CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 26/06/2015, 14MA00177, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-26
Numéro : 14MA00177
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : M. Jean-Laurent  PECCHIOLI
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : ASSOUS

Vu la requête, enregistrée le 13 janvier 2014 au greffe de la Cour, sous le n° 14MA00177, présentée pour la SARL Sosogood dont le siège social est sis 199 rue Hélène Boucher à Castelnau-le-Lez (34170), prise en la personne de son représentant légal en exercice, par MeB... ; La SARL Sosogood demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1102730 du 14 novembre 2013 du tribunal administratif de Toulon en tant qu'il n'a annulé que partiellement l'arrêté municipal du 29 juillet 2011 portant réglementation des ventes ambulantes de denrées de bouche ; 2°) d'annuler l'arrêté susvisé ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Fréjus la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la requête est recevable ; - le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que son dispositif est en contradiction avec ses motifs ; - les marchands ambulants ne peuvent être soumis à une autorisation préalable d'activité en l'absence d'une législation spécifique ; - les marchands ambulants ne peuvent pas non plus être soumis à un permis de stationnement ; - l'article 1er de l'arrêté contesté, qui subordonne l'exercice de toute activité de vente ambulante à une autorisation préalable, est contraire au principe de la liberté du commerce et de l'industrie et à la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes ; - le tribunal s'est contredit dès lors qu'il a annulé les dispositions relatives au versement d'une redevance relative au stationnement sur le domaine public, lequel s'avère inexistant, tout en refusant d'annuler les dispositions imposant un régime d'autorisation préalable de stationnement ; - le tribunal a jugé à tort que les dispositions de l'article L. 2122-1 du code général des collectivités territoriales étaient applicables à l'espèce ; - les premiers juges ont considéré à tort que l'usage fait par les vendeurs du domaine public de la société excédait l'usage normal ; - l'arrêté contesté, qui interdit toute vente ambulante sur toutes les plages de la commune où cette activité peut être utilement exercée, sur la période du 15 juin au 30 septembre correspondant à toute la saison touristique, et aux heures de l'après-midi où la clientèle est nombreuse, s'apparente à une interdiction générale et absolue ; - le maire ne pouvait pas faire prévaloir des motifs, comme la lutte contre la vente à la sauvette et la prévention des risques d'atteinte à l'hygiène et la salubrité publique, pour interdire la vente ambulante ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 février 2014 pour la commune de Fréjus, représenté par son maire en exercice, par MeC..., qui conclut : - à titre principal : au non-lieu à statuer et à la condamnation de la société appelante à lui payer la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - à titre subsidiaire : au rejet de la requête de la société Sosogood et à l'annulation du jugement n° 1102730 du 14 novembre 2013 du tribunal administratif de Toulon en tant qu'il a annulé l'article 1er de l'arrêté municipal du 29 juillet 2011 en litige ; Elle fait valoir que : - la requête est devenue sans objet dès lors qu'un arrêté du 20 juillet 2012 a abrogé l'arrêté litigieux ; - la société Sosogood se doit d'être soumise au paiement d'une redevance quant bien même elle ne stationnerait que quelques instants sur le domaine public le temps de conclure une vente ; - aucun des moyens n'est fondé ; Vu le courrier du 24 décembre 2014 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ; Vu le mémoire, enregistré le 18 janvier 2015, pour la société Sosogood, qui persiste dans ses conclusions, et soutient, en outre, que la requête n'a pas perdu son objet, dès lors que l'arrêté en litige a reçu exécution et qu'il n'a été qu'abrogé ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2015, pour la commune de Fréjus, qui persiste dans ses conclusions et fait valoir, en outre, que : - un non-lieu peut être prononcé, dès lors que l'acte abrogé n'a produit aucun effet et que l'abrogation est devenue définitive ; - en l'espèce la société appelante ne démontre pas avoir respecté l'arrêté en litige ; - face à cette absence l'arrêté litigieux doit être considéré comme n'ayant pas reçu application ; - le fait de s'arrêter momentanément ne suffit pas à démontrer que les vendeurs ambulants n'utilisent pas le domaine public maritime ; - l'arrêt " commune du Lavandou " rendu par la cour administrative de Marseille méconnaît l'utilisation du domaine public en énonçant que les vendeurs se bornent à s'arrêter momentanément pour conclure une vente ; - la société confond la notion d'autorisation préalable pour l'exercice d'une activité et l'autorisation requise pour occuper de façon privative le domaine public ; - la mesure litigieuse est à la fois nécessaire et proportionnée ; Vu l'avis d'audience adressé le 31 mars 2015 portant clôture d'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes ; Vu la loi des 2-17 mars 1791 portant suppression de tous les droits d'aides, de toutes les maîtrises et jurandes et établissements des droits de patente, dite " décret d'Allarde " ; Vu la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 juin 2015 : - le rapport de M. Pecchioli, premier conseiller ; - les conclusions de M. Revert, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., substituant à l'audience MeB..., pour la SARL Sosogood ; 1. Considérant que la SARL Sosogood exerce une activité de ventes ambulantes sur le domaine public, arpentant les plages aux fins de proposer aux baigneurs des denrées alimentaires et des boissons ; que par un arrêté en date du 29 juillet 2011 le maire de Fréjus a décidé de réglementer ce type de ventes ; qu'aux termes de l'article 1er de cet arrêté " il est formellement interdit d'utiliser sans autorisation préalable du maire ou de son représentant, et ce du 15 juin au 30 septembre de chaque année, de 14h00 à 18h00, aux fins d'y offrir, d'y mettre en vente, d'y exposer en vue de leur vente des denrées de bouche, les espaces énumérés ci-après situés sur le domaine public communal, sur le domaine public concédé ou transféré en gestion ainsi que sur leurs dépendances " : a) Fréjus-plage (...) ; b) base naturelle François Léotard (...) c) Saint-Aygulf (...) " ; que l'article 2 prévoit que " toute utilisation du domaine public est subordonnée à autorisation préalable du maire ou de son représentant délivré sous la forme d'un permis de stationnement lorsqu'elle concerne une occupation sans emprise dans le sous-sol ou d'une permission de voirie lorsque la vente est réalisée à partir d'une installation fixe incorporée au sol " ; que l'article 3 ajoute que " les autorisations temporaires d'occuper peuvent être consenties moyennant le versement d'une redevance dont le montant est fixé chaque année par le conseil municipal " ; que l'article 4 dispose enfin que " toute vente non autorisée de denrées de bouche sur le domaine public sera sanctionnée, en ce qu'elle constitue désormais un délit, en application des nouvelles dispositions réglementaires en vigueur " ; que la société Sosogood relève appel du jugement rendu le 10 novembre 2013 par le tribunal administratif de Toulon en tant qu'il n'a annulé que partiellement l'arrêté municipal du 29 juillet 2011 portant réglementation des ventes ambulantes de denrées de bouche ; Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer soulevées par la commune de Fréjus : 2. Considérant que l'arrêté en litige a réglementé les ventes ambulantes de denrées de bouche, les soumettant notamment à autorisation préalable du maire, à octroi d'un permis de stationnement et au paiement d'une redevance ; que le maire fait valoir que l'arrêté a été définitivement abrogé par un arrêté en date du 20 juillet 2012 et que la société appelante ne démontre pas qu'il aurait reçu application ; que le maire en conclut que l'on doit tenir pour établi qu'il n'a donc produit aucun effet ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que l'acte est régulièrement entré en vigueur, qu'il a produit des effets juridiques et qu'il a même reçu application, la société Sosogood ayant fait l'objet d'une verbalisation, deux de ses charrettes ayant été saisies par la police municipale de la commune de Fréjus le 29 juillet 2011 ; que dans ces conditions la requête n'est pas devenue sans objet ; Sur la régularité du jugement attaqué : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tirés de l'irrégularité du jugement : 3. Considérant que, saisie par la SARL Sosogood d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté municipal, en date du 29 juillet 2011 portant réglementation des ventes ambulantes de denrées de bouche, le tribunal administratif de Toulon, après avoir censuré dans les motifs de son jugement du 10 novembre 2013, l'article 3 de l'arrêté du 29 juillet 2011 n'a pas annulé cet article, mais a prononcé dans son dispositif l'annulation de l'article 1er dudit arrêté dont il avait rejeté les moyens tirés de son illégalité ; que le jugement est ainsi entaché d'incohérence entre ses motifs et son dispositif ; que par suite, le jugement est irrégulier et doit être annulé dans sa totalité ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer directement sur les conclusions présentées devant le tribunal administratif par la société Sosogood contre l'arrêté du 29 juillet 2011 ; Sur la recevabilité de la demande : 5. Considérant, d'une part, que la SARL Sosogood, qui a déclaré exercer une activité de vente ambulante de diverses denrées alimentaires et boissons alcoolisées ou non, dite " vente au panier ", effectuée par des vendeurs ambulants circulant sur les plages et voies publiques en quête d'acheteurs, a justifié de cette activité par la production d'un extrait K bis en date du 26 mai 2011 ; que l'arrêté litigieux en date du 29 juillet 2011 du maire de Fréjus, qui a pour objet de réglementer les ventes ambulantes de denrées de bouche, prescrit différentes mesures d'autorisation préalable et d'interdiction ainsi qu'il a été dit au point 1 ; qu'il ne ressort pas dudit arrêté que les activités de vente au panier auraient été exclues de son champ d'application ; que par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune pour défaut d'intérêt à agir de la société Sosogood au regard de son activité déclarée doit être écartée ; 6. Considérant, d'autre part, que la commune fait valoir que la société requérante dont deux charrettes ont été saisies par la police municipale de Fréjus le 19 août 2011 pour vente à la sauvette comportant une occupation illicite du domaine public présenterait de ce fait un intérêt illégitime à agir contre l'arrêté en litige en date du 29 juillet 2011 ; que, toutefois, il convient de relever que l'opération de saisie du matériel de vente de la société requérante est intervenue postérieurement à l'arrêté attaqué portant réglementation locale du commerce ambulant, ayant été fondé sur ce dernier ; qu'il s'ensuit que la société requérante ne peut être regardée comme ayant exercé un recours pour la sauvegarde d'une situation irrégulière ou avoir créé délibérément une situation irrégulière afin de provoquer la décision qu'elle conteste ; que la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'un intérêt légitime de la SARL Sosogood à agir doit être également écartée ; 7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL Sosogood n'est pas dépourvue d'intérêt à agir et que sa requête est recevable ; Sur les conclusions d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 29 juillet 2011 : 8. Considérant que l'arrêté en litige, portant réglementation des ventes ambulantes de denrées de bouche sur le domaine public de la commune de Fréjus, n'est pas, eu égard à son caractère réglementaire, au nombre des décisions soumises à l'obligation de motivation prévue par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; que, dans ces conditions, le moyen tiré du caractère insuffisant de sa motivation est inopérant et doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 29 juillet 2011 : S'agissant de la légalité de l'article 1er de l'arrêté municipal du 29 juillet 2011 : 9. Considérant qu'il appartient au maire, dans l'exercice de ses pouvoirs de police générale de réglementer dans l'intérêt de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publiques, la vente de marchandises par des commerçants ambulants ; qu'il appartient également au maire dans l'exercice de ses pouvoirs de gestion du domaine public, de réglementer les conditions de l'utilisation privative de ce domaine, et notamment de subordonner une telle utilisation à la délivrance préalable d'une autorisation dont il doit alors déterminer les conditions d'obtention ; que, dans cette perspective, il appartient seulement aux maires, en vue de remédier aux inconvénients pouvant résulter, en certains cas, pour la circulation et l'ordre public, de 1'exercice de cette profession, de prendre les mesures nécessaires pour assurer notamment le libre passage sur les plages et dans les voies publiques comme l'interdiction ou la limitation de l'exercice de ladite profession dans certains espaces ou à certaines heures ou de fixer des emplacements réservés à la vente, et même, dans des circonstances exceptionnelles, de limiter le nombre des marchands admis à occuper ces emplacements en fixant, s'il y a lieu, un ordre de préférence, dont il appartient, le cas échéant, au juge de l'excès de pouvoir de vérifier s'il a été établi pour des motifs légitimes ; 10. Considérant que la société appelante soutient, tout d'abord, que le maire ne pouvait soumettre les marchands ambulants à une autorisation préalable d'activité en l'absence de législation spécifique et que par suite l'article 1er de l'arrêté en litige est illégal et doit donc être annulé ; que la société a également contesté la légalité des mesures de police, faisant valoir qu'elle présentait les caractères d'une interdiction générale et absolue ; qu'il résulte de l'instruction que l'article 1er de l'arrêté litigieux a réglementé l'exercice des ventes ambulantes en soumettant à autorisation préalable la vente des denrées alimentaires de bouches sur certains espaces du domaine public dûment énumérés et à certaines heures de la période estivale ; que, d'une part, il ne résulte pas de la lecture de l'arrêté litigieux que le maire ait entendu instaurer un régime d'autorisation préalable à ladite profession de vendeur ambulant mais seulement de prendre des mesures fondées à la fois sur ses pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L. 2212-1, L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales et de son pouvoir de gestion du domaine public ; que, d'autre part, et à l'inverse de ce que soutient la société appelante, il est loisible à un maire de soumettre une activité au principe de l'autorisation préalable, si cette soumission s'impose pour des considérations d'ordre public et ce sans méconnaître ni le principe de la liberté du commerce et de l'industrie, ni la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes ; qu'en l'espèce le maire s'est effectivement appuyé sur des motifs d'ordre public ; que par suite le moyen tiré de l'impossibilité de principe de mettre en place une autorisation préalable, tel qu'il est formulé, ne peut être qu'écarté ; qu'en ce qui concerne l'interdiction proprement dite, il appartenait au maire de Fréjus, en vertu des pouvoirs de police qu'il tient des dispositions du code général des collectivités territoriales, de réglementer dans l'intérêt de la sécurité, de la tranquillité, de l'hygiène et de la salubrité publiques la vente ambulante sur les espaces situés sur le domaine public communal, sur le domaine public concédé ou transféré en gestion ainsi que sur leurs dépendances tel que Fréjus-plage, la base naturelle François Léotard et Saint-Aygulf par une mesure qui bien que concernant toute la période estivale ne s'avère ni générale ni absolue, dès lors que l'interdiction qu'elle pose est limitée de manière spatiale, temporelle et visent les seules ventes de denrées de bouche ; que, par suite, la disproportion au regard du motif de prévention des atteintes à l'hygiène et à la salubrité n'apparaît pas non plus établie ; qu'en conséquence, ces moyens ne sauraient être admis; S'agissant de la légalité des articles 2 et 3 de l'arrêté municipal du 29 juillet 2011 : 11. Considérant, tout d'abord, que s'il appartient à l'autorité administrative affectataire de dépendances du domaine public de gérer celles-ci tant dans l'intérêt du domaine et de son affectation, que dans l'intérêt général et de fixer sur le fondement des mêmes critères les conditions auxquelles elle entend subordonner les permissions d'occupation, il lui incombe en outre lorsque, conformément à l'affectation de ces dépendances, celles-ci sont le siège d'activités de production, de distribution ou de services, de prendre en considération le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ; qu'ensuite aux termes des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous " ; que l'article L. 2125-1 du même code dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 dispose que : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) " et prévoit les cas dans lesquels, par dérogation à ce principe, " l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement " ; qu'aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions, d'une part, que l'occupation ou l'utilisation du domaine public n'est soumise à la délivrance d'une autorisation que lorsqu'elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous, d'autre part, que lorsqu'une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative ainsi accordé ; que, dès lors, si la personne publique est fondée à demander à celui qui occupe ou utilise irrégulièrement le domaine public le versement d'une indemnité calculée par référence à la redevance qu'il aurait versée s'il avait été titulaire d'un titre régulier à cet effet, l'occupation ou l'utilisation du domaine public dans les limites ne dépassant pas le droit d'usage appartenant à tous, qui n'est soumise à la délivrance d'aucune autorisation, ne peut, par suite, être assujettie au paiement d'une redevance ; 12. Considérant, d'une part, que comme le reconnaît d'ailleurs la commune de Fréjus, pour exercer son activité le vendeur ambulant déambule sur la plage, portant un panier, poussant ou tirant son chariot, à la recherche de clients potentiels qui généralement lui font signe à son passage ; que suivant l'encombrement de la plage, il longera plus ou moins le rivage, rejoignant le client ou attendant que celui-ci se fraie un chemin jusqu'à lui ; que face à l'abondance de marchandises plus ou moins variées, le client fera alors son choix ; que contrairement à ce que soutient ladite commune, le vendeur et l'acheteur et éventuellement le chariot, ne seront alors immobilisés que le temps de cette transaction commerciale ; qu'ainsi, par nature la vente ambulante n'implique pas une occupation prolongée de la même portion de plage voire même une installation de quelque nature que se soit sur le domaine public et par là-même aucun stationnement ; que cette présence passagère qui n'est donc pas exclusive de la présence d'autres usagers du domaine public, ni incompatible avec l'affectation de celui-ci, n'est constitutive, pour cette activité, quand bien même elle est nécessaire au mode d'exercice de leur commerce, ni d'un usage privatif du domaine public, ni même d'une occupation du domaine public excédant le droit d'usage qui appartient à tous ; que la commune de Fréjus n'établit pas que la SARL Sosogood procèderait différemment dans la mise en oeuvre de son activité, se bornant à faire valoir à tort que les vendeurs ambulants se livrent à une utilisation anormale du domaine public, dès lors qu'ils s'apparenteraient davantage aux débits de boissons qui installent une terrasse sur le trottoir qu'aux piétons qui ne font qu'y circuler ; que, dès lors, la commune de Fréjus ne pouvait légalement et sans méconnaître le principe de la liberté du commerce et de l'industrie soumettre à autorisation préalable et à permis de stationnement la vente de denrées de bouche sur le domaine public ; 13. Considérant, d'autre part, ainsi qu'il vient d'être dit au point 12, que les conditions d'occupation des plages par des vendeurs ambulants de denrées consommables n'impliquent pas un stationnement permanent sur le domaine public mais tout au plus un arrêt momentané ; que dans ces conditions le versement d'une redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public, telle que prévue par les dispositions ci-dessus, ne peut être exigé de la part de ces vendeurs ambulants qui se bornent à circuler sur une plage publique en quête d'acheteurs et ne s'arrêtent que momentanément pour conclure une vente ; que, dès lors, la commune de Fréjus ne pouvait légalement instaurer la perception de la redevance prévue par son arrêté litigieux ; 14. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la SARL Sosogood est seulement fondée à demander l'annulation des articles 2 et 3 de l'arrêté en litige, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 16. Considérant que les termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SARL Sosogood, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit au titre des frais exposés dans l'instance par la commune de Fréjus et non compris dans les dépens ; 17. Considérant, en revanche, qu'il y a lieu, de mettre à la charge de la commune de Fréjus qui succombe, pour l'essentiel, la somme de 2 000 euros à verser à la SARL Sosogood au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1102730 du 14 novembre 2013 du tribunal administratif de Toulon est annulé. Article 2 : Les articles 2 et 3 de l'arrêté municipal du 29 juillet 2011 portant réglementation des ventes ambulantes de denrées de bouche sont annulés. Article 3 : La commune de Fréjus versera à la société Sosogood une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié la SARL Sosogood et à la commune de Fréjus. Délibéré après l'audience du 5 juin 2015, à laquelle siégeaient : - M. Bocquet, président de chambre, - M. Pocheron, président-assesseur, - M. Pecchioli, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 juin 2015. '' '' '' '' 3 N° 14MA00177