CAA de NANCY, 1ère chambre, 29/10/2020, 19NC00105, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-29
Numéro : 19NC00105
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Jean-Marc  FAVRET
Commissaire du gouvernement : Mme PETON
Avocat(s) : D4 AVOCATS ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Colmar Agglomération a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'une part, d'annuler la décision du 31 mai 2016 par laquelle le préfet du Haut-Rhin lui a notifié le montant de la dotation globale de fonctionnement, composée de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation, qui lui serait attribuée au titre de l'année 2016 et, d'autre part, d'enjoindre au préfet du Haut-Rhin de recalculer le montant de la dotation globale de fonctionnement, sous astreinte de 250 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un jugement n° 1604440 du 28 novembre 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée sous le n° 19NC00105 le 15 janvier 2019, Colmar Agglomération, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 28 novembre 2018 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier : le tribunal a dénaturé le moyen tiré de ce que la décision du préfet était contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, et l'a écarté sans l'examiner ; - si l'article L. 5211-33 II du code général des collectivités territoriales précise que " pour le calcul des garanties et des plafonnements, la dotation à prendre en compte au titre de l'année précédente est celle calculée avant l'application des minorations (...) ", aucun texte ne précise que la dotation à prendre en compte au titre de l'année en cours doit également être calculée avant l'application de ces minorations ; la garantie de 95 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente n'a pas été respectée ; - la dotation de compensation de l'ancienne communauté de communes du Pays du Ried Brun aurait dû être transférée à Colmar Agglomération. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 avril 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n°98-1266 du 30 décembre 1998 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Favret, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Peton, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La communauté de communes du Pays du Ried Brun, qui était composée de huit communes du Haut-Rhin (Andolsheim, Bischwihr, Fortschwihr, Grussenheim, Hotzwihr, Muntzenheim, Riedwihr et Wickerschwihr), a été dissoute à compter du 31 décembre 2015 par un arrêté préfectoral du 26 novembre 2015. La commune nouvelle " Porte du Ried ", constituée des communes de Hotzwihr et Riedwihr, a été créée par un arrêté préfectoral du 17 décembre 2015, dont l'article 6 la rattache à la communauté d'agglomération de Colmar, dénommée " Colmar Agglomération ". Au 1er janvier 2016, cette dernière était ainsi composée des communes d'Andolsheim, Bischwihr, Colmar, Fortschwihr, Herrlisheim-près-Colmar, Porte du Ried, Horbourg-Wihr, Houssen, Ingersheim, Jebsheim, Muntzenheim, Niedermorschwihr, Sainte-Croix-en-Plaine, Sundhoffen, Turckheim, Walbach, Wettolsheim, Wickerschwihr, Wintzenheim et Zimmerbach. Le préfet du Haut-Rhin a notifié à Colmar Agglomération, par une décision du 31 mai 2016, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) attribuée au titre de l'année 2016 et composée, d'une part, de la dotation d'intercommunalité pour un montant de 2 771 216 euros et, d'autre part, de la dotation de compensation pour un montant de 8 788 263 euros. Colmar Agglomération fait appel du jugement du 28 novembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande d'annulation de cette décision. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 771-3 du code de justice administrative : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d'irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l'enveloppe qui le contient, portent la mention : question prioritaire de constitutionnalité ". Aux termes de l'article R. 771-4 du même code : " L'irrecevabilité tirée du défaut de présentation, dans un mémoire distinct et motivé, du moyen visé à l'article précédent peut être opposée sans qu'il soit fait application des articles R. 611-7 et R. 612-1 ". 3. Il ressort de ses écritures de première instance que Colmar Agglomération avait soutenu devant les premiers juges que " La décision querellée (était) contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et (était) fondée sur un système inéquitable et altérant la lisibilité des concours de l'Etat ". Toutefois, dès lors que la décision préfectorale contestée se borne à faire application des articles L. 5211-28 et suivants du code général des collectivités territoriales, auxquels elle fait au demeurant expressément référence, soutenir que cette décision serait contraire à un principe de valeur constitutionnel consiste implicitement à arguer de l'inconstitutionnalité des dispositions législatives en cause. Un justiciable ne pouvant utilement, lorsqu'une loi fait ainsi écran, soulever un moyen tiré de ce qu'un acte réglementaire serait contraire à une disposition constitutionnelle, la requérante devait être regardée comme soulevant un moyen tiré de l'inconstitutionnalité des articles L. 5211-28 et suivants du code général des collectivités territoriales. Néanmoins, ce moyen, qui relève de la compétence du Conseil constitutionnel dans le cadre de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité, n'a pas été présenté par le mémoire distinct et motivé prévu à l'article R. 771-3 du code de justice administrative. C'est donc régulièrement que le tribunal administratif de Strasbourg l'a déclaré irrecevable et écarté pour ce motif. Par suite, Colmar Agglomération n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier. Sur le bien-fondé du jugement : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au 1er janvier 2016 : " Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre reçoivent, à compter de l'année où ils perçoivent pour la première fois le produit de leur fiscalité, une attribution au titre de la dotation d'intercommunalité calculée selon les modalités définies aux articles L. 5211-30 à L. 5211-35-1. / Pour les (...) communautés d'agglomération (...), les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées sur la dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13. / A compter de 2014, le montant de la dotation d'intercommunalité (...) est minoré de 252 millions d'euros. Cette minoration est répartie entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal, minorées des atténuations de produits, des recettes exceptionnelles et du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres, telles que constatées au 1er janvier de l'année de répartition dans les derniers comptes de gestion disponibles. Si, pour un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la minoration excède le montant perçu au titre de la dotation d'intercommunalité de l'année de répartition, la différence est prélevée sur les compensations mentionnées au III de l'article 37 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ou, à défaut, sur les douzièmes prévus à l'article L. 2332-2 et au II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 de l'établissement public de coopération intercommunale. (...) / A compter de 2015, le montant de la dotation d'intercommunalité (...) est minoré de 621 millions d'euros. A compter de 2016, le montant de la dotation d'intercommunalité (...) est minoré de 621 millions d'euros. Cette minoration est répartie entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans les conditions prévues aux troisième à avant-dernier alinéas ". Il résulte notamment de ces dispositions que la dotation d'intercommunalité est minorée des montants dus au titre de la contribution de l'établissement au redressement des finances publiques (CRFP) pour les années 2014, 2015, 2016. 5. Aux termes de l'article L. 5211-29 du même code : " I. Le montant total de la dotation d'intercommunalité visé à l'article L. 5211-28 est fixé chaque année par le comité des finances locales qui le répartit entre les cinq catégories de groupements suivants : (...) 5° Les communautés d'agglomération créées avant le 1er janvier 2005 ; (...) II. A compter de 2011, la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération est égale à 45,40 . (...) " Aux termes de l'article L. 5211-30 du même code : " I.-1. Les sommes affectées à chacune des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale mentionnées au I de l'article L. 5211-29 sont réparties entre les établissements après prélèvement des sommes nécessaires à l'application des dispositions de l'article L. 5211-33, à raison de 30 % pour la dotation de base et de 70 % pour la dotation de péréquation. Chaque établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre mentionné au premier alinéa perçoit, par prélèvement sur le montant total des sommes affectées à la catégorie d'établissement à laquelle il appartient : a) Une dotation de base, calculée en fonction de la population totale des communes et des communes nouvelles regroupées et pondérée, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement public de coopération intercommunale ; b) Une dotation de péréquation calculée en fonction de la population totale des communes et des communes nouvelles regroupées, du potentiel fiscal de l'établissement public de coopération intercommunale et pondérée, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement public de coopération intercommunale. (...) " Aux termes de l'article R. 5211-12-1 du même code : " La dotation de péréquation prévue au b du I de l'article L. 5211-30 est égale au produit de la population de l'établissement public de coopération intercommunale par l'écart relatif entre le potentiel fiscal par habitant de cet établissement et le potentiel fiscal moyen par habitant des établissements publics de coopération intercommunale de même nature, pondéré, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement. ". Enfin, aux termes de l'article L. 5211-33 du même code, dans sa version applicable au 1er janvier 2016 : " I. Les communautés de communes et les communautés d'agglomération ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à 95 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente. (...) Pour le calcul des garanties et des plafonnements, la dotation à prendre en compte au titre de l'année précédente est celle calculée avant application des minorations prévues à l'article L. 5211-28 ". 6. Il résulte des dispositions des articles L. 5211-33 et R. 5211-12-1 précités que chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre perçoit, par prélèvement sur l'enveloppe globale affectée à la catégorie d'établissement à laquelle il appartient, d'une part, une dotation de base tenant compte de la population du groupement et du coefficient d'intégration fiscale et, d'autre part, une dotation de péréquation prenant également en compte le potentiel fiscal de l'établissement. Afin d'éviter que leur application aboutisse à des évolutions trop brutales des attributions individuelles des EPCI, ces règles de calcul sont toutefois combinées avec un mécanisme de garantie, les dispositions du premier alinéa du I de l'article L. 5211-33 prévoyant ainsi qu'à compter de la troisième année d'attribution à un EPCI de la dotation d'intercommunalité dans la même catégorie, son attribution par habitant ne peut être inférieure à 95 % de celle perçue l'année précédente. Enfin, il résulte des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5211-33 précité que, pour le calcul de la garantie de recevoir au moins 95 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente, la dotation à prendre en compte au titre de l'année précédente est calculée avant application des minorations prévues à l'article L. 5211-28 au titre de la contribution des établissements publics de coopération intercommunale au redressement des finances publiques. Ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, il résulte implicitement mais nécessairement de ces mêmes dispositions que le montant de la dotation pris en compte au titre de l'année en cours, par comparaison du montant de l'année précédente, doit être calculé selon les mêmes bases. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif de Strasbourg a entaché son jugement d'une erreur de droit, en estimant que la dotation à prendre en compte au titre de l'année en cours devait également être calculée avant l'application des minorations. 7. Il ressort des pièces du dossier que Colmar Agglomération s'est vue attribuer en 2016 une dotation de base de 610 770 euros et une dotation de péréquation de 1 351 436 euros. Sa dotation spontanée s'est ainsi élevée à 1 962 206 euros, soit une dotation par habitant, avant garantie, de 17,071419 euros. Toutefois, dès lors que la communauté d'agglomération était, à la date de la décision contestée, un EPCI de trois ans et plus dans sa catégorie, sa dotation d'intercommunalité par habitant ne pouvait être inférieure à 95% de sa dotation d'intercommunalité par habitant de l'année 2015, soit 38,8132 euros. Elle s'est donc vue attribuer une garantie de 2 275 962 euros, en application du 1er alinéa de l'article L. 5211-33 du CGCT. La dotation d'intercommunalité après garantie s'est ainsi élevée à 4 238 168 euros, soit 36,87 euros par habitant. Puis, conformément aux dispositions de l'article L. 5211-28 du CGCT, la dotation d'intercommunalité a été minorée des contributions au redressement des finances publiques des années 2014, 2015 et 2016, s'élevant respectivement à 242 119 euros, 597 130 euros et 627 703 euros (soit un total de 1 466 952 euros). Par suite, Colmar Agglomération n'est pas fondée à soutenir que la garantie de 95 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente n'a pas été respectée et que le préfet du Haut-Rhin n'a pas calculé le montant de la dotation d'intercommunalité qui lui a été attribuée au titre de l'année 2016 en respectant les dispositions législatives applicables. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 44 de la loi de finances pour 1999, du 30 décembre 1998 : " (...) D-I. Il est institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à compenser, à chaque collectivité locale, groupement de communes doté d'une fiscalité propre ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, la perte de recettes résultant de la suppression progressive (...) de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l'article 1467 du code général des impôts comprise dans la base d'imposition à la taxe professionnelle (...) II. (...) Lorsqu'un groupement visé aux articles 1609 quinquiès ou 1609 quinquiès C du code général des impôts et percevant la compensation prévue au I est dissous et que toutes ses communes membres adhèrent, à compter du 1er janvier 2001, à un même groupement visé à l'article 1609 quinquiès C dudit code, il est tenu compte, pour le calcul de la compensation bénéficiant à ce groupement, des bases des établissements existant au 1er janvier 1999 constatées au sein du périmètre du groupement dissous et du taux de taxe professionnelle applicable pour 1998 à ce groupement dissous. (...) A compter de 2004, cette compensation est intégrée à la dotation globale de fonctionnement et évolue comme cette dernière. ". 9. Aux termes de l'article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales : " Afin de financer l'accroissement (...) de la dotation d'intercommunalité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 5211-28 (...) le comité des finances locales fixe, pour chaque exercice, le montant global de la minoration appliquée à la dotation forfaitaire des communes, en application du dernier alinéa du III de l'article L. 2334-7 et, en tant que de besoin, détermine un pourcentage de minoration appliqué aux montants perçus par les établissements publics de coopération intercommunale correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), en application du deuxième alinéa de l'article L. 5211-28-1. (...) " Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5211-28-1 du même code : " A compter de 2012, les montants antérieurement perçus au titre du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 précitée peuvent être diminués d'un pourcentage identique pour l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7-1. ". 10. Il résulte de ces dispositions qu'en cas de dissolution d'un groupement de communes, la dotation de compensation bénéficiant à l'EPCI à fiscalité propre rejoint par les communes qui appartenaient antérieurement au groupement dissous doit comprendre notamment la dotation attribuée jusque-là à ce groupement au titre de la compensation de la suppression de la " part salaires " des bases de taxe professionnelle des communes concernées, à condition toutefois que toutes les communes du groupement dissous aient rejoint cet EPCI, lequel ne saurait prétendre au maintien de l'intégralité de la dotation de compensation attribuée jusque-là au groupement dissous si la totalité des communes de ce groupement ne l'ont pas rejoint. 11. Ainsi qu'il a été dit plus haut, alors que la communauté de communes du Pays du Ried Brun était composée de huit communes (Andolsheim, Bischwihr, Fortschwihr, Grussenheim, Hotzwihr, Muntzenheim, Riedwihr et Wickerschwihr), seules sept d'entre elles ont adhéré à Colmar Agglomération au 1er janvier 2016, la commune de Grussenheim n'ayant pas rejoint la communauté d'agglomération requérante. Dès lors, Colmar Agglomération ne pouvait pas prétendre au maintien de l'intégralité de la dotation de compensation attribuée jusqu'alors à la communauté de communes dissoute, en application des dispositions du II du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999, du 30 décembre 1998. Conformément à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales, seules les parts de la dotation attribuées antérieurement au titre de la compensation de la suppression de la part des bases de la taxe professionnelle correspondant aux salaires et rémunérations des communes ayant adhéré à la communauté d'agglomération ont été transférées à cette dernière. 12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le comité des finances locales a, au cours de sa séance du 23 février 2016, fixé à 1,94 % le taux de minoration prévu à l'article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales. Il résulte également des pièces du dossier que la dotation de compensation de Colmar Agglomération, qui s'élevait à 8 782 018 euros en 2015, a été majorée d'un montant total de 186 429 euros correspondant aux parts CPS communales indexées puis transférées, et minorée de 6 769 euros au titre du prélèvement sur fiscalité que supportait la commune de Fortschwihr du fait de sa taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), pour atteindre un montant de 8 961 678 euros, avant écrêtement. Au 1er janvier 2016, la communauté d'agglomération requérante a perçu, pour tenir compte de son nouveau périmètre à cette date et compte tenu d'un taux de minoration fixé à 1,94 % en 2016, une dotation de compensation d'un montant de 8 788 263 euros, contre 8 782 018 euros au 1er janvier 2015, soit une hausse de 6 245 euros. Par suite, le moyen tiré ce que la dotation de compensation de l'ancienne communauté de communes du Pays du Ried Brun aurait dû être transférée à la requérante doit être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération Colmar Agglomération n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Colmar Agglomération demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Colmar Agglomération est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Colmar Agglomération et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet du Haut-Rhin. 2 N° 19NC00105