Cour administrative d'appel de Lyon, 1e chambre, du 19 novembre 1998, 97LY21850 97LY21878 97LY02305 97LY02920, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Lyon
Formation : 1E CHAMBRE
Type de recours : Sursis à exécution
Date de la décision : 1998-11-19
Numéro : 97LY21850 97LY21878 97LY02305 97LY02920
Président : M. Jouguelet
Rapporteur : M. Bourrachot
Commissaire du gouvernement : M. Bézard

I) Vu l'ordonnance en date du 29 août 1997 par laquelle le président de la cour administrative d'appel de Nancy a, en application du décret n 97-457 du 9 mai 1997 portant création d'une cour administrative d'appel à Marseille et modifiant les articles R. 5, R. 7 et R. 8 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, transmis à la cour administrative d'appel de Lyon la requête présentée par la commune de NEVERS ; Vu la requête et le mémoire enregistrés au greffe de la Cour de Nancy le 8 août 1997, présentés par la commune de NEVERS (Nièvre), représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par une délibération du Conseil municipal en date du 30 juin 1995 ; La commune demande à la Cour : 1 ) de surseoir à l'exécution et d'annuler le jugement n 966096, 966097, 966098 et 966099 en date du 10 juin 1997 par lequel le tribunal administratif de Dijon a, en premier lieu, annulé l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre", ensembles les délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec cette communauté de communes, les décisions des maires de ces communes de signer ces conventions, la décision du président de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre" de signer les mêmes conventions, en second lieu, a enjoint à ces communes de saisir le juge du contrat en vue de faire constater la nullité des conventions susvisées dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 2. 000 francs par jour de retard, en troisième lieu l'a condamnée à payer à MM. Y... et X... la somme de 3. 000 francs au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; 2 ) de rejeter les demandes de M. Philippe A..., Roger Z..., Raymond Y... et M. Didier X... devant le tribunal administratif ; 3 ) de condamner M. A... à lui verser la somme de 3.000 francs en application de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; II) Vu l'ordonnance en date du 29 août 1997 par laquelle le président de la cour administrative d'appel de Nancy a, en application du décret n 97-457 du 9 mai 1997 portant création d'une cour administrative d'appel à Marseille et modifiant les articles R. 5, R. 7 et R. 8 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, transmis à la cour administrative d'appel de Lyon la requête présentée par la commune de FOURCHAMBAULT ; Vu la requête et le mémoire enregistrés au greffe de la Cour de Nancy le 13 août 1997, présentés par la commune de FOURCHAMBAULT (Nièvre), représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par une délibération du Conseil municipal en date du 5 octobre 1995 ; La commune demande à la Cour : 1 ) de surseoir à l'exécution et d'annuler le jugement n 966096, 966097, 966098 et 966099 en date du 10 juin 1997 par lequel le tribunal administratif de Dijon a, en premier lieu, annulé l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre", ensembles les délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec cette communauté de communes, les décisions des maires de ces communes de signer ces conventions, la décision du président de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre"de signer les mêmes conventions, en second lieu, a enjoint à ces communes de saisir le juge du contrat en vue de faire constater la nullité des conventions susvisées dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreint de 2. 000 francs par jour de retard, en troisième lieu l'a condamnée à payer à MM. Y... et X... la somme de 3. 000 francs au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; 2 ) de rejeter les demandes de M. Philippe A..., Roger Z..., Raymond Y... et M. Didier X... devant le tribunal administratif ; 3 ) de condamner M. A... à lui verser la somme de 3.000 francs en application de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; III) Vu la requête et le mémoire enregistrés au greffe de la Cour le 8 septembre 1997, présentés par la commune de COULANGES-LES-NEVERS (Nièvre), représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par une délibération du Conseil municipal en date du 4 septembre 1997 ; La commune demande à la Cour : 1 ) de surseoir à l'exécution et d'annuler le jugement n 966096, 966097, 966098 et 966099 en date du 10 juin 1997 par lequel le tribunal administratif de Dijon a, en premier lieu, annulé l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre", ensemble les délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec cette communauté de communes, les décisions des maires de ces communes de signer ces conventions, la décision du président de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre"de signer les mêmes conventions, en second lieu, a enjoint à ces communes de saisir le juge du contrat en vue de faire constater la nullité des conventions susvisées dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreint de 2. 000 francs par jour de retard, en troisième lieu l'a condamnée à payer à M. Z... la somme de 3. 000 francs au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; 2 ) de rejeter les demandes de M. Philippe A..., Roger Z..., Raymond Y... et M. Didier X... devant le tribunal administratif ; ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... III) Vu les recours, enregistrés au greffe de la cour le 11 septembre 1997, présentés par le ministre de l'intérieur ; Le ministre de l'intérieur demande à la Cour : 1 ) de surseoir à l'exécution et d'annuler l'article 1er du jugement n 966096, 966097, 966098 et 966099 en date du 10 juin 1997 du tribunal administratif de Dijon en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre" et d'annuler l'article 4 du même jugement par lequel le tribunal administratif a condamné l'Etat à verser à M. A... la somme de 5. 000 francs ; 2 ) de rejeter les demandes de M. Philippe A..., Roger Z..., Raymond Y... et M. Didier X... tendant à l'annulation dudit arrêté préfectoral devant le tribunal administratif ; 3 ) de condamner M. A... à rembourser à l'Etat la somme de 5. 000 francs qui lui a été versée par la préfecture de la Nièvre au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; IV) Vu la requête et le mémoire enregistrés au greffe de la Cour le 8 septembre 1997, présentés par la commune de COULANGES-LES-NEVERS (Nièvre), représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par une délibération du Conseil municipal en date du 4 septembre 1997 ; La commune demande à la Cour : 1 ) de surseoir à l'exécution et d'annuler le jugement n 966096, 966097, 966098 et 966099 en date du 10 juin 1997 par lequel le tribunal administratif de Dijon a, en premier lieu, annulé l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre", ensemble les délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec cette communauté de communes, les décisions des maires de ces communes de signer ces conventions, la décision du président de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre"de signer les mêmes conventions, en second lieu, a enjoint à ces communes de saisir le juge du contrat en vue de faire constater la nullité des conventions susvisées dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreint de 2. 000 francs par jour de retard, en troisième lieu l'a condamnée à payer à M. Z... la somme de 3. 000 francs au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; 2 ) de rejeter les demandes de M. Philippe A..., Roger Z..., Raymond Y... et M. Didier X... devant le tribunal administratif ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n 92-125 du 6 février 1992 ; Vu le code des communes ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu les articles 1089 B et 1090 A du code général des impôts et l'article 10 de la loi n 77-1468 du 30 décembre 1977, complétés par l'article 44 de la loi n 93-1352 du 30 décembre 1993 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 novembre 1998 : - le rapport de M. BOURRACHOT, premier conseiller ; - les observations de M. A... ; - et les conclusions de M. BEZARD, commissaire du gouvernement ; Sur la jonction : Considérant que les trois requêtes et le recours susvisés sont dirigés contre un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la fin de non recevoir opposée aux demandes : Considérant, d'une part, que l'arrêté par lequel un préfet décide la création d'un établissement public de coopération intercommunale a pour effet de modifier l'organisation administrative et fiscale du territoire concerné et constitue ainsi une décision distincte de celle ayant initialement institué le périmètre des communes intéressées et également susceptible d'être déférée devant le juge de l'excès de pouvoir ; Considérant, d'autre part, que la qualité de contribuable invoquée par M. Philippe A..., Roger Z..., Raymond Y... et M. Didier X... leur donnait un intérêt pour agir en demandant l'annulation de l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre" ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les communes de NEVERS et FOURCHAMBAULT ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont admis la recevabilité de ces demandes ; Sur la procédure de création d'une communauté de communes : Considérant qu'aux termes de l'article L. 160-2 du code des communes : "La commission départementale de la coopération intercommunale établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elle entend, à leur demande, des représentants des collectivités territoriales concernées, elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale. Elle est informée de tout projet de création d'établissement public de coopération intercommunale ou d'association de communes en vue de l'élaboration d'une charte intercommunale de développement et d'aménagement et peut formuler ses observations. Ses propositions et observations sont rendues publiques." ; qu'aux termes de l'article L. 167-1 du même code, issu de l'article 71 de la loi du 6 février 1992 susvisée : "La communauté de communes est un établissement public regroupant plusieurs communes. Elle est créée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat intéressés dans le cas contraire, sur la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée. Sur l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux demandant la création d'une communauté de communes, le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés fixent par arrêté la liste des communes intéressées. La décision institutive détermine le siège de la communauté de communes ;" Considérant qu'il résulte de ces dispositions, ainsi que de celles des chapitres III et IV de la loi du 6 février 1992 susvisée, éclairées par ses travaux préparatoires, que le préfet, lorsqu'il est saisi par une ou plusieurs communes d'une demande tendant à la création d'une communauté de communes, a la faculté, après avoir arrêté la liste des communes intéressées, procédé à la consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale et invité les conseils municipaux des communes intéressées à délibérer sur le principe et sur les modalités de création de la communauté de communes, de ne pas créer la communauté alors même que les conditions requises de majorité qualifiée sont satisfaites ; Considérant que la saisine de la commission départementale de la coopération intercommunale dans la procédure de création d'une communauté de communes n'a pas pour seul objet son information mais tend également à recueillir ses propositions et observations ; que cette consultation obligatoire constitue une formalité d'autant plus substantielle que le préfet, qui n'est pas tenu de créer la communauté, a également la faculté de prendre en considération les propositions et observations de la commission ; qu'il est constant que le préfet de la Nièvre, alors qu'il en est le président, n'a pas réuni la commission départementale de la coopération intercommunale avant de procéder à la création de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre" par son arrêté en date du 29 décembre 1995 mais s'est borné à une consultation écrite de chacun de ses membres qui ne saurait tenir lieu de saisine ; que, dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont regardé cet arrêté comme entaché d'un vice de procédure ; que ce premier motif suffit à entraîner l'annulation dudit arrêté, et par voie de conséquence, l'annulation des délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec cette communauté de communes, des décisions des maires de ces communes de signer ces conventions et de la décision du président de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre" de signer les mêmes conventions ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'arrêté du préfet de la Nièvre en date du 29 décembre 1995 portant création de la communauté de communes "Val-de-Loire-Val-de-Nièvre", et par voie de conséquence, les délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec cette communauté de communes, les décisions des maires de ces communes de signer ces conventions et la décision du président de la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre" de signer les mêmes conventions ; Sur l'injonction prononcée par le tribunal administratif : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 8-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Lorsqu'un jugement ou un arrêt implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel, saisi de conclusions en ce sens, prescrit cette mesure, assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution, par le même jugement ou le même arrêt ..." ; qu'il appartient au tribunal administratif, lorsqu'il est saisi de conclusions présentées sur le fondement de ces dispositions, d'y statuer en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de son jugement ; Considérant que l'annulation des délibérations des conseils municipaux des communes de NEVERS, COULANGES-LES-NEVERS et FOURCHAMBAULT autorisant les maires de ces communes à passer une convention avec la communauté de communes "Val-de-Loire -Val-de-Nièvre", des décisions des maires de ces communes de signer ces conventions et de la décision du président de la communauté de communes de signer les mêmes conventions ont privé de base légale ces conventions ; que, compte tenu de la disparition d'une des parties contractantes, les communes ne disposaient d'aucune voie pour leur donner une autre base légale ; qu'ainsi, c'est régulièrement que, sans supplément d'instruction, les premiers juges ont enjoint aux trois communes de saisir le juge du contrat ; Sur la liquidation de l'astreinte prononcée par le tribunal administratif : Considérant qu'aux termes de l'article L. 8-3 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : " Saisi de conclusions en ce sens, le tribunal ou la cour peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application de l'article L. 8-2 d'une astreinte qu'il prononce dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article L. 8-4 et dont il fixe la date d'effet." ; qu'aux termes de l'article L. 8-4 du même code : "En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt définitif, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. En cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel. Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte. Les articles 3 à 5 de la loi no 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes de droit public s'appliquent aux astreintes prononcées en application du présent article. Le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel exerce les pouvoirs conférés par ces articles au Conseil d'Etat. Le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut renvoyer la demande d'exécution au Conseil d'Etat." ; Considérant qu'il résulte des dispositions susrappelées, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 8 février 1995, et précisées par le décret du 3 juillet 1995 pris pour leur application, que le législateur, en prévoyant que les demandes d'exécution de jugements frappés d'appel seraient adressées à la juridiction saisie en appel a entendu viser les seules demandes tendant à l'exécution de jugements n'ayant pas eux-mêmes prononcé une astreinte en application de l'article L. 8-3 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; que ne constituent donc pas des demandes d'exécution, au sens du second alinéa de l'article L. 8-4, les conclusions tendant à ce qu'un tribunal administratif procède à la liquidation de l'astreinte qu'il a, par le même jugement, prononcée conjointement à une injonction ; qu'un tribunal administratif qui, par le même jugement, a fait droit aux conclusions d'excès de pouvoir ou aux prétentions indemnitaires dont il était saisi et a enjoint à l'administration de prendre sous peine d'astreinte les mesures qu'impliquait nécessairement ce jugement est, dès lors, compétent pour statuer sur les conclusions tendant à ce que cette astreinte soit liquidée, alors même que son jugement est frappé d'appel ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que MM. A..., Z..., Y... et X... ne sont pas recevables, par la voie de l'appel incident, à demander à la Cour la liquidation de l'astreinte prononcée par le tribunal administratif de Dijon dont il reste saisi ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par les communes de NEVERS, FOURCHAMBAULT et de COULANGES-LES-NEVERS et par le ministre de l'intérieur doivent dès lors être rejetées ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'ETAT à payer une somme de 2. 000 francs MM. A..., Z..., Y... et X... chacun au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;Article 1er : Les requêtes des communes de NEVERS, FOURCHAMBAULT, COULANGES-LES-NEVERS et le recours du ministre de l'intérieur sont rejetés.Article 2 : L'ETAT est condamné à verser à MM. A..., Z..., Y... et X... la somme de deux mille francs (2. 000 F.) chacun.Article 3 : Le surplus des conclusions de MM. A..., Z..., Y... et X... est rejeté.