CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 02/07/2020, 18BX02942, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-02
Numéro : 18BX02942
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Marianne  HARDY
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de Lot-et-Garonne a déféré au tribunal administratif de Bordeaux l'arrêté n° PC 47001 17 A0026 du 28 novembre 2017 par lequel le maire d'Agen a délivré à la commune un permis de construire pour la réalisation d'un groupe scolaire et d'un centre d'accueil et de loisirs sans hébergement. Par un jugement n° 1705328 du 5 juin 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cet arrêté. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 26 juillet 2018 et un mémoire enregistré le 26 mars 2019, la commune d'Agen, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 juin 2018 ; 2°) de rejeter les conclusions aux fins d'annulation présentées par le préfet de Lot-et-Garonne contre l'arrêté du 28 novembre 2017 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ont entaché leur décision d'une erreur de droit en considérant que le déféré préfectoral était recevable dès lors que le maire a signé le permis de construire au nom de l'Etat et que le préfet pouvait donc procéder, de sa propre initiative, au retrait de ce permis ; - c'est à tort que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de la méconnaissance des règles d'urbanisme en vigueur issues du plan local d'urbanisme intercommunal approuvé le 11 juillet 2013 ; en effet un groupe scolaire est un équipement public qui relève des exceptions aux règles de construction limitée posées par le plan local d'urbanisme ; - c'est à tort que le tribunal a considéré que le projet rendrait le parc Mathieu " quasi intégralement bâti " dès lors que l'artificialisation sera inférieure à 30 % du terrain d'assiette ; - c'est à tort que les premiers juges ont fait application du plan de prévention des risques d'inondation dès lors que le classement en zone rouge clair du parc Mathieu est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; en effet ce parc ne peut être regardé comme constituant un champ d'expansion des crues compte tenu de la pente du terrain qui ne permet pas un stockage des eaux, par ailleurs le plan de prévention des risques approuvé en 2010 a été établi sur la base d'études devenues obsolètes qui ne prennent pas en compte les aménagements hydrauliques réalisés depuis la crue de 1993, enfin le règlement du plan de prévention des risques d'inondation ne rend pas la zone rouge totalement inconstructible et permet la réalisation de constructions sous réserve de prescriptions ; - contrairement à ce que soutient le préfet, différents sites ont été étudiés et il n'existe pas de site alternatif pouvant accueillir le projet. Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 décembre 2018 et 5 avril 2019, le préfet de Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - le déféré était recevable ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés ; - le permis de construire en litige a été délivré en méconnaissance des règles d'urbanisme en vigueur et en méconnaissance du plan de prévention des risques d'inondation, il existe des solutions alternatives. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... A... ; - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public ; - et les observations de Me C..., représentant la commune d'Agen. Considérant ce qui suit : 1. La commune d'Agen relève appel du jugement du 5 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux, saisi par le préfet de Lot-et-Garonne, a annulé l'arrêté du maire d'Agen n° PC 47001 17 A0026 du 28 novembre 2017 accordant à la commune un permis de construire pour la réalisation d'un groupe scolaire et d'un centre d'accueil et de loisirs sans hébergement sur des parcelles situées sur le site dit du parc Mathieu. En ce qui concerne la recevabilité du déféré : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ". Aux termes de l'article L. 425-3 du même code : " Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 123-2 du code de la construction et de l'habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions (...) ". Ni ces dispositions, ni celles de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme qui précisent, par exception au a de l'article L. 422-1, les hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative de l'Etat est compétente, ni aucune autre disposition n'apportent, pour les permis de construire tenant lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme, d'exception à la compétence du maire, agissant au nom de la commune, prévue par l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme. 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation alors en vigueur : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. / Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente mentionnée à l'alinéa précédent (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 111-19-13 du même code : " L'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l'article L. 111-8 est délivrée au nom de l'Etat par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas ". 4. Il résulte de ces dispositions que lorsque le maire a compétence, en vertu du a de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, pour délivrer un permis de construire et que celui-ci porte sur un établissement recevant du public, il ne peut être accordé qu'avec l'accord de l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme, laquelle est le maire, agissant au nom de l'Etat, sauf pour les immeubles de grande hauteur. La circonstance que cet accord soit donné au nom de l'Etat est sans incidence sur la compétence du maire, agissant au nom de la commune, pour délivrer le permis de construire considéré. Il suit de là que c'est sans commettre d'erreur de droit que les premiers juges ont estimé que le maire d'Agen était compétent pour délivrer, au nom de la commune, le permis de construire contesté. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune d'Agen, le déféré présenté, en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, par le préfet de Lot-et-Garonne contre l'arrêté accordant ledit permis était recevable. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 28 novembre 2017 : 5. Pour annuler l'arrêté du maire d'Agen accordant le permis de construire litigieux le tribunal administratif a considéré, d'une part, que la création d'un ensemble scolaire et d'un centre d'accueil et de loisirs sur l'emprise du parc Mathieu, qui rendait cet espace vert quasi intégralement bâti, n'était pas au nombre des constructions autorisées par les dispositions du règlement de la zone Nj du plan local d'urbanisme approuvé le 11 juillet 2013 et, d'autre part, que les dispositions du plan de prévention des risques d'inondation de la vallée de la Garonne, approuvé le 7 septembre 2010, s'opposaient à la délivrance de ce permis de construire. S'agissant la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal : 6. Les dispositions applicables au secteur Nj du plan local d'urbanisme intercommunal de l'agglomération d'Agen approuvé le 11 juillet 2013, remises en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, prévoient l'interdiction dans ce secteur de toutes les occupations et utilisations du sol, à l'exception de certaines occupations ou utilisations au nombre desquelles figurent, notamment, " les constructions, installations et ouvrages divers à condition d'être nécessaires (...) à la création ou au développement d'équipements publics et d'activités culturelles, sociales ou sportives d'intérêt général sur le site considéré ". Ainsi, les constructions autorisées par l'arrêté contesté, à savoir un groupe scolaire et un centre d'accueil de loisirs, qui sont des équipements publics au sens des dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal, sont au nombre des constructions autorisées dans le secteur Nj. Par ailleurs, il ressort de la demande de permis de construire que l'emprise du projet, incluant les préaux, les coursives, la voirie, le stationnement, les cheminements doux et les parvis, est de 6 797 m² pour une surface totale du terrain d'assiette du projet de 22 805 m², soit une emprise de 30 %, ce qui, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, ne peut être regardé comme une emprise quasi intégrale du bâti sur l'espace vert dont il s'agit. Dès lors, comme le fait valoir à juste titre la commune d'Agen, l'arrêté contesté n'a pas été pris en méconnaissance du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, alors même que le secteur est caractérisé, par ce document, comme étant un " secteur de construction limitée, de parcs et jardins à caractère public placés en contexte urbain ". S'agissant du classement du parc Mathieu en zone rouge clair du plan de prévention des risques naturels d'inondation : 7. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le parc Mathieu est situé à une vingtaine de mètres des rives de la Masse, cours d'eau dont la vallée a été affectée par une crue majeure en 1993, et classé dans la zone rouge clair du plan de prévention des risques naturels d'inondation du secteur de l'agenais, approuvé le 7 septembre 2010, zone qui correspond au champ d'expansion des crues exposée à un aléa fort à très fort et dans laquelle sont interdits tous travaux, constructions, installations et aménagements de quelque nature que ce soit à l'exception de quelques-uns au nombre desquels ne figurent pas les constructions projetées. 8. Contrairement à ce que soutient la commune, les circonstances que le parc Mathieu n'a fait l'objet d'aucun aménagement, notamment pour permettre de stocker les eaux de débordement de la Masse, et que les parcelles qui le composent présentent une déclivité plus ou moins forte ne sont pas de nature à faire obstacle à ce que ce parc, qui présente un caractère non urbanisé permettant le libre écoulement des eaux de débordements ainsi que leur absorption partielle et, ainsi, la limitation de leur impact sur les zones urbanisées, puisse être regardé comme constituant une zone naturelle d'expansion des crues, malgré l'existence de zones urbanisées contigües. 9. Par ailleurs, si l'étude hydraulique effectuée par le bureau d'études Egis en mars 2016 à la demande de la commune d'Agen indique que " les aménagements réalisés sur le bassin versant de la Masse ont un effet significatif car le volume stocké est important par rapport au volume global de la crue ", cette étude modélise toutefois, même en prenant en compte les ouvrages de régulation des crues, des hauteurs d'eau situées entre 0,44 mètre et 1,45 mètre pour la crue de référence de 1993 et entre 0,25 mètre et 0,89 mètre pour une crue centennale et une vitesse d'écoulement se situant entre 0,50 mètre cube et 1 mètre cube par seconde. Ces hauteurs d'eau, combinées à une vitesse d'écoulement d'au moins 0,50 mètre cube par seconde, traduisent un aléa moyen à fort. En outre, le rapport du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), qui a examiné la possibilité d'intégrer les résultats de l'étude Egis pour la révision de l'aléa de référence du plan de prévention des risques naturels d'inondation, s'il reconnaît la cohérence de l'estimation des débits de la crue de 1993 par cette étude, émet toutefois quelques réserves s'agissant de l'intégration des ouvrages de protection dans l'aléa de référence, compte tenu des questions subsistant sur leur fonctionnement et leur dimensionnement, notamment celle concernant l'utilisation de ces ouvrages pour stocker les eaux d'irrigation, et recommande de ne pas tenir compte de deux de ces ouvrages qui présentent des caractéristiques soulevant d'importantes réserves sur leur résistance à la crue de référence. Dans ces conditions, si le plan de prévention des risques naturels d'inondation approuvé en 2010 est effectivement fondé, pour sa partie concernant le parc Mathieu, sur des études réalisées avant 2001 et par référence à la crue de 1993, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation, postérieurement à cette date, de plusieurs aménagements hydrauliques serait de nature à réduire significativement l'aléa inondation sur le site du parc Mathieu. 10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 8 que, comme l'on estimé les premiers juges, le classement du parc Mathieu en zone rouge clair n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. S'agissant des prescriptions dont est assorti le permis de construire : 11. Si, comme le fait valoir la commune d'Agen, le caractère inondable de la zone ne fait pas obstacle, par principe, à ce que certaines constructions puissent y être autorisées sous réserve de prescriptions spéciales, toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 6, les groupes scolaires et les centres d'accueil et de loisirs ne figurent pas au nombre des constructions autorisées dans la zone rouge clair par le règlement du plan de prévention des risques naturels d'inondation applicable sur la commune d'Agen, de telles constructions ne pouvant être assimilées aux " activités de loisirs de plein air " mentionnées au d) de l'article II-2.2.2. de ce règlement. Par suite, alors même que l'arrêté accordant le permis de construire est assorti de prescriptions particulières, notamment la surélévation, au-dessus de la côte de crue de référence, de l'ensemble de l'école, du centre de loisirs, des parvis d'entrée, du cheminement doux et de l'accès pompier ainsi que la réalisation sur pilotis de l'ensemble de la construction et fixe des dispositions constructives permettant la libre circulation des eaux ainsi que la mise en sécurité des personnes, le maire d'Agen n'a pu légalement, par son arrêté du 28 novembre 2017, délivrer le permis de construire en litige. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Agen n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du maire d'Agen du 28 novembre 2017. Par suite, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune d'Agen est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Agen et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet de Lot-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 11 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme B... A..., président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier-conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2020. Le président, Marianne A... La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 18BX02942