CAA de NANTES, 2ème chambre, 24/11/2023, 22NT00330, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-24
Numéro : 22NT00330
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : M. Romain  DIAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : DE BAYNAST

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... B..., M. A... B... et M. C... B... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 6 novembre 2019 par lequel le maire de Grosbreuil a délivré à la commune un permis d'aménager sur un terrain situé à la Benatonnière, ainsi que l'arrêté du 6 février 2021 par lequel le maire a délivré à la commune un permis d'aménager modificatif sur ce même terrain. Par un jugement n°s 1914358 et 2103744 du 2 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 février 2022 et le 10 juin 2022, Mme B... et autres, représentés par Me de Baynast, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 2 décembre 2021 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler l'arrêté du 6 novembre 2019 par lequel le maire de la commune de Grosbreuil a accordé à cette commune un permis d'aménager ainsi que l'arrêté du 6 février 2021 portant permis d'aménager modificatif ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Grosbreuil le versement à chacun d'eux d'une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en tant qu'anciens propriétaires expropriés des terrains d'assiette du projet, ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité à contester les permis d'aménager ; - l'arrêté du 6 novembre 2019, portant permis d'aménager est entaché de fraude ; la commune n'est pas propriétaire de l'ensemble des terrains d'assiette du projet ; le maire en avait connaissance ; - en l'absence de délibération du conseil municipal l'y autorisant, le maire ne pouvait, sauf à méconnaître les dispositions combinées des articles R. 423-1 du code de l'urbanisme et L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales déposer une demande de permis d'aménager pour le compte de la commune ; - ce dernier vice n'est pas régularisable, parce qu'il implique de placer le conseil municipal en situation de compétence liée ; le conseil municipal a été renouvelé au mois de mai 2020 ; - le projet porte atteinte aux paysages avoisinants, en méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 6 février 2021 portant permis d'aménager modificatif méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2022, la commune de Grosbreuil, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il n'y a pas eu de fraude quant à la qualité du pétitionnaire ; - la demande de première instance était manifestement irrecevable, car introduite tardivement, par une personne dépourvue d'intérêt pour agir ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dias, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - les observations de Me de Baynast, représentant Mme B... et autres, et de Me Gobé, substituant Me Tertrais, représentant la commune de Grosbreuil. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Grosbreuil (Vendée) a engagé une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique en vue de réaliser une zone d'équipements sportifs, culturels et de loisirs, en périphérie sud-ouest du centre-bourg, à hauteur du lieu-dit " Petit Paris ", le long de la route départementale (RD 21). Par un arrêté du 23 novembre 2017, le préfet de la Vendée a déclaré le projet d'utilité publique. Par un arrêté du 6 février 2018, le préfet a déclaré cessibles les parcelles cadastrées section C n° 294, n°1392, n°1394 et n°1396 et section AB n°167, n°169 et 174, propriété des requérants. Par un arrêté du 6 novembre 2019, le maire de Grosbreuil a accordé à la commune un permis d'aménager afin de créer sur ces parcelles une zone d'équipements sportifs, culturels et de loisirs, d'une surface totale de 3,82 hectares. Par un arrêté du 6 février 2021, le maire de Grosbreuil a délivré à la commune un permis d'aménager modificatif, remplaçant par un giratoire d'entrée et de sortie du site, le projet de " tourne à gauche " initialement prévu. Mme B... et autres relèvent appel du jugement du 2 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des arrêtés du 6 novembre 2019 et du 6 février 2021 du maire de Grosbreuil. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le permis d'aménager du 6 novembre 2019 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ". Aux termes de l'article R. 431-5 du même code : " (...) La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis. ". 3. Il résulte de ces dispositions que les permis d'aménager doivent seulement comporter, en vertu de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 précité. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration ou d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. 4. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une demande de permis d'aménager vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser la demande de permis pour ce motif. 5. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Grosbreuil, agissant au nom de la commune, a fourni à l'appui de la demande de permis d'aménager l'attestation prévue à l'article R. 441-1 du code de l'urbanisme dans laquelle il indique avoir qualité pour présenter sa demande au sens de l'article R. 423-1 du même code. Si les requérants soutiennent qu'à la date du dépôt de la demande, ils étaient encore propriétaires d'une bande de terrain, à la limite entre la section n° C, incluant les parcelles n°1392 et n°1396, et la section AB, regroupant les parcelles cadastrées n°167,169, 171, 173 et 174, et qu'à cette même date, leur situation était encore en discussion devant le juge judiciaire, il ressort des pièces du dossier, notamment du plan parcellaire joint à l'ordonnance du 28 mai 2018 du juge de l'expropriation du tribunal de grande instance de la Roche-sur-Yon, que l'ensemble de ces parcelles, situées dans le périmètre de l'opération d'expropriation, ont été acquises par la commune de Grosbreuil. Si le plan cadastral informatisé du site officiel Géoportail fait apparaître, au milieu du terrain d'assiette du projet, à la jonction des sections cadastrales n°AB et n° C, un léger espace qui n'est inclus dans aucune parcelle cadastrée identifiée, il ressort des pièces du dossier, notamment des précisions apportées par le cabinet de géomètres-experts ayant réalisé les opérations d'arpentage des parcelles concernées, que cet espace résulte seulement d'une erreur de représentation entachant le plan cadastral informatisé engendrée par l'assemblage par numérisation des feuilles cadastrales des sections n°AB et n° C. Par suite, le maire de Grosbreuil ne peut être regardé comme ayant disposé, au moment où il a délivré le permis en cause, d'informations de nature à établir le caractère frauduleux de l'attestation prévue à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que la commune pétitionnaire ne disposait d'aucun droit à déposer la demande de permis. Dès lors, la demande de permis, qui comportait l'attestation requise, remplissait les conditions fixées par les dispositions précitées de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de ce que le maire était tenu, en application de ces dispositions, de refuser le permis d'aménager contesté doit, par suite, être écarté. 6. En deuxième lieu, il résulte des dispositions combinées du a) de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme et des articles L. 2121-29 et L 2122-21 du code général des collectivités territoriales qu'un maire ne peut déposer une demande de permis d'aménager au nom de sa commune sans y avoir été expressément autorisé par le conseil municipal. 7. Il ressort des pièces du dossier que, par deux délibérations du 23 juin 2014 et du 11 juillet 2016 relatives, respectivement, à l'aménagement de la zone 1AU1 " La Bénatonnière " et aux " travaux d'aménagement d'une zone d'équipements sportifs, socio-culturels et de loisirs sur la commune de Grosbreuil ", le conseil municipal de cette commune a autorisé son maire à signer tout document concernant la mise en œuvre de cette opération. Cependant, il ressort des mentions qui y figurent que les délibérations ont pour seuls objets les négociations foncières en vue des acquisitions immobilières préalables à la réalisation du projet, ainsi que la demande d'enquête parcellaire et d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique mais qu'elles ne portent pas sur la demande d'autorisation d'urbanisme pour réaliser les aménagements. Les deux délibérations produites par la commune de Grosbreuil ne permettent donc pas de faire regarder son maire comme ayant été habilité à déposer la demande initiale de permis d'aménager. 8. Toutefois, lorsqu'une autorisation d'urbanisme est entachée d'incompétence, qu'elle a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci est compétemment accordée pour le projet en cause, qu'elle assure le respect des règles de fond applicables à ce projet, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. 9. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 16 novembre 2020, le conseil municipal de Grosbreuil a autorisé le maire à déposer une demande de permis d'aménager modificatif, en vue de régulariser le vice analysé au point 7 du présent arrêt et à remplacer le " tourne à gauche " initialement prévu par un giratoire. La demande de permis d'aménager modificatif a été déposée le 8 décembre 2020 et a donné lieu à un arrêté de permis d'aménager modificatif délivré le 6 février 2021 suivant. Le permis modificatif ayant ainsi régularisé l'irrégularité affectant l'arrêté contesté du 6 novembre 2019, ce vice ne peut plus être utilement invoqué à l'encontre de cet arrêté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " 11. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, bordé par la RD 21 qui mène aux Sables d'Olonne, se situe, à la périphérie sud-ouest du bourg de Grosbreuil, sur un point haut de la vallée de la Bénatonnière. Le terrain, recouvert pour l'essentiel d'une végétation herbeuse et ne supportant aucune construction, est placé dans l'axe d'une perspective visuelle qui permet, à partir du clocher de l'église du village, d'apercevoir le château de la Bénatonnière, 600 mètres plus loin, au sud-ouest, de l'autre côté du ruisseau éponyme. Situé au sein d'un paysage bocager caractérisé par une mixité entre habitat et zone agricole, le terrain d'assiette du projet est classé en zone 1AUL par le plan local de l'urbanisme, " zone où doivent trouver place les équipements publics ou d'intérêt collectif, tels que les activités socio-culturelles, de loisir, de sport, de tourisme et d'enseignement. Il convient d'y éviter les habitations et les modes d'occupation du sol sans rapport avec la vocation de la zone. ". Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme indique que la zone présente une sensibilité particulière sur un plan paysager et qu'elle mérite, de ce fait, une attention toute particulière. 12. Il ressort de la notice de présentation jointe à la demande de permis d'aménager que le projet contesté, qui a pour objet l'aménagement d'une zone d'équipements collectifs à destination sportive, socio-culturelle et de loisir, à proximité immédiate du bourg de Grosbreuil et de ses quartiers d'habitation, ne prévoit l'édification d'aucun bâtiment. Si la notice de présentation du projet situe la localisation éventuelle, à proximité de l'école et du court de tennis, d'une future salle polyvalente, il ressort des pièces du dossier que le permis d'aménager litigieux ne porte pas sur la construction de cet équipement. Les travaux consistent dans la création d'un terrain de football, de cent places de stationnement, d'une zone d'arrêt des cars et d'une voie interne pour desservir ces équipements ainsi que l'école publique, qui jouxte le site. Le projet prévoit aussi l'enherbement de 27 places de stationnement pour respecter la perspective entre le château et le clocher, la préservation et la mise en valeur de la haie bocagère et du petit bois qui longent la RD 21, ainsi que la plantation de nouvelles haies et d'arbres de haut jet pour améliorer l'intégration visuelle du site dans le paysage et les quartiers d'habitation voisins. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les aménagements ainsi prévus, qui ne comportent, ainsi qu'il a été dit, aucune construction en hauteur et qui sont assortis d'éléments paysagers d'inspiration bocagère porteront atteinte aux paysages de la vallée de la Bénatonnière et à la perspective visuelle particulière qui la caractérise. Si le terrain de football projeté doit être implanté sur un terrain qui, à l'origine, supportait une partie du parc du château de la Bénatonnière, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet équipement sportif portera atteinte au caractère du château. Dès lors, le moyen tiré de ce qu'en délivrant ce permis, sans l'assortir de prescriptions spéciales, le maire aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne le permis d'aménager modificatif du 6 février 2021 : 13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 14. S'il est vrai que le giratoire projeté pour faciliter la desserte du terrain par la RD 21 se trouve à proximité d'habitations, il ne ressort pas des pièces du dossier que le lieu d'implantation de cet équipement serait inadapté ou de nature à porter atteinte la sécurité des riverains. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le permis modificatif contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Grosbreuil, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement aux requérants des sommes qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre solidairement à la charge des requérants le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune, au même titre. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme B... et autres est rejetée. Article 2 : Mme B... et autres verseront solidairement à la commune de Grosbreuil une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3: Le présent arrêt sera notifié à Mme D... B..., à M. A... B..., à M. C... B... et à la commune de Grosbreuil. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2023. Le rapporteur, R. DIAS La présidente, C. BUFFETLa greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT00330