CAA de NANTES, 4ème chambre, 08/03/2024, 23NT00168, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-08
Numéro : 23NT00168
Président : M. LAINÉ
Rapporteur : M. Stéphane  DERLANGE
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : CAZIN MARCEAU AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 janvier, 15 septembre et 26 octobre 2023, la SAS Macafi, représentée par Me Cazin, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 11 juillet 2022 par lequel le maire de Sèvremoine a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la société Foncière Charbrières ; 2°) de mettre à la charge de la société Foncière Charbrières une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le permis de construire attaqué a été signé alors que l'avis de la CDAC du 10 juin 2022 n'avait pas encore fait l'objet de toutes les formalités de publicité requises à l'article R. 752-19 du code de commerce ; le maire de Sèvremoine ne l'a pas rapporté malgré la saisine de la CNAC ; il ne lui a pas été notifié ; les membres de la CNAC n'ont pas été informés de son existence ; - le permis de construire attaqué est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCoT), en agrandissant un hypermarché situé dans un pôle secondaire d'implantation et s'agissant d'un équipement commercial qui ne se trouve ni en centralité, ni en zones d'aménagement commercial (ZACOM) identifiée par le document d'orientations et d'objectifs (DOO) ; le projet aggrave le surdimensionnement de l'offre commerciale dans un pôle secondaire, en contradiction avec l'armature commerciale du SCoT et en inversant la hiérarchie souhaitée par ses auteurs ; - l'autorisation est entachée d'erreur d'appréciation au regard de l'article L. 752-6 du code de commerce ; le projet n'apporte aucune amélioration à un centre commercial qui n'est desservi que par la route et alors qu'aucun client ne se rend à l'hypermarché en transports en commun ; au contraire, il augmente le nombre de places de stationnement, sans justifications ; il n'intègre aucun effort sur l'objectif de compacité des bâtiments et aires de stationnement ; il présente des risques pour les commerces de détail, notamment alimentaires, des centres-villes de Saint-Macaire-en-Mauges et de Saint-André-de-la-Marche et la ZAC Saint-Germain-du-Moine. Par des mémoires, enregistrés les 13 avril et 24 octobre 2023, la société Foncière Chabrières, représentée par Me Guillini et Fresneau, conclut au rejet de la requête de la SAS Macafi et à ce que la cour mette à la charge de celle-ci une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la SAS Macafi ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 25 octobre 2023, la commune de Sèvremoine, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête de la SAS Macafi et à ce que la cour mette à la charge de celle-ci une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la SAS Macafi ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 26 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 novembre 2023. Un mémoire produit par la commune de Sèvremoine a été enregistré le 30 janvier 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Derlange, président assesseur, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, - et les observations de Me Marceau, substituant Me Cazin, pour la SAS Macafi, de Me Idlas, substituant Me Rouhaud, pour la commune de Sèvremoine et de Me Fresneau, pour la société Foncière Charbrières. Considérant ce qui suit : 1. Le 14 avril 2022, la société Foncière Charbrières a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour étendre la surface de vente de son supermarché à l'enseigne " Intermarché Super ", situé à Sèvremoine, au sein d'un ensemble commercial de la commune déléguée de Saint-André-de-La-Marche. L'extension de 830 m² sollicitée comprend la régularisation de 393 m² déjà exploités sans autorisation depuis 2010. Le 10 juin 2022, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de Maine-et-Loire a émis un avis favorable sur le projet. Sur recours de la SAS Macafi, qui exploite un supermarché " Super U ", dans la commune déléguée limitrophe de Saint-Macaire-en-Mauges, le 27 octobre 2022, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a également émis un avis favorable au projet. La SAS Macafi demande à la cour de prononcer l'annulation de l'arrêté du 11 juillet 2022 par lequel le maire de Sèvremoine a délivré le permis de construire sollicité par la société Foncière Charbrières, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conséquences de la signature du permis de construire litigieux le 11 juillet 2022 : 2. Dans le cas où l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial fait l'objet d'un recours devant la commission nationale, le troisième alinéa de l'article R. 752-32 du code de commerce prévoit que : " (...) dans les sept jours francs suivant la réception du recours, le secrétariat de la commission nationale informe, par tout moyen, l'autorité compétente en matière de permis de construire du dépôt du recours ". Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article R. 752-42 du même code dispose qu'en cas d'auto-saisine de la commission nationale, son président notifie la décision de se saisir d'un projet " (...) au préfet du département de la commune d'implantation, au demandeur et, si le projet nécessite un permis de construire, à l'autorité compétente en matière de permis de construire ". Ces dispositions ont pour effet d'organiser l'information de l'autorité compétente en matière de permis de construire, dans tous les cas où l'avis de la commission départementale compétente est porté devant la Commission nationale d'aménagement commercial. 3. Ainsi, en cas de recours introduit devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale compétente, ou en cas d'auto-saisine de la commission nationale, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, qui bénéficie d'un délai d'instruction prolongé de cinq mois en vertu des dispositions de l'article R. 423-36-1 du code de l'urbanisme, doit attendre l'intervention de l'avis, exprès ou tacite, de la commission nationale pour délivrer le permis. En effet, cet avis se substituant, ainsi qu'il a été dit, à l'avis de la commission départementale, le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ne saurait légalement intervenir avant qu'il ait été rendu. 4. En revanche un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré avant l'expiration des délais d'un mois prévus par les I et V de l'article L. 752-17 du code de commerce ne se trouverait pas entaché d'illégalité de ce seul fait. L'insécurité qui résulterait de ce que sa légalité pourrait être mise ultérieurement en cause à raison d'un avis négatif de la commission nationale, que celle-ci soit saisie d'un recours ou qu'elle s'autosaisisse, conduit toutefois à recommander à l'administration d'éviter de délivrer le permis avant l'expiration de ces délais. 5. Il en résulte que le permis de construire attaqué, signé par le maire de Sèvremoine le 11 juillet 2022, antérieurement au dépôt le 12 juillet 2022 du recours de la SAS Macafi à l'encontre de l'avis de la CDAC du 10 juin 2022, n'est pas illégal du seul fait que cet avis n'était pas définitif et qu'il n'avait pas encore fait l'objet de toutes les formalités de publicité requises à l'article R. 752-19 du code de commerce. La SAS Macafi, qui ne se prévaut d'aucun texte l'imposant, n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que le maire de Sèvremoine aurait dû rapporter ce permis de construire et le notifier pour en informer les membres de la CNAC. Sur la compatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays des Mauges : 6. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) ". 7. La commune de Saint-André-de-la-Marche est qualifiée de pôle secondaire dans le DOO du SCoT du Pays des Mauges et forme avec la commune limitrophe de Saint-Macaire-en-Mauges, considérée comme pôle principal, une polarité principale au sens de ce document. Selon la page 10 de ce DOO, le premier objectif donné aux polarités est de renforcer leur rôle en accueillant le développement résidentiel et économique nécessaire à ce renforcement, les autres zones étant cantonnées à un rôle de proximité, et selon la page 82 du même document : " Il apparaît ainsi essentiel de préserver, valoriser et renforcer les polarités commerciales existantes. ". A cet égard, la circonstance que la surface commerciale de la zone commerciale de Saint-André-de-la-Marche va dépasser celle de Saint-Macaire-en-Mauges ou que celle du supermarché de la SAS Macafi va dépasser celle du magasin Intermarché de Beaupréau, principale polarité commerciale avec Chemillé, ne suffit pas à établir l'incompatibilité du projet avec le SCoT du Pays des Mauges. Contrairement à ce que soutient la SAS Macafi, la circonstance que le DOO prévoit que les pôles principaux " ont la taille requise pour abriter les équipements majeurs et les services à la population de la gamme supérieure " alors que les pôles secondaires " n'ont pas la taille requise pour pouvoir abriter les équipements les plus lourds et les services les plus rares " ne fait pas obstacle à l'extension de la surface commerciale du supermarché de la société Foncière Charbrières dès lors que cette extension, voire la totalité de l'ensemble commercial concerné, ne peut être qualifiée comme relevant des équipements majeurs ou les plus lourds et les services les plus rares ou de la gamme supérieure. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que, notamment en raison de la croissance démographique, la polarité principale dans laquelle s'intègre le projet, ainsi qu'il a été dit, a vocation à se développer. En outre, à la page 12 du DOO, cette polarité est identifiée globalement comme ayant une vocation de centre tertiaire, à base commerciale et de services à la population et aux entreprises pour le sud-ouest des Mauges. Par ailleurs, si à la page 82 du DOO il est prévu " comme objectif prioritaire la localisation préférentielle du commerce dans le noyau ancien ou la centralité principale, ou dans des centralités secondaires " et, à titre secondaire, notamment pour les commerces dont le gabarit et les flux qu'ils génèrent sont incompatibles avec une insertion dans le tissu urbain, que les zones d'aménagement commercial (ZACOM) ont vocation à accueillir ces équipements, trois ZACOM seules étant identifiées par ce document, ces dispositions ne concernent directement que la question de l'implantation de nouveaux équipements et pas une extension comme en l'espèce. Enfin, il n'est pas établi que le projet litigieux ne relèverait pas du noyau ancien, de la centralité principale, ou secondaire, ni que ces dispositions, mises en regard de celles précitées relatives au développement des polarités et même des pôles secondaires, feraient obstacle à l'extension envisagée. Par suite, le projet de la société Foncière Chabrières ne saurait être regardé comme incompatible avec le DOO du SCoT du Pays des Mauges. Le moyen de la SAS Macafi tiré de ce que c'est à tort que la CNAC a considéré que le projet est compatible avec le SCoT du Pays des Mauges doit être écarté. Sur la conformité du projet aux objectifs mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce : 8. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine./ Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés. ". Aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports (...) ". 9. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la croissance démographique était, sur la période 2009 à 2019, de 6,3% à Sèvremoine et de 7,3% dans la zone de chalandise. En outre, si la SAS Macafi conteste le taux de vacance commerciale de 10,4% retenu par la CNAC au sujet du centre-ville de Sèvremoine, dont il n'est pas contesté qu'il est inférieur à la moyenne nationale, en soutenant qu'il s'établissait en réalité à 16,1% au vu du rapport de la direction départementale des territoires (DDT) de Maine-et-Loire, il ressort de la page 5 du rapport remis par celle-ci que ce chiffre se rapporte en fait à la situation de la zone de chalandise. En outre, il ressort de l'analyse d'impact produite par le pétitionnaire qu'une forte proportion des vacances commerciales est due à des locaux vieillissants, nécessitant des travaux de réhabilitation et de mises aux normes, et la SAS Macafi ne conteste pas les dires de la société Foncière Chabrières selon lesquels le taux de vacance commerciale en valeur nette, c'est-à-dire correspondant aux locaux pouvant réellement être mis sur le marché rapidement, s'élève seulement à 2,8% pour Sèvremoine et 5,7 % pour la zone de chalandise. Si la SAS Macafi soutient que le projet présente des risques pour les commerces de détail, notamment alimentaires, des centres-villes de Saint-Macaire-en-Mauges, de Saint-André-de-la-Marche et de la ZAC Saint-Germain-du-Moine, cette seule circonstance, surtout au regard du caractère dynamique de cette zone de chalandise, ne suffit pas à faire obstacle à la délivrance de l'autorisation sollicitée. D'ailleurs, dans son avis du 26 octobre 2022, le ministre chargé de l'urbanisme a considéré que " Le projet (...) participe à l'animation de la vie urbaine... ". Dans ces conditions, la CNAC n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le projet participera à l'animation urbaine. 11. En deuxième lieu, si la SAS Macafi soutient que le projet augmente le nombre de places de stationnement sans justifications et qu'il n'intègre aucun effort sur l'objectif de compacité des bâtiments et des aires de stationnement, il est constant qu'il porte sur la même assiette foncière et n'est pas consommateur d'espaces supplémentaires. Dans ces conditions, la CNAC n'a pas commis d'erreur d'appréciation en ne considérant pas que le projet ferait une consommation peu économe de l'espace, notamment en termes de stationnement. 12. En troisième et dernier lieu, si la SAS Macafi soutient que le supermarché de la société Foncière Chabrières n'est desservi par aucun mode de transports en commun, cette circonstance n'est pas, à elle seule, de nature en l'espèce à entacher ce projet d'extension d'illégalité. 13. Il résulte ainsi de ce qui a été dit aux points 10 à 12 que le projet contesté ne compromet pas la réalisation de l'objectif d'aménagement du territoire fixé par la loi et que la CNAC a fait une exacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, la société Macafi n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Sèvremoine du 11 juillet 2022 en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au litige : 14. Les conclusions présentées par la SAS Macafi au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées dès lors qu'elle a la qualité de partie perdante. 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Macafi une somme de 1 500 euros, à verser respectivement à la société Foncière Charbrières et à la commune de Sèvremoine, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Macafi est rejetée. Article 2 : La SAS Macafi versera une somme de 1 500 euros respectivement à la société Foncière Chabrières et à la commune de Sèvremoine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux sociétés Macafi et Foncière Chabrières, à la commune de Sèvremoine et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Copie en sera adressée, pour information à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 13 février 2024, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Picquet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 mars 2024. Le rapporteur, S. DERLANGE Le président, L. LAINÉ Le greffier, C. WOLF La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au préfet de Maine-et-Loire en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT00168