Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 16/07/2021, 435581, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-16
Numéro : 435581
Rapporteur : M. Joachim Bendavid
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Polge

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 25 octobre 2019, 16 mars 2020 et 25 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Uniclima demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 10 mai 2019 modifiant l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, ainsi que la décision du 21 août 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler le refus d'abrogation de cet arrêté opposé le 21 août 2019 par le ministre de l'intérieur ; 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de prendre un nouvel arrêté après avoir procédé à une nouvelle consultation ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le règlement (UE) n° 517/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 ; - la directive 2006/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 ; - la directive 2014/35/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 ; - la directive 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 ; - la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'environnement ; - l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Joachim Bendavid, auditeur, - les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 10 mai 2019, le ministre de l'intérieur a modifié l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public pour autoriser, sous certaines conditions de sécurité qu'il fixe, l'emploi dans ces établissements d'équipements utilisant des fluides frigorigènes inflammables. Le syndicat Uniclima, qui demande, à titre principal, l'annulation de cet arrêté du 10 mai 2019 et de la décision rejetant son recours gracieux, doit être regardé, au regard des moyens qu'il invoque, comme demandant l'annulation des seules dispositions du nouveau paragraphe 3 inséré par cet arrêté du 10 mai 2019 à l'article CH 35 de l'arrêté du 25 juin 1980, à l'exception des dispositions figurant au a) et au c) de ce paragraphe. Sur la recevabilité des conclusions principales à fin d'annulation : 2. Il ressort des pièces du dossier que, l'arrêté litigieux du 10 mai 2019 ayant été publié au Journal officiel de la République française le 17 mai 2019, le syndicat Uniclima a formé contre cet arrêté un recours gracieux, reçu par l'administration le 19 juillet 2019, soit au-delà du délai de recours contentieux. Il ressort toutefois également des pièces du dossier que le syndicat requérant avait, dès le 17 juillet 2019, adressé par courrier électronique une copie de ce recours gracieux aux adresses de courriel de plusieurs services compétents du ministère de l'intérieur. Par suite, le ministre de l'intérieur qui, sans contester avoir reçu ce courrier électronique, se borne à soutenir que l'accusé de lecture envoyé par ses services ne permet pas d'établir l'effectivité de cette réception, n'est pas fondé à soutenir que ce recours gracieux du 17 juillet 2019, régularisé par la réception du courrier du syndicat le 19 juillet 2019, n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai de recours contentieux contre l'arrêté attaqué. La fin de non-recevoir qu'il soulève doit, par suite, être écartée. Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : 3. En premier lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". Ces dispositions n'étant applicables qu'aux actes du Premier ministre, le syndicat requérant ne peut utilement soutenir qu'elles ont été méconnues par l'arrêté attaqué, au motif qu'il aurait dû être contresigné par le ministre chargé de l'environnement. 4. En second lieu, les dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ayant été prises afin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions, autres qu'individuelles, de l'Etat et de ses établissements publics, le syndicat requérant n'est par suite pas fondé à se prévaloir, pour soutenir que le principe de participation aurait été méconnu lors de l'adoption de l'arrêté attaqué, d'un moyen fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne les normes de sécurité introduites par les dispositions attaquées : 5. Il ressort des pièces du dossier que, dans leur version en vigueur antérieurement à l'arrêté attaqué, les dispositions de l'article CH 35 de l'arrêté du 25 juin 1980 interdisaient l'emploi, dans les établissements recevant du public mentionnés à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation, des fluides frigorigènes " dont les caractéristiques dominantes sont l'inflammabilité et le pouvoir explosif ". L'arrêté attaqué modifie ces dispositions pour autoriser désormais, dans ces mêmes établissements, l'emploi de fluides frigorigènes inflammables, sous réserve du respect des conditions de sécurité qu'il définit. Les dispositions attaquées fixent ainsi plusieurs normes applicables aux équipements utilisant des fluides frigorigènes inflammables, en interdisant notamment l'installation de raccords démontables sur les tuyauteries véhiculant les fluides concernés, en imposant de protéger ces tuyauteries contre tous risques de rupture franche, en limitant le diamètre intérieur des tuyauteries véhiculant ces fluides sous leur forme liquéfiée, en prescrivant l'isolation thermique des unités qui les contiennent par des matériaux de certaines classes et en déterminant la quantité de fluide frigorigène inflammable susceptible de circuler dans leurs circuits frigorifiques. L'arrêté attaqué prévoit enfin que ces normes ne s'appliquent pas à l'emploi de fluides frigorigènes inflammables dans les équipements qui disposent du " marquage CE ", sous réserve toutefois que ces équipements soient " hermétiquement scellés ". 6. En premier lieu, il résulte clairement des termes du règlement n° 517/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux gaz à effet de serre fluorés que ses dispositions, qui ont pour objet d'encourager l'utilisation de technologies n'ayant pas d'incidence, ou ayant une incidence moindre, sur le climat par une diminution du recours aux gaz à effet de serre fluorés et qui se bornent, en ce qui concerne les fluides frigorigènes de substitution aux gaz à effet de serre fluorés, à prévoir la formation des professionnels aux exigences réglementaires applicables à leur utilisation, ne font pas obstacle à ce qu'un Etat membre apporte des restrictions, notamment pour des motifs de sécurité, à l'utilisation d'équipements contenant des fluides frigorigènes inflammables. Le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées seraient entachées d'illégalité pour ce motif doit, par suite, être écarté. 7. En deuxième lieu, la circonstance qu'il ne serait pas possible d'identifier l'impact des règles édictées par l'arrêté attaqué sur la substitution des gaz à effet de serre et que cet arrêté ne permettrait pas de contribuer efficacement à l'atteinte des objectifs issus du même règlement du 16 avril 2014 est, à la supposer avérée, sans incidence sur sa légalité. Le syndicat requérant n'est notamment pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaîtrait, pour ce motif, le principe de clarté et d'intelligibilité de la norme. 8. En troisième lieu, les moyens tirés de ce que les dispositions attaquées porteraient une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre et au " droit à un environnement sain " ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Il en est de même du moyen tiré de la méconnaissance de la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information notamment dans le domaine des règles techniques. 9. En quatrième et dernier lieu, les dispositions attaquées ayant pour objet de fixer, ainsi qu'il a été dit, les conditions de sécurité permettant d'autoriser l'emploi, dans les établissements recevant du public, de fluides frigorigènes inflammables qui étaient jusqu'alors interdits, le principe de sécurité juridique n'imposait pas au ministre de l'intérieur, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, d'édicter des mesures transitoires. En ce qui concerne l'application des normes attaquées aux équipements disposant du " marquage CE " : 10. Aux termes de l'article 6 de la directive n° 2006/42/CE du 17 mai 2006 relative aux machines : " 1. Les Etats membres ne peuvent pas interdire, restreindre ou entraver la mise sur le marché et/ou la mise en service sur leur territoire des machines qui satisfont à la présente directive (...) " et, aux termes de son article 7 : " 1. Les Etats membres considèrent que les machines munies du marquage " CE " et accompagnés de la déclaration CE de conformité (...) satisfont aux dispositions de la présente directive (...) ". Aux termes de l'article 4 de la directive n° 2014/35/UE du 26 février 2014 concernant la mise à disposition sur le marché du matériel électrique destiné à être employé dans certaines limites de tension : " Les Etats membres n'empêchent pas, pour les aspects couverts par la présente directive, la mise à disposition sur le marché du matériel électrique conforme à la présente directive ", l'article 2 de la même directive prévoyant par ailleurs que le " marquage CE " est " (...) le marquage par lequel le fabriquant indique que le matériel électrique est conforme aux exigences applicables de la législation d'harmonisation de l'Union prévoyant son apposition ". Enfin, aux termes de l'article 3 de la directive n° 2014/68/UE du 15 mai 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché des équipements sous pression : " (...) 2. La présente directive n'affecte pas la faculté des Etats membres de prescrire les exigences qu'ils estiment nécessaires pour assurer la protection des personnes et, en particulier, des travailleurs lors de l'utilisation de l'équipement sous pression ou de l'ensemble en cause, pour autant que cela n'implique pas des modifications de cet équipement ou de cet ensemble par rapport à la présente directive ", l'article 2 de la même directive prévoyant que le " marquage CE " est " (...) le marquage par lequel le fabriquant indique que le matériel électrique est conforme aux exigences applicables de la législation d'harmonisation de l'Union prévoyant son apposition ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un équipement relevant du champ d'application de l'une de ces directives respecte les garanties essentielles de sécurité qu'elles prescrivent, ce dont atteste l'apposition du " marquage CE ", il peut circuler librement sur le marché de l'Union européenne. 11. Or, si, ainsi qu'il a été dit au point 5, l'arrêté attaqué prévoit que les normes de sécurité qu'il introduit ne s'appliquent pas aux équipements utilisant des fluides frigorigènes inflammables dès lors qu'ils disposent du " marquage CE ", il ne le prévoit toutefois que sous la réserve que ces équipements soient au nombre de ceux qui sont " hermétiquement scellés ". Le syndicat requérant soutient que cette dernière restriction, en ce qu'elle instaure des exigences supplémentaires applicables aux machines, équipements électriques ou équipements sous pression, régis par l'une des trois directives citées ci-dessus, qui disposent du " marquage CE " et sont dès lors conformes aux exigences des directives communautaires, méconnait les objectifs de ces directives et les dispositions des articles 34, 35 et 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 12. Contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, la circonstance que l'arrêté attaqué ait été pris pour des motifs de sécurité contre l'incendie et régisse l'emploi de ces équipements dans les seuls établissements recevant du public ne fait pas obstacle à ce que sa légalité soit appréciée au regard de sa conformité aux directives citées ci-dessus. 13. La réponse aux moyens soulevés par l'association requérante dépend de la question de savoir : - premièrement, si l'harmonisation qu'imposent les directives 2006/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006, 2014/35/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 et 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 autorise les Etats membres à prescrire des exigences de sécurité, et le cas échéant à quelles conditions et dans quelles limites, applicables aux équipements qu'elles régissent, dès lors que ces exigences n'impliquent pas de modifier ceux des équipements qui sont, ainsi qu'en atteste l'apposition du " marquage CE ", conformes aux exigences de ces directives ; - deuxièmement, si l'harmonisation qu'elles imposent autorise les Etats membres à prescrire, pour la seule utilisation de ces équipements dans des locaux ouverts au public et au regard des risques particuliers de sécurité contre l'incendie, des exigences de sécurité susceptibles d'impliquer la modification d'équipements qui seraient pourtant, ainsi qu'en attesterait l'apposition du " marquage CE ", conformes aux exigences de ces directives ; - troisièmement, en cas de réponse négative à la question précédente, si une réponse positive peut être apportée dans le cas où les exigences de sécurité en cause, d'une part ne s'imposeraient qu'en contrepartie de l'utilisation, par ces mêmes équipements, de fluides frigorigènes inflammables de substitution aux gaz à effet de serre fluorés, conformément aux objectifs visés par le règlement n° 517/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux gaz à effet de serre fluorés et, d'autre part, ne viseraient que ceux de ces équipements qui, bien que conformes aux exigences de ces directives, n'offrent pas, au regard du risque d'incendie en cas d'utilisation de fluides frigorigènes inflammables, la sécurité d'être hermétiquement scellés. 14. Ces questions, qui sont déterminantes pour l'issue du litige, présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur la requête du syndicat Uniclima. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête jusqu'à ce que le Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1°) l'harmonisation qu'imposent les directives 2006/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006, 2014/35/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 et 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 autorise-t-elle les Etats membres à prescrire des exigences de sécurité, et le cas échéant à quelles conditions et dans quelles limites, applicables aux équipements qu'elles régissent, dès lors que ces exigences n'impliquent pas de modifier ceux des équipements qui sont, ainsi qu'en atteste l'apposition du " marquage CE ", conformes aux exigences de ces directives ' 2°) l'harmonisation qu'elles imposent autorise-t-elle les Etats membres à prescrire, pour la seule utilisation de ces équipements dans des locaux ouverts au public et au regard des risques particuliers de sécurité contre l'incendie, des exigences de sécurité susceptibles d'impliquer la modification d'équipements qui seraient pourtant, ainsi qu'en attesterait l'apposition du " marquage CE ", conformes aux exigences de ces directives ' 3°) en cas de réponse négative à la question précédente, une réponse positive peut-elle être apportée dans le cas où les exigences de sécurité en cause, d'une part ne s'imposeraient qu'en contrepartie de l'utilisation, par ces mêmes équipements, de fluides frigorigènes inflammables de substitution aux gaz à effet de serre fluorés, conformément aux objectifs visés par le règlement n° 517/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux gaz à effet de serre fluorés et, d'autre part, ne viseraient que ceux de ces équipements qui, bien que conformes aux exigences de ces directives, n'offrent pas, au regard du risque d'incendie en cas d'utilisation de fluides frigorigènes inflammables, la sécurité d'être hermétiquement scellés ' Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat Uniclima et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée à la ministre de la transition écologique.