COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 08/06/2010, 07LY02779, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-06-08
Numéro : 07LY02779
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : GUILLAUME & ANTOINE DEVOLVE

Vu la requête, enregistré le 11 décembre 2007, présentée pour M. François A, domicilié ..., et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION, dont le siège est à Vogüe (07200), qui demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0505883 du Tribunal administratif de Lyon du 18 septembre 2007 qui a rejeté leur demande d'annulation de la décision du 4 juillet 2005 par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a refusé d'agréer l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION en qualité d'établissement de prémultiplication de la vigne ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION soutiennent que : - une autorité administrative a le pouvoir de prononcer une sanction en cas de manquement aux obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation est soumis ; que le régime de sanction applicable en l'espèce a été édicté par l'article 6 du décret du 10 juillet 1980, qui prévoit que l'agrément peut être retiré si les conditions nécessaires ne se trouvent plus remplies ou en cas de manquement grave aux prescriptions du décret ou des arrêtés pris pour son application ; qu'en premier lieu, ces dispositions sont contraires au principe constitutionnel de légalité des infractions et des peines et à l'article 34 de la Constitution, en vertu desquels il appartient exclusivement au législateur, et non au pouvoir réglementaire comme le Tribunal l'a, à tort, affirmé de définir les infractions justifiant des sanctions, ainsi que ces dernières ; que la violation de ce principe est d'autant plus caractérisée que ledit article 6 autorise la sanction du retrait de l'agrément pour manquement grave aux prescriptions des arrêtés pris pour son application et que les règlements annexés n'ont pas été publiés ; qu'en deuxième lieu, le décret, ainsi que l'arrêté et les règlements annexes, sont illégaux en ce qu'ils ne donnent pas une définition précise des manquements justifiant la sanction, alors que le principe de légalité des délits et des peines impose de définir avec précision l'élément légal de l'infraction ; qu'en troisième lieu, en ne prévoyant comme sanction que le retrait de l'agrément, le décret est contraire au principe de nécessité des peines, tout manquement grave ne devant pas nécessairement être sanctionné par un retrait ; que plusieurs degrés dans les sanctions auraient dû être prévus ; qu'enfin, ni le décret ni l'arrêté n'ont prévu le droit pour le titulaire de l'autorisation de présenter des observations sur les faits qui lui sont reprochés et d'accéder au dossier le concernant ; qu'en conséquence, les dispositions du décret et de l'arrêté ne pouvaient pas légalement fonder la sanction attaquée ; - les deux règlements techniques annexés à l'arrêté du 26 septembre 1980, et notamment le règlement technique n° 2, constituent la base légale de la sanction litigieuse ; qu'il était donc indispensable que ces règlements soient publiés ; que leur volume ne faisait pas obstacle à leur publication au Journal officiel ; que la possibilité d'une consultation n'a donc pu remplacer le défaut de publicité ; que, par ailleurs, l'un de ces règlement a fait l'objet d'une modification irrégulière ; que ladite absence de publication prive de base légale la décision attaquée ; - l'administration a produit un décret du 14 juin 2005 pour établir la compétence de Mme B, signataire de la décision attaquée ; que, toutefois, en premier lieu, ce décret a nécessairement eu pour objet de déroger à l'article 1er du décret du 23 janvier 1947, qui conférait aux seuls ministres la possibilité d'une délégation de signature ; qu'ainsi, dès lors que le décret du 23 janvier 1947 a été pris après avis du Conseil d'Etat, le décret du 14 juin 2005 aurait dû lui-même être pris en cette forme ; qu'en second lieu, tant que le décret de 47 donnant compétence au ministre pour déléguer sa signature restait en vigueur, le premier ministre ne pouvait déroger à ce décret en déléguant lui-même la signature du ministre de l'agriculture à Mme B ; qu'ainsi, la délégation de signature invoquée est irrégulière ; - en premier lieu, s'il est vrai que M. A a signé le procès-verbal de la commission d'enquête du 31 mars 2004, il n'en reste pas moins que la copie de ce procès-verbal ne lui a pas été remise ; que la décision attaquée, qui renvoie à la lettre du 28 avril 2005, se fonde sur cette pièce ; que, contrairement à ce qu'a affirmé le Tribunal, il fallait donc impérativement que cette pièce essentielle leur soit fournie pour pouvoir utilement présenter des observations ; qu'en deuxième lieu, contrairement à ce qu'ont, là encore, affirmé les premiers juges, il ne suffisait pas que l'avis défavorable de la section vigne du CTPS ait été mentionné dans la lettre du 28 avril 2005 pour que les droits de la défense soient respectés ; qu'il fallait encore qu'ils prennent connaissance du procès-verbal de cette section ; qu'en troisième lieu, la lettre du 28 avril 2005 visait également le proposition de l'ONIVINS, qui n'a pas d'avantage été communiquée ; que cette communication était également indispensable ; que les droits de la défense et l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ont ainsi été méconnus ; - ils auraient dû être mis en mesure de présenter des observations devant la section vigne du CTPS avant que cette section rende son avis, même si aucun texte ne le prévoit, les droits de la défense résultant en effet d'un principe général du droit ; que, par ailleurs, ladite section constituant l'instance consultative essentielle, il importait au plus au point que le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense soit assuré devant elle ; - la commission d'enquête a été irrégulièrement composée ; qu'en effet, si l'administration prétend que cette composition résulte du règlement technique n° 2, celui-ci n'a pas été publié ; que la nomination elle-même n'a pas davantage été publiée ; qu'enfin, cette composition méconnaît les principes d'indépendance et d'impartialité ; - contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, ils ont apporté des éléments suffisants pour démontrer que la section vigne du CTPS était irrégulièrement composée ; qu'en effet, le procès-verbal du 8 juin 2004 fait apparaître que huit des personnes présentes ou représentées ne figurent pas dans l'arrêté du 25 novembre 2002 nommant les membres de cette section ; que, si, en réponse au moyen tiré de la méconnaissance des principes d'indépendance et d'impartialité, le Tribunal a considéré que les représentants de l'INRA, de l'ENTAV et de l'ONIVINS étaient largement minoritaires, le procès-verbal ne mentionne pas la qualité des membres présents ou représentés ; que ce procès-verbal, qui ne permet donc pas de vérifier la composition de l'organisme, est par suite irrégulier ; que les représentants de l'INRA, de l'ENTAV et de l'ONIVINS constituent la partie active du CTPS et exercent sur les débats une influence considérable ; - la visite de la commission d'enquête a eu lieu le 31 mars 2004 et la section vigne du CTPS s'est réunie le 8 juin 2004 ; que la décision attaquée a été prise plus d'un an plus tard ; que les faits allégués étaient donc trop anciens pour la justifier ; - dans le cadre des moyens de légalité interne, ils ont contesté le motif de la décision attaquée, qui est essentiellement fondée sur le refus de recevoir la commission d'enquête le 31 mars 2004 ; que le Tribunal n'a pas répondu à ce moyen ; que le jugement attaqué encourt donc l'annulation pour ce défaut de réponse ; - ledit motif de la décision attaquée est erroné, inopérant et matériellement inexact ; qu'en effet, à la suite des décisions de retrait d'agrément des 30 mars 1999 et 8 février 2000, l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION s'est trouvée dans l'impossibilité juridique, matérielle et financière d'exercer son activité de prémultiplication, son matériel de base ayant été déclassé et la reprise de l'activité ne pouvant être faite qu'en reconstituant le vignoble de vignes-mères, de porte-greffes et de greffons ; qu'à la suite du jugement du 21 janvier 2003 annulant ces décisions, l'établissement a tenté d'entreprendre les démarches nécessaires à la reprise de son activité ; que l'établissement n'a pu procéder à ladite reconstitution, l'administration ne l'ayant nullement mis en mesure de le faire ; que, dès lors, la visite de la commission d'enquête était purement factice et sans objet, l'administration connaissant parfaitement l'existence de cette situation ; qu'on ne peut par suite reprocher à M. A d'avoir déclaré que les travaux de la commission étaient sans objet ; - le seul établissement qui n'a pas reçu un agrément est l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION, laquelle a refusé de signer le contrat ENTAV ; que, de plus, tous les éléments produits en première instance établissent que la délivrance de l'agrément est subordonnée à la signature de ce contrat ; que l'affirmation selon laquelle l'activité de l'INRA et de l'ENTAV ne représente qu'une part complémentaire de celle des entreprises agréées qui restent nombreuses est erronée, ces établissements ayant entendu se réserver le monopole de la prémultiplication et les entreprises ne pouvant désormais exercer cette activité que sous la marque INRA-ENTAV ; qu'enfin, ils ont démontré dans leurs écritures de première instance que l'INRA et l'ENTAV avaient détourné la clientèle de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ; que le moyen tiré du détournement de pouvoir est ainsi fondé ; Vu le jugement attaqué ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 29 avril 2008, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2008 ; Vu le mémoire, enregistré le 30 mai 2008, présenté par le ministre de l'agriculture et de la pêche, qui demande à la Cour de rejeter la requête ; Le ministre soutient que : - le Tribunal a estimé que les textes qui ont été appliqués en l'espèce sont suffisamment précis en ce qui concerne la délivrance de l'agrément, dont seul le retrait peut être prononcé en cas de non-respect des règles édictées , qu'en conséquence, les requérants ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité de ces textes ; que l'allégation selon laquelle ces derniers méconnaissent des principes de valeur constitutionnelle est sans fondement ; - le renvoi par le Journal officiel à une consultation au ministère de l'agriculture ou au siège de l'ONIVINS des règlements techniques et des annexes de l'arrêté du 26 septembre 1980, dont le volume important de plus d'une quinzaine de pages, ne permettait pas une publication directe, constitue un mode de publicité suffisant ; que ces règlements techniques étaient donc parfaitement opposables ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le règlement technique n° 1 n'a jamais été modifié depuis la publication de l'arrêté du 26 septembre 1980 ; - en application des dispositions combinées de l'arrêté du 10 juin 2005 et du décret du 14 juin 2005, Mme B disposait d'une délégation de signature régulière pour prendre la décision attaquée ; - M. A a disposé d'un délai de plus de deux mois pour présenter des observations écrites et orales, ce qui paraît largement suffisant pour considérer que les exigences du principe du contradictoire ont été respectées ; qu'en tout état de cause, les obligations de l'administration au regard de la loi du 12 avril 2000 se limitent à mettre l'intéressé à même de présenter des observations écrites et, s'il le demande, des observations orales ; qu'il ne peut être reproché à l'administration de ne pas avoir accédé à la demande de M. A de reporter le délai de 30 jours, imparti par le courrier du 28 avril 2005, au jour où il recevrait les documents demandés, dès lors qu'un délai de presque trois semaines, raisonnable au regard des circonstances particulières de l'espèce, a été respecté ; que les circonstances laissent penser que la demande était purement dilatoire ; - aucune disposition du code rural n'impose que l'intéressé soit entendu ou puisse présenter des observations devant le CTPS avant que celui-ci rende son avis ; que le principe du contradictoire ne s'applique pas aux simples avis ; - il est constant que la composition de la commission d'enquête qui a eu à connaître du dossier est conforme au règlement technique n° 2 annexé à l'arrêté du 26 septembre 1980 ; que, par ailleurs, les objectifs et les activités d'intérêt général de l'INRA et de l'ENTAV sont totalement distincts de ceux, strictement commerciaux, de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ; que l'activité de prémultiplication de ces établissements est limitée et constitue une activité complémentaire à celle des établissements prémultiplicateurs ; que l'INRA et l'ENTAV ne peuvent donc être considérés comme des concurrents de ladite entreprise ; que les allégations faisant état d'un prétendu complot de ces établissements et de l'ONIVINS sont totalement infondées ; qu'enfin, la parité a été respectée devant la commission d'enquête ; que la régularité de la composition de cette commission et son impartialité ne peuvent donc être remises en cause ; - conformément aux dispositions de l'article R. 661-9 du code rural, les membres de la section vigne du CTPS compétente à l'époque des faits ont été nommés par arrêté du ministre de l'agriculture, pour un mandat de trois ans ; que la partialité alléguée de cette section est sans fondement, les représentants de l'INRA, de l'ENTAV et de l'ONIVINS étant largement minoritaires ; que ces représentants constituent les meilleurs experts reconnus pour se prononcer sur les conditions techniques de production des plans de vigne ; qu'ainsi, la composition de la section vigne du CTPS était parfaitement régulière ; - aucun délai n'étant imposé à l'administration, la circonstance que la décision attaquée est intervenue plus d'un an après la visite de la commission d'enquête et la réunion de la section vigne est sans incidence sur la légalité de cette décision ; - contrairement à ce que soutiennent les requérants, la décision attaquée est uniquement fondée sur l'impossibilité de s'assurer que l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION remplit toujours les conditions nécessaires à l'exercice d'une activité de prémultiplication, en raison du refus opposé par M. A à la visite de son établissement ; que de précédentes visites avaient révélé un grand nombre de carences et de points de non-conformité ; que la décision de retrait de l'agrément n'est donc pas entachée de détournement de pouvoir ; que les requérants n'établissent pas qu'un lien existerait entre cette décision et la proposition de signature du contrat ENTAV ou la volonté de s'approprier la clientèle de ladite société ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par des ordonnances des 9 et 17 juin 2008, la clôture de l'instruction a été reportée au 27 juin 2008, puis au 18 juillet 2008 ; Vu le mémoire, enregistré le 9 juillet 2008, présenté pour M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION, tendant aux mêmes fins que précédemment ; M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION font en outre valoir que : - le mémoire en défense du ministre révèle que l'objet de la décision attaquée et la procédure qui l'a précédée ont été différents ; qu'en effet, la procédure qui a été engagée a eu pour objet le non-renouvellement de l'agrément ; que, cependant, la décision attaquée a pour objet, le retrait de l'agrément ; qu'en conséquence, la procédure a été viciée, l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION n'ayant pas été informée d'un projet de retrait de son agrément ; - ainsi qu'il a été exposé dans le mémoire d'appel, l'établissement n'avait pas retrouvé, en fait, son agrément ; que, par suite, en premier lieu, la décision attaquée, qui retire un agrément, est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur de fait, son objet étant inexistant ; qu'en deuxième lieu, cette décision méconnaît l'autorité de chose jugée qui s'attache au jugement d'annulation du 21 janvier 2003 ; qu'en effet, à la suite de ce jugement, l'administration aurait dû tout d'abord rendre à l'établissement son agrément et lui donner la possibilité de fonctionner ; que ce n'est qu'ensuite qu'elle aurait pu, éventuellement, engager une procédure de retrait ; qu'en troisième lieu, le motif de la décision litigieuse, tiré du refus de recevoir la commission d'enquête, est erroné en fait et en droit et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en effet, la SOCIETE MORISSON COUDERC PRODUCTION ne s'est pas expressément opposée à la visite de la commission d'enquête, que celle-ci aurait pu entreprendre si elle l'avait voulu, au lieu de s'arrêter à la déclaration de M. A ; que, par ailleurs, on ne peut reprocher cette déclaration, l'établissement, qui n'avait plus d'activité de prémultiplication depuis la décision du 8 février 2000, n'ayant pas été mis en mesure de reprendre cette activité après l'annulation de cette décision ; que le motif de la décision attaquée fait apparaître un refus de prendre en compte toutes les circonstances de l'affaire ; - ledit motif est également entaché d'un détournement de pouvoir, l'administration s'étant empressée de prendre prétexte de ce prétendu refus pour de nouveau sanctionner M. A ; - si le ministre a cru pouvoir rappeler dans son mémoire en défense que les décisions antérieures des 30 mars 1999 et 8 février 2000 étaient fondées sur des carences et des points de non-conformité, ce motif n'a nullement été évoqué à l'appui de la décision attaquée et n'a pas donné lieu à un débat contradictoire ; qu'il doit donc être écarté ; - la décision attaquée est intervenue plus d'un an après la visite de la commission d'enquête ; que ce délai est excessif, l'attention de l'administration ayant entre-temps été attirée, par une lettre du 9 avril 2004 constituant un élément nouveau, sur la situation dans laquelle se trouvait l'établissement, lequel n'a pu retrouver une activité de prémultiplication en raison du rejet de ses demandes de matériel initial par l'ENTAV, et ceci du fait du refus de signer le contrat ENTAV ; - la composition de la commission d'enquête du 31 mars 2004 était incomplète, le procès-verbal de la visite faisant apparaître que le représentant de l'ENTAV était absent ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 11 mai 2010, présentée pour M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu l'arrêté du 26 septembre 1980 portant l'application du décret n° 80-590 du 10 juillet 1980 relatif à la sélection, la production, la circulation et la distribution des matériels de multiplication végétative de la vigne ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 mai 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Delvolvé, avocat de M. A et de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; La parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ; Considérant que, par un jugement du 18 septembre 2007, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de M. A et de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2005 par laquelle le ministre de l'agriculture a refusé d'agréer cette entreprise en qualité d'établissement de prémultiplication de la vigne ; que M. A et de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION relèvent appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que, devant le Tribunal, M. A et de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ont soulevé le moyen tiré de ce que le motif de la décision attaquée est entaché d'inexactitude matérielle, en raison du fait que, contrairement à ce qu'indique cette décision, M. A n'a pas refusé de recevoir la commission d'enquête sur le fonctionnement des établissements de prémultiplication, dès lors que la visite de cette commission n'avait, en réalité, aucun objet ; que le Tribunal a omis de répondre à ce moyen ; que, par suite, le jugement attaqué doit, pour ce motif, être annulé ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A et de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION devant le juge administratif ; Sur la légalité de la décision attaquée : Considérant qu'aux termes de l'article R. 661-30 du code rural : La production et la distribution des matériels de multiplication de base ne peuvent être conduites que par des établissements spécialisés dits : / (...) 2° Etablissements de prémultiplication pour les matériels de base nécessaires à la plantation des vignes-mères de porte-greffe ou de greffons destinées à la production des matériels certifiés. / II. - Ces établissements spécialisés doivent être agréés par le ministre chargé de l'agriculture (...). / III. - Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture définit les conditions et la procédure de l'agrément ainsi que les règles de fonctionnement des établissements (...) ; que l'arrêté prévu par ces dispositions n'étant pas encore intervenu à la date de la décision attaquée, s'appliquaient encore les dispositions de l'arrêté susvisé du 26 septembre 1980 ; que l'article 4 de cet arrêté précise que : (...) Les demandeurs doivent disposer des installations, terrains et équipements techniques nécessaires pour assurer la production et la distribution de matériels de multiplication végétative de la vigne satisfaisant aux prescriptions réglementaires (...) ; Considérant que la décision attaquée se fonde sur le refus de M. A de recevoir la commission d'enquête sur le fonctionnement des établissements de prémultiplication, qui s'est présentée dans son établissement le 31 mars 2004 ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de la visite du 31 mars 2004, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, M. A a effectivement refusé de faire visiter les installations de son entreprise par la commission d'enquête ; qu'à supposer même que l'activité de prémultiplication de l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION, qui était interrompue, n'aurait pu immédiatement reprendre sans un certain nombre d'opérations préalables, la visite de la commission n'était pas sans objet, un examen des lieux pouvant seul faire apparaître dans quelles conditions un agrément, éventuellement dans un premier temps conditionnel ou temporaire, pourrait être délivré ; que le motif précité de la décision attaquée n'est donc pas entaché d'inexactitude matérielle ; que, si, comme le font également valoir les requérants, les annexes à l'arrêté du 26 septembre 1980 n'ont pas été publiées au Journal officiel, la justification d'une visite préalable par l'administration des installations, terrains et équipements techniques de l'entreprise concernée ressort, en tout état de cause, des termes précités de l'article 4 de cet arrêté ; que, dans ces conditions, à défaut de toute possibilité d'une vérification du potentiel et des moyens dont disposait l'entreprise pour assurer la production et la distribution de matériels de multiplication végétative de la vigne satisfaisant aux prescriptions réglementaires , le ministre de l'agriculture était tenu de refuser de délivrer un agrément à l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ; que les autres moyens de la requête sont, par suite, inopérants ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamné à payer aux requérants la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon du 18 septembre 2007 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION devant le Tribunal administratif de Lyon est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par M. A et l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. François A, à l'ENTREPRISE MORISSON COUDERC PRODUCTION et au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche. Délibéré après l'audience du 11 mai 2010 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président de chambre, M. Fontbonne, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 juin 2010. '' '' '' '' 1 2 N° 07LY02779