Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 01/07/2010, 09DA01005, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-07-01
Numéro : 09DA01005
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : LECOMTE-SWETCHINE

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai le 9 juillet 2009 et le 3 février 2010 par télécopies et régularisés par la production des originaux les 15 juillet 2009 et 5 février 2010, présentés pour Mme Monique A, demeurant ..., par Me Lecomte-Swetchine ; Mme A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0800220 du 14 mai 2009 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 novembre 2007 par laquelle le conseil municipal de la commune de Martagny a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Martagny la somme de 9 371,16 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la délibération est contraire aux dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme faute que se soit justifié, en particulier le 7 juin 2006, la tenue d'un débat spécifique au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable avant que le projet de plan local d'urbanisme ne soit arrêté par une délibération du 20 septembre 2006 ; qu'elle est illégale faute pour le conseil municipal d'avoir précisé les modalités de la concertation prévue par l'article L. 300-2 en application de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; que si la délibération du 15 juin 2005 a prescrit ces modalités, il n'est pas justifié que celles-ci aient été respectées (annonce par voie d'affichage et communiqué de presse, mise à disposition des grandes lignes du projet lors des permanences les mercredis et samedis, information et explications du déroulement du projet dans le bulletin municipal, mise à disposition d'un registre en mairie pour recueillir les observations, réunions publiques programmées au fil du développement du projet) ; qu'il est curieux que, lors de la séance du 20 septembre 2006, il ait été fait référence à une délibération du même jour prescrivant l'élaboration du plan et définissant les modalités de concertation ; qu'il n'est pas justifié de la notification aux services de la délibération prescrivant l'élaboration du plan et précisant les modalités de concertation en méconnaissance de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; qu'il n'est pas justifié par le maire du respect des obligations de publicité prévues aux articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme sans que le document produit par le maire destiné à la direction départementale de l'équipement ne suffise compte tenu, en particulier, qu'il ne concerne que la délibération approuvant le plan et non celle du 15 juin 2005 le prescrivant ; qu'il n'est pas justifié de la soumission de la délibération arrêtant le plan aux personnes publiques associées en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; que le classement de ses parcelles en zone N selon la définition qu'en donne l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'en effet, d'une part, celles-ci sont équipées, hormis l'assainissement comme l'ensemble de la commune qui ne dispose pas d'un système d'assainissement collectif alors qu'en dépit de la pente la réalisation d'un assainissement individuel est possible ; que, d'autre part, il n'existe aucun impératif de protection dès lors que si la vallée de la Levrière est un site inscrit aux monuments naturels, le hameau de la rouge mare se situe sur le plateau à près d'un kilomètre de la limite extérieure de ce dernier, dans une zone urbanisée en développement, constituant un hameau normand sans aucune spécificité particulière ; qu'elles relèvent d'un classement en zone U, étant situées en secteur urbanisé et desservies par les équipements publics, lesquels présentent une capacité suffisante ; que le commissaire enquêteur a relevé qu'elles pouvaient être considérées comme situées dans une zone d'habitat diffus et reclassées en zone UA ce qui était cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable préconisant une urbanisation à la rouge mare ; que les premiers juges se sont fondés sur des éléments inexacts dès lors, en particulier, que ses parcelles ne sont pas bordées par deux forêts et qu'elles ne sont pas enclavées ; que la délibération est entachée d'illégalité compte tenu de la contradiction flagrante entre les objectifs poursuivis par la commune dans le rapport et la zone établie dans le règlement en violation de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; Vu l'ordonnance en date du 13 janvier 2010 fixant la clôture d'instruction au 19 février 2010, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 février 2010 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 22 février 2010, présenté pour la commune de Martagny, représentée par son maire en exercice, par le cabinet Coudray qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que la requête est irrecevable dès lors qu'elle se borne à reprendre les moyens soulevés en première instance ; qu'un débat sur le plan d'aménagement et de développement durable a eu lieu le 7 juin 2006 soit deux mois avant l'approbation du plan litigieux ; que comme l'admet finalement la requérante, le conseil municipal a défini par sa délibération du 15 juin 2005 les modalités de concertation, la référence à une délibération du 20 septembre 2006 constituant une simple erreur matérielle ; que la concertation annoncée à été suivie, les orientations étant présentées aux habitants lors de deux réunions publiques, des communications sur le déroulement du projet étant effectuées notamment dans le bulletin municipal, un registre étant mis à la disposition du public, des réunions publiques ayant eu lieu les 1er décembre 2005, 14 avril 2006 et 29 septembre 2006 avec un bilan tiré lors de la séance du 20 septembre 2006 ; que la délibération du 15 juin 2005 a été notifiée au sous-préfet, aux présidents du conseil régional, du conseil général, de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers, de la chambre d'agriculture et à celui de la communauté de commune de Gourvay-en-Bray ; que la publicité de la délibération du 21 novembre 2007 est sans incidence sur la légalité de celle-ci ; que la délibération du 15 juin 2005 a été affichée en mairie pendant un mois et fait l'objet d'une mention dans le journal l'Impartial ainsi que cela ressort de l'extrait du registre des délibérations ; que le projet de plan a été communiqué pour avis aux personnes publiques associées dont certaines ont d'ailleurs émis un avis exprès sur le projet ; que les moyens tirés de l'irrégularité de l'enquête publique et de l'absence de sollicitation de l'ensemble des avis requis ne sont pas repris en appel et ont été écartés à juste titre par le Tribunal ; que le classement des parcelles de la requérante en zone N est justifié ; qu'en effet, celles-ci sont en grande partie enclavées, étant accessibles par deux petites parcelles depuis la route forestière du bord du bois, propriété de l'Office national des forêts, qui refuse désormais tout nouvel accès de véhicules depuis cette route, et elles s'intègrent dans un vaste secteur qui, même s'il supporte quelques constructions, a un aspect à dominante naturelle, à proximité immédiate de la forêt de Lyons en bordure d'une ZNIEFF de type 2 et en continuité du vallon remarquable au Nord-Ouest entre la lisière de la forêt et la route départementale 659 ; que la proximité de terrains bâtis ou la circonstance que la parcelle soit desservie par un certain nombre d'équipements ne suffisent pas à entacher d'illégalité son classement en zone N alors que, notamment, l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme prévoit un tel classement même pour des parcelles équipées ; que ce classement répond aux objectifs affichés par les auteurs du plan local d'urbanisme et consistant en un développement modéré de la commune avec une urbanisation seulement en continuité des constructions existantes de la rouge mare et en la préservation de l'environnement compte tenu de la situation de la commune dans un site sensible ; que s'agissant du secteur Ouest de la rouge mare où se trouve le terrain de Mme A, le rapport relève ainsi la présence d'habitations isolées en zone naturelle non desservies par des voies publiques avec la volonté de préserver le vallon de toute construction ; qu'elle n'était pas liée par l'avis du commissaire enquêteur ; Vu l'ordonnance en date du 1er mars 2010 portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 22 mars 2010 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 26 mars 2010, présenté pour Mme A qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que seule la communication du procès-verbal de la réunion du conseil municipal du 7 juin 2006, de son ordre du jour préalablement fixé et communiqué, du rapport du maire fait à cette occasion et de son compte rendu serait à même d'établir le respect des dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; que l'existence des mesures de concertation n'est pas justifiée, en particulier la tenue de deux réunions publiques, la diffusion du bulletin municipal ou le registre municipal mis à disposition ; que la transmission de la délibération prescrivant l'élaboration du plan et précisant les modalités de concertation aux personnes concernées n'est pas justifiée par les documents produits ; que ses parcelles se situent dans le secteur de la rouge mare Nord et non pas Ouest ; que la route forestière du bord du bois, qui constitue la rue Hutan, est la propriété de la commune limitrophe de Neuf-Marché et non de l'Office national des forêts, lequel ne peut refuser un nouvel accès dès lors qu'il n'a aucun droit sur cette voie et que cela créerait une situation d'enclavement total alors que des certificats d'urbanisme avaient indiqué une desserte par une voie publique ce qui fait que les parcelles ne sont pas enclavées ; qu'il existe bien des constructions environnantes comme cela résulte de constats d'huissier, l'urbanisation le long de la rue Hutan étant présente tant avant qu'après ses parcelles ; que l'avis du commissaire enquêteur démontrait la pertinence de sa position même s'il ne lie pas la commune ; Vu le mémoire, enregistré le 9 juin 2010 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 11 juin 2010, présenté pour la commune de Martagny qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; qu'elle soutient, en outre, qu'étant une commune de petite taille, elle a confié l'élaboration de son plan local d'urbanisme à un cabinet d'études qui s'est chargé de la procédure et a conservé une partie des pièces ; que son maire a changé ; qu'il lui est ainsi difficile de retrouver les pièces exigées par la requérante, et notamment la notification à chaque personne publique associée dont aucune n'a jamais contesté avoir reçu la délibération ; que la route de la forêt est une propriété publique quand bien même elle se situe sur le territoire de la commune de Neufmarché ; qu'elle est fermée à la circulation publique et tout nouvel accès de véhicules depuis cette voie est refusé par l'Office national des forêts ; Vu le mémoire, enregistré le 9 juin 2010 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 11 juin 2010, présenté pour Mme A qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, qu'elle ne justifie pas par les pièces qu'elle produit la régularité de la procédure d'adoption de la délibération ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et, les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Baisy, pour la commune de Martagny ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par un arrêté en date du 15 juin 2005, le conseil municipal de la commune de Martagny a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ; que le projet de plan, arrêté par une délibération en date du 20 septembre 2006, a été soumis à enquête publique du 2 mai au 2 juin 2007 ; que par une délibération en date du 21 novembre 2007, le conseil municipal de Martagny a approuvé le plan ; que Mme A, propriétaire des parcelles cadastrées section A nos 184, 185, 189, 191 et 192 sur le territoire de la commune de Martagny, relève appel du jugement du 14 mai 2009 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 21 novembre 2007 ; Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Martagny : Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ; Considérant que Mme A a présenté, dans le délai de recours, devant la Cour un mémoire d'appel qui ne constitue pas la seule reproduction littérale de son mémoire de première instance et critique le jugement attaqué tout en énonçant à nouveau, de manière précise les critiques adressées à la décision dont elle avait demandé l'annulation au tribunal administratif ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 précité du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée sur ce point par la commune de Martagny doit être écartée ; Sur la légalité de la délibération du 21 novembre 2007 : Considérant que les délibérations par lesquelles une commune prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme, arrête le projet de plan et approuve le plan forment ensemble une opération complexe ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 (...) ; que cet article L. 121-4 prévoit l'association à l'élaboration des plans locaux d'urbanisme des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture ; Considérant que Mme A soutient que la délibération du 15 juin 2005 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Martagny n'a pas été notifiée aux personnes visées à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; que s'il résulte du cachet de la sous-préfecture des Andelys, apposé sur la délibération en cause, que celle-ci a été notifiée le 1er juillet 2005 aux services de l'Etat, en revanche, et contrairement à ce que fait valoir la commune, la preuve de sa notification aux présidents des conseils régional et général, au président de la communauté de communes de Gournay-en-Bray ainsi qu'aux présidents des organismes consulaires ne saurait résulter de la seule mention portée sur la délibération elle-même selon laquelle elle leur serait notifiée ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme : Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2 (...) ; qu'aux termes de cet article L. 300-2 du même code : I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration (...) du plan local d'urbanisme ; / (...). Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées (...) ; Considérant que, par la délibération du 15 juin 2005, le conseil municipal de Martagny a, en application de ces dispositions, défini les modalités d'une concertation en vue de l'élaboration du plan local d'urbanisme ; qu'il a prévu que la concertation serait annoncée par voie d'affichage et de communiqué de presse, que les grandes lignes du projet seraient mises à disposition lors des permanences de mairie et des adjoints tous les mercredis et samedis , que les informations et explications sur le déroulement du projet seraient diffusées dans le bulletin municipal, qu'un registre destiné à recueillir les observations de la population serait mis à disposition en mairie et, enfin, que des réunions publiques seraient programmées au fil du développement du projet ; que, toutefois, la commune de Martagny ne justifie ni de l'information délivrée sur l'existence de la concertation, ni des communications qu'elle allègue avoir effectuées sur le déroulement du projet en particulier dans le bulletin municipal dont elle ne produit aucun exemplaire, ni de la tenue d'un registre quand bien même aucune observation n'y aurait été portée alors même que si elle fait valoir que des réunions publiques auraient été organisées les 1er décembre 2005, 14 avril 2006 et 29 septembre 2006, la première était destinée en priorité aux conseillers municipaux et aucune publicité attachée aux deux autres n'est établie ; qu'en outre, la commune n'allègue pas avoir mis à disposition les grandes lignes du projet lors des permanences ; qu'ainsi, et nonobstant la très faible population de la commune, l'ensemble de ces irrégularités doit être regardé comme ayant constitué, dans les circonstances de l'espèce, un vice substantiel de nature à entacher la régularité de la procédure ; Considérant que pour l'application de l'article L. 600-4-1, aucun des autres moyens soulevés par Mme A n'est, en l'état de l'instruction, fondé et de nature à entraîner l'annulation de la délibération attaquée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions susmentionnées font obstacle à ce que la somme de 3 000 euros demandée par la commune de Martagny soit mise à la charge de Mme A, qui n'est pas, dans la présente affaire, la partie perdante ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Martagny une somme de 3 000 euros qui sera versée à Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Rouen du 14 mai 2009 et la délibération du 21 novembre 2007 du conseil municipal de Martagny sont annulés. Article 2 : La commune de Martagny versera à Mme A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la commune de Martagny tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Monique A et à la commune de Martagny. Copie sera transmise au préfet de l'Eure. '' '' '' '' 2 N°09DA01005