Conseil d'État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 26/12/2012, 351262, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème et 9ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-26
Numéro : 351262
Rapporteur : M. Nicolas Labrune
Commissaire du gouvernement : M. Edouard Crépey

Vu 1°), sous le n° 351262, la requête enregistrée le 27 juillet 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la confédération syndicale A Tia I Mua, dont le siège est rue Clappier - Immeuble Galliéni, BP 4523 à Papeete (98713), représentée par son secrétaire général ; la confédération syndicale A Tia I Mua demande au Conseil d'Etat : 1°) de déclarer la loi du pays n° 2011-16 du 16 juin 2011 portant dispositions diverses applicables au marin pêcheur non conforme au bloc de légalité tel qu'il est défini au III de l'article 176 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; 2°) de déclarer que cette loi du pays ne peut être promulguée ; 3°) de mettre à la charge de la Polynésie française la somme de 200 000 F CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 352196, la requête enregistrée le 26 août 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la confédération syndicale A Tia I Mua, dont le siège est rue Clappier - Immeuble Galliéni, BP 4523 à Papeete (98713), représentée par son secrétaire général ; la confédération syndicale A Tia I Mua demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'acte de promulgation de la loi du pays n° 2011-16 du 16 juin 2011 portant dispositions diverses applicables au marin pêcheur ; 2°) de mettre à la charge de la Polynésie française la somme de 150 000 F CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment son article 74 ; Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; Vu la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Nicolas Labrune, Auditeur, - les conclusions de M. Edouard Crépey, rapporteur public ; 1. Considérant que, sur le fondement de l'article 140 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, l'assemblée de la Polynésie française a adopté, le 16 juin 2011, une loi du pays portant dispositions diverses applicables au marin pêcheur ; que cette loi du pays a été publiée au Journal officiel de la Polynésie française à titre d'information le 27 juin 2011 ; que, sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre VI de la loi organique, la confédération syndicale A Tia I Mua a saisi le Conseil d'Etat d'une requête, enregistrée le 27 juillet 2011, tendant à ce que cette loi du pays soit déclarée illégale ; que le président de la Polynésie française a promulgué la loi du pays le 8 août 2011 ; que la confédération syndicale A Tia I Mua a saisi le Conseil d'Etat d'un recours en excès de pouvoir, enregistré le 26 août 2011, contre cet acte de promulgation ; que, par suite, les requêtes visées ci-dessus présentent à juger des questions qui sont liées ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article 176 de la loi organique du 27 février 2004 : " (...) II. - A l'expiration de la période de huit jours suivant l'adoption d'un acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" ou au lendemain du vote intervenu à l'issue de la nouvelle lecture prévue à l'article 143, l'acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" est publié au Journal officiel de la Polynésie française à titre d'information pour permettre aux personnes physiques ou morales, dans le délai d'un mois à compter de cette publication, de déférer cet acte au Conseil d'Etat. Le recours des personnes physiques ou morales est recevable si elles justifient d'un intérêt à agir. Dès sa saisine, le greffe du Conseil d'Etat en informe le président de la Polynésie française avant l'expiration du délai de dix jours prévu à l'article 178. (...) " ; que l'article 177 de cette même loi dispose que : " (...) Si le Conseil d'Etat constate qu'un acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" contient une disposition contraire à la Constitution, aux lois organiques, ou aux engagements internationaux ou aux principes généraux du droit, et inséparable de l'ensemble de l'acte, celle-ci ne peut être promulguée. / Si le Conseil d'Etat décide qu'un acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" contient une disposition contraire à la Constitution, aux lois organiques ou aux engagements internationaux, ou aux principes généraux du droit, sans constater en même temps que cette disposition est inséparable de l'acte, seule cette dernière disposition ne peut être promulguée. (...) " ; qu'aux termes de l'article 178 de la loi : " A l'expiration du délai d'un mois mentionné au II de l'article 176 pour saisir le Conseil d'Etat ou à la suite de la publication au Journal officiel de la Polynésie française de la décision de ce conseil constatant la conformité totale ou partielle de l'acte prévu à l'article 140 dénommé "loi du pays" aux normes mentionnées au deuxième alinéa de l'article 177, le président de la Polynésie française dispose d'un délai de dix jours pour le promulguer, sous les réserves énoncées aux troisième et quatrième alinéas dudit article. (...) " ; Sur les fins de non recevoir soulevées par le président de la Polynésie française dans les deux affaires : 3. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa du préambule de ses statuts la confédération syndicale A Tia I Mua " réaffirme que la société doit tout faire pour garantir aux travailleurs : (...) - le droit à un revenu permettant au travailleur de vivre décemment avec sa famille/ - le droit à des conditions dignes de vie et de travail (...) " ; qu'elle a pour but, aux termes du b) de l'article 4 de ces mêmes statuts, la défense et la promotion des " intérêts sociaux, moraux et matériels de ses membres et adhérents, tant sur le plan individuel que collectif, devant les pouvoirs publics, les tribunaux, (...) et en règle générale devant toutes les instances administratives, politiques, judiciaires ou professionnelles concernées sur le plan local, national et international " ; que son congrès a donné les 9 et 10 novembre 2010 mandat à son comité directeur pour s'opposer à la loi du pays attaquée par la voie de recours juridictionnels ; qu'ainsi, la confédération syndicale A Tia I Mua justifie de son intérêt à demander que soit déclarée illégale la loi du pays qu'elle attaque et que soit annulé l'acte par lequel le président de la Polynésie française l'a promulguée ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 19 des statuts de la confédération syndicale A Tia I Mua " (...) Le comité directeur décide des actions à mener en justice au titre de la confédération. Le secrétaire général représente la confédération (...). / En cas d'urgence, le secrétaire général peut toujours engager une action en justice sous condition de la soumettre à ratification du comité directeur le plus proche. " ; que les deux requêtes visées ci-dessus ont été introduites par le secrétaire général de la confédération syndicale A Tia I Mua ; que le comité directeur de la confédération requérante a ratifié ces décisions du secrétaire général le 28 septembre 2011 ; que, par suite, les deux requêtes ont été régulièrement introduites au nom de la confédération syndicale A Tia I Mua ; Sur l'acte de promulgation attaqué : 5. Considérant que l'acte par lequel le président de la Polynésie française procède à la promulgation d'une loi du pays peut être contesté devant le Conseil d'Etat au motif qu'il méconnaît les exigences qui découlent de l'article 177 de la loi organique ou qu'il est entaché d'un vice propre ; 6. Considérant qu'en vertu des dispositions de la loi organique citées ci dessus, il incombe au président de la Polynésie française de procéder à la promulgation d'une loi du pays lorsque celle-ci n'a pas été déférée au Conseil d'Etat ou, si elle a été déférée, lorsque le Conseil d'Etat n'a pas constaté qu'elle comportait des dispositions non conformes à la Constitution, aux lois organiques, aux engagements internationaux ou aux principes généraux du droit ; qu'en revanche, lorsqu'une loi du pays a été déférée au Conseil d'Etat, le président de la Polynésie française ne peut procéder à sa promulgation avant que le Conseil d'Etat n'ait statué ; 7. Considérant qu'il est constant qu'à la date à laquelle le président de la Polynésie française a procédé à la promulgation de la loi du pays n° 2011-16 du 16 juin 2011, celle-ci avait été déférée au Conseil d'Etat, qui n'avait pas encore statué ; que la circonstance que le président de la Polynésie française n'ait été informé par le greffe du Conseil d'Etat du recours introduit contre cette loi du pays qu'après l'expiration du délai de dix jours dont il disposait pour la promulguer, pour regrettable qu'elle soit au regard des exigences de l'article 176 de la loi organique du 27 février 2004, est sans incidence sur l'illégalité de l'acte de promulgation ; qu'il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la confédération syndicale A Tia I Mua est fondée à demander l'annulation de l'acte de promulgation de la loi du pays n° 2011-16 du 16 juin 2011 ; Sur la loi de pays attaquée : En ce qui concerne la fin de non recevoir tirée de la promulgation de la loi du pays attaquée : 8. Considérant que la présente décision procède à l'annulation de l'acte de promulgation de la loi du pays n° 2011-16 du 16 juin 2011 ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce qu'une loi du pays n'est plus susceptible de recours par voie d'action une fois promulguée ne peut qu'être écartée ; En ce qui concerne la légalité externe de la loi du pays attaquée : 9. Considérant, en premier lieu, que le II de l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004 prévoit que le conseil économique, social et culturel de la Polynésie française " est consulté sur les projets et propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés "lois du pays" à caractère économique ou social " ; que l'article 163 de cette même loi organique, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011, prévoit que le haut conseil de la Polynésie française est obligatoirement consulté sur les projets et les propositions de lois du pays avant leur inscription à l'ordre du jour de l'assemblée de la Polynésie française ; que, si ces dispositions imposent que le conseil économique, social et culturel et le haut conseil soient saisis de l'ensemble des questions posées par un projet ou une proposition de loi du pays, il ressort des pièces du dossier que la loi du pays attaquée résulte du regroupement, sans modification de fond, des dispositions de deux projets de lois du pays sur lesquels ces deux instances avaient été consultées ; que, par suite, ces deux instances ont été mises en mesure de se prononcer sur les questions posées par la loi du pays attaquée ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que si la confédération syndicale A Tia I Mua soutient que le projet de loi du pays n'était pas été accompagné d'un exposé des motifs, en méconnaissance de l'article 141 de la loi organique du 27 février 2004, ce moyen manque en fait ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'un rapport a été réalisé par un représentant à l'assemblée de la Polynésie française préalablement à la mise en discussion du projet de loi du pays, conformément aux articles 130 et 142 de la loi organique ; que le contenu de ce rapport, dès lors qu'il n'est pas tel qu'il doive conduire à regarder le rapport comme inexistant, est sans incidence sur la régularité de la procédure d'adoption de la loi du pays attaquée ; que, par suite, les moyens tirés de l'inexistence du rapport et de l'insuffisance de son contenu ne peuvent qu'être écartés ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la représentante à l'assemblée de la Polynésie française qui avait été désignée comme rapporteur du projet de loi du pays a déposé un rapport sur ce projet ; qu'aucune disposition n'impose au représentant à l'assemblée de la Polynésie française de signer le rapport qu'il dépose ; que le moyen tiré d'une irrégularité relative à l'identité du rapporteur ne peut qu'être écarté ; 13. Considérant, en cinquième lieu, que si la confédération syndicale A Tia I Mua soutient que le rapport sur le projet de loi du pays n'a pas été distribué, ce moyen manque en fait ; 14. Considérant, en sixième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de loi du pays a été étudié et adopté article par article ; 15. Considérant, en septième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du compte-rendu de la séance au cours de laquelle la loi du pays attaquée a été adoptée, qu'il a été fait un usage ponctuel d'une langue autre que le français pendant les débats ; que cette circonstance constitue une irrégularité au regard des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 27 février 2004 ; que, toutefois, l'essentiel des débats s'est tenu en français ; que le juge est ainsi à même de contrôler la régularité de la procédure d'adoption ; qu'aucune contestation relative à la langue dans laquelle les différents intervenants se sont exprimés n'a été formulée lors des débats ; qu'ainsi, dans les circonstances de l'espèce, l'irrégularité dont est entachée la procédure d'adoption de la loi du pays attaquée n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens des dispositions de cette loi du pays et n'a privé d'aucune garantie les membres de l'assemblée ; 16. Considérant, en huitième lieu, que si la confédération requérante soutient qu'il n'a pas été établi de compte-rendu intégral de la séance au cours de laquelle la loi du pays attaquée a été adoptée, ce moyen manque en fait ; que l'absence de publication, d'une part, de l'arrêté par lequel le président de la Polynésie française a transmis le projet de loi du pays à l'assemblée de la Polynésie française et, d'autre part, du compte-rendu intégral de la séance au cours de laquelle cette loi du pays a été adoptée est, à la supposer établie, sans incidence sur la légalité de la loi du pays attaquée ; En ce qui concerne la légalité interne de la loi du pays attaquée : Quant au moyen tiré de la méconnaissance de l'interdiction des sanctions pécuniaires : 17. Considérant qu'aux termes de l'article LP 7525-1 que l'article LP 1 de la loi du pays attaquée introduit dans le code du travail de Polynésie française : " Le marin pêcheur est rémunéré sur le principe de la rémunération à la part. / La rémunération à la part se calcule sur la base de la recette nette qui résulte de la différence entre la recette brute et les charges communes " ; que ces dispositions établissent le mode de calcul de la rémunération des marins pêcheurs sans qu'intervienne la prise en compte d'agissements du salarié regardés par l'employeur comme fautifs ; qu'elles n'ont ni pour objet ni pour effet d'instituer une sanction pécuniaire ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du principe général du droit du travail d'interdiction des sanctions pécuniaires ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; Quant aux moyens tirés de la méconnaissance du principe d'égalité : 18. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier ; 19. Considérant que l'article LP 15 de la loi du pays attaquée prévoit que les employeurs du secteur de la pêche sont exonérés de la participation financière au développement de la formation professionnelle continue à laquelle sont soumis les employeurs des autres salariés ; que la confédération requérante soutient qu'il en résulte que les marins pêcheurs ne bénéficient pas du droit à la formation professionnelle dont bénéficient les autres salariés, en méconnaissance du principe d'égalité ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que les marins pêcheurs peuvent bénéficier de formations gratuites dispensées par un établissement de formation spécifique ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le droit à la formation dont disposent ainsi les marins pêcheurs serait substantiellement différent de celui dont disposent les salariés dont les employeurs sont tenus de participer financièrement au développement de la formation professionnelle continue ; 20. Considérant que la loi du pays attaquée est applicable aux " marins pêcheurs embarqués sur des navires armés à la pêche professionnelle, immatriculés en Polynésie française, battant pavillon français et dont les armateurs sont titulaires d'une licence de pêche professionnelle " ; que les dispositions de cette loi du pays sont ainsi applicables aux marins pêcheurs qui exercent leur activité dans les secteurs de la pêche hauturière et côtière, mais ne le sont pas aux marins pêcheurs qui exercent leur activité dans le secteur de la pêche lagonaire ; 21. Considérant que les marins pêcheurs du secteur de la pêche hauturière et côtière exercent leur activité à titre professionnel et à temps plein, au cours de campagnes de pêche s'étendant sur une durée allant d'une journée à plusieurs semaines, à bord de navires embarquant des équipages de plusieurs personnes, et que les entreprises de ce secteur sont soumises à un régime d'autorisation préalable ; qu'en revanche, la plupart des marins pêcheurs du secteur de la pêche lagonaire n'exercent cette activité que de façon occasionnelle, non professionnelle et accessoire, pour des durées brèves et dans des conditions substantiellement différentes dès lors, notamment, qu'ils ne sont pas toujours embarqués et qu'ils peuvent exercer cette activité à titre individuel ; qu'eu égard à la différence de situation entre les marins pêcheurs du secteur de la pêche hauturière et côtière d'une part, et ceux du secteur de la pêche lagonaire d'autre part, la loi du pays attaquée a pu opérer entre eux, en ce qui concerne le droit du travail , le régime de protection sociale, l'assiette des cotisations sociales et le versement des prestations sociales, une différence de traitement, qui n'est pas manifestement disproportionnée ; 22. Considérant qu'aux termes de l'article LP 2 de la loi du pays attaqué : " Sont obligatoirement affiliés au régime des salariés de la Polynésie française tous les marins pêcheurs visés à l'article LP 7511-1 du code du travail " ; qu'aux termes de l'article LP 3 : " Les prestations qui sont servies aux marins pêcheurs visés à l'article LP 2 obéissent à la réglementation en vigueur en Polynésie française telles que définies par le régime des salariés de la Polynésie française, sous réserve des modifications apportées par la présente loi du pays " ; que les articles LP 4 à LP 21 prévoient de telles modifications ; qu'il en résulte, en ce qui concerne l'assiette des cotisations sociales et le versement des prestations sociales, une différence de traitement entre les marins pêcheurs affiliés au régime des salariés de la Polynésie française et les autres salariés affiliés à ce même régime ; que toutefois cette différence de traitement n'est pas manifestement disproportionnée eu égard aux objectifs d'intérêt général de développement économique et de soutien à l'emploi poursuivis par la loi du pays attaquée ; Quant au moyen relatif à un minimum de rémunération : 23. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article LP 7525-4 que l'article LP 1 de la loi du pays attaquée introduit dans le code du travail de Polynésie française : " La rémunération brute mensuelle du marin pêcheur ne peut être inférieure au montant d'un salaire plancher sectoriel garanti, déterminé par arrêté pris en conseil des ministres, après avis des organisations professionnelles et syndicales d'employeurs et de salariés du secteur concerné. " ; 24. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la loi organique du 27 février 2004 : " Les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat par l'article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française. (...) " ; qu'ainsi la Polynésie française est compétente en matière de droit du travail, dès lors que cette matière n'est dévolue ni à l'Etat, par l'article 14 de la loi organique, ni aux communes, par les lois et règlements applicables en Polynésie française ; qu'il suit de là que la Polynésie française est compétente pour prévoir, par une loi du pays, les conditions d'une rémunération minimum obligatoire ; qu'elle a d'ailleurs institué, par l'article LP 3322-1 du code du travail de la Polynésie française, un " salaire minimum interprofessionnel garanti " ; 25. Considérant que, contrairement à ce que soutient la confédération requérante, les dispositions précitées de la loi du pays attaquée ne sauraient, en tout état de cause, être regardées comme méconnaissant par elles-mêmes un droit des marins pêcheurs à un minimum de rémunération, dès lors, d'une part, qu'elles posent le principe d'un tel minimum et, d'autre part, que le montant de cette rémunération minimale, qui sera fixé par arrêté, ne pourra légalement être inférieur à un montant garanti par une loi du pays, déduction faite, le cas échéant, des avantages en nature dont les marins pêcheurs bénéficieraient ; 26. Considérant que la confédération syndicale A Tia I Mua soutient en outre que la loi du pays attaquée, en privant du droit à un minimum de rémunération les marins pêcheurs auxquels elle est applicable, instaure entre ceux-ci et les autres salariés une différence de traitement qui méconnaît le principe d'égalité ; que ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors que, ainsi qu'il vient d'être dit, la loi du pays attaquée ne prive aucunement les marins pêcheurs auxquels elle est applicable du droit à un minimum de rémunération ; 27. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la confédération syndicale A Tia I Mua n'est pas fondée à demander que la loi du pays attaquée soit déclarée illégale ; Sur les conclusions présentées, dans ses deux requêtes, par la confédération syndicale A Tia I Mua au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 28. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la confédération syndicale A Tia I Mua au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans la requête n° 352196, et de mettre en conséquence à la charge de la Polynésie française la somme de 150 000 F CFP sur le fondement de ces dispositions ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par la confédération syndicale A Tia I Mua dans la requête n° 351262, dès lors que la Polynésie française n'est pas, dans l'instance engagée par cette requête, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'acte de promulgation de la loi du pays n° 2011-16 du 16 juin 2011 portant dispositions diverses applicables au marin pêcheur est annulé. Article 2 : La Polynésie française versera à la confédération syndicale A Tia I Mua une somme de 150 000 F CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La requête n° 351262 de la confédération syndicale A Tia I Mua est rejetée. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la confédération syndicale A Tia I Mua, au président de la Polynésie française et au président de l'assemblée de la Polynésie française. Copie en sera adressée pour information au haut-commissaire de la République en Polynésie française et au ministre des outre-mer.