CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 09/07/2020, 18BX02907, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-09
Numéro : 18BX02907
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Caroline  GAILLARD
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : SCP CORNILLE - POUYANNE-FOUCHET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Vinci Immobilier Résidentiel, société en nom collectif (SNC), a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 2 février 2017 par lequel le maire de Pessac a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis de construire pour la démolition d'une maison d'habitation et la réalisation de trois bâtiments comprenant 51 logements sur un terrain situé 136 avenue de Candau, ainsi que la décision du 18 mai 2017 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté. Par un jugement no 1702991 du 24 mai 2018, le tribunal administratif de Bordeaux, après avoir fait droit à la demande de substitution de motif de la commune de Pessac, a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 juillet 2018, le 22 janvier 2019 et le 3 mai 2019, la SNC Vinci Immobilier Résidentiel, représentée par Me F..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 24 mai 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 2 février 2017 du maire de la commune de Pessac et la décision du 18 mai 2017 susmentionnés ; 3°) d'enjoindre à la commune de Pessac d'instruire à nouveau sa demande de permis de construire ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Pessac les dépens et la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le tribunal a omis de statuer sur la seconde branche du moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 2 février 2017 attaqué révélée par la substitution de motif demandée en première instance à laquelle le tribunal a fait droit ; en effet, cette substitution implique que l'arrêté est entaché d'un vice de forme dès l'origine non régularisable en application de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que la motivation est insuffisante au regard des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ; Sur le bien-fondé du jugement : - l'arrêté prononçant le sursis à statuer est insuffisamment motivé en méconnaissance de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme et ne précise pas en quoi le projet méconnait l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ; - la substitution de motif demandée par la commune de Pessac révèle la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme lequel précise que la décision de sursis à statuer doit contenir la totalité des motifs qui la fondent ; dès lors l'arrêté est entaché dès l'origine d'un vice de forme rendant impossible sa régularisation par voie de substitution de motif ; - le motif tiré de ce que les travaux de terrassement pourront engendrer une compression des racines concerne la question préalable du terrassement et non de l'édification des constructions, elle n'est pas visée par l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme et ne peut donc fonder le sursis attaqué ; - le motif fondant l'arrêté en litige tiré de la servitude dite " trame bleu " n° P3508 est illégal ainsi que l'a estimé le tribunal dès lors qu'aucun travail ni défrichement n'est prévu dans le périmètre protégé concerné par le cours d'eau ; le projet ne prévoit ainsi aucune imperméabilisation dans cet espace protégé ; la ligne de division foncière, si elle passe sous le houppier de deux grands platanes, est purement immatérielle, ainsi aucun arbre n'est impacté par le projet ; par ailleurs les règles d'élagage étant prévues par l'article 673 code civil de pur droit privé, sont inopposables ; - s'agissant de la demande de substitution de motif de la commune de Pessac en première instance tirée de ce que le projet compromet la servitude dite " secteur de taille de logement " du point 3.1 de la zone UM5 du règlement du plan local d'urbanisme, cette règle n'a été inscrite au plan local d'urbanisme qu'à compter du 16 décembre 2017 et ne peut donc fonder le sursis en litige ; en outre cette servitude qui impose pour les programmes de plus de 10 logements, 70 % de logements de type T3 et plus, dont 30 % de logements de type T4, est illégale dès lors qu'elle impose une répartition détaillée des logements selon leur taille prohibée par le Conseil d'Etat ; - la décision de sursis à statuer ne peut conduire à opérer une substitution de motif, car cela nécessite pour le juge une projection subjective dépassant son office ; - s'agissant du second motif de substitution invoqué par la commune de Pessac tiré de ce que le projet méconnait la servitude dite de " mixité sociale " prévue par le point 1.3.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme, la commune ne justifie pas de la date à laquelle son périmètre d'application et son taux ont été décidés ; la servitude est donc inopposable en l'espèce. Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 novembre 2018 et le 18 mars 2019, la commune de Pessac, représentée par son maire en exercice et par Me G..., conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par ordonnance du 6 mai 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 25 juin 2019 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... E..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la société Vinci Immobilier Résidentiel, et de Me A..., représentant la commune de Pessac. Considérant ce qui suit : 1. La société Vinci Immobilier Résidentiel a déposé le 15 avril 2016 une demande de permis de construire pour la démolition d'une maison d'habitation et la réalisation de trois bâtiments comprenant 51 logements pour une surface de plancher de 2 452 m2, sur un terrain d'une superficie de 3 200 m2, situé 136 avenue de Candau à Pessac et correspondant à la parcelle cadastrée DE n° 16. Par arrêté du 2 février 2017, le maire de Pessac a opposé un sursis à statuer en estimant que le projet était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme de Bordeaux métropole, approuvé par délibération du 9 décembre 2016 et entré en vigueur le 24 février 2017. La société a formé contre cet arrêté un recours gracieux, lequel a été rejeté par décision du maire en date du 18 mai 2017. La société Vinci Immobilier Résidentiel relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 2 février 2017 et de la décision rejetant son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. D'une part, contrairement à ce que la requérante soutient, le tribunal a répondu aux considérants 5 et 6 du jugement attaqué, de manière précise et non stéréotypée, au moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué au regard des conditions du sursis à statuer posées par l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 3. D'autre part, en indiquant " qu'en outre, s'il appartient au maire de se fonder sur tous les motifs de nature à affecter la légalité ou la régularité du projet conformément à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, il peut toujours le faire par la voie d'une substitution de motif lors de la phase contentieuse ", le tribunal a implicitement mais nécessairement répondu au moyen tiré de ce qu'une demande de substitution de motif à laquelle il est fait droit, révèle une insuffisance de motivation de l'arrêté en litige, laquelle constitue un vice de forme non régularisable. 4. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal n'a pas répondu à cette branche du moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté en litige ne peut qu'être écarté. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté de sursis à statuer : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 4243 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande (...), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Aux termes de l'article R. 4245 du même code : " Si la décision comporte rejet de la demande (...), elle doit être motivée. / (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3./ La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9./ L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". 6. La société Vinci Immobilier Résidentiel soutient que la motivation de l'arrêté de sursis à statuer est insuffisante et stéréotypée dès lors qu'elle reprend une motivation relative à une décision précédente de sursis opposée par la commune de Pessac à la déclaration préalable du 5septembre 2016 en vue de la division des parcelles et qu'elle est stéréotypée, ne permettant pas de comprendre en quoi la réalisation du futur plan local d'urbanisme serait compromise par le projet. 7. A cet égard, il ressort des termes de l'arrêté du 2 février 2017 portant sursis à statuer sur la demande de permis de construire qu'il rappelle les textes applicables à savoir le code de l'urbanisme ainsi que le règlement du plan local d'urbanisme et vise en particulier les articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme et la délibération du conseil de Bordeaux métropole du 10 juillet 2015 arrêtant le projet de révision du plan local d'urbanisme de Bordeaux métropole valant programme local d'habitat et plan de déplacements urbains. En outre, il indique que le terrain d'assiette du projet " se situe en totalité dans la disposition relative à l'environnement et aux continuités écologiques, aux paysages et au patrimoine "P3508 l'Ars" du projet de révision du PLU arrêté ", que ce terrain est issu de la division de la parcelle cadastrée DE n° 16 dont le tracé " passe sur le houppier de deux grands platanes ", qu'une partie de ces houppiers surplombant le terrain voisin devrait faire l'objet d'un élagage contraire à la protection P3508, que " l'écosystème dans lequel se sont développés ces grands arbres va être remis en cause par le projet de construction, d'une part, en phase de travaux en compactant le sol et en écrasant les racines et, d'autre part, en augmentant la surface imperméabilisée et en modifiant le ruissellement des eaux de pluie qui alimentent les arbres " et, enfin, que la " délivrance du permis de construire compromet l'exécution du futur plan local d'urbanisme et notamment de la disposition de protection paysagère n° P3508 en fragilisant la masse boisée présente sur la parcelle qui doit être protégée ". Cette motivation qui fait état des textes applicables et d'éléments de faits propres à la situation du projet et à sa construction et qui en permet une contestation utile, est suffisante en droit et en fait. 8. Par ailleurs, dès lors que les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ne font pas, par ellesmêmes, obstacle à ce que l'administration qui a opposé un sursis à une demande de permis de construire invoque devant le juge un motif autre que ceux qu'elle a opposés dans la décision de sursis, le maire de Pessac ne peut être regardé comme ayant insuffisamment motivé l'arrêté de sursis en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme précitées au seul motif qu'il a sollicité une substitution de motif en cours d'instance devant les premiers juges. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres ". Aux termes de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ". 10. Aux termes des dispositions relatives à l'environnement et aux continuités écologiques, aux paysages et au patrimoine du règlement du futur plan local d'urbanisme de Bordeaux métropole, dans sa version arrêtée par délibération du 10 juillet 2015 : " P35 - Trame bleue discontinue : / P3508 L'Ars : / Commune(s) Pessac / Intérêt culturel et écologique : / Cours d'eau en grande partie busé au coeur de l'urbanisation. Il est ponctuellement à l'air libre et signalé par de la végétation, ce qui témoigne du tracé historique de cet ancien ruisseau aujourd'hui pratiquement disparu. Même busé, sa situation naturelle en talweg favorise une végétation caractéristique de milieux humides / Prescriptions spécifiques : / Prescriptions sur l'ensemble du périmètre : / - Protéger les masses boisées et les arbres remarquables signalant le tracé du cours d'eau : respect d'un périmètre correspondant à la taille du houppier autour des arbres concernés, suffisant pour leur pérennité et leur développement [où] imperméabilisation, installations, dépôts et travaux sont proscrits. / - Préserver les espaces de respiration associés au ruisseau ou à ses traces (mare, talweg boisé). / - Privilégier les essences locales adaptées au caractère humide du site. / - Préserver les milieux humides. / - Si le lit du ruisseau est visible, préserver le profil naturel des berges (pente douce végétalisée) et respecter une marge de recul de 4 m. / - B... les clôtures de façon transparentes ou végétalisées grâce au recours aux espèces buissonnantes et arbustives des secteurs frais ". 11. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué que pour opposer un sursis à statuer à la demande de permis de construire de la société Vinci Immobilier Résidentiel, le maire de Pessac s'est fondé sur un motif unique tiré de ce que le projet était de nature à compromettre la protection paysagère telle que reprise dans la fiche n° P3508 prévue dans le futur plan local d'urbanisme de Bordeaux métropole. 12. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée DE n° 16, qui constitue une partie du terrain d'assiette du projet, est soumise selon le plan de zonage du futur plan local d'urbanisme de Bordeaux métropole, au respect de la fiche P3508 relative au cours d'eau de l'Ars. Le plan de zonage indique que la lettre "P" signifie qu'il s'agit d'une mesure de protection relative à des "espaces de paysage bénéficiant de prescriptions particulières au titre de la protection du patrimoine bâti, architectural et paysager", dans le cadre des "dispositions relatives à l'environnement et aux continuités écologiques, aux paysages et au patrimoine". Dès lors cette mesure de protection a pour fondement aussi bien les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme que celles de l'article L. 151-23 qui sont relatives aux continuités écologiques lesquelles précisent que le règlement peut localiser des zones ou terrains à protéger et donc inconstructibles. 13. Toutefois, il est constant que la fiche de protection paysagère n° P3508 ne prévoit pas que les terrains concernés par la présence du cours d'eau de l'Ars sont inconstructibles. En revanche, les boisements, les houppiers et les arbres remarquables signalant le tracé du cours d'eau doivent être préservés selon une marge de recul de 4 mètres a minima. Il ressort des pièces du dossier et notamment du plan de masse joint à la demande du pétitionnaire, qu'alors que le cours d'eau de l'Ars est situé au sud de la parcelle concernée, le projet en litige prévoit la construction de trois bâtiments qui seront implantés au nord-est de la parcelle, le long des voies bordant le terrain, à une distance largement éloignée de ce cours d'eau et qu'ainsi ni la construction en elle-même ni les terrassements n'impacteront les abords de l'Ars. Il ressort également des pièces du dossier que le projet prévoit la préservation des arbres existants et notamment des grands arbres, plantés dans la partie sud de la parcelle aux abords du ruisseau, ainsi que la plantation de plusieurs autres arbres et qu'ainsi, aucune construction n'est prévue dans le périmètre correspondant à la taille du houppier des arbres entourant le ruisseau. En outre, si les mesures d'élagage des arbres existants devront être mises en oeuvre compte tenu de leur situation en limite de parcelle, ces mesures, qui n'ont pour but que d'éviter un envahissement trop important de la végétation, ne sont en tout état de cause pas de nature à porter atteinte à ses boisements et notamment au houppier. De même, alors qu'aucune construction de clôture n'est prévue au projet, il n'est pas établi que la séparation subséquente à la division de parcelle porterait atteinte à la pérennité ou au développement des bois et boisements existants notamment à proximité du cours d'eau. Dans ces conditions, ainsi que l'ont retenu les premiers juges, le maire de Pessac a commis une erreur d'appréciation en retenant le motif tiré de ce que le projet serait de nature à compromettre la protection paysagère n° P3508 pour opposer un sursis à statuer à la demande de permis de construire de la société Vinci Immobilier Résidentiel. 14. En troisième lieu, la commune de Pessac a sollicité en cours d'instance devant le tribunal administratif de Bordeaux de substituer au motif initial le motif tiré de ce que le projet serait de nature à compromettre la servitude dite " diversité sociale " prévue par l'article UM5 point 1.3.3.2. du futur règlement du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole. Le tribunal a fait droit à la demande de la commune de Pessac. 15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 16. Aux termes du point 1.3.3 "Conditions particulières relatives à la diversité sociale, à l'habitat et au logement" du règlement de la zone UM5 "Tissu à dominante de maisons et petits immeubles en recul sur rue" du futur plan local d'urbanisme de Bordeaux métropole : " Au titre de la diversité sociale de l'habitat et du logement, les occupations et utilisations du sol sont soumises, le cas échéant, aux dispositions suivantes : / (...) / 1.3.3.2 Secteur de diversité sociale : / Dans les secteurs de diversité sociale repérés au plan de zonage au 1/5000°, toute opération ou aménagement doit comporter une part de surface de plancher destinée à du logement locatif social financé par un prêt aidé de l'État et/ou à de l'accession sociale. / Ainsi, toute opération ou aménagement soumis à autorisation générant après travaux ou changement de destination au moins 2 000 m2 de surface de plancher destinée à l'habitation est concernée. La part doit alors être supérieure ou égale au pourcentage fixé au plan de zonage. Ce pourcentage s'applique à la surface de plancher après travaux destinée à l'habitation. / Cette disposition ne s'applique pas : / - si l'opération est comprise dans un projet d'aménagement dont la programmation en logements a fait l'objet d'une délibération de l'autorité compétente ; / - si la parcelle ou l'unité foncière est concernée par une servitude de mixité sociale (SMS) repérée au plan de zonage ; - si la parcelle se situe dans un quartier relevant du Contrat de Ville métropolitain. / (...) ". 17. La société requérante fait valoir que l'obligation de construction de logements locatifs sociaux prévue par les dispositions précitées lui est inopposable dans la mesure où la commune de Pessac ne justifierait pas de sa date d'insertion dans le futur plan local d'urbanisme. Toutefois il ressort des pièces du dossier, et notamment de la planche 39 du projet de plan de zonage produit par la commune, portant la mention " version arrêtée le 10 juillet 2015 ", que cette obligation de diversité sociale résulte du règlement de la zone UM5 tel qu'il a été arrêté par le conseil métropolitain le 10 juillet 2015 et que la planche n°39 produite par la commune, correspondant au plan de zonage dans sa version arrêtée également à cette date, fait apparaitre que le terrain d'assiette du projet en litige qui concerne la parcelle cadastrée DE n°16 est classé en zone L, secteur de diversité sociale soumis à la réalisation de logements locatifs sociaux selon la norme STL1, soit à hauteur de 35 % pour une surface plancher créée supérieure ou égale à 2 000 m2. A cet égard, la société Vinci Immobilier Résidentiel ne conteste pas que son projet ne prévoit aucun logement social. Dans ces conditions, et eu égard à l'importance du projet qui comporte 51 logements, celui-ci doit être regardé comme de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme s'agissant des règles qu'il prévoit pour assurer la diversité sociale dans la zone concernée. 18. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin d'examiner le second motif de substitution demandé par la commune de Pessac, et ainsi que l'a retenu le tribunal, dès lors que la société requérante n'est privée d'aucune garantie, la substitution de motif sollicitée par la commune de Pessac tirée de la méconnaissance du point 1.3.3.2 du règlement de la zone UM5 du futur plan local d'urbanisme peut à bon droit justifier la décision de sursis à statuer en litige. 19. Il résulte de ce qui précède que la société Vinci Immobilier Résidentiel n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pessac qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Vinci Immobilier Résidentiel la somme demandée par la commune de Pessac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Vinci Immobilier Résidentiel est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Pessac présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Vinci Immobilier Résidentiel et à la commune de Pessac. Délibéré après l'audience du 30 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Frédéric Faïck, président-assesseur, Mme D... E..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juillet 2020. Le président, Elisabeth Jayat La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 18BX02907