CAA de LYON, 5ème chambre, 29/09/2022, 20LY02555, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-09-29
Numéro : 20LY02555
Président : Mme DECHE
Rapporteur : Mme Mathilde  LE FRAPPER
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société civile immobilière (SCI) Martin a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la délibération du 4 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Clermont-Ferrand a approuvé le plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1900289 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 2 septembre 2020, la SCI Martin, représentée la SCP Teillot et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement et la délibération du 4 novembre 2016 ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il n'est pas justifié que le maire de Clermont-Ferrand aurait établi le bilan de la concertation prévu à l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme ; - l'ampleur des modifications apportées au projet arrêté de plan local d'urbanisme remettait nécessairement en cause son économie générale et imposait l'organisation d'une nouvelle enquête publique, pour tenir compte de l'ensemble des observations émises au cours de l'enquête publique, dont certaines n'ont pas été examinées ; - la délibération attaquée est intervenue en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, en l'absence d'information suffisante des conseillers municipaux concernant notamment la situation particulière de la parcelle lui appartenant, et en l'absence d'un délai de réflexion suffisamment long ; - le classement de sa parcelle en zone agricole ne correspond pas aux objectifs du parti d'aménagement et est ainsi entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, et le refus de définir un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées dérogeant aux dispositions applicables à la zone agricole procède d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement méconnaît le principe d'égalité de traitement. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2022, la commune de Clermont-Ferrand et la métropole Clermont Auvergne Métropole, représentées par Me Bonicel-Bonnefoi, concluent au rejet de la requête et demandent à la cour de prendre acte de l'intervention volontaire de Clermont Auvergne Métropole et de mettre à la charge de la SCI Martin le versement à chacune d'elles d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que les moyens soulevés par la SCI Martin ne sont pas fondés. Par courrier du 16 juin 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrégularité du jugement de première instance ayant omis de mettre en cause la métropole Clermont Auvergne Métropole. Par un mémoire enregistré le 21 juin 2022, la commune de Clermont-Ferrand et la métropole Clermont Auvergne Métropole ont répondu au moyen d'ordre public. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2017-1778 du 27 décembre 2017 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Le Frapper, première conseillère, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me Coutille, représentant la SCI Martin, et de Me Lambert, représentant la commune de Clermont-Ferrand et la métropole Clermont Auvergne Métropole ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 4 novembre 2016, le conseil municipal de la commune de Clermont-Ferrand a approuvé son plan local d'urbanisme, lequel avait notamment pour effet de classer en zone agricole la parcelle cadastrée section BT n° 37 appartenant à la SCI Martin, antérieurement incluse dans une zone UY couvrant la partie de l'aéroport située sur le territoire de la commune. Par un arrêt n° 18LY02026 du 7 février 2019, la cour administrative d'appel de Lyon, saisie par la commune de Clermont-Ferrand, a annulé pour irrégularité le jugement du 27 mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand avait partiellement annulé cette délibération et a renvoyé l'affaire devant le tribunal. La SCI Martin relève appel du jugement du 2 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a finalement rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des pièces produites en appel que, par délibération du 27 mai 2016, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération clermontoise dénommée " Clermont Communauté ", alors en cours de transformation en communauté urbaine, a décidé de doter l'établissement public de coopération intercommunale, à compter du 1er janvier 2017, de la compétence en matière de plan local d'urbanisme et de document d'urbanisme en tenant lieu. Par décret du 27 décembre 2017, la communauté urbaine dénommée " Clermont Auvergne Métropole " est par ailleurs devenue une métropole à compter du 1er janvier 2018, dotée de plein droit des compétences obligatoires prévues à l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, notamment en matière de plan local d'urbanisme, qu'elle exerce en lieu et place des communes membres, dont celle de Clermont-Ferrand. Par suite, si la commune de Clermont-Ferrand avait la qualité de partie à l'instance ouverte devant le tribunal administratif par la SCI Martin, dès lors que le conseil municipal était l'auteur de la délibération attaquée approuvant le plan local d'urbanisme, intervenue avant le transfert de compétence, il appartenait toutefois au tribunal de mettre également en cause la communauté urbaine, ultérieurement devenue métropole, seule compétente pour adopter, le cas échéant, les mesures d'exécution du jugement et qui a ainsi également la qualité de partie à l'instance, et non d'intervenant volontaire. Par suite, il y a lieu pour la cour d'annuler le jugement ayant omis de procéder à cette mise en cause, d'évoquer puis de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SCI Martin devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, lequel avait fait usage de la possibilité prévue à l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative. Sur la légalité de la délibération du 4 novembre 2016 : 3. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 103-3 et L. 103-6 du code de l'urbanisme qu'à l'issue de la concertation, l'organe délibérant de la collectivité concernée en arrête le bilan. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune de Clermont-Ferrand a bien établi un document intitulé " bilan de la concertation sur l'élaboration du plan local d'urbanisme ", en vue du conseil municipal du 26 février 2016 au cours duquel a été adoptée la délibération arrêtant le projet de PLU et approuvant en particulier la proposition faite au conseil municipal " de tirer, sur la base du rapport élaboré et joint en annexe, un bilan positif de la concertation menée tout au long de l'élaboration du PLU ". Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutient à tort la SCI Martin par des arguments inopérants, le bilan de la concertation a bien été arrêté par l'organe délibérant de la collectivité, de sorte que le moyen tiré de l'absence d'un tel bilan ne peut qu'être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". 5. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas contesté, que les modifications apportées au projet de plan avant son approbation sont majoritairement issues des avis des personnes publiques associées et, pour le surplus, des observations émises par les participants à l'enquête, et procèdent ainsi de l'enquête publique. Ni le nombre de ces modifications, ni la circonstance qu'elles aient concerné l'ensemble des documents composant le projet de plan ne peuvent suffire à démontrer qu'elles seraient de ce seul fait " nécessairement " de nature à porter atteinte à l'économie générale du projet et à imposer une nouvelle enquête, alors qu'il ressort à l'inverse des pièces du dossier que ces modifications avaient une portée limitée. Par ailleurs, il ressort des propres termes de la délibération attaquée que les motifs pour lesquels certaines demandes formulées lors de l'enquête publique n'ont pas été retenues figurent dans le rapport de la commission d'enquête et notamment dans le mémoire en réponse de la ville, tous deux annexés à la délibération, de sorte que ces demandes ont bien été examinées. Il s'ensuit que la SCI Martin n'est pas fondée à soutenir qu'une nouvelle enquête aurait été nécessaire et que la délibération attaquée serait, à défaut, entachée d'irrégularité. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 8. Contrairement à ce que soutient la SCI Martin, les dispositions précitées n'imposaient pas que les conseillers municipaux soient spécifiquement informés du sort particulier de sa parcelle et de l'évolution de son zonage, ni que les informations transmises comportent une justification détaillée du bien-fondé du projet de délibération soumis à leur approbation. Il n'est par ailleurs pas contesté que le conseil municipal a été convoqué dans le délai légal et que l'ordre du jour étaient accompagné des documents nécessaires, et notamment de l'ensemble du projet de plan. La circonstance qu'un jour férié et un week-end aient été inclus dans le délai de convocation ne saurait suffire à démontrer que ce dernier n'aurait pas été suffisant en l'espèce. La seule existence d'une notice adressée aux conseillers afin de prévenir une éventuelle difficulté d'ouverture de l'un des fichiers électroniques leur ayant été adressés ne saurait davantage permettre de démontrer que les conseillers n'auraient pas été suffisamment informés, en l'absence de toute difficulté effective rapportée. Le moyen tiré du défaut d'information des conseillers municipaux ne peut ainsi qu'être écarté. 9. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte. Ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée. 11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section BT n° 37 appartenant à la SCI Martin est située à l'est de la commune, aux abords de la plaine de Limagne, dont il n'est pas contesté qu'elle comporte des terres fertiles au riche potentiel agronomique. La parcelle en litige constitue par ailleurs la pointe nord d'un vaste espace au caractère agricole avéré comportant à proximité immédiate des exploitations, et elle est séparée des espaces urbanisés situés à l'ouest par l'autoroute. Elle est par ailleurs séparée de la zone urbaine dite " spécifique " située à l'est, comprenant des terrains non construits de l'aéroport, par une bande de parcelles également classées en zone agricole. Il n'est par ailleurs pas contesté que le secteur dans lequel est inclus la parcelle en litige n'est plus concerné par des projets en lien avec le développement de l'activité aéroportuaire, ayant justifié le précédent classement en zone UY du plan d'occupation des sols. Le parti d'aménagement adopté par la commune entend ainsi préserver ces terres agricoles au potentiel agronomique élevé et accueillir les constructions et installations nécessaires aux exploitations agricoles, pastorales ou forestières. En admettant même que la parcelle BT 37, située en zone inondable, ait perdu sa valeur agronomique en raison des aménagements réalisés par la SCI Martin pour permettre l'exploitation de l'activité de transport exceptionnel exercée par le preneur d'un bail commercial consenti par elle le 21 mars 2014, cette circonstance est insuffisante à caractériser une erreur manifeste entachant le classement de la parcelle, eu égard à son potentiel économique en lien avec l'activité agricole, compte tenu de sa localisation et de la vocation du secteur environnant, alors en outre que la parcelle ne supporte qu'une construction modulaire légère de 40m² sans fondations à usage de bureaux et a fait l'objet d'aménagements tels que drainage, remblais et mise en place d'une fosse septique, qui demeurent d'ampleur limitée et dont le caractère irréversible ne ressort pas des pièces du dossier. La commune de Clermont-Ferrand a ainsi pu, sans erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation, procéder au classement de la parcelle BT 37 en zone agricole. 12. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / (...). Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire ". 13. La SCI Martin, qui ne précise pas à quelle date ont été réalisés les aménagements réalisés sur son terrain et ne soutient pas qu'ils auraient été régulièrement autorisés ou dispensés de toute autorisation, ne conteste pas utilement, en particulier, que le bâtiment modulaire implanté de manière permanente sur la parcelle ne fait pas partie des constructions ou installations qui étaient antérieurement autorisées en zone UY du plan d'occupation des sols, laquelle n'autorisait que les constructions et installations en lien avec le fonctionnement de l'aéroport et l'activité aéronautique. La seule circonstance qu'un arrêté de réglementation de la circulation sur le chemin de desserte de la parcelle n'ait pas interdit le passage des véhicules du preneur de la SCI Martin demeure sans influence sur la régularité des installations au titre de la réglementation de l'urbanisme. Par suite, eu égard à l'objet des dispositions précitées, et en l'absence d'autre circonstance particulière invoquée, le refus de la commune de Clermont-Ferrand de procéder à la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées ne procède ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, la SCI Martin n'établit pas se trouver dans la même situation, au regard de la vocation d'une zone agricole, qu'un centre équestre et un centre de recherche agronomique, ni, au regard de la réglementation en matière d'urbanisme, qu'une casse automobile dont la commune soutient sans être utilement contredite qu'elle a bénéficié en 1985 de la délivrance d'un permis de construire. Par suite, en refusant la création sur la parcelle BT 37 d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées, dont ont bénéficié les trois autres activités précitées implantées dans une zone agricole, la commune de Clermont-Ferrand n'a pas davantage méconnu le principe d'égalité. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Martin n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 4 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Clermont-Ferrand a approuvé le plan local d'urbanisme. Sur les frais liés au litige : 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand la somme demandée par la SCI Martin au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas davantage lieu de faire droit à la demande présentée sur le même fondement par la métropole Clermont Auvergne Métropole. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI Martin, qui perd pour l'essentiel, le versement à la commune de Clermont-Ferrand d'une somme de 1 500 euros au titre des frais liés au litige. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1900289 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 2 juillet 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la SCI Martin devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand est rejetée. Article 3 : La SCI Martin versera à la commune de Clermont-Ferrand une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Martin, à la commune de Clermont-Ferrand et à la métropole Clermont Auvergne Métropole. Délibéré après l'audience du 8 septembre 2022, à laquelle siégeaient : Mme Dèche, présidente,, Mme Le Frapper, première conseillère, Mme Rémy-Néris, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2022. La rapporteure, M. A... La présidente, P. Dèche La greffière, AC. Ponnelle La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 20LY02555 ap