CAA de NANTES, 2ème chambre, 03/07/2020, 19NT02314, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-07-03
Numéro : 19NT02314
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Christiane  BRISSON
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SELARL MRV

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. et Mme G... D... ont demandé au tribunal administratif de Caen de condamner solidairement l'Etat et la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à leur verser une somme de 53 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison du classement de la parcelle de terrain qui leur appartenait à La Faute sur-Mer en zone inconstructible. Par un jugement n° 1610755 du 12 avril 2019 le tribunal administratif de Nantes a condamné l'Etat et la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à leur verser, respectivement les sommes de 12 000 et de 18 000 euros majorées des intérêts de droit capitalisés. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 14 juin 2019 sous le n° 1902314, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler le jugement du 12 avril 2019 en tant qu'il l'a condamné à verser à M. et Mme D... une somme de 12 000 euros et une somme de 750 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement en tant qu'il a fixé la part de responsabilité de l'Etat à 60 % du préjudice et estimé que les époux D... n'étaient responsables qu'à hauteur de 20 %. Il soutient que : - une erreur de fait et une erreur de qualification juridique des faits a été commise dès lors que l'existence d'un aléa fort sur la parcelle concernée était ignorée ; - aucune faute n'a été commise ; à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, seul un risque faible d'inondation était identifié ; l'intensité du risque ne pouvait être anticipée ; - aucun lien de causalité n'existe entre la délivrance du certificat d'urbanisme et le préjudice ; - subsidiairement, M. et Mme D... avaient connaissance du risque ; ils n'ont pas fait usage du certificat qui leur avait été délivré en 2009. Par un mémoire d'appel incident, enregistré le 11 septembre 2019, M. et Mme G... D..., représentés par Me C..., concluent : - à la réformation du jugement du 12 avril 2019 et à ce que la somme à leur revenir soit portée à 55 948,52 euros majorée des intérêts de droit capitalisés ; - à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la commune de La Faute sur-Mer le versement d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le risque d'inondation était connu et avéré ; le lien de causalité est établi, l'acquisition de la parcelle n'a été faite qu'au regard de son caractère constructible ; après la tempête, ils ont renoncé à tout projet de construction ; - aucune faute exonératoire de responsabilité ne peut leur être opposée ; le préjudice matériel subi s'élève à la somme de 52 948,52 euros et leur préjudice moral à 3 000 euros. Par un mémoire d'appel provoqué enregistré le 16 octobre 2019, la commune de l'Aiguillon-sur-Mer, représentée par Me B..., conclut : - à titre principal, à la réformation du jugement en tant qu'il a mis à sa charge le versement d'une somme de 18 000 euros majorée des intérêts légaux capitalisés ; - à titre subsidiaire, à la condamnation de l'Etat à la garantir de toute indemnité mise à sa charge ; - à la condamnation de M. et Mme D... à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en l'absence de risque avéré, aucune responsabilité ne peut lui incomber ; - elle n'a commis aucune faute ; - les préjudices invoqués sont sans lien de causalité avec la faute qui lui est reprochée ; - les victimes ont commis une faute en procédant à l'acquisition de leur terrain ; - l'Etat a commis une faute dans l'information du public et a méconnu le principe de confiance légitime ; des carences dans l'exercice du contrôle de légalité doivent être constatées. La clôture de l'instruction a été fixée au 20 novembre 2019 en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire a été présenté par le ministre de la transition écologique et solidaire le 25 novembre 2019. Les parties ont été informées le 11 février 2020, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par M. et Mme D... en tant qu'elles excèdent le montant demandé en première instance. Un mémoire en réponse à ce moyen a été présenté le 12 février 2020 par la commune de l'Aiguillon sur-Mer. Un mémoire en réponse à ce moyen a été présenté le 14 février 2020 par la commune de l'Aiguillon sur-Mer. Un mémoire en réponse à ce moyen a été présenté le 18 février 2020 par M. et Mme D.... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code civil ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendu s au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de M H..., - et les observations de Me C..., représentant Mme D..., et les observations de Me F..., substituant Me B..., représentant la commune de l'Aiguillon -sur-Mer. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme D... ont acquis, par acte notarié du 16 octobre 2009, un terrain à bâtir sis " Prise de Gâte-Bourse " à l'Aiguillon-sur-Mer (Vendée), cadastré section AM n° 143 et d'une superficie de 307 m2. Un certificat d'urbanisme opérationnel positif leur avait préalablement été délivré le 4 septembre 2009, indiquant que le terrain d'assiette de leur projet de construction d'une maison d'habitation était situé en zone UCa du plan d'occupation des sols (POS) et que leur projet était réalisable. A la suite de la tempête Xynthia, survenue dans la nuit du 27 au 28 février 2010, un arrêté préfectoral du 18 juillet 2012, portant approbation des risques naturels d'inondation sur le territoire de la commune de l'Aiguillon-sur-Mer, a inclus le terrain de M. et Mme D... dans les zones de solidarité définies par l'Etat, rendant leur terrain inconstructible. Les requérants indiquent qu'après avoir tenté en vain de céder de façon amiable leur terrain à l'Etat, ils ont sollicité, tout aussi vainement, l'expropriation de leur terrain sur le fondement des dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement. Une requête des époux D... contre la décision préfectorale du 9 février 2012 de refus d'expropriation sur ce fondement a été rejetée par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 17 juin 2016, rejet confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 15 juin 2018. Les époux D..., soutenant que le changement de classement de leur parcelle, devenue inconstructible à la suite de la tempête Xynthia, leur a causé un préjudice et estimant que l'Etat et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer en sont solidairement responsables pour les fautes qu'ils ont commises, ont demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner solidairement l'Etat et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer à leur verser la somme de 53 000 euros en réparation des préjudices matériels et moraux qu'ils estiment avoir subis. Par un jugement du 12 avril 2019, le tribunal administratif de Nantes a mis à la charge respective de la commune de l'Aiguillon-sur-Mer et de l'Etat le versement à M et Mme D... des sommes de 12 000 et de 18 000 euros en réparation de leur préjudice. Le ministre de la transition écologique et solidaire relève appel de ce jugement. Par la voie de l'appel incident, M. et Mme D... demandent que la somme qui leur a été allouée soit portée à 55 948,52 euros et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer conclut par la voie de l'appel provoqué à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il l'a condamnée à verser la somme de 18 000 euros à M. et Mme D... et à ce que l'Etat soit condamné à prendre en charge la totalité des sommes qu'elle a été condamnée à verser à ces derniers. Sur la responsabilité : En ce qui concerne la responsabilité de la commune de l'Aiguillon-sur-Mer : 2. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Pour l'application de cet article, l'autorité administrative compétente doit notamment apprécier, au regard des données disponibles, l'existence d'un risque de submersion marine en prenant en compte notamment le niveau marin de référence, la situation du projet au regard des ouvrages de défense contre la mer, les précédents connus de rupture de digues ou de submersion. L'instauration ou l'application anticipée d'un plan de prévention des risques naturels élaboré par l'Etat ne dessaisit pas l'autorité compétente de son pouvoir d'appréciation. Il incombe ainsi au maire, agissant au nom de la commune, de vérifier que le projet n'est pas de nature à porter atteinte, notamment à la sécurité publique et d'opposer à la demande, le cas échéant, un refus fondé sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 3. Il résulte de l'instruction que la note de présentation du projet de plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de septembre 2004, mentionne que la cote prise en compte pour l'évènement marin de référence a été de 3,90 m A... correspondant à l'aléa inondation d'occurrence centennale dans l'estuaire du Lay prenant en compte l'influence des eaux marines et de la crue du Lay. 4. Par ailleurs, par arrêté du 8 juin 2007, le préfet de la Vendée a approuvé par anticipation le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) pour les communes de La Faute-sur-Mer et de l'Aiguillon-sur-Mer. Le terrain acquis par M. et Mme D..., sis au lieudit Prise-de-Gâte-Bourse, y avait été classé, à la suite d'une modélisation faite par le bureau d'études Sogreah en 2002 pour le compte de l'Etat, en zone bleu clair correspondant à une zone d'aléa faible, dans laquelle la hauteur d'eau en cas de rupture de digue est inférieure à 0,50 m et la vitesse d'écoulement inférieure à 0,5 m/s et où la constructibilité est possible sous conditions. 5. Postérieurement à la survenance, les 27 et 28 février 2010, de la tempête Xynthia, le rapport de la Cour des Comptes de juillet 2012 rappelle que 5 tempêtes ont, au 20ème siècle, occasionné des submersions marines dans le secteur de La Faute-sur-Mer et de l'Aiguillon-sur-Mer. Il se réfère également à un rapport de 2008 d'un chef de service de la direction départementale de l'équipement de la Vendée mentionnant que la conjonction de crue dans l'estuaire du Lay et de submersion marine pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l'arrière d'un réseau de digues vieillissant et que sur le secteur littoral, la zone de l'estuaire du Lay est la zone la plus dangereuse du département. Enfin, une plaquette d'information préventive relative au plan de prévention des risques d'inondation comportant les mêmes indications a été diffusée en juillet 2007. 6. Ainsi, la commune de L'Aiguillon-sur-Mer était nécessairement informée de la contradiction entre les informations figurant sur les documents annexés à l'arrêté préfectoral du 8 juin 2007 et l'évaluation du risque de submersion marine sur son territoire. 7. Dès 2001, date à laquelle un plan de prévention des risques d'inondation a été prescrit, ce risque, sur le territoire communal, était suffisamment identifié et, pendant une période antérieure d'au moins 12 ans à la tempête Xynthia, la commune a été destinataire, par différents canaux, d'informations sur le risque de submersion marine et la fragilité de la digue Est. La mission d'information du Sénat a de même, dans son rapport du 10 juin 2010, rappelé que le zonage des documents d'urbanisme aurait pu restreindre l'occupation des sols dans les zones à risque. Bien que postérieurs à la tempête Xynthia ces documents révèlent une situation antérieure et établissent une sous-estimation du risque d'inondation dans l'estuaire et le long du Lay. 8. Par suite, en délivrant à M. et Mme D... un certificat d'urbanisme positif, la commune de l'Aiguillon-sur-Mer a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à leur encontre. En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 9. Aux termes de l'article L 562-1 du code de l'environnement, alors applicable : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...) II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, (...) ou, dans le cas où des constructions (...) pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones, dites "zones de précaution", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, (...) pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; /3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; (...) ". 10. Comme il a été dit, le terrain acquis par M. et Mme D... avait été classé dans le projet de PPRI appliqué par anticipation par l'arrêté du préfet de la Vendée en secteur bleu clair correspondant à un aléa faible. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus, cette appréciation du risque était sous-évaluée alors que les services de l'Etat disposaient d'informations sur la dangerosité particulière de l'estuaire du Lay et a contribué à fausser l'appréciation du maire et à le dissuader de classer en zone inconstructible le secteur en cause. 11. Dans ces conditions, alors même que la connaissance des risques naturels dans ce secteur a été affinée à la suite de la tempête Xynthia, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité envers M. et Mme D.... En ce qui concerne la faute de M. et Mme D... : 12. Comme il a été rappelé, en 2009, lors de l'acquisition par M. et Mme D... de leur terrain, celui-ci était classé en zone constructible. La seule circonstance que l'acte notarié mentionne qu'un PPRI avait été prescrit, ne peut, en l'espèce, être de nature à permettre aux intéressés, non professionnels de l'immobilier, d'appréhender l'ampleur du risque auquel ils étaient confrontés. Dans ces conditions, alors même que les intéressés n'ont pas fait usage des droits mentionnés dans le certificat d'urbanisme dans les 18 mois suivant sa délivrance, aucune faute de M. et Mme D... n'est de nature à exonérer en tout ou en partie la responsabilité de la commune de l'Aiguillon-sur-Mer et de l'Etat. 13. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le tribunal a condamné solidairement l'Etat et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer à réparer le préjudice subi par M. et Mme D.... Sur les parts respectives de responsabilité : 14. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de fixer, ainsi que l'a fait le tribunal administratif, à 60 % la part de responsabilité de l'Etat et à 40 % celle de la commune. Sur les préjudices : En ce qui concerne l'étendue des conclusions indemnitaires : 15. La personne qui a demandé en première instance la réparation des conséquences dommageables d'un fait qu'elle impute à une administration est recevable à détailler ces conséquences devant le juge d'appel, en invoquant le cas échéant des chefs de préjudice dont elle n'avait pas fait état devant les premiers juges, dès lors que ces chefs de préjudice se rattachent au même fait générateur. Cette personne n'est toutefois recevable à majorer ses prétentions en appel que si le dommage s'est aggravé ou s'est révélé dans toute son ampleur postérieurement au jugement qu'elle attaque. Il appartient au juge d'appel d'évaluer, à la date à laquelle il se prononce, les préjudices invoqués, qu'ils l'aient été dès la première instance ou pour la première fois en appel, et de les réparer dans la limite du montant total demandé devant les premiers juges. Il ne peut mettre à la charge du responsable une indemnité excédant ce montant que si le dommage s'est aggravé ou révélé dans toute son ampleur postérieurement au jugement attaqué. 16. En l'espèce, les préjudices matériels découlant pour M. et Mme D... de la nécessité de devoir, corrélativement à l'acquisition de la parcelle de terrain, exposer des frais de négociation immobilière, des frais de mutation foncière et de supporter les intérêts de l'emprunt qu'ils ont souscrit étaient connus dans leur nature et leur étendue avant même que le jugement attaqué ne soit intervenu. Par suite, les intéressés ne sont pas recevables à demander le versement d'une somme supérieure à celle sollicitée dans le cadre de leur demande de première instance. En ce qui concerne l'évaluation du préjudice : 17. Il résulte de l'instruction que M. et Mme D... ont acquis la parcelle de terrain cadastrée section AM n° 143 de 307 m2 moyennant le versement d'une somme de 43 000 euros correspondant au prix d'un terrain à bâtir. Postérieurement à la tempête Xynthia de février 2010 ils ont renoncé à la mise en oeuvre de leur projet de construction d'une habitation. Ils ont, du fait de cette acquisition, engagé des frais de négociation et de mutation immobilières et ont dû souscrire un emprunt bancaire à l'origine du paiement d'intérêts assis sur la somme empruntée. Par ailleurs, la renonciation à leur projet immobilier est à l'origine pour les intéressés d'un préjudice moral. 18. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation des préjudices de toutes natures subis par M. et Mme D... consécutivement à la délivrance d'un certificat d'urbanisme positif en l'évaluant à la somme de 53 000 euros. Il y a lieu, par suite, de mettre cette somme à la charge solidaire de la commune de l'Aiguillon sur-Mer et de l'Etat. Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts : 19. Lorsqu'ils sont demandés, les intérêts dus en application de l'article 1231-6 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou à défaut à compter de la date d'enregistrement au greffe du tribunal des conclusions tendant au versement de cette indemnité. Par suite, M. et Mme D... ont droit aux intérêts légaux sur l'indemnité susmentionnée de 53 000 euros due par la commune et l'Etat à compter, pour chacun des débiteurs du 19 décembre 2016, date d'enregistrement de leur demande devant le tribunal administratif de Nantes. A compter du 19 décembre 2017, il était dû au moins une année d'intérêts. Dès lors, en application de l'article 1343-2 du même code, il y a lieu de faire droit à leur demande de capitalisation. Sur les conclusions d'appel en garantie : 20. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que l'Etat garantira la commune de l'Aiguillon sur-Mer à hauteur de 60 % des sommes mises solidairement à la charge de cette dernière. 21. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique n'est pas fondé à demander l'annulation du jugement attaqué, que M. et Mme D... sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nantes a seulement condamné l'Etat et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer à leur verser les sommes respectives de 12 000 et 18 000 euros et que la commune de l'Aiguillon-sur-Mer n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il l'a condamnée à verser à M. et Mme D... la somme de 18 000 euros. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. L'Etat et la commune de l'Aiguillon sur-Mer verseront ensemble à M. et Mme D... une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par ces derniers et non compris dans les dépens. 23. En revanche, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de l'Aiguillon sur-Mer à l'encontre de M. et Mme D.... DÉCIDE : Article 1er : L'Etat et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer verseront ensemble à M. et Mme D... la somme globale de 53 000 euros. Article 2 : La somme mentionnée à l'article 1er sera majorée des intérêts légaux à compter du 19 décembre 2016 avec capitalisation de ces intérêts à compter du 16 décembre 2017. Article 3 : L'Etat garantira la commune à hauteur de 60 % des sommes mises solidairement à sa charge. Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 12 avril 2019 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 5 : L'Etat et la commune de l'Aiguillon-sur-Mer verseront ensemble à M. et Mme D... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions incidentes de M. et Mme D... et les conclusions d'appel provoqué de la commune de l'Aiguillon-sur-Mer sont rejetés. Article 7 : Les conclusions présentées par la commune de l'Aiguillon-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 8 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et solidaire, à M. et Mme G... et Lydie D... et à la commune de L'Aiguillon-sur-Mer . Copie en sera adressée au préfet de la Vendée. Délibéré après l'audience du 16 juin 2020, où siégeaient : - M. Perez, président de chambre, - Mme E..., président-assesseur, - Mme Bougrine, premier conseiller. Lu en audience publique le 3 juillet 2020 Le rapporteur, C. E...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT02314