CAA de BORDEAUX, 3ème chambre, 28/11/2023, 22BX02381, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-28
Numéro : 22BX02381
Président : M. POUGET
Rapporteur : M. Manuel  BOURGEOIS
Commissaire du gouvernement : Mme LE BRIS
Avocat(s) : CABINET PEYRICAL & SABATTIER ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiées B... Solaire Services a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la décision par laquelle la commune de Saint-François a implicitement refusé de régulariser devant notaire le bail emphytéotique administratif né de la levée de l'option qu'elle a exercée le 26 mai 2021. Par un jugement n° 2101374 du 5 juillet 2022, le tribunal administratif de la Guadeloupe a enjoint, à titre principal, à la commune de Saint-François de régulariser ce bail emphytéotique. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 septembre 2022 et 6 avril 2023, la commune de Saint-François, représentée par Me Peyrical, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 5 juillet 2022 ; 2°) de rejeter la demande présentée en première instance par la société B... Solaire Services ; 3°) de mettre à la charge de la société B... Solaire Services la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les délibérations des 29 décembre 2014 et 21 février 2019 par lesquelles le conseil municipal a autorisé le maire à signer la promesse de bail emphytéotique ont été prises en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-13 et L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales dès lors que les membres de ce conseil n'ont pas été suffisamment informés et que ces délibérations sont insuffisamment motivées ; - la promesse de bail ne concerne pas les mêmes parcelles que celles que le conseil municipal a accepté de donner à bail à l'issue de sa délibération du 21 février 2019, lesquelles ne sont d'ailleurs pas toutes la propriété de la commune ; ce motif peut être substitué aux motifs retenus dans la décision expresse de rejet du 14 janvier 2022 ; - le service des domaines n'a pas donné son avis concernant la cession de droits réels immobiliers envisagée par la collectivité, en méconnaissance de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ; - ces différents vices, qui affectent les conditions dans lesquelles la commune a donné son consentement, sont particulièrement graves et seraient dès lors de nature à entraîner la résiliation ou l'annulation du contrat ; la reprise des relations contractuelles ne peut donc être ordonnée. Par un mémoire en défense enregistré le 3 février 2023, la société B... Solaire Services, représentée par Me Carpentier, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Saint-François de régulariser devant notaire le bail emphytéotique administratif né de la levée de l'option qu'elle a exercée, ce dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, et enfin à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-François une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-François ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de Mme Le Bris, rapporteure publique, - et les observations de Me de Castelbajac représentant la société Devarieux Solaire Services. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 29 décembre 2014 le conseil municipal de la commune de Saint-François a décidé d'autoriser le maire à engager les négociations sur un contrat de bail devant permettre l'exploitation et la valorisation du site de l'ancienne décharge municipale et à initier toutes les démarches nécessaires à la finalisation de ce projet. Le 16 septembre 2015, la commune de Saint-François a consenti à la société Energy Caraïbes une promesse unilatérale de bail emphytéotique d'une durée de 28 ans en vue de l'implantation, de l'exploitation et de l'entretien, par le bénéficiaire, d'une centrale photovoltaïque. Par un avenant du 7 juillet 2018, les parties ont notamment convenu de substituer la société B... Solaire Services, filiale de la société Energy Caraïbes, dans les droits et obligations de cette dernière et, le 21 février 2019, le conseil municipal a adopté une délibération autorisant le maire à conclure le bail emphytéotique avec cette société. Par un second avenant du 15 juillet 2019, les parties ont décidé de proroger cette promesse de bail jusqu'au 16 septembre 2022. Le 26 mai 2021, la société B... Solaire Services a informé le maire de la commune de Saint-François de sa décision de " réaliser " le bail emphytéotique et a sollicité sa régularisation par acte authentique devant notaire. Elle a ensuite réitéré cette demande par un courrier du 4 août 2021. La commune a rejeté cette demande, d'abord implicitement, puis explicitement par une lettre datée du 14 janvier 2022. La commune de Saint-François relève appel du jugement du 5 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe lui a enjoint, à titre principal, de régulariser le bail emphytéotique par un acte authentique devant notaire. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la portée du refus de régularisation du bail : 2. Le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. 3. Aux termes de l'article 3.2 de la promesse de bail conclue le 16 septembre 2015 : " En cas de levée de l'option, le bail emphytéotique ainsi que la constitution des servitudes s'il y a lieu seront régularisés aux clauses et conditions ci-dessus par un acte authentique reçu par Maitre Philippe Ramade, notaire, dans un délai maximum de quatre mois à compter de la levée de l'option. Compte tenu de l'accord des parties sur les conditions générales et essentielles du bail emphytéotique administratif, il est d'ores et déjà convenu que dès la levée de l'option par le bénéficiaire, la promesse de bail vaudra bail emphytéotique administratif et le bénéficiaire aura la jouissance libre et entière des parcelles objet du bail pour la durée de celui-ci ". 4. Après avoir implicitement rejeté la demande du 4 août 2021 de la société B... Solaire Services tendant à la régularisation du bail emphytéotique par l'édiction d'acte authentique, la commune de Saint-François a, à la demande du tribunal, adressé à cette société une lettre datée du 14 janvier 2022 dans laquelle elle énumère les motifs la conduisant à constater la " caducité de la promesse de bail " et lui fait part de sa décision, après une nouvelle instruction de cette demande, d'émettre un " avis défavorable" à la régularisation de cette promesse. Cette décision intervenue en cours de première instance s'est substituée à la décision implicite de rejet précédemment intervenue. Eu égard au contenu de cette lettre ainsi qu'à la portée du refus, par la commune, de procéder à la régularisation du bail, cette dernière doit être regardée comme ayant mis fin aux relations contractuelles qu'elle entretenait avec la société B... Solaire Services. Par suite, il appartenait au tribunal administratif de statuer, ainsi qu'il l'a fait, d'une part sur la légalité de cette décision de refus de régularisation et, d'autre part, sur les conclusions de la société B... solaire services tendant à la reprise des relations contractuelles et, plus précisément, à ce qu'il soit enjoint à la commune de régulariser le bail par acte authentique en exécution de ses obligations contractuelles. En ce qui concerne la régularité de la promesse de bail : 5. Il incombe en principe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, de rechercher si cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé et, dans cette hypothèse, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité. 6. Toutefois, dans le cas où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, qui le conduirait, s'il était saisi d'un recours de plein contentieux contestant la validité de ce contrat, à prononcer, après avoir vérifié que sa décision ne porterait pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou son annulation, il doit, quels que soient les vices dont la mesure de résiliation est, le cas échéant, entachée, rejeter les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles. 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " 8. D'une part, il ressort de la délibération du 21 février 2019 que les élus du conseil municipal ont été invités à autoriser le maire de la commune à donner à bail emphytéotique, une surface d'environ 3 hectares à détacher des parcelles cadastrées BO 75, BO 79 et BO 1394 en vue de la construction d'une centrale photovoltaïque. Si la commune fait valoir que la promesse de bail initialement conclue le 16 septembre 2015 portait sur quatre parcelles et, en particulier, sur la parcelle BO 1393, il est constant que celle-ci a été retirée de la superficie du terrain pris à bail par l'annexe 1 à l'avenant à la promesse de bail du 7 juillet 2018. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que l'autorisation donnée par les élus du conseil municipal le 21 février 2019 aurait porté sur des parcelles différentes de celles sur lesquelles le projet serait en réalité édifié, quand bien même le permis de construire de la centrale photovoltaïque n'a pas été modifié sur ce point lors de sa prorogation intervenue 5 mars 2021. 9. D'autre part, la commune de Saint-François soutient qu'elle n'est pas propriétaire des parcelles BO 79 et BO 1393. S'agissant de la parcelle BO 1393, il résulte de ce qui a été dit précédemment que cette parcelle n'est pas concernée par le bail emphytéotique en cause. S'agissant de la parcelle BO 79, la commune produit, pour la première fois en cause d'appel, un relevé fiscal de propriété mentionnant comme propriétaire depuis 1971 la direction de l'équipement, de l'aménagement et du logement. La société B... Solaire Services, qui relève que l'intitulé de cette direction ne correspond à aucun service déconcentré de l'Etat, fait toutefois valoir qu'il ressort des documents établis le 15 novembre 2018 par le service de la publicité foncière de Pointe-à-Pitre à la demande du notaire pressenti pour la régularisation du bail par acte authentique que la parcelle BO 79 n'avait fait l'objet, à cette date, d'aucune mutation depuis 1956. En outre, il résulte de l'instruction que le relevé de propriété dont se prévaut la commune est contraire à l'attestation sur l'honneur établie au nom de celle-ci le 12 avril 2017, indiquant qu'elle " dispose de la maîtrise foncière du terrain sis au lieu-dit B..., Parcelles BO 79 BO 1394 et BO 75 ", lesquelles étaient précédemment utilisées comme décharge municipale. Dans ces circonstances, eu égard aux anomalies qui entachent ce relevé de propriété au point de lui retirer tout caractère probant, la commune n'établit pas, en se prévalant de ce seul document, qu'elle ne serait pas effectivement propriétaire de la parcelle BO 79. 10. Enfin, aux termes du 3e alinéa de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de ce service ". ". La consultation du service des domaines prévue par ces dispositions ne présente pas le caractère d'une garantie. Il appartient en revanche au juge saisi d'une délibération prise en méconnaissance de cette obligation de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée. 11. Il est constant que le service des domaines n'a pas été consulté par la commune de Saint-François préalablement à la délibération du 21 février 2019 par laquelle le conseil municipal a autorisé le maire à conclure un bail emphytéotique avec la société B... Solaire Services. Cependant, en se bornant à soutenir que l'absence de cet avis a influencé l'adoption de cette délibération, sans apporter de précisions à cet égard et sans alléguer notamment que le prix de cession qu'elle fixe aurait été sous-évalué, la commune de Saint-François n'établit pas le bien-fondé de son allégation. 12. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le consentement donné par les élus du conseil municipal à la conclusion du bail emphytéotique n'aurait pas été donné de manière éclairée et serait en conséquence vicié doit être écarté en ses différentes branches. 13. En second lieu, aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. (...) ". 14. A supposer que la délibération initiale du conseil municipal du 29 décembre 2014 était insuffisamment précise, comme le soutient la commune, il résulte de l'instruction que la délibération du 21 février 2019 par laquelle le conseil a autorisé le maire à conclure un bail emphytéotique avec la société B... Solaire Services indique les motifs de la mise à bail de ces parcelles, l'identité du bénéficiaire de ce bail, le numéro cadastral des parcelles concernées, la durée du bail ainsi que la somme forfaitaire en contrepartie de laquelle le bail serait consenti. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la commune, cette délibération, qui mentionne les conditions de conclusion du bail et ses caractéristiques essentielles, est en tout état de cause suffisamment motivée au regard des dispositions précitées de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales. 15. Il résulte de ce qui précède que, faute d'établir que le bail emphytéotique en cause serait entaché d'un ou plusieurs vices d'une particulière gravité, la commune de Saint-François n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont ordonné la reprise des relations contractuelles en enjoignant à la commune de Saint-François de régulariser par acte authentique devant notaire la promesse de bail conclue le 16 septembre 2015. Par suite, les conclusions de la commune de Saint-François tendant à l'annulation de ce jugement doivent être rejetées. Sur les conclusions incidentes de la société B... Solaire Services : 16. Le présent arrêt, qui rejette la requête de la commune de Saint-François, ne remet pas en cause l'injonction faite à la commune par le tribunal administratif de la Guadeloupe de régulariser par acte authentique devant notaire le bail emphytéotique objet de la promesse conclue le 16 septembre 2015, aux clauses et conditions stipulées dans celle-ci ainsi que dans ses avenants, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement du 5 juillet 2022 et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Par suite, les conclusions d'appel de l'intimée à cette fin sont sans objet. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demande la commune de Saint-François au titre des frais exposés pour l'instance soit mise à la charge de la société B... Solaire Services, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l'espèce et en application des mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-François le versement d'une somme de 1 500 euros à la société B... Solaire Services DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Saint-François est rejetée. Article 2 : La commune de Saint-François versera une somme de 1 500 euros à la société B... Solaire Services en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions d'appel de la société B... Solaire Services est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-François et à la société B... Solaire Services. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023 à laquelle siégeaient : M. Laurent Pouget, président, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure, M. Manuel Bourgeois, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2023 Le rapporteur, Manuel A... Le président, Laurent PougetLa greffière, Sylvie Hayet La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 22BX02381 2