CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 22/12/2020, 18BX03570, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-22
Numéro : 18BX03570
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Nathalie  GAY-SABOURDY
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : SCP COLIN STOCLET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Mayotte, par un recours enregistré sous le n° 1600240, d'annuler la décision du 19 janvier 2016 par laquelle le directeur général des finances publiques a refusé de faire droit à sa demande de reclassement au grade d'inspecteur des finances publiques pour tenir compte du jugement du tribunal du 10 juillet 2014 et par, une demande enregistrée sous le n° 1600648, de condamner l'Etat à lui verser une indemnité compensatrice de salaire. Par un jugement n° 1600240, 1600648 du 4 juillet 2018, le tribunal administratif de Mayotte a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions de la demande enregistrée sous le n° 1600648 en tant qu'elles tendaient au versement à M. B... de l'indemnité compensatrice prévue par l'article 12 du décret du 20 novembre 2006 pour la période postérieure au 1er janvier 2012 et a rejeté le surplus des conclusions de cette demande ainsi que la demande enregistrée sous le n° 1600240. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 octobre et 6 novembre 2018, M. B..., représenté par la SCP Monod - Colin - Stoclet, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Mayotte du 4 juillet 2018 ; 2°) de faire droit à ses demandes de première instance ; 3°) de mettre à la charge l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier en ce que les premiers juges ont omis de se prononcer sur les moyens tirés, par la voie de l'exception, de l'illégalité du courrier du 5 mars 2008 du directeur des services fiscaux adressé au conseil général émettant un avis défavorable à son passage dans la grille des contractuels bac + 3 et de la décision du président du conseil général de Mayotte refusant de faire droit à sa demande d'avancement de grade ; - le tribunal administratif a soulevé d'office, sans en avertir au préalable les parties en méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le moyen tiré de ce que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui a prononcé le classement et sa titularisation au grade de contrôleur des impôts, n'était pas compétent pour décider de le situer dans la grille des agents non titulaires de la collectivité départementale de Mayotte bac + 3 et bac + 4 ; - le tribunal a insuffisamment motivé son jugement en prononçant le non-lieu à statuer au regard d'une note du 16 février 2018 du directeur régional des finances publiques sans s'assurer que la somme avait été effectivement versée ; - le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il se borne à affirmer que ni sa requête n° 0700212 enregistrée au greffe du tribunal administratif de Mamoudzou le 17 octobre 2007, ni le courrier de son conseil du 18 novembre 2014 ne comportaient une telle " demande " indemnitaire préalable ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui a prononcé son classement et sa titularisation au grade de contrôleur des impôts, n'était pas compétent pour décider de le situer dans la grille des agents non titulaires de la collectivité départementale de Mayotte bac + 3 et bac + 4 ; - le tribunal a méconnu son office en jugeant " qu'il n'est au surplus ni établi ni même soutenu que M. B... était en possession de sa licence à la date de clôture des inscriptions à l'examen professionnel prévu à l'article 9 de ce décret, comme l'exigeaient les dispositions précitées de son article 8 " ; - le tribunal a commis une erreur de droit en prononçant un non-lieu à statuer au regard d'une " note du 16 février 2018 " du directeur régional des finances publiques sans s'assurer que la somme avait été effectivement versée à l'intéressé ; - c'est à tort que le tribunal a opposé la prescription quadriennale alors que la requête n° 0700212 a nécessairement interrompu la prescription en application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 ; - sa titularisation dans le grade de contrôleur des impôts, en ce qu'elle a été prise en application du refus illégal du conseil général de Mayotte de le classer dans la grille des contractuels bac + 3, est elle-même illégale de sorte que la décision attaquée encourt l'annulation ; - il entend reprendre intégralement ses écritures de première instance. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - le décret n° 2006-1412 du 20 novembre 2006 ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et notamment son article 5 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. A... B..., recruté par la collectivité territoriale de Mayotte, par un contrat du 26 septembre 1991 pour une durée indéterminée, en qualité d'agent du service de la conservation foncière à la direction des services fiscaux, a bénéficié d'un avenant, signé le 7 août 2006, pour occuper un poste budgétaire " Bac + 2 " à compter du 1er juillet 2006 avec une rémunération mensuelle brute correspondant au 11ème échelon de la grille des contractuels " Bac + 2 ". Le 6 janvier 2007, le directeur des services fiscaux de Mayotte a informé M. B... que, sans attendre la signature d'un nouvel avenant à son contrat, sa rémunération mensuelle devait être ramenée à l'indice 321 correspondant au 3ème échelon de la grille indiciaire " Bac + 2 ". Par une décision du 7 mai 2007 " portant modification du contrat de travail de M. B... A... ", le conseil général de Mayotte lui a accordé une rémunération mensuelle brute correspondant au 3ème échelon de la grille des contractuels " Bac + 2 " à compter du 1er juillet 2006. Parallèlement à une instance engagée devant le tribunal administratif de Mayotte ayant notamment pour objet l'annulation de la décision du directeur des services fiscaux du 6 janvier 2007, M. B... a également saisi ce tribunal d'une demande tendant à l'annulation de la décision du président du conseil général du 7 mai 2007 mentionnée ci-dessus. Par un jugement n° 0700066, 0700212 du 29 juillet 2010, le tribunal administratif de Mayotte, après avoir joint ces demandes, a annulé pour incompétence la décision du directeur des services fiscaux du 6 janvier 2007 et a rejeté la demande d'annulation de la décision du président du conseil général du 7 mai 2007. Par une décision du 25 juillet 2013, le Conseil d'Etat a annulé ce jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'annulation de la décision du président du conseil général de Mayotte du 7 mai 2007. L'affaire a été renvoyée, dans cette mesure, au tribunal administratif de Mayotte pour qu'il y soit à nouveau statué. Par un jugement n° 1300514 du 10 juillet 2014, le tribunal a annulé la décision du président du conseil général de Mayotte du 7 mai 2007 portant modification du contrat de travail de M. B.... En exécution de ce jugement, M. B..., qui avait entre-temps été titularisé au grade de contrôleur des impôts de 2ème classe à compter du 1er juillet 2008 par un arrêté du 1er décembre 2008, devenu définitif, du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a, par un arrêté du président du conseil départemental de Mayotte du 1er avril 2015, été reclassé au 11ème échelon de la grille des agents non titulaires de niveau " Bac + 2 " et promu au 12ème échelon à compter du 1er juillet 2008. Par un courrier du 18 novembre 2014, son conseil a alors demandé au directeur général des finances publiques de le reclasser dans le corps des inspecteurs des finances publiques en exécution du jugement du 10 juillet 2014. Le directeur général des finances publiques ayant refusé de faire droit à cette demande par une décision du 19 janvier 2016, M. B... a saisi le tribunal administratif de Mayotte d'un recours enregistré sous le n° 1600240 tendant à l'annulation de cette décision. Par un courrier du 4 mars 2016, M. B... a présenté un recours gracieux contre la décision du 19 janvier 2016 et a sollicité, en outre, le versement d'une indemnité compensatrice. Par un recours enregistré sous le n° 1600648, M. B... a demandé au tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur général des finances publiques a refusé de faire droit à cette seconde demande. M. B... relève appel du jugement du 4 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions de sa demande enregistrée sous le n° 1600648 en tant qu'elles tendaient au versement de l'indemnité compensatrice prévue par l'article 12 du décret du 20 novembre 2006 pour la période postérieure au 1er janvier 2012 et a rejeté le surplus de ses conclusions. Sur la régularité du jugement : 2. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 3. La décision contestée du 19 janvier 2016, par laquelle le directeur général des finances publiques a refusé de faire droit à la demande, présentée par M. B..., de reclassement dans le corps des inspecteurs des finances publiques, n'a pas été prise pour l'application du courrier du 5 mars 2008, par lequel le directeur des services fiscaux avait donné son avis sur sa promotion à un poste budgétaire " Bac +3 ", ni de la décision du président du conseil général de Mayotte du 9 janvier 2006, qui lui avait refusé le bénéfice d'avancements supplémentaires. Ce courrier et cette décision n'en constituent pas non plus la base légale. Ainsi, les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité de ces actes ne pouvaient être utilement invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision contestée du 19 janvier 2016. Par suite, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'irrégularité en ne répondant pas à ces moyens inopérants. 4. Si les premiers juges ont indiqué au point 5 du jugement attaqué que " le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui a prononcé le classement et la titularisation de M. B... au grade de contrôleur des impôts, n'était pas compétent pour décider de situer le requérant dans la grille des agents non titulaires de la collectivité départementale de Mayotte " Bac + 3 et Bac + 4 ", cette motivation, qui explique les raisons pour lesquelles M. B... a été reclassé dans le corps des contrôleurs et non dans celui des inspecteurs, ne peut être regardée comme retenant un moyen soulevé d'office pour écarter les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 19 janvier 2016. Par suite, contrairement à ce que soutient M. B..., le tribunal administratif n'était pas tenu d'informer les parties en vertu de l'article R. 611-7 du code de justice administrative. 5. En indiquant, dans le cadre de l'examen de l'exception de prescription quadriennale, que ni la demande de M. B... enregistrée au greffe du tribunal administratif de Mayotte le 17 octobre 2007 sous le n° 0700212, ni le courrier de son conseil du 18 novembre 2014 ne comportaient de demande tendant au versement de l'indemnité compensatrice prévue par l'article 12 du décret du 20 novembre 2006, le tribunal a mis à même M. B... de comprendre et de contester utilement le motif pour lequel il écartait le moyen tiré de l'erreur de droit qu'aurait commise le directeur régional des finances publiques de Mayotte en lui opposant la prescription quadriennale pour la période antérieure au 1er janvier 2012. Par suite, le jugement, qui était suffisamment motivé sur ce point, n'est pas entaché d'irrégularité. 6. Il ressort des pièces du dossier qu'en réponse à la demande de M. B... du 4 mars 2016 tendant au versement d'une indemnité compensatrice en exécution du jugement du tribunal administratif de Mayotte du 10 juillet 2014, le ministre de l'action et des comptes publics l'a informé, dans son mémoire enregistré le 16 février 2018, auquel était joint une note du 12 février 2018 des services de la direction générale des finances publiques, qu'une somme de 25 307,22 euros serait versée avec la paye du mois de mars 2018, pour la période allant du 1er janvier 2012 au mois de février 2018 et qu'une indemnité compensatrice de 243,33 euros serait servie mensuellement à compter du 1er mars 2018, en application de l'article 12 du décret du 20 novembre 2006. Au regard de ces documents, signés pour le compte de l'ordonnateur, comportant suffisamment de précisions quant aux modalités de versement de la somme de 25 307,22 euros et soumis au débat contradictoire, le tribunal a pu estimer, à la date à laquelle il s'est prononcé, que M. B... avait obtenu satisfaction s'agissant de sa demande indemnitaire en tant qu'elle portait sur la somme de 25 307,22 euros et prononcer, dans cette mesure, un non-lieu à statuer sur cette demande sans vérifier si ladite somme avait bien été versée à l'intéressé. Par suite, les premiers juges n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité en prononçant un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle le directeur général des finances publiques a refusé de verser l'indemnité compensatrice pour la période allant du 1er janvier 2012 au 28 février 2018. Sur la légalité de la décision de refus de reclassement de M. B... dans le corps des inspecteurs des finances publiques : 7. Ainsi qu'il a été indiqué au point 3 du présent arrêt, la décision contestée du 19 janvier 2016, par laquelle le directeur général des finances publiques a refusé de faire droit à la demande de reclassement dans le corps des inspecteurs des finances publiques présentée par M. B..., ne constitue pas une mesure d'application du courrier du 5 mars 2008, par lequel le directeur des services fiscaux avait donné son avis sur sa promotion à un poste budgétaire " Bac +3 ", ni de la décision du président du conseil général de Mayotte du 9 janvier 2006 lui refusant le bénéfice d'avancements supplémentaires. Ce courrier et cette décision n'en constituent pas non plus la base légale. Par suite, les moyens tirés, par la voie de l'exception, de l'illégalité de ce courrier et de cette décision sont inopérants à l'appui des conclusions tendant à l'annulation de la décision contestée du 19 janvier 2016. 8. Aux termes de l'article 6 du décret du 20 novembre 2006 fixant les conditions d'intégration et de titularisation dans des corps du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de certains agents de la collectivité départementale de Mayotte et portant création du corps des agents des douanes pour l'administration de Mayotte : " Les agents non titulaires de la collectivité départementale de Mayotte mis à disposition de la direction générale des impôts ou de la direction générale des douanes et droits indirects remplissant les conditions fixées au III de l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001 susvisée ont vocation à être titularisés, sur leur demande, dans des corps de fonctionnaires de catégorie A, B ou C, respectivement de la direction générale des impôts ou de la direction générale des douanes et droits indirects, selon les modalités prévues aux articles 7 à 13 ci-après ". L'article 7 de ce même décret précise : " Les corps de fonctionnaires mentionnés ci-dessus sont déterminés conformément aux tableaux de correspondance prévus aux annexes n° 2 et n° 4 du présent décret ". Il résulte du tableau de correspondance prévu à l'annexe n° 2 de ce décret que, pour être titularisés dans le corps des contrôleurs des finances publiques, deux conditions cumulatives sont exigées : d'une part, que les agents soient situés dans la grille des contractuels " Bac + 2 " et, d'autre part, qu'ils exercent des fonctions administratives correspondant à celles dévolues au corps des contrôleurs des finances. Aux termes de l'article 13 du décret : " Les agents disposent d'un délai de six mois, à compter de la date à laquelle ils reçoivent notification de la proposition de classement, pour refuser leur titularisation ". 9. Ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal, l'exécution du jugement n° 1300514 du 10 juillet 2014 impliquait seulement le reclassement de M. B... dans la grille des contractuels " Bac + 2 " de la collectivité territoriale de Mayotte. En exécution de ce jugement, le conseil général de Mayotte a, par un arrêté du 1er avril 2015, reconstitué la carrière de M. B... qui a été reclassé, à compter du 1er juillet 2006, au 11ème échelon de la grille des agents non titulaires de niveau " Bac + 2 " et promu au 12ème échelon à compter du 1er juillet 2008. Par ailleurs, il résulte de l'instruction qu'à la date du 1er juillet 2008, M. B... occupait un poste budgétaire " Bac + 2 " et exerçait les fonctions d'adjoint à la conservation de la propriété foncière, fonctions administratives correspondant à celles dévolues au corps de contrôleur des impôts. Par suite, en l'absence de toute autre décision de la collectivité territoriale de Mayotte, seule compétente pour prononcer un avancement de M. B... en tant que contractuel " Bac +3 ", c'est par une exacte application des dispositions du décret du 20 novembre 2006, et notamment de son annexe 2, et alors même qu'il était titulaire d'une licence depuis le 4 décembre 2007, que M. B... a, par un arrêté du 1er décembre 2008, été titularisé dans le corps des contrôleurs des impôts à compter du 1er juillet 2008, titularisation qu'il n'a pas contestée dans les délais prescrits par l'article 13 du même décret. 10. Enfin, il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel, sans l'assortir des précisions nécessaires. En se bornant à énoncer qu'il entendait reprendre intégralement ses écritures de première instance, l'appelant, qui n'a pas non plus joint à sa requête d'appel une copie de sa demande de première instance, n'a pas mis la cour à même d'apprécier le bien-fondé de ces moyens. 11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de sa demande, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 19 janvier 2016 par laquelle le directeur général des finances publiques a refusé de faire droit à sa demande de reclassement dans le corps des inspecteurs des finances publiques. Sur la légalité de la décision relative à l'indemnité compensatrice : 12. D'une part, aux termes de l'article 12 du décret du 20 novembre 2006 : " Les agents titularisés sont classés, lors de leur intégration, dans le premier grade du corps d'accueil à un échelon déterminé selon les modalités prévues pour les agents non titulaires par le statut particulier de ce corps. / Lorsque la rémunération annuelle brute globale résultant de l'application de ces dispositions est inférieure à celle qui était la leur dans leur emploi antérieur, les agents bénéficient à titre personnel d'une indemnité compensatrice. / En aucun cas le montant cumulé de l'indemnité compensatrice et de la rémunération ne peut être supérieur à la rémunération afférente au dernier échelon du grade le plus élevé du corps auquel l'intéressé accède. / Cette indemnité compensatrice est résorbée au fur et à mesure des augmentations de rémunération consécutives aux avancements dont l'intéressé bénéficie dans le corps d'intégration ". 13. D'autre autre part, aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". L'article 2 de cette même loi dispose : " La prescription est interrompue par : (...) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance (...) ". 14. Il ressort du jugement du 29 juillet 2010 que le tribunal administratif de Mayotte n'a été saisi par M. B..., dans sa demande n° 0700212, que de conclusions tendant à l'annulation de la décision du 7 mai 2007 du président de la collectivité départementale de Mayotte portant modification de son contrat de travail. Par suite, cette demande, qui n'était pas relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de l'indemnité compensatrice prévue par l'article 12 du décret du 20 novembre 2006, n'a pas été de nature à interrompre la prescription quadriennale pour cette indemnité alors même que ladite indemnité est déterminée en fonction de la rémunération avant intégration. Il résulte de l'instruction que M. B... n'a demandé le versement de l'indemnité compensatrice prévue par l'article 12 du décret du 20 novembre 2006 que le 4 mars 2016. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Mayotte a jugé que le directeur régional des finances publiques de Mayotte n'avait pas commis d'erreur de droit en lui opposant la prescription quadriennale pour la période antérieure au 1er janvier 2012. 15. Enfin, il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel, sans l'assortir des précisions nécessaires. En se bornant à énoncer qu'il entendait reprendre intégralement ses écritures de première instance, l'appelant, qui n'a pas non plus joint à sa requête d'appel une copie de sa demande de première instance, n'a pas mis la cour à même d'apprécier le bien-fondé de ces moyens. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a prononcé un non-lieu à statuer sur ses conclusions tendant au versement de l'indemnité compensatrice prévue par l'article 12 du décret du 20 novembre 2006 pour la période antérieure au 1er janvier 2012 et a rejeté le surplus de la demande n° 1600648. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. B... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Délibéré après l'audience du 10 décembre 2020 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme C..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2020. Le président, Marianne Hardy La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 18BX03570 2