CAA de NANCY, 1ère chambre, 25/11/2021, 19NC00784, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-11-25
Numéro : 19NC00784
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Philippe  REES
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : SELAS OLSZAK LEVY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL S'rappschwirer Stebala a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'une part, d'annuler la décision du 20 février 2017 par laquelle le maire de la commune de Ribeauvillé a refusé de lui délivrer l'autorisation d'installer une terrasse sur le domaine public, d'autre part, de condamner la commune de Ribeauvillé à lui verser la somme de 612 203,03 euros à titre d'indemnisation. Par un jugement nos 1702047 et 1704656 du 16 janvier 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 mars 2019, 16 mars et 21 juillet 2020, la SARL S'rappschwirer Stebala, représentée par Me Olszak, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1702047 et 1704656 du tribunal administratif de Strasbourg du 16 janvier 2019 ; 2°) d'annuler la décision contestée du 20 février 2017 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Ribeauvillé de réexaminer sa demande dans un délai de 15 jours suivant la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de condamner la commune de Ribeauvillé à lui verser la somme totale de 472 296,09 euros à titre d'indemnisation ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Ribeauvillé la somme de 6 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - en tant qu'il statue sur ses conclusions indemnitaires, le jugement a été pris en méconnaissance du principe du contradictoire ; En ce qui concerne la légalité de la décision du 20 février 2017 : - la décision contestée a été prise sans la consultation préalable de la commission d'urbanisme, voirie et circulation, prévue par la charte d'occupation et d'utilisation de l'espace public de la commune de Ribeauvillé ; cette irrégularité a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision ; - le motif tiré de la situation de péril de l'immeuble n'est pas justifié ; - le motif tiré de la valorisation esthétique des lieux avoisinants n'est pas justifié ; - le maire s'est cru, à tort, lié par le plan de cloutage élaboré en 2004 et délimitant les emprises des terrasses ; - la décision contestée méconnaît le principe d'égalité de traitement ; - elle est entachée d'un détournement de pouvoir ; En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : - elle est fondée à demander réparation de son préjudice, consistant en la perte de chance d'augmenter sa marge bénéficiaire, pour la période du 1er avril au 31 octobre 2017, compte tenu de l'illégalité de la décision du 20 février 2017, ainsi que pour les périodes du 1er juin au 31 octobre 2013, et 1er avril au 31 octobre 2014, 2015 et 2016, compte tenu de l'illégalité des décisions de refus d'autorisation des 21 juin et 11 octobre 2013 et 21 juillet 2014 ; - compte tenu du nombre de tables et de couverts qu'elle aurait pu mettre en place, des conditions météorologiques relatives aux périodes d'autorisation, du taux d'occupation de la terrasse et de son taux de marge nette, son préjudice doit être évalué à la somme totale de 459 933,76 euros ; - elle est fondée à demander le remboursement des frais d'architecte, d'huissier et d'expert-comptable qu'elle a dû engager, pour un montant total de 2 362,33 euros ; - son préjudice moral doit être réparé à hauteur de 10 000 euros. Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 février, 16 juin et 23 septembre 2020, la commune de Ribeauvillé, représentée par la SELARL Soler-Couteaux et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SARL S'rappschwirer Stebala en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rees, président, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Hamm, pour la SARL S'rappschwirer Stebala. Considérant ce qui suit : 1. Le 3 juillet 2014, la SARL S'rappschwirer Stebala, qui exploite le restaurant du même nom situé place de l'Hôpital à Ribeauvillé, a sollicité l'autorisation d'installer une terrasse sur le domaine public, au pied de sa façade latérale et/ou sur la place elle-même. Sans distinguer entre ces deux options, dénommées, respectivement, Z1 et Z2, le maire de Ribeauvillé a rejeté cette demande dans son ensemble par une décision du 21 juillet 2014. Par un jugement du 11 janvier 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé cette décision et a enjoint à la commune de procéder au réexamen de la demande de la SARL S'rappschwirer Stebala. Par une décision du 20 février 2017, le maire de Ribeauvillé a réitéré son refus. 2. La SARL S'rappschwirer Stebala relève appel du jugement du 16 janvier 2019 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant, respectivement, à l'annulation de cette décision et à la condamnation de la commune de Ribeauvillé à lui verser la somme de 612 203,03 euros à titre d'indemnisation. Sur la régularité du jugement : 3. La SARL S'rappschwirer Stebala fait valoir que le mémoire déposé par la commune le 30 octobre 2018 ne lui a été communiqué que quatre heures avant la clôture de l'instruction, sans que cette dernière ne soit rouverte, ce qui ne lui a pas permis de discuter utilement les éléments nouveaux qu'il comportait, et sur lesquels le tribunal s'est fondé. 4. Toutefois, la requérante a répondu à ces écritures de la commune dans un mémoire qu'elle a déposé le 29 novembre 2018. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que le tribunal ne s'est pas borné à prendre connaissance de ce mémoire déposé après la clôture de l'instruction, mais a procédé à son analyse et, par conséquent, a pris en compte les réponses de la requérante. Par suite, le moyen tiré de ce que le caractère contradictoire de la procédure aurait été méconnu à son égard manque en fait et doit être écarté. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 20 février 2017 : En ce qui concerne le vice de procédure : 5. Aux termes de la charte d'occupation et d'utilisation de l'espace public de la commune de Ribeauvillé, approuvée par une délibération du 25 mars 2010 et entrée en vigueur le 1er avril 2010 : " Conditions d'octroi de l'autorisation d'occuper le domaine public / Toute occupation du domaine public est soumise à autorisation préalable délivrée par le maitre après avis favorable de la commission urbanisme, voirie et circulation. (...) ". La même charte prévoit, en outre, s'agissant du mobilier des terrasses des hôteliers et des restaurateurs : " Afin de garantir une cohérence avec l'environnement spécifique de notre ville, les formes, les composants et les couleurs doivent s'harmoniser avec l'espace extérieur et offrir une qualité esthétique à la hauteur de l'environnement architectural et de l'image du commerce. Chaque terrasse constitue un ensemble ; à cette fin tous les éléments qui la composent sont choisis dans un style identique. Lors de la demande, celle-ci sera étudiée par la commission urbanisme dans laquelle siège un représentant des commerçants, restaurateurs, hôteliers. / Dans tous les cas de figure, le choix du mobilier est soumis à l'approbation de la commission de l'urbanisme ". 6. Il résulte de ces dispositions que la commission de l'urbanisme ne doit être obligatoirement consultée, tant sur le principe de l'occupation du domaine public, que sur le choix du mobilier lorsque cette occupation consiste en l'installation d'une terrasse, que dans le cas où le maire envisage de délivrer l'autorisation sollicitée. Par suite, la décision de refus contestée a pu être régulièrement prise sans la consultation préalable de cette commission. En ce qui concerne les motifs de la décision : 7. Il ressort des énonciations de la décision contestée qu'elle est fondée, d'une part, sur le choix de la commune de destiner cette partie du domaine public à la libre circulation, principalement celle des piétons, tant pour la sécurité des usagers, que pour la valorisation esthétique de la place de l'ancien hôpital, et d'autre part, sur la procédure de péril frappant l'immeuble du restaurant exploité par la requérante et la fermeture administrative envisagée pour cet établissement recevant du public. S'agissant du motif tiré de la situation de péril de l'immeuble : 8. La SARL S'rappschwirer Stebala soutient que l'existence d'un péril de nature à justifier la décision contestée n'est pas établie, alors que l'arrêté de péril n'a été pris que le 29 juin 2017, quatre mois après la décision contestée, sur le fondement d'un rapport d'expertise de 2013, pour un péril ordinaire et non imminent, qu'il a été abrogé le 12 avril 2019, au vu d'une nouvelle expertise du 2 avril 2018 ayant conclu à l'absence de problème, et qu'entretemps, aucune mesure de contrainte n'a été mise en œuvre par la commune pour que soient réalisés des travaux de confortation du bâtiment, et aucune fermeture administrative de l'établissement n'a été décidée. 9. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'un rapport d'expertise judiciaire déposé en 2013 faisait état d'un risque très grave d'effondrement du logement situé juste au-dessus du restaurant exploité par la requérante, et de dommages aux personnes, y compris les clients de ce restaurant. Par un courrier du 26 mai 2016, le président de la 3ème chambre civile de la cour d'appel de Colmar, ayant constaté qu'en dépit de ce risque, le restaurant continuait à fonctionner, a appelé l'attention du procureur général près la cour d'appel de Colmar sur cette situation. Elle a été portée à la connaissance de l'agence régionale de santé et du préfet du Haut-Rhin qui, par des courriers des 28 novembre 2016 et 24 mars 2017, en ont alerté le maire de Ribeauvillé en lui demandant d'engager une procédure de péril, et même, s'agissant du préfet, une procédure de péril imminent pour la totalité de l'immeuble, et éventuellement une procédure de suspension ou de fermeture de l'activité de l'établissement recevant du public, ainsi que la pose de barrières pour protéger le public du risque d'effondrement. Au regard de ces éléments circonstanciés et sérieux, le maire a pu, à la date à laquelle il s'est prononcé, légalement fonder sa décision sur l'existence d'une procédure de péril et sur l'éventualité d'une fermeture administrative de l'établissement. Les circonstances invoquées par la requérante, toutes largement postérieures à la date de la décision contestée, ne sont pas de nature à remettre en cause le bien-fondé de cette appréciation. 10. Ce motif est de nature à fonder légalement la décision contestée en tant qu'elle porte sur la terrasse implantée en zone Z1, placée directement sous l'un des murs visés par l'expertise de 2013. Du reste, ainsi que l'avait déjà relevé le tribunal dans son jugement du 11 janvier 2017, l'implantation d'une terrasse en zone Z1 n'est, en tout état de cause, pas compatible avec la présence d'une borne à incendie dont l'accès doit rester totalement libre. 11. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que la terrasse implantée en zone Z2, à plus de trois mètres de la façade du bâtiment, était susceptible d'être affectée en cas de réalisation du risque d'effondrement mentionné au point précédent. Par conséquent, ce motif ne peut légalement fonder la décision contestée dans cette mesure. S'agissant du motif tiré de l'utilisation et de la valorisation esthétique de la place de l'Hôpital : 12. En premier lieu, le motif en cause n'est pas fondé sur les dispositions du règlement général d'occupation du domaine public du 8 mars 2007, dans sa rédaction issue de l'arrêté du maire du 8 février 2017, en vertu desquelles, sauf dérogation expresse, les stands, terrasses et mobiliers de toute nature doivent être établis au droit des façades des établissements des permissionnaires. Par suite, c'est de manière inopérante que la requérante discute la légalité de cet arrêté du 8 février 2017 et l'application des dispositions qu'il a ajoutées à celui du 8 mars 2007. 13. Au surplus, l'obligation, introduite par ce dernier arrêté, d'établir les terrasses " au droit des façades des établissements des permissionnaires ", qui doit s'entendre, ainsi que le précise la commune dans ses écritures en défense, comme signifiant " au niveau de, en face de, à la perpendiculaire de quelque chose ", est respectée par la terrasse située en zone Z2, en face de la façade du restaurant. 14. En second lieu, il ressort des énonciations de la décision contestée qu'elle est fondée sur le choix de la commune de destiner cette partie de son domaine public à la libre circulation, des piétons principalement, en n'y installant pas de terrasses, tant pour la sécurité des usagers, que pour une valorisation esthétique de la place de l'ancien hôpital. Il en ressort également que le plan qu'elle mentionne, élaboré en 2004 pour délimiter les emprises des terrasses dans la Grand-rue et les rues adjacentes, et au vu duquel ces emplacements ont fait l'objet d'un cloutage au sol, constitue une simple traduction de ce choix. Dans ces conditions, la circonstance que le maire ait relevé que l'emplacement sollicité par requérante n'a pas fait l'objet de ce cloutage ne saurait le faire regarder comme s'étant cru lié par le zonage du plan de 2004, ni comme n'ayant pas procédé à un examen particulier de la demande d'autorisation. 15. Par ailleurs, la place de l'ancien hôpital, située dans le centre historique de Ribeauvillé, pavée, aménagée d'une fontaine et de bacs en grès et entourée de façades pittoresques, est de dimensions très modestes. Si elle comporte déjà une terrasse permanente surélevée pour l'accès au restaurant exploité dans le bâtiment de l'ancien hôpital des pauvres, celle-ci est de taille réduite et implantée derrière la fontaine publique, au fond de la place, qu'elle laisse ainsi dégagée. En revanche, la terrasse projetée en zone Z2, comprenant au moins 8 tables et 16 chaises, occuperait tout le milieu de la place, en ne laissant subsister que des couloirs de circulation de part et d'autre. 16. Dans ces conditions, et alors même que la terrasse en litige n'empêcherait pas l'accès à la fontaine publique, ni ne porterait atteinte à la façade de l'ancien hôpital des pauvres et à ses deux épitaphes remarquables datées de 1542 et 1739, qui ont justifié son classement au titre de la législation sur les monuments historiques, le motif retenu par le maire est de nature à justifier légalement la décision contestée en tant qu'elle porte sur la terrasse prévue en zone Z2. 17. Il résulte de ce qui précède que la décision contestée est légalement justifiée par des motifs d'intérêt général tirés, s'agissant de la terrasse en zone Z1, de la situation de péril de l'immeuble et, s'agissant de la terrasse en zone Z2, du souci de préserver le caractère dégagé de la place de l'ancien hôpital, tant pour les besoins de la circulation, que pour sa valorisation esthétique. En ce qui concerne le principe d'égalité de traitement : 18. En premier lieu, la circonstance que l'arrêté du 8 février 2017, qui a introduit dans le règlement général d'occupation du domaine public du 8 mars 2007 l'obligation d'établir les terrasses " au droit des façades des établissements des permissionnaires ", a été pris quelques jours seulement avant la décision contestée ne saurait caractériser une violation du principe d'égalité de traitement au détriment de la requérante, dès lors que cette décision n'a pas été prise au motif que la terrasse projetée ne respecte pas cette obligation. 19. En second lieu, la SARL S'rappschwirer Stebala soutient que, sur les 40 restaurants de Ribeauvillé, seul le sien et un autre, qui n'a jamais fait de demande en ce sens, n'ont pas obtenu d'autorisation d'exploiter une terrasse, et que, parmi ces restaurants, les 23 implantés dans la Grand-rue et les voies attenantes, et en particulier les deux restaurants voisins du sien, y compris celui exploité dans l'ancien hôpital des pauvres, qui donne sur la place de l'hôpital, bénéficient d'une telle autorisation. 20. Toutefois, aucune de ces terrasses n'est, comme celle de la zone Z2, située au milieu de la place de l'ancien hôpital, ni d'ailleurs, de manière plus générale, au milieu d'une des autres places de la commune. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que ces terrasses seraient, comme celle de la zone Z1, placées devant une borne à incendie ou sous un immeuble menacé de péril. La terrasse projetée étant ainsi dans une situation objectivement différente par rapport aux terrasses autorisées, le refus d'en autoriser l'implantation ne constitue pas, en soi, une violation du principe d'égalité de traitement au détriment de la requérante. En ce qui concerne le détournement de pouvoir et de procédure : 21. Au regard de ce qui a été dit précédemment, les moyens tirés du détournement de procédure et du détournement de pouvoir ne peuvent qu'être écartés. 22. Il résulte de ce qui précède que la SARL S'rappschwirer Stebala n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée est illégale, ni par suite que c'est à tort que le tribunal a rejeté ses conclusions tendant à son annulation. Dès lors, ses conclusions à fin d'annulation, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions indemnitaires : 23. En premier lieu, la requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de la commune au titre des conséquences préjudiciables, sur la période du 1er avril au 31 octobre 2017, de la décision du 20 février 2017, dès lors que cette décision n'est pas illégale. 24. En deuxième lieu, s'agissant de la période du 1er avril au 31 octobre 2014, il ressort des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté, que le motif tiré de la présence d'une borne à incendie, dont l'accès doit rester totalement libre, était de nature à justifier légalement la décision de refus d'autorisation du 21 juillet 2014 en tant qu'elle portait sur l'implantation d'une terrasse en zone Z1. Cette décision n'est ainsi pas, dans cette mesure, fautive. Par ailleurs, si, comme l'a jugé le tribunal dans son jugement du 11 janvier 2017, devenu définitif, le même motif lié à l'intervention des services de secours ne permettait pas de justifier le refus d'autorisation du 21 juillet 2014 en ce qui concerne la terrasse projetée en zone Z2, ce même refus aurait pu être légalement fondé sur le motif tiré de l'utilisation et de la valorisation esthétique de la place de l'Hôpital, qui existait déjà à la date à laquelle cette décision a été prise. Dès lors, les préjudices que la requérante estime avoir subis du fait de cette décision ne trouvent pas leur cause directe dans son illégalité. Par suite, elle n'est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de la commune au titre de cette décision du 21 juillet 2014. 25. En troisième lieu, les décisions des 21 juin et 11 octobre 2013 par lesquelles les demandes d'autorisation que la requérante a présentées les 30 mai et 9 septembre 2013 ont été rejetées au motif que la terrasse projetée n'aurait plus permis aux pompiers d'accéder aux établissements situés au fond de la place et à la petite rue de l'hôpital. La requérante n'ayant pas produit l'intégralité de ces demandes, notamment pas les éléments précisant la localisation et l'emprise des terrasses projetées, la légalité de ce motif ne peut pas être appréciée. En tout état de cause, à supposer qu'il ait été illégal, les mêmes décisions de refus auraient, pour les mêmes raisons que celles indiquées au point précédent, pu être légalement prises. Par suite, la requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de la commune au titre des conséquences préjudiciables, sur la période du 1er juin au 31 octobre 2013, de ces décisions des 21 juin et 11 octobre 2013. 26. En quatrième et dernier lieu, la requérante n'a pas sollicité d'autorisation au titre des années 2015 et 2016. Contrairement à ce qu'elle fait valoir, la charte d'occupation et d'utilisation de l'espace public de la commune de Ribeauvillé, à la supposer applicable, ne prévoit nullement la tacite reconduction des autorisations d'occupation. Par ailleurs, et en tout état de cause, la requérante ne bénéficiait pas d'une telle autorisation et, au regard de ce qui a été dit aux points précédents, elle ne peut pas se prévaloir de ce qu'elle aurait dû en bénéficier au titre des années 2013 et 2014. 27. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SARL S'rappschwirer Stebala ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais de l'instance : 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Ribeauvillé, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SARL S'rappschwirer Stebala demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SARL S'rappschwirer Stebala une somme à verser à la commune de Ribeauvillé au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SARL S'rappschwirer Stebala est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Ribeauvillé tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL S'rappschwirer Stebala et à la commune de Ribeauvillé. N° 19NC00784 2 2