Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 29/12/2014, 13NT01555, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-29
Numéro : 13NT01555
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : SELARL ANDRE SALLIOU

Vu le recours et le mémoire complémentaire, enregistrés le 31 mai 2013 et le 10 juillet 2013, présentés par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui demande à la cour d'annuler le jugement n° 1000236 du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes, saisi de la demande présentée par les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, a, d'une part, annulé la décision du 20 novembre 2009 par laquelle le préfet du Finistère a refusé de modifier et de compléter l'arrêté préfectoral du 28 juillet 2009 relatif au quatrième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole en ce qu'elle refuse de modifier l'article 4.5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et en ce qu'elle ne modifie pas l'arrêté du 28 juillet 2009 pour le compléter par des mesures propres aux bassins versants " algues vertes ", d'autre part, enjoint au préfet du Finistère de modifier l'article 4.5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et de le reporter à une date qui ne peut être antérieure au 31 mars, dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement et, enfin, enjoint au préfet du Finistère de compléter le quatrième programme d'action par toute mesure de maîtrise de la fertilisation azotée et de gestion adaptée des terres agricoles dans les bassins versants situés en amont des sites littoraux concernés par les échouages d'algues vertes, dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement ; il soutient que : - le jugement n'est pas régulièrement motivé ; - le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en refusant de modifier l'article 4-5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 et la circonstance qu'un arrêté complémentaire du 21 juillet 2010 a reculé la date d'épandage au 15 mars dans les seuls bassins versants " algues vertes " ne permettait d'en tirer aucune conclusion ; - les articles R. 211-80 et R. 211-81 du code de l'environnement, dans leur rédaction alors en vigueur, ne permettaient pas au préfet de décider les mesure qu'il lui est reproché de ne pas avoir prises et les premiers juges ont commis sur ce point une erreur de droit ; - les conclusions à fin d'injonction étaient sans objet ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'intervention, enregistrée le 17 janvier 2014, présenté pour la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, la fédération syndicale Coop de France Ouest, la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Finistère, le centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère, l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne, par Me Barbier, avocat, qui demande à la cour : 1°) d'annuler les articles 2, 3 et 4 du jugement du tribunal administratif de Rennes du 29 mars 2013 ; 2°) de rejeter la demande des associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante ; 3°) de mettre à la charge des associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de contrôler l'opportunité des mesures prises par l'administration ; - le jugement ne précise pas en quoi la décision annulée méconnaîtrait une règle de droit ; - il se réfère à divers documents dont aucun ne présente un caractère normatif ; - le préfet n'a commis aucune illégalité et notamment aucune erreur d'appréciation ; - le recul au-delà du 15 février de l'échéance de la période d'interdiction de l'épandage des lisiers avant maïs n'est ni nécessaire ni justifiée ; - le jugement repose sur des considérations erronées qui ne tiennent pas compte de tous les intérêts en cause ; - les risques de lixiviation sont faibles du 15 février à la fin du mois d'avril ; - l'allongement de la période d'interdiction de l'épandage avant maïs va à l'encontre du progrès technique, qui permet depuis quelques années de semer le maïs avant le 15 avril ; - en outre, une telle mesure entraîne des difficultés certaines, techniques et humaines ; - il n'y avait alors aucune obligation pour le préfet d'inclure dans le programme d'action des mesures spécifiques pour les bassins versants à algues vertes ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 14 mai 2014, présentés pour les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante par MeA..., qui demandent à la cour : 1°) de rejeter le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; 2°) de déclarer recevable la demande présentée par l'association Bretagne vivante devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles font valoir que : - la demande, en tant que présentée par l'association Bretagne vivante, était recevable ; - le préfet du Finistère a commis une erreur manifeste d'appréciation et la date du 15 février mentionnée à l'article 4-5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 et à son annexe 7A devait être reportée au 31 mars ; - le préfet pouvait, dès l'année 2009, modifier le quatrième d'action pour y inclure des mesures propres aux bassins à algues vertes et ce, conformément aux exigences de la directive 91/767/CEE du 12 décembre 1991 ; - l'article R. 211-76 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable, permettaient de désigner comme zones vulnérables les eaux ayant subi une eutrophisation susceptible d'être combattue de manière efficace par une réduction des apports en azote ; - les mesures dont fait état le ministre ne rendaient pas sans objet les injonctions prononcées par le jugement dont il relève appel ; Vu l'ordonnance du 17 octobre 2014 fixant la clôture de l'instruction au 3 novembre 2014 ; Vu le mémoire, enregistré le 29 octobre 2014, présenté pour les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, qui concluent aux mêmes fins que leurs précédentes écritures, par les mêmes moyens ; Vu la lettre du 6 novembre 2014 informant les parties, en application de l'article L. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt à rendre est susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office tirés de l'irrecevabilité de l'appel incident dirigé contre l'article 1er du jugement et de ce qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation, pour excès de pouvoir, auxquelles fait droit l'article 2 de ce jugement ; Vu la lettre du 12 novembre 2014 informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt à rendre paraît susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'il n'y pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; Vu les observations, enregistrées le 17 novembre 2014, présentées pour la chambre régionale d'agriculture de Bretagne et les autres intervenants, qui font valoir qu'il y a toujours lieu de statuer sur le recours du ministre ; Vu les observations, enregistrées le 19 novembre 2014, présentées pour les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, qui font valoir que l'arrêté du préfet de la région Bretagne du 14 mars 2014, dont l'article 12 abroge les quatrièmes programmes d'action départementaux, est actuellement applicable ; Vu les observations, enregistrées le 3 décembre 2014, présentées pour la Fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne et autres, qui indiquent que cette fédération a frappé l'arrêté du 14 mars 2014 d'un recours pour excès de pouvoir actuellement pendant ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 décembre 2014 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me Barbier, avocat de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne et autres ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 22 décembre 2014, présentée pour la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, la fédération syndicale Coop de France Ouest, la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Finistère, le centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère, l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne ; 1. Considérant que, par un arrêté du 28 juillet 2009, le préfet du Finistère a établi le quatrième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que, par un courrier du 21 septembre 2009, les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante ont saisi le préfet du Finistère d'un recours gracieux tendant à ce qu'il modifie et complète cet arrêté, s'agissant, d'une part, de son article 4-1, relatif à l'obligation de respecter l'équilibre de la fertilisation azotée, d'autre part, de son article 4-5, relatif à l'obligation de respecter le calendrier départemental d'épandage formant l'annexe 7A à l'arrêté en tant qu'il interdit l'épandage des fertilisants de type Ib, II et III avant maïs du 1er juillet au 15 février et, enfin, de son article 2, relatif à son champ d'application géographique, en tant que, par renvoi à l'annexe 3, il fixe la liste des cantons classés en zone d'excédent structurel, dans lesquels sont applicables les actions renforcées prévues à l'article 5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 ; que ce recours gracieux tendait également à ce que le préfet complète le quatrième programme d'action en prescrivant le respect de mesures spécifiques aux bassins versants des cours d'eau situés en amont des secteurs du littoral du Finistère affectées par un phénomène de prolifération des algues vertes ; que, par une décision du 20 novembre 2009, le préfet du Finistère a rejeté ce recours gracieux ; 2. Considérant que l'association Eau et rivières de Bretagne et l'association Bretagne vivante ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande tendant à l'annulation de cette décision du 20 novembre 2009 et à ce qu'il soit enjoint au préfet du Finistère de prendre, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, un nouvel arrêté comportant les dispositions permettant de prévenir et de réduire les fuites de nitrates vers les eaux ; que, par le jugement du 29 mars 2013 dont le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relève appel, le tribunal administratif de Rennes, après avoir rejeté comme irrecevable la demande en tant que présentée par l'association Bretagne vivante, a, d'une part, annulé la décision du 20 novembre 2009 par laquelle le préfet du Finistère a refusé de modifier et de compléter l'arrêté préfectoral du 28 juillet 2009 relatif au quatrième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole en ce qu'elle refuse de modifier l'article 4.5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et en ce qu'elle ne modifie pas l'arrêté du 28 juillet 2009 pour le compléter par des mesures propres aux bassins versants " algues vertes ", d'autre part, enjoint au préfet du Finistère de modifier l'article 4.5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et de le reporter à une date qui ne peut être antérieure au 31 mars, dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement et, enfin, enjoint au préfet du Finistère de compléter le quatrième programme d'action par toute mesure de maîtrise de la fertilisation azotée et de gestion adaptée des terres agricoles dans les bassins versants situés en amont des sites littoraux concernés par les échouages d'algues vertes, dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement ; Sur l'intervention de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, de la fédération syndicale Coop de France Ouest, de la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, de la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Finistère, du centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère, de l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et de la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne : 3. Considérant que la chambre régionale d'agriculture de Bretagne ne justifie pas, au regard des dispositions combinées du 14° de l'article D. 511-54-1 et de l'article D. 511-64 du code rural et de la pêche maritime, être régulièrement représentée devant la cour par son président en exercice ; qu'elle ne justifie pas non plus, au regard des dispositions des articles L. 512-1 et L. 512-2 du même code, de son intérêt à intervenir à l'appui du recours du ministre ; que la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Finistère, le centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère, l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne, qui ne produisent pas leurs statuts, ne justifient pas que le jugement du 29 mars 2013 serait de nature porter atteinte aux intérêts collectifs qu'ils défendent ni, par suite, qu'ils auraient intérêt à l'infirmation de ce jugement ; qu'enfin, il ne ressort pas des statuts de la fédération syndicale Coop de France Ouest, qui est une fédération de coopératives agricoles dont la circonscription territoriale comprend les régions Bretagne, Pays de la Loire, Basse-Normandie et Haute-Normandie et dont l'objet est spécifié par l'article 4 de ses statuts, que ce jugement, qui est étranger à la coopération en matière agricole, serait de nature à porter atteinte à l'intérêt collectif dont elle s'est assigné la promotion et la défense ; que, dès lors, cette intervention n'est pas recevable ; Sur le recours du ministre : 4. Considérant que lorsque, postérieurement à l'introduction d'une requête dirigée contre un refus d'abroger des dispositions à caractère réglementaire, ces dispositions sont abrogées par leur auteur ou, le cas échéant, une autre autorité compétente à cet effet, le litige né de ce refus d'abroger perd son objet ; 5. Considérant que, postérieurement à l'introduction du recours du ministre et par un arrêté du 14 mars 2014, le préfet de la région Bretagne a établi le programme d'actions régional en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que l'article 12 de cet arrêté abroge, en toutes ses dispositions, l'arrêté du préfet du Finistère du 28 juillet 2009 ; que, si la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne a frappé cet arrêté d'un recours pour excès de pouvoir actuellement pendant devant le tribunal administratif de Rennes, ce recours n'en tend qu'à l'annulation partielle ; que l'article 12 de cet arrêté n'est pas au nombre des dispositions dont elle demande l'annulation ; que, dès lors, le litige né du refus d'abroger, en le complétant ou en le modifiant, cet arrêté du 28 juillet 2009 a perdu son objet ; qu'il en résulte qu'il n'y a pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; Sur l'appel incident : 6. Considérant que l'article 1er du jugement du 29 mars 2013 rejette " comme irrecevable " la demande de première instance en tant que présentée par l'association Bretagne vivante ; qu'en outre, l'article 6 de ce jugement rejette le surplus des conclusions de la demande ; que les associations intimées, qui demandent à la cour de " déclarer recevable l'association Bretagne vivante, dans son recours initial ", doivent, dès lors, être regardées comme relevant appel incident de l'article 1er du jugement ; que, comme il vient d'être dit, l'article 12 de l'arrêté du préfet de la région Bretagne du 14 mars 2014 abroge, en toutes ses dispositions, l'arrêté du préfet du Finistère du 28 juillet 2009 ; qu'il en résulte que les conclusions de la demande de première instance, en tant qu'émanant de l'association Bretagne vivante, tendant à l'annulation de la décision du 20 novembre 2009 sont sans objet et que, par suite, il en va de même de l'appel incident dirigée contre l'article 1er du jugement attaqué ; que cet appel incident a été présenté le 14 mai 2014, postérieurement à la publication, le 17 mars 2014, de l'arrêté du 14 mars 2014 au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Bretagne ; que, dès lors, présenté après l'échéance du délai d'appel ouvert aux intimées par les notifications qui leur ont été faites du jugement le 2 avril 2013, il n'est pas recevable ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 7. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros que les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante demandent à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, de la fédération syndicale Coop de France Ouest, de la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, de la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Finistère, du centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère, de l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et de la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne n'est pas admise. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Article 3 : L'Etat versera aux associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, prises ensemble, la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, à l'association Eau et rivières de Bretagne, à l'association Bretagne vivante, à la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, à la fédération syndicale Coop de France Ouest, à la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, à la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Finistère, au centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère, à l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et à la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne. Délibéré après l'audience du 19 décembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 décembre 2014. Le rapporteur, A. DURUP de BALEINE Le président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 1 N° 13NT01555 2 1