CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 05/11/2024, 22BX02877, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-05
Numéro : 22BX02877
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Nicolas  NORMAND
Commissaire du gouvernement : M. ELLIE
Avocat(s) : SCP DAURIAC PAULIAT - DEFAYE BOUCHERLE MAGNE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... D... et l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud, ont demandé au tribunal administratif de Limoges les 7 novembre 2020 et 29 mars 2021, d'annuler la délibération n° 2020-038 du conseil municipal de la commune de Buxières-d'Aillac en date du 11 septembre 2020 et la convention signée le 19 septembre 2020 entre la commune de Buxières-d'Aillac et la société Eoliennes du Jasmin. Par un jugement du 17 novembre 2022 n° 2001621, le tribunal administratif de Limoges a transmis le dossier de la requête de Mme D... et de l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud à la cour administrative d'appel de Bordeaux. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée sous le n° 22BX02877, le 21 novembre 2022, et un mémoire enregistré le 30 avril 2024, Mme E... D... et l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud, représentées par Me Martin, demandent à la cour dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler la délibération n° 2021-017 du conseil municipal de la commune de Buxières-d'Aillac en date du 12 mars 2021 ; 2°) d'annuler la convention signée le 15 mars 2021 entre la commune de Buxières-d'Aillac et la société Eoliennes du Jasmin ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Buxières-d'Aillac une somme de 1 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles ont intérêt à agir ; - la requête est présentée dans le délai de recours contentieux ; * S'agissant de la délibération : - la délibération méconnaît les dispositions des articles L. 2121-11 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - la convention signée entre la commune et la société procure un avantage économique à cette dernière et méconnaît de la sorte le droit de l'Union européenne ; d'une part, l'article 2 relatif à la localisation de l'occupation est particulièrement imprécis puisqu'aux termes de cet article, " le bénéficiaire est autorisé, dans les conditions ci-après exposées, à occuper la partie du domaine de la commune affecté à la voirie " et d'autre part, en application de l'article 5 et 6 de ladite convention, la durée de la convention est de 21 ans, renouvelable une fois pour 20 ans ; - le maire n'était pas habilité à signer la convention signée le 19 septembre 2020 ; en effet, alors que délibération contestée rappelle que " les pales de l'éolienne n°4 surplomberont le chemin rural jouxtant la parcelle B 397 et que de ce fait, il est nécessaire d'établir une convention de voirie donnant l'autorisation à la société Eoliennes du Jasmin de surplomber ce chemin rural ", les engagements de la commune tels que l'article 3 de la convention les décrit ne concernent pas uniquement le surplomb ; d'autre part, le conseil municipal n'est pas l'autorité compétente pour concéder des servitudes sur le domaine public routier départemental puisque le raccordement des éoliennes au poste de livraison implique la réalisation de travaux sur la route départementale n°12 ; de même, ladite convention prévoit des travaux visant au renforcement de la voirie afin de permettre l'accès au site du parc par tous engins et véhicules nécessaires à la construction, à l'exploitation, à la maintenance et au démantèlement du parc " et l'article 2 vise indistinctement les chemins ruraux sans aucune limitation ou restriction géographique ; - le bail emphytéotique confère au preneur un droit d'aliéner (art. L 451-2 du code rural et de la pêche maritime) incompatible avec l'usage des chemins ruraux de sorte que le chemin aurait dû être préalablement désaffecté ce qui suppose une enquête publique en application de l'article L 161-10 du code rural ; - la promesse est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le parc éolien autorisé par l'arrêté préfectoral en date du 22 juillet 2019 prévoit l'implantation de 4 éoliennes et que cette convention de servitude querellée vise indistinctement tous les chemins ruraux de la commune ; * S'agissant de la convention : - la convention est irrégulière car le représentant de la société ne dispose pas d'un pouvoir valable, l'objet défini à l'article 2 de la convention est imprécis, il n'y a pas de corrélation entre la délibération n°2020-038 du 11 septembre 2020 qui autorise le maire à signer une convention pour une servitude de surplomb du chemin rural jouxtant la parcelle B n°397 et la convention qui prévoit une servitude de passage et la possibilité de réaliser des travaux pour renforcer l'accès au parc éolien ou encore une servitude d'utilisation du tréfond et enfin la durée de la convention qui est de 21 années renouvelable une fois pour une période de 20 ans est eu égard aux engagements consentis par la collectivité territoriale et à la nature des servitudes, un bail emphytéotique au sens de l'article L. 451-2 du code rural de sorte qu'il y a une contradiction entre le régime juridique du chemin rural et celui du bail emphytéotique ; - enfin, les conclusions dirigées contre la délibération n° 2020-038 en date du 11 septembre 2020 et la convention signée le 19 septembre 2020 sont redirigées contre la délibération n° 2021-017 en date du 12 mars 2021 et la convention en date du 15 mars 2021. Par un mémoire en défense enregistré le 30 janvier 2023, la commune de Buxières-d'Aillac, représentée par Me Pauliat-Defaye, conclut au rejet de la requête et demande la mise à la charge solidaire de Mme D... et de l'association de défense de Boischaut Sud d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, la requête en tant qu'elle demande l'annulation de la délibération du 11 septembre 2020 est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir des requérants et la requête tendant à l'annulation de la convention du 19 septembre 2020 est portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ; - à titre subsidiaire, les conclusions d'annulation de la convention du 19 septembre 2020 sont irrecevables ; - à titre infiniment subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par ordonnance du 2 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 3 juin 2024 à 12 heures. La commune de Buxières-d'Aillac a produit de nouvelles pièces, le 18 septembre 2024, en réponse à une demande de la cour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. I..., - les conclusions de M. Ellie, rapporteur public, - les observations de Me Cazères, représentant la commune de Buxières-d'Aillac et de Mme C..., représentant la société Eoliennes du Jasmin. Considérant ce qui suit : 1. Le 16 septembre 2019, le préfet de l'Indre a délivré quatre permis de construire pour l'édification des éoliennes E1, E2, E3 et E4 sur le territoire de la commune de Buxières-d'Aillac à la société Eoliennes du Jasmin. Par un arrêté du 22 juillet 2019, pris au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, le préfet de l'Indre a accordé l'autorisation d'exploiter sollicitée pour l'exploitation de ce parc. Par un arrêt du 18 mai 2021 n° 19BX04301 et autres, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les requêtes de l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud, de la Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France (SPEF), de M. B... N..., de M. J... F..., de M. H... L..., de M. A... G..., de Mme K... M... et de Mme E... D... demandant l'annulation des quatre permis de construire délivrés le 16 septembre 2019 par le préfet de l'Indre pour l'implantation des éoliennes E1, E2, E3 et E4 ainsi que de l'autorisation d'exploiter le parc éolien du 22 juillet 2019. En application de l'article R. 181-46 du code de l'environnement, la société Eoliennes du Jasmin a déposé le 20 mai 2021 un porter à connaissance en vue de modifier les caractéristiques des machines, et par conséquent, de modifier légèrement leurs emplacements et leur emprise au sol. Par un arrêté complémentaire du 26 octobre 2021, le préfet de l'Indre a autorisé la société Eoliennes du Jasmin à changer les caractéristiques dimensionnelles des quatre éoliennes et à les déplacer au sein du parc éolien. Par délibération n°2020-038 en date du 11 septembre 2020, le conseil municipal de Buxieres-d'Aillac, constatant que les pales de l'éolienne n° 4 surplomberont le chemin rural jouxtant la parcelle B 197, a autorisé le maire à signer une convention de voirie donnant l'autorisation à la société Eoliennes du Jasmin de surplomber ce chemin rural. Par une convention de voirie signée le 19 septembre 2020, le maire a consenti à la société des droits sur la voirie pendant 21 ans en contrepartie du paiement d'une indemnité annuelle d'immobilisation de 1 000 euros et d'une redevance d'occupation forfaitaire annuelle de 10 000 euros. Par une délibération n° 2021-017, le conseil municipal de Buxières-d'Aillac a approuvé, le 12 mars 2021, les modifications à apporter à la convention signée le 19 septembre 2020 avec la société Eoliennes du Jasmin et a autorisé le maire à signer une nouvelle convention, laquelle a été signée le 15 mars 2021. La délibération n° 2020-038 en date du 11 septembre 2020 et la convention signée le 19 septembre 2020 ont ainsi été retirées en cours d'instance pour être remplacées par la délibération n° 2021-017 en date du 12 mars 2021 et la convention en date du 15 mars 2021. Les requérants demandent, dans le dernier état de leurs écritures, l'annulation de la délibération en date du 12 mars 2021 et de la convention signée le 15 mars 2021. Sur l'exception d'incompétence : 2. Aux termes de l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime " Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune. ". Aux termes de l'article D. 161-15 du même code " Nul ne peut, sans autorisation délivrée par le maire, faire aucun ouvrage sur les chemins ruraux et notamment ouvrir sur le sol de ces chemins ou de leurs dépendances, aucune fouille ou tranchée ou enlever de l'herbe, de la terre, du gravier, du sable ou autres matériaux, y installer des canalisations, y faire aucun dépôt, de quelque nature que ce soit, y étendre aucune espèce de produits ou matières. 3. Par une convention signée le 15 mars 2021, le maire de la commune de Buxières-d'Aillac a consenti à la société Eoliennes du Jasmin le droit d'occuper le chemin rural jouxtant la parcelle B 397. L'article III de cette convention autorise le bénéficiaire à mettre en place des panneaux destinés à procéder à l'affichage réglementaire des décisions prises et des autorisations délivrées dans le cadre de la construction, à exploiter et démanteler le parc, à réaliser des travaux visant au renforcement de la voirie afin de permettre l'accès au site du parc pour tous engins, même relevant de la catégorie des convois exceptionnels, et véhicules nécessaires à la construction, à l'exploitation et à la maintenance et au démantèlement du parc, à réaliser des travaux, notamment de tranchées, d'excavation, de confortement si besoin, nécessaires à l'installation, à l'enfouissement et au démantèlement du parc, à occuper la voirie par les câbles reliant entre eux les aérogénérateurs du parc ou ceux les reliant au poste de livraison et/ou poste de raccordement et/ou réseau électrique sous ladite voirie et à survoler la voirie notamment par des pales d'éoliennes du parc. L'article IV de cette même convention oblige le bénéficiaire à verser les indemnités dues, à procéder au renforcement du parc et aux travaux nécessaires dans les règles de l'art, à aviser sans délai la commune de toute réparation qui pourrait être à la charge de cette dernière, à prendre toutes les précautions nécessaires pour que l'utilisation de la voirie ne constitue pas un trouble excédant l'utilisation normale de celle-ci et à respecter tous les règlements en vigueur applicables au droit qu'elle exerce sur la voirie. La convention prévoit encore les modalités de sa résiliation à l'initiative de la commune en cas d'inobservation de ses obligations par le bénéficiaire. Ce contrat, portant sur le domaine privé de la commune, n'a pas pour objet l'exécution d'un service public et ne comporte pas davantage de clauses qui impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. Il suit de là que ce contrat est un contrat de droit privé. 4. Par ailleurs, si la contestation par une personne privée de l'acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est en revanche compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l'annulation de l'acte autorisant la conclusion d'une convention ayant cet objet, comme de l'acte refusant de mettre fin à une telle convention. Il suit de là que la juridiction administrative est compétente pour statuer sur les conclusions dirigées contre la délibération du 12 mars 2021 mais il y a lieu, en revanche, d'accueillir l'exception d'incompétence de la commune de Buxières-d'Aillac tirée de ce que les conclusions des tiers requérants dirigées contre la convention du 19 septembre 2020 remplacée par celle du 15 mars 2021 ne ressortissent pas à la compétence de la juridiction administrative mais à celle de la juridiction judiciaire. Sur les conclusions au fond : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". 6. D'une part, dès lors que la population de la commune de Buxières-d'Aillac est inférieure à 3 500 habitants, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée du 12 mars 2021 méconnaitrait les dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales quand bien même la première délibération du 11 septembre 2020 mentionnait la transmission aux conseillers municipaux d'une note de synthèse. 7. D'autre part, il ressort de l'extrait du registre des délibérations de la commune de Buxières-d'Aillac que son conseil municipal s'est réuni le 12 mars 2021 et que les conseillers municipaux de la commune ont été convoqués le 8 mars 2021 et il ressort d'une pièce produite par la commune de Buxières-d'Aillac en réponse à la demande de la cour que le maire de la commune a signé le 8 mars 2021 une lettre de convocation du conseil municipal pour le 12 mars 2021 destinée aux conseillers municipaux. Enfin, les conditions dans lesquelles les conseillers municipaux ont été convoqués avant l'adoption de la première délibération sont sans incidence sur la légalité de la seconde délibération du 12 mars 2021. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 8. En deuxième lieu, si les requérantes soutiennent que le conseil municipal n'est pas l'autorité compétente pour concéder des servitudes sur le domaine public routier départemental puisque le raccordement des éoliennes au poste de livraison implique la réalisation de travaux sur la route départementale n°12, elles n'assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. 9. En troisième lieu, l'article II de la convention dont le conseil municipal a autorisé la signature permet à la société Eoliennes du Jasmin d'occuper le chemin rural jouxtant la parcelle B 397 et décline en son article III l'ensemble des droits dont dispose, à cet effet, le bénéficiaire de la convention, mentionnés au point 5 du présent arrêt. Si la délibération contestée indique que les pales de l'éolienne n°4 surplomberont le chemin rural jouxtant la parcelle B 397 et qu'il est nécessaire d'établir une convention de voirie donnant autorisation à la société de surplomber ce chemin rural, elle doit être interprétée, alors d'ailleurs que les membres du conseil municipal ont été destinataires du projet de convention avant le vote de la délibération, comme autorisant le maire de la commune à signer une convention permettant à la société d'occuper le chemin rural jouxtant cette parcelle et pas seulement de le surplomber. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération n'autorisait pas, pour le motif précité, le maire à signer la convention doit être écarté. 10. En quatrième lieu, dès lors que le préfet de l'Indre a délivré à la société Eoliennes du Jasmin quatre permis de construire pour l'édification des éoliennes E1, E2, E3 et E4 sur le territoire de la commune de Buxières-d'Aillac et une autorisation d'exploiter ce parc et que la mise en œuvre de ce projet implique nécessairement que cette société soit autorisée à occuper le chemin rural jouxtant la parcelle B 397 car les pales de l'éolienne n°4 surplomberont ce chemin rural, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la convention dont la signature a été autorisée par la délibération en litige qui régit la situation du chemin rural pour au moins 21 ans violerait nécessairement, en l'absence d'une publicité et d'une mise en concurrence à la signature d'une telle convention, le droit de l'Union européenne prohibant tout avantage économique à un opérateur alors d'ailleurs qu'elles ne précisent même pas la norme précisément méconnue. 11. En cinquième lieu, la convention objet de la délibération contestée, qui autorise la société Eoliennes du Jasmin à occuper le chemin rural jouxtant la parcelle B 397, ne vise pas indistinctement les chemins ruraux sans aucune limitation ou restriction géographique. Par suite, le moyen tiré de ce que la convention prévoit des travaux visant au renforcement de la voirie afin de permettre l'accès au site du parc par tous engins et véhicules nécessaires à la construction, à l'exploitation, à la maintenance et au démantèlement du parc sans restriction géographique doit être écarté. 12. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. " et aux termes de l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le bail emphytéotique ne peut être valablement consenti que par ceux qui ont le droit d'aliéner, et sous les mêmes conditions, comme dans les mêmes formes. ". Aux termes de l'article L 451-2 du code rural et de la pêche maritime : " Le bail emphytéotique ne peut être valablement consenti que par ceux qui ont le droit d'aliéner, et sous les mêmes conditions, comme dans les mêmes formes. [...] " 13. La convention objet de la délibération contestée, qui autorise la société Eoliennes du Jasmin à occuper le chemin rural jouxtant la parcelle B 397 pendant une durée d'au moins 21 ans stipule en son article X que " La présente Convention étant personnelle, le Bénéficiaire ne pourra céder à un tiers les droits qu'elle lui confère sans l'agrément préalable de la commune ". Même si la convention autorise la société en son article III à réaliser des travaux, cette convention ne confère pas de droit réel à son bénéficiaire. En outre, c'est sans portée utile que les requérantes se prévalent des stipulations de la convention autorisant la commune à la résilier de façon anticipée, dans l'intérêt général, s'agissant de la voirie appartenant au domaine public, dès lors que le chemin rural concerné par l'objet de convention appartient au domaine privé de la commune. Par suite, quelle que soit la durée de ce contrat, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que ce contrat est un bail emphytéotique déguisé portant sur un terrain qui aurait dû être préalablement désaffecté avec organisation d'une enquête publique préalable en application de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime. 14. En dernier lieu, dès lors qu'ainsi qu'il a été indiqué au point 5 du présent arrêt, la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître des conclusions dirigées contre la convention du 15 mars 2021, le moyen tiré de ce que la convention est irrégulière car le représentant de la société ne dispose pas d'un pouvoir valable pour la signer doit être écarté comme inopérant. 15. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la délibération n° 2021-017 du conseil municipal de la commune de Buxières-d'Aillac en date du 11 mars 2021 autorisant la signature d'une convention entre la commune de Buxières-d'Aillac et la société Eoliennes du Jasmin. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Buxières-d'Aillac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud et Mme D... au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud et de Mme D... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Buxières-d'Aillac au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Les conclusions de la requête de l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud et de Mme D... tendant à l'annulation de la convention du 15 mars 2021 sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud et de Mme D... est rejeté. Article 3 : L'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud et Mme D... verseront solidairement à la commune de Buxières-d'Aillac la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense de l'environnement du Boischaut Sud, à Mme E... D..., à la commune de Buxières-d'Aillacvet à la société Eoliennes du Jasmin. Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Nicolas Normand, président-assesseur, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024. Le rapporteur, Nicolas I... La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet de l'Indre en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX02877