Conseil d'État, 1ère chambre, 15/04/2016, 394398, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2016-04-15
Numéro : 394398
Rapporteur : M. Frédéric Puigserver
Commissaire du gouvernement : M. Jean Lessi

Vu la procédure suivante : M. G...A...a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 22 et 29 mars 2015 pour l'élection des conseillers départementaux dans le canton de Montrichard (Loir-et-Cher) et à l'issue desquelles ont été proclamés élus Mme I...E...et M. J...F.... Par un jugement n° 1501242 du 6 octobre 2015, le tribunal administratif d'Orléans a annulé les opérations électorales qui se sont déroulées le 29 mars 2015 dans le canton de Montrichard et rejeté le surplus des conclusions de M.A.... Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 novembre 2015 et 17 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme E...et M. F...demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 6 octobre 2015 ; 2°) de rejeter la protestation de M.A... ; 3°) de mettre à la charge de M. A...la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes, - les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue du second tour des élections départementales dans le canton n° 7 (Montrichard) du département du Loir-et-Cher, le 29 mars 2015, Mme I...E...et M. J...F...ont été proclamés élus, avec 50,06 % des suffrages exprimés, soit 4 276 voix, l'autre binôme de candidats, composé de M. G...A...et de Mme H...D..., ayant obtenu 49,94 % des suffrages exprimés, soit 4 265 voix. Par un jugement du 6 octobre 2015, le tribunal administratif d'Orléans a annulé ces opérations électorales, à la demande de M.A..., au motif que quinze suffrages contestés devaient être regardés comme irréguliers, en raison soit d'un doute sur la réalité du vote ou l'authenticité des signatures apposées sur la liste d'émargement, soit de procurations irrégulières, excédant ainsi l'écart de onze voix qui séparait les deux binômes de candidats. Sur la recevabilité de l'appel : 2. La requête d'appel de Mme E...et de M. F...a été présentée par un avocat ayant justifié, en cours d'instance, de mandats, donnés le 4 novembre 2015, l'autorisant à les représenter. Dès lors, M. A...n'est pas fondé à soutenir que la requête serait, pour ce motif, irrecevable. Sur la régularité des émargements et des procurations : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 62-1 du code électoral : " (...) Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement ". Aux termes de l'article L. 64 du même code : " (...) Lorsqu'un électeur se trouve dans l'impossibilité de signer, l'émargement prévu par le troisième alinéa de l'article L. 62-1 est apposé par un électeur de son choix qui fait suivre sa signature de la mention suivante : "l'électeur ne peut signer lui-même" ". Aux termes de l'article R. 76 de ce code : " A la réception d'une procuration dont la validité n'est pas limitée à un seul scrutin, le maire inscrit sur la liste électorale, à l'encre rouge, à côté du nom du mandant, celui du mandataire (...) / Les indications portées à l'encre rouge sur la liste électorale sont reproduites sur la liste d'émargement. / A la réception d'une procuration valable pour un seul scrutin, le maire porte ces indications sur la liste d'émargement seulement (...) ". Il résulte de ces dispositions, destinées à assurer la sincérité des opérations électorales, que seule la signature personnelle, à l'encre, d'un électeur est de nature à apporter la preuve de sa participation au scrutin, sauf cas d'impossibilité dûment mentionnée sur la liste d'émargement. Ainsi, la constatation d'un vote par l'apposition, sur la liste d'émargement, soit d'une croix, soit d'une signature qui présente des différences manifestes entre les deux tours de scrutin sans qu'il soit fait mention d'un vote par procuration, ne peut être regardée comme garantissant l'authenticité de ce vote. 4. Il résulte de l'instruction que, parmi les onze suffrages jugés irréguliers par le tribunal en raison d'un doute sur l'authenticité des signatures apposées sur la liste d'émargement, les signatures des électeurs votant sous les nos 1148 et 1529 dans la commune de Montrichard et sous les nos 119, 508 et 745 dans la commune de Fresnes présentent des différences significatives entre les deux tours de scrutin sans que la mention d'un vote par procuration ou d'une impossibilité de signer ait été portée sur la liste d'émargement. Or ni les attestations produites ultérieurement par les intéressés ni le constat d'huissier d'octobre 2015 versé au dossier ne permettent d'en vérifier l'authenticité. C'est donc à bon droit que le tribunal administratif les a jugés irréguliers. 5. Doivent être également regardés comme irréguliers, d'une part, le vote de l'électeur n° 46 de la commune de Chissay-en-Touraine, dont les signatures présentent, selon le tour de scrutin, des différences significatives, sans que cette différence soit justifiée par les mentions portées sur la liste d'émargement ni que leur authenticité soit établie par les attestations produites, et, d'autre part, celui de l'électeur n° 1530 de la commune de Montrichard, qui atteste n'avoir voté à aucun des deux tours, alors que des signatures ont été apposées sur la liste d'émargement en face de son nom. 6. En revanche, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, il ressort de l'examen de la liste d'émargement que les signatures de l'électeur votant sous le n° 1021 dans la commune de Faverolles-sur-Cher ne présentent pas de différences significatives entre les deux tours. Il en est de même des signatures des électeurs votant sous le n° 374 dans la commune de Fresnes et sous le n° 220 dans la commune de Faverolles-sur-Cher, qui ont été apposées sur la liste d'émargement alors que l'emplacement qui leur était réservé était déjà occupé par la signature d'un autre électeur, apposée par erreur. Si les signatures de l'électrice votant sous le n° 1080 dans la commune de Faverolles-sur-Cher, qui a utilisé successivement ses noms de jeune fille et d'épouse, ainsi que celles de l'électeur votant sous le n° 367 dans la commune de Monthou-sur-Cher, présentent des différences significatives selon le tour de scrutin, la signature figurant sur la liste d'émargement pour le second tour est, pour chacun d'eux, identique à celle figurant sur la copie du document d'identité produit à l'appui de l'attestation par laquelle ils assurent être l'auteur de leur vote. Enfin, il résulte de l'instruction que l'électeur votant sous le n° 758 dans la commune de Montrichard a apposé sa signature en empiétant légèrement sur la case destinée au premier tour, après qu'un autre électeur portant le même nom de famille eut commencé à signer par erreur à sa place. Sa signature, apposée pour le seul second tour, est corroborée par l'attestation et la copie du document d'identité produites. Les suffrages correspondant doivent donc être regardés comme ayant été régulièrement émis. 7. De même, il résulte de l'examen des listes d'émargement que les signatures des électeurs votant sous le n° 429 dans la commune de Chissay-en-Touraine, sous les nos 155, 239, 1008 et 1495 dans la commune de Montrichard et sous le n° 77 dans la commune de Monthou-sur-Cher ne présentent pas de différences significatives entre les deux tours. Si les signatures apposées en face du nom de l'électeur votant sous le n° 76 dans la commune de Monthou-sur-Cher diffèrent significativement selon le tour de scrutin, cette différence s'explique par la circonstance qu'il a voté par procuration au premier tour, conformément à la mention figurant sur la liste d'émargement. Quant aux différences relevées pour les électeurs votant sous les nos 469 et 910 dans la commune de Chissay-en-Touraine, 960 dans la commune de Montrichard et 445 dans la commune de Faverolles-sur-Cher, elles résultent de la signature sous le nom d'usage puis sous le nom de jeune fille ou de l'utilisation successive par l'électeur d'un paraphe et d'une signature, les documents produits permettant pour chacun d'eux de vérifier l'authenticité de la signature apposée au second tour. 8. En deuxième lieu, un suffrage ne peut être regardé comme régulièrement émis pour un tour de scrutin lorsque, du fait de l'emplacement de la signature de l'électeur, il n'est pas possible de déterminer le tour de scrutin auquel il se rapporte. Contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, si la signature de l'électeur votant sous le n° 300 dans la commune de Sassay, apposée sur la liste d'émargement, empiète sur la case réservée au premier tour, elle se rattache toutefois clairement au second tour de scrutin et a, par ailleurs, été authentifiée par les documents produits. Parmi les autres émargements contestés du fait de leur emplacement, seul celui de l'électeur votant sous le n° 84 dans la commune de Sassay ne peut être rattaché avec certitude au second tour et correspond, par suite, à un suffrage irrégulièrement émis. Tel n'est pas le cas, en revanche, des signatures des électeurs votant sous les nos 305, 714 et 732 dans la commune de Sassay, qui débordent de l'emplacement réservé à cet effet mais peuvent être rattachées sans ambiguïté au second tour de scrutin. 9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que si une signature a été apposée, sur la liste d'émargement, en face du nom de l'électeur votant sous le n° 429 dans la commune de Faverolles-sur-Cher, décédé le 19 mars 2015, cette signature, raturée, s'explique par l'erreur commise par l'électeur dont le nom était situé immédiatement au-dessous sur la liste d'émargement. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 72 du code électoral : " Sur le territoire national, les procurations sont établies au moyen de l'un des formulaires administratifs prévus à cet effet, présenté par le mandant au juge du tribunal d'instance de sa résidence ou de son lieu de travail, ou au juge qui en exerce les fonctions ou au greffier en chef de ce tribunal, ou à tout officier ou agent de police judiciaire, autre que les maires et leurs adjoints, tout réserviste au titre de la réserve civile de la police nationale ou au titre de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, ayant la qualité d'agent de police judiciaire, que ce juge aura désigné (...) ". Aux termes de l'article R. 75 du même code : " Chaque procuration est établie sur un formulaire administratif, qui est tenu à disposition des autorités habilitées ou accessible en ligne. Elle est signée par le mandant. / L'autorité à laquelle est présenté l'un des formulaires de procuration, après avoir porté mention de celle-ci sur un registre spécial ouvert par ses soins, indique sur le formulaire ses noms et qualité et le revêt de son visa et de son cachet (...) ". Par cette formalité, l'autorité atteste que l'électeur a comparu devant elle et qu'elle a procédé aux vérifications qui lui incombent et met le juge de l'élection en mesure, en cas de contestation, d'exercer son contrôle. Est dès lors nul tout acte de procuration qui ne porte pas les mentions permettant d'identifier l'autorité devant laquelle il a été dressé. 11. Trois procurations, données par les électeurs votant sous les nos 251, 301 et 1683 dans la commune de Montrichard, ont été utilisées lors du scrutin du 29 mars 2015, alors que la première ne comporte pas la signature de l'autorité qui l'a établie et que les deux autres ne comportent pas le cachet de cette autorité. Toutefois, leur authenticité est attestée par les autres procurations produites, signées en mars 2015 par les mêmes gendarmes, dont les certificats de position militaires ont été versés au dossier. Il résulte de l'instruction que ces omissions résultent d'une simple erreur matérielle et que les votes ainsi émis ne l'ont donc pas été, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, dans des conditions irrégulières. 12. Il résulte enfin de l'instruction que l'électeur votant sous le n° 802 dans la commune de Fresnes, radié de la liste électorale le 22 avril 2012 en raison d'un changement de commune, a demandé de nouveau son inscription à Fresnes, à la suite d'un nouveau déménagement, le 19 mars 2014. Si la procuration qu'il a donnée à un autre électeur, lequel a voté pour lui le 29 mars 2015, ne comporte pas le cachet de l'autorité qui l'a établie, son authenticité est toutefois attestée par les autres procurations produites, signées par le même gendarme, dans la même commune, en mars 2015. 13. Il résulte de ce qui précède que seuls huit suffrages doivent être regardés comme irrégulièrement émis lors des opérations électorales qui se sont déroulées dans le canton de Montrichard, le 29 mars 2015. Ces huit suffrages doivent être hypothétiquement déduits du nombre de voix obtenues par Mme I...E...et M. J...F.... Compte tenu de l'écart de onze voix qui les sépare de l'autre binôme de candidats présent au second tour, ces irrégularités ne suffisent pas à considérer que la sincérité du scrutin aurait été altérée. C'est donc à tort que le tribunal administratif d'Orléans s'est fondé sur le nombre de votes irréguliers pour annuler ces opérations électorales. 14. Toutefois, il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige en vertu des principes applicables au jugement des litiges en appel, d'examiner les autres griefs soulevés par M. A...dans sa protestation devant le tribunal administratif d'Orléans. Sur le déroulement de la campagne électorale : 15. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, alors que la municipalité de Montrichard avait accepté de mettre à disposition de M. A...et de Mme D...la salle des fêtes " espace culturel et sportif de Montrichard " pour y tenir une réunion publique le 24 mars 2015, ceux-ci ont sollicité le 23 mars la possibilité de décaler cette réunion au 26 mars suivant et ont, en définitive, tenu une réunion ce jour-là dans une salle de l'association " éveil de Nanteuil ". Ni le refus de la salle municipale pour y tenir une réunion le 26 mars, ni les conditions dans lesquelles ils ont eu accès à la salle de cette association n'ont constitué, dans les circonstances de l'espèce, une manoeuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin. 16. En deuxième lieu, si l'entraîneur du club de football de Montrichard a envoyé, le 20 mars 2015, soit avant le premier tour, un minimessage ou " SMS " à une quinzaine de joueurs de ce club, pour les appeler à voter pour M.F..., cet envoi ne peut être regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme une manoeuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin. 17. En troisième lieu, il ressort de l'examen des courriers adressés aux électeurs par les maires des communes de Bourré, M. B...C..., et de Montrichard, M. F..., qu'ils ne comportent aucun élément, notamment pas l'en-tête d'une collectivité publique, de nature à leur donner une apparence officielle. Par suite, le grief tiré de ce qu'ils constitueraient une manoeuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin doit être écarté. 18. En dernier lieu, il ne résulte pas de l'instruction, notamment pas du constat d'huissier d'avril 2015 retraçant les déclarations en ce sens d'un unique électeur, souhaitant conserver l'anonymat, que des appels téléphoniques auraient été passés le 28 mars 2015 par les soutiens de Mme E...et de M. F...pour les inciter à voter en faveur de ces derniers. Sur les autres griefs : 19. Les griefs tirés, d'une part, de ce que Mme E...et M. F...se seraient prévalu à tort du soutien de l'Union pour un mouvement populaire et, d'autre part, de la violation des articles L. 49 et L. 52-8 du code électoral, ont été soulevés, devant le tribunal, pour la première fois dans un mémoire enregistré le 27 septembre 2015, soit postérieurement à l'expiration du délai de cinq jours prévu par l'article R. 113 du code électoral. Ils ne présentent pas un caractère d'ordre public et constituent des griefs distincts de ceux soulevés dans ce délai. Ils sont, par suite, irrecevables. 20. Il résulte de ce qui précède que Mme E...et M. F...sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a annulé les opérations électorales contestées. 21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de Mme E...et de M. F...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme E...et de M.F..., qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 6 octobre 2015 est annulé. Article 2 : Les opérations électorales qui se sont déroulées le 29 mars 2015 pour l'élection des conseillers départementaux dans le canton de Montrichard (Loir-et-Cher) sont validées. Article 3 : La protestation de M. A...et ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme E...et de M. F...est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme I...E..., à M. J...F..., à M. G...A...et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.