CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 02/10/2018, 17LY00784, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-02
Numéro : 17LY00784
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SCP MILLIAND & DUMOLARD AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. AC... J..., M. AD... L..., M. D... U..., Mme Y... E..., Mme H... I... et Mme AB... O... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 18 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Thonon-les-Bains a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'ils ont formé à l'encontre de cette délibération. Par un jugement n° 1403652 du 22 décembre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 23 février 2017 et des mémoires complémentaires enregistrés les 25 avril et 25 mai 2018, M. AC... J..., M. D... U..., Mme Y... E..., M. Q... X..., M. G... R..., M. G... AA..., M. K... Z..., M. M... S..., M. M... AE..., Mme V... N... et M. C... F... du Moulin, représentés par Me B..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 22 décembre 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Thonon-les-Bains du 18 décembre 2013 et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Thonon agglomération la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le PLU prévoit une réduction importante des terres agricoles, en méconnaissance des objectifs fixés par le SCOT et en contradiction avec les objectifs énoncés dans le rapport de présentation ; - les possibilités de construction en zone UEi, telles qu'énoncées par le rapport de présentation et ouvertes par le règlement de la zone, sont en contradiction avec celles envisagées, sur des parcelles classées dans cette zone, par l'opération d'aménagement et de programmation (OAP) du secteur de Montagny ; - la densification permise en zone UEi n'est pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Chablais, qui prévoit de réglementer les densités de façon graduée et adaptée aux paysages et fonctions urbains dans le respect du patrimoine architectural et dans un esprit de cohérence ; - l'urbanisation de ce secteur autorisée par le PLU, dans cet espace proche du rivage, méconnaît les critères d'urbanisation fixés par le SCOT pour l'application de la loi littoral et les dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - les classements de parcelles en zone UEi dans les secteurs de Concise et Servagnines sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des caractéristiques de ces parcelles et des difficultés de circulation et d'accès. Par des mémoires en défense enregistrés les 28 février 2018 et 14 juin 2018, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la communauté d'agglomération Thonon agglomération, représentée par la SCP AABM avocats associésW... Monnier, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. La clôture de l'instruction a été fixée au 15 juin 2018 par une ordonnance du 29 mai 2018 prise en application du premier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me T... pour M. A... J... et autres, ainsi que celles de Me W... pour la communauté d'agglomération Thonon agglomération ; Considérant ce qui suit : 1. La commune de Thonon-les-Bains a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU) par une délibération de son conseil municipal du 30 juillet 2008. Par délibération du 24 avril 2013, le conseil municipal a arrêté le projet de plan. Le PLU a été adopté par délibération du 18 décembre 2013. M. A... J... et autres relèvent appel du jugement du 22 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Thonon-les-Bains 18 décembre 2013 : En ce qui concerne la réduction des zones agricoles : 2. Il ressort des pièces du dossier que le PLU prévoit une réduction de la superficie des terrains classés en zone agricole, qui passent de 219 à 161 hectares, du fait principalement du reclassement en zone naturelle d'une partie d'entre eux. Cette évolution n'est toutefois pas en contradiction avec le rapport de présentation qui, s'il souligne l'importance de l'agriculture pour la préservation des paysages et de l'activité touristique, justifie cette évolution par le souhait de ne classer en zone agricole que les parcelles qui présentent réellement un intérêt agricole, à l'exception des terrains qui ont perdu leur vocation agricole ou qui, étant cultivés, doivent par ailleurs bénéficier d'une protection à un autre titre. Par ailleurs, si le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Chablais fixe parmi ses objectifs la préservation des espaces agricoles et des servitudes agricoles qui leur sont attachées, il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles qui ne sont plus classées en zone agricole étaient affectées à une exploitation agricole, le SCOT du Chablais n'identifiant d'ailleurs qu'un seul espace à dominante agricole stratégique sur le territoire de la commune. Au demeurant, les dispositions du code de l'urbanisme ne s'opposent pas à une exploitation agricole de terres classées en zone naturelle. Dans ces conditions, la réduction des espaces agricoles décidée par le PLU n'est ni contradictoire avec le rapport de présentation ni incompatible avec les orientations du SCOT du Chablais. En ce qui concerne l'urbanisation dans les secteurs de Montagny et de Servagnines : S'agissant des contradictions entre le règlement de la zone UEi et l'OAP de Montagny : 3. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. ". Aux termes de l'article L. 123-1-4 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. (...) / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. (...) ". Aux termes de l'article de l'article L. 123-1-5 de ce même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; / 2° Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ; (...) ; / 4° Déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et à l'insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant ; (...) / 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; (...) / 10° Fixer les conditions de desserte par les voies et réseaux des terrains susceptibles de recevoir des constructions ou de faire l'objet d'aménagements. (...) " ; 4. Le PLU de Thonon-les-Bains comporte une OAP portant sur le secteur de Montagny, au sein de l'ancien hameau de Concise, sur des terrains d'une superficie de 13 811 mètres carrés, qui ont été classés par ailleurs en zone UEi correspondant à de l'habitat intermédiaire et de l'individuel groupé. Les requérants font valoir que le règlement qui permet de construire avec une hauteur de 10 mètres en tous points de la construction et une emprise au sol de 30 % rend possible en théorie la construction de cent vingt logements à l'hectare, ainsi d'ailleurs qu'il ressort du rapport de présentation, alors que l'OAP de Montagny, sur le schéma d'aménagement de laquelle figurent des espaces verts et des cheminements pour piétons, prévoit, dans ses objectifs d'aménagement, une densité de logements comprise entre trente et cinquante logements par hectare. 5. Les auteurs du PLU ont pu toutefois, sans incohérence ni contradiction, envisager dans le secteur de Montagny, qui ne représente qu'une petite partie des zones UEi de la commune, une densité de logements inférieure à la densité maximale théorique de la zone, les autorisations d'urbanisme susceptibles d'être délivrées devant être tout à la fois conformes au règlement et compatibles avec l'OAP du secteur. S'agissant de la compatibilité avec les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : 6. Aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9 (...). / Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9. ". Le territoire de la commune de Thonon-les-Bains, qui est soumis aux dispositions particulières au littoral, est couvert par le SCOT du Chablais qui met en oeuvre ces dispositions, ce qui s'oppose à ce que la compatibilité du PLU soit appréciée directement au regard des dispositions législatives particulières au littoral, cette compatibilité devant être appréciée au regard des seules orientations du SCOT. Par suite, le moyen tiré de ce que le PLU de Thonon-les-Bains ne serait pas compatible avec les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme relatives à l'urbanisation des espaces proches du rivage est inopérant. S'agissant de la compatibilité du PLU avec le SCOT du Chablais : 7. D'une part, les orientations du SCOT du Chablais relatives à l'urbanisation des espaces proches du rivage sont décrites au point 4.1.2 du document d'orientations générales (DOG), lequel reprend le principe d'extension limitée de l'urbanisation de ces secteurs au regard de l'étendue de la zone ouverte à l'urbanisation, de la densité, de la localisation des constructions et de la configuration des lieux, critères devant être appréciés en fonction de l'urbanisation existante, le SCOT privilégiant par ailleurs la fonction urbaine des pôles qui sont riverains du lac et identifiés dans l'armature urbaine. D'autre part, le SCOT du Chablais prévoit, en son orientation 1.1.3 intitulée "Optimiser l'urbanisation dans l'enveloppe urbaine et dans les zones desservies par les transports en commun", l'utilisation optimale des espaces non construits au sein de l'enveloppe urbanisée (dents creuses, espaces interstitiels), en précisant que "les documents d'urbanisme locaux réglementeront les densités de façon graduée et adaptée aux paysages et fonctions urbaines, dans le respect du patrimoine architectural et dans un esprit de cohérence". 8. En premier lieu, le secteur de Montagny, situé à environ 200 mètres du rivage, classé en secteur UEi, est situé dans un espace densément urbanisé de la commune au sein de l'ancien hameau de Concise. Il est entièrement entouré de constructions qui, au sud et à l'est, présentent des gabarits et une densité importants, comparables ou même supérieurs aux constructions autorisées par le règlement de la zone UEi. Si les requérants font valoir qu'au nord et à l'ouest, du côté du rivage, le secteur est bordé par un habitat de type pavillonnaire, le classement en zone UEi du secteur répond à l'objectif d'urbaniser de manière optimale les dents creuses non construites à l'intérieur de l'enveloppe urbaine et permet une urbanisation graduée entre l'urbanisation dense du hameau de Concise, secteur classé en zone UA, et les zones pavillonnaires, classées en zone UF. Par ailleurs, ce classement ne permet pas une extension non limitée de l'urbanisation du secteur incompatible avec l'orientation du SCOT du Chablais relative aux espaces proches du rivage. Enfin, il n'est pas incompatible avec l'objectif de préservation du patrimoine architectural du fait de la présence à proximité de la chapelle de Concise, laquelle est au demeurant séparée de ce secteur par plusieurs groupes d'habitations. Dès lors, le moyen selon lequel le classement en zone UEi de ce secteur serait incompatible avec les orientations du SCOT du Chablais rappelées au point 7 ci-dessus doit être écarté. 9. Il ressort, en second lieu, des pièces du dossier que le secteur de Servagnines, éloigné de plus de 400 mètres du rivage, d'une superficie de 38 800 mètres carrés, déjà partiellement urbanisé, est situé dans une partie du territoire communal caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions constituant ainsi un espace urbanisé. S'il est bordé au nord par la vaste zone naturelle ouvrant sur le château de Ripaille puis sur le lac Léman, duquel il est toutefois peu visible compte tenu de la configuration des lieux, et, à l'est et à l'ouest par un habitat de type pavillonnaire, le classement de ce secteur, qui se situe dans le prolongement du hameau densément bâti de Concise, en zone UEi, correspondant à un habitat de petit collectif et de logements intermédiaires, ne permet pas par lui-même une urbanisation incompatible, compte tenu de la densité d'habitat envisagée, avec l'urbanisation existante. Au demeurant, ce classement répond à l'orientation du SCOT relative à l'urbanisation optimale à l'intérieur des enveloppes urbaines et à l'objectif fixé par ce document en vertu duquel la commune doit comprendre 90 % de logement d'habitat collectif dense ou de petit intermédiaire. Enfin, et quand bien même une partie de ce secteur est situé dans le périmètre de protection du château de Ripaille, circonstance qui n'interdit pas toute construction dans ce secteur, son classement n'est pas incompatible avec l'objectif de préservation du patrimoine architectural fixé par le SCOT du Chablais. Dès lors, le moyen selon lequel le classement en zone UEi de ce secteur serait incompatible avec les orientations du SCOT du Chablais rappelées au point 7 ci-dessus doit être écarté. S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de ces secteurs : 10. Aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points, notamment quant au classement de terrains en zone urbaine, agricole ou naturelle, ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. 11. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU se sont fixé comme objectif principal le renforcement de la vocation de Thonon-les-Bains comme ville centre du Chablais et le développement urbain de la commune, afin d'accueillir 13 000 habitants supplémentaires d'ici l'année 2030, en densifiant les espaces déjà construits et les espaces non construits au sein de l'enveloppe urbaine. Au regard des caractéristiques des secteurs en litige telles qu'elles sont rappelées aux points 8 et 9, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les voies traversant ce secteur n'auraient pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter, leur classement en zone UEi n'apparaît entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Thonon agglomération, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants le versement de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Thonon agglomération. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... J... et autres est rejetée. Article 2 : M. AC... J..., M. D... U..., Mme Y... E..., M. Q... X..., M. G... R..., M. G... AA..., M. K... Z..., M. M... S..., M. M... AE..., Mme V... N... et M. C... F... du Moulin verseront solidairement à la communauté d'agglomération Thonon agglomération la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. AC... J..., premier requérant dénommé, pour l'ensemble des requérants, et à la communauté d'agglomération Thonon agglomération. Délibéré après l'audience du 11 septembre 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 octobre 2018. 2 N° 17LY00784 fp