Conseil d'État, Juge des référés, 08/07/2015, 390765, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-07-08
Numéro : 390765
Avocat(s) : SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la procédure suivante : 1° Sous le numéro 390765, par une requête et un mémoire de production enregistrés les 5 et 30 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Guadeloupe Téléphone Mobile demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision n° 2015-0592-FR du 19 mai 2015, par laquelle la formation restreinte de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) lui a retiré l'ensemble des droits d'utilisation des fréquences qui lui avaient été attribués en 2008 en vue de l'exploitation d'un réseau mobile de deuxième et de troisième générations dans le département de la Guadeloupe et a prévu la publication de la sanction pendant un mois sur la page d'accueil du site Internet de l'ARCEP, ainsi que son intégration dans la base de données des décisions publiées par l'ARCEP, accessible sur son site Internet ; 2°) d'enjoindre à l'ARCEP de ne pas procéder à la publication de la décision du 19 mai 2015 avant que le Conseil d'Etat n'ait statué au fond sur sa requête ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCEP la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la condition d'urgence est remplie, dès lors que la décision a pour effet de la priver de la possibilité d'accomplir son objet tel que défini par ses statuts, qu'il n'existe aucun intérêt public justifiant l'exécution immédiate de la sanction et que la publication nominative de la décision porterait préjudice à sa réputation et à sa crédibilité ; - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, dès lors que celle-ci souffre d'un manque de motivation, qu'elle fait une fausse application des dispositions de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques en ce qu'elle la prive de la possibilité de se mettre en conformité avec la mise en demeure dont elle a précédemment fait l'objet et qu'elle est disproportionnée par rapport à son comportement ; Vu la décision n° 2015-0592-FR dont la suspension de l'exécution est demandée ; Vu la copie de la requête à fin d'annulation de cette décision ; Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2015, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la condition d'urgence n'est pas remplie ; - en effet la sanction de retrait contestée n'affecte pas de manière suffisamment grave et immédiate la situation de la société requérante, dès lors que celle-ci n'a jamais exercé l'activité d'exploitant de réseau mobile, qu'aucun préjudice d'image n'est démontré et que la décision répond à des exigences d'intérêt public ; - la décision de publication de la sanction est suffisamment motivée ; - la formation restreinte n'a pas commis d'erreur de droit ; - la décision contestée n'est pas disproportionnée. 2° Sous le numéro 390766, par une requête et un mémoire de production enregistrés les 5 et 30 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Guyane Téléphone Mobile demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision n° 2015-0594-FR du 19 mai 2015, par laquelle la formation restreinte de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) lui a retiré l'ensemble des droits d'utilisation des fréquences qui lui avaient été attribués en 2008 en vue de l'exploitation d'un réseau mobile de deuxième et de troisième générations dans le département de la Guyane et a prévu la publication de la sanction pendant un mois sur la page d'accueil du site Internet de l'ARCEP, ainsi que son intégration dans la base de données des décisions publiées par l'ARCEP, accessible sur son site Internet ; 2°) d'enjoindre à l'ARCEP de ne pas procéder à la publication de la décision du 19 mai 2015 avant que le Conseil d'Etat n'ait statué au fond sur sa requête ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCEP la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle invoque les mêmes moyens que ceux présentés dans la requête n° 390765. Vu la décision n° 2015-0594-FR dont la suspension de l'exécution est demandée ; Vu la copie de la requête à fin d'annulation de cette décision ; Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2015, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, conclut au rejet de la requête, par les mêmes moyens que ceux présentés dans la requête n° 390765 ; 3° Sous le numéro 390767, par une requête et un mémoire de production enregistrés les 5 et 30 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Martinique Téléphone Mobile demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision n° 2015-0593-FR du 19 mai 2015, par laquelle la formation restreinte de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) lui a retiré l'ensemble des droits d'utilisation des fréquences qui lui avaient été attribués en 2008 en vue de l'exploitation d'un réseau mobile de deuxième et de troisième générations dans le département de la Martinique et a prévu la publication de la sanction pendant un mois sur la page d'accueil du site Internet de l'ARCEP, ainsi que son intégration dans la base de données des décisions publiées par l'ARCEP, accessible sur son site Internet ; 2°) d'enjoindre à l'ARCEP de ne pas procéder à la publication de la décision du 19 mai 2015 avant que le Conseil d'Etat n'ai statué au fond sur sa requête ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCEP la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle invoque les mêmes moyens que ceux présentés dans la requête n° 390765. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2015, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que ceux présentés dans la requête n° 390765. Vu la copie de la requête à fin d'annulation de cette décision ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la société Guadeloupe Téléphone Mobile, la société Guyane Téléphone Mobile et la société Martinique Téléphone Mobile et, d'autre part, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 1er juillet 2015 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus : - Me Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, avocat des sociétés requérantes ; - les représentants de la société Guadeloupe Téléphone Mobile, la société Guyane Téléphone Mobile et la société Martinique Téléphone Mobile ; - les représentants de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; et à l'issue de laquelle le juge des référés du Conseil d'Etat a prolongé l'instruction jusqu'au 3 juillet 2015 à 12 heures ; Vu les nouveaux mémoires et les pièces produits par les sociétés Guyane Téléphone Mobile, Guadeloupe Téléphone Mobile et Martinique Téléphone Mobile, enregistrés le 3 juillet 2015 ; Vu les nouveaux mémoires et les pièces produits par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, enregistré, le 3 juillet 2015 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code des postes et des communications électroniques ; - le code de justice administrative ; 1. Considérant que les trois requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre trois décisions de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prises le même jour et ayant pour objet de prononcer une sanction identique à l'encontre de chacune des sociétés requérantes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance ; 2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 32-4 du code des postes et des communications électroniques : " Le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peuvent, de manière proportionnée aux besoins liés à l'accomplissement de leurs missions, et sur la base d'une décision motivée : 1° Recueillir auprès des personnes physiques ou morales exploitant des réseaux de communications électroniques ou fournissant des services de communications électroniques les informations ou documents nécessaires pour s'assurer du respect par ces personnes des principes définis aux articles L. 32-1 et L. 32-3, ainsi que des obligations qui leur sont imposées par le présent code ou par les textes pris pour son application (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 36-11 du même code : "L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut, soit d'office, soit à la demande du ministre chargé des communications électroniques, d'une organisation professionnelle, d'une association agréée d'utilisateurs ou d'une personne physique ou morale concernée, sanctionner les manquements qu'elle constate de la part des exploitants de réseau et des fournisseurs de services de communications électroniques. Ce pouvoir de sanction est exercé dans les conditions suivantes : I.- En cas de manquement par un exploitant de réseau ou un fournisseur de services de communications électroniques : - aux dispositions législatives et réglementaires au respect desquelles l'Autorité a pour mission de veiller ou aux textes et décisions pris en application de ces dispositions ; - aux dispositions du règlement (UE) n° 531/2012 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 concernant l'itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l'intérieur de l'Union ; - ainsi qu'aux prescriptions d'une décision d'attribution ou d'assignation de fréquence prise par l'Autorité en application de l'article 26 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, l'exploitant ou le fournisseur est mis en demeure par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes de s'y conformer dans un délai qu'elle détermine. La mise en demeure peut être assortie d'obligations de se conformer à des étapes intermédiaires dans le même délai. Elle est motivée et notifiée à l'intéressé. L'Autorité peut rendre publique cette mise en demeure. II.- Lorsqu'un exploitant de réseau ou un fournisseur de services de communications électroniques ne se conforme pas dans les délais fixés à la mise en demeure prévue au I ou aux obligations intermédiaires dont elle est assortie, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut, après instruction conduite par ses services, notifier les griefs à la personne en cause. Elle transmet alors le dossier d'instruction et la notification des griefs à la formation restreinte. III.- Après que la personne en cause a reçu la notification des griefs, a été mise à même de consulter le dossier et de présenter ses observations écrites, et avant de prononcer une sanction, la formation restreinte procède, selon une procédure contradictoire, à l'audition du représentant de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes chargé de l'instruction et de la personne en cause (...) La formation restreinte peut prononcer à l'encontre de l'exploitant de réseau ou du fournisseur de services en cause une des sanctions suivantes : (...) - la suspension totale ou partielle, pour un mois au plus, la réduction de la durée, dans la limite d'une année, ou le retrait de la décision d'attribution ou d'assignation prise en application des articles L. 42-1 ou L. 44. La formation restreinte peut notamment retirer les droits d'utilisation sur une partie de la zone géographique sur laquelle porte la décision, une partie des fréquences ou bandes de fréquences préfixes, numéros ou blocs de numéros attribués ou assignés, ou une partie de la durée restant à courir de la décision (...) "; 4. Considérant que, par des décisions en date des 3 juin et 16 décembre 2008, l'ARCEP a autorisé les sociétés requérantes, en contrepartie du respect de certaines obligations, à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz, 1800 MHz et 2100 MHz pour établir et exploiter un réseau mobile de deuxième (2G) et de troisième générations (3G) dans les départements de la Guyane, de la Guadeloupe et de la Martinique ; qu'après une première instruction et le prononcé, par son directeur général, le 30 novembre 2011 d'une mise en demeure, l'Autorité n'a pu poursuivre la procédure de sanction entamée à l'encontre de chacun de ces sociétés pour non respect des obligations prévues par les décisions d'autorisation précitées, en raison de la déclaration d'inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-331 QPC du 5 juillet 2013, des alinéas de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électronique relatif au pouvoir de sanction de l'Autorité ; qu'en application des nouvelles dispositions issues de l'ordonnance du n° 2014-329 du 12 mars 2014, l'ARCEP a décidé d'ouvrir le 8 avril 2014 une enquête administrative, sur le fondement de l'article L. 32-4 du même code, à l'égard des sociétés requérantes ; que compte tenu de l'ensemble des éléments des dossiers et de l'enquête, la formation de règlement des différends, de poursuite et d'instruction de l'ARCEP a mis en demeure les sociétés requérantes, par trois décisions du 7 octobre 2014, de justifier du respect de l'obligation de payer les sommes dues au titre des redevances d'utilisation de fréquences pour la période 2011 à 2014 et de respecter, selon un calendrier fixant trois échéances, les dispositions relatives aux obligations en matière de couverture de population et de fourniture figurant au cahier des charges annexé aux autorisations d'utilisation de fréquences attribuées en 2008 ; que, constatant le non-respect par les sociétés requérantes de la première échéance du 15 janvier 2015 fixée par les mises en demeure, la formation restreinte de l'ARCEP a décidé, par trois décisions du 19 mai 2015, de leur retirer les autorisations d'utilisation des fréquences et de rendre publiques ces décisions sur le site de l'ARCEP ; que les sociétés requérantes demandent la suspension de ces décisions ; Sur l'urgence : 5. Considérant que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ; 6. Considérant que, pour justifier de l'urgence qui s'attacherait à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution des décisions prononçant le retrait des autorisations d'utilisation des fréquences et de leur publication, les requérantes font valoir que ces décisions les privent de toute possibilité d'exploitation des droits d'utilisation des fréquences qui leur ont été attribuées en 2008, alors qu'aucun intérêt public ne peut justifier une exécution immédiate de la sanction ; qu'en outre, la publication immédiate de ces sanctions sur le site de l'ARCEP porte atteinte à leur réputation et à leur crédibilité, sans qu'aucune exigence d'intérêt général ne le justifie ; 7. Considérant toutefois qu'il résulte de l'instruction et des échanges tenus à l'audience que les sociétés requérantes n'ont jamais exercé l'activité d'exploitant de réseau mobile par l'utilisation des fréquences qui leur ont été attribuées en 2008, ni même commencé à déployer les équipements et les installations nécessaires à l'exercice de cette activité ; qu'aucun des éléments produits ne permet de montrer que les sociétés seraient en mesure de le faire dans un avenir proche ; qu'en outre, il ressort de la consultation publique menée de juillet à septembre 2013 par le Gouvernement et l'ARCEP auprès des acteurs du secteur des télécommunications que les fréquences en bande 900 MHz, 1800 MHz et 2100 MHz se raréfient dans les départements de la Guyane, de la Guadeloupe et de la Martinique et que, compte-tenu de la demande accrue d'attributions de fréquences, un intérêt général s'attache à la gestion efficace du spectre radioélectrique ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, par suite, la condition d'urgence alléguée ne peut être regardée comme remplie ; Sur l'existence d'un moyen de nature à créer un doute sérieux : 9. Considérant que pour demander la suspension des décisions de sanction dont elles ont fait l'objet, les requérantes soutiennent, en premier lieu, que l'ARCEP a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques en prononçant à leur encontre une sanction qui, alors que la mise en demeure du 7 octobre 2014 fixait un calendrier échelonné permettant aux sociétés requérantes de satisfaire progressivement à leurs obligations, a eu pour effet, avant l'expiration de la dernière échéance accordée, de les priver de la possibilité de se mettre en conformité avec la mise en demeure dont elles avaient fait l'objet ; qu'il résulte toutefois des dispositions précitées de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques que celles-ci ne font pas obstacle à ce que la formation restreinte de l'ARCEP sanctionne un manquement à une obligation intermédiaire fixée dans une mise en demeure, ni même ne prononce dès ce stade, compte tenu des circonstances de l'espèce et de la gravité du manquement, la sanction du retrait des droits d'utilisation de fréquences prévue par ces dispositions ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré d'une inexacte application de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques par l'ARCEP n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions ; 10. Considérant que les sociétés requérantes soutiennent, en deuxième lieu, que les décisions de sanction sont disproportionnées, en ce qu'elles prononcent le retrait des droits d'utilisation de fréquences dont étaient titulaires les sociétés et prévoient leur publication ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que les intéressées n'ont pas apporté la preuve, tant dans les pièces du dossier qu'à l'audience, d'un commencement de déploiement des équipements nécessaires à l'exploitation des réseaux mobiles 2G et 3G ; qu'au regard des faits de l'espèce et des faibles éléments apportés par les sociétés requérantes, le moyen tiré de ce que les décisions de sanction prises par l'ARCEP seraient disproportionnées n'est pas non plus de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des décisions ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'il en va de même du moyen tiré de ce que les décisions de sanction seraient insuffisamment motivées faute de motivation spécifique de la décision de publication, aucune disposition ni aucun principe n'imposant qu'une telle décision fasse l'objet d'une motivation distincte de la motivation d'ensemble de la sanction principale qu'elle complète ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les demandes de suspension des décisions du 19 mai 2015 présentées par la société Guadeloupe Téléphone mobile, la société Guyane Téléphone Mobile et la société Martinique Téléphone Mobile ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'ARCEP, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demandent les société requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : Les requêtes de la société Guadeloupe Téléphone Mobile, de la société Guyane Téléphone Mobile et de la société Martinique Téléphone Mobile sont rejetées. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Guadeloupe Téléphone Mobile, à la société Guyane Téléphone Mobile, à la société Martinique Téléphone Mobile et à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.