Conseil d'État, 8ème chambre, 21/12/2018, 420652, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-21
Numéro : 420652
Rapporteur : M. Laurent Domingo
Commissaire du gouvernement : M. Romain Victor
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 15 mai, 8 août, 19 octobre et 30 novembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département des Landes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'article 1er du décret du 13 mars 2018 portant déclassement du domaine public autoroutier concédé de voies parallèles à l'autoroute A 63 dans les Landes et reclassement dans les voiries communale, communautaire et départementale ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment ses articles 22 et 72-2 ; - la Charte européenne de l'autonomie locale ; - le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1614-1 et L. 1614-3 ; - le code de la voirie routière, notamment ses articles L. 122-5 et R. 122-2 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Laurent Domingo, maître des requêtes, - les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Département Des Landes. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que l'Etat a souhaité procéder à l'élargissement de la section de l'autoroute A 63 comprise entre Salles (Gironde) et Saint-Geours-de-Maremne (Landes) en deux fois trois voies. Les travaux d'élargissement ont été déclarés d'utilité publique par un décret du 19 juin 2008. Par convention du 17 janvier 2011, approuvée par un décret du 21 janvier 2011, l'Etat a concédé le financement, la conception, l'aménagement, l'élargissement, l'entretien, l'exploitation et la maintenance de cette portion d'autoroute à la société Atlandes. Parmi les engagements pris par l'Etat dans le cadre de la procédure de déclaration d'utilité publique et mis à la charge du concessionnaire figurait l'achèvement de la réalisation de l'itinéraire de substitution parallèle à cette autoroute et la mise à niveau des voies. A l'issue de cette mise à niveau a été notamment prononcé, par décret du 13 mars 2018, le déclassement du domaine public autoroutier concédé de la totalité des sections situées dans le département des Landes de la voie de substitution, avec leurs dépendances et accessoires, et leur reclassement dans le domaine public routier départemental. Le département des Landes demande, dans cette mesure, l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret. 2. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de la voirie routière : " Les autoroutes sont des routes sans croisement, accessibles seulement en des points aménagés à cet effet et réservées aux véhicules à propulsion mécanique ". En vertu de l'article L. 122-5 du même code : " Les portions d'autoroutes, dont le maintien dans la voirie nationale ne se justifie plus en raison de l'ouverture d'une voie nouvelle ou du changement de tracé d'une voie existante, peuvent être classées dans le domaine public routier départemental ou communal. / Lorsque les collectivités territoriales concernées, dûment consultées, ont fait connaître leur désaccord dans un délai de cinq mois, le classement ne peut être prononcé que par décret en Conseil d'Etat ". Enfin, l'article R. 122-2 du même code dispose que : " Le déclassement d'une autoroute est prononcé par décret. (...) / Ces actes peuvent, simultanément, prononcer l'incorporation dans une voirie autre que la voirie routière nationale mais dans ce dernier cas sous réserve des dispositions de l'article L. 122-5 ". 3. D'autre part, en vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'Etat aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte. Sur la légalité externe du décret attaqué : 4. En premier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que le déclassement d'une voie appartenant au domaine public autoroutier soit précédé d'une enquête publique. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d'irrégularité, faute d'avoir été précédé d'une telle enquête, doit être écarté. 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le préfet des Landes a adressé le 29 mars 2016 au département des Landes, en vue de recueillir son avis, un courrier accompagné du dossier décrivant le projet de rétrocession au domaine public départemental de la voie de substitution de l'autoroute A 63. Par suite, le moyen tiré de ce que le département des Landes n'aurait pas été consulté préalablement à la mise en oeuvre de ce projet manque en fait. 6. En troisième lieu, dès lors que le transfert de la voie de substitution parallèle à l'A 63 du domaine public autoroutier national au domaine public routier départemental ne constitue pas un transfert de compétence de l'Etat à une collectivité territoriale, le moyen soulevé par le département des Landes tiré de ce que la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales aurait dû être, en vertu des dispositions précitées des articles L. 1614-3 et L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales, consultée préalablement à l'adoption du décret attaqué, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 7. En quatrième lieu, la méconnaissance des stipulations d'un contrat, si elle est susceptible d'engager, le cas échéant, la responsabilité d'une partie vis-à-vis de son co-contractant, ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une décision administrative. Par suite, le département des Landes ne peut utilement se prévaloir, au soutien de son recours pour excès de pouvoir contre le décret attaqué, de la méconnaissance de clauses non réglementaires du contrat de concession conclu entre l'Etat et la société Atlandes. Ne peut ainsi qu'être écarté le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d'irrégularité faute d'avoir été précédé de la consultation de la société Atlandes prévue par les stipulations de l'article 6.5 de la convention de concession du 17 janvier 2011. 8. En cinquième lieu, en application de l'article 22 de la Constitution, les actes du Premier ministre sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution. Dès lors que l'exécution du décret attaqué n'appelait aucune mesure réglementaire ou individuelle de la part du ministre de la cohésion des territoires, le département n'est pas fondé à soutenir qu'il serait entaché d'illégalité faute de contreseing de ce ministre. Sur la légalité interne du décret attaqué : 9. En premier lieu, il ressort des plans annexés au décret, dont la publication du décret attaqué au Journal Officiel indiquait les modalités de consultation et qui ont été produits par le ministre en défense, qu'ils permettent d'identifier précisément la consistance des dépendances domaniales transférées et de leurs accessoires. Manque par suite en fait le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal faute d'indiquer clairement le périmètre du domaine transféré, notamment les ouvrages d'art et d'assainissement et la signalisation inclus dans son champ. 10. En deuxième lieu, le décret attaqué n'ayant ni pour objet, ni pour effet de mettre fin à l'appartenance au domaine public routier de la voie de substitution de l'autoroute A 63 mais se bornant à procéder à son transfert du domaine public autoroutier vers le domaine public routier départemental, le département n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que ce décret ne pouvait légalement intervenir sans désaffectation préalable de la voie en cause. 11. En troisième lieu, si la voie de substitution de l'autoroute A 63 a été incluse dans le domaine public autoroutier concédé à la société Atlandes, cette voie ne constitue pas et n'a jamais constitué, par elle-même, une portion d'autoroute, au sens des dispositions de l'article L. 122-1 du code de la voirie routière. Par suite et en tout état de cause, le département n'est pas fondé à soutenir que le décret en litige serait intervenu, faute pour le déclassement de cette voie d'être justifié par l'ouverture d'une voie nouvelle ou un changement de tracé d'une voie existante, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-5 précité du même code. 12. En dernier lieu, le décret attaqué, ainsi qu'il a été dit au point 6, n'a pas, en transférant la voie de substitution parallèle à l'A 63 du domaine public autoroutier national au domaine public routier départemental, procédé au transfert d'une compétence de l'Etat à une collectivité territoriale. Le moyen tiré de ce que ce décret, en ne prévoyant pas l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'Etat à cette voie, méconnaitrait l'article 72-2 de la Constitution, la charte européenne de l'autonomie locale et les articles L. 1614-1 et L.1614-2 du code général des collectivités territoriales ne peut dès lors qu'être écarté. En tout état de cause, si le département des Landes soutient qu'une compensation correspondant à l'accroissement net de ses charges résultant de ce transfert d'une portion du domaine public routier dans son patrimoine doit lui être accordée, une telle circonstance est sans incidence sur la légalité du décret attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d'illégalité, faute de prévoir une compensation financière au profit du département, ne peut qu'être écarté. 13. Il résulte de ce qui précède que le département n'est pas fondé à demander l'annulation de l'article 1er du décret attaqué. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du département des Landes est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au département des Landes et au ministre de la transition écologique et solidaire.