Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, du 22 septembre 2005, 03MA00137, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 1ERE CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-09-22
Numéro : 03MA00137
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : M. Alain  ATTANASIO
Commissaire du gouvernement : M. CHERRIER
Avocat(s) : SCP ALAIN ROUSTAN MARC BERIDOT

Vu la requête, enregistrée le 23 janvier 2003, présentée pour Mme Annie X, élisant domicile ..., par la SCP Roustan-Beridot, avocat ; Mme X demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 02-2978 du 14 novembre 2002 par lequel le Tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande dirigée contre les délibérations du conseil municipal de Roussillon n° 37-98 et 44-98 en date du 28 mai 1998 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols, n° 38-98 du 28 mai 1998 approuvant une convention entre la commune et le parc naturel régional du Lubéron, n° 79-98 du 14 octobre 1998 créant une commission communale pour la révision du plan d'occupation des sols, n° 17-01 du 28 février 2001 arrêtant le projet de révision du plan d'occupation des sols, n° 59-01 du 20 juin 2001 désignant les membres de la commission communale pour la révision du plan d'occupation des sols, n° 79-01 du 26 septembre 2001 modifiant le projet de plan d'occupation des sols arrêté, et n° 103-01 du 27 décembre 2001 approuvant la révision du même plan ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, lesdites délibérations ; 3°) de condamner la commune de Roussillon à lui verser une somme de 2.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 septembre 2005, - le rapport de M. Attanasio, rapporteur ; - les observations de Me Roustan, de la SCP Alain Roustan- Marc Beridot, pour Mme X Annie ; - les observations de Me Balique pour la commune de Roussillon ; - et les conclusions de M. Cherrier, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par jugement du 14 novembre 2002, le Tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de Mme X dirigée contre les délibérations du conseil municipal de Roussillon n° 37-98 et 44-98 en date du 28 mai 1998 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols, n° 38-98 du 28 mai 1998 approuvant une convention entre la commune et le parc naturel régional du Lubéron, n° 79-98 du 14 octobre 1998 créant une commission communale pour la révision du plan d'occupation des sols, n° 17-01 du 28 février 2001 arrêtant le projet de révision du plan d'occupation des sols, n° 59-01 du 20 juin 2001 désignant les membres de la commission communale pour la révision du plan d'occupation des sols, n° 79-01 du 26 septembre 2001 modifiant le projet de plan d'occupation des sols arrêté, et n° 103-01 du 27 décembre 2001 approuvant la révision du même plan ; que Mme X relève appel de ce jugement ; Sur la légalité des délibérations n° 37-98, 38-98 et 44-98 en date du 28 mai 1998, n° 7998 du 14 octobre 1998, n° 17-01 du 28 février 2001, n° 59-01 du 20 juin 2001, n° 79-01 du 26 septembre 2001 : Considérant qu'aux termes de l'article L.2121-13 du code général des collectivités territoriales : «Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération» ; qu'aux termes de l'article L.2121-12 du même code : «Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal» ; que l'article L.2121-21 dudit code dispose que : «Le vote a lieu au scrutin public à la demande du quart des membres présents. Le registre des délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens de leur vote. Il est voté au scrutin secret : 1° soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ; 2° soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation» ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des extraits de délibérations, que les délibérations en litige ont été adoptées par le conseil municipal de Roussillon après un exposé du maire et un débat des membres du conseil municipal ; que la requérante n'établit pas que le droit d'information ou la liberté de vote des conseillers municipaux auraient été méconnus lors de l'adoption de ces délibérations ; qu'en particulier, la commune de Roussillon comptant moins de 3.500 habitants, aucun texte n'imposait qu'ils fussent destinataires d'une notice explicative de synthèse ou de tout autre document écrit sur les affaires soumises à délibération ; Considérant que la circonstance que la délibération n° 44-98 en date du 28 mai 1998 aurait été transmise seulement le 11 juin 1998 au service chargé du contrôle de légalité et n'aurait pas été publiée n'est de nature à établir ni une méconnaissance des droits des membres du conseil municipal ni l'inexistence de cette délibération ; que l'absence de publicité alléguée, à la supposer établie, ne peut qu'être sans influence sur sa légalité ni, compte tenu de son objet visant à corriger une erreur dans la liste des personnes destinataires de la décision prescrivant la révision du plan d'occupation des sols, sur celle de la délibération approuvant ledit plan d'occupation des sols révisé ; Considérant qu'il ressort des mentions portées sur les délibérations en litige des 28 mai 1998, du 28 février 2001, du 26 septembre 2001 et du 27 décembre 2001 qu'un vote, dont le résultat est précisé, a eu lieu lors de l'adoption de chacune d'elles ; que l'absence de certaines mentions relatives aux conditions de recours au scrutin secret, au nom des votants et au sens de leur vote est, par elle-même, sans influence sur la légalité de ces délibérations ; qu'en ce qui concerne les délibérations du 14 octobre 1998 et du 20 juin 2001 décidant de créer une commission communale chargée de suivre la révision du plan d'occupation des sols et décidant de sa composition, il ressort des pièces du dossier que ces décisions ont fait l'objet de l'assentiment de la totalité des conseillers municipaux et qu'ainsi, leur adoption ne nécessitait pas l'intervention d'un vote effectif ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Roussillon, que Mme X n'est pas fondée, en tout état de cause, à contester la légalité des délibérations susvisées par voie d'action ou par voie d'exception ; Sur la légalité de la délibération du 27 décembre 2001 : - En ce qui concerne la légalité externe de la délibération : Considérant, en premier lieu, que la requérante n'établit pas que le droit d'information ou la liberté de vote des conseillers municipaux auraient été méconnus lors de l'adoption de la délibération du 27 décembre 2001 qui est intervenue après un exposé du maire et un débat au sein du conseil municipal ; que l'absence de certaines mentions relatives aux conditions du recours au scrutin secret, au nom des votants et au sens de leur vote est, par elle-même, sans influence sur la légalité de cette délibération ; Considérant, en deuxième lieu, qu'une commune peut décider de recourir à l'organisme de son choix pour faire réaliser les études nécessaires à l'élaboration ou la révision du plan d'occupation des sols ; que les dispositions de l'article R.244-15 du code rural alors en vigueur en vertu desquelles, l'organisme chargé de la gestion du parc naturel régional «peut être consulté lors de l'élaboration et de la révision des documents d'urbanisme prévus aux articles L.122.1.1 et L.123.3 du code de l'urbanisme» ne faisaient pas obstacle à ce que la commune de Roussillon décide de confier, après conclusion d'une convention avec le syndicat mixte du parc naturel régional du Lubéron, la réalisation des études à un agent de cet établissement ; qu'au surplus, une telle mission est prévue par l'article 2 des statuts de cet organisme et par l'article 9 de la charte du parc naturel régional du Lubéron ; que, nonobstant cette convention, le maire de Roussillon a pu légalement prévoir que le syndicat mixte du parc naturel régional du Lubéron serait consulté sur le projet de plan d'occupation des sols arrêté par le conseil municipal ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est nullement établi que le conseil municipal se serait estimé lié par les propositions ou avis formulés par les personnes publiques associées ou aurait renoncé à l'exercice de ses prérogatives ; qu'en particulier, la requérante n'établit pas que les modifications apportées au projet initial par la commune, qui correspondent au parti d'aménagement retenu, n'auraient pas été librement consentie par celle-ci ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que plus de la moitié des membres composant le groupe de travail chargé de suivre la révision du plan d'occupation des sols de la commune était présent lors des réunions du groupe ; que, par suite, le quorum était respecté ; que la participation à ces réunions du technicien du parc naturel régional du Lubéron dont il n'est pas établi que la présence aurait influencé le groupe de travail pour des motifs d'intérêt personnel n'est pas irrégulière dès lors que cette personne était chargée de la réalisation des études et du suivi de la révision du plan d'occupation des sols ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R.123-10 du code de l'urbanisme : «Le plan d'occupation de sols rendu public comporte en annexe les avis des personnes publiques consultées mentionnées aux 1er et 3ème alinéas de l'article R.123-9 et des associations mentionnées à l'article L.121-8 ayant présenté des observations, les communications du préfet, ainsi que la liste des autres personnes consultées au cours de l'élaboration du plan d'occupation des sols.» ; Considérant qu'il résulte des pièces du dossier, et notamment du rapport établi par le commissaire enquêteur que le dossier soumis à l'enquête publique comportait en annexe notamment l'avis de l'Etat et des personnes publiques associées ; que s'il n'est pas contesté que les éléments portés à la connaissance de la commune par le préfet de Vaucluse en application des dispositions de l'article R.123-5 du code de l'urbanisme applicables à la procédure de révision en vertu de l'article R.123-35 du même code, n'y figuraient pas, il ressort des pièces du dossier et n'est pas sérieusement contesté que ces éléments ont été pris en compte dans les documents du plan d'occupation des sols soumis à l'enquête publique, dans des conditions permettant au public de faire valoir utilement ses observations ; que, dès lors, cette irrégularité ne peut, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme substantielle et de nature à entraîner l'annulation de la délibération attaquée ; Considérant, en cinquième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de révision du plan d'occupation des sols prévoit l'ouverture à l'urbanisation de tout ou partie d'une zone d'urbanisation future ; que, dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le conseil municipal de Roussillon aurait dû, en application de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme, délibérer sur les modalités d'une concertation ; Considérant, en sixième lieu, que l'article R.123-35 du code précité dispose que lorsque les avis des personnes publiques associées ont été recueillis, le projet de plan d'occupation des sols est éventuellement modifié par le conseil municipal pour tenir compte de ces avis, avant d'être soumis à l'enquête publique ; qu'il ressort des pièces du dossier, que pour tenir compte desdits avis, le conseil municipal de Roussillon, par délibération du 26 septembre 2001, a modifié le projet de plan d'occupation des sols arrêté en supprimant notamment les zones 2 NB ainsi que la zone NC L ; que cette modification a été soumise au groupe de travail lors de sa réunion du 7 septembre 2001, réunissant les personnes publiques associées ; que, dès lors, Mme X ne saurait utilement soutenir, d'une part, que le projet ne pouvait être modifié qu'après l'enquête publique, et d'autre part, qu'un nouveau rapport devait être adressé à ces personnes, dès lors qu'elles ont été informées des modifications apportées au projet de plan d'occupation des sols soumis à l'enquête publique ; - En ce qui concerne la légalité interne de la délibération : Considérant, en premier lieu, qu'il résulte du rapport de présentation du plan d'occupation des sols de Roussillon que la révision en litige a notamment pour objectifs une meilleure prise en compte du patrimoine naturel de la commune, en particulier par une meilleure organisation du bâti autour du village et des hameaux et l'intégration des risques naturels ainsi que du schéma directeur d'assainissement ; qu'au regard de tels objectifs, la suppression, d'une part, des zones 2NB dans les secteurs où les possibilités d'assainissement individuel ne sont pas réalisables, compte tenu des risques de pollution des sols, et d'autre part, de la zone NC L dans le but de limiter l'habitat dispersé et de maintenir le potentiel agricole de la commune n'apparaît pas entaché de contradiction ; que si la suppression de ces zones résulte notamment de la prise en compte des avis émis par les services de l'Etat, elle correspond, ainsi qu'il vient d'être dit, aux objectifs énoncés dans le rapport de présentation du projet de plan d'occupation des sols révisé de la commune ; que la requérante ne saurait dès lors soutenir que ces mesures auraient été imposées à la commune de Roussillon par l'Etat ou tout autre personne morale ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les lieux dits «Saint-Marcellin» et «Les Cachots» sont constitués respectivement de trois et deux corps de bâtiments distincts et ne peuvent, dans ces conditions, être regardés comme des hameaux, lesquels sont caractérisés par l'existence de plusieurs bâtiments proches les uns des autres ; que le classement de ces lieux dits en zones NC et ND n'est, dès lors, pas contraire à l'objectif susmentionné visant à développer le bâti autour du village et des hameaux existants, et correspond au parti d'aménagement retenu d'assurer une meilleure prise en compte du patrimoine naturel et paysager et d'éviter dans les zones agricoles, le développement du mitage de l'espace ; que ce classement n'est pas davantage contraire aux dispositions de l'article L.110 du code de l'urbanisme qui vise à «assurer la protection des milieux naturels et des paysages» ni, en tout état de cause, aux dispositions de l'article L.121-10 nouveau du même code aux termes duquel : «Les documents d'urbanisme déterminent les conditions permettant, d'une part, de limiter l'utilisation de l'espace, de préserver les espaces agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites et les paysages, de prévenir les risques naturels prévisibles et technologiques et, d'autre part, de prévoir suffisamment de zones réservées aux activités économiques et d'intérêt général et de terrains constructibles pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière de logements» ; Considérant, en troisième lieu, que le règlement de la zone NC du plan d'occupation des sols en litige qui n'interdit pas la restauration des constructions existantes dont l'emprise au sol est inférieure à 50 m² mais seulement leur extension, autorise dans l'ensemble de la zone NC, à l'exception notamment du secteur NCa, outre l'extension des constructions existantes dont l'emprise au sol est supérieure à 50 m², les constructions à usage d'habitation directement liées et nécessaires à l'activité agricole ; que ces dispositions réglementaires ne sont pas contraires aux objectifs énoncés dans le rapport de présentation du plan d'occupation des sols, visant à une meilleure prise en compte du patrimoine naturel de la commune en particulier par une meilleure organisation du bâti autour du village et des hameaux ; qu'elles tendent à limiter l'habitat dispersé et par là-même maintenir le potentiel cultivable de la commune tout en assurant la protection des paysages ; qu'elles autorisent tant le maintien que le développement de l'activité agricole et ne créent pas, contrairement à ce que soutient la requérante, de discriminations illégales entre agriculteurs ; Considérant, en quatrième lieu, qu'il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dites «naturelles» dans lesquelles la construction peut être limitée ou interdite ; qu'ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente ; qu'il résulte de l'article R123-18 du code de l'urbanisme que le classement de terrains en zone naturelle peut concerner des zones à protéger en raison notamment de l'existence de risques ou de nuisances alors même qu'elles seraient desservies par des équipements publics et comporteraient déjà quelques constructions ; que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan d'occupation des sols lorsqu'ils classent en zone naturelle des terrains qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment tant du rapport de présentation que des annexes sanitaires joints au projet de plan d'occupation des sols, que le lieu-dit «Les Cachots», ne peut sans risque de pollution des sous-sols faire l'objet d'un assainissement autonome alors que la commune n'a pas prévu d'étendre le réseau collectif d'assainissement ; que si la requérante soutient qu'un assainissement individuel serait possible dans le secteur en cause, elle n'apporte aucun élément de nature à démontrer l'inexistence du risque de pollution ainsi établi ; que, dans ces conditions, les auteurs du plan d'occupation des sols, qui ont entendu également limiter l'habitat diffus conformément aux objectifs généraux énoncés dans le rapport de présentation, n'ont pas entaché leur décision de classement des parcelles appartenant à Mme X en zones ND et NC d'une erreur manifeste d'appréciation, alors même que les parcelles dont s'agit ne feraient pas l'objet d'une exploitation agricole, seraient desservies par les réseaux d'eau et la voirie et que quelques constructions existeraient à proximité, et sans que le classement dont bénéficient les hameaux de la commune qui ne se trouvent pas dans la même situation puisse affecter la régularité du classement contesté ; Considérant, enfin, que la seule circonstance que le commissaire enquêteur se soit prononcé en faveur d'un classement différent n'est pas de nature à établir l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme X n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande dirigée contre la délibération du 27 décembre 2002 par laquelle le conseil municipal de Roussillon a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune ; Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : «Dans toutes les instances devant les tribunaux et les cours administratives d'appel, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation» ; Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Roussillon qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante soit condamnée à payer à Mme X la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de condamner Mme X à payer à la commune de Roussillon la somme de 1.000 euros qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme X est rejetée. Article 2 : Mme X versera à la commune de Roussillon une somme de 1.000 euros (mille euros) au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme X, à la commune de Roussillon et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. N° 03MA00137 2 mtr