COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 6ème chambre - formation à 3, 03/11/2011, 10LY02524, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-11-03
Numéro : 10LY02524
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. POURNY
Avocat(s) : BUSSON

Vu la requête, enregistrée le 4 novembre 2010, présentée pour l'association FEDERATION NATIONALE DES ASSOCIATIONS D'USAGERS DES TRANSPORTS (FNAUT), représentée par son président en exercice, dont le siège est 32 rue Raymond Losserand à Paris (75014) ; La FNAUT demande à la Cour : 1°) l'annulation du jugement n° 0900020-0901814 du 24 juin 2010 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, respectivement, de la décision du conseil d'administration de l'établissement public industriel et commercial Réseau Ferré de France (RFF) du 23 octobre 2008 portant fermeture à tout trafic ferroviaire de la section de la ligne Le Puy-en-Velay Langogne comprise entre les points kilométriques 1,464 et 3,696, située sur le territoire de la commune de Brives-Charensac (Haute-Loire) et de la décision du président du conseil d'administration de cet établissement du 27 mars 2009 portant déclassement du domaine public ferroviaire des terrains situés sur l'emprise correspondant à cette section de ligne ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de RFF une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - s'agissant de la fermeture, la consultation a été viciée par un dossier de nature à induire en erreur ; - la proposition de fermeture est insuffisamment motivée au sens de l'article 22 du décret du 5 mai 1997 ; - les motifs de fait sont erronés ; - RFF n'a pas pris en compte les intérêts dont il a la charge alors que la section de ligne a été expérimentée, que sa remise en service a fait l'objet d'une étude de faisabilité, que le plan de déplacement urbain du Puy-en-Velay inclut une navette ferroviaire ; - la décision de fermeture a été prise pour faciliter le trafic routier des poids lourds et pour l'aménagement d'une voie piétonne ; - en ce qui concerne le déclassement, seul le conseil d'administration était compétent pour prendre la décision ; - les délégations de pouvoir en cascade sont illégales ; - les délégations n'ont fait l'objet d'une publicité qu'au bulletin officiel électronique de RFF, qui est par définition insuffisante ; - la région n'a pas été consultée sur le projet de déclassement ; - l'annulation de la fermeture emporterait l'illégalité du déclassement ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 4 avril 2011, présenté pour RFF, dont le siège social est 92 avenue de France à Paris (75648) qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la FNAUT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - les conclusions dirigées contre la décision de déclassement, qui sont tardives, faute de conservation des délais de recours par un recours administratif, sont irrecevables ; - en ce qui concerne la fermeture, le dossier de consultation présente de façon complète et suffisante la situation de la ligne ; - il a pleinement satisfait à son obligation de motivation de la proposition de fermeture, sans que le décret exige une forme particulière de motivation ; - la FNAUT ne démontre pas qu'il existerait un intérêt au maintien de la ligne alors que RFF a étayé sa décision par des arguments historiques, économiques et prospectifs ; - s'agissant du déclassement, le directeur régional avait bien compétence pour le décider, en vertu d'une délégation de pouvoirs du président du conseil d'administration et d'une délégation de signature de celui-ci au chef de service aménagement et patrimoine ; - la publication des décisions de délégation au bulletin officiel de RFF, électronique ou papier depuis 2004, et au bulletin officiel du ministère des transports, constitue une publicité suffisante ; - l'avis rendu par la région pour la fermeture vaut pour le déclassement ; - la disparition de la décision de fermeture n'entraînerait pas celle de la décision de déclassement, ces décisions ne s'inscrivant pas dans le cadre d'une opération complexe ; Vu le mémoire, enregistré le 5 octobre 2011, présenté pour la FNAUT, qui conclut aux mêmes fin que la requête par les mêmes moyens ; Elle soutient en outre que : - elle a bien formé un recours gracieux et son recours est recevable ; - le délai de recours n'a pas commencé à courir faute de publicité officielle sur un bulletin papier ; - s'agissant de la fermeture de ligne, le dossier de consultation était de nature à induire en erreur ; - le courrier de fermeture n'était pas motivé et les intérêts de RFF n'ont pas été pris en compte ; - en ce qui concerne le déclassement, seul le conseil d'administration était compétent ; - la région n'a pas été consultée ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 97-135 du 13 février 1997 ; Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 octobre 2011 : - le rapport de M. Picard, premier conseiller ; - et les conclusions de M. Pourny, rapporteur public ; Considérant que par une délibération de son conseil d'administration du 23 octobre 2008 RFF, établissement public industriel et commercial, propriétaire et gestionnaire du réseau ferré français par application de la loi du 13 février 1997 susvisée, a décidé de fermer la plus grande partie de la dernière section encore ouverte de la ligne ferroviaire Le Puy-en-Velay Langogne sur une longueur de 2,232 km, située sur le territoire de la commune de Brives-Charensac entre les points kilométriques 1,464 et 3,696, l'extrémité entre les points kilométriques 0 et 1,464 étant conservée comme voie de service de la gare du Puy-en-Velay ; que, par une décision du 27 mars 2009, le président du conseil d'administration de l'établissement a décidé de déclasser les terrains d'assiette correspondants ; que la FNAUT a contesté chacune de ces décisions devant le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand qui, par le jugement attaqué du 24 juin 2010, a rejeté ses demandes ; Sur la décision du 23 octobre 2008 portant fermeture de la ligne : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997 dans sa version alors applicable : Lorsque RFF envisage la fermeture d'une ligne ou d'une section de ligne, il soumet le projet de fermeture à la région compétente pour organiser les services ferroviaires régionaux de voyageurs sur la ligne ou la section de ligne en cause ... La région ... dispose d'un délai de trois mois pour faire connaître son avis. L'absence de réponse de l'organe délibérant dans ce délai vaut avis favorable. Parallèlement, RFF publie dans une publication professionnelle du secteur des transports un avis relatif à ce projet de fermeture. Les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructure de réseaux raccordés ou embranchés et les titulaires de contrat ou de convention prévus aux articles 1er-1 et 1er-2 de la loi du 13 février 1997 susvisée disposent d'un délai de trois mois pour lui faire connaître leurs observations. Dès l'engagement des consultations, RFF informe de son projet le ministre chargé des transports qui s'assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d'inconvénient au regard des impératifs de défense. Après avoir recueilli les avis et observations mentionnés aux premier et deuxième alinéas et s'il entend poursuivre son projet, RFF adresse au ministre chargé des transports une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies. Le ministre chargé des transports dispose d'un délai de deux mois pour autoriser la fermeture et, le cas échéant, demander le maintien en place de la voie. Le silence gardé par le ministre chargé des transports pendant ce délai vaut autorisation pour RFF de fermer la ligne ou la section de ligne considérée. La décision de fermeture est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture du département sur le territoire duquel est située la ligne ou la section de ligne considérée. ; Considérant que le dossier de consultation réalisé par RFF, qui est accompagné de 19 annexes, notamment de documents graphiques et photographiques, comprend une notice explicative de 7 pages décrivant la ligne Le Puy/Langogne, section par section, son historique, sa situation actuelle et les différents projets, y compris alternatifs, envisageables ; qu'il conclut en son point IV que l'évolution de la problématique générale de la ligne ferroviaire Le Puy-en-Velay - Langogne , des décisions antérieures , des entretiens ou rencontres avec les différents partenaires institutionnels locaux montrent que la section de la ligne située entre les points kilométriques 1,464 et 3,696 n'avait pas de vocation d'avenir ferroviaire , que l'équilibre d'exploitation serait inaccessible compte tenu du faible bassin de population concerné et que le prolongement de la piste piétonne Solignac-Brives Charensac en piste piétons/cyclistes, avec extension sur l'ancienne ligne transcévenole constituait bien le projet des décideurs locaux, dans la continuité des décisions précédentes d'aménagement prises pour la partie antérieurement déclassée , ajoutant que ce prolongement permettait en outre de conserver la continuité du tracé de voie de communication en cas d'évolution des besoins à très long terme ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des documents produits, qu'il s'agisse en particulier de l'étude d'opportunité de 2003 émanant de TER Auvergne, dont le statut exact n'est pas précisé, du plan de déplacement urbain adopté par la communauté d'agglomération du Puy, qui relevait le caractère peu attractif d'une navette ferroviaire périurbaine ou d'extraits d'articles de journaux vantant les mérites du transport ferroviaire, que le dossier sur lequel RFF a fondé son appréciation, lequel tenait compte de facteurs variés, d'ordre environnemental ou économique en particulier, aurait été incomplet ou aurait exposé le projet de fermeture de manière à induire en erreur les personnes consultées ; que la consultation des entreprises ferroviaires n'a pas davantage été viciée du seul fait que l'avis paru à cet effet dans la revue Ville et transports comportait des renseignements succincts, dès lors que cet avis invitait également ces entreprises à s'adresser, le cas échéant, à RFF pour obtenir de plus amples informations sur le projet de fermeture de la section de ligne en litige ; Considérant que le courrier portant proposition de fermeture que RFF a adressé au ministre le 7 août 2008 renvoyait au dossier de consultation annexé au courrier du 28 mars précédent informant le ministre de ce projet ; que ce dossier, ainsi qu'il a été vu ci-dessus, explicitait les raisons pour lesquelles RFF envisageait de fermer la section de ligne en litige ; qu'une telle motivation, alors même qu'elle ne figurait pas dans le texte du courrier du 7 août 2008, permettait à l'association requérante de connaître et de discuter, le cas échéant, les motifs sur lesquels RFF s'est fondé pour fermer la section de ligne en cause ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la FNAUT, la proposition de fermeture était suffisamment motivée au sens de l'article 22 ci-dessus du décret susvisé du 5 mai 1997 et qu'ainsi, la décision du 23 octobre 2008 n'a pas été prise au terme d'une procédure irrégulière ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en décidant la fermeture de la section de ligne en litige, sur laquelle le trafic des voyageurs a cessé depuis plusieurs décennies et où le trafic de fret se poursuivait faiblement, et dont l'exploitation entraînerait des coûts inutiles, alors que les collectivités locales ont engagé l'aménagement de voies cyclables et piétonnières sur le reste de la ligne déjà déclassée et que les effets de cette décision ne présentent aucun caractère irréversible, RFF ne s'est pas livré à une appréciation entachée d'erreur manifeste, notamment au regard des objectifs fixés par la loi du 13 février 1997 susvisée ; Considérant, en dernier lieu, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Sur la décision du 27 mars 2009 portant déclassement des terrains d'assiette : Considérant, en premier lieu, que selon l'article 50 du décret susvisé du 5 mai 1997 : Sauf dans le cas prévu au I de l'article 63 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, les biens du domaine public de RFF qui ne sont plus affectés au service public ne peuvent être cédés qu'après déclassement prononcé par le conseil d'administration ; qu'aux termes de l'article 31 de ce même décret : Le conseil d'administration délibère sur les affaires relatives à l'objet de l'établissement et dispose notamment des compétences suivantes : ... - il autorise, dans les conditions qu'il détermine, ... les acquisitions, classements, déclassements, aliénations, ...plus généralement, il fixe les conditions dans lesquelles RFF assure la gestion de son patrimoine... ; qu'aux termes de l'article 39 de ce texte : Le président du conseil d'administration de RFF met en oeuvre la politique définie par le conseil d'administration et assure l'exécution de ses délibérations...Le conseil d'administration peut déléguer à son président une partie de ses pouvoirs, sous réserve pour lui d'agir dans le cadre des programmes de l'établissement et dans la limite des crédits ouverts par ses budgets, et de rendre compte au conseil de sa gestion...Le président du conseil d'administration peut déléguer une partie de ses compétences dans des conditions fixées par le conseil d'administration ... ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 29 novembre 2007, le conseil d'administration de RFF a délégué ses pouvoirs à son président pour le déclassement de dépendances du domaine public dont la valeur estimée ne dépasse pas 10 millions d'euros et fixé les conditions dans lesquelles le président pouvait déléguer ses compétences, précisant que le président pouvait déléguer une partie de ses pouvoirs à ses collaborateurs, en particulier pour des matières dont il a reçu délégation du conseil d'administration, ceci avec ou sans faculté de subdélégation , ajoutant également que les délégations accordées doivent être en rapport exclusif avec le champ de compétences du délégataire concerné et portent sur des catégories d'affaires limitativement énumérées ; que par décision du 7 janvier 2008, le président du conseil d'administration a délégué au directeur régional pour les régions Auvergne et Rhône-Alpes ses pouvoirs en matière foncière et immobilière pour prendre en particulier toute décision portant déclassement du domaine public de tout bien immobilier dont la valeur estimée est de 500 000 euros au plus ; que par une décision du 3 mars 2008, le directeur régional a donné délégation de signature à M. A, chef du service aménagement et patrimoine de la direction régionale pour les régions Auvergne et Rhône-Alpes, pour prendre les décisions de déclassement ; Considérant que la décision en litige est signée de M. A au nom du directeur régional pour les régions Auvergne et Rhône-Alpes ; que contrairement à ce qu'affirme l'association requérante, les dispositions précitées du décret du 5 mai 1997 ne réservaient pas au seul conseil d'administration les décisions de déclassement de dépendances du domaine public de RFF ; que contrairement à ce que soutient encore la requérante, la décision en litige n'a pas été prise au terme d'un processus de subdélégation irrégulier dès lors que les dispositions précitées autorisaient le conseil d'administration de RFF à déléguer une partie de ses pouvoirs à son président pour le déclassement de dépendances du domaine public et ce dernier à déléguer au directeur régional pour les régions Auvergne et Rhône-Alpes son pouvoir de déclassement de certaines parties de ce domaine, au nombre desquelles figurait la voie en litige ; que, eu égard à l'objet des décisions de délégation, leur publication au bulletin officiel des actes de RFF sur le site internet de l'établissement a constitué une publicité suffisante ; qu'il s'en suit que la décision en litige n'est pas entachée d'incompétence ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 11 alors en vigueur de la loi susvisée du 13 février 1997 : Les déclassements affectant la consistance du réseau ferré national sont soumis à l'autorisation préalable de l'Etat, après avis de la région ; qu'aux termes de l'article 49 du décret du 5 mai 1997 susvisé : L'autorisation du ministre chargé des transports de fermer une ligne ou une section de ligne vaut autorisation de procéder au déclassement des biens constitutifs de l'infrastructure de cette ligne ou section de ligne à l'exception, en cas de demande de maintien de la voie, des biens nécessaires à ce maintien. RFF peut procéder au déclassement dans les cinq ans de l'autorisation de fermeture. Au-delà de ce délai, RFF consulte la région ... ; qu'il résulte de ces dispositions, combinées avec celles citées ci-dessus de l'article 22 de ce même décret, que la consultation de la région préalablement à l'autorisation du ministre de fermer une ligne ou section de ligne vaut avis de cette même collectivité sur le projet de déclassement dès lors que l'autorisation ministérielle de fermeture emporte autorisation de procéder au déclassement, une nouvelle consultation de la région ne s'imposant que dans le cas où RFF procèderait au déclassement de la ligne au-delà d'un délai de 5 années suivant l'autorisation de fermeture ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que RFF a consulté la région le 12 mars 2008, celle-ci ayant émis un avis favorable exprès le 24 juin suivant, que la décision de fermeture a été prise le 23 octobre 2008 et la décision de déclassement le 27 mars 2009, soit moins d'un an après la décision de fermeture ; qu'ainsi il n'était pas tenu de procéder à une nouvelle consultation de la région ; que, par suite, le moyen tiré d'un défaut de consultation de la région ne peut qu'être écarté ; Considérant, en dernier lieu, que le moyen tiré de ce que l'illégalité de la décision de fermeture du 23 octobre 2008 priverait de fondement légal la décision du 27 mars 2009 ne peut, en toute hypothèse, qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par RFF en première instance, que la FNAUT n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté ses demandes ; Considérant que les conclusions formulées par la FNAUT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; qu'il y a lieu, en l'espèce, de mettre à la charge de la FNAUT le paiement à RFF d'une somme de 1 500 euros sur ce même fondement ; DECIDE : Article 1er : La requête de la FNAUT est rejetée. Article 2 : La FNAUT versera à RFF une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la FEDERATION NATIONALE DES ASSOCIATIONS D'USAGERS DES TRANSPORTS et à Réseau Ferré de France. Délibéré après l'audience du 13 octobre 2011 à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, Mme Steck-Andrez, président-assesseur, M. Picard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 novembre 2011. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY02524