Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 20/01/2011, 09DA01021, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-01-20
Numéro : 09DA01021
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Dominique  Naves
Commissaire du gouvernement : M. Larue
Avocat(s) : WAQUET

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai par télécopie le 10 juillet 2009 et confirmée par la production de l'original le 15 juillet 2009, présentée pour Mme Ghislaine A, demeurant ..., par la SELARL cabinet Wacquet et Associés ; Mme A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0801127 du 19 mai 2009 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 février 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sains-en-Amiénois a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sains-en-Amiénois la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Mme A soutient que le délai de trois jours francs prévu aux articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté ; que l'attestation produite par la commune n'est pas probante car l'administration se délivre à elle-même une preuve et que le Tribunal ne peut lui reprocher de ne pas avoir rapporté un élément de preuve car les convocations ont été déposées directement dans les boîtes aux lettres des conseillers, ce qui en l'absence de cachet de la Poste, rend la preuve impossible à rapporter ; que cette preuve incombe à la commune ; que les conditions de report de la réunion du conseil municipal initialement prévue au 26 février 2008 au 9 février 2008, en pleine période de vacances durant lesquelles les deux principaux opposants à l'adoption du plan local d'urbanisme ( PLU ) seront en congés est suspect ; que la convocation n'a pas été publiée en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ( CGCT ) ; que la délibération attaquée n'a pas été publiée en méconnaissance des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est aucunement indiqué que la mention de l'affichage en mairie de la délibération attaquée ait été publiée ; que la preuve de l'affichage de la délibération n'est pas rapportée, l'attestation de M. B, chargé de l'afficher, ne pouvant suffire à rapporter la preuve de ce qu'il a réellement accompli la mission qui lui avait été confiée ; qu'il appartient à la commune d'établir que les personnes énumérées à l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme ont bien été associées à l'élaboration du PLU, dès lors que le rapport du commissaire enquêteur ne fait pas état des avis de ces personnes qui doivent figurer dans le dossier soumis à enquête ; que le PLU, en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, n'a pas été tenu à la disposition du public ; que l'adoption du PLU est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle a été faite en 12 minutes alors que le commissaire enquêteur a indiqué que son étude n'aurait pas dû être dissociée de la procédure complémentaire de ZAC concernant les zones AU ; que la commune a classé les parcelles cadastrées section AD nos 65 et 66 en zone réservée pour ouvrage public alors même que le propriétaire possédait déjà un permis de construire sur ce terrain de sorte que la modification de la classification de cette parcelle pour faire obstacle à ce permis constitue un détournement de pouvoir ; que, le classement des parcelles cadastrées section S n° 78, 79, 80, 81, 82, 85, 135, 145 et 147 en zone naturelle a été fait sans se soucier de l'avenir de l'exploitation agricole déjà présente sur la parcelle S 145 ; que le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées AC 5 et AC 6 empêche le développement de l'entreprise de M. Didier C ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2009, présenté pour la commune de Sains-en Amiénois, représentée par son maire en exercice, par Me d'Hellencourt ; la commune conclut au rejet de la requête et à ce que Mme A soit condamnée à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; la commune soutient que le délai de trois jours francs prévu aux articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales a été respecté ; que la convocation peut être délivrée sous quelques formes que ce soit au domicile des conseillers municipaux, et notamment par le dépôt par un agent communal dans les boîtes aux lettres des intéressés ; que la manoeuvre indiquée par la requérante dans les conditions d'organisation de la réunion du 9 février 2008 n'est pas établie ; que la publicité de la convocation prévue à l'article L. 2121-10 du CGCT n'est pas prescrite à peine de nullité ; que l'absence de publication dans un journal diffusé dans le département de la mention de l'affichage en mairie de la délibération est inopérante ; que l'ensemble des personnes énumérées à l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme n'a à être consulté par le service instructeur à l'occasion de l'adoption du PLU que sur leur demande ; qu'en l'absence de demande, ce moyen est donc inopérant ; que le moyen tiré de ce que le PLU, en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, n'a pas été tenu à la disposition du public est inopérant car les conditions de publication et de mise à disposition au public d'un acte administratif sont par elles-mêmes sans influence sur sa légalité ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée la procédure d'élaboration du PLU est inopérant ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Dominique Naves, président-assesseur, les conclusions de M. Xavier Larue, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Audin, pour Mme A ; Considérant que Mme A demande l'annulation du jugement du 19 mai 2009 du Tribunal administratif d'Amiens rejetant sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 février 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sains-en-Amiénois a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ; qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ; Considérant qu'il ressort des mentions de l'attestation du 23 avril 2009 d'un agent de la commune de Sains-en-Amiénois qu'en vue de réunir les conseillers municipaux de cette commune les 9 et 15 février 2008, les convocations ont été mises dans les boîtes aux lettres des conseillers municipaux le mardi 5 février et le lundi 11 février 2008 dans l'après-midi ; qu'en se bornant à soutenir que l'administration se délivrerait, par cette attestation, une preuve à elle-même, Mme A n'établit ni le caractère non probant de cette pièce du dossier ni que le délai susmentionné de trois jours francs n'aurait pas été respecté ; Considérant que les mesures de publicité prévues par les dispositions précitées pour la convocation du conseil municipal ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la violation de l'article L. 2121-10 précité du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; Considérant que Mme A soutient que le maire de la commune de Sains-en-Amiénois a avancé au 9 février 2008 la réunion du conseil municipal au lieu de la tenir au 26 février 2008 comme il l'avait annoncé lors de la réunion de la commission d'urbanisme du 4 février 2008 en vue d'éviter qu'y soient présents deux conseillers opposés à l'adoption du plan local d'urbanisme en litige ; que, toutefois, cette allégation qui est contestée par la commune n'est établie par aucune pièce du dossier ; que, par suite, le moyen tiré d'un détournement de procédure doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. Le plan local d'urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public ; qu'aux termes de l'article R. 123-24 du même code : Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : (...) b) La délibération qui approuve, modifie, révise ou abroge un plan local d'urbanisme, en application de l'article L. 123-13, ou l'arrêté préfectoral qui le révise en application de l'article L. 123-14 ; qu'aux termes de l'article R. 123-25 dudit code : Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département ; Considérant que les conditions de publication et de mise à la disposition du public d'un acte administratif sont par elles-mêmes sans influence sur sa légalité ; que, par suite, les moyens tirés, d'une part de ce que la commune n'établit pas que les formalités de publicité prévues par les articles R. 123-24 et R. 123-25 précités du code de l'urbanisme ont été accomplies, et, d'autre part, de ce que, après son approbation, le plan local d'urbanisme n'aurait pas été régulièrement tenu à la disposition du public conformément aux dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, sont sans influence sur la légalité de la délibération attaquée par laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Sains-en-Amiénois ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme : L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. (...) ; qu'aux termes de l'article L. 123-9 du même code : (...) Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés (...) ; Considérant qu'en se bornant à soutenir que les personnes publiques énumérées à l'article L. 121-4 précité du code de l'urbanisme devaient être associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme en litige dès lors que le rapport du commissaire-enquêteur ne fait pas état des avis de ces personnes qui auraient dû figurer au dossier soumis à enquête sans préciser la ou les personnes au sens des dispositions précitées dont la consultation aurait été illégalement omise par la commune de Sains-en-Amiénois, Mme A ne met pas le juge à même de se prononcer sur les mérites de son moyen alors qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire-enquêteur que les services de l'Etat ont été consultés de juillet à septembre 2007 ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services. Ils comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. Ils peuvent, en outre, comporter des orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Ces orientations peuvent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; Considérant que ces dispositions définissent les principes généraux qui doivent présider à la délimitation des zones urbaines ou à urbaniser ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que, en cours d'élaboration du plan en litige, n'auraient pas été suffisamment explorées en parallèle avec une procédure complémentaire de zone d'aménagement concertée, les modalités précises de mise en place des zones d'urbanisation future doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que la double circonstance que le classement des parcelles cadastrées section S n° 78, 79, 80, 81, 82, 85, 135, 145, 147, AC 5 et AC 6, en zone naturelle, d'une part, aurait été fait en ignorant la pérennité de l'exploitation agricole que souhaite reprendre le fils de Mme A et, d'autre part, ferait obstacle au développement futur de cette exploitation est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée ; Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que l'adoption du plan local d'urbanisme de la commune de Sains-en-Amiénois aurait été obtenue en douze minutes, à la supposer établie, ne démontre pas, à elle seule, que la délibération attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en quatrième et dernier lieu, que le fait d'avoir classé les parcelles cadastrées section AD nos 65 et 66 en zone réservée pour ouvrage public alors que le propriétaire posséderait déjà un permis de construire sur ces terrains ne saurait constituer, à lui seul, un détournement de pouvoir, ainsi que l'a jugé à bon droit le Tribunal administratif d'Amiens ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sains-en-Amiénois, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme A demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et en application de ces dispositions, de mettre à la charge de Mme A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Sains-en-Amiénois et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. Article 2 : Mme A versera à la commune de Sains-en-Amiénois une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Ghislaine A, à M. Freddy C, à M. Didier C et à la commune de Sains-en-Amiénois. '' '' '' '' 2 N°09DA01021