Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 05/02/2015, 13NT02042, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-02-05
Numéro : 13NT02042
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Frédérique  SPECHT
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SEP LABRUSSE FROMENT

Vu la requête, enregistrée le 11 juillet 2013, présentée pour M. D... B..., demeurant ... et Mme C... B..., épouseA..., demeurant..., par Me Labrusse, avocat au barreau de Caen ; M. B... et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 12-1466 du 10 mai 2013 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 8 février 2012 de la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche en tant qu'elle a rejeté leur réclamation relative aux opérations de remembrement de la commune des Pieux ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'une somme de 35 euros au titre de la contribution à l'aide juridique ; ils soutiennent que : - les juges de première instance ont omis de statuer sur le moyen tiré du caractère excessif du coût des travaux connexes au remembrement, qui était soulevé dans leur réclamation devant la commission départementale d'aménagement foncier ; - le jugement, qui mentionne que la commission départementale d'aménagement foncier a pu déroger au regroupement parcellaire mais a écarté le moyen tiré de ce que le regroupement parcellaire n'avait pas été respecté, est entaché d'une contradiction de motif sur ce point ; - à défaut de communication des documents relatifs à la procédure de remembrement, l'étude d'aménagement est insuffisante ; - la commune des Pieux n'établit pas que la délibération du conseil municipal ayant statué initialement sur le projet d'aménagement a été régulièrement publiée et affichée en mairie ni qu'elle a été transmise au préfet ; cette délibération n'est, dès lors, pas devenue exécutoire en application des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, et c'est donc à tort que le tribunal a rejeté l'exception d'illégalité soulevée à l'encontre de cette délibération au motif que l'arrêté préfectoral délimitant le périmètre de l'aménagement, postérieur à cette délibération, était devenu définitif ; - c'est également à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'insuffisance de l'enquête publique au motif qu'ils ont pu, avec d'autres propriétaires, formuler des observations alors que les irrégularités étaient avérées et qu'elles n'ont pas été sans conséquence pour les autres propriétaires concernés ; ainsi la procédure de consultation a méconnu les articles R. 123-6 et R. 123-7 du code rural car l'avis de consultation ne leur a pas été notifié ; - la création de voies communales en ce qui concerne les terres leur appartenant méconnaît les dispositions de l'article L. 121-17 du code rural ; la décision contestée est entachée de détournement de procédure car la commune ne pouvait se fonder sur ces dispositions pour redessiner les voies communales en vue de la réalisation de la future rocade de contournement du centre bourg, qui concerne la réalisation d'un projet d'aménagement urbain relevant du conseil général ; la procédure de remembrement litigieuse ne répond à aucun des objectifs prévus par les articles L. 121-1 et L. 123-1 du même code rural et est inadaptée à ce projet ainsi qu'il ressort de l'enquête publique ; - les commissions d'aménagement auraient dû en l'occurrence appliquer la procédure prévue aux articles L. 123-24 à L. 123-26 du code rural pour la création d'un ouvrage public et mettre en oeuvre la procédure d'expropriation ; la soulte obtenue pour l'acquisition forcée de leurs terres est bien inférieure à l'indemnisation qui aurait été versée dans le cadre d'une expropriation ; - alors qu'ils disposaient d'un ensemble de terres homogène et continu, la création d'emprises pour la réalisation des voies communales et la constitution d'une servitude et d'un délaissé conduisent au morcellement de leurs parcelles et à l'allongement des parcours, ce qui constitue une aggravation des conditions d'exploitation ; la parcelle ZO 1041, réduite à 23 a 51 ca, se trouve éloignée et isolée et est désormais grevée d'une servitude d'écoulement des eaux de pluies, ce qui la rend inexploitable ; la proximité de la future rocade accroît les difficultés d'exploitation ; - la règle d'équivalence des superficies attribuées et des valeurs de productivité a été méconnue car le compte de l'indivision présente un grand déséquilibre en surface et en valeur de productivité et la soulte versée est largement inférieure à la valeur vénale des terrains dont ils sont désormais privés ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance en date du 19 août 2014 fixant la clôture d'instruction au 22 septembre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que : - le jugement attaqué n'est pas entaché d'omission à statuer ; - les opérations de remembrement de la commune des Pieux ayant été ordonnées par un arrêté préfectoral du 25 janvier 2001, les dispositions applicables du code rural sont celles en vigueur antérieurement à la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 ; - dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune des Pieux aurait méconnu les dispositions de l'article L. 121-1 du code rural et de la pêche maritime dans leur version issue de la loi du 23 février 2005 ; par ailleurs dans leur version applicable à l'espèce, les dispositions de cet article ne prévoyaient pas que les opérations de remembrement devaient être réalisées à la demande d'une commune et soumise à une délibération du conseil municipal ; aucune délibération n'a donc été votée et le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux n'est pas fondé ; - le jugement doit être confirmé en ce qu'il a écarté le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'aménagement comme dépourvu de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; - la circonstance que la commune n'aurait pas fait droit à la demande des requérants relative à la transmission du rapport du commissaire enquêteur est sans incidence sur la régularité de la décision contestée du 8 février 2012 de la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche ; - le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique réalisée du 9 juin au 9 juillet 2011 doit être écarté comme dépourvu de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; si les requérants entendent invoquer les dispositions des articles R. 123-6 et R. 123-7 du code rural dans leur rédaction applicable aux opérations concernées et relatives aux conditions dans lesquelles les propriétaires situés dans le périmètre du remembrement doivent être informés de l'enquête publique, le moyen sera écarté car les requérants ont pu présenter leurs observations lors des enquêtes publiques réalisées ; - dans le cadre d'opérations de remembrement, le conseil municipal est seul compétent pour décider, de sa propre initiative, la création de voies communales et de chemins ruraux, les commissions d'aménagement foncier ne pouvant qu'exécuter ses décisions, alors même qu'il serait soutenu qu'elles sont illégales ; le conseil municipal de la commune des Pieux ayant décidé de la création de la voie communale 40.1 et du chemin rural 40.1, la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche se trouvait dès lors en situation de compétence liée et ne pouvait que se conformer aux délibérations prises ; - il ne peut être estimé par ailleurs que la création de ces voies ne répondrait pas à l'objectif mentionné à l'article L. 121-1 du code rural alors en vigueur ; - les requérants se sont vu réattribuer leurs parcelles d'apport après prélèvement pour l'emprise de la voie communale et du chemin rural ; ils ne peuvent invoquer une quelconque aggravation de leurs conditions d'exploitation dès lors que le prélèvement opéré a été décidé par le conseil municipal des Pieux, qu'il s'imposait à la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche et qu'il a fait l'objet d'une indemnisation ; - le principe d'équivalence prévu à l'article L. 123-4 du code rural alors en vigueur n'a pas davantage été méconnu dès lors que la différence constatée entre les apports et les attributions, tant en surface qu'en valeur de productivité réelle, est la conséquence des prélèvements opérés et indemnisés en suite des délibérations du conseil municipal des Pieux des 1er septembre 2011 et 30 janvier 2012 ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 22 septembre 2014, présenté pour M. B... et Mme A..., qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens ; Vu l'ordonnance en date du 23 septembre 2014 portant réouverture de l'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ancien ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 janvier 2015 : - le rapport de Mme Specht, premier conseiller ; - et les conclusions de M. Giraud, rapporteur public ; 1. Considérant que M. B... et Mme A... née B...sont propriétaires indivis de parcelles agricoles situées sur le territoire de la commune des Pieux (Manche) ; que, par un arrêté préfectoral du 25 janvier 2001, le préfet de la Manche a ordonné le remembrement du territoire de la commune des Pieux et a fixé le périmètre des opérations ; que, par une délibération du 16 février 2011, la commune des Pieux a notamment décidé, dans le cadre de ce projet de remembrement, de procéder à une modification de la voirie communale ; qu'à cette fin, une enquête publique a été réalisée du 9 juin au 9 juillet 2011 ; que, par une seconde délibération du 1er septembre 2011, le conseil municipal de la commune a décidé la création d'une voie communale n° 40.1, modifiant une voie préexistante, et d'un chemin rural 40.1 dont le tracé empiétait partiellement sur les parcelles appartenant à l'indivisionB... ; que, par une décision du 8 septembre 2011, la commission communale d'aménagement foncier des Pieux a arrêté le projet de remembrement et l'a transmis à la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche ; qu'une nouvelle enquête publique a été réalisée du 15 octobre au 15 novembre 2011 et que, par une délibération du 30 janvier 2012, le conseil municipal de la commune des Pieux a confirmé la création de la voie communale 40.1 et du chemin rural 40.1 ainsi que sa volonté d'acquérir la parcelle n° AX 26, une partie de la parcelle AX 29 (devenue AX 1041) et la parcelle n° ZO 1058, l'ensemble appartenant aux consortsB..., destinées à servir d'emprise au tracé modifié de la voie communale, moyennant le versement d'une soulte ; que, par une décision du 8 février 2012, la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche a rejeté la réclamation formée devant elle par les consortsB... ; que ces derniers relèvent appel du jugement du 10 mai 2013 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les juges de première instance ont, au point 25 de leur jugement, expressément écarté comme irrecevable le moyen tiré du caractère excessif du coût des travaux connexes au remembrement au motif qu'il n'avait pas été soulevé devant la commission départementale d'aménagement foncier ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal aurait omis de statuer sur ce moyen ; 3. Considérant, en second lieu, qu'en indiquant au point 21 du jugement que la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche avait pu, en l'espèce, déroger au principe de regroupement parcellaire énoncé à l'article L. 123-1 du code rural et en écartant, ensuite, comme non fondé le moyen tiré de ce que ce principe avait été méconnu, les premiers juges n'ont pas entaché le jugement attaqué d'une contradiction de motif ; Sur la légalité de la décision du 8 février 2012 de la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche : 4. Considérant, en premier lieu, que si les requérants soutiennent que la commune des Pieux n'établit pas la régularité de la publication de la délibération par laquelle son conseil municipal aurait statué sur le projet d'aménagement foncier ensuite ordonné par l'arrêté préfectoral du 25 janvier 2001, un tel moyen est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la décision contestée de la commission départementale d'aménagement foncier ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête d'aménagement préalable au projet d'aménagement foncier ordonné par l'arrêté préfectoral du 25 janvier 2001, qui est diligentée par le département en application des dispositions alors applicables de l'article L. 121-1 du code rural, est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la décision contestée de la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche du 8 février 2012 ; 6. Considérant, en troisième lieu, que si les requérants soutiennent que la procédure d'enquête publique réalisée du 9 juin au 9 juillet 2011 est entachée d'irrégularités, en particulier du fait de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-6 du code rural et de la pêche maritime relatives à la composition du dossier d'enquête publique et de l'article R. 123-7 du même code relatives à la notification du dépôt du dossier d'enquête publique à chacun des propriétaires concernés dans le périmètre du projet d'aménagement, et font valoir que la circonstance que ces irrégularités n'ont pas fait obstacle à ce qu'ils puissent, ainsi que d'autres propriétaires, présenter des observations lors de l'enquête, ne permet pas d'établir que l'enquête aurait été régulière ou suffisante, un tel moyen n'est, toutefois, pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par des délibérations les affaires de la commune " ; que selon l'article L. 121-17 du code rural, dans sa rédaction alors en vigueur : " La commission communale, au cours des opérations de délimitation des ouvrages faisant partie du domaine communal, propose à l'approbation du conseil municipal l'état : (...) 2° Des modifications de tracé et d'emprise qu'il convient d'apporter au réseau des chemins ruraux et des voies communales. De même, le conseil municipal indique à la commission communale les voies communales ou les chemins ruraux dont il juge la création nécessaire à l'intérieur du périmètre d'aménagement foncier. Le classement, l'ouverture, la modification de tracé et d'emprise des voies communales effectués dans le cadre des dispositions du présent article sont prononcés sans enquête. Sont, dans les mêmes conditions, dispensées d'enquête toutes les modifications apportées au réseau des chemins ruraux. Les dépenses d'acquisition de l'assiette, s'il y a lieu, et les frais d'établissement et d'entretien des voies communales ou des chemins ruraux modifiés ou créés dans les conditions fixées par le présent article sont à la charge de la commune. (...) La création de chemins ruraux, la création et les modifications de tracé ou d'emprise des voies communales ne peuvent intervenir que sur décision expresse du conseil municipal. " ; 8. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, de sa propre initiative ou sur proposition de la commission communale d'aménagement foncier, le conseil municipal est seul compétent pour décider la création, la suppression ou la modification du tracé ou de l'emprise des chemins ruraux ou des voies communales ; que, par suite, les commissions d'aménagement foncier ne peuvent qu'exécuter les décisions du conseil municipal qui s'imposent à elles ; que, dès lors, les délibérations des 1er septembre 2011 et 30 janvier 2012 du conseil municipal de la commune des Pieux décidant la création d'une voie communale 40.1 et d'un chemin rural 40.1 s'imposaient à la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche, qui était à cet égard en situation de compétence liée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la commune des Pieux aurait commis un détournement de procédure en recourant aux dispositions de l'article L. 121- 17 du code rural pour aménager la voierie communale en vue de la création d'une voie de contournement est, en tout état de cause, inopérant à l'égard de la décision contestée de la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche du 8 février 2012 et ne peut qu'être écarté ; qu'au surplus, à supposer que les requérants aient entendu soulever le moyen tiré de ce que le préfet aurait dû recourir, pour la création et l'aménagement de cette voie de contournement, à la procédure de remembrement prévue par les dispositions de l'article L. 123-34 du code rural, un tel moyen ne peut qu'être écarté dès lors que le projet de voierie en litige dans la présente instance n'entrait pas dans le champ d'application de ces dispositions qui ne concernent que les très grands ouvrages publics ; 9. Considérant que les prélèvements opérés par le conseil municipal sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 121-17 du code rural en vue de créer, élargir, supprimer ou redresser des chemins ruraux et des voies communales à l'occasion du remembrement s'effectuent moyennant la prise en charge par la commune des frais d'acquisition de l'assiette et des frais d'établissement et d'entretien des voies ou des chemins ; qu'ainsi, du fait de l'adoption par le conseil municipal des Pieux lors des délibérations des 1er septembre 2011 et du 30 janvier 2012 modifiant le tracé d'une voie communale pour créer la nouvelle voie communale 40.1 et portant création du chemin rural 40.1, les propriétaires concernés par le remembrement ont été indemnisés dans des conditions et selon des modalités qui ne relevaient pas de la compétence de la commission départementale d'aménagement foncier ; que la légalité de la décision contestée en l'espèce prise par cette commission ne saurait en conséquence être affectée par les modalités d'indemnisation critiquées par les consorts B... ; 10. Considérant enfin, qu'il ressort des pièces du dossier qu'en échange des trois parcelles regroupées en deux ilots déjà traversés dans la partie nord par l'ancienne voie communale n° 12.3 qu'ils apportaient les consorts B...se sont vu attribuer deux parcelles en deux ilots situées aux même emplacements, le complément de surface de leurs apports ayant été prélevé et indemnisé par la commune des Pieux dans les conditions rappelées ci-dessus ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à invoquer, sur le fondement des dispositions de l'article L. 123-4 du code rural alors applicable, une aggravation des conditions d'exploitation pour laquelle au demeurant ils n'apportent aucune précision, ni une violation de la règle d'équivalence dès lors que le déséquilibre entre les apports et les attributions concernant leur compte de propriété a pour seule origine les prélèvements de surface opérés par la commune et indemnisés par elle ; que, s'ils avancent que le montant de la soulte ainsi perçue était insuffisant, une telle contestation ne relève, en tout état de cause, pas de la compétence de la commission départementale d'aménagement foncier de la Manche ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B... et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... et Mme A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à leurs conclusions concernant la somme relative à la contribution juridique demandée en application de l'article R. 761-1 du même code ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... et de Mme A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B..., à Mme C... A...et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Copie en sera adressée au préfet de la Manche. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2015, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - Mme Specht, premier conseiller, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 février 2015. Le rapporteur, F. SPECHTLe président, I. PERROT Le greffier, A. MAUGENDRE La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' N° 13NT02042 2 1