CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 01/03/2023, 20MA02622, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-01
Numéro : 20MA02622
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Raphaël  MOURET
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP IMAVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les consorts B... ont demandé au tribunal administratif de Toulon, dans l'instance n° 1704227, d'annuler l'arrêté du 8 juin 2017 par lequel le maire de Ramatuelle a refusé de leur délivrer un permis de construire en vue de l'édification d'un ensemble immobilier comportant dix-neuf logements sur un terrain situé boulevard Patch. Les consorts B... ont demandé au tribunal administratif de Toulon, dans l'instance n° 1800460, de condamner la commune de Ramatuelle à leur verser la somme de 5 428 028 euros, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité de cet arrêté de refus de permis de construire. Par un jugement nos 1704227, 1800460 du 16 avril 2020, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ces deux demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 31 juillet 2020, le 9 décembre 2020 et le 20 janvier 2021, l'indivision B..., M. E... B..., M. D... B..., Mme F... B..., M. A... B..., M. G... B..., Mme H... J... et M. I... B..., représentés par la SCP Bouyssou et Associés, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 avril 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Ramatuelle du 8 juin 2017 ; 3°) d'enjoindre au maire de Ramatuelle de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à venir ; 4°) de condamner la commune de Ramatuelle à leur verser la somme de 5 428 028 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 9 novembre 2017 et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté de refus de permis de construire du 8 juin 2017 ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Ramatuelle la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la fin de non-recevoir tirée de leur défaut de qualité pour agir est inopérante et infondée ; - le jugement attaqué est irrégulier, en tant qu'il se prononce sur leurs conclusions à fin d'annulation, dès lors que le tribunal a procédé d'office à une substitution de motifs ; - le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs en tant qu'il se prononce sur leurs conclusions à fin d'annulation ; - le motif de refus fondé sur l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation ; - le motif de refus fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, en tant qu'il concerne la desserte du projet, l'accès et l'augmentation de la circulation automobile, est entaché d'une erreur d'appréciation et, en tout état de cause, il était possible d'accorder le permis sollicité en l'assortissant de prescriptions spéciales ; - le motif de refus fondé sur l'article UC 10 du règlement du plan local d'urbanisme est erroné ; - le motif de refus fondé sur les dispositions de l'article UC 11 de ce règlement applicables aux toitures terrasses est illégal et, en tout état de cause, il était possible d'accorder le permis sollicité en l'assortissant d'une prescription sur ce point ; - le motif de refus fondé sur l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme n'est pas fondé, ainsi que l'a jugé le tribunal ; - le motif de refus fondé sur l'article UC 6 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal, ainsi que l'a jugé le tribunal ; - le motif de refus fondé sur l'article UC 7 du même règlement est illégal, ainsi que l'a jugé le tribunal et la demande de substitution de motifs présentée par la commune devra être rejetée ; - le motif de refus fondé sur les dispositions de l'article UC 11 de ce règlement relatives aux clôtures est illégal ainsi que l'a jugé le tribunal et, en tout état de cause, il était possible d'accorder le permis sollicité en l'assortissant d'une prescription sur ce point ; - le motif de refus fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, en tant qu'il concerne le risque d'inondation, est illégal ainsi que l'a jugé le tribunal ; - le motif de refus fondé sur le caractère incomplet, voire frauduleux, du dossier de demande de permis est illégal ainsi que l'a jugé le tribunal et la demande de substitution de motifs présentée par la commune devra être rejetée ; - le refus de permis de construire en litige étant illégal, la responsabilité de la commune de Ramatuelle est susceptible d'être engagée et ils ont subi des préjudices directs et certains présentant un lien de causalité avec l'illégalité fautive commise ; - ils ont subi un préjudice consistant en l'absence de possibilité de valoriser leur patrimoine immobilier non bâti à hauteur de 5 200 000 euros et, à tout le moins, d'un dépôt de garantie d'un montant de 350 000 euros ; - ils devront être indemnisés des cotisations de taxe foncière auxquelles ils ont été assujettis à compter de l'année 2018 ; - ils ont subi un préjudice lié à l'immobilisation de leur patrimoine foncier, lequel représente une somme annuelle de 35 674 euros correspondant à des frais de succession. Par des mémoires en défense enregistrés le 14 octobre 2020 et le 7 janvier 2021, la commune de Ramatuelle, représentée par la SCP Imavocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge solidaire des personnes physiques requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité ; - les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés et le refus de permis de construire en litige n'est pas entaché d'illégalité ; - subsidiairement, le refus de permis en litige aurait pu être fondé sur le motif tiré de ce que plusieurs murs liés à la rampe d'accès doivent être implantés en méconnaissance de l'article UC 7 du règlement du plan local d'urbanisme, ainsi que sur le motif tiré du non-respect des exigences du d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ; - en l'absence d'illégalité fautive, sa responsabilité n'est pas susceptible d'être engagée ; - les préjudices allégués ne présentent pas un caractère direct et certain ; - le montant des préjudices allégués présente un caractère erroné. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - les observations de Me Dunyach, représentant les requérants, et celles de Me Parisi, représentant la commune de Ramatuelle. Une note en délibéré, enregistrée le 23 janvier 2023, a été présentée par les requérants. Considérant ce qui suit : 1. Les consorts B..., membres de l'indivision éponyme, ont déposé, le 11 janvier 2017, une demande de permis de construire, ultérieurement complétée, en vue de l'édification d'un ensemble immobilier comportant dix-neuf logements, dont un logement réservé au gardien, ainsi que soixante-huit places de stationnement en sous-sol, sur un terrain, cadastré section AH nos 310 à 313, situé boulevard Patch sur le territoire de la commune de Ramatuelle et classé en zone UC du plan local d'urbanisme communal alors en vigueur. Par un arrêté du 8 juin 2017, le maire de Ramatuelle a refusé de leur délivrer le permis de construire sollicité. Le 28 décembre suivant, cette même autorité a expressément rejeté la demande préalable des intéressés tendant à l'indemnisation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison du caractère illégal de cet arrêté de refus de permis de construire. Les consorts B... relèvent appel du jugement du 16 avril 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes tendant respectivement à l'annulation de l'arrêté de refus de permis du 8 juin 2017 et à la condamnation de la commune de Ramatuelle à réparer les préjudices qu'ils estiment avoir subis. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance : 2. Les consorts B..., membres de l'indivision du même nom, justifient, en leur qualité de pétitionnaires, d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation de l'arrêté de refus de permis de construire qui leur a été opposé par le maire de Ramatuelle. Au surplus, les intéressés démontrent être propriétaires indivis d'une partie du terrain d'assiette du projet. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Ramatuelle doit être écartée. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté contesté : 3. Après avoir censuré plusieurs motifs énoncés dans l'arrêté contesté, le tribunal a rejeté les conclusions à fin d'annulation des consorts B... en jugeant que le maire de Ramatuelle aurait pris la même décision de refus de permis de construire s'il avait uniquement retenu " quatre motifs tirés de l'atteinte portée par le projet aux lieux avoisinants en violation de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, de la dangerosité de la rampe d'accès projetée pour la sécurité publique en méconnaissance de l'article R. 111-2 du même code, du dépassement de la hauteur maximale autorisée par l'article UC 10 du règlement du plan local d'urbanisme et de la violation des règles applicables aux toitures terrasses prévues au 2.2.2 de l'article UC 11 du même règlement ". 4. Statuant sur l'appel du demandeur de première instance dirigé contre un jugement qui a rejeté ses conclusions à fin d'annulation d'une décision administrative reposant sur plusieurs motifs en jugeant, après avoir censuré tel ou tel de ces motifs, que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur le ou les motifs que le jugement ne censure pas, il appartient au juge d'appel, s'il remet en cause le ou les motifs n'ayant pas été censurés en première instance, de se prononcer, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance, avant de déterminer, au vu de son appréciation de la légalité des différents motifs de la décision administrative, s'il y a lieu de prononcer l'annulation de cette décision ou de confirmer le rejet des conclusions à fin d'annulation. 5. Premièrement, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Le 1 de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle alors en vigueur reprend en substance ces dispositions. 6. D'une part, dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme ont le même objet que celles d'un article du code de l'urbanisme fixant des règles nationales d'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité d'une décision délivrant ou refusant une autorisation d'urbanisme. Les dispositions du 1 de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle ont le même objet que celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres que celles résultant de ce dernier article. 7. D'autre part, il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations. 8. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, qui est inclus dans le périmètre du site inscrit de la presqu'île de Saint-Tropez et classé en zone UC du plan local d'urbanisme de Ramatuelle, est situé dans un secteur déjà urbanisé caractérisé principalement par la présence de maisons individuelles en R+1, notamment implantées de part et d'autre du boulevard Patch et de l'avenue des Lauriers Roses. Le terrain en cause est situé en face d'un ensemble immobilier en R+1 comportant un linéaire de façade d'une cinquantaine de mètres sur le boulevard Patch, voie de desserte de ce terrain permettant d'accéder à la plage de Pampelonne située à environ cinq cents mètres à l'est. Les photographies versées aux débats ne font pas apparaître une situation de covisibilité entre le projet litigieux et un ou plusieurs bâtiments remarquables. Il ressort du dossier de demande de permis de construire, et en particulier du plan de masse, que le projet prévoit l'édification, au milieu du terrain d'assiette et en retrait des deux voies de circulation déjà évoquées, d'un ensemble immobilier constitué de deux bâtiments accolés en R+1, dont l'essentiel des toitures sera recouvert de tuiles à l'instar de la plupart des constructions avoisinantes. La notice descriptive précise que la moitié du terrain d'assiette sera végétalisée en pleine terre et que l'abattage de huit arbres sera compensé par la plantation de dix-huit nouveaux sujets. Compte tenu du parti architectural retenu, le projet litigieux, dont les volumes visibles ne sont au demeurant pas plus importants que ceux de l'ensemble immobilier situé à proximité immédiate, n'apparaît pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt du site et des lieux avoisinants. Par suite, et quand bien même l'architecte des Bâtiments de France a émis un avis défavorable au projet le 13 avril 2017 - avis simple au demeurant -, le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application des dispositions mentionnées au point 5. 9. Deuxièmement, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 10. Le projet litigieux prévoit, ainsi que l'a relevé le maire de Ramatuelle dans l'arrêté contesté, la création de soixante-huit places de stationnement réparties sur trois niveaux de sous-sol et accessibles, depuis la voie de desserte du terrain d'assiette, par une rampe d'accès présentant un caractère pentu. Il ressort des plans joints à la demande de permis de construire que, si cette rampe d'accès présente, à la sortie du garage souterrain, une pente de 13 % sur une longueur de quinze mètres, elle comporte ensuite, dans sa portion rejoignant le boulevard Patch, une pente de 5 % sur une longueur de cinq mètres. La rampe d'accès en cause, qui comporte un virage principal, présente une largeur d'environ huit mètres au niveau de son débouché sur le trottoir de la voie de desserte. Il n'apparaît pas, au vu notamment du document d'insertion, que la visibilité au niveau de ce débouché serait susceptible d'être amoindrie en raison de la présence, dont fait état l'arrêté litigieux, d'une haie sur la parcelle voisine, ni qu'il pourrait en résulter un risque particulier pour les piétons. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le trafic supplémentaire engendré par le projet litigieux sur le boulevard Patch ne pourrait être absorbé dans des conditions de sécurité suffisantes, alors que cette voie présente un caractère rectiligne au droit du terrain d'assiette et qu'il n'est pas contesté que la vitesse y est limitée à trente kilomètres par heure. Compte tenu de la configuration des lieux et des caractéristiques tant de l'accès prévu que de la voie de desserte du terrain d'assiette, le projet litigieux ne saurait être regardé comme étant de nature à porter atteinte à la sécurité publique à cet égard. Par suite, le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en retenant le motif tiré de ce que le projet litigieux " serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique des biens et des personnes ". 11. Troisièmement, aux termes de l'article UC 10 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les hauteurs absolues H et h sont définies et mesurées comme il est indiqué à l'annexe 10 du présent règlement. / 1. La hauteur H est fixée à un maximum de 6 mètres, excepté en secteur UCs où elle est limitée à 3,50 mètres. / 2. La hauteur h ne peut excéder 2,5 mètres. / Toutefois, une tolérance de 0,50 mètre maximum au-delà de cette hauteur peut être admise pour les superstructures et édicules techniques dans le cas de contraintes techniques dûment justifiées ". L'annexe 10 du même règlement à laquelle renvoie l'article UC 10 définit le niveau du sol naturel " comme le niveau du sol avant tous travaux " et le niveau du sol excavé " comme le niveau du sol après travaux de déblaiement ". Cette même annexe 10 précise que : " Les constructions à édifier s'inscrivent en totalité dans un gabarit défini, à l'aplomb du nu extérieur des façades, par : / - un premier plan horizontal situé à une hauteur H mesurée depuis le niveau du sol naturel ou excavé jusqu'à l'égout des toitures en pente ou à l'arête supérieure de l'acrotère des toitures terrasses / - à une hauteur h du plan horizontal précédent, un second plan horizontal en contact avec le point le plus haut du faîtage de la couverture ou de la plus haute des superstructures et édicules techniques ". Eu égard à l'objet de ces dispositions, la hauteur H de la construction doit être mesurée à partir du niveau du sol au-dessus duquel la construction est visible. Par ailleurs, pour l'application de ces dispositions, cette hauteur doit être mesurée, en tout point, par rapport au niveau du sol naturel ou excavé à l'aplomb du point considéré. 12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan PC 5a joint à la demande de permis de construire, que le projet litigieux prévoit la réalisation de travaux de déblaiement afin notamment de créer la rampe d'accès au garage souterrain situé sous cet ensemble immobilier. Au vu des cotes rattachées au système du nivellement général de la France (NGF) figurant sur le plan de masse, le point bas de cette rampe d'accès localisée en façade sud est situé à la cote de 9,95 mètres NGF. S'il résulte des dispositions citées au point précédent que la hauteur H doit, à cet endroit, être mesurée à partir du niveau du sol excavé, c'est-à-dire à partir du point bas de cette rampe d'accès qui sera visible depuis l'extérieur après la réalisation des travaux de déblaiement projetés, il ressort en particulier des cotes NGF figurant sur les plans PC 2b, PC 3c, PC 5a et PC 5g que l'arête supérieure de l'acrotère de la partie de construction située à l'aplomb de cette rampe d'accès présente une hauteur H inférieure à 6 mètres en tout point. Par ailleurs, alors que la cote de 9,95 mètres NGF n'a pas à être prise en compte pour calculer la hauteur H des parties de construction qui ne sont pas situées à l'aplomb de la rampe d'accès en cause, il ne ressort pas des différents plans joints à la demande de permis de construire que l'ensemble immobilier projeté présenterait, en un ou plusieurs autres points, une hauteur H, mesurée depuis le niveau du sol naturel ou excavé, excédant 6 mètres. Dans ces conditions, en retenant le motif tiré du non-respect des dispositions de l'article UC 10 du règlement du plan local d'urbanisme, le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application de ces dispositions. 13. Quatrièmement, l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle alors en vigueur prévoit, à son 2.2.2 intitulé " Toitures ", que : " - Les toitures sont simples, généralement à deux pentes opposées, et limitées à 30 % de pente maximum. / - Les toitures terrasses, non accessibles, sont autorisées et doivent toujours être traitées en protection lourde et doivent s'accompagner de possibilités de végétalisation ". 14. Il ressort des plans joints à la demande de permis de construire, et en particulier des plans des toitures, que le projet litigieux prévoit la création de toitures terrasses inaccessibles au dernier niveau de l'un des deux bâtiments projetés. Par ailleurs, les terrasses accessibles, situées dans le prolongement du plancher des logements du second niveau de ces bâtiments, ne peuvent être regardées, eu égard à leurs caractéristiques ainsi qu'à leur localisation, comme constituant des toitures terrasses au sens et pour l'application des dispositions citées au point précédent. Par suite, contrairement à ce qu'a estimé le maire de Ramatuelle, le projet litigieux ne méconnaît pas les dispositions du 2.2.2 de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle. 15. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, pour rejeter leurs conclusions à fin d'annulation, le tribunal administratif de Toulon a estimé que le maire de Ramatuelle pouvait légalement refuser de délivrer le permis de construire sollicité en se fondant sur les quatre motifs évoqués ci-dessus. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il appartient à la cour de se prononcer, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, sur les moyens critiquant la légalité des autres motifs énoncés dans l'arrêté contesté. 16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale (...) ". 17. Une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une extension de l'urbanisation, au sens de ces dispositions, que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi. 18. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité, le maire de Ramatuelle a estimé que l'opération projetée constitue une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Si cette autorité s'est également référée à l'article L. 121-8 du même code, il ressort de la motivation de l'arrêté contesté que le motif ainsi retenu doit être regardé comme étant uniquement fondé sur la méconnaissance de l'article L. 121-13. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, qui est situé à environ cinq cents mètres du rivage de la mer, s'inscrit dans un espace proche du rivage au sens de ces dernières dispositions. Ce terrain non bâti, qui présente une superficie totale de 2 160 mètres carrés, appartient à un quartier déjà urbanisé de la commune de Ramatuelle caractérisé notamment par la présence de nombreuses maisons individuelles ainsi que de l'ensemble immobilier évoqué au point 8. Le projet litigieux, qui prévoit l'édification de deux bâtiments d'une surface de plancher totale de 1 454 mètres carrés, ne saurait être regardé comme conduisant à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de ce quartier. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu des caractéristiques du projet, que l'édification de ces deux bâtiments, dans lesquels seront répartis dix-neuf logements, serait susceptible de modifier de manière importante les caractéristiques du quartier en cause. Dans ces conditions, le projet litigieux doit être regardé comme consistant en la réalisation d'une simple opération de construction ne constituant pas une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Il suit de là que le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application de ces dispositions en retenant le motif énoncé ci-dessus. 19. En deuxième lieu, l'article UC 6 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, dispose, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué, que : " 1. Les constructions à édifier sont implantées hors des emprises et des trouées prévues pour les voies, ainsi que des marges de reculement, lorsqu'elles sont indiquées aux documents graphiques. / 2. A défaut desdites indications, les constructions à édifier sont distantes : / (...) - d'au moins 10 mètres de l'axe et 5 mètres des limites d'emprise des voies existantes, à modifier ou à créer, ouvertes à la circulation automobile (...) ". 20. Le maire de Ramatuelle a relevé qu'un élément de construction situé en sous-sol, à savoir la rampe d'accès au garage souterrain, est situé à moins de cinq mètres de l'alignement en méconnaissance des dispositions de l'article UC 6 du règlement du plan local d'urbanisme. Toutefois, ces dispositions, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne sont pas applicables à cette rampe d'accès qui, à supposer qu'elle puisse être regardée comme une construction au sens de cet article, ne dépasse pas le niveau du sol naturel. Il suit de là qu'en retenant ce motif, le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application de ces dispositions. 21. En troisième lieu, l'article UC 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, prévoit, dans sa rédaction alors en vigueur, que : " 1. Les constructions à édifier sont implantées à une distance d'au moins 4 mètres des limites séparatives (...) ". 22. Le maire de Ramatuelle a également estimé que la rampe d'accès au garage souterrain sera située à moins d'un mètre de la limite séparative Est, en méconnaissance des prescriptions de l'article UC 7 du règlement du plan local d'urbanisme, et que les indications figurant sur le plan de masse sont de nature à induire l'administration en erreur. Toutefois, les dispositions de cet article UC 7, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne sont pas applicables à cette rampe d'accès qui, à supposer qu'elle puisse être regardée comme une construction au sens de ces dispositions, ne dépasse pas le niveau du sol naturel ainsi qu'il a été dit. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan de masse comporterait des indications susceptibles d'induire l'administration en erreur, le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application de ces dispositions. 23. En quatrième lieu, en vertu du 2.2.5 de l'article UC 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ramatuelle alors en vigueur, les clôtures et portails doivent être " aussi discrets que possible. Les clôtures doivent être constituées par des haies vives, ou des grillages végétalisés. Les haies vives doivent être constituées d'essences locales. Les panneaux en béton moulé dits " décoratifs " sont interdits. La hauteur totale des clôtures est limitée à 1,70 m ". 24. Si le maire de Ramatuelle a estimé que le projet prévoit l'édification d'un " mur de soubassement " d'une hauteur de dix centimètres surmonté d'un grillage non végétalisé en méconnaissance des dispositions citées au point précédent, la notice descriptive précise que les clôtures seront " constituées de grillages végétalisés ". Dans ces conditions, et alors que les dispositions citées au point précédent ne sauraient être interprétées comme interdisant l'édification de clôtures constituées, comme en l'espèce, d'un muret de très faible hauteur surmonté d'un grillage végétalisé, ce motif de refus est entaché d'illégalité. 25. En cinquième lieu, pour refuser de délivrer le permis de construire sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le maire de Ramatuelle a aussi estimé que le projet litigieux était exposé à un risque d'inondation par débordement du ruisseau du Pascati. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les " écoulements torrentiels " de ce cours d'eau évoqués dans l'arrêté contesté auraient concerné le terrain d'assiette du projet. Par ailleurs, la commune de Ramatuelle ne produit aucun élément probant de nature à établir tant la réalité que l'intensité du risque d'inondation par débordement auquel serait exposé le terrain en cause, dont il n'est pas contesté qu'il est situé en amont et à une cote altimétrique supérieure à celle du ruisseau du Pascati. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces versées aux débats que les constructions projetées seraient soumises à un risque particulier d'inondation, ni que leur édification pourrait aggraver le risque d'inondation auquel seraient exposées les parcelles voisines du terrain d'assiette. Il suit de là qu'en retenant ce motif, le maire de Ramatuelle a fait une inexacte application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 26. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement ". L'article R. 431-10 du même code dispose que : " Le projet architectural comprend également : (...) / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel (...) ". 27. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité, le maire de Ramatuelle a également estimé que les documents d'insertion produits ne satisfont pas aux exigences du c) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme et que la notice descriptive présente un caractère insuffisant au regard de l'article R. 431-8 du même code, ces insuffisances étant selon lui de nature à induire l'administration en erreur du fait de la complexité du projet. D'une part, les documents graphiques joints à la demande de permis de construire des consorts B... permettent d'apprécier l'insertion du projet par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, ainsi que son impact visuel. Contrairement à ce qu'a estimé le maire de Ramatuelle dans l'arrêté contesté, il ne ressort pas des pièces du dossier que les angles et hauteurs des prises de vue seraient susceptibles de fausser l'appréciation en ce qui concerne la volumétrie du projet. D'autre part, alors que l'arrêté contesté ne précise pas en quoi la notice descriptive présenterait un caractère insuffisant, il ressort des pièces du dossier que cette notice, ainsi que l'ensemble des autres éléments joints à la demande de permis de construire, permettent d'apprécier tant la consistance du projet que l'insertion de celui-ci dans son environnement. Il suit de là que c'est à tort que le maire de Ramatuelle a retenu le motif tiré de l'irrégularité de la composition du dossier de demande de permis de construire. 28. En septième lieu, si le maire a également estimé que le projet litigieux méconnaît l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, il ne ressort pas des termes de l'arrêté contesté que cette mention, qui n'est assortie d'aucune précision, constitue un motif autonome fondant le refus de permis de construire. En tout état de cause, à supposer même qu'il s'agisse d'un motif de refus, il ne résulte pas de l'instruction que le maire de Ramatuelle aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur celui-ci. 29. En dernier lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 30. D'une part, si la commune de Ramatuelle soutient que plusieurs murs bordant la rampe d'accès au garage souterrain doivent être implantés en méconnaissance des dispositions citées ci-dessus de l'article UC 7 du règlement du plan local d'urbanisme, il ressort des plans joints au dossier de demande de permis de construire que les murs en cause, à supposer qu'ils puissent être regardés comme des constructions au sens de ces dispositions, ne dépassent pas significativement le niveau du sol naturel. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune. 31. D'autre part, le d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme prévoit que le projet architectural comprend deux " documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ". 32. Contrairement à ce que soutient la commune de Ramatuelle, les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation joint à la demande de permis de construire. La circonstance que le plan de masse ne fasse pas également apparaître ces points et angles de prises de vue n'est pas susceptible d'avoir faussé l'appréciation de l'administration sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Il suit de là que la commune de Ramatuelle n'est pas fondée à solliciter une substitution de motifs sur ce point. 33. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué en tant qu'il se prononce sur les conclusions à fin d'annulation des demandeurs de première instance, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Ramatuelle du 8 juin 2017. Sur les conclusions à fin d'injonction : 34. L'exécution du présent arrêt implique que le maire de Ramatuelle procède, ainsi que le demandent les requérants, à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire évoquée au point 1 dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Sur les conclusions indemnitaires : 35. En refusant illégalement de délivrer le permis de construire sollicité par son arrêté du 8 juin 2017, le maire de Ramatuelle a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 36. Pour apprécier si la responsabilité de la puissance publique peut être engagée, il appartient au juge de déterminer si le préjudice invoqué est en lien direct et certain avec une faute de l'administration. 37. D'une part, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'il pouvait raisonnablement attendre de cette opération. 38. Les requérants, qui soutiennent avoir subi un préjudice d'un montant de 5 200 000 euros, produisent une évaluation succincte établie par un agent immobilier au mois de janvier 2014 et estimant la valeur du terrain d'assiette non bâti à la somme de 2 200 000 euros. Ils se prévalent également d'une offre d'achat pour un montant de 7 000 000 d'euros signée le 14 septembre 2017, soit postérieurement au refus de permis de construire en litige. Si les requérants évoquent des pourparlers engagés antérieurement au dépôt de leur demande de permis de construire, ils ne produisent aucun élément permettant de corroborer leurs allégations sur ce point. Il ne résulte pas de l'instruction que les intéressés auraient effectivement engagé des négociations commerciales avec de futurs acquéreurs de l'ensemble immobilier projeté. Dans ces conditions, les requérants ne justifient pas de circonstances particulières permettant de regarder le préjudice financier allégué comme présentant un caractère direct et certain. 39. Si les requérants réclament, à titre subsidiaire, la somme de 350 000 euros, correspondant à la " caution bancaire d'un montant de 5 % " de la somme de 5 200 000 euros mentionnée dans l'offre d'achat déjà évoquée, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que ce préjudice ne présente pas un caractère direct et certain. 40. D'autre part, les requérants ne sont pas fondés à demander l'indemnisation du préjudice résultant du paiement de la taxe foncière à compter de l'année 2018 dès lors que ce préjudice, à le supposer établi, ne trouve pas son origine dans l'illégalité fautive du refus de permis de construire en litige. 41. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que le préjudice allégué lié aux frais de succession à la charge des consorts B... présenterait un lien de causalité avec l'illégalité fautive du refus de permis de construire en litige. 42. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance tendant à la condamnation de la commune de Ramatuelle, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs conclusions indemnitaires. Sur les frais liés au litige : 43. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : L'arrêté du maire de Ramatuelle du 8 juin 2017 est annulé. Article 2 : Il est enjoint au maire de Ramatuelle de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire des consorts B... dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 avril 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... B..., pour l'ensemble des requérants, et à la commune de Ramatuelle. Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : - M. Portail, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Mouret, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er mars 2023. 2 N° 20MA02622