Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, du 8 juillet 2003, 00DA00376, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1ERE CHAMBRE
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-07-08
Numéro : 00DA00376
Président : Mme Sichler
Rapporteur : Mme Merlin-Desmartis
Commissaire du gouvernement : M. Yeznikian
Avocat(s) : MARTIN- IMPERATORI

Vu la requête, enregistrée le 31 mars 2000 au greffe de la cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la Société X Europe dont le siège est 12, rue d'Astorg à Paris (75008), par Me Martin-Imperatori, avocat ; La société demande à la Cour d'annuler le jugement en date du 20 janvier 2000 du tribunal administratif de Lille en tant que ce jugement a annulé la décision du maire de Roubaix de conclure avec elle-même un protocole d'accord ainsi que la décision implicite de rejet par le maire de la demande de la fédération des organisations commerciales de retrait dudit protocole ; Elle fait valoir qu'à la date de l'accord, soit le 30 juillet 1997, l'emprise du projet ainsi que le centre commercial Y constituaient une copropriété soumise à la loi du 10 juillet 1965 ; qu'il ressort d'une jurisprudence constante que le régime de copropriété est incompatible avec celui de la domanialité publique ; que le tribunal administratif ne pouvait donc juger que le bail à construction consenti à la société X Europe était contraire à l'article 1311-2 du code général des collectivités territoriales comme portant sur une dépendance du domaine public ; Vu le jugement attaqué ; Code C+ Classement CNIJ : 24-01-01-01-02 14-01-02-02 135-02-03-04-01 Vu le mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2000, présenté pour la fédération des organisations commerciales (F.O.C.), par Me Gros, avocat ; La fédération demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de condamner la société Marc Arthur Glen Europe à lui verser la somme de 10 000 francs sur le fondement de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Elle soutient que le raisonnement de la société est entaché d'une erreur de droit dès lors que la jurisprudence invoquée ne condamne que le cas où un projet public se greffe sur une copropriété déjà privée, et non le cas inverse où un bien privé est édifié sur une emprise déjà publique ; que, dans cette dernière hypothèse, le caractère attractif de la domanialité publique entraînerait ipso facto l'appartenance de la construction réalisée sur le domaine public au domaine public ; que le raisonnement de la société repose également sur une erreur de fait dès lors qu'il ressort des documents contractuels eux-mêmes que l'emprise en cause est propriété de la commune de Roubaix et de la communauté urbaine et que la requérante n'apporte aucun commencement de preuve à l'appui de ses affirmations concernant une prétendue indivision ; Vu, enregistré le 21 mai 2003, le mémoire en intervention présenté pour la SEM Ville Renouvelée dont le siège est immeuble Mercure, 445 boulevard Gambetta à Tourcoing (59976), par Me Vamour, avocat ; elle demande à la Cour d'annuler le jugement du 20 janvier 2000 du tribunal administratif de Lille en tant que celui-ci a annulé la décision du maire de Roubaix de signer le protocole d'accord du 30 juillet 1997 et la condamnation de la fédération des organisations commerciales à lui payer la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'ayant acquis le site, objet du litige, sur lequel elle a consenti à la société X un bail à construction, elle a intérêt à intervenir dans la présente instance ; que le jugement contesté préjudicie à ses intérêts en ce qu'il qualifie de dépendance du domaine public l'emprise du projet ; que la demande présentée devant le tribunal administratif de Lille par la fédération des organisations commerciales était irrecevable à deux titres ; qu'elle ne pouvait être dirigée contre la décision implicite du maire refusant de retirer la décision de passation du contrat dès lors que le maire avait seulement été saisi d'une demande d'annulation du protocole lui-même ; que la fédération n'avait pas, compte tenu de son objet, intérêt pour agir ; que l'assiette des droits réels consentis à X était circonscrite au périmètre superficiel de la copropriété privée Y, relevait de la loi du 19 juillet 1965 et ne pouvait à ce titre appartenir au domaine public de la communauté ; que cette copropriété est antérieure à l'intégration, en 1976, du parking souterrain au domaine public de la communauté ; que le parking souterrain n'appartenant pas au domaine public à la date où la copropriété a été constituée, le régime de copropriété a été légitimement adopté ; qu'ainsi l'emprise prévue par la convention recouvrait, au jour du protocole, le parking devenu public, situé au sous-sol, et la copropriété de surface appartenant au domaine privé de la communauté ; qu'une telle division en volumes est de pratique courante et consacrée par la doctrine et la jurisprudence ; qu'ainsi le motif d'annulation du jugement est erroné, le tribunal ne pouvant s'en tenir à un critère matériel ; que la théorie de l'accessoire ne pouvait être appliquée en l'espèce, l'emprise commerciale de la copropriété n'étant en rien le complément indissociable du parking souterrain ; que cette emprise n'est pas davantage affectée à un service public ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 23 mai 2003, présenté pour la société X Europe ; Cette société demande à la Cour ; 1°) de lui donner acte de ce que le protocole d'accord conclu le 30 juillet 1997 a été résilié ; 2°) d'annuler le jugement du 20 janvier 2000 du tribunal administratif de Lille ou de le réformer en tant qu'il a considéré que l'emprise située au-dessus du parking souterrain faisait partie du domaine public ; elle fait valoir que l'emprise sur laquelle était construit le centre commercial Y ne peut être considérée comme l'accessoire nécessaire du domaine public du seul fait de sa situation au-dessus du parking ; que l'emprise en cause ne concourt pas au fonctionnement du parking et n'a fait l'objet d'aucun aménagement pour son utilisation ; que le lien physique n'est pas, à lui seul, suffisant ; qu'une telle superposition d'un bien appartenant au domaine public et de biens privés est fréquente et admise par la jurisprudence ; que, par ailleurs, le régime juridique applicable à l'emprise était, à la date de la signature du protocole d'accord, celui de la copropriété, incompatible avec la domanialité publique ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 6 juin 2003, présenté pour la fédération des organisations commerciales (FOC), par Me Gros concluant au rejet de la requête et de l'intervention, et à la condamnation de l'appelant et de l'intervenant au paiement de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le mémoire de la SEM Ville renouvelée est irrecevable ; que n'étant pas partie à l'instance devant le tribunal administratif, elle ne peut présenter d'appel incident ; qu'elle n'est recevable à intervenir en appel que dans les limites des moyens et conclusions de l'appelant principal ; que le moyen unique de l'appel, tiré de la non appartenance de l'emprise au domaine public est entaché d'erreur de droit et de fait ; que, pour appartenir au domaine public, il suffit que l'immeuble soit matériellement situé sur ce domaine comme en atteste l'arrêt du Conseil d'Etat du 28 janvier 1970 relatif à un café-bar édifié sur une dalle constituant une dépendance du domaine public ; que l'emprise en cause était entièrement propriété publique ; que la Cour, si elle l'estime nécessaire, peut poser une question préjudicielle sur ce point ; que si la Cour annulait le jugement sur le terrain de la domanialité publique, elle devait examiner la légalité de l'article 9 du protocole d'accord qui introduit entre les usagers une différence de traitement illégale ; qu'elle devra également examiner les autres moyens soulevés dans les demandes présentées devant le tribunal administratif relatifs à la violation de la liberté du commerce et de l'industrie du fait des aides directes et indirectes consenties par l'accord à la société X (articles 4, 7, 12 et 15), à la délégation illégale du service public de la police (article 9), aux engagements contractuels illégaux en matière de police (articles 9 et 12) et à l'engagement contractuel illégal en matière d'autorisations d'urbanisme (article 4) ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu le code des marchés publics ; Vu le code des collectivités territoriales ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu le code de justice administrative ; Vu la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience, Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 juin 2003 où siégeaient Mme Sichler, président de chambre, Mme Merlin-Desmartis, président assesseur et MM Lequien, Nowak et Rebière, premiers conseillers : - le rapport de Mme Merlin-Desmartis, président assesseur, - les observations de Me Martin-Imperatori, avocat, pour la société X, et Me Vamour, avocat, pour la SEM Ville Renouvelée , - et les conclusions de M. Yeznikian, commissaire du gouvernement ; Considérant qu' afin de redynamiser le centre-ville de Roubaix, la Communauté urbaine de Lille et la ville de Roubaix ont signé, le 30 juillet 1997, avec la société X Europe un protocole d'accord ayant pour objet la mise en exploitation par cette société, à l'emplacement du centre commercial désaffecté Y, d'un centre commercial de boutiques de fabricants dénommé Z ; que l'emprise nécessaire à l'opération comportait l'ancien centre commercial, des parkings de surface et quatre niveaux de stationnement souterrain situés sous le centre commercial ; Considérant que, par jugement en date du 20 janvier 2000, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision par laquelle le maire de Roubaix a conclu le protocole d'accord ainsi que la décision par laquelle il a implicitement rejeté la demande de la Fédération des organisations commerciales tendant au retrait dudit protocole, au motif principal que son article 11, dont il a estimé que les clauses avaient été déterminantes dans la conclusion du contrat, était entaché d'illégalité ; que l'article 11 prévoyait que la ville et la communauté urbaine s'engageaient irrévocablement à consentir à la société X un bail à construction sur les parties privatives du Z, que la durée minimale du bail serait de 50 ans et qu'en fin de contrat, les constructions seraient acquises de plein droit au bailleur qui s'engageait à conclure avec la société X un bail emphythéotique sur le Z ; qu'enfin, une promesse de vente de l'emprise nécessaire à la construction des parties privatives du mail de Lannoy était consentie à X à compter de la septième année du bail à construction ; que le tribunal administratif de Lille a estimé que l'emprise en cause, dont la collectivité publique était propriétaire, avait le caractère de dépendance du domaine public et que la ville de Roubaix n'avait pu, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales et le régime de la domanialité publique, consentir à la société X des droits réels sur le domaine public ; que le tribunal administratif s'est également prononcé sur la légalité de l'article 9 du protocole d'accord qui confère, pour une durée maximale de quatre heures, à la clientèle de la société X la gratuité du stationnement dans le parc de stationnement souterrain et a regardé cet article comme contraire au principe d'égalité des usagers devant le service public ; Sur l'intervention de la SEM Ville renouvelée : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la SEM Ville renouvelée a acquis, le 11 septembre 1998, le site objet du litige et consenti sur ce site, le 11 septembre 1998, un bail à construction à la société X ; qu' elle a ainsi intérêt lui donnant qualité pour intervenir à l'appui des conclusions présentées par la société X ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande présentée par la Fédération des organisations commerciales devant le tribunal administratif de Lille : Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces produites devant le juge d'appel que, depuis sa construction en 1973, l'ancien centre commercial Y, édifié au-dessus d'un parc de stationnement alors privé, constituait une copropriété ressortissant au statut prévu par la loi n° 65-557du 10 juillet 1965 susvisée ; que le parc de stationnement souterrain n'est devenu public qu'en 1976, sans que cette incorporation au domaine public de la communauté urbaine de Lille ait pu avoir pour effet de mettre fin au régime de copropriété du centre commercial situé en surface ; que si la communauté urbaine a acquis, de 1995 à 1997, l'ensemble des lots de la copropriété commerciale de surface, ceux-ci n'ont pu, du seul fait de cette vente, entrer dans le domaine public communautaire, les règles de la copropriété étant incompatibles avec le régime de la domanialité publique ; que, par ailleurs, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, l'emprise sur laquelle était édifié l'ancien centre commercial Y, voué à la démolition, qui ne concourait ni à la conservation ni au fonctionnement du parc public de stationnement, ne constituait pas l'accessoire nécessaire de celui-ci ; qu'elle ne saurait donc être regardée comme ayant eu, à la date de la signature de la convention, le caractère d'une dépendance du domaine public de la communauté ; qu'en conséquence, les stipulations de l'article 11 du protocole d'accord ont pu légalement consentir à la société X des droits réels immobiliers sur l'emprise destinée à la construction du futur centre commercial qui n'appartenait pas au domaine public ; Considérant, d'autre part, que la tarification des services rendus par un service public industriel et commercial, tels que ceux fournis aux usagers de parcs de stationnement exploités par une collectivité publique, ne peut, sans porter atteinte au principe d'égalité des usagers du service public, prévoir des tarifs différents selon les catégories d'usagers qu'à la condition que ces différences soient justifiées par des considérations d'intérêt général en rapport avec l'exploitation du service ou fondées sur des différences objectives de situation des usagers concernés ; qu'en l'espèce, compte-tenu, d'une part, de l'intérêt général qui s'attache à la venue, dans le centre ville de Roubaix, des clients des boutiques du mail de Lannoy et, d'autre part, de ce que la société X s'est engagée à verser, en contrepartie de cet avantage tarifaire, une redevance financière significative, l'article 9 du protocole d'accord a pu, sans méconnaître le principe d'égalité des usagers devant le service public, accorder un tel avantage tarifaire à la société X ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'illégalité des articles 9 et 11 du protocole d'accord du 30 juillet 1997 pour annuler la décision du maire de Roubaix de conclure ce protocole ; Considérant, toutefois qu'il appartient à la Cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens de la demande présentée par la Fédération des organisations commerciales devant le tribunal administratif de Lille ; Considérant, en premier lieu, que les articles 3, 4, 7 et 15 du protocole d'accord, auxquels la Fédération des organisations commerciales fait grief de conférer à la société X, y compris par l'exercice de prérogatives de puissance publique, une aide illégale, contiennent de simples déclarations d'intention, dépourvues de tout effet juridique et n'accordent à ladite société aucune aide financière directe ou indirecte ; que l'article 12, quant à lui, prévoit que les travaux de démolition, d'entretien et de réparation à réaliser sur l'emprise, à l'exception de ceux relatifs aux parties privatives du mail de Lannoy, incomberont à la ville ou à la communauté, en fonction de leurs compétences respectives, aussi longtemps que les ouvrages seront leur propriété, et n'a ainsi ni pour objet ni pour effet d'accorder à la société X un avantage illégal ; que, par suite, le moyen tiré de la violation de la liberté du commerce et de l'industrie ne peut être accueilli ; Considérant, en deuxième lieu, que les stipulations de l'article 9 critiquées par la fédération des organisations commerciales, qui se bornent à prévoir que les parkings, propriété de la communauté urbaine de Lille et mis à la disposition de la ville, seront gérés par un gestionnaire unique en fonction d'un cahier des charges, n'ont ni pour objet ni pour effet de confier illégalement des prérogatives de police du stationnement à un entreprise privée ; que l'article 8, qui prévoit l'implantation d'un poste de police pour assurer la sécurité du futur centre commercial, ne saurait être regardé comme constituant un engagement contractuel illégal de la ville en matière de police ; Considérant, en troisième lieu, que les stipulations de l'article 4 du protocole ne contiennent, elles aussi, que des déclarations d'intention, la ville et la communauté urbaine s'engageant à faire leur possible pour favoriser le déplacement de deux commerces afin de permettre à la société X d'exercer son activité dans les locaux ainsi libérés ; qu'elles ne constituent en rien un engagement contractuel illégal en matière d'urbanisme ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société X, dont les conclusions ne sont pas devenues sans objet du fait de la signature, le 2 juin 2001, d'un nouveau protocole d'accord prononçant la résolution de celui du 30 juillet 1997, est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision par laquelle le maire de Roubaix a conclu le protocole d'accord en date du 30 juillet 1997 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que la société X Europe, qui n'est pas la partie perdante, ne saurait être condamnée à payer à la Fédération des organisations commerciales la somme qu'elle demande au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens ; que la SEM Ville renouvelée , qui est intervenante et non partie au litige, ne peut davantage se prévaloir des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ses conclusions tendant au bénéfice de ces dispositions doivent, dès lors, être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : L' intervention de la SEM Ville renouvelée est admise. Article 2 : Le jugement en date du 20 janvier 2000 du tribunal administratif de Lille est annulé en tant que ce jugement a annulé la décision par laquelle le maire de Roubaix a conclu le protocole d'accord du 30 juillet 1997 ainsi que la décision par laquelle le maire a implicitement rejeté la demande de la Fédération des organisations commerciales tendant au retrait dudit protocole d'accord. Article 3 : Les conclusions de la demande présentée par la Fédération des organisations commerciales devant le tribunal administratif de Lille tendant à l'annulation des décisions mentionnées à l'article 2 ci-dessus sont rejetées. Article 4 : Les conclusions de la Fédération des organisations commerciales et de la SEM Ville renouvelée tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées . Article 5 : La présente décision sera notifiée à la SEM Ville renouvelée , à la société X Europe, au maire de Roubaix, à la Fédération des organisations commerciales de Roubaix ainsi qu'au ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer. Délibéré à l'issue de l'audience publique du 26 juin 2003 dans la même composition que celle visée ci-dessus. Prononcé en audience publique le 8 juillet 2003. Le rapporteur Signé : M. Merlin-Desmartis. Le président de chambre Signé : F. Sichler Le greffier Signé : M. Milard La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme Le greffier Muriel Milard N°00DA00376 9