CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 28/06/2016, 15LY03053, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-28
Numéro : 15LY03053
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : LEGA-CITE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A...C...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de la décision du 19 novembre 2013 par laquelle le maire de Clermont a implicitement rejeté leur demande présentée le 17 septembre 2013 tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune approuvé par une délibération du conseil municipal du 28 juin 2013 et, par voie de conséquence, de cette dernière délibération. Par un jugement n° 1400208 du 9 juillet 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du maire de Clermont du 19 novembre 2013 et rejeté le surplus des conclusions de M. et MmeC.... Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée, sous le n° 15LY03053, le 8 septembre 2015, la commune de Clermont demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2015 en tant qu'il a annulé la décision du maire de Clermont du 19 novembre 2013 ; 2°) de rejeter les conclusions ci-dessus analysées de la demande de M. et Mme C...devant le tribunal ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme C...le paiement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération du 14 novembre 2003 du conseil municipal prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme comporte des motifs au sens de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, qui sont liés à l'aménagement et au développement durable ; par une délibération du 30 septembre 2011, le conseil municipal a précisé ces objectifs ; les orientations du plan local d'urbanisme débattues lors de la réunion du 4 février 2011 constituent les mêmes objectifs que ceux retenus par la délibération du 30 septembre 2011 ; - une concertation s'est également déroulée sur la base de cette dernière délibération ; si les deux réunions publiques se sont déroulées avant l'intervention de cette délibération, la commune a, pendant la phase de concertation, tenu à la disposition du public l'ensemble des documents, avec possibilité de présenter des observations sur un registre et régulièrement informé la population sur l'évolution de la procédure ; la concertation s'est poursuivie jusqu'au 28 juin 2012 ; - ses habitants, dont le nombre est limité, ont été bien informés des objectifs tout au long de la procédure ; ceux-ci avaient été présentés dans la lettre d'information municipale du 30 avril 2010 ; la population n'a été privée d'aucune garantie. Par des mémoires enregistrés les 28 octobre 2015 et 30 mai 2016, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. et Mme C...concluent : - au rejet de la requête de la commune de Clermont ; - à l'annulation du jugement attaqué en ce qu'il a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal du 28 juin 2013 ; - à l'annulation de cette délibération ; - à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune de Clermont au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le moyen d'appel de la commune doit être écarté ; invoquer une préoccupation d'aménagement et de développement durables est insuffisant ; l'intervention de la délibération du 30 septembre 2011 est demeurée sans incidence sur l'absence de concertation antérieure ; entre les 30 septembre et 28 juin 2012 aucune concertation ne s'est réellement poursuivie, aucune réunion publique n'ayant réellement eu lieu ; - le tribunal était bien saisi de conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal du 28 juin 2013 ; ces conclusions étaient recevables et fondées. Par un mémoire enregistré le 29 avril 2016, la commune de Clermont conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens, et au rejet de l'appel incident de M. et Mme C.... Elle soutient que : - cet appel incident est irrecevable car il soulève un litige distinct ; - il est infondé, l'annulation d'un refus d'abrogation n'emportant que l'obligation pour le maire d'inscrire l'affaire à l'ordre du jour du conseil municipal et non l'annulation par voie de conséquence du plan local d'urbanisme précédemment adopté. Par ordonnance du 12 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 30 mai 2016. II. Par une requête, enregistrée, sous le n° 16LY01460, le 29 avril 2016, la commune de Clermont demande à la cour : 1°) de surseoir à l'exécution du jugement mentionné ci-dessus du tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2015, en tant qu'il a annulé la décision du maire de Clermont du 19 novembre 2013 ; 2°) de mettre à la charge de M. et Mme C...le paiement d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En application de l'article R. 611-8 du code de justice administrative, l'affaire a été dispensée d'instruction. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Picard, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant CDMF avocats affaires publiques, avocat de la commune de Clermont, et celles de MeD..., représentant Léga-Cité, avocat de M. et MmeC.... Une note en délibéré, présentée pour M.C..., a été enregistrée le 13 juin 2016. 1. Considérant que les requêtes susvisées de la commune de Clermont sont dirigées contre le même jugement ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt ; 2. Considérant que la commune de Clermont relève appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2015 en ce qu'il a annulé la décision de son maire du 19 novembre 2013 portant rejet implicite de la demande présentée le 17 septembre 2013 par M. et Mme C...qui tendait à l'abrogation de la délibération du 28 juin 2013 par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme ; qu'elle a également présenté des conclusions à fin de sursis à exécution de ce jugement ; que les époux C...font incidemment appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation, par voie de conséquence, de la délibération du 28 juin 2013 ; Sur la légalité de la décision du 19 novembre 2013 et de la délibération du 28 juin 2013 : 3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 123-22-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par (...) le conseil municipal après enquête publique (...) " ; que l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal, dispose que : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) " ; 4. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal ; que, par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions ; que, toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales ; que, dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales ; 5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 103-2 et suivants : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme (...) " ; 6. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que la méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé ; que, si les deux volets sont en principe adoptés simultanément, les dispositions citées ci-dessus ne font pas obstacle à ce qu'ils soient approuvés par des délibérations successives, pourvu que la concertation organisée sur les objectifs poursuivis par l'élaboration du plan local d'urbanisme ne soit pas ainsi privée d'effet utile ; 7. Considérant que si la délibération initiale du 14 novembre 2003 prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme se bornait à indiquer la nécessité de définir le " projet communal dans un souci d'aménagement et développement durable " et à décrire la procédure à suivre, le conseil municipal de Clermont, par une seconde délibération du 30 septembre 2011, a précisé les principaux objectifs poursuivis par la commune, qui étaient de " structurer le développement urbain ", d'impulser " une politique du logement ", de " soutenir voire développer l'économie locale ", de " préserver le patrimoine naturel et bâti clermontois " et d'améliorer " le fonctionnement général du territoire " ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la concertation a été conduite sous la forme de deux réunions publiques, l'une organisée le 2 juillet 2010 et l'autre, le 4 février 2011, qui ont rassemblé une quarantaine de personnes, d'une mise à la disposition du public, aux horaires d'ouverture de mairie, des documents produits et d'un registre, qui a donné lieu à douze observations, et d'une information de la population par le biais des bulletins municipaux et des panneaux d'affichage ; que si les objectifs d'urbanisme que la commune s'est fixés n'ont été formalisés que postérieurement, il apparaît qu'ils figuraient au projet d'aménagement et de développement durables, présenté lors de la seconde réunion du 4 février 2011, les supports de cette présentation et le compte rendu des échanges avec les habitants ayant été joints aux documents consultables en mairie ; que la parution régulière d'une lettre d'information et d'un bulletin municipal ont également permis à la population, pendant la phase d'élaboration du plan d'urbanisme, de se tenir informée de l'évolution de ce projet ; que, surtout, les habitants ont disposé, tout au long de la procédure, et au moins jusqu'au 27 juin 2012, date d'intervention de la délibération arrêtant le projet de plan, de la possibilité de présenter, compte tenu notamment des objectifs que s'était préalablement fixés la commune, des observations sur le registre prévu à cet effet en mairie ; que, dans ces conditions, et eu égard en particulier au caractère restreint de la population vivant à Clermont, de l'ordre de 450 habitants, il n'apparaît pas que la concertation organisée sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme aurait été privée de tout caractère utile ; que c'est donc à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé la décision du 19 novembre 2013 par laquelle le maire de Clermont a implicitement refusé d'abroger la délibération du 28 juin 2013 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ; 9. Considérant toutefois qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. et Mme C...à l'encontre de la décision du maire de Clermont du 19 novembre 2013 ; 10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée (...) par (...) le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal. Le plan local d'urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public. " ; que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ; 11. Considérant, d'une part, que contrairement à ce que soutiennent les intéressés, l'introduction dans le projet de plan d'urbanisme approuvé à la suite de l'enquête publique d'un article 11.5 relatif au " Bâti identitaire repéré sur le document graphique réglementaire au titre de l'article L. 123-1 7° du code de l'urbanisme et dont la liste est annexée au règlement " répond aux observations du commissaire enquêteur qui, dans son rapport, et pour tenir compte du caractère spécifique du territoire communal ainsi que des recommandations architecturales contenues dans une étude patrimoniale réalisée à la demande de la commune, avait préconisé, dans le souci de préserver l'identité du site, que l'aspect extérieur des constructions, qu'il s'agisse du traitement de l'implantation, de la volumétrie, des toitures et des façades, fasse l'objet de règles plus précises destinées à assurer l'homogénéité du bâti ; que, d'autre part, la précision ainsi apportée ne remet pas en cause l'économie générale du plan d'urbanisme ni le parti d'aménagement retenu par la commune ; 12. Considérant que, dans ces conditions, la commune de Clermont a pu régulièrement apporter à son projet de plan d'urbanisme la modification envisagée ci-dessus, sans avoir à procéder à une nouvelle enquête publique ; qu'aucune violation des dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme n'a donc été commise ; 13. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-3 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 14. Considérant que les requérants font valoir que, faute d'expliciter les modifications apportées au projet de plan d'urbanisme à la suite de l'enquête publique, la convocation des conseillers municipaux à la séance du 28 juin 2013 ne leur a pas permis d'exercer pleinement leur fonction et d'adopter en toute connaissance de cause la délibération portant approbation de ce projet ; que, toutefois, cette délibération, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, indique que le conseil municipal de la ville de Clermont a été " dûment convoqué ", sans que les intéressés n'apportent le moindre élément justificatif qui serait susceptible de remettre en cause cette mention ; que, dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté ; 15. Considérant, en dernier lieu, que les époux C...se plaignent du classement en zone Ai de la parcelle A 2003 et du bâtiment anciennement à usage de colonie de vacances qui s'y trouve implanté, dont ils sont propriétaires au lieudit dit " Crêt de la Molière " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan d'urbanisme en litige, tout en permettant le développement d'une urbanisation mesurée autour du chef lieu, en continuité du bâti existant et le long des axes routiers, ont entendu préserver l'identité du village, son patrimoine architectural et paysager ainsi que son caractère agricole et ses espaces naturels ; qu'ont à cet égard été créées des micro-zones Ai " secteur d'habitat isolé ", au sein de la zone A réservée à l'activité économique agricole, où, sous certaines conditions, et à l'exception des constructions et installations techniques nécessaires au service public ou assurant une mission de service public, sont seuls autorisés les travaux sur le bâti existant ; que la parcelle des époux C...se trouve dans une vaste zone agricole, à l'écart des secteurs que la commune envisage d'urbaniser ; que, dans ces circonstances, et même si le rapport de présentation, dont l'énumération n'est pas limitative, cite des hameaux ou lieudits dont le classement en zone Ai est prévu, mais sans mentionner expressément le hameau " Crêt de la Molière ", le classement contesté ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Clermont est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision de son maire du 19 novembre 2013 ; que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune aux conclusions de leur appel incident, M. et Mme C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par ce même jugement, le tribunal administratif a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 28 juin 2013 ; Sur les conclusions de la commune de Clermont à fin de sursis à exécution du jugement attaqué : 17. Considérant que le présent arrêt statuant sur la requête tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2015, les conclusions de la commune de Clermont tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont sans objet ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Clermont, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, verse une somme à M. et Mme C...au titre des frais qu'ils ont exposés à l'occasion du litige ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à leur charge le paiement à la commune d'une somme de 1 500 euros sur ce même fondement ; DECIDE : Article 1er : En tant qu'il annule la décision du maire de Clermont du 19 novembre 2013, le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2015 est annulé. Article 2 : Les conclusions de M. et Mme C...sont rejetées. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la commune de Clermont à fin de sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2015. Article 4 : M. et Mme C...verseront à la commune de Clermont la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Clermont et à M. et Mme A...C.... Délibéré après l'audience du 7 juin 2016, à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, M. Picard, président-assesseur, M. Lévy Ben Cheton, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 juin 2016. '' '' '' '' 2 N°s 15LY03053, 16LY01460