Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 18/12/2014, 14NC00399, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-18
Numéro : 14NC00399
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Michel  RICHARD
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Trémery et d'autres communes ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté en date du 16 avril 2013 par lequel le préfet de la Moselle a procédé à la fusion des communautés de communes de Maizières-les Metz et du Sillon Mosellan à compter du 1er janvier 2014. Par un jugement n° 1302247 du 30 décembre 2013, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 4 mars 2014, les communes de Trémery, d'Ay-sur-Moselle, de Flévy, d'Antilly, d'Argancy et de Malroy, représentées par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1302247 du tribunal administratif de Strasbourg en date du 30 décembre 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 16 avril 2013 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à verser à chacune des communes requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Trémery et autres soutiennent que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il est insuffisamment motivé dans sa réponse au moyen tiré du détournement de pouvoir ; - le jugement est entaché d'erreur de droit et de dénaturation des faits ; - l'arrêté en date du 16 avril 2013 a été pris à la suite d'un avis irrégulier de la commission départementale de coopération intercommunale ; - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure tenant au fait que la communauté de communes de Maizières-les-Metz a modifié ses compétences postérieurement aux consultations de la commission départementale de coopération intercommunale et des communes ; - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure tenant aux erreurs dans les pouvoirs donnés aux membres de la commission départementale de coopération intercommunale ; - l'arrêté a été pris en violation des dispositions de l'article L. 5210-1-1 et de l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales et s'avère entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation au regard du périmètre de fusion décidé par le préfet de la Moselle ; - l'arrêté est entaché de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2014, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les communes requérantes ne sont pas fondés. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Richard, premier conseiller, - et les conclusions de M. Favret, rapporteur public. 1. Considérant que, par un courrier du 11 mai 2011, le préfet de la Moselle a notifié aux maires et présidents des structures intercommunales du département le projet de schéma départemental de coopération intercommunale comportant, notamment, la fusion des communautés de communes de Maizières-les-Metz et du Pays de Pange (sans Coincy ni Montoy Flanville) et extension de ce nouveau périmètre aux communes de Hauconcourt, Talange et Hagondange issues de la communauté de communes du Sillon Mosellan ; qu'au regard de l'avis défavorable de la commission départementale de coopération intercommunale sur cette proposition et en l'absence de consensus sur un projet alternatif, le préfet de la Moselle, après avoir adopté le schéma départemental de coopération intercommunale de la Moselle par un arrêté en date du 23 décembre 2011, décidait de poursuivre la réflexion relative à l'organisation de l'intercommunalité du secteur concerné afin que de nouvelles propositions soient énoncées durant l'année 2012 ; qu'après avoir saisi la commission départementale de coopération intercommunale qui a émis un avis favorable lors de sa séance du 20 juillet 2012, le préfet de la Moselle a procédé à la fusion des communautés de communes de Maizières-les-Metz et du Sillon Mosellan pour créer la communauté de communes des Rives de Moselle par un arrêté en date du 16 avril 2013 ; que la commune de Trémery et les communes d'Ay-sur-Moselle, Flévy, Antilly, Argancy et Malroy, membres de l'ancienne communauté de communes de Maizières-les-Metz, relèvent appel du jugement en date du 30 décembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que les communes requérantes soutiennent que les premiers juges n'ont pas suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré du détournement de pouvoir ; que, toutefois, il ressort des termes mêmes du jugement attaqué et notamment de son point 13 qu'en se référant aux objectifs fixés par le législateur en matière d'intercommunalité et en indiquant que l'arrêté litigieux visait à répondre à de tels objectifs, le tribunal administratif a suffisamment répondu au moyen ainsi soulevé ; que les communes requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que le jugement contesté est entaché d'une irrégularité sur ce point ; Sur le bien fondé du jugement : 3. Considérant qu'aux termes de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 : " III. - Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au même article L. 5210-1-1 ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l'Etat dans le département propose, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en oeuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. / A défaut de schéma arrêté, il peut proposer, par arrêté pris avant le 31 décembre 2012 après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre, sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de la prise en compte des orientations définies au III dudit article. / Le représentant de l'État dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. / Lorsqu'elle est saisie pour avis en application des deuxième et troisième alinéas du présent III, la commission départementale de la coopération intercommunale dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté intègre les propositions de modification adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV du même article L. 5210-1-1. / Un arrêté de projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner. Il peut en outre comprendre des communes appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. / Cet arrêté est notifié par le représentant de l'État dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements et les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération de l'organe délibérant ou d'un conseil municipal dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. / A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l'État dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu'au 1er juin 2013, par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, fusionner des établissements publics de coopération intercommunale (...) - L'arrêté de fusion intègre les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La commission dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / L'arrêté de fusion emporte, le cas échéant, retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. / L'arrêté fixe également les compétences du nouvel établissement public. Celui-ci exerce l'intégralité des compétences dont sont dotés les établissements publics de coopération intercommunale qui fusionnent, sur l'ensemble de son périmètre. / Les III et IV de l'article L. 5211-41-3 du même code sont applicables (...) " ; En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté en date du 16 avril 2013 portant fusion des communautés de communes de Maizières-les-Metz et du Sillon Mosellan : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales : " Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice. / Ces transferts sont décidés par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la commune de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, pour se prononcer sur les transferts proposés. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable (...) Le transfert de compétences est prononcé par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés (...) " ; 5. Considérant que les dispositions de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 et la procédure de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale qu'elles organisent n'ont ni pour objet, ni pour effet d'empêcher toute évolution parallèle des compétences des établissements publics de coopération intercommunale réalisée sur le fondement des dispositions de droit commun et notamment celles de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales qui imposent au préfet, lorsque les conditions légales de majorité sont réunies, de prendre un arrêté modifiant les statuts d'une communauté de communes à laquelle ses communes membres ont transféré une nouvelle compétence ; qu'en l'espèce, le préfet de la Moselle n'a pris l'arrêté litigieux qu'après avoir recueilli, le 20 juillet 2012, l'avis favorable de la commission départementale de coopération intercommunale sur son projet de périmètre relatif à la fusion des communautés de communes de Maizières-les-Metz et du Sillon Mosellan et obtenu, dans les trois mois suivants, l'accord des communes membres conformément aux dispositions de l'article 60 et dans les conditions de majorité qu'elles fixent ; que si la communauté de communes de Maizières-les-Metz s'est vu transférer par arrêté du 25 mars 2013, conformément aux dispositions de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, une nouvelle compétence facultative relative à la création et à la gestion des maisons de santé, cette seule circonstance, intervenue avant l'arrêté litigieux du 16 avril 2013, n'était pas, en soi et à elle seule, de nature à rendre obligatoire une nouvelle consultation de la commission départementale de coopération intercommunale ni la soumission d'un projet de périmètre demeuré identique à un nouvel accord des communes concernées par la fusion des deux communautés de communes ; qu'il s'ensuit que la commune de Trémery et autres ne sont pas fondées à soutenir que, faute de recueillir ces nouveaux avis et accords, l'arrêté en date du 16 avril 2013 a été pris à la suite d'une procédure irrégulière ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Trémery et autres soutiennent que la commission départementale de coopération intercommunale n'a pu valablement exprimer son avis au regard des informations erronées et biaisées qui lui ont été fournies lors de sa séance du 20 juillet 2012 pour l'analyse des conséquences financières des deux projets alternatifs de fusion de communautés de communes ; qu'il ne ressort toutefois d'aucune pièce du dossier que le préfet de la Moselle aurait, en vue de favoriser l'aboutissement du projet de fusion entériné par l'arrêté en date du 16 avril 2013, délibérément utilisé des paramètres différents correspondant au " potentiel fiscal par habitant " et au " potentiel financier agrégé " lors des présentations successives qui ont été faites aux élus des enjeux financiers propres aux différents scénarios d'évolution de l'intercommunalité du secteur de Maizières-les-Metz ; que, par ailleurs et à supposer même que ces deux paramètres aient effectivement été utilisés sans que leur contenu précis soit exposé aux membres de la commission départementale de coopération intercommunale, il ressort des pièces du dossier que ceux-ci ont clairement pu prendre en compte les écarts de richesse existant entre les collectivités et structures intercommunales concernées, le procès-verbal de la séance du 20 juillet 2012 ne révélant d'ailleurs aucun questionnement particulier de leur part à ce sujet alors même que les écarts de richesse présentés auraient été moindres que celui évoqué lors de précédentes séances ; qu'au demeurant, les membres de la commission départementale de coopération intercommunale se sont également vu exposer de nombreuses autres problématiques que celle de la richesse fiscale au cours de la séance du 20 juillet 2012 préalablement au vote ayant abouti à l'avis favorable émis sur le projet de fusion ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'avis favorable au projet de fusion a été émis le 20 juillet 2012 dans des conditions irrégulières et que la commission départementale de coopération intercommunale n'a pu statuer en toute connaissance de cause sur le projet de fusion des communautés de communes de Maizières-les-Metz et du Sillon Mosellan doit être écarté ; 7. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales : " La commission départementale de la coopération intercommunale est composée à raison de : 1° 40 % par des maires, des adjoints au maire ou des conseillers municipaux élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires regroupés au sein des collèges électoraux déterminés en fonction de l'importance démographique des communes ; 2° 40 % par des représentants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant leur siège dans le département, élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par le collège des présidents des organes délibérants de ces établissements ; 3° 5 % par des représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes, élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par le collège des présidents de chacune de ces catégories de syndicats ; 4° 10 % par des représentants du conseil général, élus par celui-ci à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ; 5° 5 % par des représentants du conseil régional dans la circonscription départementale, élus par celui-ci à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 5211-38 du même code : " (...) Les membres de la commission départementale de la coopération intercommunale qui sont empêchés d'assister à une séance peuvent donner à un autre membre de la formation appartenant au même collège pouvoir écrit de voter en leur nom ; aucun membre ne peut détenir plus d'un pouvoir " ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que tant MmeA..., maire de Rezonville, que Mme C..., maire d'Ay-sur-Moselle, appartiennent au même collège, soit le premier collège visé à l'article R. 5211-43 du code général des collectivités territoriales concernant les représentants des communes au sein de la commission départementale de coopération intercommunale ; qu'il s'ensuit qu'en application des dispositions de l'article R. 5211-38 du même code, Mme A...pouvait régulièrement donner pouvoir à Mme C... aux fins de voter en son nom dans le cadre de la séance du 20 juillet 2012 ; qu'ainsi et nonobstant la circonstance que ces deux maires appartiennent à deux collèges électoraux différents pour la désignation des membres des représentants des communes au sein de la commission départementale de coopération intercommunale, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis en date du 20 juillet 2012 au regard des erreurs commises dans le décompte des voix doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté en date du 16 avril 2013 portant fusion des communautés de communes de Maizières-les-Metz et du Sillon Mosellan : 9. Considérant, en premier lieu, que les communes requérantes soutiennent que le préfet de la Moselle a méconnu les orientations fixées par la loi du 16 décembre 2010 en créant la communauté de communes " Rives de Moselle " et que la prise en compte de l'orientation relative à 1'accroissement de la solidarité financière aurait dû conduire à la création d'une structure intercommunale de la rive droite de la Moselle, regroupant sept des neuf communes de la partie est de la communauté de communes de Maizières-les-Metz avec les communautés de communes du Pays de Pange et du Haut-Chemin, compte-tenu des écarts de potentiels fiscaux constatés entre toutes ces collectivités ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales : " I. - Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales (...) III. - Le schéma prend en compte les orientations suivantes : 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants (...) ce seuil peut être abaissé par le représentant de l'Etat dans le département pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces ; 2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; 3° L'accroissement de la solidarité financière ; 4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l'objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ; 5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; 6° La rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable " ; qu'aux termes de l'article L. 5214-1 du même code : " La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace (...) " ; 11. Considérant, d'abord, qu'il ressort des pièces du dossier que la fusion des communautés de communes de Maizières-lès-Metz et du Sillon Mosellan permet de mettre fin à la discontinuité géographique de la communauté de communes de Maizières-lès-Metz au milieu de laquelle s'insérait une partie de la communauté de communes du Sillon Mosellan, sans procéder au démantèlement de cette dernière au sein de laquelle de nombreuses opérations d'aménagement et de développement économique ont été réparties entre ses côtés est et ouest ; que les communes requérantes, si elles soutiennent que la présence de la Moselle et d'une autoroute au centre du nouvel établissement public de coopération intercommunale est de nature à faire obstacle au développement harmonieux de tout projet intercommunal pour les territoires situés de part et d'autre de ces obstacles structurels, ne produisent aucun élément suffisamment précis et probant à l'appui de cette allégation ; 12. Considérant, ensuite, que la fusion litigieuse a également pour effet d'accroître la solidarité fiscale au sein du nouvel établissement public de coopération intercommunale dès lors que les deux communautés de communes et leurs communes membres affichent des écarts de richesse importants découlant en partie de l'impact, plus ou moins fort selon les collectivités, de la fin de l'activité sidérurgique, le potentiel fiscal par habitant de la communauté de communes de Maizières-lès-Metz s'avérant ainsi de l'ordre de quatre à cinq fois plus élevé que celui de la communauté de communes du Sillon Mosellan ; 13. Considérant, enfin, que le ministre soutient sans être sérieusement contredit que les deux communautés de communes fusionnées ont initié depuis de nombreuses années des réflexions et des actions de coopération conjointes sur de nombreux sujets tels que les friches industrielles, les équipements collectifs, la mobilité des habitants, l'eau, l'assainissement, le logement, concrétisant ainsi la réalité et la cohérence de ce bassin de vie et d'emploi situé entre les deux communes de Metz et Thionville qui sont les plus importantes du département ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'alors même que d'autres regroupements auraient été susceptibles d'être mis en oeuvre dans le respect de l'une ou de plusieurs des orientations fixées à l'article L. 5110-1-1 du code général des collectivités territoriales, la commune de Trémery et les autres communes requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le préfet de la Moselle a entaché son arrêté prononçant la fusion des communautés de communes de Maizières-lès-Metz et du Sillon Mosellan pour créer la communauté de communes " Rives de Moselle " d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation ; 15. Considérant, en second lieu, que la commune de Trémery et autres soutiennent que le préfet de la Moselle n'a mis en oeuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 qu'en vue de privilégier, pour des motifs d'ordre politique, le projet contesté, au détriment d'autres solutions plus pertinentes ; qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Moselle a procédé à l'étude de nombreux scénarios alternatifs, l'un d'entre eux figurant d'ailleurs dans son projet initial de schéma départemental de coopération intercommunale ; qu'il n'est pas établi que, par l'arrêté litigieux, le préfet a poursuivi un objectif de nature strictement politique ou visant à privilégier des communautés de communes à forte richesse fiscale ; que le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut, dès lors, qu'être écarté ; 16. Considérant qu'il résulte de ce tout ce qui précède que les communes de Trémery, Ay-sur-Moselle, Flévy, Antilly, Argancy et Malroy ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 16 avril 2013 ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative: 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les communes de Trémery et autres demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Trémery et des autres communes est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié aux communes de Trémery, d'Ay-sur-Moselle, de Flévy, d'Antilly, d'Argancy et de Malroy et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de la Moselle et à la communauté de communes " Rives de Moselle ". '' '' '' '' 2 N°14NC00399