Conseil d'État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 27/04/2011, 309709
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème et 9ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-04-27
Numéro : 309709
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : M. Aurélien  Rousseau
Commissaire du gouvernement : M. Boucher Julien
Avocat(s) : BLONDEL

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 septembre et 21 décembre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE, dont le siège est en l'Hôtel de Nesmond, 57, quai de la Tournelle à Paris (75006), l'ASSOCIATION DES VIEILLES MAISONS FRANCAISES, dont le siège est 93, rue de l'Université à Paris (75007), M. Jean B, demeurant ..., M. Alain A, demeurant ... et M. Philippe C, demeurant ... ; l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 2007-487 du 30 mars 2007 relatif aux monuments historiques et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, et en tout état de cause ses articles 19, 20, 21, 25, 32, 41, 45, 48, 63, 64, 66, 81, et 85, ainsi que la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur recours tendant à l'abrogation des dispositions précitées de ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code du patrimoine ; Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 ; Vu l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Aurélien Rousseau, Auditeur, - les observations de Me Blondel, avocat de l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE et autres, - les conclusions de M. Julien Boucher, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à Me Blondel, avocat de l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE et autres ; Considérant que l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE et autres demandent l'annulation du décret du 30 mars 2007 relatif aux monuments historiques et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, ainsi que de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur recours tendant à l'abrogation du décret ; Sur les conclusions principales tendant à l'annulation totale du décret : Considérant que le décret attaqué comporte des dispositions prises sur le fondement et pour l'application des dispositions du code du patrimoine issues de l'ordonnance du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés, elle-même prise sur le fondement des dispositions de l'article 9 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit ; Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la Constitution dans sa version applicable : Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi./ Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation./ A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par une loi dans les matières qui sont du domaine législatif. ; que l'article 92 de la loi du 9 décembre 2004 a fixé à trois mois le délai de dépôt devant le Parlement des projets de loi de ratification des ordonnances prises sur son fondement ; qu'il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté que, d'une part, le Gouvernement a déposé un projet de loi de ratification de l'ordonnance du 8 septembre 2005 devant l'Assemblée nationale le 30 novembre 2005, soit avant l'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation en application de l'article 38 de la Constitution ; que dès lors, la circonstance que, postérieurement à l'expiration de ce délai, le Gouvernement ait retiré le projet de loi de ratification de l'Assemblée nationale et l'ait déposé au Sénat n'est pas de nature à avoir rendu caduque l'ordonnance du 8 septembre 2005 ; que par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait dépourvu de base légale doit en tout état de cause être rejeté ; Sur les conclusions subsidiaires dirigées contre les articles 19, 20, 21, 25, 32, 41, 45, 48, 63, 64, 66, 81 et 85 du décret : Considérant que le moyen tiré de ce que certains des articles du décret attaqué auraient illégalement modifié des dispositions issues de l'ordonnance du 8 septembre 2005 manque en fait ; En ce qui concerne l'article 19 : Considérant que l'article L. 621-9 du code du patrimoine, non modifié sur ce point par l'ordonnance du 8 septembre 2005, dispose que L'immeuble classé au titre des monuments historiques ne peut être détruit ou déplacé, même en partie, ni être l'objet d'un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque sans autorisation de l'autorité administrative ; que l'article 19 du décret attaqué dispose que : Les travaux soumis à autorisation en application de l'article L. 621-9 du code du patrimoine sont les constructions ou travaux, de quelque nature que ce soit, qui sont de nature soit à affecter la consistance ou l'aspect de la partie classée de l'immeuble, soit à compromettre la conservation de cet immeuble. Constituent notamment de tels travaux : / 1° Les affouillements ou les exhaussements dans un terrain classé ; / 2° Le déboisement ou le défrichement sur un terrain classé ; / 3° Les travaux qui ont pour objet ou pour effet de mettre hors d'eau, consolider, aménager, restaurer, mettre aux normes, mettre en valeur, dégager ou assainir un immeuble classé ainsi que les travaux de couvertures provisoires ou d'étaiement sauf en cas de péril immédiat ; / 4° Les travaux de ravalement ; / 5° Les travaux sur les parties intérieures classées des édifices, notamment la modification des volumes ou des distributions horizontales ou verticales, la modification, la restauration, la restitution ou la création d'éléments de second oeuvre ou de décors, sols, menuiseries, peintures murales, badigeons, vitraux ou sculptures ; / 6° Les travaux ayant pour objet d'installer à perpétuelle demeure un objet mobilier dans un immeuble classé ainsi que ceux visant à placer des installations soit sur les façades, soit sur la toiture de l'immeuble ; / 7° Les travaux de mise en place d'installations ou de constructions temporaires d'une surface supérieure à vingt mètres carrés et d'une durée supérieure à un mois sur un terrain classé. / (...) / Ne sont pas soumis à autorisation les travaux et réparations d'entretien. ; que les dispositions du dernier alinéa de l'article 19 du décret attaqué qui excluent les travaux et réparations d'entretien du champ de l'autorisation spéciale prévue par l'article L. 621-9 du code du patrimoine visent les seuls travaux qui, ainsi qu'il est dit au premier alinéa, ne sont de nature ni à affecter la consistance ou l'aspect de la partie classée de l'immeuble, ni à compromettre la conservation de celle-ci et n'entrent dans aucune des catégories de travaux mentionnées du 1° au 7° de l'article dès lors qu'il ne conduisent à aucune réparation, restauration ou modification de l'immeuble ; que le législateur n'a pas entendu soumettre de tels travaux à l'autorisation spéciale instituée en vue d'assurer la protection des monuments historiques ; que les dispositions de l'article 19 déterminent de manière suffisamment précise les critères déterminant l'application de ce régime ; qu'ainsi elles ne méconnaissent ni l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme, ni le principe de sécurité juridique ; En ce qui concerne l'article 20 : Considérant que l'article 20 du décret attaqué, relatif à la demande d'autorisation prévue à l'article L. 621-9 du code du patrimoine, précise à quel service doit être adressée la demande et fixe le nombre d'exemplaires à produire, les différents documents devant être joints à la demande, ainsi que la procédure et les délais d'instruction de la demande par le préfet de région ; que ces dispositions suffisamment précises ne méconnaissent pas le principe de sécurité juridique ; En ce qui concerne les articles 21 et 64 : Considérant que l'article 21 du décret attaqué prévoit que l'autorisation de travaux sur un immeuble classé peut être assortie de prescriptions, de réserves ou de conditions pour l'exercice du contrôle scientifique ou technique sur l'opération des services chargés des monuments historiques ; que l'article 64 comporte des dispositions analogues applicables aux travaux sur les objets mobiliers classés autres que les orgues ; que ces dispositions se bornent à donner à l'autorité administrative, dans le cadre de l'appréciation qu'il lui revient de porter sur les travaux pour lesquels l'autorisation prévue par l'article L. 621-9 ou l'article L. 622-7 du code du patrimoine est demandée, le pouvoir d'émettre, sous le contrôle du juge, les prescriptions ou réserves indispensables pour permettre aux services chargés des monuments historiques d'exercer leur mission de contrôle scientifique et technique durant la période de travaux envisagés ; qu'il entrait dans la compétence du pouvoir réglementaire d'édicter de telles dispositions, qui se bornent à préciser les modalités de mise en oeuvre des autorisations prévues par le législateur ; En ce qui concerne l'article 25 et l'article 66 : Considérant que l'article 25, qui prévoit l'établissement d'un dossier documentaire des travaux réalisés sur un immeuble classé dispose notamment que les documents préparatoires, études scientifiques ou techniques, diagnostics sont joints au dossier s'ils éclairent utilement les travaux réalisés et que l'article 66 comporte des dispositions analogues applicables aux travaux réalisés sur les objets mobiliers classés ; que le moyen tiré de l'imprécision de ces dispositions manque en fait ; En ce qui concerne l'article 32 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 621-13 du code du patrimoine : Sans préjudice de l'application de l'article L. 621-15, faute par le propriétaire de se conformer, soit à la mise en demeure s'il ne l'a pas contestée, soit à la décision de la juridiction administrative, l'autorité administrative peut soit exécuter d'office les travaux, soit poursuivre l'expropriation de l'immeuble au nom de l'Etat. Si les travaux sont exécutés d'office, le propriétaire peut solliciter l'Etat d'engager la procédure d'expropriation. L'Etat fait connaître sa décision sur cette requête, qui ne suspend pas l'exécution des travaux, dans un délai de six mois au plus et au terme d'une procédure fixée par décret en Conseil d'Etat. Si l'autorité administrative a décidé de poursuivre l'expropriation au nom de l'Etat, une collectivité territoriale ou un établissement public peut décider de se substituer à l'Etat comme bénéficiaire, avec l'accord de cette autorité. ; qu'aux termes de l'article L. 621-18 : L'autorité administrative peut toujours, en se conformant aux prescriptions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, poursuivre au nom de l'Etat l'expropriation d'un immeuble déjà classé au titre des monuments historiques ou soumis à une instance de classement, en raison de l'intérêt public qu'il offre au point de vue de l'histoire ou de l'art. Les collectivités territoriales ont la même faculté. / La même faculté est ouverte à l'égard des immeubles dont l'acquisition est nécessaire pour isoler, dégager, assainir ou mettre en valeur un immeuble classé au titre des monuments historiques ou soumis à une instance de classement ou qui se trouvent situés dans le champ de visibilité d'un tel immeuble. ; que l'article 32 du décret attaqué prévoit que : Lorsque le préfet de département décide de recourir à l'expropriation d'un immeuble classé en application de l'article L. 621-13 ou de l'article L. 621-18 du code du patrimoine, l'indemnité est fixée, à défaut d'accord amiable, par la juridiction compétente en matière d'expropriation. / (...) ; que le moyen tiré de ce qu'il n'entrait pas dans la compétence du pouvoir réglementaire pour l'application de l'article L. 621-13 de prévoir la procédure d'expropriation et notamment la détermination du juge compétent et les modalités de fixation de l'indemnité, alors que de telles dispositions relèvent de la seule compétence du législateur, est en tout état de cause infondé, dès lors qu'il résulte des termes mêmes de cet article L.621-13 que le renvoi au pouvoir réglementaire concerne seulement la détermination de la procédure selon laquelle l'Etat décide de la suite qu'il entend réserver à une demande d'expropriation qui lui serait présentée ; que les dispositions législatives précitées ne contiennent aucune disposition relative à la mise en oeuvre de la procédure d'expropriation elle-même, laquelle obéira aux règles fixées par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, s'agissant notamment du régime des indemnités et de la détermination du juge compétent ; qu'en rappelant qu'à défaut d'accord amiable, l'indemnité sera fixée par la juridiction compétente en matière d'expropriation, le décret attaqué s'est borné à faire référence à la règle fixée par l'article L. 13-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et n'a pas fixé une règle qu'il appartiendrait au législateur d'édicter ; En ce qui concerne l'article 41 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 621-27 du code du patrimoine : L'inscription au titre des monuments historiques est notifiée aux propriétaires et entraînera pour eux l'obligation de ne procéder à aucune modification de l'immeuble ou partie de l'immeuble inscrit, sans avoir, quatre mois auparavant, avisé l'autorité administrative de leur intention et indiqué les travaux qu'ils se proposent de réaliser. / Lorsque les constructions ou les travaux envisagés sur les immeubles inscrits au titre des monuments historiques sont soumis à permis de construire, à permis de démolir, celui-ci ne peut être délivré sans l'accord de l'autorité administrative chargée des monuments historiques. / Les autres travaux envisagés sur les immeubles inscrits au titre des monuments historiques ne peuvent être entrepris sans la déclaration prévue au premier alinéa. L'autorité administrative ne peut s'opposer à ces travaux qu'en engageant la procédure de classement au titre des monuments historiques prévue par le présent titre. (...) ; que l'article 41 du décret attaqué dispose que : Lorsqu'il est envisagé de réaliser sur un immeuble inscrit des constructions ou travaux autres que, d'une part, des travaux d'entretien ou de réparation ordinaires qui sont dispensés de toute formalité et, d'autre part, des constructions ou travaux mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 621-27 du code du patrimoine, la déclaration prévue au premier alinéa du même article est souscrite quatre mois au moins avant la date de leur réalisation. (...) ; qu'en soumettant à déclaration préalable les travaux de modification des immeubles inscrits, le législateur a entendu viser les travaux qui sont de nature soit à affecter la consistance ou l'aspect de la partie inscrite de l'immeuble, soit à compromettre la conservation de celle-ci ; qu'en excluant de la déclaration préalable les travaux d'entretien ou de réparation ordinaires , les auteurs du décret attaqué ont entendu viser les seuls travaux qui ne sont pas de nature à avoir un tel effet et n'ont pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 621-27 du code du patrimoine ; En ce qui concerne les articles 45 et 85 : Considérant que l'article 45 du décret attaqué dispose que : Toute découverte faite fortuitement ou à l'occasion de travaux sur un immeuble classé ou inscrit et portant sur un élément nouveau relatif à l'histoire, l'architecture ou le décor de l'immeuble est signalée immédiatement au préfet de région qui peut, selon le cas, décider ou conseiller des mesures de sauvegarde. ; que l'article 85 dispose que : Toute découverte faite fortuitement ou à l'occasion de travaux sur un objet mobilier classé ou inscrit et portant sur un élément nouveau est signalée immédiatement au préfet de département qui peut, selon le cas, décider ou conseiller des mesures de sauvegarde. ; que ces dispositions, qui en tout état de cause ne méconnaissent nullement l'objectif de simplification poursuivi par les auteurs de l'ordonnance du 8 septembre 2005, ne permettent au préfet ni de décider d'appliquer des mesures de sauvegarde à une partie non classée ou inscrite de l'immeuble ou de l'objet en cause, ni d'appliquer à une partie classée ou inscrite de l'immeuble ou de l'objet d'autres mesures que celles strictement nécessaires et proportionnées à l'intérêt général de protection des monuments historiques dès lors que la mesure initiale de protection de l'immeuble ne pouvait en tout état de cause s'étendre au moment de son édiction à des éléments qui n'avaient pas été signalés ou découverts ; qu'elles ne sont pas dépourvues de base légale, ni illégalement imprécises ; En ce qui concerne l'article 48 : Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : les travaux sur un immeuble adossé à un immeuble classé non soumis à permis de construire ou permis de démolir, mais qui sont de nature à affecter la bonne conservation de l'immeuble classé, ne peuvent être réalisés sans l'autorisation de l'autorité administrative chargée des monuments historiques. ; que l'article 48 du décret attaqué fixe la procédure applicable aux demandes d'autorisation des travaux mentionnés par les dispositions précitées et prévoit notamment que le dossier comprend en outre les documents permettant d'apprécier l'impact architectural et technique des travaux sur le monument classé ; que les auteurs du décret attaqué, qui étaient compétents pour fixer les modalités d'application de l'autorisation prévue par l'article L. 621-30 du code du patrimoine, et notamment fixer la composition du dossier de demande d'autorisation, n'ont ni méconnu l'article L. 621-30 précité ni édicté une règle relevant de la compétence du législateur ; En ce qui concerne les articles 63 et 81 : Considérant que la requête ne comporte aucun moyen dirigé contre les dispositions de ces articles ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 30 mars 2007, ni celle de la décision implicite, qu'ils n'arguent d'aucun vice propre, par laquelle le Premier ministre a rejeté leur recours tendant à l'abrogation de ce décret ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION LA DEMEURE HISTORIQUE, à l'ASSOCIATION DES VIEILLES MAISONS FRANCAISES, à M. Jean B, à M. Alain A, à M. Philippe C, au Premier ministre et au ministre de la culture et de la communication.