Conseil d'État, 1ère chambre, 06/10/2023, 467073, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-06
Numéro : 467073
Rapporteur : M. Guillaume Larrivé
Commissaire du gouvernement : M. Mathieu  Le Coq
Avocat(s) : SARL MATUCHANSKY, POUPOT, VALDELIEVRE, RAMEIX ; HAAS

Vu la procédure suivante : M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 18 décembre 2017 par lequel le maire de Sainte-Agnès a autorisé Mme A... F... et M. E... C... à construire une maison individuelle d'habitation, une piscine et un garage. Par un jugement n° 1800655 du 21 octobre 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. Par une décision n° 448001, 448422 du 23 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a annulé ce jugement et renvoyé l'affaire au tribunal administratif de Nice. Par un nouveau jugement n° 2106703 du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de M. B.... Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 29 août et 29 novembre 2022 et le 5 juin 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le jugement du 30 juin 2022 du tribunal administratif de Nice ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Agnès la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Guillaume Larrivé, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de M. B... et à Maître Haas, avocat de la commune de Sainte-Agnès ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 18 décembre 2017, le maire de Sainte-Agnès a délivré à Mme F... et M. C... un permis de construire une maison d'habitation, une piscine et un garage sur des parcelles situées au lieu-dit Maura. Par une décision du 23 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a annulé le jugement du 21 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté comme irrecevable la demande de M. B... tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de ce permis de construire. Par un jugement du 30 juin 2022, contre lequel M. B... se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Nice, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a de nouveau rejeté sa demande. 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique (...). / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / (...) Mention est également faite de la production d'une note en délibéré (...) ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il est régulièrement saisi, à l'issue de l'audience, d'une note en délibéré émanant de l'une des parties, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant de rendre sa décision ainsi que de la viser, sans toutefois l'analyser dès lors qu'il n'est pas amené à rouvrir l'instruction et à la soumettre au débat contradictoire pour tenir compte des éléments nouveaux qu'elle contient. 3. Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif de Nice qu'après l'audience publique qui s'est tenue le 14 juin 2022, M. B... a produit une note en délibéré, enregistrée au greffe du tribunal le 15 juin 2022, soit avant la lecture du jugement. Le jugement attaqué, qui ne vise pas cette note, est de ce fait entaché d'irrégularité. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, M. B... est fondé à demander l'annulation du jugement du 30 juin 2022. 4. Aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire. " Le Conseil d'Etat étant saisi, en l'espèce, d'un second pourvoi en cassation, il lui incombe de régler l'affaire au fond. Sur le dossier de demande de permis de construire : 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (...) ". Aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : a) L'identité du ou des demandeurs, qui comprend (...) sa date de naissance lorsqu'il s'agit d'une personne physique (...)/ La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ". 6. D'une part, en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été déposée conjointement au nom de Mme F... et M. C..., qui ont, chacun, précisé leur identité, incluant leur date de naissance. A supposer que les dispositions de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme impliquent également, sur ce point, que les intéressés précisent leur adresse, il ressort de la présentation de leur demande par les intéressés que ceux-ci ont entendu indiquer que leur adresse, mentionnée à côté du nom de Mme F..., était identique, comme le confirment les autres pièces du dossier de demande de permis de construire. 7. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 5 que, sous réserve de la fraude, le demandeur qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme selon laquelle il remplit les conditions fixées à l'article R. 423-1 du même code pour déposer une demande de permis de construire doit être regardé comme ayant qualité pour présenter cette demande. Il ressort des pièces du dossier que les pétitionnaires ont attesté avoir la qualité pour présenter la demande de permis de construire, sans qu'il ressorte des pièces du dossier qu'ils auraient procédé à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité de leur projet. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-8 du même code : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : /a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; /b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement ". 9. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 10. Il ressort des pièces du dossier que les photographies produites montrent un état actuel et un état projeté, une vue du paysage proche depuis la route de la Maura à l'entrée en contrebas du terrain et une vue du paysage lointain depuis l'avenue du Pradhon, permettant d'apprécier les conditions de l'intégration de la construction dans son environnement proche, et que la notice explicative décrit, de façon suffisante, les conditions de l'intégration de la construction par rapport aux courbes naturelles du terrain et le choix de l'ouverture des façades et des matériaux pour que la perception du projet dans le paysage proche et lointain soit réduite. M. B... n'est dès lors pas fondé à soutenir que le dossier ne comporterait aucun élément sur les constructions avoisinantes et que les partis d'insertion retenus ne seraient pas suffisamment exposés, de sorte que l'appréciation portée par l'autorité administrative sur l'insertion du projet de construction dans son environnement aurait pu être faussée. Sur la zone d'implantation du projet : 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AA n° 207 se situe en partie en zone N et en partie en zone UD et que, contrairement à ce qu'indique la notice, les constructions en projet ne s'implantent pas, dans leur totalité, en zone UD, la piscine projetée empiétant, ainsi que la terrasse la bordant, en zone N. Il en ressort également qu'elles empiètent, de même, en sous-zone R* de la zone rouge du plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain, correspondant à un aléa de grande ampleur de chute de blocs ou de pierres conjugué à un aléa de glissement de terrain ou de ravinement. 12. Toutefois, il résulte des dispositions combinées des articles II.2.1 et II.2.2 du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain que, dans la sous-zone R* de la zone rouge, les annexes des bâtiments d'habitation, notamment les piscines, sont au nombre des constructions autorisées sous réserve qu'elles ne fassent pas l'objet d'une occupation humaine permanente et n'aggravent pas les risques ou leurs effets. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que tel soit le cas. Il résulte également des dispositions combinées des articles N 1 et N 2 du règlement du plan local d'urbanisme que toutes les constructions et occupations de sols admises sous des conditions particulières en zone N hors des zones soumises à des risques naturels le sont également dans les secteurs soumis, comme en l'espèce, à des risques de mouvements de terrains, à condition qu'elles soient autorisées par le plan de prévention des risques et qu'elles respectent les prescriptions de ce plan, ainsi que les travaux et aménagements destinés à pallier les risques. La piscine projetée et la terrasse la bordant peuvent être regardées comme satisfaisant à ces différentes conditions. 13. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le permis de construire attaqué serait illégal pour autoriser une construction située en partie en zone N du plan local d'urbanisme et en zone rouge du plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain. Sur les moyens tirés de la méconnaissance des articles UD 2, UD 3, UD 10, UD 11 et UD 13 du règlement du plan local d'urbanisme : 14. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article UD 2 du règlement du plan local d'urbanisme, sont soumises à conditions particulières, sans être interdites : " (...) dans les zones soumises à des risques naturels / Dans les secteurs soumis à des risques de mouvements de terrain, toutes les constructions et occupations des sols non interdites à l'article UD 1, ou qui sont soumises à des conditions particulières (...) à condition qu'elles soient autorisées par le PPR et qu'elles respectent les prescriptions dudit plan, ainsi que les travaux, aménagements destinés à pallier les risques ". Le règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvement de terrain prévoit à son article II.3.1 qu'en zone bleue, au sein de laquelle se situe l'ensemble du projet hormis la partie mentionnée au point 11, dans les zones exposées à l'aléa de glissement de terrain (règlement G) et dans celles exposées à l'aléa de ravinement (règlement R), dont les prescriptions doivent, en vertu du même règlement, être cumulées pour les terrains concernés, comme c'est le cas en l'espèce, par ces deux risques : " Sont interdits : (...) - Toute action dont l'ampleur est susceptible de déstabiliser le sol : déboisement, excavation, remblais, etc. ". 15. Il ne résulte pas de ces dispositions que tout affouillement ou exhaussement serait interdit dans la zone bleue GR au sein de laquelle se situe le projet, hormis sa partie déjà mentionnée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ampleur des mouvements de terrain prévus en l'espèce seraient susceptibles de déstabiliser le sol. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaîtrait, pour ce motif, l'article UD 2 du règlement du plan local d'urbanisme. 16. En deuxième lieu, aux termes de l'article UD 3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'accès et à la voirie : " (...) Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance et à la destination de la construction ou de l'ensemble des constructions qui y sont édifiés. / Les voies nouvelles, en impasse doivent être aménagées dans leurs parties terminale par une voie en T ou une aire de retournement (...) ". 17. En l'absence de toute voie nouvelle créée par le projet, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'un aménagement par une voie en T ou une aire de retournement aurait dû, en l'espèce, être prévu. 18. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article UD 10 du règlement du plan local d'urbanisme relatif aux hauteurs maximales des constructions : " Hauteur absolue : La hauteur des constructions, mesurée à partir du sol naturel jusqu'à l'égout du toit, ne peut excéder 7 mètres. / Hauteur frontale / la hauteur des constructions, mesurée à partir du sol existant après les travaux d'exhaussement ou d'affouillement du sol nécessaire pour la réalisation du projet jusqu'à l'égout du toit ne pourra excéder 9 m (...) ". 19. Le requérant fait valoir que la hauteur frontale du projet atteint, en intégrant la piscine située dans sa partie en contrebas, 9,60 mètres. Il ressort toutefois du plan de coupe A-A' produit à l'appui de la demande de permis de construire que la piscine, si elle se situe dans le prolongement de la terrasse attenante au rez-de-chaussée de la maison, ne constitue pas un élément indissociable de la construction. Par suite, sa hauteur n'avait pas à être prise en compte pour apprécier le respect des dispositions de l'article UD 10 du règlement du plan local d'urbanisme par le reste de la construction, lequel, s'élevant à 6,90 mètres, n'excède pas la hauteur autorisée. 20. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". L'article UD 11 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'aspect extérieur prévoit que : " Les constructions, ainsi que les clôtures et les murs de soutènement, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. / (...) - Les couvertures seront réalisées de préférence en matériaux traditionnels, de types : tuiles rondes dites tuiles canales de couleur terre cuite (rouge ou rouge orangé). Toutefois les toitures terrasses sont acceptables lorsqu'elles sont justifiées par l'architecture de la construction proposée. (...) " Ces dispositions ont le même objet que celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. 21. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient au juge d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 22. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé dans une zone de faible densité ne présentant pas de caractère architectural remarquable ou particulier. Il ressort de la demande de permis de construire que les choix opérés, notamment s'agissant des volumes, des couleurs et des ouvertures, mais aussi celui d'une toiture terrasse, laquelle n'est pas prohibée par les dispositions du plan local d'urbanisme dès lors qu'elle est justifiée par l'architecture proposée, l'ont été de telle sorte que la construction, quoique moderne, s'intègre dans son environnement. L'architecte des bâtiments de France a d'ailleurs émis un avis favorable au projet le 31 octobre 2017. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le permis de construire en litige méconnaîtrait l'article UD 11 du règlement du plan local d'urbanisme au motif que ces dispositions interdiraient les toitures terrasses et que le projet porterait atteinte aux paysages et aux constructions avoisinants. 23. En cinquième lieu, aux termes des dispositions de l'article UD 13 du règlement du PLU : " 60 % au moins de l'unité foncière doit être aménagé en espaces verts de plein terre ". 24. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des précisions figurant sur le plan de masse, que l'unité foncière, d'une superficie de 1 373 m², prévoit de conserver 924 m² d'espaces verts de pleine terre soit 67 % de la superficie du terrain d'assiette du projet. Ce calcul exclut de la superficie : la voie d'accès, les stationnements à l'air libre, la construction, le garage et la piscine. Le moyen tiré de ce que les dispositions précitées seraient méconnues du fait de la prise en compte dans le calcul opéré par la notice des dalles engazonnées recouvrant la voie d'accès ne peut, par suite, qu'être écarté. 25. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Sainte-Agnès, M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté qu'il attaque, sans qu'il y ait lieu de faire droit à ses conclusions tendant à ce qu'il soit sursis à statuer dans l'attente que la procédure qu'il a engagé devant les juridictions civiles en vue du désenclavement de la parcelle voisine dont il est propriétaire aboutisse, dont l'issue est sans incidence sur l'issue du présent litige, eu égard notamment à la circonstance que le permis de construire, qui a pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'il autorise avec la règlementation d'urbanisme, est délivré sous réserve des droits des tiers. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le jugement du 30 juin 2022 du tribunal administratif de Nice est annulé. Article 2 : La demande de première instance de M. B... et les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. D... B... et à la commune de Sainte-Agnès. Copie en sera adressée à Mme A... F... et M. E... C.... Délibéré à l'issue de la séance du 7 septembre 2023 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et M. Guillaume Larrivé, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 6 octobre 2023. La présidente : Signé : Mme Gaëlle Dumortier Le rapporteur : Signé : M. Guillaume Larrivé Le secrétaire : Signé : M. Mickaël Lemasson