CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 04/10/2019, 17MA01573, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-04
Numéro : 17MA01573
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SCP TOMASI GARCIA & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le Groupement des professionnels de l'eau vive du Verdon, les sociétés Aqua Bond Rafting, Montagne et Rivière, Buena Vista Rafting, Base Sport et Nature, Yéti Rafting et le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision implicite de rejet de leur demande d'abrogation de l'arrêté du 15 novembre 2012 par lequel les préfets du Var et des Alpes de Haute-Provence ont décidé de créer une zone de protection de biotope de l'apron du Rhône au Grand Canyon du Verdon, dans les départements des Alpes de Haute-Provence et du Var, sur les communes de La Palud-sur-Verdon, Rougon et Aiguines. Par un jugement n° 1403281 du 16 février 2017, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 14 avril 2017, 11 février 2019 et 9 avril 2019, sous le n° 17MA01573, le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées, représenté par Me A... demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 février 2017 ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande d'abrogation de l'arrêté du 15 novembre 2012 ; 3°) d'annuler l'arrêté du 15 novembre 2012. Il soutient que : - sa requête et sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux sont recevables ; - le tribunal a répondu à un moyen qui n'était pas soulevé devant lui ; - le jugement attaqué est entaché de motifs inadéquats et d'insuffisances au regard des moyens soulevés ; - il est entaché d'une insuffisance de motivation au regard des limites géographiques manifestement inappropriées et excessives de la zone de protection ; - ce jugement est insuffisamment motivé faute d'avoir sanctionné la décision de rejet d'abroger l'arrêté en litige édicté sans étude scientifique nouvelle ; - il n'a pas pris en compte le changement de circonstance de droit résultant de l'intervention du jugement n° 0905710 du 4 février 2013 du tribunal administratif de Marseille ; - il n'a pas apprécié l'incohérence manifeste entre le dispositif et les motifs de ce jugement et le constat de l'arrêté contesté ; - il est dépourvu de base légale au regard des conditions et des dispositions des articles R. 411-15 et R. 411-17 du code de l'environnement ; - il n'a pas apprécié la condition légale préalable d'une atteinte à l'équilibre biologique des milieux visée aux articles R. 411-5 et R. 411-17 du code de l'environnement ; - la décision contestée ne prend pas en compte le changement de circonstance de droit du fait de l'intervention du jugement n° 0905710 du 4 février 2013 du tribunal administratif de Marseille ; - le motif environnemental est insuffisant ; - les activités légères de loisir et de sport nautique n'entraînent pas de destruction de l'habitat ou de rupture de l'équilibre écologique ; - l'arrêté contesté est édicté en contradiction avec les propres constats de l'autorité préfectorale ; - les articles 2 et 6 de l'arrêté en litige sont entachés d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation au regard des articles R. 411-15 et R. 411-17 du code de l'environnement ; - l'arrêté contesté viole les dispositions de l'article R. 411-15 du code de l'environnement en ce qu'il considère que le linéaire du cours d'eau est peu exploité par l'homme ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - les mesures prises à l'encontre des activités de loisir et de sports nautiques par les articles 2 et 6 de l'arrêté en litige sont entachées d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit ; - l'article 1er de l'arrêté contesté institue un périmètre de protection manifestement inapproprié et excessif. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mars 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête du syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées. Il soutient que : - les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 novembre 2012 sont irrecevables ; - les moyens soulevés par le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - et les conclusions de M. Chanon, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées relève appel du jugement du 16 février 2017 du tribunal administratif de Toulon qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande d'abrogation de l'arrêté du 15 novembre 2012 par lequel les préfets du Var et des Alpes de Haute-Provence ont décidé de créer une zone de protection de biotope de l'apron du Rhône au Grand Canyon du Verdon, dans les départements des Alpes de Haute-Provence et du Var, sur les communes de La Palud-sur-Verdon, Rougon et Aiguines, ainsi que de cet arrêté du 15 novembre 2012. Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la transition écologique et solidaire : 2. Par son mémoire introductif d'appel enregistré le 14 avril 2017, le syndicat requérant a demandé l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande et que l'arrêté du 15 novembre 2012 soit " abrogé ". Puis, dans son mémoire complémentaire enregistré le 11 février 2019, il a demandé l'annulation de l'arrêté du 15 novembre 2012. Si le ministre de la transition écologique et solidaire fait valoir que ces conclusions sont tardives, le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées soutient qu'il s'agit d'une erreur matérielle et qu'il ne demande que l'annulation du jugement attaqué et de la décision implicite de rejet de sa demande d'abrogation de l'arrêté du 15 novembre 2012. Ainsi, cette fin de non-recevoir doit être écartée. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Il ressort du jugement attaqué et plus particulièrement de son considérant n° 9 que le tribunal a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que l'arrêté contesté n'était pas justifié dans sa limite géographique en amont dès lors qu'aucun apron n'a été observé. La circonstance qu'il a répondu à un moyen qui n'était pas soulevé est sans incidence dès lors qu'il l'a écarté. 4. Les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée par le jugement du 4 février 2013 du tribunal administratif de Marseille qu'ils ont écartée. Ils n'avaient dès lors pas à examiner le moyen tiré de la contradiction manifeste entre le dispositif et les motifs de ce jugement, le constat de l'autorité préfectoral et l'édiction de l'arrêté contesté, qui était inopérant. Il en va de même pour le moyen tiré de ce que ce jugement était constitutif d'un changement de circonstance de droit que le tribunal n'était pas tenu d'examiner. 5. La circonstance que le tribunal n'ait pas sanctionné le fait que la décision implicite de rejet contestée a été édictée sans étude scientifique nouvelle la justifiant distincte de celles ayant conduit au jugement du tribunal administratif de Marseille du 4 février 2013 n'est pas de nature à établir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé. 6. Si le syndicat requérant soutient que le tribunal n'a pas pris en compte le changement de circonstance de droit faisant suite à l'intervention du jugement du tribunal de Marseille du 4 février 2013, n'a pas apprécié de façon suffisante le moyen tiré ce que le Verdon n'était pas une formation naturelle peu exploitée par l'homme au sens des dispositions de l'article R. 411-15 du code de l'environnement, a violé les dispositions des articles R. 411-17 et R. 411-15 du code de l'environnement, n'a pas apprécié les conditions légales préalables d'applications des articles R. 411-15 et R. 411-7 du code de l'environnement et a ainsi rendu une décision dépourvue de base légale, n' a pas relevé l'absence de motif suffisant ni l'erreur d'appréciation dont serait entaché l'arrêté contesté et n'a pas sanctionné la décision implicite refusant de l'abroger, ces critiques affectent le bien-fondé de la décision juridictionnelle et non sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 7. Par un jugement du 4 février 2013, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de l'association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, de son environnement, des lacs, sites et villages du Verdon tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du préfet des Alpes de Haute-Provence sur sa demande du 14 juin 2009 visant à obtenir tous les avis des services concernés de l'Etat et autres relatifs à la préservation des milieux naturels de la rivière le Verdon, des espèces protégées, de la faune et de la flore du Grand Canyon du Verdon, préalables à l'édiction de deux arrêtés inter-préfectoraux de biotope permettant la préservation des poissons protégés et de leurs milieux aquatiques dont l'apron, sur 25 des 145 kilomètres de la rivière le Verdon, ainsi que la préservation de la faune, de la flore et de leurs milieux naturels. Ainsi ce jugement de rejet ne peut pas être revêtu de l'autorité de la chose jugée dans la présente instance. Par ailleurs, cette autorité ne peut être opposée à l'arrêté du 15 novembre 2012 qui lui est antérieur ni à la décision implicite par laquelle le préfet des Alpes de Haute-Provence a rejeté la demande d'abrogation de cet arrêté du syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées, en l'absence d'identité de parties, d'objet et de cause. La circonstance que l'arrêté du 15 novembre 2012 concerne, comme l'affaire jugée par le tribunal administratif de Marseille, 18 kilomètres de linéaire et vise la même espèce protégée ainsi que les mêmes activités est sans incidence. Il s'ensuit que le syndicat requérant ne peut utilement soutenir que le préfet des Alpes de Haute-Provence était tenu d'abroger cet arrêté et de faire droit à la demande du syndicat requérant. Est également inopérant le moyen tiré de ce que l'intervention de ce jugement constituerait un changement dans les circonstances de droit. 8. Le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées ne peut utilement soutenir que l'arrêté du 15 novembre 2012 présente une incohérence manifeste avec le dispositif et les motifs du jugement du 4 février 2013 mentionné au point 2 dès lors que l'arrêté contesté a été pris antérieurement à ce jugement. En tout état de cause, le tribunal administratif de Marseille a statué au regard des éléments qui lui étaient présentés par l'association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, de son environnement, des lacs, sites et villages du Verdon. Le syndicat requérant ne démontre pas que ces éléments seraient identiques à ceux présentés dans la présente instance alors qu'il ressort du dossier préparatoire de l'arrêté du 15 novembre 2012 que le préfet s'est fondé sur des compléments d'inventaires réalisés par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) en 2010 et 2011, une étude génétique de la population de l'apron effectuée en 2010 par l'université de Provence, l'approbation, en 2009, du schéma directeur d'aménagement et de gestion (SDAGE) du bassin Rhône-Alpes et, en 2014, du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) du Verdon, qui impliquent de mettre en oeuvre des mesures en vue de d'assurer la protection des peuplements et des espaces piscicoles. Dès lors, le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées n'est également pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté a été pris en l'absence de nouvelles études ou de nouveaux éléments. 9. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, applicable à la date de la décision contestée : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces ; / 4° La destruction, l'altération ou la dégradation des sites d'intérêt géologique, notamment les cavités souterraines naturelles ou artificielles, ainsi que le prélèvement, la destruction ou la dégradation de fossiles, minéraux et concrétions présents sur ces sites. (...) ". Aux termes de l'article L. 411-2 du code précité : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi que des sites d'intérêt géologique, y compris des types de cavités souterraines, ainsi protégés ; / 2° La durée et les modalités de mise en oeuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; / 3° La partie du territoire national sur laquelle elles s'appliquent, qui peut comprendre le domaine public maritime, les eaux intérieures et la mer territoriale ; (...) ". Aux termes l'article R. 411-15 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige : " Afin de prévenir la disparition d'espèces figurant sur la liste prévue à l'article R. 411-1, le préfet peut fixer, par arrêté, les mesures tendant à favoriser, sur tout ou partie du territoire d'un département à l'exclusion du domaine public maritime où les mesures relèvent du ministre chargé des pêches maritimes, la conservation des biotopes tels que mares, marécages, marais, haies, bosquets, landes, dunes, pelouses ou toutes autres formations naturelles, peu exploitées par l'homme, dans la mesure où ces biotopes ou formations sont nécessaires à l'alimentation, à la reproduction, au repos ou à la survie de ces espèces. ". L'article R. 411-17 du même code applicable alors dispose que : " Le préfet peut interdire, dans les mêmes conditions, les actions pouvant porter atteinte d'une manière indistincte à l'équilibre biologique des milieux et notamment l'écobuage, le brûlage des chaumes, le brûlage ou le broyage des végétaux sur pied, la destruction des talus et des haies, l'épandage de produits antiparasitaires. ". 10. L'arrêté du 15 novembre 2012 qui porte sur la création d'une zone de protection de biotope de l'apron a pour objet de garantir l'équilibre biologique des milieux et la conservation des biotopes nécessaires au maintien, à l'alimentation, la reproduction, au repos et à la survie de l'espèce protégée dénommée apron du Rhône ou zingel asper. Par ailleurs, son article 1er définit une zone de protection de l'apron du Rhône d'une surface de 1 216 ha 25 a 93 ca. Les articles 2 et 6 de cet arrêté prévoient l'interdiction, respectivement, sur ce périmètre, de la descente du Verdon par diverses formes de navigations telles que les canoës et kayaks rigides ou gonflables, les rafts et autres types d'embarcations en dessous d'un débit de 3 m3/s et des activités de descente de canyons, d'hydrospeed, de randonnée aquatique, de nage en eau vive, de floating et de manière générale, toute action de marcher dans l'eau en dessous d'un débit de 3 m3/s dans deux secteurs de la rivière du Verdon, compris entre l'aplomb du belvédère de la Carelle et la passerelle de l'Estellié et entre 100 m à l'aval de la pile de l'ancienne passerelle de Mayreste et la limite amont de la queue de retenue du lac de Sainte-Croix (source de Bagarelle). Ainsi, cet arrêté relève des dispositions précitées de l'article R. 411-15 du code de l'environnement et n'est pas dépourvu de base légale. Le fait qu'il viserait également l'article R. 411-17 du même code est sans incidence sur sa légalité. 11. La circonstance que la rivière du Verdon fasse l'objet de cinq barrages n'est pas de nature à lui ôter son caractère naturel peu exploité par l'homme lequel est reconnu par un arrêté du 26 mai 2014 qui désigne comme site Natura 2000 le canyon du Verdon et le plateau de La Palud. Par ailleurs, selon le document préparatoire de l'arrêté du 15 novembre 2012 fondé sur les études mentionnées au point 8, la population de l'apron, espèce classée protégée en danger d'extinction, présente sur les 18 kilomètres de linéaire dans le Verdon constitue une unique population particulièrement fragilisée en raison de sa faible diversité génétique. Ces études précisent qu'il s'agit d'une espèce typiquement benthique, restant immobile, ne se déplaçant que très rarement en pleine eau et se reproduisant sur un substrat de graviers et de galets appelé radier sur une période se situant entre février à mi-mai, les stades " larves " et " alevins " restant sur ces radiers jusqu'au mois d'octobre. Elle est ainsi très sensible au piétinement dans le lit de la rivière. Dans ces conditions, les activités engendrant un piétinement et un frottement au fond de la rivière visées par l'arrêté du 15 novembre 2012, à savoir la randonnée aquatique, la nage en eau vive, la marche dans la rivière, l'hydrospeed, le rafting, le canoë-kayak, la descente de canyons, la baignade et la pêche, figurent parmi les facteurs susceptibles d'aggraver l'état de conservation de cette population. Le syndicat requérant n'établit pas que ces activités ne constituent pas une menace pour l'apron en s'appuyant sur un document non daté et non signé qu'il présente comme le mémoire en défense du préfet enregistré le 31 juillet 2012 au tribunal administratif de Marseille, ce que conteste d'ailleurs le préfet, en produisant un extrait de l'étude Life Nature portant sur des tests de translocation et de suivi de l'apron dans l'Ardèche et en se prévalant d'un rapport du conseil supérieur de la pêche lequel porte sur les gorges de l'Ardèche. S'il remet en cause la présence de l'apron dans le Verdon en s'appuyant sur des extraits d'études réalisées en 2010 et 2011 qui n'auraient pas constaté la présence de cette espèce, il ressort cependant du rapport de l'ONEMA établi en 2011 que si, concernant la zone du moyen Verdon, aucun apron n'a été capturé ni observé au cours des opérations, il est précisé que cela ne signifie pas que l'espèce est absente de la zone dès lors que sa population présente des densités relativement faibles. Cette étude conclut que les limites de répartition de l'apron sur le Verdon restent celles connues jusqu'à présent, la population s'étendant à minima sur un linéaire d'environ 18 kilomètres compris entre l'amont de la retenue de Sainte-Croix et l'aval du couloir Samson. La circonstance que d'autres causes de menaces sur l'apron et son biotope comme la perte de la dynamique fluviale naturelle, la qualité de l'eau ou la construction d'aménagements hydroélectriques aient été identifiées est sans incidence. Ainsi, les moyens tirés de l'insuffisance du motif environnemental et du document préparatoire de l'arrêté contesté, ainsi que ceux tirés de la violation des dispositions de l'article R. 411-15 du code de l'environnement et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 12. Si le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées soutient que les activités visées par l'arrêté contesté n'entraînent pas une destruction de l'habitat, elles sont toutefois et ainsi qu'il a été dit au point 11, susceptibles d'engendrer un piétinement et un frottement au fond de la rivière, étant précisé que l'article R. 411-15 du code de l'environnement n'implique pas une destruction ou une dégradation de l'habitat susceptible d'entraîner une disparition de l'espèce mais a pour but de prévenir la disparition d'espèces figurant sur la liste prévue à l'article R. 411-1 et de fixer les mesures tendant à favoriser la conservation des biotopes. En outre, le rapport préparatoire s'appuie sur une descente de reconnaissance du Verdon effectuée le 8 septembre 2011 en randonnée aquatique et nage libre qui a permis de mettre en évidence un effet de piétinement et de raclage du fond de la rivière sur 15 % du linéaire parcouru dans des conditions de débits estimées de 3,5 à 4 m3 par seconde. Par ailleurs, les interdictions prévues pour ces activités par l'arrêté contesté ne s'appliquent qu'en cas de débit en dessous de 3 m3 par seconde. Le syndicat requérant ne peut utilement se prévaloir d'une étude censée débutée au mois de juillet 2014 et dont le rendu définitif devait intervenir à la fin de l'année 2016, soit postérieurement aux décisions en litige. Par suite, les mesures d'interdiction en litige ne sont ni excessives ni entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. 13. Comme dit au point 11, le rapport de l'ONEMA établi en 2011 mentionne pour la zone du moyen Verdon qu'aucun apron n'a été capturé ni observé au cours des opérations. Cependant, il précise que cela ne signifie pas que l'espèce est absente de la zone dès lors que la population de l'apron sur le Verdon présente des densités relativement faibles. Cette étude conclut que les limites de répartition de l'apron sur le Verdon restent celles connues jusqu'à présent, la population s'étendant à minima sur un linéaire d'environ 18 kilomètres compris entre l'amont de la retenue de Sainte-Croix et l'aval du couloir Samson. Dès lors le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté n'est pas justifié dans sa limite géographique en amont dès lors que, selon l'étude précitée, aucun apron n'a été observé. 14. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande d'abrogation de l'arrêté du 15 novembre 2012. D É C I D E : Article 1er : La requête du syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées et à la ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2019, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique, le 4 octobre 2019. 2 N° 17MA01573 bb