Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 10/03/2021, 445547, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-03-10
Numéro : 445547
Rapporteur : M. Martin Guesdon
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann

Vu la procédure suivante : M. H... BA..., Mme I... B..., Mme Z... E..., Mme N... F..., M. J... AZ..., Mme AQ... BF... BA..., M. Q... AE..., Mme S... AC..., M. AR... U..., Mme AN... D..., M. AP... X..., M.W... AW..., M. AU... AT..., M. BC... AF..., Mme AS... Y..., M. Maxime AL..., Mme AB... AJ..., M. C... AX..., M. AA... AV..., M. V... O..., Mme BI...-AB... AM..., Mme AB... BE..., M. G... AG..., Mme AO... M..., Mme AI... Michler, M. AY... AH..., Mme BH... A... R..., M. Daniel K... et Mme BD... BG... ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux, outre de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle et de transmettre au Conseil d'Etat une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause les premier et dernier alinéas du I de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires de la commune de Parempuyre ou, à défaut, de rectifier les résultats de l'élection en attribuant la première position à la liste " Parempuyre Avenir ". Par un jugement n° 2001433 du 28 septembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette protestation. Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 21 octobre et 2 décembre 2020 et le 27 janvier 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. BA..., Mme B..., M. AZ..., Mme AC..., Mme D..., M. AT..., M. AL..., M. AV..., M. O..., Mme AM..., Mme A... R..., M. K..., Mme BG..., Mme Michler, M. Pagody, M. AW..., M. AF..., M. U..., M. AX..., Mme BF... BA... et M. AH... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel d'une question portant sur l'interprétation des articles 35 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 3°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 dans la commune de Parempuyre et d'invalider la proclamation des résultats du premier tour de cette élection ; 4°) à titre subsidiaire, de réformer les résultats de l'élection municipale du 15 mars 2020 en réattribuant la première position à la liste " Parempuyre Avenir " ; 5°) de mettre à la charge de Mme BB... et des membres de la liste " Vivons Parempuyre " la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - le code électoral ; - le code de procédure civile ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-390 du 1er avril 2020 ; - le décret n° 2020-571 du 14 mai 2020 ; - la décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020 du Conseil constitutionnel ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Martin Guesdon, auditeur, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. À l'issue du premier tour des élections municipales qui s'est déroulé le 15 mars 2020 dans la commune de Parempuyre (Gironde), la liste "Vivons Parempuyre" conduite par Mme BB... a obtenu 1 529 voix, soit 51,38 % des suffrages exprimés, et la liste "Parempuyre avenir" conduite par M. BA... 1 447 voix, soit 48,62 % des suffrages exprimé. M. BA... et autres font appel du jugement du 28 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur protestation tendant à l'annulation des opérations électorales. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R.* 771-16 du code de justice administrative : " Lorsque l'une des parties entend contester devant le Conseil d'Etat, à l'appui d'un appel ou d'un pourvoi en cassation formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité précédemment opposé, il lui appartient, à peine d'irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l'expiration du délai de recours dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission. " 3. Par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question, soulevée par M. BA... et autres, de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des premier et dernier alinéas du I de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Si les requérants soutiennent que le tribunal administratif a, ce faisant, entaché son jugement d'irrégularité en tardant à se prononcer sur la question prioritaire de constitutionnalité, cette contestation du refus de transmission n'a pas été présentée dans un mémoire distinct. Elle ne peut, par suite, qu'être rejetée comme irrecevable. 4. En second lieu, il résulte de l'instruction que l'avocat des requérants s'est rendu au greffe du tribunal administratif de Bordeaux où il a pu prendre connaissance du mémoire en défense présenté par Mme BB... ainsi que des pièces qui y étaient jointes. Par suite, et en tout état de cause, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'absence de communication du mémoire en défense par le tribunal administratif aurait constitué une méconnaissance du principe de l'égalité des armes entachant le jugement d'irrégularité. Sur l'invocation du principe de précaution et de l'exigence de protection de la santé : 5. Il résulte de l'instruction que l'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Dans ce contexte, le Premier ministre a adressé à l'ensemble des maires le 7 mars 2020 une lettre présentant les mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections municipales et communautaires prévues les 15 et 22 mars 2020. Ces mesures ont été précisées par une circulaire du ministre de l'intérieur du 9 mars 2020 relative à l'organisation des élections municipales des 15 et 22 mars 2020 en situation d'épidémie de coronavirus covid-19, formulant des recommandations relatives à l'aménagement des bureaux de vote et au respect des consignes sanitaires, et par une instruction de ce ministre, du même jour, destinée à faciliter l'exercice du droit de vote par procuration. Après consultation par le Gouvernement du conseil scientifique mis en place pour lui donner les informations scientifiques utiles à l'adoption des mesures nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, les 12 et 14 mars 2020, le premier tour des élections municipales a eu lieu comme prévu le 15 mars 2020. A l'issue du scrutin, les conseils municipaux ont été intégralement renouvelés dans 30 143 communes ou secteurs. Le taux d'abstention a atteint 55,34 % des inscrits, contre 36,45 % au premier tour des élections municipales de 2014. 6. En premier lieu, les dispositions de l'article 1er de la Charte de l'environnement, qui proclament que " Chacun a droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé " et celles de l'article 5 de cette Charte, selon lesquelles " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ", ne peuvent utilement être directement invoquées à l'appui d'une protestation tendant à l'annulation des opérations électorales s'étant déroulées dans une circonscription déterminée. 7. En second lieu, si l'article 40 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose que " Tout citoyen de l'Union a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ", ces stipulations sont par elles-mêmes sans incidence sur les modalités pratiques d'organisation d'un scrutin municipal, qui sont régies par le droit national des Etats membres. Cet article ne peut ainsi être utilement invoqué à l'appui de la contestation électorale formée par M. BA.... De même, tant l'article 35 de la même charte que l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatifs à la protection de la santé par les politiques et actions de l'Union, ne peuvent être utilement invoqués en l'espèce. Les moyens invoquant ces différentes stipulations ne peuvent, dès lors, qu'être écartés comme inopérants, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice à titre préjudiciel et sans que les requérants puissent reprocher au tribunal administratif, qui n'y était pas tenu par les stipulations de l'article 267 du traité, de n'avoir pas renvoyé de question préjudicielle à la Cour sur ces points. Sur le grief relatif au taux d'abstention : 8. Au vu de la situation sanitaire décrite au point 5, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, qui a reporté le second tour des élections municipales, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020, a prévu que : " Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution ". Ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de valider rétroactivement les opérations électorales du premier tour ayant donné lieu à l'attribution de sièges et ne font ainsi pas obstacle à ce que ces opérations soient contestées devant le juge de l'élection. 9. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de 1 000 habitants et plus : " Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour (...) ". Aux termes de l'article L. 273-8 du même code : " Les sièges de conseiller communautaire sont répartis entre les listes par application aux suffrages exprimés lors de cette élection des règles prévues à l'article L. 262. (...) ". 10. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020 le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue du premier tour de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 11. En l'espèce, M. BA... fait valoir que le taux de participation s'est élevé à 48 % dans la commune, soit un pourcentage inférieur de quatorze points aux élections de 2014 et de 2008, se traduisant par l'abstention d'un nombre d'électeurs représentant douze fois l'écart de voix entre les deux listes et il soutient que les conditions d'accueil des électeurs n'étaient pas adaptées à la situation sanitaire. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que le déroulement de la campagne électorale ou la tenue du scrutin dans la commune auraient été de nature à porter atteinte au libre exercice du droit de vote ou à l'égalité entre les candidats. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal administratif a jugé que le niveau de l'abstention constatée n'avait pas en l'espèce altéré la sincérité du scrutin. Sur la régularité de la campagne électorale : 12. En premier lieu, aux termes du second alinéa de l'article L.52-1 du code électoral : " A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin (...) ". 13. Il ne résulte pas de l'instruction que la distribution, en février 2020, par le centre communal d'action sociale de la commune de Parempuyre d'une aide financière à des familles modestes de la commune, issue d'une collecte de fonds organisée par l'association Emmaüs France, et la parution d'un article de presse dans le journal Sud-Ouest en décembre 2019, intitulé " Le beau geste des compagnons d'Emmaüs " aient méconnu les dispositions du deuxième alinéa de l'article 52-1 du code électoral. Doivent, de même, être écartées les contestations tirées de l'inauguration de la maison des associations le 19 février 2020 et la communication faite au moyen d'un carton d'invitation adressé aux habitants de la commune, ni l'ampleur ni le contenu de cette diffusion ne pouvant être regardés comme ayant eu pour effet de valoriser, par des messages à caractère promotionnel, l'action de la collectivité. C'est par suite à bon droit que le tribunal administratif a écarté les griefs tirés de la méconnaissance à ce propos de l'article 52-1 du code électoral. 14. En second lieu, aux termes de l'article L. 48-2 du code électoral : " Il est interdit à tout candidat de porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses adversaires n'aient pas la possibilité d'y répondre utilement avant la fin de la campagne électorale ". 15. Il résulte de l'instruction qu'un tract intitulé " La vérité sur le programme de Parempuyre Avenir " a commencé d'être diffusé aux électeurs par la liste " Vivons Parempuyre " dans la soirée du jeudi 12 mars 2020 et que sa réception par la majorité des électeurs était effective le vendredi 13 au matin. A supposer même que ce tract ait porté à la connaissance du public des éléments nouveaux de polémique électorale, notamment sur le financement des mesures proposées, il ne présentait pas un caractère excessif ou diffamatoire et les candidats de la liste " Parempuyre Avenir " ont disposé d'un délai suffisant pour pouvoir y répondre utilement, la campagne électorale s'achevant le samedi à minuit. Dès lors, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, le grief tiré de la méconnaissance de l'article L. 48-2 du code électoral doit être écarté. Sur la régularité des opérations électorales : 16. En premier lieu, l'absence alléguée des bulletins de vote de la liste " Parempuyre Avenir " dans les enveloppes envoyées aux électeurs n'est pas établie. 17. En deuxième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article L. 68 du code électoral : " (...) les listes d'émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l'élection ". 18. Toutefois, sur le fondement de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, l'article 5 de l'ordonnance du 1er avril 2020 relative au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers de la métropole de Lyon de 2020 et à l'établissement de l'aide publique pour 2021 a prévu que : " Par dérogation au troisième alinéa de l'article L. 68 du code électoral, les listes d'émargement sont communiquées à tout électeur requérant par la préfecture, la sous-préfecture ou, selon le cas, par la mairie entre, d'une part, la date d'entrée en vigueur du décret de convocation des électeurs prévu au I de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 susvisée ou, à défaut, de la date d'entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires fixée par le décret prévu au premier alinéa du III de l'article 19 de la même loi et, d'autre part, l'expiration du délai de recours contentieux ". 19. Sur ces points, le 3° du II de l'article 15 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif a prévu que : " Les réclamations et les recours mentionnées à l'article R. 119 du code électoral peuvent être formées contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 dans les conditions définies au premier alinéa du III de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 susvisée ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article ". L'article 1er du décret du 14 mai 2020 définissant la date d'entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dans les communes dont le conseil municipal a été entièrement renouvelé dès le premier tour des élections municipales et communautaires organisé le 15 mars 2020 a fixé au 18 mai 2020 la date d'entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dans les communes dans lesquelles le conseil municipal a été élu au complet lors du scrutin organisé le 15 mars 2020. 20. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions, combinées avec celles du second alinéa de l'article 642 du code de procédure civile selon lesquelles " Le délai qui expirerait normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé est prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant ", que les réclamations contre les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 pouvaient être formées au plus tard le lundi 25 mai 2020 à dix-huit heures et que la consultation des listes d'émargement du premier tour était ouverte du 18 mai au 25 mai 2020. 21. Il résulte de l'instruction que M. BA... n'a saisi la préfecture de la Gironde pour obtenir un rendez-vous en vue de consulter les listes d'émargement que le 15 juin 2020. Faute pour celui-ci d'établir la matérialité des irrégularités des listes d'émargement qu'il invoque au regard des articles L. 16 et R. 76 du code électoral, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de demander communication, par mesure d'instruction, des listes d'émargement, a écarté, à bon droit, les griefs en cause. 22. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 67 du code électoral : " Immédiatement après la fin du dépouillement, le procès-verbal des opérations électorales est rédigé par le secrétaire dans la salle de vote, en présence des électeurs. / Il est établi en deux exemplaires, signés de tous les membres du bureau. / Les délégués des candidats, des binômes de candidats ou des listes en présence sont obligatoirement invités à contresigner ces deux exemplaires. / Dès l'établissement du procès-verbal, le résultat est proclamé en public par le président du bureau de vote et affiché en toutes lettres par ses soins dans la salle de vote ". Aux termes de l'article R. 69 du même code : " Lorsque les électeurs de la commune sont répartis en plusieurs bureaux de vote, le dépouillement du scrutin est d'abord opéré par bureau et les procès-verbaux sont établis conformément aux dispositions de l'article R. 67. Le président et les membres de chaque bureau remettent ensuite les deux exemplaires du procès-verbal et les annexes au bureau centralisateur et chargé d'opérer le recensement général des votes en présence des présidents des autres bureaux. / Les résultats arrêtés par chaque bureau et les pièces annexes ne peuvent en aucun cas être modifiés. / Un procès-verbal récapitulatif est établi en double exemplaire en présence des électeurs. Il est signé par les membres du bureau centralisateur, les délégués des candidats, des binômes de candidats ou des listes dûment habilités auprès de celui-ci et les présidents des autres bureaux. / Le résultat est alors proclamé publiquement par le président du bureau centralisateur et affiché aussitôt par les soins du maire ". 23. Il résulte de l'instruction que les surcharges et erreurs matérielles affectant les procès-verbaux de certains bureaux de vote invoquées par les requérants ne présentent pas le caractère d'irrégularités substantielles. Il en va de même pour l'absence d'indication sur certains procès-verbaux de l'heure à laquelle ils ont été établis, des titres des assesseurs désignés et de la signature des secrétaires. Par ailleurs, si le procès-verbal du bureau de vote centralisateur n'a pas été signé par la totalité des membres du bureau, mais uniquement par le président du bureau centralisateur, les sept présidents des autres bureaux de vote, le secrétaire et un délégué des candidats, cette circonstance, dès lors que les procès-verbaux de l'ensemble des huit bureaux étaient signés par les assesseurs, n'est pas davantage de nature à altérer la sincérité du scrutin. Enfin, il ne résulte de l'instruction ni que les délégués des listes n'auraient pas été mis en mesure de signer le procès-verbal récapitulatif, ni que l'établissement du procès-verbal centralisateur se serait déroulé hors la présence des électeurs. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des articles R. 67 et R. 69 du code électoral doivent être écartés. 24. En quatrième lieu, si le procès-verbal récapitulatif fait état de 3 116 signatures sur les listes d'émargement pour 3 113 votants, une telle circonstance s'avère, en tout état de cause, sans incidence sur les résultats du scrutin, compte tenu de l'écart de 82 voix séparant les deux listes en présence. 25. Il résulte de tout ce qui précède que M. BA... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif a rejeté leur protestation. 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme BB... qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. BA... et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. H... BA..., premier requérant dénommé, à Mme AK... BB... et au ministre de l'intérieur.