Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 30/04/2024, 461958
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème - 9ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-30
Numéro : 461958
Rapporteur : M. Bruno Delsol
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo
Avocat(s) : SCP GASCHIGNARD, LOISEAU, MASSIGNON

Vu la procédure suivante : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler l'arrêté du 18 mai 2018 par lequel le préfet de Corse, préfet de la Corse du Sud, lui a refusé un permis de construire à Coti-Chiavari et la décision du 11 octobre 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1801309 du 28 juillet 2020, le tribunal administratif a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 20MA04433 du 27 décembre 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel de M. B.... Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 28 février, 30 mai et 23 décembre 2022, M. B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté interministériel du 27 avril 2012 relatif aux modalités de l'exécution de la mission de contrôle des installations d'assainissement non collectif ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bruno Delsol, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat de M. B... ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 5 avril 2024, présentée par M. B... ; Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 28 juillet 2020, le tribunal administratif de Bastia a rejeté la demande de M. B... tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 mai 2018 par lequel le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison d'habitation à Coti-Chiavari. M. B... se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 27 décembre 2021 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté son appel contre ce jugement. Sur le pourvoi : 2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. (...) Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. (...) ". Aux termes de l'article L. 424-2 du même code : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. (...) ". L'article R. 423-19 dispose : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-38 dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-40 : " Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39 ". Aux termes de l'article R. 423-41 dans sa rédaction applicable au litige: " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction (...) ". Enfin, l'article R. 424-1 dispose : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut (...) b) Permis de construire (...) tacite ". 3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l'inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l'expiration de ce délai. Lorsque l'administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d'une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n'a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, dans le délai d'un mois suivant le dépôt de la demande de permis, l'administration a demandé à M. B... des pièces manquantes et que, après réception de sa réponse, elle lui a, en dehors de ce même délai d'un mois, à nouveau demandé une des pièces déjà sollicitées. 5. En jugeant que le délai d'instruction avait été interrompu par la nouvelle demande de pièces complémentaires et que l'illégalité supposée de cette dernière ne saurait avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'un permis de construire tacite, la cour a, ainsi qu'il résulte de ce qui a été dit au point 3, commis une erreur de droit. Son arrêt doit donc être annulé, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi. 6. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur le règlement au fond : En ce qui concerne la régularité du jugement : 7. Le jugement attaqué est suffisamment motivé et les autres critiques présentées au titre de sa régularité ont trait à son bien-fondé et demeurent, par suite, sans incidence sur celle-ci. En ce qui concerne l'existence d'un permis de construire tacite : 8. Aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend (...) d) Le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation ; (...) ". Aux termes de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales : " (...) III. - Pour les immeubles non raccordés au réseau public de collecte, la commune assure le contrôle des installations d'assainissement non collectif. Cette mission consiste : / 1° Dans le cas des installations neuves ou à réhabiliter, en un examen préalable de la conception joint, s'il y a lieu, à tout dépôt de demande de permis de construire ou d'aménager et en une vérification de l'exécution. A l'issue du contrôle, la commune établit un document qui évalue la conformité de l'installation au regard des prescriptions réglementaires ; (...) Les modalités d'exécution de la mission de contrôle, les critères d'évaluation de la conformité, les critères d'évaluation des dangers pour la santé et des risques de pollution de l'environnement, ainsi que le contenu du document remis au propriétaire à l'issue du contrôle sont définis par un arrêté des ministres chargés de l'intérieur, de la santé, de l'environnement et du logement. (...) ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté interministériel du 27 avril 2012 relatif aux modalités de l'exécution de la mission de contrôle des installations d'assainissement non collectif : " (...) A l'issue de l'examen préalable de la conception, la commune élabore un rapport d'examen de conception remis au propriétaire de l'immeuble. Ce document comporte : / - la liste des points contrôlés ; / - la liste des éventuels manques et anomalies du projet engendrant une non-conformité au regard des prescriptions réglementaires ; / - la liste des éléments conformes à la réglementation ; - le cas échéant, l'attestation de conformité du projet prévue à l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme. (...) ". 9. Il ressort des pièces du dossier que, par la première demande de pièce complémentaire mentionnée au point 4, notifiée dans le délai d'un mois suivant le dépôt, le 29 janvier 2018, de la demande de permis, l'administration a invité le pétitionnaire à produire l'attestation de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif prévue par le d) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, dont il n'est pas contesté qu'elle était manquante. M. B... a d'abord fait parvenir un rapport établi par la société délégataire du service public de l'assainissement non collectif, puis, à la suite d'une nouvelle demande par l'administration de production de cette pièce manquante, il a transmis l'attestation de conformité du projet établie par la communauté de communes Piève de l'Ornano, compétente en matière d'assainissement non collectif, que l'administration a reçue le 14 mars 2018, soit dans le délai de trois mois prévu par l'article R 423-39 cité au point 2 pour permettre au pétitionnaire de compléter son dossier. 10. Il s'ensuit que la demande de permis de construire n'était devenue complète qu'à cette dernière date. C'est donc à compter de cette même date que, ainsi qu'il a été dit au point 3, le délai d'instruction, qui était également de trois mois, a commencé à courir. Par suite, ce délai n'était pas expiré lorsque, le 9 juin 2018, l'arrêté par lequel le préfet a refusé le permis de construire a été notifié à M. B.... C'est donc à juste titre que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de ce qu'à cette date M. B... était titulaire d'un permis tacite et que l'arrêté contesté devait être regardé comme un retrait de ce permis. En ce qui concerne la conformité du projet aux règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral : Quant à l'obligation de continuité avec les zones urbanisées : 11. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, applicable sur tout le territoire des communes littorales, dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Il en résulte que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est bordé, sur un côté, par la mer, sur un autre côté par une vaste zone à l'état naturel et sur un dernier côté par une zone d'habitat présentant une faible densité et éloignée de tout village ou agglomération. 13. D'autre part, si le requérant invoque certaines dispositions du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), ce document qui, aux termes de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, " peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales " des dispositions du code de l'urbanisme propres aux zones littorales, n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet d'autoriser des dérogations à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Au demeurant, les dispositions invoquées du PADDUC ont seulement pour objet de préciser la notion d'extension de l'urbanisation et les critères d'identification des villages et agglomérations et, contrairement à ce qui est soutenu, il n'en résulte pas et ne saurait d'ailleurs en résulter qu'un permis de construire une construction individuelle ne puisse être considéré comme entraînant une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8. 14. Il résulte de ce qui précède que, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, le préfet n'a commis ni erreur de droit ni erreur d'appréciation en refusant le permis de construire au motif que le projet était contraire aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Quant à l'interdiction de construire dans la bande des cent mètres : 15. Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (...) ". Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces. 16. D'une part, alors même que le domaine public maritime n'aurait pas été délimité, il ressort du plan produit par le préfet, qui n'est pas sérieusement contesté, que les constructions projetées empiètent sur la bande des cent mètres. D'autre part, eu égard aux circonstances relevées au point 12, le terrain d'assiette n'est pas dans un espace urbanisé au sens de l'article L. 121-16 précité. C'est donc à bon droit que le préfet s'est fondé sur ce motif, au surplus surabondant compte tenu de ce qui a été dit au point 14, pour refuser le permis de construire. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande. 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 27 décembre 2021 est annulé. Article 2 : La requête présentée par M. B... devant la cour administrative d'appel de Marseille est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré à l'issue de la séance du 5 avril 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, Mme Rozen Noguellou, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Didier Ribes, conseillers d'Etat et M. Bruno Delsol, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 30 avril 2024. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz Le rapporteur : Signé : M. Bruno Delsol La secrétaire : Signé : Mme Claudine Ramalahanoharana