CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 30/03/2017, 15NC01669, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-30
Numéro : 15NC01669
Président : M. MESLAY
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELARL GRANGE-LAFONTAINE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la décision du 13 janvier 2014 par laquelle le directeur de FranceAgriMer lui a réclamé la restitution d'une aide qui lui avait été attribuée au titre d'investissements vitivinicoles. Par un jugement n° 1400313 du 18 juin 2015, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 30 juillet 2015 et le 21 décembre 2015 sous le n° 15NC01669, M.D..., représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1400313 du 18 juin 2015 du tribunal administratif de Besançon ; 2°) de prononcer le sursis à exécution de ce jugement ; 3°) d'annuler la décision contestée du directeur de FranceAgriMer ; 4°) de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision contestée, fondée sur une condition propre au droit interne, ne pouvait régulièrement remettre en cause les décisions individuelles créatrices de droits, dont M. D... bénéficiait et qui n'avaient pas été retirées dans un délai de quatre mois, ainsi que le prévoient les règles nationales applicables dès lors que le droit communautaire ne s'y oppose pas. Ont été créatrices de droits, la décision d'attribution de l'aide du 25 mai 2010, la décision de paiement du 25 mars 2011, le paiement du solde le 21 novembre 2011 et la décision de liquidation du montant de l'aide du 28 décembre 2011, consécutive à un contrôle approfondi sur pièces et sur place du 21 décembre 2010 ; - il n'est pas de mauvaise foi ; - la condition d'antériorité de la décision d'aide par rapport à la signature des marchés ou à l'engagement des travaux n'est pas au nombre des motifs de remboursement mentionnés par l'article VII relatif aux contrôles et réfaction de l'aide de la circulaire du 26 mai 2009 ; - le remboursement intégral de l'aide ne peut être exigé au regard du droit communautaire, notamment des articles 65 et suivants du règlement (CE) n° 796/2004 du 21 avril 2004, des articles 76 et suivants du règlement (CE) n° 555/2008 du 27 juin 2008 pris en application du règlement (CE) n° 479/2008 du 29 avril 2008, dès lors que la condition d'antériorité ne figure pas dans les textes communautaires et que le règlement (CE) n° 769/2004 prévoit en son article 66 que les réductions en cas de négligence s'élèvent à 3% du montant de l'aide et sont plafonnées à 20% par l'article 67 lorsque la non-conformité est intentionnelle ; en l'espèce M. D...n'a commis aucune erreur intentionnelle, à supposer que la condition d'antériorité n'ait pas été respectée ; ainsi, une simple négligence ou erreur involontaire ne pourrait justifier le remboursement de plus de 3% de l'aide ; - il démontre que les marchés de gré à gré n'ont pas été signés avant la date du 3 juillet 2009 à laquelle FranceAgriMer l'avait autorisé à commencer les travaux et, en tout état de cause, la signature de ces marchés ne constitue pas un commencement d'exécution des travaux au sens de la circulaire, le projet étant soumis à la condition suspensive d'obtention de l'aide et l'existence des contrats étant suspendu jusqu'à la réalisation de la condition en application notamment de l'article 1584 du code civil ; - la décision contestée, qui retire un acte créateur de droit, méconnaît le principe de confiance légitime qui s'applique en l'absence de mauvaise foi ou de manoeuvres frauduleuses ; - les moyens sont sérieux et de nature à justifier l'annulation de la décision contestée, ce qui justifie le prononcé du sursis à exécution. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2016, FranceAgriMer représenté par Me C...conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. D...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la restitution intégrale est justifiée par application du principe de restitution d'une aide indue, de l'applicabilité directe des règlements et des principes de primauté, d'effectivité et d'équivalence du droit communautaire, reconnus par le Conseil d'Etat ; en l'espèce, s'applique l'article 97 du règlement (CE) n° 555/2008 qui renvoie à l'article 73 du règlement (CE) n° 796/2204 du 21 avril 2004 ; - les considérations tenant à la bonne foi du requérant et à l'absence d'atteinte à l'application et à l'efficacité du droit de l'Union sont inopérantes ; - le VII de la circulaire du 26 mai 2009 ne concerne pas le cas d'espèce ; - l'appelant ne peut utilement se prévaloir de l'article 66 du règlement (CE) n° 769/2004 du 21 avril 2004 alors que l'article 97 du règlement (CE) n° 555/200 prévoit que s'applique l'article 73 du CE 796/2004 ; - la circonstance que la condition d'antériorité n'est pas mentionnée dans les règlements communautaires ne peut être utilement invoquée, les Etats membres ayant la charge de fixer les modalités pratiques d'attribution de l'aide ; - la condition d'antériorité prévue par la circulaire n'est pas réalisée en l'espèce ; - le principe de confiance légitime n'est pas méconnu. Les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le refus contesté était fondé sur une condition que FranceAgriMer n'avait pas compétence pour édicter. Par un mémoire enregistré le 3 février 2017, M. D...a soutenu que ce moyen justifiait l'annulation de la décision contestée. Par un mémoire enregistré le 6 février 2017, FranceAgriMer a soutenu que les textes en vigueur et notamment l'arrêté interministériel du 17 avril 2009 lui donnait compétence pour édicter une telle condition. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me B...pour M.D..., ainsi que celles de Me C... pour FranceAgriMer. Considérant ce qui suit : 1. Afin d'exploiter un domaine viticole qu'il avait acheté le 1er janvier 2008, M. D... a présenté à FranceAgriMer, le 30 juin 2009, une demande de "subvention pour investissements dans le secteur du vin" en vue de construire un chai et des équipements d'un coût total de 271 183 euros HT. 2. Le 22 juillet 2009, FranceAgriMer a accusé réception de sa demande et l'a autorisé à commencer les travaux à compter du 3 juillet 2009, date à laquelle l'établissement avait reçu la demande. Le 25 mai 2010 a été prise une décision d'attribution d'une aide aux investissements vinicoles d'un montant maximum de 90 257, 55 euros, qui a été versée en plusieurs fois jusqu'au paiement du solde le 21 novembre 2011. 3. Le rapport d'un contrôle réalisé le 9 août 2012 par la mission de contrôle des opérations dans le secteur agricole du ministère de l'économie et des finances, a notamment conclu que si les investissements effectués par M. D...étaient conformes aux prévisions, les devis des lots n° 2, 3 et 4 des contrats de réalisation du chai, présentés en pièces justificatives de la demande d'aide, n'étaient pas sincères, dès lors qu'ils portaient une date postérieure à des devis relatifs aux mêmes lots acceptés par M. D...le 26 mai 2009. 4. Après mise en oeuvre de la procédure contradictoire, le directeur général de FranceAgriMer a, par la décision contestée du 13 janvier 2014, demandé à M. D...le remboursement de la totalité de la subvention accordée au motif que l'intéressé n'avait pas respecté une des conditions d'attribution de la subvention, dès lors qu'en signant trois contrats le 26 mai 2009, il devait être regardé comme ayant commencé les travaux avant la date du 3 juillet 2009 à laquelle FranceAgriMer lui avait donné l'autorisation de débuter les travaux. 5. M. D...interjette appel du jugement du 18 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande dirigée contre cette décision, ainsi que le sursis à exécution de ce jugement. Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête : 6. L'aide à l'investissement dans le secteur agricole accordée à M. D...est essentiellement prévue par les articles 103 decies et suivants du règlement (CE) n° 1234/2007 du conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole dit règlement "OCM unique", dans lequel a ensuite été intégré, après son abrogation, le règlement (CE) n° 479/2008 du conseil du 29 avril 2008. 7. Aux termes de l'article 15 relatif aux investissements du règlement (CE) n° 479/2008 : " 1. Un soutien peut être accordé pour des investissements matériels ou immatériels dans les installations de transformation, l'infrastructure de vinification, la commercialisation du vin qui améliore les performances globales de l'entreprise et concernent un ou plusieurs des points suivants : a) la production ou la commercialisation des produits visés à l'annexe IV (...) ". 8. Les modalités d'application du règlement (CE) n° 1234/2007 sont fixées par le règlement (CE) n° 555/2008 de la commission du 27 juin 2008 pris pour son application, dont l'article 17 prévoit " sont admissibles les dépenses relatives : a) à la construction, à l'acquisition, y compris par voie de crédit-bail, et à la rénovation de biens immeubles ; b) à l'achat ou à la location vente de matériels et d'équipements neufs (...) ". 9. Ces dispositions sont mises en oeuvre en droit interne par le décret n° 2009-178 du 16 février 2009 qui dispose en son article 2 : " Des arrêtés conjoints des ministres chargés de l'agriculture et du budget précisent les conditions et les modalités d'attribution des aides mentionnés aux articles (...) 15 (...) du règlement (CE) n° 479/2008 (...) ". 10. En application de ce texte, l'article 4 de l'arrêté interministériel du 17 avril 2009 prévoit que : " Peuvent faire l'objet d'une aide les dépenses admissibles visées aux articles 17 et 18 du règlement (CE) n° 555/2008 et correspondant à des dépenses relatives : / - aux étapes dites "amont" de la production, destinées au conditionnement et au stockage de petits contenants ; / - à la construction de bâtiments correspondant à la fois aux étapes "amont" et "aval" / La liste des investissements éligibles est fixée par la circulaire du directeur de FranceAgriMer ". 11. L'article 6 de cet arrêté dispose également que l'aide est attribuée sur décision du directeur de FranceAgriMer après avis d'une commission composée d'experts. 12. Il est constant que l'investissement réalisé par M. D...relevait du champ d'application de ces textes et qu'il pouvait donner droit à l'aide qu'ils instaurent. 13. Pour remettre en cause l'aide à l'investissement accordée à M. D...et la considérer comme entachée d'irrégularité au motif que le requérant avait commencé les travaux avant d'en avoir eu l'autorisation, le directeur général de FranceAgriMer s'est fondé sur une de ses circulaires du 26 mai 2009 remplacée par une décision du 17 février 2010 relatives à la mise en place de l'aide. 14. La circulaire du 26 mai 2009 prévoit que " la demande doit être présentée avant tout début des travaux, notion correspondant à la date du premier acte juridique passé pour la réalisation du projet (devis signé, bon de commande) (...) sans prendre en compte les éventuelles études ou acquisition de terrain préalables " et la lettre du 17 février 2010 que " la demande doit impérativement bénéficier d'une autorisation de démarrage des travaux, dont la date est mentionnée dans l'accusé de réception avant tout début d'exécution du projet, c'est-à-dire avant le premier acte juridique passé pour la réalisation du projet (soit avant tout devis signé, avant bon de commande, avant compromis de vente...) sans prendre en compte toutefois les éventuelles études ou acquisitions de terrain préalables nécessaires à la réalisation des travaux ". 15. Il résulte de l'instruction que M. D...avait signé les contrats relatifs à trois des lots des travaux qu'il devait entreprendre le 26 mai 2009, avant la date du 3 juillet 2009, à laquelle FranceAgriMer avait reçu sa demande d'aide et lui avait donné l'autorisation de débuter les travaux. M. D...fait valoir, en produisant une attestation de l'architecte à qui il avait confié la maîtrise d'oeuvre, que cette signature de contrats ne valait pas engagement de sa part vis-à-vis des artisans, mais était seulement destinée à obtenir des prêts bancaires. Il soutient également qu'il était acquis, y compris pour les entrepreneurs, que son engagement ne serait ferme que lors de la signature des devis, après obtention des prêts. Toutefois, la réalité de ces allégations ne ressort pas des pièces du dossier, alors que les documents signés par M. D...sont des contrats comportant des précisions sur les prestations, prix et délais auxquels sont annexés les devis correspondants qu'il n'était alors pas utile de signer ultérieurement. De même, il n'est pas établi que les signatures figurant sur ces documents résulteraient d'une erreur matérielle lors de la copie des documents. 16. Cependant, il résulte également de l'instruction que si M. D...a signé ces contrats relatifs à certains lots des travaux de construction du chai quelques semaines avant la date d'autorisation donnée par FranceAgriMer, ces circonstances n'ont eu aucune influence sur le début réel des travaux qui n'ont pas commencé avant le 3 juillet 2009, ni sur le montant et les conditions de versement de la subvention à laquelle M. D...pouvait légalement prétendre au regard des autres conditions posées par les textes communautaires, ainsi que par le décret du 16 février 2009 et l'arrêté interministériel du 19 avril suivant. 17. S'il peut être admis que la condition tenant à l'absence de commencement préalable des travaux soit implicitement contenue dans les textes prévoyant l'octroi d'une aide destinée à permettre la réalisation d'investissements, il résulte de l'ensemble des éléments mentionnés ci-dessus que l'assimilation au commencement des travaux de la signature de certains contrats ou devis ne figure que dans les circulaires de FranceAgriMer, qui avait seulement compétence, en application du décret et de l'arrêté interministériel du 17 avril 2009, pour fixer la liste des investissements éligibles et attribuer l'aide, non pour imposer une nouvelle condition d'attribution de l'aide. 18. Ainsi et alors, au surplus, que les faits reprochés à M. D...ont été sans influence sur les droits à l'aide dont l'intéressé pouvait se prévaloir, ni sur le montant et les dates de versement de cette aide, FranceAgriMer n'a pu légalement fonder sa demande de reversement intégral de l'aide sur la signature de certains contrats par l'intéressé avant la date à laquelle il lui avait donné l'autorisation de commencer les travaux. 19. Il résulte de ce qui précède que M. D...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Il y a lieu, par suite, d'annuler ce jugement et la décision du 13 janvier 2014 du directeur de FranceAgriMer. 20. Le présent arrêt statuant sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 13 janvier 2014 du directeur de FranceAgriMer, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant au sursis à exécution du jugement attaqué. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.D..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à FranceAgriMer au titre des frais exposés par et non compris dans les dépens. 22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 1 500 euros à verser à M. D...au titre des mêmes frais. Par ces motifs : DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M. D...tendant au sursis à exécution du jugement attaqué. Article 2 : Le jugement attaqué du 18 juin 2015 et la décision du 13 janvier 2014 du directeur de FranceAgriMer sont annulés. Article 3 : FranceAgriMer versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D...et les conclusions de FranceAgriMer tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetée. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...D...et à FranceAgriMer. Copie en sera adressée au préfet du Jura. 3 N° 15NC01669