Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre , 21/11/2016, 14PA04770, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-21
Numéro : 14PA04770
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Sonia  BONNEAU-MATHELOT
Commissaire du gouvernement : M. SORIN
Avocat(s) : ELMOSNINO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le Syndicat des infirmiers à domicile a demandé au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler les articles 19, 20 et 21 de la délibération n° 313 du 30 août 2013 modifiant la délibération n° 104 du 15 décembre 2010 relative à l'exercice et aux règles professionnelles de la profession d'infirmier et, par voie de conséquence, les articles 27 et 68 de la délibération n° 104 du 15 décembre 2010. Par un jugement n° 1300397 du 24 juillet 2014, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2014, le Syndicat des infirmiers à domicile, représenté par MeA..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1300397 du 24 juillet 2014 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; 2°) d'annuler les articles 19, 20 et 21 de la délibération n° 313 du 30 août 2013 modifiant la délibération n° 104 du 15 décembre 2010 relative à l'exercice et aux règles professionnelles de la profession d'infirmier ; 3°) de mettre à la charge du Congrès de la Nouvelle-Calédonie la somme de 400 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le Congrès de la Nouvelle-Calédonie est incompétent à l'effet de prévoir une procédure destinée à garantir le respect des droits de la défense ; - les dispositions de l'article 19 de la délibération en litige sont insuffisantes pour garantir le respect des droits de la défense ; - la circonstance que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie puisse décider de l'opportunité des sanctions méconnaît le principe d'égalité ; - le Congrès de la Nouvelle-Calédonie ne pouvait renvoyer au gouvernement le soin de prononcer des sanctions à l'encontre d'un infirmier ; - l'interdiction pour un infirmier de se faire remplacer au-delà d'une période de 220 jours, telle que prévue à l'article 20 de la délibération en litige, méconnaît la liberté d'entreprendre, la liberté du commerce et de l'industrie, la liberté du travail, la liberté contractuelle, le droit de propriété et l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et ressortait de la seule compétence de l'Etat ; - la sanction prévue à l'article 21 de ladite délibération ne peut être regardée comme assortie par la loi des mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé s'agissant de l'absence de disproportion des sanctions infligées. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 décembre 2015, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, représenté par la SELARL J.J. Deswarte, demande à la Cour de rejeter la requête du Syndicat des infirmiers à domicile et de mettre à sa charge la somme de 3 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. La requête a été communiquée le 16 décembre 2014 au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution et son Préambule, notamment, la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que le premier protocole additionnel à cette convention ; - la loi organique n° 99-209 du 19 mars relative à la Nouvelle-Calédonie ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bonneau-Mathelot, - et les conclusions de M. Sorin, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le Syndicat des infirmiers à domicile (SIAD) relève appel du jugement du 24 juillet 2014 en tant que par ce jugement le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des articles 19, 20 et 21 de la délibération n° 313 du 30 août 2013 modifiant la délibération n° 104 du 15 décembre 2010 relative à l'exercice et aux règles professionnelles de la profession d'infirmier. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Contrairement à ce que soutient le SIAD, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en précisant de manière générale mais, également, de manière plus spécifique, en quoi la sanction infligée à un infirmier et afférente à un dépassement de plus de 220 jours n'est pas disproportionnée au regard des objectifs poursuivis et, notamment, de ceux de protection de la santé et du dispositif territorial de protection sociale, a suffisamment motivé le jugement attaqué. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'article 19 de la délibération en litige : 3. Aux termes de l'article 19 de la délibération attaquée : " (...) En cas de manquement aux règles déontologiques prévues aux articles 28 à 70, les sanctions suivantes pourront être prononcées par arrêté du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie : 1- l'avertissement ; 2- le blâme ; 3- La suspension temporaire du droit d'exercer pour une période dont la durée ne peut excéder 90 jours. La sanction ne peut être prononcée que suite à un rapport détaillé du médecin inspecteur de la santé publique de la Nouvelle-Calédonie. L'infirmier est convoqué par lettre recommandée avec accusé de réception à un entretien ou remise en main propre contre décharge, au moins huit jours avant la tenue de cet entretien, précisant l'objet, la date, l'heure et le lieu de l'entretien. L'infirmier est informé de son droit de se faire assister ou représenter par une personne de son choix et qu'il peut présenter sa défense oralement ou par écrit dans un délai de trois jours ouvrables à compter de la date de convocation à l'entretien. Il est notifié à l'infirmier la nature et les motifs de la sanction ". 4. En premier lieu, le SIAD soutient que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie est incompétent à l'effet de déterminer la procédure applicable en cas de sanction administrative infligée à un infirmier et destinée à garantir le respect des droits de la défense. 5. Aux termes de l'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999, l'Etat est compétent en matière de garanties des libertés publiques et aux termes de l'article 22 de la même loi, la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de protection sociale, hygiène publique et santé (4°) et de réglementation des professions libérales et commerciales (15°). 6. D'une part, il résulte de l'application combinée des dispositions précitées que l'Etat est compétent pour garantir l'exercice des libertés publiques alors que la Nouvelle-Calédonie est, quant à elle, compétente pour intervenir en matière de santé publique, élaborer la réglementation applicable aux professions libérales, dont celle applicable aux infirmiers, et édicter les sanctions administratives qui, par leur objet et leur nature, sont en rapport avec la réglementation applicable à cette profession. Dans ces circonstances, la Nouvelle-Calédonie était compétente pour prendre la délibération en litige. 7. D'autre part, et en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l'article 86 de la loi organique, qui prévoient que le Congrès a le pouvoir de prévoir des sanctions administratives en toutes matières, ce dernier dispose d'un pouvoir qui est inhérent à celui de déterminer les règles applicables à une profession, de définir les règles procédurales applicables aux sanctions professionnelles, dans le respect des principes notamment constitutionnels régissant cette matière, et sous le contrôle du juge administratif qui s'assurera au cas par cas du respect des droits de l'intéressé. 8. Le SIAD soutient, plus spécifiquement, que la sanction de suspension de l'exercice de la profession d'infirmier relève d'une liberté fondamentale, la liberté d'entreprendre, et de sa composante, la liberté de l'industrie et du commerce, dont il appartient au seul législateur de restreindre l'exercice. 9. Toutefois, ainsi qu'il est dit ci-dessus, le Congrès est compétent pour édicter les sanctions administratives qui, par leur objet et leur nature, sont en rapport avec la réglementation applicable à la profession d'infirmier, et donc définir l'échelle de ces sanctions. Si le SIAD a entendu soutenir que la sanction de suspension de l'exercice de la profession d'infirmier porterait une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre, il ressort de l'article 19 de la délibération attaquée que cette sanction, qui est la plus grave des sanctions prévue par cet article, ne peut, en conséquence, qu'être infligée pour un manquement grave à une règle déontologique et seulement pour une durée qui ne peut excéder 90 jours. Dans ces conditions, les conséquences attachées à une telle sanction ne paraissent pas excessives au regard des objectifs poursuivis. Dès lors, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté. 10. En second lieu, le SIAD soutient, qu'en l'absence d'autres dispositions applicables en Nouvelle-Calédonie de nature à garantir le respect des droits de la défense en cas de mise en oeuvre d'une sanction administrative à l'égard d'un infirmier, les dispositions de l'article 19 sont illégales parce qu'insuffisantes pour assurer une garantie effective des droits de la défense. 11. Les dispositions de l'article 19 de la délibération attaquée, doivent s'interpréter comme prévoyant qu'une sanction ne peut être prononcée qu'à la suite de l'intervention d'un rapport détaillé du médecin inspecteur de la santé publique de la Nouvelle-Calédonie, de la convocation de l'intéressé à un entretien au moins huit jours à l'avance par un courrier en précisant l'objet, c'est-à-dire la nature de la sanction envisagée mais aussi les motifs qui la fondent, la date, l'heure et le lieu, de l'information de l'intéressé, laquelle doit intervenir dans un délai de trois jours ouvrables à compter de la date de convocation à l'entretien, de son droit de se faire assister ou représenter par une personne de son choix et qu'il peut présenter sa défense oralement ou par écrit. 12. Compte tenu, en particulier, de l'interprétation qu'il y a lieu de donner à ces dispositions, la circonstance tenant à l'absence d'autre dispositions applicables en Nouvelle-Calédonie de nature à garantir les droits de la défense, n'est pas de nature à faire regarder les dispositions en cause comme illégales parce qu'insuffisamment protectrices des droits de la défense, dès lors qu'en particulier et en tout état de cause, le juge administratif, ainsi qu'il a été dit, sera amené à apprécier, au cas par cas, le respect des droits de la défense, notamment au regard des principes généraux du droit applicables en cette matière, en particulier du droit de l'intéressé à demander communication de son dossier. Ainsi, le moyen tiré de ce que le Congrès n'aurait pas épuisé sa compétence, au regard des exigences qu'implique la garantie des droits de la défense en se bornant à définir les règles posées à l'article 19, doit être écarté. 13. En troisième lieu, le SIAD soutient, en se prévalant sans autre précision des exigences de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que la procédure définie par l'article 19 méconnaît le principe d'impartialité dès lors que le rapport au vu duquel la sanction est prononcée est établi par un médecin-inspecteur de la santé publique. Toutefois, ce moyen ne peut être utilement invoqué dès lors que le principe n'a pas vocation à s'appliquer, en tant que tel, dans le cadre de la définition de la procédure administrative destinée à être mise en oeuvre par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Le juge administratif étant, au demeurant, amené à contrôler, au stade de son examen de la légalité des sanctions, le respect par l'administration du principe d'impartialité. 14. En quatrième lieu, le SIAD soutient que le renvoi par l'article 19 de la délibération aux règles déontologiques prévues aux articles 28 et suivants de la délibération n° 104 du 15 décembre 2010 pour caractériser les manquements reprochés aux infirmiers méconnaît le principe de légalité des peines et délits dans la mesure où certaines des règles déontologiques en cause sont trop imprécises pour fonder une sanction. Cependant, le principe invoqué implique seulement que les sanctions soient prévues par un texte qui sauf en matière pénale, n'a pas à être de nature législative, et ne fait pas obstacle à ce que les manquements pouvant faire l'objet de sanctions soient définis eu égard aux obligations professionnelles, notamment d'ordre déontologique, auxquelles est soumise la personne intéressée. En conséquence, le moyen doit être écarté. 15. En cinquième lieu, la circonstance que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie puisse, dans le silence du texte, apprécier l'opportunité des poursuites n'est pas de nature à entacher d'illégalité la délibération attaquée. 16. En sixième lieu, le SIAD soutient que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie ne pouvait renvoyer au gouvernement le soin de prononcer des sanctions à l'encontre d'un infirmier. 17. Si à la date de la délibération critiquée, l'article 126 de la loi organique du 19 mars 1999 disposait que le gouvernement " prend, sur habilitation du Congrès, les arrêtés réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de leurs actes ", ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que le gouvernement de Nouvelle-Calédonie prenne les actes individuels qu'impliquaient l'exécution des délibérations du Congrès dès lors que ce même article prévoyait que " Le gouvernement [...] exécute les délibérations du Congrès et de sa commission permanente ". Par suite, il appartenait au Congrès, ainsi que l'a rappelé le tribunal, dans le cadre de l'article 86 de ladite loi, d'instituer des sanctions administratives en cas de manquement par les infirmiers aux règles déontologiques qui s'imposent à eux et de charger le gouvernement de faire respecter ces règles en prononçant, si nécessaire, des sanctions individuelles à l'encontre des infirmiers fautifs. Le moyen invoqué ne peut, donc, qu'être écarté. En ce qui concerne les articles 20 et 21 de la délibération en litige : 18. En premier lieu, le SIAD soutient que l'interdiction posée par l'article 20 pour un infirmier de se faire remplacer au-delà de 220 jours dans l'année civile méconnaît la liberté d'entreprendre, la liberté du commerce et de l'industrie, la liberté du travail, la liberté contractuelle, le droit de propriété ainsi que l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et qu'en conséquence seul l'Etat était compétent pour instituer une telle interdiction en vertu des dispositions sus-rappelées du 1° du I de l'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999. 19. Il ressort des pièces du dossier que l'interdiction de se faire remplacer pour un infirmier pour une période excédant 220 jours au cours d'une année civile, sauf dans le cas d'une justification médicale ou d'un congé de maternité ou de paternité, dont le non respect est passible aux termes de l'article 21 d'une suspension temporaire d'exercer pour une durée maximale égale à la durée du dépassement, a pour objet de protéger la santé ainsi que le système de santé tel qu'il est mis en place, à travers notamment, le conventionnement des infirmiers libéraux, de certains abus, notamment, en termes de mise à disposition d'une clientèle sous forme de prestation de service ou de salariat. 20. Si le SIAD soutient que les dispositions en cause portent une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre, à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté du travail, il n'apporte pas à l'appui de ses moyens les précisions qui permettraient d'en apprécier le bien-fondé. Ainsi, ces moyens ne peuvent qu'être écartés. 21. Enfin, le SIAD soutient également que l'interdiction de se faire remplacer au-delà de 220 jours au cours d'une année civile serait contraire à la liberté contractuelle, compte tenu de la restriction ainsi apportée à la durée des contrats de remplacement. 22. Toutefois, une telle restriction ne méconnaît pas, en elle-même, la liberté contractuelle telle qu'elle résulte de l'article 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dès lors que la délibération en litige a consacré le principe de l'exercice à titre personnel de l'activité d'infirmier et qu'une telle restriction n'apparaît pas excessive, ainsi qu'il a été dit, au regard des objectifs poursuivis. 23. Cette restriction ne méconnaît pas non plus les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que la mise en place du dispositif de remplacement au-delà de 220 jours, en cas de justification médicale ou de congés de maternité ou de paternité, ne fait pas obstacle au maintien des honoraires sous forme de rétrocessions et qu'elle n'apparaît pas ainsi disproportionnée au regard des buts poursuivis. Dans ces conditions, le SIAD n'est pas fondé à soutenir que l'Etat était seul compétent pour instituer une telle restriction. 24. En second lieu, le SIAD soutient que la sanction prévue à l'article 21 ne peut être regardée comme " assortie par la loi des mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis " dès lors que l'article en cause se borne à prévoir la sanction ne peut-être prononcée qu'après avoir entendu l'intéressé. Toutefois, en l'absence de toute autre précision, ce moyen ne pourra qu'être écarté dès que lors que, ainsi qu'il a été dit au point 12, la sanction est prise sous le contrôle du juge administratif, au regard de l'ensemble des principes applicables en matière de droits de la défense. 25. Il résulte de tout ce qui précède que le SIAD n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions qu'il a présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie n'étant pas la partie perdante dans cette instance. En revanche, il y a lieu, sur le même fondement, de mettre à la charge du SIAD le versement de la somme de 1 500 euros à la Nouvelle-Calédonie. DÉCIDE : Article 1er : La requête du Syndicat des infirmiers à domicile est rejetée. Article 2 : Le Syndicat des infirmiers à domicile versera la somme de 1 500 euros à la Nouvelle-Calédonie. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat des infirmiers à domicile, au Congrès de la Nouvelle-Calédonie et au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Délibéré après l'audience du 21 octobre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Luben, président assesseur, - Mme Bonneau-Mathelot, premier conseiller, Lu en audience publique, le 21 novembre 2016. Le rapporteur, S. BONNEAU-MATHELOTLe président, J. LAPOUZADE Le greffier, A. CLEMENTLa République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 14PA04770