Conseil d'État, , 11/06/2020, 441047, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-11
Numéro : 441047

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 5 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... F..., M. E... D... et Mme C... B... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros à verser aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils justifient d'un intérêt à agir ; - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, en premier lieu, il existe un risque que le Conseil d'Etat examine la légalité du décret attaqué après le second tour des élections municipales et communautaires et, en second lieu, la tenue du second tour fait courir un risque de contamination aux électeurs ; - il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ; - le décret attaqué est illégal en ce qu'il applique l'article 19 de la loi du 23 mars 2020, lequel méconnaît le droit garanti par la Constitution à des élections libres et sincères de sorte que l'abrogation de cette loi par la transmission de la question prioritaire de la constitutionnalité présentée à l'appui de leur recours pour excès de pouvoir rendra illégal le décret attaqué ; - il méconnaît le I de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 dès lors que, en premier lieu, l'existence d'un risque sanitaire lié à la propagation de la maladie covid-19 n'est pas de nature à permettre la tenue du second tour des élections municipales et communautaires et, en second lieu, les précautions sanitaires envisagées sont imparfaitement respectées et ne sauraient écarter le risque de contamination ; - il méconnaît l'article L. 221-6 du code pénal lequel prohibe l'homicide involontaire dès lors que l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires expose les électeurs à un risque de mort ; - il méconnaît l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dès lors que, en premier lieu, il est en pratique impossible pour les candidats de faire campagne depuis le 16 mars 2020 et, en second lieu, la communication gouvernementale risque de décourager les électeurs d'aller voter ; - il porte atteinte à la sincérité du scrutin dès lors que la crainte de la pandémie a dissuadé un nombre significatif d'électeurs d'aller voter ; - il est entaché d'illégalité dès lors qu'il organise une nouvelle phase électorale elle-même illégale en raison de l'illégalité de la convocation des électeurs au premier tour des élections municipales et communautaires. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code électoral ; - le code de la santé publique ; - le code pénal ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; - le décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 ; - le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ; - le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ; - le code de justice administrative ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. Sur les circonstances et le cadre juridique du litige : 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion, mesures assouplies à la date de la présente ordonnance. Le législateur, par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, puis, par l'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. 3. Aux termes de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 : " I. - Lorsque, à la suite du premier tour organisé le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, un second tour est nécessaire pour attribuer les sièges qui n'ont pas été pourvus, ce second tour, initialement fixé au 22 mars 2020, est reporté au plus tard en juin 2020, en raison des circonstances exceptionnelles liées à l'impérative protection de la population face à l'épidémie de covid-19. Sa date est fixée par décret en conseil des ministres, pris le mercredi 27 mai 2020 au plus tard si la situation sanitaire permet l'organisation des opérations électorales au regard, notamment, de l'analyse du comité de scientifiques institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique. / Les déclarations de candidature à ce second tour sont déposées au plus tard le mardi qui suit la publication du décret de convocation des électeurs. / Si la situation sanitaire ne permet pas l'organisation du second tour au plus tard au mois de juin 2020, le mandat des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains concernés est prolongé pour une durée fixée par la loi. Les électeurs sont convoqués par décret pour les deux tours de scrutin, qui ont lieu dans les trente jours qui précèdent l'achèvement des mandats ainsi prolongés. La loi détermine aussi les modalités d'entrée en fonction des conseillers municipaux élus dès le premier tour dans les communes de moins de 1000 habitants pour lesquelles le conseil municipal n'a pas été élu au complet. / Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution (...) / III. - Les conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 entrent en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permet au regard de l'analyse du comité de scientifiques. (...) / IV. - Par dérogation à l'article L. 227 du code électoral : / 1° Dans les communes pour lesquelles le conseil municipal a été élu au complet, les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu'à l'entrée en fonction des conseillers municipaux élus au premier tour. Le cas échéant, leur mandat de conseiller communautaire est également prorogé jusqu'à cette même date ; / 2° Dans les communes, autres que celles mentionnées au 3° du présent IV, pour lesquelles le conseil municipal n'a pas été élu au complet, les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu'au second tour. Le cas échéant, leur mandat de conseiller communautaire est également prorogé jusqu'au second tour, sous réserve du 3 du VII ; (...) ". Aux termes de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique " En cas de déclaration de l'état d'urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. Son président est nommé par décret du Président de la République. Ce comité comprend deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret. Le comité rend périodiquement des avis sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme, y compris celles relevant des articles L. 3131-15 à L. 3131-17, ainsi que sur la durée de leur application. Ces avis sont rendus publics sans délai. Le comité est dissous lorsque prend fin l'état d'urgence sanitaire ". 4. Le décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 a abrogé l'article 6 du décret n° 2020-298 du 4 septembre 2019 selon lequel la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon était initialement fixée au dimanche 22 mars 2020. Par un décret n° 2020-642 du 27 mai 2020, pris en application du I de l'article 19 de la loi précitée du 23 mars 2020, les électeurs sont convoqués le dimanche 28 juin 2020 en vue de procéder au second tour du scrutin dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020. Sur la demande en référé : 5. Les requérants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution du décret du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du scrutin des élections municipales et communautaires. En ce qui concerne la date du second tour et les risques sanitaires liés à la maladie covid-19 : 6. Il résulte des dispositions citées aux points 3 et 4 de la présente ordonnance que le décret attaqué est intervenu en application de la loi du 23 mars 2020 par laquelle le législateur, eu égard aux circonstances exceptionnelles liées à la propagation de la maladie covid-19, a décidé, d'une part, de reporter le second tour des élections municipales et communautaires pour attribuer les sièges non pourvus le 15 mars 2020 au plus tard en juin 2020 et, d'autre part, a prévu que la date de ce second tour sera fixée par décret pris au plus tard le 27 mai 2020 " si la situation sanitaire permet l'organisation des opérations électorales au regard, notamment, de l'analyse du comité de scientifiques institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique ". 7. Or, le Conseil scientifique institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 précité dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire pour lutter contre le covid-19 a indiqué, dans son avis du 18 mai 2020, que l'amélioration de la situation sanitaire du pays rend possible un report du second tour des élections municipales au mois de juin en appelant à tenir compte de la situation épidémiologique dans les 15 jours précédant la date décidée pour ce second tour. La carte de la situation épidémiologique rendue publique le lendemain de l'intervention du décret attaqué, ne fait plus apparaître que deux départements en zone dite " rouge ". La situation envisagée à la date du décret pour la fin du mois de juin est encore plus favorable, avec une disparition des zones dites " rouges " et une très large extension des zones dites " vertes " où la circulation du virus est faible, situation déjà confirmée à la date de la présente ordonnance. Compte tenu de cette situation sanitaire et des mesures envisagées, à la date du décret attaqué, pour assurer la sécurité du scrutin, telles que le port du masque dans les bureaux de vote, la mise à disposition de savon et/ou de gel hydro-alcoolique à l'entrée et à la sortie des bureaux de vote, le nettoyage des locaux et du matériel de vote, la limitation du nombre d'électeurs au sein d'un même bureau ou la distance minimale à respecter entre les électeurs, le moyen tiré de ce que le décret ne respecterait pas, eu égard à la situation sanitaire, les conditions prévues par l'article 19 précité de la loi du 23 mars 2020 et celui selon lequel il méconnaîtrait également les dispositions de l'article L. 221-6 du code pénal, n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à susciter un doute sérieux quant à sa légalité. 8. Pour les mêmes motifs tenant à l'avis émis le 18 mai 2020 par le Conseil scientifique institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique et aux diligences prévues pour assurer la sécurité du second tour des élections municipales et communautaires, notamment celles indiquées au point 7, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal en raison des circonstances exceptionnelles survenues lors du premier tour de ces élections, n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, de nature à susciter un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué. En ce qui concerne le déroulement de la campagne électorale et la sincérité du scrutin : 9. En prévoyant le report du second tour des élections municipales et communautaires, lorsque celui-ci est nécessaire, si la situation sanitaire le permet, le législateur a lui-même considéré que le maintien de l'état d'urgence sanitaire ne fait pas obstacle, dans son principe, au déroulement de la campagne électorale et à la sincérité du scrutin, quand bien même l'abstention pourrait être plus importante en raison même de cette situation sanitaire. Les mesures envisagées à la date du décret attaqué et susceptibles d'être mises en oeuvre, telles l'allongement de la campagne officielle, la multiplicité des vecteurs offerts aux candidats pour diffuser leur propagande ou l'assouplissement des mesures de rassemblement ainsi que le recours facilité aux procurations apparaissent, en l'état de l'instruction, comme susceptibles de participer au bon déroulement du scrutin et à sa sincérité en dépit de la persistance de la crise sanitaire. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'illégalité de la convocation des électeurs au premier tour du scrutin, de la méconnaissance des exigences du bon déroulement d'une campagne électorale et de l'atteinte à la sincérité du scrutin ainsi que de la méconnaissance de l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à susciter un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué. 10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de rechercher si la condition d'urgence est remplie et alors même que l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, que la requête, ensemble les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doit être rejetée selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du même code. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de M. F..., M. D... et Mme B... est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... F..., premier dénommé, pour l'ensemble des requérants.