Conseil d'Etat, 5ème et 4ème sous-sections réunies, du 7 juillet 2006, 231001, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 5EME ET 4EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-07-07
Numéro : 231001
Président : M. Stirn
Rapporteur : M. Thomas  Campeaux
Commissaire du gouvernement : M. Chauvaux
Avocat(s) : SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu 1°), sous le n° 231001, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 mars 2001 et 5 juillet 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, dont le siège est BP 25 à Langeais (37130) ; l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret du 3 janvier 2001 prorogeant les effets du décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement autoroutier nord de Langeais, modifiant en ce qu'il a de contraire le décret du 7 janvier 1991 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours et prorogeant les effets dudit décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 francs (2 286,74 euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n°232288, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 avril 2001 et 6 août 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, dont le siège est BP 25 à Langeais (37130) ; l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision 6 février 2001 par laquelle le ministre de l'équipement, des transports et du logement a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement autoroutier Nord de Langeais et portant mise en comptabilité des plans d'occupation des sols des communes de Restigné, Ingrandes-de-Touraine, Saint-Patrice, Saint-Michel-sur-Loire, Langeais et Cinq-Mars-la-Pile (Indre-et-Loire), modifiant en ce qu'il a de contraire le décret du 7 janvier 1991 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours et prorogeant les effets dudit décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 30 000 francs (4 573,47 euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu la convention sur les zones humides d'importance internationale, signée à Ramsar le 2 février 1971 ; Vu la directive 80/68/CEE du Conseil du 17 décembre 1979 concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ; Vu la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ; Vu la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret du 7 janvier 1991 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours, classant dans la catégorie des autoroutes la section comprise entre la R.N. 152 et la R.D. 7, et la section de la R.D. 751 entre Les Joncs (commune de Ballan-Miré), portant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Corzé, Bauné, Chaumont-d'Anjou, Lué-en-Baugeois, Cornillé-les-Caves, Fontaine-Milon, Beaufort-en-Vallée, Longue-Jumelles, Blou, Vivy, Allonnes, dans le département de Maine-et-Loire, et de Bourgueil, Chouzé-sur-Loire, Restigné, Ingrandes-de-Touraine, Saint-Michel-sur-Loire, Langeais, Cinq-Mars-la-Pile, Vallères, Villandry, Druye, Ballan-Miré, Joué-lès-Tours, dans le département d'Indre-et-Loire ; Vu le décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement autoroutier Nord de Langeais et portant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Restigné, Ingrandes-de-Touraine, Saint-Patrice, Saint-Michel-sur-Loire, Langeais et Cinq-Mars-la-Pile (département d'Indre-et-Loire), modifiant en ce qu'il a de contraire le décret du 7 janvier 1991 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours et prorogeant les effets dudit décret ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thomas Campeaux, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, - les conclusions de M. Didier Chauvaux, Commissaire du gouvernement ; Considérant que par un décret du 7 avril 1991, les travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours, d'une longueur de 95 kilomètres environ, ont été déclarés d'utilité publique et urgents ; qu'un décret du 5 janvier 1996 a ensuite déclaré d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la section de la même autoroute constituant le contournement autoroutier nord de la ville de Langeais, selon un tracé différent de celui initialement retenu, a porté au 7 janvier 2001 la date d'expiration du délai prévu pour la réalisation des expropriations nécessaires à l'exécution des travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours et a emporté mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes dont le territoire est traversé par le nouveau tracé de l'autoroute ; qu'enfin, un décret du 3 janvier 2001 a prorogé le délai prévu pour réaliser les expropriations jusqu'au 5 janvier 2003 pour les travaux de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours et jusqu'au 5 janvier 2008 pour les travaux de la section de cette autoroute constituant le contournement autoroutier nord de Langeais ; que, sous le n° 232288, l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS demande l'annulation de la décision du 6 février 2001 par laquelle le ministre de l'équipement, des transports et du logement a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du décret du 5 janvier 1996 ; que la même association demande également, sous le n° 231001, l'annulation du décret susdit du 3 janvier 2001 ; qu'il y a lieu de joindre ces deux requêtes, qui présentent à juger des questions semblables, pour statuer par une seule décision ; Sur la légalité externe des décisions attaquées : Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution » ; que contrairement à ce que soutient l'association requérante, le décret du 3 janvier 2001 n'implique nécessairement l'intervention d'aucune mesure réglementaire ou individuelle que le ministre chargé de l'agriculture serait compétent pour signer ou contresigner ; Considérant que le ministre sur le rapport duquel un décret a été pris est compétent pour rejeter une demande tendant à l'abrogation dudit décret ; qu'ainsi l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS n'est pas fondée à soutenir que le ministre de l'équipement, des transports et du logement n'était pas compétent pour prendre la décision du 6 février 2001 rejetant sa demande tendant à l'abrogation du décret du 5 janvier 1996 pris sur le rapport de ce ministre ; que, par ailleurs, M. X..., directeur de cabinet, avait reçu délégation à l'effet de signer une telle décision au nom du ministre en vertu d'un arrêté du 6 août 1999, publié au Journal officiel du 14 août 1999 ; Sur la légalité interne des décisions attaquées : Considérant, d'une part, que l'autorité administrative n'est tenue de faire droit à la demande d'abrogation d'une déclaration d'utilité publique que si, postérieurement à son adoption, l'opération concernée a, par suite d'un changement des circonstances de fait, perdu son caractère d'utilité publique ou si, en raison de l'évolution du droit applicable, cette opération n'est plus susceptible d'être légalement réalisée ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes du II de l'article L. 115 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : « L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai pendant lequel l'expropriation pourra être réalisée. ( ) / Lorsque le délai accordé pour réaliser l'expropriation n'est pas supérieur à cinq ans, un acte pris dans la même forme que l'acte déclarant l'utilité publique peut, sans nouvelle enquête, proroger une fois les effets de la déclaration d'utilité publique pour une durée au plus égale./ Toute autre prorogation ne peut être prononcée que par décret en Conseil d'Etat » ; que la prorogation des effets d'un acte déclaratif d'utilité publique, lorsqu'elle intervient avant l'expiration du délai fixé par cet acte pour réaliser les expropriations, n'a pas en principe le caractère d'une nouvelle déclaration d'utilité publique et ne saurait, par suite, ouvrir aux intéressés un nouveau délai pour discuter l'utilité publique de l'opération ; qu'il n'en va autrement que si le projet est substantiellement modifié ou si, par l'effet d'une modification des dispositions législatives ou réglementaires applicables ou d'un changement dans les circonstances de fait, il a perdu, postérieurement à la date de l'acte déclaratif, le caractère d'utilité publique qu'il pouvait présenter à cette date ; Considérant que pour demander l'annulation de la décision du 6 février 2001 et du décret du 3 janvier 2001 qu'elle attaque, l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS soutient que le contournement autoroutier nord de Langeais menace de porter atteinte à l'environnement et à la sécurité publique en accroissant potentiellement les conséquences d'une inondation dans la région d'Ingrandes-de-Touraine et en traversant une zone humide remarquable, et qu'il comporte un risque d'atteinte à la santé publique en ce que des travaux doivent être réalisés dans le périmètre de protection rapprochée d'un forage d'eau ; qu'elle soutient également que le décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique les travaux de construction de cette section autoroutière et le décret du 3 janvier 2001 qui en proroge les effets ne sont pas compatibles avec les stipulations de la convention de Ramsar du 2 février 1971 relative aux zones humides d'importance internationale, non plus qu'avec les dispositions des directives communautaires 80/68/CEE du 17 décembre 1979, 85/337/CEE du 27 juin 1985 et 92/43/CEE du 21 mai 1992 qui auraient été insuffisamment transposées en droit français ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier qu'aucun des éléments ainsi invoqués par l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS ne constitue un changement dans les circonstances de fait intervenu postérieurement à la date de la déclaration d'utilité publique du 5 janvier 1996, et que les conventions et directives susmentionnées sont entrées en vigueur avant cette date ; qu'il s'ensuit que ces moyens ne peuvent, en tout état de cause, être utilement invoqués à l'appui de la requête tendant à l'annulation du décret de prorogation du 3 janvier 2001, non plus qu'au soutien de la requête tendant à l'annulation du refus opposé à sa demande d'abrogation du décret du 5 janvier 1996 ; que, par ailleurs, les moyens tirés de ce que les actes attaqués seraient illégaux en ce que le tracé de la section d'autoroute dont les travaux ont été déclarés d'utilité publique par le décret du 5 janvier 1996 doit traverser une zone nationale d'intérêt écologique, faunistique et floristique et un parc naturel régional ne sont en tout état de cause pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant que l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS soutient également que l'adoption du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne, approuvé par un arrêté préfectoral du 26 juillet 1996, postérieurement à l'édiction du décret du 5 janvier 1996, impose l'abrogation de ce dernier et entache d'illégalité le décret de prorogation du 3 janvier 2001 dès lors que le contournement autoroutier nord de Langeais serait incompatible avec les dispositions de ce schéma prescrivant la préservation et la protection des zones humides ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la décision et du décret attaqués : « Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec leurs dispositions. Les autres décisions administratives doivent prendre en compte les dispositions de ces schémas directeurs » ; que la déclaration d'utilité publique de travaux relatifs à un ouvrage routier n'étant pas une décision « dans le domaine de l'eau » au sens des dispositions de cet article, le moyen tiré de ce que les travaux déclarés d'utilité publique par le décret du 5 janvier 1996 ne seraient pas compatibles avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion du bassin Loire-Bretagne est inopérant ; que, par ailleurs, l'adoption d'un tel schéma directeur postérieurement au décret du 5 janvier 1996 ne constitue pas une modification des dispositions législatives et réglementaires applicables qui serait susceptible de faire légalement obstacle à la réalisation des travaux déclarés d'utilité publique par ce décret ; Considérant que la prorogation des effets d'une déclaration d'utilité publique ne peut être décidée, sur le fondement des dispositions précitées du II de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, que si le coût du projet n'excède pas sensiblement le montant initial actualisé de l'opération envisagée ; que l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS soutient que tel est le cas du projet de contournement autoroutier nord de Langeais ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que l'estimation du coût de cette section autoroutière, fixée initialement à 1188 millions de francs en août 1994, a augmenté de moins de 7% en francs constants en cinq ans, pour un tracé identique intégrant l'échangeur de Restigné et en incluant les dépenses relatives aux études sur l'ancien tracé ; qu'il s'ensuit que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que cette augmentation modérée du coût du projet faisait obstacle à la prorogation des effets du décret du 5 janvier 1996, ni que le projet aurait perdu son caractère d'utilité publique de ce seul fait ; Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit à l'autorité administrative de faire usage de la faculté qu'elle tient des dispositions précitées du II de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique de proroger les effets d'un décret déclarant des travaux d'utilité publique lorsque ce décret a également constaté l'urgence à prendre possession des biens expropriés en application des dispositions de l'article R. 15-2 du même code ; Considérant enfin que la déclaration d'utilité publique de la construction d'une autoroute produit ses effets indépendamment de la conclusion et de l'approbation d'une éventuelle convention portant concession de la construction ou de l'exploitation de cette autoroute ; qu'ainsi, même à la supposer établie, la circonstance que la société Cofiroute ne serait pas concessionnaire de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement autoroutier nord de Langeais, comme le soutient l'association requérante, est sans influence sur la légalité du décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique les travaux de cette section, de la décision du 6 février 2001 rejetant la demande d'abrogation de ce décret et du décret du 3 janvier 2001 en prorogeant les effets ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 6 février 2001 par laquelle le ministre de l'équipement, des transports et du logement a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du décret du 5 janvier 1996, non plus que l'annulation du décret du 3 janvier 2001 en prorogeant les effets ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; Considérant par ailleurs que la commune de Cinq-Mars-la-Pile, qui a été appelée à produire des observations, aurait eu qualité pour former tierce opposition si elle n'avait pas été mise en cause, dès lors que le décret du 5 janvier 1996 emporte mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de cette commune dont le territoire est traversé par la section d'autoroute déclarée d'utilité publique ; qu'elle a, par suite, la qualité de partie au litige pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de cet article et de mettre à la charge de l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS la somme de 1 219 euros que demande la commune de Cinq-Mars-la-Pile au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS sont rejetées. Article 2 : L'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS versera la somme de 1 219 euros à la commune de Cinq-Mars-la-Pile au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, au Premier ministre, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, et aux communes de Restigné, d'Ingrandes-de-Touraine, de Saint-Patrice, de Saint-Michel-sur-Loire, de Langeais, et de Cinq-Mars-la-Pile.