CAA de NANTES, 4ème chambre, 19/11/2021, 20NT01320, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-19
Numéro : 20NT01320
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : ERNST & YOUNG NANTES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département du Morbihan a demandé au tribunal administratif de Rennes en premier lieu, d'annuler l'article 7 de l'arrêté du 27 décembre 2017 par lequel le préfet du Morbihan a fixé à 4 106 482 euros le montant du désaccord entre la région Bretagne et le département du Morbihan lié à l'évaluation de la charge financière résultant de l'exercice par les communautés d'agglomération morbihannaises de la compétence " transports scolaires " sur leurs territoires, en deuxième lieu, d'annuler l'article 9 de l'arrêté du 27 décembre 2017 par lequel le préfet du Morbihan a fixé à 3 435 661 euros le montant de l'attribution de compensation financière due par la région Bretagne au département du Morbihan et, en dernier lieu, d'enjoindre au préfet du Morbihan de fixer à 8 660 050 euros le montant de l'attribution de compensation financière due par la région Bretagne au département du Morbihan au titre du transfert de la compétence transport. Par un jugement n° 1800955 du 12 février 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 avril 2020, le 13 août 2020 et le 14 septembre 2020, le département du Morbihan, représenté par Me Caradeux, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1800955 du tribunal administratif de Rennes du 12 février 2020 ; 2°) d'annuler : - l'article 7 de l'arrêté du 27 décembre 2017 par lequel le préfet du Morbihan a fixé à 4 106 482 euros le montant du désaccord entre la région Bretagne et le département du Morbihan lié à l'évaluation de la charge financière résultant de l'exercice par les communautés d'agglomération morbihannaises de la compétence " transports scolaires " sur leurs territoires, - et l'article 9 de l'arrêté du 27 décembre 2017 par lequel le préfet du Morbihan a fixé à 3 435 661 euros le montant de l'attribution de compensation financière due par la région Bretagne au département du Morbihan ; 3°) d'enjoindre au préfet du Morbihan de statuer à nouveau sur le montant de l'attribution de compensation financière due par la région Bretagne au département du Morbihan au titre du transfert de la compétence transport dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à venir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge solidaire de la région Bretagne et de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté du préfet du Morbihan est entaché d'erreur de droit et méconnait les dispositions du V. de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 : o le département ne peut être tenu de compenser la région Bretagne d'une compétence qu'il n'exerce plus lui-même, la compétence en matière de transports scolaires dans les périmètres de transport urbain ayant déjà été transférée aux autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) ; avant la modification de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, non applicable puisque postérieure, aucun texte ne prévoyait un tel transfert des ressources ; les sommes versées par le département aux AOTU en vertu de conventions n'entraient donc pas dans le champ de la compétence transférée à la région ; les dispositions de l'article 84 de la loi du 29 décembre 2016 de finances rectificatives pour 2016 ne sont pas applicables puisqu'elles ont été annulées par le Conseil constitutionnel ; o il ne peut pas être considéré qu'il bénéficie d'un enrichissement sans cause ; un enrichissement découlant de l'application de la loi ne peut être regardé comme dépourvu de cause ; il existe une déconnexion entre le montant global de la dotation générale de décentralisation et le coût des compétences transférées par l'Etat ; - le préfet a commis une erreur sur le montant du désaccord entre la région Bretagne et le département du Morbihan ; le transfert de compétence en matière de transports scolaires a été fixé au 1er septembre 2017 et non au 1er janvier 2017 ; le préfet aurait dû en conséquence sortir de l'assiette de la charge transférée à la région Bretagne les charges résultant de la compétence " transports scolaires " transférées aux communautés d'agglomération et non à la région Bretagne ; il produit la convention de transferts des ressources relatives aux transports scolaires conclue avec la communauté d'agglomération Vannes Agglo ; le montant du désaccord s'élève donc à 5 224 398 euros et non 4 106 482 euros. Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 juillet 2020, le 31 août 2020 et le 21 septembre 2020, la région Bretagne, représentée par la SELAS Ernst et Young, conclut au rejet de la requête et demande, en outre dans le dernier état de ses écritures, qu'une somme de 5 500 euros soit mise à la charge du département du Morbihan en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le département du Morbihan ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 16 août 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour de rejeter la requête du département du Morbihan. Elle soutient que les moyens soulevés par le département du Morbihan ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 24 août 2021, la clôture de l'instruction a été fixée 30 septembre 2021. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'éducation ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des transports ; - le code général des impôts ; - la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ; - la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béria-Guillaumie, première conseillère, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, - et les observations de Me Dubos, représentant le département du Morbihan, et de Me Leconte, représentant la région Bretagne. Considérant ce qui suit : 1. En application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre), la région Bretagne a bénéficié du transfert des compétences concernant la planification en matière de prévention et de gestion des déchets, les transports routiers de voyageurs non urbains réguliers ou à la demande, les transports scolaires hors élèves handicapés, les transports maritimes réguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des îles françaises et les gares maritimes concernées, la construction, l'aménagement et l'exploitation des gares publiques routières de voyageurs et la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de certains ports relevant du département. En application du V de l'article 133 de cette même loi, par un arrêté du 27 décembre 2017, le préfet du Morbihan a fixé le montant des charges liées aux compétences transférées du département à la région Bretagne. Plus précisément, cet arrêté a relevé un accord à la suite des travaux de la commission locale d'évaluation des charges et des ressources transférées sur l'ensemble des charges correspondantes, à l'exception de celles liées à la compétence transport scolaire exercée dans les périmètres de transport urbain (PTU) créés ou étendus par une autorité compétente pour l'organisation des transports urbains entre le 1er septembre 1984 et le 1er septembre 2017. L'article 7 de l'arrêté du préfet du Morbihan a ainsi fixé à 4 106 482 euros le montant des charges transférées par le département à la région s'agissant du transport scolaire exercé dans le cadre de la " convention PTU ", les autres articles concernant les autres transferts de compétence. En conséquence, l'article 9 de l'arrêté a fixé à 3 435 661 euros le montant de l'attribution de compensation financière due au titre de la compétence transport par la région Bretagne au département du Morbihan, en application de l'article 89-III-A de la loi de finances pour 2016 lorsque la fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) transférée par l'Etat du département à la région (en vertu de l'article 1586, I, 6° du CGI) excède le coût net des charges transférées à la région appréciées lors du transfert de la compétence antérieurement départementale en matière de transport scolaire et de transport routier non urbain de voyageurs. Le département du Morbihan relève appel du jugement du 12 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation des articles 7 et 9 de l'arrêté du préfet du Morbihan du 27 décembre 2017. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. L'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dans sa rédaction applicable, dispose que : " (...) IV.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les créations ou extensions de compétences obligatoires et définitives inscrites dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont accompagnées de ressources financières dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1-1, L. 1614-3, L. 1614-3-1, L. 1614-5-1 et L. 1614-6 du code général des collectivités territoriales. / V.- Les transferts de compétences effectués entre un département et une autre collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et ayant pour conséquence d'accroître les charges de ces derniers sont accompagnés du transfert concomitant par le département à cette collectivité territoriale ou à ce groupement des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. / Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. / Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable à leur transfert. / Une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées est composée paritairement de quatre représentants du conseil départemental et de quatre représentants de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement concerné. Elle est présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. En cas d'absence ou d'empêchement, il est remplacé par un magistrat relevant de la même chambre, qu'il a au préalable désigné. (...) / La commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées est consultée sur l'évaluation préalable des charges correspondant aux compétences transférées et sur les modalités de leur compensation. / Le montant des dépenses résultant des accroissements et des diminutions de charges est constaté, pour chaque compétence transférée et pour chaque collectivité, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. / Les charges transférées doivent être équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, à l'exercice des compétences transférées. Ces charges peuvent être diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. / Les périodes de référence et les modalités d'évaluation des dépenses engagées par le département et figurant dans les comptes administratifs avant le transfert de chaque compétence sont déterminées à la majorité des deux tiers des membres de la commission mentionnée au quatrième alinéa du présent V. / A défaut d'accord des membres de la commission, le droit à compensation des charges d'investissement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, hors fonds européens et hors fonds de concours, figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de sept ans précédant la date du transfert. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation sont actualisées en fonction de l'indice des prix de la formation brute de capital des administrations publiques, constaté à la date du transfert. / A défaut d'accord des membres de la commission, le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation sont actualisées en fonction de l'indice des prix à la consommation, hors tabac, constaté à la date du transfert. / Les modalités de compensation des charges transférées sont déterminées en loi de finances (...) ". 3. Par ailleurs, l'article L. 3111-7 du code des transports dans sa rédaction applicable, dispose que : " Les transports scolaires sont des services réguliers publics. /La région a la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports. Elle consulte à leur sujet les conseils départementaux de l'éducation nationale intéressés. / L'autorité compétente de l'Etat consulte la région, dans des conditions fixées par voie réglementaire, avant toute décision susceptible d'entraîner une modification substantielle des besoins en matière de transports scolaires. / Toutefois, à l'intérieur des périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984, cette responsabilité est exercée par l'autorité compétente pour l'organisation de la mobilité. / Le transfert des ressources équivalentes aux dépenses supportées par l'Etat au titre des bourses de fréquentation scolaire, au titre du financement des frais de premier établissement des services de transport réservés aux élèves, des frais de transport des élèves et étudiants gravement handicapés, des élèves des écoles maternelles en zone rurale et des élèves des zones de montagne, s'effectue dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales. / Les modalités des conventions passées avec les entreprises, et notamment leurs conditions de dénonciation, sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". Enfin, aux termes de l'article L. 3111-8 du même code, dans sa rédaction applicable : " En cas de création d'un périmètre de transports urbains ou de modification d'un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention est passée entre l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transports scolaires dans le nouveau périmètre. / Les procédures d'arbitrage par l'autorité administrative compétente de l'Etat, en cas de litige, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. En ce qui concerne les modalités financières du transfert, cet arbitrage prend en compte le montant des dépenses effectuées par la région au titre des compétences transférées à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains au cours de l'année scolaire précédant le transfert, de sorte que soit assurée la compensation intégrale des moyens nécessaires à l'exercice de la compétence transférée ". 4. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 3111-7 du code des transports dans leur rédaction applicable avant leur modification par l'article 15 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République que lorsqu'un périmètre de transports urbains a été créé ou étendu postérieurement au 1er septembre 1984, le département avait la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires et percevait à ce titre une compensation financière de l'Etat au titre de la dotation générale de décentralisation. Il résulte également de ces dispositions que le département assurait effectivement l'organisation et le fonctionnement des transports scolaires en dehors des périmètres de transports urbains. Par ailleurs, au sein de ces périmètres, la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires avait été confiée à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains, tandis que le département était tenu de verser à celle-ci une compensation financière au titre des charges transférées. Il résulte de ces dispositions que si la compétence du département en matière de transports scolaires au sein des périmètres de transport urbain avait été déléguée aux autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains, le département demeurait l'autorité compétente au sens de la responsabilité alors prévue par les dispositions de l'article L. 3111-7 du code des transports. 5. A compter du 1er septembre 2017, en application des dispositions de la loi du 7 août 2015, la compensation financière devant être versée à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains incombe désormais à la région, devenue autorité responsable de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires en lieu et place du département. Les dispositions de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, dans leur rédaction applicable à la date de l'arrêté contesté du préfet du Morbihan qui a été pris sur leur fondement, prévoient la compensation par le département au profit d'une autre collectivité territoriale pour les charges correspondant à l'exercice des compétences effectivement transférées du département à cette collectivité territoriale. Ainsi qu'il a été rappelé au point précédent, dès lors que le département, bénéficiaire d'une dotation versée au titre de l'organisation des transports scolaires y compris au sein des périmètres de transports urbains, devait être regardé comme l'autorité compétente en matière de transports scolaires au sens des dispositions précédemment en vigueur de l'article L. 3111-7 du code des transports, les charges correspondant à la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires au sein des périmètres de transport urbain doivent être regardées comme ayant été, à compter du 1er septembre 2017, transférées du département à la région et devaient donc faire l'objet d'une compensation en application des dispositions de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, ainsi que l'a ultérieurement précisé le législateur en adoptant l'article 8 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, qui a introduit dans l'article 133 la mention à caractère interprétatif " y compris le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente dans le cadre de la convention prévue à l'article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région en application de l'article 15 de la présente loi ". Par suite, le département du Morbihan n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le préfet a intégré la compensation des charges afférentes à l'organisation et au fonctionnement des transports scolaires dans les périmètres de transports urbains dans le calcul du montant des charges correspondant aux compétences transférées au profit de la région Bretagne. 6. En second lieu, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, l'article 133 de la loi du 7 août 2015 prévoyait qu'à défaut d'accord des membres de la commission d'évaluation des charges, le préfet devait arrêter le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées " à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ". Si le département soutient que le préfet a commis une erreur dans le calcul du montant de la compensation, au demeurant en sa faveur, les documents produits à l'appui de ce moyen, non signés, ne permettent pas d'établir que des compensations qui seraient contractuellement versées à la communauté d'agglomération " Golfe du Morbihan - Vannes Agglomération " auraient dû avoir une incidence sur le montant arrêté par le préfet du Morbihan. 7. Il résulte de tout ce qui précède que le département du Morbihan n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation des articles 7 et 9 de l'arrêté du préfet du Morbihan du 27 décembre 2017. Ses conclusions à fin d'injonction doivent donc être rejetées par voie de conséquence. Sur les frais du litige : 8. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département du Morbihan demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 9. En second lieu, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département du Morbihan, la somme que la région Bretagne demande en application de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête du département du Morbihan est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la région Bretagne tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au département du Morbihan, à la région Bretagne et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Une copie en sera adressée pour information au préfet du Morbihan. Délibéré après l'audience du 2 novembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2021. La rapporteure, M. BERIA-GUILLAUMIELe président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N° 20NT01320