CAA de LYON, 3ème chambre, 13/02/2024, 22LY02062, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-13
Numéro : 22LY02062
Président : M. TALLEC
Rapporteur : M. Joël  ARNOULD
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SELARL BARDET LHOMME

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure I- M. D... C... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2020 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a retiré l'arrêté du 21 janvier 2020 refusant à M. B... A... l'autorisation d'exploiter diverses parcelles sur le territoire des communes d'Epinouze pour 43,0449 ha et de Saint-Sorlin-en-Valloire, pour 10,2924 ha, et a accordé à celui-ci l'autorisation qu'il sollicitait. II- M. C... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a retiré l'arrêté du 11 février 2020 lui accordant l'autorisation d'exploiter diverses parcelles, sur le territoire des communes d'Epinouze pour 43,0449 ha et de Saint-Sorlin-en-Valloire, pour 10,2924 ha, et lui a refusé l'autorisation qu'il sollicitait. Par un jugement nos 2005560 et 2006950 du 5 mai 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté les demandes de M. C.... Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 7 juillet 2022, M. C..., représenté par la SELARL d'avocats Bardet Lhomme, agissant par Me Bardet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 5 mai 2022 ; 2°) d'annuler les arrêtés préfectoraux des 28 juillet et 17 septembre 2020 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le préfet a méconnu l'obligation d'informer les intéressés de la date d'examen de leurs dossiers par la commission départementale d'orientation de l'agriculture prévue par l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté du 28 juillet 2020 a été pris sans examen complet et exhaustif de l'affaire, et sans prise en compte des critères prévus par l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime et il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - il n'a pas demandé à l'administration de procéder au retrait de l'arrêté du 11 février 2020, et ce retrait est intervenu au-delà du délai de quatre mois prévu par l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; alors même que ce délai a été suspendu en vertu de l'ordonnance du 25 mars 2020, l'administration ne justifie pas que le retrait lui a été notifié avant que le délai ait expiré ; - le retrait de l'arrêté du 11 février 2020 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les critères prévus par l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime. Par un mémoire en défense enregistré le 2 mai 2023, M. B... A..., représenté par Me Labit, conclut au rejet de la requête, à ce qu'une amende pour recours abusif de 5 000 euros soit infligée à M. C..., et à ce que soit mise à la charge de M. C... une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il fait valoir que - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - la procédure engagée par M. C... a un caractère abusif. Par un mémoire enregistré le 8 août 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - la requête d'appel, enregistrée plus de deux mois après la notification du jugement contesté au conseil du requérant, est irrecevable en vertu de l'article R. 811-2 du code de justice administrative ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par ordonnance du 16 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 décembre 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller ; - les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ; - et les observations de Me Labit, avocat de M. A... ; Considérant ce qui suit : 1. M. C..., agriculteur, a conclu en mars 2011 avec les époux A... un bail à ferme d'une durée de neuf ans, portant sur quinze parcelles d'une surface totale de 53,3373 hectares sur les territoires des communes d'Epinouze et de Sorlin-en-Valloire. Le 13 Juin 2018, les bailleurs lui ont fait notifier par voie d'huissier un congé à l'issue de la période de validité de ce bail, en vue de la reprise des parcelles par leur petit-fils, M. B... A.... M. C... a contesté ce congé devant le tribunal paritaire des baux ruraux, et sollicité une autorisation d'exploiter ces parcelles. M. B... A... a présenté une demande d'autorisation d'exploiter concurrente. Par des arrêtés des 21 janvier et 11 février 2020, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a rejeté la demande de M. A..., et accordé l'autorisation sollicitée à M. C.... Toutefois, suite à un recours gracieux exercé par M. A..., par un arrêté du 28 juillet 2020, le préfet a retiré l'arrêté du 21 janvier précédent et lui a accordé l'autorisation qu'il sollicitait. Après avoir invité M. C... à présenter des observations, par un arrêté du 17 septembre 2020, il a également retiré celui du 11 février 2020 et refusé de lui délivrer une autorisation d'exploiter. M. C... relève appel du jugement du 5 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés des 28 juillet et 17 septembre 2020. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe des deux arrêtés attaqués : 2. Aux termes du I de l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime : " La commission départementale d'orientation de l'agriculture mentionnée à l'article R. 313-l peut être consultée sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus pour l'un des motifs prévus à l'article L. 331-3-1. Dans ce cas, et lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l'objet de la demande, l'ensemble des dossiers portant sur ces biens lui est soumis au cours de la même séance. / Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé ". 3. Les deux arrêtés attaqués procèdent au retrait des arrêtés des 21 janvier et 11 février 2020 qui avaient été pris au vu de l'avis rendu par la commission le 26 novembre 2019. Les arrêtés attaqués ne visent pas eux-mêmes cet avis. Il ressort en outre du procès-verbal de la séance de la commission que celle-ci avait été invitée à rendre un avis pour départager les deux demandes concurrentes de M. C... et de M. A... dans l'éventualité où celles-ci seraient toutes deux classées au même rang de priorité 7, ce qui, suite au réexamen auquel l'administration a procédé sur recours gracieux de M. A..., n'a pas été le cas. Dès lors, les deux arrêtés attaqués ne peuvent être regardés comme ayant été pris au vu de l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Par suite, M. C... ne peut utilement faire valoir qu'il n'a pas été averti de la séance de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, au cours de laquelle sa demande et la demande concurrente de M. A... ont été examinées. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 28 juillet 2020 : 4. Aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. / L'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / Ce contrôle a aussi pour objectifs de : 1° Consolider ou maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles ; 2° Promouvoir le développement des systèmes de production permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13, ainsi que leur pérennisation ; 3° Maintenir une agriculture diversifiée, riche en emplois et génératrice de valeur ajoutée, notamment en limitant les agrandissements et les concentrations d'exploitations au bénéfice, direct ou indirect, d'une même personne physique ou morale excessifs au regard des critères précisés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles ". Aux termes de l'article L. 331-3-1 du même code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place ; 3° Si l'opération conduit à un agrandissement ou à une concentration d'exploitations au bénéfice d'une même personne excessifs au regard des critères définis au 3° de l'article L. 331-1 et précisés par le schéma directeur régional des structures agricoles en application de l'article L. 312-1, sauf dans le cas où il n'y a pas d'autre candidat à la reprise de l'exploitation ou du bien considéré, ni de preneur en place (...) ". 5. L'article 4 de l'arrêté du préfet de région du 27 mars 2018 portant schéma directeur régional des exploitations agricoles pour la région Auvergne-Rhône-Alpes alors applicable fixait les rangs de priorité en distinguant trois catégories d'opérations, l'installation, la confortation et la restructuration, et selon, d'une part, la distance entre le siège de l'exploitation et le point le plus proche du bien demandé et d'autre part, la taille de l'exploitation en cas de réalisation du projet, en surface pondérée par actif. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 5 du même arrêté préfectoral : " (...) pour l'application, notamment de l'article L. 331-1, 1°, la dimension économique viable d'une exploitation à encourager est définie comme la surface, pondérée des équivalences de production agricole et des revenus d'activité extra-agricole, par actif égale au seuil de déclenchement par région naturelle défini à l'article 3 - 1° b) ". 6. Pour procéder au retrait de l'arrêté du 21 janvier 2020 et délivrer à M. A... l'autorisation d'exploitation qu'il sollicitait, le préfet de région s'est fondé sur les motifs tirés de ce que le projet d'installation de M. A... avait été regardé à tort comme insuffisamment justifié, que l'évaluation du risque d'atteinte à la viabilité économique de l'exploitation du preneur en place était dépourvue de tout fondement, et que le refus d'autorisation opposé à M. A... était ainsi illégal. Le préfet a en outre considéré que compte tenu de la distance entre le siège de l'exploitation et les biens pour lesquels l'autorisation était demandée, et de la surface pondérée utile par actif, la demande de M. A... devait être classée au rang de priorité 3, alors que celle de M. C..., du fait de sa surface agricole utile pondérée par actif, devait être classée en rang de priorité 7 au titre d'un agrandissement excessif, et que la viabilité économique de l'exploitation de ce dernier n'était pas compromise du fait que sa surface restait, sans les parcelles litigieuses, supérieure au seuil de déclenchement du contrôle pour la région naturelle concernée, soit 59 hectares. Ainsi, le préfet a pris en considération les critères prévus par les 1°, 2° et 3° de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime et par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. Contrairement à ce que soutient le requérant, l'article 5 du schéma directeur prévoit que le seuil de surface pour l'application du contrôle des structures agricoles doit être regardé comme constituant une dimension économique viable. Les moyens tirés de ce que l'arrêté du 28 juillet 2020 aurait été pris sans examen complet de l'affaire, sans respecter les critères prévus par l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime et serait entaché d'erreur d'appréciation doivent dès lors être écartés. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 17 septembre 2020 : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 242-3 du même code : " Sur demande du bénéficiaire de la décision, l'administration est tenue de procéder, selon le cas, à l'abrogation ou au retrait d'une décision créatrice de droits si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait peut intervenir dans le délai de quatre mois suivant l'édiction de la décision ". 8. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué, qui fait mention de l'invitation faite à M. C... de présenter des observations ainsi que des observations que celui-ci a formulées, que le préfet de région ne s'est pas fondé sur le motif erroné tiré de ce que M. C... aurait sollicité le retrait de l'arrêté du 11 février 2020. Le visa de l'article L. 242-3 du code des relations entre le public et l'administration résulte ainsi d'une erreur de plume qui est sans incidence sur la légalité de cet arrêté. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " I. ' Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus. (...) ". Selon les termes de l'article 6 de la même ordonnance : " Le présent titre s'applique aux administrations de l'Etat (...) ". Et aux termes de l'article 7 de cette même ordonnance : " Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision (...) de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er . (...) ". 10. Il résulte de ces dispositions que le délai de quatre mois dont disposait le préfet de région pour procéder au retrait de la décision administrative individuelle créatrice de droits ayant accordé une autorisation d'exploiter à M. C..., qui a commencé à courir le 11 février 2020, a été suspendu du 12 mars au 23 juin 2020 inclus. Dès lors, il n'avait pas expiré le 17 septembre 2020 lorsque le préfet a pris l'arrêté attaqué. La circonstance, à la supposer avérée, que cet arrêté n'aurait été notifié à l'intéressé que postérieurement à l'expiration de ce délai, est sans incidence sur sa légalité. 11. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été exposé aux points 4 à 6 ci-dessus que l'arrêté attaqué ne méconnaît pas l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime et n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation. 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés des 28 juillet et 17 septembre 2020. Sur les conclusions tendant à l'imposition d'une amende pour recours abusif : 13. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". Ces dispositions ont pour objet non la réparation du préjudice subi par le défendeur du fait de la saisine du juge, mais la sanction de l'abus d'agir en justice. S'agissant d'un pouvoir propre du juge, les parties ne sont pas recevables à en réclamer l'application. 14. En l'espèce, M. A..., qui ne conteste pas l'irrecevabilité à ses conclusions tendant à ce qu'une amende soit infligée à M. C..., ne peut en tout état de cause utilement soutenir que ces conclusions auraient été fondées, au motif que l'action de M. C... devant le tribunal serait abusive et lui aurait causé un préjudice. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. C.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier le versement de la somme que M. A... réclame en application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... C..., est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. A... sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à M. B... A... et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, à laquelle siégeaient : M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure, M. Joël Arnould, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024. Le rapporteur, Joël ArnouldLe président, Jean-Yves Tallec La greffière, Sandra Bertrand La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 22LY02062