Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre , 04/12/2014, 13PA01049, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-04
Numéro : 13PA01049
Président : Mme VETTRAINO
Rapporteur : M. Michel  ROMNICIANU
Commissaire du gouvernement : Mme BONNEAU-MATHELOT
Avocat(s) : BEAL

Vu la requête, enregistrée le 18 mars 2013, présentée pour l'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier dont le siège est 114 avenue Danielle Casanova à Ivry-sur-Seine (94200), représentée par son président, M. D...C..., Mme B...I..., demeurant..., M. H... E..., demeurant ... et le Syndicat des copropriétaires dit " Résidence de l'Archebanc ", dont le siège est 69 avenue Danielle Casanova à Ivry-sur-Seine (94200), représenté par son syndic, le cabinet Ifnor, par Me F...A... ; l'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier et autres demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 1008609/6, 1009090/6, 1103152/6 et 1103172/6 du 18 janvier 2013 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 octobre 2010 du conseil municipal de la commune d'Ivry-sur-Seine approuvant la modification du plan local d'urbanisme (PLU) de ladite commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Ivry-sur-Seine le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 novembre 2014 : - le rapport de M. Romnicianu, premier conseiller, - les conclusions de Mme Bonneau-Mathelot, rapporteur public, - et les observations de Me G..., pour la commune d'Ivry-sur-Seine ; 1. Considérant que, par une délibération du 21 octobre 2010, le conseil municipal de la commune d'Ivry-sur-Seine a approuvé une modification du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que l'association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier, Mme I..., M. E... et le syndicat des copropriétaires dit " Résidence de l'Archebanc " relèvent régulièrement appel du jugement du 18 janvier 2013 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur le désistement du syndicat des copropriétaires dit "Résidence de l'Archebanc" : 2. Considérant que le désistement du syndicat des copropriétaires dit "Résidence de l'Archebanc" est pur et simple ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération litigieuse : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération litigieuse : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-13 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la même date : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : / a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; / b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; / c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. / (...) Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que, si l'élaboration et la révision du plan local d'urbanisme doivent être prescrites par une délibération du conseil municipal, l'engagement de la procédure de modification du plan n'est pas subordonnée à l'intervention d'une telle délibération ; que cette procédure peut, par suite, être régulièrement engagée par le maire ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la délibération litigieuse du 21 octobre 2010 est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le conseil municipal d'Ivry-sur-Seine n'a pas prescrit la modification du plan local d'urbanisme qu'il a approuvée à l'issue de la procédure et qu'il n'appartenait pas au maire de prendre l'initiative d'une telle modification doit être écarté ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré du défaut de notification du projet de modification litigieux aux personnes publiques visées aux articles L. 123-13 et L. 121-4 du code de l'urbanisme préalablement à l'ouverture de l'enquête publique manque en fait et doit, par suite, être écarté ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire (...) dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. " ; qu'en vertu de l'article R. 123-14 du code de l'environnement, l'avis d'enquête publique doit être publié en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux au moins quinze jours avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié dans l'édition du Val-de-Marne du Parisien en date des 1er et 25 mars 2010, ainsi que dans le Journal L'Humanité les 1er et 26 mars 2010 ; que la circonstance que le journal L'Humanité soit un journal à diffusion nationale, ne comportant pas une édition régionale ou locale spécifique, est sans incidence sur la régularité de la publication de l'avis d'enquête publique, dès lors qu'il est constant que ledit journal, à vocation généraliste, est effectivement diffusé dans tout le département du Val-de-Marne, de sorte que cette publication a permis une information suffisante des personnes intéressées par le projet de modification du PLU ; qu'ainsi le moyen tiré de l'irrégularité de la publication de l'avis d'enquête publique doit être écarté ; 6. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ainsi que ses annexes et par la présente section : 1° Les directives territoriales d'aménagement et les directives territoriales d'aménagement et de développement durables ; 2° Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France ; 3° Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ; 4° Les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 145-7. II. - Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants : 1° Les plans locaux d'urbanisme : a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; [...] III. - Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, les modifications des documents mentionnés aux I et II du présent article donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. " ; que, toutefois, aux termes de l'article R. 121-16 de ce même code, dans sa version alors applicable : " Sont dispensées de l'évaluation environnementale, à condition qu'elles n'aient pas pour objet d'autoriser la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements mentionnés à l'article L. 414-4 du code de l'environnement : [...] 3° Les modifications des plans locaux d'urbanisme [...], à l'exception : a) Des modifications ou révisions simplifiées concernant des opérations ou travaux mentionnés au c du 2° du II de l'article R. 121-14 ; [...] " ; 7. Considérant que les requérants ne sauraient utilement soutenir que, faute d'avoir procédé à une évaluation environnementale préalablement à l'approbation de la modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Ivry, les auteurs de la délibération litigieuse auraient méconnu les objectifs de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, dès lors que ces objectifs ont été transposés dans l'ordre juridique interne à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme ; qu'en outre, il résulte de l'article L. 121-10-III du code de l'urbanisme cité ci-dessus que les modifications d'un plan local d'urbanisme qui ne prévoient aucun changement susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement ne donnent pas lieu à évaluation environnementale ; qu'à cet égard, en se bornant à soutenir que la modification en litige " impacte la quasi-totalité des zones urbaines du PLU ", les requérants n'établissent pas que cette modification induirait un quelconque changement susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement au sens de la disposition législative sus-rappelée ; qu'enfin, en tout état de cause, il découle du 3° de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme que la modification en cause du PLU de la commune d'Ivry-sur-Seine n'avait pas à faire l'objet d'une évaluation environnementale, dès lors que, d'une part, il est constant qu'elle n'entre pas dans le champ d'application des prévisions du c) du 2° du II de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme et que, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux était susceptible d'affecter un site Natura 2000 situé à proximité immédiate, auquel se réfère l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; qu'en effet, il est constant qu'il n'existe aucun site Natura 2000 à proximité ou sur le territoire de la commune d'Ivry-sur-Seine ; qu'il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'une évaluation environnementale au sens de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme aurait dû être réalisée préalablement à l'adoption de la modification litigieuse ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale doit être écarté ; 8. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) " ; 9. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 10. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que les convocations des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal du 21 octobre 2010 ont été adressées aux intéressés, par envoi postal, le 15 octobre 2010, dans le délai prescrit par les dispositions susvisées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse a été jointe aux convocations adressées aux conseillers municipaux ; que cette note de synthèse était accompagnée d'une note de présentation, laquelle énonçait de manière détaillée les modifications envisagées du PLU, permettant aux intéressés d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées ainsi que de mesurer les implications de leur décision sur le projet litigieux ; qu'ainsi, les conseillers municipaux ont disposé, par les documents qui leur ont été adressés, d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat, peu important à cet égard que ladite note n'évoque pas, en particulier, la réalisation envisagée d'une opération immobilière sur le secteur situé avenue Danielle Casanova / rue Ledru-Rollin ; qu'en effet, à supposer même, ainsi que le soutiennent les requérants, que la modification litigieuse du PLU ait été mise en oeuvre en vue de permettre la réalisation de cette opération immobilière, la modification d'un document d'urbanisme demeure, même en pareil cas, celle d'un acte réglementaire fixant les règles générales d'utilisation du sol, sans que celle-ci ait trait à une opération particulière et ne se confond pas avec la délivrance ultérieure de l'autorisation individuelle d'urbanisme requise par ladite opération ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux eu égard au défaut d'information de ces derniers doit être écarté ; 11. Considérant, en sixième lieu, que l'auteur de la délibération portant approbation de la modification d'un PLU n'est pas tenu de suivre l'avis du commissaire enquêteur ; que, par suite, la circonstance que certaines des réserves émises par le commissaire enquêteur ne pourraient être considérées comme levées par la délibération du conseil municipal d'Ivry-sur-Seine du 21 octobre 2010 et que son avis devrait, par suite, être regardé comme défavorable, est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la délibération en litige ; qu'au surplus, il ressort des pièces du dossier que la réserve émise par le commissaire enquêteur dans son avis du 26 mai 2010 concernant l'îlot " Ledru-Rollin / Danielle Casanova " a été levée, la hauteur maximale des constructions dans cet îlot ayant été abaissée et limitée à 37 mètres, conformément aux suggestions émises par le commissaire enquêteur ; En ce qui concerne la légalité interne de la délibération litigieuse : S'agissant du recours à la procédure de modification : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " (...) La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; / b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; / c/ Ne comporte pas de graves risques de nuisance (... ) " ; 13. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, d'une part, la délibération litigieuse a pour objet, outre de simples ajustements réglementaires, une modification limitée du zonage, portant sur 3 secteurs où les possibilités de construction étaient jusqu'alors restreintes (UGa), voire inexistantes (UFa), en vue de permettre le développement de l'habitat dans lesdits secteurs ; qu'ainsi, à l'issue de la modification contestée, le secteur René Robin / Jean Le Galleu, auparavant situé en zone UGa est classé en zone UA ; le secteur Danielle Casanova / Ledru-Rollin, auparavant situé en zone UGa est classé en zone URa (zone du centre-ville) ; enfin, le secteur des rues Vérollot, Carnot et Raymond Lefèvre, auparavant situé en zone UFa, est classé en zone UI ; que, s'agissant du secteur Danielle Casanova / Ledru-Rollin, la note de présentation du projet de modification énonce ainsi (p. 6) : " Il est proposé d'étendre la zone URa qui couvre le centre ville, au secteur actuellement en zone UGa situé à l'angle de l'avenue Danielle Casanova et de la rue Ledru-Rollin, qui comporte déjà des bâtiments de grande hauteur (bâtiments dits Archebanc), ceci afin de préserver la mixité urbaine en permettant plus d'habitat et de densifier un quartier proche des transports en commun " ; qu'il est donc constant que cette modification du zonage a pour finalité d'autoriser des constructions supplémentaires en vue de favoriser une densification de l'habitat dans les trois secteurs concernés, lesquels au total concernent environ 3,3 ha, soit à peine 0,5 % du territoire de la commune ; qu'en particulier le projet litigieux a pour effet de permettre des constructions d'une hauteur de 37 mètres dans le secteur Ledru Rollin - Danielle Casanova ; 14. Considérant, d'autre part, que cette volonté de densification de l'habitat urbain est inscrite dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLU de la commune, dont le 4ème objectif est intitulé : "Economiser et valoriser les ressources existantes" ; que cet objectif est ainsi développé (PADD, p. 27) : " 4.1 - Poursuivre une gestion économe de l'espace. Une gestion économe de l'espace entraîne la nécessité d'augmenter les capacités d'accueil des milieux urbains bien équipés tels qu'Ivry-sur-Seine. La politique municipale d'accroissement de la population à Ivry (objectif 56 0000 habitants en 2010) permettra d'accueillir de nouveaux habitants dans cette partie de l'agglomération francilienne bien desservie par les transports et bien équipée. On pourra ainsi limier d'autant l'expansion urbaine en grande périphérie de la région parisienne et économiser les territoires pouvant avoir d'autres vocations. En outre, le mode de croissance de la ville sur la ville choisi par la commune grâce à la réhabilitation/densification des quartiers permet de minimiser les effets de la création de nouvelles constructions sur les ressources et la qualité du milieu " ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la modification contestée, eu égard à son objet tel que rappelé ci-dessus, s'inscrit pleinement dans le cadre des orientations générales de densification de l'habitat fixées par le PADD et, partant, ne porte pas atteinte à l'économie générale dudit projet d'aménagement et de développement durable, peu important à cet égard que l'objectif démographique fixé par le PADD, dénué de portée impérative, soit d'ores et déjà atteint ; qu'en outre, il est constant que la modification litigieuse répond aux préconisations du schéma directeur d'Ile-de-France (SDRIF arrêté par délibération du conseil régional d'Ile-de-France le 15 février 2007), lequel prône notamment une densification de l'habitat afin de lutter contre le mitage du territoire et de " construire la ville sur la ville " ; qu'enfin l'obligation pour la commune d'accroître l'offre de logement sur son territoire découle également du programme local de l'habitat (PLH), élaboré conjointement avec les services de l'État, arrêté par une délibération du conseil municipal de la commune du 23 juin 2011 ; 16. Considérant, en second lieu, que si les requérants soutiennent que la réduction du nombre de places de stationnement nécessitée par les constructions sur les zones modifiées aura pour conséquence de créer de graves nuisances, cette réduction, dont la matérialité est au demeurant contestée en défense par la commune, s'inscrit en tout état de cause dans la volonté des pouvoirs publics de favoriser d'autres modes de transport que la voiture individuelle en vue précisément de limiter les nuisances écologiques liées à la pollution urbaine ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, la modification envisagée ne portant pas atteinte à l'économie générale du PADD, d'une part, et ne comportant pas de risques de nuisance, d'autre part, le moyen tiré de l'erreur de droit pour avoir recouru à la procédure de modification ne peut qu'être écarté ; S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement de l'îlot Ledru-Rollin / Danielle Casanova : 18. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 19. Considérant que l'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier, Mme I...et M. E...reprennent en appel le moyen, qu'ils avaient invoqué en première instance et tiré de ce que le nouveau classement de îlot Ledru-Rollin / Danielle Casanova est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par le Tribunal administratif de Melun ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier, Mme I...et M. E...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le Tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal d'Ivry-sur-Seine a approuvé la modification du plan local d'urbanisme ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Ivry-sur-Seine, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de mettre solidairement à la charge de l'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier, de MmeI..., de M. E... et du syndicat des copropriétaires dit " Résidence de l'Archebanc " une somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Ivry-sur-Seine sur le fondement des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : Il est donné acte du désistement de la requête du Syndicat des copropriétaires dit " Résidence de l'Archebanc ". Article 2 : La requête de l'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier, de Mme I...et de M. E... est rejetée. Article 3 : L'Association " Tourbillons " pour la qualité de vie de quartier, MmeI..., M. E...et le Syndicat des copropriétaires dit " Résidence de l'Archebanc " verseront ensemble à la commune d'Ivry-sur-Seine une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 7 N° 11PA00434 2 N° 13PA01049