Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 09/06/2011, 09MA03209, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-06-09
Numéro : 09MA03209
Président : M. FERULLA
Rapporteur : M. Frédéric  SALVAGE
Commissaire du gouvernement : Mme CHENAL-PETER
Avocat(s) : NAITALI

Vu le recours, enregistré le 10 août 2009 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 09MA03209, présenté par le MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITE ET DE LA VILLE, domicilié ès qualité 39-43, quai André Citroën à Paris Cedex 15 (75739) ; le MINISTRE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0800721 et 0804045 du 16 juin 2009 du Tribunal administratif de Montpellier annulant d'une part l'arrêté en date du 5 février 2008 par lequel le préfet de l'Hérault a prononcé la fermeture provisoire des établissements gérés par l'association de parents et amis des personnes handicapées mentales, dite APEI de Frontignan et Pays de Thau et nommé un administrateur provisoire et d'autre part l'arrêté conjoint du 23 juillet 2008 du même préfet et du président du conseil général de l'Hérault maintenant la mesure de fermeture provisoire et prorogeant pour une durée de six mois l'administration provisoire de ces établissements ; 2°) de rejeter les demandes de l'APEI ; ............................................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu l'article 1er de l'arrêté du 27 janvier 2009 qui autorise la Cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret du 7 janvier 2009, situant l'intervention du rapporteur public avant les observations des parties ou de leurs mandataires ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 mai 2011 : - le rapport de M. Salvage, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Chenal-Peter, rapporteur public ; - et les observations de Me Bertaud substituant Me Naitali, avocat de l'association de parents et amis des personnes handicapées mentales, dite APEI de Frontignan et Pays de Thau ; Considérant que par arrêté du 5 février 2008, le préfet de l'Hérault a procédé au retrait provisoire de l'autorisation de gestion des établissements gérés par l'APEI de Frontignan et Pays de Thau et nommé un administrateur provisoire pour une durée de six mois ; que par un arrêté du 23 juillet 2008, le même préfet et le président du conseil général de l'Hérault ont maintenu la fermeture provisoire des établissements en cause et prolongé de six mois la mission de l'administrateur ; que par jugement du 16 juin 2009, dont le MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITE ET DE LA VILLE interjette appel, le tribunal administratif a annulé ces deux arrêtés ; Sur la régularité du jugement : Considérant qu'il est constant que le moyen d'ordre public soulevé et retenu par le Tribunal tiré de la méconnaissance du champ d'application des dispositions de l'article L.313-16 du code de l'action sociale et des familles a été soumis aux parties dans un délai utile et de manière suffisamment précise ; qu'en outre, contrairement à ce que soutient l'appelant, il ressort de la minute du jugement que celui-ci comporte le visa de ce moyen d'ordre public ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 5 février 2008 : Considérant que selon les dispositions de l'article L.313-14 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 : Dès que sont constatés dans l'établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter la prise en charge ou l'accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l'autorité qui a délivré l'autorisation adresse au gestionnaire de l'établissement ou du service une injonction d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département. Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs. S'il n'est pas satisfait à l'injonction, l'autorité compétente peut désigner un administrateur provisoire de l'établissement pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l'autorité compétente et pour le compte de l'établissement ou du service, les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés. Dans le cas des établissements et services soumis à autorisation conjointe, la procédure prévue aux deux alinéas précédents est engagée à l'initiative de l'une ou de l'autre des autorités compétentes. ; qu'aux termes de l'article L.313-16 du même code : L'autorité qui a délivré l'autorisation ou, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions prévues au présent article prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d'un service ou établissement dans les conditions prévues aux articles L.313-17 et L.313-18 : 1° Lorsque les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement prévues au II de l'article L.312-1 ne sont pas respectées ; 2° Lorsque sont constatées dans l'établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. Lorsque l'autorité qui a délivré l'autorisation est le président du conseil général et en cas de carence de ce dernier, le représentant de l'Etat dans le département peut, après mise en demeure restée sans résultat, prononcer la fermeture de l'établissement ou du service. En cas d'urgence, le représentant de l'Etat peut, sans mise en demeure adressée au préalable, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire la fermeture totale ou partielle de l'établissement ou du service. Lorsque l'établissement ou le service relève d'une autorisation conjointe de l'autorité compétente de l'Etat et du président du conseil général, la décision de fermeture de cet établissement ou de ce service est prise conjointement par ces deux autorités. En cas de désaccord entre ces deux autorités, la décision de fermeture peut être prise par le représentant de l'Etat dans le département. ; Considérant qu'il ressort de ces dispositions que, comme l'a jugé le Tribunal, les motifs retenus par le préfet et relatifs au non respect des stipulations des statuts de l'APEI ne pouvaient plus légalement fonder la décision contestée depuis la modification des dispositions de l'article L.313-16 apportées par l'ordonnance du 11 février 2005 ; que, s'agissant des autres motifs défendus par le préfet et par le ministre, à savoir les relations d'interdépendance entre l'APEI et la SODICAPEI qui seraient de nature à constituer un facteur de risque dommageable pour les usagers accueillis, l'absence de communication dans les délais de toutes les pièces sollicitées en réponse aux injonctions de l'autorité préfectorale ou encore l'absence de mesure conservatoire pour sécuriser les conditions d'emploi et de prise en charge des travailleurs, s'ils pouvaient, pour certains, justifier les mesures prévues par les dispositions de l'article L.313-14 du code de l'action sociale et des familles relatives à la formulation d'injonction et, le cas échéant, à la désignation d'un administrateur provisoire, ils ne sauraient en toutes hypothèses se rattacher aux cas prévus au 1° ou au 2° de l'article L.313-16 autorisant l'autorité compétente à fermer un établissement ; Considérant, en tout état de cause, que l'article 1er de l'arrêté préfectoral du 5 février 2008 a prononcé, dans le cadre des dispositions sus mentionnées de l'article L.313-16 du code de l'action sociale et des familles, le retrait provisoire, en urgence, des autorisations de gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux confiés à l'APEI ; que le ministre soutient, dans son mémoire introductif, l'arrêté n'étant d'ailleurs pas motivé sur ce point, que la dite urgence résulte de la lecture des rapports produits à l'instance ; que si ces derniers font état de nombreux dysfonctionnements de caractère divers, aucun n'est de nature à porter préjudice de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation ou aux intérêts des handicapés pris en charge par l'APEI dans l'ensemble des établissements placée sous sa responsabilité ; qu'ainsi l'urgence n'était nullement établie en l'espèce ; que, dans ces conditions le préfet était incompétent pour prendre l'arrêté querellé à défaut de la mise en demeure prévue par les mêmes dispositions ou, pour ce qui concerne les établissements relevant d'une autorisation conjointe de l'Etat et du président du conseil général, de l'adoption d'une décision conjointe ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITE ET DE LA VILLE n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 5 février 2008 du préfet de l'Hérault ; Sur les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 23 juillet 2008 : Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi 12 avril 2000 susvisée : Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) ; Considérant, en premier lieu, que le MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITE ET DE LA VILLE, prétend que l'arrêté conjoint du 23 juillet 2008 a été pris, comme celui du 5 février 2008, au regard de l'urgence de la situation ; que, d'une part, le dit arrêté ne mentionne même pas cette circonstance particulière qui aurait autorisé le préfet et le président du conseil général à ne pas appliquer les dispositions sus mentionnées de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que, d'autre part, l'urgence n'est pas plus établie que pour le précédent arrêté ; Considérant, en second lieu, que la fermeture des établissements gérés par l'APEI dans le cadre des dispositions de l'article L.313-16 du code de l'action sociale et des familles constitue une mesure de police qui devait être motivée en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; que dès lors cette association devait être mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales avant le prononcé de ladite fermeture ; que la procédure engagée par le préfet dans le cadre de la mission d'enquête qu'il a diligenté est distincte de celle qui a donné lieu aux deux arrêtés contestés de fermeture ; que la circonstance que le préfet ait adressé le rapport provisoire de cette mission aux fins que l'APEI fasse des observations est donc sans incidence sur le respect de la procédure contradictoire qui devait être suivie avant l'adoption de l'arrêté du 23 juillet 2008 ; que c'est ainsi à bon droit que le premier juge a accueilli le moyen tiré d'une méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; Considérant, en troisième lieu, et au surplus, que l'arrêté litigieux, qui prolonge les mesures et effets de l'arrêté du 5 février 2008 doit, en tout état de cause, être annulé par voie de conséquence de l'annulation de cet arrêté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITE ET DE LA VILLE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 23 juillet 2008 ; Sur l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à verser à l'APEI de Frontignan et Pays de Thau la somme de 4 000 euros au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le recours n° 09MA03209 présenté par le MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITE ET DE LA VILLE est rejeté. Article 2 : L'Etat versera à l'APEI de Frontignan et Pays de Thau la somme de 4 000 (quatre mille) euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DU TRAVAIL, DE L'EMPLOI ET DE LA SANTE, au département de l'Hérault et à l'APEI de Frontignan et Pays de Thau. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. La République mande et ordonne au ministre du travail, de l'emploi et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, '' '' '' '' N° 09MA03209 2 mp