CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 21/04/2023, 21VE02531, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-21
Numéro : 21VE02531
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Sarah  HOULLIER
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : ACHOU - LEPAGE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 14 mars 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile-de-France " a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Val-Drouette applicable sur le territoire des communes de Droue-sur-Drouette, Epernon, Gas, Hanches et Saint-Martin-de-Nigelles, et les décisions rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1903359 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 30 août 2021, M. C..., représenté par Me Achou-Lepage, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette délibération ainsi que les décisions rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile-de-France " la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. C... soutient que : - les premiers juges ont méconnu leur office dès lors que le jugement attaqué se réfère à des extraits du rapport de présentation qui n'avaient pas été visés en défense et qui n'avaient pas été versés au dossier par les parties au litige ; - les premiers juges se sont fondés sur l'existence d'une trame verte dont l'existence ne ressortait pas des pièces du dossier de première instance ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé dans sa réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacherait le classement en espace boisé classé des parcelles lui appartenant ; - la délibération attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière faute pour la communauté de communes de justifier de l'envoi aux conseillers communautaires de la convocation à la séance du 14 mars 2019 dans un délai de 5 jours, en violation de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, alors qu'il n'est pas établi que les conseillers communautaires auraient fait le choix d'une convocation par voie dématérialisée ; - la délibération attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière faute pour les conseillers communautaires d'avoir été rendus destinataires d'une note de synthèse explicative suffisante, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal postérieurement à l'enquête publique en bouleverse l'économie générale et ne procédaient pas toutes de l'enquête publique, nécessitant par suite l'organisation d'une nouvelle enquête publique conformément à l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; - le classement des parcelles cadastrées AC 127, AC 128, AC 129, AC 130, AC 131, AC 132, AC 133, AC 134 et AC 135 en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'institution d'une servitude d'espace boisé classé sur les parcelles cadastrées AC 127, AC 128, AC 129, AC 130, AC 131, AC 132, AC 133, AC 134 et AC 135 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de la parcelle cadastrée AC 137 en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le motif opposé dans la décision portant rejet de son recours gracieux selon lequel les parcelles sont situées au sein d'une zone humide est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. La requête a été communiquée le 5 octobre 2021 et une mise en demeure a été adressée le 20 septembre 2022 à la communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile-de-France ", qui n'a pas produit de mémoire en défense. Par une ordonnance du 6 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 février 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile-de-France " a, par une délibération du 12 novembre 2018, arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal du Val-Drouette applicable sur le territoire des communes de Droue-sur-Drouette, Epernon, Gas, Hanches et Saint-Martin-de-Nigelles. Par une délibération du 14 mars 2019, le conseil communautaire a approuvé ce plan local d'urbanisme intercommunal. M. C... demande à la cour l'annulation du jugement n° 1903359 du 6 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette dernière délibération ainsi que des décisions rejetant son recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, si, pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-9 et R. 151-2 du code de l'urbanisme, les premiers juges se sont référés à un extrait du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal qui, bien que n'ayant pas été versé au dossier de première instance, était librement consultable par les parties comme par le juge sur le site internet de la communauté de communes, les parties avaient expressément fait référence à ce document dont elles citaient de très nombreux extraits dans leurs écritures, y compris des pages immédiatement adjacentes à celle citée par le jugement attaqué. Ainsi, le tribunal, qui disposait de tous les éléments nécessaires afin de trancher le litige, n'a pas méconnu son office en s'abstenant de faire usage de ses pouvoirs généraux d'instruction afin de solliciter de la communauté de communes la production de la totalité du rapport de présentation. 3. En deuxième lieu, si le requérant soutient que les premiers juges se sont fondés sur l'existence d'une trame verte dont l'existence ne ressortait pas des pièces du dossier, cette trame a été évoquée par les parties dans leurs écritures de première instance. Par suite, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient méconnu leur office en se fondant sur cet élément doit être écarté. 4. En dernier lieu, il ressort des termes mêmes du jugement attaqué, notamment de son point 10, que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments du requérant, ont suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en espace boisé classé des parcelles cadastrées AC 127, AC 128, AC 129, AC 130, AC 131, AC 132, AC 133, AC 134 et AC 135. Sur la légalité de la délibération attaquée : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-12 de ce même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...)". En application de l'article L. 5211-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " (...) / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus ". 6. D'une part, il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal, accompagnées des notes explicatives de synthèse, doivent être envoyées aux conseillers municipaux en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. Un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil municipal n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, ces délais auraient été respectés doit ainsi apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire. 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions du registre des délibérations, que les convocations ont été adressées aux conseillers municipaux le 8 mars 2019, soit 5 jours francs avant la date de la séance ayant approuvé la délibération litigieuse, par voie postale et par voie dématérialisée, sans qu'il ne ressorte des éléments produits à l'instance que les conseillers municipaux ce seraient opposés à une notification par voie dématérialisée. Si le requérant conteste que les convocations aient été faites dans les délais légaux, il n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces convocations auraient été envoyées ou reçues tardivement. Par suite, ce moyen doit être écarté. 8. D'autre part, il résulte de l'article L. 2121-12 précité que la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'était jointe à la lettre de convocation du 8 mars 2019 une " notice explicative du conseil du 14 mars 2019 " qui comprenait, outre un projet de délibération, un récapitulatif des objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme, un rappel du déroulement de la procédure, une synthèse de l'avis des personnes publiques associées et consultées, un exposé des principales observations et demandes formulées pendant l'enquête publique, les réponses et les conclusions du commissaire-enquêteur ainsi que les modifications du plan proposées en conséquence. Dès lors, les conseillers communautaires ont reçu une information suffisante au sens de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; / (...) ". 11. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 12. En l'espèce, le requérant soutient, d'une part, que les modifications relatives aux compléments apportés à l'évaluation environnementale et aux changements de zonage réalisées postérieurement à l'enquête publique, portent atteinte à l'économie générale du projet en raison de leur nombre. Toutefois, la seule circonstance que ces modifications seraient nombreuses ne suffit pas, à elle seule, à démontrer que leur effet cumulé conduirait à remettre en cause l'économie générale du projet ou le parti urbanistique retenu par le projet arrêté. D'autre part, si le requérant soutient que les modifications résultant de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale, de la direction départementale des territoires et de la chambre d'agriculture ne sauraient être regardées comme procédant de l'enquête publique dès lors que ces avis ont été émis préalablement à l'enquête publique, il ressort des pièces du dossier que ces avis ont été joints au dossier de l'enquête publique et doivent, par suite, être regardés comme procédant de cette dernière. Dès lors, le moyen tiré de ce que les modifications apportées au projet de plan arrêté auraient dû donner lieu à une nouvelle enquête publique doit être écarté. 13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". En outre, selon l'article L. 113-1 de ce code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ". 14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 15. Le plan local d'urbanisme litigieux a classé en zone naturelle avec servitude d'espace boisé classé les parcelles cadastrées AC 127-128-129-130-131-132-133-134-135. Or, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, qui sont largement boisées et dépourvues de toute construction, sont situées en continuité d'autres parcelles boisées non-bâties au Nord et ne sont séparées d'une vaste étendue boisée et naturelle au Sud, classée en " secteur naturel à protéger participant à la trame verte et bleue du territoire ", que par quelques habitations très éparses. En outre, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables, qui vise la préservation des espaces naturels et la limitation du mitage urbain ainsi que la protection et la valorisation des coteaux boisés, que ces parcelles ont été identifiées comme un espace boisé et naturel à préserver. Par suite, eu égard à la configuration des lieux et aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que la délibération attaquée a classé en zone naturelle ces parcelles et a institué sur celles-ci une servitude d'espace boisé classé. 16. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 17. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 18. La parcelle cadastrée AC 137, entièrement située sur le territoire de la commune de Droue-sur-Drouette, a été classée en zone A par le plan local d'urbanisme intercommunal. Or, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal du Val-Drouette ont, notamment, entendu " préserver les paysages et terres agricoles " en maintenant " le caractère rural des plateaux agricoles " et " les éléments de petit patrimoine naturel et construit " en " intégrant les éléments identitaires et largement repérables (silos, châteaux d'eau, hangars agricoles) " et en préservant et valorisant " le caractère traditionnel des fermes identifiées ". Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AC 137, qui abrite une ancienne ferme agricole, a été identifiée par le projet d'aménagement et de développement durables au titre de la préservation des " grandes ouvertures sur les espaces agricoles ". La circonstance que les parcelles situées sur le territoire de la commune voisine de Saint-Hilarion, couverte par un plan local d'urbanisme distinct, sont, pour certaines, classées en zone urbaine, ne suffit pas à entacher d'erreur manifeste d'appréciation le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée AC 137 alors, au demeurant, qu'il ressort des pièces du dossier que plusieurs parcelles limitrophes situées à Saint-Hilarion sont également non bâties et boisées. Par suite, compte-tenu de la configuration des lieux et du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan litigieux, le classement de la parcelle litigieuse en zone agricole n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 19. En dernier lieu, si le requérant soutient que ses parcelles ne sont pas situées en zone humide et que l'identification comme " zone humide potentielle " ne saurait faire obstacle à la constructibilité du secteur, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables a identifié les parcelles cadastrées AC 127 à 135 comme des milieux ouverts humides. En outre, il ressort du plan des contraintes, établi par la commune de Droue-sur-Drouette, que l'ensemble des parcelles du requérant a été inscrit en zone à risque d'inondation. Enfin, si le requérant affirme que l'identification des parcelles en zone humide n'est pas un obstacle à la constructibilité du secteur, il ressort des termes mêmes de la délibération attaquée que la communauté de communes, sans se prononcer sur la constructibilité du secteur, s'est montrée défavorable à son urbanisation. Par suite, les deux moyens tirés de l'existence d'une erreur qui aurait été commise sur la localisation de la zone humide et de l'erreur manifeste d'appréciation qui en découlerait doivent, en tout état de cause, être écartés. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile-de-France ", qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. C... demande à ce titre. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile-de-France ". Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient : M. Even, président de chambre, Mme Dorion, présidente assesseure, Mme Houllier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2023. La rapporteure, S. B... Le président, B. EVEN La greffière, C. RICHARD La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE02531