CAA de LYON, 1ère chambre, 26/03/2024, 22LY02503, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-26
Numéro : 22LY02503
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Anne-Gaëlle  MAUCLAIR
Commissaire du gouvernement : Mme CONESA-TERRADE
Avocat(s) : DE LAGARDE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Grand Lac et à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le PLUi de Grand Lac, en tant qu'elle classe ses parcelles cadastrées section A n°736, 737, 738 et 1692, à Tresserve, en zone Nd, ou à défaut, en tant qu'elle classe uniquement la parcelle n°1692 en zone Nd. Par un jugement n° 1908003 du 7 juin 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 4 août 2022, et un mémoire complémentaire enregistré le 8 octobre 2023 et non communiqué, Mme A..., représenté par Me de Lagarde, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 7 juin 2022 ; 2°) d'annuler, à titre principal, la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Grand Lac, à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le PLUi de Grand Lac, en tant qu'elle classe ses parcelles cadastrées section A n°736, 737, 738 et 1692, à Tresserve, en zone Nd, à titre infiniment subsidiaire, d'annuler la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le PLUi de Grand Lac, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section A n°737 en zone N et la partie ouest de la parcelle cadastrée section A n°1692 en zone N ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Grand Lac le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'erreurs de fait ; - la délibération en litige crée de nouvelles catégories de destinations et sous-destinations des constructions non prévues par les articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme ou ajoute à leur définition ; - le projet de plan crée de nouvelles règles de changement de destination non prévues par le code de l'urbanisme ; - le classement des parcelles cadastrées section A n°736, 737, 738 et 1692 à Tresserve en zone Nd est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir. Par des mémoires enregistrés les 27 janvier 2023 et 28 septembre 2023, la communauté d'agglomération Grand Lac, représentée par Me Lacroix, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à titre subsidiaire, à l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A... le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 28 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 13 octobre 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Mauclair, première conseillère ; - les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique ; - les observations de Me de Lagarde, représentant Mme A... et de Me Plénet, représentant la communauté d'agglomération Grand Lac. Considérant ce qui suit : 1. Le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) approuvé par une délibération du 9 octobre 2019 de la communauté d'agglomération Grand Lac classe en zone Nd les parcelles cadastrées section A 736, 737, 738, et 1692, d'une superficie totale d'environ 4,5 hectares, situées sur la commune de Tresserve. Mme A..., propriétaire desdites parcelles, a demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de cette délibération en tant qu'elle les classe en zone Nd. Aux termes du jugement du 7 juin 2022, dont il est relevé appel, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, la requérante ne saurait utilement se prévaloir, pour demander l'annulation du jugement attaqué, des erreurs de faits ou d'appréciation des faits que les premiers juges auraient commises. Sur la légalité de la délibération en litige : En ce qui concerne la méconnaissance des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme : 3. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-30 du même code : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations " et de l'article R. 151-33 du même code : " Le règlement peut, en fonction des situations locales, soumettre à conditions particulières : / 1° Les types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations ". 4. Aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ". Aux termes de l'article R. 151-28 du même code : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / 1° Pour la destination " exploitation agricole et forestière " : exploitation agricole, exploitation forestière ; / 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma ; / 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ; / 5° Pour la destination " autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire " : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition ". 5. L'annexe 5 du règlement du PLUi, intitulée " destinations et sous-destinations " fait référence à une catégorie de " locaux et installations de diversification de l'activité agricole ", laquelle est définie comme concernant les " constructions et installations destinées aux activités de diversification de l'activité agricole ", et elle inclut notamment dans cette sous-destination, les locaux de transformation et de vente directe ". Toutefois, alors même qu'en zone UA les " constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles " seraient interdites, cette annexe 5 ne peut, contrairement aux allégations de la requérante, être regardée comme ayant entendu créer une nouvelle sous-destination en méconnaissance de l'énumération faite à l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme, étant au demeurant relevé que l'arrêté du ministre du logement et de l'habitat durable du 10 novembre 2016 définit la sous-destination " exploitation agricole ", comme recouvrant notamment les constructions destinées au stockage du matériel, des récoltes et à l'élevage des animaux ainsi que celles nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dans les conditions définies au II de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. 6. Le règlement du PLUi, en mentionnant les logements de fonction et/ou de gardiennage, aux articles 1ers des zones 1AUep, A ou N relatifs à la destination des constructions, usages des sols et nature d'activité, n'a pas pour objet, par cette simple référence aux conditions dans lesquelles ceux-ci sont autorisés, de créer une destination nouvelle qui s'ajouterait à celles limitativement énumérées par l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme. 7. Par ailleurs, les " camping et hôtellerie de plein-air " et " l'habitat léger permanent " constituent des occupations et utilisations du sol et non des " destinations " au sens des dispositions précitées des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme. Par suite, en interdisant de telles activités dans certaines zones, les auteurs du PLUi en litige n'ont pas méconnu les dispositions précitées. 8. Enfin, si le règlement du PLUi comporte des règles applicables aux " petits volumes " dans les secteurs UA, UH, UD, UE, 1AUH, A et N, lesquels sont définis, à l'annexe 6 du règlement comme " un élément isolé de toute construction, crée dans l'espace qui est défini dans les trois directions : hauteur du volume, emprise au sol. Il est réglementé aux conditions définies à l'article 2, règles d'implantation des petits volumes et piscines " et leur impose des règles spécifiques, il ne ressort toutefois pas de ces règles, qui ne prennent en compte que les caractéristiques des constructions, que les auteurs du PLUi aient entendu créer une nouvelle destination non prévue à l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne les règles de changement de destination d'un bâtiment agricole : 9. La requérante reprend en appel le moyen, déjà soulevé en première instance, tiré de ce que le PLUi crée de nouvelles règles de changement de destination non prévues par le code de l'urbanisme. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges. En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section A n° 736, 737, 738 et 1692 : 10. L'article R. 151-24 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 11. En premier lieu, le règlement définit la zone Nd comme correspondant aux " domaines composés d'un ensemble bâti patrimonial et un parc paysager attenant aux caractères patrimoniaux ". Selon le rapport de présentation " La création de la zone Nd (d pour domaine), participe pleinement à la préservation du patrimoine bâti bourgeois et des parcs attenants, où la présence des parcs privés participe à la qualité de vie des espaces urbanisés (îlot de fraîcheur, respiration en milieu dense, dégagement vers le lac...) ". La définition donnée à la zone Nd n'est pas contradictoire ni de nature à entraîner une quelconque confusion avec la légende de la carte graphique, laquelle fait référence à " un secteur patrimonial comprenant un domaine bourgeois et son parc attenant ", et la circonstance que le rapport de présentation l'identifierait avec des termes différents mais un contenu identique, celui d'un " secteur patrimonial comprenant un domaine bourgeois et son parc attenant ", ne peut au demeurant être regardée comme une atteinte à l'objectif d'intelligibilité et de clarté de la norme. 12. En second lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Il ressort des pièces du dossier que la zone Nd du PLUi dont Mme A... conteste le classement recouvre les quatre parcelles cadastrées section A n°s 736, 737, 738 et l692 lui appartenant. Ces parcelles, d'une superficie de 4,5 hectares, sont situées chemin de Belledonne à Tresserve, dans un espace proche du rivage du lac du Bourget, et supportent deux constructions, dont une vaste demeure bourgeoise, qui sont entourées d'un parc en partie grevé d'un espace boisé classé, et elles répondent ainsi aux critères fixés pour la zone Nd par les dispositions précitées. Le classement en zone Nd de ces parcelles, qui se trouve au surplus justifié par l'objectif du PADD d'" identifier les espaces agricoles et paysagers, véritables relais " nature " au sein des espaces urbanisés (parcs, prés, vergers, jardins, vignes, espace de respiration...) ayant une valeur paysagère, écologique ou patrimoniale afin de les préserver ou de les recomposer ", s'inscrit également dans l'objectif, fixé pour la commune de Tresserve qui est un " village-balcon ", de renforcement mesuré des espaces urbanisés et d'inscription de l'armature environnementale comme rempart intangible à l'urbanisation. De plus, le tènement litigieux est en majeure partie identifié par le SCoT comme un espace paysager à préserver. Mme A... ne peut utilement se prévaloir de ce que ses parcelles, situées dans le centre du village, où un projet de pôle commercial et de santé est prévu, et bordées par une zone urbaine, sont déjà desservies par les réseaux, dès lors que de telles circonstances ne s'opposent pas au classement de ces parcelles en zone Nd eu égard à leurs caractéristiques propres. A supposer même qu'elles n'appartiendraient pas au même propriétaire et que la parcelle cadastrée A n° 737, qui supporte les deux constructions existantes, serait bâtie, le tènement précité forme un ensemble cohérent devant être pris dans son ensemble et justifiant, ainsi qu'il a été dit, son classement en zone Nd. Par ailleurs, la parcelle cadastrée A n°1692 supporte de nombreux arbres de haute tige et s'intègre dans l'ensemble paysager du tènement en litige, et l'absence, alléguée, d'aménagement paysager spécifique ou d'allée, ou encore la présence, dans un faible espace, d'un jardin potager, ne sont pas plus de nature à soustraire cette parcelle à l'ensemble formant un parc paysager ayant un caractère patrimonial attenant à un bâti patrimonial. Contrairement à ce que soutient Mme A..., et en tout état de cause, il n'est pas établi que d'autres parcelles, cadastrées section A n°s 667, 668 et 669, auraient également dû être incluses dans le tènement litigieux, dans une approche globale, pour être classées en zone naturelle, alors au surplus que ces parcelles, qui sont bâties ou artificialisées et ne comportent aucun parc, ne répondent pas à la définition de la zone Nd et ne constituent pas un ensemble cohérent avec les parcelles en litige. Dans ces conditions, et sans que Mme A... puisse utilement faire état du classement antérieur de ce tènement, le classement en zone Nd des parcelles en litige, lesquelles ne constituent pas, au regard de la superficie totale du tènement, une dent creuse à urbaniser, n'est entaché ni d'erreur manifeste d'appréciation ni de détournement de pouvoir. 14. Enfin, en admettant même que plusieurs zones de faible importance situées en zone urbaine de plusieurs communes ont été classées en zone Nd par le document d'urbanisme en litige, cette circonstance ne méconnaît pas, par elle-même, l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, ni ne traduit que ces classements répondraient à des motifs étrangers à ceux poursuivis par cet article, étant au surplus et en tout état de cause relevé qu'ils sont sans incidence sur le classement lui-même des parcelles en litige. A supposer que Mme A... se prévale de la méconnaissance du principe d'égalité, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. En l'espèce, le classement des parcelles litigieuses n'est pas, ainsi qu'il vient d'être exposé au point 13, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, Mme A... ne saurait se prévaloir de ce que les parcelles cadastrées A n° n°667, 668 et 669 ne pouvaient pas être classées en zone U. 15. Il résulte de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Sur les frais du litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Grand Lac, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros à verser à ce même titre à la communauté d'agglomération Grand Lac. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Mme A... versera à la communauté d'agglomération Grand Lac une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la communauté d'agglomération Grand Lac. Délibéré après l'audience du 5 mars 2024 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Anne-Gaëlle Mauclair, première conseillère, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024. La rapporteure, A.-G. Mauclair La présidente, M. C... La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 22LY02503 2