Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 26/02/2024, 451798, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-26
Numéro : 451798
Rapporteur : Mme Muriel Deroc
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 avril 2021 et 20 avril 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Nature Environnement 17, l'association France Nature Environnement, la Fédération nationale de la pêche en France et la Fédération départementale de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 16 octobre 2020 de la ministre de la mer portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d'anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2020-2021 et l'arrêté du 22 octobre 2020 de la ministre de la transition écologique relatif à l'encadrement de la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres par les pêcheurs professionnels en eau douce pour la campagne 2020-2021, ensemble le rejet implicite de leurs recours gracieux ; 2°) d'enjoindre à l'Etat d'adopter des quotas tenant compte de l'incidence de la totalité des captures de civelles, ainsi que toutes les mesures appropriées à la reconstitution du stock de l'anguille européenne conformément au règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à, respectivement, l'association Nature Environnement 17, la Fédération nationale de la pêche en France et la Fédération départementale de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique et la somme de 1 300 euros à verser à l'association France Nature Environnement, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ; - le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ; - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Par des arrêtés des 16 et 22 octobre 2020, pris respectivement par la ministre de la mer et la ministre de la transition écologique, ces autorités ont fixé le quota d'anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pouvant être prélevé pour la campagne de pêche 2020-2021 à 50 025 kg pour les marins pêcheurs et 7 475 kg pour les pêcheurs professionnels en eau douce, soit un total de 57,5 tonnes, qu'elles ont en outre réparti entre un quota destiné à la consommation (pour 23 tonnes au total) et un quota destiné au repeuplement (pour 34,5 tonnes au total), et ont défini les modalités de gestion de l'ensemble de ces quotas. L'association Nature Environnement 17 et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir de ces arrêtés. Sur le cadre juridique applicable : 2. Aux termes l'article 2 du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, " garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (...) met en œuvre l'approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin soient réduites au minimum (...) ". 3. Le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l'exploitation durable de cette espèce migratrice catadrome, se reproduisant dans la mer des Sargasses et grandissant dans les eaux douces européennes où elle passe en une dizaine d'années par trois stades de développement (anguille de moins de 12 centimètres également appelée civelle, anguille jaune et anguille argentée). Aux termes de l'article 2 de ce règlement : " (...) 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l'anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L'objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d'échappement qui aurait été observé si le stock n'avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. / (...) 9. Chaque plan de gestion de l'anguille contient le calendrier prévu pour atteindre l'objectif en matière de taux d'échappement fixé au paragraphe 4, selon une approche progressive et en fonction du taux de recrutement envisagé, et comprend les mesures qui seront appliquées à partir de la première année de mise en œuvre du plan de gestion (...) ". Aux termes de l'article 5 du même règlement : " 1. Sur la base d'une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l'anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l'article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l'anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article 7 du même règlement : " 1. Si un État membre autorise la pêche d'anguilles d'une longueur inférieure à 12 cm, (...) il affecte au moins 60 % de toutes les anguilles d'une longueur inférieure à 12 cm pêchées dans ses eaux chaque année destinées à la commercialisation en vue de servir au repeuplement dans les bassins hydrographiques de l'anguille (...) ". Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l'anguille présenté par la France, lequel énonce plusieurs objectifs intermédiaires (dits " de gestion ") dont, en ce qui concerne l'anguille de moins de 12 centimètres (civelle), pour les années 2015 et suivantes, une réduction de 60 % de la mortalité par pêche par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008. 4. Au titre des mesures prises pour l'application des règlements précités et destinées à atteindre les objectifs fixés par le plan de gestion établi en 2010, ont été adoptées des dispositions réglementaires, codifiées aux articles R. 436-65-3 du code de l'environnement et R. 922-48 du code rural et de la pêche maritime, qui interdisent la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, respectivement en amont et en aval de la limite transversale de la mer. Ces dispositions permettent toutefois aux ministres compétents de déroger à cette interdiction en octroyant aux pêcheurs professionnels bénéficiaires d'une autorisation, pour chaque saison de pêche et pour certaines zones, des quotas de capture des anguilles de moins de 12 centimètres. 5. Il résulte de l'ensemble des dispositions qui précèdent qu'il appartient aux ministres compétents, lorsqu'ils usent du pouvoir d'autoriser par dérogation la pêche de la civelle, de retenir chaque année un quota de captures autorisées qui soit de nature, compte tenu de l'ensemble des mesures concourant à la protection de l'espèce et à la reconstitution de son stock et en mettant en œuvre le plan de gestion de l'anguille établi par les autorités françaises, à permettre d'atteindre les objectifs que le règlement du 18 septembre 2007 prescrit de respecter à terme et, par là, à respecter les objectifs généraux de la politique commune de la pêche. 6. Il appartient également aux ministres, dans la mise en œuvre de cette compétence, qui n'implique pas des prescriptions inconditionnelles résultant du droit de l'Union européenne mais suppose l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, de veiller au respect des principes de prévention et de précaution respectivement garantis par les articles 3 et 5 de la Charte de l'environnement. Sur l'application à l'espèce : 7. Il ressort des pièces du dossier que pour déterminer le quota de captures autorisées pour la campagne de pêche 2020-2021, les ministres ont recueilli l'avis d'un comité scientifique et d'un comité socio-économique, dont la mise en place est prévue dans le plan de gestion de l'anguille établi par les autorités françaises. Le comité scientifique a procédé, conformément à la demande dont il était saisi, à une estimation du niveau de prélèvement de civelles dans le milieu naturel permettant de respecter l'objectif " de gestion ", mentionné plus haut, pour les années 2015 et suivantes, de réduire de 60 % la mortalité par pêche des civelles par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008, en se fondant pour cela sur l'hypothèse que le niveau de capture est égal au niveau de mortalité, donc sans tenir compte de la contribution à la reconstitution du stock des captures destinées au repeuplement, dont il estimait la quantification incertaine. Le comité est ainsi parvenu à plusieurs estimations de plafonds totaux de captures, chacune associée à une plus ou moins grande probabilité de respecter l'objectif, qui diffèrent selon le modèle utilisé pour prévoir le niveau de recrutement de civelles, c'est-à-dire la quantité de civelles arrivant chaque année sur les côtes pour migrer vers les eaux douces, ainsi que selon l'incidence retenue, sur le niveau effectif des captures, de la diminution du nombre de pêcheurs. 8. L'administration fait valoir que, pour tenir compte à la fois de l'existence d'une contribution des actions de repeuplement à la survie de l'espèce et de l'incertitude sur l'ampleur de cette contribution, les ministres ont retenu un quota total de captures autorisées (57,5 tonnes) tel que sa part affectée à la consommation, égale à 40 % de ce total, corresponde au plus exigeant des plafonds proposés par le comité scientifique avec l'hypothèse d'une incidence de la baisse du nombre de pêcheurs (soit 23 tonnes). En ce qui concerne la légalité externe des arrêtés attaqués : 9. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / (...) II - Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (...) / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. / (...) ". 10. En premier lieu, il ne résulte pas de ces dispositions que l'autorité procédant à la consultation soit tenue de communiquer au public les avis qu'elle a précédemment recueillis. Le moyen tiré de l'absence de mise à disposition de l'avis du comité scientifique ne peut donc qu'être écarté. 11. En second lieu, les notes de présentation accompagnant les projets d'arrêtés soumis à la participation du public indiquent, d'une part, qu'il y a eu un déclin important du stock d'anguilles européennes et que les autorités françaises se sont engagées sur le long terme à stopper l'effondrement du stock, d'autre part, que les ministres envisagent de fixer un quota destiné à la consommation de 23 tonnes et un quota global de 57,5 tonnes, enfin, que la baisse proposée des quotas par rapport à la campagne 2019-2020 prend en compte les préconisations du comité scientifique qui constate un taux d'exploitation en hausse. Contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, aucun de ces éléments n'est erroné, et l'absence de mention de ce que le comité scientifique n'a pas tenu compte de la contribution du repeuplement n'est pas de nature à affecter la sincérité de la consultation. En ce qui concerne la légalité interne des arrêtés attaqués : 12. En premier lieu, il ressort clairement des dispositions citées plus haut de l'article 7 du règlement du 18 septembre 2007 qu'elles imposent seulement aux autorités nationales, lorsqu'elles fixent un quota total de captures de civelles destinées à la commercialisation, d'attribuer au moins 60 % de ce quota aux captures destinées au repeuplement, sans prescrire par elles-mêmes à quel niveau doit être fixé le quota total. Dès lors, le moyen tiré de ce que les ministres les auraient méconnues en déterminant le quota total dans les conditions décrites au point 8 doit être écarté. 13. En deuxième lieu, les associations requérantes soutiennent que le niveau de captures autorisé ne permet pas d'atteindre les objectifs prescrits par les règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007. 14. Il ressort des pièces du dossier que le stock d'anguille européenne a connu une forte diminution à partir de 1980 et que, depuis 2010, le recrutement se maintient à un niveau globalement stable mais très inférieur à celui qu'il atteignait avant 1980. L'espèce est classée par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) comme étant en danger critique d'extinction. Les avis rendus par le conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) relèvent que la population de l'espèce ne permet pas d'atteindre le rendement maximal durable. Alors que la finalité poursuivie par le règlement du 18 septembre 2007 est, en assurant la reconstitution du stock d'anguille européenne, tant de prévenir l'extinction de l'espèce que de permettre le retour à une exploitation durable, les évaluations réalisées par la Commission européenne et le CIEM constatent, à la date d'adoption des arrêtés attaqués, que les données disponibles sont insuffisantes pour établir que l'objectif fixé au 4 de son article 2, relatif à la biomasse d'anguilles argentées s'échappant vers la mer, serait atteint ou même en voie de l'être. 15. Toutefois, l'objectif énoncé dans le règlement constitue un objectif de long terme, dont l'atteinte dépend d'un ensemble de mesures qui ne se limite pas à la réglementation de la pêche des civelles, et inclut également la limitation des zones et périodes de pêche pour la pêche des anguilles aux autres stades de leur développement et diverses mesures destinées à réduire les autres facteurs de mortalité anthropique de l'anguille. 16. En ce qui concerne spécifiquement la contribution de la règlementation de la pêche des civelles à l'atteinte de l'objectif énoncé dans le règlement, le plan de gestion de l'anguille en France fixe, ainsi qu'il a été dit plus haut, un objectif intermédiaire (dit " de gestion ") pour la mortalité par pêche des civelles, à savoir à compter de 2015 une réduction de 60 % de leur taux d'exploitation, correspondant au rapport entre volume des captures et indice de recrutement, par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008. Certes, l'avis du comité scientifique mentionné au point 7 relève que les quotas de captures autorisés à partir de 2015, de l'ordre de 60 tonnes, ne permettent pas d'atteindre cet objectif de gestion, mais en retenant comme hypothèse, ainsi qu'il a été dit à ce même point 7, que le volume des captures est égal à la mortalité par pêche, sans par suite tenir compte de la contribution des captures destinées au repeuplement à la reconstitution du stock. Or, s'il ressort des études scientifiques disponibles que l'efficacité des actions de repeuplement demeure mal connue et que le taux de survie des civelles de repeuplement est plus faible que celui des civelles restées dans le milieu naturel, elles ne concluent pas à une absence d'effet du repeuplement sur la reconstitution du stock d'anguilles. 17. Dans ces conditions, en l'état des données disponibles à la date d'adoption des arrêtés attaqués, dont il ne ressort pas non plus qu'une insuffisance des autres mesures mentionnées au point 15 rendrait impossible l'atteinte des objectifs prescrits par les règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007, il n'est pas établi que les ministres auraient, en suivant la méthode exposée au point 8 pour tenir compte à la fois de la contribution du repeuplement à la survie de l'espèce et de l'incertitude sur l'ampleur de cette contribution, fixé un quota de captures qui ne serait pas de nature à permettre l'atteinte de ces objectifs. Les associations requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que les arrêtés attaqués méconnaîtraient les dispositions des règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007. 18. En troisième lieu, compte tenu des éléments mentionnés ci-dessus et dès lors qu'en dépit du classement de l'anguille européenne comme espèce en danger critique d'extinction, le recrutement au stade de la civelle reste faible mais stable, les associations requérante ne sont pas davantage fondées à soutenir que ces arrêtés méconnaîtraient les exigences résultant de l'article 3 de la Charte de l'environnement, ou que le niveau auquel les quotas ont été fixés serait entaché d'une erreur d'appréciation. 19. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation des arrêtés attaqués. En conséquence, doivent également être rejetées leurs conclusions tendant au prononcé d'injonctions et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Nature Environnement 17 et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Nature Environnement 17, représentante unique, pour l'ensemble des requérants et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré à l'issue de la séance du 31 janvier 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Philippe Ranquet, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, Mme Cécile Isidoro, conseillers d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure. Rendu le 26 février 2024. Le président : Signé : M. Pierre Collin La rapporteure : Signé : Mme Muriel Deroc La secrétaire : Signé : Mme Elsa Sarrazin