Cour Administrative d'Appel de Bordeaux, 1ère chambre (formation à 5), 29/06/2000, 98BX00074, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre (formation à 5)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2000-06-29
Numéro : 98BX00074
Rapporteur : Antoine  BEC
Commissaire du gouvernement : M. DESRAMÉ
Avocat(s) : SCP RIVIERE MAUBARET

Vu 1°) la requête enregistrée au greffe de la cour le 16 janvier 1998 par laquelle L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET, domiciliée à la mairie annexe du Cap-Ferret (commune de Lège) demande que la cour : - annule le jugement rendu le 29 mai 1997 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 mars 1996 par lequel le préfet de la Gironde a déclaré cessible les terrains appartenant à ses membres ; - annule la décision attaquée et l'arrêté du préfet de la Gironde en date du 14 juin 1994 ; ................................................................................................................................ Classement CNIJ : 34-02-01-01 C 34-01-01-02 34-01-05 Vu 2°) la requête enregistrée au greffe de la cour le 16 janvier 1998 par laquelle : M. et Mme X, demeurant ..., Mme Maly Y épouse Z, Mme B, Mme E, M. G, M. F, Mme H, l'indivision I, l'indivision J, Mme K, Mme A, Mme L, M. M, L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET, M. N et Mme O, Mmes Veuve P et Q, M. R, Mme D, M. S, M. V, les consorts W, Mme C, M. U, M. T, M. AA et M. AB demandent que la cour : - annule le jugement rendu le 29 mai 1997 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 mars 1996 par lequel le préfet de la Gironde a déclaré immédiatement cessible la parcelle dont ils sont propriétaires à Lège Cap Ferret ; - annule la décision attaquée et l'arrêté du 14 juin 1994 déclarant d'utilité publique la réalisation de travaux de stabilisation des dunes, par les mêmes moyens que ceux développés par L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET ; ................................................................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code rural ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 31 mai 2000 : - le rapport de M. BEC, rapporteur ; - les observations de Me RIVIÈRE, avocat de M. et Mme X ; - les observations de Me CROS, avocat du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; - et les conclusions de M. DESRAME, commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes présentées par L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET, M. et Mme X et AUTRES présentent à juger les mêmes questions ; qu'elles peuvent par suite être jointes pour qu'il y soit statué par le même arrêt ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 14 juin 1994 : Considérant, en premier lieu, que les conclusions de M. et Mme X tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 juin 1994 par lequel le préfet de la Gironde a déclaré d'utilité publique l'acquisition de terrains dans le secteur dunaire des « Ensablés » à Lège Cap Ferret, nouvelles en appel, sont ainsi irrecevables et doivent par suite être rejetées ; Considérant, en second lieu, que l'intervention de Mme Maly Y épouse Z, Mme B, Mme E, M. G, M. F, Mme H, l'indivision I, l'indivision J, Mme K, Mme A, Mme L, M. M, L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET, M. N et Mme O, Mmes Veuve P et Q, M. R, Mme D, M. S, M. V, les consorts W, Mme C, M. U, M. T, M. AA et M. AB est présentée à l'appui des conclusions de M. et Mme X dirigées contre l'arrêté du préfet de la Gironde en date du 14 juin 1994 ; que ces conclusions étant ainsi qu'il a été dit ci-dessus, irrecevables, cette intervention ne peut en tout état de cause être accueillie ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 14 mars 1996 : Considérant que les différents intervenants, devant le tribunal administratif, à l'instance opposant M. et Mme X au préfet de la Gironde ne justifient pas d'un intérêt personnel à se joindre à ces derniers pour obtenir l'annulation des dispositions de l'arrêté de cessibilité du 14 mars 1996 prononçant la cessibilité des parcelles de M. et Mme X que ces derniers étaient seuls recevables à attaquer ; qu'en se bornant à faire état de l'effet recherché de l'annulation contentieuse, ils ne contestent pas utilement l'irrecevabilité que leur a opposé le tribunal administratif, tirée de leur absence d'intérêt et par suite, de qualité, pour agir ; qu'ainsi, l'intervention de Mme Maly Y épouse Z, Mme B, Mme E, M. G, M. F, Mme H, l'indivision I, l'indivision J, Mme K, Mme A, Mme L, M. M, L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET, M. N, Mme O, Mmes Veuve P et Q, M. R, Mme D, M. S, M. V, les consorts W, Mme C, M. U, M. T, M. AA et M. AB n'est pas recevable ; En ce qui concerne la régularité de la procédure d'enquête publique : Considérant que si l'article R. 11-14-10 du code de l'expropriation impose au commissaire enquêteur d'informer le préfet de son intention de visiter les lieux afin de lui permettre d'avertir au moins 48 heures à l'avance les propriétaires et occupants de cette visite, cette disposition ne concerne que les seules visites nécessitant l'entrée du commissaire enquêteur dans des propriétés privées à l'exception des locaux d'habitation ; qu'elle ne s'applique pas à la visite des lieux publics libres d'accès ; que la circonstance que le commissaire enquêteur ait indiqué avoir procédé à la visite des lieux soumis à enquête n'établit pas que cette visite l'aurait conduit à pénétrer sur les propriétés privées ; qu'il ne ressort pas des pièces des dossiers que les constatations effectuées par le commissaire-enquêteur à cette occasion n'auraient pu l'être à partir des seuls lieux publics libres d'accès ; Considérant qu'en vertu de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation, le commissaire enquêteur entend l'expropriant s'il le demande ; qu'aucune disposition du code n'impose que les observations de l'expropriant formulées à cette occasion soient seulement verbales ; que l'enquête publique ne revêt pas un caractère contradictoire ; que la possibilité ouverte à l'expropriant de s'exprimer après la clôture de l'enquête, ne porte pas atteinte au seul droit que le public tient de l'ouverture de l'enquête publique, de présenter des observations pendant le déroulement de l'enquête ; que le conservatoire du littoral a pu ainsi, après la clôture de l'enquête, régulièrement produire une note dont le commissaire enquêteur a pu reprendre certains éléments dans son rapport d'enquête et dans ses conclusions sans manquer à son obligation d'impartialité ni entacher son avis de défaut de motivation ; Considérant qu'il résulte des pièces du dossier soumis à l'enquête publique qu'il comporte l'estimation sommaire du coût des acquisitions foncières ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier d'enquête manque en fait ; En ce qui concerne la légalité du recours de l'expropriation : Considérant que les terrains dont l'association foncière urbaine regroupe les propriétaires sont des propriétés privées, susceptibles par suite de faire l'objet d'une mesure d'expropriation à laquelle le caractère d'établissement public administratif de l'association foncière ne peut faire obstacle ; qu'il n'est pas établi que l'administration se serait opposé aux initiatives de l'association foncière urbaine ; que la décision de recourir à l'expropriation relève d'un choix discrétionnaire de l'administration, dont l'opportunité ne peut être utilement discutée devant le juge administratif ; que par suite le moyen tiré de ce que l'administration n'a pas fait usage des pouvoirs de mise en demeure dont elle disposait à l'encontre de l'association, et a préféré recourir à l'expropriation, est en tout état de cause inopérant ; En ce qui concerne la régularité de la déclaration d'utilité publique à l'égard du décret du 18 décembre 1927 : Considérant que l'association foncière urbaine a pour objet le remembrement, en vue de leur urbanisation future, des terrains de ses membres ; que la lutte contre l'ensablement ne constitue pour l'association qu'une nécessité auquel est subordonné ce remembrement ; que si le projet d'acquisition par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres porte effectivement sur la totalité des terrains dont les membres de l'association foncière urbaine sont propriétaire, l'arrêté du 14 juin 1994 portant déclaration d'utilité publique n'a pas pour objet de réduire le périmètre de l'association ; qu'ainsi, et en tout état de cause, les effets de l'arrêté du 14 juin 1994 sur l'objet de l'association et sa consistance sont sans influence sur sa légalité ; que, par suite, le moyen tiré d'une modification irrégulière de l'objet social de l'association et de son périmètre, en dehors de la procédure prévue par le décret du 18 décembre 1927, n'est pas fondé ; En ce qui concerne la compatibilité du projet avec les dispositions d'urbanisme : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme, « les documents et décisions relatifs à la vocation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres écologiques (...). Toutefois, des aménagements légers peuvent être implantés lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. (...) » ; que si ces dispositions font obligation aux documents d'urbanisme de prévoir la protection des milieux naturels, elles ne subordonnent pas la mise en oeuvre de mesures de protection à leur inscription préalable dans un document d'urbanisme ; que les accès piétonniers ne constituent pas des ouvrages qui seraient contraires à la destination de la zone et que l'article R. 146-2 du code de l'urbanisme aurait exclu ; que ni le plan général des travaux, ni les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants figurant au dossier d'enquête ne font état de la réalisation de places de stationnement ; qu'ainsi, le projet mis à l'enquête ne peut être regardé comme contraire aux dispositions de l'article R. 146-2 du code de l'urbanisme précité ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme n'est pas fondé ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, le préfet de la Gironde, par arrêté en date du 9 juillet 1992, a inclus les terrains concernés dans une zone à risque emportant interdiction de construire ; que la commune de Lège était tenue de mettre son plan d'occupation des sols en conformité avec l'arrêté préfectoral ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de compatibilité du projet avec le classement, par le règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Lège, des différentes parcelles concernées, est inopérant ; En ce qui concerne l'utilité publique du projet : Considérant qu'aux termes de l'article L. 243-3 du code rural, relatif au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres : « ... les aliénations d'immeubles de son domaine propre ne peuvent être consenties qu'après autorisation donnée par décret en Conseil d'Etat, pris sur proposition du conseil d'administration statuant à la majorité des trois quarts des membres présents ou représentés » ; que l'article L. 243-4 du même code dispose : « il peut exproprier tous droits immobiliers... » ; Considérant que depuis sa création en 1977, l'association foncière urbaine a manifesté son incapacité de procéder à la stabilisation des terrains de ses membres ; qu'eu égard aux objectifs poursuivis par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, et à la protection particulière dont bénéficient les terrains dont il se rend propriétaire, à laquelle il n'est pas porté atteinte par la possibilité, que le conservatoire a en principe, de les revendre, compte tenu des garanties à laquelle est assujettie une telle opération de revente, l'acquisition des terrains concernés revêt en elle-même un caractère d'utilité publique ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le périmètre des surfaces à exproprier ait inclus des parcelles qui n'auraient pas été nécessaires à la stabilisation de la dune ou menacées par sa progression ; que les parcelles bâties qui ont pu être incluses dans le périmètre de l'expropriation sont en fait enclavées dans la zone à protéger et ne pouvaient de ce fait en être distraites ; que la circonstance, à la supposer établie, que les travaux de stabilisation n'auraient pas porté sur l'ensemble des parcelles concernées n'est pas non plus de nature à révéler une erreur manifeste d'appréciation dans la délimitation du périmètre des parcelles à acquérir, compte tenu de l'importance des travaux à réaliser et de leur durée ; qu'ainsi le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation de l'utilité publique n'est pas fondé ; Considérant, par ailleurs, qu'une opération ne peut être légalement reconnue d'utilité publique que si son coût, ou la gravité de l'atteinte qu'elle cause à la propriété privée ou à d'autres intérêts publics ne sont pas manifestement excessifs par rapport aux avantages qui sont attendus de sa réalisation ; Considérant que compte tenu de l'inertie des différents propriétaires concernés et de l'association foncière urbaine qui les regroupe, l'intervention du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne saurait être regardée comme se substituant sans nécessité à une initiative privée moins onéreuse pour les finances publiques ; que le coût de l'acquisition des terrains et de la réalisation des travaux ne saurait ainsi être regardé comme excessif, eu égard à l'utilité publique que revêt l'opération de stabilisation ; que l'atteinte à la propriété privée doit être appréciée compte tenu des effets de l'inscription du secteur en zone de risque naturel par arrêté préfectoral en date du 9 septembre 1992, qui a rendu inconstructibles les propriétés des membres de l'association incluses dans le périmètre de l'association ; qu'ainsi, eu égard à l'utilité publique qui s'attache à la stabilisation du massif dunaire et à la préservation de cet espace naturel, l'atteinte portée à la propriété privée et le coût prévu de l'opération ne sont pas de nature à retirer son utilité publique au projet ; qu'il résulte de ce qui précède que l'intervention du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne peut être regardée comme dépourvue d'utilité publique ; En ce qui concerne la rupture d'égalité devant la loi : Considérant que l'exclusion du périmètre des surfaces à exproprier de certaines parcelles que leurs caractéristiques ne distingueraient pas des parcelles incluses dans le périmètre d'expropriation, n'est pas en elle-même constitutive d'une rupture d'égalité entre les citoyens, dès lors que la dépossession légalement opérée par l'expropriation comporte l'indemnisation préalable des préjudices qu'elle cause aux propriétaires concernés ; En ce qui concerne le détournement de pouvoir : Considérant qu'aux termes des articles 1 et 2 de la loi du 10 janvier 1975, portant création du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres : « cet établissement a pour mission de mener, dans les cantons côtiers et dans les communes riveraines des lacs et plans d'eau d'une superficie au moins égale à 1.000 ha, une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral, de respect des sites naturels et de l'équilibre écologique (...) Il peut notamment proposer les mesures propres à éviter toute construction de terrains contigus au domaine public maritime... » ; Considérant, en premier lieu, que les vocations de l'association foncière urbaine et du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres sont différentes ; que les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que la déclaration d'utilité publique contestée aurait pour but d'évincer irrégulièrement un organisme qui aurait la même vocation que le conservatoire à préserver l'espace littoral ; Considérant, en second lieu, qu'en admettant même qu'en poursuivant l'acquisition, par la voie de l'expropriation, des terrains visés par la déclaration d'utilité publique, le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres aurait eu également en vue la lutte contre la spéculation immobilière, le but ainsi poursuivi n'est pas étranger à la mission qui lui est impartie par les articles 1 et 2 de la loi du 10 juillet 1975 précitée ; que si les requérants allèguent que le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres poursuivrait lui-même des intentions spéculatives, ils ne l'établissent pas ; qu'ainsi, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir n'est pas fondé ; En ce qui concerne le détournement de procédure : Considérant que si l'acquisition par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres des terrains de l'ensemble des propriétaires composant l'association foncière urbaine fait perdre son utilité à cette dernière, cette circonstance ne constitue qu'un effet indirect de la déclaration d'utilité publique, et non le but de l'opération d'expropriation ; que, par suite le détournement de procédure allégué n'est pas établi ; En ce qui concerne la régularité de l'arrêté du 14 mars 1996 : Considérant, en premier lieu, qu'eu égard au caractère divisible de l'arrêté de cessibilité, sa notification à chaque propriétaire peut régulièrement intervenir par extrait individuel ne mentionnant que ses propres parcelles ; qu'en tout état de cause les conditions dans lesquelles intervient la notification de l'arrêté de cessibilité est sans influence sur sa régularité ; qu'aucune disposition du code de l'expropriation ne prévoit que les titulaires de droits réels immobiliers doivent figurer sur l'arrêté de cessibilité ; que l'association foncière urbaine qui, sans être propriétaire d'aucun terrain, n'est titulaire que d'hypothèques n'avait donc pas à figurer sur l'arrêté de cessibilité ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions des articles L. 11-8, R. 11-19, R. 11.22 et R. 11-28 du code de l'expropriation n'est pas fondé ; Considérant, en second lieu, qu'en admettant même que le projet soumis à enquête ait comporté la réalisation d'ouvrages précisément localisés, l'avis favorable du commissaire enquêteur implique nécessairement que celui-ci a examiné la question de l'emprise des ouvrages ; que par suite, le moyen tiré du défaut d'avis du commissaire enquêteur sur l'emprise des ouvrages projetés n'est pas fondé ; Sur les conclusions tendant à l'allocation des sommes non comprises dans les dépens : Considérant qu'aux termes de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : « dans toutes les instances devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation » ; Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de prononcer de condamnation à payer une somme au titre de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel au profit du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; DÉ C I D E : ARTICLE 1er : L'intervention de L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET, Mme Maly Y épouse Z, Mme B, Mme E, M. G, M. F, Mme H, Mme K, Mme A, Mme L, M. M, M. N et Mme O, Mmes Veuve P et Q, M. R, Mme D, M. S, M. V, Mme C, M. U, M. T, M. AA et M. AB, des consorts W, de l'indivision I et de l'indivision J n'est pas admise. ARTICLE 2 : Les requêtes de L'ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE DES TERRAINS ENSABLÉS DU CAP-FERRET et de M. et Mme X sont rejetées. ARTICLE 3 : Les conclusions du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, tendant au paiement d'une somme au titre de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées. 98BX00074 - 98BX00075 7-