CAA de MARSEILLE, 2ème chambre, 24/11/2023, 22MA00822, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-24
Numéro : 22MA00822
Président : Mme FEDI
Rapporteur : M. Jérôme  MAHMOUTI
Commissaire du gouvernement : M. GAUTRON
Avocat(s) : AARPI CLAMENCE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'ordre de service du 10 avril 2019 par lequel le maire de Toulon l'a affectée sur un poste de puéricultrice en veille sanitaire à compter du 11 avril 2019, l'ordre de service modificatif du 17 avril 2019 portant la date d'affectation sur ce poste au 15 avril 2019, l'arrêté du 19 avril 2019 par lequel le maire de Toulon a mis fin, à compter du 19 avril 2019, à l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) de vingt points qui lui était jusqu'alors versée, l'arrêté du 24 avril 2019 du maire de Toulon portant modification de son régime indemnitaire et d'enjoindre à la commune de Toulon de la réintégrer dans ses fonctions et de reconstituer sa carrière, dans un délai de sept jours à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1902169 du 11 janvier 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 mars 2022 et les 2 février et 21 juillet 2023, Mme B..., représentée par Me Varron Charrier, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du 11 janvier 2022 ; 2°) d'annuler l'intégralité des décisions qu'elle a contestées devant le tribunal administratif de Toulon ; 3°) d'enjoindre à la commune de Toulon de la réintégrer dans ses fonctions dans le délai de 7 jours courant à compter de la décision à intervenir et lui rembourser à titre rétroactif ses primes et indemnités, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et de reconstituer sa carrière ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Toulon la somme de 4 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne les décisions du maire de Toulon portant changement d'affectation : S'agissant de la légalité externe : - ces décisions ne pouvaient légalement être prises sans qu'elle ait été mise à même de consulter son dossier ; - elle n'a pas donné son avis sur les décisions envisagées ; - ces décisions n'ont pas préalablement été soumises à l'avis de la commission administrative paritaire ; - ces décisions constituent une sanction disciplinaire déguisée et devaient, de ce fait, être motivées ; - la commune n'a pas procédé à une enquête en vue de vérifier la véracité des faits qui lui étaient reprochés ; S'agissant de la légalité interne : - le motif tiré de ce qu'elle entretenait des relations conflictuelles avec les agents placés sous sa responsabilité repose sur des faits inexacts ; - les décisions contestées lui imposent une modification unilatérale substantielle de ses conditions de travail : de telles décisions ne pouvaient intervenir sans son accord préalable ; elles ne sont aucunement motivées par un quelconque intérêt du service mais exclusivement par son comportement ; elles n'ont pas été précédées de la publication d'un avis de vacance de poste ; - ces décisions constituent une sanction disciplinaire déguisée, ou, à tout le moins, des décisions découlant d'une insuffisance professionnelle ; En ce qui concerne les arrêtés du maire de Toulon des 19 et 24 avril 2019 : - ces arrêtés seront annulés par voie de conséquence de l'annulation des décisions relatives à son affectation ; - ces arrêtés ne pouvaient se fonder que sur le second ordre de service en date du 17 avril 2019 ; - il résulte des dispositions du décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006 portant attribution de la NBI à certains personnels de la fonction publique territoriale, et plus précisément de l'article 11 du tableau 1 de l'annexe, qu'en sa qualité d'infirmière, elle aurait dû conserver le bénéfice de la NBI qui lui était jusqu'alors versée ; - alors que s'agissant du régime indemnitaire de l'agent, l'assemblée délibérante en détermine les éléments, la commune de Toulon ne justifie aucunement de la baisse de son régime indemnitaire et du contenu de ladite délibération sur laquelle la décision se fonde. Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 décembre 2022 et les 20 février et 9 août 2023, la commune de Toulon, représentée par Me Parisi, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 3 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les moyens tirés de ce que la commune devait recueillir l'avis de Mme B... avant de prendre la décision de changement d'affectation, de la prétendue modification unilatérale des conditions de travail et de l'absence de publication d'avis de vacance d'emploi sont inopérants ; - les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi du 22 avril 1905 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n°2006-779 du 3 juillet 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mahmouti, - les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, - et les observations de Mme B..., et de Me Durand représentant la commune de Toulon. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., puéricultrice territoriale de classe normale, occupait, depuis 2015, au sein des services de la commune de Toulon, le poste de directrice de la crèche multi-accueil " Les Doux Minots ". Par un premier ordre de service daté du 10 avril 2019, le directeur général des services de cette commune l'a affectée, à compter du 11 avril 2019, sur un poste de veille sanitaire à la Direction de la petite enfance. Par un second ordre de service daté du 17 avril 2019, la date de prise d'effet de cette nouvelle affectation a été reportée au 15 avril 2019. Puis, par un arrêté en date du 19 avril 2019, le maire de Toulon a mis fin, à compter du 15 avril 2019, à l'attribution de la NBI de vingt points qui était jusqu'alors versée à Mme B... et, par un arrêté en date du 24 avril 2019, a procédé à la modification du régime indemnitaire de cette dernière. Mme B... relève appel du jugement du 11 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'intégralité de ces décisions. Sur le bienfondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'affectation de Mme B... sur un poste de " Veille sanitaire " : S'agissant de la nature juridique des ordres de service datés du 10 avril 2019 et 17 avril 2019 : 2. Mme B... soutient de nouveau en appel que sa mutation n'est pas justifiée par l'intérêt du service mais constitue en réalité " une sanction déguisée " prononcée sans qu'elle ait pu bénéficier des garanties attachées à la procédure disciplinaire. 3. Une mutation d'office revêt le caractère d'une " mesure disciplinaire déguisée " lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 4. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du rapport établi le 25 mars 2018 par le directeur de la petite enfance, supérieur hiérarchique direct de Mme B..., et des propos tenus par celui-ci lors de la commission administrative partiaire (CAP) du 10 avril 2019, que les décisions contestées de muter celle-ci ont été dictées par la seule volonté d'apaiser les tensions qui existaient entre elle et l'ensemble des agents placés sous sa responsabilité afin de rétablir le fonctionnement normal de la crèche dont elle assurait la direction. Ainsi cette mesure ne présentait pas, dans les conditions où elle est intervenue, le caractère d'une sanction disciplinaire, mais constituait une mutation d'office prononcée dans l'intérêt du service. S'agissant de la légalité externe des décisions contestées : 5. Il résulte de ce qui vient d'être dit au point précédent, d'une part, que les ordres de services contestés, qui ont pour seul objet de muter Mme B... dans l'intérêt du service et non de lui infliger une sanction, n'entrent pas dans la catégorie des décisions administratives individuelles défavorables dont la motivation est obligatoire en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré de ce qu'ils seraient insuffisamment motivés est, dès lors, inopérant et ne peut qu'être écarté. 6. En vertu de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que préalablement aux décisions contestées, Mme B... a été informée, par un courrier du 27 mars 2019, de son droit à la communication de son dossier et de la date à laquelle la réunion de la CAP devait se tenir, le 10 avril 2019. S'il est vrai que la date de notification figurant sur l'accusé de réception de ce courrier est illisible, il ressort néanmoins des pièces du dossier qu'elle n'a demandé la communication de ce dossier que par un courriel en date du 10 avril 2019, adressé à 23 h 28, dans lequel elle évoquait le contenu de ce courrier et ne se plaignait nullement de n'en avoir pas été destinataire suffisamment tôt. En outre, elle prétend sans le justifier avoir passé en vain des appels téléphoniques pour obtenir antérieurement la communication de son dossier. Il suit de là que, contrairement à ce qu'elle soutient et comme l'avait à bon droit jugé le tribunal, outre que l'intéressée a été mise à même de demander la communication de son dossier, elle ne justifie pas en avoir vainement demandé la communication. 7. La mutation d'office dont a fait l'objet Mme B... ayant modifié sa situation était, en vertu des dispositions de l'article de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au présent litige, soumise à l'avis préalable de la commission administrative paritaire. Mme B... soutient que les décisions contestées ont toutefois été prises avant la consultation de cet organisme dans la mesure où elle s'était déjà vue remettre, le 28 mars 2019, sa nouvelle fiche de poste, et où l'ensemble du service petite enfance avait été informé de cette décision par une réunion de service le 4 avril 2019, sa successeure étant par ailleurs en poste dès le 2 avril 2019. Ces circonstances ne sont toutefois pas de nature à révéler que la décision prononçant son changement d'affectation aurait été prise, en fait, antérieurement à la réunion de la CAP, alors qu'il ressort au contraire des pièces du dossier qu'elle demeurait seulement envisagée par l'administration dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une quelconque décision, même verbale, aurait contraint Mme B... de cesser d'exercer ses activités de directrice de la crèche avant l'ordre de service contesté. Il s'en suit que si la décision de mutation a été formellement édictée le 10 avril à un horaire indéterminé, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier qu'elle ait été édictée avant la tenue de la CAP qui s'est déroulée entre 9 heures 30 et 9 heures 45 ce jour-là. Le moyen doit donc être écarté. 8. Enfin, si l'appelante soutient que son avis aurait dû être recueilli avant son changement d'affectation et que, par ailleurs, la commune n'a pas procédé à une enquête en vue de vérifier la véracité des faits qui lui étaient reprochés, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que la commune devait procéder à de telles formalités. S'agissant de la légalité interne des décisions contestées : 9. Si Mme B... soutient que le motif de la décision tiré de ce qu'elle entretenait des relations conflictuelles avec les agents placés sous sa responsabilité repose sur des faits inexacts, les pièces versées dossier, notamment la lettre datée du 4 février 2019 signée par dix agents, l'entretien annuel pour l'année 2018 et le rapport daté du 25 mars 2018 établis par le directeur de la petite enfance, supérieur hiérarchique, font toutes état des mêmes griefs selon lesquels que Mme B... entretenait des relations problématiques avec l'ensemble de son équipe, la requérante ne produisant pas davantage en appel qu'en première instance d'élément de nature à venir à l'appui de sa contestation, et en particulier, de témoignage en sa faveur. Il s'en suit que, comme l'avait jugé à juste titre le tribunal par un motif retenu au point 2 de son jugement et qu'il y a lieu d'adopter, les pièces du dossier n'établissent pas l'inexactitude des faits qui fondent la décision contestée. 10. Enfin, la requérante, qui est fonctionnaire, ne peut utilement se prévaloir des dispositions et principes applicables aux agents contractuels pour soutenir que la décision contestée lui imposerait une modification unilatérale substantielle de ses conditions de travail. En outre, s'agissant d'une mutation d'office dans l'intérêt du service, l'accord de Mme B... n'avait pas à être requis par l'autorité administrative. Enfin, les dispositions de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au présent litige, dont il résulte que lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, ne s'imposent pas à l'administration dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service. Ces moyens, tous inopérants, doivent être écartés. En ce qui concerne les arrêtés du maire de Toulon des 19 et 24 avril 2019 : 11. Mme B... ne démontrant pas l'illégalité des décisions prononçant sa mutation dans l'intérêt du service, elle n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que les arrêtés contestés, tirant les conséquences de sa nouvelle affectation sur le poste de puéricultrice en veille sanitaire, seraient illégaux par voie de conséquence de cette prétendue illégalité. 12. Mme B... soutient que les arrêtés qu'elle conteste ne pouvaient se fonder que sur le premier ordre de service en date du 10 avril 2019 alors qu'un second ordre de service a été pris postérieurement le 17 avril 2019. Toutefois, d'une part, les éventuelles erreurs de visa sont sans influence sur la légalité des arrêtés contestés. Et, d'autre part, le second ordre de service ne modifie que la date d'entrée en vigueur du précédent sans le rapporter et demeure donc sans influence sur l'appréciation de l'éligibilité ou non du poste de Mme B... à la nouvelle bonification indiciaire (NBI). 13. Aux termes de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale : " Une nouvelle bonification indiciaire, prise en compte pour le calcul de la retraite, est versée mensuellement aux fonctionnaires territoriaux exerçant une des fonctions figurant en annexe (non reproduite voir fac-similé) au présent décret. ". Il résulte de ces dispositions que l'attribution d'une nouvelle bonification indiciaire ne résulte pas des missions susceptibles d'être statutairement confiées à un agent mais des seules caractéristiques des fonctions exercées. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme B..., qui se borne à se prévaloir d'une " qualité d'infirmière " exercerait de telles missions. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que, en sa qualité d'infirmière, elle aurait dû conserver le bénéfice de la NBI qui lui était antérieurement attribuée. 14. Enfin, en se bornant à soutenir que la commune ne précise pas le contenu de la délibération relative aux conditions d'attribution de la NBI à ses agents dont elle a fait application, la requérante, qui avait la faculté de produire à la cour cet acte réglementaire, ne critique ainsi pas utilement le montant qui lui a été attribué et ne se prévaut d'aucune des dispositions pertinentes de cette délibération. Il s'en suit que son moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bienfondé, alors que, au demeurant, le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire est seulement lié à la nature des fonctions exercées dans le cadre d'un emploi déterminé. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B..., n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions que celle-ci a présenté à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Toulon et non compris dans les dépens. En revanche, les mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de cette collectivité la somme que demande la requérante au titre des mêmes frais exposés par elle. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Mme B... versera à la commune de Toulon une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Toulon. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023 où siégeaient : - Mme Fedi, présidente de chambre, - Mme Rigaud, présidente-assesseure, - M. Mahmouti, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 novembre 2023. 2 N° 22MA00822