CAA de NANCY, 4ème chambre, 03/12/2019, 18NC00599, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-03
Numéro : 18NC00599
Président : M. DEVILLERS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. LOUIS
Avocat(s) : SCP ALEXANDRE LEVY KAHN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 28 décembre 2015 par lequel le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique a mis fin à son détachement et l'a placé en instance d'affectation ainsi que de la décision du 29 janvier 2016 du directeur général des entreprises et, d'autre part, la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 1 211,42 euros par mois à compter du 1er janvier 2016 jusqu'à ce qu'il soit mis fin aux effets de l'arrêté du 28 décembre 2015. Par un jugement n° 1601787 du 3 janvier 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 28 décembre 2015 et rejeté le surplus de ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 mars 2018 et 4 juillet 2019, M. A... C..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 3 janvier 2018 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 28 décembre 2015 par lequel le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique a mis fin à son détachement et l'a placé en instance d'affectation ainsi que la décision du 29 janvier 2016 du directeur général des entreprises ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 1 211,42 euros par mois à compter du 1er janvier 2016 jusqu'à ce qu'il soit mis fin aux effets de l'arrêté du 28 décembre 2015 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté du 28 décembre 2015 est entaché d'une incompétence de l'auteur de l'acte, en l'absence de délégation régulière de signature ; - sa demande tendant à l'annulation de la décision du 29 janvier 2016 rejetant son recours gracieux est recevable ; - la décision du 29 janvier 2016 ne précise pas la qualité de son signataire ; - le motif d'annulation retenu par le jugement attaqué, tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 28 décembre 2015, doit être confirmé ; - la décision du 29 janvier 2016 n'est pas suffisamment motivée ; - l'arrêté du 28 décembre 2015 et la décision du 29 janvier 2016 méconnaissent l'article 3 du décret du 20 août 2015 et sont entachés d'un défaut de base légale ; - ils sont entachés de détournement de pouvoir, dès lors que la fin de son détachement n'est justifiée que par des considérations budgétaires ; - la fin de son détachement constitue une double sanction, contraire au principe " non bis in idem " ; - les défaillances graves qui lui sont reprochées ne sont pas établies et ses demandes indemnitaires doivent être accueillies, la procédure pénale engagée contre lui ayant d'ailleurs été classée sans suite. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2018, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - il a édicté, le 20 février 2018, un nouvel arrêté mettant fin au détachement de M. C... ; - M. C... se borne à reprendre ses écritures de première instance sans aucun élément nouveau. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que M. C... n'est pas recevable à demander l'annulation de l'arrêté du 28 décembre 2017, annulé par le jugement n° 1601787 du 3 janvier 2018. Par un mémoire, enregistré le 8 octobre 2019, M. C... conclut à la recevabilité de sa requête. Il soutient que : - l'arrêté du 28 décembre 2015 doit être annulé non seulement pour défaut de motivation comme l'a retenu le tribunal administratif de Strasbourg mais également pour violation de la loi, erreur de base légale et détournement de pouvoir ; - les moyens de légalité interne sont déterminants pour sa demande d'indemnisation. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; - la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ; - le décret n°2008-971 du 17 septembre 2008 relatif à l'emploi de chef de mission dans les administrations relevant des ministres chargés de l'économie, de l'industrie, de l'emploi, du budget et des comptes publics ; - le décret n°2015-1043 du 20 août 2015 portant mesures d'accompagnement des fonctionnaires occupant certains emplois au sein des services de l'Etat en région, des secrétariats généraux pour les affaires régionales et des agences régionales de santé, concernés par la nouvelle organisation des services déconcentrés régionaux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., présidente assesseur, - les conclusions de M. Louis, rapporteur public, - et les observations de Me B..., substituant Me E..., représentant M. C.... Considérant ce qui suit : 1. M. C..., né le 24 septembre 1954, a été nommé et titularisé en qualité d'ingénieur des travaux publics de l'Etat, le 1er octobre 1979. Il est devenu ingénieur de l'industrie et des mines en août 1994, puis ingénieur divisionnaire de l'industrie et des mines à partir du 1er janvier 1996. Par un arrêté du 9 décembre 2011, il a été nommé, par la voie du détachement, sur un emploi de chef de mission en qualité de secrétaire général de la direction générale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Alsace, à compter du 1er octobre 2011. Par un arrêté du 28 décembre 2015, le ministre chargé de l'économie a mis fin à son détachement. Par un jugement du 3 janvier 2018, dont M. C... relève appel, le tribunal administratif de Strasbourg, après avoir annulé, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 28 décembre 2015, a rejeté le surplus de ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision du 29 janvier 2016 du directeur général des entreprises et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 1 211,42 euros par mois en réparation de son préjudice, à compter du 1er janvier 2016 et jusqu'à ce qu'il soit mis fin aux effets de l'arrêté du 28 décembre 2015. Sur l'arrêté du 28 décembre 2015 : 2. Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir juge fondé l'un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s'attachent à l'annulation prononcée par le juge de l'excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l'annulation. C'est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l'autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d'un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2. Lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n'a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale. 3. Par son jugement du 3 janvier 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a jugé que l'arrêté du 28 décembre 2015 mettant fin au détachement de M. C... sur l'emploi de chef de mission de secrétaire général de la DIRECCTE d'Alsace n'était pas suffisamment motivé. Il a, en conséquence annulé, pour excès de pouvoir, cet arrêté. Le tribunal administratif de Strasbourg a ainsi fait droit à la demande principale de M. C... qui n'avait présenté aucune conclusion à fin d'injonction en première instance et n'avait pas davantage hiérarchisé ses prétentions en fonction de la cause juridique à laquelle elles se rattachent. Le tribunal administratif de Strasbourg n'était pas tenu de se prononcer sur chacun des moyens soulevés par M. C..., dès lors que l'un d'eux lui paraissait fondé. Par suite, M. C..., qui a obtenu l'annulation, pour excès de pouvoir, de l'arrêté du 28 décembre 2015, n'est pas recevable à demander à la cour l'annulation de cet arrêté par d'autres moyens que celui retenu par le tribunal administratif. 4. En tout état de cause, aux termes de l'article 9 du décret du 17 septembre 2008 relatif à l'emploi de chef de mission dans les administrations relevant des ministres chargés de l'économie, de l'industrie, de l'emploi, du budget et des comptes publics : " Tout agent nommé dans un emploi de chef de mission peut se voir retirer cet emploi dans l'intérêt du service. ". Il ressort des pièces du dossier qu'il a été mis fin au détachement de M. C... dans l'emploi de chef de mission dans lequel il était affecté dans l'intérêt du service, eu égard aux carences relevées dans l'exercice de ses fonctions à l'occasion d'une mission de vérification de l'inspection générale des finances au sein de la DIRECCTE d'Alsace. Ainsi, M. C... n'est pas fondé à soutenir qu'il a été mis fin à son détachement en raison de la réorganisation des services de l'Etat à la suite de la fusion entre les régions d'Alsace, de Lorraine et de Champagne-Ardenne dans le cadre de la réforme de l'Etat. Il ne pouvait pas, en conséquence, bénéficier des mesures d'accompagnement prévues par l'article 3 du décret du 20 août 2015 portant mesures d'accompagnement des fonctionnaires occupant certains emplois au sein des services de l'Etat en région, des secrétariats généraux pour les affaires régionales et des agences régionales de santé, concernés par la nouvelle organisation des services déconcentrés régionaux, dès lors que ce décret ne constituait pas la base légale de l'arrêté du 28 décembre 2015. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté est entaché d'un défaut de base légale et d'une méconnaissance des dispositions du décret du 20 août 2015. 5. De plus, l'arrêté du 28 décembre 2015 ne peut, eu égard à son objet précisé ci-dessus, être regardé comme infligeant une sanction disciplinaire à M. C..., qui ne saurait, par suite, utilement soutenir qu'il lui infligerait une double sanction à raison des mêmes faits en méconnaissance du principe " non bis in idem ", dès lors que la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de dix-huit mois lui a été infligée par un arrêté du 27 mai 2016. 6. En outre, l'arrêté du 28 décembre 2015 ayant, ainsi qu'il a été dit, été édicté dans l'intérêt du service. M. C... n'est pas fondé à soutenir qu'il n'est intervenu que pour des motifs purement budgétaires et serait entaché de détournement de pouvoir. 7. Il résulte de tout ce qui précède que, dès lors que le tribunal administratif de Strasbourg a fait droit à sa demande, M. C... n'est pas recevable à demander l'annulation de l'arrêté du 28 décembre 2015 mettant fin à son détachement. Ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées. Sur le courrier du 29 janvier 2016 : 8. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 18 janvier 2016, le secrétaire général du syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines a appelé l'attention du directeur général des entreprises du ministère chargé de l'économie sur le versement de la rémunération de M. C... et s'est interrogé sur les motifs pour lesquels il ne bénéficiait pas des mesures d'accompagnement prévues par l'article 3 du décret du 20 août 2015 portant mesures d'accompagnement des fonctionnaires occupant certains emplois au sein des services de l'Etat en région, des secrétariats généraux pour les affaires régionales et des agences régionales de santé, concernés par la nouvelle organisation des services déconcentrés régionaux. 9. Cependant, ce courrier du 29 janvier 2016 se borne à préciser qu'il a été mis fin au détachement de M. C... dans l'intérêt du service à la demande de la directrice régionale et en raison d'une mission de l'inspection générale des finances au sein de la DIRECCTE d'Alsace et qu'il disposera d'informations complémentaires dans les semaines à venir. Ce courrier ne peut être regardé, eu égard à son objet et à ses termes, comme un acte susceptible de faire grief à M. C.... 10. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du courrier du 29 janvier 2016 comme étant irrecevables. Sur les conclusions indemnitaires de M. C... : 11. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision avait pu légalement être prise. 12. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 28 décembre 2015 mettant un terme au détachement de M. C... sur l'emploi de chef de mission de secrétaire général de la DIRECCTE d'Alsace pour insuffisance de motivation. 13. En deuxième lieu, le ministre de l'économie fait valoir, en défense, qu'une mission de l'inspection générale des finances au sein de la DIRECCTE d'Alsace a révélé les carences de M. C... dans l'exercice de ses fonctions de secrétaire général de ce service. Le rapport de l'inspection générale des finances précise que ces défaillances portent sur le niveau élevé de dépenses sur le budget qu'il gère, l'absence de contrôle interne formalisé, l'absence de procédure formalisée d'élaboration et de validation du budget de fonctionnement relevant de sa compétence ou encore des anomalies dans la passation des marchés publics. M. C..., en se bornant à alléguer que ces défaillances ne sont pas justifiées et que l'enquête pénale diligentée à son encontre a fait l'objet d'un classement sans suite par une décision du 8 mai 2018 du tribunal de grande instance de Strasbourg, ne fait état d'aucun élément de nature à établir que l'arrêté du 28 décembre 2015 pris en raison de ses carences dans l'exercice de ses fonctions n'aurait pas été édicté dans l'intérêt du service. 14. En dernier lieu, il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'économie et des finances aurait pu, dans l'intérêt du service, légalement prendre la même décision mettant un terme au détachement de M. C... dans le cadre d'une procédure régulière. Il suit de là que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses conclusions indemnitaires. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg, après avoir annulé l'arrêté du 28 décembre 2015, a rejeté le surplus de ses demandes. 16. La requête de M. C... ne peut donc, y compris les conclusions qu'il présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, qu'être rejetée. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et au ministre de l'économie et des finances. 2 18NC00599