CAA de NANTES, 2ème chambre, 28/06/2017, 15NT03429, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-28
Numéro : 15NT03429
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : Mme PILTANT
Avocat(s) : CABINET BASCOULERGUE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 11 octobre 2012 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'extension du parc d'activités de Tournebride sur le territoire de la commune de la Chevrolière au bénéfice de la communauté de communes de Grand Lieu ainsi que l'arrêté du 24 janvier 2013 par lequel le préfet a déclaré cessibles les propriétés nécessaires au projet. Par un jugement n° 1302934 du 3 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 novembre et 1er décembre 2015 et 19 décembre 2016, Mme C..., représentée par Me G..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 septembre 2015 ; 2°) d'annuler les arrêtés préfectoraux des 11 octobre 2012 et 24 janvier 2013 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement des sommes de 1 500 euros et de 2 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative en remboursement des frais exposés par elle en première instance puis en d'appel. Elle soutient que : - l'arrêté du 11 octobre 2012 est contraire aux dispositions de l'article R.122-5 du code de l'environnement dès lors que l'étude d'impact n'aborde pas le sort des fossés et cunettes dont le rôle dans l'imperméabilisation des sols n'est déterminé ni dans le dossier de demande, ni au titre des mesures compensatoires et qu'elle ne présente aucune carte superposant les futures infrastructures avec les zones recélant des espèces protégées ou intéressantes alors que l'une des futures voies secondaires de desserte coupe 2 arbres remarquables, une haie arborée dense et un lieu de présence d'un têtard remarquable, que le choix du tracé de cette voie n'est pas justifié et qu'aucune mesure compensatoire n'est prévue ; - l'étude d'impact, qui ne comprend pas d'appréciation sommaire des dépenses liées aux acquisitions foncières, ni une analyse des conditions d'insertion du projet dans l'environnement et qui ne contient pas les raisons ayant abouti au choix du projet, est insuffisante au regard du 1° et du 5° de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - cet arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans la mesure où l'échéance prévisible de la cessation d'activité de Mme B...indépendamment du projet n'est pas précisée et qu'aucune mesure compensatoire à la suppression de son exploitation agricole n'est prévue, ni même examinée ; - l'extension du parc d'activités, et donc l'utilité publique du projet, n'est pas établie au regard des autres projets de parcs d'activité existants, de la crise économique et de la nécessité de préserver les terres agricoles ; - la communauté de communes n'établit pas davantage que le projet ne pouvait être réalisé sans procéder aux expropriations en cause en privilégiant notamment une extension au nord de la zone déjà occupée ou en coopérant avec elle ; - il n'a été envisagé aucune solution alternative destinée à préserver une partie de sa propriété, seule impactée par le projet qui présente de fait un caractère disproportionné au regard de l'intérêt général qu'il présente ; - l'arrêté du 24 janvier 2013 est entaché d'irrégularité dans la mesure où l'avis du commissaire enquêteur, qui est impersonnel et n'est pas motivé, a été émis en violation des articles R. 11-25 et R. 11-10 du code de l'expropriation. Par des mémoires, enregistrés les 23 décembre 2015 et 2 février 2017, la communauté de communes de Grand Lieu, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il s'associe aux écritures produites en appel par la communauté de communes de Grand Lieu. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Gélard, - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public, - et les observations de MeE..., substituant MeG..., représentant Mme C..., et de MeA..., substituant MeF..., représentant la communauté de communes de Grand Lieu. 1. Considérant que la communauté de communes de Grand Lieu, qui est compétente en matière de développement économique sur le territoire de ses neuf communes membres, a souhaité agrandir de 31 ha le parc d'activités de Tournebride d'une superficie existante de 60 ha situé sur la commune de la Chevrolière ; que ce projet a été soumis à enquête publique conjointe, au titre de la déclaration d'utilité publique, de l'enquête parcellaire et de la loi sur l'eau, du 29 mai au 29 juin 2012 ; que le 10 juillet 2012, le commissaire enquêteur a remis ses trois rapports et avis favorables sans réserve ; que le projet a été déclaré d'utilité publique par un arrêté du 11 octobre 2012 du préfet de la Loire-Atlantique ; que l'autorisation au titre de la loi sur l'eau a été accordée par un arrêté du 12 novembre 2012 ; que l'arrêté de cessibilité ainsi que l'ordonnance d'expropriation sont intervenues respectivement les 24 janvier 2013 et 3 avril 2013 ; que Mme C..., propriétaire des parcelles cadastrées E n° 359, 360, 361, 362, 363, 364, 366, 367, 368, 369, 370, 557 et ZB n° 32 et 38, d'une contenance de 221 456 m², dont l'expropriation est envisagée, a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation des arrêtés des 11 octobre 2012 et 24 janvier 2013 ; que l'intéressée relève appel du jugement du 3 septembre 2015 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'arrêté du 11 octobre 2012 : 2. Considérant, en premier lieu, que Mme C...ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011, applicable aux projets déposés à compter du 1er juin 2012 ; qu'en tout état de cause, l'étude d'impact analyse, conformément aux dispositions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement alors en vigueur, les incidences hydrauliques du projet tout en précisant que ce volet est étudié de façon plus exhaustive dans le dossier d'incidence au titre de la loi sur l'eau ; que l'étude d'impact indique notamment que le site du projet est drainé par divers émissaires hydrauliques constitués d'écoulements naturels, de cunettes d'une profondeur de 0,20 m et de fossés permettant d'acheminer les eaux vers le fossé le plus proche puis vers le réseau d'eaux pluviales du parc d'activités et que l'urbanisation de la zone va conduire à l'augmentation des surfaces imperméabilisées et générer un volume d'eau de ruissellement supérieur à ce qui peut être observé jusqu'alors ; que des mesures compensatoires sont proposées dans l'étude d'impact ; qu'il est ainsi envisagé de " tamponner " les eaux de pluie avant leur rejet vers le milieu récepteur à l'aide de deux exutoires constitués d'un bassin de rétention à sec au nord du site et d'un bassin en eau au sud-est du site réalisé sur l'étang d'irrigation ; qu'il est également indiqué qu'une noue de transit sera aménagée en bordure de la RD 62 au sud ouest du site ; que par ailleurs, l'étude d'impact indique que le projet, qui ne concerne aucun espace naturel sensible de type Natura 2000, a été conçu de façon à préserver les éléments ou biotopes présents sur le site et que le franchissement des haies par des voies secondaires vers le parc d'activités actuel se fera au niveau des sections de moindre qualité ou densité ; que des mesures compensatoires, synthétisées sur une carte, sont prévues afin d'intégrer de nouvelles plantations au travers des aménagements paysagers en accompagnement de la voie principale et de la bande d'inconstructibilité ainsi que le long de la RD 62 ; que le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique comprend en outre une notice explicative qui indique que l'espace dédié au projet ne comporte pas de structures végétales dans sa partie centrale mais seulement en limite de site ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient la requérante, que le projet " couperait " deux arbres remarquables ainsi qu'un lieu de présence d'un " têtard remarquable " ; que les raisons du choix du projet, qui répond aux objectifs du schéma de cohérence territoriale, correspond au zonage du plan local d'urbanisme et préservera l'identité rurale du site, et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il n'aurait pas été le seul parti envisagé par la communauté de communes compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, sont également mentionnées, notamment en pages 14 et 21 ; que par suite, la seule circonstance, au demeurant non prévue par les textes, que l'étude d'impact ne présente aucune carte superposant les futures infrastructures avec les zones recélant des espèces protégées ou intéressantes ne permet pas de regarder l'étude d'impact du projet comme présentant un caractère insuffisant ; que, par suite, ce moyen doit être écarté ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa rédaction alors en vigueur : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : (...) II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. / Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. La notice explicative comprend, s'il y a lieu, les indications mentionnées à l'article R. 122-15 du code de l'environnement. " ; que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; 4. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 2, le choix et les conditions d'insertion du projet dans l'environnement ont été rappelés dans la notice explicative ainsi que dans l'étude d'impact ; que contrairement à ce que soutient la requérante l'étude d'impact comprend une appréciation sommaire des dépenses ainsi d'ailleurs qu'une évaluation du coût des mesures compensatoires envisagées ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa rédaction alors en vigueur : " Ainsi qu'il est dit aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime : " Art.L. 123-24-Lorsque les expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou ouvrages mentionnés aux articles L. 122-1 à L. 122-3 du code de l'environnement sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, l'obligation est faite au maître de l'ouvrage, dans l'acte déclaratif d'utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l'exécution d'opérations d'aménagement foncier mentionnées au 1° de l'article L. 121-1 et de travaux connexes (...) " ; que l'article 2 de l'arrêté du 11 octobre 2012 indique que la communauté de communes de Grand Lieu est autorisée à acquérir, soit à l'amiable, soit par voie d'expropriation, les immeubles dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation de l'opération envisagée et que " conformément à l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, faisant référence aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural, le maître d'ouvrage devra remédier aux dommages causés aux exploitations comprises dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique " ; qu'il ressort en outre des pièces du dossier que seule l'exploitation agricole de Mme B...était concernée par le projet, que celle-ci était proche de la retraite et qu'aucune reprise de son exploitation n'était envisagée ; qu'enfin, le document intitulé étude d'impact -4- effets du projet mesures compensatoires précise qu'il est prévu de fixer les modalités d'indemnisation pour l'exploitation concernée ; que, dans ces conditions, la requérante, qui n'établit pas que le projet aurait précipité le départ à la retraite de MmeB..., et qu'il aurait été de nature à compromettre la structure de son exploitation, n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté contesté serait contraire aux dispositions précitées de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 6. Considérant, en quatrième lieu, qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 7. Considérant que la communauté de communes de Grand Lieu indique qu'en janvier 2012, le parc d'activités de Tournebride comptait 61 entreprises pour 1 335 emplois, qu'il ne subsistait aucun terrain disponible dans la zone existante et que sur les 245 ha cessibles 239 avaient déjà été commercialisés ; qu'elle justifie par plusieurs courriers et documents des demandes d'installations dans la zone d'activités d'entreprises ainsi que de la saturation des autres parcs d'activités sur l'ensemble de son territoire ; qu'ainsi qu'il a été dit, si les parcelles appartenant à Mme C...classées en zone 1 AUe suite à la révision du plan local d'urbanisme approuvée le 31 janvier 2007 et situées entre la zone d'activités existante et la RD 62, étaient cultivées, son exploitante devait prendre sa retraite sans successeur ; que si la requérante se prévaut par ailleurs de la nécessité de préserver les terres agricoles, il n'est pas contesté que 75 % du territoire de la commune est situé en zone agricole ; que, par suite, contrairement à ce que soutient MmeC..., le projet répond à une finalité d'intérêt général ; 8. Considérant par ailleurs qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du courrier adressé le 12 décembre 2005 à Mme C...que la communauté de communes de Grand Lieu a privilégié la négociation plutôt que l'expropriation des parcelles lui appartenant en lui proposant un prix supérieur à celui des terres agricoles alors qu'à l'époque certaines de ses parcelles étaient classées en zone A ; que par ailleurs, la communauté de communes indique sans être démentie que sur les 306 671 m² nécessaires à l'extension du parc d'activités, elle en possédait déjà 85 215 m² ; qu'il n'est pas établi qu'elle aurait été propriétaire d'autres parcelles situées au nord de la zone existante sur lesquelles au demeurant sont installés deux jeunes exploitants agricoles ; que par suite, la requérante n'établit pas que l'expropriant aurait été en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine ; 9. Considérant, enfin, que si Mme C...soutient qu'il n'a été envisagé aucune solution alternative destinée à préserver une partie de sa propriété, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix effectué par l'autorité expropriante ; que la seule circonstance qu'elle soit la seule propriétaire impactée par les expropriations envisagées ne suffit pas à établir que ce projet porterait une atteinte disproportionnée à sa propriété d'autant qu'elle ne conteste pas le fait qu'elle reste propriétaire d'autres parcelles à la Chevrolière ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu de tout ce qui a été dit ci-dessus, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération d'extension du parc d'activités de Tournebride seraient excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; En ce qui concerne l'arrêté du 24 janvier 2013 : 10. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa rédaction alors en vigueur : " A l'expiration du délai prévu à l'article R. 11-20, les registres d'enquête sont clos et signés par les maires et transmis dans les vingt-quatre heures avec le dossier d'enquête au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes personnes susceptibles de l'éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. / Ces opérations doivent être terminées dans le délai fixé par l'arrêté du préfet ; ce délai ne peut excéder trente jours. " ; qu'aux termes de l'article R. 11-10 du même code : " Le commissaire enquêteur (...) examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur (...) rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. Le commissaire enquêteur (...) transmet le dossier avec ses conclusions soit au préfet si l'enquête est ouverte à la préfecture, soit au sous-préfet dans les autres cas. Le dossier est transmis, le cas échéant, par le sous-préfet au préfet avec son avis. / Ces opérations, dont il est dressé procès-verbal, doivent être terminées dans un délai d'un mois à compter de l'expiration du délai d'enquête fixé dans l'arrêté du préfet visé à l'article R. 11-4. " ; 11. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il peut être recouru à la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, non seulement en vue de la réalisation d'ouvrages ou de travaux préalablement identifiés, mais également lorsque, pour la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme, il est nécessaire, notamment dans un but de maîtrise foncière, de procéder à l'acquisition d'immeubles avant que les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages et leur localisation aient pu être établies ; que, dans ce dernier cas, l'avis du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête désigné dans le cadre de l'enquête parcellaire, exigé par les dispositions de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique citées ci-dessus, doit porter non pas sur l'emprise des ouvrages projetés mais sur le périmètre des acquisitions d'immeubles nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement ou d'urbanisme en vue duquel l'expropriation a été demandée ; 12. Considérant qu'après avoir rappelé que l'enquête publique parcellaire s'était déroulée dans de bonnes conditions et n'avait fait l'objet que d'une seule observation émanant de MmeC..., seule propriétaire concernée, qui invoquait uniquement un démembrement de sa propriété, le commissaire enquêteur a indiqué que cette observation était à négocier directement avec l'expropriant, tout en soulignant que MmeB..., exploitante agricole de certaines de ces terres, avait vendu les parcelles dont elle était elle-même propriétaire et attendait la fin de la procédure pour partir à la retraite ; qu'il a émis un avis favorable sur le dossier d'enquête parcellaire relatif à l'extension du parc d'activités de Tournebride sur le territoire de la commune de la Chevrolière ; que, dans ces conditions, et compte-tenu de l'observation présentée par MmeC..., il doit être regardé comme ayant émis un avis personnel favorable, suffisamment motivé, sur le périmètre des acquisitions d'immeubles nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement en vue duquel l'expropriation a été demandée ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 24 janvier 2013 aurait été pris en méconnaissance de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ne peut qu'être écarté ; que MmeC..., qui n'assortit ce moyen d'aucune précision, n'est pas davantage fondée à soutenir que cette décision serait contraire aux dispositions de l'article R. 11-10 du même code ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : En ce qui concerne les frais exposés devant le tribunal administratif : 14. Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les conclusions présentées par Mme C...tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au motif que l'Etat n'était pas la partie perdante dans cette instance ; que ce faisant, le tribunal administratif n'a pas fait une inexacte application de ces dispositions ; que dès lors, les conclusions de l'intéressée tendant à ce que la somme de 1 500 euros lui soit allouée au titre des frais exposés en première instance ne peuvent qu'être rejetées ; En ce qui concerne les frais exposés devant la cour : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme C... de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés en appel et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C... le versement à la communauté de communes de Grand Lieu de la somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C...versera à la communauté de communes de Grand Lieu la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...C..., à la communauté de communes de Grand-Lieu et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. Une copie sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 13 juin 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Buffet, premier conseiller, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 juin 2017. Le rapporteur, V. GELARDLe président, A. PEREZ Le greffier, S. BOYERE La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°15NT03429