Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 15/10/2014, 379972
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-15
Numéro : 379972
Rapporteur : M. Samuel Gillis
Commissaire du gouvernement : M. Xavier de Lesquen

Vu 1°, sous le n° 379972, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. D...A..., élisant domicile..., 15, rue de Vaugirard à Paris (75006) ; M. A...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-266 du 27 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Seine-Maritime ; Vu 2°, sous le n° 382357, la requête enregistrée le 7 juillet 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. C...B..., demeurant au Palais du Luxembourg et par le groupe " Alternance 76 ", représenté par son président, dont le siège est 16, quai Corneille à Rouen (76000) ; M. B...et le groupe " Alternance 76 " demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code électoral, notamment son article L. 191-1 ; Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 3113-1 et L. 3113-2 ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, modifié par le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; Vu le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013 ; Vu la décision du 23 juillet 2014 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M. B...et le groupe " Alternance 76 " ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Samuel Gillis, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ; 1. Considérant que les requêtes n° 379972 et n° 382357 sont dirigées contre le même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels seront élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; que ces dispositions impliquent qu'il soit procédé à une nouvelle délimitation de l'ensemble des circonscriptions cantonales, qui sera applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils généraux, fixé, à la date de la présente décision, au mois de mars 2015 ; qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de la même loi du 17 mai 2013, applicable à la date du décret attaqué : " I.- Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. / II. - La qualité de chef-lieu de canton est maintenue aux communes qui la perdent dans le cadre d'une modification des limites territoriales des cantons, prévue au I, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils généraux. / III. La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants. / IV. Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques ou par d'autres impératifs d'intérêt général " ; 3. Considérant que le décret attaqué a, en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de la Seine-Maritime, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de soixante-neuf à trente-cinq résultant de l'article L. 191-1 du code électoral ; que, par une décision du 29 avril 2014, le ministre de l'intérieur a rejeté la demande de retrait de ce décret formée par M. B...et par le groupe " Alternance 76 " ; 4. Considérant que le moyen tiré de ce que le jugement par des membres de la section du contentieux du Conseil d'Etat des présentes requêtes dirigées contre un décret pris après avis de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, méconnaîtrait le droit des requérants à être jugé par un tribunal indépendant et impartial garanti par les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté dès lors que les membres du Conseil d'Etat statuant sur ces requêtes n'ont, ainsi que l'implique l'article R. 122-21-1 du code de justice administrative, pas pris part à la délibération de l'avis rendu sur le décret attaqué ; Sur la légalité externe du décret : 5. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées qu'il appartenait au pouvoir réglementaire de procéder, par décret en Conseil d'Etat, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons ; que le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire était incompétent pour procéder à une nouvelle délimitation d'une telle ampleur ne peut, dès lors, qu'être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de la Seine-Maritime ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret attaqué du 25 février 2014, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département de la Seine-Maritime, n'appelle aucune mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que ce décret n'avait pas à être contresigné par ce ministre ; 8. Considérant, en quatrième lieu, qu'aucune disposition constitutionnelle, législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, des sénateurs ou des " principaux " élus du département, indépendamment de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que la requête ne peut, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire ; 9. Considérant, enfin, que si les requérants soutiennent également que des " pressions " auraient été exercées par le préfet de la Seine-Maritime sur des élus, lors de la présentation du projet de découpage devant l'assemblée départementale, ils n'apportent aucune précision permettant d'apprécier le bien fondé de ce moyen ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la consultation du conseil général aurait été irrégulière doit être écarté ; Sur la légalité interne du décret : En ce qui concerne le nombre de cantons : 10. Considérant qu'il résulte des dispositions de L. 191-1 du code électoral, citées au point 2, que le législateur a déterminé lui-même le nombre de cantons par département ; que, par suite, il n'appartenait pas au pouvoir réglementaire de modifier ce nombre pour rééquilibrer le nombre d'habitants par canton sur l'ensemble du territoire national ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret serait illégal faute d'un tel rééquilibrage ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne les données démographiques prises en considération : 11. Considérant, en premier lieu, que, dans sa rédaction issue de l'article 8 du décret du 6 février 2014, l'article 71 du décret du 18 octobre 2013 prévoit que, pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales - lequel dispose, ainsi qu'il a été dit au point 2, que la délimitation des cantons doit être faite sur des bases essentiellement démographiques - " (au Palais du Luxembourg) le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (au Palais du Luxembourg) " ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué aurait également dû prendre en considération le nombre d'électeurs par canton ; que le moyen tiré de ce que le calcul précis de la population des cantons urbains serait impossible, compte tenu de l'absence de concordance entre la méthode de comptage retenue par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) dans les secteurs urbains et la délimitation cantonale opérée par le décret, n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 12. Considérant, en second lieu, que les requérants soutiennent, par la voie de l'exception, que l'article 8 du décret du 6 février 2014 qui a modifié celui du 18 octobre 2013 serait illégal en ce qu'il renvoie aux chiffres authentifiés par le décret du 27 décembre 2012 ; que, toutefois, d'abord, ce décret n'appelle aucune mesure d'exécution que le ministre chargé de l'économie ou le ministre chargé de l'outre-mer seraient compétents pour signer ou contresigner ; qu'il n'avait donc pas à être contresigné par ces ministres ; qu'ensuite, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la détermination à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret du 27 décembre 2012 et non celui arrêté par le décret du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; qu'enfin, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le moyen tiré de ce qu'elles auraient des conséquences sur l'application des règles relatives aux dépenses de campagne ne peut qu'être écarté ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué serait illégal au motif qu'il a délimité les nouveaux cantons sur la base des données authentifiées par le décret du 27 décembre 2012 et non de celles du décret du 27 décembre 2013 ; En ce qui concerne la délimitation des cantons : 14. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux : " Il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées (...) " ; que, d'une part, il est constant que le décret attaqué a été signé par le Premier ministre le 27 février 2014, soit plus d'un an avant l'échéance normale de renouvellement des conseils généraux qui était, à la date du décret attaqué, prévue au mois de mars 2015 ; que, d'autre part, la rectification apportée au décret attaqué par le décret du 19 mars 2014 portant correction d'erreurs matérielles dans les décrets délimitant les cantons de divers départements, qui supprime du canton n° 28 Rouen-1 un quadrilatère formé par tout ou partie des rues Jean-Lecanuet, Beauvoisine, des Carmes, du Grand-Pont, aux Ours, Jeanne-d'Arc et par la place de la Cathédrale, ne saurait, eu égard à sa portée limitée, être regardée comme un redécoupage d'une circonscription électorale au sens de l'article 7 précité ; 15. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles ; que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives et des circonscriptions judiciaires, les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale ou les limites des " bassins de vie " définis par l'INSEE ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux faisait référence aux arrondissements, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi du 17 mai 2013, aucun texte en vigueur à la date du décret contesté ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que de même encore, ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivité territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au pouvoir réglementaire de prendre comme critères de délimitation de ces circonscriptions électorales les limites des anciens cantons ou des bureaux de vote ; que, par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons du département de la Seine-Maritime ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou de subdivisions administratives ; 16. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne résulte ni de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, qui impose d'établir le territoire de chaque canton sur des bases essentiellement démographiques, ni d'aucun autre texte non plus que d'aucun principe que la population d'un canton ne devrait pas s'écarter de plus de 20 % de la population moyenne du département ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le découpage opéré par le décret serait illégal en ce qu'il aurait méconnu une telle règle ; 17. Considérant, en quatrième lieu, que si les requérants soutiennent que les cantons ruraux seraient davantage peuplés que les cantons urbains, il n'est toutefois pas allégué que la délimitation des cantons du département de la Seine-Maritime n'aurait pas été opérée conformément aux règles posées par le III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, notamment que le territoire de chaque canton n'aurait pas été établi sur des bases essentiellement démographiques ; que, par suite, la seule circonstance que les zones rurales seraient, du fait de la mise en oeuvre de ces règles, moins bien représentées que les zones urbaines au sein de l'assemblée départementale est sans incidence sur la légalité du décret attaqué ; 18. Considérant, en cinquième lieu, qu'il est constant que le territoire du canton de Darnétal est continu ; que si M. A...soutient que celui-ci est " quasiment coupé en deux ", la règle de la continuité territoriale posée par les dispositions du b) du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales n'a pas été méconnue ; En ce qui concerne les chefs-lieux de cantons et bureaux centralisateurs : 19. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la désignation des communes de Notre-Dame-de-Bondeville et du Havre comme bureaux centralisateurs respectivement pour les cantons n° 24 et n° 2, qui sont les communes les plus peuplées de leurs cantons, serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 20. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'intérieur, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent ; que leurs conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent par suite être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de MM.A..., B...et du groupe " Alternance 76 " sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. D...A..., à M. C...B..., au groupe " Alternance 76 " et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au Premier ministre.