CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 05/11/2019, 17BX01318, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-11-05
Numéro : 17BX01318
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. thierry  SORIN
Commissaire du gouvernement : Mme CHAUVIN
Avocat(s) : CABINET VACARIE & DUVERNEUIL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... et le syndicat CGT du personnel du centre hospitalier universitaire (CHU) de Toulouse ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler d'une part, la décision du 30 mars 2015 par laquelle le directeur du pôle " équipements - hôtellerie - logistique " et le directeur des soins, coordinateur général des soins, du CHU - Hôpitaux de Toulouse, ont procédé au changement d'affectation de M. C... dans le service de réanimation polyvalente de l'Hôpital Purpan, à compter du 7 avril 2015, et d'autre part, la décision du 3 avril 2015 par laquelle le directeur du pôle de ressources humaines du CHU a reporté son changement d'affectation à la date du 9 avril 2015. Par un jugement n° 1501694 du 24 février 2017, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la requête de M. C... et du syndicat CGT du personnel du CHU de Toulouse et a mis à la charge de chacun des requérants le paiement au CHU de Toulouse d'une somme de 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 26 avril 2017 et 19 novembre 2018, M. C..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 24 février 2017 ; 2°) d'annuler la décision en date du 30 mars 2015 du directeur du pôle " équipements - hôtellerie-logistique " et de la directrice des soins, coordonnatrice générale des soins, du centre hospitalier universitaire de Toulouse ; 3°) en toute hypothèse, de réformer le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 24 février 2017 en tant qu'il a mis à sa charge le paiement de la somme de 750 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse le paiement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement du tribunal administratif de Toulouse est irrégulier dès lors qu'il n'a pas examiné et n'a pas soumis au débat contradictoire le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence matérielle du directeur du pôle " équipements- hôtellerie- logistique " (EHL) et de la coordonnatrice des soins du CHU aux fins de signer la décision du 30 mars 2015, en méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, alors que ce moyen, soulevé dans un mémoire enregistré le 5 octobre 2016, n'était pas inopérant ; - la mesure qu'il conteste, qui n'est pas suffisamment motivée, ne constitue pas une mesure d'ordre intérieur, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, mais une sanction disciplinaire déguisée, traduisant un détournement de procédure, dès lors qu'elle faisait suite à un entretien à caractère disciplinaire en date du 18 mars 2015 et qu'elle a pour conséquence de le pénaliser en l'évinçant d'un service pour l'affecter dans un autre service et sur un poste ne correspondant pas à ses compétences ; - la lettre du directeur des ressources humaines du 3 avril 2015 reportant son changement d'affectation au 9 avril 2015 confirme le caractère disciplinaire de l'entretien du 18 mars 2015 ; - les motifs tenant, dans cette lettre du 3 avril 2015, à un comportement de sa part qui serait à l'origine d'une désorganisation ou d'une atteinte au bon fonctionnement du service de brancardage ne sont pas établis alors qu'il donnait entière satisfaction dans ses fonctions au sein de ce service, où il a toujours exercé depuis sa nomination en qualité d'aide-soignant ; - la mesure prise à son encontre n'est pas motivée par l'intérêt du service mais par le souhait d'évincer, de manière discrétionnaire, un agent titulaire de mandats de représentation syndicale au sein d'un service amené à connaître des évolutions prochaines, notamment une perspective d'externalisation partielle ; - elle traduit, en tout état de cause, une discrimination à son encontre dès lors qu'elle repose sur des faits qui lui sont reprochés dans l'exercice de ses mandats de représentant du personnel et qui sont, de surcroît, matériellement inexacts ; elle révèle ainsi une sanction disciplinaire déguisée, prise pour des motifs étrangers à l'intérêt du service ; - elle est constitutive également d'un détournement de pouvoir, voire de harcèlement, ainsi qu'en attestent, notamment, la procédure disciplinaire déjà engagée à son encontre au mois de février 2014, et qui a abouti à une sanction de blâme le 17 avril 2014, définitivement annulée par la cour dans un arrêt du 15 novembre 2018, ou encore la décision du 7 décembre 2015 maintenant sa notation pour l'année 2015, qui a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Toulouse du 20 septembre 2017 ; - en toute hypothèse, la cour devra le décharger de la somme mise à sa charge, en première instance, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dès lors qu'une telle " condamnation " est inéquitable à l'égard d'un agent victime de discrimination syndicale. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2018, le centre hospitalier universitaire de Toulouse conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. C... le paiement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le jugement du tribunal administratif n'est pas irrégulier ; le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de la mesure contestée a été soulevé par le requérant, sans donc que le juge ait à faire usage des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; la décision prise constituant une mesure d'ordre intérieur, le recours en annulation était, de toute façon, irrecevable ; - c'est à bon droit que le tribunal a qualifié le changement d'affectation de M. C... de mesure d'ordre intérieur ; celui-ci a été affecté dans un emploi correspondant à son grade, pour lequel il dispose des compétences nécessaires et a bénéficié d'une période d'intégration ; il ne justifie ni même n'allègue avoir subi une perte de rémunération, de responsabilité ou de prérogatives dans ses nouvelles fonctions ; il continue d'être affecté sur le même site hospitalier ; - la mesure contestée ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée dès lors que, d'une part, elle n'emporte pas d'effets sur sa situation professionnelle et ne lui supprime aucun droit ni avantage statutaires, d'autre part, et en tout état de cause, elle n'est pas guidée par une volonté de sanctionner l'agent mais par des considérations tirées de l'intérêt du service ; - plusieurs rapports, notamment des 6 février, 6 mars et 2 avril 2015, établis par différents cadres de l'établissement attestent du comportement de M. C... tendant à désorganiser le service des transports pédestres, à perturber la tenue de réunions ou d'une action de formation et à engendrer des relations conflictuelles avec l'encadrement ; - la mesure prise n'est pas constitutive d'une quelconque discrimination à raison de ses mandats de représentant syndical qui aurait été prise dans un contexte d'évolution du service de brancardage aux fins de l'évincer ; en effet, le projet d'externalisation ne concernait que le service des urgences et avait été décidé dès le mois de septembre 2014, alors que M. C... n'a bénéficié d'une décharge d'activité à titre syndical qu'à compter du mois de décembre 2014 ; en outre, il reste affecté dans le même établissement tout en continuant à bénéficier de son temps de décharge d'activité syndicale, laquelle s'est même accrue à compter du 1er juin 2015 ; - les autres moyens de la requête de M. C... ne sont, en toute hypothèse, pas fondés s'agissant de l'incompétence de l'auteur de l'acte, de la méconnaissance des garanties des droits de la défense et de l'insuffisance de motivation de la mesure édictée. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B... ; - les conclusions de Mme Chauvin, rapporteur public ; - et les observations de Me D..., représentant le CHU de Toulouse. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 30 mars 2015, le directeur du pôle " équipements- hôtellerie- logistique " et la directrice des soins, coordinatrice générale des soins, du centre hospitalier universitaire (CHU) de Toulouse ont informé M. C..., aide-soignant titulaire depuis le 13 juillet 2011, en poste au service des transports pédestres de l'hôpital Purpan, de ce qu'il était affecté, à compter du 7 avril 2015, dans le service de réanimation polyvalente du même établissement. Par une seconde lettre du 3 avril 2015, le directeur général du CHU, tout en lui confirmant son changement d'affectation, a notamment indiqué à l'intéressé que cette mesure serait effective à compter du 9 avril 2015. M. C... relève appel du jugement du 24 février 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette nouvelle affectation. Sur la régularité du jugement : 2. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté pour irrecevabilité les conclusions de la requête dirigées contre la mesure d'affectation de M. C..., contenue dans les deux lettres précitées, au motif que celle-ci revêtait le caractère d'une mesure d'ordre intérieur, qui ne fait pas grief et n'est donc pas susceptible d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les premiers juges ont pu, sans entacher leur décision d'irrégularité, ne pas examiner les moyens de légalité externe soulevés à l'encontre de ladite mesure, qui sont visés dans leur jugement, y compris et en tout état de cause, le moyen que le requérant avait soulevé dans son mémoire enregistré le 5 octobre 2016, qui a été communiqué, et tiré de l'incompétence alléguée des signataires de la lettre du 30 mars 2015. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 3. Ainsi que l'a justement relevé le tribunal, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable. 4. M. C..., aide-soignant en poste au service des transports pédestres, autrement dénommé service de brancardage, de l'hôpital Purpan, exerce des activités syndicales en qualité de représentant syndical de la confédération générale du travail (CGT), membre désigné par ce syndicat au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et d'élu au comité technique d'établissement et à la commission administrative paritaire. Il a été affecté, par la mesure en litige, au service de réanimation polyvalente de ce même établissement, dépendant du CHU de Toulouse, à compter du 9 avril 2015. Cette mesure est motivée, aux termes des deux lettres en litige, dans l'intérêt du bon fonctionnement du service mais aussi dans l'intérêt de M. C..., en raison du comportement de l'intéressé, qui s'inscrit dans une séquence de rapports très tendus et d'altercations avec son encadrement, qui nuisent gravement à la bonne organisation du service du brancardage. 5. Il ressort des pièces du dossier, comme l'ont relevé les premiers juges, qu'à la suite de la réunion hebdomadaire de l'équipe de brancardage du 5 février 2015, le cadre logistique et le cadre de santé responsables du service des transports pédestres ont établi un rapport conjoint relevant que M. C..., qui n'était pas en service, avait tenté de les empêcher de tenir cette réunion de service en employant un ton et une attitude menaçants à leur égard. Le 6 mars 2015, le même cadre logistique a fait connaître à la direction de l'établissement que M. C... avait refusé de quitter une session de formation à laquelle il n'était pas inscrit et au cours de laquelle il avait monopolisé la parole en empêchant, de fait, ses collègues de suivre correctement ladite formation. Le 2 avril 2015, le responsable de la filière transports pédestres de l'hôpital Purpan a également établi un rapport soulignant que, depuis le début de cette année, lorsque M. C... participait aux réunions hebdomadaires de service, il en perturbait régulièrement le déroulé, en particulier en abordant des questions non inscrites à l'ordre du jour. Ce même rapport indiquait également que l'encadrement ne parvenait plus à communiquer sereinement avec M. C... qui se permettait d'intervenir à tout moment dans le service, sans tenir compte des observations qui lui étaient faites. En outre, dès l'année 2013, des dysfonctionnements similaires avaient été relevés par deux cadres de santé, alors affectées au service des transports pédestres, lesquelles avaient indiqué, dans un rapport daté du 15 octobre 2013, que, dans ses relations avec l'encadrement, M. C... ne se situait pas dans une recherche partagée de solutions mais dans une opposition systématique, et qu'il donnait des consignes de travail aux cadres. 6. Si, en appel, M. C... conteste l'exactitude matérielle de certains de ces rapports ou tente d'en minimiser la portée en joignant de nouvelles pièces, les attestations ainsi produites, datées pour certaines de plus de trois ans après les faits précédemment rappelés, ou non datées, ne permettent pas, en tout état de cause, de remettre en question la matérialité des faits contenue dans les rapports précités, qui sont eux-mêmes corroborés par des attestations d'agents ou cosignés par des responsables d'encadrement différents, et tenant à l'existence de relations conflictuelles répétées entre M. C... et ces derniers. L'intéressé ne peut utilement se prévaloir de l'annulation par la cour d'un blâme qui lui avait été infligé en 2014 pour des faits remontant à 2013, qui sont sans relation avec les évènements plus récents à l'origine de la mesure de changement d'affectation. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal administratif, qui n'a pas inexactement qualifié les faits, a estimé que les relations conflictuelles entre M. C... et son encadrement étant de nature à affecter les conditions de travail au sein du service des transports terrestres, il était dans l'intérêt du service d'affecter M. C... dans une autre unité de l'établissement, de sorte que la mesure litigieuse, qui ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire, constitue un changement d'affectation prononcé dans l'intérêt du service. A cet égard, la seule circonstance que ce changement est intervenu à la suite d'une procédure initialement engagée à titre disciplinaire n'est pas de nature, en elle-même, à révéler l'intention de la direction du CHU de lui infliger une telle sanction dès lors que, comme le précise la lettre recommandée du 2 mars 2015 d'engagement de la procédure, il s'agissait alors " d'approfondir l'étude de [sa] situation selon la procédure contradictoire prévue en matière disciplinaire " et que, par la décision du 3 avril 2015, le directeur général du CHU indique, après avoir recueilli les observations de l'intéressé, que " si le comportement de M. C... est répréhensible, il ne justifie pas, par lui-même, une sanction disciplinaire ". 7. De plus, il est constant que, par la mesure en litige, M. C... a été appelé à poursuivre l'exercice de ses fonctions d'aide-soignant dans l'unité de surveillance continue au service de réanimation polyvalente de l'hôpital Purpan. Ainsi, ce changement d'affectation au sein du même établissement, qui n'a entraîné pour lui aucun changement de résidence administrative, n'a eu aucune conséquence ni sur ses responsabilités, ni sur sa rémunération, ni sur ses perspectives de carrière, comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, dès lors notamment qu'il s'agit de fonctions afférentes au même grade et pour lesquelles il ne conteste pas avoir bénéficié, au demeurant, d'une période d'intégration dans son nouveau poste. Il n'a pas, non plus, été porté atteinte aux droits et prérogatives que le requérant tient de son statut ou à l'exercice de ses droits et libertés fondamentaux, dès lors, en particulier, que l'intéressé pouvait bénéficier, dans cette nouvelle affectation et dans les mêmes conditions que précédemment, d'un temps de décharge syndical identique à raison de ses activités de représentant du personnel. 8. Enfin, si M. C... soutient que le changement d'affectation dont il a fait l'objet constitue une discrimination et a été décidé à raison de ses activités syndicales, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas établi, d'une part, que la mesure attaquée, en date des 30 mars et 3 avril 2015, ait eu un lien avec le blâme infligé à M. C... le 17 avril 2014, s'agissant de faits datant du 13 octobre 2013 et relevant d'un contexte distinct de conflit entre la direction du CHU et les organisations syndicales relatif au déménagement d'un service de psychiatrie. D'autre part, si le requérant soutient que cette mesure a été prise aux fins de l'empêcher d'exercer ses mandats de représentant du personnel à l'hôpital Purpan, alors que le service des transports pédestres était amené à connaître des évolutions prochaines, il est constant, ainsi qu'il a été dit précédemment, que son changement d'affectation s'est effectué dans le même établissement et qu'il pouvait ainsi continuer à y bénéficier de l'intégralité de son temps de décharge d'activité syndicale, pour l'exercice de ses différents mandats syndicaux, dans les mêmes conditions que précédemment. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que le projet d'externalisation partielle de ce service avait été acté dès le mois de septembre 2014 alors que les faits à l'origine du changement d'affectation de M. C... portent sur l'année 2015 et qu'au surplus, M. C... n'a bénéficié d'une décharge d'activité à titre syndical qu'à compter du mois de décembre 2014. 9. Dans ces conditions, alors même qu'il a été décidé pour des motifs tenant au comportement de l'intéressé, le changement d'affectation de M. C... à compter du 9 avril 2015, qui ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est pas constitutif d'une discrimination à raison de ses mandats de représentant syndical, ne porte pas atteinte aux droits et prérogatives qu'il tient de son statut ou à l'exercice de ses droits et libertés fondamentaux, et n'a pas emporté de perte de responsabilités ou de rémunération. Il doit, compte tenu de ses effets limités sur sa situation professionnelle, être, par suite, regardé comme une mesure d'ordre intérieur, prise dans l'intérêt du service, et dès lors insusceptible de recours. 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande comme irrecevable. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 12. En premier lieu et eu égard à ce qui vient d'être exposé, M. C... n'est pas fondé à solliciter la réformation du jugement du tribunal administratif de Toulouse en tant qu'il a mis à sa charge une somme de 750 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 13. En second lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse les frais que M. C... a exposés dans la présente instance et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant le paiement au centre hospitalier universitaire de Toulouse d'une somme de 1 000 euros sur ce même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C... versera au centre hospitalier universitaire de Toulouse une somme de 1 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et au centre hospitalier universitaire de Toulouse. Délibéré après l'audience du 8 octobre 2019 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, Mme Anne Meyer, président-assesseur, M. Thierry B..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 5 novembre 2019. Le rapporteur, Thierry B...Le président, Catherine Girault Le greffier, Vanessa Beuzelin La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 17BX01318