Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 15/04/2016, 376809, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-04-15
Numéro : 376809
Rapporteur : Mme Angélique Delorme
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas

1° Sous le n° 376809, par une requête et un mémoire réplique, enregistrés les 28 mars et 15 septembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association générale des producteurs de maïs (AGPM) et la fédération nationale de la production de maïs et de sorgho demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 377134, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 avril 2014 et 23 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SARL Le Trouilh et l'EARL de Candelon demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 377625, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 15 avril 2014 et 10 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union française des semenciers (UFS) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la directive 90/220/CEE du 23 avril 1990 ; - le règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002 ; - la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 ; - le règlement (CE) n° 1829/2003 du 22 septembre 2003 ; - le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 ; - l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne n° C-58/10 à C-68/10 du 8 septembre 2011 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Angélique Delorme, maître des requêtes, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ; Les paroles ont été données, avant et après les conclusions à la SCP Boré, Salve de Bruneton, avocat de la SARL Le Trouilh et l'EARL de Candelon, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de l'Union Française des Semenciers ; 1. Considérant que les requêtes présentées sous les numéros 376809, 377134 et 377625 sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant que des interventions en défense ont été présentées, au titre des requêtes enregistrées sous les numéros 376809 et 377134, par l'association Greenpeace France, l'association Générations Futures, l'association Les amis de la Terre France, l'association Confédération paysanne, la fédération française des apiculteurs professionnels, la fédération nationale d'agriculture biologique, l'association France nature environnement (FNE), l'association Nature et progrès et l'association Réseau semences paysannes ; que ces associations ont intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ; qu'ainsi leurs interventions sont recevables ; Sur le cadre juridique du litige : 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le maïs MON 810 est une variété de maïs génétiquement modifiée en vue de lui donner une plus grande résistance aux insectes ravageurs de cette plante ; que sa mise sur le marché a été autorisée le 22 avril 1998 par la Commission européenne en application des dispositions de la directive 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, alors en vigueur ; que, le 12 juillet 2004, cet organisme génétiquement modifié (OGM) a été notifié en tant que produit existant dans les conditions énoncées à l'article 20 du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés ; que l'association générale des producteurs de maïs et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 14 mars 2014 par lequel le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a interdit la commercialisation, l'utilisation et la mise en culture des variétés de semences de maïs issues de la lignée de maïs génétiquement modifié MON 810, dans l'attente de l'édiction de mesures appropriées par la Commission européenne ; 4. Considérant que les aliments génétiquement modifiés pour animaux qui ont été légalement mis sur le marché avant la date de publication du règlement (CE) n° 1829/2003 sont soumis aux dispositions de ce règlement et notamment, aux termes du paragraphe 5 de son article 20, " de ses articles 21, 22 et 34, qui s'appliquent mutatis mutandis " ; qu'aux termes de l'article 34 de ce règlement : " Lorsqu'un produit autorisé par le présent règlement ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ou si, au regard d'un avis de l'Autorité délivré conformément aux articles 10 et 22, il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d'urgence une autorisation, des mesures sont arrêtées conformément aux procédures visées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002. " ; qu'aux termes de l'article 53 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires : " la Commission (...) arrête sans délai, de sa propre initiative ou à la demande d'un Etat membre, en fonction de la gravité de la situation, une ou plusieurs des mesures suivantes : / a) pour les denrées alimentaires ou aliments pour animaux d'origine communautaire : (...) / ii) suspension de la mise sur le marché ou de l'utilisation des aliments pour animaux en question ; / iii) fixation de conditions particulières pour les denrées alimentaires ou aliments pour animaux en question ; iv) toute autre mesure conservatoire appropriée ; (...) " ; qu'aux termes de l'article 54 du même règlement : " 1. Lorsqu'un Etat membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d'urgence et que la Commission n'a pris aucune mesure conformément à l'article 53, cet Etat membre peut prendre des mesures conservatoires. Dans ce cas, il en informe immédiatement les autres Etats membres et la Commission. (...) / 3. L'Etat membre peut maintenir les mesures conservatoires qu'il a prises au niveau national jusqu'à l'adoption des mesures communautaires. " ; Sur le moyen relatif aux avis de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) des 8 décembre 2011 et 6 décembre 2012 : 5. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du règlement (CE) n° 1829/2003, intitulé " Modification, suspension et révocation des autorisations " : " 1. De sa propre initiative ou à la demande d'un Etat membre ou de la Commission, l'Autorité émet un avis sur la question de savoir si une autorisation délivrée pour un produit (...) est toujours conforme aux conditions du présent règlement. (...) / 2. La Commission examine l'avis de l'Autorité dans les plus brefs délais. Toute mesure appropriée est prise conformément à l'article 34. Le cas échéant, l'autorisation est modifiée, suspendue ou révoquée (...) " ; 6. Considérant, d'une part, qu'il ressort de l'avis du 8 décembre 2011 de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) que, si une pratique suffisamment intensive de la culture du maïs génétiquement modifié Bt 11, similaire au maïs MON 810, est susceptible de donner lieu au développement d'une résistance chez les insectes cibles, l'utilisation de zones-refuges de maïs non génétiquement modifié, qui était prévue dès la demande d'autorisation de mise sur le marché du maïs MON 810 présentée à la Commission, permet de maîtriser ce risque ; qu'il ressort du même avis que si l'exposition, pendant plusieurs années consécutives, de certaines espèces de lépidoptères sensibles à des niveaux élevés de pollen de maïs Bt 11 est susceptible de réduire les populations de ces espèces dans les régions où la culture de ce maïs est pratiquée de façon suffisamment intense, un tel risque peut être maîtrisé par l'édiction de mesures de gestion et de surveillance dans les régions où les populations de lépidoptères concernées pourraient être présentes et particulièrement exposées ; que cet avis conclut que, lorsque des mesures de gestion du risque appropriées sont mises en place, le maïs génétiquement modifié MON 810 n'est pas susceptible de soulever davantage de risques pour l'environnement que le maïs conventionnel ; 7. Considérant, d'autre part, qu'à l'appui d'un avis rendu le 6 décembre 2012, l'AESA a indiqué n'avoir identifié aucune publication scientifique nouvelle susceptible de remettre en cause ses précédentes conclusions quant à l'évaluation des risques soulevés par le maïs MON 810 ni de la conduire à reconsidérer ses recommandations en vigueur quant au suivi et à la réduction de tels risques ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 6 et 7 ci-dessus que le ministre chargé de l'agriculture ne pouvait légalement se prévaloir du contenu de ces avis pour justifier, sur le fondement de l'article 34 du règlement (CE) n° 1829/2003 précité, l'intervention, à titre conservatoire et urgent, d'une mesure interdisant la commercialisation, l'utilisation et la mise en culture des variétés de semences de maïs issues de la lignée de maïs génétiquement modifié MON 810 ; Sur les autres moyens des requêtes : 9. Considérant qu'il résulte de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne Monsanto SAS et autres du 8 septembre 2011 qu'il incombe aux Etats membres désireux de mettre en oeuvre des mesures conservatoires en application des dispositions combinées de l'article 34 du règlement (CE) n° 1829/2003 et de l'article 54 du règlement (CE) n° 178/2002 de démontrer, outre l'urgence, l'existence d'une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ; qu'un tel risque doit être constaté sur la base d'éléments nouveaux reposant sur des données scientifiques fiables ; 10. Considérant qu'à l'appui de sa défense, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a produit divers éléments, notamment quatre études publiées respectivement dans la revue " Plos One " en juillet 2013 et janvier 2014, dans la revue " Ecological Modelling " en février 2013 et dans la revue " Journal of Hematology and Thromboembolic Diseases " en mars 2013 ; qu'il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que ces diverses publications soient de nature à établir l'existence d'une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ; 11. Considérant que la seule circonstance que la Commission européenne, à la suite de l'avis émis par l'AESA le 8 décembre 2011, n'ait pas cru devoir édicter des mesures de gestion telles que celles préconisées par cet avis n'est pas, par elle-même, de nature à établir l'existence d'une situation d'urgence et d'un risque important mettant en péril de façon manifeste l'environnement, dès lors, d'une part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les risques potentiels identifiés par l'AESA présenteraient un tel caractère de gravité, d'autre part, qu'il n'est ni établi, ni même allégué que de telles mesures de gestion auraient été rendues nécessaires en raison de la réalisation des hypothèses envisagées par l'AESA ; 12. Considérant que la circonstance que le maïs génétiquement modifié MON 810 ait été autorisé en 1998 sur le fondement de la directive 90/220/CEE, dont les exigences en matière d'évaluation du risque seraient plus faibles que celles qui ont été mises en place par la directive 2001/18/CE qui l'a remplacée, n'est pas, par elle-même, de nature à caractériser l'existence d'une situation d'urgence et d'un risque important mettant manifestement en péril l'environnement ; que ne caractérise pas davantage un tel risque la circonstance que le Conseil de l'Union européenne ait déclaré en 2008 que les procédures d'évaluation du risque environnemental lié aux OGM devaient être renforcées ou celle que l'AESA ait publié de nouvelles lignes directrices postérieurement à l'avis qu'elle avait émis à l'occasion du renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché du maïs MON 810 ; 13. Considérant dès lors qu'en estimant, au vu des éléments énoncés ci-dessus, qu'étaient caractérisés, une situation d'urgence ainsi qu'un risque important mettant manifestement en péril l'environnement et de nature à justifier une mesure d'interdiction totale de la commercialisation, de l'utilisation et de la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié MON 810, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a entaché l'arrêté attaqué d'une erreur manifeste d'appréciation ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association générale des producteurs de maïs et autres sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'association générale des producteurs de maïs et autres, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, au titre des mêmes dispositions, le versement de la somme de 1 500 euros, à l'association générale des producteurs de maïs, à la fédération nationale de la production de maïs et de sorgho, à la SARL Le Trouilh et à l'EARL de Candelon, ainsi que le versement de la somme de 3 000 euros à l'Union française des semenciers ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de l'association Greenpeace France, de l'association Les amis de la Terre France, de l'association Confédération paysanne, de la fédération française des apiculteurs professionnels, de la fédération nationale d'agriculture biologique, de l'association Générations futures, de l'association France nature environnement (FNE), de l'association Nature et progrès et de l'association Réseau semences paysannes dans les affaires n° 376809 et 377164 sont admises. Article 2 : L'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810) est annulé. Article 3 : L'Etat versera au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative la somme de 1 500 euros à l'association générale des producteurs de maïs, à la fédération nationale de la production de maïs et de sorgho, à la SARL Le Trouilh et à l'EARL de Candelon, ainsi que la somme de 3 000 euros à l'Union française des semenciers. Article 4 : Les conclusions présentées par l'association Greenpeace France, l'association Générations futures, l'association Les amis de la Terre France, l'association Confédération paysanne, la fédération française des apiculteurs professionnels, la fédération nationale d'agriculture biologique, l'association France nature environnement (FNE), l'association Nature et progrès et l'association Réseau semences paysannes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association générale des producteurs de maïs, à la fédération nationale des producteurs de semences de maïs et de sorgho, à la SARL Le Trouilh, à l'EARL de Candelon, à l'Union française des semenciers, à l'association Greenpeace France, à l'association Les amis de la Terre, à l'association Confédération paysanne, à la fédération française des apiculteurs professionnels, à la fédération nationale d'agriculture biologique, à l'association France nature environnement (FNE), à l'association Nature et progrès, à l'association Générations futures et à l'association Réseau semences paysannes et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.