CAA de NANTES, 2ème chambre, 10/01/2020, 19NT00823, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-10
Numéro : 19NT00823
Président : Mme BRISSON
Rapporteur : Mme Karima  BOUGRINE
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SELAS WILHELM ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 février 2019, le 2 août 2019 et le 6 septembre 2019, la société par actions simplifiée (SAS) Agneaux Distribution, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le permis de construire délivré le 26 décembre 2018 par le maire d'Agneaux à la société en nom collectif (SNC) Lidl en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale portant sur le transfert et l'extension d'un supermarché à l'enseigne Lidl sur le territoire de cette commune. 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la SNC Lidl une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande d'autorisation aurait dû être rejetée comme irrecevable sur le fondement de l'article L. 752-21 du code de commerce, lequel a été méconnu ; - le dossier de cette demande était incomplet ; - la pétitionnaire ne justifie pas de la maîtrise foncière des terrains d'assiette du projet ; - le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays saint-lois ; - il n'est pas conforme à l'article L. 752-6 du code de commerce. Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 juin 2019 et le 30 août 2019, la SNC Lidl, représentée par la Selarl Leonem, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d'une somme de 4 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SAS Agneaux Distribution ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2019, la commune d'Agneaux, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la recevabilité du recours préalable obligatoire devant la commission nationale d'aménagement commercial n'est pas démontrée, ce qui entache la requête d'irrecevabilité ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - les observations de Me F..., substituant Me D... et représentant la SAS Agneaux Distribution et les observations de Me B..., pour la Selarl Leonem, représentant la SNC Lidl.. Considérant ce qui suit : 1. La société en nom collectif (SNC) Lidl, qui depuis 1992 exploite à Saint-Lô (Manche) un supermarché de 688 mètres carrés de surface de vente, porte le projet de transférer cette exploitation dans la zone d'aménagement concerté de la Croix carrée sur le territoire de la commune limitrophe d'Agneaux et d'étendre la surface de vente de 730 mètres carrés. Postérieurement à un avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial le 5 juillet 2017, elle a déposé, le 29 mars 2018, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Saisie par la société à actions simplifiée (SAS) Agneaux Distribution d'un recours contre l'avis favorable émis par la commission départementale d'aménagement commercial de la Manche du 26 juin 2018, la Commission nationale s'est prononcée, par un avis du 25 octobre 2018, en faveur du projet. Par un arrêté du 26 décembre 2018, le maire d'Agneaux a délivré à la SNC Lidl un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SAS Agneaux Distribution demande à la cour d'annuler cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Agneaux : 2. En vertu du 3ème alinéa de l'article L. 752-17 du code de commerce, la saisine de la Commission nationale d'aménagement commercial d'un recours contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial constitue un recours préalable obligatoire au recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de ce dernier, contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. Aux termes de l'article R. 752-30 de ce code : " Le délai de recours contre une décision ou un avis de la commission départementale est d'un mois. Il court : / (...) / 3° Pour toute autre personne mentionnée à l'article L. 752-17, à compter de la plus tardive des mesures de publicité prévues aux troisième et cinquième alinéas de l'article R. 752-19. / (...) ". Les dispositions de l'article R. 752-19 auxquelles il est renvoyé prévoient, au troisième alinéa, une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture et, au cinquième alinéa, une publication dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 752-30 du même code : " A peine d'irrecevabilité de son recours, dans les cinq jours suivant sa présentation à la commission nationale, le requérant, s'il est distinct du demandeur de l'autorisation d'exploitation commerciale, communique son recours à ce dernier soit par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, soit par tout moyen sécurisé. ". 3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial de la Manche du 26 juin 2018 a fait l'objet d'une publication dans le numéro spécial n° 40 du recueil des actes administratifs de la préfecture de la Manche de juillet 2018 ainsi que dans l'édition du 5 juillet 2018 du journal quotidien " Ouest France " et dans le numéro du 7 juillet 2018 du journal hebdomadaire " La Manche Libre ". Le recours de la SAS Agneaux Distribution, enregistré au secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial le 30 juillet 2018, a ainsi été introduit dans le délai d'un mois prévu par les dispositions précitées de l'article R. 752-30 du code de commerce. 4. D'autre part, il ressort des pièces versées aux débats par la SAS Agneaux Distribution que le recours formé par cette dernière devant la Commission nationale d'aménagement commercial a été notifié à la SNC Lidl le 31 juillet 2018. 5. Il suit de là que la fin de non-recevoir tirée de ce qu'il ne serait pas établi que le recours préalable obligatoire formé devant la commission nationale d'aménagement commercial aurait été recevable doit être écartée. Sur les conclusions à fin d'annulation : 6. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. L'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable : " I. - (...) / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / (...) ". 7. Premièrement, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Lô et la communauté d'agglomération " Saint-Lô Agglo " ont mis en place, en partie avec le soutien de la région Normandie et de l'Etat, divers dispositifs en vue de renforcer l'attractivité du centre-ville de Saint-Lô et conforter la vocation commerciale de celui-ci. Ainsi, la commune a élaboré, pour les années 2016 à 2022, un projet de redynamisation du coeur de ville nommé " Reconquérir le coeur de Saint-Lô ". Elle bénéficie, en outre, depuis mars 2018, du plan national " Action coeur de ville ", lequel tend, entre autres, à favoriser un développement économique et commercial équilibré. La communauté d'agglomération a, par ailleurs, formé une demande de subvention pour une " opération collective de modernisation - FISAC ". Le projet litigieux consiste à transférer l'actuel magasin à l'enseigne Lidl, situé dans le centre-ville de Saint-Lô, vers la périphérie, à la sortie de la commune voisine d'Agneaux, à proximité d'un échangeur avec la route nationale (RN) 174 et de la route départementale 972 dite " route de Coutances ", à une distance d'environ trois kilomètres du centre-ville de Saint-Lô et de 1,2 kilomètre de celui d'Agneaux. 8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le magasin actuel est fréquenté par une clientèle de proximité composée de " différentes classes de population, par des personnes âgées, par des collégiens et étudiants ". Le directeur départemental des territoires et de la mer a également noté, dans son avis défavorable du 19 juin 2018, que le transfert du magasin Lidl " risque d'avoir des conséquences négatives sur l'animation urbaine du quartier, le magasin actuel est beaucoup plus central par rapport aux zones d'habitats, puisque situé dans le centre de Saint-Lô, à proximité de nombreux logements sociaux, du foyer de jeunes travailleurs et de deux lycées ". De surcroît, les différents programmes de redynamisation du centre-ville mentionnés au point 7 prévoient le renouvellement de l'offre de logements en centre-ville de manière à y accueillir davantage de ménages. De même, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Lô a prévu d'urbaniser le secteur du Hutrel, lequel s'étend sur une surface de 70 hectares et se situe, s'agissant de sa partie la plus proche, à 400 mètres du magasin actuel. Ce parti d'aménagement représente, à l'échelle de l'agglomération, un potentiel important de nouveaux logements implantés à proximité du centre-ville de Saint-Lô. En revanche, hormis quelques habitations éparses, l'habitat le plus proche de l'emplacement du projet se situe à environ 500 mètres. Alors que l'implantation en centre-ville d'une enseigne de grande distribution à vocation alimentaire revêt un intérêt de premier plan au regard des objectifs de mixité sociale et intergénérationnelle poursuivis par la commune de Saint-Lô, le projet implique une diminution de l'offre alimentaire de proximité dans son centre-ville sans que la pertinence de l'emplacement projeté, en termes d'aménagement commercial, ne ressorte des pièces du dossier. A cet égard, l'étude de la fédération Procos produite par la SNC Lidl indique que " L'armature commerciale de Saint-Lô est développée et équilibrée entre le centre-ville et la périphérie. L'ensemble offre une masse critique suffisante pour répondre aux attentes des consommateurs ". 9. D'autre part, la SNC Lidl se prévaut de ce que le centre-ville de Saint-Lô est, dans la catégorie des " petites villes moyennes en danger ", lauréat pour l'année 2016 du " Palmarès des centres-villes marchands les plus dynamiques de France " établi par la fédération Procos, laquelle est représentative du commerce spécialisé et que, ainsi que l'a relevé le ministre chargé du commerce dans son avis favorable du 18 octobre 2018, son taux de vacance commerciale est de l'ordre de 6,5 %. Toutefois, il ressort du rapport de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement du développement durable de juillet 2016 qu'un taux de vacance compris entre 5 et 10 % traduit certes une vacance modérée mais annonce généralement un déclin de commercialité. D'ailleurs, le maire de Saint-Lô a, tant dans la présentation écrite du projet " Reconquérir le coeur de Saint-Lô " que, lors du conseil municipal du 25 septembre 2018, portant notamment sur la signature de la convention pluriannuelle " Action coeur de ville ", souligné l'enjeu que continue de présenter la vacance des locaux commerciaux. 10. Enfin, si la SNC Lidl justifie avoir conclu, le 21 septembre 2018, une promesse de vente avec la Fondation du Bon Sauveur de la Manche portant sur le terrain d'assiette du magasin actuel, il n'est apporté devant la cour aucun élément permettant d'apprécier la réalité, la nature et la consistance du projet du potentiel acquéreur sur ce terrain de sorte que la contribution de celui-ci à l'animation du centre-ville de Saint-Lô n'est pas démontrée. 11. Deuxièmement, ainsi que l'a relevé le directeur départemental des territoires et de la mer " L'accès en voiture est favorisé du fait même de l'emplacement choisi pour la nouvelle implantation ". Il ressort des pièces du dossier que l'éloignement du projet des zones d'habitat ainsi que le relief ne sont pas de nature à favoriser le recours aux modes de déplacement doux, en particulier depuis le centre-ville d'Agneaux. A cet égard, si la pétitionnaire a évalué à 385 et 1 155 le nombre de ménages habitant dans un rayon de 500 mètres du site envisagé et susceptibles de s'y rendre, respectivement, à pied et en vélo, le directeur départemental des territoires et de la mer a mis en exergue le caractère peu réaliste de ces chiffres et estimé que le nombre de piétons et de cyclistes concernés s'élèverait plutôt à 20 et 150. Dans ces conditions, et alors, au surplus, que l'avis du ministre chargé de l'urbanisme du 23 octobre 2018 souligne l'insuffisante sécurisation des cheminements piétons menant au terrain d'assiette du projet, l'accessibilité du projet par les modes de déplacement doux ne peut être regardée comme satisfaisante. 12. Troisièmement, il ressort des pièces du dossier, notamment des extraits du schéma de cohérence territoriale du Pays Saint-Lois, que l'agglomération saint-loise présente un déséquilibre entre l'est et l'ouest de son territoire qui se traduit par des difficultés en termes de flux de circulation voire une saturation au niveau de l'échangeur avec la RN 174. La Commission nationale a elle-même relevé que " le projet a vocation à capter " les flux importants circulant sur la RN 174 et la route de Coutances ainsi que ceux générés par le pôle commercial à proximité duquel se situe le projet. Ainsi, alors même que le réseau viaire serait en capacité d'absorber les flux supplémentaires générés par le projet, dont l'évaluation par la pétitionnaire est, au surplus, sujette à caution, le projet est de nature à conforter ce déséquilibre. 13. Il suit de là que, alors même qu'il se situe à proximité d'un pôle commercial, sur un terrain en partie composé d'une friche, et qu'il a vocation à enrichir la variété de l'offre de produits et accroître le confort d'achat, le projet litigieux méconnaît l'objectif d'aménagement du territoire fixé par le législateur. Dès lors, le permis de construire délivré par le maire d'Agneaux est, en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, entaché d'illégalité. 14. Aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible d'entraîner, en l'état du dossier soumis à la cour, l'annulation de la décision contestée pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Agneaux Distribution est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire d'Agneaux du 26 décembre 2018 en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante, laquelle n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la SNC Lidl, d'une part, et la commune d'Agneaux, d'autre part, demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat ou de la SNC Lidl le versement d'une somme à la société requérante au titre des frais de même nature qu'elle a supportés. D E C I D E : Article 1er : L'arrêté du maire d'Agneaux du 26 décembre 2018 est annulé en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Article 2 : Le surplus de la requête de la SAS Agneaux Distribution ainsi que les conclusions de la SNC Lidl et celles de la commune d'Agneaux présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiées Agneaux Distribution, au ministre de l'économie et des finances, à la commune d'Agneaux et à la société en nom collectif Lidl. Une copie sera adressée au préfet de la Manche. Délibéré après l'audience du 17 décembre 2019, à laquelle siégeaient : Mme Brisson, président, M. A...'hirondel, premier conseiller, Mme E..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 janvier 2020. Le rapporteur, K. E... Le président, C. BRISSONLe greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 19NT00823 2