CAA de PARIS, 1ère chambre, 17/11/2022, 21PA01641, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-17
Numéro : 21PA01641
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : M. DORE
Avocat(s) : LVI AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société en nom collectif (SNC) les Terres à Maisons Ile-de-France a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 24 janvier 2018 par lequel le maire de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes a procédé au retrait du permis d'aménager n° PA 077 438 17 00018 qui lui avait été délivré le 26 octobre 2017. Par un jugement n° 1802386 du 7 décembre 2020 le tribunal administratif de Melun a fait droit à sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 29 mars 2021, la commune de Saint-Thibault-des-Vignes, représentée par Me Vos, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 7 décembre 2020, par lequel le tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté du 24 janvier 2018 de son maire portant retrait du permis d'aménager délivré le 26 octobre 2017 à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France ; 2°) de rejeter la demande de première instance de la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France ; 3°) de mettre à la charge de la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont retenu que la procédure suivie sur le fondement de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration avait été irrégulière, et que la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France avait été privée d'une garantie en ne pouvant présenter ses observations orales, un délai de 11 jours lui ayant été laissé pour présenter ses observations, et celle-ci ayant produit des observations écrites le 18 janvier 2018 ; - le règlement du plan local d'urbanisme, dans des dispositions à valeur réglementaire concernant la zone UD, contenues dans un préambule, a imposé un rapport de conformité entre les autorisations d'urbanisme et l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3, de sorte que les premiers juges ne pouvaient considérer que l'autorisation en cause devait être appréciée dans un seul rapport de compatibilité avec cette OAP ; - le permis ne respecte pas l'OAP n° 3, en ce que la superficie du terrain d'assiette du projet est bien supérieure à la règle maximale de 2 000 m² et qu'il ne donnera lieu qu'à une opération unique sur l'ensemble de l'OAP ; - en ce qui concerne les autres moyens de première instance, celui tiré de l'incompatibilité des dispositions de l'OAP n° 3 par rapport à l'objectif d'intensification des constructions porté par le schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF) et le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Marne Brosse et Gondoire, est dépourvu de toutes précisions et n'est pas fondé, tandis que celui tiré du détournement de pouvoir, n'est pas plus assorti de précisions, ni établi. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2021, la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France, représentée par Me Azan, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes une somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors qu'elle a été présentée par le maire de la commune, alors que celui-ci se trouve en situation de conflit d'intérêts ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, - et les observations de Me Azan, avocat de la SNC Les Terres à Maisons Ile-de-France. Considérant ce qui suit : 1. La société en nom collectif (SNC) les Terres à Maisons Ile-de-France a déposé le 2 août 2017, une demande de permis d'aménager en vue de réaliser un lotissement de 21 lots sur un terrain situé 4 à 13 chemin des Foures dans la commune de Saint-Thibault-des-Vignes. Par un arrêté du 26 octobre 2017, le maire de la commune lui a accordé ce permis. Toutefois, par un arrêté du 24 janvier 2018, le maire de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes a retiré l'arrêté du 26 octobre 2017 accordant à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France ce permis d'aménager, au motif que l'opération, qui était située en zone UD du plan local d'urbanisme, ne respectait pas les orientations de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3 portant sur le chemin des Foures. La SNC les Terres à Maisons Ile-de-France a demandé l'annulation de ce retrait devant le tribunal administratif de Melun, lequel, par un jugement du 7 décembre 2020, a fait droit à sa demande. La commune de Saint-Thibault-des-Vignes fait appel de ce jugement. Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France à la requête de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes : Sur les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif : 2. En premier lieu, les premiers juges ont retenu que la procédure préalable au retrait du permis d'aménager avait été irrégulière, la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France n'ayant pas pu présenter des observations orales comme elle en avait fait la demande et qu'elle avait été ainsi privée d'une garantie. 3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ", et aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables :/ 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". 4. La décision portant retrait d'un permis d'aménager est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis d'aménager d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect de la procédure ainsi prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire du permis d'aménager que l'autorité administrative entend rapporter. 5. Les dispositions précitées de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration font obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée. 6. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 8 janvier 2018, signifié le 9 janvier suivant à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France, le maire de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes a informé celle-ci de son intention de retirer le permis d'aménager qu'il lui avait accordé par arrêté du 26 octobre 2017, en lui précisant les motifs pour lesquels il estimait que cette décision était illégale et en l'invitant, sur le fondement des dispositions des articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, à présenter ses observations écrites et le cas échéant orales avant le 19 janvier 2018. Par un courriel daté du 10 janvier 2018, la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France a demandé aux secrétariat du maire de la commune un rendez-vous dans la semaine du 15 janvier, demande réitérée par un courrier du 11 janvier 2018 en l'absence de réponse. Par un courrier du 12 janvier suivant, notifié le 15 janvier, le maire a indiqué qu'en raison de contraintes liées à sa fonction, il ne pourrait pas recevoir les représentants de cette société avant le 19 janvier, mais l'invitait à présenter ses observations écrites jusqu'au 19 janvier. La circonstance que la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France a pu produire des observations écrites par un courrier du 18 janvier, n'est pas de nature à permettre de considérer que la procédure contradictoire a été régulièrement suivie, quand bien même la commune aurait tenu compte de ces dernières en ce qui concerne la version applicable des dispositions de l'OAP n° 3, alors qu'elle n'a pas pu présenter d'observations orales, pouvant avoir trait à la légalité de la décision envisagée sur le fond, notamment, et qu'il n'est pas allégué que sa demande aurait revêtu un caractère abusif, ni que des circonstances relevant de l'ordre de l'urgence s'opposaient à y accéder. Dans ces conditions, la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France a été privée d'une garantie susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision contestée. 7. En second lieu, les premiers juges ont retenu que le permis d'aménager du 26 octobre 2017 n'était pas incompatible avec l'OAP n° 3, ce motif ne pouvant dès lors fonder le retrait de ce dernier opéré par l'arrêté contesté du 24 janvier 2018. 8. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme comprend : (...) / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; (...) / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (...) ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et l'ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements (...) ", et aux termes de son article l'article L. 151-7 : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; (...) / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; (...) ". 9. Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité de l'autorisation d'urbanisme doit s'apprécier au regard des caractéristiques concrètes du projet et du degré de précision de l'orientation d'aménagement et de programmation. 10. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " (...) le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. (...) ". 11. Le retrait du permis d'aménager en cause a été pris par l'arrêté du 24 janvier 2018 contesté, dans le délai de trois mois fixé par les dispositions précitées de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, au motif que le projet d'aménagement, qui se situe en zone UD du plan local d'urbanisme, n'est pas conforme au règlement de cette zone, en ce qu'il ne respecte pas les orientations contenues dans l'OAP n° 3, en portant sur une superficie d'assiette substantiellement supérieure au seuil de 2 000 m² fixé par ces orientations et en prévoyant sa réalisation dans le cadre d'une opération unique. 12. Il ressort du règlement de la zone UD du plan local d'urbanisme, qu'il prévoit dans son préambule que les occupations et utilisations du sol " devront respecter les règles du PLU et les orientations contenues dans ces OAP. ", notamment l'OAP n° 3. Cette OAP, telle que résultant de sa modification du 3 février 2017, portant précisément sur le chemin des Foures où doit avoir lieu l'opération de lotissement, prévoit, au titre de la densité du secteur, que " constituant un secteur en renouvellement, c'est-à-dire au sein de l'enveloppe urbaine existante, " secteurs à dominante pavillonnaire ", au sens du focus 1 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Marne Brosse et Gondoire, dans lequel les opérations attendues seront inférieures à 2 000 m², la densité minimale est fixée à 35 logements à l'hectare. ". Il ressort du DOO du SCoT, que le " focus 1 ", fixe des objectifs de densités minimales, selon les typologies de secteurs, par prescription ou recommandation. En ce qui concerne les " secteurs à dominante pavillonnaire " situés en " pôle urbanisé " " cœur urbain ", comme c'est le cas du terrain d'assiette du lotissement en projet, il prévoit, à titre de recommandation, une densité minimale de 35 logements à l'hectare, et dans les opérations spécifiques de plus de 2 000 m², une densité de 50 logements, compte tenu des opportunités stratégiques pour le développement que ces grandes réserves foncières présentent. En cohérence avec ces recommandations, l'OAP n° 3 du PLU, a entendu fixer pour le secteur en cause une densité minimale de 35 logements à l'hectare, en prévoyant des opérations de moins de 2 000 m². Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, précise au sujet de l'OAP n° 3 ainsi que l'OAP n° 2, que la densité minimale est de 35 logements à l'hectare, et " qu'il est considéré pour ces deux OAP que l'opérationnalité se fera dans le cadre d'opérations successives d'une superficie inférieure à 2 000 m² et non dans le cadre d'une opération unique ". 13. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que le terrain d'assiette du lotissement en projet comporte une superficie de 9 735 m², qui couvre la quasi-totalité de la surface de l'OAP. Toutefois, il ressort des documents déjà mentionnés que le choix fait par les auteurs du PLU est de ne pas densifier de manière trop importante ce secteur résidentiel pavillonnaire, et ainsi d'atteindre la densité minimale prévue par le SCoT, sans aller jusqu'à la densité supplémentaire permise par ce dernier sur les entités foncières importantes de plus de 2 000 m². Il ressort de l'OAP n° 3 qu'elle indique, au titre du programme de l'opération, que " les îlots cessibles, une fois enlevés les voiries et espaces publics, calculés conformément au DOO focus 1 du SCoT, représentent environ 0,9 hectare, le nombre de logements à réaliser dans le périmètre de cette OAP est donc d'environ 30 logements ". Il n'est pas allégué par la commune que le lotissement en projet ne respecterait pas la densité ainsi calculée conformément aux règles définies par le SCoT, puisqu'il ressort des pièces du dossier que celui-ci prévoit la création de vingt lots destinés à des pavillons individuels ou maisons de ville et d'un lot de 774 m² destiné à recevoir du logement social. Si l'OAP n° 3 mentionne que " les opérations attendues seront inférieures à 2 000 m² " dans ce secteur, d'une part, ces termes mêmes ne sont pas prescriptifs, et, d'autre part, cette division opérationnelle ne constitue qu'un moyen pour parvenir à la finalité recherchée d'une densité minimale limitée de 35 logements à l'hectare. Dans ces conditions, quand bien même, le projet constitue une opération unique qui couvre l'ensemble de la surface de l'OAP n° 3, cette seule circonstance ne permet pas de regarder ses caractéristiques comme contrariant la réalisation des objectifs poursuivis par l'OAP n° 3, lesquels ont essentiellement trait à la densité du secteur. Le respect des orientations de l'OAP n° 3, prévu par le préambule du règlement de la zone UD du PLU, est donc bien assuré par le projet, dans un rapport de compatibilité, qui s'impose, comme l'a prévu le législateur dans les dispositions de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme. 14. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Thibault-des-Vignes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a annulé, sur ces deux motifs, l'arrêté du 24 janvier 2018, du maire de la commune portant retrait de l'arrêté du 26 octobre 2017 accordant à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France un permis d'aménager. Sur les frais liés à l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Saint-Thibault-des-Vignes demande au titre des frais qu'elle a exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes une somme de 1 500 euros à verser à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Saint-Thibault-des-Vignes est rejetée. Article 2 : La commune de Saint-Thibault-des-Vignes versera à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Thibault-des-Vignes et à la SNC les Terres à Maisons Ile-de-France. Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - Mme Renaudin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. La rapporteure, M. RENAUDINLe président, J. LAPOUZADE La greffière, Y. HERBER La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA01641