CAA de LYON, 1ère chambre, 21/02/2023, 21LY02971, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-21
Numéro : 21LY02971
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... A... et Mme B... C... épouse A..., ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUiH), ou subsidiairement de l'annuler en tant qu'elle classe la partie sud de la parcelle cadastrée section ..., sur le territoire de la commune de Prévessin-Moëns, en zone Nl, la partie nord de cette parcelle et les parcelles ... en zone UGp1 et les parcelles composant le centre du hameau de Brétigny en zone UH3, ou, à défaut, en tant qu'elle porte sur ces classements en zone Nl et UGp1, ou enfin en tant seulement qu'elle porte sur le classement de la partie sud de la parcelle cadastrée section .... Par un jugement n° 2003519 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 septembre 2021 et le 24 mars 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. et Mme A..., représentés par Me Moullé, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 6 juillet 2021 ; 2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé le PLUiH ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 27 février 2020 en tant qu'elle classe la partie sud de la parcelle cadastrée section ..., sur le territoire de la commune de Prévessin-Moëns, en zone Nl, la partie nord de cette parcelle et les parcelles ... en zone UGp1 et les parcelles composant le centre du hameau de Brétigny en zone UH3 ; 4°) à titre infiniment subsidiaire, d'annuler la délibération du 27 février 2020 en tant qu'elle classe la partie sud de la parcelle BC 107 en zone Nl et classe la partie nord de la parcelle BC 107 ainsi que la totalité des parcelles BC 134 et 135 en zone UGp1 ; 5°) à titre encore plus subsidiaire, d'annuler la délibération du 27 février 2020 en tant qu'elle classe la partie sud de la parcelle BC 107 en zone Nl ; 6°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Gex une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'enquête publique est irrégulière compte tenu du caractère concomitant de l'enquête publique relative au PLUiH et de celle relative au schéma de cohérence territoriale (SCOT), qui a nui à la bonne information du public ; - l'enquête publique est irrégulière compte tenu du caractère lacunaire du dossier d'enquête, dans la mesure où il n'était plus possible d'accéder au projet de SCOT à partir du 7 octobre 2019, ce document n'ayant été disponible que pendant vingt-et-un jours au cours de l'enquête relative au PLUiH, alors que sa consultation était pertinente en raison de la forte disparité des territoires et des enjeux de rééquilibrage ; le tribunal administratif a entaché son jugement d'omission à examiner un moyen sur ce point compte tenu de sa réponse insuffisante ; - l'enquête publique est irrégulière compte tenu de la grande complexité et de la lourdeur des documents du dossier d'enquête, qui les ont rendus inintelligibles pour le public et difficiles à télécharger, ce qui a nui à l'information du public, les permanences organisées dans les communes ayant été en outre très nettement insuffisantes ; - l'avis de la commission d'enquête est irrégulier, dès lors qu'il n'a pas été apporté de réponses aux interrogations exprimées dans leur courrier déposé lors de l'enquête publique, si ce n'est par une réponse standardisée ; - la délibération attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation s'agissant du classement de leur parcelle. Par un mémoire enregistré le 24 février 2022, la communauté d'agglomération du Pays de Gex, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés. Par ordonnance du 28 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 24 mars 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Moullé, représentant M. et Mme A..., et E..., représentant la communauté d'agglomération du Pays de Gex. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération en date du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays de Gex a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH). M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler cette délibération, ou, subsidiairement, de l'annuler en tant qu'elle porte sur la parcelle BC 107, qui classe sa partie sud en zone Nl et sa partie nord en zone UGp1, sur les parcelles BC 134 et 135, classées en zone UGp1, et en tant que les parcelles composant le centre du hameau de Brétigny sont classées en une zone contigüe UH3, sur le territoire de la commune de Prévessin-Moëns. Ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif a rejeté leur demande. Sur la légalité de la délibération du 27 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays de Gex approuvant le PLUiH : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ". Aux terme de l'article L. 123-9 de ce dernier code : " La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente chargée de l'ouvrir et de l'organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale. ". L'article L. 123-13 du code de l'environnement précise : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête ". Aux termes de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. Lorsqu'un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l'enquête. ". 3. En premier lieu, les élus ont fait le choix de travailler sur un projet de territoire en menant une réflexion globale du développement souhaité du pays de Gex, en conduisant simultanément une procédure d'élaboration du PLUiH et la procédure de révision du projet de schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Gex, et les enquêtes publiques se sont déroulées respectivement du 16 septembre au 31 octobre 2019 et du 4 septembre au 7 octobre 2019. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la circonstance que le SCOT, sur le point d'être finalisé, n'avait pas encore été adopté, n'a pas privé d'intérêt l'enquête publique relative au PLUiH dont l'objet est d'assurer l'information et la participation du public sur le projet de PLUiH et non de lui permettre de s'exprimer sur sa compatibilité ou non avec le SCOT. Aucun texte ni principe n'interdit par ailleurs l'organisation concomitante de ces enquêtes publiques, et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait causé une certaine confusion dans l'esprit du public sur le projet de PLUiH, la commission d'enquête en charge de l'enquête publique du SCOT ayant simplement relevé à cet égard que le public aurait privilégié la traduction concrète et opérationnelle du projet de territoire au détriment de ses grandes orientations. Il ne ressort pas plus des pièces du dossier que l'enquête publique relative au PLUiH ne se serait pas déroulée de façon conforme au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, comme le prévoit l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme. 4. En deuxième lieu, il est soutenu que le dossier d'enquête publique était lacunaire en raison de l'absence de disponibilité du projet de SCOT passé un délai de vingt-et-un jours, l'enquête publique relative à ce document étant ensuite achevée. Toutefois, le projet de SCOT n'est pas au nombre des documents devant figurer dans le dossier d'enquête publique du projet de PLUiH en application de l'article R. 123-8 du code de l'environnement auquel renvoie l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique du fait que le dossier d'enquête publique était lacunaire, que le tribunal administratif n'a pas omis d'examiner et auquel il a suffisamment répondu, doit, par suite, être écarté. 5. En troisième lieu, à l'appui de leurs conclusions, les requérants soulèvent de nouveau le moyen soulevé devant le tribunal administratif, tiré de ce que l'enquête publique aurait été irrégulière du fait de l'inintelligibilité du dossier d'enquête et de difficultés d'accès. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges. 6. Dans ces conditions, il n'est pas établi que les documents soumis à l'enquête publique et les conditions dans lesquelles cette dernière a été organisée auraient fait obstacle à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par le projet de PLUiH et à ce que le public puisse adresser ses observations. Les moyens contestant la régularité de l'enquête publique doivent, dès lors, être écartés. 7. En quatrième lieu, à l'appui de leurs conclusions, les requérants soulèvent de nouveau le moyen soulevé devant le tribunal administratif, tiré de ce la commission d'enquête n'aurait pas répondu à leurs questions formulées par courrier de façon suffisamment circonstanciée. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges. En ce qui concerne la légalité interne : 8. En appel, les requérants soulèvent à l'appui de leurs conclusions subsidiaires, infiniment subsidiaires et encore plus subsidiaires, le seul moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement en zone naturelle de loisirs Nl, dédiée aux espaces de loisirs, de la partie sud de la parcelle cadastrée section ..., sur le territoire de la commune de Prévessin-Moëns. 9. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 10. Aux termes de l'article N1 du règlement du PLUiH, la zone Nl (loisirs) correspond aux espaces de loisirs et comprend les campings, les bases de loisirs, les parcs et jardins publics de plus de 5 000 m². Il s'agit d'y concilier les enjeux liés à la préservation de la biodiversité avec la pérennisation de l'activité. Y sont interdites " les constructions nouvelles aux vocations suivantes : - Habitation ; - Exploitation agricole et forestière ; - Commerce de gros ; - Cinéma ; - Autres activités des secteurs secondaire et tertiaire ; - Locaux et bureaux des administrations publiques et assimilés ; - Établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale. (...) ". Y sont notamment autorisées, mais encadrées par des règles de surfaces et nombre maximum, la construction de piscines, la réhabilitation ou les extensions d'habitations existantes ou de chalets d'alpage à vocation agricole, l'implantation de commerces de détail et restauration nécessaires à l'activité de loisirs, les aménagements nécessaires au fonctionnement de terrains de campings ou de caravaning ainsi que ceux affectés à l'implantation d'habitations légères de loisirs tels que les hébergements insolites dès lors qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, la construction d'équipements sportifs et autres équipements recevant du public dès lors qu'ils sont nécessaires aux activités touristiques et de loisirs sous réserve de ne pas compromettre l'activité agricole, pastorale, forestière et la qualité paysagère et écologique des sites. 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. En l'espèce, la parcelle en cause comporte une maison d'habitation et une piscine, pour sa partie nord, qui demeure classée en zone urbaine. Sa partie sud n'est pas construite et est limitrophe, sur les autres côtés que celui qui la sépare de sa partie bâtie, de terrains vierges de construction, qui se prolongent au sud par un terrain de golf. Compte tenu du caractère naturel du vaste espace non bâti auquel peut être rattachée cette partie de terrain, la seule présence d'arbres en limite sud de la parcelle ne faisant pas obstacle à ce rattachement, et de la présence d'un golf, bien qu'elle n'en relève pas elle-même, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUiH ont pu classer cette partie de parcelle en zone Nl, sans qu'il soit besoin d'apprécier l'existence d'un risque d'inondation sur cette portion de parcelle allégué par la communauté d'agglomération en défense, et alors même qu'elle est desservie par les voies et réseaux, ce que n'exclut pas le classement en zone Nl. Il ne ressort enfin pas des pièces produites que cette partie de parcelle, à proximité d'un golf, ne pourrait être affectée à un espace de loisirs. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement de cette parcelle doit être écarté. 13. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A... la somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération du Pays de Gex et non compris dans les dépens. 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération du Pays de Gex, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront 1 000 euros à la communauté d'agglomération du Pays de Gex au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à la communauté d'agglomération du Pays de Gex. Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2023. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. F...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY02971