Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 28/11/2014, 13NT03269, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-11-28
Numéro : 13NT03269
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : POIRIER

Vu la requête, enregistrée le 3 décembre 2013, présentée pour M. A... C..., demeurant..., par Me Poirier, avocat au barreau de Rennes ; M. C... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1301013 du 1er octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation des deux certificats d'urbanisme négatifs qui lui ont été délivrés le 30 avril 2013 par le maire de La Barre-de-Semilly, au nom de l'Etat, pour la construction de deux habitations sur les lots A et B du terrain cadastré section AC n° 16 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir les certificats d'urbanisme négatifs des 29 octobre 2012 et 30 avril 2013 ; 3°) d'enjoindre à la commune de La Barre-de-Semilly de lui délivrer des certificats d'urbanisme positifs ; 4°) de mettre à la charge de la commune de La Barre-de-Semilly une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - la commune ne rapporte pas la preuve de la publication ou de l'affichage de l'arrêté du 12 octobre 2012, avant le 29 octobre 2012, date de délivrance du premier certificat d'urbanisme négatif ; - en vertu des dispositions des articles R. 410-10 et R. 410-12 du code de l'urbanisme, l'écoulement du délai de deux mois entre la date de la demande (le 20 août 2012) et celle de la délivrance du premier certificat négatif (le 29 octobre 2012) a fait naître à son profit une décision implicite d'acceptation en date du 20 octobre 2012 ; - il entend exciper de l'illégalité de l'arrêté du 12 octobre 2012 à l'encontre des certificats d'urbanisme en litige, dès lors qu'en interdisant " toute forme " d'accès sur la voie privée communale qui mène au stade par la RD 11, il méconnaît son droit d'accès et la servitude de passage dont il bénéficiait sur ce chemin privé, en vertu de l'acte notarié du 15 janvier 1986 cédant une partie de ses parcelles à la commune ; - l'arrêté du 12 octobre 2012 est insuffisamment motivé et entaché d'illégalité dès lors qu'il se borne à faire référence à plusieurs articles relatifs à la police de la circulation et du stationnement, sans que soit spécifiquement visé un élément de fait ou une circonstance particulière justifiant qu'il soit fait application de ces dispositions ; - la commune ne pouvait se fonder sur les éventuels risques encourus au titre des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, compte tenu des caractéristiques propres au chemin, dont la largeur de 8 mètres permet l'intervention des engins de lutte contre l'incendie, et dès lors que la commune n'avance aucun élément de potentielle dangerosité de la voie d'accès vers sa parcelle par la RD 11, dont il n'est ni allégué, ni établi qu'elle menacerait la sécurité des usagers par sa configuration ou l'intensité du trafic qui en découle ; Vu le jugement attaqué ; Vu la lettre du 18 mars 2014 par laquelle le président de la 2ème chambre de la cour a mis en demeure le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité d'avoir à présenter ses observations dans le délai d'un mois, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance du 17 septembre 2014 fixant la clôture de l'instruction au 1er octobre 2014 à 12 heures ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2014, présenté par le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que : - les moyens dirigés contre les certificats d'urbanisme négatifs du 29 octobre 2012 sont inopérants ; - il n'appartient pas à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme d'examiner la légalité des arrêtés pris par le maire de la commune dans le cadre de ses pouvoirs de gestionnaire d'une voie privée communale ; - dès lors qu'un arrêté municipal interdit toute forme d'accès sur la voie privée communale desservant le terrain de M. C... à partir de la route départementale RD 11 menant au stade au nord de ce terrain, le maire était tenu de délivrer les certificats d'urbanisme négatifs du 30 avril 2013 ; Vu l'ordonnance du 29 septembre 2014 portant réouverture de l'instruction ; Vu la lettre du 23 octobre 2014 informant les parties de ce que la cour est susceptible de se fonder sur un moyen relevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 30 octobre 2014, présenté pour M. C..., qui tend aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; il fait, toutefois, valoir qu'il ne reprend pas son moyen tiré de la naissance d'un certificat tacite ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 novembre 2014 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - et les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public ; 1. Considérant que M. C... relève appel du jugement du 1er octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation des deux certificats d'urbanisme négatifs qui lui ont été délivrés le 30 avril 2013 par le maire de La Barre-de-Semilly, au nom de l'Etat, pour la construction de deux habitations sur les lots A et B du terrain cadastré section AC n° 16 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les certificats d'urbanisme négatifs du 29 octobre 2012 : 2. Considérant que les conclusions de la demande de première instance ne sont dirigées qu'à l'encontre des certificats d'urbanisme négatifs du 30 avril 2013 ; que, dès lors, les conclusions que présente M. C... devant la cour tendant à l'annulation des certificats d'urbanisme négatifs du 29 octobre 2012 constituent une demande nouvelle en appel et sont, par suite, irrecevables ; En ce qui concerne les certificats d'urbanisme négatifs du 30 avril 2013 : 3. Considérant que pour rejeter la demande de M. C... tendant à l'annulation de ces certificats, le tribunal administratif s'est fondé sur les dispositions combinées des articles L. 410-1 et R. 111-5 du code de l'urbanisme et sur celles de l'arrêté municipal du 12 octobre 2012 interdisant " toute forme d'accès sur la voie privée communale qui mène au stade par la RD 11 " ; qu'il a déduit de l'ensemble de ces dispositions, et de cette interdiction, que le maire de La Barre-de-Semilly était tenu de délivrer à l'intéressé, riverain de cette voie privée, des certificats d'urbanisme négatifs ; 4. Considérant, d'une part, que M. C... a cédé par acte notarié du 15 janvier 1986 une partie de ses parcelles à la commune de La Barre-de-Semilly ; qu'il résulte de cet acte que l'intéressé se réservait expressément le droit d'accès par le chemin que la commune se proposait d'effectuer entre la parcelle AC n° 16, restant sa propriété, et la parcelle cadastrée section A n° 103 ; que la commune a fait réaliser des travaux en mars 2008 par les entreprises Boutte et Devaux afin que le chemin d'accès prévu dans l'acte de vente puisse desservir la propriété du requérant ; que M. C... disposait ainsi d'une servitude de passage sur le domaine privé communal ; que si le maire pouvait se fonder sur ses pouvoirs de police pour interdire, par son arrêté du 12 octobre 2012, la circulation générale sur la voie privée communale, il ne pouvait opposer cette interdiction à un riverain titulaire d'un droit de passage sur cette portion du domaine privé de la commune ; 5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. " ; 6. Considérant que les certificats d'urbanisme négatifs se bornent à indiquer " que le gestionnaire de la voie privée communale n'autorise aucune création d'accès qui pourrait procurer un danger pour les usagers de la voie " sans préciser aucune circonstance de fait permettant d'établir la nature et la réalité du danger invoqué ; qu'en outre, la parcelle cadastrée AC n° 16 est desservie par une voie privée de 8 mètres de large débouchant sur la voie publique ; que les caractéristiques de cette voie répondent à la destination des constructions envisagées et permettent la circulation des engins de lutte contre l'incendie ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la configuration des lieux et l'intensité du trafic sur la route départementale (RD) 11 seraient de nature à présenter un risque pour la sécurité des usagers de la voie, alors que la commune a engagé des travaux en mars 2008 afin que M. C... puisse accéder à sa parcelle, conformément à l'acte de vente ; que, par suite, le maire de La Barre-de-Semilly ne pouvait davantage se fonder sur l'insuffisance des conditions de desserte pour délivrer à l'intéressé les certificats d'urbanisme négatifs du 30 avril 2013, en application des dispositions précitées de l'article R.111-5 du code de l'urbanisme ; 7. Mais considérant que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; 2° Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes. 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. " ; que le préfet de la Manche fait valoir, dans son mémoire en défense du 29 juillet 2013, produit en première instance et communiqué à M. C..., que l'autorité administrative était fondée à délivrer les certificats d'urbanisme négatifs sur le fondement de ces dernières dispositions, et que celles-ci justifiaient, à elles seules, les décisions prises par le maire de La Barre-de-Semilly, au nom de l'Etat ; 9. Considérant que le territoire de la commune de La Barre-de-Semilly n'est pas couvert par un plan local d'urbanisme, ni par une carte communale opposable aux tiers, ni par un document d'urbanisme en tenant lieu ; qu'il n'est pas contesté que les deux constructions neuves envisagées sur les lots A et B du terrain d'assiette de l'opération faisant l'objet de la demande ne sont pas au nombre des constructions qui sont mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies et plans joints, que la parcelle cadastrée section AC n°16 fait partie d'une large zone naturelle exempte de constructions séparant les deux zones urbanisées de la commune situées au nord-ouest et au sud du terrain ; que les constructions implantées de l'autre côté de la RD 11 qui longe la parcelle litigieuse n'appartiennent pas au compartiment de terrain dont la parcelle du requérant fait partie intégrante ; que, dans ces conditions, et malgré sa desserte par les réseaux, la parcelle en litige devait être regardée comme située en-dehors des parties actuellement urbanisées de la commune au sens des dispositions précitées ; qu'il s'ensuit que le maire, agissant au nom de l'Etat, aurait pu initialement fonder les certificats d'urbanisme négatifs en litige sur les seules dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs sollicitée, laquelle n'a pas pour effet de priver le requérant d'une garantie procédurale ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance, que M. C... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. Considérant que le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. C... ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font, en tout état de cause, obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Barre-de-Semilly, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont M. C... demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité. Délibéré après l'audience du 4 novembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique le 28 novembre 2014. Le rapporteur, J-F. MILLETLe président, A. PÉREZ Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT03269