Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 20/06/2013, 11MA02719, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-20
Numéro : 11MA02719
Président : M. BENOIT
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : M. MASSIN
Avocat(s) : LEGIER ; LEGIER ; LEGIER

Vu, I), la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 13 juillet 2011, sous le numéro 11MA02719, présentée par la ministre de l'écologie du développement durable, des transports et du logement ; La ministre demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903465 en date du 26 mai 2011 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la commune de Violès, a annulé l'arrêté en date du 30 avril 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation sur le territoire de cette commune, en tant que cet arrêté a classé en zones de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyennes, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible ; 2°) de rejeter la demande de la commune ; ..................................................................................................... Vu, II), la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 27 juillet 2011, sous le numéro 11MA02936, présentée pour la commune de Violès, par son maire à ce dûment habilité, par MeA... ; la commune de Violès demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903465 en date du 26 mai 2011 en ce que par celui-ci le tribunal administratif de Nîmes n'a pas annulé totalement l'arrêté en date du 30 avril 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation sur son territoire ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) subsidiairement d'annuler cet arrêté en tant qu'il a classé en zone rouge d'aléa fort une partie du quartier des Pessades et tant qu'il a classé en zone de danger les parties des zones oranges où la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyennes, la zone orange hachurée, la zone jaune et la zone verte ; ..................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 ; Vu le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ; Vu le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 mai 2013 : - le rapport de M. Revert, premier conseiller, - les conclusions de M. Massin, rapporteur public, - et les observations de Me B... du cabinet Legier pour la commune de Violès ; 1. Considérant que par le jugement querellé, le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la commune de Violès, a annulé l'arrêté en date du 30 avril 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation sur le territoire de cette commune, en tant que cet arrêté a classé en zones de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyennes, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible ; que la ministre chargée de l'écologie relève appel de ce jugement par sa requête n° 11MA02719 ; que la commune de Violès, outre l'appel incident présenté dans le cadre de l'instance n° 11MA02719, a également interjeté appel du jugement par sa requête n° 11MA02936, en tant que par celui-ci, le tribunal administratif de Nîmes n'a pas annulé totalement cet arrêté ; 2. Considérant que ces deux requêtes sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt ; Sur l'appel de la ministre : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté en litige et issue de la loi du 30 juillet 2003 : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...). II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones, dites " zones de précaution ", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; (...). " ; 4. Considérant qu'il résulte clairement des dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, pour l'application desquelles le Tribunal ne devait donc pas se référer pour interprétation aux travaux préparatoires de la loi du 30 juillet 2003 qui a donné à ce texte sa dernière rédaction à la date de l'arrêté en litige, que les zones de précaution ne sont pas des zones exposées à un risque de moindre intensité que les zones dites de danger, mais des zones qui ne sont pas elles-mêmes exposées à de tels risques mais dont l'utilisation, l'occupation ou l'aménagement peuvent aggraver ces risques ou en créer de nouveaux ; que de ces mêmes dispositions il résulte non moins clairement que ce n'est qu'en tant que de besoin qu'un plan de prévention des risques d'inondation délimite non seulement des zones de danger, mais également des zones dites de précaution ; que le préfet de Vaucluse ne s'est donc pas mépris sur le sens de ces dispositions en ne rangeant pas en zone de précaution des zones exposées à de faibles risques d'inondation ; qu'il suit de là que c'est à tort que pour prononcer l'annulation de l'arrêté litigieux en tant qu'il n'a pas rangé en zone de précaution mais en zone de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyennes, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible, le tribunal a donné une interprétation différente desdites dispositions ; qu'il a donc lieu de censurer le motif d'annulation retenu par les premiers juges, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de l'appel de la ministre ; 5. Considérant qu'il appartient à la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les moyens de première instance et d'appel de la commune de Violès ; En ce qui concerne la légalité externe ; 6. Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte pas des dispositions législatives précitées ni d'aucune autre disposition que le périmètre du projet de plan de prévention des risques d'inondation mis à l'étude ne puisse être réduit au cours de la procédure d'élaboration et inclure un nombre plus faible de communes au stade de la mise à enquête publique et, le cas échéant, au stade de l'approbation du projet de plan ; que le principe du parallélisme des procédures et des compétences ne justifie pas légalement que le préfet de la Drôme approuve, conjointement avec le préfet de Vaucluse, le plan de prévention sur des communes relevant du département de Vaucluse ; que c'est ainsi sans entacher d'incompétence ses arrêtés du 17 janvier 2007 et du 30 avril 2009 que le préfet de Vaucluse a pu, sans la signature du préfet de la Drôme qui était le coauteur de l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention en litige, soumettre à enquête publique le projet de plan de prévention pour 23 communes du département de Vaucluse, puis approuver ledit plan ; que ces mêmes dispositions, ni celles de l'article L. 562-4-1 du même code, ne font obstacle à ce que le projet de plan de prévention, mis à l'étude à l'échelle d'un bassin, soit approuvé commune par commune ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 562-3 du code de l'environnement dispose que : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. (...) " ; que l'article L. 562-7 du code ajoute que : " Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application des articles L. 562-1 à L. 562-6. Il définit notamment les éléments constitutifs et la procédure d'élaboration et de révision des plans de prévention des risques naturels prévisibles, ainsi que les conditions dans lesquelles sont prises les mesures prévues aux 3° et 4° du II de l'article L. 562-1 " ; que l'article 2 du décret du 4 janvier 2005, pris pour l'application de la loi du 30 juillet 2003 précitée : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte ; (...). Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. L'arrêté est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan. (...) " ; que l'article 10 de ce décret précise que " Les dispositions de l'article 2 du présent décret sont applicables aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dont l'établissement est prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du mois suivant la publication du présent décret. " ; qu'à la date de l'arrêté du préfet de Vaucluse et du préfet de la Drôme, du 26 octobre 2000, prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation du bassin de l'Ouvèze, le décret du 4 janvier 2005 n'était pas encore entré en vigueur ; qu'ainsi, par application de l'article 10 de ce décret et faute pour les dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement d'être sur ce point suffisamment précises pour être directement applicables, c'est sans méconnaître ces dispositions que ledit arrêté n'a pas défini les modalités de la concertation et qu'aucune concertation n'a été organisée pour l'élaboration du plan de prévention en litige ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 7 du décret du 5 octobre 1995 susvisé : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert en tout ou partie par le plan. (...) Si le projet de plan concerne des terrains agricoles ou forestiers, les dispositions relatives à ces terrains sont soumises à l'avis de la chambre d'agriculture et du centre régional de la propriété forestière. (...) Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles 6 à 21 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas du présent article sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article 15 du décret du 23 avril 1985 précité. " ; que si, d'une part, la commune de Violès a entendu se plaindre, en première instance, de ce que faisait défaut au dossier d'enquête publique l'avis de la chambre d'agriculture compétente, elle admet elle-même que cet avis est intervenu à l'issue de l'enquête publique et qu'il ne pouvait dès lors y figurer ; que, d'autre part, l'avis émis le 22 février 2007 par la communauté de communes du Pays de Voconces, compétente pour l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale dont le territoire est pour partie concerné par le plan de prévention, et reçu par les services de l'Etat le 26 février, n'a pas été joint au dossier soumis à l'enquête publique qui a débuté le 7 février 2007 ; que toutefois, compte tenu en particulier du champ d'application de l'arrêté en litige limité à la commune de Violès qui n'est pas couverte par le futur schéma de cohérence territoriale, l'absence audit dossier de l'avis de cet établissement public, qui n'a aucun effet sur la compétence de l'auteur de l'acte en litige, n'a pu en l'espèce nuire à l'information du public, priver les personnes intéressées d'une quelconque garantie ni exercer une influence sur les partis de prévention adoptés par le plan ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier d'appel qu'au titre de l'article 7 du décret du 5 octobre 1995 susvisé, dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 562-7 du code de l'environnement, le centre régional de la propriété forestière a été saisi pour avis par lettre du 3 janvier 2007 et qu'il a émis un avis favorable le 28 février 2007, parvenu aux services de l'Etat à l'expiration du délai de deux mois au terme duquel l'organisme était réputé avoir donné un avis favorable ; qu'il suit de là que bien que l'arrêté en litige ne vise pas cet avis réputé favorable, le moyen tiré du défaut de consultation de cet organisme n'est pas fondé ; En ce qui concerne la légalité interne ; 10. Considérant, en cinquième lieu, que la commune de Violès critique le rangement en zone rouge d'une partie des quartiers des Pessades, en se prévalant du rapport de la commission d'enquête publique ainsi que du rapport d'un ingénieur du 6 avril 2004 qui attribue la crue exceptionnelle de 1992 à la rupture de la digue constituée par l'ancienne voie ferrée dite de Saint André, et en soutenant qu'aucun ouvrage de ce type n'a été depuis lors reconstruit ; que cependant, la direction départementale de l'équipement et de l'agriculture, dans son rapport d'analyse des conclusions de la commission et dudit rapport d'ingénieur, lequel est par ailleurs habitant de la commune, retient comme cause principale de l'inondation dans ce quartier en 1992, sans nier le rôle de la rupture de digue, l'incapacité du lit de l'Ouvèze à absorber les débits d'une telle crue ; qu'en outre, le rapport de présentation identifie la plaine aval de Violès-Bédarrides comme une zone à enjeux forts, après avoir retenu la crue de 1992 comme crue de référence sur cette plaine et admis son caractère exceptionnel de par sa période de retour et les dégâts engendrés ; que si la commission d'enquête publique a pu conclure que le classement en zone rouge des zones d'expansion des crues à aléa faible ne se justifie pas, il n'est ni établi ni même véritablement allégué que le secteur en litige pourrait être considéré comme une zone d'expansion des crues à aléa faible, alors que pour tenir compte des observations de la commission, le préfet n'a pas déclassé la totalité des huit zones d'expansion des crues ; qu'enfin, le rapport de présentation, dont les données ne sont pas utilement combattues, relève quant à lui que les nombreuses études réalisées dans cette plaine se sont appuyées sur les crues antérieures ; qu'ainsi, nonobstant diverses attestations d'habitants selon lesquelles avant la crue de 1992, aucune inondation n'avait pu être observée dans le quartier, il n'est pas démontré qu'en rangeant ledit secteur en zone rouge, le préfet aurait entaché son arrêté d'une erreur manifeste d'appréciation ; 11. Considérant, en sixième lieu, que la commune de Violès ne peut utilement discuter, d'ailleurs en termes généraux, l'identification en zones de danger des zones oranges, oranges hachurées, vertes et jaunes, au seul motif qu'elles seraient exposées seulement à un aléa faible d'inondation, dès lors qu'une telle intensité d'aléa ne fait pas obstacle à un classement en zone de danger, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, et que cette intensité et la réalité de cet aléa ne sont pas discutées pour ces zones ; que la commune ne peut pas plus utilement critiquer l'absence de zones de précaution au plan de prévention en se bornant à invoquer la distinction faite par ledit article entre les zones de danger et les zones de précaution ; 12. Considérant, enfin, qu'alors qu'il résulte du rapport de présentation que la commune a été en 1992 inondée par plus d'un mètre d'eau et qu'il n'est pas établi, en revanche, que la rupture de la digue de Saint-André soit la cause principale de cette inondation, la commune, qui se borne à affirmer n'avoir subi aucun dommage sérieux à cette date, ne livre aucun élément de nature à établir que ce serait à tort que le plan de prévention a retenu comme crue de référence la crue de 1992 ; qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que cette référence n'ait pas été mise en oeuvre pour inclure en zone de danger des parcelles qui n'ont jamais été inondées, une telle circonstance n'interdisant pas par elle-même un tel rangement ; qu'il suit de là que ne peut être accueilli le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise en délimitant sur le territoire de la commune les zones de danger ; Sur l'appel principal de la commune et son appel incident : En ce qui concerne la régularité du jugement querellé 13. Considérant que dans son mémoire enregistré au greffe du Tribunal le 3 mai 2011, la commune de Violès sollicitait la censure pour erreur manifeste d'appréciation du zonage orange hachuré ; qu'en ne censurant que les parties de zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyennes, qui constituent des zones distinctes des zones oranges hachurées, le Tribunal n'a pas statué sur de telles prétentions ni sur le moyen développé à leur soutien, lesquels n'ont été ni visés ni analysés dans le jugement ; que ce dernier est ainsi entaché d'une irrégularité de nature à justifier son annulation dans la mesure sollicitée ; 14. Considérant qu'il y a lieu pour la Cour, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer l'affaire et de se prononcer sur la demande de la commune de Violès ; En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 30 avril 2009 15. Considérant qu'il y a lieu de réserver aux moyens développés tant devant le tribunal administratif que devant la Cour les mêmes réponses que celles qui y ont été données aux moyens présentés en des termes identiques dans le cadre de l'appel principal interjeté par la ministre chargée de l'écologie ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Violès est seulement fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant que le tribunal administratif a omis de statuer sur ses conclusions relatives au zonage orange hachuré et que la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est fondée à demander l'annulation totale de ce jugement au motif que c'est à tort que le tribunal a accueilli les conclusions de la commune tendant à l'annulation de l'arrêté en litige classant en zones de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 cm avec des vitesses d'écoulement moyennes, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible ; que le jugement attaqué doit donc être annulé et la demande de la commune présentée devant le tribunal administratif rejetée ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de Violès ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 0903465 en date du 26 mai 2011 du tribunal administratif de Nîmes est annulé. Article 2 : La demande de la commune de Violès présentée devant le tribunal administratif de Nîmes ensemble ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative devant la Cour sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à la commune de Violès. '' '' '' '' 2 N°11MA002719, 11MA02936 FS