Conseil d'État, 8ème - 3ème chambres réunies, 18/10/2017, 395065
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème - 3ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-10-18
Numéro : 395065
Rapporteur : Mme Karin Ciavaldini
Commissaire du gouvernement : M. Benoît Bohnert

Vu la procédure suivante : Par une requête et des nouveaux mémoires, enregistrés le 7 décembre 2015 et les 27 janvier, 10 mai, 13 juin et 13 octobre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'abrogation des 12° et 13° de l'article 1er du décret n° 2015-1240 du 7 octobre 2015 portant dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant ses demandes tendant à l'abrogation ou à la modification de certaines dispositions des articles L. 136-6, L. 136-7, L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale et des articles 15 et 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et à ce que soit laissé inappliqué l'article 29 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, en tant que ses dispositions sont incompatibles avec le droit de l'Union européenne ; 3°) d'annuler pour excès de pouvoir le dernier paragraphe du 1 du communiqué de presse n° 487 du directeur général des finances publiques du 20 octobre 2015 ainsi que la décision implicite du ministre des finances et des comptes publics et du secrétaire d'Etat au budget rejetant sa demande tendant à l'annulation de ce paragraphe ; 4°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du ministre des finances et des comptes publics et de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes rejetant sa demande tendant à l'abrogation des I et II de l'article 1er de l'arrêté du 29 septembre 2015 fixant pour l'année 2015 le montant des reports de crédits entre les sections retraçant les ressources et les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et d'abroger ces dispositions ; 5°) d'enjoindre au Premier ministre : - d'abroger les 12° et 13° de l'article 1er du décret n° 2015-1240 du 7 octobre 2015 dans un délai de trois mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; - d'abroger le I bis et de modifier les références " I à II " de la première phrase du premier alinéa du III de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, d'abroger le I bis et le second alinéa du VI de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, de modifier les mots : " mentionnés aux I et II de " à la première phrase et de supprimer la seconde phrase de l'article L. 245-14 de ce code et de modifier les références " I à II " au premier alinéa de l'article L. 245-15 du même code, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; - de supprimer la seconde phrase du premier alinéa du I de l'article 15 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et de modifier les références " aux I et I bis " de la première phrase du I de l'article 16 de cette même ordonnance, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; - de laisser inappliqué l'article 29 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, en tant que ses dispositions sont incompatibles avec le droit de l'Union européenne. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 38 ; - le règlement (CE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 ; - le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ; - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; - le code de la sécurité sociale ; - le code du travail ; - la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996 ; - la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 ; - la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 ; - l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 28 mai 1974, Odette Callemeyn contre Etat belge (187/73) ; - l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 26 février 2015, Ministre de l'économie et des finances contre de Ruyter (C-623/13) ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Karin Ciavaldini, maître des requêtes, - les conclusions de M. Benoît Bohnert, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. En vertu de l'article 13 du règlement du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil du 2 décembre 1996, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1606/98 du Conseil du 29 juin 1998, et dont les dispositions sont reprises à l'article 11 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, les personnes auxquelles le règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul Etat membre. 2. Par un arrêt du 26 février 2015, Ministre de l'économie et des finances contre Gérard de Ruyter, C-623/13, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que le règlement du Conseil du 14 juin 1971, dans sa version mentionnée au point 1, devait être interprété en ce sens que des prélèvements sur les revenus du patrimoine, tels que la contribution sociale sur les revenus du patrimoine, la contribution pour le remboursement de la dette sociale assise sur ces mêmes revenus, le prélèvement social de 2 % et la contribution additionnelle à ce prélèvement présentaient, lorsqu'ils participaient au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, un lien direct et pertinent avec certaines des branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 de ce règlement et relevaient donc du champ d'application de ce règlement, alors même qu'ils étaient assis sur les revenus du patrimoine des personnes assujetties, indépendamment de l'exercice par ces dernières de toute activité professionnelle. Ces prélèvements sur les revenus du patrimoine étaient alors soumis au principe d'unicité de législation rappelé au point 1. Sur les conclusions de M. A...tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du dernier paragraphe du point 1 de la décision du directeur général des finances publiques révélée par le communiqué de presse n° 487 du 20 octobre 2015 ainsi que de la décision implicite du ministre des finances et des comptes publics et du secrétaire d'Etat au budget rejetant sa demande tendant à l'annulation de ce paragraphe : 3. Afin de tirer les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne mentionné au point 2, le directeur général des finances publiques a, par un communiqué de presse n° 487 du 20 octobre 2015, présenté les modalités selon lesquelles le remboursement des prélèvements illégalement opérés pourrait être obtenu. Le dernier paragraphe du point 1 de ce communiqué de presse prévoit que : " le prélèvement de solidarité de 2 % dû avant le 1er janvier 2015, dans la mesure où il ne finance pas des branches de la sécurité sociale, n'est pas concerné par la décision de Ruyter. Il ne fera donc pas l'objet d'une restitution ". 4. Aux termes de l'article 1600-0 S du code général des impôts : " I. - Il est institué : / 1° Un prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine mentionnés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale ; / 2° Un prélèvement de solidarité sur les produits de placement mentionnés à l'article L. 136-7 du même code. / (...) / III. - Le taux des prélèvements de solidarité mentionnés au I est fixé à 2 % (...) ". Dans sa rédaction antérieure à celle applicable à compter du 1er janvier 2015 résultant de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, le IV du même article prévoyait que le produit de ces prélèvements de solidarité était affecté, pour partie, " au fonds mentionné à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles ", pour partie " au fonds mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation " et enfin, pour partie, " au fonds mentionné à l'article L. 5423-24 du code du travail ". 5. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, du règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 : " Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent : / a) les prestations de maladie ; / b) les prestations de maternité et de paternité assimilées ; / c) les prestations d'invalidité ; / d) les prestations de vieillesse ; / e) les prestations de survivant ; / f) les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles ; / g) les allocations de décès ; / h) les prestations de chômage ; / i) les prestations de préretraite ; / j) les prestations familiales ". Aux termes du paragraphe 3 du même article : " Le présent règlement s'applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 70 ". Aux termes de l'article 70 du même règlement : " 1. Le présent article s'applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d'une législation qui, de par son champ d'application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d'éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée à l'article 3, paragraphe 1, et d'une assistance sociale. / 2. Aux fins du présent chapitre, on entend par "prestations spéciales en espèces à caractère non contributif" les prestations / a) qui sont destinées : / i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l'article 3, paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimum de subsistance eu égard à l'environnement économique et social dans l'État membre concerné ; / ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l'environnement social de ces personnes dans l'État membre concerné ; / et / b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d'attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d'une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations versées à titre de complément d'une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives ; / et / c) qui sont énumérées à l'annexe X ". 6. Le paragraphe dont M. A...demande l'annulation, qui se borne à expliciter les conséquences que le directeur général des finances publiques entend tirer de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne mentionné au point 2 en ce qui concerne le prélèvement de solidarité acquitté avant le 1er janvier 2015, n'édicte pas une règle nouvelle relevant de la compétence du législateur. 7. Aucune des prestations financées par les trois fonds mentionnés au point 4 auxquels est spécifiquement affecté le prélèvement de solidarité prévu à l'article 1600-0 S du code général des impôts dans sa rédaction applicable avant le 1er janvier 2015 n'entre dans le champ d'application du règlement du 29 avril 2004. 8. En effet, en premier lieu, en vertu de l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable avant le 1er janvier 2015, le fonds national d'aide au logement finance l'aide personnalisée au logement, la prime de déménagement prévue à l'article L. 351-5 du même code et les dépenses de gestion qui s'y rapportent, les dépenses du conseil national de l'habitat ainsi que l'allocation de logement relevant du titre III du livre VIII du code de la sécurité sociale et les dépenses de gestion qui s'y rapportent. Les prestations financées par le fonds national d'aide au logement ne relèvent d'aucune des branches de sécurité sociale au sens de l'article 3, paragraphe 1, du règlement du 29 avril 2004. En particulier, elles ne relèvent pas de la branche qui concerne les " prestations familiales " au sens du z) de l'article 1er du règlement, dès lors qu'elles ne sont pas " destinées à compenser les charges de famille ". 9. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable avant le 1er janvier 2015, le fonds national des solidarités actives finance une part du revenu de solidarité active. D'une part, le revenu de solidarité active constitue une prestation non contributive relevant de l'assistance sociale. En effet, il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt du 28 mai 1974, Odette Callemeyn contre Etat belge (187/73), qu'une prestation relève de l'assistance sociale pour l'application de ce règlement " notamment lorsqu'elle retient le besoin comme critère essentiel d'application et fait abstraction de toute exigence relative à des périodes d'activité professionnelle, d'affiliation ou de cotisation ". Or, en application de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un revenu garanti, a droit au revenu de solidarité active (...) ". D'autre part, alors même qu'il posséderait également les caractéristiques d'une législation en matière de sécurité sociale visée à l'article 3, paragraphe 1, du règlement du 29 avril 2004, le revenu de solidarité active n'est, en tout état de cause, pas mentionné à l'annexe X de ce règlement du 29 avril 2004 qui liste les branches de sécurité sociale auxquelles il s'applique. 10. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 5423-24 du code du travail, le fonds de solidarité gère les moyens de financement de l'allocation de solidarité spécifique prévue à l'article L. 5423-1, de l'allocation équivalent retraite prévue à l'article L. 5423-18, de la prime forfaitaire prévue à l'article L. 5425-3 et de l'aide prévue au II de l'article 136 de la loi du 30 décembre 1996 de finances pour 1997. En application de l'article L. 5423-1 du même code : " Ont droit à une allocation de solidarité spécifique les travailleurs privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance ou à l'allocation de fin de formation prévue par l'article L. 5423-7 et qui satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources ". Aux termes de l'article L. 5423-18 du même code, abrogé à compter du 1er janvier 2009 et dont les dispositions sont restées applicables aux bénéficiaires de l'allocation à cette date : " Ont droit à une allocation équivalent retraite, sous conditions de ressources, les demandeurs d'emploi qui justifient, avant l'âge de soixante ans, de la durée de cotisation à l'assurance vieillesse, définie au deuxième alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale, requise pour l'ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein, validée dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse ainsi que de celle des périodes reconnues équivalentes ". Aux termes de l'article L. 5423-19 du même code, dans cette même rédaction : " L'allocation équivalent retraite se substitue, pour leurs titulaires, à l'allocation de solidarité spécifique ou à l'allocation de revenu minimum d'insertion prévue à l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. / L'allocation équivalent retraite prend la suite de l'allocation d'assurance pour ceux qui ont épuisé leurs droits à cette allocation. / Elle peut également compléter l'allocation d'assurance lorsque cette allocation ne permet pas d'assurer à son bénéficiaire un total de ressources égal à celui prévu à l'article L. 5423-20 ". Aux termes de l'article L. 5425-3 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de solidarité spécifique qui reprend une activité professionnelle a droit à une prime forfaitaire ". Aux termes du II de l'article 136 de la loi du 30 décembre 1996 de finances pour 1997 : " Les personnes admises au bénéfice des dispositions de l'article L. 351-24 du code du travail qui perçoivent l'allocation de solidarité spécifique prévue à l'article L. 351-10 du même code reçoivent une aide de l'Etat d'un montant égal à celui de l'allocation de solidarité spécifique à taux plein. / Cette aide est versée mensuellement, pour une durée de six mois, à compter de la date de création ou de la reprise d'entreprise ". 11. D'une part, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 5423-1 du code du travail que l'allocation de solidarité spécifique, dont les bénéficiaires ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance chômage et bénéficient de cette allocation au titre d'un régime de solidarité pour les travailleurs involontairement privés d'emploi, n'est pas une " prestation de chômage " au sens de l'article 3, paragraphe 1, sous h) du règlement du 29 avril 2004. Il en va de même pour l'allocation équivalent retraite qui, en vertu de l'article L. 5423-19 du code du travail, soit se substitue à l'allocation de solidarité spécifique ou au revenu minimum d'insertion devenu revenu de solidarité active, soit complète l'allocation d'assurance chômage lorsque celle-ci ne permet pas d'assurer à son bénéficiaire un minimum de ressources. Il en va également de même pour les deux autres prestations financées par le fonds de solidarité, qui sont versées, sous certaines conditions, aux personnes bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique qui reprennent une activité salariée ou non salariée ou reprennent ou créent une entreprise. D'autre part, à supposer que ces prestations spéciales à caractère non contributif financées par le fonds de solidarité entrent dans le champ défini au paragraphe 1 de l'article 70 du règlement du 29 avril 2004, elles ne sont en tout état de cause pas énumérées à l'annexe X de ce règlement qui liste les branches de sécurité sociale auxquelles il s'applique. 12. Il résulte de ce qui est dit aux points 7 à 11 que le paragraphe du communiqué de presse n° 487 du 20 octobre 2015 dont M. A...demande l'annulation ne méconnaît pas l'article 11 du règlement du 29 avril 2004, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne dans l'arrêt mentionné au point 2. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. A... tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du dernier paragraphe du point 1 du communiqué de presse n° 487 du directeur général des finances publiques du 20 octobre 2015 ainsi que de la décision implicite du ministre des finances et des comptes publics et du secrétaire d'Etat au budget rejetant sa demande tendant à l'annulation de ce paragraphe doivent être rejetées. Sur les conclusions de M. A...tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'abrogation des 12° et 13° de l'article 1er du décret du 7 octobre 2015 portant dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse, d'autre part, de la décision implicite du ministre des finances et des comptes publics et de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes rejetant sa demande tendant à l'abrogation des I et II de l'article 1er de l'arrêté du 29 septembre 2015 fixant pour l'année 2015 le montant des reports de crédits entre les sections retraçant les ressources et les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et, enfin, de ces dispositions de l'arrêté du 29 septembre 2015 : 13. Les dispositions attaquées du décret du 7 octobre 2015 ont modifié les articles R. 135-16 et R. 135-16-1 du code de la sécurité sociale, qui fixent les modalités de calcul de versements forfaitaires à certains régimes de sécurité sociale, représentatifs de la prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse de dépenses correspondant à des avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale. Aux termes de l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles : " Par dérogation au I de l'article L. 14-10-8, les reports de crédits peuvent être affectés, en tout ou partie, à d'autres sections, par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du budget après avis du conseil de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ". Les dispositions attaquées de l'arrêté du 29 septembre 2015 ont pour objet, en application de ces dispositions législatives, de fixer, pour l'année 2015, le montant des reports de crédits entre les sections de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Les dispositions attaquées du décret du 7 octobre 2015 et de l'arrêté du 29 septembre 2015 n'ont ni pour objet, ni pour effet, de prévoir des règles d'assujettissement à des prélèvements ou l'affectation de prélèvements à certaines dépenses. Par suite, M.A..., en sa qualité de redevable en France de prélèvements sociaux sur des revenus du patrimoine, ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité à demander l'annulation de ces dispositions. De telles conclusions, irrecevables, ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Premier ministre rejetant les demandes de M. A... tendant à l'abrogation des dispositions introduites aux articles L. 136-6, L. 136-7, L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale et aux articles 15 et 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale par l'article 29 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 et, d'autre part, à ce que soit laissé inappliqué l'article 29 de la loi du 16 août 2012, en tant que ses dispositions sont incompatibles avec le droit de l'Union européenne : 14. En premier lieu, sauf dans le cadre d'une habilitation sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, le pouvoir réglementaire n'est pas compétent pour abroger ou modifier des dispositions relevant du domaine de la loi. Les dispositions dont M. A... a demandé l'abrogation au Premier ministre, lesquelles ont assujetti à différents prélèvements sociaux les revenus immobiliers de source française perçus par les non-résidents, relèvent du domaine de la loi. En l'absence d'habilitation pour modifier ces dispositions, le Premier ministre était tenu de rejeter la demande de M. A.... Par suite, ce dernier n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle sa demande a été implicitement rejetée. 15. En second lieu, la demande adressée par M. A...au Premier ministre tendant à ce que l'article 29 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 soit laissé inappliqué, en tant qu'il serait contraire au droit de l'Union européenne, tendait à obtenir du Premier ministre une prise de position à caractère général sur l'application de cette disposition législative. Le silence gardé par le Premier ministre sur une telle demande n'a pu faire naître de décision implicite de rejet susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A...doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. A...est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B...A..., au Premier ministre, à la ministre des solidarités et de la santé. Copie sera transmise au ministre de l'action et des comptes publics.