CAA de NANTES, 6ème chambre, 31/07/2020, 18NT02090, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-07-31
Numéro : 18NT02090
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : LEYER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Quimper à lui verser la somme globale de 506 811,66 euros en réparation des préjudices résultant du refus de rémunérer ses heures de permanence en qualité de gardien du musée de la ville entre 2011 et 2015. Par un jugement n° 1504579 du 22 mars 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 mai 2018, M. D..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 22 mars 2018 ; 2°) de condamner la commune de Quimper à lui verser la somme globale de 506 811,66 euros ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Quimper le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête est recevable dès lors qu'il a présenté une réclamation préalable auprès de la commune le 26 juin 2015 ; - la directive européenne 2003/88 n'a pas été transposée en droit français de sorte qu'elle peut l'invoquer directement ; l'article 17 de cette directive ne permet pas de déroger à l'article 6 qui limite la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours à quarante-huit heures ; - si le décret du 7 février 2002 fait obstacle à la rémunération des heures de permanence lorsque l'agent dispose d'un logement de fonction par nécessité absolue de service, cela suppose que les heures de travail effectif et les heures de permanence ne dépassent pas 1 547 heures par an ; les heures de permanence effectuées au-delà de ce seuil et dépassant la limite de quarante-huit heures par période de sept jours avec une interruption de onze heures par période de vingt-quatre heures doivent être rémunérées ; ses plannings de travail et de permanence ne lui permettent pas de bénéficier d'une interruption de travail de onze heures par jour de sorte que la mise à disposition du logement pour nécessité absolue de service ne peut constituer la contrepartie visée par le décret du 7 février 2002 ; il a réalisé depuis le 1er septembre 2011, 3 800 heures de permanence par an, soit 15 200 heures sur quatre ans ; en lui imposant ces horaires sans rémunération la commune a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; - la commune ne l'a pas rémunéré normalement durant 2 958,2 heures par an, soit 11 832,8 heures jusqu'au 1er septembre 2015 ; il peut ainsi prétendre à la somme de 406 811,66 euros ; - cette charge de travail a eu des répercussions sur sa vie privée et notamment sur sa santé ; ce chef de préjudice peut être évalué à 25 000 euros par an, soit 100 000 euros pour quatre ans. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2018, la commune de Quimper, représentée par la SCP d'avocats Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive n° 2003/88/CE du 4 novembre 2003 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; - le décret n°2005-542 du 19 mai 2005 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public, - les observations de Me A..., représentant M. D... ; - et les observations de Me E..., représentant la commune de Quimper. Considérant ce qui suit : 1. M. D..., a été recruté en tant qu'adjoint du patrimoine de 2ème classe par la commune de Quimper à compter du 1er septembre 2011 pour assurer les fonctions de responsable de la sécurité au musée des beaux-arts de Quimper. Par un arrêté du 4 août 2011, un logement de fonction pour nécessité absolue de service lui a été accordé. Par un courrier du 26 juin 2015, l'intéressé a sollicité le paiement de 15 200 heures de permanences qu'il aurait accomplies sans être rémunéré pendant quatre ans. Le 31 juillet 2015, la commune de Quimper a rejeté sa demande. L'intéressé relève appel du jugement du 22 mars 2018, par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Quimper à lui verser la somme globale de 506 811,66 euros à ce titre. Sur la faute de la commune résultant de la méconnaissance de la directive 2003/88/CE : 2. La transposition en droit interne des directives communautaires, qui est une obligation résultant du Traité instituant la Communauté européenne, revêt en vertu de l'article 88-1 de la Constitution, le caractère d'une obligation constitutionnelle. Aussi, il appartient au juge national, juge de droit commun de l'application du droit communautaire, de garantir l'effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l'égard des autorités publiques. Tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires. 3. L'article 3 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail dispose que : " Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de vingt-quatre heures, d'une période minimale de repos de onze heures consécutives. ". L'article 6 de la même directive stipule que : " Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que, en fonction des impératifs de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs: a) la durée hebdomadaire du travail soit limitée au moyen de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux ; b) la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires. ". 4. Aux termes de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa rédaction applicable à la date de la demande de M. D... : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. (...) ". Aux termes de l'article 3 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat, rendu applicable - sous certaines réserves - aux fonctionnaires territoriaux par l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " I.- L'organisation du travail doit respecter les garanties minimales ci-après définies. / La durée hebdomadaire du travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne peut excéder ni quarante-huit heures au cours d'une même semaine, ni quarante-quatre heures en moyenne sur une période quelconque de douze semaines consécutives et le repos hebdomadaire, comprenant en principe le dimanche, ne peut être inférieur à trente-cinq heures. / La durée quotidienne du travail ne peut excéder dix heures. Les agents bénéficient d'un repos minimum quotidien de onze heures. / L'amplitude maximale de la journée de travail est fixée à douze heures. / Le travail de nuit comprend au moins la période comprise entre 22 heures et 5 heures ou une autre période de sept heures consécutives comprise entre 22 heures et 7 heures. (...) / II.- Il ne peut être dérogé aux règles énoncées au I que dans les cas et conditions ci-après : a) Lorsque l'objet même du service public en cause l'exige en permanence, notamment pour la protection des personnes et des biens, par décret en Conseil d'Etat, (...) qui détermine les contreparties accordées aux catégories d'agents concernés ; (...) ". 5. Il résulte des dispositions précitées de l'article 3 du décret du 25 août 2000 que les stipulations de l'article 6 de la directive 2003/88/CE invoquées par M. D... ont été intégralement transposées en droit interne. Par suite, le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir à l'appui de ses conclusions. Sur la faute de la commune résultant de la méconnaissance du droit interne : 6. Aux termes de l'article 2 du décret précité du 25 août 2000 : " La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Une période d'astreinte s'entend comme une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif. ". 7. Par ailleurs, l'article 1er du décret du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale dispose que : " (...) bénéficient d'une indemnité non soumise à retenue pour pension ou, à défaut, d'un repos compensateur certains agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant : 1° Lorsqu'ils sont appelés à participer à une période d'astreinte ; 2° Lorsque des obligations liées au travail imposent à un agent de se trouver sur son lieu de travail habituel, ou en un lieu désigné par son chef de service, pour nécessité de service, sans qu'il y ait travail effectif ou astreinte. ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Une période d'astreinte s'entend comme une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif ainsi que, le cas échéant, le déplacement aller et retour sur le lieu de travail. / La permanence correspond à l'obligation faite à un agent de se trouver sur son lieu de travail habituel, ou un lieu désigné par son chef de service, pour nécessité de service, un samedi, un dimanche ou lors d'un jour férié. ". Enfin, aux termes de l'article 3 de ce décret : " La rémunération et la compensation des obligations décrites à l'article 1er ci-dessus des agents sont déterminées suivant les règles et dans les conditions prévues par les décrets du 7 février 2002 susvisés. (...) Elles ne peuvent être accordées aux agents qui bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service, ou d'une nouvelle bonification indiciaire au titre de l'exercice de fonctions de responsabilité supérieure prévue par les décrets du 27 décembre 2001 et du 28 décembre 2001 susvisés. " 8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, si un agent territorial bénéficiant d'une concession de logement à titre gratuit pour nécessité absolue de service ne peut pas prétendre au paiement ou à la compensation de ses périodes d'astreinte, y compris lorsque ces périodes ne lui permettent pas de quitter son logement, il peut toutefois prétendre au paiement ou à la compensation d'heures supplémentaires, à la double condition que ces heures correspondent à des interventions effectives, à la demande de l'autorité hiérarchique, réalisées pendant le temps d'astreinte, et qu'elles aient pour effet de faire dépasser à cet agent les bornes horaires définies par le cycle de travail. 9. Il résulte de l'instruction que M. D... avait notamment pour mission d'assurer la conservation des collections du musée des beaux-arts de Quimper ainsi que la gestion du système de sécurité vol et incendie en dehors des heures d'ouverture. En sa qualité de " concierge " de ce musée, par un arrêté du 4 août 2011 du maire de Quimper, un logement de fonction de type F4 de 90 m² situé à proximité immédiate du musée lui a été attribué à compter du 1er septembre 2011. Cette décision précise expressément, en son article 2, que le bénéficiaire de ce logement de fonction est logé à titre gratuit par nécessité absolue de service, en raison des sujétions particulières afférentes à son emploi. Par ailleurs, l'article 6 de cet arrêté dispose que " du fait de la concession de logement, il ne pourra, sauf décision contraire du conseil municipal, percevoir d'indemnités forfaitaires ou honoraires pour travaux supplémentaires ". La fiche de poste fournie par M. D... confirme d'ailleurs, parmi les contraintes particulières afférentes à ses fonctions, qu'il ne devait qu'exceptionnellement travailler en soirée. Par suite, en vertu des dispositions rappelées aux points 4, 6 et 7 les périodes durant lesquelles M. D... était astreint à résider dans le logement de fonction mis gratuitement à sa disposition, sans aucune intervention de sa part, ne faisait pas partie de son temps de travail effectif et ne sauraient fonder le droit de l'intéressé à une indemnisation. 10. Par ailleurs, le requérant affirme avoir effectué des permanences et des heures supplémentaires au-delà du seuil annuel de 1 547 heures fixé par le règlement général d'organisation du temps de travail de la ville et du CCAS de Quimper applicable à compter du 1er septembre 2000. Toutefois, le règlement spécifique d'organisation du temps de travail du service du développement culturel concernant le musée des beaux-arts indique qu'" Un agent assure le gardiennage du musée la nuit (concierge) en contrepartie du logement de fonction qui lui est attribué ; ce gardiennage commence dès la fermeture de la totalité des salles du Musée. Ce gardien, titulaire, est remplacé lors de la prise de ces congés autorisés (...) par un gardien suppléant qui bénéficie d'un local distinct de celui du concierge sur les mêmes créneaux horaires. / Les horaires sont fixes et dépendent directement des jours et horaires de fermeture au public induits des paragraphes précédents : de 12 heures à 14 heures et de 18 heures à 8h30 le lendemain, onze fois sur deux semaines pour le concierge occupant le logement de fonction et trois fois sur deux semaines pour son remplaçant (...) ". Par suite, ni ce document, ni la fiche du poste occupé par M. D..., rappelant ses mêmes horaires de travail ainsi que ses repos hebdomadaires et jours de réduction de temps de travail, ne permettent d'établir que, contrairement à ce qu'il soutient, l'intéressé accomplissait plus de quarante-huit heures de travail effectif par semaine, ni plus de dix heures par jour y compris en juillet et août dès lors qu'il est précisé que durant ces deux mois d'affluence au musée, il était assujetti à des horaires mobiles sur une place horaire comprise entre 8h30 et 19h10. M. D... bénéficiait en outre de temps de repos quotidiens et hebdomadaires conformes à la législation. Dans ces conditions, le requérant, qui n'apporte aucunement, par ailleurs, la preuve de ce qu'il aurait été sollicité par la commune pour effectuer de manière répétée des taches en sus des périodes horaires définies ci-dessus, ne démontre pas qu'en lui imposant ces horaires de travail et en refusant d'indemniser les heures supplémentaires qu'il estimait avoir effectuées durant quatre années, avant de renoncer à son logement de fonction pour nécessité absolue de service, la commune de Quimper aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 11. Il résulte de ce qui précède, que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Quimper, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. D... de la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. D... le versement à la commune de Quimper de la somme qu'elle demande sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Quimper tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D... et à la commune de Quimper. Délibéré après l'audience du 17 juillet 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - Mme C..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 31 juillet 2020. Le rapporteur, V. GELARDLe président, H. LENOIR La greffière, E. HAUBOIS La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT02090