Cour administrative d'appel de Nantes, 2e chambre, du 28 décembre 2001, 96NT01759, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 2E CHAMBRE
Date de la décision : 2001-12-28
Numéro : 96NT01759
Rapporteur : Mme WEBER-SEBAN
Commissaire du gouvernement : M. LALAUZE

Vu la requête enregistrée au greffe de la Cour le 7 août 1996, présentée pour l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE", représentée par son président en exercice, dont le siège est au lieudit "Le Gros Noyer" 45700 Saint-Maurice-sur-Fessard, par Me X..., avocat au barreau de Paris ; L'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" demande à la Cour : 1 ) d'annuler le jugement n s 95-396 et 95-639 du 11 juillet 1996 par lequel le Tribunal administratif d'Orléans a, d'une part, rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 décembre 1994 du préfet du Loiret portant déclaration d'utilité publique des travaux de construction de la déviation de la R.N. 60 entre Bellegarde et Saint-Maurice-sur-Fessard et mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Chevillon-sur-Huillard, Saint-Maurice-sur-Fessard et du district de Bellegarde - Quiers-sur-Bezonde, d'autre part, constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur sa demande tendant au sursis à exécution de cet arrêté ; 2 ) d'annuler, pour excès de pouvoir, ce même arrêté ; 3 ) de décider qu'il sera sursis à l'exécution desdits arrêté du 28 décembre 1994 et jugement du 11 juillet 1996 ; 4 ) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 F au titre de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de la voirie routière ; Vu la loi n 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement ; Vu la loi n 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et notamment, son article 56 ; Vu le décret n 93-245 du 25 février 1993 relatif aux études d'impact ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 décembre 2001 : - le rapport de Mme WEBER-SEBAN, premier conseiller, - et les conclusions de M. LALAUZE, commissaire du gouvernement ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Sur la régularité de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : "L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1 une notice explicative ; 2 le plan de situation ; 3 le plan général des travaux ; 4 les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5 l'appréciation sommaire des dépenses ; 6 l'étude d'impact définie à l'article 2 du décret n 77-1141 du 12 octobre 1977, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ( ...)" ; qu'aux termes de l'article L. 152-1 du code de la voirie routière : "Lorsqu'une route à grande circulation, au sens du code de la route, est déviée en vue du contournement d'une agglomération, les propriétés riveraines n'ont pas d'accès direct à la déviation." ; qu'aux termes de l'article R. 152-2 de ce même code : "1. Lorsqu'il y a lieu à expropriation, les articles R. 11-3 à R. 11-17 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique sont applicables. Toutefois, le dossier soumis à enquête comprend, outre les documents énumérés audit article R. 11-3 : 1. Un plan général de la déviation indiquant les limites entre lesquelles s'applique l'interdiction d'accès prévue à l'article L. 152-1 ( ...)" ; Considérant, en premier lieu, que si le dossier soumis à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique ne comportait pas le plan général de la déviation prévu par les dispositions précitées du code de la voirie routière, il résulte des pièces du dossier que, d'une part, le statut de déviation s'applique à l'intégralité de la voie nouvelle à créer dont le plan figure à la page 57 du dossier d'enquête sous la dénomination de "plan général des travaux" et que, d'autre part, le dossier mentionne à la page 39 la suppression du droit d'accès direct pour les propriétés riveraines et énonce les dispositions applicables du code de la voirie routière ; qu'ainsi, les informations figurant au dossier soumis à l'enquête publique doivent être regardées comme répondant aux exigences fixées par les dispositions précitées de l'article R. 152-2 du code de la voirie routière ; Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions précitées du 5 de l'article 11-3 du code de l'expropriation font obligation à l'autorité qui poursuit la déclaration d'utilité publique de travaux ou d'ouvrages de faire figurer une appréciation sommaire des dépenses dans le dossier soumis à enquête afin de permettre à tous les intéressés de s'assurer que ces travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total tel qu'il peut raisonnablement être apprécié à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique ; que, toutefois, ces dispositions n'impliquent pas que l'appréciation sommaire comporte le détail des éléments retenus, ni le montant de la participation des diverses collectivités appelées à en assurer le financement ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation des dépenses du projet de déviation, qui a été fixée à un montant de 275 millions de francs en janvier 1993, avant l'ouverture de l'enquête, ait été sous-évaluée alors qu il n'est nullement établi, par ailleurs, que le coût des ouvrages d'art aurait été sous-estimé ; Considérant, en troisième lieu, que si, d'une part, l'article R. 11-3 du code de l'expropriation dispose que le dossier soumis à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique comprend l'étude d'impact définie à l'article 2 du décret n 77-1141 du 12 octobre 1977, lequel fixe la liste exhaustive des documents mis obligatoirement à la disposition du public, ni ce dernier article, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, n'imposent que les études préparatoires à l'étude d'impact fassent l'objet d'une telle publicité collective ; que par suite, s'il est constant que les quatre études techniques ayant servi de base à l'étude d'impact de la déviation reliant Bellegarde à Saint-Maurice-sur-Fessard n'ont pas été, contrairement à ce qui était prévu dans le dossier d'enquête, mises à la disposition du public à la mairie, cette circonstance s'avère sans incidence sur la régularité de la procédure d'enquête d'utilité publique alors, d'ailleurs, qu'il est constant que l'association requérante a pu en prendre connaissance au siège de la direction départementale de l'équipement, où il était possible de les consulter ; que, d'autre part, l'allégation selon laquelle le chapitre relatif à la méthodologie d'évaluation des impacts ne vise pas les problèmes d'assainissement n'est assortie d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article 2 du décret du 25 février 1993 susvisé, lequel était en vigueur à la date de publication de l'arrêté prescrivant l'enquête d'utilité publique : "( ...) III. ( ...) Lorsque la totalité des travaux prévus au programme est réalisée de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. Lorsque la réalisation est échelonnée dans le temps, l'étude d'impact de chacune des phases de l'opération doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme." ; que l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" soutient que, contrairement aux dispositions précitées, l'étude d'impact figurant au dossier soumis à l'enquête ne comportait pas l'appréciation des impacts de l'ensemble des travaux d'aménagement de la R.N. 60 comprenant, outre la déviation reliant Bellegarde à Saint-Maurice-sur-Fessard, le doublement de la déviation de Villemandeur et la liaison entre les deux déviations ; Considérant, qu'après la décision prise par le gouvernement lors du Comité Interministériel d'Aménagement du Territoire (C.I.A.T.) de Mende, le 17 novembre 1988, de créer une liaison Orléans-Courtenay par une autoroute concédée, le classement de la R.N. 60 en liaison autoroutière assurant la continuité du réseau autoroutier (L.A.C.R.A.) a été abandonné ; que, dans ce contexte, si la déviation reliant Bellegarde à Saint-Maurice-sur-Fessard a été programmée de façon quasi simultanée avec le doublement de la déviation de Villemandeur, également prévue sur la R.N. 60, il ressort des pièces du dossier que ce projet a le caractère d'une opération ponctuelle et localisée destinée à améliorer la fluidité et la sécurité du trafic routier et dont la réalisation n'est pas conditionnée par l'aménagement de la déviation de Villemandeur et de la liaison entre les deux déviations ; que les circonstances que plusieurs documents, émanant de l'administration elle-même, mentionnent ces différentes opérations dans le cadre d'une politique plus globale d'amélioration des conditions de circulation au sud du bassin parisien, avec, notamment, la construction des autoroutes A 160 et A 87, et que dans un souci de bonne information du public, le dossier soumis à l'enquête publique pour la déviation reliant Bellegarde à Saint-Maurice-sur-Fessard fait référence au dossier correspondant relatif au doublement de la déviation de Villemandeur et à l'étude de faisabilité de la liaison entre les deux déviations, ne sauraient suffire à faire regarder les opérations en cause comme faisant partie d'une opération unique dont les travaux sont fractionnés dans le temps et dans l'espace au sens des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 25 février 1993 ; que, de même, la circonstance que l'administration ait prévu, pour un faible surcoût, des acquisitions foncières et des ouvrages d'art prenant en compte l'éventualité à très long terme d'un doublement des voies, ne permet pas de considérer l'opération en cause comme une première phase d'un programme d'aménagement d'une déviation à deux fois deux voies ; que, par suite, l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" n'est pas fondée à soutenir que l'étude d'impact devait comprendre une appréciation des impacts d'un programme de travaux plus global ; qu'il en résulte que l'association requérante ne saurait également invoquer la méconnaissance du décret n 84-617 du 17 juillet 1984 exigeant une nouvelle évaluation en cas de modification substantielle d'un projet en plusieurs phases, d'une voie rapide à deux fois deux voies ; Sur l'utilité publique de l'opération : Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée ou à d'autres intérêts généraux, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social qu'elle comporte ne sont pas excessifs par rapport à l'utilité qu'elle présente ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le tracé actuel de la R.N. 60 entre Bellegarde et Saint-Maurice-sur-Fessard, qu'empruntent quotidien-nement environ 10 000 véhicules dont 1 700 camions, entraîne des difficultés et des risques pour les usagers ainsi que d'importantes nuisances pour les riverains ; qu'il est constant que sur les 22,5 kilomètres de voies existantes, ont eu lieu au cours des sept années précédant l'enquête publique, 109 accidents à l'occasion desquels ont été dénombrés 30 tués, 63 blessés graves et 125 blessés légers ; qu'il résulte, en outre, des simulations de trafic effectuées par le Centre d'Etudes Techniques de l'Equipement de l'Est, que la réalisation de l'autoroute A 160, permettant d'assurer des liaisons interdépartementales ou nationales, n'aura qu'une faible incidence sur le trafic départemental empruntant la R.N. 60 ; que la réalisation de la déviation litigieuse, qui permettra, selon les mêmes prévisions, à environ 70 % du trafic actuel, et 85 % du trafic de camions, d'éviter la traversée des bourgs de Bellegarde, Ladon et Saint-Maurice-sur-Fessard et se traduira par la suppression de virages dangereux, la création de créneaux de dépassement et la suppression de carrefours au même niveau que la voirie existante, présente en elle-même un caractère d'utilité publique tant au niveau de la sécurité routière que de la diminution des nuisances supportées par les habitants et les commerçants des bourgs actuellement traversés et du développement économique local ; que, dans ces conditions, les inconvénients que comporterait l'opération en termes d'atteinte à l'environnement et de coût financier ne peuvent être regardés comme excessifs par rapport à l'intérêt qu'elle présente compte tenu, notamment, des mesures compensatoires prévues à l'étude d'impact ; que par suite, les inconvénients allégués ne sont pas de nature à retirer à la déviation en cause son caractère d'utilité publique ; que si l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" soutient que le tracé de la variante 1 aurait offert des avantages supérieurs au prix d'inconvénients moindres, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du tracé choisi ; Sur le moyen tiré de la continuité des chemins de promenade et de randonnée : Considérant qu'aux termes de l'article 56 de la loi du 22 juillet 1983 susvisée : "Toute aliénation d'un chemin rural susceptible d'interrompre la continuité d'un itinéraire inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée doit, à peine de nullité, comporter soit le maintien, soit le rétablissement de cette continuité par un itinéraire de substitution. Toute opération publique d'aménagement foncier doit également respecter ce maintien ou cette continuité." ; Considérant qu'une déclaration d'utilité publique ne constitue pas, par elle-même, une décision de transfert de propriété emportant, le cas échéant, aliénation de chemins ruraux ; qu'elle ne constitue pas davantage une opération publique d'aménagement foncier ; qu'il en résulte que l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" n'est pas fondée, pour contester la légalité de la déclaration d'utilité publique en litige, à se prévaloir d'une méconnaissance des dispositions précitées de la loi du 22 juillet 1983 ; Sur les moyens tirés de la non conformité du projet retenu à l'égard de diverses décisions et instructions administratives : Considérant, en premier lieu, que si l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" fait valoir que l'administration aurait méconnu la circulaire ministérielle du 1er août 1985 relative à la politique d'aménagement des réseaux de voirie nationale au droit des agglomérations et la circulaire ministérielle du 9 décembre 1991 définissant le type de routes en milieu urbain, un tel moyen est, en tout état de cause, inopérant, faute pour les circulaires invoquées de revêtir un caractère réglementaire ; Considérant, en second lieu, qu'il résulte des développements qui précédent que le projet de déviation reliant Bellegarde à Saint-Maurice-sur-Fessard par une route à deux fois une voie constitue une opération ponctuelle destinée à améliorer la fluidité et la sécurité de la R.N. 60 et non un aménagement structurant destiné à accroître la capacité d'accueil du réseau ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ladite déviation méconnaîtrait le schéma directeur routier national du 1er avril 1992 ne peut qu'être écarté ; Sur le moyen tiré du défaut d'information sur la déviation projetée dans divers documents d'urbanisme : Considérant qu'il est constant que la décision ministérielle du 10 février 1988 portant sur l'aménagement de la R.N. 60 est devenue caduque avec la décision du Comité Interministériel d'Aménagement du territoire (C.I.A.T.) du 17 novembre 1988 d'abandonner le classement de la R.N. 60 en "Liaison Assurant la Continuité du Réseau Autoroutier" (L.A.C.R.A.) ; que, par suite, la première décision administrative relative à la déviation contestée est celle du ministre de l'équipement du 27 septembre 1993 approuvant l'avant-projet de la variante 7 et autorisant la mise à l'enquête publique de cette variante ; que cette décision étant postérieure à la publication et à l'approbation des plans d'occupation des sols des communes de Saint-Maurice-Sur-Fessard et de Chevillon-sur-Huillard, rendus publics le 5 mai 1990 et approuvés en 1991, c'est à bon droit que l'administration n'a mis en compatibilité les documents d'urbanisme de ces communes qu'à l'occasion de la déclaration d'utilité publique en litige ; qu'il en résulte que le moyen tiré de ce que l'administration aurait, en conséquence de son inaction, causé un préjudice aux propriétaires situés dans l'emprise de la déviation, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; Sur le détournement de pouvoir : Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces du dossier ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 11 juillet 1996, le Tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses requêtes tendant à l'annulation et au sursis à exécution de l'arrêté du préfet du Loiret en date du 28 décembre 1994 portant déclaration d'utilité publique des travaux de construction de la déviation de la R.N. 60 entre Bellegarde et Saint-Maurice-sur-Fessard, et mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Chevillon-sur-Huillard, Saint-Maurice-sur-Fessard et du district de Bellegarde - Quiers-sur-Bezonde ; Sur les conclusions relatives à la communication de documents administratifs : Considérant que les documents administratifs dont l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" n'aurait pas encore eu communication et qui font l'objet d'une telle demande de sa part ne sont pas utiles à la solution du présent litige ; que les conclusions susvisées ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" la somme de 40 000 F que cette dernière demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" est rejetée.Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION "INTERCOMMUNALE R.N. 60 REALISTE" et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.