Conseil d'État, , 08/08/2022, 466327, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-08-08
Numéro : 466327

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 2 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Coénove demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) de suspendre l'exécution des articles 1er, en tant qu'il introduit le II de l'article R. 712-2 du code de l'énergie, et 4 du décret n° 2022-666 du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid, ou l'intégralité de ce décret si ces articles étaient considérés comme indivisibles ; 2°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, le classement automatique de plus de 500 réseaux de chaleur à compter du 1er septembre 2022 empêche de façon définitive le maintien d'une concurrence effective sur le marché de l'énergie en rendant les clients durablement captifs, de manière irrémédiable et définitive, du réseau de chaleur dans une zone déterminée et, d'autre part, porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts de ses membres, fondés sur la place du gaz dans une complémentarité des énergies, et les expose à des pertes de marché importantes ; - il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions contestées ; - les articles 1er et 4 du décret contesté portent atteinte au principe de sécurité juridique dès lors qu'ils prévoient que leurs dispositions entrent en vigueur à compter du 1er septembre 2022, laissant ainsi un délai de quatre mois seulement aux collectivités pour s'opposer au classement automatique, insuffisant au regard des différents intérêts en présence et des enjeux pour ces collectivités ; - les articles 1er et 4 du décret attaqué sont entachés d'une incompétence négative et méconnaissent les conditions prévues aux articles L. 712-1 et L. 713-1 du code de l'énergie en ce que, d'une part, ils ne précisent ni les modalités de justification et d'appréciation de la condition d'équilibre financier, ni les exigences en matière de comptage et, d'autre part, ils procèdent au classement automatique des réseaux de chaleur, sans définir avec suffisamment de précision les modalités de contrôle de l'alimentation majoritaire du réseau par une énergie renouvelable ou de récupération ; - les articles 1er et 4 du décret sont entachés d'illégalité dès lors que, pour constater que le taux d'énergie ou de récupération excède le seuil prévu à l'article L. 712-1 du code de l'énergie, ils renvoient à l'arrêté relatif au diagnostic de performance énergétique du 31 mars 2021, qui est insuffisant et n'est pas pertinent en ce qu'il ne définit pas les modalités de calcul de ce taux ; - l'arrêté attaqué est dépourvu de base légale et méconnaît les articles L. 712-1 et L. 713-1 du code de l'énergie en ce que, d'une part, il procède au classement automatique des réseaux de chaleur sans qu'un décret ait défini des modalités d'application des critères de comptage des quantités d'énergie livrées par point de livraison et de l'équilibre financier et, d'autre part, il a été pris sans que les modalités de calcul du taux d'énergie renouvelable ou de récupération n'aient été définies. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'énergie ; - la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 ; - la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ; - le code de justice administrative ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. 2. En vertu de l'article L. 712-1 du code de l'énergie, la collectivité territoriale ou l'établissement public compétent en matière de création et d'exploitation d'un réseau public de chaleur ou de froid peut prononcer le classement d'un réseau de distribution de chaleur ou de froid présent ou à créer sur son territoire lorsqu'il est alimenté à plus de 50 % par une énergie renouvelable ou de récupération, qu'un comptage des quantités d'énergie livrées par point de livraison est assuré et que l'équilibre financier de l'opération pendant la période d'amortissement des installations est assuré au vu des besoins à satisfaire, de la pérennité de la ressource en énergie renouvelable ou de récupération, et compte tenu des conditions tarifaires prévisibles. Dans la rédaction du premier alinéa de cet article en vigueur depuis le 1er janvier 2022, tel qu'issu de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat et de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, un tel classement est imposé pour les réseaux de distribution de chaleur et de froid répondant à la qualification de service public industriel et commercial au sens de l'article L. 2224-38 du code général des collectivités territoriales, sauf délibération contraire motivée de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales sur le territoire duquel le réseau de chaleur est situé. L'article L. 712-2 de ce code prévoit qu'en l'absence d'une telle délibération contraire, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales précise la zone de desserte du réseau et définit, sur tout ou partie de cette zone, un ou plusieurs périmètres de développement prioritaire, compatibles avec les dispositions des documents d'urbanisme en vigueur. Dans ces périmètres, toute installation d'un bâtiment neuf ou faisant l'objet de travaux de rénovation importants doit, en vertu de l'article L. 712-3 du même code, sauf dérogation accordée par la collectivité ou le groupement de collectivités, être raccordée au réseau concerné. 3. L'article 1er du décret du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid, publié le lendemain au Journal Officiel de la République française, adapte, pour tenir compte des modifications apportées par les lois du 8 novembre 2019 et du 22 août 2021, les dispositions correspondantes du chapitre II du titre Ier du livre septième de la partie règlementaire du code de l'énergie. Son article 2 modifie également en conséquence le code de l'urbanisme et son article 3 le code de la construction et de l'habitation. Son article 4 dispose que : " Les dispositions du présent décret entrent en vigueur le lendemain de sa publication, à l'exception de celles de l'article 2, qui s'appliquent aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter du 1er septembre 2022. / Le classement des réseaux de chaleur et de froid pour lesquels l'arrêté du 21 octobre 2021 modifiant l'arrêté du 15 septembre 2006 relatif au diagnostic de performance énergétique pour les bâtiments existants proposés à la vente en France métropolitaine a constaté que le taux d'énergie renouvelable ou de récupération excédait le seuil prévu par l'article L. 712-1, intervient, dans les conditions fixées par les articles R. 712-2 et R. 712-3, le 1er septembre 2022. / Les réseaux classés avant le 1er janvier 2022 continuent à bénéficier de leur classement pendant la durée de validité de la décision de classement. " 4. L'association Coénove, qui s'est notamment donné pour objet, aux termes de l'article 3 de ses statuts, de " faire connaître, promouvoir, défendre et assurer (...) un mix énergétique pluriel fondé sur la complémentarité des énergies et la place de l'énergie gaz dans cette complémentarité ", demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'article 1er du décret du 26 avril 2022, en tant qu'il insère au code de l'énergie le II de l'article R. 712-2 disposant que : " II.- En application du premier alinéa de l'article L. 712-1, le classement des réseaux inscrits sur la liste établie par l'arrêté mentionné au I intervient de plein droit, sauf si la commune ou le groupement de collectivités territoriales auquel la compétence a été transférée en matière de création et d'exploitation d'un réseau public de chaleur ou de froid au sens de l'article L. 2224-38 du code général des collectivités territoriales s'y oppose par délibération motivée ", ainsi que de l'article 4 de ce décret, cité au point précédent, ou de l'intégralité du décret si ces dispositions en étaient regardées comme indivisibles. Il lui demande également de suspendre l'exécution de l'arrêté du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid, arrêté qui, en application du premier alinéa de l'article R. 712-2 du code de l'énergie tel qu'issu du décret du 26 avril 2022, dresse la liste des 550 réseaux de chaleur affectés au service public de distribution de chaleur et de froid satisfaisant aux critères fixés au premier alinéa du l'article L. 712-1 du code de l'énergie et ayant donc vocation, sauf délibération contraire, à faire l'objet d'un classement de plein droit. 5. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que l'exécution de la décision soit suspendue sans attendre le jugement de la requête au fond. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce. 6. Pour justifier que la condition d'urgence est en l'espèce satisfaite, l'association requérante affirme, d'une part, que le classement automatique de plus de 500 réseaux de chaleur à compter du 1er septembre 2022 empêche de façon définitive le maintien d'une concurrence effective sur le marché de l'énergie en rendant les clients durablement captifs, de manière irrémédiable et définitive, du réseau de chaleur dans une zone déterminée et, d'autre part, porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts de ses membres, fondés, selon les termes de ses statuts rappelés au point 4, sur la place du gaz dans une complémentarité des énergies, en les exposant à des pertes de marché importantes. 7. Elle se borne cependant, au soutien de ces affirmations, à se prévaloir, sans autres précisions utiles, de l'entrée en vigueur au 1er septembre 2022 des dispositions nouvelles du code de l'urbanisme issues de l'article 2 du décret attaqué et du classement de ceux des réseaux de chaleur et de froid mentionnés à l'article 4 de ce décret, cité au point 3, ainsi que des effets généraux sur la concurrence entre fournisseurs d'énergie de l'obligation de raccordement résultant de l'article L. 712-3 du code de l'énergie et de pertes de clientèle et de parts de marchés au détriment des fournisseurs de gaz, estimées en 2050, alors en outre que, comme elle l'admet d'ailleurs, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales sur le territoire duquel le réseau de chaleur est situé conserve la faculté de s'opposer au classement par une délibération contraire motivée et que, s'agissant des réseaux classés, l'obligation de raccordement prévue à l'article L. 712-3 du code de l'énergie, qui ne joue qu'à l'égard des installations de bâtiments neufs ou faisant l'objet de travaux de rénovation importants et peut faire l'objet de dérogations et qui préexistait d'ailleurs aux lois du 8 novembre 2019 et du 22 août 2021, ne s'applique que dans les périmètres de développement prioritaire que la collectivité territoriale ou le groupement de collectivité territoriales doit définir au sein de la zone de desserte du réseau ou, à défaut, dans les périmètres prévus à l'article R. 712-3 de ce code, issu du décret en litige, ces périmètres ne prenant eux-mêmes effet au plus tard, et sous réserve de leur compatibilité avec les documents d'urbanisme en vigueur, que le 1er juillet de l'année suivant le classement du réseau. 8. Dans ces conditions, les effets des actes litigieux n'apparaissent pas, à la date de la présente décision, de nature à caractériser une urgence justifiant que l'exécution du décret et de l'arrêté attaqués soit suspendue. Il y a lieu, en conséquence, de rejeter l'ensemble des conclusions de la requête selon la procédure prévue à l'article L. 522-3 du code de justice administrative, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du même code. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de l'association Coénove est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Coénove. Fait à Paris, le 8 août 2022 Signé : Gaëlle Dumortier