CAA de NANTES, 2ème chambre, 10/05/2016, 14NT01985, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-10
Numéro : 14NT01985
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : LEXCAP RENNES LAHALLE - DERVILLERS & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société SAS Marc Invest a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 15 mars 2012 par laquelle le maire de la commune de Bécon-les-Granits a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 25 janvier 2008. Par un jugement n° 1204581 du 12 juin 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2014, un mémoire en réplique enregistré le 5 octobre 2015, et un mémoire enregistré le 29 janvier 2016, la société SAS Marc Invest, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 12 juin 2014 ; 2°) d'annuler la décision du 15 mars 2012 ; 3°) d'enjoindre à la commune de Bécon-les-Granits d'abroger le plan local d'urbanisme dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Bécon-les-Granits la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : -c'est à tort que le tribunal a écarté comme irrecevables les moyens de légalité externe qu'elle avait soulevés, dès lors que l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme n'est pas applicable en cas de recours dirigé contre un refus d'abroger un plan local d'urbanisme illégal ; dès lors, le jugement encourt l'annulation dans cette mesure ; -la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme (PLU) est illégale, au regard de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dès lors que la délibération prescrivant le PLU ne fait pas suffisamment état des objectifs poursuivis, que les modalités de la concertation définies par la délibération du 25 juin 2004 n'ont pas été entièrement respectées et que le bilan de la concertation avec le public n'a pas été tiré par la délibération du 27 avril 2007 arrêtant le projet de PLU ; -il ne ressort nullement des notifications produites au dossier que la délibération du 25 juin 2004 prescrivant la révision du PLU aurait été effectivement notifiée au préfet, conformément aux dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, et que la délibération arrêtant le projet de PLU aurait été soumise pour avis aux personnes publiques associées conformément aux dispositions de l'article L. 123-9 du même code ; -les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ont été méconnues, dès lors que la commune ne justifie pas que les convocations aux séances des 25 juin 2004, 27 avril 2007 et 25 janvier 2008 auraient été remises dans les délais impartis à l'ensemble des conseillers municipaux ; -en outre, la convocation à la séance du 25 juin 2004 ne mentionne pas qu'au cours de cette séance auraient dû être fixés les objectifs poursuivis et la convocation à celle du 27 avril 2007 ne mentionne pas qu'au cours de cette séance devait être tiré le bilan de la concertation ; -dès lors que les convocations se sont bornées à inviter les conseillers municipaux aux trois séances ci-dessus, sans que soient joints les documents nécessaires à leur appréciation, l'article L. 2121-13 du CGCT a également été méconnu ; -les dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ont été méconnues, dès lors que les modifications apportées au projet, après enquête publique, portent atteinte à l'économie du PLU et qu'il n'est pas établi qu'elles procèdent de l'enquête ; -la délibération du 25 janvier 2008, classant les parcelles cadastrées section B n° 541, 1189, 1191 et 1192 dont elle propriétaire en zone 2AU, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les parcelles litigieuses se situent à l'intérieur d'un espace pleinement urbanisé et sont desservies par l'ensemble des réseaux ; -le classement, qui a pour objet de maîtriser l'urbanisation, est entaché d'un détournement de procédure. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2015, et des mémoires enregistrés les 22 décembre 2015 et 29 janvier 2016, la commune de Bécon-les-Granits, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société SAS Marc Invest au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : -les moyens de légalité externe soulevés par la société requérante ne sont pas recevables, en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, lequel est applicable à l'espèce ; -aucun des moyens de la requête n'est, par ailleurs, fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public, - les observations de MeB..., représentant la société SAS Marc Invest, et de MeA..., représentant la commune de Bécon-les-granits. 1. Considérant que la société SAS Marc Invest relève appel du jugement du 12 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 mars 2012 par laquelle le maire de la commune de Bécon-les-Granits a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune approuvé le 25 janvier 2008 ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que si les dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme font obstacle à ce que l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un document d'urbanisme soit invoquée par voie d'exception, plus de six mois après son approbation, à l'occasion d'un recours exercé contre un acte pris sur son fondement, elles ne limitent pas la possibilité de demander l'abrogation de l'acte réglementaire constitué par un document d'urbanisme en présentant tant des moyens de légalité externe qu'interne ; que la commune de Bécon-les-Granits ne peut donc utilement se prévaloir de ces dispositions à l'encontre d'un recours dirigé contre le refus d'abroger son plan local d'urbanisme ; que par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Nantes a écarté comme non recevables les moyens de légalité externe présentés par la SAS Marc Invest à l'appui de sa demande d'abrogation ; que cette circonstance est, toutefois, sans incidence sur la régularité du jugement attaqué ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme susvisé : " Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) - les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées (...) - A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. - Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que la méconnaissance de ces dispositions entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ; 5. Considérant, d'une part, que par sa délibération du 25 juin 2004, le conseil municipal de Bécon-les-Granits a décidé de prescrire la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d'urbanisme afin, notamment, d'étendre les zones d'activité, de valoriser le patrimoine bâti, de protéger les zones agricoles, ou, encore, de définir le projet de développement des zones à urbaniser ; qu'ainsi, le conseil municipal a délibéré, au moins dans ses grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du plan d'occupation des sols conformément aux dispositions précitées ; 6. Considérant, d'autre part, que par cette même délibération, le conseil municipal a défini les modalités de la concertation ; que la délibération du 25 juin 2004 précitée prévoit à cet égard d'informer le public, à l'effet de recueillir ses observations, par la diffusion d'articles de presse, la parution mensuelle ou semestrielle de bulletins municipaux, l'affichage des informations sur les panneaux municipaux, l'exposition des plans en mairie et l'organisation de réunions publiques ; qu'il ressort des pièces produites par la commune que les habitants ont été régulièrement informés du déroulement de la procédure par les bulletins municipaux et un magazine d'information ; que le projet d'aménagement et de développement durable a notamment été présenté au public lors d'une première réunion du 20 mars 2006 ; que les habitants ont été avisés par voie de presse ou d'affichage en mairie de l'organisation de nouvelles réunions publiques les 13 et 14 avril 2007, et de ce que l'enquête publique aurait lieu pendant un mois du 15 octobre au 15 novembre 2007 ; qu'il ressort des pièces produites que le public a également pu consulter les plans en mairie ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les modalités de la concertation n'auraient pas été entièrement respectées manque en fait ; 7. Considérant, enfin, que le conseil municipal a délibéré, le 27 avril 2007, sur le bilan de la concertation et arrêté le projet de révision du plan ; que la délibération précise notamment que le projet d'élaboration du plan local d'urbanisme sera communiqué pour avis à l'ensemble des personnes publiques associées à l'élaboration du PLU et que le dossier de PLU arrêté est tenu à la disposition du public ; que, par suite, le moyen tiré, en ses différentes branches, de ce que les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues doit être écarté ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des notifications produites au dossier que, contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, la délibération du 25 juin 2004 prescrivant la révision du PLU a été notifiée au préfet de Maine-et-Loire, conformément aux dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, et que la délibération arrêtant le projet de PLU a été soumise pour avis aux personnes publiques associées, conformément aux dispositions de l'article L. 123-9 du même code, dans sa rédaction alors applicable ; que le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 123-6 et L. 123-9 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. (...) " ; que si la société requérante allègue que des modifications substantielles ont été apportées au projet de révision en litige postérieurement au déroulement de l'enquête publique, elle n'établit toutefois pas que ces modifications porteraient atteinte à l'économie générale du projet ; que, par ailleurs, il ressort de la délibération du 25 janvier 2008 par laquelle le conseil municipal de Bécon-les-Granits a approuvé le projet de révision précité que les rectifications apportées à ce dernier, qui procèdent exclusivement de l'enquête publique, présentent un caractère mineur, et concernent principalement des changements de zonage circonscrits à certains secteurs de la commune ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 10. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction en vigueur à la date de chacune des délibérations critiquées, que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée par le maire au domicile des conseillers municipaux ou à une autre adresse s'ils en font la demande, dans un délai de trois jours francs au moins avant celui de la réunion, et que la convocation doit indiquer les questions portées à l'ordre du jour ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des délibérations en cause qui font foi jusqu'à preuve contraire, que les convocations aux réunions des 25 juin 2004, 27 avril 2007 et 25 janvier 2008 ont été adressées par écrit à l'ensemble des conseillers municipaux, présents ou absents et excusés, dans le délai requis pour l'application des dispositions précitées, et que ces convocations, auxquelles il n'était pas nécessaire de joindre une note de synthèse dès lors que la commune de Bécon-les-Granits compte moins de 3 500 habitants, étaient accompagnées de l'ordre du jour indiquant qu'il serait délibéré respectivement sur la prescription de la révision du plan local d'urbanisme et les modalités de la concertation, sur le projet de révision arrêté et sur l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme ; que si les convocations adressées aux conseillers municipaux pour les réunions des 25 juin 2004 et 27 avril 2007, en particulier, ne mentionnent pas expressément, parmi les questions inscrites à l'ordre du jour, celle des objectifs poursuivis, d'une part, et celle du bilan de la concertation, d'autre part, le conseil municipal a respectivement débattu et délibéré sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable et sur le bilan de la concertation au cours de ces séances ; que les membres du conseil municipal ne pouvaient se méprendre sur l'objet de leurs délibérations ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux à ces réunions doit être écarté ; 11. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'alors que les conseillers municipaux ont été, ainsi qu'il a été dit au point 11, régulièrement convoqués avec indication de l'ordre du jour aux réunions concernant la prescription, l'arrêt puis l'approbation du plan local d'urbanisme révisé de la commune, il appartenait à ceux-ci, s'ils souhaitaient prendre connaissance de documents afférents à ces séances, d'en faire la demande auprès des services de la mairie ; que la société requérante, qui invoque une méconnaissance du droit à l'information des conseillers, ne fait aucunement état de ce que l'un des conseillers se serait heurté à un refus de communication de la part du maire des pièces constituant le dossier du projet de plan local d'urbanisme ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté ; 12. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article R.123-6 du code de l'urbanisme susvisé : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. " ; 13. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, et si nul ne saurait se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un classement résultant d'un précédent plan, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section B nos 541, 1189, 1191 et 1192, classées par le plan local d'urbanisme en litige en zone 2 AU non ouverte à une urbanisation immédiate, sont dépourvues de constructions, et jouxtent, dans leur partie sud, un secteur bâti situé en prolongement du centre-bourg ; que le document graphique du PLU montre, néanmoins, que les parcelles en cause sont bordées au nord par une zone 1 AUyc réservée à l'implantation à court ou moyen terme d'activités commerciales et de service à proximité du Super U et à l'ouest par une zone 2 AU ; qu'à l'est, les parcelles n° 1228 et 1229 ne sont pas construites ; que les parcelles en cause ne s'intègrent donc pas dans un espace déjà urbanisé ; que, conformément aux objectifs définis par le projet d'aménagement et de développement durable, la commune de Bécon-les-Granits a ainsi entendu ouvrir les parcelles précitées à une urbanisation future, en opérant toutefois un développement progressif et maîtrisé des surfaces bâties ; que, par ailleurs, il n'est pas établi qu'à la date de la décision contestée lesdites parcelles, alors même qu'elles seraient regardées comme attenantes au " chemin des landes ", bénéficiaient de réseaux, notamment en matière d'assainissement, et d'une desserte aux voies publiques d'une capacité suffisante, l'unité foncière en litige étant en partie enclavée ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ; 15. Considérant, en dernier lieu, que le détournement de procédure allégué n'est pas établi ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société SAS Marc Invest n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 17. Considérant le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la société SAS Marc Invest aux fins d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société requérante ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bécon-les-Granits, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Marc Invest demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions, et de mettre à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature que la commune de Bécon-les-Granits a exposés ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société Marc Invest est rejetée. Article 2 : La société Marc Invest versera à la commune de Bécon-les-Granits la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société SAS Marc Invest et à la commune de Bécon-les-Granits. Délibéré après l'audience du 19 avril 2016, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 mai 2016. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 3 N° 14NT01985 1