CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 13/04/2021, 20BX02024, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-13
Numéro : 20BX02024
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Nicolas  NORMAND
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP AXIOJURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : MM. Jean-Michel et Cédric F... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Prades d'Aubrac (Aveyron) a rejeté leur demande d'attribution de terres agricoles situées, dans cette commune, au sein de de la section de Born, présentée sur le fondement de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales et d'enjoindre à la commune de leur attribuer les terres sollicitées ou de réexaminer leur demande. Par un jugement n° 1304318 du 9 mars 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 16BX01601 du 22 juin 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel qu'ils ont formé contre ce jugement. Par une décision n° 423463 du 25 juin 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par MM. F... annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Bordeaux. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 mai 2016, le 17 novembre 2016, le 21 février 2017, le 21 avril 2017 et le 27 octobre 2020, MM. F..., représentés par Me B..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 9 mars 2016 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Prades d'Aubrac a rejeté leur demande d'attribution de terres agricoles dans les sections de Treize vents et de Vernhes ; 3°) d'enjoindre à la commune de Prades d'Aubrac de procéder au réexamen de sa demande dans le délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils peuvent prétendre à l'attribution de terres agricoles sur le fondement de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'ils sont ayants-droit prioritaires de la section de Born ; ils justifient, en effet, d'un domicile et d'une exploitation sur le territoire de Bru, hameau qui fait partie intégrante de cette section ; il n'est pas possible d'assimiler les ayant-droits de la section de Born aux seuls habitants de l'actuel hameau de Born alors que son emplacement était historiquement tout autre ; le hameau de Born se trouvait auparavant beaucoup plus au nord, à 300 mètres du lieudit Le Suc ; de nombreux documents retrouvés aux archives départementales le démontrent ; il résulte ainsi d'un acte de 6 janvier 1521, valant transaction entre le Seigneur Dom D'Aubrac et les paysans, manants et habitants du Village de Born que les droits exercés par les paysans sur les terres de ce seigneur, n'ont jamais été limités aux seuls habitants du hameau de Born, mais accordés aux autres habitants de la terre d'Aurelle ; un jugement du tribunal d'Espalion du 16 décembre 1840 va dans le même sens ; un autre acte du 20 mai 1591 relate la vente consentie par M. D... E..., du village de Born au profit de Jacques Vialaret, du village de Vialaret, portant sur la moitié du droit et part qu'il a au terroir de Tournecoupe, qui constitue une partie importante des sectionaux de Born ; selon le jugement précité du tribunal d'Espalion, il ressort d'un acte reçu par textoris notaire le 19 octobre 1564, que les habitants du " village de Born et du Bru " ont un droit sur les herbages de tous les fonds de la montagne de Tournecoupe et Treize Vents ; il ressort d'un arrêt de la cour d'appel de Montpellier du 5 août 1845, que les habitants du Vialaret, de Belnom et de Fabregues justifient leur droit à la dépaissance dans les bois d'Aubrac ; M A... I..., expert foncier et agricole désigné en 1976 par le directeur départemental de l'agriculture de l'Aveyron pour donner son avis sur les droits d'usage aux pâturages communément appelés Communaux de Born, ou Communaux de Tournecoupe et Treize Vents va dans le même sens ; par conséquent, si la section de commune litigieuse, qui inclut incontestablement les hameaux de Belnom, du Bru et de Vialaret depuis des temps immémoriaux, s'est vue attribuer le nom du principal hameau la constituant, à savoir le village de Born, cette homonymie ne signifie pas que seuls les habitants du village de Born ont le droit de de disposer de droits sur les pâturages de la montagne de Tournecoupe et Treize Vents qui appartiennent à la section ; un procès-verbal d'enquête établi par la gendarmerie nationale va dans le même sens ; sur la carte intégrale des sections de communes telles qu'elle peut être consultée aux archives départementales, la section de Born, repérée par la lettre F, inclut incontestablement les villages de Vialaret, du Bru et de Belnom ; un arrêt de la cour d'appel de Montpellier du 5 août 1845 et des délibérations du conseil municipal de la commune du 22 avril 1849 et du 12 septembre 1921 vont dans le même sens ; l'acte constitutif de la section de Born n'existe pas ; les pièces produites en défense, incomplètes et d'origine incertaine, n'établissent pas que la section de Born serait limitée au village de Born ; - ils n'avaient pas à justifier d'une autorisation d'exploiter quand bien même la surface exploitée dépassait le seuil de 50 hectares fixé par le schéma directeur départemental des structures au-delà duquel l'autorisation est nécessaire ; les dispositions de l'article L. 2411-10 du général des collectivités territoriales étant formulées au futur, il en résulte que ce n'est qu'après la signature du bail rural ou de la convention d'exploitation que l'autorisation d'exploiter devra être demandée ; ils ne peuvent savoir à l'avance quelle surface leur sera attribuée ni connaitre les références cadastrales et la date de transfert des terres tels que demandés dans le formulaire de demande d'autorisation d'exploiter en vigueur à la date de leur demande ; en outre, il résulte de l'article L. 331-6 du code rural et de la pêche maritime que la signature du bail n'est jamais subordonnée à l'obtention préalable d'une autorisation d'exploiter ; d'autres habitants du village de Born ont obtenu l'attribution de terres sans produire au préalable d'autorisation d'exploiter. Par des mémoires en défense et des pièces complémentaires, enregistrés le 20 octobre 2016, le 20 novembre 2016, le 16 mars 2017, le 21 mars 2017, le 30 mai 2017 et le 28 octobre 2020, la commune de Prades d'Aubrac et la section du Born, représentés par Me K..., concluent au rejet de la requête, subsidiairement si nécessaire, à ce qu'il soit ordonné une expertise et en tout état de cause à la mise à la charge des requérants d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code civil ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. G... H..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - les observations de Me B..., représentant MM. F..., - les observation de Me K..., représentant la commune de Prades d'Aubrac et la section du Born. Une note en délibéré présentée par Me K... a été enregistrée le 17 mars 2021. Considérant ce qui suit : 1. MM. F..., habitants de la commune de Prades d'Aubrac (Aveyron) ont demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation de la décision par laquelle le maire de Prades d'Aubrac a implicitement rejeté leur demande en date du 3 mai 2012 d'attribution de terres agricoles situées sur des parcelles cadastrales dites " Les Vernhes " et " Les Treize Vents, " implantées sur les montagnes dites des " Treize vents " et de " TourneCoupe ", relevant de la section de Born. Par un jugement du 9 mars 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. Par un arrêt du 22 juin 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête de MM. F... dirigée contre ce jugement. Le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur saisine de MM. F... a annulé cet arrêt du 22 juin 2018 et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Bordeaux. 2. Pour justifier sa décision par laquelle il a implicitement rejeté la demande de MM. F..., tendant à l'attribution de terres agricoles relevant des sections des Treize vents et de Vernhes, le maire de commune de Prades d'Aubrac s'est fondé, d'une part, sur le motif tiré de ce que les consorts F... n'ont pas obtenu l'autorisation préalable d'exploiter prévue par l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, d'autre part, sur la circonstance que les consorts F... n'ont pas la qualité d'ayants droit prioritaires de la section de Born, au sens de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales. 3. Aux termes, d'une part, de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales " Constitue une section de commune toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune. La section de commune a la personnalité juridique. ". Aux termes des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction applicable au litige : " Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d'exploitation sur la section. L'autorité municipale peut attribuer, le cas échéant, le reliquat de ces biens au profit d'exploitants agricoles sur la section ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur la section, ou à défaut au profit de personnes exploitant des biens sur le territoire de la section et résidant sur le territoire de la commune ; à titre subsidiaire, elle peut attribuer ce reliquat au profit de personnes exploitant seulement des biens sur le territoire de la section ou, à défaut, au profit des exploitants ayant un bâtiment d'exploitation sur le territoire de la commune. / Pour toutes les catégories précitées, les exploitants devront remplir les conditions prévues par les articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et de la pêche maritime et celles prévues par le règlement d'attribution défini par l'autorité municipale. / Le fait de ne plus remplir les conditions énoncées ci-dessus entraîne de plein droit la résiliation des contrats ". Aux termes de l'article 542 du code civil " Les biens communaux sont ceux à la propriété ou au produit desquels les habitants d'une ou plusieurs communes ont un droit acquis. ". 4. Aux termes, d'autre part, du I de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction applicable au litige : " Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur départemental des structures. (...) ". Aux termes de l'article L. 331-3 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité administrative se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande. Elle doit notamment : / 1° Observer l'ordre des priorités établi par le schéma départemental entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles, en tenant compte de l'intérêt économique et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la demande ; / ... ". 5. En premier lieu, si les dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales prévoient que l'autorisation à laquelle est soumise, le cas échéant, en vertu des dispositions du code rural et de la pêche maritime, l'exploitation de terres à vocation agricole ou pastorale appartenant à une section de commune par la ou les personnes qui en demandent l'attribution soit obtenue par le pétitionnaire à la date de conclusion du bail rural, de la convention pluriannuelle de pâturage ou de la convention de mise à disposition des terres en cause, elles n'exigent pas que cette autorisation soit délivrée au pétitionnaire avant que l'autorité compétente ne choisisse l'attributaire de ces terres ou ne classe les demandes d'attribution au regard des priorités qu'elles énoncent. Par suite, en estimant que l'attribution des terres agricoles et pastorales sollicitées par les requérants ayant pour effet un agrandissement de leur exploitation au-delà du seuil de 50 hectares fixé par le schéma départemental des structures d'Aveyron nécessitait, en vertu des dispositions précitées du I de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, une autorisation préalable d'exploiter qui fait ici défaut, le maire de la commune a commis une erreur de droit. 6. En second lieu, pour contester le refus de mise à disposition de terres à vocation agricole ou pastorale situées sur les parcelles dites des " Treize vents " et de " Vernhes ", propriétés de la section du Born, les requérants soutiennent qu'ils disposent d'un domicile réel et fixe, ainsi que le siège de leur exploitation sur le territoire de Bru, hameau qui fait partie intégrante de cette section et se prévalent à ce titre de nombreux documents extraits des archives départementales de l'Aveyron. 7. L'existence d'une section de communes est la conséquence de la reconnaissance par les usages et les coutumes ancestrales de droits collectifs d'une partie des habitants de la commune sur des biens que l'article 542 du code civil qualifie de " biens communaux ". Ces droits sont reconnus par des titres antérieurs à la Révolution française, dont la trace peut être retrouvée dans les archives communales ou départementales. La preuve de l'existence et du périmètre de la section peut se faire par tout moyen tendant à convaincre de la réalité de l'existence des droits collectifs de ses habitants. 8. Il ressort des pièces du dossier et notamment d'un acte du 19 octobre 1564 intitulé " nouveau bail de la montagne de Tournecoupe et Treize vents ", produit par la commune, que le cardinal d'Armagnac, Dom d'Aubrac a consenti aux habitants du village de Born un droit de dépaissance sur cette montagne. Par ailleurs, il ressort d'une carte de la commune d'Aurelle à laquelle étaient alors rattachés les villages de la section de Born, avant qu'ils ne soient rattachés, à partir de 1837, à la commune de Prades d'Aubrac, que cette section comporte non pas seulement le lieu-dit le Born mais aussi celui du Bru. Il ressort également d'un jugement du tribunal d'Espalion du 15 juin 1841, produit à l'instance, interprétant l'acte constitutif du 19 octobre 1564, que le droit de pâturage que cet acte accorde est reconnu non seulement aux habitants du village de Born mais également à ceux du Bru. Il ressort également des extraits de l'ouvrage d'Ernest Plagnard " droits d'usage sur la forêt d'Aubrac- les biens communaux de Prades d'Aubrac " publié en 1910, produits à l'instance, qui retranscrit des extraits d'un arrêt de la cour de Montpellier de 1842 que cette juridiction a estimé qu'il résulte de l'acte du 19 octobre 1564 que le droit de dépaissance est concédé sur la montagne de Tournecoupe et Treize Vents aux habitants des villages de Born et du Bru. Par ailleurs, par un arrêt du 5 août 1845, produit au dossier, la Cour d'appel de Montpellier a reconnu que le droit de dépaissance sur la montagne de Tournecoupe et Treize Vents a été reconnu non seulement aux habitants de Born, mais également aux habitants du Bru, du Vialaret, du Belnom et de Fabrègues, en vertu d'actes du 13° siècle. Cet arrêt se fonde sur des actes que cite également pour partie, l'ouvrage précité d'Ernest Plagnard dont il résulte qu'un droit aux herbages était reconnu à l'ancienne baronnie d'Aurelle laquelle comprenait notamment les villages de Belnom, du Bru et de Vialaret. Cette reconnaissance historique de droits collectifs des habitants de la section du Born comprenant le lieu-dit le Bru n'est infirmée ni par le procès-verbal de bornage du 12 mai 1880 dont se prévaut le maire de la commune ni par une délibération de 1905 du conseil municipal de cette commune en vertu de laquelle a été adopté un cahier des charges pour les pâtures fixant, en contradiction flagrante avec les usages, une liste restrictive des ayants droit de la section de Born. De la même façon, une délibération datant de 1909 du conseil municipal de cette commune effectuée après un bornage d'un expert géomètre, selon laquelle " ont droits au partage tous les chefs de ménage, propriétaires de maison et locataires, portés sur la liste arrêtée par le conseil municipal qui ont depuis un an leur domicile de fait à Born " n'est pas de nature à remettre en cause le périmètre précité de la section de Born. Enfin, ni les relevés de propriété de différents " villages " dont Bru, Vialaret, Belnom, ni les extraits du cadastre des Crouzets et de Lunet, ni l'acte du 19 octobre 1564 dont se prévaut le maire de la commune ne remettent davantage en cause ce périmètre. Par suite, dès lors que MM. F... résident au lieu-dit Le Bru et y disposent du siège de leur exploitation, sous forme d'un GAEC, c'est à tort que le maire de la commune de Prades d'Aubrac a refusé de faire droit à leur demande d'attribution de terres agricoles situées, dans cette commune, au sein de de la section de Born, au motif qu'ils ne résident pas et n'ont pas le siège de leur exploitation sur cette section. 9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que MM. F... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Prades d'Aubrac a rejeté leur demande d'attribution de terres agricoles situées, dans cette commune, au sein de la section de Born. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 10. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ". 11. Eu égard aux motifs d'annulation de l'arrêté en litige, il y a lieu seulement d'enjoindre au maire de la commune de Prades d'Aubrac de procéder au réexamen de la demande présentée par MM. F... dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 12. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de MM. F... quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la commune de Prades d'Aubrac et non compris dans les dépens. 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Prades d'Aubrac une somme de 1 500 euros à verser à MM. F... en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 9 mars 2016 et la décision implicite par laquelle le maire de Prades d'Aubrac a rejeté la demande de MM. F... d'attribution de terres agricoles situées, dans cette commune, au sein de de la section de Born sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Prades d'Aubrac de procéder au réexamen de la demande présentée par MM. F... dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La commune de Prades d'Aubrac versera la somme de 1 500 euros à MM. F... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à MM. F... et à la commune de Prades d'Aubrac et à la section de Born. Délibéré après l'audience du 16 mars 2021 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzalmo, présidente, M. Dominique Ferrari, président-assesseur, M. G... H... premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 avril 2021. La présidente, Evelyne Balzamo La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX02024