CAA de BORDEAUX, 3ème chambre, 30/06/2020, 18BX01271, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-30
Numéro : 18BX01271
Président : Mme PHEMOLANT
Rapporteur : Mme Agnès  BOURJOL
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : MANDILE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I Mme F... G... a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner la commune d'Orthez à lui verser, en réparation des préjudices subis, en raison de l'illégalité de l'arrêté du 29 septembre 2015 par lequel le maire d'Orthez a prononcé son licenciement, la somme totale de 30 898,01 euros. Par un jugement n° 1602264 du 29 janvier 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. II Mme F... G... a demandé au tribunal administratif de Pau l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2016 par lequel le maire de la commune d'Orthez l'a licenciée pour insuffisance professionnelle à compter du 22 novembre 2016. Par un jugement n° 1602119 du 29 janvier 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédures devant la cour : I) Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 29 mars 2018 et le 14 février 2019 sous le n° 18BX01271, Mme G..., représentée par Me I..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1602119 du tribunal administratif de Pau du 29 janvier 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté en date du 14 septembre 2016 prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Orthez la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conditions de sa réintégration effective au sein des services de la commune d'Orthez, au 1er septembre 2016, révèlent la mauvaise foi de la collectivité qui l'a convoquée dès le 2 septembre à un entretien préalable à l'engagement d'une nouvelle procédure de licenciement pour les mêmes motifs ; - l'arrêté contesté du 14 septembre 2016 la licenciant pour insuffisance professionnelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de fait, dès lors que les justificatifs produits par la commune ne permettent pas d'établir l'insuffisance professionnelle alléguée et encore moins les prétendues difficultés relationnelles qui lui seraient imputables comme étant à l'origine de la dégradation du climat social et de l'émergence de risques psycho-sociaux, alors que le climat social était dégradé bien avant son arrivée à la tête de la Régie des Eaux ; quatre directeurs se sont succédés depuis 2006, dont deux ont été licenciés ; elle a été recrutée pour mettre en oeuvre les préconisations du rapport " Territoire RH ", dans un contexte de tensions importantes, comme les témoignages produits en attestent ; le maire n'a pas donné suite aux préconisations du rapport du pôle psycho-social du centre de gestion ; - la décision contestée la licenciant pour insuffisance professionnelle repose sur des faits matériellement erronés dès lors que les prétendues " alertes " du médecin du travail sur les soupçons de souffrance au travail au sein de la Régie des Eaux, sur lesquelles l'administration s'est fondée pour la licencier, sont imprécises, ne désignent aucun responsable, et sont postérieures à son éviction du service ; l'avis médical d'aptitude à la reprise du travail, assorti de restrictions quant à l'absence de toute responsabilité managériale, délivré le 7 septembre 2016, est dépourvu de tout fondement, dès lors qu'elle était précisément affectée sur un poste où elle n'exerçait aucune responsabilité managériale et qu'elle a contesté cet avis auprès de l'inspection du travail ; le taux d'absentéisme qui se serait aggravé entre 2011 et 2015, sur lequel la commune s'appuie pour justifier la dégradation des relations sociales au sein de la Régie des Eaux, repose sur une appréciation erronée des faits, dès lors que le nombre total de jours d'arrêts de travail sur cette période est inférieur à celui de la période précédente, ainsi que le nombre de départs volontaires dont le nombre est équivalent sur la période 2006/2010 ; les témoignages à charge sont mensongers et ne peuvent fonder une accusation relative à l'existence de risques psycho-sociaux en lien avec son comportement ; les autres témoignages sont peu circonstanciés ; elle produit de nombreux témoignages qui attestent de la qualité des relations entretenues et de sa compétence ; le rapport d'audit des risques psycho-sociaux sur lequel s'est fondée la commune d'Orthez est partial ; le maire s'est senti lié par l'avis rendu par Mme K..., psychologue choisie par ses soins, et rémunérée sur les deniers publics, la désignant en particulier comme responsable du mal-être psychologique des agents de la Régie des Eaux ; cette psychologue, qui était incompétente pour évaluer le travail de ses équipes, a posé un diagnostic sur ses compétences professionnelles et relationnelles sur la base d'éléments non objectifs, se bornant à relayer des doléances relevant du seul ressenti ; sur les trois agents désignés par la psychologue comme responsables de la dégradation du climat social au sein de la Régie des Eaux, deux sont toujours en poste et n'ont fait l'objet d'aucune mesure disciplinaire ; la méthodologie employée est contestable et orientée, dès lors que la psychologue outrepasse les règles déontologiques auxquelles elle est soumise en qualifiant juridiquement les situations décrites ; elle produit un autre rapport d'une psychologue qui met en exergue les erreurs déontologiques et méthodologiques de la psychologue désignée par la commune. Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 novembre 2018 et le 4 décembre 2019, la commune d'Orthez, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête de Mme G... et à ce qu'il soit mis à la charge de cette dernière la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. II) Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 29 mars 2018, le 19 février 2019 et le 28 août 2019 sous le n° 18BX01276, Mme G..., représentée par Me I..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1602264 du tribunal administratif de Pau du 29 janvier 2018 ; 2°) de condamner la commune d'Orthez à lui verser, à raison de l'illégalité fautive de l'arrêté du 29 septembre 2015 par lequel le maire d'Orthez a prononcé son licenciement, d'une part, les sommes de 8 248,49 euros, 6 177,86 euros, 2 630,04 euros et 3 841,62 euros en réparation de ses troubles dans les conditions d'existence liés respectivement à la perte de rémunération et de préavis, à l'achat d'un véhicule, à ses frais de logement sur Nancy et à ses frais de déplacement entre Nancy et Orthez, et, d'autre part, en réparation de son préjudice moral, la somme de 20 000 euros, sommes devant être assorties des intérêts au taux légal à compter du 21 juillet 2016, ainsi que de la capitalisation des intérêts ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Orthez la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a subi, du fait de son licenciement pour insuffisance professionnelle, des troubles dans ses conditions d'existence, liés à la perte de rémunération, dans la mesure où elle a été réintégrée le 1er février 2016 au sein de la communauté urbaine du Grand Nancy alors que sa famille était installée à Orthez, qu'elle chiffre à 8 248,49 euros ; - elle a dû acheter un nouveau véhicule pour se déplacer entre Orthez et Nancy, une carte grise et une assurance, pour un montant total de 6 177,86 euros ; - elle a été contrainte de prendre un nouveau logement en meublé à Nancy pour la période du 1er février 2016 à août 2016, frais de logement qu'elle chiffre à la somme de 2 630,04 euros ; - elle est en droit de solliciter l'indemnisation des frais de déplacement familiaux effectués entre Nancy et Orthez durant la période de décembre 2015 à août 2016, soit la somme de 3 841,62 euros ; - elle a subi un préjudice moral à hauteur de 20 000 euros, dès lors qu'elle a fait l'objet d'une campagne de dénigrement de la part du maire d'Orthez dans la presse locale, faisant obstacle à ce qu'elle puisse retrouver un travail dans la région, qu'elle a toujours fait l'objet d'appréciations élogieuses dans ses notations annuelles, qui ne mentionnent aucun reproche ou fait d'insuffisance professionnelle ; elle a pu retrouver du travail au sein de la communauté urbaine du Grand Nancy en février 2016 ; elle a été dans l'obligation de multiplier des procédures contentieuses longues et coûteuses afin de faire valoir ses droits face à un licenciement irrégulier. Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 novembre 2018 et le 4 novembre 2019, la commune d'Orthez, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête de Mme G... et à ce qu'il soit mis à la charge de cette dernière la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête d'appel est irrecevable en ce qu'elle ne fait que reproduire les termes de la demande introductive d'instance ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A... B..., - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public, - et les observations de Me I..., représentant Mme G..., et de Me C..., représentant la commune d'Orthez. Considérant ce qui suit : 1. Mme G..., placée pour convenances personnelles en disponibilité de ses fonctions d'ingénieur principal jusque-là exercées à la direction " études et travaux " de la communauté urbaine du Grand Nancy, a été recrutée par le maire d'Orthez par un contrat à durée déterminée de trois ans à compter du 1er janvier 2011 pour assurer les fonctions de directrice de la régie à autonomie financière de l'eau et de l'assainissement. Un second contrat de travail à durée déterminée fut conclu le 20 décembre 2013 pour une durée identique de trois ans à compter du 1er janvier 2014. Par un arrêté du 29 septembre 2015, le maire d'Orthez a prononcé le licenciement de Mme G... pour insuffisance professionnelle à compter du 19 décembre 2015. Par un jugement du 22 juin 2016, le tribunal administratif de Pau a annulé, à la demande de Mme G..., l'arrêté prononçant son licenciement pour vice de procédure, cette dernière ayant été privée de la garantie prévue par l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 afférente à la communication de l'intégralité du dossier administratif dans un délai garantissant le respect des droits de la défense. Mme G... exerçant les fonctions d'ingénieur principal au sein de la communauté urbaine du Grand Nancy à compter du 1er mars 2016, a été réintégrée au sein de la Régie des Eaux de la commune d'Orthez dans ses précédentes fonctions à compter du 19 décembre 2015, en exécution du jugement du 22 juin 2016, par une décision du maire d'Orthez du 31 août 2016, puis affectée, à compter du 2 septembre 2016, à la direction générale des services, au poste de chargée d'étude stratégique sur les conditions de transfert de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Par un arrêté en date du 14 septembre 2016, le maire de la commune d'Orthez a licencié Mme G... pour insuffisance professionnelle à compter du 22 novembre 2016. Ayant adressé à la commune d'Orthez une réclamation préalable indemnitaire le 22 juillet 2016, restée sans réponse, Mme G... a alors saisi le même tribunal d'une demande tendant à l'indemnisation des préjudices résultant pour elle de la mesure d'éviction illégale dont elle a fait l'objet, par l'arrêté du 29 septembre 2015 annulé par jugement du 22 juin 2016. Par un jugement en date du 29 janvier 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses prétentions indemnitaires. Par un jugement du même jour, ce même tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2016 prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle. 2. Par une requête enregistrée sous le n° 18BX01271, Mme G... relève appel du jugement n° 1602119 du 29 janvier 2018 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2016 prononçant son licenciement. Par une requête enregistrée sous le n° 18BX01276, elle relève appel du jugement n° 1602264 du même jour par lequel ce même tribunal a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune d'Orthez à réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de son licenciement par arrêté du 29 septembre 2015, annulé par jugement du 22 juin 2016. Ces deux requêtes concernent la situation d'un même agent licencié à deux reprises pour les mêmes motifs. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2016 prononçant le licenciement de Mme G... pour insuffisance professionnelle : 3. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade. Il peut notamment être fondé, pour des fonctions de nature essentiellement managériale, sur l'incapacité de l'intéressé à développer des relations de travail adéquates avec ses équipes, lorsque cette insuffisante compétence managériale est susceptible de compromettre le bon fonctionnement du service public. 4. Pour licencier Mme G..., le maire de la commune d'Orthez, après avoir visé l'arrêté du 31 août 2016 portant réintégration de l'intéressée à compter du 19 décembre 2015 au sein des effectifs, a relevé que son obligation de réintégration à l'égard d'un agent irrégulièrement évincé n'interdisait pas à l'administration de prendre, après avoir réintégré l'agent, une nouvelle décision mettant fin à ses fonctions, qu'elle a pris connaissance de son dossier le 2 septembre 2016, a bénéficié d'un entretien préalable le 13 septembre suivant, et a motivé sa décision par le fait que " les difficultés relationnelles de Mme G... F... au travail s'avèrent incompatibles avec l'intérêt au service, engendrent une dégradation substantielle du climat social et sont génératrices de risques psycho-sociaux ", de nature à compromettre le bon fonctionnement de la Régie des Eaux dont elle avait la direction. Cette décision s'appuie notamment sur le rapport d'analyse des risques psycho-sociaux rédigé en 2015 par Mme K..., psychologue du travail, à la demande du maire d'Orthez et recommandée par le médecin de prévention, qui avait été alerté par un courrier d'un agent de la Régie des Eaux dénonçant le comportement managérial de Mme G..., et de trois autres témoignages d'agents corroborant ses déclarations, ainsi que sur les alertes du médecin de prévention ayant éveillé ses soupçons sur un risque de souffrance au travail dans ce service. 5. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport d'analyse des risques psycho-sociaux précité, que Mme G... a rencontré d'importantes difficultés dans ses relations avec les agents de la Régie des Eaux dont elle était la directrice alors qu'elle avait la charge de la réorganisation de la structure et du changement de statut de la régie conformément à un rapport d'audit daté de novembre 2012. Selon le rapport d'analyse des risques psycho-sociaux, le comportement professionnel de Mme G..., en sa qualité de directrice de la Régie des Eaux, s'est caractérisé, pendant sa période d'activité de 2011 à 2015, par un commandement autoritaire inapproprié et pathogène, la tenue de propos irrespectueux, accompagnés de violences verbales récurrentes à l'encontre des agents placés sous son autorité, une écoute insuffisante, la prise de décisions abruptes, incomprises de ses agents et d'injonctions contradictoires. Ce management, qualifié de type " autocratique " par la psychologue du travail, a engendré une dégradation substantielle du climat social et a favorisé les risques de harcèlement moral au sein de ce service. Selon cette dernière, Mme G..., qui " représente un risque pour elle, pour les agents, pour l'établissement public, pour l'employeur " (...) " n'a pas à ce jour les compétences notamment les savoirs-être requis pour diriger une équipe et la régie des eaux de la ville d'Orthez ", compte tenu d'une mise sous pression continuelle des agents, des pratiques vécues comme humiliantes, de l'absence de valorisation des résultats obtenus et de pratiques d'animation d'équipe inadéquates. La réalité des carences managériales de Mme G... ainsi objectivées par ce rapport est corroborée par les témoignages concordants de quatre agents de la Régie des Eaux, par l'alerte du médecin du travail daté du 7 juillet 2015, ainsi que par un courrier émanant d'un syndicat daté du 24 juin 2016, versés au dossier. 6. La requérante soutient, en premier lieu, que le rapport d'analyse des risques psycho-sociaux établi par Mme K..., sur lequel le maire s'est fondé pour caractériser l'insuffisance professionnelle qui lui est reprochée, est entaché de partialité et d'incompétence. Elle produit à cet effet un rapport qu'elle présente comme étant une analyse critique au regard des règles de déontologie des psychologues du rapport de Mme K.... Toutefois, le rapport produit par Mme G..., rédigé par une psychologue clinicienne, de faible valeur probante, qui ne repose que sur trois sources d'information, à savoir des articles de presse, des notes manuscrites de sa consoeur et le rapport d'analyse contesté, et qui se borne à critiquer la méthodologie employée de l'entretien individuel et l'absence de l'assistance d'un confrère plus expérimenté, n'est pas de nature à remettre en cause les constatations objectivées de Mme K..., spécialiste en psychopathologie du travail, requise par la collectivité à la demande de la médecine de prévention, et corroborées par les témoignages circonstanciés de plusieurs agents du service placés sous l'autorité de Mme G..., et d'alertes du médecin de prévention. 7. L'arrêté du 29 septembre 2015 portant licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme G... a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Pau en date du 22 juin 2016 pour un motif de légalité externe. A la suite de ce jugement, le maire de la commune d'Orthez a pris le 14 septembre 2016 une nouvelle mesure de licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme G.... Cette annulation, ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, ne faisait pas obstacle à ce qu'une nouvelle mesure de licenciement de Mme G... pour le même motif que celui sur lequel était fondée la première mesure d'éviction intervienne dans des conditions régulières. 8. Depuis sa réintégration dans les services de la commune d'Orthez, et depuis son affectation sur un poste de chargée d'étude stratégique sur les conditions de transfert de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, Mme G... n'a pas modifié son comportement consistant notamment en la tenue de propos agressifs en particulier vis-à-vis de la directrice générale des services sous l'autorité de laquelle elle était placée, tel qu'il ressort des pièces produites en défense. S'il ressort de l'avis médical daté du 7 septembre 2016 que Mme G... a été déclarée apte à la reprise du travail, cette déclaration d'aptitude était assortie d'une restriction liée à l'absence de toute responsabilité managériale. A cet égard, la circonstance que le maire a renouvelé son contrat de travail en 2013 n'est pas de nature à remettre en cause ce constat d'inaptitude professionnelle. La double circonstance que d'une part, les compétences techniques de Mme G... n'avaient pas été remises en cause dans le cadre de ses notations annuelles et que, d'autre part, deux autres agents de la Régie des Eaux, eux aussi mis en cause dans le rapport d'analyse des risques psycho-sociaux, n'auraient fait l'objet, ainsi qu'elle l'allègue sans toutefois l'établir, d'aucune sanction disciplinaire, n'est pas de nature à remettre en cause son incompétence managériale retenue pour la licencier. Ainsi, la matérialité des défaillances managériales reprochées à Mme G... et leur imputabilité à celle-ci doivent donc être tenues pour établies. En l'espèce, ces faits étaient de nature à justifier le licenciement pour inaptitude professionnelle de Mme G... à raison des difficultés relationnelles rencontrées par cette dernière avec les équipes qu'elle dirigeait et une inaptitude à exercer ces fonctions de direction, les trois attestations favorables, non circonstanciées, émises par d'autres collaborateurs de Mme G... ne suffisent pas, à elles seules, à infirmer l'appréciation ainsi portée par la commune d'Orthez, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle se serait estimée liée par le rapport établi par Mme K.... Eu égard au caractère très récent de la réintégration de Mme G..., l'administration n'a entaché sa décision ni d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation en se fondant exclusivement sur son insuffisance professionnelle durant la période pendant laquelle elle a été directrice de la Régie des Eaux de la commune d'Orthez, à l'exclusion de tout fait nouveau intervenu depuis l'arrêté du 29 septembre 2015, annulé le 22 juin 2016. La circonstance que Mme G... a été affectée lors de sa réintégration sur un poste de chargée d'étude, dépourvu de toute responsabilité managériale, est sans influence sur la légalité de la nouvelle mesure de licenciement prise à l'encontre de Mme G.... 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme G... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué n° 1602119, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 14 septembre 2016 prononçant son licenciement. Sur les conclusions indemnitaires : 10. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'administration, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cadre d'une procédure régulière, la même décision aurait pu être légalement prise. 11. Il résulte de l'instruction que si le maire de la commune d'Orthez a entaché son arrêté du 29 septembre 2015 d'un vice de procédure lié au caractère incomplet du dossier communiqué à l'intéressée préalablement à son licenciement, annulé par le jugement du 22 juin 2016 du tribunal administratif de Pau, l'insuffisance des capacités professionnelles de Mme G..., caractérisée par ses mauvaises relations de travail et des carences managériales importantes, justifiait la mesure de licenciement prise à son encontre. Par suite, l'illégalité dont l'arrêté du 29 septembre 2015 par lequel le maire de la commune d'Orthez a prononcé le licenciement pour inaptitude professionnelle de Mme G..., est entachée n'est pas de nature à ouvrir à Mme G... un droit à indemnité. 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme G... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué n° 1602264, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune d'Orthez à réparer les préjudices subis du fait de l'illégalité pour un motif de légalité externe de l'arrêté du 29 septembre 2015 la licenciant. Sur les frais d'instance : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Orthez, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme G... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme G... la somme que la commune d'Orthez demande en application des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Les requêtes n° 18BX01271 et n° 18BX01276 de Mme G... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Orthez au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... G... et à la commune d'Orthez. Délibéré après l'audience du 2 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme D... H..., présidente, Mme E... J..., présidente-assesseure, Mme A... B..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 30 juin 2020. La présidente, Brigitte PHEMOLANT La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 2 N°s 18BX01271, 18BX01276