Conseil d'Etat, 6 / 4 SSR, du 23 mai 2001, 201938, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 6 / 4 SSR
Type de recours : Recours en cassation
Date de la décision : 2001-05-23
Numéro : 201938
Président : M. Robineau
Rapporteur : M. de la Verpillière
Commissaire du gouvernement : M. Lamy

Vu la requête sommaire, enregistrée le 20 novembre 1998 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, et les mémoires complémentaires, enregistrés les 18 décembre 1998 et 26 février 1999, présentés pour l'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT DU PAYS AREDIEN ET DU LIMOUSIN dont le siège est à Montaigut, Saint-Yrieix-la-Perche (87500), représentée par ses dirigeants en exercice ; l'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT DU PAYS AREDIEN ET DU LIMOUSIN demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt en date du 5 novembre 1998 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du 9 juillet 1998 par lequel le tribunal administratif de Limoges avait annulé l'arrêté du 20 décembre 1995 du préfet de la Haute-Vienne autorisant la Compagnie générale des matières nucléaires (COGEMA) à exploiter un entreposage d'oxyde d'uranium appauvri sur le site de Bessines-sur-Gartempe ; 2°) d'ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de cet arrêt ; 3°) de condamner l'Etat et la Cogema à lui verser les sommes de 40 000 F et 35 000 F au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des communes ; Vu la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 ; Vu la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976, codifiée sous les articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement annexé à l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000, et le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ; Vu la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 ; Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 et le décret n° 93-742 du 29 mars 1993 ; Vu le décret n° 55-1064 du 4 août 1955 ; Vu le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 ; Vu le décret n° 66-450 du 20 juin 1966 ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; Vu le décret n° 97-728 du 18 juin 1997 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. de La Verpillière, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Vier, Barthélemy, avocat de la SOCIETE L'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT DU PAYS AREDIEN ET DU LIMOUSIN et de la SCP Delaporte, Briard, avocat de la Compagnie générale des matières nucléaires, - les conclusions de M. Lamy, Commissaire du gouvernement ; Sur les observations du secrétaire d'Etat à l'industrie devant le Conseil d'Etat : Considérant qu'en application du décret n° 97-728 du 18 juin 1997, le secrétaire d'Etat à l'industrie exerce, par délégation du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, les attributions de celui-ci relatives, notamment, à la définition et à la mise en oeuvre de la politique de l'énergie et des matières premières ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient l'ASSOCIATION POUR LA DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT DU PAYS AREDIEN ET DU LIMOUSIN (ADEPAL), le secrétaire d'Etat à l'industrie avait qualité pour présenter des observations devant le Conseil d'Etat ; Sur la régularité de la procédure suivie devant la cour administrative d'appel de Bordeaux : Considérant que, le 28 juillet 1998, le greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux a procédé à une double communication de la requête d'appel de la C.O.G.E.M.A. à l'ensemble des parties ; que l'une de ces communications leur fixait un délai de quinze jours pour répondre aux conclusions tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement attaqué, tandis que l'autre leur donnait deux mois pour produire leurs observations sur le fond ; que, ces délais étant l'un et l'autre écoulés, la cour administrative d'appel de Bordeaux a examiné l'ensemble de ces conclusions lors de l'audience du 15 octobre 1998 ; qu'elle n'a, dans ces conditions, pas méconnu le caractère contradictoire de la procédure ; Sur les moyens relatifs au régime légal applicable au stockage d'oxyde d'uranium appauvri autorisé par l'arrêté du préfet de la Haute-Vienne en date du 20 décembre 1995 : Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions combinées du décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 et du décret n° 66-450 du 20 juin 1966, ainsi que des textes pris pour leur application, que les installations destinées au dépôt ou au stockage de substances radioactives se présentant sous forme de sources non scellées sont considérées comme installations nucléaires de base lorsque l'activité des substances radioactives pouvant être détenues est, pour les radionucléides du groupe 4, égale ou supérieure à 3700 TBq ; qu'en dessous de ce seuil, les installations sont soumises à la réglementation découlant de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (rubrique n° 1711 de la nomenclature) ; que la cour administrative d'appel de Bordeaux, pour écarter le moyen tiré de ce que l'installation en cause relevait du régime des installations nucléaires de base, a considéré que l'oxyde d'uranium appauvri devait être classé dans le groupe 4 de radiotoxicité et que l'activité totale du stockage, même en y incluant celle des impuretés issues du retraitement, restait inférieure au seuil de 3700 TBq ; que la cour n'a pas donné aux faits ainsi énoncés, dont l'inexactitude matérielle ne ressort pas des pièces du dossier qui lui était soumis, une qualification juridique erronée ; Considérant, en deuxième lieu, que les deux derniers alinéas de l'article 1er de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975, alors en vigueur, relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux sont ainsi rédigés : "Est un déchet au sens de la présente loi tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon. Est ultime au sens de la présente loi un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux" ; que, pour écarter les moyens tirés de la méconnaissance de la loi du 15 juillet 1975 précitée, la cour administrative d'appel de Bordeaux a relevé "que cet oxyde d'uranium appauvri, s'il est issu du traitement par séparation isotopique de l'uranium naturel pour la production de l'oxyde d'uranium enrichi, lequel de par sa concentration accrue en matière fissile est un combustible des réacteurs à eau pressurisée, reste susceptible d'être à son tour enrichi par un procédé de même nature et pour le même usage ; que l'utilisation future par la COGEMA de l'oxyde d'uranium appauvri était visée par la demande de celle-ci et par l'arrêté du préfet de la Haute-Vienne ; que la circonstance que cette utilisation puisse être différée en considération de données notamment économiques n'est pas de nature à faire regarder l'oxyde d'uranium appauvri dont il s'agit comme un déchet ni à plus forte raison comme un déchet ultime" ; qu'en estimant ainsi que l'oxyde d'uranium appauvri n'a pas le caractère d'un résidu mais celui d'un produit obtenu à un stade intermédiaire d'un processus de transformation, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit ni donné aux faits ainsi énoncés une qualification juridique erronée ; Considérant, en troisième lieu, que les dispositions invoquées de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs ne s'appliquent qu'aux déchets radioactifs à haute activité et à vie longue ; qu'eu égard aux caractéristiques de l'oxyde d'uranium appauvri, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en écartant le moyen tiré de la violation de certaines dispositions de la loi du 30 décembre 1991 ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 : Considérant, en premier lieu, que les dispositions du décret du 21 septembre 1977 dont la méconnaissance est invoquée sont relatives à la procédure d'autorisation des installations classées et non aux conditions de fond que doivent remplir ces installations pour être autorisées à fonctionner ; que la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a, dès lors, pas commis d'erreur de droit en se référant aux dispositions de ce décret en vigueur le 20 décembre 1995, date de l'arrêté litigieux ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 11 du décret du 21 septembre 1977 : "le préfet statue dans les trois mois du jour de réception par la préfecture du dossier de l'enquête transmis par le commissaire enquêteur. En cas d'impossibilité de statuer dans ce délai, le préfet, par arrêté motivé, fixe un nouveau délai" ; qu'en relevant que l'expiration de ce délai ne fait pas naître de décision implicite et ne dessaisit pas l'autorité administrative qui reste tenue de statuer sur la demande, et qu'il y avait lieu d'écarter, par suite, comme inopérant, le moyen tiré de la motivation insuffisante des arrêtés par lesquels le préfet de la Haute-Vienne avait prorogé le délai d'instruction, la cour n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées ; Considérant, en troisième lieu, que le dernier alinéa de l'article 2 du décret du 21 septembre 1977 prévoit que, lorsque l'implantation d'une installation classée nécessite l'obtention d'un permis de construire, la demande d'autorisation doit être accompagnée ou complétée dans les dix jours suivant sa présentation par la justification du dépôt de la demande de permis de construire ; que cette pièce contribue seulement à assurer la coordination des procédures d'instruction du permis de construire et de l'autorisation d'installation classée ; qu'en relevant que, la justification du dépôt de la demande de permis de construire ayant été apportée avant la délivrance de l'autorisation attaquée, l'absence de cette justification dans le dossier soumis à l'enquête publique était sans influence sur la légalité de cette autorisation, la cour administrative d'appel n'a pas méconnu les dispositions précitées ; Considérant, en quatrième lieu, que, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, le quatrième alinéa (3°) de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 prévoit que doit être joint à la demande d'autorisation : "un plan d'ensemble à l'échelle de 1/200 minimum ( ...). Une échelle réduite jusqu'au 1/1000 peut, à la requête du demandeur, être admise par l'administration" ; que la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en relevant que ce plan d'ensemble "a pu être régulièrement produit à une échelle de 1/500, dès lors que l'administration a admis une telle échelle et que les dispositions de cet article applicables à la date de la décision attaquée autorisent une échelle réduite jusqu'au 1/1000" ; Considérant, en cinquième lieu, que, la demande d'autorisation ayant été déposée par la Compagnie générale des matières nucléaires le 31 mars 1994, le contenu de l'étude d'impact était régi par les dispositions du quatrième alinéa (4°) de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977, dans leur rédaction antérieure au décret n° 94-484 du 9 juin 1994, lequel, en vertu de son article 41, ne modifie ces dispositions qu'en ce qui concerne les demandes présentées après le 12 juin 1994, et par celles de l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; que ces dispositions, ainsi que l'a relevé la cour administrative d'appel sans erreur de droit, n'imposaient pas à la COGEMA de décrire les mesures de remise en état du site après exploitation ; que, par ailleurs, en estimant que l'analyse de l'état initial du site, l'analyse des effets de l'exploitation sur l'environnement ainsi que la description et l'estimation financière des mesures compensatoires étaient suffisamment détaillées au regard des prescriptions réglementaires applicables, la cour s'est livrée à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce qui n'est pas susceptible, en l'absence de dénaturation, d'être discutée devant le juge de cassation ; Considérant, en sixième lieu, qu'eu égard aux dispositions du 5° de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977, dans sa rédaction alors en vigueur, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en considérant que l'absence d'analyse des risques liés aux transports hors de l'enceinte de l'exploitation n'entachait pas d'irrégularité l'étude de dangers ; qu'ayant relevé, en vertu de son pouvoir souverain d'appréciation des faits, que les risques de chute d'aéronefs sur le site de Bessines étaient faibles, la cour a pu légalement en déduire que l'étude de dangers n'avait pas à comporter d'observations spécifiques sur ce point ; Considérant, en septième lieu, que, pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 9 du décret du 21 septembre 1977, la cour administrative d'appel a estimé qu'il n'était pas établi que l'avis des services de la direction régionale de l'environnement avait été donné au vu d'un dossier insuffisant ; que, ce faisant, la cour s'est livrée à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce dont il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'elle repose sur des faits matériellement inexacts ; Sur les moyens relatifs à la composition de la commission d'enquête et au déroulement de l'enquête : Considérant, en premier lieu, qu'il est constant que les membres de la commission d'enquête ont été désignés par décision du président du tribunal administratif de Limoges en date du 14 septembre 1994 ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de préciser dans cette décision la qualité des commissaires enquêteurs ; que, par suite, en écartant les deux branches du moyen tiré de la prétendue irrégularité de cette désignation, la cour administrative d'appel ne s'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts et n'a pas commis d'erreur de droit ; Considérant, en second lieu, qu'en considérant qu'il n'était établi ni que les conditions d'organisation de l'enquête avaient empêché des personnes intéressées de faire connaître leur avis, ni que des pressions de nature à vicier le résultat de l'enquête avaient été exercées, la cour administrative d'appel s'est livrée à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce dont il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'elle repose sur des faits matériellement inexacts ; Sur les moyens relatifs à l'avis émis par le conseil municipal de Bessines : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes, alors en vigueur : "Il est voté au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation" ; qu'en l'espèce, la cour administrative d'appel a relevé "que le conseil municipal s'est prononcé pour un vote à bulletin secret et que ce vote a été précédé d'un exposé du maire" ; qu'elle a également estimé qu'il ne résultait pas de l'instruction qu'un conseiller municipal ayant manifesté la volonté de s'exprimer en avait été empêché ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ces constatations reposent sur des faits matériellement inexacts ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-35 du code des communes alors en vigueur : "sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part des membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire" ; qu'en estimant que des conseillers municipaux, salariés ou anciens salariés de la COGEMA, ainsi qu'un conseiller qui avait travaillé pour la COGEMA en tant qu'artisan, ne pouvaient être regardés comme "intéressés à l'affaire" au sens des dispositions précitées, la cour administrative d'appel n'a pas donné aux faits dont elle était saisie, qu'elle a souverainement appréciés, une qualification juridique erronée ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau et de son décret d'application n° 93-742 du 29 mars 1993 : Considérant que le I de l'article 1er du décret du 29 mars 1993, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté litigieux, dispose : "les installations, ouvrages, travaux et activités nécessaires à l'exploitation d'une installation classée pour la protection de l'environnement doivent respecter les règles de fond prévues par la loi du 3 janvier 1992 susvisée. Toutefois, ils sont soumis aux seules règles de procédure instituées par la loi du 19 juillet 1976 et le décret du 21 septembre 1977 susvisés" ; Considérant, d'une part, qu'il résulte du texte même des dispositions précitées que la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en écartant comme inopérants les moyens tirés de l'inobservation des règles de procédure spécifiques imposées par la loi du 3 janvier 1992 ; Considérant, d'autre part, qu'en estimant que l'étude d'impact contenait "des informations et commentaires suffisants sur les données hydrologiques du site", la cour administrative d'appel s'est livrée à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce qui n'est pas susceptible d'être discutée devant le juge de cassation ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du décret n° 55-1064 du 4 août 1955 : Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 4 du décret du 4 août 1955, sont notamment soumis à la procédure d'instruction mixte l'établissement, l'aménagement et la suppression : "Des usines et installations utilisées pour des études ou des fabrications de caractère exclusivement militaire ; des usines et installations autres que celles énumérées au paragraphe précédent, utilisées ou susceptibles d'être utilisées pour les études ou des fabrications intéressant la défense nationale ; des usines et installations de production de matières radioactives, matières fissiles ou éléments susceptibles de donner lieu à des réactions thermonucléaires" ; qu'en estimant que l'entreposage d'oxyde d'uranium appauvri, dans l'attente de son utilisation comme matière première dans le cycle du combustible nucléaire, n'entrait dans aucune de ces catégories et que, par suite, le projet litigieux n'était pas soumis à la procédure d'instruction mixte, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit ni donné aux faits une qualification juridique erronée ; Sur le moyen de détournement de procédure : Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le volume de l'entreposage, la formulation de la composition isotopique et le mode de calcul de l'activité totale aient été modifiés par le préfet de la Haute-Vienne à seule fin d'éviter le dépassement du seuil de 3700 Tbq qui aurait fait entrer le projet dans le champ de la législation sur les installations nucléaires de base ; que la cour administrative d'appel n'a, dès lors, pas commis d'erreur de droit en écartant le moyen de détournement de procédure ; Sur les moyens relatifs aux prescriptions de l'arrêté : Considérant, en premier lieu, qu'en estimant que les précautions prescrites ainsi que les dispositifs de surveillance et de contrôle imposés permettaient de garantir les intérêts protégés par l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976, la cour administrative d'appel s'est livrée à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce qui n'est pas susceptible d'être discutée devant le juge de cassation ; Considérant, en second lieu, que la méconnaissance d'une directive communautaire ne peut être utilement invoquée à l'appui d'un recours contre une décision administrative individuelle ; qu'ainsi, c'est sans erreur de droit que la cour administrative d'appel a écarté le moyen tiré de ce que la dose limite d'exposition à l'extérieur du site fixée par l'arrêté litigieux excédait celle résultant de l'article 13 de la directive 96/29 EURATOM du 13 mai 1996 dont, d'ailleurs, le délai de transposition n'était pas encore expiré à la date de l'arrêt attaqué ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association ADEPAL n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt du 5 novembre 1998 de la cour administrative d'appel de Bordeaux ; Sur les conclusions de l'association ADEPAL tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 reprises à l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et la COGEMA qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, soient condamnés à payer à l'association ADEPAL la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; Sur les conclusions de la COGEMA tendant à l'application des mêmes dispositions : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner l'association ADEPAL à payer à la COGEMA une somme de 20 000 F au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : La requête de l'association ADEPAL est rejetée.Article 2 : L'association ADEPAL versera à la COGEMA une somme de 20 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association ADEPAL, à l'association FLEPNA, à la COGEMA, au ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement et au secrétaire d'Etat à l'industrie.