Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 24/04/2012, 10MA01956, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-04-24
Numéro : 10MA01956
Président : M. MOUSSARON
Rapporteur : Mme Isabelle  BUCCAFURRI
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP ROUX - LANG-CHEYMOL - CANIZARES - LE FRAPER DU HELLEN - BRAS ; POLETTI ; SCP ROUX - LANG-CHEYMOL - CANIZARES - LE FRAPER DU HELLEN - BRAS

Vu, I, la requête, enregistrée le 21 mai 2010 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 10MA01956, présentée pour la COMMUNE D'AJACCIO, représentée par son maire en exercice, par la SCP d'avocats Roux-Lang Cheymol-Canizares- Le Fraper du Hellen-Bras ; La COMUNE D'AJACCIO demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900409 du 1er avril 2010 par lequel le Tribunal administratif de Bastia a annulé, à la demande de la société Grand Sud Communication, la décision en date du 25 mars 2009 par laquelle le maire de la commune d'Ajaccio a refusé de délivrer à ladite société une autorisation d'implanter un panneau lumineux ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Grand Sud Communication ; 3°) de mettre à la charge de la société Grand Sud Communication une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 mars 2012 : - le rapport de Mme Buccafurri, président assesseur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me Bras, avocat, pour la COMMUNE D'AJACCIO ; Considérant que la société Grand Sud Communication a implanté, sans autorisation préalable, un panneau publicitaire lumineux à LED sur les grands boulevards du bord de mer de la commune d'Ajaccio ; que la société en cause a sollicité du maire d'Ajaccio, à trois reprises, des autorisations d'implantation de ce dispositif publicitaire ; que ses demandes ont été rejetées par des décisions en date des 31 juillet et 11 décembre 2008 et 4 mars 2009 ; que la société Grand Sud Communication a sollicité à nouveau une autorisation tendant aux mêmes fins, le 4 mars 2009, qui a été rejetée par une décision en date du 25 mars 2009 du maire de la commune d'Ajaccio ; que la COMMUNE D'AJACCIO et le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER relèvent appel du jugement n° 0900409 du 1er avril 2010 par lequel le Tribunal administratif de Bastia a annulé, à la demande de la société Grand Sud Communication, cette dernière décision ; Sur la jonction des requêtes : Considérant que la requête, enregistrée sous le n° 10MA01956, présentée par la COMMUNE D'AJACCIO et le recours, enregistré sous le n° 10MA03157, présenté, au nom de l'Etat, par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER sont dirigés contre un même jugement, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt ; Sur la recevabilité de la requête d'appel de la COMMUNE D'AJACCIO : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. (...) " ; que, d'autre part, aux termes de l'article L. 581-9 du code de l'environnement : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-10, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de surface, de hauteur et d'entretien, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation du maire. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-21 du même code : " Les autorisations prévues aux sections 2 et 3 du présent chapitre sont délivrées au nom de l'Etat. (...) " ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du code de l'environnement que lorsque le maire d'une commune statue sur une demande d'autorisation tendant à l'implantation d'un dispositif de publicité lumineuse, comme c'est le cas en l'espèce, le maire agit en qualité d'agent de l'Etat ; qu'il suit de là que la COMMUNE D'AJACCIO, qui n'était pas partie en première instance, alors même qu'elle est intervenue devant le tribunal administratif de Bastia, n'a pas qualité pour faire appel du jugement susvisé du Tribunal administratif de Bastia ; Considérant, il est vrai que la COMMUNE D'AJACCIO fait valoir que sa requête d'appel est recevable dès lors que le refus contesté a été pris également pour un motif tiré de la sécurité routière, dans le cadre des pouvoirs de police municipale conférés au maire par les dispositions des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales et exercés au nom de la commune ; qu'il résulte, toutefois, de l'examen de la décision contestée du 25 mars 2009 que ce refus est fondé sur un unique motif tiré de l'application de la législation et de la réglementation fixée par le code de l'environnement en matière de publicité ; que si, en cours d'instance devant le Tribunal administratif de Bastia, la COMMUNE D'AJACCIO a invoqué un nouveau motif tiré de ce que ce refus était légalement justifié par les risques que présentait le dispositif en cause pour la sécurité routière, cette circonstance est sans effet sur l'irrecevabilité de sa requête d'appel dès lors que cette demande de substitution de motifs n'a pu être régulièrement présentée devant les premiers juges par la commune qui n'avait pas la qualité de partie à ladite instance ; que, par ailleurs, le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, s'il a formé lui-même un recours à l'encontre du jugement attaqué dans le cadre d'une instance distincte, enregistrée sous le n° 10MA03157, n'a pas produit d'observations au titre de la requête présentée par la commune et n'a pas, de ce fait, entendu s'approprier les conclusions présentées par cette dernière ; que, par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que son appel a été régularisé par le recours interjeté par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du jugement attaqué présentées par la COMMUNE D'AJACCIO sont irrecevables et ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ; que, par voie de conséquence, les conclusions qu'elle a présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, en tout état de cause, être rejetées ; Sur le recours du MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué et les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance par la commune d'Ajaccio ; Considérant que, pour refuser, par la décision contestée du 25 mars 2009, au nom de l'Etat, l'autorisation sollicitée par la société Grand Sud Communication, le maire de la commune d'Ajaccio s'est fondé sur l'unique motif tiré de ce qu'en l'absence d'adoption définitive d'un règlement local de publicité, lequel était en cours d'élaboration, l'implantation de panneaux lumineux n'était pas autorisée sur le territoire de la commune d'Ajaccio ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-2 du code de l'environnement : " Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. Ses dispositions ne s'appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes situées à l'intérieur d'un local, sauf si l'utilisation de celui-ci est principalement celle d'un support de publicité. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-3 de ce code : " Au sens du présent chapitre : 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-9 du même code : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-10, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de surface, de hauteur et d'entretien, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation du maire. " ; qu'aux termes de l'article R. 581-14 dudit code : " La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet. / Les dispositions du présent paragraphe ne sont pas applicables aux dispositifs de publicité lumineuse ne supportant que des affiches éclairées par projection ou par transparence, lesquels sont soumis aux dispositions des articles R. 581-8 à R. 581-25. " ; qu'aux termes de l'article R. 581-15 du code de l'environnement : " La publicité lumineuse ne peut être autorisée dans les agglomérations de moins de 2 000 habitants sauf lorsqu'elles font partie d'un ensemble multicommunal de plus de 100 000 habitants. " ; Considérant qu'en instituant ce régime d'autorisation propre aux dispositifs de publicité lumineuse installés à l'intérieur des agglomérations, le législateur a entendu tenir compte de la nature particulière des atteintes au cadre de vie susceptibles de résulter de tels dispositifs ; qu'il en résulte que si l'autorisation doit être refusée lorsque le dispositif de publicité lumineuse ne respecte pas l'une des interdictions ou prescriptions édictées par les dispositions législatives et réglementaires susmentionnées, le maire peut également fonder une décision de refus, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, sur d'autres motifs tirés de la protection du cadre de vie mentionnée à l'article L. 581-2 du code de l'environnement ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le panneau en litige, implanté en bordure de la voie publique, était destiné à accueillir des publicités d'annonceurs ainsi que des messages d'information de deux annonceurs institutionnels ; que le panneau en cause à LED, dont il est constant qu'il ne supportait pas des affiches éclairées par projection ou par transparence, constituait ainsi " un dispositif de publicité lumineuse " au sens des dispositions précitées de l'article L. 581-9 du code de l'environnement relevant du régime d'autorisation préalable spécifique prévu par lesdites dispositions ; qu'il est, en outre, constant que ce dispositif publicitaire était situé dans l'agglomération de la commune d'Ajaccio, laquelle compte selon le dernier recensement une population totale de 65 883 habitants ; qu'il résulte des dispositions précitées du code de l'environnement, seules applicables en l'espèce en l'absence de règlement local de publicité, que, si le maire d'Ajaccio était en droit de refuser l'autorisation sollicitée par la société Grand Sud Communication pour des motifs tirés tant de la méconnaissance des prescriptions et interdictions édictées par les dispositions législatives et réglementaires précitées que de l'atteinte portée par ce dispositif au cadre de vie, il ne pouvait pas légalement, comme il l'a fait, par la décision contestée, se fonder sur l'élaboration en cours d'un règlement local de publicité ; qu'ainsi, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que l'unique motif fondant la décision en litige était illégal ; Considérant, toutefois, que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; Considérant que, pour établir que la décision contestée du 25 mars 2009 est légale, le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER invoque, dans son recours, lequel a été communiqué à la société Grand Sud Communication, un autre motif tiré de ce que le dispositif publicitaire en cause portait atteinte à l'environnement urbain dans lequel il était situé ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies annexées au recours du ministre, que le dispositif publicitaire en cause est situé sur les grands boulevards de l'entrée d'Ajaccio dans un espace végétalisé en bordure de la voie publique ; que ce panneau, très visible de jour comme de nuit, est, compte tenu de ses dimensions, sa hauteur et ses caractéristiques, de nature à rompre la vue sur la baie d'Ajaccio et son environnement immédiat ; qu'ainsi, ce dispositif publicitaire porte atteinte au cadre de vie urbain dans lequel il est implanté ; que, par suite, le motif invoqué en cours d'instance par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER est de nature à justifier légalement le refus contesté ; que la société Grand Sud Communication ayant été mise à même de faire valoir ses observations sur ce nouveau motif et la substitution sollicitée n'ayant pas pour effet de la priver d'une garantie procédure, il y a lieu de faire droit à cette substitution de motifs dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que, s'il n'avait retenu que ce seul motif, légalement justifié, le maire de la commune d'Ajaccio aurait pris la même décision ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 1er avril 2010, le Tribunal administratif de Bastia a annulé la décision susvisée du maire d'Ajaccio en date du 25 mars 2009 ; que, par suite, il est fondé à demander l'annulation du jugement dont s'agit ainsi que le rejet de la demande présentée devant le Tribunal administratif de Bastia par la société Grand Sud Communication en l'absence de moyens invoqués à l'encontre du nouveau motif invoqué par l'Etat ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que la décision contestée ayant été prise par le maire de la commune d'Ajaccio, au nom de l'Etat, la commune d'Ajaccio n'a pas la qualité de partie à l'instance au sens des dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, par suite, les conclusions présentées à ce titre par la commune d'Ajaccio doivent être rejetées ; DÉ C I D E : Article 1er : Le jugement n° 0900409 du 1er avril 2010 du Tribunal administratif de Bastia est annulé. Article 2 : La demande présentée par la Société Grand Sud Communication devant le Tribunal administratif de Bastia est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par la COMMUNE D'AJACCIO, dans l'instance n° 10MA03157, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La requête n° 10MA01956 de la COMMUNE D'AJACCIO est rejetée. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT, à la COMMUNE D'AJACCIO et à la Société Grand Sud Communication. '' '' '' '' N° 10MA01956, 10MA03157 2 acr