Conseil d'État, 9ème SSJS, 15/02/2016, 351618, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème SSJS
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2016-02-15
Numéro : 351618
Rapporteur : Mme Séverine Larere
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Aladjidi
Avocat(s) : BOUTHORS

Vu la procédure suivante : Par une décision du 26 mars 2014, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur le pourvoi de la société Neptune Distribution tendant 1°) à l'annulation de l'arrêt n° 10LY01821 du 9 juin 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa requête tendant, d'une part, à l'annulation du jugement n° 0901505, 0902005 du 27 mai 2010 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la mise en demeure du chef de l'unité départementale de l'Allier de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d'Auvergne du 5 février 2009 et de la décision du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi du 25 août 2009 rejetant son recours hiérarchique et, d'autre part, à l'annulation pour excès de pouvoir de ces deux décisions, et 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, a sursis à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1°) La base de calcul de " l'équivalent en sel " de la quantité de sodium présent dans une denrée alimentaire, au sens de l'annexe au règlement (CE) n° 1924/2006, est-elle constituée de la seule quantité de sodium qui, associée à des ions chlorure, forme du chlorure de sodium, ou sel de table, ou bien comprend-elle la quantité totale de sodium contenu dans la denrée, sous toutes ses formes ' 2°) Dans la seconde hypothèse, les dispositions de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 2000/13/CE et de l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/54/CE, combinées avec l'annexe III à cette directive, lues à la lumière de la relation d'équivalence établie entre le sodium et le sel dans l'annexe au règlement (CE) n° 1924/2006, en interdisant à un distributeur d'eau minérale de faire figurer sur ses étiquettes et ses messages publicitaires toute mention relative à la faible teneur en sel qui pourrait être celle de son produit par ailleurs riche en bicarbonate de sodium, dans la mesure où elle serait de nature à induire l'acheteur en erreur sur la teneur totale en sodium de l'eau, méconnaissent-elles l'article 6, paragraphe 1, premier alinéa, du traité sur l'Union européenne, lu en combinaison avec l'article 11, paragraphe 1 (liberté d'expression et d'information), et l'article 16 (liberté d'entreprise) de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, ainsi que l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ' Par un arrêt C-157/14 du 17 décembre 2015, la Cour de justice de l'Union européenne s'est prononcée sur ces questions. Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par la décision du Conseil d'Etat du 26 mars 2014 ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le traité sur l'Union européenne, notamment son article 6, paragraphe 1 ; - le règlement (CE) n° 1924/2006 du Conseil des Communautés européennes du 20 décembre 2006 ; - la directive 2009/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 ; - l'arrêt C-157/14 du 17 décembre 2015 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - le code de la consommation ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Séverine Larere, maître des requêtes, - les conclusions de M. Frédéric Aladjidi, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Bouthors, avocat de la société Neptune Distribution ; 1. D'une part, aux termes de l'annexe au règlement (CE) n° 1924/2006 du Conseil des communautés européennes du 20 décembre 2006 concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires : " (...) Une allégation selon laquelle une denrée est très pauvre en sodium ou en sel, ou toute autre allégation susceptible d'avoir le même sens pour le consommateur, ne peut être faite que si le produit ne contient pas plus de 0,04 g de sodium ou de l'équivalent en sel par 100 g ou 100 ml. Il est interdit d'utiliser cette allégation pour les eaux minérales naturelles et les autres eaux " et " (...) Une allégation selon laquelle une denrée est pauvre en sodium ou en sel, ou toute autre allégation susceptible d'avoir le même sens pour le consommateur, ne peut être faite que si le produit ne contient pas plus de 0,12 g de sodium ou de l'équivalent en sel par 100 g ou par 100 ml. En ce qui concerne les eaux, autres que les eaux minérales naturelles relevant du champ d'application de la directive 80/777/CEE, cette valeur ne devrait pas être inférieure à 2 mg de sodium par 100 ml ". 2. D'autre part, selon les dispositions de l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 relative à l'exploitation et à la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles, qui ont été transposées aux articles R. 1322-44-13 et R. 1322-44-14 du code de la santé publique : " 1. Est interdite, tant sur les emballages ou étiquettes que dans la publicité sous quelque forme que ce soit, l'utilisation d'indications, dénominations, marques de fabrique ou de commerce, images ou autres signes, figuratifs ou non, qui : / a) concernant une eau minérale naturelle, suggèrent une caractéristique que celle-ci ne possède pas en ce qui concerne notamment l'origine, la date de l'autorisation d'exploiter, les résultats des analyses ou toutes références analogues aux garanties d'authenticité ; (...) / 2. Sont interdites toutes les indications attribuant à une eau minérale naturelle des propriétés de prévention, de traitement ou de guérison d'une maladie humaine. / Sont cependant autorisées les mentions figurant à l'annexe III, pour autant que soient respectés les critères correspondants qui y sont fixés (...) ". Cette annexe III à la directive 2009/54/CE contient la mention " convient pour un régime pauvre en sodium ", accompagnée du critère selon lequel " la teneur en sodium est inférieure à 20 mg / l ". 3. Enfin, aux termes de l'article R. 112-7 du code de la consommation, qui transpose l'article 2 de la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard : " L'étiquetage et les modalités selon lesquelles il est réalisé ne doivent pas être de nature à créer une confusion dans l'esprit de l'acheteur ou du consommateur, notamment sur les caractéristiques de la denrée alimentaire et notamment sur la nature, l'identité, les qualités, la composition, la quantité, la durabilité, l'origine ou la provenance, le mode de fabrication ou d'obtention. (...) Les restrictions prévues ci-dessus s'appliquent également à la publicité et à la présentation des denrées alimentaires ". 4. En premier lieu, dans l'arrêt du 17 décembre 2015 par lequel elle s'est prononcée sur les questions dont le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, l'avait saisie à titre préjudiciel, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1924/2006, lu en combinaison avec l'annexe de ce règlement, doit être interprété en ce sens " qu'il interdit d'utiliser l'allégation " très pauvre en sodium ou en sel " et toute autre allégation susceptible d'avoir le même sens pour le consommateur en ce qui concerne les eaux minérales naturelles et les autres eaux " et que l'article 9, paragraphe 2, de la directive 2009/54/CE, lu en combinaison avec l'annexe III de cette directive, doit être interprété en ce sens " qu'il s'oppose à ce que les emballages, les étiquettes ou la publicité des eaux minérales naturelles contiennent des allégations ou des mentions tendant à faire croire au consommateur que les eaux en question sont pauvres en sodium ou en sel ou conviennent pour un régime pauvre en sodium lorsque la teneur totale en sodium, sous toutes ses formes chimiques présentes, est égale ou supérieure à 20 mg/l ". 5. Il résulte notamment de l'interprétation ainsi donnée par la Cour de justice de l'Union européenne que les dispositions citées au point 2 régissent les allégations relatives au sodium contenu dans une eau minérale naturelle quelle que soit sa forme chimique, y compris lorsqu'il est combiné à des substances autres que des ions chlorure. Ainsi, ces dispositions encadrent les possibilités d'allégation, qu'elles soient relatives à la quantité de sodium ou à la quantité de chlorure de sodium contenue dans cette eau, ou qu'elles procèdent à une comparaison de l'une et l'autre de ces quantités. Par suite, une eau riche en bicarbonate de sodium ne peut être regardée comme pauvre en sodium ou en sel, quand bien même elle serait pauvre en chlorure de sodium. Il suit de là qu'une allégation ou une mention faisant référence, d'une part, à la teneur en sodium d'une eau minérale, d'autre part, à sa teneur en chlorure de sodium, doit être regardée comme incomplète et susceptible d'induire le consommateur en erreur, quand bien même elle serait matériellement exacte, dès lors qu'elle suggère que l'eau en question est pauvre en sodium ou en sel, alors que sa teneur totale en sodium sous toutes ses formes chimiques présentes, est égale ou supérieure à 20 mg/l. 6. La cour administrative d'appel de Lyon n'a dès lors ni entaché son arrêt de contradiction de motifs, ni commis d'erreur de qualification juridique, ni méconnu les articles R. 1322-44-13 et R. 1322-44-14 du code de la santé publique et R. 112-7 du code de la consommation, interprétés à la lumière des textes de droit de l'Union européenne qu'ils transposent, en relevant que, si les caractéristiques alléguées des eaux de " Saint-Yorre " et " Vichy Célestins " relatives à leur richesse en bicarbonate de sodium et à leur teneur en chlorure de sodium par litre, figurant sur les étiquettes, étaient matériellement exactes, elles étaient néanmoins susceptibles d'induire le consommateur en erreur en lui laissant croire que ces eaux étaient pauvres, voire très pauvres, en sodium ou en sel. 7. En deuxième lieu, la Cour de justice de l'Union européenne a également dit pour droit que l'examen de la seconde question n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/54, lu en combinaison avec l'annexe III de cette directive ainsi qu'avec l'annexe du règlement n° 1924/2006, au regard de l'article 6, paragraphe 1, premier alinéa, du traité sur l'Union européenne, lu en combinaison avec les articles 11, paragraphe 1 (liberté d'expression et d'information), et 16 (liberté d'entreprise) de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ainsi qu'avec l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle a notamment estimé, eu égard au principe de précaution que doit prendre en compte le législateur de l'Union, que les contraintes et restrictions concernant l'utilisation d'allégations ou de mentions faisant référence à la faible teneur des eaux minérales naturelles en sodium sont appropriées et nécessaires pour assurer la protection de la santé humaine et la protection du consommateur à un niveau élevé et que l'ingérence dans la liberté d'expression et d'information de l'entrepreneur ainsi que dans la liberté d'entreprendre de celui-ci, dont le contenu essentiel n'est pas affecté par les dispositions en cause, est proportionnée aux objectifs légitimes d'intérêt général ainsi poursuivis. 8. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'interprétation donnée par la cour administrative d'appel de Lyon des dispositions litigieuses, qui conduit à lui interdire de mettre en avant les qualités de son produit à l'aide d'informations matériellement exactes sur sa composition, méconnaît la liberté d'expression et d'information ainsi que la liberté d'entreprise, garanties par les articles 11 et 16 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ainsi que par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 9. En dernier lieu, la circonstance que la cour administrative d'appel de Lyon a cité l'article 9 de la directive 80/777/CEE du Conseil du 15 juillet 1980, qui a été abrogée par la directive 2009/54/CE, est, en tout état de cause, sans incidence, dès lors que les dispositions de cet article, que transposent les articles R. 1322-44-13 et R. 1322-44-14 du code de la santé publique, n'ont pas été modifiées par la directive 2009/54/CE. 10. Il résulte de ce qui précède que la société Neptune Distribution n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque. 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme doit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de la société Neptune Distribution est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Neptune Distribution et au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique.