Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 29/04/2009, 312344
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-04-29
Numéro : 312344
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : Mme Dominique  Guihal
Commissaire du gouvernement : M. Guyomar Mattias
Avocat(s) : SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 janvier et 17 avril 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE, dont le siège est Place du village à Behoust (78910) ; le SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE demande au Conseil d'Etat : 1) d'annuler l'arrêt du 16 novembre 2007 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles, après avoir annulé à la demande du ministre de l'écologie et du développement durable, les articles 2, 3 et 4 du jugement du 7 mars 2006 du tribunal administratif de Versailles, a rejeté sa demande présentée devant ce tribunal tendant, d'une part, à l'annulation des décisions des 10 mars et 21 juin 2005 du préfet des Yvelines qui refusaient de l'autoriser à transférer en Allemagne des résidus de fumées d'incinération d'ordures ménagères, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au préfet d'autoriser le transfert en cause ; 2) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions devant la cour administrative d'appel ; 3) de mettre à la charge de l'Etat, le versement de la somme de 5.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement n° 259/93, du Conseil, du 1er février 1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne ; Vu la directive n° 75/442, du Conseil, du 15 juillet 1975 relative aux déchets ; Vu la décision C-6/00 du 27 février 2002 de la Cour de justice des communautés européennes ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Dominique Guihal, chargée des fonctions de Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat du SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE et de la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement, - les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat du SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE et à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE (SIDOMPE), qui exploite à Thierval-Grignon (Yvelines) une usine d'incinération de déchets ménagers, a conclu avec la société allemande Kali und Salz Entsorgung GmBH (K + S) un marché portant sur le transport et le stockage dans des galeries désaffectées de mines de sels de potasse situées à Hattorf (Allemagne) de résidus d'épuration des fumées d'incinération des ordures ménagères (REFIOM) ; qu'une déclaration de mouvements transfrontaliers de déchets a été adressée par le SIDOMPE au préfet des Yvelines, autorité compétente du pays d'origine, qui par lettre du 14 février 2005 a émis une objection fondée sur la circonstance que l'opération avait été inexactement qualifiée de valorisation ; que par une décision du 10 mars 2005, le préfet a refusé de lever cette objection et qu'il a, par une décision du 21 juin 2005, rejeté le recours gracieux dont il avait été saisi ; que sur la requête du SIDOMPE, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles, par une ordonnance du 8 juillet 2005 a suspendu l'exécution des décisions du 10 mars et du 21 juin 2005 et enjoint au préfet de procéder au réexamen de la demande dans un délai de quinze jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; que par une décision du 27 juillet 2005, le préfet a maintenu son interprétation selon laquelle l'opération en cause consistait en une élimination de déchets, mais qu'il a autorisé le transfert de REFIOM en Allemagne pendant une durée de 6 mois en considération des impératifs de continuité du service public ; que le tribunal administratif de Versailles, saisi au fond de deux requêtes dirigées contre la décision de refus ainsi que contre l'autorisation temporaire, les a jointes, a prononcé un non-lieu à l'égard de la seconde et annulé la première ; que le SIDOMPE se pourvoit contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles qui a annulé ce jugement et rejeté ses conclusions ; Sur l'intervention de la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement (FNADE) : Considérant que cette organisation professionnelle a intérêt au maintien de l'arrêt attaqué ; qu'ainsi, son intervention est recevable ; Sur le pourvoi du SIDOMPE : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant qu'eu égard à la nature de l'office attribué au juge des référés par les articles L. 521-1 et suivants du code de justice administrative, sous réserve du cas où il apparaîtrait, compte tenu des termes de l'ordonnance, qu'allant au-delà de ce qu'implique nécessairement son office, il aurait préjugé l'issue du litige, la seule circonstance qu'un magistrat ait statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu'il se prononce ultérieurement sur la requête en qualité de juge du principal ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, sur la requête du SIDOMPE, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles, par une ordonnance du 8 juillet 2005, a suspendu l'exécution de la décision du 10 mars 2005, refusant de lever l'objection au transfert de REFIOM et de celle du 21 juin 2005 rejetant le recours gracieux du SIDOMPE, et qu'il a enjoint au préfet de procéder au réexamen de la demande dans un délai de quinze jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; que pour décider que les conditions prévues par l'article L. 521-1 du code de justice administrative étaient réunies, le juge des référés, après avoir caractérisé l'urgence, a retenu qu'il résultait de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes que le dépôt de déchets dans une mine désaffectée ne constituait pas nécessairement une opération d'élimination ; que l'appréciation devait se faire au cas par cas ; que la qualification de valorisation devait être retenue si l'opération avait pour objectif principal de conférer aux déchets une fonction utile ; qu'en l'espèce les REFIOM étaient destinés à remblayer des galeries de mines de sel aux lieu et place de matériaux plus coûteux ou moins appropriés ; que dans ces conditions, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que la décision contestée reposait sur une qualification erronée de l'opération en cause était de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité ; Considérant que, pour annuler le jugement du 7 mars 2006 par lequel le tribunal administratif de Versailles a annulé les deux décisions précitées du préfet des Yvelines, l'arrêt attaqué retient que la participation au jugement de l'affaire au fond, en qualité de président et rapporteur, du magistrat qui avait rendu l'ordonnance de référé était de nature à faire douter de l'impartialité de la formation de jugement, dès lors, que, d'une part, ce magistrat avait clairement pris position sur le fond de l'affaire en qualité de juge des référés, notamment en exigeant du préfet qu'il procède dans un court délai, et sous astreinte en cas de retard, à un nouvel examen de la demande du syndicat et que, d'autre part, l'annulation des décisions en cause avait été prononcée pour le même motif que celui qui avait été retenu en référé ; Considérant qu'en se déterminant ainsi, alors qu'il ne résultait pas des termes de l'ordonnance que le juge des référés ait excédé son office, la cour administrative d'appel a entaché sa décision d'une erreur de droit ; qu'il en résulte que l'arrêt attaqué doit être annulé ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ; Sur la requête d'appel : Considérant que le règlement n° 259/93/CEE du Conseil du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne, fixe des conditions de contrôle différentes selon que les déchets transférés sont destinés à être valorisés ou éliminés ; que, suivant l'article 6 de ce règlement, l'expéditeur de déchets visés à l'annexe III qui entend les transférer dans un autre Etat membre aux fins de valorisation en informe l'autorité compétente d'expédition ; que la Cour de justice des communautés européennes a jugé dans son arrêt du 27 février 2002 (C-6/00 Abfall Service AG) qu'il découle du système mis en place par le règlement que toutes les autorités compétentes destinataires de la notification doivent vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme aux dispositions du règlement et s'opposer au transfert lorsque cette qualification est erronée (paragraphe 40) ; que, par le même arrêt, la Cour a jugé qu'il découle de l'article 3, paragraphe 1, sous b), de la directive n° 75/442, ainsi que du quatrième considérant de celle-ci, que la caractéristique essentielle d'une opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles , le dépôt de déchets dans une mine désaffectée ne constituant ainsi pas nécessairement une opération d'élimination et devant donc faire l'objet d'une appréciation au cas par cas (paragraphes n° 68, 69 et 71) ; Considérant, en l'espèce, que pour écarter la qualification d'élimination et annuler l'objection opposée par le préfet au transfert des REFIOM en Allemagne, le tribunal administratif retient que le remblaiement des mines de sel de Hattorf doit être poursuivi pour des raisons de génie minier et que les déchets en cause doivent être regardés comme remplissant une fonction utile en se substituant à l'usage de matériaux, soit moins bien adaptés, tels que les déchets miniers, soit plus onéreux, tels que le béton ; Considérant, toutefois, d'une part, que contrairement à ce qu'énoncent les premiers juges, il n'est pas démontré que les caractéristiques géologiques et physiques du site de Hattorf et les conditions d'exploitation de la mine imposent le comblement des galeries désaffectées ; d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que le stockage des REFIOM dans des cavités exposées aux infiltrations d'eau impose, pour prévenir les risques de dispersion des polluants très toxiques qu'ils contiennent, de procéder, préalablement à leur enfouissement, à des opérations d'inertage, consommatrices de matières premières, consistant à mélanger ces déchets à du ciment et à du béton et à les reconditionner dans des contenants en polymères à dégradation lente ; enfin, que la société K + S se fait rémunérer pour accepter les REFIOM ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces circonstances que le but principal de l'opération n'est pas de valoriser les déchets en cause mais de les éliminer ; que, par suite, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire est fondé à soutenir que c'est à tort que le jugement attaqué a, en ses articles 2, 3 et 4, annulé les décisions préfectorales des 10 mars et 21 juin 2005, enjoint au préfet de réexaminer la demande du SIDOMPE et assorti cette injonction d'une astreinte ; Considérant qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le SIDOMPE devant le tribunal administratif de Versailles à l'encontre de la décision d'objection au transfert de REFIOM ; Considérant en premier lieu que l'accusé de réception par l'autorité compétente de destination a été expédié le 8 février 2005 ; que par sa lettre du 14 février, le préfet des Yvelines, contrairement aux allégations du requérant ne s'est pas borné à demander des éléments d'information supplémentaires mais a émis une objection au transfert en considération de l'erreur de qualification de l'opération ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu'aurait été méconnu le délai de trente jours imparti par l'article 7§2 du règlement n° 259/93/CEE à l'autorité compétente d'expédition pour s'opposer au transfert manque en fait ; Considérant en deuxième lieu que, contrairement à ce que soutient le requérant, la qualification de centre de valorisation reconnue au centre de Hattorf par l'autorité compétente de l'Etat de destination ne prive pas l'autorité compétente de l'Etat d'expédition de sa faculté d'apprécier la nature de l'opération en vue de laquelle le transfert est notifié ; Considérant en troisième lieu que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant en dernier lieu qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet aurait pris sa décision en s'estimant lié par une circulaire ministérielle ; que le moyen tiré de ce qu'il aurait méconnu l'étendue de sa compétence ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SIDOMPE n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 10 mars 2005 par laquelle le préfet a refusé de lever l'objection au transfert de REFIOM émise le 14 février 2005, non plus que de la décision du 21 juin 2005 rejetant son recours gracieux ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement est admise. Article 2 : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles du 16 novembre 2007 est annulé. Article 3 : Les articles 2, 3 et 4 du jugement du tribunal administratif de Versailles du 7 mars 2006 sont annulés. Article 4 : Les conclusions du SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE présentées devant le tribunal administratif de Versailles tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du préfet des Yvelines du 10 mars 2005 refusant de lever l'objection au transfert de REFIOM, d'autre part, à l'annulation de la décision du 21 juin 2005 rejetant son recours gracieux, sont rejetées. Article 5 : Les conclusions du SIDOMPE tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT INTERCOMMUNAL POUR LA DESTRUCTION D'ORDURES MENAGERES ET LA PRODUCTION D'ENERGIE, la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.