CAA de LYON, 6ème chambre - formation à 3, 15/11/2018, 16LY02868, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-11-15
Numéro : 16LY02868
Président : M. POMMIER
Rapporteur : M. Hervé  DROUET
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : SELARL CABINET CHAMPAUZAC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La communauté de communes du Pays du Cheylard, devenue la communauté de communes du Val'Eyrieux le 1er janvier 2014, a demandé au tribunal administratif de Lyon, à titre principal, de condamner l'Etat à lui payer une indemnité de 106 341 euros, à titre subsidiaire, d'enjoindre sous astreinte à l'administration de l'Etat d'instruire à nouveau sa demande de subvention pour le financement des travaux archéologiques liés à l'aménagement de la zone d'activités d'Aric et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1307118 du 21 juin 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires enregistrés le 11 août 2016, le 9 mai 2017 et le 27 novembre 2017, la communauté de communes du Val'Eyrieux, représentée par la SELARL Cabinet Champauzac, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1307118 du 21 juin 2016 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 13 avril 2012 par lequel le ministre de la culture et de la communication n'a accordé qu'une subvention de 35 447 euros à la communauté de communes du Pays du Cheylard pour le financement des travaux archéologiques liés à l'aménagement de la zone d'activités d'Aric ; 3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 5 juillet 2012 par laquelle le ministre de la culture et de la communication a refusé de réexaminer la demande de subvention de la communauté de communes du Pays du Cheylard pour le financement desdits travaux archéologiques ; 4°) à titre principal, de condamner l'Etat à lui payer une indemnité de 97 431 euros ; 5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à l'administration de l'Etat d'instruire à nouveau la demande de subvention pour le financement des travaux archéologiques liés à l'aménagement de la zone d'activités d'Aric dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable, dès lors que, par délibération du 17 avril 2014, le conseil communautaire de la communauté de communes du Val'Eyrieux a autorisé son président à ester en justice au nom de la communauté de communes pour la durée de son mandat ; - sont recevables en appel les conclusions en annulation de l'arrêté du 13 avril 2012 et de la décision du 5 juillet 2012, dès lors que sa demande indemnitaire de première instance était fondée sur l'illégalité de ces deux décisions ; - la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté du 13 avril 2012 et de la décision du 5 juillet 2012 ; en effet, en méconnaissance de l'article L. 524-14 du code du patrimoine, ces décisions ne prennent pas en compte la situation particulière de la communauté de communes du Pays du Cheylard dont la commune de Le Cheylard est classée en zone défavorisée de montagne et en zone de revitalisation rurale, conformément aux critères adoptés par la commission du Fonds national pour l'archéologie préventive le 12 juillet 2005, alors que la nécessité de redynamiser l'activité économique de ce secteur rural et montagneux sinistré avait été soulignée dans la demande de subvention et que la localisation de l'aménagement dans des zones bénéficiant d'aides publiques est au nombre des quatre critères retenus par ladite commission ; l'attribution de la subvention litigieuse à un taux de 5 % seulement du coût total prévisionnel des fouilles est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et de méconnaissance du principe d'égalité entre aménageurs publics, dès lors que le projet d'aménagement en cause d'une zone d'activités est similaire à celui des communautés de communes de Brumath, de Fougères, de Marne-Rognon, de Bergues et Entre bois et marais, lesquelles ont bénéficié de taux de subvention de 10 % à 20 %, qu'il n'est pas établi que ces aménageurs publics auraient consenti des efforts particuliers pour limiter l'impact sur les vestiges archéologiques et qu'il n'est pas démontré que la communauté de communes du Pays du Cheylard aurait consenti peu d'efforts pour ajuster le projet d'aménagement à la contrainte archéologique, le coût des travaux de fouilles ayant été rehaussé par l'Etat par un arrêté modificatif du 24 février 2009 prescrivant un décapage intégral ; - la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée du fait de l'arrêté du 13 avril 2012 et de la décision du 5 juillet 2012 pour rupture de l'égalité devant les charges publiques, dès lors que son projet d'aménagement d'une zone d'activités, qui a bénéficié d'un taux de subvention de 5 %, est similaire à celui des communautés de communes de Brumath, de Fougères, de Marne-Rognon, de Bergues et Entre bois et marais, lesquelles ont bénéficié de taux de subvention de 10 % à 20 %, - du fait de l'arrêté du 13 avril 2012 et de la décision du 5 juillet 2012 attribuant un taux de subvention de 5 % seulement, elle a subi un préjudice financier de 97 431 euros correspondant à la différence entre la subvention qu'elle aurait dû percevoir avec un taux de 20 %, attribué aux communautés de communes de Brumath, de Fougères, de Bergues et Entre bois et marais, et la subvention de 35 447 euros qui lui a été accordée, alors que le coût exorbitant d'environ 700 000 euros des travaux de fouilles archéologiques a porté atteinte à l'équilibre économique de l'opération d'aménagement et l'a obligée à souscrire un nouvel emprunt bancaire pour financer 50 % de ce coût, ce qui a porté à 1 500 000 euros le montant total de ses emprunts. Par un mémoire en défense enregistré le 19 octobre 2017, le ministre de la culture conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - la requête est irrecevable en l'absence de délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Val'Eyrieux habilitant son président à agir en justice au nom de cette collectivité publique ; - les conclusions en annulation de la requête sont irrecevables car nouvelles en appel ; - les moyens présentés par la communauté de communes du Val'Eyrieux ne sont pas fondés. Deux mémoires enregistrés le 22 juin 2018 et le 25 juin 2018 et présentés respectivement pour la communauté de communes du Val'Eyrieux et pour le ministre de la culture, n'ont pas été communiqués en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code du patrimoine ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Drouet, président-assesseur, - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public, - et les observations de Me Barette, avocat (SELARL Cabinet Champauzac), pour la Communauté de communes du Val'Eyrieux. Une note en délibéré, enregistrée le 19 octobre 2018, a été présentée pour la communauté de communes du Val'Eyrieux. 1. Considérant que, par arrêté du 13 avril 2012, le ministre de la culture et de la communication a accordé à la communauté de communes du Pays du Cheylard, devenue la communauté de communes du Val'Eyrieux le 1er janvier 2014, une subvention de 35 447 euros pour le financement des travaux archéologiques liés à l'aménagement de la zone d'activités d'Aric ; que, par décision du 5 juillet 2012, le ministre a refusé de réexaminer la demande de subvention de ladite collectivité publique pour le financement de ces travaux archéologiques ; que, par jugement n° 1307118 du 21 juin 2016 dont la communauté de communes du Val'Eyrieux relève appel, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de la communauté de communes du Pays du Cheylard tendant, à titre principal, à la condamnation de l'Etat à réparer les conséquences dommageables de ces deux décisions ministérielles, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit enjoint sous astreinte à l'administration de l'Etat d'instruire à nouveau ladite demande de subvention ; Sur les conclusions de la requête à fin d'annulation : 2. Considérant que les conclusions de la communauté de communes du Val'Eyrieux à fin d'annulation de l'arrêté du 13 avril 2012 et de la décision du 5 juillet 2012, ont été présentées pour la première fois en appel ; que, par suite, elles doivent être rejetées comme irrecevables ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 524-14 du code du patrimoine dans sa rédaction en vigueur aux dates des décisions en litige : " Il est créé, dans les comptes de l'établissement public mentionné à l'article L. 523-1, un Fonds national pour l'archéologie préventive. / Les recettes du fonds sont constituées par un prélèvement sur le produit de la redevance d'archéologie préventive prévue à l'article L. 524-2. La part du produit de la redevance qui lui est affectée ne peut être inférieure à 30 %. Elle est fixée chaque année par décision de l'autorité administrative. / Ce fonds finance les subventions accordées par l'Etat aux personnes projetant d'exécuter des travaux qui ont donné lieu à l'édiction d'une prescription de fouille d'archéologie préventive conformément aux dispositions de l'article L. 522-2. Les interventions de ce fonds visent à faciliter la conciliation entre la préservation du patrimoine archéologique et le développement des territoires, en particulier ruraux. / Les subventions sont attribuées par décision de l'autorité administrative, conformément aux critères définis par une commission comprenant un député et un sénateur désignés par leur assemblée respective et, en nombre égal, des représentants de l'Etat, des représentants des collectivités territoriales, des représentants des personnes mentionnées à l'article L. 524-2 et des personnalités qualifiées. La commission élit son président en son sein. / (...) " ; que, lors de sa séance du 12 juillet 2005, la commission du Fonds national pour l'archéologie préventive a, en application de ces dispositions, défini les critères suivants : " 1/ La prise en compte de l'impact de l'opération archéologique sur l'équilibre économique du projet d'aménagement et donc sur sa faisabilité. 2/ La localisation de l'aménagement dans des zones bénéficiant d'aides publiques. 3/ Les efforts de l'aménageur pour limiter l'impact de l'aménagement sur les vestiges archéologiques. 4/ Découverte d'importance exceptionnelle survenant pendant une opération de fouille préventive et générant un surcoût de la fouille archéologique. " ; 4. Considérant qu'il résulte de la note du 29 février 2012 du directeur général des patrimoines du ministère de la culture et de la communication que le principe de l'attribution d'une subvention à la communauté de communes du Pays du Cheylard pour le financement des travaux archéologiques liés à l'aménagement de la zone d'activités d'Aric est motivé par la circonstance que le coût de la fouille préventive compromet l'équilibre économique de ce projet d'aménagement, laquelle correspond au premier critère défini par la commission du Fonds national pour l'archéologie préventive ; qu'il ne ressort pas des pièces des dossiers de première instance et d'appel que, pour fixer à 5 % de la dépense prévisionnelle de la fouille préventive le montant de la subvention accordée, le ministre n'ait pas examiné la demande de la communauté de communes du Pays du Cheylard au regard des critères définis par ladite commission ; que, dans ces conditions, les décisions contestées ne sont pas entachées d'erreur de droit au regard des dispositions précitées du quatrième alinéa de l'article L. 524-14 du code du patrimoine ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort du cahier des charges annexé à l'arrêté préfectoral du 19 septembre 2007 prescrivant la réalisation des fouilles archéologiques préventives liées à l'aménagement de la zone d'activités d'Aric que le niveau de décaissement prévu pour les constructions est variable selon les projets qui restent non formulés en l'état ; que selon le cahier des charges annexé à l'arrêté préfectoral du 24 février 2009 modifiant l'arrêté précité, l'option d'une fouille intégrale des niveaux archéologiques sur toute leur épaisseur a dû être retenue en l'absence de demande d'autorisation d'utilisation ou d'occupation du sol permettant de connaître le niveau de décaissement pour les secteurs 3 et 4 ; qu'ainsi, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'augmentation du coût des travaux de fouilles du fait d'un décapage intégral serait imputable à l'Etat ; que, selon un avis du 25 juillet 2011 du conservateur régional de l'archéologie de la direction régionale des affaires culturelles de Rhône-Alpes non sérieusement contesté sur ces points, la part prise par les terrassements dans le coût total de l'opération est très importante, aucun projet d'utilisation des secteurs n'étant connu hormis pour la voirie principale et ses bassins de rétention, ce qui a nécessité la fouille intégrale de chaque secteur - ainsi qu'il vient d'être dit -, et le coût de la fouille est largement amplifié par la volonté de l'aménageur de remettre les terres en place à la fin de l'intervention ; que, dans ces conditions, le ministre a pu légalement estimer que la communauté de communes du Pays du Cheylard avait consenti peu d'efforts pour limiter le projet à la contrainte archéologique et, ainsi, pour limiter l'impact de l'aménagement sur les vestiges archéologiques, comme le relève le conservateur régional de l'archéologie dans son avis précité ; qu'en outre, la commune du Cheylard a été classée en zone de revitalisation rurale par arrêté du 30 juillet 2014 du Premier ministre, publié au Journal officiel de la République française le 1er août 2014, avec effet au 1er janvier 2014, soit postérieurement à l'édiction des décisions contestées ; qu'il suit de là que le ministre n'a pas entaché ses décisions en litige d'erreur manifeste d'appréciation, au regard des critères définis le 12 juillet 2005 par la commission du Fonds national pour l'archéologie préventive, en fixant à 5 % de la dépense prévisionnelle de la fouille préventive le taux de la subvention qu'il a accordée à la communauté de communes du Pays du Cheylard ; 6. Considérant, en dernier lieu, que si l'appelante fait valoir que, lors de l'exercice budgétaire 2012, cinq autres communautés de communes ont obtenu des taux et montants de subventions supérieurs pour financer des travaux archéologiques liés à l'aménagement de zones d'activités, il ne ressort pas des pièces des dossiers de première instance et d'appel que ces cinq collectivités publiques se soient trouvées, au regard des quatre critères définis par la commission du Fonds national pour l'archéologie préventive, dans des situations similaires à celle de la communauté de communes du Pays du Cheylard ; que, dans ces conditions et alors qu'il résulte de la note du 29 février 2012 du directeur général des patrimoines du ministère de la culture et de la communication relative aux subventions attribuées au titre de cet exercice budgétaire 2012 qu'une autre communauté de communes a obtenu également dans le cadre d'un projet de zone d'activités une subvention à hauteur de 5 % comme la requérante et d'un montant de 28 242 euros, inférieur à celui en litige, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la communauté de communes du Val'Eyrieux n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat pour illégalité fautive à raison des décisions ministérielles des 13 avril et 5 juillet 2012 ; En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 8. Considérant que la responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement ; 9. Considérant que les décisions en litige, qui accordent une subvention à la communauté de communes du Pays du Cheylard, devenue la communauté de communes du Val'Eyrieux le 1er janvier 2014, n'ont pas pour effet de lui imposer une charge ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture de l'égalité devant les charges publiques à raison des décisions ministérielles des 13 avril et 5 juillet 2012 ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la culture à la requête de la communauté de communes du Val'Eyrieux, que celle-ci n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de la communauté de communes du Pays du Cheylard ; que, par voie de conséquence, doivent être rejetées les conclusions de sa requête aux fins d'injonction sous astreinte et celles tendant à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat les frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la communauté de communes du Val'Eyrieux est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du Val'Eyrieux et au ministre de la culture. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2018, à laquelle siégeaient : M. Pommier, président de chambre, M. Drouet, président-assesseur, Mme Caraës, premier conseiller. Lu en audience publique le 15 novembre 2018. 6 N° 16LY02868