Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 08/07/2020, 429018
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-08
Numéro : 429018
Rapporteur : M. Philippe Ranquet
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann

Vu la procédure suivante : Par une requête, un nouveau mémoire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 20 mars et 25 juin 2019 et les 5 juin et 1er juillet 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association de défense des ressources marines (ADRM) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 17 janvier 2019 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation relatif au régime national de gestion pour la pêche professionnelle de bar européen (Dicentrarchus labrax) dans le golfe de Gascogne (divisions CIEM VIII a et b) ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de fixer une taille minimale de référence de capture en adéquation avec les meilleurs avis scientifiques disponibles, d'édicter des prescriptions techniques encadrant le maillage des filets en vue de rendre effective la taille minimale déterminée, d'instaurer une limitation de capture de bar comportant notamment des quotas de capture annuel par métier et de mettre en oeuvre une période de repos biologique durant la période de frai du bar ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ; - le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Philippe Ranquet, maître des requêtes, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 juillet 2020, présentée par l'ADRM ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 6 juillet 2020, présentée par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ; Considérant ce qui suit : 1. Par l'arrêté du 17 janvier 2019 dont l'Association de défense des ressources marines (ADRM) demande l'annulation pour excès de pouvoir, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a fixé un régime national de gestion pour la pêche professionnelle de bar européen (Dicentrarchus labrax) dans le golfe de Gascogne (divisions CIEM VIII a et b), comportant notamment la fixation d'une taille minimale de capture de 38 cm, celle d'une limitation annuelle des captures et un dispositif de suivi des captures. Sur le cadre juridique applicable 2. D'une part, aux termes l'article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, " garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (...) met en oeuvre l'approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin soient réduites au minimum (...) ". 3. Pour atteindre ces objectifs, le règlement (CE) n° 850/98 du Conseil du 30 mars 1998 visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins, ainsi que le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques qui s'y est substitué, prescrivent des mesures techniques de protection incluant la fixation pour certaines espèces une taille minimale de référence de conservation (TMRC), et délèguent dans certaines hypothèses à la Commission européenne le pouvoir de fixer cette même taille. L'article 19 du règlement n° 1380/2013 du 11 décembre 2013 permet en outre à chaque Etat membre d'" adopter des mesures pour la conservation des stocks halieutiques dans les eaux de l'Union " à la triple condition que ces mesures " a) s'appliquent uniquement aux navires de pêche battant son pavillon ou, dans le cas d'activités de pêche qui ne sont pas menées par un navire de pêche, à des personnes établies sur cette partie de son territoire auquel le traité s'applique; / b) soient compatibles avec les objectifs énoncés à l'article 2; / c) soient au moins aussi strictes que les mesures existantes en vertu du droit de l'Union ". 4. D'autre part, l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que " la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (...), dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement (...) ". Pour la mise en oeuvre de cette politique et sur le fondement de l'article L. 922-1 du même code, le II de son article D. 922-1 prévoit que pour les espèces dont la pêche " est soumise à des totaux admissibles de captures (TAC) ou à un poids ou à une taille minimale de capture et de débarquement fixés par la réglementation européenne ", le ministre chargé des pêches maritimes " peut fixer par un arrêté applicable aux seuls navires battant pavillon français et aux pêcheurs à pied professionnels un poids ou une taille minimale de capture et de débarquement supérieur à celui prévu par la réglementation européenne, en tenant compte :/ 1° Des moyens à mettre en oeuvre pour garantir une gestion durable des stocks, notamment en vue d'obtenir le rendement maximum durable (RMD) ; / 2° Des orientations du marché ;/3° Des équilibres socio-économiques ". Pour les autres espèces, le III du même article prévoit que " lorsqu'une bonne gestion de l'espèce le rend nécessaire, le ministre peut fixer par un arrêté applicable aux seuls navires battant pavillon français un poids ou une taille minimale de capture et de débarquement ". D'autres mesures techniques de protection peuvent être prises sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre IX du livre IX du code rural et de la pêche maritimes, selon le cas, par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et des autres autorités de l'Etat compétentes en vertu de son article R.* 911-3 ou par délibération du comité national ou des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins rendue obligatoire dans les conditions définies à son article L. 921-2-1, telles notamment que des restrictions spatiales et temporelles ou une règlementation des engins et procédés de pêche. 5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, lorsque les données disponibles font apparaître que, compte tenu des caractéristiques d'une pêcherie, de telles mesures, applicables aux seuls navires battant pavillon français, sont nécessaires et adéquates pour atteindre les objectifs énoncés par le droit de l'Union européenne et le droit national, notamment l'objectif de gestion durable des ressources halieutiques, il appartient aux autorités compétentes d'user du pouvoir qui leur est conféré d'instaurer des mesures techniques de protection et, en particulier au ministre chargé des pêches maritimes de fixer une taille minimale de capture pour une espèce d'organisme marin dont la pêche n'est pas soumise à une telle taille par la réglementation européenne ou, si cette réglementation en prévoit une, de fixer une taille minimale plus élevée. Dans les deux hypothèses, si la taille minimale n'est pas obligatoirement égale à la taille moyenne de maturité de l'espèce considérée et si le ministre doit prendre en compte tant les incidences de sa fixation sur les équilibres socio-économiques du secteur que les possibilités raisonnables d'adaptation des engins et techniques de pêche, notamment en cas de pêcherie plurispécifique, cette taille doit assurer à tout le moins aux juvéniles de cette espèce une protection suffisante pour rétablir ou maintenir le stock de l'espèce à un niveau supérieur à celui qui permet d'obtenir le rendement maximal durable, compte tenu de l'ensemble des mesures techniques de protection qui s'appliquent à la même espèce. 6. Lorsqu'il est saisi d'un recours contestant le caractère suffisant de mesures de protection, il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier ce caractère de manière globale au regard des impératifs résultant du règlement relatif à la politique commune de la pêche et de l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime, tant pour l'espèce dont la pêche est réglementée qu'en ce qui concerne les autres incidences sur l'écosystème. Sur les mesures techniques de protection 7. La taille minimale de capture de 38 cm fixée par un arrêté du 24 novembre 2016 et reprise par l'arrêté attaqué déroge à la taille déterminée par les règlements européens pertinents, qui est de 36 cm, sauf pour les eaux situées au Nord du 48e parallèle, pour lesquelles elle est fixée à 42 cm. L'ADRM soutient que l'arrêté est illégal en tant que la taille minimale de 38 cm demeure insuffisante et en tant qu'il ne prévoit, au titre des autres mesures techniques de protection, ni une règlementation des engins de pêche plus rigoureuse que celle en vigueur, ni l'instauration d'un " repos biologique " consistant en une restriction de la pêche pendant les périodes et sur les lieux de frai. 8. Il ressort des pièces du dossier, notamment des rapports annuels consacrés à la pêcherie au bar établis par le Centre international pour l'exploration de la mer (CIEM) et des études " Bargip " réalisées sous la direction de l'IFREMER, que la taille moyenne de maturité du bar dans le golfe de Gascogne atteint 42 cm, soit la même que dans les eaux situées au Nord du 48e parallèle et que l'évolution du stock au cours des dernières années connues en 2019, sans être aussi critique que dans ce dernier secteur, y était préoccupante à la date d'adoption de l'arrêté attaqué, dès lors que la biomasse de l'espèce était en diminution et que les conditions permettant de maintenir le rendement maximal durable n'étaient plus toutes réunies. Il ressort en outre des pièces produites par l'ADRM et non sérieusement contestées, d'une part, que le régime d'exercice de la pêche au bar, fixé par ailleurs par une délibération du CNPMEM rendue obligatoire par arrêté, quoiqu'il prescrive un maillage minimal de 100 mm pour les filets et chaluts pélagiques, plus exigeant que celui de 80 mm résultant de la législation de l'Union, permet la capture d'une part significative d'individus de taille inférieure à la taille minimale alors en vigueur de 38 cm, dès lors notamment qu'il autorise sous certaines conditions une maille de filet d'au moins 90 mm et ne comporte pas de prescriptions propres aux chaluts de fond et, d'autre part, que la pêche au bar pendant les périodes et sur les lieux de frai présente une corrélation notable avec la mortalité accidentelle de dauphins, espèce protégée dont le maintien de la population dans le golfe de Gascogne apparaît menacé. Si l'administration, qui indiquait dès 2016 que la fixation d'une taille minimale de capture de 38 cm ne devait être considérée que comme une étape avant sa fixation à 42 cm, fait valoir que le relèvement de la taille minimale doit rester progressif pour tenir compte des contraintes techniques et économiques, il résulte des éléments qui viennent d'être exposés que les mesures de protection s'appliquant à la date de l'arrêté attaqué étaient, prises dans leur ensemble, insuffisantes pour assurer le respect des normes et principes mentionnés ci-dessus tant en ce qui concerne la protection des juvéniles qu'en ce qui concerne l'incidence de la pêche sur l'écosystème. Par suite, le ministre ne pouvait, sans méconnaître ces normes et principes, s'abstenir d'adopter des mesures plus rigoureuses. Sur l'absence de répartition du total autorisé de captures 9. L'arrêté attaqué fixe une limitation des captures de bar dans le golfe de Gascogne, en l'absence, à la date de son adoption, de quota déterminé par l'Union européenne. L'ADRM soutient que l'arrêté méconnaît les dispositions du règlement n° 1380/2013 du 11 décembre 2013, faute de procéder à la répartition de ce total autorisé de captures en sous-quotas par métiers tenant compte des particularités des petits métiers tels que les métiers de l'hameçon. 10. Si l'article 17 du règlement du 11 décembre 2013, relatif aux critères de répartition par les Etats membres des possibilités de pêche qui leur sont allouées par l'Union européenne, n'est pas applicable à une limitation de captures fixée par les seules autorités nationales, une telle limitation constitue une mesure prévue par l'article 19 précité de ce règlement et doit être compatible avec les objectifs de la politique commune de la pêche énoncés à son article 2, dont celui de " promouvoir les activités de pêche côtière en tenant compte des aspects socioéconomiques ". Il ne résulte toutefois d'aucune de ces dispositions une obligation pour les Etats membres de réserver une part des captures autorisées à certains métiers. Dès lors, ni les dispositions de l'article L. 921-4 du code rural et de la pêche maritime, qui ne font pas figurer la répartition par métiers parmi les modalités possibles de répartition d'un quota de captures, ni l'arrêté attaqué, en tant qu'il ne procède pas à une telle répartition, ne méconnaissent le droit de l'Union. Sur l'étendue et les conséquences de l'annulation prononcée 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'ADRM est uniquement fondée à demander l'annulation de l'article 1er de l'arrêté attaqué, qui fixe la taille minimale de capture du bar européen dans le golfe de Gascogne et du même arrêté en tant qu'il ne comporte pas d'autres mesures de protection plus rigoureuses que celles qui résultent du droit de l'Union ou des délibérations du CNPMEM rendues obligatoires. 12. L'annulation prononcée, sans imposer à l'administration d'adopter l'une en particulier des mesures de protection à sa disposition, implique, à la date à laquelle le juge statue, qu'elle modifie la réglementation de telle sorte que les mesures prescrites, prises dans leur ensemble, assurent aux juvéniles de bar européen dans le golfe de Gascogne la protection définie au point 5 et réduisent les insuffisances de la protection de l'écosystème. Si, au cours de l'instance, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a, par un arrêté du 4 février 2020, fixé une nouvelle taille minimale de capture à 40 cm et si le dernier avis du CIEM relatif au bar dans le golfe de Gascogne publié le 30 juin 2020 fait apparaître une stabilisation de la biomasse à un niveau légèrement supérieur à celui qui permet d'atteindre le rendement maximal durable, il ressort en revanche d'un avis du CIEM publié le 26 mai 2020 qu'à la date de la présente décision, l'incidence sur la mortalité des dauphins de diverses pêcheries dans le golfe de Gascogne, au nombre desquelles celle du bar, demeure excessive, plusieurs mesures étant recommandées par le CIEM pour la réduire, dont des restrictions temporelles de pêche. Dès lors, il y a lieu, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'adopter des mesures réglementaires de protection complémentaires de nature à réduire l'incidence sur l'écosystème de la pêche au bar européen dans le golfe de Gascogne, dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser à l'ADRM au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Sont annulés l'article 1er de l'arrêté du 17 janvier 2019 et le même arrêté, en tant qu'il ne comporte pas d'autres mesures de protection plus rigoureuses que celles qui résultent du droit de l'Union ou des délibérations du CNPMEM rendues obligatoires. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'adopter des mesures réglementaires de protection complémentaires de nature à réduire l'incidence sur l'écosystème de la pêche au bar européen dans le golfe de Gascogne, dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision. Article 3 : L'Etat versera à l'ADRM la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'ADRM est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'Association de défense des ressources marines (ADRM) et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Copie en sera adressée au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) et à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER).