CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 03/12/2021, 19MA01159, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-03
Numéro : 19MA01159
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Gilles  PRIETO
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SELAS LPA-CGR AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 8 mars 2019, le 14 novembre 2019 et le 13 décembre 2021, la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre, représentée par Me Gelas, demande à la Cour : 1°) de refuser l'admission de l'intervention de l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère ; 2°) d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2019 de la préfète de la Lozère en tant qu'il rejette la demande de délivrance d'une autorisation unique de construire et d'exploiter un parc éolien sur le territoire de la commune de Peyre-en-Aubrac ; 3°) d'enjoindre à la préfète de la Lozère de poursuivre l'instruction de la demande d'autorisation unique de la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre pour l'exploitation d'un parc éolien et d'engager la phase d'enquête publique préalable ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'intervention de l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère est irrecevable, faute pour celle-ci de justifier d'un intérêt à intervenir à l'instance ; - la préfète s'est abstenue de solliciter l'avis du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional, ce qui a privé la société d'une garantie ; - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; - l'arrêté contesté s'est fondé sur la charte du parc naturel régional de l'Aubrac qui n'est pas opposable aux tiers ; - la préfète a méconnu le principe de prévisibilité de la norme ; - le projet ne porte pas atteinte à l'unité paysagère du plateau de l'Aubrac ni aux composantes du paysage en son sein. Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2019, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par des mémoires en intervention enregistrés le 8 octobre 2019, le 29 novembre 2019 et le 10 décembre 2019, l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère, et MM. et Mmes V... H..., AH... H..., J... AB..., J... Q..., AM... R..., S... et N... I..., O... I..., C... AD..., P... AE..., L... et AC... AJ..., AH... E..., W... U..., D... et AL... M..., AN... X..., Z... et AL... F..., AI... et AK... G..., Y... AF..., B... AA..., T... A..., et K... AG... représentés par Me Jakubowicz-Ambiaux, concluent au rejet de la requête et demandent de faire droit aux conclusions de l'Etat, au soutien duquel ils interviennent. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne du paysage signée à Florence le 20 octobre 2000, ratifiée par la loi n° 2005-1272 du 13 octobre 2005 ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; - le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Prieto, premier conseiller, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me Bressant, représentant la Société Ferme Eolienne de Terre de Peyre et les observations de Me Grisel, représentant l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère et les autres intervenants. Une note en délibéré, présentée pour la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre, a été produite le 22 novembre 2021. Considérant ce qui suit : 1. La société Ferme Eolienne de Terre de Peyre demande à la Cour, d'une part d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2019 de la préfète de la Lozère en tant qu'il rejette la demande de délivrance d'une autorisation unique de construire et d'exploiter un parc éolien sur le territoire de la commune de Peyre-en-Aubrac, d'autre part d'enjoindre à la préfète de la Lozère de poursuivre l'instruction de la demande d'autorisation unique de la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre pour l'exploitation d'un parc éolien et d'engager la phase d'enquête publique préalable. Sur l'intervention de l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère : 2. Est recevable à former une intervention devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. S'agissant d'un litige portant sur une autorisation délivrée au titre de la police des installations classées, devenue autorisation environnementale, l'intérêt d'un tiers à intervenir au soutien d'une demande d'annulation d'une telle autorisation doit s'apprécier compte tenu des inconvénients et dangers que présente l'installation en cause, appréciés notamment en fonction de la situation de l'intervenant et de la configuration des lieux. 3. Une intervention ne peut être admise que si son auteur s'associe soit aux conclusions de l'appelant, soit à celles du défendeur. Il résulte de l'instruction que la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a présenté un mémoire en défense tendant au rejet de la requête, enregistré le 16 octobre 2019. Les intervenants peuvent ainsi s'associer aux conclusions de la défense. L'association intervenante, qui a pour objet, aux termes de l'article 2 de ses statuts de : " 1. Protéger et mettre en valeur les espaces naturels, la biodiversité, les paysages historiques, et le patrimoine bâti des territoires que recouvrent les bassins versants du Bès et de la Truyère, plus particulièrement - l'Aubrac et ses contreforts dans les départements du Cantal et de la Lozère. 2. Lutter contre toutes les atteintes pouvant être portées à l'environnement, aux hommes, à la faune et à la flore notamment lorsqu'elles touchent aux paysages et aux sites naturels ou historiques - qu'ils soient ou non répertoriés -... ; l'Association se réfère notamment et à cet égard à la Convention européenne du paysage et a pour objectif de lutter, y compris par toute action en justice, contre les projets d'installations industrielles non respectueuses de l'environnement, des hommes et du patrimoine paysager et bâti, et notamment contre les usines d'aérogénérateurs dites " parcs" éoliens ", justifie, au regard de son champ d'intervention, géographique comme matériel, d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien des conclusions de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Par ailleurs, dès lors qu'au moins l'un des intervenants est recevable, une intervention collective est recevable. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'intérêt à intervenir des autres intervenants personnes physiques, l'intervention de l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère et autres est recevable. 4. La société requérante fait aussi valoir que les mémoires en intervention, qui ont presque systématiquement été produits juste avant la clôture de l'instruction, auraient retardé le jugement de l'affaire en méconnaissance de l'article R. 632-1 du code de justice administrative. Toutefois, les dispositions du 4ème alinéa de cet article, aux termes desquelles le jugement de l'affaire " ne peut être retardé par une intervention ", ne frappe pas d'irrecevabilité une intervention au motif qu'elle concerne une affaire qui est en état d'être jugée. Elles dispensent seulement, en pareille hypothèse, la juridiction de procéder à la communication aux parties d'une intervention qui serait produite à ce stade de la procédure, hors le cas où la solution du litige au principal dépendrait d'un moyen invoqué uniquement par l'intervenant. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le cadre juridique : 5. L'ordonnance du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement a prévu que, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, plusieurs types de projets, notamment les projets d'installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent soumises à l'autorisation au titre de l'article L. 512-1 du code de l'environnement, sont autorisés par un arrêté préfectoral unique, dénommé " autorisation unique ". L'autorisation unique vaut notamment permis de construire au titre de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme et autorisation d'exploiter au titre de l'article L. 512-1 du code de l'environnement. 6. Le décret du 2 mai 2014 pris pour l'application des dispositions de cette ordonnance a fixé le contenu du dossier de demande d'autorisation unique et les modalités de son instruction ainsi que de sa délivrance par le préfet. 7. En vertu de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale, entrée en vigueur le 1er mars 2017, les autorisations uniques délivrées antérieurement sont considérées comme des autorisations environnementales. Toutefois, les demandes d'autorisation unique régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de cette ordonnance. Après leur délivrance, le régime de l'autorisation environnementale leur est applicable. L'article 16 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 abroge, sous réserve des dispositions de l'article 15, les dispositions de l'ordonnance du 20 mars 2014. En ce qui concerne l'office du juge : 8. En vertu de l'article L. 181-17 du code de l'environnement, issu de l'article 1er de l'ordonnance du 26 janvier 2017 et applicable depuis le 1er mars 2017, l'autorisation environnementale est soumise, comme l'autorisation l'était avant elle ainsi que les autres autorisations mentionnées au 1° de l'article 15 de cette même ordonnance, à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient, dès lors, au juge du plein contentieux d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle l'autorité administrative statue sur cette demande et celui des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce. 9. En outre, il résulte des dispositions de l'article L. 181-2 du code de l'environnement, issu de l'article 1er de l'ordonnance du 26 janvier 2017, que l'autorisation environnementale, contrairement à l'autorisation unique, ne tient pas lieu du permis de construire le cas échéant requis. Il en résulte que l'autorisation unique, alors même qu'elle doit être regardée comme une autorisation environnementale depuis le 1er mars 2017, continue également à produire ses effets en tant qu'elle vaut permis de construire. Le juge, saisi de moyens dirigés contre l'autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire, statue alors comme juge de l'excès de pouvoir sur cette partie de l'autorisation. 10. En l'espèce, ce régime est applicable dès lors que le pétitionnaire a déposé sa demande le 22 décembre 2016. Sur la procédure, il convient donc de faire application du décret du 2 mai 2014. En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté attaqué : 11. Le refus d'autorisation en litige, qui énonce les éléments de fait et de droit sur lesquels il se fonde, est suffisamment motivé. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit, en tout état de cause, être écarté. 12. L'article R. 333-14 du code de l'environnement exige en son III que le syndicat mixte de gestion d'un parc naturel régional soit saisi de l'étude ou de la notice d'impact lorsque des aménagements, ouvrages ou travaux soumis à cette procédure en vertu des articles L. 122-1 à L. 122-3 et R. 122-1 à R. 122-16 sont envisagés sur le territoire de ce parc. Il est constant que le comité syndical du parc naturel régional n'a pas été saisi du projet et n'a donc pas été en mesure de donner son avis. 13. Toutefois, le décret du 2 mai 2014 ne prévoit les consultations de partenaires externes qu'après l'achèvement de l'examen préalable du dossier, si celui-ci ne conduit pas, comme en l'espèce, à un rejet de la demande sur le fondement de l'article 12, à la seule exception des consultations prévues aux articles 8 et 10 au nombre desquelles ne figure pas le gestionnaire d'un parc naturel régional. Au demeurant il résulte du III de l'article R. 333-14 du code de l'environnement que celui-ci n'est saisi pour avis que lorsque l'autorité compétente envisage d'autoriser le projet. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté attaqué : 14. En premier lieu, la société requérante soutient que la préfète de la Lozère aurait commis une erreur de droit en se fondant sur la charte du parc naturel régional de l'Aubrac, qui suggèrerait de ne pas implanter de parc éolien dans le périmètre du parc naturel, dans la mesure où cette charte ne serait pas opposable aux tiers et donc au projet. 15. Il résulte des dispositions des articles L. 333-1 et R. 333-3 du code de l'environnement, qu'il appartient à l'Etat et aux différentes collectivités territoriales concernées de prendre les mesures et de mener les actions propres à assurer la réalisation des objectifs de la charte et de mettre en œuvre les compétences qu'ils tiennent des différentes législations, dès lors qu'elles leur confèrent un pouvoir d'appréciation, de façon cohérente avec les objectifs ainsi définis. Toutefois la charte d'un parc naturel régional ne peut légalement imposer par elle-même des obligations aux tiers, indépendamment de décisions administratives prises par les autorités publiques à leur égard. Elle ne peut davantage subordonner légalement les demandes d'autorisations d'installations classées pour la protection de l'environnement à des obligations de procédure autres que celles prévues par les différentes législations en vigueur. Par ailleurs les mesures permettant de mettre en œuvre les orientations générales de la charte peuvent être précises et se traduire par des règles de fond avec lesquelles les décisions prises par l'Etat et les collectivités territoriales devront être cohérentes, sous réserve que ces mesures ne méconnaissent pas les règles résultant des législations particulières régissant les activités qu'elles concernent. 16. En l'espèce, en prenant en compte les orientations générales de la charte ainsi que la disposition 3 de la mesure prioritaire 26 de la charte selon laquelle le développement de l'éolien industriel est considéré comme incompatible avec les objectifs de préservation des paysages identitaires de l'Aubrac dans le périmètre du parc naturel, la préfète de la Lozère s'est bornée à poursuivre l'objectif de cohérence qui lui est assigné par la loi. En outre il n'est pas allégué que l'administration aurait imposé des procédures résultant de la seule charte ou pris en compte une mesure de la charte méconnaissant les règles résultant de législations particulières. En tout état de cause, si la charte vise aussi à promouvoir les énergies renouvelables, l'éolien n'est pas la seule énergie renouvelable. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit dès lors être écarté. 17. En deuxième lieu, la charte a été adoptée par l'article 2 du décret du 23 mai 2018 portant création du parc naturel régional de l'Aubrac alors que le pétitionnaire a déposé sa demande le 22 décembre 2016. D'une part, la société requérante ne disposait d'aucun droit acquis à la délivrance de l'autorisation sollicitée qui aurait été remise en cause par la charte, et peu importe à cet égard qu'elle aurait de son propre chef décidé de réaliser des études sur le terrain choisi dès l'année 2012. D'autre part la société indique elle-même que l'avant-projet de charte date de 2015, donc bien antérieurement à la date de dépôt du dossier, et l'intéressée en avait nécessairement connaissance dès cette époque. En tout état de cause, le refus d'autorisation n'est pas uniquement fondé sur la charte du parc naturel mais plus généralement sur l'atteinte aux paysages protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Ainsi, le moyen tiré de ce que la préfète aurait méconnu le principe de prévisibilité de la norme, qui s'intègre notamment au principe plus général de sécurité juridique, doit être écarté. 18. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I. - L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 (...) ". 19. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...), les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. (...) ". Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Pour statuer sur une demande d'autorisation unique, il appartient à l'autorité administrative de s'assurer que le projet ne méconnaît pas, notamment, l'exigence de protection des paysages et de conservation des sites et ne porte pas atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Pour rechercher si l'existence d'une atteinte à un paysage, à la conservation des sites et des monuments ou au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants est de nature à fonder un refus d'autorisation ou à fonder les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou du paysage sur lequel l'installation est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette installation, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site, sur le monument ou sur le paysage. 20. Le 22 décembre 2016, la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre a déposé sur le fondement de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, un dossier de demande d'autorisation unique de construire et d'exploiter une centrale éolienne comprenant cinq aérogénérateurs de 130 mètres de hauteur en bout de pâle et d'une puissance totale de 12,5 MW, implantés en deux lignes, ainsi qu'un poste de livraison et un réseau électrique inter-éoliennes souterrain. Le terrain d'assiette du projet se situe dans l'unité paysagère du plateau de l'Aubrac, sur le territoire des anciennes communes de La Chaze-de-Peyre et de Sainte-Colombe-de-Peyre qui ont fusionné en 2016 en une seule commune nouvelle dénommée Peyre-en-Aubrac. 21. Il résulte de l'instruction que les conseils municipaux des anciennes communes et le maire de la nouvelle se sont prononcés défavorablement sur le projet. De la même façon, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, l'architecte des bâtiments de France et la direction départementale des territoires de la Lozère se sont également prononcés défavorablement en invoquant notamment l'atteinte inévitable à l'unité paysagère du plateau de l'Aubrac que représenterait la mise en œuvre de ce projet. 22. Il résulte également de l'instruction et notamment des simulations photographiques inclues dans le dossier que le projet présente des impacts importants et non compensables sur les paysages de secteurs emblématiques de l'Aubrac et que la zone concernée ne fait pas partie des 11 sites éoliens potentiels du département de la Lozère. Le projet se situe à une dizaine de kilomètres du début du sentier de randonnée entre Nasbinals et Saint-Chély d'Aubrac, composante du bien Unesco en série " les chemins de Saint-Jacques de Compostelle ", inscrit sur la liste du patrimoine mondial en 1998. Le site d'implantation s'inscrit également dans le paysage des montagnes du Massif Central et plus précisément dans l'entité paysagère du Massif de l'Aubrac (Atlas des Paysages) constituée de deux sous-entités paysagères, " L'Aubrac boisé " étant concerné par le projet éolien. S'ils présentent moins de qualités paysagères que la partie " ouverte ", l'implantation d'éoliennes impacterait les paysages alentours dont " l'Aubrac ouvert ". L'analyse des covisibilités démontre également la visibilité des éoliennes dans le paysage de proximité et la vue sur d'autres sites éoliens déjà installés, créant un effet de saturation visuelle. 23. Il suit de là que, compte tenu des inconvénients que présente le projet sur le paysage et la conservation des sites, du fait de sa localisation au sein d'un site présentant des qualités paysagères remarquables et dont le relief spécifique rend la zone d'implantation particulièrement visible, en refusant de délivrer à la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre, la préfète de la Lozère n'a pas fait une inexacte application des dispositions des articles L. 511-1 et L. 511-2 du code de l'environnement. 24. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre doit être rejetée, y compris les conclusions aux fins d'injonction, ainsi que celles présentées au titre des frais liés au litige. D É C I D E : Article 1er : L'intervention de l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère, de Mmes et M.M. V... H..., Stéphane H..., Didier AB..., Didier Q..., Christophe R..., S... et Maryse I..., Odette I..., Bruno AD..., Bernard AE..., L... et Danielle AJ..., Stéphane E..., Ludovic U..., D... et Christiane M..., Jean-Philippe X..., Z... et Christiane F..., AI... et Anne-Marie G..., Monique AF..., Yves AA..., Ginette A..., et Gérald AG... est admise. Article 2 : La requête de la société Ferme éolienne de Terre de Peyre est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ferme Eolienne de Terre de Peyre, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la ministre de la transition écologique, à l'association pour la protection des bassins du Bès et de la Truyère et à Mmes et M.M. V... H..., Stéphane H..., Didier AB..., Didier Q..., Christophe R..., S... et Maryse I..., Odette I..., Bruno AD..., Bernard AE..., L... et Danielle AJ..., Stéphane E..., Ludovic U..., D... et Christiane M..., Jean-Philippe X..., Z... et Christiane F..., AI... et Anne-Marie G..., Monique AF..., Yves AA..., Ginette A..., et Gérald AG.... Copie en sera adressée à la préfète de la Lozère. Délibéré après l'audience du 19 novembre 2021, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Prieto, premier conseiller, - Mme Marchessaux, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 décembre 2021. 8 N° 19MA01159 fa