CAA de LYON, 7ème chambre, 15/04/2021, 18LY04555, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-15
Numéro : 18LY04555
Président : M. JOSSERAND-JAILLET
Rapporteur : M. Daniel  JOSSERAND-JAILLET
Commissaire du gouvernement : M. CHASSAGNE
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme E... D... a demandé au tribunal administratif de Lyon : - d'annuler la décision du 16 mars 2016 par laquelle le maire de Saint-Étienne l'a placée en congé de longue maladie du 19 janvier au 18 juillet 2016 en tant qu'elle lui refuse un congé de longue maladie imputable au service, et le rejet implicite de son recours gracieux contre cette décision ; - d'enjoindre au maire de Saint-Étienne de reconnaître l'imputabilité au service de sa pathologie et de la placer dans une situation administrative tenant compte de son état de santé. Par un jugement n° 1607014 du 17 octobre 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé les décisions en litige et a enjoint au maire de Saint-Étienne de réexaminer la situation de Mme D... dans un délai de trois mois. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 18 décembre 2018, la commune de Saint-Étienne, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 17 octobre 2018 et de rejeter les demandes de Mme D... ; 2°) de mettre à la charge de Mme D... la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, la demande de Mme D... était mal dirigée et irrecevable ; l'arrêté en litige du 16 mars 2016 ne constituait pas une décision refusant de reconnaître l'imputabilité de sa pathologie au service ; ce refus était l'objet d'une décision du 6 janvier 2016 devenue définitive ; aucune décision de refus, notamment implicite, faute de demande de Mme D..., n'est intervenue entre le 19 janvier 2016, date de début du congé, et le 16 mars 2016 ; son recours gracieux du 17 mai 2016, dirigé contre l'arrêté du 16 mars 2016, ne portait ainsi pas sur l'imputabilité au service de sa pathologie et ne pouvait dès lors proroger le délai de recours contentieux contre la décision du 6 janvier 2016 ; - la procédure relative au refus d'imputabilité n'ayant pas à être conduite préalablement à la décision en litige eu égard à l'objet de cette dernière, c'est à tort que les premiers juges ont retenu le défaut de consultation de la commission de réforme sur le lien entre la pathologie et le service ; - à titre subsidiaire, la demande est infondée ; le comité médical, compétent pour statuer sur un placement en congé maladie ordinaire, a régulièrement statué ; la commission de réforme a été régulièrement consultée en séance du 10 décembre 2015 sur l'imputabilité au service de la pathologie de Mme D..., qui n'établit pas que son état avait évolué en début 2016 ; aucune décision implicite de refus d'imputabilité de sa pathologie au service n'est intervenue ; la décision en litige n'avait pas à être motivée sur ce point, qui n'en est pas l'objet ; aucun lien n'est établi entre la pathologie de Mme D..., qui relève d'un état antérieur, et le service. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2019, Mme D..., représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de Saint-Étienne la somme de 2 500 euros. Elle soutient que : - le litige porte sur le refus de la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa pathologie lors de son placement en congé de longue maladie par la décision du 16 mars 2016 pour la période à compter du 19 janvier 2016 et ce placement d'office en congé maladie ; - les moyens soulevés doivent être tous écartés ; - c'est à bon droit que les premiers juges ont sanctionné le défaut de consultation de la commission de réforme. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 et l'arrêté du 14 mars 1986 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Josserand-Jaillet, président ; - les conclusions de M. Chassagne, rapporteur public ; - et les observations de Me B..., pour la commune de Saint-Étienne, ainsi que celles de Me F..., pour Mme D... ; Considérant ce qui suit : 1. Recrutée à compter du 27 novembre 1996 par des contrats successifs à durée déterminée en qualité d'agent d'entretien par la commune de Saint-Étienne, Mme E... D..., après une année de stage, a été titularisée dans le grade. A compter du 13 novembre 2002, elle a occupé un poste d'adjoint administratif dans les services de la police municipale. Le 30 septembre 2015, un rapport d'accident de service a signalé son intoxication médicamenteuse aiguë survenue le 25 juillet précédent, événement qui a entraîné son hospitalisation puis une succession de placements en congés pour maladie à partir du 26 juillet 2015, entrecoupés de périodes de reprise à mi-temps thérapeutique, et en dernier lieu, sur avis du comité médical en date du 11 février 2016, un placement en congé de longue maladie du 19 janvier 2016 au 18 juillet 2016 en vertu d'un arrêté du maire de Saint-Étienne du 16 mars 2016. Par ailleurs, suivant en cela un avis de la commission de réforme en date du 10 décembre 2015, le maire, par un courrier du 6 janvier 2016, a refusé de reconnaître la pathologie de Mme D... imputable au service. Par un jugement du 17 octobre 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé, sur la demande de Mme D..., l'arrêté du 16 mars 2016 et a enjoint au maire de Saint-Étienne de réexaminer la situation de l'intéressée dans un délai de trois mois. La commune de Saint-Étienne demande l'annulation de ce jugement. 2. Les conclusions de la demande de Mme D... enregistrée le 16 septembre 2016 au greffe du tribunal administratif de Lyon tendaient, d'une part, à l'annulation de la décision du 16 mars 2016 et du rejet implicite du recours gracieux formé contre cette décision, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'administration de reconnaître le lien avec le service et placer Mme D... dans une situation administrative conforme à son état de santé. Il y a dès lors lieu de distinguer entre ces deux séries de conclusions. 3. En premier lieu, l'arrêté en litige du 16 mars 2016, intitulé " mise en congé de longue maladie ", nonobstant la circonstance qu'il vise, sans d'ailleurs s'en approprier le contenu dans ses motifs, l'avis émis le 11 février 2016 par le comité médical, motivé par la circonstance que Mme D... se trouvait en arrêt de travail au titre de la maladie ordinaire depuis le 19 janvier 2016, se borne à disposer, les articles 2 et 3 n'ayant d'autre portée qu'informative, que l'intéressée " est mise en congé de longue maladie pour une période de six mois du 19 janvier au 18 juillet inclus rémunérée à plein traitement ". Il ressort de l'extrait du procès-verbal de la séance du 11 février 2016 du comité médical que ce dernier était saisi par l'administration pour se prononcer sur " l'inaptitude temporaire et pour quelle durée ", sur le point de savoir si " l'état de santé de l'agent (relève) d'u congé longue maladie " et si " à l'issue, l'agent (pourrait) reprendre son poste ou (si) un reclassement est nécessaire " sur le fondement des articles 28 et 29 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 et de l'article 2 de l'arrêté du 14 mars 1986, cochés dans les visas de l'avis, sur formulaire, du comité médical. Il ne saurait être tiré, contrairement à la présentation faite par la requérante dans ses écritures contentieuses, que ce dernier se serait, en " l'absence de référence au service " nécessairement prononcé implicitement sur le lien entre la pathologie de Mme D... et le service conduisant l'arrêté en litige à s'approprier implicitement cette portée, alors même au demeurant que cet avis se borne à proposer, par cochage des mentions du formulaire, l'octroi à Mme D... d'un congé de longue maladie de six mois à compter du 19 janvier 2016. 4. En revanche, il ressort du courrier du 6 janvier 2016, notifié à sa destinataire le 12 janvier 2016, comportant les mentions des voies et délais de recours, produit par la commune en première instance, que par cette décision, citant l'avis défavorable émis le 10 décembre 2015 par la commission de réforme, prise en réponse à la demande formée par l'intéressée le 10 mars 2015, le maire a refusé de reconnaître imputable au service la pathologie de Mme D.... En tout état de cause, à le supposer même comme tendant à remettre en cause cette décision nonobstant la circonstance qu'il n'est explicitement dirigé que contre l'arrêté en litige du 16 mars 2016, le recours gracieux daté du 17 mai 2016 ne pouvait, étant postérieur à l'expiration du délai de recours contentieux ayant couru contre la décision du 6 janvier 2016, avoir prorogé ce délai. Il est par ailleurs constant qu'aucune autre demande tendant à la reconnaissance de l'imputabilité de sa pathologie au service n'a été présentée par Mme D... entre le 10 mars 2015 et le 16 mars 2016. 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. " et aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. " Il résulte de ces dispositions qu'en dehors de leur fondement, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration. 6. Il résulte de ce qui est dit aux points 2 à 4 ci-dessus que, dès lors que la décision en litige n'a pas pour portée de refuser à Mme D... la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa pathologie, les conclusions de sa demande en première instance, et ses conclusions aux fins de réexamen de sa situation formées en défense au niveau d'appel, tendent à conduire la juridiction à prononcer des injonctions à l'administration en-dehors du fondement des articles L. 911-1 et L. 911-2 précités. La commune de Saint-Étienne est par suite fondée à soutenir que ces conclusions sont, dans cette mesure, irrecevables. 7. L'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa version applicable au litige dispose que : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 58. / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident, même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite. / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. (...) 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. L'intéressé conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (...) Les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas du 2° du présent article sont applicables aux congés de longue maladie (...) ". Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la condition que la maladie provenant d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions par le fonctionnaire ait été de nature à entraîner une impossibilité pour celui-ci d'exercer ses fonctions, alors même que son état préexistant y aurait concouru. 8. Ainsi qu'il a été dit précédemment aux points 2 à 4, la décision en litige du 16 mars 2016 n'ayant pas pour portée de statuer sur l'imputabilité au service de la pathologie de Mme D..., il n'incombait pas à la commune de Saint-Étienne de consulter pour avis sur ce point la commission de réforme, laquelle avait au demeurant statué défavorablement le 10 décembre 2015 préalablement à l'intervention de la décision du 6 janvier 2016, avant de placer l'intéressée en congé de longue maladie en application des dispositions précitées. Il ressort des pièces du dossier que le comité médical a statué sur le placement de Mme D... en congé de longue maladie à compter du 19 janvier 2016, par un avis favorable du 11 février 2016. La commune de Saint-Étienne est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont, par le jugement attaqué, annulé cette décision au motif qu'elle était intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière, à défaut de la consultation sur ce point, préalablement à cette décision, de la commission de réforme. 9. Toutefois il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme D... devant le tribunal administratif de Lyon. 10. En premier lieu, l'arrêté en litige du 16 mars 2016 vise la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et notamment son article 57, cité au point 7. Il constate par ailleurs que Mme D... était placée en arrêt de travail au titre de la maladie ordinaire depuis le 19 janvier 2016. Dès lors, sans que la circonstance qu'il n'y soit pas fait mention que ce placement a été opéré d'office ait pu avoir une influence sur le sens de cette décision non plus que pour la compréhension de sa portée pour la destinataire, cet arrêté, qui, ainsi qu'il a été dit aux points 2 à 4 ci-dessus ne porte pas sur l'imputabilité de sa pathologie au service et par suite n'avait pas à être motivé sur ce point, mentionne les considérations de droit et de fait qui en sont à l'origine dans une mesure suffisante pour permettre à cette dernière d'en connaître et contester utilement les motifs et au juge de l'excès de pouvoir d'exercer son contrôle en toute connaissance de cause. Il est ainsi suffisamment motivé. 11. En deuxième lieu, il ressort des écritures contentieuses de Mme D... en première instance qu'elle a été informée de ce qu'elle pouvait obtenir la copie de son dossier une semaine avant la séance du comité médical du 11 février 2016. Elle a été ainsi mise à même de présenter ses observations préalables, sur les questions à l'ordre du jour de cette séance, portant sur son aptitude à assurer ses fonctions et les mesures en conséquence, dont il ressort de ses propres écritures qu'elle en avait été informée par sa convocation, dans un délai suffisant. Mme D... n'est ainsi pas fondée à soutenir que l'avis du comité médical était entaché d'irrégularité. 12. Enfin, Mme D..., dont l'ensemble des pièces du dossier, et notamment le rapport de l'expert en date du 16 janvier 2016, établissent, ce qu'elle n'a au demeurant pas contesté à la date de la décision en litige, une pathologie en décompensation incompatible avec l'exercice de toute fonction, ne peut utilement, pour les motifs exposés aux points 2 à 4 du présent arrêt, faire valoir que celle-ci trouverait son origine dans les conditions d'exercice de ses fonctions, à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté du 16 mars 2016 eu égard à la portée de ce dernier. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Étienne est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé cet arrêté et a enjoint au maire de Saint-Étienne de réexaminer la situation de l'intéressée. Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative faisant obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Étienne, qui n'est pas la partie perdante, une somme à ce titre, les conclusions de Mme D... en ce sens doivent être rejetées. 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de Mme D... la somme que demande la commune de Saint-Étienne, au titre des frais non compris dans les dépens que celle-ci a exposés. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1607014 du 17 octobre 2018 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme D... devant le tribunal administratif de Lyon est rejetée. Article 3 : Les conclusions de Mme D... et de la commune de Saint-Étienne tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... D... et à la commune de Saint-Etienne. Délibéré après l'audience du 25 mars 2021 à laquelle siégeaient : M. Josserand-Jaillet, président de chambre ; M. Seillet, président assesseur ; Mme C..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2021. No 18LY04555 2