Conseil d'État, 8ème - 3ème chambres réunies, 30/11/2020, 438326, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème - 3ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2020-11-30
Numéro : 438326
Rapporteur : Mme Liza Bellulo
Commissaire du gouvernement : M. Romain Victor
Avocat(s) : LE PRADO ; SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY

Vu les procédures suivantes : Le syndicat Fédération Syndicale Unitaire (FSU) Territoriale 13 a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les décisions du 13 décembre 2018 des présidents des bureaux de vote des commissions administratives paritaires des catégories A, B et C de la commune d'Aix-en-Provence portant attribution des sièges à la suite des opérations électorales qui se sont déroulées le 6 décembre 2018. Par une ordonnance n° 1901048 du 28 février 2019, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Marseille a rejeté cette protestation. Par un arrêt n° 19MA01224 du 16 décembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel du syndicat FSU Territoriale 13, refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le syndicat et dirigée contre les dispositions de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, annulé l'ordonnance du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Marseille et, statuant par la voie de l'évocation, annulé l'élection de Mmes N... A..., W... R..., G... B..., H... AA..., X... della Mea, Valérie Noguès et Corinne T..., de MM. Christian Lopez, Jean-Claude K..., Antoine Manuel Cortes, Jeremy James, Joao Y... et K... Lopez, proclamé l'élection, à la commission administrative paritaire des agents de catégorie A, dans le groupe hiérarchique de base, de M. M... O... en qualité de représentant titulaire, ainsi que de Mme X... Z... et de Mme G... B... en qualité de suppléants, à la commission administrative paritaire des agents de catégorie B, dans le groupe hiérarchique de base, de M. D... F... et Mme W... J... en qualité respective de membre titulaire et suppléant, dans le groupe hiérarchique supérieur, de Mme H... AA... en qualité de suppléante, à la commission administrative paritaire des agents de catégorie C, dans le groupe hiérarchique de base, de M. U... E..., en qualité de membre titulaire, et de Mme P... T... et M. I... S..., en qualité de suppléants, dans le groupe hiérarchique supérieur, de M. C... Y..., en qualité de membre titulaire, enfin, de M. AB... K... et Mmes X... L... et V... Q..., en qualité de suppléants. La cour a, en outre, enjoint à la commune d'Aix-en-Provence de compléter la commission administrative paritaire des agents de catégorie A par voie de tirage au sort dans un délai d'un mois à compter de la notification de son arrêt et rejeté le surplus des conclusions présentées par les parties. 1° Sous le numéro 438326, par un pourvoi, enregistré le 6 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler les articles 3 à 7 de cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge du syndicat FSU Territoriale 13 la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le numéro 438327, par une requête, enregistrée le 6 février 2020, la commune d'Aix-en-Provence demande au Conseil d'Etat d'ordonner, sur le fondement de l'article R. 821-5 du code de justice administrative, qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 16 décembre 2019. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 16 janvier 1984 ; - le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Liza Bellulo, maître des requêtes, - les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Le Prado, avocat de la commune d'Aix-en-Provence et à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du syndicat FSU Territoriale 13 ; Considérant ce qui suit : 1. Par une ordonnance du 28 février 2019, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Marseille a rejeté la protestation du syndicat Fédération Syndicale Unitaire (FSU) Territoriale 13 dirigée contre les décisions du 13 décembre 2018 des présidents des bureaux de vote des commissions administratives paritaires des catégories A, B et C de la commune d'Aix-en-Provence ayant pour objet, à la suite des opérations électorales du 6 décembre 2018, de désigner les représentants du personnel au sein de ces commissions. Par un arrêt du 16 décembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille, sur appel du syndicat, après avoir refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité qui était soulevée devant elle, a annulé cette ordonnance et, statuant par la voie de l'évocation, annulé l'élection de treize candidats, proclamé l'élection de quatre candidats, en qualité de représentants titulaires, et de six autres candidats, en qualité de représentants suppléants, dans les commissions administratives paritaires des agents des catégories A, B et C et enjoint à la commune de compléter la commission administrative paritaire des agents de catégorie A par voie de tirage au sort dans un délai d'un mois. La commune d'Aix-en-Provence se pourvoit en cassation contre cet arrêt en tant qu'il s'est prononcé sur la répartition des sièges au sein des trois commissions administratives paritaires et demande à ce qu'il soit sursis à son exécution dans cette mesure. 2. Le pourvoi et la requête présentés par la commune d'Aix-en-Provence tendent respectivement à l'annulation et au sursis à exécution du même arrêt. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le pourvoi : 3. Aux termes du quatrième alinéa de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, relatif à la composition des commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : " Les membres représentant le personnel sont élus au scrutin de liste avec représentation proportionnelle dans les conditions définies à l'article 9 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ". 4. Selon l'article 12 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, " (...) Chaque liste comprend autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir, titulaires et suppléants, pour un groupe hiérarchique donné, sans qu'il soit fait mention pour chacun des candidats de la qualité de titulaire ou de suppléant. /Sont toutefois admises les listes comportant un nombre de noms inférieur à celui des sièges de représentant titulaire et de représentant suppléant à pourvoir et au moins égal à : / 2, lorsque l'effectif des fonctionnaires relevant de la commission administrative paritaire est inférieur à 20 ;/ 4, lorsque l'effectif est au moins égal à 20 et inférieur à 40 ;/ 6, lorsque l'effectif est au moins égal à 40 et inférieur à 500 ; / 8, lorsque l'effectif est au moins égal à 500 et inférieur à 750 ;/ 10, lorsque l'effectif est au moins égal à 750. / Pour l'application des troisième à huitième alinéas précédents, le nombre de candidats présentés dans chaque groupe hiérarchique doit être un nombre pair. / Les listes peuvent comprendre, dans chaque groupe hiérarchique, un nombre de noms égal au plus au double de celui des sièges de représentant titulaire et de représentant suppléant de ce groupe. (...) ". 5. Aux termes de l'article 23 du même décret : " Les représentants du personnel au sein des commissions administratives paritaires sont élus à la proportionnelle. La désignation des membres titulaires est effectuée de la manière suivante : / a) Nombre total de sièges de représentants titulaires attribués à chaque liste : / Chaque liste a droit à autant de sièges de représentants titulaires que le nombre de voix recueillies par elle contient de fois le quotient électoral. / Les sièges de représentants titulaires restant éventuellement à pourvoir sont attribués suivant la règle de la plus forte moyenne. / b) Désignation des représentants titulaires : / Les listes exercent leur choix successivement dans l'ordre décroissant du nombre de sièges qu'elles obtiennent. La liste ayant droit au plus grand nombre de sièges choisit chacun d'eux, le cas échéant, dans un groupe hiérarchique différent sous réserve de ne pas empêcher par son choix une autre liste d'obtenir le nombre de sièges auxquels elle a droit dans les groupes hiérarchiques pour lesquels elle avait présenté des candidats. / Les autres listes exercent ensuite leur choix successivement dans l'ordre décroissant du nombre de sièges auxquels elles peuvent prétendre, dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves. / (...) En cas d'égalité du nombre de sièges obtenus, l'ordre des choix est déterminé par le nombre respectif de suffrages obtenu par les listes en présence. (...) / d) Désignation des représentants suppléants : / Il est attribué à chaque liste un nombre de sièges de représentants suppléants égal à celui des représentants titulaires. Les suppléants sont désignés parmi les candidats venant immédiatement à la suite des candidats élus titulaires et dans l'ordre de présentation de la liste. (...) / Dans l'hypothèse où une partie ou la totalité des sièges n'a pu être pourvue par voie d'élection, la commission administrative paritaire est complétée par voie de tirage au sort parmi les électeurs à cette commission relevant de chaque groupe hiérarchique concerné. (...) ". 6. Il résulte, d'une part, des dispositions de l'article 12 du décret du 17 avril 1989 régissant la présentation des listes que les organisations syndicales ne sont pas tenues de présenter des candidats dans tous les groupes hiérarchiques de la commission. 7. Il résulte, d'autre part, des termes mêmes du a) et de la deuxième phrase du b) de l'article 23 du décret du 17 avril 1989, qui vise à garantir les droits des listes qui ne sont pas arrivées en tête lors des élections des représentants du personnel aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales, que ces listes doivent être assurées, en raison des conditions imposées aux choix de la liste qui a obtenu le plus grand nombre de sièges, non seulement qu'elles obtiendront le nombre de sièges auxquels les résultats du scrutin leur donnent droit, mais encore qu'elles pourront obtenir ces sièges dans les groupes hiérarchiques pour lesquels elles avaient présenté des candidats, dans la mesure où le nombre des sièges qu'elles ont obtenus le leur permet. 8. Pour accueillir la protestation du syndicat FSU Territoriale 13 et modifier la répartition des sièges au sein des commissions administratives paritaires pour les agents de catégorie A, B et C de la commune d'Aix-en-Provence, telle qu'elle découlait, compte tenu des suffrages obtenus par chaque liste, de la mise en oeuvre des dispositions de l'article 23 du décret du 17 avril 1989, telles qu'interprétées ci-dessus, la cour administrative d'appel de Marseille s'est fondée sur ce que ces dispositions, lorsqu'elles conduisaient à attribuer à une liste ayant recueilli plus de suffrages qu'une autre liste un nombre de sièges inférieur à ceux attribués à cette dernière, méconnaissaient le principe d'une représentation proportionnelle prévu à l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que la volonté des électeurs. Elle a en conséquence jugé que ces dispositions devaient être écartées dans une telle hypothèse. 9. Toutefois, il résulte des dispositions de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 que le respect de la règle de représentation proportionnelle qu'elles posent à leur quatrième alinéa pour l'élection des membres représentant le personnel dans les commissions administratives paritaires de la fonction publique territoriale s'apprécie au regard du nombre de sièges de représentants titulaires obtenus par chaque liste au sein de la composition de la commission, prise dans son ensemble, et non au sein de chacun des groupes hiérarchiques de la catégorie d'agents concernés. 10. Les dispositions précitées du a) de l'article 23 du décret du 17 avril 1989, qui prévoient que les sièges de représentants titulaires sont répartis entre les listes, en fonction des voix recueillies par chacune d'elles, à la proportionnelle à la plus forte moyenne assurent le respect de l'exigence résultant de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984, telle qu'énoncée au point 9. 11. Cette exigence ne se trouve pas méconnue par la circonstance que, par application des dispositions de l'article 23 du décret telles qu'interprétées au point 7, une liste ayant recueilli un plus grand nombre de suffrages qu'une autre puisse se voir attribuer, dans un groupe hiérarchique donné, du fait du choix, que permet l'article 12 du décret, de cette autre liste de ne présenter de candidats que dans ce groupe hiérarchique, un nombre de siège inférieur à celui obtenus par cette autre liste. 12. Elle ne se trouve pas davantage méconnue par la circonstance que, alors que le d) de l'article 23 du décret du 17 avril 1989 prévoit qu'il est attribué à chaque liste un nombre de sièges de représentants suppléants égal à celui des représentants titulaires, le caractère incomplet de certaines listes puisse aboutir à ce que, par application des règles d'attribution des sièges prévues par le b) du même article dans un tel cas une liste ayant obtenu plus de suffrages qu'une autre se voie attribuer des sièges de représentants titulaires et suppléants, pris ensemble, en nombre inférieur à ceux obtenus par cette autre liste. 13. Il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que les dispositions de l'article 23 du décret du 17 avril 1989 méconnaissaient celles de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 et devaient en conséquence être écartées pour procéder à la désignation des représentants aux commissions administratives paritaires de la commune d'Aix-en-Provence, la cour administrative d'appel de Marseille a entaché son arrêt d'erreur de droit. La commune d'Aix-en-Provence est par suite fondée, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, à demander l'annulation des articles 3 à 7 de l'arrêt qu'elle attaque. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond dans la mesure de la cassation prononcée, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 15. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 6, les organisations syndicales représentatives ne sont pas tenues de présenter des candidats dans chacun des groupes hiérarchiques d'une même commission administrative paritaire. Le moyen tiré de ce que les listes UNSA et FO présentées au titre de chacune des commissions administratives paritaires pour les agents des catégories A, B et C auraient été irrecevables au motif qu'elles ne comportaient pas de candidats dans tous les groupes hiérarchiques de la catégorie considérée ne peut, par suite, qu'être écarté. 16. Il résulte, en deuxième lieu, de ce qui a été dit aux points 9 à 13 que le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 23 du décret du 17 avril 1989 méconnaîtraient celles de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 ne peut qu'être écarté. Elles ne méconnaissent pas davantage, pour les mêmes motifs, la liberté syndicale. 17. En troisième lieu, les commissions administratives paritaires sont compétentes pour examiner les questions individuelles relatives au recrutement, à l'affectation et à la carrière des agents concernés, et non pour la détermination collective de leurs conditions de travail. Le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 23 du décret du 17 avril 1989 méconnaîtraient le principe de participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail, protégé par le huitième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, ne peut, dès lors et en tout état de cause, qu'être écarté. 18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité, la protestation formée par le syndicat FSU Territoriale 13 doit être rejetée. Sur la requête à fin de sursis à exécution : 19. Le Conseil d'Etat se prononçant par la présente décision sur le pourvoi formé par la commune d'Aix-en-Provence contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 19 décembre 2019, les conclusions aux fins de sursis à exécution de cet arrêt sont devenues sans objet. Il n'y a, dès lors, pas lieu d'y statuer. Sur les frais non compris dans les dépens : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat FSU Territoriale 13 une somme à verser à la commune d'Aix-en-Provence sur le fondement de ces mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les articles 3 à 7 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 16 décembre 2019 sont annulés. Article 2 : La protestation formée par le syndicat Fédération Syndicale Unitaire (FSU) Territoriale 13 est rejetée. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à ce que soit prononcé le sursis à exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 16 décembre 2019. Article 4 : Les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune d'Aix-en-Provence et le syndicat FSU territoriale 13 sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune d'Aix-en-Provence, au syndicat Fédération Syndicale Unitaire (FSU) Territoriale 13, au syndicat FO des territoriaux d'Aix-en Provence, au syndicat UNSA ville d'Aix-en-Provence et au syndicat CGT.