CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 23/03/2017, 15MA00964, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-23
Numéro : 15MA00964
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : CONSTANZA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...F...et Mme G... D...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les arrêtés du 1er octobre 2013 et du 3 mars 2014 par lesquels le maire de Bouc Bel Air a refusé de leur délivrer un permis de construire pour un projet de construction de logements collectifs. Par un jugement n° 1307206, 1403160 du 22 décembre 2014, le tribunal administratif de Marseille a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er octobre 2013 et a annulé l'arrêté de refus de permis de construire du 3 mars 2014. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 mars 2015 et le 17 décembre 2015, la commune de Bouc Bel Air, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 décembre 2014 ; 2°) de rejeter les demandes de Mmes F...et D...; 3°) de mettre à la charge solidaire de Mme F... et de Mme D...la somme de 3 600 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il y a lieu de statuer sur le refus de permis de construire du 1er octobre 2013 dès lors que le préfet de région a été saisi de l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France postérieurement à la saisine du tribunal et que la demande était donc irrecevable, ce qui est d'ordre public et aurait du être relevé d'office par le tribunal ; à exprimer plus succinctement - elle est tenue par la décision préfectorale du 28 février 2014, ne pouvait que rejeter la seconde demande de permis de construire ; - à supposer même qu'un accord tacite du préfet aurait été obtenu le 12 janvier 2014, la décision du 28 février 2014, qui est devenue définitive, l'a rapporté ; - les autres moyens étaient dès lors inopérants ; - la validité du certificat d'urbanisme du 3 avril 2012 était expirée et le maire pouvait légalement opposer les règles et servitudes du nouveau plan local d'urbanisme ; - la construction projetée méconnaît les dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; - les conclusions en appel incident de Mme F... et Mme D...sont irrecevables dès lors que le dispositif du jugement ne leur est pas défavorable. Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 mai 2015 et le 22 janvier 2016, Mmes F...et D...demandent à la Cour à titre principal d'annuler le jugement en tant qu'il a seulement annulé le refus de permis de construire du 3 mars 2014 sans constater l'obtention d'un permis tacite le 13 février 2014, de rejeter la requête et d'enjoindre au maire de Bouc Bel Air de leur délivrer une attestation de permis tacite à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; à titre subsidiaire elles demandent à la Cour de rejeter la requête et d'enjoindre à la commune de Bouc Bel Air de leur délivrer le permis de construire sollicité le 29 mars 2013 ou de réexaminer leur demande à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous une astreinte de 500 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la commune de Bouc Bel Air la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - en application de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, il appartenait au maire de statuer de nouveau dans un délai d'un mois sur leur demande de permis suite à la décision tacite de l'architecte des bâtiments de France du 12 janvier 2014 ; - à défaut, un permis tacite est né ; - le refus de permis du 3 mars 2014 doit être regardé comme portant retrait du permis tacite obtenu ; - l'annulation de ce retrait de permis tacite prononcée par le premier juge a fait renaître le permis tacite obtenu ; - le retrait de permis tacite méconnaît la procédure contradictoire prévue par la loi du 12 avril 2000 ; - la demande en annulation dirigée contre le permis de construire du 1er octobre 2013 est recevable ; - il n'y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation du permis de construire du 1er octobre 2013 ; - l'avis tacite du préfet ne peut être retiré en application de l'article 23 de la loi du 12 avril 2000, dès lors qu'il ne s'agit pas d'une " décision administrative " au sens de ce texte ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés ; - l'appel incident est recevable ; - le moyen selon lequel elles bénéficient d'un permis tacite est recevable. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code du patrimoine ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Gougot, - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique, - et les observations de Me A..., représentant la commune de Bouc Bel Air, et de Me E..., susbstituant le cabinet Rosenfeld, représentant Mme F... et Mme D.... 1. Considérant que le maire de Bouc Bel Air a, après avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France (ABF), refusé par arrêté du 1er octobre 2013 d'accorder à Mme F... et Mme D... un permis de construire des logements collectifs sur un terrain situé 552, avenue de Gaulle sur le territoire communal ; que le 8 novembre 2013, les requérantes ont formé un recours auprès du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur contre cet avis défavorable ; que par arrêté du 3 mars 2014, le maire a de nouveau refusé le permis de construire sollicité ; que la commune de Bouc Bel Air interjette appel du jugement du 22 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Marseille a prononcé un non lieu à statuer sur les conclusions en annulation de l'arrêté du 1er octobre 2013 au motif que l'arrêté du 3 mars 2014 s'était substitué et a annulé celui-ci ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " ... le demandeur peut, en cas [...] de refus de permis fondé sur une opposition de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. [...] Si le préfet de région [...] infirme l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, le maire ou l'autorité compétente doit statuer à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception du nouvel avis ou suivant la date à laquelle est intervenue l'admission tacite du recours. " ; que selon l'article L. 621-31 du code du patrimoine : " Lorsqu'un immeuble est adossé à un immeuble classé ou situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, il ne peut faire l'objet [...] d'aucune construction nouvelle, d'aucune démolition, d'aucun déboisement, d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect, sans une autorisation préalable. [...] La même autorisation est nécessaire lorsque l'immeuble est situé dans le champ de visibilité d'un parc ou d'un jardin classé ou inscrit ne comportant pas d'édifice, si le périmètre de protection de ce parc ou de ce jardin a été délimité dans les conditions fixées au cinquième ou sixième alinéas de l'article L. 621-30. " ; que le pétitionnaire doit, avant de former un recours pour excès de pouvoir contre un refus de permis de construire portant sur un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit, opposé à la suite d'un avis négatif de l'ABF, saisir le préfet de région d'une contestation de cet avis, selon la procédure spécifique prévue à l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme ; qu'il résulte des termes mêmes des dispositions de l'article L. 621-31 du code du patrimoine que l'avis émis par le préfet de région se substitue à celui de l'ABF ; que lorsque le préfet de région infirme l'avis de l'ABF, l'autorité compétente doit statuer à nouveau sur la demande de permis de construire dans le délai d'un mois à compter de la réception du nouvel avis ; que cette nouvelle décision, qui clôt la procédure de recours administratif préalable obligatoire, se substitue au refus de permis de construire précédemment opposé et entraîne, le cas échéant, un non-lieu à statuer sur le recours pour excès de pouvoir dirigé contre le refus initial ; 3. Considérant qu'il n'est pas contesté que le terrain d'assiette du projet en litige se situe dans le champ de visibilité du Jardin d'Albertas dit " Jardin d'en haut ", classé monument historique par arrêté du 5 juillet 1993 ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 2, le nouveau refus de permis de construire opposé le 3 mars 2014 par le maire de Bouc Bel Air à la suite de la décision du préfet de région, prise sur le recours administratif préalable obligatoire formé par les pétitionnaires à l'encontre de l'avis défavorable de l'ABF, s'est entièrement substitué à la décision de refus de permis de construire initialement opposée le 1er octobre 2013 ; que la date à laquelle ce recours administratif préalable obligatoire a été formé, si elle emporte des conséquences sur la recevabilité de l'instance contentieuse engagée ultérieurement, demeure en revanche sans incidence sur la substitution opérée à la suite de l'intervention de la décision prise sur recours administratif préalable obligatoire ; que par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions des demandeurs, enregistrées le ...., tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er octobre 2013 ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée du 3 mars 2014 : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire [...] tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. " ; que selon l'article R. 425-1 du même code : " Lorsque le projet est situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou dans celui d'un parc ou d'un jardin classé ou inscrit ayant fait l'objet d'un périmètre de protection délimité dans les conditions fixées aux deuxième ou troisième alinéas de l'article L. 621-30-1 du code du patrimoine, le permis de construire [...] tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-31 du code du patrimoine dès lors que la décision a fait l'objet de l'accord de l'architecte des Bâtiments de France... " ; que l'article R. 424-14 dudit code dispose: " ...le demandeur peut, en cas [...] de refus de permis fondé sur une opposition de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. [...] / Si le préfet de région [...] infirme l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, le maire ou l'autorité compétente doit statuer à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception du nouvel avis ou suivant la date à laquelle est intervenue l'admission tacite du recours . " ; que selon l'article R. 423-68 du même code : " Le délai à l'issue duquel le préfet de région doit se prononcer sur un recours de l'autorité compétente contre l'avis émis par l'architecte des Bâtiments de France est:[...] c) De deux mois lorsque l'avis porte sur des travaux situés en secteur sauvegardé ou dans le champ de visibilité d'un monument historique défini à l'article L. 621-30-1 du code du patrimoine./ En l'absence de décision expresse du préfet de région à l'issue du délai mentionné aux alinéas précédents, le recours est réputé admis... " ; qu'il résulte des termes mêmes des dispositions de l'article L. 621-31 du code du patrimoine que l'avis émis par le préfet de région se substitue à celui de l'ABF ; qu'enfin selon l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas :[...] b) Permis de construire... " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que saisi d'un recours reçu le 12 novembre 2013 dirigé contre l'avis de l'ABF, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur n'a pas répondu à l'issue du délai de deux mois qui lui était imparti par les dispositions précitées ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne lui permettait, à cette date, de suspendre ce délai dans l'attente de la réception de pièces complémentaires ; que le délai d'instruction n'a notamment pu être ni suspendu, comme mentionné à tort par le courrier du préfet du 5 décembre 2013, ni interrompu sur le fondement des dispositions de l'article 2 du décret 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi susvisée du 12 avril 2000, qui n'est pas applicable, aux termes de l'article 18 de cette loi, aux demandes " dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales " tels que les recours administratifs prévus par l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme ; que l'article R. 423-68 précité prévoit ainsi notamment que le préfet adresse notification du recours dont il est saisi au maire ; que, le 12 janvier 2014, à l'expiration du délai d'instruction précité, le recours de Mme F... et Mme D...contre l'avis de l'ABF doit être regardé comme ayant été admis ; que le courrier du préfet en date du 28 février 2014, selon lequel l'instruction serait suspendue dans l'attente de la réception des pièces complémentaires, n'a pu avoir pour effet de retirer cette acceptation tacite alors qu'une décision tacite accordant le permis de construire était née le 12 février 2014 du silence gardé par le maire ainsi qu'il sera dit au point 6 ; que cet avis tacite favorable s'est substitué à l'avis défavorable de l'ABF du 29 août 2013 ; que la commune ne peut utilement se prévaloir de l'article 23 de la loi du 12 avril 2000 qui n'est applicable qu'aux " décisions " et aux " demandes " énoncées à l'article 18 de cette loi ; que par suite, la commune de Bouc Bel Air n'est pas fondée à soutenir qu'elle était liée par l'avis défavorable de l'ABF du 29 août 2013 ; 6. Considérant, en second lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme citées au point 4 que lorsque le préfet infirme l'avis de l'ABF, le maire doit statuer à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception du nouvel avis ou suivant la date à laquelle est intervenue l'admission tacite du recours ; qu'en l'espèce, le maire n'a pas pris de décision explicite à la suite de l'avis favorable tacite obtenu le 12 janvier 2014 qui s'est substitué à l'avis défavorable de l'ABF du 29 août 2013 ; que par suite, en application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, le silence du maire a donné naissance à un permis de construire tacite le 12 février 2014 ; que la décision expresse de refus du maire de Bouc Bel Air du 3 mars 2014 doit être regardée comme valant retrait de ce permis tacite obtenu le 12 février 2014 ; 7. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre elle-même la personne intéressée en mesure de présenter des observations ; que toutefois un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, constitue une garantie pour le titulaire du permis que le maire envisage de retirer ; que la décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire du permis a été effectivement privé de cette garantie ; qu'en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Bouc Bel Air a, préalablement à l'édiction de sa décision du 3 mars 2014, informé les pétitionnaires qu'il envisageait de retirer la décision tacite de permis de construire obtenue le 12 février 2014 ; que cette omission, dans les circonstances de l'espèce, a privé les pétitionnaires d'une garantie alors notamment qu'il ressort des pièces du dossier qu'elles avaient demandé au maire de statuer de nouveau sur leur demande à la suite de l'avis favorable tacite du préfet de région né le 12 janvier 2014 ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Bouc Bel Air n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté de son maire du 3 mars 2014 ; Sur les conclusions tendant à l'exécution du jugement du tribunal administratif : 9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ; que selon l'article L. 911-3 du même code : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. " ; 10. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite [...] l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. " ; 11. Considérant que Mme F... et Mme D...sont bénéficiaires d'un permis de construire tacite depuis le 12 février 2014 ; qu'il y a lieu, par suite, en application des dispositions précitées du code de justice administrative, d'enjoindre au maire de Bouc Bel Air de leur délivrer le certificat de permis de construire tacite prévu par les dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte ; Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Bouc Bel Air dirigées contre Mme F... et Mme D...qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bouc Bel Air la somme globale de 2 000 euros à verser à Mme F... et Mme D... en application de ces dispositions ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Bouc Bel Air est rejetée. Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bouc Bel Air de délivrer à Mme F... et Mme D... le certificat du permis de construire tacite né le 12 février 2014 dans le délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La commune de Bouc Bel Air versera à Mme F... et à Mme D...une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme F... et Mme D...est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à MmeB... F..., à Mme G...D...et à la commune de Bouc Bel Air. Délibéré après l'audience du 9 mars 2017, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - Mme Josset, présidente assesseure, - Mme Gougot, première conseillère. Lu en audience publique, le 23 mars 2017. 2 N° 15MA00964