Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 16/06/2021, 439076
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-16
Numéro : 439076
Rapporteur : M. Eric Buge
Commissaire du gouvernement : Mme Marie Sirinelli

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 février, 18 mai et 19 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... C..., Mme P... A..., Mme O... G..., Mme B... J..., Mme E... K..., Mme H... L..., M. N... M... et Mme F... I... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-1423 du 20 décembre 2019 intégrant l'apprentissage dans les missions des personnels contractuels du niveau de la catégorie A des groupes d'établissements exerçant en formation continue des adultes ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le code de l'éducation ; - le code du travail ; - la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 ; - le décret n° 81-535 du 12 mai 1981 ; - le décret n° 93-412 du 19 mars 1993 ; - le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ; - le décret n° 2014-940 du 20 août 2014 ; - le décret n° 2016-1171 du 29 août 2016 ; - le décret n° 2917-1658 du 6 décembre 2017 ; - le décret n° 2019-317 du 12 avril 2019 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Eric Buge, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. En application de l'article L. 423-1 du code de l'éducation, les établissements scolaires publics peuvent s'associer en groupements d'établissements (GRETA) pour la mise en oeuvre de leur mission de formation continue ainsi que d'insertion et de formation professionnelle. La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a étendu le champ de la formation professionnelle définie à l'article L. 6313-1 du code du travail aux actions de formation par apprentissage. Le décret du 12 avril 2019 intégrant l'apprentissage aux missions des groupements d'établissements constitués en application de l'article L. 423-1 du code de l'éducation a modifié en conséquence les dispositions réglementaires de ce code relatives à ces groupements. M. C... et les autres requérants, qui sont agents contractuels de catégorie A enseignant au sein de centres de formation d'apprentis rattachés au groupement d'établissements " GRETA-CFA Aquitaine " à compter du 1er janvier 2020, demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 20 décembre 2019 intégrant l'apprentissage dans les missions des agents contractuels du niveau de la catégorie A des groupements d'établissements exerçant en formation continue des adultes. Sur la légalité externe : 2. En premier lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution. " S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures que comporte nécessairement l'exécution du décret. D'une part, l'absence de contreseing du décret attaqué par le secrétaire d'Etat placé auprès du ministre de l'action et des comptes publics ne saurait entacher d'illégalité ce décret, quels que soient les termes de l'article 3 du décret du 6 décembre 2017 relatif à ses attributions, prévoyant que le secrétaire d'Etat contresigne, conjointement avec le ministre, les décrets relevant de ses attributions. D'autre part, l'exécution du décret attaqué ne requiert pas l'intervention de mesures que la ministre du travail aurait compétence pour signer ou contresigner. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 22 de la Constitution ne peut qu'être écarté. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 112-1 du code de justice administrative : " (...) Le Conseil d'Etat donne son avis sur les projets de décrets et sur tout autre projet de texte pour lesquels son intervention est prévue par les dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires (...) ". Eu égard au rôle ainsi dévolu au Conseil d'Etat, le défaut de saisine de ce dernier entraîne l'illégalité des actes administratifs dont le projet devait lui être obligatoirement soumis. Toutefois, le décret attaqué se borne à modifier le décret du 19 mars 1993 relatif aux personnels contractuels du niveau de la catégorie A exerçant en formation continue des adultes, pour lequel la consultation du Conseil d'Etat n'a pas été recueillie et n'avait pas à l'être, afin de tirer les conséquences de la modification, par le décret du 12 avril 2019 visé ci-dessus, de l'article D. 423-1 du code de l'éducation nationale qui a intégré l'apprentissage au sein des missions des groupements d'établissements régis par l'article L. 423-1 du même code. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué serait illégal faute que le Conseil d'Etat ait été consulté préalablement à son édiction. 4. En troisième lieu, aux termes de l'article 34 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat en vigueur à la date d'approbation du décret attaqué : " Les comités techniques sont consultés, dans les conditions et les limites précisées pour chaque catégorie de comité par les articles 35 et 36 sur les questions et projets de textes relatifs : (...) 1° A l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ; (...) ". Aux termes de l'article 48 du même décret : " Lorsqu'un projet de texte recueille un vote défavorable unanime, le projet fait l'objet d'un réexamen et une nouvelle délibération est organisée dans un délai qui ne peut être inférieur à huit jours et excéder trente jours ". En vertu de ces dernières dispositions, un réexamen et une nouvelle délibération du comité technique sont nécessaires quand l'ensemble des votes a été défavorable sans qu'aucun participant au vote ne s'abstienne. 5. Il ressort des pièces du dossier que le comité technique ministériel de l'éducation nationale a été consulté le 14 juin 2019 sur le projet de décret attaqué et que cinq membres du comité se sont, lors de cette séance, abstenus de voter sur ce projet. Par suite, le vote n'a pas été unanimement défavorable et les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'une nouvelle délibération aurait dû être organisée. 6. Par ailleurs, si les requérants soutiennent que des modifications substantielles auraient été apportées au décret par rapport au projet soumis au comité technique, il ressort des pièces du dossier que les différences entre le texte définitif du décret et le projet présenté au comité technique qui portent uniquement sur la modification de son intitulé et de sa notice de présentation, qui sont dénuées de portée normative, et sur la liste des ministres contresignataires ne peuvent être regardées comme des questions nouvelles qui auraient requis que le projet soit à nouveau soumis au comité technique. 7. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du comité technique ministériel de l'éducation nationale doit être écarté. Sur la légalité interne : 8. En premier lieu, les requérants ne sauraient utilement invoquer le fait que le décret attaqué confierait sans base légale aux GRETA la possibilité de délivrer des formations en apprentissage, cette possibilité étant ouverte, non par le décret attaqué, mais par le décret du 12 avril 2019 intégrant l'apprentissage aux missions des groupes d'établissement (GRETA) constitués en application de l'article L. 423-1 du code de l'éducation, lequel a inscrit cette possibilité à l'article D. 423-1 du code de l'éducation. Au demeurant, il ne ressort nullement des termes du titre III du livre II de la sixième partie du code du travail, relatif aux centres de formations d'apprentis, dans sa rédaction issue de la loi du 5 septembre 2018, que le législateur aurait entendu exclure que des formations d'apprentissage soient assurées par les GRETA. Par suite, les requérants ne peuvent, en tout état de cause, utilement soutenir que le décret attaqué serait intervenu sans base légale dans un domaine réservé à la loi par l'article 34 de la Constitution. 9. En deuxième lieu, les groupements d'établissements constitués en application de l'article L. 423-1 du code de l'éducation ont une mission de formation professionnelle. Il résulte de l'article L. 6313-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 5 septembre 2018, que les actions de formation professionnelle peuvent prendre la forme d'actions de formation par apprentissage. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le Premier ministre aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en autorisant les GRETA, qui délivrent des actions de formation continue et de formation et d'insertion professionnelle, à employer des enseignants contractuels en vue d'exercer des activités d'apprentissage. 10. En troisième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Le principe d'égalité n'implique pas que des personnes se trouvant dans des situations différentes soient soumises à des régimes différents. 11. L'article 7 du décret du 12 mai 1981 relatif au recrutement des professeurs contractuels, maintenu en application pour les personnels exerçant dans les centres de formation d'apprentis, sections d'apprentissage et unités de formation par apprentissage par l'article 15 du décret du 29 août 2016 relatif aux agents contractuels recrutés pour exercer des fonctions d'enseignement, d'éducation et d'orientation dans les écoles, les établissements publics d'enseignement du second degré ou les services relevant du ministre chargé de l'éducation nationale, dispose que " la durée moyenne du service hebdomadaire exigible des professeurs contractuels est la même que celle imposée aux professeurs titulaires occupant des emplois correspondants ", soit 648 heures annuelles. Le décret attaqué, en intégrant l'apprentissage dans les missions des personnels contractuels des GRETA du niveau de la catégorie A permet que ces personnels, dont les obligations de service sont fixées à 810 heures annuelles par l'article 6 du décret du 19 mars 1993 relatif aux personnels contractuels du niveau de la catégorie A exerçant en formation continue des adultes qui les régit, puissent exercer dans les centres de formation d'apprentis qui en dépendent. Les requérants soutiennent que le décret en litige méconnaîtrait le principe d'égalité, s'agissant de la durée de service exigible, d'une part entre les enseignants contractuels des GRETA selon qu'ils exercent en formation continue ou en apprentissage, d'autre part entre les enseignants contractuels exerçant en apprentissage dans les GRETA et les enseignants des établissements publics d'enseignement du second degré et enfin entre les enseignants contractuels des centres de formation d'apprentis selon que ces derniers relèvent au non d'un GRETA. 12. D'une part, les enseignants contractuels des GRETA qui exercent en formation continue ou en apprentissage sont soumis aux mêmes obligations de service, fixées par l'article 6 du décret du 19 mars 1993 précité. La circonstance que, compte tenu des caractéristiques des enseignements qu'ils dispensent, les conditions de leur exercice professionnel soient différentes ne fait pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire puisse leur appliquer un régime d'obligations de service identique. 13. D'autre part, les fonctionnaires titulaires enseignant dans un établissement public d'enseignement du second degré et les enseignants contractuels en apprentissage des GRETA exercent des fonctions différentes selon des modalités d'exercice différentes, le service des premiers intervenant en principe en formation initiale devant des classes d'élèves pendant l'année scolaire quand celui des seconds s'exerce par des activités qui peuvent désormais être de formation continue comme d'apprentissage, faisant appel à de multiples modalités d'intervention, dispensés selon un rythme, des durées et à des moments différents. La différence de traitement qui leur est appliquée, en matière de durée du service et d'activités décomptées dans cette durée de service, est en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient. 14. Enfin, les personnels contractuels des centres de formation d'apprentis relevant désormais d'un GRETA, qui sont régis par le décret du 19 mars 1993, sont susceptibles de mener à la fois des actions de formation continue des adultes et d'apprentissage. Ils sont ainsi placés dans une situation différente de celle des personnels contractuels des centres de formation d'apprentis restant autonomes, lesquels demeurent régis par le décret du 12 mai 1981, qui ne conduisent que des formations en apprentissage. En conséquence, la différence de traitement tenant, d'une part, à ce que la durée du service des enseignants contractuels du niveau de la catégorie A des GRETA est calculée de manière annuelle sur le fondement de l'article 6 du décret du 19 mars 1993, alors que celle applicable au service des enseignants contractuels des centres de formation d'apprentis hors GRETA est fixée sur une base hebdomadaire pendant la durée de l'année scolaire en application de l'article 7 du décret du 12 mai 1981 et, d'autre part, à ce que certaines activités spécifiques à la formation continue des adultes ou à l'apprentissage sont comptabilisées dans le service des enseignants relevant d'un GRETA, quand le service des enseignants contractuels des centres de formation d'apprentis hors GRETA n'inclut que les heures d'enseignement, est en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient. La circonstance tenant à ce que certains rectorats feraient le choix de rattacher l'ensemble des centres de formation des apprentis de leur académie à des GRETA quand d'autres ne procèdent pas immédiatement à un tel rattachement est sans incidence sur la légalité du décret. 15. Par suite, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que le décret attaqué aurait porté illégalement atteinte au principe d'égalité de traitement entre les agents publics au regard de leurs obligations de service. 16. Enfin, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, M. C... et les autres requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'ils attaquent. 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. C... et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. D... C..., représentant unique, pour l'ensemble des requérants, au Premier ministre et au ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports.