CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 07/03/2024, 22BX00175, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-07
Numéro : 22BX00175
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : Mme Edwige  MICHAUD
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL CERA
Avocat(s) : LAVEISSIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... C... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision par laquelle le maire de Lège-Cap-Ferret a implicitement refusé de faire droit à sa demande du 5 septembre 2019 tendant au retrait de la décision de vacance de la cabane n°112 située 67 avenue de l'Herbe, au retrait de l'affichage de l'avis de vacance, au retrait de l'autorisation d'occupation temporaire délivrée le 7 mars 2005 à sa mère, Mme H... F..., veuve C..., et enfin à ce que cette autorisation lui soit attribuée conformément aux dispositions de l'article 3-5 de l'arrêté municipal du 18 juillet 2012 définissant les modalités de gestion et la mise en œuvre de la convention signée le 13 juillet 2012 par laquelle l'Etat a confié à la commune de Lège-Cap-Ferret la gestion de plusieurs ensembles de cabanes à vocation professionnelle ou d'habitation dépendant du domaine public maritime. Par un jugement n° 2000051 du 18 novembre 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 janvier 2022 et le 3 octobre 2023, M. C..., représenté par Me Laveissière, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 novembre 2021 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler la décision implicite opposée à sa demande du 5 septembre 2019 ; 3°) d'enjoindre à la commune de Lège-Cap-Ferret de réexaminer sa demande ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Lège-Cap-Ferret la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal administratif a commis une erreur de droit en jugeant irrecevables ses conclusions à fin d'annulation de la décision rejetant implicitement sa demande du 5 septembre 2019 au motif que l'autorisation d'occuper la cabane était un contrat administratif alors qu'il s'agit d'un acte administratif unilatéral ; - il justifie d'un intérêt à agir ; En ce qui concerne la décision de refus de retrait de l'autorisation d'occupation temporaire (AOT) délivrée à Mme F... veuve C... : - l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public accordée le 7 mars 2005 à Mme F..., épouse C..., puis renouvelée le 18 février 2013, était entachée de fraude dès lors que : Mme B..., veuve C... était âgée de 89 ans à la date de sa demande de transfert de titre à Mme F... du 28 janvier 2005 et cette demande n'était pas accompagnée d'un justificatif de son identité ; des mentions trompeuses figurent sur l'AOT du 7 mars 2005 qui fait mention de " la situation d'origine d'occupation " de Mme F..., veuve C..., alors qu'elle n'était pas titulaire antérieurement d'une AOT ; Mme F..., veuve C..., belle-fille de Mme B..., veuve C..., ne satisfaisait pas aux conditions de l'article 3 (points c1 et c2) du règlement intérieur adopté par une délibération du 10 juillet 2001 ; En ce qui concerne la légalité du refus implicite de retirer la décision de vacance de la cabane n°112 : - l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public accordée puis renouvelée à Mme F..., veuve C... étant entachée de fraude, celle-ci ne pouvait valablement renoncer à ladite AOT qui devait nécessairement être retirée par le maire ; - compte tenu de la fraude entachant l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public délivrée à Mme F..., qui devait être retirée, la procédure devant être suivie était celle de l'article 7-3 de la convention de gestion du 13 juillet 2012 prévoyant une " priorité d'attribution " aux " descendants en ligne directe " du titulaire décédé ; - la procédure suivie a également méconnu l'article 3-5 de l'arrêté municipal du 2 juillet 2019 dès lors qu'il remplit la condition d'attribution prioritaire en cas de décès du titulaire de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public sur le fondement de la convention de gestion et du règlement intérieur de 2001, applicables en 2009 ; En ce qui concerne la légalité du refus d'implicite de lui attribuer la cabane n°112 : - ce refus ne pouvait se fonder sur l'arrêté municipal modifié le 2 juillet 2019 qui a introduit une nouvelle condition car cet arrêté n'était pas applicable à la procédure d'attribution en cause ; en effet, l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public accordée le 7 mars 2005 puis renouvelée le 18 février 2013 étant entachée de fraude, le retrait de cet arrêté conduisait à se replacer, au plus tard, à la date du 18 février 2013 ; - la procédure devant être suivie était celle de l'article 7-2 de la convention de gestion du 13 juillet 2012 prévoyant une " priorité d'attribution " aux " descendants en ligne directe " du titulaire décédé ; - il remplit également la condition d'attribution prioritaire régie par la convention de gestion et le règlement intérieur adopté le 10 juillet 2001 si la commune se place en 2009, année du décès de Mme B..., veuve C... ; - en tout état de cause, il appartenait à la commune, au besoin, de le solliciter sur un élément faisant état de sa désignation par sa sœur, afin de compléter sa demande et étant précisé que ni son père, décédé le 2 mai 2004, ni son oncle, décédé le 28 mars 2019 n'auraient pu candidater, ce dernier étant par ailleurs titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public pour une autre cabane à l'Herbe ; - la décision implicite de rejet opposée à sa demande du 5 septembre 2019 est entachée d'erreur de droit en tant que le maire de Lège-Cap-Ferret a refusé de retirer la décision de vacance, l'affichage de la vacance de la cabane et en tant que le maire a refusé de lui attribuer cette cabane suivant la procédure d'attribution prioritaire en raison du décès de sa grand-mère ; - à supposer que les principes qui s'évincent des arrêts d'assemblée Tropic Travaux Signalisation du 16 juillet 2007 (n°291545) et du département de Tarn-et-Garonne du 4 juin 2014 (n°358994) trouveraient à s'appliquer : il a la qualité de tiers lésé dans ses intérêts de manière suffisamment directe et certaine par la passation du contrat ; la fraude qui entache d'irrégularité le contrat du 7 mars 2005 entache également d'irrégularité son avenant du 18 février 2013 ; les décisions implicites de refus de retirer la décision de vacance et la mise à l'affichage sont des actes détachables du contrat conclu avec M. G... en 2020. Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 juin 2023 et le 27 octobre 2023, la commune de Lège-Cap-Ferret, représentée par le cabinet HMS Atlantique avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - s'agissant de son refus de retirer le titre d'occupation du domaine public signé le 7 mars 2005 avec Mme C... et de l'attribuer à l'appelant, il ne constitue pas un acte détachable du contrat, de sorte que les conclusions par lesquelles M. C... sollicite l'annulation pour excès de pouvoir des refus du maire d'annuler le contrat signé avec sa mère le 7 mars 2005 et de lui en attribuer ensuite le bénéfice sont irrecevables ; - s'agissant de la décision de vacance de la cabane et de son affichage, celle-ci constitue un acte préalable à la conclusion du contrat autorisant Monsieur G... à occuper la cabane, signé le 9 janvier 2020, de sorte que les conclusions par lesquelles M. C... sollicite l'annulation pour excès de pouvoir du refus du maire de retirer cette décision sont également irrecevables, seul un recours de plein contentieux dirigé contre le contrat d'occupation du domaine public lui-même pouvant être effectué ; - M. C... est dépourvu de tout intérêt pour solliciter le retrait pour fraude du titre d'occupation délivré à Madame H... C... en 2005 et l'annulation de la décision refusant de prononcer un tel retrait ; - les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 5 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 6 novembre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Edwige Michaud, rapporteure, - les conclusions de M. Romain Roussel-Cera, rapporteur public, - et les observations de Me Roncin, représentant M. C..., et de Me Lefort, représentant la commune de Lège-Cap Ferret. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Lège-Cap-Ferret gère les villages ostréicoles situés sur le territoire de la commune en application d'une convention de gestion signée avec l'Etat le 13 juillet 2012. A ce titre, la commune accorde des autorisations d'occupation temporaire des cabanes d'habitation et des chais situés sur le domaine public maritime. Mme D... B..., épouse C..., bénéficiait depuis le 18 juillet 2002, d'une autorisation d'occupation temporaire pour la cabane ostréicole n°112 située 67 avenue de l'Herbe. Par courrier du 28 janvier 2005, elle a demandé au maire de Lège-Cap-Ferret de transférer son autorisation d'occupation à sa belle-fille, Mme H... F..., veuve C.... L'autorisation d'occupation temporaire du domaine public dont bénéficiait Mme B... épouse C... a donc été transférée à Mme F..., veuve C..., par une convention d'autorisation d'occupation temporaire signée le 7 mars 2005. Cette autorisation a été renouvelée par arrêté du 18 février 2013. Par courrier du 6 août 2019, Mme F..., veuve C... a renoncé à occuper cette cabane et demandé au maire de Lège-Cap Ferret d'afficher la vacance de cette cabane. La commune de Lège-Cap-Ferret a ainsi affiché le 13 août 2019 un avis de vacance d'habitation ostréicole. Par recours gracieux du 5 septembre 2019, M. E... C..., le fils de Mme F..., veuve C..., et petit-fils de Mme D... B..., veuve C..., a demandé au maire de la commune de Lège-Cap-Ferret de retirer la décision de vacance et l'affichage de cet avis de vacance, de procéder au retrait de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public délivrée le 7 mars 2005 à sa mère et d'attribuer la cabane n°112 selon la procédure prévue à l'article 3-5 de l'arrêté municipal du 18 juillet 2012 qui définit les modalités de gestion et de mise en œuvre de la convention du 13 juillet 2012. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le maire de Lège-Cap-Ferret sur cette demande. M. A... G... a candidaté par courrier du 11 septembre 2019 afin d'occuper la cabane n°112. La commission de gestion des cabanes ostréicoles qui s'est réunie le 21 novembre 2019 a émis un avis favorable à sa candidature. Par une délibération du 17 décembre 2019, le conseil municipal de Lège-Cap-Ferret a décidé d'attribuer la cabane n°112 à M. G.... Par arrêté du 9 janvier 2020, le maire de Lège-Cap-Ferret a délivré à M. G... une autorisation d'occupation temporaire de la cabane n°112. M. E... C... relève appel du jugement n° 2000051 du 18 novembre 2021 par lesquels le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la décision par laquelle le maire de Lège-Cap-Ferret a implicitement refusé de faire droit à ses demandes formulées dans le recours gracieux du 5 septembre 2019. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Le tribunal administratif de Bordeaux a déclaré irrecevables les conclusions à fin d'annulation des refus implicites du maire de Lège-Cap-Ferret opposés, d'une part, à la demande de M. C... tendant au retrait de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public délivrée le 7 mars 2005 à Mme F... et renouvelée le 18 février 2013 et, d'autre part, à sa demande tendant à ce que lui soit attribué le bénéfice de cette autorisation. Le tribunal a estimé que cette autorisation d'occuper la cabane ostréicole en litige revêtait le caractère d'un contrat administratif et qu'il était saisi d'un contentieux contractuel. Le tribunal a ensuite jugé que le refus d'annuler un contrat ne constituait pas un acte détachable de ce contrat et que comme le contrat avait été conclu avant le 16 juillet 2007, M. C..., tiers au contrat, n'était pas recevable à demander l'annulation de cet acte non détachable ni de la décision refusant de lui attribuer le bénéfice de l'autorisation. 3. Aux termes de l'article R. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur le 25 novembre 2011 : " L'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d'une décision unilatérale ou d'une convention. ". Avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, l'autorité domaniale disposait également du choix de consentir une autorisation d'occupation du domaine public par la voie d'un acte unilatéral ou d'une convention. 4. L'autorisation d'occupation du domaine public accordée à Mme F... le 7 mars 2005, sous la forme d'une " convention d'autorisation d'occupation temporaire " du domaine public, a été prise sur le fondement d'une convention de gestion en date du 11 juillet 2001 signée par le préfet de la Gironde et le maire de la commune de Lège-Cap-Ferret, auquel était annexé un règlement intérieur, adopté par une délibération du conseil municipal du 10 juillet 2001. Cette convention, prise sur le fondement des articles L.51-1, R.128-1 et R.128-7 du code du domaine de l'Etat, a eu pour objet de remettre à la commune de Lège-Cap-Ferret des quais, habitations et chais situés dans plusieurs villages de son territoire et de la charger de gérer et conserver ce domaine. L'article 6-2 de cette convention indique que la commune peut accorder des autorisations d'occupation du domaine public, précaires et révocables, sur tout ou partie du domaine remis, pour une durée de 18 ans au plus n'excédant pas le temps restant à courir jusqu'au terme de la convention, et que ces autorisations devront comporter une clause indiquant qu'elles ne sont pas constitutives de droits réels. Le règlement intérieur prévoyait en son article 2, relatif aux conditions d'attribution des cabanes d'habitation, que des titres individuels, sous forme de convention d'occupation conforme à un modèle annexé, pourront être accordés pour l'usage de cabanes d'habitation. Par ailleurs, l'article 3 du règlement intérieur prévoyait que les titres pouvaient être transférés. 5. Il en résulte que la convention conclue le 7 mars 2005 a eu pour objet de transférer l'autorisation accordée le 18 juillet 2002 à Mme B..., épouse C..., à Mme F..., sa belle-fille. Ces deux conventions étaient soumises au respect des clauses, charges et conditions résultant de la convention de gestion du 11 juillet 2001 et du règlement intérieur adopté le 10 juillet 2001 que le titulaire de l'occupation s'engageait à respecter. En outre, l'acte du 18 février 2013 qui a pour seul objet de renouveler l'autorisation transférée à Mme F... le 7 mars 2005, est dénommé " arrêté " et comporte le même objet que la convention du 7 mars 2005 et des engagements similaires, à savoir le respect d'une nouvelle convention de gestion conclue le 13 juillet 2012 entre l'Etat et la commune de Lège-Cap-Ferret sur le fondement de l'article L.2123-2 du code général de la propriété des personnes publiques et un arrêté municipal réglementant la gestion des cabanes ostréicoles du 18 juillet 2012. Ainsi, la convention du 7 mars 2005 et l'arrêté du 18 février 2013, qui en dépit de leur dénomination différente, sont identiques dans leur forme, se présentant comme des formulaires type avec des cases à compléter, ne traduisent l'existence d'aucune négociation entre les parties et ne fixent pas d'obligations réciproques entre l'occupant et la commune de Lège-Cap-Ferret. Il suit de là que ces deux actes se bornent à appliquer la réglementation applicable aux cabanes et à placer l'occupant dans une situation réglementaire. Ainsi, l'autorisation d'occupation de la cabane n°112 délivrée à Mme F..., veuve C... s'analyse comme un acte administratif unilatéral et ne constitue donc pas un contrat administratif. Dès lors, M. C... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a déclaré irrecevables les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet attaquée. Il s'ensuit que ce jugement doit être annulé. 6. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Bordeaux. Sur la légalité de la décision implicite de rejet attaquée : 7. M. C... demande d'annuler le refus de la commune de retirer l'autorisation d'occupation temporaire du 7 mars 2005 et la décision de renouvellement du 18 février 2013, obtenues selon lui par fraude, le refus de retirer la déclaration de vacance du 13 août 2019 et le refus de lui délivrer une autorisation d'occupation temporaire consécutivement au décès de sa grand-mère survenu le 16 mai 2009. 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " Aux termes de l'article L. 241-2 du même code : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré. ". 9. La circonstance que Mme F..., veuve C... n'avait ni la qualité d'ayant-droit en ligne directe de premier ordre de Mme B..., épouse C... ni celle de professionnel en activité sur le site, si elle est susceptible d'entacher d'illégalité la décision de transfert de la convention attribuée à Mme B..., veuve C... à sa belle-fille au regard des dispositions précitées, n'entache pas pour autant ce transfert de fraude, le courrier de Mme B... sollicitant le transfert au profit de sa belle-fille ne dissimulant rien de la nature de leur lien de famille. Les autres éléments invoqués par M. C..., à savoir l'âge avancé de Mme B... lors de sa demande de transfert de titre, l'absence de copie de la carte d'identité de cette dernière en pièce jointe de son courrier du 28 janvier 2005 et le fait que la case " situation d'origine d'occupation " ait été cochée par erreur dans la convention du 7 mars 2005, ne révèlent pas davantage une manœuvre frauduleuse. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'autorisation d'occupation temporaire du 7 mars 2005 et l'arrêté du 18 février 2013 seraient entachés de fraude. Il en résulte que le maire de la commune de Lège Cap Ferret ne pouvait pas retirer ces actes à tout moment. 10. Il résulte de ce qui précède que la commune était tenue de rejeter la demande de retrait de l'autorisation d'occupation temporaire du 7 mars 2005 et de l'arrêté du 18 février 2013, présentée par M. C... plus de quatre mois après la prise de ces décisions. Les conclusions de M. C... dirigées contre les refus de retirer ces décisions doivent, par suite, être rejetées. 11. En deuxième lieu, Mme F..., veuve C..., étant titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire en vertu de la décision du 7 mars 2005, devenue définitive et insusceptible d'être retirée, M. C... ne peut utilement soutenir que le maire aurait dû, au décès de sa grand-mère intervenu le 16 mai 2009, lui attribuer l'autorisation d'occupation temporaire par application du règlement de gestion du 10 juillet 2001 et de la convention de gestion du 11 juillet 2001. Les conclusions de M. C... dirigées contre le refus de lui délivrer une telle autorisation d'occupation temporaire doivent donc être rejetées. 12. De même, la décision du 18 février 2013 étant définitive et insusceptible d'être retirée, M. C... ne peut utilement soutenir que la commune aurait dû lui délivrer à cette date, en tant qu'ayant droit de sa grand-mère décédée, une autorisation d'occupation temporaire sur le fondement de la convention de gestion du 13 juillet 2012 et du règlement intérieur du 18 juillet 2012. Les conclusions de M. C... dirigées contre le refus de lui délivrer une telle autorisation d'occupation temporaire doivent, par suite, être rejetées. 13. En troisième lieu, à réception du courrier de Mme F..., veuve C... du 6 août 2019 sollicitant l'affichage de la vacance de la cabane n°112, la commune de Lège-Cap-Ferret, a déclaré la cabane vacante en raison du renoncement de Mme F..., veuve C... à l'occuper. La commune a donc légalement poursuivi la procédure d'attribution sur le fondement de l'arrêté municipal réglementant la gestion des cabanes ostréicoles modifié le 2 juillet 2019, en vigueur à la date à laquelle est née la décision implicite de rejet attaquée. Il résulte de ce qui précède qu'en raison des droits attribués à Mme F..., veuve C... par les décisions des 7 mars 2005 et 18 février 2013, M. C... ne peut utilement soutenir que la déclaration de vacance du 13 août 2019 serait illégale en raison des droits à attribution qu'il détenait en tant qu'ayant droit en ligne directe de Mme B... veuve C..., précédente titulaire de l'autorisation, sur le fondement des conventions de gestion et règlements intérieurs successivement adoptés en 2001, 2012 et 2019. 14. En dernier lieu, il résulte de ce qui vient d'être dit que M. C... ne justifie d'aucun droit à obtenir l'autorisation d'occupation du domaine public litigieuse. Ainsi, la commune de Lège-Cap-Ferret n'a pas commis d'erreur de droit en refusant implicitement de retirer la décision de vacance et l'affichage de cet avis de vacance. 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Lège-Cap-Ferret, que les conclusions de M. C... à fin d'annulation de la décision implicite rejetant l'ensemble de ses demandes formulées dans son recours gracieux du 5 septembre 2019 doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction. Sur les frais liés au litige : 16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèces de faire droit aux demandes présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 2000051 du tribunal administratif de Bordeaux du 18 novembre 2021 est annulé. Article 2 : La demande de M. C... est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Lège-Cap-Ferret au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... C... et à la commune de Lège-Cap-Ferret. Copie en sera adressée au préfet de la Gironde. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024 à laquelle siégeaient : M. Jean-Claude Pauziès, président, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Edwige Michaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2024. La rapporteure, Edwige Michaud Le président, Jean-Claude PauzièsLa greffière, Stéphanie Larrue La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX00175