Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre (formation à 3), 31/03/2014, 13BX00792, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 6ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-03-31
Numéro : 13BX00792
Président : M. CHEMIN
Rapporteur : M. Jean-Louis  JOECKLÉ
Commissaire du gouvernement : M. BENTOLILA
Avocat(s) : SELARL PARME AVOCATS

Vu la requête enregistrée par télécopie le 13 mars 2013, et régularisée par courrier le lendemain, présentée pour la région Réunion, représentée par le président du conseil régional en exercice, par Me A...; La région Réunion demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900814 du 6 décembre 2012 du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion qui a rejeté sa demande tendant d'une part, à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Réunion du 29 décembre 2008 relatif au transfert à la région Réunion des services de la direction départementale de l'équipement de la Réunion au 1er janvier 2009 au titre des routes nationales d'intérêt local, ensemble la décision du 25 juin 2009 du préfet rejetant son recours gracieux et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, au préfet de la Réunion de prendre un nouvel arrêté conforme aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le 1er protocole additionnel à cette convention ; Vu la Charte européenne de l'autonomie locale et le décret n° 2007-679 du 3 mai 2007 portant publication de cette Charte ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 modifiée ; Vu le décret n° 82-452 du 28 mai 1982 modifié ; Vu le décret n° 2008-1379 du 19 décembre 2008 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mars 2014 : - le rapport de M. Joecklé, président-assesseur ; - les conclusions de M. Bentolila, rapporteur public ; - les observations de Me B...pour la région Réunion ; 1. Considérant que par un arrêté du 29 décembre 2008 pris sur le fondement de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales et des articles 3 et 5 du décret du 19 décembre 2008 relatif aux modalités de transfert à des départements et à une région des services ou parties de services déconcentrés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire qui participent à l'exercice des compétences en matière de routes nationales transférées, le préfet de la Réunion a précisé la consistance et le coût de fonctionnement des services concernés par le transfert des routes nationales à la région Réunion, au 1er janvier 2009, au titre des routes nationales d'intérêt local ; que la région Réunion fait appel du jugement du 6 décembre 2012 du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion qui a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de cet arrêté du préfet de la Réunion du 29 décembre 2008, ainsi que de la décision du 25 juin 2009 du préfet rejetant son recours gracieux et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, au préfet de la Réunion de prendre un nouvel arrêté conforme aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'en relevant que M. Ballandras, secrétaire général aux affaires régionales de la Réunion, disposait d'une délégation de signature qui n'était ni imprécise, ni trop générale, et en considérant que l'intéressé avait compétence pour signer l'arrêté contesté du 29 décembre 2008, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments soulevés par la région, ont répondu au moyen tiré de l'incompétence du signataire de cet arrêté ; que, par suite, le jugement attaqué n'est entaché d'aucune omission à statuer ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant que, comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, M. Ballandras, secrétaire général pour les affaires régionales, avait reçu délégation du préfet de la Réunion par un arrêté du 2 juillet 2007, régulièrement publié au registre des actes administratifs de la préfecture, à l'effet de signer " tous arrêtés, actes administratifs et décisions, concernant notamment : (...) les relations avec le conseil régional (...) pour leurs activités dans le domaine économique et social et notamment la planification, les transports (...) " ; qu'en appel, la région Réunion soutient que l'arrêté contesté ne peut être regardé comme relevant de la liste des actes mentionnés à l'article 14 de l'arrêté du 11 décembre 2008 donnant délégation de signature au secrétaire général des affaires régionales de la Réunion en matière de " relations avec les collectivités territoriales " et plus précisément des relations avec les collectivités territoriales, lesquelles se rapportent, selon elle, aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inscrits en dotations budgétaires et aux moyens de la direction générale des collectivités locales, de sorte que l'arrêté contesté, relatif au transfert des services en charge des routes nationales transférées, ne figurerait pas dans la liste des matières pour lesquelles M. Ballandras avait reçu délégation de signature ; que, toutefois, en admettant même que cet arrêté du 11 décembre 2008 ait implicitement mais nécessairement abrogé celui du 2 juillet 2007, l'article 14 de l'arrêté du 11 décembre 2008 donne délégation de signature à l'intéressé en matière de " relations avec les collectivités territoriales " ; que, contrairement à ce que soutient la région qui ne peut utilement se référer à la terminologie employée par les lois de finances en ce qui concerne la mission interministérielle rattachée au ministère de l'intérieur et au ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, les " relations " visées par cet article 14 ne se limitent pas aux seuls concours financiers de l'Etat et aux moyens de la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur ; que, dès lors, l'arrêté contesté relevant bien des relations avec les collectivités territoriales telles que prévues par l'article 14 de l'arrêté du 11 décembre 2008 précité, le moyen tiré de l'incompétence du signataire doit être écarté ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret du 19 décembre 2008 relatif aux modalités de transfert à des départements et à une région des services ou parties de services déconcentrés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire qui participent à l'exercice des compétences en matière de routes nationales transférées, dans sa version applicable au litige : " I. Le préfet de la région Réunion précise la consistance des services ou parties de services faisant l'objet des transferts prévus à l'article 3 et fournit des éléments représentatifs de l'état des charges liées à ces services ou parties de services. A cet effet, il prend, après avis du comité technique paritaire spécial de la direction départementale de l'équipement, un arrêté (...). / II. Dans le même temps, le préfet communique au président du conseil régional : / a) La liste nominative des agents occupant un emploi à transférer ainsi que la liste des emplois devenus vacants depuis le 31 décembre 2007 ; / b) Un état des jours acquis au titre du compte épargne-temps par chacun de ces agents ; / c) Un état des durées de service accomplies dans un emploi classé en catégorie active par chacun de ces agents. / Il actualise ces données à la date du transfert des services ou parties de services et transmet ces compléments d'information au président du conseil général dans le mois suivant la date du transfert. (...) " ; 5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du I de l'article 5 du décret du 19 décembre 2008 que la décision préfectorale par laquelle est précisée la consistance des services à transférer doit intervenir après avis du comité technique paritaire spécial (CTPS) de la direction départementale de l'équipement ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 25 du décret du 28 mai 1982, alors en vigueur, relatif aux comités techniques paritaires : " Toutes facilités doivent être données aux membres des comités pour exercer leurs fonctions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leurs fonctions au plus tard huit jours avant la date de la séance. " ; 6. Considérant que pour contester la régularité de l'avis rendu en l'espèce par le CTPS, la région Réunion fait valoir, d'une part, que deux représentants d'organisations syndicales non membres de ce comité ont assisté à la totalité des travaux du comité et que, d'autre part, les membres du comité n'ont reçu qu'une copie numérique des pièces examinées en séance, de sorte que ses membres ont été dans l'impossibilité d'exercer leur mission convenablement comme le confirment deux courriers d'organisations syndicales et que la garantie tenant à la consultation du CTPS de porter à la connaissance de l'administration des éléments d'appréciation avant qu'elle n'arrête une décision n'a pas été respectée ; 7. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie ; 8. Considérant que les premiers juges ont relevé que s'il n'était pas contesté que les documents relatifs aux sujets en débat ont été transmis aux membres du CTPS sous une forme numérique, sans que d'ailleurs les dispositions précitées de l'article 25 du décret du 28 mai 1982 y fassent obstacle, il ressortait des pièces du dossier que cette seule circonstance, eu égard notamment au contenu des débats portés au procès-verbal de la réunion, n'avait pas été de nature à empêcher lesdits membres d'exprimer utilement leur opinion sur l'ensemble des questions soulevées par le projet d'arrêté ; que les premiers juges ont également estimé que s'il résultait par ailleurs des mentions du procès-verbal de la séance que deux " invités " non membres du CTPS avaient assisté à l'ensemble des travaux, sans participer aux débats ni prendre part au vote, il ne ressortait cependant pas des pièces du dossier que leur présence au moment du délibéré et du vote ait pu, eu égard à la composition du comité, influencer le vote de ses membres ; qu'ils en ont déduit que l'irrégularité alléguée ne présentait pas un caractère substantiel de nature à entraîner l'illégalité de l'arrêté attaqué ; qu'il y a lieu d'adopter ces motifs retenus à juste titre par les premiers juges ; 9. Considérant qu'aux termes du II de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : " Les services et parties de services mentionnés au I sont transférés selon les modalités prévues aux articles L.1321-1 à L.1321-8 du code général des collectivités territoriales et celles qui sont définies ci-après (...) " ; que selon l'article L.1321-1 du code général des collectivités territoriales : " Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. / Cette mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire. Le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l'état des biens et l'évaluation de remise en état de ceux-ci. " ; 10. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées et de celles de l'article 5 du décret du 19 décembre 2008, d'une part, que le transfert de compétence emporte remise des biens affectés au service à la personne publique qui en est investie dès l'entrée en vigueur de la décision prononçant le transfert et, d'autre part, que l'arrêté pris par le préfet en application de l'article 5 du décret du 19 décembre 2008 fixe la consistance de l'ensemble des ressources humaines, matérielles et financières à remettre à la personne publique bénéficiaire pour l'exercice des compétences transférées ; 11. Considérant que si la région Réunion soutient que les annexes II et III de l'arrêté contesté du 29 décembre 2008 ne répondent pas aux exigences des rubriques c) et e) de l'article 5 du décret du 19 décembre 2008, elle ne peut utilement, à l'appui de ce moyen, invoquer les dispositions, qui sont par elles-mêmes dépourvues de valeur réglementaire, de la circulaire n° 2006-57 du 28 juillet 2006 relative au constat des charges de fonctionnement à compenser pour les compétences transférées avant le 1er janvier 2007 introduites par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; que la présentation retenue dans le cadre de l'arrêté litigieux est conforme aux prescriptions du décret du 19 décembre 2008 ; que, contrairement à ce que soutient la collectivité requérante, les dispositions de ce décret ne sauraient être analysées comme faisant obligation à l'autorité préfectorale de faire apparaître dans les états de charge annexés à l'arrêté le détail de l'ensemble des dépenses se rattachant à l'une ou l'autre des rubriques c) et e) définies à l'article 5 ; 12. Considérant que la collectivité requérante ne peut davantage se prévaloir des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, en vertu desquelles tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice, dès lors que les imprécisions évoquées au point 11 ci-dessus ne sont, en tout état de cause, pas de nature à établir que cet arrêté aurait méconnu le principe constitutionnel de l'attribution à la collectivité concernée de ressources équivalentes à celles consacrées par l'Etat à l'exercice des compétences transférées ; 13. Considérant que si en vertu des articles 4-6 et 9-6 de la Charte européenne sur l'autonomie locale du 15 octobre 1985, les Etats signataires sont tenus d'organiser en temps utile et de façon appropriée la consultation des collectivités locales requise à l'égard de toutes les questions les concernant directement et des modalités d'attribution à celles-ci des ressources distribuées lesquelles doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi, en particulier en cas de transfert de compétences et de charges, la région Réunion ne saurait utilement invoquer ces dispositions à l'encontre d'un arrêté préfectoral qui se borne à constater les éléments représentatifs de l'état des charges liées aux services ou parties de services affectés aux missions jusque-là assurées par l'Etat et qui sont transférées à la collectivité régionale ; que, dès lors, l'arrêté du 29 décembre 2008, qui n'avait pour objet ni de réaliser le transfert de compétence, ni d'opérer le transfert de charges, ni de fixer les modalités de l'attribution aux collectivités territoriales des ressources financières redistribuées telle qu'elle est prévue par la loi du 13 août 2004, ni d'arrêter le montant définitif de la compensation financière faisant l'objet d'un arrêté interministériel financier spécifique, n'avait pas à être précédé d'une consultation de la région Réunion ; que, par suite, cette collectivité n'est pas fondée à soutenir que le préfet aurait, en s'abstenant de procéder à sa consultation et en édictant un arrêté imprécis, méconnu les principes affirmés par les articles 4-6 et 9-6 de la Charte précitée ; 14. Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance des articles 9-2 et 9-4 de cette même Charte, qui sont relatifs au caractère proportionné aux compétences des ressources financières des collectivités locales et au caractère suffisamment diversifié et évolutif des systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales, ne peut être utilement invoqué par la région Réunion à l'encontre de l'arrêté en litige qui, ainsi qu'il a été dit au point 13 ci-dessus, n'a ni pour objet de fixer les modalités de l'attribution aux collectivités territoriales des ressources financières redistribuées telle qu'elle est prévue par la loi du 13 août 2004, ni d'arrêter le montant définitif de la compensation financière ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales: " I.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article et à l'article 121, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. / Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. " ; qu'aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. " ; que selon l'article 3 du décret du 19 décembre 2008 relatif aux modalités de transfert à des départements et à une région des services ou parties de services déconcentrés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire qui participent à l'exercice des compétences en matière de routes nationales transférées : " Sont transférés à la région de la Réunion dans les conditions prévues à l'article 104 de la loi du 13 août 2004 susvisée : / a) Les services ou parties de services qui participent à l'exercice des compétences en matière de voirie routière, affectés aux routes nationales qui ont été transférées au 1er janvier 2008 en application du III de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 susvisée et du deuxième alinéa de l'article L.4433-24-1 du code général des collectivités territoriales ; / b) Les parties de services chargées des fonctions de support, notamment de la gestion administrative et financière, pour les services ou parties de services mentionnés à l'alinéa précédent. " ; 16. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées que le préfet de la Réunion devait, pour déterminer les ressources à mettre à la disposition de la région Réunion dans le cadre du transfert de gestion des routes nationales, apprécier la situation en fonction des emplois affectés au 31 décembre 2007 et des charges supportées par l'Etat au titre des années 2005, 2006 et 2007 ; que, dans ces conditions, et dans la mesure où il est constant que les infrastructures évoquées par la collectivité requérante, dont la route des Tamarins qui n'a été mise en service qu'à la fin de l'année 2009, n'étaient pas réceptionnées au jour du transfert de compétence, l'Etat n'y ayant affecté, à cette date, aucune des ressources visées par les textes précités, c'est à bon droit que le préfet a refusé, à l'occasion de son arrêté du 29 décembre 2008, d'abonder les ressources mises à la disposition de la région Réunion à concurrence des charges prévisibles au titre de la mise en service de ces infrastructures ; que le respect des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution et du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales ne lui imposait pas de compenser les charges résultant de cette mise en service future de la route des Tamarins ; que, dès lors, les trente-cinq emplois ETP recensés par la région ne constituaient pas des dépenses consacrées à l'exercice de la compétence transférée au 1er janvier 2008 au sens des dispositions précitées de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 et de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales et n'avaient donc pas à être pris en compte dans l'arrêté contesté ; 17. Considérant que si la région Réunion soutient que le préfet ne pouvait exclure du montant des charges de fonctionnement courant à transférer, l'allocation annuelle estimée à 269 000 euros qu'elle versait jusqu'alors pour concourir au fonctionnement des services de l'Etat en matière de voirie routière, cette contribution financière ne peut être regardée comme se rattachant à une charge de fonctionnement de l'Etat inhérente à la compétence transférée ; que, par ailleurs, contrairement aux allégations de la collectivité requérante, il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un courrier du 5 janvier 2009 du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, que l'arrêté contesté du 29 décembre 2008 a intégré dans le calcul des compensations financières les charges liées aux congés bonifiés, aux frais de déplacement des agents pour passer des concours en métropole et aux frais de changement de résidence ; que, par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise à l'égard de l'évaluation des charges de fonctionnement courant concernées à ce titre par le transfert de compétence doit être écarté ; 18. Considérant que si la région Réunion affirme que le coût moyen annuel de l'entretien de son parc immobilier est deux fois supérieur à celui retenu par l'arrêté contesté au titre de la maintenance des bâtiments transférés par l'Etat, il ne ressort des pièces du dossier ni que les ouvrages immobiliers seraient comparables, ni que l'évaluation retenue par le préfet pour les charges d'entretien immobilier, sur la base d'une valeur moyenne constatée au niveau national, de 4 euros du m2 procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation ; 19. Considérant que si la région Réunion soutient que les charges afférentes à l'action sociale individuelle et collective seraient trois fois supérieures au montant du transfert prévu sur ce point par l'arrêté du 29 décembre 2008, l'évaluation alléguée est uniquement fondée sur les dépenses réalisées en 2008 par la région au titre de l'action sociale mise en oeuvre au profit de ses agents, notamment dans le cadre d'une convention de subvention signée le 6 mars 2008 avec l'association des oeuvres sociales et culturelles des agents de la région ; que la collectivité requérante ne peut utilement se prévaloir d'une convention inopposable à l'Etat, ni des termes de la circulaire ministérielle du 28 juillet 2006, laquelle est dépourvue de valeur réglementaire comme il a été dit au point 11 ci-dessus ; qu'ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de la Réunion aurait commis une erreur manifeste d'appréciation à l'égard de la fixation, au titre du transfert de charges, des montants consacrés par l'Etat à l'action sociale individuelle et collective au profit des agents concernés par la gestion des routes nationales ; 20. Considérant que si la région Réunion produit un " bilan des dépenses de formation de la DDE pour l'année 2007 " faisant apparaître une somme de 29 152 euros au titre des prestations du centre d'études techniques de l'équipement (CETE), il ne ressort pas des éléments produits que ces prestations seraient assurées au profit des seuls agents affectés à la réalisation des missions faisant l'objet du transfert ; que la circonstance, à la supposer même établie, qu'une augmentation tarifaire du prix des formations est intervenue postérieurement à la date du transfert de compétence est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté ; que, par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise à l'égard de l'évaluation des charges afférentes à la formation doit également être écarté ; 21. Considérant que la région Réunion n'établissant pas que la compensation financière résultant du transfert des services ou parties de services déconcentrés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire qui participent à l'exercice des compétences en matière de routes nationales transférées ne serait pas intégrale, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du protocole additionnel n°1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui ne crée pas de droits dont les collectivités territoriales puissent se prévaloir, ne peut en tout état de cause qu'être écarté ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la région Réunion n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 23. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la région Réunion, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la région Réunion demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DECIDE Article 1er : La requête de la région Réunion est rejetée. '' '' '' '' 2 No 13BX00792