CAA de NANTES, 5ème chambre, 17/01/2020, 18NT04359, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-17
Numéro : 18NT04359
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CONCORDE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés les 11 décembre 2018 et 27 juin 2019, la société Mercialys, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 10 octobre 2018 par lequel le maire de Lanester a refusé de lui délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elle sollicitait en vue de l'extension d'un ensemble commercial ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du pays de Lorient ; - son projet satisfait aux critères d'évaluation de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2019, la commune de Lanester, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Mercialys au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la société Mercialys ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de Me A..., substituant Me D..., pour la société Mercialys. Considérant ce qui suit : 1. La société Mercialys a déposé, le 14 décembre 2017, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue, d'une part, de l'extension d'un ensemble commercial situé sur le territoire de la commune de Lanester, par la création d'une moyenne surface de 2 000 m² spécialisée dans l'équipement de la personne et de la maison après réduction de 136 m² d'un magasin à l'enseigne " CELIO ", d'autre part, à titre de régularisation, de l'extension de 682 m² d'un magasin à l'enseigne " HetM ", portant la surface totale de vente de cet ensemble commercial de 14 951 m² à 17 497 m². La commission départementale d'aménagement commercial du Morbihan a rendu, le 16 mai 2018, un avis défavorable au projet. Le 13 septembre 2018, la Commission nationale d'aménagement commercial, saisie du recours formé par la société Mercialys contre cet avis, a également émis un avis défavorable au projet. Par un arrêté du 10 octobre 2018, le maire de Lanester a refusé, au vu de cet avis, de délivrer à la société Mercialys le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elle sollicitait. La société Mercialys demande l'annulation de cet arrêté. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente est tenue de refuser la délivrance du permis de construire lorsque le projet fait l'objet d'un avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. 3. A l'appui de sa requête, la société Mercialys soutient que le refus du maire est illégal du fait de l'illégalité de l'avis défavorable émis le 13 septembre 2018 par la Commission nationale d'aménagement commercial. 4. Pour émettre son avis défavorable, la commission nationale a considéré que le projet n'est pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territorial (SCOT) du Pays de Lorient, approuvé le 16 mai 2018, qui préconise, notamment, dans son document d'orientations générales, " d'affirmer prioritairement le renforcement de l'ensemble des coeurs de ville ", qu'il va à l'encontre des objectifs prioritaires du SCOT du Pays de Lorient et du plan des déplacements urbains approuvé en 2012, qui cherchent à réduire les déplacements automobiles, que le projet est de nature à accroître encore la désaffection par la clientèle du centre-ville alors que la ville de Lorient a été retenue dans le dispositif " coeur de ville " et souffre d'un taux de vacance de 12%, qu'il ne répond pas à des besoins liés à un accroissement de la clientèle et qu'il n'y a pas d'emplacements de stationnement perméables sur les 978 places prévues. En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale du pays de Lorient : 5. L'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme et applicable au schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Lorient approuvé le 16 mai 2018, dispose que les autorisations d'aménagement commercial doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. Selon l'article L. 141-16 de ce code, le document d'orientation et d'objectifs précise les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal, définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre, de cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, de consommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, des paysages et de l'architecture. Selon l'article L. 141-17 du même code, il peut comprendre un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) déterminant les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 6. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient approuvé le 16 mai 2018 comporte un chapitre thématique intitulé " Une organisation de l'offre commerciale au service de la vitalité des centralités ". Ce chapitre comporte trois orientations à savoir " Privilégier les centralités commerciales pour l'accueil de nouveaux commerces ", qui affirme que ces centralités constituent les lieux privilégiés pour l'implantation du commerce et des marchés, " Accueillir dans les zones d'activités commerciales (ZACOM) uniquement les commerces non compatibles avec les centralités ", orientation selon laquelle " les ZACOM sont exclusivement le lieu d'implantation des équipements commerciaux majeurs dont le format et la logistique ne sont pas compatibles avec un fonctionnement en centralité " et " Hors des centralités commerciales et des ZACOM, de nouveaux commerces ne peuvent pas s'implanter ". Il identifie une centralité commerciale de type 1 correspondant au centre-ville de Lorient " centre d'agglomération dont le rayonnement s'étend au-delà du pays de Lorient " qui a vocation à accueillir " tous types de commerces, et notamment ceux contribuant à l'attractivité globale du territoire " et six " centralités commerciales de type 2 ", parmi lesquelles la centralité de Lanester, qui correspondent " aux pôles relais de l'agglomération et aux pôles d'appui " qui ont vocation à accueillir " de façon préférentielle les nouvelles implantations commerciales de rayonnement intercommunal ". Il comprend, également, un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui comporte plusieurs orientations. La première orientation précise que " tous les types de commerces sont autorisés dans les centralités ", que, dans les centralités de tous niveaux, tous les équipements commerciaux et équipements cinématographiques sont autorisés et que, dans les centralités de type 1 et 2, tous les équipements sont autorisés sans limite de surface. La deuxième orientation vise à " spécialiser et densifier les ZACOM ". Elle prévoit que les ZACOM accueillent seulement des nouveaux commerces dont la surface de vente est importante (au moins 500 m²), que, dans les ZACOM, la création de nouvelles galeries commerciales et l'extension des galeries commerciales existantes ne sont pas autorisées et que seule l'implantation de commerces destinés à des achats occasionnels et exceptionnels y est autorisée. Ce document institue également un mécanisme destiné à réguler le développement des ZACOM de type 1, en vue de préserver les centralités, par la mise en place d'un droit à construire de nouvelles surfaces de vente. 7. Il résulte de ce qui précède que si le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient privilégie l'implantation des nouveaux commerces, quelles que soient leurs dimensions, dans les centralités commerciales, il autorise également l'implantation, dans les ZACOM, de nouveaux commerces destinés à des achats occasionnels et exceptionnels dont la surface de vente est supérieure à 500 m². 8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du DAAC, que l'ensemble commercial, constitué d'un hypermarché à l'enseigne " Géant Casino " de 7 633 m2 et d'une galerie commerciale de 7 114 m2, dont l'extension est projetée, se situe dans la ZACOM de type 1 qui comprend " deux sites commerciaux périphériques majeurs ", celui de Lanester nord dans lequel le projet s'intègre, et celui de Lorient nord, caractérisés, chacun, par environ 80 000 m² de surfaces de vente totale et qui constituent avec le centre-ville de Lorient, (environ 55 000 m² de surface de vente), " les trois principaux lieux d'achat de la population locale et les 3 pôles qui rayonnent au-delà du territoire ". Le projet consiste à créer une moyenne surface spécialisée de 2 000 m2, accolée à l'ensemble préexistant d'une surface totale de vente de 14 951 m², occupant, pour partie, l'emprise de la réserve de l'hypermarché et 136 m2 de la surface de vente " Celio " et à régulariser une extension déjà existante de la surface de vente à l'enseigne " H etM ". Le projet, qui vise à densifier une zone d'activité commerciale, ZACOM de type 1, de 80 000 m² de surface de vente, par la création d'un commerce de 2 000 m2 et dont il n'est pas contesté qu'il est destiné à des achats occasionnels et exceptionnels, n'est pas incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient. En outre, si, dans son avis défavorable, la commission nationale ajoute que le projet " va à l'encontre des objectifs prioritaires du SCOT du Pays de Lorient, qui vise à réduire les déplacements automobiles ", il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que l'ensemble commercial existant, compris, ainsi qu'il a été dit, dans une zone d'activité commerciale d'environ 80 000 m² de surfaces de vente totale, est desservi à proximité immédiate par sept lignes de transports collectifs disposant de fréquences de passage importantes et peut être rejoint à vélo ou à pied depuis le centre-ville et que l'extension projetée aura un impact, estimé à moins de 1% du trafic journalier, très limité sur les flux routiers. Par suite, en considérant que l'opération projetée n'était pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territorial du Pays de Lorient, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne l'appréciation portée par la commission nationale au regard des critères de la loi : 9. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". Selon le I de l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015, lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : (...) c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine (...) / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue (...) de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement (...). Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, prévus à l'article L. 750-1 du code du commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de l'effet du projet sur l'animation de la vie urbaine et l'aménagement du territoire : 10. Il ressort des pièces du dossier que le projet vise à renforcer l'offre commerciale de l'ensemble commercial préexistant d'une surface totale de 14 951 m², dans une vaste zone d'aménagement commercial, dont la zone de chalandise est caractérisée par une croissance de plus de 10 % de sa population. Il ressort, également, des pièces du dossier, notamment du rapport du service instructeur devant la commission nationale, qu'aucune subvention du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) n'a été versée à la commune de Lanester et que la subvention accordée par ce fonds en 2016 à la commune Lorient ne l'a été que pour la mise aux normes environnementale d'une station-service. Enfin, ni ce rapport, ni celui de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM), ni les avis du ministre chargé du commerce ne font état des difficultés susceptibles d'être entrainées par le projet en matière d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne l'animation de la vie urbaine. Par suite, et alors même que la commune de Lorient a été retenue dans le cadre du plan d'action " Coeur de ville ", en estimant que le projet compromet la réalisation de l'objectif d'aménagement du territoire fixé par la loi aux motifs que " le renforcement du potentiel d'attractivité d'une polarité commerciale de périphérie de l'agglomération " lié au projet d'extension en litige est de nature " à accroître encore la désaffection par la clientèle du centre-ville et à faire obstacle aux objectifs poursuivis par les pouvoirs publics au moyen du plan " action Coeur de ville" et qu'il ne répond pas à des besoins liés à un accroissement de la clientèle, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une inexacte application des dispositions précitées du code de commerce. S'agissant de l'effet du projet en matière de développement durable : 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet consiste à utiliser des locaux existants dans des bâtiments déjà construits, et à les étendre sur des espaces déjà imperméabilisés à usage de stationnement. Il bénéficie de la mutualisation des 1 395 places de stationnement existantes et n'entrainera la réalisation que de 5 places supplémentaires. Par suite, en se fondant sur la seule circonstance qu'il n'y a pas " d'emplacements de stationnement perméables sur les 978 places au sol " pour considérer que le projet compromet la réalisation de l'objectif de développement durable fixé par la loi, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une inexacte application des dispositions précitées du code de commerce. 12. Il résulte des développements qui précèdent que la société Mercialys est fondée à soutenir que le refus opposé par le maire de Lanester à sa demande de permis de construire valant autorisation commerciale est illégal du fait de l'illégalité de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Dès lors, la société Mercialys est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 10 octobre 2018 du maire de Lanester. Sur les frais liés au litige : 13. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à la société Mercialys d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que la société Mercialys, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Lanester la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 10 octobre 2018 par lequel le maire de Lanester a refusé de délivrer à la société Mercialys le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elle sollicitait est annulé. Article 2 : L'Etat versera à la société Mercialys une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la commune de Lanester tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Mercialys, à la commune de Lanester et au ministre de l'économie et des finances. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme C..., présidente-assesseur, - Mme Picquet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 janvier 2020. Le rapporteur, C. C...Le président, T. CELERIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT04359