CAA de LYON, 1ère chambre, 15/12/2020, 20LY01293, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-15
Numéro : 20LY01293
Président : M. JOSSERAND-JAILLET
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SELARL BG AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La SCI Foncière du Stade et quatre autres requérantes ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 3 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Chasselay (69380) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ainsi que la décision du 22 mars 2019 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1904192 du 6 février 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 9 avril 2020, et un mémoire en réplique, enregistré le 7 octobre 2020, qui n'a pas été communiqué, la SCI Foncière du Stade et autres, représentées par la SELARL BG Avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 février 2020 ; 2°) d'annuler la délibération du 3 décembre 2018 approuvant le PLU de Chasselay ; 3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Chasselay au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les premiers juges ont omis de statuer sur les moyens tirés de l'absence de synthèse des observations et propositions formulées par le public lors de la concertation, de l'absence au rapport de présentation de l'explication des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et de l'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles en litige en espace boisé classé ; à tout le moins, le jugement est irrégulier pour être insuffisamment motivé ; - l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme relatif à la concertation préalable a été méconnu dès lors que le conseil municipal a arrêté le projet de PLU puis approuvé ce PLU sans que le bilan de la concertation n'ait été arrêté ; - le dossier d'enquête ne comprenait ni de bilan de la concertation, ni de synthèse des observations et propositions formulées par le public lors de la concertation, ni de délibération présentant les principales modifications apportées au plan ; c'est à tort que le tribunal a neutralisé ce vice alors que de tels manquements ont eu une incidence sur l'information du public et du commissaire-enquêteur ; - la délibération attaquée a été prise en méconnaissance de l'article R. 123-21 du code de l'environnement faute pour le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur d'avoir été mis en ligne sur le site internet de la commune ; - le rapport de présentation du PLU est insuffisant au regard des articles L. 151-4 et R. 151-1 à 4 du code de de l'urbanisme, rendus applicables à la révision du PLU par une délibération du 18 septembre 2017 ; le rapport de présentation n'explique pas les choix retenus pour établir le PADD et les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ; l'analyse des disponibilités foncières du PLU, des objectifs de diminution de la consommation foncière, l'inventaire des capacités de stationnement, l'analyse des résultats de l'application du précédent PLU et des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis sont insuffisants ; ne sont justifiés ni la cohérence des OAP avec les orientations du PADD, ni la nécessité des dispositions du règlement, ni les classements en espaces boisés classés (EBC) figurant dans le document graphique ; - le classement en EBC des parcelles cadastrées section A n° 1779, 1780, 1794, 1796 et 1797 à l'état de prairie et qui ne sont arborés que sur deux bordures, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement est incohérent avec l'objectif poursuivi par le PADD de densification du centre du village et de priorisation de l'urbanisation dans le tissu urbain, notamment par le comblement des dents creuses ; - ce classement, instauré pour la protection de la trame verte urbaine, ne répond pas à l'objet défini par l'article L. 113 1 du code de l'urbanisme ; - le règlement du PLU méconnaît les articles L. 113-2 et L. 151-19 du code de l'urbanisme en ce qu'il interdit toute constructibilité sur ces terrains, et non pas seulement les opérations de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. Par un mémoire, enregistré le 14 septembre 2020, la commune de Chasselay, représentée par la SELAS FIDAL, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 7 500 euros soit mise à la charge solidaire des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 7 octobre 2020 par une ordonnance du 22 septembre 2020. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... C..., première conseillère ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me B... pour la SCI Foncière du Stade et autres ainsi que celles de Me A... pour la commune de Chasselay ; Et après avoir pris connaissance des notes en délibéré, enregistrées le 24 novembre 2020, présentées pour la SCI Foncière du Stade et autres et pour la commune de Chasselay ; Considérant ce qui suit : 1. La SCI Foncière du Stade et autres relèvent appel du jugement du 6 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 3 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Chasselay a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ainsi que la décision du 22 mars 2019 rejetant leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. Les premiers juges ont répondu à l'ensemble des moyens invoqués par les demandeurs de première instance, en particulier celui de l'insuffisance du rapport de présentation et le moyen critiquant le classement en espace boisé classé (EBC) des parcelles en litige, qu'ils ont analysé comme relevant d'une erreur de droit et non d'une erreur manifeste d'appréciation. Ils ont également répondu aux moyens tirés des irrégularités de l'enquête publique en neutralisant au besoin celles qui n'avaient pas été susceptibles, selon eux, de nuire à la bonne information des personnes intéressées et d'exercer une influence sur les résultats de l'enquête, sans avoir à se prononcer sur l'ensemble des arguments développés devant eux. Les requérantes ne sont ainsi pas fondées à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'une omission à statuer ou d'un défaut de motivation. Sur la légalité de la délibération du 3 décembre 2018 : En ce qui concerne l'absence de bilan de la concertation : 3. Aux termes de l'article L. 103-6 de ce code : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan (...) Aux termes de l'article R. 153-3 de ce même code : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. (...). " 4. Il ressort des termes mêmes de la délibération du 9 avril 2018 arrêtant le projet de PLU que le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation. Si les requérantes font valoir que le maire s'est contenté de rappeler les modalités de la concertation et qu'aucun débat n'a eu lieu lors de la séance du conseil municipal, la circonstance qu'il n'est pas fait référence au tableau récapitulatif des observations de la concertation dans le compte-rendu de cette séance ne suffît pas à établir que le conseil municipal n'aurait pas été mis à même d'interroger le maire sur le déroulement de la concertation et de débattre de la teneur des observations. Le moyen selon lequel il n'aurait pas été tiré de bilan de la concertation manque dès lors en fait. En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique : 5. En application des dispositions des articles L. 103-6 du code de l'urbanisme, L. 123-12 et R. 123-8 du code de l'environnement, le dossier soumis à enquête publique doit comporter le bilan de la procédure de concertation. 6. Il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique était composé notamment de la délibération du 9 avril 2018 arrêtant le projet de PLU qui tient lieu de bilan de la concertation ainsi qu'il a été dit au point 4. 7. Les requérantes critiquent l'insuffisance du bilan de la concertation joint au dossier d'enquête publique en ce qu'il ne comportait pas " la synthèse des observations et propositions formulées par le public " en méconnaissance de l'article L. 123-12 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Ces dispositions ne sont toutefois applicables qu'aux décisions pour lesquelles une participation du public a été engagée postérieurement au 1er janvier 2017. Les modalités de la concertation ont été définies par la délibération du 12 octobre 2015 lançant la procédure de révision et des mentions sur le registre de la concertation ont été portées dès le mois de février 2016. Les requérantes ne peuvent dès lors utilement se prévaloir desdites dispositions. 8. L'acte prévu par l'article L. 121-13 du code de l'environnement, auquel renvoie le 5° de l'article R. 123-8 du même code, par lequel la personne publique responsable du projet se prononce sur le principe et les conditions de la poursuite du projet, a pour seul objet de tirer les conséquences du débat public qui a été organisé dans les conditions précisées aux articles L. 121-8 à L. 121-12 de ce code, dont ne relève pas la délibération en litige. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, en ce que les principales modifications apportées au plan et les mesures nécessaires pour répondre aux enseignements du débat public n'ont pas été présentées, doit ainsi être écarté comme inopérant. En ce qui concerne l'absence de mise en ligne du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur : 9. Aux termes de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ". 10. Le maire de Chasselay a établi le 22 juillet 2019 un certificat selon lequel le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ont été mis à disposition du public dès réception de ces documents le 29 octobre 2018. Il n'est pas contesté que les documents du PLU ont été tenus à disposition du public à la mairie dans les conditions prévues par les dispositions précitées. Il ressort en outre des pièces du dossier de première instance que la commune a effectué toutes les démarches auprès du prestataire concerné pour la mise en ligne des fichiers numérisés du plan local d'urbanisme dès le 26 novembre 2018. Il n'est ni allégué ni démontré que leur communication aurait été demandée par un administré sans pouvoir être obtenue préalablement à la date d'approbation du PLU le 3 décembre 2018, et aurait fait obstacle à ce que le public présente des observations sur les résultats de l'enquête au cours de la période qui a précédé l'approbation du PLU. La circonstance que les requérantes n'ont pu accéder, en raison du dysfonctionnement du lien figurant sur le site internet, au registre dématérialisé le 7 janvier 2019, postérieurement à l'approbation du PLU, n'a pu être de nature à exercer une influence sur la délibération contestée. En tout état de cause, la commune a répondu favorablement à la demande de leur conseil en leur communiquant les documents concernés par retour de courriel le 8 janvier 2019. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique en raison de l'absence de mise en ligne sur le site internet de la commune du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur doit être écarté. En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation : 11. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. (...) / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ". 12. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation explique, à partir des enjeux du diagnostic du territoire, les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), sous forme d'un tableau synthétique permettant suffisamment de saisir les enjeux de la révision. Le rapport de présentation présente de manière détaillée les choix retenus pour établir le règlement et, individuellement, les orientations d'aménagement et de programmation (OAP). Les requérantes ne démontrent pas que l'analyse de la consommation des espaces et des objectifs de diminution de la consommation foncière, quand bien même elle ne vise que les constructions à usage d'habitation, aboutirait à des conclusions erronées de nature à fausser les partis d'aménagement retenus dans le PLU. Enfin, le rapport de présentation présente les capacités de stationnement sur la commune. S'il ne distingue pas spécifiquement les véhicules hybrides ou électriques et les vélos et n'analyse pas les possibilités de mutualisation, les requérantes n'identifient pas les dispositions du règlement du PLU qui se trouveraient en conséquence entachées d'illégalité. 13. Par une délibération du 18 septembre 2017, le conseil municipal de Chasselay a décidé que l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, c'est-à-dire dans leur rédaction issue du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, serait applicable au PLU alors en cours de révision. 14. Aux termes de l'article R. 151-1 : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale (...) ". 15. D'une part, les dispositions de l'article L. 153-27 du code de l'urbanisme, qui prévoient que soit réalisée une analyse des résultats de l'application du PLU tous les neuf ans en vue, notamment, de décider de l'opportunité de réviser ce document, ne conditionnent pas la régularité de la procédure de révision d'un PLU à la réalisation de cette formalité lorsque cette procédure est en cours à la date à laquelle cette analyse doit être effectuée. Par suite, les requérantes ne peuvent se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions. 16. D'autre part, la commune de Chasselay fait partie du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Beaujolais approuvé le 29 juin 2009. Le rapport de présentation analyse aux pages 28 et 29 les objectifs assignés par le SCOT en termes de production de logements, de localisation des constructions, de forme de l'habitat et de mixité sociale. Il analyse à la page 133 les disponibilités foncières du PLU, constituées des secteurs stratégiques de développement, des dents creuses et de parcelles pouvant faire l'objet d'une division foncière, qu'il représente sur une carte page 134. Il justifie à la page 159 la compatibilité du PLU avec le SCOT, en ce que ce PLU favorise le renouvellement des tissus urbanisés, privilégie les potentialités foncières à l'intérieur des enveloppes urbaines existantes par le comblement des dents creuses, et favorise la diversification urbaine et la mixité sociale. Dans ces conditions, s'il n'intègre pas spécifiquement une analyse des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le SCOT, le rapport de présentation doit être regardé comme satisfaisant sur ce point aux exigences du 2° de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme. 17. Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; (...) 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre ". 18. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le rapport de présentation justifie suffisamment, sous la forme d'un tableau reproduit aux pages 156 à 158, tant la cohérence des OAP avec les orientations et objectifs du PADD, la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en oeuvre de ce document, que la complémentarité de ces dispositions avec les OAP. Enfin, alors même que les EBC ne requièrent aucune obligation particulière à ce titre, le rapport de présentation leur consacre en tout état de cause des éléments de justification suffisants à la page 146. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme doit ainsi être écarté en toutes ses branches. En ce qui concerne le classement en espace boisé classé des parcelles en litige : 19. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ". Aux termes de l'article L. 113-2 de ce code. " Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. / Nonobstant toutes dispositions contraires, il entraîne le rejet de plein droit de la demande d'autorisation de défrichement prévue au chapitre Ier du titre IV du livre III du code forestier (...). ". Aux termes de l'article L. 151-19 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. " 20. En premier lieu, les requérantes font valoir que le choix de classer les parcelles cadastrées section A n° 1779, 1780, 1794, 1796 et 1797 situées au coeur même du village en espace boisé classé est incohérent avec les objectifs exprimés dans le PADD visant à prioriser le développement urbain à l'intérieur des enveloppes urbaines existantes et à densifier le village. Toutefois, le PADD définit également une orientation n° 2 intitulée " Un cadre de vie et un environnement préservés " prévoyant de maintenir l'ambiance végétale de la commune et de protéger les arbres, jardins et parcs significatifs et visibles qui jalonnent le village, notamment les parcs privés des châteaux ou maisons bourgeoises. Le secteur, comme l'ont relevé les premiers juges, est identifié dans le PADD comme un parc remarquable à préserver au titre de l'objectif tenant à la préservation du patrimoine bâti et paysager. Dans ces conditions, dans le cadre de l'analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme à laquelle il doit être procédé, le classement contesté ne peut être regardé comme présentant une incohérence au regard des objectifs du PADD. 21. En deuxième lieu, si les requérantes soutiennent que les terrains en litige, à l'état de prairie, ne sont arborés que sur deux bordures et invoquent la circonstance que les emprises classées en espace boisé classé correspondaient initialement dans le PLU antérieur aux boisements existants, les dispositions de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme ne subordonnent pas le classement en EBC d'un terrain à la condition qu'il soit entièrement arboré. Le classement en EBC de l'ensemble des parcelles en litige, d'une superficie totale de plus de 10 700 m² selon les requérantes, circonscrites par les murs d'enceinte du parc que la commune entend protéger, répond à l'objet défini par l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme, qui vise spécifiquement les parcs à conserver et ne se limite pas à la protection ou à la création de boisements contrairement à ce que soutiennent les requérantes. Ce classement ne peut ainsi être regardé comme entaché d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation. 22. En troisième lieu, le règlement du PLU précise que les terrains boisés identifiés au document graphique comme EBC sont soumis au régime des articles L. 113-2 et suivants du code de l'urbanisme. Il interdit notamment " les recouvrements du sol par tout matériau imperméable : ciment ; bitume ainsi que les remblais ". Les requérantes soutiennent qu'en édictant des prescriptions trop restrictives, interdisant de fait toute constructibilité sur ces terrains et non pas seulement les constructions de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements, le règlement du PLU méconnaît les dispositions des articles L. 113-2 et L. 151-19 du code de l'urbanisme citées au point 19. Toutefois, l'interdiction de toute opération visant à imperméabiliser le sol sur les espaces classés en EBC, qui repose sur un motif d'urbanisme, n'est pas entachée d'illégalité. 23. Il résulte de ce qui précède que la SCI Foncière du Stade et autres ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérantes demandent au titre des frais qu'elles ont exposés soit mise à la charge de la commune de Chasselay, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérantes le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Chasselay. D E C I D E : Article 1er : La requête de la SCI Foncière du Stade et autres est rejetée. Article 2 : La SCI Foncière du Stade et autres verseront la somme de 2 000 euros à la commune de Chasselay au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI foncière du Stade, première requérante nommée, et à la commune de Chasselay. Délibéré après l'audience du 24 novembre 2020 à laquelle siégeaient : M. Daniel Josserand-Jaillet, président de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme D... C..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2020. N° 20LY01293 fp