Cour de discipline budgétaire et financière, du 26 mai 1987, publié au recueil Lebon
Juridiction : Cour de discipline budgétaire et financière
Date de la décision : 1987-05-26
Président : M. Chandernagor
Rapporteur : M. Capdeboscq

Vu la décision du 25 janvier 1980, enregistrée au Parquet le même jour, par laquelle la Cour des comptes a saisi la Cour de discipline budgétaire et financière d'irrégularités constatées dans l'utilisation de crédits du budget du ministère de l'Industrie au titre de conventions signées avec le Bureau de recherches géologiques et minières B.R.G.M. , et nommément déféré M. Jean-Pierre A..., ingénieur en chef des mines, adjoint au directeur général de l'énergie et des matières premières ; Considérant qu'à l'époque des faits, M. X..., ingénieur en chef des mines, chef du service de la géologie, des métaux et des matériaux de construction G 3M , de la direction de la technologie, de l'environnement industriel et des mines du ministère de l'industrie dont le décret n° 75-550 du 1er juillet 1975 a modifié le nom en direction des mines , puis nommé par décret du 18 novembre 1975 directeur général du Bureau de recherches géologiques et minières B.R.G.M. , M. Y..., ingénieur en chef du génie maritime, placé le 1er octobre 1974 en position de détachement auprès du ministère de l'Industrie, M. Z..., inspecteur des finances, nommé par arrêtés des 30 mai 1974 et 8 septembre 1976 directeur du cabinet du ministre de l'Industrie, puis du cabinet du ministre de l'industrie et de la recherche et M. A..., ingénieur en chef des mines, adjoint au chef du servie G 3M, puis chef de ce service jusqu'en avril 1980, étaient, en leur qualité de fonctionnaires ou agent militaire de l'Etat, de personne appartenant au cabinet d'un membre du Gouvernement, ou d'agent d'un organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes, justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l'article 1er de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que le décret n° 75-290 du 23 avril 1975 instituant un délégué aux économies de matières premières prévoyait que le secrétariat permanent du délégué serait assuré par la direction de la technologie, de l'environnement industriel et des mines ; que par conventions n° 291.789 du 15 décembre 1975 et n° 292.140 du 30 septembre 1976, imputées, la première, sur le chapitre 54-92 "actions de politique industrielle", la deuxième, sur le chapitre 52-11 "approvisionnements et ressources du sous-sol", du budget de l'Industrie et de la recherche, et visées par le contrôleur financier près le ministère de l'industrie et de la recherche respectivement le 2 décembre 1975 et le 20 août 1976, il a été demandé au B.R.G.M. d'apporter son concours au ministère pour la mise en oeuvre des actions à entreprendre dans le domaine des économies de matières premières non énergétiques, et notamment d'assurer la réalisation d'enquêtes, l'exécution d'études et le concours de personnel consultant, y compris la fourniture des locaux et autres moyens matériels nécessaires, notamment de secrétariat ; qu'au titre de ces conventions, le ministère de l'industrie et de la recherche a remboursé au B.R.G.M. des dépenses s'élevant respectivement à 649.116,99 F pour la première et à 1.480.000 F pour la deuxième ; que le poste de dépenses le plus important, qui est celui des frais de personnel et de consultants, à savoir 245.020,45 F pour la convention n° 291.789 et 507.441,21 F pour la convention n° 292.140, recouvrait en particulier la rémunération d'un agent du B.R.G.M mis à la disposition de la mission pour les économies de matières premières, en l'absence de poste budgétaire, des honoraires versés à des consultants parmi lesquels figurait le délégué aux économies de matières premières nommé par décret du 23 avril 1975 et des frais de déplacement dont une indemnité forfaitaire mensuelle de 1.300 F versée à l'agent du B.R.G.M. déjà mentionné ; que le poste de la fourniture de locaux et de moyens matériels, à savoir 199.234,34 F pour la convention n° 291.789 et 268.771,72 F pour la convention n° 292.140, comprenait en particulier le remboursement des loyers et charges de bureaux situés ..., pris en sous-location en mai 1975 par l'intermédiaire de l'Union nationale des producteurs de granulats, ce qui a permis au ministère de l'industrie et de la recherche et au B.R.G.M. de se soustraire à tous les agréments et consultations auxquels sont soumises les opérations immobilières de cette nature effectuées par l'Etat ou par des organismes publics, aux termes de l'article R3 du code du domaine de l'Etat relatif à l'avis du service des domaines, des articles R10 et R20 du même code concernant l'avis de la commission régionale des opérations immobilières et de l'architecture, des articles 1er, 2 et 5 du décret n° 67-944 du 24 octobre 1967 relatif à l'agrément du comité de décentralisation ; que des crédits d'équipement ouverts au titre V du budget de l'Etat ont ainsi été utilisés pour le paiement de dépenses de fonctionnement d'un service du ministère de l'industrie, contrairement à la règle de la spécialité des crédits budgétaires ; qu'en outre, les dépenses engagées au titre des deux conventions l'ont été pour partie avant que les projets desdites conventions aient été soumis au visa du contrôleur financier, contrairement à l'article 5, premier alinéa, de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ; Considérant que par conventions n° 292.680 du 2 août 1977 et n° 293.312 du 24 mars 1978, imputées sur le chapitre 62-12, "subventions d'équipement dans le domaine de l'approvisionnement et des matières premières", du budget de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, et visées respectivement le 2 août 1977 et le 14 mars 1978, il a été demandé au B.R.G.M. d'apporter son assistance technique à la réalisation d'une politique de recyclage, de substitution et d'économie de matières premières minérales, notamment par des aides à des organismes sectoriels chargés de promouvoir les économies de matières premières minérales et le recyclage dans les diverses branches industrielles et en apportant tous les moyens en personnel et matériel nécessaires à l'accomplissement des tâches définies par la convention ; qu'en contrepartie, le ministère accordait au B.R.G.M. des subventions de 7.860.000 F et 15.269.000 F ; que les paiements effectués jusqu'à la fin de 1978 au titre des deux conventions se sont élevés à 5.239.937,84 F et 2.294.400 F respectivement ; qu'ont été facturés notamment par le B.R.G.M. des frais de fonctionnement du service du délégué aux économies de matières premières atteignant 1.351.314,83 F pour 1977 et 1.467.950,21 F pour 1978, qui n'avaient pas été prévus dans les annexes financières jointes aux conventions, mais qui avaient fait l'objet d'une lettre du 30 août 1977 du service G 3 M au B.R.G.M. et d'une réponse du 28 février 1978 du B.R.G.M. ; que ces frais comprenaient en particulier des dépenses de personnel et de consultants analogues aux dépenses précédemment imputées sur les conventions n° 291.789 et n° 292.140, dont la rémunération de 4.400 F par mois versée à l'ancien délégué aux économies de matières premières jusqu'au 31 mars 1978 et des frais de loyers et charges locatives afférents aux bureaux sis ..., puis à d'autres bureaux sis ..., pris à bail le 30 juin 1978 par l'intermédiaire de la société d'études, de recherches et d'exploitation minières, filiale du B.R.G.M., sans qu'aient été consultés le service des domaines, la commission régionale des opérations immobilières et de l'architecture et le comité de décentralisation ; qu'ont été également imputées sur les conventions n° 292.680 et 293.312, au titre d'une "affectation G 3 M" de 155.000 F demandée par le chef du service de la géologie, des minerais, des métaux et des matériaux de construction et entérinée par le B.R.G.M. dans la lettre précitée du 28 février 1978, diverses dépenses, d'un montant de 111.983,45 F, n'entrant pas dans le cadre des conventions et se rapportant à des frais de réception du service G 3 M, à des versements d'honoraires à un fonctionnaire et à des frais de déplacement de fonctionnaires de la direction des mines, en particulier l'affrètement d'un avion privé le 25 janvier 1978 pour un trajet Paris-Varsovie-Paris, des surclassements pour des déplacements par avion de Nouméa à Paris en avril et septembre 1978 et de Tokyo à Paris en juin 1978, des "suppléments Concorde" en mai 1978 ; que des crédits d'équipement ouverts au titre VI du budget de l'Etat ont ainsi été utilisés pour le paiement de dépenses de fonctionnement de services du ministère de l'industrie, contrairement à la règle de la spécialité des crédits budgétaires ; que, pour partie, les dépenses engagées au titre de ces deux conventions l'ont été avant que les projets de conventions aient été soumis au visa du contrôleur financier ; Considérant qu'à la suite des contrôles effectués par la Cour des comptes et du refus opposé par le payeur général du Trésor, en mai 1979, de payer une ordonnance émise par le ministère de l'industrie au profit du B.R.G.M. dans le cadre de la convention n° 293.312, l'apurement de ladite convention et de la convention n° 292.680 a donné lieu à l'établissement d'avenants du 2 juin 1981, qui excluaient de leur objet les dépenses de fonctionnement du service des économies de matières premières ; que lesdites dépenses - dans lesquelles étaient comprises des charges autres que celles qui ont été mentionnées ci-dessus, entre autres pour documentation et pour information - s'élevaient à 10.800.000 F ; qu'à hauteur de 10.600.000 F, ces dépenses ont été remboursées au B.R.G.M. sur les dotations du chapitre 62-12 ; que l'apurement des conventions n° 292.680 et n° 293.312 a fait apparaître en outre que, dans le cadre de l'exécution de la convention n° 292.680 avaient été réglées, pour un montant de 101.346,82 F, des dépenses qui auraient dû s'imputer sur la convention n° 292.140 du 30 septembre 1976, mais qui excédaient l'engagement visé par le contrôleur financier ; Considérant qu'en signant les conventions n° 291.789 du 15 décembre 1975 et n° 292.140 du 30 septembre 1976, M. Z... faisait couvrir par des crédits d'équipement les dépenses de fonctionnement du service du délégué aux économies de matières premières ; que les décisions gouvernementales d'affecter aux mesures en faveur des économies de matières premières des crédits d'actions de politique industrielle ne portaient pas sur les procédures budgétaires à mettre en oeuvre ; que le ministre de l'industrie et de la recherche n'a jamais donné un ordre écrit de nature à dégager la responsabilité de ses subordonnés, et notamment celle que M. Z... a engagée au regard des dispositions de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; que la connaissance qu'ont eue différentes autorités, notamment le ministre, des modalités irrégulières retenues et les conditions dans lesquelles cette solution a été élaborée peuvent toutefois être considérées comme des circonstances atténuantes ; Considérant que M. A..., qui avait été chargé, comme adjoint au chef du service de la géologie, des minerais, des métaux et des matériaux de construction, puis comme chef de ce service à dater du second semestre 1975, d'assurer le fonctionnement administratif du service du délégué aux économies de matières premières, a été appelé à viser les états trimestriels de dépenses produits par le B.R.G.M. pour obtenir l'ordonnancement à son profit des sommes correspondantes, jusqu'au 3 juillet 1979, date à laquelle le service G 3 M a cessé d'instruire toute affaire administrative concernant ces conventions ; qu'il a, en particulier, donné son accord à des dépenses exécutées avant même que les projets de conventions avec le B.R.G.M. aient été soumis au visa du contrôleur financier, et pour d'autres en excédant les limites que les conventions fixaient ; qu'il est personnellement intervenu dans des opérations exécutées en infraction aux règles administratives qui leur étaient applicables, en particulier dans la prise à bail des bureaux affectés au service des économies de matières premières ; que, s'agissant des conventions n° 292.680 du 2 août 1977 et n° 293.312 du 24 mars 1978, M. A... a pris l'initiative de modifier la destination des crédits prévue par celles-là, en affectant, par ce moyen, une part des crédits au règlement de dépenses du service G 3 M ne concernant pas les activités du service des économies de matières premières ; que M. A... visait personnellement les pièces justificatives desdites dépenses, parmi lesquelles figurent des frais de transport aérien concernant ses propres déplacements ; que pour l'ensemble des faits rappelés ci-dessus, M. A... s'expose aux sanctions prévues aux articles 2 et 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; que le fait que M. A... ne serait pas personnellement intervenu dans le choix d'un montage budgétaire irrégulier, arrêté par le directeur du cabinet puis reconduit, peut toutefois être retenu comme une circonstance atténuante ; Considérant que M. X..., qui exerçait les fonctions de chef du service G 3 M à la date de la nomination du délégué aux économies de matières premières, est intervenu dans l'exécution de certaines dépenses irrégulières, engagées de surcroît plusieurs mois avant que le projet de la convention n° 291.789 ait été soumis au visa du contrôleur financier; qu'ainsi l'exposent aux sanctions prévues aux articles 2 et 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée l'approbation donnée, par lettre du 6 mai 1975, aux accords intervenus entre le B.R.G.M. et l'Union nationale des producteurs de granulats pour la location des bureaux situés ..., ainsi que la demande faite au B.R.G.M. d'avancer les fonds relatifs à diverses dépenses liées à l'installation du service du délégué aux économies de matières premières dans ces locaux ; Considérant d'autre part qu'en tant que directeur général du B.R.G.M., fonctions auxquelles il a été nommé à dater du 1er décembre 1975, M. X... a signé, au nom de cet établissement public, les conventions n° 292.680 du 2 août 1977 et n° 293.312 du 24 mars 1978 et que, sous le couvert de ces conventions, des dépenses ont été engagées de façon irrégulière, en particulier pour la location des bureaux situés 280 - ..., par l'intermédiaire d'une filiale du B.R.G.M., sans consultation du service des domaines, du comité de décentralisation et de la C.R.O.I.A., et en procédant, à la demande de M. A..., à une ventilation des crédits sensiblement différente de celle qui figurait dans les annexes financières des conventions, permettant notamment de régler des dépenses du service G 3 M étrangères à l'objet de celles-ci ; que ces actes tombent sous le coup de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, qui sanctionne toute infraction aux dispositions législatives ou réglementaires édictant des prescriptions qui ne sont pas détachables d'une procédure d'exécution des dépenses publiques ; qu'il n'est par contre pas établi que M. X... ait pris part à la décision maintenant le versement d'une rémunération mensuelle à l'ancien délégué aux économies de matières premières, du 1er avril 1977 au 31 mars 1978, après l'expiration du contrat de conseiller auprès du B.R.G.M. conclu avec cette personnalité le 22 avril 1975 et prorogé le 27 avril 1976 ; que sa responsabilité n'est donc pas engagée au regard des dispositions de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que M. Y... était le subordonné du chef du service G 3 M ; qu'il n'est pas établi que son rôle dans l'engagement et l'exécution des opérations irrégulières décrites ci-dessus ait été autre que subalterne, et qu'il n'y a donc pas lieu de retenir sa responsabilité ; Considérant que les faits reprochés à MM. Z..., A... et X..., commis postérieurement au 25 janvier 1975, ne sont pas atteints par la prescription édictée par l'article 30 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant qu'il sera fait une juste appréciation de l'ensemble des circonstances de l'affaire en condamnant MM. Z..., A... et X... à une amende de 5.000 F chacun ; ARRETE : Article 1er - M. Jacques Z..., inspecteur des finances, ancien directeur du cabinet du ministre de l'industrie, puis du cabinet du ministre de l'industrie et de la recherche, est condamné à une amende de cinq mille francs 5.000 F . Article 2 - M. Jean-Pierre A..., ingénieur en chef des mines, ancien adjoint au chef du service de la géologie, des minerais, des métaux et des matériaux de construction de la direction de la technologie, de l'environnement industriel et des mines du ministère de l'industrie, puis chef de ce service au sein de la direction des mines, puis de la direction générale de l'énergie et des matières premières du ministère de l'industrie et de la recherche, est condamné à une amende de cinq mille francs 5.000 F . Article 3 - M. Paul-Henri X..., ingénieur général des mines, ancien chef du service de la géologie, des minerais, des métaux et des matériaux de construction, puis directeur général du Bureau de recherches géologiques et minières, est condamné à une amende de cinq mille francs 5.000 F . Article 4 - Il n'y a lieu à condamnation de M. Michel Y..., ingénieur en chef du génie maritime, ancien secrétaire permanent auprès du délégué aux économies de matières premières. Article 5 - Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.