Conseil d'État, 3ème chambre, 18/07/2022, 460810, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Autres
Date de la décision : 2022-07-18
Numéro : 460810
Rapporteur : Mme Rose-Marie Abel
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz
Avocat(s) : SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY

Vu les procédures suivantes : 1° La communauté de communes de Puisaye-Forterre a demandé au tribunal administratif de Dijon, d'une part, d'annuler la décision du 15 mai 2017, par laquelle le préfet de l'Yonne lui a notifié le montant de la dotation d'intercommunalité pour l'année 2017 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux et, d'autre part, d'enjoindre au préfet de réexaminer l'attribution de la dotation d'intercommunalité pour l'année 2017. Par un jugement n° 1800436 du 20 septembre 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 19LY04245 du 25 novembre 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par la communauté de communes de Puisaye-Forterre contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n°460810 les 25 janvier et 25 avril 2022, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes de Puisaye-Forterre demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire, enregistré le 25 avril 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes de Puisaye-Forterre demande au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de son pourvoi, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 des articles L. 2113-20 et L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 en ce que le législateur a méconnu sa compétence en s'abstenant de définir les dispositions permettant de faire obstacle à la double prise en compte, au titre de la détermination de la contribution au redressement des finances publiques, des recettes réelles de fonctionnement d'une communauté de communes devenue commune nouvelle entre l'arrêt des comptes de gestion et l'année de répartition. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n°460811 les 25 janvier et 25 avril 2022, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes de Puisaye-Forterre demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire, enregistré le 25 avril 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes de Puisaye-Forterre demande au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de son pourvoi, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 des articles L. 2113-20 et L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2018- 1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 en ce que le législateur a méconnu sa compétence en s'abstenant de définir les dispositions permettant de faire obstacle à la double prise en compte, au titre de la détermination de la contribution au redressement des finances publiques, des recettes réelles de fonctionnement d'une communauté de communes devenue commune nouvelle entre l'arrêt des comptes de gestion et l'année de répartition. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son article 61-1 ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Rose-Marie Abel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de la communauté de communes de Puisaye-Forterre ; Considérant ce qui suit : 1. Les pourvois visés ci-dessus présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes de l'article L. 822-1 du code de justice administrative : " Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat fait l'objet d'une procédure préalable d'admission. L'admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n'est fondé sur aucun moyen sérieux ". Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 3. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 4. La communauté de communes du Puisaye-Forterre a été créée au 1er janvier 2017. Elle intègre dans son périmètre la commune nouvelle de Charny-Orée-de-Puisaye, créée au 1er janvier 2016 par fusion des communes composant l'ancienne communauté de communes de l'Orée de Puisaye. La communauté de communes conteste, dans le présent litige, le montant de la dotation d'intercommunalité qui lui a été attribué au titre de l'année 2017, d'une part, et de l'année 2018, d'autre part, et plus spécifiquement le calcul de la minoration de cette dotation au titre de la contribution au redressement des finances publiques. 5. D'une part, aux termes de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, et applicable au litige : " I. - Les communes nouvelles mentionnées à l'article L. 2113-1 bénéficient de la dotation forfaitaire prévue aux articles L. 2334-7 à L. 2334-12. / Au cours des trois premières années suivant leur création, l'article L. 2334-7-3 ne s'applique pas à la dotation forfaitaire des communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 et regroupant soit une population inférieure ou égale à 10 000 habitants, soit toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. (...) / IV. - Lorsque la commune nouvelle regroupe toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, sa dotation forfaitaire comprend en outre les attributions d'une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité qui aurait été perçue, au titre de la même année, en application des articles L. 5211-29 à L. 5211-33 par le ou les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elle se substitue en l'absence de création de commune nouvelle. / Au cours des trois premières années suivant leur création, les communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 et regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre perçoivent une dotation de consolidation au moins égale à la somme des montants de la dotation d'intercommunalité perçus par le ou les établissements publics de coopération intercommunale l'année précédant la création de la commune nouvelle. (...) ". Les dispositions de l'article L. 2334-7-3 du même code, auquel renvoient ces dispositions, instituent, au titre de la contribution des communes au redressement des finances publiques, à compter de 2014, une minoration de la dotation forfaitaire des communes, d'un montant fixé année par année, répartie chaque année entre les communes au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal, minorées des atténuations de produits, des recettes exceptionnelles et du produit des mises à disposition de certains personnels, telles que constatées au 1er janvier de l'année de répartition dans les derniers comptes de gestion disponibles, et prévoient, dans leur rédaction applicable à compter du 1er janvier 2018, que le prélèvement opéré en 2017 est reconduit chaque année. 6. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 5211-28 du même code, dans sa rédaction antérieure à la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, et applicable au litige : " Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre reçoivent, à compter de l'année où ils perçoivent pour la première fois le produit de leur fiscalité, une attribution au titre de la dotation d'intercommunalité calculée selon les modalités définies aux articles L. 5211-30 à L. 5211-35-1 ". Le troisième alinéa du même article institue, au titre de la contribution de ces établissements publics au redressement des finances publiques, à compter de 2014, une minoration de cette dotation d'intercommunalité, d'un montant fixé année après année et inchangé à compter de 2016, répartie entre ces établissements publics au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal, minorées des atténuations de produits, des recettes exceptionnelles et du produit des mises à disposition de certains personnels, telles que constatées au 1er janvier de l'année de répartition dans les derniers comptes de gestion disponibles. Aux termes des alinéas suivants du même article : " En cas de différence entre le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre constaté au 1er janvier de l'année de répartition et celui constaté à la date d'arrêt des comptes de gestion, le montant des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de chaque établissement s'obtient : / 1° En calculant, pour chacun des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant à la date d'arrêt des comptes de gestion, la part des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l'établissement afférente à chaque commune membre, par répartition du montant des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l'établissement au prorata de la part des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de la commune dans l'ensemble des recettes réelles de fonctionnement du budget principal des communes membres de l'établissement telles que constatées dans les derniers comptes de gestion disponibles au 1er janvier de l'année de répartition ; / 2° Puis en additionnant, pour chacun des établissements existant au 1er janvier de l'année de répartition, les parts de recettes réelles de fonctionnement du budget principal, calculées conformément au 1°, afférentes aux communes que cet établissement regroupe. (...) ". 7. La communauté de communes de Puisaye-Forterre fait valoir, à l'appui de sa question prioritaire de constitutionnalité, qu'en édictant les dispositions des articles L. 2113-20 et L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, le législateur a méconnu sa compétence en s'abstenant de définir les dispositions permettant de faire obstacle, dans l'hypothèse où une communauté de communes a intégré dans son périmètre, au moment de sa création, une commune nouvelle, elle-même issue de la fusion des communes constituant une ancienne communauté de communes, à la double prise en compte, au titre de la détermination de la contribution au redressement des finances publiques due par la nouvelle communauté de communes, de la minoration de dotation d'intercommunalité servie à l'ancienne communauté de communes, et soutient que cette double prise en compte méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques. 8. La communauté de communes de Puisaye-Forterre soutient, en premier lieu, que ces dispositions conduisent à prendre deux fois en compte les recettes réelles de fonctionnement de l'ancienne communauté de communes, telles que constatées dans les derniers comptes de gestion de cette dernière disponibles au 1er janvier de l'année de répartition, dans le calcul de la minoration de la dotation d'intercommunalité attribuée, en application des dispositions de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, à la nouvelle communauté de communes. Toutefois, les comptes de gestion disponibles au 1er janvier de l'année de répartition (N) sont ceux de la pénultième année précédant l'année de répartition (N-2). Une communauté de communes nouvellement créée ne dispose pas de recettes réelles de fonctionnement pour les années antérieures à sa création, mais il résulte des dispositions de l'article L. 5211-28 qu'il est procédé à une reconstitution de ses recettes réelles de fonctionnement en calculant d'abord la part des recettes du ou des établissements publics de coopération intercommunale dont relevaient, deux ans auparavant, les communes appartenant à cette nouvelle communauté, afférente à ces communes, et en additionnant ensuite les parts ainsi obtenues. Lorsque la communauté de communes nouvelle intègre la totalité des communes relevant auparavant d'un autre établissement public de coopération intercommunale, l'addition mentionnée ci-dessus conduit à intégrer, dans les recettes reconstituées de la nouvelle communauté de communes, l'intégralité des recettes constatées, lors de l'année de référence dont les comptes de gestion sont disponibles, de l'ancien établissement de coopération intercommunale. Mais ce dispositif ne saurait conduire, pour une année donnée, à intégrer deux fois les recettes de l'ancien établissement intercommunal lors de l'année de référence, et impose, année après année, de tenir compte, dans le calcul des parts afférentes à chaque commune concernée, d'un éventuel changement d'appartenance, au cours des années de référence, des communes concernées. Il ne saurait donc, contrairement à ce que soutient la requérante, conduire à tenir compte deux fois des recettes réelles de fonctionnement de cet ancien établissement public de coopération intercommunal. 9. La communauté de communes de Puisaye-Forterre soutient, en second lieu, qu'une communauté de communes intégrant une commune nouvelle qui s'est elle-même substituée à une précédente communauté de communes est conduite à assumer doublement la contribution au redressement des finances publiques du fait que la minoration de la dotation d'intercommunalité attribuée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au titre de la contribution au redressement des finances publiques est appliquée à la fois, d'une part, à la dotation d'intercommunalité attribuée en propre à la communauté de communes existante et, d'autre part, à la dotation globale de fonctionnement attribuée à la commune nouvelle, dès lors que cette dotation globale de fonctionnement intègre la dotation d'intercommunalité de l'ancienne communauté de communes, elle-même déjà minorée au titre de la contribution au redressement des finances publiques. Toutefois, la minoration de la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au titre de la contribution au redressement des finances publiques, telle que prévue par l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, est distincte de la minoration de la dotation forfaitaire des communes au titre de la contribution au redressement des finances publiques, telle que prévue par l'article L. 2334-7-3 du même code, applicable aux communes nouvelles dans les conditions prévues par l'article L. 2113-1 de ce code, et la circonstance que les ressources de la commune nouvelle soient éventuellement réduites à raison de la minoration de la dotation d'intercommunalité de la communauté des communes à laquelle elle s'est substituée est, outre que cette commune nouvelle est, pendant les trois années suivant sa création, dispensée de contribution au redressement des finances publiques, sans incidence sur le calcul de la contribution au redressement des finances publiques assumée par la communauté de communes nouvelle, déterminée sur la base de ses propres recettes réelles de fonctionnement. Il en résulte que la requérante ne saurait utilement soutenir que cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre nouveau est conduit à assumer doublement la contribution au redressement des finances publiques. 10. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que les dispositions de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales ne sont pas applicables au présent litige, d'autre part que, s'agissant de l'article L. 5211-28 du même code la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Par suite, il n'y a pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel. Sur l'autre moyen des pourvois : 11. Pour demander l'annulation des arrêts qu'elle attaque, la communauté de communes de Puisaye-Forterre soutient que la cour administrative d'appel de Lyon a méconnu l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales et inexactement qualifié les faits en jugeant que la minoration, au titre de la contribution au redressement des finances publiques, de la dotation d'intercommunalité qui lui a été attribuée en 2017 et en 2018 n'avait pas tenu doublement compte des recettes réelles de fonctionnement de la communauté de communes de l'Orée de Puisaye à laquelle s'est substituée la commune nouvelle de Charny-Orée-de-Puisaye. 12. Ce moyen n'est pas de nature à permettre l'admission des pourvois. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la communauté de communes de Puisaye-Forterre. Article 2 : Les pourvois de la communauté de communes de Puisaye-Forterre ne sont pas admis. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la communauté de communes de Puisaye-Forterre, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et à la Première ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 23 juin 2022 où siégeaient : M. Christian Fournier, conseiller d'Etat, présidant ; M. Stéphane Verclytte, conseiller d'Etat et Mme Rose-Marie Abel, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 18 juillet 2022. Le président : Signé : M. Christian Fournier La rapporteure : Signé : Mme Rose-Marie Abel La secrétaire : Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova