CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3, 01/06/2017, 15DA00507, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-01
Numéro : 15DA00507
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : Mme Amélie  Fort-Besnard
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : STIENNE-DUWEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...A...et Mme D...B...ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 27 juin 2012 par laquelle l'établissement public foncier de la région Nord-Pas-de-Calais a exercé le droit de préemption qui lui a été délégué par la commune de Bruay-la-Buissière sur l'immeuble situé 81 rue Henri Cadot, sur le territoire de cette commune. Par un jugement n° 1204810 du 29 janvier 2015, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 mars 2015 et 27 juillet 2016, M. A...et MmeB..., représentés par Me E...G..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de l'établissement public foncier de la région Nord-Pas-de-Calais du 27 juin 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier de la région Nord-Pas-de-Calais la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération n° 2007/111 du 5 octobre 2007 ; - il a omis de statuer sur le moyen tiré de l'erreur matérielle quant à la date de l'arrêté relatif au réaménagement de l'îlot Doyelle ; - il a également omis de statuer sur le moyen tiré de ce que l'arrêté du 20 juin 2006 est devenu caduc faute de réalisation des opérations prévues dans les cinq ans ; - l'EPF n'a pas pris connaissance de l'avis du service des Domaines avant de prendre la décision en litige, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ; - la décision de préemption est illégale en raison de l'illégalité de la délibération du 5 octobre 2007 qui n'a, d'une part, été publiée ni au recueil de l'EPF, ni en mairie, en méconnaissance de l'article R. 321-12 du code de l'urbanisme et, d'autre part, qui n'a pas été transmise au préfet, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 321-18 du code de l'urbanisme ; - il n'est pas fait état d'un projet réel et précis de nature à justifier l'exercice du droit de préemption sur l'immeuble en cause, en méconnaissance de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; - la décision est entachée d'erreur matérielle quant à la date de l'arrêté relatif au réaménagement de l'îlot Doyelle ; - l'arrêté du 20 juin 2006 est devenu caduc faute de réalisation des opérations prévues dans les cinq ans ; - la décision de préemption ne peut aboutir à la suppression d'un commerce. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2015, l'établissement public foncier (EPF) du Nord-Pas-de-Calais, représenté par la SCP Savoye et associés, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à la mise à la charge des requérants de la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement ne repose pas sur des omissions à statuer ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. La clôture de l'instruction est intervenue le 14 mars 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de MeF..., représentant l'EPF du Nord-Pas-de-Calais. 1. Considérant que M. C...A...et Mme D...B...ont, le 10 avril 2012, signé un compromis de vente pour l'acquisition d'un immeuble situé 81 rue Henri Cadot, sur le territoire de la commune de Bruay-la-Buissière, où ils avaient leur habitation et exploitaient un fond de commerce ; qu'une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée à la commune le 27 avril 2012 ; que, par une décision du 27 juin 2012, l'établissement public foncier (EPF) du Nord Pas-de-Calais, titulaire du droit de préemption pour la commune de Bruay-la-Buissière, a exercé son droit de préemption sur cet immeuble ; que M. A...et Mme B...relèvent appel du jugement du 29 janvier 2015 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption de l'EPF ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci ; qu'il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser ; que, s'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser ; que, dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision ; 3. Considérant que les trois moyens tirés de l'exception d'illégalité de la délibération n° 2007/111 du 5 octobre 2007, de ce que la décision en litige serait entachée d'erreur matérielle quant à la date de l'arrêté déclarant d'utilité publique le réaménagement de l'îlot Doyelle et de ce que ce dernier arrêté serait devenu caduc faute de réalisation des opérations prévues dans les cinq ans ont été soulevés dans un mémoire enregistré au greffe du tribunal le 22 décembre 2014, soit postérieurement à la clôture d'instruction intervenue le 22 avril 2014 ; que le tribunal, qui a visé ce mémoire sans l'analyser ni le communiquer, n'était pas tenu de le faire en l'absence de circonstance de fait ou de droit nouvelle susceptible de fonder sa décision et dont les requérants n'auraient pu faire état avant l'intervention de la clôture d'instruction ; que, dans ces conditions, M. A...et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal aurait omis de statuer sur ces trois moyens et aurait ainsi entaché son jugement d'irrégularité ; Sur l'absence de prise de connaissance de l'avis des Domaines : 4. Considérant que la consultation du service des Domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l'auteur de la déclaration d'intention d'aliéner ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, consulté par la mairie de Bruay-la-Bruissière et l'EPF du Nord-Pas-de-Calais sur le prix figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner du bien en litige, le service des Domaines a émis un premier avis à l'attention du maire le 20 juin 2012 ; que cet avis a été transmis le jour même par fax à la mairie, qui l'a elle-même transmis le jour même par courriel à l'EPF ; qu'un deuxième avis ayant le même objet a été émis à l'attention du directeur général de l'EPF le 27 juin 2012, dont la copie figurait en pièce jointe à un courriel envoyé à l'EPF le même jour à 9h58 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cet avis n'aurait pas été communiqué à l'auteur de la décision en litige avant qu'il ne la signe ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'EPF n'aurait pu prendre connaissance de l'avis du service des Domaines avant de prendre la décision en litige doit être écarté ; Sur l'exception d'illégalité de la délibération n° 2007/111 du 5 octobre 2007 : 6. Considérant d'une part, que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a pour base légale le premier acte ou a été prise pour son application ; qu'en outre, s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où, l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ; 7. Considérant que l'illégalité de l'acte instituant un droit de préemption urbain peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption ; que toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif ; 8. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 321-12 du code de l'urbanisme : " Les actes à caractère réglementaire pris par délibération du conseil d'administration (...) des établissements publics fonciers de l'Etat (...) sont publiés dans un recueil tenu par l'établissement dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Les décisions relatives à l'exercice du droit de préemption ou de priorité font, en plus de la publication prévue à l'alinéa précédent, l'objet d'un affichage dans les mairies concernées par celles-ci pendant une durée de deux mois " ; qu'aux termes de l'article R. 321-18 du même code : " I.-Les délibérations du conseil d'administration et du bureau des établissements publics fonciers de l'Etat (...) relatives (...) aux opérations à entreprendre (...) à l'exercice du droit de préemption ou de priorité ainsi que les décisions du directeur général prises pour l'exercice de ce droit sont transmises au préfet compétent et sont soumises à son approbation. / (...) / III.-Les délibérations mentionnées au présent article sont exécutoires dans les conditions prévues à l'article R. 321-19. / (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 321-19 de ce code : " I.-L'absence de rejet ou d'approbation expresse dans le délai d'un mois après réception par le préfet compétent des délibérations visées à l'article R. 321-18 vaut approbation tacite. / (...) " ; 9. Considérant que la commune de Bruay-la-Buissière et l'EPF Nord-Pas-de-Calais ont conclu une convention opérationnelle relative au portage foncier de l'opération " Bruay-la-Buissière - centre-ville ", afin de continuer l'opération de restructuration du centre-ville par une politique de redynamisation commerciale ; que la délibération n° 2007/111 du 5 octobre 2007 du conseil d'administration de l'EPF a pour objet d'approuver cette convention et d'autoriser son directeur, d'une part, à la signer, d'autre part, à procéder aux acquisitions et cessions envisagées, au nom de l'EPF, après consultation du service des Domaines et, enfin, à exercer, pour ce faire, le droit de préemption chaque fois que l'établissement en est le délégataire ou le titulaire, pour l'exécution de cette convention ; qu'une telle délibération, qui ne présente pas un caractère réglementaire, n'institue pas le droit de préemption urbain mais se borne à rendre applicable la convention qui permettra l'exercice de ce droit par l'EPF au nom de la commune et pour la réalisation de la politique envisagée ; que la décision de préemption attaquée ne forme pas avec cette délibération une opération unique ; qu'elle ne trouve pas davantage sa base légale dans cette délibération ou la convention qu'elle approuve et ne constitue pas un acte d'application de ces mesures ; que, par suite, et alors même que la délibération ne présenterait pas un caractère définitif faute de publication adéquate, les requérants ne peuvent utilement exciper de son illégalité pour demander l'annulation de la décision en litige ; 10. Considérant qu'en outre, la délibération en cause a été transmise au contrôle de légalité ainsi qu'en atteste le cachet apposé par le service et la signature du secrétaire général pour les affaires régionales à la date du 15 octobre 2007 ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont en tout état de cause pas fondés à soutenir qu'elle n'aurait pas été rendue exécutoire faute d'une telle transmission ; Sur la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement de l'Îlot des rues Doyelle / Lherminier à Bruay-la-Buissière : 11. Considérant que, pour justifier de l'exercice du droit de préemption, la décision en litige considère que l'acquisition de l'immeuble situé 81 rue Henri Cadot permettrait un aménagement global et cohérent de ce quartier du centre-ville, et constituerait ainsi la continuité du projet déclaré d'utilité publique par arrêté préfectoral du 15 mars 2006 concernant le réaménagement de l'Îlot Doyelle ; que si l'arrêté déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de l'Îlot des rues Doyelle et Lherminier à Bruay-la-Buissière porte la date du 20 juin 2006, et non celle du 15 mars 2006, l'erreur de plume qui affecte la décision attaquée sur ce point est sans incidence sur sa légalité; 12. Considérant qu'en même temps qu'il a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de l'Îlot des rues Doyelle et Lherminier à Bruay-la-Buissière, le préfet a décidé que l'expropriation des immeubles nécessaires à sa réalisation devrait être réalisée dans les cinq ans à compter de l'affichage de cet arrêté en mairie ; que ce délai ne concerne toutefois pas les opérations distinctes de préemption ; qu'en l'espèce, la décision attaquée étant relative à une préemption, les requérants ne peuvent dès lors utilement se prévaloir de l'illégalité qui résulterait de l'expiration du délai lié aux opérations d'expropriation ; En ce qui concerne la réalité du projet justifiant l'existence du droit de préemption : 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) " ; 14. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; 15. Considérant, d'une part, que la décision en litige justifie de l'exercice du droit de préemption sur le bien en cause par l'existence d'un " projet de requalification par la commune du quartier de l'hôtel de ville et de restructuration de l'Ilot Doyelle prévo[yant] le redynamisme du centre ville par la mise en place de nombreux aménagements portant sur la création de nombreuses cellules commerciales, mais aussi sur de nouveaux espaces destinés à recevoir des services et des équipements médicaux ainsi que la réalisation de logements collectifs portant sur la mixité sociale " ; qu'elle fait également état de ce que " la municipalité envisage par ailleurs l'aménagement d'une voie de desserte et un espace de stationnement, permettant ainsi d'aboutir sur une allée marchande piétonnière " et termine en indiquant que " l'acquisition de l'immeuble situé 81 rue Henri Cadot et cadastré 178 AB 508 pour une superficie de 122 m2 permettrait un aménagement global et cohérent de ce quartier du centre ville, et constituerait ainsi la continuité du projet déclaré d'utilité publique par arrêté préfectorale du 15 mars 2006 concernant le réaménagement de l'îlot Doyelle, permettant ainsi à la collectivité de renforcer son unité foncière par l'acquisition amiable de parcelles cadastrées 178 AB 490 à 492, 496 à 499 " ; qu'ainsi, la décision de préemption en litige fait suffisamment apparaître la nature du projet en vue de la réalisation duquel elle a été prise ; 16. Considérant, d'autre part, que la réalité du projet de réhabilitation mené par la ville de Bruay-la-Bruissière ressort nettement de la convention d'opération de renouvellement du centre ville conclue par la ville en juin 2001, de la déclaration d'utilité publique du 20 juin 2006 et de la convention opérationnelle conclue avec l'EPF pour la période 2007-2013 relativement à l'opération de redynamisation commerciale du centre ville ; qu'il ressort, par ailleurs, du projet présenté lors du comité de pilotage du 12 avril 2012 organisé dans le cadre de " l'approche environnementale de l'urbanisme " réalisé pour la requalification du quartier de l'Hôtel de ville et la restructuration de l'îlot Doyelle qu'un chemin piétonnier et végétalisé visant à réaliser une jonction douce entre la rue Cadot et le parvis de l'hôtel de ville devra être réalisé sur la parcelle en litige ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'il ne serait pas suffisamment justifié de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et concernant la parcelle en litige ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 15 et 16 que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme doit être écarté ; En ce qui concerne la suppression d'un commerce : 18. Considérant qu'en se bornant à soutenir que la réalisation de l'opération projetée par la commune ne peut aboutir à la suppression d'un commerce, les requérants ne remettent pas sérieusement en cause l'intérêt général qui préside à la mise en oeuvre du droit de préemption au regard des caractéristiques du bien en litige ; 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A...et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision de l'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais du 27 juin 2012 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions que M. A...et Mme B...présentent sur leur fondement ; qu'il y a, en revanche, lieu de faire droit aux conclusions que l'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais présente au même titre et de mettre à la charge de M. A...et de Mme B..., à son profit, une somme globale de 1 500 euros ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A...et Mme B...est rejetée. Article 2 : M. A...et Mme B...verseront à l'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A..., à Mme D...B..., à l'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais et au ministre de la cohésion des territoires. Copie en sera transmise pour information au préfet des Hauts-de-France. Délibéré après l'audience publique du 18 mai 2017 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller. Lu en audience publique le 1er juin 2017. Le rapporteur, Signé : A. FORT-BESNARDLe premier vice-président de la cour, Président de chambre, Signé : O. YEZNIKIAN Le greffier, Signé : C. SIRE La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, Le greffier en chef, Par délégation, Le greffier, Christine Sire N°15DA00507 8