Conseil d'État, 1ère - 6ème SSR, 09/03/2016, 386336
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 6ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-09
Numéro : 386336
Rapporteur : Mme Florence Marguerite
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 386336, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 9 décembre 2014 et 15 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association diversité et proximité mutualiste (ADPM) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-1144 du 8 octobre 2014 relatif à la sélection des contrats d'assurance complémentaire de santé susceptibles de bénéficier du crédit d'impôt mentionné à l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 392634, par une ordonnance n° 1510224 du 11 août 2015, enregistrée le 12 août 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle. Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 17 juin, 21 juillet et 4 août 2015 au greffe du tribunal administratif de Paris, et un nouveau mémoire, enregistré le 21 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, en premier lieu, la décision du 2 avril 2015 par laquelle le directeur de la sécurité sociale, en sa qualité de président de la commission de sélection instituée par l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale, a informé la Mutuelle familiale, en sa qualité d'apériteur, de ce que la candidature de Pass mutuelle avait été déclarée inéligible dans le cadre de la procédure de sélection des contrats d'assurance complémentaire santé susceptibles de bénéficier du crédit d'impôt mentionné à ce même article L. 863-1, en deuxième lieu, la décision du 15 avril 2015 par laquelle le directeur de la sécurité sociale a rejeté le recours gracieux formé par la Mutuelle familiale à l'encontre de cette décision, en troisième lieu, les décisions implicite puis explicite de rejet de ce même recours gracieux par la commission de sélection intervenues les 8 et 9 juin 2015, en quatrième lieu, l'arrêté du 10 avril 2015 fixant la liste des contrats ainsi sélectionnés ; 2°) d'enjoindre au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et au secrétaire d'Etat chargé du budget de réunir la commission de sélection instituée par l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 50 000 euros par jour de retard, afin qu'elle statue à nouveau sur l'éligibilité de la candidature de Pass mutuelle ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros à verser à chacune des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - la décision du 3 avril 2015 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'Association diversité et proximité mutualiste ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Florence Marguerite, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, Poupot, avocat de la Mutuelle familiale et de l'association Pass Mutuelle ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 février 2016, présentée par le ministre des affaires sociales et de la santé sous le n° 386336 ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 février 2016, présentée par le ministre des affaires sociales et de la santé sous le n° 392634 ; 1. Considérant que les requêtes présentées respectivement, d'une part, par l'Association diversité et proximité mutualiste (ADPM) et, d'autre part, par la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle présentent à juger des questions liées ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale : " Ouvrent droit à un crédit d'impôt au titre de la taxe collectée en application de l'article L. 862-4 les contrats individuels ou, lorsque l'assuré acquitte l'intégralité du coût de la couverture, collectifs facultatifs d'assurance complémentaire en matière de santé sélectionnés dans le cadre de la procédure de mise en concurrence prévue à l'article L. 863-6 (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 863-6 du même code : " Le bénéfice du crédit d'impôt mentionné à l'article L. 863-1 est réservé aux contrats individuels ou, lorsque l'assuré acquitte l'intégralité du coût de la couverture, collectifs facultatifs d'assurance complémentaire en matière de santé respectant les conditions fixées à l'article L. 871-1, ouverts à tous les bénéficiaires de l'attestation du droit à l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé et sélectionnés à l'issue d'une procédure de mise en concurrence. Cette procédure vise à sélectionner des contrats offrant, au meilleur prix, des garanties au moins aussi favorables que celles prévues au même article L. 871-1. Elle est régie par des dispositions définies par décret en Conseil d'Etat, dans le respect des principes de transparence, d'objectivité et de non-discrimination. / Ce décret fixe notamment les règles destinées à garantir une publicité préalable suffisante, les conditions de recevabilité et d'éligibilité des candidatures, les critères de sélection des contrats, le ou les niveaux de prise en charge des dépenses entrant dans le champ des garanties mentionnées au premier alinéa ainsi que le nombre minimal de contrats retenus pour chaque niveau de garantie (...) " ; 3. Considérant que le décret du 8 octobre 2014, qui crée les articles R. 863-8 à R. 863-16 du code de la sécurité sociale, définit la procédure de sélection des contrats d'assurance complémentaire de santé éligibles au dispositif d'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé ; qu'à l'issue de cette procédure de sélection, la liste des contrats éligibles à ce dispositif a été dressée par un arrêté du 10 avril 2015 pris par le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le secrétaire d'Etat au budget ; Sur les conclusions de l'Association diversité et proximité mutualiste tendant à l'annulation du décret du 8 octobre 2014 : En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 462-2 du code de commerce, l'Autorité de la concurrence " est obligatoirement consultée par le Gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet : / 1° De soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ; / 2° D'établir des droits exclusifs dans certaines zones ; / 3° D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente " ; 5. Considérant que les principes d'une procédure de sélection des contrats d'assurance complémentaire éligibles au dispositif d'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé ont été fixés par la loi ; que le décret attaqué se borne, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale, à fixer les modalités d'application de la procédure de sélection prévue par ces dispositions ; que, par suite et en tout état de cause, il n'institue pas par lui-même un régime nouveau ayant pour effet de soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ou d'établir des droits exclusifs dans certaines zones, au sens de l'article L. 462-2 du code de commerce ; qu'il suit de là que l'Autorité de la concurrence n'avait pas à être consultée préalablement à l'édiction de ce décret ; 6. Considérant, en second lieu, que l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale prévoit que le conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale est saisi pour avis de tout projet de mesure législative ou réglementaire entrant dans son domaine de compétence ; 7. Considérant que si, en application de l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales assurent, pour le compte du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, la collecte de la taxe de solidarité additionnelle perçue sur les cotisations d'assurance maladie complémentaire, au titre de laquelle le crédit d'impôt prévu par l'article L. 863-1 précité est ouvert, les dispositions du décret attaqué ne peuvent être regardées comme entrant dans le domaine de compétence de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, chargée d'exercer un pouvoir de direction et de contrôle sur ces unions de recouvrement ; que, par suite, le projet de décret n'avait pas à être soumis, pour avis, au conseil d'administration de cette agence, en application de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale ; 8. Considérant ainsi que les moyens tirés de ce que le décret attaqué du 8 octobre 2014 aurait été pris à l'issue d'une procédure irrégulière doivent être écartés ; En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué : S'agissant de l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale : 9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale, issu du décret attaqué, le ministre chargé de la sécurité sociale " met en place une commission de sélection chargée de la mise en oeuvre et du contrôle de la procédure ainsi que du suivi du respect des engagements correspondant aux offres sélectionnées. Il en fixe la composition par arrêté. / Ne peuvent pas être nommés comme membres de la commission de sélection des personnes ayant, au cours des trois dernières années, exercé une activité salariée ou des fonctions délibérantes ou dirigeantes au sein d'un organisme complémentaire ou d'un groupement de ces organismes, ou ayant entretenu une relation professionnelle à but lucratif avec ces organismes ou groupements. / Les membres de la commission de sélection ne peuvent prendre part aux travaux de la commission s'ils ont un lien d'intérêt, direct ou indirect, avec l'organisme ou le groupement d'organismes dont l'offre est examinée. / Aucun membre de la commission de sélection ne peut, pendant trois ans à compter de la date à laquelle la liste des offres retenues a été publiée en application de l'article R. 863-12, exercer de fonctions délibérantes ou dirigeantes au sein des organismes dont l'offre a été sélectionnée ou au sein du groupe dont ces organismes sont membres. / Les membres de la commission sont tenus au secret et la discrétion professionnelle dans les mêmes conditions que celles définies à l'article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires " ; 10. Considérant qu'en renvoyant, après avoir défini des conditions de nomination propres à prévenir tout conflit d'intérêts, à un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale le soin de fixer la composition de la commission de sélection qu'il institue, le décret attaqué n'a pas procédé à une subdélégation illégale du pouvoir réglementaire ; S'agissant de l'article R. 863-11 du code de la sécurité sociale : 11. Considérant que, par les dispositions de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale, le législateur a entendu que la procédure de sélection des contrats d'assurance complémentaire éligibles au dispositif d'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé porte sur plusieurs niveaux de garanties, s'opère selon des critères de sélection reposant, de manière prépondérante, sur le prix et aboutisse à retenir, pour chaque niveau de garantie, un nombre de contrats suffisant pour préserver la liberté de choix des souscripteurs tout en permettant une mutualisation des risques propre à assurer une couverture au meilleur tarif ; qu'en revanche, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire organise la procédure de sélection sur la base d'offres regroupant les différents niveaux de garanties ainsi déterminés ; que, dès lors, le décret attaqué, qui a prévu trois niveaux de garanties, a fixé à trois le nombre minimum d'offres retenues, comportant chacune ces trois niveaux et a, au surplus, permis la candidature de plusieurs organismes assureurs sur une offre commune, n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'Association diversité et proximité mutualiste n'est pas fondée à demander l'annulation du décret qu'elle attaque ; Sur les conclusions présentées par la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 avril 2015 : 13. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale (...) " ; que l'article R. 351-4 du même code précise toutefois que : " Lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi (...) le Conseil d'Etat relève de la compétence d'une juridiction administrative, (...) le Conseil d'Etat (...) est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance (...) " ; qu'enfin, en vertu de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, le recours formé contre une décision administrative doit être présenté dans le délai de deux mois à compter de sa notification ou de sa publication ; 14. Considérant que l'arrêté du 10 avril 2015 par lequel les ministres compétents ont fixé la liste des contrats d'assurance complémentaire ouvrant droit au crédit d'impôt prévu par l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale ne constitue pas un acte à caractère réglementaire ; que, dès lors, les conclusions de la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle tendant à l'annulation de cet arrêté ne sont pas au nombre des recours prévus à l'article R. 311-1 du code de justice administrative qui relèvent de la compétence du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort ; 15. Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 10 avril 2015 a été publié au Journal officiel de la République française le 11 avril suivant ; que la requête de la Mutuelle familiale et de l'association Pass Mutuelle n'a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris que le 17 juin 2015, soit plus de deux mois après cette publication ; que si la Mutuelle familiale a formé le 7 avril 2015 un recours gracieux à l'encontre de la décision du 23 mars 2015 par laquelle la commission de sélection instituée par l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale a déclaré inéligible la candidature du groupement d'assurances dont la Mutuelle familiale était l'apériteur, puis a adressé le 5 juin 2015 un nouveau courrier sur ce point au directeur de la sécurité sociale, les requérantes ne peuvent se prévaloir de ce courrier, qui s'analyse comme un second recours gracieux formé à l'encontre de la décision du 23 mars 2015 et qui ne tendait ni explicitement, ni même implicitement au retrait de l'arrêté du 10 avril 2015, pour soutenir qu'il aurait interrompu le délai de recours contentieux contre cet arrêté ; qu'ainsi, les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 avril 2015 ont été présentées tardivement et sont manifestement irrecevables ; qu'il appartient, dès lors, au Conseil d'Etat de les rejeter en application des dispositions de l'article R. 351-4 du code de justice administrative ; Sur les conclusions présentées par la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle tendant à l'annulation de la décision par laquelle leur offre a été déclarée inéligible : 16. Considérant que la décision par laquelle la commission de sélection instituée par l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale a déclaré inéligible la candidature du groupement d'assurances dont la Mutuelle familiale était l'apériteur n'est pas davantage de nature réglementaire ; qu'il y a lieu, par suite, d'attribuer au tribunal administratif de Paris, compétent pour en connaître en application des dispositions de l'article R. 312-1 du code de justice administrative, le jugement des conclusions présentées par la Mutuelle familiale et l'association Pass mutuelle tendant à l'annulation de la décision du 23 mars 2015 de la commission de sélection notifiée par lettre du directeur de la sécurité sociale du 2 avril 2015, ainsi que les décisions rejetant les recours gracieux formés par la Mutuelle familiale ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans l'instance ouverte par la requête de l'Association diversité et proximité mutualiste, la partie perdante ; 18. Considérant que le jugement des conclusions présentées par la Mutuelle Familiale et l'association Pass Mutuelle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est attribué au tribunal administratif de Paris ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'Association diversité et proximité mutualiste est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la Mutuelle familiale et de l'association Pass mutuelle tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 avril 2015 fixant la liste des contrats donnant droit au crédit d'impôt en application de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale sont rejetées. Article 3 : Le jugement des conclusions de la Mutuelle Familiale et de l'association Pass Mutuelle tendant à l'annulation de la décision de la commission de sélection du 23 mars 2015, notifié par une lettre du directeur de la sécurité sociale du 2 avril 2015, et des décisions rejetant les recours gracieux formé par la Mutuelle familiale, ainsi que celui de leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, est renvoyé au tribunal administratif de Paris. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association diversité et proximité mutualiste, à la Mutuelle familiale, à l'association Pass mutuelle, au Premier ministre, à la ministre des affaires sociales et de la santé et à la présidente du tribunal administratif de Paris.