Conseil d'État, 3ème chambre, 08/07/2024, 461610, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-08
Numéro : 461610
Rapporteur : M. Nicolas Jau
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le numéro 461610, par une requête et trois mémoires en réplique, enregistrés les 16 février, 11 septembre et 26 décembre 2022 et le 11 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part le 3° de l'article 2 du décret n° 2021-1681 du 16 décembre 2021, d'autre part le même décret en tant qu'il ne prévoit pas de mécanisme de réparation du préjudice lié au paiement tardif de l'indemnité spécifique de service acquise au titre de 2020 ; 2°) d'enjoindre à l'administration de mettre en œuvre, dans un délai d'un mois, un mécanisme de réparation de ce préjudice assorti d'une capitalisation annuelle. 2° Sous le numéro 463927, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 11 mai et 26 décembre 2022 et le 11 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-341 du 10 mars 2022 ; 2°) d'enjoindre à l'administration de mettre en œuvre, dans un délai d'un mois, un mécanisme de réparation du préjudice lié au paiement tardif de l'indemnité spécifique de service acquise au titre de 2020, assorti d'une capitalisation annuelle. .................................................................................... 3° Sous le numéro 470051, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 décembre 2022 et 11 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-1391 du 31 octobre 2022 modifiant divers décrets relatifs aux régimes indemnitaires de corps et emplois techniques relevant du ministère de la transition écologique en tant qu'il ne prévoit pas de mécanisme de réparation du préjudice lié au paiement tardif de l'indemnité spécifique de service acquise au titre de 2020 ; 2°) d'enjoindre à l'administration de mettre en œuvre, dans un délai d'un mois, un mécanisme de réparation du préjudice subi par les fonctionnaires ayant acquis des droits à l'indemnité spécifique de service au titre de 2020 du fait de la perception tardive de celle-ci, à calculer à compter du 12 juillet 2020 et assorti d'une capitalisation annuelle. .................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 ; - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; - l'arrêté du 5 novembre 2021 portant application au corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat et aux emplois d'ingénieur en chef des travaux publics de l'Etat du 1er groupe et du 2ème groupe des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Nicolas Jau, auditeur, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 18 juin 2024, produite sous le n° 461610 par M. A.... Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. / Des arrêtés du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé désignent, après avis du comité technique compétent ou du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, des corps et emplois bénéficiant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, le cas échéant, du complément indemnitaire annuel mentionné à l'alinéa précédent ". Un arrêté du 5 novembre 2021 a rendu les dispositions du décret du 20 mai 2014 applicables aux corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat, à compter du 1er janvier 2021. Dans le cadre de l'adhésion de ce corps au RIFSEEP, le 3° de l'article 2 du décret du 16 décembre 2021 modifiant divers décrets relatifs au régime indemnitaire des corps et emplois techniques relevant du ministère de la transition écologique, en particulier le décret du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, a prévu que, sauf exceptions, les droits à l'indemnité spécifique de service dus au titre de l'année 2020 sont versés à parts égales sur six années à compter de l'année 2022. L'article 2 du décret du 31 octobre 2022 modifiant divers décrets relatifs aux régimes indemnitaires de corps et emplois techniques relevant du ministère de la transition écologique a enfin prévu que ce versement se ferait, non plus sur six ans mais intégralement au plus tard en 2022. M. A... demande l'annulation pour excès de pouvoir de ces dispositions du décret du 16 décembre 2021. Il demande également l'annulation du décret du 10 mars 2022 modifiant le décret n° 2003-799 du 25 août 2003. Il demande, enfin, l'annulation tant du décret du 16 décembre 2021 que de celui du 31 octobre 2022 en tant qu'ils ne prévoient pas de mécanisme de réparation du préjudice lié au paiement tardif de l'indemnité spécifique de service acquise au titre de 2020. 2. Les requêtes mentionnées ci-dessus présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur les conclusions dirigées contre le décret du 10 mars 2022 : 3. Si au 3° de son article 2, le décret du 16 décembre 2021 mentionne l'indemnité " spéciale " au-lieu de l'indemnité spécifique de service, il résulte tant des pièces du dossier que des autres mentions de ce décret qu'il s'agit d'une erreur de plume sans incidence sur sa légalité. Dès lors, le décret du 10 mars 2022, qui se borne à corriger cette erreur de plume, ne fait pas grief à M. A.... Par suite, ses conclusions dirigées contre ce décret ne sont pas recevables. Sur les conclusions dirigées contre l'article 2 du décret du 16 décembre 2021 : 4. Aux termes de l'article 2 du décret du 16 décembre 2021 : " Le décret du 25 août 2003 susvisé est ainsi modifié : / (...) / 3° Après le dernier alinéa de l'article 1er, il est inséré quatre alinéas ainsi rédigés : / " Les droits à l'indemnité spéciale correspondant au service rendu par les agents concernés au titre de l'année 2020 sont versés à parts égales sur six années à compter de l'année 2022. / " Toutefois, la part restante des droits à l'indemnité spéciale correspondant au service rendu par les agents concernés au titre de l'année 2020 inférieure à un montant de 1 500 € est versée en une seule fois à compter de l'année 2022. / " Lorsqu'un agent a effectué une mobilité au cours de l'année 2020 entre un service du ministère de la transition écologique et l'Agence nationale de contrôle du logement social, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement et Voies navigables de France ou inversement, les droits à l'indemnité spécifique de service définis à l'alinéa précédent sont calculés en tenant compte de l'ensemble des droits acquis auprès de ces employeurs. Le versement des droits à l'indemnité spécifique de service est réalisé par l'administration d'emploi de l'agent au 31 décembre 2020. / " Dans le cas où l'agent quitte son administration d'emploi entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2025, la part restante des droits à l'indemnité spéciale définis à l'alinéa précédent est intégralement versée l'année qui suit ce départ " ; / (...) ". 5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2003 : " Les ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et les fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, ingénieurs des travaux publics de l'Etat, techniciens supérieurs du développement durable, dessinateurs, experts techniques des services techniques bénéficient, dans la limite des crédits ouverts à cet effet, d'une indemnité spécifique de service. / Cette indemnité leur est versée par leur administration d'emploi l'année civile suivant celle correspondant au service rendu par les agents concernés ". D'autre part, aux termes de l'article 6 du décret du 20 mai 2014 : " Lors de la première application des dispositions du présent décret, le montant indemnitaire mensuel perçu par l'agent au titre du ou des régimes indemnitaires liés aux fonctions exercées ou au grade détenu et, le cas échéant, aux résultats, à l'exception de tout versement à caractère exceptionnel, est conservé au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise ". 6. Il ressort des pièces du dossier que la mise en œuvre de l'adhésion des corps concernés au RIFSEEP s'est traduite, sur la paie des agents appartenant à ces corps, par une " bascule technique " effectuée en décembre 2021. D'une part, les onze mensualités d'acomptes de l'indemnité spécifique de service qui avaient été versées en 2021 au titre des droits acquis en 2020 ont été rappelées et, d'autre part, des montants annuels d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et de complément indemnitaire annuel (CIA) ont été attribués au titre de l'année 2021, chaque agent percevant le solde en sa faveur de cette opération par compensation des créances réciproques. Lors de cette première année, en application des dispositions de l'article 6 du décret du 20 mai 2014 précité, le montant perçu au titre du RIFSEEP a inclus les montants dus au titre de l'indemnité spécifique de service acquise en 2020 et des autres primes liées aux résultats, augmentés d'une revalorisation indemnitaire individuelle. Dans ce cadre, le décret du 16 décembre 2021 a par ailleurs prévu que les droits à l'indemnité spécifique de service correspondant au service rendu par les agents concernés au titre de l'année 2020 seraient versés à parts égales sur six années à compter de l'année 2022. Enfin, le décret du 31 octobre 2022 a abandonné ce versement sur six années au profit d'un versement intégral du solde dû en 2022. M. A... soutient que le décret du 16 décembre 2021 a ainsi eu un effet rétroactif illégal. 7. Si l'exercice du pouvoir réglementaire implique, pour son détenteur, la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante, c'est sous réserve du respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, qui exclut que les nouvelles dispositions s'appliquent à des situations juridiquement constituées avant l'entrée en vigueur de ces dispositions. 8. Toutefois, les dispositions contestées du décret du 16 décembre 2021, combinées aux autres dispositions applicables dans les conditions décrites au point 6, ont eu pour effet de garantir aux agents concernés, en 2021, un niveau de rémunération indemnitaire au titre du RIFSEEP au moins égal à celui résultant des droits qu'ils avaient acquis au titre de 2020, y compris à l'indemnité spécifique de service, et de préserver, par le biais d'un versement ultérieur, leur droit à recevoir des primes au titre de cette dernière année d'application du régime de l'indemnité spécifique de service en plus de celles dues au titre du RIFSEEP dès sa première année d'application. Dans ces conditions, et alors que les agents bénéficiaires de l'indemnité spécifique de service ne tiraient, des dispositions qui leur étaient applicables au 31 décembre 2020, aucun droit acquis à ce que le cumul transitoire des versement au titre de la dernière année de bénéfice de cette indemnité et au titre du RIFSEEP intervienne dès 2021, les dispositions contestées du décret du 16 décembre 2021, qui ne sauraient être regardées en l'espèce comme ayant porté atteinte à des situations juridiquement constituées avant leur entrée en vigueur, n'ont pas eu un caractère rétroactif. Le moyen doit donc être écarté. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016 : " L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation ". Ainsi que le rappellent ces dispositions, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. 10. Cependant, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une entrée en vigueur immédiate des dispositions attaquées ait entraîné, au regard de leurs objets et de leurs effets, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Au contraire, il ressort des pièces du dossier que l'adhésion des corps concernés au RIFSEEP s'est traduite par une revalorisation indemnitaire dès l'année 2021, sans qu'il ne ressorte des pièces du dossier qu'il en ait résulté des discontinuités dans le versement de leurs primes aux agents intéressés. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique ne peut qu'être écarté. 11. En troisième lieu, l'égalité de traitement à laquelle ont droit les agents d'un même corps ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit. 12. Il ressort des pièces du dossier qu'en prévoyant un versement en une seule fois, dès l'année suivante, de l'indemnité spécifique de service due au titre de l'année 2020, aux agents dont la part restante était inférieure à 1 500 € d'une part et à ceux quittant leur administration d'emploi à compter du 1er janvier 2021 d'autre part, le décret du 16 décembre 2021 attaqué a prévu un traitement différent pour ces agents de celui réservé aux autres agents des mêmes corps. Toutefois, cette différence de situation, qui n'excède pas une durée raisonnable, est justifiée par l'intérêt général qui s'attache à la mise en place d'un régime indemnitaire harmonisé au sein de la fonction publique de l'Etat et à la maîtrise des risques que font peser sur les services de paye le suivi de restes à payer de faibles montants ou dus à des agents ayant changé d'administration d'emploi. Par suite, le décret attaqué, dont les dispositions ici en cause ont au demeurant cessé de s'appliquer dès que le décret du 31 octobre 2022 a généralisé le versement de toutes les sommes dues sur la seule année 2022, ne méconnaît pas le principe d'égalité. Sur les conclusions dirigées contre les décrets du 16 décembre 2021 et du 31 octobre 2022 en tant qu'ils ne prévoient pas de mécanisme corrigeant les effets de la perception tardive de l'indemnité spécifique de service : 13. Ainsi qu'il a été dit aux points 5 et suivants, les agents concernés ont bénéficié en 2021 d'un niveau de rémunération indemnitaire au titre du RIFSEEP au moins égal à celui résultant des droits qu'ils avaient acquis au titre de 2020, y compris à l'indemnité spécifique de service. Par suite, M. A... n'est en tout état de cause pas fondé à soutenir que les décrets du 16 décembre 2021 et du 31 octobre 2022 seraient illégaux dès lors qu'ils ne prévoient pas de mécanisme corrigeant le préjudice subi par les fonctionnaires ayant acquis des droits à l'indemnité spécifique de service au titre de 2020 du fait de la perception tardive de celle-ci. 14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, les conclusions à fin d'annulation de M. A... doivent être rejetées. Ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent, dès lors, que l'être également. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de M. A... sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée à la Première ministre et au ministre de la transformation et de la fonction publiques. Délibéré à l'issue de la séance du 13 juin 2024 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat et M. Nicolas Jau, auditeur-rapporteur. Rendu le 8 juillet 2024. Le président : Signé : M. Stéphane Verclytte Le rapporteur : Signé : M. Nicolas Jau La secrétaire : Signé : Mme Elisabeth Ravanne