CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 12/01/2017, 15BX00155, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-01-12
Numéro : 15BX00155
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : CABINET ALEO AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : La commission départementale d'aménagement commercial de Charente-Maritime a, par une décision du 4 juin 2014, autorisé la société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires à procéder à la création d'un ensemble commercial de 5 430 m² de surface de vente sur le territoire de la commune des Gonds comprenant un hypermarché à l'enseigne " Intermarché " de 2 500 m² de surface de vente, trois moyennes surfaces de 1 250 m², 630 m² et 1 050 m² de surface de vente et la création d'un point permanent de retrait comprenant 4 pistes de ravitaillement de 85 m² d'emprise au sol. Par deux recours enregistrés respectivement sous les numéros 2 320 T et 2327 T les 2 juillet et 9 juillet 2014, la société Coop Atlantique et l'association " Parc Saintes Océan " ont demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler cette décision. Par une décision en date du 1er octobre 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial a admis ces recours et refusé l'autorisation. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 janvier 2015, 21 mai 2015, 14 décembre 2015 et 28 juillet 2016, la société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires, représentée par la SELARL Parme Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 1er octobre 2014 de la Commission nationale d'aménagement commercial ; 2°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat, de la société Coop Atlantique et de l'association " Parc Saintes Océan " une somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision n'est pas suffisamment motivée ; - la seule mention de ce que des subventions auraient été accordées par le FISAC, sans procéder à la vérification des opérations financées par ce concours, ne saurait suffire à établir un risque de fragilisation des commerces du centre-ville de Saintes. La loi n'implique pas que le critère de contribution à l'animation de la vie urbaine ne puisse être respecté que par une implantation en centre-ville ; la localisation du projet en périphérie Est de l'agglomération de Saintes et l'existence d'un financement FISAC au profit des commerces du centre-ville de Saintes ne suffisent pas pour conclure que le projet ne participerait pas à l'animation de la vie rurale de la commune des Gonds et des petites communes environnantes, ainsi qu'au confort d'achat des consommateurs qui y résident ; le projet est situé à 1,2 kilomètre du centre-bourg des Gonds, dans la continuité du tissu urbain existant et dans le prolongement de la zone artisanale des Chênes, qui a vocation à s'agrandir , et à proximité de zones pavillonnaires ; le projet permettra de combler une dent creuse constituée d'un terrain sans aucun caractère remarquable ; le centre-bourg des Gonds étant situé en zone inondable, comme la majeure partie du territoire communal, le projet ne pouvait se réaliser que le long de la RD 137 à proximité de laquelle s'installent les nouveaux habitants, et il ne peut lui être opposé l'animation du centre ville de Saintes distant de cinq kilomètres environ ; les trois cellules commerciales qui abriteront des commerces spécialisés dans des activités de déstockage, multi-spécialiste et de chasse-pêche n'ont pas vocation à se trouver en concurrence avec les petits commerces du centre-bourg des Gonds, qui ne sont composés que d'une boulangerie-pâtisserie, d'une boucherie-charcuterie-traiteur et d'un tabac-presse-épicerie ; le secteur d'implantation du projet est en plein développement et participe ainsi à l'animation de la vie urbaine ; le nouvel équipement commercial projeté est essentiel à la satisfaction des besoins des habitants de la commune des Gonds, laquelle ne possède actuellement aucun supermarché, ainsi que pour les communes rurales voisines, la zone de chalandise étant en constante et forte augmentation depuis plusieurs années (+ 10,27 %) dont 24,42 % pour la seule commune des Gonds, sans compter la population touristique qui vient accroître ce besoin ; dans la zone de chalandise, seule la commune de Saintes possède deux grandes surfaces "SUPER U" et "E. LECLERC", lesquelles captent l'ensemble de la clientèle des communes voisines et favorisent ainsi les déplacements automobiles ; le projet permettra de limiter l'évasion commerciale et répond aux objectifs du plan de développement et d'aménagement commercial de la communauté d'agglomération de Saintes ; - l'aménagement de principe du rond-point devant desservir le parc de stationnement du projet a bien été avalisé par le conseil général, pour une réalisation en 2016, comme en attestent les deux courriers de son président adressés tant au maire de la commune qu'à la société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires et figurant en pages 30 et 32 du dossier de demande d'autorisation ; la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait à la date à laquelle elle s'est prononcée, antérieure au décret n°2015-165 du 12 février 2015, exiger des preuves du caractère certain de ces aménagements ; au demeurant, la réalisation de ce nouveau rond-point n'était pas impérativement nécessaire à la desserte du projet, la RD 137 qui le longe étant un axe structurant dont la capacité actuelle permet aisément d'absorber le trafic corrélatif ; - s'il est vrai que le projet n'est pas actuellement desservi par une ligne de bus régulière, le représentant de la communauté d'agglomération de Saintes a indiqué qu'une telle desserte serait disponible d'ici deux ans et qu'un arrêt sera situé à proximité du site du projet ; un service de bus à la demande permet d'ores et déjà d'accéder au site du projet tous les jours du mardi au samedi en prévenant la veille par téléphone ; les liaisons piétonnières méritent d'être améliorées en direction du centre-bourg et la commune des Gonds a d'ailleurs prévu de réaliser des aménagements en ce sens à moyen terme ; le site est d'ores et déjà parfaitement accessible à pied pour une partie de la population résidant à proximité, et notamment celle de la base aérienne située à quelques dizaines de mètres du projet ; le magasin " Intermarché " projeté et les cellules qui l'accompagneront correspondent plutôt à une démarche d'achat de fréquence hebdomadaire ou bi-hebdomadaire et l'accès en voiture sera le plus fréquent ; son projet est particulièrement qualitatif sur les autres aspects environnementaux, et notamment en matière d'espaces verts, l'appréciation du critère de son accessibilité par les modes de liaison doux par la Commission nationale d'aménagement commercial n'aurait pas dû conduire cette dernière à le refuser ; - le projet ne présente aucune incidence négative particulière sur l'environnement et par suite, c'est par une inexacte application des dispositions de la loi que la CNAC a estimé que le projet compromettrait de ce point de vue l'objectif de développement durable au motif qu'il entraînerait une forte imperméabilisation des sols ; il y a lieu de tenir compte de la vocation de la zone AUx au plan local d'urbanisme ; Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 février 2015, le 18 novembre 2015 et le 24 juin 2016, la société Coop Atlantique, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de la société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires une somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial est suffisamment motivée et énonce plusieurs motifs justifiant le refus de l'autorisation ; le motif relatif à l'animation de la vie locale repose sur des circonstances de fait explicites et ne se réfère pas à une formulation générale ; - le projet ne peut constituer un pôle commercial de proximité pour les habitants de la commune des Gonds dès lors que la surface de vente sera de 5 515 m² avec un supermarché de 2 500 m² pour une population de moins de 1 600 habitants ; sa situation excentrée par rapport au centre-bourg et sa localisation en bordure de la RD 137 s'opposent à ce qu'il puisse être qualifié de commerce de proximité ; le projet vise à créer un pôle commercial périphérique de Saintes pour attirer une population motorisée qui désertera inévitablement les magasins du centre-bourg des Gonds ; même si le projet se localise dans le prolongement de la zone artisanale et qu'il existe à proximité des zones d'habitat, le terrain d'assiette du projet se situe dans un compartiment de terrain différent à caractère naturel et agricole et il ne se situe pas en continuité du tissu urbain existant ; les petits commerces ne pourront pas lutter commercialement avec ce supermarché qui, en raison de la gamme de produits proposés et de la pratique des prix bas, va se révéler attractif et captera toute la clientèle motorisée c'est-à-dire la plus favorisée économiquement ; le rapport de présentation indique de manière erronée que les cellules commerciales du projet, dédiées aux activités de déstockage, de multi-spécialiste et de chasse-pêche ne se situeront pas en concurrence avec les commerçants du centre-bourg alors que la décision de la CDAC précise en effet que pour ces cellules, " la priorité est donnée à l'installation de commerçants locaux " ce qui démontre que le projet entraînera la délocalisation de commerces de proximité de la commune vers l'ensemble commercial ; non seulement le projet ne permettra pas de réduire l'évasion commerciale en direction de Saintes mais, de plus, en raison de sa localisation et de l'offre proposée, il encouragera les flux motorisés ; - le projet aura un impact significatif sur la circulation motorisée étant relevé que le dossier de la demande ne comporte aucune indication sur les flux de véhicules induits par le "drive " ; la réalisation des aménagements routiers nécessaires au projet, notamment le giratoire sur la RD 137, n'a pas été programmée de telle manière qu'ils soient mis en service à la date à laquelle l'ensemble commercial sera ouvert au public ; les courriers produits par la requérante ne démontrent pas que le département se serait engagé à réaliser le giratoire et à le mettre en service à cette date; la réalisation de ce giratoire est indispensable en termes de sécurité, notamment pour les consommateurs motorisés qui tourneront à gauche sur la RD 137 pour accéder à l'ensemble commercial, comme pour ceux qui le quitteront et qui se dirigeront sur la gauche sur ladite RD 137 ; - le projet n'est pas desservi par les transports en commun : l'arrêt de bus le plus proche est en effet localisé à 1,2 km et un service de bus à la demande ne se rattache pas à un réseau de transports collectifs ; le projet n'est pas desservi par des modes de transports doux qui sont adaptés pour transporter les produits vendus dans le supermarché ; la réalisation des projets de desserte envisagés par le pétitionnaire ne présente pas un caractère certain à la date de l'ouverture de l'équipement commercial ; - Le terrain d'assiette du projet représente une superficie de 39 630 m² et une surface de 13 7 45 m² doit être consacrée aux espaces verts et plantés, ce qui signifie que 25 885 m² seront imperméabilisés, les places en " evergreen " comportant un système de fondation drainante qui contribue à l'artificialisation des sols , et les toitures végétalisées étant sans incidence sur ce point; la situation du projet en zone AUx au plan local d'urbanisme ne lie pas la Commission nationale d'aménagement commercial ; Par ordonnance du 3 octobre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 3 novembre 2016 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public, - et les observations de Me B...représentant la societé l'Immobilière Européenne des Mousquetaires, et de Me A...représentant la société Coop Atlantique ; Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 4 juin 2014, la commission départementale d'aménagement commercial de Charente-Maritime a autorisé la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires à exploiter, sur le territoire de la commune des Gonds, un ensemble commercial comprenant un hypermarché à l'enseigne " Intermarché " de 2 500 m² de surface de vente, trois moyennes surfaces de 1 250 m², 630 m² et 1 050 m² de surface de vente et un point permanent de retrait défini à l'article L. 752-3 du code de commerce de 4 pistes de ravitaillement et de 85 m² d'emprise au sol. La société Coop Atlantique en première part, qui exploite un supermarché " Hyper U " situé dans la zone de chalandise du projet, et l'association " Parc Saintes Océan ", qui regroupe des commerçants du parc d'activité " Parc Saintes Océan ", également situé dans la zone de chalandise, ont demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler cette décision. La société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires sollicite l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 1er octobre 2014 admettant ces recours et refusant son projet. Sur la légalité de la décision du 1er octobre 2014 : 2. L'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat prévoit que : " La liberté et la volonté d'entreprendre sont les fondements des activités commerciales et artisanales. Celles-ci s'exercent dans le cadre d'une concurrence claire et loyale. /Le commerce et l'artisanat ont pour fonction de satisfaire les besoins des consommateurs, tant en ce qui concerne les prix que la qualité des services et des produits offerts. Ils doivent participer au développement de l'emploi et contribuer à accroître la compétitivité de l'économie nationale, animer la vie urbaine et rurale et améliorer sa qualité. /Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi. " Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. /Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". Selon l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / (...) 1° En matière d'aménagement du territoire : a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne /b) L'effet du projet sur les flux de transports.(...) /2° En matière de développement durable : /a) La qualité environnementale du projet / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs.". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. L'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs. 3. Si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la Commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la Commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. En l'espèce, en précisant que " le projet prend place le long de la RD 137, en périphérie de l'agglomération de Saintes, sur la commune des Gonds, que la commune de Saintes fait l'objet d'un financement du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) d'un montant de 40 819  en soutien à son commerce de centre-ville, qu'ainsi le projet, déconnecté des zones d'habitat, ne participera pas à l'animation de la vie locale ", que le pétitionnaire n'a pas prouvé la mise en place d'un calendrier de travaux et d'un budget prévisionnel pour la réalisation d'un rond-point d'accès aux aires de stationnement, que le projet n'est pas correctement desservi par les modes de transport doux et qu'il entraînera une forte imperméabilisation des sols notamment par la création de places de parking, la Commission nationale s'est prononcée par des motifs adaptés au projet, qui ne sont ni généraux ni stéréotypés. Le moyen tiré de ce qu'elle aurait entaché sa décision d'une insuffisance de motivation doit être écarté. 4. La société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires fait valoir que la réalisation d'un rond-point n'est pas impérativement nécessaire à la desserte du projet, la RD 137 qui le longe étant un axe structurant dont la capacité actuelle permet aisément d'absorber le trafic corrélatif, et que l'aménagement de principe de ce giratoire a bien été avalisé par le conseil général de la Charente-Maritime, pour une réalisation en 2016. Toutefois et d'une part, la RD 137 supporte un important trafic moyen journalier qui a été recensé à 13 206 véhicules dont 12,40 % de poids lourds et l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer confirme les risques d'engorgement de la RD 137 induits par l'augmentation de la circulation liée au projet. D'autre part, dans le dossier de demande d'autorisation présenté par la requérante, il est précisé que " L'accès au site, pour les véhicules légers (...) se fera uniquement via un giratoire créé sur la route de Bordeaux (il sera réalisé et dimensionné selon les préconisations du conseil général). Celui-ci permettra à la collectivité de sécuriser l'accès à la D 137 en supprimant la rue de Paban, aujourd'hui fortement accidentogène. Une voie sera créée depuis ce giratoire afin de rejoindre le chemin de la Ruelle, elle reliera le centre bourg des Gonds. " En outre, il ressort des plans produits au dossier que l'accès au parking se fera par la voie créée. Le caractère nécessaire des aménagements routiers ressort ainsi suffisamment des pièces du dossier. Par ailleurs, à la date de la décision attaquée, et en l'absence de tout document permettant considérer que leurs conditions de financement sont arrêtées, la réalisation effective de tels aménagements pour l'ouverture de l'ensemble commercial litigieux ne revêtait pas un caractère suffisamment certain. Dès lors, le projet en litige doit être regardé comme ne satisfaisant pas aux objectifs afférents à l'aménagement du territoire. 5. Pour contester le motif lié à l'insuffisante desserte du projet par les modes de transport doux, la société requérante se borne à soutenir que la commune des Gonds a prévu de réaliser des aménagements en ce sens à moyen terme et que le site est d'ores et déjà parfaitement accessible à pied pour une partie de la population résidant à proximité, et notamment celle de la base aérienne située à quelques dizaines de mètres du projet, de l'autre côté de la RD 137. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée la réalisation effective de tels aménagements pour l'ouverture de l'ensemble commercial litigieux aurait été suffisamment certaine. Par ailleurs, la Commission nationale d'aménagement commercial a pu valablement opposer le caractère insuffisant des transports collectifs, dont la fréquence de passage et les modalités d'utilisation ne sont pas adaptées à la fréquentation de l'ensemble commercial. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial était fondée à estimer que le projet litigieux compromettait non seulement l'aménagement du territoire, mais également l'objectif de développement durable sur ce point. 6. Il ressort des pièces du dossier que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait pris la même décision de refus si elle ne s'était fondée que sur les motifs tirés de l'absence de réalisation certaine des aménagements destinés à compenser l'incidence significative du projet sur les flux de circulation d'une part, et de l'absence de desserte suffisante du projet par les modes de transport doux d'autre part. Par suite, la circonstance que la Commission nationale aurait fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en estimant insuffisante la qualité environnementale du projet, et en considérant que le projet porterait atteinte à l'animation de la vie urbaine, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 7. Il résulte de ce qui précède que la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 1er octobre 2014. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, de la société Coop Atlantique et de l'association " Parc Saintes Océan " qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme dont la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière la somme de 1 500 euros à verser à ce titre à la société Coop Atlantique. DECIDE : Article 1er : La requête de la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires est rejetée. Article 2 : La société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires versera à la société Coop Atlantique une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires, à la société Coop Atlantique, à l'association " Parc Saintes Océan ", et au ministre de l'économie de l'industrie et du numérique. et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Copie en sera adressée à la commune des Gonds et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 15 décembre 2016 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier-conseiller. Lu en audience publique, le 12 janvier 2017. Le rapporteur, Jean-Claude PAUZIÈSLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Delphine CÉRON La République mande et ordonne au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 8 No 15BX00155