CAA de DOUAI, 1ère chambre, 05/07/2023, 22DA01947, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-05
Numéro : 22DA01947
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Denis  Perrin
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : SAS HUGLO LEPAGE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée (SAS) Le Vivier a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la délibération du 11 mars 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Valenciennes métropole a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision du 6 juillet 2021 ayant rejeté son recours gracieux ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant que, sur le territoire de la commune de Prouvy, elle a classé en zone N les parcelles cadastrées 1967, 1475, 462, 601, 701, 615 et une partie de la parcelle 1965 et en zone UEa les parcelles 1724 et 1725 et le reste de la parcelle 1965. Par un jugement n° 2107040 du 18 juillet 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 19 septembre 2022 et un mémoire enregistré le 16 mars 2023, la SAS Le Vivier, représentée par Me Christian Huglo, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) à titre principal, d'annuler d'une part la délibération du 11 mars 2021 en tant que, sur le territoire de la commune de Prouvy, elle classe en zone N les parcelles cadastrées 1967, 1475, 462, 601, 701, 615 et 1965 et en zone UEa les parcelles 1965, 1724, et 1725 et, d'autre part, la décision du 6 juillet 2021 de rejet de son recours gracieux contre cette délibération ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération et cette décision en tant qu'elles ont retenu un classement en zone N de la totalité des parcelles 1475 et 462 ; 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Valenciennes métropole la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; - l'évaluation environnementale est insuffisante ; - il n'est justifié ni du classement des parcelles en cause en zone naturelle, ni de leur classement en zone d'activités économiques ; - le plan local d'urbanisme ne respecte pas les grands principes d'équilibre définis par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - le règlement est en contradiction avec le rapport de présentation et avec le projet d'aménagement et de développement durables ; - la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle classe les parcelles litigieuses en zone naturelle ; - elle méconnaît l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme. Par deux mémoires en défense enregistrés le 15 février 2023 et le 5 avril 2023, la communauté d'agglomération Valenciennes métropole, représentée par l'association d'avocat à responsabilité professionnelle individuelle (AARPI) Tejas, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Le Vivier de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 25 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des articles R.611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me Théophile Bégel représentant la SAS le Vivier et de Me Fabien Macagno représentant la communauté d'agglomération Valenciennes métropole. Considérant ce qui suit : Sur l'objet du litige : 1. La SAS Le Vivier est propriétaire de parcelles d'une superficie totale de plus de 13 hectares, rue de Liège à Prouvy, commune dont le territoire est couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par une délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Valenciennes métropole du 11 mars 2021. Ce document a classé une partie des propriétés de la société en zone naturelle N et une autre partie en zone d'activités économiques UEa. La société a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération qui a été rejeté par une décision du 6 juillet 2021. Elle relève appel du jugement du 18 juillet 2022 du tribunal administratif de Lille qui a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du 11 mars 2021 et de la décision du 6 juillet 2021. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Lille a expressément répondu aux moyens soulevés par la SAS Le Vivier. En particulier, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a, après avoir cité l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, motivé précisément, au point 10 du jugement, son refus de retenir une erreur manifeste d'appréciation dans le classement en zone naturelle d'une partie des propriétés de la société. Le tribunal a également répondu, notamment au point 6 du jugement, au moyen tiré de l'absence de justification du classement de certaines parcelles en zone UEa. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'insuffisance de l'étude environnementale : 3. Aux termes de l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". Aux termes de l'article L. 104-5 du même code : " .Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". 4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comprend une évaluation environnementale, comportant 320 pages et toutes les parties requises par l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme, qui décrit notamment les incidences notables que le plan local d'urbanisme intercommunal est susceptible d'avoir sur l'environnement, qui justifie les choix retenus et qui recense les mesures envisagées pour éviter, réduire ou compenser les impacts du plan. 5. D'autre part, si la société appelante expose qu'une étude aurait dû être entreprise pour vérifier le caractère de zone humide de ses propriétés, ni la réglementation applicable ni les documents du plan local d'urbanisme intercommunal contesté ne subordonnaient le classement d'un terrain en zone naturelle à son caractère de zone humide. En limitant les études relatives aux zones humides, conformément au 1° de l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme qui se réfère aux " incidences notables " que peut avoir le plan sur l'environnement, aux seuls secteurs susceptibles d'être ouverts à l'urbanisation, c'est-à-dire à ceux où les incidences du projet sur l'environnement pouvaient être les plus notables, la communauté d'agglomération n'a donc pas, alors qu'une telle étude avait moins d'utilité pour les zones restant naturelles, méconnu les dispositions précitées. 6. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale doit être écarté. En ce qui concerne la justification des classements : 7. En premier lieu, le rapport de présentation comporte un volume entier de 433 pages où sont justifiés les choix opérés par le document, notamment en ce qui concerne la préservation des zones naturelles. Alors que les parcelles de la société appelante classées en zone naturelle étaient déjà classées en zone Ni du précédent plan d'urbanisme communal de Prouvy, zone dans laquelle étaient interdites toutes les occupations du sol à l'exception des travaux hydrauliques, le rapport de présentation n'avait pas à détailler la justification des choix opérés pour chacune des parcelles des communes de l'intercommunalité et devait seulement être proportionné aux modifications opérées. 8. En second lieu, le classement des autres propriétés de la société appelante en zone UEa a résulté du choix de privilégier un seul site de développement portuaire en lien avec le futur canal Seine-Nord, celui de Prouvy-Rouvignies où le schéma de cohérence territoriale du Valenciennois avait déjà localisé une zone de développement économique, de préserver ailleurs les espaces naturels en bordure de voie d'eau et de localiser d'autres types d'activités que celles liées à l'industrie et à la voie d'eau dans la zone UEa. Ces choix sont explicités dans le tome du rapport de présentation consacré aux justifications comme dans les réponses apportées par la communauté d'agglomération aux observations de la commission d'enquête. En particulier, ce rapport relève que, dans la zone d'activités économiques mixtes, la proximité d'habitations justifie de limiter la hauteur des constructions pour préserver l'homogénéité de la zone et il précise, sans être sérieusement démenti sur ce point par la société appelante, que la hauteur maximale de 13 mètres correspond à la situation moyenne de la zone. 9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'absence de justification du classement des parcelles de la SAS Le Vivier doit être écarté. En ce qui concerne les principes d'équilibre définis par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : 10. Aux termes de cet article, dans sa rédaction applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; / 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales. " 11. Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions précitées, alors codifiées à l'article L. 121-1 du code l'urbanisme, n'étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu'elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées du code de l'urbanisme. 12. Le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal définit les zones UE comme des " zones d'activités économiques mixtes ", permettant " d'identifier des pôles d'activités existants " et accueillant " une mixité d'activités économiques (activités artisanales, industrielles, entrepôts et certaines activités tertiaires) ". Le règlement précise qu'au vu de " leur localisation, souvent dans la continuité voire imbriquée dans le tissu urbain mixte, les activités sont autorisées à évoluer à condition de ne pas aggraver les nuisances pour le voisinage ". 13. En limitant la hauteur des constructions dans la zone UEa à 13 mètres, la communauté d'agglomération n'a pas pris une mesure incompatible avec les objectifs mentionnés par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en particulier ceux de développement urbain maîtrisé, de consommation économe de l'espace et de satisfaction des besoins des activités économiques, dès lors que cette zone représente 0,007 % seulement du territoire de la communauté d'agglomération et que d'autres zones économiques, représentant des superficies plus importantes, n'ont pas de limitation de hauteur ou des hauteurs limitées plus élevées. 14. Il n'est donc pas établi, contrairement à ce que soutient la société appelante, que l'objectif de développement économique serait méconnu. Au contraire, en veillant à une diversité des zones économiques et de leurs caractéristiques, le plan local d'urbanisme intercommunal apparaît compatible avec les dispositions de l'article L. 101-2 qui vise à concilier les différents objectifs du développement durable. En ce qui concerne la cohérence entre les différents documents d'urbanisme : 15. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". 16. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 17. D'une part, si la société appelante soutient que la limitation de la hauteur des constructions dans la zone UEa imposée par le règlement est contraire à l'objectif de développement économique décrit par le rapport de présentation et repris par le projet d'aménagement et de développement durables, elle n'établit pas que cette limitation rendrait impossible la création, mentionnée par le rapport de présentation, de 14 000 emplois entre 2014 et 2030 dont 4500 dans des zones spécialisées constituées préférentiellement de grands terrains de plus de 5 hectares. 18. D'autre part, la diversification des zones d'activités et le maintien d'activités économiques dans des zones urbaines mixtes permet, ainsi qu'il a été dit, de concilier les objectifs de valorisation du cadre naturel et agricole, de consommation économe du foncier et de développement économique, les zones économiques mixtes assurant l'essentiel des 14 000 emplois créés. En particulier, au sein de la zone UEa, l'extension des bâtiments d'activité existants est possible, en l'absence de coefficient maximal d'emprise au sol, sous réserve qu'elle n'aggrave pas les nuisances pour le voisinage. 19. Dans ces conditions, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal n'apparaît pas être en contradiction avec les autres documents constituant le plan, en particulier avec le projet d'aménagement et de développement durables. En ce qui concerne le classement en zone naturelle : 20. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 21. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste. 22. D'une part, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal s'est notamment fixé pour objectif de " valoriser le cadre naturel et agricole ", en particulier " les zones humides et les secteurs bocagers des corridors de vallées ", " les berges des cours d'eau " et " les continuités entre les zones humides et les cours d'eau ". 23. D'autre part, les parcelles de la société appelante sont situées de part et d'autre d'un site industriel classé en zone économique UEa. Elles constituent un vaste compartiment très arboré entre l'Escaut au sud et la voie ferrée au nord. Cette zone comprend également des pièces d'eau en lien avec l'Escaut. Il n'est pas sérieusement contesté que ces parcelles classées en zone naturelle ne sont pas bâties, même si les limites sur la voie publique de deux d'entre elles, les parcelles nos 1475 et 602, sont mitoyennes d'habitations. 24. Si la société appelante fait valoir que l'ensemble de ces parcelles ne constituent pas des zones humides, le diagnostic qu'elle a produit, pour les parcelles nos 1475 et 602, démontre au contraire que la majeure partie de ces parcelles constituent des zones humides. Au demeurant et ainsi qu'il a été dit, le classement en zone naturelle n'est pas subordonné au caractère humide d'une zone. 25. Enfin, si la société soutient que la parcelle 462 est artificialisée, l'étude mentionnée au point précédent qu'elle a commandée constate que le site d'étude est principalement végétalisé et ne fait état que de constructions abandonnées sur une petite partie des terrains au nord-est. 26. Dans ces conditions et compte tenu du parti d'urbanisme retenu, en classant les parcelles litigieuses en zone naturelle, la communauté d'agglomération Valenciennes métropole n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 27. Il résulte de ce qui précède que la SAS Le Vivier n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 mars 2021 de la communauté d'agglomération Valenciennes métropole et de la décision du 6 juillet 2021 ayant rejeté son recours gracieux contre cette délibération. Sur les frais liés à l'instance : 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Valenciennes métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la SAS Le Vivier et non compris dans les dépens. 29. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Le Vivier le versement d'une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Valenciennes métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Le Vivier est rejetée. Article 2 : La SAS Le Vivier versera une somme globale de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Valenciennes métropole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Le Vivier et à la communauté d'agglomération Valenciennes métropole. Délibéré après l'audience publique du 22 juin 2023 à laquelle siégeaient : - M. Marc Heinis, président de chambre, - M. Denis Perrin, premier conseiller, - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2023. Le rapporteur, Signé : D. Perrin Le président de la 1ère chambre, Signé : M. A... La greffière Signé :C. Sire La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, Christine Sire N° 22DA01947 2