CAA de LYON, 6ème chambre, 16/03/2023, 21LY02696, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-16
Numéro : 21LY02696
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. Henri  STILLMUNKES
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : LEXIMM AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... A... et le syndicat Sud santé sociaux 26-07 ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du directeur du centre hospitalier de Valence en date du 1er avril 2019 portant assignation de Mme A... en service minimum. Par un jugement n° 1902917 du 8 juin 2021, le tribunal administratif de Grenoble a fait droit à la demande d'annulation en tant seulement que la décision contestée interdit par principe tout remplacement entre agents, et a rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 3 août 2021 et régularisée le 4 août 2021, ensemble un mémoire complémentaire enregistré le 7 février 2022, Mme B... A... et le syndicat Sud santé sociaux 26-07, représentés par la SELARL Leximm avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler l'article 3 du jugement n° 1902917 du 8 juin 2021 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de leur demande ; 2°) d'annuler dans son intégralité la décision du directeur du centre hospitalier de Valence en date du 1er avril 2019 portant assignation de Mme A... en service minimum ; 3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Valence une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : * la décision n'a pas été notifiée selon les modalités prévues par la circulaire n° 2016-21 du 22 janvier 2016 et par la fiche de procédure pour les agents " Grève - Réglementation et procédure " ; l'absence de notification méconnait l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration ; * la liste des agents assignés n'a pas été affichée sur le lieu de travail ; * le planning ne lui a pas été présenté pour qu'elle le signe ; * la décision est illégale en conséquence de l'illégalité du tableau des assignations qui a été adopté le 15 janvier 2018 ; ce tableau est lui-même illégal dès lors qu'il apporte une restriction excessive au droit de grève en maintenant des effectifs identiques à ceux d'un service normal ; ils sont recevables à invoquer ce moyen nouveau en appel ; * la décision d'assignation porte une atteinte excessive au droit de grève dès lors qu'elle s'additionne avec d'autres mesures identiques conduisant à maintenir des effectifs identiques à ceux d'un service normal ; elle est en outre assignée pour certains jours durant lesquels aucune manifestation n'est prévue ; * leur requête, qui est motivée, est recevable ; * la demande de substitution de base légale présentée en défense ne peut être accueillie dès lors qu'aucun texte n'est invoqué et qu'aucune précision n'est fournie ; * les conclusions incidentes du centre hospitalier ne sont pas fondées ; * subsidiairement, l'interdiction de tout remplacement est illégale car elle excède ce qui est nécessaire pour assurer le service minimum. Par un courrier du 5 août 2021, les requérants ont été invités à désigner un représentant unique pour l'application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, sauf à ce que le premier dénommé soit regardé comme tel. Par un mémoire en défense enregistré le 25 novembre 2021, ensemble un mémoire complémentaire enregistré le 29 août 2022, le centre hospitalier de Valence, représenté par la SELARL Fayol et Associés, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à titre incident, à l'annulation de l'article 1er du même jugement en tant qu'il a annulé partiellement la décision, et au rejet de l'ensemble des conclusions à fin d'annulation de la demande de première instance ; 3°) à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : * le syndicat ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre une décision concernant la situation individuelle d'un agent, ainsi que le tribunal l'a retenu ; * la requête, qui ne critique pas le jugement, n'est pas motivée ; * le moyen tiré du défaut de notification de la décision est sans portée utile ; il manque en tout état de cause en fait ; * un moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité du tableau des assignations, est inopérant dès lors que ce tableau n'est pas la base légale de l'assignation ; en tant que de besoin, doit y être substituée la base légale tirée du pouvoir réglementaire dont dispose un chef de service pour organiser son service ; * les moyens soulevés ne sont pas fondés ; * le jugement n'est pas motivé en tant qu'il annule partiellement la décision ; * la procédure prévue n'a pas été appliquée à la demande des syndicats ; de plus la procédure générale qui prévoit une possibilité de remplacement n'est pas applicable aux services normés ; * les remplacements sont impossibles et leur interdiction ne porte pas une atteinte excessive au droit de grève ; * Mme A... ne justifie pas d'un intérêt à contester la décision en tant qu'elle lui interdit de demander une permutation. Par ordonnance du 23 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 octobre 2022 à 16h30. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : * la Constitution et notamment le préambule de la constitution du 27 octobre 1946 ; * le code général de la fonction publique, ensemble l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021, et notamment son article 11 ; * le code des relations entre le public et l'administration ; * le code de la santé publique ; * le code du travail et notamment ses articles L. 2512-1 et suivants ; * la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; * la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; * le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : * le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur, * les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, * les observations de Me Rigoulot, représentant Mme A... et le syndicat sud santé sociaux 26-07, * et les observations de Me Breysse, représentant le centre hospitalier de Valence. Considérant ce qui suit : 1. Le 20 mars 2019, trois syndicats ont déposé un préavis de grève illimitée concernant notamment le service des urgences du centre hospitalier de Valence et prenant effet à partir du 27 mars. Par la décision en litige, prise le 1er avril 2019, le directeur du centre hospitalier a assigné Mme A..., qui est infirmière dans cet hôpital, pour qu'elle assure le service minimum dans le service d'urgence rattaché à l'ensemble " SAU/UHCD/SAMU/SMUR/CESU " (service d'accueil des urgences/unité d'hospitalisation de courte durée/service d'aide médicale urgente/service mobile d'urgence et de réanimation/centre d'enseignement des soins d'urgence). La décision prévoit que Mme A... doit exercer son activité dans le cadre d'un service minimum, selon un planning joint, qui prévoit à sa charge quatre jours d'activité pour le mois d'avril. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette décision en tant seulement qu'elle dispose qu'" aucun échange ne sera toléré entre professionnels compte tenu du caractère individuel de la décision ", et a rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation. Mme A... et le syndicat Sud santé sociaux 26-07 interjettent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de leur demande. Le centre hospitalier de Valence, outre le rejet de la requête, conclut à l'annulation du jugement en tant qu'il a partiellement annulé sa décision. Sur les conclusions de la requête portant sur la légalité du principe et de l'ampleur de l'assignation en service minimum : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense ; 2. En premier lieu, les requérants ne peuvent utilement invoquer des vices qui affecteraient les conditions de notification de la décision. Si l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration rappelle que l'opposabilité d'une mesure individuelle à son destinataire est normalement conditionnée à sa notification à celui-ci, en revanche, il ne s'en déduit pas que la notification, qui est nécessairement postérieure à la décision, en conditionnerait la légalité, qui s'apprécie normalement à la date de la décision. Pour les mêmes motifs, la circonstance que Mme A... n'aurait pas été invitée à signer le planning annexé à la décision, qui serait une formalité additionnelle à la notification, est également sans portée utile sur la légalité de la décision. Enfin, la circonstance que la liste des agents assignés n'aurait pas fait l'objet d'un affichage sur le lieu de travail, qui constitue une mesure d'information sur les décisions d'assignation adoptées, est également sans incidence sur la légalité de la décision. 3. En second lieu, aux termes de l'article 10 de la loi du 13 juillet 1983, alors applicable, devenu l'article L. 114-1 du code général de la fonction publique : " Les fonctionnaires exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent ". En l'absence de la complète législation du droit de grève annoncée par le Préambule de la Constitution de 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, il appartient à l'autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue des limitations qui doivent être apportées au droit de grève en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public ou aux besoins essentiels du pays, pour les services dont l'organisation lui incombe. Dans le cas d'un établissement public responsable de ce bon fonctionnement, ainsi que dans celui d'un organisme de droit privé responsable d'un service public, seuls leurs organes dirigeants, agissant en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à l'exercice du droit de grève. S'agissant d'un centre hospitalier, les limitations apportées au droit de grève, qui peuvent en particulier prendre la forme d'une réquisition d'agents pour assurer un service minimum, ne peuvent, dans ce cas, en principe, excéder le nombre des agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des services qui ne peuvent en aucun cas être interrompus, ainsi que les activités essentielles requises pour garantir en particulier la sécurité des patients et la continuité des soins. 4. Le centre hospitalier de Valence a adopté en mars 2014, sous la référence VII. 7-1, une " fiche procédure agent - Grève, réglementation et procédure ". Il a également adopté un " tableau des assignations ". Il en résulte notamment que, si le service minimum qui doit être assuré en cas de grève se réduit normalement au niveau d'effectifs prévu les dimanches et jours fériés, toutefois, pour certains services dits " normés ", dont font partie les services d'urgence, le niveau minimum d'effectifs à maintenir demeure en principe celui d'un service normal. Contrairement à ce qui est soutenu, eu égard au caractère vital des missions d'urgence assurées par le service public hospitalier et aux impératifs particuliers de continuité qui le caractérisent, la circonstance que, pour le cas particulier des services en charge des missions d'urgence qui ne doivent en aucun cas être interrompues, les effectifs minimaux à garantir en cas de grève ne soient pas inférieurs aux effectifs normaux, ne caractérise pas une atteinte excessive et disproportionnée au droit de grève, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, pour ces services particuliers, le maintien de ce niveau d'effectifs excèderait ce qui est nécessaire pour garantir la continuité indispensable des soins d'urgence. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que la décision d'assignation en service minimum serait illégale en tant qu'elle aurait été prise dans le cadre d'un niveau minimum de service à maintenir qui serait excessif. Pour les mêmes motifs, ils ne sont pas davantage fondés à soutenir que l'assignation en service minimum de Mme A..., dont il est constant qu'elle a été décidée pour les nécessités du maintien des services d'urgence, serait illégale en tant qu'elle constituerait une atteinte excessive et injustifiée au droit de grève. Enfin, alors qu'il est constant qu'un préavis de grève illimitée a été adopté par trois syndicats, il appartenait au directeur de l'hôpital d'organiser en conséquence le service minimum qu'impose l'exigence essentielle de continuité du service public hospitalier, et notamment de ses missions d'urgence. La circonstance que des manifestations ou actions syndicales n'auraient par ailleurs été envisagées que certains jours est sans portée utile sur l'organisation du service minimum, dès lors que la grève elle-même n'était pas limitée à ces seuls jours. 5. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que la décision assignant Mme A... pour qu'elle exerce un service minimum dans le cadre des services d'urgence serait illégale dans son principe et son ampleur. Sur les conclusions incidentes portant sur la légalité de la décision en tant seulement qu'elle prohibe tout remplacement : En ce qui concerne la régularité du jugement : 6. Contrairement à ce que soutient le centre hospitalier de Valence, le tribunal a exposé les motifs pour lesquels il a annulé la décision en tant seulement qu'elle prohibe tout remplacement. En ce qui concerne la recevabilité des conclusions de la demande : 7. En premier lieu, si, ainsi que l'a retenu le tribunal, sans que la régularité de son jugement ne soit contestée sur ce point, la demande est irrecevable en tant qu'elle émane du syndicat Sud santé sociaux 26-07, cette irrecevabilité partielle est en revanche sans incidence sur la recevabilité de la même demande en tant qu'elle est présentée par Mme A.... 8. En deuxième lieu, le centre hospitalier de Valence ne peut sérieusement soutenir que la décision prononçant l'assignation de Mme A... en service minimum ne lui ferait pas grief. Celle-ci était dès lors recevable à demander l'annulation de cette décision, ce qui inclut nécessairement la possibilité d'une annulation partielle en tant que toute possibilité de solliciter un remplacement lui était interdite, une telle interdiction faisant en tout état de cause grief par elle-même. 9. En troisième lieu, Mme A... a exposé en appel des conclusions et des moyens, assortis d'arguments suffisants pour permettre d'en apprécier le bien-fondé, en indiquant en quoi elle contestait le jugement. Sa requête est dès lors régulièrement motivée. En ce qui concerne le fond : 10. La note réglementaire précitée par laquelle le centre hospitalier de Valence a organisé le service minimum en cas de grève prévoit notamment qu'" un agent assigné peut organiser son remplacement à l'aide du formulaire en annexe 1 visé par le cadre du service et transmis à la DRH, au minimum 24 heures avant ". Contrairement à ce qu'allègue le centre hospitalier de Valence, cette disposition s'applique, tant dans le cas d'une grève dite " ponctuelle ", que dans le cas d'une grève illimitée comme en l'espèce. Par ailleurs, le centre hospitalier ne peut sérieusement soutenir que ces dispositions réglementaires qu'il a édictées et qui s'imposaient dès lors à lui, auraient perdu leur valeur au seul motif que les syndicats ont demandé, si un service minimum était mis en place, que des décisions individuelles d'assignation soient prises et préalablement notifiées aux intéressés, sans se borner à un affichage. Enfin, le formulaire de remplacement prévu par la note précitée doit être signé par les deux agents concernés, et visé par le cadre responsable, qui doit l'avoir reçu au moins 24 heures à l'avance, et à qui il appartient nécessairement de refuser son visa s'il apparait que le remplacement prévu ne permet pas le fonctionnement minimum requis, de telle sorte que le centre hospitalier n'est pas fondé à soutenir que cette procédure, qu'il a au demeurant lui-même définie, serait incompatible avec les nécessités du fonctionnement d'un service hospitalier. Mme A... est en conséquence fondée à soutenir que la décision est illégale en tant qu'elle dispose qu'" aucun échange ne sera toléré entre professionnels compte tenu du caractère individuel de la décision ". 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, ni Mme A... et le syndicat Sud santé sociaux 26-07, d'une part, ni le centre hospitalier de Valence, d'autre part, ne sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision attaquée en tant qu'elle prohibe tout remplacement, et a rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation. 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Le surplus des conclusions du centre hospitalier de Valence est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A..., représentante unique au titre de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et au centre hospitalier de Valence. Délibéré après l'audience du 23 février 2023, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Stillmunkes, président assesseur, Mme Bentéjac, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023. Le rapporteur, H. StillmunkesLe président, F. Pourny La greffière, F. Abdillah La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY02696