Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 28/03/2014, 12NT01969, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-03-28
Numéro : 12NT01969
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : SCHARR

Vu la requête, enregistrée le 18 juillet 2012, présentée pour M. A... D..., demeurant..., par Me Sacharr, avocat au barreau de l'Essonne ; M. D... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001548 du 22 mai 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 décembre 2009 par laquelle le conseil municipal de Marsainvilliers a abrogé son plan d'occupation des sols et adopté une carte communale ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ; 3°) d'ordonner à la commune de Marsainvilliers de retirer la carte communale approuvée le 14 décembre 2009, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Marsainvilliers une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - la délibération a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière ; d'une part, les convocations adressées aux conseillers municipaux en vue de la séance du 14 décembre 2009 au cours de laquelle le conseil municipal de Marsainvilliers a adopté la carte communale n'étaient pas nominatives et par suite irrégulières au regard des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; d'autre part, le dossier d'abrogation du plan d'occupation des sols, soumis à enquête publique en application des dispositions de l'article R. 123-22-1 du code de l'urbanisme, était incomplet et n'a pas permis en conséquence de donner une information complète et sincère au public ; contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges, ce moyen était assorti des précisions suffisantes en première instance ; - la délibération du 14 décembre 2009 est entachée d'un détournement de pouvoir ; elle a rendu constructibles des terrains appartenant à certains conseillers municipaux ou à leur famille ; - la carte communale est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle diminue les zones réputées constructibles ; - le classement d'une partie de la parcelle cadastrée ZK n° 44 en zone non constructible ne peut trouver son fondement dans la volonté de la commune de limiter l'urbanisation des propriétés bâties et de limiter les coûts liés à la voirie, le chemin bordant cette parcelle n'appartenant pas à la commune et son entretien relevant des propriétaires riverains ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2012, présenté pour la commune de Marsainvilliers, représentée par son maire en exercice, par Me Casadei-Jung, avocat au barreau d'Orléans, qui conclut au rejet de la requête et demande en outre que soit mise à la charge de M. D... une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 14 décembre 2009 en tant qu'elle porte abrogation du plan d'occupation de la commune sont irrecevables, le requérant ayant contesté cette décision devant le tribunal administratif d'Orléans sans présenter aucun moyen à l'appui de sa demande ; - chacun des élus a reçu sa convocation à la séance du conseil municipal du 14 décembre 2009 ; le moyen tiré de la méconnaissance des règles de procédure d'abrogation du plan d'occupation des sols est irrecevable ; - le détournement de pouvoir n'est pas établi ; - la règle de la constructibilité limitée ne s'appliquait pas sur le territoire de la commune avant l'adoption de la carte communale, celui-ci étant couvert par un plan d'occupation des sols ; - la délibération en ce qu'elle classe partiellement en zone constructible la parcelle du requérant n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; la commune a souhaité intégrer dans la zone constructible les propriétés bâties ainsi que les terrains qui les jouxtent et éviter toute dispersion dans les espaces naturels ; Vu le mémoire, enregistré le 17 janvier 2013, présenté pour M. D... qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que sa requête ; il fait valoir en outre que : - la convocation au conseil municipal n'a pas fait l'objet d'un affichage ou d'une publication ; - l'information du commissaire enquêteur a été viciée ; le maire de la commune a affirmé que le chemin qui borde la parcelle cadastrée section ZK 44 est un chemin appartenant au domaine privé de la commune ; le tribunal n'a pas répondu à ce moyen et a par suite entaché son jugement d'irrégularité ; - le maire de la commune a pris part au vote portant sur la parcelle cadastrée ZK n° 44 alors qu'elle était intéressée à cette affaire ; les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ont par suite été méconnues ; Vu la mise en demeure adressée le 19 février 2013 au ministre de l'égalité des territoires et du logement, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire, enregistré le 11 juin 2013, présenté pour la commune de Marsainvilliers qui conclut par les mêmes moyens au rejet de la requête ; elle ajoute que : - elle justifie de l'envoi de convocation régulière à chacun des conseillers municipaux ; - la question de la propriété du chemin qui borde la parcelle ZK n° 44 n'a pas été déterminante pour le classement de la parcelle ; - la population a été parfaitement informée des motifs qui ont conduit la commune à s'engager dans une procédure d'abrogation du plan d'occupation des sols, en vue de l'élaboration de la carte communale ; - le maire n'a pas participé au débat lors du conseil municipal sur le classement de la parcelle appartenant à ses parents qui, d'ailleurs, n'ont pas obtenu satisfaction ; - la parcelle ZK n° 44 n'est pas desservie par les réseaux et ne s'intègre pas dans un environnement urbanisé ; Vu l'ordonnance en date du 20 juin 2013 fixant la clôture d'instruction au 19 juillet 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2013, présenté par le ministre de l'égalité des territoires et du logement qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que : - le requérant n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations concernant l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux ; la commune justifie de la régularité de la procédure ; - M. D... ne justifie pas avoir la propriété du chemin séparant sa parcelle de celle de la ferme de Moncharville ; le dossier d'enquête publique comprenait bien le rapport exposant les motifs d'abrogation du plan d'occupation des sols et les conséquences de cette abrogation ; - le détournement de pouvoir n'est pas établi ; - depuis la réforme portée par la loi sur le renouvellement urbain, une carte communale peut légalement réduire une zone constructible ; - la délibération n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; Vu l'ordonnance en date du 16 juillet 2013 portant réouverture de l'instruction en application de l'article 613-4 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 28 février 2014, présenté pour M. D... qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que sa requête ; Vu le mémoire, enregistré le 3 mars 2014, présenté pour la commune du Marsainvilliers qui conclut par les mêmes moyens au rejet de la requête ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 mars 2014 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de MeB..., substituant Me Casadéi-Jung, avocat de la commune de Marsainvilliers ; 1. Considérant que par une délibération du 14 décembre 2009, le conseil municipal de la commune de Marsainvilliers (Loiret) a, d'une part, abrogé son plan d'occupation des sols et, d'autre part, adopté une carte communale ; que M. D..., propriétaire de deux parcelles, cadastrées section ZK n° 43 et ZK n° 44, situées dans le hameau de Moncharville sur le territoire de cette commune, relève appel du jugement du 22 mai 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, laquelle peut être la mairie ; que la méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d'illégalité les délibérations prises par le conseil municipal alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance ; qu'il ne pourrait en aller différemment que dans le cas où il serait établi que les convocations irrégulièrement adressées ou distribuées sont effectivement parvenues à leurs destinataires avant le jour de la réunion ; 3. Considérant qu'il ressort des attestations du 29 janvier 2013 signées par les conseillers municipaux de la commune de Marsainvilliers, qui ont siégé lors de l'adoption de la délibération contestée, que le maire de la commune leur a adressé individuellement une convocation qui indiquait les questions à l'ordre du jour de la séance du conseil municipal du 14 décembre 2009 ; qu'un agent de la mairie atteste également avoir procédé à l'affichage de cette convocation sur les cinq panneaux d'affichage de la mairie ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-22-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par le conseil municipal après enquête publique menée dans les conditions prévues à l'article R. 123-19. Le dossier soumis à l'enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l'abrogation projetée. " ; que ces dispositions, si elles imposent que l'enquête publique relative à l'abrogation d'un plan d'occupation des sols soit organisée dans les conditions prévues par l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, ne prévoient pas que le dossier soumis à enquête soit composé d'un autre document que le rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de son abrogation ; qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier d'abrogation du plan d'occupation des sols de la commune de Marsainvilliers soumis à enquête publique contenait la délibération du conseil municipal du 14 juin 2006 par laquelle il a décidé d'abroger ce plan et un rapport de présentation, dont il n'est pas soutenu qu'il n'exposait pas les motifs et les conséquences juridiques de cette abrogation ; que, selon le rapport du commissaire enquêteur, ce dossier a été mis à la disposition du public du 19 juin au 21 juillet 2009 ; que, dans ces conditions, le moyen selon lequel l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique relatif à l'abrogation du plan d'occupation des sols était de nature à nuire à l'information du public, faute de comporter les documents mentionnés à l'article R. 123-1 du code de l'urbanisme, doit être écarté ; 5. Considérant, en troisième lieu, que si M. D..., en se prévalant de sa qualité de propriétaire du chemin qui borde la parcelle cadastrée section ZK n° 44, fait valoir que la commune de Marsainvilliers, en réponse à sa réclamation déposée lors de l'enquête publique relative à l'adoption de la carte communale, a communiqué des informations erronées au commissaire enquêteur, de nature à fausser son appréciation sur le caractère inconstructible de cette parcelle, il ressort des pièces du dossier que ce dernier a bien examiné la contestation du requérant et a donné un avis défavorable à sa demande, tout en précisant " qu'une vérification de la situation juridique du chemin pourrait s'avérer opportune " ; que le moyen tiré de l'information erronée du commissaire enquêteur doit en conséquence être écarté ; 6. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " En l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; 2° Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes. 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application " ; qu'en vertu de l'article L. 124-1 du même code : " Les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme peuvent élaborer, le cas échéant dans le cadre de groupements intercommunaux, une carte communale précisant les modalités d'application des règles générales d'urbanisme prises en application de l'article L. 111-1. " ; qu'enfin l'article L. 124-2 de ce code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée, prévoit que les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 du même code et délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la circonstance qu'une parcelle ne serait pas située en dehors d'une partie actuellement urbanisée d'une commune, au sens de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, ne fait en elle-même pas obstacle à ce que, le cas échéant, une carte communale inclue cette parcelle dans un secteur où les constructions ne sont pas admises, sous réserve des exceptions prévues au troisième alinéa de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme ; que, par suite, la commune de Marsainvilliers pouvait, sans erreur de droit, intégrer dans un secteur où les constructions ne sont pas admises une partie de la parcelle cadastrée section ZK n° 44, alors même qu'elle était auparavant classée en zone constructible par l'ancien plan d'occupation des sols, qui, au demeurant, faisait obstacle à l'application de la règle de constructibilité limitée énoncée à l'article L. 111-1-2 ; 8. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZK n° 44, située au hameau de Moncharville, composé d'une quinzaine de constructions, si elle jouxte au sud le terrain sur lequel est implanté la maison d'habitation de M. D... et à l'est une parcelle également construite, mais dont elle est séparée par un chemin, s'ouvre à l'ouest et au nord sur de vastes étendues agricoles ; qu'elle est située en zone naturelle et séparée des parties actuellement urbanisées de la commune ; que ce terrain, demeuré à l'état naturel, n'est pas desservi par les réseaux publics ; que, dans ces conditions, son classement, pour partie, en zone non constructible, qui doit être regardé comme procédant du choix de la commune de ne pas étendre l'urbanisation dans le secteur et d'exclure la possible construction dans des espaces naturels éloignés des réseaux, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que l'existence a contestation sur la propriété du chemin bordant la propriété de M. D... est sans incidence sur la légalité de ce classement ; 9. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; que, d'une part, l'existence d'un lien de parenté avec une personne dont les intérêts sont concernés par l'objet d'une délibération ne suffit pas, à elle seule, à faire regarder un conseiller municipal comme personnellement intéressé à l'affaire dont il est délibéré par le conseil municipal, au sens des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; que, d'autre part, contrairement à ce que soutient M. D..., le maire de la commune de Marsainvilliers s'est retiré lors de la séance du 14 décembre 2009 au moment du débat et du vote relatifs à la demande de modification du règlement graphique de la carte communale, présentée par sa mère, portant sur la parcelle cadastrée section ZK n° 23 et sur laquelle le conseil municipal a d'ailleurs émis un vote défavorable ; que, par ailleurs, contrairement à ce que M. D... allègue, le commissaire enquêteur et la commission d'urbanisme ont émis avant la séance du 14 décembre 2009, un avis défavorable à sa demande de modification du classement parcelle cadastrée section ZK n° 44 ; que, dans ces conditions, il n'est pas établi que le maire aurait exercé une influence effective sur la délibération litigieuse et l'aurait de ce fait rendue illégale ; 10. Considérant, en septième lieu, qu'en faisant valoir que les futures zones constructibles du hameau de Moncharville, situées sur les parcelles cadastrées section ZK nos 171, 375 et 376, appartiennent à la soeur et aux parents du maire, et que le caractère inconstructible de son terrain a été déterminé pour protéger la propriété de ces derniers de troubles ou nuisances inhérents au voisinage immédiat, M. D... n'établit pas le détournement de pouvoir qu'il allègue, alors au surplus que ces parcelles, qui supportent toutes une construction, ne sont pas dans une situation analogue de celle du requérant, et correspondent à la volonté du conseil municipal de Marsainvilliers d'intégrer dans la zone constructible les propriétés bâties ; que, s'agissant du classement de la parcelle n° 74 appartenant à M. C..., élu municipal, il n'est pas établi qu'il aurait fait l'objet de débats spécifiques lors de l'adoption de la carte communale ; que la seule circonstance que cet élu aurait pris part au vote n'est pas de nature à établir le détournement de pouvoir ; qu'il n'est par ailleurs pas davantage établi que M. C..., membre de la commission d'urbanisme, aurait été présent lors de l'examen de sa réclamation relative au classement de la parcelle n° 74, le commissaire enquêteur, suivi sur ce point par la commission d'urbanisme, ayant donné un avis favorable à cette réclamation ; 11. Considérant, en huitième et dernier lieu, qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le principe d'impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative, individuelle ou collégiale, est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris, aurait été méconnu dans la phase d'élaboration et d'adoption de la carte communale de Marsainvilliers ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Marsainvilliers, M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué qui n'est entaché d'aucune omission à statuer, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. Considérant que le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions de l'intéressé tendant à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, à la commune de Marsainvilliers de retirer la carte communale approuvée le 14 décembre 2009 ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Marsainvilliers qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. D... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier le versement à la commune de Marsainvilliers de la somme de 2 000 euros en application de ces dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera à la commune de Marsainvilliers une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D..., à la commune de Marsainvilliers, et au ministre de l'égalité des territoires et du logement. Délibéré après l'audience du 7 mars 2014, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 mars 2014. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAULe président, B. ISELIN Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 2 N° 12NT01969