Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 23/12/2020, 430064, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-23
Numéro : 430064
Rapporteur : Mme Louise Cadin
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Polge

Vu la procédure suivante : 1° Sous le numéro 430064, par une requête, enregistrée le 20 avril 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union de défense active des forains (UDAF), l'association France liberté voyage, la fédération nationale des associations solidaires d'action avec les Tsiganes et les gens du voyage et l'association nationale des gens du voyage citoyens, demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur leur demande tendant à l'abrogation du décret n° 2007-690 du 3 mai 2007 relatif à l'agrément prévu à l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le numéro 432007, par une requête, enregistrée le 26 juin 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'UDAF et l'association France liberté voyage demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur leur demande tendant à l'abrogation des dispositions des articles R. 779-1 à R. 779-8 du code de justice administrative ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger les articles R. 779-1 à R. 779-8 du code de justice administrative ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers Vu : - la convention relative aux droits de l'enfant, signée à New York le 26 janvier1990 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code pénal ; - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ; - la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; - la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 ; - la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 ; - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ; - la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 ; - la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 ; - le décret n° 2007-690 du 3 mai 2007 ; - la décision n° 430064 du 1er juillet 2019 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; - l'ordonnance n° 432007 du 9 septembre 2019 du président de la 5ème chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat ; - la décision n° 2019-805 QPC du 27 septembre 2019 du Conseil constitutionnel ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme B... A..., auditrice, - les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l'Union de défense active des forains (UDAF) et autres demandent, d'une part l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur demande tendant à l'abrogation du décret du 3 mai 2007 définissant les conditions d'agrément des emplacements provisoires d'accueil des gens du voyage prévus à l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et, d'autre part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur demande tendant à l'abrogation des articles R. 779-1 à R. 779-8 du code de justice administrative, qui sont relatifs au contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage. Sur le cadre juridique applicable au litige : 2. Aux termes, d'une part, des dispositions des I à II bis de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, dans leur rédaction en vigueur à la date de la présente décision : " I. - Le maire d'une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er peut, par arrêté, interdire en dehors de ces aires et terrains le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées au même article 1er, dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie :/ 1° L'établissement public de coopération intercommunale a satisfait aux obligations qui lui incombent en application de l'article 2 ;/ 2° L'établissement public de coopération intercommunale bénéficie du délai supplémentaire prévu au III du même article 2 ;/ 3° L'établissement public de coopération intercommunale dispose d'un emplacement provisoire agréé par le préfet ;/ 4° L'établissement public de coopération intercommunale est doté d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage, sans qu'aucune des communes qui en sont membres soit inscrite au schéma départemental prévu à l'article 1er ;/ 5° L'établissement public de coopération intercommunale a décidé, sans y être tenu, de contribuer au financement d'une telle aire ou de tels terrains sur le territoire d'un autre établissement public de coopération intercommunale ;/ 6° La commune est dotée d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage conformes aux prescriptions du schéma départemental, bien que l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient n'ait pas satisfait à l'ensemble de ses obligations./ L'agrément prévu au 3° du présent I est délivré pour une durée ne pouvant excéder six mois, en fonction de la localisation, de la capacité et de l'équipement de l'emplacement concerné, dans des conditions définies par décret./ L'agrément d'un emplacement provisoire n'exonère pas l'établissement public de coopération intercommunale des obligations qui lui incombent dans les délais prévus à l'article 2./ (...) II.-En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I ou au I bis, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux./ La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques./ La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Elle est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le cas échéant, elle est notifiée au propriétaire ou titulaire du droit d'usage du terrain./ Cette mise en demeure reste applicable lorsque la résidence mobile se retrouve à nouveau, dans un délai de sept jours à compter de sa notification aux occupants, en situation de stationnement illicite sur le territoire de la commune ou de tout ou partie du territoire de l'intercommunalité concernée en violation du même arrêté du maire ou, s'il est compétent, du président de l'établissement public de coopération intercommunale prévu au I et de nature à porter la même atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques./ Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé et n'a pas fait l'objet d'un recours dans les conditions fixées au II bis, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles, sauf opposition du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain dans le délai fixé pour l'exécution de la mise en demeure.(...)/ II bis.-Les personnes destinataires de la décision de mise en demeure prévue au II, ainsi que le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain peuvent, dans le délai fixé par celle-ci, demander son annulation au tribunal administratif. Le recours suspend l'exécution de la décision du préfet à leur égard. Le président du tribunal ou son délégué statue dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine. (...) ". 3. Il résulte de ces dispositions que le président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage peut prendre un arrêté interdisant, sur tout ou partie du territoire couvert par cet établissement, le stationnement des résidences mobiles appartenant à des gens du voyage en dehors des espaces aménagés à cet effet lorsque cet établissement a satisfait à l'une des conditions définies par les dispositions du I de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, notamment lorsque l'établissement public de coopération intercommunale dispose d'un emplacement provisoire agréé par le préfet. Par ailleurs, en cas de méconnaissance d'un tel arrêté d'interdiction se traduisant par un stationnement de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, le préfet peut mettre en demeure les occupants de quitter les lieux et procéder le cas échéant à leur évacuation forcée, cette mise en demeure étant applicable pendant sept jours sur le territoire couvert par l'arrêté d'interdiction. Sur le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 : 4. Par sa décision n° 2019-805 QPC du 27 septembre 2019, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le paragraphe III de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et conformes à la Constitution les dispositions des 2°, 4° et 5° des paragraphes I et I bis de ce même article 9, celles du quatrième alinéa du paragraphe II de ce même article ainsi que les mots " dans le délai fixé par celle-ci " figurant à la première phrase du paragraphe II bis et les mots " quarante-huit heures " figurant à la troisième phrase du même paragraphe de ce même article. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le décret litigieux du 3 mai 2007 ainsi que les articles R. 779-1 à R. 779-8 du code de justice administrative, qui ne sont pas pris sur le fondement des dispositions du III de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, ont été pris pour l'application de dispositions portant atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Sur les moyens tirés de l'inconventionalité de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 : 5. En premier lieu, aux termes de l'article 2 du protocole additionnel n° 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un État a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence. / 2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien. / 3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / 4. Les droits reconnus au paragraphe 1er peuvent également, dans certaines zones déterminées, faire l'objet de restrictions qui, prévues par la loi, sont justifiées par l'intérêt public dans une société démocratique ". 6. En autorisant les communes ou établissement publics qui remplissent les conditions des 2°, 4° et 5° des I et I bis de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 à interdire le stationnement des résidences mobiles sur leur territoire, le législateur a apporté une restriction à la liberté de circulation des gens du voyage. Toutefois, cette restriction sert notamment l'intérêt public de sauvegarder l'ordre public, de préserver les droits des tiers et d'accroître les offres d'accueil des gens du voyage en incitant les communes et établissements publics à engager volontairement des actions en faveur des gens du voyage. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 est incompatible avec la liberté d'aller et venir garantie par le protocole additionnel n° 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 7. En deuxième lieu, l'UDAF et autres ne peuvent utilement invoquer une violation, par l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, du paragraphe 2 de l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant du 26 janvier 1990, aux termes duquel : " Les Etats parties s'engagent à assurer à l'enfant la protection et les soins nécessaires à son bien-être, compte tenu des droits et des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement responsables de lui, et ils prennent à cette fin toutes les mesures législatives et administratives appropriées ", lequel est dépourvu d'effet direct. 8. En troisième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, en prévoyant qu'en cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté d'interdiction de stationner, le préfet peut mettre en demeure les occupants de quitter les lieux et que cette mise en demeure reste applicable lorsque la résidence mobile se retrouve à nouveau, dans un délai de sept jours à compter de sa notification aux occupants, en situation de stationnement illicite sur le territoire de la commune ou de tout ou partie du territoire de l'intercommunalité en violation du même arrêté d'interdiction de stationner, l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 n'a pas introduit des dispositions incompatibles avec les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Sur les autres moyens dirigés contre le décret du 3 mai 2007 : 9. L'article 2 du décret attaqué dispose que : " Pour être agréé, l'emplacement provisoire choisi par la commune ou par l'établissement public de coopération intercommunale doit présenter les caractéristiques suivantes : / a) Sa localisation doit garantir l'accessibilité au terrain, l'hygiène et la sécurité du stationnement des résidences mobiles ; / b) Il doit être desservi par un service régulier de ramassage des ordures ménagères ; / c) Il comprend une alimentation en eau et en électricité correspondant à la capacité d'accueil ". 10. En premier lieu, la circonstance que le décret ne comporte pas, dans les conditions d'agrément des emplacements provisoires qu'il prévoit, une condition de proximité d'un établissement hospitalier et une condition de proximité d'un établissement public d'enseignement ne saurait, par elle-même, méconnaître le droit d'égal accès aux soins, ni le droit à l'instruction. 11. En deuxième lieu, les requérants ne sauraient soutenir que la circonstance que le décret ne comporte pas, dans les conditions d'agrément des emplacements provisoires qu'il prévoit, la condition que l'emplacement provisoire permette de garantir le droit à la vie privée et familiale des gens du voyage, est contraire aux stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 12. Enfin, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret litigieux méconnaît par lui-même l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant du 26 janvier 1990 aux termes duquel : " Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ", dès lors que ses dispositions n'ont ni pour objet de régler la situation personnelle d'enfant mineurs, ni pour effet d'affecter leur situation de manière suffisamment directe. Sur les autres moyens dirigés contre les articles R. 779-1 à R. 779-8 du code de justice administrative : 13. Les dispositions combinées du II bis de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 et des articles R. 779-1 à R. 779-8 du code de justice administrative, qui régissent le contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage prévoient, par dérogations aux autres dispositions de ce code, que les mises en demeure de quitter un lieu de stationnement irrégulier peuvent être contestées dans le délai d'exécution fixé par cette mise en demeure, qui peut être de seulement vingt-quatre heures et que le délai de recours n'est pas prorogé par l'exercice d'un recours administratif préalable. Enfin, l'article R. 779-3 dispose que le juge statue dans un délai de quarante-huit heures. 14. Toutefois, ces dispositions, qui prévoient que le délai de recours ne commence à courir qu'à compter de sa notification régulière aux occupants des résidences mobiles et, le cas échéant, au propriétaire ou titulaire du droit d'usage du terrain, ont également prévu que le recours juridictionnel suspend l'exécution de la mise en demeure et que les requérants peuvent présenter tous moyens à l'appui de leur requête en annulation jusqu'à la clôture de l'instruction, laquelle n'intervient qu'à l'issue de l'audience publique. Elles visent ainsi à concilier le droit à un recours effectif et l'objectif de garantir l'exécution à bref délai des arrêtés d'interdiction de stationnement des gens du voyage, lorsque leur méconnaissance est de nature à porter atteinte à l'ordre public. Par suite, elles ne méconnaissent pas le droit à un procès équitable garanti par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 15. Il résulte de tout ce qui précède que l'UDAF et autres ne sont pas fondées à demander l'annulation des refus d'abrogation qu'ils attaquent. Leurs requêtes doivent, par suite, être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'Union de défense active des forains et autres sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à Me C... D..., représentant unique des requérants, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au garde des sceaux, ministre de la justice.