CAA de VERSAILLES, 4ème chambre, 25/05/2021, 20VE00702, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-05-25
Numéro : 20VE00702
Président : M. BROTONS
Rapporteur : Mme Hélène  LEPETIT-COLLIN
Commissaire du gouvernement : Mme GROSSHOLZ
Avocat(s) : DS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Colt Technology Services a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler le titre exécutoire n° 43-15 émis par le département des Hauts-de-Seine le 4 juin 2015, et de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 173 920,56 euros mise à sa charge par ce titre exécutoire. Par un jugement n° 1508065 du 19 juillet 2016 le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande. Première procédure devant la Cour : Par une requête sommaire, enregistrée le 22 septembre 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 20 octobre 2017, la société Colt Technology Services, représentée par Me Claisse, avocat, a demandé à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler le titre exécutoire et de la décharger de la somme de 173 920,56 euros mise à sa charge par ce titre exécutoire ; 3°) de mettre à la charge du département des Hauts-de-Seine une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'un défaut de motivation et d'une omission à statuer ; - le département était incompétent pour autoriser l'occupation du réseau départemental d'assainissement, pour fixer le montant de la redevance domaniale et en ordonner le versement ; l'avenant n° 10 conclu le 29 janvier 2014 entre la SEVESC et le département constituant, d'après le jugement attaqué, la base légale du titre de recettes contesté est illégal au regard des dispositions des articles L. 45-9 et L. 46 du code des postes et des communications électroniques et de l'article 54 I de la convention du 30 décembre 1993 par laquelle le département des Hauts-de-Seine a concédé à la société des Eaux de Versailles et de Saint Cloud (SEVESC), la gestion du service public départemental d'assainissement des eaux usées et d'évacuation des eaux pluviales ; - le département a méconnu le principe de loyauté des relations contractuelles et de relativité des contrats en concluant avec la SEVESC un avenant susceptible d'avoir une incidence sur les relations contractuelles la liant au département ; - le montant des redevances, fixé au plafond réglementaire, est disproportionné au regard de l'usage du domaine au regard des articles L. 46, R. 20-51 et R. 20-52 du code des postes et des communications électroniques ; la double facturation par le département et la SEVESC est illicite ; elle aboutit à une redevance excessive ; le droit conféré par la loi n° 2009-179 aux opérateurs pour leur accès au domaine public implique une redevance moindre que celle afférente à une autorisation de passage que le gestionnaire n'est pas tenu d'accorder ; la décharge de la redevance n'emporte pas gratuité de l'occupation du domaine public non routier départemental dans la mesure où une redevance est acquittée chaque année auprès de la SEVESC, comprise entre 90 et 180 % du plafond règlementaire et qui, pour l'essentiel, relève de prestations inhérentes à la gestion d'une dépendance domaniale. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2018, le département des Hauts-de-Seine, représenté par Me Poisson, avocat, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Colt Technology Services de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - la requête d'appel est tardive ; - les autres moyens d'appel ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 5 juillet 2018, la société Colt Technology Services conclut aux mêmes fins que précédemment. Elle soutient en outre que son appel n'est pas tardif. Par un mémoire enregistré, le 12 novembre 2018, le département des Hauts-de-Seine conclut aux mêmes fins. Par un arrêt n° 16VE02957 en date du 22 novembre 2018, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé le jugement n° 1508065 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 19 juillet 2016 et le titre exécutoire du 4 juin 2015 et a déchargé la société Colt Technology services de l'obligation de payer la somme de 173 920,56 euros. Procédure devant le Conseil d'État : Par une décision n° 427280 du 24 février 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par le département des Hauts-de-Seine, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour, qui y a été enregistrée sous le n° 20VE00702. Nouvelle procédure devant la Cour : Les parties ont informées de la reprise d'instance devant la cour après la décision du Conseil d'Etat et de la possibilité de produire de nouveaux mémoires ou observations dans cette instance. ...................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des postes et des communications électroniques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de Mme Grossholz, rapporteur public, - les observations de Me A... pour la société Colt Technology services et celles de Me B... pour le département des Hauts-de-Seine. Considérant ce qui suit : 1. Le département des Hauts-de-Seine a confié, par un traité conclu le 30 décembre 1993, l'exploitation du service public départemental de l'assainissement, à compter du 1er janvier 1994, et pour une durée de trente ans, à la société des eaux de Versailles et de Saint-Cloud (SEVESC). Le département a parallèlement été sollicité par la société Colt Technology services afin d'utiliser son domaine public non routier, plus précisément les ouvrages composant le réseau d'assainissement pour mettre en place un réseau filaire de fibres optiques. Des conventions ont donc été signées entre ces trois parties entre 1998 et 2005. Dans un contexte réglementaire renouvelé et de développement des demandes d'autorisations d'occupation du domaine public par les opérateurs, le dispositif contractuel lié à l'occupation des collecteurs d'assainissement départementaux par les réseaux de communications électroniques unissant les trois parties a été modifié : les conventions tripartites existantes ont été résiliées et des conventions bilatérales leur ont été substituées. Le 30 novembre 2007, le 12 septembre 2011 puis en 2014, le département des Hauts-de-Seine a ainsi signé plusieurs conventions d'occupation du domaine public avec la Société Colt Technology services. Par ailleurs, la société requérante et la société SEVESC ont signé un protocole relatif à l'utilisation des ouvrages d'assainissement dont la SEVESC avait la gestion pour l'exercice du service public qui lui était confié. En 2014, toutefois, le département des Hauts-de-Seine a souhaité apporter une modification au contrat d'affermage modifié conclu avec la SEVESC et, par un avenant n° 10 en date du 29 janvier 2014, le département a inséré, dans ce contrat, une clause au terme de laquelle toute utilisation des biens confiés à la SEVESC qui ne répondrait pas aux nécessités du service public d'assainissement relevait de la compétence du département, en sa qualité de propriétaire des ouvrages et équipements. Sur le fondement du dispositif contractuel ainsi modifié, le département des Hauts-de-Seine a, le 4 juin 2015, un émis un titre exécutoire n° 43-15 mettant à la charge de la société Colt Technology Services une somme de 173 920,56 euros correspondant au montant de la redevance due au titre de l'occupation de son domaine public pour l'exercice 2015. La société Colt Technology services a demandé l'annulation de ce titre exécutoire au tribunal administratif de Cergy-Pontoise qui, par un jugement n° 1508065 du 19 juillet 2016, a rejeté sa demande. Saisie d'un appel de la société, la cour administrative d'appel de céans a, par un arrêt n° 16VE02957 en date du 22 novembre 2018, annulé le jugement n° 1508065 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 19 juillet 2016 et le titre exécutoire du 4 juin 2015 et a déchargé la société Colt Technology services de l'obligation de payer la somme de 173 920,56 euros. Le Conseil d'Etat, saisi par le département des Hauts-de-Seine, a, par une décision n° 427280 du 24 février 2020, annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour. Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de l'appel : 2. Le jugement attaqué a été notifié à la société Colt Technology services par lettre recommandée avec accusé de réception le 21 juillet 2016. Le délai de deux mois dont la société disposait à compter de cette notification pour faire appel dudit jugement n'était pas expiré le 22 septembre 2016, date à laquelle son appel a été enregistré au greffe de la cour administrative d'appel de Versailles. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par le département des Hauts-de-Seine, et tirée de la tardiveté de l'appel de la société, doit être écartée. Sur la régularité du jugement : 3. Ainsi que le soutient la société Colt Technology services, le jugement n'a pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de l'illégalité de l'avenant n° 10 conclu entre le département des Hauts-de-Seine et la SEVESC. Le jugement attaqué est donc irrégulier en tant qu'il a omis de statuer sur ce moyen invoqué à l'appui des conclusions à fin d'annulation et de décharge présentées par la société Colt Technology services. Dès lors, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre motif d'irrégularité invoqué par la requérante, le jugement doit être annulé. 4. Il y a lieu, dès lors pour la cour de statuer, par la voie de l'évocation, sur la demande de première instance présentée par la société Colt Technology services. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 5. Si les stipulations de l'article 16 de la convention d'occupation du domaine public non routier du réseau d'assainissement départemental, conclue le 20 février 2015 entre la société requérante et le département des Hauts-de-Seine pour une durée de trois ans, prévoyaient qu' " En cas de litige, les parties s'engagent à recourir à toutes les voies de recours amiables préalablement à la saisine du tribunal (...) ", les parties ne peuvent, par cette clause très générale, être regardées comme ayant organisé contractuellement le règlement précontentieux de leurs différends. Dès lors, nonobstant l'existence de cette stipulation, la société requérante est recevable à demander directement l'annulation dudit titre exécutoire au juge administratif. Sur le bien-fondé du titre exécutoire contesté : En ce qui concerne la compétence du département des Hauts-de-Seine pour édicter ce titre exécutoire : 6. Aux termes de l'article L. 45-9 du code des postes et communications électroniques : " Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d'un droit de passage (...) dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier (...) / Les autorités concessionnaires ou gestionnaires du domaine public non routier peuvent autoriser les exploitants de réseaux ouverts au public à occuper ce domaine, dans les conditions indiquées ci-après. / L'occupation du domaine public routier ou non routier peut donner lieu au versement de redevances aux conditions prévues aux articles L. 46 et L. 47. (...) ". L'article L. 46 du même code dispose : " Les autorités concessionnaires ou gestionnaires du domaine public non routier, lorsqu'elles donnent accès à des exploitants de réseaux de communications électroniques, doivent le faire sous la forme de convention, dans des conditions transparentes et non discriminatoires et dans toute la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation ou avec les capacités disponibles. La convention donnant accès au domaine public non routier ne peut contenir de dispositions relatives aux conditions commerciales de l'exploitation. (...). ". Aux termes de l'article L. 47-1 du même code : " L'autorisation d'occuper les réseaux publics visés à l'article L. 45-9 et appartenant au domaine public routier ou non routier est refusée lorsque l'occupation est incompatible avec l'affectation desdits réseaux ou avec les capacités disponibles. (...) / La convention d'occupation du réseau public ne peut contenir des dispositions relatives aux conditions commerciales de l'exploitation. Elle donne lieu à versement de redevances dues à l'autorité concessionnaire ou gestionnaire du domaine public concerné, dans le respect du principe d'égalité entre tous les opérateurs. Le montant maximum de la redevance applicable est respectivement fixé dans le respect des articles L. 46 et L. 47, selon que le réseau public relève du domaine public non routier ou du domaine public routier. / Lorsque l'autorisation d'occuper le réseau public est consentie par l'autorité visée à l'alinéa précédent, la convention afférente est établie dans un délai de deux mois à compter de ladite autorisation ". Il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucun texte, que la délégation à un tiers de la gestion du service public exploité au moyen d'un réseau public relevant du domaine public routier ou non entraîne nécessairement, dans le silence de la convention, le transfert au concessionnaire de la compétence pour autoriser l'occupation de ce réseau par les exploitants de réseaux ouverts au public visés au premier alinéa précité de l'article L. 45-9 du code des postes et communications électroniques, ainsi que pour fixer et percevoir les redevances correspondantes. 7. Il résulte de l'instruction que, le 30 décembre 1993, le département et la SEVESC ont conclu un traité d'affermage au terme duquel la société se voyait confier l'exploitation du service public départemental de l'assainissement. L'article 2 de ce contrat prévoyait que le département, en confiant à la SEVESC la délégation de son service d'assainissement, s'engageait à mettre à sa disposition, dans un état défini contractuellement, les ouvrages publics correspondants financés à ses frais et que le service d'assainissement confié à la SEVESC comprenait la collecte et l'évacuation des eaux usées et pluviales au moyen de ces mêmes installations. Aucune clause de ce contrat, modifié ultérieurement par neuf avenants successifs, ne comprenait de clause explicitement dédiée à la question de l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'occupation domaniales sur ces biens. C'est ainsi que l'avenant n° 10 conclu le 29 janvier 2014, pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2014, avait pour objet, selon l'exposé de ses motifs, d'apporter des précisions rédactionnelles et une clarification des termes de ce traité s'agissant des autorisations d'occupation du domaine public susceptibles d'être délivrées aux opérateurs de télécommunications en raison notamment de l'évolution du contexte législatif et réglementaire applicable à ces derniers. Cet avenant a donc modifié la rédaction des stipulations de l'article 2 du traité de concession y ajoutant une clause prévoyant que toute utilisation des biens inclus dans le périmètre de la délégation confiée à la SEVESC qui ne répondrait pas aux nécessités du service public d'assainissement, relevait de la compétence du département, en sa qualité de propriétaire des ouvrages et équipements. Ainsi, la mise en place de tout dispositif étranger à l'objet du service dans les ouvrages susmentionnés devait recueillir l'accord préalable et exprès du département, après avis technique de la société, sous la forme d'une convention d'occupation du domaine public dont le cadre des modalités juridiques et financières était déterminé par délibération de l'assemblée départementale. Les dispositions du code des postes et communications électroniques n'impliquant pas que la délégation du service public de l'assainissement entraine la compétence du délégataire pour délivrer aux opérateurs de télécommunications les autorisations d'occupation du domaine public nécessaire aux installations des goulottes permettant le passage des câbles, c'est sans méconnaître ces dispositions que le département des Hauts-de-Seine et la SEVESC ont pu conclure un tel avenant, contrairement à ce que soutient la société Colt Technology services. La requérante, qui n'était pas partie à ce contrat, n'est pas davantage fondée à soutenir que cet avenant aurait été conclu en méconnaissance du principe de loyauté contractuelle. Dès lors, la société Colt Technology services qui n'est pas fondée à se prévaloir de l'illégalité de l'avenant conclu le 29 janvier 1994 entre la SEVESC et le département des Hauts-de-Seine n'est pas fondée à soutenir que le département était incompétent pour émettre le titre exécutoire litigieux. En ce qui concerne le caractère proportionné du montant de la redevance exigée par le département : 8. D'une part, aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier. ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ". Aux termes de l'article L. 46 du code des postes et télécommunications électroniques : " (...) La convention donnant accès au domaine public non routier ne peut contenir de dispositions relatives aux conditions commerciales de l'exploitation. Elle peut donner lieu à versement de redevances dues à l'autorité concessionnaire ou gestionnaire du domaine public concerné dans le respect du principe d'égalité entre les opérateurs. Ces redevances sont raisonnables et proportionnées à l'usage du domaine. / (...) / Un décret en Conseil d'Etat détermine le montant maximum des redevances assorties à l'occupation du domaine public non routier. ". Aux termes de l'article R. 20-51 du même code : " Le montant des redevances tient compte de la durée de l'occupation, de la valeur locative de l'emplacement occupé et des avantages matériels, économiques, juridiques et opérationnels qu'en tire le permissionnaire. / Le gestionnaire du domaine public peut fixer un montant de redevance inférieur pour les fourreaux non occupés par rapport à celui fixé pour les fourreaux occupés. / Le produit des redevances est versé au gestionnaire ou au concessionnaire du domaine occupé, dans les conditions fixées par la permission de voirie ". Enfin, aux termes de l'article R. 20-52 du même code : " Le montant annuel des redevances, déterminé, dans chaque cas, conformément à l'article R. 20-51, en fonction de la durée de l'occupation, des avantages qu'en tire le permissionnaire et de la valeur locative de l'emplacement occupé, ne peut excéder : (...) c) Sur les autres dépendances du domaine public non routier : / 1° Dans le cas d'une utilisation du sol ou du sous-sol, par kilomètre et par artère : 1 000 Euros ; / 2° Dans les autres cas, par kilomètre et par artère : / 1 000 Euros ; / / On entend par artère : / a) Dans le cas d'une utilisation du sol ou du sous-sol, un fourreau contenant ou non des câbles, ou un câble en pleine terre ; / b) Dans les autres cas, l'ensemble des câbles tirés entre deux supports. " 9. D'autre part, il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public, en l'absence de dispositions contraires, de fixer les conditions de délivrance des permissions d'occupation et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public. 10. Il résulte des stipulations de l'article 5 des conventions d'occupation du domaine public non routier du réseau d'assainissement départemental conclues, pour une durée de trois années en 2007, 2011, 2014 entre le département et la société requérante, que le département des Hauts-de-Seine a entendu exiger de la société Colt Technology services le versement d'une redevance d'occupation du domaine public non routier correspondant au plafond de redevance exigible en vertu des dispositions de l'article R. 20-52 précitées du code des postes et communications électroniques issues du décret n° 2005-1676 du 27 décembre 2005. Le département des Hauts-de-Seine expose que ce tarif a été appliqué afin de tenir compte, d'une part, du montant des charges qu'il supporte à raison des travaux d'entretien du réseau d'assainissement auxquels il fait procéder pour un montant annuel moyen de 8 000 000 d'euros, et fait valoir que le passage des réseaux de la société dans les galeries souterraines génère des coûts supplémentaires pour la réalisation de ces travaux. Toutefois, les éléments relatifs aux charges éventuelles liées, pour le propriétaire du domaine, à la mise à disposition de ce dernier pour ces occupations privatives, ne peuvent, en eux-mêmes, être utilement invoqués par ce dernier dès lors que le montant de redevance appliqué doit être fonction des avantages que l'opérateur retire de l'occupation. En revanche, le département fait utilement valoir, d'autre part, que le tarif appliqué tient également compte des avantages d'ordre financier, matériels et opérationnels liés, notamment, pour le permissionnaire, à l'accès à un réseau sécurisé et entretenu et à un coût d'installation réduit, l'utilisation des réseaux existants étant source d'économies de l'ordre de 1 à 5 pour l'opérateur qui fait passer ses câbles par le réseau d'assainissement souterrain sans avoir de tranchée à réaliser. Le département des Hauts-de-Seine se prévaut encore de sa dynamique démographique et économique, rappelant que, sur son territoire, 837 733 locaux sont aujourd'hui raccordés à la fibre optique, soit un taux de couverture de plus de 100 % et que, s'agissant d'un département densément peuplé et sur lequel se trouve implanté le quartier d'affaires de la Défense, premier pôle européen par l'étendue de son parc de bureaux, les retombées commerciales et financières liées à cette large couverture sont nécessairement importantes pour l'opérateur. La société Colt Technology services invoque, pour discuter ces éléments, le droit de passage consacré au bénéfice des opérateurs par les dispositions de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 et soutient que l'existence de ce droit de passage impliquerait de lui appliquer un montant de redevance moindre que celui appliqué pour une autorisation d'occupation que le gestionnaire ne serait pas tenu d'accorder. Toutefois, l'existence de ce droit de passage n'implique pas que les autorités gestionnaires du domaine, qui conservent la possibilité de le faire au titre des prérogatives qu'elles tiennent de leur qualité de gestionnaires du domaine public, autorisent l'installation des équipements des opérateurs de communications électroniques. Ainsi, la reconnaissance d'un tel droit de passage ne saurait être regardée comme faisant obstacle, en elle-même, à l'application du plafond réglementaire de redevance prévu par les dispositions de l'article R. 20-51 du code des postes et télécommunications. Par ailleurs, la circonstance que la SEVESC supporterait également certaines charges liées à l'entretien du réseau qui ne reposeraient donc pas sur le département et qui feraient l'objet d'une facturation à la société requérante, est sans incidence sur la fixation du montant de la redevance litigieuse dès lors que cette dernière ne vient pas en contrepartie de prestations à la charge du propriétaire. Il n'est, en tout état de cause, pas établi que ces redevances auraient pour effet de mettre à la charge de la société Colt Technology services des sommes de manière indue. Il résulte dès lors de ce qui précède, et notamment des éléments de justification apportés par le département, que le moyen tiré de ce que le montant de la redevance exigé par le département des Hauts-de-Seine serait disproportionné au regard de l'avantage procuré au permissionnaire par l'usage du domaine public non routier doit être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que, la société Colt Technology services n'est pas fondée à demander l'annulation du titre exécutoire n° 43-15 émis par ledit département le 4 juin 2015 ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme de 173 920,56 euros exigée par le département sur le fondement de ce titre exécutoire. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Hauts-de-Seine, qui n'est pas la partie perdante, une somme à verser à la société Colt Technology services. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Colt Technology services une somme de 1 500 euros à verser au département des Hauts-de-Seine au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1508065 du 19 juillet 2016 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé. Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise par la société Colt Technology services est rejetée. Article 3 : La société Colt Technology services versera au département des Hauts-de-Seine une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par le département des Hauts-de-Seine sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté. N° 20VE00702 2