COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 15/02/2011, 09LY02696, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-02-15
Numéro : 09LY02696
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : SCP DEYGAS-PERRACHON-BES & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 25 novembre 2009, présentée pour M. Eric A, domicilié ..., qui demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0705433 du Tribunal administratif de Lyon du 17 septembre 2009 en tant que, par ce jugement, le Tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 juin 2007 par laquelle le conseil municipal de Peaugres (Ardèche) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 11 juin 2007 dans sa totalité ; 3°) subsidiairement, d'annuler la délibération du 11 juin 2007 en tant qu'elle procède au classement d'une partie de la parcelle cadastrée AW 17 en zone A ; 3°) de condamner la commune de Peaugres à lui verser une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. A soutient que : - la procédure de révision applicable en l'espèce est celle qui résulte de la loi SRU et de ses modifications ultérieures ; que c'est bien dans ce cadre que la commune s'est placée pour délibérer sur les modalités de la concertation ; qu'à la date à laquelle le conseil municipal a arrêté les modalités de la concertation, soit le 23 juillet 2004, les dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, imposant au maire de communiquer la délibération au préfet, au président du conseil général, au président du conseil régional et aux autorités visées par les article L. 122-4 et L. 121-4, étaient bien applicables ; que ces notifications n'ont pas été effectuées ; - les avis des autorités associées étaient absents du dossier qui a été mis à disposition du public ; que ces avis n'étaient pas présents dans le dossier les 16, 17 et 18 avril 2007, soit dans les trois jours précédant la date de clôture de l'enquête ; qu'il est établi que le commissaire enquêteur s'est trouvé dans l'obligation de faire une recherche pour mettre lesdits avis à la disposition d'un administré qui en avait fait la demande ; que rien ne démontre qu'ils auraient été présents dans le dossier dès le début de l'enquête ; qu'ainsi, le public n'a pas été mis en mesure de les consulter spontanément ; que, dans la grande majorité des cas, la connaissance des remarques formulées, notamment par la préfecture et la chambre d'agriculture, étaient indispensables pour analyser le projet ; que l'absence de ces pièces est donc de nature à entacher la procédure d'irrégularité ; - l'absence de production par la commune du rapport de présentation et des documents graphiques provisoires limite les possibilités d'apporter la preuve du caractère substantiel des modifications apportées au projet à la suite de l'enquête publique ; qu'alors que la procédure a duré plus de six ans, les observations du préfet n'ont été communiquées à la commune que le 16 février 2007, juste avant l'ouverture de l'enquête publique ; que cette communication tardive est de nature à vicier la procédure ; que la prise en compte de ces observations justifiait à elle seule que le nouveau projet soit de nouveau soumis à enquête publique ; - le classement en zone A de la partie de la parcelle cadastrée AW 17 constituant une bande de terrain située le long de la route de cheval et comprise entre une parcelle classée en zone AUc1 au nord et une parcelle classée Nh au sud est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que ce terrain était antérieurement compris dans une zone classée en zone NB ; qu'il n'y a aucune raison de modifier la vocation de ce terrain et de l'ensemble de cette ancienne zone NB, dont la vocation à l'urbanisation aurait dû, au contraire, être consacrée ; que la zone comporte en effet, depuis la fin des années 1980, un ensemble relativement dense de constructions, notamment de part et d'autre de son tènement, du fait de la situation privilégiée du secteur, surélevé par rapport au village et présentant une vue dégagée ; que ce secteur, qui est desservi par les réseaux, constitue la principale zone du développement urbain récent de la commune ; qu'il présente une très faible valeur écologique et pratiquement aucune valeur agricole ; - le choix des zones vouées à une extension de l'urbanisation favorise systématiquement les élus de la commune, au détriment des autres propriétaires, qui subissent seuls les charges liées à la volonté de limiter l'extension urbaine ; que, même s'ils ne sont apparemment pas incohérents avec le parti général d'urbanisme qui a été retenu, ces choix révèlent une inégalité de traitement entre les propriétaires ; que la délibération attaquée est donc entachée de détournement de pouvoir ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 6 mai 2010, présenté pour la commune de Peaugres, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner M. A à lui verser une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que : - la procédure de révision du plan d'occupation des sols a été initiée le 8 septembre 2000, sous l'empire des dispositions antérieures à la loi SRU ; que, par suite, en application de l'ancien article L. 123-4 du code de l'urbanisme, elle n'était pas tenue de fixer, dans la délibération prescrivant la révision, les modalités de la concertation et de notifier cette délibération aux personnes associées ; que les dispositions de l'article L. 123-6 de ce code, issues de ladite loi, n'étaient pas applicables ; qu'au surplus, la concertation a été largement effectuée, conformément à l'esprit de cette loi ; que l'ensemble des personnes associées a pu émettre une opinion sur le projet ; - ainsi qu'en attestent le rapport du commissaire enquêteur et le courrier du 31 août 2007 de ce dernier, le dossier qui a été soumis à enquête publique était complet, les avis des personnes associées étant bien joints ; que le requérant n'apporte aucune preuve de ses allégations ; - par une délibération du 29 mai 2007, le conseil municipal a validé l'ensemble des observations et remarques émanant du public, du commissaire enquêteur et des personnes associées ; que les modifications qui ont été apportées au projet n'ont pas bouleversé son économie générale ; que, par suite, aucune nouvelle enquête publique n'était nécessaire ; - le requérant ne peut se prévaloir de droits acquis au maintien d'un classement antérieur ; que le zonage sollicité par M. A, permettant de construire sans restriction particulière, contredirait les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durable, à savoir la fin du mitage, l'urbanisation en continuité du centre bourg et la préservation des terres agricoles et des grands paysages ; qu'une exploitation agricole se situe à proximité ; que le classement litigieux n'est donc entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; - le requérant reconnaît qu'une analyse au cas par cas ne permet pas d'établir une incohérence ou une contradiction avec le parti d'urbanisme choisi, s'agissant des terrains appartenant aux élus locaux ou à leurs familles ; que le classement qui a été retenu pour ces terrains répond aux objectifs de la révision ; que le plan est ainsi conforme à l'intérêt général ; que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 9 septembre 2010, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 octobre 2010 ; Vu le mémoire, enregistré le 20 octobre 2010, présenté pour M. A, tendant aux mêmes fins que précédemment ; Le requérant soutient, en outre, que le classement d'une partie de la parcelle cadastrée AW 17 en zone A révèle un détournement de pouvoir ; qu'en effet ses terrains sont contigus au safari parc et leur classement en zone agricole permet d'envisager l'extension de ce parc, qui constitue un établissement privé, à moindre coût ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu les notes en délibéré, enregistrées les 26 et 28 janvier 2011, présentées pour la commune de Peaugres ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 janvier 2011, présentée pour M. A ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 janvier 2011 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Arnould, avocat de M. A, et celles de Me Prouvez, avocat de la commune de Peaugres ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - et la parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ; Considérant que, par une délibération du 11 juin 2007, le conseil municipal de Peaugres (Ardèche) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que, par un jugement du 17 septembre 2009, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande d'annulation de cette délibération, présentée par des habitants de cette commune et des propriétaires de terrains situés sur le territoire de cette dernière ; que, par la présente requête, M. A relève appel de ce jugement ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du 10ème alinéa de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme : Les délibérations prescrivant l'élaboration ou la révision d'un plan d'occupation des sols en application des articles L. 123-3 et L. 123-4 dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée valent prescription de l'élaboration ou de la révision du plan local d'urbanisme en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 dans leur rédaction issue de cette loi. L'élaboration ou la révision est soumise au régime juridique défini par le présent chapitre, à l'exception du cas prévu au septième alinéa. La commune ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère, en application de l'article L. 300-2, sur les modalités de la concertation avec la population ; qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article L. 123-6 du même code, issues de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 : Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 (...) ; Considérant que, par une délibération du 8 septembre 2000, le conseil municipal de Peaugres a prescrit la révision du plan d'occupation des sols de la commune ; qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, cette délibération vaut prescription de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ; que, par une délibération du 23 juillet 2004, le conseil municipal a défini les modalités de la concertation ; que, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal administratif, même si la délibération du 8 septembre 2000 est antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, il incombait à la commune de Peaugres, en application des dispositions de ce même article, de notifier la délibération du 23 juillet 2004 aux autorités mentionnées à l'article L. 123-6 précité du code de l'urbanisme ; que la commune ne conteste pas qu'aucune notification de cette délibération, qui a seulement été transmise au contrôle de légalité, n'a été effectuée ; que, toutefois, la délibération du 23 juillet 2004 a eu pour seul objet de définir les modalités de la concertation, la délibération prescrivant la révision du plan résultant de la délibération antérieure précitée du 8 septembre 2000 ; qu'il n'est pas contesté que cette dernière a fait l'objet des notifications requises par les dispositions alors applicables de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de notification de la délibération du 23 juillet 2004 aurait eu pour conséquence de priver les personnes et organismes mentionnés à l'article L. 123-6 précité de la possibilité d'émettre un avis sur l'élaboration du plan local d'urbanisme, le vice de procédure résultant de cette absence de notification n'est pas susceptible d'entacher la procédure d'irrégularité ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes des dispositions alors applicables du 1er alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées ; Considérant que M. A, qui se prévaut de trois attestations signées, chacune, par plusieurs personnes, soutient que le dossier qui a été soumis à enquête publique ne comportait pas les avis du préfet, du conseil régional, du conseil général, de la chambre d'agriculture, de la chambre de commerce et d'industrie et de la chambre de métiers ; Considérant qu'il ressort des mentions du rapport du commissaire enquêteur, confirmées par une attestation du 31 août 2007 de ce dernier, que le dossier d'enquête publique comprenait l'avis de la direction départementale de l'équipement (du 16 février 2007), l'avis de la direction des routes et transports (du 15 mars 2007), l'avis de la chambre d'agriculture (du 29 janvier 2007), l'avis de la chambre de commerce et d'industrie du Nord-Isère (du 16 mars 2007) et l'avis de la chambre de métiers et de l'artisanat (du 13 février 2007) ; que l'avis de la direction départementale de l'équipement ainsi visé par le commissaire enquêteur constitue l'avis du préfet, sous forme d'un courrier du 16 février 2007, signé par ce dernier, comportant en annexe l'avis des services de l'Etat ; que l'avis de la direction des routes et transports constitue la réponse du département de l'Ardèche ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas allégué, qu'un avis plus complet aurait été émis par le département ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, et n'est de même pas allégué, que le conseil régional aurait émis un avis sur le projet ; que, par ailleurs, ledit courrier du 31 août 2007 du commissaire enquêteur précise que la forte affluence du public lors de l'enquête peut expliquer le déplacement de certaines pièces du dossier et les difficultés du public pour, le cas échéant, les trouver lors des consultations ; que, dans ces conditions, malgré les attestations précitées, qui mentionnent des faits intervenus dans les tous derniers jours de l'enquête publique, il n'est pas établi que les avis dont le requérant invoque l'absence n'ont pas été annexés au dossier d'enquête et que, par suite, les dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du 2ème alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal ; que l'autorité compétente peut modifier le plan d'occupation des sols après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ; Considérant que la délibération du 29 mai 2007, par laquelle le conseil municipal a approuvé les modifications du projet, liste ces modifications de la manière suivante : découpage en sous-zones pour certaines zones AUc2 ; modification du découpage des zones AUi et Ui ; préciser le changement de destination de bâtiments agricoles en zone A en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial ; prendre en compte les remarques du commissaire enquêteur (document annexé à la présente délibération) ; répondre aux observations formulées par les services de l'Etat en date du 16 février 2007 ; que M. A soutient que les modifications ainsi apportées au projet, qui ont modifié son économie générale, auraient nécessité l'organisation d'une nouvelle enquête publique ; que, toutefois, le requérant se borne à se prévaloir du nombre de ces modifications, sans précisément établir en quoi une inflexion significative, remettant en cause son économie générale, aurait été apportée au projet ; qu'ainsi, il n'est pas démontré que les modifications précitées, prises isolément ou même examinées dans leur ensemble, ont modifié l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme et, par suite, que le conseil municipal ne pouvait adopter ce plan sans procéder à une nouvelle enquête publique ; Considérant, en quatrième lieu, que M. A fait valoir que la production tardive des observations du préfet, par un courrier du 16 février 2007, juste avant le début de l'enquête, justifiait, à elle-seule, l'organisation d'une nouvelle enquête publique ; que, toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, l'avis du préfet a bien été annexé au dossier d'enquête publique ; que le moyen est dénué des précisions qui permettraient d'en apprécier le bien fondé ; Considérant, en cinquième lieu, qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; Considérant que M. A fait valoir que le classement en zone agricole A de la partie de la parcelle cadastrée AW 17 qui constitue une bande de terrain située le long de la route dite de cheval et est comprise entre une parcelle classée en secteur AUc1, au nord, et une parcelle classée en secteur Nh, au sud, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il ressort des pièces du dossier que cette bande de terrain, et même l'ensemble de la parcelle cadastrée AW 17, se rattache à une vaste zone qui a conservé son caractère rural, dans laquelle ne se rencontrent que quelques îlots d'urbanisation, qui, conformément au parti d'urbanisme de la commune, qui vise à limiter l'étalement urbain et à préserver l'activité agricole par la suppression ou la limitation des anciennes zone NB du plan d'occupation des sols, ont été classées en zone à urbaniser AU, ou en secteur Nh, lequel permet la gestion du bâti diffus existant, ou encore se situent à l'intérieur du secteur Nt, correspondant au safari-parc touristique de Peaugres ; que la bande de terrain litigieuse, qui est allongée dans le sens nord-sud, ne jouxte des parcelles construites que sur une petite partie au nord, au niveau d'un secteur AUc1, et, de même, sur une petite partie au sud, qui correspond à un secteur Nh très réduit ; que, dans ces conditions, à supposer même que, comme le soutient M. A, la zone concernée ne présenterait qu'une très faible valeur agricole, le conseil municipal n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en procédant au classement litigieux en zone A du terrain lui appartenant ; Considérant, en sixième lieu, que M. A fait valoir que le choix des zones vouées à une extension de l'urbanisation favorise systématiquement les élus de la commune, au détriment des autres propriétaires, qui subissent seuls les charges liées à la volonté de limiter l'extension urbaine et, que, même s'ils ne sont apparemment pas incohérents avec le parti général d'urbanisme qui a été retenu, ces choix révèlent une inégalité de traitement entre les propriétaires de nature à démontrer un détournement de pouvoir ; que, toutefois, aucun élément du dossier ne peut sérieusement permettre de penser que la municipalité alors en place aurait systématiquement cherché à favoriser ses intérêts particuliers, le cas échéant en allant à l'encontre des orientations d'urbanisme poursuivies par la commune ; que le requérant reconnaît que le plan local d'urbanisme n'est affecté par aucune incohérences manifeste ; que le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut, par suite, qu'être écarté ; Considérant, en dernier lieu, que M. A fait valoir que le classement en zone A de la partie contiguë au safari-parc de Peaugres de la parcelle cadastrée AW 17 qui lui appartient a pour but de permettre une extension à moindre coût de ce parc, qui constitue un établissement privé, et, par suite, est entaché de détournement de pouvoir ; que, toutefois, les allégations du requérant sont dépourvues de tout élément de justification ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Peaugres, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer au requérant la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A le versement d'une somme de 1 200 euros au bénéfice de cette commune sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. A est rejetée. Article 2 : M. A versera à la commune de Peaugres une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Eric A et à la commune de Peaugres. Délibéré après l'audience du 18 janvier 2011, à laquelle siégeaient : M. Bézard, président de chambre, M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 15 février 2011. '' '' '' '' 1 8 N° 09LY02696 mg