Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 05/07/2016, 15NT00211, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-05
Numéro : 15NT00211
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : SCP AVOCATS CONSEILS REUNIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C...E...épouse F...a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 23 janvier 2012 par laquelle le conseil municipal de Juigné-sur-Loire a approuvé la révision simplifiée n°2 du plan local d'urbanisme, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1206568 du 4 décembre 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 janvier 2015 et un mémoire en réplique enregistré le 19 mars 2015, Mme E...épouseF..., représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 décembre 2014 ; 2°) d'annuler la délibération du 23 janvier 2012, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Juigné-sur-Loire une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal n'a pas répondu à son argumentation sur le défaut de justification dans le rapport de présentation de la révision simplifiée n° 2 du classement de la parcelle ZA n° 82 en zone UB ; - la procédure de révision simplifiée ne pouvait être mise en oeuvre dès lors que les trois objets disparates mentionnés par la commune ne constituaient pas un seul projet d'extension des zones constructibles au sens de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; - le projet d'extension de la zone UB en secteur agricole non constructible porte atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; - le rapport de présentation procède à une analyse lapidaire de l'état initial du site, n'explique pas les choix retenus relativement au projet et est évasif quant aux incidences de ce projet sur l'environnement, en méconnaissance des articles R. 123-21-1 et R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - la révision simplifiée, en portant atteinte sans nécessité à l'activité agricole, à une zone humide mal identifiée et à une ZNIEFF située à proximité, a pour effet de créer de graves risques de nuisances, au sens de l'antépénultième alinéa de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; - la parcelle considérée étant une parcelle agricole classée en zone AOC, il n'est pas justifié de la transmission régulière du projet pour avis à l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), ni à l'ensemble des parties qui doivent être consultées ; - aucune délibération n'a indiqué les objectifs poursuivis par la commune, ni les modalités de la concertation ; - la parcelle ZA n° 82 n'est pas desservie correctement par une voie d'accès et l'emplacement réservé ayant pour objet d'élargir la voie ne permettra pas l'accessibilité à cette parcelle dans des conditions normales, dès lors qu'il a été institué sur un mur en schiste et une propriété privée ; - la création de cette zone constructible, sans raison particulière et alors que cela nuit aux intérêts urbanistiques de la commune, s'effectue dans le seul intérêt de l'aménageur et se trouve, par suite, entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2015, et un mémoire en réplique, enregistré le 30 mars 2015, la commune de Juigné-sur-Loire, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme F...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Un courrier du 4 mai 2016 a été adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. Un avis d'audience emportant clôture d'instruction immédiate a été adressé aux parties le 20 mai 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de M. Delesalle, - et les observations de MeG..., substituant MeB..., représentant Mme E...épouseF..., et de MeA..., substituant MeD..., représentant la commune de Juigné-sur-Loire. 1. Considérant que Mme C...E...épouse F...relève appel du jugement du 4 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 23 janvier 2012 par laquelle le conseil municipal de Juigné-sur-Loire a approuvé la révision simplifiée n° 2 du plan local d'urbanisme, ainsi que de la décision rejetant son recours gracieux. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " (...) Lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, elle peut, à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. La révision simplifiée donne lieu à un examen conjoint des personnes publiques associées mentionnées à l'article L. 123-9. Le dossier de l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement est complété par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général. Les dispositions du présent alinéa sont également applicables à un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance. (...) " ; 3. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la révision simplifiée n° 2 a pour objet l'extension de la zone UB au chemin du port, portant sur la parcelle n°555 auparavant classée en partie en zone UB et en partie en zone Np, l'extension de la zone UB au " Bois Guillou ", portant sur la parcelle n°82 auparavant classée en zone A, et la suppression d'un espace boisé classé au " chemin du Marsou " et son remplacement par un espace d'intérêt paysager afin de permettre de créer des accès supplémentaires aux parcelles riveraines classées en zone UB ; que si ces trois secteurs sont éloignés les uns des autres et si les parcelles en cause font l'objet de zonages ou d'éléments de protection distincts, le but poursuivi par les auteurs de la révision simplifiée est, dans chaque cas, d'étendre des zones constructibles ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la requérante, eu égard à leur objectif commun, ces trois opérations faisaient partie intégrante d'un projet d'extension des zones constructibles au sens des dispositions précitées de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; 4. Considérant, d'autre part, que parmi les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme figure notamment " la recherche d'un équilibre entre un développement du tissu urbain maitrisé du bourg et la préservation des espaces naturels agricoles et/ou boisés " ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le classement de seulement deux parcelles en zone UB, dont l'une a une contenance de 10 160 m², n'est pas de nature à rompre cet équilibre, dès lors qu'il constitue une extension mesurée de l'urbanisation au regard de la superficie de cette commune rurale qui totalise 1 249 hectares ; qu'en l'absence de modification substantielle des possibilités de construction et d'utilisation du sol, le moyen tiré de ce qu'en déclassant des parcelles agricoles, et en supprimant une haie, le projet porterait atteinte à l'économie générale du PADD ne peut qu'être écarté ; 5. Considérant, enfin, qu'il ressort du rapport de présentation que la zone humide dont la présence est revendiquée par la requérante est identifiée, non sur la parcelle n° 82, mais au nord du site ; qu'en outre, si une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique Les Garennes a été inventoriée sur la commune, cette dernière se situe " encore plus au nord " à environ 1 kilomètre et " correspond à un ancien site ardoisier n'ayant pas de lien avec le Bois Guillou " ; que si est également invoquée une atteinte à l'activité agricole, la parcelle n° 82 étant notamment classée AOC Anjou, il est néanmoins constant que cette parcelle n'est pas plantée de vignes et n'est donc pas exploitée ; qu'en outre, la modification du zonage s'accompagne de la plantation d'une haie bocagère sur les limites sud et est de la parcelle n° 82 ; que, par ailleurs, les auteurs du PLU révisé ont imposé un recul de 20 mètres par rapport aux vignes implantées en limite sud de la parcelle ; que, dans ces conditions, Mme E...épouse F...n'est pas fondée à soutenir que la révision simplifiée litigieuse aurait pour effet de créer de " graves risques de nuisances ", en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que la requérante soutient que, s'agissant du classement en zone UB de la parcelle agricole classée en AOC au Bois Guillou, il n'est justifié de la transmission régulière du projet pour avis, ni à l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée (INAO), ni " à l'ensemble des parties qui doivent être consultées " ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le maire de Juigné-sur-Loire a, par courrier du 3 août 2011, transmis à l'INAO le dossier d'examen conjoint de la révision simplifiée litigieuse et convoqué son représentant à la réunion d'examen conjoint du 23 septembre 2011 en lui demandant de formuler un avis écrit en cas d'absence à cette réunion ; que, par un courrier du 12 septembre 2011, l'ingénieur terroir et délimitation de l'INAO a indiqué qu'il avait bien reçu le courrier du 3 août 2011 mais qu'il ne pourrait participer à la réunion ; qu'il doit ainsi être regardé comme n'ayant pas d'observations à formuler ; que, sur le premier point, le moyen manque, dès lors, en fait ; que, s'agissant par ailleurs de l'éventuel défaut de transmission du projet aux autres personnes devant être consultées, le moyen est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-21-1 du code de l'urbanisme alors applicable : " Lorsqu'il décide d'engager une procédure de révision simplifiée en application du neuvième alinéa de l'article L. 123-13, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent saisit le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public qui délibère sur les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation conformément à l'article L. 300-2. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 5 septembre 2011, le conseil municipal a délibéré sur les objectifs poursuivis par la révision simplifiée en cause et sur les modalités de la concertation ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-21-1 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 8. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; Dans le cas prévu au cinquième alinéa de l'article L. 123-1, le rapport de présentation comprend, en outre, le diagnostic sur le fonctionnement du marché local du logement et sur les conditions d'habitat défini par l'article R. 302-1-1 du code de la construction et de l'habitation. En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; que, si le dossier soumis à enquête publique tenant lieu de rapport de présentation du projet de révision d'un plan d'occupation des sols n'a pas à être aussi complet que lors de l'établissement initial de ce plan, il doit néanmoins répondre, y compris en cas de révision simplifiée engagée sur le fondement de l'article R. 123-21-1 du code de l' urbanisme, aux prescriptions de l'article R. 123-2 de ce code, notamment à celles relatives à l'évaluation des incidences des changements sur l'environnement et à l'exposé de la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation de la révision simplifiée, dans ses pages 2 à 7, présente de manière suffisamment détaillée et documentée l'état initial de l'environnement de chaque parcelle concernée et situe la zone humide litigieuse ; que, de même, ce rapport mentionne, dans ses pages 8 à 13, les finalités de la révision simplifiée, contrairement à ce qui est allégué, ainsi que ses incidences sur l'environnement ; qu'il indique notamment, s'agissant de la parcelle située au " Bois Guillou ", " plus au nord, la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) 21050000 Les Garennes de Juigné-sur-Loire a été inventoriée. Elle correspond à un ancien site ardoisier n'ayant pas de lien avec le Bois Guillou. (...) L'incidence de cette extension de zone UB sur les milieux naturels sera limitée du fait que les futures constructions seront raccordées à l'assainissement collectif. " ; qu'ainsi, le rapport de présentation litigieux apporte suffisamment d'éléments pour démontrer que la révision en cause n'aura pas d'incidences notables sur la ZNIEFF située, ainsi qu'il a été dit, à distance ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté ; 10. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 82 en litige, ainsi qu'il a été dit, en dépit de son classement AOC, n'est pas exploitée et jouxte à l'ouest des terrains déjà urbanisés et équipés, lesquels sont desservis depuis le " chemin du Bois Guillou " ; que si la requérante soutient que le chemin d'accès à la parcelle, situé dans son prolongement, est étroit et non bitumé, ce chemin fait l'objet d'un " emplacement réservé " au bénéfice de la commune à l'effet notamment d'être élargi, le cas échéant ; que la circonstance que cet emplacement réservé aurait été institué sur un mur en schiste et une propriété privée est sans incidence ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le classement de cette parcelle en zone UB serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut également qu'être écarté ; 11. Considérant, enfin, que si le projet satisfait un intérêt privé, il obéit également, ainsi qu'il a été dit précédemment, à des motifs d'ordre urbanistique ; que, par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme E...épouse F...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est pas entaché d'omission à statuer, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Juigné-sur-Loire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme E...épouse F...demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante le versement à la commune de Juigné-sur-Loire d'une somme de 1 000 euros au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme E... épouse F...est rejetée. Article 2 : Mme E...épouse F...versera une somme de 1 000 euros à la commune de Juigné-sur-Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... E...épouse F...et à la commune de Juigné-sur-Loire. Délibéré après l'audience du 14 juin 2016, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 juillet 2016. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 3 N° 15NT00211 1