Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 03/04/2015, 12MA04863, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2015-04-03
Numéro : 12MA04863
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Muriel  JOSSET
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : AMSELLEM TURILLO LESAGE-PROUVOST SUARDINI

Vu la requête, enregistrée le 14 décembre 2012, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 12MA04863, présentée pour l'indivisionF..., constituée de M. D...F...et son épouse MmeI..., demeurant..., Mme G...F..., M. C...F..., M. B...F...et son épouse Mme H...E...demeurant..., par Me Amsellem, avocat ; L'indivisionF... demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903852 du 25 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à la condamnation de la commune de Grasse à leur verser soit la somme de 309 603,75 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité du classement par le document d'urbanisme de leurs parcelles, soit celle de 529 304,35 euros en réparation du préjudice imputable à la commune au titre de sa responsabilité sans faute ; 2°) de condamner la commune de Grasse à leur verser les sommes précitées ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de tirer toutes conséquences de l'arrêt à intervenir en constatant l'illégalité du classement des parcelles leur appartenant, notamment en rétablissant leur classement en zone NB et en saisissant le conseil municipal, dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, en vue de la révision du plan local d'urbanisme afin d'inclure les parcelles à la zone UJ a ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Grasse la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ............................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 approuvant la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 mars 2015 : - le rapport de Mme Josset, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de Me J...substituant la selarl Plenot Suares Blanco Orlandini pour la commune de Grasse ; 1. Considérant qu'à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Grasse, approuvée par délibération le 28 juin 2007, les parcelles cadastrées AP 70, 71, 72 et la plus grande partie de la parcelle cadastrée AP75, appartenant à l'indivision constituée entre les consorts F...ont été classées en zone N et grevée d'une servitude d' espace boisé classé, l'autre partie de la parcelle AP75 étant classée en zone Uja ; que l'indivision F...avait été précédemment déclarée adjudicataire, par jugement du tribunal de grande instance de Grasse du 9 décembre 2004, des parcelles de terre anciennement cadastrées section AP n° 70 et 71 constituant respectivement les lots n° 13 et 12 du lotissement Le Riou dont la création a été autorisée par arrêté préfectoral du 30 mars 1955 et des parcelles de terre cadastrées section AP n° 72 et 75 situées dans la quartier de Magagnosc à Grasse ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de l'indivision F...tendant à la condamnation de la commune de Grasse à réparer, sur le fondement de sa responsabilité pour faute et sans faute, les préjudices qu'elle estime avoir subis, du fait des agissements de la commune qui ont rendu inconstructible la majeure partie de son terrain ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'en vertu de l'article L. 5 du code de justice administrative, l'instruction des affaires est contradictoire ; qu'aux termes de l'article R. 611-1 du même code : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...) " ; que le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce que le juge se fonde sur des pièces produites au cours de l'instance qui n'auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties ; 3. Considérant que l'indivision F...fait valoir que le tribunal, pour rejeter sa demande, s'est fondée sur une note technique datée du 23 février 2007 produite par la commune qui ne lui a pas été communiquée ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette note technique, que les consorts F...avaient fait réaliser et communiquer au commissaire enquêteur lors de l'enquête publique, était, en outre, jointe à leur demande de première instance, en pièce n° 13 ; que si la pièce n° 11 produite par la commune, intitulé " lotissement du Riou ", communiquée à l'indivision F...ne comportait que la page d'en-tête et non le plan lui-même, la pièce n° 10 elle aussi communiquée faisait apparaître la délimitation des parcelles concernées par rapport au lotissement ; qu'il ne ressort, par ailleurs, ni des énonciations du jugement attaqué, ni d'aucun élément du dossier, que le tribunal se serait fondé sur cette pièce pour rejeter la demande de l'indivision ; que l'indivision F...n'est donc pas fondée à soutenir que le caractère contradictoire de l'instruction a été méconnu ; Sur le bien fondé du jugement : S'agissant de la responsabilité pour faute de la commune : 4. Considérant, en premier lieu, l'indivision F...recherche la responsabilité de la commune de Grasse en soutenant qu'elle n'aurait pas tenu ses promesses de ne pas grever les parcelles de l'indivision d'une servitude d'espaces boisés classés et de les classer en zone UJa ; 5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le conseil des requérants a entrepris des démarches en vue d'obtenir la modification du projet du plan local d'urbanisme alors en cours d'élaboration et qui envisageait de classer la propriété de ceux-ci en zone naturelle ; que, toutefois, il ressort des termes même du courrier de ce conseil du 17 août 2006 que l'issue favorable s'agissant des parcelles cadastrées AP 70 et AP 71 et l'évolution de la position des services municipaux en faveur de la constructibilité des parcelles cadastrées AP72 et AP75 autorisant l'édification de deux villas devaient donner lieu à une confirmation écrite ; qu'à l'issue de la concertation sur le plan local d'urbanisme et de l'arbitrage par les autorités municipales, les requérants ont obtenu partiellement satisfaction par le classement d'une partie de la parcelle AP 75 en zone urbaine ; que les requérants n'établissent pas l'existence de pourparlers avec les autorités municipales, ni de promesses précises à leur conseil de leur part de nature à faire naitre une attente légitime de voir à terme assurée la constructibilité des parcelles en cause, ni davantage la reconnaissance par la commune de Grasse du caractère illégal du classement ainsi retenu ; qu'enfin, si les requérants se prévalent du souhait exprimé par les services d'urbanisme auprès du bureau d'études chargé d'effectuer une étude géotechnique, au cours du mois d'avril 2006, de réaliser une étude hydrogéologique relative aux modalités de rejet des eaux pluviales, cette circonstance ne pouvait, à elle seule, leur faire acquérir la certitude de pouvoir réaliser leur projet immobilier ; que, dès lors, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté ; 6. Considérant, en second lieu, que l'indivision F...soutient que le plan local d'urbanisme révisé le 28 juin 2007 qui intègre en zone N ses parcelles anciennement cadastrées section AP n°s 70, 71, 72 et une partie de la parcelle n° 75 et les grève d'une servitude d' espace boisé classé est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et n'est pas compatible, s'agissant du classement en zone N, avec la directive départementale d'aménagement des Bouches-du-Rhône ; En ce qui concerne le classement en zone N : 7. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. (...). " ; 8. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 9. Considérant que le terrain des requérants est situé dans le secteur de Magagnosc ; qu'il ressort du projet d'aménagement et développement durable du plan local d'urbanisme révisé approuvé le 28 juin 2007 que la commune de Grasse a souhaité préserver et mettre en valeur les espaces naturels, notamment le massif de la Marbrière en limitant l'urbanisation diffuse et en s'opposant au mitage, dans le prolongement des orientations de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes approuvé par décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003, relatives à la bande côtière dont relève le territoire communal ; que les auteurs du plan ont ainsi décidé de valoriser la structure urbaine des quartiers d'habitat pavillonnaire, en cohérence avec le niveau de desserte, dans un souci d'équilibre entre bâti et végétal ; qu'en outre, si dans le quartier de Magagnosc, implanté sur un site collinaire remarquable par sa qualité paysagère et répertorié par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes comme un espace paysager sensible, ils ont institué un secteur urbain UJa pour prendre en compte l'habitat individuel ou diffus, de faible densité, les auteurs du plan ont dans le même temps classé certains secteurs peu occupés et mal équipés en zone naturelle ; qu'il ressort de l'ensemble des plans, relevés cadastraux et clichés photographiques aériens versés aux débats que le terrain appartenant aux requérants, d'une superficie de 24 078 m² et composé de parcelles non bâties, dont celles anciennement cadastrées AP n° 70 et 71 constituant respectivement les lots 13 et 12 du lotissement Le Riou, présente un caractère boisé et jouxte au Nord, d'une part une parcelle constituant les lots 14, 15 et 16 du lotissement précité, rendus inconstructibles depuis 1957 et, d'autre part, un terrain boisé d'une grande contenance, accueillant une maison de cure, lesquels situés en continuité de l'espace naturel du massif de la Marbrière, objet d'une protection particulière, sont également classés en zone N ; que ce terrain dont les requérants ont d'ailleurs mentionné lors de l'enquête publique relative à la révision du plan local d'urbanisme, l'insuffisante desserte par une ancienne voirie interne impraticable en raison de sa forte pente, des virages serrés et de l'absence de plateforme de retournement, forme une extension de cette zone forestière, alors même que la parcelle n° AP 75 est desservie au Sud par le chemin Saint Christophe et la RD 2085 et que la propriété est bordée en façades Ouest, Est et Sud par le lotissement Le Riou et la résidence " Paradis Roc ; que les requérants allèguent cependant que leur terrain fait partie de la zone d'habitat pavillonnaire classée UJa laquelle serait délimitée au nord par le chemin des Acacias, longeant pour partie le massif de la Marbrière avec lequel elle forme une coupure et, au Sud, la RD 2085 ; que, toutefois, contrairement à ce qui est affirmé, ce secteur qui inclut les terrains où est édifiée la maison de cure et les lots inconstructibles, précités, situés dans le prolongement du massif forestier et classés zone N, ne revêt pas le caractère homogène allégué; que les requérants soutiennent également que leurs parcelles ne sont pas répertoriées par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes susvisée, au titre des espaces paysagers sensibles ou espaces naturels devant être protégés, parce que situées dans une zone dépourvue de protection car éloignées de plus de 400 mètres de la RD 2085, soit en dehors de la zone délimitée comme " espace paysager sensible " ; que, toutefois, d'une part, comme il a été dit précédemment, les parcelles en cause sont situées à Magagnosc, site remarquable faisant l'objet d'une protection particulière où certains secteurs peu équipés sont classés en zone N ; qu'ainsi, compte tenu enfin, des objectifs poursuivis par les auteurs du plan, les caractéristiques des parcelles en cause, notamment leur état naturel et leur localisation dans un secteur plus vaste jouxtant le massif de la Marbrière, le classement de celles-ci en zone N, alors même que ces secteurs seraient ou pourraient être desservis par les réseaux, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que cette erreur manifeste d'appréciation ne peut être révélée par la circonstance que le terrain en litige est classé en zone bleue par le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendie de forêt arrêté le 30 janvier 2002, et qu'il était classé antérieurement en zone NB du plan d'occupation des sols ; que, dès lors, le moyen relatif à l'illégalité du classement opéré par le document d'urbanisme doit être écarté ; 10. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération annulée par l'arrêt attaqué : " ( ...) Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement " ; que la circonstance que les parcelles en cause n'étaient pas antérieurement répertoriées au titre des espaces paysagers sensibles ou espaces naturels devant être protégés, ne fait pas obstacle, par elle-même à leur classement en zone N par les auteurs de plan local d'urbanisme ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité entre la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône et le plan local d'urbanisme ne peut être que rejeté ; En ce qui concerne la servitude d'espace boisé classé : 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. (...). " ; que sur le fondement de ces dispositions, peut être classé comme espace boisé un terrain qui, sans disposer, à la date de l'établissement du plan local d'urbanisme, de toutes les caractéristiques d'un bois, d'une forêt ou d'un parc, est situé à proximité d'espaces boisés avoisinants ; 12. Considérant que les requérants soutiennent que les parcelles anciennement cadastrées section AP n° 70 et 71 sont quasiment dépourvues de plantation et que le boisement existant, constitué d'essences communes, ne présente pas de caractère remarquable ou une richesse écologique particulière de nature à justifier la protection instituée qu'ils contestent ; qu'ainsi qu'il a été dit les parcelles de l'indivision F...forment avec la parcelle non constructible n° 73 une zone naturelle qui prolonge la zone forestière de la Marbrière située sur le secteur de Magagnosc répertorié par la directive territoriale d'aménagement comme étant un paysage sensible à protéger ; que le caractère commun des essences présentes sur les parcelles en cause et, pour certains d'entre elles, leur fragilité ne font pas obstacle à leur classement approuvé par la délibération attaquée en qualité d'espace boisé à protéger ; que les circonstances alléguées que la commune de Grasse ait délivré le 28 février 1992 une autorisation de défrichement, que le terrain serait desservi par une voie publique ou par les réseaux publics et que la parcelle cadastrée AO n° 9, non bâtie et présentant un boisement identique n'est pas classée comme espace boisé sont sans incidence sur la légalité du classement des parcelles contesté ; qu'eu égard au parti d'urbanisme retenu et à son objectif de préserver les espaces naturels, en classant le terrain de l'indivision F...en espaces boisés à protéger, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; que, par suite, la commune de Grasse n'a commis aucune illégalité de nature à engager sa responsabilité pour faute ; S'agissant de la responsabilité sans faute de la commune : 13. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme alors applicable : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ; cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d'occupation des sols rendu public ou du plan local d'urbanisme approuvé ou du document qui en tient lieu. " ; 14. Considérant, d'une part, que la décision par laquelle le préfet délivre à une personne une autorisation de lotissement, qui ne présente pas un caractère réglementaire, est susceptible de créer des droits au profit du bénéficiaire de ladite autorisation ; que, dans l'hypothèse où l'institution d'une servitude d'urbanisme est de nature à porter atteinte à de tels droits acquis, le bénéficiaire est en droit de demander, sur le fondement des dispositions législatives précitées, la réparation des préjudices directs, matériels et certains en résultant ; qu'en l'espèce, c'est à bon droit que le tribunal a jugé qu'à supposer que l'indivision requérante puisse se prévaloir de droits acquis attachés aux deux lots n° 12 et 13 inclus dans le lotissement du Riou autorisé par arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 30 mars 1955, l'autorisation de lotir n'emportant pas droit de construire, la perte de la valeur vénale de ces lots résultant de l'impossibilité de construire ne peut révéler une atteinte à des droits acquis au sens de l'article L. 160-5 sus-rappelé du code de l'urbanisme ; que, par suite, l'indivision requérante n'est pas fondée à solliciter le versement par la commune d'une indemnité d'un montant de 208 280 euros représentant la perte de la valeur vénale de l'ensemble des parcelles qu'elle a acquises ; que, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit, l'indivision ne peut se prévaloir d'aucun droit acquis à une utilisation à des fins de construction du terrain en cause, c'est également à bon droit que le tribunal a jugé que la requérante n'était pas davantage fondée à solliciter l'indemnisation de ses frais supportés à hauteur de 321 024,35 euros dans le but de mener à bien un programme immobilier de construction de 9 villas avec piscine et de l'obtention d'un permis de construire à cette fin ; que la somme précitée correspond en effet au cumul des frais d'acquisition des lots, du coût de l'immobilisation du capital, des honoraires des hommes de l'art missionnés pour évaluer les aménagements et équipements nécessaires, des frais financiers relatifs à l'emprunt contracté et des honoraires de Me A...pour la transaction conclue avec le lotissement du Riou ; que, par suite, le préjudice allégué par l'indivision requérante, qui n'est pas, en tout état de cause, directement lié aux droits pouvant se rattacher à une autorisation de lotir, n'est pas indemnisable sur le fondement des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; 15. Considérant, d'autre part, que l'indivision F...ne peut utilement se prévaloir de droits acquis qu'elle tiendrait du jugement d'adjudication du tribunal de grande instance de Grasse du 9 décembre 2004 et du cahier des conditions de la vente du terrain en cause, validé par le juge judiciaire dans le cadre de la saisie immobilière, qui se borne à seulement faire état de la possibilité d'édification de constructions sur ce terrain, ni davantage du courrier de la commune de Grasse du 21 avril 2005 qui se limite à délivrer une information sur l'application des règles du lotissement sur les parcelles n° 70 et 71 maintenues en vigueur ; que, dès lors, l'indivision F... ne justifie de l'existence d'aucune décision administrative individuelle de nature à lui conférer des droits acquis de construire sur ses parcelles ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que la servitude d'urbanisme instituée par la commune de Grasse dans son plan local d'urbanisme aurait porté atteinte à des droits acquis ; 16. Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ne font pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; 17. Considérant qu'eu égard tant à l'objectif d'intérêt général poursuivi par les auteurs du plan de préserver le site collinaire remarquable de Magagnosc en incluant le terrain de l'indivision F...situé dans le prolongement du massif de la Marbrière, dans la zone naturelle et en le classant comme espace boisé à protéger, qu'aux conditions et circonstances dans lesquelles ce classement a été institué, la perte de valeur vénale de ce terrain et les dépenses engagées en vue de déposer le permis de construire dans le cadre de son projet immobilier, ne fait pas peser sur la requérante une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec les justifications invoquées d'intérêt général ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Grasse, l'indivision F...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté, tant sur le fondement de la responsabilité pour faute que celui de la responsabilité sans faute, sa demande de condamnation de la commune de Grasse à l'indemniser des préjudices qu'elle soutient avoir subis ; que, par voie de conséquence et en tout état de cause, ses conclusions à fin d'injonction qui tendent à modifier les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune, ne peuvent qu'être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en première instance et en appel : 19. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation " ; 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Grasse qui n'est pas la partie perdante ni en première instance, ni dans la présente instance, la somme que l'indivision F...demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens tant en première instance qu'en appel ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'indivision F...la somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Grasse et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de l'indivision F...est rejetée. Article 2 : L'indivision constituée de M. D...F...et son épouse MmeI..., Mme G...F..., M. C...F..., M. B...F...et son épouse Mme H...E...versera à la commune de Grasse la somme globale de 2 000 (deux mille) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...F...et à MmeI..., à Mme G...F..., à M. C...F..., à M. B...F...et à Mme H...E...et à la commune de Grasse. '' '' '' '' 8 N° 12MA04863