COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 19/12/2017, 16LY01065, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-19
Numéro : 16LY01065
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : LETANG & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 25 mars 2016 et des mémoires enregistrés les 12 décembre 2016 et 25 janvier 2017, la société CSF, représentée par la SELARL Létang avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2016 par lequel le maire de la commune de Bellegarde-sur-Valserine a délivré à la SCI DF Développement Bellegarde un permis de construire un supermarché d'une surface de vente de 2 495 m² et un point de retrait "drive", en tant que ce permis tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la commune de Bellegarde-sur-Valserine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle justifie d'un intérêt à agir dès lors que le projet autorisé aura un impact significatif sur l'activité du supermarché qu'elle exploite sur le territoire de la commune, situé à quelques centaines de mètres ; - les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) n'ont pas été convoqués conformément aux dispositions du code de commerce ; - les membres de la CNAC ont irrégulièrement fondé leur avis sur des pièces nouvelles produites en dehors des délais fixés par l'article R. 752-25 du code de commerce et en méconnaissance du règlement intérieur de la CNAC ; compte tenu de la production de ces pièces en séance, elle a été privée de la possibilité de présenter des observations orales à l'appui de son recours ; - les avis ministériels ont été prononcés sur la base d'un dossier incomplet différent de celui soumis à la CNAC, si bien que ces avis doivent être regardés comme n'ayant pas été émis ; - le projet ne procède pas d'un aménagement raisonné du territoire ; en effet, d'une part, il n'est pas compatible avec les dispositions du document d'orientations générales (DOG) et du document d'aménagement commercial (DAC) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays bellegardien, qui prévoient la requalification des deux grandes surfaces existantes et ne participe pas à la reprise des commerces de proximité, d'autre part, il n'est pas compatible avec les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune prévoyant notamment une servitude de gel dans l'attente d'un projet urbain d'ensemble ; par ailleurs, le projet se situe à l'écart du centre ville dans un quartier résidentiel dont les voies de circulation sont étroites et les places de stationnement insuffisantes, où la demande demeure faible et où les commerces existants sont suffisants ; - l'avis de la CNAC est irrégulier en ce qu'il a été rendu en considération d'un critère relatif à la densité commerciale de la zone de chalandise qui ne fait plus partie des critères d'évaluation ; - le dossier est insuffisant pour apprécier l'impact du projet sur les flux de circulation, dès lors que les voies permettant la desserte du projet et la capacité du rond-point à la jonction des voies départementale D101F, D1508 et D1206, n'ont pas été analysées ; la voirie desservant le projet, en particulier pour les véhicules de livraison, n'est manifestement pas en mesure d'absorber les flux de véhicules liés à la réalisation du projet ; le projet est mal desservi par les transports collectifs ; il n'existe pas d'aménagement particulier pour assurer la desserte piétonne et cycliste ; - l'insertion paysagère du projet sur les berges du Rhône est insuffisante et va à l'encontre des OAP du PLU qui visent à faire du quartier de la Filature un véritable éco-quartier, encourageant la végétalisation et limitant le stationnement de surface ; - le projet aura des effets négatifs en matière de protection des consommateurs dès lors, d'une part, qu'il ne contribuera pas à la revitalisation du tissu commercial et n'a pas de caractère novateur et, d'autre part, qu'il n'a pas pris en compte la forte pollution des sols du terrain d'assiette et les prescriptions prévues par l'arrêté préfectoral du 19 novembre 2015 instituant des servitudes d'utilité publique ni le risque de crue. Par des mémoires, enregistrés le 25 juillet 2016 et le 11 janvier 2017, la SCI DF Développement Bellegarde, représentée par la SCP Courrech et associés et le cabinet Socojur, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société CSF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés. Par un mémoire enregistré le 9 décembre 2016, la commune de Bellegarde-sur-Valserine, représentée par la SELARL A... et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société CSF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requérante ne démontre pas qu'elle exploiterait un supermarché sur le territoire de la commune et n'établit donc pas avoir intérêt à agir contre le permis attaqué ; - le moyen tiré de l'incompatibilité avec les OAP du PLU est inopérant ; en tout état de cause, l'OAP concernant les secteurs Ua1 et Ua2 de la Filature, telle que modifiée le 29 septembre 2014, ne soumet plus le terrain d'assiette du projet à une servitude de gel ; - les autres moyens soulevés sont infondés. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 16 janvier 2017 par une ordonnance du 14 décembre 2016. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ; - le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour la commune de Bellegarde-sur-Valserine, ainsi que celles de Me B... pour la SCI DF Développement Bellegarde ; 1. Considérant que, par un arrêté du 26 janvier 2016, le maire de la commune de Bellegarde-sur-Valserine a délivré à la SCI DF Développement Bellegarde un permis de construire un supermarché sans enseigne d'une surface de vente de 2 495 m² et un point de retrait "drive" ; que la société CSF demande l'annulation de ce permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; Sur la légalité du permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale : En ce qui concerne la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. " ; 3. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la CNAC doivent comporter des mentions attestant de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations ; que, par ailleurs, la société CSF ne fait état d'aucun élément susceptible d'établir que la convocation aurait été irrégulière ou que les membres de la commission n'auraient pas reçu les documents nécessaires à leur mission ; que, dans ces conditions, le moyen doit être écarté ; En ce qui concerne la procédure devant la CNAC : 4. Considérant, d'une part, que la société CSF soutient que les membres de la CNAC n'ont pas reçu l'ensemble des pièces du demandeur dans les dix jours précédent la date de la réunion en violation de l'article R. 752-25 du code de commerce ; que, toutefois, cette disposition, qui ne concerne que la procédure organisée devant la commission départementale d'aménagement commercial pour les demandes de permis de construire portant sur un équipement commercial dont la surface est comprise entre 300 et 1 000 m², ne peut être utilement invoquée pout contester la régularité de la procédure devant la CNAC ; 5. Considérant, d'autre part qu'il ne saurait être déduit de l'avis de la CNAC précisant "qu'il ressort du dossier et de la présentation faite en séance par le porteur de projet et par le maire de Bellegarde-sur-Valserine que l'intégration urbaine du projet est satisfaisante", que des nouvelles pièces auraient été présentées en cours de séance et n'auraient pas permis aux membres de la commission nationale de disposer d'une période de réflexion suffisante pour se prononcer ; que la société requérante ne peut utilement se prévaloir, à cet égard, du délai de 5 jours prescrit par l'article 14 du règlement intérieur de la commission dès lors que ce règlement, qui a pour objet de faciliter l'organisation de ses délibérations de la commission, n'édicte pas des dispositions dont la méconnaissance entacherait d'illégalité ses avis ; qu'aucune disposition ni aucun principe n'impose à la CNAC, qui n'est ni une juridiction ni un tribunal au sens de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de procéder à une instruction contradictoire avant de rendre son avis ; qu'ainsi, la requérante ne peut utilement soutenir qu'elle aurait été privée, en violation du principe du contradictoire, de la possibilité de présenter, à l'appui de son recours, des observations orales, sur l'intégration urbaine du projet ; 6. Considérant, enfin, qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article R. 752-36 du code de commerce, dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 : " (...) Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la CNAC a sollicité l'avis des ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement ; qu'il résulte de ce qui vient d'être dit au point 5 ci-dessus que la société CSF n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que ces avis auraient été prononcés sur la base d'un dossier incomplet, différent de celui autorisé par la CNAC, de sorte qu'ils devraient être regardés comme n'ayant pas été émis ; En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation : 7. Considérant qu'en vertu de l'article R. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015, le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant une évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules ; que si la société requérante soutient que le dossier était incomplet, la SCI DF Développement a fourni un état des comptages sur les voies publiques pour lesquelles de telles mesures existent ; qu'elle a évalué les f1ux de véhicules générés par son projet à 900 véhicules par jour ; que la demande d'autorisation comportait ainsi les indications relatives à l'impact global du projet sur les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ; que le dossier comprenait en outre une description détaillée des dessertes routières existantes et d'une voie à créer pour absorber les flux de circulation générés par le projet ; que la CNAC a ainsi disposé d'une évaluation suffisante lui permettant d'apprécier les flux de circulation générés par le projet ; En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale du pays bellegardien : 8. Considérant qu'en vertu de l'article L. 752-6 du code de commerce, l'autorisation d'exploitation commerciale doit être compatible avec le document d'orientations générales (DOG) des schémas de cohérence territoriale (SCOT), devenu aujourd'hui le document d'orientation et d'objectifs (DOO) ; 9. Considérant qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les SCOT peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci, avec lesquels les autorisations délivrées par les commissions d'aménagement commercial doivent être compatibles en vertu de ce même article, doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; qu'en matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales, définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme ; que si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent ; 10. Considérant que le DOG du SCOT du pays bellegardien prévoit de privilégier la redynamisation du centre-ville " en favorisant la requalification des deux grandes surfaces existantes (...) ; / par l'accueil de nouvelles offres non encore présentes sur le périmètre urbain du centre ville. / Ce pôle de centralité pourra également accueillir des offres de surfaces moyennes (supérieures à 1 000 m²) dont les orientations ont été précisées dans le DAC. " ; que selon le document d'aménagement commercial (DAC) du SCOT : " L'attractivité et l'animation du centre-ville de Bellegarde doivent être renforcées en favorisant la reprise des commerces de proximité. Cette volonté est intégrée dans les programmes d'actions ambitieux de restructuration urbaine, d'aménagement paysager, d'accompagnement et d'animation commerciale " ; que si la société requérante soutient que le projet n'est pas compatible avec ces objectifs en ce qu'il ne participe pas à la requalification des deux grandes surfaces existantes, il résulte des propres écritures de la requérante que le supermarché à l'enseigne Leader Price implanté dans le quartier a fermé ses portes ; que l'avis de la CNAC relève, compte tenu de cette fermeture, que le centre-ville de Bellegarde ne compte plus qu'un seul hypermarché ; que le projet en litige, qui porte sur la création d'un supermarché d'une surface de vente de 2 495 m² devant s'implanter en centre-ville sur une friche industrielle, permettra de renforcer l'offre commerciale du centre-ville que le SCOT vise à redynamiser ; que, dans ces conditions, le projet autorisé n'apparaît pas incompatible avec les orientations du SCOT ; En ce qui concerne la compatibilité avec les OAP du PLU : 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code du commerce, dans sa rédaction applicable : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible (...) le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. " ; 12. Considérant que le projet n'est pas situé dans un territoire couvert par un plan local d'urbanisme intercommunal ; qu'il suit de là que ces dispositions ne sont pas applicables au projet en litige et que la société CSF ne peut utilement les invoquer pour contester la compatibilité du permis en litige en tant qu'il tient lieu d'autorisation commerciale avec les OAP du plan local d'urbanisme de la commune de Bellegarde-sur-Valserine ; En ce qui concerne l'appréciation du projet par la CNAC : 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " ; 14. Considérant que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; S'agissant du respect des objectifs en matière d'aménagement du territoire : 15. Considérant que le projet en litige doit s'implanter en centre-ville, à moins de 200 mètres de la rue de la République, axe routier central de la commune, sur une friche industrielle, dans le quartier en reconversion de la Filature ; que l'ensemble commercial s'insère convenablement dans son environnement ; que la circonstance qu'un supermarché à l'enseigne Leader Price implanté dans le quartier a fermé ses portes n'est pas de nature à établir que l'offre serait suffisante dans ce secteur où de nombreux logements ont été récemment construits ni que l'appréciation par la CNAC de la localisation du projet et son intégration urbaine serait erronée ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 12 ci-dessus, la société requérante ne peut, à cet égard, utilement se prévaloir des OAP du PLU de la commune ; 16. Considérant qu'en relevant que le projet n'est pas de nature à nuire à l'animation de la vie urbaine, celle-ci ne comptant qu'un seul hypermarché et aucun autre supermarché de taille équivalente à celle du projet, la CNAC a examiné la situation et les caractéristiques du projet comparée à l'offre commerciale existante, afin de déterminer s'il peut être de nature à compromettre la contribution des autres supermarchés du secteur à l'animation de la vie urbaine ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la CNAC ne peut être regardée comme ayant en réalité apprécié la densité commerciale des surfaces soumises à autorisation commerciale dans le secteur, qui ne figure plus au nombre des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; 17. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'accès au site se fera en empruntant la rue de la République, la rue Georges Marin et la rue de Savoie ; que les caractéristiques de ces voies et de la voie nouvellement créée, antérieurement à l'avis de la CNAC, reliant la rue Berlioz et la rue de Savoie permettront une desserte satisfaisante de l'ensemble commercial ; qu'aucun élément du dossier ne vient étayer l'étroitesse alléguée et l'insuffisante capacité des voies d'accès pour absorber le flux de 900 véhicules par jour généré par le projet ; que si celui-ci n'est pas directement desservi par les transports en commun, il sera facilement accessible, compte tenu de sa situation en centre-ville, par ces transports et par les modes doux que constituent la desserte piétonne et cycliste, nonobstant l'absence de voie spécifiquement réservée à cet usage ; que, dans ces conditions, l'appréciation par la CNAC des effets du projet en matière d'aménagement du territoire n'apparaît pas entachée d'une erreur d'appréciation ; S'agissant du respect des objectifs en matière de développement durable : 18. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, que le projet, qui consiste à réhabiliter une friche industrielle, ne permettrait pas une insertion satisfaisante sur les berges du Rhône, compte tenu de son bardage métallique et matricé, de l'engazonnement des places de stationnement et de sa toiture végétalisée ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 12 ci-dessus, la société requérante ne peut utilement se prévaloir des OAP du PLU de la commune ; que, dès lors, l'appréciation par la CNAC des effets du projet en matière de développement durable n'apparaît pas erronée ; S'agissant du respect des objectifs en matière de protection des consommateurs : 19. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit aux points 10 et 15 ci-dessus, le projet permettra de renforcer l'offre commerciale du centre-ville qui ne comporte qu'un hypermarché et contribuera ainsi, quand bien même il n'aurait aucun caractère novateur, à la revitalisation du tissu commercial, contrairement à ce que soutient la société requérante ; que le site d'implantation du projet sur une ancienne friche industrielle a fait l'objet de travaux de dépollution et d'un arrêté instituant des servitudes d'utilité publique autorisant les aménagements de type commercial ; que la requérante ne démontre, dans ces conditions, aucune atteinte à la sécurité des consommateurs ; que le risque de crue n'est pas davantage établi ; que, dès lors, l'appréciation par la CNAC des effets du projet en matière de protection des consommateurs n'apparaît pas à cet égard erronée ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bellegarde-sur-Valserine, que la société CSF n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale délivré par le maire de cette commune à la SCI DF Développement Bellegarde le 26 janvier 2016 ; Sur les frais d'instance : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la société CSF demande sur leur fondement soit mise à la charge la commune de Bellegarde-sur-Valserine, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions de mettre à la charge de la société CSF le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Bellegarde-sur-Valserine, d'une part, et à la SCI DF Développement Bellegarde, d'autre part ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société CSF est rejetée. Article 2 : La société CSF versera une somme de 2 000 euros à la commune de Bellegarde-sur-Valserine, d'une part, et à la SCI DF Développement Bellegarde, d'autre part, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société CSF, à la commune de Bellegarde-sur-Valserine et à la SCI DF Développement. Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 28 novembre 2017 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 décembre 2017. 2 N° 16LY01065 mg