CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 07/03/2023, 21BX01640, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-07
Numéro : 21BX01640
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Héloïse  PRUCHE-MAURIN
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : CABINET PAUL-AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 mars 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut-Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Lées-Athas. Par un jugement avant dire droit n° 1801079 du 15 septembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé délibération du 22 mars 2018 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A n° 660 et 664 en zone naturelle, et a sursis à statuer sur le surplus de la demande présentée par M. et Mme A... dans l'attente de la régularisation du vice tiré de l'insuffisance de la note explicative de synthèse transmise aux conseillers communautaires préalablement à l'adoption de la délibération. Par un jugement n° 1801079 du 16 février 2021, le tribunal administratif de Pau, après avoir constaté que la délibération du 22 mars 2018 avait été régularisée, a rejeté le surplus de la demande des requérants. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 15 avril 2021, 17 octobre et 15 novembre 2022, M. et Mme A..., représentés par Me Paul, demandent à la cour : 1°) de réformer les jugements n° 1801079 du tribunal administratif de Pau en tant qu'ils ont rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 mars 2018 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A n°466 et n°731 en zone naturelle et la parcelle cadastrée section A n°455 en zone 1AU ; 2°) à titre principal d'annuler la délibération du 22 mars 2018 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A n°466 et n°731 en zone naturelle et la parcelle cadastrée section A n°455 en zone à urbaniser 1AU ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et d'enjoindre la communauté de communes du Haut-Béarn de modifier le plan local d'urbanisme de la commune en procédant au classement des parcelles concernées en zone UB ; 4°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Haut-Béarn une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : En ce qui concerne le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section A n°466 et n°731 : - le document graphique du plan local d'urbanisme (PLU) est entaché d'une erreur matérielle dès lors que la représentation graphique de la parcelle cadastrée section A n°466 ne fait pas apparaître la construction existante ; - le classement des deux parcelles en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que : S'agissant de la parcelle cadastrée section A n°731 : - elle est entourée de terrains constructibles et d'un futur lotissement communal et constitue ainsi une dent creuse pour lesquelles le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) fixe un objectif de densification, son accès est suffisant, elle est située à proximité des axes routiers principaux et ne fait pas partie d'un ensemble agricole ; S'agissant de la parcelle cadastrée section A n°466 : - elle abrite une construction et est raccordée aux différents réseaux de distribution ; elle est également entourée de terrains constructibles et du futur lotissement, répondant donc également à la qualification de dent creuse et au même objectif de densification ; En ce qui concerne le classement en zone à urbaniser 1AU de la parcelle cadastrée section A n°455 : - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle est entourée de parcelles construites et constitue une dent creuse qu'il convient, en accord avec le PADD, de densifier. Par un mémoire en défense enregistré le 14 septembre 2022, la communauté de communes du Haut-Béarn, représentée par Me Clerc, conclut à titre principal au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des appelants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, - les observations de Mme A... et de Me Marque, représentant la communauté de communes du Haut Béarn. Une note en délibéré présentée par Me Paul pour M. et Mme A... a été enregistrée le 13 février 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 16 juin 2009, le conseil municipal de Lées-Athas a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme (PLU) et a fixé les modalités d'organisation de la concertation. Le conseil municipal a débattu sur le projet d'aménagement et de développement durables le 24 janvier 2013 et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme le 21 décembre 2016. Par délibération du 2 août 2017, il a autorisé la communauté de communes du Haut-Béarn à achever la procédure d'élaboration du PLU engagée par la commune. Par une délibération du 22 mars 2018, le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut-Béarn a approuvé le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Lées-Athas. Par un jugement avant dire droit n°1801079 du 15 septembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé partiellement cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A n° 660 et 664 en zone naturelle et a, pour le surplus de la demande de M. et Mme A..., sursis à statuer le temps d'une régularisation, estimant que la délibération était entachée d'un vice de procédure relatif à l'insuffisance de la note explicative de synthèse transmise aux membres du conseil communautaire préalablement à la séance du 22 mars 2018. Par un jugement n° 1801079 du 16 février 2021, le tribunal administratif de Pau a estimé que la délibération du 22 mars 2018 avait été régularisée par la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Haut-Béarn du 13 octobre 2020 approuvant de nouveau le plan local d'urbanisme de la commune de Lées-Athas. M. et Mme A... relèvent appel des jugements n°1801079 en tant que le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 mars 2018 en tant qu'elle classe leurs parcelles cadastrées section A n°466 et n°731 en zone naturelle et la parcelle cadastrée section A n°455 en zone 1AU. Sur la légalité de la délibération du 22 mars 2018 : En ce qui concerne le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section A n°466 et n°731 : 2. En premier lieu, comme l'ont à juste titre retenu les premiers juges, la circonstance que la construction édifiée sur la parcelle cadastrée section A n° 466 ne soit pas représentée sur le document graphique du règlement du plan local d'urbanisme en litige est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée, ainsi d'ailleurs que sur les éventuelles possibilités ouvertes en matière d'utilisation et d'occupation du sol en zone naturelle du règlement du PLU. Par suite, ce moyen doit être écarté. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lées-Athas : " Zone N : La zone naturelle et forestière N correspond aux parties de la commune, équipées ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. ". 4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 5. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la commune de Lées-Athas, petite commune de montagne d'environ 300 habitants située dans les Pyrénées-Atlantiques, voit la totalité de son territoire couverte par des zones naturelles d'intérêts écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Elle est constituée de deux bourgs, Lées et Athas, distants d'un peu plus d'un kilomètre. Les parcelles en litige se situent à l'entrée sud du village d'Athas et jouxtent à l'ouest, des parcelles ouvertes à l'urbanisation au cours des précédentes années aux fins d'accueillir un lotissement communal de huit lots. Les partis pris d'urbanisme assignés au PLU en litige et exprimés par ses auteurs dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), visent à prévoir un développement raisonné des deux bourgs de Lées et Athas en favorisant une légère augmentation de la population résidente, tout en veillant à une consommation modérée de l'espace et une lutte contre l'étalement urbain ce qui passe notamment par la densification du tissu urbain existant en privilégiant la construction des " dents creuses ". Le rapport de présentation évalue ainsi la superficie libre " consommable " à 15 296 m² pour l'ensemble de la commune et considère qu'eu égard au contexte communal, la notion de " dent creuse " doit être circonscrite aux parcelles vides adossées à des terrains urbanisés sur au moins trois de ses côtés et d'une superficie au plus égale à 4 000 m². En application de ces principes, il assigne pour objectif au PLU une augmentation de 15 nouveaux habitats permanents. Enfin, une autre des orientations du PADD vise à préserver et mettre en valeur l'environnement exceptionnel de Lées-Athas, et notamment les espèces et les habitats naturels en maintenant ou restaurant les principaux corridors écologiques. 6. Il ressort des pièces du dossier que les deux parcelles en litige se situent à l'entrée sud du bourg d'Athas, à proximité immédiate d'un lotissement communal et jouxtent à l'ouest et au sud des parcelles classées en zone urbaines ou à urbaniser. Toutefois, elles recouvrent une superficie de plus de 8000 m2, ne constituant pas ainsi une " dent creuse " au sens du rapport de présentation du PLU, et représentent plus de 50% de la superficie libre " consommable ", qui a pourtant, comme rappelé au point précédent, vocation à être limitée. Elles s'insèrent dans un compartiment préservé, laissé à l'état naturel qui s'ouvre au nord sur un vaste espace à vocation naturelle dont elles forment un prolongement logique et cohérent. Elles ne comportent qu'une fenêtre d'accès réduite à la route d'Athas tandis que la parcelle A 466, que le rapport de présentation du PLU décrit comme étant " en cours d'enfrichement ", et dans la continuité d'un " corridor écologique longitudinal ", s'implante en lisière ouest de la parcelle A731, ouvrant ainsi, pour les élus, des perspectives de " cheminements piétonniers pour la découverte de la faune et la flore " ou " des lieux de jeux pour les enfants " comme des cabanes. Ainsi, et tandis que le constat d'huissier diligenté par les requérants le 10 novembre 2022 n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause cette appréciation, et sans que la constructibilité de parcelles situées à proximité ou encore la desserte par les réseaux, ou l'ouverture à l'urbanisation de parcelles plus éloignées du bourg n'aient d'influence, les auteurs du PLU, qui ont justifié dans le rapport de présentation des choix qu'ils ont opérés, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles A 466 et A 731 en zone naturelle. En ce qui concerne le classement en zone à urbaniser 1 AU de la parcelle cadastrée section A n°455 : 7. Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme ". Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lées-Athas : " Zone 1AU : La zone à urbaniser 1AU correspond à une zone à caractère naturel destinée à être ouverte à court terme à l'urbanisation, principalement pour l'habitat, le commerce, les services, les équipements et l'artisanat. Elle couvre des parties situées aux abords du centre-bourg d'Athas. En dehors de la modification ou révision du Plan local d'Urbanisme, des constructions ou des opérations d'une certaine importance peuvent être autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble (type ZAC, groupement d'habitations), soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone aux conditions fixées par le Règlement et les Orientations d'aménagement et de programmation du PLU ". Enfin aux termes du même règlement : " Zone UB : La zone urbaine UB, qui couvre les parties moins denses des deux centre-bourgs, correspond à une zone déjà urbanisé, ou pour laquelle les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir des constructions à implanter, principalement à usage d'habitation, de commerces, services et équipements ". 8. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir spécifié que la parcelle cadastrée section A n°455, propriété des appelants, située en continuité du lotissement communal, le long de la voie des Anaques-Arsis, constituait au sens des principes dégagés dans le rapport de présentation une " dent creuse ", les élus communautaires ont choisi d'ouvrir cette dernière à l'urbanisation et de la classer en zone 1AU du règlement du PLU. Comprise et identifiée dans l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n°4 " Sud du bourg d'Athas " comme une " partie pouvant être urbanisée ", elle s'insère dans un compartiment composé de deux autres parcelles cadastrées section A n°456 et A n°457, également classées en secteur 1AU. S'ouvrant au sud sur une vaste zone vierge de toute construction, qui s'étend du village d'Athas au bourg de Lées, ce secteur présente, contrairement à ce que soutiennent les appelants, et bien que comportant une construction implantée à cheval sur les parcelles A n°456 et A n°457, un caractère éminemment naturel. Il est constant qu'il n'est actuellement pas desservi par l'assainissement collectif, l'OAP précitée prévoyant ainsi la desserte en assainissement collectif des parcelles A n°455, A n°456 et A n°457 par extension du réseau public existant et le rapport de présentation précisant que la parcelle A n°455 est raccordable au réseau du lotissement communal par une extension d'une cinquantaine de mètres. Dans ces conditions, et bien que les parcelles A n°456 et A n°457 soient déjà bâties et desservies en eau et électricité, les auteurs du PLU n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle cadastrée section A n°455 en zone à urbaniser 1AU et non en zone UB. 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 mars 2018 en tant qu'elle classe leurs parcelles cadastrées section A n° 466 et A n°731 en zone naturelle et A n° 455 en zone 1AU. Leurs conclusions à fin d'annulation et à fins d'injonction doivent être par suite rejetées. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Haut-Béarn, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent M. et Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. et Mme A... la somme demandée par la communauté de communes du Haut-Béarn au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes du Haut-Béarn au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du Haut-Béarn et à M. et Mme A.... Une copie en sera adressée pour information à la commune de Lées-Athas. Délibéré après l'audience du 7 février 2023 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Nathalie Gay, première conseillère, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023. La rapporteure, Héloïse B... La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°21BX01640