Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 10/03/2022, 441954, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-10
Numéro : 441954
Rapporteur : M. Mathieu  Le Coq
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann
Avocat(s) : SCP CELICE, TEXIDOR, PERIER

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 17 juillet 2020 et le 4 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, la Coordination rurale union nationale, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de la Sapinière et le GAEC de Kerguissec demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 25 mai 2020 par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a refusé d'abroger le dernier alinéa de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre relative à l'exécution de tâches déléguées pour les espèces animales de rente au titre de l'article L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime, figurant en annexe 2 à l'instruction technique n° DGAL/SDSPA/2019-642 du 30 octobre 2019 ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'abroger le dernier alinéa de l'article 6.1 de ce modèle de convention-cadre dans un délai de quinze jours à compter de la présente décision sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté du 22 février 2005 fixant les conditions sanitaires de détention, de circulation et de commercialisation des bovins ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Mathieu Le Coq, maître des requêtes, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de l'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, de la Coordination rurale union nationale, du groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de la Sapinière et du GAEC de Kerguissec ; Considérant ce qui suit : 1. L'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, la Coordination rurale union nationale, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de la Sapinière et le GAEC de Kerguissec demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 25 mai 2020 par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a refusé d'abroger le dernier alinéa de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre relative à l'exécution de tâches déléguées pour les espèces animales de rente au titre de l'article L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime, figurant en annexe 2 à son instruction technique n° DGAL/SDSPA/2019-642 du 30 octobre 2019. Sur l'intérêt donnant qualité pour agir de l'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne : 2. L'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, dont le champ d'intervention concerne, aux termes de l'article 2 de ses statuts, l'utilisation et la réglementation des produits phytopharmaceutiques et des médicaments vétérinaires, ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de la décision du ministre refusant d'abroger le dernier aliéna de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre figurant en annexe 2 à l'instruction technique du 30 octobre 2019, qui prévoit la possibilité pour l'organisme délégataire de refuser, sous certaines conditions, de délivrer les attestations sanitaires à délivrance anticipée à tout détenteur d'animaux en cas de non-paiement de redevances dues par celui-ci lors de la délivrance de précédentes attestations. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 3. D'une part, aux termes de l'article L. 201-4 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la date d'adoption de l'instruction en litige : " L'autorité administrative prend toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relatives aux dangers sanitaires de première catégorie. Elle peut prendre de telles mesures pour les dangers de deuxième catégorie. / A ce titre, elle peut, notamment : 1° Imposer à certains propriétaires ou détenteurs d'animaux, de denrées d'origine animale ou d'aliments pour animaux, ainsi qu'à certains propriétaires ou détenteurs de végétaux, des mesures particulières de contrôle adaptées à ces dangers ; 2° Soumettre, en fonction des dangers sanitaires et des types de production, les propriétaires ou détenteurs d'animaux ou de végétaux à un agrément sanitaire, à des obligations de déclaration de détention, de déplacement d'animaux, d'activité, d'état sanitaire, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat (...) ". 4. Aux termes de l'article L. 221-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la date d'adoption de l'instruction en litige : " Suivant les modalités prévues par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de l'agriculture peut prendre toutes mesures destinées à prévenir l'apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories, en vertu du présent titre ". 5. Il résulte de l'arrêté conjoint des ministres de l'agriculture et des finances du 22 février 2005 fixant les conditions sanitaires de détention, de circulation et de commercialisation des bovins que tout détenteur de bovin doit disposer d'un document d'accompagnement valide pour chaque bovin dont il est détenteur et qu'un bovin ne peut circuler que s'il est accompagné d'un document d'accompagnement. En application de l'article 5 de cet arrêté, ce document d'accompagnement est constitué du passeport prévu par la réglementation en vigueur ou d'un document équivalent et, d'autre part, du document sanitaire individuel apposé sur le passeport qui prend la forme soit d'une attestation sanitaire à délivrance anticipée (ASDA) justifiant de la qualification sanitaire du troupeau d'appartenance ou de provenance du bovin vis-à-vis de la tuberculose, de la brucellose et de la leucose bovine enzootique, soit d'un laissez-passer sanitaire (LPS) lorsque le troupeau d'appartenance ou de provenance du bovin ne bénéficie pas d'une telle qualification. Les modalités d'acquisition et de maintien de la qualification sanitaire " officiellement indemne " vis-à-vis des trois maladies précitées sont fixées par l'arrêté du 22 avril 2008 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose des bovinés, l'arrêté du 31 décembre 1990 fixant les mesures techniques et administratives relative à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la leucose bovine enzootique et l'arrêté du 15 septembre 2003 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la tuberculose des bovinés et des caprins. 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 201-13 du même code : " L'autorité administrative peut déléguer à des organismes à vocation sanitaire, à des organismes vétérinaires à vocation technique ou à des organismes ou catégories d'organismes présentant des garanties de compétence, d'indépendance et d'impartialité dont la liste est fixée par décret certaines tâches de contrôle officiel ou liées aux autres activités officielles conformément aux articles 28, 29 et 31 du règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux, ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, à l'exclusion de la recherche et de la constatation des infractions et du prononcé des décisions individuelles défavorables à leur destinataire. (...) / L'acte de délégation indique si le délégataire peut facturer aux personnes soumises aux contrôles et autres activités déléguées le montant des prestations effectuées à leur bénéfice (...) ". 7. L'article 11 de l'arrêté conjoint des ministres de l'agriculture et des finances du 22 février 2005 fixant les conditions sanitaires de détention, de circulation et de commercialisation des bovins prévoit que " dans chaque département, le préfet, sur proposition du directeur départemental des services vétérinaires après avis des organisations professionnelles de l'élevage représentatives, confie à un maître d'œuvre, par convention définie le cas échéant par instruction du ministre chargé de l'agriculture, l'organisation technique et financière de l'impression des ASDA ou des LPS et de leur mise à disposition auprès des éleveurs. / Par impression et mise à disposition des ASDA ou des LPS s'entend : - la réception des ordres d'édition envoyés par le directeur départemental des services vétérinaires ; - l'achat des ASDA et des LPS vierges ; - l'extraction des données individuelles des bovins à partir du fichier national ; - l'impression des ASDA et des LPS ; - l'expédition des documents aux éleveurs ". 8. Le dernier alinéa de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre relative à l'exécution de tâches déléguées pour les espèces animales de rente au titre de l'article L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime, devant être conclue entre les représentants de l'Etat dans les départements ou la région et les organismes à vocation sanitaire délégataires, dont l'abrogation est demandée dans le cadre du présent litige, prévoit que : " Sous réserve de l'application d'une procédure écrite spécifique garantissant l'égalité de traitement entre adhérents et non adhérents, le délégataire est autorisé à ne pas transmettre les certificats et attestations sanitaires à tout détenteur d'animaux dont le compte fait apparaître une dette, contractée au titre de l'exécution de la présente délégation, de plus de 6 mois et ayant fait l'objet d'au moins deux rappels. Il en informe le délégant ". 9. Aucune disposition, applicable à la date de l'instruction en litige, ni aucun principe n'habilitait le ministre de l'agriculture et de l'alimentation à prévoir, par voie d'instruction établissant le modèle de convention-cadre relative à la délégation de certaines missions en matière de contrôle sanitaire vétérinaire, que l'organisme délégataire compétent pour établir et expédier les attestations sanitaires à délivrance anticipée pourrait, alors que les conditions auxquelles la réglementation en vigueur subordonne la délivrance des attestations sollicitées sont remplies au regard de la qualification sanitaire des troupeaux d'appartenance ou de provenance des bovins, refuser la délivrance de ces attestations au seul motif que le demandeur n'a pas réglé les redevances dues au titre d'attestations délivrées antérieurement. Les dispositions applicables à la date de la présente décision ne lui confèrent pas davantage une telle compétence. 10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens de la requête, la Coordination rurale union nationale, le GAEC de la Sapinière et le GAEC de Kerguissec sont fondés à demander l'annulation du refus d'abroger le dernier alinéa de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre relative à l'exécution de tâches déléguées pour les espèces animales de rente au titre de l'article L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (...) ". 12. Eu égard au motif d'annulation retenu, l'annulation de la décision attaquée implique nécessairement l'abrogation du dernier alinéa de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre relative à l'exécution de tâches déléguées pour les espèces animales de rente au titre de l'article L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime, figurant en annexe 2 à l'instruction technique n° DGAL/SDSPA/2019-642 du 30 octobre 2019. Il y a lieu pour le Conseil d'Etat d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de prononcer cette abrogation dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance : 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 3 000 euros à verser à la Coordination rurale union nationale, au GAEC de la Sapinière et au GAEC de Kerguissec au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans le litige l'opposant à l'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D E C I D E : -------------- Article 1er : La décision du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 25 mai 2020 est annulée. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'abroger le dernier alinéa de l'article 6.1 du modèle de convention-cadre relative à l'exécution de tâches déléguées pour les espèces animales de rente au titre de l'article L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime, figurant en annexe 2 à l'instruction technique n° DGAL/SDSPA/2019-642 du 30 octobre 2019 dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. Article 3 : L'Etat versera à la Coordination rurale union nationale, au GAEC de la Sapinière et au GAEC de Kerguissec une somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'Association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, à la Coordination rurale union nationale, au GAEC de la Sapinière, au GAEC de Kerguissec et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.