Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 29/07/2020, 429235, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème - 7ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-29
Numéro : 429235
Rapporteur : Mme Sophie-Caroline de Margerie
Commissaire du gouvernement : M. Guillaume Odinet

Vu les procédures suivantes : 1°/ Sous le n° 429235, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 28 mars 2019 et 21 février et 10 juillet 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association de sauvegarde du Patrimoine Monts 14 demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2°/ Sous le n° 429787, par une requête, enregistrée le 15 avril 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3°/ Sous le n° 429811, par une requête, enregistrée le 15 avril 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4°/ Sous le n° 429813, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 avril 2019 et 8 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association SOS Paris, l'association France Nature Environnement Ile-de-France et l'association pour le Développement harmonieux de la porte de Versailles et de ses environs demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 ; - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le décret n° 2018-1249 du 26 décembre 2018 ; - le code de l'environnement ; - le code des relations du public avec l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 : " Lorsqu'elles sont nécessaires à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, les constructions et les opérations d'aménagement, dont celles ne contenant que pour partie un ouvrage ou un équipement olympique ou paralympique, peuvent être réalisées selon la procédure définie aux II à VI de l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme. / Par dérogation aux III et IV du même article L. 300-6-1, la participation du public relative aux procédures de mise en compatibilité et d'adaptation est assurée conformément au I de l'article 9 de la présente loi. / Lorsque la mise en compatibilité des documents d'urbanisme impose l'adaptation d'un plan, d'un programme ou d'une servitude d'utilité publique mentionnés au IV de l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme, la procédure de participation du public, portant à la fois sur l'adaptation de ces documents et sur la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, est organisée par le représentant de l'Etat dans le département selon les modalités définies au I de l'article 9 de la présente loi ". Il résulte de ces dispositions que pour les constructions et opérations d'aménagement nécessitées par les Jeux Olympiques et Paralympiques, les mises en conformité et mesures d'adaptation des documents d'urbanisme peuvent relever de la procédure intégrée, instituée par l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme pour faciliter la construction de logements, et, au lieu de l'enquête publique, de la procédure de participation du public par voie électronique prévue par l'article L. 123-19 du code de l'environnement. 3. L'article 20 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a ajouté à l'article 12 de la loi du 26 mars 2018 un dernier alinéa, selon lequel les mêmes dispositions s'appliquent " aux constructions et opérations d'aménagement dont la liste est fixée par décret, situées à proximité immédiate d'un site nécessaire à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques, lorsque ces constructions et opérations d'aménagement sont de nature à affecter les conditions de desserte, d'accès, de sécurité ou d'exploitation dudit site pendant les épreuves olympiques ou paralympiques ". Pris pour son application, le décret contesté du 12 février 2019 a fixé, à son article 1er, la liste des constructions et opérations concernées. Les conclusions d'annulation pour excès de pouvoir présentées par les associations requérantes doivent être regardées comme dirigées contre ce décret en tant qu'il mentionne le " projet immobilier situé 4 à 30, rue Ernest-Renan - parcelles cadastrales BC 22 et BC 23 - sur le territoire de la ville de Paris dans le 15e arrondissement ", dit projet de la Tour Triangle, projet qui a été autorisé par un arrêté du maire de Paris portant permis de construire en date du 28 avril 2017. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé [...] à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat [...] ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 5. L'association de sauvegarde du patrimoine Monts 14 soutient que plusieurs droits ou libertés que la Constitution garantit sont méconnues par les dispositions précitées de l'article 20 de la loi du 23 novembre 2018, qui rendent la procédure intégrée et celle de participation du public par voie électronique, mentionnées au point 2, applicables à certaines constructions et opérations d'aménagement situées à proximité immédiate des sites liés aux Jeux Olympiques et Paralympiques. 6. En premier lieu, si les dispositions législatives contestées sont susceptibles de s'appliquer à des constructions et des opérations ayant déjà bénéficié d'une autorisation d'urbanisme dès lors qu'une évolution des documents d'urbanisme serait devenue nécessaire, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier les autorisations délivrées ni de porter atteinte à une situation légalement acquise ou aux procédures juridictionnelles en cours. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 doit par suite être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 3 de la Charte de l'environnement : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ". Il en résulte qu'il appartient au législateur de veiller au respect de ce principe lorsqu'il est appelé à en déterminer les modalités de mise en oeuvre par la définition du cadre de la prévention ou de la limitation des conséquences d'une atteinte à l'environnement. En se bornant à soutenir que l'article 20 de la loi du 23 novembre 2018 aurait dû préciser comment il est possible de prévenir les atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement par les Jeux Olympiques, l'association requérante ne critique pas utilement cette disposition qui n'a pas pour objet de mettre en oeuvre le principe de prévention. Par suite et en tout état de cause, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 3 de la Charte de l'environnement ne présente pas de caractère sérieux. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". 9. D'une part, le décret auquel renvoie l'article 20 de la loi du 23 novembre 2018 a pour objet de fixer la liste des constructions et opérations d'aménagement situées à proximité immédiate d'un site lié aux Jeux Olympiques et Paralympiques, auxquelles deviennent ainsi applicables les procédures particulières de mise en compatibilité et d'adaptation des documents d'urbanisme et de participation du public prévues par l'article 12 de la loi du 26 mars 2018. Il n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les autorisations d'urbanisme délivrées ou d'autoriser par lui-même la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Le moyen tiré de ce qu'en application de cet article, le législateur aurait dû prévoir des modalités de participation du public préalables à son adoption et à la détermination des constructions et opérations qu'il inclut ne présente, dès lors et en tout état de cause, pas de caractère sérieux. 10. D'autre part, il ne saurait être sérieusement soutenu que pour mettre en oeuvre le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement garanti par l'article 7 de la Charte, les dispositions législatives en litige auraient dû expliciter leurs incidences environnementales. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions contestées ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe du décret : 12. En premier lieu, ainsi qu'énoncé au point 9, le décret attaqué a pour objet de fixer la liste des constructions et opérations d'aménagement situées à proximité immédiate d'un site lié aux Jeux Olympiques et Paralympiques et de leur rendre ainsi applicables les procédures particulières de mise en compatibilité et d'adaptation des documents d'urbanisme et de participation du public prévues par l'article 12 de la loi du 26 mars 2018. Il ne constitue pas une décision individuelle et ne relève donc pas des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui sont relatives à la motivation des décisions individuelles défavorables. Dès lors, le moyen tiré de son défaut de motivation ne peut qu'être écarté. 13. En deuxième lieu, eu égard à son objet, le décret attaqué, qui n'a pas pour effet de modifier les autorisations d'urbanisme délivrées ni de dispenser les travaux et opérations susceptibles d'être réalisés dans les secteurs qu'il mentionne des obligations auxquelles ils peuvent être soumis en termes d'évaluation environnementale ni, le cas échéant, de toute forme de participation du public, n'est pas, par lui-même, susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de ce qu'il aurait dû être précédé de l'évaluation environnementale prévue par les articles L. 122-1 et R. 122-1 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté. Pour les mêmes motifs, il ne saurait davantage être soutenu qu'il serait susceptible d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement, imposant qu'il ait été soumis à participation du public en application des dispositions combinées des articles L. 103-1 du code de l'urbanisme et L. 123-19-1 à L. 123-19-6 du code de l'environnement. 14. En troisième lieu, les dispositions de l'article L. 114-1 du code de l'urbanisme relatives aux études préalables de sécurité publique ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre du décret attaqué qui ne constitue, par lui-même, ni un projet d'aménagement ni la réalisation d'un équipement collectif ni un programme de construction au sens de ces dispositions. Il en va de même des dispositions des articles L. 121-8 et R. 121-2 du code de l'environnement, relatives à la saisine de la commission nationale du débat public, qui s'appliquent à des " projets d'aménagement ou d'équipement ". En ce qui concerne la légalité interne du décret : 15. En premier lieu, le décret attaqué ne mettant pas en oeuvre le droit de l'Union, le moyen tiré de l'atteinte au principe de confiance légitime ne peut être utilement invoqué à son encontre. 16. En deuxième lieu, il est soutenu que l'application au projet immobilier de la Tour Triangle, par l'effet du décret du 12 février 2019, des règles de procédure prévues par l'article 12 de la loi du 26 mars 2018 porterait atteinte au principe de sécurité juridique dès lors qu'une autorisation de construire avait déjà été délivrée. Ce moyen doit en tout état de cause être écarté pour les motifs énoncés au point 6. 17. En troisième lieu, il résulte des dispositions du 5° de l'article R. 311-2 du code de justice administrative, issues du décret du 26 décembre 2018, que la cour administrative d'appel de Paris est désormais compétente pour connaître en premier et dernier ressort des litiges afférents aux " constructions et opérations d'aménagement figurant sur la liste fixée par le décret prévu au dernier alinéa de l'article 12 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ". Le 9° de l'article R. 811-1, inséré dans ce code par le même décret, prévoit que le tribunal administratif demeure saisi des litiges introduits avant le 1er janvier 2019, mais y statue en premier et dernier ressort. 18. Les associations requérantes font valoir que l'inscription, sur la liste fixée par le décret attaqué du 12 février 2019, du projet de la Tour Triangle, les prive de la possibilité de faire appel du jugement du 6 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande d'annulation pour excès de pouvoir du permis de construire délivré par le maire de Paris le 28 avril 2017. Toutefois, le droit de former un recours contre une décision d'une juridiction administrative n'étant définitivement fixé qu'au jour où cette décision est rendue, elles ne pouvaient pas se prévaloir d'un quelconque droit acquis à la date à laquelle l'aménagement des voies de recours est entré en vigueur. Au demeurant, aucun texte, ni aucun principe général du droit ne consacre l'existence d'une règle du double degré de juridiction qui s'imposerait au pouvoir réglementaire, qui est compétent pour déterminer les cas dans lesquels les juridictions administratives statuent en premier et dernier ressort. Par suite et en tout état de cause, les moyens tirés de l'atteinte aux principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité par la suppression de la voie de l'appel ne peuvent qu'être écartés. 19. Si, par ailleurs, est invoquée, par la voie de l'exception, l'illégalité du décret du 26 décembre 2018, rendu applicable au projet immobilier de la Tour Triangle par l'effet du décret attaqué, il ne peut être utilement soutenu qu'il excéderait le champ d'application des dispositions de l'article 12 de la loi du 26 mars 2018 dès lors qu'il n'a pas été pris pour leur application. En outre, les dispositions contestée de ce décret ont pour objectif, pour les constructions et opérations d'aménagement situées à proximité immédiate d'un site nécessaire au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques, de réduire le délai de traitement des recours pouvant retarder la réalisation de ces constructions et opérations d'aménagement lorsqu'elles sont de nature à affecter les conditions de desserte, d'accès, de sécurité ou d'exploitation de ce site pendant les épreuves olympiques ou paralympiques. La différence de traitement ainsi instituée avec les projets n'étant pas susceptibles d'avoir un impact significatif sur le bon déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques, qui est fondée sur des critères objectifs, est justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet des dispositions en cause et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient. Par suite et en tout état de cause, les associations requérantes ne sont pas fondées à invoquer une méconnaissance du principe d'égalité devant la justice ni, pour les mêmes raisons, l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation. 20. En quatrième lieu, le décret attaqué, par son objet et son caractère non règlementaire et alors que l'adaptation des modalités de participation du public découle directement de l'article 12 de la loi du 26 mars 2018, ne peut utilement être critiqué au regard du principe de non-régression énoncé au II de l'article 110-1 du code de l'environnement, qui concerne la protection de l'environnement " assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement ". 21. Enfin, il est constant que le projet immobilier de la Tour Triangle se situe à proximité immédiate des sites où se dérouleront les épreuves de handball et de tennis de table des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, par ses dimensions exceptionnelles, sa visibilité et sa position très en surplomb des sites, le maintien en chantier de cet immeuble à l'occasion de ces manifestations, que les travaux se poursuivent ou soient interrompus, est susceptible d'emporter des conséquences importantes sur leur bon déroulement, notamment en termes d'accès et de desserte ainsi que de sécurité. Dans ces conditions, en mentionnant cette opération dans la liste des constructions et opérations d'aménagement liées aux Jeux Olympiques et Paralympiques, le décret attaqué n'a pas méconnu les dispositions de l'article 12 de la loi du 26 mars 2018. Il n'est pas davantage entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ni de détournement de procédure, et ne porte en tout état de cause pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, énoncé par l'article 72 de la Constitution. 22. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 12 février 2019 en tant qu'il mentionne le projet immobilier de la Tour Triangle. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par les associations requérantes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association de sauvegarde du Patrimoine Monts 14. Article 2 : Les requêtes de l'association de sauvegarde du Patrimoine Monts 14, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association SOS Paris, l'association France Nature Environnement Ile-de-France et l'association pour le Développement harmonieux de la porte de Versailles et de ses environs sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association de sauvegarde du Patrimoine Monts 14, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association SOS Paris, l'association France Nature Environnement Ile-de-France et l'association pour le Développement harmonieux de la porte de Versailles et de ses environs et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.