Cour administrative d'appel de Marseille, 2e chambre, du 15 septembre 1998, 96MA00910 96MA00911, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 2E CHAMBRE
Date de la décision : 1998-09-15
Numéro : 96MA00910 96MA00911
Rapporteur : M. GONZALES
Commissaire du gouvernement : M. BENOIT

Vu l'ordonnance en date du 29 août 1997 par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Lyon a transmis à la Cour administrative d'appel de Marseille, en application du décret n 97-457 du 9 mai 1997, la requête présentée pour la S.A.R.L. SOCIETE AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT (S.S.D.) ; Vu 1 / la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Lyon le 9 avril 1996 sous le n 96LY00910, présentée pour la S.A.R.L. SOCIETE AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT, dont le siège social est situé ..., représentée par son gérant en exercice, par la SCP HUGLO et associés - Me X..., avocat ; La société S.S.D. demande à la Cour : 1 / d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Nice, en date du 18 janvier 1996, en tant qu'il a déclaré la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN responsable d'un quart seulement du préjudice subi par la société S.S.D., qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre l'Etat, solidairement contre la commune, et qu'il ne l'a pas indemnisé de l'intégralité des chefs de préjudice invoqués par elle et a limité l'indemnisation de ce préjudice à la période du 27 octobre 1992 au 16 décembre 1993 ; 2 / de condamner la commune de Z... MARTIN à lui verser une somme de 20.000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu 2 / la requête enregistrée le 17 avril 1996 au greffe de la Cour administrative d'appel de Lyon , sous le n 96LY00911, présentée pour la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN, représentée par son maire, par Me Y..., avocat ; La commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN demande à la Cour : 1 ) d'annuler l'article 7 du jugement en date du 8 janvier 1996 par lequel le Tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête tendant à la condamnation de l'Etat à la garantir, à concurrence de la somme de 327.179.280 F, des condamnations réclamées à son encontre par la société S.S.D. ; 2 ) de condamner l'Etat à la garantir à hauteur de la somme de 327.179.280 F, réclamée par la société S.S.D. ; 3 ) de condamner l'Etat à lui verser 20.000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu l'ordonnance du président de la Cour administrative d'appel de Lyon transmettant le 29 août 1997 les dossiers à la Cour administrative d'appel de Marseille ; Vu la loi n 86-2 du 3 janvier 1986 dite "loi littoral" ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 mai 1998 : - le rapport de M. GONZALES, conseiller ; - les observations de Me X... de la SCP HUGLO, pour la société S.S.D. ; - les observations de Me Y..., pour la commune de Z... MARTIN ; - et les conclusions de M. BENOIT, commissaire du gouvernement ; Sur la jonction : Considérant que les requêtes enregistrées sous les n 96MA00910 et n 96MA00911 sont relatives à une même opération et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la requête de la société S.S.D. : Sur le rejet des conclusions tendant à la condamnation de l'Etat : Considérant qu'aux termes de l'article 102 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Sauf en matière de travaux publics, le Tribunal administratif ne peut être saisi que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée" ; Considérant que les conclusions indemnitaires de la société S.S.D. dirigées devant les premiers juges n'ont été précédées d'aucune demande préalable et par conséquent d'aucune décision susceptible de lier le contentieux ; que, dès lors, la société S.S.D. n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Nice a accueilli l'exception d'irrecevabilité de ces conclusions, opposée par l'Etat, et rejeté ces conclusions ; Sur le partage de responsabilité opéré par le jugement attaqué : Considérant que le maire de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN a délivré le 15 mai 1992 un certificat d'urbanisme positif et le 27 octobre 1992 un permis de construire à la société S.S.D. en vue de la construction, sur des terrains proches du littoral, d'un grand ensemble immobilier, à usage d'habitation et d'hôtel, dans le cadre de l'aménagement de la "ZAC de Saint Roman" ; que ces décisions, jugées contraires à l'application de la loi susvisée du 3 janvier 1986, ont été annulées par jugement du Tribunal administratif de Nice du 16 décembre 1993, confirmé par arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon du 8 avril 1997 ; que la délivrance de ce certificat d'urbanisme et de ce permis de construire constituent une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à l'encontre de la société S.S.D. ; que ce professionnel de l'immobilier a toutefois pris un risque en entreprenant de sa propre initiative, et, contrairement à ce qu'il soutient, en l'absence de tout ordre formel donné par la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN dans le cadre de la mise en oeuvre de la ZAC de Saint Roman, la réalisation de son projet sans s'être assuré du caractère définitif des autorisations obtenues, et en poursuivant les travaux d'exécution de ce projet alors que la régularité du permis de construire était contestée devant le Tribunal administratif de Nice ; que ce comportement est de nature à atténuer la responsabilité de la commune ; que le moyen tiré de ce que la reconnaissance d'une telle faute méconnaîtrait l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'étant pas assorti de précisions suffisantes pour permettre à la Cour d'en apprécier la portée, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la responsabilité de la société S.S.D. était également engagée ; qu'il sera fait une exacte appréciation des circonstances de l'espèce en fixant la responsabilité de la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN aux deux tiers du dommage subi par la société S.S.D. qui est ainsi fondée à demander la réformation du jugement attaqué ; Sur l'étendue du préjudice : Considérant en premier lieu que la perte de valeur vénale des terrains situés dans le périmètre de la ZAC de Saint Roman, terrains d'assiette des constructions autorisées illégalement, ne résulte pas directement de l'illégalité du permis de construire ou du certificat d'urbanisme litigieux mais de l'inconstructibilité des terrains en cause ; que, dès lors, la société S.S.D. ne saurait être indemnisée de ce chef de préjudice ; Considérant, en deuxième lieu, que les frais d'acquisitions foncières et de libération du sol engagés postérieurement à la délivrance du certificat d'urbanisme positif du 15 mai 1992 doivent être regardés comme découlant directement des illégalités fautives commises par le maire de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN et constituent un préjudice indemnisable sous déduction de la valeur vénale des terrains concernés en tant que terrains constructibles dans le cadre de l'urbanisation limitée permise, à proximité du littoral, par l'article L.146-4 du code de l'urbanisme ; que le jugement attaqué doit être réformé en tant qu'il n'a pas inclus ces frais d'acquisitions foncières et de libération du sol dans son évaluation de préjudice subi par la société S.S.D. ; qu'en revanche, les premiers juges ont estimé à bon droit que les mêmes frais, afférents à des terrains acquis avant la délivrance du certificat d'urbanisme positif du 15 mai 1992, ne sont pas directement liés à la faute commise par le maire de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN ; que la société S.S.D. n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le jugement qu'elle attaque a écarté ce chef de préjudice ; Considérant, en troisième lieu, que la société S.S.D. a arrêté son chantier dès l'intervention du jugement prononçant l'annulation de son autorisation de construire ; qu'elle a engagé à cette occasion des frais pour la mise en sécurité de ce chantier ; que l'engagement de ces frais est directement lié à l'illégalité de cette autorisation de construire ; qu'elle est donc fondée à demander à la Cour l'indemnisation de ce chef de préjudice ; Considérant, en quatrième lieu, que le préjudice qui serait résulté de la perte des bénéfices attendus de l'opération projetée n'est pas la conséquence de l'illégalité du permis de construire et du certificat d'urbanisme litigieux, mais de l'incompatibilité de cette opération visant à la réalisation d'une urbanisation jugée excessive par la Cour administrative d'appel de Lyon, avec la servitude d'urbanisme pesant sur les terrains d'assiette de cette opération, en application de la loi du 3 janvier 1986 ; Considérant, en cinquième lieu, que si la société S.S.D. a droit au remboursement des frais d'étude et de gestion, ainsi que des frais de commercialisation qu'elle a exposés pour le projet en cause entre le 27 octobre 1992, date de la délivrance du permis de construire, et le 16 décembre 1993, date de l'annulation de ce permis, qui ont été regardés à juste titre par les premiers juges comme directement liés à l'illégalité fautive affectant ce permis de construire, l'indemnisation de ce chef de préjudice ne saurait toutefois s'étendre aux frais de commercialisation exposés avant la délivrance de ce permis, qui ne pouvaient être régulièrement cautionnés par la seule existence d'un certificat d'urbanisme positif délivré antérieurement ; Considérant, en sixième lieu, que les premiers juges ont admis que la société S.S.D. avait droit à l'indemnisation de ses frais d'honoraires d'architecte et de bureau d'étude correspondant à l'établissement du dossier de permis de construire délivré le 27 octobre 1992, ainsi qu'aux frais financiers afférents aux dépenses d'études et d'opérations de gestion et de commercialisation, et aux honoraires d'architecte et de bureau d'étude susmentionnés, exposés pendant la période du 27 octobre 1992 au 16 décembre 1993, lesdits frais étant directement liés à l'illégalité commise par le maire de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN ; qu'il y a lieu pour les mêmes motifs, d'étendre l'indemnisation des frais financiers exposés par la société S.S.D. pendant cette période, aux frais financiers afférents aux emprunts souscrits pour l'acquisition et la libération des terrains postérieurement à la délivrance du permis de construire, et de réformer le jugement attaqué en tant qu'il a écarté ce dernier chef de préjudice ; qu'en revanche, la société S.S.D. ne saurait prétendre à indemnisation des frais financiers mis à sa charge au-delà du 16 décembre 1993, qui correspondent à un préjudice résultant directement, non de l'illégalité des autorisations litigieuses, mais du caractère inconstructible des terrains en cause, dans le cadre du projet immobilier conçu par ce promoteur ; Considérant, en dernier lieu, que la société S.S.D. n'établit pas qu'elle subirait des préjudices susceptibles d'être réparés par la commune à titre de "troubles dans ses conditions d'existence" ; que sa demande indemnitaire présentée sur ce fondement ne peut être accueillie ; Considérant que les pièces du dossier ne permettent pas à la Cour de statuer sur le montant des chefs de préjudice indemnisables en sus de ceux qui ont été retenus par le Tribunal administratif de Nice ; qu'il y a lieu d'étendre à ceux-ci l'expertise ordonnée par les premiers juges et de renvoyer la société S.S.D. devant le Tribunal administratif de Nice pour la liquidation de l'indemnité qui lui est due sur les bases sus-indiquées, et pour qu'il soit statué sur les frais d'expertise ; Sur l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de la société S.S.D. présentée sur le fondement de cet article ; Sur la requête de la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN : Considérant, en premier lieu, que les services de l'Etat mis à la disposition gratuite des communes pour l'élaboration des documents d'urbanisme et pour l'instruction des demandes d'occupation des sols sur lesquels les communes ont compétence pour statuer, agissent en concertation permanente avec le maire qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées ; que la responsabilité de l'Etat ne peut à ce titre être engagée envers les communes que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que la collaboration des services de l'Etat avec la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN dans l'élaboration de documents ayant une incidence sur la délivrance des autorisations litigieuses ou dans l'instruction des demandes sur la base desquelles ces autorisations ont été délivrées serait à l'origine d'une faute de cette nature dont la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN serait fondée à demander réparation à l'Etat ; Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que le préfet des Alpes Maritimes se soit abstenu de déférer à la censure du Tribunal administratif le plan d'occupation des sols de la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN mis à jour en février 1988, sur la base duquel ont été délivrées les autorisations litigieuses, ne revêt pas, dans les circonstances de l'espèce, le caractère d'une faute lourde, seule de nature à engager sa responsabilité envers la commune ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que si, dans le cadre de la révision du schéma directeur local, le préfet des Alpes Maritimes a communiqué à la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN un plan excluant clairement les terrains aménagés par la société S.S.D. de la zone côtière soumise à l'application de la loi du 3 janvier 1986, cette démarche est cependant postérieure à la création de la Z.A.C. de Saint Roman et à la délivrance d'un permis de construire à la société S.S.D. ; que la commune requérante ne saurait faire valoir cette circonstance pour se décharger de sa responsabilité sur l'Etat ; qu'elle est en revanche fondée à invoquer le fait qu'en application de l'article L.311-4 du code de l'urbanisme, le préfet des Alpes Maritimes avait porté à sa connaissance, le 29 avril 1992, soit avant la délivrance d'un certificat d'urbanisme positif et d'un permis de construire à la société S.S.D., les prescriptions nationales et particulières, et les servitudes d'utilité publique applicables au territoire de la Z.A.C. de Saint Roman, ainsi que toutes les informations qu'il estimait utiles à l'élaboration du plan d'aménagement de cette zone, sans mentionner parmi les éléments ainsi communiqués les contraintes liées à l'application de la loi du 3 janvier 1986, et à soutenir que l'omission d'une telle indication était de nature à l'induire en erreur dans l'appréciation du contexte juridique dans lequel s'inscrivait le projet immobilier de la société S.S.D. et, par suite, à engager à son égard la responsabilité de l'Etat ; qu'il sera fait une juste appréciation de la part de responsabilité incombant à ce titre à l'Etat en condamnant celui-ci à garantir la commune à concurrence du tiers des condamnations prononcées contre elle ; que la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN est donc fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nice a rejeté son appel en garantie formé contre l'Etat, et à obtenir, dans cette mesure, la réformation dudit jugement ; que le s urplus des conclusions de sa requête doit être rejeté ; Sur l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN présentée sur le fondement de cet article ;Article 1er : Les requêtes n 96MA00910 et n 96MA00911 sont jointes.Article 2 : La commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN est déclarée responsable, dans la proportion des deux tiers, du préjudice subi par la société S.S.D..Article 3 : Le préjudice indemnisable de la société S.S.D., reconnu par le Tribunal administratif de Nice le 18 janvier 1996 est étendu : 1 ) aux frais de mise en sécurité du chantier ; 2 ) aux frais d'acquisition et de libération des terrains acquis par la société S.S.D. dans la ZAC de Saint Roman entre le 27 octobre 1992 et le 16 décembre 1993, sous déduction de la valeur vénale desdits terrains comme terrains constructibles ; 3 ) aux frais financiers résultant des emprunts contractés pour l'acquisition des terrains mentionnés ci-dessus, ayant couru entre le 27 octobre 1992 et le 16 décembre 1993.Article 4 : La mission confiée à l'expert par le jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 18 janvier 1996 est étendue aux chefs de préjudice mentionnés à l'article 3 du présent arrêt.Article 5 : La société S.S.D. est renvoyée devant le Tribunal administratif de Nice pour la liquidation, après complément d'expertise, sur les bases résultant du présent arrêt, de l'indemnité qui lui est due par la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN, ainsi que des frais d'expertise.Article 6 : L'Etat garantira la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN à concurrence du tiers de l'ensemble des condamnations qui seront prononcées contre cette commune.Article 7 : Le jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 18 janvier 1996 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.Article 8 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société S.S.D. et de la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN est rejeté.Article 9 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT (S.D.D.), à la commune de ROQUEBRUNE-CAP-MARTIN et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.