CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 12/04/2021, 20BX01873, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-12
Numéro : 20BX01873
Président : Mme PHEMOLANT
Rapporteur : Mme Karine  BUTERI
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : SCP MASSE - DESSEN - THOUVENIN - COUDRAY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme I... H..., épouse G..., a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe, à titre principal, d'annuler la décision du 27 octobre 2014 par laquelle le président de la caisse des écoles des Abymes a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa " rechute " et a réduit son traitement de 49,15 % à compter du mois d'avril 2014, à titre subsidiaire, d'enjoindre, d'une part, à l'administration de saisir la commission de réforme et, d'autre part, de faire diligenter une expertise permettant d'établir l'existence d'une " rechute " le 7 septembre 2011 en lien avec l'accident de service du 10 janvier 2003 et de condamner la commune des Abymes à lui verser une somme de 9 900,27 euros représentant la quote-part de traitement dont elle a été illégalement privée à compter du mois d'avril 2014 ainsi qu'une somme de 100 000 euros en réparation des préjudices de toute nature qu'elle estime avoir subis. Par un jugement n° 1401285 du 24 mars 2016, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté ses demandes. Par un arrêt n° 16BX02097 du 3 décembre 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par Mme H... contre ce jugement. Par une décision n° 427626 du 9 juin 2020, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par Mme H..., a annulé cet arrêt en tant qu'il rejette les conclusions de Mme H... tendant à l'annulation de la décision du président de la caisse des écoles des Abymes du 27 octobre 2014 et ses conclusions aux fins d'indemnisation du préjudice découlant de cette décision et a renvoyé l'affaire, dans la mesure de l'annulation prononcée, à la cour administrative d'appel de Bordeaux. Procédure devant la cour avant cassation : Par une requête enregistrée le 28 juin 2016, Mme H..., représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 24 mars 2016 ; 2°) à titre principal, d'annuler la décision du 27 octobre 2014 par laquelle le président de la caisse des écoles des Abymes a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa rechute et a réduit son traitement de 49,15 % à compter du mois d'avril 2014, et de condamner la commune des Abymes à lui verser une somme de 9 900,27 euros représentant la quote-part de traitement dont elle a été illégalement privée à compter du mois d'avril 2014 ainsi qu'une somme de 100 000 euros en réparation des préjudices de toute nature qu'elle estime avoir subis, à titre subsidiaire, d'enjoindre, d'une part, à l'administration de saisir la commission de réforme et, d'autre part, de faire diligenter une expertise permettant d'établir l'existence d'une rechute le 7 septembre 2011 en lien avec l'accident de service du 10 janvier 2003. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la décision du 27 octobre 2014 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'en méconnaissance de l'alinéa 2 du §2 et de l'alinéa 3 du §3 de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que du décret n° 86-442 du 14 mars 1986, l'administration n'a pas saisi pour avis la commission de réforme ; - la rechute accidentelle du 7 septembre 2011, non consolidée à ce jour, ayant été reconnue par les Dr Grosbois, Merat et Do, elle aurait dû continuer à percevoir l'intégralité de sa rémunération. Par un mémoire en défense enregistré le 8 août 2017, la caisse des écoles des Abymes, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme H... de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - à titre principal, la requête d'appel est irrecevable, d'une part, en ce qu'elle ne contient aucune critique du jugement attaqué et, d'autre part, en ce qu'elle est mal dirigée puisque les demandes indemnitaires sont dirigées contre la commune des Abymes, alors que l'employeur de Mme H... est la caisse des écoles des Abymes, établissement public indépendant ; la demande de première instance était irrecevable comme mal dirigée contre la commune des Abymes ; - à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés par l'appelante n'est fondé. Procédure devant la cour après cassation : Par un mémoire, enregistré le 9 septembre 2020, Mme H..., représentée par la SCP Thouvenin-Coudray-Grevy, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 24 mars 2016 du tribunal administratif de la Guadeloupe ; 2°) d'annuler la décision du 27 octobre 2014 du président de la caisse des écoles des Abymes ; 3°) d'enjoindre au président de la caisse des écoles des Abymes de procéder, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, à la régularisation de sa situation en la plaçant en congé de maladie à plein traitement à compter du 1er avril 2014 ; 4°) de condamner la caisse des écoles des Abymes à lui verser la somme portée à 127 415,85 euros au titre du traitement dont elle a été illégalement privée à compter du 1er avril 2014, assortie des intérêts et des intérêts capitalisés. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de ce que, en méconnaissance de l'article 16 du décret du 30 juillet 1987, le président de la caisse des écoles des Abymes n'avait pas recueilli l'avis de la commission de réforme préalablement à l'adoption de la décision du 27 octobre 2014 ; - la circonstance que la commission de réforme a été consultée le 24 février 2015 ne rend pas régulière la décision du 27 octobre 2014 intervenue antérieurement à l'accomplissement de cette formalité ; - l'absence de consultation de la commission de réforme l'a privée d'une garantie et a à tout le moins exercé une influence sur la décision de refus de reconnaissance de l'imputabilité au service de ses troubles de santé persistants ; - c'est également à tort que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de ce qu'en la plaçant à demi-traitement dans l'attente de l'instruction du dossier devant la commission de réforme, le président de la caisse des écoles des Abymes a commis une erreur de droit ; - c'est encore à tort que le tribunal administratif n'a pas considéré que le président de la caisse des écoles des Abymes avait commis une erreur d'appréciation en estimant que les troubles de santé dont elle souffre depuis septembre 2011 ne sont pas en lien direct avec l'accident de service dont elle a été victime le 10 janvier 2003 ; - elle est en droit de prétendre au versement de la somme de 8 392,05 euros ([1750,35 - 817,90] x 9) au titre de la fraction de traitement dont elle a été illégalement privée pendant neuf mois à compter du 1er avril 2014, ainsi qu'au versement de la somme de 119 023,80 euros (1 750,35 x 68), arrêtée au 31 août 2020, au titre de l'intégralité du traitement qui ne lui a pas été servi par la suite. Par une ordonnance en date du 25 janvier 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 février 2021. Un mémoire en défense a été enregistré le 15 février 2021 pour la caisse des écoles des Abymes, représentée par Me A.... Par un courrier du 2 mars 2021, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la décision était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office tiré de ce que Mme H... n'ayant pas présenté de conclusions indemnitaires contre la caisse des écoles des Abymes devant le tribunal administratif, les conclusions indemnitaires présentées contre cette caisse en appel constituent une demande nouvelle et ne sont, dès lors, pas recevables. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; - l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... B..., - et les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que Mme I... H..., épouse G..., agent technique de 2ème classe affectée à la caisse des écoles des Abymes (Guadeloupe), a fait, le 10 janvier 2003, une chute dans les locaux de la cantine dite " de Chazeau ", qui a été reconnue comme accident de service. Le 7 septembre 2011, se plaignant de cervicalgies, vertiges, dorsalgies et douleurs aux épaules, elle a été placée en congé de maladie. Par courrier du 20 février 2014, le président de la caisse des écoles lui a indiqué qu'à compter d'avril 2014, elle serait placée à demi-traitement. Par une lettre du 19 août 2014, Mme H... a demandé le rétablissement de son plein traitement mais, par une lettre du 27 octobre 2014, le président de la caisse des écoles a rejeté cette demande. Par un jugement du 24 mars 2016, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté la requête de Mme H... tendant, à titre principal, à l'annulation de cette décision, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit enjoint à l'administration de saisir la commission de réforme et de faire diligenter une expertise permettant d'établir que les pathologies constatées à compter du 7 septembre 2011 constituaient une rechute imputable à l'accident de service du 10 janvier 2003 et de condamner la commune des Abymes à lui verser une somme de 9 900,27 euros représentant la quote-part de traitement dont elle a été illégalement privée à compter du mois d'avril 2014 ainsi qu'une somme de 100 000 euros en réparation des préjudices de toute nature qu'elle estime avoir subis. Par un arrêt du 3 décembre 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la demande de Mme H... tendant à l'annulation de ce jugement. Par une décision du 9 juin 2020, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt en tant qu'il rejette les conclusions de Mme H... tendant à l'annulation de la décision du président de la caisse des écoles des Abymes du 27 octobre 2014 et ses conclusions aux fins d'indemnisation du préjudice découlant de cette décision et a renvoyé l'affaire, dans la mesure de l'annulation prononcée, à la cour. Sur les fins de non-recevoir opposées par la caisse des écoles des Abymes : 2. En premier lieu, la requête d'appel de Mme H..., qui ne se borne pas à reproduire intégralement et exclusivement les moyens invoqués à l'appui de ses conclusions de première instance, comporte une critique du jugement attaqué. Elle répond ainsi aux exigences de motivation des requêtes d'appel prévues par l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la caisse des écoles des Abymes doit être écartée. 3. En second lieu, dans ses écritures produites avant cassation, la caisse des écoles des Abymes soutient que les conclusions indemnitaires de Mme H... sont dirigées à tort contre la commune des Abymes. Toutefois, la circonstance que des conclusions indemnitaires sont mal dirigées est sans incidence sur la recevabilité de la requête. Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version applicable au litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...). / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. (...) / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. / (...) / 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. (...)". Aux termes de l'article 16 du décret du 30 juillet 1987 relatif au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Sous réserve du deuxième alinéa du présent article, la commission de réforme (...) est obligatoirement consultée dans tous les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice des dispositions de l'article 57 (2°, 2° alinéa) de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. Le dossier qui lui est soumis doit comprendre un rapport écrit du médecin du service de médecine professionnelle et préventive compétent à l'égard du fonctionnaire concerné. / (...) ". Aux termes de l'article 13 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " La demande d'inscription à l'ordre du jour de la commission est adressée au secrétariat de celle-ci par l'employeur de l'agent concerné. / (...) / La commission doit examiner le dossier dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'inscription à l'ordre du jour par son secrétariat. Ce délai est porté à deux mois lorsqu'il est fait application de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 16. Dans ce cas, le secrétariat de la commission notifie à l'intéressé et à son employeur la date prévisible d'examen de ce dossier ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article 16 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commission de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, la commission de réforme " peut faire procéder à toutes mesures d'instructions, enquêtes et expertises qu'elle estime nécessaires ". 5. Il résulte des dispositions citées au point 4 que le fonctionnaire en activité a droit à des congés de maladie à plein traitement, pendant une durée de trois mois, en cas de maladie dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Au-delà de cette période, il a droit à des congés de maladie à demi-traitement, pendant une durée de neuf mois, s'il lui est toujours impossible d'exercer ses fonctions. En cas de congé de longue maladie, ces durées sont portées, respectivement, à un an et trois ans. Toutefois, si la maladie est imputable au service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service. La commission de réforme étant obligatoirement consultée dans tous les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice du deuxième alinéa du 2° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, l'administration dispose, à compter de la demande du fonctionnaire de bénéficier de ces dispositions, d'un délai de deux mois pour se prononcer sur cette demande. Lorsque la commission de réforme fait application de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 16 de l'arrêté du 4 août 2004, ce délai est porté à trois mois. Sans préjudice du 2° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, tant que le délai de deux mois n'est pas expiré, ou, en cas d'application par la commission de réforme de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 16 de l'arrêté du 4 août 2004, tant que le délai de trois mois n'est pas expiré, l'administration n'est pas tenue d'accorder au fonctionnaire le bénéfice de l'avantage qu'il demande. En revanche, l'avis de la commission de réforme contribuant à la garantie que la décision prise le sera de façon éclairée, quand bien même cet avis n'est que consultatif, en l'absence d'avis de la commission dans le délai de deux mois, ou dans le délai de trois mois en cas d'application par la commission de réforme de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 16 de l'arrêté du 4 août 2004, l'administration doit, à l'expiration de l'un ou l'autre, selon le cas, de ces délais, placer, à titre conservatoire, le fonctionnaire en position de congé maladie à plein traitement, sauf si elle établit qu'elle se trouvait, pour des raisons indépendantes de sa volonté, dans l'impossibilité de recueillir l'avis de la commission de réforme. 6. D'une part, en réclamant, par sa lettre en date du 19 août 2014, notamment la somme de 5 500,12 euros au titre de rappels de salaires et la " fixation de ses salaires à échoir " après s'être plainte de la réduction de son salaire de 2237,98 euros à 1137,95 euros entre mars et avril 2014, Mme H... doit être regardée comme ayant demandé à bénéficier d'un congé de maladie à plein traitement. D'autre part, la décision litigieuse du 27 octobre 2014 doit être regardée, en tant qu'elle a placé Mme H... à demi-traitement, comme révélant une décision par laquelle le président de la caisse des écoles des Abymes a refusé de reconnaître que les pathologies constatées à compter du 7 septembre 2011 constituaient, ainsi que le demandait Mme H... dans sa lettre datée du 19 août 2014, une rechute de l'accident de service du 10 janvier 2003. 7. En premier lieu, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, le président de la caisse des écoles des Abymes ne pouvait légalement maintenir Mme H... à demi-traitement par sa décision du 27 octobre 2014 dès lors qu'à cette date le délai de deux mois imparti à l'administration pour répondre à la demande de l'intéressée tendant au bénéfice d'un congé de maladie à plein traitement était expiré et que l'administration n'établissait ni même n'invoquait l'impossibilité de recueillir l'avis de la commission de réforme alors même que Mme H... refusait de se soumettre à une expertise médicale. En application des principes exposés au point 5, le président de la caisse des écoles des Abymes devait, à titre conservatoire, placer l'intéressée en position de congé de maladie à plein traitement à compter de l'expiration du délai de deux mois courant de la date de la demande de l'agent soit à compter du 19 octobre 2014. 8. En second lieu, la décision du 27 octobre 2014, par laquelle le président de la caisse des écoles des Abymes a refusé de reconnaître que les pathologies de Mme H... constatées à compter du 7 septembre 2011 constituaient une rechute de l'accident de service du 10 janvier 2003, a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'en méconnaissance du 2° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, la commission de réforme n'a pas préalablement été saisie pour avis. Cette irrégularité a privé Mme H... d'une garantie. 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme H... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 27 octobre 2014 du président de la caisse des écoles des Abymes. Il y a lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, d'annuler cette décision ainsi que le jugement attaqué. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance : 10. Si la caisse des écoles des Abymes soutient que les conclusions indemnitaires présentées par Mme H... devant le tribunal administratif étaient mal dirigées en ce qu'elles tendaient à la condamnation de la commune des Abymes laquelle n'est pas son employeur, la circonstance que des conclusions sont mal dirigées se rattache au bien-fondé de la demande et est donc sans incidence sur sa recevabilité. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée pour la première fois en appel par la caisse des écoles des Abymes et tirée de l'irrecevabilité de la demande de première instance doit être écartée. En ce qui concerne la recevabilité des conclusions d'appel : 11. La demande indemnitaire de Mme H... devant le tribunal administratif de la Guadeloupe était exclusivement dirigée contre la commune des Abymes. Ses conclusions à l'encontre de la caisse des écoles des Abymes sont présentées pour la première fois en appel dans un mémoire enregistré au greffe de la cour le 9 septembre 2020. Elles ne sont, par suite, pas recevables. En ce qui concerne le bien-fondé : 12. Les conclusions par lesquelles Mme H... demande, dans ses écritures avant cassation, la condamnation de la commune des Abymes sont mal dirigées, Mme H... étant employée par la caisse des écoles des Abymes, établissement public juridiquement distinct de la commune des Abymes. Elles ne peuvent dès lors qu'être rejetées. Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. D'une part, la commission de réforme ayant rendu un avis le 24 février 2015, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au président de la caisse des écoles des Abymes de la saisir ne peuvent qu'être rejetées sans qu'il soit besoin d'examiner leur recevabilité. 14. D'autre part, eu égard au motif d'annulation retenu au point 7, il y a lieu d'enjoindre au président de la caisse des écoles des Abymes de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, au placement de Mme H... en congé de maladie à plein traitement à compter du 19 octobre 2014 et jusqu'à la date d'intervention d'une décision se prononçant sur la demande de l'intéressée. 15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée, que Mme H... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 27 octobre 2014 du président de la caisse des écoles des Abymes. Sur les frais d'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme H..., qui n'a pas la qualité de partie perdante, une somme à verser à la caisse des écoles des Abymes au titre de ses frais d'instance. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions de mettre à la charge de la caisse des écoles des Abymes la somme de 1 500 euros à verser à Mme H... au titre des mêmes frais. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1401285 du 24 mars 2016 du tribunal administratif de la Guadeloupe en ce qu'il rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 27 octobre 2014 ainsi que la décision du 27 octobre 2014du président de la caisse des écoles des Abymes sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au président de la caisse des écoles des Abymes de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, au placement de Mme H... en congé de maladie à plein traitement dans les conditions fixées au point 14. Article 3 : La caisse des écoles des Abymes versera à Mme H... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 4: Le surplus des conclusions de la requête de Mme H... et les conclusions présentées par la caisse des écoles des Abymes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5: Le présent arrêt sera notifié à Mme H... et à la caisse des écoles des Abymes. Délibéré après l'audience du 15 mars 2021 à laquelle siégeaient : Mme Brigitte Phémolant, présidente, Mme C... B..., présidente-assesseure, Mme D... F..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 avril 2021. La présidente, Brigitte Phémolant La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX01873