Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 18/03/2019, 411580
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-18
Numéro : 411580
Rapporteur : Mme Céline  Guibé
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz
Avocat(s) : SCP ROUSSEAU, TAPIE

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 16 juin 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Eni S.p.A. demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération de la Commission de régulation de l'énergie du 15 décembre 2016 portant décision sur le tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et de TIGF, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération ; 2°) d'enjoindre à la Commission de régulation de l'énergie d'adopter une nouvelle décision conforme aux règles applicables dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le règlement (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant les conditions d'accès aux réseaux de transport de gaz naturel et abrogeant le règlement (CE) n° 1775/2005 ; - le règlement (UE) 2017/460 de la Commission du 16 mars 2017 établissant un code de réseau sur l'harmonisation des structures tarifaires pour le transport du gaz ; - le code de l'énergie ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Céline Guibé, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rousseau, Tapie, avocat de la société Eni S.p.A ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 février 2019, présentée par la société Eni S.p.A ; Considérant ce qui suit : 1. L'article L. 452-3 du code de l'énergie prévoit que la Commission de régulation de l'énergie délibère sur les évolutions des tarifs d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel en procédant, le cas échéant, aux modifications de niveau et de structure des tarifs qu'elle estime justifiées. En application de ces dispositions, la Commission de régulation de l'énergie a adopté, le 15 décembre 2016, une délibération portant décision sur le tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et de TIGF, devenu Téréga, par laquelle elle a fixé les tarifs applicables à compter du 1er avril 2017. La société Eni S.p.A. demande l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération en tant qu'elle fixe les tarifs des points d'entrée et de sortie du réseau principal de transport de gaz, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération. Sur les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 452-3 du code de l'énergie : 2. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 452-3 du code de l'énergie : " Dans ses délibérations, la Commission de régulation de l'énergie prend en compte les orientations de politique énergétique indiquées par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie (...) ". Aux termes de son troisième alinéa : " La Commission de régulation de l'énergie transmet aux ministres chargés de l'énergie et de l'économie ses délibérations motivées relatives aux évolutions en niveau et en structure des tarifs d'utilisation des réseaux de transport (...) de gaz naturel (...) / Dans un délai de deux mois, à compter de la réception de sa transmission, chacun des ministres concernés peut, s'il estime que la délibération de la Commission de régulation de l'énergie n'a pas tenu compte des orientations de politique énergétique indiquées, demander une nouvelle délibération (...) ". 3. D'une part, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre chargé de l'économie aurait, sur les points en débat en l'espèce, formulé des orientations de politique énergétique. Seules les orientations du ministre chargé de l'énergie devaient, par suite, être prises en compte par la Commission de régulation de l'énergie, comme elle l'a fait. D'autre part, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée n'aurait pas été transmise au ministre chargé de l'économie manque, en tout état de cause, en fait. Sur les moyens relatifs à l'établissement des tarifs : 4. Selon le paragraphe 1 de l'article 13 du règlement n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant les conditions d'accès aux réseaux de transport de gaz naturel, les tarifs d'utilisation des réseaux de transport reflètent les coûts réels supportés, dans la mesure où ces coûts correspondent à ceux d'un gestionnaire de réseau efficace, sont appliqués de façon non discriminatoire, visent à éviter les subventions croisées entre utilisateurs du réseau et favorisent l'efficacité des échanges de gaz et de la concurrence. Ils sont fixés de manière distincte pour chaque point d'entrée et de sortie du réseau de transport. Le paragraphe 2 du même article prévoit en outre qu'ils ne limitent pas la liquidité du marché ni ne faussent les échanges transfrontaliers entre différents réseaux de transport. Enfin l'article L. 452-1 du code de l'énergie précise notamment que ces tarifs tiennent compte des caractéristiques du service rendu et des coûts liés à ce service. 5. Il ressort du point 1.4.2.4 de la délibération attaquée que la Commission de régulation de l'énergie a fixé les tarifs du réseau principal de manière à ce que le coût unitaire moyen du transit de gaz vers l'Espagne et l'Italie et celui du transport de gaz destiné à la consommation domestique, résultant de la somme des termes d'entrée et de sortie normalement acquittés par les expéditeurs pour chaque usage, rapportée à la distance parcourue par le gaz d'un point d'entrée à un point de sortie du réseau, soient équivalents. Les coûts unitaires moyens des deux routes de transit résultant des tarifs fixés par la délibération s'établissent ainsi à 0,68 euros/MWh/j/an/km au 1er novembre 2017, ceux du transport domestique étant compris à cette même date entre 0,62 et 0,80 euros/MWh/j/an/km selon l'hypothèse de calcul retenue. 6. En premier lieu, la Commission de régulation de l'énergie n'a pas méconnu le principe de tarification distincte des points d'entrée et de sortie énoncé par l'article 13 du règlement n° 715/2009 du 13 juillet 2009, dès lors qu'à chacun des points d'entrée et de sortie du réseau principal correspond un tarif qui lui est propre et ne dépend pas des flux contractuels. 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, la Commission de régulation de l'énergie a appliqué la même méthode, qui est fondée sur le calcul des coûts unitaires moyens de transport selon les usages, pour déterminer les tarifs des points d'entrée et de sortie utilisés par les expéditeurs de transit et par les expéditeurs de gaz destiné à la consommation domestique. Cette méthode n'est pas contestée dans son principe par la société Eni S.p.A. Si celle-ci fait valoir que la Commission a calculé le coût du transit en retenant l'hypothèse d'un seul point d'entrée du gaz, au point d'interconnexion réseau (PIR) de Dunkerque (Nord), qui n'est pas le plus proche des PIR d'Oltingue (Haut-Rhin) et de Pirineos (Pyrénées-Orientales), points de sortie vers les réseaux italien et espagnol, alors qu'elle retenait, pour le calcul du coût moyen des routes domestiques, les points d'entrée les plus proches des points de consommation, cette méthode permet de tenir compte de l'utilisation effective des infrastructures du réseau par chaque catégorie d'expéditeurs, le PIR de Dunkerque constituant, dans les faits, le point d'entrée du gaz sur le réseau principal pour l'usage de transit. Elle n'est, par suite, pas de nature à créer une discrimination entre les utilisateurs des routes de transit et ceux des routes domestiques. 8. En troisième lieu, il résulte de ce qui précède et il ressort des pièces du dossier que les coûts unitaires moyens de transport résultant du niveau des tarifs fixés par la délibération attaquée sont équivalents pour chacun des usages du réseau. La seule circonstance que les termes de sortie aux PIR de Pirineos et d'Oltingue n'ont baissé, au 1er novembre 2017, que de 0,5 % alors que les termes d'entrée et les termes de sortie du réseau principal vers les réseaux régionaux ont diminué de 10,5 % ne saurait, par elle-même, établir que les tarifs établis par la délibération attaquée traduiraient une discrimination entre les utilisateurs des routes de transit et ceux des routes domestiques. 9. Pour les mêmes motifs, la société requérante n'est, en quatrième lieu, pas fondée à soutenir que la délibération attaquée ferait peser sur les utilisateurs des routes de transit une partie des coûts supportés par les gestionnaires à raison de l'utilisation de leurs réseaux pour le transport domestique, en méconnaissance de l'interdiction des subventions croisées entre utilisateurs du réseau, ni qu'elle instituerait une mesure équivalente à une restriction quantitative à l'importation ou à l'exportation de gaz naturel prohibée par les articles 34 et 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 10. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que les utilisateurs de la route de transit vers l'Espagne, d'une part, et les utilisateurs de la route de transit vers l'Italie, d'autre part, supporteront, compte tenu notamment de l'institution d'une zone de marché unique pour l'ensemble du territoire métropolitain et de la suppression corrélative du terme tarifaire du point de liaison Nord-Sud qui existait auparavant, un coût unitaire moyen de transport identique. Le moyen tiré de ce que la baisse uniforme des termes de sortie des PIR de Pirineos et d'Oltingue créerait une discrimination entre les utilisateurs doit donc être écarté. 11. En sixième lieu, la Commission de régulation de l'énergie a indiqué, au point 1.4.2.5 de la délibération attaquée, limiter la baisse des termes d'entrée du réseau principal de transport de gaz à celle permise par le rééquilibrage entre les charges des gestionnaires et les recettes perçues sur les réseaux principal et régional. Elle a estimé qu'une baisse des termes d'entrée plus importante, qui était demandée par certains acteurs du marché en réponse à la consultation publique à laquelle elle a procédé, impliquerait un report des coûts sur les termes de sortie vers le réseau régional qui n'aurait pas été justifié au regard de l'interdiction des subventions croisées. Elle a en outre relevé qu'une baisse artificielle des termes d'entrée pèserait sur le consommateur final sans apporter un bénéfice certain pour l'attractivité et la liquidité du marché. La Commission de régulation de l'énergie a ainsi exposé les raisons pour lesquelles elle écartait l'évolution proposée par les acteurs du marché. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, ce faisant, elle aurait fixé le niveau des termes d'entrée sur le réseau principal dans le but de favoriser l'attractivité du marché français du gaz au détriment d'autres réseaux de transport européens. Le moyen tiré de ce que les tarifs auraient été fixés au regard d'un critère non prévu par la loi et contraire aux dispositions de l'article 13 du règlement n° 715/2009 du 13 juillet 2009 ne peut donc qu'être écarté. 12. Enfin, si la société requérante invoque les articles 6 et 8 du règlement 2017/460 de la Commission du 16 mars 2017 établissant un code de réseau sur l'harmonisation des structures tarifaires pour le transport du gaz, ceux-ci n'entreront en vigueur, aux termes de son article 38, que le 31 mai 2019, soit après l'adoption de la délibération attaquée. Ce règlement ne peut, dès lors, être utilement invoqué au soutien du recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération, alors même que la Commission de régulation de l'énergie a indiqué qu'elle avait entendu retenir des évolutions tarifaires cohérentes avec le projet de code de réseau alors en cours d'élaboration. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Eni S.p.A n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération qu'elle attaque. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la société Eni S.p.A est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Eni S.p.A, à la Commission de régulation de l'énergie. Copie en sera adressée au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.