Conseil d'État, 5ème - 4ème chambres réunies, 24/05/2017, 401153, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-24
Numéro : 401153
Rapporteur : M. Alain Seban
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Polge

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 4 juillet 2016, 28 décembre 2016 et 10 janvier 2017, M. C... B...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-847 du 28 juin 2016 relatif aux zones à circulation restreinte ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 300 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la convention sur la circulation routière faite à Vienne le 8 novembre 1968 ; - le code pénal ; - le code de la route ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 mai 2017, présentée par M.B... ; 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 48 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : " I. - Pour lutter contre la pollution atmosphérique, des zones à circulation restreinte peuvent être créées dans les agglomérations et les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère est adopté, en cours d'élaboration ou en cours de révision en application de l' article L. 222-4 du code de l'environnement (...) / II. - Les zones à circulation restreinte sont délimitées par un arrêté qui fixe les mesures de restriction de circulation applicables et détermine les catégories de véhicules concernés. (...) Les véhicules circulant dans une zone à circulation restreinte font l'objet de l'identification fondée sur leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique prévue à l'article L. 318-1 du code de la route. / L'arrêté précise la durée pour laquelle les zones à circulation restreinte sont créées. / Les mesures de restriction fixées par l'arrêté sont cohérentes avec les objectifs de diminution des émissions fixés par le plan de protection de l'atmosphère défini à l'article L. 222-4 du code de l'environnement. / III. - Le projet d'arrêté, accompagné d'une étude présentant l'objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus de leur mise en oeuvre, notamment en termes d'amélioration de la qualité de l'air et de diminution de l'exposition de la population à la pollution atmosphérique, est soumis pour avis, par l'autorité compétente, aux autorités organisatrices de la mobilité dans les zones et dans leurs abords, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie, ainsi qu'aux chambres consulaires concernées. A l'expiration d'un délai fixé par le décret prévu au V du présent article, cet avis est réputé favorable. / Le projet d'arrêté, l'étude et les avis recueillis en application du premier alinéa du présent III sont mis à la disposition du public, dans les conditions prévues à l'article L. 122-8 du même code. / IV. - L'autorité compétente pour prendre l'arrêté en évalue de façon régulière, au moins tous les trois ans, l'efficacité au regard des bénéfices attendus et peut le modifier en suivant la procédure prévue au III du présent article. / V. - Après consultation des représentants des catégories professionnelles concernées, un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article, notamment les catégories de véhicules, y compris de transport collectif de personnes, dont la circulation dans une zone à circulation restreinte ne peut être interdite, ainsi que les modalités selon lesquelles des dérogations individuelles aux mesures de restriction peuvent être accordées " ; que le décret attaqué a été pris sur le fondement des dispositions du V de cet article ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-19-1 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 2 du décret attaqué : " Le fait, pour un conducteur, de circuler en violation des restrictions d'une zone à circulation restreinte, instituée en application de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, est puni de l'amende prévue pour les contraventions : / 1° De la quatrième classe, lorsque le véhicule relève des catégories M2, M3, N2 ou N3 définies à l'article R. 311-1 ; / 2° De la troisième classe, lorsque le véhicule relève des catégories M1, N1 ou L. / Sans préjudice de l'article L. 121-2, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe, pour les véhicules des catégories M2, M3, N2 ou N3, ou de l'amende prévue pour les contraventions de troisième classe, pour les véhicules des catégories M1, N1 ou L, le fait de stationner dans le périmètre de la zone à circulation restreinte instituée en application de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales : / 1° Lorsque le véhicule n'est pas identifié conformément aux dispositions de l'article L. 318-1 et des textes pris pour son application ; / 2° Lorsque l'accès de ce véhicule à la zone de circulation restreinte est interdit en permanence. / Les infractions prévues au présent article peuvent entraîner l'immobilisation du véhicule dans les conditions prévues à l'article L. 325-1 " ; Sur les moyens relatifs à l'interdiction de stationnement dans les zones à circulation restreinte des véhicules non identifiés conformément aux dispositions de l'article L. 318-1 du code de la route : 3. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 318-1 du code de la route : " Les véhicules à moteur font l'objet d'une identification fondée sur leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique et sur leur sobriété énergétique " ; qu'aux termes de l'article R. 318-2 du même code, pris pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 318-1 : " I. - Les véhicules à moteur des catégories M, A...et L définies à l'article R. 311-1 peuvent, lorsque les conditions de leur utilisation le nécessitent, être identifiés au moyen d'une vignette sécurisée appelée "certificat qualité de l'air". / Le certificat qualité de l'air atteste de la conformité des véhicules à différentes classes établies en tenant compte du niveau d'émission de polluants atmosphériques et de leur sobriété énergétique. Le classement des véhicules tient compte notamment de leur catégorie au sens de l'article R. 311-1, de leur motorisation, des normes techniques applicables à la date de réception des véhicules ou de leur date de première immatriculation ainsi que des éventuels dispositifs de traitement des émissions polluantes installés postérieurement à la première mise en circulation des véhicules. / (...) / II. - Un arrêté des ministres chargés de l'environnement, des transports et de l'intérieur précise les critères de classement des véhicules et fixe les modalités d'application du présent article " ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 325-1 du même code : " Les véhicules dont la circulation ou le stationnement en infraction aux dispositions du présent code ou aux règlements de police ou à la réglementation relative à l'assurance obligatoire des véhicules à moteur ou à la réglementation du transport des marchandises dangereuses par route compromettent la sécurité ou le droit à réparation des usagers de la route, la tranquillité ou l'hygiène publique, l'esthétique des sites et des paysages classés, la conservation ou l'utilisation normale des voies ouvertes à la circulation publique et de leurs dépendances, notamment par les véhicules de transport en commun, ainsi que les véhicules en infraction aux dispositions des articles 269 à 283 ter du code des douanes, peuvent à la demande et sous la responsabilité du maire ou de l'officier de police judiciaire territorialement compétent, même sans l'accord du propriétaire du véhicule, dans les cas et conditions précisés par le décret prévu aux articles L. 325-3 et L. 325-11, être immobilisés, mis en fourrière, retirés de la circulation et, le cas échéant, aliénés ou livrés à la destruction " ; que le requérant fait valoir qu'un véhicule en stationnement ne peut pas porter atteinte à la qualité de l'air ni, par suite, à l'intérêt de l'hygiène publique mentionné à l'article L. 325-1, et en déduit que l'auteur du décret attaqué n'a pu, sans méconnaître les dispositions de cet article, prévoir au dernier alinéa de l'article R. 411-19-1, l'immobilisation des véhicules stationnant dans une zone à circulation restreinte qui ne sont pas identifiés conformément aux dispositions de l'article L. 318-1 et des textes pris pour son application ; que, toutefois, l'immobilisation d'un tel véhicule est destinée à prévenir sa circulation ; que la circonstance que le véhicule n'est pas identifié conformément à l'article L. 318-1 porte atteinte à l'intérêt de l'hygiène publique que cet article a pour finalité de garantir, en rendant impossible le contrôle de son caractère polluant ; que le moyen ne saurait, par suite, être accueilli ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que l'interdiction faite aux véhicules qui ne sont pas identifiés conformément à l'article L. 318-1 du code de la route de stationner dans les zones à circulation restreinte étant légalement justifiée dans l'intérêt de l'hygiène publique, cette interdiction ne méconnaît pas l'article 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, aux termes duquel : " La loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société " ; que la circonstance que des véhicules non identifiés conformément à l'article L. 318-1 puissent, à la date de création d'une zone à circulation restreinte, se trouver stationnés dans un espace compris dans cette zone n'implique nullement que les dispositions de l'article R. 411-19-1 issues du décret attaqué porteraient atteinte aux principes de légalité des délits et des peines et de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, résultant de l'article 8 de la même Déclaration ; 6. Considérant, enfin, qu'aux termes du b) de l'article 1er de la convention de Vienne du 8 novembre 1968 sur la circulation routière : " Un véhicule est dit en "circulation internationale" sur le territoire d'un Etat lorsque: i) il appartient à une personne physique ou morale qui a sa résidence normale hors de cet Etat, ii) il n'est pas immatriculé dans cet Etat, iii) et il y est temporairement importé (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 : " a) Les Parties contractantes prendront également les mesures appropriées pour que les règles en vigueur sur leur territoire concernant les conditions techniques à remplir par les automobiles (...) soient en conformité avec les dispositions de l'annexe 5 de la présente Convention ; à condition de n'être sur aucun point contraires aux principes de sécurité régissant lesdites dispositions, ces règles peuvent contenir des dispositions non prévues à ladite annexe. Elles prendront, en outre, les mesures appropriées pour que les automobiles (...) immatriculées sur leur territoire soient en conformité avec les dispositions de l'annexe 5 lorsqu'elles s'engageront dans la circulation internationale " ; qu'aux termes du I de l'annexe 5, intitulée " Conditions techniques relatives aux automobiles et remorques " : " 1. Sans préjudice des dispositions du paragraphe 2 a) de l'article 3 et du paragraphe 1 de l'article 39 de la présente Convention, toute Partie contractante peut, pour les automobiles qu'elle immatricule (...) imposer des prescriptions complétant les dispositions de la présente annexe ou plus rigoureuses que celles-ci. Tout véhicule en circulation internationale doit satisfaire aux prescriptions techniques en vigueur dans son pays d'immatriculation lors de sa première mise en service " ; que les dispositions de l'article R. 411-19-1 du code de la route, dans leur rédaction issue du décret attaqué, n'exemptent pas les véhicules immatriculés à l'étranger de l'interdiction de stationner applicable, dans les zones à circulation restreinte, aux véhicules non identifiés conformément à l'article L. 318-1 du code de la route et aux dispositions prises pour son application ; qu'à supposer même que, comme le soutient le requérant, l'identification prévue par cet article présente le caractère d'une " prescription technique ", au sens de la convention, l'interdiction litigieuse, circonscrite à certaines zones, ne peut être regardée comme impliquant la méconnaissance par les autorités françaises de l'obligation qui leur incombe en vertu de ce texte d'admettre la circulation en France des véhicules étrangers en circulation internationale dès lors qu'ils satisfont aux prescriptions techniques en vigueur dans leurs pays d'immatriculation ; que le moyen tiré d'une violation des stipulations précitées doit, par suite, être écarté ; Sur les autres moyens : 7. Considérant que le décret attaqué ne crée par lui-même aucune restriction de circulation ; que des mesures restrictives ne peuvent intervenir qu'après la création par l'autorité compétente d'une zone à circulation restreinte, selon la procédure, et après les études et consultations, prévues à l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales ; que, compte tenu des délais de mise en place des zones à circulation restreinte, les auteurs du décret attaqué n'avaient, en tout état de cause, pas à prévoir une date d'application différée ; 8. Considérant que le moyen pris de la violation de l'article 26 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 9. Considérant que le moyen pris de ce que l'exclusion des véhicules les plus anciens du champ des certificats " qualité de l'air " méconnaîtrait le principe d'égalité est inopérant à l'encontre du décret attaqué, qui ne comporte aucune distinction entre les véhicules concernés en fonction de leur ancienneté ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation du décret qu'il attaque ; 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. B...est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. C...B..., au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.