CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 03/11/2016, 15MA01427, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-03
Numéro : 15MA01427
Président : M. LASCAR
Rapporteur : Mme Anne  MENASSEYRE
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SA Compagnie des Salins du midi et des Salines de l'Est et la SAS société Salins du midi participations ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2013 par lequel le préfet du Gard a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de la commune d'Aigues-Mortes. La SAS Guiraudon Guipponi Leygue Groupe est intervenue au soutien de leur demande. Par un jugement n° 1303614 du 26 février 2015, le tribunal administratif de Nîmes, après avoir admis l'intervention de la SAS Guiraudon Guipponi Leygue Groupe, a rejeté la requête. Procédure devant la Cour : Par une requête, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique, et un mémoire faisant suite à l'information prévue par l'article R. 611-7 du code de justice administrative, enregistrés le 8 avril 2015, le 10 novembre 2015, le 13 mai 2016 et le 13 septembre 2016, la Compagnie des Salins du midi et des Salines de l'Est et la société Salins du midi participations, représentées par la SCP B...et Associes, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 26 février 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2013 par lequel le préfet du Gard a approuvé le PPRI de la commune d'Aigues-Mortes ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - leur qualité de propriétaire foncier sur le territoire de la commune et de promoteur d'un projet de centre de thérapie par le sel situé sur ce territoire leur confère un intérêt pour contester le document en cause ; - l'avis du commissaire enquêteur ne répond pas aux prescriptions des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement ; - il n'y a pas eu de concertation avec le public ; - le plan est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation du fonctionnement des ouvrages de protection et, par voie de conséquence, du risque induit ; - il est également entaché d'une erreur manifeste d'appréciation car il n'est pas fondé sur des considérations objectives mais sur l'application de la " doctrine Rhône ". Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut à titre principal au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, demande à la Cour de différer les effets d'une éventuelle annulation jusqu'à l'approbation d'un nouveau PPRI. Elle soutient les moyens soulevés par les appelantes ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention, enregistré le 18 mai 2016, la SAS Guiraudon Guipponi Leygue Groupe s'est associée aux conclusions de la Compagnie des salins du midi et des Salines de l'Est et de la société Salins du midi participation. Elle soutient que : - les dispositions des articles L. 562-3 et R. 562-2 du code de l'environnement ont été méconnues ; - le préfet n'a pas recueilli les avis visés à l'article R. 562-7 du code de l'environnement ; - le déplacement de l'espace stratégique en mutation, identifié de longue date sur le secteur du Mas d'Avon, vers le secteur dit des Boudres est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement du secteur du Mas d'Avon en zone exposée à un risque d'aléa très fort est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par ordonnance du 19 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 15 juin 2016. Un mémoire présenté par la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer a été enregistré le 20 juin 2016, postérieurement à la clôture d'instruction. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Anne Menasseyre, première conseillère, - les conclusions de M. Frédéric Salvage, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant la Compagnie des Salins du midi et des Salines de l'Est et la société Salins du midi participations, et de Me A..., représentant la SAS Guiraudon Guipponi Leygue Groupe. 1. Considérant que le préfet du Gard a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de la commune d'Aigues-Mortes par arrêté du 23 octobre 2013 ; que la Compagnie des Salins du midi et des Salines de l'Est et la société Salins du midi participations font appel du jugement du 26 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; Sur l'intervention de la SAS Guiraudon Guipponi Leygue Groupe : 2. Considérant que l'intervenant en première instance qui a qualité pour faire appel ne peut être intervenant en appel ; que la personne qui intervient en première instance, soit en demande soit en défense, a qualité pour faire appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention si elle aurait eu qualité, soit pour introduire elle-même le recours sur lequel statue ce jugement, soit pour former tierce opposition à ce dernier ; 3. Considérant que la SAS Guiraudon Guipponi Leygue est intervenue en demande devant le tribunal, qui a statué contrairement à son intervention ; qu'elle avait qualité pour faire appel du jugement attaqué, dès lors que, pressentie pour un projet immobilier communal dans un secteur inondable du PPRI, elle aurait eu qualité pour contester elle-même l'arrêté du préfet des Gard du 23 octobre 2013 ; que le jugement lui a été notifié le 2 mars 2015 ; que, dès lors, l'intervention qu'elle a présentée devant la Cour, enregistrée le 18 mai 2016, après l'expiration du délai dont elle disposait pour faire appel, n'est pas recevable ; Sur la régularité de la procédure préalable à l'adoption de l'arrêté du 23 octobre 2013 : 4. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, les projets de plan de prévention des risques naturels prévisibles sont précédés d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du même code ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. (...) Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. " ; que si ces dispositions ne font pas obligation au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, il lui appartient d'indiquer, au moins sommairement et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 5. Considérant que le commissaire enquêteur à émis un avis favorable sur le projet de PPRI " pour les raisons développées dans ses conclusions et au regard des engagements pris par la DDTM du Gard et des justifications apportées dans son mémoire en réponse permettant d'améliorer le projet " ; que la partie de son rapport intitulée " conclusions " à laquelle il se réfère ne comporte pourtant aucun développement personnel permettant d'éclairer le sens de cet avis ; que le résumé du déroulement de la concertation et de l'enquête ne reflète pas l'expression d'un avis personnel du commissaire enquêteur, pas plus que le constat de leur conformité à la réglementation ; que le rappel historique et les considérations générales sur l'intérêt et la pertinence de l'élaboration d'un PPRI et ses effets protecteurs des personnes et des biens, envisagés de façon abstraite, ne peuvent davantage tenir lieu d'avis motivé du commissaire enquêteur sur le projet précis dont il est saisi ; que le caractère personnel de l'avis attendu excluait que le commissaire enquêteur se bornât à se référer aux observations faites au cours de l'enquête ou à rappeler la pertinence des préoccupations de l'administration et l'insertion du projet dans une politique publique bénéficiant d'un soutien national, ou même à relater les réponses proposées par l'administration à la trentaine d'observations reçues au cours de l'enquête en les annexant à son rapport ; que tenu de fournir un avis personnel sur un projet donné, il ne pouvait s'abstenir de s'appuyer sur des éléments de fait propres au dossier de l'enquête pour porter une appréciation individualisée sur le projet soumis à enquête publique pour la commune considérée et ne pouvait davantage se borner à renvoyer de façon confuse et vague à des " engagements " de l'administration ; qu'il est d'ailleurs constant que les conclusions du commissaire enquêteur sont identiques dans leur formulation à celles qu'il a rendues à la suite de l'enquête publique préalable au projet de PPRI de la commune voisine du Grau-du-Roi ; qu'en se bornant à donner un avis favorable sans exprimer un avis personnel, le commissaire enquêteur n'a pas satisfait aux exigences posées par les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; que, de ce fait, la procédure d'élaboration du projet contesté se trouve entachée d'irrégularité ; 6. Considérant qu'en l'espèce, cette irrégularité a eu pour effet de priver effectivement le public intéressé par l'opération d'une garantie tenant à la prise en compte de sa participation, à travers l'avis personnel et motivé du commissaire enquêteur ; que, par suite, le vice affectant le déroulement de la procédure administrative obligatoire suivie par l'administration est de nature à entacher d'illégalité l'arrêté du 23 octobre 2013 ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la compagnie des Salins du midi et des salines de l'est et la société Salins du midi participations sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; 8. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier soumis à la Cour, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté du 23 octobre 2013 approuvant le PPRI de la commune d'Aigues-Mortes ; Sur les conséquences de l'illégalité de la décision attaquée : 9. Considérant que l'annulation rétroactive de l'arrêté du 23 octobre 2013 approuvant le PPRI de la commune d'Aigues-Mortes aurait pour effet, en l'absence de PPRI antérieurement en vigueur sur le territoire de la commune, de mettre rétroactivement fin à la servitude d'utilité publique correspondante, pouvant notamment fonder l'octroi ou le refus d'autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol ; que si l'ensemble du territoire de la commune est exposé à des phénomènes de submersion marine et d'inondation particulièrement importants, la disparition rétroactive de la servitude ne dispense pas l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'occupation du sol de tenir compte des risques connus et établis, notamment d'inondation et de submersion, sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; que, lorsque cette autorité n'est pas l'Etat, le préfet conserve la possibilité, le cas échéant, d'exercer le contrôle de légalité prévu par les dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales en invoquant l'existence d'un risque faisant obstacle à la délivrance d'une autorisation d'occupation du sol ; que les dispositions de l'article L. 562-2 du code de l'environnement permettent en outre au préfet, lorsque l'urgence le justifie, de rendre immédiatement opposables certaines dispositions du projet de PPRI et d'éviter ainsi que ne soit compromise l'application du plan futur par l'aggravation des risques constatés ou par la création de risques nouveaux ; que si l'annulation rétroactive de l'arrêté aura également pour effet de faire rétroactivement obstacle au versement de l'aide financière prévue par le 4° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement en faveur de travaux de réduction de la vulnérabilité contribuant utilement à la prévention des risques, il ne résulte pas de l'instruction que l'adoption du PPRI de la commune d'Aigues-Mortes ait conduit à la mise en oeuvre de ce dispositif ; que, dans ces conditions, il n'apparaît pas, dans les circonstances de l'espèce, que les effets du présent arrêt entraîneraient des conséquences manifestement excessives justifiant qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 750 euros à verser à chacune des sociétés appelantes ; D É C I D E : Article 1er : L'intervention de la SAS Guiraudon Guipponi Leygue Groupe n'est pas admise. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 26 février 2015 et l'arrêté du 23 octobre 2013 par lequel le préfet du Gard a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation de la commune d'Aigues-Mortes sont annulés. Article 3 : L'Etat versera respectivement à la Compagnie des Salins du midi et des Salines de l'Est et à la société Salins du midi participations la somme de 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Compagnie des Salins du midi et des Salines de l'Est, à la société Salins du midi participations et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2016, où siégeaient : - M. Lascar, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique, le 3 novembre 2016. N° 15MA01427 2 bb