Conseil d'État, 9ème SSJS, 18/12/2014, 378617, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-18
Numéro : 378617
Rapporteur : M. Jean-Marie Deligne
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon
Avocat(s) : SCP WAQUET, FARGE, HAZAN

Vu la procédure suivante : 1°, sous le n° 378617, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 avril, 6 mai et 28 novembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Châteauneuf-les-Bains demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-210 du 21 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Puy-de-Dôme ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir l'article 27 de ce décret en tant qu'il la rattache au canton de Saint-Eloy-les-Mines ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2°, sous le n° 380017, par une requête enregistrée le 24 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, M. A... -F... C...demande au Conseil d'État l'annulation pour excès de pouvoir du même décret. .................................................................................... 3°, sous le n° 382202, par une requête enregistrée le 4 juillet 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, M. A... -E... B...demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 29 avril 2014 rejetant son recours gracieux dirigé contre le même décret, ainsi que ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4°, sous le n° 382420, par une requête enregistrée le 9 juillet 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, M. A... D...demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 7 mai 2014 rejetant son recours gracieux dirigé contre le même décret, ainsi que ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu : - les autres pièces des dossiers ; - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code électoral ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; - le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, modifié par le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Marie Deligne, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la commune de Châteauneuf-les-Bains ; Considérant ce qui suit : 1. Les quatre requêtes visées ci-dessus demandent l'annulation pour excès de pouvoir du même décret, celles de MM. B... et D...demandant, en outre, l'annulation de décisions rejetant des recours gracieux dirigés contre le même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants ". Aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I.- Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'État après consultation du conseil départemental qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. À l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) / III.- La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV.- Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques ; ou par d'autres impératifs d'intérêt général. " 3. Le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons dans le département du Puy-de-Dôme, dont le nombre passe de soixante-et-un à trente-et-un, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons résultant des dispositions de l'article L. 191-1 du code électoral. 4. Le moyen tiré de ce que le jugement par des membres de la section du contentieux du Conseil d'État des requêtes de MM. B... etD..., dirigées contre un décret pris après avis de la section de l'intérieur du Conseil d'État, placerait ce dernier en situation de " juge et partie " et méconnaîtrait ainsi le droit des requérants à être jugé par un tribunal indépendant et impartial garanti par les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté, dès lors que les membres du Conseil d'État statuant sur ces requêtes n'ont pas pris part à la délibération de l'avis rendu sur le décret attaqué. Sur la légalité externe du décret : En ce qui concerne les signataires du décret : 5. En premier lieu, il résulte des termes mêmes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, cité au point 2, qu'il appartenait au Gouvernement de procéder, par décret en Conseil d'État, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons. 6. En second lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". Les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution. Le décret attaqué, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département du Puy-de-Dôme, n'appelle aucune mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner. Dès lors, le moyen tiré de ce que le décret aurait dû être contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les consultations préalables : 7. En premier lieu, aucune disposition non plus qu'aucun principe n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre du département, en plus de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché, sur ce point, d'un vice de procédure doit, dès lors, être écarté. MM. B... et D...ne peuvent, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, qui est dépourvue de caractère réglementaire. 8. En second lieu, l'article L. 3121-18 du code général des collectivités territoriales, applicable à la date de signature du décret attaqué, dispose que : " Tout membre du conseil général a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires du département qui font l'objet d'une délibération ". L'article L. 3121-18-1 du même code, alors applicable, précise que : " Le conseil général assure la diffusion de l'information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'il juge les plus appropriés. / Afin de permettre l'échange d'informations sur les affaires relevant de ses compétences, le conseil général peut, dans les conditions définies par son assemblée délibérante, mettre à disposition de ses membres élus, à titre individuel, les moyens informatiques et de télécommunications nécessaires ". Enfin, l'article L. 3121-19 du même code prévoit que : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises. / (...) / Sans préjudice des dispositions de l'article L. 3121-18, en cas d'urgence, le délai prévu au premier alinéa peut être abrégé par le président sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (...) ". 9. En premier lieu, il est constant que le préfet du Puy-de-Dôme a saisi, le 11 septembre 2013, le président du conseil général du projet de décret modifiant les limites cantonales du département, accompagné de cartes et de tableaux, en vue de la délibération qui a eu lieu le 21 octobre 2013. Le représentant de l'Etat est aussi intervenu, le 23 septembre, devant l'assemblée départementale pour présenter le projet. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'information fournie aux conseillers généraux préalablement à la délibération de l'avis rendu sur le décret attaqué aurait été insuffisante au regard des dispositions citées au point 8 doit être écartée. 10. En second lieu, l'organisme, dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision, doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision. Si les limites territoriales des cantons du département du Puy-de-Dôme, telles qu'elles résultent du décret attaqué, ne sont pas identiques en tout point à celles prévues dans le projet soumis pour consultation au conseil général, il ressort des pièces des dossiers que l'assemblée départementale a été saisie de l'ensemble des questions posées par le projet. La commune de Châteauneuf-les-Bains n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le conseil général aurait dû être consulté une nouvelle fois compte tenu des modifications apportées au projet après sa consultation. Sur la légalité interne du décret : En ce qui concerne l'incompétence négative : 11. La circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département du Puy-de-Dôme. En ce qui concerne le critère démographique : 12. En premier lieu, il résulte du a du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales cité au point 2 que le territoire de chaque canton doit être défini sur des bases essentiellement démographiques. Il en découle que cette délimitation doit être faite en prenant en considération non le nombre des électeurs mais le chiffre de la population. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué se serait fondé à tort sur le chiffre de la population ne peut qu'être écarté. 13. En deuxième lieu, il appartient au Gouvernement de retenir, pour procéder à un découpage électoral, les chiffres de population les plus récents auxquels il est susceptible de se référer en tenant compte de la date des prochaines échéances électorales ainsi que des exigences d'une bonne administration, au nombre desquelles figure notamment le respect des contraintes et délais de consultation inhérents au processus d'élaboration et d'adoption des nouvelles délimitations. Pour répondre à ces exigences, l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable en l'espèce issue de l'article 8 du décret n° 2014-112 du 6 février 2014, prévoit que : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) ". Or, il est constant que les nouveaux cantons du département du Puy-de-Dôme ont été délimités sur la base des données authentifiées par le décret du 27 décembre 2012. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d'erreur de droit pour avoir retenu des données qui ne correspondraient pas à la réalité démographique ne peut qu'être écarté. 14. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la délimitation opérée par le décret attaqué ne respecterait pas la ligne directrice que constitue un écart de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne de la population par canton au sein du département, y compris dans le cas de la commune de Clermont-Ferrand dont le territoire est réparti entre plusieurs cantons, les chiffres de la population correspondante n'étant pas sérieusement contestés par MM. B... etD.... 15. En quatrième lieu, MM. B... et D...ne peuvent utilement invoquer la circonstance que les zones rurales seraient, du fait de la mise en oeuvre des règles découlant des dispositions législatives citées au point 2, moins bien représentées que les zones urbaines au sein de l'assemblée départementale. 16. En cinquième lieu, ces requérants ne peuvent pas davantage utilement invoquer le moyen tiré de ce que le décret n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre, dès lors que l'objet du décret est de procéder à une élection au sein d'un seul département. 17. En sixième et dernier lieu, le respect de l'obligation de définir le territoire des cantons sur des bases essentiellement démographiques s'apprécie, s'agissant de la délimitation faite en conséquence de l'article L. 191-1 du code électoral résultant de la loi du 17 mai 2013, pour l'ensemble des cantons de chaque département au regard des chiffres de population devant être pris en compte à la date à laquelle il est procédé à la délimitation, sans que puisse être utilement invoquée à l'encontre de cette délimitation d'ensemble la circonstance qu'elle ne réduirait pas, pour certains cantons, des disparités d'ordre démographique existant antérieurement. Par suite, le moyen soulevé par la commune de Châteauneuf-les-Bains, tiré de ce que la nouvelle délimitation des cantons opérée par le décret attaqué serait illégale au motif qu'elle ne contribuerait pas à réduire les disparités d'ordre démographique existant antérieurement, s'agissant notamment du nouveau canton de Saint-Georges-de-Mons comparé à l'ancien canton de Manzat, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les autres critères de délimitation des cantons : 18. Ni les dispositions des III et IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, citées au point 2, ni aucune autre disposition, non plus qu'aucun principe, n'imposaient au Premier ministre de prévoir que les limites des nouveaux cantons, qui sont des circonscriptions électorales, tiennent comptes des " liens " existant entre communes ou coïncident avec les limites des anciens cantons, des arrondissements, des circonscriptions législatives ou du ressort des juridictions judiciaires, avec le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale ou avec les limites des " bassins de vie " définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques. Par suite, les moyens soulevés par MM. B... etD..., tirés de ce que la nouvelle délimitation des cantons prévue par le décret attaqué ne respecte ni les limites des circonscriptions législatives du département du Puy-de-Dôme, ni celles des arrondissements, ni le ressort des tribunaux d'instance du département, ni le périmètre de la communauté d'agglomération Clermont-communauté, de la communauté de communes Volvic Sources et Volcans ou du Pays Grand Sancy, non plus que les limites des soixante-et-un cantons préexistants, sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés. 19. Pour le même motif, ne peuvent qu'être écartés le moyen soulevé par la commune de Châteauneuf-les-Bains, tiré de ce que le décret attaqué ne respecte pas le périmètre de la communauté de communes Manzat communautés et de qu'elle " n'entretient aucun lien quel qu'il soit avec le canton de Saint-Eloy-les-Mines " auquel elle est rattachée et le moyen soulevé par M. C..., tiré de ce que le décret attaqué ne respecte ni le périmètre de la communauté de communes de Mur-ès-Allier ni les limites du bassin de vie de Billom. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 20. Le détournement de pouvoir allégué par les requérants n'est pas établi. En ce qui concerne la possibilité d'un autre découpage cantonal : 21. Si les requérants font valoir qu'une autre délimitation des nouveaux cantons était possible sans méconnaître les dispositions législatives citées au point 2, cette circonstance n'est, par elle-même, pas de nature à affecter la légalité du décret attaqué. En tout état de cause, l'absence de mise en oeuvre de ces solutions alternatives ne saurait être regardée comme entachant le décret attaqué d'une erreur manifeste d'appréciation ; 22. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des requêtes de MM. B... etD..., les quatre requêtes visées ci-dessus doivent être rejetées, y compris les conclusions de la commune de Châteauneuf-les-Bains et de MM. B... et D...présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la commune de Châteauneuf-les-Bains et autres sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Châteauneuf-les-Bains, à MM. A... -F...C..., A...-E... B...et A...D...et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au Premier ministre.