Conseil d'État, 5ème chambre, 11/10/2018, 412140, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-11
Numéro : 412140
Rapporteur : M. Guillaume Leforestier
Commissaire du gouvernement : Mme Cécile Barrois de Sarigny

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 412140, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 juillet 2017, 3 octobre 2017 et 25 septembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les chambres régionales d'agriculture d'Auvergne Rhône-Alpes, d'Aquitaine Limousin Poitou-Charentes, de Bourgogne Franche-Comté et du Grand Est demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 2017-758 du 3 mai 2017 relatif à la création d'un service commun dénommé " Valorisation du bois et territoire " au sein des chambres régionales d'agriculture ; 2°) d'annuler l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 3 mai 2017 relatif aux actions des programmes régionaux " Valorisation du bois et territoire " des services communs " Valorisation du bois et territoire " des chambres régionales d'agriculture ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 412162, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 juillet et 6 octobre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 2017-758 du 3 mai 2017 relatif à la création d'un service commun dénommé " Valorisation du bois et territoire " au sein des chambres régionales d'agriculture ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 412166, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 juillet et 6 octobre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 3 mai 2017 relatif aux actions des programmes régionaux " Valorisation du bois et territoire " des services communs " Valorisation du bois et territoire " des chambres régionales d'agriculture ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - la Charte de l'environnement ; - le code forestier ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code général des impôts ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2005-368 du 19 avril 2005 ; - la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Guillaume Leforestier, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Cécile Barrois de Sarigny, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Didier, Pinet, avocat du Syndicat des Sylviculteurs du sud-ouest ; 1. Considérant que le décret n° 2017-758 du 3 mai 2017 permet aux chambres régionales d'agriculture de créer en leur sein un service commun à la chambre régionale et aux chambres départementales de la circonscription, ayant pour objet d'élaborer et de mettre en oeuvre un programme régional pluriannuel dénommé " Valorisation du bois et territoire " ; que, par un arrêté du même jour, le ministre chargé de l'agriculture a défini les actions que peut comprendre un tel programme ; que, par trois requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, les chambres régionales d'agriculture d'Auvergne Rhône-Alpes, d'Aquitaine Limousin Poitou-Charentes, de Bourgogne Franche-Comté et du Grand Est et le Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest demandent l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret et de cet arrêté ; Sur la légalité du décret attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant :/ (...) - l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " ; qu'aux termes du même article : " La loi fixe également les règles concernant :/ (...) - la création de catégories d'établissements publics " ; que le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet de modifier l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties prévue à l'article 1604 du code général des impôts, mais seulement de prévoir que le programme régional pluriannuel " Valorisation du bois et territoire " est financé par le fonds national de péréquation et de solidarité des chambres d'agriculture qui est alimenté par une fraction du produit de cette taxe ; qu'en prévoyant la création des services communs des chambres d'agriculture et des programmes régionaux pluriannuels, le décret attaqué ne crée pas une nouvelle catégorie d'établissements publics ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que ce décret serait intervenu dans le domaine de compétence du législateur doit être écarté ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 11 du décret du 19 avril 2005 relatif à la partie réglementaire du livre VII du code rural et modifiant la partie réglementaire des livres Ier, II, III, IV, V, VI et VIII du même code : " Dans le code rural, les articles identifiés par la lettre " R. " correspondent à des dispositions relevant d'un décret en Conseil d'Etat. Ceux identifiés par la lettre " D. " correspondent à des dispositions relevant d'un décret simple " ; qu'il en résulte que le Premier ministre n'était pas tenu de consulter le Conseil d'Etat avant de modifier, par le décret attaqué, l'article D. 514-7 de ce code afin de prévoir le financement par le fonds national de solidarité et de péréquation des programmes régionaux pluriannuels " Valorisation du bois et territoire " ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; qu'aucune des dispositions du décret attaqué n'implique nécessairement l'intervention de mesures que les ministres chargés des finances et de l'outre-mer seraient compétents pour signer ou contresigner ; que, dans ces conditions, ces ministres n'étaient pas chargés de l'exécution du décret attaqué, qui n'avait dès lors pas à être soumis à leur contreseing ; 5. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition que le décret attaqué aurait dû faire l'objet d'une consultation préalable du Conseil supérieur de la forêt et du bois, mentionné aux articles D. 113-1 et suivants du code forestier, ni du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire prévu par l'article L. 611-1 du code rural et de la pêche maritime ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ce décret aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été soumis à ces instances, doit être écarté ; 6. Considérant que les chambres d'agriculture requérantes ne peuvent utilement invoquer, à l'encontre des dispositions du décret attaqué, la méconnaissance de la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales adressée par le Premier ministre aux ministres, qui se borne à fixer des orientations pour l'organisation du travail gouvernemental ; 7. Considérant qu'aux termes du 1° du I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, constituent des plans ou programmes au sens des dispositions de cet article les " plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne " ; que le décret attaqué ne constitue pas un plan ou un programme au sens et pour l'application de ces dispositions ; que les chambres d'agriculture requérantes ne sont, dès lors, pas fondées à soutenir qu'il n'aurait pu être pris qu'au vu de l'évaluation environnementale prévue au 1° du II ou au 2° du III du même article ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement " ; qu'aux termes du 1° du I de l'article L. 123-19 du code de l'environnement : " La participation du public s'effectue par voie électronique. Elle est applicable:/ 1° Aux projets qui font l'objet d'une évaluation environnementale et qui sont exemptés d'enquête publique en application du 1° du I de l'article L. 123-2... " ; qu'aux termes de l'article L. 122-1 du même code, ont la nature de projets soumis à évaluation environnementale " la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol " ; que le décret attaqué ne constitue pas un projet au sens et pour l'application de ces dispositions ; que le moyen tiré de ce qu'en l'absence de participation préalable du public, il aurait été pris en méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 123-19 du code de l'environnement ne peut, par suite, qu'être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 322-1 du code forestier, les actions que mènent les chambres départementales et régionales d'agriculture pour contribuer à la mise en valeur des bois et forêts et promouvoir les activités agricoles liées à la forêt " sont mises en oeuvre (...) en liaison avec les centres régionaux de la propriété forestière... " ; qu'il en résulte que le décret attaqué a pu légalement prévoir que le programme régional pluriannuel " Valorisation du bois et territoire " élaboré par le service commun de la chambre régionale d'agriculture est transmis " pour accord, au centre régional de la propriété forestière " ; qu'il n'instaure pas ce faisant, en tout état de cause, de tutelle d'un établissement public sur un autre ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la Constitution : " Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation./ Il dispose de l'administration... " ; que, contrairement à ce que soutiennent les chambres d'agriculture requérantes, le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet de transférer, en méconnaissance de ces dispositions, la détermination des politiques forestières aux centres régionaux de la propriété forestière ; qu'il n'a pas davantage pour effet de leur transférer les compétences dévolues par la loi aux chambres d'agriculture en matière forestière ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 1604 du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur à la date du décret attaqué, une part de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties " est reversée par chaque établissement du réseau à un fonds national de solidarité et de péréquation constitué au sein du budget de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture " ; qu'aux termes de l'article D. 514-7 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du décret attaqué, les ressources du fonds national de solidarité et de péréquation peuvent être utilisées pour " assurer le financement du service commun prévu à l'article D. 512-2-1 " ; qu'aux termes de l'article D. 512-2-4 du même code, tel qu'il résulte de ce décret : " L'Assemblée permanente des chambres d'agriculture constitue en son sein un comité national d'orientation "Valorisation du bois et territoire"./ (...) La programmation nationale et la répartition des crédits entre les services communs "Valorisation du bois et territoire" sont arrêtées par le comité de gestion mentionné à l'article D. 514-8 sur la base de la proposition élaborée par le comité national d'orientation "Valorisation du bois et territoire"./ Le comité de gestion mentionné à l'article D. 514-8 fixe les modalités de versement des financements dans un cahier des charges adopté après avis du ministre chargé de la forêt " ; que, d'une part, et contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, il ne résulte pas de ces dispositions que certaines ressources affectées au fonds national de péréquation et de solidarité demeureraient nécessairement inemployées ; que, d'autre part, le pouvoir réglementaire a, comme il lui était loisible de le faire, confié au comité national d'orientation " Valorisation du bois et territoire " et au comité de gestion du fonds national de solidarité et de péréquation le soin de définir les modalités de répartition des financements dédiés aux programmes régionaux " Valorisation du bois et territoire " ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation faute de prévoir aucune règle de répartition des financements entre ces programmes doit être écarté ; 12. Considérant que, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, il ne résulte pas des dispositions combinées des articles L. 122-1 et L. 322-1 du code forestier, respectivement relatives au contenu des programmes régionaux de la forêt et du bois et aux actions que mènent les chambres d'agriculture pour contribuer à la mise en valeur des bois et forêts et promouvoir les activités agricoles en lien avec la forêt, que le programme régional " Valorisation du bois et territoire " doive être conforme au programme régional de la forêt et du bois ; que l'article D. 512-2-3 du code rural et de la pêche maritime, issu de l'article 1er du décret attaqué, pouvait dès lors légalement confier au préfet le soin de vérifier la compatibilité du programme régional " Valorisation du bois et territoire " avec le programme régional de la forêt et du bois ; 13. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Sur la légalité de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : 14. Considérant qu'aux termes de l'article D. 512-2-3 du code rural et de la pêche maritime, tel qu'il résulte du décret attaqué, le programme régional pluriannuel " Valorisation du bois et territoire " décline " une ou plusieurs actions définies par arrêté du ministre chargé de la forêt parmi celles mentionnées à l'article L. 322-1 du code forestier..." ; que le moyen tiré de ce que le ministre chargé de l'outre-mer aurait dû contresigner l'arrêté attaqué ne peut, par suite, qu'être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 15. Considérant que les actions visées à l'article L. 322-1 du code forestier sont : " 1° La mise en valeur des bois et forêts appartenant à des particuliers ;/ 2° Le développement des activités associant agriculture et forêt, notamment l'agroforesterie ;/ 3° La promotion de l'emploi du bois d'oeuvre et de l'utilisation énergétique du bois ;/ 4° L'assistance juridique et comptable dans le domaine de l'emploi en forêt ;/ 5° La formation et la vulgarisation des techniques nécessaires à la mise en oeuvre de ces objectifs " ; que, par le renvoi qu'il opère aux actions mentionnées à l'article L. 322-1 du code forestier, l'article D. 512-2-3 du code rural et de la pêche maritime cité au point précédent a défini avec une précision suffisante le contenu des programmes régionaux " Valorisation du bois et territoire " qu'il revenait à l'arrêté de définir ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris sur le fondement d'une délégation illégale doit, par suite, être écarté ; 16. Considérant qu'aux termes de l'arrêté attaqué, les actions déclinées dans les programmes régionaux " Valorisation du bois et territoire " concernent : " - l'accompagnement de la structuration du foncier agricole et forestier public ou privé et la lutte contre le mitage des terres par l'urbanisation, en synergie avec le centre régional de la propriété forestière ;/ - la conservation de la valeur ajoutée dans les territoires et auprès des acteurs de terrain, notamment les propriétaires, les communes et les exploitants, à travers des filières territorialisées ;/ - assurer une complémentarité efficace, notamment en matière de gestion de risques, entre les actions agricoles, sylvo-pastorales, agroforestières et forestières et le développement des systèmes agroforestiers ;/ - le développement de l'emploi en forêt, notamment par une assistance juridique et comptable aux employeurs ;/ - la promotion de l'utilisation du bois d'oeuvre issu de ressources locales dans la construction des habitats et des bâtiments agricoles et ruraux ;/ - la promotion du bois énergie " ; que ces actions ont trait au développement forestier ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ferait obstacle à l'accomplissement par les chambres d'agriculture des missions qui leur incombent dans ce domaine ne peut, par suite, qu'être écarté ; 17. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 15, l'article L. 322-1 du code forestier met au nombre des actions que les chambres d'agriculture mènent en matière forestière : " 4° L'assistance juridique et comptable dans le domaine de l'emploi en forêt " ; que ces actions sont, aux termes du même article, " mises en oeuvre par les chambres d'agriculture en liaison avec les centres régionaux de la propriété forestière " ; qu'ainsi, le ministre chargé de l'agriculture a pu, sans méconnaître ces dispositions, prévoir par l'arrêté attaqué que le programme régional pluriannuel " Valorisation du bois et territoire ", élaboré par le service commun de la chambre régionale d'agriculture et soumis pour accord au centre régional de la propriété forestière, comprend des actions relatives au " développement de l'emploi en forêt, notamment par une assistance juridique et comptable aux employeurs " ; que les dispositions contestées n'ont en tout état de cause ni pour objet ni pour effet de transférer au centre régional de la propriété forestière des compétences dévolues par la loi à la chambre d'agriculture ; 18. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 13 que le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué aurait été pris sur le fondement d'un décret illégal ; 19. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les chambres d'agriculture et le syndicat requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret et de l'arrêté qu'ils attaquent ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes des chambres régionales d'agriculture d'Auvergne Rhône-Alpes, d'Aquitaine Limousin Poitou-Charentes, de Bourgogne Franche-Comté et du Grand Est et du syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée aux chambres régionales d'agriculture d'Auvergne Rhône-Alpes, d'Aquitaine Limousin Poitou-Charentes, de Bourgogne Franche-Comté et du Grand Est, au syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest, au Premier ministre et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.