Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 13/05/2015, 13BX03411, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-13
Numéro : 13BX03411
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Sabrina  LADOIRE
Commissaire du gouvernement : Mme MEGE
Avocat(s) : SELARL PECASSOU-CAMEBRAC & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 18 décembre 2013, présentée pour la commune de Préchac, située Hôtel de Ville à Préchac (65400), par la Selarl Pecassou-Camebrac et associés ; La commune de Préchac demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1201624 du 15 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 4 juillet 2012 du conseil municipal de Préchac approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Pau ; 3°) de mettre à la charge de M. A...une somme de 1 500 euros, outre la TVA, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 avril 2015 : - le rapport de Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Christine Mège, rapporteur public ; - et les observations de Me Mercy, avocat de la commune de Préchac ; 1. Considérant que la commune de Préchac relève appel du jugement n° 1201624 du 15 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé, à la demande de M.A..., un habitant de la commune, la délibération du 4 juillet 2012 par laquelle le conseil municipal de Préchac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; Sur la légalité de la délibération : 2. Considérant que pour annuler la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de Préchac, le tribunal a estimé que les avis des personnes publiques associées n'avaient pas été annexés au dossier d'enquête publique, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ; 3. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme : " L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes et cette commission donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables. " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. " ; qu'enfin, aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 de ce code, alors applicables : " Le dossier est composé (...) des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. (...) " ; 4. Considérant d'une part, que s'il est constant que les avis des personnes publiques associées n'avaient pas été visés dans l'inventaire des documents soumis à l'enquête publique et que le commissaire-enquêteur ne les avait pas mentionnés comme annexés au dossier dans son rapport, il ressort des lettres que ce dernier a rédigées les 2 octobre et 30 octobre 2013 que le dossier soumis à l'enquête comportait les avis des cinq personnes publiques ayant répondu à la demande que la commune leur avait présentée ; qu'aucun élément du dossier ne permet de contredire cette affirmation ; que la circonstance que ces avis aient été versés au dossier d'enquête par le commissaire-enquêteur lui-même, et non la commune, est sans incidence sur le respect des exigences énoncées par les dispositions précitées ; 5. Considérant d'autre part, que M. A...soutient que la commune n'a pas versé au dossier d'enquête la synthèse qu'elle avait réalisée des différents avis, alors que ce document aurait permis au public de connaître sa position sur ceux-ci et que le commissaire-enquêteur en avait d'ailleurs eu connaissance pour établir son rapport et rendre son avis ; que cependant, aucune disposition législative ou règlementaire n'imposait à la commune de Préchac d'annexer au dossier d'enquête un document de synthèse des différents avis émis par les personnes publiques associées ; qu'il s'ensuit que la commune de Préchac est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a retenu une irrégularité de la procédure pour annuler dans son ensemble la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; qu'il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur l'ensemble des moyens présentés par M. A...à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de cette délibération ; 6. Considérant en premier lieu, qu'aux termes du 2ème alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. " ; 7. Considérant d'une part, que le projet de plan local d'urbanisme de Préchac a été arrêté le 10 janvier 2011 et transmis aux personnes publiques associées ; que s'il ressort des pièces du dossier qu'au cours de sa séance du 23 juin 2011, le conseil municipal a apporté des réponses aux observations émises par les personnes publiques associées, il n'a, à cette occasion, entériné de manière formelle aucune modification de ce projet de plan local d'urbanisme ; qu'ainsi, le projet soumis à l'enquête publique, laquelle s'est déroulée entre le 23 août et le 23 septembre 2011, était bien celui arrêté le 10 janvier 2011 et non un projet qui aurait résulté des modifications envisagées le 23 juin 2011 ; que le plan local d'urbanisme de la commune n'ayant ainsi pas été modifié avant l'intervention de l'enquête publique, celle-ci n'avait pas à être précédée d'une nouvelle consultation des personnes publiques associées ; 8. Considérant d'autre part, que M. A...soutient que les modifications apportées au projet par la commune ont porté atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable ; que les modifications dont s'agit consistent en une dizaine d'ajouts dans la partie règlementaire du plan local d'urbanisme afin de préciser ce document sur des points non déterminants, en la suppression de la zone 2AU " Camplas " reversée en zone agricole, en la réduction de la zone 1 AU " les Journaoux " afin de maintenir en zone agricole le bâtiment d'élevage se situant dans ce secteur et en la création d'un emplacement réservé sur la parcelle 333 au niveau du " Jardin des sources " ; que contrairement à ce que soutient M.A..., le maintien en zone agricole d'une partie du secteur des Journaoux et de celui des Camplas, qui représente une superficie de 2,5 hectares, soit 1,5% du territoire communal, est compatible avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) dont deux des quatre orientations préconisaient de prendre en compte la dimension agricole de la commune et de préserver les espaces naturels de qualité ; que, dans ces conditions, ces modifications, dont il n'est pas contesté qu'elles procèdent de l'enquête publique, n'ont pas modifié l'économie générale du plan ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L.123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 9. Considérant en deuxième lieu, que M. A...soutient que le classement en zone AU des secteurs " Lous Journaoux " et " Lou Pé de las vignas " méconnaît l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme selon lequel : " (...) III.- Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. / Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux (...). La capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles mentionnés aux I et II du présent article. " ; 10. Considérant d'une part, que par la délibération attaquée, la commune a, dans le secteur " les Journaoux ", maintenu en zone à urbaniser les parcelles cadastrées 628 et 243 ; que la parcelle 628 est attenante à la RD 13 et à la parcelle 244 qui est déjà construite ; que la parcelle 243 jouxte la parcelle 329 au Nord qui est également bâtie ; que par suite, ces deux parcelles sont en continuité avec l'urbanisation existante ; que d'autre part, la zone " Lou Pé de las vignas " est constituée d'une zone 1 AU au Nord et d'une zone 2 AU au Sud ; que la zone 1 AU correspond à la parcelle cadastrée 161 qui jouxte au Nord la parcelle 162 déjà construite, les parcelles 626, 627 et 244 à l'Est, lesquelles sont également bâties et dont elle n'est séparée que par la route départementale et enfin, la parcelle 339 à l'Ouest qui est également construite ; que la partie Sud de ce secteur a été classée en zone 2 AU, dont l'urbanisation sera subordonnée à une nouvelle modification de ce document d'urbanisme ; que ce secteur jouxtant au Sud, une zone UB comprenant quelques habitations, il pouvait être regardé comme en continuité avec l'urbanisation existante ; que dans ces conditions, les classements du secteur " Les Journaoux " en zone 1 AU et du secteur " Lou Pé de las vignas " en zones 1 AU et 2 AU, ne méconnaissent pas les dispositions précitées du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme ; 11. Considérant en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 (...). " ; que selon l'article L. 121-1 de ce code : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs (...) " ; 12. Considérant que la commune de Préchac s'est donné pour objectifs, selon son projet d'aménagement et de développement durable, de se doter d'un potentiel d'accueil de 30 à 35 constructions nouvelles dans les dix prochaines années et de préserver les espaces naturels de qualité, en particulier les trames vertes et bleues ; que pour répondre à ces objectifs, le rapport de présentation insiste sur la nécessité d'éviter l'implantation d'un habitat diffus hors du village et de regrouper au contraire l'urbanisation au niveau du bourg, en prenant notamment en compte les parcelles à enjeux agricoles (notamment les îlots PAC) et les recommandations de l'étude d'aménagement et d'embellissement réalisée à l'échelle de la vallée ; 13. Considérant que selon le rapport de présentation, la population communale devrait augmenter de 80 habitants au cours des dix prochaines années, ce qui justifierait, en l'absence de logements vacants, la création de 30 à 35 logements supplémentaires avant 2019 ; que pour justifier ce chiffre, le rapport de présentation souligne que la population locale a augmenté de 34 habitants entre 2004 et 2009, que les demandes de permis de construire sont de 4 à 5 par an depuis trois ans, et invoque l'attrait touristique de la zone, située au coeur des Pyrénées au bord du gave de Pau, et l'absence de terrains constructibles au fond de la vallée ; que si le nombre de logements supplémentaires requis par le rapport de présentation justifiait seulement, selon ce même document, une surface constructible de l'ordre de 5 à 6 hectares, il y a lieu de tenir compte d'un coefficient de rétention que les hypothèses non contredites de la commune fixent à 2 ; que si le commissaire-enquêteur avait relevé une surestimation des zones constructibles et recommandé une réduction de la taille envisagée des terrains dans les calculs du besoin d'espaces constructibles, il n'a pas pour autant donné un avis défavorable, mais s'est borné à souhaiter que les surfaces à urbaniser soient considérées comme pouvant répondre aux besoins de la commune sur plus de dix ans ; qu'aucun des sept agriculteurs de la commune n'a protesté contre le reclassement en zone AU d'espaces agricoles en nature de prairies, au demeurant enclavées entre des zones construites pour ce qui concerne les secteurs 1AU et 2AU " Lou pé de las vignas " ; que ce classement n'a pas davantage été critiqué par la chambre d'agriculture ; que dans ces conditions, le choix d'ouvrir à l'urbanisation une superficie de près de 8 hectares sur le territoire communal, dont 1,3 hectares en zone 2AU, n'apparait pas incompatible avec le principe de gestion économe de l'espace énoncé par les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; 14. Considérant en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme applicable à la date de la délibération en litige : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (...) " ; que selon l'article R. 123-11 de ce code : " Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) d) Les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires " ; 15. Considérant que selon le rapport de présentation, l'instauration de l'emplacement réservé n° 1 sur la parcelle cadastrée 302 appartenant à M. A...a pour objet de permettre à la commune de créer une voie de liaison, d'une largeur carrossable de 6 mètres desservant les futures zones 1 AU et 2 AU au lieu-dit " Lou Pé de las vignas " ; que pour contester l'utilité de cet emplacement réservé, M. A...produit des constats d'huissier relevant le bon état général de la voie et indiquant que celle-ci a une largeur comprise entre 6 et 8 mètres avec les bas-côtés ; que cependant, il est constant que la largeur carrossable de cette voie est de 4,50 mètres et non de 6 mètres, comme le préconise le rapport de présentation ; qu'en outre, la circonstance que la commune n'entretiendrait pas les chemins privés lui appartenant, ce qui ne ressort au demeurant pas des pièces du dossier, est sans incidence sur l'appréciation qui doit être portée par la cour sur la légalité de cet emplacement réservé ; que, dans ces conditions, l'instauration de l'emplacement réservé n° 1, qui est justifiée par la nécessité de porter la voie carrossable de 4,50 mètres à 6 mètres pour l'adapter au trafic induit par l'ouverture à l'urbanisation, n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Préchac est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 4 juillet 2012 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par M. A...sur leur fondement ; 18. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A...une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Préchac en application de ces dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1201624 du 15 octobre 2013 du tribunal administratif de Pau est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Pau et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : M. A...versera une somme de 1 500 euros à la commune de Préchac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 No 13BX03411