CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 02/07/2024, 23MA02087, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-02
Numéro : 23MA02087
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : BRUNIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 26 novembre 2020 par lequel le maire de Gignac-la-Nerthe l'a radié des cadres et de mettre à la charge de la commune de Gignac-la-Nerthe une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2100689 du 15 juin 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé cet arrêté du 26 novembre 2020 et mis à la charge de la commune de Gignac-la-Nerthe une somme de 1 000 euros à verser à M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, avant de rejeter les conclusions présentées par cette dernière sur ce même fondement. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 1er août 2023, la commune de Gignac-la-Nerthe, représentée par Me Jean-Pierre, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 15 juin 2023 ; 2°) de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ont commis une erreur de droit en estimant que le retrait de l'agrément de policier municipal de M. A... ne pouvait pas entraîner sa radiation des cadres ; le retrait de cet agrément par le procureur de la République justifie à lui seul la décision de radiation prise par son maire ; - l'arrêté de son maire du 26 novembre 2020 est légal : contrairement à ce que soutenait M. A... devant le tribunal administratif de Marseille, il n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et il ne constitue pas une sanction déguisée. Un courrier du 9 février 2024, adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2024, M. A..., représenté par Me Susini, conclut : - au rejet de la requête ; - en l'état de l'inexécution des décisions juridictionnelles précédemment rendues, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Gignac-la-Nerthe, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, et sous astreinte, de prendre un arrêté portant réintégration, d'établir les bulletins de salaire correspondant et de procéder tant à la reconstitution administrative et juridique de sa carrière qu'à la reconstitution de ses droits sociaux, notamment auprès de la caisse de retraite ; - à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Gignac-la-Nerthe au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le jugement du tribunal administratif de Marseille du 15 juin 2023 doit être confirmé : . les premiers juges n'ont pas entaché ce jugement d'une erreur de droit ; . la commune de Gignac-la-Nerthe aurait pu le reclasser et elle n'a pas réellement étudié cette possibilité ; le refus de reclassement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - sur l'illégalité de l'arrêté du 26 novembre 2020 : . l'arrêté contesté aurait dû être précédé, même si la qualification de sanction déguisée n'était pas retenue, d'une procédure spécifique avec mise à disposition du dossier et d'une procédure contradictoire prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; . la commune de Gignac-la-Nerthe n'a pas exécuté l'arrêt n° 20MA00077 du 5 avril 2022 par lequel la Cour a confirmé l'annulation des deux premières décisions de radiation prises à son encontre et elle n'a pas procédé aux réintégrations administrative, juridique et physique qui en découlent ; . l'arrêté contesté constitue une sanction disciplinaire déguisée. Par une ordonnance du 3 mai 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Par des lettres du 10 juin 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la Cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré du vice de procédure, pris en ses deux branches, l'une tenant à ce que M. A... aurait dû voir son dossier mis à sa disposition, et l'autre tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, lequel relève d'une cause juridique distincte des moyens invoqués en première instance. Par des observations en réponse, enregistrées le 12 juin 2024, M. A..., représenté par Me Susini, conclut à la recevabilité de ce moyen tiré du vice de procédure, pris en ses deux branches, faisant valoir qu'il a invoqué, dès la première instance, des moyens relevant de la légalité externe, et en particulier le vice de procédure. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des communes ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité intérieure ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Lombart, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Susini, représentant M. A..., et celles de Me Brunière, représentant la commune de Gignac-la-Nerthe. Une note en délibéré, présentée pour M. A..., par Me Susini, a été enregistrée le 19 juin 2024. Considérant ce qui suit : 1. Si M. A... a été recruté par la commune de Gignac-la-Nerthe le 2 juillet 1996 en qualité de policier municipal, son maire a décidé, par un arrêté du 21 août 2018, de le radier des cadres, à compter du 25 août 2018. L'exécution de cet arrêté ayant été suspendue par une ordonnance n° 1806786 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille du 12 septembre 2018, le maire de Gignac-la-Nerthe a pris, le même jour, un nouvel arrêté de radiation des cadres, dont l'exécution a également été suspendue par une ordonnance n° 1809249 du même juge des référés du 23 novembre 2018, avant que ces deux arrêtés de radiation des cadres ne soient annulés par un jugement nos 1806784, 1809247 du tribunal administratif de Marseille du 5 novembre 2019, lequel a été confirmé par la Cour, dans son arrêt n° 20MA00070 du 5 avril 2022. Entretemps, par une décision du 6 février 2019, le procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence a prononcé, sur le fondement de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure, le retrait de l'agrément d'agent de police municipale de M. A.... Consécutivement à cette décision, dont la légalité a été confirmée tant par le tribunal administratif de Marseille, par un jugement n° 1904654 du 31 décembre 2019, que par la Cour, par un arrêt n° 20MA01169 du 5 avril 2022, le maire de Gignac-la-Nerthe a pris à l'encontre de M. A..., le 26 novembre 2020, un troisième arrêté portant radiation des cadres. La commune de Gignac-la-Nerthe relève appel du jugement du 15 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé cet arrêté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par les premiers juges : 2. D'une part, aux termes de l'article 24 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " La cessation définitive de fonctions qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire résulte : / 1° De l'admission à la retraite ; / 2° De la démission régulièrement acceptée ; / 3° Du licenciement ; / 4° De la révocation. / La perte de la nationalité française, la déchéance des droits civiques, l'interdiction par décision de justice d'exercer un emploi public et la non-réintégration à l'issue d'une période de disponibilité produisent les mêmes effets. Toutefois, l'intéressé peut solliciter auprès de l'autorité ayant pouvoir de nomination, qui recueille l'avis de la commission administrative paritaire, sa réintégration à l'issue de la période de privation des droits civiques ou de la période d'interdiction d'exercer un emploi public ou en cas de réintégration dans la nationalité française. (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet dans les conditions fixées par les statuts particuliers prévus à l'article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. / Ils sont nommés par le maire (...), agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. (...) / L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'Etat ou le procureur de la République après consultation du maire (...) ". Aux termes de l'article L. 412-49 du code des communes, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Lorsque l'agrément d'un agent de police municipale est retiré (...) dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure, le maire (...) peut proposer un reclassement dans un autre cadre d'emplois dans les mêmes conditions que celles prévues à la section 3 du chapitre VI de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, à l'exception de celles mentionnées au second alinéa de l'article 81. ". Ces dispositions accordent au maire la faculté de rechercher les possibilités de reclassement dans un autre cadre d'emplois de l'agent de police municipale dont l'agrément a été retiré ou suspendu, et qui n'a fait l'objet ni d'une mesure disciplinaire d'éviction du service, ni d'un licenciement pour insuffisance professionnelle. 4. Au cas particulier, il ressort des pièces du dossier que, le 6 février 2019, le procureur de la République a retiré l'agrément qui avait été délivré à M. A... le 6 septembre 1996 et qu'ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus au point 1 du présent arrêt, la légalité de cette décision a été confirmée tant par le tribunal administratif de Marseille, par un jugement n° 1904654 du 31 décembre 2019, que par la Cour, par un arrêt n° 20MA01169 du 5 avril 2022. Du fait de cette décision de retrait de son agrément ainsi devenue définitive, M. A... ne pouvait plus exercer les fonctions d'agent de police municipale. Par suite, et alors que l'appelant, comme il le fait lui-même valoir, n'avait fait l'objet ni d'une mesure disciplinaire d'éviction du service, ni d'un licenciement pour insuffisance professionnelle, l'arrête contesté du maire de Gignac-la-Nerthe du 26 novembre 2020 ne doit pas être regardé comme ayant pour seul effet de radier ce dernier des cadres de la commune. En effet, dans ces conditions, il porte également implicitement mais nécessairement licenciement en conséquence de l'intervention du retrait de l'agrément d'agent de police municipale par le procureur de la République. La commune de Gignac-la-Nerthe est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler l'arrêté en litige, les premiers juges ont accueilli les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 et de l'erreur de droit. 5. Dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, il y a néanmoins lieu, pour la Cour, d'examiner les autres moyens de première instance et d'appel de M. A.... En ce qui concerne les autres moyens soulevés par M. A... : S'agissant de la légalité externe de l'arrêté contesté : 6. M. A... soutient, pour la première fois devant la Cour, que " [l]'arrêté contesté aurait (...) dû être précédé, même si la qualification de sanction déguisée n'était pas retenue (...), d'une procédure spécifique avec certes mise à disposition du dossier (...), mais aussi d'une procédure contradictoire prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ". Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que si la mesure litigieuse a été prise en considération de sa personne, M. A... a bien été mis à même de consulter son dossier. D'autre part, l'appelant ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles ne s'appliquent pas dans les relations entre les agents et l'administration, comme en dispose l'article L. 121-2 du même code. Il s'ensuit que ces moyens doivent être écartés. Sur la légalité interne de l'arrêté contesté : 7. En premier lieu, si M. A... fait valoir que la commune de Gignac-la-Nerthe n'a pas exécuté l'arrêt n° 20MA00077 du 5 avril 2022 par lequel la Cour a confirmé l'annulation des deux premières décisions de radiation prise à son encontre et qu'elle n'a pas procédé aux réintégrations administrative, juridique et physique qui en découlent, cette circonstance est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de l'arrêté en litige alors que ces deux décisions ont rétroactivement disparu de l'ordonnancement juridique. Il suit de là que ce moyen doit être écarté. 8. En deuxième lieu, si les dispositions de l'article L. 412-49 du code des communes accordent au maire la faculté de rechercher les possibilités de reclassement dans un autre cadre d'emplois de l'agent de police municipale dont l'agrément a été retiré ou suspendu, ces dispositions n'instituent au bénéfice de l'intéressé aucun droit à être reclassé. L'appelant ne peut dès lors utilement reprocher au maire d'avoir refusé de le reclasser. En outre, il n'est pas établi que le maire de Gignac-la-Nerthe n'aurait pas recherché des possibilités de reclassement alors qu'il indique, dans son arrêté en litige, que le reclassement dans un autre emploi n'avait pas été retenu dans l'intérêt du service. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit dès lors être écarté. 9. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient M. A..., il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Gignac-la-Nerthe se serait estimé en compétence liée pour prendre l'arrêté litigieux, d'autant qu'il ressort des mentions de cet acte, ainsi qu'il vient d'être rappelé au point précédent, que le maire n'a pas retenu un reclassement de l'appelant. Il s'ensuit que ce moyen doit être écarté 10. En quatrième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée. 11. L'agrément accordé à un policier municipal peut légalement être retiré lorsque l'agent ne présente plus les garanties d'honorabilité auxquelles est subordonnée sa délivrance. L'honorabilité d'un agent de police municipale, nécessaire à l'exercice de ses fonctions, dépend notamment de la confiance qu'il peut inspirer, de sa fiabilité et de son crédit. 12. M. A... excipe de l'illégalité de la décision du 6 février 2019 par laquelle le procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence lui a retiré son agrément de policier municipal. La recevabilité d'un moyen s'appréciant à la date à laquelle il est soulevé devant le juge de l'excès de pouvoir, et non à la date à laquelle ce dernier statue sur son bien-fondé, cette exception d'illégalité que l'appelant a soulevée pour la première fois à l'appui de sa demande de première instance enregistrée sur l'application informatique Télérecours le 27 janvier 2021 est recevable dès lors qu'à cette date, le jugement n° 1904654 du 31 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille avait rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision du 6 février 2019 était encore frappé d'un appel. Sur le fond, pour retirer à M. A... l'agrément qui lui avait été délivré le 6 septembre 1996, le procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence, après avoir notamment visé la procédure disciplinaire engagée à son encontre et rappelé que, par un avis du 14 octobre 2016, le conseil de discipline de recours de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) avait retenu comme matériellement établis les griefs tendant à ce qu'il avait toléré une consommation d'alcool dans les locaux de la police municipale pendant les heures de service, et de ce qu'il avait sciemment couvert des pratiques portant atteinte à la dignité de fonctions de certains policiers municipaux, en tenant des propos déplacés par l'utilisation de surnoms dévalorisants et en pratiquant des photomontages, s'est fondé, sur la rupture de la confiance et l'atteinte portée par M. A... à la respectabilité, l'honorabilité et la moralité nécessaires à l'exercice des missions dévolues à un agent de police municipale. Par suite, et alors que la matérialité de ces faits est établie au vu des pièces versées aux débats, comme l'avait au demeurant déjà jugé la Cour dans son arrêt n° 20MA01169 du 5 avril 2022, le moyen tiré de l'exception d'illégalité doit par conséquent être écarté. 13. En cinquième et dernier lieu, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni de la rédaction de l'arrêté contesté, ni même du contexte dans lequel il est intervenu que la décision portant radiation, qui se borne à tirer les conséquences du retrait d'agrément de policier municipal de M. A... prononcée par le procureur de la République et intervenue dans le cadre d'une procédure indépendante de la procédure disciplinaire, constituerait une sanction disciplinaire déguisée ou serait entachée d'un détournement de procédure ou encore d'un détournement de pouvoir. Il s'ensuit que l'ensemble de ces moyens doit être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Gignac-la-Nerthe est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé, à la demande de M. A..., l'arrêté du 26 novembre 2020 portant radiation des cadres. Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par M. A... : 15. Le présent arrêt, qui annule le jugement du tribunal administratif de Marseille annulant l'arrêté du maire de Gignac-la-Nerthe du 26 novembre 2020, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par M. A... ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 16. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chaque partie la charge des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 2100689 du tribunal administratif de Marseille du 15 juin 2023 est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Gignac-la-Nerthe et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 18 juin 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024. 2 No 23MA02087