CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 24/10/2023, 21TL03338, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-24
Numéro : 21TL03338
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : Mme Anne  BLIN
Commissaire du gouvernement : Mme TORELLI
Avocat(s) : HEMEURY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. (F... A...(/G...), Mme E... et M. C... D... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 20 mai 2019 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré cessibles, en urgence, au profit de la commune de Baillargues une partie des parcelles AL 27 et AL 28, numérotées provisoirement AL 37 (c) et AL 35 (a). Par un jugement n° 1903109 du 8 juin 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 4 août 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 21MA03338, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL03338, et un mémoire récapitulatif enregistré le 21 juin 2023, M. C... D..., représenté par la SCP Lemoine Clabeaut, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 8 juin 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté n° 2019-I-598 du 20 mai 2019 portant cessibilité en urgence des immeubles bâtis et non bâtis nécessaires à l'aménagement d'un plan d'eau de loisirs et de défense contre les inondations, parc Gérard Bruyère, sur la commune de Baillargues ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Baillargues une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'enquête parcellaire simplifiée effectuée en mars 2019 est entachée d'irrégularité en ce qu'elle n'a pas permis d'expliciter l'augmentation de la surface expropriée qui a permis de déplacer la limite divisoire d'emprise et a permis de camoufler l'impossibilité pour le maître d'ouvrage de justifier la limite initiale, en l'absence d'un premier plan d'arpentage en 2013 ; - le tribunal n'a pas voulu voir que le concept de simplification était en fait un concept d'escamotage ; c'est à tort qu'il a estimé que la réalité de la procédure engagée devant le juge de l'expropriation n'était pas établie ; - le document d'arpentage établi n'est pas sincère et est irrecevable : le plan du géomètre-expert a été présenté sans indication de surfaces lors de la réunion du 10 octobre 2018 ; aucune opération de délimitation ou de confirmation de ligne divisoire n'a été effectuée ; il en est résulté un déficit de surface de 574 m², qui avait déjà été relevé en août 2016 ; il n'a pas été remédié au risque d'enclavement de la parcelle non expropriée ; - le considérant 6 du jugement est une synthèse de contradictions ; - le plan parcellaire existant a été élaboré sans respect du contradictoire et en violation des obligations des géomètres-experts, à savoir une fausse mention d'approbation des propriétaires ; l'arrêté contesté s'appuie ainsi sur l'affirmation d'un bornage contradictoire nullement avéré ; - l'enquête parcellaire simplifiée est entachée d'irrégularité dès lors que les propriétaires n'ont eu effectivement aucun moyen d'accès à des documents essentiels du dossier d'enquête et n'ont pas eu communication de l'état parcellaire signé le 20 mai en préfecture ; de surcroît il n'y avait pas de registre d'enquête ; l'enquête ne peut être considérée comme ayant été publique faute d'accessibilité et d'équilibre ; en outre, une procédure était toujours en cours devant la juridiction judiciaire pour fixer la réalité juridique de la propriété des parcelles ; - le rapport du commissaire enquêteur est défaillant ; - les plans établis depuis octobre 2018 sont irréguliers : ils auraient dû être validés sur le terrain, ce qui nécessitait un bornage contradictoire en présence des propriétaires ; - au titre de la légalité interne, en l'absence de notice explicative du dossier de l'enquête publique parcellaire simplifiée, les propriétaires en ont été réduits au calcul en aveugle pour constater une augmentation de l'emprise de 1 095 m² ; cette extension leur est préjudiciable en ce que l'accès aux parcelles restantes devient quasi impossible ; elle ne répond à aucun impératif technique ou équipement supplémentaire indispensable ; aucun budget correspondant n'a été élaboré ; cette extension d'emprise n'a aucune base légale ; - les parcelles restantes sont enclavées. Par un mémoire en défense, enregistré le 16 décembre 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés, en reprenant les écritures produites pour l'Etat devant le tribunal. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2022, la commune de Baillargues, représentée par Me Hemeury, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. D... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés ; - à titre subsidiaire, si la cour devait faire droit à l'un des moyens exposés, elle sollicite la mise en œuvre d'une procédure de régularisation. Par ordonnance du 26 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 13 juillet 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure, - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. - et les observations de Me Lemoine, représentant M. D..., et de Me Hemeury, représentant la commune de Baillargues. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 11 septembre 2013, le préfet de l'Hérault a notamment déclaré cessibles au profit de la commune de Baillargues une partie des parcelles AL 27 et 28, propriétés des consorts A... et Pillot de Coligny, dans le cadre de la réalisation d'un plan d'eau de loisirs et de défense contre les inondations, parc " Gérard Bruyère ". Par une décision n° 406696 du 9 juillet 2018, le Conseil d'Etat a prononcé l'annulation de cet arrêté du 11 septembre 2013 en tant qu'il déclare cessibles au profit de la commune de Baillargues une partie des parcelles AL 27 et 28. Par un arrêté du 20 mai 2019, le préfet de l'Hérault a déclaré cessibles, en urgence, au profit de la commune de Baillargues une partie des parcelles AL 27 et AL 28, numérotées provisoirement AL 37 (c) et AL 35 (a). Les consorts A... et D... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 20 mai 2019. M. D... relève appel du jugement du 8 juin 2021 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article R. 131-12 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque, dans une commune, tous les propriétaires sont connus dès le début de la procédure, le préfet compétent en vertu de l'article R. 131-4 peut, pour cette commune, dispenser l'expropriant du dépôt du dossier à la mairie et de la publicité collective prévue à l'article R. 131-5. Dans ce cas, un extrait du plan parcellaire est joint à la notification prévue à l'article R. 131-6 et les personnes intéressées sont invitées à faire connaître directement leurs observations au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête ". Aux termes de l'article R. 131-6 du même code : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics ". 3. Il ressort des pièces du dossier que si le Conseil d'Etat a annulé, par décision n° 406696 du 9 juillet 2018, l'arrêté du 11 septembre 2013 en tant qu'il déclare cessibles au profit de la commune de Baillargues une partie des parcelles cadastrée AL 27 et AL 28 au motif de l'absence de plan d'arpentage, cette annulation a seulement eu pour effet de priver de base légale l'ordonnance d'expropriation rendue le 3 décembre 2013 par le juge de l'expropriation. Par suite, à la date de l'arrêté en litige, la commune doit être regardée comme la seule légitime propriétaire jusqu'à ce que le défaut de base légale ait été constaté par le juge de l'expropriation sur demande de l'exproprié conformément à la procédure prévue à l'article L. 223-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ainsi, la seule saisine du juge de l'expropriation ne saurait, en principe, permettre d'anticiper une restitution de propriété, laquelle ne s'avère au demeurant jamais automatique. Si à la date de l'édiction de l'arrêté de cessibilité contesté, le juge judiciaire de l'expropriation ne s'était pas encore prononcé sur la saisine de M. D... et des consorts A..., il ressort des éléments du dossier que ceux-ci avaient effectivement sollicité la restitution de leurs biens par un mémoire reçu le 10 septembre 2018, laquelle n'a par ailleurs pas été ordonnée par le jugement du 16 septembre 2019 qui a ensuite été confirmé par la chambre de l'expropriation de la cour d'appel de Montpellier le 27 novembre 2020. Par suite, en l'absence de doute sur l'identité des propriétaires des parcelles concernées, la commune de Baillargues se trouvait dans le cas visé par les dispositions prévues à l'article R. 131-12 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique lui permettant de solliciter l'organisation d'une enquête de cessibilité sous la forme simplifiée. 4. Il est constant que M. D... a été destinataire de l'arrêté 2019-I-166 du 20 février 2019 du préfet de l'Hérault prononçant l'ouverture de l'enquête parcellaire simplifiée concernant l'aménagement d'un plan d'eau de loisirs et de défense contre les inondations sur la commune de Baillargues par un courrier du 20 février 2019 qui lui a été adressé avec accusé de réception. Or, ce courrier auquel étaient joints un extrait de l'état parcellaire et le projet de document d'arpentage est revenu avec la mention " pli avisé et non réclamé ". En outre, ce courrier a également fait l'objet d'une signification par voie d'huissier à l'intéressé, laquelle comprenait le même arrêté d'ouverture d'enquête parcellaire, un courrier du maire du 20 février 2019, le plan parcellaire, le plan de division dans deux formats, le projet de modification du plan parcellaire et le questionnaire à compléter concernant la propriété des biens concernés. Alors que le 22 février 2019, l'huissier a laissé un avis de passage au domicile de M. D... lui indiquant la nature de l'acte et la nécessité de le retirer dans les plus brefs délais, l'intéressé n'a effectué aucune démarche en ce sens. Le requérant n'est dès lors pas fondé à soutenir qu'il n'aurait pas été destinataire du plan de division. Il ne peut, par ailleurs, utilement invoquer la circonstance que Mme B..., propriétaire des parcelles en indivision avec le requérant et M. A..., n'aurait pas reçu l'état parcellaire et la notice explicative. Il ressort au surplus du courrier que le requérant a adressé au commissaire enquêteur le 14 mars 2019 et de celui de son avocat daté du 21 mars 2019 que les documents qui lui ont été fournis lui ont permis de formuler utilement ses observations. Le moyen tiré de ce que l'enquête parcellaire de mars 2019 serait viciée au motif que les propriétaires n'auraient eu aucun moyen d'accès à des documents essentiels du dossier d'enquête doit dès lors être écarté. 5. Aux termes de l'article R. 131-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Pendant le délai fixé par l'arrêté prévu à l'article R. 131-4, les observations sur les limites des biens à exproprier sont consignées par les intéressés sur le registre d'enquête parcellaire ou adressées par correspondance au maire qui les joint au registre, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête ". 6. Il résulte de ces dispositions que l'enquête parcellaire est écrite et ne permet pas aux propriétaires intéressés de prendre rendez-vous avec le commissaire enquêteur qui n'est pas davantage obligé d'être joignable pour les intéressés pendant le temps de l'enquête parcellaire. Par suite, le requérant ne peut utilement invoquer la circonstance que le commissaire enquêteur n'aurait pas été joignable pendant l'enquête et aurait dû procéder à une visite du site en présence des propriétaires des parcelles en cause. S'il soutient qu'aucun registre d'enquête n'avait été mis en place, il ressort toutefois du rapport du commissaire enquêteur que M. D... ainsi que son conseil ont formulé des observations écrites lors de l'enquête publique auxquelles le commissaire enquêteur a d'ailleurs apporté des réponses dans son rapport. Le moyen tiré du défaut d'accessibilité de l'enquête publique doit ainsi être écarté. 7. Aux termes du second alinéa de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer (...) ". 8. M. D... persiste à soutenir en appel que le commissaire enquêteur a mentionné des éléments sur l'indemnisation des propriétaires, alors que l'indemnisation des propriétaires n'est pas l'objet de l'enquête parcellaire et n'a pas été évoquée avec les propriétaires, et que le commissaire enquêteur a mentionné de façon inexacte que des piquets avaient été posés. Ce faisant, il n'apporte aucun élément de nature à contester l'avis favorable du commissaire enquêteur sur l'identification des parcelles telle qu'elle ressort du dossier soumis à enquête. Si le commissaire enquêteur n'a pas précisé les raisons pour lesquelles l'emprise avait augmenté de 1 095 m² par rapport à celle mentionnée par le premier arrêté de cessibilité du 11 septembre 2013, il a cependant donné un avis sur l'emprise telle qu'elle ressortait du dossier d'enquête parcellaire qui comprenait cette surface complémentaire. L'enquête parcellaire n'ayant pas pour objet de se prononcer sur le coût des parcelles, le commissaire enquêteur n'avait pas à se prononcer sur l'appréciation sommaire des dépenses concernant l'acquisition de l'emprise complémentaire de 1 095 m². Enfin, alors que le commissaire enquêteur s'est borné à transmettre à la commune les observations émises dans le cadre de l'enquête publique par les propriétaires des parcelles et leur avocat et à analyser la réponse de la commune, aucun élément ne démontre l'absence alléguée d'impartialité du commissaire enquêteur vis-à-vis de la commune. Ainsi le moyen tiré des manquements dont serait entaché le rapport rendu par le commissaire enquêteur doit être écarté. 9. Le requérant soutient que le document d'arpentage réalisé par un géomètre expert en octobre 2018, qui n'a pas été réalisé de manière contradictoire, n'est pas sincère et est irrégulier, en l'absence de compatibilité avec des documents préexistants, de mesure valable sur place ou de bornage. Il ressort cependant des pièces du dossier que les propriétaires des parcelles ont été convoqués à une réunion sur site qui s'est tenue le 10 octobre 2018 afin de délimiter la propriété de la parcelle publique avec les parcelles AL 27 et AL 28. Si le géomètre mandaté par le requérant et les autres propriétaires pour assister à cette réunion a déploré l'absence de repère d'origine et de délimitation visible de la ligne divisoire, les difficultés voire l'impossibilité d'accéder à certains endroits ainsi que la circonstance qu'aucun accord n'était intervenu à l'issue de cette réunion quant à la délimitation de la propriété, il ne ressort cependant d'aucune pièce du dossier que la délimitation des parcelles AL 27 et AL 28 avec la propriété publique telle qu'arrêtée par le géomètre expert dans le plan parcellaire établi le 10 janvier 2019 serait inexacte. Si le requérant se prévaut de nouveau d'un déficit de surface de 574 m² constaté en août 2016 par un géomètre, ce constat, qui résulte de la comparaison entre l'emprise mentionnée dans l'arrêté de cessibilité du 11 septembre 2013 et le grillage encerclant les travaux, est sans incidence dans le présent litige. La circonstance que le requérant ait contesté l'ordonnance d'expropriation rendue le 3 décembre 2013 devant le juge de l'expropriation est sans influence sur la régularité du plan parcellaire qui se borne à délimiter précisément les parcelles cadastrales. Ainsi que l'ont exposé à bon droit les premiers juges, alors que l'arpentage des parcelles en litige n'avait pas à être réalisé contradictoirement, la réunion sur site organisée le 10 octobre 2018 a permis au requérant et aux autres propriétaires de faire part de leurs observations. M. D... ne peut utilement se prévaloir de la plainte qui aurait été adressée par l'indivision à l'ordre des géomètres-experts au motif de la violation des obligations qui incombaient au géomètre en ce qu'il aurait fait état d'une fausse mention d'approbation des propriétaires. Par suite, les moyens relatifs à l'irrégularité du plan parcellaire du 10 janvier 2019 doivent être écartés. 10. Le requérant conteste l'augmentation de la surface expropriée à hauteur de 1 095 m² portant l'emprise totale à 14 033 m² au lieu de 12 938 m² dans l'arrêté du 11 septembre 2013. Toutefois, l'arrêté attaqué est fondé sur l'arrêté du 29 octobre 2012 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement d'un plan d'eau de loisirs et de défense contre les inondations sur la commune de Baillargues, dont la légalité a été confirmée par la juridiction administrative, et dont l'utilité publique a été prorogée par un arrêté du 29 août 2017. Il ressort des pièces du dossier que l'emprise complémentaire correspond principalement au chemin de service créé en limite de clôture pour l'entretien des bassins de filtration et apparaît par suite justifiée par la nécessité d'augmenter les espaces liés à la filtration afin de permettre une meilleure qualité de l'eau. Contrairement à ce que soutient M. D..., au regard de la taille totale du projet de 12 hectares, l'augmentation de l'emprise limitée à 8% est justifiée par le projet. 11. L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique ou de l'acte la prorogeant, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la déclaration d'utilité publique ou l'acte la prorogeant, être rejeté. 12. Si le requérant soutient que l'appréciation sommaire des dépenses réalisée dans le cadre de la procédure d'étude d'impact préalablement à l'arrêté portant déclaration d'utilité publique ne mentionnait pas le coût d'acquisition des propriétés foncières d'une superficie de 1 095 m², il ressort toutefois des pièces produites que le coût qui en résulte s'établit à environ 37 000 euros, alors que le coût total de l'opération était estimé à 9 380 791 euros. Le moyen tiré de ce que l'extension d'emprise serait dépourvue de base légale doit dès lors être écarté. 13. Aux termes de l'article 682 du code civil : " Le propriétaire dont les fonds sont enclavés et qui n'a sur la voie publique aucune issue, ou qu'une issue insuffisante, soit pour l'exploitation agricole, industrielle ou commerciale de sa propriété, soit pour la réalisation d'opérations de construction ou de lotissement, est fondé à réclamer sur les fonds de ses voisins un passage suffisant pour assurer la desserte complète de ses fonds, à charge d'une indemnité proportionnée au dommage qu'il peut occasionner. " En l'espèce, il ne ressort pas des pièces produites que le reliquat des parcelles du requérant serait désormais enclavé. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D... le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de Baillargues en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 16. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que l'Etat et la commune de Baillargues, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à M. D... la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera à la commune de Baillargues la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... D..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Baillargues. Copie en sera adressée pour information au préfet de l'Hérault. Délibéré après l'audience du 10 octobre 2023, à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, M. Teulière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2023. La rapporteure, A. Blin La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°21TL03338 2