Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 27/12/2021, 450083
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-27
Numéro : 450083
Rapporteur : Mme Pearl Nguyên Duy
Commissaire du gouvernement : Mme Cécile Barrois de Sarigny

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 450083, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 12 mars, 10 septembre et 25 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Canal Plus demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 28 de l'ordonnance n° 2020-1642 du 21 décembre 2020 ou, à titre subsidiaire, l'ordonnance dans son ensemble ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 450644, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 12 mars, 10 septembre et 25 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Canal Plus demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 1er du décret n° 2021-73 du 26 janvier 2021 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la directive 2010/13/UE du 10 mars 2010 ; - la directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 ; - la directive (UE) 2018/1808 du 14 novembre 2018 ; - le code du cinéma et de l'image animée ; - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-1642 du 21 décembre 2020 ; - le décret n° 2021-793 du 22 juin 2021 ; - l'arrêté du 25 janvier 2019 portant extension de l'accord pour le réaménagement de la chronologie des médias du 6 septembre 2018 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Pearl Nguyên Duy, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Cécile Barrois de Sarigny, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : Sur le cadre juridique du litige : 1. En premier lieu, aux termes du 2 de l'article 13 de la directive 2010/13/UE du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, dans sa rédaction issue de la directive du 14 novembre 2018 l'ayant modifiée : " Lorsque les États membres exigent que les fournisseurs de services de médias relevant de leur compétence contribuent financièrement à la production d'oeuvres européennes, notamment par l'investissement direct dans des contenus et par la contribution à des fonds nationaux, ils peuvent également exiger que les fournisseurs de services de médias qui ciblent des publics sur leur territoire mais sont établis dans d'autres États membres soient également soumis à ces contributions financières, qui doivent être proportionnées et non discriminatoires ". En application de la faculté ainsi laissée à chaque Etat-membre de soumettre à une contribution financière les fournisseurs de services de médias établis dans d'autres Etats-membres, la loi du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, des dispositions permettant de soumettre les éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande par abonnement établis à l'étranger à la contribution financière au développement de la production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles, européennes ou d'expression originale française, mentionnée au 6° de l'article 33 et au 3° de l'article 33-2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. 2. Sur le fondement de cette habilitation législative, l'ordonnance du 21 décembre 2020 portant transposition de la directive (UE) 2018/1808 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, compte tenu de l'évolution des réalités du marché, et modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le code du cinéma et de l'image animée, ainsi que les délais relatifs à l'exploitation des œuvres cinématographiques a introduit à l'article 43-7 de la loi du 30 septembre 1986 un II aux termes duquel : " Lorsqu'ils ne sont pas établis en France et qu'ils ne relèvent pas de la compétence de la France au sens de l'article 43-2, les éditeurs de services de télévision et de médias audiovisuels à la demande qui visent le territoire français sont soumis sur la base de leur activité en France à la contribution mentionnée au 6° de l'article 33 ou au 3° de l'article 33-2, dans des conditions non discriminatoires et proportionnées par rapport à celles applicables aux services établis en France ou qui relèvent de la compétence de la France ". Le décret du 22 juin 2021 relatif aux services de médias audiovisuels à la demande a fixé le montant de cette contribution à 25 % du chiffre d'affaires des services concernés lorsqu'ils proposent annuellement au moins une œuvre cinématographique de longue durée dans un délai inférieur à douze mois après sa sortie en salles en France et à 20 % de leur chiffre d'affaires dans les autres cas. 3. En deuxième lieu, il résulte des dispositions des articles L. 232-1 à L. 234-1 du code du cinéma et de l'image animée - qui figurent dans le titre III " Chronologie de l'exploitation des œuvres cinématographiques " du livre II " Professions et activités " de ce code - que les délais à partir desquels un éditeur de services de médias audiovisuels à la demande ou un éditeur de services de télévision peut diffuser une œuvre cinématographique après sa sortie en salles sont fixés, soit par le contrat d'acquisition des droits, soit par un accord professionnel signé par des organisations syndicales représentatives qui peut être rendu obligatoire à l'ensemble des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande et des éditeurs de services de télévision, pour une durée maximale de trois ans, par arrêté du ministre compétent. Sur ce fondement, un accord professionnel conclu le 6 septembre 2018 entre des organisations représentatives a été rendu obligatoire, ainsi que son avenant du 21 décembre 2018, jusqu'au 10 février 2022, par un arrêté du ministre de la culture du 25 janvier 2019. Ces stipulations ainsi rendues obligatoires fixent ce qu'il est convenu d'appeler la " chronologie des médias ". 4. Enfin, l'article 36 de la loi du 3 décembre 2020 mentionnée ci-dessus a habilité le Gouvernement à préciser par ordonnance : " les conditions dans lesquelles peuvent être définis par décret en Conseil d'Etat, à défaut d'accord professionnel rendu obligatoire dans les conditions prévues à l'article L. 234-1 du code du cinéma et de l'image animée, dans un délai déterminé par décret et qui ne peut être supérieur à six mois à compter de la publication de l'ordonnance prise sur le fondement du présent g et jusqu'à l'entrée en vigueur d'un tel accord, les délais aux termes desquels une œuvre cinématographique peut être mise à la disposition du public par un éditeur de services de médias audiovisuels à la demande ou diffusée par un éditeur de services de télévision ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par leurs travaux préparatoires, qu'elles ont pour objet de susciter la négociation d'un nouvel accord professionnel se substituant à l'accord du 6 septembre 2018, afin de permettre aux services de médias audiovisuels désormais assujettis à la contribution financière mentionnée au point 2 d'obtenir, à la suite de cette négociation, un meilleur positionnement dans la " chronologie des médias ". 5. Pris sur le fondement de cette dernière habilitation, le I de l'article 28 de l'ordonnance du 21 décembre 2020, dispose ainsi que : " Les organisations professionnelles et les éditeurs de services mentionnés à l'article L. 234-1 du code du cinéma et de l'image animée concluent un nouvel accord professionnel sur les délais applicables aux différents modes d'exploitation des œuvres cinématographiques prévus aux articles L. 232-1 et L. 233-1 de ce code. / A défaut d'un nouvel accord rendu obligatoire dans un délai, fixé par décret, qui ne peut être supérieur à six mois à compter de la publication de la présente ordonnance, les délais au terme desquels une œuvre cinématographique peut être mise à la disposition du public par un éditeur de services de médias audiovisuels à la demande ou diffusé par un éditeur de services de télévision sont fixés par décret en Conseil d'Etat. / Ces délais s'appliquent jusqu'à l'entrée en vigueur d'un accord professionnel rendu obligatoire (...) ". Pour l'application de ces dispositions, l'article 1er du décret du 26 janvier 2021 fixant le délai prévu à l'article 28 de l'ordonnance n° 2020-1642 du 21 décembre 2020 pour la conclusion d'un nouvel accord rendu obligatoire portant sur les délais applicables aux différents modes d'exploitation des œuvres cinématographiques dispose que : " Le délai prévu au deuxième alinéa du I de l'article 28 de l'ordonnance du 21 décembre 2020 susvisée expire le 31 mars 2021 ". 6. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, la société Canal Plus demande l'annulation, d'une part, de l'article 28 de l'ordonnance du 28 novembre 2020 et, d'autre part, de l'article 1er du décret du 26 janvier 2021. Sur la légalité des dispositions attaquées : En ce qui concerne la légalité externe : 7. En premier lieu, en application de l'article 5 de la directive 2015/1535/UE du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, tout Etat-membre qui souhaite adopter une nouvelle règle technique au sens de cette directive ou modifier une règle technique existante doit, sauf s'il s'agit d'une simple transposition intégrale d'une norme internationale ou européenne, en informer la Commission européenne. Constitue notamment une règle technique au sens de cette directive, selon les termes du f) du 1 de son article premier, " la prestation de services, l'établissement d'un opérateur de services ou l'utilisation dans un Etat membre ou dans une partie importante de cet Etat, de même que, sous réserve de celles visées à l'article 7, les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l'importation, la commercialisation ou l'utilisation d'un produit ou interdisant de fournir ou d'utiliser un service ou de s'établir comme prestataire de services ". 8. Ni les dispositions de l'ordonnance ni celles du décret attaqué ne comportent de règle technique au sens des dispositions de la directive du 9 septembre 2015, y compris au sens du f) du 1 de l'article 1er cité ci-dessus. Le moyen tiré de ce qu'elles auraient dû faire l'objet d'une information préalable de la Commission européenne doit, par suite, être écarté. 9. En second lieu, les dispositions attaquées n'ayant pas, contrairement à ce que soutient la requérante, pour effet de conférer une compétence exclusive au pouvoir réglementaire pour fixer la " chronologie des médias ", le moyen tiré de ce que, pour ce motif, elles auraient dû être préalablement soumises à l'Autorité de la concurrence, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 10. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il résulte des dispositions de l'article 36 de la loi du 3 décembre 2020, éclairées par ses travaux préparatoires, que le législateur a entendu habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des dispositions ayant seulement pour but de susciter une nouvelle négociation d'un accord portant sur la " chronologie des médias ". Par suite, si les dispositions litigieuses de l'article 28 de l'ordonnance du 21 décembre 2020 permettent au Gouvernement de fixer par décret en Conseil d'Etat une nouvelle " chronologie des médias " à partir d'une date fixée par décret, sous réserve qu'aucun nouvel accord professionnel n'ait été rendu obligatoire à cette date, elles doivent être regardées comme ne comportant, en revanche, aucune obligation pour le Gouvernement de fixer par décret en Conseil d'Etat une nouvelle " chronologie des médias " si aucun nouvel accord professionnel n'est signé et rendu obligatoire à cette même date. 11. Il ressort des pièces du dossier qu'aucun nouvel accord professionnel n'était signé ni, par suite, rendu obligatoire le 1er avril 2021, à l'expiration du délai prévu par l'article 1er du décret litigieux du 26 janvier 2021. Les stipulations de l'accord du 6 septembre 2018 sont ainsi demeurées applicables à l'ensemble des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande et des éditeurs de services de télévision. En vertu de l'arrêté du ministre de la culture du 25 janvier 2019 qui les a rendues obligatoires pour une période de trois ans, elles le demeureront jusqu'au 10 février 2022, sauf à ce que, d'ici là, un nouvel accord professionnel fixant la " chronologie des médias " entre en vigueur et soit rendu obligatoire dans les conditions prévues à l'article L. 234-1 du code du cinéma et de l'image animée, ou que, en l'absence d'un tel nouvel accord, une nouvelle " chronologie des médias " soit rendue opposable avant cette date, par un décret en Conseil d'Etat pris sur le fondement de l'article 28 de l'ordonnance du 28 novembre 2020. 12. Il résulte de ce qui précède que les dispositions attaquées non seulement sont sans effet sur le contenu de la " chronologie des médias ", tel que le fixent les stipulations de l'accord du 6 septembre 2018 ou tel que pourrait le fixer un nouvel accord ou un texte réglementaire s'y substituant, mais ne déterminent, par elles-mêmes, aucune date ni aucun terme au-delà duquel l'actuelle " chronologie des médias " devrait nécessairement se voir substituer d'autres dispositions. Par suite, les moyens tirés de ce qu'elles méconnaîtraient le principe de non-discrimination et les règles de concurrence, faute de prendre en compte les différences de situation existant entre les éditeurs de services français et les plateformes étrangères, ou violeraient le principe de sécurité juridique, faute de prévoir des mesures transitoires et de laisser aux parties un délai suffisant pour négocier, sont inopérants. Pour les mêmes raisons, la société requérante ne saurait utilement soutenir que les dispositions litigieuses portent atteinte à son droit d'exploiter les œuvres dont elle a acquis les droits, ni à d'autres situations juridiquement acquises. 13. De même, les dispositions attaquées n'ayant, ainsi qu'il a été dit et contrairement à ce que soutient la société requérante, pour effet ni de résilier l'accord du 6 septembre 2018 ou de priver ses stipulations de leur caractère obligatoire avant leur terme, ni d'imposer par elles-mêmes la conduite de négociations entre partenaires professionnels en vue d'établir une nouvelle " chronologie des médias " qui se substituerait à celle actuellement en vigueur, la société requérante ne saurait utilement soutenir qu'elles portent atteinte à la liberté contractuelle ou à la liberté d'entreprendre. Pour les mêmes raisons, ces dispositions sont sans incidence sur l'espérance légitime dont se prévaut la société requérante de voir se poursuivre des contrats de diffusion d'œuvres cinématographiques. Le moyen tiré de ce qu'elles méconnaîtraient, pour ce motif, les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est, par suite, inopérant. 14. Enfin, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne résulte pas de l'article 8 de la directive du 10 mars 2010, déjà mentionnée ci-dessus, aux termes duquel : " Les États membres veillent à ce que les fournisseurs de services de médias qui relèvent de leur compétence ne transmettent pas d'oeuvres cinématographiques en dehors des délais convenus avec les ayants droit ", que les délais d'exploitation des œuvres cinématographiques ne pourraient être fixés que par la voie d'accords conclus entre organismes professionnels. Par suite, alors au surplus que l'article 28 de l'ordonnance attaquée ne prévoit l'intervention d'un texte réglementaire qu'en cas d'absence d'accord professionnel, le moyen tiré de ce qu'il aurait, en permettant que la " chronologie des médias " soit fixée par voie réglementaire, méconnu l'article 8 de la directive du 10 mars 2010, ne peut qu'être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Canal Plus n'est pas fondée à demander l'annulation des actes qu'elle attaque. Ses requêtes doivent par suite être rejetées, y compris, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la société Canal Plus sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Canal Plus et à la ministre de la culture. Copie en sera adressée au Premier ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 29 novembre 2021 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. A... F..., M. Fabien Raynaud, présidents de chambre ; M. J... B..., Mme E... I..., M. D... H..., M. Cyril Roger-Lacan, conseillers d'Etat ; M. François Charmont, maître des requêtes et Mme Pearl Nguyên Duy, maître des requêtes-rapporteure. Rendu le 27 décembre 2021. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé La rapporteure : Signé : Mme Pearl Nguyên Duy Le secrétaire : Signé : M. C... G...