Conseil d'État, 8ème et 3ème sous-sections réunies, 23/12/2011, 340557, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème et 3ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-12-23
Numéro : 340557
Président : M. Jacques Arrighi de Casanova
Rapporteur : M. Maxime Boutron
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Olléon

Vu la requête, enregistrée le 14 juin 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT MIXTE DEPARTEMENTAL POUR LA VALORISATION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES TRIFYL, dont le siège est au lieu-dit Les Courtials à Labessière Candell (81300), représenté par son président ; le syndicat mixte demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 14 avril 2010 du directeur général de la prévention des risques, commentant le décret du 24 novembre 2009 pris pour l'application de l'article 266 sexies du code des douanes ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette circulaire, d'une part, en tant qu'elle prévoit la perte de l'exonération en cas de constat d'émanation diffuse avant et après couverture des casiers, d'autre part, en tant qu'elle est entachée de contradiction interne, enfin, en tant qu'elle prévoit que l'indisponibilité de 48 heures doit comptabiliser les causes exogènes à l'installation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 décembre 2011, présentée par la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; Vu le code des douanes ; Vu la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 ; Vu la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ; Vu le décret n° 2009-1441 du 24 novembre 2009 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Maxime Boutron, Auditeur, - les conclusions de M. Laurent Olléon, rapporteur public ; Considérant qu'aux termes du I de l'article 266 sexies du code des douanes : Il est institué une taxe générale sur les activités polluantes qui est due par les personnes physiques ou morales suivantes : (...) 8. a. Tout exploitant d'un établissement industriel ou commercial ou d'un établissement public à caractère industriel et commercial dont certaines installations sont soumises à autorisation au titre du livre V (titre Ier) du code de l'environnement ; / b. Tout exploitant d'un établissement mentionné au a dont les activités, figurant sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat après avis du Conseil supérieur des installations classées, font courir, par leur nature ou leur volume, des risques particuliers à l'environnement ; qu'aux termes du II du même article : La taxe ne s'applique pas : (...) 1 quater. Aux installations classées d'élimination de déchets tels que les bioréacteurs, lorsqu'elles maîtrisent et valorisent la totalité de leur production de biogaz ; qu'aux termes du 1° du I de l'article 45 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 : Le II de l'article 266 sexies est ainsi modifié : a) le 1 quater est abrogé ; que le même article a introduit un tableau figurant au a) du A du 1 de l'article 266 nonies du même code prévoyant de nouveaux tarifs de taxe applicables à l'année 2011 et aux années suivantes pour les déchets stockés et traités selon la méthode d'exploitation du bioréacteur ainsi que les conditions d'application de ce tarif, lesquelles, en n'exigeant plus la maîtrise et la valorisation de la totalité du biogaz, sont moins exigeantes que celles définies pour l'exonération ; Considérant que le SYNDICAT MIXTE DEPARTEMENTAL POUR LA VALORISATION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES TRIFYL, qui exploite un bioréacteur, demande l'annulation de la circulaire du 14 avril 2010 que le directeur général de la prévention des risques a adressée à ses services sur les modalités de mise en oeuvre du décret du 24 novembre 2009 pris pour l'application du 1 quater du II de l'article 266 sexies du code des douanes ; Sur les conclusions à fin de non-lieu présentées par le ministre : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes de l'article 45 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 que le législateur a abrogé le 1 quater du II de l'article 266 sexies du code des douanes ; que si le même article 45 mentionne, dans le tableau figurant au a) du A du 1 de l'article 266 nonies du même code, un tarif de taxe égal à zéro pour les années 2009 et 2010 avant de définir les tarifs applicables aux années suivantes, il ne résulte ni de cet article ni des travaux préparatoires que le législateur ait donné aux conditions qu'énonce ce tableau un caractère rétroactif ou interprétatif ; que, par suite, le décret comme la circulaire qui le commente sont applicables aux années 2009 et 2010 ; Considérant, en second lieu, qu'il n'est pas contesté que le syndicat requérant serait susceptible de faire l'objet de rappels de taxe au titre des années 2009 et 2010, le délai de reprise n'étant pas expiré ; que, par suite, le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement n'est pas fondé à soutenir que la requête aurait perdu son objet à la suite de l'intervention de loi du 29 décembre 2010 ; Sur la légalité de la circulaire attaquée : En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la circulaire : Considérant qu'il résulte des articles 266 sexies et 266 septies du code des douanes que les exploitants de bioréacteurs sont susceptibles d'être soumis à la taxe, d'une part à la réception des déchets et d'autre part au moment de l'autorisation de l'installation classée et au cours de son exploitation ; que si, en vertu de l'article 266 duodecies du même code, la taxe est établie et recouvrée par le service des douanes, l'article 266 terdecies prévoit que, par dérogation à l'article 266 duodecies, les services chargés de l'inspection des installations classées liquident et recouvrent la part de taxe assise sur la délivrance de l'autorisation et sur l'exploitation de l'établissement ; Considérant que, contrairement à ce que soutient le syndicat mixte, qui fait valoir que la circulaire aurait dû être également signée par le directeur général des douanes et des droits indirects, le directeur général de la prévention des risques pouvait commenter à l'attention des services chargés de l'inspection et du contrôle des installations classées les conditions d'exonération de la taxe générale sur les activités polluantes, alors même que la fraction de taxe générale sur les activités polluantes établie à la réception des déchets, quel que soit le type d'installation, est liquidée et recouvrée par le service chargé des douanes ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du décret du 24 novembre 2009 : Considérant qu'aux termes de l'article 1er de ce décret : Les installations classées de stockage des déchets ménagers et assimilés prévues au 1 quater du II de l'article 266 sexies du code des douanes pour lesquelles la taxe générale sur les activités polluantes n'est pas applicable sont les installations dont : /- les casiers servant à la réception des déchets sont équipés dès leur construction de dispositifs nécessaires à la maîtrise de la totalité du biogaz qui sera produit par les déchets (...) ; qu'aux termes de l'article 2 du même décret : La présence des dispositifs spécifiques requis pour assurer la maîtrise de la totalité du biogaz est constatée dans l'autorisation préfectorale (...) ; Considérant qu'il résulte des dispositions alors en vigueur du 1 quater du II de l'article 266 sexies, éclairées par les travaux préparatoires de la loi, que l'exonération de taxe générale sur les activités polluantes n'est applicable qu'aux installations qui maitrisent et valorisent la totalité de leur production de biogaz ; que le décret du 24 novembre 2009, pris en application de cet article, a défini les conditions permettant la maîtrise totale du biogaz dès la réception des déchets ; que la circulaire attaquée, en prévoyant que les bioréacteurs ne peuvent bénéficier de l'exonération en cas de détection d'émissions diffuses, n'a pas donné une interprétation erronée des textes qu'elle commente ; En ce qui concerne le moyen tiré de la contradiction interne à la circulaire : Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 1er du décret du 24 novembre 2009 : la durée d'utilisation des casiers mentionnée dans l'autorisation préfectorale prévue au titre Ier du livre V du code de l'environnement n'excède pas dix-huit mois ; Considérant que si, en commentant ce second critère, l'auteur de la circulaire indique que la durée limitée à dix-huit mois d'utilisation des casiers vise à limiter les émissions diffuses de gaz en considérant que les gaz à effet de serre ne peuvent être totalement maîtrisés que dans un casier comblé en moins de dix-huit mois , il n'a pas admis que cette diffusion était inévitable au cours de cette période ; qu'en conséquence, il n'a pas entaché sa circulaire de contradiction en rappelant que les bioréacteurs ne peuvent bénéficier de l'exonération si des émanations diffuses sont constatées ; En ce qui concerne le moyen relatif à la comptabilisation des quarante-huit heures d'indisponibilité : Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 3 du décret du 24 novembre 2009 : Lorsque les dispositifs de valorisation du biogaz des installations (...) font l'objet d'une indisponibilité supérieure à quarante-huit heures par an, l'installation est rendue inéligible à l'exonération (...) ; Considérant qu'en prévoyant que la durée maximale d'indisponibilité des équipements de valorisation devait comptabiliser toutes les périodes pendant lesquelles la valorisation du biogaz est impossible, y compris pour des causes exogènes à l'installation sauf lorsque ces dernières résultent de catastrophes naturelles, alors que l'article 3 du décret ne prévoit que les indisponibilités du dispositif de valorisation du biogaz et non son défaut de fonctionnement pour des causes exogènes, la circulaire méconnaît l'article 3 du décret ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre branche du moyen soulevé sur ce point, le syndicat mixte requérant est fondé à demander l'annulation de la circulaire du 14 avril 2010, en tant qu'elle prévoit que la durée maximale d'indisponibilité des équipements de valorisation fixée à quarante-huit heures par an doit comptabiliser les périodes pendant lesquelles la valorisation énergétique n'est pas possible pour des causes exogènes à l'installation sauf lorsque ces dernières résultent de catastrophes naturelles ; que le surplus des conclusions de sa requête doit être rejeté ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser au SYNDICAT MIXTE DEPARTEMENTAL POUR LA VALORISATION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES TRIFYL au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La circulaire du directeur général de la prévention des risques du 14 avril 2010 concernant l'application du décret du 24 novembre 2009 est annulée en tant qu'elle prévoit que la durée maximale d'indisponibilité des équipements de valorisation fixée à quarante-huit heures par an doit comptabiliser notamment les périodes pendant lesquelles la valorisation énergétique n'est pas possible, y compris pour des causes exogènes à l'installation sauf lorsque ces dernières résultent de catastrophes naturelles. Article 2 : L'Etat versera au SYNDICAT MIXTE DEPARTEMENTAL POUR LA VALORISATION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES TRIFYL une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du SYNDICAT MIXTE DEPARTEMENTAL POUR LA VALORISATION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES TRIFYL est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT MIXTE DEPARTEMENTAL POUR LA VALORISATION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES TRIFYL et à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.