CAA de NANCY, 4ème chambre, 10/10/2023, 21NC00634, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-10-10
Numéro : 21NC00634
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : M. Arthur  DENIZOT
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : SELARL LEGIPUBLIC AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Territoire de Musiques a demandé au tribunal administratif de Besançon, d'une part, d'annuler l'ordre de recouvrer la somme de 58 662,05 euros émis à son encontre le 16 septembre 2019 par le commandant du groupement de gendarmerie du Doubs, en remboursement de la prestation de service d'ordre assurée par la gendarmerie nationale à l'occasion de l'édition 2019 du festival des Eurockéennes, d'autre part, d'annuler la décision implicite de rejet née du silence conservé pendant plus de deux mois sur la réclamation préalable obligatoire formée par un courrier du 10 novembre 2019 devant le contrôleur budgétaire et comptable du ministre de l'intérieur à l'encontre de cet ordre de recouvrer et enfin de la décharger de l'obligation de payer cette somme de 58 662,05 euros. Par un jugement n° 2000818 du 23 février 2021, le tribunal administratif de Besançon a, d'une part, annulé le rejet implicite de la réclamation préalable formée par l'association Territoire de musiques à l'encontre de l'ordre de recouvrer émis à son encontre le 16 septembre 2019 par le commandant du groupement de gendarmerie du Doubs, d'autre part, déchargé l'association Territoires de Belfort de l'obligation de payer la somme de 58 662,04 euros et enfin a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 1er mars 2021, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Besançon du 23 février 2021 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association Territoire de Musiques devant le tribunal administratif de Besançon. Il soutient que : - l'article 4 du décret du 5 mars 1997 ne fait pas de la conclusion d'une convention la condition préalable à l'application de l'article L. 211-11 du code de la sécurité intérieure prévoyant que le service d'ordre mis en place pour le compte d'un organisateur d'un évènement et excède ce qui peut être rattaché aux obligations normales incombant à la puissance publique donne lieu à remboursement ; le jugement est, à ce titre, entaché d'une erreur de droit ; - les moyens soulevés par l'association seront écartés pour les mêmes motifs que ceux développés en première instance. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 décembre 2021, l'association Territoire de Musiques , représentée par Me Suplisson de la Selarlu Legipublic Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - dans la mesure où le décret du 5 mars 1997 nécessite la conclusion d'une convention pour le remboursement de certaines dépenses supportées par les forces de police et de gendarmerie, le moyen soulevé par le ministre de l'intérieur n'est pas fondé ; - à titre subsidiaire, elle se réfère expressément à ses conclusions de première instance. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la sécurité intérieure ; - le décret n° 97-199 du 5 mars 1997 ; - l'arrêté du 28 octobre 2010 fixant le montant des remboursements de certaines dépenses supportées par les forces de police et de gendarmerie ; - l'instruction du 15 mai 2018 du ministre de l'intérieur relative à l'indemnisation des services d'ordre ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denizot, premier conseiller, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - et les observations de Me Abramowitch pour l'association Territoire de Musiques . Considérant ce qui suit : 1. L'association Territoire de Musiques organise chaque été depuis 1989 un festival de musique dénommé " les Eurockéennes de Belfort ". Pour l'édition de 2019, l'association a refusé de signer la convention proposée par la préfète du Territoire de Belfort, mettant à sa charge une partie des coûts relatifs à la gestion de la circulation, la surveillance et la prévention des désordres de tous ordres susceptibles de survenir aux abords du site. Le 16 septembre 2019, le commandant du groupement de la gendarmerie départementale du Doubs a émis à l'encontre de l'association un ordre de recouvrer pour un montant de 58 662,05 euros. Par un courrier du 10 novembre 2019, l'association Territoire de Musiques a présenté une réclamation préalable obligatoire qui a été implicitement rejetée. Par un jugement du 23 février 2021, le tribunal administratif de Besançon a, d'une part, annulé le rejet implicite de la réclamation préalable formée par l'association Territoire de Musiques à l'encontre de l'ordre de recouvrer d'autre part, déchargé l'association Territoire de Musiques de l'obligation de payer la somme de 58 662,04 euros. Le ministre de l'intérieur et des outre-mer relève appel de ce jugement. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-11 du code de la sécurité intérieure : " Les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif peuvent être tenus d'y assurer un service d'ordre lorsque leur objet ou leur importance le justifie. / Les personnes physiques ou morales pour le compte desquelles sont mis en place par les forces de police ou de gendarmerie des services d'ordre qui ne peuvent être rattachés aux obligations normales incombant à la puissance publique en matière de maintien de l'ordre sont tenues de rembourser à l'Etat les dépenses supplémentaires qu'il a supportées dans leur intérêt (...) ". Ces dispositions sont relatives aux seuls services d'ordre qui, étant assurés dans l'intérêt de l'organisateur d'une manifestation, excèdent les besoins normaux de sécurité auxquels la collectivité est tenue de pourvoir dans l'intérêt général. Il résulte du premier alinéa de cet article que seuls les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif sont susceptibles de se voir imposer par l'autorité compétente de l'Etat la tenue d'un tel service d'ordre. En revanche, il résulte du second alinéa que toute personne physique ou morale pour le compte de laquelle un tel service d'ordre est assuré par les services de police ou de gendarmerie est tenue de rembourser à l'Etat les dépenses correspondantes. 3. En second lieu, l'article 2 du décret du 5 mars 1997 relatif au remboursement de certaines dépenses supportées par les forces de police et de gendarmerie dispose que, préalablement à l'exécution de prestations de service d'ordre qui, bien qu'exécutées par les forces de police ou de gendarmerie, ne peuvent être rattachées aux obligations normales incombant à la puissance publique, " (...) une convention est signée dans les conditions prévues à l'article 4 avec le bénéficiaire des prestations effectuées par les forces de police et de gendarmerie (...) ". L'article 4 du même décret dispose que : " Les modalités d'exécution techniques et financières du concours apporté par les forces de police et de gendarmerie sont préalablement déterminées par une convention conclue entre le représentant de l'Etat et les bénéficiaires de ces prestations. (...) ". Si ces dispositions prévoient que, lorsque l'organisateur d'une manifestation décide d'avoir recours aux forces de police ou de gendarmerie pour assurer un service d'ordre, les modalités d'exécution techniques et financières de ce concours sont déterminées par convention, elles ne font pas obstacle à ce qu'en l'absence d'une telle convention, des prestations de service d'ordre exécutées en raison des nécessités du maintien de l'ordre public par les forces de police et de gendarmerie qui sont directement imputables à l'événement et qui vont au-delà des besoins normaux de sécurité auxquels la collectivité est tenue de pourvoir soient, en application des dispositions législatives citées au point précédent, mises à la charge de l'organisateur de la manifestation. 4. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence de convention signée pour annuler le rejet implicite de la réclamation préalable formée par l'association Territoire de musiques à l'encontre de l'ordre de recouvrer émis à son encontre le 16 septembre 2019 par le commandant du groupement de gendarmerie départementale du Doubs. 5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association Territoire de Musiques devant le tribunal administratif et devant la cour. Sur les autres moyens soulevés : 6. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'ordre de recouvrer du 16 septembre 2019 a été pris sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 211-11 du code de la sécurité intérieure. Ainsi qu'il vient d'être dit, les seules dispositions de l'article L. 211-11 du code de la sécurité intérieure pouvaient servir de fondement au remboursement de frais engagés pour le maintien de l'ordre public excédant les besoins normaux de sécurité, même à des organisateurs de manifestations à but non lucratif. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'ordre de recouvrer serait entaché d'un défaut de base juridique en l'absence de fondement règlementaire et contractuel et que les frais de mobilisation des forces de sécurité ne peuvent être facturés aux manifestations à but non lucratif doivent être écartés. 7. En deuxième lieu, l'article 1.2.1 de l'instruction du 15 mai 2018 du ministre de l'intérieur relative à l'indemnisation des services d'ordre dispose que : " Le périmètre missionnel, faisant l'objet d'un remboursement, est fondamentalement défini par l'existence d'un lien entre le concours des forces de sécurité et la prévention des troubles imputables à l'événement. / Fait, à ce titre, l'objet d'un remboursement toute mission de service d'ordre en lien avec la gestion et/ou la sécurisation des flux de population ou de circulation et la prévention des troubles à l'ordre public directement imputables à l'événement (...) ". 8. D'une part, il résulte de l'article 2 du projet de convention, non signée, pour la période du 3 au 8 juillet 2019, qu'il était prévu que les missions confiées à la gendarmerie nationale auraient pour objet de contrôler le site du festival et ses abords et filtrer les accès au périmètre d'isolement, de protéger les personnes et les biens aux abords immédiats et éloignés des sites, d'assurer en permanence la viabilité de l'axe réservée aux secours, de réguler la circulation autour du site et de superviser les actions de contrôle conduites par les agents de sécurité privée. Il ne résulte aucunement de l'instruction que des frais de sécurité mobilisés à l'intérieur du site auraient été mis à la charge de l'association Terres de Musiques. 9. D'autre part, dans son rapport d'activité rendu au titre de l'année 2018, l'association Territoire de Musiques indiquait que le festival avait attiré 135 000 visiteurs. Ainsi, un événement tel que " les Eurockéennes " génère un afflux de visiteurs ou de véhicules de nature à créer une affluence particulièrement importante comparée à la démographie du Territoire de Belfort. La mise en place d'un service d'ordre pour un festival d'une telle ampleur correspond à une mission exercée dans l'intérêt de l'association Territoire de Musiques , qui excède les besoins normaux de sécurité auxquels la collectivité est tenue de pourvoir dans l'intérêt général. 10. Dès lors, l'association Territoire de Musiques n'est pas fondée à soutenir que le remboursement des frais réclamés par la préfète du Territoire de Belfort relèverait des obligations normales incombant à la puissance publique. 11. En troisième lieu, l'article 2 de l'arrêté du 28 octobre 2010 fixant le montant des remboursements de certaines dépenses supportées par les forces de police et de gendarmerie dispose que : " Le coefficient multiplicateur est fixé à 1 lorsque le nombre d'agents est inférieur ou égal à 50, à 1,2 lorsque le nombre d'agents est compris entre 51 et 100, à 1,5 entre 101 et 500 agents et à 1,7 au-delà de 501 agents. Aucun coefficient multiplicateur n'est appliqué aux manifestations à but non lucratif (...) Pour les manifestations à but non lucratif ayant donné lieu à rémunération de services rendus par les forces de police et de gendarmerie antérieurement à l'entrée en vigueur du présent arrêté, le montant total des remboursements dus par les bénéficiaires des prestations, sauf circonstances particulières et à prestations équivalentes, ne peut excéder chaque année le montant total facturé au cours des douze derniers mois majoré de 20 % (...) ". 12. Il résulte de l'instruction que l'association Territoire de Musiques a été créée en 1988, à l'initiative du conseil général, par les collectivités territoriales du département du Territoire de Belfort, sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Cette association a pour objet la promotion des musiques actuelles et du spectacle vivant. Son activité principale a consisté à organiser chaque année durant la période estivale le festival dénommé " Les Eurockéennes de Belfort " faisant appel à des artistes de renommée internationale appelés à se produire sur scène moyennant rémunération. 13. Toutefois, il ressort du rapport d'activité titre de l'année 2018 que l'association Territoire de Musiques tire l'essentiel de ses ressources de la vente de ses billets et de recettes des festivaliers. Ainsi, l'association Territoire de Musiques indique, dans son rapport d'activité au titre de l'année 2018, que 65 % de ses recettes proviennent des festivaliers et que 91 % de ses ressources correspondent à des ressources propres. Il ne résulte pas de l'instruction que le prix des entrées vendues aux festivaliers serait significativement inférieur au prix du marché ou serait modulé en fonction de la situation personnelle des bénéficiaires. La circonstance que le public ait accès à des services présentés comme gratuits, dont il ne résulte pas de l'instruction que leur coût n'aurait pas été inclus dans le prix des billets, tels que les places de camping, de stationnement, les navettes trains et bus, l'entrée pour l'accompagnateur d'une personne handicapée, n'est ainsi pas de nature à démontrer que le prix pratiqué serait inférieur à celui du marché. Si l'association se prévaut, dans le cadre des " Eurocks solidaires ", d'actions caritatives et d'intérêt général axées autour de la citoyenneté, de la culture pour tous, de la prévention et de l'environnement, ces opérations ne se démarquent pas sensiblement des politiques de communication pratiquées couramment par les entreprises commerciales. 14. Par suite, en dépit du caractère désintéressé de sa gestion, l'association Territoire de Musiques ne saurait être regardée comme étant un organisme à but non lucratif au sens ou pour l'application des dispositions de l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure et de l'arrêté du 28 octobre 2010. Dès lors, en n'établissant pas qu'elle puisse être regardée comme un organisme à but non lucratif, l'association Territoire de Musiques ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article 2 de l'arrêté 2010 permettant l'application d'un coefficient multiplicateur nul ou limitant le montant total des remboursements d'une année sur l'autre. 15. Pour les mêmes motifs, en raison de son caractère lucratif, l'association Territoire de Musiques ne peut utilement se prévaloir des modalités refacturation prévues par le point 3 de l'annexe 2 de l'instruction du 15 mai 2018, laquelle, au demeurant, ne consacre pas une interprétation différente de celles des dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 28 octobre 2010. 16. En quatrième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'Etat se serait engagé à reconnaître expressément l'association Territoire de Musiques comme un organisme à but non lucratif. A ce titre la reconnaissance, par rescrit fiscal du 23 juin 2008, du caractère désintéressé de la gestion de l'association, n'impliquait pas nécessairement, ainsi qu'il a été dit, que l'association Territoire de Musiques soit regardée comme un organisme à but non lucratif. Par suite, l'association Territoire de musiques n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que les principes de sécurité juridique ou de confiance légitime auraient été méconnus. 17. En cinquième lieu, au titre du festival organisé pour la période du 3 au 8 juillet 2019, la préfète du Territoire de Belfort a chiffré les frais imputables à l'évènement à 106 658,28 euros. Selon l'état prévisionnel, l'Etat mettait à disposition 496 agents, 18 motos et 33 véhicules légers. Par ailleurs, il résulte des termes de l'ordre de recouvrer contesté que, sur décision du ministre de l'intérieur, le montant réclamé à l'association Territoire de Musiques a été plafonné à 55 % du montant de l'état prévisionnel, soit 58 662,05 euros. Il est vrai que, comme le souligne l'association, au titre des années 2015 à 2019, le nombre d'agents et de véhicules mobilisés a connu d'importantes variations qui ne paraissent pas imputables à la seule affluence du festival. Toutefois, l'association Territoire de Musiques n'établit, ni même n'allègue sérieusement, que le plafonnement des frais demandés par la préfète du Territoire de Belfort serait excessif par rapport aux effectifs qui auraient dû être déployés en raison de l'organisation du festival. Ainsi, au regard du montant qui a été finalement arrêté, il ne résulte pas de l'instruction que la créance dont se prévaut le ministre de l'intérieur serait injustifiée en raison d'une erreur dans l'estimation des volumes des forces de sécurité mobilisées pour sécuriser les abords du festival. 18. En dernier lieu, le moyen tiré d'une rupture d'égalité, notamment par rapport à d'autres festivals, n'est pas établi et doit être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur et des outre-mer est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a d'une part, annulé le rejet implicite de la réclamation préalable formée par l'association Territoire de musiques à l'encontre de l'ordre de recouvrer émis à son encontre le 16 septembre 2019 par le commandant du groupement de gendarmerie du Doubs, d'autre part, déchargé l'association Territoires de Belfort de l'obligation de payer la somme de 58 662,04 euros. Le jugement contesté doit par suite être annulé et la demande de l'association Territoire de musiques devant le tribunal administratif de Besançon rejetée. Sur les frais liés à l'instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'association Territoire de Musiques demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du 23 février 2021 du tribunal administratif de Besançon est annulé. Article 2 : La demande présentée par l'association Territoire de Musiques devant le tribunal administratif de Besançon est rejetée. Article 3 : Les conclusions de l'association Territoire de Musiques présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Territoire de Musiques et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera adressée au préfet du Territoire de Belfort. Délibéré après l'audience du 19 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Ghisu-Deparis, présidente, - Mme Samson-Dye, présidente assesseure, - M. Denizot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2023. Le rapporteur, Signé : A. DenizotLa présidente, Signé : V. Ghisu-Deparis La greffière, Signé : M. A... La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, M. A... N° 21NC00634 2