CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/02/2023, 21MA00779, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-02
Numéro : 21MA00779
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Marc-Antoine  QUENETTE
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : IBANEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... de Gourcy, M. A... de Gourcy et Mme D... de Gourcy ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 20 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Saint-Antonin-sur-Bayon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, et la décision rejetant leur recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement n° 1706105 du 14 décembre 2020 le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 12 février 2021 et le 31 janvier 2022, les consorts de Gourcy, représentés par Me d'Albenas, demandent à la Cour : 1°) d'ordonner une mesure de médiation ; 2°) d'annuler le jugement du 14 décembre 2020 du tribunal administratif de Marseille ; 3°) d'annuler la délibération du 20 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Saint-Antonin-sur-Bayon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, et la décision rejetant leur recours gracieux contre cette délibération ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon et de la métropole Aix-Marseille Provence solidairement la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils ont intérêt à agir ; - la délibération du 29 mars 2012 qui a engagé la procédure de révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis avec suffisamment de précision ; - les modalités de la concertation définies par la délibération du 29 mars 2012 n'ont pas été respectées ; - la délibération du 28 juin 2016 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme est irrégulière au regard des règles de quorum, de recensement des conseillers municipaux, de fixation de l'ordre du jour de la séance et de convocation des conseillers municipaux ; - cette délibération ne tire pas le bilan de la concertation, qui n'a eu lieu que postérieurement à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - la délibération du 20 mars 2017 approuvant le plan local d'urbanisme a inclus des modifications du projet de plan de façon irrégulière, sans que le public n'ait pu s'exprimer sur ces évolutions durant l'enquête ; la commune a procédé à des modifications suite à l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) qui ont porté atteinte à l'économie générale du projet en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ; - certains objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ne sont pas justifiés dans le rapport de présentation dont la " consommation zéro des espaces agricoles, naturels, forestiers ", le " renforcement du patrimoine agricole ", et " la commune dans l'intercommunalité " ; - le rapport de présentation ne reprend pas les objectifs du PADD sur les actions de renouvellement urbain qui prévoit de nouveaux logements " dans les limites actuelles du village " dans lesquelles sont intégrées le terrain des requérants ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne prévoit pas de mesures pour éviter, réduire ou compenser les conséquences dommageables du plan sur l'environnement en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ; - la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon n'a pas émis d'observations sur les intérêts particuliers exposés dans le procès-verbal de synthèse du commissaire-enquêteur, notamment sur les observations de Monsieur B... de Gourcy, en violation des dispositions de l'article R. 123-18 du code de l'environnement ; - le zonage NF1 des parcelles cadastrées AB n° 84 et 72 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la commune a entaché sa décision d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 19 août 2021 et le 16 février 2022, la métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Me Ibanez, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les requérants n'ont pas intérêt à agir ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me d'Audiger représentant les consorts de Gourcy et de Me Ranson représentant la métropole Aix-Marseille Provence. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Saint-Antonin-sur-Bayon a engagé la révision de son plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme par délibération de son conseil municipal du 29 mars 2012. Le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable a eu lieu en conseil municipal du 22 avril 2016 et le plan a été arrêté par délibération du 28 juin 2016. L'enquête publique s'est tenue du 15 décembre 2016 au 16 janvier 2017 et le plan local d'urbanisme a finalement été approuvé par délibération du 20 mars 2017. Les consorts de Gourcy ont saisi le maire d'un recours gracieux contre cette délibération, qui a été rejeté le 8 juillet 2017. Les consorts de Gourcy relèvent appel du jugement par lequel le tribunal de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 mars 2017 et de la décision du 8 juillet 2017. 2. L'article L. 174-3 du code de l'urbanisme prévoit que : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 ou, dans les communes d'outre-mer, le 26 septembre 2018. Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date. ". Aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " VI. - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté.". La commune de Saint-Antonin-sur-Bayon était couverte par un plan d'occupation des sols et avait engagé la révision de ce plan et sa transformation en plan local d'urbanisme à la date du 31 décembre 2015. La procédure s'étant achevée avant le 26 mars 2017, par l'approbation de la délibération en litige du 20 mars 2017, les dispositions applicables sont celles des articles L. 123-1 et suivants du code de l'urbanisme issues de la loi du 24 mars 2014 et des articles R. 123-1 à R. 123-14 dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015. 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à l'espèce : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en collaboration avec les communes membres. (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...) ". L'article L. 300-2 du même code alors applicable prévoyait que : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) III. ' A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. (...) IV. ' Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. " 4. D'une part, si les requérants soutiennent que la délibération du 29 mars 2012 qui a engagé la procédure de révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis avec suffisamment de précision et que les modalités de la concertation définies par la délibération du 29 mars 2012 n'ont pas été respectées, ces moyens doivent être écartés par adoption des motifs retenus à bon droit par les juges de première instance aux points 4 et 5 du jugement attaqué, qui n'appellent pas de précision en appel. 5. D'autre part, il ressort des mentions qui ne sont pas sérieusement contredites et qui font foi jusqu'à preuve contraire, de la délibération du 28 juin 2016 que le maire de Saint-Antonin-sur-Bayon a présenté le bilan de la concertation auprès du conseil municipal qui en a délibéré. Il n'est pas établi que les conseillers municipaux n'auraient pas eu accès à ce bilan par la seule circonstance qu'un compte rendu en aurait été établi le 29 juin 2016. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". L'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. (...) ". 7. D'une part, c'est par une interprétation erronée de l'extrait du registre des délibérations du 28 juin 2016 que les requérants soutiennent que la délibération aurait été affichée avant même que le conseil ne soit convoqué et que l'arrêt du plan local d'urbanisme ne soit adopté par le conseil municipal, dès lors que l'affichage mentionné sur le registre du 21 juin 2016 concerne la convocation et non l'arrêté du plan local d'urbanisme. Si les requérants soutiennent que la fixation de l'ordre de jour est insuffisante, ils n'apportent pas de précision suffisante à la Cour à l'appui de cette branche du moyen. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code des collectivités locales doit être écarté. 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que si la délibération indique à tort, en en-tête, que dix conseillers au lieu de sept étaient présents sur onze, trois ayant donné procuration, le quorum était atteint. Si les requérants soulignent que le onzième membre du conseil municipal absent et n'ayant pas donné procuration n'est pas dénommé, cette circonstance est sans influence sur la régularité de la délibération. Par suite, le moyen tiré d'une méconnaissance des règles de fonctionnement du conseil municipal et notamment des dispositions de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté. 9. En troisième lieu, d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le projet de plan local d'urbanisme arrêté aurait été modifié avant l'ouverture de l'enquête publique sans que ces modifications aient été soumises pour avis aux personnes publiques associées. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à l'espèce : " (...) Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. ". Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, au moment de son approbation, sous réserve, d'une part, que ces modifications ne constituent pas une remise en cause de l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme, et, d'autre part, que les modifications introduites à ce stade procèdent des avis des personnes publiques associées et de l'enquête publique. 10. Selon les requérants, la commune aurait apporté des modifications au plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique, privant ainsi les habitants de la commune d'en débattre lors de cette enquête. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au plan local d'urbanisme au moment de son approbation ont toutes été le résultat d'observations formées par les personnes publiques associées dans des avis joints au dossier d'enquête ou par le public lors de l'enquête, et qu'elles procédaient donc bien de l'enquête. Par ailleurs, s'il est vrai que suivant l'avis de la DDTM, la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon a ajouté un zonage et des prescriptions relatifs au risque inondation, elle s'est bornée à rendre opposable un plan et des prescriptions qu'elle avait déjà annexés au plan local d'urbanisme arrêté, étant précisé que les droits à construire étaient déjà extrêmement restrictifs. Si la commune a également, suivant le même avis, créé un indice F2 à la zone U qui interdit la création d'établissements recevant du public sauf ceux sans locaux de sommeil et les installations classées présentant un danger pour l'environnement, et prescrivant des mesures d'autoprotection pour les bâtiments autorisés en application du porter à connaissance qui était déjà joint au plan local d'urbanisme arrêté, de telles interdictions ou prescriptions sont sans incidence notable sur la zone U de dimension très réduite, de 1,2 hectares pour une commune de 1757 hectares, conçue uniquement pour accueillir quelques logements supplémentaires au regard des objectifs du PADD. Par ailleurs, la commune a étendu, suivant encore l'avis de la DDTM, l'indice F1 à l'ensemble de la zone A et à des parcelles classées en zone N, dont celles des requérants, qui, en cas d'aléa incendie fort à très fort, reprend les prescriptions de l'indice F2, fixe des règles de desserte et d'hydrants et interdit les constructions, et autorise parallèlement en zone A1 la construction de bâtiments nécessaires à l'exploitation agricole. Cependant, au regard des fortes restrictions prévues par le règlement arrêté du plan local d'urbanisme sur la constructibilité en zone A et en zone naturelle conformément aux orientations du PADD et à la circonstance que l'essentiel des zones A est en risque incendie moyen, ces évolutions ont une incidence très limitée en matière de constructibilité des parcelles. Enfin, les modifications du règlement du plan local d'urbanisme concernant les autres risques naturels relevés par l'avis de la DDTM se bornent à compléter sa partie informative. Par suite, l'ensemble de ces modifications ne peut être regardé comme constituant une remise en cause de l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de ce que la commune n'aurait pu légalement modifier le plan local d'urbanisme au moment de son approbation et aurait ainsi méconnu les dispositions de l'article L. 123-10 ne peut qu'être écarté. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'environnement : " Après clôture du registre d'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le délai de huit jours court à compter de la réception par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête du registre d'enquête et des documents annexés. Le responsable du projet, plan ou programme dispose d'un délai de quinze jours pour produire ses observations. " 12. Si les requérants relèvent que la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon n'a pas émis d'observations sur les intérêts particuliers exposés dans le procès-verbal de synthèse du commissaire-enquêteur, notamment sur les observations de Monsieur B... de Gourcy, elle n'y était pas tenue. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-18 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté. 13. En cinquième lieu, les moyens tirés de ce que les orientations du projet d'aménagement et de développement durable n'auraient pas été justifiées dans le rapport de présentation et de ce que le rapport ne présenterait pas les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement doivent être écartés par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 12 et 14 du jugement, qui n'appellent pas de précision en appel. 14. En sixième lieu, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sur le classement en zone NF1 des parcelles AB n° 84 et 72 doit également être écarté par adoption des motifs retenus par les premiers juges au point 16 du jugement, qui n'appelle pas davantage de précision en appel. 15. En dernier lieu, si les requérants soutiennent que la commune a entaché sa décision d'un détournement de pouvoir en ne classant en zone UF2 en vue de la construction des nouveaux logements uniquement des terrains lui appartenant, d'une part, il ressort du PADD que la parcelle 58 qui, en tout état de cause, n'appartient pas à la commune et qui est en grande partie libre de construction, pourrait accueillir des logements supplémentaires, et, d'autre part, la zone UF2 retenue, ainsi qu'il est rappelé dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, répond aux objectifs de limitation au maximum de l'étalement urbain. Le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 16. Il résulte de ce qui précède que les consorts de Gourcy ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande d'annuler la délibération du 20 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Saint-Antonin-sur-Bayon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, et la décision rejetant leur recours gracieux contre cette délibération, sans qu'il soit besoin de proposer une médiation. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon et de la métropole Aix Marseille Provence, qui ne sont pas, dans la présente instance, partie perdante. Il sera mis à la charge des consorts de Gourcy au profit de la métropole Aix Marseille Provence la somme de 2 000 euros au titre des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête des consorts de Gourcy est rejetée. Article 2 : Les consorts de Gourcy verseront une somme de 2 000 euros à la métropole Aix- Marseille Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... de Gourcy désigné comme représentant unique des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la métropole Aix-Marseille Provence et à la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon. Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, où siégeaient : - M. Portail, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Quenette, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 février 2023. 2 N° 21MA00779