CAA de PARIS, 4ème chambre, 22/04/2020, 17PA03926, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-04-22
Numéro : 17PA03926
Président : Mme HEERS
Rapporteur : M. Pascal  MANTZ
Commissaire du gouvernement : M. BARONNET
Avocat(s) : HORUS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... C... a demandé au Tribunal administratif de Melun d'une part d'annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 9 décembre 2015 par la commune de Maisons-Alfort (Val-de-Marne), en tant que cette dernière a mis à sa charge, en application de l'article 3 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé, la somme de 12 411 euros, ainsi que la lettre du 15 décembre 2015 lui notifiant ce titre exécutoire, et d'autre part de la décharger de l'obligation de payer cette somme. Par un jugement n° 1601428 du 26 octobre 2017, le Tribunal administratif de Melun a déchargé Mme C... de l'obligation de payer la somme résultant du titre exécutoire ci-dessus mentionné, à hauteur de la somme de 12 411 euros. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 décembre 2017 et le 19 novembre 2019, la commune de Maisons-Alfort, représentée par Me G..., demande à la Cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement et, à titre subsidiaire, de le réformer ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme C... devant le Tribunal administratif de Melun ainsi que ses conclusions d'appel ; 3°) de mettre à la charge de Mme C... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - le jugement est irrégulier en ce que la minute de ce jugement ne comporte pas les signatures prévues à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation en ce qu'il n'énonce pas les motifs propres à justifier le caractère disproportionné de la majoration du tarif de location appliquée à Mme C... ; - elle a justifié, par la production de plusieurs devis, que le montant de cette majoration correspondait au prix du marché de la location de salles équivalentes aux salons du Moulin Brûlé ; - la majoration prévue au deuxième alinéa de l'article 3 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé est proportionnée au manquement que constitue une fausse déclaration destinée à faire profiter la salle à des non-résidents de la commune, tant au regard de l'objectif de dissuasion qu'elle poursuit que de son montant correspondant environ au prix du marché. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2019, Mme C..., représentée par Me F..., demande à la Cour : 1°) à titre principal, de rejeter la requête ; 2°) à titre subsidiaire, en cas d'annulation du jugement, de faire droit à ses conclusions de première instance tendant à la décharge de l'obligation de payer la somme résultant du titre exécutoire du 9 décembre 2015 à hauteur de la somme de 12 411 euros ; 3°) à titre plus subsidiaire, de fixer la somme mise à sa charge entre 1 000 euros et 9 288 euros ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Maisons-Alfort la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E..., - les conclusions de M. Baronnet, rapporteur public, - les observations de Me A... pour la commune de Maisons-Alfort, - et les observations de Me F... pour Mme C.... Considérant ce qui suit : 1. Par un contrat signé le 13 avril 2015, Mme C... a pris en location auprès de la commune de Maisons-Alfort le salon " Belle image " du Moulin Brûlé, établissement municipal exploité en régie directe et destiné, notamment, à l'organisation d'événements familiaux au profit des particuliers résidents de la commune. L'objet de cette location par Mme C... était, selon les termes du contrat, de fêter son mariage, le samedi 26 septembre 2015. Lors de la réception, le gérant de l'établissement a toutefois constaté que l'objet de l'événement était en réalité le mariage d'une personne présentée comme la meilleure amie de Mme C..., cette dernière ayant au demeurant reconnu les faits. Par un courrier du 30 septembre 2015, le maire de Maisons-Alfort a demandé à Mme C... de justifier de ce que les bénéficiaires de l'événement, à savoir son amie et son mari, résidaient à Maisons-Alfort. Mme C... n'ayant pu apporter cette justification, le maire a, par un courrier du 17 novembre 2015, d'une part, informé celle-ci qu'elle encourait l'application du tarif de location prévu à l'article 3 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé, équivalent à dix fois le montant initial de la location et, d'autre part, l'a invitée à présenter ses observations sur l'éventuelle émission en conséquence d'un titre exécutoire à son encontre, d'un montant de 12 699 euros, en application de ce tarif majoré. Par une lettre du 3 décembre 2015, Mme C... a présenté ses observations sur la sanction envisagée par cette autorité. Par une lettre du 15 décembre 2015, le maire a informé Mme C... de ce qu'un titre exécutoire du montant précité, émis le 9 décembre 2015, lui avait été notifié. La commune de Maisons-Alfort doit être regardée comme faisant appel du jugement du 26 octobre 2017 en tant seulement que, par ce jugement, le Tribunal administratif de Melun a déchargé Mme C... de l'obligation de payer la somme résultant de ce titre exécutoire à hauteur de 12 411 euros. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, il ressort de la minute du jugement produite avec les pièces du dossier de première instance que cette décision a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Elle comporte ainsi l'ensemble des signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation qui a été notifiée à la requérante ne comporte pas la reproduction de ces signatures est sans incidence sur la régularité du jugement. 3. En second lieu, la commune de Maisons-Alfort invoque l'insuffisance de motivation du jugement attaqué dès lors que les premiers juges n'auraient pas énoncé les motifs propres à justifier le caractère disproportionné de la sanction et, notamment, n'auraient pas précisé en quoi les devis produits par elle n'auraient pas été de nature à établir que le tarif majoré appliqué à Mme C... aurait correspondu au prix du marché de la location de salles équivalentes aux salons du Moulin Brûlé. Toutefois, en énonçant, au point 6 du jugement, que la majoration appliquée à Mme C... devait être regardée comme disproportionnée dès lors qu'il n'était pas justifié par la commune que son montant aurait correspondu au prix du marché de la location de salles équivalentes, les premiers juges, qui ont entendu implicitement signifier que les devis produits par la commune ne correspondaient pas au prix du marché de la location de salles équivalentes, doivent être regardés comme ayant suffisamment motivé leur jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le motif de décharge retenu par le tribunal administratif : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : "Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (...)". Aux termes de l'article L. 2241-1 de ce code : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (...) ". Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Aux termes de l'article L. 2122-1 du même code : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes de l'article L. 2125-1 dudit code : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique (...) donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Enfin l'article L. 2125-3 de ce code dispose : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". Il résulte de l'ensemble ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal, en tant qu'autorité chargée de la gestion du domaine public communal, de fixer le tarif des redevances d'occupation du domaine en tenant compte des avantages de toute nature procurés à ses occupants. 5. D'autre part, aux termes de l'article 1er du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé, approuvé par délibération du conseil municipal de Maisons-Alfort du 4 décembre 2008 : " Les locations des salons du Moulin Brûlé sont consenties : - aux particuliers résidant à Maisons-Alfort pour eux-mêmes, leurs ascendants ou descendants domiciliés à Maisons-Alfort (...) ". Et aux termes de l'article 3 du même règlement : " Les redevances d'occupation pour une saison sont mentionnées au tableau annexé... et sont fixées par délibération du Conseil Municipal. / Si le jour de réception, le gérant constate que l'organisateur n'est pas le demandeur, en application de l'article 1er du règlement, le tarif de la location sera revu et multiplié par 10 fois le montant initial de la location du salon (...) ". 6. Il est constant, ainsi que cela ressort d'ailleurs du site internet de la ville de Maisons-Alfort évoqué par Mme C... dans ses écritures de première instance, que l'immeuble dénommé le Moulin Brûlé, situé sur l'île de Charentonneau, au 47 avenue Foch, à Maisons-Alfort, est une propriété communale, qui comprend des salons polyvalents, utilisés notamment par la municipalité pour des activités à caractère culturel, caritatif, commémoratif ou de loisirs mais également ouvert aux réunions des associations et des comités d'entreprise ayant leur siège dans la commune, ainsi qu'aux particuliers y résidant, pour l'organisation de réceptions familiales. Il est ainsi affecté à un service public communal et a fait l'objet des aménagements et équipements indispensables à l'exécution des missions de ce service public. Il en résulte que cet immeuble relève, en vertu des dispositions de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, du domaine public de la commune de Maisons-Alfort. Par suite, le tarif majoré prévu au deuxième alinéa de l'article 3 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé constitue, tout comme le tarif de base mentionné au premier alinéa du même article, une redevance d'occupation temporaire du domaine public. 7. La commune de Maisons-Alfort soutient que la majoration du tarif de location prévue au deuxième alinéa de l'article 3 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé, adopté par délibération du conseil municipal du 4 décembre 2008, n'est entachée d'aucune disproportion au regard du service rendu, consistant à faire bénéficier aux seuls résidents de la commune de Maisons-Alfort de la location de salles municipales à un prix très inférieur au prix du marché pour des salles équivalentes. 8. Il résulte de l'instruction qu'en fixant à 1 000 euros la redevance d'occupation de base correspondant à la location, entre 17 heures et 2 heures du matin, du salon " Belle image ", à la capacité d'accueil de deux cent cinquante personnes, le conseil municipal de Maisons-Alfort a fixé pour les résidents de la commune un tarif très avantageux au regard de ceux pratiqués pour un équipement similaire situé à proximité immédiate de Paris, compte tenu du caractère particulièrement plaisant de son emplacement, sur une île de la Marne, entouré d'une ceinture d'espaces verts incluant un mur d'eau et un bassin. En fixant le montant de la redevance d'occupation majorée à dix fois celui du tarif de base, applicable aux non résidents, le conseil municipal n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, compte tenu des atouts de ce salon comparativement à ceux d'autres équipements situés dans le même secteur géographique mais dans un cadre nettement moins pittoresque et de l'objectif affiché par la commune visant à dissuader d'éventuels occupants de profiter ou de faire profiter des personnes ne résidant pas à Maisons-Alfort du tarif réservé aux résidents. Par suite, c'est à tort que, pour prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 12 411 euros mise à la charge de Mme C..., le Tribunal administratif de Melun a estimé que le tarif d'occupation majoré devait être regardé comme disproportionné. 9. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme C... devant le tribunal administratif de Melun. En ce qui concerne les autres moyens invoqués par Mme C... en première instance : Sur la légalité du titre exécutoire du 9 décembre 2015 : S'agissant de la motivation : 11. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet (...) d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 12. D'une part, le titre exécutoire contesté, signé par le maire de Maisons-Alfort, fait état d'une méconnaissance des articles 1 et 2 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé. Il fait en outre référence aux deux courriers de la même autorité en date des 30 septembre 2015 et 17 novembre 2015, énonçant clairement les faits imputés à Mme C..., de nature à lui faire encourir la majoration prévue à l'article 3 du règlement. D'autre part, le titre indique le tarif dont il est fait application, à savoir " sanction financière prévue à l'article 3 dudit règlement ", et précise les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, pour aboutir à la somme de 12 699 euros restant à régler. Il se déduit dès lors sans ambiguïté à la seule lecture du titre en litige qu'il a été fait application en l'espèce du deuxième alinéa de l'article 3 du règlement précité, prévoyant une majoration consistant en une multiplication par dix du montant initial de la location du salon, qu'il n'appartenait pas au maire de justifier autrement que par la référence au seul règlement, et dont au demeurant, Mme C... avait indiqué, en signant le contrat de location, qu'elle en avait pris connaissance et s'engageait à le " respecter scrupuleusement ". Par suite, Mme C... n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'aurait pas été régulièrement informée des bases et éléments de calcul de la somme mise à sa charge dans le titre exécutoire. S'agissant du bien-fondé du titre exécutoire : 13. En premier lieu, Mme C... soutient que le maire de Maisons-Alfort, en lui appliquant le tarif majoré prévu à l'article 3 du règlement précité au motif qu'elle n'aurait pas été l'organisatrice de l'événement pour lequel elle avait souscrit un contrat de location, dès lors qu'elle n'était pas la personne dont le mariage a été célébré le 26 septembre 2015, a commis une erreur de droit et de qualification juridique des faits. Elle fait valoir à cet égard qu'elle était à la fois l'organisatrice de l'événement et le demandeur de la location, alors même qu'elle n'en était pas le bénéficiaire, et qu'elle n'entrait pas, en conséquence, dans le champ d'application de cette redevance majorée. 14. Il résulte des dispositions, citées au point 5, du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé, notamment de son article 3, que, pour pouvoir bénéficier de la redevance d'occupation de base, l'organisateur de l'événement doit nécessairement, en vertu du deuxième alinéa de cet article 3, être la même personne que le demandeur de la location, en application de l'article 1er du règlement. Par son renvoi à l'article 1er du règlement, ce deuxième alinéa de l'article 3 doit être regardé comme signifiant, implicitement mais nécessairement, que, s'agissant des locations consenties aux particuliers, l'organisateur ne peut être que, soit un particulier résidant à Maisons-Alfort faisant une demande de location en vue de la célébration d'un événement organisé en son honneur, soit un particulier résidant à Maisons-Alfort faisant une demande de location en vue de la célébration d'un événement organisé en l'honneur d'un ou plusieurs de ses ascendants ou descendants. En conséquence, Mme C..., qui ne remplissait pas ces conditions, ne pouvait être regardée comme ayant la qualité d'organisateur de l'événement au sens du deuxième alinéa de l'article 3 du règlement précité. En outre, si Mme C... soutient, notamment en appel, que la commune a validé sa réservation alors même qu'elle n'avait pas fourni l'extrait de la publication des bans qui lui était demandé, une telle circonstance est sans incidence sur la légalité du tarif majoré qui lui a été appliqué, dès lors qu'elle ne pouvait se prévaloir de la qualité d'organisateur au sens de l'article 3 du règlement. Par suite, le moyen doit être écarté. 15. En deuxième lieu, Mme C... invoque la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, en ce que les éléments constitutifs de la sanction seraient insuffisamment définis et ne permettraient pas aux demandeurs de savoir s'ils sont susceptibles de faire l'objet ou non de la majoration prévue au deuxième alinéa de l'article 3 du règlement de la location des salons du Moulin Brûlé. Elle invoque en outre la méconnaissance du principe de nécessité et de proportionnalité des peines, dès lors que le règlement ne prévoit pas de modulation de la sanction en fonction de la gravité du manquement, et doit ainsi être regardée comme invoquant, l'illégalité, par voie d'exception, de l'article 3 de ce règlement. Toutefois, cette majoration n'ayant pas le caractère d'une sanction mais, ainsi qu'il a été dit au point 6, d'une redevance d'occupation temporaire du domaine public, ces moyens doivent être écartés comme inopérants. 16. En troisième lieu, Mme C... soutient que la majoration de tarif dont elle a fait l'objet est manifestement disproportionnée au regard du manquement, à le supposer avéré, qu'elle a commis. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 14, Mme C... entrait dans le champ d'application de la redevance majorée prévue au deuxième alinéa de l'article 3 du règlement précité qui n'est au demeurant lui-même pas entaché, ainsi qu'il a été dit au point 8, d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen doit être écarté. 17. En quatrième lieu, Mme C... soutient que dans l'hypothèse où la majoration prononcée à son encontre ne constituerait pas une sanction, le règlement de la location des salons du Moulin Brûlé méconnaîtrait le principe d'égalité entre usagers du service public du fait de l'application d'une tarification distincte selon que les demandeurs sont ou non résidents de la commune de Maisons-Alfort, sans que cette différence de tarif soit justifiée par une différence de situation ou par l'intérêt général. 18. La fixation de tarifs différents applicables pour un même service rendu à diverses catégories d'usagers d'un service public implique, à moins qu'elle ne soit la conséquence nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service commande cette mesure. 19. Le service de location, pour les particuliers, de salles municipales pour l'organisation d'événements ou de réceptions familiales présente pour la commune de Maisons-Alfort un caractère facultatif. Par suite, le conseil municipal a pu, sans commettre d'illégalité, réserver aux résidents de la commune l'application d'un tarif avantageux, grâce à la prise en charge partielle de la redevance d'occupation par le budget communal, dès lors que cette qualité est de nature à constituer une différence de situation appréciable avec celle d'autres usagers non-résidents de Maisons-Alfort. En outre et ainsi qu'il a été dit aux points 8 et 16, la redevance majorée n'est pas entachée de disproportion manifeste par rapport au service rendu. Par suite, et sans qu'il soit besoin de rechercher si le Moulin Brûlé a été financé exclusivement par le budget communal et si les redevances payées par les usagers en couvrent intégralement le coût de fonctionnement ainsi qu'une grande partie de l'amortissement de sa construction, le principe d'égalité ne saurait avoir été méconnu. 20. En cinquième lieu, Mme C... soutient, à titre subsidiaire, que la somme mise à sa charge a été inexactement calculée dès lors que le coefficient de majoration de multiplication par dix ne devait, en vertu de l'article 3 du règlement précité, s'appliquer que sur le montant initial de la location du salon, à savoir la somme de 1 000 euros. Toutefois, il ne résulte ni des dispositions du deuxième alinéa de l'article 3 du règlement ni d'aucune autre que le montant initial de la location au sens de cet article doive être regardé comme ne correspondant qu'au tarif de location du salon proprement dite, à l'exclusion des frais complémentaires. Contrairement à ce que soutient Mme C..., le montant initial de la location incluait les frais annexes constitués par les frais de la location de l'office, les frais de sécurité publique et l'heure supplémentaire de location de 2 heures à 3 heures, pour un montant initial total de 1 379 euros. La circonstance que ces frais n'ont été réglés que le jour de la réception est à cet égard indifférente. Le moyen doit donc être écarté. 21. Enfin, si Mme C... demande, également à titre subsidiaire, de ramener le montant de la majoration mise à sa charge à un quantum proportionné à la gravité du manquement, de telles conclusions à fin de modulation d'une mesure qualifiée par l'intéressée de sanction, doivent être en tout état de cause, compte tenu de ce qui a été dit au point 16, et sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, rejetées. 22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Maisons-Alfort est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a déchargé Mme C... de l'obligation de payer la somme résultant du titre exécutoire du 9 décembre 2015 à hauteur de la somme de 12 411 euros. Sur les frais liés au litige : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Maisons-Alfort, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C... le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Maisons-Alfort et non compris dans les dépens de la présente instance. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1601428 du Tribunal administratif de Melun du 26 octobre 2017 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme C... devant le Tribunal administratif de Melun est rejetée. Article 3 : Mme C... versera à la commune de Maisons-Alfort une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de Mme C... présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative devant la Cour sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Maisons-Alfort et à Mme D... C.... Délibéré après l'audience du 6 mars 2020 à laquelle siégeaient : - Mme B..., président de chambre, - Mme H..., présidente-assesseure, - M. E..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 avril 2020. Le président de la 4ème chambre, M. B... La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 8 N° 17PA03926