CAA de NANTES, 5ème chambre, 05/06/2020, 19NT01864, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-05
Numéro : 19NT01864
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : SCP ALEO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association " Les amis du littoral carnacois " a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 24 juin 2016 par laquelle le conseil municipal de Carnac a approuvé le plan local d'urbanisme. Par un jugement nos 1605077 et 1605078 du 29 mars 2019, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 mai et 13 novembre 2019, l'association " Les amis du littoral carnacois ", représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 24 juin 2016 par laquelle le conseil municipal de Carnac a approuvé le plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Carnac une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération est entachée d'un vice de procédure dès lors que la commune n'a pas suivi la réserve de la commission d'enquête s'agissant de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 8 ; - le projet d'aménagement et de développement durables est illégal ; en particulier, l'objectif 3.3.3 de ce projet comporte des orientations dépourvues de lien avec cet objectif ; l'objectif 1.1 du projet fixe un objectif irréaliste d'accueillir 5 000 habitants sur le territoire communal dans les dix prochaines années ; - le règlement du plan local d'urbanisme n'est pas en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables ; - le rapport de présentation ne justifie pas suffisamment les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, notamment sur la question de l'évolution de la population carnacoise ; ce rapport comporte en outre des estimations biaisées ou faussées ; - l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 ne prend en compte ni le site des anciennes salines du Bréno, ni l'obligation d'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage prévue à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, ni l'existence d'un corridor écologique au titre de la trame verte et bleue ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation concernant les incidences négatives sur l'environnement ; - elle méconnaît le plan de prévention des risques littoraux. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2019, la commune de Carnac, représentée par la SELARL Aléo, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de l'association " Les amis du littoral carnacois " une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable car insuffisamment motivée ; - les moyens soulevés par l'association " Les amis du littoral carnacois " ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - la code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de Me C... représentant la commune de Carnac. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 24 juin 2016, le conseil municipal de Carnac a approuvé son plan local d'urbanisme. L'association " Les amis du littoral carnacois " relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération.Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme n'auraient pas tenu compte de l'avis de la commission d'enquête : 2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire ". Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. " L'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que " À l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte (...) du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la commission d'enquête n'a émis qu'une remarque, et non une réserve, sur l'orientation d'aménagement et de programmation no 8. En tout état de cause, le conseil municipal, qui n'était pas dans l'obligation de se conformer à cette prétendue réserve, a délibéré sur le projet de plan local d'urbanisme en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions de la commission d'enquête. Le moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme n'auraient pas tenu compte de l'avis de la commission d'enquête ne peut dès lors qu'être écarté. En ce qui concerne le projet d'aménagement et de développement durables : 4. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. (...) ". 5. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Carnac qu'il fixe notamment comme orientation no 3 de " Valoriser les patrimoines carnacois ", déclinée en trois objectifs, dont un " objectif 3.3 : Intégrer les enjeux environnementaux ". Cet objectif se subdivise en trois autres, à savoir " Promouvoir une véritable écologie urbaine ", " Protéger et valoriser le patrimoine naturel " et " Répondre aux enjeux de maîtrise de l'énergie ". Au titre de ce dernier objectif, il est prévu de " favoriser une bonne implantation des constructions ", " permettre le développement d'une architecture contemporaine lorsque l'environnement le supporte " et " assurer une réelle traduction réglementaire de ces enjeux ". Si le lien entre ces différentes orientations et leur regroupement au sein de l'objectif tendant à " Répondre aux enjeux de maîtrise de l'énergie " peut sembler ténu, cette circonstance n'est pas susceptible d'entacher le projet d'aménagement et de développement durables d'illégalité dès lors que l'ensemble des orientations générales qui y figurent sont conformes aux dispositions précitées de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme. 6. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables définit comme première orientation de " mettre en oeuvre une ambitieuse rénovation urbaine " et fixe notamment à ce titre un objectif " permettre un rééquilibrage démographique ". L'objectif consiste à ce que la commune de Carnac retrouve une croissance démographique afin de parvenir à 5 000 habitants en 2026, en mettant l'accent sur l'accueil de jeunes ménages afin d'infléchir le vieillissement de la population communale. Cet objectif se décline en différentes mesures, visant à " adapter l'offre de logements en résidence principale en favorisant la mixité sociale ", " produire des logements à destination des actifs et en particulier des jeunes ménages ", notamment en imposant un minimum de production de logements aidés dans les nouvelles opérations, " renforcer les équipements structurants " et " améliorer l'offre d'accueil destinée à la petite enfance ". Il ressort des pièces du dossier que la population de Carnac, qui était de 4 443 habitants en 1999, est ensuite passée de 4 518 à 4 332 habitants entre 2009 et 2014, traduisant une diminution de 186 habitants en cinq ans, en raison d'un " solde naturel " et d'un " solde migratoire " négatifs. En outre, les deux tiers des habitants de Carnac sont âgés de plus de 45 ans et 71,4 % des logements étaient en 2015 des résidences secondaires. Si, dans ce contexte, l'objectif consistant à accueillir près de 700 habitants supplémentaires en dix ans peut sembler ambitieux, il n'est pas " irréaliste " et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 7. Par conséquent, l'association " Les amis du littoral carnacois " n'est pas fondée à soutenir que le projet d'aménagement et de développement durables serait entaché d'illégalité.En ce qui concerne le rapport de présentation : 8. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / (...) ". 9. Contrairement à ce que soutient la requérante, le rapport de présentation explique suffisamment les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, notamment sur la question de l'évolution de la population de Carnac. Il en va de même s'agissant des choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme en ce qui concerne les estimations de besoins en logements pour la période 2017-2028, lesquels ne reposent pas sur des calculs erronés. Le moyen tiré des insuffisances du rapport de présentation doit, dès lors, être écarté. En ce qui concerne l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 : 10. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / (...) ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code, dans sa version applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment (...) permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle (...) ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / (...) ". 11. Le plan local d'urbanisme de la commune de Carnac fixe une orientation d'aménagement et de programmation no 8 qui s'applique à deux secteurs situés de part et d'autre de l'avenue de Saint-Colomban. Le programme de construction du secteur A, situé au nord de l'avenue et d'une superficie de 0,40 hectare, devra comprendre une densité minimale de 12 logements par hectare, soit 5 logements minimum à produire, dont au moins un logement locatif social ou logement en accession aidée. Le secteur B, situé au sud de l'avenue, d'une superficie de 2,1 hectares, devra comprendre une densité minimale de 20 logements par hectare, soit 31 logements minimum à produire, dont au moins 6 logements locatifs sociaux auxquels s'ajouteront au moins 5 logements locatifs sociaux ou logements en accession aidée. 12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune (...) ". Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : / (...) 5° Les marais, les vasières, les tourbières, les plans d'eau, les zones humides et milieux temporairement immergés ; (...) ". 13. Il ressort des pièces du dossier que les secteurs A et B de l'orientation d'aménagement et de programmation no 8, constitués de terrains à usage de prairie ou de cultures agricoles, ne présentent pas d'intérêt écologique particulier et ne constituent pas un espace remarquable au sens des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme. À cet égard, si le secteur B se trouve, dans sa partie sud, en bordure d'une zone humide et de l'espace remarquable constitué par les anciennes salines du Bréno, lesquels sont classés en zone naturelle inconstructible, il n'est compris ni dans cette zone humide ni dans cet espace remarquable. 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (...) ". Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. 15. D'une part, il est constant que l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 s'applique à un secteur situé au sein d'un espace proche du rivage, délimité comme tel par le plan local d'urbanisme. Le règlement graphique classe le secteur A de cette orientation d'aménagement et de programmation, d'une superficie de 0,40 hectare, en zone Ucb, correspondant, selon le chapitre III du titre II du règlement écrit, à des " espaces non bâtis du tissu urbain existant au sein de l'agglomération ", destinés à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat. Le secteur B, d'une superficie de 2,1 hectares, est pour sa part classé en zone 1AUb, correspondant, selon le chapitre I du titre III du règlement écrit, à des " secteurs à caractère naturel destinés à être ouverts à l'urbanisation à court terme sous réserve de respecter les orientations d'aménagement et de programmation ", affectés à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat. Le secteur B comporte cependant une zone non aedificandi d'une surface de 0,54 hectare. Le règlement écrit prévoit que les zones à urbaniser soumises à une orientation d'aménagement et de programmation devront faire l'objet d'une opération d'ensemble, soit sur la totalité du périmètre de l'orientation, soit sur l'un de ses secteurs identifiés. Selon l'orientation d'aménagement et de programmation no 8, le secteur A, situé au nord de l'avenue, devra comprendre une densité minimale de 12 logements par hectare, soit 5 logements minimum à produire, tandis que le secteur B, situé au sud de l'avenue, devra comprendre une densité minimale de 20 logements par hectare, soit 31 logements minimum à produire. Ainsi, en ouvrant à la construction une surface de près de 2 hectares qui était jusqu'alors à usage de prairie et de cultures agricoles, le plan local d'urbanisme litigieux procède à une extension de l'urbanisation. 16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le secteur A, constitué d'une unique parcelle rectangulaire d'environ 110 mètres de long sur 30 mètres de large, est bordé sur toute sa longueur à l'ouest et à l'est par des secteurs urbanisés, au sud par l'avenue de Saint Colomban et au nord par des terrains agricoles. Le secteur B, bordé à l'ouest et au nord par un secteur urbanisé, s'ouvre dans sa partie sud et sud-est sur une zone humide et des espaces naturels. Ces deux secteurs s'insèrent donc dans un quartier déjà largement urbanisé, dans le prolongement de l'enveloppe urbaine bâtie existante. Par ailleurs, la densité de logements à construire dans les deux secteurs, rappelée au point précédent, correspond à celle du tissu urbain limitrophe et est inférieure à celle du centre-bourg, pour tenir compte de leur situation proche du rivage. En outre, les articles Uc 4 et 1AU 4 du règlement du plan local d'urbanisme imposent respectivement un coefficient d'imperméabilisation des sols d'au plus 55 % et 45 %. L'emprise au sol des constructions ne pourra pas excéder 50 % de la surface totale de l'opération pour le secteur A et 40 % pour le secteur B. La hauteur des constructions, destinées à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat, sera limitée à 7 mètres au sommet de la façade pour le secteur A et 6 mètres pour le secteur B. Les dispositions des articles 13 applicables dans chaque zone prévoient une obligation d'aménager 10 % de la surface de l'opération, dès lors qu'elle prévoit plus de 8 logements, en espace paysager. Enfin, comme il a été dit, le secteur B comporte une zone non aedificandi d'une surface de 0,54 hectare, limitant la surface totale constructible à près de 2 hectares. Dans ces conditions, le plan local d'urbanisme et l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 prévoient une extension limitée de l'urbanisation, conforme à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 17. En troisième lieu, les moyens tirés de ce que, d'une part, l'instauration de l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 ne serait pas cohérente avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et, d'autre part, les auteurs du plan local d'urbanisme n'auraient pas tenu compte d'une zone humide à proximité immédiate de la zone concernée par cette orientation et d'un corridor écologique allégué sur cette dernière zone, doivent être écartés pour les motifs retenus par le tribunal administratif aux points 15 à 18 du jugement attaqué. 18. En quatrième lieu, les incidences négatives sur l'environnement de l'orientation d'aménagement et de programmation no 8, exposées en p. 314 et suivantes du rapport de présentation, ont bien été prises en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme, lesquels n'ont pas entaché leur délibération d'erreur manifeste d'appréciation en instaurant cette orientation d'aménagement et de programmation. Par ailleurs, les circonstances alléguées que la commission départementale des sites et des paysages ainsi que le maire de Carnac auraient antérieurement donné un avis négatif ou refusé des autorisations d'urbanisme sur des projets situés dans la zone de l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 ou à proximité sont sans incidence sur la légalité du plan local d'urbanisme attaqué. 19. En dernier lieu, s'il ressort des pièces du dossier qu'une partie du secteur A de l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 est classé en " zone bleue " par les documents graphiques du plan de prévention des risques littoraux de Carnac, approuvé par arrêté préfectoral du 4 janvier 2016, le chapitre 5 du règlement de ce plan n'interdit pas les constructions dans cette zone, se bornant à les soumettre à des prescriptions. Par ailleurs, si la partie sud-est du secteur B a été classée en " zone à préserver hors parties actuellement urbanisées ", en raison du risque de submersion marine, ce classement a été pris en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme qui ont prévu que cette zone non aedificandi serait réservée à " la réalisation de stationnements, d'espaces verts et de transition qualitative vers les zones humides à l'est ". Dès lors, contrairement à ce que soutient l'association " Les amis du littoral carnacois ", cette orientation ne permet pas la création de logements en zone inondable. Par conséquent, le moyen tiré de ce que l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 ne respecterait pas ou ne prendrait pas en compte le plan de prévention des risques littoraux de Carnac doit, en tout état de cause, être écarté. 20. Il résulte de ce qui précède que l'association " Les amis du littoral carnacois " n'est pas fondée à soutenir que l'orientation d'aménagement et de programmation no 8 serait entachée d'illégalité. En ce qui concerne les autres moyens : 21. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le règlement du plan local d'urbanisme n'est pas en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, ce moyen est infondé, notamment en ce qui concerne les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme dans le règlement au regard des orientations fixées par les projet d'aménagement et de développement durables en terme d'accroissement de la population. 22. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont pris en compte l'espace remarquable, au sens des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, des anciennes salines du Bréno, ce qui les a conduits à le classer en zone Nds, c'est-à-dire en zone protégée. 23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Carnac, que l'association " Les amis du littoral carnacois " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Carnac, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'association " Les amis du littoral carnacois " demande au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige soumis au juge. 25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association " Les amis du littoral carnacois " la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Carnac au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE :Article 1er : La requête de l'association " Les amis du littoral carnacois " est rejetée.Article 2 : L'association " Les amis du littoral carnacois " versera à la commune de Carnac une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Les amis du littoral carnacois " et à la commune de Carnac. Délibéré après l'audience du 25 mai 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président-assesseur, - M. B..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 juin 2020. Le rapporteur,F.-X. B...Le président,T. Célérier Le greffier,C. Popsé La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.2No 19NT01864