Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère Chambre - formation à 5, du 3 juin 2004, 02MA00496, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 1ERE CHAMBRE - FORMATION A 5
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-06-03
Numéro : 02MA00496
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : M. Bernard  LAFFET
Commissaire du gouvernement : M. HERMITTE
Avocat(s) : MARGALL

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 22 mars 2002 sous le n° 02MA00496 présentée pour M. Georges X, demeurant ..., par Me Gilles MARGALL, avocat au Barreau de Montpellier ; M. X demande à la Cour : 1°/ d'annuler l'ordonnance n° 99-2135, en date du 21 janvier 2002, par laquelle le président de la 5ème chambre du Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande dirigée contre le titre exécutoire n° 02 émis le 9 avril 1999 par le maire de la commune de Frontignan pour le recouvrement d'une redevance d'occupation du domaine public portuaire au titre de l'année 1998, d'un montant de 8.376 F ; 2°/ d'annuler ledit titre exécutoire ; Classement CNIJ : 24-01-02-01-01-04 C 3°/ d'annuler, par la voie de l'exception, la délibération en date du 22 janvier 1998 du conseil municipal de Frontignan fixant les tarifs d'occupation des appontements dans le port, en tant que ceux-ci sont illégaux ; 4°/ de condamner la ville de Frontignan à lui payer la somme de 1.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Il soutient : - que l'ordonnance attaquée est irrégulière pour ne pas avoir répondu au moyen tiré de l'erreur affectant le décompte des sommes mises à la charge des occupants du port, notamment au regard de la durée d'occupation inférieure à une année et au regard de la dimension du bateau ; - que les mémoires produits à ce sujet n'ont pas été visés ; - que le port de Frontignan est un port mixte (port de plaisance et port de pêche) et, en conséquence, seul le département de l'Hérault, et non la commune de Frontignan pouvait percevoir cette recette ; - qu'ainsi, le maire de Frontignan était incompétent pour émettre ce titre de recette ; - que l'ordonnateur n'a pas signé le titre pour le rendre exécutoire ; - que les bases de liquidation de la dette ne lui ont pas été indiquées de façon précise ; - que la délibération fixant ces bases est intervenue le 22 janvier 1998 et n'est devenue exécutoire que le 11 février suivant alors que le titre prend en compte la situation née au 1er janvier 1998 ; - qu'elle est donc rétroactive ; - qu'en outre, elle a été adoptée par des conseillers municipaux intéressés puisque membres du cercle nautique de Frontignan (CNF) et propriétaires de bateaux mouillés dans le port ; - que la procédure à l'issue de laquelle a été adoptée cette délibération fixant les redevances n'est pas conforme aux exigences de l'article R.214-2 du code des ports maritimes, notamment en ce qui concerne les consultations ; - qu'elle n'a pas fait l'objet d'une publication dans deux journaux locaux ; - que le port de Frontignan étant géré en régie directe, les recettes doivent être perçues par le budget annexe et cette mention doit apparaître sur les titres de recettes émis qui ne peuvent être imputés au budget général de la commune ; - que les conséquences tirées par le tribunal administratif de la nullité de la convention CNF/SYMOCAF sont erronées en tant qu'elles ont conduit à considérer les occupants comme des occupants sans droit ni titre alors même qu'ils étaient titrés en vertu des acords CNF/SYMOCAF non contractualisés ; - que les sommes appelées n'ayant pas la qualité de redevances pour services rendus, ces sommes doivent être regardées comme des taxes et impositions ; - que, toutefois, conformément au principe général de la légalité admis en matière fiscale, aucune taxe ne peut être mise en recouvrement si sa perception n'a pas été expressément autorisée par la loi et par l'autorité compétente ; - qu'en vertu de l'article 256 B du code général des impôts, cette redevance n'était pas soumise à la T.V.A. ; - que la fixation du taux de la redevance porte atteinte au principe d'égalité puisque certains usagers bénéficient d'un tarif privilégié dont la motivation et les fondements sont inconnus ; - que, d'ailleurs, les pêcheurs professionnels accueillis dans le port de plaisance bénéficient d'une gratuité totale ; - que les tarifs et taux de la redevance appliquée ont été utilisés pour financer les équipements et aménagements du port et pour permettre de financer le fonctionnement et l'entretien quotidien et régulier des équipements de pêcheurs ; - qu'ils sont donc illégaux ; - que les différences tarifaires notées entre les membres du CNF et les autres usagers présentent un caractère discriminatoire ; - que ces tarifs ainsi pratiqués pour les membres du CNF ont le caractère de pénalités qui ne peuvent être recouvrées par voie de titre ; - que le titre de recette litigieux a été émis au cours de l'année 1999 pour des recettes de 1998, ce qui viole le principe de l'annualité budgétaire et leur confère un caractère rétroactif ; Vu l'ordonnance attaquée ; Vu le mémoire en défense, enregistré au greffe de la Cour le 29 avril 2003, présenté par la commune de Frontignan-La Peyrade, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération en date du 5 avril 2001 du conseil municipal ; Elle conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. X à lui verser la somme de 1.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir : - que l'activité dominante du port de Frontignan est la plaisance, même si une douzaine de bateaux de pêche sont tolérés à se ranger le long d'un quai non aménagé ; - que s'agissant d'un port municipal, le maire était compétent pour émettre le titre de recette ; - que ce dernier a bien été rendu exécutoire par l'ordonnateur qui a signé l'original ; - que dès lors que le requérant occupe le domaine public il est soumis au versement d'une redevance de par la loi, quand bien même le bien serait occupé sans titre ; - que la délibération fixant les redevances pour l'année 1998 adoptée le 22 janvier 1998 ne présente pas de caractère rétroactif ; - que les nouveaux tarifs sont en baisse par rapport à ceux de 1997, ce qui bénéficie à l'appelant qui est dès lors sans intérêt à critiquer, par la voie de l'exception, la délibération du 22 janvier 1998 ; - que la circonstance que certains conseillers municipaux occupent un emplacement dans le port ne saurait les faire regarder, pour autant, comme conseillers municipaux intéressés au sens de l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - que ces redevances ne constituent pas des redevances d'équipement des ports de plaisance au sens des articles L.222-1 et R.222-1 du code des ports maritimes, mais des redevances pour occupation du domaine public maritime dépourvue de toute nature fiscale ; - qu'aucune disposition législative n'imposait à la commune de consulter le conseil portuaire, lequel avait d'ailleurs donné son avis le 31 mars 1995, pour des tarifs qui n'ont pas été modifiés à la hausse depuis ; - que le fait que le titre de recette mentionne le port de plaisance de Frontignan, non pourvu de la personnalité juridique, au lieu de la commune de Frontignan ne peut avoir induit en erreur le demandeur ; - que la convention conclue le 19 octobre 1984 entre le CNF et le SYMOCAF était nulle et ne pouvait fonder qui que ce soit à occuper le domaine public, alors que les accords antérieurs dont se prévaut le requérant sont inexistants ; - qu'il était donc occupant sans titre ; - que les installations techniques mises à la disposition des plaisanciers ne sont pas sous-équipées ; - que ceux-ci ne peuvent donc soutenir que la redevance est manifestement disproportionnée par rapport au service rendu ; - que celle-ci est soumise à la T.V.A. ; - que les bateaux de pêche et de plaisance sont placés dans des conditions de fait différentes, ce qui explique que les premiers, qui ne bénéficient pas des services usuels, soient exonérés de redevance ; - qu'il n'a jamais été infligé de pénalité à l'appelant ; - que le titre exécutoire contesté n'est pas rétroactif ; Vu le mémoire en réplique, enregistré au greffe de la Cour le 26 juin 2003, présenté pour M. X, par Me Gilles MARGALL, avocat au Barreau de Montpellier ; Il maintient ses conclusions initiales par les mêmes moyens que ceux précédemment développés et, en outre, en faisant valoir : - que les relations contractuelles entre la ville de Frontignan et le CNF se sont poursuivies après la résiliation de la convention initiale ; - qu'en vertu de l'article R.1617-6 du code général des collectivités territoriales, les produits perçus par les régies doivent être énumérés de manière exhaustive ; - qu'aucun motif d'intérêt général suffisant ne justifie que la commune de Frontignan s'écarte du respect de l'égalité entre les usagers d'un même service en consentant la gratuité absolue aux pêcheurs et un régime tarifaire adapté à certaines personnes physiques ; Vu le nouveau mémoire, enregistré au greffe de la Cour le 27 avril 2004, présenté pour M. X, par Me Gilles MARGALL, avocat au Barreau de Montpellier ; il maintient ses conclusions initiales par les mêmes moyens ; Vu le nouveau mémoire, enregistré au greffe de la Cour le 29 avril 2004, présenté pour la commune de Frontignan La Peyrade ; elle maintient ses conclusions à fin de rejet de la requête par les mêmes moyens, et, en outre en faisant valoir que, M. X se trouvant dans la situation d'occupant sans titre, tous les moyens concernant les irrégularités dont pourrait être entachée la délibération du 22 janvier 1998 qui a fixé le montant de la redevance, sont, en vertu de l'article L.28 du code du domaine de l'Etat, inopérants ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des impôts ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code des ports maritimes ; Vu la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 2004 : - le rapport de M. LAFFET, président assesseur ; - les observations de Me MARGALL, pour M. X Georges ; - et les conclusions de M. HERMITTE, premier conseiller ; Considérant que, par ordonnance en date du 21 janvier 2002, le président de la 5ème chambre du Tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. X dirigée contre le titre exécutoire émis à son encontre le 9 avril 1999 par le maire de la commune de Frontignan, d'un montant de 8.376 F, pour le recouvrement d'une créance afférente à l'occupation du domaine public portuaire ; que M. X relève appel de cette ordonnance ; Sur la compétence de la juridiction administrative : Considérant que la demande de M. X porte sur un litige relatif à l'occupation du domaine public portuaire ; que, dès lors, ainsi que l'a jugé à bon droit le président de la 5ème chambre du Tribunal administratif de Montpellier, seule la juridiction administrative est compétente pour en connaître ; Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : Considérant qu'il résulte de l'examen des pièces du dossier soumis au premier juge que celui-ci a omis de viser, dans l'ordonnance attaquée, le mémoire enregistré le 12 septembre 2000, dans lequel étaient présentés de nouveaux éléments de droit et de fait ; qu'ainsi, M. X est fondé à soutenir que l'ordonnance en cause est entachée d'irrégularité et doit être annulée ; Considérant qu'il y a lieu pour la Cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. X devant le Tribunal administratif de Montpellier ; Sur la légalité de la décision attaquée : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 22 juillet 1983 : Le département est compétent pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes de commerce et de pêche (...). - La commune est compétente pour créer, aménager et exploiter les ports autres que ceux visés ci-dessus et qui sont affectés exclusivement à la plaisance, notamment ceux faisant l'objet à la date d'entrée en vigueur de la présente section d'une concession de port de plaisance (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le port de plaisance de Frontignan, qui constitue un ensemble portuaire unique, comporte seulement douze places pour satisfaire les demandes d'amarrage présentées par les pêcheurs professionnels pour 600 réservées exclusivement à la plaisance ; que, par suite, ce port ne peut être regardé comme doté d'installations distinctes réservées à la pêche ; que, dès lors, en application des dispositions précitées de la loi du 22 juillet 1983, la commune de Frontignan était seule compétente pour en assurer l'aménagement et l'exploitation et, par suite, le maire de cette collectivité était compétent pour émettre les titres de recette afférents à l'occupation d'emplacements sur le domaine public portuaire ; Considérant, en deuxième lieu, que l'ordonnateur a signé un titre de recette collectif, dont seul un extrait a été notifié à chacun des redevables ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de signature du titre exécutoire manque en fait ; Considérant, en troisième lieu, que le titre en litige mentionne la longueur du bateau et le tarif applicable en fonction du métrage linéaire ; qu'ainsi les bases de liquidation de la créance ont été clairement indiquées ; que le moyen, qui manque en fait, doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, que M. X soutient que c'est à tort que le titre contesté, d'une part, mentionne comme collectivité émettrice le port de plaisance de Frontignan, lequel, exploité en régie directe par la commune n'est pas doté de la personnalité morale et juridique et, d'autre part, n'indique pas que la créance est perçue au profit du budget annexe du port en se bornant à préciser que le receveur municipal était le comptable assignataire ; qu'aux termes de l'article L.2221-11 du code général des collectivités territoriales : Les produits des régies dotées de la seule autonomie financière (...) font l'objet d'un budget spécial annexé au budget de la commune voté par le conseil municipal. - Dans les budgets et les comptes de la commune, ces produits et ses charges sont repris dans deux articles, l'un pour les recettes, l'autre pour les dépenses. ; que, si ces dispositions apportent un aménagement au principe de l'unité budgétaire, elles n'ont pas pour objet ou pour effet de rendre le budget spécial du service indépendant du budget de la commune auquel il est annexé ; que, dès lors, l'ordonnateur n'était pas tenu d'indiquer que la redevance devait être affectée au budget annexe du port de plaisance et la circonstance que le titre exécutoire en litige mentionne qu'il a été émis par le port de plaisance et non par la commune est sans incidence sur sa légalité ; Considérant, en cinquième lieu, que si le maire de Frontignan a procédé au retrait, pour des raisons de forme, d'un titre de recette précédemment émis pour recouvrer la même créance, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce qu'il émette un nouveau titre ayant le même objet dans la mesure où cette décision de retrait, purement financière, ne créait aucun droit au profit du débiteur qui ne pouvait en conséquence se prévaloir de l'extinction de sa dette ; Considérant, en sixième lieu, que la somme mise à la charge de M. X porte sur l'exercice 1998 ; que, dès lors, le titre de recette, correspondant à l'occupation du domaine public portuaire pour cet exercice, bien qu'émis le 9 avril 1999, ne saurait avoir un caractère rétroactif ; Considérant, en septième lieu, que le requérant se prévaut d'une convention conclue le 19 octobre 1984 entre le syndicat mixte des ports de plaisance de la Grande-Motte, Carnon et Frontignan (SYMOCAF), alors concessionnaire du port de plaisance de Frontignan, et le club nautique de Frontignan (CNF), association à laquelle il appartient, pour soutenir qu'il n'a aucun lien juridique avec la commune de Frontignan qui ne saurait, dès lors, lui imposer le versement d'une redevance pour occupation du domaine public ; que, toutefois, le SYMOCAF s'est vu retirer, à compter du 1er mai 1996, la gestion du port de Frontignan, reprise en régie directe par la commune de Frontignan ; qu'ainsi, le SYMOCAF a perdu toute compétence pour la gestion dudit port, alors que le Tribunal administratif de Montpellier a constaté, en outre, par jugement en date du 18 avril 2001 devenu définitif, la nullité de la convention conclue le 19 octobre 1984 ; qu'il suit de là que M. X, qui avait refusé de donner suite à la proposition de contrat d'occupation du domaine public qui lui avait été faite par la comme de Frontignan, se trouvait pendant l'année 1998 dans la situation d'occupant sans titre d'un poste à quai dans le port de plaisance de Frontignan ; qu'en conséquence, la commune de Frontignan était fondée à mettre à sa charge au titre de l'exercice 1998 une indemnité pour occupation du domaine public ; Considérant, en huitième lieu, que M. X soutient que l'état exécutoire émis à son encontre manque de base légale en excipant, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération en date du 22 janvier 1998 par laquelle le conseil municipal a fixé le barème de tarification des contrats annuels de location de poste à quai pour 1998 ; Considérant, cependant, qu'aux termes de l'article L.28 du code du domaine de l'Etat : Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous ; qu'aux termes de l'article 9 de la loi du 22 juillet 1983 : A compter de la date du transfert de compétences, la commune, le département ou la région sont substitués à l'Etat dans les droits et obligations à l'égard des tiers, afférents au domaine et aux biens transférés (...) ; que l'indemnité due par l'occupant sans titre du domaine public de l'Etat correspond, en vertu de l'article L.28 du code du domaine de l'Etat, aux redevances dont le Trésor a été frustré ; qu'en l'occurrence, la commune de Frontignan s'est trouvée substituée à l'Etat dans les droits et obligations afférents à son port de plaisance en vertu des dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 22 juillet 1983 dès lors qu'il est constant que le transfert de compétence au profit de la commune a été constaté, par un procès-verbal de mise à disposition du port de plaisance signé par le préfet de l'Hérault le 6 avril 1984 ; que, comme il vient d'être dit ci-dessus, M. X se trouvait dans la situation d'occupant sans titre ; que, dans ces conditions l'indemnité qui lui a été réclamée par la commune ne constituait pas par elle-même une redevance d'occupation du domaine public ; que, par suite, les circonstances que la délibération du conseil municipal du 22 janvier 1998 aurait été adoptée à l'issue de procédures irrégulières et serait entachée d'une rétroactivité illégale pour n'avoir été rendue exécutoire qu'à compter du 12 février 1998 ne sont pas de nature à priver de base légale l'état exécutoire en litige ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'indemnité pour occupation sans titre dont le paiement a été mis à la charge de M. X correspond au montant de la redevance qui aurait été appliquée s'il avait été placé dans une situation d'occupant régulier du domaine public, signataire d'une convention d'occupation ; qu'au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce montant soit exagéré, ni par rapport au tarif appliqué l'année précédente, ni au regard des avantages tirés de l'occupation du domaine public portuaire ; Considérant, en neuvième lieu, que dès lors que, comme il vient d'être dit ci-dessus, l'indemnité réclamée à M. X correspondant au montant de la redevance qui lui aurait été appliquée s'il s'était trouvé dans une situation régulière, la somme réclamée ne saurait être regardée ni comme une imposition au sens du code général des impôts ni comme une pénalité ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X n'est pas fondé à soutenir que le titre exécutoire émis à son encontre le 9 avril 1999 est entaché d'illégalité et à en demander, pour ce motif, l'annulation ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Frontignan, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à payer à M. X la somme qu'il demande au titre des frais exposés par celui-ci et non compris dans les dépens ; Considérant qu'en vertu de ces mêmes dispositions, une collectivité publique qui n'a pas eu recours au ministère d'avocat ne saurait présenter une demande à ce titre sans se prévaloir de frais spécifiques exposés par elle en indiquant leur nature ; que, par suite, les conclusions de la commune de Frontignan ne peuvent être que rejetées ; D E C I D E : Article 1er : L'ordonnance n° 99-2135, en date du 21 janvier 2002, du président de la 5ème chambre du Tribunal administratif de Montpellier est annulée. Article 2 : La demande présentée par M. X devant le Tribunal administratif de Montpellier est rejetée. Article 3 : Les conclusions de M. X et de la commune de Frontignan tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. X, à la commune de Frontignan et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Copie en sera adressée au Trésorier-Payeur Général du département de l'Hérault. Délibéré à l'issue de l'audience du 6 mai 2004, où siégeaient : M. ROUSTAN, président de chambre, M. LAFFET, président assesseur, M. CHERRIER, Mme BUCCAFURRI, Mme FERNANDEZ, premiers conseillers, assistés de Mme EJEA, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 3 juin 2004. Le président, Le rapporteur, signé signé Marc ROUSTAN Bernard LAFFET Le greffier, signé Françoise EJEA La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, 10 N° 02MA00496