CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 10/05/2022, 21MA04763, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-10
Numéro : 21MA04763
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par action simplifiée (SAS) Auredis a demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 21 décembre 2017 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a refusé d'autoriser l'extension de la surface de vente d'un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " à la Colle-sur-Loup. Par un arrêt n° 18MA01159 du 18 novembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la décision du 21 décembre 2017 et enjoint à la CNAC de réexaminer les recours formés devant elle par les sociétés SNC Juin Saint Hubert, SNC Juin Hubert II, SNC Saint-Jean, SNC Saint-Jean II, SNC Les Terrasses Saint-Jean et la SAS Distribution Casino France dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt. Par une décision n° 437794 du 13 décembre 2021, le Conseil d'Etat a annulé totalement cet arrêt du 18 novembre 2019 et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, et enregistrés les 13 mars et 25 juillet 2018, et le 26 mars 2019, ainsi qu'un mémoire récapitulatif, enregistré le 9 mai 2019, la SAS Auredis, représentée par Me Bouyssou, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures, avant renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du 21 décembre 2017 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a refusé d'autoriser l'extension de la surface de vente d'un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " à la Colle-sur-Loup ; 2°) d'enjoindre à la CNAC de statuer à nouveau sur sa demande dans le délai de quatre mois suivant l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros sur le fondement de de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que la CNAC a admis la recevabilité des recours préalables de sociétés qui ne justifiant pas de leur intérêt à agir au regard de l'article L. 752-17 du code de commerce, faute d'une part de produire des extraits Kbis ou titres de propriété, d'autre part de détenir un objet social de nature commerciale et enfin pour le centre commercial Polygone d'accueillir des activités commerciales susceptibles d'être directement concurrencées par le projet en litige ; - il n'est pas établi que les membres de la CNAC ont été régulièrement convoqués et disposé des documents visés à l'article R. 752-35 du code de commerce, dans un délai raisonnable ; - la décision en litige n'est pas suffisamment motivée, en méconnaissance de l'article L. 752-20 du code de commerce et de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; - le premier motif du refus litigieux est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur de droit, le projet en cause et le " drive " n'étant pas implantés sur le même site, mais sur deux unités foncières distinctes et s'analysant en deux projets indépendants ; - en tout état de cause, la CNAC disposait des éléments relatifs au drive pour se prononcer sur les effets du projet sur cet équipement ; - les sociétés défenderesses ne sont pas recevables, et en tout état de cause pas fondées, à solliciter une substitution de motifs, en soutenant d'une part que le projet en litige, apprécié conjointement avec le drive déjà autorisé, s'analyse en l'extension d'un seul ensemble commercial, le drive échappant à cette qualification, d'autre part que le projet est accidentogène compte tenu des accès des véhicules de livraison, et enfin qu'il porte atteinte aux objectifs de développement durable et de protection des consommateurs ; - contrairement à ce qu'a considéré la CNAC dans le deuxième motif de refus, le risque de saturation des voies par l'effet du projet est nul, compte tenu de l'aménagement d'un giratoire et de la cession gratuite d'une bande de terrain à la communauté d'agglomération pour la réalisation d'une voie de circulation, alors que le motif lié à l'incidence des flux de livraison générés par le projet n'a pas été retenu dans la décision litigieuse et n'est pas fondé ; - le site est parfaitement accessible aux modes de transport doux, qu'il s'agisse des voies cyclables ou piétonnes, ou de la desserte par les transports collectifs, et en considérant le contraire, la CNAC a commis une erreur de fait et une erreur manifeste d'appréciation ; - le dernier motif du refus est lui aussi entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le projet n'induisant aucun effet négatif sur l'animation de la vie urbaine ; - les conclusions des sociétés, présentées en tant qu'intervenantes, au titre de leurs frais d'instance, sont pour ce motif irrecevables et en tout état de cause excessives. Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 mai et 3 décembre 2018, et le 12 avril 2019, et un mémoire récapitulatif, enregistré le 11 mai 2019, les sociétés SNC Juin Saint Hubert, SNC Juin Hubert II, SNC Saint-Jean, SNC Saint-Jean II, SNC Les Terrasses Saint-Jean concluent, dans le dernier état de leurs écritures avant renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 5 000 euros à verser à chacune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - en soutenant qu'est fondé le motif retenu par la CNAC tiré de l'irrégularité du fractionnement d'un unique projet, elles ne présentent pas de demandes de substitution de motifs, alors que la CNAC ne disposait pas d'éléments suffisants pour apprécier les effets cumulés des deux projets. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 mars et 11 avril 2019, et un mémoire récapitulatif, enregistré le 7 mai 2019, la SAS Distribution Casino France conclut, dans le dernier état de ses écritures, avant le renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Auredis la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son recours devant la CNAC était recevable compte tenu de ce qu'elle exploite deux magasins sur la commune de Vence, dans la zone de chalandise du projet ; - le projet en litige participe du fractionnement d'un seul et même ensemble commercial qui aurait dû donner lieu à une seule et même instruction par la CNAC ; - sont également de nature à justifier légalement la décision de refus en litige, les motifs tirés des effets prévisibles du projet sur les objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Une lettre du 23 décembre 2021 informe les parties de la possibilité pour elle de présenter des observations à la suite de la décision du Conseil d'Etat du 13 décembre 2021. Par des mémoires, enregistrés les 24 janvier et 4 mars 2022, la SAS Auredis persiste dans ses précédentes écritures, en portant la somme demandée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à 7 000 euros. Elle soutient en outre que : - si son nouveau projet bénéficie d'une autorisation délivrée le 14 octobre 2021 par la CNAC, en exécution de l'arrêt de la Cour du 21 juin 2021, cette autorisation n'est pas devenue définitive, de sorte que le litige conserve son objet ; - la décision de cassation ne se prononce pas sur le bien-fondé du motif de la décision litigieuse, tiré du fractionnement irrégulier du projet. Par un mémoire, enregistré le 1er février 2022, les sociétés SNC Juin Saint-Hubert, SNC Juin Hubert II, SNC Saint-Jean, SNC Saint-Jean II et SNC les Terrasses Saint-Jean, représentées par Me Sacksick, persistent dans leurs précédentes écritures, par les mêmes moyens. Par un mémoire, enregistré le 1er février 2022, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, persiste dans ses précédentes écritures, par les mêmes moyens. Par ordonnance du 18 février 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 7 mars 2022, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me Evano, substituant Me Bouyssou, représentant la SAS Auredis, de Me Giudicelli, substituant Me Sacksick, représentant les SNC, et de Me Girard, substituant Me Bolleau, représentant la SAS Distribution Casino France. Considérant ce qui suit : 1. La SAS Auredis, qui exploite un hypermarché sous l'enseigne E. Leclerc à la Colle-sur-Loup, a sollicité et obtenu un permis de construire valant autorisation d'équipement commercial le 23 mai 2017 l'autorisant à créer un nouveau point permanent de retrait " drive " par le transfert du point de retrait existant sur d'autres parcelles, après avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial des Alpes-Maritimes du 23 mai 2017. La société Auredis a, ensuite, le 1er août 2017, sollicité une extension de l'autorisation d'équipement commercial pour la création d'une surface de vente supplémentaire de 1 672 m² par la restructuration du bâti existant, et la régularisation d'une surface de vente existante, portant sa surface totale de vente de 2 900 m2 à 4 933 m2. Ce projet a été autorisé par une décision de la commission départementale d'aménagement commercial des Alpes-Maritimes du 6 septembre 2017. Par une décision du 21 décembre 2017, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait droit au recours formé conjointement par la SNC Juin Saint Hubert, la SNC Juin Hubert II, la SNC Saint-Jean, la SNC Saint-Jean II et la SNC Les Terrasses Saint-Jean et au recours de la SAS Distribution Casino France contre la décision de la commission départementale et a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée par la société Auredis. Par un arrêt du 18 novembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette décision de refus et enjoint à la CNAC de réexaminer les recours de la SAS Distribution Casino France et des SNC Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean. Sur pourvoi de la SNC Juin Saint Hubert, la SNC Juin Hubert II, la SNC Saint-Jean, la SNC Saint-Jean II et la SNC Les Terrasses Saint-Jean, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt du 18 novembre 2019 et renvoyé l'affaire à la Cour. Sur la légalité de la décision en litige : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ; / (...) 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ; (...) ". L'article L. 752-3 du même code dispose que : " I. - Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; / 2° Soit bénéficient d'aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l'accès des divers établissements ;/ 3° Soit font l'objet d'une gestion commune de certains éléments de leur exploitation, notamment par la création de services collectifs ou l'utilisation habituelle de pratiques et de publicités commerciales communes ; / 4° Soit sont réunis par une structure juridique commune, contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé, exerçant sur elle une influence au sens de l'article L. 233-16 ou ayant un dirigeant de droit ou de fait commun ". 3. Si un ensemble commercial doit en principe, en vertu des dispositions rappelées ci-dessus, faire l'objet d'une demande d'autorisation unique, comportant l'analyse de l'impact global du projet sur la clientèle et les équipements existant dans la zone d'attraction délimitée au vu de cet ensemble, il est toutefois loisible à la CNAC d'examiner de façon distincte chacune des demandes se rapportant à ce même ensemble et de prendre des décisions séparées, dès lors que, ayant analysé ces demandes lors d'une même séance, elle a été en mesure, sur la base des éléments fournis par les services instructeurs, de porter une appréciation globale sur l'ensemble formé par les demandes fractionnées. La seule circonstance que deux projets de surface commerciale sont localisés sur un même site ne peut suffire à les soumettre à une demande d'autorisation unique. Il peut en aller autrement si, en retenant cette circonstance, l'autorité compétente entend faire échec à un détournement de procédure ou à une fraude du pétitionnaire en fractionnant un projet global. 4. Pour refuser de délivrer l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée par la SAS Auredis, la CNAC s'est fondée, notamment, sur le motif tiré de ce que le projet d'extension de l'hypermarché qui lui était soumis faisait suite à un projet de création d'un point permanent de retrait sur le même site qui avait fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial le 22 mai 2017 et que les deux projets auraient dû faire l'objet d'une présentation unique. 5. Toutefois, d'une part, si la juridiction, saisie sur renvoi après la cassation de sa précédente décision, est tenue de se conformer à la décision prise par le juge de cassation et aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, il ne résulte pas de la décision du Conseil d'Etat du 13 décembre 2021 par laquelle la présente affaire a été renvoyée à la Cour que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés défenderesses, le juge de cassation, qui a considéré à la différence de la Cour que l'avis en litige est suffisamment motivé, s'est déjà prononcé sur le bien-fondé des motifs de cet avis. Par suite, le moyen tiré par ces sociétés de l'autorité absolue de chose jugée s'imposant au juge du renvoi ne peut qu'être écarté. 6. D'autre part, il résulte des termes mêmes de l'avis en litige que, pour considérer que le projet d'extension de l'hypermarché et le projet de déplacement du point permanent de retrait auraient dû donner lieu à une présentation unique, la CNAC s'est bornée à retenir leur localisation sur un même site, sans considérer explicitement qu'ils formaient un ensemble commercial, au sens des dispositions du I de l'article L. 752-3 du code de commerce, ni du reste un projet global abusivement fractionné par le pétitionnaire. Ainsi et en tout état de cause, les sociétés défenderesses, qui ne sont pas l'auteur de cet avis, ne peuvent utilement soutenir que ce motif de refus est légal en se prévalant de ces dispositions qui conditionnent l'identification d'un même ensemble commercial à d'autres critères que la seule réunion de magasins sur un même site, et qui n'ont pas été expressément visées par la décision attaquée, et en soutenant que le projet en litige ne respecte aucun de ces autres critères. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés défenderesses, ces mêmes dispositions, non plus qu'aucune autre disposition du code de commerce, ne prévoient la soumission à autorisation unique de projets de surfaces commerciales relevant d'une seule et même unité économique. 7. Enfin et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l'hypermarché à étendre, accessible par le chemin dit des Moulières depuis le boulevard Sauvaigo, est distant du point permanent de retrait de quelque 300 mètres, accessible par le même boulevard, est séparé dudit point par d'autres parcelles supportant d'autres activités et bâtiments commerciaux, et n'y est pas directement relié par un aménagement ou une circulation. Une telle configuration des lieux, par les distances et les conditions de circulation automobile et piétonne qui les caractérisent, est ainsi de nature à dissuader très fortement la clientèle de se déplacer à pied d'un magasin à l'autre. La seule circonstance, à la supposer invoquée par les sociétés défenderesses à ce titre, que, dans le projet initial, d'ailleurs modifié dans cette mesure par permis modificatif du 13 novembre 2018, onze emplacements pour deux-roues et vingt places de stationnement ont été prévus, au bénéfice du projet de point permanent de retrait, sur les aires de stationnement en toiture de l'hypermarché à étendre, ne peut suffire à faire regarder les deux projets comme réunis sur un même site. Il suit de là que, malgré la présentation commerciale qu'en donne la société requérante sur son site internet, les deux surfaces commerciales ne peuvent être regardées, dans les circonstances de l'espèce, comme réunies sur un même site, contrairement à ce qu'a retenu la CNAC dans la décision attaquée pour considérer qu'elles auraient dû faire l'objet d'une présentation unique. 8. C'est donc à tort que la CNAC a refusé d'autoriser le projet de la société Auredis en se fondant sur le motif énoncé au point 4. 9. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l'instruction, compte tenu des motifs de l'arrêt par lequel le Conseil d'Etat a renvoyé cette affaire devant la Cour, que la CNAC aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur les deux autres motifs qu'elle a également retenus. 10. En dernier lieu, si la société Distribution Casino France demande que d'autres motifs soient substitués au motif erroné mentionné au point 4, une telle substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'administration auteur de la décision attaquée, laquelle s'est abstenue de produire à l'instance. Par suite, ainsi que le relève la SAS Auredis, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution demandée. 11. Il résulte de tout ce qui précède, aucun des autres moyens de la requête n'étant mieux à même de régler le litige, que la SAS Auredis est fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial qu'elle attaque. Sur l'injonction : 12. Il résulte de l'instruction que, en exécution de l'arrêt de la Cour du 18 novembre 2019, la CNAC a délivré à la SAS Auredis l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, par avis du 14 octobre 2021. La présente décision n'appelle ainsi plus aucune mesure d'exécution. Sur les frais d'instance : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la SAS Auredis, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la SAS Auredis de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La décision en date du 21 décembre 2017 par laquelle la CNAC a refusé de délivrer à la SAS Auredis l'autorisation d'exploitation commerciale nécessaire à l'extension de l'hypermarché E. Leclerc dont la surface de vente est portée 4 933 m2 est annulée. Article 2 : L'Etat versera à la SAS Auredis la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la SAS Auredis est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la SNC Juin Saint-Hubert, la SNC Juin Hubert II, la SNC Saint-Jean, la SNC Saint-Jean II, et la SNC les Terrasses Saint-Jean, et de la SAS Distribution Casino France présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Auredis, à la Commission nationale d'aménagement commerciale, aux sociétés SNC Juin Saint-Hubert, SNC Juin Hubert II, SNC Saint-Jean, SNC Saint-Jean II, et SNC les Terrasses Saint-Jean, à la SAS Distribution Casino France et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Délibéré après l'audience du 26 avril 2022, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Ury, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022. N° 21MA047632