Conseil d'État, Juge des référés, 21/03/2012, 357113, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-03-21
Numéro : 357113
Rapporteur : M. François Séners
Avocat(s) : SCP MONOD, COLIN

Vu la requête, enregistrée le 24 février 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC (SIPLEC), dont le siège est situé 26, quai Marcel Boyer à Ivry-sur-Seine (94200), représentée par son représentant légal ; la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC demande au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision prise au nom de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, révélée par la lettre d'information "Certificats d'économies d'énergie " de décembre 2011, d'instaurer une période de tolérance portant sur la preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif des acteurs du dispositif dans le cadre des demandes de certificats d'économies d'énergie ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient qu'elle a un intérêt lui donnant qualité à agir dès lors qu'elle figure parmi les personnes morales soumises à des obligations d'économie d'énergie en application de l'article 14 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 ; que la lettre d'information prise en décembre 2011 est une décision à caractère réglementaire faisant grief dans la mesure où elle modifie les conditions de délivrance des certificats d'économies d'énergie ; que la condition d'urgence est remplie dès lors que l'avantage injustifié accordé à ses concurrents préjudicie à sa situation commerciale de manière grave et immédiate ; que l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision ; que la contrariété entre les dispositions du décret n°2010-1664 du 29 décembre 2010 relatif aux certificats d'économies d'énergie et la décision attaquée entache cette dernière d'illégalité ; qu'en modifiant en décembre 2011 la liste des justificatifs à produire pour les opérations engagées du 1er janvier 2011 au 30 septembre 2011, l'administration a placé les opérateurs dans une situation d'inégalité ; que cette différence de traitement est disproportionnée au regard du but poursuivi et illégale ; Vu la décision dont la suspension de l'exécution est demandée ; Vu la requête à fin d'annulation de la décision contestée ; Vu les observations complémentaires, enregistrées le 8 mars 2012, présentées pour la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC qui reprend les conclusions de sa demande; elle précise, en outre, qu'en application de l'article 5 du décret n°2010-1664 du 29 décembre 2010 relatif aux certificats d'économies d'énergie, elle a obtenu du ministre en charge de l'énergie un agrément pour un plan d'action d'économies d'énergie ; que ce plan a pour principal objectif d'inciter les particuliers à réaliser dans leur logement des travaux générateurs d'économies et lui impose des obligations précises en matière de preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif ; que la décision attaquée conduit à traiter de manière distincte et sans justification objective des opérateurs placés dans la même situation et est contraire au principe d'égalité ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2012, présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que la demande de suspension de la lettre d'information est irrecevable dès lors qu'elle n'a pas le caractère d'un acte susceptible de recours ; que la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est pas remplie dès lors que la lettre d'information contestée a été diffusée le 26 décembre 2011 et contestée le 24 février 2012 ; que la requérante ne démontre pas que l'exécution de la lettre d'information porterait atteinte de manière grave et immédiate à un intérêt public, à ses intérêts propres ou à sa situation ; qu'elle ne démontre pas, d'une part, qu'elle ne sera pas en mesure de couvrir ses obligations d'économies par des certificats correspondants et, d'autre part, que les bénéficiaires des opérations étaient ses clients avant le dépôt des dossier ; que la lettre d'information contestée n'a ni pour objet ni pour effet de déroger aux règles posées par les dispositions de l'article 6 du décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 et de l'arrêté du 29 décembre 2010 ; que les moyens invoqués par la requérante pour justifier d'un doute sérieux quant à la légalité de la lettre d'information manquent en fait et en droit ; que la lettre d'information ne préjuge pas de la décision prise par l'autorité administrative sur les demandes de certificats d'économies d'énergie et ne viole pas les dispositions du décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 ; que le principe d'égalité devant la loi n'est pas méconnu ; que l'information par l'administration de la façon dont pourront être instruits des dossiers de demandes de certificats d'économies d'énergie n'a pas vocation à s'appliquer aux personnes éligibles qui agissent en partenariat avec un réseau de professionnels-installateurs ; Vu les observations, enregistrées le 16 mars 2012, présentées par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement qui conclut au rejet de la requête en référé et reprend les moyens développés par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 16 mars 2012, présenté pour la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; elle soutient en outre que la lettre d'information contestée contient des dispositions impératives et constitue une décision susceptible de recours ; qu'elle est placée dans une situation désavantageuse par rapport aux opérateurs concurrents qui pourront présenter des demandes de certificats sans preuve préconstituée de leur rôle actif et incitatif ; que la lettre d'information facilite la fraude et entraine une atteinte grave et immédiate à un intérêt public ; que l'administration n'apporte aucune explication rationnelle à l'assouplissement de ses exigences en matière de preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'énergie ; Vu le décret n° 2010-1663 du 29 décembre 2010 ; Vu le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 ; Vu l'arrêté du 29 décembre 2010 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et la composition d'une demande d'agrément d'un plan d'actions d'économies d'énergie ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC et, d'autre part, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 19 mars 2012 à 10 heures, au cours de laquelle ont été entendus : - Me Colin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC ; - les représentants du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; - les représentants du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; et à l'issue de laquelle l'instruction a été close ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. " ; Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce ; Considérant que la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC demande, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, révélée par la lettre d'information "certificats d'économies d'énergie" diffusée le 26 décembre 2011, d'instituer jusqu'au 31 mars 2012 une période de tolérance sur les modalités de preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif joué par les personnes demandant le bénéfice de certificats d'économies d'énergie ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'énergie : " Sont soumises à des obligations d'économies d'énergie : / 1° Les personnes morales qui mettent à la consommation des carburants automobiles et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat. / 2° Les personnes qui vendent de l'électricité, du gaz, du fioul domestique, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat. ( ...) Les personnes mentionnées aux 1° et 2° peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie " ; qu'aux termes de l'article L. 221-7 du même code : " Toute personne visée à l'article L. 221-1 ou toute autre collectivité publique (...), si leur action, additionnelle par rapport à leur activité habituelle, permet la réalisation d'économies d'énergie d'un volume supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie obtiennent, sur leur demande, en contrepartie, des certificats d'économies d'énergie délivrés par l'Etat ou, en son nom, par un organisme habilité à cet effet par le ministre chargé de l'énergie " ; qu'aux termes de l'article 6 du décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 relatif aux certificats d'économies d'énergie : " La demande de certificats d'économies d'énergie est adressée au ministre chargé de l'énergie. / La demande est accompagnée d'un dossier comportant les pièces dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'énergie. / Le demandeur de certificats d'économies d'énergie doit à l'appui de sa demande justifier son rôle actif et incitatif dans la réalisation de l'opération. Est considérée comme un rôle actif et incitatif toute contribution directe, quelle qu'en soit la nature, apportée, par le demandeur ou par l'intermédiaire d'une personne qui lui est liée contractuellement, à la personne bénéficiant de l'opération d'économies d'énergie et permettant la réalisation de cette dernière. Cette contribution doit être intervenue antérieurement au déclenchement de l'opération " ; qu'en vertu de l'annexe 1 de l'arrêté de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 29 décembre 2010, fixant la liste des éléments d'une demande de certificat d'économie d'énergie, le demandeur d'un certificat d'économie d'énergie doit produire, pour attester son rôle actif et incitatif tel que défini à l'article 6 du décret du 29 décembre 2010, d'une part, une justification de ce que sa contribution est directe et intervenue antérieurement au déclenchement de l'opération d'économie d'énergie, d'autre part, une attestation sur l'honneur, signée par le bénéficiaire de cette opération, du rôle actif et incitatif du demandeur dans la réalisation de cette opération ; qu'enfin, la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ont précisé, dans une circulaire du 29 juin 2011, les modalités de preuve de l'antériorité du rôle du demandeur de certificat d'économie d'énergie ; Considérant que la décision du 26 décembre 2011 dont la suspension est demandée informe les opérateurs concernés que, pour les opérations d'économie d'énergie engagées du 1er janvier 2011 au 30 septembre 2011, " l'administration, lors de l'instruction des dossiers de demande de certificats d'économies d'énergie, appliquera une période de tolérance portant sur la preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif par le demandeur " et que " seront notamment acceptées les demandes de certificats d'économies d'énergie respectant l'ensemble des conditions suivantes : / - l'établissement, antérieur aux travaux, d'une convention de partenariat avec le professionnel ayant réalisé les travaux. Cette convention doit préciser le rôle de conseil ou d'information (...) du professionnel auprès du client final / - le client atteste sur l'honneur du rôle actif et incitatif du demandeur, et de son antériorité, dans la réalisation des travaux. Cette attestation peut être signée et remontée après les travaux. / - Le demandeur effectue sa demande avant le 31 mars 2012 (...) " ; Considérant que, pour justifier de l'urgence qui s'attache à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution de cette décision du 26 décembre 2011, la société requérante fait valoir que les assouplissements apportés par l'administration s'agissant des justificatifs du rôle actif et incitatif du demandeur de certificats d'économies d'énergie lui causent un préjudice financier dès lors qu'elle avait renoncé, au titre de la période concernée, à présenter des demandes pour lesquelles elle n'était pas en mesure de présenter les justificatifs initialement réclamés et pour lesquelles il ne lui est plus possible de constituer en temps utile des dossiers répondant aux conditions assouplies ; qu'en outre, l'assouplissement décidé le 26 décembre 2011 favorise les opérateurs qui n'avaient pas cherché à respecter les conditions initiales et expose le dispositif à un risque de fraude ; Mais considérant qu'il résulte de l'instruction et, notamment, des indications recueillies à l'audience publique, d'une part, que la suspension de la décision contestée ne serait pas susceptible d'atténuer le préjudice allégué par la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC, dès lors que ce préjudice résulte de façon directe de l'impossibilité dans laquelle cette société se trouve de présenter avant le 31 mars 2012 de nouveaux dossiers de demandes de certificats d'économies d'énergie pour les opérations engagées du 1er janvier 2011 au 30 septembre 2011, d'autre part, que les assouplissements autorisés par la décision contestée, s'agissant des modalités de preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif des opérateurs en matière d'économies d'énergie, ne sont pas de nature, en l'état de l'instruction et compte tenu de la nature des contrôles effectués par l'administration, à susciter une fraude substantielle dans la délivrance des certificats d'économies d'énergie ; qu'ainsi les dispositions de la décision contestée ne portent ni à la situation de la société requérante ni à l'intérêt public d'atteinte de nature à caractériser une situation d'urgence ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner si la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC fait état de moyens propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse, les conclusions de sa requête doivent être rejetées, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la SOCIÉTÉ D'IMPORTATION LECLERC, au Premier ministre, ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.