Cour Administrative d'Appel de Nancy, 3ème chambre - formation à 3, 20/02/2014, 13NC00802, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-02-20
Numéro : 13NC00802
Président : M. EVEN
Rapporteur : M. Jean-Marc  GUERIN-LEBACQ
Commissaire du gouvernement : M. COLLIER
Avocat(s) : SCP ROTH-PIGNON LEPAROUX ROSENSTIEHL ET ANDREINI

Vu la requête, enregistrée le 26 avril 2013, présentée pour M. B... A..., demeurant..., par la SCP Roth-Pignon, Leparoux et Associés ; M. A... demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1101428 du 26 février 2013 en tant que, par ce jugement, le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 17 janvier 2011 par laquelle le maire de Schweighouse-sur-Moder a refusé de rapporter l'arrêté du 1er septembre 2010 retirant celui du 23 juin précédent le détachant dans l'emploi de directeur général des services de la commune, et, d'autre part, à la condamnation de la commune de Schweighouse-sur-Moder à lui verser la somme de 48 908,72 euros en réparation des préjudices subis; 2°) d'annuler la décision du 17 janvier 2011 refusant de rapporter l'arrêté du 1er septembre 2010 ; 3°) de condamner la commune de Schweighouse-sur-Moder à lui verser la somme de 48 908,72 euros en réparation de ses préjudices, cette somme portant intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la demande préalable ; 4°) d'ordonner la capitalisation des intérêts échus au 1er janvier de chaque année ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Schweighouse-sur-Moder le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et la somme de 35 euros correspondant à la contribution pour l'aide juridique prévue par l'article R. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne comporte pas les signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 17 janvier 2011 sont recevables dès lors que l'arrêté du 1er septembre 2010 est un acte individuel non créateur de droits, que son retrait est possible à tout moment, et que la décision dont s'agit ne mentionne ni délai, ni voies de recours ; - il produit des éléments justifiant du harcèlement moral dont il fait l'objet de la part de son employeur ; - il appartient à la commune de démontrer que ces éléments ne sont pas constitutifs de harcèlement ; - il se réfère aux moyens et conclusions exposés en première instance ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu la mise en demeure adressée le 3 octobre 2013 à la SELARL Soler-Couteaux / Llorens, avocat de la commune de Schweighouse-sur-Moder, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2013, présenté pour la commune de Schweighouse-sur-Moder, par la SELARL Soler-Couteaux / Llorens, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation du requérant à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune de Schweighouse-sur-Moder fait valoir que : - le jugement comporte l'ensemble des signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - la demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er septembre 2010 et de la décision du 17 janvier 2011 est irrecevable pour tardiveté ; - elle n'a ni entravé la carrière du requérant, ni commis des agissements constitutifs de harcèlement moral ; Vu le mémoire, enregistré le 20 janvier 2014, présenté pour M. A...qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 24 janvier 2014, présenté pour la commune de Schweighouse-sur-Moder qui conclut aux mêmes fins que dans son précédent mémoire par les mêmes motifs ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; Vu le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 30 janvier 2014 : - le rapport de M. Guérin-Lebacq, premier conseiller, - les conclusions de M. Collier, rapporteur public, - et les observations de Me Dussault, avocat de M.A..., et de Me Fromageat, avocat de la commune de Schweighouse-sur-Moder ; 1. Considérant que M. A...a été nommé, par voie de mutation, attaché territorial à la commune de Schweighouse-sur-Moder en vue d'y exercer les fonctions de directeur général des services à compter du 1er juillet 2008 ; que, par un arrêté du 23 juin 2010, le maire de Schweighouse-sur-Moder a prononcé le détachement de l'intéressé dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services à compter du 1er juillet 2010 ; qu'à la suite des observations formulées par l'autorité chargée du contrôle de légalité, le maire a pris un nouvel arrêté le 1er septembre 2010 afin de rapporter celui portant détachement de M. A...et de réintégrer ce dernier dans le grade d'attaché territorial ; que l'intéressé ayant demandé, par l'intermédiaire de son conseil, le retrait de l'arrêté du 1er septembre 2010, le maire lui a opposé un refus par un courrier du 17 janvier 2011 ; que M. A...a saisi le Tribunal administratif de Strasbourg d'une requête tendant, d'une part, à l'annulation de cette décision du 17 janvier 2011 et de trois arrêtés datés du 31 janvier 2011 par lesquels le maire a mis fin à ses fonctions de direction, a recruté un nouvel attaché territorial par voie de mutation et a détaché ce dernier dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services, et, d'autre part, à la condamnation de la commune de Schweighouse-sur-Moder à l'indemniser de ses préjudices ; que, par un jugement du 26 février 2013, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 31 janvier 2011 mettant fin aux fonctions de directeur général des services occupées par M. A...et a rejeté le surplus de ses conclusions ; que ce dernier relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses demandes d'annulation de la décision du 17 janvier 2011 et de condamnation de la commune ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience " ; qu'il ressort de la copie de la minute du jugement attaqué que le moyen tiré de ce que ce jugement ne comporterait pas les signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative manque en fait ; Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision du 17 janvier 2011 : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) " ; qu'il ressort des termes de la lettre du 27 décembre 2010, adressée par le conseil de M. A...au maire de Schweighouse-sur-Moder, et de la réponse qui lui a été faite le 17 janvier 2011 par le maire, que l'intéressé a demandé à l'administration de procéder au retrait de l'arrêté du 1er septembre 2010 rapportant l'arrêté précédent du 23 juin 2010 qui le détachait dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services ; qu'une telle demande, tendant au retrait d'un acte non créateur de droits, pouvait être utilement présentée à tout moment ; qu'ainsi, et alors même que le délai de recours contre l'arrêté du 1er septembre 2010 serait forclos, M. A...était recevable à saisir le Tribunal administratif de Strasbourg, ainsi qu'il l'a fait le 23 mars 2011, d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus opposé par la décision du 17 janvier 2011, laquelle ne mentionne ni le délai, ni les voies de recours ; que, par suite, M. A...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté comme irrecevable sa demande d'annulation de la décision du 17 janvier 2011 ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 17 janvier 2011 ; qu'il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur ces conclusions et de statuer par la voie de l'effet dévolutif de l'appel sur les conclusions à fin de condamnation présentées par M. A... devant le tribunal administratif ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. Considérant qu'en application de l'article 4 du décret susvisé du 30 décembre 1987, le fonctionnaire nommé dans l'emploi de directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus, et qui n'est pas recruté directement en application de l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984, est placé en position de détachement dans les conditions et suivant les règles statutaires prévues pour cette position dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine ; qu'aux termes de l'article 53 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98.(...) / Ces dispositions s'appliquent aux emplois : (...) - de directeur général des services, de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ; (...) Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents (...) qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La fin des fonctions de ces agents est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ; elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante. " ; 6. Considérant qu'il n'est pas contesté que l'arrêté prononçant le détachement de M. A...dans l'emploi de directeur général des services a été édicté le 23 juin 2010, soit deux jours après la publication de la fiche de poste afférente à cet emploi ; que s'il appartenait au maire de Schweighouse-sur-Moder, saisi d'un recours gracieux par la sous-préfète de Haguenau, de retirer, en cas d'illégalité, cet arrêté dans le délai de quatre mois à compter de son édiction, il était nécessairement conduit, pour relever cette illégalité, à porter une appréciation sur les faits de l'espèce ; que le maire, qui n'était donc pas en situation de compétence liée, devait, avant de rapporter l'arrêté du 23 juin 2010, respecter la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 1er septembre 2010, rapportant la décision de détacher M. A...dans l'emploi de directeur général des services, n'a pas été précédé d'un entretien de l'autorité territoriale avec l'intéressé et n'a fait l'objet d'aucune information auprès de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ; qu'ainsi, M. A...est fondé à soutenir que l'arrêté du 1er septembre 2010 a été pris sur une procédure irrégulière ; qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, que la décision du 17 janvier 2011 refusant de retirer cet arrêté est entachée d'illégalité et doit donc être annulée ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 8. Considérant que, pour demander la condamnation de la commune de Schweighouse-sur-Moder, M. A...soutient en appel qu'il est victime de harcèlement moral, tout en s'en rapportant à ses autres moyens exposés en première instance ; En ce qui concerne le harcèlement moral allégué : 9. Considérant qu'aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi susvisée du 13 juillet 1983: " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. (...) " ; que, d'une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement ; qu'il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile ; que, d'autre part, pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral ; 10. Considérant, en premier lieu, que, pour justifier du harcèlement moral dont il se dit victime depuis le mois de septembre 2010, M. A...soutient qu'il fait l'objet d'une mise à l'écart et qu'un nouveau directeur général des services a été recruté afin de l'évincer ; qu'il résulte de l'instruction que, suite à divers agissements reprochés à M. A...au cours d'une réunion tenue le 30 août 2010, le maire de Schweighouse-sur-Moder a constaté la rupture du lien de confiance existant avec ce dernier et a décidé en conséquence de recruter, à compter du 1er février 2011, un nouveau directeur général des services, dont l'intéressé est devenu l'adjoint ; que la délibération du 13 décembre 2010 créant un nouvel emploi d'attaché territorial en vue d'accueillir le futur directeur général des services n'a pas eu pour effet d'exclure M. A...du personnel de la commune, mais au contraire de permettre son maintien sur le seul emploi d'attaché alors disponible ; qu'il n'est pas contesté que l'intéressé ne s'est pas porté candidat au poste de directeur général des services, publié après le retrait de l'arrêté du 1er septembre 2010 ; que si cinq des adjoints au maire ont exprimé le souhait d'organiser une réunion publique après la désignation du nouveau directeur, il ne ressort pas du courriel adressé par le maire à ce sujet qu'ils se seraient refusés à participer à toute réunion en présence de M.A... ; que ni la modification du circuit d'acheminement du courrier, qui n'a pas eu pour objet d'en exclure l'intéressé, ni la seule circonstance que son nom aurait été momentanément omis dans l'organigramme ne révèlent une volonté de le mettre à l'écart ; que les faits reprochés par le requérant ne sont pas constitutifs de harcèlement moral ; 11. Considérant, en deuxième lieu, que les missions confiées à M.A..., en qualité d'adjoint au directeur général des services, correspondent à des fonctions habituellement confiées à des agents de catégorie A, quand bien même la fiche de poste précise que ces fonctions peuvent être également occupées par un agent de catégorie B ; 12. Considérant, en troisième lieu, que le changement de bureau imposé à M. A...est justifié par l'installation du nouveau directeur général des services ; que la commune de Schweighouse-sur-Moder soutient, sans être contredite sur ce point, qu'un autre bureau a été affecté à l'intéressé, ainsi que l'ensemble des moyens matériels nécessaires à l'exercice de ses fonctions ; 13. Considérant, en quatrième lieu, que si la prime de responsabilité de 15 %, versée à M. A... depuis sa prise de fonction en 2008, a été supprimée après le 1er septembre 2010, cette indemnité ne peut légalement bénéficier qu'aux agents détachés sur les emplois fonctionnels de direction ; que la baisse de son indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires se justifie, quant à elle, par la réduction de son temps de travail effectif et des missions qui lui sont confiées ; que ni la baisse de la prime de fin d'année, laquelle n'est subordonnée à aucun critère et ne fait l'objet d'aucune indexation, ni l'avancement d'échelon consenti à M. A...en ne retenant que son ancienneté maximale ne révèlent de la part du maire une volonté de dégrader sa situation professionnelle ; 14. Considérant, en dernier lieu, que si M. A...soutient encore que son compte-rendu d'évaluation pour l'année 2012 faisait référence, dans sa version initiale, à la dégradation de ses relations avec les élus en raison notamment d'une action en justice qu'il a engagée, il résulte de l'instruction que le maire a modifié la rédaction de ce compte-rendu afin de tenir compte des observations de l'intéressé ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les agissements des autorités municipales à l'égard du requérant n'ont pas excédé les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et ne peuvent, dès lors, être qualifiés de harcèlement moral ; En ce qui concerne les autres chefs de préjudice : 16. Considérant, en premier lieu, que M. A...soutient que la commune de Schweighouse-sur-Moder a engagé sa responsabilité en prenant l'arrêté du 1er septembre 2010, lequel est entaché d'illégalité ; que si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'administration, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise ; 17. Considérant qu'aux termes de l'article 41 de la loi susvisée du 26 janvier 1984, dans sa version applicable au présent litige : " Lorsqu'un emploi est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance. / L'autorité territoriale peut pourvoir cet emploi en nommant l'un des fonctionnaires qui s'est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement, d'intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, de promotion interne et d'avancement de grade. Elle peut également pourvoir cet emploi en nommant l'un des candidats inscrits sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44 (...) " ; que ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale et destiné à pourvoir un emploi vacant ou nouvellement créé, à l'accomplissement de mesures de publicité ; qu'avant d'envisager le recrutement d'un agent, il appartient à l'autorité territoriale de s'assurer que la procédure de déclaration de création de vacance d'emploi est mise en oeuvre dans des conditions lui permettant, sauf dans le cas où elle établirait l'urgence pour les besoins du service, d'envisager les différents modes de recrutements de fonctionnaires prévus à l'article 41 précité, notamment par le respect d'un délai raisonnable entre la publicité effective de la création ou de la vacance de l'emploi et le recrutement de l'agent ; 18. Considérant que l'arrêté détachant M. A...dans l'emploi de directeur général des services a été pris le 23 juin 2010, soit deux jours après la publication de la fiche de poste afférente à cet emploi ; qu'eu égard à la brièveté d'un tel délai, l'arrêté du 23 juin 2010 a été pris en méconnaissance des dispositions législatives précitées ; que le maire pouvait légalement se fonder sur un tel motif pour décider de rapporter cet arrêté dans les quatre mois suivant la date de son édiction ; que, par suite, l'illégalité de l'arrêté du 1er septembre 2010, lequel n'est entaché que d'un vice de procédure, ne saurait donner lieu à réparation au profit du requérant ; 19. Considérant, en second lieu, qu'il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, de rejeter la demande d'indemnisation présentée par M. A...à raison du préjudice qui résulterait selon lui des carences de l'administration dans la gestion de sa carrière ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Schweighouse-sur-Moder ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M.A..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Schweighouse-sur-Moder demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Schweighouse-sur-Moder une somme de 1 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions, ainsi qu'une somme de 35 euros en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1101428 du 26 février 2013 du Tribunal administratif de Strasbourg est annulé en tant qu'il rejette comme irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 17 janvier 2011 par laquelle le maire de Schweighouse-sur-Moder a refusé de rapporter l'arrêté du 1er septembre 2010 retirant celui du 23 juin précédent détachant M. A...dans l'emploi de directeur général des services de la commune. Article 2 : La décision du maire de Schweighouse-sur-Moder en date du 17 janvier 2011 est annulée. Article 3 : La commune de Schweighouse-sur-Moder versera à M. A...une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et une somme de 35 (trente-cinq) euros au titre de l'article R. 761-1 du même code. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A...et à la commune de Schweighouse-sur-Moder. '' '' '' '' 2 N° 13NC00802