CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 03/10/2023, 21BX04694, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-03
Numéro : 21BX04694
Président : Mme MARKARIAN
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : M. DUPLAN
Avocat(s) : CABINET GOUTAL ALIBERT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 21 février 2020 par lequel le maire de La Rochelle a prononcé à son encontre la sanction de révocation. Par un jugement n° 2000695 du 28 octobre 2021, le tribunal a annulé la sanction du 21 février 2020. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 décembre 2021, 7 avril 2022 et 1er février 2023, la commune de La Rochelle, représentée par la société d'avocats Goutal Alibert et associés, agissant par Me Alibert, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000695 du tribunal administratif de Poitiers du 28 octobre 2021 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. A... ; 3°) de mettre à la charge de M. A... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement attaqué : - le tribunal a omis de se prononcer sur son moyen, qui n'était pas opérant, tiré de ce qu'il était également reproché à M. A... d'avoir instauré une gestion opaque du service rendant malaisé le contrôle de l'activité réelle du service placé sous son autorité ; Sur le fond : - les manquements d'un agent à ses devoirs de probité, de dignité, de correction et de respect envers les autres agents qu'il a la charge d'encadrer, comme à ses devoirs de désintéressement, constituent une faute disciplinaire passible d'une sanction ; - les premiers juges n'ont pas pris en compte les fautes commises par M. A... qui a mis en place une gestion opaque de la régie de l'eau rendant malaisé et même impossible le contrôle de ce service ; l'étude du cabinet Axioval a mis en lumière cette gestion défaillante, laquelle a été confirmée par le rapport d'enquête administrative ; - les premiers juges se sont mépris en estimant que M. A... n'avait pas bénéficié d'avantages personnels dès lors qu'il a bénéficié, ainsi que les membres de sa famille, de la part de sociétés en lien avec la régie, d'invitations en place " VIP " à des matches de rugby ou à une soirée ; M. A... s'est par ailleurs servi de ses contacts professionnels pour obtenir une subvention au bénéfice de son fils et permettre à celui-ci de rencontrer des sponsors ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, M. A... a, par deux fois au moins, été alerté sur ses pratiques managériales, sans résultat ; il a adopté un comportement hégémonique, inadapté et malveillant à l'égard des agents placés sous son autorité, comme l'a montré le rapport d'enquête administrative ; - les pratiques de M. A... ont eu de graves répercussions sur le service placé sous sa responsabilité qui a baigné dans un climat de peur, de suspicions et de pression relayé par la presse locale ; - les faits reprochés à M. A... sont établis et les témoignages des agents produits au cours de l'enquête confirment les manquements reprochés à l'intéressé ; - eu égard au niveau de responsabilité assumé par M. A... et à la gravité des fautes commises, la sanction de révocation n'est pas disproportionnée contrairement à ce qu'a jugé le tribunal. Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 janvier 2023 et le 9 janvier 2023, M. B... A..., représenté par la SELARL Drageon et associés, agissant par Me Drageon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de La Rochelle une somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés. Par une ordonnance du 26 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 27 février 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public, - et les observations de Me Aveline, substituant Me Alibert, pour la commune de La Rochelle et de Me Drageon pour M. A.... Considérant ce qui suit : 1. M. B... A..., ingénieur en chef, exerçait les fonctions de directeur de la régie de l'eau potable de la commune de La Rochelle, service composé d'une quarantaine d'agents. En 2018, et dans la perspective d'un transfert de compétences à la communauté d'agglomération, la commune de La Rochelle a fait réaliser par un cabinet extérieur différents audits de ses services dont celui de la régie des eaux, lequel a révélé des dysfonctionnements. L'autorité territoriale a alors lancé une enquête administrative en vue de faire la lumière sur les pratiques, notamment managériales, de M. A.... Le maire de La Rochelle a pris, le 19 janvier 2018, un arrêté prononçant la suspension de M. A... de ses fonctions, puis un autre arrêté du 3 septembre 2018 prolongeant cette suspension. En novembre 2019, l'autorité territoriale a engagé une procédure disciplinaire à l'issue de laquelle le maire de La Rochelle a, le 21 février 2020, prononcé à l'encontre de M. A... la sanction de révocation. A la demande de M. A..., le tribunal administratif de Poitiers a annulé cette sanction par un jugement rendu le 28 octobre 2021, dont la commune de La Rochelle relève appel. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire (...) ". Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : (...) Quatrième groupe : (...) la révocation (...) ". 3. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 4. Pour prononcer la sanction de révocation en litige, le maire de La Rochelle a retenu un premier motif tiré de ce que M. A... " a manqué à ses obligations d'assurer ses fonctions avec conscience et professionnalisme et de respect et de correction en adoptant un comportement hégémonique, inadapté et malveillant à l'égard des agents de la régie placés sous son autorité, caractérisé notamment par une grande agressivité, des colères, la tenue de propos violents et humiliants ou encore par une volonté d'emprise et d'intimidation, l'intéressé ayant par exemple institué un système de privilèges ou de rétorsions pour maintenir la pression sur les agents du service et pouvoir agir selon son bon vouloir, en méconnaissance des règles statutaires, spécialement sur la question des primes ou des astreintes, ou encore en ayant mis en place une organisation du service empêchant tout contact entre l'équipe administrative et l'équipe technique, imposant que tout échange passe par lui-même ou en sa présence afin de faire obstacle à un partage d'informations et à toute contestation ". 5. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des témoignages précis et concordants d'une dizaine d'agents de la régie de l'eau recueillis au cours de l'enquête administrative, que M. A... exerçait effectivement un management autoritaire en se montrant, vis-à-vis des personnes placées sous son autorité, cassant, directif et colérique. Il est également établi par les éléments du dossier, et notamment les témoignages précités, que M. A... utilisait les dispositifs de promotion, de distribution des primes et d'attribution des astreintes rémunérées en favorisant ou non les agents selon la nature des relations que ces derniers entretenaient avec lui. Ce faisant, M. A... a mis en place un système arbitraire de " punition-récompense " en marge des règles statutaires applicables. Les mêmes témoignages permettent d'établir également que M. A... a instauré, sans justification autre que sa volonté de contrôler le service, un cloisonnement strict entre la cellule technique et la cellule administrative de la régie empêchant ainsi toute circulation fluide des informations entre ces deux services. Les attestations favorables d'élus et d'autres agents, produites par M. A..., ne sont pas, eu égard à leur teneur, suffisantes pour infirmer l'exactitude matérielle du motif précité qui repose sur des témoignages nombreux, précis et concordants d'agents ayant travaillé avec l'intéressé. 6. La sanction de révocation est également fondée sur un deuxième motif tiré de ce que M. A... " a méconnu ses obligations de probité, de désintéressement et d'intégrité notamment en acceptant les cadeaux et invitations pour lui ou pour les membres de sa famille et provenant d'entreprises en relation avec la Régie de l'Eau ou aspirant à y être ". 7. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a bénéficié, avec sa famille, de la part d'entreprises prestataires de la régie de l'eau ou pouvant le devenir, de quatre invitations en place " VIP " avec apéritif d'accueil, cocktail dinatoire, place de stationnement réservée pour assister à un match de rugby et d'une invitation de même nature, avec buffet, open bar, salon, en mars 2017. Il est également établi par les éléments du dossier que M. A... a utilisé ses relations professionnelles pour obtenir, de la part d'une société prestataire de la régie de l'eau, une participation financière au profit de son fils. Ce faisant, M. A... a, dans le cadre de ses fonctions, obtenu des avantages personnels de la part de prestataires privés, ce qui est de nature à jeter un doute sur l'objectivité des choix que la régie de l'eau, dont il est le directeur, a été amenée à effectuer lors de la désignation de ses fournisseurs. Dans ces conditions, le grief relatif au manquement par M. A... aux obligations de probité, de désintéressement et d'intégrité doit être regardé comme établi. 8. Un troisième motif a été retenu par le maire pour révoquer M. A..., tiré de ce que celui-ci " a instauré une gestion opaque et irrégulière de la régie de l'eau, se traduisant notamment par des facturations différenciées sans aucun motif ou encore par des chiffres de suivi d'activité divergents selon les supports, rendant extrêmement malaisée voire impossible le suivi des activités du service comme la détermination exacte du nombre de compteurs, de canalisations ou de poteaux incendie enlevés, et ce alors que ces matériels sont normalement vendus et le produit des ventes revenant à la ville. ". 9. Il ressort des pièces du dossier qu'en 2016, et ainsi qu'il a été dit précédemment, la commune de La Rochelle a mandaté la cabinet Axioval afin de réaliser un audit de ses différents services et notamment du service de l'eau dans la perspective d'une reprise de la compétence en matière de distribution d'eau potable par la communauté d'agglomération. Cet audit a été réalisé selon une démarche participative fondée sur l'organisation d'ateliers thématiques avec les agents et sur des entretiens individuels. Il ressort du rapport d'audit de la régie de l'eau établi par le cabinet Axioval le 5 décembre 2017 que les données retraçant les activités du service manquent de cohérence, notamment celles relatives aux branchements en plomb, à l'installation des poteaux à incendie, à la pose et à la dépose des compteurs alors que l'inventaire de ces matériels ne devrait pas poser de difficulté particulière. Plus généralement, il est apparu que, selon les documents bilanciels tenus par la régie, une même activité présente des résultats très différents sans justification. L'audit, après avoir rappelé que le rapport d'activité constitue le document de référence pour retracer le fonctionnement général du service, en conclut que le pilotage de la régie de l'eau, laquelle est placée sous la direction de M. A..., est défaillant. Or, la régie de l'eau est un service public administratif financé par des fonds publics dont l'usage doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle rigoureux et fiable permettant à la collectivité d'arbitrer ses choix en toute connaissance de cause. Dans ces circonstances, le grief relatif à la gestion opaque du service imputable à M. A..., rendant impossible un contrôle réel de son activité, est établi. 10. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les pratiques et agissements de M. A..., dont le management avait d'ailleurs été remis en cause par son supérieur lors de son évaluation de l'année 2017, ont provoqué une dégradation sensible des conditions de travail au sein de la régie, marquées par un climat de peur et de pressions subies par des agents en souffrance. De plus, les agissements de M. A... ont nui à l'image de la régie communale, la presse locale ayant relayé les dysfonctionnements affectant ce service. 11. Alors même que sa gestion n'avait pas fait l'objet de remarques particulières auparavant, les agissements de M. A... sont bien constitutifs d'une faute passible d'une sanction disciplinaire. Eu égard à la gravité des manquements de M. A... et de leurs conséquences commises dans l'exercice d'une fonction publique, et aux importantes responsabilités exercées par l'intéressé à la tête de la régie de l'eau, c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a annulé la sanction de révocation en litige au motif qu'elle était disproportionnée avec les fautes commises. 12. Il y a lieu pour la Cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... à l'encontre de la sanction du 21 février 2020 en litige. Sur les moyens de première instance : 13. En premier lieu, le principe d'impartialité qui gouverne les différentes phases de la procédure disciplinaire ne saurait être utilement invoqué à l'encontre d'enquêtes ou de rapports qui, établis préalablement au déclenchement des poursuites, n'en font pas partie. Par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête administrative, menée début 2018 à la demande de la commune, aurait manqué d'impartialité est inopérant à l'encontre de la sanction en litige. 14. En deuxième lieu, les motifs de la sanction du 21 février 2020 en litige, cités aux points 4, 6 et 8 du présent arrêt, énoncent de manière circonstanciée les considérations de fait retenues par le maire de La Rochelle et ont permis à M. A... de les contester utilement. En outre, le maire a relevé que les fautes commises étaient d'autant plus graves que M. A... est un agent de catégorie A expérimenté, relevant du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux, assumant des missions d'encadrement à hautes responsabilités. Il a encore précisé que les fautes commises ont porté atteinte aux conditions de travail et à la santé des agents, qu'elles ont jeté le discrédit sur le service de la régie de l'eau et nui à l'image de la ville. Ce faisant, le maire a suffisamment motivé les raisons pour lesquelles la sanction de révocation a été choisie. 15. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la motivation de la décision attaquée, que le maire de La Rochelle n'a pas sanctionné M. A... au motif que ce dernier aurait fait réaliser des travaux à son domicile par des agents du service avec les moyens du service, et qu'il aurait revendu pour son profit du matériel professionnel. Par suite, M. A... ne peut utilement soutenir, à l'appui de sa contestation de la sanction en litige, que ces infractions sont prescrites comme l'a jugé le tribunal correctionnel de La Rochelle dans sa décision de relaxe du 3 mars 2022. 16. En quatrième lieu, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Toutefois l'employeur public est tenu, vis-à-vis de ses agents, à une obligation de loyauté. Il ne saurait, par suite, fonder une sanction disciplinaire à l'encontre de l'un de ses agents sur des pièces ou documents qu'il a obtenus en méconnaissance de cette obligation, sauf si un intérêt public majeur le justifie. Il appartient au juge administratif, saisi d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un agent public, d'en apprécier la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir. 17. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de saisine du conseil de discipline mentionnait, parmi les faits reprochés à M. A..., des infractions de détournement de fonds publics et de corruption qui n'avaient alors fait l'objet d'aucune décision du juge pénal. Si les membres du conseil de discipline ont estimé, ainsi que l'établit le procès-verbal de la réunion du 19 décembre 2019, qu'il était regrettable que ces faits lui aient été présentés comme établis, il est constant que l'administration ne s'est pas fondée sur ces derniers pour sanctionner M. A..., la décision en litige mentionnant même, à cet égard, que l'intéressé " est informé que sa récente mise en examen pour trafic d'influence et détournement de fonds publics est totalement étrangère à la présente procédure ". Par ailleurs, les circonstances que l'auteur de l'enquête administrative, personnalité extérieure à la ville et membre du comité d'éthique de la collectivité, ait versé dans son rapport les témoignages de quinze agents alors que le service en comporte une quarantaine, et qu'un témoin, le seul parmi tous ceux qui ont été entendus, ait déclaré, a posteriori, avoir ressenti une forme de pression de la part de l'enquêtrice qui " posait des questions très ciblées ", ne sont pas suffisantes pour permettre d'estimer que l'administration aurait méconnu son obligation de loyauté. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier que les déclarations des témoins auraient été revues et corrigées a posteriori par l'enquêtrice dans le but de renforcer les griefs adressés à M. A.... Enfin, il ressort des pièces du dossier que, invité par l'enquêtrice à un entretien prévu le 26 janvier 2018, M. A... a refusé de s'y rendre au seul motif qu'il ne pouvait être assisté d'un avocat alors qu'il ne disposait d'aucun droit de cette nature à ce stade de la procédure. Dans ces circonstances, M. A..., qui a pu se défendre utilement dans le cadre de la procédure disciplinaire, et notamment lors de la réunion du conseil de discipline devant lequel il a comparu en étant assisté de son avocat, n'est pas fondé à soutenir que l'administration aurait méconnu son obligation de loyauté. 18. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que le cabinet Axioval a entendu individuellement M. A... le 25 octobre 2017 et l'a associé à trois des sept ateliers thématiques organisé dans le cadre de sa mission d'audit du service. M. A... a été mis à même de s'exprimer au cours de cet audit dont les conclusions ont, ainsi qu'il a été dit précédemment, mis en lumière de nombreuses défaillances dans le fonctionnement de la régie. Par ailleurs, il n'est pas établi au dossier que l'enquête administrative aurait été effectuée de manière orientée et méconnu l'obligation de loyauté qui s'impose à l'administration. Elle a permis, grâce à des témoignages nombreux, précis et concordants, de mettre en lumière les pratiques managériales de M. A.... Ce faisant, l'administration a rassemblé des éléments suffisants pour déclencher une procédure disciplinaire au cours de laquelle M. A... a été, ainsi qu'il a été dit, mis à même de présenter sa défense utilement. Par suite, le moyen tiré de " l'absence de démarche préalable permettant d'établir des manquements " doit être écarté. 19. En sixième lieu, la circonstance qu'un agent soit placé en congé pour maladie ne fait pas obstacle à l'exercice de l'action disciplinaire à son égard ni, le cas échéant, à l'entrée en vigueur d'une sanction de révocation. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que la sanction en litige serait illégale en tant qu'elle ne prévoit pas le report de sa date d'effet à l'expiration de son congé de maladie. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Rochelle est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la sanction du 21 février 2020 en litige. Dès lors, ce jugement doit être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner sa régularité, et il y a lieu également de rejeter la demande de première instance de M. A.... Sur les frais d'instance : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions de M. A... tendant à ce que la commune de La Rochelle, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. DECIDE Article 1er : Le jugement n° 2000695 du tribunal administratif de Poitiers du 28 octobre 2021 est annulé. Article 2 : La demande de première instance de M. A... est rejetée. Article 3 : M. A... versera à la commune de La Rochelle une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de M. A... présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Rochelle et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 11 septembre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Ghislaine Markarian, présidente, M. Frédéric Faïck, président-assesseur, Mme Caroline Gaillard, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023. Le rapporteur, Frédéric Faïck La présidente, Ghislaine Markarian La greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°21BX04694 2