Conseil d'État, 4ème / 5ème SSR, 23/06/2014, 354198
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème / 5ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-06-23
Numéro : 354198
Rapporteur : M. David Moreau
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Keller
Avocat(s) : SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la requête, enregistrée le 21 novembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'Union nationale des étudiants de France (UNEF), dont le siège est situé 112 boulevard de la Villette à Paris (75019), pour l'Union nationale des étudiants de France - A.G.E. de Nancy, dont le siège est situé à la faculté des lettres et de sciences humaines 23 boulevard Albert Ier à Nancy (54100) et pour l'Union nationale des étudiants de France - A.G.E. de Metz dont le siège est situé à l'université de Metz, Ile de Saulcy à Metz (57000) ; l'UNEF et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2011-1169 du 22 septembre 2011 portant création de l'université de Lorraine ; 2°) de condamner l'Etat aux dépens ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à verser à l'UNEF sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'éducation ; Vu la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : le rapport de M. David Moreau, maître des requêtes, les conclusions de M. Rémi Keller, rapporteur public, La parole ayant été donnée avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'université de Lorraine ; 1. Considérant que l'Union nationale des étudiants de France (UNEF), l'Union nationale des étudiants de France - Assemblée générale des étudiants (A.G.E.) de Nancy et l'Union nationale des étudiants de France - Assemblée générale des étudiants (A.G.E.) de Metz demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2011-1169 du 22 septembre 2011 portant création, sous le statut de " grand établissement ", de l'université de Lorraine, qui se substitue à l'Institut national polytechnique de Lorraine et aux universités de Metz, Nancy-I et Nancy-II ; Sur la légalité externe du décret attaqué : En ce qui concerne la compétence du pouvoir réglementaire pour créer l'université de Lorraine : 2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 717-1 du code de l'éducation dans sa rédaction en vigueur à la date du décret attaqué : " Des décrets en Conseil d'Etat fixent les règles particulières d'organisation et de fonctionnement des grands établissements dans le respect des principes d'autonomie et de démocratie définis par le présent titre " ; que, par cette disposition, le législateur a habilité le pouvoir réglementaire à instituer par décret en Conseil d'Etat des grands établissements ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret érigeant l'université de Lorraine en grand établissement est entaché d'incompétence ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne l'incompétence négative dont serait entaché l'article 15 du décret attaqué : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 711-7 du code de l'éducation, applicable à l'ensemble des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel : " Les établissements déterminent, par délibérations statutaires du conseil d'administration prises à la majorité absolue des membres en exercice, leurs statuts et leurs structures internes, conformément aux dispositions du présent code et des décrets pris pour son application " ; qu'en vertu de ces dispositions, la définition de l'organisation des structures internes de l'université de Lorraine, dont font partie les " collégiums " et les " pôles scientifiques " prévus par l'article 13 du décret attaqué, relève des prérogatives du conseil d'administration de cet établissement ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'article 15 du décret attaqué ne pouvait se borner à renvoyer au règlement intérieur adopté par le conseil d'administration le soin de définir les modalités de désignation du conseil des " collégiums " et des " pôles scientifiques " ainsi que les règles d'organisation et de fonctionnement de ces organes doit être écarté ; En ce qui concerne le vice de forme dont serait entaché l'article 2 du décret attaqué au regard de l'article L. 612-6 du code de l'éducation : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 612-6 du code de l'éducation : " L'admission dans les formations du deuxième cycle est ouverte à tous les titulaires des diplômes sanctionnant les études de premier cycle ainsi qu'à ceux qui peuvent bénéficier des dispositions de l'article L. 613-5 ou des dérogations prévues par les textes réglementaires. / La liste limitative des formations dans lesquelles cette admission peut dépendre des capacités d'accueil des établissements et, éventuellement, être subordonnée au succès à un concours ou à l'examen du dossier du candidat, est établie par décret après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (...) " ; que, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que le décret créant l'université de Lorraine fixât lui-même la liste des formations de deuxième cycle de cet établissement dont l'accès est subordonné à la réussite à un concours ou à l'examen du dossier des candidats ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'article 2 du décret attaqué, qui renvoie à une annexe fixant cette liste, serait entaché d'un vice de forme doit être écarté ; Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne la légalité de l'adoption du statut de grand établissement : 5. Considérant que l'article L. 717-1 du code de l'éducation, dans sa rédaction en vigueur à la date d'édiction du décret litigieux, ne subordonnait pas l'adoption du statut de grand établissement à une condition tenant aux caractéristiques propres de l'établissement concerné ; que, par suite, les moyens tirés de ce que le décret attaqué méconnaît l'article L. 717-1 du code de l'éducation et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir au motif que l'université de Lorraine ne présente pas de spécificité justifiant son érection en grand établissement doivent être écartés ; En ce qui concerne la légalité de l'article 1er du décret attaqué : 6. Considérant qu'en se bornant à fixer le siège de l'université de Lorraine à Nancy, l'article 1er du décret litigieux n'a ni pour objet ni pour effet de supprimer tout ou partie des formations dispensées jusqu'alors en Moselle ; que, par suite, les moyens tirés de ce que cet article porterait atteinte à l'égalité des étudiants sur le territoire et à leur droit à l'éducation doivent, en tout état de cause, être écartés ; En ce qui concerne la légalité de l'article 2 du décret attaqué : 7. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 4 que l'article 2 du décret attaqué n'est pas contraire aux dispositions de l'article L. 612-6 du code de l'éducation ; En ce qui concerne la légalité des dérogations aux dispositions législatives du code de l'éducation prévues par les articles 6, 7 et 10 à 15 du décret attaqué : 8. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 717-1 du code de l'éducation, les décrets fixant les règles particulières d'organisation et de fonctionnement des grands établissements " peuvent déroger aux dispositions des articles L. 711-1, L. 711-4, L. 711 -5, L. 711-7, L. 711-8, L. 714-2, L. 719-1, L. 719-2 à L. 719-5, L. 719-7 à L. 719-11 en fonction des caractéristiques propres de chacun de ces établissements " ; qu'aux termes du troisième alinéa du même article : " Les dispositions des articles L. 712-4, L. 811-5, L. 811-6, L. 952-7 à L. 952-9 sont applicables aux établissements mentionnés au présent article, sous réserve des dérogations fixées par décret en Conseil d'Etat, compte tenu de leurs caractéristiques propres " ; qu'il résulte de ces dispositions que les règles communes à l'ensemble des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, qui figurent aux chapitres I, IV et IX du titre Ier du livre VII du code de l'éducation, s'appliquent aux grands établissements, le pouvoir réglementaire pouvant seulement déroger aux articles de ces chapitres énoncés au deuxième alinéa de l'article L. 717-1 lorsque les caractéristiques propres de l'établissement le justifient ; que les règles particulières à certaines catégories d'établissements, qui figurent aux chapitres II, III, V, VI et VIII, ne s'appliquent aux grands établissements que dans la mesure où elles sont mentionnées par le troisième alinéa de l'article L. 717-1, le pouvoir réglementaire pouvant toujours y déroger lorsque les caractéristiques propres de l'établissement le justifient, ou si le décret qui les institue le prévoit expressément ; 9. Considérant, en premier lieu, que l'instauration d'un directoire, la fixation de la composition précise du conseil d'administration, la scission du conseil des études et de la vie universitaire en un conseil de la vie universitaire et un conseil de la formation, l'absence de garantie de représentation paritaire entre les étudiants et les enseignants dans ces conseils, la désignation par le président des personnalités extérieures siégeant à ces mêmes conseils, l'instauration d'un " sénat académique " et l'instauration de " collégiums " ainsi que de " pôles scientifiques " dotés de pouvoirs décisionnels ne contreviennent à aucune règle applicable en principe aux grands établissements en vertu du deuxième ou troisième alinéa de l'article L. 717-1 du code de l'éducation ; que, par suite, les moyens tirés de ce que les articles 6, 7, 10, 11, 12, 13 et 14 du décret attaqué dérogent illégalement aux règles de gouvernance fixées par la loi doivent être écartés ; 10. Considérant, en second lieu, que l'article 15 du décret attaqué, qui prévoit que le règlement intérieur de l'université de Lorraine est adopté par le conseil d'administration à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, déroge à l'article L. 711-7 du code de l'éducation cité au point 3, en principe applicable aux grands établissements, qui prévoit que les délibérations statutaires du conseil d'administration sont adoptées à la majorité absolue des membres en exercice ; que toutefois, compte tenu notamment de la diversité des composantes de l'université de Lorraine et de la préoccupation de réunir un consensus suffisamment large en ce qui concerne les réformes statutaires, le pouvoir réglementaire a pu légalement estimer que les caractéristiques propres de l'établissement justifiaient l'introduction d'une telle règle de majorité qualifiée pour l'adoption du règlement intérieur ; En ce qui concerne la légalité des articles 13 et 14 du décret attaqué au regard de l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme : 11. Considérant, en premier lieu, que le III de l'article 13 du décret attaqué rend applicable aux unités de formation et de recherche de l'université de Lorraine l'article L. 713-3 du code de l'éducation, lequel prévoit notamment dans son premier alinéa que " Les unités de formation et de recherche associent des départements de formation et des laboratoires ou centres de recherche " et, dans son deuxième alinéa, que " Les unités de formation et de recherche sont administrées par un conseil élu et dirigées par un directeur élu par ce conseil " ; 12. Considérant que, d'une part, si les articles 13 et 14 du décret attaqué organisent une tutelle distincte des " collégiums " sur les activités de formation de l'université de Lorraine et des " pôles scientifiques " sur ses activités de recherche, ces dispositions ne s'opposent pas, en elles-mêmes, à ce que ces activités soient regroupées par ailleurs au sein de mêmes unités de formation et de recherche et ne sont donc pas contradictoires avec les dispositions du premier alinéa de l'article L. 713-3 du code de l'éducation ; que, d'autre part, les dispositions du II de l'article 14 du décret attaqué prévoyant que le conseil du " collégium " " répartit les emplois et les crédits dans les structures internes qu'il regroupe " doivent être interprétées comme donnant pouvoir à cet organe de répartir les emplois et les crédits entre les unités de formation et de recherche, écoles et instituts dont il assure la tutelle, mais non au sein de chacune de ces structures ; que ces dispositions ne sont donc pas contradictoires avec le deuxième alinéa de l'article L. 713-3 du code de l'éducation ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les articles 13 et 14 seraient contraires à l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme au motif qu'ils fixeraient des règles contradictoires pour la gestion des unités de formation et de recherche de l'université de Lorraine doit être écarté ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que le I et le III de l'article 13 du décret attaqué rendent applicables aux formations de santé assurées par l'université de Lorraine l'article L. 713-4 du code de l'éducation, lequel prévoit notamment aux deuxième et troisième alinéas de son I que le directeur des unités de formation et de recherche de médecine, de pharmacie et d'odontologie a qualité pour signer les conventions conclues par ces structures et que ces conventions " ne peuvent être exécutées qu'après avoir été approuvées par le président de l'université et votées par le conseil d'administration de l'université " et, dans son II, que " l'organisation des enseignements et du contrôle des connaissances est définie par les unités de formation et de recherche de médecine, d'odontologie ou de pharmacie, suivant le cas, puis approuvée par le président de l'université, pour les formations suivantes : / 1° Deuxième cycle des études médicales ; / 2° Deuxième cycle des études odontologiques ; / 3° Formation de pharmacie générale du troisième cycle des études pharmaceutiques " ; 14. Considérant, d'une part, que si le II de l'article 14 du décret attaqué prévoit que le conseil du " collégium " " approuve les accords et conventions, pour les affaires l'intéressant ", cette disposition ne fait pas obstacle à ce que ces conventions soient également approuvées par le conseil d'administration et le président de l'université puis signées par le directeur des unités de formation et de recherche concernées comme le prévoit le I de l'article L. 713-4 du code de l'éducation ; que, d'autre part, le 3° du II de l'article 14 du décret attaqué, qui prévoit que le conseil du " collégium " " adopte les règles relatives aux examens et les modalités de contrôle des connaissances du collégium après avis du conseil de la formation ", doit être interprété comme ne s'appliquant pas aux formations de santé visées par le II de l'article L. 713-4 du code de l'éducation, pour lesquelles les modalités de contrôle des connaissances restent définies par les unités de formation et de recherche de médecine, de pharmacie et d'odontologie concernées, comme le prévoit l'article 13 du décret ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les articles 13 et 14 seraient contraires à l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme au motif qu'ils fixeraient des règles contradictoires pour la gestion des unités de formation et de recherche de santé de l'université de Lorraine doit être écarté ; 15. Considérant, en troisième lieu, que le III de l'article 13 du décret attaqué rend applicable aux instituts et écoles de l'université de Lorraine l'article L. 713-9 du code de l'éducation qui dispose notamment dans ses trois derniers alinéas que le conseil de ces structures " soumet au conseil d'administration de l'université la répartition des emplois ", qu' " aucune affectation ne peut être prononcée si le directeur de l'institut ou de l'école émet un avis défavorable motivé " et que " Les instituts et les écoles disposent, pour tenir compte des exigences de leur développement, de l'autonomie financière. Les ministres compétents peuvent leur affecter directement des crédits et des emplois attribués à l'université " ; 16. Considérant, d'une part, qu'il résulte de ce qui a été dit au point 12 que les dispositions du II de l'article 14 du décret attaqué prévoyant que le conseil du " collégium " " répartit les emplois et les crédits dans les structures internes qu'il regroupe " ne sont pas contradictoires avec les dispositions précitées de l'article L. 713-9 du code de l'éducation fixant les compétences du conseil et du directeur des écoles et instituts en matière d'emplois ; que, d'autre part, aucune disposition de l'article 14 du décret attaqué ne fait obstacle à ce que le directeur des écoles et instituts de l'université de Lorraine puisse s'opposer à une nomination ni n'interdit aux ministres compétents d'affecter directement aux écoles et instituts de l'université de Lorraine des crédits ou emplois, ainsi que le permettent les dispositions précitées de l'article L. 713-9 du code de l'éducation ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les articles 13 et 14 seraient contraires à l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme au motif qu'ils fixeraient des règles contradictoires pour la gestion des instituts et écoles de l'université de Lorraine doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité de l'article 21 du décret attaqué : 17. Considérant que si le II de l'article 21 du décret attaqué prévoit que les représentants des professeurs et des étudiants devant siéger au conseil d'administration provisoire sont nommés par les seuls présidents de chacun des quatre établissements regroupés, d'une part, il résulte du I du même article que ces membres doivent être choisis parmi les administrateurs élus de ces établissements, et, d'autre part, l'article 20 du décret donne à l'administrateur provisoire un délai de trois mois pour organiser les élections aux différents conseils du nouvel établissement à compter de l'adoption du règlement intérieur par le conseil d'administration provisoire, qui doit elle-même, aux termes du III de l'article 21, intervenir dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret ; que, dans ces conditions, les dispositions du II de l'article 21 du décret ne méconnaissent ni l'obligation de représentation authentique des professeurs résultant du principe constitutionnel d'indépendance des professeurs des universités, ni le principe de représentation démocratique et authentique des usagers résultant des articles L. 711-1 et L. 711-4 du code de l'éducation, ni, en tout état de cause, un " principe général du droit de participation des étudiants à la gestion de leurs universités " ; En ce qui concerne la légalité de l'article 22 du décret attaqué : 18. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret attaqué : " L'université de Lorraine se substitue, pour l'ensemble de leurs missions, à l'Institut national polytechnique de Lorraine et aux universités de Metz, Nancy-I et Nancy-II, qu'elle regroupe. / Les biens, droits et obligations, y compris les contrats des personnels, de l'Institut national polytechnique de Lorraine et des universités de Metz, Nancy-I et Nancy-II sont transférés à l'université de Lorraine. / Les fonctionnaires précédemment affectés dans ces établissements sont affectés à l'université de Lorraine. / Les étudiants inscrits dans ces établissements sont inscrits à l'université de Lorraine. Le diplôme national correspondant, le titre d'ingénieur diplômé d'une école interne de l'université de Lorraine ou un diplôme propre leur sont délivrés à la fin de leurs études " ; que les unions requérantes soutiennent que ces dispositions, dans la mesure où elles auraient pour effet d'étendre le régime spécifique dont bénéficiait l'université de Metz en vertu du droit local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, méconnaîtraient l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 et porteraient atteinte au principe de neutralité religieuse de l'enseignement supérieur public résultant notamment de l'article L. 141-6 du code de l'éducation ; 19. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 : " La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte " ; qu'aux termes de l'article L. 141-6 du code de l'éducation : " Le service public de l'enseignement supérieur est laïque et indépendant de toute emprise politique, économique, religieuse ou idéologique ; il tend à l'objectivité du savoir ; il respecte la diversité des opinions. Il doit garantir à l'enseignement et à la recherche leurs possibilités de libre développement scientifique, créateur et critique " ; 20. Considérant que, d'une part, l'article 22 du décret n'a ni pour objet ni pour effet de transférer dans des établissements situés en dehors du territoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle les enseignements à caractère religieux jusqu'à présent dispensés par l'université de Metz ; que, d'autre part, si cet article a pour conséquence que les diplômes sanctionnant ces enseignements, antérieurement délivrés par l'université de Metz, le seront désormais par l'université de Lorraine dont le siège est à Nancy, cette seule circonstance n'est pas, en elle-même, de nature à méconnaître les dispositions de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 ou à porter atteinte au principe de neutralité religieuse de l'enseignement supérieur public rappelé notamment par l'article L. 141-6 du code de l'éducation ; que, par suite, ce moyen doit être écarté ; 21. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, que la requête de l'UNEF et autres doit être rejetée ; Sur les dépens : 22. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser la contribution pour l'aide juridique à la charge de l'UNEF et autres ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par l'UNEF et autres et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'UNEF et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Union nationale des étudiants de France, à l'Union nationale des étudiants de France - A.G.E. de Nancy, à l'Union nationale des étudiants de France - A.G.E. de Metz, au Premier ministre, au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et à l'université de Lorraine.