CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 02/12/2019, 17BX01231, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-02
Numéro : 17BX01231
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : CABINET GERANDO AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : La commune de Vignec a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner la commune d'Aragnouet à lui verser la somme de 4 260 000 euros, en conséquence de la résiliation de la convention conclue le 25 août 1970 par laquelle elle a cédé à titre amiable à cette commune ses parts sur des terrains faisant partie de son domaine privé, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal à compter du 9 avril 2010 et de leur capitalisation et de rejeter des conclusions reconventionnelles de la commune d'Aragnouet. Par un jugement avant-dire droit n° 1001412 du 29 juin 2012, le tribunal administratif de Pau a décidé qu'il sera, avant de statuer sur le recours de la commune de Vignec, procédé à une expertise en vue de déterminer le montant du rachat, par la commune d'Aragnouet, de la rente foncière dont était bénéficiaire la commune requérante, en application de la convention du 25 août 1970 modifiée. Par un arrêt avant-dire droit n° 12BX02086 du 1er février 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux, saisie d'un appel du jugement avant-dire droit du tribunal administratif de Pau du 29 juin 2012, a renvoyé l'affaire au Tribunal des conflits et sursis à statuer sur la requête de la commune d'Aragnouet jusqu'à ce que le Tribunal des conflits ait tranché la question de savoir quel était l'ordre de juridiction compétent pour statuer sur cette requête. Par un arrêt n° 4051, le Tribunal des conflits a estimé que la juridiction de l'ordre administratif est compétente pour connaître du litige opposant la commune d'Aragnouet à la commune de Vignec. Par un arrêt n° 12BX02086 du 10 octobre 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement avant-dire droit du tribunal administratif de Pau et rejeté les conclusions reconventionnelles de la commune de Vignec. Par un jugement n° 1001412 du 9 mars 2017, le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande de la commune de Vignec, ainsi que les conclusions reconventionnelles présentées par la commune d'Aragnouet, et taxé et liquidé les frais d'expertise qu'il a mis à la charge de la commune de Vignec. Par une décision n° 405844 du 8 novembre 2017, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, a refusé l'admission du pourvoi de la commune de Vignec contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 10 octobre 2016. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 16 avril 2017 et le 17 décembre 2018, la commune de Vignec, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 9 mars 2017 ; 2°) à titre principal, de constater que la commune d'Aragnouet a mis fin aux arrérages et avantages en nature prévus par la convention du 25 août 1970, sans rachat de la rente foncière ; à titre subsidiaire, de constater la résiliation fautive de la convention ; à titre infiniment subsidiaire, de constater la résiliation de la convention pour motif d'intérêt général ; 3°) en conséquence, dans tous les cas, d'annuler la décision implicite de rejet prise par la commune d'Aragnouet en réponse au recours préalable de la commune de Vignec du 9 avril 2010 ; 4°) en conséquence, dans tous les cas, de condamner la commune d'Aragnouet à lui verser la somme de 4 260 000 euros avec intérêts au taux légal à compter de son recours préalable du 9 avril 2010, et capitalisation desdits intérêts ; 5°) de mettre à la charge de la commune d'Aragnouet la somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé, dès lors qu'il n'a pas précisé l'origine de sa constatation selon laquelle les montants payés en exécution du contrat par la commune d'Aragnouet à la commune de Vignec " excèdent très largement la valeur vénale des terrains fixée par le juge de l'expropriation " ; - le tribunal a omis de répondre à la double objection de la commune de Vignec concernant la valeur des terrains fixée par le juge de l'expropriation ; - en effet, l'appréciation de la contrepartie économique de la cession des terrains ne pouvait se limiter à leur seule valeur fixée par le juge de l'expropriation ; - à titre principal, elle réaffirme que la convention financière conclue entre la commune de Vignec et la commune d'Aragnouet doit être qualifiée de rente foncière, comme l'avait parfaitement jugé le tribunal administratif de Pau dans son jugement du 29 juin 2012 ; aucune disposition législative ou réglementaire ne s'oppose en effet à l'application de l'article 530 du code civil aux situations de droit public ; il n'y a aucune raison que le mécanisme de la rente foncière ne s'applique pas à la situation ; l'expert judiciaire, mandaté par ordonnance du tribunal administratif a bien évalué un montant de rente foncière ; si le montant expertisé du rachat de la rente foncière s'élève à 3 080 042 euros, elle maintient cependant sa demande à 4 260 000 euros, en raison des risques à la fois internes et externes pesant sur la station de Piau-Engaly et le marché des sports d'hiver ; - à titre subsidiaire, si la cour ne retenait pas la qualification de rente foncière perpétuelle, elle invoque la résiliation pour faute de la commune d'Aragnouet, susceptible d'engager sa responsabilité ; cette résiliation fautive doit être réparée au titre du préjudice qu'elle subit, préjudice causé par l'arrêt du versement des arrérages et des avantages en nature accordés par la convention et son avenant ; elle est alors fondée à réclamer la même somme, soit 4 260 000 euros : - à titre infiniment subsidiaire, et à supposer qu'on puisse considérer que la résiliation est intervenue dans un but d'intérêt général, une telle résiliation ne peut de toutes façons intervenir que sous réserve des droits à indemnité des intéressés ; l'indemnité due dans cette hypothèse serait alors exactement du même montant ; - la résiliation unilatérale de la convention sans l'indemnisation à laquelle elle a droit constitue une violation de ses droits de propriété au sens de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 novembre 2018, la commune d'Aragnouet, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Vignec la somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conclusions aux fins de constatation auxquelles la commune de Vignec invite la cour sont irrecevables ; - le jugement n'est pas entaché des irrégularités alléguées : il n'est pas insuffisamment motivé et n'est entaché d'aucune omission à statuer ; - les conclusions aux fins de réformation du jugement doivent être rejetées : les moyens, tirés de ce que les premiers juges auraient dénaturé les clauses de la convention du 25 août 1970 ce qui les aurait amenés à la qualifier inexactement, et commis une erreur de droit en se fondant, pour apprécier l'existence du préjudice subi par la commune de Vignec, sur la valeur vénale des terrains telle que fixée par le juge de l'expropriation en 1972, sont en effet voués au rejet, comme l'a confirmé le Conseil d'Etat dans sa décision du 8 novembre 2017 rejetant le pourvoi en cassation formé contre l'arrêt de la cour de Bordeaux du 10 octobre 2016 ; l'analyse de la cour, qui a considéré qu'il s'agissait, non d'une rente foncière, mais d'un contrat de vente immobilière dans le cadre de l'exécution duquel la commune d'Aragnouet a versé une somme totale très supérieure à la valeur vénale des terrains, a donc été validée par la haute juridiction ; par suite, admettre que la commune de Vignec puisse prétendre au versement de la somme complémentaire qu'elle réclame reviendrait à violer le principe suivant lequel il est interdit à une personne publique de payer des sommes d'argent qu'elle ne doit pas, autrement dit, de consentir des libéralités. Par une ordonnance en date du 19 novembre 2018, la clôture de l'instruction a été reportée au 18 décembre 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code civil ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la commune d'Aragnouet. Considérant ce qui suit : 1. Les communes de Vignec et d'Aragnouet (Hautes-Pyrénées) ont conclu, le 25 août 1970, une convention, modifiée par avenant approuvé le 19 avril 1973, aux termes de laquelle la première a cédé à la seconde ses parts sur des parties du domaine privé qu'elle possédait en indivision dans la commune d'Aragnouet, en vue de l'aménagement des zones à urbaniser, de la route d'accès, des voies et réseaux divers et des remontées mécaniques de la station de ski de Piau-Engaly. Cette convention prévoyait, sans limite de durée, outre des avantages en nature consentis aux éleveurs de bétail de la commune de Vignec en matière d'aménagement des zones de pacage, et aux habitants de cette même commune dans l'acquisition ou la location des terrains urbanisés et dans l'utilisation des remontées mécaniques de cette station de ski, le versement annuel par la commune d'Aragnouet au profit de celle de Vignec d'une somme égale à 3 % du montant des recettes brutes des remontées mécaniques ainsi que d'une subvention d'un montant de 3 000 francs indexé sur le SMIG, complétée par un montant égal à celui de l'impôt foncier restant dû par la commune de Vignec correspondant aux terres dont elle restait propriétaire à Aragnouet. Autorisé par délibération du conseil municipal d'Aragnouet du 27 novembre 2007, le maire de cette commune a résilié cette convention le 31 décembre 2007. La commune de Vignec a demandé devant le juge administratif la condamnation, à hauteur de 4 260 000 euros, de la commune d'Aragnouet à réparer le préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de cette résiliation. Par un premier jugement avant-dire droit du 29 juin 2012 le tribunal administratif de Pau a ordonné une expertise afin de déterminer le montant du rachat, par la commune d'Aragnouet, de la rente foncière dont serait bénéficiaire la commune de Vignec en application de la convention du 25 août 1970. Ce jugement a cependant été annulé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 10 octobre 2016. Par un second jugement du 9 mars 2017, le tribunal administratif a alors rejeté la demande de la commune de Vignec. Par une décision du 8 novembre 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a refusé d'admettre le pourvoi formé par la commune de Vignec à l'encontre de l'arrêt de la cour de Bordeaux. Dans la présente instance, la commune de Vignec fait appel du second jugement du tribunal administratif de Pau du 9 mars 2017, en réitérant ses prétentions indemnitaires à hauteur de 4 260 000 euros à la charge de la commune d'Aragnouet. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, par son arrêt précité du 10 octobre 2016, la cour de céans a estimé " qu'à la date de la résiliation de la convention du 25 août 1970, les montants payés en exécution de ce contrat par la commune d'Aragnouet à la commune de Vignec excèdent très largement la valeur des terrains fixée par le juge de l'expropriation ". Parmi les moyens de cassation invoqués par la commune de Vignec à l'encontre de cet arrêt figurait notamment un moyen tiré de ce que la cour avait insuffisamment motivé son arrêt " en ne donnant aucune précision sur les sommes versées par la commune d'Aragnouet pour estimer qu'elles excédaient très largement la valeur des terrains fixés par le juge de l'expropriation ". Le Conseil d'Etat ayant estimé que ce moyen, pas plus qu'aucun des autres moyens soulevés par la commune de Vignec, n'était de nature à permettre l'admission du pourvoi, l'arrêt de la cour est devenu définitif. Par suite, en ayant relevé, au point 5 du jugement attaqué et en se fondant explicitement sur l'arrêt de la cour du 10 octobre 2016, que le préjudice subi par la requérante du fait de la résiliation de la convention devait être évalué par référence à la valeur des terrains telle que fixée par le juge de l'expropriation et que " les montants payés en exécution de ce contrat par la commune d'Aragnouet à la commune de Vignec excèdent très largement la valeur de ces terrains ", les premiers juges n'ont pas insuffisamment motivé la raison pour laquelle ils ont considéré que la commune requérante ne pouvait exciper d'un préjudice dont elle serait fondée à demander réparation. 3. En second lieu, et pour les mêmes raisons, la commune de Vignec ne saurait reprocher aux premiers juges d'avoir omis de répondre à ses moyens contestant la référence à la valeur fixée par l'ordonnance d'expropriation et revendiquant une application de l'article 530 du code civil pour faire du contrat une rente foncière, dès lors que le Conseil d'Etat ayant estimé que ces moyens n'étaient de nature à permettre l'admission du pourvoi, la cour les ayant écartés, le jugement attaqué a considéré " que (...) la cour administrative d'appel de Bordeaux a également jugé, implicitement mais nécessairement, que le préjudice subi par la requérante n'était pas égal au montant de la rente foncière dont elle était privée du fait de la résiliation de la convention susdite mais devait être évalué par référence à la valeur des terrains telle que fixée par le juge de l'expropriation ". 4. Dans ces conditions, le jugement attaqué n'est entaché ni d'une insuffisance de motivation, ni d'omissions à statuer. Sur les conclusions de la commune de Vignec tendant à la condamnation de la commune d'Aragnouet à lui verser une somme de 4 260 000 euros : 5. La commune appelante soutient, d'une part, que les premiers juges auraient dénaturé les clauses de la convention du 25 août 1970, ce qui les aurait amenés à la qualifier inexactement, et, d'autre part, qu'ils se seraient à tort fondés, pour apprécier le montant du préjudice qu'elle a subi du fait de la résiliation unilatérale de la convention par la commune d'Aragnouet, sur la valeur des terrains cédés telle que fixée par le juge de l'expropriation dans une ordonnance du 7 novembre 1972. 6. Cependant, ainsi que l'a jugé la cour dans son arrêt du 10 octobre 2016 devenu définitif et donc pourvu de l'autorité de chose jugée, la convention du 25 août 1970 doit s'analyser comme un contrat, non de rente foncière, mais de vente immobilière, au titre de l'exécution duquel la commune d'Aragnouet a, depuis 1970, versé à la commune de Vignec, une somme totale bien supérieure à la, valeur vénale des terrains cédés. 7. En effet, alors que la valeur vénale des terrains avait été estimée, en 1972, à moins de deux millions de francs par le juge de l'expropriation, il ressort des pièces du dossier que la commune de Vignec a perçu plus de treize millions de francs entre 1986 et 2003, chiffre n'incluant au demeurant pas les subventions forfaitaires, remboursements d'impôts fonciers et autres avantages en nature dont ont bénéficié ses habitants pendant cette période. 8. Si l'absence de terme déterminé dans la convention du 25 août 1970 ne la rend pas nulle de ce seul fait, elle autorise les parties à la résilier pour un motif légitime et sous réserve de l'indemnisation du préjudice subi par le cocontractant. En l'espèce, le motif d'intérêt général tiré par la commune d'Aragnouet du caractère excessif pour les finances communales du montant des sommes versées à la commune requérante au titre de la convention du 25 août 1970 lui permettait de la résilier, sous réserve d'indemniser cette dernière du préjudice causé par cette résiliation. 9. Or, comme l'a rappelé la cour dans son arrêt du 10 octobre 2016, la résiliation d'un contrat administratif ne peut légalement, en application du principe de l'interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités, donner lieu à une indemnité sans proportion avec le montant du préjudice subi par le cocontractant du fait de la résiliation. 10. La cour administrative d'appel de Bordeaux a également estimé, implicitement mais nécessairement, que le préjudice subi par la requérante n'était pas égal au montant d'une rente foncière dont elle aurait été privée du fait de la résiliation de la convention susdite mais devait être évalué par référence à la valeur des terrains telle que fixée par le juge de l'expropriation. Il s'ensuit que les montants payés en exécution de ce contrat par la commune d'Aragnouet à la commune de Vignec ont excédé très largement la valeur de ces terrains et, en conséquence, que la commune requérante ne peut exciper d'un préjudice causé par la résiliation et dont elle serait fondée à demander réparation à la commune d'Aragnouet. Il s'ensuit également que la commune de Vignec ne saurait utilement invoquer un engagement de la responsabilité pour faute de la commune d'Aragnouet, un détournement de pouvoir, ou une violation de ses droits de propriété au sens de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Aragnouet, que la commune de Vignec n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire bénéficier les parties des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Vignec et les conclusions présentées par la commune d'Aragnouet sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vignec et à la commune d'Aragnouet. Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Pyrénées. Délibéré après l'audience du 4 novembre 2019, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme B... A..., présidente-assesseure, Mme E..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 décembre 2019. Le rapporteur, E...Le président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 N° 17BX01231