CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 23/11/2023, 21TL21277, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-23
Numéro : 21TL21277
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : DALBIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 9 janvier 2019 par laquelle la maire de Montauban a rejeté sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme communal révisé le 30 novembre 2016 et d'enjoindre à la maire d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1900285 du 12 février 2021, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 26 mars 2021 et le 4 février 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 21BX01277 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL21277, M. A..., représenté par Me Dalbin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du 9 janvier 2019 du maire de Montauban ; 3°) d'enjoindre à la maire de Montauban d'inscrire à l'ordre du jour de la prochaine séance du conseil municipal, la question de l'abrogation des dispositions du plan local d'urbanisme sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision attaquée est entachée d'incompétence de son auteur dès lors que la maire de Montauban était tenue d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la demande d'abrogation présentée afin que cet organe se prononce sur l'illégalité des dispositions du plan local d'urbanisme ; - le classement en zone naturelle protégée Np des parcelles dont il est propriétaire méconnaît l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, compte tenu de l'absence d'intérêt paysager et de caractère d'espace naturel et boisé classé ; - le classement en cause n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables de la commune. Par mémoire enregistré le 15 décembre 2021, la commune de Montauban, représentée par la SCP Courrech et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé. La clôture d'instruction a été fixée au 25 octobre 2022 par une ordonnance en date du même jour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - et les observations de Me Calmette, représentant la commune intimée. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Montauban (Tarn-et-Garonne) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune par une délibération du 25 février 2004. Ce document d'urbanisme a fait l'objet de plusieurs modifications, ainsi que de deux révisions dont la dernière a été approuvée le 30 novembre 2016. M. A... a, par un recours gracieux du 12 novembre 2018, sollicité l'abrogation de ce plan local d'urbanisme dans sa dernière version au motif qu'il classe en zone naturelle protégée Np ses parcelles cadastrées section ... n° ... et n° ... situées au lieu-dit " Les Carbonnnières ". Par une décision du 9 janvier 2019, la maire de Montauban a rejeté cette demande. Par la présente requête, M. A... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 9 janvier 2019 de la maire de Montauban. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 3. Il résulte du point précédent que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 4. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 5. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'au nombre des orientations générales fixées par le projet d'aménagement et de développement durables adopté dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme de Montauban figure l'objectif n° 2. III tendant à " préserver et gérer durablement les ressources naturelles, mettre en évidence la diversité des paysages et patrimoines, modérer la consommation d'espaces ". Cette orientation précise également que " dans le cadre des attendus des récents textes législatifs, la révision du PLU s'inscrira dans une logique de maîtrise volontariste des prélèvements d'espaces agricoles ou naturels par l'urbanisation, plus particulièrement à destination d'habitat. L'avancement des études de révision du PLU permettra de préciser les traductions de cette orientation qui visera, à rythme de développement maîtrisé, à modérer la consommation d'espaces par logement produit sur la commune. En termes quantitatifs, il s'agit de : ' prolonger l'objectif de division par 3 des tendances passées de consommations d'espaces par l'habitat, scénario exprimé dans le PLH de l'agglomération et sur lequel s'appuie déjà le PLU en vigueur, ' réduire d'au moins 20 % les capacités urbanisables par rapport au document existant, afin de les recentrer sur l'occupation des "dents creuses" dans l'urbanisation existante, sur les secteurs de projets stratégiques de renouvellement et de développement urbain, et sur le renforcement organisé des hameaux, ' à partir des 800 ha de capacités d'urbanisation à court ou long terme estimés dans le PLU avant révision, tendre vers un potentiel global de 600 à 640 ha de densification ou d'extension résidentielle, en tenant compte des problématiques de disponibilité réelle du foncier (...) ". 7. D'autre part, le rapport de présentation de la révision générale n° 2 du plan local d'urbanisme justifie la création de la zone naturelle protégée Np en ce qu'elle " englobe les espaces protégés en raison de leur caractère naturel et boisé, et de leur intérêt du point de vue écologique, hydraulique et/ou paysager. Elle comprend notamment : - les espaces de vallées humides, d'intérêt hydraulique et biologique des rivières et principaux ruisseaux, dont les vallées du Tarn et de l'Aveyron qui sont classées en site Natura 2000, ainsi que le Tescou, le Mortarieu, l'Angle, la Tauge, ...; - les espaces vallonnés et de paysages boisés du Sud-Est de la commune, sur lesquels la priorité est donnée à la conservation des boisements et des paysages agricoles non bâtis ; - des secteurs non équipés, de boisements diffus à préserver et/ou de proximité de grandes infrastructures (tel que l'A20; les bordures de routes à grandes circulations ou de l'aérodrome, (...) sur lesquels du développement bâti n'est pas souhaitable. Elle englobe également le bâti isolé ou à caractère diffus placé au sein de ces espaces naturels et boisés. La délimitation de la zone Np, qui était précédemment très large au niveau des vallées Nord et Sud du territoire, a été redéfinie dans le cadre de la révision n°2 du PLU : - en cohérence avec les objectifs de trames vertes et bleues communales et intercommunale, à partir de la cartographie fine des espaces naturels et de la caractérisation des réservoirs et corridors écologiques - par reclassement en zone A des espaces constituant clairement des espaces agricoles, actuellement ou potentiellement exploités, - par intégration du bâti isolé et diffus qui était précédemment classé en zone Nh A partir d'un objectif général de protection des espaces non bâtis, le règlement de la zone Np n'admet qu'une constructibilité limitée et encadrée, le cas échéant sous réserve des interdictions ou prescriptions supplémentaires découlant du règlement du PPRi (...) ". Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu redélimiter la zone Np en y englobant les espaces protégés en raison de leur caractère naturel et boisé. 8. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont identifié sur une carte les secteurs de la commune concernés par cette orientation et que les parcelles appartenant à M. A... classées en zone Np y sont incluses. Si le requérant soutient que ce classement est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Montauban, lequel fixe notamment pour objectif d'" Accueillir de nouveaux habitants, répondre aux besoins diversifiés en logements, mettre en œuvre les projets urbains, relier les quartiers " et de " recentrer les capacités urbanisables sur l'occupation des dents creuses dans l'urbanisation existante ", cette orientation n'implique pas l'ouverture à l'urbanisation de l'ensemble des parcelles se trouvant dans ces secteurs quand elles sont situées dans un environnement naturel. En outre, la zone concernée a été identifiée, dans la cartographie des espaces naturels du rapport de présentation comme secteur en " boisement de plaine " et à proximité de la ripisylve. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, le classement en zone naturelle Np des parcelles appartenant à M. A..., dépourvues de toute construction, englobées dans des espaces boisés et naturels, et situées dans une partie de la commune caractérisée par un bâti isolé ou à caractère diffus, n'est pas incohérent avec l'orientation n° 2.III du projet d'aménagement et de développement durables. Dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme doit être écarté. 9. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 10. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation peut être censurée par le juge administratif si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste. 11. L'appelant est propriétaire des parcelles cadastrées section ... n° ... et n° ... qui ont fait l'objet, par la délibération du 30 novembre 2016 révisant le plan local d'urbanisme, d'un classement en Np, défini comme comprenant " les espaces protégés en raison de leur caractère naturel et boisé, et de leur intérêt du point de vue écologique, hydraulique et/ou paysager, et englobe également le bâti isolé ou à caractère diffus placé au sein de ces espaces naturels et boisés ". Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles étaient précédemment classées en zone naturelle à l'issue de la première révision approuvée le 22 juillet 2010. Comme il a été dit au point 7, outre qu'elles revêtent un caractère naturel, les parcelles en cause se situent dans un espace boisé et s'ouvrent à l'ouest à proximité d'une vaste zone naturelle boisée et s'insèrent à l'est dans la continuité d'autres parcelles classées en zone Np. Les circonstances que plusieurs constructions limitrophes auraient été édifiées de part et d'autre du chemin de Prayssac, et que les parcelles seraient desservies par les réseaux publics, ne font pas obstacle, à elles seules, au classement des parcelles en zone naturelle protégée. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques de ces parcelles, en refusant d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du classement en zone Np des parcelles appartenant à M. A..., la maire de Montauban n'a entaché son appréciation d'aucune erreur manifeste au regard des dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. 12. Aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / Le dossier soumis à l'enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l'abrogation projetée. ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées que, si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme d'une commune, c'est au maire de cette commune qu'il revient d'inscrire ou de décider de ne pas inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. 13. Il résulte de ce qui vient d'être exposé aux points précédents du présent arrêt que le moyen tiré de ce que la maire de Montauban n'était pas compétente pour opposer un refus à la demande de M. A... tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du plan local d'urbanisme communal, en ce qu'il classe les parcelles cadastrées section ... n° ... et n° ... situées au lieu-dit " Les Carbonnières " en zone naturelle protégée Np, doit être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique le prononcé d'aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montauban qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... la somme de 1 500 euros à verser à la commune intimée sur le fondement de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera à la commune de Montauban une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Montauban. Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président-assesseur, M. Lasserre, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. ChabertLa greffière, N. Baali La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL21277