CAA de BORDEAUX, 2ème chambre (Juge unique), 28/03/2024, 24BX00170, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre (Juge unique)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-28
Numéro : 24BX00170
Rapporteur : Mme Catherine  GIRAULT
Avocat(s) : FIDAL - DIRECTION PARIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Pharmacie E..., la Pharmacie Ho F..., l'Union des syndicats des pharmacies d'officine (USPO) et le syndicat des pharmaciens de La Réunion et de Mayotte (SPRM) ont demandé au tribunal administratif de La Réunion : 1°) d'annuler l'arrêté du 19 janvier 2021 par lequel la directrice générale de l'Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a autorisé le transfert d'une officine de pharmacie exploitée par la SELEURL Pharmacie de la Réserve du 20 rue des Bardeaux à Sainte Marie (97348) vers le 14 rue du Général de Gaulle (centre commercial Leclerc) dans la même commune ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2100332 du 30 novembre 2023, le tribunal administratif de La Réunion a annulé l'arrêté contesté, et mis à la charge de l'ARS une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 janvier 2024 sous le n° 24BX00170, la SELARL Pharmacie de la Réserve, représentée par Me Rapady, qui a relevé appel de ce jugement du tribunal administratif de La Réunion par une requête enregistrée sous le n° 24BX00155, demande à la cour d'en ordonner le sursis à exécution et de condamner solidairement la Pharmacie E..., la Pharmacie Ho F..., l'union des syndicats des pharmacies d'officine et le syndicat des pharmaciens de La Réunion et de Mayotte à lui verser une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - ses moyens sont sérieux et de nature à justifier le sursis sur le fondement des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative ; - c'est à tort que le tribunal a admis la recevabilité de la demande collective, alors que M. E... n'avait pas qualité pour représenter la pharmacie Sainte-Marie dont la gérante est Mme D..., que la pharmacie Ho F... n'existe pas sous la forme d'une personne morale distincte de Mme A... F..., que l'Union des syndicats de pharmaciens d'officine ne pouvait agir en demande sans une délibération de son conseil d'administration et que le seul mandat du président produit par l'USPO ne suffit pas à établir la qualité pour agir de M. C..., délégué de l'antenne locale, laquelle n'a pas la personnalité morale, que l'intérêt pour agir de cette union à vocation nationale contre une décision à portée locale n'est pas établi, que le bureau du syndicat des pharmaciens de La Réunion et Mayotte n'a pas autorisé le président à agir en demande, et que ce syndicat n'a pas intérêt au regard de ses statuts à attaquer une décision administrative d'autorisation de transfert ; - l'absence de définition précise du quartier d'accueil, retenue par le tribunal pour annuler la décision, n'est pas un vice de forme, mais un vice de procédure susceptible de se voir appliquer la jurisprudence " Danthony " ; au demeurant l'ARS a indiqué à l'audience devant le tribunal qu'il était insusceptible de modifier le sens de la décision en cas de nouvelle instruction, et un tel vice n'a pas privé " l'exposante " d'une garantie ; - c'est à tort que le tribunal a refusé la substitution de motif présentée par l'ARS, qui regardait le transfert comme intervenant dans un quartier unique délimité à l'ouest par la ravine des Figues, au nord par le front de mer, à l'est par la ravine des Chèvres, et au sud par la route nationale 2, au motif que cette vaste zone n'avait pas d'unité géographique, alors que la ravine des Bardeaux ne constitue plus une coupure depuis la construction d'un pont, et que le quartier de la Réserve a fait l'objet d'une zone d'aménagement concerté ; - subsidiairement il appartient au juge d'appel de surseoir à l'exécution du jugement en tant que l'annulation a pris effet en deçà d'une date déterminée, au vu des conséquences manifestement excessives ; le refus de différer l'exécution du jugement porte atteinte à ses intérêts comme à l'intérêt public des patients du quartier, elle s'est installée dans le nouveau local le 26 octobre 2022, dans le délai qui lui était imparti par la décision exécutoire de l'ARS, et a donc résilié son bail précédent ; sa situation est susceptible d'être régularisée par une nouvelle décision de l'ARS, et dans l'attente la desserte du quartier en médicaments est compromise ; - le transfert autorisé, à une distance de seulement 350 mètres, permettait de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population, conformément à l'article L. 5125-3 du code de la santé publique ; au regard d'importants programmes de construction, les requérants ne pouvaient soutenir que la population de proximité est inexistante, et une passerelle au-dessus de la ravine Bardeaux relie l'écovillage au centre commercial ; la desserte par cheminements doux et lignes de bus est assurée et son bailleur s'est engagé à assurer un accès permanent au service de garde, ce qui n'a posé aucune difficulté depuis l'ouverture ; - une cessation d'activité affecterait gravement sa capacité à payer ses loyers et plus généralement ses dettes, ainsi que l'emploi de ses onze salariés, compromettrait l'approvisionnement en médicaments de la population et entraînerait ainsi des conséquences difficilement réparables. Par un mémoire enregistré le 7 mars 2024, la Pharmacie E..., la Pharmacie Ho F..., l'union des syndicats des pharmacies d'officine et le syndicat des pharmaciens de La Réunion et de Mayotte, représentés par la société d'avocats FIDAL (Me Daver et Me Fontaine) concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la pharmacie La Réserve d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur demande était recevable : la pharmacie de Sainte Marie est le nom commercial d'une pharmacie exploitée par la SELARL Pharmacie E..., dont M. E... est gérant, Mme D... ayant cessé son activité en 2020 ; Mme A... F... exploite en son nom propre une pharmacie qui porte son nom ; les syndicats professionnels ont intérêt à agir, le bureau du SPRM avait autorisé son président à agir le 23 janvier 2021, et le représentant local de l'USPO avait une délégation du président ; au demeurant un seul requérant recevable suffit à admettre la recevabilité de la requête ; - la définition du quartier desservi, exigée par l'article L.5123-3-3 du code de la santé publique, permet d'apprécier les conditions du transfert et ne saurait être regardée comme une simple formalité ; - la substitution de motif était impossible en l'absence d'unité géographique du quartier unique proposé ; - la demande de différé d'exécution du jugement, qui n'avait été présentée que par l'ARS qui aurait ainsi seule vocation à contester son rejet, a été légitimement rejetée ; au demeurant, l'ARS a délivré une nouvelle autorisation le 15 février 2024, et la pharmacie, qui est demeurée ouverte, n'a subi aucune des conséquences qu'elle invoque ; - les autres moyens étaient fondés : la nouvelle implantation, au sein d'une ZAC entourée de ravines et d'axes routiers infranchissables, ne desservira aucune population résidente mais une population de passage ; l'accès n'est pas aisé pour les piétons, qui devraient allonger leur trajet de 450 à 800 mètres, ni en automobile, dès lors qu'il n'est pas possible de stationner à proximité de l'entrée de la pharmacie, ni en transports en commun ; le local situé dans une galerie n'a aucune ouverture directe sur l'extérieur et l'accès pendant les horaires de garde et de livraisons n'est pas suffisamment garanti par les engagements du bailleur, ce qui avait conduit les syndicats à donner un avis défavorable ; la décision autorisant le déplacement en dehors du quartier d'origine n'a pas respecté le 3° de l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique ; - en l'absence de moyens sérieux et de conséquences difficilement réparables, la demande présentée sur le fondement de l'article R.811-17 du code de justice administrative ne peut davantage être accueillie. Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 28 mars 2024 : - le rapport de Mme Catherine Girault, présidente ; - les observations de Me Rossignol, représentant la Pharmacie E..., la Pharmacie Ho F..., l'union des syndicats des pharmacies d'officine et le syndicat des pharmaciens de La Réunion et de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. La Pharmacie de la Réserve, qui était installée rue Bardeaux dans le centre-ville de Sainte Marie, a sollicité en 2020 l'autorisation de transférer son officine à 350 mètres dans la même commune, de l'autre côté de la ravine Bardeaux, au sein d'une galerie d'un centre commercial disposant d'un grand parking desservi par la RN 2. L'autorisation, obtenue par décision de l'agence régionale de santé (ARS) du 19 janvier 2021 évoquant un transfert dans un quartier limitrophe, et mise en œuvre à compter du 25 octobre 2022, a été annulée le 30 novembre 2023 par le tribunal administratif de La Réunion, sur la demande de deux pharmacies implantées également dans la zone urbanisée de la commune et de deux syndicats, au motif que la décision ne précisait pas la délimitation du quartier d'accueil. La SARL Pharmacie de la Réserve, qui a relevé appel de ce jugement sous le n° 24BX00155, demande par la présente requête qu'il soit sursis à son exécution. Sur la demande de sursis : 2. Aux termes de l'article R. 811-14 du code de justice administrative : " Sauf dispositions particulières, le recours en appel n'a pas d'effet suspensif... ". Aux termes de l'article R. 811-15 de ce code: " Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement ". L'article R. 811-17 du même code dispose : " Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction ". Aux termes de l'article R. 222-25 du code de justice administrative : " Les affaires sont jugées soit par une chambre siégeant en formation de jugement, soit par une formation de chambres réunies, soit par la cour administrative d'appel en formation plénière, qui délibèrent en nombre impair. / Par dérogation à l'alinéa précédent, le président de la cour ou le président de chambre statue en audience publique et sans conclusions du rapporteur public sur les demandes de sursis à exécution mentionnées aux articles R. 811-15 à R. 811-17 ". 3. La circonstance que l'ARS a délivré à la pharmacie La Réserve une nouvelle autorisation portant sur le même local le 24 février 2024, laquelle ne prendra effet qu'à l'issue d'un délai de trois mois à compter de sa notification au demandeur, n'est pas de nature à priver d'objet la demande de sursis à exécution du jugement d'annulation de la précédente autorisation, lequel était exécutoire depuis le 30 novembre 2023, ce qui impliquait que le maintien de l'ouverture de la pharmacie, allégué par les intimés et non contredit, était illégal après sa notification. 4. Si la pharmacie La Réserve soutient que le tribunal a fait droit à une requête qui était irrecevable, il est constant qu'en matière de requêtes collectives, la recevabilité d'un seul des requérants conduit à admettre la recevabilité de la requête. Alors même que le syndicat à vocation nationale USPO n'a pas intérêt, ni d'ailleurs qualité pour agir en l'absence de délibération de son bureau, il ressort des pièces du dossier que le bureau du Syndicat des pharmaciens de la Réunion et Mayotte, lequel a vocation à exercer toutes actions en justice rendues nécessaires par les buts qu'il poursuit localement, a régulièrement autorisé le 23 janvier 2021 son président à demander l'annulation de l'autorisation de transfert du 19 janvier 2021. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de M. E... et de Mme A... F... à présenter les mêmes conclusions, la demande était recevable. 5. Aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, dans sa version applicable depuis l'ordonnance n°2018-03 du 3 janvier 2018 : " Lorsqu'ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d'implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d'un quartier défini à l'article L. 5125-3-1, d'une commune ou des communes mentionnées à l'article L. 5125-6-1, sont autorisés par le directeur général de l'agence régionale de santé, respectivement dans les conditions suivantes : 1° Les transferts et regroupements d'officines, sous réserve de ne pas compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d'origine. /L'approvisionnement en médicaments est compromis lorsqu'il n'existe pas d'officine au sein du quartier, de la commune ou de la commune limitrophe accessible au public par voie piétonnière ou par un mode de transport motorisé répondant aux conditions prévues par décret, et disposant d'emplacements de stationnement ;(...) ". L'article L. 5125-3-2 précise : " Le caractère optimal de la desserte en médicaments au regard des besoins prévu à l'article L. 5125-3 est satisfait dès lors que les conditions cumulatives suivantes sont respectées : 1° L'accès à la nouvelle officine est aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun ; 2° Les locaux de la nouvelle officine remplissent les conditions d'accessibilité mentionnées aux articles L. 164-1 à L. 164-3 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les conditions minimales d'installation prévues par décret. Ils permettent la réalisation des missions prévues à l'article L. 5125-1-1 A du présent code et ils garantissent un accès permanent du public en vue d'assurer un service de garde et d'urgence ; 3° La nouvelle officine approvisionne la même population résidente ou une population résidente jusqu'ici non desservie ou une population résidente dont l'évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs. " Selon l'article L. 5125-3-1 du même code : " Le directeur général de l'agence régionale de santé définit le quartier d'une commune en fonction de son unité géographique et de la présence d'une population résidente. L'unité géographique est déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport. Le directeur général de l'agence régionale de santé mentionne dans l'arrêté prévu au cinquième alinéa de l'article L. 5125-18 le nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transports qui circonscrivent le quartier ". 6. L'arrêté de la directrice de l'ARS du 19 janvier 2021 a considéré que le transfert intervenait dans un " quartier limitrophe " et s'est borné à indiquer que les limites des quartiers d'origine et d'accueil sont définies par les zones B... " centre ville Est " et " ravine des Chèvres- la Convenance ". Pour annuler cet arrêté, le tribunal administratif, qui a rappelé les dispositions précitées de l'article L. 5125-3-1, a considéré que " les secteurs dits B..., pour " Ilots Regroupés pour l'Information Statistique ", correspondent à une notion purement statistique, qui n'a, par elle-même, aucune pertinence particulière pour l'organisation optimale de la desserte en médicaments, qui dépend de l'analyse de la population résidente et de ses besoins, ainsi que des caractéristiques physiques du secteur et notamment des modalités concrètes de desserte et de transport ". Il a estimé que " Si la directrice générale de l'ARS pouvait s'y référer pour situer géographiquement les lieux d'implantation en cause, il lui appartenait de rechercher spécialement la délimitation du quartier pertinent et d'en faire apparaitre explicitement les limites, selon les règles de forme imposées par la loi, qui exige que soient spécialement précisées de façon concrète et intelligible les limites du quartier retenu. " 7. Devant le tribunal, l'ARS, qui ne contestait pas l'insuffisance de cette délimitation alors que la ZAC La Réserve est à cheval sur les deux B..., a demandé que soit substitué le motif tiré de ce que le quartier devait être plus largement défini comme compris entre la Ravine des Figues à l'ouest, la ravine des Chèvres à l'Est (correspondant à la frontière avec la commune de Sainte-Suzanne), la RN 2 au Sud et l'océan Indien au Nord, conformément à la délimitation retenue par la CINOR, dans le cadre de la préparation du programme local de l'habitat, pour le quartier " Centre ville Sainte Marie/La Convenance ", mais en excluant les piémonts situés au sud de la route à deux fois deux voies. La pharmacie de la Réserve reproche au tribunal d'avoir refusé cette substitution, alors que l'ARS avait indiqué à l'audience qu'elle reprendrait la même décision en se fondant sur un transfert au sein de ce quartier unique desservant la même population, et d'avoir refusé de différer l'effet de l'annulation pour permettre à l'ARS de prendre cette nouvelle décision. 8. Toutefois, à supposer que le tribunal ait inexactement estimé que la présence d'une zone agricole inhabitée entre les zones " centre-ville " et " La Convenance " faisait obstacle à ce que puisse être retenue l'unité géographique du quartier proposé, les requérants avaient également soutenu devant le tribunal que l'emplacement où la pharmacie de la Réserve a été transférée ne permettait pas de répondre de façon optimale aux besoins de la population, au regard notamment de l'éloignement pour les piétons du quartier d'origine, et de l'accessibilité difficile pendant la nuit et les périodes de garde où le centre commercial, clôturé et fermé, n'ouvrirait partiellement que sur sollicitation d'un vigile, ce qui faisait dépendre l'accessibilité effective du bon vouloir du bailleur. Ces éléments sont de nature à justifier une méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique. Dans ces conditions, les moyens de la requête ne paraissent pas, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement. 9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin alors de se prononcer sur le moyen tiré d'une erreur d'appréciation du tribunal sur l'opportunité d'un différé d'exécution pour permettre de régulariser la définition du quartier d'accueil, que les conclusions tendant au sursis à l'exécution de ce jugement sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ne peuvent être accueillies. En l'absence de moyens sérieux comme de conséquences difficilement réparables en l'espèce, alors que l'annulation en cause n'a conduit ni à une fermeture de la pharmacie ni au licenciement de ses salariés, les conclusions présentées sur le fondement de l'article R.811-17 ne peuvent également qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 10. La pharmacie de la Réserve étant partie perdante dans la présente instance, les conclusions qu'elle présente sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à sa charge une somme globale de 2 000 euros à verser aux intimés au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SELEURL Pharmacie de la Réserve est rejetée. Article 2 : La SELEURL Pharmacie de la Réserve versera une somme globale de 2 000 euros à la Pharmacie E..., à Mme A... F... et au Syndicat des pharmaciens de La Réunion et de Mayotte. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SARL Pharmacie de la Réserve, à la Pharmacie E..., à Mme A... F..., à l'Union des syndicats des pharmacies d'officine, au Syndicat des pharmaciens de La Réunion et de Mayotte, à l'Agence régionale de santé de La Réunion et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 mars 2024. La présidente de chambre, Catherine GiraultLa greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 24BX00170 2