CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 18/02/2020, 18BX00809, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-18
Numéro : 18BX00809
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CABINET LPA-CGR AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Préchacq-Josbaig a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 1er avril 2015 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a accordé à M. E... un permis de construire pour l'édification de serres agricoles équipées de panneaux photovoltaïques ainsi que la décision du 3 août 2015 par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté. Par un jugement n°1501877 du 19 décembre 2017, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 23 février 2018 et le 14 février 2019, la commune de Préchacq-Josbaig, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1501877 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler le permis de construire du 1er avril 2015 et la décision du 3 août 2015 rejetant le recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, en ce qui concerne la recevabilité de son appel, que : - sa requête est recevable dès lors qu'elle a été présentée dans le délai d'appel ; Elle soutient, en ce qui concerne la recevabilité de sa demande de première instance, que : - elle justifie d'un intérêt à contester le permis de construire qui autorise l'édification sur son territoire d'un bâtiment en méconnaissance avec les dispositions et les objectifs de sa carte communale ; Elle soutient, en ce qui concerne la légalité du permis de construire, que : - l'arrêté de permis de construire ne mentionne pas le sens des avis formulés par les services consultés, en méconnaissance de l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme ; - le dossier de demande est incomplet en méconnaissance des articles R. 431-8, R. 431-9 et R. 431-10 du code de l'urbanisme ; la notice descriptive décrit l'état initial du terrain de manière succincte, ne précise pas les conditions de circulation et le stationnement des véhicules sur le site ; le bassin de rétention n'est pas coté sur le plan de masse, qui ne précise pas les conditions de raccordement de la construction aux réseaux, la quantité et l'implantation des plantations ; le plan de coupe ne fait pas apparaitre le fossé intercepteur ; le dossier ne permet pas d'apprécier l'impact du projet sur les habitations proches et son insertion dans l'environnement, notamment dans le paysage lointain ; - le permis a été obtenu à la suite d'une fraude compte tenu des mentions du dossier de demande de permis de construire ; - la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme dès lors que la construction autorisée n'est pas nécessaire à l'exploitation agricole au sens de cet article et en application de la carte communale ; - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; le projet autorisé favorisera le développement et la prolifération d'insectes susceptibles d'être les vecteurs de maladies contagieuses et le permis de construire délivré ne contient aucune prescription permettant d'éviter un tel risque ; - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme ; la construction et l'accès à la parcelle litigieuse portent atteinte à la sécurité des usagers de la voie de desserte et compromet la lutte contre l'incendie ; - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme faute d'être assorti des prescriptions permettant de prévenir les impacts négatifs du projet sur l'environnement ; - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme en raison de l'atteinte que le bâtiment projeté causera à l'environnement naturel et paysager existant. Par des mémoires en défense enregistrés le 6 juin 2018 et le 12 mars 2019, M. A... E..., représenté par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Préchacq-Josbaig le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la requête est irrecevable, faute d'intérêt à agir de la commune de Préchacq-Josbaig ; - les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 28 février 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la requête de commune de Préchacq-Josbaig est irrecevable ; elle n'a pas notifié sa requête en méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés. Par ordonnance du 25 janvier 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 12 mars 2019 à 12:00 heures. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'urbanisme, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. F... B..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu rapporteur public, - et les observations de Me C... du cabinet Seban Nouvelle Aquitaine substituant le cabinet D..., représentant la commune de Préchacq-Josbaig et de Me G..., représentant M. E.... Considérant ce qui suit : 1. Le 14 janvier 2015, M. E... a déposé en mairie de Préchacq-Josbaig une demande de permis de construire pour l'édification, sur la parcelle cadastrée section ZB n° 24 au lieu-dit " Campagne Supérieure ", de serres agricoles destinées à la culture du kiwi et équipées de panneaux photovoltaïques. Par un arrêté du 1er avril 2015, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a délivré à M. E... le permis de construire sollicité. La commune de Préchacq-Josbaig a demandé au tribunal administratif de Pau l'annulation de cet arrêté et de la décision du 3 août 2015 par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux tendant au retrait du permis. La commune de Préchacq-Josbaig relève appel du jugement rendu le 19 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Sur la légalité des décisions contestées : En ce qui concerne la mention du sens des avis consultatifs : 2. Aux termes de l'article A. 424-1 du code de l'urbanisme : " La décision expresse prise sur une demande de permis de construire (...) prend la forme d'un arrêté. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-2 du même code : " L'arrêté (...) c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; d) Vise les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens. (...) ". Ces dispositions ne sont pas prescrites à peine de nullité du permis de construire délivré. 3. Si l'arrêté du 1er avril 2015 vise les avis des services consultés sans en préciser le sens, cette omission est sans incidence sur la légalité de l'acte contesté. En ce qui concerne la composition du dossier de demande de permis de construire : 4. Aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme: " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants. / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : (...) f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ". Aux termes de l'article R. 431-9 du même code : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées (...). Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. (...) ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : (...) b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain (...) ; c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ". 5. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 6. En premier lieu, la notice descriptive jointe à la demande de permis de construire comporte une rubrique intitulée " Présentation de l'état initial du terrain et de ses abords " précisant que le terrain d'assiette du projet, qui a une vocation agricole, est dédié à la culture du maïs. Si la notice ne fait pas mention des habitations voisines et de l'état des abords du terrain d'assiette du projet, le plan cadastral, les photographies et photomontages ainsi que les vues aériennes joints au dossier de demande permettent d'apprécier la manière dont le projet s'insère dans son environnement, essentiellement composé de parcelles cultivées, et la localisation des constructions avoisinantes. Il est vrai aussi que la notice descriptive ne précise pas les conditions de desserte et d'accès au terrain d'assiette. Cependant, ces informations peuvent être connues à l'aide d'une lecture combinée du plan de masse et des vues aériennes joints au dossier de permis de construire. 7. En deuxième lieu, le plan de masse fait apparaître les plantations créées par le projet, leur disposition ainsi que le poste de livraison à installer. Il est complété par un plan de coupe et une notice descriptive dont le " volet paysager " précise les essences qui seront plantées sur la parcelle. Enfin, le pétitionnaire n'était pas tenu de préciser dans son dossier de demande les cotes du bassin de rétention prévu, lequel constitue un ouvrage soumis à déclaration au titre de la loi sur l'eau relevant à ce titre d'une législation distincte de celle de l'urbanisme applicable au permis de construire délivré. 8. En troisième lieu, le dossier de demande de permis de construire est composé de photomontages, de plans de coupe et de façades et de photographies représentant l'environnement proche et lointain qui ont permis au service instructeur d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement. Enfin, le bassin de rétention et son fossé intercepteur déclarés au titre de la législation distincte sur l'eau n'avaient pas à faire l'objet dans la demande de permis de construire d'une description conforme aux exigences résultant des dispositions citées au point 4. 9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande de permis de construire doit être écarté dans toutes ses branches. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme 10. Aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'urbanisme : " les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme peuvent élaborer (...) une carte communale précisant les modalités d'application des règles générales d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 124-2 du même code : " Les cartes communales (...) délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires (...) à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. ". 11. Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des cartes communales délimitent les secteurs où les constructions ne peuvent être autorisées, à l'exception des constructions et installations nécessaires, notamment, à l'exploitation agricole. Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à cette exploitation, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole d'une consistance suffisante. 12. Le projet porté par M. E... est situé en zone NC de la carte communale de Préchacq-Josbaig, où les constructions ne sont pas autorisées à l'exception de celles nécessaires à une exploitation agricole ou forestière. Le projet autorisé consiste en l'édification, pour la culture du kiwi, de serres agricoles d'une surface de 36 074 m2 équipées de panneaux photovoltaïques. M. E..., exploitant maraicher et céréalier, gérant de l'entreprise agricole à responsabilité limitée Laneurisse, a débuté la production de kiwis en 2010 et souhaite relancer son activité en produisant sous serres après que ses cultures extérieures eurent été atteintes par une bactérie en 2011. Les serres agricoles doivent ainsi abriter l'activité agricole de M. E... et il ressort des pièces du dossier que la mise sous abri de cette activité permettra de réduire les risques de contamination bactérienne des kiwis et de les protéger contre les intempéries et les rongeurs. S'il est vrai que les serres doivent aussi être équipées de panneaux photovoltaïques, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces derniers, du seul fait de leur présence, auraient pour conséquence d'ôter au bâtiment sa destination agricole. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dimensions du bâtiment autorisé, qui a vocation à permettre le développement de l'activité de M. E..., seraient excessives par rapport aux besoins de l'exploitation. Dans ces conditions, la construction projetée doit être regardée comme nécessaire à l'exploitation agricole de M. E... et le moyen tiré de la méconnaissance par le permis de construire en litige de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la fraude : 13. La circonstance, à la supposer établie, que la construction décrite dans le dossier de demande de permis serait différente de celle mentionnée dans la déclaration présentée au titre de la loi sur l'eau ne permet pas, par elle-même, de caractériser une fraude. A cet égard, il ne ressort nullement des pièces du dossier qu'en constituant sa demande de permis, le pétitionnaire se serait livré à des manoeuvres ou à des dissimulations dans l'intention de tromper le service instructeur sur la nature réelle du projet. Par suite, le moyen tiré de ce que le permis de construire a été délivré à la suite d'une fraude doit être écarté. En ce qui concerne l'atteinte à la salubrité publique : 14. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 15. Selon la commune, le bassin de rétention des eaux pluviales et la production sous serres auront pour conséquence de favoriser la prolifération d'insectes vecteurs de maladies contagieuses. Toutefois, aucun élément du dossier ne permet d'estimer qu'un tel risque est avéré. Celui-ci ne peut être déduit de la circonstance que, ces dernières années, l'exploitation en plein air des kiwis du pétitionnaire ait été affectée par la bactériose alors qu'il ressort des pièces du dossier que la production sous serres permet précisément de prévenir davantage la survenance d'un tel risque. Quant aux risques de pollution des eaux souterraines allégués par la commune, ils ne ressortent pas des pièces du dossier. Par ailleurs, le bassin de rétention prévu n'a, en tout état de cause, pas vocation à accueillir des eaux stagnantes susceptibles de favoriser le développement de bactéries ou d'insectes mais doit au contraire permettre leur écoulement dans le sol. Dans ces conditions, en délivrant le permis en litige, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : 16. Aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic ". 17. Il ressort des pièces du dossier que la route départementale n° 25 desservant le terrain d'assiette du projet présente une largeur de 3,5 mètres. Le secteur dans lequel le projet de M. E... doit être implanté, essentiellement dédié aux activités agricoles, n'est pas soumis à un trafic de circulation important. La voie de desserte offre une visibilité satisfaisante à ses usagers et l'augmentation de la circulation susceptible d'être engendrée par le projet en litige présente un caractère modeste. Enfin, aucun élément du dossier ne permet d'estimer que les caractéristiques de la voie de desserte ne garantiront pas une desserte suffisante du projet par les véhicules de secours et de lutte contre l'incendie. Dans ces conditions, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-5 précité du code de l'urbanisme en délivrant le permis de construire. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme : 18. Aux termes de l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement ". 19. Selon la commune, les eaux usées et autres effluents issus de l'activité agricole entraîneront des conséquences dommageables pour l'environnement. Mais, pas plus en appel qu'en première instance, la commune n'apporte d'éléments précis permettant d'estimer que la construction litigieuse aura des effets nocifs sur l'environnement, notamment les nappes souterraines. Par suite, en n'assortissant pas le permis délivré de prescriptions spéciales pour le respect de l'environnement, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne l'atteinte au caractère des lieux avoisinants aux sites, et aux paysages naturels : 20. Aux termes de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 21. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 22. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les lieux avoisinants, constitués de champs cultivés et de quelques constructions diffuses le long de la route départementale n°25, ne présentent pas d'intérêt particulier. D'autre part, le bâtiment autorisé a une vocation agricole et doit être implanté dans une zone dédiée à ce type d'activités. Dans ces conditions, alors même que la construction s'étend sur une superficie de 36 074 m2, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme en délivrant le permis contesté. 23. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non- recevoir opposées à la demande de première instance, que la commune de Préchacq-Josbaig n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. E... et de l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la commune de Préchacq-Josbaig demande au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Préchacq-Josbaig une somme de 1 500 euros à verser à M. E... sur ce fondement. DÉCIDE : Article 1er : La requête n°18BX00809 de la commune de Préchacq-Josbaig est rejetée. Article 2 : La commune de Préchacq-Josbaig versera à M. E... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Préchacq-Josbaig, au ministre de la cohésion des territoires et de relations avec les collectivités territoriales et à M. A... E.... Copie pour information en sera délivrée au préfet des Pyrénées-Atlantiques. Délibéré après l'audience du 21 janvier 2020 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. F... B..., premier conseiller, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 février 2020. Le rapporteur, Frédéric B...Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Virginie Marty La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 9 N° 18BX00809