CAA de NANTES, 5ème chambre, 14/05/2024, 22NT00852, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-14
Numéro : 22NT00852
Président : M. DEGOMMIER
Rapporteur : Mme Cécile  ODY
Commissaire du gouvernement : M. FRANK
Avocat(s) : DM AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 25 octobre 2018 par lequel le maire de la commune de l'Ile-de-Bréhat s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a présentée pour la réalisation d'un abri de jardin sur un terrain situé au lieu-dit " Crec'h Ar Gall ". Par un jugement n° 1902005 du 14 janvier 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 mars et 21 avril 2022 et 29 septembre 2023, Mme B... C..., représentée par Me Dokhan, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler l'arrêté du 25 octobre 2018 du maire de la commune de l'Ile-de-Bréhat ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de l'Ile-de-Bréhat de ne pas s'opposer à la déclaration préalable présentée le 23 mai 2018 ; 4°) de mettre à la charge de la commune de l'Ile-de-Bréhat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de ce que l'objet de la délégation consentie par arrêté municipal du 5 avril 2014 au signataire de l'arrêté contesté ne pouvait l'autoriser à statuer en matière d'urbanisme, compte tenu de son imprécision et de sa généralité ; le jugement attaqué est ainsi entaché d'une irrégularité ; - l'arrêté contesté est entaché d'un vice d'incompétence ; - il est entaché d'une erreur de droit ; le projet se situe en dehors de la bande littorale de cent mètres et l'arrêté ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ; - il est entaché d'erreur d'appréciation ; le projet ne porte pas sur une construction au sens des dispositions de l'article L. 121-16 et se situe dans un espace déjà urbanisé ; - il n'a pas été précédé de la demande d'avis conforme au préfet, en violation de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 juin 2022 et 24 octobre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), la commune de l'Ile-de-Bréhat, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme C... le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé. La procédure a été transmise au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires le 13 février 2024. Par une ordonnance du 13 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 2 avril 2024. Par un courrier du 11 avril 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de fonder sa décision sur un moyen relevé d'office tiré de ce que l'arrêté contesté qui mentionne qu'il a été pris par le maire agissant " au nom de la commune " est entaché d'un vice d'incompétence alors que le maire devait agir au nom de l'Etat. Par un mémoire enregistré le 12 avril 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a présenté ses observations en réponse au courrier du 11 avril 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Ody, - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, - les observations de Me Dokhan, pour Mme C... et celles de Me Hauuy, pour la commune de l'Ile-de-Bréhat. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement n° 1902005 du 14 janvier 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de Mme C... tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 octobre 2018 par lequel le maire de la commune de l'Ile-de-Bréhat s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a présentée pour la réalisation d'un abri de jardin sur un terrain situé au lieu-dit " Crec'h Ar Gall ". Mme C... relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Mme C... fait valoir que les premiers juges n'auraient pas répondu à un moyen tiré de ce que l'objet de la délégation consentie par arrêté municipal du 5 avril 2014 à la signataire de l'arrêté contesté ne pouvait l'autoriser à statuer en matière d'urbanisme, compte tenu de son imprécision et de sa généralité. Il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que le vice d'incompétence, invoqué par Mme C..., tiré de ce que la signataire de l'arrêté contesté ne disposait pas d'une délégation de signature pour ce faire, a été visé et a été expressément écarté aux points 6 à 10 du jugement attaqué. Le tribunal administratif de Rennes n'était pas tenu de répondre à tous les arguments invoqués à l'appui de ce moyen. Par suite, l'irrégularité invoquée par Mme C..., tirée du défaut de réponse à un moyen, doit être écarté comme manquant en fait. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le cadre juridique : 3. D'une part, l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et relatif à la transformation des plans d'occupation des sols en plans locaux d'urbanisme, dispose : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. / La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur. / A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d'urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc ". L'article L. 174-3 du même code prévoit : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 ou, dans les communes d'outre-mer, le 26 septembre 2018. Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date ". 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, (...) Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. (...) ". Aux termes de l'article L. 422-5 du même code : " Lorsque le maire (...) est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ". 5. La commune de l'Ile-de-Bréhat, étant couverte par un plan d'occupation des sols depuis 1979, le transfert de compétence au sens de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme est intervenu de manière définitive. Par une délibération du 6 décembre 2014, le conseil municipal a prescrit la révision de son document d'urbanisme et l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. La procédure d'élaboration s'est achevée par l'approbation du plan local d'urbanisme par une délibération du 14 décembre 2019. En application des dispositions précitées, le plan d'occupation des sols de l'Ile-de-Bréhat est devenu caduc le 26 mars 2017 et le règlement national d'urbanisme s'appliquait à nouveau à partir de cette date et jusqu'à l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme approuvé le 14 décembre 2019. La caducité du plan d'occupation des sols de l'Ile-de-Bréhat n'a en revanche pas eu pour effet de remettre en cause la compétence du maire pour délivrer les autorisations d'urbanisme au nom de la commune dès lors que le transfert de compétence à cette collectivité était déjà intervenu à titre définitif. Dès lors l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable en litige a été pris, au vu de l'avis conforme émis par le préfet en application du a) de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, par le maire de l'Ile-de-Bréhat agissant au nom de la commune. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 25 octobre 2018 du maire de l'Ile-de-Bréhat : 6. En premier lieu, ainsi qu'il a été exposé au point précédent, l'arrêté contesté portant opposition à déclaration préalable a été pris, en application des dispositions précitées du a) de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. En outre, aux termes de l'article R. 423-59 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des dispositions des articles L. 752-4, L. 752-14 et L. 752-17 du code de commerce et des exceptions prévues aux articles R*423-60 à R*423-71-1, les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable. ". 7. Il ressort des termes mêmes de l'arrêté contesté que l'avis conforme du préfet des Côtes-d'Armor a été recueilli par le maire de l'Ile-de-Bréhat et qu'en l'absence de réponse dans le délai imparti, l'avis est réputé favorable. En se bornant à soutenir que l'avis du préfet des Côtes-d'Armor n'aurait pas été recueilli, Mme C... n'apporte aucun élément susceptible de remettre en cause les mentions portées dans les visas de l'arrêté contesté et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'avis du préfet des Côtes-d'Armor n'aurait pas été recueilli conformément aux dispositions précitées de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. 8. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2122-18 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. (...) ". 9. L'arrêté litigieux a été signé " pour le maire par l'adjoint délégué " Mme D.... Il ressort des pièces du dossier que par des arrêtés en date du 5 avril 2014, régulièrement publiés et transmis au contrôle de légalité, le maire de l'Ile-de-Bréhat a donné délégation de signature d'une part à Mme D..., deuxième adjointe, pour intervenir dans les domaines des affaires sociales, scolaires et dans la culture et la vie associative et d'autre part à Mme A..., troisième adjointe, pour intervenir dans les domaines de l'urbanisme et de l'environnement. Il résulte de ces arrêtés que Mme D... n'a pas reçu délégation pour signer les décisions relatives à l'urbanisme, en application des dispositions précitées de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales. 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous l'autorité du représentant de l'Etat dans le département : / (...) 3° Des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois. ". En outre, aux termes de l'article L. 2122-17 du même code : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. ". Il résulte de ces dispositions, qu'en cas d'absence du maire, il appartient à l'adjoint de prendre tous les actes municipaux, quels qu'ils soient, dont l'accomplissement, au moment où il s'impose normalement, serait empêché par l'absence du maire. 11. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (...), le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. ". Aux termes de l'article R. 425-17 du même code : " Lorsque le projet est situé dans un site classé (...), la décision prise sur la demande de permis de construire ou sur la déclaration préalable ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès prévu par les articles L. 341-7 et L. 341-10 du code de l'environnement : a) Cet accord est donné par le préfet, après avis de l'architecte des Bâtiments de France, lorsque le projet fait l'objet d'une déclaration préalable (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-2 du même code : " Par exception au b) de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : / a) Lorsque les travaux sont soumis (...) à une autorisation au titre des sites classés ou des réserves naturelles. ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un projet ayant fait l'objet d'une déclaration préalable est situé dans un site classé, la décision de non-opposition à cette déclaration ne peut légalement intervenir que sous réserve de l'accord exprès du préfet, après avis de l'architecte des Bâtiments de France. Malgré la circonstance que de tels travaux sont ainsi soumis, en vertu de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme, à une autorisation au titre des sites classés, l'exception prévue par l'article R. 424-2 de ce code et prévoyant la naissance d'une décision implicite de rejet ne leur est, en vertu de son texte même, pas applicable. Ainsi, le silence gardé par l'autorité compétente pour statuer sur cette déclaration préalable au terme du délai d'instruction vaut, conformément aux dispositions de l'article R. 424-1 du même code, décision tacite de non-opposition. 12. L'ensemble de l'archipel de Bréhat constitue un site classé en vertu d'un arrêté du 26 mars 1980 du ministre de l'environnement et du cadre de vie. La déclaration préalable présentée par Mme C... est dès lors soumise à l'accord préalable du préfet, après avis de l'architecte des bâtiments de France en application des dispositions précitées de l'article R.425-17 du code de l'urbanisme. En outre, son délai d'instruction est porté à deux mois et le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 13. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 5 avril 2014 portant délégation de signature à Mme D... prévoit, en son article 3, qu'en cas d'absence du maire ou empêchement du maire ou de l'adjoint en charge d'un domaine particulier, Mme D... reçoit délégation notamment pour signer tous courriers et documents relatifs aux affaires générales courantes. Il est constant que Mme C... a déposé sa déclaration préalable le 23 mai 2018 et l'a complétée le 30 août 2018. Il s'ensuit que le délai d'instruction de cette demande expirait le 30 octobre 2018, date à laquelle à défaut de notification et non pas seulement de signature d'une décision expresse, le silence gardé par le maire de l'Ile-de-Bréhat valait décision de non-opposition à la déclaration préalable de Mme C.... Il ressort des pièces du dossier que le maire et l'adjointe déléguée à l'urbanisme étaient tous deux absents et empêchés le 25 octobre 2018, date à laquelle Mme D... a signé l'arrêté litigieux. Compte tenu des délais de notification de l'arrêté contesté et du risque de faire naître une décision de non-opposition à la déclaration préalable en cas de retard dans la notification de cet arrêté, la signature est intervenue au moment où elle s'imposait normalement et aurait été empêchée par l'absence du maire et de l'adjointe déléguée à l'urbanisme. Par suite, Mme D... a pu valablement, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, signer l'arrêté du 25 octobre 2018 contesté. 14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement. ". Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces. De plus, il n'y a pas lieu de distinguer, pour l'application de ces dispositions, les constructions ou installations nouvelles et celles portant extension d'une construction ou installation existante. 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment des documents cartographiques et des photographies aériennes, que la construction existante, sur laquelle Mme C... prévoit la réalisation d'une extension, se situe dans la bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage. Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet litigieux est entourée au nord par quelques constructions d'habitation éparses et à l'ouest et à l'est par de vastes espaces non bâtis à vocation agricole ou laissés à l'état naturel. La propriété de Mme C... est en outre séparée du rivage au sud par des parcelles non construites et des boisements, deux serres agricoles et trois maisons bâties sur le front de mer. La parcelle s'insère dans un secteur peu construit, à vocation essentiellement agricole et naturelle et n'appartient pas dès lors à un espace urbanisé caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions, au sens des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. En outre, si la déclaration préalable présentée par Mme C... mentionne que le projet porte sur une nouvelle construction d'abri de jardin, il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet litigieux porte sur la construction d'une extension du bâtiment existant, faisant passer la surface de plancher de 60 à 70 m². En tout état de cause, dès lors que le projet de Mme C... se situe en dehors des espaces urbanisés et dans la bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage, les dispositions précitées de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme s'opposent à sa réalisation. Par suite, le maire de l'Ile-de-Bréhat n'a entaché sa décision d'opposition à déclaration préalable ni d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 17. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme C..., n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme C... doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de l'Ile-de-Bréhat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme C... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C... le versement à la commune de l'Ile-de-Bréhat de la somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C... versera à la commune de l'Ile-de-Bréhat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C..., à la commune de l'Ile-de-Bréhat et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée, pour information, au préfet des Côtes-d'Armor. Délibéré après l'audience du 18 avril 2024, à laquelle siégeaient : - M. Degommier, président de chambre, - Mme Ody, première conseillère, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mai 2024. La rapporteure, C. ODY Le président, S. DEGOMMIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT00852