CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 08/01/2025, 22BX02547, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2025-01-08
Numéro : 22BX02547
Président : M. NORMAND
Rapporteur : Mme Clémentine  VOILLEMOT
Commissaire du gouvernement : M. ELLIE
Avocat(s) : NIVAULT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les sociétés Francis Lavigne Développement (FLD), Adour Pied Confort Francis Lavigne (APCFL), et la société Puyolaise d'Articles Chaussants (PAC) ont demandé au tribunal administratif de Pau de condamner solidairement la commune de Puyoo, la commune de Ramous, la communauté de communes de Lacq-Orthez, le syndicat mixte du Bassin du Gave de Pau et le département des Pyrénées-Atlantiques à leur verser la somme totale de 752 145 euros en réparation des préjudices de toute nature que leur a causé l'inondation survenue le 23 juin 2014. Par un jugement n° 1802127 du 20 juillet 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande et a procédé à la répartition des frais d'expertise. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 27 septembre 2022, les sociétés Francis Lavigne Developpement (FLD), Adour Pied Confort Francis Lavigne (APCFL), et la société Puyolaise d'Articles Chaussants (PAC), représentées par Me Sébastien Nivault de la Selas Celexanse avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 20 juillet 2022 en tant qu'il a rejeté leurs conclusions indemnitaires visant à obtenir la condamnation des autorités publiques responsables du préjudice subi au paiement de la somme de 752 145 euros en réparation du préjudice non indemnisé par son assurance ; 2°) de condamner la commune de Puyoô, la commune de Ramous, la communauté de communes de Lacq-Orthez, le syndicat mixte du bassin du Gave de Pau et le département des Pyrénées Atlantiques à verser in solidum aux sociétés Francis Lavigne la somme de 752 145 euros en réparation du préjudice non indemnisé par l'assurance ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Puyoô, la commune de Ramous, la communauté de communes de Lacq-Orthez, du syndicat mixte du bassin du Gave de Pau et du département des Pyrénées Atlantiques la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le maire de la commune de Puyoô a failli dans l'exercice de ses pouvoirs de police générale en méconnaissance du 5° de l'article L. 2212-2-5 du code général des collectivités territoriales au regard de ses obligations d'information de la population et de signalisation et de ses obligation de réaliser des travaux susceptibles de prévenir ou d'atténuer les effets d'un risque naturel d'inondation ; l'absence de travaux pour prévenir les inondations constitue une carence fautive de la commune de Puyoô ; - la cause des inondations étant, selon l'expert, le sous-dimensionnement de l'ouvrage hydraulique sous la RD817 au niveau du bourg de Ramous, la responsabilité sans faute de la commune de Ramous, du syndicat mixte du Bassin du Gave de Pau et du département des Pyrénées Atlantiques était engagée en leur qualité de maîtres de l'ouvrage ; - la responsabilité sans faute de la commune de Puyoô, de la commune de Ramous, du syndicat mixte du Bassin du Gave de Pau et du département des Pyrénées Atlantiques est engagée en leur qualité de maître de l'ouvrage public que constitue le réseau hydrographique du ruisseau du Saubagnac ; - les pluies du 23 juin 2014 ne peuvent être qualifiées de cas de force majeure au regard du caractère prévisible de l'évènement et dès lors qu'elles ne sont pas de nature centennale ; - son préjudice comprend les dommages directs et indirects subis. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, le syndicat mixte du bassin du Gave de Pau, représenté par Me Lopez, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge solidaire des sociétés Francis Lavigne Developpement (FLD), Adour Pied Confort Francis Lavigne (APCFL), et la société Puyolaise d'Articles Chaussants (PAC), une somme de 10 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - au regard de ses compétences à la date des inondations, sa responsabilité ne peut être engagée en l'absence de toute faute ou de tout manquement dans l'exercice des missions dont il a la charge selon ses statuts ; - il n'est pas propriétaire de l'ouvrage hydraulique sous la RD817 ; - il n'est pas propriétaire des cours d'eau et du réseau hydrographique ; - le montant du préjudice indemnisable n'est pas justifié. Par des mémoires, enregistrés le 20 janvier 2023 et le 10 avril 2024, le département des Pyrénées-Atlantiques, représentés par Me Chatain et Me Fayat, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les sociétés requérantes ne sont pas recevables à rechercher la responsabilité du département en raison de la violation du caractère contradictoire de l'expertise ; - les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité sans faute du département sont irrecevables car elles relèvent d'une cause juridique nouvelle ; - les conclusions de l'expert relatives au sous-dimensionnement de l'ouvrage sous la RD 817 sont remises en cause par d'autres éléments et n'ont pas pu être utilement débattues, le département n'ayant pas été associé à cette expertise ; - les inondations du 23 juin 2014 ont le caractère d'un évènement de force majeure ; - d'autres causes ont contribué à l'inondation des locaux des sociétés requérantes ; - le lien de causalité entre l'ouvrage et le dommage n'est pas établi ; - le préjudice n'est pas anormal et spécial. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2024, la commune de Puyoô, la communauté de communes de Lacq-Orthez et la commune de Ramous, représentées par Me Le Corno, concluent au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, de laisser à la charge des sociétés Lavigne les deux tiers des conséquences dommageables de l'inondation du 23 juin 2014 et de limiter l'indemnisation. Elles soutiennent que : - la requête devant le tribunal était tardive et donc irrecevable ; le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a omis de statuer sur cette fin de non-recevoir ; - aucune carence fautive dans la mise en œuvre des pouvoirs de police ne peut être opposée à la commune de Puyoô ; - les travaux à effectuer pour éviter les inondations ne relèvent pas de la compétence de la commune de Puyoô ; - le montant des travaux à engager est hors de proportion avec les ressources communales ; - les travaux à réaliser n'étaient pas encore identifiés à l'époque des inondations ; - elles ne sont pas maîtres de l'ouvrage à l'origine des dommages subis par les sociétés Lavigne et leurs responsabilités sans faute ne peuvent être engagées ; - les pluies étaient de nature centennale et l'évènement constitue une force majeure ; - les sociétés Lavigne n'ont pris aucune mesure pour éviter que leur matériel soit endommagé par les inondations alors même qu'il y en avait eu auparavant, ce qui constitue une cause exonératoire ; - le préjudice n'est pas établi. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Clémentine Voillemot, - les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public, - et les observations de Me Nivault, représentant les sociétés requérantes, celles de Me Le Corno, représentant la commune de Puyoô, la communauté de communes de Lacq-Orthez et la commune de Ramous et celles de Me Phan, représentant le département des Pyrénées-Atlantiques. Considérant ce qui suit : 1. La société " Francis Lavigne Développement ", la société " Adour Pied Confort Francis Lavigne " et la " société Puyolaise d'Articles Chaussants ", appelées les sociétés Francis Lavigne, sont établies dans la zone artisanale La Glacière de la commune de Puyoô et y occupent cinq bâtiments. Ces bâtiments ont été inondés, le 23 juin 2014, après des pluies intenses sur la commune de Puyoô. L'inondation de la commune a fait l'objet d'un arrêté du 7 août 2014 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. De nouvelles pluies le 1er juillet 2014, ont, de nouveau, engendré l'inondation des bâtiments des sociétés Francis Lavigne. Par ordonnance du 13 février 2015, le président du tribunal administratif de Pau a désigné un expert pour déterminer les causes et l'origine de l'inondation, les responsabilités respectives et les moyens d'y remédier et le coût des travaux. Le rapport d'expertise a été remis le 19 mars 2017. Par courriers du 20 juin 2018, les sociétés Lavigne ont adressé une réclamation préalable à la commune de Puyoô, la commune de Ramous, la communauté de communes de Lacq-Orthez, au département des Pyrénées-Atlantiques et au syndicat mixte du bassin du gave de Pau tendant au versement d'une somme de 752 145 euros en réparation des dommages subis lors l'inondation du 23 juin 2014 et non pris en charge au titre de l'état de catastrophe naturelle. Par la présente requête, les sociétés Lavigne relèvent appel du jugement du 20 juillet 2022 du tribunal administratif de Pau en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne les conclusions fondées sur la responsabilité pour faute au regard de la carence fautive du maire de la commune de Puyoô dans l'exercice de ses pouvoirs de police générale : 2. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) ". 3. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Puyoô aurait détenu une information sur un risque d'inondation le 23 juin 2014 qu'elle n'aurait pas transmis à la population afin qu'elle puisse prendre des mesures pour limiter les dégâts engendrés par cette inondation. D'autre part, la seule information, sous la forme de réunion publique, ou signalisation, sous la forme d'affichage, à caractère général, d'un risque d'inondation sur la commune, ne constitue pas une mesure susceptible d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques dès lors qu'une telle information n'aurait pas été assez spécifique pour être utile aux sociétés Francis Lavigne lors de l'inondation du 23 juin 2014. Enfin, il résulte de l'instruction, et notamment de l'étude hydraulique du ruisseau de Saubagnac réalisée en novembre 2009 par SOGREAH, dernière étude disponible à la date des inondations de 2014, que la réalisation d'un seul aménagement ne permet pas de lutter efficacement contre les inondations du ruisseau de Saubagnac et que seul un aménagement global du bassin versant permet une limitation efficace du risque d'inondation. Cet aménagement global comprend trois aspects portant, d'une part, sur le curage du cours d'eau, d'autre part sur la création d'un bassin écrêteur sur l'amont du cours d'eau et enfin sur la création d'une risberme sur l'aval faisant office d'écrêteur secondaire. Cette étude souligne que les aménagements dépassent le cadre de la seule commune de Puyoô et ne peuvent être envisagés séparément sous peine d'augmenter le risque d'inondation. Enfin, elle indique qu'il est nécessaire, dans une seconde phase, de dimensionner plus précisément les aménagements préconisés, de dessiner les schémas de principe des aménagements projetés, de déterminer les études complémentaires nécessaires à l'avancement du projet et de fournir un estimatif du coût des travaux. Il résulte également de l'instruction, notamment du rapport d'expertise, que des travaux sur un ouvrage hydraulique sous la RD817 ne relevant pas de la compétence de la commune de Puyoô sont nécessaires pour limiter les conséquences des inondations. Ainsi, il résulte de l'instruction que la commune de Puyoô a, dès 2009, mener les études pour envisager les aménagements nécessaires permettant d'éviter les inondations mais que la complexité de la mise en œuvre des aménagements à réaliser en concertation avec d'autres collectivités, la nécessité de réaliser des études complémentaires et le risque élevé de générer des inondations plus importantes dans d'autres secteurs en cas de réalisation d'un seul aménagement, ont justifié l'absence de travaux émanant exclusivement de la commune de Puyoô avant les inondations de 2014. Dans ces circonstances, il ne peut être reproché au maire de Puyoô une carence fautive dans l'exercice de son pouvoir de police. En ce qui concerne les conclusions fondées sur la responsabilité sans faute : S'agissant de la responsabilité sans faute en qualité de maître de l'ouvrage hydraulique sous la RD 817 au niveau du bourg de Ramous : 4. Le maître d'un ouvrage public est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics, dont il a la garde, peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s'il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d'un cas de force majeure. Ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu'ils subissent lorsque le dommage n'est pas inhérent à l'existence même de l'ouvrage public ou à son fonctionnement et présente, par suite, un caractère accidentel. 5. Si le rapport d'expertise judiciaire du 19 mars 2017 relève que l'origine des inondations est due au détournement du tracé historique du Saubagnac, que l'écoulement des crues vers le Gave est bridé par l'ouvrage hydraulique sous la RD817 dont le sous dimensionnement constitue une cause des inondations ainsi que l'existence d'une cuvette naturelle faisant obstacle à une vidange, il résulte cependant de l'instruction, et notamment des études hydrauliques Sogreah de 2009, ISL de 2015, complété en 2016 et 2017 et des analyses des cabinets d'expertise Aquageosphère et Voisin Consultant que les dommages subis par les sociétés Lavigne ont été causés par une inondation liée à des pluies d'une grande intensité dans une zone géographique particulièrement sujette aux inondations en raison des débordements des cours d'eau de Saubagnac et de Galihère. Il résulte ainsi de l'instruction que les caractéristiques du réseau hydrographique et la topographie des lieux engendrent des crues et des débordements réguliers de ces cours d'eau. L'étude hydraulique du ruisseau de Saubagnac sur la commune de Puyoô, effectuée en novembre 2009 par Sogreah, précise que les débordements du ruisseau captés par les fossés et le réseau pluvial et observés sur les zones amont et aval, sont susceptibles de se reproduire fréquemment et sont dus à l'insuffisance globale du réseau hydrographique, le gabarit du cours d'eau et l'entretien du lit mineur étant insuffisants. Il résulte également de l'instruction, notamment de l'étude ISL du 2 octobre 2015, que les crues décennales engendrent, pour le cours d'eau du Saubagnac, des débordements rive gauche au droit des coudes du lit mineur, notamment pour la zone de la Glacière où se situent les bâtiments des sociétés Francis Lavigne. Il résulte encore de l'instruction que le tracé du cours d'eau actuel du ruisseau de Saubagnac a été dévié de son cours naturel au 19ème siècle, pour contourner la commune de Puyoô, et que sa position actuelle engendre des risques de surverse sur les zones situées en contrebas, que ce ruisseau est encombré sur certaines parties et que ses capacités d'évacuation sont très faibles. Si des aménagements ont été envisagés pour limiter l'impact des crues des cours d'eau du Saubagnac et du Galihère, notamment une modification de l'ouvrage hydraulique sous la RD817, il ne résulte pas de l'instruction que cet ouvrage constitue, comme l'ont relevé les premiers juges, la cause directe et adéquate des inondations des bâtiments des sociétés Francis Lavigne. D'ailleurs, toutes les études mentionnent des risques de débordements plus importants sur d'autres zones en fonction de chaque aménagement envisagé et il résulte notamment de l'étude complémentaire ISL de janvier 2017 qu'un dispositif de franchissement de la RD817 permettrait de réduire l'emprise de la zone inondable mais ne permet pas d'éviter les débordements puisque le réseau hydrographique du Galihère est globalement sous-dimensionné sur le bourg de Ramous et que les débordements du Saubagnac sont repris par les fossés le long du chemin de Martinette, qui ne peuvent faire transiter l'ensemble des écoulements. L'ouvrage hydraulique sous la RD 817 n'a donc pas causé les dommages subis par les sociétés Lavigne. S'agissant de la responsabilité sans faute en qualité de maître de l'ouvrage public que constitue le réseau hydrographique du ruisseau du Saubagnac : 6. Si le maître de l'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement, ce régime de responsabilité ne s'applique pas aux préjudices subis du fait de l'absence d'ouvrage public. 7. Les sociétés Francis Lavigne, pour la première fois en appel, invoquent la responsabilité sans faute de la commune de Puyoô, de la commune de Ramous, de la communauté de communes de Lacq-Orthez, du syndicat mixte du Bassin du Gave de Pau et du département des Pyrénées-Atlantiques en leur qualité de maître de l'ouvrage public que constituerait le réseau hydrographique du ruisseau du Saubagnac qui s'étend sur les territoires dont ils sont propriétaires et dont ils ont la garde. Toutefois, le réseau hydrographique du ruisseau du Saubagnac constitue un bien à l'état naturel, et il ne résulte pas de l'instruction qu'il s'agirait d'un ouvrage résultant d'un travail de l'homme. Dans ces circonstances, il ne peut être qualifié d'ouvrage public et les sociétés requérantes ne sont ainsi pas fondées à rechercher la responsabilité des personnes publiques sur ce fondement. 8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les sociétés Francis Lavigne ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande indemnitaire. Sur les frais liés au litige : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Puyoô, de la commune de Ramous, de la communauté de communes de Lacq-Orthez, du syndicat mixte du bassin du Gave de Pau et du département des Pyrénées Atlantiques, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, tout ou partie des frais exposés par les sociétés Francis Lavigne et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des sociétés Francis Lavigne les sommes demandées sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : La requête des sociétés Francis Lavigne Développement, Adour Pied Confort Francis Lavigne, et Puyolaise d'Articles Chaussants est rejetée. Article 2 : Les conclusions des défendeurs présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Francis Lavigne Développement, à la société Adour Pied Confort Francis Lavigne, à la Société Puyolaise d'Articles Chaussants, à la commune de Puyoô, à la commune de Ramous, à la communauté de communes de Lacq-Orthez, au département des Pyrénées-Atlantiques et au syndicat mixte du Bassin du Gave de Pau. Délibéré après l'audience du 17 décembre 2024 à laquelle siégeaient : M. Nicolas Normand, président, Mme Clémentine Voillemot, première conseillère Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2025. La rapporteure, Clémentine VoillemotLe président, Nicolas Normand La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX02547