CAA de PARIS, 6ème chambre, 20/10/2020, 18PA00723, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-20
Numéro : 18PA00723
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : SEBAN ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Fédération nationale des marchés de France, le Syndicat des commerçants des marchés de France de Choisy-le-Roi et environs, Mme N... P..., M. C... D..., M. I... J..., M. O... B... et M. H... A... ont demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler : 1°) la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Choisy-le-Roi a rejeté leur demande, formée par un courrier du 20 avril 2016, tendant au retrait de la délibération n° 15.176 du 16 décembre 2015 par laquelle le conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi a fixé les tarifs des droits de place des marchés de la commune, applicables à partir du 1er janvier 2016, ainsi que cette délibération ; 2°) la délibération n° 16-112 du 28 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi a fixé les tarifs des droits de place des marchés de la commune, applicables à compter du 6 octobre 2016 en ce qu'elle fixe les tarifs des droits de place, de la redevance de stationnement et de la redevance d'animation sur le marché du Centre. Par un jugement n°1605183,1609754 du 28 décembre 2017, le Tribunal administratif de Melun a constaté un non-lieu à statuer sur leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 16 décembre 2015 et de la décision rejetant implicitement leur demande du 20 avril 2016, et a annulé la délibération du 28 septembre 2016 en ce qu'elle fixe les tarifs des droits de place, de la redevance de stationnement et de la redevance d'animation sur le marché du Centre à compter du 6 octobre 2016. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 28 février 2018, la commune de Choisy-le-Roi, représentée par Me E..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Melun du 28 décembre 2017 en ce qu'il a annulé la délibération du conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi du 28 septembre 2016 ; 2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif, tendant à l'annulation de cette délibération ; 3°) de mettre à la charge des intimés une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le conseil municipal ne s'est, contrairement à ce qu'a considéré le jugement attaqué, pas estimé tenu en application des stipulations de la convention d'affermage conclue le 30 novembre 2010 avec la société " Les Fils de Mme G... ", d'augmenter de 30 % les tarifs des droits de place ainsi que la redevance de stationnement; - il n'a en effet pas respecté la date limite fixée au 1er janvier 2014 pour l'augmentation de 30 %, n'a augmenté les tarifs des droits de place, ainsi que la redevance de stationnement, que de 1 à 2 % avant 2015, et ne les a pas augmentés en 2015 ; - un débat s'est, contrairement à ce qu'a estimé le jugement, tenu en son sein à propos de l'augmentation litigieuse, sans qu'il ne soit fait mention d'une augmentation obligatoire prévue par la convention d'affermage du 30 novembre 2010 ; - ni la note de synthèse jointe aux convocations adressées aux conseillers municipaux, ni cette convention d'affermage ne permettent de confirmer l'erreur de droit retenue par le jugement ; - le tribunal administratif ne pouvait écarter comme dépourvues d'incidence les stipulations de l'article 25 de la convention ouvrant au conseil municipal la possibilité de ne pas mettre en oeuvre la formule de révision des tarifs ; - le conseil municipal avait en tout état de cause approuvé l'évolution de la tarification lorsqu'il a, le 24 novembre 2010, approuvé la convention d'affermage ; - le tribunal ne pouvait, en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, estimer qu'il n'y avait pas de contrepartie à la hausse de 30 % de la redevance d'animation, ce qui n'avait jamais été évoqué devant lui ; - son jugement est, compte tenu de ces éléments, entaché d'irrégularité ; - les autres moyens soulevés en première instance ne sont pas fondés. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 21 février et le 25 mars 2019, la Fédération nationale des marchés de France, le Syndicat des commerçants des marchés de France de Choisy-le-Roi et environs, Mme P..., M. D..., M. J..., M. B... et M. A..., représentés par Me F..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Choisy-le-Roi sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens soulevés par la commune et par la société " Les Fils de Mme G... " ne sont pas fondés ; - ils se réfèrent à l'ensemble des moyens qu'ils avaient fait valoir en première instance. Par quatre mémoires, enregistrés les 8 et 9 mars 2019, le 10 avril 2019 et le 30 juillet 2020, la société " Les Fils de Mme G... ", représentée par Me K..., demande à la Cour : 1°) d'annuler les articles 3 et 4 du jugement du Tribunal administratif de Melun du 28 décembre 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif, tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi du 28 septembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge des intimés une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient que : - le conseil municipal ne s'est, contrairement à ce qu'a retenu le jugement attaqué, pas estimé tenu en application des stipulations de la convention d'affermage du 30 novembre 2010, d'augmenter de 30 % les tarifs des droits de place, ainsi que la redevance de stationnement ; - la redevance d'animation ne pouvait, contrairement à ce qu'a retenu le jugement, être qualifiée de redevance pour service rendu ; - l'augmentation de cette redevance n'était en tout état de cause pas dépourvue de contrepartie ; - le jugement attaqué doit, compte tenu de ces éléments, être annulé ; - les autres moyens soulevés en première instance ne sont pas fondés. Par ordonnance du 22 mai 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 juillet 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. M..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, - les observations de Me L... pour la commune de Choisy-le-Roi, - les observations de Me Q... pour la société " Les Fils de Mme G... ", - et les observations de Me F... pour les intimés. Une note en délibéré, enregistrée le 7 octobre 2020, a été produite par Me K... pour la société " Les Fils de Mme G... ". Une note en délibéré, enregistrée le 8 octobre 2020, a été produite par Me F... pour la Fédération nationale des marchés de France et autres. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération n° 15.176 du 16 décembre 2015, le conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi a fixé les tarifs des droits de place, de la redevance d'animation et de la redevance de stationnement applicables sur les marchés de la commune à compter du 1er janvier 2016. La Fédération nationale des marchés de France, le Syndicat des commerçants des marchés de France de Choisy-le-Roi, Mme P... et MM. D... et J... ont demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler cette délibération ainsi que la décision rejetant implicitement leur demande en date du 20 avril 2016 tendant à son retrait. Par une nouvelle délibération n° 16.112 du 28 septembre 2016, le conseil municipal a retiré sa précédente délibération et a fixé les tarifs des droits de place, de la redevance d'animation et de la redevance de stationnement des marchés de la commune applicables à compter du 6 octobre 2016. Par une seconde demande, la Fédération nationale des marchés de France, le Syndicat des commerçants des marchés de France de Choisy-le-Roi, Mme P... et MM. D..., J..., B... et A... ont demandé au tribunal administratif l'annulation de cette seconde délibération en ce qu'elle fixe les tarifs sur le marché du Centre. Par un jugement du 28 décembre 2017, le Tribunal administratif de Melun a constaté un non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la délibération du 16 décembre 2015 et de la décision rejetant implicitement la demande de retrait du 20 avril 2016, et a annulé la délibération du 28 septembre 2016 en ce qu'elle fixe les tarifs des droits de place, de la redevance de stationnement et de la redevance d'animation sur le marché du Centre à compter du 6 octobre 2016. La commune fait appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le moyen tiré de l'absence de contrepartie à la hausse de 30 % de la redevance d'animation a, contrairement à ce que soutient la commune de Choisy-le-Roi, été soulevé devant le tribunal administratif par les requérants dans leur mémoire complémentaire enregistré le 30 novembre 2017. 3. Le bien-fondé du jugement attaqué est sans incidence sur sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les droits de place et la redevance de stationnement : 4. Aux termes de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales : " (...) Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées ". Aux termes de l'article L. 2331-3 du même code : " Les recettes fiscales de la section de fonctionnement peuvent comprendre : " (...) b° les recettes suivantes : (...) 6° Le produit des droits de place perçus dans les halles, foires et marchés d'après les tarifs dûment établis (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-29 du même code : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions que seul le conseil municipal est compétent pour arrêter des modalités de révision de droits de nature fiscale tels que les droits de place perçus dans les halles, foires et marchés. Ces modalités de révision ne peuvent résulter des stipulations impératives d'un contrat passé par la commune. 6. Aux termes de l'article 25.1 de la convention d'affermage des droits de place et d'exploitation, de gestion et d'entretien des marchés d'approvisionnement de la ville de Choisy-le-Roi conclue le 30 novembre 2010 avec la société " Les Fils de Mme G... " : " Les tarifs des droits de place sont fixés ht au 1er janvier de chaque année par délibération du conseil municipal, sur proposition du Délégataire (...) Sont annexés les tarifs prévus entre les parties pour la période 2011-2014 (...) L'évolution des tarifs sera fixée comme suit : - Pour les années 2011, 2012, 2013 les tarifs augmenteront de 4 % par an. - Pour l'ouverture des nouveaux marchés ou au plus tard au 1er janvier 2014, les tarifs augmenteront de 30 % (...) ". 7. Pour annuler la délibération du 28 septembre 2016 comme entachée d'erreur de droit, le tribunal administratif a relevé que cette délibération vise la convention d'affermage du 30 novembre 2010 dont les stipulations présentent un caractère impératif, et que la note de synthèse jointe aux convocations adressées aux conseillers municipaux mentionne que, conformément à l'article 25.1 du nouveau contrat de délégation des marchés, les tarifs du marché du Centre seront augmentés de 30 %. Le tribunal s'est en outre attaché à l'absence d'élément au dossier attestant notamment d'un débat au conseil municipal sur le bien-fondé d'une telle hausse et son niveau au regard du coût des travaux de rénovation, ainsi que sur la part que doivent en supporter les commerçants non sédentaires, et a considéré que le conseil municipal s'était estimé tenu, en application des stipulations citées ci-dessus de la convention, d'augmenter de 30 % les tarifs des droits de place, ainsi que la redevance de stationnement, qui en constitue l'accessoire, sur le marché du Centre. Il en a déduit que le conseil municipal avait méconnu l'étendue de sa compétence après avoir écarté comme sans incidence la circonstance que les stipulations de l'article 25.1 de la convention prévoient la faculté pour le conseil municipal de ne pas mettre en oeuvre la formule de révision des tarifs, laquelle n'est applicable au marché du Centre qu'après l'augmentation de 30 %. 8. Contrairement à ce que soutiennent la commune de Choisy-le-Roi et la société " Les Fils de Mme G... ", la circonstance que le conseil municipal n'a pas procédé à toutes les augmentations des tarifs des droits de place et de la redevance de stationnement prévues à l'article 25.1 de la convention d'affermage à partir de l'année 2011, et le fait qu'il n'a pas respecté la date limite fixée par les stipulations de cet article au 1er janvier 2014 pour l'augmentation de 30 %, n'excluent pas que le conseil municipal se soit estimé tenu, en application de ces stipulations, de procéder, même avec retard, à cette augmentation de 30 %, la nouvelle halle du marché du Centre n'ayant été livrée qu'au mois de mars 2015. De plus, s'il n'a, ainsi que le fait valoir la commune, pas été fait état au cours du débat au conseil municipal, de l'obligation de procéder à cette augmentation, la note de synthèse jointe aux convocations adressées aux conseillers municipaux distingue l'augmentation des droits de place de 0,78 % qui est, " conformément à l'article 25.1 du nouveau contrat de délégation ", " proposée " pour les marchés des Gondoles, Sud et Jean Jaurès, et " les tarifs du marché du Centre (qui) seront augmentés de 30 % à partir du 6 octobre 2016 ", ce qui a été adopté à l'unanimité, sans avoir donné lieu à aucune intervention des élus. La commune ne saurait par ailleurs se prévaloir utilement de la possibilité ouverte par les stipulations de l'article 25.1 de la convention, de ne pas mettre en oeuvre la formule de variation des tarifs, laquelle n'est, ainsi que le tribunal administratif l'a jugé à bon droit, applicable au marché du Centre qu'après l'augmentation de 30 %. Elle ne saurait davantage faire état de l'approbation de la convention d'affermage par le conseil municipal dans sa séance du 24 novembre 2010. La commune de Choisy-le-Roi et la société " Les Fils de Mme G... " ne sont par suite pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé la délibération du conseil municipal du 28 septembre 2016 en ce qu'elle fixe les tarifs des droits de place et de la redevance de stationnement sur le marché du Centre à compter du 6 octobre 2016. En ce qui concerne la redevance d'animation : 9. Aux termes de l'article 42 du règlement des marchés communaux adopté sur le fondement de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, cité ci-dessus: " Le total des sommes à payer recouvre : les droits de place selon la grille tarifaire votée en conseil municipal, la redevance animation (...) ". Aux termes de l'article 24 de la convention d'affermage du 30 novembre 2010 : " afin d'assurer le financement des dépenses de publicité et d'animation figurant à l'article 20 de la présente convention, le Délégataire perçoit auprès des commerçants une redevance d'animation et de publicité, dont le tarif est fixé chaque année par délibération du Conseil Municipal, sur proposition du délégataire ". 10. Il ressort des pièces produites pour la première fois devant la Cour que le montant annuel des dépenses d'animation de la société " Les Fils de Mme G... " qui était de l'ordre de 20 000 euros en 2015, a progressé de 16 955,12 euros à 62 800,51 euros, soit une hausse de 370 %, entre les années 2016 et 2017. La commune de Choisy-le-Roi est donc fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé la délibération du conseil municipal du 28 septembre 2016, en ce qu'elle fixe le tarif de la redevance d'animation, en se fondant sur l'absence de contrepartie à la hausse de 30 % de cette redevance. 11. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen soulevé devant le tribunal administratif. 12. Compte tenu des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, de l'article 42 du règlement des marchés communaux et de l'article 24 de la convention d'affermage du 30 novembre 2010, les intimés ne sont pas fondés à soutenir à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 28 septembre 2016, fixant le tarif de la redevance d'animation sur le marché du Centre, que la redevance d'animation serait dépourvue de base légale. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Choisy-le-Roi est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé la délibération du conseil municipal du 28 septembre 2016 en ce qu'elle fixe le tarif de la redevance d'animation sur le marché du Centre à compter du 6 octobre 2016. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge des intimés qui ne sont pas pour l'essentiel la partie perdante dans la présente instance, les sommes que la commune de Choisy-le-Roi et la société " Les Fils de Mme G... " demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les intimés sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : L'article 3 du jugement n°1605183,1609754 du Tribunal administratif de Melun du 28 décembre 2017 est annulé en tant qu'il a annulé la délibération du conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi du 28 septembre 2016 en ce qu'elle fixe le tarif de la redevance d'animation sur le marché du Centre à compter du 6 octobre 2016. Article 2 : Les conclusions de la demande présentée sous le n° 1609754 devant le Tribunal administratif de Melun, tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Choisy-le-Roi du 28 septembre 2016 en ce qu'elle fixe le tarif de la redevance d'animation sur le marché du Centre à compter du 6 octobre 2016, sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Choisy-le-Roi est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la société " Les Fils de Mme G... ", de la Fédération nationale des marchés de France, du Syndicat des commerçants des marchés de France de Choisy-le-Roi, de Mme P..., de M. D..., de M. J..., de M. B... et de M. A..., présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Choisy-le-Roi, à la Fédération nationale des marchés de France, au Syndicat des commerçants des marchés de France de Choisy-le-Roi, à Mme N... P..., à M. C... D..., à M. I... J..., à M. O... B..., à M. H... A... et à la société " Les Fils de Mme G... ". Délibéré après l'audience du 6 octobre 2020, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. M..., président-assesseur, - M. Pagès, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 octobre 2020. Le rapporteur, J-C. M...Le président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, P. TISSERAND La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18PA00723