Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 26/09/2014, 12NT02885, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-09-26
Numéro : 12NT02885
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : LE BRIERO

Vu le recours, enregistré le 29 octobre 2012, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903961 du 24 août 2012 par lequel, à la demande de l'association Eau et Rivières de Bretagne, le tribunal administratif de Rennes a annulé, d'une part, l'arrêté du 13 novembre 2008 par lequel le préfet d'Ille-et-Vilaine a autorisé l'EARL du Rohan à modifier les conditions d'exploitation d'un élevage porcin au lieudit le Rohan à Montauban-de-Bretagne et, d'autre part, la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 15 décembre 2008 refusant de rapporter cet arrêté ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association Eau et Rivières de Bretagne devant le tribunal administratif de Rennes ; il soutient que : - le tribunal a inexactement apprécié les faits de l'espèce ; en effet, le projet présent a pour seul objet de modifier le plan d'épandage en vue de répondre aux obligations du troisième programme d'action contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; aucune augmentation du cheptel n'est prévue et les modifications du mode d'exploitation portent exclusivement sur la gestion de l'épandage et des effluents ; - de plus, les mesures prévues permettent d'améliorer les impacts potentiels en déplaçant la pression d'épandage vers des zones moins chargées en azote et en diminuant la pression en phosphore ; l'annulation prononcée a pour effet de soumettre à nouveau l'installation aux prescriptions d'un arrêté du 24 janvier 2002, qui n'est plus conforme à la réglementation actuelle ; - la réalisation d'analyses de sols n'a pas été rendue obligatoire pour les épandage d'effluents issus d'élevage ; elle n'est pas non plus imposée par l'arrêté du 7 février 2005 ; ces analyses ne sont pas mentionnées comme des éléments indispensables dans le guide d'analyse de l'étude d'impact d'une installation classée d'élevage ; cette absence de caractère obligatoire s'explique par les limites que peuvent rencontrer l'interprétation de ces analyses des sols ; en lieu et place d'analyses ponctuelles d'interprétation délicate, l'outil préconisé pour évaluer la gestion des épandages est le bilan global de fertilisation ; en l'espèce, l'EARL du Rohan a présenté des bilans de fertilisation prévisionnels respectueux du principe d'équilibre entre les apports et les exportations par les cultures ; - c'est également à tort que les premiers juges se sont fondés sur le caractère insuffisant des prélèvements dans les cours d'eau pour analyse ; de telles analyses ne sont, en effet, pas toujours pertinentes pour porter une appréciation raisonnable sur les effets des apports d'effluents sur le plan d'épandage du pétitionnaire ; - les prélèvements fournis dans l'étude d'impact concernant les cours d'eau situés dans le plan d'épandage ainsi que les analyses d'eaux potables des syndicats des eaux de Montauban-Saint-Meen et de la forêt de Paimpont indiquent des teneurs en nitrates faibles ou très faibles ; - l'étude d'impact, loin d'être entachée d'insuffisances substantielles, permettait au public et à l'administration de se prononcer en toute connaissance de cause ; - les autres moyens doivent être écartés pour les raisons déjà exposées en première instance ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2013, présenté pour l'association Eau et Rivières de Bretagne par Me Le Briero, avocat, qui demande à la cour : 1°) de rejeter le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; 2°) d'annuler l'article 3 du jugement ; 3°) d'enjoindre au préfet d'Ille-et-Vilaine d'arrêter sous trois mois toute mesure utile à la prévention des intérêts protégés par les articles L. 511-1 et L. 211-1 du code de l'environnement, notamment la réduction immédiate et temporaire du cheptel porcin exploité ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - le ministre doit produire aux débats le plan d'épandage de 2002 et tout rapport de contrôle ou toute décision intervenue depuis le jugement ; - la pièce n° 14 ne lui pas été communiquée ; - l'étude d'impact est manifestement insuffisante ; le projet dillue la pollution par les nitrates d'origine agricole, sans pour autant la diminuer ; - la circonstance que l'annulation aurait pour effet de soumettre l'exploitation à une précédente autorisation devenue inappropriée est inopérante ; - la dérogation n'imposant pas la réalisation d'analyses de sols dans les plans d'épandage d'effluents agricoles est illégale ; la réglementation des diverses natures d'épandage devrait être harmonisée ; - la doctrine administrative recommande la réalisation de telles analyses ; - il est inexact d'affirmer que de telles analyses ne seraient pas utiles ; elles sont au contraire nécessaires pour apprécier in concreto les risques des épandages projetées ; - les quelques analyses des eaux présentes au dossier ne sont pas suffisantes ; - le principe de proportionnalité applicable au contenu des études d'impact implique au contraire d'approfondir les éléments d'information disponibles ; - les autres moyens soulevés en première instance doivent être retenus, savoir l'absence de motivation de la décision rejetant le recours administratif et celui selon lequel des dispositions conservatoires s'imposent, au moyen d'une réduction du cheptel autorisé en 2008 ; le jugement doit être réformé sur ce point ; Vu le mémoire, enregistré le 30 septembre 2013, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui conclut aux mêmes fins que son recours, par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que : - la présente instance ne saurait être l'occasion d'un débat politique général sur l'élevage porcin en Bretagne ; - le 16 mai 2013, le préfet a pris un arrêté dérogatoire d'urgence portant autorisation provisoire d'épandage des effluents et a mis à l'exploitant en demeure de présenter un nouveau dossier de demande d'autorisation au plus tard au cours du 1er trimestre 2014 ; Vu la lettre du 17 juin 2014, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt à rendre paraît susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce qu'il n'y a pas lieu à statuer sur les conclusions incidentes présentées par l'association Eau et Rivières de Bretagne ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 26 juin 2014, présenté pour l'association Eau et Rivières de Bretagne, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ; elle fait, en outre, valoir que : - les décisions prises par le préfet à la suite du jugement ne privent pas d'objet ses conclusions incidentes dirigées contre l'article 3 de ce jugement ; - l'arrêté du préfet du 16 mai 2013 est illégal à de nombreux égards ; - le juge doit, dans ces conditions, ordonner une réduction du cheptel exploité, éventuellement engager une procédure de sanction à l'encontre de l'exploitant, à défaut prescrire toute autre mesure utile, subsidiairement décider une suspension administrative de l'exploitation ; Vu les observations, enregistrées le 27 juin 2014, présentées par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui indique que la lettre du 17 juin 2014 n'appelle pas d'observations de sa part ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 4 septembre 2014, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui concluent aux mêmes fins que son recours, par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que : - l'exception d'illégalité soulevée en défense n'est pas assortie de précisions suffisantes ; - la contestation de la légalité de l'arrêté du 16 mai 2013 est inopérante et sans lien avec l'objet du recours ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 septembre 2014 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; 1. Considérant que, par un arrêté du 26 novembre 1998, modifié par un arrêté du 24 janvier 2002, pris sur le fondement de la police des installations classées pour la protection de l'environnement, le préfet d'Ille-et-Vilaine avait autorisé Mme A... à exploiter un élevage porcin de 2646 " animaux-équivalents " au lieudit le Rohan, sur le territoire de la commune de Montauban-de-Bretagne ; que, le 22 octobre 1999, le préfet a donné acte à l'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) du Rohan de ce qu'elle succédait à Mme A... dans l'exploitation de cet élevage ; que, par un arrêté du 13 novembre 2008, le préfet d'Ille-et-Vilaine, après avoir abrogé les prescriptions de l'arrêté du 26 novembre 1998 modifié, a autorisé l'EARL du Rohan à exploiter au même lieudit un élevage porcin de 2 646 animaux équivalents, comprenant 254 reproducteurs, 900 porcelets sevrés de moins de 30 kg et 1 704 autres porcs ; que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relève appel du jugement du 24 août 2012 par lequel, saisi de la demande de l'association Eau et Rivières de Bretagne, le tribunal administratif de Rennes a annulé cet arrêté du 13 novembre 2008 ainsi que la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 15 décembre 2008 rejetant le recours gracieux de cette association en date du 29 novembre 2008 tendant au retrait de l'autorisation ainsi délivrée à l'EARL du Rohan ; que, par la voie de l'appel incident, l'association Eau et Rivières de Bretagne relève appel de l'article 3 de ce jugement, rejetant le surplus des conclusions de sa demande, tendant à ce que le juge de plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement impose une prescription complémentaire réduisant des deux tiers le cheptel exploité ou ordonne toute prescription utile et nécessaire ; Sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie : 2. Considérant que l'article R. 512-6 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que la demande d'autorisation de mise en service d'une installation classée doit être accompagnée de l'étude d'impact prévue à l'article L. 122-1 du même code et dont le contenu, par dérogation aux dispositions de l'article R. 122-3, est défini par les dispositions de l'article R. 512-8 de ce code ; qu'aux termes de ce dernier, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I. - Le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 512-6 doit être en relation avec l'importance de l'installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l'environnement, au regard des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1. / II. - Elle présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que sur les biens matériels et le patrimoine culturel susceptibles d'être affectés par le projet ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l'installation sur l'environnement et, en particulier, sur les sites et paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'agriculture, l'hygiène, la santé, la salubrité et la sécurité publiques, sur la protection des biens matériels et du patrimoine culturel. Cette analyse précise notamment, en tant que de besoin, l'origine, la nature et la gravité des pollutions de l'air, de l'eau et des sols, le volume et le caractère polluant des déchets, le niveau acoustique des appareils qui seront employés ainsi que les vibrations qu'ils peuvent provoquer, le mode et les conditions d'approvisionnement en eau et d'utilisation de l'eau ; / (...) " ; que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; 3. Considérant que l'exploitation autorisée par l'arrêté du 13 novembre 2008 est assortie d'un plan destiné à permettre l'épandage de la quantité d'environ 4 950 m3 de lisier annuellement produite par l'installation de l'EARL du Rohan ; que la surface potentielle d'épandage couvre 289 ha 83 a, dont 19 ha 68 a mis à disposition par l'exploitant et 270 ha 15 a prêtés par huit autres exploitants agricoles ; que les parcelles figurant dans ce plan d'épandage sont situées à la fois sur les territoires de quatre communes du canton de Montauban-de-Bretagne, classés, par l'arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 23 novembre 2005 relatif au troisième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre les nitrates d'origine agricole, en zone d'excédent structurel d'azote, où la quantité totale d'azote produite par le cheptel est supérieure à 170 kg par hectare épandable et par an, et sur le territoire de cinq communes du canton de Maure-de-Bretagne, où la charge azotée demeure inférieure à 140 kg par hectare épandable et par an ; 4. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le plan d'épandage présentée par le pétitionnaire et autorisé par l'arrêté en litige a été déterminée en fonction d'une analyse de la capacité des sols à l'épandage ; que l'étude d'impact indique à cet égard que le classement des parcelles en fonction de leur aptitude à l'épandage " a été réalisé après passage sur le terrain qui a permis de caractériser le sol (profondeur, hydromorphie et texture). C'est ce travail, réalisé avec une tarière de 1,20 mètre, qui permet de déterminer l'aptitude des sols à l'épandage " ; que le ministre, s'il allègue que de telles analyses des sols ne sont pas nécessairement indispensables, relève cependant qu'elles sont rendues obligatoires par la règlementation propre aux études préalables à l'épandage des boues d'épuration ; qu'il n'établit pas ainsi leur inutilité alors surtout qu'elles se révèlent indispensables pour l'appréciation, imposée par les dispositions du 2° du II de l'article R. 512-8 du code de l'environnement, des effets de l'épandage sur les caractéristiques des sols et sous-sols et la qualité des eaux ; qu'il résulte par ailleurs de l'instruction que les huit analyses des sols mentionnées dans l'étude d'impact et détaillées dans son annexe 4 ne concernent que des parcelles exploitées par l'EARL du Rohan ainsi que trois des prêteurs de terres, omettant ainsi celles des cinq autres prêteurs au plan d'épandage, alors que les terres de ces cinq exploitants représentent plus de 59 % de la surface potentiellement épandable ; qu'en dépit de la présence au point 4.6 de l'étude d'impact de développements à caractère général sur la géologie et la texture des sols et, dans l'annexe 3, d'une carte géo-pogologique légendée de l'ensemble du département d'Ille-et-Vilaine à l'échelle 1/500 000ème, l'étude agro-pédologique a ainsi ignoré la plus grande part de la surface épandable autorisée ; que, dès lors, le dossier soumis à enquête publique ne permettait pas d'avoir une appréciation complète des effets des apports en azote et en phosphore générés par ce nouveau plan d'épandage ; que ces insuffisances de l'étude d'impact ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population lors de la tenue de cette enquête ; qu'en outre, l'administration n'ayant ainsi pas été mise à même de mesurer en toute connaissance de cause les conséquences possibles de la mise en oeuvre du plan d'épandage sur la qualité des eaux, ces insuffisances ont également été de nature à exercer une influence sur la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine ; que ces insuffisances ont, par suite, vicié la procédure et sont de nature à entacher d'illégalité l'arrêté du 13 novembre 2008 ; 5. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 13 novembre 2008 et la décision du 15 décembre 2008 ; Sur les conclusions d'appel incident présentées par l'association Eau et Rivières de Bretagne : 6. Considérant qu'à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'article 3 du jugement du 24 août 2012 et sur le fondement tant de l'article L. 911-1 du code de justice administrative que de l'article L. 514-6 du code de l'environnement, l'association Eau et Rivières de Bretagne soutient qu'il y a lieu, pour le juge de plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement, de prescrire à titre transitoire une réduction du cheptel exploité par l'EARL du Rohan ou toute autre mesure utile à l'effet d'assurer la protection des intérêts mentionnés par les articles L. 211-1 et L. 511-1 du Code ; qu'elle ajoute qu'il y a lieu, le cas échéant, d'engager une procédure de suspension de l'exploitation comme de sanction à l'égard de l'exploitant ; 7. Considérant que lorsqu'il prononce l'annulation d'une décision d'autorisation d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement, le juge de pleine juridiction des installations classées a toujours la faculté, au titre de son office, d'autoriser lui-même, à titre provisoire, et le cas échéant sous réserve de prescriptions et pour un délai qu'il détermine, la poursuite de l'exploitation de l'installation en cause, dans l'attente de la régularisation de sa situation par l'exploitant ; qu'il lui appartient de prendre en compte, pour déterminer l'opportunité d'une telle mesure, l'ensemble des éléments de l'espèce, notamment la nature de l'illégalité ayant conduit à l'annulation de la décision contestée, les considérations d'ordre économique et social ou tout autre motif d'intérêt général pouvant justifier la poursuite de l'exploitation et l'atteinte éventuellement causée par l'exploitation aux intérêts visés par l'article L. 511-1 du code l'environnement ou à d'autres intérêts publics et privés ; que, parmi les éléments que le juge peut prendre en compte, figure la possibilité, reconnue à l'administration par l'article L. 171-7 du code de l'environnement, d'autoriser elle-même, dans un tel cas de figure, la poursuite de l'exploitation jusqu'à ce qu'il soit statué à nouveau sur la demande d'autorisation ; 8. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, sur le fondement des pouvoirs qu'il tient notamment de l'article L. 514-2 du code de l'environnement et, depuis le 1er juillet 2013, de l'article L. 171-7 de ce code, le préfet d'Ille-et-Vilaine, par un arrêté du 16 mai 2013, a, d'une part et à titre provisoire, autorisé l'EARL du Rohan à éliminer les effluents issus de son élevage par épandage sur les terres énumérées par cet arrêté et, d'autre part, prescrit à cet exploitant de déposer un dossier de demande d'autorisation au plus tard au premier trimestre 2014 ; que l'annulation prononcée par les premiers juges n'implique pas que le juge de pleine juridiction use de la faculté, qui ne relève que de son office et dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité d'y recourir, d'autoriser lui-même, à titre provisoire, l'EARL du Rohan à exploiter une installation d'une moindre capacité, notamment réduite dans la proportion des deux-tiers dont fait état l'association Eau et Rivières de Bretagne ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu en particulier des décisions prises par le préfet lui-même à la suite du jugement attaqué, d'user de cette faculté ; qu'en outre, l'association ne saurait utilement, à l'occasion de la présente instance et à l'appui de ses conclusions incidentes, contester la légalité de cet arrêté du 16 mai 2013, dont l'appréciation du bien fondé relève d'un litige distinct de celui auquel se rattache le recours du ministre ; qu'il n'y a pas davantage lieu pour la cour de faire application des deuxième à cinquième alinéas de l'article L. 171-7 du code de l'environnement ou d'engager une procédure de sanction administrative à l'encontre de l'EARL du Rohan au titre de l'article L. 171-8 du même code ; qu'enfin et au regard des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ce jugement n'implique pas davantage nécessairement qu'il soit ordonné au préfet d'Ille-et-Vilaine de délivrer à l'exploitant une autorisation portant sur exploitation de moindre importance ou d'enjoindre à cet exploitant de réduire la taille de son cheptel porcin ; que, dès lors, les conclusions d'appel incident de cette association tendant à la réformation de l'article 3 du jugement, qui est suffisamment motivé sur ce point, ne sauraient être accueillies ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros que l'association Eau et Rivières de Bretagne demande à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est rejeté. Article 2 : Les conclusions d'appel incident présentées par l'association Eau et Rivières de Bretagne sont rejetées. Article 3 : L'Etat versera à l'association Eau et Rivières de Bretagne la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à l'association Eau et Rivières de Bretagne. Copie en sera adressée à l'entreprise agricole à responsabilité limitée du Rohan. Délibéré après l'audience du 9 septembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 septembre 2014. Le rapporteur, A. DURUP de BALEINE Le président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 N° 12NT02885 2 1