CAA de NANTES, 2ème chambre, 15/02/2017, 15NT01649, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-15
Numéro : 15NT01649
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme PILTANT
Avocat(s) : CABINET JALLU BELET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Saint-Molf Plus de concertation et M. B...C...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 février 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Molf a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1302793 du 31 mars 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 27 mai 2015, et un mémoire enregistré le 23 décembre 2016, l'association Saint-Molf Plus de concertation et M.C..., représentés par MeD..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 31 mars 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 5 février 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Molf le versement à leur profit d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur requête est recevable ; - le jugement est d'abord irrégulier, dès lors qu'il est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 9 du code de justice administrative et que les premiers juges ont omis de statuer sur leur moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, en vertu duquel le projet de plan local d'urbanisme arrêté doit être soumis aux personnes publiques associées à son élaboration ; - le jugement est ensuite mal fondé ; - l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme est méconnu, dès lors que la consultation du centre régional de la propriété forestière (CRPF) n'est jamais intervenue, alors que ce dernier aurait dû pouvoir se prononcer sur le règlement de la zone Nf ; - les dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ont été méconnues, le projet soumis à enquête publique n'étant pas le projet de plan local arrêté par délibération du 29 mai 2012 ; - les modifications reclassant les fonds de jardins de zone UC en zone Nj n'étaient pas mineures et la présence de la délibération du 29 mai 2012 au dossier d'enquête ne saurait pallier les omissions au plan de zonage qui ont privé le public d'une garantie ; - le dossier soumis à enquête était incomplet, en l'absence de bilan de la concertation, des textes pertinents régissant l'enquête publique, et de notice relative à l'insertion de l'enquête dans la procédure administrative, ce qui a privé le public d'une garantie substantielle ; - la délibération adoptant le plan local d'urbanisme est entachée de contradiction et d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, en l'absence programmée de capacités de construction et de réhabilitation du bâti permettant une offre de logements et l'accueil d'un nombre d'habitants suffisants ; - les orientations d'aménagement et de programmation, contenues dans le PLU en vertu de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, excèdent l'habilitation légale prévue à ce sujet et ne sont donc pas, compte tenu de leur caractère impératif, au nombre des dispositions que les auteurs des OAP ont compétence pour édicter. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 août 2015, et un mémoire enregistré le 12 janvier 2017, la commune de Saint-Molf, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de l'association requérante et de M. C...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que ; - la requête de l'association n'est pas recevable, dès lors qu'elle n'a présenté ses statuts modifiant son objet social que postérieurement au recours dans le but de s'attribuer en cours d'instance une qualité qu'elle n'avait pas à la date d'introduction de la demande ; - sa déclaration en préfecture est obsolète, puisque M.C..., dont l'adresse 1, route de Boulay, n'est pas celle du siège social, mais son adresse personnelle, n'est plus président de l'association depuis le 22 février 2016 et n'a plus vocation à représenter l'association en justice ; - la délibération du conseil d'administration décidant d'exercer le recours de première instance n'a jamais été communiquée ; - le jugement est suffisamment motivé et n'est pas entaché d'omission à statuer ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant l'association Saint-Molf Plus de concertation et M.C..., et de MeA..., représentant la commune de Saint-Molf. 1. Considérant que l'association Saint-Molf Plus de concertation et M. C...relèvent appel du jugement du 31 mars 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 5 février 2013 du conseil municipal de la commune de Saint-Molf portant approbation du plan local d'urbanisme ( PLU) ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) applicables au secteur 1AU de la Roche Blanche grevaient l'emprise foncière concernée (0,21ha) d'une exigence tendant à ce que soit réalisé un programme de construction de " dix à douze logements sociaux (équivalent T3) " selon la typologie ainsi détaillée : " habitat intermédiaire diversifié en R+1 à R+1+C " ; que les requérants soutenaient qu'en raison du caractère impératif et de l'excessive précision de ces orientations en matière d'emprise foncière et de typologie des constructions, les auteurs du plan local d'urbanisme avaient excédé l'habilitation légale de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme limitant leur compétence à la fixation de principes et d'objectifs ; que les prescriptions du règlement graphique délimitent, toutefois, les secteurs de l'habitat en fonction des secteurs bâtis existants et de l'objectif de population défini au projet d'aménagement et de développement durable ( PADD) ; qu'ainsi, en répondant aux requérants " que lesdites orientations d'aménagement et de programmation, qui au demeurant fixent des prescriptions conformes au règlement du plan local portant sur les zones 1 AU dont fait partie le secteur de La Roche Blanche, n'excèdent pas les prévisions de l'article L. 123-1-4 précité et ne méconnaissent pas le champ d'application de ces dispositions ", les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement ; 3. Considérant, en second lieu, qu'en indiquant au point 9 de leur jugement " que la délibération du 29 mai 2012 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme arrêté prévoyait sa notification à l'ensemble des personnes publiques associées ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du document intitulé " avis des personnes publiques associées ", que ladite délibération a été notifiée aux personnes publiques associées et a donné lieu à des avis ", les premiers juges ont nécessairement répondu au moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme analysé comme tel dans les visas ; que, par suite, le jugement n'est pas davantage entaché d'omission à statuer ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 130-20 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le maire (...) informe le centre national de la propriété forestière des décisions prescrivant l'établissement du plan local d'urbanisme (...) " ; que l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur dispose que : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture et, le cas échéant (...) du centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lettre du 23 août 2010 du centre régional de la propriété forestière (CRPF) des Pays de la Loire que cette instance a été consultée et a émis un avis motivé sur les inconvénients d'un sur-classement des boisements présentant une garantie de gestion durable ; que si cet avis faisait suite à la notification de la prescription du plan d'occupation des sols (POS) et de sa transformation en plan local d'urbanisme décidée le 1er juillet 2009, et non à la transmission pour avis du projet de plan arrêté le 29 mai 2012, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la commune a fait le choix, afin d'éviter le sur-classement précité, de ne classer en espaces boisés que les bois ne faisant pas l'objet d'un plan de gestion ; que si les espaces boisés classés (EBC) sont ainsi passés de 280 ha sous l'empire du POS à 188 ha sous l'empire du PLU, cette évolution a été compensée par un classement en zone naturelle et forestière (Nf) des bois faisant l'objet d'un plan de gestion pour une surface de 94, 29 ha ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'approbation du PLU aurait entraîné une réduction des espaces forestiers, de sorte qu'elle aurait nécessité la consultation préalable du centre national de la propriété forestière (CNPF) ; que, par suite, le moyen tiré de ce que cet organisme n'a pas été consulté, en méconnaissance de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme doit, en tout état de cause, être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, applicables à la date de la délibération prescrivant l'enquête publique : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire. (...) /Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique (...) le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal " ; qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue du décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (...) 3°) La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête publique s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré (...) / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, ou de la concertation définie à l'article L. 121-16, ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Lorsqu'aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne (...) " ; 7. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, que l'ensemble des délibérations du conseil municipal, et notamment celle du 29 mai 2012 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, figuraient au dossier soumis à enquête ; que, par suite, le bilan de la concertation figurait de même, et en tout état de cause, au dossier ; que si, en revanche, le dossier d'enquête publique ne comportait ni la version en vigueur du texte régissant les modalités de l'enquête publique, ni la notice d'insertion de l'enquête dans la procédure administrative, il n'est pas établi que ces omissions ou lacunes aient fait obstacle à une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou auraient exercé une influence sur les résultats de l'enquête publique ou sur le sens de la délibération contestée ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des 3° et 5° précités de l'article R. 123-8 du code de l'environnement doit être écarté ; 8. Considérant, d'autre part, que les requérants font valoir que la délibération contestée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le projet a été modifié avant l'ouverture de l'enquête publique et que le projet soumis à enquête ne correspond pas au projet de plan local d'urbanisme arrêté le 29 mai 2012 ; que, toutefois, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, si certaines des modifications apportées par cette délibération du 29 mai 2012, relatives au classement du secteur du Greno en zone UCa, à la création de zones Nj en fonds de jardins du secteur UC, à une nouvelle zone UC route de Boulay ainsi que l'harmonisation du zonage UC (environ dix mètres laissés derrière les habitations pour permettre des extensions) n'ont pas été reportées sur le plan de zonage, ces omissions mineures n'ont pu, en l'espèce, et en tout état de cause, nuire à l'information du public ou exercer une influence sur le sens de la délibération contestée, dès lors que ces modifications répondaient à des demandes prises en compte lors de la phase de concertation et que la délibération du 29 mai 2012 récapitulant l'ensemble des modifications et arrêtant le plan local d'urbanisme figurait au dossier mis à l'enquête ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; / 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs (...) " ; 10. Considérant que les requérants font valoir que la délibération approuvant le PLU méconnaît le principe d'équilibre mentionné à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dès lors que les possibilités de construction et de réhabilitation du bâti sont insuffisantes pour permettre un accueil d'habitants et une offre adéquate de logements ; que, toutefois, si la délibération contestée limite à cinq cents nouveaux habitants sur dix années l'accueil de nouveaux résidents et contingente à deux cent soixante l'offre de logements au titre de la même période, ce choix qui s'inscrit dans le parti d'aménagement d'ensemble des auteurs du plan et qui respecte en la matière les préconisations du schéma de cohérence territoriale et du programme local pour l'habitat de Cap Atlantique, prend en considération la nécessité de maîtriser la pression démographique à laquelle sont soumises les communes rétro-littorales au rang desquelles se trouve Saint-Molf, qui compte environ 2 200 habitants ; que les auteurs dudit plan ont également entendu maintenir l'identité de la commune, dans le respect, notamment, de ses capacités d'accueil effectives, de ses équipements et des spécificités de son territoire ; que, dès lors, c'est sans méconnaître les principes énoncés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, et en cohérence avec le parti d'aménagement ci-dessus analysé que les auteurs du plan ont limité, dans les proportions susmentionnées, l'accueil de résidents, les possibilités de construction et de réhabilitation du bâti ainsi que l'offre de logements sur le territoire communal ; 11. Considérant, en quatrième et dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. / Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. / 2. En ce qui concerne l'habitat, elles définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. " ; 12. Considérant, d'une part, que, contrairement à ce que soutiennent l'association Saint-Molf Plus de concertation et M.C..., dès lors que le PLU de Saint-Molf a été établi et approuvé par une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale, en l'occurrence la communauté d'agglomération Cap Atlantique, il pouvait, en vertu des dispositions mêmes de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, comprendre " les règles, orientations et programmations prévues au 2 " relatives à la politique de l'habitat ; 13. Considérant, d'autre part, qu'il ressort du rapport de présentation du PLU que, pour respecter les orientations du programme local de l'habitat (PLH) et du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Cap Atlantique, qui prévoit, à l'échelle de la commune, une densité de 20 logements à l'hectare et l'obligation de réaliser, au titre de la mixité sociale, 20% de logements sociaux dans les opérations d'aménagement, et en tenant compte de ses équipements, la commune de Saint-Molf projette l'accueil d'environ 500 nouveaux habitants entre 2013 et 2023, ce qui correspond à un rythme de croissance démographique soutenu, mais ramené à environ 2% l'an, et à la production escomptée d'environ 260 logements sur dix ans ; que la traduction réglementaire du PADD a donné lieu à l'élaboration de six orientations d'aménagement et de programmation (OAP), qui fixent des objectifs chiffrés en besoins de logements dans les zones d'urbanisation future ainsi réparties sur la commune : - zone 1AU de la Roche Blanche : 10 à 12 logements sociaux (équivalent T3) sur 0,21 ha avec une typologie de construction " habitat intermédiaire diversifié en R+1 à R+1+C " - zone 1AU de la Chapelle, programme de construction : 7 à 8 logements sur le secteur dont 2 en accession aidée sur 0,54 ha - zone 1AU de la mairie : 6 à 8 logements sociaux à l'étage sur 0,13 ha - zone 1AU du Languernais : densité brute minimum de 19 logements à l'hectare, dont 25% de logements sociaux sur 5,21 ha - zone 2AU du Languernais : densité brute minimum de 15 logements à l'hectare, dont 25% de logements sociaux sur 1,46 ha - zone 2AU du Petit Clin : densité brute minimum de 13 logements à l'hectare, dont 25% de logements sociaux sur 1,50 ha ; 14. Considérant que si les requérants font valoir que les dispositions précitées ont été méconnues, en raison du caractère impératif et de l'excessive précision des orientations d'aménagement et de programmation applicables aux différents secteurs, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, la commune a ainsi défini des objectifs et les principes d'une politique de l'habitat au sens des dispositions précitées ; qu'en répartissant, en outre, sur différents quartiers les programmations d'habitat, elle a assuré entre ceux-ci une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements en conformité avec les dispositions de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme ; que le moyen tiré de ce que les OAP excéderaient les prévisions de cet article ne peut, dès lors, qu'être écarté ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée à la demande de première instance, que l'association Saint-Molf Plus de concertation et M. C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Molf, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent l'association Saint-Molf Plus de concertation et M. C...au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune et de mettre à la charge de chacun des requérants le versement à cette dernière d'une somme de 500 euros au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; D E C I D E : Article 1er : La requête de l'association Saint-Molf Plus de concertation et de M. C...est rejetée. Article 2 : L'association Saint-Molf Plus de concertation et M. C...verseront une somme de 500 euros chacun à la commune de Saint-Molf, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Saint-Molf Plus de concertation, à M. B...C...et à la commune de Saint-Molf. Délibéré après l'audience du 31 janvier 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 février 2017. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT01649 1