Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 29/11/2013, 12NT03204, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-11-29
Numéro : 12NT03204
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : THOME

Vu la requête, enregistrée le 14 décembre 2012, présentée pour M. et Mme B..., demeurant au..., par Me Thomé, avocat au barreau de Rennes ; M. et Mme B... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0901262 du 17 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan, la décision implicite par laquelle le préfet du Morbihan a refusé de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie à l'encontre de M. et Mme B... pour occupation sans titre du domaine public maritime ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - la demande de l'association tendant à l'annulation du contrat de concession translative de propriété était irrecevable ; un tiers au contrat administratif ne peut invoquer, par la voie de l'exception, la nullité d'un contrat que pour ses clauses réglementaires ; tel n'est pas l'objet du contrat de concession conclu avec Mme Veuve D... du 18 mai 1838 ; en tout état de cause, le délai pour contester la validité de cette convention était prescrit en application des dispositions de l'article 1304 du code civil ; le jugement encourt pour ce motif l'annulation ; - ils disposent d'un titre d'occupation du domaine public régulier ; le service maritime a attesté que la limite du domaine public maritime se situait au pied du mur existant en limite de propriété de leur parcelle ; la concession translative de propriété d'un terrain qui était soustrait à l'action de la mer trouve son fondement dans l'article 41 de la loi du 16 septembre 1807 ; les dispositions de l'ordonnance du 23 septembre 1825 ne lui sont pas applicables ; la concession a été accordée selon la procédure prévue par la loi du 16 septembre 1807 ; la parcelle AI 89 est sortie du domaine public maritime depuis plus d'un siècle et demi ; aucune contravention de grande voirie ne pouvait donc être édictée ; la demande de première instance devait donc être rejetée ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 février 2013, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et de l'énergie qui conclut aux mêmes fins que la requête ; il soutient que : - la propriété des époux B...a été construite sur le domaine public maritime ; la procédure de concession translative de propriété au bénéfice de Mme D... a pour fondement le droit d'endigage et non celui applicable aux lais et relais de la mer ; si l'un et l'autre sont bien visés par la loi de 1807, l'ordonnance de 1825 ne vise s'agissant, de la mer, que les seules concessions de lais et relais ; par suite, la procédure de concession translative de propriété ne pouvait être regardée comme irrégulière au motif qu'elle n'avait pas été examinée conformément aux dispositions de l'ordonnance du 23 septembre 1825, laquelle ne s'applique pas aux lais et relais de la mer existants, qui n'ont été incorporés au domaine public maritime qu'en 2006 ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2013, présenté pour l'Association les amis des chemins de ronde du Morbihan, représentée par sa présidente en exercice, dont le siège est situé 638 route de Lomer à Pénestin (56760)par Me Busson, avocat au barreau de Paris, qui conclut au rejet de la requête et demande en outre que soit mise à la charge de M. et Mme B... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - compte tenu de son objet et de son agrément au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, elle a qualité pour agir contre le refus du préfet du Morbihan de faire dresser une contravention de grande voirie contre M. et Mme B... ; - l'occupation privative du domaine public maritime, remontant même au 19ème siècle, n'est pas constitutive d'un titre de propriété ; aucune prescription ne peut être opposée, l'action domaniale étant imprescriptible ; - la parcelle est située sur le domaine public maritime ; les arrêtés préfectoraux des 18 mai 1836 et 3 septembre 1849 par lesquels le préfet du Morbihan a, d'une part, autorisé alors Mme Veuve D... à bâtir un immeuble de 11 mètres de long sur 6 de large et, d'autre part, vendu et concédé le terrain devant sa propriété ne sont pas conformes à la procédure prévue à l'article 1er de l'ordonnance du 23 septembre 1825 prise pour l'application de la loi du 16 septembre 1807 fixant le régime des concessions d'endigage ; le projet de concession n'a pas été examiné par le Conseil d'état qui devait donner son avis ; - le préfet du Morbihan, en se fondant sur l'article 53 de la loi du 16 septembre 1807, a commis une erreur de droit constitutive d'un détournement de procédure ; - l'acte n'a aucun caractère translatif de propriété ; - les requérants ne disposent d'aucun titre antérieur aux arrêtés préfectoraux ; - à supposer que les conditions imposées par l'ordonnance du 23 septembre 1825 ne s'imposent qu'aux lais et relais de la mer, l'article 5 de la loi du 16 septembre 1807 a été en tout état de cause méconnu car aucun décret en conseil d'Etat n'a autorisé la concession d'endigage ; si la loi du 16 septembre 1807 ne s'appliquait pas, la procédure utilisée an aout 1849 qui fait référence à la concession de terrain par voie d'alignement est totalement étrangère à la nature du terrain qui appartenait au domaine public maritime ; cette convention est donc contraire à l'ordonnance du 31 juillet 1681 de la marine ; Vu le mémoire, enregistré le 29 octobre 2013, présenté pour M. et Mme B... qui concluent par les mêmes moyens aux mêmes fins que la requête ; ils ajoutent que : - à supposer que la cour considère que l'arrêté du préfet du Morbihan du 18 mai 1836 et que l'acte translatif de propriété du 3 septembre 1849 n'ont pas été conclus dans le respect de la procédure prescrite par l'ordonnance du 23 septembre 1825, cette omission n'a ni privé les parties d'une garantie, ni exercé une influence sur le sens de la décision du préfet de concéder la parcelle cadastrée section AI 89 à Mme D... ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais ; Vu l'ordonnance du 23 septembre 1825 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 novembre 2013 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de MeC..., substituant Me Thomé, avocat de M. et Mme B..., - et les observations de Mme Echard, présidente de l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan ; 1. Considérant que M. et Mme B... sont propriétaires d'une parcelle cadastrée section AI n° 89 située au lieudit " Le Moustoir " sur le territoire de la commune d'Arradon (Morbihan) ; que M. B... a déposé le 14 juin 2008 une déclaration préalable de travaux pour consolider une clôture et remplacer des menuiseries extérieures du bâtiment construit sur cette parcelle ; que l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan a adressé au maire de la commune d'Arradon un recours gracieux en vue du retrait de l'arrêté du 30 juillet 2008 par lequel ce dernier ne s'est pas opposé à cette déclaration de travaux, en contestant la propriété de M. et Mme B... sur la parcelle cadastrée section AI n° 89 ; que, suite au rejet de ce recours le 9 octobre, l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan a demandé au préfet du Morbihan de faire dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie à l'encontre de M. et Mme B... pour occupation sans titre du domaine public maritime ; que le préfet n'a pas répondu à cette demande ; que, dans ces conditions, l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision par laquelle le préfet du Morbihan a implicitement rejeté sa demande du 7 novembre 2008 tendant à faire dresser une contravention de grande voirie ; que M. et Mme B... demandent à la cour d'annuler le jugement du 17 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a fait droit à la demande de l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan en annulant cette décision implicite et a enjoint au préfet du Morbihan de réexaminer la demande dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; (...) Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent.compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés " ; que, d'autre part, les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale des rivages de la mer et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge des contraventions de grande voirie, pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles créés de manière illicite qui s'opposent à l'exercice par le public de son droit à l'usage du domaine maritime ; que si l'obligation ainsi faite à ces autorités trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l'ordre public, elles ne sauraient légalement s'y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative ; 3. Considérant, en premier lieu, qu'une partie de la parcelle cadastrée section AI n° 89, a fait l'objet d'une " concession translative de propriété ", constatée par acte du 3 septembre 1849, signé par Mme VeuveD..., alors propriétaire, et par le préfet du Morbihan ; que, par décision préfectorale du 18 mai 1836, Mme Veuve D...avait été autorisée à construire une maison sur une portion de la grève de Moustoir en Arradon ; que, selon la lettre du maire d'Arradon adressé le 8 février 1838 au préfet du Morbihan, elle a sollicité le droit d'enclore " un petit morceau de terrain (sable) qui se trouve (...) devant la maison où la mer va dans les grandes marées " ; qu'il ressort du rapport établi le 12 mai 1838 par un élève ingénieur suite à la demande du maire de la commune que " la pétitionnaire est depuis longtemps en possession du terrain (...) sans qu'il ne s'en élève jusqu'ici aucune réclamation contre cette anticipation faite sur le rivage de la mer " ; qu'enfin, le rapport de l'ingénieur des travaux maritimes de l'arrondissement de Vannes du 7 avril 1849, établi en vue de la signature de l'acte du 3 septembre 1849, rappelle qu'après avoir obtenu l'autorisation de bâtir une construction de douze mètres de longueur sur six mètres de largeur, Mme D... " en a profité (...) pour enclore une parcelle de terrain située au sud de la maison " alors que " ce terrain appartient à l'Etat en vertu de l'ordonnance de la marine de 1681 et de l'article 538 du code civil " ; qu'il en résulte que cette partie de la parcelle section AI n° 89, située au sud de la construction, faisant partie du rivage de la mer, a été soustraite artificiellement à l'action du flot ; 4. Considérant, en deuxième lieu, que l'acte du 3 septembre 1849, par lequel le préfet du Morbihan " vend et concède à Mme Veuve D...la parcelle de terrain situé devant sa propriété à Arradon faisant partie de la grève du Moustoir (...) contenant 2 ares 74 ca " pour un prix de trois francs, a été pris, à tort, sur le fondement de l'article 53 de la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais, lequel prévoyait qu'en cas d'alignement, le propriétaire avait la faculté de s'avancer sur la voie publique et était tenu de payer la valeur du terrain cédé ; qu'en effet, l'acheteur ne pouvait alors acquérir un droit de propriété sur une partie de la grève du Moustoir que par l'octroi d'une concession d'endigage, accordée dans les formes et selon la procédure prévue par l'article 41 de la loi du 16 septembre 1807 et par l'article 1er de l'ordonnance du 23 septembre 1825 ; que ces dernières dispositions, qui prévoyaient l'examen en Conseil d'Etat des demandes de concession ainsi que des charges et conditions proposées de part et d'autre, sont applicables aux lais et relais de la mer auxquels les terres exondées doivent être assimilées ; que, dans ces conditions, la cession de la parcelle réalisée le 3 septembre 1849, après exondement, sans examen du projet en Conseil d'Etat, a été conclue en méconnaissance du régime applicable aux concessions d'endigage ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le défaut de consultation du Conseil d'Etat sur le projet de cession de la parcelle maritime était susceptible d'exercer une influence sur le contenu de l'arrêté du 3 septembre 1849 ; qu'il en résulte que l'acte du 3 septembre 1849, ne constituant pas une concession d'endigage régulièrement octroyée, ne saurait, par suite, être qualifié de concession translative de propriété au sens des dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques dont M. et Mme B... pourraient se prévaloir ; que, par suite, les moyens selon lesquels, d'une part, les amis des chemins de ronde du Morbihan, qui n'était pas partie à ce contrat, ne pouvait en invoquer la nullité et, d'autre part, que le délai de contestation de cette vente était prescrit en application des dispositions de l'article 1304 du code civil, ne peuvent qu'être écartés ; 5. Considérant que, dans ces conditions, en raison des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan était fondée à soutenir que cette modification de la situation de fait du rivage de la grève du Moustoir n'a pu avoir pour effet de faire sortir du domaine public maritime la partie de la parcelle cadastrée section AI n° 89, soustraite artificiellement et irrégulièrement de l'action des flots, alors même que le service maritime de la préfecture du Morbihan a attesté le 19 octobre 2005 que la limite du domaine public maritime se situait au pied du mur existant en limite de la propriété de M. et Mme B... ; que le préfet du Morbihan était, en conséquence, tenu à la date de la décision contestée, en l'absence d'intérêt général s'y opposant, de veiller à l'utilisation normale des rivages de la mer et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'il tenait de la législation en vigueur, notamment celui de dresser une contravention de grande voirie, pour faire cesser l'atteinte au domaine public maritime, constitué par l'occupation privative sur ce domaine de 2 a 74 ca, en mettant en oeuvre les procédures adéquates ; qu'ainsi, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision implicite par laquelle le préfet du Morbihan a refusé de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie à l'encontre de M. et Mme B... pour occupation sans titre du domaine public maritime ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement du 17 octobre 2012 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 7. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. et Mme B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge des requérants le versement à l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan d'une somme de 1 000 au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront à l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A...B..., à l'association les amis des chemins de ronde du Morbihan et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie en sera adressée au préfet du Morbihan. Délibéré après l'audience du 8 novembre 2013, où siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 novembre 2013. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAU Le président, B. ISELIN Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 2 N° 12NT03204