Conseil d'État, Juge des référés, 19/03/2010, 336405, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-03-19
Numéro : 336405
Président : M. Stahl
Rapporteur : M. Jacques-Henri  Stahl
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 9 février 2010, présentée par les sociétés anonymes AIR FRANCE, dont le siège est situé 45, rue de Paris à Roissy CDG (95747), REGIONAL, dont le siège est situé à l'Aéroport de Nantes-Atlantique à Bouguenais (44345) et BRITAIR, dont le siège est situé à l'Aéroport de Morlaix à Morlaix (29679) ; les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR demandent au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision par laquelle la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence a institué un régime d'incitation à la création de lignes nouvelles, applicable sur l'aéroport de Marseille-Provence à compter du 1er février 2010 ; 2°) d'ordonner, sur le même fondement, la suspension de l'exécution de la décision par laquelle le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ont homologué ce régime ; 3°) de mettre à la charge de la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence ainsi qu'à la charge de l'Etat le versement à chacune des sociétés requérantes d'une somme de 5 000 euros chacun en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles soutiennent que la condition d'urgence est remplie ; qu'en effet, les décisions attaquées portent atteinte de manière grave et immédiate au caractère exécutoire de l'ordonnance du 28 juillet 2009 par laquelle le juge des référés du Conseil d'Etat a ordonné la suspension d'un précédent régime d'incitation à la création de lignes nouvelles ayant une portée équivalente à celle du régime institué par les décisions attaquées ; qu'elles méconnaissent également le jugement définitif du tribunal administratif de Marseille ayant annulé un refus d'abroger un précédent régime d'incitation ; que les décisions attaquées portent atteinte, de manière grave et immédiate, au respect du droit communautaire du fait du défaut de notification préalable à la Commission européenne ; qu'elles portent atteinte, de façon grave et immédiate, aux intérêts des sociétés requérantes, dans le contexte économique actuel, en ce qu'elles participent d'un ensemble de mesures coordonnées destinées à fausser la concurrence sur l'aéroport de Marseille-Provence ; qu'il existe un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées ; qu'en effet, elles ont été prises en méconnaissance de l'obligation préalable de notification à la Commission européenne résultant des stipulations de l'article 88 du Traité sur la Communauté européenne devenu article 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne rappelée par les lignes directrices du 9 décembre 2005 ; qu'elles méconnaissent la force exécutoire de l'ordonnance précitée du 28 juillet 2009 et l'autorité de chose jugée qui s'attache au jugement du 30 juin 2009 du tribunal administratif de Marseille ; qu'elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 224-2 du code de l'aviation civile en ce que les modulations tarifaires induites par le régime d'aide n'ont pas un caractère limité ; qu'enfin, la compétence des auteurs des deux décisions n'est pas établie ; Vu les décisions dont la suspension est demandée ; Vu la copie de la requête à fin d'annulation des décisions attaquées ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2010, présenté pour la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de chacune des sociétés requérantes une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que l'urgence n'est pas caractérisée ; qu'en effet, la décision contestée ne méconnaît pas le caractère exécutoire de l'ordonnance du 28 juillet 2009 dans la mesure où le nouveau régime d'incitation institué par la décision attaquée diffère de celui qui résultait de la décision dont la suspension a été ordonnée ; qu'en tout état de cause, la méconnaissance du caractère exécutoire d'une ordonnance de référé ne suffit pas à caractériser une situation d'urgence ; que la notification préalable à la Commission européenne du régime d'incitation n'était pas requise ; qu'en tout état de cause la méconnaissance de l'obligation de notification ne saurait constituer une atteinte grave et immédiate à un intérêt public ; qu'enfin, il n'est pas établi que les décisions attaquées causeraient un préjudice grave et immédiat à la situation économique et financière des sociétés requérantes ; qu'il n'existe aucun doute sérieux sur la légalité de la décision ; que la décision ne méconnaît pas les stipulations de l'article 88 du Traité instituant la Communauté européenne ; que les termes des lignes directrices du 9 décembre 2005 relatifs aux modulations des redevances aéroportuaires ne sont pas applicables au litige ; que ces lignes directrices ont été affectées par l'intervention ultérieure de la directive 2009/12/CE du 11 mars 2009 qui prévoit la possibilité d'une tarification différenciée justifiée par des motifs d'intérêt général ; que les mesures contestées ne peuvent être qualifiées d'aide d'Etat puisqu'elles ne sont pas sélectives et qu'elles traduisent la démarche d'un investisseur privé avisé en économie de marché ; que la décision attaquée ne méconnaît pas les précédentes décisions du juge administratif ; que la décision attaquée ne méconnaît pas les dispositions du code de l'aviation civile dans la mesure où la mesure d'incitation est limitée dans son amplitude et dans le temps et qu'elle est proportionnée à l'objectif de création de lignes aériennes nouvelles ; que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision manque en fait puisqu'il est constant que la décision attaquée résulte d'une délibération de l'assemblée délibérante de la chambre de commerce et d'industrie Marseille Provence en date du 18 septembre 2009 ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2010, présenté pour le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et pour la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR le versement d'une somme globale de 8 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que la condition d'urgence n'est pas remplie ; que la mesure d'incitation résultant des décisions attaquées diffère de la mesure précédente dont l'exécution a été suspendue par le juge des référés, qui n'était, au surplus, pas saisi que de cette seule mesure mais de l'ensemble des tarifs applicables à l'aéroport de Marseille Provence ; qu'en tout état de cause une atteinte qui serait portée au caractère exécutoire des décisions du juge administratif ne saurait, par elle-même, constituer une situation d'urgence ; que l'absence de notification préalable d'une aide d'Etat ne permet pas, à elle seule, de caractériser l'urgence ; qu'il n'est pas établi que les décisions contestées, qui ne sont pas sélectives et dont l'impact financier est limité, porteraient une atteinte grave et immédiate aux intérêts des sociétés requérantes ; que les moyens soulevés ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées ; qu'en effet, en l'état de la jurisprudence, l'office du juge des référés ne lui permet pas de considérer que les abattements prévus sur les redevances en cas de création de lignes nouvelles seraient constitutifs d'une aide d'Etat ; que les lignes directrices du 9 décembre 2005 sont dépourvues de force obligatoire ; que la directive 2009/12/CE du 11 mars 2209 sur les redevances aéroportuaires permet la mise en oeuvre de modulations tarifaires lorsqu'elles sont fondées sur des motifs d'intérêt général, ce qui est le cas en l'espèce ; que les décisions contestées ne méconnaissent pas les décisions précédentes du juge administratif ; qu'eu égard à leur ampleur et leur durée, les abattements tarifaires résultant des décisions attaquées ne sont pas contraires au code de l'aviation civile et sont proportionnés à l'objectif d'intérêt général poursuivi ; qu'enfin les signataires de la décision attaquée du 16 décembre 2008 homologuant la décision de la chambre de commerce et d'industrie étaient titulaires d'une délégation régulière de signature ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 15 mars 2010, présenté par les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR, qui reprennent les conclusions et les moyens développés dans leur précédent mémoire ; elles font valoir qu'il importe d'apprécier les décisions contestées dans le contexte global des tarifs de l'aéroport dans lequel elles ont été adoptées ; que le dispositif d'incitation est similaire et de portée équivalente à celui dont l'exécution a été suspendue ; que les lignes directrices de 2005 ont valeur obligatoire en France puisqu'elles ont été reprises dans une circulaire ministérielle ; que la directive 2009/12/CE n'a pas encore été transposée et n'autorise les modulations tarifaires que dans le respect du droit des aides d'Etat ; que la mesure d'incitation n'est pas de faible ampleur et que la circonstance que l'activité des sociétés requérantes ne soient que partiellement affectée par la mesure contestée n'est pas de nature à retirer à la situation son caractère d'urgence ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le Traité instituant la Communauté européenne et le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le code de l'aviation civile ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR et, d'autre part, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 16 mars 2010 à 11 heures 15 au cours de laquelle ont été entendus : - Me Blancpain, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR ; - les représentants de la société AIR FRANCE ; - les représentants de la société REGIONAL : - les représentants de la société BRITAIR ; - Me Briard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence ; - les représentants de la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence ; - Me Thiriez, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ; - les représentants du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ; Considérant que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ; Considérant que les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR demandent au juge des référés du Conseil d'Etat la suspension de l'exécution de la délibération en date du 18 septembre 2009 par laquelle la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille Provence a adopté une mesure d'incitation à la création de lignes aériennes nouvelles, applicable sur l'aéroport de Marseille-Provence à compter du 1er février 2010, se traduisant par un abattement de 60% la première année d'exploitation, de 45% la deuxième année et de 20% la troisième année sur le montant des redevances d'atterrissage, de balisage et de stationnement pour les liaisons passagers et les vols cargo ; que ces sociétés demandent également la suspension de l'exécution de la décision en date du 16 décembre 2009 par laquelle les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie ont homologué cette mesure d'incitation ; Considérant que, pour justifier de l'urgence qui s'attacherait à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution de ces décisions administratives, les sociétés requérantes font valoir que l'institution de la mesure d'incitation contestée, de portée équivalente à de précédentes mesures dont l'exécution a été suspendue par ordonnance du juge des référés du Conseil d'Etat ou dont l'abrogation a été ordonnée par jugement définitif du tribunal administratif de Marseille, porterait atteinte au caractère exécutoire de la suspension ordonnée en référé ou à l'autorité de chose jugée ; qu'elles soutiennent, en outre, que l'exécution de la mesure porterait atteinte à l'intérêt public qui s'attache au respect de la procédure de notification des régimes d'aide à la Commission européenne préalablement à leur mise en application ; qu'elles font aussi valoir que l'exécution des décisions attaquées, dont l'effet s'ajoute à d'autres mesures prises dans le cadre de l'exploitation de l'aéroport de Marseille Provence, leur causerait un préjudice grave et immédiat, eu égard aux difficultés économiques qui affectent l'activité de transport aérien, en faussant à leur détriment les conditions de concurrence sur cet aéroport ; Considérant, d'une part, que la mesure d'incitation critiquée, seule en cause dans le cadre de la présente instance de référé, est susceptible de bénéficier à toute compagnie aérienne ouvrant une ligne nouvelle ; qu'elle ne peut légalement s'appliquer qu'aux lignes nouvelles créées à compter de l'entrée en vigueur de la mesure le 1er février 2010 dans les conditions prévues par la délibération attaquée ; qu'il ne ressort ni des pièces versées au dossier ni des indications données au cours de l'audience de référé que l'exécution de cette seule mesure, qui se traduit par des abattements sur redevances dont le montant n'est pas de grande ampleur et qui, au demeurant, apparaît analogue aux mesures d'incitation pratiquées par d'autres aéroports français, conduirait, à elle seule, à une altération significative des conditions de concurrence sur l'aéroport de Marseille Provence au détriment des sociétés requérantes, leur causant un préjudice grave et immédiat justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, soit ordonnée en référé la suspension de l'exécution des décisions attaquées ; Considérant, d'autre part, que si les sociétés requérantes font valoir que la mesure d'incitation instituée par les décisions attaquées aurait un effet économique global équivalent aux mesures précédentes sur lesquelles se sont prononcés le tribunal administratif de Marseille et le juge des référés du Conseil d'Etat, il ressort des éléments versés au dossier que cette nouvelle mesure diffère des précédentes mesures d'incitation à la création de lignes nouvelles mises en place sur l'aéroport de Marseille Provence, notamment en ce qui concerne le taux d'abattement applicable la première année et les conditions auxquelles son bénéfice est subordonné ; qu'ainsi la condition d'urgence ne peut, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme remplie au seul motif que la nouvelle mesure reviendrait à faire échec au caractère exécutoire et à la force obligatoire des décisions de justice ; qu'en l'espèce, la circonstance que la mesure n'a pas été notifiée à la Commission européenne ne caractérise pas non plus, à elle seule et indépendamment notamment du préjudice directement causé aux intérêts des sociétés requérantes, l'existence d'une situation d'urgence justifiant que soit ordonnée en référé la suspension de l'exécution des décisions attaquées sans attendre le jugement de la requête au fond ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, en l'état des justifications produites par les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, l'exécution des décisions attaquées n'apparaît pas de nature à préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts en présence ; que, par suite, la condition d'urgence requise par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, ne peut être regardée comme remplie ; que les conclusions à fin de suspension présentées par les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR doivent, en conséquence, être rejetées ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des sociétés AIRFRANCE, REGIONAL et BRITAIR les sommes demandées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens par la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence ainsi que par le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et la ministre de l'économie, de l'industrie et de d'emploi ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête des sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR est rejetée. Article 2: Les conclusions de la Chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence et celles du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et de la ministre de l'économie, de l'industrie et de d'emploi sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée aux sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR, à la Chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et à la ministre de l'économie, de l'industrie et de d'emploi.