Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 6 mai 1996, 165286, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Date de la décision : 1996-05-06
Numéro : 165286
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : Mlle Fombeur
Commissaire du gouvernement : M. Bonichot

Vu 1°), sous le n° 165 286, la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés les 6 février 1995, 22 février 1995 et 24 mars 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la COMMUNE DE VILLEURBANNE, représentée par son maire en exercice ; la COMMUNE DE VILLEURBANNE demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu 2°), sous le n° 167 349, la requête, enregistrée le 23 février 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Christophe X..., demeurant 15 square Blanqui à Outreau (62230) ; M. X... demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu 3°), sous le n° 167 382, la requête, enregistrée le 24 février 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE, ayant son siège ..., représentée par son président en exercice ; l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 modifiant le décret n° 91-613 du28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu 4°), sous le n° 167 400, la requête, enregistrée le 24 février 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE, représenté par le président du conseil général ; le DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu 5°), sous le n° 167 450, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 février 1995 et 10 mars 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS, représentée par son maire en exercice, et la COMMUNE D'EPINAY-SUR-SEINE, représentée par son maire en exercice ; les COMMUNES DE MONTREUIL-SOUS-BOIS et D'EPINAY-SUR-SEINE demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale et, en outre, à ce que l'Etat soit condamné à leur verser une somme de 15 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 6°), sous le n° 167 481, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 28 février 1995 et 19 mai 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DE VENISSIEUX, représentée par son maire en exercice ; la COMMUNE DE VENISSIEUX demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale et, en outre, à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une somme de 15 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 7°), sous le n° 168 006, la requête, enregistrée le 20 mars 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la COMMUNE DE VILLEURBANNE, représentée par son maire en exercice ; la COMMUNE DE VILLEURBANNE demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 95-112 du 1er février 1995 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu 8°), sous le n° 168 180, la requête, enregistrée le 24 mars 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE, représenté par le président du conseil général ; le DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 95-112 du 1er février 1995 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu 9°), sous le n° 168 366, la requête, enregistrée le 31 mars 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la COMMUNE DE BONNEUIL-SUR-MARNE, représentée par son maire en exercice ; la COMMUNE DE BONNEUIL-SUR-MARNE demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 95-112 du 1er février 1995 modifiant le décret n° 91-613 du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958, et notamment ses articles 22, 34 et 72 ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code des communes ; Vu le code des juridictions financières ; Vu l'ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et communes et de leurs établissements publics ; Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; Vu la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat ; Vu la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales ; Vu le décret n° 47-1846 du 19 septembre 1947 portant règlement d'administration publique pour la constitution de la caisse nationale de retraites prévue à l'article 3 de l'ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et communes et de leurs établissements publics ; Vu le décret n° 92-1078 du 2 octobre 1992 relatif aux cotisations de certains régimes spéciaux de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale (deuxième partie : Décrets en conseil d'Etat) ; Vu le décret n° 94-695 du 16 août 1994 modifiant le code de la sécurité sociale et portant aménagement des modalités de calcul de la compensation spécifique entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse ; Vu le décret du 5 novembre 1870 relatif à la promulgation des lois et décrets ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mlle Fombeur, Auditeur, - les observations de la SCP Ancel, Couturier-Heller, avocat du ministre délégué au budget et du ministre de la santé publique et de l'assurance maladie ; de Me Foussard, avocat de l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE et du maire d'Ivry-sur-Seine ; de laSCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du président du conseil général du Val-de-Marne ; de la SCP Gatineau, avocat du maire de la commune de Montreuil-sous-Bois et du maire de la commune d'Epinay-sur-Seine et de Me Guinard, avocat du maire de la commune de Venissieux, - les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ; Considérant, d'une part, que les requêtes de la COMMUNE DE VILLEURBANNE, de M. X..., de l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE, du DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE, de COMMUNES DE MONTREUIL-SOUS-BOIS et D'EPINAY-SUR-SEINE et de la COMMUNE DE VENISSIEUX qui sont dirigées contre le décret n° 94-1153 du 28 décembre 1994 et, d'autre part, que les requêtes de la COMMUNE DE VILLEURBANNE, du DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE et de la commune de Choisy-le-Roi qui contestent la légalité du décret n° 95-112 du 1er février 1995, présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la requête de M. Christophe X... : Considérant que M. X..., en sa seule qualité de contribuable local dans la commune d'Outreau, ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation du décret du 28 décembre 1994 dont les dispositions intéressent l'ensemble du territoire national ; Sur les autres requêtes : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par les ministres de l'économie et des finances, de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté, de la santé publique et de l'assurance maladie et de la solidarité entre les générations à la requête de la COMMUNE DE BONNEUIL-SUR-MARNE : Sur les interventions de la commune d'Ivry-sur-Seine au soutien de la requête de l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE, des communes de Vitry-sur-Seine, Gentilly, Choisy-le-Roi, Arcueil et Villeneuve-le-Roi au soutien de la requête n° 167 400 du DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE et de la commune de Choisy-le-Roi au soutien de la requête n° 168 180 du DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE : Considérant que les communes d'Ivry-sur-Seine, Vitry-sur-Seine, Gentilly, Choisy-le-Roi, Arcueil et Villeneuve-le-Roi ont intérêt à l'annulation des décrets attaqués ; qu'ainsi, leurs interventions sont recevables ; En ce qui concerne la légalité externe des décrets attaqués : Considérant qu'aux termes de l'article L. 711-12 du code de la sécurité sociale : "Sous réserve de l'application de l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, les taux des cotisations dues par les employeurs et les assurés pour le financement des régimes spéciaux de sécurité sociale sont fixés par décret, nonobstant toute disposition contraire" ; que ces dispositions législatives habilitent le gouvernement à fixer par décret le taux de la contribution des collectivités territoriales et de leurs établissements publics n'ayant pas le caractère industriel ou commercial au régime spécial de sécurité sociale auquel sont affiliés leurs agents en vertu des dispositions combinées des articles L. 711-1 et R. 711-1 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, et en tout état de cause, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent au législateur la fixationdes règles relatives à l'assiette et au taux des impositions de toutes natures ainsi que la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale et des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources pour soutenir que les décrets attaqués seraient entachés d'incompétence ; qu'ils ne sont pas non plus fondés à soutenir que les relèvements de taux considérés devaient être opérés par décrets en Conseil d'Etat ; Considérant que la fixation du taux de la contribution susmentionnée, quelle que soit son incidence budgétaire pour les collectivités locales, n'est pas au nombre des "dispositions réglementaires à caractère financier concernant les collectivités locales" au sujet desquelles, lorsqu'elles sont prises par décret, le comité des finances locales doit être consulté en application de l'article L. 234-21 du code des communes ; Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que l'exécution des décrets attaqués ne comporte l'intervention nécessaire d'aucune mesure réglementaire ou individuelle que le ministre de l'économie aurait eu compétence pour signer ou contresigner ; que, par suite, les décrets des 28 décembre 1994 et 1er février 1995 n'avaient pas à être revêtus de son contreseing ; En ce qui concerne la légalité interne des décrets attaqués : Considérant qu'aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et des communes et de leurs établissements publics : "Il est créé une caisse nationale des retraites à laquelle pourront être affilié les agents des départements et des communes et de leurs établissements publics s'ils sont investis d'un emploi permanent. Cette affiliation sera obligatoire pour les agents déjà tributaires d'un régime particulier de retraites. Un règlement d'administration publique déterminera les modalités d'application du présent article" ; que, sur le fondement de cette habilitation, le pouvoir réglementaire a pu légalement, par le décret du 19 septembre 1947 portant règlement d'administration publique pour la constitution de la caisse nationale de retraites prévue à l'article 3 de l'ordonnance du 17 mai 1945, mettre à la charge des collectivités territoriales et de leurs établissements publics n'ayant pas un caractère industriel ou commercial une contribution obligatoire en leur qualité d'employeurs d'agents affiliés à la caisse nationale de retraites créée par l'ordonnance du 17 mai 1945 ; que les prescriptions de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 n'ont pas eu par elles-mêmes pour effet de supprimer la compétence attribuée au gouvernement par le texte précité ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité du décret du 19 septembre 1947 ; Considérant que les dispositions de l'article L. 711-12 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction issue de la loi du 18 janvier 1991, ont prévu l'intervention de décrets pour fixer les taux des cotisations dues par les employeurs pour le financement des régimes spéciaux de sécurité sociale ; que, dès lors, le décret du 2 octobre 1992 modifiant le décret du 19 septembre 1947 portant règlement d'administration publique pour la constitution de la caisse nationale de retraites prévue à l'article 3 de l'ordonnance du 17 mai 1945 pouvait légalement prévoir que la contribution des employeurs serait égale à un pourcentage fixé par décret des rémunérations soumises à retenue ; qu'au demeurant, si l'ordonnance précitée du 17 mai 1945 a créé une caisse nationale des retraites, qui, en vertu du décret du 19 septembre 1947, est un établissement public géré par la caisse des dépôts et consignations sous l'autorité et le contrôle d'un conseil d'administration, elle ne lui a attribué aucun pouvoir en matière de fixation du taux des cotisations ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret du2 octobre 1992 violerait l'ordonnance du 17 mai 1945 ni, par suite, à exciper de son illégalité à l'appui de leurs conclusions dirigées contre le décret du 28 décembre 1994 ; Considérant que si les décrets attaqués des 28 décembre 1994 et 1er février 1995 ont procédé à un relèvement du taux de la contribution employeur à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales en considération du taux de la compensation entre régimes spéciaux de retraite tel qu'il résulte du décret du 16 août 1994 modifiant le code de la sécurité sociale et portant aménagement des modalités de calcul de la compensation spécifique entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse, ils ne constituent pas pour autant des mesures d'application de ce règlement ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement exciper à l'encontre des décrets des 28 décembre 1994 et 1er février 1995 de l'illégalité dont, selon eux, serait entaché le décret du 16 août 1994 ; Considérant que les dispositions attaquées ne sont pas telles, eu égard tant à leur contenu qu'à leur date d'intervention, que l'exécution des budgets des régions et des communes pour 1995 serait affectée d'un bouleversement ; que dès lors, et en tout état de cause, les moyens tirés du principe de libre administration des collectivités territoriales posé à l'article 72 de la Constitution ou les principes invoqués de liberté de gestion budgétaire des collectivités et d'équilibre et d'annualité budgétaires ne peuvent qu'être écartés ; que les requérants ne sont pas davantage fondés à invoquer une méconnaissance de la loi du 2 mars 1982 ; que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat : "Les transferts de compétences prévus par la présente loi au profit des communes, des départements et des régions ne peuvent autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles" ; qu'il ne peut être utilement soutenu que, par le décret attaqué du 28 décembre 1994, l'Etat aurait exercé une tutelle sur les collectivités locales en violation de ces dispositions, qui visent uniquement les relations entre les régions, les départements et les communes ; Considérant que les décrets attaqués ont pour seul objet l'augmentation du taux de la contribution employeur à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales ; qu'ils n'ont aucun effet sur les droits des agents des collectivités locales ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu'ils porteraient atteinte à l'égalité de traitement entre fonctionnaires territoriaux ne peut qu'être rejeté ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale : "Il est institué une compensation entre les régimes obligatoires de sécurité sociale comprenant un effectif minimum, autres que les régimes complémentaires ... La compensation entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse de salariés porte sur l'ensemble des charges de l'assurance vieillesse et est calculée sur la base de la moyenne des prestations servies par les régimes concernés. - La compensation tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes" ; que, dès lors, il ne saurait être utilement soutenu que le décret attaqué du 1er février 1995 méconnaîtrait le principe d'égalité du fait que les collectivités seraient amenées à supporter une partie des déséquilibres financiers d'autres régimes, cette conséquence étant inhérente au principe même de la compensation instituée par la loi ; Considérant que la circonstance que les décrets attaqués ont procédé à un relèvement du taux de la contribution employeur à la caisse nationale de retraite des agents descollectivités locales en considération, non pas d'un accroissement des charges propres du régime des agents des collectivités locales, mais du montant de la compensation instaurée entre régimes spéciaux de retraite n'est pas par elle-même de nature à faire regarder cette augmentation de taux comme entachée d'erreur de droit, dès lors que le principe de la compensation a été fixé par la loi ; que, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la fixation de ce taux à 25,1 % serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décrets des 28 décembre 1994 et 1er février 1995 modifiant le décret du 28 juin 1991 modifié fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale ; Sur les conclusions des COMMUNES DE MONTREUIL-SOUS-BOIS et D'EPINAY-SUR-SEINE et DE VENISSIEUX tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi susvisée du 10 juillet 1991 font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes que les COMMUNES DE MONTREUIL-SOUS-BOIS et D'EPINAY-SUR-SEINE, d'une part, et que la COMMUNE DE VENISSIEUX, d'autre part, demandent au titre des sommes exposées par elles et non comprises dans les dépens ;Article 1er : Les interventions des communes d'Ivry-sur-Seine, Vitry-sur-Seine, Gentilly, Choisy-le-Roi, Arcueil et Villeneuve-le-Roi sont admises.Article 2 : Les requêtes des COMMUNES DE VILLEURBANNE, DE MONTREUIL-SOUS-BOIS, D'EPINAY-SUR-SEINE, DE VENISSIEUX et DE BONNEUIL-SUR-MARNE, de M. X..., de l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE et du DEPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE sont rejetées.Article 3 : La présente décision sera notifiée aux COMMUNES DE VILLEURBANNE, DE MONTREUIL-SOUS-BOIS, d'EPINAY-SUR-SEINE, DE VENISSIEUX et DE BONNEUIL-SUR-MARNE, à M. X..., à l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE, au DEPARTEMENT DU VAL-DU-MARNE, aux communes d'Ivry-sur-Seine, Vitry-sur-Seine, Gentilly, Choisy-le-Roi, Arcueil et Villeneuve-le-Roi, au ministre de l'économie et des finances, au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation et au ministre du travail et des affaires sociales.