CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 16/12/2016, 14BX02230, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-16
Numéro : 14BX02230
Président : M. PEANO
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : GARCIA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. H...et Jean-Louis G...dit Hau, Mmes B...et E...G...dit Hau, M. A...et Gabriel I...et Mme F...I...ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 6 avril 2012 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique le projet de création d'une plaine des sports au sud de la place de la Hourquie sur les parcelles cadastrées section AX 253, 130, 132, 134, 137 et 141, situées sur le territoire de la commune de Morlaàs. Par un jugement n° 1201059 en date du 27 mai 2014, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 juillet 2014 et 2 juin 2016, les consorts G...dit Hau et les consortsI..., représentés par Me C..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 27 mai 2014 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler l'arrêté susmentionné du préfet des Pyrénées-Atlantiques ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. En vue de la création d'une plaine des sports, destinée à regrouper et mutualiser en un lieu unique, d'une part, plusieurs infrastructures principales comprenant un terrain de football synthétique, un terrain de rugby consacré aux matchs et deux terrains d'entraînement, ainsi que, d'autre part, divers ouvrages et équipements accessoires constitués de tribunes, salles, vestiaires et deux parcs de stationnement de 140 et 40 places, la commune de Morlaàs a souhaité faire l'acquisition de six parcelles cadastrées section AX 253, 130, 132, 134, 137 et 141 d'une superficie totale de trois hectares environ, situées sur le territoire communal, dans le quartier de la Hourquie, et classées en zone NL par le plan local d'urbanisme adopté par délibération de l'assemblée délibérante du 5 juillet 2005, correspondant à la partie de la zone naturelle pouvant être occupée par des installations sportives en plein air. Après une tentative infructueuse de rachat de ces parcelles auprès des propriétaires concernés, à l'exception de la parcelle 130 appartenant à Mme D...acquise le 26 août 2011, la commune de Morlaàs a, par délibération du 26 avril 2011, sollicité des services préfectoraux l'ouverture d'enquêtes conjointes d'utilité publique et parcellaire en vue de permettre l'acquisition par voie d'expropriation des cinq parcelles restantes. A la suite de l'avis favorable rendu le 27 février 2012 par le commissaire enquêteur au vu des éléments recueillis au cours de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 16 janvier au 6 février 2012, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a, par un arrêté du 6 avril 2012, prononcé cette déclaration d'utilité publique et autorisé la commune de Morlaàs à acquérir, soit à l'amiable, soit par voie d'expropriation, les biens nécessaires à la réalisation de l'opération envisagée. Les consorts G...dit Hau, propriétaires des parcelles 132, 134, 137 et 141, et les consortsI..., propriétaires de la parcelle 253, relèvent appel du jugement du 27 mai 2014 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté préfectoral. Sur la légalité de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne le caractère complet du dossier soumis à enquête publique : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants (...) / 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code (...). Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. (...) ". D'une part, au stade de l'enquête publique, les documents soumis à l'enquête n'ont pas pour objet de déterminer avec précision les parcelles éventuellement soumises à expropriation, ni de décrire en détail les ouvrages envisagés, mais seulement de permettre au public de connaître la nature et la localisation des travaux prévus, ainsi que les caractéristiques générales des ouvrages les plus importants. D'autre part, il résulte des termes mêmes des dispositions précitées relatives à la mention des raisons pour lesquelles le projet a été retenu qu'elles ne visent que le cas où plusieurs partis ont été envisagés. 3. Il ressort des pièces du dossier que la notice explicative jointe au dossier soumis à enquête publique mentionne que le projet de plaine des sports consiste à regrouper et mutualiser en un lieu unique plusieurs infrastructures principales comprenant un terrain de football synthétique, un terrain de rugby consacré aux matchs et deux terrains d'entraînement, ainsi que divers ouvrages et équipements accessoires constitués de tribunes, salles, vestiaires et deux parcs de stationnement de 140 et 40 places. Elle précise que la commune de Morlaàs ne dispose pas du foncier nécessaire à la réalisation de ce projet de regroupement de l'ensemble des infrastructures en un même lieu. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette notice explicite les raisons pour lesquelles la zone du quartier de la Hourquie a finalement été retenue par rapport à l'autre zone envisagée de Berlanne, située à plus de quatre kilomètres du centre-ville, en relevant que les terrains de celle-ci sont trop éloignés des installations scolaires et associatives et ne permettent pas la réalisation d'un terrain de rugby réglementaire du fait de la configuration des lieux. Comme l'ont relevé par ailleurs à juste titre les premiers juges, cette notice, qui n'était pas tenue de faire état de l'ensemble des murs d'enceinte et clôtures à réaliser ni, davantage, de l'espace situé entre le terrain d'honneur et les deux terrains d'entrainement, qui, aux dires de la commune de Morlaàs, ne constitue pas une " piste d'athlétisme " au sens réglementaire du terme, expose avec une précision suffisante les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants, tels qu'ils ressortaient notamment du plan joint au dossier d'enquête sur lequel figuraient les différents terrains de sport, les tribunes et les vestiaires ainsi que les deux parkings. Il est vrai, comme le soutiennent enfin les appelants, que le projet de création de la plaine des sports a été présenté par les pouvoirs publics comme s'inscrivant dans un programme d'aménagement global dénommé " projet de petite ville ", qui a conduit la commune de Morlaàs à envisager, par ailleurs, l'édification d'un centre socio-culturel et la construction d'une salle omnisport dédiée aux sports intérieurs. Toutefois, ces projets constituent des opérations distinctes qui ne se conditionnent pas les unes les autres et dont la mise en oeuvre répond à des contraintes différentes, et notamment, dans le cas de la plaine des sports, à la nécessité de procéder au préalable à l'expropriation des parcelles nécessaires à l'opération. Ainsi, et quand bien même le commissaire enquêteur a souligné, dans ses conclusions motivées du 27 février 2012, l'interdépendance entre ces trois projets, l'enquête publique n'a pas irrégulièrement fractionné une opération unique en ne portant que sur le seul projet de création de la plaine des sports. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le dossier soumis à enquête publique n'était pas suffisant au regard des dispositions précitées de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement. Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages. ". Aux termes de l'article R. 122-6 du même code : " Ne sont pas soumis à la procédure de l'étude d'impact, sous réserve des dispositions de l'article R. 122-9, les aménagements, ouvrages et travaux définis au tableau ci-après, dans les limites et sous les conditions qu'il précise (...) / 11° Parcs d'attractions et aires de jeux ou de sports visés à l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme. [L'étendue de cette dispense concerne] Tous installations et travaux, à l'exception : / (...) / : - des terrains de golf visés au II de l'article R*. 122-8 ; - des bases de plein air et de loisirs d'un montant de 1 900 000 euros et plus ; - des terrains aménagés pour la pratique de sports ou loisirs motorisés visés au II de l'article R*. 122-8. (...) ". Selon l'article R. 122-8 dudit code : " I. - Ne sont pas soumis à la procédure de l'étude d'impact, sous réserve des dispositions de l'article R. 122-9, les aménagements, ouvrages et travaux dont le coût total est inférieur à 1 900 000 euros. En cas de réalisation fractionnée, le montant à retenir est celui du programme général de travaux. II. - Toutefois, la procédure de l'étude d'impact est applicable quel que soit le coût de leur réalisation, aux aménagements, ouvrages et travaux définis ci-après : (...) / 20° Aménagement de terrains pour la pratique de sports ou loisirs motorisés d'une emprise totale supérieure à 4 hectares ; (...) ". 5. Les intéressés soutiennent que le dossier d'enquête publique ne comporte pas l'étude d'impact prévue par l'article L. 122-1 du code de l'environnement, alors qu'il aura un impact sur l'environnement du fait de l'édification de bâtiments de grande hauteur et de deux parkings de 140 et 40 places de stationnement susceptibles de générer des pollutions. Toutefois, s'il est constant que le projet de plaine de sport implique l'aménagement de terrains d'une emprise totale supérieure à quatre hectares pour un coût total prévisionnel lui-même supérieur à 1 900 000 euros, un tel projet ne rentre dans aucun des cas limitativement énumérés par les dispositions précitées pour lesquels certains aménagements, ouvrages et travaux ne sont pas dispensés d'étude d'impact. En particulier, le projet de plaine de sport ne constitue pas, eu égard à sa nature et à la finalité qui lui est assignée, une base de plein air et de loisirs au sens de l'article R. 122-6 du code de l'environnement ni, davantage, une opération d'aménagement de terrains pour la pratique de sports ou de loisirs motorisés au sens de l'article R. 122-8 du même code. Par suite, le dossier d'enquête publique n'avait pas à comporter l'étude d'impact mentionnée au 6ème alinéa du I de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " I. - Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique (...). / II.- Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. (...) ". Selon l'article R. 214-6 du même code : " I.- Toute personne souhaitant réaliser une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité soumise à autorisation adresse une demande au préfet du département ou des départements où ils doivent être réalisés. / II.- Cette demande, remise en sept exemplaires, comprend : 1° Le nom et l'adresse du demandeur ; / 2° L'emplacement sur lequel l'installation, l'ouvrage, les travaux ou l'activité doivent être réalisés ; / 3° La nature, la consistance, le volume et l'objet de l'ouvrage, de l'installation, des travaux ou de l'activité envisagés, ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles ils doivent être rangés ; / 4° Un document : a) Indiquant les incidences directes et indirectes, temporaires et permanentes, du projet sur la ressource en eau, le milieu aquatique, l'écoulement, le niveau et la qualité des eaux, y compris de ruissellement, en fonction des procédés mis en oeuvre, des modalités d'exécution des travaux ou de l'activité, du fonctionnement des ouvrages ou installations, de la nature, de l'origine et du volume des eaux utilisées ou affectées et compte tenu des variations saisonnières et climatiques (...) ". En application de l'article R. 214-32 du même code, l'élaboration de ce dernier document est également requise dans le cadre de l'instruction des dossiers déposé par toute personne souhaitant réaliser une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité soumise à déclaration. 7. Les consorts G...dit Hau et les consorts I...soutiennent que dès lors qu'il n'est pas contesté que les parcelles servant d'assiette au projet de plaine des sports sont traversées par deux cours d'eau, le dossier d'enquête aurait dû comporter également une étude d'incidences dans les conditions fixées par les articles R. 214-6 et R. 214-32 susmentionnés du code de l'environnement. Toutefois, l'autorisation et la déclaration prévues à l'article L. 214-3 du code de l'environnement, d'une part, et la déclaration d'utilité publique, d'autre part, sont régies par des législations distinctes et soumises à des procédures indépendantes. Il suit de là que le moyen tiré de l'absence de réalisation d'une telle étude d'incidences est inopérant en ce qui concerne la légalité de la déclaration d'utilité publique. En ce qui concerne le défaut de saisine préalable de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles : 8. Les requérants reprennent en appel le moyen déjà soulevé en première instance et tiré du défaut de saisine préalable de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Ils ne se prévalent devant la cour d'aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal. Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption du motif pertinent retenu par les premiers juges. En ce qui concerne le caractère d'utilité publique de l'opération : 9. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 10. En l'espèce, le projet de création d'une plaine des sports, qui s'inscrit dans le cadre de la politique dénommée de " petite ville " initiée en 1998 afin de développer des pôles émergents au sein du département des Pyrénées-Atlantiques, a pour objectif principal, dans un contexte de développement démographique soutenu de la commune de Morlaàs dont le nombre d'habitants prévu d'ici 2020 sera environ de 5 000 habitants, de regrouper en un lieu unique les installations sportives tant pour les 374 licenciés du club de rugby et 216 licenciés du club de football, confrontés depuis plusieurs années à un déficit chronique de terrains de jeux, que pour les nombreuses associations constituant le tissu associatif communal, et les 800 collégiens et 600 enfants des groupes scolaires élémentaires ainsi que leurs enseignants, en mettant à leur disposition des ouvrages leur permettant d'exercer la pratique du sport en toute sécurité, et ce, contrairement à ce que soutiennent les appelants, à proximité des établissements scolaires. Un tel projet répond ainsi à des finalités d'intérêt général. En outre, si les consorts G...dit Hau et les consorts I...soutiennent que la commune de Morlaàs possédait déjà un patrimoine foncier, il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que les terrains situés dans le quartier de Berlanne, à plus de quatre kilomètres du centre-ville, étaient trop éloignés des installations scolaires et associatives et ne permettaient pas la réalisation d'un terrain de rugby réglementaire du fait de la configuration des lieux et, d'autre part, que l'actuel stade de rugby des cordeliers, dont l'étendue n'aurait d'ailleurs pas permis de concentrer l'ensemble des installations sportives envisagées, posait de nombreux problèmes de sécurité et d'inadéquation aux normes réglementaires. Il est ainsi établi que la commune de Morlaàs, qui a cherché en vain à acquérir de manière amiable, auprès des appelants, les cinq parcelles en cause, identifiées dès juillet 2005 comme dédiées à l'accueil d'équipements sportifs lors de l'adoption de son plan local d'urbanisme, n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Enfin, l'atteinte à la propriété privée des consorts G...dit Hau et des consortsI..., qui n'établissent pas que l'expropriation de 1,5 hectare de terres sur chacune de leurs propriétés agricoles est de nature à remettre en cause la viabilité de leurs exploitations, et le coût financier de l'opération, qui a fait l'objet d'une programmation établie en fonction des capacités financières de la commune et qui n'apparait pas manifestement sous-évalué en dépit d'une hausse du montant total figurant dans le projet d'exécution abouti en 2015 (5 236 000 euros) par rapport à l'estimatif sommaire établi en 2011 (4 160 428 euros), n'apparaissent pas excessifs eu égard à l'intérêt que présente la création de la plaine des sports pour le public concerné de la commune de Morlaàs, ainsi que l'a relevé le commissaire enquêteur avant d'émettre un avis favorable à l'opération, et alors même que les installations concernées seront amenées à être utilisées ponctuellement par les habitants de communes limitrophes qui n'auront pas concouru à leur financement. Si les intéressés se prévalent enfin des nuisances sonores et environnementales qui seront provoqués par ce projet, ils n'établissent pas que les conditions d'exploitation et de fréquentation des installations destinées à y être regroupées généreront de telles nuisances. 11. Il s'ensuit qu'eu égard à l'intérêt général qui s'attache à la réalisation de cette opération, ni les inconvénients inhérents aux atteintes portées à la propriété des personnes concernées, ni le coût financier de l'opération ne sauraient être regardés comme excessifs et ne sont, dès lors, de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 12. Les consorts G...dit Hau et I...soutiennent que le projet de plaine des sports a pour seul objectif de satisfaire l'intérêt du club de rugby et de ses licenciés. Toutefois, compte tenu de l'intérêt général poursuivi par la réalisation de cette opération, tel qu'il a déjà été exposé notamment aux points 10 et 11, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché de détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les consorts G...dit Hau et les consorts I...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des consorts G...dit Hau et des consorts I...une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Morlaas sur le fondement de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. H...G...dit Hau et autres est rejetée. Article 2 : Les consorts G...dit Hau et les consorts I...verseront solidairement une somme globale de 1 500 euros à la commune de Morlaas sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2 N° 14BX02230