CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 07/03/2023, 20BX04264, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-07
Numéro : 20BX04264
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Héloïse  PRUCHE-MAURIN
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : SCP CHARREL & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... D..., Mme et M. I... B..., M. H... C... et Mme et M. F... A... ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la décision implicite née le 27 janvier 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Leu a rejeté leur demande de retrait du permis de construire délivré le 23 octobre 2014 à M. L.... Par un jugement n° 1800302 du 28 septembre 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 28 décembre 2020, 20 janvier 2021, 6 octobre, 9 novembre2022, Mme E... D..., Mme et M. I... B..., M. H... C... et Mme et M. F... A... représentés par Me Charrel, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°1800302 du 28 septembre 2020 du tribunal administratif de La Réunion ; 2°) d'annuler la décision implicite née le 27 janvier 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Leu a rejeté leur demande de retrait du permis de construire délivré le 23 octobre 2014 à M. L... ; 3°) d'enjoindre au maire de Saint-Leu de retirer le permis de construire, dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le permis de construire accordé le 23 octobre 2014 à M. L... a été obtenu par fraude dès lors que ce dernier a intentionnellement induit en erreur l'administration sur le niveau de son terrain et la hauteur de sa construction, et qu'il a falsifié les plans établis par l'architecte ; - le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation en ne retirant pas l'autorisation accordée. Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2022, la commune de Saint-Leu, représentée par Me Boissy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense enregistrés les 7 octobre et 9 novembre 2022, M. L..., représenté par Me Claudon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la demande de retrait des requérants était irrecevable dès lors que le délai de trois mois dans lequel le maire pouvait légalement retirer le permis de construire était expiré ; - la fraude n'est pas caractérisée. Par ordonnance du 9 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 9 décembre 2022. Un mémoire a été enregistré pour M. L... le 1er février 2023, postérieurement à la clôture d'instruction, et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de procédure civile ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme K..., - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, - les observations de Me Bourié, représentant M. et Mme B..., J..., représentant la commune de Saint-Leu, et de Me Grandpierre, représentant M. L.... Considérant ce qui suit : 1. Le 28 mai 2014, M. L... a déposé une demande de permis de construire pour la construction d'une maison d'habitation sur un terrain situé à l'angle de la rue Stendhal et de la rue Marcel Pagnol, parcelles cadastrées section CU n° 511 et n° 382, à Saint-Leu. Par arrêté du 23 octobre 2014, le maire de Saint-Leu lui a accordé l'autorisation sollicitée. Par courrier du 21 novembre 2017, reçu en mairie le 27 novembre 2017, Mme E... D..., Mme et M. I... B..., M. H... C... et Mme et M. F... A..., propriétaires de parcelles situées à proximité du projet, ont sollicité auprès du maire de Saint-Leu le retrait, pour fraude, de ce permis. En l'absence de réponse du maire à cette demande, une décision implicite de rejet est née le 27 janvier 2018. Mme D..., Mme et M. B..., M. C... et Mme et M. A... relèvent appel du jugement du 28 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la décision contestée : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. (...)". 3. M. L... soutient que la demande de première instance était irrecevable dès lors que la demande de retrait adressée au maire de Saint-Leu le 21 novembre 2017 ne lui a pas été notifiée en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que le courrier du 21 novembre 2017 lui a été notifié par lettre dont il a accusé réception le 27 novembre 2017. Par suite, le moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance en l'absence d'accomplissement des formalités de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme doit en tout état de cause être écarté. Sur la légalité de la décision implicite née le 27 janvier 2018 : 4. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire ". 5. Ainsi que le prévoit l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration, la circonstance qu'un acte administratif a été obtenu par fraude permet à l'autorité administrative compétente de l'abroger ou de le retirer à tout moment, sans qu'y fassent obstacle, s'agissant d'un permis de construire, les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme. Toutefois, un permis de construire ne peut faire l'objet d'un retrait, une fois devenu définitif, qu'au vu d'éléments, dont l'administration a connaissance postérieurement à la délivrance du permis, établissant l'existence d'une fraude à la date où il a été délivré. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Un tiers justifiant d'un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai du recours contentieux, l'annulation de la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir d'abroger ou de retirer un acte administratif obtenu par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l'a saisie d'une demande à cette fin. Dans un tel cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de vérifier la réalité de la fraude alléguée puis, en cas de fraude, de contrôler que l'appréciation de l'administration sur l'opportunité de procéder ou non à l'abrogation ou au retrait n'est pas entachée d'erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'acte litigieux soit de son abrogation ou de son retrait. 6. Il ressort des pièces du dossier que M. L... a déposé une demande de permis de construire le 28 mai 2014 sous le numéro PC 974 413 14A0109, réceptionnée le même jour par les services de la mairie de Saint-Leu, pour la construction, sur deux parcelles cadastrées section CU n°511 et n°382, d'une maison d'habitation d'une surface de plancher totale de 166,44 m2, composée d'un étage et de quatre pièces. Il ressort de la notice descriptive et des plans joints à la demande de permis de construire qu'eu égard à la déclivité du terrain, le projet prévoit un aménagement en plate-forme " avec équilibre remblais-déblais " et la construction d'un mur moellon de soutènement d'une hauteur de 2,80 mètres pour maintenir cette plateforme accueillant la construction. L'article UC 10 du règlement de la zone UC du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Leu applicable lors de la délivrance du permis de construire du 23 octobre 2014 prescrit une hauteur maximale des constructions, mesurée verticalement par rapport au sol naturel avant travaux " de 6 mètres à l'égout du toit, 9 mètres au faitage et R+1+combles ", tandis que la hauteur maximale des affouillements de sol doit être inférieure à 1,50 mètres " et ce dans un plan parallèle au terrain naturel " suivant un croquis joint " excepté dans le cas de cave ou de garage enterrés et de piscine " et que " dans le cas de constructions sur des terrains en pente, la hauteur des constructions se mesure depuis le terrain naturel, selon un plan parallèle à celui-ci ". Par ailleurs, l'article UC 11.3 de ce même règlement prescrit que " les murs de soutènement ne devront excéder une hauteur de 3,00m ". Les requérants soutiennent que l'élément objectif de la fraude est caractérisé dès lors que M. L... a délibérément falsifié le plan de coupe joint en pièce PCmi3 à sa demande de permis de construire, faisant apparaitre un profil de terrain naturel ne correspondant pas à la réalité, et ce de façon à contourner les règles prescrites par le PLU relatives à la hauteur maximale des constructions autorisées. 7. Il ressort du rapport d'analyse établi par la société Océan Indien Topographie (OIT), géomètre-expert, ordonné par le juge judiciaire le 3 mai 2018 dans le cadre de la procédure judiciaire visant M. L... pour exécution de travaux non conformes au permis de construire délivré, que l'état initial du terrain avant travaux, dont les hauteurs avaient été relevées par cette société dans le cadre de la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du " Four à Chaux ", dans un relevé topographique de l'intégralité du terrain de la ZAC effectué en août 1995, ne correspond pas à celui reporté sur le plan de coupe fourni par M. L... à l'appui de sa demande de permis de construire. Il ressort de la comparaison entre, d'une part, le plan de masse et les plans de coupe joints au rapport d'analyse, sur lesquels, bien que ne reportant pas la construction autorisée mais celle réalisée, sont indiquées les hauteurs maximales autorisées, et, d'autre part, le plan de coupe PCmi3 que si le niveau du terrain avait été fidèlement reporté sur ce dernier, le bâtiment principal de la construction, telle que figurant dans le dossier de demande, dépassait les six mètres de hauteur maximale autorisée à l'égout du toit. Cette analyse, qui se réfère à l'altimétrie du terrain en 1995, avant tout travaux d'aménagement de la ZAC, est corroborée par l'expertise judiciaire d'octobre 2022, ordonnée par le juge judiciaire à la demande de M. L..., visant notamment à définir avec précision la hauteur du terrain naturel à la date de délivrance du permis de construire le 23 octobre 2014, et dont les conclusions sont produites en appel. Dans son rapport, le géomètre-expert indique que le niveau naturel du terrain à cette date, qui n'a pas été relevé, peut être déterminé par référence au relevé topographique réalisé en août 1995 par la société OIT, qui correspond au niveau naturel du terrain avant tous travaux, et au relevé altimétrique opéré en 2008 et 2009 par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM), auteurs d'un relevé " Litto3D ", qui correspond au niveau du terrain livré par l'aménageur. L'expert reporte ensuite sur le plan de coupe du permis de construire le niveau du terrain livré par l'aménageur et conclut que le tracé du terrain naturel ne correspond pas au terrain livré par l'aménageur. Dans ces conditions et au vu de l'ensemble de ces éléments qui ne sont contredits par aucun autre élément produit au dossier, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, il ressort des pièces du dossier que le niveau du terrain naturel tel que M. L... l'a reporté sur le plan de coupe joint à sa demande de permis de construire, ne correspondait pas à la réalité. 8. Par ailleurs, il ressort de l'expertise judicaire d'octobre 2022 que quelle que soit la méthode retenue, relevé opéré par la société OIT en 1995 ou relevé " Litto3D " de l'IGN et du SHOM en 2008 et 2009, les dépassements entre la construction réalisée et les hauteurs maximales autorisées par le PLU sont " significatifs ". En outre, M. L... ne donne aucune indication sur les documents sur lesquels il se serait appuyé pour déterminer les niveaux portés sur les plans joints à sa demande et n'allègue pas avoir été dans l'impossibilité de disposer des éléments permettant de déterminer le niveau du terrain naturel, notamment en sollicitant l'aménageur de la ZAC ou son géomètre qui avait effectué un relevé topographique de l'ensemble du terrain de la ZAC ainsi que cela ressort du rapport réalisé par la société OIT. Enfin, il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal d'infraction au code de l'urbanisme dressé le 22 mars 2018, de l'arrêté interruptif de travaux pris par le maire de Saint-Leu le même jour, des mesures effectuées par la société OIT et du procès-verbal dressé par huissier le 1er juin 2018, tous deux ordonnés par le juge judiciaire, ainsi que du jugement du tribunal correctionnel du 8 octobre 2020, que M. L... a exécuté des travaux non conformes au permis de construire délivré le 23 octobre 2014, qu'il a échoué à faire régulariser. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que sa demande de permis de construire modificatif portait sur une surface de plancher de 240 m2 au lieu des 166 m2 initialement autorisés, un étage supplémentaire et des hauteurs non conformes, ce qui a donné lieu à un refus de permis le 28 mars 2018. M. L... a également été condamné par jugement du tribunal correctionnel de Saint-Pierre le 15 septembre 2020 pour des faits d'exécution de travaux non autorisés par un permis de construire. Dans ces conditions, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, il ressort des pièces du dossier que M. L... a sciemment trompé l'administration sur le niveau réel de son terrain naturel pour obtenir l'autorisation sollicitée et que le maire de Saint-Leu a entaché, eu égard à la gravité de la fraude et aux atteintes aux règles d'urbanisme caractérisées et non régularisées, sa décision refusant de retirer le permis de construire accordé à M. L... d'erreur manifeste d'appréciation. 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D..., Mme et M. B..., M. C... et Mme et M. A... sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite née le 27 janvier 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Leu a rejeté leur demande de retrait du permis de construire délivré le 23 octobre 2014 à M. L.... Sur les conclusions à fin d'injonction : 10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution. ". 11. Le présent arrêt implique nécessairement que le maire de la commune de Saint-Leu retire le permis de construire délivré le 23 octobre 2014 à M. L.... Il y a par suite lieu d'enjoindre à cette autorité de procéder à ce retrait dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'est pas nécessaire d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demandent la commune de Saint-Leu et M. L... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Leu la somme globale de 1 500 euros à verser à Mme D..., M. et Mme B..., M. C... et M. et Mme A... au même titre. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 28 septembre 2020 et la décision implicite née le 27 janvier 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Leu a rejeté la demande des requérants tendant au retrait du permis de construire délivré le 23 octobre 2014 à M. L... sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Leu de retirer le permis de construire délivré le 23 octobre 2014 à M. L... dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La commune de Saint-Leu versera à Mme D..., M. et Mme B..., M. C..., M. et Mme A... une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Leu et de M. L... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... D..., à M. et Mme I... B..., à M. H... C..., à M. et Mme F... A..., à la commune de Saint-Leu et à M. G... L.... Une copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Saint-Pierre en application de l'article R. 751-11 du code de l'urbanisme. Délibéré après l'audience du 7 février 2023 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Nathalie Gay, première conseillère, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023. La rapporteure, Héloïse K... La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°20BX04264