CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 02/02/2021, 18MA05493, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-02
Numéro : 18MA05493
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. N... et Mme H... I..., M. G... E..., M. A... M..., Mme F... J..., M. C... G... et M. D... O... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 27 octobre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Ille-sur-Têt a approuvé la déclaration de projet portant sur l'intérêt général du projet d'aménagement d'une plate-forme multimodale valant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune. Par jugement n° 1700310 du 13 novembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a, dans l'article 1er de ce jugement, admis l'intervention en défense de la société SPL Pyrénées-Orientales Aménagement et, dans l'article 2 du jugement, annulé la délibération du 27 octobre 2016 du conseil municipal d'Ille-sur-Têt. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 27 décembre 2018 et par un mémoire complémentaire enregistré le 19 juillet 2019, la commune d'Ille-sur-Têt, représentée par la SCP d'avocats HG§C, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 13 novembre 2018 du tribunal administratif de Montpellier; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. et Mme I... et autres ; 3°) de mettre à la charge solidaire des consorts I... la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen soulevé en défense tiré de ce que la plate-forme multimodale projetée relevait des équipements de protection de l'environnement autorisés par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la Plaine du Roussillon ; - la délibération du conseil municipal du 27 octobre 2016 de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune pour permettre la réalisation du projet n'est pas entachée d'illégalité ; - d'abord, la création par la délibération litigieuse d'un sous-secteur Ab n'est pas incompatible, dans le cadre d'un contrôle restreint du juge, avec la protection renforcée des espaces agricoles à fort potentiel prévue par l'orientation A1.2 du document d'orientation et d'objectifs du SCoT ; - la plate-forme multimodale projetée, destinée à traiter les effluents d'assainissement et les déchets, fait partie des équipements de protection de l'environnement autorisés par le SCoT dans cet espace agricole à fort potentiel ; - l'article B7 du document d'orientation et d'objectifs ne préconise pas une implantation préférentielle des équipements litigieux au sein d'une zone urbanisée et n'est en tout état de cause pas applicable eu égard à la situation du terrain d'assiette du projet ; - ensuite, le sous-secteur Ab créé par la délibération litigieuse n'est pas incompatible avec la protection des paysages bocagers prévue par l'orientation A2.1 du document d'orientation et d'objectifs du SCoT ; - le projet tient compte de l'insertion du projet dans le paysage ; - le syndicat mixte du SCoT n'a émis aucune réserve ; - les autres moyens des intimés écartés par les premiers juges et invoqués en appel par référence à leurs écritures de première instance jointes à leur mémoire en défense, sont irrecevables ; - en tout état de cause, ces autres moyens sont infondés et la commune s'en remet à son mémoire en défense de première instance sur ce point ; - la Cour confirmera le rejet de ces autres moyens par les premiers juges. Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2019, M. N... et Mme H... I..., M. G... E..., M. A... M..., Mme F... J..., M. C... G... et M. D... O..., représentés par Me B..., concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d'Ille-sur-Têt la somme de 4 000 euros à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que : - les moyens de défense de première instance de la commune sont irrecevables en appel en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; - les autres moyens de la requête dirigés contre le jugement attaqué ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme K..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me L..., représentant la commune d'Ille-sur-Têt et de Me B... représentant les consorts I.... Une note en délibéré présentée pour la commune d'Ille-sur-Têt a été enregistrée le 22 janvier 2021. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 27 octobre 2016, le conseil municipal d'Ille-sur-Têt a déclaré d'intérêt général le projet de plate-forme multimodale incluant une déchetterie, un quai de transfert et un centre de collecte et de tri des ordures ménagères de la communauté de communes de Roussillon Conflent valant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 14 novembre 2011. Cette mise en compatibilité, rendue nécessaire par l'incompatibilité du classement en zone agricole de la parcelle cadastrée AK n° 141 au lieu-dit Mas Del Monjot sur le territoire communal sur laquelle cet aménagement était projeté, a entraîné la création, au sein de la zone agricole A, d'un secteur de taille et de capacité limitée (STECAL) Ab dont le périmètre a été délimité pour permettre la réalisation de ce projet déclaré d'intérêt général. M. et Mme I... et autres ont demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de cette délibération. Par le jugement dont la commune relève appel, les premiers juges ont annulé la délibération du 27 octobre 2016 du conseil municipal d'Ille-sur-Têt. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Contrairement à ce que soutient la commune, les premiers juges ont statué au point 13 du jugement attaqué sur le moyen soulevé en défense par la commune tiré de ce que la plate-forme multimodale projetée relevait des équipements de protection de l'environnement autorisés par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la Plaine du Roussillon dans cet espace agricole à fort potentiel. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier pour avoir omis de statuer sur ce moyen. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Pour annuler la délibération du 27 octobre 2016 du conseil municipal d'Ille-sur-Têt les premiers juges ont estimé que cette délibération n'a pas pu légalement mettre en compatibilité le plan local d'urbanisme de la commune, dès lors que le choix de l'emplacement de la plate-forme multimodale au sein d'une zone agricole bénéficiant d'une protection renforcée et à l'intérieur d'un secteur bocager à protéger sur le plan paysager était incompatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la Plaine du Roussillon et que l'illégalité de cette mise en compatibilité faisait dès lors obstacle à l'intervention légale de la déclaration de projet sur l'intérêt général de la plate-forme multimodale sur la parcelle terrain d'assiette du projet. En appel, la commune conteste l'incompatibilité du projet avec les objectifs du SCoT. 4. Aux termes de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction (...) ". L'article L. 153-54 du même code dispose que : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. .(...) ". 5. D'une part, aux termes de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Un document d'orientation et d'objectifs. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques ". Selon l'article L. 141-4 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. ". Aux termes de l'article L. 141-5 du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ". 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : (...) 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 7. En premier lieu, le document d'orientation et d'objectifs du SCoT de la Plaine Du Roussillon définit comme première orientation A la volonté de réconcilier l'urbanisme avec l'agriculture et l'environnement et de protéger les espaces agricoles et de valoriser le socle paysager et le patrimoine catalan. A cette fin, les auteurs du schéma ont déterminé une "armature" verte et bleue correspondant au maillage des principaux espaces naturels et agricoles à préserver dont font partie les espaces agricoles à forts potentiels ainsi identifiés en raison de la valeur agronomique des sols, se situant majoritairement en plaine alluviale et devant bénéficier à ce titre d'une protection renforcée. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle classée en sous-secteur Ab par la délibération en litige pour permettre la création des équipements publics en litige fait partie d'un vaste espace agricole non bâti de la commune d'Ille- sur-Têt en bordure de la route départementale n° 196 et en rive droite de la Têt. Ce secteur agricole, qui demeure classé en zone A par le plan local d'urbanisme, est identifié par la carte du document d'orientation et d'objectifs du SCoT relative à cette armature verte comme étant un espace agricole à fort potentiel devant bénéficier d'une protection renforcée. 8. Aux termes l'article A.1.2. du document d'orientation et d'objectifs (DOG) du SCoT: " Les espaces agricoles à forts potentiels doivent être pérennisés en conservant ou en réappliquant un zonage agricole ou naturel dans les PLU. / La constructibilité de ces espaces est limitée aux constructions nécessaires à l'activité agricole, et aux équipements de protection contre les risques naturels, de protection de l'environnement, de développement des énergies renouvelables (hormis le photovoltaïque de plein champ), et d'information et de sensibilisation du public. (...) ". Il ressort des termes de la délibération portant intérêt général en litige que le centre de tri et de traitement projeté évitera les déchets sauvages dans la nature, notamment celui des matériaux à fort impact comme les huiles ou les batteries, que le tri réalisé permettra le recyclage des matériaux et leur revalorisation et qu'une micro-station d'épuration traitera les eaux usées. Ainsi, la plate-forme multimodale projetée doit être regardée comme un équipement de protection de l'environnement prévu par l'article A.1.2 du DOG du SCoT. Toutefois, la circonstance que cet article autorise expressément dans ces espaces agricoles à fort potentiel les équipements de protection de l'environnement ne permet pas par elle-même, contrairement à ce que soutient la commune, d'affirmer que la délibération en litige, qui crée sur ce secteur un STECAL afin de permettre la réalisation de ces équipements, est compatible avec l'objectif de protection renforcée exigée par le SCoT de cet espace agricole à fort potentiel agronomique, dès lors qu'il convient d'apprécier la compatibilité du plan local d'urbanisme au SCoT sur ce point dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le SCoT et en prenant en compte l'ensemble des prescriptions de ce document supérieur. 9. Le document d'orientation et d'objectifs du SCoT dans son objectif A.1.3 prévoit d'une manière générale que les communes doivent rechercher dans l'élaboration de leur PLU la préservation des espaces agricoles, qu'ils participent ou non de l'armature verte et bleue et qu'à cette fin les plans locaux d'urbanisme doivent veiller à limiter le mitage et la fragmentation des espaces en évitant notamment la multiplication des infrastructures. L'article A.1.4 prévoit notamment que les communes doivent proposer un règlement permettant la protection des espaces agricoles à fort potentiel. Si l'ambition C du document d'orientation et d'objectifs fixe comme objectif de "replacer l'environnement au coeur de nos pratiques" et mentionne sans autre précision la "capacité du territoire à traiter les effluents d'assainissement et les déchets", l'article C.1 insiste sur le maintien de l'attractivité paysagère et environnementale du territoire. La création de la plate-forme multimodale autorisée par le PLU va nécessairement entraîner une réduction des espaces agricoles à fort potentiel identifiés par le SCOT et qu'il faut pérenniser, alors que le règlement de ce secteur limite par principe et essentiellement la constructibilité de ces espaces aux constructions nécessaires à l'activité agricole. D'ailleurs, l'article A.1.2 du DOG, s'il autorise dans ces espaces les équipements nécessaires aux énergies renouvelables, exclut lui-même de la constructibilité de ces espaces les équipements du "photovoltaïque de plein champ", qui sont susceptibles d'occuper des surfaces importantes de terres. La circonstance que le terrain d'assiette du projet ait été antérieurement planté en totalité de pêchers en zone AOP Abricots rouges du Roussillon et qu'il serait devenu selon la commune une friche depuis l'arrachage de ces arbres fruitiers, à la supposer même établie, ne démontre pas une perte de valeur agronomique des sols de cette parcelle. Si la superficie du périmètre de la plate-forme multimodale a été ramenée de 40 000 m² à 34 000 m² pour tenir compte de la réserve qui accompagnait l'avis favorable du 9 octobre 2015 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, cette superficie reste importante au regard de celle de la totalité des terres agricoles identifiées par le document graphique du document d'orientation et d'objectifs du SCoT comme à fort potentiel agricole, lequel fait apparaitre le caractère limité de ces espaces à l'échelle du territoire couvert par le SCoT et sans que la commune n'apporte en appel pas plus qu'en première instance de précisions sur la superficie de ces terres agricoles à fort potentiel identifiées par le SCOT. En outre, le commissaire enquêteur a rendu un avis défavorable le 15 mars 2016 au motif que d'autres emplacements de cette plateforme pourraient être envisagés ailleurs qu'au milieu d'un secteur agricole à fort potentiel à protéger. La délibération en litige, qui ne prévoit pas de caractère temporaire au traitement et à l'exploitation des déchets, porte ainsi une atteinte définitive à cet espace agricole à fort potentiel d'une superficie étendue de 34 000 m². Dans ces conditions, le projet de plate-forme multimodale, par son ampleur et ses caractéristiques, est de nature à affecter notablement l'espace agricole à fort potentiel dans lequel il est prévu. 10. En deuxième lieu, l'orientation A.2 du document d'orientation et d'objectifs du SCoT de la Plaine du Roussillon vise à valoriser le socle paysager et à mettre en valeur le patrimoine catalan. L'article A.2.1, relatif à la préservation des paysages emblématiques et à la valorisation des paysages quotidiens, affirme que les paysages remarquables et les paysages sensibles à forte valeur paysagère doivent faire l'objet d'une prise en compte spécifique dans les documents d'urbanisme afin de limiter en particulier l'urbanisation et le mitage. La cartographie correspondante du document d'orientation et d'objectif du SCoT de la Plaine du Roussillon identifie en particulier un secteur bocager à conserver et protéger dénommé " Ribéral " situé de part et d'autre du fleuve Têt. Le STECAL créé par la délibération en litige est situé dans ce secteur bocager du Ribéral en rive droite de la rivière Têt. Ce même article A.2.1 précise, en ce qui concerne les paysages bocagers, que " (...) La plupart de ces paysages sont fragilisés (pression foncière, mitage, remembrement avec disparition des haies, enfrichement) et appellent une mobilisation urgente. / Il s'agit principalement : Des paysages bocagers du Ribéral (rive gauche de la Têt) et de la vallée de la Têt. (...) Seul le Ribéral, en rive droite de la Têt, forme un paysage remarquablement épargné et doit être protégé dans son intégralité (voir mesures en faveur des espaces agricoles A1.2 et A1.3.) ". 11. La commune n'établit pas que le secteur en litige ne comprendrait pas de canaux et de haies existantes à protéger et donc qu'aucune protection particulière ne s'imposerait selon elle, alors qu'il ressort des pièces du dossier que ce secteur présente les caractéristiques d'un secteur bocager au sens des dispositions du document d'orientation et d'objectifs du SCoT. La circonstance que le projet a fait l'objet d'aménagements pour faciliter son insertion dans le paysage environnant, pour tenir compte de l'avis du service territorial de l'architecture et du patrimoine, en prévoyant un écran végétal continu assez dense et haut pour la préservation visuelle des cônes de vues du grand Paysage est insuffisante pour établir que le projet d'une grande ampleur est compatible avec les dispositions de l'article A.2.1 du document d'orientation et d'objectifs. De plus, ces dispositions renvoient expressément aux mesures de protection des espaces agricoles prévues par les articles A.1.2 et A.1.3 de ce document et devant être pérennisés. Dans ces conditions, le choix de l'emplacement de la plateforme multimodale d'une superficie importante au sein d'une zone agricole bénéficiant d'une protection renforcée en raison tant de ses caractéristiques agronomiques que paysagères, au sein d'un paysage remarquablement épargné qui doit être protégé dans son intégralité, n'est pas compatible avec les objectifs de protection imposés par le SCOT. Dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé, contrairement à ce que soutient la commune, que la délibération en litige du 27 octobre 2016 n'a pas pu légalement mettre en compatibilité le plan local d'urbanisme de la commune d'Ille-sur-Têt avec le SCoT de la Plaine du Roussillon. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Ille-sur-Têt n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la délibération du 27 octobre 2016 du conseil municipal d'Ille-sur-Têt. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge des consorts I... qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Ille-sur-Têt la somme de 1 000 euros à verser aux consorts I... au titre des frais qu'ils ont exposés dans cette instance et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune d'Ille-sur-Têt est rejetée. Article 2 : La commune d'Ille-sur-Têt versera une somme de 1 000 euros aux consorts I... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Ille-sur-Têt, aux ayant-droits de M. N... I..., à Mme H... I..., à M. G... E..., à M. A... M..., à Mme F... J..., à M. C... G... et à M. D... O.... Délibéré après l'audience du 19 janvier 2021, où siégeaient : - M. Chazan, président de chambre, - Mme Simon, président assesseur, - Mme K..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition du greffe le 2 février 2021. 7 N° 18MA05493