CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 19/07/2018, 18MA00290, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-19
Numéro : 18MA00290
Président : M. POUJADE
Rapporteur : M. Pierre-Yves  GONNEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : GUIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... F...et Mme D... B...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Simiane-Collongue a rejeté leur demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1605005 du 20 novembre 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 janvier et 27 avril 2018, M. F... et Mme B..., représentés par Me A..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 20 novembre 2017 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Simiane-Collongue a rejeté leur demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune ; 3°) d'enjoindre au maire de Simiane-Collongue de convoquer le conseil municipal pour abroger le plan local d'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Simiane-Collongue la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les dispositions de l'article L. 600-1 ne sont pas applicables au contentieux d'une demande d'abrogation du plan local d'urbanisme ; - le maire était incompétent pour rejeter leur demande ; - la délibération du 11 octobre 2007 prescrivant la délibération du plan local d'urbanisme n'expose pas les objectifs poursuivis ; - il n'est pas établi que les conseillers municipaux auraient été convoqués à la séance du conseil municipal du 8 octobre 2013 dans le délai de cinq jours et auraient été destinataires d'une note explicative de synthèse ; - il n'est pas établi que le contenu de cette note de synthèse aurait été suffisant et que le dossier du plan local d'urbanisme aurait été mis à disposition des conseillers municipaux ; - le dossier soumis à enquête publique ne comportait ni la carte du réseau d'eau potable, ni celle des espaces contribuant aux continuités écologiques, ni le porter à connaissance de l'État relatif aux risques naturels ; - l'évaluation environnementale était insuffisante et l'étude la complétant n'a pas été soumise à l'enquête publique ; - le projet de plan local d'urbanisme a été modifié substantiellement après l'enquête publique et aurait donc dû faire l'objet d'une nouvelle enquête ; - le règlement de la zone AU ne fixe pas les règles relatives à l'implantation des bâtiments ; - le plan local d'urbanisme n'a pas été soumis aux dispositions de la loi du 12 juillet 2010, alors que celle-ci était applicable, et ne comprend pas d'une part l'analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers, d'autre part les dispositions obligatoires notamment en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et en matière de communication numérique et de performance environnementale, et enfin ne comprend pas d'orientations d'aménagement et de programmation. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2018, la commune de Simiane-Collongue conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les requérants n'ont pas intérêt pour agir ; - les moyens tirés de la légalité externe du plan local d'urbanisme sont irrecevables ; - les moyens tirés de la légalité interne du plan local d'urbanisme sont irrecevables dès lors que seuls des moyens de légalité externe avaient été soulevés en première instance ; - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gonneau, - les conclusions de Mme Giocanti, - et les observations de Me G..., représentant la commune de Simiane-Collongue. Considérant ce qui suit : 1. Par un courrier reçu en mairie le 16 février 2016, M. F... et Mme B... ont demandé au maire de Simiane-Collongue de convoquer le conseil municipal afin d'abroger le plan local d'urbanisme adopté par une délibération du 8 octobre 2013. Ils relèvent appel du jugement du 20 novembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande d'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Simiane-Collongue a rejeté leur demande d'abrogation du plan local d'urbanisme. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Il ressort des écritures mêmes de la commune que les requérants sont propriétaires de parcelles sur le territoire communal et ont ainsi intérêt pour demander l'annulation de la décision en litige. Par suite, à supposer que les développements de la commune relatifs aux " motivations " des requérants puissent être regardés comme un moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance, celui-ci doit, en tout état de cause, être écarté. 3. Aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée (...) par le conseil municipal après enquête publique (...) ". L'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal, dispose que : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". 4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. En ce qui concerne la légalité du plan local d'urbanisme : 5. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. 6. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. 7. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé (...) ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 8. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que la délibération du 11 octobre 2007 prescrivant le plan local d'urbanisme n'auraient pas fixé d'objectifs en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, la convocation à la séance du conseil municipal du 8 octobre 2013 au cours de laquelle a été adopté le plan local d'urbanisme aurait été irrégulière, l'information des conseillers municipaux aurait été insuffisante, la composition du dossier soumis à enquête publique aurait été irrégulière, le projet de plan local d'urbanisme aurait été modifié illégalement après l'enquête publique, le rapport de présentation aurait été insuffisant faute d'une évaluation environnementale complète et d'une analyse de la consommation des espaces naturels et agricoles, sont inopérants à l'encontre de la décision en litige et doivent donc être écartés. 9. Les moyens soulevés en première instance pour contester la décision en litige, par laquelle le maire de Simiane-Collongue a rejeté la demande d'abrogation du plan local d'urbanisme, tenant à son illégalité, sont des moyens de légalité interne de la décision en litige, quand bien même ces moyens tenaient à la légalité externe de ce plan. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que les moyens soulevés en appel tenant à la légalité interne du plan local d'urbanisme seraient irrecevables dès lors que des moyens appartenant à la même cause juridique n'auraient pas été soulevés en première instance, doit être écartée. 10. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. ". 11. En se bornant à affirmer que " ces mentions étant obligatoires, leurs absences entachent d'illégalité la délibération attaquée ", les requérants n'établissent pas que le plan local d'urbanisme ne respecterait pas les principes ainsi énoncés. 12. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend (...) des orientations d'aménagement et de programmation (...) ". 13. Plusieurs orientations d'aménagement et de programmation sont prévues par le plan local d'urbanisme et sont détaillées à la suite du projet d'aménagement et de développement durables. Le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme en litige ne comporterait pas de telles orientations manque donc en fait et doit être écarté. 14. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " (...) le règlement peut : (...) 14° Imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit. (...) Le règlement peut, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques des critères de qualité renforcés qu'il définit. ". 15. Il résulte des dispositions précitées que le règlement peut ne pas comporter de dispositions relatives à la performance énergétique ou la qualité des infrastructures et réseaux de communications électroniques. Par suite, le moyen tiré de l'absence de ces dispositions dans le plan local d'urbanisme en litige doit être écarté. 16. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...) qui (...)définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions (...) ". Aux termes de l'article R*123-9 du même code : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : (...) 6° L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; 7° L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; 8° L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété ; (...) Les règles mentionnées aux 6° et 7° relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives, qui ne sont pas fixées dans le règlement, doivent figurer dans les documents graphiques. (...) ". 17. L'ouverture à l'urbanisation de la zone AU est conditionnée à une révision ou une modification du plan local d'urbanisme, mais l'extension des constructions existantes, les constructions annexes aux constructions existantes et les piscines, notamment, sont toutefois autorisées dans cette zone. Les articles 6 et 7 du règlement de la zone AU disposent seulement que les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou répondant à un intérêt collectif peuvent s'implanter à l'alignement. Si les dispositions législatives et réglementaires précitées n'imposent pas de fixer des règles relatives à l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété, elles imposent par contre que soit réglementée l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives. Or les règles d'implantation en zone AU des extensions des constructions existantes, des constructions annexes aux constructions existantes et des piscines ne sont prévues ni par le règlement, ni par les documents graphiques du plan local d'urbanisme. Ainsi les requérants sont fondés à soutenir que le plan local d'urbanisme est illégal dans cette mesure. En ce qui concerne la décision en litige : 18. Il résulte de l'illégalité relevée au point 17 et de ce qui a été dit aux points 3 et 4 que le maire de Simiane-Collongue était tenu d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de la règlementation, dans la zone AU, de l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives. Les requérants sont, par suite, fondés à demander, dans cette limite, l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Simiane-Collongue a refusé de faire droit à leur demande présentée le 16 février 2016. 19. Il résulte de tout ce qui précède que M. F... et Mme B... sont fondés à soutenir que c'est à tort, dans la limite énoncée ci-dessus, que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 20. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution. ". 21. La présente décision implique nécessairement, en application de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration cité au point 6, que le maire de Simiane-Collongue convoque le conseil municipal afin de réglementer, dans la zone AU du plan local d'urbanisme, l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives. Il y a donc lieu de l'enjoindre à procéder à cette convocation, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au procès : 22. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 23. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge d'une partie le versement à l'autre partie d'une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La décision implicite par laquelle le maire de Simiane-Collongue a refusé de faire droit à la demande présentée le 16 février 2016 par M. F... et Mme B... est annulée en tant qu'il a refusé de mettre à l'ordre du jour du conseil municipal la réglementation, dans la zone AU, de l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 20 novembre 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. Article 3 : Il est enjoint au maire de Simiane-Collongue de convoquer le conseil municipal, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, afin de réglementer, dans la zone AU du plan local d'urbanisme, l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par M. F... et Mme B... est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la commune de Simiane-Collongue présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... F..., à Mme D... B...et à la commune de Simiane-Collongue. Délibéré après l'audience du 5 juillet 2018, à laquelle siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Gonneau, premier conseiller, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique, le 19 juillet 2018. 2 N° 18MA00290