CAA de LYON, 4ème chambre - formation à 3, 17/09/2015, 15LY00037, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-09-17
Numéro : 15LY00037
Président : M. MESMIN d'ESTIENNE
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : SELARL CABINET CHAMPAUZAC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Drôme a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler le permis de construire délivré tacitement le 20 août 2011 par le maire de la commune de Mollans-sur-Ouvèze à M. B...A.... Par un jugement n° 1201135 du 12 juin 2012, le tribunal administratif de Grenoble a annulé ce permis de construire tacite et rejeté les conclusions de la commune de Mollans-sur-Ouvèze et de M. B...A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Mollans-sur-Ouvèze a demandé à la cour administrative d'appel de Lyon d'annuler ce jugement, de rejeter le déféré du préfet de la Drôme et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens. Par un arrêt n° 12LY02162 du 1er octobre 2013, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 12 juin 2012 et rejeté le déféré préfectoral. Le ministre de l'égalité des territoires et du logement a demandé au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 1er octobre 2013 de la cour administrative d'appel de Lyon et, réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la commune de Mollans-sur-Ouvèze. Par une décision n° 373681 du 17 décembre 2014, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 1er octobre 2013 et renvoyé l'affaire devant la cour administrative de Lyon. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 8 août 2012, et des mémoires, enregistrés le 16 octobre 2012, la commune de Mollans-sur-Ouvèze, représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble n° 1201135 du 12 juin 2012 ; 2°) de rejeter la demande présentée au tribunal administratif de Grenoble par le préfet de la Drôme ; 3°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le recours gracieux du préfet, présenté le 26 novembre 2011, était tardif, de sorte que son déféré aurait dû être jugé irrecevable ; s'agissant d'un permis de construire tacite, la transmission au service instructeur, le 23 juin 2011, de l'entier dossier de demande de permis de construire, en vertu de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme, a mis le préfet en mesure de constater l'existence de ce permis, alors que le certificat de permis tacite n'avait pas, quant à lui, à faire l'objet d'une telle transmission ; il appartenait au préfet, le cas échéant, d'exiger la production de toute pièce complémentaire jugée nécessaire au contrôle de la légalité du permis de construire en cause ; en outre, ce dossier lui a été communiqué par le service instructeur " pour contrôle de légalité " le 22 septembre 2011, avec mention de l'existence d'un permis de construire tacite délivré le 20 août ; le préfet de la Drôme a été mis en mesure d'exercer utilement et pleinement son contrôle de légalité dès le 22 septembre 2011 ; - le maire n'ayant pas signé le permis de construire en cause, ni même un certificat de récépissé de permis de construire, le tribunal a retenu à tort le moyen tiré la violation de l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme, la circonstance que le courrier de pièces complémentaires n'avait pas été signé par un adjoint étant sans incidence sur la légalité du permis de construire ; - le service instructeur n'a relevé aucune illégalité du projet examiné au regard des règles d'urbanisme ; - le permis de construire contesté ne méconnaît pas, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le règlement de la zone A en ce qu'il interdit les constructions de nature à aggraver le risque d'inondation, dès lors que le projet ne crée pas de nouveau logement au sens du code de la construction et de l'habitation, qu'il prévoit moins de 20 mètres carrés et que les caractéristiques en pente du terrain démontrent que l'extension du bâtiment, qui n'accueille pas de pièce habitable, est au-dessus du niveau des crues ; le projet est conforme au plan de prévention du risque d'inondation ; - le projet respecte le règlement de la zone A en ce qu'il s'appuie sur les dispositions de l'article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme ; le bâtiment agricole existant, édifié en galets de rivière, présentant un intérêt architectural et patrimonial, peut donc bénéficier d'un changement de destination ; Par un mémoire, enregistré le 27 septembre 2012, le préfet de la Drôme conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - son déféré est recevable, dès lors que le permis tacite n'a fait l'objet d'aucune transmission en préfecture ou en sous-préfecture par la commune ou par un tiers ; seule une telle transmission aurait pu, en vertu des articles L. 2131-1 et L. 2132-6 du code général des collectivités territoriales, déclencher le délai du contrôle de légalité ; ne saurait en tenir lieu la transmission initiale du dossier de demande de permis au service instructeur, en vertu de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme ; il en va de même de la transmission purement matérielle de ce dossier par ce service lui-même, selon bordereau du 16 septembre 2011, dès lors qu'il ne lui avait pas été communiqué, aux fins de contrôle de légalité, par la commune ; le préfet n'est en aucune façon tenu d'inviter les autorités locales à assurer la transmission d'un acte ; - l'annulation, par jugement du 19 janvier 2012, du certificat d'urbanisme délivré à M. A...le 16 novembre 2010 empêche la commune et l'intéressé de se prévaloir de la circonstance que ce certificat d'urbanisme a déclaré le terrain en cause utilisable pour l'opération projetée ; - la demande de permis de construire a pour la première fois fait mention, concernant le bâtiment existant, d'un usage partiel d'habitation, alors qu'il n'avait jusqu'alors été question que d'un cabanon à usage agricole ; c'est à bon droit que le tribunal a relevé ce seul usage agricole et retenu la méconnaissance des dispositions du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme ; - l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme s'applique aussi bien aux décisions tacites qu'aux décisions explicites ; le bénéficiaire du permis étant le maire lui-même, le conseil municipal devait désigner un autre de ses membres pour statuer sur la demande de permis de construire ; - le dossier de demande de permis de construire permet de constater qu'il est prévu d'aménager en logement la pièce du rez-de-chaussée, ce qu'interdit le règlement de la zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation ; le règlement de la zone A du plan local d'urbanisme n'autorise l'aménagement et l'extension des constructions à usage d'habitation que si elles sont nécessaires à l'activité agricole, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; le bâtiment litigieux n'est désigné par aucun des documents du plan local d'urbanisme comme pouvant faire l'objet d'un changement de destination en raison de son intérêt architectural ou patrimonial, un tel intérêt n'étant en tout état de cause pas démontré. Par un mémoire, enregistré le 13 avril 2015, la commune de Mollans-sur-Ouvèze conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens. Elle fait valoir en outre que la direction départementale des territoires, qui était le service instructeur des dossiers de permis de construire pour le compte de la commune, était son mandataire pour transmettre tout permis de construire, tacite ou explicite, au représentant de l'Etat dans le département chargé du contrôle de légalité ; ce mandat n'avait pas besoin d'être écrit, conformément aux principes issus de l'article 1998 du code civil ; cette direction intervenait systématiquement sur le fondement de l'article L. 421-2-6 du code de l'urbanisme, la transmission conditionne l'entrée en vigueur de l'autorisation d'urbanisme ; cette direction a transmis le dossier de demande de permis de construire et le permis tacite pour le compte et à la demande de la commune ; une réponse ministérielle avait indiqué que la transmission au contrôle de légalité ne relevait pas des tâches d'instructions confiées à ces services, ce qui montre que c'est bien la commune qui a demandé au service de transmettre ce dossier ; on ne voit pas à quel titre la DDT aurait transmis le dossier au préfet puisque ce dernier ne l'avait pas demandé ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 août 2015 : - le rapport de Mme Samson-Dye, premier conseiller, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - les observations de MeC..., représentant la commune de Mollans-sur-Ouvèze ; 1. Considérant que la commune de Mollans-sur-Ouvèze relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé, sur déféré du préfet de la Drôme, le permis de construire tacite né le 20 août 2011 dont était titulaire M.A... ; Sur la fin de non-recevoir opposée au déféré préfectoral : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) " ; que, parmi les actes mentionnés par l'article L. 2131-2 de ce code figure, au 6° : " Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire " ; que l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme fixe à deux mois le délai d'instruction de droit commun pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle ; que l'article R. 424-1 du même code prévoit que, à défaut d'une décision expresse dans le délai d'instruction, le silence gardé par l'autorité compétente vaut permis de construire ; qu'aux termes de l' article L. 424-8 du code de l'urbanisme : " Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis " ; que l'article R. 423-7 du même code dispose : " Lorsque l'autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt " ; que, d'autre part, aux termes de l'article L. 422-8 de ce code : " Lorsque la commune comprend moins de 10 000 habitants (...), le maire (...) peut disposer gratuitement des services déconcentrés de l'Etat pour l'étude technique de celles des demandes de permis ou des déclarations préalables qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services. Pendant la durée de cette mise à disposition, les services et les personnels agissent en concertation avec le maire (...) qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur confie " ; 3. Considérant que, s'il résulte des dispositions de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme qu'un permis de construire tacite est exécutoire dès qu'il est acquis, sans qu'il y ait lieu de rechercher s'il a été transmis au représentant de l'Etat, ces dispositions ne dérogent pas à celles de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ; que figurent au nombre de ces actes les permis de construire tacites ; qu'une commune doit être réputée avoir satisfait à l'obligation de transmission dans le cas d'un permis de construire tacite, si elle a transmis au préfet l'entier dossier de demande, en application de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme ; que le délai du déféré court alors à compter de la date à laquelle le permis est acquis ou, dans l'hypothèse où la commune ne satisfait à l'obligation de transmission que postérieurement à cette date, à compter de la date de cette transmission ; que, toutefois, lorsqu'une commune a fait appel aux services de l'Etat pour l'instruction d'un dossier de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article L. 422-8 du code de l'urbanisme, cette demande d'instruction ne constitue, en l'absence de toute demande expressément formulée en ce sens par la commune auprès des services instructeurs, ni une transmission faite aux services de l'Etat en application des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, ni une transmission au préfet au titre de l'obligation posée par l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme ; qu'une telle demande n'est donc pas de nature à faire courir le délai du déféré préfectoral ; que, dans l'hypothèse où les services instructeurs ont transmis le dossier, après naissance d'un permis tacite, aux services de la préfecture chargés du contrôle de légalité, cette transmission ne peut se substituer à celle que le maire doit obligatoirement faire au préfet en application des dispositions de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme, sauf dans le cas où elle aurait été faite sur demande expresse de la commune ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le maire de Mollans-sur-Ouvèze a, sur le fondement de l'article L. 422-8 du code de l'urbanisme, saisi les services de la direction départementale des territoires de la Drôme d'une demande de permis de construire portant sur la transformation d'un cabanon en vue d'un usage d'habitation ; qu'en l'absence de réponse des services instructeurs dans un délai de deux mois, un permis de construire tacite est né le 20 août 2011 ; que la direction départementale des territoires a transmis l'entier dossier au pôle " affaires juridiques " de la préfecture de la Drôme le 22 septembre 2011, en signalant la naissance du permis tacite et avec la mention " pour contrôle de légalité " ; que, si la commune soutient que la direction départementale des territoires était son mandataire, que la transmission au contrôle de légalité ne relève pas des attributions habituelles de ce service et que la transmission fait nécessairement suite à une demande de sa part, puisqu'elle est intervenue alors que le préfet ne l'avait pas sollicitée, ces allégations sont insuffisantes pour permettre de tenir pour établie l'existence d'une demande expresse de transmission émanant de la commune ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la transmission susmentionnée serait intervenue sur demande expresse de cette collectivité ; que, dans ces conditions, ladite transmission n'a pas eu pour effet de faire courir le délai du déféré préfectoral ; qu'il suit de là que le recours gracieux formé par le préfet de la Drôme et reçu le 22 novembre 2011 n'était pas tardif ; que ce recours, qui a été notifié au bénéficiaire du permis conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 du code de justice administrative, a donc prorogé le délai de recours contentieux ; qu'en absence de décision expresse, ce recours a été tacitement rejeté par le maire de la commune de Mollans-sur-Ouvèze le 26 janvier 2012 ; que la saisine du tribunal administratif le 27 février 2012 par le préfet de la Drôme ne saurait donc être tardive ; qu'il suit de là que la commune de Mollans-sur-Ouvèze n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont écarté sa fin de non-recevoir tirée de la tardiveté ; Sur la légalité du permis tacite : 5. Considérant que, pour annuler le permis de construire litigieux, les premiers juges ont retenu trois moyens, tirés de la méconnaissance de l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme, du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme approuvé le 19 novembre 2010 et du plan de prévention des risques d'inondation du bassin versant de l'Ouvèze ; 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme : " Si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour prendre la décision " ; 7. Considérant que M.A..., maire de la commune de Mollans-sur-Ouvèze, avait sollicité le permis de construire litigieux, pour son propre compte, afin de réaliser divers travaux sur un cabanon existant ; qu'il était, dans ces conditions, intéressé au projet ; 8. Considérant que ni la circonstance que la demande a été instruite par les services de l'Etat, ni le fait que cette demande a donné lieu à une décision tacite ne rendent inapplicables les dispositions précitées, inspirées du principe d'impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative, individuelle ou collégiale, est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal aurait procédé à la nomination exigée par l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme ; que, par suite, c'est à juste titre que les premiers juges ont retenu que les dispositions de l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme avaient été méconnues ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que faisait valoir M. A...devant les premiers juges, l'annulation du certificat d'urbanisme qu'il avait obtenu le 16 novembre 2010, par jugement du 19 janvier 2012, ne saurait avoir eu pour effet de l'avoir fait bénéficier d'un certificat d'urbanisme tacite le 22 décembre 2010 et d'avoir rendu inopposables à son projet les dispositions d'urbanisme postérieures à cette date ; 10. Considérant que le projet en litige porte sur un bâtiment existant, qui est présenté dans le dossier de demande de permis de construire comme ayant la destination d'habitation ; que, cependant, les pièces du dossier ne comportent aucun document de nature à confirmer cette allégation ; que le préfet de la Drôme fait valoir, pour sa part, que ce bien était décrit dans de précédentes demandes comme ayant une destination agricole ; que la localisation, l'environnement et la nature de cet immeuble, de faible surface, amènent, en absence de tout élément contraire suffisamment probant, à retenir que ce bâtiment était à usage agricole ; que le projet en litige doit donc être regardé comme transformant un local agricole en habitation et comme réalisant son extension ; 11. Considérant qu'il résulte des dispositions du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme portant sur les secteurs délimités au zonage par une trame spécifique représentant les aléas inondation fort, moyen ou faible, applicables au projet litigieux, que les changements de destination ou d'usage sont seulement admis, soit au-dessus de la cote de référence, sans augmentation de la population ni augmentation de la valeur des biens, soit au-dessous de cette cote s'ils entraînent une réduction de l'exposition aux risques des personnes et des biens ; que le changement de destination constitué en l'espèce, par la transformation d'un bâtiment agricole en habitation nouvelle, ne satisfait pas à ces conditions ; que s'il est allégué que le terrain d'assiette du projet serait situé quelques mètres au dessus de la plaine inondable, cette allégation n'est pas corroborée par les pièces du dossier et il n'est pas expressément excipé de l'illégalité du zonage applicable à ce terrain, dans le cadre du plan local d'urbanisme ou du plan de prévention des risques d'inondation ; 12. Considérant par ailleurs qu'aux termes de l'article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'exploitation agricole " ; que le plan local d'urbanisme ne désigne pas le bâtiment en cause comme pouvant faire l'objet d'un changement de destination, en raison de son intérêt architectural et patrimonial ; que, par suite, les dispositions précitées ne peuvent être utilement invoquées ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de la méconnaissance du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme ; 14. Considérant, en troisième lieu, que le règlement du plan de prévention des risques d'inondation du bassin versant de l'Ouvèze applicable à la zone rouge, où est situé le terrain d'assiette du projet, n'autorise pas davantage la création de logements nouveaux ; que c'est à juste titre que le tribunal a fait droit au moyen tiré de la méconnaissance de ce plan ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Mollans-sur-Ouvèze n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a annulé le permis de construire tacite accordé à M.A... ; que ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Mollans-sur-Ouvèze est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mollans-sur-Ouvèze et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de la Drôme et à M. B...A.... Délibéré après l'audience du 27 août 2015, où siégeaient : - M. Mesmin d'Estienne, président, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 septembre 2015. '' '' '' '' N° 14LY00768 N° 15LY00037 7