Conseil d'État, 6ème chambre, 25/10/2017, 400274, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2017-10-25
Numéro : 400274
Rapporteur : Mme Airelle Niepce
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe
Avocat(s) : SCP MONOD, COLIN, STOCLET ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO

Vu la procédure suivante : La SARL Objectif Développement a demandé au tribunal administratif de Poitiers, d'une part, de condamner la commune de La Tremblade à lui verser la somme de 12 044 210 euros, avec intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à la suite de la résiliation fautive, par la commune, de la convention d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du quartier de la Résinerie signée avec elle, le 5 mars 2008, d'autre part, sur renvoi préjudiciel du tribunal de grande instance de la Rochelle, de juger que cette convention ne constitue pas un ensemble indivisible et que son article 7 n'a pas pour objet une concession d'aménagement, mais doit être regardé comme une promesse de vente des parcelles, terrain d'assiette d'un projet de construction, ressortissant à la compétence du juge judiciaire. La commune de La Tremblade a présenté des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de la SARL Objectif Développement à lui verser la somme de 1 144 593,70 euros, avec intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison du comportement de la société. Par un jugement nos 1201596, 1301280 du 5 février 2014, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté l'ensemble des conclusions dont il était saisi. Par un arrêt n° 14BX01094 du 31 mars 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la SARL Objectif Développement contre ce jugement ainsi que l'appel incident formé par la commune de La Tremblade. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 31 mai, 23 août 2016 et 4 avril 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SARL Objectif Développement demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de rejeter les conclusions du pourvoi incident de la commune de La Tremblade ; 3°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel ; 4°) de mettre à la charge de la commune de la Tremblade la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code du patrimoine ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Airelle Niepce, maître des requêtes, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de la société Objectif Développement et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de la commune de La Tremblade. 1. Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, par une délibération du 27 avril 2005, le conseil municipal de La Tremblade a décidé de créer une zone d'aménagement concerté (ZAC) dans le quartier de la Résinerie, dont la réalisation a été confiée, par une délibération du 19 juillet 2007, à la SARL Objectif développement ; que la commune et la société ont signé, le 5 mars 2005, en application de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme, une convention portant concession d'aménagement d'une durée de trois ans, par laquelle l'aménageur s'est engagé notamment à acquérir la propriété des biens immobiliers bâtis et non bâtis situés dans le périmètre de la ZAC, au nombre desquels figuraient des parcelles cédées par la commune, à réaliser les équipements de la zone et à commercialiser des droits à construire à des constructeurs ; qu'un permis de construire tacite relatif aux constructions prévues dans le programme de réalisation de la ZAC a été délivré à la société le 28 juin 2008 ; que, par un courrier du 2 février 2010 adressé à la société, le maire de La Tremblade a relevé qu'il n'y avait pas eu de commencement de travaux et lui a demandé de lui faire part de ses intentions ; qu'en l'absence de réponse de la société, le maire lui a adressé, le 25 mars 2010, un nouveau courrier la mettant en demeure de lui indiquer ce qu'elle entendait faire pour exécuter ses obligations et lui précisant qu'à défaut de réponse à la date du 1er mai 2010, il mettrait en oeuvre une procédure de résiliation ; que par une nouvelle délibération du 21 juin 2010, le conseil municipal de La Tremblade a décidé de résilier la convention d'aménagement ; que la société a saisi le tribunal de grande instance de La Rochelle aux fins d'obtenir la vente forcée des parcelles situées sur l'emprise de la ZAC pour un montant de 600 000 euros, en se prévalant de ce que l'article 7 de la concession d'aménagement constituait une promesse unilatérale de vente divisible du reste de l'ensemble contractuel ; que, par une ordonnance du 4 octobre 2012, le tribunal de grande instance de La Rochelle a décidé de surseoir à statuer sur la demande de la société en renvoyant au juge administratif les questions préjudicielles de savoir si l'article 7 de la convention de concession était divisible du reste du contrat et, dans le cas où la convention serait indivisible, " si la résiliation de la concession aux torts de la société était légitime " ; que la SARL Objectif développement a demandé au tribunal administratif de Poitiers, par des requêtes distinctes, d'une part, de juger que la convention d'aménagement ne constituait pas un ensemble indivisible et que l'article 7 de cette convention n'avait pas pour objet une concession d'aménagement mais devait être regardé comme une promesse de vente des parcelles, terrain d'assiette d'un projet de construction, ressortissant à la compétence du juge judiciaire, et d'autre part, de condamner la commune à l'indemniser des préjudices résultant de la résiliation de la concession d'aménagement ; que la commune a présenté des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de la société à lui verser des dommages-intérêts en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis ; que, par un jugement du 5 février 2014, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté l'ensemble de ces conclusions ; que, par un arrêt du 31 mars 2016, contre lequel la SARL Objectif Développement se pourvoit en cassation et la commune de La Tremblade forme pourvoi incident, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel et l'appel incident formés respectivement par la SARL Objectif Développement et par la commune de La Tremblade contre ce jugement ; Sur les conclusions du pourvoi dirigées contre l'arrêt attaqué, en tant qu'il s'est prononcé, sur renvoi du juge judiciaire, sur le caractère divisible de la convention d'aménagement du 5 mars 2008 : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 321-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction en vigueur : " Le Conseil d'État est compétent pour statuer sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus sur les recours sur renvoi de l'autorité judiciaire (...). " ; qu'il en résulte que, le jugement du 5 février 2014 ayant été rendu par le tribunal administratif de Poitiers sur renvoi préjudiciel du juge judicaire, le Conseil d'Etat était compétent pour connaître des conclusions d'appel de la société relatives à la divisibilité de la convention portant concession d'aménagement, la circonstance que la cour était également saisie des conclusions indemnitaires de la SARL Objectif Développement et de la commune de La Tremblade mentionnées au point 1, qui ne présentent pas avec elles de lien de connexité, étant à cet égard sans incidence ; que, par suite, la cour a méconnu l'étendue de sa compétence en statuant sur la question d'interprétation de la convention d'aménagement renvoyée par le juge judiciaire ; que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, la SARL Objectif Développement est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, dans cette mesure ; 3. Considérant qu'il y a lieu pour le Conseil d'Etat statuant au contentieux de statuer directement comme juge d'appel sur les conclusions présentées sur renvoi du juge judiciaire et relatives à la divisibilité de la convention d'aménagement ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la convention portant concession d'aménagement : " Pour réaliser la mission générale définie ci-dessus, l'Aménageur s'engage à assurer l'ensemble des tâches ci-dessous détaillées : /A) Réaliser les études indispensables à l'obtention des autorisations administratives nécessaires à l'aménagement de la zone concédée. / B) Acquérir la propriété des biens immobiliers bâtis ou non bâtis situés dans le périmètre de la zone, appartenant à la commune de La Tremblade ainsi que ceux qui, situés en dehors de ce périmètre, sont nécessaires pour la réalisation des ouvrages inclus dans la concession d'aménagement (...) 5. Gérer les biens acquis ; s'assurer de la mise en état des sols par dépollution et, le cas échéant, les libérer de leurs occupants (...). D) Réaliser les équipements d'infrastructure de la zone, tels qu'ils sont listés en annexe et seront précisés en tant que de besoin dans le dossier de réalisation ; réaliser les équipements d'infrastructure destinés à être remis au Concédant, aux autres collectivités publiques intéressées (...) ; assurer le suivi et la coordination de la réalisation des équipements mis à la charge des bénéficiaires de cessions, locations ou concessions d'usage des terrains aménagés (...) ; F) Mobiliser les financements et concours nécessaires à la bonne fin de l'opération. Mettre en place des moyens efficaces pour assurer la commercialisation de l'opération dans les meilleures conditions possibles (...) ; céder les terrains ou les immeubles bâtis, les louer à titre précaire et temporaire le cas échéant (...). / H) Construire, en vue de sa remise au Concédant tous équipements tels que définis au programme et au bilan et concourant à l'opération globale faisant l'objet de la concession d'aménagement " ; que l'article 7 " acquisitions foncières et immobilières " stipule que : " Dès que la concession d'aménagement est exécutoire, l'Aménageur peut procéder à l'acquisition des terrains et immeubles bâtis, conformément à l'article 2b) du présent contrat. / Les parcelles, pour partie ou en totalité, faisant l'objet du transfert sont cadastrées section AD n°47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54 et section CZ n°28p, 31, 32, 46, 47, 48, 49, 50,51. /Le prix de cession au profit de l'aménageur s'établit à hauteur de 33  H.T le m², selon l'estimation de France Domaine en date du 21 décembre 2007. La cession portera sur une superficie d'environ 15 700 m² (surface correspondant aux îlots d'habitation) qui sera précisée par géomètre lors de la phase de travaux. / Le prix de cession fera l'objet d'une nouvelle estimation de France Domaine, passé un délai d'un an à compter du 21 décembre 2007. / L'acquisition des parcelles s'effectuera selon l'échéancier suivant : /50% du prix de vente à l'obtention du permis de construire définitif, compris recours des tiers et contrôle de légalité purgé. Soit 7 850 m² X 33 H.T. = 259 050  / 25% du prix de vente 12 mois après l'obtention du permis de construire définitif. Soit 3 925 m² X estimation des services de France Domaine / 25% du prix de vente 18 mois après l'obtention du permis de construire définitif correspondant au solde de la surface X estimation des services de France Domaine. " ; que l'article 15.1 prévoit que : " Les charges supportées par l'aménageur pour la réalisation de l'opération objet du présent contrat sont couvertes notamment par les produits à provenir des cessions, des concessions d'usage et des locations de terrains ou d'immeubles bâtis, les participations dues par les constructeurs, les produits financiers. " ; 5. Considérant que les stipulations de l'article 7 de la convention, qui renvoient à cet effet au B de l'article 2 de la même convention, prévoient les conditions dans lesquelles l'aménageur peut procéder aux acquisitions foncières nécessaires pour la réalisation des ouvrages inclus dans la concession ; que cet article, qui précise également les conditions financières d'acquisition des parcelles, a un caractère déterminant dans l'équilibre du contrat de concession et, par suite, dans la formation de l'accord des parties ; qu'il est ainsi indivisible des autres stipulations de l'ensemble contractuel litigieux ; que ce contrat de concession d'aménagement conclu entre une personne publique et une personne privée en vue de réaliser une opération d'aménagement, qui constitue une mission de service public, revêt le caractère d'un contrat de droit public, dont le contentieux relève de la compétence des juridictions administratives ; que, par suite, ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, la SARL Objectif Développement n'est pas fondée à soutenir que les stipulations de l'article 7 du traité de concession seraient détachables du contrat et constitueraient un acte de gestion du domaine privé relevant du seul juge judiciaire ; Sur les autres conclusions du pourvoi principal de la SARL Objectif Développement ainsi que sur les conclusions du pourvoi incident de la commune de La Tremblade dirigées contre l'arrêt attaqué, en tant qu'il se prononce sur les conclusions indemnitaires des parties ; En ce qui concerne les autres conclusions du pourvoi principal de la SARL Objectif Développement : 6. Considérant, en premier lieu, que la société a soutenu devant la cour que la commune avait commis une faute en s'abstenant de faire procéder, conformément à l'article 7 de la convention et compte tenu de ce que le permis de construire était devenu définitif plus d'un an après la première évaluation réalisée le 21 décembre 2007, à une nouvelle évaluation par France Domaine des parcelles destinées à lui être vendues ; que, pour écarter l'existence d'une telle faute, la cour a relevé que la circonstance que la commune aurait tardé à transmettre au contrôle de légalité l'entier dossier du permis tacite était sans incidence sur la nécessité de consulter France Domaine, qu'il résultait des stipulations précitées de l'article 7 de la convention qu'une nouvelle estimation n'était nécessaire que pour le calcul des deuxième et troisième versements, dont le montant exact n'était pas fixé à la date de la signature de la concession d'aménagement, que la circonstance que le permis de construire était devenu définitif plus d'un an après le 21 décembre 2007 était sans influence sur le montant du premier versement, fixé par le contrat de concession et que, contrairement à ce que soutient la société requérante, le permis de construire tacite était devenu définitif le 6 février 2009, date à laquelle les services de la sous-préfecture avaient estimé que le permis satisfaisait aux exigences légales et réglementaires, ce qui rendait le premier versement exigible à cette date ; qu'en se prononçant ainsi, la cour a porté des appréciations souveraines sur les pièces du dossier ainsi que sur les stipulations de la convention et la commune intention des parties, qui sont exemptes de dénaturation, et n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'en jugeant, après s'être prononcée ainsi qu'il a été dit au point précédent, que le montant du premier versement du concessionnaire étant fixé par la convention, ni une nouvelle délibération du conseil municipal, ni un nouvel avis du service des domaines n'étaient nécessaires préalablement à ce premier versement, la cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit ; 8. Considérant, en troisième lieu, que la société a soutenu devant la cour que la commune n'avait pas effectué les diligences nécessaires pour permettre l'acquisition des parcelles nécessaires à l'opération ; que la cour, pour écarter ce moyen, a notamment relevé qu'il résultait de l'article 7 de la convention qu'un bornage ne constituait pas un préalable au versement du premier acompte, l'intervention d'un géomètre pour préciser les surfaces n'étant envisagée qu'au stade des travaux, qu'il ressortait des pièces du dossier que la commune avait effectué les diligences nécessaires pour acquérir les deux parcelles qui lui manquaient, puis préparer avec le notaire l'acte authentique de cession de l'ensemble des parcelles assiette des constructions à la société, et que si la commune n'avait pas convoqué l'aménageur aux fins de signature de cet acte, il résultait des propres déclarations de la société, en réponse à la mise en demeure préalable à la résiliation, qu'elle ne disposait toujours pas, en mai 2010, des fonds nécessaires pour payer le premier acompte à hauteur de 50 % du prix qui était exigible depuis plus d'un an ; qu'elle en a déduit que, dans ces conditions, la société n'était pas fondée à soutenir que des fautes de la commune auraient fait obstacle à l'exécution de ses propres obligations ; qu'en statuant ainsi, la cour a porté une appréciation souveraine sur les pièces du dossier, exempte de dénaturation et n'a pas commis d'erreur de droit ; que son arrêt est, sur ces points, suffisamment motivé au regard de l'argumentation dont elle était saisie et met le juge de cassation en mesure d'exercer son contrôle ; 9. Considérant, en quatrième lieu, que l'article 19.2 de la convention de concession stipule notamment qu'elle peut être résiliée si l'aménageur n'a pas commencé, dans les délais prévus, les travaux mis à sa charge par le programme des équipements publics de la ZAC ou s'il n'a pas réitéré en la forme authentique les acquisitions de terrains nécessaires à la réalisation de l'opération ; que cette résiliation est subordonnée à une mise en demeure préalable de l'aménageur de débuter les travaux ; 10. Considérant, d'une part, qu'il ressort des énonciations souveraines de l'arrêt attaqué que, dans le courrier du 25 mars 2010, le maire a mis en demeure la société de lui " indiquer (ses) interventions quant à l'exécution de ladite convention " et l'a informée que la convention serait résiliée sans réponse au 1er mai 2010 ; qu'à cette mise en demeure, était joint le précédent courrier du 2 février 2010 dans lequel le maire indiquait que " de manière générale, la convention n'a pas connu de commencement significatif " et rappelait les obligations à la charge de l'aménageur en vertu de l'article 7 de la convention, tenant aux conditions d'acquisition des parcelles avec paiement échelonné et en vertu de l'article 17 de la concession, tenant à l'établissement d'un budget prévisionnel ; qu'en jugeant au point 12 de l'arrêt attaqué, qui est exempt d'une contradiction de motifs avec le point 13, que, dans les termes où ils sont rédigés, ces deux courriers se référaient aux manquements prévus par l'article 19.2 de la convention de concession relatifs à l'inexécution par la société requérante des travaux relatifs au programme des équipements publics et à l'obligation de réitération des actes authentiques, la cour n'a commis aucune dénaturation ou erreur de qualification juridique ; 11. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des énonciations souveraines de l'arrêt attaqué que, par délibération du 21 juin 2010, le conseil municipal de La Tremblade a prononcé la résiliation de la convention de concession aux motifs tirés de l'absence de réalisation des fouilles archéologiques prescrites par arrêté du préfet de région, de l'absence de réitération en la forme authentique des acquisitions prévues à l'article 7 de la convention et du défaut d'information de la collectivité du fait de la non-production des divers bilans et comptes-rendus prévus aux articles 16 et 17 de la convention ; qu'en relevant que la première et la deuxième partie de ces griefs figuraient déjà dans le courrier de mise en demeure du 25 mars 2010 renvoyant au courrier joint du 2 février 2010, et pouvaient justifier à elles seules le recours à la résiliation et que l'appelante ne pouvait par suite utilement relever que la non-production des divers bilans et comptes-rendus n'était pas au nombre des motifs justifiant une résiliation, et nécessitait le recours à la procédure de la déchéance prévue à l'article 19.3 du traité de concession, la cour, qui a à bon droit regardé les fouilles archéologiques prescrites par le préfet comme des travaux mis à la charge de l'aménageur, au sens de l'article 19.2, n'a commis aucune erreur de qualification juridique ou dénaturation des faits de la cause ou de la convention ; 12. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des énonciations souveraines de l'arrêt attaqué que la société a soutenu devant les juges du fond que la commune devait être regardée comme ayant renoncé aux effets de sa mise en demeure compte tenu des échanges intervenus ultérieurement avec elle et des pourparlers engagés entre les parties à la convention ; qu'elle a fait valoir qu'elle avait répondu, par une lettre du 29 avril 2010, à la mise en demeure en invoquant la " grave crise financière et économique qui avait frappé le pays et qui était à l'origine des perturbations affectant le montage des opérations " et en faisant part de " sa détermination à mener à bien le projet " en proposant de modifier la convention sur le calendrier des paiements et que l'existence de " pourparlers " faisait obstacle à la résiliation ou à la déchéance de la convention d'aménagement sans nouvelle mise en demeure ; que la cour a toutefois relevé que, dans sa réponse à ce courrier, le maire de la commune avait indiqué que la société n'avait pas répondu à ses interrogations, qu'il lui paraissait indispensable d'évoquer l'avenir de leurs relations contractuelles et l'invitait à assister à une réunion ; qu'en jugeant que, ainsi que l'avaient à juste titre relevé les premiers juges, cet échange ne permettait pas de considérer que le maire aurait entendu renoncer aux effets de la mise en demeure du 25 mars 2010 et que, par suite, il n'était nullement tenu d'adresser une nouvelle mise en demeure à la société, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt, ne l'a pas entaché de dénaturation ou d'erreur de droit ; 13. Considérant, enfin, qu'en relevant que si la société avait entendu, en se prévalant d'une insuffisante information des conseillers municipaux, invoquer l'illégalité de la délibération du 21 juin 2010 approuvant la résiliation de la convention tirée de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, il ressortait du rapport au conseil municipal que la proposition de modification des clauses financières de la convention effectuée par la société y était mentionnée, ce qui permettait aux conseillers municipaux qui le souhaitaient de demander toutes précisions utiles et que, par suite, le moyen ne pouvait qu'être écarté, la cour a mis le juge de cassation à même d'exercer son contrôle et ainsi suffisamment motivé son arrêt au regard de l'argumentation dont elle était saisie ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque, en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires ; En ce qui concerne les conclusions du pourvoi incident de la commune de La Tremblade : 15. Considérant, en premier lieu, qu'en estimant, au vu de l'argumentation dont elle était saisie, que la perte de recette fiscale alléguée par la commune ne présentait pas un caractère suffisamment certain et en excluant en conséquence, toute indemnisation de ce chef, la cour n'a entaché son arrêt d'aucune dénaturation des faits de la cause ; 16. Considérant, en second lieu, que la commune, par la voie de conclusions reconventionnelles, a demandé à être indemnisée au titre de diverses études et opérations de maîtrise foncière que la société concessionnaire aurait dû réaliser ou d'études dont cette dernière aurait dû assumer le coût, en application de la convention, si elles avaient déjà été engagées par la collectivité ; qu'en rejetant l'appel incident présenté sur ce point par la société au motif notamment que la commune n'établissait pas que l'ensemble des frais qu'elle invoquait étaient en lien direct et exclusif avec la réalisation de la ZAC de la Résinerie, la commune n'a entaché son arrêt d'aucune dénaturation des faits de l'espèce ou d'erreur de qualification juridique ; que les mentions de l'arrêt selon lesquelles la résiliation de la convention relevait de la propre décision de la commune et cette dernière n'établissait pas qu'elle ne pouvait se faire rembourser les études préalablement engagées par un autre aménageur sont, en tout état de cause, surabondantes ; que les moyens de contradiction de motifs et d'erreur de droit invoqués par la commune à leur encontre ne peuvent, dès lors, qu'être écartés ; qu'il résulte de ce qui précède que la commune de la Tremblade n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque, en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires reconventionnelles ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 31 mars 2016 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions d'appel présentées par la SARL Objectif développement tendant à l'annulation du jugement du 5 février 2014 du tribunal administratif de Poitiers, en tant qu'il s'est prononcé sur la question de divisibilité de la convention de concession d'aménagement conclue le 5 mars 2008 renvoyée par le juge judiciaire. Article 2 : Le surplus des conclusions présentées en cause d'appel et de cassation par la société Objectif développement et la commune de La Tremblade est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SARL Objectif développement et à la commune de La Tremblade.