CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 04/06/2024, 23MA03146, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-04
Numéro : 23MA03146
Président : M. REVERT
Rapporteur : M. Stéphen  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : MOUTOUALLAGUIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Fos-sur-Mer a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 12 mai 2017 par laquelle le président du conseil de territoire Istres-Ouest-Provence de la métropole Aix-Marseille-Provence a réparti les crédits de la dotation d'investissement entre les communes de ce territoire, ainsi que la décision du 21 juillet 2017 portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1706788 du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 20MA01743 du 11 avril 2022, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel de la commune de Fos-sur-Mer, annulé ce jugement et la décision du 12 mai 2017 par laquelle le président du conseil de territoire Istres-Ouest-Provence de la métropole Aix-Marseille-Provence a fixé les critères de répartition des crédits de la dotation d'investissement entre les communes de ce territoire, ainsi que la décision du 21 juillet 2017 portant rejet de son recours gracieux du 16 juin 2017. Par une décision n° 464881 du 22 décembre 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la Cour, qui porte désormais le n° 23MA03146. Procédure devant la Cour : Avant cassation : Par une requête, enregistrée le 3 mai 2020, la commune de Fos-sur-Mer, représentée par Me Moutouallaguin, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 3 mars 2020 du tribunal administratif de Marseille ; 2°) d'annuler la décision du 12 mai 2017 par laquelle le président du conseil de territoire Istres-Ouest-Provence de la métropole Aix-Marseille-Provence a réparti les crédits de la dotation d'investissement entre les communes de ce territoire, ainsi que la décision du 21 juillet 2017 portant rejet de son recours gracieux du 16 juin 2017 ; 3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le président du conseil de territoire était incompétent pour prendre une telle mesure ; - la décision du président du conseil de territoire est entachée d'un vice de forme tiré de l'absence de convocation formelle adressée au maire de la commune, et de la circonstance qu'elle n'a fait l'objet d'aucune note explicative de synthèse ; - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que le maire n'a pas été régulièrement convoqué à la réunion du 1er mai 2017 ; l'absence du maire a nécessairement influencé le sens de la décision prise, qui a eu pour conséquence une diminution de l'enveloppe budgétaire de la commune ; - le critère choisi pour la répartition des sommes ne repose sur aucune base légale et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; le tribunal n'a pas motivé sur le fond le rejet du moyen de la commune tenant à l'erreur de droit. Un mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2022, présenté pour la métropole Aix-Marseille-Provence par Me Daucé, n'a pas été communiqué. Après cassation : Par une lettre du 27 décembre 2023, la Cour a informé les parties de la possibilité pour elles de produire des observations à la suite de la décision de renvoi du Conseil d'Etat. Par des mémoires, enregistrés les 9 et 20 février 2024, la commune de Fos-sur-Mer, représentée par Me Bluteau, conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que dans ses écritures avant cassation. Elle soutient en outre que : - sa demande est recevable dès lors que la décision attaquée lui fait grief ; - le président du conseil de territoire ne pouvait prendre la décision en litige sans une délibération préalable du conseil de territoire ; en outre, les concertations prévues par l'article L. 5218-8-2 du code général des collectivités territoriales n'ont pas eu lieu pour l'exercice 2018 ; - la décision attaquée est entachée d'erreur de droit quant au critère retenu pour la répartition des crédits d'investissement ; - elle est également entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que la répartition des enveloppes n'est pas cohérente avec les objectifs définis aux articles L. 5218-8 et L. 5218-8-2 du code général des collectivités territoriales, et que le critère des recettes de fonctionnement n'est pas un critère objectif et cohérent. Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 et 20 février 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Seban, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable dès lors que l'acte attaqué n'est pas décisoire ; - les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés. Un courrier du 29 janvier 2024 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la date à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code. Par une ordonnance du 5 mars 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Martin, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - les observations de Me Karim-Zadeh, substituant Me Bluteau, représentant la commune de Fos-sur-Mer, - et les observations de Me Daurainville, substituant Me Seban, représentant la métropole Aix-Marseille Provence. Une note en délibéré, présentée pour la commune de Fos-sur-Mer par Me Bluteau, a été enregistrée le 23 mai 2024. Considérant ce qui suit : 1. L'état spécial du territoire Istres-Ouest-Provence (IOP) a été approuvé par délibération de son conseil de territoire le 22 novembre 2016. Par courrier du 12 mai 2017, le président du conseil de territoire IOP a informé les maires des six communes du territoire du choix d'un nouveau critère de répartition des crédits d'investissement ouverts dans ce document budgétaire, fondé sur les recettes réelles de fonctionnement des communes. Par jugement du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de la commune de Fos-sur-Mer tendant à l'annulation de cette décision et de la décision du 21 juillet 2017 par laquelle le président du conseil de territoire a rejeté son recours gracieux. Par un arrêt du 11 avril 2022, la Cour, saisie par la commune de Fos-sur-Mer, a annulé ce jugement ainsi que les décisions des 12 mai 2017 et 21 juillet 2017. 2. Par une décision n° 464881 du 22 décembre 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la Cour. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Le tribunal administratif de Marseille, qui a répondu à l'ensemble des conclusions dont il était saisi, a par ailleurs motivé de manière suffisante, aux points 7 à 9 du jugement attaqué, sa réponse aux moyens tirés de ce que le critère de répartition retenu par la décision en litige n'était pas pertinent et entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ainsi que d'une erreur de droit. Par suite, à le supposer soulevé, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de ce jugement doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes du sixième alinéa de l'article L. 5218-6 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'exercice de ses attributions, les services de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sont mis à la disposition, en tant que de besoin, du président du conseil de territoire. Celui-ci est ordonnateur de l'état spécial de territoire ". Aux termes de l'article L. 5218-8-3 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Le président du conseil de territoire adresse au président du conseil de la métropole (...) l'état spécial de territoire adopté en équilibre réel (...). / L'état spécial de chaque territoire est soumis au conseil de la métropole en même temps que le projet de budget de la métropole. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 5218-8-5 du même code, alors applicable : " Le président du conseil de territoire engage, liquide et ordonnance les dépenses inscrites à l'état spécial lorsque celui-ci est devenu exécutoire. / (...) / Si l'assemblée délibérante décide de voter l'état spécial par article, le président du conseil de territoire peut effectuer des virements d'article à article à l'intérieur du même chapitre dans la limite du cinquième de la dotation initiale du chapitre de l'état spécial. Au-delà, le virement fait l'objet d'une décision conjointe du président du conseil de la métropole et du président du conseil de territoire. / (...) ". 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsque l'état spécial de territoire a été adopté par le conseil de territoire et arrêté par le conseil de métropole, le président du conseil de territoire est compétent, en sa qualité d'ordonnateur, pour répartir les crédits mis à sa disposition, dans la limite, le cas échéant, prévue par les dispositions de l'article L. 5218-8-5 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent. 6. Il ressort des pièces du dossier que l'état spécial du territoire IOP adopté par délibération de son conseil de territoire le 22 novembre 2016 précisait la répartition, commune par commune, des crédits d'investissement prévus et que, par la décision attaquée, le président du conseil de territoire IOP a informé les maires des six communes concernées d'une nouvelle répartition de ces crédits intégrant le critère des recettes réelles de fonctionnement de chaque commune. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le président du conseil de territoire IOP était compétent pour modifier la répartition des crédits d'investissement prévus à l'état spécial du territoire IOP approuvé par délibération de son conseil de territoire, dans la limite prévue par les dispositions de l'article L. 5218-8-5 du code général des collectivités territoriales. Si, contrairement à ce que fait valoir la métropole Aix-Marseille-Provence, la délibération du 22 novembre 2016 a été adoptée par articles s'agissant du chapitre relatif aux opérations pour compte de tiers de la section d'investissement, il ressort du tableau, annexé à la décision en litige et intitulé " Nouvelles enveloppes villes et ajustement 2017 ", plus particulièrement de sa colonne " Variation ", que le nouveau critère de répartition fixée par le président du conseil de territoire pour l'attribution des enveloppes d'investissement aux communes membres n'a entraîné aucun virement excédant le cinquième de la dotation initiale de ce chapitre de l'état spécial, soit 9 625 400 euros au titre de l'année 2017. La circonstance que cette décision n'a pas respecté la nomenclature du budget défini par l'organe délibérant demeure sans incidence sur la compétence du président du conseil de territoire pour prendre la décision attaquée. En outre, contrairement à ce que soutient la commune, le président du conseil de territoire IOP, qui n'a pas entendu, par la décision en litige, fixer ce nouveau critère également pour l'année 2018, mais qui s'est borné à mentionner cette année budgétaire afin de justifier son choix de ne pas faire produire en 2017 les effets financiers de la nouvelle clé de répartition sur toutes les communes, dont la commune de Fos-sur-Mer, n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence pour l'avenir. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du président du conseil de territoire pour prendre la décision en litige doit être écarté. 7. En deuxième lieu et d'une part, il convient d'écarter les moyen tirés de l'absence de convocation préalable du maire de la commune de Fos-sur-Mer et de l'absence de note explicative de synthèse, invoqués par la commune dans les mêmes termes devant les premiers juges, par adoption des motifs retenus à bon droit au point 5 de leur jugement que l'appelante ne critique d'ailleurs pas. 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 5218-8-2 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : " (...) Chaque année, avant le 15 octobre, le président du conseil de la métropole consulte chaque président de conseil de territoire sur le montant de la dotation de gestion du territoire envisagé pour l'exercice suivant. A l'issue de cette concertation, le conseil de la métropole est informé par son président du montant total des crédits que ce dernier propose d'inscrire au titre des dotations de gestion des territoires au budget de la métropole pour l'exercice suivant. (...) ". 9. Le moyen tiré de ce que les concertations prévues par les dispositions précitées de l'article L. 5218-8-2 du code général des collectivités territoriales n'ont pas eu lieu pour l'exercice 2018 est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, qui se borne à fixer, ainsi qu'il a été dit, un nouveau critère de répartition des crédits d'investissement alloués aux communes membres du conseil de territoire IOP pour l'année 2017. En outre, et en tout état de cause, par courrier du 13 octobre 2017, le président de la métropole Aix-Marseille-Provence a consulté le président du conseil de territoire IOP sur le montant de la dotation envisagée au titre de l'exercice 2018. 10 En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 5218-8-1 du code général des collectivités territoriales alors applicable : " La dotation de gestion du territoire comprend une dotation de fonctionnement et une dotation d'investissement. / L'état spécial de territoire prévu à l'article L. 5218-8 est établi en section de fonctionnement et section d'investissement, tant en recettes qu'en dépenses. Les recettes de l'état spécial de territoire sont constituées, pour la section de fonctionnement, de la dotation de fonctionnement et, pour la section d'investissement, de la dotation d'investissement. (...) ". Aux termes de l'article L. 5218-8-2 du même code : " Les sommes destinées respectivement aux dotations de fonctionnement et aux dotations d'investissement sont calculées et réparties entre les conseils de territoire en application de critères déterminés par le conseil de la métropole, qui tiennent compte des caractéristiques propres de chaque territoire, notamment de la population, et des attributions exercées en application de l'article L. 5218-7 ". Enfin, aux termes de l'article L. 5218-8 de ce code, toujours dans sa version applicable au litige : " (...) Le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, après avis de chaque conseil de territoire, adopte à la majorité des deux tiers, dans un délai de six mois à compter de sa création, un pacte de gouvernance, financier et fiscal, dont l'objectif est de définir la stratégie en matière d'exercice des compétences et les relations financières entre la métropole d'Aix-Marseille-Provence et ses conseils de territoire. Ce pacte précise les modalités de répartition des dotations de gestion des territoires en application de critères que le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence détermine en tenant compte des caractéristiques propres de chaque territoire, notamment de la population et des charges que représentent les compétences qui sont déléguées aux conseils de territoire en application du même article L. 5218-7. (...) ". 11. D'une part, ni les dispositions des articles L. 5218-8-2 et L. 5218-8 du code général des collectivités territoriales, citées au point précédent, ni aucune autre disposition de ce code, n'ont pour objet ou pour effet d'imposer au président de conseil de territoire, appelé en sa qualité d'ordonnateur à répartir entre les communes du territoire les crédits mis à sa disposition, le respect de critères, au nombre desquels figurent les caractéristiques du territoire, sa population et les attributions exercées par le conseil de territoire. En outre, aucune disposition ni aucun principe ne font obstacle à ce que, pour répartir entre les communes du territoire des crédits d'investissement, le président du conseil de territoire tienne compte d'un critère lié à des recettes communales de fonctionnement, bien que d'une nature budgétaire différente. Par suite, la commune de Fos-sur-Mer n'est pas fondée à soutenir qu'en retenant les recettes réelles de fonctionnement des communes du territoire IOP, comme nouveau critère de répartition des crédits d'investissement entre ces communes indépendamment de la population et des attributions exercées, le président du conseil de territoire IOP aurait commis une erreur de droit. 12. D'autre part, l'appelante ne peut utilement soutenir que le critère de répartition fixé par la décision en litige, qui concerne l'un des conseils de territoire de la métropole Aix-Marseille-Provence, méconnaît l'objectif qui a présidé à la création du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence, alors même que le périmètre géographique du conseil de territoire IOP recouvre celui de l'ancien syndicat. 13. Enfin, contrairement à ce que soutient la commune de Fos-sur-Mer, il ne ressort pas des pièces du dossier que le critère retenu dans la décision en litige, qui revêt un caractère objectif et qui n'est pas dépourvu de tout lien avec la destination des crédits qu'il concerne, conduirait à en assurer une affectation inéquitable ou incohérente entre les communes. Son moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation ne peut donc qu'être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la métropole Aix-Marseille-Provence, que la commune de Fos-sur-Mer n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions aux fins d'annulation doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. La métropole Aix-Marseille-Provence n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par la commune de Fos-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Fos-sur-Mer une somme de 2 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Fos-sur-Mer est rejetée. Article 2 : La commune de Fos-sur-Mer versera une somme de 2 000 euros à la métropole Aix-Marseille-Provence en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fos-sur-Mer et à la métropole Aix-Marseille-Provence. Délibéré après l'audience du 22 mai 2024, où siégeaient : - M. Revert, président, - M. Martin, premier conseiller, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition du greffe, le 4 juin 2024. N° 23MA03146 2