CAA de NANTES, 2ème chambre, 05/07/2024, 22NT02596, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-05
Numéro : 22NT02596
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : Mme Isabelle  MONTES-DEROUET
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : LEX PUBLICA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. G... C..., Mme F... C... épouse Manac'h, Mme J... C... épouse E..., M. H... C..., Mme D... B... et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 7 mars 2019 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a approuvé la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) du " Val d'Authion et de la Loire Saumuroise ". Par un jugement n° 1906139 du 9 juin 2022, le tribunal administratif de Nantes a donné acte du désistement d'instance de Mme B... contre l'arrêté du 7 mars 2019 et a rejeté la demande des consorts C.... Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 août 2022, 5 décembre 2023 et 10 janvier 2024, M. C..., Mme C... épouse Manac'h, Mme C... épouse E... et M. H... C..., représentés par Me Blin, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 9 juin 2022 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté leur demande ; 2°) d'ordonner une visite des lieux en application des dispositions de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ; 3°) d'annuler l'arrêté du 7 mars 2019 du préfet de Maine-et-Loire ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le dossier d'enquête publique est incomplet faute de comporter les avis du conseil municipal de La Ménitré, de l'association " Les deux vallées ont la cote ! " et de la commune des Ponts-de-Cé, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 562-8 du code de l'environnement ; le fait d'avoir annexé ces avis au seul registre d'enquête publique de la commune de Saumur, postérieurement à l'ouverture de l'enquête publique, a privé le public et les personnes publiques associées d'une garantie ; - l'avis de la commission d'enquête est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; le public a dès lors été privé d'une garantie ; - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, en ce que les zones rouges RN du PPRI ont été définies au regard du seul caractère urbanisé ou non des zones, sans tenir compte de la nature et de l'intensité du risque d'inondation ; - le classement de leurs parcelles en zone rouge non-urbanisée est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; elles sont situées dans une zone urbanisée où elles constituent une dent creuse ; en raison de leurs caractéristiques topographiques et historiques, elles présentent un aléa faible d'inondation ; - le classement de leurs parcelles en zone rouge non-urbanisée porte atteinte au principe d'égalité des citoyens devant la loi dès lors qu'elles présentent des caractéristiques identiques à des terrains classés en zone bleue du PPRI ; - l'arrêté contesté est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors que le but recherché par la commune et le préfet, qui exercent une vindicte à leur encontre, est de réduire à néant la valeur de leurs parcelles. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. M. G... C... a été désigné par le mandataire des requérants, Me Blin, représentant unique, destinataire de la notification de l'arrêt à intervenir. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Montes-Derouet, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Blin, représentant les consorts C.... Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 25 novembre 2014, le préfet de Maine-et-Loire a prescrit la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation liés aux crues de la Loire dans le Val d'Authion approuvé par un arrêté du 29 novembre 2000. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 24 septembre au 7 novembre 2018, la commission d'enquête a émis le 18 décembre 2018 un avis favorable au plan. Par un arrêté du 7 mars 2019, le préfet de Maine-et-Loire a approuvé la révision du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) du Val d'Authion et de la Loire Saumuroise. M. G... C..., Mme C... épouse Manac'h, Mme C... épouse E... et M. H... C..., propriétaires de parcelles situées au lieu-dit " La Grefferie ", sur le territoire de la commune de Mazé-Milon, couvertes par ce plan, relèvent appel du jugement du 9 juin 2022 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 mars 2019 du préfet de Maine-et-Loire. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté préfectoral du 7 mars 2019 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. (...) / Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable ". Aux termes de l'article R. 562-8 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-13 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. /(...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / (...) ". 3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour assurer une complète information du public, un plan de prévention des risques naturels prévisibles soumis à enquête publique doit annexer aux registres d'enquête publique les avis des personnes publiques associées à son élaboration. Toutefois, l'absence d'accomplissement de cette formalité n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la synthèse des avis établie par la commission d'enquête publique dans son rapport, que les personnes et organismes associés ont été consultés, en application des dispositions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, sur le projet de plan par un courrier du 16 avril 2018, notifié le 25 avril 2018, de la direction départementale des territoires et que le délai de deux mois, dont ils disposaient pour émettre leur avis, expirait le 25 juin 2018. Si les requérants soutiennent que le dossier soumis à enquête publique ne comprenait pas l'avis de la commune de Ponts-de-Cé, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal n'a pas délibéré dans le délai imparti sur la demande d'avis dont la commune était saisie de sorte que cette dernière est réputée avoir émis, en application des dispositions de l'article R. 562-7, un avis tacite favorable, lequel ne pouvait être annexé aux registres d'enquête. Par ailleurs, si, ainsi que le soutiennent les requérants, l'avis émis le 23 mai 2018 par le conseil municipal de La Ménitré, lequel, au demeurant, se borne pour l'essentiel à déplorer que les zones classées " à urbaniser " par son plan local d'urbanisme n'aient pas été prises en compte comme étant déjà urbanisées, ainsi que l'avis assorti de réserves sur le zonage retenu pour le quartier Saint-Aubin à Ponts-de-Cé, émis le 20 juin 2018 par l'association " Les 2 vallées ont la cote ! ", ont été annexés au seul registre d'enquête de la commune de Saumur, siège de l'enquête publique, à compter du 25 octobre 2018, postérieurement à l'ouverture le 24 septembre 2018 de l'enquête publique, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que ces circonstances ont été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise, dès lors que ces avis ont été pris en compte par la commission d'enquête et ont fait l'objet d'observations de la part de la direction départementale des territoires de Maine-et-Loire. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier qu'elles ont eu pour effet de nuire à l'information du public, compte tenu de la mise à disposition des avis en cause pendant une durée de quatorze jours avant la fin de l'enquête publique le 7 novembre 2018 et de la possibilité offerte au public de consulter la totalité du dossier d'enquête publique par voie dématérialisée, sur le site internet des services de l'Etat du département de Maine-et-Loire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance sur ce point des dispositions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement doit être écarté. 5. En second lieu, aux termes l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête (...) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage ". L'article R. 123-19 du même code dispose que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 6. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir rappelé les différentes étapes de la concertation avec le public ainsi que les modalités de l'enquête publique et avoir énoncé les objectifs poursuivis par la révision du plan, la commission d'enquête a, dans son avis, regroupé par grandes thématiques les observations recueillies lors de l'enquête publique, émanant tant des personnes et organismes associés que du public, et a apporté des réponses précises et circonstanciées pour chacune d'elles. Parmi ces thématiques, elle a isolé celle afférente aux demandes de changements de zonage, dont la demande exprimée par les consorts C..., qu'elle a écartées, contrairement à ce que soutiennent les requérants, par des considérations précises tenant, d'une part, à l'objectif du PPRI de préserver, en compatibilité avec le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI), les zones inondables non urbanisées de toute urbanisation nouvelle, d'autre part, à une application plus contraignante de cet objectif dans le projet de révision du PPRI que dans le PPRI précédent approuvé en 2000, tenant compte notamment de l'acquisition de connaissances plus précises de la topographie de la vallée de la Loire, d'une nouvelle modélisation hydraulique et de la fiabilisation par nivèlement des cotes des repères de crues offrant une meilleure appréhension des aléas. La commission d'enquête ayant émis, de la sorte, un avis motivé et personnel, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement doit, par suite, être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté préfectoral du 7 mars 2019 : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...) / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° (...) ". 8. Il résulte de ces dispositions que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Il appartient aux autorités compétentes, lorsqu'elles élaborent des plans de prévention des risques, d'apprécier les aléas et dangers auxquels sont exposées les zones qu'ils délimitent, en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques courus par les personnes et les biens. 9. Il ressort des pièces du dossier que le PPRI contesté a entendu préserver le territoire du Val d'Authion et de la Loire Saumuroise des risques d'inondations, notamment en prévoyant des zones d'expansion des crues. La note de présentation du PPRI, annexée à l'arrêté du 7 mars 2019, prévoit que " le zonage réglementaire est établi par superposition des cartes d'aléas avec celles de l'occupation du sol (cartes des enjeux) ", les données relatives aux niveaux d'aléas comprenant la hauteur d'eau, inférieure ou supérieure à 2,50 m et la vitesse d'écoulement, inférieure ou supérieure à 0,50 m/s et celles relatives aux enjeux du territoire étant fonction du caractère urbanisé ou non de la zone. Ainsi, le PPRI distingue, d'une part, des secteurs exposés à des vitesses d'écoulement inférieures à 0,50 m/s (vitesse faible ou moyenne), dans lesquels les zones bleues correspondent aux secteurs déjà urbanisés et exposés à des hauteurs de submersion variant de moins à plus de 2,50 m et les zones rouges correspondent aux secteurs non urbanisés ou non aménagés, quelles que soient les hauteurs de submersion auxquelles ils sont exposés, dans lesquels des volumes d'eau importants peuvent être stockés sans occasionner de dommages majeurs et, d'autre part, des secteurs, urbanisés et non urbanisés, exposés à des vitesses d'écoulement supérieures à 0,50 m/s (vitesse forte et très forte) et/ou à des hauteurs de submersion supérieures à 2,50 m ou à un risque de dissipation d'énergie à l'arrière de la digue. La note de présentation précise, en outre, ainsi que le rappelle le ministre dans ses écritures en défense, que la zone rouge non urbanisée dite " zone RN " ou " zone d'expansion des crues ZEC ", dans laquelle les constructions et installations nouvelles sont prohibées, recouvre plus spécifiquement des zones agricoles et naturelles qui, dédiées à l'expansion des crues, ne doivent pas être ouvertes à l'urbanisation, afin d'éviter notamment l'apport de nouvelles populations. Il est constant que les parcelles des requérants, situées au lieu-dit " La Grefferie " à Mazé-Milon, sont classées en zone rouge non urbanisée. Dans cette zone, l'intensité de l'aléa observé a été déterminée en fonction de la crue centennale de 1856 mais aussi de la vitesse d'écoulement, inférieure à 0,50 m/s. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la " zone RN " du PPRI a été définie sans tenir compte de l'intensité du risque en méconnaissance des dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement doit être écarté. 10. En deuxième lieu, pour contester le classement de leurs parcelles par le PPRI en zone rouge non urbanisée où les constructions et installations nouvelles sont prohibées, les requérants soutiennent qu'environnées de terrains bâtis, ces parcelles constituent une dent creuse au sein du bourg de Mazé, qui aurait justifié qu'elles soient classées en zone bleue BMF, les rendant constructibles. S'il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause sont localisées à proximité du centre-bourg de la commune de Mazé-Milon, à une centaine de mètres de la place de l'église, elles ne sauraient être regardées comme constituant une " dent creuse " au sens du PPRI définie comme une " parcelle ou groupe de parcelles située(s) entre deux bâtiments, non bâtie(s) et insérée(s) dans un tissu construit, entourée(s) de parcelles bâties ou de voiries publiques ou privées, susceptibles de permettre la construction et la continuité du front bâti existant ", dès lors qu'elles ne sont pas entourées de parcelles bâties ni de voiries publiques ou privées. Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, qui présentent une superficie de 12 468 m2 et qui sont vierges de toute construction, s'ouvrent au nord sur de grandes parcelles formant des jardins de ville, à l'ouest sur des parcelles peu densément bâties, au sud sur les parcelles de Mme B..., vierges de toute construction, qu'elles ne jouxtent que sur leur flanc est un maillage plus resserré de parcelles bâties et qu'elles ne présentent qu'un front limité, au sud, sur la route départementale RD 74. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 9, les parcelles des requérants ont été regardées comme constitutives d'une zone d'expansion des crues. En outre, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'atlas des plus hautes eaux, que la zone en cause se trouve en frange sud du bourg où elle s'ouvre, au-delà du rond-point desservant la route départementale RD 74, sur le bassin versant de l'Authion, lequel présente un réseau hydrographique dense où s'écoulent, à environ 600 m, la rivière l'Authion, affluent en rive droite de la Loire et son affluent, le Couasnon et qu'elle fait la jonction entre deux zones d'aléa, faible au nord et très fort au sud. La préservation de la capacité des champs d'expansion des crues, qui permet de limiter l'impact de ces dernières, présentant un caractère d'intérêt général et justifiant que puissent être déclarées inconstructibles ou enserrées dans des règles de constructibilité limitée, des zones ne présentant pas un niveau d'aléa fort, les circonstances selon lesquelles les parcelles des requérants présentent un aléa d'inondation faible et qu'elles n'auraient pas été inondées lors des crues récentes ne sont pas de nature à faire regarder leur classement par le PPRI en zone rouge non urbanisée comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Enfin, les requérants ne sauraient utilement invoquer le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme applicable en ce qu'il décrit l'ensemble de la zone comme un secteur stratégique du centre-bourg présentant un intérêt de développement intéressant alors que le PADD a qualifié lui-même le secteur de la " Grefferie " comme un " vide urbain " inconstructible du fait de sa classification en zone inondable du PPRI. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le classement de ces parcelles serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 11. En troisième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative compétente règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 12. Si les requérants soutiennent que le plan contesté méconnaît le principe d'égalité en ce qu'il classe certaines parcelles, dont celles situées dans le secteur " Le petit Paris " et la zone d'activités du Pré Barreau, sur la commune de Mazé, en zone bleue constructible, ou encore celles du lotissement " Les bas Jubeaux ", sur la commune de Saint-Mathurin, en zone rouge constructible, il ressort des pièces du dossier que le classement de leurs parcelles correspond à l'application de critères objectifs tenant à la situation des terrains et prend en compte les résultats de la modélisation des écoulements, le zonage retenu résultant du croisement des aléas et des enjeux ainsi qu'il a été dit 9. Enfin, les parcelles citées par les requérants sont classées en " zone urbanisée ", alors que leurs propres parcelles sont classées, sans erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'il a été dit au point 11, en zone " non urbanisée ". Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi ne peut, par suite, qu'être écarté. 13. En quatrième et dernier lieu, en se bornant à soutenir que le classement litigieux viserait à " réduire la valeur de leurs parcelles à néant " et que la commune de Mazé-Milon et le préfet exerceraient une " vindicte " à leur égard, les requérants n'apportent pas d'élément de nature à établir que ce classement dont il vient d'être dit qu'il vise à assurer, dans un but d'intérêt général, la préservation de la capacité des champs d'expansion des crues dans le but de limiter leur impact, serait entaché d'un détournement de pouvoir. 14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de procéder à une visite des lieux, que M. G... C... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. G... C... et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. G... C... et autres est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... C..., représentant unique désigné par Me Blin, mandataire, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée, pour information, au préfet de Maine-et-Loire. Délibéré après l'audience du 18 juin 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2024. La rapporteure, I. MONTES-DEROUET La présidente, C. BUFFET La greffière, M. I... La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT02596