CAA de DOUAI, 1re chambre - formation à 3, 07/04/2016, 14DA01088, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-04-07
Numéro : 14DA01088
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Hadi  Habchi
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : MATRAND

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E...B...a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 janvier 2012 par lequel le maire de la commune de Caugé (Eure) s'est opposé à la déclaration préalable de travaux, déposée le 15 décembre 2011, ainsi que la condamnation de la commune en réparation du préjudice subi. Par un jugement n° 1201193 du 20 mars 2014, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 1er juillet 2014, M. E...B..., représenté par Me A...D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 janvier 2012 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Caugé de lui délivrer un certificat de non-opposition dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sous réserve d'une astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de condamner la même commune à lui verser une indemnité de 2 500 euros en réparation des préjudices subis ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il soutient que : - la notification de la décision en litige n'est pas intervenue le 7 janvier 2012 comme retenu à tort par le tribunal mais le 17 janvier 2012, de telle sorte qu'il bénéficiait d'une déclaration de non-opposition tacite ; - la force probante du constat d'huissier n'a pas été prise en compte par le tribunal administratif qui a écarté cette preuve, en méconnaissance de l'article 1er de l'ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers ; - l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 dès lors que l'arrêté ne comporte pas le prénom en caractères lisibles de l'auteur de l'acte ; - il n'est pas suffisamment motivé en fait et en droit ; - le maire ne pouvait légalement procéder au retrait de cette décision de non-opposition tacite, en application des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; - la décision d'opposition à la déclaration préalable a méconnu les dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme ; - sur le fondement des dispositions de l'article N2 du plan local d'urbanisme de la commune, qui ont également été méconnues, la destination de la construction qui doit être prise en compte est celle qui est effective à la date à laquelle l'administration statue, et non celle qui était initialement autorisée ; - le maire a entaché sa décision de refus d'une erreur manifeste dans l'appréciation des conséquences de cette mesure sur la situation personnelle de l'intéressé ; - il a subi un préjudice financier du fait de l'impossibilité de vendre son bien immobilier et un préjudice moral résultant des agissements de la commune. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2014, la commune de Caugé, représentée par Me G...F..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. M. B...a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 22 avril 2014 du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal de grande instance de Douai désignant Me A...D.... Vu : - le code l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Hadi Habchi, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de Me A...D..., représentant M.B..., et de Me C...F..., représentant la commune de Caugé. Sur le moyen tiré du retrait illégal d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable de travaux : 1. Considérant qu'aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet " ; et qu'aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables (...) / (...) " ; que selon les termes de l'article R. 423-47 de ce code : " Lorsque les courriers sont adressés au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier " ; qu'aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (...) " ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " (...) / Les huissiers de justice (...) peuvent, (...) à la requête de particuliers, effectuer des constatations purement matérielles, exclusives de tout avis sur les conséquences de fait ou de droit qui peuvent en résulter. Sauf en matière pénale où elles ont valeur de simples renseignements, ces constatations font foi jusqu'à preuve contraire (...) " ; 3. Considérant que le dossier de demande de déclaration préalable de travaux a été déclaré complet le 15 décembre 2011 par la commune de Caugé ; qu'en application des dispositions de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme citées au point 1, le maire disposait d'un délai d'un mois pour l'instruction de la demande de M.B... ; que l'arrêté du maire de Caugé du 5 janvier 2012, dont il ne ressort pas des pièces du dossier en dépit des allégations de B...qu'il serait antidaté, a été expédié par la commune de Caugé le 6 janvier 2012 par lettre recommandée avec accusé de réception ; qu'il ressort des pièces produites en photocopie et annexées au constat de l'huissier requis par M.B..., que l'avis de réception détenu par les services postaux fait apparaître dans le coin supérieur droit une mention manuscrite " avisé 7/1 " et dans la partie destinataire à la ligne " présentation le " la date manuscrite du " 17/1/2012 ", ainsi qu'à la place de la signature une autre mention manuscrite " reçu le 19/01/2012 " ; qu'en revanche, la ligne " distribution le " est laissée sans indication de date et le document de réception n'est pas signé ; que si l'huissier signale dans son constat les deux dernières mentions manuscrites, lesquelles font foi jusqu'à preuve du contraire en vertu des dispositions rappelées au point 2, il a omis de signaler la première mention " avisé 7/1 " qui figurait pourtant sur le document annexé au procès-verbal ; qu'il est néanmoins possible à la juridiction d'en tenir compte ; que l'envoi du courrier ayant été réalisé le 6 janvier 2012, la mention d'une première présentation le 7 janvier suivant apparaît en l'espèce comme crédible, en l'absence, notamment, de toute perturbation signalée des services postaux ; que la date du 17 janvier 2012 inscrite à la ligne " présentation le " ne suffit donc pas à établir qu'il s'agirait, en l'espèce, de la première présentation du courrier au sens de l'article R. 423-47 précité ; que, dans ces conditions, M.B..., dont le domicile se trouve dans l'Eure, est réputé avoir reçu notification de l'arrêté du maire de Caugé du 5 janvier 2012, le 7 janvier suivant ; qu'ainsi, la circonstance que ce pli aurait été effectivement retiré par M.B..., le 19 janvier 2012, soit après le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, ainsi qu'en atteste le constat d'huissier, n'a pas eu pour effet de faire naître à son profit une décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable ; que, par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du maire du 5 janvier 2012 devrait être regardé comme valant retrait d'une décision tacite de non-opposition ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce qu'en vertu de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, la décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait, ne peut qu'être écarté ; Sur les autres moyens dirigés contre l'opposition du maire à la déclaration préalable : 5. Considérant que l'arrêté du 5 janvier 2012, qui vise notamment les dispositions de l'article N1 du plan local d'urbanisme du 26 juin 2007, est suffisamment motivé en droit ; que la décision d'opposition à déclaration préalable fait également état de la demande de M. B...et de ses caractéristiques, ainsi que des raisons qui ont conduit l'autorité administrative à opposer un tel refus ; que, par suite, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué n'est pas motivé ; 6. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa version alors en vigueur : " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ; 7. Considérant que si l'arrêté d'opposition à déclaration préalable en litige ne comporte pas, en méconnaissance des dispositions citées au point précédent, l'indication du prénom du signataire en toutes lettres mais seulement son initiale, cet acte fait en revanche mention de manière lisible du nom et de la qualité du signataire ; qu'ainsi et dans les circonstances de l'espèce, le maire de la commune pouvait être parfaitement identifié par M. B...comme étant le signataire de la décision en litige ; que, dans ces conditions, la méconnaissance des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas revêtu un caractère substantiel pouvant justifier l'annulation de la décision attaquée ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : / (...) / e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire / (...) " ; 9. Considérant que ces dispositions ne trouvent pas à s'appliquer lorsque la construction ou les travaux ont été réalisés sans permis de construire ; qu'il ne ressort pas des pièces versées au dossier que la construction de M. B...procède d'une autorisation de construire une maison individuelle d'habitation ; que, par suite, M. B...ne peut se prévaloir des dispositions citées au point 8 ; 10. Considérant, en outre, que lorsqu'un immeuble a été édifié en violation des prescriptions du permis de construire initialement sollicité, un nouveau permis de construire ou, le cas échéant, une déclaration préalable de travaux ne peuvent être légalement autorisés pour permettre la régularisation de la construction que s'ils sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur à la date de sa délivrance ; que, dans l'hypothèse où doit être appréciée l'existence d'un changement de destination, l'autorité compétente doit prendre en considération la destination du bâtiment telle qu'elle a été initialement autorisée ainsi que, le cas échéant, tout changement ultérieur de destination qui a fait l'objet d'une autorisation, mais non la destination donnée à l'immeuble par les travaux réalisés de façon irrégulière ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du permis de construire délivré le 12 avril 1984, que l'autorisation initiale d'urbanisme concernait un cellier à usage d'abri de jardin, d'une surface de 23 m² de surface hors d'oeuvre nette ; qu'aucun changement de destination de cette construction n'a été autorisé depuis cette date ; que, dès lors, M. B...n'est pas fondé à soutenir que le maire aurait dû prendre en compte, à la date de sa décision, la destination actuelle et effective, à usage d'habitation, de la construction dont il est propriétaire ; qu'est sans incidence sur ce point la circonstance que M. B...ignorait la destination initiale donnée à cet abri de jardin, lorsqu'il s'en est porté acquéreur au cours de l'année 2004 ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article N1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Caugé approuvé le 26 juin 2007 : " Sont interdites les constructions et installations de quelque destination que ce soit, exceptés les types d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnés à l'article 2 " ; et qu'aux termes de l'article N2 du même document : " Sont admises, à l'exception des interdictions mentionnées à l'article 1, les constructions et installations de quelque destination que ce soit, notamment : / - l'aménagement et l'extension des bâtiments et établissements existants, ainsi que leurs annexes ; / - la reconstruction des constructions existantes après sinistre (...) " ; 13. Considérant que si ces dispositions permettent l'aménagement et l'extension des bâtiments existants, quelle que soit leur destination, elles n'autorisent pas, en revanche, le changement de destination d'un bâtiment existant ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 11 que la demande présentée le 15 décembre 2011 par M. B...constitue en réalité un changement de destination, par transformation d'un abri de jardin en une construction à usage d'habitation individuelle ; qu'ainsi, le maire de la commune de Caugé n'a pas méconnu les dispositions du plan local d'urbanisme citées au point 12 en s'opposant à la déclaration préalable de travaux présentée par l'intéressé ; 15. Considérant que si M. B...se prévaut de l'impossibilité de vendre le bien immobilier qu'il détient, et de sa situation de précarité sociale, cette double circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée qui doit être appréciée uniquement au regard des prescriptions d'urbanisme ; que, par suite et en tout de cause, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le maire aurait entaché son arrêté d'une erreur manifeste dans l'appréciation des conséquences de cette décision sur la situation personnelle de l'intéressé ; 16. Considérant qu'il résulte de l'ensemble des points précédents que M. B...n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 5 janvier 2012 du maire de Caugé ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 17. Considérant qu'il résulte du point 16 que le maire de la commune de Caugé n'a commis aucune illégalité fautive susceptible d'engager la responsabilité de la commune ; que, par suite et en tout état de cause, M. B...n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de la commune ; qu'ainsi, ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses demandes ; 19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par M. B...sur leur fondement ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu de la situation économique de l'intéressé, de mettre à la charge de ce dernier la somme demandée par la commune de Caugé sur le même fondement ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B...est rejetée. Article 2 : Les conclusions que la commune de Caugé a présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...B..., à la commune de Caugé et à Me A...D.... Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Eure. Délibéré après l'audience publique du 24 mars 2016 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - M. Hadi Habchi, premier conseiller. Lu en audience publique le 7 avril 2016. Le rapporteur, Signé : H. HABCHILe premier vice-président de la cour, Président de chambre, Signé : O. YEZNIKIAN Le greffier, Signé : S. DUPUIS La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, Le greffier en chef, Par délégation, Le greffier, Sylviane Dupuis '' '' '' '' N°14DA01088 2