CAA de VERSAILLES, 6ème chambre, 14/12/2017, 15VE01508, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-14
Numéro : 15VE01508
Président : Mme DOUMERGUE
Rapporteur : M. Jean-Eric  SOYEZ
Commissaire du gouvernement : M. ERRERA
Avocat(s) : ROCHEFORT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...C...a demandé au Tribunal administratif de Versailles d'annuler la décision du 28 octobre 2010, par laquelle la commune de Souzy-la-Briche lui a notifié la rupture de son contrat à compter du 31 décembre 2010, ensemble la décision implicite de rejet de son recours préalable, et d'enjoindre à la commune de Souzy-la-Briche de le réintégrer et de l'indemniser des divers préjudices subis. Par un jugement nos 1007643 et 1300759 du 24 mars 2014, le Tribunal administratif de Versailles a annulé les décisions attaquées, accordé à M. C...une indemnité de licenciement de 1 624,32 euros, et rejeté ses conclusions en indemnisation et à fin d'injonction. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 17 mai 2015 et le 2 novembre 2016, M.C..., représenté par Me Rochefort, avocat, demande à la Cour : 1° de réformer ce jugement ; 2° de lui accorder une indemnité pour perte de revenus d'un montant de 30 000 euros, une indemnité en réparation du préjudice moral et de troubles dans les conditions d'existence qu'il estime avoir subis, d'un montant de 12 000 euros, ainsi que les intérêts de retard au taux légal à compter de la réception de sa réclamation préalable, et leur capitalisation ; 3° d'enjoindre à la commune de Souzy-la-Briche de le réintégrer dans son emploi, de lui verser ses congés annuels restant et non rémunérés, ou la partie de son préavis non rémunéré ; 4° de mettre à la charge de la commune, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 2 500 euros. M. C...soutient que : - la décision annulée ne constitue pas un retrait de la décision de renouveler ce contrat, mais un licenciement ; - la délibération du conseil municipal en date du 3 septembre 2010 ne constitue pas une mesure de suppression de l'emploi en cause, justifiant la décision de licenciement ; - le comité technique paritaire n'a pas été consulté sur la suppression de son emploi ; - son licenciement s'est déroulé en méconnaissance de l'article 42 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ; - le motif substitué au contentieux et tiré de l'économie budgétaire ne résiste pas à l'examen, en raison du maintien en régie de l'entretien des espaces verts pendant deux ans après le licenciement litigieux ; - son licenciement est entaché d'un détournement de pouvoir ; - les premiers juges devaient prendre en compte les vices invoqués affectant la décision de licenciement, qui étaient à l'origine des préjudices subis par le requérant ; - la commune a commis une faute, en ne poursuivant pas jusqu'à son terme le contrat de travail renouvelé. .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le code civil ; - le code général des collectivités territoriales ; - loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Soyez, - les conclusions de M. Errera, rapporteur public, - et les observations de Me Rochefort, pour M.C..., et de MeB..., pour la commune de Souzy-la-Briche. 1. Considérant que M.C..., qui avait été recruté par la commune de Souzy-la-Briche, le 26 mai 2008, en vue d'assurer le remplacement de M.D..., agent placé en congé maladie, a été licencié le 28 octobre 2010, par le maire de la commune, avec effet au 31 décembre suivant, en raison de la mise à la retraite de M. D...; que, sur recours de l'agent licencié, le Tribunal administratif de Versailles a, par jugement nos 1007643 et 1300759 du 24 mars 2014, annulé pour incompétence la décision de licenciement, et accordé à M. C... une indemnité de licenciement d'un montant de 1 624,32 euros ; que M. C... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant, d'une part, à ce qu'il soit enjoint à la commune de le réintégrer dans ses effectifs, d'autre part, à ce qu'elle soit condamnée à lui verser une indemnité de 11 608,96 euros en réparation de son préjudice matériel, ainsi que le paiement de ses congés annuels restant et non rémunérés ou la partie de son préavis non rémunéré, et une indemnité de 12 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence ; que, par un recours incident, la commune de Souzy-la-Briche demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé la décision de licenciement et accordé à l'agent évincé une indemnité de licenciement ; Sur les conclusions en annulation du jugement en tant qu'il a annulé la décision du 28 octobre 2010 : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie des conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; qu'eu égard à l'objet de ces dispositions et au lien ainsi établi entre la décision juridictionnelle et la définition de ses mesures d'exécution, des conclusions tendant à leur mise en oeuvre à la suite d'une annulation pour excès de pouvoir ne présentent pas à juger un litige distinct de celui qui porte sur cette annulation ; qu'ainsi, l'appel incident de la commune de Souzy-la-Briche tendant à l'annulation de l'article 1er du jugement du Tribunal administratif de Versailles du 24 mars 2014 annulant la décision mettant fin aux fonctions de M. C...ne présente pas à juger un litige distinct de l'appel principal dirigé contre l'article 3 du même jugement rejetant les conclusions à fin d'injonction présentées par M. C...; que ledit appel incident est donc recevable ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu des dispositions de l'article 3 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que dans des cas limitativement énumérés, au nombre des- quels figure le remplacement momentané de fonctionnaires en congé de maladie ; qu'en vertu des dispositions de l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984, rendues applicables aux agents territoriaux par l'article 3 précité de la loi du 26 janvier 1984, les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats d'une durée maximale de trois ans qui ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse ; qu'il résulte de ces dispositions législatives que les contrats passés par les collectivités et établissements publics territoriaux en vue de recruter des agents non titulaires doivent, sauf disposition législative spéciale contraire, être conclus pour une durée déterminée et ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse ; que la circonstance qu'un contrat à durée déterminée a été reconduit tacitement, bien qu'il ait comporté une stipulation selon laquelle il ne pouvait l'être que par une décision expresse, ne peut avoir pour effet de lui conférer une durée indéterminée ; que le maintien en fonctions de l'agent en cause à l'issue de son contrat initial, s'il traduit la commune intention des parties de poursuivre leur collaboration, a seulement pour effet de donner naissance à un nouveau contrat, conclu lui aussi pour une période déterminée et dont la durée est celle assignée au contrat initial ; qu'ainsi, la décision par laquelle l'autorité administrative met fin aux relations contractuelles doit être regardée comme un refus de renouvellement de contrat si elle intervient à l'échéance du nouveau contrat, et comme un licenciement si elle intervient au cours de ce nouveau contrat ; 4. Considérant qu'il est constant que, contrairement aux stipulations de son contrat de recrutement en date du 26 mai 2008, M. C...a été maintenu dans ses fonctions au-delà du terme du congé de maladie de M.D..., le 1er août 2010 ; que, par suite, l'engagement de M. C...doit être regardé comme ayant été tacitement reconduit, pour une durée identique à celle écoulée en application du contrat du 26 mai 2008, soit pour une durée de deux ans, deux mois et cinq jours ; que, dans ces conditions, la décision annulée du 28 octobre 2010 par laquelle le maire de Souzy-la-Briche a licencié, avec effet au 31 décembre 2010, M.C..., est intervenue avant le terme de ce second contrat ; qu'elle revêt, pour ce motif, le caractère d'un licenciement, et non d'une décision refusant le renouvellement du contrat signé le 26 mai 2008, ni d'une décision retirant le renouvellement implicite du contrat au 1er août 2010 ; 5. Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ; qu'en vertu des dispositions de l'article L. 2122-21 du même code, le maire est chargé d'exécuter les décisions du conseil municipal sous le contrôle de ce dernier et du représentant de l'Etat dans le département ; que la définition des emplois communaux et la fixation de leur nombre, qu'il s'agisse de fonctionnaires municipaux ou d'agents non titulaires, relèvent de l'organisation des services communaux entrant dans la compétence du conseil municipal ; qu'en conséquence, le maire ne peut, sans suppression préalable par cette assemblée des emplois, procéder au licenciement des agents afin de réduire pour des raisons d'économie les effectifs des agents communaux ; d'autre part, que le comité technique paritaire doit être obligatoirement consulté sur la suppression d'un emploi permanent, cette consultation constituant une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; 6. Considérant que, par un nouveau motif substitué à celui tiré de la fin du congé de maladie et du départ en retraite pour invalidité de M.D..., la commune de Souzy-la-Briche a fait valoir devant les premiers juges que l'éviction de M. C...répondait à la nécessité de réorganiser les services en raison des difficultés financières qui pesaient sur elle ; qu'en appel, elle produit une délibération du conseil municipal du 3 septembre 2010, autorisant le maire à recourir, à titre expérimental et limité dans le temps, à un prestataire extérieur pour l'entretien des espaces verts et de la voirie, et à signer des conventions à cet effet ; que toutefois cette délibération se borne à instituer un nouveau mode de gestion des espaces verts et de la voirie pour une période limitée avec pour perspective éventuelle l'externalisation de cette activité sans prononcer la suppression d'un emploi communal ; qu'ainsi, et à supposer que cette délibération autorisât implicitement le maire à licencier M.C..., ce dernier est fondé à soulever, par voie d'exception, l'illégalité de cette délibération sur la base de laquelle aurait été prise la décision prononçant son licenciement ; que, par suite, et comme l'ont estimé les premiers juges, le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune pour prononcer le licenciement de M. C... doit être accueilli ; Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne la fin de non-recevoir de la commune de Souzy-la-Briche : 7. Considérant que M. C...qui, en première instance, s'est borné à demander aux premiers juges, au titre de l'indemnisation de sa perte de revenus, une somme de 11 608,96 euros, sollicite en appel, pour ce chef de préjudice, une somme de 30 000 euros ; qu'en tant qu'elles excèdent le montant de ses prétentions en première instance, sans aggravation alléguée de son préjudice, ses conclusions doivent être, ainsi que le fait valoir la commune de Souzy-la-Briche, rejetées comme irrecevables ; En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Souzy-la-Briche : 8. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu des dispositions combinées des articles 40 et 42 du décret susvisé du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, les agents licenciés en cours de contrat ont droit à un préavis, sauf en matière disciplinaire ou d'inaptitude physique, et à un entretien préalable ; qu'il est constant qu'en l'espèce, M. C...n'a pas été convoqué à un entretien préalable ; que, par suite, son licenciement est intervenu en méconnaissance d'une garantie de procédure prévue par le décret mentionné ci-dessus ; 9. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des termes mêmes de la délibération du 3 septembre 2000 que la commune envisageait de substituer au mode de gestion en régie de l'entretien des espaces verts et de la voirie, qu'elle jugeait dispendieux en raison des absences répétées de ses agents, la délégation à un prestataire extérieur ; qu'ainsi, cette nouvelle organisation, apparaissait répondre à un intérêt pour la commune, tiré notamment d'un moindre coût pour elle ; que, toutefois, il résulte de l'instruction que la commune n'a signé que le 24 janvier 2013 avec la société Les Jardins de Montliard, une convention de prestation de services, prenant effet au 1er février 2013, et n'a donc modifié le mode d'exécution de ce service que plus de deux ans après le licenciement de M. C...; qu'il n'est pas sérieusement contesté que, dans ce délai, d'autres agents déjà en poste dans la commune se sont partagé les tâches effectuées par le requérant ; que si la commune établit par les documents qu'elle produit qu'à compter du 1er février 2013, le coût des prestations de la société mentionnée ci-dessus était inférieur à la rémunération totale du requérant, elle ne rapporte pas la preuve que le choix d'une gestion déléguée entraînait le licenciement de M. C...à compter du 31 décembre 2010 ; qu'ainsi, le moyen, au demeurant déjà soulevé en première instance, tiré de l'absence d'un intérêt du service justifiant l'éviction du requérant avant le terme de son contrat, doit également être accueilli ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte du principe général du droit dont s'inspirent tant les dispositions du code du travail relatives à la situation des salariés dont l'emploi est supprimé que les règles statutaires applicables dans ce cas aux fonctionnaires, qu'il appartient à l'employeur de chercher à reclasser dans un autre emploi le salarié dont l'emploi est supprimé et, en cas d'impossibilité, de prononcer, dans les conditions prévues pour l'intéressé, son licenciement ; que ce principe est applicable, en particulier, aux agents contractuels de droit public dès lors qu'ils occupent un emploi permanent, dans la limite de la durée de leur contrat ; que, dès lors, M.C..., qui occupait un emploi permanent, est fondé à soutenir que la commune de Souzy-la-Briche devait chercher à le reclasser dans un emploi pouvant légalement être occupé par un agent contractuel ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de reclassement doit pareillement être accueilli ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que M. C...soutient que, sans qu'importent les motifs invoqués par la commune de Souzy-la-Briche, son maire n'aurait eu d'autre objet, en prenant la décision litigieuse, que de se défaire de lui ; que, toutefois, M. C...ne fait état d'aucun reproche sur sa manière de servir, ni d'aucune circonstance, qui corrobore cette interprétation ; qu'ainsi, le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier la portée ; 12. Considérant que l'illégalité fautive d'une décision administrative n'est susceptible d'engager la responsabilité de son auteur que si elle est à l'origine des préjudices subis ; que, dans le cas de M.C..., les vices, mentionnés aux points 8 , 9 et 10 dont est entachée la décision de licenciement du 28 octobre 2010 sont, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, à l'origine des préjudices que le requérant estime avoir subis, à la condition que ces derniers soient établis ; qu'il s'ensuit que M. C...est fondé à rechercher la responsabilité de la commune de Souzy-la-Briche qui a procédé illégalement à son licenciement et à obtenir réparation des préjudices que cette décision lui a causés ; En ce qui concerne les indemnités sollicitées sur le fondement des dispositions relatives au licenciement des agents non titulaires des collectivités territoriales : 13. Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles 45 et 46 du décret du 15 février 1988 déjà mentionné, une indemnité de licenciement est due à ces agents, lorsqu'il est mis fin à leur contrat avant le terme stipulé ; que, toutefois, le licenciement de M. C... a été annulé ; qu'ainsi, le requérant doit être regardé comme n'ayant jamais été licencié de son emploi et n'ayant jamais été en situation de prétendre aux avantages afférents à un licenciement ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges lui ont accordé cette indemnité ; 14. Considérant que, pour le même motif qu'au point précédent, aucune indemnité au titre des congés non pris ou du préavis ne saurait être allouée à M. C...; En ce qui concerne les préjudices : 15. Considérant qu'en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre ; que sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité ; que, pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doivent être prises en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions ; qu'enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations et des allocations pour perte d'emploi que l'agent a pu percevoir au cours de la période d'éviction ; 16. Considérant qu'au titre du préjudice matériel, M. C...se prévaut d'une perte de salaires qu'il aurait dû percevoir jusqu'à l'échéance de son contrat, soit pendant 21 mois ; que son salaire net, tel qu'il ressort de sa feuille de paye du mois de décembre 2010, était d'un montant de 1 082,88 euros ; qu'ainsi, il doit être regardé comme ayant perdu des revenus d'activité d'un montant de 22 740,48 euros, desquels il convient de déduire 8 400 euros, somme de ses allocations de chômage, à raison de 400 euros par mois ; que, par suite, l'indemnité nette pour perte de revenus s'élèverait à 14 340,48 euros, et non à 30 000 euros si, comme il a été dit au point 7, M. C...n'avait borné ses prétentions en première instance à un montant de 11 608,96 euros ; qu'ainsi, M. C...ne saurait obtenir, au titre de cette indemnité, que cette dernière somme ; 17. Considérant que M. C...relève à juste titre le caractère subit de sa perte d'emploi et les mauvais procédés par lesquels la commune de Souzy-la-Briche l'a évincé ; qu'ainsi, il est fondé à se prévaloir d'un préjudice moral et d'un trouble dans les conditions d'existence ; qu'il sera fait une juste appréciation de ces deux préjudices, en lui accordant une indemnité d'un montant de 5 000 euros ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que le recours incident de la commune de Souzy-la-Briche doit être rejeté en tant qu'elle conteste l'annulation du licenciement de M.C..., d'autre part, que celui-ci est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles lui a refusé une indemnité pour perte de revenus d'un montant de 11 608,96 euros ainsi qu'une indemnité pour préjudice moral et troubles dans les conditions d'existence d'un montant de 5 000 euros, et à obtenir ces indemnités, à l'exclusion de toute autre ; En ce qui concerne les intérêts et la capitalisation des intérêts : 19. Considérant que M. C...a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité mentionnée au point 16 à compter du 25 septembre 2012, date de réception de sa demande par la commune de Souzy-la-Briche ; 20. Considérant qu'aux termes de l'article 1154 du code civil : " Les intérêts échus des capitaux peuvent produire des intérêts, ou par une demande judiciaire, ou par une convention spéciale, pourvu que, soit dans la demande, soit dans la convention, il s'agisse d'intérêts dus au moins pour une année entière " ; que la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année ; qu'en ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière ; que la capitalisation des intérêts a été demandée par M. C...le 25 septembre 2012 ; qu'il y a lieu de faire droit à cette demande de capitalisation des intérêts à compter du 25 septembre 2013, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, et, le cas échéant, à chaque échéance annuelle ultérieure ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 21. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; qu'en vertu de ces dispositions, il appartient au juge administratif, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce que soit prescrite une mesure d'exécution dans un sens déterminé, de statuer sur ces conclusions en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision ; qu'il est constant que, par un contrat signé le 24 janvier 2013, la commune de Souzy-la-Briche a confié à un prestataire de services les fonctions d'entretien des espaces verts et de la voirie, dévolues jusqu'alors à un employé de la commune ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Souzy-la-Briche soit revenue depuis lors sur cette gestion déléguée ; qu'eu égard à cette modification des circonstances de fait, les conclusions de M. C...tendant à sa réintégration dans les effectifs de la commune ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 : 22. Considérant que M. C...a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle par décision du 6 mars 2015 ; que, par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Rochefort, avocat de M.C..., renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État, de mettre à la charge de la commune de Souzy-la-Briche le versement à Me Rochefort de la somme de 2 500 euros ; 23. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que M. C...verse à cette commune la somme qu'elle demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre de frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La commune de Souzy-la-Briche est condamnée à verser à M.C..., d'une part, une indemnité pour perte de revenus de 11 608,96 euros, assortie des intérêts au taux légal, capitalisés à compter du 25 septembre 2013, d'autre part, une indemnité pour préjudice moral et trouble dans les conditions d'existence, d'un montant de 5 000 euros. Article 2 : Le jugement nos 1007643 et 1300759 du Tribunal administratif de Versailles en date du 24 mars 2014 est annulé en ce qui est contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune de Souzy-la-Briche versera, sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, à Me Rochefort, sous réserve qu'elle renonce à percevoir la part contributive de l'État, une somme de 2 500 euros. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C...et les conclusions en appel de la commune de Souzy-la-Briche sont rejetés. 2 N° 15VE01508