Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 04/05/2018, 410880
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2018-05-04
Numéro : 410880
Rapporteur : M. Cyrille Beaufils
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe

Vu la procédure suivante : Par un arrêt n° S 2017-0977 du 27 mars 2017, la Cour des comptes a, d'une part, jugé qu'il n'y avait pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. A...B..., comptable de l'Ecole nationale de formation agronomique (ENFA), au titre de la présomption de charge n° 1 et l'a, d'autre part, constitué débiteur de l'ENFA, des sommes de 1 472 468,71 euros, 516 646,03 euros, 1 008 122,77 euros et 367 246,05 euros, avec intérêts de droit à compter du 16 juin 2016, au titre de la présomption de charge n° 2 pour les exercices 2010, 2011, 2012 et 2013. Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 mai et 24 novembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'action et des comptes publics demande au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt en tant qu'il déclare M. B... débiteur de l'ENFA au titre de la présomption de charge n° 2. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des juridictions financières ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Cyrille Beaufils, maître des requêtes, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la Cour des comptes a, notamment, constitué M.B..., agent comptable de l'Ecole nationale de formation agronomique (ENFA), débiteur envers l'école d'une somme totale de 3,4 millions d'euros, augmentée des intérêts de retard, pour les exercices 2010 à 2013, en raison du préjudice financier subi par l'établissement du fait du manquement de l'intéressé à ses obligations de contrôle de la qualité de l'ordonnateur à l'occasion du paiement de mandats correspondant à un marché conclu pour la construction d'une plateforme de recherche. Le ministre de l'action et des comptes publics se pourvoit en cassation contre cet arrêt dans cette mesure. 2. Aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963 : " (...) Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes. (...) ". 3. D'une part, les contrôles mis à la charge des comptables publics en matière de dépenses sont fixés par les articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui ont repris la substance des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, abrogé au 1er janvier 2013. Aux termes de l'article 19 du décret du 7 novembre 2012 : " Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : / (...) / 2° S'agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l'ordonnateur ; / b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement ; (...) ". Aux termes de son article 20 : " Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : / 1° La certification du service fait ; / 2° L'exactitude de la liquidation ; / 3° L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation, notamment l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements lorsqu'il est prévu ; / 4° La production des pièces justificatives ; / 5° L'application des règles de prescription et de déchéance ". Il résulte de ces dispositions qu'au titre du contrôle de la qualité de l'ordonnateur que les comptables sont tenus d'exercer s'agissant des ordres de payer, il leur incombe de s'assurer que le signataire de cet ordre a la qualité d'ordonnateur de la personne morale concernée ou a reçu de ce dernier une délégation lui donnant qualité pour agir en son nom. Ces dispositions ne sauraient, en revanche, être interprétées comme mettant, à ce titre, à la charge des comptables l'obligation de vérifier la compétence de l'autorité ayant pris la décision qui constitue le fondement juridique de la dépense, les comptables n'ayant, d'ailleurs, pas le pouvoir de se faire juges de la légalité de cette décision. 4. D'autre part, l'article 194 du décret du 7 novembre 2012 précité, applicable notamment aux établissements publics tels que l'ENFA, qui reprend sur ce point la substance des dispositions de l'article 167 du décret du 29 décembre 1962, dispose que : " L'ordonnateur a seul qualité pour procéder à l'engagement des dépenses. / Toutefois, l'autorisation préalable de l'organe délibérant est requise : / (...) / 2° Pour les autres contrats, au-delà d'un montant qu'il détermine ". Les dispositions statutaires du code rural et de la pêche maritime applicables à l'ENFA prévoient que son directeur est ordonnateur des dépenses et des recettes et qu'il conclut les marchés dont la passation a été autorisée par le conseil d'administration ou pour lesquels il a reçu délégation de celui-ci. Il résulte de ces dispositions, combinées avec les principes rappelés au point précédent, que le directeur de l'ENFA est l'ordonnateur des dépenses de l'établissement et que, si l'autorisation préalable du conseil d'administration est nécessaire pour passer certains marchés et constitue ainsi une condition de leur légalité, cette exigence est, en revanche, sans incidence sur la qualité d'ordonnateur du directeur pour mandater les paiements dus au titre de ces marchés. Par suite, en se fondant, pour retenir un manquement de M. B...à ses obligations de contrôle de la qualité de l'ordonnateur, sur la seule circonstance qu'il n'apportait la preuve ni de l'approbation du conseil d'administration de l'ENFA pour signer le marché ni de l'existence d'une décision de délégation de celui-ci au profit du directeur de l'établissement, la Cour des comptes a entaché son arrêt d'erreur de droit. 5. Si le parquet général près la Cour des comptes demande au Conseil d'Etat de substituer, au motif erroné en droit retenu par la Cour des comptes, le motif tiré du manquement du comptable à ses obligations de contrôle de la validité de la dette, s'agissant notamment de la vérification des pièces justificatives exigées par la nomenclature comptable, ce motif, dont l'examen implique l'appréciation de circonstances de fait, ne peut être substitué en cassation au motif retenu dans l'arrêt attaqué. 6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi, que le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 27 mars 2017 de la Cour des comptes est annulé en tant qu'il déclare M. B... débiteur de l'Etat au titre de la présomption de charge n° 2. Article 2 : L'affaire est renvoyée à la Cour des comptes dans cette mesure. Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'action et des comptes publics et au parquet général près la Cour des comptes. Copie en sera adressée à M. A...B....