CAA de BORDEAUX, 3ème chambre - formation à 3, 29/03/2018, 16BX00027, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-29
Numéro : 16BX00027
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : M. Laurent  POUGET L.
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : CABINET HERMENIX AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Ambulances Saint-Bernard a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la décision du 1er août 2013 par laquelle le maire de la commune de Saint-Augustin-sur-Mer a procédé au retrait de l'autorisation de stationnement de taxi qui lui avait été délivrée en 2007, et d'enjoindre au maire de l'autoriser à poursuivre l'exploitation de son taxi dans la commune. Par un jugement n° 1302153 du 5 novembre 2015, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 5 janvier 2016, et un mémoire enregistré le 19 août 2016, la société Ambulances Saint-Bernard, représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 5 novembre 2015 ; 2°) de faire droit à sa demande d'annulation de la décision du maire de Saint-Augustin-sur-Mer du 1er août 2013 ; 3°) d'enjoindre au maire de Saint-Augustin-sur-Mer de réexaminer sa situation dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Augustin-sur-Mer la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête introductive d'instance est recevable, quand bien même elle se borne à demander l'annulation du jugement sans expliciter la demande d'annulation de la décision du 1er août 2013 ; - le maire n'a saisi la commission départementale des taxis que de la création d'une nouvelle autorisation de stationnement au profit de M.F... ; le retrait pour défaut d'exploitation effective de l'autorisation accordée à la société Ambulances Saint-Bernard était un préalable indispensable ; au vu de la motivation de la décision contestée, cette décision est bien constitutive d'une sanction et non d'une simple mesure de police administrative ; - par conséquent, la commission devait siéger en formation disciplinaire, ce qui n'a pas été le cas ; - ainsi, la commission n'était pas régulièrement composée et n'a pas donné son avis sur la sanction disciplinaire prononcée ; - il ne résulte pas du procès-verbal de la séance que les membres de la commission auraient été régulièrement convoqués, ni que le quorum aurait été atteint ; - les griefs n'ont pas été communiqués à la société ; - elle n'a pas disposé d'un délai suffisant pour préparer sa défense ; - ni elle ni son exploitant n'ont été convoqués pour être entendus par la commission ; - il n'est pas justifié de ce que le procès-verbal de la séance aurait été transmis au maire ; - compte tenu de la nature de la décision litigieuse, ces moyens ne sont pas inopérants ; - le motif relatif à une sanction ne peut être neutralisé dès lors qu'il s'agit à l'évidence du motif principal du retrait ; - la condition d'exploitation effective et continue ne faisait pas défaut en l'espèce ; la commune n'apporte pas la preuve contraire ; - le maire a pris une sanction manifestement disproportionnée, au regard tant des dispositions du code des transports que des instructions du ministre de l'intérieur. Par des mémoires enregistrés les 30 juin, 3 août et 24 août 2016, la commune de Saint-Augustin-sur-Mer conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Ambulances Saint-Bernard la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dans la mesure où elle ne contient pas de conclusions dirigées contre la décision du maire en date du 1er août 2013 ; - les moyens de légalité externe soulevés par la société requérante sont inopérants à l'encontre d'une décision qui constitue une mesure de police administrative ; la décision est en effet motivée par la préservation des commodités des usagers sur le territoire de la commune de Saint-Augustin-sur-Mer ; - la commission départementale des taxis n'avait pas à être consultée obligatoirement pour avis ; l'avis rendu le cas échéant sur une mesure de police est un avis simple et l'irrégularité de la consultation facultative n'entache pas d'illégalité la décision prise ensuite; les vices invoqués n'ont en tout état de cause privé la société d'aucune garantie en l'espèce ; - les principes des droits de la défense ne s'appliquent pas à une décision de retrait d'une autorisation de stationnement pour défaut d'exploitation effective et continue ; la procédure contradictoire a été respectée ; la société a présenté des observations écrites et n'a pas demandé à présenter des observations orales ; - s'il fallait voir un motif disciplinaire dans la décision du 1er août 2013, la cour devrait alors le neutraliser dès lors qu'il est apparent que le maire aurait pris la même décision de retrait au seul motif du défaut d'exploitation effective et continue ; - il appartient à la société requérante d'apporter la preuve d'une telle exploitation, ce qu'elle ne fait pas en l'espèce ; son existence n'apparaît d'ailleurs pas dans l'annuaire téléphonique pour les années 2009 à 2011 ; - la décision de retrait était nécessaire et n'est pas disproportionnée ; - en l'absence de conclusions à fin d'annulation de la décision, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Les parties ont été informées, par un courrier en date du 23 janvier 2018, de ce que la cour était susceptible, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de soulever d'office un moyen d'ordre public. La société Ambulances Saint-Bernard, puis la commune de Saint-Augustin-sur-mer, ont produit des observations en réponse à ce moyen d'ordre public par des mémoires enregistrés respectivement les 26 janvier et 31 janvier 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des transports ; - la loi n° 95-66 du 26 janvier 1995 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 86-427 du 13 mars 1986 ; - le décret n° 95- 935 du 17 août 1995 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Laurent Pouget, - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - les observations de MeA..., représentant la société Ambulances Saint-Bernard, - et les observations de MeD..., représentant la commune de Saint-Augustin-sur-Mer. Considérant ce qui suit : 1. La société Ambulances Saint-Bernard a été autorisée le 12 novembre 2007 par le maire de la commune de Saint-Augustin-sur-Mer à reprendre l'autorisation d'exploiter un emplacement réservé de stationnement d'un taxi qui avait été délivrée initialement en 1991 à M. C..., son gérant. La société a été cédée peu de temps après à M. E...G..., qui en est devenu le nouveau gérant. Le maire de Saint-Augustin-sur-Mer a informé l'exploitant, en mai 2011, de son intention de procéder au retrait de l'autorisation de stationnement réservé attribué à la société Ambulances Saint-Bernard, au constat d'une exploitation illégale ainsi que non effective et continue. Par un arrêté du 16 août 2011, le maire a prononcé le retrait de l'autorisation. Cet arrêté a toutefois été annulé pour vice de procédure par un jugement définitif du tribunal administratif de Poitiers en date du 25 avril 2013. Une nouvelle procédure de retrait d'autorisation a été engagée à la suite de cette annulation et, par un arrêté du 1er août 2013, le maire de Saint-Augustin-sur-Mer a réitéré sa décision de retrait d'autorisation à l'encontre de la société Ambulances Saint-Bernard. Ce retrait se fonde, d'une part, sur la " non-présentation du successeur à l'autorité administrative ayant délivré l'autorisation de stationnement ", d'autre part, sur " la non-justification de l'exploitation effective et continue de l'autorisation délivrée ". Ladite société relève appel du jugement du 5 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 1er août 2013. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Une mesure de police administrative, et une sanction que l'administration inflige à un administré relèvent de régimes juridiques distincts. En particulier, lorsqu'il est saisi de conclusions à fin d'annulation d'une mesure de police administrative, le juge administratif statue comme juge de l'excès de pouvoir, tandis que, saisi de conclusions à fin d'annulation d'une sanction infligé à un administré, il se prononce comme juge de plein contentieux. Par conséquent, en jugeant, au point 3 du jugement attaqué, que la décision attaquée est " à la fois une mesure de police et une sanction ", puis en statuant sur la légalité de cette décision, considérée comme unique et hybride, sans exercer distinctement son office de juge de l'excès de pouvoir et de juge de plein contentieux, le tribunal s'est nécessairement mépris sur l'étendue de ses pouvoirs. 3. Le jugement attaqué est par suite entaché d'irrégularité. Il y a lieu d'en prononcer l'annulation et, par la voie de l'évocation, de statuer immédiatement sur la demande présentée devant le tribunal par la société Ambulances Saint-Bernard. Sur la légalité de l'arrêté du 1er août 2013 : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 3132-2 du code des transports : " Le titulaire d'une autorisation de stationnement a la faculté de présenter à titre onéreux un successeur à l'autorité administrative qui a délivré celle-ci... / Cette faculté est subordonnée à l'exploitation effective et continue pendant une durée de cinq ans de l'autorisation de stationnement à compter de la date de délivrance de celle-ci (...) ". Et aux termes de l'article L. 3124-1 du même code : " Lorsque l'autorisation de stationnement n'est pas exploitée de façon effective ou continue, ou en cas de violation grave ou répétée par son titulaire du contenu de cette autorisation ou de la réglementation applicable à la profession, l'autorité administrative compétente pour la délivrer peut donner un avertissement au titulaire de cette autorisation de stationnement ou procéder à son retrait temporaire ou définitif. ". 5. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article 9 du décret susvisé du 17 août 1995 modifié, alors applicable : " Après avis de la commission départementale ou, le cas échéant, communale des taxis et des véhicules de petite remise instituée par le décret du 13 mars 1986 susvisé, le maire, s'il y a lieu, fixe le nombre de taxis admis à être exploités dans la commune, attribue les autorisations de stationnement soumet celles-ci à des règles relatives aux horaires de début de service ou à la succession de conducteurs en cours de journée et délimite les zones de prise en charge. Les pouvoirs définis au présent article sont exercés par le préfet de police dans sa zone de compétence ". Aux termes de l'article 10 de ce décret : " (...) Le titulaire d'une ou plusieurs autorisations de stationnement doit en assurer l'exploitation effective et continue (...) ". Et selon l'article 11 du décret : " (...) L'exploitation effective et continue de l'autorisation de stationnement se prouve par la copie des déclarations de revenus et des avis d'imposition pour la période concernée, et par celle de la carte professionnelle utilisée par l'exploitant pendant la période d'exploitation ou tout document justificatif démontrant une exploitation par un salarié ou un locataire. ". 6. Une décision de retrait de l'autorisation de stationnement fondée sur l'absence d'exploitation effective et continue de celle-ci revêt le caractère non d'une sanction, mais d'une mesure de police, justifiée par l'intérêt qui s'attache à la préservation de la commodité des usagers et de la circulation sur la voie publique. Lorsqu'une telle décision est fondée sur le constat que le bénéficiaire de l'autorisation de stationnement ne remplissait pas, dès la délivrance de l'autorisation, les conditions auxquelles est subordonnée cette délivrance, elle ne constitue pas davantage une sanction mais également une mesure de police ayant pour objet de faire respecter la réglementation propre à l'activité de taxi. 7. Pour refuser, par sa décision attaquée du 1er août 2013, le retrait de l'autorisation de stationnement de taxi attribuée en 2007 à M. B...puis transférée à la société Ambulances Saint-Bernard, le maire de Saint-Augustin-sur-Mer s'est fondé, ainsi qu'il a été dit, sur le défaut de présentation de M.G..., nouvel exploitant de la société Ambulances Saint-Bernard, et sur l'absence d'exploitation effective et continue de cette autorisation depuis 2007. 8. De tels motifs ne caractérisant pas une sanction administrative, conformément à ce qui a été dit au point 6, les moyens tirés par la société Ambulances Saint-Bernard de ce que le maire de Saint-Augustin-sur-Mer devait, avant de prendre la décision litigieuse, saisir pour avis la commission départementale des taxis et voitures de petite remise réunie en formation disciplinaire, de ce qu'il ne serait ainsi justifié ni de la régularité de la composition de cette formation, ni de la convocation régulière de ses membres ou du respect des règles de quorum, ni encore de la transmission du procès-verbal de séance au maire, et de ce que, plus généralement, les garanties inhérentes à la mise en oeuvre de la procédure disciplinaire n'ont pas été respectés, sont en tout état de cause inopérants. 9. Si la société Ambulances Saint-Bernard soutient que l'administration ne lui a pas communiqué ses griefs, il ressort cependant des pièces du dossier que le maire de la commune de Saint-Augustin-sur-Mer l'a invitée, par lettre du 11 juin 2013, à faire valoir ses observations écrites ou orales sur le projet de retrait de l'autorisation de stationnement. La société Ambulances Saint-Bernard a disposé d'un délai suffisant pour lui permettre de préparer sa réponse, ce qu'elle a fait en adressant ses observations écrites à la commune le 24 juin 2013. Si elle se plaint de ce qu'elle n'a pas été convoquée devant la commission départementale afin de s'y faire entendre, il est constant qu'elle n'a formulé aucune demande en ce sens et aucune disposition légale ou réglementaire n'imposait son audition par la commission qui, au demeurant, rend un simple avis. 10. Il n'est pas sérieusement contesté que l'exploitation de l'autorisation de stationnement délivrée initialement à M. B...n'était plus effective depuis son transfert à la société Ambulances Saint-Bernard puis à l'acquisition de celle-ci par M.G..., en octobre 2007. En particulier, la société requérante ne produit aucun document de nature à attester de la moindre exploitation de son activité de taxi depuis cette date. Compte tenu de la durée pendant laquelle l'autorisation délivrée à la société Ambulances Saint-Bernard est restée continuellement inexploitée, et alors qu'il est constant que Saint-Augustin-sur-Mer est une commune littorale dont la population augmente sensiblement en période estivale et qui ne peut se dispenser, pour les besoins de sa population, des services de l'unique exploitant de taxi autorisé sur son territoire, ladite société n'est pas fondée à soutenir que la décision du maire de retirer l'autorisation dont elle était titulaire serait disproportionnée. Il résulte au demeurant de l'instruction que le maire aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif. 11. Il résulte de tout ce qui précède, que les demandes de la société Ambulances Saint-Bernard tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté du maire de Saint-Augustin-sur-Mer du 1er août 2013 et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au maire de lui restituer la licence de taxi résultant de l'autorisation délivrée en 2007, doivent être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Augustin-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la société Ambulances Saint-Bernard sollicite le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Augustin-sur-Mer en application des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1302153 du tribunal administratif de Poitiers est annulé. Article 2 : La demande présentée devant le tribunal par la société Ambulances Saint-Bernard est rejetée. Article 3 : La société Ambulances Saint-Bernard versera à la commune de Saint-Augustin-sur-Mer la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ambulances Saint-Bernard et à la commune de Saint-Augustin-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 1er mars 2018 à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président assesseur, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, premier conseiller, Lu en audience publique, le 29 mars 2018. Le rapporteur, Laurent POUGET Le président, Aymard de MALAFOSSE Le greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 16BX00027