CAA de PARIS, 3ème chambre, 25/05/2022, 21PA03100, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-05-25
Numéro : 21PA03100
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Gaëlle  MORNET
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : SELAS DE GAULLE FLEURANCE ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Novalto Voyages a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner solidairement l'État et le groupement d'intérêt économique (GIE) Atout France à lui verser la somme de 40 218,75 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des fautes commises dans le cadre de la tenue du registre d'immatriculation des opérateurs de voyages et de séjours. Par un jugement n° 2019889/6-1 du 9 avril 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et trois mémoires enregistrés les 7 juin 2021, 19 janvier 2022, 30 janvier 2022 et 28 février 2022, la société Novalto Voyages, représentée par Me Grisoni, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de condamner solidairement l'État et le GIE Atout France à lui verser la somme de 40 218,75 euros, assortie des intérêts au taux légal ; 3°) de mettre solidairement à la charge de l'État et du GIE Atout France la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement doit être confirmé en ce qu'il a reconnu que le GIE Atout France avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en s'abstenant par principe de vérifier la validité de l'habilitation du groupe Schneider à délivrer des garanties financières, dès lors notamment que le contrôle de l'habilitation juridique des garants relève des missions dont est investi ce GIE ; - le GIE Atout France a également fait preuve d'une inertie fautive durant plusieurs mois après avoir reçu des signalements relatifs à l'irrégularité des activités du groupe Schneider ; - la responsabilité de l'État est engagée du fait de sa défaillance dans l'exercice de son pouvoir de tutelle sur le GIE Atout France et dans le contrôle du respect de la réglementation applicable au secteur touristique ; ainsi, il n'a pas nommé des personnes suffisamment compétentes au sein de la commission d'immatriculation du GIE et n'a pas relevé le caractère insuffisant du contrôle mis en œuvre par celle-ci et n'a pas renforcé ce contrôle ; il a fait preuve d'une inertie fautive durant plusieurs mois après avoir reçu des signalements relatifs à l'irrégularité des activités du groupe Schneider ; - il existe un lien de causalité directe entre les agissements fautifs du GIE Atout France et de l'État, et les préjudices qu'elle a subis ; en l'absence des carences de ces derniers, elle n'aurait jamais versé à la société Schneider Securities la somme de 30 000 euros à titre de dépôt de garantie, et de 9 318,75 euros au titre des honoraires et primes ; les frais qu'elle a engagés pour participer au collectif des opérateurs de voyages chargé de coordonner l'action des agents de voyage concernés par les agissements de Schneider Finance et les carences fautives du GIE Atout France et de l'État s'élèvent à 900 euros. Par deux mémoires en défense enregistrés le 23 mars 2022, le GIE Atout France, représenté par Me Macaire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Novalto Voyages sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du tourisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique, - les observations de Me Grisoni, représentant la société Novalto Voyages, - et les observations de Me Vaseux, représentant le GIE Atout France. Une note en délibéré a été produite par la société Novalto Voyages le 11 avril 2022. Considérant ce qui suit : 1. La société Novalto Voyages a été immatriculée au registre des opérateurs de voyages et de séjours par la commission d'immatriculation du GIE Atout France, organisme chargé d'une mission de service public administratif qui met en œuvre des prérogatives de puissance publique relatives à la réglementation de l'exercice de la profession. Elle a justifié à cette fin, notamment, d'une garantie financière apportée par une société du groupe Schneider par contrat conclu le 21 décembre 2015. Le 3 août 2017, le GIE Atout France a informé la société requérante que le groupe Schneider ne satisfaisait pas aux conditions requises pour délivrer régulièrement en France des garanties financières et qu'il lui appartenait de souscrire une nouvelle garantie auprès d'un autre organisme dans un délai raisonnable, faute de quoi elle serait radiée du registre. Si la société Novalto Voyages a finalement justifié d'une nouvelle garantie financière et n'a pas été radiée du registre des opérateurs de voyages et de séjours, elle n'a pu obtenir auprès du groupe Schneider le remboursement des sommes qu'elle lui avait versées. Estimant qu'elle a ainsi subi des préjudices imputables à des carences fautives du GIE Atout France et des services de l'État dans l'exercice de leurs missions, elle leur a demandé, par courriers reçus le 19 novembre 2018, de lui verser en réparation la somme de 40 218,75 euros. Ces demandes ont été implicitement rejetées. La société Novalto Voyages demande à la cour d'annuler le jugement du 9 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire du GIE Atout France et de l'État à lui verser la même somme. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 141-2 du code du tourisme : " Le groupement d'intérêt économique " Atout France, agence de développement touristique de la France ", placé sous la tutelle du ministre chargé du tourisme, (...) poursuit un triple objectif de promotion du tourisme en France, de réalisation d'opérations d'ingénierie touristique et de mise en œuvre d'une politique de compétitivité et de qualité des entreprises du secteur. / (...) / L'agence comprend une commission chargée d'immatriculer les personnes physiques ou morales mentionnées à l'article L. 211-1. / (...) Un commissaire du Gouvernement est désigné auprès de l'agence. / (...) / Le directeur général de l'agence, nommé par le ministre chargé du tourisme sur proposition du conseil d'administration, assure, sous l'autorité de ce conseil et de son président, le fonctionnement du groupement. (...) ". Aux termes de l'article L. 141-3 du même code en vigueur du 28 mars 2015 au 31 décembre 2018 : " La commission mentionnée au huitième alinéa de l'article L. 141-2 instruit les demandes d'immatriculation des personnes mentionnées aux articles L. 211-1 à L. 211-6 et les enregistre, après vérification du respect des obligations qui leur sont imposées, dans un registre d'immatriculation des agents de voyage et autres opérateurs de la vente de voyages et de séjours. / La commission est composée de membres nommés en raison de leur compétence et de leur indépendance par arrêté du ministre chargé du tourisme. (...) / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article. Il précise notamment les conditions d'immatriculation et de radiation sur le registre. Il détermine les informations qui doivent être rendues publiques, ainsi que celles qui sont librement et à titre gratuit accessibles au public par voie électronique. Il précise les garanties d'indépendance et d'impartialité des membres de la commission chargée des immatriculations au registre, notamment celles de son président, ainsi que la durée de leur mandat et détermine les modalités de la tenue du registre dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. ". Aux termes de l'article L. 211-18 dudit code : " I.- Les personnes physiques ou morales mentionnées à l'article L. 211-1 sont immatriculées au registre mentionné à l'article L. 141-3. / II.- Afin d'être immatriculées, ces personnes doivent : / 1° Justifier, à l'égard des voyageurs, d'une garantie financière suffisante, spécialement affectée au remboursement des fonds reçus au titre des forfaits touristiques, des prestations de voyage liées et de ceux des services mentionnés au 2° du I de l'article L. 211-1 qui ne portent pas uniquement sur un transport, sauf lorsque les forfaits touristiques et services de voyage sont achetés en vertu d'une convention générale conclue pour l'organisation d'un voyage d'affaires. Cette garantie doit résulter de l'engagement d'un organisme de garantie collective, d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'assurance établis sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou d'une société de financement. (...) ". Aux termes de l'article R. 141-10 de ce code : " La commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2 est chargée de l'établissement, de la tenue et de la mise à jour permanente du registre mentionné à l'article L. 141-3. / A ce titre, elle reçoit les dossiers de demande d'immatriculation ou de renouvellement de l'immatriculation, statue sur ces demandes, effectue les radiations du registre et procède à l'envoi des notifications aux intéressés selon les dispositions du titre Ier. / La commission d'immatriculation est composée de sept membres, dont son président, nommés en raison de leur compétence et de leur indépendance pour une durée de trois ans par arrêté du ministre chargé du tourisme. (...) ". Aux termes de l'article R. 211-20 du même code : " (...) / La demande d'immatriculation est accompagnée de pièces justificatives de la garantie financière et de l'assurance de responsabilité civile professionnelle définies aux articles R. 211-26 à R. 211-40 ainsi que de l'aptitude professionnelle en application de l'article R. 211-41. (...) ". Aux termes de l'article R. 211-21 dudit code : " I. - Lorsque le dossier de demande d'immatriculation comporte toutes les pièces définies à l'article R. 211-20, la commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2 émet un récépissé qu'elle communique au demandeur. / La commission dispose d'un délai d'un mois à compter de la date du récépissé pour : / - procéder à l'immatriculation lorsqu'il ressort de l'examen du dossier que la demande est conforme aux dispositions du II de l'article L. 211-18. La commission notifie à l'opérateur de voyages un certificat d'immatriculation comportant son numéro d'immatriculation au registre et la date d'enregistrement ; / - refuser l'immatriculation par une décision qu'elle communique au demandeur, lorsqu'il ressort de l'examen du dossier complet que la demande d'immatriculation n'est pas conforme aux dispositions du II de l'article L. 211-18. / L'immatriculation est réputée acquise en l'absence de notification de la décision de la commission dans le délai prévu au deuxième alinéa. La commission est alors tenue de délivrer sans délai un numéro d'immatriculation. (...) IV. - Les opérateurs de voyages informent la commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2 de tout changement dans les éléments prévus à l'article R. 211-20, et notamment de la cessation d'activité. L'information est transmise dans le mois qui précède la modification quand elle peut être anticipée ou sinon au plus tard dans le mois qui suit l'événement. / V. - Il est procédé, tous les trois ans, au renouvellement de l'immatriculation selon les modalités fixées aux I, II et III. ". Aux termes de l'article R. 211-23 du même code en vigueur du 1er janvier 2010 au 1er juillet 2018 : " Dans le mois suivant l'immatriculation au registre mentionné au a de l'article L. 141-3, publicité est faite de cette immatriculation sur le site internet de l'agence mentionnée à l'article L. 141-2. / Elle met à jour la liste des opérateurs immatriculés au registre en informant les tiers de l'identité de l'opérateur, de son numéro d'immatriculation, de sa dénomination, de sa raison sociale, de sa forme juridique et de l'adresse du siège social de l'entreprise ou de l'organisme ainsi que des noms et adresses de son garant et de son assureur. ". Aux termes de l'article R. 211-24 de ce code : " Après avoir mis l'intéressé en mesure de présenter des observations écrites en défense, la commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2 procède à la radiation du registre en cas de déclaration frauduleuse ou lorsque l'opérateur de voyages ne satisfait plus aux conditions prévues au II de l'article L. 211-18. (...) ". Aux termes de l'article R. 211-26 du même code : " La garantie financière prévue au a du II de l'article L. 211-18 résulte d'un engagement écrit de cautionnement pris : / 1° Soit par un organisme de garantie collective doté de la personnalité juridique, au moyen d'un fonds de garantie constitué à cet effet ; / 2° Soit par un établissement de crédit, une société de financement ou une entreprise d'assurances habilités à donner une garantie financière ; / 3° Soit par un groupement d'associations ou d'organismes sans caractère lucratif ayant fait l'objet d'une autorisation particulière par un arrêté du ministre chargé du tourisme et disposant d'un fonds de solidarité suffisant. / La garantie financière est spécialement affectée au remboursement en principal des fonds reçus par l'opérateur de voyages au titre des engagements qu'il a contractés à l'égard de sa clientèle ou de ses membres pour des prestations en cours ou à servir et permet d'assurer, notamment en cas de cessation de paiements ayant entraîné un dépôt de bilan, le rapatriement des voyageurs. / L'engagement de garantie financière doit répondre à toutes les dispositions réglementaires de la présente section. ". Aux termes de l'article R. 211-28 du même code : " La garantie financière apportée par un établissement de crédit ou par une entreprise d'assurances n'est admise que si cet établissement ou cette entreprise a son siège sur le territoire d'un Etat membre de la Communauté européenne, ou d'un Etat partie à l'accord instituant l'Espace économique européen, ou une succursale en France. Cette garantie financière doit être, dans tous les cas, immédiatement mobilisable pour assurer, dans les conditions prévues par l'article R. 211-31, le rapatriement des voyageurs. (...) ". Aux termes de l'article R. 211-30 du même code : " Toute personne physique ou morale immatriculée au registre mentionné au a de l'article L. 141-3 doit posséder une garantie financière délivrée par un seul garant. (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 211-33 dudit code : " La garantie cesse par son exécution ou pour les raisons suivantes : / - perte de la qualité d'adhérent à l'organisme de garantie collective ou à un groupement d'associations ou d'organismes sans caractère lucratif ou dénonciation de l'engagement de garantie financière pris par un établissement de crédit, une société de financement ou une entreprise d'assurances ; / - radiation du registre mentionné au a de l'article L. 141-3. / L'organisme garant informe, sans délai, la commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2, par tout moyen permettant d'en obtenir un accusé de réception, de la cessation de la garantie financière. / Un avis annonçant la cessation de la garantie et précisant qu'elle cessera à l'expiration d'un délai de trois jours suivant la publication dudit avis est publié à la diligence du garant dans deux journaux, dont un quotidien, distribués dans le ou les départements où sont installés le siège de l'opérateur de voyages garanti et, le cas échéant, ses établissements secondaires. L'avis indique qu'un délai de trois mois est ouvert aux créanciers éventuels pour produire leurs créances. / Ces avis sont communiqués le même jour par le garant à la commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2 qui en assure la publicité sur le site internet de l'agence mentionnée au même article. / Si l'opérateur de voyages immatriculé bénéficie d'une nouvelle garantie accordée par un autre organisme, il doit en informer la commission d'immatriculation mentionnée à l'article L. 141-2 et le public par insertion d'un avis publié dans la presse ou apposé sur son local. ". En ce qui concerne la responsabilité du GIE Atout France : 3. La société requérante soutient d'abord que les dispositions précitées du code du tourisme imposaient à la commission d'immatriculation du GIE Atout France de vérifier si l'organisme lui ayant accordé une garantie financière satisfaisait à l'ensemble de la réglementation en vigueur lui permettant de délivrer régulièrement, en France, de telles garanties. Toutefois, il résulte desdites dispositions, notamment des articles R. 211-20 et R. 211-21 du code du tourisme, qu'il appartient seulement à la commission de vérifier que le demandeur produit une attestation de garantie financière, que le montant de cette garantie est suffisant et que l'établissement de crédit ou l'entreprise d'assurances qui l'a accordée répond aux conditions relatives à la localisation de son siège. Si le dossier du demandeur, complet au regard de la liste limitative de pièces justificatives exigées par les dispositions précitées, remplit l'ensemble des conditions fixées par l'article L. 211-18 du code du tourisme, ce dernier est immatriculé au registre des opérateurs de voyages et de séjours. Il ne résulte en revanche ni des dispositions précitées, ni d'aucune autre disposition du code du tourisme, que la commission d'immatriculation du GIE Atout France ou les services de celui-ci seraient tenus d'assurer un contrôle de la régularité de l'activité exercée en France par l'établissement de crédit ou l'entreprise d'assurances ayant accordé sa garantie financière, alors par ailleurs que la régulation du secteur prudentiel est confiée à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ni de procéder à une analyse juridique du contrat de garantie, qui n'a pas à être produit par le demandeur. Dans ces conditions, et alors même que le GIE Atout France a mentionné le groupe Schneider parmi une liste d'établissements susceptibles d'accorder la garantie financière exigée, avant d'avoir connaissance de l'irrégularité de ses activités en France, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en ne vérifiant pas l'habilitation juridique de son garant, la commission d'immatriculation aurait commis une faute de nature à engager la responsabilité du GIE Atout France. 4. La société Novalto Voyages estime ensuite que les services du GIE Atout France ont fait preuve d'une inertie fautive en s'abstenant de l'informer de l'irrégularité des activités du groupe Schneider dès qu'ils ont en eu connaissance. Il résulte cependant de l'instruction que si un signalement relatif à la situation du groupe Schneider a bien été reçu au début de l'année 2016, il émanait d'un concurrent de ce groupe et n'impliquait pas à lui seul qu'une information générale fût diffusée aux opérateurs de voyages et de séjours, alors que la certitude de l'irrégularité des activités du groupe Schneider en France n'était pas acquise à cette date. Il résulte également de l'instruction que des échanges ont eu lieu au cours du printemps puis de l'été 2016 en vue de la vérification de la situation juridique de l'organisme garant et de son éventuelle régularisation. Les services du GIE Atout France ont enfin averti la société requérante dès le 3 août 2017, quelques jours seulement après avoir été certains de l'absence d'habilitation des sociétés du groupe Schneider pour la délivrance de garanties financières en France, laquelle résultait d'une information en ce sens délivrée le 20 juillet 2017 par l'ACPR aux services du ministère chargé de l'économie et du tourisme. L'ACPR, régulateur du secteur des assurances, n'a d'ailleurs elle-même publié un communiqué officiel relatif aux activités du groupe Schneider que le 12 septembre 2017. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le GIE Atout France aurait manqué de diligence en ne lui demandant pas dès le début de l'année 2016 de solliciter une garantie financière auprès d'un nouvel organisme. En ce qui concerne la responsabilité de l'État : 5. Il résulte des dispositions citées au point 2 du présent arrêt que le GIE Atout France est placé sous la tutelle du ministre chargé du tourisme. La société Novalto Voyages soutient que les services de l'État ont fait preuve de défaillances constitutives de fautes lourdes dans l'exercice de cette mission de tutelle. Toutefois, elle ne saurait à cet égard remettre en cause la compétence des personnes nommées par l'État au sein de la commission d'immatriculation du GIE en application des dispositions de l'article L. 141-3 du code du tourisme, en se bornant à affirmer que les membres de ladite commission n'ont pas procédé à la vérification de l'habilitation juridique du groupe Schneider, vérification à laquelle ils n'étaient au demeurant pas tenus, comme il a été dit ci-dessus. Il résulte par ailleurs des dispositions citées au point 2 que, comme l'ont relevé les premiers juges, le ministre chargé du tourisme ne dispose d'aucun moyen d'intervention directe dans le fonctionnement et les décisions de la commission d'immatriculation, composée de sept membres nommés en raison de leur compétence et de leur indépendance. Enfin, comme il a été dit au point précédent, les services de l'État n'ont été informés qu'à la fin du mois de juillet 2017 du caractère certain et non régularisable de l'illégalité des activités du groupe Schneider s'agissant de la délivrance de garanties financières aux opérateurs de voyages et de séjours. Par suite, la société Novalto Voyages n'est pas fondée à soutenir que la responsabilité de l'État serait engagée du fait de défaillances constitutives de fautes lourdes dans l'exercice de son pouvoir de tutelle à l'égard du GIE Atout France. 6. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du GIE Atout France, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la société Novalto Voyages et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Novalto Voyages le versement d'une somme au GIE Atout France sur le fondement des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Novalto Voyages est rejetée. Article 2 : Les conclusions du GIE Atout France tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Novalto Voyages, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et au groupement d'intérêt économique Atout France. Délibéré après l'audience du 11 avril 2022, à laquelle siégeaient : - M. Ivan Luben, président de chambre, - Mme Marie-Dominique Jayer, première conseillère, - Mme Gaëlle Mornet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2022. La rapporteure, G. A...Le président, I. LUBEN La greffière, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA03100