Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 15/03/2007, 06DA01123, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-03-15
Numéro : 06DA01123
Président : Mme Tricot
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP CROENEN LESAGE

Vu la requête, enregistrée le 11 août 2006 par télécopie au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai et régularisée par la réception de l'original le 16 août 2006, présentée pour Mme Agnès X, demeurant ..., par la SCP Croenen-Lesage ; Mme X demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement nos 0504006 et 0506223, en date du 30 mai 2006, par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté conjoint, en date du 22 juin 2005, par lequel le président du conseil général du Pas-de-Calais et le préfet du Pas-de-Calais ont mis fin provisoirement à l'accueil non autorisé de personnes âgées, handicapées ou en situation de précarité, qu'elle organisait à son domicile, d'autre part, à l'annulation de l'arrêté conjoint, en date du 19 août 2005, par lequel les mêmes autorités ont prononcé la fermeture dudit établissement et, enfin, au paiement solidaire par l'Etat et par le département du Pas-de-Calais d'une somme de deux fois 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler lesdits arrêtés ; 3°) de condamner l'Etat et le département du Pas-de-Calais à lui verser la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le tribunal administratif a procédé à une qualification erronée de son activité ; qu'en dehors de son activité légale d'accueil familial de trois personnes âgées à domicile, elle se borne à louer les autres parties de sa propriété et n'exerce pas une activité qui entre dans le champ de l'article L. 312-1 alinéa 1er et suivants du code de l'action sociale et des familles, régissant l'activité d'établissements ou services sociaux ou médico-sociaux ; que les arrêtés attaqués ont été pris par des autorités incompétentes ; qu'ils sont dépourvus de base légale ; qu'ils ont été pris sur la base d'une procédure qui s'apparente à une perquisition irrégulière ; que les agents ont entaché leurs constatations d'une erreur manifeste d'appréciation, lors de la prétendue inspection ; qu'aucune urgence ne justifiait cette visite ; qu'il n'est pas précisé, dans le rapport d'inspection, en quoi la santé morale ou physique des personnes serait menacée, caractérisant ainsi une erreur manifeste d'appréciation de la part du président du conseil général du Pas-de-Calais et du préfet du Pas-de-Calais et entachant leur arrêté d'un nouveau vice de légalité interne ; qu'il est impossible pour Mme X de mettre en application l'arrêté litigieux ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 28 novembre 2006, présenté pour le conseil général du Pas-de-Calais, représenté par son président dûment autorisé, et par Me Gros, avocat ; il demande à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de Mme X la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que la requête de l'appelante est irrecevable, étant dépourvue de conclusions formelles contre le jugement rendu en première instance ; qu'à titre subsidiaire, il y a lieu en l'espèce d'appliquer l'adage « nemo auditur » ; que c'est à juste titre que le Tribunal a estimé que Mme X gérait un établissement au sens du code de l'action sociale et des familles ; que les auteurs des actes attaqués étaient compétents pour prendre les mesures contestées ; que les inspections n'étaient pas privées de base légale ; qu'elles se sont déroulées de manière régulière ; que la procédure d'urgence était fondée ; que, compte tenu des constats opérés, les arrêtés ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire, enregistré le 1er décembre 2006, présenté par le préfet du Pas-de-Calais et régularisé par le mémoire du ministre de la santé et des solidarités enregistré par télécopie le 16 février 2007 et son original le 21 février 2007, qui conclut au rejet de la requête et soutient qu'il était ainsi que le président du conseil général du Pas-de-Calais compétents pour prendre les mesures attaquées ; que l'arrêté n'est pas entaché d'une erreur dans la qualification juridique des faits ; que le contrôle n'est pas privé de base légal ; que la notion d'urgence et les constats établis n'ont pas été à l'origine d'une erreur manifeste d'appréciation ; que le relogement des personnes jusque-là n'a jamais été de la responsabilité exclusive de Mme X ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 février 2007 à laquelle siégeaient Mme Christiane Tricot, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et M. Albert Lequien, premier conseiller : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur ; - les observations de Me Gros, pour le conseil général du Pas-de-Calais ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que Mme Agnès X relève appel du jugement, en date du 30 mai 2006 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté conjoint, en date du 22 juin 2005, par lequel le président du conseil général du Pas-de-Calais et le préfet du Pas-de-Calais ont mis fin provisoirement à l'accueil illégal de personnes âgées, handicapées ou en situation de précarité et, d'autre part, de l'arrêté conjoint des mêmes autorités, en date du 19 août 2005, prononçant la fermeture de l'établissement médico-social géré sans autorisation par Mme X à son domicile ; Sur les dispositions applicables : Considérant qu'aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles dans sa version alors applicable : « I. - Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / ( ) / 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; / 7° Les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ; / 8° Les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ; / ( ) » ; que le premier et le dernier alinéas de l'article L. 313-1 du même code disposent : « La création, la transformation ou l'extension des établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 sont soumises à autorisation, sous réserve des dispositions de l'article L. 313-1-1. / ( ) / Les dispositions du présent article sont applicables aux couples ou aux personnes qui accueillent habituellement de manière temporaire ou permanente, à temps complet ou partiel, à leur domicile, à titre onéreux, plus de trois personnes âgées ou handicapées adultes » ; que l'article L. 313-3 dudit code énonce : « L'autorisation est délivrée : / ( ) / Conjointement par l'autorité compétente de l'Etat et le président du conseil général, pour les établissements et services mentionnés aux ( ) 6°, 7°, 8° ( ) du I ( ) de l'article L. 312-1 lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge pour partie par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale et pour partie par le département » ; qu'aux termes de l'article L. 313-13 du même code : « Le contrôle de l'activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux est exercé, notamment dans l'intérêt des usagers, par l'autorité qui a délivré l'autorisation. / Lorsque le contrôle a pour objet d'apprécier l'état de santé, de sécurité, d'intégrité ou de bien-être physique ou moral des bénéficiaires, il est procédé, dans le respect de l'article L. 331-3, à des visites d'inspection conduites conjointement par un médecin inspecteur de santé publique et un inspecteur des affaires sanitaires et sociales. Le médecin inspecteur veille à entendre les usagers et leurs familles et à recueillir leurs témoignages. L'inspecteur ou le médecin inspecteur recueille également les témoignages des personnels de l'établissement ou du service. / Les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales dûment assermentés à cet effet dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat constatent les infractions par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire » ; que l'article L. 311-3 précise que : « L'exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, lui sont assurés : 1° Le respect de sa dignité, de son intégrité, de sa vie privée, de son intimité et de sa sécurité ; / ( ) / 3° Une prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité favorisant son développement, son autonomie et son insertion, adaptés à son âge et à ses besoins, respectant son consentement éclairé qui doit systématiquement être recherché lorsque la personne est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision. A défaut, le consentement de son représentant légal doit être recherché ; / ( ) » ; qu'aux termes de l'article L. 313-15 : « L'autorité compétente met fin à l'activité de tout service ou établissement créé, transformé ou ayant fait l'objet d'une extension sans l'autorisation prévue à cet effet. / Lorsque l'activité relève d'une autorisation conjointe de l'autorité compétente de l'Etat et du président du conseil général, la décision de fermeture est prise conjointement par ces deux autorités et mise en oeuvre par le représentant de l'Etat dans le département avec le concours du président du conseil général. En cas de désaccord entre ces deux autorités, la décision de fermeture peut être prise et mise en oeuvre par le représentant de l'Etat dans le département. / L'autorité compétente met en oeuvre la décision de fermeture dans les conditions prévues aux articles L. 331-5, L. 331-6 et L. 331-7 » ; qu'enfin, l'article L. 331-5 du même code dispose : « Sans préjudice de l'application des dispositions prévues à l'article L. 313-16, si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, le représentant de l'Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu'il leur fixe à cet effet. S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans ce délai, le représentant de l'Etat ordonne la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de l'établissement. / En cas d'urgence ou lorsque le responsable de l'établissement refuse de se soumettre à la surveillance prévue à l'article L. 331-3, le représentant de l'Etat peut, sans injonction préalable, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire, une mesure de fermeture immédiate, à charge pour lui d'en saisir pour avis ledit conseil, dans le délai d'un mois » ; Sur l'existence d'un établissement au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles et la compétence des autorités administratives : Considérant que Mme X qui disposait d'une autorisation du président du conseil général du Pas-de-Calais, en date du 16 avril 1994, pour l'accueil de trois personnes âgées à son domicile à Hersin-Coupigny au titre de l'accueil familial, a aménagé, par la suite, son domicile afin d'accueillir neuf à dix personnes supplémentaires qu'elle présente comme de simples locataires, dont certains ont été placés par le juge des tutelles, et qui présentent tous au moins l'une des caractéristiques suivantes : être une personne âgée, une personne adulte handicapée ou une personne en situation de précarité ou d'exclusion sociale ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les logements loués au domicile de Mme X exclusivement à des personnes âgées, à des adultes handicapés ou à des personnes en précarité ou exclusion sociale, consistent, d'une part, dans la maison principale, en de simples chambres, non complètement isolées, d'une ou plusieurs personnes, dotées pour certaines d'un cabinet de toilette ainsi qu'en une salle de bains, une cuisine et une salle à manger communes aux locataires et à la propriétaire et, pour les dépendances, d'autre part, en deux studios d'une personne chacun comprenant un coin cuisine et un cabinet de toilette ou une salle de bains et, enfin, en un garage aménagé sans autorisation, comportant un espace de trois lits avec coin cuisine et sanitaire ; que la cuisine, la salle à manger et une véranda communes sont utilisées par les locataires et la propriétaire qui, de manière habituelle, à titre personnelle ou aidée d'intervenants extérieurs, assure les courses, la confection de repas, l'entretien du linge et des locaux, la distribution des médicaments et une partie de la détente des locataires ; que ces services, qui ne concernent pas que les trois personnes pour lesquelles Mme X a obtenu un agrément départemental, sont le plus souvent, sinon systématiquement, rémunérés de manière distincte du loyer ; que, dans ces conditions et compte tenu également de leur état physique ou psychologique, la plupart sinon la totalité des locataires, ne pouvaient vivre de façon indépendante ; que, par ailleurs, les aides et les prestations destinées aux locataires sont de la nature de celles visées par les dispositions des 6°, 7° et 8° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ; que, dès lors, et alors même qu'un contrat de bail avait été conclu avec les personnes accueillies, le domicile de Mme X devait être regardé comme un établissement social ou médico-social au sens des dispositions mentionnées ci-dessus ; que la création d'un tel établissement était soumise à autorisation en vertu des dispositions de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, lesquelles s'appliquent, comme le prévoit le dernier alinéa de cet article, aux personnes qui accueillent habituellement de manière temporaire ou permanente, à temps complet ou partiel, à leur domicile, à titre onéreux, plus de trois personnes âgées ou handicapées ; que, par suite, les arrêtés de fermeture contestés, pris sur le fondement de l'article L. 313-15 du code de l'action sociale et des familles, n'étaient pas privés de base légale ; Considérant que les arrêtés attaqués ayant pour seul objet de prononcer la fermeture d'un établissement social ou médico-social au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, exerçant son activité sans autorisation, le président du conseil général du Pas-de-Calais et le préfet du Pas-de-Calais étaient compétents pour en décider sans qu'y fassent obstacle les mesures de placement d'un certain nombre de personnes accueillies décidées par le juge des tutelles et sur lesquelles l'autorité administrative ne s'est d'ailleurs pas prononcée par lesdits arrêtés ; Sur la régularité de l'inspection du 27 mai 2005 : Considérant qu'ayant été saisie de plusieurs plaintes, l'autorité administrative a diligenté, d'une part, le 9 mai 2005, une visite des lieux puis, le 27 mai 2005, une inspection inopinée ; que Mme X conteste la régularité d'une telle inspection ainsi que celle du rapport qui en est résulté et sur la base notamment duquel ont été pris les deux arrêtés conjoints attaqués ; Considérant que selon les termes de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles rappelés ci-dessus, le contrôle de l'activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux est exercé par l'autorité qui a délivré l'autorisation ; que lorsque l'autorité administrative constate ou présume l'existence d'un tel établissement fonctionnant sans autorisation, il peut décider, dans l'intérêt des usagers, de diligenter un contrôle auprès de cet établissement ; que, par suite, la circonstance que l'activité exercée par Mme X n'avait pas fait l'objet d'une autorisation en application de l'article L. 312-1 du code précité ne rendait pas, par elle-même, irrégulière l'inspection destinée à contrôler, dans l'intérêt des usagers, l'exercice de l'activité d'accueil de personnes âgées, de personnes adultes handicapées ou de personnes en précarité ou exclusion sociale au sens des 6°, 7° et 8° du I dudit article ; Considérant que si Mme X soutient que les agents chargés de l'inspection ont procédé à des fouilles irrégulières de locaux, de placards, de réfrigérateurs ou de linge, ces prétendues violations ne sont pas corroborées par les pièces du dossier et, en tout état de cause, ne priveraient pas d'utilité l'ensemble des constatations opérées ; Considérant que si l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles prévoit que lorsque le contrôle a pour objet d'apprécier l'état de santé, de sécurité, d'intégrité ou de bien-être physique ou moral des bénéficiaires, les visites d'inspection sont conduites conjointement par un médecin inspecteur de santé publique et un inspecteur des affaires sanitaires et sociales, cette disposition n'interdit pas que ces inspecteurs se fassent accompagner d'autres agents qui assurent le contrôle de l'activité de l'établissement et agissent sous leur direction, sous réserve que le médecin inspecteur de santé publique et l'inspecteur des affaires sanitaires et sociales procèdent aux auditions qui leur incombent en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 313-13 précité ; qu'ainsi la seule circonstance que l'inspection du 27 mai 2005 aurait été effectuée par quatre personnes en plus du médecin inspecteur de santé publique et de l'inspecteur des affaires sanitaires et sociales n'entache pas le contrôle d'irrégularité et ne prive pas, en tout état de cause, le rapport de toute utilité ; Considérant qu'il est seulement allégué que l'inspection aurait porté atteinte à la dignité des personnes au sens du 1° de l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles ou aurait été conduite dans des conditions telles que le consentement éclairé des personnes accueillies aurait été méconnu ; Sur l'erreur d'appréciation : Considérant que, nonobstant les déclarations positives d'un certain nombre de locataires, de leur entourage ou de personnels médicaux et le constat d'huissier produit, il ressort tant des plaintes reçues à plusieurs reprises par les services que des constatations opérées qui font apparaître une très grande promiscuité de vie entre les locataires et Mme X, des conditions d'hygiène et de sécurité dégradées notamment eu égard aux caractéristiques des logements et de l'état physique des personnes hébergées, l'autorité administrative n'a pas entaché sa mesure d'une erreur d'appréciation en retenant que les conditions de l'accueil ne permettaient pas de garantir la santé, la sécurité, le bien-être moral et physique des personnes hébergées et en prononçant, sous le régime de l'urgence, la fermeture immédiate provisoire de l'établissement tenu irrégulièrement par Mme X en application de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles ; Sur l'absence de mise à exécution de l'arrêté : Considérant qu'en vertu de l'article L. 331-6 du code de l'action sociale et des familles, en cas de fermeture d'un établissement, volontaire ou ordonnée en vertu de l'article L. 331-5, il appartient au représentant de l'Etat dans le département de prendre les mesures nécessaires en vue de pourvoir à l'accueil des personnes qui y étaient hébergées ; que si Mme X fait valoir qu'il lui est impossible de mettre elle-même à exécution l'arrêté de fermeture, un tel moyen est, au regard des dispositions précitées, sans influence sur la légalité des arrêtés de fermeture eux-mêmes ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme X n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté ses requêtes tendant à l'annulation des arrêtés de fermeture provisoire puis définitive de son établissement, pris conjointement par le président du conseil général et le préfet du Pas-de-Calais ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et du département du Pas-de-Calais, qui ne sont pas dans la présente instance parties perdantes, la somme que demande Mme X au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner Mme X à verser au conseil général du Pas-de-Calais la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme X est rejetée. Article 2 : Mme X versera au conseil général du Pas-de-Calais la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Agnès X, au président du conseil général du Pas-de-Calais et au ministre de la santé et des solidarités. Copie sera transmise au préfet du Pas-de-Calais. 2 N°06DA01123