CAA de NANTES, 4ème chambre, 17/06/2022, 21NT02545, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-17
Numéro : 21NT02545
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : BOUSSARD VERRECCHIA ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 24 septembre 2019 par laquelle la ministre des armées a retiré son habilitation d'accès aux informations et supports classifiés au niveau confidentiel défense. Par un jugement n° 1902888 du 9 juillet 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 9 septembre 2021, le 31 mars 2022 et le 13 mai 2022, Mme B... C..., représentée par Me Gandin, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1902888 du tribunal administratif de Caen du 9 juillet 2021 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 24 septembre 2019 par laquelle la ministre des armées a retiré son habilitation d'accès aux informations et supports classifiés au niveau confidentiel défense ; 3°) d'enjoindre à la ministre des armées de lui restituer cette habilitation sous astreinte de cent euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de trois mille cinq cents euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il n'a pas répondu à l'ensemble de ses conclusions et n'a pas procédé à l'analyse de l'ensemble des éléments qu'elle avait présentés en méconnaissance des articles L. 9 et R. 741-2 du code de justice administrative ; le tribunal administratif n'a notamment pas pris en considération les autorisations qu'elle avait obtenues pour effectuer la visite ; - la décision est insuffisamment motivée en fait et en droit en méconnaissance des articles L. 211-1 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; s'agissant d'une décision retirant une décision créatrice de droits, elle doit être motivée ; l'article L. 311-5 du code n'est pas applicable puisque visant la communication de documents administratifs ; la ministre ne démontre pas qu'elle ne pouvait pas motiver sa décision par des éléments ne portant pas atteinte au secret défense ; - les dispositions des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ont été méconnues en l'absence de procédure contradictoire préalable ; - la décision est entachée d'erreur de fait et méconnait l'article 31 de l'arrêté du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 ; elle n'a pas accédé à une zone interdite sans autorisation ou en dehors de son habilitation : o elle a obtenu l'autorisation d'accéder au bâtiment Hugues House sans restriction à l'intérieur du bâtiment ; o elle est précisément habilitée à accéder à des informations et supports " confidentiel Défense " ; o elle effectuait la visite dans le cadre de l'exercice de son mandat d'élue au CHSCT et de déléguée du personnel, et a donc accédé au site dans l'exercice de sa fonction ; - la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; elle exerce ses fonctions sans que ses compétences ou son professionnalisme n'aient jamais été remis en cause ; aucun élément de sa vie personnelle, sociale ou professionnelle n'est de nature à faire obstacle au maintien de son habilitation ; son comportement ne révèle aucun risque pour la défense et la sécurité nationale, ce que renforce le délai entre les faits et la décision ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir et repose sur la volonté de restreindre l'activité des membres du syndicat A... sur les sites Naval Group. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2022, la ministre des armées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la défense ; - le code pénal ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - l'arrêté du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béria-Guillaumie, première conseillère, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, - et les observations de Me Gandin, représentant Mme C.... Considérant ce qui suit : 1. Mme B... C... exerce les fonctions de technicienne d'études au sein de la société Naval Group sur le site de Cherbourg depuis l'année 2010 et bénéficie dans ce cadre d'une habilitation " confidentiel défense ". Depuis l'année 2012, elle exerce des fonctions syndicales sous étiquette de la A..., en qualité de déléguée du personnel et membre du CHSCT. Par une décision du 24 septembre 2019, la ministre des armées a prononcé le retrait de son habilitation. Mme C... relève appel du jugement du 9 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 24 septembre 2019. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. Les premiers juges, qui n'avaient pas à répondre à l'ensemble des arguments de l'intéressée, ont répondu au point 7 du jugement aux moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacheraient la décision contestée du 24 septembre 2019. Il suit de là que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé pour avoir omis de répondre, notamment, à son argument relatif à l'autorisation qu'elle aurait obtenue pour accéder au bâtiment abritant des zones sensibles. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article L. 2311-1 du code de la défense : " Les règles relatives à la définition des informations concernées par les dispositions du présent chapitre sont définies par l'article 413-9 du code pénal ". Par ailleurs, aux termes de l'article 413-9 du code pénal : " Présentent un caractère de secret de la défense nationale au sens de la présente section les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès. / Peuvent faire l'objet de telles mesures les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers dont la divulgation ou auxquels l'accès est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale. / Les niveaux de classification des procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers présentant un caractère de secret de la défense nationale et les autorités chargées de définir les modalités selon lesquelles est organisée leur protection sont déterminés par décret en Conseil d'Etat ". L'article R. 2311-2 du code de la défense, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Les informations et supports classifiés font l'objet d'une classification comprenant trois niveaux : / 1° Très Secret-Défense ; / 2° Secret-Défense ; /3° Confidentiel-Défense ". Par ailleurs, l'article R. 2311-3 du même code, dans sa rédaction applicable, dispose que : " (...) Le niveau Confidentiel-Défense est réservé aux informations et supports dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale classifié au niveau Très Secret-Défense ou Secret-Défense ". 5. Aux termes de l'article 31 " Fin de l'habilitation " de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, approuvée par l'arrêté du 30 novembre 2011 alors en vigueur : " (...) 3. Retrait d'habilitation : / La décision d'habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien. L'habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement si l'intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent, signalés par exemple par : / -le service enquêteur ; / -le supérieur hiérarchique ou l'officier de sécurité concerné, à la suite d'un changement de situation ou de comportement révélant un risque pour la défense et la sécurité nationale. / La décision de retrait est notifiée à l'intéressé dans les mêmes formes que le refus d'habilitation, décrites à l'article 26 de la présente instruction, sans que les motifs lui soient communiqués s'ils sont classifiés. L'intéressé est informé des voies de recours et des délais qui lui sont ouverts pour contester cette décision ". 6. En premier lieu, l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : (...) / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / b) Au secret de la défense nationale (...) ". Par ailleurs, l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300 dispose que : " (...) La décision d'habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien (...) ". 7. La décision par laquelle le ministre en charge de la défense avait conféré à Mme C... une habilitation " confidentiel défense " n'étant pas une décision créatrice de droits, ainsi que le rappelle l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que la décision du 24 septembre 2019 portant retrait de cette habilitation devait être motivée en application du 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, il résulte de la combinaison des dispositions du 7° de l'article L. 211-2 et de l'article L. 311-5 de ce code que les décisions qui refusent ou retirent l'habilitation " confidentiel défense " sont au nombre de celles dont la communication des motifs est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale. Il suit de là que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 24 septembre 2019 doit être écarté. 8. En deuxième lieu, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (...) ". Enfin aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". 9. Ainsi qu'il a été indiqué au point 7, la décision par laquelle la ministre des armées a retiré à Mme C... le bénéfice de l'habilitation " confidentiel défense " n'est pas une décision devant être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il suit de là que Mme C... n'est pas fondée à invoquer la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire, notamment aucune disposition de l'instruction interministérielle n° 1300, ni aucun principe général du droit n'imposaient à l'administration d'inviter Mme C... à s'expliquer ou à prendre connaissance de son dossier avant de prendre la décision contestée. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire doit être écarté. 10. En troisième lieu, l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300 dispose que : " 3. Retrait d'habilitation : (...) L'habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement si l'intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent (...) ". Aux termes de l'article 24 de la même instruction : " (...) L'enquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l'intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu'il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu'il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l'Etat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives (...) ". 11. Par ailleurs, l'article R. 2311-7 du code de la défense, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Nul n'est qualifié pour connaître des informations et supports classifiés s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, selon l'appréciation de l'autorité d'emploi sous laquelle il est placé, au regard notamment du catalogue des emplois justifiant une habilitation établi par cette autorité, de les connaître pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission ". L'article 21 de l'instruction interministérielle n° 1300 précise que : " L'habilitation ne permet pas d'accéder sans limite à toute information ou à tout support classifié au niveau correspondant. Une personne habilitée n'accède à une information ou à un support classifié que si son autorité hiérarchique estime que cet accès est nécessaire à l'exercice de sa fonction ou à l'accomplissement de sa mission. / L'autorité hiérarchique apprécie de façon rigoureuse et mesurée le besoin de connaître des informations classifiées ". 12. Enfin, l'article 413-7 du code pénal dispose que : " Est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait, dans les services, établissements ou entreprises, publics ou privés, intéressant la défense nationale, de s'introduire, sans autorisation, à l'intérieur des locaux et terrains clos dans lesquels la libre circulation est interdite et qui sont délimités pour assurer la protection des installations, du matériel ou du secret des recherches, études ou fabrications (...) ". L'article 7 de l'instruction interministérielle n° 1300 dispose que : " Les lieux abritant des éléments couverts par le secret de défense nationale sont les locaux dans lesquels sont détenus des informations ou supports classifiés, quel qu'en soit le niveau, par des personnes par ailleurs habilitées au niveau requis. / L'accès à ces lieux, pour motif de service, est encadré par les dispositions relatives au droit du travail, aux contrats de prestation de service, au droit pénal, à la procédure pénale ou issues de conventions internationales ". Enfin, l'article 6 de l'instruction précise que : " Seules des personnes qualifiées peuvent accéder aux secrets de la défense nationale. La qualification exige la réunion de deux conditions cumulatives : / -le besoin de connaître ou d'accéder à une information classifiée, attesté par l'autorité d'emploi : l'appréciation du besoin d'en connaître est fondée sur le principe selon lequel une personne ne peut avoir connaissance d'informations classifiées que dans la mesure où l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission l'exige. Elle est effectuée dans les conditions prévues par l'article 20 de la présente instruction ; / -la délivrance de l'habilitation correspondant au degré de classification de l'information considérée : la décision d'habilitation est une autorisation explicite, délivrée à l'issue d'une procédure spécifique définie dans la présente instruction, permettant à une personne, sous réserve du besoin d'en connaître, d'avoir accès aux informations ou supports classifiés au niveau précisé dans la décision ainsi qu'au (x) niveau (x) inférieur (s). La décision d'habilitation est assortie d'un engagement de respecter, après en avoir dûment pris connaissance, les obligations et les responsabilités liées à la protection des informations ou supports classifiés ". 13. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il statue sur une demande d'annulation d'une décision portant retrait d'une habilitation " confidentiel défense ", de contrôler, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l'administration s'est fondée. Il lui est loisible de prendre, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de l'instruction, toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, sans porter atteinte au secret de la défense nationale. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s'assurer que la décision contestée n'est pas entachée d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation. 14. Il ressort des explications apportées par la ministre des armées que la décision de retrait de l'habilitation " confidentiel défense " de Mme C... est fondée sur la circonstance qu'en compagnie d'autres personnes, l'intéressée a pénétré le 3 avril 2018 sans autorisation dans plusieurs zones sécurisées d'un bâtiment dont une zone " abritant des informations " confidentiel défense " où est hébergé un programme très sensible constituant un défi important pour Naval Group en termes de transfert de technologies ". Il ressort effectivement des pièces du dossier, notamment de l'attestation de l'officier de sécurité de la société Naval Group qui a analysé la vidéosurveillance du bâtiment, que Mme C... est entrée à 9h35 dans le bâtiment en cause en compagnie de trois autres agents. Après être demeurée avec ces personnes dans le local de sécurité des gardiens du bâtiment, Mme C... a pénétré à 10h09 dans une première zone sensible du bâtiment, à 10 h11 dans une seconde de ces zones, et à 10h19 dans une troisième de ces zones pour laquelle elle ne bénéficiait pas d'un droit d'accès. Mme C... ne peut utilement invoquer le fait qu'elle disposait en règle générale d'une habilitation " confidentiel défense " pour justifier son entrée dans les différentes zones sensibles du bâtiment dès lors qu'il résulte des dispositions de l'article R. 2311-7 du code de la défense et de l'article 21 de l'instruction interministérielle n° 1300 que la seule possession d'une habilitation ne permet pas d'accéder à des informations classifiées dès lors que l'accès doit être par ailleurs nécessité par l'exercice de la fonction ou l'accomplissement de la mission, aucune mission spécifique dans ces zones sensibles ne lui ayant été attribuée ce jour. Par ailleurs, si l'intéressée soutient qu'elle avait bénéficié d'une autorisation spéciale pour visiter le bâtiment en cause dans le cadre de ses activités syndicales, il ressort des pièces du dossier que l'officier de sécurité avait accordé une autorisation aux membres du CHSCT du site de Cherbourg de la société Naval Group pour visiter le local des agents de sécurité de la société Fiducial Private Security, situé au rez-de-chaussée de l'immeuble. Néanmoins, les membres du groupe au sein duquel se trouvait MmeTruffaut ne se sont pas bornés à demeurer dans le local des agents de sécurité de la société Fiducial Private Security et ont pénétré au sein de trois zones sensibles du bâtiment, pour lesquelles il est constant que Mme C... ne disposait pas de droit d'accès. Le fait qu'elle entendait visiter les locaux dans le cadre de ses activités syndicales ne la dispensait pas de solliciter l'autorisation d'accéder aux zones sensibles du bâtiment, dont elle ne saurait soutenir qu'elle ne les connaissait pas compte tenu des précautions d'accès à ces zones, ni ne lui permettait de s'affranchir des règles relatives au respect du secret défense. Par ailleurs, il résulte de ces mêmes constatations que Mme C... a ouvert l'accès de la zone du local des agents de sécurité, pour laquelle elle avait obtenu une autorisation d'accès, à un agent de l'agence Fiducial Private Security ne disposant pas de tels droits d'accès. Compte tenu des risques de compromission des secrets protégés engendrés par l'attitude de l'intéressée, la ministre des armées n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300. Il résulte de ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que la décision du 24 septembre 2019 portant retrait de son habilitation " confidentiel défense " repose sur des faits matériellement inexacts et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. En dernier lieu, si Mme C... soutient que le but véritable de l'auteur de l'acte serait de restreindre l'action du syndicat A... au sein de la société Naval Group, elle ne l'établit pas. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande dirigée contre la décision du 24 septembre 2019. Sur les frais du litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et au ministre des armées et à la société Naval Group. Délibéré après l'audience du 31 mai 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2022. La rapporteure, M. BÉRIA-GUILLAUMIELe président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02545