CAA de LYON, 1ère chambre, 29/11/2022, 22LY00322, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-29
Numéro : 22LY00322
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : VEDESI - SCP SCHMIDT VERGNON PELISSIER THIERRY EARD-AMINTHAS & TISSOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La commune de Saint-Genis-Pouilly a demandé au tribunal administratif de Lyon d'enjoindre à la SCCV Le Park de Saint-Genis de prendre toute mesure utile en vue d'assurer, dans un délai de deux mois et sous astreinte, la rétrocession des terrains tels que délimités sur le plan annexé à l'article 2.3 de la convention de programme d'aménagement d'ensemble, conclue le 24 juillet 2006. Par un jugement n° 2004000 du 23 novembre 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 21 janvier 2022, la commune de Saint-Genis-Pouilly, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 23 novembre 2021 ; 2°) d'enjoindre à la SCCV Le Park de Saint-Genis de prendre toute mesure utile en vue d'assurer, dans un délai de deux mois et sous astreinte, la rétrocession des terrains tels que délimités sur le plan annexé à l'article 2.3 de la convention de plan d'aménagement d'ensemble, conclue le 24 juillet 2006 ; 3°) de mettre à la charge de la SCCV Le Park de Saint-Genis une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la juridiction administrative est compétente pour connaître des difficulté d'exécution de l'apport de terrain prévu au point 2.3. de la convention précisant les modalités de versement des participations financières prise dans le cadre du programme d'aménagement d'ensemble (PAE) ; - que cette convention, eu égard à son objet et au caractère exorbitant de la contrepartie consentie par la collectivité et consistant à renoncer à percevoir la taxe d'aménagement, est un contrat administratif ; - les terrains destinés à être cédés sont nécessaires à la mise en œuvre d'un projet d'équipement structurant culturel, qui est d'intérêt général et qui s'inscrit dans les objectifs poursuivis par les différents documents d'urbanisme applicables ; - l'obligation de céder les terrains en cause pèse sur la SCCV Le Park de Saint-Genis en vertu des articles 2.2 et 2.3 de la convention de PAE. Par ordonnance du 6 mai 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 7 juin 2022. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de qu'aux termes de l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme, seul le permis de construire constitue le fait générateur de la contribution prévue par l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme et que, dans ces conditions, la convention signée le 24 juillet 2006 par la commune de Saint-Genis-Pouilly avec la SCCV Le Park de Saint-Genis, dont le contenu est repris sous forme de prescriptions à l'article 2 du permis construire délivré le 7 décembre 2006 auquel elle est annexée, est dépourvue de valeur normative autonome et ne constitue pas le fait générateur de la contribution due par la SCCV Le Park de Saint-Genis sous la forme d'une cession de terrains, et que, par suite, l'exécution de cette prescription ne peut être demandée sur le fondement de la convention signée le 24 juillet 2006. La commune de Saint-Genis-Pouilly a répondu à ce courrier par des observations enregistrées le 21 octobre 2021. La SCCV Le Park de Saint-Genis a répondu à ce courrier le 26 octobre 2021, par la production des observations produites par la commune de Saint-Genis-Pouilly le 21 octobre 2021. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Eard-Aminthas, représentant la commune de Saint-Genis-Pouilly, et de Me Planchet, représentant la SCCV Le Park de Saint-Genis. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 4 juillet 2006, le conseil municipal de la commune de Saint-Genis-Pouilly a instauré un programme d'aménagement d'ensemble, dit de " La Ferme " et prévoyant notamment l'aménagement d'un espace collectif de type " place et parc de stationnement ", sur le fondement des dispositions alors applicables de l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme, le programme des aménagements publics devant être achevé au plus tard le 31 décembre 2027. Cette délibération met à la charge des aménageurs, lotisseurs et futurs constructeurs 25 % du coût total des équipements publics et prévoit que, conformément à l'article L. 332-10 du code de l'urbanisme, leur participation sera exigée sous forme de contribution financière calculée en proportion de la surface construite et/ou, en accord avec l'aménageur ou le lotisseur ou le constructeur, sous forme d'apport de terrains. Une délibération du même jour a autorisé le maire à signer une convention avec la SCCV Le Park de Saint-Genis, signée le 24 juillet 2006. Elle reprend les principes arrêtés par cette délibération et prévoit, plus précisément en ses articles 2.2 et 2.3, la participation de la SCCV au financement des équipements publics, respectivement sous la forme d'une participation financière proportionnelle à la SHON autorisée, et sous la forme de la cession à la commune des terrains nécessaires à la réalisation d'une place, pour une valeur estimée à 135 000 euros et tels que délimités graphiquement sur le plan annexé à la convention. Aux termes de l'article 2.3, la cession devait intervenir au plus tard deux ans après le début des travaux avec une concrétisation par acte authentique notarié. Un permis de construire, qui porte sur la construction de 663 bâtiments d'habitation et de locaux d'activités pour une SHON de 99 799,9 m², a été délivré le 7 décembre 2006 à la SCCV Le Park de Saint-Genis par le maire de la commune. Il vise la délibération et la convention de participation respectivement en date des 4 et 24 juillet 2006 et l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme, ainsi que les dispositions relatives au permis valant division parcellaire et celles de l'article L.332-15 du même code, relatives aux équipements propres dont la réalisation peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire. En son article 2, il prescrit au constructeur, d'une part, le versement d'une participation financière de 2 335 628 euros suivant la convention qui est annexée, en détaillant les modalités de versement, et, d'autre part, un apport de terrain à la commune d'une valeur de 135 000 euros au plus tard deux ans après le début des travaux. La commune de Saint-Genis-Pouilly relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses conclusions tendant à l'exécution des stipulations de l'article 2.3 de la convention du 24 juillet 2006 comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 2. Aux termes de l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de conclusion de la convention en litige et désormais abrogé : " Dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal, il peut être mis à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné. (...) Dans les communes où la taxe locale d'équipement est instituée, les constructions édifiées dans ces secteurs sont exclues du champ d'application de la taxe. / Le conseil municipal détermine le secteur d'aménagement, la nature, le coût et le délai prévus pour la réalisation du programme d'équipements publics. Il fixe, en outre, la part des dépenses de réalisation de ce programme qui est à la charge des constructeurs, ainsi que les critères de répartition de celle-ci entre les différentes catégories de constructions. (...) ". Aux termes de l'article L. 332-10 du même code alors en vigueur : " La participation prévue à l'article précédent est exigée sous forme de contribution financière ou, en accord avec le demandeur de l'autorisation, sous forme d'exécution de travaux ou d'apports de terrains bâtis ou non bâtis, y compris au cas où le constructeur est une personne publique ". Aux termes de l'article L. 332-28 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Les contributions mentionnées ou prévues au 2° de l'article L. 332-6-1 et à l'article L. 332-9 sont prescrites, selon le cas, par l'autorisation de construire (...). Cette autorisation (...) en constitue le fait générateur. Il en fixe le montant, la superficie s'il s'agit d'un apport de terrains ou les caractéristiques générales s'il s'agit des travaux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 332-10. ". 3. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation de construire constitue le fait générateur de la contribution prévue par l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme et en fixe le montant s'il s'agit d'une contribution financière, ou bien la superficie s'il s'agit d'un apport de terrain. Une convention dont l'objet est de fixer la participation des constructeurs au coût de réalisation des équipements publics à édifier dans le cadre d'un programme d'aménagement d'ensemble, en contrepartie de l'exonération de taxes d'urbanisme, comporte des clauses exorbitantes du droit commun. Une des deux parties à ce contrat est une personne publique. Cette convention présente dès lors le caractère d'un contrat administratif. Ainsi c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a retenu que les conclusions de la commune de Saint-Genis-Pouilly tendant à l'exécution d'un tel contrat étaient portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Par suite, son jugement est entaché d'irrégularité et doit être annulé. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la commune de Saint-Genis-Pouilly devant le tribunal administratif de Lyon. 5. En l'espèce, il résulte des dispositions précitées que les contributions mises à la charge de la SCCV Le Park de Saint-Genis sur le fondement de l'article L. 332-9 doivent être prescrites par le permis de construire devant être délivré, lequel, seul, peut en constituer le fait générateur. Il ressort des termes du permis de construire délivré à l'intimée le 7 décembre 2006, dont la cour a demandé la production en cause d'appel, que les stipulations de la convention du 24 juillet 2006 relatives aux contributions mises à la charge de la SCCV Le Park de Saint-Genis, notamment l'apport de terrain prévu en son article 2.3, sont reprises sous forme de prescriptions à l'article 2 de ce permis de construire, auquel ladite convention est annexée. Cependant cette dernière, quand bien-même elle précise en outre que la cession de terrains devra être régularisée devant notaire et contient un plan identifiant ces terrains, ne constitue qu'un acte préparatoire à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme, en tout état de cause dépourvu de valeur normative autonome, et ne constitue pas le fait générateur de la contribution due par la SCCV Le Park de Saint-Genis. Par suite, les conclusions de la commune de Saint-Genis-Pouilly tendant à l'exécution de l'article 2.3 de la convention signée le 24 juillet 2006 ne peuvent qu'être rejetées. 6. Contrairement à ce que soutient la commune en réponse au moyen d'ordre public qui lui a été communiqué, en demandant qu'il soit enjoint à la SCCV Le Park de Saint-Genis de prendre toutes mesures utiles en vue de l'exécution de l'article 2.3 de la convention du 24 juillet 2006 et en se prévalant uniquement de cette convention, sans faire état du permis de construire délivré le 7 décembre 2006, dont la cour a été contrainte de demander la production, elle ne peut être regardée comme ayant " implicitement mais nécessairement également sollicité l'exécution des prescriptions financières de l'arrêté du permis de construire ". Au demeurant, de telles conclusions seraient irrecevables dès lors qu'il appartient au maire de mettre en œuvre les pouvoirs de police qu'il tient du code de l'urbanisme à cette fin et, le cas échéant, s'agissant de l'apport de terrain, si la commune s'y estime fondée, de saisir le juge judiciaire. 7. Il suit de là que les conclusions de la commune de Saint-Genis-Pouilly doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et celles présentées, tant en première instance qu'en appel, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du 23 novembre 2021 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Genis-Pouilly présentées tant en première instance qu'en appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Genis-Pouilly et à la SCCV le Park de Saint-Genis. Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. A...La greffière, S. Lassalle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Un greffier, 2 N° 22LY00322