CAA de NANTES, 2ème chambre, 17/05/2017, 15NT03351, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-17
Numéro : 15NT03351
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : Mme PILTANT
Avocat(s) : LEX PUBLICA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme F... du Pré de Saint-Maur, M. G...du Pré de Saint-Maur, Mme K...du Pré de Saint-Maur, M. H...du Pré de Saint-Maur, Mme L...du Pré de Saint-Maur, M. C...I...et M. B...I...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2013 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique la constitution de réserves foncières sur le secteur " le Petit Port " sur le territoire de la commune de Feneu ainsi que sur le secteur " les Pâtisseaux " sur le territoire de la commune de La Meignanne au bénéfice de la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole. Par un jugement n° 1302471 du 3 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a donné acte du désistement des consorts I...et rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 2 novembre 2015, 16 décembre 2016 et 3 janvier 2017, les consorts du Pré de Saint Maur, représentés par MeE..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 septembre 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2013 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé et entaché de contradictions de motifs ; - le dossier d'enquête préalable, qui ne comprenait ni le plan général des travaux, ni les " caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ", aurait dû être constitué conformément à l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dès lors l'expropriation n'a pas été menée en vue de la constitution de réserves foncières mais pour des acquisitions urgentes nécessaires à la mise en oeuvre immédiate du plan local de l'habitat approuvé en 2007 dont le terme était fixé à la fin de l'année 2016 ; - l'arrêté contesté est contraire aux dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors que les pièces du dossier attestent de l'absence de tout projet sur leurs terrains et que la taille réduite des parcelles ainsi que leur emplacement à proximité du bourg de Feneu entre deux routes départementales ne permettraient que la réalisation de quelques logements ne répondant pas aux exigences de complexité et de modification de l'ordonnancement urbain caractérisant une opération d'aménagement au sens de ces dispositions ; - les inconvénients excèdent largement les avantages prétendument retirés de leur éviction et la procédure d'expropriation, qui n'a été engagée que dans le but d'assurer leur éviction irrégulière alors que la communauté d'agglomération avait connaissance de leur projet immobilier, est entachée d'un détournement de pouvoir ; - cette procédure d'expropriation révèle une atteinte excessive au droit de propriété et méconnaît l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par des mémoires, enregistrés les 29 février, 19 décembre 2016 et 2 février 2017, la communauté urbaine Angers Loire Métropole, qui vient aux droits de la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole, représentée par MeJ..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des consorts du Pré de Saint-Maur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les consorts du Pré de Saint-Maur ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'il s'associe aux écritures produites en appel par la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole. La clôture de l'instruction fixée au 15 février 2017 à 12 heures par une ordonnance du 3 janvier 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Gélard, - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public, - et les observations de MeD..., substituant MeJ..., représentant la communauté urbaine Angers Loire Métropole. 1. Considérant par un arrêté du 22 janvier 2013, le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique la constitution de réserves foncières sur le secteur " le Petit Port " sur le territoire de la commune de Feneu ainsi que sur le secteur " les Pâtisseaux " sur le territoire de la commune de La Meignanne au bénéfice de la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole, laquelle s'est transformée en communauté urbaine à compter du 1er janvier 2016 ; que le 25 mars 2013, Mme F... du Pré de Saint-Maur, M. G...du Pré de Saint-Maur, Mme K...du Pré de Saint-Maur, M. H...du Pré de Saint-Maur, Mme L...du Pré de Saint-Maur, M. C...I...et M. B...I..., propriétaires des parcelles concernées, ont saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; qu'ils relèvent appel du jugement du 3 septembre 2015 par lequel le tribunal administratif, qui a donné acte du désistement des consortsI..., a rejeté le surplus de leur demande ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, que dans leur demande introductive d'instance les consorts du Pré de Saint-Maur soulignaient l'incompatibilité existant, selon eux, entre la volonté de constituer de simples réserves foncières et l'objectif plus précis de réaliser avant la fin de l'année 2016 les logements prévus par le programme local de l'habitat approuvé en 2007 ; que cet argument n'était toutefois pas présenté en tant que moyen autonome mais seulement à l'appui du moyen tiré de l'irrégularité de la composition du dossier d'enquête publique et de la violation de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que les premiers juges ont répondu à ce moyen aux points 5, 6 et 7 du jugement ; qu'ils n'étaient pas tenus de répondre à chacun des arguments invoqués par les parties au soutien de leurs moyens ; qu'en outre, en indiquant que " la déclaration d'utilité publique litigieuse a pour objet de créer des réserves foncières en vue de contribuer aux objectifs du programme local de l'habitat ", les premiers juges ont nécessairement estimé qu'aucune contradiction n'existait entre ces deux éléments ; que, par suite, les consorts du Pré de Saint-Maur ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal administratif aurait entaché son jugement d'irrégularité en ne répondant pas à leur argumentation ; 3. Considérant, en second lieu, que contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal administratif a répondu au point 3 aux moyens tirés de la violation des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, les consorts du Pré de Saint-Maur ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. /Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. " ; que si les requérants ont entendu reprendre en appel le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, ils n'assortissent ce moyen d'aucune précision suffisante, alors au demeurant qu'il ressort des pièces du dossier que la convocation à la réunion du 10 juin 2010 a été adressée par écrit au domicile de chaque conseiller le 4 juin 2010 et que celle du 10 février 2011 leur a été adressée le 4 février 2011 et que ces mentions, qui figurent sur les délibérations elles-mêmes, font foi jusqu'à preuve contraire ; que par suite, ce moyen manque en fait et ne peut qu'être écarté ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.-Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code ; 7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tel que défini à l'article 3 du même décret. II.-Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. / Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. / La notice explicative comprend, s'il y a lieu, les indications mentionnées à l'article R. 122-15 du code de l'environnement. " ; qu'aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 6. Considérant que l'arrêté litigieux du 22 janvier 2013 vise des délibérations du conseil communautaire Angers Loire Métropole des 10 juin 2010 et 10 février 2011 sollicitant l'organisation des procédures d'utilité publique et parcellaire en vue de la déclaration d'utilité publique de réserves foncières communales " à vocation habitat " sur le plan local d'urbanisme Nord-ouest (Feneu/la Meignanne) " en vue de la réalisation des objectifs du programme local de l'habitat " ; que ces délibérations, qui se bornent à indiquer le nombre de logements que les communes de Feneu et de La Meignanne devaient réaliser pour respecter les objectifs du programme local de l'habitat, ne contiennent toutefois aucune précision sur les programmes de constructions envisagés ; que par ailleurs tant l'arrêté du 27 juillet 2012 par lequel la communauté d'agglomération a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur une partie des parcelles litigieuses que le document intitulé " présentation générale " figurant au dossier d'enquête font état de l'échéancier prévu pour la réalisation de ces opérations à savoir : les acquisitions des terrains en 2012 et 2013, le choix de la procédure en 2013, la définition du projet ( esquisses, programmation, projet et avant projet des espaces publics, cahier des charges de cession de terrains, modification éventuelle du plan local d'urbanisme) en 2013 et 2014, la constitution du dossier de consultation des entreprises pour la réalisation des travaux et les appels d'offres en 2014 et 2015, la commercialisation en 2015 et 2016, la construction en 2016 et 2017 ; qu'ainsi, si en 2012-2013, la destination des terrains litigieux était connue et d'ailleurs mentionnée expressément au dossier soumis à enquête publique, il ne ressort d'aucun des documents précités, ni d'aucune autre pièce du dossier que la communauté d'agglomération connaissait à l'époque de l'enquête, qui s'est déroulée du 2 au 24 mai 2012, les caractéristiques précises du projet d'aménagement qui devait être réalisé sur les parcelles litigieuses ; qu'ainsi, la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole disposait, à la date de l'arrêté contesté d'un projet d'action répondant aux objectifs fixés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que les requérants ne sont pas davantage fondés à soutenir que la déclaration d'utilité publique n'aurait pas été demandée exclusivement pour la constitution de réserves foncières, mais pour la mise en oeuvre du programme local de l'habitat impliquant nécessairement la réalisation de travaux et d'ouvrages, dont la nature, la localisation et les caractéristiques principales étaient déjà connues et que le dossier soumis à l'enquête publique aurait dû en conséquence être constitué conformément aux dispositions du I de l'article R. 11-3 précité du code de l'expropriation ; qu'enfin, si les intéressés soutiennent que l'échéance de 2016/2017 serait " purement chimérique " dès lors qu'en octobre 2015 la phase indemnitaire de la procédure d'expropriation n'était pas engagée, cette circonstance est sans incidence sur la composition du dossier soumis à enquête publique et par voie de conséquence sur la légalité de la décision contestée ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus ( ...) " ; qu'aux termes de l'article R. 300-1 du même code : " Les opérations d'aménagement réalisées par les communes et les autres personnes publiques ou pour leur compte, qui sont soumises aux obligations prévues au c de l'article L. 300-2 sont les opérations suivantes : 1. L'opération ayant pour objet dans une commune non dotée d'un plan local d'urbanisme (...) la création de plus de 5 000 mètres carrés de surface de plancher ou la restauration, dans les conditions définies à l'article L. 313-4-1, d'un ensemble de bâtiments ayant au moins cette surface ; 2. La réalisation d'un investissement routier (...) ; 3. La transformation d'une voie existante en aire piétonne (...) ; 4. La création d'une gare ferroviaire ou routière (...) ; 5. Les travaux de modification de gabarit, de détournement ou de couverture de cours d'eau (...) ; 6. Les travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux (...) ; 7. Dans une partie urbanisée d'une commune, la création d'un port maritime (...) ; 8. Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de 2 000 mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune. " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision contestée porterait sur une des opérations visées aux articles L. 300-2 et R. 300-1 du code de l'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut qu'être écarté ; 8. Considérant, en quatrième lieu, que le projet, qui tend à la constitution de réserves foncières en vue de réaliser les objectifs de la politique locale de l'habitat, répond à une finalité d'intérêt général ; que par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole ou que les communes de La Meignanne et de Feneu disposaient de terrains qui leur auraient permis de réaliser cette opération sans recourir à l'expropriation ; que selon la notice explicative, ces deux communes devaient réaliser respectivement 279 et 55 logements supplémentaires d'ici la fin du programme local de l'habitat en privilégiant un habitat diversifié, des prix maîtrisés, une utilisation économe de l'espace dans le respect des principes directeurs du développement durable ; qu'elles ont privilégié des parcelles situées en zone 2 AU proches du bourg et des voies de communication, permettant un rééquilibrage de l'urbanisation autour du bourg, ayant un impact limité sur les exploitations agricoles ; que le commissaire enquêteur a estimé que les avantages de ces opérations de mise en réserve foncière étaient " significativement supérieurs " aux inconvénients qui pouvaient en résulter ; que si les requérants se prévalent de l'intervention d'un troisième arrêté de cessibilité le 13 octobre 2016, faisant état d'un problème survenu lors de la notification de l'enquête parcellaire et du retrait de l'ordonnance de transfert de propriété des biens appartenant à l'indivision du Pré de Saint-Maur cette circonstance est en tout état de cause sans incidence sur l'utilité publique du projet qui s'apprécie à la date de l'arrêté contesté ; qu'enfin, la circonstance que la communauté d'agglomération avait connaissance de la promesse de vente conclue le 6 juin 2012 au profit de la société coopérative d'intérêt collectif à forme anonyme (SCIC) d'HLM Coin de Terre et Foyer pour les parcelles C 276, C 281, C 282, C 283, C 284, C 285, C286 p, C 340, C 1101 et C 1442, à l'exclusion des parcelles E 606 et E 610 situées sur le territoire de la commune de Feneu, ne permet pas d'établir que la décision contestée aurait porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété au regard des avantages qui en étaient attendus ; que le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut ainsi qu'être écarté ; 9. Considérant, en dernier lieu, que compte tenu de ce qui vient d'être dit ci-dessus quant à l'utilité publique de l'opération litigieuse, le moyen tiré de ce que la décision contestée révèlerait une atteinte excessive au droit de propriété et méconnaîtrait l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ; que la circonstance que M. H...du Pré de Saint-Maur aurait opéré une reconversion professionnelle dans le domaine immobilier, qui ne constitue pas un changement dans les circonstances de fait intervenu postérieurement à la date de la déclaration d'utilité publique, est sans incidence sur sa légalité ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que les consorts du Pré de Saint-Maur ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est entaché d'aucune contradiction de motifs, le tribunal administratif a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la communauté urbaine Angers Loire Métropole, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement aux consorts du Pré de Saint-Maur de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des consorts du Pré de Saint-Maur le versement à la communauté urbaine Angers Loire Métropole d'une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des consorts du Pré de Saint-Maur est rejetée. Article 2 : Les consorts du Pré de Saint-Maur verseront à la communauté urbaine Angers Loire Métropole la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... du Pré de Saint-Maur, M. G...du Pré de Saint-Maur, Mme K...du Pré de Saint-Maur, M. H...du Pré de Saint-Maur, Mme L...du Pré de Saint-Maur, au ministre de l'intérieur et à la communauté urbaine Angers Loire Métropole. Délibéré après l'audience du 2 mai 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Gélard, premier conseiller, - M.A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 mai 2017. Le rapporteur, V. GELARDLe président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°15NT03351