CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 12/12/2024, 22BX01990, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-12
Numéro : 22BX01990
Président : Mme MUNOZ-PAUZIES
Rapporteur : Mme Frédérique  MUNOZ-PAUZIES
Commissaire du gouvernement : Mme REYNAUD
Avocat(s) : CABINET JEANTET ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 juillet 2022 et le 6 septembre 2023, la société Parc éolien de Cassini, représentée par Me Gelas, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté de la préfète de la Creuse du 17 mai 2022 portant refus d'une demande d'autorisation environnementale d'exploiter un parc éolien composé de treize aérogénérateurs et trois postes de livraison sur le territoire de la commune de Royère-de-Vassivière ; 2°) d'enjoindre à la préfète de la Creuse de reprendre l'instruction de sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur l'illégalité externe : - le préfet a entaché sa décision d'incompétence négative en se bornant à reprendre littéralement l'avis de l'Unité départementale de l'architecture et du patrimoine naturel ; - la préfète n'a procédé qu'à un nombre restreint de consultations et n'a pas soumis le projet à l'autorité environnementale, en méconnaissance des articles R. 181-19 et L. 122-1 du code de l'environnement, ce qui a privé la requérante d'une garantie et a eu une influence sur le sens de la décision ; - l'arrêté litigieux est insuffisamment motivé ; Sur l'illégalité interne : - le projet ne porte pas atteinte à l'avifaune ; - le refus fondé sur les divers zonages du lieu d'implantation est entaché d'erreur de droit ; la préfète se réfère au guide " Eolienne et biodiversité : synthèse des connaissances sur les impacts et les moyens de les atténuer ", alors que l'objet de ce guide est de permettre le développement de la filière éolienne, et non de s'opposer aux projets ; si les zones de protection spéciales sont un instrument d'appréciation de la richesse d'un milieu, le zonage en lui-même ne constitue pas une contrainte juridique susceptible d'interdire un aménagement en son sein dès lors qu'il n'est pas établi que le projet aura un impact significatif sur les espèces présentes ; - la préfète a commis des erreurs manifestes d'appréciation s'agissant de l'impact sur l'avifaune ; en ce qui concerne les rapaces, s'agissant du Milan royal, l'étude d'impact révèle que seulement deux spécimens ont été aperçus dans l'aire d'étude immédiate, le 16 mars 2011 ; compte tenu de cette faible présence, les mesures d'évitement et de réduction sont suffisantes ; il en va de même pour le Balbuzard pêcheur, pour lequel l'étude d'impact indique un seul passage durant la phase prénuptiale le 7 avril 2011, à une distance supérieure à 10 kilomètres par rapport aux limites de l'aire d'implantation du projet, et pour les autres espèces de rapaces, la Bondrée apivore, le Busard Saint-Martin et le Circaète Jean Le Blanc, qui ont été aperçues très rarement alors que l'étude d'impact révèle un niveau d'impact très faible sur ces espèces ; - la préfète a commis une erreur de fait en relevant que l'étude d'impact ne comportait pas de développement particulier sur l'évolution du comportement des rapaces dans un contexte de déboisement de 138 000 m², alors que la surface à défricher ne représente que 4,2 % de la surface totale des parcelles concernées par le projet, qu'il n'est prévu qu'une destruction minimale des boisements de feuillus, de lisières et des habitats semi-ouvert et que ce défrichement concerne les plantations de résineux qui font l'objet d'une exploitation sylvicole importante ; - la préfète a commis une erreur manifeste d'appréciation s'agissant de l'impact sur les oiseaux nicheurs, dès lors que l'étude d'impact indique que la présence de l'Alouette Lulu et du Bruant Jaune sur l'aire d'étude est probable, mais que celle du Bouvreuil pivoine n'est que possible ; ces espèces ne sont que très faiblement exposées au risque de collision ; - la préfète a commis une erreur manifeste d'appréciation s'agissant de l'impact sur la Grue cendrée ; l'étude d'impact constate l'existence d'un axe où l'enjeu est qualifié de fort pour la Grue cendrée, et cette donnée a été prise en compte par l'exposante dans la conception de son projet, dès lors qu'un couloir de 250 mètres entre les éoliennes E1 et E2 a été maintenu permettant d'éviter l'axe à enjeu fort correspondant à l'axe de passage des Grues cendrées dès la conception du projet et qu'une orientation des éoliennes E1 et E2 parallèles au couloir de migration est prévue ; le niveau d'enjeu est à mettre en perspective avec la hauteur de vol de cette espèce, à plus 300 mètres, et comme le révèle l'étude d'impact et de nombreuses mesures d'évitement, de réduction et d'accompagnement permettant de protéger efficacement l'espèce, sont prévues ; ainsi, l'impact résiduel est, après application de l'ensemble de ces mesures, qualifié de très faible pour la Grue cendrée ; - c'est à tort que la préfète a considéré que l'étude d'impact était insuffisante car elle ne présenterait que deux variantes, que l'analyse globale ayant conduit au choix du site d'implantation est insuffisante et que la séquence d'évitement est insuffisante au regard de ce qui est exigé par l'article R. 122-5 du code de l'environnement ; s'agissant du nombre de variantes, aucun nombre minimum de solutions de substitutions n'est requis par la loi ; les variantes possibles sont limitées puisqu'elles devaient tenir compte de l'ensemble des paramètres environnementaux humains et paysagers mis à jour par les experts ; s'agissant de l'analyse ayant conduit au choix du site, le pétitionnaire n'a pas à présenter les raisons du choix du site ou une analyse comparée de plusieurs sites ; l'étude d'impact a bien établi les raisons du choix du site d'implantation projet, lesquelles sont énumérées notamment dans la note technique fournie dans le dossier de demande ; - s'agissant de l'insuffisance de la séquence évitement, l'étude d'impact expose les mesures d'évitement mises en place à l'égard de l'avifaune, des chiroptères et de la flore ainsi que des habitats, décrit dans un tableau l'application de ces mesures aux espèces observées et à leurs enjeux sur le site pour ensuite qualifier l'impact résiduel après ces mesures, intègre une évaluation des coûts pour les mesures présentant une charge particulière conformément à l'article R. 122-5 du code de l'environnement ; enfin, les effets cumulés de ces mesures sur le projet font l'objet d'une analyse particulière en fonction de chaque poste identifié ; - s'agissant de l'atteinte à des intérêts particuliers dans un contexte de massif boisé, la préfète se limite à faire référence à l'existence de zones dont la fonctionnalité écologique est reconnue sans tirer une quelconque conséquence ou encore qualifier les impacts de l'implantation du parc éolien ; or, ces différents zonages sont des instruments d'appréciation de la richesse d'un milieu mais ne constituent pas en eux-mêmes une contrainte juridique susceptible de justifier un refus d'autorisation, et la préfète ne démontre pas en quoi le projet porterait atteinte à la biodiversité ; - c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la préfète considère que le dossier de demande d'autorisation est incomplet sur l'évaluation des enjeux et des impacts du projet compte tenu des différents travaux susceptibles d'intervenir dans le cadre des plans simples de gestion, dès lors que l'étude d'impact présente les deux plans de gestion qui ont été fournis, le plan simple de gestion des Grands Châteaux qui concerne 62,4 ha dans la zone d'implantation et le plan simple de Jean-Marie Brousse concernant 63,6 ha au sein de la zone d'implantation du projet sur les 300 ha totaux ; - le projet ne porte pas atteinte aux chiroptères ; la perte de données liée à un acte de vandalisme n'a pas empêché une caractérisation précise de l'état initial grâce à une méthodologie reposant sur trois protocoles d'expertise ; la préfète estime que l'arrêt des éoliennes en cas de vent inférieur à 6m/s serait insuffisant pour garantir la protection des espèces de haut vol, en opposant une nouvelle fois le Guide Eoliennes et Biodiversité qui n'a pas de valeur réglementaire, alors que cette mesure de réduction s'inscrit dans un ensemble de mesures ; en l'espèce l'arrêt de la rotation dans certaines conditions cumulatives, l'obturation des nacelles, l'absence d'éclairage automatique et la mise en place d'un suivi post-implantation ; l'impact résiduel après ces mesures est faible ; la préfète estime que le gabarit des éoliennes causerait un risque de collision en raison d'une garde trop basse, en se fondant sur la note technique établie par le Groupe de travail éolien de la Coordination Nationale Chiroptère de la Société Française pour l'Etude et la Protection des Mammifères, dépourvue de caractère réglementaire ; - le projet ne porte pas atteinte aux paysages ; la préfète se borne à citer l'avis de l'Unité Départementale de l'Architecture et du Patrimoine, alors que cet avis n'est pas un avis conforme et qu'il résulte de l'étude d'impact que le projet n'aura aucune sensibilité paysagère ou patrimoniale forte, notamment du fait de l'absence de covisibilité depuis les bourgs principaux et d'une covisibilité seulement partielle depuis les autres bourgs. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête et fait valoir que les moyens ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, - les conclusions de Mme Pauline Reynaud, - et les observations de Me Braille, représentant la société Parc éolien de Cassini. Considérant ce qui suit : 1. Le 23 octobre 2020, la société Parc éolien de Cassini a déposé une demande d'autorisation environnementale unique pour l'exploitation d'une installation de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent composée de treize aérogénérateurs et de trois postes de livraison d'électricité sur le territoire de la commune de Royère-de-Vassivière. Constatant notamment que le projet était entièrement situé sur le site Natura 2000 " Plateau des Millevaches - FR7412003 ", classé en zone de protection spéciale (ZPS) visant la conservation des oiseaux sauvages figurant en annexe de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009, la préfète de la Creuse, par arrêté du 17 mai 2022, a rejeté sa demande lors de la phase d'examen, en application de l'article L. 181-9 du code de l'environnement. La société Parc éolien de Cassini demande à la cour d'annuler cet arrêté du 17 mai 2022. Sur la légalité de l'arrêté du 17 mai 2022 : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 181-9 du code de l'environnement : " L'instruction de la demande d'autorisation environnementale se déroule en trois phases : / 1° Une phase d'examen ; / 2° Une phase de consultation du public ; / 3° Une phase de décision. / Toutefois, l'autorité administrative compétente peut rejeter la demande à l'issue de la phase d'examen lorsque celle-ci fait apparaître que l'autorisation ne peut être accordée en l'état du dossier ou du projet. (...) ". 3. D'autre part, aux termes du V de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, relatif à l'évaluation environnementale : " Lorsqu'un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation déposée est transmis pour avis à l'autorité environnementale ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. / Les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements, dès leur adoption, ou l'information relative à l'absence d'observations émises dans le délai fixé par décret en Conseil d'Etat sont mis à la disposition du public sur le site internet de l'autorité compétente lorsque cette dernière dispose d'un tel site ou, à défaut, sur le site de la préfecture du département. / L'avis de l'autorité environnementale fait l'objet d'une réponse écrite de la part du maître d'ouvrage. ". Aux termes de l'article R. 181-19 du même code : " Lorsque la demande d'autorisation environnementale porte sur un projet soumis à évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1, le préfet transmet le dossier à l'autorité environnementale dans les quarante-cinq jours suivant l'accusé de réception de la demande, ainsi que l'avis recueilli en application de l'article R. 181-18. / Les consultations qui sont effectuées en application de la présente section valent consultation au titre du III de l'article R. 122-7. (...) ". 4. La préfète de la Creuse a rejeté la demande de la société Parc éolien de Cassini lors de la phase d'examen, au motif que l'autorisation ne pouvait être accordée en l'état du projet, celui-ci étant entièrement situé dans un site Natura 2000 " Plateau des Millevaches - FR7412003 ", classé en zone de protection spéciale (ZPS) visant la conservation des oiseaux sauvages figurant en annexe de la directive 2009/147/CE du Parlement et du Conseil du 30 novembre 2009 et que " quelle que soit la composition du dossier (...) il ne pourra pas écarter tout doute raisonnable quant à l'absence (...) d'impact du projet éolien sur l'intégrité du site Natura 2000 " s'agissant notamment de l'avifaune et des chiroptères. 5. En application des dispositions combinées des articles L. 122-1 et R. 181-19 du code de l'environnement, la préfète de la Creuse, qui ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour opposer un refus à la demande d'autorisation environnementale de la société requérante, devait transmettre le projet pour avis à l'autorité environnementale. En l'espèce, comme le reconnait le ministre, la préfète n'a pas saisi pour avis cette autorité. Ainsi, l'arrêté contesté est intervenu au terme d'une procédure irrégulière. 6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il apparaît qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 7. Afin d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement et d'éclairer le public mais aussi l'exploitant et l'autorité décisionnaire, l'autorité environnementale est chargée d'analyser les informations fournies dans la demande d'autorisation, en particulier l'étude d'impact. En l'espèce, le défaut de transmission du projet de la société Parc éolien de Cassini à l'autorité environnementale a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de l'arrêté du 17 mai 2022 et a privé d'une garantie la société requérante. 8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la société Parc éolien de Cassini est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2022. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 9. Le présent arrêt implique nécessairement que la préfète de la Creuse procède à l'instruction de la demande d'autorisation environnementale de la société Parc éolien de Cassini. Il y a lieu de lui enjoindre de reprendre cette instruction dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'arrêté de la préfète de la Creuse du 17 mai 2022 rejetant la demande d'autorisation environnementale de la société Par éolien de Cassini est annulée. Article 2 : Il est enjoint à la préfète de la Creuse de reprendre l'instruction de la demande d'autorisation dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à la société Parc éolien de Cassini la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien de Cassini et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Une copie en sera adressée à la préfète de la Creuse. Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024 à laquelle siégeaient : Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, Mme Pauline Reynaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024. La présidente-assesseure, Bénédicte MartinLa présidente-rapporteure, Frédérique Munoz-PauzièsLa greffière, Laurence Mindine La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 22BX01990 2