CAA de NANTES, 5ème chambre, 16/03/2021, 20NT00286, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-16
Numéro : 20NT00286
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : FRESNEAU

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 27 janvier et 10 novembre 2020, et 21 janvier 2021 (non communiqué), la SCI foncière Solandis et la société Solandis, représentées par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2019 par lequel le maire de Langeais a délivré un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale à la société Fondis en vue de la transformation d'un bâtiment artisanal en un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile (" drive "), composé de 5 pistes avec un auvent de 160 m2, en tant qu'il vaut autorisation d'urbanisme ; 2°) d'annuler l'arrêté du 22 juillet 2020 par lequel le maire a délivré à la société Fondis un permis de construire modificatif ramenant la surface de l'auvent à 148,50 m2 et créant une place de parking supplémentaire ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Langeais et de l'Etat une somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - leur demande est recevable ; - les autorisations de construire sont illégales par voie de conséquence de l'illégalité de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ; - le permis de construire initial ne peut légalement se limiter à prescrire le respect des dispositions de l'article UX 12 du règlement du plan local d'urbanisme ; - les permis de construire contestés, en tant qu'ils tiennent lieu d'autorisation d'urbanisme, méconnaissent les articles UX 12 et UX 7 du règlement du plan local d'urbanisme ; le permis initial ne comporte pas suffisamment de places de stationnement pour les employés ; la modification apportée par le permis de construire du 22 juillet 2020, destinée à remplacer la zone de livraison située à l'est du projet par une zone dédiée impliquant pour les camions de chargement d'emprunter la voie d'accès réservée à la clientèle, ne permet pas de répondre aux besoins de livraison et compromet la sécurité des usagers ; la construction initiale est implantée à une distance de la limite séparative de propriété supérieure à 5 mètres ; - ils méconnaissent l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme du fait de l'insuffisance du volet paysager ; - s'agissant du permis modificatif, les commissions d'aménagement commercial doivent à nouveau être consultées, au regard des modifications apportées au projet, en application des dispositions des articles L. 752-15 et L. 752-6 du code du commerce ; - le projet méconnait les dispositions de l'article B3 2 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Loire " Val de Bréhémont-Langeais ", reprises à l'article UX 9 du règlement du plan local d'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 janvier 2021, la SAS Fondis, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SCI foncière Solandis et de la société Solandis le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La requête a été communiquée à la commune de Langeais, qui n'a pas produit de mémoire en défense. Par un courrier du 16 février 2021, la cour a informé les parties, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, qu'elle était susceptible de surseoir à statuer sur la requête de la SCI foncière Solandis et de la société Solandis afin de permettre la régularisation des vices tirés de la méconnaissance de l'article UX 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Langeais et de la méconnaissance de l'article B3 2 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Loire " Val de Bréhémont-Langeais ", reprises à l'article UX 9 du règlement du plan local d'urbanisme. La SCI Foncière Solandis et la société Solandis ont produit des observations en réponse à ce courrier, enregistrées le 21 février 2021. La société Fondis a produit des observations en réponse à ce courrier, enregistrées le 22 février 2021. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant la SCI foncière Solandis et la SAS Solandis, et de Me F..., représentant la SAS Fondis. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 25 novembre 2019, le maire de Langeais a délivré un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale à la société Fondis en vue de la transformation d'un bâtiment artisanal en un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile (" drive "), composé de 5 pistes avec un auvent de 160 m2. Par une ordonnance du 17 avril 2020, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Nantes a suspendu l'exécution de cet arrêté, en tant qu'il vaut autorisation d'urbanisme, en jugeant que les moyens tirés de ce que le maire ne pouvait légalement se borner à prescrire le respect des dispositions de l'article UX 12 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Langeais, de ce que la construction existante étendue méconnait l'article UX 7 du même règlement, qui prévoit une distance à la limite séparative d'au moins 5 mètres, et de ce que le permis de construire méconnait l'article B3 2 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Loire " Val de Bréhémon-Langeais ", repris à l'article UX 9 du règlement du plan local d'urbanisme et relatif à l'emprise au sol, étaient propres à créer un doute sérieux quant à sa légalité. Par un arrêté du 22 juillet 2020, un permis de construire modificatif a été accordé à la société Fondis afin de ramener la superficie de l'auvent à 148,50 m2 et de créer une place de stationnement supplémentaire. Cette société a demandé au juge des référés de la cour administrative d'appel de Nantes, sur le fondement de l'article L. 521-4 du même code, qu'il soit mis fin à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 25 novembre 2019. Par une ordonnance du 7 octobre 2020, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la requête. La SCI foncière Solandis et la société Solandis demandent à la cour d'annuler les arrêtés du 25 novembre 2019 et du 22 juillet 2020 du maire de Langeais en tant qu'ils valent autorisation d'urbanisme. Sur la légalité des dispositions de l'arrêté du 25 novembre 2019 qui n'ont pas été modifiées par l'arrêté du 22 juillet 2020 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) ". Aux termes de l'article L. 600-1-2 du même code : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ". Aux termes de l'article L. 600-1-4 du même code : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 600-1-2 d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il vaut autorisation de construire. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale sont irrecevables à l'appui de telles conclusions ". Les dispositions du code de commerce et du code de l'urbanisme constituent des législations indépendantes, répondant à des finalités distinctes. Il résulte des dispositions rappelées ci-dessus, issues de la loi du 18 juin 2014, que le législateur a entendu que, pour tout projet simultanément soumis à autorisation d'exploitation commerciale et à permis de construire, toute contestation touchant à la régularité ou au bien-fondé d'une autorisation d'exploitation commerciale ne puisse désormais être soulevée que dans le cadre du recours introduit, le cas échéant, contre le permis de construire finalement délivré, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du code de commerce ne peuvent être utilement invoqués à l'appui de la présente requête dirigée contre un permis relevant de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme en tant qu'il vaut autorisation de construire. 3. Le moyen soulevé par les sociétés requérantes tiré de ce que l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial est illégal, notamment, en ce qu'il n'est pas suffisamment motivé et serait entaché d'erreur d'appréciation au regard des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce, vise à contester la légalité du permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, par application du code de commerce. Par suite, ce moyen ne peut être utilement invoqué à l'appui de la requête dirigée contre le permis de construire relevant de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, en tant qu'il vaut autorisation d'urbanisme. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ;/ b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ". La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 5. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, le dossier de demande de permis de construire comprend des pièces graphiques, notamment des photographies de l'état actuel des bâtiments, ainsi que des plans et photomontages des constructions projetées, permettant d'appréhender l'état initial et l'état futur du site, ainsi que l'insertion du projet par rapport aux constructions et à l'environnement avoisinants. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la notice descriptive contienne des informations faussées ou insincères, de nature à avoir une incidence sur l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Par suite, le moyen tiré du caractère incomplet, insuffisant et imprécis du dossier de demande de permis de construire au regard de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme, lequel a en tout état de cause été complété par le dossier de demande du permis de construire modificatif, doit être écarté. Sur la légalité des dispositions de l'arrêté du 22 juillet 2020 portant permis de construire modificatif : 6. En premier lieu, pour les raisons évoquées aux points 2 et 3, le moyen tiré de ce que le permis de construire modificatif devait être précédé d'une nouvelle autorisation d'exploitation commerciale, en application des articles L. 752-6 et 752-15 du code de commerce, ne peut être utilement invoqué à l'appui de la requête dirigée contre un permis de construire relevant de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, en tant qu'il vaut autorisation de construire. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées par le permis de construire modificatif présentent, au regard des critères définis à l'article L. 751-6 du code de commerce, un caractère substantiel de nature à impliquer une nouvelle consultation de la commission départementale d'aménagement commercial. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article UX 12 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Langeais : " Le stationnement doit être assuré en dehors de voies publiques, et correspondre à la destination et à l'importance du projet. Il doit comporter au moins une place par emploi, et répondre à l'accueil de la clientèle et aux besoins de livraisons ". Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification apportée par le permis de construire du 22 juillet 2020, destinée à remplacer la zone de livraison initialement située à l'est du projet par une zone dédiée impliquant pour les camions de chargement d'emprunter la voie d'accès réservée à la clientèle, ne permettrait pas de garantir l'accueil et la sécurité des usagers ou les besoins de livraison, dont les volumes et la fréquence seront limités. 8. En troisième lieu, lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme régulièrement approuvé, un permis de construire ne peut être légalement délivré pour la modification de cette construction, sous réserve de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, que si les travaux envisagés rendent l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ou s'ils sont étrangers à ces dispositions. 9. Aux termes de l'article UX 7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Langeais, approuvé par délibération du 12 mars 2013 : " Lorsqu'une construction n'est pas implantée en limite séparative, la distance minimale à cette limite est au moins égale à la demi-hauteur du bâtiment avec un minimum de 5 mètres ". 10. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment, des plans produits, que le permis de construire vise en particulier à étendre, par la construction d'une " toiture-auvent ", un bâtiment implanté à une distance d'environ 4 mètres de la limite séparative voisine à l'angle nord-ouest du terrain d'assiette. 11. D'autre part, ces travaux d'extension réalisés par la construction de la " toiture-auvent " n'auront pas pour effet de rendre le bâtiment plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, et ne sont pas étrangers à celles-ci. Par suite, en l'absence de dispositions du plan local d'urbanisme spécialement applicables à la modification des immeubles existants, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le projet litigieux méconnaît les dispositions précitées de l'article UX 7 du règlement du plan local d'urbanisme. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article B3 2 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Loire " Val de Bréhémont-Langeais ", repris à l'article UX 9 du règlement du plan local d'urbanisme : " Pour les constructions ayant une existence juridique, une extension attenante ou non, pourra être admise dans la limite plus favorable entre : / - d'une part, le plafond défini en application des coefficients d'emprise au sol fixés à l'article 3, / - d'autre part, les plafonds suivants : (...) 30% de l'emprise au sol existante pour les bâtiments à usage d'activité économiques et de service, annexes comprises. / Ces possibilités d'extension peuvent être utilisées en une ou plusieurs fois. L'emprise au sol initiale à prendre en compte pour l'application de ces plafonds (...) est celle des bâtiments existants à la date du 30 septembre 1998. Pour les terrains sur lesquels des constructions ont été autorisées depuis cette date, les extensions ne sont admises que dans la limite des plafonds définis à l'article 3. ". 13. Il ressort des pièces du dossier que le permis autorisant la construction du bâtiment existant a été délivré le 19 avril 1995, par le maire de Langeais, pour un immeuble d'une surface de 490 m2. La déclaration d'achèvement des travaux, effectuée le 26 novembre 1996, mentionne cette même surface. Le 30 décembre 1997, le maire a certifié que les travaux étaient conformes au permis de construire délivré le 19 avril 1995. Contrairement à ce que soutient la société Fondis, il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de permis modificatif déposée le 17 avril 1996 concernait l'extension de la surface de ce bâtiment ni même que ce permis modificatif aurait, d'ailleurs, été délivré. Dans ces conditions, à la date du 30 septembre 1998, la surface totale du bâtiment existant était de 490 m2. Par suite, l'extension autorisée ne peut excéder une surface de 30% de cette surface totale, soit 147 m2. Il ressort des pièces du dossier que, si le permis de construire modificatif a réduit la superficie de l'auvent projeté pour la ramener à 148,5 m2, celle-ci excède néanmoins la limite prévue par les dispositions précitées de l'article B3 2 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Loire " Val de Bréhémont-Langeais ", reprises à l'article UX 9 du règlement du plan local d'urbanisme. Dès lors, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le projet méconnaît ces dispositions. Sur la légalité des dispositions de l'arrêté du 25 novembre 2019 qui ont été modifiées par l'arrêté du 22 juillet 2020 : 14. Lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial. 15. Par un arrêté du 22 juillet 2020, le maire de Langeais a délivré un permis de construire modifiant certaines dispositions de l'arrêté du 25 novembre 2019. Par suite, les moyens invoqués par les sociétés requérantes à l'encontre de ce dernier arrêté et se rapportant à des dispositions qui ont été modifiées par l'arrêté du 22 juillet 2020, présentent un caractère inopérant. Sur l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : 16. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Sans préjudice de la mise en oeuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. 17. Les vices mentionnés aux points 7 à 13, tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article UX 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Langeais et de la méconnaissance des dispositions de l'article B3 2 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Loire " Val de Bréhémont-Langeais ", reprises à l'article UX 9 du règlement du plan local d'urbanisme, sont susceptibles d'être régularisés. Il y a lieu, dès lors, de surseoir à statuer, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, et de fixer à la société Fondis et à la commune de Langeais un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt aux fins de produire la mesure de régularisation nécessaire. DÉCIDE : Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de la SCI foncière Solandis et la société Solandis jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois, à compter de la notification du présent arrêt, imparti à la société Fondis et à la commune de Langeais pour notifier à la cour un permis de construire modificatif régularisant les vices entachant l'arrêté du 25 novembre 2019 du maire de Langeais, modifié par l'arrêté du 22 juillet 2020. Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI foncière Solandis, à la société Solandis, à la société Fondis et à la commune de Langeais. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance (Commission nationale d'aménagement commercial). Délibéré après l'audience du 26 février 2021, à laquelle siégeaient : - Mme C..., présidente - M. B..., premier conseiller, - Mme A..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2021. Le rapporteur, A. B...La présidente, C. C... Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT00286