Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 22/01/2015, 14NC00890, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-01-22
Numéro : 14NC00890
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SCP ALEXANDRE LEVY KAHN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...et Mme F...ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler le permis de construire délivré le 14 janvier 2010 par le maire de Benfeld à l'hôpital local de Benfeld. Par un jugement n° 1001223 du 19 mars 2014, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 mai, le 12 juin, le 25 juin, le 20 novembre 2014 et le 14 décembre 2014, M. B...et MmeF..., représentés par Me C..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler le permis de construire contesté ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Benfeld une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est entaché d'irrégularité pour défaut de réponse à des moyens ; - l'auteur de l'acte est incompétent ; - le dossier de demande de permis de construire était incomplet ; - les consultations sont irrégulières ; - le POS modifié le 8 septembre 2009 est illégal ; - l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est méconnu. Par un mémoire en défense et un mémoire, enregistrés le 14 août et le 12 décembre 2014, la commune de Benfeld, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B...et de Mme F...une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est régulier ; - le permis de construire n'est pas entaché d'illégalité externe ; - l'exception d'illégalité au regard de la modification du POS ne peut être accueillie ; - ni l'article R. 111-5 ni l'article 3 UA du POS ne sont méconnus. Par un mémoire en défense et un mémoire, enregistrés le 22 novembre et le 12 décembre 2014, l'hôpital local de Benfeld, représenté par Me H..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B...et de Mme F... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est régulier ; - les moyens de légalité externe sont irrecevables ; - l'auteur de la décision est compétent ; - le permis de construire n'est pas entaché d'illégalité externe ; - les appelants sont forclos à demander l'annulation de la modification du POS ; - l'exception d'illégalité est inopérante ; - le POS n'est pas illégal ; - l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme n'est pas méconnu. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code de la santé publique ; - le code de l'action sociale et des familles ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, rapporteur, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me G...pour M. B...et MmeF..., ainsi que celles de Me E...pour la commune de Benfeled. L'hôpital local de Benfeld a présenté une note en délibéré enregistrée le 19 décembre 2014. La commune de Benfeld a présenté une note en délibéré enregistrée le 24 décembre 2014. Sur la régularité du jugement attaqué : 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la demande de première instance présentée par un avocat pour M. B...et Mme F...et enregistrée au greffe du tribunal administratif de Strasbourg le 12 mars 2010, dans le délai de recours contentieux, comporte un titre et des développements précis relatifs à l'illégalité externe du permis de construire contesté du 14 janvier 2010 ; qu'ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que M. B...et Mme F...n'ayant invoqué pendant le délai de recours contentieux que des moyens de légalité interne à l'appui de leur demande, n'étaient pas recevables à présenter des moyens de légalité externe dans leurs écritures produites à compter du 26 mai 2010 et qu'il a refusé d'examiner ces moyens ; qu'à supposer même que le tribunal administratif ait entendu ainsi tenir compte du fait que l'avocat de M. B... et de Mme F... avait déposé son mandat à compter du 3 juin 2010, cette circonstance n'avait pas effet rétroactif et laissait subsister les conclusions et moyens présentés par cet avocat au nom de ses mandants ; que le jugement attaqué doit, en conséquence, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen de régularité, être annulé ; 2. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B...et Mme F...devant le tribunal administratif de Strasbourg ; Sur la légalité externe du permis de construire contesté : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : / a) Les travaux, constructions et installations réalisés pour le compte d'Etats étrangers ou d'organisations internationales, de l'Etat, de ses établissements publics et concessionnaires (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 6141-1 du code de la santé publique, dans sa version applicable depuis l'entrée en vigueur de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires : " Les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière. Ils sont soumis au contrôle de l'Etat dans les conditions prévues par le présent titre. Leur objet principal n'est ni industriel ni commercial (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a expressément entendu supprimer le principe même du rattachement des établissements publics de santé à des collectivités locales, l'alinéa 2 de cet article se bornant à définir leur ressort territorial ; que les établissements publics de santé ne relevant plus d'une collectivité territoriale, ils sont désormais des établissements publics de l'Etat ; que l'autorité administrative de l'Etat est alors compétente pour se prononcer sur leurs demandes de permis de construire ; 4. Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier que l'hôpital local de Benfeld n'est pas un établissement public de santé mais un établissement médico-social visé au 6° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles destiné à héberger des personnes âgées dépendantes ou non ; qu'ainsi, le permis de construire litigieux n'a pas été délivré à un établissement public de santé constituant un établissement public de l'Etat ; qu'en conséquence, le moyen tiré de ce que le permis de construire contesté délivré par le maire de Benfeld à l'hôpital local de Benfeld est entaché d'incompétence, le préfet étant compétent en application de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme, doit être écarté ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que la demande de permis de construire a été signée par MmeJ..., directrice de l'hôpital, dont les requérants font valoir qu'elle n'avait pas produit d'autorisation du conseil d'administration pour ce faire ; qu'il ressort des pièces du dossier que Mme J...a attesté, conformément aux dispositions de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, avoir qualité pour présenter la demande de permis de construire ; que le maire n'avait pas à exiger d'autres pièces pour examiner la demande ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'en faisant valoir, sans autres précisions de droit et de fait, que la commune de Benfeld aurait confié l'instruction du permis de construire contesté aux services de la direction départementale de l'équipement d'Obernai qui n'auraient pas eu une bonne connaissance des lieux, les requérants ne mettent pas le juge à même de déterminer en quoi une telle circonstance, d'ailleurs contestée, serait susceptible d'exercer une influence sur la légalité du permis de construire, alors en tout état de cause qu'aucun texte n'interdit dans un tel cas l'intervention des services déconcentrés de l'Etat pour l'étude technique des demandes de permis de construire ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que l'autorité administrative ne peut légalement exiger du pétitionnaire la production de pièces autres que celles limitativement énumérées par les articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, le rapport de contrôle technique demandé par l'hôpital de Benfeld dans le cadre de l'application des normes de sécurité pour les personnes et d'accessibilité pour les personnes handicapées qui n'avait pas à figurer dans le dossier de demande de permis de construire ; que la circonstance qu'il comporterait des insuffisances, d'ailleurs non démontrées, a été en tout état de cause sans influence sur l'appréciation portée par l'administration sur la légalité du permis de construire contesté ; que, de même, la circonstance que le dossier ne comporte pas de certificat d'urbanisme, lequel ne constitue d'ailleurs pas un préalable à la délivrance d'un permis de construire, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure ; 8. Considérant, en cinquième lieu, que l'article R. 122-6 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur excluait la production d'une étude d'impact pour les constructions soumises à permis de construire dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ; 9. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. " ; 10. Considérant que les requérants font valoir que le dossier de demande de permis de construire comporte une notice paysagère datée du 11 janvier 2010, soit trois jours avant la délivrance du permis de construire, et qu'en conséquence l'autorité administrative n'a pas été en mesure de se prononcer régulièrement au regard des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire avait déposé, en même temps que sa demande, une notice paysagère datée du 16 juin 2009, répondant aux exigences des textes ; que c'est seulement pour se conformer à l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 30 décembre 2009, dont une remarque portait sur la nécessité de prévoir le renforcement du traitement végétal afin de diminuer l'impact visuel du projet, que la notice paysagère initiale a été complétée afin de préciser quelles mesures seraient prises ; que, d'autre part, le dossier de demande comporte un document graphique montrant sous divers angles le bâtiment projeté dans son environnement ainsi que quatre photographies montrant l'environnement proche et lointain du terrain du projet ; qu'ainsi, les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ; 11. Considérant, en septième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'alors même que la notice paysagère jointe au dossier de permis de construire soumis aux juges est datée du 11 janvier 2010, l'architecte des bâtiments de France a été mis en mesure d'émettre régulièrement son avis du 20 décembre 2009 au vu de la notice paysagère initialement jointe au dossier ; que, de même, la seule circonstance que les plans joints au même dossier de demande de permis de construire soumis au juge soient mentionnés comme ayant été établis en septembre 2009 et édités le 17 décembre 2009, pour tenir compte notamment de l'avis de l'architecte des bâtiments de France, ne suffit pas à démontrer que les autres organismes qui ont émis des avis entre septembre et décembre 2007 n'ont pas disposé de documents et plans établis antérieurement et que les nouveaux documents comportent des modifications qui auraient été de nature à influer sur les avis rendus antérieurement par ces organismes ; Sur la légalité interne du permis de construire contesté : En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la modification du plan d'occupation des sols : 12. Considérant que les requérants soutiennent que le permis de construire est illégal dès lors que la délibération du 8 septembre 2009 qui a modifié le plan d'occupation des sols de la commune de Benfeld est elle-même illégale et que le plan antérieur ne permettait aucune construction sur le terrain d'assiette du projet ; 13. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause (...) " ; 14. Considérant, qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 8 septembre 2009 approuvant la modification du plan d'occupation des sols de la commune de Benfeld est entrée en vigueur le 14 septembre suivant ; que les moyens tirés de ce que le choix de la procédure de modification du plan d'occupation des sols n'était pas adapté à une zone naturelle, ni à une zone présentant des contraintes particulières notamment en raison de son caractère inondable, de ce que la procédure de modification n'a pas respecté les exigences procédurales de la loi sur l'eau, de la directive Natura 2000 et de la directive "oiseaux", de ce que le dossier de modification ne comportait pas d'études relatives à la transformation de la zone II NA, de ce que la notice de présentation était contradictoire avec les prescriptions du règlement, de ce que la procédure a privé les riverains de leur droit à l'information et à être consultés et de ce que les documents soumis au conseil municipal étaient imprécis et erronés sont des moyens de forme ou de procédure qui n'ont été présentés que dans des mémoires enregistrés devant le tribunal administratif à partir du 26 mai 2010, soit après le délai de six mois mentionné par l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; que ces moyens sont, dès lors, irrecevables ; 15. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants soutiennent que la modification litigieuse du plan d'occupation des sols n'est pas conforme aux prescriptions du schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg (SCOTERS) dès lors qu'elle ouvre à l'urbanisation une zone où le risque d'inondations est fort ; que toutefois, un document local d'urbanisme n'a pas à se situer dans un strict rapport de conformité avec un tel schéma, avec lequel il doit seulement être compatible ; que le comité syndical du SCOTERS a délibéré le 19 juin 2009 sur le projet de modification de plan d'occupation des sols et estimé que celui-ci n'appelait pas de remarque particulière s'agissant de sa compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale ; que les requérants ne peuvent utilement faire valoir que cette délibération serait intervenue dans des conditions irrégulières ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des études relatives au risque d'inondation, que l'extension de la zone constructible serait située en zone de risque fort et ainsi incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg (SCOTERS) ; 16. Considérant, en troisième lieu, que la modification du plan d'occupation des sols a classé en zone UAa et donc ouvert à l'urbanisation le terrain d'assiette du bâtiment projeté afin d'en permettre la réalisation, alors que ce terrain était précédemment classé en zone II NA ; que si les requérants font valoir que ce terrain situé à proximité immédiate de l'Ill est exposé à de forts risques d'inondation, il ressort des pièces du dossier que le risque d'inondation de cette zone, qualifié de moyen ou faible en crue centennale, a été précisément analysé et pris en compte ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone constructible du terrain d'assiette du projet par le plan d'occupation des sols modifié serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 17. Considérant, en cinquième lieu, que si les requérants soutiennent que le choix d'implanter un EPHAD dans la nouvelle zone UAa n'est pas pertinent, et que cette localisation fera obstacle à une prise en charge convenable de ses futurs pensionnaires, un tel moyen apparaît, en tout état de cause, dépourvu de tout lien avec la légalité de la modification du plan d'occupation des sols et ne saurait utilement être invoqué au soutien de l'exception d'illégalité mise en avant par les requérants ; En ce qui concerne les moyens de légalité interne propres au permis de construire contesté : 18. Considérant, en premier lieu, qu'en se bornant à soutenir que la façade nord de la construction est située à moins de 3 mètres de la limite séparative, alors qu'il n'est pas contesté que le POS n'exige qu'un retrait de 2 mètres, les requérants ne développent pas un moyen opérant ; 19. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants soutiennent que le permis de construire aurait dû être refusé en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, dès lors que le risque d'inondation auquel se trouve exposée la construction litigieuse serait de nature à porter atteinte, de ce seul fait, à la sécurité publique ; qu'il ressort des pièces du dossier que la construction prendra la forme d'un bâtiment sur pilotis, implanté à une cote mettant hors d'eau l'ensemble des espaces ouverts aux malades et au personnel, les accès au rez-de-chaussée ainsi surélevé se faisant par des rampes aménagées à partir de remblais, et disposées de façon espacée, de manière à ne pas constituer un obstacle à l'écoulement des eaux en cas d'inondation ; que le moyen tiré de ce que le permis de construire méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ; 20. Considérant, en quatrième lieu, que l'article 3 UA du POS prévoit que " pour être constructible, un terrain doit avoir un accès à une voie publique ou privée en bon état de viabilité et dont la largeur répond à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles qui y sont édifiés ainsi qu'à l'utilisation d'engins de lutte contre l'incendie " ; 21. Considérant qu'en se bornant à soutenir que la largeur des rues de l'Eglise et du Moulin ne répond pas à l'importance et à la destination de l'immeuble, alors que le terrain d'assiette est directement accessible par la rue de la Digue et non par ces rues, les requérants ne présentent pas un moyen pertinent, alors au surplus qu'ils ne contestent pas que la rue de la Digue remplit les conditions de l'article 3 UA du POS ; qu'il ne résulte pas des pièces du dossier, et notamment du courrier de l'architecte du 15 décembre 2009, qu'existeraient des difficultés d'accès au terrain, en méconnaissance des dispositions du POS ; que la circonstance que le terrain puisse être partiellement inondé a été prise en compte par l'instauration d'ouvrages destinés à permettre l'accès des engins de lutte contre l'incendie en toute circonstances, conformément d'ailleurs à l'avis du SDIS ; 22. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme, les dispositions de l'article R. 111-5 " ne sont pas applicables dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu " ; qu'ainsi, le moyen tiré par M. B...et Mme F...de la méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme par le permis de construire contesté est inopérant ; 23. Considérant, en sixième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que pour les résidences pour personnes âgées, le règlement du POS prévoit la création d'un minimum d'une place de stationnement pour cinq logements ; qu'ainsi, en autorisant la création de 42 places de stationnement pour un total de 55 logements, le permis de construire contesté n'est pas illégal, contrairement à ce que soutiennent M. B...et Mme F...; 24. Considérant, en septième lieu, que le permis de construire a été délivré sous réserve du respect des prescriptions émises dans les différents avis ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le permis de construire méconnaîtrait les prescriptions en matière de sécurité telles qu'elles résultent de l'avis du SDIS manque, en tout état de cause, en fait ; 25. Considérant, en huitième lieu, que le moyen, d'ailleurs non assorti de précisions, tiré de ce que le permis de construire méconnaît le SDAGE " notamment en termes de préservation des zones humides et des zones inondables ", ainsi que les règles relevant de la loi sur l'eau est inopérant, le SDAGE ne s'imposant pas au permis de construire contesté et l'opération ayant fait l'objet d'une autorisation spécifique au regard des articles L. 214-1 et suivants du code de l'urbanisme relatifs à la police des eaux ; 26. Considérant, en neuvième lieu, que les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme relatif aux zones à urbaniser et non aux permis de construire ; 27. Considérant, en dixième lieu, que les requérants soutiennent que la construction pourrait ne pas être réalisée conformément aux indications du permis de construire en ce qui concerne notamment la SHON, la réalisation sur pilotis ou le niveau de certains de ses éléments par rapport au terrain d'assise ; que de telles circonstances, à les supposer avérées, sont sans incidence sur la légalité de l'autorisation de construire, laquelle s'apprécie au moment où elle a été délivrée ; 28. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B...et Mme F...ne sont pas fondés à demander l'annulation du permis de construire contesté ; que le surplus des conclusions de leur requête et leur demande de première instance ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 29. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Benfeld, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à payer à M. B...et à MmeF..., la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés pour leur recours au juge ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B...et de Mme F... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Benfeld et une somme de 1 500 euros à verser à l'hôpital local de Benfeld au titre des frais qu'ils ont exposés pour leur défense ; D E C I D E: Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 19 mars 2014 est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B...et Mme F...et leur demande de première instance sont rejetés. Article 3 : M. B...et Mme F...verseront à la commune de Benfeld une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la commune de Benfeld et une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à l'hôpital de Benfeld au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. I...B..., à Mme D...F..., à la commune de Benfeld et à l'hôpital local de Benfeld. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. '' '' '' '' 5 N° 14NC00890