CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 15/10/2024, 24MA00498, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-10-15
Numéro : 24MA00498
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : HACHEM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière Carbuccia a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 25 mars 2019 par lequel le maire de Pianottoli-Caldarello a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison individuelle avec piscine et abri de jardin et d'enjoindre à ce maire de lui délivrer le permis sollicité. Par un jugement n° 1901309 du 22 juin 2021, le tribunal administratif de Bastia a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 21MA03540 du 23 novembre 2022 la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la société Carbuccia contre ce jugement. Par une décision n°470783 du 23 février 2024, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la Cour. Procédure devant la Cour : Par un mémoire, enregistré le 18 mars 2024, la commune de Pianottoli-Caldarello, représentée par Me Giovannangeli de la SCP Morelli Maurel et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Carbuccia la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que : - la demande de première instance est irrecevable car tardive, compte tenu de la tardiveté du recours gracieux ; - le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté en litige n'est pas fondé ; - elle prend acte du motif de cassation ; - en tout état de cause, l'autre motif de refus, lié à l'application des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, précisés par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), justifie légalement la décision en litige. Par un mémoire, enregistré le 8 avril 2024, la SCI Carbuccia, représentée par Me Hachem, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 22 juin 2021 ; 2°) d'annuler cet arrêté du 25 mars 2019 ; 3°) d'enjoindre au maire de Pianottoli-Caldarello de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Pianottoli-Caldarello la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société soutient que : - sa demande de première instance n'est pas tardive, son recours gracieux ayant été adressé par voie postale dans les délais, et en tout état de cause dans le délai de recours contentieux par deux courriels ; - le jugement attaqué est irrégulier au regard de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, dès lors que l'information ainsi communiquée aux parties est tardive et imprécise ; - en se fondant sur son jugement du 6 mai 2021 par lequel il a déclaré illégale la carte communale et enjoint au maire de l'abroger, alors que cette carte était toujours en vigueur au jour du jugement attaqué et qu'il s'agissait d'une autre instance, le tribunal a commis une erreur de droit ; - le tribunal ne pouvait sans commettre d'erreur de droit mettre en œuvre les critères posés par le PADDUC pour identifier les espaces stratégiques agricoles, en l'absence de toute carte les localisant ; - l'arrêté en litige n'est pas suffisamment motivé ; - le motif de refus tiré de la réalisation du projet sur un espace stratégique agricole défini par le PADDUC est entaché d'une double erreur de droit, la carte communale étant encore opposable au jour de l'arrêté en cause tandis que les espaces stratégiques agricoles ne le sont pas, en l'absence de carte les identifiant, alors en tout état de cause que le terrain d'assiette du projet est dépourvu de potentiel agricole ; - l'arrêté en litige a été pris en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet se situe dans un secteur déjà urbanisé, en dehors d'un espace proche du rivage et qu'il peut ainsi bénéficier de la dérogation prévue à l'alinéa 2 du premier texte, premièrement la carte des espaces proches du rivage du PADDUC n'étant qu'indicative, deuxièmement n'étant pas directement opposable au projet, en présence de la carte communale encore en vigueur, troisièmement cette carte s'avérant en tout état de cause illégale, les délimitations fixées ne correspondant pas à la réalité des lieux et dernièrement le projet ne pouvant s'analyser comme l'extension non limitée de l'urbanisation existante. Par une ordonnance du 19 mars 2024 la clôture d'instruction a été fixée au 9 avril 2024, à 12 heures, puis par une ordonnance du 8 avril 2024, a été reportée au 16 avril 2024, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Guasch, substituant Me Hachem, représentant la SCI Carbuccia, et de M. A..., gérant de la SCI Carbuccia. Considérant ce qui suit : 1. Le 26 novembre 2018, la SCI Carbuccia a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d'une maison d'habitation à usage de résidence secondaire, avec piscine et abri, d'une surface de plancher de 227 m2, sur la parcelle cadastrée section C n° 981, sur la commune de Pianotolli-Caldarello. Par un arrêté du 25 mars 2019, le maire de la commune a refusé de lui délivrer ce permis de construire. Par un jugement du 22 juin 2021, le tribunal administratif de Bastia a rejeté la demande de la SCI Carbuccia tendant à l'annulation de cet arrêté et à ce qu'il soit enjoint au maire de Pianotolli-Caldarello de lui accorder le permis de construire sollicité. Par un arrêt du 23 novembre 2022, la Cour a rejeté l'appel de la SCI Carbuccia contre ce jugement. Mais par une décision du 23 février 2024, le Conseil d'Etat, sur pourvoi de la SCI Carbuccia, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la Cour. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes. ". L'article R. 611-7 du même code dispose que : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. ". 3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux premiers juges que par une lettre du 27 mai 2021, les parties ont été informées, en application des dispositions précitées de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de fonder son jugement sur le moyen relevé d'office tiré de ce que " par le jugement n° 1901034 du 6 mai 2021, le tribunal a déclaré illégale la carte communale de Pianottoli-Caldarello, rendant les prescriptions du Padduc relatives aux espaces stratégiques agricoles opposables au projet litigieux ", et un délai de cinq jours leur était imparti pour présenter leurs observations. L'audience s'étant tenue le 8 juin 2021 et la SCI ayant présenté des observations sur cette information le 1er juin 2021, un tel délai, qui permettait à l'intéressée de se procurer le jugement du 6 mai 2021, et une telle information, bien que ne précisant pas le dispositif de ce jugement, ont en l'espèce revêtu un caractère suffisant. C'est donc sans méconnaître le caractère contradictoire de la procédure, ni les dispositions citées au point 2, que le jugement est intervenu en se fondant sur ce moyen relevé d'office pour rejeter la demande de la SCI Carbuccia. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté de refus de permis de construire : 4. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande (...), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (...) ". 5. Il y a lieu d'écarter le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté en litige au regard de l'exigence posée par l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme et rappelée à l'article R. 424-5 du même code, par adoption des motifs retenus par le tribunal à bon droit et avec suffisamment de précision au point 2 de son jugement. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté de refus de permis de construire : 6. Pour rejeter la demande de permis de construire de la SCI Carbuccia, le maire de Pianotolli-Caldarello s'est fondé sur les motifs tirés, d'une part, de l'inclusion du terrain du projet dans un espace stratégique agricole à protéger en application du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), d'autre part, la méconnaissance du principe d'urbanisation en continuité d'une agglomération ou d'un village posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et, enfin, de la localisation du projet dans un espace proche du rivage protégé par les dispositions de l'article L. 121-13 du même code. 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. ". L'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales dispose par ailleurs que : " I. - Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales, du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme sur les zones littorales (...). ". 8. Le PADDUC prévoit que les espaces proches du rivage visés à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme sont identifiés en mobilisant des critères liés à la distance par rapport au rivage de la mer, la configuration des lieux, en particulier la covisibilité avec la mer, la géomorphologie des lieux et les caractéristiques des espaces séparant les terrains considérés de la mer, ainsi qu'au lien paysager et environnemental entre ces terrains et l'écosystème littoral. En outre, après avoir souligné que tout projet d'extension limitée de l'urbanisation doit être prévu, justifié et motivé dans un document d'urbanisme local, le PADDUC énonce les critères et indices déterminants permettant d'apprécier le caractère limité de l'extension ainsi que les modalités de mise en œuvre du principe d'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage. Le plan souligne ainsi, d'une part, que toute extension limitée doit faire l'objet d'un projet d'aménagement d'ensemble et être effectuée au service d'une amélioration de la mixité des fonctions urbaines et de l'habitat, en répondant notamment à un besoin en habitat permanent et, d'autre part, que le caractère limité de l'extension doit être apprécié au regard de l'importance du projet, de son implantation par rapport aux espaces urbanisés et au rivage, de ses caractéristiques et fonctions et de la sensibilité des sites. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. 9. Il résulte en outre des dispositions citées au point 7 qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Cependant, dans la mesure où le PADDUC, qui vaut schéma de mise en valeur de la mer en vertu du III de l'article L. 4424-10 du code général des collectivités territoriales, comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du PADDUC. Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. 10. D'une part, contrairement à ce que soutient la SCI Carbuccia, la circonstance que, à la date de l'arrêté en litige, la carte communale de Pianotolli-Caldarello, déclarée illégale par jugement du tribunal administratif de Bastia du 6 mai 2021, était encore en vigueur, ne faisait pas obstacle à ce que le maire fonde sa décision de refus sur les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, telles que précisées par le PADDUC, dès lors qu'elles sont directement opposables aux décisions individuelles d'urbanisme, ainsi que le prévoit l'article L. 121-3 du même code. Il ne résulte en outre ni des dispositions du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, citées au point 7, ni d'aucune autre disposition, que pour préciser les conditions de l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage, les auteurs du PADDUC ne pouvaient assortir ses prescriptions, contenues dans le livret littoral, d'une carte destinée, à titre indicatif, à délimiter de tels espaces. 11. D'autre part, il résulte de la cartographie " sud-est " comprise dans le PADDUC, dans sa version applicable à la date de l'arrêté en litige, que le terrain d'assiette du projet est compris dans l'espace proche du rivage de la commune, délimité à titre indicatif par ce document. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des clichés aériens assortis de données chiffrées, produits par les parties, que ce terrain naturel, d'une superficie de presque 9 000 m2, mais destiné à recevoir la construction projetée sur une surface inférieure à 6 000 m2, est distant du rivage de la mer d'environ 300 mètres et compris dans un espace caractéristique du littoral, qui comporte entre la mer et cette parcelle, quelque 46 constructions individuelles et un lotissement, constitutifs d'un habitat très dispersé. Compte tenu de la cohérence paysagère qui caractérise l'espace ainsi formé, ni cette urbanisation fort diffuse, ni la route de terre qui dessert le lotissement, ni la ligne de crête qui, malgré sa faible altitude, empêche une covisibilité du terrain et de la mer, ne constituent des coupures physiques entre la mer et cette parcelle qui relève ainsi d'un espace proche du rivage. Par suite, la SCI Carbuccia n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ne seraient pas applicables à son projet ni en tout état de cause, par la voie de l'exception, que le PADDUC, par sa cartographie indicative, n'a pas identifié son terrain comme un espace proche du rivage de manière compatible avec ces dispositions. 12. Enfin, la zone d'inclusion du projet n'étant pas urbanisée, mais d'habitat dispersé, la construction d'une maison individuelle de 227 m2 sur une parcelle à l'état naturel destinée, d'après le dossier de demande, à présenter une contenance non plus de 8 955 m2 mais de moins de 6 000 m2, et contiguë à une autre vaste parcelle naturelle qui, avec une autre en rivage, conduit à la mer, est de nature à miter le paysage littoral et à favoriser l'étalement urbain dans un tel espace. Le projet en litige constitue donc une extension non limitée de l'urbanisation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme telles que précisées par le PADDUC. 13. C'est par conséquent à bon droit que pour refuser d'accorder un permis de construire à la SCI Carbuccia, le maire de Pianotolli-Caldarello s'est fondé sur un tel motif. 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". 15. Il ressort des pièces du dossier, et il est admis, par la SCI Carbuccia dans ses écritures d'appel, que son projet ne se situe pas en continuité avec une agglomération ou un village au sens des dispositions législatives précitées. Il n'est pas davantage contesté que cette opération ne respecte pas les précisions apportées à ces dispositions par le PADDUC. Si l'appelante prétend que ce projet peut être autorisé en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, il résulte des énonciations mêmes de ce texte que cette dérogation au principe d'urbanisation en continuité avec l'existant posé par le premier alinéa de cet article, ne peut être accordée dans un espace proche du rivage. Il résulte donc de ce qui a été dit au point 11 que la SCI ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions. 16. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que le maire de Pianotolli-Caldarello aurait pris la même décision de refus de permis de construire s'il ne s'était fondé que sur les motifs tirés des dispositions de l'article L. 121-13 et L. 121-8 du code de l'urbanisme, tels que précisés par le PADDUC. La SCI Carbuccia n'est dès lors pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la légalité de l'autre motif et les moyens afférents, ni d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune à cette demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Pianotolli-Caldarello, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Carbuccia la somme de 2 000 euros à verser à la commune, au titre des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SCI Carbuccia est rejetée. Article 2 : La SCI Carbuccia versera à la commune de Pianotolli-Caldarello une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Carbuccia et à la commune de Pianotolli-Caldarello. Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2024. N° 24MA004982