CAA de PARIS, 6ème chambre, 19/03/2021, 20PA00264, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-19
Numéro : 20PA00264
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : SAS HUGLO LEPAGE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet du Val-de-Marne a demandé au juge des référés du Tribunal administratif de Melun, sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 10 septembre 2019 par lequel le maire de Villeneuve-Saint-Georges a interdit d'utiliser sur l'ensemble du territoire de la commune les herbicides à base de glyphosate ainsi que tout produit phytopharmaceutique à l'exception des produits de biocontrôle et des produits dont l'usage est autorisé dans le cadre de l'agriculture biologique, notamment pour l'entretien des jardins et des espaces verts des entreprises, des copropriétés, des bailleurs privés, des bailleurs sociaux privés et des terrains privés de quelque nature que ce soit, l'entretien des voies ferrées et des abords des emprises ferroviaires et l'entretien des routes de compétence nationale ou départementale qui traversent le territoire de la commune. Par une ordonnance n° 1909520 du 13 décembre 2019, le juge des référés du Tribunal administratif de Melun a suspendu l'exécution de cet arrêté. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 27 janvier 2020, la commune de Villeneuve-Saint-Georges, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler cette ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Melun du 13 décembre 2019 ; 2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Conseil d'Etat se soit prononcé sur la légalité du décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation, et de l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ; 3°) à titre plus subsidiaire, de saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis sur la légalité de ce décret et de cet arrêté ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté en litige qui était susceptible de révision et ne s'appliquait qu'à certains types de produits, ne présentait pas de caractère général ; - l'ordonnance attaquée est insuffisamment motivée, faute d'avoir répondu au moyen tiré d'un péril grave et de circonstances locales particulières ; - l'Etat n'a pas fait usage de ses pouvoirs de police spéciale ; - cette carence dans l'exercice de la police spéciale autorisait le maire à faire usage de ses pouvoirs de police générale en présence d'un péril grave tel que celui représenté par les produits interdits, ou de circonstances locales particulières ; - son engagement en faveur de l'environnement et l'importance du réseau ferroviaire et de la pollution atmosphérique constatée sur son territoire, constituent de telles circonstances ; - elle est en outre fondée à invoquer le principe de précaution et la Charte de l'environnement ; - c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif a regardé le moyen tiré de l'incompétence de son maire comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2020, le préfet du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son préambule ; - la Charte de l'environnement ; - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - et les conclusions de M. Baffray, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 10 septembre 2019, le maire de Villeneuve-Saint-Georges a interdit d'utiliser sur l'ensemble du territoire de la commune les herbicides à base de glyphosate ainsi que tout produit phytopharmaceutique à l'exception des produits de biocontrôle et des produits dont l'usage est autorisé dans le cadre de l'agriculture biologique. Par une ordonnance du 13 décembre 2019, le juge des référés du Tribunal administratif de Melun, saisi par le préfet du Val-de-Marne sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, a suspendu l'exécution de cet arrêté. La commune fait appel de cette ordonnance. Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 2. En relevant que le maire ne saurait s'immiscer dans l'exercice de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques en édictant des mesures réglementaires à caractère général, et que l'arrêté en litige constitue une mesure d'interdiction réglementaire de portée générale, le juge des référés du tribunal administratif a suffisamment motivé son ordonnance. Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée : 3. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) ". Aux termes du troisième alinéa du même article, reproduit à l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. ". 4. En second lieu, d'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 253-7 du même code : " I.- Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 (...) ". L'article L. 253-7-1 du même code prévoit que : " A l'exclusion des produits à faible risque ou dont le classement ne présente que certaines phrases de risque déterminées par l'autorité administrative : / 1° L'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 est interdite dans les cours de récréation et espaces habituellement fréquentés par les élèves dans l'enceinte des établissements scolaires, dans les espaces habituellement fréquentés par les enfants dans l'enceinte des crèches, des haltes-garderies et des centres de loisirs ainsi que dans les aires de jeux destinées aux enfants dans les parcs, jardins et espaces verts ouverts au public ; / 2° L'utilisation des produits mentionnés au même article L. 253-1 à proximité des lieux mentionnés au 1° du présent article ainsi qu'à proximité des centres hospitaliers et hôpitaux, des établissements de santé privés, des maisons de santé, des maisons de réadaptation fonctionnelle, des établissements qui accueillent ou hébergent des personnes âgées et des établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologie grave est subordonnée à la mise en place de mesures de protection adaptées telles que des haies, des équipements pour le traitement ou des dates et horaires de traitement permettant d'éviter la présence de personnes vulnérables lors du traitement. Lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l'autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d'utiliser ces produits à proximité de ces lieux. (...) Les conditions d'application du présent article sont fixées par voie réglementaire ". 5. D'autre part, aux termes de l'article R. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le ministre chargé de l'agriculture est, sauf disposition contraire, l'autorité compétente mentionnée au 1 de l'article 75 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, ainsi que l'autorité administrative mentionnée au chapitre III du titre V du livre II du présent code (partie législative) ". L'article R. 253-45 du même code dispose que : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation. " L'article D. 253-45-1 du même code prévoit que : " L'autorité administrative mentionnée au premier alinéa de l'article L. 253-7-1 est le ministre chargé de l'agriculture. / L'autorité administrative mentionnée au troisième alinéa du même article est le préfet du département dans lequel a lieu l'utilisation des produits définis à l'article L. 253-1 ". Enfin, en vertu de l'article 5 de l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, " en cas de risque exceptionnel et justifié, l'utilisation des produits peut être restreinte ou interdite par arrêté préfectoral ", ce dernier devant " être soumis dans les plus brefs délais à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture ". 6. Il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale de la mise sur le marché, de la détention et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, confiée à l'Etat et dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement tout en améliorant la production agricole et de créer un cadre juridique commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, alors que les effets de long terme de ces produits sur la santé restent, en l'état des connaissances scientifiques, incertains. Les produits phytopharmaceutiques font l'objet d'une procédure d'autorisation de mise sur le marché, délivrée par l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail s'il est démontré, à l'issue d'une évaluation indépendante, que ces produits n'ont pas d'effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine. Il appartient ensuite au ministre chargé de l'agriculture ainsi que, le cas échéant, aux ministres chargés de la santé, de l'environnement et de la consommation, éclairés par l'avis scientifique de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, de prendre les mesures d'interdiction ou de limitation de l'utilisation de ces produits qui s'avèrent nécessaires à la protection de la santé publique et de l'environnement, en particulier dans les zones où sont présentes des personnes vulnérables. L'autorité préfectorale est également chargée, au niveau local et dans le cadre fixé au niveau national, de fixer les distances minimales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité de certains lieux accueillant des personnes vulnérables et, en cas de risque exceptionnel et justifié, de prendre toute mesure d'interdiction ou de restriction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques nécessaire à la préservation de la santé publique et de l'environnement, avec une approbation dans les plus brefs délais du ministre chargé de l'agriculture. Dans ces conditions, si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne peut légalement user de cette compétence pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qu'il appartient aux seules autorités de l'Etat de prendre. 7. Enfin, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le préambule de la Constitution fait référence : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Il résulte de ces dispositions que le principe de précaution, s'il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attributions, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence et d'intervenir en dehors de ses domaines d'attributions. En conséquence ces dispositions ne sauraient davantage permettre au maire de s'immiscer dans l'exercice de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques, en édictant des mesures réglementaires à caractère général. 8. Par son arrêté du 10 septembre 2019, le maire de la commune de Villeneuve-Saint-Georges a, ainsi qu'il a été dit au point 1, interdit l'utilisation, sur l'ensemble du territoire de la commune, des herbicides à base de glyphosate ainsi que de tout produit phytopharmaceutique à l'exception des produits de biocontrôle et des produits dont l'usage est autorisé dans le cadre de l'agriculture biologique. Ainsi, cet arrêté constitue une mesure réglementaire d'interdiction de portée générale. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif a estimé que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de cet arrêté était de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité. 9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis sur la légalité du décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 et de l'arrêté du même jour relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, la requête de la commune de Villeneuve-Saint-Georges doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Villeneuve-Saint-Georges est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Villeneuve-Saint-Georges, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet du Val-de-Marne. Délibéré après l'audience du 4 mars 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. B..., président-assesseur, - Mme Labetoulle, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 mars 2021. Le rapporteur, J-C. B...Le président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, T. ROBERT La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 20PA00264 2