CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 15/03/2018, 16BX00090, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-15
Numéro : 16BX00090
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : DOMINGUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...B...a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler le certificat d'urbanisme négatif délivré par le maire de Marans le 26 juin 2013 concernant la construction d'une maison à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section AC 218 et de condamner la commune de Marans à lui verser une indemnité de 28 000 euros en réparation du préjudice causé par l'inconstructibilité de cette parcelle. Par un jugement n° 1301980 du 12 novembre 2015, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 janvier 2016 et le 8 novembre 2016, M. B..., représenté par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers en date du 12 novembre 2015 ; 2°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif du 26 juin 2013 et " prononcer par voie d'exception la nullité du plan local d'urbanisme " ; 3°) d'enjoindre au maire de Marans de lui délivrer un certificat d'urbanisme positif pour la construction d'une maison à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section AC 218 ; 4°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Marans à lui verser une indemnité de 27 360 euros en réparation des préjudices causés ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Marans la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le plan local d'urbanisme, qui ne fait pas mention de la division parcellaire intervenue à son bénéfice, est illégal. Un traitement particulier devait être réservé à sa demande de maintien de la constructibilité en raison de ses droits acquis ; - l'attitude de la commune a méconnu le principe de confiance légitime. L'ensemble des actes produits par la commune ont conforté la faisabilité de son projet. A aucun moment, pas même lors de l'enquête publique, la commune ne l'a mis en garde sur la possibilité que son projet soit irréalisable juridiquement. Au contraire, les deux conditions posées par la commune, que les constructions soient hors d'eau et bénéficient d'un avis favorable de l'architecte des Bâtiments de France, ont été satisfaites. Il bénéficiait en outre d'un certificat d'urbanisme délivré le 17 février 2011 et d'une déclaration préalable de travaux du 20 juillet 2011 ; - la commune a méconnu l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme car son terrain est grevé d'une servitude d'écoulement qui, en faisant obstacle au classement en zone constructible, a porté atteinte à son droit acquis ; - il y a une rupture d'égalité devant les charges publiques ; - il résulte de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme que la décision de non opposition à la déclaration préalable de travaux ne peut être retirée. Cette décision est valable deux ans en vertu de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme. Le certificat d'urbanisme contesté est donc irrégulièrement revenu sur la décision de non opposition à la déclaration préalable de travaux, portant ainsi atteinte à un droit acquis. - en raison de cette atteinte à un droit acquis, l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle à une indemnisation. - il a acheté un terrain constructible pour un montant de 25 346 euros. En raison de son classement, désormais en zone inconstructible, la valeur de ce terrain a diminué de 22 360 euros ; - le préjudice moral est évalué à 5 000 euros. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 7 juin 2016 et le 21 juin 2017, la commune de Marans, prise en la personne de son maire, représentée par la SCP Pielberg -Kolenc, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B...la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - s'agissant du plan local d'urbanisme, le classement par ses auteurs d'un secteur l'emporte sur le parcellaire existant. La division parcellaire est indifférente au classement d'une zone ; - le certificat d'urbanisme contesté n'est pas revenu sur la décision de non opposition à la déclaration préalable de travaux, cette décision ne conférant pas de droit à construire ; - en tant que de besoin, elle sollicite une substitution de motifs eu égard au risque pour la sécurité publique induit par le projet, en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Il n'est pas contesté que le terrain d'assiette est soumis à un aléa fort de submersion et d'inondation. Une construction sur ce terrain serait soumise à un risque important d'inondation et entraverait par ailleurs l'écoulement des eaux ; - le principe de confiance légitime ne peut être utilement invoqué que lorsque la situation en cause est régie par le droit communautaire, ce qui n'est nullement le cas de l'espèce ; - le certificat d'urbanisme de 2011 ayant cessé de produire ses effets, M. B...ne pouvait s'en prévaloir pour soutenir que son terrain aurait dû rester classé en zone constructible ; - la circonstance que son projet respecte la règlementation en matière de zones applicable est inopérante puisque ce n'est pas le motif du refus, lequel tient au caractère inconstructible de la zone. Il en va de même de l'avis favorable de l'architecte des Bâtiments de France ; - la demande indemnitaire, qui n'a pas été précédée d'une réclamation préalable, est irrecevable ; - en tout état de cause, l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme fait obstacle à l'indemnisation des servitudes d'urbanisme mises en place par un plan local d'urbanisme en l'absence de charge spéciale et exorbitante. Selon la jurisprudence, le changement de classement d'une parcelle ne constitue pas une charge spéciale et exorbitante. Dès lors, la demande indemnitaire de M. B...n'est pas fondée. Par ordonnance du 12 septembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 11 octobre 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Paul-André Braud, - et les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B...a fait l'acquisition le 25 mars 2011 de la parcelle cadastrée section AC 218 en bord de Sèvre, alors à usage de " jardin ", pour laquelle avait été délivré le 17 février 2011 un certificat d'urbanisme d'information mentionnant sa situation en zone UBpi du plan local d'urbanisme de Marans où le coefficient d'occupation des sols était de 0,80. M.C..., en tant que vendeur de ce terrain, a déposé à la mairie de Marans une déclaration préalable pour une division foncière afin de régulariser la division parcellaire. Par une décision du 20 juillet 2011 de non opposition à cette déclaration, le maire de Marans indiquait que seule la parcelle cadastrée section AC 218 était constructible. Puis, par un courrier du 11 juillet 2012, le maire de Marans a avisé M. B...que le projet de révision du plan local d'urbanisme était susceptible de modifier le classement de sa parcelle pour la classer en zone naturelle. M. B...a alors déposé le 12 décembre 2012 une déclaration préalable pour une division foncière de son terrain. Cependant, le conseil municipal de Marans a, par une délibération du 18 décembre 2012, approuvé la révision du plan local d'urbanisme classant le terrain de M. B...en zone naturelle. Puis, le maire de Marans s'est opposé à la déclaration préalable de M. B...par une décision en date du 24 janvier 2013 pour un motif tiré de l'insuffisante largeur des accès des lots au regard des dispositions en vigueur à la date de sa demande. Ce dernier a ensuite déposé une demande de certificat d'urbanisme sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme afin de savoir s'il pouvait édifier une maison à usage d'habitation sur sa parcelle. Le 26 juin 2013, le maire de Marans a délivré à M. B...un certificat d'urbanisme négatif. M. B...relève appel du jugement du tribunal administratif de Poitiers en date du 12 novembre 2015 rejetant ses demandes tendant, à titre principal, à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif et, à titre subsidiaire à la condamnation de la commune de Marans à lui verser une indemnité de 28 000 euros en réparation des préjudices causés par cette décision. Sur la légalité du certificat d'urbanisme du 26 juin 2013 : 2. En premier lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés. Dès lors, la seule circonstance que le document graphique annexé au règlement du plan local d'urbanisme issu de la révision ne fasse pas mention de la division parcellaire intervenue le 20 juillet 2011, et donc des contours de la propriété de M.B..., est sans incidence sur la légalité de la révision du plan local d'urbanisme. Par suite, M. B...ne peut utilement se prévaloir, par ce seul motif, de l'illégalité du plan local d'urbanisme de Marans au soutien de sa demande tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme du 26 juin 2013. 3. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme alors applicable : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ". Il résulte de l'article L. 442-3 du même code que les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un permis d'aménager en application du décret pris sur le fondement de l'article L. 442-2 doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme alors applicable : " La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait (...) ". 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 442-14 de ce code dans sa rédaction alors applicable : " Dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement (...) ". Il résulte implicitement mais nécessairement de ces dispositions que lorsque la déclaration préalable de division foncière ne nécessite pas de travaux, le délai mentionné à l'article L. 442-14 court à compter de la date de la décision de non opposition à la déclaration préalable de division foncière. 5. M. B...soutient que le certificat d'urbanisme du 26 juin 2013 a, implicitement mais nécessairement, retiré la décision de non-opposition à la déclaration préalable du 20 juillet 2011 en méconnaissance de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que la décision de non-opposition du 20 juillet 2011 concerne la division foncière des parcelles cadastrées section AC 218, AC 241 et ZL 4 en indiquant expressément dans son article 1 que les constructions ne seront autorisées que sur la parcelle cadastrée section AC 218. Comme rappelé au point 1, postérieurement à cette décision de non-opposition, le plan local d'urbanisme de Marans a été révisé classant le terrain de M. B...en zone naturelle. Avant l'expiration du délai de cinq ans mentionné à l'article L. 442-14, le maire de Marans a délivré un certificat d'urbanisme négatif en se fondant sur des dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la décision de non-opposition, en l'occurrence sur le changement de classement du terrain de M. B...et l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme. Or, si la décision de non opposition ne crée en elle-même aucun droit à construire, elle a pour effet de rendre inopposables pendant un délai de cinq ans les dispositions d'urbanisme intervenues ultérieurement. Par suite, le maire de Marans ne pouvait légalement délivrer un certificat d'urbanisme négatif sur la base de telles dispositions. 6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 7. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations " Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 8. Dans son mémoire enregistré le 21 juin 2017, la commune de Marans a sollicité une substitution de motifs en soutenant que le certificat d'urbanisme négatif pouvait également se fonder sur la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en raison du caractère inondable du terrain. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la carte afférente à la détermination de l'aléa inondation du 26 mars 2013, que le terrain de M. B...est situé en zone d'aléa modéré. Ainsi, en cas de survenance de l'évènement dit de référence (+20 cm), le terrain de M. B...recevrait des eaux d'inondation dont la hauteur serait comprise entre 0 et 1 mètre selon la vitesse d'écoulement des eaux. De plus, il n'est pas contesté que ce terrain étant situé entre deux secteurs bâtis formant un " mur " longeant le bord de la rivière " La Sèvre Niortaise ", fait office d'exutoire naturel pour l'écoulement. Dès lors, eu égard à son emplacement et à ses caractéristiques, la réalisation d'une construction sur ce terrain nuirait à l'évacuation des eaux, aggravant ainsi le risque d'inondation. Dans ces circonstances, le maire de Marans n'a pas fait une appréciation erronée de ces dispositions. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la commune de Marans aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Par suite, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif présentée par la commune de Marans, laquelle n'a pas pour effet de priver le requérant d'une garantie procédurale. 9. Il résulte de ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif du 26 juin 2013. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction tendant à la délivrance d'un certificat d'urbanisme ne peuvent qu'être rejetées. Sur la responsabilité : 10. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain (...) ". Pour engager la responsabilité de la commune de Marans, il résulte de ce qui précède que M. B...ne peut se prévaloir ni de l'illégalité du certificat d'urbanisme négatif du 26 juin 2013 ni même de l'atteinte à un droit acquis, la décision de non-opposition ne conférant par elle-même à l'intéressé aucun droit à construire. 11. M. B...ne peut pas davantage utilement invoquer la méconnaissance du principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, lequel est inopérant à l'encontre des situations ne relevant pas du droit de l'Union. S'il a entendu mettre en cause le comportement de la commune en ce qu'il l'aurait induit en erreur dans l'acquisition de son terrain, il est constant que le certificat d'urbanisme de février 2011, seul acte antérieur à cette acquisition, mentionnait expressément que ledit terrain était en zone inondable, et M. B...n'ignorait pas qu'une révision du plan local d'urbanisme était en cours. Par suite, et alors que M. B...n'a pas subordonné son acquisition à la condition suspensive d'obtention d'un permis de construire, il ne démontre aucune faute de la commune de nature à justifier une indemnisation. 12. Enfin, en se bornant à soutenir que " l'immobilisation de son capital au profit de la collectivité " caractériserait " inévitablement une rupture d'égalité devant les charges publiques ", le requérant ne démontre nullement l'existence d'une telle rupture d'égalité. 13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Marans, que M. B...n'est pas davantage fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande indemnitaire. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Marans, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B...au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B...la somme demandée par la commune de Marans, au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B...est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Marans présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M.A... B... et à la commune de Marans. Délibéré après l'audience du 8 février 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 mars 2018. Le rapporteur, Paul-André BRAUDLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 No 16BX00090