CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 31/01/2023, 21TL00417, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-31
Numéro : 21TL00417
Président : M. REY-BÈTHBÉDER
Rapporteur : Mme Karine  BELTRAMI
Commissaire du gouvernement : Mme PERRIN
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 19 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Leucate a décidé de céder trois portions de parcelles communales d'une superficie de 27 457 m² au prix de 2 800 000 euros à la société Terres du Soleil sous conditions suspensives, et notamment celle tenant au déclassement préalable d'une partie de la voie publique communale. Par un jugement n° 1804541 du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 31 janvier 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, M. A..., représenté par Me Bonnet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 3 décembre 2020 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Leucate du 19 juillet 2018 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Leucate le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant la délibération contestée ; - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas été suffisamment informés sur l'emprise foncière concernée par la promesse de vente ; en premier lieu, la notice explicative transmise aux conseillers municipaux mentionne une emprise de 27 457 m² qui se fonde sur un plan de géomètre qui n'était pas annexé à la notice explicative ; de plus, il existe une discordance de 677 m² entre le plan et la délibération ; en second lieu, les conseillers municipaux n'ont pas été informés sur les conditions de création d'une nouvelle voie avant la séance du conseil municipal du 19 juillet 2018 ; - la délibération en litige qui était, en réalité, fondée sur les dispositions de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques et non sur celles qu'elle vise de l'article L. 2141-1 de ce code, devait donner lieu à l'élaboration d'une étude d'impact ; le défaut d'étude d'impact, qui méconnaît les dispositions de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques, est de nature à vicier la procédure de son adoption ; - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière dès lors qu'elle aurait dû être précédée de la mise en œuvre de la priorité accordée aux propriétaires riverains des voies du domaine public routier pour l'acquisition de parcelles situées au droit de leur propriété et déclassées par suite d'un changement de tracé de ces voies ou de l'ouverture d'une voie nouvelle ; - elle est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article L. 3112-4 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors qu'elle prévoit un déclassement des parties du domaine public dans un délai maximum de deux ans, soit au plus tard le 18 juillet 2020 et que la réitération de la promesse de la vente devant intervenir au plus tard le 1er septembre 2019 puisse intervenir avant le déclassement ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle a pour effet de modifier l'accès aux propriétés riveraines de la voie et de créer une voie de contournement sans aucun motif d'intérêt général, pour les seuls besoins d'une opération immobilière privée, en dépensant des deniers publics et en obligeant les bénéficiaires de cette voie à réaliser des travaux sur leurs parcelles. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2022, la commune de Leucate, représenté par M. C..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la note explicative de synthèse comporte la description précise de l'emprise cédée sous forme de tableau identifiant les parcelles et leur contenance, reproduit à l'identique dans la délibération ; de plus, il n'existe aucune erreur de contenance ou d'incohérence entre la délibération et le plan du géomètre ; l'information quant à l'emplacement précis de la future voie de contournement n'avait pas à être précisée aux conseillers municipaux dès lors que la délibération n'avait pas pour objet la création d'une voie nouvelle ; - la délibération en litige a pour objet la cession sous condition suspensive de déclassement ultérieur de la portion de la voie, après décision de désaffectation ; elle n'a donc pour objet ni le déclassement de la portion de la voie désaffectée, ni la création d'une voie nouvelle ; dès lors, la procédure de création d'une voie nouvelle à laquelle le requérant fait référence n'avait pas à être mise en œuvre - la délibération en litige n'a pas pour objet le déclassement de la voie publique, qui interviendra ultérieurement ; dès lors, l'article L 2241-2 du code général de la propriété des personnes publiques ne s'applique pas et aucune étude d'impact n'était requise ; - le droit de priorité prévu par l'article L. 112-8 du code de la voirie routière n'avait pas à être mis en œuvre en l'absence de propriétaires riverains ; - s'agissant du délai de réitération, il ne vise pas la réitération par acte authentique mais est relatif à la conclusion de la promesse de vente sous condition suspensive, objet de la délibération, qui devait intervenir avant le 1er septembre 2019 à peine de caducité ; - le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation est parfaitement étranger à l'objet de la délibération et en tout état de cause, les affirmations de l'appelant sont infondées. Par une ordonnance du 10 janvier 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 24 février 2022 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la voirie routière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Karine Beltrami, première conseillère, - les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique - et les observations de Me Alzeari, représentant la commune de Leucate. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Leucate (Aude) est propriétaire, dans le secteur de plage naturiste " Ulysse " des parcelles DB26p6, d'une superficie de 21 078 m², DB26p1, d'une superficie de 6 665 m² et DA10p1, d'une superficie de 480 m². Par une délibération du 19 décembre 2014, le conseil municipal de Leucate a approuvé la cession de ces parcelles communales à la SARL Terres de Soleil Aménagement. M. A..., qui est propriétaire d'un appartement situé dans la résidence " Ulysse ", a alors contesté cette délibération devant le tribunal administratif de Montpellier. La commune a procédé au retrait de cette délibération et, par une ordonnance du 28 décembre 2017, la présidente de la 4ème chambre de ce tribunal a donné acte du désistement de la requête présentée par M. A.... Par une délibération du 19 juillet 2018, la commune de Leucate a décidé, d'une part, la désaffectation du tronçon de la voie actuellement ouvert au public et situé sur les parcelles communales cadastrées section DA n°10, DB n° 25 et DB n° 26, compte-tenu du projet de réalisation d'une voie de contournement, d'autre part, que la désaffectation de la voie ne prendrait effet que dans un délai déterminé, et, enfin, de céder une emprise foncière de 27 457m² située sur les trois parcelles précitées à la société Terres du Soleil au prix de 2 800 000 euros sous conditions suspensives, et notamment celle tenant au déclassement préalable du tronçon de la voie. M. A... relève appel du jugement du 3 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 19 juillet 2018. Sur la régularité du jugement : 2. L'appelant soutient que le tribunal administratif a omis de répondre à son moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Toutefois, les premiers juges ont expressément et suffisamment répondu à ce moyen au point 9 du jugement attaqué. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 3. Il en résulte que M. A... n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué du tribunal administratif de Montpellier serait irrégulier. Sur les conclusions en annulation : En ce qui concerne la portée de la délibération du 19 juillet 2018 : 4. Aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ". Aux termes de l'article L. 3112-4 de ce code : " Un bien relevant du domaine public peut faire l'objet d'une promesse de vente ou d'attribution d'un droit réel civil dès lors que la désaffectation du bien concerné est décidée par l'autorité administrative compétente et que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient que cette désaffectation permettant le déclassement ne prenne effet que dans un délai fixé par la promesse. / À peine de nullité, la promesse doit comporter des clauses précisant que l'engagement de la personne publique propriétaire reste subordonné à l'absence, postérieurement à la formation de la promesse, d'un motif tiré de la continuité des services publics ou de la protection des libertés auxquels le domaine en cause est affecté qui imposerait le maintien du bien dans le domaine public ". Il résulte de ces dispositions que des biens relevant du domaine public peuvent faire l'objet d'une promesse de vente sous condition suspensive de leur déclassement, sous réserve que le déclassement soit précédé de la désaffectation du bien et que la promesse contienne des clauses de nature à garantir le maintien du bien dans le domaine public si un motif, tiré notamment de la continuité du service public, l'exigeait. La désaffectation du bien précédant le déclassement, qui est décidée par l'administration, ne prend effet que dans un certain délai fixé par la promesse afin, notamment, de maintenir l'usage direct du public pendant ce délai. 5. La délibération adoptée le 19 juillet 2018 par le conseil municipal de Leucate au visa des articles L. 2141-1 et L. 3112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, doit être regardée comme décidant d'une promesse de vente en faveur de la société Terres du Soleil, sous conditions suspensives, et notamment celle tenant au déclassement préalable d'une partie de la voie publique communale située dans l'emprise du projet, et sous réserve que ce déclassement soit précédé de la désaffectation de ce bien. Si, par sa délibération du 19 juillet 2018, le conseil municipal a décidé le principe de cette désaffectation, sa prise d'effet a cependant été reportée à l'achèvement des travaux de réalisation de la voie de contournement devant intervenir au plus tard dans un délai de deux ans. Ainsi, pendant toute la période de réalisation de ces travaux, la délibération a décidé le maintien de l'affectation au domaine public communal de ce bien afin de ne pas priver les riverains d'une voie d'accès à leurs propriétés. En ce qui concerne la légalité externe : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " La communication obligatoire d'une notice explicative ne s'applique qu'aux communes de plus de 3 500 habitants ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. 7. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 8. D'une part, il est constant que les conseillers municipaux ont reçu une convocation à la réunion du conseil municipal du 19 juillet 2018 à laquelle était jointe une note énumérant et explicitant les propositions fixées à l'ordre du jour, et notamment celle concernant le projet de promesse de vente des parcelles cadastrées DA 10, DB 25 et DB 26. Les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'imposaient pas que cette convocation fût également accompagnée de pièces justificatives telles que le plan du géomètre du 19 février 2018 délimitant l'emprise des parcelles communales, objet de la proposition de promesse de vente. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers municipaux auraient vainement sollicité auprès du maire des explications sur la délimitation des parcelles concernées par le projet. De plus, contrairement à ce que soutient M. A..., l'emprise du projet établie par le plan du 19 février 2018 ne diffère pas de celle que la délibération attaquée fixe à 27 457 m². En effet, l'addition des deux parties que délimite le plan, à savoir une partie A de 4 047 m² correspondant à la parcelle DB 26 (1) et une partie B de 23 410 m², constituée pour l'essentiel de la parcelle DB 26 (2) et comprenant une portion de la parcelle DB 25 pour une contenance de 166 m² et une portion de la parcelle DA 10 pour une contenance de 511 m², est bien égale à la superficie de 27 457 m² indiquée dans la délibération. 9. D'autre part, pour les motifs exposés aux points 4 et 5, la délibération attaquée qui n'avait pour objet ni de créer une nouvelle voie publique ni de décider la désaffectation de la voie publique avant son remplacement par la réalisation d'une voie de contournement, n'avait pas à être précédée d'une information des membres du conseil municipal sur ce point. 10. Il résulte de ce qui précède que les conseillers municipaux ont été suffisamment informés de la nature et de l'importance du projet de promesse de vente des parcelles cadastrées DA 10, DB 25 et DB 26, pour leur permettre de comprendre les motifs de fait et de droit de l'opération envisagée et de mesurer les implications de leurs décisions. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, ne peut qu'être écarté. 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ". Aux termes de l'article L. 2141-2 de ce code : " Par dérogation à l'article L. 2141-1, le déclassement d'un immeuble appartenant au domaine public artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l'usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l'acte de déclassement. Ce délai ne peut excéder trois ans. Toutefois, lorsque la désaffectation dépend de la réalisation d'une opération de construction, restauration ou réaménagement, cette durée est fixée ou peut être prolongée par l'autorité administrative compétente en fonction des caractéristiques de l'opération, dans une limite de six ans à compter de l'acte de déclassement. En cas de vente de cet immeuble, l'acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n'est pas intervenue dans ce délai. L'acte de vente comporte également des clauses relatives aux conditions de libération de l'immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l'usage direct du public, afin de garantir la continuité des services publics ou l'exercice des libertés dont le domaine est le siège. / Toute cession intervenant dans les conditions prévues au présent article donne lieu, sur la base d'une étude d'impact pluriannuelle tenant compte de l'aléa, à une délibération motivée de l'organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou de l'établissement public local auquel appartient l'immeuble cédé. (...) ". Ainsi, alors qu'en vertu de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques, le déclassement d'un bien de leur domaine public est en principe consécutif ou concomitant à sa désaffectation, les collectivités territoriales, peuvent décider de procéder, sur le fondement de l'article L. 2141-2 de ce code, à un déclassement anticipé de ce bien par rapport à la prise d'effet de sa désaffectation. 12. Il ressort de la délibération attaquée, fondée sur les dispositions de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques, que le déclassement de la portion de la voie communale litigieuse prendra effet de façon consécutive à sa désaffectation, reportée à la date d'achèvement des travaux de réalisation de la voie de contournement. Contrairement à ce que soutient M. A..., si cette délibération a acté le principe de la désaffectation d'une partie de la voie communale avec une prise d'effet reportée à la date d'achèvement des travaux de la voie de contournement, elle n'a cependant pas prononcé le déclassement anticipé de ce bien par rapport à la prise d'effet de sa désaffectation. Dès lors, cette délibération qui n'était pas fondée sur les dispositions de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques, ne devait pas donner lieu à l'élaboration d'une étude d'impact pluriannuelle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques, ne peut qu'être écarté. 13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière : " Les propriétaires riverains des voies du domaine public routier ont une priorité pour l'acquisition des parcelles situées au droit de leur propriété et déclassées par suite d'un changement de tracé de ces voies ou de l'ouverture d'une voie nouvelle. Le prix de cession est estimé, à défaut d'accord amiable, comme en matière d'expropriation. (...) ". 14. Pour les motifs exposés aux points 4 et 5, la délibération attaquée, qui n'avait pas pour objet de prononcer le déclassement de la partie de la voie publique communale litigieuse, n'avait pas à être précédée de la mise en place de la procédure accordant un droit de priorité aux propriétaires riverains des voies du domaine public routier. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne 15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3112-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien relevant du domaine public peut faire l'objet d'une promesse de vente ou d'attribution d'un droit réel civil dès lors que la désaffectation du bien concerné est décidée par l'autorité administrative compétente et que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient que cette désaffectation permettant le déclassement ne prenne effet que dans un délai fixé par la promesse ". Comme cela a déjà été dit, en cas de promesse de vente d'un bien du domaine public sous condition suspensive de son déclassement, la désaffectation du bien précédant son déclassement, qui est décidée par l'administration, ne prend effet que dans un certain délai fixé par la promesse afin, notamment, de maintenir l'usage direct du public pendant ce délai. Il en résulte qu'en pareille situation, le déclassement consécutif à la désaffectation du bien n'intervient qu'au terme de ce délai. 16. Si la délibération contestée prévoit que " la présente cession est décidée sous la condition d'une réitération, au plus tard le 1er septembre 2019, à l'initiative de la partie la plus diligente sous peine de caducité ", cette clause a pour objet de subordonner la conclusion de la vente à une réitération de la manifestation de la volonté des parties de conclure une promesse de vente au plus tard le 1er septembre 2019. À défaut d'une telle manifestation de volonté dans ce délai, la promesse de vente deviendrait caduque. Cette clause n'a donc pas pour effet de prévoir que la signature de la promesse de vente puisse intervenir avant le déclassement de la portion de la voie en litige prenant effet au plus tard dans un délai maximum de deux années, soit au plus tard au 18 juillet 2020. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 3112-4 du code général de la propriété des personnes publiques ne peut qu'être écarté 17. En dernier lieu, M. A... soutient que la délibération a pour effet de modifier l'accès aux propriétés riveraines de la voie et de créer une voie de contournement sans aucun motif d'intérêt général, pour les seuls besoins d'une opération immobilière privée, et que ce projet engendre des dépenses inutiles de deniers publics et oblige les bénéficiaires de cette voie à réaliser des travaux sur leurs parcelles. Toutefois, pour les motifs exposés aux points 4 et 5, la délibération attaquée n'avait pour objet ni de créer une nouvelle voie publique de contournement, ni de modifier l'accès aux propriétés riveraines. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée la délibération en litige ne peut qu'être écarté. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 juillet 2018 du conseil municipal de Leucate. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la commune de Leucate n'étant pas la partie perdante. 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros au titre des conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Leucate. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera à la commune de Leucate la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Leucate. Copie en sera adressée à la SARL Terres du Soleil Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023 à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme Beltrami, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. La rapporteure, K. Beltrami Le président, É. Rey-Bèthbéder La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL00417