COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 08/01/2013, 12LY02061, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-01-08
Numéro : 12LY02061
Président : M. ZUPAN
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : BARBEROUSSE

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 27 juillet 2012 sous le n° 12LY02061, présentée pour M. C...A..., domicilié..., par Me D... ; M. A...demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Dijon n°11012257 du 15 mai 2012 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 9 mars 2011, par laquelle le conseil municipal de Segrois a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; 2°) d'annuler ladite délibération ; 3°) de condamner la commune de Segrois à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et celle de 35 euros en application de l'article R. 761-1 du même code et de l'article 1635 bis Q du code général des impôts ; Il soutient que la délibération du conseil municipal de Segrois du 6 octobre 2006 engageant la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme ne définit pas suffisamment les objectifs de celle-ci et ne satisfait donc pas aux exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que les premiers juges ne pouvaient, sans entacher leur jugement d'erreur de droit, procéder à une appréciation rétrospective des intentions de la commune, la délibération en cause étant seule à prendre en considération ; que sa motivation stéréotypée ne fait que reprendre les objectifs généraux définis par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; que la délibération du 5 mai 2010 approuvant le bilan de la concertation ne fait pas mention d'un registre mis à la disposition du public, alors que cette modalité de concertation était prévue ; qu'elle ne fait pas davantage mention d'une concertation avec les associations locales et les représentants de la profession agricole ; que la concertation n'a en réalité duré que de la mi-décembre 2008 au 4 février 2009, date de la réunion publique consacrée à la présentation du projet, et non pendant toute la durée de l'élaboration du projet, comme l'impose l'article L. 300-2 ; que l'institut national de l'origine et de la qualité n'a pas été consulté, en violation de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme, alors que le classement en zone naturelle des parcelles situées aux lieudits " En Quartelot " et " Derrière le Meix " réduit la surface agricole couverte par l'appellation d'origine contrôlée Hautes-Côtes-de-Nuits ; que les modalités d'organisation de l'enquête publique n'ont pas permis aux personnes concernées de jouir du temps nécessaire pour examiner le projet de plan local d'urbanisme, la mairie n'étant ouverte qu'une fois par semaine durant trois quarts d'heure ; que le classement d'une partie des parcelles ZB 26, ZB 427 et ZB 428 en zone naturelle procède d'une erreur de droit au regard de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; que ces parcelles n'offrent ni intérêt écologique ni perspective d'aménagement touristique ; que le classement en zone AU du reste de la parcelle ZB 26, ainsi que le classement en zone Us1 de la parcelle ZB 28 et en zone U de la parcelle ZB 425 et d'une partie de la parcelle ZB 427 sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation et constituent un non-sens urbanistique, ces terrains ne bénéficiant d'aucun accès sur la voie publique et aucun emplacement réservé n'ayant été institué en vue de la création d'une voie de desserte ; que leur urbanisation nuirait à la cohérence architecturale du village ; que la commune n'ayant jamais fait mystère de son intention d'acquérir la parcelle ZB 26 et ayant l'intention d'y aménager un parc public, son classement en zone naturelle, au lieu de la simple inscription d'un emplacement réservé, vise seulement à la dévaloriser et caractérise un détournement de pouvoir ; Vu le jugement attaqué et la délibération contestée ; Vu le mémoire, enregistré le 5 octobre 2012, présenté pour la commune de Segrois, représentée par son maire en exercice, par MeB..., concluant au rejet de la requête et à la condamnation de M. A...à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le tribunal a jugé à bon droit suffisante la définition, par la délibération du 26 octobre 2006, des objectifs assignés au futur plan local d'urbanisme ; qu'il est parfaitement normal de reprendre, à ce titre, les formules de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; que la circonstance que les termes du bilan de la concertation ne sont pas repris dans la délibération qui l'approuve ne démontre nullement que la concertation a été insuffisante ; que près de la moitié de la population de la commune s'est rendue à la réunion publique du 4 février 2009 ; que le registre a bien été tenu à la disposition du public, et cela du 3 novembre 2006 au 6 décembre 2010 ; que les parcelles situées aux lieudits " En Quartelot " et " Derrière le Meix " ne font l'objet d'aucune exploitation viticole ; qu'au demeurant, l'institut national de l'origine et de la qualité a bien été consulté, de sorte que le moyen tiré de la violation de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme manque en fait ; que l'enquête publique s'est déroulée de façon parfaitement régulière et a permis la participation de la plus grande partie de la population, suivant les exigences du code de l'environnement ; que le classement de la parcelle ZB 26 en zone naturelle correspond à la définition de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme et n'affecte en rien le développement de la commune ; que cette enclave boisée est incluse dans les périmètres d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique et d'un site Natura 2000 ; que les classements contestés en zones AU et Us1 répondent au voeu de M. A...lui-même et correspondent aux partis d'aménagement retenu ; que l'absence de desserte d'une zone AU n'affecte en rien la validité d'un tel classement, l'ouverture à l'urbanisation étant subordonnée à la réalisation des équipements nécessaires ; que le détournement de pouvoir allégué n'est aucunement établi ; Vu le mémoire, enregistré le 4 décembre 2012, présenté pour M. A..., concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 5 décembre 2012, présenté pour la commune de Segrois, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Elle ajoute qu'en admettant même que la délibération du 26 octobre 2006 ait insuffisamment défini les objectifs de la procédure dont elle décide l'engagement, cette irrégularité est demeurée sans influence sur la délibération contestée et n'a privé personne d'une garantie ; que les modalités de concertation prévues ayant été respectées, le moyen tiré de leur insuffisance est inopérant ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des impôts ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 décembre 2012 : - le rapport de M. Zupan, président ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; 1. Considérant que M. A... relève appel du jugement, en date du 15 mai 2012, par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté son recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération du conseil municipal de Segrois du 9 mars 2011 approuvant le plan local d'urbanisme de cette commune ; Sur la légalité de la délibération contestée : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; (...) / Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées (...). / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère " ; qu'il résulte de ces dispositions que la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ; 3. Considérant, en premier lieu, que la délibération du 26 octobre 2006 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme indique que cette procédure a pour finalité, alors que la commune compte " de nombreux terrains éventuellement constructibles " en application du règlement national d'urbanisme et subit du fait de son attrait une certaine pression foncière, de " maîtriser l'urbanisation " et de " préserver l'environnement et l'activité agricole et viticole " ; qu'elle définit ainsi suffisamment, fût-ce par emprunt des termes généraux de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, les objectifs poursuivis par la commune de Segrois ; 4. Considérant, en second lieu, que si la délibération du 5 mai 2010 approuvant le bilan de la concertation dressé par le maire ne fait pas mention de l'ouverture d'un registre et d'échanges avec les associations locales et les représentants de la profession agricole, il ne peut se déduire de cette seule circonstance que les modalités de concertation prévues par la délibération susmentionnée du 26 octobre 2006 n'ont pas été respectées ; que le requérant ne démontre pas, par la seule production d'un courrier du maire de Segrois du 16 décembre 2008 lui communiquant la version finale du projet de plan local d'urbanisme devant être présentée lors de la réunion publique du 4 février 2009, que la concertation n'aurait duré que quelques semaines, sans couvrir toute la durée de l'élaboration du projet ; qu'il ressort au contraire des justificatifs produits par la commune de Segrois que, notamment, le registre d'observations prévu par ladite délibération a été ouvert dès le mois de novembre 2006 et mis à la disposition du public pendant quatre ans, jusqu'à l'enquête publique ; que le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir, alors que la concertation avec les associations locales n'a pas à faire l'objet de procédés spécifiques et que la chambre d'agriculture a été associée à cette procédure, que le champ de la concertation mise en oeuvre aurait été limité aux seuls habitants de la commune ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne peut être accueilli ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture et, le cas échéant, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers " ; qu'en admettant même que le classement en zone naturelle des parcelles situées aux lieudits " En Quartelot " et " Derrière le Meix " puisse être regardé comme réduisant la surface agricole couverte par l'appellation d'origine contrôlée du vin de Bourgogne Hautes-Côtes-de-Nuits, le moyen tiré de la méconnaissance de la disposition précitée manque en tout état de cause en fait, comme suffit à en démontrer le courrier de l'Institut national de l'origine et de la qualité produit par la commune de Segrois ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-16 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur auquel renvoie l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Les jours et heures où le public pourra consulter le dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail ; ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés " ; que le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir que, contrairement à ce qu'il soutenait lui-même en première instance, les plages horaires durant lesquelles le dossier d'enquête publique a été tenu à la disposition du public, en dehors des permanences du commissaire-enquêteur, ont été limitées à la moitié des horaires d'ouverture habituels de la mairie ; que si ces derniers sont particulièrement restreints en raison de la taille réduite de la commune, qui compte seulement 54 habitants, il ne ressort pas des pièces du dossier que des personnes auraient été empêchés de prendre connaissance du projet de plan local d'urbanisme et de présenter utilement leurs observations ; que, dès lors, l'enquête publique ne s'est pas déroulée dans des conditions irrégulières ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter " ; que l'article R. 123-6 du même code dispose : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / (...) Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme " ; qu'aux termes, enfin de l'article R. 123-8 dudit code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels " ; que, pour l'application de ces dispositions, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts ; 8. Considérant que si le tènement composé des parcelles ZB 26, ZB 427 et ZB 428, propriété du requérant, se situe à proximité du centre du village de Segrois, il est dépourvu de toute construction et jouxte, tant à l'Ouest qu'au Nord et au Nord-Est, de vastes espaces agricoles où ne se trouvent que quelques constructions éparses ; qu'il est essentiellement recouvert de boisements et situé dans les périmètres d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II et d'un site du réseau Natura 2000 ; qu'eu égard à l'intérêt écologique ainsi relevé et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, consistant à maintenir la " trame végétale ", à préserver l'identité paysagère du village, dont ce tènement est un élément, et à restreindre le développement de l'urbanisation en le limitant aux abords des voies autour desquelles elles s'est déjà structurée, le classement en zone naturelle de la plus grande partie de la parcelle ZB 26, ainsi que de la partie Nord des parcelles ZB 427 et ZB 428 n'est entaché d'aucune erreur de droit au regard de la définition des zones naturelles, telle qu'elle est donnée par les dispositions précitées de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, et ne procède pas d'une appréciation manifestement erronée de la situation desdites parcelles ; 9. Considérant que la parcelle ZB 425 supporte une construction qui occupe l'essentiel de sa superficie et se situe à proximité immédiate du centre du village, dans la continuité du secteur bâti qui s'est développé de part et d'autre de la rue principale ; que si la partie Sud de la parcelle voisine ZB 427 ne supporte quant à elle aucune construction, elle est plus proche encore du centre du village et s'inscrit dans la marge de profondeur de l'urbanisation le long de ladite rue ; que, dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement susmentionné, le classement de ces terrains en zone urbaine n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'il en va de même, pour les mêmes raisons, de la parcelle ZB 28, desservie par l'ensemble des réseaux, située le long la rue des Modeux et faisant face, de l'autre côté de cette rue, à des terrains bâtis, qui a été classée pour ces raisons dans le secteur Us1, objet d'une orientation d'aménagement visant à y organiser, par des règles spécifiques, le développement du " tissu bâti villageois " ; 10. Considérant que la partie Sud-Est de la parcelle ZB 26, classée par la délibération contestée en zone à urbaniser, jouxte à la fois les terrains bâtis du centre du village et la parcelle ZB 28 inscrite, ainsi qu'il vient d'être dit, en secteur Us1 ; que si elle est séparée par celle-ci de la rue des Modeux, elle en est cependant suffisamment proche pour que son développement futur ne puisse être regardé comme incompatible avec le principe d'aménagement retenu en ce qu'il privilégie l'urbanisation le long des rues existantes ; que l'ouverture à l'urbanisation de la zone AU ainsi créée étant subordonnée à la réalisation des ouvrages de desserte nécessaires, comme l'indiquent le rapport de présentation et le règlement, et comme il s'induit d'ailleurs de la logique même d'un tel classement, la circonstance que la parcelle en cause n'a pas actuellement d'accès direct sur la voie publique est par elle-même dépourvue d'incidence ; qu'ainsi, alors même qu'aucun emplacement réservé n'a été institué afin de prévoir la création d'une nouvelle voie, la délibération contestée ne procède pas davantage, sur ce point, d'une erreur manifeste d'appréciation ; 11. Considérant enfin que le classement partiel de la parcelle ZB 26 en zone naturelle répondant, ainsi qu'il vient d'être énoncé, à des motifs d'urbanisme, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne saurait être accueilli ; qu'au surplus, M. A...n'apporte aucun élément de nature à établir que, comme il le soutient, la commune aurait par le passé cherché à faire l'acquisition de cette parcelle et que le classement en cause viserait à la déprécier dans la perspective d'une future expropriation ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande ; Sur les dépens : 13. Considérant qu'il y a lieu, en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, de laisser à M.A..., partie perdante, la charge des dépens, qui comprennent la contribution pour l'aide juridique prévue par l'article 1635 bis Q du code général des impôts, acquittée lors de l'introduction de sa requête ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Segrois, qui n'est pas la partie tenue aux dépens ainsi qu'il vient d'être dit, soit condamnée à verser à M. A...la somme qu'il réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Segrois ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. A...est rejetée. Article 2 : Les dépens sont maintenus à la charge de M.A.... Article 3 : Les conclusions de la commune de Segrois tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A...et à la commune de Segrois. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2012, à laquelle siégeaient : M. Zupan, président de la formation de jugement, M. Bézard, président, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 janvier 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY02061 mg