Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 31/05/2007, 06NT00562, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-05-31
Numéro : 06NT00562
Président : M. CADENAT
Rapporteur : M. Philippe  D IZARN de VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. MILLET
Avocat(s) : BARBIER ; BARBIER ; BARBIER

Vu le recours, enregistré le 13 mars 2006, présenté par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ; le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE demande à la Cour : 1°) d'annuler les articles 1er à 3 du jugement nos 01-3175, 02-3200, 05-819 du 18 janvier 2006 par lequel le Tribunal administratif de Rennes a, sur les demandes de la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles (FDSEA) du Finistère et du centre départemental des jeunes agriculteurs (CDJA) du Finistère, annulé la partie II de l'arrêté du préfet du Finistère du 20 juillet 2001 établissant le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, l'article 6-3 de l'arrêté du préfet du Finistère du 1er août 2002 modifiant cet arrêté et l'article 6-3 de l'arrêté du préfet du Finistère du 27 décembre 2004 établissant le troisième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; 2°) de rejeter les demandes de la FDSEA du Finistère et du CDJA du Finistère devant le Tribunal administratif de Rennes en tant qu'elles portent sur ces décisions ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 2001-34 du 10 janvier 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mai 2007 : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, rapporteur ; - les observations de Me Barbier, avocat de la FDSEA du Finistère et du CDJA du Finistère ; - et les conclusions de M. Millet, commissaire du gouvernement ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 10 janvier 2001 susvisé, relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : Le programme d'action relatif à une zone ou partie de zone vulnérable comporte les mesures et actions nécessaires à une bonne maîtrise de la fertilisation azotée et à une gestion adaptée des terres agricoles dans cette zone, en vue de limiter les fuites de composés azotés à un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de préservation, pour le paramètre nitrates, de la qualité des eaux superficielles et souterraines ( ) Il fixe : ( ) 9° Les actions renforcées prévues aux articles 3 et 4, le cas échéant. ; qu'aux termes de l'article 3 du même décret : Dans les cantons en excédent structurel d'azote lié aux élevages, le programme d'action comprend, outre les mesures définies à l'article 2, adaptées si nécessaire, des actions renforcées. Un canton est considéré en excédent structurel d'azote lié aux élevages dès lors que la quantité totale d'effluents d'élevage produite annuellement conduirait, si elle était épandue en totalité sur le territoire du canton, à un apport annuel d'azote supérieur à 170 kg par hectare de surface épandable. / Les actions renforcées sont définies de manière à respecter à l'échelle du canton concerné les limites et échéances fixées au 2° de l'article 2. / Elles comportent : ( ) 4° L'interdiction pour chaque exploitant du canton d'augmenter ses effectifs animaux par espèce tant que la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages n'est pas réalisée. Dans le respect des objectifs de réduction des apports azotés fixés à l'article 2 du présent décret, des dérogations peuvent être accordées par le préfet, afin de permettre l'installation de jeunes agriculteurs et de ne pas entraver le développement indispensable des exploitations de dimension économique insuffisante sans qu'elles puissent excéder 3 unités de travail agricole (UTA) et dans les limites figurant en annexe. Les conditions en sont fixées par l'arrêté ministériel prévu à l'article 2 du présent décret, sans que ces dérogations puissent avoir pour effet, dans le canton concerné, de réduire de plus de 25 % la quantité d'azote effectivement résorbée dans le cadre des actions renforcées définies au présent article, et de 15 % si le canton est situé dans un bassin versant soumis aux dispositions de l'article 4 du présent décret. ; Considérant que, sur le fondement de ces dispositions, le préfet du Finistère a, par arrêté du 20 juillet 2001, établi le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que, par arrêté du 1er août 2002, il a modifié et complété cet arrêté en ce qui concerne la liste des cantons en excédent structurel d'azote et la définition des actions renforcées qui doivent y être menées en vue de la résorption de ces excédents ; que, par arrêté du 27 décembre 2004, il a établi le troisième programme d'action dans le même domaine ; Sur le recours du MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ; En ce qui concerne l'arrêté du 20 juillet 2001 : Considérant qu'en application des dispositions précitées de l'article 3 du décret du 10 janvier 2001, la partie II de l'arrêté du 20 juillet 2001 du préfet du Finistère définit les actions renforcées à mener dans les cantons en excédent structurel d'azote ; que l'article 6 de cet arrêté dispose que la liste de ces cantons, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle avait été déterminée initialement par un arrêté préfectoral du 30 novembre 1994, sera pris après parution des résultats du recensement de l'agriculture pour l'année 2000 ; que l'arrêté dont s'agit avait été pris sur le fondement de l'arrêté ministériel du 28 octobre 1975, modifié notamment par celui du 2 novembre 1993 dans le cadre de la législation et de la réglementation issue de la loi du 16 décembre 1964 et du décret n° 75-996 du 28 octobre 1975 ; qu'aucun de ces textes n'imposait de réviser tous les quatre ans la liste des cantons en excédent structurel d'azote ; qu'à supposer même que les dispositions du décret du 10 janvier 2001 puissent être interprétées comme prévoyant une telle révision, l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 établissant le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole a été pris moins de quatre ans après l'entrée en vigueur dudit décret ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur l'absence de réexamen de cette liste avant la publication de l'arrêté du 20 juillet 2001 pour annuler la partie II de cet arrêté ; Considérant toutefois qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles (FDSEA) du Finistère et le centre départemental des jeunes agriculteurs (CDJA) du Finistère tant devant la cour que devant le Tribunal administratif de Rennes ; Considérant qu'il résulte des dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 10 janvier 2001 susvisé que les programmes d'action qu'il prévoit s'appliquent sans préjudice des dispositions à caractère obligatoire prises au titre d'un autre texte législatif ou réglementaire ; qu'ainsi, en disposant, par l'article 6-1 que la partie II de l'arrêté contesté s'applique à toute exploitation agricole constituant une unité économique globale, tous sites d'élevages confondus, dont l'un au moins des sites d'élevage est situé dans un canton en zone d'excédent structurel (ZES), et que notamment, par l'article 6-3, le plafonnement de la surface d'épandage s'étend à l'ensemble de l'exploitation lorsque celle-ci dispose de plusieurs sites d'élevage distincts au titre des installations classées, l'arrêté du 20 juillet 2001 n'a pas méconnu les dispositions des articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement ; qu'il ne peut, par ailleurs, être regardé comme instituant des prescriptions se rapportant au contrôle des structures agricoles ; Considérant que, ainsi qu'il vient d'être dit, l'article 6-3 de l'arrêté du 20 juillet 2001 a pour objet de limiter la surface d'épandage utilisée par les élevages situés en ZES ; que l'article 6-5-1 interdit toute création, extension par rapport aux effectifs autorisés, déclarés ou constatés au 1er janvier 1994 ou restructuration d'élevage conduisant à une augmentation quelle qu'elle soit, sauf dans les cas prévus à l'article 5-2 dudit arrêté ; que ces dispositions, qui ont pour objet de définir les programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, ne sauraient avoir pour effet, contrairement à ce que soutiennent la FDSEA et le CDJA du Finistère, de porter atteinte au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre ou à la liberté de contracter ; qu'ils ne méconnaissent pas les objectifs de la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 susvisée qui prévoit que les Etats mettent en oeuvre des actions renforcées ; que, n'affectant pas ces droits fondamentaux, l'acte contesté ne relevait pas de la compétence du législateur définie par l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; Considérant que le rappel à titre informatif en annexe 1 de l'arrêté litigieux des références techniques prises en compte par le préfet du Finistère pour fixer différents seuils de quantités d'azote n'est pas constitutif d'une violation du principe de sécurité juridique ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a annulé la partie II de l'arrêté du préfet du Finistère du 20 juillet 2001 ; En ce qui concerne les arrêtés des 1er août 2002 et 27 décembre 2004 : Considérant que l'article 4 de l'arrêté du 1er août 2002, qui abroge les anciennes dispositions de l'article 6 de l'arrêté du 20 juillet 2001 pour en instituer de nouvelles, ajoute un article 6-3 comprenant un article 6-3-1 interdisant toute création, extension ou modification conduisant à une augmentation de cheptel ou de l'azote d'origine animale dans les cantons classés en zone d'excédent structurel, sauf dispositions particulières prévues à l'article 3 dudit arrêté ; que l'article 6-3-2 nouveau prévoit des dérogations en relation avec l'installation de jeunes agriculteurs ou au bénéfice d'exploitations de dimension économique insuffisante ; que ces dispositions ont été reconduites selon la même numérotation par l'arrêté du 27 décembre 2004 établissant le troisième programme d'action ; Considérant que l'article L. 211-2 du code de l'environnement énonce que sont déterminées par décret en Conseil d'Etat les règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux et que sont, à ce titre, fixées notamment les conditions dans lesquelles peuvent être interdits ou réglementés les déversements, écoulements, jets, dépôts directs ou indirects d'eau ou de matière et plus généralement tout fait susceptible d'altérer la qualité des eaux, et prescrites les mesures nécessaires pour préserver cette qualité ; que, selon l'article L. 211-3 du même code, en complément des règles générales mentionnées à l'article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1 ; que parmi ces principes figurent la protection contre toute pollution et la restauration de la qualité des eaux que vise à assurer la gestion équilibrée de la ressource en eau ; que le décret du 27 août 1993 relatif à la protection des eaux contre la pollution des nitrates d'origine agricole et imposant à ce titre d'inventorier des zones vulnérables à cette pollution, ainsi que le décret du 10 janvier 2001 ont été pris sur le fondement de ces dispositions législatives ; que, dès lors, le préfet du Finistère n'a pas excédé l'étendue de ses compétences en faisant entrer dans le champ d'application de l'arrêté du 1er août 2002 les élevages soumis à la législation distincte sur les installations classées pour la protection de l'environnement ; Considérant que des règles relatives à la définition de programmes d'action dans des zones vulnérables incluant des actions renforcées dans les cantons particulièrement affectés par la pollution par les nitrates d'origine agricole sont au nombre des mesures que les ministres compétents peuvent, en application des dispositions législatives précitées, édicter afin de poursuivre l'objectif général de protection des eaux contre toute pollution et de restauration de leur qualité affirmé par la loi ; que ces règles ne peuvent toutefois légalement consister en une interdiction générale et absolue d'exercer dans les zones concernées toute activité agricole, notamment d'élevage, mais doivent au contraire être adaptées aux nécessités que la protection des eaux impose ; qu'en l'espèce, l'arrêté litigieux n'interdit la création, l'extension ou la modification d'une exploitation agricole d'élevage que dans la mesure où elles conduisent à une augmentation de cheptel ou de l'azote d'origine animale ; que cette mesure ne s'applique que dans les cantons classés en zone d'excédent structurel, qui sont les plus touchés par la pollution par les nitrates d'origine agricole ; qu'elle est accompagnée de dérogations déterminées par la qualité de jeune agriculteur de l'exploitant ou par la taille de l'exploitation ; qu'il résulte des dispositions du 4° de l'article 3 du décret du 10 janvier 2001 que la faculté d'interdire pour chaque exploitant du canton d'augmenter ses effectifs animaux par espèce cesse lorsque la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages est réalisée ; que, comme les autres catégories d'actions renforcées menées dans les cantons classés en excédent structurel d'azote, l'interdiction ainsi posée est, en tout état de cause, limitée dans sa durée à l'application du programme d'action dans lequel elle s'inscrit, lequel, aux termes de l'article 5 du décret du 10 janvier 2001, est réexaminé et le cas échéant, révisé, tous les quatre ans au moins ; que, par suite, ni ce décret, ni l'arrêté du préfet du Finistère du 1er août 2002 n'ont posé une interdiction générale et permanente ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la FDSEA et le CDJA du Finistère tant devant la cour que devant le Tribunal administratif de Rennes ; Considérant que le décret du 10 janvier 2001 et l'arrêté du préfet du Finistère du 1er août 2002, qui ont pour objet de définir les programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, ne sauraient avoir pour effet, contrairement à ce que soutiennent les intimés, de porter atteinte au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre ou à la liberté de contracter ; que, n'affectant pas ces droits fondamentaux, l'acte contesté ne relevait pas de la compétence du législateur définie par l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; Considérant que le préfet n'était pas tenu d'indiquer à l'article 6-3-2 tous les critères selon lesquels les demandes de dérogation pour l'installation d'un jeune agriculteur sans aides publiques seraient examinés ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a annulé l'article 6-3 de l'arrêté du préfet du Finistère du 1er août 2002 et l'article 6-3 de l'arrêté du préfet du Finistère du 27 décembre 2004 ; Sur l'appel incident : Considérant qu'il résulte de l'article 6-1 de l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 dans sa rédaction introduite par l'arrêté du 1er août 2002, ainsi que de l'article 6-1 de l'arrêté du 27 décembre 2004 que les actions renforcées à engager dans les zones en excédent structurel concernent toute exploitation agricole constituant une unité économique globale tous sites d'élevages confondus, dont l'un au moins des sites d'élevage est situé dans un canton en zones d'excédent structurel ; qu'après avoir défini la notion d'exploitation agricole par référence à celle qui figure au règlement communautaire du 27 novembre 1992 relatif à la gestion et au contrôle des aides, ces articles réservent la situation dans laquelle un démembrement d'exploitation a été effectué dans le but de se soustraire aux obligations de l'arrêté, auquel cas il sera fait application du principe de limitation des droits des exploitants prévu au premier paragraphe de l'article L. 341-3 du code rural ; qu'aux termes de ce premier paragraphe : La division d'une exploitation agricole ne peut conduire les exploitations qui en sont issues à bénéficier d'aides ou de subventions publiques supérieures à celles dont l'exploitation initiale aurait bénéficié en l'absence de cette division. ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le préfet du Finistère n'a pas décidé d'étendre l'application de ces dispositions au domaine des prescriptions environnementales applicables aux élevages mais s'est borné à se référer au principe dont elles s'inspirent pour prévenir toute fraude à la loi ; qu'il n'a donc pas méconnu le principe de l'indépendance des législations ; Considérant que les arrêtés pris sur le fondement de l'article L. 512-5 du code de l'environnement au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement, fixant les règles techniques auxquelles doivent satisfaire notamment les élevages, permettent d'assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, notamment la protection de l'eau ; que si les prescriptions ainsi instituées s'appliquent de façon distincte à chacune de ces installations, c'est-à-dire site par site, même si elles relèvent en fait d'un même exploitant, le deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 10 janvier 2001 dispose que les programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole s'appliquent sans préjudice des dispositions à caractère obligatoire prises au titre d'un autre texte législatif ou réglementaire ; que, par suite, les arrêtés contestés des 1er août 2002 et 27 décembre 2004 ont pu légalement prévoir que la limite posée à la surface d'épandage s'apprécierait au niveau de l'exploitation agricole constituant une unité économique globale tous sites d'élevages confondus, et non pas site par site ; Considérant que si, en application du 2° de l'article 4 du décret du 10 janvier 2001, les dispositions de l'article 6-2-2 de l'arrêté du 20 juillet 2001 introduites par l'arrêté litigieux ont pour effet d'obliger les seuls exploitants agricoles exerçant une activité d'élevage de transférer ou de traiter la quantité annuelle d'azote qu'ils produisent supérieure au seuil fixé pour le canton, cette catégorie d'exploitation se caractérise par l'émission d'effluents nocifs pour la qualité des eaux ; que, par suite, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe général d'égalité, lequel ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ; qu'en outre, le préfet du Finistère s'est réservé, par l'article 6-2-1 de l'arrêté du 20 juillet 2001, dans sa rédaction résultant de l'article 4 de l'arrêté contesté du 1er août 2002, la possibilité de déroger au plafonnement cantonal de la surface d'épandage uniquement en ce qui concerne les terres exploitées en propre, mises en valeur par leur propriétaire ou en vertu d'un bail à fermage, en écartant les terres mises à disposition d'un exploitant par un tiers ; qu'il a édicté cette disposition dans un but d'intérêt général, en vue de prévenir toute fraude à la loi ; qu'ainsi, cette différence de traitement ne permet pas davantage d'accueillir le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les effets des mesures et actions imposées par l'arrêté contesté sur les résultats des exploitations visées soient disproportionnés eu égard à leur efficacité et à leur coût ; que, dans ces conditions le moyen tiré de la violation du troisième alinéa de l'article 2 du décret du 10 janvier 2001 et du paragraphe 5 de l'article 5 de la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 doit être écarté ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, les mesures instituées par l'arrêté du 1er août 2002 pris par le préfet du Finistère n'ont pas eu pour effet d'instaurer une interdiction générale et permanente d'extension et de création pour les exploitations agricoles auxquelles elles s'appliquent ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la FDSEA du Finistère et le CDJA du Finistère ne sont pas fondés à soutenir, par la voie du recours incident que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus des conclusions de leurs demandes ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à la FDSEA du Finistère et au CDJA du Finistère la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Les articles 1er à 3 du jugement du Tribunal administratif de Rennes du 18 janvier 2006 sont annulés. Article 2 : Les conclusions d'appel incident de la FDSEA du Finistère et du CDJA du Finistère sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L'AMENAGEMENT DURABLES, à la FDSEA du Finistère et au CDJA du Finistère. 1 N° 06NT00562 7 1