CAA de NANCY, 1ère chambre, 03/10/2019, 17NC02022, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-03
Numéro : 17NC02022
Président : M. KOLBERT
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  STEINMETZ-SCHIES
Commissaire du gouvernement : Mme KOHLER
Avocat(s) : SCP CROUVIZIER-BANTZ AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête enregistrée sous le n° 1302482, M. B... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision implicite par laquelle la communauté d'agglomération de Metz Métropole (CA2M) n'a pas transmis son dossier de validation de ses services de non titulaire à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), d'annuler la décision du 27 juin 2013 par laquelle la CNRACL a déclaré tardive sa demande de validation de ses services, de condamner solidairement la CA2M et la CNRACL à lui verser une somme de 169 274 euros en indemnisation de son préjudice financier et une somme de 5 000 euros en indemnisation de son préjudice moral. Par une requête enregistrée sous le n° 1304670, M. B..., représenté par Me A..., a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'annuler les décisions implicites par lesquelles la CA2M a refusé de valider son dossier de validation de ses services de non titulaire à la CNRACL ou de lui verser une indemnité correspondant à la perte de pension de retraite, d'annuler les décisions des 23 avril et 27 juin 2013, et la décision implicite du 5 février 2015 par lesquelles la CNRACL a refusé de lui verser une indemnité, de condamner solidairement la CA2M et la CNRACL à lui verser une somme de 169 274 euros en indemnisation de son préjudice financier et une somme de 5 000 euros en indemnisation de son préjudice moral, assorties des intérêts à compter du 27 novembre 2013 et de la capitalisation des intérêts. Par une requête enregistrée sous le n° 1403088, M. B..., représenté par Me A..., a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner solidairement la CA2M et la CNRACL à lui verser une somme chiffrée en dernier lieu à 169 274 euros en indemnisation de son préjudice financier et une somme de 5 000 euros en indemnisation de son préjudice moral, assorties des intérêts à compter du 27 novembre 2013 et de la capitalisation des intérêts. Par une requête enregistrée sous le n° 1500798, M. B... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler les décisions implicites par lesquelles la CA2M a refusé de valider son dossier de validation de ses services de non titulaire à la CNRACL ou de lui verser une indemnité correspondant à la perte de pension de retraite, d'annuler les décisions des 23 avril et 27 juin 2013, par lesquelles la CNRACL a refusé de valider ses services, de condamner solidairement la CA2M et la CNRACL à lui verser une somme de 169 274 euros en indemnisation de son préjudice financier et une somme de 5 000 euros en indemnisation de son préjudice moral, assorties des intérêts à compter du 27 novembre 2013 et de la capitalisation des intérêts. Par une requête enregistrée sous le n° 1501672, M. B... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision implicite par laquelle la CA2M a refusé de valider son dossier de validation de ses services de non titulaire à la CNRACL ou de lui verser une indemnité correspondant à la perte de pension de retraite, d'annuler la décision implicite du 5 février 2015 par laquelle la CNRACL a refusé de payer une indemnité correspondant à la perte de pension de retraite, de condamner solidairement la CA2M et la CNRACL à lui verser une somme de 169 274 euros en indemnisation de son préjudice financier et une somme de 5 000 euros en indemnisation de son préjudice moral, assorties des intérêts à compter du 27 novembre 2013 et de la capitalisation des intérêts. Par un jugement n° 1302482, 1304670, 1403088, 1500798, 1501672 du 30 mai 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté l'ensemble des demandes de M. B.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 7 août 2017, 11 mai 2018 et 25 juillet 2019, M. B..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 30 mai 2017 ; 2°) d'annuler la décision implicite de la CA2M du 10 février 2015 refusant de valider ses services auprès de la CNRACL ou de payer une indemnité correspondant à la perte de pension de retraite ; 3°) d'annuler la décision implicite de la CNRACL du 5 février 2015 refusant de payer une indemnité correspondant à la perte de pension de retraite ; 4°) de condamner solidairement Metz Métropole et la CNRACL lui verser une indemnité représentative de la pension à laquelle il aurait pu prétendre si ses services avaient été régulièrement validés, soit la somme de 169 274 euros à titre de préjudice financier, 5 000 euros à titre de préjudice moral, assortie des intérêts à compter du 27 novembre 2013 et de leur capitalisation ; 5°) d'enjoindre à Metz Métropole et à la CNRACL de liquider ses droits ; 6°) de mettre à la charge solidaire de Metz Métropole et de la CNRACL le versement de la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête est recevable ; - le SIVOM de l'Agglomération messine (SMAM), puis la CA2M n'ont pas effectué les diligences nécessaires auprès de la CNRACL pour faire valider ses services de non titulaires ; - ses employeurs ont méconnu les dispositions de l'article L. 161-17 du code de la sécurité sociale et les articles 3 du décret du 19 juin 2006 et 8 du décret du 7 février 2007 ; - les premiers juges ont omis de statuer sur ses conclusions dirigées contre les décisions implicites de la CA2M des 19 août 2013, 28 janvier 2014 et 10 février 2015, les décisions de la CNRACL des 23 avril 2014 et 27 juin 2013 et sa décision implicite du 5 février 2015 ; - il a subi un préjudice qui doit être réparé. Par un mémoire en défense enregistré le 5 janvier 2018, la Caisse des dépôts et consignations, venant aux droits de la CNRACL, représentée par Me E... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 800 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le requérant, titularisé le 1er mars 1994, n'a demandé que tardivement, le 21 décembre 2012, l'intégration de ses années d'exercice en tant que non titulaire dans le calcul de ses droits à retraite ; - elle n'a pas manqué à ses obligations et n'est pas tenue de donner aux retraités une information sur leurs droits ; - elle n'a commis aucune faute ; - le préjudice moral du requérant n'est pas établi ; - le préjudice financier invoqué ne repose sur aucun fondement, les modalités de liquidation de la pension n'étant appréciées qu'à la date d'admission à la retraite. Par des mémoires en défense enregistrés les 23 mars 2018 et 14 septembre 2018, Metz Métropole, venant aux droits de la CA2M et représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 200 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - toutes les demandes de première instance étaient irrecevables qu'il s'agisse des conclusions aux fins d'annulation ou des conclusions indemnitaires ; - elle n'a commis aucune faute ; - elle n'était pas tenue de donner à M. B... une information particulière sur la nécessité de faire valider ses années d'exercice en qualité d'agent non titulaire ; - le requérant a commis une négligence fautive ; - son préjudice financier n'est qu'éventuel ; - son préjudice moral n'est pas établi. Par une ordonnance du 14 septembre 2018, la clôture de l'instruction est intervenue le 1er octobre 2018. Par lettre du 17 juin 2019, la cour a, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'en application des dispositions du 7° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, les conclusions de M. B... dirigées contre des décisions de rejet de validation de services, qui entrent dans la catégorie des litiges relatifs aux pensions, revêtent le caractère d'un pourvoi en cassation et de ce que, par suite, la cour administrative d'appel de Nancy est incompétente pour en connaître. Par un mémoire enregistré le 26 juin 2019, M. B... a répondu à ce moyen d'ordre public. Par un mémoire enregistré le 11 juillet 2019, Metz Métropole a répondu à ce moyen d'ordre public. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n°65-773 du 9 septembre 1965 ; - le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ; - le décret n° 2006-708 du 19 juin 2006; - le décret n° 2007-173 du 7 février 2007 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., présidente, - les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant M. B..., et de Me E..., représentant la Caisse des dépôts et consignations, venant aux droits de la CNRACL. Une note en délibéré a été présentée pour M. B... et a été enregistrée le 12 septembre 2019. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., ingénieur subdivisionnaire territorial dans la communauté d'agglomération de Metz Métropole (CA2M) depuis le 1er janvier 2005, a saisi la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), le 21 décembre 2012, d'une demande de validation pour la retraite des services qu'il a accomplis en qualité d'agent non titulaire dans la commune de Bobigny entre le 19 février 1990 et le 28 février 1993. Par une décision du 23 avril 2013, confirmée le 27 juin 2013, sur recours gracieux de M. B..., le directeur de cette caisse a rejeté cette demande comme présentée tardivement. M. B... a saisi le tribunal administratif de Strasbourg de cinq demandes tendant à l'annulation de ces décisions ainsi que des décisions de la CA2M qui auraient implicitement refusé de transmettre en temps utile ses demandes à la CNRACL, et tendant également à la condamnation solidaire de l'une et l'autre à indemniser le préjudice financier qu'il subira, faute de validation, quant au montant de sa pension ainsi que son préjudice moral. M. B... relève appel du jugement du 30 mai 2017 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ces demandes. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif a statué simultanément sur les conclusions à fin d'annulation et sur les conclusions indemnitaires dont il était saisi et les a rejetées au fond de manière suffisamment motivée en précisant n'avoir pas besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées en défense. Contrairement à ce que soutient M. B..., ce jugement n'est entaché d'aucune omission à statuer à cet égard et n'est donc pas irrégulier. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la CNRACL : 3. Aux termes de l'article 8 du décret du 26 décembre 2003: " Les services pris en compte dans la constitution du droit à pension sont : [...] 2° Les périodes dûment validées par les fonctionnaires titularisés au plus tard le 1er janvier 2013. Est admise à validation toute période de services, quelle qu'en soit la durée, effectués en qualité d'agent non titulaire de l'une des collectivités mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite ". Aux termes de l'article 50 du même décret : " I. - La validation des services visés à l'article 8 doit être demandée dans les deux années qui suivent la date de la notification de la titularisation. Chaque nouvelle titularisation dans un grade ouvre un délai de deux années pour demander la validation de l'ensemble des services. [...] / L'employeur transmet à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales la demande de validation des services accomplis en qualité d'agent non titulaire lorsqu'il en a été destinataire ". Aux termes de l'article 65 du même décret : " I. - Par dérogation au délai prévu dans la première phrase du premier alinéa du I de l'article 50, la validation de services définie dans cet alinéa, lorsque la titularisation ou l'entrée en service pour les militaires est antérieure au 1er janvier 2004, doit être demandée avant la radiation des cadres et jusqu'au 31 décembre 2008 ". 4. En premier lieu, M. B... ayant été titularisé en qualité d'ingénieur subdivisionnaire territorial le 1er mars 1994, soit avant le 1er janvier 2004, il relevait des dispositions précitées du I de l'article 65 du décret du 26 décembre 2003 selon lesquelles sa demande de validation devait être présentée avant le 31 décembre 2008. Il en résulte qu'en rejetant, le 23 avril 2013, comme tardive la première demande de validation que lui a adressée M. B... le 21 décembre 2012 et en confirmant explicitement cette position le 27 juin 2013, la CNRACL n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité. 5. En second lieu, contrairement à ce que soutient M. B..., il ne résulte ni des dispositions de l'article L.161-17 du code de la sécurité sociale, en leur rédaction antérieure au 31 décembre 2008, ni des dispositions de l'article 8 du décret du 7 février 2007 relatif à la CNRACL ni, en tout état de cause, de l'article 3 du décret du 19 juin 2006 fixant le calendrier d'information progressive des assurés en fonction de leur âge, que la CNRACL était tenue de prendre, avant cette date, l'initiative de donner aux fonctionnaires territoriaux une information spécifique sur les modalités de validation de services antérieurs alors en outre que ces modalités figuraient dans un texte réglementaire ayant fait l'objet d'une publication au Journal officiel. Sa responsabilité ne peut donc être engagée à l'égard de M. B... à raison de l'absence d'information alléguée. 6. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté les conclusions indemnitaires qu'il a présentées à l'encontre de la CNRACL. En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la CA2M : 7. En premier lieu, il résulte de l'instruction que si M. B... a adressé au maire de Bobigny, dès le 12 septembre 1994, une demande de validation de ses services d'agent non titulaire dans cette commune entre le 19 février 1990 et le 28 février 1993, il est constant que cette demande n'a pas été transmise par cet employeur à la CNRACL alors même que l'arrêté du maire de Bobigny prononçant sa titularisation avait tenu compte de ces services au titre de son reclassement et qu'en outre, M. B... est demeuré dans les effectifs de la commune jusqu'au 18 décembre 1995, date de sa mutation auprès du SIVOM de l'Agglomération messine devenu le syndicat mixte de l'Agglomération messine (SMAM) le 1er janvier 2002. La production de la copie d'un bordereau d'envoi daté du 7 février 1996, accompagné d'une attestation du maire de Bobigny certifiant que le dossier de demande de validation avait été transmis au SIVOM de l'Agglomération messine pour régulariser la situation de l'intéressé auprès de la CNRACL, ne suffit pas à établir que ce dossier ait bien été reçu par ce nouvel employeur. Le courrier adressé le 28 mai 1996 au SIVOM par le centre de gestion de la fonction publique de Moselle et relatif à la modification de l'affiliation de M. B... à la CNRACL, après sa mutation, ne peut davantage être regardé comme démontrant que le SIVOM avait effectivement connaissance de la demande de validation qu'avait présentée l'intéressé à la commune de Bobigny. Dans ces conditions, ni le SIVOM de l'Agglomération messine ni les collectivités qui lui ont succédé, à savoir le SMAM le 1er janvier 2002, la CA2M le 1er janvier 2005 puis enfin Metz Métropole, ne peuvent ainsi être regardés comme ayant été destinataires de cette demande, au sens de l'article 50 précité du décret du 26 décembre 2003, alors en outre que s'agissant du SIVOM, ces dispositions n'étaient pas encore en vigueur. Il en résulte que la responsabilité de la CA2M ne saurait être recherchée au titre de la méconnaissance de l'obligation de transmission qu'elles prévoient. La CA2M n'a, en outre, commis aucune faute, alors que la CNRACL avait déjà explicitement refusé de valider ses services pour tardiveté et que M. B... avait déjà introduit l'instance n° 1302482 devant le tribunal administratif de Strasbourg, en s'abstenant de transmettre les demandes de validation identiques présentées ultérieurement devant elle par l'intéressé. 8. En second lieu, il résulte de l'instruction que la régie Haganis, auprès de laquelle M. B... était mis à disposition par la CA2M, avait assuré une information de ses personnels sur les modalités de validation des services de non titulaires s'agissant des agents titularisés avant 2004 . Dans ces conditions, M. B... ne peut valablement soutenir que son dernier employeur aurait manqué à l'obligation d'information pesant sur lui en vertu des dispositions de l'article 8 du décret du 7 février 2007. En outre, ce n'est qu'en 2010 que M. B..., s'est informé, pour la première fois, de la suite réservée à sa demande formulée en 1994, et il n'a d'ailleurs présenté sa demande directement à la CNRACL que le 21 décembre 2012. 9. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté les conclusions indemnitaires qu'il a présentées à l'encontre de la CA2M. Sur les conclusions tendant à l'annulation de diverses décisions : En ce qui concerne les décisions de la CNRACL refusant la validation de services : 10. Aux termes de l'article R.811-1 du code de justice administrative : " (...) le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : (...) 7° Sur les litiges en matière de pensions ". Le recours juridictionnel exercé contre une décision par laquelle le directeur de la CNRACL rejette une demande de validation de services entre dans la catégorie des litiges relatifs aux pensions pour lesquels, en application des dispositions précitées du 7° de l'article R.811-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort. Il en résulte que les conclusions de M. B... tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a statué sur sa demande d'annulation des décisions de la CNRACL lui refusant la validation de ses services de non titulaire ressortissent à la seule compétence du Conseil d'Etat. 11. Toutefois, aux termes de l'article R.351-4 du code de justice administrative : " Lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi un tribunal administratif, une cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat relève de la compétence d'une de ces juridictions administratives, le tribunal administratif, la cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat, selon le cas, est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance, pour constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur tout ou partie des conclusions ou pour rejeter la requête en se fondant sur l'irrecevabilité manifeste de la demande de première instance ". 12. Il ressort des écritures de première instance que les conclusions de M. B... tendant à l'annulation des décisions des 23 avril et 27 juin 2013 de la CNRACL, ont été présentées pour la première fois dans le cadre des instances respectivement n° 1302482 dans un mémoire complémentaire enregistré le 17 octobre 2013 et n° 1304670 dans son mémoire introductif enregistré le même jour. Dès lors que M. B... ne précise pas la date à laquelle il a reçu notification de la seconde de ces décisions, qui comportait la mention des délais et voies de recours, il est réputé en avoir eu connaissance au plus tard à la date d'enregistrement de ces mémoires. Ces deux mémoires, intitulés " recours de plein contentieux " se présentent comme tendant à l'indemnisation par la seule CA2M du préjudice que l'intéressé soutient avoir subi du fait des fautes commises dans la gestion de sa demande de validation. Ils ne comportent toutefois aucun moyen spécifique à l'appui de la demande d'annulation de ces décisions. Il lui appartenait dans ce cas, en vertu des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, de présenter de tels moyens dans le délai de recours contentieux qui, eu égard à ce qui vient d'être dit, doit être regardé comme ayant commencé à courir au plus tard le 17 octobre 2013. Il ressort de l'examen des dossiers de première instance que cette motivation n'a pas été produite dans le délai requis. Il s'en suit que les conclusions tendant à l'annulation des décisions des 23 avril et 27 juin de la CNRACL étaient manifestement irrecevables et que M. B... n'est, dès lors, pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Strasbourg les a rejetées. En ce qui concerne les décisions implicites de la CNRACL et de la CA2M rejetant les demandes préalables indemnitaires présentées par M. B... : 13. Les recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. Il est constant que M. B... a entendu donner à l'ensemble de ses demandes de première instance le caractère de recours de plein contentieux tendant à la condamnation de la CNRACL et de la CA2M à l'indemniser des préjudices qu'il impute aux fautes qu'elles auraient commises. Les décisions par lesquelles ces dernières ont implicitement rejeté les différentes demandes préalables indemnitaires formées par M. B... ont eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de ces demandes. Dans ces conditions, alors qu'ainsi qu'il a été dit aux points 6 et 9 ci-dessus ses conclusions indemnitaires devaient être rejetées, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont simultanément rejeté les conclusions par lesquelles il a cru devoir également demander l'annulation de ces décisions implicites. Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. Le présent arrêt de rejet n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B... ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire de Metz Métropole et de la CNRACL qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme dont M. B... demande le versement au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... la somme demandée par la Caisse des dépôts et consignations, venant aux droits de la CNRACL et par Metz Métropole. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la Caisse des dépôts et consignations et de Metz Métropole tendant au versement de sommes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B..., à Metz Métropole, à la Caisse des dépôts et consignations, venant aux droits de la CNRACL. N°17NC02022 2