CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 21/12/2018, 18MA01996, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-21
Numéro : 18MA01996
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Micheline  LOPA-DUFRENOT
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SARL CABINET BRIARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée (SAS) "Le jardin des papes", la société civile d'exploitation agricole " Lou Mistraou ", la société civile " Cigale " et la société " Coing II " ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 23 juin 2015 par laquelle le conseil municipal de la commune de Carpentras a approuvé la 7ème modification du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du maire de la commune du 31 décembre 2015 portant rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1600677 du 27 février 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement le 30 avril 2018, le 11 juin 2018 et le 16 octobre 2018, la SAS "Le jardin des papes", la société " Lou Mistraou ", la société " Cigale " et la société " Coing II ", représentées par la SCP Briard, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 27 février 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du 23 juin 2015 par laquelle le conseil municipal de la commune de Carpentras a approuvé la 7ème modification du plan local d'urbanisme de la commune de Carpentras, ensemble la décision du maire de la commune du 31 décembre 2015 portant rejet de leur recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Carpentras d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal un nouveau projet de modification de plan local d'urbanisme conforme au projet initial de la 7ème modification du plan, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, à défaut, d'enjoindre à la commune d'adopter une nouvelle délibération sur la modification du plan local d'urbanisme, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à compter de l'expiration de ce délai ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Carpentras la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le jugement attaqué ne vise ni n'analyse avec une précision suffisante, les conclusions et moyens des parties ; - la délibération en litige a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière, le commissaire enquêteur n'ayant pas exprimé un avis personnel, motivé et suffisamment éclairé sur les conséquences du projet de document d'urbanisme modifié, sur l'activité de la société "Le jardin des papes " ; - les modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme alors que si elles résultent des avis des personnes publiques associées, notamment des observations du département de Vaucluse, elles n'ont cependant pas exclusivement eu pour objet de tenir compte des résultats de l'enquête publique et ont porté atteinte à l'économie générale du projet ; - le vœu du département de Vaucluse qui n'a pas été exprimé avant l'enquête publique les a privées de la possibilité de contester utilement l'institution de cette nouvelle servitude et le nouveau classement de leur parcelle en violation de l'obligation d'instituer des garanties de procédure et de fond en rapport avec l'importance de l'atteinte qui leur est portée ; - le classement de leurs parcelles en zone d'urbanisation future est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elles sont suffisamment desservies par les équipements publics et situées dans le prolongement immédiat de parties déjà urbanisées de la commune de Carpentras ; - ce classement répond à des considérations financières au profit du département et ainsi est entaché de détournement de pouvoir ; - la création d'un emplacement réservé, en faveur du département, pour la création d'un giratoire de dimensions excessives rendant inexploitable la quasi-totalité de la parcelle, n'a pas été expressément approuvée par le conseil municipal et méconnaît les articles L.123-2 et R.123-11 du code de l'urbanisme dès lors que l'identité du bénéficiaire n'est pas mentionnée sur la liste des emplacements réservés, ni sur le document graphique ; - l'institution de cet emplacement réservé est également entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les articles L.123-1-5 et L. 123-2 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2018, la commune de Carpentras, représentée par la SCP Monceaux-Favre de Thierrens-Barnouin-Thevenot-Vrignaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des sociétés requérantes la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande de première instance, ayant été enregistrée le 29 février 2016 au greffe du tribunal administratif, est irrecevable en raison de sa tardiveté, en raison du défaut de production de la délibération du 23 juin 2015 et de la décision du maire du 31 décembre 2015 à l'appui de ce recours ; - le jugement attaqué n'est pas irrégulier ; - les moyens invoqués par les sociétés requérantes ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Callens, représentant la commune de Carpentras. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 23 juin 2015, le conseil municipal de la commune de Carpentras a approuvé la modification n°7 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par le jugement dont la SAS "Le jardin des papes" et les sociétés " Lou Mistraou ", " Cigale " et " Coing II " relèvent appel, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ainsi que de la décision du maire de la commune du 31 décembre 2015 rejetant leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Les moyens tirés de l'insuffisance des visas du jugement attaqué et de l'analyse des moyens et conclusions des parties, invoqués par la société Le Jardin des Papes et les autres requérantes, ne sont assortis d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, ces moyens ne peuvent qu'être écartés. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, les sociétés requérantes reprennent en appel le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de modification du PLU au motif que le commissaire enquêteur n'a pas exprimé un avis personnel, motivé et suffisamment éclairé sur les conséquences du projet du document d'urbanisme modifié sur l'activité de la société "Le jardin des papes ", afin d'apprécier la réduction de l'extension de la zone UE. Il y a lieu, par adoption du motif retenu, à bon droit, par les premiers juges au point 3 du jugement, d'écarter le moyen qui n'appelle pas de précision en appel. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale (...). Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique (...) le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. ". Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. 5. D'une part, le projet de la modification n° 7 du PLU de la commune de Carpentras, approuvé par la délibération contestée a été transmis au département de Vaucluse en qualité de personne publique associée. Il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du président du conseil départemental du 30 avril 2015 et du rapport du commissaire enquêteur, qu'au cours de l'enquête publique qui avait débuté dès le 15 avril 2015, cette personne publique a adressé, le 30 avril 2015, au commissaire enquêteur ses observations sur l'ensemble du projet de modification du PLU arrêté en vue notamment d'assurer la compatibilité du document d'urbanisme avec le Schéma de cohérence territoriale de l'Arc Comtat Ventoux et l'extension de la zone d'activités UE. Dans ce courrier, le département recommandait le maintien des terrains formant l'emprise du fuseau d'études de la déviation Sud-Est de Carpentras Mazan, au niveau du raccordement avec le giratoire existant jouxtant les parcelles en cause, en zone 2AUe en raison de l'avancement de la procédure, le fuseau de tracé ayant été validé par délibération à l'issue de la concertation publique. Par ailleurs, était joint à l'avis, le plan matérialisant le périmètre d'étude d'une superficie de 14 000 m². Cet avis a été annexé au rapport d'enquête publique. Alors même que le département ne sollicitait pas la création d'un emplacement réservé, la commune a, cependant, tiré les conséquences de ses observations en maintenant le classement, en zone 2AUe, des parcelles comprises dans le périmètre et en instituant, par ailleurs, une réserve D9 sur la parcelle cadastrée n° 244 section NB et pour partie sur la parcelle cadastrée n° 246 section NB. Dans ces circonstances, alors même que cet avis n'a pas été transmis avant le début de l'enquête publique, les modifications adoptées par le conseil municipal, destinées à tenir compte de cet avis émis par le département de Vaucluse, joint au dossier de l'enquête, doivent être regardées comme procédant de l'enquête publique. En outre, si les sociétés requérantes allèguent que les modifications adoptées ont porté atteinte à l'économie générale du projet, elles n'apportent, à cet égard, aucune précision permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 6. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas même allégué que les sociétés requérantes n'auraient pu, au cours de l'enquête publique, prendre connaissance des observations du département de Vaucluse, exprimées dans l'avis du président de son conseil, le 30 avril 2015, transmis au commissaire-enquêteur alors que l'enquête a pris fin le 15 mai suivant. Ainsi, les sociétés n'établissent pas avoir été privées de la possibilité de contester utilement les modifications apportées au projet de PLU tel qu'il avait été arrêté initialement et soumis à enquête publique. Le moyen invoqué doit être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone, prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. " ; 8. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. 9. Il ressort des pièces du dossier que le projet de modification du PLU visait notamment à l'extension de la zone d'activités UE, définie comme étant une zone urbaine périphérique réservée aux activités industrielles, artisanales et commerciales dans le secteur Terradou, au sud-est de l'avenue Eisenhower de 126, 3 à 17, 5 hectares comprenant les parcelles dont sont propriétaires ou locataires les sociétés requérantes, classées jusqu'alors en zone à urbaniser à vocation d'activités 2AUe. Comme il a été dit au point 5, la commune de Carpentras a tiré les conséquences des observations du département de Vaucluse, en optant pour la limitation de l'extension de la zone UE à 0, 6 hectare. D'une part, les parcelles en cause qui bordent, à l'ouest et au nord, un secteur très peu construit rattaché à la zone UE, ne sont pas bâties et sont situés, au sud et à l'est, dans le prolongement de secteurs de la zone 2AUe où sont situées des terrains intégralement boisés et quelques rares terrains bâtis. D'autre part, alors que les sociétés requérantes soutiennent, comme en première instance, que les parcelles maintenues en zone à urbaniser, sont suffisamment desservies par les équipements publics, elles n'établissent pas plus en appel qu'en première instance, l'existence de réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement d'une capacité suffisante. Dans ces circonstances, en maintenant le classement en 2AUe des parcelles en litige, les auteurs de la modification du plan local d'urbanisme n'ont pas entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation. 10. En quatrième lieu, le moyen tiré du détournement de pouvoir dont serait entaché le maintien des parcelles en litige en zone 2AUe n'est pas établi. 11. En dernier lieu, aux termes de l'article L.123-1-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; (...) ". En outre, en vertu de l'article R. 123-11 du même code dans sa rédaction alors applicable, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, ces emplacements réservés en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires. 12. D'une part, contrairement à ce qu'affirment les sociétés requérantes, le conseil municipal a, par la délibération contestée, approuvé l'institution d'un emplacement réservé D9 relatif à la " déviation Sud-Est ", mentionné sur la liste des emplacements réservés et dont le périmètre figure sur le plan de zonage composant la modification n° 7 du PLU de la commune de Carpentras. Il ressort des pièces du dossier que l'identité du bénéficiaire de cette réserve n'est précisée ni sur les documents graphiques, ni sur la liste précitée, ni mentionnée dans la délibération en litige. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause, grevées de la réserve contestée, sont encadrées, à l'ouest et au sud, par les routes départementales (RD) 938 et 4, reliées par un giratoire, objet du projet de déviation Sud-Est dont a fait état le département de Vaucluse dans son avis du 30 avril 2015, joint au dossier d'enquête publique et consultable par le public. Ainsi, eu égard à la localisation même de ces parcelles et à l'objet de la réserve, l'identité du bénéficiaire de celle-ci en la personne du département de Vaucluse était aisément déterminable. Dès lors, la circonstance que l'identité du bénéficiaire de l'emplacement D9 n'était pas précisée dans le dossier du plan local d'urbanisme est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. 13. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l'aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 14. Les sociétés requérantes ne contestent pas la réalité des études menées par le département de Vaucluse dans le cadre du projet de déviation Sud-Est de Carpentras, plus précisément la réalisation d'un raccordement avec le giratoire existant, jouxtant les parcelles en cause, permettant l'accès à la zone économique UE à partir de la RD 938 et ayant fait l'objet de la procédure de concertation publique. Alors même que dans son avis, le département de Vaucluse ne sollicitait pas que les terrains inclus dans le périmètre du projet de déviation soient réservés, la commune a entendu néanmoins garantir la mise en œuvre de ce projet et d'en préserver le périmètre. Dans ces conditions, le conseil municipal a pu légalement instituer l'emplacement réservé à la voie et aux ouvrages publics envisagés par le département, d'une superficie de 14 000 m². Par suite, il n'a pas méconnu les articles L.123-1-5 et L. 123-2 du code de l'urbanisme, ni entaché la délibération contestée d'une erreur manifeste dans l'appréciation qu'il a portée. 15. Enfin, le moyen invoqué, tiré de la méconnaissance de l'article L.123-2 du code de l'urbanisme dont les dispositions sont relatives aux emplacements réservés créés dans un but de mixité sociale et ne portent pas sur les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, manque en droit. 16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance par la commune de Carpentras, la SAS "Le jardin des papes " et les autres sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Carpentras, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les sociétés " Le jardin des papes ", " Lou Mistraou ", " Cigale " et la société Coing II, au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des sociétés requérantes, la somme que demande la commune de Carpentras, au même titre. D É C I D E : Article 1er : La requête des sociétés " Le jardin des papes ", " Lou Mistraou ", " Cigale " et la société " Coing II " est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Carpentras présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée "Le jardin des papes", à la société civile d'exploitation agricole " Lou Mistraou ", à la société civile " Cigale ", à la société " Coing II " et à la commune de Carpentras. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - Mme Carassic, première conseillère, - Mme Lopa Dufrénot, première conseillère. Lu en audience publique, le 21 décembre 2018. 2 N° 18MA01996