CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 26/11/2024, 22BX01271, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-26
Numéro : 22BX01271
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Clémentine  VOILLEMOT
Commissaire du gouvernement : M. ELLIE
Avocat(s) : CABINET JEANTET ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires et des pièces complémentaires, enregistrés les 3 mai 2022, le 17 juillet 2023 et le 16 octobre 2023, la commune de Boussais, représentée par Me Brugière, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2021 par lequel le préfet des Deux-Sèvres a délivré à la société Parc éolien de Boussais une autorisation environnementale pour l'installation et l'exploitation d'un parc éolien sur le territoire de la commune de Boussais ; 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable ; elle n'est pas tardive dès lors que l'affichage en mairie de l'arrêté attaqué a été effectué le 3 janvier 2022 ; la commune de Boussais a intérêt donnant qualité pour agir dès lors que son paysage est remis en cause par le projet autorisé ; - l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de L. 123-1 du code de l'environnement dès lors qu'une nouvelle enquête publique aurait dû être effectuée pour tenir compte de la modification substantielle que constitue la suppression de l'éolienne E4 ; - la singularité paysagère n'est pas suffisamment prise en compte et les mesures compensatoires nécessaires sur la commune de Boussais n'ont pas été prises ; - l'étude d'impact était insuffisante dès lors que la ZNIEFF de type 1 étang Fourreau située à 600 mètres du projet et la pie-grièche à tête rousse n'avaient pas été repérées et ont été découvertes en cours d'instruction ; cette ZNIEFF demeure trop proche malgré la suppression de l'éolienne E4 ; - l'étude d'impact est insuffisante pour faire ressortir la réalité du contexte lié à la notion de saturation visuelle pour l'implantation d'éoliennes ; - l'étude d'impact aurait dû décrire chacun des monuments historiques et les effets du projet sur les co-visibilités avec ces derniers ; - l'étude d'impact ne fait pas ressortir la réalité du contexte lié à la saturation visuelle ; - le préfet des Deux-Sèvres a commis une erreur manifeste d'appréciation en s'abstenant de rechercher un point d'observation pertinent pour apprécier la notion d'effet d'encerclement. Par des mémoires et des pièces, enregistrés les 20 septembre 2022 et le 12 octobre 2023, la société Parc éolien de Boussais, représentée par Me Gelas, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est tardive ; - la requérante n'a pas intérêt à agir contre l'arrêté attaqué ; - les moyens invoqués par la commune de Boussais ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 4 septembre 2023, le préfet des Deux-Sèvres conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens développés par la commune requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Clémentine Voillemot, - les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public, - et les observations de Me Le Fort, représentant la commune de Boussais et de Me Kerjean-Gauducheau, représentant la société Parc éolien de Boussais. Considérant ce qui suit : 1. La société Parc éolien de Boussais, a déposé le 28 juin 2019 et le 6 août 2019, une demande d'autorisation environnementale pour l'installation et l'exploitation d'un parc éolien composé de quatre éoliennes d'une hauteur de 238,5 mètres sur le territoire de la commune de Boussais. Le commissaire enquêteur a émis un avis défavorable au projet le 22 juin 2021. La société parc éolien de Boussais a modifié sa demande pour ne porter que sur trois éoliennes. Par un arrêté du 17 décembre 2021, le préfet des Deux-Sèvres a délivré à la société l'autorisation sollicitée. Par la présente requête, la commune de Boussais demande l'annulation de cet arrêté. Sur la légalité de l'arrêté du 17 décembre 2021 : En ce qui concerne le caractère suffisant de l'étude d'impact : 2. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au projet : " I. Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / II. En application du 2° du II de l'article L. 122-3, l'étude d'impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d'incidences sur l'environnement qu'il est susceptible de produire : (...) 2° Une description du projet, y compris en particulier : / - une description de la localisation du projet ; (...) / 3° Une description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement, dénommée "scénario de référence", (...) ; (...) d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l'environnement ; / e) Du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés, en tenant compte le cas échéant des problèmes environnementaux relatifs à l'utilisation des ressources naturelles et des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement susceptibles d'être touchées. Ces projets sont ceux qui, lors du dépôt de l'étude d'impact : / - ont fait l'objet d'une étude d'incidence environnementale au titre de l'article R. 181-14 et d'une enquête publique ;/- ont fait l'objet d'une évaluation environnementale au titre du présent code et pour lesquels un avis de l'autorité environnementale a été rendu public. / Sont exclus les projets ayant fait l'objet d'un arrêté mentionnant un délai et devenu caduc, ceux dont la décision d'autorisation est devenue caduque, dont l'enquête publique n'est plus valable ainsi que ceux qui ont été officiellement abandonnés par le maître d'ouvrage ; (...) ". 3. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 4. Il résulte de l'instruction que le projet, composé de trois éoliennes d'une hauteur de 238,5 mètres, s'insère dans un paysage de bocage caractéristique des paysages entre contreforts de la Gâtine et bocage Bressuirais, avec un réseau de haies néanmoins particulièrement présent et connecté au regard du reste du territoire de l'aire rapprochée. Les contreforts de la Gâtine font l'objet d'une description précise et il est indiqué que ces paysages font partie de l'ensemble des paysages de bocage, marqués et structurés par la présence des haies qui maillent le parcellaire agricole. L'étude d'impact précise que la zone d'implantation se situe dans un paysage bocager localement très serré et arboré et que le bocage environnant des contreforts de la Gâtine est parfois moins dense, autorisant des vues franches en direction de la zone d'implantation du projet. Les vallées du Thouet et de ses affluents sont également décrites et localisées dans la carte représentant les sensibilités des unités paysagères à l'échelle de l'aire éloignée. La singularité de ce paysage est également rappelée dans la partie consacrée aux effets du projet sur l'unité paysagère des vallées du Thouet et de ses affluents. L'unité paysagère des contreforts de la Gâtine est détaillée et les effets du projet sur cette unité sont décrits et qualifiés de modérés. La singularité du site est ainsi bien identifiée et décrite dans l'étude d'impact. Les impacts du projet sur celle-ci sont également mentionnés et font l'objet de développements détaillés dans le cahier de photomontages. L'étude d'impact relève que l'environnement immédiat du village est constitué d'un bocage dense dont les haies filtrent ou masquent souvent les perceptions depuis les entrées et sorties de bourg et qu'au regard de la proximité de Boussais avec la zone d'implantation potentielle, ce lieu de vie et d'habitat fait l'objet d'une sensibilité forte. Les effets du projet sur le bourg de Boussais sont décrits dans une rubrique dédiée et l'impact est considéré comme fort. Des mesures d'accompagnement sont mentionnées pour limiter l'impact du projet et figurent parmi ces mesures des propositions à certains propriétaires de plantations d'arbres et de haies bocagères dans le but de réduire les vues directes sur le parc éolien projeté. L'existence de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) " Etang Fourreau " est bien identifiée et décrite dans la partie relative aux zonages d'inventaire. La présence de la pie grièche à tête rousse est également mentionnée dans le tableau recensant les oiseaux dans la partie de l'étude d'impact dédiée à l'avifaune et sa description ainsi que sa localisation autour du site éolien depuis janvier 2008 figurent dans la rubrique sur l'avifaune nicheuse de l'étude d'impact. Enfin, les monuments historiques sont recensés à l'échelle de l'aire d'étude éloignée et ceux potentiellement sensibles, notamment au regard des co-visibilités, sont précisément décrits. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact doit être écarté. En ce qui concerne les modifications apportées à l'issue de l'enquête publique : 5. Aux termes du II de l'article L. 123-14 du code de l'environnement : " II. -Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l'article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d'apporter à celui-ci des changements qui en modifient l'économie générale, demander à l'autorité organisatrice d'ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l'environnement. Dans le cas des projets d'infrastructures linéaires, l'enquête complémentaire peut n'être organisée que sur les territoires concernés par la modification ". 6. Il résulte de ces dispositions qu'il est possible de modifier les caractéristiques du projet à l'issue de l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 7. Il résulte de l'instruction que les incidences du projet ont entraîné un avis défavorable du commissaire enquêteur le 22 juin 2021. Afin de prendre en compte l'avis du commissaire enquêteur et de limiter ces incidences, le pétitionnaire a décidé de réduire le projet à trois éoliennes en supprimant l'éolienne E4. Ainsi, cette modification, qui procède de l'enquête publique préalable et qui a pour objet de réduire les impacts du projet sur l'environnement en augmentant la distance du parc avec la ZNIEFF " Etang Fourreau " ainsi qu'en réduisant son impact visuel sur le bourg de la commune de Boussais, ne peut être regardée comme une remise en cause de l'économie générale de ce projet impliquant l'ouverture d'une enquête complémentaire au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 123-14 du code de l'environnement. En ce qui concerne l'atteinte alléguée au paysage et au patrimoine : 8. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I. L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement ainsi qu'à l'article L. 161-1 du code minier selon les cas. (...) ". Aux termes de l'article L. 511-1 du même code : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ". 9. Dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative en matière d'autorisation environnementale, il appartient à l'autorité administrative d'assortir l'autorisation des prescriptions de nature à assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du même code, en tenant compte des conditions d'installation et d'exploitation précisées par le pétitionnaire dans le dossier de demande, celles-ci comprenant notamment les engagements qu'il prend afin d'éviter, réduire et compenser les dangers ou inconvénients de son exploitation pour ces intérêts. Ce n'est que dans le cas où il estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation d'exploitation est sollicitée, que l'édiction de prescriptions ne permet pas d'assurer la conformité de l'exploitation à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, qu'il ne peut légalement délivrer cette autorisation. 10. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage de nature à fonder un refus d'autorisation ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient au préfet d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel l'installation est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette installation, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 11. Il résulte de l'instruction, notamment de l'étude paysagère, que le secteur concerné par le projet éolien est essentiellement agricole à structure bocagère dense dont les champs sont utilisés majoritairement en prairies temporaires et permanentes mais aussi en cultures céréalières. Comme il a été dit précédemment, le site s'inscrit dans un paysage de bocage caractéristique des paysages entre contreforts de la Gâtine et bocage Bressuirais, avec un réseau de haies néanmoins particulièrement présent et connecté au regard du reste du territoire de l'aire rapprochée. Dans ces circonstances, le paysage de type naturel et agricole qui entoure le projet, s'il n'est pas dépourvu de tout intérêt, ne peut être regardé comme présentant un caractère ou un intérêt particulier à l'identité ou à l'attractivité desquelles le parc éolien projeté porterait atteinte. 12. La circonstance que les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement incluent la protection des paysages ne fait pas obstacle à ce que l'impact visuel d'un projet, en particulier le phénomène de saturation visuelle qu'il est susceptible de produire, puisse être pris en compte pour apprécier ses inconvénients pour la commodité du voisinage au sens de cet article. Il appartient au juge de plein contentieux, pour apprécier les inconvénients pour la commodité du voisinage liés à l'effet de saturation visuelle causé par un projet de parc éolien, de tenir compte, lorsqu'une telle argumentation est soulevée devant lui, de l'effet d'encerclement résultant du projet en évaluant, au regard de l'ensemble des parcs installés ou autorisés et de la configuration particulière des lieux, notamment en termes de reliefs et d'écrans visuels, l'incidence du projet sur les angles d'occupation et de respiration, ce dernier s'entendant du plus grand angle continu sans éolienne depuis les points de vue pertinents. 13. Il résulte de l'instruction, notamment du rapport de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Nouvelle-Aquitaine du 9 septembre 2021 que la suppression de l'éolienne E4 a eu pour effet de réduire l'indice d'occupation de l'horizon, qui est désormais en dessous de la valeur repère de 120° pour l'intégralité des bourgs et des hameaux à proximité du projet du parc éolien de Boussais, et qu'il est, plus précisément, à 100° pour le bourg de Boussais. Il résulte également de l'instruction, et notamment du tableau 137 et de la figure 488 de l'étude d'impact ainsi que de l'analyse théorique de l'occupation angulaire par le motif éolien de l'étude paysagère et patrimoniale, que l'espace de respiration concernant le village de Boussais, actuellement de 130° en raison de l'existence d'autres parcs éoliens, demeure inchangé avec l'implantation du parc éolien projeté de Boussais. En outre, il est constant que la végétation présente autour du bourg filtrera les vues sur le parc, même si les éoliennes pourront être perçues depuis plusieurs points d'observation. Au regard de l'impact du projet, et en prenant en compte l'occupation de l'horizon et l'espace de respiration, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine a relevé que l'effet cumulé d'encerclement est à un niveau moyen. Enfin, il résulte de l'instruction que le choix des points d'analyse concernant le risque de saturation visuelle est détaillé et argumenté dans l'étude paysagère et dans l'étude d'impact. Il est précisé que le choix des points à étudier s'est porté sur les villages les plus proches avec un impact du parc projeté jugé fort, ainsi que ceux dont l'impact du parc est plus faible mais qui sont entourés de parcs proches. En se bornant à soutenir que le préfet des Deux-Sèvres n'a pas recherché un point d'observation pertinent pour apprécier la notion d'effet d'encerclement, la commune requérante n'apporte pas d'élément permettant d'estimer que la méthodologie retenue ne serait pas pertinente pour analyser le risque de saturation visuelle. Ainsi, il résulte de l'instruction et notamment des études produites par la société du parc éolien de Boussais et du rapport de la DREAL du 9 septembre 2021, que l'effet local d'encerclement des bourgs généré n'est pas tel qu'il aurait justifié un refus de l'autorisation. 14. Enfin, s'agissant de l'atteinte à la nature, le projet autorisé ne comporte que trois éoliennes et, avec la suppression de l'éolienne E4, il est désormais distant de plus de 1100 mètres de la ZNIEFF " Etang Fourreau ". Il ne résulte pas de l'instruction que des impacts particuliers seraient portés à cette zone en raison de l'implantation du projet. Plus spécifiquement, pour la situation de la pie-grièche à tête rousse, le rapport de la DREAL du 9 septembre 2021 recense les principales mesures de maîtrise des impacts annoncées et notamment une mesure d'accompagnement en faveur de l'habitat de l'avifaune et il ne résulte pas de l'instruction que ces mesures seraient insuffisantes. 15. Il résulte de ce qui précède que la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet porte atteinte aux intérêts visés par les dispositions précitées des articles L. 181-3 et L. 511-1 du code de l'environnement. 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées, que la commune de Boussais n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet des Deux-Sèvres du 17 décembre 2021. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Boussais une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société du parc éolien de Boussais et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Boussais est rejetée. Article 2 : La commune de Boussais versera une somme de 1 500 euros à la société du parc éolien de Boussais. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Boussais, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la société du parc éolien de Boussais. Une copie en sera adressée pour information à la préfète des Deux-Sèvres. Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Clémentine Voillemot, première conseillère, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2024. La rapporteure, Clémentine VoillemotLa présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX01271