CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 30/06/2016, 15NC01229, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-30
Numéro : 15NC01229
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : KING ET SPALDING LLP

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Kable Metal Europa (KME France) a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler l'arrêté du 16 octobre 2013 par lequel le préfet des Ardennes lui a imposé des prescriptions complémentaires en ce qui concerne la fonderie de cuivre qu'elle exploite à Fromelennes. Par un jugement n° 1302283 du 8 avril 2015, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a partiellement rejeté sa demande et annulé l'arrêté du 16 octobre 2013 en tant qu'il prévoit que les prescriptions complémentaires pourront être étendues à d'autres parties du site par simple courrier. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 5 juin 2015 et le 31 mars 2016, la société KME, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1302283 du 8 avril 2015, du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne en tant qu'il a rejeté une partie de ses conclusions ; 2°) d'annuler le surplus de l'arrêté préfectoral contesté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté est insuffisamment motivé ; - l'article 3.3 manque de base légale en ce qui concerne l'atelier de Roche-Fagne, dès lors que faute de cessation d'activité, le préfet ne pouvait ordonner la remise en état du site ; - en ce qui concerne les prescriptions d'étude et de mesures de gestion des anciens crassiers et de l'ancienne décharge, c'est à tort que le tribunal administratif a admis que leur existence avait été révélée par la visite d'inspection du 5 juin 2013 ; - les prescriptions d'étude et de mesures de gestion sont dépourvues de fondement juridique compte tenu de la cessation d'activité du crassier nord avant la loi du 19 décembre 1917 et de l'absence de dangers ou inconvénients pour des intérêts protégés ; - subsidiairement, ces mesures ne peuvent être prescrites en raison de la prescription trentenaire écoulée depuis la cessation d'activité sur les anciens crassiers. Par un mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - l'arrêté est suffisamment motivé ; - l'article 3.3 n'est pas entaché de défaut de base légale en ce qui concerne l'atelier de Roche-Fagne ; - les prescriptions d'études et de mesure de gestion des anciens crassiers et de l'ancienne décharge résultent des constats effectués lors de la visite d'inspection du 5 juin 2013 ; - les moyens tirés de la méconnaissance de textes sur la remise en état des sites sont inopérants ; - les prescriptions complémentaires sont justifiées au regard de l'atteinte portée aux intérêts visés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour la société KME France. Une note en délibéré présentée par la société KME France a été enregistrée le 20 juin 2016. Considérant ce qui suit : 1. La société KME France exploite à Fromelennes, une unité de fabrication de produits en cuivre, régie en dernier lieu par des arrêtés préfectoraux des 31 août 2011 et 9 avril 2013 pris au titre de la législation sur les installations classées. Lors d'une visite d'inspection effectuée le 5 juin 2013, il a été notamment constaté la présence de déchets et équipements abandonnés dans un atelier dit de Roche-Fagne où la société avait cessé toute activité sans en avoir informé l'administration ainsi que l'existence sur le site de crassiers et/ou décharges sans qu'aient été transmises à l'inspection des installations classées des informations précises à leur sujet. 2. A la suite de cette inspection, le préfet des Ardennes a pris le 16 octobre 2013, l'arrêté contesté portant prescriptions complémentaires imposant à la société la mise en place d'une étude sur l'état initial de l'ensemble du site en vue d'appréhender l'état de contamination des milieux et les voies d'exposition aux pollutions ainsi que la définition de mesures de gestion éventuellement nécessaires en ce qui concerne l'atelier de Roche-Fagne, l'emprise des terrains correspondant au fonctionnement des activités de cet atelier et l'emprise des terrains susceptibles d'être ou d'avoir été occupés par des crassiers et/ou décharges. Le préfet a, en outre, prescrit la suppression des équipements abandonnés, souillés, des produits dangereux et huileux présents dans l'atelier de Roche-Fagne. 3. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l'arrêté du 16 octobre 2013 en tant qu'il prévoyait que les prescriptions complémentaires pourraient également être étendues à d'autres parties du site par simple courrier et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. 4. La société KME France interjette appel du jugement en tant seulement qu'il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande de première instance. Sur la motivation de l'arrêté contesté : 5. Aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 11 juillet 1979, doivent être motivées les " décisions qui (...) subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ". Aux termes de l'article 3 de la même loi, la motivation doit " comporter l'énoncé des considérations de droit ou de fait qui constituent le fondement de la décision ". 6. L'arrêté contesté mentionne de façon très précise notamment que "lors de la visite d'inspection du 5 juin 2013, il a été constaté (...) la présence de nombreux déchets et équipements abandonnés, de traces d'hydrocarbures et d'huiles au sol, de canalisations et de fosses non curées et/ou non vidangées dans le bâtiment de Roche-Fagne ; / la présence de crassiers et/ou décharges sur le site dont l'inspection des installations classées ne dispose que de très peu d'information tant sur leur emprise exacte que sur leur contenu et les conditions de réhabilitation" et que cette situation est de nature à porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. L'arrêté indique ensuite, également de façon très détaillée et précise, les raisons conduisant à demander à l'exploitant d'engager des démarches de gestion des sites et sols pollués et justifiant de réaliser une étude pour dresser le bilan de l'état du site et des milieux d'exposition concernés en vue de définir et mettre en place les mesures de gestion adaptées. Il définit, en outre, les mesures à réaliser dans les trois mois, avant même la remise de l'étude compte tenu du "risque accidentel dû à la présence d'huiles et d'hydrocarbures dans l'atelier de Roche-Fagne". L'arrêté comporte ainsi l'ensemble des éléments de faits justifiant comme il le précise, la nécessité de compléter, conformément à l'article R. 512-13 du code de l'environnement, les prescriptions applicables aux installations que la société exploite sur le site de Fromelennes. L'arrêté mentionne également la procédure suivie. 7. Dans ces conditions, la société KME France n'est pas fondée à soutenir que la motivation de l'arrêté se limite à des considérations très générales et abstraites sur une éventuelle atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, que l'administration n'a pas indiqué les éléments de faits propres à l'espèce de nature à justifier les prescriptions prises, notamment en ce qui concernait la nécessité de procéder à des études relatives aux crassiers et décharges. A supposer même que l'administration ait eu connaissance d'autres informations que celles mentionnées par l'arrêté en ce qui concerne les crassiers, cet argument, qui concerne le bien-fondé de l'arrêté, ne peut être utilement avancé pour en critiquer l'insuffisante motivation au regard des exigences de la loi du 11 juillet 1979. Sur les moyens tirés de l'illégalité de l'article 3.3 de l'arrêté contesté en tant qu'il prescrit des mesures de gestion pour l'atelier de Roche-Fagne : En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de base légale : 8. Aux termes de l'article L. 512-3 du code de l'environnement : " Les conditions d'installation et d'exploitation jugées indispensables pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, les moyens de suivi, de surveillance, d'analyse et de mesure et les moyens d'intervention en cas de sinistre sont fixés par l'arrêté d'autorisation et, éventuellement, par des arrêtés complémentaires pris postérieurement à cette autorisation ". 9. Aux termes de l'article R. 512-31 du même code : " Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 rend nécessaires ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié. (...) Ces arrêtés prévus peuvent prescrire, en particulier, la fourniture des informations prévues aux articles R. 512-3 et R. 512-6 ou leur mise à jour ". 10. La société KME France fait valoir que l'activité de l'atelier de Roche-Fagne n'avait pas cessé, mais avait seulement été transférée vers l'atelier de Flohimont et que c'est à tort que le préfet des Ardennes se serait fondé sur des textes du code de l'environnement, tels que les articles L. 512-6-1, R. 512-39-1 et suivants du code de l'environnement, et que dans ces conditions, elle n'avait pas à notifier de cessation d'activité. 11. Toutefois, il ressort des termes mêmes de l'arrêté contesté, dont le titre indique qu'il constitue un arrêté complémentaire, qu'il a été pris sur le fondement, non des articles du code de l'environnement relatifs à la remise en état d'une installation classée après sa cessation d'exploitation, mais de l'article R. 512-31 seul visé par l'arrêté. D'ailleurs, les prescriptions de l'arrêté n'ont pas pour objet la remise en état de site, mais l'analyse de la situation initiale et des mesures nécessaires pour maîtriser les sources éventuelles de pollution afin de garantir que leurs impacts "soient maîtrisés et acceptables tant pour les populations que pour l'environnement". 12. La circonstance que l'arrêté mentionne, comme l'ont constaté les services de l'inspection classée lors de leur visite du 5 juin 2013, que toute activité avait cessé dans l'atelier de Roche-Fagne sans que l'administration en ait été informée, ne suffit pas à démontrer que le préfet se serait en réalité fondé sur les textes mentionnés par la société. De même, ne l'établit pas plus la circonstance que l'arrêté impose des "mesures de gestion" et vise la circulaire ministérielle du 8 février 2007 relative à la prévention de la pollution des sols et à la gestion des sols pollués qui qualifie de "plan de gestion" des mesures qui peuvent éventuellement être appliquées en cas de cessation d'activité. 13. Ainsi, les moyens tirés de ce que les conditions des articles R. 512-39-1 et suivants du code de l'environnement, notamment la mise à l'arrêt définitif de l'installation qui aurait vocation à abriter une autre activité dans le futur et la libération des terrains d'assiette, ne sont pas remplies et ne justifient pas les mesures prises par le préfet, sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés. En ce qui concerne le moyen tiré du caractère injustifié des prescriptions de l'arrêté contesté : 14. La société KME France fait valoir que les mesures de gestion prescrites ne sont pas justifiées au regard de la situation de l'atelier ainsi qu'il ressort de rapports ultérieurs de l'inspection des installations classées. Elle soutient en outre que les zones présentant un risque potentiel ne sont pas utilisées, qu'aucun salarié n'est exposé à un risque sanitaire et que les eaux souterraines sont surveillées. 15. L'arrêté contesté, se fondant sur les constatations de la visite d'inspection du 5 juin 2013 et sur la présence de déchets et équipements abandonnés dans l'atelier ainsi que de traces d'hydrocarbures, d'huiles au sol et de canalisations ou fosses non curées, prévoit en premier lieu la mise en place d'une étude de l'état initial du site afin de déterminer si des mesures conservatoires de maîtrise des pollutions et de protection des personnes sont nécessaires, puis une comparaison des résultats obtenus avec les normes sanitaires et de pollutions et enfin, à l'issue de ce bilan, en cas d'absence de maîtrise de sources de pollution ou d'absence de respect des nécessités de protection des milieux, l'examen par l'exploitant des différentes options de gestion possibles et la proposition de mesures propres à remédier aux difficultés, ainsi qu'un contrôle ultérieur des mesures prises. 16. Compte tenu des constatations non contestées opérées par l'inspection des installations classées, les prescriptions de l'arrêté, qui avaient pour objet l'analyse de la situation et la production d'études, uniquement en cas de besoin, étaient justifiées. Le diagnostic effectué en septembre 2015 par le cabinet Antéagroup, à la demande de la société KME France en application des prescriptions de l'arrêté contesté, a d'ailleurs révélé que si certaines zones sont compatibles avec l'utilisation actuelle d'entreposage de l'atelier et avec de futures utilisations industrielles, d'autres zones telles que les travées de l'ancien laminoir et de l'ancien magasin d'expédition, ainsi que l'entrée du tunnel ne sont pas compatibles avec une utilisation industrielle qui expose les salariés qui y sont affectés, compte tenu des matières dangereuses pour la santé qu'elle contiennent. De même, l'étude préconise une surveillance des eaux souterraines compte tenu des produits dangereux présents dans l'atelier. Sur le moyen tiré de l'illégalité des prescriptions de l'arrêté contesté relatives aux crassiers et décharges : 17. En premier lieu, la société KME France fait valoir que c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que l'inspection des installations classées du 5 juin 2013 avait révélé l'existence d'anciens crassiers et de décharges sur le site qu'elle exploite, dès lors que des fiches établies par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, dites "BASOL", extraites d'une base de données relative aux sites et sols pollués, mises à jour le 15 mars 2012 pour le crassier sud et le 25 mars 2013 pour le crassier nord, faisaient déjà état de leur présence. 18. Toutefois, les fiches "BASOL", qui ont pour objet de répertorier des sites pollués ou susceptibles de l'être et de mentionner les polluants éventuellement présents, ne précisent pas la localisation, l'étendue et la composition de ces crassiers. Les éléments ultérieurement produits par la société, notamment des photographies, ne permettent pas davantage de déterminer les limites de ces crassiers ainsi qu'il résulte d'ailleurs de l'étude effectuée en juin 2015 par la société Anteagroup à la demande de la société KME France en application de l'arrêté contesté, qui mentionne que l'interprétation des photographies aériennes est souvent difficile, tant pour déterminer l'étendue d'un dépôt de déchets que son état d'exploitation (remarque PJ 21 jointe à l'appel. - imprimé - p. 19). Dans ces conditions, la seule circonstance que les fiches "BASOL" comportent quelques éléments d'information n'établit pas que c'est à tort que l'inspection des installations classées a retenu dans son rapport de la visite du 5 juin 2013 qu'"Aucune information précise de la localisation, de l'emprise, du contenu, des conditions de réaménagement etc de ces zones" ne lui avaient été transmises" sur les déchets et décharges dont elle a constaté la présence sur le site de l'entreprise. Ainsi, c'est sans commettre d'erreur de fait que le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a pu juger que le préfet des Ardennes pouvait se fonder sur ces constatations pour prescrire à la société KME France de procéder à des études de ces crassiers et décharges. 19. En deuxième lieu, la société KME France soutient que l'ancien crassier nord ne pouvait être soumis aux dispositions de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 et donc aux articles L. 512-3 et L. 512-6-1 du code de l'environnement, dès lors que son exploitation avait cessé en 1887 ainsi que l'indique la base de données "BASOL", soit avant que n'intervienne la loi du 19 décembre 1917. 20. Il résulte toutefois de l'instruction que ce crassier, qui n'est d'ailleurs analysé par la base de données "BASOL" que pour la partie vendue à la commune, appartient pour l'autre partie, à l'installation exploitée actuellement par la société KME France et qu'il est ainsi autorisé, au même titre que l'ensemble de l'installation par des arrêtés préfectoraux des 12 avril 1988 et du 2 mars 1990 modifiés pris sur le fondement de la loi du 19 juillet 1976. Dans ces conditions, la circonstance qu'il n'ait plus été utilisé avant ces autorisations et même avant la loi du 19 décembre 1917, est sans incidence sur la possibilité pour le préfet d'édicter des prescriptions complémentaires à ces arrêtés d'autorisation, la loi du 19 juillet 1976 étant applicable, en vertu de l'ensemble de ses dispositions et notamment de ses articles 1 et 2, repris aux articles L. 511-1 et L. 511-2 du code de l'environnement, aux installations de la nature de celles qui sont soumises à autorisation sous son empire dès lors qu'elles restent susceptibles de présenter des dangers ou inconvénients que la police spéciale des installations classées a pour objet de faire cesser. 21. En troisième lieu, la société fait valoir que les crassiers et la décharge objet de l'arrêté préfectoral contesté, ne présentent pas de dangers ou inconvénients contraires aux intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement et que les prescriptions de l'arrêté contesté ne sont pas justifiées. 22. Toutefois, eu égard aux incertitudes relevées par l'inspection des installations classées sur les limites, le contenu et les dangers éventuels de ces crassiers et de cette décharge, le préfet des Ardennes a pu, à bon droit, prévoir que la société devait procéder à des études pour obtenir davantage d'informations sur leur impact environnemental, puis, si nécessaire, définir des mesures propres à remédier à leurs inconvénients. La circonstance que les éléments dont disposait l'administration à la date de l'arrêté contesté, qui ne résultaient pas d'études d'ensemble de ces décharges, mentionnaient que le crassier nord ne comportait pas d'impact sur les eaux souterraines au droit du site, ne suffit pas à établir que les crassiers et la décharge ne présentent pas de dangers potentiels qu'il convient d'étudier. La société ne peut utilement invoquer les résultats des études faites en application de l'arrêté contesté, qui n'ont d'ailleurs pas conclu à l'absence de toute pollution, pour soutenir qu'il n'était pas utile de procéder à ces études. 23. En quatrième lieu, la société KME France soutient que le préfet des Ardennes ne pouvait lui imposer les prescriptions dont elle demande l'annulation en invoquant la prescription trentenaire dès lors que plus de trente ans se sont écoulés depuis la cessation d'activité sur les crassiers et depuis que l'administration en a eu connaissance. 24. Toutefois comme il a été dit ci-dessus, le préfet a édicté des mesures complémentaires à des autorisations d'exploiter et n'a pas pris de mesures de remise en état d'un site après sa cessation d'activité. S'il est confirmé par l'étude de la société Anteagroup réalisée à la demande de la société KME France en application de l'arrêté contesté, que le crassier nord a cessé d'être utilisé en 1887, le crassier sud à la fin des années 1950 et la décharge au cours de la période 1960-1994, ces circonstances, qui n'ont pas fait l'objet de déclaration de l'exploitant, ne constituent pas une cessation d'activité d'une installation classée au sens du code de l'environnement dès lors que ces crassiers et décharges sont situés dans le périmètre d'une entreprise toujours en activité. Ainsi, la société ne peut utilement invoquer les règles de prescription qui sont sans influence sur l'exercice par l'administration des pouvoirs de police qui lui sont reconnus par la loi. 25. Il résulte de tout ce qui précède que la société KME France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société KME France demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société KME France est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société KME France et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Copie en sera adressée au préfet des Ardennes. '' '' '' '' 3 N° 15NC01229