CAA de PARIS, 3ème chambre, 16/04/2019, 17PA03048, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-04-16
Numéro : 17PA03048
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme DELAMARRE
Avocat(s) : FIDAL PARIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société LexisNexis a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision implicite du 6 septembre 2015 par laquelle le ministre chargé du travail a rejeté son recours hiérarchique formé contre la mise en demeure du 6 mai 2015 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de se conformer aux prescriptions des articles L. 4121-1 à L. 4121-5 du code du travail. Par un jugement n° 1518037 du 7 juillet 2017, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 8 septembre 2017, la société LexisNexis, représentée par Me A...demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision implicite du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social née le 6 septembre 2015 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société LexisNexis soutient que : - la mise en demeure a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire - d'une part, le rapport de l'inspecteur du travail et les éléments produits par le CHSCT et le médecin du travail ne lui ayant pas été transmis, elle n'avait pas une connaissance exacte des faits reprochés ; - d'autre part, la réunion du 17 avril 2015 ne lui a pas permis de prendre connaissance de l'ensemble des éléments à charge ni de justifier des actions correctrices entreprises, dont l'administration n'a pas au demeurant tenu compte dans sa décision ; - le rapport de l'inspecteur du travail, dont elle a pris connaissance au cours de la procédure est incomplet et partial ; - la mise en demeure est fondée sur des faits inexacts ; - le document unique d'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs était à jour ; - le lien avec le suicide d'une salariée et les conditions de travail n'est pas démontré ; - des mesures contre les risques psycho-sociaux ont été mises en place dès 2011 ; - les conditions posées par l'article L. 4721-1 du code du travail n'étaient pas remplies ; - il n'existait pas de situation dangereuse ; - les principes généraux du droit de la prévention prévus par les articles L. 4121-1 à L.4121-5 et L. 4522-1 étaient respectés ; - les exigences de la mise en demeure, en raison de leur imprécision, sont impossibles à mettre en oeuvre ; - les exigences de l'administration, qui portent atteinte au pouvoir d'évaluation de ses salariés par l'employeur, sont entachées de détournement de pouvoir. La requête a été communiquée au ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social qui n'a pas présenté de mémoire en défense. La clôture de l'instruction est intervenue le 5 décembre 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bernier, - et les conclusions de Mme Delamarre, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'article L. 4721-1 du code du travail dispose : " Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, sur le rapport de l'inspecteur du travail constatant une situation dangereuse, peut mettre en demeure l'employeur de prendre toutes mesures utiles pour y remédier, si ce constat résulte : 1° D'un non-respect par l'employeur des principes généraux de prévention prévus par les articles L. 4121-1 à L. 4121-5 et L. 4522-1 ;2° D'une infraction à l'obligation générale de santé et de sécurité résultant des dispositions de l'article L. 4221-1 ". L'article L. 4723 du même code prévoit : " S'il entend contester la mise en demeure prévue à l'article L. 4721-1, l'employeur exerce un recours devant le ministre chargé du travail... ". 2. Par une décision du 11 mai 2015 le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France, sur le fondement de l'article L. 4721-1 du code du travail, a mis en demeure la société LexisNexis de prendre, dans un délai de six mois, un certain nombre de mesures afin de prévenir les risques d'atteinte à la santé mentale de ses salariés. Le ministre chargé du travail a implicitement rejeté le recours hiérarchique, qui présente le caractère d'un recours préalable obligatoire, formé le 3 juillet 2015 par la société LexisNexis contre cette mise en demeure. La société LexisNexis relève appel du jugement du 7 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du ministre. Sur le vice de procédure et la méconnaissance du principe du contradictoire : 3. Le rapport par lequel l'inspecteur du travail constate une situation dangereuse présente le caractère d'un document préparatoire à la décision que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi peut être amené à prendre. Il ne résulte d'aucun texte ou d'aucun principe que ce rapport, qui est destiné à éclairer le directeur régional sur la situation au sein de l'entreprise et sur les moyens susceptibles d'y remédier, doive être communiqué à l'employeur avant que le directeur régional ne se prononce sur la proposition de l'inspecteur du travail. 4. Aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 alors applicable : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) ". Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / -restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / -infligent une sanction ; / -subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ... ". 5. La mise en demeure par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi met en demeure un employeur, sur le fondement de l'article L. 4721-1 du code du travail, de prendre toute mesure utile pour remédier à une situation dangereuse ne revêt pas, par elle-même, le caractère d'une sanction et ne saurait être regardée comme l'ouverture de la procédure de sanction. Dès lors que son objet est en l'espèce d'appeler l'employeur à respecter les principes généraux de prévention prévus par le code du travail, cette mise en demeure qui ne vise qu'à assurer le respect de la loi ne saurait restreindre une liberté publique ni être regardée comme une mesure de police ou une mesure imposant des sujétions. Il en résulte que l'édiction d'une telle mise en demeure n'est pas soumise à la procédure contradictoire préalable prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000. 6. Au demeurant, la situation dans l'entreprise et les risques psychosociaux avaient été examinés lors d'une réunion, tenue à l'initiative de l'administration le 17 avril 2015, qui associait le secrétaire général de la société, le directeur régional, l'inspecteur du travail, et le contrôleur du travail. La société LexisNexis ne saurait sérieusement prétendre avoir été tenue dans l'ignorance des éléments qui motivaient la mise en demeure du 6 mai 2015 dès lors que toutes les informations pertinentes lui avaient été communiqués, que l'ensemble de ces éléments lui était parfaitement connu et qu'ils avaient donné lieu à des échanges fournis avec l'inspection du travail. Ainsi, et alors même qu'aucune procédure contradictoire n'était exigée, la société LexisNexis n'a pas été prise au dépourvu par la mise en demeure et elle a été mise en mesure de présenter des observations écrites ou orales avant le 6 mai 2015. 7. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'avant d'édicter la mise en demeure contestée, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France n'aurait pas disposé des éléments essentiels du dossier ni qu'il aurait ignoré les positions défendues par la société LexisNexis. La circonstance que la mise en demeure du 6 mai 2015 ne vise pas la réunion du 17 avril 2015, laquelle est au demeurant mentionnée dans la lettre d'accompagnement, et qu'elle ne réponde pas aux arguments qui auraient été développés à cette occasion par la direction de la société LexisNexis, ou dans le cadre des échanges qui avaient précédé, est sans incidence sur sa légalité. Sur l'existence d'une situation dangereuse : 8. Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France a relevé qu'il ressortait de l'enquête menée sur place par l'inspection du travail, dont les constations ont été communiquées à la société LexisNexis le 19 février 2013, que le suicide d'une salariée en septembre 2012, n'était pas sans lien avec son activité professionnelle. Sans qu'il y ait lieu de s'interroger dans le cadre de la présente instance sur les ressorts d'un tel geste, ce suicide d'une collègue a été l'occasion pour de nombreux salariés d'exprimer une très forte souffrance au travail et pour le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, en liaison avec l'inspection du travail, de débattre plus librement sur la situation au sein de l'entreprise. Par ailleurs, le médecin du travail, qui avait prononcé entre le 29 octobre et le 7 novembre 2013 trois inaptitudes définitives liées aux risques psychosociaux, a alerté le 26 novembre 2013 la direction de l'entreprise sur l'augmentation depuis un an de ces risques et l'a rappelée à ses obligations légales en matière de protection de la santé physique et mentale des salariés. Le rapport du cabinet d'expertise indépendant CEDEAT, mandaté par le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, a relevé qu'en mars 2014, les signaux d'alerte sur la santé mentale des salariés s'étaient multipliés (malaises sur le lieu de travail, syncopes dues à la fatigue, états dépressifs) et qu'il existait un problème spécifique lié au refus de principe de la direction d'établir un lien entre des difficultés décrites par elle comme individuelles, et l'organisation du travail. Enfin, les comptes-rendus des réunions du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail révèlent un malaise persistant au sein de la société. Si la société LexisNexis conteste les appréciations formulées sur sa politique de gestion du personnel, elle ne remet pas en cause de manière probante la matérialité des faits. Les enquêtes d'opinion menées par la société ne sauraient constituer un indicateur satisfaisant de la santé des salariés dès lors que leur fiabilité est contestée, notamment par le médecin du travail qui indiquait, lors de la réunion du comité du 28 mai 2014, que les participants ne les considéraient pas comme objectives. Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'ensemble de ces constats est de nature à caractériser, compte-tenu de l'ampleur des risques psycho-sociaux qu'ils révèlent au sein de la société LexisNexis, une situation dangereuse au sens des dispositions précitées de l'article L. 4721-1 du code du travail. Sur le non -respect de ses obligations par l'employeur : 9. Aux termes de l'article L. 4121-1 dans sa version applicable à la décision en litige : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ". En vertu de l'article L. 4121-2 dans sa version applicable : " L'employeur met en oeuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : 1° Eviter les risques ; 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; 3° Combattre les risques à la source ; 4° Adapter le travail à l'homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; 5° Tenir compte de l'état d'évolution de la technique ; 6° Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n'est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux ; 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l'influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu'ils sont définis aux articles L. 1152-1 et L. 1153-1 ; 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle ; 9° Donner les instructions appropriées aux travailleurs ". En vertu de l'article L. 4121-3 dans sa version applicable : " L'employeur, compte tenu de la nature des activités de l'établissement, évalue les risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, y compris dans le choix des procédés de fabrication, des équipements de travail, des substances ou préparations chimiques, dans l'aménagement ou le réaménagement des lieux de travail ou des installations et dans la définition des postes de travail. A la suite de cette évaluation, l'employeur met en oeuvre les actions de prévention ainsi que les méthodes de travail et de production garantissant un meilleur niveau de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. Il intègre ces actions et ces méthodes dans l'ensemble des activités de l'établissement et à tous les niveaux de l'encadrement. Lorsque les documents prévus par les dispositions réglementaires prises pour l'application du présent article doivent faire l'objet d'une mise à jour, celle-ci peut être moins fréquente dans les entreprises de moins de onze salariés, sous réserve que soit garanti un niveau équivalent de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat après avis des organisations professionnelles concernées ". 10. Il ressort des pièces du dossier que, suite à l'action conjuguée du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, de la caisse régionale d'assurance maladie et de l'inspection du travail, la société LexisNexis a entrepris, notamment en présentant un plan d'action en juillet 2014, de remédier à la situation. Elle a ainsi mis en place des indicateurs liés au travail, cherché à mesurer la charge de travail, reconnu à ses salariés un droit à la déconnexion de la messagerie professionnelle, mis en place une cellule psychologique, formé son équipe dirigeante aux risques psychosociaux, et entrepris un réaménagement des espaces de bureau ouverts en vue d'améliorer les conditions de travail. Cependant, il ne ressort pas des pièces du dossier que les premières approches en vue de mieux identifier la charge de travail de chacun des salariés pour apprécier sa conformité à la réglementation du travail, et que la réforme du système d'évaluation de chaque salarié, qui par son caractère subjectif dans un contexte d'incertitude sur l'avenir des emplois, est à l'origine d'un climat d'anxiété fortement pathogène auraient été menées à leur terme. Le caractère inabouti, et à certains égards cosmétique, des actions portant sur la mesure et la répartition de la charge de travail et sur la réforme de la procédure d'évaluation en vue de lui conférer un caractère réellement objectif n'ont donc pas fait disparaitre les facteurs de souffrance au travail qui avaient conduit l'administration à considérer la situation comme dangereuse. Sur les mesures prescrites par la mise en demeure : 11. La mise en demeure prescrit à titre principal, d'une part une meilleure évaluation des risques découlant de la charge de travail et de l'amplitude de la durée de travail, par service et par poste, afin de prévenir les risques inhérents à une charge de travail excessive en veillant à ce que celle-ci reste compatible avec la préservation de la santé. Elle prescrit d'autre part d'éliminer les critères comportementaux non objectivables de l'évaluation annuelle et individuelle des salariés en sorte que celle-ci ne soit pas une source de risque psycho-sociaux. Enfin elle recommande la mise en place, au terme d'une concertation, d'indicateurs de risque d'atteinte à la santé mentale, tenant compte de la charge de travail, des rapports hiérarchiques et du mode de management et un engagement résolu dans une politique de prévention de ces risques. Contrairement à ce que soutient la société LexisNexis, les objectifs à atteindre, compte tenu d'un contexte très bien connu, éclairé par les délibérations du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et les échanges avec l'administration, sont parfaitement clairs et ne comportent aucune contradiction. Pour le surplus, il appartient à la direction de la société, en liaison avec les instances représentatives, et en sollicitant en cas de besoin les conseils de l'administration, de déterminer les voies et moyens de satisfaire à ces objectifs. 12. Enfin, l'administration n'a pas entendu empiéter sur le pouvoir de la société d'évaluer la performance de ses salariés mais simplement lui rappeler que les méthodes d'évaluation ne devaient pas, en raison de leur caractère largement arbitraire et subjectif, être une cause d'anxiété au travail à l'origine de souffrances et de pathologies. Elle lui a, à cette occasion, sans entendre s'immiscer dans la conduite des affaires de la société LexisNexis, mais dans le souci d'éclairer sa démarche, rappelé l'état du droit tel qu'il ressortait des jurisprudences les plus récentes des tribunaux judiciaires. Les prescriptions contestées ne sont pas dès lors entachées de détournement de pouvoir. 13. Il résulte de ce qui précède que la société LexisNexis n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence. DECIDE : Article 1er : La requête de la société LexisNexis est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société LexisNexis et au ministre du travail. Délibéré après l'audience du 2 avril 2019, à laquelle siégeaient : - M. Bouleau, premier vice-président, - M. Bernier, président assesseur, - Mme Pena, premier conseiller, Lu en audience publique, le 16 avril 2019. Le rapporteur, Ch. BERNIERLe président, M. BOULEAU Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre du travail en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 17PA03048