CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 06/12/2019, 17MA01881, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-06
Numéro : 17MA01881
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jeannette  FEMENIA
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : LAZAUD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL Rom a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via à lui payer une somme de 1 200 000 euros à valoir sur l'indemnisation du préjudice qui a résulté pour elle du refus de cette dernière de lui vendre une parcelle du domaine privé communal malgré l'engagement qu'elle en avait pris. Par un jugement n° 1506460 du 9 mars 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 6 mai 2017, le 24 août 2017 et le 31 juillet 2018, la SARL Rom, représentée par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 mars 2017 ; 2°) de condamner la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via à lui verser une somme de 1 200 000 euros en réparation de son préjudice financier ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via la somme de 5 000 euros, avec intérêts de droit, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la commune a commis une faute en retirant, par une délibération du 22 juillet 2008 qui a été jugée illégale, une précédente délibération du 23 janvier 2008 par laquelle elle s'était engagée à lui vendre une parcelle de son domaine privé, laquelle avait créé des droits à son profit ; - la commune a usé de procédés destinés à provoquer l'enlisement des procédures juridictionnelles engagées devant les juridictions judiciaires et administratives en vue d'en retarder l'issue et a, de façon manifeste, retardé délibérément l'application des décisions juridictionnelles qui lui étaient défavorables puis a soudainement fait état d'une difficulté sur la consistance des parcelles en cause, alors que celles-ci étaient parfaitement identifiées dès l'origine ; une telle attitude, ajoutée à l'illégalité de la délibération du 22 juillet 2008, caractérise un comportement fautif de nature à engager la responsabilité de la commune à son égard ; - le sort réservé aux diverses demandes de certificat d'urbanisme pour la réalisation d'une extension de l'ensemble immobilier, conformément à l'une des principales conditions suspensives de la vente, démontre la ferme volonté de la commune de s'opposer au projet d'extension de l'hôtel en vue de satisfaire son propre programme de réaménagement immobilier ; - ce comportement a eu pour effet de l'empêcher de réaliser la vente de l'hôtel Régina qu'elle exploitait à Font-Romeu, dont la réalisation était conditionnée par la création de parkings situés sur les parcelles litigieuses ; - la société P.G Promotion qui au moment de son engagement d'achat du fonds de commerce et des murs connaissait parfaitement la situation financière de la SARL Rom, a renoncé à cette acquisition en raison des agissements de la commune rendant nécessaire la multiplication des recours ; cette renonciation a eu pour conséquence sa mise en redressement judiciaire puis en liquidation judiciaire puisqu'elle n'a pu, en réalisant la vente projetée, bénéficier des fonds de la vente qui lui auraient permis de désintéresser ses créanciers ; - la baisse du résultat d'exploitation du fonds de commerce n'est en aucun cas à l'origine de l'abandon du projet de vente ; la société P.G Promotion a signé l'acte de cession en toute connaissance de cause des résultats financiers. Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 juillet 2017 et le 1er août 2018, la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Rom au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande indemnitaire de la SARL Rom présentée devant le tribunal administratif n'était pas recevable dès lors que la demande préalable d'indemnisation intervenue le 21 décembre 2012 n'était pas chiffrée ; - la requête est irrecevable à défaut de communication des pièces numérotées 1 à 42 ; - la juridiction administrative est incompétente pour connaître des demandes indemnitaires formées par la SARL Rom, ainsi que l'a jugé le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Perpignan par une ordonnance du 19 septembre 2013 revêtue de l'autorité de la chose jugée ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. La commune de Font-Romeu-Odeillo-Via a présenté un mémoire le 23 août 2018 qui n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. La société Rom a présenté un mémoire le 13 septembre 2018 qui n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Par ordonnance du 21 août 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 17 septembre 2018. Des mémoires présentés par la société Rom ont été enregistrés les 16 novembre 2018, 6 juin 2019 et 9 juillet 2019, postérieurement à la clôture d'instruction et non communiqués. Vu les autres pièces du dossier. Vu le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. A..., - et les observations de Me B... représentant la société Rom. Considérant ce qui suit : 1. La SARL Rom était propriétaire, sur le territoire de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via, de l'hôtel " Le Régina ". Par un courrier du 22 novembre 2007 adressé au maire, son gérant, M. E..., a manifesté son intention d'acquérir une partie du terrain voisin situé à l'arrière de sa propriété, cadastré section AM n° 25 pour une contenance de 758 mètres carrés, appartenant au domaine privé de la commune en vue d'y faire des aménagements, notamment une extension et le parking de l'hôtel. Par une délibération du 23 janvier 2008, le conseil municipal de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via a décidé, d'une part, de " valider le principe " de la vente à M. E..., en sa qualité de représentant de la société Rom, d'un terrain d'une surface de 758 m², situé sur la parcelle AM n° 25 d'une contenance totale de 19 920 m², appartenant au domaine privé de la commune, tel que matérialisé sur un plan annexé à la délibération, après évaluation du service des domaines par courrier du 18 janvier 2008 " dans une fourchette allant de 15 à 40 euros le m² ", pour un prix fixé en accord avec le pétitionnaire d'un montant de 30 320 euros, et, d'autre part, " d'autoriser Monsieur le maire à signer tous actes dont les frais et émoluments seront à la charge exclusive de l'acquéreur ". Par une nouvelle délibération du 22 juillet 2008, le conseil municipal de la commune Font-Romeu-Odeillo-Via a décidé de rapporter la délibération du 23 janvier 2008. Saisi d'une requête présentée par la SARL Rom, le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement du 6 novembre 2009, a annulé la délibération du 22 juillet 2008 au motif qu'elle ne pouvait légalement procéder au retrait de la délibération du 23 janvier 2008 postérieurement à un délai de quatre mois, cette dernière délibération ayant créé des droits au profit de la société Rom. Entre temps, le 30 octobre 2008, la SARL Rom a assigné la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via devant le tribunal de grande instance de Perpignan aux fins d'obtenir la réitération de la vente par acte authentique sur le fondement de l'article 1583 du code civil. Par un jugement du 15 juillet 2010, le tribunal de grande instance de Perpignan a décidé de surseoir à statuer dans l'attente de la décision de la Cour de céans qui, statuant sur l'appel interjeté par la commune de Font-Romeu, a confirmé le jugement du tribunal administratif de Montpellier par un arrêt du 24 janvier 2011. Par une ordonnance n° 347776 du 8 juillet 2011, le président de la 8ème sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi formé par la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via, a donné acte de son désistement après avoir constaté que cette dernière n'avait pas produit le mémoire complémentaire annoncé dans le délai de trois mois à compter de l'enregistrement de son pourvoi. L'acte authentique constatant la vente de la parcelle en cause a finalement été régularisé par un acte notarié du 17 décembre 2012. Par jugement du 7 juillet 2015, le tribunal de grande instance de Perpignan a pris acte de l'intervention de la vente. La SARL Rom a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montpelier de condamner la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via à lui payer une somme de 1 200.000 euros à titre de provision à valoir sur l'indemnisation du préjudice qui a résulté pour elle du refus de cette dernière de lui vendre une parcelle du domaine privé communal malgré l'engagement qu'elle en avait pris. Par une ordonnance n° 1506389 du 7 décembre 2015, le président de la 2ème chambre a rejeté cette demande. Par jugement du 9 mars 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté au fond la demande présentée par la SARL Rom tendant à la condamnation de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via à lui verser la somme de 1 200 000 euros en réparation du préjudice financier. La SARL Rom relève appel de ce jugement. Sur l'exception d'incompétence opposée à la requête par la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via : 2. La contestation par une personne privée de l'acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire. En revanche la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l'intéressé de l'acte administratif par lequel une personne administrative de droit public refuse d'engager une relation contractuelle ayant un tel objet. En l'espèce, la demande formée par la société Rom devant le juge administratif porte sur l'appréciation des conséquences dommageables du retrait illégal de la délibération précitée du 23 janvier 2008 autorisant la vente d'un bien appartenant au domaine privé communal. Dès lors, le présent litige de plein contentieux relève de la compétence de la juridiction administrative. Par suite, l'exception d'incompétence opposée en défense ne peut qu'être écartée. Sur le bien-fondé du jugement : Sur les fautes : 3. La SARL Rom persiste en cause d'appel à soutenir, qu'outre l'illégalité de la délibération du 22 juillet 2008 la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via a usé de procédés destinés à provoquer l'enlisement des procédures juridictionnelles engagées devant les juridictions judiciaires et administratives en vue d'en retarder l'issue et a, de façon manifeste, retardé délibérément l'application des décisions juridictionnelles qui lui étaient défavorables puis a soudainement fait état d'une difficulté sur la consistance des parcelles en cause, alors que celles-ci étaient parfaitement identifiées dès l'origine. Toutefois, ainsi que l'a jugé le tribunal, la succession des procédures judiciaires, tant devant le juge civil que devant le juge administratif, saisis tous deux par la société requérante, ne démontre pas la prétendue volonté de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via d'aboutir à l' " enlisement des procédures " mais n'est que la résultante de la possibilité offerte aux parties de faire usage des voies de recours pour faire valoir leurs droits en justice et de la possibilité pour la partie perdante de contester les décisions rendues par ces ordres de juridictions. Si après un jugement du 15 juillet 2010, le tribunal de grande instance de Perpignan saisie par la société Rom d'une demande tendant à la réitération de la vente par acte authentique sur le fondement de l'article 1583 du code civil, a fait droit à la demande de sursis à statuer de la commune, dans l'attente de la décision de la Cour sur l'appel formé par la commune contre le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 novembre 2009 s'agissant de la légalité de la délibération du 22 juillet 2008, la commune a estimé que ce jugement avant dire droit du tribunal de grande instance ne permettait pas à la Cour de se prononcer utilement sur le caractère créateur de droit ou non de la délibération initiale, sur laquelle la juridiction civile devrait au préalable rendre une décision définitive. Un tel enchevêtrement des questions préjudicielles ne démontre pas davantage à lui seul de prétendues manoeuvres de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via, mais n'est que la manifestation du débat contentieux rendu complexe par la saisine tant des juridictions judiciaires que des juridictions administratives. Par ailleurs, il résulte de l'instruction qu'alors même que l'ordonnance rendue par le Conseil d'Etat donnant acte au désistement de la commune est intervenue le 8 juillet 2011, la SARL Rom ne s'est manifestée que le 14 mars 2012, par courrier de son notaire adressé au maire de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via, en se bornant à demander à l'autorité municipale, non la signature d'un acte authentique pour la vente des parcelles AM 256 et 26, mais que lui soit produite une délibération du conseil municipal concernant la vente des deux parcelles ainsi qu'une servitude de passage. Dans ces conditions, il ne peut être retenu que la commune, qui n'a certes pas répondu à cette correspondance, n'aurait pas déférée aux convocations adressées par son notaire pour formaliser la vente. Il résulte également de l'instruction que par courrier du 6 juin 2012, la commune a mis en demeure l'administrateur judiciaire désigné dans le cadre de la procédure collective ouverte à l'encontre de la SARL Rom aux fins d'exécuter les engagements de la société d'acquérir au prix de 30 320 euros la parcelle de 758 m² à prendre sur la parcelle AM n° 25 telle qu'identifiée sur le plan annexé à la délibération du 23 janvier 2008. Par courrier du 12 juin suivant, la SARL Rom a dès lors été amenée à confirmer le maintien de sa volonté d'obtenir 1'exécution de la délibération. En outre, dans le cadre de l'instance judiciaire engagée devant le tribunal de grande instance de Perpignan, par conclusions déposées au greffe le 18 juin 2012, la commune a demandé au tribunal de lui donner acte qu'elle acceptait de vendre aux conditions prévues par la délibération du 23 janvier 2008, sans aucune réserve ou condition supplémentaires à cette opération. Elle joignait à ses conclusions une copie de son courrier du 6 juin 2012. Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via d'avoir retardé délibérément l'application des décisions juridictionnelles qui lui étaient défavorables. Enfin, il ressort des termes de la délibération du 23 janvier 2008, que le conseil municipal de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via a décidé de " valider le principe " de la vente à M. E..., en sa qualité de représentant de la société Rom, d'un terrain d'une surface de 758 m², situé sur la seule parcelle AM n° 25 d'une surface totale de 19 920 m², tel que figurant sur un plan annexé à la délibération, alors que ce dernier document matérialise l'emprise du projet sur une partie de la parcelle AM n° 25 et la parcelle AM n° 26. Cette contradiction entre les termes de la délibération portant exclusivement sur la parcelle AM n° 25 et le plan annexé auquel elle renvoie, sont dès lors à l'origine des difficultés portant sur l'objet de la vente dont la société a fait état dans son courrier du 20 novembre 2012 et qui ont toutefois fait l'objet d'un accord puisque la vente au profit de la SARL Rom est finalement intervenue le 17 décembre 2012 selon les modalités du plan annexé. Ces difficultés ne sauraient ainsi être interprétées comme la volonté de la commune de retarder délibérément l'exécution des décisions juridictionnelles défavorables. Par suite, le caractère fautif des agissements de la commune qui, en usant de voies de droit, aurait volontairement tardé à faire aboutir la vente des parcelles communales ne peut être retenu. 4. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à rechercher la responsabilité de la commune à raison du retrait illégal de la délibération du 23 janvier 2008, sous réserve de l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct entre la faute ainsi commise et le préjudice, personnel et certain qu'elle prétend avoir subi. Sur le lien de causalité : 5. Il résulte de l'instruction que la SARL Rom et la SARL PG Promotion ont signé le 24 mars 2010 un compromis de vente portant sur la vente de l'hôtel " Le Régina " et deux parcelles AM 25 et 26 moyennant un prix de vente de 3 500 000 euros, soit 3 200 000 euros pour le bien immobilier et 300 000 euros pour le fonds de commerce, sous les conditions suspensives tirées notamment de ce que les renseignements d'urbanisme ne révèlent pas de contraintes ni de servitudes pouvant empêcher ou restreindre la libre-exploitation du fonds et des locaux, d'obtenir avant le 15 juin 2010 une décision judiciaire définitive régularisant la vente à la SARL Rom de la parcelle 26 faisant l'objet du bail emphytéotique et de la parcelle 25 selon plan annexé au prix de 30 320 euros et de l'obtention d'un permis de construire par l'acquéreur, avec les recours purgés avant le 31 mars 2011, pour la réalisation d'un agrandissement de l'ensemble immobilier. Ce compromis de vente a été dénoncé d'un commun accord entre les parties, le 28 janvier 2011, au motif que le projet de l'hôtel " Le Régina " avait pris du retard lié à la procédure judiciaire en cours. Si la SARL Rom soutient que la société TP Promotion qui s'était portée initialement acquéreur au prix de 3 500 000 euros, s'est à nouveau déclarée intéressée par l'acquisition du fonds de commerce et de l'ensemble immobilier comportant désormais les parcelles en litige acquises entre temps, mais à un prix qui, trois ans plus tard, n'était plus que de 2 300 000 euros et qu'elle doit, de ce fait, être indemnisée de la somme de 1 200 000 euros représentant la différence entre ces deux prix, le compromis de vente signé le 24 mars 2010, assorti notamment de la condition suspensive d'obtenir avant le 15 juin 2010 une décision judiciaire définitive régularisant la vente des parcelles à la SARL Rom, a été dénoncé le 28 janvier 2011 alors que la Cour, par son arrêt du 24 janvier 2011 a confirmé le jugement du 6 novembre 2009 par lequel le tribunal administratif de Montpellier avait annulé la délibération du 22 juillet 2018. Cette dénonciation amiable de la vente a donc été décidée alors même qu'une décision juridictionnelle définitive annulait la délibération faisant obstacle à la réitération de la vente, la société Rom, comme il ressort de ses propres écritures, n'ayant été informée du pourvoi formé par la commune que le 27 avril 2011. 6. Par ailleurs, la SARL Rom soutient également que la commune s'est délibérément opposée au projet d'extension de l'ensemble immobilier en vue de faire échec à l'opération de vente. Il résulte de l'instruction qu'une demande de certificat d'urbanisme déposée le 14 août 2009 par le gérant de la SARL Rom en vue de connaître la faisabilité d'une opération consistant en l'extension et la surélévation de l'hôtel Régina, a fait l'objet d'une décision de rejet le 30 septembre 2009 au motif du non-respect des règles du plan d'occupation des sols de la commune tel qu'approuvé le 12 octobre 1981 et révisé le 23 janvier 2008, applicable dans la zone 2 UA imposant une hauteur de construction en harmonie avec les bâtiments voisins, confirmant par là-même deux précédents certificats d'urbanisme négatifs portant sur la même opération, en date du 15 décembre 2008 et 6 mai 2009 aux motifs respectifs que le projet d'extension en ce qu'il concerne la parcelle AM 26 est situé en zone 8 NA du plan d'occupation des sols interdisant toute utilisation du sol et que la partie du projet située sur la parcelle AM 25 ne respecte pas les dispositions de l'article 2UA 7 du règlement du plan d'occupation des sols relatives aux règles de prospect. Il s'ensuit que les projets de la société PG promotion étaient irréalisables au regard de la réglementation d'urbanisme applicable, sans que cette impossibilité puisse être rattachée à la prétendue mauvaise volonté de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via. La nouvelle proposition d'achat du 15 février 2013 pour un montant de 2 300 000 euros tient nécessairement compte de l'impossibilité réglementaire de réaliser l'extension initialement envisagée. En outre, la circonstance que, suite à ces évènements, la commune ait finalement acquis l'ensemble immobilier de l'hôtel Régina, y compris son ancien terrain, au prix de 500 000 euros par ordonnance du juge commissaire du 28 juin 2019 et qu'elle envisage la réalisation d'opérations immobilières ne saurait révéler de lien de causalité avec le préjudice de la SARL RoM. Il résulte de ce qui précède que la perte de valeur vénale alléguée ne présente pas de lien de causalité suffisant avec l'illégalité fautive de la délibération du 23 juillet 2008. 7. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non- recevoir opposées en défense, que la société requérante n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande indemnitaire. Sur les frais liés au litige : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société Rom sur le fondement de ces mêmes dispositions, le versement à la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via de la somme qu'elle demande. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SARL Rom est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Rom et à la commune de Font-Romeu-Odeillo-Via. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2019, où siégeaient : - M. Pocheron, président - M. Guidal, président assesseur, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique, le 6 décembre 2019. N° 17MA01881 bb