CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 12/06/2020, 17MA02101, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-06-12
Numéro : 17MA02101
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jeannette  FEMENIA
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : UGGC AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler, en tant qu'elles fixent la surface occupée et le taux au mètre carré de la redevance, les décisions modificatives n° 2 du 12 janvier 2009, n° 3 du 3 octobre 2013 et n° 4 du 10 février 2015 par lesquelles le directeur du Grand Port Maritime de Marseille a renouvelé l'autorisation d'occuper le domaine public maritime qui lui a été consentie, de calculer le montant de la redevance des années 2013 et 2014 selon des surfaces et tarifs qu'il propose, d'annuler la facture du 24 mai 2016 d'un montant de 6 135,10 euros émise à son encontre en cours d'instance, relative aux redevances dues pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014, et de condamner le Grand Port Maritime de Marseille à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi. Par un jugement n° 1502446 du 27 mars 2017, le tribunal administratif de Marseille, par l'article 1er, a annulé les décisions n° 3 et n° 4 du 3 octobre 2013 et du 10 février 2015 en tant qu'elles fixent la surface de domaine public occupé et le taux de la redevance, par l'article 2, a annulé la décision n° 2 du 12 janvier 2009 en tant qu'elle fixe la surface du domaine public occupé, par l'article 3, a déchargé M. C... de l'obligation de payer la somme de 6 135 euros afférente à la facture émise le 24 mai 2016, par l'article 4, a fixé à 2 103,48 euros la redevance d'occupation due au titre des années 2013 et 2014 et, par l'article 5, a déchargé M. C... du trop-payé par rapport à la somme ainsi fixée. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 23 mai 2017, le 21 août 2017 et le 19 octobre 2017, le Grand port Maritime de Marseille demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 27 mars 2017 ; 2°) de rejeter la demande de M. C... ; 3°) de mettre à la charge de M. C... une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal administratif a écarté à tort les fins de non-recevoir qu'il a soulevées en première instance ; - la demande indemnitaire était irrecevable en ce qu'elle n'était pas dirigée contre la décision implicite de rejet de sa demande préalable introduite le 9 avril 2016 ; - les décisions querellées ne sont pas entachées d'erreur de fait quant au calcul des surfaces de terrain et du plan d'eau occupées et ne sont pas entachées de disproportion manifeste quant au montant de la redevance domaniale ; - les avantages de toute nature procurés à M. C... sont différents de ceux dont bénéficient ses voisins de sorte que les tarifs des redevances domaniales qui lui ont été appliqués ne présentent pas un caractère discriminatoire ; - la réévaluation des tarifs ne relève pas d'une manoeuvre ayant pour but caché de récupérer les terrains occupés, mais se justifie par l'actualisation des surfaces réellement occupées et l'évolution de la politique tarifaire ; - aucune faute n'a été commise et M. C... n'apporte pas la preuve de l'existence d'un préjudice en lien direct avec les agissements de l'établissement public. Par des mémoires en défense enregistrés les 28 juillet 2017, 8 septembre 2017 et 25 septembre 2017, M. C... conclut au rejet de la requête, par la voie de l'appel incident à la réformation du jugement du tribunal administratif de Marseille du 27 mars 2017 en ce qu'il rejette sa demande d'indemnisation du préjudice moral subi, et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge du Grand Port Maritime de Marseille sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par l'appelant ne sont pas fondés. Un mémoire présenté par M. C... le 31 octobre 2019 n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Par lettre du 11 mars 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puissent être remises en cause au-delà d'un délai raisonnable qui, en général, ne peut excéder un an, les décisions modificatives n° 2 et n° 3, des 12 janvier 2009 et 3 octobre 2013, décisions administratives individuelles qui ont été notifiées à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Par lettre du 20 mai 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que les conclusions tendant à ce que le tribunal administratif de Marseille fixe le montant des redevances dues au titre de l'occupation du domaine public étaient irrecevables dans le cadre du recours pour excès de pouvoir introduit par le requérant. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. B..., - et les observations de Me F... représentant le Grand Port Maritime de Marseille. Considérant ce qui suit : 1. M. A... C... bénéfice, depuis le 29 septembre 1977, d'une autorisation d'occupation temporaire (AOT) du domaine public maritime aux fins d'habitation sur le territoire de la commune de Châteauneuf-les-Martigues, quartier de La Mède, délivrée par le Grand Port Maritime de Marseille (GPMM). Le 28 janvier 1992, l'AOT a été renouvelée, prenant acte, sur la base des déclarations de M. C..., de l'augmentation de la superficie du terrain mis à sa disposition, incluant un plan d'eau pour une surface totale de 447 m². Le 21 novembre 2001, une décision modificative n° 1 de l'AOT du 28 janvier 1992, a réduit la superficie occupée à 298,66 m². A la suite d'un relevé des surfaces occupées réalisé par un géomètre-expert mandaté par le GPMM, par décision modificative n° 2 en date du 12 janvier 2009, la surface totale occupée a été portée à 478 m², pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2009. A l'issue d'une visite sur site d'un représentant du GPMM, une décision modificative n° 3 du 3 octobre 2013 a arrêté les surfaces occupées autorisées pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2013 à 718 m² pour le terrain et 247 m² pour le plan d'eau. Une décision modificative n° 4 en date du 10 février 2015, prenant effet au 1er janvier 2013, renouvelable tacitement, a ensuite fixé la redevance annuelle hors taxe à 2 587,36 euros, calculée à partir d'une surface de terrain de 673 m² sur la base d'un tarif unitaire de 3,64 hors taxe le m² par an et une surface du plan d'eau de 111 m² à 1,24 euros hors taxe le m² par an. Sur le fondement de cette décision, le GPMM a émis le 24 mai 2016 une facture d'un montant de 6 135,10 euros à l'encontre de M. C... au titre des redevances dues pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014. Par un courrier en date du 19 janvier 2015, M. C... a contesté auprès du GPM la décision modificative n° 3, s'agissant des surfaces retenues pour le calcul de sa redevance ainsi que les nouveaux taux appliqués, et a demandé que le montant de la redevance domaniale soit moins élevé au titre des années 2013, 2014 et 2015. Cette demande a été implicitement rejetée. M. C... a alors demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les décisions modificatives n° 2, n° 3 et n° 4 du 12 janvier 2009, 3 octobre 2013 et 10 février 2015, ainsi que la facture émise à son encontre, en cours d'instance, le 24 mai 2016, et de condamner le GPMM à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi. Le GPMM, qui demande l'annulation de l'intégralité du jugement attaqué, doit être regardé comme relevant appel de ce jugement en tant que le tribunal a, par l'article 1er, annulé les décisions n° 3 et n° 4 du 3 octobre 2013 et du 10 février 2015 en tant qu'elles fixent la surface de domaine public occupé et le taux de la redevance, par l'article 2, annulé la décision n° 2 du 12 janvier 2009 en tant qu'elle fixe la surface du domaine public occupé, par l'article 3, déchargé M. C... de l'obligation de payer la somme de 6 135 euros afférente à la facture émise le 24 mai 2016, par l'article 4, fixé à 2 103,48 euros la redevance d'occupation due au titre des années 2013 et 2014 par l'article 5, déchargé M. C... du trop-payé par rapport à la somme ainsi fixée et, par l'article 6 mis à sa charge les frais liés à l'instance. Par la voie de l'appel incident, M. C... doit être regardé comme demandant la réformation du jugement en tant que ses conclusions tendant à la réparation d'un préjudice moral ont été rejetées par l'article 7 de ce jugement. Sur l'appel principal : En ce qui concerne les fins de non-recevoir soulevées en première instance par le GPMM : 2. En premier lieu, le GPMM soutient que le tribunal a écarté à tort la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des demandes de première instance présentées par M. C... en l'absence de liaison préalable du contentieux. Toutefois M. C... a demandé dans un premier temps, dans son mémoire introductif de première instance, l'annulation de plusieurs décisions portant modification d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime et présenté des conclusions tendant à ce que le juge fixe le montant de la redevance selon certaines modalités de calcul. Les décisions ainsi contestées portant autorisation d'occupation du domaine public, n'ont pas été prises sous la forme contractuelle mais sont des décisions unilatérales du GPMM et ne revêtent donc pas un caractère indemnitaire. Par ailleurs, les conclusions présentées en cours d'instance par M. C..., tendant à la condamnation du GPMM à lui verser une indemnité en réparation de son préjudice moral, n'ont pas eu pour effet de donner à l'ensemble des conclusions le caractère d'une demande de plein contentieux. Il en résulte que la demande d'annulation de telles décisions ne relève pas du juge de plein contentieux mais du juge de l'excès de pouvoir et n'avait donc pas à faire l'objet d'une liaison du contentieux. 3. En second lieu, le GPMM a également opposé en première instance une fin de-non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des demandes d'annulation des décisions modificatives n° 2 du 12 janvier 2009 et n° 3 du 3 octobre 2013, aux motifs que la décision n° 2 a été approuvée par M. C... qui a reconnu dans ses écritures avoir procédé au paiement de la redevance correspondante et que la décision n° 3 a été annulée et remplacée par la décision modificative n° 4 du 10 février 2015 de sorte que la demande d'annulation de cette décision serait sans objet. 4. D'une part, s'agissant de la décision modificative n° 2, la circonstance que le débiteur a procédé au paiement de la somme due ne prive pas d'objet la contestation de la décision sur le fondement de laquelle la facture a été émise, mais atteste en l'espèce, au regard des mentions de la facture, de la connaissance par le débiteur de la décision sur laquelle elle est fondée, tant du montant de la redevance que de ses modalités de calcul. Il ressort des pièces du dossier que M. C... a payé sur la base des factures émises annuellement par le GPMM, la redevance afférente au titre des années 2009 à 2012 telle que fixée par la décision modificative n° 2 du 12 janvier 2009, à laquelle les factures font référence. La dernière facture pour l'année 2012 a été payée par chèque du 7 janvier 2012 selon la mention manuscrite portée par l'intéressé sur la facture qu'il a lui-même produit à l'appui de ses écritures. Dès lors la décision n° 2 du 12 janvier 2009 a été contestée au-delà du délai raisonnable d'un an à compter de la date à laquelle M. C... a eu au plus tard connaissance de la décision et des modalités de calcul qu'il conteste. Les conclusions aux fins d'annulation de cette décision présentées au tribunal le 19 janvier 2015 étaient donc tardives et par ce motif irrecevables. Par suite, l'article 2 du jugement attaqué, par lequel le tribunal a annulé la décision modificative n° 2 du 12 janvier 2009 en tant qu'elle fixe la surface du domaine public occupé, doit être annulé. 5. D'autre part, s'agissant de la décision modificative n° 3 du 3 octobre 2013, ainsi que le GPMM l'a soutenu en première instance, il ressort des pièces du dossier que cette décision a été annulée et remplacée par la décision modificative n° 4 du 10 février 2015, en vertu de l'article 4 de cette dernière décision. Dès lors, les conclusions aux fins d'annulation de cette décision modificative n° 3 étaient irrecevables à la date d'introduction du recours devant le tribunal. Par suite, l'article 1er du jugement attaqué par lequel le tribunal a annulé la décision modificative n° 3 du 3 octobre 2013 en tant qu'elle fixe la surface de domaine public occupé et le taux de la redevance doit, dans cette mesure, être annulé. 6. En troisième lieu, saisi de moyens en ce sens soulevés à l'appui d'une contestation du nouveau montant de la redevance d'occupation du domaine public, le juge de l'excès de pouvoir peut annuler cet acte, le cas échéant partiellement s'il est divisible, et éventuellement, sur le fondement des dispositions des articles L. 911-1 à L. 911-3 du code de justice administrative, enjoindre sous astreinte à l'administration de prendre une nouvelle décision. En revanche, eu égard à cet office, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir, après l'annulation de la décision du gestionnaire du domaine public, de fixer lui-même les bases de calcul et le montant de la redevance. Seul le juge de plein contentieux saisi d'un état exécutoire peut, le cas échéant et eu égard à son office, se prononcer sur le montant de la redevance et annuler partiellement cet état exécutoire en tant que le montant réclamé excède celui qui est réellement dû. Dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 2, M. C... a formé un recours pour excès de pouvoir, ses conclusions tendant à ce que le tribunal fixe le montant de la redevance étaient irrecevables. Par suite, l'article 4 du jugement attaqué ainsi que, par voie de conséquence l'article 5, par lesquels le tribunal a, d'une part, fixé à 2 103,48 euros la redevance d'occupation due au titre des années 2013 et 2014 et, d'autre part, a déchargé M. C... du trop-payé par rapport à la somme ainsi fixée, doivent être annulés. 7. Il résulte de ce qui précède que ne reste en litige que la légalité de la décision modificative n° 4 du 10 février 2015 et de la facture subséquente émise le 24 mai 2016 d'un montant de 6 135,10 euros. En ce qui concerne la légalité de la décision modificative n° 4 du 10 février 2015 et de la facture subséquente émise le 24 mai 2016 : 8. Aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 dudit code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ". L'article R. 2125-3 du code précité dispose que : " Sur le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, la révision des conditions financières peut intervenir à l'expiration de chaque période fixée pour le paiement de la redevance (...) ". S'agissant de la surface : 9. La décision modificative contestée fixe la surface du terrain à 673 m² et celle du plan d'eau à 111 m², les réduisant ainsi par rapport à la décision modificative n° 3 prise à la suite de la visite sur place d'un représentant du GPMM qui avait relevé une occupation de terrain de 718 m² et 247 m² de surface de plan d'eau. Ainsi qu'il a été exposé au point 1 du présent arrêt, les superficies ont connu des variations non négligeables selon les années, notamment à la suite de l'intégration d'un chemin ou au gré des occupations effectives de M. C..., un géomètre expert missionné par le GPMM en 2008 proposant respectivement 588 m² de surface de terrain et 421 m² de surface de plan d'eau. M. C... indique dans ses écritures se rallier à la proposition de l'expert pour ce qui concerne le terrain mais revendique une surface occupée de seulement 40 m² pour le plan d'eau, au motif qu'il n'aurait qu'un seul bateau. Toutefois, le rapport du géomètre expert est ancien et rien n'indique que la surface effectivement occupée pour le terrain n'a pas varié une fois de plus, M. C... n'apportant aucun élément supplémentaire à cet égard. S'agissant du plan d'eau, si l'intéressé ne se rallie pas au chiffrage de l'expert, il a néanmoins souvent varié dans ses déclarations sur le nombre de bateaux qu'il possède. En outre la superficie de 111 m² est en réalité beaucoup plus proche de sa position que de celle de l'expert. Dans ces conditions, le GPMM est fondé à soutenir que le calcul des surfaces n'est pas entaché d'erreur de fait, tant pour le terrain que pour le plan d'eau. S'agissant du tarif : 10. Il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public de fixer, tant dans l'intérêt de ce domaine et de son affectation que dans l'intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner les permissions d'occupation, et à ce titre de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public. L'autorité gestionnaire du domaine public peut à tout moment modifier les conditions pécuniaires auxquelles elle subordonne la délivrance des autorisations d'occupation et éventuellement abroger unilatéralement ces décisions, elle ne peut, toutefois, légalement exercer ces prérogatives qu'en raison de faits survenus ou portés à sa connaissance postérieurement à la délivrance de ces autorisations. 11. Il résulte de l'instruction que la décision modificative n° 2 du 12 janvier 2009 a fixé le montant de la redevance annuelle d'occupation du domaine public à 779,14 euros HT pour une surface de terrain occupée de 478 m², sur la base d'un tarif unitaire de 1,63 euros/m². La décision indique également que la redevance variera chaque année en fonction du dernier indice connu du coût de la construction publiée par l'INSEE, l'indice de référence ayant servi à déterminer la redevance 2009 étant celui correspondant au deuxième trimestre 2008 soit 1562. A la suite du relevé topographique de l'expert-géomètre, et par décision modificative n° 3 du 3 octobre 2013, la redevance a été portée à 3 454,70 euros HT, pour une surface de terrain de 718 m² et de plan d'eau de 247 m², sur la base d'un tarif unique de 3,58 euros/m². Enfin, la décision n° 4 en litige fixe la redevance annuelle à compter du 1er janvier 2013 à 2 587,36 euros HT calculée pour un terrain de 673 m² à un tarif de 3,64 euros / m² et un plan d'eau de 111 m² à un tarif de 1,24 euros/m². Entre 2009 et 2013, la redevance supportée par M. C... a ainsi plus que triplée passant de 779 ,14 euros HT à 2 587,36 euros HT, mais, rapportée à la surface prise en compte, de 478 m² à 784 m², terrain et plan d'eau cumulés, elle a en réalité en moyenne doublée, passant d'un tarif unitaire moyen de 1,63 euros/m² à 3,30 euros/m². Le GPMM explique cette hausse par une évolution de sa politique tarifaire afin d'intégrer la valorisation économique des terrains qui résulte des nombreux programmes de travaux se déroulant dans la zone industrialo-portuaire de Fos, ainsi que le renchérissement des coûts de gestion correspondants. Pour contester le nouveau tarif, M. C... ne peut utilement comparer sa situation à celle de son voisin qui a un terrain beaucoup plus petit et, même s'il n'est pas enclavé, n'a pas un accès direct au plan d'eau. Par ailleurs, si le montant de la redevance de M. C... est à un niveau identique à celui appliqué au club nautique voisin, lequel retirerait des avantages commerciaux de l'occupation du domaine public, M. C... a été, selon ses dires, autorisé à constituer des droits réels sur la parcelle occupée, pour la construction d'une maison d'habitation et d'un garage qu'il occupe en permanence depuis quarante ans. Par suite, les avantages procurés à M. C... ne paraissent pas moins importants, nonobstant l'existence d'écoulements d'une surverse provenant de la station d'épuration située à proximité. En outre, les considérations de M. C... sur sa situation financière personnelle sont inopérantes sur l'appréciation du montant de la redevance. Enfin, la circonstance que la responsable de la gestion du patrimoine au sein du GPMM soit l'épouse du propriétaire dudit club nautique qui ambitionnerait de s'étendre, ne suffit pas à démontrer le détournement de pouvoir allégué par M. C.... Dans ces circonstances, le GPMM est fondé à soutenir que le tarif appliqué par la décision modificative n° 4 n'est pas entaché de disproportion manifeste au regard des avantages retirés par M. C... de l'occupation privative du domaine public. Par suite, l'article 1er du jugement attaqué annulant la décision modificative n° 4 ainsi que, par voie de conséquence, l'article 3 déchargeant M. C... de l'obligation de payer la somme de 6 135 euros correspondant à la facture du 24 mai 2016 relative aux années 2013 et 2014, doivent être annulés. 12. Il résulte de tout ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a accueilli les conclusions de première instance dirigées contre les décisions modificatives n° 2 du 12 janvier 2019 et n° 3 du 3 octobre 2013, a annulé la décision modificative n° 4, a déchargé M. C... de l'obligation de payer la somme de 6 135 euros correspondant à la facture du 24 mai 2016 et a fixé le montant de la redevance d'occupation du domaine public due par M. C... pour les années 2013 et 2014. L'article 6 du jugement attaqué, qui met à la charge du GPMM les frais liés à l'instance, doit également être annulé, cet établissement n'étant pas la partie perdante en première instance. Sur l'appel incident : 13. En l'absence de toute illégalité fautive commise par le GPMM, les conclusions incidentes de M. C... tendant à l'annulation de l'article 7 du jugement attaqué en ce qu'il a rejeté ses conclusions aux fins de réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi, doivent être rejetées. Sur les frais liés à l'instance d'appel : 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties les frais, non compris dans les dépens, qu'elles ont exposés dans la présente instance. D É C I D E : Article 1er : Les articles 1 à 6 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 27 mars 2017 sont annulés. Article 2 : La demande de première instance et les conclusions d'appel incident de M. C... sont rejetées. Article 3 : Les conclusions du Grand port maritime de Marseille tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Grand port maritime de Marseille et à M. A... C.... Délibéré après l'audience du 29 mai 2020, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre - M. Guidal, président assesseur, - Mme D..., première conseillère. Lu en audience publique, le 12 juin 2020. N° 17MA02101 bb