CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 08/02/2024, 22VE00161, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-08
Numéro : 22VE00161
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Barbara  AVENTINO
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : SELARL LANDOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés les 25 janvier 2022, 4 février 2022, 13 janvier 2023, 31 juillet 2023 et 11 octobre 2023, la société Auchan supermarché, représentée par Me Encinas, avocate, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2021 par lequel le maire d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien a délivré à la société La Grande Pièce un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un magasin à l'enseigne Super U ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir ; - il n'est pas démontré que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été régulièrement convoqués, conformément aux dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce ; - l'arrêté méconnait les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce dès lors qu'il est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté de Communes des Portes Eulériennes d'Ile-de-France ; - il est entaché d'erreurs d'appréciation des effets du projet au regard de plusieurs des critères devant être pris en compte en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par des mémoires enregistrés le 15 décembre 2022 et le 16 mai 2023, la société La Grande Pièce, représentée par Me Cazin, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Auchan supermarché en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 24 septembre 2023, la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien, représentée par Me Landot, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que la société requérante n'a pas intérêt à agir et qu'elle ne démontre pas avoir respecté les conditions de notification de son recours exercé devant la commission nationale d'aménagement commercial et de notification de sa requête, fixées aux articles R. 752-32 du code de commerce et R. 600-1 du code de l'urbanisme. Elle soutient, à titre subsidiaire, que les moyens de la requête ne sont pas fondés. La commission nationale d'aménagement commercial a déposé des pièces les 21 septembre et 2 octobre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Aventino, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Encinas pour la société Auchan supermarché, de Me Poiré pour la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien et de Me Cazin pour la société La Grande Pièce. Considérant ce qui suit : 1. La société La Grande Pièce a déposé le 23 avril 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un supermarché à l'enseigne Super U de 791m² de surface de vente et d'un service de retrait des achats à l'enseigne Courses U de 278 m², au sein de la zone d'aménagement commercial du Pays Alnélois au nord-est de la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien. La commission départementale d'aménagement commercial d'Eure-et-Loir a émis un avis favorable le 24 juin 2021. Saisie d'un recours préalable obligatoire par la société Auchan supermarché, qui exploite également un magasin dans cette même commune à 2,5 km du projet, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis un avis favorable au projet le 18 novembre 2021. Le maire d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien a, par un arrêté du 25 novembre 2021, accordé le permis de construire sollicité. La société Auchan supermarché demande à la cour d'annuler cet arrêté en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du 25 novembre 2021 : En ce qui concerne la procédure devant la commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 3. Il ressort des pièces du dossier que, conformément aux exigences réglementaires rappelées ci-dessus, les membres de la CNAC ont été simultanément destinataires le 13 octobre 2021, par l'application www.e-convocations.com, d'une convocation en vue de la 502ème séance de la commission du 28 octobre 2021, au cours de laquelle a été examiné le projet en litige. Cette convocation était assortie de l'ordre du jour de cette séance et précisait que les documents mentionnés à l'article R. 752-35 du code de commerce seraient disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement. Elle produit également deux copies d'écran de ladite plateforme établissant qu'un fichier intitulé " CNAC 502 et 503 " a été partagé aux membres de la commission à compter du 21 octobre 2021 et que certains de ces membres l'ont téléchargé dès cette même date. La circonstance que certains des membres de la commission n'en auraient pas pris connaissance avant la séance est sans incidence sur la régularité de leur convocation. Il ressort en outre du compte-rendu de cette séance que la société Auchan supermarché a pu y présenter ses observations orales. Enfin, il n'est pas allégué que les membres de la commission n'ont pas également eu accès, lors de cette séance et comme le prévoit l'article 12 du règlement intérieur de la CNAC, à l'ensemble des pièces du dossier afin d'assurer leur complète information. Par suite, en l'absence d'éléments circonstanciés de nature à remettre en cause les pièces justificatives fournies par la CNAC, qui ne sont contredites par aucune pièce du dossier, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des membres devant la CNAC doit être écarté. En ce qui concerne l'appréciation portée par la commission nationale d'aménagement commercial : S'agissant de la compatibilité avec le SCOT de la communauté de Communes des Portes Eulériennes d'Ile-de-France : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) ". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté de communes des Portes Euréliennes d'Île-de-France approuvé le 23 janvier 2020 fixe, dans sa partie 2 relative au développement économique, un objectif de " Veiller à limiter l'impact environnementale des projets d'extension des zones d'activités " et en son sein un sous-objectif de " Traiter les secteurs dédiés à l'activité non pas comme des zones mais bien comme des quartiers à part entière ". Il précise que ce sous-objectif doit permettre la mise en valeur du cadre de vie et le développement des activités touristiques en concevant ces espaces économiques comme de véritables quartiers au même titre que les quartiers d'habitants et prévoit, au titre des prescriptions associées à cet objectif, que " le traitement interne des quartiers dédiés à l'activité économique devrait " (...) - induire une cohérence de traitement des espaces publics. / - Assurer la cohérence des limites des clôtures donnant sur espace public. (...) ". Il en résulte que contrairement à ce que soutient la société requérante, à supposer même que ces orientations et objectifs soient applicables à la zone d'aménagement commerciale au sein de laquelle se situe le projet en litige, laquelle fait l'objet d'une partie dédiée du SCOT consacrée au développement commercial, elles n'ont ni pour objet, ni pour effet, de prescrire le développement de projets d'aménagement de zones mixtes devant allier plusieurs fonctions telles que des commerces et des habitations. 6. En second lieu, dans sa partie 4 dédiée au développement commercial, le document d'orientations générales du SCOT fixe l'objectif d'assurer un équilibre entre les centralités urbaines et les zones périphériques. Il précise à ce titre qu'il convient de privilégier les centres-bourgs pour les surfaces de ventes inférieures à 1 000 m². Il prévoit également de permettre le développement de périphérie pour les surfaces de vente de 1 000 m² à 2 500 m² et prescrit notamment que ces zones d'aménagement commercial pourront accueillir des surfaces de vente de moins de 2 500 m², à condition que le nouvel établissement complète l'offre commerciale existante. Il prévoit ensuite de limiter l'évasion commerciale en renforçant l'offre de gamme supérieure mais prescrit à ce titre que les nouvelles implantations commerciales d'une surface de vente de plus de 2 500 m² pourront s'implanter uniquement sur la zone du Loreau, qui est définit comme une zone d'activité commerciale de type 2. Enfin, il prévoit de permettre les extensions des commerces existants. Ainsi, par dérogation, il prescrit que : " (...) Les projets d'extension des commerces existants doivent être facilités ; ils ne sont donc pas soumis aux règles énoncées précédemment. (...). ". Il indique toutefois qu' " (...) il est souhaitable que ces projets s'intègrent dans la politique globale de préservation de l'offre de centre-bourg et d'amélioration de l'appareil commercial du territoire. " et " Il est donc préférable que ces projets d'extension puissent être autorisés s'ils ne remettent pas en cause la politique de revitalisation du tissu commercial, et la préservation des centres urbains, et s'ils participent à améliorer l'offre commerciale à l'échelle des bassins de vie. ". 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige constitue un projet d'extension d'un commerce existant. Dès lors, la société requérante ne peut utilement soutenir que la superficie de l'extension de la surface de vente est incompatible avec les objectifs et orientations précitées relatives aux créations de nouveaux commerces en périphérie. D'autre part, il ressort du dossier de demande du pétitionnaire, et en particulier de l'analyse d'impact du cabinet Emprixia de mars 2021, complétée en octobre 2021, que cette extension d'une surface commerciale existante, a pour objet d'agrandir les " (...) rayons alimentaires (le frais en libre-service, surgelé et les rayons traditionnels), non alimentaires (bazar discount, produits pour animaux, textile) et la création d'un accueil pour le service drive. (...) ". Le pétitionnaire en défense précise, sans être contesté sur ce point, que le projet a pour objet la création d'un rayon " cuisine et table ", aucun magasin de l'équipement de la maison n'étant présent dans la zone, d'un rayon " bébé ", pour répondre aux besoins des nouveaux foyers arrivants et d'un rayon " poisson ", alors qu'il n'existe pas de poissonnerie dans la zone de chalandise. Enfin, cette étude fait état de ce que " les taux de commercialité de la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien (20,5%) et de l'environnement proche (16,7%) démontrent une bonne vitalité commerciale de ces territoires. ". Au titre de la vacance commerciale du centre-ville d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien, elle relève un taux de 9,2 % en octobre 2021 et un taux de 6,5 % pour les communes de l'environnement proche du projet, inférieurs au niveau national. La circonstance que la diminution du taux de vacances d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien soit également dûe à la transformation de deux locaux commerciaux en locaux à usage d'habitation, n'est pas suffisante pour estimer que la situation commerciale de la commune serait fragile. Après avoir également analysé le chiffre d'affaires estimé des magasins de proximité au sein de la zone de chalandise et la part de ce chiffre d'affaires qui pourrait être captée par le projet, l'étude conclut à un impact faible et indique que le projet permettra d'améliorer la lutte contre l'évasion commerciale vers les grands pôles commerciaux existants. 8. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le projet n'est pas incompatible avec le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. S'agissant des erreurs d'appréciation alléguées des objectifs et critères fixés à l'article L. 752-6 du code de commerce : 9. Aux termes de L. 752-6 code de commerce : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : (...) ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; ) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; (...) 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; (...) 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. ". 10. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. Quant à l'objectif d'aménagement du territoire : 11. En premier lieu, pour contester l'appréciation portée par la CNAC sur l'impact du projet sur l'animation urbaine, la société requérante indique que le projet, situé à 30 minutes à pied du centre-ville, est déconnecté de ce dernier et des quartiers d'habitation, que l'offre commerciale est déjà proposée par son magasin situé à 1,3 kilomètres du centre-ville et que la population de la zone de chalandise stagne et, si elle augmente, il s'agit d'une population âgée pour laquelle le projet ne sera pas accessible. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet en litige consiste en l'extension d'un magasin alimentaire existant, pour développer une nouvelle offre commerciale décrite au point 7 du présent arrêt. Il est implanté dans la zone d'aménagement commercial qui prolonge une zone pavillonnaire à l'extrémité nord-est du bourg, en connexion avec ce dernier. Il ressort également de l'analyse d'impact précitée consacrée à l'évolution démographique de la zone de chalandise, que les projections d'évolution de la population entre 2018 et 2015 sont de plus 6,7%. Si aux termes des données de l'INSEE, entre 2008 et 2018 la population des tranches d'âge 15-29 et 30 à 44 diminue légèrement et que celle des 75 ans et plus passe de 6,2 à 7,1 %, l'ensemble des autres tranches d'âge augmente, de sorte qu'il n'est pas établi que le projet ne sera pas davantage fréquenté. Au regard de ces éléments, et quand bien même la société Auchan supermarché exploite une enseigne au sein de la même commune, elle n'est pas fondée à soutenir que le projet serait sur ce critère entaché d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire. 12. En deuxième lieu, la branche du moyen tiré de ce que le projet porte atteinte au critère de la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes, alors même que parmi elles, la commune d'Ablis, située à une dizaine de kilomètres du projet en litige, a adhéré au programme " Petites villes de demain " pour revaloriser son centre-ville, doit être écartée pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 7 du présent arrêt, la délivrance de l'autorisation ne pouvant être subordonnée à l'absence de toute incidence négative sur les centres-villes. 13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est difficilement accessible par les transports en commun. S'il ne bénéficie pas en outre d'un accès facilité par des modes de déplacement plus économes en émission de dioxyde de carbone, en l'absence de desserte par une piste cyclable et de trottoirs pour l'accès piéton depuis la route départementale 18 qui le longe, son accès par les piétons et les cyclistes est néanmoins possible depuis les autres quartiers de la commune et notamment le centre-ville, via d'autres rues que la route départementale 18, aménagées de trottoirs, de passage pour les piétons et présentant une vitesse limitée. Il ressort également des pièces du dossier que la CNAC avait connaissance d'un projet de piste cyclable qui desservira notamment le terrain d'assiette du projet. Enfin, le projet lui-même prévoit l'aménagement au sein de son emprise foncière d'accès piétons et cycles sécurisés. Cette branche du moyen ne peut dès lors qu'être écartée. 14. En quatrième lieu, la société requérante ne peut utilement soutenir que l'avis de la CNAC est entaché d'une erreur d'appréciation du critère de la consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement, dès lors que le projet prévoit la création de nouvelles places de stationnement par la densification du terrain d'assiette de l'établissement existant, situé au sein d'une zone urbaine dediée à l'activité commerciale. Quant à l'objectif de développement durable : 15. En premier lieu, le projet prévoit la perméabilisation de 183 places de stationnement sur un espace jusqu'alors imperméable permettant une amélioration de son coefficient de biotope. Il prévoit d'améliorer la gestion des eaux pluviales par la création d'une cuve de récupération de ces eaux dont la société requérante n'établit pas qu'elle serait insuffisante pour assurer l'arrosage des espaces verts. Il prévoit également que 596 m² de la toiture sont couverts par des panneaux photovoltaïques. Par ailleurs, l'avis de la CNAC fait état de gains énergétiques qui ne sont pas remis en cause par la société requérante. La société Auchan supermarché n'est donc pas fondée à soutenir que le projet serait entaché d'une erreur d'appréciation du critère de la qualité environnementale du projet, quand bien même les panneaux et gains précités ne concernent que l'extension du bâtiment et non la partie déjà existante. 16. En second lieu, le projet, qui consiste ainsi qu'il a été dit en une extension d'un bâtiment existant, est situé sur un terrain au sein d'une zone d'aménagement commercial dans un site comportant une zone pavillonnaire et des espaces agricoles qui ne présente pas d'intérêt particulier. Le projet prévoit la plantation de 33 arbres de haute tige supplémentaires afin de constituer une barrière visuelle depuis les voies publiques environnantes. Il prévoit également une modification de ses façades en augmentant leur surface vitrée et la modernisation de leur aspect. Il en résulte que l'appréciation par la CNAC de l'insertion paysagère et architecturale du projet n'est pas entachée d'erreur d'appréciation. Quant à l'objectif de protection des consommateurs : 17. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la desserte du projet par les cycles compromet la sécurité des consommateurs doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 13 du présent arrêt. 18. En second lieu, le dossier de demande fait état d'un partenariat de l'enseigne en litige avec 24 producteurs locaux. Quand bien même deux d'entre eux sont situés au-delà de 80 kilomètres, la CNAC n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet présentait une proposition de valorisation des filières de production locales. 19. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposée en défense, la société Auchan supermarché n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 25 novembre 2021 par lequel le maire d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien a délivré à la société La Grande Pièce un permis de construire valant exploitation commerciale en vue de l'extension d'un supermarché " Super U " et d'un service de retrait des achats " Courses U ", sur le territoire de cette commune. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la société Auchan supermarché sur leur fondement. Dans les circonstances de l'espèce, la société Auchan supermarché versera une somme de 1 500 euros à la société La Grande Pièce et une même somme de 1 500 euros à la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien en application des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Auchan supermarché est rejetée. Article 2 : La société Auchan supermarché versera une somme de 1 500 euros à la société La Grande Pièce et une somme de 1 500 euros à la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Auchan supermarché, à la société La Grande Pièce, à la commune d'Auneau-Bleury-Saint-Symphorien, au président de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Copie en sera adressée à la SNC LIDL. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient : M. Even, président de chambre, Mme Aventino, première conseillère, M. Cozic, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 08 février 2024. La rapporteure, B. AVENTINOLe président, B. EVEN La greffière, I. SZYMANSKI La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE003510161