Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 28/06/2019, 424617, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-28
Numéro : 424617
Rapporteur : M. Thomas Janicot
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann
Avocat(s) : SCP GADIOU, CHEVALLIER

Vu la procédure suivante : Par une requête et quatre nouveaux mémoires, enregistrés le 1er octobre 2018, les 12 et 13 mars et le 24 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union des industries de la protection des plantes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2018-675 du 30 juillet 2018 relatif à la définition des substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ; - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le règlement (UE) n° 485/2013 du Parlement européen et du Conseil du 24 mai 2013 ; - le règlement (UE) n° 2015/408 de la Commission du 11 mars 2015 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 2018/113 du 24 janvier 2018 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 2018/524 du 28 mars 2018 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 2018/783 du 29 mai 2018 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 2018/784 du 29 mai 2018 ; - le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 2018/785 du 29 mai 2018 ; - la directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 ; - le code de la santé publique ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thomas Janicot, auditeur, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gadiou, Chevallier, avocat de l'Union des industries de la protection des plantes ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 juin 2019, présentée par l'Union des industries de la protection des plantes ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du II de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue de l'article 125 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages : " L'utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes et de semences traitées avec ces produits est interdite à compter du 1er septembre 2018 (...). Des dérogations à l'interdiction mentionnée aux premier et deuxième alinéas du présent II peuvent être accordées jusqu'au 1er juillet 2020 par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de l'environnement et de la santé. / L'arrêté mentionné au troisième alinéa du présent II est pris sur la base d'un bilan établi par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail qui compare les bénéfices et les risques liés aux usages des produits phytopharmaceutiques considérés autorisés en France avec ceux liés aux usages de produits de substitution ou aux méthodes alternatives disponibles. / Ce bilan porte sur les impacts sur l'environnement, notamment sur les pollinisateurs, sur la santé publique et sur l'activité agricole. Il est rendu public dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 1313-1 du code de la santé publique ". Pris sur le fondement du II de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime précité, le décret du 30 juillet 2018 relatif à la définition des substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques a inséré dans le code rural et de la pêche maritime un article D. 253-46-1, aux termes duquel : " Les substances de la famille des néonicotinoïdes mentionnées à l'article L. 253-8 sont les suivantes : Acétamipride ; / Clothianidine ; / Imidaclopride ; / Thiaclopride ; / Thiamétoxame ". 2. L'Union des industries de la protection des plantes demande l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret. Elle soutient notamment, par la voie de l'exception, que le II de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, pour l'application duquel le décret attaqué a été pris, méconnaît les dispositions du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil. 3. Des interventions en défense ont été présentées par l'association Générations futures, l'Union nationale de l'apiculture française et le Syndicat national de l'apiculture. Ils justifient d'un intérêt suffisant au maintien du décret attaqué. Ainsi, leurs interventions sont recevables. 4. Aux termes de l'article 4 du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 : " 1. Une substance active est approuvée conformément à l'annexe II s'il est prévisible, eu égard à l'état actuel des connaissances scientifiques et techniques, que, compte tenu des critères d'approbation énoncés aux points 2 et 3 de cette annexe, les produits phytopharmaceutiques contenant cette substance active satisfont aux conditions prévues aux paragraphes 2 et 3 (...) ". Aux termes de l'article 6 du même règlement : " L'approbation peut être subordonnée à des conditions et restrictions telles que : (...) h) la désignation de zones où l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, y compris des produits de traitement des sols, contenant la substance active peut ne pas être autorisée ou dans lesquelles leur utilisation peut être autorisée dans certaines conditions particulières ; i) la nécessité d'imposer des mesures d'atténuation des risques et une surveillance consécutive à l'utilisation ; j) toute autre condition particulière résultant de l'évaluation des informations fournies dans le contexte du présent règlement ". Aux termes de l'article 13 du même règlement : " Dans les six mois à compter de la réception des conclusions de l'Autorité, la Commission présente un rapport, dénommé "rapport d'examen", et un projet de règlement au comité visé à l'article 79, paragraphe 1, en tenant compte du projet de rapport d'évaluation établi par l'État membre rapporteur et des conclusions adoptées par l'Autorité. (...) 2. Un règlement est adopté selon la procédure de réglementation visée à l'article 79, paragraphe 3, compte tenu du rapport d'examen, d'autres facteurs légitimes et du principe de précaution, quand les conditions définies à l'article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 178/2002 s'appliquent ; ce règlement prévoit : a) qu'une substance active est approuvée, sous réserve, s'il y a lieu, de conditions et de restrictions visées à l'article 6 ; b) qu'une substance active n'est pas approuvée ; ou c) que les conditions de l'approbation sont modifiées (...) 4. Les substances actives approuvées sont inscrites dans le règlement visé à l'article 78, paragraphe 3, contenant la liste des substances actives déjà approuvées (...) ". Aux termes de l'article 21 du même règlement : " 1. La Commission peut réexaminer l'approbation d'une substance active à tout moment. Elle tient compte de la demande d'un État membre visant à réexaminer, à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques et techniques et des données de contrôle, l'approbation d'une substance active, y compris lorsqu'au terme du réexamen des autorisations en vertu de l'article 44, paragraphe 1, des éléments indiquent que la réalisation des objectifs établis conformément à l'article 4, paragraphe 1, point a) iv) et point b) i), et en vertu de l'article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2000/60/CE est compromise. Si elle estime, compte tenu des nouvelles connaissances scientifiques et techniques, qu'il y a des raisons de penser que la substance ne satisfait plus aux critères d'approbation prévus à l'article 4 ou que des informations supplémentaires requises en application de l'article 6, point f), n'ont pas été communiquées, elle en informe les États membres, l'Autorité et le producteur de la substance active et accorde à ce dernier un délai pour lui permettre de présenter ses observations ". 5. Aux termes de l'article 69 du chapitre IX du même règlement, consacré aux situations d'urgence : " Lorsqu'il apparaît clairement qu'une substance active, un phyto-protecteur, un synergiste ou un coformulant approuvé ou un produit phytopharmaceutique qui a été autorisé en vertu du présent règlement est susceptible de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l'environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante au moyen des mesures prises par l'État membre ou les États membres concernés, des mesures visant à restreindre ou interdire l'utilisation et/ou la vente de la substance ou du produit en question sont prises immédiatement selon la procédure de réglementation visée à l'article 79, paragraphe 3, soit à l'initiative de la Commission, soit à la demande d'un État membre (...). Aux termes de l'article 70 du règlement : " Par dérogation à l'article 69, la Commission peut, en cas d'extrême urgence, arrêter des mesures d'urgence à titre provisoire après avoir consulté l'État membre ou les États membres concernés et informé les autres États membres ". Aux termes de l'article 71 du règlement : " 1. Lorsqu'un État membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d'urgence et qu'aucune mesure n'a été arrêtée conformément à l'article 69 ou à l'article 70, cet État membre peut prendre des mesures conservatoires provisoires. En pareil cas, il en informe immédiatement les autres États membres et la Commission. 2. Dans un délai de trente jours ouvrables, la Commission saisit le comité visé à l'article 79 paragraphe 1, selon la procédure de réglementation prévue à l'article 79 paragraphe 3, en vue de la prorogation, de la modification ou de l'abrogation des mesures conservatoires provisoires prises au niveau national. 3. L'État membre peut maintenir ses mesures conservatoires provisoires au niveau national jusqu'à l'adoption de mesures communautaires ". 6. Il résulte de ces dispositions que la procédure d'approbation d'une substance active se déroule au niveau de l'Union européenne et se conclut par l'adoption d'un acte de la Commission européenne, prévoyant l'approbation ou non de la substance, moyennant, le cas échéant, d'éventuelles restrictions d'utilisation de cette dernière. La Commission européenne peut toutefois réexaminer à tout moment, notamment sur demande d'un Etat membre, l'approbation d'une substance active, à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques et techniques et des données de contrôle de celle-ci. Par ailleurs, si l'Etat membre peut prendre, en cas d'urgence, des mesures conservatoires provisoires permettant de restreindre l'utilisation d'une substance active en application de l'article 71 du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, c'est à condition d'avoir préalablement informé la Commission de la nécessité de prendre des mesures d'urgence et en l'absence de mesures prises par celle-ci à la suite de cette notification. 7. Il ressort des pièces du dossier que la Commission européenne, en application du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, après avoir restreint l'usage de la clothianidine, de l'imidaclopride et du thiaméthoxame par le règlement (UE) n° 485/2013 du Parlement européen et du Conseil du 24 mai 2013, a interdit, par les règlements d'exécution (UE) ns° 2018/783, 2018/784 et 2018/785 du 29 mai 2018, l'utilisation de ces substances, à compter du 19 décembre 2018, à l'exception des traitements pour les cultures sous serre permanente des plantes effectuant l'intégralité de leur cycle de vie dans une telle serre. Par ailleurs, l'approbation du thiaclopride a été prolongée par les règlements d'exécution (UE) n° 2018/524 du 28 mars 2018 et (UE) n° 2019/168 du 31 janvier 2019 jusqu'au 30 avril 2020, tandis que l'acétamipride a fait l'objet d'une nouvelle approbation par le règlement d'exécution (UE) n° 2018/113 du 24 janvier 2018, pour une durée de quinze ans. Le décret attaqué interdit l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs des cinq substances actives de la famille des néonicotinoïdes (Acétamipride ; / Clothianidine ; / Imidaclopride ; / Thiaclopride ; / Thiamétoxame) ainsi que des semences traitées avec ces produits alors que ces cinq substances de la famille des néonicotinoïdes demeurent.approuvées par la Commission européenne, moyennant pour trois d'entre elles des restrictions particulières d'utilisation 8. Aux termes de l'article 5 de la directive (UE) 2015/1535/UE du 9 septembre 2015 du Parlement européen et du Conseil prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information : " 1. Sous réserve de l'article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s'il s'agit d'une simple transposition intégrale d'une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit ; ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l'établissement d'une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet (...). Lorsque le projet de règle technique vise en particulier la limitation de la commercialisation ou de l'utilisation d'une substance, d'une préparation ou d'un produit chimique, pour des motifs de santé publique ou de protection des consommateurs ou de l'environnement, les États membres communiquent également soit un résumé, soit les références de toutes les données pertinentes relatives à la substance, à la préparation ou au produit visé et celles relatives aux produits de substitution connus et disponibles, dans la mesure où ces renseignements sont disponibles, ainsi que les effets attendus de la mesure au regard de la santé publique ou de la protection du consommateur et de l'environnement, avec une analyse des risques effectuée, dans des cas appropriés, selon les principes prévus dans la partie concernée de l'annexe XV, section II.3, du règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil. (...) 2. La Commission et les États membres peuvent adresser à l'État membre qui a fait part d'un projet de règle technique des observations dont cet État membre tient compte dans la mesure du possible lors de la mise au point ultérieure de la règle technique ". Aux termes de l'article 6 de la même directive : " 1. Les États membres reportent l'adoption d'un projet de règle technique de trois mois à compter de la date de la réception par la Commission de la communication prévue à l'article 5, paragraphe 1. (...) 3. Les États membres reportent l'adoption d'un projet de règle technique, à l'exclusion des projets de règles relatives aux services, de douze mois à compter de la date de la réception par la Commission de la communication visée à l'article 5, paragraphe 1, de la présente directive, si, dans les trois mois qui suivent cette date, la Commission fait part de son intention de proposer ou d'adopter une directive, un règlement ou une décision conformément à l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne sur ce sujet (...) 7. Les paragraphes 1 à 5 ne s'appliquent pas lorsqu'un État membre : a) pour des raisons urgentes tenant à une situation grave et imprévisible qui a trait à la protection de la santé des personnes et des animaux, à la préservation des végétaux ou à la sécurité et, pour les règles relatives aux services, aussi à l'ordre public, notamment à la protection des mineurs, doit élaborer à très bref délai des règles techniques pour les arrêter et les mettre en vigueur aussitôt, sans qu'une consultation soit possible (...) ". 9. Il résulte, d'une part, des dispositions des articles 5 et 6 de la directive du 9 septembre 2015 précitées, qu'à l'instar de la procédure d'urgence prévue aux articles 69 et 71 du règlement du 21 octobre 2009, l'Etat membre doit informer la Commission européenne et les autres Etats membres des éléments relatifs aux motifs de santé publique, de protection des consommateurs ou de l'environnement qui justifient de limiter la commercialisation ou l'utilisation d'une substance, d'une préparation ou d'un produit chimique. En l'absence d'une demande de la Commission européenne tendant au report de l'adoption du projet notifié de règle technique, notamment lorsqu'elle fait part de son intention de proposer ou d'adopter une directive, un règlement ou une décision conformément à l'article 6.3, l'Etat membre peut, au bout de trois mois à compter de sa notification, adopter définitivement le projet. 10. Il résulte, d'autre part, des dispositions des articles 69 et 71 du règlement du 21 octobre 2009, que si, à la suite de l'information officielle d'un Etat membre de la nécessité de prendre des mesures d'urgence visant à interdire l'utilisation d'un produit ou d'une substance active, la Commission européenne s'abstient de prendre de telles mesures, l'Etat membre peut prendre des mesures conservatoires provisoires jusqu'à l'adoption de mesures communautaires. 11. Il ressort des pièces du dossier que le Gouvernement français a notifié le 2 février 2017 le projet de décret litigieux à la Commission européenne en se fondant sur le quatrième alinéa de l'article 5 de la directive du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des règlements techniques et non sur le fondement du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Dans cette notification, le Gouvernement français justifiait toutefois l'interdiction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits, en se référant à plusieurs études scientifiques " allant dans le sens d'un impact majeur des néonicotinoïdes sur de nombreuses composantes de l'environnement sur des organismes non cibles telles que les abeilles, les macro-invertébrés ou bien encore les oiseaux " et à une étude de l'Agence européenne de sécurité des aliments qui " identifie un risque pour la santé humaine (incidence sur le développement du système nerveux) ". Dans sa réponse du 3 août 2017 à la notification du projet, la Commission, qui se réfère au règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, déclare " partager les préoccupations de la France liées à certaines substances de la famille des néonicotinoïdes et aux risques que ces substances présentent pour les abeilles" et rappelle que " l'EFSA a publié des conclusions concernant ces trois substances en attirant l'attention sur d'autres risques possibles, incitant ainsi la Commission à réfléchir sur la nécessité de la mise en oeuvre d'autres restrictions ". 12. La légalité du décret attaqué dépend ainsi de la question de savoir si, lorsqu'une mesure nationale visant à restreindre l'utilisation de substances actives a été formellement notifiée à la Commission sur le fondement de l'article 5 de la directive 2015/1535/UE du 9 septembre 2015 avec toutefois une présentation des éléments qui conduisent l'Etat membre à considérer que la substance est susceptible de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l'environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante, en l'état de la réglementation, que par des mesures prises par l'Etat membre, présentation suffisamment claire pour que la Commission ne puisse se méprendre en rattachant le fondement de la notification au règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, il appartient alors à la Commission européenne de regarder cette notification comme ayant été présentée au titre de la procédure prévue aux articles 69 et 71 de ce règlement et de prendre, le cas échéant, des mesures d'instruction supplémentaires ou des mesures répondant tant aux exigences de cette réglementation qu'aux préoccupations exprimées par cet Etat membre ' 13. Dans l'hypothèse où la réponse à cette question serait positive, les règlements d'exécution n° 2018/783, 2018/784 et 2018/785 du 29 mai 2018 interdisant l'utilisation des substances thiaméthoxame, clothianidine et imidaclopride, à compter du 19 décembre 2018, à l'exception des traitements pour les cultures sous serre permanente des plantes effectuant l'intégralité de leur cycle de vie dans une telle serre, doivent-ils être regardés comme des mesures prises en réponse à une demande formulée par la France le 2 février 2017 tendant à l'interdiction générale de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits ' 14. En cas de réponse positive à cette dernière question, que peut faire l'Etat membre ayant demandé à la Commission, sur le fondement de l'article 69 du règlement n° 1107/2009, de prendre des mesures visant à restreindre ou interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits, si celle-ci n'accède que partiellement à sa demande en ne restreignant l'utilisation que de trois substances de la famille des néonicotinoïdes ' 15. Ces questions présentent une difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne. Il y a lieu de les renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne et de surseoir à statuer sur la requête de l'Union des industries de la protection des plantes. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de l'association Générations futures, de l'Union nationale de l'apiculture française et du Syndicat national de l'apiculture sont admises. Article 2 : Les questions suivantes sont renvoyées à la Cour de justice de l'Union européenne : 1° Lorsqu'une mesure nationale visant à restreindre l'utilisation de substances actives a été formellement notifiée à la Commission sur le fondement de l'article 5 de la directive 2015/1535/UE du 9 septembre 2015 avec toutefois une présentation des éléments qui conduisent l'Etat membre à considérer que la substance est susceptible de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l'environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante, en l'état de la réglementation, que par des mesures prises par l'Etat membre, présentation suffisamment claire pour que la Commission ne puisse se méprendre en rattachant le fondement de la notification au règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, appartient-il alors à la Commission européenne de regarder cette notification comme ayant été présentée au titre de la procédure prévue aux articles 69 et 71 de ce règlement et de prendre, le cas échéant, des mesures d'instruction supplémentaires ou des mesures répondant tant aux exigences de cette réglementation qu'aux préoccupations exprimées par cet Etat membre ' 2° Dans l'hypothèse où la réponse à cette question serait positive, les règlements d'exécution n° 2018/783, 2018/784 et 2018/785 du 29 mai 2018 interdisant l'utilisation des substances thiaméthoxame, clothianidine et imidaclopride, à compter du 19 décembre 2018, à l'exception des traitements pour les cultures sous serre permanente des plantes effectuant l'intégralité de leur cycle de vie dans une telle serre, doivent-ils être regardés comme des mesures prises en réponse à la demande formulée par la France le 2 février 2017 tendant à l'interdiction générale de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits ' 3° En cas de réponse positive à cette dernière question, que peut faire l'Etat membre ayant demandé à la Commission, sur le fondement de l'article 69 du règlement n° 1107/2009, de prendre des mesures visant à restreindre ou interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits, si celle-ci n'accède que partiellement à sa demande en ne restreignant l'utilisation, non de toutes les substances de la famille des néonicotinoïdes, mais de trois d'entre elles ' Article 3 : Il est sursis à statuer sur la requête de l'Union des industries de la protection des plantes jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions énoncées à l'article 2. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Union des industries de la protection des plantes, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à la ministre des solidarités et de la santé, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, à l'association Générations futures, à l'Union nationale de l'apiculture française et au Syndicat national de l'apiculture. Copie en sera adressée à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.