Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 24/07/2008, 07DA01325, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-07-24
Numéro : 07DA01325
Président : M. Estève
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : THOUROUDE

Vu la requête, enregistrée le 17 août 2007 par télécopie et confirmée par la production de l'original le 20 août 2007 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », représentée par son gérant, dont le siège est situé 1 Lot de l'Ecluse-Chette à Coutances (50200), pour M. Maxime X, demeurant ... à Blainville-sur-Mer (50560) et pour M. Henri X, demeurant ... à Blainville-sur-Mer (50560), par Me Thouroude ; ils demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0604940-0604941-0604942-0604943-0604944-0604945, en date du 13 juin 2007, par lequel le Tribunal administratif de Lille a, à la demande de la commune de Sangatte, pour les trois premiers numéros et de la commune de Calais, pour les trois derniers, annulé les arrêtés du préfet du Pas-de-Calais n° 11-06, n° 12-06 et n° 13-06, en date du 4 avril 2006, par lequel il a délivré, respectivement à M. Henri X, à M. Maxime X et à la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », une autorisation d'exploitation de cultures marines sur le littoral de la commune de Sangatte ; 2°) de rejeter les demandes de la commune de Sangatte et de la commune de Calais ; 3°) de mettre à leur charge solidairement la somme de 2 000 euros à verser à chacun des appelants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que la plantation de pieux pour les cultures marines, en l'espèce des bouchots à moules, ne saurait être assimilée à des travaux d'affouillement au sens de l'annexe I, point 16, de l'article R. 123-1 du code de l'environnement ; que c'est donc à tort que le Tribunal administratif de Lille a estimé qu'en application des dispositions du code de l'environnement, une enquête publique dite Bouchardeau, différente de celle prévue spécifiquement par l'article 8 du décret du 22 mars 1983, devait être également mise en oeuvre ; qu'en outre, la condition de surface prévue par le point 16 de l'annexe précitée n'est pas vérifiée en l'espèce ; Vu le jugement attaqué ; Vu la lettre en date du 14 janvier 2008 mettant en demeure le ministre de l'agriculture de produire ses observations en défense ; Vu l'ordonnance, en date du 9 avril 2008, prononçant la clôture de l'instruction à partir du 30 mai 2008 ; Vu les mémoires en défense, enregistrés le 30 mai 2008 par télécopie et régularisés par la réception de leurs originaux le 3 juin 2008, présentés pour la commune de Sangatte et la commune de Calais, représentées respectivement par leur maire en exercice, par la SCP Savoye et Associés ; elles demandent à la Cour de rejeter la requête d'appel et de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 2 000 euros à verser à l'une et à l'autre des communes ; elles soutiennent qu'il est spécieux d'affirmer que, pour planter des pieux, il ne faudrait procéder à aucun affouillement ; que les dispositions du point 16 (ex point 14) de l'annexe I à l'article R. 123-1 du code de l'environnement, issu du décret n° 85-543 du 23 avril 1985, visent explicitement les cultures marines ; que si les arrêtés annulés ont été précédés d'une enquête publique organisée conformément aux dispositions du décret du 22 mars 1983 fixant le régime d'autorisation des exploitations des cultures marines, ils n'ont fait l'objet d'aucune enquête publique conforme aux dispositions des articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement ; que, par ailleurs, l'article L. 122-1 du même code prévoit que tous les travaux qui peuvent, par leur importance avoir une incidence sur le milieu naturel, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences ; que, selon les avis de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) de telles atteintes sont plus que probables ; qu'aucune étude d'impact n'a été réalisée au cas d'espèce ; que les travaux en cause n'entrent pas dans le champ des exceptions ; que le moyen tiré de ce que les concessions accordées seraient inférieures au seuil de surface de 2 000 m², retenu par les dispositions précitées de l'annexe, manque en fait ; que, par ailleurs, les autorisations accordées étaient contraires aux dispositions de l'arrêté portant schéma des structures des exploitations de cultures marines du département du Pas-de-Calais ; que, dans le secteur n° 2, ici concerné, il est prévu que les exploitations ne devront comporter qu'une rangée et non deux comme prévu par les autorisations annulées ; Vu l'ordonnance, en date du 3 juin 2008, prononçant la réouverture de l'instruction ; Vu le mémoire, enregistré le 27 juin 2008 par télécopie et régularisé par la réception de l'original le 30 juin 2008, présenté pour la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », M. Maxime X et M. Henri X, qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens ; qu'en outre, ils précisent qu'il n'appartient pas à un schéma des structures des exploitations marines de fixer le nombre de rangées dans une concessions sauf à porter une atteinte illégale à la liberté du commerce ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; Vu le décret n° 83-228 du 22 mars 1983 fixant le régime de l'autorisation des exploitations de cultures marines ; Vu le décret n° 97-156 du 19 février 1997 portant organisation des services déconcentrés des affaires maritimes, notamment le II de l'article 2 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 juillet 2008 à laquelle siégeaient M. Marc Estève, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et M. Jean-Marc Guyau, premier conseiller : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur ; - les observations de Me Savoye, pour la commune de Sangatte et la commune de Calais, et de MM. X Henri et Maxime ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que l'article L. 123-1 du code de l'environnement (issu de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983) dispose que : « I. La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement. / La liste des catégories d'opérations visées à l'alinéa précédent et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décret en Conseil d'Etat. Ces seuils ou critères peuvent être modulés pour tenir compte de la sensibilité du milieu et des zones qui bénéficient au titre de l'environnement d'une protection d'ordre législatif ou réglementaire ; / (...) » ; que les dispositions réglementaires résultant du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983, sont désormais codifiées au code de l'environnement ; que le premier et le dernier alinéas de l'article R. 123-1 dudit code prévoient que : «I. La liste des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux qui doivent être précédés d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 est définie aux annexes I à III du présent article. / (...) / Sont soumis à enquête publique en application des mêmes dispositions les aménagements ou ouvrages mentionnés à l'annexe I au présent article alors même qu'ils présenteraient un caractère préparatoire ou temporaire » ; que le 16° (ex 14°) de l'annexe I retient parmi les catégories d'aménagements, ouvrages ou travaux soumis à enquête publique : « Travaux réalisés sur le rivage, le sol ou le sous-sol de la mer en dehors des ports (endigages, exondements, affouillements, constructions, édifications d'ouvrages de défense contre la mer, réalisation de plages artificielles) » dont la superficie des terrains mis hors d'eau ou l'emprise des travaux sont supérieures à 2 000 mètres carrés en ce qui concerne les opérations liées à une activité maritime afférente notamment aux cultures marines ; Considérant que les trois arrêtés préfectoraux litigieux portent autorisation d'exploitation de cultures marines par l'attribution de concessions sur le domaine public maritime, au niveau du littoral de la commune de Sangatte, en vue de l'élevage de moules sur bouchots, sans prévoir la réalisation d'ouvrages ; que la mise en place, dans les concessions, des bouchots servant à la culture des moules, n'est pas au nombre des travaux, notamment d'affouillements, visés par le 16° de l'annexe I à l'article R. 123-1 du code de l'environnement ; que, par suite, la délivrance des trois arrêtés préfectoraux n'avait pas, en application du 16° de l'annexe à l'article R. 123-1 du code de l'environnement seul invoqué, à être précédée de l'enquête publique prévue par l'article L. 123-1 du code de l'environnement ; Considérant que, par suite, la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », M. Henri X et M. Maxime X sont fondés à soutenir que c'est à tort que, pour prononcer, par le jugement attaqué, l'annulation des trois arrêtés préfectoraux susvisés du 4 avril 2006, le Tribunal administratif de Lille s'est fondé sur l'absence d'enquête publique exigée par les dispositions combinées des articles L. 123-1 et R. 123-1 du code de l'environnement ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Sangatte et la commune de Calais devant le Tribunal administratif de Lille ; Sur la violation de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : Considérant qu'en application du deuxième alinéa de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : « Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. (...) » ; qu'en vertu de l'article R. 122-1 du même code, la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages donne lieu à l'élaboration d'une étude d'impact, sauf dans les cas visés aux articles R. 122-4 à R. 122-8 ; qu'en vertu de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, et, en particulier du 3° figurant à son tableau, ne sont pas soumis à la procédure de l'étude d'impact, tous travaux et aménagements de tous établissements de pêche concédés sur le domaine public maritime sauf ceux soumis à la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement ; Considérant qu'il ne ressort pas de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, applicable à la date des arrêtés attaqués, que l'activité d'exploitation des bouchots soit soumise à la réglementation de ce type d'installations ; que, dès lors, contrairement à ce qui est affirmé, la procédure d'adoption des arrêtés préfectoraux attaqués n'était pas irrégulière, faute d'avoir comporté la production d'une étude d'impact ; Sur la violation des dispositions de l'article 8 du décret du 22 mars 1983 : En ce qui concerne la présentation du dossier et l'enquête administrative : Considérant qu'en vertu de l'article 8 du décret n° 83-228 du 22 mars 1983 fixant le régime de l'autorisation des exploitations de cultures marines, la demande de concession présentée au chef du quartier des affaires maritimes, désormais dénommé « directeur départemental ou interdépartemental des affaires maritimes », fait l'objet d'une enquête administrative suivie d'une enquête publique ; que l'enquête administrative repose sur le recueil, dans un délai fixé, qui est, en principe, d'un mois mais qui peut être porté à deux mois, des avis des autorités administratives énumérées par l'article sur les demandes qui leur sont communiquées ; que l'absence de réponse dans ce délai équivaut à l'acceptation de la demande ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les trois pétitionnaires ont renseigné et présenté au directeur interdépartemental des affaires maritimes du Pas-de-Calais et de la Somme leur demande d'autorisation d'exploiter des cultures marines sur le modèle mis à leur disposition ; que, par suite, le moyen, d'ailleurs dépourvu des précisions utiles pour en apprécier le bien-fondé, qui doit être regardé comme tiré de l'inexistence ou de l'insuffisance des dossiers de demandes, manque en fait ; Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'assentiment du préfet maritime, du chef de service maritime, et l'avis du directeur des services fiscaux, du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, du directeur départemental de la concurrence et de la consommation et du représentant local de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer, ont été sollicités pour les dossiers présentés par M. Henri X et M. Maxime X pour la création d'une parcelle d'élevage de moules sur bouchots de 12 000 mètres linéaires au total, le délai de réponse étant fixé à un mois ; que la demande présentée par la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE » était concurrente des deux précédentes ; que l'ensemble de ces réponses a été apporté conformément aux dispositions précitées de l'article 8 du décret du 22 mars 1983 ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de recueil des avis des personnalités administratives requises dans le cadre de la procédure d'enquête administrative, manque en fait ; que l'absence de visa de cette enquête administrative dans les décisions critiquées est sans influence sur leur légalité ; En ce qui concerne l'enquête publique : Considérant que les alinéas 4 à 6 de l'article 8 du décret n° 83-228 du 22 mars 1983 précité, disposent que : « L'enquête publique est ouverte dans la commune des lieux considérés et dans les communes limitrophes intéressées. La section régionale de la conchyliculture, les organisations professionnelles représentant les cultures marines autres que la conchyliculture et le comité local des pêches maritimes sont informés de cette enquête. / L'ouverture de l'enquête est annoncée quinze jours à l'avance au moyen d'affiches signées par le chef du quartier des affaires maritimes et apposées aux lieux ordinaires maritimes et des mairies des communes intéressées. Ces affiches restent en place pendant toute la durée de l'enquête proprement dite qui est de quinze jours. Les demandes concurrentes peuvent être déposées pendant les quinze jours de l'affichage et les dix premiers jours de l'enquête proprement dite. / Le chef du quartier, les chefs de station maritime et les maires mettent à disposition du public, dans les bureaux où l'enquête est ouverte, un cahier destiné à recevoir ses observations motivées, datées et signées. Les documents concernant la demande initiale et les demandes concurrentes peuvent être consultés au chef-lieu du quartier pendant la durée de l'enquête. À l'expiration de la période d'enquête, le chef du quartier, les chefs de station maritime et les maires arrêtent et signent les cahiers d'observations. Ces cahiers sont rassemblés au chef-lieu du quartier. En effectuant leur transmission, les maires peuvent y joindre l'avis des conseils municipaux. (...) » ; Considérant, en premier lieu, que l'enquête publique prévue par l'article 8 du décret du 22 mars 1983 qui s'est déroulée du 5 au 19 avril 2005 a fait l'objet d'un affichage entre le 24 mars et le 22 avril 2005, en mairie de Calais, Sangatte et Escalles, à la direction des affaires maritimes de Boulogne-sur-mer et Calais, ainsi qu'à la section régionale de la conchyliculture Normandie-Mer du Nord et au comité local des pêches maritimes et des élevages marins de Boulogne-sur-mer ; que les demandes concurrentes pouvaient être déposées entre le 24 mars et le 17 avril 2005, soit pendant la période d'affichage et au plus tard dans les 10 premiers jours après l'ouverture de l'enquête ; que la demande émanant de la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », qui était concurrente de celles de M. Henri X et M. Maxime X, a été déposée le 11 avril 2005, soit dans le délai fixé par l'article 8 du décret du 22 mars 1983 précité ; que, par suite, la commune de Sangatte et la commune de Calais ne sont pas fondées à soutenir que l'autorisation accordée à la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE » n'aurait pas été précédée de l'enquête publique prévue par les dispositions précitées ; Considérant, en second lieu, que les affiches annonçant l'ouverture de l'enquête mises en place par la direction interdépartementale des affaires maritimes du Pas-de-Calais et de la Somme ne présentent pas, par elles-mêmes, un caractère insuffisant ; qu'il ne ressort pas, en outre, des pièces du dossier que la circonstance qu'elles n'indiquaient pas que les documents concernant les demandes initiales et les demandes concurrentes éventuelles pouvaient être consultées au chef-lieu du quartier des affaires maritimes, désormais appelée direction interdépartementale des affaires maritimes, pendant la durée de l'enquête, ait été de nature, en l'espèce, à vicier la procédure ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les représentants de la commune de Calais auraient sollicité et se seraient vu refuser la consultation de ces documents pendant l'enquête publique ; que les prétendues difficultés de communication ultérieures sont, en tout état de cause, sans influence sur la légalité des arrêtés attaqués ; que les pétitions suscitées postérieurement à l'enquête publique n'établissent pas, par elles-mêmes, au regard des obligations réglementaires, que les conditions de la consultation auraient été viciées ; Sur la violation des dispositions du schéma des structures des exploitations des cultures marines du Pas-de-Calais du 17 novembre 2003 : Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 4 a) du schéma des structures des exploitations de cultures marines du Pas-de-Calais, en date du 17 novembre 2003, modifié, éclairées par un graphique dénommé « schéma explicatif » annexé à l'arrêté, les lignes de pieux verticaux servant à l'élevage des moules sont, dans le secteur 1 de Berck jusqu'à Dannes, exploitées en deux rangées et, en une rangée, dans le secteur 2 correspondant au reste du département ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du graphique accompagnant les avis autorisés et qui éclairent la mise en oeuvre des dispositions des arrêtés d'autorisation que les lignes des bouchots de moules devront être exploitées en une ligne conformément aux règles fixées dans le secteur 2 par le schéma des structures des exploitations des cultures marines du Pas-de-Calais, en date du 17 novembre 2003, modifié ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 4 de cet arrêté préfectoral doit être écarté ; Sur la violation de la loi littoral : Considérant que la commune de Sangatte et la commune de Calais soutiennent que les arrêtés préfectoraux qui emportent également concession du domaine public maritime sur une partie de l'estran, situé sur le littoral de la commune de Sangatte, seraient contraires tant aux dispositions des articles 25 et 27 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi littoral » reprises désormais au code de l'environnement (articles L. 321-5 et L. 321-6) qu'aux dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme (issues de l'article 3 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986) et de l'article R. 146-1 du même code ; que leur moyen est, pour l'essentiel, dépourvu des précisions qui permettent d'en apprécier le bien-fondé ; que si, toutefois, les deux communes se prévalent de l'existence d'une zone naturelle d'intérêt faunistique et floristique de type 1, n° 169 dites des dunes de Blériot, à proximité des concessions, la circonstance que les arrêtés ne visent pas cette zone, est sans influence sur leur légalité et ne permet pas de tenir pour établi qu'il n'en a pas été tenu compte ; que l'avis émis par la direction régionale de l'environnement avait d'ailleurs appelé l'attention du préfet sur la présence de cette zone ; que les réserves dont cet avis est assorti ne permettent pas davantage de tenir les atteintes alléguées pour vérifiées ; Considérant qu'il est également soutenu que les autorisations accordées gêneraient le développement d'une base nautique et de loisirs en cours de création sur la même partie du littoral de Sangatte ; que l'alinéa 1er de l'article L. 321-5 du code de l'environnement dispose que : « Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ; elles sont, à ce titre, coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique » ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'élevage de moules sur bouchots sur l'estran du littoral de Sangatte serait susceptible de faire obstacle aux activités traditionnelles de baignade, non plus qu'à la navigation de plaisance et aux autres sports nautiques ainsi qu'au développement de la future base de loisirs sur les terrains avoisinants ou encore aux actions menées par le conservatoire du littoral ; que, par suite, le préfet du Pas-de-Calais, dont il ne ressort pas qu'il n'aurait pas cherché à procéder à la coordination des décisions en application de l'article L. 321-5 du code de l'environnement, n'a pas entaché ses arrêtés attaqués d'une erreur manifeste d'appréciation ; Sur le bilan de l'opération : Considérant qu'il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de procéder au contrôle du bilan entre les avantages et les inconvénients résultant des arrêtés préfectoraux portant autorisation d'exploitation de cultures marines et concession d'une partie du domaine publique maritime ; que, par suite, le moyen tiré de l'existence d'un bilan négatif de l'opération ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », M. Henri X et M. Maxime X sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a, par son article 1er, annulé les trois arrêtés préfectoraux qui leur ont été délivrés ; Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu de mettre à la charge solidaire de la commune de Sangatte et de la commune de Calais, la somme de 1 000 euros à verser tant à la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE » qu'à M. Henri X et à M. Maxime X sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE » et M. Henri X et M. Maxime X n'étant pas, dans la présente instance, les parties perdantes, les conclusions présentées par la commune de Sangatte et la commune de Calais, sur le même fondement, ne peuvent qu'être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement nos 0604940-0604941-0604942-0604943-0604944-0604945, en date du 13 juin 2007, du Tribunal administratif de Lille est annulé. Article 2 : Les demandes de la commune de Sangatte et de la commune de Calais tendant à l'annulation des arrêtés du préfet du Pas-de-Calais, en date du 4 avril 2006, sont rejetées. Article 3 : Il est mis à la charge de la commune de Sangatte et de la commune de Calais, solidairement, la somme de 1 000 euros à verser, d'une part, à la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », d'autre part, à M. Henri X et, enfin, à M. Maxime X, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Sangatte et la commune de Calais sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCEA « LES BOUCHOTS D'OPALE », à M. Henri X, à M. Maxime X, à la commune de Sangatte, à la commune de Calais et au ministre de l'agriculture et de la pêche. Copie sera transmise au préfet du Pas-de-Calais. N°07DA01325 2