Conseil d'État, 1ère - 6ème chambres réunies, 29/06/2016, 389828
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-29
Numéro : 389828
Rapporteur : M. Frédéric Puigserver
Commissaire du gouvernement : M. Jean Lessi
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ

Vu la procédure suivante : 1° Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 avril 2015 et 7 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat sous le n° 389828, la Fédération nationale des syndicats du spectacle, du cinéma, de l'audiovisuel et de l'action culturelle CGT demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ont rejeté sa demande tendant, d'abord, au retrait de la décision de l'Etat prise en 2011 d'exclure les bénéficiaires des allocations spécifiques d'indemnisation mentionnées à l'article L. 5424-21 du code du travail du champ d'application des régimes de retraite complémentaire AGIRC et ARRCO, ainsi que la décision révélée par le courrier du directeur de cabinet du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 30 novembre 2011, ensuite, à la régularisation du régime de retraite complémentaire applicable aux intermittents et des situations individuelles de chacun des intéressés et, enfin, à l'octroi d'une indemnité ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de régulariser la situation des intermittents du spectacle au regard du régime de retraite complémentaire, le cas échéant, par la signature d'une convention entre l'Etat, Pôle emploi, l'Unédic et les caisses AGIRC et ARRCO, sur le modèle de celle qui avait été proposée en 2010 par les caisses de retraite complémentaire ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de régulariser l'ensemble des situations individuelles par le versement, pour les intermittents encore en activité, des cotisations salariales et patronales auprès de l'AGIRC et de l'ARRCO et, pour les intermittents ayant fait procéder à la liquidation de leurs droits à pension, d'une indemnité représentative de la perte de revenu correspondant à la minoration de la pension versée ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice subi par les professionnels dont elle représente les intérêts collectifs ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 avril 2015 et 7 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat sous le n° 389839, Mme B...C...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ont rejeté sa demande tendant, d'une part, au retrait de la décision de l'Etat prise en 2011 d'exclure les bénéficiaires des allocations spécifiques d'indemnisation mentionnées à l'article L. 5424-21 du code du travail du champ d'application des régimes de retraite complémentaire AGIRC et ARRCO, ainsi que la décision révélée par le courrier du directeur de cabinet du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 30 novembre 2011, et, d'autre part, à la régularisation de la situation des intermittents ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de régulariser la situation des intermittents du spectacle au regard du régime de retraite complémentaire, le cas échéant, par la signature d'une convention entre l'Etat, Pôle emploi, l'Unédic et les caisses AGIRC et ARRCO, sur le modèle de celle qui avait été proposée en 2010 par les caisses de retraite complémentaire ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de régulariser sa situation par le versement des cotisations salariales et patronales auprès de l'AGIRC et de l'ARRCO ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 avril 2015 et 7 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat sous le n° 389828, M. D...A...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ont rejeté sa demande tendant, d'une part, au retrait de la décision de l'Etat prise en 2011 d'exclure les bénéficiaires des allocations spécifiques d'indemnisation mentionnées à l'article L. 5424-21 du code du travail du champ d'application des régimes de retraite complémentaire AGIRC et ARRCO, ainsi que la décision révélée par le courrier du directeur de cabinet du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 30 novembre 2011, et, d'autre part, à la régularisation de la situation des intermittents ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de régulariser la situation des intermittents du spectacle au regard du régime de retraite complémentaire, le cas échéant, par la signature d'une convention entre l'Etat, Pôle emploi, l'Unédic et les caisses AGIRC et ARRCO, sur le modèle de celle qui avait été proposée en 2010 par les caisses de retraite complémentaire ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de régulariser sa situation par le versement des cotisations salariales et patronales auprès de l'AGIRC et de l'ARRCO ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - le code du travail ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2000-685 du 21 juillet 2000 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2014-405 du 16 avril 2014 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes, - les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la Fédération nationale des syndicats du spectacle, du cinéma, de l'audiovisuel et de l'action culturelle CGT, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de Mme C..., et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de M.A... ; 1. Considérant que les requêtes de la Fédération nationale des syndicats du spectacle, du cinéma, de l'audiovisuel et de l'action culturelle CGT, de Mme C...et de M. A... présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant que les intermittents du spectacle qui ne peuvent plus prétendre au versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi au titre de la convention d'assurance chômage ont bénéficié, depuis 2004, sous diverses dénominations, d'une succession d'allocations de solidarité financées par l'Etat et servies, pour son compte, par l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, puis par Pôle emploi ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'entre 2004 et le 31 décembre 2011, ces allocations ont donné lieu, de la part de l'Etat, d'une part, à un précompte représentatif des cotisations salariales aux régimes de retraite complémentaire gérés par l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et par l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO) et, d'autre part, à une comptabilisation des cotisations patronales correspondantes ; que, toutefois, au terme de cette période, aucun reversement de ces sommes n'avait été effectué au profit de l'AGIRC et de l'ARRCO et, corrélativement, aucun droit au titre de la retraite complémentaire n'avait été ouvert au profit des intéressés ; Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de retirer le courrier du directeur de cabinet du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 30 novembre 2011 : 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 30 novembre 2011, adressé aux présidents de l'AGIRC et de l'ARRCO, le directeur du cabinet du ministre du travail, de l'emploi et de la santé a, d'une part, indiqué qu'en dépit des prélèvements effectués, les allocations en cause sont des " allocations de solidarité et non [des] prestations de l'assurance chômage " qui ne peuvent, comme telles, être validées au titre de la retraite complémentaire et, d'autre part, proposé que ces prélèvements puissent ouvrir des droits au titre de la retraite complémentaire, par un mécanisme de " rachat obligatoire de points ", institué par voie conventionnelle ; que ce courrier, par lequel le directeur du cabinet du ministre se borne à interroger les organismes gestionnaires des régimes complémentaires de retraite sur la possibilité de négocier un avenant aux conventions correspondantes, ne révèle aucune décision de l'Etat et ne comporte aucune interprétation impérative à caractère général des lois et règlements que le ministre a pour mission de mettre en oeuvre ; que, par suite, ni ce courrier, ni le refus de l'abroger ou de le retirer ne font grief ; que, dès lors, les requérants ne sont pas recevables à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle leur demande a été rejetée sur ce point ; Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de " régulariser " la situation des bénéficiaires des allocations spécifiques mentionnées à l'article L. 5424-21 du code du travail au regard des régimes de retraite complémentaire : 4. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que les requérants ont saisi de demandes similaires, relatives à la situation des intermittents du spectacle percevant des allocations spécifiques d'indemnisation du chômage au regard des régimes de retraite complémentaire, d'une part, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et, d'autre part, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ; qu'eu égard aux attributions de ces ministres et à l'obligation, résultant alors de l'article 20 de la loi du 12 avril 2000, de transmission à l'autorité administrative compétente, ces demandes ont fait naître, d'une part, une décision implicite par laquelle le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a refusé de revenir sur la position précédemment prise, qui a conduit à mettre fin au précompte représentatif de cotisations salariales aux régimes de retraite complémentaire opéré sur les allocations spécifiques mentionnées à l'article L. 5424-21 du code du travail et, d'autre part, une décision implicite par laquelle le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a refusé de prendre des dispositions de nature à ouvrir aux intermittents du spectacle percevant ces allocations le droit aux prestations des régimes de retraite complémentaire et de verser à ceux dont les droits à pension ont été liquidés une indemnité représentative de la perte de revenu correspondante ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'aucun principe ni aucune règle n'imposaient à l'administration de recueillir les observations des requérants préalablement aux décisions attaquées ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense ne peut qu'être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 5424-21 du code du travail, qui reprend les dispositions antérieurement codifiées à l'article L. 351-13-1 du même code : " Les travailleurs involontairement privés d'emploi et qui ont épuisé leurs droits à l'assurance chômage au titre des dispositions spécifiques relatives aux artistes du spectacle et aux ouvriers et techniciens de l'édition d'enregistrement sonore, de la production cinématographique et audiovisuelle, de la radio, de la diffusion et du spectacle, annexées au règlement général annexé à la convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage peuvent bénéficier d'allocations spécifiques d'indemnisation du chômage au titre de la solidarité nationale dans les conditions suivantes : / 1° Ne pas satisfaire aux conditions pour bénéficier de l'allocation de solidarité spécifique prévue à l'article L. 5423-1 ; / 2° Satisfaire à des conditions d'activité professionnelle antérieure et de prise en charge au titre d'un revenu de remplacement. / Ces allocations sont à la charge du fonds de solidarité mentionné à l'article L. 5423-24. Leur gestion est assurée par l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 dans les conditions prévues par une convention conclue avec l'Etat (...) " ; qu'aux termes de l'article D. 5424-50 du même code : " Les allocations spécifiques d'indemnisation du chômage mentionnées à l'article L. 5424-21 prennent, selon le cas, la forme : / 1° D'une allocation de professionnalisation et de solidarité ; / 2° D'une allocation de fin de droits " ; 7. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 12 de l'accord national interprofessionnel du 8 décembre 1961, relatif à l'ARRCO, et de l'article 5 de la convention nationale collective du 14 mars 1947, relatif à l'AGIRC : " Les cotisations sont calculées sur les éléments de rémunération entrant dans l'assiette des cotisations de sécurité sociale, telle que définie à l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, y compris les indemnités de congés payés versées par l'entremise d'un tiers. (...) " ; que l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : " Pour le calcul des cotisations des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales, sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail (...) " ; que l'article 23 de l'annexe A à l'accord du 8 décembre 1961 et l'article 8 bis de l'annexe I de la convention du 14 mars 1947 énumèrent les prestations de remplacement permettant la validation de droits dans chacun de ces régimes ; 8. Considérant que ni les allocations spécifiques prévues par les articles L. 5424-21 et D. 5424-50 du code du travail, financées par l'Etat au titre de la solidarité nationale, ni celles qui les ont précédées depuis 2004 et auxquelles elles se sont substituées ne peuvent être regardées comme versées aux intermittents du spectacle en contrepartie ou à l'occasion du travail ; que, dès lors, elles ne constituent pas un élément de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, telle que définie par l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, entrant de plein droit dans le champ d'application de l'accord du 8 décembre 1961 et de la convention du 14 mars 1947 ; que ces allocations ne figurent pas non plus sur la liste des prestations de remplacement permettant, en vertu des stipulations expresses des conventions, la validation de droits au titre de la retraite complémentaire ; que cette liste, établie par des stipulations dont l'interprétation ne soulève pas de difficulté sérieuse, est limitative ; que l'accord du 8 décembre 1961 et la convention du 14 mars 1947, auxquels cette liste est annexée, ont en outre été modifiés plusieurs fois depuis la création, en 2004, au profit des intermittents du spectacle, des allocations de solidarité en cause, sans que ces allocations y soient jamais inscrites ; qu'il suit de là qu'en estimant qu'il n'y avait pas lieu de précompter des cotisations aux régimes de retraite complémentaire sur les allocations spécifiques mentionnées à l'article L. 5424-21 du code du travail, alors même qu'elles l'avaient été indûment jusque-là, ni de régulariser la situation des intermittents du spectacle par le versement à ces régimes de cotisations échues depuis 2004 et par le versement, aux intermittents ayant fait liquider leurs droits à pension, d'une indemnité compensatrice de la minoration de ces droits, les ministres n'ont pas commis d'erreur de droit ; 9. Considérant, en troisième lieu, que le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes n'a pas non plus commis d'erreur de droit en refusant implicitement de conclure une convention avec Pôle emploi, l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce et les caisses AGIRC et ARRCO en vue de l'ouverture de droits à la retraite complémentaire au profit des intermittents du spectacle bénéficiaires des allocations en cause, dès lors que les partenaires sociaux avaient seuls qualité pour compléter la liste des allocations dont les titulaires peuvent acquérir de tels droits, par la modification des stipulations de l'accord national interprofessionnel du 8 décembre 1961 et de la convention nationale collective du 14 mars 1947 ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions implicites attaquées ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : 11. Considérant que la présente décision, qui rejette les conclusions d'annulation des requérants, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que les conclusions aux fins d'injonction doivent, dès lors, être rejetées ; Sur les conclusions indemnitaires : 12. Considérant qu'aucune illégalité n'entachant les décisions implicites attaquées, la fédération requérante n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité au titre du préjudice qui en résulterait ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que les requérants demandent au titre de ces dispositions ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la Fédération nationale des syndicats du spectacle, du cinéma, de l'audiovisuel et de l'action culturelle CGT, de Mme C...et de M. A...sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société la Fédération nationale des syndicats du spectacle, du cinéma, de l'audiovisuel et de l'action culturelle CGT, à Mme B...C..., à M. D...A..., à la ministre des affaires sociales et de la santé et à la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.