CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 08/02/2018, 16NC01262, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-08
Numéro : 16NC01262
Président : M. MESLAY
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : CABINET RACINE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune d'Oberbruck a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 30 avril 2014 par lequel le préfet du Haut-Rhin a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation sur le bassin versant de la Doller, ainsi que la décision du 29 septembre 2014 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1406613 du 27 avril 2016, le tribunal administratif a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 juin 2016, la commune d'Oberbruck, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 30 avril 2014 et la décision de rejet du 29 septembre 2014 de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'avis défavorable de la chambre d'agriculture et l'avis du centre régional de la propriété forestière ne figuraient pas au dossier de l'enquête publique alors que ces organismes auraient dû être consultés ; leur absence présente un caractère substantiel entachant d'irrégularité l'arrêté contesté : - l'absence d'avis de personnes publiques associées a nui à l'information du public et justifie l'annulation de l'arrêté préfectoral contesté ; - le préfet a commis une erreur matérielle et une erreur manifeste d'appréciation en classant une partie du centre urbanisé de la commune dans une zone bleu foncé inconstructible, soit dans une zone soumise à un aléa de moyen à très fort débordement de cours d'eau ; le tribunal administratif aurait dû ordonner une expertise sur cette question. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2017, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les personnes publiques intéressées ont été consultées ; le centre régional de la propriété forestière a adressé un courrier qui ne comporte pas d'avis ; la chambre d'agriculture du Haut-Rhin a émis un avis défavorable réceptionné tardivement par la préfecture qui a donc été considéré, en application des textes, comme un avis implicite favorable ; le conseil général du Haut-Rhin a répondu postérieurement au délai imparti et l'avis du syndicat mixte du pays Thur/Doller, s'il était défavorable, était très peu motivé et n'ajoutait rien aux avis défavorables émis par des communes membres du syndicat ; l'absence d'autres avis, à la supposer avérée, n'a pas nui à l'information du public et n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté contesté ; - la commune requérante ne démontre pas l'existence d'erreurs de fait ou d'erreurs manifestes d'appréciation. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - et les conclusions de M. Favret, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La commune d'Oberbruck a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 30 avril 2014 par lequel le préfet du Haut-Rhin a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation sur le bassin versant de la Doller, ainsi que la décision du 29 septembre 2014 par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux. La commune interjette appel du jugement du 27 avril 2016 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande. Sur la légalité externe : 2. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (...) ". 3. Aux termes de l'article R. 562-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté prescrivant le plan : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles (...) définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet (...) ". 4. Aux termes de l'article R. 562-7 du même code : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. (...) / Si le projet de plan concerne des terrains agricoles ou forestiers, les dispositions relatives à ces terrains sont soumises à l'avis de la chambre d'agriculture et du centre national de la propriété forestière. / Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable ". 5. Aux termes de l'article R. 562-8 du même code : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-17. ", l'article R. 123-17 devenu l'article R. 123-13 à la date de l'arrêté contesté instaurant les modalités de consignation sur le registre de l'enquête publique. 6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour assurer une complète information du public, un plan de prévention des risques naturels prévisibles soumis à enquête publique doit comporter en annexe les avis des personnes publiques associées à son élaboration. Toutefois, l'absence d'accomplissement de cette formalité n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 7. Par l'article 5 de l'arrêté du 7 octobre 2011 portant création du plan de prévention des risques d'inondation litigieux, le préfet du Haut-Rhin a décidé d'associer notamment à l'élaboration du plan, le syndicat mixte du pays Thur/Doller, le conseil général du Haut-Rhin, le service départemental du Haut-Rhin de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, la chambre d'agriculture du Haut-Rhin et le centre régional de la propriété forestière. Il a également décidé que le projet de plan sera soumis, avant enquête publique, aux personnes publiques associées et qu'à défaut de délibérations de leur part dans le délai de deux mois à compter de la réception de la saisine, leur avis sera réputé favorable. L'article 5 dispose en outre que les avis recueillis seront consignés ou annexés aux registres d'enquête publique dans les conditions prévues à l'article R. 123-17 du code de l'environnement. 8. En premier lieu, la commune d'Oberbruck soutient que le tribunal administratif a jugé à tort que l'avis de la chambre d'agriculture du Haut-Rhin n'avait pas à être joint au registre d'enquête dès lors qu'il avait été reçu par la préfecture au-delà du délai de deux mois prévu par l'article R. 562-7 du code de l'environnement. 9. Il résulte de l'instruction que la chambre d'agriculture a reçu le 19 septembre 2013 le courrier par lequel la préfecture lui a demandé son avis et qu'elle a répondu par lettre du 18 novembre 2013 en adressant un avis défavorable. Ainsi, la chambre avait rendu son avis dans le délai de deux mois fixé à l'article R. 562-7 du code de l'environnement ainsi que par l'arrêté préfectoral du 7 octobre 2011 qui disposait seulement que les personnes publiques associées devraient délibérer dans ce délai de deux mois et non que leur avis devait parvenir à la préfecture dans ce délai. Dans ces conditions, le ministre de la transition écologique et solidaire ne peut utilement faire valoir que cet avis n'étant parvenu à l'administration que le 27 novembre 2013, il devait être réputé favorable en application de l'article R. 562-7 du code et que, dès lors qu'il n'avait pas été recueilli en application des 3 premiers alinéas de cet article, il n'avait pas à être consigné ou annexé aux registres d'enquête. Au surplus, cet avis a été reçu par le préfet le lendemain du début de l'enquête publique et pouvait encore être annexé aux registres d'enquête. 10. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que le centre régional de la propriété foncière, saisi par courrier reçu le 19 septembre 2013, a adressé sa réponse à la préfecture le 18 novembre 2013, soit dans le délai de deux mois prévu par l'article R. 562-7 du code de l'environnement. Le courrier du centre régional, qui comporte en " objet " la mention " avis ", indique notamment que la vallée de la Doller est le secteur de forêt privée le plus important du département, que deux forêts d'une surface totale de 590 hectares sont concernées par le plan de prévention des risques d'inondation et que le centre souhaite avoir des précisions, d'une part, sur les conditions de stockage du bois par les exploitants, dès lors que le plan de prévention des risques d'inondation mentionne que le stockage sera soumis à des conditions qu'il ne précise pas et, d'autre part, sur les "emplacements des places de stockage avalisés par les services de la police de l'eau du département". Ainsi, même si le centre demandait des informations supplémentaires, sans qu'une réponse lui ait d'ailleurs été apportée, et s'il n'a pas précisé quel sens il convenait de donner à son avis, le caractère précis de ses remarques, faites dans le délai de deux mois, justifiait que son courrier soit regardé comme comportant un avis sur les conditions du stockage du bois par les propriétaires concernés et qu'il soit consigné ou annexé aux registres d'enquête. 11. En troisième lieu, la commune de Oberbruck soutient que plusieurs autres avis, rendus dans les délais prévus par les textes, n'ont pas non plus été consignés ou annexés aux registres d'enquête. 12. Il résulte des pièces du dossier que l'avis du syndicat mixte pour le SCOT de la région mulhousienne, pris en séance du conseil d'administration du 14 novembre 2013, dans les délais prescrits par les textes, n'a pas été joint aux registres d'enquête, alors que la consultation de ce syndicat, compétent pour élaborer des documents d'urbanisme dans le territoire couvert par le plan de prévention du risque d'inondation, était obligatoire en application de l'article R. 562-7 du code de l'environnement. Il en est de même de l'avis du syndicat mixte du pays Thur/Doller, dont la délibération du conseil syndicat du 11 octobre 2013 a été prise dans le délai de deux mois imposé par les textes, qui émane également d'un des établissements publics mentionnés à l'article R. 562-7 et dont la consultation était également prévue par l'arrêté préfectoral du 7 octobre 2011. Si le ministre fait valoir qu'il n'est pas démontré que ces différents avis n'étaient pas annexés aux registres d'enquête, la seule circonstance invoquée, tenant à ce que la commission d'enquête a fait mention dans un des registres relatif à une des communes concernées, de l'existence d'une mise en garde figurant dans un courrier du 20 décembre 2013 du syndicat mixte de la Région mulhousienne, ne suffit pas à établir que les avis mentionnés ci-dessus avaient fait l'objet des formalités exigées par l'article R. 562-8 du code de l'environnement. 13. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 14. L'avis défavorable de la chambre d'agriculture du Haut-Rhin relevait qu'une quinzaine d'exploitations agricoles au moins étaient directement touchées par le zonage établi par le projet de plan de prévention des risques d'inondation, que les prescriptions relatives aux différentes zones étaient de nature à remettre en cause leurs capacités de développement et qu'il convenait de préserver ce potentiel en permettant l'extension ou l'adjonction de constructions en cas de nécessité. Il indiquait également que pour les zones comportant moins de contraintes, il convenait toutefois de tenir compte de ce que certaines cotes de planchers imposées par le projet de plan ne pourraient pas être respectées, compte tenu des contraintes techniques et économiques de certains bâtiments. L'avis du centre régional de la propriété foncière contenait, ainsi qu'il a été dit au point 10, des interrogations sur les modalités de stockage du bois par les propriétaires concernés par le projet de plan. L'avis du syndicat mixte pour le SCOT de la région mulhousienne comporte des éléments précis de comparaison entre les zones regardées comme inondables dans le cadre du SCOT et celles retenues par le plan de prévention des risques d'inondation et mentionne que le zonage du plan de prévention des risques d'inondation a pour effet d'étendre les zones inconstructibles, notamment pour deux communes et certaines zones d'activités. Il précise que cette connaissance plus fine apportée par le projet de plan de prévention des risques d'inondation, par rapport aux documents existants lors de l'élaboration du SCOT, permettra d'alimenter les réflexions en cours dans le cadre du SCOT et d'éclairer les stratégies d'aménagements à retenir dans les communes concernées. Un tel avis, alors même qu'il est favorable, ne se borne pas à apporter " très peu " d'observations complémentaires, contrairement à ce que soutient le ministre. Enfin, l'avis défavorable du syndicat mixte du pays Thur/Doller du 11 octobre 2013, comporte également des observations précises tenant à ce que le projet de plan de prévention des risques d'inondation, en étendant les zones inconstructibles par rapport aux prescriptions du SCOT, nuit à l'équilibre du territoire notamment pour deux communes et entrave l'objectif de conservation de fonctions essentielles au maintien de la population de ces villages en évitant son vieillissement. Il relève aussi qu'il est important que le développement de la vallée de la Doller puisse se poursuivre sur toute sa surface, que si les objectifs du plan de prévention des risques d'inondation ne peuvent qu'être partagés, le zonage et l'inconstructibilité qui en découlent ne sont pas acceptables en l'état et nuisent aux projets de développement territorial. La circonstance invoquée par le ministre de la transition écologique et solidaire, d'ailleurs non établie, tenant à ce que certaines communes auraient émis un avis défavorable en retenant des motifs identiques à ceux du syndicat mixte pour le SCOT de la région mulhousienne, ne suffit pas à démontrer que l'absence d'annexion de l'avis aux registres d'enquête n'a pas privé les intéressés d'une garantie ou n'a pas influencé la décision, alors que les observations d'un organisme intercommunal pouvaient renforcer les appréciations de chaque commune. 15. Il résulte ainsi de l'instruction que, par la précision de leurs observations, l'étendue des territoires situés dans le périmètre du projet, le nombre et la variété des personnes concernées et les enjeux pour l'avenir des personnes publiques et de leurs habitants, ces avis étaient de nature à permettre une complète information du public, à donner des garanties aux intéressés et, le cas échéant, à influencer la décision de l'administration. Ainsi, la circonstance que ces avis n'ont pas été consignés ou annexés aux registres d'enquête, qui a été de nature à nuire à l'information complète de la population et à exercer une influence sur le sens de la décision prise, constitue une illégalité de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté préfectoral contesté. 16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par les requérants n'est, en l'état du dossier soumis à la cour, susceptible d'entraîner l'annulation des arrêtés litigieux. 17. Il résulte de ce qui précède que la commune d'Oberbruck est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Oberbruck au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ces motifs, DECIDE : Article 1er : Le jugement attaqué du 27 avril 2016 du tribunal administratif de Strasbourg et l'arrêté préfectoral contesté du 30 avril 2014 sont annulés. Article 2 : L'Etat versera à la commune d'Oberbruck une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Oberbruck et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet du Haut-Rhin. 2 N° 16NC01262