COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 06/12/2011, 11LY01278, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-12-06
Numéro : 11LY01278
Président : M. FONTANELLE
Rapporteur : M. Vincent  RABATE
Commissaire du gouvernement : Mme SCHMERBER
Avocat(s) : CLEMANG

Vu la requête, enregistrée le 16 mai 2011, présentée pour le CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON, dont le siège est 7 avenue de la République à Saint-Pantaléon (71400) ; Le centre d'action sociale demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001337 du 15 mars 2011 par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d' annulation du refus implicite du préfet de Saône et Loire de retirer ou d'abroger son arrêté du 24 décembre 2008 organisant le transfert de compétence de l'ensemble des centres communaux d'action sociale (CCAS) membres de la communauté de communes de l'Autunois (CCA) au profit du centre intercommunal d'action sociale de l'Autunois (CIAS) ; 2°) d'enjoindre au préfet, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, d'abroger son arrêté ; 3°) de condamner l'Etat à lui payer un montant de 25 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient disposer de la personnalité juridique, de par l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales ; que son recours est recevable, aucun délai ne pouvant lui être opposé, et que l'administration est tenue d'abroger son règlement illégal ; que le Tribunal a commis une erreur de droit, en estimant que l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales permet au conseil communautaire, suivi de la majorité des conseils municipaux, de définir d'intérêt communautaire l'action sociale, et que, dans cette hypothèse, les CCAS des communes n'ont pas à être consultés dans les termes de l'article L. 123-5 alinéa 7 du code de l'action sociale et des familles ; qu'en effet le transfert de plein droit des compétences des CCAS au CIAS n'est justifié légalement que par les alinéas 5 et 6 de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles ; qu'en l'espèce le CIAS a été créé des années avant la délibération de 2008 qui ajoute aux compétences anciennes d'intérêt communautaire, l'aide sociale légale et facultative ; que c'est au moment de la création du CIAS qu'a été défini l'intérêt social communautaire, dans les conditions fixées par les articles L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales et L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, alinéas 5 et 6 ; qu'avant la délibération de septembre 2008, le CIAS existait et exerçait la compétence sociale d'intérêt communautaire prévu à l'article L. 5124-16 II 5° du code général des collectivités territoriales, et les CCAS existaient et exerçaient forcément la compétence sociale d'intérêt non communautaire ; que le responsable du département juridique de l'union nationale des CCAS et le directeur général des collectivités locales confirment cette analyse ; que si la CCA lorsqu'elle crée le CIAS peut définir l'action sociale d'intérêt communautaire et la transférer au CIAS avec majorité qualifiée, elle doit ultérieurement, alors que les CCAS exercent l'action non communautaire, respecter la règle de l'article L. 123-5 7° du code de l'action sociale et des familles ; que l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales ne peut être compris, s'agissant de la compétence aide sociale, que, combiné avec les articles L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles et L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales ; que le CCAS de Saint-Pantaléon a conservé jusqu'à l'arrêté critiqué sa compétence d'aide sociale légale et facultative ; qu'admettre que cette dernière soit décrétée communautaire alors qu'elle ne l'était pas lors de la création du CIAS est contraire à l'article L. 123-5 7° du code de l'action sociale et des familles ; que l'arrêté du 24 décembre 2008 est illégal car il a modifié l'article 1er de l'arrêté du 18 septembre 2000 créant la CCA en validant le transfert de la gestion de l'ensemble de l'aide sociale légale et facultative, alors même que le CCAS de Saint-Pantaléon s'est opposé au transfert, la condition d'unanimité prévue par l'article L. 123-5 7 du code de l'action sociale et des familles faisant défaut ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 1er septembre 2011, présenté pour la communauté de communes de l'Autunois (CCA), qui conclut au rejet de la requête comme irrecevable et non fondée, et à la condamnation de l'appelant à lui payer un montant de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que plusieurs contentieux sont intervenus ; que la demande d'abrogation ou du retrait du maire de la commune associée de Saint-Pantaléon, enregistrée le 8 octobre 2009, est tardive, car l'arrêté du 24 décembre 2008 a été publié le 3 février 2009 ; que, de plus, le délai de recours a commencé à courir au lendemain du refus implicite, soit le 9 décembre 2009, et la demande a été enregistrée au Tribunal le 2 juin 2010, près de 4 mois après l'expiration du délai de recours ; que les moyens invoqués par le centre d'action sociale ne sont pas fondés ; que le centre, qui argue de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 24 décembre 2008, ne conteste pas le raisonnement juridique du premier juge, mais continue à affirmer que les alinéas applicables ne sont pas les 5e et 6e de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles mais le 7e ; que, pour l'appelant, qui considère que les compétences transférées ne sont pas d'intérêt communautaires, il fallait l'unanimité des CCAS concernés ; que cette argumentation, censurée par le Tribunal, est inexacte ; que les 5e et 6e alinéas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles prévoient que les compétences qui relèvent de l'action sociale communautaires sont transférées de plein droit au CIAS ; que c'est le cas en l'espèce, et aucune condition d'unanimité n'est imposée, et cela ressort des statuts de la CCA qui détaillent les missions d'action sociale communautaires ; que la compétence pour créer des centres intercommunaux d'action sociale et leur confier des compétences, telle que prévue par l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, concerne les établissement publics intercommunaux à fiscalité propre, comme la CCA, comme le confirme une réponse ministérielle du 27 aout 2009 ; que l'ensemble des compétences transférées est d'intérêt communautaire ; Vu le mémoire, enregistré le 3 octobre 2011, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui conclut au rejet de la requête comme irrecevable et non fondée ; Il invoque les mêmes fins de non recevoir que la communauté de communes de l'Autunois ; il soutient que, sur le fond, le maire délégué dans son mémoire du 16 mai 2011 soutient que le transfert de l'aide sociale légale et facultative décidée par le conseil communautaire de la CCA et par délibérations des conseils municipaux des communes qui en sont membres est entaché d'un vice de procédure, faute de délibérations à l'unanimité des CCAS des communes membres de la CCA ; que les articles L. 5114-16 du code général des collectivités territoriales et L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles distinguent entre les compétences d'action sociale d'intérêt communautaire et les autres attributions exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public ; qu'ainsi l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les compétences relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire sont transférées de plein droit au CIAS, alors que les autres attributions le sont par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale, et à l'unanimité des centres d'action sociale des communes concernées ; que le caractère légal ou facultatif de la compétence transférée est inopérant sur la procédure à suivre, seul le caractère d'intérêt communautaire étant discriminant ; qu'en effet l'intérêt communautaire est, en vertu du III de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, fixé par la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté ; qu'il faut prendre en compte le II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa version en vigueur au moment des faits ; qu'en l'espèce, le caractère d'action sociale d'intérêt communautaire de l'aide sociale légale et facultative a été décidé suite aux délibérations de la CCA et des conseils municipaux de quinze communes, soit plus des deux tiers, et parmi elles Autun, qui compte plus de la moitié de la population de la CCA ; que les conditions légales de définition de l'intérêt communautaire sont donc remplies, et la règle de la majorité qualifiée a été respectée pour le transfert de la compétence d'aide sociale légale et facultative à la CCA ; que l'arrêté du préfet du 24 décembre 2008 a fait une exacte appréciation de la procédure pour définir l'intérêt communautaire ; que l'article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales définit une compétence liée du préfet en matière d'approbation des statuts d'établissements publics intercommunaux qui doivent mentionner les compétences transférées à l'établissement public et doivent être approuvés par arrêté du préfet ; Vu l'ordonnance du 30 septembre 2011 fixant la clôture d'instruction au 21 octobre 2011 à 16 heures 30 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 novembre 2011 : - le rapport de M. Rabaté, président ; - les observations de Me Eglie-Richters pour la communauté de communes de l'Autunois (CCA) ; - les conclusions de Mme Schmerber, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ; Considérant que le CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON relève appel du jugement du 15 mars 2011 par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'annulation du refus implicite du préfet de Saône et Loire de retirer ou d'abroger son arrêté du 24 décembre 2008 ; que cet arrêté, qui modifie les statuts et compétences d'intérêt communautaire de la communauté de communes de l'Autunois (CCA), est contesté en tant qu'il organise le transfert de la gestion de l'ensemble de l'aide sociale légale et facultative au profit de la communauté de communes de l'Autunois et du centre intercommunal d'action sociale de l'Autunois (CIAS) ; Sur le refus d'abrogation : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : (...) II. La communauté de communes doit par ailleurs exercer (...) des compétences relevant d'au moins un des cinq groupes suivants : (...) 5° Action sociale d'intérêt communautaire. - Lorsque la communauté de communes exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale constitué dans les conditions fixées à l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles (...). IV. L'intérêt communautaire des compétences exercées au sein des groupes mentionnés aux I et II est déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes (...). ; qu'aux termes de l'article L. 5211-5 du même code : (...) II. La création de l'établissement public de coopération intercommunale peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes intéressées sur l'arrêté dressant la liste des communes. Cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre : 1° Pour la création d'un syndicat ou d'une communauté de communes, les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (...). ; qu'enfin l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles prévoit : (...) Un établissement public de coopération intercommunale peut créer un centre intercommunal d'action sociale pour exercer la compétence action sociale d'intérêt communautaire qui lui a été transférée. / Les compétences exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale qui relèvent de l'action sociale d'intérêt communautaire mentionnée au précédent alinéa sont transférées de plein droit au centre intercommunal d'action sociale, lorsqu'il a été créé. / Tout ou partie des autres attributions qui sont exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale peuvent également être transférées au centre intercommunal d'action sociale. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale, et à l'unanimité des centres d'action sociale des communes concernées. (...) ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le transfert de l'aide sociale d'intérêt communautaire s'effectue de plein droit, tandis que le transfert des autres attributions ne peut être décidé qu'après une procédure impliquant notamment l'unanimité des centres communaux d'action sociale ; qu'il ressort des pièces du dossier que par des délibérations concordantes intervenues entre le 25 septembre et le 18 décembre 2008, la communauté de communes et la majorité de ses communes membres, à la majorité qualifiée requise par l'article L. 5211-5 précité du code, ont décidé l'intérêt communautaire de l'intégralité de la compétence en matière d'aide sociale légale et facultative ; que, dans ces conditions, même si la création du centre intercommunal d'action sociale était antérieure aux délibérations susmentionnées, la compétence devait être transférée de plein droit, sans consultation des centres communaux d'action sociale ; que, par suite, comme l'a jugé à bon droit le Tribunal, l'arrêté du préfet de la Saône et Loire du 24 décembre 2008 et le refus de l'abroger ne sont entachés d'aucune erreur de droit ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense, le CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande ; Sur la demande d'injonction et d'astreinte : Considérant que le présent arrêt, qui rejette la demande d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions susvisées de la requête à fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à la condamnation de l'Etat, qui n'est pas partie perdante à l'instance ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner le CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON à verser à la communauté de communes de l'Autunois une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête du CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON est rejetée. Article 2 : Le CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON versera à la communauté de communes de l'Autunois une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au CENTRE D'ACTION SOCIALE DE LA COMMUNE ASSOCIEE DE SAINT-PANTALEON, à la communauté de communes de l'Autunois (CCA) et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2011 à laquelle siégeaient : M. Fontanelle, président de chambre, M. Rabaté, président-assesseur, M. Seillet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 décembre 2011. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY01278