CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 30/01/2024, 23BX00459, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-01-30
Numéro : 23BX00459
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Héloïse  PRUCHE-MAURIN
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : SELARL PECASSOU-CAMEBRAC & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... C..., M. B... C..., Mme A... E... et M. D... C... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Lahonce, ou à défaut de prononcer l'annulation de cette délibération en tant qu'elle a classé certaines de leurs parcelles en zone agricole. Par un jugement n° 2000887 du 19 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 16 février et 29 septembre 2023, M. D... C..., M. B... C... et Mme A... E..., représentés par Me Cambot, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 19 décembre 2022 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Lahonce, ou à défaut, de prononcer l'annulation de cette délibération en tant qu'elle a classé en zone agricole la parcelle cadastrée section AK n°53 et pour partie les parcelles section AK n°54 et n°129 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le classement en zone agricole de leurs parcelles méconnaît les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que : --- ces dernières ne possèdent aucun potentiel agricole ; --- contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, les parcelles concernées sont comprises dans l'enveloppe urbaine de la commune et sont identifiées, par le rapport de présentation, dans le potentiel de densification de cette enveloppe, contrairement aux nouveaux secteurs classés en zone 1AU par le PLU, plus éloignés du bourg ; --- elles sont desservies par les réseaux publics ; - il existe des incohérences entre le règlement du plan local d'urbanisme et les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, s'agissant notamment des orientations générales relatives au développement du bâti dans l'enveloppe urbaine de la commune, dès lors que des parcelles plus éloignées du bourg ont été classées en zone 1AU1, contribuant ainsi à l'étalement urbain ; - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que le PLU litigieux crée trois secteurs 1AU contribuant à éloigner l'habitat du centre-bourg ce qui va à l'encontre de l'objectif de lutte contre l'étalement urbain et de préservation des espaces agricoles, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Par des mémoires enregistrés les 8 juin et 27 octobre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Logeais, conclut à titre principal au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des appelants la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par ordonnance du 10 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 octobre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, - les observations de Me Corbier-Labasse représentant M. D... C..., M. B... C... et Mme A... E... et de Me Arotçarena représentant la communauté d'agglomération Pays Basque. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 26 juillet 2016, le conseil municipal de la commune de Lahonce a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme et fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB), à qui la compétence avait été transférée, a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Lahonce. M. D... C..., M. B... C... et Mme A... E..., propriétaires de parcelles situées à Ustaritz, relèvent appel du jugement du 19 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 22 février 2020. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des termes du jugement attaqué, et notamment de ses points 7, 8 et 9, que les premiers juges ont répondu de manière suffisamment motivée au moyen tiré de ce qu'il existerait des incohérences entre le règlement du plan local d'urbanisme et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), dès lors que des parcelles plus éloignées du bourg ont été classées en zone 1AU1, contribuant ainsi à l'étalement urbain. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté. Sur la légalité de la délibération du 22 février 2020 : En ce qui concerne l'incohérence du règlement avec le PADD, la méconnaissance de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et l'erreur manifeste d'appréciation du classement opéré : 3. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 4. D'une part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 5. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 6. Les requérants sont propriétaires, en indivision, d'un ensemble de parcelles situées au lieu-dit Bergounet sur le territoire de la commune de Lahonce, classées dans le cadre de l'ancien PLU en zone 1AUc, avec possibilité de construire sous réserve de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble comportant un minimum de 15 logements par hectare. Le PLU en litige classe une partie de ces parcelles en zone UB et une autre partie, correspondant à la parcelle cadastrée section AK n°53 et une partie des parcelles section AK n°54 et n°129, en zone agricole. Les requérants contestent ce dernier classement. 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le PADD fixe comme orientations générales, d'une part, d'affirmer la centralité du bourg autour des équipements existants en assurant le rôle structurant de la centralité et en définissant une offre de logement diversifiée et adaptée aux populations et, d'autre part, de proposer un modèle urbain garant du patrimoine paysager, historique et architectural tout en composant avec les enjeux de durabilité et d'assurer le maintien de l'empreinte naturelle du territoire en contribuant notamment à enrayer la réduction du nombre d'exploitations et en contribuant à une agriculture diversifiée et résiliente. Il ressort de l'orientation relative au confortement de la centralité du bourg que les auteurs du PLU ont entendu, à travers la révision en litige, " faire émerger un véritable cœur de village et éviter des implantations dispersées d'équipements et de services au-delà du village ", " continuer à structurer l'urbanisation en lien avec le centre du village (...) en localisant le potentiel dédié aux logements sur l'aire de proximité de ce pôle de vie et dans sa périphérie proche ", éviter " le développement des parties urbanisées éloignées du cœur du village, quand bien même celles-ci ont été les lieux de développement récent, afin de conforter un modèle urbain durable proche de la centralité du bourg de Lahonce " tandis que " des opérations d'ensemble permettront de prévoir un maillage de liaisons douces d'accès au cœur de village ". Il ressort du schéma de principe déclinant ces objectifs que les auteurs du PLU ont souhaité promouvoir le développement urbain dans un secteur s'étendant au sud du bourg jusqu'au quartier de Landaburu à l'ouest et la RD 257 à l'est. Le rapport de présentation précise, dans sa partie consacrée à la justification des choix retenus, que les zones à urbaniser (1AU) correspondent " aux secteurs qui doivent être confortés dans leurs équipements (...) à moyen ou long terme " et " à l'enveloppe urbaine qui vient effectuer la jonction entre la partie immédiatement en contact avec le bourg et les zones pavillonnaires de première couronne ". Il prévoit, dans ce cadre, l'ouverture à l'urbanisation du secteur Irigoin, situé au sud, " en couronne périphérique du bourg " , et " se trouvant à la jonction entre les habitations pavillonnaires proches du bourg et les maisons plus éloignées ". Il indique que cette ouverture doit se faire par le biais d'une opération d'aménagement et de programmation (OAP) qui se traduit dans le règlement du PLU, par la création des trois zones 1AU (1AU1, 1AU2 a et 1AU3), en vue de réaliser au total environ 160 logements. Il ressort des pièces du dossier que ce quartier, certes plus éloigné du bourg que les parcelles en litige, s'implante toutefois autour de la route départementale n°161 qui traverse le bourg et qui est visée par le PADD, dans l'orientation générale de renforcement de la centralité du bourg, comme devant être aménagée " d'une circulation douce " (liaison piétonne) permettant de relier ces quartiers et de renforcer le rôle de centralité du bourg. Il est compris pour ses deux tiers dans l'enveloppe urbaine, et recensé, dans les mêmes proportions, par le rapport de présentation dans le potentiel de densification d'urbanisation de la commune, au sud d'un secteur présenté comme " la centralité du bourg ancien ". 8. D'autre part, il ressort de l'orientation générale du PADD relative au maintien de l'empreinte naturelle du territoire en contribuant à une agriculture diversifiée et résiliente, que les auteurs du PLU ont souhaité préserver l'activité agricole du territoire qui a diminué au fil du temps, " en préserver les fonctionnalités et en assurer la pérennité ", en permettant " un redéploiement agricole " " tout en assurant des possibilités de diversification ". Le rapport de présentation décline cet objectif en retenant en zone agricole des terres agricoles exploitées ou potentiellement agricoles Il précise que ces entités " stratégiques ont été identifiées pour être préservées via le zonage en A " et reprennent les principales entités identifiées lors du diagnostic. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, à l'exception d'une infime partie de la parcelle cadastrée AK n°129, les parcelles en litige sont situées en dehors de l'enveloppe urbaine, et ne sont pas recensées dans le potentiel de densification de l'urbanisation mais dans les " terres agricoles exploitées ou potentiellement agricoles ". Dans ces conditions, et quand bien même elles sont bien plus proches du bourg que le quartier Irigoin, le classement en zone agricole de ces parcelles n'apparait pas incohérent avec les orientations générales du PADD, notamment au regard du classement en zone 1AU du quartier Irigoin. 9. Enfin, si les requérants soutiennent que les parcelles litigieuses ne présentent aucun potentiel agricole, il ressort des pièces du dossier qu'elles sont comprises dans un plus large espace identifié par le rapport de présentation comme participant au " maintien des biodiversités " en étant " selon les espèces des zones de nourrissage, de reproduction ou de circulation ". Situées dans le secteur Bergounet, en bordure de l'enveloppe urbaine, une partie de la parcelle AK n°129 étant d'ailleurs classée en zone UB, elles sont vierges de toute construction et s'ouvrent à l'ouest, sur de vastes espaces naturels marquant ainsi une coupure d'urbanisation. Il ressort des pièces du dossier qu'elles ne forment pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, une dent creuse au sein d'un espace urbanisé et que leur classement en zone agricole s'inscrit dans l'un des objectifs assignés au PLU, rappelé par le rapport de présentation, de limitation de la consommation des espaces urbanisés pour préserver les terres agricoles. Ainsi, comme retenu à juste titre par les premiers juges, les circonstances qu'elles aient été préalablement classées en zone 1AU et l'objet d'une perspective d'aménagement dans le cadre de l'ancien PLU, qu'elles présentent une déclivité, qu'elles soient desservies par les réseaux publics ou que l'accès à ces dernières soit rendu difficile du fait de l'urbanisation d'une partie de la parcelle AK n°129, point qui n'est au demeurant pas étayé, ne font pas obstacle à leur classement en zone agricole. Par suite, et tandis que des parcelles peuvent légalement être inscrites en zone A dès lors que, du fait de leurs caractéristiques, elles participent à la cohérence de la zone agricole plus largement définie, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section AK n°53 et pour partie des parcelles section AK n°54 et AK n°129 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ou méconnaitrait les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne l'atteinte au principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée (...)/ 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; (...) ". Aux termes de l'article L. 151-1 du même code : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard des objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme précité en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 11. Dans les circonstances rappelées aux points 7 et 8 du présent arrêt, le classement en zone 1AU du quartier Irigoin, en lieu et place des parcelles des requérants, certes plus proches du bourg, n'est pas incompatible avec l'équilibre entre développement urbain, préservation des espaces agricoles, respect des besoins en matière de mobilités et respect de l'environnement. Le moyen tiré de l'invocation des dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit par suite être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Lahonce. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par ces derniers doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ces derniers une somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération Pays Basque au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête de M. D... C..., M. B... C... et Mme A... E... est rejetée. Article 2 : M. D... C..., M. B... C... et Mme A... E... verseront la somme globale de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., M. B... C..., Mme A... E... et à la communauté d'agglomération Pays Basque. Une copie en sera adressée à la commune de Lahonce. Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Sébastien Ellie, premier conseiller, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024. La rapporteure, Héloïse F...La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 23BX00459