CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 29/06/2023, 21BX00635, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-29
Numéro : 21BX00635
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme GALLIER
Avocat(s) : SCP LE GUAY CHEVALLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par l'agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine sur sa demande d'usage en France du titre de psychothérapeute reçue le 9 novembre 2018 et d'enjoindre, sous astreinte, à l'ARS de Nouvelle-Aquitaine de réexaminer sa demande. Par un jugement n° 1905662 du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 février 2021 et 10 mars 2022, Mme A..., représentée par Me Le Guay, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 3 décembre 2020 du tribunal administratif de Bordeaux et la décision implicite de refus de l'ARS ; 2°) d'enjoindre à l'ARS de Nouvelle-Aquitaine de réexaminer sa demande, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte ; 3°) de mettre à la charge de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal a estimé que la profession de psychothérapeute n'était pas règlementée en Grande-Bretagne, où elle a obtenu son diplôme, et qu'elle devait par suite justifier d'une durée de pratique de cette profession conformément à l'article 52-1 de la loi n°2004-806 du 9 août 2004 : le fait que l'UK Council for Psychotherapy (UKCP) ne figure pas parmi les organisations listées à l'annexe I de la directive n° 2005/36/CE ne signifie pas que la profession de psychothérapeute ne puisse être considérée comme une profession réglementée, car cette liste n'exclut pas la possibilité de démontrer que l'on répond aux critères d'une profession réglementée ; or la France ne réglemente pas la profession de psychothérapeute, mais seulement l'usage du titre, alors que la Grande-Bretagne réglemente la profession par l'inscription des professionnels dans des registres accrédités ; le tribunal a mal interprété l'article 3-1 de la directive, qui inclut la notion de " modalités d'exercice " dans la définition de la profession réglementée ; en l'espèce, l'adhésion à l'UKCP doit être considérée comme une modalité d'exercice, puisqu'il s'agit d'un organisme professionnel chargé par l'Autorité des normes professionnelles, la Professionnal Standard Authority for Health and Social Care (PSA), de gérer le registre des psychothérapeutes selon des critères stricts de formation et de conduite professionnelle ; la PSA est une haute autorité de santé, devant faire rapport de son activité chaque année devant le Parlement ; être psychothérapeute en Grande-Bretagne est ainsi une activité professionnelle dont une des modalités d'exercice est subordonnée, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées ; en outre, l'inscription au registre est à renouveler tous les cinq ans ; la réglementation britannique porte donc sur l'exercice de la profession et pas seulement sur l'usage du titre ; par suite, selon la définition donnée par le Conseil d'Etat dans un arrêt du 27 octobre 2011, la profession de psychothérapeute en Grande-Bretagne doit être regardée comme une profession réglementée au sens de l'article 3 de la directive ; il résulte de la jurisprudence que les mesures nationales restrictives de l'exercice de la liberté d'établissement garantie par le Traité sur l'Union Européenne ne peuvent être justifiées que si elles répondent à des raisons impérieuses d'intérêt général ; - la décision contestée méconnaît ce principe de libre établissement et partant, l'article 43 du traité CE ; - en tout état de cause, en vertu du décret n° 2017-1520 du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé, si l'ARS considérait qu'elle ne remplissait pas suffisamment les conditions pour exercer la profession de psychothérapeute en France, elle aurait dû, afin de respecter les mesures communautaires, lui proposer une mesure de compensation ; elle se retrouve donc dans la situation de ne pouvoir exercer le métier pour lequel elle est diplômée, dans le pays dont elle a la nationalité. Par un mémoire en défense enregistré le 6 septembre 2021, l'ARS de Nouvelle-Aquitaine, représentée par son directeur général, conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le traité instituant la Communauté européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la directive n° 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 modifiée ; - le décret n° 2010-534 du 20 mai 2010 ; - le décret n° 2017-1520 du 2 novembre 2017 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, - les conclusions de Mme Kolia Gallier, rapporteure publique, - et les observations de Me Le Guay, représentant Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. Mme B... A..., qui a obtenu le 5 juillet 2018 un diplôme de " Master of Science in Gestalt Psychotherapy " délivré par l'université Middlesex au Royaume-Uni, a demandé au directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine, par courrier reçu le 9 novembre 2018, l'autorisation d'user en France du titre de psychothérapeute. Cette autorité a estimé que le dossier de Mme A... était incomplet et lui a demandé de produire des pièces justifiant de sa durée d'exercice de la profession, par courriers du 9 décembre 2018 et 15 mai 2019. Par lettre datée du 16 juillet 2019, reçue le 18 juillet, Mme A..., qui a estimé que toutes les justifications utiles avaient été transmises, a sollicité de l'ARS qu'elle poursuive l'instruction de sa demande d'autorisation en saisissant la commission régionale compétente. Le silence gardé par le directeur général de l'agence pendant une durée de deux mois a fait naître une décision implicite de rejet. Mme A... relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 3 décembre 2020 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision de rejet. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. D'une part, aux termes de l'article 3 de la directive n° 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles : " 1. Aux fins de la présente directive, on entend par: / a) " profession réglementée ": une activité ou un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées ; l'utilisation d'un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d'exercice. Lorsque la première phrase n'est pas d'application, une profession visée au paragraphe 2 est assimilée à une profession réglementée ; (...) / 2. Une profession exercée par les membres d'une association ou d'une organisation visée à l'annexe I est assimilée à une profession réglementée. / Les associations ou organisations visées au premier alinéa ont notamment pour objet de promouvoir et de maintenir un niveau élevé dans le domaine professionnel en question. À cette fin, elles bénéficient d'une reconnaissance sous une forme spécifique par un État membre et délivrent à leurs membres un titre de formation, veillent à ce qu'ils respectent la déontologie qu'elles établissent et leur confèrent le droit de faire état d'un titre, d'une abréviation ou d'une qualité correspondant à ce titre de formation. (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article 52 de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique : " L'usage du titre de psychothérapeute est réservé aux professionnels inscrits au registre national des psychothérapeutes. / L'inscription est enregistrée sur une liste dressée par le directeur général de l'agence régionale de santé de leur résidence professionnelle ou à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte ou à Saint-Pierre-et-Miquelon. Elle est tenue à jour, mise à la disposition du public et publiée régulièrement. Cette liste mentionne les formations suivies par le professionnel. En cas de transfert de la résidence professionnelle dans une autre région ou à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, une nouvelle inscription est obligatoire. La même obligation s'impose aux personnes qui, après deux ans d'interruption, veulent à nouveau faire usage du titre de psychothérapeute. (...) ". Aux termes de l'article 52-1 de la même loi, créé par l'ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé, laquelle a transposé la directive précitée : " I.- L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à user du titre de psychothérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder l'un des diplômes mentionnés à l'article 52 sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats, ou d'y porter le titre ; / 2° Ou, lorsque les intéressés ont exercé dans un ou plusieurs Etats, membres ou parties, qui ne réglementent ni la formation, ni l'accès à cette profession ou son exercice, de titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, attestant de la préparation à l'exercice de la profession, accompagnés d'une attestation justifiant, dans ces Etats, de son exercice à temps plein pendant un an ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix dernières années ; 3° Ou d'un titre de formation délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement cette activité professionnelle ou d'y porter le titre. L'intéressé justifie avoir exercé la profession pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. / Dans ces cas, lorsque l'examen des qualifications professionnelles attestées par l'ensemble des titres de formation initiale, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l'objet d'une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour faire usage du titre de psychothérapeute en France, l'autorité compétente exige que l'intéressé se soumette à une mesure de compensation. / Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l'intéressé, l'autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude. /La nature des mesures de compensation selon les niveaux de qualification en France et dans les autres Etats, membres ou parties, est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. /La délivrance de l'autorisation d'usage professionnel du titre de psychothérapeute permet au bénéficiaire de faire usage du titre de psychothérapeute dans les mêmes conditions que les personnes titulaires de l'un des diplômes mentionnés à l'article 52. (...) ". 4. En premier lieu, contrairement à ce que soutient Mme A..., dès lors que l'article 52 de la loi du 9 août 2004 réserve l'utilisation du titre de psychothérapeute aux personnes détentrices d'une certaine qualification professionnelle inscrites par l'autorité publique sur un registre national, la profession de psychothérapeute en France doit être considérée comme une profession réglementée au sens du a) du paragraphe 1 de l'article 3 de la directive 2005/36/CE. 5. La requérante fait valoir qu'elle était membre de l'UK Council for Psychotherapy (UKCP), organisation professionnelle chargée par la haute Autorité de santé britannique, la Professionnal Standard Authority for Health and Social Care (PSA), de gérer le registre des psychothérapeutes selon des critères stricts de formation et de conduite professionnelle. Cependant, il est constant que cette organisation ne figure pas sur la liste de l'annexe I de la directive 2005/36/CE. Si Mme A... fait valoir que cette seule absence de mention ne suffit pas à faire regarder la profession de psychothérapeute comme non réglementée au Royaume-Uni, dès lors que l'adhésion à l'UKPC, dont les exigences professionnelles et déontologiques sont élevées, doit être considérée comme une des " modalités d'exercice de la profession " au sens du 1er paragraphe de l'article 3 de la directive, il ressort des points 8 et 11 de l'attestation, dite " affidavit ", d'un avocat agréé par la Solicitors Regulatory Authority, que l'adhésion à l'UKCP est libre et que ce n'est pas une condition nécessaire à l'accès à la profession de psychothérapeute, ni à son exercice, ni à l'usage du titre. Cette attestation mentionne également que la profession de psychothérapeute en Grande-Bretagne n'est pas protégée par un statut, précisant que cela signifie que ceux qui utilisent ce titre sans être adhérents à l'UKCP et enregistrés par elle ne pourront pas être poursuivis en justice. Dans ces conditions, la profession de psychothérapeute au Royaume-Uni ne peut être regardée comme une profession réglementée au sens du a) du paragraphe 1 de l'article 3 de la directive 2005/36/CE. 6. Dès lors, en vertu des dispositions précitées du 2°) de l'article 52-1 de la loi du 9 août 2004, lorsque l'intéressé a exercé dans un ou plusieurs Etats membres de l'Union Européenne qui ne réglementent ni la formation ni l'accès à la profession ou son exercice, il est tenu de produire les titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, attestant de la préparation à l'exercice de la profession, accompagnés d'une attestation justifiant, dans ces Etats, de son exercice à temps plein pendant un an ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix dernières années. Par suite, pour obtenir le droit d'user du titre de psychothérapeute en France, Mme A... devait fournir à l'ARS l'attestation justifiant de son exercice, au Royaume-Uni, de la profession de psychothérapeute, à temps plein ou à temps partiel, pendant au moins un an au cours des dix dernières années, ce qu'elle n'a pu faire. 7. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le directeur de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine a pu, sur le fondement des articles 52 et 52-1 de la loi du 9 août 2004, refuser à la requérante le droit d'user du titre de psychothérapeute en France. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, reprenant les stipulations de l'article 43 du traité instituant la Communauté européenne : " Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites (...) ". La directive 2005/36/CE, prise en application de ces stipulations, impose aux autorités nationales, afin de faciliter le libre établissement sur leur territoire des ressortissants des Etats membres de l'Union européenne pour l'exercice de professions réglementées, de permettre que soient prises en compte, dans les conditions précisées par elle, les attestations de compétence et les titres de formation délivrés par ces Etats pour l'exercice de la profession considérée. Cette directive a été transposée en 2017 par l'introduction, dans la loi du 9 août 2004, de l'article 52-1 précité. 9. Ainsi, la réglementation applicable permet de garantir la liberté d'établissement aux ressortissants des autres Etats membres lorsqu'ils exercent une profession réglementée, en établissant des règles selon lesquelles un Etat membre, qui subordonne l'accès à une profession réglementée et son exercice à la possession de qualifications professionnelles reconnaît, pour l'accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un autre Etat membre. Cependant, dès lors que la profession de psychothérapeute est réglementée en France, et non au Royaume-Uni, l'article 49 précité n'a ni pour objet ni pour effet de placer une personne française ayant obtenu un titre de formation dans un autre Etat de l'Union européenne dans une situation désavantageuse par rapport aux psychothérapeutes établis en France, mais d'exiger la preuve de qualifications professionnelles au moins équivalentes. Contrairement à ce que soutient la requérante, la réglementation en vigueur vise donc à favoriser la liberté d'établissement, alors même que la profession de psychothérapeute ne serait pas réglementée dans l'Etat membre où elle a reçu cette formation. Le moyen tiré d'une violation des stipulations de l'article 43 du traité instituant la Communauté européenne doit donc être écarté. 10. En dernier lieu, l'ARS a, par son courrier du 15 mai 2019, laissé à Mme A... l'opportunité de prouver que la profession de psychothérapeute était réglementée au Royaume-Uni, en produisant une attestation des autorités compétentes indiquant clairement le caractère réglementé de la profession, ce qu'elle était fondée à lui demander. La requérante ayant échoué dans cette démonstration, l'administration pouvait lui demander, en vertu des dispositions de l'article 52-1 de la loi du 9 août 2004, de fournir les justificatifs de ses compétences acquises au Royaume-Uni et de son exercice de la profession de psychothérapeute dans cet Etat. Par suite, l'ARS, qui ne s'est pas fondée sur des différences de contenu des formations dispensées en France et au Royaume-Uni, n'était pas tenue de proposer à Mme A... une mesure de compensation. Le moyen tiré d'une violation du 3°) de l'article 52-1 de la loi du 9 août 2004 et des dispositions du décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé doit être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font en tout état de cause obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ARS, la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au ministre de la santé et de la prévention. Copie en sera transmise pour information au directeur régional de l'agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine. Délibéré après l'audience du 6 juin 2023 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente assesseure, Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 juin 2023. La rapporteure, Florence Rey-Gabriac La présidente, B... Girault La greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21BX00635