CAA de PARIS, 1ère chambre, 25/05/2020, 19PA02770, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-05-25
Numéro : 19PA02770
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Stéphane  DIEMERT
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SELARL GAIA

Vu la procédure suivante : I. Par une ordonnance n° 1908510 du 13 août 2019, enregistrée le 21 août 2019 au greffe de la Cour sous le n° 19PA02770, la présidente de la 8ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis à la Cour administrative d'appel de Paris le dossier de la requête de l'association pour le logement des étudiants du Cesti et de l'Ismem (ALECI). Par une requête, enregistrée comme ci-dessus et le 1er août 2019 au greffe du tribunal administratif de Montreuil et un mémoire enregistré le 6 février 2020, l'association pour le logement des étudiants du Cesti et de l'Ismem (ALECI), représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler l'arrêté n° 2019-1393 du 4 juin 2019 du préfet de la Seine-Saint-Denis déclarant d'utilité publique, au profit de la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), le projet d'aménagement de la ZAC Village Olympique et Paralympique et emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Saint-Denis et de Saint-Ouen-sur-Seine ; 2°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en ce que le dossier d'enquête publique est incomplet, l'appréciation sommaire des dépenses étant sous-estimée ; - les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients du projet sont excessifs au regard de son intérêt. Par un mémoire en défense enregistré le 24 décembre 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par un courrier enregistré le 13 janvier 2020, la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), représentée par Me E..., indique s'en remettre aux observations du ministre. II. Par une ordonnance n° 1908515 du 13 août 2019, enregistrée au greffe de la Cour le 21 août 2019 sous le n° 19PA02771, la présidente de la 8ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis à la Cour administrative d'appel de Paris le dossier de la requête de la SCI Les studios de Paris. Par une requête, enregistrée comme ci-dessus et le 1er août 2019 au greffe du tribunal administratif de Montreuil, et un mémoire enregistré le 11 février 2020, la société civile immobilière Les studios de Paris, représentée par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler l'arrêté n° 2019-1393 du 4 juin 2019 du préfet de la Seine-Saint-Denis déclarant d'utilité publique, au profit de la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), le projet d'aménagement de la ZAC Village Olympique et Paralympique et emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Saint-Denis et de Saint-Ouen-sur-Seine ; 2°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en ce que l'enquête publique n'a pas eu une durée et des modalités suffisantes, eu égard à l'ampleur du projet, pour permettre une consultation satisfaisante du public ; - l'expropriation permise par la déclaration d'utilité publique est disproportionnée eu égard au but poursuivi, notamment en raison de l'atteinte portée à la Cité du cinéma. Par un mémoire en défense enregistré le 24 décembre 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par un courrier enregistré le 13 janvier 2020, la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), représentée par Me E..., indique s'en remettre aux observations du ministre. III. Par une ordonnance n° 1909111 du 12 septembre 2019, enregistrée à la Cour le 4 octobre 2019 sous le n° 19PA03134, le premier vice-président du tribunal administratif de Montreuil a transmis le dossier de la requête de la SCI Les studios de Paris à la Cour administrative d'appel de Paris. Par une requête enregistrée comme ci-dessus et le 19 août 2019 au greffe du tribunal administratif de Montreuil et un mémoire enregistré le 11 février 2020, la SCI Les studios de Paris, représentée par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler l'arrêté n° 2019-1645 du 24 juin 2019 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré cessibles les biens immobiliers nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la ZAC Village Olympique et Paralympique ; 2°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient que : - elle a intérêt pour agir, dès lors que les immeubles qu'elle exploite sont inclus dans le périmètre de l'opération ; - l'arrêté de cessibilité doit être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique, qui a été précédée d'une enquête publique inadaptée et qui comporte des inconvénients excessifs eu égard à son intérêt ; - il méconnaît les dispositions de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration en ce qu'il est entaché d'une insuffisance de motivation. Par un mémoire en défense enregistré le 24 décembre 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la société requérante n'a pas intérêt pour agir, n'étant pas concernée par l'arrêté de cessibilité ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par un courrier enregistré le 13 janvier 2020, la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), représentée par Me E..., indique s'en remettre aux observations du ministre. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ; - le décret n° 2017-1764 du 27 décembre 2017 relatif à l'établissement public Société de livraison des ouvrages olympiques ; - le décret n° 2018-223 du 30 mars 2018 relatif à la réalisation du village olympique et paralympique, du village des médias et des sites olympiques pour le tir, le volley-ball et le badminton, en Seine-Saint-Denis ; - le code de justice administrative ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - et les observations de Me E... pour la société Solideo. 1. Dans le cadre de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024, il a été décidé d'établir le village olympique, destiné à accueillir 17 000 athlètes et accompagnateurs le temps de cette manifestation sportive, en Seine-Saint-Denis à proximité des installations sportives et du centre de presse. Le périmètre de cette zone a été fixé par décret du 30 mars 2018 classant l'opération parmi les opérations d'intérêt national dont la liste figure à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme. Il est ainsi prévu que le village olympique occupe temporairement deux zones d'aménagement concerté situées de part et d'autre de la Seine et reliées par une nouvelle passerelle, à savoir, d'une part, la zone d'aménagement concerté " Ecoquartier fluvial " de l'Ile Saint-Denis créée en 2009, dont le programme reste inchangé, d'autre part, une nouvelle zone d'aménagement concerté de quarante hectares environ à créer sur le territoire des communes de Saint-Denis et Saint-Ouen-sur-Seine, dont la programmation prévoit à terme un écoquartier mixte de logements (150 000 m²) et d'activités, bureaux et services (119 000 m²), comprenant également 9 000 m² d'équipements publics et l'aménagement d'un parc de trois hectares ainsi que des berges de la Seine. Par un arrêté du 4 juin 2019 pris après enquête publique, le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d'utilité publique, au profit de la société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Village Olympique et Paralympique et mis en comptabilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Saint-Denis et de Saint-Ouen-sur-Seine. L'association pour le logement des étudiants du Cesti et de l'Ismem (ALECI), locataire à Saint-Ouen-sur-Seine dans le périmètre du projet, de la résidence étudiante " Pierre Azou " accueillant 97 étudiants, et la société Les Studios de Paris, exploitant les biens immobiliers et équipements qui constituent la " Cité du cinéma " inaugurée en 2012 et maintenue au coeur de la nouvelle zone, demandent l'annulation de cet arrêté. La SCI Les studios de Paris demande également l'annulation de l'arrêté du 24 juin 2019 du même préfet portant cessibilité des immeubles nécessaires au projet d'aménagement de cette zone d'aménagement concerté. 2. Les requêtes n° 19PA02770, n° 19PA02771 et n° 19PA03134 présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté portant déclaration d'utilité publique : En ce qui concerne la durée et les modalités de l'enquête publique : 3. Aux termes de l'article 9 de la loi du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 : " I. - La participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement, concernant les projets définis à l'article L. 122-1 du code de l'environnement ou les plans ou programmes définis à l'article L. 122-4 du même code, nécessaires à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, s'effectue dans les conditions définies à l'article L. 123-19 dudit code (...) Le présent I. n'est pas applicable à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique mentionnée au second alinéa de l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". Le second alinéa de de l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dispose : " Lorsque la déclaration d'utilité publique porte sur une opération susceptible d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, l'enquête qui lui est préalable est régie par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de ce code ". Enfin, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente chargée de l'ouvrir et de l'organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale (...) ". 4. L'enquête publique commune en vue de la consultation du public sur la création de la zone d'aménagement concerté Village Olympique et Paralympique, la déclaration d'utilité publique et l'enquête parcellaire, la mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme et la réalisation d'un ouvrage de franchissement de la Seine entre Saint-Denis et l'Ile Saint-Denis a été ouverte par arrêté du 15 novembre 2018 du préfet de la Seine-Saint-Denis, régulièrement publié, et s'est tenue du 17 décembre 2018 au 1er février 2019 inclus, soit pendant une durée de quarante-sept jours, supérieure à la durée minimale de trente jours prévue par les dispositions précitées. La commission d'enquête a tenu quinze permanences dans les mairies des communes de Saint-Ouen-sur-Seine, Saint-Denis, L'Ile-Saint-Denis et au siège de l'établissement public territorial Plaine Commune, alors que l'intégralité du dossier d'enquête était également librement accessible sur un site électronique dédié et tenu à disposition à la préfecture de la Seine-Saint-Denis. Si la commission d'enquête a regretté dans son rapport que peu de personnes se soient déplacées aux permanences qu'elle avait organisées, il ressort de ce même rapport qu'environ cent trente personnes se sont exprimées, sur place ou par voie électronique, sur le projet, émettant plus de deux cents observations que la commission a classées et analysées après avoir recueilli les observations des maitres d'ouvrage. Il ne ressort donc pas des pièces du dossier que la durée ou les modalités de l'enquête publique auraient été insuffisantes. En ce qui concerne la composition du dossier de l'enquête publique et l'appréciation sommaire des dépenses : 5. L'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dispose : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ". 6. Le dossier soumis à enquête publique comporte une appréciation sommaire des dépenses indiquant un coût prévisionnel total de 466,2 millions d'euros hors taxes pour l'aménagement de la zone d'aménagement concerté, dont 247 millions d'euros au titre de l'acquisition des sols, 179 millions d'euros pour les travaux d'aménagement, 30 millions d'euros pour les équipements publics et 3,4 millions d'euros pour les " frais d'opération " définis comme l'ensemble des frais généraux (de communication, de commercialisation, juridiques, d'assurance, impôts et taxes) liés à l'opération. Le dossier précise que ne sont pas inclus dans cette appréciation les coûts des projets connexes au programme de la zone d'aménagement concertée " Village Olympique et Paralympique " mais non intégrés dans celle-ci, dont la construction d'un ouvrage de franchissement de la Seine sous maitrise d'ouvrage du département de la Seine-Saint-Denis, estimé à 22 millions d'euros, celle d'un mur anti-bruit sous la maitrise d'ouvrage de l'Etat pour 6 millions d'euros, l'enfouissement de lignes électriques à très haute tension sous maitrise d'ouvrage de RTE pour 70 millions d'euros et la restructuration du lycée Marcel Cachin, sous la maitrise d'ouvrage de la région Ile de France, pour 47 millions d'euros. Ainsi, le dossier comporte de façon suffisamment détaillée l'appréciation des dépenses liées au projet faisant l'objet de l'enquête publique, qui se limite aux acquisitions foncières et travaux publics nécessaires à l'aménagement d'un nouveau quartier, dans lequel de nombreux immeubles sont déjà la propriété de personnes publiques ou, comme la Cité du cinéma, resteront inchangés, afin d'y permettre la réalisation, sous la maitrise d'ouvrage d'opérateurs privés, d'un programme mixte de logements et locaux d'activités à vocation pérenne, utilisés temporairement durant l'été 2024 pour l'hébergement des athlètes participant aux Jeux Olympiques. Par ailleurs, si l'association requérante fait valoir que les budgets annoncés par les villes hôtes des Jeux Olympiques sont régulièrement dépassés et que d'autres documents publics ont estimé le coût de construction du village olympique à environ 1,7 ou 1,8 milliard d'euros, elle n'apporte aucun élément précis pour contester l'appréciation des dépenses liées au projet faisant l'objet de l'enquête publique, qui ne porte en tout état de cause que sur l'une des deux zones définies par l'arrêté du décret du 30 mars 2018 comme devant accueillir le village olympique. Il ne ressort donc pas des pièces du dossier que l'estimation figurant au dossier ne serait pas sincère. En ce qui concerne l'utilité publique du projet : 7. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique. 8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet déclaré d'utilité publique a pour objet l'acquisition des terrains nécessaires à l'aménagement et la construction du village olympique et paralympique dont la création est inscrite sur la liste des opérations d'intérêt national par le décret n° 2018-223 du 30 mars 2018, projet participant au rayonnement international de la France. Le village d'accueil des athlètes a vocation à devenir dès 2025, à proximité immédiate d'importantes infrastructures de transports, un quartier mixte comprenant mille neuf cents logements familiaux dont de nombreux logements sociaux, sept cent cinquante logements spécifiques dont plusieurs centaines de logements étudiants ainsi que des locaux pour les activités et commerces et une offre renforcée d'équipements publics. Les auteurs du projet exposent avoir porté une attention particulière aux questions environnementales, eu égard notamment à l'emploi des matériaux utilisés dans les futures constructions, à l'insertion d'espaces verts au sein du complexe et au projet de dépollution des sols. Dès lors, l'opération contestée, qui est incluse dans le projet des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, prévus et organisés par la loi du 26 mars 2018, et se donne également pour ambition de créer un quartier durable et d'offrir un cadre de vie agréable aux résidents de la Seine-Saint-Denis revêt une finalité d'intérêt général. 9. D'autre part, si la résidence étudiante Pierre Azou se situe en limite de la zone à aménager, l'inclusion de la parcelle qu'elle occupe dans le périmètre de l'opération est nécessaire à celle-ci puisque qu'il est prévu de construire en lieu et place de cette résidence une nouvelle rue et un immeuble de bureaux. Il est constant que des dispositions ont été prises pour reloger provisoirement les étudiants dans d'autres résidences sur le territoire de l'établissement public territorial Plaine-Commune et que le quartier sera à terme doté de plusieurs résidences étudiantes permettant, comme actuellement, l'hébergement des élèves de l'école Supméca à proximité immédiate de celle-ci. La Cité du cinéma, qui exploite au sein de la zone neuf plateaux de cinéma et une grande halle accueillant notamment trois écoles de cinéma, des bureaux et des activités, sera mobilisée pendant la durée des Jeux Olympiques pour accueillir certaines des activités du village olympique, dont le restaurant des athlètes qui devrait être implanté dans le bâtiment industriel rénové dénommé Grande Nef. Si cette mobilisation temporaire, comme sa phase de préparation, entrainera une interruption temporaire de l'activité cinématographique, il n'est pas démontré par les pièces produites que les nuisances sonores, les vibrations ou la pollution de l'air pendant la phase de réalisation de la zone d'aménagement concerté feraient obstacle à toute poursuite de cette activité durant plusieurs années ni que les nouveaux aménagements du quartier entraineraient une perte d'image ou empêcheraient, à terme, la poursuite de l'activité cinématographique pour laquelle cet ensemble immobilier récent a été conçu. Les autres inconvénients du projet, comme la nécessité de restructurer l'école d'ingénieurs Supméca, de déplacer l'école de kinésithérapie Danhier ou de démolir un foyer de travailleurs étrangers, ne peuvent, pas plus que le coût de l'opération, être regardés comme excessifs par rapport à l'intérêt que le projet représente et aux avantages qui en sont attendus et ne sont donc pas de nature à lui ôter son caractère d'utilité publique. 10. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 4 juin 2019 du préfet de la Seine Saint Denis déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC du Village Olympique et Paralympique. Sur les conclusions dirigées contre de l'arrêté de cessibilité : 11. En premier lieu, un arrêté de cessibilité n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et de l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté. 12. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la société requérante ne peut utilement exciper de l'illégalité de l'arrêté du 4 juin 2019 portant déclaration d'utilité publique à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté de cessibilité. 13. Il résulte de ce qui précède que la société civile immobilière Les studios de Paris, qui en outre n'a pas intérêt pour agir à l'encontre d'un arrêté de cessibilité qui ne concerne pas les parcelles qu'elle exploite, n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté de cessibilité attaqué. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les requérantes, parties perdantes dans la présente instance, puissent en invoquer le bénéfice. DÉCIDE : Article 1er : La requête n° 19PA02770 de l'association pour le logement des étudiants du Cesti et de l'Ismem (ALECI) et les requêtes nos 19PA02771 et 19PA03134 de la société civile immobilière Les studios de Paris sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour le logement des étudiants du Cesti et de l'Ismem, à la société civile immobilière Les studios de Paris, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la Société de livraison des ouvrages olympiques. Copie en sera adressée au préfet de Seine-Saint-Denis. Délibéré après l'audience du 13 février 2020, à laquelle siégeaient : - Mme D..., président de chambre, - M. C..., président assesseur, - M. Platillero, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 mai 2020. La présidente de la 1ère chambre S. D... La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19PA02770, 19PA02771, 19PA03134