COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 28/02/2012, 10LY01677, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-02-28
Numéro : 10LY01677
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Alain  BEZARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP VIGNANCOUR DISCHAMP

Vu la requête, enregistrée le 19 juillet 2010, présentée pour Mme Yvette , domiciliée ... ; Mme demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0901448 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 11 mai 2010, qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation d'une délibération du 26 mai 2009, par laquelle l'Etablissement Public Foncier - Syndicat Mixte d'Action Foncière (EPF-SMAF) a décidé d'exercer le droit de préemption urbain qui lui a été délégué sur une parcelle référencée BE 34 au cadastre de la commune d'Aubière (Puy de Dôme), ensemble la décision du 1er juillet 2009 par laquelle le maire d'Aubière a rejeté son recours gracieux ; 2°) d'annuler la délibération litigieuse et la décision du maire rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'EPF-SMAF une somme portée à 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Mme soutient : - qu'alors que l'instruction de l'affaire était close, l'EPF-SMAF a produit, le 27 avril 2010 un mémoire complémentaire et la commune d'Aubière une note en délibéré le 28 avril 2010 ; qu'en ne lui communiquant pas ces productions, le Tribunal a porté atteinte au caractère contradictoire de la procédure, garanti par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - que la délibération du 26 mai 2009 n'est accompagnée ni de la délibération qui l'approuve, ni des autres pièces auxquelles elle fait référence ; qu'il n'est donc pas possible de vérifier que la décision est fondée au regard des objectifs que s'était fixés la commune en matière de logements sociaux et de mixité sociale dans le quartier, et qu'elle s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre du programme local de l'habitat ; que dès lors, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, cette délibération est insuffisamment motivée au regard des exigences des articles L. 210-1 du code de l'urbanisme, et 1er et 3 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - que si la motivation par référence est admise par le juge, une décision de préemption doit, en application combinée des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme mentionner avec un certain degré de précision la nature du projet, en évitant toute motivation abstraite ou stéréotypée ; que les courriers des bailleurs sociaux contactés par la commune ne démontrent pas la faisabilité du projet de construction et n'avaient d'autre but que de régulariser la procédure de préemption ; que le projet envisagé de construction de quinze logements sociaux est irréalisable en l'absence de maîtrise foncière des deux parcelles voisines n° 32 et 33, indispensables à la réalisation de l'opération, mais que leurs propriétaires n'ont pas l'intention de vendre ; que les courriers échangés avec le préfet du Puy de Dôme, et l'extrait du Bulletin municipal, publié en décembre 2009, ne mentionnent pas de terrains situés rue Roger Maerte ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, et en l'absence d'autres éléments à caractère technique ou financier, la commune ne justifiait pas d'un projet réel d'action ou d'opération ni à la date de la déclaration d'intention d'aliéner, ni à la date de la décision de préempter ; - que l'opération de construction prévue sur le terrain préempté est disproportionnée par rapport aux besoins et aux capacités de la commune d'Aubière et au regard des projets déjà engagés ou prévus par elle ; qu'alors qu'elle continue de procéder à des acquisitions foncières, la commune n'a construit depuis deux ans aucun logement social sur les parcelles qu'elle a déjà acquises ; que la décision de préempter est donc également entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu le jugement attaqué ; Vu les mises en demeure adressées le 21 septembre 2011 à la commune d'Aubière et à l'EPF-SMAF en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire enregistré le 29 septembre 2011, présenté pour l'EPF-SMAF, représenté par son directeur en exercice, qui conclut au rejet de la requête, à ce que Mme soit condamnée aux entiers dépens, et au versement d'une somme portée à 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'EPF-SMAF soutient : - que, comme l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, la décision de préemption, qui énonce les considérations de fait et de droit qui la fondent, satisfait largement à l'obligation de motivation prévue par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, et alors qu'en la matière la motivation par référence est admise ; qu'ainsi, la construction projetée de logements sociaux sur cette parcelle, qui répond aux objectifs de production de logements sociaux fixés par le programme local de l'habitat de " Clermont-Communauté ", s'inscrit dans le cadre de la politique communale de l'habitat de la commune d'Aubière, et avait d'ailleurs donné lieu, dès le 11 mai 2009, à un avis favorable du bureau municipal ; qu'au demeurant, la décision mentionne de façon précise l'opération qui la justifie, et qui entre dans les prévisions de l'article L. 300-1 du même code ; - que le projet de construction, plus qu'avancé dans ses caractéristiques et sa destination, avait, antérieurement à la décision de préemption, été soumis à deux opérateurs qui l'ont reconnu réalisable, même s'il nécessite l'acquisition des parcelles voisines n° BE 32 et 33 et l'adaptation des dispositions d'urbanisme applicables ; qu'il est donc justifié de la réalité d'un projet qui poursuit un but d'intérêt général ; - que l'opération de construction projetée n'est nullement disproportionnée, dès lors que l'Etat a évalué à deux cent soixante neuf le nombre de logements sociaux à construire dans la commune d'Aubière en application des dispositions de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ; que le programme local de l'habitat de la communauté d'agglomération fixe, pour la commune d'Aubière, un objectif de construction de cent quatre-vingt-quatorze logements sociaux sur une période de six ans ; que la nécessité de résorber ce retard a été rappelée dans le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme, qui identifie la nécessité de " saisir des opportunités foncières pour réaliser de petites opérations inscrites dans le tissu urbain sur des parcelles non construites " ; que, dès lors que l'opération de construction projetée s'inscrit dans ce cadre, la décision de préemption n'est, comme l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, entachée d'aucune erreur d'appréciation ; Vu le mémoire enregistré le 30 septembre 2011, présenté pour la commune d'Aubière, représentée par son maire en exercice ; La commune d'Aubière demande que la Cour admette la recevabilité de son intervention, fasse droit aux conclusions de l'EPF-SMAF, rejette l'ensemble des conclusions de Mme , condamne la requérante aux entiers dépens, et mette à sa charge une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune d'Aubière soutient que son intervention est recevable, dès lors que son projet de construction de quinze logements sociaux sous la forme d'une véritable opération d'aménagement, qui justifie la décision de préemption, est suspendu à l'issue du litige ; que ce projet réel, chiffré et affiné dans ses caractéristiques, est conforme aux objectifs du plan local d'urbanisme, et en adéquation avec le dispositif d'aide à la pierre également mis en place au niveau intercommunal ; que la requérante, qui ne fait valoir que son intérêt particulier, pourrait desservir un projet de construction en arrière de sa parcelle sans avoir à acquérir la parcelle BE 34 ; que l'échec de l'opération projetée compromettrait la mise en oeuvre d'un programme local de l'habitat intercommunal ; que, dès lors que la délibération approuvant le programme local de l'habitat fixe le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de celui-ci, la décision de préemption qui s'y réfère est motivée conformément aux exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; que le projet de construction, qui est suffisamment détaillé et prend en compte les contraintes urbanistiques du site doit être regardé comme suffisamment précis et certain ; qu'une modification n° 3 du plan local d'urbanisme, actuellement en cours, conforte la vocation de ce secteur de la commune à accueillir des logements sociaux ; Vu le mémoire, enregistré le 18 novembre 2011, présenté pour Mme , qui conclut aux mêmes fins que dans sa requête et par les mêmes moyens ; La requérante précise qu'elle s'est portée acquéreur de la parcelle BE 34 le 2 mars 2009, et non le 24 juillet 2009 ; que la commune, qui n'a pas produit la délibération du 26 octobre 2006, ne permet pas de lier l'opération à la mise en oeuvre du programme local de l'habitat ; qu'au cours du mois de septembre 2011, la commune d'Aubière a décidé d'exercer un droit de priorité, pour une somme de 985 000 euros, sur des parcelles d'une superficie de 17 000 m², affectées à la compagnie républicaine de sécurité n° 48 ; que cette acquisition permettra de réaliser, sur des terrains très proches de la rue Maerte, une opération d'ensemble regroupant des équipements publics et des logements ; que cette dernière décision démontre que la commune entend se constituer une réserve foncière ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 21 novembre 2011, la clôture de l'instruction de l'affaire a été fixée au 12 décembre 2011 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 janvier 2012 : - le rapport de M. Bézard, président - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Martinet-Beunier, représentant la SCP Vignancour-Dischamp, avocat de Mme MONBAZET ; Considérant que, par une délibération du 26 mai 2009, le conseil d'administration de l'EPF-SMAF a, sur délégation de la commune d'Aubière, exercé un droit de préemption sur une parcelle BE 34, vendue par les consorts Tartière à Mme ; que celle-ci relève appel du jugement, en date du 11 mai 2010, par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article 6-1 des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un Tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) " ; Considérant que, Mme soutient que ni le mémoire de l'EPF-SMAF visé par le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand à la date du 17 avril 2010, après la clôture de l'instruction, ni la note en délibéré déposée par la commune d'Aubière, le 28 avril 2010, ne lui ont été communiqués et que, dans ces conditions, le principe du contradictoire et le droit au procès équitable garantis par la convention précitée n'ont pas été respectés ; Considérant, toutefois, que ni le mémoire présenté par l'EPF-SMAF, après la clôture de l'instruction, ni la note en délibéré présentée par la commune d'Aubière ne contenaient d'éléments nouveaux sur lesquels les parties n'avaient pas été à même de débattre ; que, dans ces conditions, sans méconnaître le respect du principe du contradictoire, et, sans entacher la régularité de la procédure, les premiers juges ont pu s'abstenir de rouvrir l'instruction en vue de procéder à ces communications ; Sur la légalité de la délibération du 26 mai 2009 : En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de ladite délibération : Considérant qu'aux termes du 1er alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions et opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) " ; qu'au nombre des actions ou opérations mentionnées à l'article L. 300-1 figurent celles qui ont pour objet de mettre en oeuvre une politique de l'habitat ; que, selon les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 210-1 : " Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211.4, se référer aux dispositions de cette délibération (...) " ; qu'en application de ces dernières dispositions, les décisions concernant l'exercice du droit de préemption doivent être motivées ; Considération que la délibération attaquée du 26 mai 2009 de l'EPF-SMAF mentionne que la volonté de la commune d'Aubière est de réaliser sur son territoire des opérations de création de logements sociaux pour satisfaire aux obligations faites aux communes par la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) du 13 décembre 2000 dans la mesure où elle a été déclarée en situation de carence et fait référence aux orientations de la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 ayant pour but la recherche de mixité et de nouveaux équilibres sociaux ; qu'elle relève l'engagement de la commune résultant de sa délibération du 26 octobre 2006 de mettre en oeuvre les objectifs de production d'habitat social du programme local de l'habitat réalisé par Clermont-Communauté ; qu'elle expose que la localisation du terrain vendu en zone UG du plan local d'urbanisme, attenant aux parcelles BE 32 et 33 que la commune souhaite également acquérir, permet de réaliser sur l'unité foncière ainsi constituée un ensemble de quinze logements sociaux ainsi que le confirment les études effectuées par deux bailleurs sociaux à la demande de la commune et que pour ces motifs, l'acquisition par préemption de la parcelle BE 34 répond aux besoins et objectifs que la commune d'Aubière s'est fixés en matière de logements sociaux et de mixité sociale dans le quartier dans la mesure où le projet permettrait d'accueillir tout aussi bien des personnes âgées, que de jeunes ménages avec enfants ainsi que des familles monoparentales ; qu'il résulte de l'énumération ainsi effectuée que la délibération attaquée est suffisamment motivée, alors même qu'un exemplaire du programme local de l'habitat, que l'EPF-SMAF n'était pas tenu de joindre à sa décision, n'y était pas annexé ; qu'ainsi le moyen susanalysé présenté par Mme , qui ne peut utilement se prévaloir de la circulaire du Premier Ministre en date du 28 septembre 1987, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire, ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de la loi : Considérant que les personnes publiques, titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ou par référence à la délibération relative à la mise en oeuvre d'un programme local de l'habitat ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération attaquée a pour objet de mettre en oeuvre le programme local de l'habitat de Clermont-Communauté relatif à la construction de logements sociaux ; que, par ailleurs, par courrier en date du 29 avril 2009 l'OPHIS du Puy de Dôme a fait connaître au maire d'Aubière que l'acquisition de la parcelle en cause avec les parcelles BE 32 et B 33 permettrait de réaliser quinze logements sociaux avec en annexe un schéma de principe ; que, de même, par courrier reçu en mairie le 11 mai 2009, un autre bailleur social, Auvergne Habitat, a exposé à la commune qu'il serait pertinent pour elle d'acquérir ledit bien immobilier afin d'introduire un secteur locatif de mixité sociale dans la zone de l'avenue de la Maerte ; que le bureau du conseil municipal a émis, le 11 mai 2009, un avis favorable concernant ce projet ; que dans une lettre du 1er juillet 2008, le maire avait exposé au Préfet du Puy de Dôme les objectifs de la municipalité nouvellement élue qui envisageait notamment la construction d'une zone de mixité sociale avenue Roger Maerte ; qu'il s'ensuit, que contrairement à ce que soutient Mme , la réalité du projet en cause qui entre dans le champs des objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, doit être regardée comme suffisamment établie à la date de la délibération attaquée ; que, cette délibération, ne peut par suite, être regardée comme entachée d'erreur de droit ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation : Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation : " Le programme local de l'habitat est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour l'ensemble de ses communes membres. (...) Le programme local de l'habitat définit, pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, et à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. (...) " ; que selon l'article L. 300-5 du même code : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile de France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatif sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales. En sont exemptées les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été adopté. / A compter du 1er janvier 2008, ces dispositions s'appliquent également, dans les conditions prévues au premier alinéa, aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et à 3 500 habitants dans les autres régions et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales. Le prélèvement prévu à l'article L. 302-7 est opéré à compter du 1er janvier 2014. (...) " ; Considérant que, si Mme soutient que la délibération litigieuse est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où le nombre de logements sociaux que la commune d'Aubière envisage de construire est disproportionné par rapport à ses besoins et aux moyens financiers dont elle dispose, le programme local de l'habitat adopté par Clermont-Communauté fait ressortir que la commune d'Aubière est en déficit de deux cent soixante-neuf logements sociaux à la date du 17 juillet 2008 et qu'elle s'est donnée pour objectif de créer quatre-vingt-dix-sept logements sociaux jusqu'en 2010, soit pour la durée totale de ce programme cent quatre-vingt-quatorze logements ; que le projet de la commune d'Aubière de créer quinze logements sociaux au 34 de l'avenue Roger Maerte et la décision de préemption contestée sont en parfaite cohérence avec la poursuite de ces objectifs, alors même que l'acquisition d'autres parcelles serait nécessaire pour mener à bien l'opération projetée ; qu'il n'est pas démontré que la commune serait dans l'incapacité matérielle de mener à terme ce projet et que celui-ci interfère avec l'acquisition par la commune de terrains situés au 90 de l'avenue Roger Maerte ; qu'ainsi les décisions attaquées ne peuvent être regardées comme entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que Mme , qui succombe dans l'instance, puisse obtenir le remboursement des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'EPF-SMAF et de la commune d'Aubière tendant à l'application de ces dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête n° 10LY01677 de Mme est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'EPF-SMAF et de la commune d'Aubière tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Yvette , à l'Etablissement Public Foncier - Syndicat Mixte d'Action Foncière et à la commune d'Aubière. Délibéré après l'audience du 17 janvier 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 28 février 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY01677 mg