CAA de MARSEILLE, 8ème chambre, 08/12/2020, 19MA05604, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 8ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-12-08
Numéro : 19MA05604
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : CLL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) les marchés méditerranéens a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté n° 2017-06 du 27 février 2017 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré cessibles, au bénéfice de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée, les immeubles nécessaires aux travaux de réalisation de la zone d'aménagement concerté littorale sur le territoire de la commune de Marseille. Par un jugement n° 1709342 du 18 octobre 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 décembre 2019, le 8 juin 2020 et le 26 octobre 2020, la SCI les marchés méditerranéens, représentée par Me E..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 octobre 2019 ; 2°) d'annuler cet arrêté du 27 février 2017 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué ne porte pas les signatures requises à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - le jugement ne répond pas de façon suffisamment motivée au moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête ; - l'arrêté attaqué est entaché de l'incompétence de son auteur ; - l'arrêté préfectoral déclarant l'opération d'utilité publique est illégal en raison de l'incomplétude du dossier d'enquête, qui ne comportait pas le bilan de la concertation définie à l'article L. 121-16 du code de l'environnement, ainsi que de l'imprécision de nombreux documents ; - de façon générale, l'étude d'impact comporte de nombreuses contradictions et repose sur des études trop anciennes ; - l'étude d'impact est insuffisante dans l'exposé de l'état initial du site et des effets du projet sur l'environnement, s'agissant notamment du paysage, du cadre de vie et de la circulation urbaine ; elle ne procède pas à l'appréciation des impacts de l'opération d'aménagement dans son ensemble ; en ce qui concerne la qualité de l'air, l'examen de la compatibilité du projet avec le schéma régional climat air énergie est insuffisante ; - l'avis émis en qualité d'autorité environnementale par la DREAL est irrégulier en ce qu'il a été rendu dans des conditions qui ne répondent pas aux exigences issues de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 ; - en méconnaissance de l'article R. 123-10 du code de l'environnement, les horaires fixés pour la consultation du dossier et les permanences n'ont pas permis la participation de la plus grande partie de la population ; - les formalités de publication et d'affichage de l'avis d'enquête prévues par l'article R. 123-11 du code de l'environnement n'ont pas été respectées ; - l'arrêté déclaratif d'utilité publique méconnaît le principe de prévention posé à l'article L. 110 du code de l'environnement et les dispositions du IV de l'article L. 122-1 du code de l'environnement dès lors qu'il ne mentionne aucune mesure destinée à éviter, réduire ou compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ; - l'arrêté déclaratif d'utilité publique méconnaît le principe de précaution posé à l'article L. 110-1 du code de l'environnement eu égard au risque de pollution atmosphérique ; - le projet déclaré d'utilité publique est incompatible avec certains emplacements réservés et certaines dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Marseille ; - l'expropriation contestée n'est pas nécessaire à la réalisation du projet ; - cette expropriation est contraire au principe d'égalité de traitement. Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 juin 2020 et le 27 octobre 2020, l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée, représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SCI les marchés méditerranéens au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la SCI les marchés méditerranéens ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle s'en rapporte aux écritures présentées par l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée devant la Cour et à celles présentées par le préfet des Bouches-du-Rhône devant le tribunal administratif de Marseille. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ; - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le décret n° 2009-235 du 27 février 2009 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. G..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me C..., substituant Me E..., représentant la SCI les marchés méditerranéens, et de Me A..., substituant Me F..., représentant l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée. Une note en délibéré présentée pour l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée a été enregistrée le 4 novembre 2020. Une note en délibéré présentée pour la SCI les marchés méditerranéens a été enregistrée le 26 novembre 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par son arrêté n° 2017-05 du 27 février 2017, le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique les travaux de réalisation de la zone d'aménagement concerté littorale sur le territoire de la commune de Marseille. Par son arrêté n° 2017-06 du même jour, le préfet a déclaré cessibles, au bénéfice de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée, les immeubles nécessaires à cette opération. La SCI les marchés méditerranéens fait appel du jugement du 18 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2017-06, en tant qu'il déclare cessibles, au profit de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée, les parcelles cadastrées section 901 A, n° 95 et n° 98 dont elle est propriétaire au 130 chemin de la Madrague-Ville et dont la superficie est, respectivement, de 4876 m2 et 201 m2. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des pièces du dossier que, conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, le jugement attaqué a été signé par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à la SCI les marchés méditerranéens ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement. 3. Pour écarter le moyen tiré de ce que le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet en ce qu'il ne comportait pas le bilan de la concertation définie à l'article L. 121-16 du code de l'environnement, le tribunal administratif de Marseille a affirmé dans son jugement que ce document figurait bien au dossier. Quand bien même la SCI les marchés méditerranéens avait fait valoir, dans son mémoire enregistré le 21 novembre 2018, que la composition du dossier récapitulée sur le site internet de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée ne mentionnait pas ce document, le tribunal administratif n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties et notamment à celui-ci. Il n'a, en conséquence, pas omis de répondre au moyen invoqué. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les vices propres de l'arrêté de cessibilité : 4. Aux termes de l'article L. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l'expropriation est nécessaire à la réalisation de l'opération d'utilité publique. Elle en établit la liste, si celle-ci ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique. ". Aux termes de l'article R. 132-1 du même code : " Au vu du procès-verbal prévu à l'article R. 131-9 et des documents qui y sont annexés, le préfet du département où sont situées les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire les déclare cessibles, par arrêté. ". 5. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué, qui déclare cessibles les immeubles nécessaires aux travaux de réalisation de la zone d'aménagement concerté littorale, a été signé par M. D... B..., préfet des Bouches-du-Rhône. Il résulte des dispositions combinées du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique citées au point 4 que le préfet était l'autorité compétente pour signer cet arrêté. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché de l'incompétence de son auteur doit être écarté. En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté déclaratif d'utilité publique : S'agissant de la composition du dossier d'enquête : 6. Il ressort, notamment, du rapport établi par la commission d'enquête que celle-ci a constaté la présence, au dossier soumis à l'enquête publique, du bilan de la concertation définie à l'article L. 121-16 du code de l'environnement qui devait y figurer en vertu du 5° de l'article R. 123-8 du même code de l'environnement. En outre, si le programme général des travaux n'indiquait pas les travaux envisagés, le programme des constructions figurait dans l'étude d'impact. Le moyen tiré de l'incomplétude du dossier manque donc en fait. S'agissant de la régularité de l'enquête : 7. Aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'environnement : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets, plans ou programmes d'importance nationale, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet. (...) Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) L'avis d'enquête est également publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête, lorsque celle-ci dispose d'un site. / III. En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ". 8. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 9. En premier lieu, par arrêté du 4 mai 2016, le préfet des Bouches-du-Rhône a prescrit l'ouverture d'une enquête publique unique du 8 juin 2016 au 8 juillet 2016 inclus, fixé le siège de l'enquête en mairie de Marseille et indiqué que le dossier pourrait y être consulté et les observations du public consignées du lundi au vendredi de 9 h 00 à 12 h 00 et de 13 h 30 à 16 h 30. Il a rappelé que le dossier était également consultable sur le site Internet d'Euroméditerranée. Il a mentionné que la commission d'enquête tiendrait des permanences d'une demi-journée les 8 juin 2016, 15 juin 2016, 23 juin 2016, 28 juin 2016 et 8 juillet 2016. La désignation d'un seul lieu d'enquête était adaptée à la superficie couverte par le projet, même si ses caractéristiques étaient de nature à entraîner des changements profonds dans l'aménagement du territoire concerné. Les dispositions de l'article R. 123-10 du code de l'environnement n'imposent pas que les jours et horaires de consultation comprennent des heures en soirée ou des demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés mais ouvrent seulement à l'autorité chargée de l'organisation de l'enquête la faculté de le prévoir. Alors que le dossier était par ailleurs consultable sur Internet, il ne ressort pas des pièces du dossier que la faible participation du public soit due au fait que les personnes intéressées aient été empêchées de présenter leurs observations. Par suite, l'organisation de l'enquête publique ne peut être considérée comme irrégulière au regard des dispositions de l'article R. 123-10 du code de l'environnement. 10. En second lieu, l'arrêté du 4 mai 2016 prescrivant l'ouverture de l'enquête a prévu l'affichage de l'avis mentionné à l'article R. 123-11 du code de l'environnement quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci d'une part, en mairie de Marseille et éventuellement par tous autres procédés en usage dans cette commune, d'autre part, sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Il a aussi décidé qu'un avis serait publié dans deux journaux habilités à publier les annonces légales dans le département. 11. Alors même que la ZAC Littorale constitue une opération d'intérêt national au sens de l'article R. 490-5 du code de l'urbanisme, ce projet ne peut être regardé comme étant d'importance nationale au sens de l'article R. 123-11 du code de l'environnement. Ainsi, l'insertion d'un avis dans deux journaux à diffusion nationale n'était pas requise en l'espèce. 12. Il est constant que l'avis d'enquête a été affiché en mairie centrale de Marseille du 14 mai 2016 au 8 juillet 2016 dans les locaux de la délégation générale de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'habitat et, du 14 juin 2016 au 8 juillet 2016, à la porte de la mairie centrale ainsi que dans les mairies des 15ème et du 16ème arrondissements. En outre, cet avis a été affiché 38 fois sur les lieux à partir du 7 juin 2016, 14 affiches étant restées en place à la date du 27 juin 2016. Si ce sont surtout les propriétaires ayant reçu notification de l'avis d'enquête parcellaire qui ont participé à l'enquête d'utilité publique, il ne ressort pas des pièces du dossier que le non-respect des délais prescrits par l'article R. 123-11 du code de l'environnement pour l'affichage des avis d'enquête n'ait pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou ait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. S'agissant de l'avis émis par l'autorité environnementale : 13. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou au cas par cas. (...) ". L'article L. 122-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition des articles 2 et 6 de cette directive, dispose, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que : " I. - Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. (...) / III. - Dans le cas d'un projet relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. (...). / IV.- La décision de l'autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public (...) ". En vertu du III de l'article R. 122-6 du même code, dans sa version issue du décret du 29 décembre 2011 portant réforme des études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagement, applicable au litige, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1, lorsqu'elle n'est ni le ministre chargé de l'environnement, dans les cas prévus au I de cet article, ni la formation compétente du Conseil général de l'environnement et du développement durable, dans les cas prévus au II de ce même article, est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé. 14. L'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 a pour objet de garantir qu'une autorité compétente et objective en matière d'environnement soit en mesure de rendre un avis sur l'évaluation environnementale des projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l'interprétation de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, il résulte clairement des dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce que l'entité administrative concernée dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée en donnant un avis objectif sur le projet concerné. 15. Lorsque le préfet de région est l'autorité compétente pour autoriser le projet, en particulier lorsqu'il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région, ou dans les cas où il est en charge de l'élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, si la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, définie par le décret du 2 octobre 2015 relatif au Conseil général de l'environnement et du développement durable et les articles R. 122-21 et R. 122-25 du code de l'environnement, peut être regardée comme disposant, à son égard, d'une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental dans des conditions répondant aux exigences résultant de la directive, il n'en va pas de même des services placés sous son autorité hiérarchique, comme en particulier la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). 16. Il ressort des pièces du dossier qu'en application des dispositions du III de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement, le directeur régional adjoint de l'environnement, de l'aménagement et du logement, a émis, le 26 mai 2015, en tant qu'autorité environnementale, par délégation du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'azur, l'avis prévu à l'article L. 122-1 du même code concernant le projet litigieux déclaré d'utilité publique. Cet avis a été instruit et élaboré par la DREAL Provence-Alpes-Côte d'azur, placée sous l'autorité de ce préfet. Par ailleurs, le projet étant exclusivement situé sur le territoire du département des Bouches-du-Rhône, la déclaration d'utilité publique en cause a été arrêtée, en application du I de l'article R. 121-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, par le préfet de ce département qui est également, en application de l'article 7 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'azur. Il est constant qu'aucune mesure propre à assurer une séparation fonctionnelle au sein de la DREAL n'a été prise pour assurer que l'entité administrative ayant préparé l'avis ait disposé d'une autonomie réelle afin de pouvoir donner un avis objectif sur le projet concerné. Par suite, l'avis prévu à l'article L. 122-1 du code de l'environnement, qui n'émane pas d'une entité interne disposant d'une autonomie réelle à l'égard de l'auteur de la décision attaquée, n'a pas été émis dans des conditions répondant aux objectifs de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011. Dès lors, la procédure administrative préalable à l'adoption de l'arrêté déclarant d'utilité publique les travaux de réalisation de la zone d'aménagement concerté littorale a été entachée d'irrégularité. 17. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 18. Au cas d'espèce, pour apprécier si l'irrégularité qui entache l'avis émis par le directeur régional adjoint de l'environnement, de l'aménagement et du logement, en tant qu'autorité environnementale, a été susceptible soit d'exercer une influence sur le sens de l'arrêté déclaratif d'utilité publique, soit de priver les personnes intéressées public d'une garantie, dans le cadre de l'enquête d'utilité publique, il convient de déterminer dans quelle mesure son absence d'autonomie réelle a eu une incidence sur la teneur de l'avis ainsi émis. Dès lors, il y a lieu, avant de statuer sur la présente requête, d'ordonner un supplément d'instruction tendant à la production par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, d'un avis établi par une autorité environnementale qui dispose effectivement d'une autonomie fonctionnelle, soit la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable. Un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt lui sera imparti pour l'exécution de cette mesure. D É C I D E : Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions de la requête de la SCI les marchés méditerranéens, il sera procédé à un supplément d'instruction tendant à la production, par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, de l'avis mentionné dans les motifs du présent arrêt. Article 2 : Cet avis devra parvenir au greffe de la Cour dans le délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt.Article 3 : Tous droits et moyens sur lesquels il n'est pas statué dans la présente décision sont réservés jusqu'à ce qu'il y soit statué en fin d'instance.Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière les marchés méditerranéens, à l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. Délibéré après l'audience du 3 novembre 2020, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. G..., président assesseur, - M. Ury, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2020.N° 19MA05604 2