Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 17/01/2014, 12NT02508, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-01-17
Numéro : 12NT02508
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Eric  FRANCOIS
Commissaire du gouvernement : M. POUGET
Avocat(s) : GORAND

Vu la requête, enregistrée le 4 septembre 2012, présentée pour M. et Mme A..., demeurant " ..., par Me Launay, avocat au barreau de Caen ; M. et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 11-1985 du 11 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision née le 24 novembre 2010 du silence gardé par le maire de Ranville (Calvados) sur leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du conseil municipal du 5 février 2009 approuvant le plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler cette décision implicite et cette délibération ; 3°) à titre subsidiaire d'enjoindre au conseil municipal d'abroger la délibération litigieuse dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 75 euros par jour de retard passé ce délai ou d'enjoindre au maire de statuer à nouveau sur leur demande d'abrogation sous les mêmes conditions ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Ranville le montant de la contribution pour l'aide juridique qu'ils ont supporté ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Ranville le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier pour n'avoir pas répondu au moyen tiré du caractère insuffisant du projet d'aménagement et de développement durable ; - il n'est pas établi que la délibération du 12 septembre 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme ait été notifiée aux personnes publiques énumérées à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; - nonobstant les attestations des conseillers municipaux, leur convocation à la séance du conseil municipal du 5 février 2009 qui a approuvé le plan local d'urbanisme a été irrégulière ; en outre, les documents nécessaires à leur information ne leur ont pas été remis ; - le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il ne comporte pas d'explication du changement de zonage affectant leur propriété et ne mentionne pas la création future d'un nouvel axe routier ; le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) est insuffisant en ce qu'il omet également de mentionner la création de cet axe ; - les éléments graphiques sont peu clairs en ce qu'une même couleur blanche regroupe trois éléments distincts ; - il n'est pas établi que l'arrêté prescrivant l'enquête publique aurait donné lieu à affichage régulier en mairie ; cet arrêté ne comporte pas l'ensemble des mentions requises ; - nonobstant le rapport du commissaire enquêteur indiquant que les avis des personnes publiques étaient joints au dossier d'enquête publique, il n'est pas établi que les observations du préfet y aient figuré ; - l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé et par suite irrégulier ; - le classement en zone naturelle et non en zone agricole de leur parcelle à usage de pâturage et desservie par les réseaux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et en contradiction avec les orientations d'aménagement du PADD ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2012, présenté pour la commune de Ranville représentée par son maire, par Me Gorand, avocat au barreau de Caen ; la commune de Ranville conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. et Mme A... le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la demande de première instance ayant été introduite plus de six mois après l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme, les moyens tirés des vices de forme ou de procédure sont irrecevables par application des dispositions de l'article L.600-1 du code de l'urbanisme ; - la délibération du 12 septembre 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée aux personnes désignées à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; - le régime légal de preuve aménagé par le code de procédure civile n'est pas applicable devant la juridiction administrative ; en l'espèce, les certificats des conseillers municipaux attestant avoir reçu dans le délai requis une convocation écrite pour la réunion du conseil municipal du 5 février 2009 revêtent valeur probante ; - les conseillers municipaux ont été informés que l'approbation du PLU figurait à l'ordre du jour de cette réunion, cette information n'étant subordonnée à aucun formalisme particulier dans une commune comptant moins de 3500 habitants ; - le rapport de présentation justifie la délimitation des différentes zones, notamment de celle recouvrant la parcelle des requérants qui répond à l'objectif de pérennisation de l'agriculture, et mentionne la création d'un nouvel axe routier ; le PADD mentionne également cette nouvelle voie appelée à relier Troarn à Courseulles ; - l'exemplaire original du PLU distingue les trois éléments énumérés par les requérants par trois couleurs distinctes ; - la publicité et l'affichage de l'avis d'enquête publique ont été réguliers ; l'absence de certaines mentions sur cet avis ne revêt pas un caractère substantiel ; - les observations du préfet du Calvados figuraient au dossier d'enquête publique ; - le commissaire enquêteur a répondu aux observations formulées et a exprimé un avis personnel suffisamment motivé ; - le terrain des requérants était déjà précédemment classé en zone naturelle ; inscrit dans une unité paysagère, contigu à un espace boisé classé, mais également limitrophe d'une station d'épuration, il a pu être classé en zone naturelle sans que ce classement, cohérent avec le PADD, soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de droit ; Vu l'ordonnance du 12 novembre 2013 fixant la clôture de l'instruction le 28 novembre 2013 à 12 heures ; Vu le mémoire, enregistré le 28 novembre 2013, présenté pour M. et Mme A..., qui concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens qu'ils développent ; Vu les mémoires, enregistrés le 28 novembre et 11 décembre 2013, présentés pour la commune de Ranville, qui persiste dans ses conclusions ; Vu le mémoire, enregistré le 12 décembre 2013, présenté pour M. et Mme A..., qui persistent dans leurs conclusions ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 décembre 2013 : - le rapport de M. François, premier conseiller ; - les conclusions de M. Pouget, rapporteur public ; - et les observations de Me Gorand, avocat de la commune de Ranville ; 1. Considérant que M. et Mme A... interjettent appel du jugement du 11 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite née le 24 novembre 2010 du silence gardé par le maire de Ranville (Calvados) sur leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du conseil municipal du 5 février 2009 approuvant le plan local d'urbanisme ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort de l'examen du jugement attaqué que le tribunal a répondu au moyen tiré de l'insuffisance du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme au regard des dispositions de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme ; que, par suite, le jugement du 11 juillet 2012 n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de refus d'abrogation du plan local d'urbanisme : 3. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable: " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. " " ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des lettres de notification adressées aux personnes publiques associées et des attestations produites, que la délibération du 12 septembre 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée aux personnes visées par les dispositions précitées de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; que l'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des attestations des conseillers municipaux produites en première instance, que les convocations à la séance du conseil municipal du 5 février 2009, dont l'article L. 2121-10 précité du code général des collectivités territoriales n'impose pas qu'elles soient nominatives, sont parvenues le 31 janvier 2009 au domicile des conseillers et précisaient l'ordre du jour de la séance, permettant aux membres du conseil de se procurer le cas échéant toute information préalable qu'ils auraient estimé utile ; que, dès lors, le moyen tiré par les requérants, qui ne sauraient utilement se prévaloir du régime de preuve instauré par le code de procédure civile, de la violation des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 précités du code général des collectivités territoriales ne peut être accueilli ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation : (...) 3° (...) expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables (...). En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 8. Considérant que le rapport de présentation mentionne que les espaces naturels proches de l'Orne et de son estuaire, au sein desquels se situe le terrain litigieux, ont été reclassés en zone naturelle protégée afin de renforcer la protection de ces sites présentant un grand intérêt écologique tout en conservant une possibilité d'aménagement et d'extension pour le siège d'exploitation en activité ; qu'il précise que le périmètre de la zone naturelle sera étendu à l'ouest et au sud-est du bourg, notamment autour de la vallée de l'Aiguillon, et que les autres éléments structurants du paysage, notamment les haies bocagères, seront protégés ; qu'il mentionne par ailleurs l'existence d'une route nouvelle appelée à relier Troarn à Courseulles, dont le tracé exact sera défini par le département ;qu'ainsi, ce rapport satisfait aux prescriptions de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune " ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le projet d'aménagement et de développement durable mentionne la création de la future liaison entre Troarn et Courseulles au nombre des orientations d'aménagement retenues ; qu'ainsi il ne méconnaît pas sur ce point les dispositions de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme ; 10. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme : " (...) Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) b) Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels (...) justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature (...) h) Les éléments de paysage, les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger ou à mettre en valeur (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les documents graphiques font apparaître précisément le périmètre de protection des eaux potables, les éléments du patrimoine bâti protégé et le secteur soumis à un risque d'inondation par débordement de l'Aiguillon, alors même que sur certaines photocopies produites à l'instance, les éléments cartographiés seraient dépourvus de couleurs distinctes ; 11. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le (...) maire dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. (...) le maire exerce les compétences attribuées au préfet par l'article (...) R. 123-13 (...) de ce code (...). " qu'aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement : " Le préfet (...) précise par arrêté : (...) 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur (...) se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations (...) 8° L'identité de l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation (...) ; 9° L'identité de la personne responsable du projet ou l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées. " ; 12. Considérant, d'une part, que, conformément à l'article R. 123-13 précité du code de l'environnement, l'arrêté du 21 octobre 2008 prescrivant l'enquête publique sur le projet de plan local d'urbanisme mentionne les lieux, jours et heures de présence du commissaire enquêteur et précise que le conseil municipal est l'autorité compétente pour approuver le PLU, rendant ainsi sans objet la mention d'une " personne responsable du projet " ; que, d'autre part, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de la faible participation du public à l'enquête, neuf observations seulement ayant été portées sur le registre, pour contester la régularité des formalités d'affichage en mairie de l'avis d'enquête prescrites par l'article R. 123-14 du code de l'environnement lequel a été affiché à la mairie de Ranville quinze jours avant l'ouverture de l'enquête et a fait l'objet de publications dans les journaux " Ouest France " du 29 octobre 2008 et " Liberté le Bonhomme libre " du 30 octobre 2008, quinze jours avant le début de l'enquête, puis dans les huit premiers jours de celle-ci, dans les journaux " Ouest France " du 19 novembre 2008 et " Liberté le Bonhomme libre " du 20 novembre 2008 ; qu'ainsi, les formalités prévues par les dispositions précitées n'ont pas été méconnues ; 13. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " (...). Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. " ; qu' il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions portées par le commissaire enquêteur dans son rapport, que les avis émis par les personnes publiques consultées et particulièrement par le préfet du Calvados le 23 septembre 2008 ont été joints au dossier d'enquête publique ; qu'ainsi, il a été satisfait aux dispositions dudit article ; 14. Considérant, en huitième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) ; " ; qu'il ressort du rapport du commissaire enquêteur que ce dernier, conformément à ces dispositions, a répondu aux observations recueillies au cours de l'enquête publique, et a exprimé son opinion personnelle dans des conclusions motivées, faisant notamment valoir que les limites entre les zones urbaines et naturelles sont par nature délicates à tracer et émettant des recommandations concernant notamment l'ouverture de certains terrains aux activités du port de Caen-Ouistreham et le tracé de la future liaison Troarn-Courseulles ; que, dans ces conditions, le rapport du commissaire enquêteur n'est pas entaché d'irrégularité ; 15. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels." ; 16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse, classée en zone naturelle N, précédemment classée en secteur naturel NB, et contigüe à une haie et à un espace boisé classés, est située dans le site sensible de la basse vallée et de l'estuaire de l'Orne et se trouve à proximité immédiate de la zone d'intérêt écologique, faunistique dite " prairies humides de la basse vallée de l'Orne " ; que si elle est à l'usage de pâture, le règlement de zone permet de préserver l'activité agricole et les capacités d'extension des bâtiments d'exploitation ; que, par ailleurs, le classement retenu n'est pas incompatible avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable prévoyant la pérennisation de l'activité agricole de la commune, mais également le renforcement de la protection des sites et des paysages ; que dans ces conditions, et alors même que la parcelle des requérants serait desservie par les réseaux, son classement en zone naturelle N n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la requête des intéressés n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, leurs conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant qu'en vertu du second alinéa de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les dépens sont mis à la charge de la partie perdante, sous réserve de circonstances particulières justifiant qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties ; que M. et Mme A... sont les parties perdantes ; que, par suite, en l'absence de circonstance particulière justifiant que les dépens soient mis partiellement ou totalement à la charge de la commune de Ranville, la somme que les appelants ont exposée au titre de la contribution pour l'aide juridique doit être laissée à leur charge ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Ranville, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. et Mme A... de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. et Mme A... une somme de 1 500 euros au titre des frais de même nature que la commune de Ranville a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront à la commune de Ranville une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à la commune de Ranville. Délibéré après l'audience du 17 décembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Sudron, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 janvier 2014. Le rapporteur, E. FRANÇOIS Le président, A. PÉREZ Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre de l'égalité des territoires et de logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 12NT02508