CAA de MARSEILLE, 6ème chambre - formation à 3, 30/09/2016, 16MA01510, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-09-30
Numéro : 16MA01510
Président : M. MOUSSARON
Rapporteur : M. Allan  GAUTRON
Commissaire du gouvernement : M. THIELE
Avocat(s) : CECCALDI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...A..., domicilié ...et représenté par MeC..., a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision en date du 30 octobre 2014 par laquelle le directeur de la Caisse primaire d'assurance maladie (ci-après " CPAM ") du Vaucluse a décidé de soumettre ses prescriptions d'arrêt de travail à l'accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée de six mois, du 15 janvier 2015 au 15 juillet 2015. Par un jugement n°1403705 du 18 févier 2016, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 19 avril 2016 enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 16MA01510, M. A...demande à la Cour d'annuler le jugement n°1403705 en date du 18 février 2016. Par un mémoire distinct enregistré le 19 avril 2016, M. A...réitère devant la Cour administrative d'appel de Marseille sa demande, déjà présentée devant le tribunal administratif, de transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale. Il soutient que : - les dispositions de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale sont applicables au litige ; - elles n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de conformité ; - la question prioritaire de constitutionnalité n'est pas dépourvue de caractère sérieux ; - les dispositions en cause sont contraires aux articles 4 et 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en ce qu'elles méconnaissent la liberté d'entreprendre dont procède la liberté d'exercer la profession de médecin, à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en ce qu'elles méconnaissent le droit à la justice et les droits de la défense, à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en ce qu'elles méconnaissent la liberté d'expression, aux dispositions de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 fixant le domaine de la loi, au principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, au principe de la légalité des délits et des peines consacré par les articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui protège le droit de propriété ; - les dispositions en cause instituent une tutelle administrative en matière de prescriptions médicales retirant de façon indue, au médecin ainsi sanctionné, au seul motif du dépassement quantitatif et sans que soit établie à son encontre une faute préalable, son pouvoir autonome de libre prescription ; - les dispositions en cause délèguent la compétence aux fins de fixer la norme en matière de prescription médicales à un organisme (le service du contrôle médical) dépourvu du contrôle règlementaire ; - les dispositions critiquées renvoient à des paramètres (" données moyennes constatées ") non publiées, inaccessibles au médecin concerné et insusceptibles d'être discutés contradictoirement ; - les dispositions critiquées utilisent des critères (" significativement supérieurs ") insuffisamment clairs et précis. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 juin 2016 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, la caisse primaire d'assurance maladie du Vaucluse, dont le siège social est 7 rue François Premier à Avignon (84043), prise en la personne de son représentant légal en exercice, représentée par MeB..., demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête présentée par M.A... ; 2°) de condamner M. A...au paiement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la question prioritaire de constitutionnalité présentée par M. A...a déjà été présentée, en termes identiques, devant le tribunal administratif de Nîmes qui a refusé de la transmettre au Conseil d'Etat dans le cadre d'une instance précédente ; - l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale n'institue pas une " tutelle administrative " en matière de prescriptions médicales ni une sanction professionnelle ; - l'article L.162-1-5 n'opère aucune délégation de compétence au service du contrôle médical pour fixer la norme en matière de prescriptions médicales ; - la mise en oeuvre de l'article L. 162-1-15 repose sur une procédure contradictoire et sur des critères clairs et précis ; - l'article L. 162-1-15 ne porte pas atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ; la liberté d'exercer une activité professionnelle et la liberté d'entreprendre ne sont ni générales ni absolues ; - l'article L. 162-1-15 ne porte pas atteinte au droit à un recours effectif. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son article 61-1 ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative. 1. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la cour administrative d'appel saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil Constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux ; que le second alinéa de l'article 23-2 de la même ordonnance précise que : " En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu'elle est saisie de moyens contestant la conformité d'une disposition législative, d'une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d'autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat (...)" ; qu'aux termes de l'article R. 771-7 du code de justice administrative : " Les (...) présidents de formation de jugement (...) des cours (...) peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité " ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale : " I.-Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie peut décider, après que le médecin a été mis en mesure de présenter ses observations et après avis de la commission prévue à l'article L. 114-17-1, à laquelle participent des professionnels de santé, de subordonner à l'accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée ne pouvant excéder six mois, la couverture d'actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1 ainsi que des frais de transport ou le versement des indemnités journalières mentionnés, respectivement, au 2° de l'article L. 160-8 et à l'article L. 321-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 431-1 du présent code ainsi qu'aux 1° et 2° de l'article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de constatation par ce service : 1° Du non-respect par le médecin des conditions prévues, respectivement, au 2° de l'article L. 160-8 et à l'article L. 321-1 et au 1° ou au 2° de l'article L. 431-1 du présent code ainsi qu'aux 1° et 2° de l'article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Ou d'un nombre ou d'une durée d'arrêts de travail prescrits par le médecin et donnant lieu au versement d'indemnités journalières ou d'un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de consultations effectuées significativement supérieurs aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les médecins exerçant dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie ; 3° Ou d'un nombre de prescriptions de transports ou d'un nombre de telles prescriptions rapporté au nombre de consultations effectuées significativement supérieur à la moyenne des prescriptions de transport constatée, pour une activité comparable, pour les médecins exerçant dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie ; 4° Ou d'un taux de prescription de transports en ambulance, rapporté à l'ensemble des transports prescrits, significativement supérieur aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les médecins installés dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie ; 5° Ou d'un nombre de réalisations ou de prescriptions d'un acte, produit ou prestation ou d'un nombre de telles réalisations ou prescriptions rapporté au nombre de consultations effectuées figurant sur les listes mentionnées au premier alinéa ou d'un groupe desdits actes, produits ou prestations significativement supérieur à la moyenne des réalisations ou des prescriptions constatée, pour une activité comparable, pour les médecins exerçant dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie. Un décret définit les modalités de constitution éventuelle de groupes d'actes, de produits ou de prestations pour la mise en oeuvre des dispositions du présent alinéa. Toutefois, en cas d'urgence attestée par le médecin prescripteur, l'accord préalable de l'organisme débiteur des prestations n'est pas requis pour la prise en charge des frais de transport, actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées au premier alinéa. II.-Le directeur peut également, conjointement avec le service du contrôle médical, proposer au médecin, en alternative à la procédure de mise sous accord préalable prévue au I, de s'engager à atteindre un objectif de réduction des prescriptions ou réalisations en cause dans un certain délai. En cas de refus du médecin, le directeur poursuit la procédure prévue au I. II bis.-La décision mentionnée au premier alinéa du I est notifiée après avis conforme du directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Son avis est réputé conforme dans un délai précisé par voie réglementaire. III.-Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. " 3. Considérant que M. A...soutient que ces dispositions, qui permettent de subordonner à l'accord préalable du service du contrôle médical pour une durée n'excédant pas six mois, les prescriptions d'arrêt de travail donnant lieu au versement d'indemnités journalières d'un médecin qui a précédemment prescrit des arrêts de travail donnant lieu au versement d'indemnités journalières significativement supérieures aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les médecins exerçant dans le ressort de la même union régionale des caisses d'assurances maladie, portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ; qu'elles méconnaissent selon lui, notamment, le droit à la liberté en général et le droit à la liberté d'entreprendre consacrés par les articles 4 et 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, le droit à la justice et les droits de la défense garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le droit à la liberté d'expression garanti par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 fixant, en partie, le domaine de la loi, le principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1er de la Constitution, le principe de la légalité des délits et des peines consacrés par les articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et le droit de propriété protégé par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 4. Considérant, en premier lieu, que la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'est pas une liberté absolue ; qu'il est ainsi loisible au législateur d'y apporter les limitations justifiées par l'intérêt général, à condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées à l'objectif poursuivi ; que le mécanisme de la mise sous accord préalable critiqué par le requérant n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher le praticien qui fait l'objet de la mesure de poursuivre son activité professionnelle ni de supprimer son pouvoir de prescription ; que le législateur, en adoptant ces dispositions applicables aux médecins exerçant à titre libéral qui ont choisi de se placer sous le régime conventionnel, a entendu poursuivre un objectif de maîtrise des dépenses de santé ; que, par suite, la mise sous accord préalable ne peut être regardée comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre ni à la liberté d'exercer la profession de médecin ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que contrairement à ce que soutient le requérant, la mesure consistant à subordonner à l'accord préalable du service du contrôle médical les prescriptions d'arrêts de travail donnant lieu au versement d'indemnités journalières d'un médecin n'est pas une sanction ; que, par suite, le requérant ne peut utilement invoquer les principes constitutionnels régissant la matière répressive, et notamment les droits de la défense et le principe de la légalité des délits et des peines garantis par les articles 7, 8 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'en tout état de cause, s'agissant des droits de la défense, les dispositions critiquées prévoient que le médecin, préalablement à l'édiction de la mesure, est mis en mesure de présenter des observations préalables ; qu'il dispose ainsi de la possibilité de discuter les statistiques qui lui sont opposées et de justifier les dépassements qui lui sont reprochés, au regard notamment de la spécificité de sa patientèle ; qu'en outre la mesure de mise sous accord préalable est entourée de garanties effectives et peuvent par ailleurs faire l'objet d'une procédure de référé devant le juge administratif, en application des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative ; 6. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions critiquées n'empêchent en aucun cas, par elles-mêmes, le médecin faisant l'objet de la mesure d'accord préalable de parler, d'écrire ou d'imprimer librement ; que, par suite, elles ne sauraient être regardées comme portant atteinte à la liberté d'expression protégée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que le requérant soutient que le législateur n'aurait pas exercé pleinement la compétence qui lui est confiée par l'article 34 de la Constitution en mentionnant des critères trop imprécis et en déléguant compétence pour fixer la norme à un organisme dépourvu de pouvoir règlementaire ; que, cependant, en instituant une procédure subordonnant certaines prescriptions d'un praticien à l'accord préalable du service du contrôle médical, en fixant des critères tenant compte de la pratique moyenne de l'ensemble des médecins exerçant dans une même région sans exclure l'éventuelle particularité de l'activité du praticien concerné, en fixant le délai maximal durant lequel la mesure de contrôle pouvait être mise en oeuvre, en précisant qu'une telle mesure ne s'appliquait pas en cas d'urgence et en renvoyant au pouvoir règlementaire le soin de fixer les modalités d'application de ces dispositions, le législateur a pleinement exercé la compétence que lui confie l'article 34 de la Constitution sans opérer de délégation à un organisme dépourvu de pouvoir règlementaire ; 8. Considérant, en cinquième lieu, que les dispositions critiquées régissent une mesure de mise sous accord préalable aux effets limités dans le temps, la mesure ne pouvant excéder six mois ; qu'en outre, cette mesure n'a pas pour effet d'empêcher le requérant de poursuivre son activité professionnelle ; que, par suite et en tout état de cause les dispositions critiquées, eu égard à leur portée limitée, ne portent pas une atteinte inconstitutionnelle au principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ni au droit de propriété protégé par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la question posée par M. A...ne présente pas de caractère sérieux ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale porte atteinte aux droits et libertés garantis par le Constitution doit être écarté ; 10. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la CPAM du Vaucluse tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; O R D O N N E Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M.A.... Article 2 : Les conclusions présentées par la Caisse primaire d'assurance maladie du Vaucluse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. D...A...et à la Caisse Primaire d'Assurance Maladie du Vaucluse. Fait à Marseille, le 30 septembre 2016. '' '' '' '' 2 N° 16MA01510