CAA de NANTES, 3ème chambre, 25/06/2020, 18NT01634, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-25
Numéro : 18NT01634
Président : Mme TIGER-WINTERHALTER
Rapporteur : Mme Muriel  LE BARBIER
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : SCP REFERENS - LALOUM & ARNOULT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... G... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 14 janvier 2016 par lequel le préfet d'Indre-et-Loire lui a refusé d'entrer en tant qu'associé exploitant au sein de l'EARL La Girardière, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'agriculture sur le recours hiérarchique qu'il a formé contre cet arrêté. Par un jugement n° 1602107 du 22 février 2018, le tribunal administratif d'Orléans a annulé les deux décisions contestées. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 20 avril 2018, 24 avril et 12 juillet 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 22 février 2018 et de rejeter la demande de M. G.... Il soutient que : - l'arrêté litigieux a été signé par une autorité incompétente pour le faire ; - la décision de prolongation du délai d'instruction de la demande de M. G... est régulière ; les dossiers de l'exploitation agricole à responsabilité limitée " (EARL) " A... Dupin " et de la société civile d'exploitation agricole (SCEA) " Thiriet " ont été enregistrés complets par le service instructeur les 26 novembre et 2 décembre 2016, soit avant l'expiration du délai de prolongation de deux mois ; les dispositions du I de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime n'exigent pas, pour que le préfet puisse légalement prolonger le délai d'instruction d'une demande en raison de la présentation d'une autre candidature, que cette dernière soit accompagnée dès sa présentation d'un dossier complet ; l'enregistrement des dossiers complets postérieurement à l'expiration du délai de quatre mois ne saurait s'analyser comme une évolution des circonstances de droit ou de fait intervenue pendant la prolongation de ce délai ; - en tout état de cause, le préfet aurait pris la même décision si la demande de M. G... avait été présentée en l'absence de demande concurrente ; à l'issue de sa séance du 22 septembre 2015, la commission départementale d'orientation de l'agriculture avait rendu un avis défavorable à cette demande ; - c'est à bon droit que le préfet a pris en compte la superficie totale exploitée par M. G... au titre de sa double participation à la SCEA " La Pierrerie " et à l'EARL " La Girardière " ; le préfet devait prendre en compte l'ensemble des surfaces exploitées par l'EARL " La Girardière ", y compris celles non concernées par les candidatures concurrentes ; il n'y avait pas lieu de tenir compte des coefficients de pondération par état de cultures spécialisées dès lors que les surfaces exploitées par les trois demandeurs ne relevaient pas de cette catégorie ; l'erreur de calcul relative aux surfaces retenues par unité de travail humain (UTH), à supposer avérée, n'a eu aucune influence sur le sens de la décision ; le préfet n'a pas à fonder sa décision sur la circonstance que le bail va être cédé au demandeur de l'autorisation d'exploiter. Par des mémoires en défense enregistrés les 13 juillet 2018 et 4 juin 2019, M. G..., représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au préfet d'Indre-et-Loire de " de prendre un nouvel arrêté relativement à l'autorisation d'exploiter " et à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il n'est pas établi que l'arrêté du 14 janvier 2016 a été signé par une autorité compétente pour le faire ; - le préfet ne pouvait tenir compte de sa double participation dans la SCEA " La Pierrerie " et dans l'EARL " La Girardière " pour soumettre sa demande à une autorisation préalable dès lors que le contrôle de la double participation a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-701 du 9 octobre 2014 ; - le préfet a méconnu les dispositions de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime en fixant à six mois le délai d'instruction de sa demande alors qu'il n'existait pas, à la date de cette prolongation, de demandes concurrentes ; la décision de prolongation n'était pas motivée ; le dossier de demande d'autorisation n'est pris en compte qu'une fois qu'il est complet et ce n'est qu'à compter de ce moment que le délai de quatre mois d'instruction débute ; - l'arrêté litigieux est entaché d'un détournement de procédure, l'unique objectif du service ayant été de prolonger artificiellement et sans motif le délai d'instruction de sa demande ; seule une demande concurrente complète peut justifier la prolongation du délai d'instruction et ce délai a pour objet, non pas de permettre à des concurrents de finaliser leur demande en la complétant mais de permettre au préfet de disposer d'un délai supplémentaire pour examiner des demandes concurrentes, apprécier leur régularité et l'ordre des priorités selon les dispositions du SDREA ou interroger le préfet d'un autre département dans l'hypothèse où l'exploitation serait sur plusieurs départements ; - le préfet a commis une erreur d'appréciation en omettant de statuer sur les 7,55 hectares de parcelles sans concurrence et en commettant une erreur de calcul de la surface exploitée pondérée par unité de travail humain ; - aucune autorisation d'exploiter ne peut être délivrée à un tiers dès lors que les terres concernées ne sont pas libres. La requête a été communiquée le 11 mai 2018 à l'EARL " La Girardière ", qui n'a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche ; - la loi n°2014-1170 du 13 octobre 2014 ; - le décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme I..., - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - les observations de Me B..., substituant Me D..., avocat de M. G.... Considérant ce qui suit : 1. M. G..., associé au sein de la SCEA La Pierrerie, exploitant une surface de 376,12 hectares et dont le siège social est situé à Saint-Georges-sur-Cher (41) a sollicité auprès du préfet d'Indre-et-Loire le 26 mai 2015 l'autorisation d'entrer, en tant qu'associé exploitant, au sein de l'EARL " La Girardière " qui exploite une surface de 134,42 hectares sur les communes d'Epeigné-les-Bois (37) et de Saint-Georges-sur-Cher. Par un courrier du 20 juillet 2015, le service instructeur a informé M. G... de ce que sa demande était enregistrée comme complète. Par un courrier du 4 novembre 2015, ce dernier a toutefois été informé de ce que, en raison de la présentation de deux demandes concurrentes par l'EARL " A... Dupin " et la SCEA " Thiriet ", le délai d'instruction de sa demande était prolongé sur le fondement des dispositions de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime. Après avoir recueilli l'avis du préfet de Loir-et-Cher, communiqué par un courrier du 6 octobre 2015 après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) de Loir-et-Cher réunie le 22 septembre 2015, puis l'avis de la CDOA d'Indre-et-Loire réunie le 12 janvier 2016, le préfet d'Indre-et-Loire a, par un arrêté du 14 janvier 2016, rejeté la demande de M. G.... Ce dernier a alors formé un recours hiérarchique auprès du ministre de l'agriculture, qui l'a implicitement rejeté. Par un jugement n° 1602107 du 22 février 2018, le tribunal administratif d'Orléans a fait droit à la demande de M. G... tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 janvier 2016 ainsi que de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'agriculture sur son recours hiérarchique. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation relève appel de ce jugement. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime dans sa version alors applicable : " I. - Le préfet dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande. / Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ou de consultation du préfet d'un autre département. Il en avise alors les intéressés dans les meilleurs délais par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. (...) ". 3. En application des dispositions précitées de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, le préfet d'Indre-et-Loire disposait, pour statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter de M. G... enregistrée le 20 juillet 2015, d'un délai de quatre mois qui courait normalement jusqu'au 20 novembre 2015 mais qui pouvait être prolongé jusqu'au 20 janvier 2016 si cela s'avérait nécessaire, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Il est par ailleurs constant que dans le délai de quatre mois initialement imparti au préfet d'Indre-et-Loire pour instruire la demande de M. G..., l'EARL " A... Dupin " et la SCEA " Thiriet " ont également déposé des demandes respectivement les 28 et 29 octobre 2015, dont le préfet ne pouvait refuser de tenir compte au seul motif qu'elles n'étaient pas accompagnées de toutes les pièces requises, ces demandes ayant été enregistrées comme complètes respectivement les 26 novembre et 2 décembre 2015, soit avant l'expiration du délai d'instruction ainsi prolongé. Dans ces conditions, et alors que la direction départementale des territoires d'Indre-et-Loire a informé l'EARL " La Girardière ", par courrier du 9 décembre 2015, de ce que la demande de M. G... serait examinée par la CDOA le 12 janvier 2016, concomitamment aux demandes de l'EARL " A... Dupin " et de la SCEA " Thiriet ", le préfet n'a pas prolongé irrégulièrement le délai d'instruction de la demande de M. G... en décidant, dès le 4 novembre 2015 soit antérieurement à l'expiration du délai initial de quatre mois, de le porter à six mois. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif d'Orléans a jugé, pour annuler les décisions attaquées, que le préfet d'Indre-et-Loire avait irrégulièrement prolongé le délai d'instruction de la demande de M. G.... 4. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. G... devant le tribunal administratif d'Orléans. Sur les autres moyens invoqués par M. G... : En ce qui concerne les parcelles soumises à concurrence : 5. En premier lieu, selon l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Le préfet dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande. / Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ou de consultation du préfet d'un autre département. Il en avise alors les intéressés dans les meilleurs délais par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. (...) ". 6. En visant l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime et en indiquant que le délai de quatre mois dont il disposait pour statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter déposée par M. G... a été prolongé jusqu'à six mois à compter de la date d'enregistrement du dossier afin de consulter le préfet du département du Loir-et-Cher et d'étudier l'ensemble des demandes concurrentes relatives à la reprise de ces parcelles, le préfet d'Indre-et-Loire a suffisamment motivé la décision de prolongation du 4 novembre 2015. 7. En deuxième lieu, par un arrêté du 1er décembre 2015 régulièrement publié, le préfet d'Indre-et-Loire a donné délégation à l'effet de signer " toute décision individuelle relative au contrôle des structures " à M. E... J..., chef du service " agriculture " de la direction départementale des territoires d'Indre-et-Loire, qui est le signataire de l'arrêté contesté. Par suite le moyen tiré l'incompétence de l'auteur de l'arrêté contesté doit être écarté. 8. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les conditions de mise en oeuvre " du chapitre Ier du titre III du livre III du même code, relatif au " contrôle des structures des exploitations agricoles ". En outre, aux termes du IX de l'article 93 de la loi du 13 octobre 2014 : " Les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles mentionnés à l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction résultant de la présente loi, sont arrêtés dans un délai d'un an à compter de sa publication./ Jusqu'à l'entrée en vigueur du schéma directeur régional des exploitations agricoles, le contrôle des structures s'applique selon les modalités, les seuils et les critères définis par le schéma directeur des structures agricoles de chaque département./ (...) ". Il résulte de ces dispositions que le législateur a subordonné l'application de l'ensemble des dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives au contrôle des structures issues de la loi du 13 octobre 2014 à l'entrée en vigueur des schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles. 9. D'autre part, en vertu de l'article 4 du décret du 22 juin 2015, les demandes d'autorisation d'exploiter des terres agricoles déposées avant la date d'entrée en vigueur des schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles ainsi que, le cas échéant, les dossiers concurrents déposés après cette date, demeurent soumis aux dispositions des articles R. 331-1 à R. 331-12 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction antérieure à ce décret. 10. Il résulte de ce qui précède que M. G... ne saurait utilement se prévaloir de l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article R. 331-1 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction issue du décret du 22 juin 2015 dès lors que la décision contestée est fondée sur les dispositions de ce code dans sa version antérieure à la loi du 13 octobre 2014 et au décret du 22 juin 2015 pris pour son application. 11. En quatrième lieu, aux termes du 3ème alinéa de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : " L'objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. ". Par ailleurs, aux termes de l'article 4 du schéma directeur départemental des structures agricoles d'Indre-et-Loire du 21 juillet 2010 applicable au litige : " (...) les autorisations d'exploiter sont accordées selon l'ordre de priorité suivant : / 2. Installation d'un jeune agriculteur dans les conditions de capacité ou d'expérience professionnelle permettant l'obtention des aides à l'installation, qu'il soit agriculteur à titre principal ou pluriactif, y compris celui engagé dans une démarche d'installation progressive (...) / 6. Agrandissement selon l'ordre de priorité ci-dessous : / (...) f) autre exploitation inférieure à 2 unités de référence par UTH (soit 136 ha/UTH) après agrandissement, / h) autre exploitation inférieure à 3 unités de référence par UTH (soit 204 ha/UTH), après agrandissement, (...) ". Enfin, aux termes de l'article 5 du même schéma directeur : " (...) La main d'oeuvre totale présente sur l'exploitation est prise en compte pour le calcul du nombre d'UTH selon les modalités suivantes : / chef d'exploitation et associés exploitants : 1 UTH / salarié à temps plein en CDI autre que conjoint d'exploitant: 0,75 UTH (...) ". 12. Pour refuser de délivrer une autorisation d'exploiter à M. G..., le préfet d'Indre-et-Loire s'est fondé sur le motif tiré de ce que la demande concurrente de l'EARL " A... Dupin ", était prioritaire au regard du schéma directeur des structures agricoles du département d'Indre-et-Loire et de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime 13. Il ressort des pièces du dossier que, en application des dispositions précitées des articles 4 et 5 du schéma directeur des structures agricoles du département d'Indre-et-Loire alors applicable, la demande de l'EARL " A... Dupin " s'est vu attribuer un rang de priorité n° 2, compte tenu de ce qu'elle portait sur un projet d'installation d'un jeune agriculteur, M. C... A...,dont les conditions de capacité ou d'expérience professionnelle permettaient l'obtention des aides à l'installation et pour une superficie par unité de travail humain (UTH) de 95,91 ha, inférieure donc à la limite de 2 unités de référence par UTH (soit 136 ha/UTH) fixée par le schéma directeur départemental des structures agricoles. Quant à la demande de M. G..., qui était déjà associé-exploitant de la SCEA " La Pierrerie ", le préfet a classé sa demande d'autorisation d'entrée dans l'EARL " La Girardière " au rang de priorité 6 h) en tenant compte d'une superficie de 192,58 ha par UTH, inférieure à 3 unités de référence par UTH soit (204 ha/UTH). 14. M. G... ne conteste pas sérieusement cette appréciation en se bornant à remettre en cause la réalité du projet d'installation de M. C... A..., pourtant attestée par le procès-verbal de la réunion de la commission départementale d'orientation de l'agriculture d'Indre-et Loire du 12 janvier 2016, qui fait état de ce que le plan de professionnalisation personnalisé (PPP) de l'intéressé a été agréé le 27 juin 2014 après qu'il avalidé un bac pro " conduite et gestion de l'exploitation agricole " et souligne que son projet est de " s'installer sur l'exploitation familiale ", de sorte que le préfet pouvait à bon droit retenir M. C... A... pour 1 UTH aux fins de déterminer la main d'oeuvre totale de l'EARL " A... Dupin " à prendre en compte dans le calcul de la superficie par UTH. Par ailleurs, l'erreur dont M. G... soutient qu'elle aurait également été commise à l'occasion de ce même calcul apparaît, à la supposer établie, sans incidence sur la décision contestée. En effet, en ramenant la main d'oeuvre totale à 2 UTH (correspondant à M. H... A..., chef d'exploitation, et à M. C... A... son fils) au lieu des 2,15 UTH retenus pour tenir compte de l'emploi d'un salarié en contrat à durée indéterminée à temps partiel d'une quotité de 20 %, la superficie par UTH serait alors de 103,11 ha/UTH, soit une superficie qui demeure inférieure au plafond prévu par l'article 4 du schéma directeur départemental des structures agricoles s'agissant de la priorité n° 2, dont relève le projet d'installation qui justifie la demande de l'EARL " A... Dupin ". 15. Par ailleurs, si M. G... soutient qu'une erreur a également été commise dans le calcul de la superficie par UTH relative à sa propre demande, dès lors que la SCEA " La Pierrerie " envisagerait d'embaucher un salarié en contrat à durée indéterminée à temps plein qui n'a pas été pris en compte dans le cadre de la détermination de la main d'oeuvre totale, il n'établit pas la réalité de ce projet d'embauche. A le supposer avéré, un tel projet aurait au demeurant été sans incidence sur le caractère prioritaire de la demande de l'EARL " A... Dupin ", classée au rang n° 2, tandis qu'en portant la main d'oeuvre totale à 3,75 UTH, et la superficie par UTH à 100,29 ha, soit un total de 167,41 ha /UTH inférieur à 2,5 unités de référence par UTH (soit 170 ha/UTH), la prise en compte d'un salarié supplémentaire aurait conduit à ne remonter la demande de M. G... qu'au rang de priorité 6 g). 16. En cinquième lieu, il résulte de ce qui précède que le détournement de procédure allégué n'est pas établi. 17. Enfin, M. G... ne saurait utilement faire valoir que les terres qui font l'objet de l'autorisation d'exploiter accordée à l'EARL " A... Dupin " ne " seraient pas libres " du fait de l'existence de baux ruraux, la législation du contrôle des structures des exploitations agricoles et celle des baux ruraux étant indépendantes l'une de l'autre. 18. Il résulte de ce qui précède que le préfet d'Indre-et-Loire n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que la demande de l'EARL " A... Dupin " relevait d'un rang de priorité supérieur à celle de M. G... s'agissant des parcelles soumises à concurrence. En ce qui concerne les parcelles ZD 9, ZE 72, ZD 38, ZD 37 et ZB 50, d'une superficie totale de 7,55 ha : 19. M. G... soutient sans être contesté que les parcelles ZD 9, ZE 72, ZD 38, ZD 37, d'une superficie totale de 7,55 ha, étaient uniquement comprises dans sa demande de sorte qu'elles ne faisaient pas l'objet de demandes concurrentes. Dans ces conditions, le préfet ne pouvait, sans commettre une erreur de droit, rejeter la demande de M. G..., en tant qu'elle portait sur lesdites parcelles, au motif que la demande concurrente de l'EARL " A... Dupin " était prioritaire. 20. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'agriculture est seulement fondé à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 14 janvier 2016 et la décision par laquelle le ministre a implicitement rejeté le recours gracieux formé par M. F... G... en tant que ces deux décisions concernent les parcelles litigieuses soumises à concurrence. Sur les conclusions à fin d'injonction : 21. Eu égard au motif d'annulation partielle retenu, et après avoir vérifié qu'aucun autre moyen opérant et fondé n'était susceptible d'être accueilli et d'avoir une influence sur la portée de l'injonction à prononcer, le présent arrêt implique seulement que le préfet d'Indre-et-Loire réexamine la demande de M. G... en tant qu'elle porte sur les parcelles ZD 9, ZE 72, ZD 38, ZD 37 et ZB 50. Il y a lieu d'adresser au préfet d'Indre-et-Loire une injonction en ce sens et de fixer à deux mois le délai imparti pour son exécution. Sur les frais de l'instance : 22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par M. G... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1 : Le jugement n° 1602107 du tribunal administratif d'Orléans du 22 février 2018 est annulé en tant seulement qu'il a annulé l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 14 janvier 2016 et la décision par laquelle le ministre a implicitement rejeté le recours gracieux formé par M. F... G... en tant que ces deux décisions concernent les parcelles litigieuses soumises à concurrence. Article 2 : Il est enjoint au préfet d'Indre-et-Loire de réexaminer la demande de M. G... en tant qu'elle porte sur les parcelles ZD 9, ZE 72, ZD 38, ZD 37 et ZB 50. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Le conclusions présentées par M. G... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, à M. F... G... et à l'EARL " La Girardière ". Une copie sera transmise au préfet d'Indre-et-Loire et au préfet de Loir-et-Cher. Délibéré après l'audience du 4 juin 2020 à laquelle siégeaient : - Mme K..., présidente-assesseure, - M. Berthon, premier conseiller, - Mme I..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 25 juin 2020. Le rapporteur M. I...La présidente N. K...Le greffier R. Mageau La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°18NT01634