Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 15/10/2020, 420040
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2020-10-15
Numéro : 420040
Rapporteur : M. Matias de Sainte Lorette
Commissaire du gouvernement : Mme Céline  Guibé
Avocat(s) : SCP BUK LAMENT - ROBILLOT

Vu la procédure suivante : La communauté urbaine de Dunkerque a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l'Etat à réparer, à concurrence de la somme de 45 371 994 euros, le préjudice que lui a causé la faute commise par l'administration fiscale lors de l'établissement de la taxe professionnelle des années 2006 à 2009 de la société ArcelorMittal Atlantique Lorraine et lors de l'établissement de la " compensation-relais " due au titre de 2010 et celui que lui a causé l'abstention de l'administration à assortir les redressements de taxe professionnelle, au titre des années 2006 à 2009, des intérêts de retard prévus par l'article 1727 du code général des impôts. Par un jugement avant dire droit n° 1207176 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Lille a jugé que la responsabilité de l'Etat était engagée à raison des fautes commises dans l'établissement de la taxe professionnelle pour les années 2006 et 2009 et pour la " compensation-relais " de 2010, a ordonné un supplément d'instruction avant de statuer sur l'évaluation du préjudice, et a rejeté le surplus de sa demande. Par un jugement n° 1207176 du 28 décembre 2016, ce même tribunal a condamné l'Etat à verser à la communauté urbaine de Dunkerque la somme de 12 000 000 euros, assortie des intérêts au taux légal. Par un arrêt n° 17DA00495 du 22 février 2018, la cour administrative d'appel de Douai a condamné l'Etat à verser la somme de 1 675 748 euros, portant intérêt au taux légal à compter du 22 décembre 2010, annulé le jugement en ce qu'il avait de contraire à cet arrêt, et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés le 23 avril et 20 juillet 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté urbaine de Dunkerque demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il statue sur le montant du préjudice indemnisable ; 2°) réglant l'affaire au fond dans cette mesure, de faire droit à sa demande ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des impôts ; - la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 ; - la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Matias de Sainte Lorette, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Buk-Lament - Robillot, avocat de la Communauté Urbaine De Dunkerque ; 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Olis, devenue la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, a bénéficié de la part de la société Sollac Atlantique, par traité du 18 mars 2005, d'un apport partiel d'actifs. La communauté urbaine de Dunkerque a estimé que les cotisations primitives de taxe professionnelle auxquelles a été assujettie la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine au titre des années 2006 à 2009, ainsi que la cotisation de compensation de la disparition de la taxe professionnelle, dite " compensation-relais ", à laquelle elle a été soumise au titre de l'année 2010, étaient insuffisantes au regard des conséquences qu'avait entraîné, sur les bases d'imposition de cette société, l'apport partiel d'actif réalisé en vertu du traité du 18 mars 2005. Par réclamation du 17 décembre 2010, la communauté urbaine de Dunkerque a demandé à l'Etat le versement d'une indemnité en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi à raison des fautes commises par l'administration fiscale dans la détermination de ces cotisations. Par un jugement du 28 décembre 2016, le tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat à verser à la communauté urbaine de Dunkerque, en réparation de ce préjudice, une somme de 12 000 000 euros. La communauté urbaine de Dunkerque se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 22 février 2018 par lequel la cour administrative d'appel de Douai a ramené le préjudice indemnisable à la somme de 1 675 748 euros. 2. Une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité ou à cette personne des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. Le montant du préjudice indemnisable doit être calculé en tenant compte, le cas échéant, des impositions qui ont pu être perçues à tort par la même collectivité, à condition que cette perception ait un lien direct avec la faute qui se trouve à l'origine du préjudice dont la réparation est demandée. 3. En jugeant que les surévaluations des bases locatives d'autres sociétés, situées dans le ressort de la communauté urbaine de Dunkerque, résultant, selon l'administration fiscale, de l'application erronée d'une disposition législative ou réglementaire, quelle qu'elle soit, pouvaient être prises en compte pour la détermination du préjudice indemnisable de la communauté urbaine de Dunkerque, la cour administrative d'appel de Douai a commis une erreur de droit, dès lors qu'une telle circonstance ne peut être regardée comme ayant un lien direct avec la faute résultant de l'inexacte imposition à la taxe professionnelle de la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, qui se trouve à l'origine du préjudice dont il est demandé réparation. 4. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de son pourvoi, que la communauté urbaine de Dunkerque est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque en tant qu'il statue sur le montant du préjudice indemnisable. 5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, dans la mesure de la cassation ainsi prononcée, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement attaqué : 6. En premier lieu, la communauté urbaine de Dunkerque a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner de l'Etat à lui verser une somme en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison des fautes commises par l'administration fiscale dans l'établissement des bases d'imposition à la taxe professionnelle de la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine au titre des années 2006 à 2010. Si l'article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle et institué la contribution foncière des entreprises, ces dispositions prévoyaient qu'au titre de l'année 2010, l'Etat verserait aux établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre une compensation de la disparition de la taxe professionnelle dite " compensation-relais " se substituant à la taxe professionnelle, dont les modalités de calcul sont notamment fondées sur les bases imposables à la taxe professionnelle de l'année précédente. Ainsi, le tribunal administratif de Lille, en estimant, dans son jugement du 28 décembre 2016, que la communauté urbaine de Dunkerque devait être regardée comme demandant au titre de l'année 2010 la condamnation de l'Etat à lui verser une somme en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison des fautes commises dans l'établissement de la " compensation-relais " au titre de cette année, n'a pas statué au-delà des conclusions dont il était saisi, qu'il a correctement qualifiées. Par suite, le moyen doit être écarté. 7. En second lieu, si le tribunal a indiqué dans son jugement du 28 décembre 2016 que la restructuration de la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine correspondait à une opération de fusion-absorption alors qu'il s'agit d'un apport partiel d'actif, il s'agit, comme l'indique d'ailleurs le ministre de l'action et des comptes publics, d'une simple erreur de plume, dépourvue d'effet sur le raisonnement du tribunal. Cette erreur de plume est, par suite, sans incidence sur la régularité du jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'évaluation des cotisations de taxe professionnelle et de compensation relais non prélevées sur la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine du fait d'une application erronée des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts : 8. Aux termes de l'article 1467 du code général des impôts, dans sa version applicable jusqu'au 1er janvier 2010 : " La taxe professionnelle a pour base : / (...) a. la valeur locative, telle qu'elle est définie aux articles 1469, 1518 A et 1518 B, des immobilisations corporelles dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle pendant la période de référence définie aux articles 1467 A et 1478, à l'exception de celles qui ont été détruites ou cédées au cours de la même période ; ". Aux termes de l'article 1469 du même code, dans sa version issue de la loi du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 : " La valeur locative est déterminée comme suit : / (...) 3° quater Le prix de revient d'un bien cédé n'est pas modifié lorsque ce bien est rattaché au même établissement avant et après la cession et lorsque, directement ou indirectement : / a. l'entreprise cessionnaire contrôle l'entreprise cédante ou est contrôlée par elle ; / b. ou ces deux entreprises sont contrôlées par la même entreprise ; ". Aux termes de l'article 1518 B, dans sa rédaction applicable jusqu'au 1er janvier 2010 : " A compter du 1er janvier 1980, la valeur locative des immobilisations corporelles acquises à la suite d'apports, de scissions, de fusions de sociétés ou de cessions d'établissements réalisés à partir du 1er janvier 1976 ne peut être inférieure aux deux tiers de la valeur locative retenue l'année précédant l'apport, la scission, la fusion ou la cession. / (...) Pour les opérations mentionnées au premier alinéa réalisées à compter du 1er janvier 1992, la valeur locative des immobilisations corporelles ne peut être inférieure aux quatre cinquièmes de son montant avant l'opération. ". 9. Il résulte des termes mêmes des dispositions précitées du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts que les cessions de biens qu'elles visent s'entendent des seuls transferts de propriété consentis entre un cédant et un cessionnaire. Ces dispositions, dont les termes renvoient à une opération définie et régie par le droit civil, ne sauraient, dès lors, s'entendre comme incluant toutes autres opérations qui, sans constituer des cessions proprement dites, ont pour conséquence une mutation patrimoniale. Toutefois, l'opération par laquelle une société apporte une partie de ses éléments d'actif à une autre société en échange de titres de cette dernière doit être regardée comme une cession à titre onéreux au sens du droit civil dès lors que cette opération manifeste la rencontre de deux volontés, celle du cessionnaire et celle du cédant, et s'applique à une situation où, après l'opération, ces deux personnes subsistent. 10. Il résulte de l'instruction que l'apport partiel d'actif réalisé, en vertu du traité du 18 mars 2005, par la société Sollac Atlantique au profit de la société Olis, devenue société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, entrait dans les prévisions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts et que, par suite, l'administration fiscale a fait une application erronée de la loi fiscale en ne déterminant pas les bases de la taxe professionnelle due par la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine au titre des années 2006 et 2007 par application des dispositions de cet article. 11. Il résulte en revanche de l'instruction que, s'agissant de la taxe professionnelle due au titre des années 2008 et 2009, une proposition de rectification a été notifiée le 22 décembre 2011 à la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine pour établir les bases d'imposition de l'intéressée conformément aux dispositions du 3° quater de l'article 1469 du code général des impôts. 12. Il résulte en outre de l'instruction qu'en remettant en cause l'abattement pratiqué sur les biens transmis en application de l'article 1518 B du code général des impôts en faisant ainsi application des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du même code et en prenant en compte le taux d'imposition voté par la collectivité, le préjudice subi au titre des années 2006 et 2007 par la communauté urbaine de Dunkerque s'élève à 5 141 736 euros. Pour les années 2008 et 2009, compte tenu des impositions supplémentaires finalement mises en recouvrement, le préjudice s'élève à la somme de 126 988 euros. Enfin, au titre de la " compensation-relais " de l'année 2010, les collectivités ayant perçu une " compensation-relais " garantissant un niveau de ressources au moins égal à celui de l'année précédente, le montant du préjudice doit être évalué à la somme de 2 454 179 euros. 13. Si la communauté urbaine de Dunkerque soutient que l'application des dispositions de l'article 1518 B du code général des impôts pourrait conduire à retenir pour une ou plusieurs des immobilisations en cause une valeur locative plus élevée que celle résultant de l'application des dispositions du 3° quater de l'article 1469 du même code, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il résulte de qui a été dit au point 12 que le préjudice subi par la communauté urbaine de Dunkerque au titre des années 2006 à 2010 doit être évalué à la somme totale de 7 722 903 euros. En ce qui concerne les sommes indûment perçues par la communauté urbaine de Dunkerque au titre de la taxe professionnelle d'autres établissements et susceptibles de venir en minoration de son préjudice : 14. Aux termes du 1 de l'article 1960 du code général des impôts : " En matière d'impôts directs et de taxes assimilées, les dégrèvements de toute nature, les frais remboursés au contribuable ainsi que les frais d'expertise mis à la charge de l'administration sont supportés, soit par le Trésor, s'il s'agit d'impôts ou de taxes donnant lieu à un prélèvement pour frais de non-valeurs au profit de l'Etat, soit par la collectivité intéressée s'il s'agit d'autres taxes ". Aux termes du 1 du I de l'article 1641 du même code : " En contrepartie des frais de dégrèvement et de non-valeurs qu'il prend à sa charge, l'Etat perçoit 3,60 % du montant des taxes suivantes : / (...) / d. Taxe professionnelle ". Il résulte de ces dispositions que les dégrèvements prononcés par l'administration fiscale en matière de taxe professionnelle sont supportés par l'Etat. 15. Il résulte de l'instruction que huit dégrèvements de taxe professionnelle fondés sur une surévaluation des bases imposables ont été prononcés au cours des années en litige au profit de sociétés exploitant des établissements situés sur le territoire de la communauté urbaine de Dunkerque et que la part de recettes fiscales perçues par la communauté urbaine de Dunkerque sur les impositions ainsi dégrevées s'élève à un montant de 6 736 306 euros. Si le ministre soutient que le préjudice subi par la communauté urbaine de Dunkerque doit prendre en compte ces dégrèvements, ces huit dégrèvements, à les supposer fondés, sont dépourvus de lien direct avec la faute alléguée par la communauté urbaine de Dunkerque, tirée uniquement de la sous-estimation du calcul de la taxe professionnelle des établissements de la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, situés sur le territoire de la communauté urbaine, qu'elle désignait. 16. Par ailleurs, en tout état de cause, il résulte des dispositions citées au point 14 que le préjudice indemnisable d'une collectivité ou d'un établissement public de coopération intercommunale ne peut être diminué de sommes ayant fait l'objet d'un dégrèvement pris en charge par l'Etat. 17. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre est seulement fondé à demander que la somme qu'il a été condamné à verser au titre du préjudice subi par la communauté urbaine de Dunkerque, à raison des fautes commises par les services fiscaux dans l'établissement des cotisations de taxe professionnelle auxquelles a été assujettie la société ArcelorMittal Atlantique et Lorraine au titre des années 2006 à 2009 et de la compensation relais au titre de l'année 2010, soit ramenée à la somme de 7 722 903 euros, qui portera intérêt au taux légal à compter du 22 décembre 2010, date de réception de la réclamation indemnitaire préalable par les services de l'Etat. 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à la communauté urbaine de Dunkerque au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 22 février 2018 de la cour administrative d'appel de Douai est annulé en tant qu'il statue sur le montant du préjudice indemnisable de la communauté urbaine de Dunkerque. Article 2 : L'Etat est condamné à verser à la communauté urbaine de Dunkerque une somme de 7 722 903 euros, qui portera intérêt au taux légal à compter du 22 décembre 2010. Article 3 : Le jugement du 28 décembre 2016 du tribunal administratif de Lille est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête du ministre de l'action et des comptes publics présentée devant la cour administrative d'appel de Douai est rejeté. Article 5 : L'Etat versera à la communauté urbaine de Dunkerque une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : La présente décision sera notifiée à la communauté urbaine de Dunkerque et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.