CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 13/06/2019, 18LY04247, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-13
Numéro : 18LY04247
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : CHOPINEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. et Mme C... et Dominique A... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 12 juin 2017 par laquelle le conseil municipal d'Andert-et-Condon a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1708480 du 2 octobre 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette délibération en tant seulement qu'elle a classé les parcelles cadastrées section C n°775, 779 et 755 en secteur 1AUb et 1AUc, ainsi que, dans la même mesure, la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. et Mme A.... Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 29 novembre 2018 et un mémoire enregistré le 4 avril 2019 qui n'a pas été communiqué, M. et Mme A..., représentés par Me D..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement tribunal administratif de Lyon du 2 octobre 2018, sauf en ce qu'il a annulé partiellement la délibération attaquée et en ce qu'il leur a alloué une somme de 1 000 euros mise à la charge de la commune d'Andert-et-Condon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler totalement la délibération du conseil municipal de la commune d'Andert-et-Condon du 12 juin 2017 ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Andert-et-Condon une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délibération du 6 mai 2010 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme méconnait l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme en ce qu'elle ne mentionne aucun des objectifs poursuivis par la commune ; ce moyen ne saurait être regardé comme inopérant en vertu d'une jurisprudence postérieure à la délibération en cause sans méconnaître les principes de sécurité juridique et de confiance légitime ; l'insuffisance d'une telle délibération échappe au champ d'application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme et l'application rétroactive de la jurisprudence du Conseil d'Etat priverait les justiciables d'un accès au juge et d'une garantie en méconnaissance de l'article 1er du premier protocole et de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; la délibération du 6 mai 2010 doit être regardée comme un acte inexistant eu égard au vice entachant son contenu ; - le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il contient des données qui n'ont pas fait l'objet d'une actualisation depuis 2007 ou 2010 en conséquence de quoi il ne dresse pas un état fidèle de la situation de la commune et de ses besoins ; - les indicateurs choisis, qui font abstraction du volet agricole et de l'incidence du PLU sur l'activité agricole, ne permettent pas l'évaluation de la mise en oeuvre du document en méconnaissance des articles L. 153-27 et R. 151-4 du code de l'urbanisme, ce qui constitue un vice de fond non régularisable ; - la publication de l'avis d'ouverture de l'enquête publique a été réalisée moins de quinze jours avant le début de l'enquête ; les permanences du commissaire enquêteur, au nombre de quatre, étaient insuffisantes au regard des enjeux du PLU ; la première permanence s'est tenue précocement alors que la dernière n'était pas prévue dans les avis d'ouverture de l'enquête publique ; le procès-verbal de synthèse mentionne cinq permanences alors que seules quatre se sont tenues ; la réunion complémentaire n'a recueilli que deux observations ce qui démontre la totale ignorance de la poursuite de l'enquête publique par la population ; - M. Patrick Guillermin, conseiller intéressé était présent lors du vote de la délibération du 12 juin 2017 en violation de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - le classement en zone agricole d'une partie de leurs parcelles cadastrées C 704 et 705 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, d'un détournement de pouvoir et d'une rupture d'égalité entre propriétaires. Par un mémoire en défense enregistré le 25 janvier 2019 la commune d'Andert-et-Condon, représentée par la SELAS Fidal, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à l'annulation de la délibération du 12 juin 2017 seulement en ce qu'elle classe les parcelles C n° 704 et 705 en zone agricole, à titre incident, à l'annulation du jugement en litige en ce qu'il a annulé la délibération en tant qu'elle classe les parcelles C n°779, 775 et 755 en secteurs 1AUb et 1AUc, et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen selon lequel les objectifs poursuivis lors de la concertation auraient été insuffisamment définis est inopérant ; - les autres moyens de la requête sont infondés ; - c'est à tort que le tribunal a annulé le classement des parcelles cadastrées C 775, 779 et 755 en secteurs 1AUb et 1AUc ; cette annulation procède à tort d'une hiérarchisation entre les différents objectifs du PADD et ce classement ne méconnaît pas l'objectif de préservation des terres agricoles. La clôture de l'instruction a été fixée au 5 avril 2019 par une ordonnance du même jour prise en application des articles R.611-1-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Psilakis, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - les observations de Me D... pour M. et Mme A..., ainsi que celles de Me B... pour la commune d'Andert-et-Condon ; Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré produite pour M. et Mme A... enregistrée le 16 mai 2019 ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 12 juin 2017, le conseil municipal de la commune d'Andert-et-Condon a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement du 2 octobre 2018 le tribunal administratif de Lyon a, sur la demande de M. et Mme A..., annulé cette délibération en tant seulement qu'elle a classé les parcelles C n°775, 779 et 755 en secteurs 1AUb et 1AUc. M. et Mme A... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit totalement à leurs conclusions dirigées contre cette délibération du 12 juin 2017. La commune d'Andert-et-Condon conclut, par voie d'appel incident, à l'annulation du jugement en tant qu'il a prononcé l'annulation partielle de la délibération en litige. Sur l'appel principal de M. et Mme A... : En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la délibération du 6 mai 2010 qui a prescrit l'élaboration du PLU : 2. L'illégalité de la délibération du 6 mai 2010 par laquelle le conseil municipal d'Andert-et-Condon a prescrit l'élaboration du PLU et définit les objectifs poursuivis, ne peut, eu égard à l'objet et à la portée d'une telle délibération, être utilement soulevée par voie d'exception à l'encontre de la délibération qui approuve le PLU, quels que soient les moyens invoqués à l'appui de cette exception d'illégalité. Le constat de cette inopérance ne méconnaît ni les principes de sécurité juridique ou de confiance légitime ni les garanties en matière d'accès au juge découlant de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En ce qui concerne le déroulement de l'enquête publique : 3. M. et Mme A... reprennent à l'identique leur moyen de première instance selon lequel l'enquête publique serait entachée de diverses irrégularités tenant au délai inférieur à quinze jours séparant la publication de l'avis d'ouverture de l'enquête publique et le début de l'enquête, au caractère insuffisant des permanences du commissaire enquêteur au regard des enjeux du PLU, à la tenue d'une quatrième et dernière permanence non prévue dans les avis d'ouverture à enquête publique et enfin à des erreurs matérielles entachant le procès-verbal de synthèse qui mentionne cinq permanences alors que seules quatre ont été tenues. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. En ce qui concerne le contenu du rapport de présentation : 4. Aux termes de l'article R. 123-2 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. (...) / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; / 5° Précise les indicateurs qui devront être élaborés pour l'évaluation des résultats de l'application du plan prévue à l'article L. 123-12-1. (...). ". 5. En premier lieu, les requérants font valoir que le rapport de présentation présenterait un caractère incomplet et ne dresserait pas un état fidèle de la situation de la commune et de ses besoins, du fait de l'obsolescence des données statistiques utilisées pour son élaboration, s'agissant notamment des activités agricoles. Toutefois, en se bornant à soutenir qu'une grande partie des exploitants agricoles auraient cessé leur activité et que les terres agricoles seraient aujourd'hui réduites et exploitées par des agriculteurs extérieurs à la commune, les requérants, qui s'appuient sur des données parcellaires comparatives issues de cartes établies entre 2010 et 2017 pour étayer leur affirmation, ne démontrent pas l'obsolescence des données relatives aux exploitations agricoles figurant dans le rapport de présentation du PLU qui, en sa page 127, dénombre précisément le nombre d'exploitations pour lesquelles il prévoit par ailleurs une protection accrue de leurs activités. 6. En second lieu, le rapport de présentation du PLU a défini sept thématiques utilisées pour évaluer le suivi du PLU. Chacune de ces thématiques se décline en un ou plusieurs indicateurs, au nombre de dix-huit, qui permettent globalement d'évaluer les effets des partis d'urbanisation retenus sur l'environnement, la maîtrise de la consommation des espaces et la protection de l'environnement. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, certains de ces indicateurs permettent un suivi des activités agricoles en mesurant sur l'ensemble de la période le nombre de nouvelles installations d'agriculteurs, les surfaces consommées par cette activité ainsi que les exploitants et surfaces concernées par un engagement dans le développement de pratiques combinant performance économique et performance environnementale. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation serait incomplet faute d'identifier les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan local d'urbanisme, notamment s'agissant de l'activité agricole. 7. Il s'ensuit que le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation doit être écarté. En ce qui concerne la participation d'un conseiller intéressé : 8. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". 9. Pour soutenir que la délibération en litige a été adoptée en méconnaissance de ces dispositions, M. et Mme A... se bornent à évoquer la participation d'un conseiller à la séance du conseil municipal en qualité de secrétaire ainsi qu'au vote, alors que sa famille et lui-même bénéficient de l'intégration en zone constructible de la parcelle C 775 dont ils propriétaires indivis. Toutefois, ces circonstances, s'agissant d'une délibération déterminant les prévisions et règles d'urbanisme applicables sur l'ensemble du territoire de la commune, ne suffisent pas à établir que la délibération en litige aurait pris en compte l'intérêt personnel de ce conseiller en raison de l'influence que celui-ci aurait exercée ni, par suite, qu'elle serait illégale au regard des dispositions citées au point précédent. En ce qui concerne le classement des parcelles C 704 et 705 des époux A...en zone agricole : 10. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, reprenant les dispositions antérieures du premier alinéa de l'article R. 123-7 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 11. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Si les parcelles C 704 et 705 appartenant aux requérants, jouxtent la zone urbanisée du village de Condon, elles sont d'une superficie globale d'environ 5 000 m², sont demeurées à l'état naturel et s'ouvrent sur une vaste zone agricole et naturelle incluant un périmètre Natura 2000. Les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en les classant en zone agricole, alors même que le rapport de présentation ainsi que le PADD identifient une partie de ces deux parcelles comme appartenant à un secteur potentiel d'extension de l'urbanisation à long terme. En outre, la circonstance, au demeurant postérieure, que le classement en zone à urbaniser des parcelles C 775, 779 et 755 constituant les secteurs 1AUb et 1AUc situés à l'ouest du bourg de Condon identifiés comme des secteurs stratégiques de développement à dix ans, a été annulé pour erreur manifeste d'appréciation par le jugement en litige est, par elle-même, sans incidence sur le classement contesté. Enfin, ce classement n'est pas incohérent avec le programme d'aménagement et de développement durables (PADD), notamment au regard de l'objectif prioritaire de densification des périmètres bâtis avant toute extension de l'urbanisation afin de garantir l'équilibre entre les espaces urbains, naturels et agricoles. 13. Dès lors qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles, le classement des terrains des requérants, qui ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée de leurs caractéristiques, ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité et ne peut être regardé comme entaché d'un détournement de pouvoir. 14. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté le surplus des conclusions de leur demande. Sur les conclusions d'appel incident de la commune d'Andert-et-Condon : 15. Les conclusions d'appel incident de la commune d'Andert-et-Condon tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a censuré le classement des parcelles C 775, 779 et 755 en secteurs 1AUb et 1AUc portent sur des dispositions du PLU d'Andert-et-Condon qui sont divisibles de celles qui font l'objet de l'appel principal. Elles soulèvent ainsi un litige distinct et ne sont, dès lors, pas recevables. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la commune d'Andert-et-Condon, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A... le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Andert-et-Condon. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront une somme de 1 500 euros à la commune d'Andert-et-Condon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune d'Andert-et-Condon est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... et Dominique A... et à la commune d'Andert-et-Condon. Délibéré après l'audience du 14 mai 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Thierry Besse, premier conseiller ; Mme Christine Psilakis, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 juin 2019. 1 2 N° 18LY04247 md