CAA de NANTES, 2ème chambre, 12/04/2024, 22NT01303, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-12
Numéro : 22NT01303
Président : Mme MONTES-DEROUET
Rapporteur : M. Benoît  MAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 24 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, en tant qu'elle classe en zone 2AUe le secteur dit A... ainsi que la décision du 22 octobre 2019 par laquelle le maire a rejeté le recours gracieux formé, dans cette mesure, contre cette délibération. Par un jugement n° 1913645 du 28 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces deux décisions dans cette mesure. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 28 avril 2022, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, représentée par la SELARL Ares, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ; 2°) de rejeter les conclusions présentées par le préfet de la Loire-Atlantique devant le tribunal administratif de Nantes ; 3°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération contestée n'est pas incompatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, relatives à l'application du code de l'urbanisme particulières au littoral ; - en présence d'un schéma de cohérence territoriale déclinant la loi littoral, le moyen tiré de l'incompatibilité de la délibération contestée avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme est inopérant. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2022, le préfet de la Loire-Atlantique, représenté par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mas, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Balloul pour la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu et de Me Oueslati, substituant Me Rouhaud, pour le préfet de la Loire-Atlantique. Une note en délibéré, présentée pour la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, a été enregistrée le 26 mars 2023. Une note en délibéré, présentée pour le préfet de la Loire-Atlantique, a été enregistrée le 28 mars 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 24 juin 2019, le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Le 26 août 2019, le préfet de la Loire-Atlantique a formé un recours gracieux auprès du maire de cette commune à l'encontre de cette délibération en tant qu'elle classe en zone 2AUe, dédiée à la création d'un secteur d'activité, des terrains d'une superficie totale de 15 hectares, situés au lieu-dit A.... Le 22 octobre 2019, le maire de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a rejeté ce recours. Le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au tribunal administratif de Nantes, en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler la délibération du 24 juin 2019 en tant qu'elle classe en zone urbaine 2AUe le secteur A... et la décision du 22 octobre 2019 portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement du 28 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a annulé, dans la mesure demandée, la délibération du 24 juin 2019 conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu et la décision du 22 octobre 2019 du maire. La commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une décision en matière d'urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. 3. Pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation présentées par le préfet de la Loire-Atlantique, le tribunal administratif de Nantes a jugé la délibération contestée du 24 juin 2019, en tant qu'elle procède au classement litigieux en zone 2AUe, incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 4. D'une part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...). " Par ailleurs, aux termes de son article L. 131-7, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 (...). ", le 1° de ces dispositions renvoyant aux " dispositions particulières au littoral (...) prévues aux chapitres 1er (...) du titre II ou [aux] modalités d'application de ces dispositions particulières lorsqu'elles ont été précisées pour le territoire concerné par une directive territoriale d'aménagement prévue par l'article L. 172-1 (...). ". Aux termes de l'article L. 172-1 du même code : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5. ". Aux termes de l'article L. 172-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : / 1° Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre. Il en va de même, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, pour les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales (...). " 5. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 6. D'autre part, l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dispose : " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / 1° Dans les communes littorales définies à l'article L. 321-2 du code de l'environnement (...) ". Aux termes de ce dernier article : " Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d'outre-mer : / 1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares (...) ". La commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, riveraine d'un plan d'eau intérieur d'une superficie de plus de mille hectares, est une commune littorale au sens de ces dispositions. 7. Enfin, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 8. Le territoire de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu est couvert par la directive territoriale d'aménagement de l'estuaire de la Loire approuvée le 17 juillet 2006. Cette directive territoriale d'aménagement renvoie aux schémas de cohérence territoriale et aux plans locaux d'urbanisme, notamment, le soin d'identifier les agglomérations, villages et hameaux pour l'application des dispositions reprises à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. La commune est également couverte par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Retz, approuvé le 28 juin 2013. Les dispositions spécifiques au littoral du document d'orientation et d'objectifs de ce schéma présentent la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu comme une " centralité " pouvant faire l'objet d'une extension de l'urbanisation en continuité du centre-ville, dans le respect des critères définis au point 1.2 de ce document, consistant notamment à privilégier le renouvellement urbain et la densification à l'extension, à respecter des objectifs d'économie d'espaces et de densité, à rechercher systématiquement la proximité et l'accessibilité aux équipements, commerces, services et transports collectifs et une articulation avec le tissu urbain existant, à ne pas obérer l'exploitation des espaces agricoles pérennes et à affirmer les limites urbaines. Ces dispositions ne sont pas incompatibles avec celles du code de l'urbanisme spécifiques au littoral. 9. La zone 2AUe litigieuse, destinée à la création d'une zone d'activité, se situe au sud-ouest du centre-ville de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. Elle présente une superficie de 15 hectares et est composée de terrains auparavant à vocation naturelle et agricole, dont certains faisaient l'objet d'une exploitation agricole à la date de la délibération contestée. Le préfet de la Loire-Atlantique fait valoir que cette zone est séparée du centre-ville de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu par des terrains non encore urbanisés, ainsi que par une route départementale. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que les terrains séparant la zone 2AUe litigieuse du centre-ville ont fait l'objet d'un classement en zone 1AUe par le plan local d'urbanisme approuvé le 24 juin 2019, classement que le préfet de la Loire-Atlantique ne conteste pas. Ces terrains sont ainsi susceptibles de faire immédiatement l'objet d'une urbanisation. D'autre part, la route départementale en cause n'est pas, eu égard à ses caractéristiques et notamment à sa faible largeur, de nature à constituer une rupture d'urbanisation ou une " limite urbaine " au sens des dispositions précitées du schéma de cohérence territoriale du pays de Retz. Ainsi, l'urbanisation future de la zone 1AUe sera de nature à assurer une continuité entre la zone 2AUe litigieuse et les zones urbanisées de la commune. Dans ces conditions, le classement litigieux n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 10. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Nantes s'est fondé sur une telle incompatibilité pour annuler partiellement la délibération du conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu du 24 juin 2019 en tant qu'elle classe le secteur A... en zone urbaine 2AUe ainsi que, dans cette mesure, la décision du maire de la commune du 22 octobre 2019. 11. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen soulevé par le préfet de la Loire-Atlantique devant le tribunal administratif de Nantes, tiré de l'incompatibilité du classement en zone 2AUe du secteur Clos Papin avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale du Pays de Retz. 12. Conformément aux dispositions précitées de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 13. Le schéma de cohérence territoriale du Pays de Retz comporte des orientations relatives, notamment, à l'extension de l'urbanisation en continuité des agglomérations et villages, mentionnées au point 8 du présent arrêt, à l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage par l'identification de " secteurs urbains d'intérêt majeur pour le renforcement des centralités, sur lesquels peut être accueillie une extension de l'urbanisation évaluée à l'échelle du schéma de cohérence territoriale, cette extension restant limitée à l'échelle du territoire puisque ne concernant que 1,5 % des espaces proches du rivage et 8 % de l'ensemble des espaces urbains et à urbaniser situés en EPR " et l'appréciation de " la notion d'extension limitée de l'urbanisation dans le reste (92 %) des espaces urbains et à urbaniser des EPR à l'échelle locale, en lien avec les PLU des communes concernées " ainsi que des orientations tendant à la réduction de la consommation d'espace pour les activités économiques, avec l'objectif de " ne pas dépasser l'enveloppe globale de la consommation annuelle maximale d'espaces à vocation économique (28 ha/an hors Zones Interterritoriales Stratégiques) ". 14. Le terrain faisant l'objet du classement en zone 2AUe litigieux se trouve dans les espaces proches du rivage définis par le plan local d'urbanisme approuvé le 24 juin 2019. Si le projet de zone d'activité en vue duquel a été retenu le classement en zone 2AUe litigieux ne figure pas parmi les secteurs urbains d'intérêt majeur pour le renforcement des centralités, énumérés par le schéma de cohérence territoriale, il ressort toutefois des pièces du dossier que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale définit la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu comme un " pôle d'équilibre " au sein de la communauté de communes de Grand-Lieu, ayant vocation à accueillir des activités économiques. Ce document comprend un objectif visant à " anticiper les besoins en espaces nécessaires aux projets de développement économique ", au titre duquel est prévu un projet de pôle tertiaire constituant une zone spécialisée, figuré sur une carte au sud-ouest du centre-ville de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. Si le secteur concerné présente une superficie de 15 hectares de terrains auparavant classés en zone agricole et en zone naturelle, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu fait valoir, d'une part, que cette consommation d'espace reste limitée dès lors que la communauté de communes de Grand-Lieu a consommé moitié moins d'espace par an pour l'extension des zones d'activité sur la période 2012-2017 que l'objectif fixé par le schéma de cohérence territoriale approuvé en 2013 de réduction de 10 % de la consommation d'espace à ce titre par an constatée sur la période 1999-2009, soit 4,1 hectares consommés par an sur la période 2012-2017 pour un objectif de 8,4 hectares consommés par an et que, d'autre part, à l'échelle locale, elle n'a pas d'autre emplacement disponible pour installer le projet de pôle tertiaire prévu au schéma de cohérence territoriale précisément à l'emplacement du secteur faisant l'objet du classement en zone 2AUe litigieux. Enfin, le secteur en cause n'est pas identifié dans l'annexe cartographique du schéma de cohérence territoriale comme relevant des espaces agricoles dont la pérennité est garantie par ce document. Ainsi, au regard de l'ensemble des orientations figurant au schéma de cohérence territoriale et de leur degré de précision, le moyen tiré de l'incompatibilité du classement litigieux en zone 2AUe avec ce schéma doit être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a prononcé l'annulation partielle de la délibération de son conseil municipal du 24 juin 2019 en tant qu'elle classe le secteur A... en zone urbaine 2AUe ainsi que de la décision de son maire du 22 octobre 2019 portant rejet du recours gracieux formé par le préfet de la Loire-Atlantique à l'encontre de cette délibération. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu d'une somme de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 28 février 2022 est annulé. Article 2 : La demande présentée par le préfet de la Loire-Atlantique devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée. Article 3 : L'Etat versera à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu et au préfet de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Mas, premier conseiller, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2024. Le rapporteur, B. MASLa présidente, I. MONTES-DEROUET Le greffier, R. MAGEAU La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT01303