CAA de PARIS, 8ème chambre , 06/06/2016, 15PA01707, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-06
Numéro : 15PA01707
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Sonia  BONNEAU-MATHELOT
Commissaire du gouvernement : M. SORIN
Avocat(s) : SELARL ERIC VEVE ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Altitude Wireless a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler l'ordre de paiement n° 201300402 émis le 9 septembre 2013 par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes d'un montant de 242 969 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion des fréquences radioélectriques pour l'année 2013, ainsi que le titre de perception y afférent du 12 mars 2014, ensemble les décisions implicites rejetant ses réclamations préalables formées contre l'ordre de paiement et le titre de perception. Par un jugement n° 1409238/5-2 du 27 février 2015, le Tribunal administratif de Paris a annulé l'ordre de paiement du 9 septembre 2013 au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion des fréquences radioélectriques pour l'année 2013, ensemble le titre de perception du 12 mars 2014, ainsi que les décisions rejetant les réclamations préalables de la société Altitude Wireless. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 27 avril 2015, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1409238/5-2 du 27 février 2015 du Tribunal administratif de Paris ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Altitude Wireless devant le Tribunal administratif de Paris. Elle soutient que : - la Cour de justice de l'Union européenne, loin de poser une obligation de justification à l'euro " près ", exige seulement que le total des sommes perçues sur le fondement de l'article 12 de la directive " autorisation " n'excède pas le total des coûts administratifs globaux visés au a) du 1. dudit article ; - en considérant qu'il découlait de l'article 12 de la directive " autorisation " qu'elle doive justifier " précisément " de l'adéquation entre les sommes perçues et les coûts administratifs, le Tribunal administratif a inexactement appliquer ce texte ; - la redevance de gestion, ainsi que cela ressort des éléments de comptabilité analytique produits, couvre uniquement les coûts administratifs globaux et est exclusivement affectée à la réalisation du service rendu aux usagers titulaires d'autorisation d'utilisation de fréquences ; - il est manifeste que le montant des coûts administratifs globaux supportés pour la gestion des autorisations d'utilisation de fréquences pour l'année 2013, qui correspondent uniquement aux activités visées par le a) du 1 de l'article 12 de la directive " autorisation ", excède largement le montant total des redevances facturées. La requête a été communiquée le 4 juin 2015 à la société Altitude Wireless, qui n'a pas présenté de mémoire en défense. Par une ordonnance du 21 mars 2016, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 avril 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques ; - la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des postes et communications électroniques ; - la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; - la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 ; - le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion de fréquences radioélectriques ; - le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - l'arrêté du 24 octobre 2007 portant application du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bonneau-Mathelot, - et les conclusions de M. Sorin, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) relève appel du jugement n° 1409238/5-2 du 27 février 2015 par lequel le Tribunal administratif de Paris a, à la demande de la société Altitude Wireless, annulé l'ordre de paiement du 9 septembre 2013 au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion des fréquences radioélectriques pour l'année 2013, ensemble le titre de perception du 12 mars 2014, ainsi que les décisions rejetant les réclamations préalables de la société Altitude Wireless. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article 12 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 susvisée : " 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l'autorisation générale ou auxquelles un droit d'utilisation a été octroyé : / a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l'application du régime d'autorisation générale, des droits d'utilisation et des obligations spécifiques visées à l'article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d'harmonisation et de normalisation internationales, d'analyse de marché, de contrôle de la conformité et d'autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l'élaboration et l'application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l'accès et l'interconnexion, et / b) sont réparties entre les entreprises individuelles d'une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires. / 2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs ". Aux termes de l'article 2 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences [...] accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : [....] - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret [...] ". 3. Il résulte de ces dispositions précises et inconditionnelles qu'il existe une obligation pour les autorités réglementaires de justifier précisément que la redevance de gestion de fréquences radioélectriques, qui trouve son fondement dans les dispositions précitées de l'article 12 de la directive 2002/20 transposée sur ce point par celles précitées de l'article 2 du décret n° 2007-1532, couvre exclusivement les coûts administratifs globaux tels que détaillés au paragraphe 1 de cet article. En l'espèce, aucune disposition des décrets n° 2007-1531 et 2007-1532 du 24 octobre 2007 n'est venue transposer cet article. Dès lors, la méconnaissance des obligations imposées par l'article 12 de la directive 2002/20/CE est susceptible d'être invoquée par un justiciable à l'appui d'un recours dirigé contre un acte individuel pris à son encontre. 4. Pour annuler l'ordre de paiement du 9 septembre 2013 par lequel l'ARCEP a mis à la charge de la société Altitude Wireless la somme de 242 969 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien au titre de l'année 2013, le Tribunal administratif de Paris a estimé que l'ARCEP ne justifiait pas que les sommes prélevées au titre de cette redevance de gestion couvraient exclusivement les coûts administratifs globaux occasionnés par cette gestion. Toutefois, et pour la première fois en cause d'appel, l'ARCEP produit des éléments de comptabilité analytique détaillés permettant d'établir, d'une part, que le produit des redevances de gestion couvre effectivement les coûts administratifs globaux au sens des dispositions de l'article 12 de la directive du 7 mars 2002 précitées et, d'autre part, que ces redevances ne couvrent qu'une partie des coûts ainsi exposés. Contrairement à ce que soutient la société Altitude Wireless, d'une part, il ne résulte pas de l'instruction que les documents produits, appuyés d'un support méthodologique sur l'isolement des coûts et qui identifie les tâches réalisées par l'ARCEP ainsi que leur équivalence en coût, reposeraient sur des données comptables erronées, et, d'autre part, que les dispositions précitées de l'article 12, qui se bornent à exiger un équilibre entre " les coûts administratifs globaux " exposés et " la somme totale des taxes perçues ", imposeraient à l'ARCEP de détailler la répartition respective du montant des redevances perçues et des coûts de gestion exposés pour chaque catégorie d'opérateurs exploitant des fréquences hertziennes et de justifier de l'équivalence entre le produit de la redevance de gestion et les coûts administratifs globaux occasionnés pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation des fréquences. 5. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence de preuve de l'affectation du produit des redevances de gestion aux coûts administratifs globaux exposés par l'ARCEP pour annuler l'ordre de paiement du 9 septembre 2013 et le titre de perception du 12 mars 2014, ensemble les décisions implicites de rejet des réclamations préalables portant sur l'ordre de paiement et le titre de perception. 6. Toutefois, il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Altitude Wireless devant le Tribunal administratif de Paris et devant la Cour. Sur la légalité de l'ordre de paiement du 9 septembre 2013 et du titre de perception du 12 février 2014 : En ce qui concerne les moyens relatifs au titre de perception : 7. La société Altitude Wireless fait valoir que le titre de perception n'est pas signé et qu'il est insuffisamment motivé dans la mesure où il ne permet pas de connaître les bases de calcul sur lesquelles il se fonde. 8. D'une part, il résulte de l'instruction, ainsi que l'avait indiqué l'ARCEP dans ses écritures de première instance, que l'état récapitulatif des titres exécutoires était revêtu de la formule exécutoire et signé. 9. D'autre part, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, " [...]. / Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. [...]". Le titre de perception en litige fait mention de l'identité du redevable, de son objet en identifiant la nature de la créance en cause ainsi que de son fait générateur et de l'année. En revanche, s'agissant des bases de la liquidation, si le titre de perception ne contient aucune mention utile des bases et éléments de calcul sur lesquels il se fonde, il résulte de l'instruction et il n'est pas contesté que les bases de la liquidation figuraient sur l'ordre de paiement préalablement adressé à la société Altitude Wireless qui ne conteste pas l'avoir reçu. 10. Dans ces conditions, les moyens ainsi invoqués à l'encontre du titre de perception en litige ne peuvent qu'être écartés. En ce qui concerne les moyens relatifs au titre de perception et à l'ordre de paiement en litige : 11. Le moyen tiré de l'inintelligibilité du titre de perception et de l'ordre de paiement litigieux, qui n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les moyens afférents à l'ordre de paiement en litige : 12. En premier lieu, la société Altitude Wireless fait valoir que les modalités de calcul de la redevance de gestion méconnaissent le principe d'équivalence en ce que, d'une part, les coûts de traitement des fréquences et d'enregistrement des stations de base sont répercutés d'année en année. 13. La société Altitude Wireless n'établit pas qu'elle paierait chaque année le coût de traitement des fréquences et d'enregistrement des stations de base et ne démontre pas, davantage, que ce coût serait intégré d'année en année au montant de la redevance de gestion et qu'elle n'aurait pas été calculée pour assurer un paiement unique de la prestation d'assignation des fréquences alors qu'elle couvre bien d'autres prestations. En tout état de cause, il résulte de l'instruction que le mode de calcul de la redevance de gestion a été déterminé en tenant compte de l'ensemble des prestations assurées par l'ARCEP dont bénéficient, de façon mutualisée, les sociétés affectataires de fréquences hertziennes pendant toute la durée des autorisations qu'elles détiennent. Il n'y a, dès lors, pas lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, de distinguer les prestations fournies au moment de l'affectation des fréquences et les prestations assurées tout au long de leur occupation privative. 14. En deuxième lieu, la société Altitude Wireless, qui allègue payer un montant de redevance pour des services rendus à d'autres opérateurs mobiles et, à tout le moins, aux affectataires, doit être regardée comme invoquant une discrimination. 15. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 16. D'une part, il résulte de l'instruction que les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public sont assujettis, en application des dispositions précitées de l'article 3 du décret n° 2007-1532, à une redevance dont le montant est déterminé soit par les dispositions du chapitre III dudit décret, soit dans le cahier des charges annexé aux autorisations dont ils bénéficient. En l'espèce, les opérateurs de téléphonie mobile supportent, en vertu des décisions d'autorisation dont ils sont détenteurs, les coûts relatifs au contrôle des obligations de couverture du territoire par le réseau mobile exploité ainsi que les coûts liés à la réalisation annuelle sur ledit réseau des mesures de la qualité du service fourni conformément à une méthodologie définie par l'ARCEP. Ces mêmes coûts sont, en revanche, supportés par l'ARCEP s'agissant des opérateurs exploitant un réseau hertzien fixe et recouvrés dans le cadre de la redevance annuelle de gestion à laquelle ils sont soumis. La différence de situation qui en résulte est de nature à justifier la différence de traitement introduite par le décret n° 2007-1532 entre ces différentes catégories d'opérateurs. En tout état de cause, la circonstance invoquée par la société Altitude Wireless que l'ARCEP ne prendrait en charge aucune opération de contrôle sur le terrain des services des réseaux de boucle locale radio et qu'elle se bornerait à collecter des informations auprès des opérateurs concernés n'est pas de nature à établir une différence de traitement. 17. D'autre part, il résulte de l'instruction que les autorités affectataires, soit les administrations publiques gérant le spectre hertzien pour leurs propres besoins ou pour en autoriser l'utilisation au bénéfice de tiers, sont dans une situation différente de celle des entreprises privées qui ont été autorisées à utiliser des fréquences à des fins commerciales. A cette fin, les redevances dont elles doivent s'acquitter ne peuvent être regardées comme des redevances pour service rendu mais, davantage, comme des redevances budgétaires. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient la société Altitude Wireless, il n'est pas établi que la circonstance que ces autorités affectataires ne paieraient pas de redevance implique une augmentation des redevances dues par la société requérante à l'ARCEP. 18. Il résulte de ce qui vient d'être dit que le moyen tiré de la rupture d'égalité ne peut qu'être écarté. 19. En troisième lieu, la société Altitude Wireless soutient que les modalités de calcul de la redevance de gestion sont sans rapport avec le contenu de la mission de gestion des fréquences impartie à l'ARCEP et, notamment, avec les missions effectivement réalisées au titre de la gestion des demandes d'autorisation, des contrôles ou de la prise en compte d'éventuelles évolutions des réseaux. 20. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la circonstance, à la supposer établie, qu'elle n'aurait fait l'objet que de missions de contrôle éparses et que, par ailleurs, l'activité de contrôle des obligations de couverture et de qualité de service génèrerait peu de coûts n'est pas de nature à établir l'existence d'une disproportion entre le montant de la redevance et les avantages procurés par l'occupation privative du domaine public hertzien. Par ailleurs, et contrairement à ce qu'elle allègue, le produit de la taxe forfaitaire pour l'utilisation de fréquences radioélectriques sans autorisation, due lorsqu'une fréquence est occupée en dehors de toute autorisation, n'est pas déjà inclus dans le montant de la redevance de gestion relative aux fréquences dont l'occupation privative est autorisée. Dans ces conditions, la circonstance que la société Altitude Wireless ait exposé des coûts afférents au paiement de cette taxe est sans incidence sur le montant dû au titre de la redevance de gestion. 21. En quatrième lieu, la société Altitude Wireless fait valoir que le prélèvement opéré au titre de la gestion de la boucle locale radio ne pouvait qu'être instituée par la loi compte tenu de la finalité d'intérêt général de la gestion du spectre hertzien et du caractère forfaitaire dudit prélèvement. 22. Aux termes de l'article 1er du décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques délivrées par arrêté du ministre chargé des communications électroniques pris avant le 1er janvier 1997 ou accordées par décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis à une redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Le mode de calcul de la redevance instituée à l'article 1er et les conditions de son paiement et de son recouvrement sont déterminés par décret ". Aux termes de l'article 2 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences [...] accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : [...] - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret [...] ". 23. La redevance annuelle de gestion ainsi instaurée est destinée à couvrir les coûts exposés pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences incombant à l'ARCEP. Cette gestion inclut la recherche et la coordination des bandes de fréquences, notamment pour les réseaux allotis de couverture nationale ou infranationale dans les zones frontalières afin d'éviter les brouillages, l'inscription des fréquences dans le fichier national des fréquences, le contrôle du respect par les titulaires d'autorisations des obligations de couverture mises à leur charge, le contrôle des installations utilisées par ces titulaires et la vérification de la cohérence entre la liste des sites mis en service transmise par les titulaires de l'autorisation et les déclarations faites par ces mêmes titulaires auprès de la commission d'assignation des fréquences et de la commission des sites et servitudes. Dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient la société Altitude Wireless, la circonstance que la gestion du spectre hertzien contribue également à la satisfaction de l'intérêt général n'est pas, à elle seule, de nature à la priver de sa qualification de redevance pour service rendu, dès lors, d'une part, qu'elle trouve sa contrepartie directe dans les coûts exposés par l'ARCEP pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation des fréquences, et, d'autre part, que cette gestion, nécessaire à l'utilisation des fréquences hertziennes, bénéficie principalement et directement aux entreprises titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences. Par suite, le moyen tiré de ce que, la redevance de gestion devant en réalité être regardée comme une imposition de toute nature, relevant de la seule compétence du législateur pour l'instaurer doit être écarté. 24. En cinquième lieu, la société Altitude Wireless soutient que le décret n° 2007-1531 précité, qui fixe le mode de calcul et les conditions de paiement et de recouvrement de la redevance, méconnaît les dispositions de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances. 25. Aux termes de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances : " La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ". 26. Le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 susmentionné, pris en Conseil d'Etat, qui fixe en son article 1er le principe de l'assujettissement des titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques délivrées par l'ARCEP au paiement d'une redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences a pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances, renvoyer à un décret simple le soin de fixer le mode de calcul et les conditions de paiement et de recouvrement de ladite redevance. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé, qui procède à cette fixation, n'a pas été pris en Conseil d'Etat est inopérant et doit être écarté. 27. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que le montant de la redevance est disproportionné dans la mesure où la société Altitude Wireless a avisé l'ARCEP, par un courrier du 5 novembre 2012, qu'elle renonçait sans délai aux licences d'utilisation des fréquences dans 14 départements en l'absence de potentialités pour le développement de projets sur ce territoire, qui n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, ne peut qu'être écarté. 28. Il résulte de ce qui précède que l'ARCEP est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé l'ordre de paiement du 9 septembre 2013 au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion des fréquences radioélectriques pour l'année 2013, ensemble le titre de perception du 12 mars 2014, ainsi que les décisions rejetant les réclamations préalables de la société Altitude Wireless. Il y a lieu, par suite, d'annuler ledit jugement, et de rejeter la demande présentée par la société Altitude Wireless devant le Tribunal administratif de Paris. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1409238/5-2 du 27 février 2015 du Tribunal administratif de Paris est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société Altitude Wireless devant le Tribunal administratif de Paris est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et à la société Altitude Wireless. Délibéré après l'audience du 9 mai 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - Mme Bonneau-Mathelot, premier conseiller, - Mme Bernard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 juin 2016. Le rapporteur, S. BONNEAU-MATHELOTLe président, J. LAPOUZADE Le greffier, Y. HERBERLa République mande et ordonne au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 15PA01707