CAA de DOUAI, 3ème chambre, 24/11/2022, 21DA02952, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-24
Numéro : 21DA02952
Président : Mme Borot
Rapporteur : Mme Dominique  Bureau
Commissaire du gouvernement : M. Carpentier-Daubresse
Avocat(s) : DELABY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision du 5 avril 2019 par laquelle la maire de Lille a prononcé à son encontre la sanction de la révocation, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence conservé sur le recours gracieux qu'il a formé à l'encontre de cette décision. Par un jugement n° 1906953 du 2 novembre 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté la demande de M. B.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 décembre 2021 et le 14 juillet 2022, M. B..., représentée par Me Delaby, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du 5 avril 2019 par laquelle la maire de la commune de Lille a prononcé à son encontre la sanction de la révocation, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence conservé sur le recours gracieux qu'il a formé à l'encontre de cette décision. 3°) d'enjoindre à l'autorité investie du pouvoir de nomination de procéder à sa réintégration et à la reconstitution de sa carrière, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou, à défaut et sous la même astreinte, d'instruire à nouveau son dossier et de prendre une nouvelle décision sur sa situation dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Lille une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente à cet effet ; - la composition du conseil de discipline, qui s'est réuni le 7 mars 2019, était irrégulière, dès lors que l'un de ses membres ne présentait pas de garanties d'impartialité ; - la sanction contestée a été prononcée en méconnaissance du principe selon lequel une même faute ne peut être sanctionnée plusieurs fois ; - les faits qui lui sont reprochés sont entachés d'inexactitude matérielle ; - ces faits ont été inexactement qualifiés ; - dans les circonstances de l'espèce, la sanction de la révocation n'était pas proportionnée aux faits qui lui étaient reprochés ; - cette sanction lui a été infligée dans des conditions contraires au principe d'égalité. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2022, la commune de Lille, représentée par Me Béguin, conclut au rejet de la requête et, en outre, demande à la cour de mettre à la charge de M. B... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 23 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 septembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dominique Bureau, première conseillère, - les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public, - et les observations de Me Delaby, représentant M. B..., et de Me Béguin, représentant la commune de Lille. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., adjoint technique territorial titulaire de 2ème classe, exerçait depuis le 18 avril 2006 les fonctions d'agent de surveillance au sein de l'unité de surveillance du stationnement payant de la commune de Lille, unité dépendant du service du stationnement lui-même rattaché à la direction de la police municipale et de la réglementation de la commune. Par un arrêté du 2 juin 2014, la maire de la commune de Lille lui a infligé la sanction de la révocation. Cet arrêté a été annulé par un arrêt du 4 juin 2018 de la cour, au motif qu'il avait été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. Postérieurement à cet arrêt, une seconde procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre de M. B..., à l'issue de laquelle la maire de la commune de Lille a, le 5 avril 2019, pris un nouvel arrêté prononçant à son encontre la sanction de la révocation. M. B... relève appel du jugement du 2 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite rejetant son recours gracieux formé contre cet arrêté. Sur la légalité externe de la sanction : En ce qui concerne la compétence du signataire de l'arrêté contesté : 2. Par un arrêté du 12 juin 2018, qui a fait l'objet d'une mesure de publicité régulière, la maire de la commune de Lille a accordé à M. C... F..., directeur général des services de la commune, une délégation de signature dont l'étendue est définie aux articles 1er et 2 de cet arrêté. Par l'article 1er de cet arrêté, la maire de Lille donne à M. F... délégation à l'effet de signer, en cas d'absence ou d'empêchement simultanés de l'élu, du directeur général adjoint des services de la ville et du responsable de service communal compétents, disposant d'une délégation de fonction ou de signature, tous les actes relevant des attributions de la maire de Lille, " à l'exception de la réquisition du comptable de la commune et du pouvoir disciplinaire à l'égard du personnel communal ". Par l'article 2 du même arrêté, la maire de Lille donne à M. F... une délégation, qui n'est subordonnée à aucun cas d'absence ou d'empêchement, lui permettant de signer tous les actes relatifs à la discipline du personnel communal. Ainsi, les articles 1er et 2 de l'arrêté du 12 juin 2018 subordonnent à des conditions définies de manière distincte l'exercice par M. F... de la délégation de signature qui lui est consentie. Dès lors, la circonstance que l'article 1er exclut expressément de son champ d'application les actes pris en matière de pouvoir disciplinaire sur les agents de la commune ne s'oppose pas à ce que ces mêmes actes fassent l'objet de la délégation de signature donnée par l'article 2 du même arrêté. Le moyen tiré de ce que le signataire de l'arrêté du 5 avril 2019 était incompétent pour signer l'arrêté contesté en raison de contradictions entachant la délégation de signature qui lui avait été consentie par la maire de Lille doit, par suite, être écarté. En ce qui concerne la régularité de la composition du conseil de discipline : 3. D'une part, les dispositions de l'article 6-1 de la convention européenne des droits de l'homme ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre des avis émis par un conseil de discipline sur une procédure engagée à l'encontre d'un agent public. D'autre part, le principe d'impartialité, principe général de droit interne applicable à tous les organes administratifs, ne fait, par lui-même, pas obstacle à la participation au conseil de discipline, en tant que représentant de l'administration, de l'autorité hiérarchique qui a estimé, dans le rapport par lequel il a saisi ce conseil de discipline, que les faits reprochés à un fonctionnaire justifient l'engagement d'une procédure disciplinaire, dès lors que cette autorité s'est abstenue de manifestation ou d'animosité personnelle à l'égard du fonctionnaire et n'a pas fait preuve de partialité. 4. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué que M. E..., adjoint au maire qui a siégé au conseil de discipline le 7 mars 2019 après avoir également siégé au conseil de discipline le 6 février 2014, au cours de la précédente procédure disciplinaire engagée à l'encontre de M. B..., ait manifesté à son égard une animosité personnelle ni qu'il ait eu un intérêt particulier à ce que l'intéressé soit sanctionné. En particulier, en admettant même la présence d'erreurs factuelles défavorables à M. B... dans le rapport soumis au conseil de discipline en 2014 par M. E..., alors adjoint au maire délégué aux ressources humaines, il ne ressort pas des termes de ce rapport que celui-ci nourrissait un parti pris à l'encontre de l'intéressé. En outre, M. B... ne saurait utilement faire valoir, pour démontrer que la présence de M. E... au conseil de discipline du 7 mars 2019 contrevenait au principe d'impartialité, que le nouveau rapport disciplinaire signé par M. F..., n'était en réalité que la reprise du rapport soumis au conseil de discipline rédigé en 2014, dont les erreurs n'avaient pas été corrigées et qui avait été insuffisamment complété. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que M. A..., adjoint au maire délégué en 2014 à la police de la circulation et du stationnement et à la police municipale, devenu en juin 2017 délégué pour les dossiers relatifs au commerce, et qui avait également siégé au conseil de discipline au cours des deux procédures disciplinaires, aurait manifesté à l'encontre de M. B... une animosité personnelle ou eu un intérêt particulier, en raison de ses précédentes fonctions, à ce que celui-ci soit sanctionné. Le moyen tiré de ce que le conseil de discipline était composé en méconnaissance du principe d'impartialité, ainsi articulé par M. B..., ne peut, par suite, qu'être écarté. Sur la légalité interne de la sanction : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe selon lequel une même faute ne peut être sanctionnée plusieurs fois : 5. M. B... soutient que décision prononcée le 8 janvier 2014 lui infligeant la sanction de la révocation avait fait l'objet d'un commencement d'exécution et qu'ainsi, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire ne pouvait, postérieurement à l'annulation de cette décision par un arrêt de la cour administrative d'appel de Douai du 4 juin 2018, engager à son égard de nouvelles poursuites disciplinaires pour les mêmes manquements. Toutefois, l'annulation contentieuse d'une sanction disciplinaire en raison, comme cela était le cas en l'espèce, d'une irrégularité de procédure, ne fait pas obstacle à ce que la même sanction soit prononcée après la reprise par l'administration d'une procédure régulière, sans qu'un commencement d'exécution de la décision annulée, disparue rétroactivement de l'ordonnancement juridique, ait d'influence sur la légalité de la nouvelle décision prenant à l'encontre de l'agent la même sanction. M. B... ne saurait, par suite, soutenir qu'en lui infligeant la sanction de la révocation par l'arrêté contesté du 5 avril 2019, la maire de Lille a méconnu le principe, dit " non bis in idem ", selon lequel une même faute ne peut être sanctionnée plusieurs fois. En ce qui concerne l'exactitude matérielle des faits, la qualification juridique des faits et la proportionnalité de la sanction : 6. Aux termes de l'article 29, alors en vigueur, de la loi du 13 juillet 1983 : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". Aux termes de l'article 89, alors en vigueur, de la loi du 26 janvier 1984 : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / (...) Quatrième groupe : la mise à la retraite d'office ; la révocation. / (...) Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline ". 7. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire ne sont pas entachés d'inexactitude matérielle, s'ils constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 8. Pour prononcer, par l'arrêté contesté du 5 avril 2019, la révocation de M. B..., la maire de Lille s'est fondée sur la circonstance, reconnue par l'intéressé, que celui-ci avait communiqué son numéro de matricule à quatre personnes étrangères au serviceafin de les faire bénéficier d'une pratique, alors en usage parmi les agents de surveillance du stationnement payant de la commune, consistant à s'abstenir de verbaliser les véhicules en infraction à la réglementation du stationnement payant lorsque ces véhicules arboraient un ticket d'horodateur revêtu du matricule de l'un d'entre eux. La maire de Lille a déduit de ces faits que les agissements de M. B... constituaient un manquement fautif aux obligations professionnelles résultant des missions qui lui étaient dévolues en tant qu'agent de surveillance du stationnement payant et qu'il avait juré de bien et fidèlement accomplir par un serment prêté le 8 décembre 2006. La maire de Lille a, en outre, relevé que ces faits revêtaient le caractère d'un manquement aux obligations de secret et de discrétion professionnels de cet agent, qu'ils étaient contraires à l'honneur, et que, relayés dans les médias locaux, ils étaient de nature à porter atteinte à l'image de la commune et à faire douter de l'impartialité et de l'intégrité des agents communaux. 9. En premier lieu, il résulte des pièces du dossier, en particulier du compte-rendu de l'audition de M. B..., le 2 octobre 2013, par le directeur de la police municipale et de la réglementation de la commune de Lille, que l'intéressé a reconnu la matérialité des faits sur lesquels l'autorité disciplinaire s'est fondée pour lui infliger la sanction contestée. M. B... ne conteste pas davantage la matérialité de ces faits devant le juge de l'excès de pouvoir. S'il soutient que la sanction qui lui a été infligée est néanmoins entachée d'erreur de fait, la circonstance invoquée à cet égard, que d'autres éléments factuels sur lesquels a porté l'enquête administrative et qui ont été repris dans le rapport soumis au conseil de discipline n'étaient pas établis, en particulier s'agissant du nombre et du lieu de constatations de véhicules arborant son numéro de matricule et de l'existence de contreparties qu'il aurait obtenues en faisant bénéficier de ce système des employés ou gérants de commerces riverains de rues soumises au stationnement payant, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 5 avril 2019 dès lors que ces éléments ne sont pas au nombre des griefs retenus pour justifier la sanction contestée. 10. En deuxième lieu , la maire de la commune de Lille a estimé que les faits retenus pour justifier la sanction infligée à M. B... avaient revêtu le caractère d'un manquement fautif aux obligations professionnelles résultant des missions qui lui avaient été confiées, ainsi qu'aux obligations de secret et de discrétion professionnels qui lui incombaient dans l'exercice de ces missions, qu'ils étaient contraires à l'honneur, de nature à porter atteinte à l'image de la commune et à faire douter de l'impartialité des agents chargés du contrôle du stationnement. Par les éléments qu'il invoque, relatifs notamment à l'absence de contrepartie retirée de ces agissements et au rôle, non établi, joué par la commune dans la médiatisation de l'affaire, M. B... ne conteste pas sérieusement la qualification de faute disciplinaire ainsi retenue. 11. En troisième lieu, M. B... fait valoir que la pratique consistant à s'abstenir de verbaliser les véhicules en infraction à la réglementation du stationnement payant, lorsque ceux-ci arboraient un ticket d'horodateur revêtu du matricule de l'un d'entre eux, était en usage depuis plusieurs années au sein de l'unité du stationnement payant. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des différents procès-verbaux dressés par l'inspection générale de la police nationale, que cette pratique, initialement admise en 1997 par les autorités hiérarchiques, en marge des règles relatives au stationnement payant en vigueur sur le territoire de la commune, au profit des agents utilisant leur véhicule personnel pour se rendre sur leur lieu de travail, était cependant détournée depuis plusieurs années par certains d'entre eux au bénéfice de tiers, auxquels ils communiquaient à cet effet leur numéro de matricule, que l'ensemble des agents du service en avait connaissance et que cette pratique s'était accentuée depuis l'extension des horaires du stationnement payant dans plusieurs rues commerçantes de la ville au cours de l'année 2010. Toutefois, malgré ces circonstances, les faits reprochés à M. B... ont consisté à user à titre personnel des prérogatives qu'il tenait de ses fonctions d'agent assermenté, agréé par le procureur de la République en vertu de l'article L. 130-4 du code de la route, en communiquant à des tiers au service son numéro de matricule, dans le but de leur permettre de se soustraire à la réglementation dont il lui incombait d'assurer l'application et en contradiction avec l'objet même du service ainsi que des missions qui lui étaient dévolues. Compte tenu des obligations de probité, de secret et de discrétion professionnels auxquelles le requérant était astreint au regard des fonctions exercées ainsi que du retentissement médiatique auquel l'affaire a donné lieu, la faute commise par M. B... a jeté le discrédit sur la loyauté et l'intégrité des fonctionnaires municipaux, a été de nature à perturber le fonctionnement des services de la commune de Lille et a nui à son image. 12. Ni la circonstance, à la supposer avérée, que d'autres agents de l'unité du stationnement payant ayant commis des faits au moins aussi graves n'ont pas fait l'objet de poursuites disciplinaires ou d'une sanction ou n'ont pas été sanctionnés avec la même sévérité, ni la circonstance que le procureur de la République a prononcé le l8 octobre 2013 un non-lieu au motif qu'une procédure de sanction d'une autre nature était en cours à l'encontre de M. B..., ne sont de nature à minorer la gravité de ces faits. 13. Dans ces conditions, la faute reprochée à M. B... justifie que lui soit infligée une sanction disciplinaire du quatrième groupe. Dès lors, en prononçant la sanction de révocation, la maire de Lille n'a pas pris à son encontre une sanction disproportionnée au regard de la gravité de la faute commise. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des principes d'égalité de traitement des agents publics et du principe d'équité : 14. M. B... ne peut utilement se prévaloir de ce que des agents qui se sont livrés à des agissements comparables à ceux qui lui sont reprochés n'ont pas fait l'objet de poursuites disciplinaires ou d'une sanction ou n'ont pas été sanctionnés avec la même sévérité, à l'appui de ses conclusions dirigées contre la sanction contestée, qui ne revêt pas un caractère disproportionné. Le moyen tiré de la méconnaissance par cette sanction des principes d'égalité et d'équité ne peut, par suite, qu'être écarté comme inopérant 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées et celles qu'il présente sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu, en revanche, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Lille. DÉCIDE : Article 1er : Le requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Lille sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B... et à la commune de Lille. Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Nord. Délibéré après l'audience publique du 8 novembre 2022 à laquelle siégeaient : - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, - M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur, - Mme Dominique Bureau, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2022. La rapporteure, Signé : D. Bureau La présidente de chambre, Signé : G. Borot La greffière, Signé : C. Huls-Carlier La République mande et ordonne au préfet du Nord ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière, C. Huls-Carlier 2 No 21DA02952