CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 24/12/2020, 18MA04912, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-24
Numéro : 18MA04912
Président : Mme HELMLINGER
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SCP COUDURIER & CHAMSKI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... D... et M. et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 16 septembre 2016 du préfet du Gard approuvant le plan de prévention des risques d'inondation sur le territoire de la commune de Vers-Pont-du-Gard. Par un jugement n° 1604011 du 25 septembre 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 23 novembre 2018 et le 17 février 2020, M. D... et autres, représentés par la SCP Coudurier et Chamski, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 25 septembre 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 16 septembre 2016 du préfet du Gard en tant qu'il classe leurs parcelles en zone " non urbaine " ; 3°) à titre subsidiaire, de prescrire une expertise aux fins d'examiner et d'apporter à la juridiction tout élément d'appréciation sur le bien-fondé des deux rapports de consultation établis le 3 novembre 2017, tant au profit de la propriété B... qu'au profit de la propriété D... ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les époux B... n'ont pas reçu notification du jugement attaqué ; - le jugement se fonde sur des éléments contenus dans un mémoire en défense du préfet du Gard qui ne leur a pas été communiqué, en violation du principe du contradictoire ; - les modalités de publicité de l'enquête publique méconnaissent les prescriptions de l'arrêté du 24 avril 2012 pris pour l'application de l'article R. 123-11 du code de l'environnement ; - l'impartialité de la commission d'enquête n'est pas établie ; - les membres de la commission d'enquête ne disposaient pas de compétences techniques suffisantes au regard de la complexité du dossier ; - la durée de l'enquête et les délais pour formuler des observations étaient trop brefs au regard de la technicité du sujet ; - la concertation avec le public s'est effectuée sur le fondement d'éléments techniques erronés ; - le préfet a conféré une portée réglementaire à des circulaires pour élaborer le PPRi en litige ; - l'arrêté querellé est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ; - cet arrêté viole le principe d'égalité. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 février 2020, la ministre de la transition écologique et solidaire, conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - l'arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique mentionné à l'article R. 123-11 du code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - et les conclusions de M. Chanon, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. D... et les époux B..., respectivement propriétaires sur la commune de Vers-Pont-du-Gard de deux parcelles cadastrées B 921 et B 922 et de trois parcelles cadastrées B 1110, B 1563 et B 1940, relèvent appel du jugement du 25 septembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 septembre 2016 du préfet du Gard approuvant le plan de prévention des risques d'inondation sur le territoire de la commune de Vers-Pont-du-Gard. Au regard de leurs écritures, cette demande doit être regardée comme tendant à l'annulation de cet arrêté en tant seulement qu'il classe leurs parcelles en zone " non urbaine avec aléa résiduel - R-NU ". Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, la circonstance selon laquelle le jugement du 25 septembre 2018 du tribunal administratif de Nîmes n'aurait pas été notifié à M. et Mme B... est, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité de ce jugement. 3. En second lieu, aux termes de l'article R. 613-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close. (...) ". Aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction ". 4. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que le second mémoire en défense du préfet du Gard, enregistré au greffe du tribunal le 1er août 2018, soit postérieurement à la clôture de l'instruction intervenue le 12 juillet 2018 par l'effet d'une ordonnance de clôture immédiate prise par le président de la formation de jugement du tribunal, n'a pas été communiqué à M. D... et autres. Toutefois, il ne ressort ni des mentions de ce jugement, ni des autres pièces du dossier, que les premiers juges se seraient fondés, pour statuer sur la demande présentée devant eux par les intéressés, sur un élément de droit ou de fait nouveau qui n'aurait figuré que dans ce mémoire, qu'ils ont visé sans l'analyser. Il y a lieu, par suite, d'écarter le moyen tiré de ce que le tribunal aurait méconnu le principe du contradictoire et aurait ainsi entaché d'irrégularité le jugement attaqué. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) / II. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. (...) / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) / L'avis d'enquête est également publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête, lorsque celle-ci dispose d'un site. / III. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ". Et selon l'article 1er de l'arrêté du 24 avril 2012 : " Les affiches mentionnées au III de l'article R. 123-11 mesurent au moins 42 x 59,4 cm (format A2). Elles comportent le titre " avis d'enquête publique " en caractères gras majuscules d'au moins 2 cm de hauteur et les informations visées à l'article R. 123-9 du code de l'environnement en caractères noirs sur fond jaune. ". 6. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 7. En l'espèce, à supposer même que les affiches qui ont été utilisées pour informer le public de l'ouverture de l'enquête publique concernant le plan de prévention des risques d'inondation (PPRi) de la commune de Vers-Pont-du-Gard n'étaient pas au format prescrit par l'article 1er de l'arrêté du 24 avril 2012 précité, et s'il est constant que ces affiches ont été intégralement imprimées sur papier jaune, il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a fait l'objet d'une publication dans les journaux La Marseillaise et Midi Libre dans les conditions prévues par l'article R. 123-11 du code de l'environnement, que cet avis a également été publié sur le site internet de la commune, sur celui de la communauté de communes du Pont-du-Gard et sur celui de la préfecture du Gard. L'information relative à cette enquête publique a, par ailleurs, été diffusée au sein de la commune au moyen de supports lumineux ainsi qu'il ressort du rapport d'enquête publique. Au vu des moyens ainsi mis en oeuvre, la commission d'enquête a d'ailleurs estimé que la publicité effectuée pour cette enquête a largement dépassé le minimum légal ce qui, selon elle, a " favorisé l'information du public qui a participé de manière soutenue aux différentes permanences ". Le rapport d'enquête indique que vingt-deux personnes ou groupes de personnes ont été accueillis lors des permanences tenues par les membres de la commission d'enquête et cette dernière a dénombré dix-sept observations émises par les personnes publiques et douze observations formulées par le public. Le préfet du Gard indique à cet égard que cette participation est honorable en considération du nombre d'habitants que compte la commune, soit environ 1 830, alors que la plupart des zones urbanisées de la commune sont situées en dehors du secteur inondable. Surtout, les requérants ont eux-mêmes expressément formulé des observations durant l'enquête publique. Dans ces conditions, et en tout état de cause, les prétendues non-conformités des affiches ne sont pas de nature à avoir privé le public d'une information qui leur aurait permis de participer effectivement à l'enquête ou avoir exercé une influence sur ses résultats. Par suite, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-4 du code de l'environnement : " Dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle. (...). / L'enquête est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête choisi par le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude. (...). " 9. D'abord, si les requérants mettent en cause l'impartialité de la commission d'enquête, ils n'assortissent pas leur allégation des précisions suffisantes pour permettre à la Cour d'en apprécier le bien-fondé. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que les membres de la commission d'enquête, désignés par décision du 14 octobre 2015 du vice-président délégué du tribunal administratif de Nîmes, pour conduire l'enquête publique relative au PPRi en litige étaient inscrits sur la liste annuelle d'aptitude arrêtée par décision n° 2014344-0001 du 10 décembre 2014 du président de la commission départementale chargée d'établir la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire-enquêteur, prévue au premier alinéa de l'article L. 123-4 du code de l'environnement. Ni les dispositions de cet article, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe n'exigent qu'un commissaire-enquêteur ou que les membres d'une commission d'enquête aient à justifier de compétences techniques spécifiques pour conduire l'enquête publique pour laquelle ils ont été désignés par le président du tribunal administratif. Dès lors, le moyen tiré de ce qu'au cas d'espèce, les membres de la commission d'enquête n'auraient pas disposé de compétences techniques suffisantes au regard de la complexité du dossier ne peut qu'être écarté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " La durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours. Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de trente jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. ". 11. Il ressort des pièces du dossier que l'enquête publique, dont l'ouverture a été annoncée dans la presse locale dès le 8 avril 2016, s'est déroulée du 25 avril au 30 mai 2016, soit durant trente-six jours. M. D... et les époux B..., qui ont déposé des observations devant la commission d'enquête les 11 et 30 mai 2016 pour le premier et le 27 mai 2016 pour les seconds, lesquelles ont effectivement été prises en compte par cette commission, n'apportent dans l'instance aucun élément de nature à établir leur allégation selon laquelle la durée de cette enquête, laquelle était supérieure au minimum légal fixé à l'article L. 123-9 du code de l'environnement précité, n'aurait pas été suffisante. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (...) ". Selon l'article R. 562-2 du même code : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. (...) / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. (...) ". La concertation à destination du public prévue par ces dispositions doit porter sur la nature et les options essentielles du projet et se dérouler avant que celui-ci ne soit arrêté. Il incombe, par ailleurs, à l'autorité administrative de veiller au bon déroulement de la consultation dans le respect des modalités qu'elle a elle-même fixées. 13. En l'espèce, alors qu'ils ne contestent pas que la concertation avec le public concernant le plan en cause a été menée par le préfet du Gard dans le respect des conditions énoncées au point précédent, les requérants soutiennent que cette concertation s'est effectuée sur le fondement d'éléments techniques erronés, en visant particulièrement les études produites par le cabinet Hydratec sur lesquelles s'est appuyée l'administration. Toutefois, la seule production de " rapports de consultation " établis par un ingénieur-conseil concernant leurs propriétés respectives aux termes desquels est notamment remis en cause le principe de mobilisation de terrains aux fins de permettre l'expansion des crues, ne saurait établir que les éléments techniques soumis à la concertation comportaient des erreurs de nature à vicier la régularité de cette consultation. 14. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que le préfet aurait conféré une portée réglementaire à " une circulaire ancienne, promulguée entre 86 et 88 " alors qu'une circulaire est " par essence, dépourvue de toute portée réglementaire et, partant, inopposable aux citoyens " n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, le préfet a valablement pu se fonder, pour réaliser la cartographie des aléas nécessaire à l'élaboration du PPRi en litige, sur la recommandation relative à la détermination de l'aléa figurant dans la circulaire ministérielle du 24 janvier 1994, laquelle ne présente pas, en tout état de cause, un caractère réglementaire. 15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; (...) ". 16. D'abord, il ressort des énonciations du rapport de présentation du PPRi en litige que, pour délimiter les zones directement exposées aux risques sur le territoire de la commune de Vers-Pont-du-Gard à partir d'une évaluation de l'aléa, l'autorité administrative a retenu, comme suggéré par la circulaire ministérielle du 24 janvier 1994, le critère de la crue de référence définie comme étant " la plus forte crue connue et, dans le cas où celle-ci serait plus faible qu'une crue de référence centennale, cette dernière ". En l'espèce, pour une majeure partie du territoire communal, l'aléa a été déterminé en prenant en compte la crue survenue en septembre 2002, et pour le reste, dont le secteur du ruisseau de Misserand au sein duquel se situent les parcelles des requérants, en prenant en compte un événement de référence centennal modélisé. Ce faisant, et dès lors que la survenance d'une crue telle que celle qu'a connue la commune en 2002 aussi bien que celle d'une crue d'occurrence centennale n'est pas dénuée de probabilité, l'administration n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code de l'environnement. 17. Ensuite, il ressort de ce même rapport de présentation qu'outre les objectifs tenant à assurer la sécurité des personnes, à ne pas augmenter les enjeux exposés et à diminuer les dommages potentiels en réduisant la vulnérabilité des biens et des activités dans les zones exposées, le PPRi en litige entend également " préserver les capacités d'écoulement et les champs d'expansion des crues pour ne pas aggraver les risques dans les zones situées en amont et en aval ". Pour atteindre cet objectif, qui constitue une application des dispositions précitées du 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative a pu légalement déterminer, en sus des aléas fort et modéré retenus pour délimiter les zones relevant de l'application des dispositions du 1° du II de ce même article, un " aléa résiduel " qui, selon le rapport de présentation, repose sur une analyse hydrogéomorphologique et concerne les secteurs de la commune qui, en cas de survenue d'une crue exceptionnelle supérieure à la crue de référence, seraient susceptibles d'être mobilisés, ces secteurs jouant alors, selon les termes dudit rapport, un rôle majeur de stockage de ces crues. 18. S'agissant précisément des parcelles en cause, il ressort des pièces du dossier, particulièrement du document cartographique intitulé " analyse hydrogéomorphologique " établi par le bureau d'études Hydratec dans le cadre de l'élaboration du PPRi en litige, qu'elles sont situées au sein du lit majeur du ruisseau de Misserand et sont donc susceptibles, selon cette analyse hydrogéomorphologique que les requérants ne critiquent pas sérieusement, d'être inondées en cas de crue exceptionnelle au même titre que les parcelles voisines et pourraient être appelées à servir de champ d'expansion des eaux. La circonstance selon laquelle lesdites parcelles n'auraient pas été inondées lors de la crue de septembre 2002 est, en tout état de cause, sans incidence dès lors que cet événement n'a pas été retenu sur ce secteur pour déterminer l'aléa. 19. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause, qui ne sont elles-mêmes pas construites, sont situées en périphérie de la commune, à proximité de quelques constructions dispersées au sein d'une vaste zone naturelle et agricole. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur de droit ni une erreur manifeste d'appréciation que lesdites parcelles ont été classées en zone " non urbaine avec aléa résiduel - R-NU ". 20. En dernier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit. 21. En l'espèce, si les requérants soutiennent que la prise en compte, pour déterminer l'aléa, tantôt de la crue historique de 2002, tantôt de la crue centennale modélisée, est de nature à créer une inégalité de traitement entre propriétaires au sein de la commune, il ressort des pièces du dossier que ces deux choix correspondent à l'application de critères objectifs tenant à la situation des terrains et aux effets de la crue survenue en 2002 et sont en rapport avec les objectifs poursuivis dans le cadre de l'élaboration du PPRi en litige. 22. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de prescrire une expertise, que M. D... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Par suite, la requête doit être rejetée, y compris les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. D... et autres est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D..., à M. et Mme C... B... et à la ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée au préfet du Gard. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2020, à laquelle siégeaient : - Mme E..., présidente de la Cour, - M. Guidal, président-assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 décembre 2020. 2 N° 18MA04912 nl