Conseil d'État, 8ème et 3ème sous-sections réunies, 16/03/2009, 309477, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème et 3ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-03-16
Numéro : 309477
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : Mme Eliane  Chemla
Commissaire du gouvernement : Mme Escaut Nathalie
Avocat(s) : SCP BOULLEZ

Vu, 1°) sous le n° 309477, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 septembre et 17 décembre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS EMM GEIE, dont le siège est 4, rue Jacques de Lalaing à Bruxelles (1040 Belgique) ; l'EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS EMM GEIE demande au Conseil d'Etat : 1) d'annuler l'arrêté du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué à l'industrie du 3 mai 2007 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants ; 2) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2°) sous le n° 310669, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 novembre 2007 et 13 février 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES (SFIRMM), dont le siège est 75, avenue Parmentier à Paris (75011) ; le SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES (SFIRMM) demande au Conseil d'Etat : 1) d'annuler la décision implicite de rejet par le ministre du logement et de la ville et par le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables de sa demande du 10 juillet 2007 tendant au retrait de l'arrêté du 19 juillet 2006 du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué à l'industrie portant approbation de la méthode de calcul Th-C-E prévue aux articles 4 et 5 de l'arrêté du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments nouveaux et des parties nouvelles de bâtiments et de l'arrêté du 3 mai 2007 du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué à l'industrie relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants, ensemble ces deux arrêtés ; 2) d'enjoindre au ministre du logement et de la ville et au ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables d'abroger l'arrêté du 3 mai 2007 en tant qu'il s'applique aux isolants minces multicouches ; 3) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3°) sous le n° 311563, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 décembre 2007 et 14 mars 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES (SFIRMM), dont le siège est 75, avenue Parmentier à Paris (75011) ; le SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS RELFECTEURS MINCES MULTICOUCHES (SFIRMM) demande au Conseil d'Etat : 1) d'annuler le communiqué de presse du 7 novembre 2007 par lequel la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction relevant du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministère du logement et de la ville a apporté des précisions sur les règles à appliquer pour respecter la réglementation concernant l'utilisation des isolants dans les bâtiments conformément à l'arrêté du 3 mai 2007 ; 2) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 4°) sous le n° 312300, la requête, enregistrée le 15 janvier 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE ANONYME ACTIS, dont le siège est avenue de Catalogne à Limoux (11300), représentée par son président directeur- général en exercice ; la SOCIETE ANONYME ACTIS demande au Conseil d'Etat : 1) d'annuler le communiqué de presse du 7 novembre 2007 par lequel la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction relevant du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministère du logement et de la ville a apporté des précisions sur les règles à appliquer pour respecter la réglementation concernant l'utilisation des isolants dans les bâtiments conformément à l'arrêté du 3 mai 2007 ; 2) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu la directive (CE) n° 98/34 du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 22 juin 1998 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le décret n° 84-74 du 26 janvier 1984 ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Eliane Chemla, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Boullez, avocat de l'EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS EMM GEIE et autres et de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat du SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS RELFECTEURS MINCES MULTICOUCHES, - les conclusions de Mme Nathalie Escaut, rapporteur public ; La parole ayant été donnée à nouveau à la SCP Boullez, avocat de l'EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS EMM GEIE et autres et à la SCP Baraduc, Duhamel, avocat du SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS RELFECTEURS MINCES MULTICOUCHES ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 131-28 du code de la construction et de l'habitation : ...les caractéristiques thermiques et les performances énergétiques des équipements, installations, ouvrages ou systèmes doivent être conformes aux prescriptions fixées par un arrêté des ministres chargés de la construction et de l'énergie lorsqu'ils sont mis en place, installés ou remplacés. / Les dispositions du précédent alinéa s'appliquent : - aux éléments constitutifs de l'enveloppe du bâtiment.... ; que l'article 3 de l'arrêté du 3 mai 2007 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants, pris en application de ces dispositions par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué à l'industrie, a été inséré dans le chapitre premier concernant, au titre de l'enveloppe du bâtiment, les parois opaques et dispose que : Lorsque des travaux d'installation ou de remplacement de l'isolation thermique sont entrepris sur une paroi, ceux-ci doivent être réalisés de telle sorte que la paroi isolée doit avoir une résistance thermique totale, définie dans l'annexe III au présent arrêté, exprimés en mètres carrés Kelvin par Watt (m². K/W), supérieure ou égale à la valeur minimale donnée dans le tableau suivant en fonction du type de paroi concernée... ; que la résistance thermique minimale est désignée dans ce tableau sous la lettre R ; que cet article renvoie à l'annexe III le soin de définir la résistance thermique, de préciser les modalités de calcul des coefficients R des parois et de fournir des valeurs par défaut de ces coefficients pour les parois existantes ; que cette annexe prévoit, d'une part, que la résistance thermique d'une paroi isolée est obtenue en ajoutant la résistance thermique de la paroi existante et celle de l'isolant mis en place et que les règles Th-Bât définissent le mode de calcul des résistances thermiques des produits et des parois et, d'autre part, qu'en l'absence de valeurs connues, peuvent être utilisées, pour le calcul de la résistance thermique de la paroi existante, les valeurs de résistance thermique données dans des tableaux ou les valeurs par défaut données par les règles Th-U et Th-Bât ; que le groupement européen d'intérêt économique EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS (GEIE EMM), constitué entre des sociétés qui fabriquent et distribuent des produits isolants minces et notamment des isolants minces multicouches réflecteurs (IMMR) demande, sous le n° 309477, l'annulation de cet arrêté ; que le SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES (SFIRMM) doit être regardé comme demandant sous le n° 310669, compte tenu de ses écritures, l'annulation seulement de cet arrêté ainsi que de la décision implicite de rejet par les ministres de sa demande du 10 juillet 2007 tendant à son retrait et à ce qu'il soit enjoint aux ministres d'abroger ledit arrêté ; qu'à la suite de la publication, par la société ACTIS, qui fabrique ces isolants, d'un communiqué de presse présentant une interprétation de l'arrêté du 3 mai 2007, la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction relevant du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministère du logement et de la ville a, par un communiqué de presse du 7 novembre 2007, apporté des précisions sur les règles à appliquer pour respecter la réglementation concernant l'utilisation des isolants dans les bâtiments conformément à l'arrêté du 3 mai 2007 ; que la SFIRMM, sous le n° 311563, et la SOCIETE ANONYME ACTIS, sous le n° 312300, demandent l'annulation de ce communiqué ; que ces requêtes présentent à juger les mêmes questions ; qu'il convient de les joindre pour y statuer par une seule décision ; I-Sur les requêtes n° 309477 et 310669 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre du logement et de la ville dans la requête n° 309477 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 mai 2007 : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces des dossiers que cet arrêté a, le 3 février 2007, fait l'objet, en tant que norme technique, d'une notification à la Commission européenne au titre de l'article 8 de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information pour les projets de normes et réglementations techniques ; que ni la Commission, ni d'ailleurs aucun autre Etat membre, n'a présenté à cette occasion d'observation ; que, si les règles Th-Bât précisées par l'annexe III à l'arrêté attaqué n'ont pas été communiquées à la Commission, il ressort des dossiers que ces règles, qui, selon les indications non contredites du ministre du logement et de la ville, constituent un document d'application élaboré par l'ensemble des professionnels du bâtiment et conçu comme un outil pratique pour la profession, reprennent sans imposer aucune obligation nouvelle des normes européennes relatives aux produits de construction et se fondent également sur les normes européennes d'essais et de calcul de la performance thermique de ces produits ; que, par suite et dès lors que ces règles n'édictent par rapport aux normes existantes de niveau européen aucune règle technique nouvelle, le GEIE EMM et le SFIRMM ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière en l'absence de leur notification à la Commission ; que les requérants ne peuvent se prévaloir utilement du principe de coopération loyale entre les Etats membres affirmé à l'article 10 du traité instituant la Communauté européenne, qui n'est pas d'effet direct ; Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que les requérants soutiennent, les règles Th-Bât ne constituent pas une norme qui aurait dû être soumise à la procédure instituée par le décret du 26 janvier 1984 fixant le statut de la normalisation ; que l'arrêté a été pris compétemment par les ministres, non sur le fondement de l'article 12 de ce décret, mais sur celui de l'article R. 131-28 du code de la construction et de l'habitation ; que ces règles ont été mises au point par une commission, composée de syndicats professionnels et de bureaux d'études et de contrôle, réunie par le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) à la demande du ministre en charge de la construction et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ; que la circonstance que les requérants n'ont pas été associés à cette élaboration est sans influence sur la légalité de cet arrêté ; Considérant, en troisième lieu, que si les requérants soutiennent que cet arrêté impose aux isolants des normes que les isolants minces multicouches réflecteurs (IMMR) ne peuvent satisfaire et que seuls les isolants traditionnels sont susceptibles de respecter, ils n'apportent aucun élément permettant de regarder cette réglementation comme une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative à l'importation entre les Etats membres de la Communauté européenne alors qu'il n'est pas contesté que la valeur de résistance thermique édictée par l'arrêté attaqué est imposée par défaut et qu'il est loisible aux fabricants de produits innovants de demander un agrément technique européen ou un avis technique pour une résistance thermique différente ; que l'arrêté attaqué, qui se borne à prévoir une modalité de calcul de la résistance thermique applicable à l'ensemble des fabricants de matériaux d'isolation, n'a ni pour objet ni pour effet d'apporter une limitation à l'importation ou d'instituer une distinction fondée sur la nationalité et susceptible d'entraver la libre circulation des marchandises ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des règles de la concurrence au niveau communautaire doit être rejeté ; Considérant, en quatrième lieu, que le SFIRMM soutient que les mesures de résistance thermique prévues à l'annexe III de l'arrêté attaqué ont pour effet d'exclure du marché des isolants les fabricants des IMMR et que ceux-ci pourront présenter leurs produits uniquement comme des compléments d'isolation et non comme des isolants à part entière ; que cette circonstance, à la supposer établie, n'est pas de nature à caractériser une violation par cet arrêté de l'article L. 420-1 du code de commerce dont il se prévaut et qui vise à prohiber les actions concertées, telles que les ententes, qui ont pour objet ou peuvent avoir pour effet de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché ; que ces mesures permettent aux consommateurs d'être éclairés sur les qualités des divers matériaux isolants produits en imposant à leurs fabricants, quel que soit leur produit, de faire connaître la valeur, calculée selon des méthodes communes reconnues par la communauté scientifique, de résistance thermique du matériau qu'ils proposent à la vente ; Considérant, en cinquième lieu, que, compte tenu de leur objet, les dispositions contestées ne présentent pas une complexité excessive au regard de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ; que le GEIE EMM, qui comprend des professionnels avertis des questions relatives à la résistance thermique des matériaux, ne peut ainsi soutenir qu'en s'abstenant de prendre des dispositions supplémentaires permettant de mieux identifier le contenu des règles Th-Bât, le pouvoir réglementaire aurait méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ; Considérant, enfin, que si les requérants se prévalent de ce que des tests in situ effectués par des laboratoires européens, notamment mandatés par les sociétés qui composent le GEIE EMM, donneraient des résultats sensiblement plus favorables aux IMMR quant à leur qualité d'isolation que les valeurs et les méthodes de calcul issues de l'application des règles Th-Bât, il ne résulte pas des éléments du dossier que l'arrêté serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le GEIE EMM et le SFIRMM ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 3 mai 2007 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de la demande présentée par le SFIRMM : Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus et pour les mêmes motifs que le SFIRMM n'est pas fondé à demander l'annulation de cette décision ; Sur les conclusions aux fins d'injonction présentées par le SFIRMM : Considérant que la présente décision, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 mai 2007 et de la décision implicite de rejet de la demande tendant au retrait de cet arrêté, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que par suite les conclusions à fin d'injonction présentées par le SFIRMM ne peuvent qu'être rejetées ; II - Sur les requêtes n° 311563 et 312300 : Considérant que si l'interprétation que, par voie de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre, n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir, il en va autrement lorsqu'une telle instruction contient des dispositions impératives ; que tel est le cas de l'instruction rendue publique par le communiqué de presse du 7 novembre 2007 par lequel la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction relevant du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministère du logement et de la ville, répondant à un communiqué de la société ACTIS, a apporté des précisions sur les règles à appliquer pour respecter la réglementation concernant l'utilisation des isolants dans les bâtiments conformément à l'arrêté du 3 mai 2007 et a fait savoir aux opérateurs que seule la résistance thermique R prévue par cet arrêté et répondant aux conditions qu'il indique devait être utilisée pour l'application de cette réglementation et que pour les autres produits qui ne sont évalués ni selon une norme EN, ni selon un agrément technique européen ou un avis technique, pour respecter la réglementation, il est fait obligatoirement application des valeurs, fonction de l'épaisseur d'isolant et de sa nature, définies dans les règles Th-Bât auxquelles les textes réglementaires et en particulier l'arrêté du 3 mai 2007 fait référence ; que par suite, ce communiqué est susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; Considérant, en premier lieu, que si les requérants soutiennent que ce communiqué serait contraire aux dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 faute de comporter le nom de son auteur et de son signataire, et que par suite ils ne peuvent vérifier la compétence de l'auteur de cet acte, ils ne soutiennent pas que l'original de ce document ne comporterait pas les mentions prescrites par la loi ; Considérant, en deuxième lieu, que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 mai 2007 étant rejetées, les requérants ne peuvent demander l'annulation par voie de conséquence du communiqué de presse ; Considérant, en troisième lieu, qu'en disposant à son annexe III que les règles Th-Bât définissent le mode de calcul des résistances thermiques des produits et des parois, l'arrêté du 3 mai 2007 a lui-même édicté une règle impérative et non ouvert une simple possibilité ; que par suite le communiqué, qui réitère cette règle impérative en reprenant les dispositions de l'arrêté du 3 mai 2007, ne devait pas, à peine d'illégalité et pour les motifs indiqués ci-dessus, être notifié à la Commission européenne en application de l'article 8 de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 22 juin 1998 ; que les requérants ne peuvent pas utilement se prévaloir du principe de coopération loyale entre les Etats membres affirmé à l'article 10 du traité instituant la Communauté européenne, qui n'est pas d'effet direct ; Considérant, enfin, qu'en rappelant que l'arrêté n'avait pas donné aux règles contestées une portée purement indicative mais une valeur impérative, ce communiqué n'a pas violé le principe de sécurité juridique au motif qu'il n'aurait pas assorti son entrée en vigueur d'une période transitoire ni en tout état de cause violé le principe de confiance légitime ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES et la SOCIETE ANONYME ACTIS ne sont pas fondés à demander l'annulation du communiqué de presse du 7 novembre 2007 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que réclament les requérants sur le fondement de ces dispositions au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS EMM GEIE, les requêtes du SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES et la requête de la SOCIETE ANONYME ACTIS sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'EUROPEAN MULTIFOIL MANUFACTURERS EMM GEIE, au SYNDICAT DES FABRICANTS D'ISOLANTS REFLECTEURS MINCES MULTICOUCHES, à la SOCIETE ANONYME ACTIS, au ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et à la ministre du logement.