CAA de PARIS, 4ème chambre, 04/10/2024, 23PA03552, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-10-04
Numéro : 23PA03552
Président : Mme BRUSTON
Rapporteur : Mme Marguerite  SAINT-MACARY
Commissaire du gouvernement : Mme LIPSOS
Avocat(s) : PITON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Saint-Maur-des-Fossés a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 30 décembre 2020 par lequel le préfet du Val-de-Marne a prononcé sa carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, s'est octroyé sa compétence pour la délivrance des permis de construire portant sur des opérations de construction ou de changement de destination à destination d'habitation de plus de trois logements sur l'ensemble de son territoire, et a fixé à 300 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans. Par un jugement n° 2105835 du 8 juin 2023, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 4 août 2023, la commune de Saint-Maur-des-Fossés, représentée par Me Piton, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler l'arrêté de carence du 30 décembre 2020 du préfet du Val-de-Marne ainsi que la décision du 15 avril 2021 par laquelle il a rejeté le recours gracieux exercé à son encontre ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est entaché de deux omissions à statuer ; - il est insuffisamment motivé ; - le défaut de communication du projet d'arrêté de carence au contentieux crée un doute quant à la régularité de la procédure suivie ; - il est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors que le projet d'arrêté prévoyait initialement une majoration inférieure à 300 % et que ce taux est remonté à 300 % de l'autorité seule de l'administration centrale ; - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; - elle justifie de raisons objectives l'ayant empêchée de réaliser, dans le délai imparti, le nombre de logements locatifs sociaux qui lui était fixé ; - le transfert à l'Etat de la compétence pour délivrer les permis de construire relatifs à des opérations de changement de destination ou de construction de plus de trois logements, sur l'ensemble du territoire de la commune, est entaché d'erreur d'appréciation ; - le motif tiré de l'absence de signature d'une convention d'intervention foncière avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France est entaché d'une erreur de fait ; - la prise en compte des précédents arrêtés de carence méconnaît le principe " non bis in idem " ; - le taux de majoration de 300 % qui lui a été appliqué est disproportionné. Par un mémoire en défense enregistré le 22 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Saint-Macary, - les conclusions de Mme Lipsos, rapporteure publique, - et les observations de Me Piton, représentant la commune de Saint-Maur-des-Fossés. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Saint-Maur-des-Fossés disposait, au 1er janvier 2017, de 34 505 résidences principales, dont 2 920 logements locatifs sociaux, soit une proportion de logements locatifs sociaux inférieure à celle de 25 % à atteindre en 2025 en vertu de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. En application de l'article L. 302-8 de ce code, le préfet du Val-de-Marne lui a assigné un objectif de réalisation de 1 956 logements locatifs sociaux supplémentaires pour la période triennale de 2017 à 2019. La commune n'ayant réalisé, à l'issue de cette période, que 544 de ces logements, soit 27,81 % de l'objectif assigné, le préfet du Val-de-Marne a, par un arrêté du 30 décembre 2020, prononcé la carence de la commune sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, fixé le taux de majoration à 300 % à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans et décidé que la délivrance des permis de construire, pour les opérations de construction ou de changement de destination de plus de trois logements, relèverait de sa compétence sur l'ensemble du territoire de la commune. La commune de Saint-Maur-des-Fossés a exercé un recours contre cet arrêté qui a été rejeté le 15 avril 2021. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté et de la décision de rejet de son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, en énonçant, au point 7 du jugement attaqué, les considérations de droit et de fait sur lesquelles s'est fondé le préfet du Val-de-Marne pour prendre l'arrêté contesté, et en déduisant que le constat de la carence de la commune était suffisamment motivé, le tribunal n'a pas omis de se prenoncer sur le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté contesté quant au transfert au préfet du Val-de-Marne de la compétence pour délivrer les autorisations d'urbanisme relatives à des opérations de changement de destination ou de construction de plus de trois logements sur l'ensemble du territoire, qui n'avait pas à faire l'objet d'une motivation spécifique. 3. En deuxième lieu, le tribunal a répondu au moyen soulevé par la commune de Saint-Maur-des-Fossés tiré de la disproportion du taux de majoration de 300 % du prélèvement sur ses ressources fiscales qui lui a été appliqué. Par ailleurs, il n'était pas tenu de répondre au moyen tiré de ce que le préfet du Val-de-Marne n'avait pas pris en compte la signature d'un contrat de mixité sociale pour décider cette majoration et en fixer le montant, dès lors que la seule signature d'un tel contrat n'emportait, en elle-même, aucune conséquence sur cette majoration et que ce moyen était, par suite, inopérant. 4. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". En indiquant que la suppression de la taxe d'habitation était sans influence sur la proportionnalité de la sanction qui lui avait été infligée, le tribunal a suffisamment motivé son jugement dès lors que cet argument ne pouvait être utilement invoqué à l'encontre de la majoration du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune. Sur le bien-fondé du jugement : 5. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales (...). / VII.- Pour les communes mentionnées au premier alinéa du I du présent article, l'objectif de réalisation pour la cinquième période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 25 % des logements sociaux à réaliser pour atteindre en 2025 le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. Cet objectif de réalisation est porté à 33 % pour la sixième période triennale (...) ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code : " Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 302-8 de ce même code : " I.-Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Cet objectif ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025, le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5 (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 302-9-1 de ce code : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint (...), le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7 (...) ". 6. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 7. En premier lieu, si l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que l'arrêté de carence est pris après avis du comité régional de l'habitat, ces dispositions n'impliquent pas qu'un projet d'arrêté formalisé soit soumis au comité. Il ne ressort en tout état de cause pas des termes du procès-verbal de la séance de ce comité qui s'est tenue le 8 décembre 2020 que la directrice régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement aurait décidé seule d'une évolution du taux de majoration du prélèvement appliqué à la commune de Saint-Maur-des-Fossés, l'intéressée s'étant bornée à signaler que le montant qui était prévu était déjà de 300 %. Dans ces conditions, d'une part, l'absence de transmission, au contentieux, du projet d'arrêté qui aurait été soumis au comité régional de l'habitat n'est pas de nature à révéler l'existence d'un vice de procédure, d'autre part, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 8. En deuxième lieu, l'arrêté de carence du 30 décembre 2020 fait état d'un taux de réalisation de l'objectif global de logements sociaux pour la période triennale de 2017-2019 de 27,81 %, précise que les difficultés avancées par la commune, qu'il énumère, ne suffisent pas à justifier le niveau d'atteinte insuffisant des obligations triennales, souligne que la commune n'avait déjà pas atteint ses différents objectifs lors des cinq périodes triennales précédentes et mentionne l'absence de convention d'intervention foncière entre la commune de Saint-Maur-des-Fossés et l'établissement public foncier d'Île-de-France alors que la commune s'était engagée à cette signature dans les trois mois suivant la signature du contrat de mixité sociale. Il est, ce faisant, assez motivé au regard des critères énoncés par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, tant au regard du prononcé de la carence qu'au regard du taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code. Enfin, il n'avait pas à justifier de manière spécifique le transfert à l'autorité administrative de la compétence de la commune pour délivrer certaines autorisations d'urbanisme sur l'ensemble de son territoire. 9. En troisième lieu, s'il ressort du contrat de mixité sociale signé entre la commune de Saint-Maur-des-Fossés et l'Etat que 35 % du territoire de la commune est situé en zone inondable, soit 3 589 maisons, 630 immeubles et près de 28 000 personnes, et que la commune est concernée par onze zones de risque de mouvement de terrain liées à la présence sur son territoire d'anciennes sablières et d'anciennes carrières de calcaire, aucun élément ne permet d'apprécier l'incidence de ces éléments sur la constructibilité de son territoire, alors au demeurant qu'une part significative de la population est déjà située en zone inondable. Il résulte en outre de l'instruction que la commune ne mène pas une politique foncière volontariste par le biais de son plan local d'urbanisme, par exemple en définissant des emplacements réservés pour le logement social, en fixant une proportion de logements locatifs sociaux à réaliser plus stricte que celle résultant de la loi ou en exploitant le potentiel de densification de son territoire, et qu'elle privilégie l'habitat individuel à l'habitat collectif. A cet égard, le choix de la commune d'un urbanisme " à taille humaine " ne saurait être regardé comme une difficulté l'empêchant d'atteindre ses objectifs en matière de logements locatifs sociaux. De plus, la réalisation de logements sociaux peut également être obtenue par la rénovation de logements vacants, la préemption ou le conventionnement de logements existants. Ensuite, il ne résulte pas de l'instruction que les recours contentieux exercés contre les permis de construire délivrés par la commune présenteraient un caractère exceptionnel alors que celle-ci a indiqué, dans le cadre de la procédure contradictoire, que onze permis de construire représentant 190 logements locatifs sociaux étaient concernés depuis 2017 et que les chiffres retenus par le préfet du Val-de-Marne incluent les logements agréés ou conventionnés non encore livrés. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que la faiblesse relative du nombre de logements locatifs sociaux réalisés soit imputable à la carence de l'Etat dans l'exercice du droit de préemption qui lui a été transféré par application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, alors que ce droit est limité aux biens définis à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, qu'il a donné lieu à la réalisation de trente-trois logements locatifs sociaux et que le préfet du Val-de-Marne soutient sans être sérieusement contredit que l'exercice de ce droit a été entravé par la transmission incomplète, tardive ou hors délai des déclarations d'intention d'aliéner par la commune. Enfin, il n'est pas contesté par la commune de Saint-Maur-des-Fossés qu'à la date de l'arrêté contesté, elle n'avait toujours pas signé de convention d'intervention foncière avec l'établissement public foncier d'Ile de France. Elle ne peut, dès lors, se prévaloir du confinement et du renouvellement de son conseil municipal pour justifier son retard. Dans ces conditions, et au regard du taux de 27,81 % de réalisation de son objectif triennal, c'est à bon droit que le préfet du Val-de-Marne a prononcé la carence de la commune de Saint-Maur-des-Fossés en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. 10. En quatrième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, la commune de Saint-Maur-des-Fossés n'est pas fondée à soutenir que le transfert au préfet du Val-de-Marne, sur l'ensemble de son territoire, de la compétence en matière d'autorisation d'urbanisme pour les constructions ou changements de destination relatifs à des opérations de plus de trois logements serait entaché d'erreur d'appréciation. 11. En dernier lieu, si l'instruction du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 préconise d'apprécier avec plus de souplesse la situation d'une commune qui aurait respecté les engagements de ce contrat, il ne ressort d'aucune disposition que la seule signature de ce contrat, qui ne présume en rien du respect de ses engagements par la commune, doive être prise en compte par l'autorité administrative lorsqu'elle décide d'appliquer la majoration prévue à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Ensuite, le principe " non bis in idem " ne faisait pas obstacle à ce que le préfet du Val-de-Marne prenne en compte, afin d'apprécier son volontarisme dans la réalisation des logements locatifs sociaux, la circonstance que la commune de Saint-Maur-des-Fossés était déjà carencée à l'issue des cinq précédentes périodes triennales. A cet égard, il résulte de l'instruction que son taux de logements locatifs sociaux est seulement passé de 5,53 % à 8,81 % entre 2002 et 2019. Enfin, la commune de Saint-Maur-des-Fossés ne peut utilement invoquer pour contester le taux de majoration de 300 % de son prélèvement la suppression de la taxe d'habitation, l'exonération de taxe foncière des logements sociaux pendant les premières années de leur construction, ou son impact sur l'équilibre de ses finances, ces éléments financiers, qui ne lui sont d'ailleurs pas spécifiques, ne faisant pas partie des critères à prendre en compte pour la fixation du montant de la majoration. Dès lors, compte tenu du caractère persistant de la faiblesse de la réalisation de son objectif triennal de logements locatifs sociaux et de ce qui a été dit au point 9, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que le taux de majoration de 300 % appliqué par le préfet du Val-de-Marne serait disproportionné. 12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Maur-des-Fossés n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également, par voie de conséquence, être rejetées. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Saint-Maur-des-Fossés est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Maur-des-Fossés et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2024, à laquelle siégeaient : Mme Bruston, présidente, M. Mantz, premier conseiller, Mme Saint-Macary, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2024. La rapporteure, M. SAINT-MACARY La présidente, S. BRUSTON La greffière, E. FERNANDO La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23PA03552