Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 03/07/2023, 455918
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-03
Numéro : 455918
Rapporteur : M. Julien Autret
Commissaire du gouvernement : M. Thomas Pez-Lavergne
Avocat(s) : SCP CAPRON

Vu la procédure suivante : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Dijon, d'une part, d'annuler la décision de reversement de la somme de 8 021,35 euros émise le 23 janvier 2017 par l'Agence de services et de paiement (ASP) ainsi que les contrôles réalisés en 2015 et 2016 et les documents établis à l'issue de ces contrôles, y compris les procès-verbaux et les lettres de fin d'instruction et pénalités qui lui ont été infligées à la suite des contrôles réalisés en 2015 et 2016 et, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser les aides de la politique agricole commune au titre des années 2015 et 2016 et toutes autres aides non obtenues du fait de ces contrôles. Par un jugement n° 1701075 du 12 février 2019, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'ordre de recouvrer du 23 janvier 2017, enjoint à l'ASP de procéder au réexamen de la situation de M. C... et, le cas échéant, de prendre une nouvelle décision et rejeté le surplus des conclusions de sa requête. Par un arrêt n°19LY01445 du 22 juin 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par M. C... contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 août, 24 novembre 2021 et 14 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. C... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel ; 3°) de mettre à la charge de l'ASP la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 ; - l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 juin 2011, Marija Omejc (C-536/09) ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Julien Autret, maître des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Capron, avocat de M. B... C... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. C..., exploitant un élevage de bovins et d'ovins, a sollicité le bénéfice d'aides directes de la politique agricole commune, dont des indemnités compensatrices de handicaps naturels et des aides aux ovins et aux bovins, et a perçu, à ce titre, une avance de trésorerie versée par l'Agence de services et de paiement (ASP), remboursable au fur et à mesure de la perception des aides communautaires. A l'issue d'opérations de contrôle sur place, il a reçu, le 17 janvier 2017, une lettre de fin d'instruction relative à la demande d'aides aux ovins pour 2015 l'informant que lors du contrôle, l'absence de registre d'identification des animaux avait été constatée et, qu'en conséquence, aucune aide ne lui serait octroyée au titre de l'année 2015 et qu'une pénalité d'un montant de 1 154,25 euros lui serait appliquée. Le 23 janvier 2017, l'ASP lui a notifié un ordre de recouvrement d'un montant de 8 021,35 euros. M. C... s'est également vu notifier une lettre de fin d'instruction en date du 24 janvier 2018 l'informant d'une réduction de 3 % du taux global des aides versées au titre de la conditionnalité pour 2015. Puis, une lettre de fin d'instruction relative aux demandes d'aide aux bovins pour la campagne 2015 lui a été notifiée le 16 mai 2018 et l'a informé d'une réduction des aides aux bovins pour l'année 2016 à concurrence d'un montant de 2 000,04 euros. Par son jugement du 12 février 2019, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'ordre de recouvrement du 23 janvier 2017 et rejeté le surplus des conclusions de la demande de M. C.... Par son arrêt du 2 juin 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par M. C... contre ce jugement. Il se pourvoit en cassation contre cet arrêt. Sur la régularité de l'arrêt : 2. Aux termes de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne. (...) ". Il ressort des pièces du dossier que le sens des conclusions du rapporteur public devant la cour administrative d'appel de Lyon a été mis à disposition des parties le 28 mai 2021, soit dans un délai raisonnable avant l'audience qui s'est tenue le 1er juin suivant. Le moyen tiré du défaut de communication du sens des conclusions ne peut dès lors qu'être écarté. Sur le bien-fondé de l'arrêt : 3. Aux termes de l'article 59 du règlement (UE) n°1306/2013 du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune : " 1. Le système mis en place par les Etats membres conformément à l'article 58, paragraphe 2, comprend, sauf disposition contraire, le contrôle administratif systématique de toutes les demandes d'aide et de toutes les demandes de paiement. Des contrôles sur place s'ajoutent à ce système. / (...) /7. Une demande d'aide ou une demande de paiement est rejetée si le bénéficiaire ou son représentant empêche la réalisation d'un contrôle sur place, sauf dans les cas de force majeure ou dans des circonstances exceptionnelles ". Aux termes de l'article 25 du règlement (UE) n°809/2014 du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité : " Les contrôles sur place peuvent être précédés d'un préavis pour autant que cela n'interfère pas avec leur objectif ou leur efficacité. Tout préavis est strictement limité à la durée minimale nécessaire et ne peut dépasser 14 jours. / Toutefois, en ce qui concerne les contrôles sur place relatifs aux demandes d'aides liées aux animaux ou aux demandes de paiement au titre des mesures de soutien lié aux animaux, le préavis ne peut dépasser 48 heures, sauf dans des cas dûment justifiés. En outre, lorsque la législation applicable aux actes et aux normes ayant une incidence sur la conditionnalité impose que les contrôles sur place soient effectués de façon inopinée, cette règle s'applique aussi aux contrôles sur place portant sur la conditionnalité ". Aux termes de l'article 42 du même règlement, relatif aux contrôle sur place des demandes d'aides liées aux animaux et des demandes de paiement au titre des mesures de soutien liées aux animaux : " 1. Les contrôles sur place visent à vérifier que tous les critères d'admissibilité, les engagements et les autres obligations sont respectés et portent sur tous les animaux pour lesquels des demandes d'aide ou des demandes de paiement ont été introduites au titre des régimes d'aide liée aux animaux ou de mesures de soutien lié aux animaux à contrôler (...) ". L'article 43 du même règlement prévoit que : " 1. Chaque contrôle sur place (...) fait l'objet d'un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle. Ce rapport indique notamment : / (...) d) si le bénéficiaire a été averti de la visite et, dans l'affirmative, quel était le délai de préavis. (...) 2. Le bénéficiaire se voit accorder la possibilité de signer le rapport durant le contrôle pour attester de sa présence lors du contrôle et pour ajouter des observations. (...). Si des cas de non-conformité sont constatés, le bénéficiaire reçoit une copie du rapport de contrôle (...) ". 4. La Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, dans son arrêt du 16 juin 2011 Marija Omejc (C-536/09), que la notion de représentant constitue une notion autonome du droit de l'Union et recouvre, lors des contrôles sur place, toute personne adulte présente, dotée de la capacité d'exercice, à laquelle l'agriculteur a clairement exprimé sa volonté de lui donner mandat aux fins de le représenter, l'agriculteur s'engageant ainsi à assumer tous les actes et toutes les omissions de cette personne. En conséquence, compte tenu des dispositions précitées et des termes de cet arrêt, dès lors que le bénéficiaire d'une aide a clairement exprimé sa volonté de donner mandat à un tiers pour le représenter lors des opérations de contrôle sur place, cette volonté pouvant être exprimée oralement, d'une part la circonstance que le tiers ainsi désigné sans équivoque réside ou non dans l'exploitation agricole ou qu'il lui soit confié ou non une partie de la gestion de cette exploitation est sans incidence sur la validité du mandat qui lui a été confié, d'autre part, ce représentant doit être regardé comme ayant qualité à agir pour le compte du bénéficiaire pendant tout le déroulement des opérations de contrôle sur place, ce qui inclut la possibilité pour ce représentant de signer le rapport établi à l'issue du contrôle, pour attester de sa présence et le cas échéant formuler des observations, et pour recevoir au nom du bénéficiaire, si elle est établie et remise sur place, la copie du rapport de contrôle qui doit être adressée au bénéficiaire de l'aide lorsque des cas de non-conformité sont constatés. En revanche, la circonstance que le bénéficiaire de l'aide ait désigné un représentant pour le déroulement des opérations de contrôle sur place ne saurait conduire à regarder ce dernier, sauf mandat explicite délivré à cet effet, comme représentant le bénéficiaire de l'aide pour l'ensemble des actes de la procédure accomplis en dehors du contrôle sur place. 5. En premier lieu, c'est sans méconnaître la portée des écritures de M. C... que la cour a jugé qu'il ne contestait pas les indications données par l'Etat selon lesquelles il a été informé du contrôle du 13 mai 2015 par un courrier du 4 mai 2015 et par un appel téléphonique le 5 mai 2015 à 12 h 00 et qu'il a été prévenu du contrôle du 19 avril 2016 par courrier du 12 avril 2016 et par un appel téléphonique le 13 avril 2016 à 18 h 30. 6. En deuxième lieu, il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour a relevé qu'à l'occasion des deux conversations téléphoniques au cours desquelles il a été informé de la tenue des contrôles organisés les 13 mai 2015 et 19 avril 2016, M. C... a indiqué à ses interlocuteurs qu'il n'était pas disponible et qu'il désignait M. A..., ouvrier agricole de l'exploitation, pour accompagner les agents en charge des opérations de contrôle et pour préparer les documents nécessaires à ces opérations. C'est sans erreur de droit que, pour écarter le moyen tiré du déroulement irrégulier des contrôles, la cour administrative d'appel a pu déduire de ces constatations, non arguées de dénaturation, que M. C... devait être regardé, même en l'absence d'un mandat écrit de sa part, comme ayant clairement exprimé sa volonté de donner mandat à M. A... pour le représenter lors desdits contrôles, sans se prononcer sur l'argumentation inopérante tirée de ce qu'un tel mandat aurait supposé que ce dernier réside dans l'exploitation et qu'une partie au moins de la gestion de celle-ci lui ait été confiée. 7. En troisième lieu, il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que les divers documents établis à l'issue des contrôles, incluant les comptes rendus de contrôle sur place et fiches d'avertissement précoce établissant les divers manquements relevés, ont été signés par M. A.... Dès lors que, comme il a été dit au point précédent, ce dernier pouvait être regardé comme ayant reçu mandat de M. C... pour le représenter lors de ces contrôles, c'est sans erreur de droit que la cour a écarté le moyen tiré de ce que l'administration était tenue d'adresser copie à M. C... des documents remis lors du contrôle à son représentant. 8. En quatrième lieu, en constatant que les contrôles effectués les 13 mai 2015 et 19 avril 2016 ainsi que les rapports, fiches, comptes rendus et procès-verbaux des contrôles et autres documents établis à l'occasion de ces contrôles ou à l'issue de ceux-ci ne constituent que des éléments de procédure préalables aux décisions dont M. C... a été informé par les courriers des 17 et 23 janvier 2017, 24 janvier et 16 mai 2018 et en déduisant, pour ce motif, que ces documents ne sont pas susceptibles de recours, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. 9. En dernier lieu, c'est par une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, que la cour a estimé que les conclusions indemnitaires de M. C... n'avaient pas été précédées d'une demande préalable adressée à l'administration. 10. Il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque. 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de M. C... est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B... C..., à l'Agence de services et de paiement et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Délibéré à l'issue de la séance du 14 juin 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Christian Fournier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque ; conseillers d'Etat et M. Julien Autret, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 3 juillet 2023. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz Le rapporteur : Signé : M. Julien Autret La secrétaire : Signé : Mme Elsa Sarrazin