COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 07/02/2012, 11LY00567, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-02-07
Numéro : 11LY00567
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : JOURDA

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 4 mars 2011 sous le n° 11LY00567, présentée pour M. et Mme Patrick et Catherine A, domiciliés ... par Me Jourda ; M. et Mme A demandent à la Cour : 1° d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0802951 du 2 décembre 2010 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 21 février 2008, par laquelle le conseil municipal de Saint-Héand a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; 2° d'annuler ladite délibération ; 3° de condamner la commune de Saint-Héand à leur verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en ce qu'il ne répond pas au moyen tiré de ce que la délibération du 19 décembre 2001 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols n'a défini aucune modalité de concertation ; que le plan local d'urbanisme a été approuvé à l'issue d'une procédure irrégulière en raison de cette carence ; que la mention de ladite délibération selon laquelle les suggestions seront recueillies par écrit ne saurait satisfaire aux exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que la concertation doit être adaptée à l'importance du projet ; que le conseil municipal, seul compétent pour déterminer les modalités de concertation à mettre en oeuvre, ne pouvait légalement, sur ce point, s'en remettre au maire ; qu'il est dès lors indifférent, contrairement à ce qu'énonce le jugement, que le maire ait effectivement organisé une concertation ; que le projet de plan local d'urbanisme a fait l'objet, après l'enquête publique, de nombreuses modifications qui en ont affecté l'économie générale ; qu'il en va ainsi, notamment, des changements apportés au plan de zonage et de l'augmentation de la superficie minimale des terrains constructibles ; que les restrictions à la constructibilité en zone N exposée au risque d'inondation vont au-delà de ce qui était préconisé par les services de l'Etat et envisagé dans le cadre de l'enquête publique ; que le reclassement des parcelles F 80, F 81 et F 84 en zone agricole, au demeurant opéré pour des motifs de pure complaisance à l'égard de leur propriétaire, affecte également le parti d'urbanisme initialement retenu ; que la délibération contestée a été adoptée en violation de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dès lors que B, adjoint chargé des questions d'urbanisme, était intéressé au sens de cette disposition, et a pourtant participé, par procuration, au débat sur le projet d'aménagement et de développement durable tenu lors de la réunion du conseil municipal du 27 juin 2003, avant d'être rapporteur de la délibération du 27 juin 2007 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme ; que cet élu a activement pris part à l'élaboration du plan local d'urbanisme ; qu'il a surtout activement participé au débat et au vote de la délibération contestée, dont il a, là encore, rapporté le projet devant le conseil municipal ; que l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé, et méconnaît dès lors l'article R. 123-22 du code de l'environnement ; qu'à ces moyens déjà développés en première instance doit être ajouté celui tiré de ce que la délibération du 19 décembre 2001, dépourvue de toute précision quant aux objectifs poursuivis, a méconnu, là encore, l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; Vu le jugement attaqué et la délibération contestée ; Vu le mémoire, enregistré le 10 novembre 2011, présenté pour la commune de Saint-Héand, représentée par son maire en exercice, par Me Petit, concluant : 1° à titre principal, au rejet de la requête ; 2° subsidiairement, en cas d'annulation, à ce que les effets de celle-ci soient différés ; 3° en tout état de cause, à la condamnation de M. et Mme A à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement attaqué répond, contrairement à ce qui est soutenu, au moyen tiré de ce que le délibération du 19 décembre 2001 ne définirait aucune mesure de concertation ; que, sur le fond, le rejet de ce moyen doit être confirmé, ladite délibération se prononçant sur le principe, la forme et la durée de la concertation ; que les communes sont libres de déterminer les modalités de celle-ci ; que l'information du public a été complète ; qu'en tout état de cause, le moyen est rendu inopérant par le cinquième alinéa de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que le maire peut parfaitement mettre en oeuvre des procédés de concertation supplémentaires ; que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique ont consisté en de simples mises à jour ou corrections insusceptibles de porter atteinte à l'économie générale de ce projet ; qu'il en va ainsi, notamment, du report sur le plan de zonage du tracé de canalisations de gaz, de l'augmentation de la superficie que les terrains doivent atteindre pour être constructibles, et des ajustements relatifs aux classement des parcelles situées au voisinage de la rivière Malval ; que le maintien en zone agricole des parcelles F 80, F 81 et F 84, ainsi que le classement dans cette zone d'une trentaine de parcelles initialement inscrites en zone naturelle, n'infléchissent pas davantage le parti d'urbanisme retenu, qui tend à préserver l'activité agricole ; que l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales n'a pas été méconnu ; que B ne peut être regardé comme personnellement intéressé au sens de ce texte, que la jurisprudence interprète avec pragmatisme ; que sa qualité de rapporteur lors de l'adoption de la délibération arrêtant le projet de plan local d'urbanisme n'a pu exercer une influence décisive sur le vote y afférent, auquel il n'a pas pris part ; qu'il n'avait pas cette qualité lors de l'examen de la délibération contestée ; qu'il n'a pas non plus participé au débat et au vote de cette délibération, affectée d'une simple erreur de plume lorsqu'elle mentionne le nombre de vingt-sept votants ; que le nouveau moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme est infondé, le conseil municipal s'étant prononcé sur les objectifs poursuivis, en tout cas dans leurs grandes lignes , comme se borne à l'exiger la jurisprudence ; que l'avis du commissaire-enquêteur est à la fois personnel et suffisamment motivé ; qu'eu égard à l'obsolescence du plan d'occupation des sols, datant de 1994, la Cour se devrait, en cas d'illégalité de la délibération contestée, de différer les effets de l'annulation alors encourue ; Vu le mémoire, enregistré le 10 janvier 2012, présenté pour M. et Mme A, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu les notes en délibéré, enregistrées les 18 et 23 janvier 2012, présentées pour la commune de Saint-Héand ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 janvier 2012 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me Thiry, substituant Me Jourda, avocat de M. et Mme A et de Me Piechon représentant le cabinet Philippe Petit et associés, avocat de la commune de Saint-Héand ; Considérant que M. et Mme A relèvent appel du jugement, en date du 2 décembre 2010, par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté leur recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération du conseil municipal de Saint-Héand du 21 février 2008 approuvant le plan local d'urbanisme de cette commune ; Sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance : Considérant que l'erreur de plume affectant, dans le mémoire introductif d'instance de M. et Mme A devant le Tribunal, la mention de la date de la délibération contestée n'a créé ni ambiguïté ni confusion quant à la désignation de l'acte à l'encontre duquel était dirigée la demande des intéressés, et ne saurait dès lors influer sur la recevabilité de celle-ci ; Considérant, par ailleurs, que ladite délibération, qui n'était pas annexée au mémoire introductif d'instance, a été produite quelques mois plus tard par les requérants, lesquels ont ainsi régularisé leur demande au regard de l'article R. 412-1 du code de justice administrative, comme il leur était possible de le faire nonobstant l'expiration du délai de recours contentieux ; Sur la légalité de la délibération contestée : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du (...) plan local d'urbanisme. (...) Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ; qu'il résulte de ces dispositions que la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ; Considérant que la délibération du conseil municipal de Saint-Héand du 19 décembre 2001, prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme, mentionne que le plan d'occupation des sols alors en vigueur ne correspond plus, à la fois dans son zonage et son règlement, aux évolutions et aux orientations souhaitées par la commune et qu'il convient d'engager une nouvelle réflexion sur la redéfinition de l'affectation des sols et une réorganisation de l'espace communal ; que ces formules excessivement générales et dépourvues de réelle consistance ne permettent pas d'établir que le conseil municipal aurait délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme ; qu'il n'est fait état d'aucune délibération ultérieure ayant cet objet ; qu'en outre, cette même délibération, en tant qu'elle prétend définir les modalités de la concertation avec le public, se borne à indiquer que celle-ci se déroulera pendant la phase d'élaboration du projet et que les suggestions seront recueillies par écrit ; que ces dispositions particulièrement imprécises ne définissent par elles-mêmes aucune modalité de concertation au sens des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et ne sauraient être utilement interprétées, en tout état de cause, comme habilitant le maire à faire le choix des procédés à mettre en oeuvre, dès lors qu'il n'appartient qu'au conseil municipal d'en décider ; que, par suite, nonobstant la circonstance, à la supposer établie, qu'un registre d'observations a été effectivement mis à la disposition du public, la délibération contestée du 21 février 2008 approuvant le plan local d'urbanisme a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière et se révèle, par ce motif, entachée d'illégalité ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) ; que cette disposition impose au commissaire enquêteur d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions ; que s'il a, en l'espèce, apporté des réponses aux observations ponctuelles du public, il a seulement indiqué, dans ses conclusions, d'une part, que l'ensemble des éléments recueillis au cours de l'enquête publique lui avaient permis de comprendre les orientations choisies et transcrites dans le plan local d'urbanisme, ainsi que la réglementation adoptée pour y répondre , d'autre part, qu'il était souhaitable que fussent analysées et prises en compte les suggestions des différents services ainsi que certains points soulevés par les particuliers ; que ces conclusions, qui ne traduisent aucune opinion sur les orientations générales du projet et les partis d'aménagement retenus, sont insuffisamment motivées et ne peuvent dès lors satisfaire aux exigences de la disposition précitée ; Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par M. et Mme A n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération contestée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin pour la Cour de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que M. et Mme A sont fondés à demander l'annulation de ce dernier ainsi que de la délibération du 21 février 2008 ; Sur les conclusions de la commune de Saint-Héand tendant à la modulation dans le temps des effets de l'annulation prononcée : Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine ; Considérant que l'annulation de la délibération contestée du 21 février 2008 a pour effet de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols approuvé en 1994, lequel, en vertu du b) de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme et en raison même de cette annulation, peut faire l'objet de révisions simplifiées pendant le délai de deux ans suivant la décision du juge devenue définitive ; que, dans ces conditions, l'obsolescence alléguée de ce document d'urbanisme au regard des nouveaux enjeux d'aménagement auxquels la commune de Saint-Héand doit faire face ne peut être regardée comme figurant au nombre des motifs d'intérêt général justifiant de différer les effets de l'annulation prononcée par le présent arrêt ; que les conclusions présentées à cette fin ne sauraient dès lors être accueillies ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. et Mme A, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, soient condamnés à verser à la commune de Saint-Héand la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu au contraire de la condamner elle-même, sur ce fondement, à verser à M. et Mme A une somme de 1 500 euros ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0802951 du 2 décembre 2010 et la délibération du conseil municipal de Saint-Héand du 21 février 2008 sont annulés. Article 2 : La commune de Saint-Héand versera à M. et Mme A une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Héand tendant à ce que les effets de l'annulation de la délibération du 21 février 2008 soient différés et à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Patrick A et à la commune de Saint-Héand. Délibéré après l'audience du 17 janvier 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 7 février 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY00567 vv