CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3 (bis), 16/11/2017, 16DA00214, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-11-16
Numéro : 16DA00214
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Michel  Richard
Commissaire du gouvernement : Mme Fort-Besnard
Avocat(s) : DLA PIPER FRANCE LLP

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G...B..., M. et Mme F... H...et le collectif antenne Lys-lez-Lannoy ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 17 octobre 2013 par lequel le maire de la commune de Lys-lez-Lannoy ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile pour l'implantation d'un relais de téléphonie. Par un jugement n° 1307291 du 23 décembre 2015, le tribunal administratif de Lille a annulé l'arrêté du 17 octobre 2013. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er février et le 7 septembre 2016, la société Free Mobile, représentée par Me D...C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande ; 3°) de mettre à la charge solidaire de Mme B...et autres la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son préambule ; - la Charte de l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code des postes et des communications électroniques ; - le code de la santé publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Michel Richard, président-assesseur, - les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public, - et les observations de Me E...A..., représentant Mme B...et autres. 1. Considérant que la société Free Mobile a déposé une déclaration préalable le 9 août 2013 auprès de la commune de Lys-lez-Lannoy pour l'édification d'une antenne relais de téléphonie mobile ; que, par un arrêté du 17 octobre 2013, le maire de la commune a décidé de ne pas faire opposition à cette déclaration préalable ; que la société Free Mobile relève appel du jugement du 23 décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Lille a, à la demande de Mme B...et autres, annulé cet arrêté ; 2. Considérant que, pour prononcer cette annulation, le tribunal administratif de Lille s'est fondé sur deux motifs tirés, d'une part, de ce que le dossier de la déclaration préalable de travaux présentait un caractère incomplet et imprécis et, d'autre part, de ce que le projet de la société Free Mobile relevait du régime du permis de construire et non de la seule déclaration préalable de travaux ; qu'en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui ; Sur les deux motifs d'annulation retenus par le tribunal : En ce qui concerne le premier motif tiré du caractère insuffisant du dossier de demande : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / d) S'il y a lieu, la surface de plancher et la destination des constructions projetées ; / e) Les éléments, fixés par arrêtés, nécessaires au calcul des impositions. / La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable. " ; qu'aux termes de l'article R. 431-36 du même code : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; (...) / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (...) / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. " ; qu'aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse " ; 4. Considérant que la circonstance qu'un dossier de déclaration préalable de travaux ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité la déclaration préalable de travaux à laquelle l'autorité administrative ne s'est pas opposée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier de la déclaration préalable de travaux de la société Free Mobile, complété le 18 septembre 2013, était composé d'un plan de situation, des plans de masse et d'implantation, des plans d'élévation du pylône, du formulaire CERFA dûment complété indiquant que le projet portait sur l'installation d'un pylône monotube de 25 mètres de hauteur et la création d'une zone technique avec édification d'une clôture béton de 3 mètres de hauteur ainsi que des documents graphiques et photographiques permettant, rapprochés des autres documents, d'apprécier convenablement la nature du projet et son insertion dans son environnement ; qu'en particulier, Mme B...et autres n'établissent pas que le document graphique d'intégration du pylône produit dans le dossier aurait été de nature à fausser l'appréciation des services instructeurs ; que la circonstance que l'adresse précise du terrain d'assiette n'ait pas été correctement reportée au sein du formulaire CERFA ou que le nom du signataire du dossier, mandaté par la société Free Mobile, aurait été différent du nom du représentant de la société pétitionnaire déclarante, n'ont pas été en l'espèce de nature à induire l'autorité administrative en erreur ; que l'autorité compétente avait d'ailleurs demandé un complément de pièces afin d'apprécier au mieux les caractéristiques du projet ; qu'en outre, elle disposait d'un avis favorable de la commission, réunie à l'initiative des services de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, pour statuer sur l'intégration paysagère et visuelle des antennes-relais envisagées ; que le maire de Lys-lez-Lannoy a donc pu statuer en toute connaissance de cause sur la nature du projet de la société Free Mobile et apprécier sa conformité à la réglementation applicable ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du dossier de la déclaration préalable de travaux litigieuse doit être écarté ; En ce qui concerne le second motif tiré de la nécessité de déposer une demande de permis de construire : 6. Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier aliéna de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire " ; qu'aux termes du premier aliéna de l'article L. 421-4 du même code alors applicable : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable" ; que, par ailleurs, selon l'article L. 412-5 du même code, un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre de ce code en raison notamment, de leur très faible importance ; 7. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable " ; que, selon l'article R. 421-2 du même code, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés " ; que l'article R. 421-9 de ce code, dans sa rédaction applicable à l'espèce, dispose que : " En dehors des secteurs sauvegardés, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / (...) c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / (...) " ; 8. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des dispositions de l'article L. 331-10, la surface de plancher de la construction s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 420-1 du même code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus " ; 9. Considérant, d'une part, qu'il résulte de la combinaison des dispositions qui précèdent que les antennes relais de téléphonie mobile dont la hauteur est supérieure à 12 mètres et dont les installations techniques nécessaires à leur fonctionnement ont une emprise au sol ou une surface de plancher de plus de 5 mètres carrés n'entrent pas, en raison de ce qu'elles constituent entre elles un ensemble fonctionnel indissociable, dans le champ des exceptions prévues au a) et au c) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et doivent ainsi faire l'objet d'un permis de construire en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-1 du même code ; 10. Considérant, d'autre part, que lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, le maire est tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Free Mobile consiste à réaliser, d'une part, un pylône monotube de 25 mètres de hauteur ainsi que, d'autre part, un local technique comprenant deux coffrets de moins de 1 mètre carré, ces éléments étant clôturés par un mur en béton de 3 mètres de haut ; 12. Considérant, en premier lieu, que, compte tenu de la hauteur du mât, la construction en litige n'entre pas dans le champ du a) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme précité qui ne vise que les constructions d'une hauteur au-dessus du sol inférieur à 12 mètres ; 13. Considérant, en second lieu, que, compte tenu de la hauteur du mât de l'antenne, la construction peut entrer dans le champ du c) du même article sous réserve qu'elle respecte le critère d'emprise au sol ou celui de surface de plancher, prévus par les dispositions rappelées au point 7; 14. Considérant que la construction composée d'une chape de béton, de deux coffrets techniques et d'un pylône, ne crée pas de surface de plancher au sens de l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme cité au point 8; 15. Considérant que le pylône et les coffrets techniques présentent des volumes dont la projection verticale au sol crée une emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme ; que cette surface d'emprise, de 1,73 m² en l'espèce, est inférieure au seuil de 5 m² figurant au c) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme ; que si la dalle en béton superficielle forme avec les autres équipements un ensemble fonctionnel indissociable, elle ne crée pas, en revanche, compte tenu de ses caractéristiques propres, un volume au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme, dont la projection verticale devrait être ajoutée pour le calcul de l'emprise au sol de l'ensemble ; qu'il s'en déduit que le projet entrait dans le champ d'application du c) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas soutenu que l'ouvrage serait implanté dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé ; que, par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le projet n'étant soumis qu'à une déclaration préalable qui a été déposée, c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a retenu le motif de l'absence de dépôt d'une demande de permis de construire à l'encontre de l'arrêté du 17 octobre 2013 de non-opposition à cette déclaration préalable ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Free Mobile est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a retenu les deux motifs précités pour annuler l'arrêté du 17 octobre 2013 ; 17. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B...et autres devant le tribunal administratif de Lille et la cour administrative d'appel de Douai ; Sur les autres moyens de Mme B...et autres : En ce qui concerne la composition du dossier de déclaration : 18. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 5 que le maire de Lys-les-Lannoy a pu statuer en toute connaissance de cause sur la nature du projet de la société Free Mobile et apprécier sa conformité à la réglementation applicable ; que, par suite, le moyen tiré des insuffisances du dossier de la déclaration préalable de travaux litigieuse doit être écarté ; En ce qui concerne la méconnaissance du principe de précaution : 19. Considérant que s'il appartient à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution, énoncé par l'article 5 de la Charte de l'environnement et auquel se réfère l'article L. 110-1 du code de l'environnement, lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en oeuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation ; 20. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, en l'état des connaissances scientifiques sur les risques pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile, le maire de Lys-lez-Lannoy aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ne s'opposant pas à la déclaration préalable de la société Free Mobile ; que la circonstance qu'une proposition de loi consistant à modifier le code des télécommunications ait été formulée afin d'instituer une règle d'éloignement minimum de 300 mètres entre les installations de radiotéléphonie et les constructions à usage d'habitation n'est pas, en elle-même de nature à établir la réalité du risque envisagé ; que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution énoncé par l'article 5 de la Charte de l'environnement et auquel se réfère l'article L. 110-1 du code de l'environnement doit ainsi être écarté ; En ce qui concerne la méconnaissance du principe d'information et de participation du public : 21. Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement " ; 22. Considérant que les intimés ne peuvent utilement se prévaloir directement d'une méconnaissance, par les décisions attaquées, des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement ou de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, ces dernières se bornant " à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d'autres lois et n'impliquent, par elles-mêmes, aucune obligation de procéder à l'association du public au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement, " alors qu'en tout état de cause, il n'est pas établi que les décisions litigieuses ont une incidence sur l'environnement ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 10 UC c) du règlement du plan local d'urbanisme : 23. Considérant que les dispositions de l'article 10 UC c) qui imposent le respect d'une hauteur maximale absolue des constructions de 16,50 mètres dans le secteur UCd où se situe le pylône envisagé précisent que " ne sont pas soumis à cette règle les équipements d'infrastructure lorsque leurs caractéristiques techniques l'imposent (château d'eau, pylône EDF, tour de relais de faisceau hertzien, locaux et antennes de télécommunication) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la bonne émission / réception des ondes électromagnétiques concernées justifie la réalisation de pylônes suffisamment hauts dont la hauteur est susceptible de dépasser 16,50 mètres ; qu'ainsi et à supposer même que les auteurs du plan local d'urbanisme n'aient pas entendu limiter l'application de la règle précitée de la hauteur absolue, fixée selon les termes de l'article 10 UC c) " au faîtage ou à l'acrotère d'une toiture terrasse de toute construction " aux seuls bâtiments et non à une installation de type pylône électrique, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 10 UC doit être écarté ; En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme : 24. Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales " ; 25. Considérant que, pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site ; 26. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet en litige, qui se situe à proximité d'un cimetière à l'est et d'une zone d'habitation à l'ouest, ne présente pas de caractère particulier, tant d'un point de vue naturel qu'architectural ; que Mme B...et autres se bornent d'ailleurs à évoquer le risque d'une " dénaturation du paysage ", sans produire d'éléments probants ; qu'en outre, malgré la hauteur du pylône, il ressort des pièces du dossier que l'impact visuel du projet contesté est, en tout état de cause, atténué, pour les habitations voisines, par la présence d'arbres de hautes tiges entre les constructions et l'antenne et que l'ensemble du site doit être entouré d'une clôture permettant de masquer les zones techniques ; que, dans ces conditions, Mme B...et autres ne sont pas fondés à soutenir que le maire de Lys-lez-Lannoy a entaché son arrêté de non-opposition d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; 27. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Free Mobile est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé l'arrêté du 17 octobre 2013 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 28. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Free Mobile qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme B...et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et sur le même fondement, de mettre à la charge de Mme B...et autres le paiement de la somme de 1 500 euros à la société Free Mobile au titre des frais que celle-ci a exposés pour son recours au juge d'appel ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 23 décembre 2015 est annulé. Article 2 : La demande de Mme B...et autres présentée devant le tribunal administratif de Lille et leurs conclusions présentées devant la cour au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Mme B...et autres verseront à la société Free Mobile la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G...B..., à M. et Mme F...H..., au collectif antenne Lys-lez-Lannoy, à la société Free Mobile et à la commune de Lys-lez-Lannoy. Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord. N°16DA00214 2