CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 17/11/2022, 21MA04984, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-17
Numéro : 21MA04984
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Raphaël  MOURET
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SELARL CONCORDE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée Distribution Casino France a demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 26 avril 2018 autorisant la société PHB Distribution à procéder à l'extension de la surface de vente d'un supermarché à l'enseigne " Super U " sur le territoire de la commune de Bouc-Bel-Air. Par un arrêt n° 18MA03547 du 30 septembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette décision. Par une décision n° 435223 du 21 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 juillet 2018, les 28 mars et 23 avril 2019, puis les 18 mars et 3 mai 2022, la société Distribution Casino France, représentée par la SELARL Concorde Avocats, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 26 avril 2018 ; 2°) de mettre à la charge de la société PHB Distribution et de l'Etat la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - la décision litigieuse a été prise en méconnaissance de l'article R. 752-36 du code de commerce ; - elle est insuffisamment motivée ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale étant incomplet, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas été mise en mesure d'examiner le projet dans sa globalité ; - la société pétitionnaire a commis un détournement de procédure ; - la décision contestée méconnaît les dispositions des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce. Par des mémoires en défense enregistrés les 31 janvier, 8 avril et 22 mai 2019, puis les 13 avril et 24 juin 2022, la société par actions simplifiée PHB Distribution, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête, à ce que la société requérante soit condamnée à une amende pour recours abusif d'un montant de 10 000 euros et à ce qu'une somme de 8 000 euros soit mise à la charge de la société Distribution Casino France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - les observations de Me Louche, représentant la société Distribution Casino France, et celles de Me Djabali, représentant la société PHB Distribution. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 11 septembre 2012, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté la demande déposée par la société PHB Distribution en vue de la création d'un supermarché d'une surface de vente de 2 500 mètres carrés sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Bouc-Bel-Air. Par une décision du 26 juin 2013, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a rejeté la requête de cette société tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision. En exécution d'un permis de construire qui lui a été délivré au mois de décembre 2012, cette société a créé un bâtiment commercial dans lequel elle a exploité, à compter du mois de septembre 2014, un magasin d'une surface de vente de 997 mètres carrés. Par une décision du 13 février 2015, la commission départementale d'aménagement commercial des Bouches-du-Rhône a autorisé la société PHB Distribution à porter cette surface de vente à 2 463 mètres carrés. Toutefois, par une décision du 1er juillet 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé d'autoriser ce projet d'extension. Par un arrêt du 11 mars 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette décision et enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer la demande de la société PHB Distribution. Par une décision du 16 juin 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a rejeté le pourvoi de la société Distribution Casino France dirigé contre cet arrêt. Par une décision du 7 juillet 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial a de nouveau rejeté la demande de la société PHB Distribution. Cette dernière décision a toutefois été annulée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 2 janvier 2018. A la suite de cet arrêt prononçant une injonction de réexamen, la Commission nationale d'aménagement commercial a, par une décision du 26 avril 2018, autorisé le projet d'extension de la société PHB Distribution. Par un arrêt du 30 septembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette décision du 26 avril 2018. Par une décision du 21 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé ce dernier arrêt et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille. Sur la légalité de la décision litigieuse : 2. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article R. 752-36 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au présent litige : " (...) Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce (...) ". De tels avis sont au nombre des actes dont la validité est subordonnée à la signature par une personne habilitée à engager les ministres concernés. 3. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire du gouvernement près la Commission nationale d'aménagement commercial a, en application de ces dispositions, sollicité l'avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce sur la demande d'autorisation présentée par la société PHB Distribution. D'une part, l'avis émis le 19 avril 2018 par le ministre chargé du commerce a été signé par M. D... A..., administrateur civil hors classe, à qui le directeur général des entreprises, lui-même compétent en vertu de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 visé ci-dessus, a donné délégation à cet effet par un arrêté du 19 septembre 2014, régulièrement publié au Journal officiel du 24 septembre suivant. D'autre part, l'avis émis le 2 avril 2018 par la ministre chargée de l'urbanisme a été signé par Mme C... E..., adjointe à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie, à laquelle le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, lui-même compétent en vertu de l'article 1er du même décret, a donné délégation à cet effet par une décision du 20 décembre 2017, régulièrement publiée au Journal officiel du 28 décembre suivant. Par suite, le moyen tiré de ce que les deux avis ministériels ainsi émis auraient été signés par des personnes incompétentes doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes du second alinéa de l'article L. 752-20 du code de commerce : " Les décisions de la commission nationale (...) doivent être motivées conformément aux articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l'administration ". L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale d'aménagement commercial soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. 5. La décision litigieuse, qui vise notamment le code de commerce et se réfère expressément à son article L. 752-6, énonce les considérations de fait ayant conduit la Commission nationale d'aménagement commercial à se prononcer en faveur du projet d'extension de la société PHB Distribution au regard des critères définis par cet article. Contrairement à ce qui est soutenu, la décision contestée n'avait pas à mentionner l'ensemble des décisions antérieurement prises par cette commission et relatives aux projets de la société PHB Distribution, ni à se référer à l'intégralité des décisions juridictionnelles les concernant. Par suite, et sans que la société requérante puisse utilement invoquer à cet égard les dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce, lesquelles ne sont pas relatives à la motivation des décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision en litige doit être écarté. 6. En troisième lieu, lorsque la Commission nationale d'aménagement commercial est saisie d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale, il lui appartient d'apprécier, au regard des dispositions législatives et réglementaires en vigueur et des caractéristiques propres à chaque demande d'autorisation, si les informations qui lui ont été fournies lui permettent de vérifier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article L. 750-1 du code de commerce au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. 7. D'une part, si la société Distribution Casino France argue du caractère insuffisant du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale au regard des articles R. 752-6 et R. 752-7 du code de commerce, elle n'assortit pas ses allégations sur ce point de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la demande déposée par la société PHB Distribution comportait des informations suffisamment précises, concernant notamment l'historique du projet rappelé au point 1, permettant à la Commission nationale d'aménagement commercial de statuer en connaissance de cause sur l'impact global de ce projet, en tenant compte de la surface de vente déjà exploitée depuis 2014 par la société pétitionnaire, en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale ne saurait être accueilli. 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) / 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet (...) ". 9. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la Commission nationale d'aménagement commercial a, par une décision du 11 septembre 2012, refusé d'autoriser le projet initial de la société PHB Distribution consistant en la création d'un supermarché d'une surface de vente de 2 500 mètres carrés. A la suite de cette décision, cette société a sollicité et obtenu, au mois de décembre suivant, un permis de construire, ne valant pas autorisation d'exploitation commerciale, en vue de la création d'un bâtiment à destination commerciale. Elle a, au cours du mois de septembre 2014, commencé à exploiter, dans une partie du bâtiment commercial ainsi autorisé, un magasin d'une surface de vente de 997 mètres carrés. Le projet litigieux, qui a pour objet la création, au sein de ce bâtiment dont le volume n'a pas été modifié, d'une extension de la surface de vente de 1 466 mètres carrés, implique un dépassement du seuil des 1 000 mètres carrés fixé par l'article L. 752-1 du code de commerce. Si la société requérante soutient que la société PHB Distribution a commis un détournement de procédure en reconstituant son projet initial en plusieurs étapes, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que le projet d'extension en cause entre dans le champ des dispositions citées ci-dessus du 5° de cet article L. 752-1, que le fractionnement dans le temps du projet de la société pétitionnaire aurait privé la Commission nationale d'aménagement commercial de la possibilité de se prononcer sur la demande d'autorisation qui lui était soumise au vu de l'ensemble de ce projet, en tenant compte de la surface de vente déjà exploitée par cette société. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, compte tenu de ce qui précède et de ce qui a été dit au point 7, que la société pétitionnaire se serait livrée à des manœuvres frauduleuses, de nature à induire l'administration en erreur, en réalisant son projet de façon échelonnée dans le temps. Enfin, si la société requérante se prévaut d'une méconnaissance de l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du 26 juin 2013 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a rejeté la requête de la société PHB Distribution tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refus de la Commission nationale d'aménagement commercial du 11 septembre 2012 relative au projet initial de la société pétitionnaire, elle n'assortit pas, en tout état de cause, ses allégations sur ce point de précisions suffisantes. 10. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme (...) ". L'article L. 752-6 du même code fixe la liste des critères d'évaluation en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. 11. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 12. Premièrement, le 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur, prévoit que la commission prend en considération, en " matière d'aménagement du territoire : (...) / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; (...) / d) L'effet du projet sur les flux de transports (...) ". 13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain concerné par le projet de la société PHB Distribution était artificialisé et supportait plusieurs constructions antérieurement à l'édification du bâtiment commercial autorisé par le permis de construire délivré à cette société au cours du mois de décembre 2012. Le projet litigieux, qui ne modifie ni le volume de ce bâtiment commercial ni la superficie des espaces attenants destinés au stationnement des véhicules, n'entraîne aucune imperméabilisation supplémentaire du terrain d'assiette. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet en cause méconnaît le critère de consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement, énoncé par les dispositions citées au point précédent. 14. D'autre part, le dossier de demande d'autorisation déposé par la société PHB Distribution comporte notamment, en annexe, une étude de trafic établie au mois de mars 2018, laquelle évalue le trafic actuel, lié au centre commercial déjà exploité par la société pétitionnaire, avant de préciser que le trafic supplémentaire lié à l'extension projetée de la surface de vente de ce centre commercial pourra être absorbé sur la route départementale n° 8n dont le " fonctionnement restera fluide ", compte tenu notamment de la présence du " giratoire qui a été aménagé ". La société requérante ne fait état d'aucun élément probant de nature à remettre en cause les résultats de cette étude de trafic et à établir que le projet litigieux serait susceptible d'engendrer des difficultés de circulation dans le secteur en cause, en particulier sur cette route départementale, voire des risques en termes de sécurité routière, alors au demeurant que les ministres chargés de l'urbanisme et du commerce n'ont émis aucune réserve sur ce point dans leurs avis respectifs déjà évoqués. 15. Deuxièmement, selon le 2° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur, la commission prend en considération, en " matière de développement durable : (...) / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales (...) ". 16. Le projet litigieux est situé sur un terrain bordé par une route départementale et qui était anthropisé avant l'exécution des travaux autorisés par le permis de construire délivré en 2012 à la société pétitionnaire. Il concerne un bâtiment commercial d'architecture sobre et contemporaine qui est implanté dans une zone, à dominante d'activités, dont l'intérêt paysager ou architectural n'est aucunement établi. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'un aménagement paysager a été réalisé sur ce terrain sur lequel cent seize arbres ont été plantés. Dans ces conditions, au regard des caractéristiques du bâtiment en cause et de la configuration des lieux, l'insertion paysagère et architecturale du projet apparaît satisfaisante. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît le critère énoncé au b) du 2° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce. 17. Troisièmement, le 3° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce prévoit, dans sa rédaction alors en vigueur, que la commission prend en considération, en " matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains (...) ". 18. En se bornant à soutenir que le projet litigieux est éloigné des lieux de vie, dès lors qu'il est situé à 2,3 kilomètres du centre de la zone d'habitat la plus proche, la société requérante n'établit pas en quoi ce projet ne respecterait pas le critère énoncé au a) du 3° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par ailleurs, à supposer que la société requérante ait également entendu soutenir que le projet en cause ne contribuerait pas à la revitalisation du tissu commercial, elle n'assortit pas ses allégations sur ce point de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, le ministre chargé du commerce n'a formulé aucune remarque sur ce point dans son avis favorable relatif au projet litigieux. 19. Eu égard à ce qui a été dit aux points précédents, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux serait de nature à compromettre la réalisation des objectifs énoncés par les dispositions du code de commerce. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la société Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 26 avril 2018. Sur l'amende pour recours abusif : 21. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la société PHB Distribution tendant à ce que la société Distribution Casino France soit condamnée à une telle amende ne sont pas recevables et ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la société PHB Distribution au titre des articles L. 761-1 et R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Distribution Casino France, à la société par actions simplifiée PHB Distribution, à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Portail, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Mouret, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 2 N° 21MA04984