CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 13/12/2016, 15BX02879, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-13
Numéro : 15BX02879
Président : M. PEANO
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : CAHN AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) de Lespinet a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 11 juillet 2013 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération d'Agen a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision du 5 novembre 2013 par laquelle le président de la communauté d'agglomération d'Agen a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 1400025 du 30 juin 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 26 août 2015, la SCI de Lespinet, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif du 30 juin 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 11 juillet 2013 par laquelle le conseil d'agglomération d'Agen a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision du 5 novembre 2013 par laquelle le président de l'agglomération d'Agen a rejeté son recours gracieux. 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération d'Agen la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et notamment son article 19 modifié par la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant l'agglomération d'Agen. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 11 juillet 2013, le conseil d'agglomération de la communauté d'agglomération d'Agen a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Le 5 novembre 2013, le président de cet établissement public de coopération intercommunale rejetait le recours présenté par la société civile immobilière (SCI) de Lespinet tendant au retrait de cette délibération. Celle-ci relève appel du jugement du 30 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation des décisions du 11 juillet 2013 et du 5 novembre 2013. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision. 3. Dans le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a visé, sans l'analyser, la note en délibéré produite par la communauté d'agglomération d'Agen le 18 juin 2015, soit après l'audience. Il ressort des pièces du dossier que cette note concernait, en réalité, une autre instance dans laquelle l'annulation de la délibération du 11 juillet 2013 était également demandée et à laquelle la SCI de Lespinet n'était pas partie. Par suite, en ne communiquant pas à cette dernière la note en délibéré du 18 juin 2015, le tribunal administratif de Bordeaux n'a, en tout état de cause, pas méconnu le principe du contradictoire. Sur la légalité de la délibération du 11 juillet 2013 : En ce qui concerne la légalité externe : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme : " I. - L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration (...) des plans locaux d'urbanisme (...) Il en est de même (...) des chambres d'agriculture (...). " Aux termes de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime : " (...) les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu (...) prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture (...) et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière. (...) Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-17 du même code : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. (...) Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ". 5. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions précitées ne prévoient pas que la consultation de la chambre d'agriculture sur les projets de plans prévoyant une réduction des espaces agricoles ait lieu avant que lesdits plans aient été arrêtés en vue de leur soumission à enquête publique. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la chambre d'agriculture du Lot-et-Garonne a été consultée par le président de la communauté d'agglomération d'Agen sur le projet de plan le 7 décembre 2012 et qu'elle a rendu, le 5 mars 2013, un avis comportant des observations sur la réduction des surfaces agricoles que prévoyait ce document alors en cours d'élaboration. Conformément aux dispositions précitées du code de l'urbanisme et du code rural et de la pêche maritime, cette consultation a été effectuée avant l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal qui est intervenue le 11 juillet 2013. Par suite, le moyen tiré de ce que la chambre d'agriculture aurait été consultée dans des conditions irrégulières doit être écarté. 6. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté d'agglomération d'Agen a, par courrier du 7 décembre 2012 invité le président du centre régional de la propriété forestière à émettre un avis sur le projet de plan. La production au dossier de l'accusé de réception de ce courrier établit que la demande d'avis a bien été réceptionnée par son destinataire. Par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation du centre régional de la propriété forestière manque en fait. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme: " L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (...) arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (...) ". Comme dit au point 5, la chambre d'agriculture a été consultée sur le projet de plan le 7 décembre 2012 et a rendu un avis détaillé le 5 mars 2013, soit avant l'enquête publique. Elle a donc été associée à l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal conformément aux dispositions précitées de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme. Enfin, ni ces dispositions, ni celles des articles L. 121-4 et R. 123-17 de ce même code, citées au point 4, n'imposent que l'avis émis par la chambre d'agriculture en tant que personne publique associée sur le projet de plan soit distinct de celui qu'elle émet sur la question spécifique de la réduction des espaces agricoles, l'essentiel étant que, dans tous les cas, l'avis soit rendu avant l'approbation du document d'urbanisme. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis recueillis en application des articles L. 121-5, L. 123-8, L. 123-9 (...) ". En vertu de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, il appartient à la commission d'enquête d'indiquer, dans son rapport, la liste des pièces figurant dans le dossier soumis à l'enquête publique. 9. Il ressort des pièces produites devant les premiers juges que, dans son rapport, la commission d'enquête a vérifié le contenu du dossier soumis à l'enquête publique et constaté que celui-ci comportait les avis des personnes publiques associées. Le rapport indique que ces avis figurent au dossier d'enquête. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique était incomplet du fait de l'absence de ces avis dans le dossier soumis à l'enquête publique, et de l'impossibilité pour le public d'en prendre connaissance au cours de celle-ci, doit être écarté. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". 11. Si la commission d'enquête n'est pas tenue de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, il lui appartient cependant de les analyser et de motiver suffisamment son avis en indiquant les raisons qui déterminent le sens de celui-ci. Comme l'a relevé à juste titre le tribunal administratif, la commission d'enquête a consigné, dans son rapport, les observations émises par le public au cours de l'enquête y compris celles de la SCI de Lespinet auxquelles elle a d'ailleurs répondu. La commission a ensuite rédigé des conclusions exposant de manière détaillée les raisons qui l'ont conduite à émettre un avis favorable, assorti d'une réserve et de plusieurs recommandations, sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal. Ce faisant, la commission d'enquête a suffisamment motivé ses conclusions. 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Après l'enquête publique (...) le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". Il résulte de ces dispositions que les modifications apportées au projet de plan après l'enquête publique doivent procéder de celles-ci et ne pas remettre en cause son économie générale. 13. Il ressort des pièces du dossier que la suppression du classement en espaces boisés classés de trois hectares de terrains situés sur les territoire des communes de Bajamont et de Boe a été décidée après l'enquête publique pour tenir compte des observations émises, au cours de celle-ci, par la chambre d'agriculture, par la commune de Boe et par des particuliers démontrant le caractère partiellement erroné de ce classement ou la nécessité de procéder à des ajustements de zonage. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la requérante, ces modifications procédaient bien de l'enquête publique. 14. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal, qu'à la suite d'une erreur de saisie informatique, 13,5 hectares de terrains avaient été inclus à tort en espaces boisés classés dans le projet de plan soumis à enquête publique. Postérieurement à celle-ci, il a été procédé à la correction de cette erreur par l'exclusion des terrains en cause des espaces boisés classés définis dans le plan local d'urbanisme sans toutefois que cette modification ait procédé de l'enquête publique. Cependant, les dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ne font pas obstacle à ce que des erreurs matérielles affectant le plan soumis à l'enquête publique soit corrigées postérieurement à celle-ci dès lors que de telles corrections présentent un caractère limité et qu'ainsi, elles sont sans effet sur le parti d'urbanisation retenu et ne nuisent pas à l'information à laquelle le public a accédé au cours de l'enquête. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que les terrains qui ont été exclus des espaces boisés classés pour réparer l'erreur matérielle commise représentaient seulement 0,6 % de la superficie totale des espaces, appartenant à cette catégorie, définis par le plan local d'urbanisme. Eu égard à son caractère limité, cette modification n'a pas été de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie. 15. Il résulte de ce qui précède que, dans les circonstances de l'espèce, la SCI de Lespinet n'est pas fondée à soutenir que les modifications apportées au projet de plan après l'enquête publique étaient irrégulières au regard des exigences de l'article L. 123-10 précité du code de l'urbanisme. En ce qui concerne la légalité interne : 16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme issu de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement : " (...) Lorsqu'il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité de son territoire. (...) ". Aux termes de l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010 modifié par l'article 20 de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 : " Les plans locaux d'urbanisme approuvés après l'entrée en vigueur du présent article (...) sont soumis aux dispositions de la présente loi. Toutefois, par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme en cours d'élaboration par un établissement public de coopération intercommunale dans un périmètre qui ne comprend pas l'ensemble des communes membres de l'établissement public peuvent être approuvés dans ce périmètre jusqu'à la fin d'un délai de trois ans à compter de la date de publication de la présente loi. (...) ". 17. Il est constant que le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté d'agglomération d'Agen, dont l'élaboration avait été prescrite le 27 mai 2010, était en cours d'élaboration à la date d'entrée en vigueur de l'article 20 précité de la loi du 5 janvier 2011 et que ce document pouvait en conséquence, en application du même article, ne couvrir qu'une partie des communes membres de ladite communauté d'agglomération à la condition toutefois que son adoption intervienne dans le délai de trois ans suivant l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010. Tel est le cas en l'espèce dès lors que le plan local d'urbanisme intercommunal contesté a été approuvé le 11 juillet 2013. Par suite, la communauté d'agglomération d'Agen n'a pas commis d'erreur de droit en faisant usage de la possibilité, prévue par les dispositions législatives précitées, d'élaborer un document d'urbanisme couvrant seulement douze des vingt-neuf communes qui la composent depuis sa fusion avec la communauté de communes de Laplume en Bruilhois au 1er janvier 2013. Enfin, l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010, modifié par l'article 20 de la loi du 5 janvier 2011, n'impose aucune autre condition à l'élaboration d'un document d'urbanisme partiel que celle tenant à son approbation dans le délai de trois ans qu'il prévoit. Dans ces conditions, la SCI de Lespinet ne peut utilement soutenir que la communauté d'agglomération d'Agen aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en adoptant un plan partiel compte tenu de la population que rassemblent les dix sept communes non couvertes par le plan et de l'étendue des territoires de celles-ci. 18. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-13 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". 19. Au regard de ce qui vient d'être dit, le moyen tiré de ce que le plan d'aménagement et de développement durable n'est pas conforme aux dispositions précitées de l'article L. 123-1-13 du code de l'urbanisme, faute de porter un diagnostic sur l'ensemble des communes membres de la communauté d'agglomération, ne peut qu'être écarté. 20. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L'équilibre entre : (...) b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) 3° (...) la préservation de la qualité (...) du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, (...) des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. ". Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions n'étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu'elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code l'urbanisme. 21. Le plan local d'urbanisme intercommunal contesté a défini sur le territoire qu'il couvre un secteur Ng destiné à l'exploitation de carrières ou de gravières. Le rapport de présentation de ce document montre que 173,5 hectares de terres déjà exploitées ou pour lesquels une autorisation d'exploitation est intervenue seront maintenus en zone Ng et que celle-ci sera étendue sur 70,6 hectares de terres supplémentaires. Cette augmentation sera néanmoins compensée par le reclassement en zone agricole ou en zone naturelle de 77 hectares de terrains initialement prévus pour être intégrés en zone Ng, la communauté d'agglomération ayant sur ce point tenu compte des avis des personnes publiques associées. Au regard de ces considérations, la SCI de Lespinet n'établit pas que l'extension de la zone Ng ne serait pas compatible avec le principe d'équilibre entre la protection des espaces naturels et agricoles et la mise en valeur des ressources naturelles en particulier parce qu'elle porterait une atteinte significative aux espaces agricoles de la commune. Par suite, son moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-1 précité du code de l'urbanisme doit être écarté. 22. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-7 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (...) ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone à urbaniser un secteur qu'ils entendent soustraire dans l'immédiat à l'urbanisation ou en zone agricole un secteur présentant un potentiel agronomique le rendant exploitable. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 23. La parcelle cadastrée section A n° 664, appartenant à la SCI de Lespinet et qui est située sur le territoire de la commune de Sauvagnas, a été classée dans sa partie sud en zone 3 AU, laquelle correspond à un secteur non ouvert immédiatement à l'urbanisation et s'inscrivant dans une perspective d'urbanisation à long terme. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes produits, que la partie de la parcelle concernée par ce classement s'étend sur plus de 33 000 mètres carrés et qu'elle se présente sous la forme d'un vaste champ dépourvu de toute construction. Même si elle est située à proximité d'un ensemble construit formant le bourg de Sauvagnas, dont elle est cependant séparée par une route, cette parcelle jouxte de vastes espaces naturels et agricoles sur ses côtés sud et ouest. Par suite, compte tenu des caractéristiques et de la localisation de la parcelle en cause, et de l'objectif poursuivi par les auteurs du plan consistant à diminuer la consommation des espaces naturels et agricoles en privilégiant l'urbanisation des terres situées à proximité immédiate des centres urbains principaux, le classement en zone 3AU décidé n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 24. La parcelle cadastrée section A n° 718, appartenant à la SCI de Lespinet, et qui est contiguë à la parcelle n° 664, a été classée en zone agricole par le plan local d'urbanisme intercommunal. Il ressort des pièces du dossier que cette parcelle n° 718 n'est contiguë sur aucun de ses côtés avec un terrain construit et qu'une route la sépare des trois constructions les plus proches. Les plans et vues aériennes produits au dossier montrent que la parcelle en cause est située dans une vaste zone dédiée aux activités agricoles. Par suite, et quand bien même elle ne ferait pas l'objet actuellement d'une exploitation agricole, son classement en zone agricole n'est pas davantage entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 25. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI de Lespinet n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par voie de conséquence ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à sa charge la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération d'Agen et non compris dans les dépens. DECIDE Article 1er : La requête n° 15BX02879 présentée par la SCI de Lespinet est rejetée. Article 2 : La SCI de Lespinet versera à la communauté d'agglomération d'Agen la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2 N° 15BX02879