Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 08/11/2007, 06NC00459, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-11-08
Numéro : 06NC00459
Président : Mme MAZZEGA
Rapporteur : Mme Marie  GUICHAOUA
Commissaire du gouvernement : Mme STEINMETZ-SCHIES
Avocat(s) : ROUX - LANG CHEYMOL - CANIZARES

Vu la requête enregistrée le 28 mars 2006, complétée par mémoires enregistrés le 23 novembre 2006, présentée pour Mme Aline X, M. Pierre X, Mlle Anne X, Mlle Catherine X, demeurant ..., par la SCP d'avocats Roux-Lang-Cheymol-Canizares Associés, avocats ; les requérants demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement en date du 30 décembre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Meuse, du 14 février 2005, portant déclaration d'utilité publique du projet d'extension du terrain militaire de la Chaume, autorisant la cessibilité au profit de l'Etat des immeubles nécessaires à la réalisation de l'opération projetée et emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Fromereville-les-Vallons et Thierville-sur-Meuse ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ledit arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article R. 731-3 du code de justice administrative ; - le tribunal s'est fondé, s'agissant de l'actualisation de l'étude d'impact, sur des faits inexacts ou dénaturés ; il a statué selon des motifs contradictoires ; - le tribunal a méconnu le champ d'application de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation et mésestimé la portée des règles régissant l'enquête publique ; - l'arrêté du préfet portant ouverture des enquêtes publiques n'a pas été publié dans des journaux d'importance nationale en méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-14-7 alinéa 2 du code de l'expropriation ; le dossier soumis à enquête publique n'a pas été constitué conformément aux dispositions de l'article R. 11-3-I du code de l'expropriation ; il est incomplet, comporte des erreurs, des omissions et des contradictions ; - une étude d'impact était nécessaire compte tenu du coût du projet ; celle qui a été produite n'a pas été établie conformément aux dispositions du décret du 12 octobre 1977, ni à celles de l'article R. 122-15 du code de l'environnement ; - l'avis rendu par le conseil de la Communauté de communes de Verdun est irrégulier car rendu en méconnaissance de l'article R. 123-23 du code de l'urbanisme ; - la commission d'enquête a méconnu sa mission ; elle a rendu un avis favorable assorti de réserves ; il existe un doute sur son impartialité ; l'avis rendu est insuffisant au regard des exigences de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation ; la communication de l'ensemble des observations du public au ministre de la défense et la production, par ce dernier, d'éléments non soumis à enquête portent atteinte aux droits protégés par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - en l'absence de mention complète des textes applicables ou appliqués, l'enquête publique est viciée ; elle est intervenue en méconnaissance de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation et de la convention d'Aarhus ; - la réserve relative à la mise en compatibilité des plans d'occupation des sols n'a pas été suivie ; - l'utilité publique du projet n'est pas avérée ; l'atteinte à la propriété privée, le coût financier et le coût social de l'opération font apparaître un bilan négatif ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2006, présenté par le ministre de la défense ; le ministre conclut au rejet de la requête ; Il soutient que les parties ont été régulièrement représentées en première instance et leurs observations régulièrement recueillies ; le tribunal ne s'est pas fondé sur des faits inexacts, ni n'a dénaturé les faits ; le projet ne relève pas de l'article R. 11-3-I du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui ne trouve pas dès lors à s'appliquer ; l'étude d'impact qui n'était pas obligatoire, a été jointe pour une meilleure information du public ; elle a été établie conformément à l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; l'article R. 122-15 du code de l'environnement relatif aux infrastructures de transport n'est pas applicable au projet en cause ; la commission d'enquête a régulièrement exprimé son avis ; les articles R. 11-14-1 et R. 11-14-2 du code de l'expropriation n'ont pas été méconnus ; le principe d'information contenu dans l'article 6 de la convention d'Aarhus a été respecté ; le conseil de communauté de la communauté de communes de Verdun a été régulièrement consulté ; la publicité de l'enquête a été régulière ; l'arrêté prévoit la modification des règlements des plans locaux d'urbanisme ; l'utilité publique du projet est démontrée ; Vu l'ordonnance fixant au 30 novembre 2006 la clôture de l'instruction ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 5 janvier 2007, présenté par le ministre de la défense ; Vu la note en délibéré, présentée par le ministre de la défense le 31 mai 2007, concluant aux mêmes fins que le précédent mémoire ; Il soutient, en outre, que le terrain n'accueillera pas de chars Leclerc venant d'autres régiments ; le camp n'est donc pas destiné à devenir un camp national ; qu'il a tout au plus une vocation régionale ; que l'avis d'ouverture d'enquête publique n'avait pas à être publié dans deux journaux à diffusion nationale ; Vu, en date du 8 juin 2006, l'ordonnance décidant de rouvrir l'instruction ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 15 juin 2007, présenté pour les CONSORTS X concluant aux mêmes fins que la requête et demandant d'écarter la note en délibéré présentée par le ministre de la défense ; Ils soutiennent que la note ne contient aucune circonstance de fait ni de droit nouvelle ; l'opération est d'importance nationale puisque l'extension du camp de la Chaume participe à la défense nationale en permettant l'entraînement du régiment sur les nouveaux chars Leclerc de l'armée française ; Vu, enregistrés le 11 juillet, le 14 septembre et le 5 octobre 2007, les mémoires présentés par le ministre de la défense tendant aux mêmes fins que ses précédentes écritures ; Il soutient, en outre que, dans l'intérêt d'une bonne justice, la juridiction administrative peut toujours décider de rouvrir l'instruction ; les requérants confondent l'objet et les missions du ministère de la défense ou de l'armée en général et du 1er/2ème régiment de chasseurs en particulier, et la vocation du terrain dont l'extension est projetée ; l'opération d'extension ne peut en aucun cas être qualifiée d'opération d'importance nationale au sens de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation ; que l'appréciation des dépenses est conforme aux exigences de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation ; que les différents tracés envisagés ne sauraient être considérés comme des partis au sens des dispositions de l'article R. 11-3 du même code ; Vu, enregistrés le 31 août, les 21 et 27 septembre 2007, les mémoires complémentaires présentés pour les CONSORTS X tendant, par les mêmes moyens, aux mêmes fins que la requête ; ils soutiennent que l'appréciation des dépenses ne porte pas sur les aménagements projetés mais seulement sur les acquisitions des terrains ; que les partis envisagés présentant des différences significatives, l'expropriant devait informer le public des raisons de son choix ; Vu, enregistrée le 11 octobre 2007, la note en délibéré présentée pour les CONSORTS X ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive n° CE 85/337 modifiée ; Vu la Convention d'Aarhrus du 25 juin 1998 ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 77-114 du 12 octobre 1977 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 octobre 2007 : - le rapport de Mme Guichaoua, premier conseiller, - les observations de Me Roux, avocat des CONSORTS X, et de Me Berteaux, pour le ministre de la défense, - et les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité du jugement : Considérant qu'en entendant à l'audience, pour le compte du préfet de la Meuse et du ministre de la défense, des fonctionnaires d'Etat placés sous l'autorité desdites personnes publiques, le tribunal administratif n'a pas entaché d'irrégularité la procédure suivie devant lui ; Sur la légalité de l'arrêté du 14 février 2005 du préfet de la Meuse : Sur le moyen tiré de la violation de l'article R. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Considérant qu'il résulte de l'article R. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que le préfet doit faire publier un avis faisant connaître l'ouverture de l'enquête, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département et, pour les opérations d'importance nationale, en outre, dans deux journaux à diffusion nationale ; qu'il ressort de l'étude d'impact jointe au dossier de la demande, ainsi que l'a fait observer le ministre de la défense, que l'extension du camp militaire de La Chaume a pour vocation principale de favoriser l'entraînement sur des chars Leclerc stationnés dans la région, du 1er/2ème régiment de chasseurs basé à Thierville-sur-Meuse et de manière accessoire de quelques unités de la région nord-est pour la formation initiale au combat de leurs jeunes engagés et non de servir de camp de manoeuvres pour l'ensemble des chars Leclerc déployés sur le territoire ; qu'elle constitue, en raison de cet objet, et alors même que les personnels ainsi formés sont susceptibles d'être appelés, conformément aux missions de l'armée, à intervenir à l'étranger, une opération d'intérêt régional pouvant régulièrement donner lieu à enquête publique sans publication de l'avis d'enquête dans des journaux à diffusion nationale ; Sur les moyens tirés de l'irrégularité de la composition du dossier d'enquête : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation, dans sa rédaction alors applicable : «L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comporte obligatoirement : I- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages II - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° une notice explicative ; 2° le plan de situation ; 3° le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser / Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. / La notice explicative comprend, s'il y a lieu, les indications mentionnées à l'article 8-1 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977» ; Considérant, en premier lieu, que la déclaration d'utilité publique a été demandée par les autorités militaires en vue de permettre l'acquisition des terrains nécessaires à l'extension du camp de manoeuvres de La Chaume ; que si les CONSORTS X soutiennent que le projet comporte la réalisation de différents travaux et aménagements, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'agrandissement des bâtiments destinés à abriter le char Leclerc constitue une opération distincte de l'acquisition des terrains, qui aurait, en toute hypothèse, été rendue nécessaire du fait des caractéristiques du nouvel équipement, d'autre part, que la réalisation d'un quai d'embarquement, d'ailleurs également indépendante de l'opération projetée, présente au surplus un caractère incertain, n'ayant fait l'objet ni d'un accord de principe, ni même d'études ; que la création d'une aire de stationnement, au demeurant rudimentaire, et l'ouverture de quelques trouées dans le massif forestier ne peuvent être regardées comme constituant la réalisation de travaux ou d'ouvrages au sens des dispositions de l'article R. 11-3-I précitées du code de l'expropriation ; qu'ainsi, l'opération projetée relève du II de l'article R. 11-3 et non du I qui vise les opérations portant, à titre principal, sur des travaux ou ouvrages ; qu'il en résulte que le dossier qui comporte une appréciation sommaire des acquisitions et n'avait, en tout état de cause, pas à prendre en compte l'estimation des travaux et aménagements ci-dessus mentionnés, a été composé conformément aux exigences du 4° du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation ; Considérant, en deuxième lieu, que le dossier présente les évolutions successives du projet initial, concernant la délimitation du périmètre d'emprise des terrains ; que ces modifications qui, au demeurant, ne présentent pas de différences significatives, ne constituent pas un «parti» au sens des dispositions précitées de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'ainsi le tribunal qui n'a ni dénaturé les faits, ni entaché de contradiction ses motifs, a pu, sans commettre d'erreur, estimer qu'il n'y avait pas d'autre parti envisagé et que, par suite, la notice explicative ne présentait pas un caractère incomplet ; Considérant, en troisième lieu, que l'opération déclarée d'utilité publique par l'arrêté, en date du 14 février 2005, du préfet de la Meuse, n'a pas pour objet la réalisation d'infrastructures de transports terrestres ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence, dans la notice explicative, des indications mentionnées à l'article 8 du décret 77-1141 du 12 octobre 1977, désormais reprises à l'article R. 122-15 du code de l'environnement, est inopérant ; Considérant, en quatrième lieu, que le projet est relatif à une opération d'acquisition de terrains entrant dans le champ d'application des dispositions susrappelées de l'article R. 11-3-II du code de l'expropriation qui prévoit une procédure simplifiée nécessitant, à l'exclusion de tout autre document, une notice explicative, le plan de situation, le périmètre délimitant les immeubles à exproprier et l'estimation sommaire des dépenses à réaliser ; que, dès lors, les inexactitudes, omissions ou insuffisances alléguées de l'étude d'impact que, par souci de pleine information du public, l'autorité militaire, qui n'y était pas tenue, a choisi de joindre au dossier d'enquête publique, ne sont, en tout état de cause, pas susceptibles de vicier la procédure ; que, par ailleurs, si les CONSORTS X invoquent la directive 85/337 des Communautés européennes, modifiée par la directive 97/11 du 3 mars 1997, relative aux incidences des projets publics et privés sur l'environnement, les CONSORTS X ne soutiennent pas que la législation nationale méconnaîtrait les objectifs définis par ladite directive ; Sur les moyens tirés de l'irrégularité du déroulement de l'enquête : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : «Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande /. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération.( )» ; qu'il résulte de l'article R. 11-14-14 du même code qu'à l'expiration du délai d'enquête, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commission d'enquête, lequel n'a pas à répondre de manière détaillée à l'ensemble des observations du public, a suffisamment répondu aux préoccupations exprimées par les requérants, en particulier en ce qui concerne les conséquences de l'extension du camp militaire sur leur exploitation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission d'enquête aurait méconnu sa mission et manqué à son obligation d'impartialité ; Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions précitées ne peuvent avoir pour effet d'interdire à la commission d'enquête de recueillir, à l'issue de la consultation publique, les observations de l'expropriant, même en l'absence de demande de sa part, dès lors qu'une telle mesure lui paraît utile ; que les observations du ministre de la défense, qui pouvaient prendre la forme écrite, émises dans ces circonstances, n'ont pas eu pour objet de compléter le dossier d'enquête mais d'apporter des commentaires aux remarques et préoccupations formulées par le public ; que la commission d'enquête a pu reprendre certains éléments de ce «mémoire» dans son rapport d'enquête et dans ses conclusions sans méconnaître les dispositions de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Considérant, en troisième lieu, que la notice d'impact comporte la mention des textes régissant l'enquête publique et précise la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération projetée, conformément aux dispositions de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation ; que l'absence de mention du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 que le préfet n'était d'ailleurs pas tenu d'appliquer n'est, en tout état de cause, pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure ; que si les requérants invoquent, en outre, la violation de la convention d'Aarhus, ils ne précisent pas lesquelles de ses stipulations, qui ne sont pas toutes directement invocables en droit interne, auraient été méconnues ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 123-16 et R. 123-23 du code de l'urbanisme : Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme : «La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : - a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; - b) L'acte déclaratif d'utilité publique est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis du conseil municipal. - La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan» ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 123-23 dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : «Le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que le procès-verbal de la réunion ayant pour objet l'examen conjoint prévu à l'alinéa précédent sont soumis, pour avis, par le préfet au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, que le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la communauté de communes de Verdun qui a été transmis par le préfet à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale comportait l'ensemble des pièces visées à l'article R. 123-23 du code de l'urbanisme et notamment le procès-verbal de la réunion du 1er septembre 2004 portant sur l'examen conjoint du projet ; que le moyen tiré du caractère irrégulier de la consultation du conseil de communauté de la communauté de communes de Verdun, doit, dès lors, être écarté ; Sur le moyen tiré du sens de l'avis de la commission d'enquête relatif à la mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme : Considérant que la commission d'enquête a émis un avis favorable au projet ; qu'en relevant que les dispositions du règlement des plans locaux d'urbanisme autorisant les constructions et équipements nécessaires aux activités militaires, étaient rédigées en des termes «trop vagues» et en se prononçant, d'ailleurs avec l'accord de l'autorité militaire, en faveur d'une rédaction plus restrictive, compte tenu des caractéristiques de la zone, la commission d'enquête a formulé des recommandations qui ne sauraient être assimilées à des réserves et affecter le sens de l'avis sur l'utilité publique du projet ; Sur le moyen tiré de l'absence d'utilité publique du projet : Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant que les requérants qui reprochent à l'expropriant de ne pas avoir démontré le caractère avéré de l'utilité du projet, reprennent leur argumentation de première instance selon laquelle les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients d'ordre social du projet présentent un bilan négatif par rapport à l'intérêt que constitue l'extension du terrain militaire ; qu'ils n'établissent pas cependant que les premiers juges auraient par les motifs qu'ils ont retenus et qu'il convient d'adopter commis une erreur en écartant le moyen tiré de l'absence d'utilité du projet ; qu'en décrivant, dans la notice explicative, la topographie des lieux et notamment de la ferme du Frana, l'expropriant a démontré que les terrains en cause présentaient des caractéristiques propices à une évolution optimale du char Leclerc et partant justifié l'utilité du projet ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les CONSORTS X ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les CONSORTS X demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des CONSORTS X est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Aline X, M. Pierre X, Mlle Anne X, Mlle Catherine X, au ministre de la défense et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durrables. 2 N° 06NC00469