CAA de MARSEILLE, Juge des référés, 22/01/2019, 18MA05132, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : Juge des référés
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-22
Numéro : 18MA05132
Rapporteur : M. Alain  POUJADE
Avocat(s) : CABINET MSELLATI-BARBARO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet du Var a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulon, sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la délibération du 15 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Rocbaron a approuvé la déclaration de projet emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme pour l'extension de la surface commerciale du Fray Redon et la création d'un équipement public multimodal. Par une ordonnance n° 1803383 du 23 novembre 2018, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a prononcé la suspension de l'exécution de la délibération du 15 juin 2018 du conseil municipal de Rocbaron. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 décembre 2018 et 15 janvier 2019 sous le n° 18MA05132, la commune de Rocbaron, représentée par MeA..., demande à la Cour : 1°) d'annuler l'ordonnance du 23 novembre 2018 du juge des référés du tribunal administratif de Toulon ; 2°) de rejeter la demande de suspension de l'exécution de la délibération du conseil municipal de Rocbaron du 15 juin 2018 formulée par le préfet du Var en première instance ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il n'existe aucune incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) quant à l'objectif de prévention des risques d'inondation ; le juge des référés s'est livré à un contrôle de conformité ; - il n'existe aucune incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT quant à la consommation des espaces agricoles ; le juge des référés s'est livré à un contrôle de conformité ; - il n'existe aucune incompatibilité du projet avec la zone d'activités économiques (ZAE) ; le juge des référés s'est livré à un contrôle de conformité ; le SCOT de la Provence Verte est obsolète ; - le projet est bien d'intérêt général, au sens de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme ; - la commune est compétente pour modifier son PLU par la voie de la procédure de la déclaration de projet dès lors que sa compétence n'a pas été transférée à la communauté d'agglomération. Par un mémoire enregistré au greffe de la Cour le 20 décembre 2018, le préfet du Var conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - le projet est incompatible avec le SCOT Provence Verte en ce qu'il aggrave le risque d'inondation ; l'étude ARTELIA établit qu'une grande partie de l'unité foncière se situe en zone inondable ; l'unité foncière doit être considérée comme une zone d'expansion des crues ; - le projet est incompatible avec l'orientation n° 1.2.2 du DOO du SCOT tendant à la préservation de la zone de fragilité n° 4 ; - le projet n'est pas compatible avec les objectifs de développement économique fixés par le SCOT Provence Verte ; -l'intérêt général de l'opération, au sens de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme, n'est pas rapporté, ainsi qu'il ressort de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) ; la réserve émise par le commissaire enquêteur n'a pas été levée ; - l'avis du commissaire enquêteur doit être regardé comme défavorable ; - la commune de Rocbaron n'est pas compétente pour aménager et décider de l'extension de la zone d'activités de Fray-Redon. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 janvier 2019 à 14 h 30 : - le rapport de M. B..., juge des référés, - les observations de MeA..., pour la commune de Rocbaron, et de M. D..., pour le préfet du Var. Après avoir, à l'issue de l'audience publique, prononcé la clôture de l'instruction. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 15 juin 2018, le conseil municipal de Rocbaron a approuvé, en application de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, la déclaration de projet emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme pour l'extension de la surface commerciale du Fray Redon et la création d'un équipement public multimodal comprenant une maison de pays, un point d'information touristique, une maison de service au public, une gare routière, une zone de stationnement, une zone de covoiturage, des bornes pour les véhicules électriques et un pôle intergénérationnel. Ce projet est localisé en bordure de la RD 43 et porte sur un périmètre de 15,66 hectares, pour une surface de plancher créée de 51 935 m2. La commune de Rocbaron relève appel de l'ordonnance du 23 novembre 2018 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a prononcé la suspension de l'exécution de la délibération du 15 juin 2018. 2. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales (...) ". Aux termes de cet article L. 2131-6 : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. / (...) Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. (...) ". Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée : 3. Pour suspendre l'exécution de la délibération du 15 juin 2018, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a considéré qu'il existait un doute sérieux quant à sa légalité, au motif qu'elle est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence Verte, en tant que le projet a pour effet d'aggraver le risque d'inondation en plaçant ce secteur en zone urbanisée pour l'essentiel de ses parcelles, que le projet consomme des espaces agricoles et que le SCOT n'identifie aucun projet d'aménagement à dominante commerciale, tel que défini par la commune. 4. Aux termes de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction. (...) ". L'article L. 153-54 du même code dispose que : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. .(...) ". 5. En vertu de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Aux termes de l'article L 141-4 du même code, le projet d'aménagement et de développement durables d'un schéma de cohérence territoriale " fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. (...) ". L'article L 141-5 du même code dispose que : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ". 6. Par ailleurs, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 7. En l'espèce, en premier lieu, le point 7 du document d'orientations et d'objectifs (DOO) rappelle les objectifs suivants du projet d'aménagement et de développement durables du SCOT concernant le risque d'inondation : " améliorer la connaissance du risque / prendre en compte les risques inondations dans l'aménagement du territoire et le développement urbain / mettre en place des mesures visant à limiter ou à ne pas aggraver le risque telle que la préservation des Zones d'Expansion des Crues (ZEC), la limitation de l'imperméabilisation des sols / réduire la vulnérabilité des personnes et des biens / développer une culture du risque par l'information des populations et l'organisation des secours ". Le point 7.1.1 du DOO prévoit également que : " dans les zones de lit majeur et de lit mineur exceptionnel le principe est de ne pas interdire systématiquement le développement de l'urbanisation. Ainsi, les constructions peuvent être autorisées (en dehors des zones d'expansion de crues et axes préférentiels d'écoulement et sauf étude locale démontrant le contraire) en prenant des mesures de réduction de la vulnérabilité adaptées ". 8. Il ressort de l'Atlas des zones inondables de Rocbaron et de Gareoult, élaboré par le cabinet IPSEAU, qui peut être pris en considération à titre d'information, que l'unité foncière en cause est traversée par le ruisseau de la Pességuière dans une zone de lit majeur ordinaire. Par ailleurs, il ressort de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale du 30 janvier 2017 que les parcelles concernées sont localisées en aléa moyen à faible pour une partie des 15 hectares, certains secteurs et le cours d'eau (ruisseau de la Pességuière) étant quant à eux en aléa fort, et que la réalisation du projet imperméabilise 58 % des sols, ce qui va à l'encontre d'une prise en compte du risque d'inondation. Il ressort du courrier du département du Var du 20 juin 2018 que la zone est d'ailleurs classée en zone d'expansion des crues (ZEC n° 681). Eu égard à l'imperméabilisation conséquente des parcelles concernées, le projet est de nature à atténuer l'effet de cette zone d'expansion des crues. A cet égard, la circonstance que le cabinet ARTELIA a prévu la création, le long de la RD 43, d'un ouvrage de récupération, dont la conception a été validée par M. C...et le bureau d'études CEREG, de 2 mètres de largeur de base et de 8,3 à 9,3 mètres de largeur au sommet sur 1 à 2 mètres de hauteur, et le recalibrage de l'affluent du ruisseau de la source de Trians par la création, le long de la RD 81 d'un fossé de 2 mètres de largeur de base, de 4 mètres de largeur au sommet sur 1 mètre de hauteur, n'a pas pour effet de compenser l'importante imperméabilisation de ce champ naturel d'expansion des crues. A ce titre, le commissaire enquêteur a indiqué, à titre de réserves, dans son avis du 18 mai 2018, qu'il convenait d'élucider les divergences, avis, plans, études spécialisées concernant l'éventuel problème des inondations, crues, débordements des eaux, et d'établir une charte des ouvrages à réaliser et des mesures de maintenance à observer. Enfin, la circonstance que la commune de Rocbaron ne fait pas partie de la liste des territoires à risques importants d'inondation (TRI) mentionnés dans l'arrêté du préfet de la région Rhône-Alpes n° 12-282 du 12 décembre 2012, n'est pas de nature à faire regarder le projet comme n'encourant aucun risque d'inondation. Dans ces conditions, il existe un doute sérieux quant à la légalité de la délibération au regard de l'incompatibilité du projet avec les objectifs de prévention des risques d'inondation du SCOT Provence verte. 9. En deuxième lieu, le point 2.1 du DOO fixe l'objectif de préservation des espaces agricoles et rappelle que " les communes veilleront à préserver les espaces agricoles à travers leur document d'urbanisme sur la base des zonages agricoles NC des POS et A des PLU. Par préserver on entend éviter le déclassement de tout ou partie d'une zone agricole (NC et A), qu'elle soit ou non cultivée, en zone AU, U ou N. Ce principe s'appliquera également aux zones agricoles à partir de l'approbation du SCOT. De manière exceptionnelle, une commune pourra procéder au déclassement de tout ou partie d'une zone agricole (NC et A), sous réserve : que les sites envisagés fassent partie de l'enveloppe foncière définie à l'intercommunalité / d'avoir justifié de l'absolue nécessité de consommer tout ou partie d'une zone agricole. L'objectif premier étant d'éviter de consommer des terres avant de compenser / d'avoir au préalable compensé la surface agricole perdue par une surface ouverte à l'agriculture (reclassée agricole) de taille et de qualité agronomique équivalente sur le territoire de la Provence Verte. (...) les communes s'attacheront à préserver de toute urbanisation les zones AOC viticoles (non urbanisées, en zone naturelle) qui représentent un enjeu potentiel en termes de revalorisation agricole ". Le DOO prévoit en outre, au point 1.2.2, en ce qui concerne la préservation de la trame verte, l'existence d'une zone de fragilité n° 4 dite " plaine agricole de l'Issole ", pour laquelle les PLU " viseront à maintenir une coupure d'urbanisation dans la plaine de l'Issole en préservant les espaces agricoles jouxtant l'Issole par le maintien ou un classement en zone A ". 10. En l'espèce, il ressort du dossier de déclaration de projet que la totalité des parcelles se situent actuellement en zone agricole du plan local d'urbanisme. Le projet prévoit ainsi le déclassement de la zone A de la totalité des parcelles situées à l'intérieur du périmètre de l'étude et le reclassement de ces mêmes parcelles en secteur UFa, UGd et Ng, ainsi que la suppression de deux emplacements réservés. En termes de surfaces, le projet prévoit le déclassement de 15,66 hectares (ha) de terres agricoles, dont 6 ha en zone AOC. La consommation de ces espaces a fait l'objet d'avis défavorables de la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF) du 4 décembre 2017, en tant que le projet emporte une consommation excessive d'espaces agricoles, un étalement urbain et une compensation agricole non adaptée et de la chambre d'agriculture du 30 novembre 2017, en tant que la compensation devait être réétudiée afin d'être réelle. Eu égard à ces avis défavorables, il n'est donc pas établi que les projets de compensation des terres agricoles mentionnés dans la délibération en litige soient suffisants. Ces espaces agricoles participent également à la gestion du risque inondation sur le territoire. A cet égard, le syndicat mixte du pays de la Provence verte (SMPPV) a indiqué, dans son avis défavorable émis le 6 décembre 2017, que le site du projet du Parc Fray Redon, actuellement en espace agricole, fait partie de la plaine agricole de l'Issole et que ces espaces participent à la régulation des précipitations. Dans ces conditions, il existe un doute sérieux quant à la légalité de la délibération au regard de l'incompatibilité du projet avec l'objectif de préservation des terres agricoles prévu par le SCOT. 11. En troisième lieu, il ressort du point 15.2.1 du DOO que " " Les pôles commerciaux périphériques " sont des espaces d'activités à dominante commerciale localisés dans les villes-centre et les communes-relais. Ils ne disposent pas de potentiel permettant un développement de leur offre commerciale. Ces pôles sont situés sur les axes de communication structurants du territoire et constituent de fait une entrée de ville. / Les Zones d'Aménagement COMmercial sont définies au Document d'Aménagement Commercial. / Les zones d'activité économique (ZAE) sont à dominantes non commerciales, certaines, sous conditions, peuvent accueillir de manière ponctuelle des commerces ". Aux termes du point 15.2.2.3 du DOO : " Les pôles commerciaux périphériques n'ont, de préférence, pas vocation à accueillir davantage de commerces de proximité seuls ou groupés (galerie marchande). Le cas échéant, le transfert de galeries marchandes existantes, sans extension de surface de vente, est réalisable dans la mesure où les aménagements seront réalisés en liaison fonctionnelle et dans une ambiance urbaine avec le centre-ville. / Les pôles commerciaux périphériques, ont vocation à se développer préférentiellement : dans les villes-centres pour l'accueil de commerces de rayonnement bassin de vie et Pays / dans les communes-relais pour accueillir des commerces de rayonnement bassin de vie. ". En outre, le point 15.2.3 du DOO précise que " Les ZAE Relais n'ont préférentiellement pas vocation à accueillir des commerces supérieurs à 1000 m² de surface de vente. Néanmoins, le SCoT y autorise une extension limitée des commerces existants ". Aux termes du point 16.1.1 du document d'aménagement commercial (DAC) : " Certains pôles commerciaux périphériques sont des " Zones d'Aménagement COMmercial (ZACOM) ". Celles-ci sont pourvues d'un potentiel de développement significatif de l'offre commerciale à l'échelle du bassin de vie. Les ZACOM sont délimitées dans la carte " Délimitation des Zones d'Aménagement Commercial " jointe au présent DOO ". 12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier de déclaration que le projet se situe en bordure de la RD 43, dans la zone d'activités économiques (ZAE) de la commune de Rocbaron. Il représente 51 935 m2 de surface de plancher, dont environ 43 360 m2 de surface commerciale. Dans la mesure où le projet est à dominante commerciale, il ne saurait toutefois constituer une ZAE au sens du DOO précité, ainsi qu'il ressort de l'avis du syndicat mixte du pays Provence verte (SMPPV) du 6 décembre 2017, joint au procès-verbal de la réunion d'examen conjoint des personnes publiques associées du 6 décembre 2018. En outre, le projet n'est pas non plus inclus dans le périmètre de la ZACOM de Fray Redon, située à l'est de la RD 43, comme il ressort du plan de délimitation de la zone reproduit en page 775 du document d'aménagement commercial (DAC) et l'avis de la SMPPV du 6 décembre 2017 précité. Il n'est pas plus compatible avec les dispositions relatives aux pôles commerciaux périphériques, dans la mesure où il excède les limites du bassin de vie de Rocbaron. Dans ces conditions, il existe un doute sérieux quant à la légalité de la délibération en litige dans la mesure où le projet ne correspond à aucun axe de développement économique défini par le SCOT et n'est donc pas compatible avec lui. 13. Il résulte de ce qui précède que la commune de Rocbaron n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a prononcé, par l'ordonnance attaquée du 23 novembre 2018, la suspension de l'exécution de la délibération du 15 juin 2018. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes que la commune de Rocbaron demande au titre des frais exposés soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. O R D O N N E : Article 1er : La requête présentée par la commune de Rocbaron est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Rocbaron et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet du Var. Fait à Marseille, le 22 janvier 2019. 2 N° 18MA05132