COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, Formation plenière, 20/03/2012, 11LY02283
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : Formation plenière
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-03-20
Numéro : 11LY02283
Président : M. LE GARS
Rapporteur : M. Jean Christophe  DUCHON-DORIS
Commissaire du gouvernement : M. MONNIER
Avocat(s) : TOMASI

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 14 septembre 2011 au greffe de la Cour et régularisée le 15 septembre 2011, présentée pour le PREFET DU RHONE, par Me Tomasi, avocat au barreau de Lyon ; Le PREFET DU RHONE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1005742, en date du 13 juillet 2011, par lequel le Tribunal administratif de Lyon, d'une part, a annulé la décision implicite par laquelle il a rejeté la demande de M. A, en date du 18 mai 2010, en vue d'obtenir une autorisation provisoire de séjour en qualité de demandeur d'asile, d'autre part, lui a enjoint de réexaminer cette demande dans le délai de quinze jours à compter de sa notification et a condamné l'Etat à verser à l'intéressé une somme de 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande de M. A tendant à l'annulation de ladite décision implicite de rejet ; Le PREFET DU RHONE soutient qu'en ne sanctionnant pas la non présentation personnelle de M. A à la Préfecture du Rhône, le premier juge a méconnu les dispositions de l'article R. 311-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que l'intéressé, contrairement à ce qu'exige l'article R. 741-2 du même code, n'a pas présenté, à l'appui de sa demande, les indications relatives à son état civil et, le cas échéant, à celui de son conjoint et de ses enfants à charge et, en conséquence, le jugement entrepris ne pouvait affirmer que l'administration était tenue de le mettre en possession d'une autorisation provisoire de séjour dès lors que cette règle est posée au seul bénéfice des ressortissants étrangers remplissant les conditions de l'article R. 741-1 du même code ; qu'en l'espèce, la demande présentée par l'intéressé était abusive et n'était déposée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente, les documents nouveaux qu'il produit n'étant pas probants ; que c'est sans texte que le jugement entrepris affirme que le délai de quinze jours fait naître une décision implicite de rejet, dès lors que l'article R. 742-1 du code ne vise que la situation particulière du ressortissant étranger qui satisfait aux obligations de l'article R. 741-2 ; que, conformément au décret du 3 mai 2002, seul le délai de quatre mois fait naître une décision implicite pour l'ensemble des demandes de titre de séjour ; que l'article R. 742-1 ne vise nullement l'hypothèse d'une demande de réexamen par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; Vu le jugement attaqué ; Vu la décision du bureau d'aide juridictionnelle (section administrative d'appel) en date du 2 décembre 2011 admettant M. A au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2011, présenté pour M. A, domicilié ..., par Me Sabatier, avocat au barreau de Lyon, qui conclut au rejet de la requête du préfet, à ce que la Cour enjoigne au préfet de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du prononcé de la décision de justice, et à la mise à la charge de l'Etat, à son profit, de la somme de 1 196 euros, en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 ; Il soutient que c'est à bon droit que le jugement a annulé la décision implicite de refus d'autorisation provisoire de séjour que lui a opposée le préfet du Rhône, née du silence gardé pendant quinze jours, dès lors que l'administration n'a pas répondu à sa demande relative aux motifs de cette décision ; qu'il ne peut notamment exister une période de non droit courant à compter du quinzième jour suivant la demande et expirant à l'issue du quatrième mois au cours de laquelle le demandeur d'asile ne se verrait ni reconnu le droit à séjourner sur le territoire français, ni ne verrait sa demande d'admission provisoire au séjour officiellement rejetée ; que le préfet, en refusant de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour, a commis une erreur manifeste d'appréciation et une erreur de droit dès lors qu'il justifie d'éléments nouveaux démontrant que ses craintes de persécution dans le pays dont il a la nationalité sont actuelles et fondées ; que ses demandes d'injonction et de condamnation de l'administration à lui rembourser les frais exposés sont, pour les mêmes raisons, fondées ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée ; Vu le décret n° 2002-814 du 3 mai 2002 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 29 février 2012 : - le rapport de M. Duchon-Doris, président ; - les conclusions de M. Monnier, rapporteur public ; - et les observations de Me Sabatier, avocat de M. A ; Considérant que M. A, ressortissant de la République démocratique du Congo, né le 23 octobre 1969, est entré en France en 2007 ; que sa première demande d'asile a été rejetée, le 5 novembre 2007 par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, puis, le 4 décembre 2008, par la Cour nationale du droit d'asile ; que, par décisions du 4 février 2009, le préfet du Rhône a refusé de lui délivrer un titre de séjour et l'a obligé à quitter le territoire ; que ces décisions ont été confirmées le 19 mai 2009 par le Tribunal administratif de Lyon puis par la Cour administrative d'appel le 12 avril 2010 ; que, le 18 mai 2010, faisant état de nouveaux documents, il a sollicité le réexamen de sa demande d'asile ; que, par courrier en date du 19 mai 2010, il a demandé les motifs de la décision implicite de rejet de cette demande ; que, par jugement du 13 juillet 2011, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la décision implicite de rejet née du silence gardé pendant quinze jours sur la demande présentée par M. A tendant à la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour et a enjoint au préfet du Rhône de réexaminer cette demande dans le délai de quinze jours à compter de sa notification ; que, pour demander l'annulation de ce jugement, le Préfet du Rhône fait valoir, d'une part, qu'en prenant une telle décision, les premiers juges ont méconnu la portée des dispositions des articles R. 311-1, R. 741-2 et L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et, d'autre part, qu'ils ont édicté sans texte une nouvelle règle de procédure ; Sur la méconnaissance, par les premiers juges, des articles R. 311-1, R. 741-2 et L. 741-4 4° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 311-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Tout étranger, âgé de plus de dix-huit ans ou qui sollicite un titre de séjour en application de l'article L. 311-3, est tenu de se présenter, à Paris, à la préfecture de police et, dans les autres départements, à la préfecture ou à la sous-préfecture, pour y souscrire une demande de titre de séjour du type correspondant à la catégorie à laquelle il appartient..." ; que, si le préfet du Rhône fait valoir que M. A ne s'est pas présenté personnellement pour déposer sa demande d'autorisation provisoire de séjour, cette circonstance, même à la supposer fondée, ne fait pas obstacle à ce que le silence gardé sur la demande de l'intéressé fasse naître une décision implicite de rejet susceptible d'un recours pour excès de pouvoir et dont les motifs doivent être, le cas échéant, communiqués, sur sa demande, à l'intéressé ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du même code : " L'étranger qui, n'étant pas déjà admis à résider en France, sollicite son admission au séjour au titre de l'asile en application de l'article L. 741-1 présente à l'appui de sa demande : 1° Les indications relatives à son état civil et, le cas échéant, à celui de son conjoint et de ses enfants à charge " ; que ces dispositions n'exigent que la production " d'indications relatives à l'état civil " ; que, par suite et en tout état de cause, le préfet du Rhône n'est pas fondé à faire valoir qu'à défaut d'avoir produit, à l'appui de ses déclarations concernant son état civil, sa situation de famille et sa nationalité, des documents officiels d'identité, documents qui, au demeurant, ne lui ont pas été réclamés, M. A ne peut se prévaloir du dépôt d'une demande remplissant les conditions posées par l'article R. 741-2 précité, susceptible d'avoir fait naître, à l'expiration d'un délai de quinze jours, une décision implicite de rejet ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 741-4 du même code : " Sous réserve du respect des stipulations de l'article 33 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, l'admission en France d'un étranger qui demande à bénéficier de l'asile ne peut être refusée que si :... 4° La demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente (...) " ; qu'il résulte des termes mêmes de ces dispositions que la circonstance, à la supposer fondée, que la demande présentée par M. A soit abusive et n'ait été déposée qu'en vue de faire échec à la mesure d'éloignement prononcée à son encontre, ne fait pas obstacle à ce que le silence gardé sur cette demande fasse naître une décision implicite de rejet susceptible d'un recours pour excès de pouvoir et dont les motifs doivent être, le cas échéant, communiqués, sur sa demande, à l'intéressé ; Sur l'existence d'une décision implicite de rejet : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Tout étranger présent sur le territoire français qui, n'étant pas déjà admis à séjourner en France sous couvert d'un des titres de séjour prévus par le présent code ou les conventions internationales, demande à séjourner en France au titre de l'asile forme cette demande dans les conditions fixées au présent chapitre. " ; qu'aux termes de l'article L. 741-4 du même code : " Sous réserve du respect des stipulations de l'article 33 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, l'admission en France d'un étranger qui demande à bénéficier de l'asile ne peut être refusée que si : / 1° L'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers, ou d'engagements identiques à ceux prévus par ledit règlement avec d'autres Etats ; / 2° L'étranger qui demande à bénéficier de l'asile a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la convention de Genève susmentionnée ou d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr. Un pays est considéré comme tel s'il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La prise en compte du caractère sûr du pays d'origine ne peut faire obstacle à l'examen individuel de chaque demande ; / 3° La présence en France de l'étranger constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat ; / 4° La demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente (...) " ; que l'article L. 742-1 du même code dispose que : " Lorsqu'il est admis à séjourner en France en application des dispositions du chapitre Ier du présent titre, l'étranger qui demande à bénéficier de l'asile se voit remettre un document provisoire de séjour lui permettant de déposer une demande d'asile auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. L'office ne peut être saisi qu'après la remise de ce document au demandeur. Après le dépôt de sa demande d'asile, le demandeur se voit délivrer un nouveau document provisoire de séjour. Ce document est renouvelé jusqu'à ce que l'office statue et, si un recours est formé devant la Cour nationale du droit d'asile, jusqu'à ce que la cour statue. " ; qu'aux termes de l'article L. 742-3 dudit code : " L'étranger admis à séjourner en France bénéficie du droit de s'y maintenir jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de la décision de la Cour nationale du droit d'asile. Le I de l'article L. 511-1 est alors applicable. " ; que toutefois, selon l'article L. 742-5, " dans le cas où l'admission au séjour a été refusée pour l'un des motifs mentionnés aux 2° à 4° de l'article L. 741-4, l'étranger qui souhaite bénéficier de l'asile peut saisir l'office de sa demande ", celle-ci étant examinée selon la procédure prioritaire prévue au second alinéa de l'article L. 723-1 ; que l'article L. 742-6 ajoute que : " L'étranger présent sur le territoire français dont la demande d'asile entre dans l'un des cas visés aux 2° à 4° de l'article L. 741-4 bénéficie du droit de se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, lorsqu'il s'agit d'une décision de rejet. En conséquence, aucune mesure d'éloignement mentionnée au livre V du présent code ne peut être mise à exécution avant la décision de l'office. (...) " ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " L'étranger qui, n'étant pas déjà admis à résider en France, sollicite son admission au séjour au titre de l'asile en application de l'article L. 741-1 présente à l'appui de sa demande : / 1° Les indications relatives à son état civil et, le cas échéant, à celui de son conjoint et de ses enfants à charge ; / 2° Les documents mentionnés dans l'arrêté prévu par l'article R. 211-1 justifiant qu'il est entré régulièrement en France ou, à défaut, toutes indications portant sur les conditions de son entrée en France et ses itinéraires de voyage à partir de son pays d'origine ; / 3° Quatre photographies de face, tête nue, de format 3,5 cm x 4,5 cm récentes et parfaitement ressemblantes ; 4° L'indication de l'adresse où il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la durée de validité de l'autorisation provisoire de séjour délivrée sur le fondement de l'article R. 742-1 (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 742-1 de ce code : " Dans un délai de quinze jours après qu'il a satisfait aux obligations prévues à l'article R. 741-2, l'étranger est mis en possession d'une autorisation provisoire de séjour portant la mention "en vue de démarches auprès de l'OFPRA", d'une validité d'un mois, pour autant qu'il ne soit pas fait application du 1° au 4° de l'article L. 741-4 sans préjudice des dispositions du premier alinéa de l'article L. 742-6. / Toutefois, s'il s'agit d'un étranger qui a été admis en France au titre de l'asile et porteur d'un visa de long séjour, il est mis en possession d'un récépissé de sa demande de titre de séjour qui porte la mention "étranger admis au titre de l'asile", d'une durée de validité de six mois renouvelable jusqu'à la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, et qui lui permet d'exercer la profession de son choix dans les conditions prévues à l'article L. 314-4. / Lorsqu'à la suite d'une décision de rejet devenue définitive sur une précédente demande d'asile, l'intéressé entend soumettre à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides des éléments nouveaux, la validité de l'autorisation provisoire de séjour qui lui est délivrée est limitée à quinze jours. " ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions, comme l'ont relevé les premiers juges, que, compte tenu de la nature particulière du droit d'asile, de la protection dont doivent bénéficier ceux qui le sollicitent et de l'exigence d'un traitement diligent des demandes, dans l'intérêt tant de leurs auteurs que de la préservation de l'ordre public, l'autorité compétente, saisie d'une demande d'admission au bénéfice du statut de réfugié satisfaisant aux conditions prévues à l'article R. 741-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, doit, au plus tard dans le délai de quinze jours prescrit à l'article R. 742-1 du même code, mettre le demandeur d'asile en possession d'une autorisation provisoire de séjour jusqu'à ce qu'il ait été statué sur cette demande, sans préjudice, le cas échéant, de la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 741-4 dudit code ; que le demandeur d'asile qui, à l'expiration de ce délai de quinze jours, n'est pas mis en possession d'une autorisation provisoire de séjour peut se prévaloir d'une décision implicite de rejet, dont il est recevable à demander l'annulation au juge de l'excès de pouvoir ; Considérant qu'ainsi que l'ont relevé les premiers juges, M. A a sollicité le réexamen de sa demande d'asile par un courrier reçu par le préfet du Rhône le 18 mai 2010 ; qu'en l'absence de réponse du préfet, une décision implicite de refus d'autorisation provisoire de séjour est née le 2 juin 2010 ; Sur la légalité de la décision implicite de rejet : Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) " ; qu'aux termes de l'article 5 de la même loi : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués " ; Considérant que, par un courrier reçu le 22 juillet 2010 par le préfet du Rhône, M. A a demandé les motifs de la décision implicite née le 2 juin 2010 ; que le préfet n'a pas répondu à cette demande dans le délai d'un mois qui lui était imparti ; que, dès lors, la décision implicite de refus d'autorisation provisoire de séjour opposée par le préfet du Rhône à M. A était entachée d'illégalité justifiant son annulation par les premiers juges ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le PREFET DU RHONE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Lyon, par le jugement attaqué, a annulé la décision implicite par laquelle il a rejeté la demande de M. A, en date du 18 mai 2010, tendant à l'obtention d'une autorisation provisoire de séjour en qualité de demandeur d'asile et lui a enjoint de réexaminer cette demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par M. A : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ; qu'aux termes de l'article L. 911-2 de ce code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. " ; Considérant que l'annulation du refus de délivrer à M. A une autorisation provisoire de séjour implique seulement que le PREFET DU RHONE réexamine la situation du requérant sans qu'il soit nécessaire d'assortir cette injonction d'une astreinte ; que, par suite, celui-ci n'est pas fondé à critiquer le jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande d'enjoindre au PREFET DU RHONE de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du prononcé de la décision de justice ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 : Considérant que M. A a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; que, par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Sabatier, avocat de M. A, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au profit de Me Sabatier, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête du PREFET DU RHONE est rejetée. Article 2 : L'Etat versera la somme de 1 000 euros à Me Sabatier, avocat de M. A, en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée, sous réserve qu'il renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au PREFET DU RHONE, à M. François A et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Délibéré après l'audience du 29 février 2012 à laquelle siégeaient : M. Le Gars, président de la Cour, MM. Fontanelle, du Besset, Chanel, Duchon-Doris, Moutte, présidents de chambre, Mme Steck-Andrez, président-assesseur. Lu en audience publique, le 20 mars 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY02283 sh