Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 04/11/2013, 12MA00275, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-11-04
Numéro : 12MA00275
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Eleonore  PENA
Commissaire du gouvernement : Mme MARZOUG
Avocat(s) : CABINET DEMESSE & PIGASSOU

Vu la décision n° 347500 en date du 23 décembre 2011 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par FranceAgrimer, qui vient aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, légumes, des vins et de l'horticulture, annulé l'arrêt n° 08MA02511 de la cour administrative d'appel de Marseille en date du 20 janvier 2011 et a renvoyé l'affaire devant la même Cour ; Vu la requête, enregistrée le 20 mai 2008 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n°08MA02511, présentée pour l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture, dont le siège est TSA 4004, 12 rue Rol-Tanguy à Montreuil sous Bois (93555), par MeA... ; L'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0504560 du 21 mars 2008 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé d'une part le titre exécutoire n°99/2005 du 22 juin 2005 d'un montant de 348 112 euros émis à l'encontre de l'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales au titre du contrôle du fonds opérationnel 1997-1998 et d'autre part, le titre exécutoire n°86/2005 du 15 juin 2005 d'un montant de 11 419 euros émis à l'encontre de ladite Union au titre du contrôle des indemnités communautaires de retrait 1998 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales devant le tribunal administratif de Montpellier ; 3°) de mettre à la charge de l'union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu l'arrêt C-671/11, C-672-11, C-673/11, C-674-11, C-675-11, C-676/11 de la Cour de justice de l'Union européenne en date du 13 juin 2013 ; Vu le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 ; Vu le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 ; Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 ; Vu le règlement (CE) n° 411/97 de la Commission du 3 mars 1997 ; Vu le règlement (CE) n° 209/2001 de la Commission du 28 mars 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 octobre 2013 : - le rapport de Mme Pena, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Marzoug, rapporteur public ; 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales, organisation de producteurs de commercialisation, a mis en oeuvre un programme opérationnel sur la période du 1er juillet 1997 au 31 décembre 1998 ; qu'à l'occasion d'un premier contrôle de la part de la direction générale des douanes et droits indirects réalisé entre les mois de décembre 1999 et novembre 2000, puis d'un second contrôle effectué en août 2002 par le centre de renseignement, d'orientation et de contrôle (CERDOC) de Toulouse, en application du règlement (CEE) n° 4045/89 du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section " garantie ", et abrogeant la directive 77/435/CEE, l'administration a constaté des irrégularités relatives à l'utilisation du fonds opérationnel ; que, sur la base des conclusions de ce contrôle, l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFHLOR) a émis les 15 et 22 juin 2005 deux titres de recettes à l'encontre de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales, l'un d'un montant de 11 419 euros relatif au contrôle des indemnités de retrait pour 1998, l'autre d'un montant de 348 112 euros au titre d'un reversement suite au contrôle du fonds opérationnel 1997-1998 ; que le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement du 21 mars 2008, a annulé ces titres de recettes ; que FranceAgrimer, venant aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (VINIFHLOR), lui-même venu aux droits de l'ONIFHLOR, s'est pourvu en cassation contre l'arrêt du 20 janvier 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a confirmé ce jugement ; que, par décision du 23 décembre 2011, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la Cour ; que, dans le dernier état de ses conclusions, FranceAgrimer relève appel du jugement sus-analysé en date du 21 mars 2008 du tribunal administratif de Montpellier, demande le rejet de la demande présentée par l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales devant ce tribunal, subsidiairement la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle portant sur l'interprétation des dispositions de l'article 2 du règlement susvisé du 21 décembre 1989, et la mise à la charge de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2. Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 8 du règlement n° 729/70 susvisé du 21 avril 1970 : " Les Etats membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour : - s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le [FEOGA], - prévenir et poursuivre les irrégularités, - récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. (...) " ; qu'aux termes des premier à quatrième et dixième considérants du règlement n° 4045/89 du 21 décembre 1989 précité dans sa rédaction applicable au présent litige : " (...) aux termes de l'article 8 du règlement (...) n° 729/70 (...), les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le [FEOGA], pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités et de négligences ; (...) le présent règlement n'affecte pas les dispositions nationales en matière de contrôle qui sont plus étendues que celles prévues par le présent règlement ; (...) les Etats membres doivent être encouragés à renforcer les contrôles des documents commerciaux des entreprises bénéficiaires ou redevables qu'ils ont effectués en application de la directive 77/435/CEE (...) ; (...) la mise en oeuvre par les Etats membres de la réglementation résultant de la directive 77/435/CEE a permis de constater la nécessité de modifier le système existant en fonction de l'expérience acquise ; qu'il convient d'incorporer ces modifications dans un règlement compte tenu du caractère des dispositions impliquées ; (...) s'il incombe en premier lieu aux Etats membres d'arrêter leurs programmes de contrôle, il est nécessaire que ces programmes soient communiqués à la Commission afin qu'elle puisse assumer son rôle de supervision et de coordination et que ces programmes soient arrêtés sur la base de critères appropriés ; que les contrôles peuvent ainsi être concentrés sur des secteurs ou des entreprises à haut risque de fraude " ; que l'article 1er du paragraphe 2 du même règlement dispose que : " Aux fins du présent règlement, on entend par " documents commerciaux " l'ensemble des livres, registres, notes et pièces justificatives, la comptabilité, les dossiers de production et de qualité et la correspondance, relatifs à l'activité professionnelle de l'entreprise, ainsi que les données commerciales, sous quelque forme que ce soit, y compris sous forme informatique, pour autant que ces documents ou données soient en relation directe ou indirecte avec les opérations visées au paragraphe 1. " ; que l'article 2 dudit règlement prévoit que : " 1. Les Etats membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises en tenant compte du caractère des opérations à contrôler. Les Etats membres veillent à ce que le choix des entreprises à contrôler permette d'assurer au mieux l'efficacité des mesures de prévention et de détection des irrégularités dans le cadre du système de financement du FEOGAZ, section " garantie ". La sélection tient notamment compte de l'importance financière des entreprises dans ce domaine et d'autres facteurs de risque. (...) 4. La période de contrôle se situe entre le 1er juillet et le 30 juin de l'année suivante. Le contrôle porte sur une période d'au moins douze mois s'achevant au cours de la période de contrôle précédente ; il peut être étendu pour des périodes, à déterminer par l'Etat membre, précédant ou suivant la période de douze mois. (...) " ; qu'aux termes de l'article 4 de ce règlement : " Les entreprises conservent les documents commerciaux visés à l'article 1er paragraphe 2 et à l'article 3 pendant au moins trois années, à compter de la fin de l'année de leur établissement. Les Etats membres peuvent prévoir une période plus longue pour la conservation de ces documents. " ; 3. Considérant que, saisi par le Conseil d'Etat d'une question préjudicielle portant sur l'interprétation de l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section " garantie ", et abrogeant la directive 77/435/CEE, tel que modifié par le règlement (CE) n° 3094/94 du Conseil du 12 décembre 1994, la Cour de justice de l'Union européenne, par l'arrêt susvisé du 13 juin 2013, a dit pour droit que le second alinéa du paragraphe 4 de l'article 2 dudit règlement " doit être interprété en ce sens que, en cas d'usage par un Etat membre de la faculté d'extension de la période contrôlée, ladite période ne doit pas nécessairement s'achever au cours de la période de contrôle précédente, mais peut également s'achever après cette période. Ladite disposition doit toutefois également être interprétée en ce sens qu'elle ne confère pas aux opérateurs un droit leur permettant de s'opposer à des contrôles autres ou plus étendus que ceux visés à celle-ci. Il s'ensuit que le fait qu'un contrôle porte uniquement sur une période s'achevant avant le début de la période de contrôle précédente n'est pas, à lui seul, de nature à rendre ce contrôle irrégulier à l'égard des opérateurs contrôlés. " ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres de recettes litigieux au motif, d'une part, qu'ayant débuté les contrôles sur pièces de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales à compter du mois de décembre 1999 et ne les ayant achevés qu'en novembre 2000, puis en reprenant les opérations de vérification en août 2002, l'administration avait méconnu le délai imparti courant du 1er juillet d'une année donnée au 30 juin de l'année suivante découlant de l'article 2.4 alinéa 1 du règlement CEE n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989, d'autre part, qu'en ayant fait porter lesdites opérations sur les exercices 1997 et 1998, soit sur deux années, la période de douze mois telle que définie par l'alinéa 2 de cette même dispositions avait également été violée ; 5. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales devant le tribunal administratif de Montpellier ; Sur la légalité du titre de recette n° 99-2005 du 22 juin 2005 d'un montant de 348 112 euros : 6. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit, les contrôles contestés tant du service des douanes réalisé entre décembre 1999 et novembre 2000 que du centre de renseignement, d'orientation et de contrôle (CERDOC) effectué au mois d'août 2002, à l'origine du titre de recettes en cause ont pu, sans méconnaître l'article 2 du règlement n° 4045/89 du 21 décembre 1989, porter sur le fonds opérationnel des années 1997 et 1998 ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que lorsque des dispositions législatives ou réglementaires prévoient qu'un prélèvement est assis sur la base d'éléments qui doivent être déclarés par le redevable, l'administration ne peut établir ce prélèvement en retenant d'autres éléments que ceux ressortant d'une telle déclaration qu'après avoir, conformément au principe général des droits de la défense, mis l'intéressé à même de présenter ses observations ; qu'il ressort des pièces du dossier que suite au contrôle réalisé sur les fonds opérationnels 1997 et 1998, le directeur de l'ONIFLHOR a adressé au président de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales un courrier daté du 19 janvier 2004 que l'intéressé a reçu le 22 janvier suivant aux fins de recueillir ses observations ; que le président de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales y a répondu par courrier du 20 février 2004 ; que par suite, le principe du contradictoire, qui n'implique pas qu'il soit nécessairement répondu dans le détail à l'ensemble des observations formulées, n'a pas été méconnu ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu'il est émis par une personne publique autre que l'Etat, pour lequel cette obligation est expressément prévue par l'article 81 du décret du 29 décembre 1962, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables ; qu'il ressort des pièces du dossier que le courrier du directeur de l'ONIFLHOR daté du 24 juin 2005 accompagnant le titre exécutoire émis le 22 juin 2005 pour un montant de 348 112 euros explicitait dans les détails les irrégularités relevées suite aux contrôles opérés ; qu'en outre, cette lettre était accompagnée d'une annexe retraçant, poste par poste, les conséquences financières des faits constatés ; que dès lors, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire contesté n'indiquerait pas les bases de liquidation ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant, en quatrième lieu, que le moyen tiré de ce que tant le courrier de notification du 24 juin 2005 que la lettre d'explication du directeur de l'ONIFLHOR accompagnant le titre de recettes litigieux, ne comporteraient pas la mention des voies et délais de recours, est sans incidence sur la légalité de l'acte attaqué ; 10. Considérant, en cinquième lieu, que si l'UDC fait valoir que l'ONIFLHOR aurait méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs en s'appuyant sur les prescriptions réglementaires d'une directive de 1998, ces allégations ne sont en aucune manière établies par les pièces du dossier ; 11. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 4 du règlement CE n°411/97 de la commission du 3 mars 1997 : " le projet de programme opérationnel ne doit pas porter (...) sur des dépenses administratives et des dépenses de gestion, à l'exclusion de celles liées à la réalisation du programme opérationnel " ; et qu'aux termes de l'article 9 de ce même règlement : " les demandes d'aides financières doivent être accompagnées des pièces justificatives attestant de la réalisation des dépenses inscrites au fonds opérationnel " ; qu'il résulte de l'instruction, et notamment du procès-verbal de signification d'infraction du 2 août 2002 établi par la direction générale des douanes et des droits indirects, que s'agissant de l'action 1.2 " investissements de stockage, de conditionnement, de transport, de réception ", l'action 1.12 " maîtrise des intrants ", et s'agissant également des frais de fonctionnement, le fonds opérationnel 1997-1998 a servi à financer entre autres, des dépenses relatives à l'installation d'un standard téléphonique, d'une climatisation de bureaux et de nouveaux bureaux, des coûts salariaux de techniciens, des frais de mission ou de réception, des taxes d'apprentissage ou professionnelles ; que l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales qui ne conteste pas ces dépenses se borne à faire valoir qu'elles ont été approuvées pars les contrôleurs de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt ; que s'agissant de l'action 1.16 " Caisse interne d'assurances contre impayés et risques climatiques ", l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales ne conteste pas davantage ne pas avoir été en mesure de présenter des dossiers d'un certain nombre d'adhérents et n'est ainsi pas en mesure de justifier des dépenses effectuées au titre de cette action ; que s'agissant de l'action 2.4 " traçabilité des produits ", s'il est apparu que l'action visant à limiter la fertilisation azotée et réduire les traitements phytosanitaires pour une meilleure observation du parasitisme n'a pas été menée chez une partie des producteurs et qu'à défaut d'un inventaire de vergers fiable, les surfaces servant de base à l'aide n'ont pu être validées, l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales se borne là encore à soutenir que de telles actions ont été validées par les contrôleurs de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt et que cela ne représenterait que 12 % des actions menées sur la période 1997-1998 ; que s'agissant enfin de l'action 2.5 " Contrôles de qualité, d'agréage en station, établissement et contrôle de cahier des charges ", l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales admet l'erreur informatique intervenue dans l'affectation du nombre de jours consacrés aux contrôles des produits conditionnés dans les coopératives ; que dans ces conditions, et alors que la matérialité des faits constatés par le procès-verbal du 2 août 2002, lequel fait foi jusqu'à preuve du contraire, n'est pas valablement contestée par l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales, c'est à juste titre que l'administration a pu considérer qu'un certain nombre de dépenses engagées par les producteurs de fruits et légumes ne l'ont pas été conformément au règlement n°411/97 au motif qu'elles n'étaient pas liées à la réalisation du programme opérationnel ; que dès lors, elle a légalement pu émettre le titre de recette n° 99-2005 du 22 juin 2005 ; Sur la légalité du titre de recette n° 86-2005 du 15 juin 2005 d'un montant de 11 419 euros : 12. Considérant qu'aux termes de l'article 29. 3 du règlement CE n° 2200/96 du conseil du 28 octobre 1996 : " l'octroi de l'indemnité communautaire de retrait est subordonné, pour les produits que les organisations de producteurs ou leurs associations ne peuvent orienter vers l'une des destinations visées à l'article 30 paragraphe 1, à une destination conforme aux directives émanant de l'Etat membre en vertu des autres dispositions de l'article 30. " ; qu'il résulte de l'instruction que le contrôle effectué par le service des douanes sur les indemnités versées en 1998 pour des fruits déclarés au retrait au profit de l'alimentation animale a fait apparaître que l'un des éleveurs déclaré bénéficiaire des fruits pour environ soixante-quatorze mille kilos avait nié avoir reçu des fruits de la coopération Marfruit selon procès-verbal du 8 août 1998 ; que toutefois, l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales produit devant la Cour un courrier de l'épouse de l'éleveur, aujourd'hui décédé, attestant de ce que malade à l'époque des faits, son époux aurait alors commis une confusion, ainsi qu'un certain nombre de certificats de prise en charge des fruits litigieux ; que dès lors, en produisant ces derniers documents, lesquels avaient au demeurant déjà été transmis à l'ONIFLHOR par courrier du 19 février 2004, l'organisation de producteurs bénéficiaire de l'indemnité de retrait pour une livraison à un éleveur en vue de l'alimentation animale, doit être regardée comme justifiant de la réalité desdites opérations ; que si FranceAgrimer conteste la valeur probante de ces certificats de prise en charge en faisant valoir que les signatures y figurant présenteraient des dissemblances, elle ne produit cependant aucun élément de nature à démontrer qu'il s'agirait de faux ; que c'est par suite à tort que l'administration a émis le titre de recettes contesté à l'encontre de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales qui est fondé ainsi à en demander l'annulation, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à son encontre ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que France Agrimer n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le titre exécutoire n° 86-2005 du 15 juin 2005 d'un montant de 11 419 euros émis par l'ONIFLHOR à l'encontre de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales ; qu'en revanche, elle est fondée à soutenir que ledit jugement doit être annulé en tant qu'il a annulé le titre exécutoire n° 99-2005 du 22 juin 2005 d'un montant de 348 112 euros, la demande de première instance de l'Union des coopératives de fruits et légumes des Pyrénées-Orientales tendant à l'annulation de ce titre devant être rejetée ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par FranceAgrimer et non compris dans les dépens ; 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que FranceAgrimer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à l'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales la somme que celle-ci réclame au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 21 mars 2008 est annulé en tant qu'il a annulé le titre exécutoire n° 99-2005 du 22 juin 2005 d'un montant de 348 112 (trois cent quarante-huit mille cent douze) euros. Article 2 : La demande présentée par l'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales devant le tribunal administratif de Montpellier tendant à l'annulation du titre exécutoire n° 99-2005 du 22 juin 2005 d'un montant de 348 112 (trois cent quarante-huit mille cent douze) euros, ainsi que les conclusions de cette dernière présentées devant la Cour tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 3 : L'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales versera à FranceAgrimer une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel de FranceAgrimer est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à FranceAgrimer et à l'Union des coopératives de fruits et de légumes des Pyrénées Orientales. '' '' '' '' 2 N° 12MA00275 cd