CAA de MARSEILLE, 6ème chambre - formation à 3, 22/10/2018, 18MA02837, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-22
Numéro : 18MA02837
Président : M. ZUPAN
Rapporteur : M. Philippe  GRIMAUD
Commissaire du gouvernement : M. THIELÉ
Avocat(s) : CMS BUREAU FRANCIS LEFEBVRE LYON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Destination adrénaline a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler l'arrêté du 12 août 2017 par lequel le préfet de Corse a décidé le retrait de l'agrément qui lui avait été délivré en vue de l'exercice de l'activité de vacances adaptées organisées régie par l'article L. 412-2 du code du tourisme. Par un jugement n° 1701052 du 18 avril 2018, le tribunal administratif de Bastia a annulé cet arrêté. Procédure devant la Cour : Par un recours et un mémoire complémentaire enregistrés les 18 juin 2018 et 17 août 2018, le ministre des solidarités et de la santé demande à la Cour d'annuler ce jugement. Il soutient que : - la société ayant omis de déclarer plusieurs faits graves aux préfets des départements où elle organisait des séjours, elle a méconnu l'article R. 412-14-1 du code du tourisme ; - l'absence de respect des engagements mentionnés par la société Destination adrénaline dans sa demande d'agrément est de nature à fonder un retrait d'agrément en application de l'article R. 412-11 du code du tourisme ; - le lavement qu'a pratiqué l'un des directeurs de séjour de la société pour assister un patient constitue un acte médical qui ne pouvait être réalisé que par un infirmier ; - les seuls motifs de l'arrêté jugés fondés par le tribunal étaient de nature à justifier l'édiction de l'arrêté attaqué. Par un mémoire en défense enregistré le 18 juillet 2018, la société Destination adrénaline, représentée par Me C..., conclut au rejet du recours et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre des solidarités et de la santé ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code du tourisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B... Grimaud, rapporteur, - les conclusions de M. A... Thiele, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la société Destination adrénaline. Considérant ce qui suit : 1. A la suite de différents signalements parvenus aux services de l'Etat et de contrôles réalisés par ces services lors de séjours organisés par la société Destination adrénaline, le préfet de Corse a, le 12 août 2017, procédé au retrait de l'agrément accordé à cette société sur le fondement des dispositions de l'article L. 412-2 du code du tourisme en vue de l'organisation de " vacances adaptées organisées " destinées à des personnes handicapées. Le tribunal administratif de Bastia a, dans son jugement du 18 avril 2018, estimé que n'étaient pas établis ou étaient insusceptibles de fonder l'arrêté les griefs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 4311-7 du code de la santé publique, de ce que la directrice d'un centre de séjour aurait délibérément différé la communication d'un dossier médical d'une vacancière à l'établissement hospitalier qui l'avait prise en charge, de l'inadaptation de certains lieux de séjour aux besoins des personnes handicapées, de l'absence de signalement à l'administration de la fugue d'un vacancier et de l'insubordination d'animateurs, de l'absence de signalement de ces faits dans le rapport prévu par les dispositions de l'article R. 412-13 du code du tourisme et de l'absence de déclaration de certains séjours sur le fondement de l'article R. 412-14 du même code. Il a en revanche jugé qu'étaient établis et fondés les griefs tirés de ce que la société Destination adrénaline n'avait pas informé le préfet d'une hospitalisation d'urgence en méconnaissance des dispositions de l'article R. 412-14-1 du code du tourisme et n'avait ni respecté ses engagements en matière de mise en sécurité des médicaments, de formation et d'âge de son personnel ainsi que de contrôles internes, ni signalé au préfet ce changement intervenu dans son organisation. Le tribunal a toutefois jugé qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que le préfet de Corse aurait adopté la même décision en se fondant sur les seuls faits qu'il a jugés établis et de nature à justifier l'arrêté et il a en conséquence annulé celui-ci. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Selon l'article R. 412-11 du code du tourisme : " (...) La demande d'agrément est accompagnée d'un dossier comportant : / 1° Un document présentant les motivations du demandeur et retraçant également ses principales activités et, le cas échéant, sa compétence et son expérience en matière d'organisation de séjours de vacances et de séjours adaptés pour des personnes handicapées majeures ; / 2° Une note apportant à titre prévisionnel les informations et pièces suivantes : / (...) c) La présentation générale des projets de séjours envisagés comportant notamment les éléments détaillés mentionnés aux d à l du présent article ; / d) Le nombre et les lieux de séjours de vacances envisagés au cours de l'année suivante, indiquant à titre indicatif leur chronologie et périodicité ; / (...) f) Le nombre, les compétences et l'expérience des accompagnants prévus par lieux de vacances, notamment pour ce qui concerne l'encadrement de certaines activités sportives ainsi que les compétences et, le cas échéant, l'expérience du responsable du déroulement du séjour sur le lieu de vacances ; / g) Les mesures envisagées au cas où des accompagnants supplémentaires devraient être recrutés en urgence ; / (...) j) Le suivi médical envisagé en fonction des besoins et de la demande des personnes accueillies, et notamment les mesures prévues pour la distribution et le stockage des médicaments, ainsi que les accords passés avec un cabinet paramédical ou un médecin à proximité du lieu de séjour de vacances organisé (...) ". L'article R. 412-12 du même code dispose : " Le préfet de région dispose d'un délai de deux mois pour délivrer l'agrément ou faire connaître son refus motivé, s'il considère que l'organisme n'assure pas des conditions de sécurité des personnes handicapées majeures et ne garantit pas la prise en compte de leur état de santé ainsi que de leur intégrité et de leur bien-être physique et moral. Il en est de même s'il considère que l'organisme ne présente pas de garanties suffisantes, notamment financières, pour assurer les prestations ou n'assure pas une qualité des prestations offertes en adéquation avec le nombre et les déficiences des personnes accueillies au cours des séjours (...) ". Enfin, l'article R. 412-17 de ce code dispose : " L'agrément " vacances adaptées organisées " est retiré sur décision du préfet de région, dès lors qu'il est constaté que l'organisme qualifié ne satisfait plus aux conditions de l'agrément ". 3. Il résulte de ces dispositions qu'il est possible au préfet de région ayant délivré l'agrément de retirer celui-ci dès lors qu'il constate que l'une quelconque des conditions de forme ou de fond au regard desquelles il a délivré l'agrément n'est plus remplie par l'organisme concerné. Il résulte en particulier des dispositions combinées des articles R. 412-11 et R. 412-17 que la méconnaissance, par l'organisme en cause, des éléments contenus dans le dossier de demande d'agrément soumis à l'autorité administrative et de ses propres engagements, notamment en matière de lieux de séjour, de qualification, d'effectifs et de caractéristiques du personnel employé et de suivi médical des personnes accueillies, est de nature à permettre le retrait de l'agrément. 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 4311-4 du code de la santé publique : " Lorsque les actes accomplis et les soins dispensés relevant de son rôle propre sont dispensés dans un établissement ou un service à domicile à caractère sanitaire, social ou médico-social, l'infirmier ou l'infirmière peut, sous sa responsabilité, les assurer avec la collaboration d'aides-soignants, d'auxiliaires de puériculture ou d'aides médico-psychologiques qu'il encadre et dans les limites de la qualification reconnue à ces derniers du fait de leur formation. Cette collaboration peut s'inscrire dans le cadre des protocoles de soins infirmiers mentionnés à l'article R. 4311-3 ". En application des dispositions de l'article R. 4311-7 du même code : " L'infirmier ou l'infirmière est habilité à pratiquer les actes suivants soit en application d'une prescription médicale qui, sauf urgence, est écrite, qualitative et quantitative, datée et signée, soit en application d'un protocole écrit, qualitatif et quantitatif, préalablement établi, daté et signé par un médecin : / (...) 18° Pose de sondes rectales, lavements, extractions de fécalomes, pose et surveillance de goutte-à-goutte rectal (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier que, lors d'un séjour organisé au mois d'août 2016 en Bourgogne, une directrice de séjour a procédé à plusieurs reprises à l'évacuation de selles par le biais d'un système d'irrigation transanale sur la personne d'une vacancière à laquelle de tels soins étaient prescrits. Or, cette opération devant être regardée comme un lavement au sens des dispositions précitées, elle ne pouvait être pratiquée que par un médecin ou un infirmier et non par une personne n'ayant pas ces qualifications, sauf à être menée sous la surveillance d'un infirmier, suivant les dispositions de l'article R. 4311-4 du code de la santé publique, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce, ou par le patient lui-même ou un membre de son entourage, ce qui n'a pas davantage été le cas. Le ministre des solidarités et de la santé est dès lors fondé à soutenir que ces faits, qui révèlent une insuffisante préparation du séjour s'agissant de la continuité des soins des vacanciers, caractérisent une défaillance dans l'organisation de la société Destination adrénaline, pourtant censée garantir la prise en compte de l'état de santé des personnes handicapées qu'elle accueille. La circonstance que l'infirmière sollicitée par la société Destination adrénaline ait avalisé la pratique des soins en cause dans de telles conditions, de même que la vacancière concernée, demeure sans incidence sur ce point dès lors qu'il appartient en tout état à l'organisme concerné de s'assurer de la disponibilité des personnels médicaux ou paramédicaux nécessaires à la continuité des soins à proximité des sites d'hébergement. C'est en conséquence à tort que les premiers juges ont écarté le grief tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code de la santé publique. 6. En deuxième lieu, le ministre des solidarités et de la santé n'apporte aucun élément de nature à établir que le directeur d'un centre aurait, lors d'un séjour organisé en août 2015 à l'île d'Oléron, effectivement et délibérément retardé la transmission du dossier médical d'une vacancière à l'établissement hospitalier où elle avait dû être admise, grief dont la matérialité est contestée par la société Destination adrénaline, qui produit un témoignage circonstancié remettant en cause l'existence même d'un tel retard. Dès lors, ce grief ne pouvait valablement fonder l'arrêté en litige. 7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à l'occasion de trois contrôles menés en août 2016 sur le site de la Douelle, en décembre 2016 à Saint-Aignan-en-Vercors et en décembre 2016 au Teil, les services déconcentrés de l'Etat ont constaté que les médicaments des vacanciers étaient entreposés dans une pièce fermant à clé mais non à l'intérieur de rangements fermant eux-mêmes à clé. Il ressort en outre du rapport relatant le contrôle mené au Teil que si le responsable du séjour affirmait toujours fermer cette pièce à clé, " une telle affirmation paraît peu plausible tant de nombreux allers et venues d'animateurs et de vacanciers ont été constatés par les contrôleurs lors de leur présence dans la pièce ". Ce manque de précaution constitue, eu égard aux règles de sécurité que la société ne conteste pas avoir annoncées dans son dossier de demande d'agrément, un manquement de nature à révéler une mauvaise application de ces règles pouvant conduire à remettre en cause la santé et la sécurité des vacanciers. La circonstance que la société a défini un nouveau protocole de gestion des médicaments, à une date d'ailleurs indéterminée, et a acheté dix cantines métalliques et autant de cadenas en juin 2017 est sans incidence sur ce grief dès lors, d'une part, que ces seuls éléments ne garantissent pas le respect à venir des procédures de stockage des médicaments et que la société organisait des séjours sur vingt-huit sites différents à l'été 2017, sans qu'il soit possible de déterminer si le nombre et le volume des cantines dont elle a fait l'acquisition est suffisant pour l'ensemble des séjours prévus. Ce grief doit donc être retenu à l'encontre de la société Destination adrénaline. 8. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le contrôle mené en décembre 2016 lors d'un séjour organisé au sein du lycée Saint-Germain au Teil a révélé que ses locaux étaient, d'une part, peu adaptés à l'accueil de personnes handicapées dans le cadre d'un tel séjour et, d'autre part, sales et dotés de linge de literie inadapté, déchiré et souillé. Toutefois, la société affirme sans être efficacement contredite qu'elle a mis fin à ses séjours sur ce site, sa mention sur ses catalogues découlant selon elle de leur seule date d'impression. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les contrôles menés sur les autres sites utilisés par la société Destination adrénaline aient fait l'objet de critiques lors des contrôles menés par les services de l'Etat, le ministre des solidarités et de la santé n'évoquant d'ailleurs que le lycée Saint-Germain au Teil en ce qui concerne ce grief. Ce dernier, dans ces conditions, n'a pas à être retenu. 9. En cinquième lieu, l'article R. 412-14-1 du code du tourisme dispose : " Les personnes responsables de l'organisation du séjour sur le lieu de vacances sont tenues d'informer sans délai le préfet du département du lieu de séjour de tout accident grave ainsi que de toute situation présentant ou ayant présenté des risques graves pour la santé, l'intégrité ou le bien-être physique et moral des personnes handicapées majeures. / Le préfet de région qui a délivré l'agrément est informé de cette transmission ". 10. Il ressort des pièces du dossier que la société Destination adrénaline n'a pas averti le préfet de Charente-Maritime d'une hospitalisation en urgence au cours d'un séjour à l'île d'Oléron en août 2015. La société n'a pas davantage signalé au préfet de la Loire la tentative de fugue puis la fugue d'un vacancier souffrant d'une maladie mentale et dont le profil était inadapté au séjour en camping qu'elle organisait à Charlieu en août 2016, vacancier qui a été retrouvé à plusieurs centaines de mètres du camping en dépit de la brièveté de sa disparation. Ces faits pouvant être qualifiés de situation présentant ou ayant présenté des risques graves pour la santé, l'intégrité ou le bien-être physique et moral des personnes concernées au sens des dispositions précitées, l'absence de signalement à l'autorité compétente est de nature à révéler, ainsi que le soutient le ministre, un défaut d'organisation de la société intimée quant au bon accomplissement de ses obligations de compte rendu à l'autorité administrative, condition nécessaire à l'obtention et au maintien de l'agrément en vertu des dispositions précitées. Ce grief doit dès lors être jugé comme établi et de nature à justifier la mesure en litige. En revanche, le grief tenant à l'absence de signalement d'une " insubordination " d'animateurs lors d'un séjour à l'île d'Oléron en août 2015 n'est attesté par aucune des pièces du dossier et ne saurait dès lors, quant à lui, être retenu. 11. En sixième lieu, l'article R. 412-13 du code du tourisme dispose : " L'agrément " vacances adaptées organisées " est délivré par le préfet pour une durée de cinq ans. Au cours de cette période, la personne physique ou morale agréée est tenue de transmettre au préfet, par tous moyens, y compris par télécopie ou par courrier électronique, un bilan circonstancié quantitatif, qualitatif et financier des activités de vacances adaptées organisées mises en oeuvre dans le courant de l'année écoulée. / Le bilan précise les moyens mis en oeuvre pour remédier aux dysfonctionnements éventuellement constatés lors des contrôles. (...) ". 12. Ces dispositions n'imposent pas que le bilan annuel adressé par l'organisme titulaire de l'agrément fasse état des accidents, faits ou situations présentant ou ayant présenté des risques graves pour la santé, l'intégrité ou le bien-être physique et moral des personnes handicapées majeures. Ce motif de l'arrêté attaqué est en conséquence infondé. 13. En septième lieu, l'article R. 412-14 du code du tourisme dispose : " Deux mois avant le déroulement d'un séjour de vacances, toute personne physique ou morale détentrice de l'agrément " vacances adaptées organisées " est tenue d'informer, par tous moyens, y compris par télécopie ou par courrier électronique, sur la base d'un formulaire conforme à un modèle prévu par arrêté des ministres chargés des personnes handicapées et du tourisme, le ou les préfets des départements où est organisé ce séjour. Elle joint également à cette déclaration une copie de l'agrément qui lui a été délivré. Ce délai peut être réduit à un mois en cas d'urgence motivée. (...) ". 14. Si la société affirme avoir procédé aux déclarations de séjours relatives aux vacances qu'elle organisait dans le département de la Loire à l'été 2017, il ressort des pièces du dossier que les accusés de réception qu'elle produit pour en attester s'échelonnent entre le 17 et 24 juillet 2017 alors que les séjours en cause couvraient diverses périodes comprises entre le 24 juillet et 25 août 2018. Le grief tiré de la méconnaissance des dispositions précitées est dès lors fondé. 15. En huitième lieu, l'article R. 412-13-1 du code de tourisme dispose : " Le préfet de région est informé par la personne physique ou morale agréée dans un délai de deux mois de tout changement substantiel affectant les éléments matériels au vu desquels l'agrément a été délivré ". 16. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contesté par la société Destination adrénaline qu'elle n'a pas respecté la condition d'âge minimal de recrutement de son personnel d'encadrement, ni surtout le programme de formation et le plan de contrôle interne de ce personnel, tels qu'elle les avait présentés dans son dossier de demande d'agrément. Si, ainsi qu'elle le soutient, ces éléments ne constituent pas des engagements contractuels, ils n'en représentent pas moins, indépendamment du nombre de personnes concernées, l'une des conditions essentielles d'octroi de l'agrément eu égard à la nature de l'activité qu'elle mène et aux conditions particulières dans lesquelles elle s'exerce. Dès lors, le ministre des solidarités et de la santé est fondé à soutenir que la société Destination adrénaline était tenue d'avertir l'autorité administrative du non-respect de ses objectifs initiaux et de l'abaissement de ses exigences sur ces points, qui constituent un changement substantiel des éléments matériels constitutifs de la demande d'agrément au sens de l'article R. 412-13 du code du tourisme, afin de mettre en mesure le préfet à même d'exercer son contrôle sur l'adéquation de ces nouvelles conditions, fussent-elles relatives à un faible nombre de salariés, avec l'activité d'accueil de personnes handicapées. 17. Il résulte de tout ce qui précède que les faits de réalisation d'actes médicaux par une personne non qualifiée, de modification des pratiques par rapport aux engagements du dossier de demande d'agrément en ce qui concerne la mise en sécurité des médicaments, d'absence de signalement de situations à risque, d'absence de déclaration de séjour et de non-respect des engagements en matière de formation, d'âge et de contrôle des personnels, sans information du préfet, sont établis. S'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que certains des autres motifs de la décision contestée ne peuvent être regardés comme établis et fondés, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier que le préfet de la Corse aurait pris la même décision en se fondant sur les seuls motifs qui viennent d'être mentionnés et n'aurait, ce faisant, commis aucune erreur de droit ou erreur d'appréciation dès lors que ces motifs étaient de nature à justifier un retrait d'agrément eu égard à la situation de fragilité des personnes accueillies et à la nécessité de leur procurer un encadrement adapté. 18. Lorsque le juge d'appel, saisi par le défendeur de première instance, censure le motif retenu par les premiers juges, il lui appartient, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'ensemble des moyens présentés par l'intimé en première instance, alors même qu'ils ne seraient pas repris dans les écritures produites, le cas échéant, devant lui, à la seule exception de ceux qui auraient été expressément abandonnés en appel. 19. Par un arrêté du 19 avril 2017 publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Corse-du-Sud le même jour, le préfet de Corse a donné délégation à M. Benoît Bonnefoi, secrétaire général pour les affaires de Corse, à l'effet de signer tous actes et décisions relatifs à l'action de l'Etat dans la région à l'exception des fixations des programmes et ordres de priorité en matière d'investissements publics et des arrêtés portant règlement permanent. La société Destination adrénaline n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'arrêté du 12 août 2017 serait entaché d'incompétence. 20. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des griefs imputés à la société Destination adrénaline ont été portés à sa connaissance par le courrier du directeur régional de la jeunesse, des sports, et de la cohésion sociale de Corse du 13 février 2017, y compris la défaillance dans la prise en charge hospitalière d'une vacancière, qui est expressément mentionnée à la page 4 de ce courrier. Le moyen tiré du vice de procédure doit dès lors être écarté. 21. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre des solidarités et de la santé est fondé à soutenir, d'une part, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont fait droit à la demande d'annulation de l'arrêté du préfet de Corse du 12 août 2017 et, d'autre part, que ce jugement doit en conséquence être annulé. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la somme réclamée par la société Destination adrénaline sur leur fondement soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1701052 du tribunal administratif de Bastia du 18 avril 2018 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société Destination adrénaline devant le tribunal administratif de Bastia est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la société Destination adrénaline tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des solidarités et de la santé et à la société Destination adrénaline. Copie en sera adressée au préfet de Corse. Délibéré après l'audience du 8 octobre 2018, où siégeaient : - M. David Zupan, président, - Mme Marie-Pierre Steinmetz-Schies, président assesseur, - M. B... Grimaud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 octobre 2018. Le rapporteur, Signé Philippe GRIMAUD Le président, Signé David ZUPAN Le greffier, Signé Danièle GIORDANO La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, 8 N° 18MA02837