CAA de NANCY, 1ère chambre, 16/05/2024, 22NC02093, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-16
Numéro : 22NC02093
Président : M. WALLERICH
Rapporteur : M. Jean-Baptiste  SIBILEAU
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : MAUDET CAMUS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 5 août 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 3 mars 2023, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 1er mars 2022 par lequel le maire de Montmorot a délivré à la société RN 83 Distribution un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Montmorot une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 1er mars 2022 méconnaît l'article L. 425-4 du code de commerce car le maire de Montmorot l'a délivré après le dépôt de son recours à la Commission nationale d'aménagement commercial mais avant que cette dernière n'ait statué ; - l'arrêté du 1er mars 2022 méconnaît l'article R. 752-36 du code de commerce car il n'est pas établi que les avis des ministres en charge du commerce et de l'urbanisme ont été émis par des personnes dûment habilitées ; - en méconnaissance de l'article R. 752-36 du code de commerce, le dossier transmis par la société RN 83 Distribution à la Commission nationale d'aménagement commercial est incomplet dès lors qu'étaient insuffisantes les informations relatives aux flux journaliers des véhicules générés par le projet étaient incomplets comme au critère du développement durable ; - l'arrêté du 1er mars 2022 méconnaît les articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce dès lors que le projet autorisé affecte négativement l'animation de la vie urbaine et les flux de circulation, qu'il ne s'insère pas dans son environnement alors que la qualité environnementale du projet autorisé est insuffisante. Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 septembre 2022, le 23 décembre 2022, le 25 avril 2023 et le 20 novembre 2023, la société RN 83 Distribution, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS Distribution Casino France sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le litige a perdu son objet en ce qu'il concerne la SAS Distribution Casino France ; - les moyens soulevés par la SAS Distribution Casino France ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 novembre 2022, le 12 janvier 2023 et le 3 avril 2023, la commune de Montmorot, représentée par Me Dravigny, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Distribution Casino France sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Un mémoire complémentaire, enregistré le 19 janvier 2024 a été présenté pour la SAS Distribution Casino et non communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Sibileau, premier conseiller, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Girard, pour la SAS Distribution Casino France, ainsi que celles de Me Camus, pour la société RN 83 Distribution. Considérant ce qui suit : 1. Le 5 novembre 2021, la société RN 83 Distribution a sollicité du maire de Montmorot la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension d'un magasin de 651 mètres carrés, comprenant également l'agrandissement de la surface d'un drive et l'ajout de deux bornes d'accueil. Le 13 janvier 2022, la commission départementale d'aménagement commercial du Jura a émis un avis favorable à ce projet. Sur le recours des sociétés Distribution Casino France et Lidl, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 2 juin 2022, un avis favorable, lequel s'est substitué à l'avis de la commission départementale. La SAS Distribution Casino France demande l'annulation de l'arrêté du 1er mars 2022 du maire de Montmorot portant délivrance du permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du 1er mars 2022 : En ce qui concerne le caractère prématuré de la délivrance du permis portant autorisation d'exploitation commerciale : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ". Et aux termes de l'article L. 752-17 du code commerce : " I. Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. Le maire de la commune d'implantation du projet et le représentant de l'Etat dans le département ne sont pas tenus d'exercer ce recours préalable (...) ". D'autre part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire (...) ". 3. Il résulte des dispositions de l'article L. 752-17 du code de commerce et de celles l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être légalement délivré que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. En cas de recours introduit devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale compétente, ou en cas d'auto-saisine de la commission nationale, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, qui bénéficie d'un délai d'instruction prolongé de cinq mois en vertu des dispositions de l'article R. 423-36-1 du code de l'urbanisme, doit attendre l'intervention de l'avis, exprès ou tacite, de la commission nationale pour délivrer le permis. En effet, cet avis se substituant à l'avis de la commission départementale, le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ne saurait légalement intervenir avant qu'il ait été rendu. En revanche, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré avant l'expiration des délais d'un mois prévu par les I et V de l'article L. 752-17 du code de commerce ne se trouve pas entaché d'illégalité de ce seul fait. L'insécurité résultant de ce que sa légalité pourrait être mise ultérieurement en cause à raison d'un avis négatif de la commission nationale, que celle-ci soit saisie d'un recours ou qu'elle s'autosaisisse, conduit toutefois à recommander à l'administration d'éviter de délivrer le permis avant l'expiration de ces délais. Dans une telle hypothèse en effet, il résulte de l'avis négatif de la commission nationale, qui se substitue à l'avis favorable de la commission départementale, que le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale a été illégalement édicté. 4. Par ailleurs, lorsqu'une autorisation d'urbanisme est entachée d'incompétence, qu'elle a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci est compétemment accordée pour le projet en cause, qu'elle assure le respect des règles de fond applicables à ce projet, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le maire de Montmorot a délivré à la société RN 83 Distribution le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale le 1er mars 2022 soit avant que la Commission nationale d'aménagement commercial ne se soit prononcée sur les recours introduits par la SAS Distribution Casino France et la SNC LIDL respectivement les 17 février 2022 et 19 février 2022 contre l'avis rendu par la commission départementale d'aménagement commercial du Jura.. C'est donc en méconnaissance des dispositions précitées que le maire de Montmorot a délivré le 1er mars 2022 le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sollicité. Toutefois, le maire de Montmorot a délivré à la société RN 83 Distribution le 2 septembre 2022 un permis de construire modificatif valant autorisation d'exploitation commerciale visant l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 2 juin 2022. Dans ces conditions, le permis de construire modificatif délivré le 2 septembre 2022 a régularisé l'illégalité qui entachait le permis de construire initial. Par conséquent, doit être écarté le moyen tiré de ce que le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale a été délivré avant que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial n'ait été émis.. En ce qui concerne l'avis des ministres intéressés : 6. Aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ". 7. Il ressort des pièces du dossier que l'avis émis au nom du ministre en charge du commerce a été signé par Mme A... B..., en sa qualité de cheffe du service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services, poste auquel elle a été nommée par arrêté du 30 septembre 2019 et que conformément à l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 visé précédemment, cette qualité l'habilitait à signer " l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ". Il ressort également des pièces du dossier que l'avis émis au nom du ministre en charge de l'urbanisme a été signé par M. C... D..., en sa qualité de sous-directeur de la qualité du cadre de vie, au sein de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, poste auquel il a été nommé par arrêté du 27 février 2020 et que conformément à l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, cette qualité l'habilitait également à signer " l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ". Dans ces conditions le moyen tiré de ce qu'il ne serait pas établi que les avis des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme auraient été signés par des personnes dûment habilitées doit être écarté comme manquant en fait. En ce qui concerne la composition du dossier de la demande d'autorisation : 8. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable au litige : " I. - La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. / 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) / b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / (...) 4° Effets du projet en matière de développement durable. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants : / (...) d) Description des mesures propres à limiter l'imperméabilisation des sols ; (...) ". 9. D'une part, la requérante n'établit pas par ses seules allégations que les éléments contenus dans le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée par la société RN 83 Distribution et retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial concernant les flux journaliers de véhicules générés par le projet reposent sur des faits matériellement erronés ou non actualisés. Par ailleurs, contrairement aux allégations de la SAS Distribution Casino, le dossier de demande comprend les informations précises sur la surface totale du terrain d'assiette du projet ainsi que sur le pourcentage d'espaces verts du projet. 10. D'autre part, la SAS Distribution Casino France n'établit pas qu'une éventuelle omission ou insuffisance du dossier, à la supposer fondée, n'aurait pas permis à la Commission nationale d'aménagement commercial puis au maire de Montmorot de se prononcer de manière éclairée. Ainsi le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande doit être écarté. En ce qui concerne le respect des objectifs visés à l'article L. 752-6 du code de commerce : 11. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / (...) c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre (...) 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales : (...) ". 12. En application de ces dispositions, l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être accordée que si, eu égard à ses effets, le projet ne compromet pas la réalisation des objectifs prévus par la loi, appréciés notamment au regard de trois séries de critères liés à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs que doivent prendre en considération les commissions départementales et la commission nationale d'aménagement commercial. A titre accessoire, elles peuvent également prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. 13. En premier lieu, les dispositions du e) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, relatives à l'effet du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial de certains centres-villes, se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire, et notamment sur le rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville. En particulier, elles ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. De surcroît, une incidence négative ne constituerait pas mécaniquement une atteinte excessive au critère de l'effet sur l'animation sur la vie urbaine prévue au c) du même article. 14. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis du service instructeur de la Commission nationale d'aménagement commercial, que la SAS Distribution Casino France ne pourrait remettre en cause avec la seule production d'extraits d'un site grand public, que le projet n'aura pas de réel impact sur les conditions de circulation observées au 1er mars 2022. 15. En troisième lieu, la SAS Distribution Casino France ne saurait utilement se prévaloir de la circonstance, à la supposer établie, que le projet autorisé qui prévoit une extension de la surface de vente d'un bâtiment existant par la réutilisation de sols déjà artificialisés ou la réaffectation de surfaces préexistantes n'améliorerait pas l'insertion architecture et paysagère existante. 16. En quatrième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'analyse du service instructeur de la Commission nationale d'aménagement commercial que la SAS Distribution Casino France ne remet pas sérieusement en cause, que la réalisation du projet ne donnera pas lieu à une artificialisation supplémentaire des sols. 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la SAS Distribution Casino France à fin d'annulation de l'arrêté du 1er mars 2022 en tant qu'il porte autorisation d'exploitation commerciale doivent être rejetées. Sur les frais d'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Montmorot, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la SAS Distribution Casino France demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SAS Distribution Casino France les sommes de 2 000 euros au titre des frais exposés tant par la société RN 83 Distribution que par la commune de Montmorot et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la société RN 83 Distribution la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La SAS Distribution Casino France versera à la commune de Montmorot la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la commune de Montmorot, à la société RN 83 Distribution et à la commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 11 avril 2024, à laquelle siégeaient : - M. Wallerich, président de chambre, - M. Sibileau, premier conseiller, - Mme Peton, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mai 2024. Le rapporteur, Signé : J.-B. SibileauLe président, Signé : M. Wallerich La greffière, Signé : S. Robinet La République mande et ordonne au préfet du Jura en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N° 22NC02093