Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 17/11/2004, 252514
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2004-11-17
Numéro : 252514
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Bertrand  Dacosta
Commissaire du gouvernement : M. Aguila
Avocat(s) : SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 décembre 2002 et 4 avril 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, dont le siège est 10 rue des Pyramides à Paris (75001) ; la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt du 3 octobre 2002 par lequel la cour administrative d'appel de Douai, ne faisant que partiellement droit à ses requêtes, a, d'une part, décidé qu'il n'y avait pas lieu à statuer, en tant que les décisions en cause portaient sur un montant excédant 614 000 F, sur les conclusions de ses requêtes tendant à l'annulation du jugement en date du 15 décembre 1998 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 31 mai 1995 du préfet de l'Aisne engageant à son encontre la procédure de consignation prévue à l'article L. 514-1 du code de l'environnement à hauteur de 1 600 000 F ainsi que du jugement en date du 27 juin 2000 par lequel ledit tribunal a rejeté sa demande d'annulation du titre exécutoire en date du 3 juillet 1995, et, d'autre part, rejeté le surplus de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 mai 1995 précité et à la condamnation de l'Etat à réparer le préjudice subi du fait de la carence de ses services à assurer la surveillance et la police du site industriel sur lequel elle s'est installée ; 2°) statuant au fond, d'annuler le jugement en date du 15 décembre 1998 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 31 mai 1995 du préfet de l'Aisne engageant à son encontre une procédure de consignation ; 3°) d'annuler le jugement en date du 15 décembre 1998 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à réparer son préjudice ; 4°) d'annuler l'arrêté en date du 31 mai 1995 du préfet de l'Aisne ; 5°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 808 755,14 euros en réparation de son préjudice avec intérêts de droit au jour de la demande et capitalisation des intérêts échus depuis plus d'une année ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 ; Vu la loi n° 76-633 du 19 juillet 1976 ; Vu le décret n° 50-722 du 24 juin 1950 relatif à la délégation des pouvoirs propres aux préfets, sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture ; Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bertrand Dacosta, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, avocat de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, - les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ; Considérant que, sur le fondement de l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 514-1 du code de l'environnement, le préfet de l'Aisne a, par un arrêté en date du 15 avril 1994, mis en demeure la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES de procéder à la régularisation de ses activités au titre de la législation sur les installations classées, à l'élimination des déchets présents sur le site qu'elle occupait et à la remise en état des lieux ; que, le 31 mai 1995, le secrétaire général de la préfecture de l'Aisne, après avoir constaté que la société n'avait pas obtempéré à cette injonction, a pris un arrêté l'obligeant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme de 1 600 000 F, pour répondre du montant des travaux à réaliser, puis a émis, le 3 juillet 1995, un état exécutoire ; que la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES a saisi le tribunal administratif d'Amiens d'une demande d'annulation de l'arrêté du 31 mai 1995 et a formé une opposition à l'état exécutoire du 3 juillet 1995 ; qu'elle a ensuite saisi le même tribunal de conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le préfet de l'Aisne à sa demande tendant à ce que l'Etat soit condamné à réparer le préjudice né, selon elle, de la faute qu'il avait commise en n'obtenant pas du précédent exploitant qu'il s'acquitte de ses obligations ; que, par trois jugements distincts, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté ces demandes ; que, postérieurement à ces jugements, par un nouvel arrêté en date du 1er août 2001, le préfet de l'Aisne, pour tenir compte des travaux effectués par la société, a ramené le montant de la consignation à 624 000 F ; que la cour administrative d'appel de Douai, par un arrêt en date du 3 octobre 2002 rendu sur la requête de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, a décidé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 mai 1995 et de l'état exécutoire du 3 juillet 1995 en tant que ces décisions portaient sur un montant excédant la somme de 614 000 F, a annulé le jugement du tribunal administratif d'Amiens en date du 27 juin 2000 rejetant la demande d'annulation de l'état exécutoire du 3 juillet 1995 ainsi que cet état exécutoire, et a rejeté le surplus des conclusions de la requête de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES ; que la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES se pourvoit en cassation contre cet arrêt ; Sur les conclusions dirigées contre le non-lieu à statuer sur les requêtes tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 mai 1995 et de l'état exécutoire du 3 juillet 1995 en tant que ces décisions portent sur un montant qui excède la somme de 624 000 F : Considérant qu'en jugeant que l'administration avait définitivement renoncé à exiger une consignation d'un montant supérieur à 624 000 F et que, par suite, les conclusions des requêtes étaient devenues sans objet en tant qu'elles portaient sur une somme excédant ce montant, alors même que l'arrêté préfectoral du 1er août 2001 avait été attaqué à son tour par la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES devant le tribunal administratif d'Amiens, la cour administrative d'appel de Douai, qui a suffisamment motivé sa décision, n'a pas commis d'erreur de droit et s'est livrée à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce dont il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'elle ait reposé sur des faits matériellement inexacts ; qu'en mentionnant un montant de 614 000 et non de 624 000 F, la cour a commis une erreur de plume sans influence sur la régularité de son arrêt ; qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requête dirigées contre le non-lieu partiel prononcé par la cour doivent être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre le rejet de la requête tendant à l'annulation de l'arrêté de consignation en tant qu'il porte sur une somme de 624 000 F Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 24 juin 1950 relatif à la délégation des pouvoirs propres aux préfets, sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture : « En cas de vacance momentanée d'une préfecture, d'absence ou d'empêchement d'un préfet, sans que ce dernier ait délégué l'exercice de ses fonctions dans les conditions prévues à l'article précédent, le secrétaire général de la préfecture assure l'administration du département » ; Considérant, en premier lieu, que, pour écarter le moyen tiré de ce que le secrétaire général du département de l'Aisne n'aurait pas été compétent pour prendre l'arrêté du 31 mai 1995, la préfecture n'étant, selon la société requérante, pas vacante à cette date, la cour administrative d'appel de Douai a relevé que celle-ci ne démontrait pas que le préfet n'était ni absent, ni empêché ; qu'en répondant ainsi au moyen, la cour, contrairement à ce que prétend la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, ne s'est pas saisie d'office d'un moyen non invoqué par les parties dont elle aurait dû au préalable informer celles-ci et n'a, par suite, pas méconnu les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; Considérant, en second lieu, que le décret en date du 24 mai 1995 nommant M. Jean-Marc Sauvé, jusqu'alors préfet de l'Aisne, secrétaire général du Gouvernement a pris effet, en l'absence de toute mention contraire, dès sa date de signature ; qu'est à cet égard sans incidence la circonstance que le décret du même jour mettant fin à ses fonctions de préfet de l'Aisne n'ait été publiée au Journal officiel de la République française que le 30 mai 1995 ; qu'une telle publication, s'agissant d'une décision administrative individuelle, a pour seul effet de faire courir le délai de recours contentieux à l'égard des tiers ; que le nouveau préfet de l'Aisne n'a été nommé et installé qu'à une date postérieure au 31 mai 1995 ; qu'ainsi la préfecture de l'Aisne devait-elle être regardée comme vacante à la date de la signature de l'arrêté attaqué, lequel a, dès lors, été compétemment signé par le secrétaire général de la préfecture, sur le fondement de l'article 2 du décret du 24 juin 1950 ; que ce motif, qui répond à un moyen invoqué devant les juges du fond et ne comporte l'appréciation d'aucune circonstance de fait, doit être substitué au motif juridiquement erroné retenu par l'arrêt attaqué de la cour administrative d'appel de Douai, dont il justifie légalement le dispositif ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre le rejet de la requête tendant à l'annulation de l'arrêté de consignation en tant qu'il porte sur une somme de 624 000 F doivent être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre le rejet de la requête tendant à la condamnation de l'Etat à réparer le préjudice subi par la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES Considérant, en premier lieu, que, pour écarter le moyen tiré de ce que l'Etat aurait commis une faute en n'exerçant pas son pouvoir de contrôle à l'égard de la société « Manufactures du Soissonais », précédent exploitant du site, la cour administrative d'appel a relevé que les inspections alors réalisées n'avaient révélé aucun manquement de cette société à ses obligations, qu'aucune plainte n'avait d'ailleurs été déposée, que la société s'étant abstenue de déclarer sa cessation d'activité en 1987, le préfet n'avait pas été en mesure d'user des pouvoirs qu'il tient de l'article 34 du décret du 21 septembre 1977 pour lui imposer une remise en état du site, qu'il n'avait été informé de la présence de déchets sur le site qu'au printemps 1994 et qu'il avait ensuite fait diligence ; Considérant que, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne résulte pas des termes de l'arrêt attaqué que la cour ait jugé que le pouvoir, pour le préfet, de prescrire la remise en état du site ait été subordonné à la présentation par la société d'une déclaration de cessation d'activité ; qu'ainsi le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté ; qu'en estimant qu'en l'absence d'une telle déclaration, et faute d'avoir été informé par des tiers, le préfet n'avait pas, en l'espèce, été à même de faire usage de ses pouvoirs, la cour a légalement justifié sa décision et a répondu au moyen soulevé devant elle ; Considérant en revanche, en second lieu, que, pour écarter le moyen tiré de ce que l'Etat avait commis une faute en mettant à la charge de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES la remise en état du site, la cour s'est bornée à constater que la société requérante n'invoquait aucun autre moyen que ceux exposés à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté de consignation et l'état exécutoire et qu'elle avait précédemment écartés ; que si la cour a pu à bon droit rejeter, dans le cadre de l'examen de la requête dirigée contre l'arrêté de consignation, le moyen tiré de l'illégalité de la mise en demeure, qui était devenue définitive faute d'avoir été contestée dans le délai du recours contentieux, la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES pouvait cependant se fonder sur l'illégalité de cette décision à l'appui de ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à réparer le préjudice qu'elle estimait avoir subi du fait de l'exécution de cet arrêté ; que, par suite, la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES est fondée à soutenir que l'arrêt attaqué est, sur ce point, entaché d'erreur de droit, et à en demander l'annulation en tant qu'il rejette sa requête indemnitaire ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut « régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie » ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ; Considérant qu'aux termes de l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 514-1 du code de l'environnement : « I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : 1º Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites ( ) » Considérant qu'il résulte de l'instruction que les déchets découverts, en 1994, sur le site exploité par la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES provenaient de l'activité de la société « Manufactures du Soissonais » qui fabriquait des réfrigérateurs ; que l'activité de cette société a cessé au plus tard en 1987, antérieurement à l'installation en 1992 de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, exerçant une activité de stockage d'archives ; que cette première société a été placée en liquidation judiciaire puis radiée du registre du commerce et des sociétés ; qu'il est constant que la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES ne s'est pas substituée à la société « Manufactures du Soissonais » en qualité d'exploitant et n'a pas repris ses droits et obligations ; que, par suite, le préfet de l'Aisne ne pouvait légalement, sur le fondement de l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976, lui imposer de procéder à la remise en état du site, au seul motif qu'elle était installée dans les mêmes locaux ; Considérant, il est vrai, que le ministre de l'écologie et du développement durable soutient que le préfet pouvait imposer à la société requérante d'assurer l'élimination des déchets en cause sur le fondement des dispositions de l'article 3 de la loi du 15 juillet 1975, désormais codifiées à l'article L. 541-3 du code de l'environnement ; Mais considérant que ces dispositions ont créé un régime juridique distinct de celui des installations classées pour la protection de l'environnement, n'ont pas le même champ d'application et ne donnent pas compétence aux mêmes autorités ; que, dès lors, elles ne peuvent constituer la base légale de la décision par laquelle la remise en état du site à été mise à la charge de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES est fondée à soutenir que l'Etat, en lui enjoignant de procéder aux travaux de remise en état du site, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité et que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande ; Considérant que la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES soutient qu'elle a subi, du fait de la faute de l'Etat, un préjudice matériel lié aux dépenses qu'elle a dû supporter indûment et à la nécessité où elle s'est trouvée de louer de nouveaux locaux, ainsi qu'un préjudice moral résultant de l'atteinte portée à son image ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que le préjudice moral résultant, pour la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, des articles de presse et des reportages consacrés à la présence de déchets sur le site qu'elle exploite n'est pas directement imputable à la décision de l'Etat lui imposant la remise en état de ce site ; qu'ainsi la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée à ce titre ; Considérant, par ailleurs, que l'état de l'instruction ne permet pas de déterminer si et dans quelle mesure les autres chefs de préjudice allégués par la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES ont été provoqués par la décision lui enjoignant de procéder à la remise en état du site et d'évaluer le montant de la réparation due à ce titre ; qu'il y a lieu, avant de statuer sur la demande d'indemnité, d'ordonner une expertise à cette fin ; D E C I D E : ------------- Article 1er : L'article 3 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Douai, en tant qu'il rejette les conclusions indemnitaires de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, et le jugement n° 961615 du tribunal administratif d'Amiens sont annulés. Article 2 : Il sera, avant de statuer sur la demande d'indemnité de la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES, procédé par un expert désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat à une expertise en vue de déterminer si et dans quelle mesure les préjudices matériels allégués par la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES ont été provoqués par la décision lui enjoignant de procéder à la remise en état du site et d'évaluer le montant de la réparation due à ce titre. Article 3 : L'expert prêtera serment par écrit ou devant le secrétaire du contentieux du Conseil d'Etat ; le rapport d'expertise sera déposé au secrétariat du contentieux dans le délai de trois mois suivant la prestation de serment. Article 4 : Les frais d'expertise, ainsi que les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative, sont réservés pour y être statué en fin d'instance. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 6 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE GENERALE D'ARCHIVES et au ministre de l'écologie et du développement durable.