CAA de MARSEILLE, 6ème chambre - formation à 3, 29/01/2018, 16MA03330, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-01-29
Numéro : 16MA03330
Président : Mme Steinmetz-Schies
Rapporteur : M. Allan  GAUTRON
Commissaire du gouvernement : M. THIELÉ
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS CADOZ - LACROIX - REY - VERNE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat mixte du développement durable de l'Est-Var pour le traitement et la valorisation des déchets ménagers (SMIDDEV) a demandé au tribunal administratif de Toulon de prononcer la résolution de l'avenant du 29 décembre 2009 de la convention de délégation de service public conclue avec la société moderne d'assainissement et de nettoyage (SMA), et de condamner la société SMA, à titre principal, à lui verser la somme de 10 784 777 euros toutes taxes comprises au titre des sommes indument perçues outre les intérêts au taux légal, et à titre subsidiaire, à lui verser la somme de 2 976 820,90 euros toutes taxes comprises au titre des sommes versées dans le cadre de l'exécution de l'avenant. Par un jugement n° 1302364 du 10 juin 2016, le tribunal administratif de Toulon a pris acte du désistement de la société Valéor, venant aux droits de la société SMA, de ses conclusions subsidiaires à fin de désignation d'un expert et rejeté la demande du SMIDDEV. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 août et 9 novembre 2016, le SMIDDEV, représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon ; 2°) de prononcer la résolution de l'avenant n° 4 du 29 décembre 2009 à la convention de délégation de service public conclue entre lui et la société SMA ; 3°) de condamner, à titre principal, la société Valéor à lui verser la somme de 10 784 777 euros toutes taxes comprises au titre des sommes qu'elle a indument perçues dans le cadre de l'exécution de l'avenant du 29 décembre 2009, outre les intérêts au taux légal et à titre subsidiaire, à lui verser la somme de 2 976 820,90 euros toutes taxes comprises au titre des sommes qu'il lui a versées dans le cadre de l'exécution de l'avenant du 29 décembre 2009 et qui ne constituent pas des dépenses utiles, outre les intérêts au taux légal ; 4°) de mettre à la charge de la société Valéor une somme de 4 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le principe de loyauté des relations contractuelles doit être écarté ; - le contenu de l'avenant en litige est illicite ; - il méconnaît les conditions de prolongation d'une délégation de service public prévues par l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ; - il est fondé à réclamer à la société SMA, au titre de la répétition de l'indu et de l'enrichissement sans cause, la totalité des sommes perçues en exécution de l'avenant ; - la société ne rapporte pas la preuve qui lui incombe du caractère utile de certaines des dépenses engagées ; - elle a commis une faute grave en concluant et exécutant l'avenant, de nature à la priver de l'indemnisation de son manque à gagner ; - elle lui a, durant cette période, facturé indument une somme totale de 2 976 820,90 euros toutes taxes comprises au titre de la part " amortissement des investissements " du tarif prévu par la convention initiale. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2016, la société Valéor SASU, venant aux droits de la société SMA, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros à lui verser soit mise à la charge du SMIDDEV au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens soulevés par la SMIDDEV ne sont pas fondés ; - la résolution demandée porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. Par ordonnance du 15 décembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 2 janvier 2017. Un mémoire présenté pour la société Valéor a été enregistré le 28 février 2017 et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Le président de la Cour a désigné Mme Marie-Pierre Steinmetz-Schies, président assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de Mme Isabelle Carthé Mazères, présidente de la 6ème chambre en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A... Gautron, - les conclusions de M. C... Thiele, rapporteur public, - et les observations de Me B... représentant le SMIDDEV. 1. Considérant que, par convention de délégation de service public conclue le 31 décembre 2002, le syndicat mixte du développement durable de l'Est-Var pour le traitement et la valorisation des déchets ménagers (SMIDDEV) a délégué à la société moderne d'assainissement et de nettoyage (SMA) l'exploitation du centre d'enfouissement de déchets non dangereux des " Lauriers ", situé sur le territoire de la commune de Bagnols-en-Forêt, elle-même autorisée par des arrêtés préfectoraux successifs des 17 juillet 2002, 1er décembre 2008, 13 mai 2009 et 7 avril 2010, en dernier lieu pour un volume maximal de 1 055 000 tonnes traité jusqu'au 31 décembre 2011 ; que la convention, conclue pour une durée initiale de 6 ans, a été prolongée par avenants successifs jusqu'à cette même date, en dernier lieu par un avenant n° 4 du 29 décembre 2009, pour une durée de deux ans à compter du 1er janvier 2010 ; que par un jugement n° 1000336 du 6 mai 2011, le tribunal administratif de Toulon a annulé la délibération par laquelle le comité syndical du SMIDDEV a autorisé la conclusion de cet avenant ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Considérant que les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d'un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie ; qu'il appartient alors au juge, lorsqu'il constate l'existence d'irrégularités, d'en apprécier l'importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu'elles peuvent, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui ; qu'il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise et en tenant compte de l'objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d'une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation ; En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation présentées par le SMIDDEV : S'agissant de la validité de l'avenant en litige : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date de conclusion de l'avenant en litige : " Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l'investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en oeuvre. Dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures ménagères et autres déchets, les délégations de service public ne peuvent avoir une durée supérieure à vingt ans sauf examen préalable par le trésorier-payeur général, à l'initiative de l'autorité délégante, des justificatifs de dépassement de cette durée. Les conclusions de cet examen sont communiquées aux membres de l'assemblée délibérante compétente avant toute délibération relative à la délégation. / Une délégation de service ne peut être prolongée que : / a) Pour des motifs d'intérêt général. La durée de la prolongation ne peut alors excéder un an ; / b) Lorsque le délégataire est contraint, pour la bonne exécution du service public ou l'extension de son champ géographique et à la demande du délégant, de réaliser des investissements matériels non prévus au contrat initial, de nature à modifier l'économie générale de la délégation et qui ne pourraient être amortis pendant la durée de la convention restant à courir que par une augmentation de prix manifestement excessive. / La prolongation mentionnée au a ou au b ne peut intervenir qu'après un vote de l'assemblée délibérante. (...) " ; 4. Considérant que le tribunal administratif de Toulon a, par un jugement définitif du 6 mai 2011, annulé la délibération du comité syndical du SMIDDEV du 17 décembre 2009 par laquelle celui-ci a approuvé la signature de l'avenant litigieux ; que cette annulation est fondée sur des motifs tirés de la méconnaissance des a) et b) de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales par l'avenant, eu égard notamment à la durée de prolongation de la convention ; que le syndicat fait, en outre, valoir que les membres de son assemblée délibérante n'ont pas, préalablement à cette délibération, bénéficié d'une information complète quant aux conditions financières de la délégation de service public telles que modifiées par cet avenant ; 5. Considérant, d'une part, que le principe de loyauté contractuelle fait obstacle à ce que le syndicat puisse se prévaloir de cette dernière irrégularité, dont il est seul à l'origine et qui est demeurée, dans les circonstances de l'espèce, sans incidence pour les parties ; 6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales : " Le délégataire produit chaque année avant le 1 er juin à l'autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service public. / Dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte. " ; 7. Considérant qu'alors même que l'annulation prononcée par le tribunal administratif dans son jugement du 6 mai 2011 aboutit à l'absence de tout consentement de l'assemblée délibérante du SMIDDEV préalablement à la conclusion de l'avenant en litige, en méconnaissance des dispositions précitées du cinquième alinéa de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, il résulte de l'instruction que les parties ont exécuté cet avenant jusqu'au terme de la convention de délégation de service public, sans que, notamment, le syndicat ne remette en cause ses conditions financières avant plusieurs années suivant ce terme ; que l'assemblée délibérante du syndicat a pris acte annuellement des rapports produits par la société délégataire, dans les conditions prévues par l'article L. 1411-3 du même code, ; qu'il doit, ainsi, être regardé comme ayant donné son accord à l'exécution de l'avenant en litige postérieurement à sa conclusion ; que dans ces conditions, le principe de loyauté contractuelle fait également obstacle à ce qu'il puisse se prévaloir du vice dont s'agit ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que, d'une part, le SMIDDEV allègue sans l'établir, en se bornant à procéder par voie d'affirmations insuffisamment étayées, que l'avenant en litige prévoit des conditions financières supprimant tout risque d'exploitation pour la société délégataire ; que le moyen tiré de l'illicéité du contenu de cet avenant doit, par suite, être écarté ; 9. Considérant toutefois, d'autre part, que l'autorisation préfectorale relative à la poursuite de l'exploitation du site des " Lauriers " jusqu'au 31 décembre 2011, pour une quantité de déchets accueillis portée à 1 055 000 tonnes, n'avait pas été délivrée à la date de conclusion de l'avenant ; qu'ainsi, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, les investissements mis à la charge de la société délégataire dans le cadre de cette poursuite d'exploitation, pour un montant total de 1 600 000 euros hors taxe, étaient, à cette même date, purement hypothétiques ; que par suite, le SMIDDEV est fondé à soutenir que le maintien tacite par l'avenant de la part " amortissement des investissements " du tarif n'était pas justifié par les charges du service public concerné et qu'il ne pouvait, en outre, être conclu pour une durée de deux ans au regard des dispositions précitées du b) de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ; qu'ainsi qu'il a été dit, le principe de loyauté contractuelle ne fait pas obstacle à ce que le syndicat puisse se prévaloir de ces vices, affectant le contenu de l'avenant tel qu'il a été conjointement défini par les parties ; 10. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date de conclusion de l'avenant en litige : " (...) Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du présent code sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. (...) " ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la prolongation, dans les conditions indiquées, de la convention de délégation de service public conclue entre les parties ne pouvait se faire sous la forme d'un avenant mais exigeait la conclusion d'une nouvelle convention au terme d'une procédure de publicité et de mise en concurrence ; que, toutefois, le principe de loyauté contractuelle fait obstacle à ce que le SMIDDEV puisse se prévaloir de ce vice, dont il est seul à l'origine et qui est demeuré, dans les circonstances de l'espèce, sans incidence pour les parties ; S'agissant des conséquences à tirer des vices affectant l'avenant en litige : 12. Considérant, en premier lieu, que l'autorisation préfectorale permettant la poursuite de l'exploitation du site des " Lauriers " jusqu'au 31 décembre 2011 a été délivrée quelques mois seulement après la conclusion de l'avenant litigieux, le 7 avril 2010 ; qu'il n'est contesté ni que la société Valéor, venant aux droits de la société SMA, s'est alors trouvée dans l'obligation de procéder aux investissements prévus dans le cadre de cette poursuite d'exploitation, ni que ces investissements, non prévus par la convention initiale, étaient indispensables pour la bonne exécution du service public considéré, ni qu'eu égard à leur montant important, ils étaient de nature à modifier l'économie générale de la délégation et ne pouvaient être amortis sans augmentation tarifaire conséquente, en l'absence de prolongation de sa durée d'exécution ; que, dans ces conditions, l'avenant en litige s'est trouvé immédiatement purgé de l'ensemble des vices identifiés au point 3 ; que dès lors, le SMIDDEV n'est pas fondé à en demander la résolution, pour la période postérieure au 7 avril 2010 ; 13. Considérant, en second lieu, qu'au regard de ce qui précède, la résolution de l'avenant en litige, pour la seule période du 1er janvier au 6 avril 2010, porterait une atteinte excessive à l'intérêt général s'attachant, notamment, à la continuité du service public concerné ; que dès lors, il n'y a pas lieu de la prononcer ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SMIDDEV n'est pas fondé à demander la résolution de cette convention ; En ce qui concerne les conclusions indemnitaires présentées par le SMIDDEV : 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par le SMIDDEV tendant à la condamnation de la société Valéor, sur le fondement de sa responsabilité quasi-contractuelle et de sa responsabilité quasi-délictuelle, à lui verser, à titre principal, la somme de 10 784 777 euros toutes taxes comprises et à titre subsidiaire, celle de 2 976 820,90 euros toutes taxes comprises, ne peuvent qu'être rejetées ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par leur jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté ses conclusions à fin d'annulation et d'indemnisation ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que ces dispositions s'opposent à ce que la somme réclamée par le SMIDDEV au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société Valéor, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat, au même titre, une somme de 2 000 euros à verser à la société ;D É C I D E :Article 1er : La requête du SMIDDEV est rejetée. Article 2 : Le SMIDDEV versera à la société Valéor venant aux droits de la société SMA une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte du développement durable de l'Est-Var pour le traitement et la valorisation des déchets ménagers (SMIDDEV) et à la société Valéor SASU. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2018 où siégeaient : - Mme Marie-Pierre Steinmetz-Schies, président assesseur, - M. Philippe Grimaud, premier conseiller, - M. A... Gautron, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 janvier 2018.8N° 16MA03330