Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 30/07/2024, 465431, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-30
Numéro : 465431
Rapporteur : M. Jean-Dominique Langlais
Commissaire du gouvernement : M. Maxime Boutron

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire rectificatif et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 1er et 5 juillet 2022, les 12 et 18 février 2023 et le 20 mars 2024, le syndicat national unitaire des personnels du ministère de l'intérieur (SNUP-MI) demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 3 juin 2022 instituant des comités sociaux d'administration au sein des ministères de l'intérieur et des outre-mer. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la fonction publique ; - le code de la défense ; - la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 ; - le décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 ; - l'arrêté du 8 août 2016 portant établissement en Polynésie française d'un centre de coordination aéronautique et maritime de sauvetage conjoint ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Dominique Langlais, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public. Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 juillet 2024, présentée par le SNUP-MI Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 251-1 du code général de la fonction publique : " Les comités sociaux sont chargés de l'examen des questions collectives de travail ainsi que des conditions de travail dans les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics au sein desquels ils sont institués. " Aux termes de l'article L. 251-2 du même code : " Un ou plusieurs comités sociaux d'administration sont mis en place dans toutes les administrations de l'Etat et tous les établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel ou commercial. / En cas d'insuffisance des effectifs, la représentation du personnel d'un établissement public peut être assurée dans un comité social d'administration ministériel ou dans un comité social d'administration unique, commun à plusieurs établissements. " Aux termes de l'article L. 251-3 du même code : " Dans les administrations et les établissements publics mentionnés à l'article L. 251-2 dont les effectifs sont au moins égaux à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est instituée au sein du comité social. / Dans les administrations et les établissements publics mentionnés au même article L. 251-2 dont les effectifs sont inférieurs au seuil mentionné au premier alinéa, une formation spécialisée en matière de santé de sécurité et de conditions de travail peut être instituée au sein du comité social d'administration lorsque des risques professionnels particuliers le justifient. " Enfin, aux termes de l'article L. 251-4 du même code : " Une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail peut être mise en place, en complément de celle prévue à l'article L. 251-3, lorsque l'implantation géographique de plusieurs services dans un même immeuble ou dans un même ensemble d'immeubles soumis à un risque professionnel particulier le justifie ou, pour une partie des services de l'administration ou de l'établissement public, lorsque l'existence de risques professionnels particuliers le justifie. 2. Le décret du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d'administration dans les administrations et les établissements publics de l'Etat, pris pour l'application de ces dispositions, prévoit que la création de chaque comité social d'administration s'effectue par arrêté ministériel. En application de ce décret, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a, par un arrêté du 3 juin 2022, dont le syndicat requérant demande l'annulation partielle, créé des comités sociaux d'administration au sein de ses services. Sur le désistement partiel du requérant : 3. Le syndicat requérant, qui indique dans le dernier état de ses écritures que sa demande est " caduque " en tant qu'elle porte, d'une part, sur l'absence de formation spécialisée au sein du comité social d'administration unique de Wallis-et-Futuna depuis la création d'une telle formation spécialisée par l'article 3 de l'arrêté du 16 novembre 2022 modifiant l'arrêté attaqué et, d'autre part, sur la formation spécialisée du greffe du service contentieux du stationnement payant de Limoges, doit être regardé comme s'étant désisté de ses conclusions sur ces deux points. Ce désistement étant pur et simple, rien ne s'oppose à ce qu'il lui en soit donné acte. Sur la création d'un comité social d'administration ministériel unique, de comités sociaux d'administration d'établissement public et d'un comité social d'administration commun à plusieurs établissements publics : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article 2 du décret du 20 novembre 2020 mentionné ci-dessus : " Dans chaque département ministériel, un comité social d'administration ministériel est créé auprès du ministre par arrêté du ministre intéressé ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 6 de ce décret : " Dans chaque établissement public de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, un comité social d'administration de proximité dénommé comité social d'administration d'établissement public, placé auprès du directeur ou du directeur général de l'établissement public concerné, est créé par arrêté du ou des ministres de tutelle. / Il peut être créé un comité social d'administration commun à tout ou partie des établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel ou commercial dépendant d'un même département ministériel, par arrêté du ou des ministres de tutelle. L'arrêté de création détermine la ou les autorités auprès de laquelle ou desquelles le comité social d'administration est institué ". Aux termes de l'article 53 du même décret : " (...) 1° Le comité social d'administration ministériel peut recevoir compétence pour examiner des questions communes à tout ou partie des établissements publics administratifs relevant du département ministériel considéré, lorsqu'il n'existe pas de comité social d'administration de proximité commun à ces établissements créés à cet effet ou que l'intérêt du service le commande ; / 2° Le comité social d'administration ministériel peut recevoir compétence pour examiner les questions concernant un ou plusieurs établissements publics en cas d'insuffisance des effectifs dans ces établissements ; (...) ". 5. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté attaqué : " Il est créé, auprès du ministre de l'intérieur, conformément au premier alinéa de l'article 2 du décret du 20 novembre 2020 susvisé, un comité social d'administration ministériel unique de l'intérieur et des outre-mer compétent pour connaître, dans le cadre des dispositions du titre III du même décret, de toutes les questions intéressant l'ensemble des services des ministères de l'intérieur et des outre-mer. Ce comité est également compétent pour examiner les questions concernant les établissements publics qui ne sont pas dotés d'un comité social d'administration d'établissement public. " Aux termes de l'article 6 de cet arrêté : " Il est créé, auprès de chaque directeur concerné, conformément au premier alinéa de l'article 6 du décret du 20 novembre 2020 susvisé, un comité social d'administration d'établissement public compétent pour les établissements suivants : 1° Conseil national des activités privées de sécurité ; / 2° Ecole nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers ; / 3° Office français de l'immigration et de l'intégration ; / 4° Office français de protection des réfugiés et apatrides ".Aux termes de l'article 7 de cet arrêté : " Il est créé, auprès des directeurs concernés, conformément au deuxième alinéa de l'article 6 du décret du 20 novembre 2020 susvisé, un comité social d'administration commun compétent pour connaître, dans le cadre des dispositions du titre III du même décret, des questions communes à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions et à l'Agence nationale des titres sécurisés ". 6. Ces dispositions définissent de manière suffisamment claire et précise les établissements publics qu'elles concernent, sans être illégales du seul fait qu'elles ne dressent pas la liste de ceux de ces établissements qui sont rattachés par défaut au comité social d'administration ministériel. Le syndicat requérant n'établit ni même n'allègue que se trouveraient rattachés au comité social d'administration ministériel, du fait de leur application, des établissements publics ne satisfaisant pas aux conditions d'un tel rattachement, en méconnaissance des dispositions de l'article 53 du décret du 20 novembre 2020. Sur la création de comités sociaux d'administration de services déconcentrés : 7. Aux termes de l'article 5 du décret du 20 novembre 2020 : " I. - Au niveau déconcentré, en fonction de l'organisation territoriale du département ministériel concerné, est créé, par arrêté du ministre, au moins un comité social d'administration de proximité dénommé comité social d'administration de service déconcentré auprès du chef de service déconcentré concerné. Lorsque le service déconcentré est placé sous l'autorité de plusieurs ministres, le comité social d'administration est créé par arrêté conjoint de ces ministres ". 8. En premier lieu, l'administration supérieure des Terres australes et antarctiques françaises, qui constituent, selon l'article 1er de la loi du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton " un territoire d'outre-mer doté de la personnalité morale et possédant l'autonomie administrative et financière ", ne constitue pas un service déconcentré de l'Etat au sens et pour l'application des dispositions citées au point précédent. Le syndicat requérant n'est, par suite et en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l'arrêté du 3 juin 2022 serait illégal faute d'instituer un comité social d'administration de services déconcentrés auprès de l'administrateur supérieur des Terres australes et antarctiques françaises. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article D. 3241-33 du code de la défense : " Le service militaire adapté est un dispositif militaire (...) ". Aux termes de l'article D. 3241-35 du même code : " Les effectifs du service militaire adapté sont inscrits au budget du ministre chargé de l'outre-mer. Les emplois sont pourvus par le ministre de la défense. Les dépenses relatives aux rémunérations et charges sociales sont à la charge du ministre chargé de l'outre-mer ". Aux termes de l'article D. 3241-34 du même code : " Le commandant du service militaire adapté relève du chef d'état-major des armées. / Pour l'exécution de ses missions, le service militaire adapté est placé pour emploi auprès du ministre chargé de l'outre-mer ". Il résulte de ces dispositions que le service militaire adapté est un service déconcentré placé sous l'autorité conjointe du ministre de la défense et du ministre chargé de l'outre-mer, et qu'ainsi, le ministre de l'intérieur et de l'outre-mer n'avait pas, seul, compétence pour y créer un comité social d'administration, cette mesure ne pouvant, en vertu des dispositions citées au point 5, relever que d'un arrêté conjoint. Il résulte en outre des dispositions de l'arrêté du 8 août 2016 de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat et de la ministre des outre-mer portant établissement en Polynésie française d'un centre de coordination aéronautique et maritime de sauvetage conjoint que ce centre constitue également un service déconcentré placé sous l'autorité de plusieurs ministres. Le syndicat requérant n'est, par suite et en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l'arrêté du 3 juin 2022, pris par le seul ministre de l'intérieur et des outre-mer, serait illégal pour ne pas instituer un comité social d'administration de services déconcentrés auprès de ces services. 10. Il est par ailleurs soutenu par le ministre de l'intérieur et des outre-mer et n'est pas contesté que tous les services placés sous l'autorité de l'administrateur supérieur de Wallis-et-Futuna relèvent du comité social d'administration de service déconcentré établi auprès de lui. Il en va de même pour les services placés sous l'autorité du haut-commissaire de la République en Polynésie française. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les articles 30, 31 et 56 du décret au motif qu'il instituerait des comités sociaux d'administration de services déconcentrés auprès de ces deux autorités sans préciser que le premier est compétent " quel que soit le programme budgétaire de l'agent ". Sur l'annexe 4 de l'arrêté : 11. Aux termes de l'article 10 du décret du 20 novembre 2020, peuvent être créés en complément de la formation spécialisée d'un comité social d'administration, une " 1° Formation spécialisée de site, lorsque sa création est justifiée par un risque professionnel particulier et concerne l'implantation géographique de plusieurs services dans un même immeuble ou dans un même ensemble d'immeubles " ou une " 2° Formation spécialisée de service, lorsque sa création est justifiée par l'existence de risques professionnels particuliers propres à une partie des services de l'administration, de l'autorité ou de l'établissement public ". 12. Il ne résulte ni du dernier alinéa de cet article 10, qui se borne à prévoir que " l'acte de création indique le comité social d'administration auquel la formation spécialisée est rattachée " ni d'aucune autre disposition qu'un arrêté portant création d'une formation spécialisée devrait distinguer selon qu'il s'agit d'une formation spécialisée de site ou de service. Le syndicat requérant n'est, par suite, pas fondé à soutenir que l'annexe 4 de l'arrêté attaqué, qui dresse la liste des formations spécialisées instituées en application de ces dispositions, serait illégale pour ne pas comporter une telle indication. Sur l'annexe 6 de l'arrêté : 13. Aux termes de l'article 93 du décret du 20 novembre 2020 : " Les représentants du personnel, titulaires et suppléants, membres des formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail ou, lorsqu'il n'en n'existe pas, membres des comités sociaux d'administration bénéficient, pour l'exercice de leurs missions mentionnées au chapitre II du titre III, d'un contingent annuel d'autorisations d'absence fixé en jours par arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, proportionnellement aux effectifs couverts par ces instances et à leurs compétences. Ce contingent annuel d'autorisations d'absence peut être majoré pour tenir compte de critères géographiques ou de risques professionnels particuliers. La liste des formations spécialisées ou, lorsqu'il n'en existe pas, des comités sociaux d'administration qui bénéficient de cette majoration est fixée par arrêté conjoint du ou des ministres concernés et du ministre chargé de la fonction publique ". 14. Il résulte de ces dispositions que la majoration du contingent annuel d'autorisations d'absence constitue, pour l'administration, une simple faculté. Il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, que le choix de ne pas accorder cette majoration à la formation spécialisée de service du groupement d'intervention de déminage ni à la formation spécialisée du groupement des moyens aériens serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, ce syndicat pas fondé à soutenir que l'annexe 6 de l'arrêté attaqué, qui dresse la liste des formations spécialisées bénéficiant d'une telle majoration, serait entachée d'illégalité pour ne pas les mentionner. Sur le mode d'élection à certains comités sociaux d'administration : 15. Aux termes de l'article 20 du décret du 20 novembre 2020 : " Les représentants du personnel titulaires et suppléants des comités sociaux d'administration ministériels mentionnés aux premier et troisième alinéas de l'article 2 sont élus au scrutin de liste. / Les représentants du personnel titulaires et suppléants des autres comités sociaux d'administration sont élus au scrutin de liste ou, lorsque les effectifs au sein du ou des services pour lesquels le comité social d'administration est institué sont inférieurs ou égaux à cinquante agents, au scrutin de sigle. / Par dérogation à l'alinéa précédent, ils peuvent être élus au scrutin de sigle lorsque les effectifs au sein du ou des services pour lesquels le comité social d'administration est institué sont supérieurs à cinquante agents et inférieurs ou égaux à cent agents. / Toutefois, lorsque l'intérêt du service le justifie, notamment afin de tenir compte de la difficulté d'organiser des opérations électorales communes à plusieurs départements ministériels ou à plusieurs services, et sous réserve que l'ensemble des suffrages correspondant au périmètre du comité social d'administration à composer puisse être pris en compte, il peut être procédé ainsi qu'il suit pour la composition des comités prévus aux deuxièmes alinéas des articles 2 et 3, au premier alinéa du I et au II de l'article 4, au deuxième alinéa du I de l'article 5, au deuxième alinéa de l'article 6 et à l'article 8 : / 1° Soit, pour la composition d'un comité social d'administration de périmètre plus large, par addition des suffrages obtenus pour la composition de comités sociaux d'administration de périmètre plus restreint ; (...) ". 16. Aux termes de l'article 14 de l'arrêté attaqué : " Conformément au 1° de l'article 20 du décret du 20 novembre 2020 susvisé, les comités sociaux d'administration institués en application de l'article 4 du présent arrêté ", c'est-à-dire le comité social d'administration de réseau des préfectures et des secrétariats généraux communs départementaux et le comité social d'administration de réseau des directions départementales ministérielles, " sont composés par addition des suffrages obtenus aux comités sociaux d'administration des services déconcentrés pour les comités sociaux d'administration des préfectures et secrétariats communs départementaux et du réseau des directions départementales interministérielles ". 17. Pour justifier le recours à la méthode dérogatoire par addition de suffrages, le ministre de l'intérieur et des outre-mer invoque, dans le cas du comité social d'administration de réseau des préfectures, l'intérêt s'attachant, pour le service, à ce que soit conservée la méthode déjà adoptée pour les élections au comité spécial des préfectures tenues en 2018, et dans le cas du comité social d'administration de réseau des directions départementales ministérielles, l'intérêt s'attachant, pour le service, à l'adoption d'une méthode identique à celle du comité social d'administration de réseau des préfectures. Le syndicat requérant, qui ne conteste pas cette argumentation et ne soutient pas qu'un autre des critères posés par le décret, notamment celui tenant à la prise en compte de l'ensemble des suffrages correspondant au périmètre du comité social d'administration à composer, ne serait pas satisfait n'est pas fondé à demander l'annulation de l'article 14 de l'arrêté qu'il attaque. 18. Il résulte de ce tout ce qui précède que les conclusions demeurant en litige de la requête du SNUP-MI doivent être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est donné acte au SNUP-MI du désistement de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté attaqué en tant qu'il s'abstient de créer une formation spécialisée au sein du comité social d'administration unique de Wallis-et-Futuna et en tant qu'il crée une formation spécialisée du greffe du service du contentieux du stationnement payant de Limoges. Article 2 : Le surplus de la requête du SNUP-MI est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat national unitaire des personnels du ministère de l'intérieur et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.