CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3, 14/06/2018, 17DA00340,17DA00353, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-06-14
Numéro : 17DA00340,17DA00353
Président : M. Richard
Rapporteur : M. Charles-Edouard  Minet
Commissaire du gouvernement : Mme Fort-Besnard
Avocat(s) : GOLLAIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société LF Nieppe a demandé au tribunal administratif de Lille, par une première requête enregistrée sous le n° 1404756, d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 mai 2014 par lequel le maire de Nieppe a refusé de lui délivrer un permis d'aménager pour la requalification de la friche industrielle " Jalla " située rue du rivage et sentier de Gand. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 1500589, elle a demandé au tribunal administratif de condamner la commune de Nieppe à lui verser la somme de 5 549 553 euros en réparation du préjudice subi du fait de cette décision. Par un jugement nos 1404756 et 1500589 du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Lille a annulé l'arrêté du 28 mai 2014, enjoint au maire de Nieppe de réexaminer la demande de permis d'aménager de la société LF Nieppe et rejeté le surplus des demandes de cette société. Procédure devant la cour : I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 février 2017 et 8 janvier 2018 sous le n° 17DA00340, la société LF Nieppe, représentée par Me D...F..., demande à la cour, dans le dernier état de ses conclusions : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il rejette sa demande indemnitaire ; 2°) de condamner la commune de Nieppe à lui verser la somme de 5 180 731,62 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de l'arrêté du 28 mai 2014, augmentée des intérêts au taux légal avec anatocisme ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Nieppe le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ....................................................................................................... II. Par une requête, enregistrée le 20 février 2017 sous le n° 17DA00353, la commune de Nieppe, représentée par Me H...C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 15 décembre 2016 en tant qu'il annule l'arrêté du 28 mai 2014, adresse une injonction à son maire et met à sa charge le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande de la société LF Nieppe dirigée contre l'arrêté du 28 mai 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la société LF Nieppe le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ....................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Charles-Edouard Minet, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public ; - et les observations de Me E...A..., substituant Me D...F..., représentant la société LF Nieppe, et de Me B...G..., représentant la commune de Nieppe. Considérant ce qui suit : 1. La société LF Nieppe est propriétaire, sur le territoire de la commune de Nieppe, d'un ensemble immobilier de plus de 80 000 m² correspondant à un ancien site industriel d'ennoblissement de textile. Elle a déposé, le 19 février 2014, une demande de permis d'aménager portant sur la réalisation, sur ce site, de quatorze lots destinés à accueillir environ 490 logements, dont une quarantaine de logements individuels et 25 % de logements locatifs sociaux, pour une surface de plancher totale de 35 000 m². Par un arrêté du 28 mai 2014, le maire de Nieppe a rejeté sa demande. La société LF Nieppe a saisi le tribunal administratif de Lille d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre cet arrêté, enregistré sous le n° 1404756, et d'un recours indemnitaire tendant à la réparation du préjudice subi, enregistré sous le n° 1500589. Par un jugement du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Lille, après avoir joint les deux demandes, a annulé l'arrêté du 28 mai 2014, enjoint au maire de Nieppe de réexaminer la demande de permis d'aménager de la société LF Nieppe et rejeté le surplus des demandes de cette société. Par une première requête, enregistrée sous le n° 17DA00340, la société LF Nieppe relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande indemnitaire. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 17DA00353, la commune de Nieppe relève appel de ce jugement en tant qu'il annule l'arrêté du 28 mai 2014, enjoint à son maire de réexaminer la demande de la société LF Nieppe et met à sa charge le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la légalité de l'arrêté du 28 mai 2014 : 3. Pour rejeter, par son arrêté du 28 mai 2014, la demande de permis d'aménager présentée par la société LF Nieppe, le maire de Nieppe s'est fondé sur six motifs tirés, en premier lieu, de ce que son projet serait contraire à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, en deuxième lieu, du caractère incomplet de son dossier de demande de permis de construire, faute notamment de réponse au courrier de la commune du 17 mars 2014, en troisième lieu, de ce que le projet porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants, en méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, en quatrième lieu, de ce que l'article R. 422-18 du code de l'urbanisme s'opposerait à la délivrance du permis, dès lors qu'une demande de permis de construire portant sur le même site a également été présentée, en cinquième lieu, des capacités d'accueil insuffisantes de la commune de Nieppe au regard du nombre de logements à créer et, en dernier lieu, de l'atteinte portée par le projet à une mare située à l'ouest du site et que le plan local d'urbanisme désigne comme devant être conservée. 4. Pour annuler cet arrêté, le tribunal administratif de Lille a considéré, dans le jugement attaqué, que ses différents motifs contestés par la pétitionnaire étaient entachés d'illégalité et qu'il ne résultait pas de l'instruction menée devant lui que le maire de Nieppe aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le seul motif de cet arrêté non contesté par la requérante, tenant au caractère incomplet du dossier de demande de permis de construire, eu égard au défaut de réponse de la pétitionnaire à un courrier de la commune du 17 mars 2014, dès lors notamment que, selon le tribunal administratif, ce motif était lui-même entaché d'illégalité. 5. A l'appui de son appel, la commune de Nieppe soutient que deux des motifs de l'arrêté du 28 mai 2014 tenant, d'une part, à la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et, d'autre part, à l'atteinte portée par le projet à la mare située à l'ouest du site, sont bien fondés et de nature à justifier le rejet de la demande de permis d'aménager de la société LF Nieppe. Elle soutient, en outre, à titre subsidiaire, que deux autres motifs tenant, d'une part, à l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de Flandre intérieure et, d'autre part, à la méconnaissance des dispositions de l'article UB 13 du règlement du plan local d'urbanisme, sont également de nature à justifier un refus de permis d'aménager et peuvent être, le cas échéant, substitués aux motifs figurant dans l'arrêté du 28 mai 2014. En ce qui concerne les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif : 6. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 7. L'arrêté du maire de Nieppe du 28 mai 2014 énonce que le projet de la société LF Nieppe est contraire aux dispositions citées au point précédent pour plusieurs raisons tenant à la pollution du site, à la dangerosité d'un carrefour, à l'insuffisance de la défense contre l'incendie et à un risque d'inondation pesant sur certaines parcelles. Le tribunal administratif de Lille a, dans le jugement attaqué, considéré que ce motif, pris en ses différentes branches, était entaché d'illégalité. Devant la cour, la commune de Nieppe, qui soutient que son maire pouvait légalement se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour rejeter la demande dont il était saisi, ne se prévaut plus, à ce titre, que des risques pour la salubrité publique qui résulteraient de la pollution du site. 8. Il ressort des pièces du dossier que la société LF Nieppe a réalisé, sous le contrôle de l'autorité de police des installations classées pour la protection de l'environnement, des études approfondies relatives à la pollution du site ainsi que des mesures de mise en sécurité de celui-ci et des travaux de dépollution. Son projet d'aménagement du secteur a donné lieu à des avis favorables de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et de l'agence régionale de santé (ARS), qui ont rappelé, l'une et l'autre, la nécessité de respecter les prescriptions prévues par la pétitionnaire elle-même dans son plan de gestion mis en oeuvre dans le cadre de la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués. Ce plan de gestion n'avait pas à être produit à la commune de Nieppe, qui ne l'a d'ailleurs pas demandé, dans le cadre de l'instruction de la demande de permis d'aménager de la société LF Nieppe. Celle-ci disposait, dans le dossier de demande de permis de la pétitionnaire, qui contenait notamment une étude environnementale ainsi que les deux avis précités de la DREAL et de l'ARS, de l'ensemble des informations utiles pour lui permettre d'apprécier, en connaissance de cause, les risques présentés par le projet et d'assortir éventuellement le permis d'aménager des prescriptions utiles. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est d'ailleurs même pas allégué par la commune de Nieppe que le projet de la société LF Nieppe représente effectivement un risque pour la salubrité publique, compte tenu des mesures déjà prises par celle-ci en lien avec l'autorité de police et des précautions qu'elle s'engage à respecter et qui pouvaient être reprises dans les prescriptions assortissant le permis. Enfin, un permis d'aménager n'ayant pas d'autre objet que d'autoriser la réalisation du projet faisant l'objet de la demande, le cas échéant en respectant les prescriptions dont il est assorti, la commune ne saurait utilement soutenir, pour justifier son refus, que ces prescriptions, qui pour certaines concernent les futurs occupants des lieux, risquent de ne pas être respectées par ces derniers. La commune de Nieppe n'est dès lors pas fondée à soutenir que ce motif était de nature à justifier l'arrêté du 28 mai 2014. 9. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'approbation du plan local d'urbanisme : " (...) Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, ils peuvent : / (...) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection (...) ". 10. Aux termes du préambule du règlement applicable à la zone UB du plan local d'urbanisme : " Patrimoine à protéger : Cette zone comprend des éléments identifiés au plan de zonage en tant qu' " élément de patrimoine à protéger " et par une fiche technique annexée au dossier en application de l'article L. 123-1-7° du code de l'urbanisme. / Tous travaux ayant pour effet de détruire ou de nuire à tout ou partie d'un " élément de patrimoine à protéger " doivent faire l'objet d'une demande d'autorisation d'exécution de travaux ou au titre des coupes et abattages conformément à l'article R. 130-2 du code de l'urbanisme et d'un permis de démolir. / Il pourra être fait utilisation de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme après examen spécifique de chaque demande d'autorisation de travaux ou de permis de construire déposés sur les lieux avoisinants un " élément de patrimoine végétal à protéger ". L'article UB 1 de ce règlement, relatif aux occupations et utilisations du sol interdites dans cette zone, dispose, s'agissant des " éléments de patrimoine à protéger en vertu de l'article L. 123-1-7 du code de l'urbanisme et repérés au plan de zonage ", que sont interdits, à moins qu'ils ne respectent certaines conditions : " tous travaux réalisés sur un élément de patrimoine bâti à protéger ". 11. L'arrêté du maire de Nieppe du 28 mai 2014 énonce que : " le permis d'aménager ne respecte pas la présence d'une mare à l'ouest du site, élément du patrimoine à protéger et inscrit au PLU ". Selon les indications de la commune, ce motif doit être lu au regard des dispositions citées au point 9. Toutefois, s'il est constant que la mare existante sur le terrain d'assiette du projet de la pétitionnaire est identifiée par le plan local d'urbanisme, dans le cadre fixé par ces dispositions, comme un élément de patrimoine naturel à protéger, la commune de Nieppe n'invoque aucune disposition du règlement de ce plan qui interdirait la suppression de cette mare ni, plus généralement, de prescriptions de ce règlement de nature à assurer sa préservation. En particulier, il résulte des dispositions de l'article premier du règlement de la zone UB, citées au point précédent, qu'elles n'interdisent que les travaux réalisés sur un élément de patrimoine bâti à protéger. Dès lors, le fait que le projet de la société LF Nieppe, qui au demeurant prévoit l'aménagement de nombreux espaces verts et de bassins de tamponnement propices au développement d'une végétation propre aux milieux humides, ait pour effet de supprimer cette mare n'est pas, par lui-même, de nature à justifier le refus de permis d'aménager au regard des dispositions citées au point précédent. 12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 11 que la commune de Nieppe n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille s'est fondé sur ces motifs pour annuler l'arrêté en litige. En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 13. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 14. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté contesté : " (...) les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) ". Aux termes de l'article R. 122-5 du même code : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au premier alinéa de l'article L. 122-1-15 sont : / (...) 3° Les lotissements, (...) lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés ". 15. Le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de la Flandre intérieure désigne comme un " grand objectif résidentiel de Flandre intérieure " la construction de 15 000 résidences supplémentaires d'ici 2030. Il énonce que ce niveau de construction neuve suppose un effort de mobilisation foncière de haut niveau et présente un tableau contenant des estimations de surfaces à mobiliser à cette fin, par communauté de communes, en indiquant que ces chiffres " ne donnent qu'une moyenne de densité (nombre de logements à l'hectare), celle-ci devant s'apprécier au cas par cas, en fonction de la morphologie des bourgs et de leur niveau d'équipement, mais dans une logique d'optimisation de la ressource urbaine, ce qui peut aboutir à une densité réelle allant de 15 à 50 logements à l'hectare ". Il indique également qu'il est nécessaire de mettre en place une " politique d'économie de l'espace dans la réalisation de ces logements, seule à même d'éviter que l'effort constructif envisagé n'altère le cadre de vie qui rend la réussite de cet objectif possible ". Il résulte clairement de ces énonciations que les indications données par ce document au sujet de la densité de logements à l'hectare ne sont qu'indicatives et ne constituent nullement un plafond, dès lors que les auteurs du schéma ont entendu encourager " l'optimisation urbaine " afin d'atteindre l'objectif consistant à créer de nouveaux logements. La commune de Nieppe n'est dès lors pas fondée à soutenir que le projet de la société LF Nieppe serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale au motif qu'il conduit à une densité de logements à l'hectare supérieure à celle mentionnée par le document d'orientations générales. 16. D'autre part, l'article UB 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nieppe dispose que : " (...) tout arbre de haute tige abattu doit être remplacé (...) ". 17. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société LF Nieppe comporte la suppression d'une partie d'un boisement implanté à l'ouest du site et que, s'agissant des parcelles qui ont été cédées par la commune de Nieppe à la pétitionnaire, selon la notice explicative de la demande de permis d'aménager, " les beaux sujets seront conservés, seuls les arbres de croissance rapide, peupliers et saules pleureurs, seront abattus ". En guise de compensation des arbres supprimés, le projet prévoit la plantation d'espèces hydrophiles et d'arbres de haute tige autour des bassins de tamponnement ainsi que des plantations dans les emprises des voies, parkings et espaces verts prévus sur le site. Contrairement à ce que soutient la commune, la recommandation formulée par la DREAL et par l'ARS, selon laquelle il convient de ne pas planter d'arbres à grand développement, susceptibles de diffuser la pollution contenue dans le sol, ne fait pas obstacle à ce que la pétitionnaire plante des arbres de haute tige en ayant recours à des espèces qui ne présentent pas le caractère d'arbres à grand développement. Dans ces conditions et compte tenu des dispositions de l'article UB 13 citées au point précédent, qui n'imposent pas à la pétitionnaire de remplacer les arbres de haute tige abattus par des plantations dont la nature et le nombre seraient strictement identiques, la commune de Nieppe, qui se borne à soutenir que ces dispositions seraient méconnues, sans assortir cette argumentation d'une démonstration précise, n'établit pas, en l'état de l'instruction menée devant la cour, que le projet serait contraire à ces dispositions. 18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 13 à 17 qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Nieppe. 19. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Nieppe n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé l'arrêté du 28 mai 2014. Sur la demande indemnitaire de la société LF Nieppe : 20. L'illégalité de l'arrêté du 28 mai 2014 par lequel le maire de Nieppe a rejeté la demande de permis d'aménager de la société LF Nieppe constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 21. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction, malgré le nouvel arrêté de refus de permis d'aménager pris par le maire de Nieppe le 19 janvier 2017, que la pétitionnaire a également contesté devant la juridiction administrative, que le projet de la société LF Nieppe ne pourrait pas être réalisé. Dans ces conditions, les frais d'acquisition foncière, d'étude, de gestion, les frais financiers et le coût des travaux de dépollution et de démolition ne sauraient être regardés comme ayant été exposés en pure perte par la pétitionnaire. Celle-ci n'est dès lors pas fondée à demander la réparation de ce préjudice, qui ne présente pas un caractère certain. 22. D'autre part, si la société LF Nieppe soutient qu'elle a dû engager des frais qui n'auraient pas été rendus nécessaires en l'absence de la décision de refus illégale et que la durée de la procédure a engendré une augmentation du coût des travaux, elle n'apporte aucun élément de preuve à l'appui de ses allégations. En particulier, les documents comptables produits ne permettent pas d'établir la réalité d'un surcoût qui serait imputable à la faute commise par la commune de Nieppe. Dès lors, ce chef de préjudice ne peut pas non plus recevoir indemnisation. 23. Il résulte de ce qui a été dit aux points 20 à 22 que la société LF Nieppe n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions indemnitaires. Sur les frais liés au litige : 24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'une ou l'autre des parties le versement à son adversaire de la somme que celui-ci demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes de la société LF Nieppe et de la commune de Nieppe sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Nieppe sous le n° 17DA00340 et par la société LF Nieppe sous le n° 17DA00353 sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société LF Nieppe et à la commune de Nieppe. Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord. Nos17DA00340,17DA00353 2