Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 06/05/2021, 435540
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-06
Numéro : 435540
Rapporteur : Mme Flavie Le Tallec
Commissaire du gouvernement : Mme Cécile Barrois de Sarigny
Avocat(s) : SCP GASCHIGNARD ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés le 24 octobre 2019 et les 22 janvier ,24 juillet et 4 septembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des radios indépendantes (SIRTI) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 2 septembre 2019 par laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a rejeté sa demande tendant, d'une part, à ce qu'une enquête soit réalisée auprès de l'association Radio Color, éditrice du programme Vosges FM afin de vérifier le respect du plafond de 20 % de ressources publicitaires que lui impose la convention conclue avec le CSA et, d'autre part, à ce que cette association soit mise en demeure de respecter ce plafond et de se conformer à ses obligations conventionnelles ; 2°) d'enjoindre au CSA de mettre en oeuvre les pouvoirs qu'il tient des articles 19 et 42 de la loi du 30 septembre 1986 ; 3°) de mettre à la charge du CSA et de l'association Radio Color la somme de 4500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Flavie Le Tallec, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Cécile Barrois de Sarigny, rapporteure publique. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat du syndicat des radios indépendantes et à la SCP Gaschignard, avocat de la société Radio color. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 25 juin 2019, le syndicat des radios indépendantes (SIRTI) a demandé au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), d'une part, de procéder à une enquête sur le respect, par la radio Vosges FM éditée par l'association Radio Color, du plafond de 20 % de recettes assurées par la publicité et le parrainage qui lui est applicable et, d'autre part, de mettre en demeure l'association Radio Color de cesser de porter atteinte aux conditions d'exercice de la concurrence et de respecter les obligations de la convention qu'elle a conclue avec le CSA le 22 novembre 2017, en matière, premièrement, de durée des informations et rubriques locales, deuxièmement, de programmation musicale et, troisièmement, de temps de diffusion des messages publicitaires. Le SIRTI demande l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le CSA sur cette demande. Sur la décision attaquée en tant qu'elle refuse de procéder à une enquête : 2. Aux termes de l'article 19 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " Pour l'accomplissement des missions qui lui sont confiées par la présente loi, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut:/ 1° Recueillir, sans que puissent lui être opposées d'autres limitations que celles qui résultent du libre exercice de l'activité des partis et groupements politiques mentionnés à l'article 4 de la Constitution (...)/ - auprès des autorités administratives, toutes les informations nécessaires à l'élaboration de ses avis et décisions ;/ - auprès des administrations, des producteurs d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques, des personnes mentionnées à l'article 95 ainsi que des éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle, toutes les informations nécessaires pour s'assurer du respect des obligations qui sont imposées à ces derniers ;/ (...) 2° Faire procéder auprès des administrations ou des éditeurs et distributeurs de services à des enquêtes./ Les renseignements recueillis par le conseil en application des dispositions du présent article ne peuvent être utilisés à d'autres fins que l'accomplissement des missions qui lui sont confiées par la présente loi. Leur divulgation est interdite ". Les facultés reconnues au CSA par ces dispositions ont pour seul objet de lui permettre de recueillir les renseignements qu'il estime nécessaires à la mise en oeuvre des pouvoirs qui lui sont reconnus par la loi. Par suite, le choix opéré par le conseil supérieur d'avoir ou non recours à l'une de ces facultés pour l'exercice de ses missions ne revêt pas le caractère d'une décision faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. 3. Le CSA est, dès lors, fondé à soutenir que la requête est irrecevable en tant qu'elle demande l'annulation de la décision litigieuse en tant qu'elle refuse de procéder à une enquête sur l'activité de la radio Vosges FM. Les conclusions présentées par le syndicat requérant à fin d'injonction sur ce point doivent, par suite, être également rejetées. Sur la décision attaquée en tant qu'elle refuse de mettre en demeure l'association Radio Color de respecter ses obligations conventionnelles : 4. Aux termes de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " La délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme, est subordonnée à la conclusion d'une convention passée entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel au nom de l'Etat et la personne qui demande l'autorisation ". Aux termes de l'article 42 de la même loi : " Les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et les opérateurs de réseaux satellitaires peuvent être mis en demeure de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1er et 3-1 (...) ". En ce qui concerne les obligations imposées à l'association Radio Color en matière de durée des informations et rubriques locales : 5. Aux termes de l'article 3-1 de la convention conclue le 22 novembre 2017 entre le CSA et l'association Radio-Color sur le fondement des dispositions de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 cité ci-dessus : " Le titulaire s'engage à diffuser un programme d'intérêt local ayant pour objet de remplir une mission sociale de proximité conformément à la durée et à la description mentionnées en annexe II. (...) La durée quotidienne du programme d'intérêt local réalisé par le titulaire, hors publicité, ne peut être inférieure à 4 heures entre 6h00 et 22h00. (...) Le titulaire décrit en annexe II, de la façon la plus précise possible, les caractéristiques de la programmation ". Le b de l'annexe II de la convention prévoit que le titulaire s'engage sur une durée quotidienne de programmes comprenant vingt-deux heures et vingt-huit minutes quotidiennes de programme d'intérêt local dont trois heures et seize minutes d'informations et rubriques locales. Le c de l'annexe II comprend une grille de programmes qui indique notamment les horaires et plages horaires au cours desquels des informations et rubriques locales sont principalement susceptibles d'être diffusées. 6. Il résulte ainsi des stipulations de cette convention que, si elle impose à l'association Radio Color le respect, par les programmes diffusés par la station Vosges FM, d'engagements de durée de diffusion d'un programme d'intérêt local et, à ce titre, d'une durée minimale d'informations et de rubriques locales appréciée par journée, ainsi que le respect des caractéristiques de la programmation telles qu'elles sont traduites par la grille de programmes figurant en annexe, elle n'impose pas à l'association Radio Color le respect des horaires et durées de diffusion qui figurent, à titre indicatif, dans cette même grille. 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment celles par lesquelles le syndicat requérant met en avant la programmation de certaines tranches horaires de la station Vosges FM dans la journée ainsi que des écarts par rapport à la grille de programme annexée à la convention du 22 novembre 2017, que l'association Radio Color aurait méconnu les obligations qui lui étaient conventionnellement imposées en termes de durée des informations et rubriques locales. Les conclusions de la requête dirigées contre le refus du CSA d'adresser une mise en demeure sur ce point doivent, par suite, être rejetées. En ce qui concerne les obligations imposées à l'association Radio Color en matière de programmation musicale : 8. Il résulte des stipulations de l'article 3-2 et de l'annexe IV de la convention du 22 novembre 2017 passée entre le CSA et l'association Radio-Color que le service Vosges FM est tenu de diffuser chaque mois, entre 6 heures 30 et 22 heures 30 du lundi au vendredi et entre 8 heures et 22 heures 30 le samedi et le dimanche, dans la part de ses programmes d'intérêt local composée de musique de variétés, 40 % de chansons d'expression française, dont la moitié provenant de nouveaux talents ou de nouvelles productions. 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment celles par lesquelles le syndicat requérant invoque le résultat d'écoutes des programmes de la radio Vosges FM sur un nombre limité de jours, alors qu'il résulte des stipulations rappelées au point précédent que le respect des obligations de programmation musicale doit s'apprécier mensuellement, que l'association Radio Color aurait méconnu les obligations qui lui étaient imposées en termes de programmation musicale. Les conclusions de la requête dirigées contre le refus du CSA d'adresser une mise en demeure sur ce point doivent, par suite, être rejetées. En ce qui concerne les obligations imposées à l'association Radio Color en matière de diffusion des messages publicitaires : 10. Aux termes des stipulations de l'article 3-3 de la même convention du 22 novembre 2017 : " les modalités d'insertion des messages publicitaires dans la grille des programmes sont détaillées en annexe V. La durée quotidienne consacrée à la publicité locale y est clairement mentionnée ". L'annexe V de la convention prévoit une durée de publicité locale de cent deux minutes par jour, diffusée sous forme de deux écrans de trois minutes par heures, entre 6 heures et 22 heures. 11. Il ressort des pièces du dossier et notamment des relevés d'écoute des programmes de la radio Vosges FM produits par le syndicat requérant que ce service a commis plusieurs dépassements de la limite de trois minutes de chacun des deux écrans par heure consacrés à des messages publicitaires fixée par les stipulations mentionnées ci-dessus, méconnaissant ainsi les obligations imposées par la convention du 22 novembre 2017. Toutefois, compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont dispose le CSA lorsqu'il est saisi d'une demande de mise en demeure et eu égard, tant à la faible importance de ces dépassements qu'à la circonstance que les obligations en la matière s'apprécient également au regard d'une limite quotidienne, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été méconnue, le SIRTI n'est pas fondé à soutenir que le refus de mettre en demeure l'association Radio Color de respecter ses obligations en matière de temps de diffusion des messages publicitaires est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que, le SIRTI n'étant pas fondé à demander l'annulation du refus du CSA d'adresser à l'association Radio Color une mise en demeure de respecter ses obligations en matière de durée des informations et rubriques locales, de programmation musicale et de temps de diffusion des messages publicitaire, ses conclusions à fin d'injonction sur ces trois points doivent, par suite, être également rejetées. En ce qui concerne le respect par l'association Radio Color de la limite de 20 % des ressources provenant de la publicité ou du parrainage : 13. Aux termes de l'article 3-3 de la convention conclue le 22 novembre 2017 entre le CSA et l'association Radio-Color : " Les ressources provenant de la publicité ou du parrainage ne peuvent dépasser 20 % du chiffre d'affaires total conformément à l'article 80 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée ". 14. Au soutien de ses conclusions dirigées contre le refus du CSA d'adresser à l'association Radio Color une mise en demeure de respecter le plafond de ressources publicitaires qui lui est applicable, le syndicat requérant fait état d'une importante activité de l'association sur le marché publicitaire local, en produisant divers documents relatifs aux moyens qu'elle déploie dans le cadre de sa stratégie commerciale, aux annonceurs qu'elle recrute et à la concurrence induite pour les autres services de radio. En défense, le CSA soutient que le manquement allégué n'est pas établi, en précisant seulement, sans en donner le contenu, que l'association est tenue de lui adresser, en vertu de l'article 4-1 de la convention du 22 novembre 2017, un rapport annuel sur le respect de ses obligations. 15. Par suite il y a lieu, avant de statuer sur le surplus des conclusions de la requête du SIRTI, d'ordonner un supplément d'instruction tendant à la production par les parties de tous éléments relatifs au respect par l'association Radio Color de la limite de 20% des ressources provenant de la publicité ou du parrainage, notamment ceux figurant dans les rapports annuels que cette association devait établir pour les années 2018 et 2019. 16. Pour les mêmes motifs, il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les conclusions de la requête du SIRTI tendant à l'annulation du refus du CSA de procéder à une enquête, ainsi que celles tendant à l'annulation de son refus de mettre en demeure l'association Radio Color de respecter ses obligations en matière de durée des informations et rubriques locales, de programmation musicale et de temps de diffusion des messages publicitaires sont rejetées. Article 2 : Avant de statuer sur le surplus des conclusions de la requête du SIRTI et sur les conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il sera procédé à un supplément d'instruction tendant à la production par le CSA et l'association Radio Color de tous éléments relatifs au respect par l'association Radio Color de la limite de 20 % des ressources provenant de la publicité ou du parrainage, notamment les informations figurant dans les rapports annuels que l'association devait transmettre au CSA au titre des années 2018 et 2019. Article 3 : Ces documents devront parvenir au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Article 4 : La présente décision sera notifiée au syndicat des radios indépendantes, à l'association Radio Color et au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Copie en sera adressée à la ministre de la culture.