Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 27/12/2019, 422958
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-27
Numéro : 422958
Rapporteur : M. Sylvain Monteillet
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 6 août et 12 septembre 2018 et les 19 avril et 26 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association nationale interprofessionnelle des vins de France (ANIVIN de France) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du 22 mars 2018 par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a refusé d'étendre un avenant à l'accord interprofessionnel triennal 2017-2019 conclu dans le cadre de l'ANIVIN de France, relatif à l'assiette de la cotisation professionnelle pour 2018, pour ce qui concerne les vins de France avec mention de cépage et/ou de millésime ; 2°) d'annuler la décision implicite du ministre de l'agriculture et de l'alimentation, ainsi que sa décision expresse du 14 juin 2018, confirmant ce refus d'extension ; 3°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de procéder à l'extension de l'ensemble de cet avenant ; 4°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à ce ministre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de réexaminer sa demande d'extension dans un délai d'un mois à compter de la décision du Conseil d'Etat ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2008-636 du 30 juin 2008 ; - l'arrêté du 26 février 2015 relatif aux demandes d'extension des accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue ; - l'arrêté du 30 mars 2015 portant organisation et attributions de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que l'association nationale interprofessionnelle des vins de France (ANIVIN de France), organisation interprofessionnelle agricole reconnue sur le fondement de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, a conclu le 18 octobre 2016 un accord interprofessionnel triennal 2017-2019, qui a fait l'objet d'une extension par un arrêté du 31 mars 2017. L'article 9 de cet accord stipule que des cotisations interprofessionnelles sont mises en recouvrement selon un barême de 0,46 euros HT par hectolitre pour les vins de France sans indication géographique, sans mention de cépage et sans mention de millésime, de 0,58 euros HT par hectolitre pour les vins de France sans indication géographique, avec mention de cépage et/ou de millésime et de 0,56 euros HT par hectolitre pour les vins à indication géographique protégée du ressort de l'ANIVIN de France. Le conseil d'administration de cette association a adopté le 12 décembre 2017 un avenant prévoyant de porter, pour l'année 2018, ce barème à 0,77 euros HT par hectolitre pour les vins de France sans indication géographique avec mention de cépage et/ou de millésime et laissant inchangé le barème pour les autres types de vins. L'ANIVIN de France a demandé l'extension de cet avenant au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Par une décision du 22 mars 2018, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a refusé d'étendre cet avenant pour les vins de France avec mention de cépage et/ou de millésime. Par un courrier du 11 avril 2018, l'ANIVIN de France a formé un recours gracieux auprès du ministre, qui l'a implicitement rejeté. Par un courrier du 14 juin 2018, la directrice de cabinet du ministre de l'agriculture et de l'alimentation a rejeté ce recours. L'ANIVIN de France demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 22 mars 2018 ainsi que de la décision implicite et de la décision du 14 juin 2018 rejetant son recours gracieux. Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation : 2. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation soutient que le courrier de la directrice du cabinet du 14 juin 2018 à l'ANIVIN de France a pour seul objet de présenter les motifs de la décision implicite rejetant le recours gracieux de cette dernière et que le recours de l'ANIVIN de France contre ce courrier est donc irrecevable. Il ressort toutefois des termes de ce courrier que la directrice de cabinet " confirme (...) qu'il ne sera pas donné de suite favorable " au recours de l'ANIVIN de France et informe celle-ci qu'elle dispose d'un délai de deux mois à compter de la réception de ce courrier pour contester la décision de refus. Il s'ensuit que le courrier du 14 juin 2018 constitue un rejet exprès du recours gracieux introduit par l'ANIVIN de France. Le ministre n'est ainsi pas fondé à soutenir que la demande présentée par l'ANIVIN de France est irrecevable en tant qu'elle est dirigée contre le courrier du 14 juin 2018. Sur la légalité externe : 3. Aux termes de l'article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime : " Les accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l'autorité administrative compétente dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec la législation de l'Union européenne ". Aux termes du dernier alinéa de l'article D. 632-4-2 du même code : " Les décisions de refus d'extension sont prises par le ministre chargé de l'agriculture, à son initiative ou à la demande de l'un des autres ministres concernés ". 4. Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (...) les directeurs d'administration centrale (...) ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Les ministres et secrétaires d'Etat peuvent, par un arrêté publié au Journal officiel de la République française, donner délégation pour signer tous actes, à l'exception des décrets, au directeur et au chef de leur cabinet, ainsi qu'à leurs adjoints, en ce qui concerne les affaires pour lesquelles délégation n'est pas donnée à l'une des personnes mentionnées à l'article 1er (...) ". Il ressort de l'article 4 de l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 30 mars 2015 portant organisation et attributions de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises que celle-ci est compétente pour " le traitement des demandes d'extension d'accords interprofessionnels ". 5. Mme B... a été nommée directrice générale de la performance économique et environnementale des entreprises par un décret du 7 juillet 2017, publié au Journal Officiel du 8 juillet 2017. Par ailleurs, l'examen des demandes d'extension entre dans le champ de compétence de cette direction générale. Il en résulte que Mme A... avait compétence pour signer la décision du 22 mars 2018 rejetant la demande d'extension formulée par l'ANIVIN de France. En revanche, en vertu des dispositions de l'article 2 du décret du 27 juillet 2005 cité au point 4, cette compétence de la directrice générale de la performance économique et environnementale des entreprises excluait celle de la directrice de cabinet du ministre de l'agriculture et de l'alimentation pour se prononcer sur les mêmes affaires. Par suite, l'ANIVIN de France est seulement fondée à soutenir que la décision du 14 juin 2018, signée par la directrice de cabinet, a été prise par une autorité incompétente. Sur la légalité interne : 6. En premier lieu, aux termes de l'article 165 du règlement n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " Dans le cas où les règles d'une organisation de producteurs reconnue, d'une association d'organisations de producteurs reconnue ou d'une organisation interprofessionnelle reconnue sont étendues au titre de l'article 164 et lorsque les activités couvertes par ces règles présentent un intérêt économique général pour les opérateurs économiques dont les activités sont liées aux produits concernés, l'Etat membre qui a accordé la reconnaissance peut décider, après consultation des acteurs concernés, que les opérateurs économiques individuels ou les groupes d'opérateurs non membres de l'organisation qui bénéficient de ces activités sont redevables à l'organisation de tout ou partie des contributions financières versées par les membres, dans la mesure où ces dernières sont destinées à couvrir les coûts directement liés à la conduite des activités concernées ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 632-6 du code rural et de la pêche maritime : " Les organisations interprofessionnelles reconnues, mentionnées aux articles L. 632-1 à L. 632-2, sont habilitées à prélever, sur tous les membres des professions les constituant, des cotisations résultant des accords étendus selon la procédure fixée aux articles L. 632-3 et L. 632-4 et, s'il y a lieu, à l'article 165 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, et qui, nonobstant leur caractère obligatoire, demeurent des créances de droit privé ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions et de celles qui ont été citées au point 3 qu'elles n'autorisent pas les autorités publiques à soumettre les cotisations à un contrôle autre que de régularité et de conformité à la loi. 7. L'article 10 de l'accord interprofessionnel triennal 2017-2019 du 18 octobre 2016, conclu dans le cadre de l'ANIVIN de France, stipule que le produit de la cotisation prévue à l'article 9 du même accord " est affecté notamment au financement des actions publi-promotionnelles en faveur des Vins de France (Sans Indication Géographique) et des vins à Indication Géographique Protégée français relevant du champ de compétence de l'ANIVIN de France menées par l'ANIVIN de France tant en France que sur les marchés étrangers, conformément aux statuts de l'ANIVIN de France, après décision du Conseil d'Administration ". 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour refuser la demande d'extension de l'ANIVIN de France, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation s'est fondé, d'une part, sur le constat d'un contexte économique particulièrement contraint pour les viticulteurs du fait d'une récolte 2017 historiquement faible, d'autre part, sur la circonstance que l'ANIVIN de France disposait d'un montant de réserves supérieur à 4 millions d'euros. Dans le cadre du contrôle de régularité et de conformité à la loi qu'il lui incombe d'exercer, le ministre pouvait légalement, pour tenir compte de l'intérêt économique général des opérateurs économiques dont les activités sont liées aux produits concernés par les cotisations demandées, rechercher si ces cotisations étaient manifestement disproportionnées au regard de la situation financière de la filière. Toutefois, le ministre n'apporte aucun élément de nature à établir une telle disproportion manifeste. Par ailleurs, un motif tiré de l'existence de réserves importantes ne pouvait justifier par lui-même légalement le refus opposé, en l'absence d'éléments de nature à établir que de telles réserves seraient manifestement excessives et révélaient une surévaluation systématique du niveau des cotisations demandées nécessaire pour financer les actions menées par l'organisation interprofessionnelle concernée ou une insuffisance durable de ces actions. 9. Or, il ressort des éléments communiqués par l'ANIVIN de France que le montant de réserves constaté s'expliquait essentiellement par la cession, en 2016, d'une société dont elle était propriétaire et que l'augmentation de cotisations envisagée devait au mieux permettre de réduire le déficit structurel, constaté depuis 2016, entre ses ressources, y compris les subventions dont elle bénéficie de la part de l'Union européenne, et les actions qu'elle prévoyait de conduire, dont le ministre ne conteste pas la régularité et la conformité et dont le coût englobe non seulement le budget propre aux actions conduites, mais aussi les frais de fonctionnement de l'ANIVIN de France. Celle-ci est donc fondée à soutenir que le refus du ministre n'était pas légalement justifié par les motifs analysés ci-dessus. 10. En second lieu, si le ministre de l'agriculture et de l'alimentation invoque un autre motif, tiré de ce que l'ANIVIN de France ne démontrait pas que la hausse des cotisations sur les vins de France avec mention de cépage et/ou de millésime visait à couvrir des actions bénéficiant spécifiquement à ces vins, il ne résulte ni des dispositions citées aux points 3 et 6, ni d'aucune autre règle que les cotisations dues pour un type de produit devraient contribuer au seul financement d'actions concernant ce produit et qu'une mutualisation du coût des actions menées par l'organisation interprofessionnelle concernée serait ainsi proscrite. Il s'ensuit que le motif invoqué par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne peut légalement fonder les décisions attaquées. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée. 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'ANIVIN de France est fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque. 12. L'exécution de la présente décision implique que la demande de l'ANIVIN de France, tendant à l'extension de l'avenant adopté le 12 décembre 2017, soit réexaminée. Par suite, il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au ministre chargé de l'agriculture de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à l'ANIVIN de France au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La décision du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 22 mars 2018 refusant d'étendre un avenant à l'accord interprofessionnelle triennal 2017-2019 conclu dans le cadre de l'ANIVIN de France, sa décision rejetant implicitement le recours gracieux formé par l'ANIVIN de France et la décision du 14 juin 2018 confirmant le refus d'extension sont annulées. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de procéder au réexamen de la demande de l'ANIVIN de France tendant à l'extension de l'avenant adopté par ses instances le 12 décembre 2017 dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Article 3 : L'Etat versera une somme de 3 000 euros à l'ANIVIN de France au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de l'ANIVIN de France est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association nationale interprofessionnelle des vins de France et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.