CAA de PARIS, 6ème chambre, 16/04/2021, 20PA02896, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-04-16
Numéro : 20PA02896
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : Mme Marie-Isabelle  LABETOULLE
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN-THIRIEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Air Horizont Limited, a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision n°17/331-1610MLH034 du 19 décembre 2017 par laquelle l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) lui a infligé une amende administrative d'un montant de 13 000 euros. Par un jugement n°1802578 du 10 juillet 2018, le Tribunal administratif de Paris a annulé cette sanction et a condamné l'Etat à verser à la société Air Horizont une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 10 septembre 2018 et des mémoires enregistrés le 11 décembre 2018, le 24 janvier et le 14 juin 2019, l'ACNUSA, représentée par la SCP Lyon-Caen et A..., avocats aux Conseils demande à la Cour : A titre principal : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande de la société Air Horizont Limited présentées devant le tribunal administratif. A titre subsidiaire : 3°) de substituer sa propre décision à la sanction attaquée et de confirmer la condamnation de la société Air Horizont à payer une amende de 13 000 euros. Dans tous les cas : 4°) de mettre à la charge de la société Air Horizont Limited le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a la capacité d'agir en justice ; - le tribunal a méconnu le caractère contradictoire de la procédure dès lors que la note en délibéré produite le 2 juillet 2018, visée par le tribunal et dont il a tenu compte, ne lui a pas été communiquée alors qu'elle a nécessairement eu une influence sur la solution retenue par le tribunal ; - il a également méconnu le principe d'égalité des armes dans le procès garanti par l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que sa propre note en délibéré du 27 juin 2018, faisant état d'éléments nouveaux liés à l'évolution de la procédure législative, n'a pas bénéficié des mêmes garanties ; - la procédure de sanction organisée par les articles L. 6361-14 et L. 6361-12 du code des transports ne méconnaît pas le principe d'impartialité tel qu'il résulte de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que les fonctions de poursuite ont été exercées par des agents assermentés, de même que les fonctions d'instruction ; le Conseil constitutionnel n'a d'ailleurs pas considéré que l'absence de classement sans suite d'une affaire conduisait le président à porter une appréciation sur le bien-fondé de celle-ci et donc à émettre un pré-jugement, avant le transfert du dossier au collège de l'ACNUSA ; - le tribunal a omis de rechercher si, au cas d'espèce, le président avait préjugé de l'affaire et il n'a procédé qu'à un contrôle abstrait de la conventionalité de ces dispositions législatives ; - en l'espèce, le président n'a adopté aucun acte ni aucune mesure susceptible de faire douter légitimement de son impartialité ; en pratique, le rapporteur permanent propose le classement au président, qui ne fait que transmettre le dossier au collège sans exercer le moindre " pré-jugement " ; la convocation adressée à la compagnie a été établie par le rapporteur permanent et non par le président ; le collège n'est pas influencé par un quelconque acte effectué au stade des poursuites ou de l'instruction puisqu'il n'a prononcé aucune sanction dans 73 cas qui lui ont été présentés en 2017 ; aucun fait vérifiable n'autorisait à mettre en cause l'impartialité du président et la compagnie ne pouvait nourrir d'appréhension objectivement justifiée ; - la compagnie aérienne n'a pas usé de la faculté qui était la sienne de récuser le président ; - en ayant considéré que la procédure de sanction méconnaissait l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales sans faire application de son pouvoir de moduler dans le temps les effets de l'annulation décidée, le tribunal a rendu une décision qui parvient aux mêmes effets qu'une abrogation à effet immédiat des dispositions législatives en cause et a méconnu les exigences liées au principe de sécurité juridique ; ce faisant, il a également méconnu l'autorité de la chose jugée par le Conseil constitutionnel le 24 novembre 2017 ; - les autres moyens de la société soulevés devant le tribunal administratif et devant la Cour ne sont pas fondés ; le bien-fondé de la sanction ne saurait être remis en cause ; - à titre subsidiaire, il y a lieu pour la Cour de se substituer à l'ACNUSA ; - en tout état de cause, un effet différé de l'éventuelle annulation des sanctions adoptées avant le 30 juin 2018 est seul de nature à respecter l'esprit de la chose jugée par le Conseil constitutionnel le 24 novembre 2017 puisque ce sont précisément les procédures en cours à la date de sa décision que le Conseil constitutionnel a voulu préserver en reportant au 30 juin 2018 les effets de l'abrogation des dispositions en cause ; l'intérêt général qui s'attache à l'effet dissuasif des sanctions justifie leur maintien jusqu'au 30 juin 2018 ; l'enjeu financier pour les 74 sanctions actuellement contestées devant la juridiction administrative s'élève à 2 737 000 euros dont le recouvrement est actuellement suspendu du fait des recours exercés ; à cela s'ajoute la perte, pour le budget de l'Etat, du montant de 3,25 millions d'euros correspondant aux sanctions que l'ACNUSA s'est abstenue d'infliger entre le 30 juin et le 5 octobre 2018, date de publication du décret d'application de la loi du 3 août 2018 modifiant la procédure applicable. Par des mémoires en défense enregistrés le 15 novembre 2018, le 31 mai et le 17 juin 2019, la société Air Horizont Limited, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors que l'ACNUSA, qui n'a pas la personnalité morale, n'a pas qualité pour ester en justice ; - le cumul d'un pouvoir discrétionnaire de poursuite avec l'exercice du pouvoir de sanction par la participation à l'assemblée plénière reconnu au président de l'ACNUSA a pour conséquence que les faits sont déjà " pré-jugés " par le président lorsqu'ils sont présentés en assemblée plénière et que l'appréciation de celle-ci est biaisée dès lors que ses membres savent que ces faits ont déjà été considérés comme fautifs par lui ; ce défaut d'impartialité est aggravé par le fait que le président dispose d'une voix prépondérante ; - le tribunal a constaté que le président fait effectivement usage de son pouvoir de classement ; en l'espèce, le président a engagé des poursuites à l'encontre de la compagnie par sa lettre de convocation du 13 juillet 2017 et a siégé à l'assemblée plénière et au délibéré ayant conduit au prononcé de l'amende ; - l'annulation rétroactive de la sanction contestée ne méconnaît pas l'autorité de la chose jugée par le Conseil constitutionnel dès lors qu'elle n'a pas d'effet " erga omnes " et qu'elle n'est pas prononcée sur le même fondement ; - la sanction a été également prise en violation de l'article L. 6361-12 du code des transports dès lors qu'une amende ne peut être prononcée qu'à l'encontre du fréteur, seul visé au 4) de cet article, et non de la compagnie aérienne ; - en violation de l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, la séance de délibéré s'est tenue plus de trois mois après la séance d'audition ; - l'éventuel effet différé de l'annulation de la sanction contestée serait critiquable au regard des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'article 1er de son premier protocole additionnel ; les conséquences de l'annulation rétroactive doivent s'apprécier à l'aune de chaque recours et non en considération de l'existence d'autres requêtes pendantes, de sorte que les montants en jeu permettent de considérer que l'annulation avec effet immédiat n'emporterait aucune conséquence manifestement excessive pour l'intérêt général ; en continuant de prononcer des sanctions après la décision du Conseil constitutionnel, l'ACNUSA a pris le risque délibéré d'une censure des sanctions qu'elle prononçait. Par un arrêt n°18PA03026 du 12 juillet 2019 la Cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par l'ACNUSA et mis à la charge de l'ACNUSA une somme de 500 euros à verser à la société Air Horizont sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un arrêt n°432970 du 2 octobre 2020 le Conseil d'Etat, statuant sur pourvoi de l'ACNUSA, a annulé cet arrêt du 12 juillet 2019 de la Cour administrative d'appel de Paris, a renvoyé l'affaire devant la Cour administrative d'appel de Paris et rejeté les conclusions présentées par l'ACNUSA et par la société Air Horizont Limited présentées au titre des dispositions de l'article L. 761 1 du code de justice administrative . Par un nouveau mémoire enregistré le 27 janvier 2021 l'ACNUSA demande à la Cour : 1°) Substituant une décision à la sienne, de prononcer une amende administrative d'un montant de 13 000 euros à l'encontre de la société Air Horizont Limited ; 2°) de mettre à la charge de la société Air Horizont Limited le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il y a lieu pour la Cour de mettre en oeuvre les règles de droit et la solution retenues par le Conseil d'Etat dans son arrêt n°432969 du 31 juillet 2020 et de juger que la méconnaissance constatée du principe d'impartialité n'entache pas d'irrégularité l'ensemble de la procédure suivie et qu'il appartient à la Cour, en sa qualité de juge de plein contentieux, de statuer sur les poursuites en prenant une décision de sanction se substituant à la sienne ; - les moyens de première instance de la compagnie Air Horizont ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 22 mars 2021, la compagnie Air Horizont demande à la Cour de réduire le montant de l'amende. Elle soutient que : - dans le contexte économique actuel, compte tenu de la baisse d'activité liée à la crise sanitaire, une amende de 13 000 euros représenterait une charge beaucoup plus importante qu'à l'époque où cette mesure avait été prononcée par l'ACNUSA. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la décision du Conseil constitutionnel n°2017-675 QPC du 24 novembre 2017 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'aviation civile ; - le code des transports ; - la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Baffray, rapporteur public, - et les observations de Me C... substituant Me A... pour l'ACNUSA. Considérant ce qui suit : 1. Le 19 décembre 2017 l'ACNUSA a infligé une amende d'un montant de 13 000 euros à la compagnie Air Horizon pour un manquement à l'arrêté du 10 septembre 2003 portant restriction d'exploitation de l'aérodrome de Bâle-Mulhouse (Haut-Rhin) commis le 5 octobre 2016. Le tribunal administratif de Paris a annulé cette amende par jugement du 10 juillet 2018 dont l'ACNUSA a interjeté appel, mais cette requête, enregistrée sous le n°18PA03026, a été rejetée par arrêt du 12 juillet 2019. L'ACNUSA s'étant pourvu en cassation, le Conseil d'Etat, par un arrêt n°432970 du 2 octobre 2020, a prononcé la cassation de cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la Cour pour qu'il y soit statué à nouveau. Sur le bien-fondé du jugement : Sur la fin de non-recevoir opposée par la société Air Horizont Limited : 2. Selon le premier alinéa de l'article L. 6361-1 du code des transports, et comme le mentionne l'annexe à la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, l'ACNUSA est une autorité administrative indépendante. En cette qualité, et alors même qu'elle ne dispose pas de la personnalité morale, elle peut agir devant les juridictions administratives, en demande comme en défense, en particulier dans les litiges relatifs aux décisions qu'elle prend, sans qu'y fassent obstacle les dispositions du code de justice administrative relatives à la représentation de l'Etat devant ces juridictions. Par suite, l'ACNUSA a qualité pour faire appel du jugement du tribunal administratif ayant annulé la décision de sanction qu'elle a prononcée à l'encontre de la société Air Horizont Limited. 3. D'une part, si par la décision n° 2017-675 QPC du 24 novembre 2017, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen les dispositions de l'article L. 6361-14 du code des transports, il a différé jusqu'au 30 juin 2018 les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité qu'il prononçait. Toutefois, l'autorité qui s'attache à cette décision en vertu de l'article 62 de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le juge du litige examine un moyen tiré de l'incompatibilité des dispositions législatives ainsi maintenues en vigueur avec une stipulation conventionnelle ou contestant, au regard d'une telle stipulation, les conditions dans lesquelles elles ont été appliquées. 4. D'autre part, lorsqu'elle est saisie d'agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par le code des transports, l'ACNUSA doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale au sens des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cette autorité, il appartient au juge du litige d'examiner si celle-ci, alors même qu'elle n'est pas une juridiction au regard du droit interne, a statué dans des conditions qui ne respecteraient pas le principe d'impartialité rappelé par cet article. 5. Il résulte des dispositions de l'article L. 6361-14 du code des transports, dans leur version applicable au présent litige, qu'à l'issue de l'instruction, le président de l'ACNUSA a le pouvoir de classer sans suite une procédure de sanction engagée à l'encontre d'une personne ayant fait l'objet d'un constat de manquement aux mesures définies par l'article L. 6361-12 du même code s'il estime que les faits ne sont pas constitutifs d'un manquement pouvant donner lieu à sanction ou que les circonstances particulières à la commission des faits justifient un tel classement. Il résulte de l'instruction que dans la procédure concernant la société Air Horizont Limited, il a fait usage de son pouvoir de poursuite des manquements constatés. Dans ces conditions, la participation du président de l'ACNUSA aux débats et au vote à l'issue desquels a été infligée une sanction à cette société, alors qu'il devait être regardé comme ayant refusé de procéder au classement sans suite du dossier, a méconnu les exigences attachées au principe d'impartialité rappelées par l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 6. Dès lors, l'ACNUSA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a jugé que la décision du 19 décembre 2017 avait été adoptée par une formation composée en méconnaissance du principe d'impartialité et devait, en conséquence, être annulée. 7. Toutefois, cette méconnaissance du principe d'impartialité n'entache pas d'irrégularité l'ensemble de la procédure suivie devant l'ACNUSA et n'affecte ni l'engagement de cette procédure, ni l'instruction et les poursuites. Dans les circonstances de l'espèce, et alors que la régularité de la procédure ayant précédé le prononcé de la sanction ne fait l'objet d'aucune contestation, il y a lieu pour le juge administratif, eu égard à son office de plein contentieux, de statuer sur les poursuites en prenant une décision qui se substitue à celle qui avait été prise. 8. D'une part, aux termes de l'article L. 6361-12 du code des transports : " L'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires prononce une amende administrative à l'encontre :/ 1° De la personne exerçant une activité de transport aérien public au sens de l'article L. 6412-1 ; / 2° De la personne au profit de laquelle est exercée une activité de transport aérien au sens de l'article L. 6400-1 ;/ 3° De la personne exerçant une activité aérienne, rémunérée ou non, autre que celles mentionnées aux 1° et 2° du présent article ;/ 4° Du fréteur dans le cas défini par l'article L. 6400-2,/ ne respectant pas les mesures prises par l'autorité administrative sur un aérodrome fixant:/ a) Des restrictions permanentes ou temporaires d'usage de certains types d'aéronefs en fonction de leurs émissions atmosphériques polluantes, de la classification acoustique, de leur capacité en sièges ou de leur masse maximale certifiée au décollage ; / b) Des restrictions permanentes ou temporaires apportées à l'exercice de certaines activités en raison des nuisances environnementales qu'elles occasionnent ;/ c) Des procédures particulières de décollage ou d'atterrissage en vue de limiter les nuisances environnementales engendrées par ces phases de vol ;/ d) Des règles relatives aux essais moteurs ;/ e) Des valeurs maximales de bruit ou d'émissions atmosphériques polluantes à ne pas dépasser ". Aux termes de l'article L. 6400-2 du même code : " L'affrètement d'un aéronef est l'opération par laquelle un fréteur met à la disposition d'un affréteur un aéronef avec équipage (...) ". 9. Il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce que soutient la société Air Horizont Limited, les amendes administratives encourues en cas de manquement aux mesures énoncées au titre de la prévention des nuisances aéroportuaires peuvent être infligées par l'ACNUSA à l'une ou l'autre des personnes visées aux 1° à 4° de l'article L. 6361-12, dont l'affréteur en cas de manquement imputable à un aéronef faisant l'objet d'un affrètement. 10. D'autre part, si l'article L227-1 du code de l'aviation civile dispose que : " L'autorité ne peut délibérer que si cinq au moins de ses membres sont présents. Si elle n'a pu délibérer, une réunion doit se tenir dans un délai maximum d'un mois. Elle délibère à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante ", il ne résulte pas de ces dispositions, qui ont pour objet de régir l'hypothèse où le quorum ne serait pas atteint, que les décisions de l'ACNUSA prononçant des sanctions devraient, à peine de nullité, être rendues moins d'un mois après la séance au cours de laquelle l'affaire est examinée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile du fait que la décision de l'ACNUSA a été rendue plus d'un mois après sa séance du 5 septembre 2017 ne peut qu'être écarté. 11. Enfin, aux termes de l'article L. 6361-13 du code des transports, dans sa version alors en vigueur : " Les amendes administratives mentionnées à l'article L. 6361-12 ne peuvent excéder, par manquement constaté, un montant de 1 500  pour une personne physique et de 20 000  pour une personne morale. S'agissant des personnes morales, ce montant maximal est porté à 40 000  lorsque le manquement concerne :/ 1° Les restrictions permanentes ou temporaires d'usage de certains types d'aéronefs en fonction de leurs émissions atmosphériques polluantes ou de la classification acoustique ;/ 2° Les mesures de restriction des vols de nuit (...) ". 12. Il résulte de l'instruction, et il n'est pas contesté qu'un aéronef de la compagnie Air Horizont limited a quitté le point de stationnement à l'aéroport de Bale Mulhouse le 5 octobre 2016 à 22H19, en méconnaissance de l'article 1er IV de l'arrêté du 10 septembre 2003 portant restriction d'exploitation de cet aérodrome, qui prévoit que " aucun des aéronefs les plus bruyants du chapitre 3 ou aucun vol de l'aviation générale ne peut, sur l'aérodrome de Bâle-Mulhouse, atterrir ou décoller entre 22 H et 0 heure, d'une part et atterrir entre 5 heures et 6 heures d'autre part, heures locales de départ ou d'arrivée sur l'aire de stationnement " . Il résulte des dispositions, citées au point 11, de l'article L. 6361-13 du code des transports qu'un tel manquement à une mesure de restriction d'un vol de nuit expose la compagnie aérienne à une amende pouvant aller jusqu'à 40 000 euros. Par ailleurs, l'ACNUSA établit par la production d'un tableau récapitulatif que l'amende de 13 000 euros qu'elle avait prononcée était conforme au niveau des sanctions retenues pour de tels manquements. Dès lors, et alors par ailleurs qu'il ne s'agissait pas du premier manquement commis par la compagnie Air Horizont et sanctionné par l'ACNUSA, il a lieu de de prononcer à l'encontre de cette compagnie une amende d'un montant de 13 000 euros, nonobstant les difficultés économiques, liées au contexte sanitaire, dont elle fait état. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Air Horizont Limited le versement d'une somme au titre des frais engagés par l'ACNUSA devant le tribunal administratif, et la cour administrative d'appel. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, les sommes que demande la société Air Horizont Limited à ce titre. DÉCIDE : Article 1er : Une amende administrative d'un montant de 13 000 euros est prononcée à l'encontre de la société Air Horizont Limited. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 10 juillet 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision. Article 3 : Les conclusions présentées par l'ACNUSA et par la société Air Horizont Limited au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires et à la société Air Horizont Limited. Délibéré après l'audience du 1er avril 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. Niollet, président-assesseur, - Mme D..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 avril 2021. Le rapporteur, M-I. D...Le président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, K. PETIT La République mande et ordonne au ministre des transports en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20PA02896