Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème Chambre, 04/12/2008, 06VE00590, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-12-04
Numéro : 06VE00590
Président : Mme TANDONNET-TUROT
Rapporteur : Mme Isabelle  AGIER-CABANES
Commissaire du gouvernement : Mme GRAND d'ESNON
Avocat(s) : LEANDRI

Vu la requête, enregistrée le 18 mars 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles, présentée pour M. Christian X, demeurant ..., et M. Daniel Y, demeurant ..., par Me Leandri ; M. X et M. Y demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0500792 en date du 30 décembre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine en date du 3 décembre 2004 créant la communauté d'agglomération « Sud de Seine » entre les communes de Bagneux, Clamart, Fontenay-aux-Roses et Malakoff ; 2°) d'annuler cet arrêté pour excès de pouvoir ; 3°) d'enjoindre au préfet des Hauts-de-Seine de nommer un liquidateur conformément à l'article L. 5211-27 du code général des collectivités territoriales, dans un délai de huit jours à compter de la notification du présent arrêt ; Ils soutiennent, sur la légalité externe, que l'arrêté litigieux est entaché d'incompétence négative dès lors que le préfet s'est cru lié par les délibérations des conseils municipaux concernés ; qu'ils soulèvent l'exception d'illégalité de l'arrêté du 19 août 2004 fixant le périmètre de la communauté d'agglomération ; qu'il appartenait au préfet de s'assurer que le projet respectait le principe d'un territoire pertinent et cohérent ; qu'il s'est abstenu de s'interroger sur les conséquences des refus des communes de Châtillon et de Montrouge d'intégrer la communauté d'agglomération ; qu'il s'est cru lié par l'avis émis par chacune des six communes, prises isolément ; sur la légalité interne, qu'ils ont soulevé, par la voie de l'exception, l'illégalité des délibérations préalables des conseils municipaux ; que c'est à tort que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré des vices de légalité externe entachant ces délibérations ; que les conseillers municipaux de Clamart et de Fontenay-aux-Roses n'ont pas eu connaissance, dans les conditions fixées par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, de la « charte de fonctionnement » conclue entre les quatre maires ; que cette charte est entachée d'illégalité dès lors qu'elle prévoit que les décisions seront prises à l'unanimité ; que c'est à tort que le tribunal a estimé que la mention de cette charte dans la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux de Clamart était suffisante, et que le fait que ceux de Fontenay-sous-Bois n'aient pris connaissance de cette charte qu'en début de réunion du conseil municipal était sans influence sur la légalité de la délibération dès lors que cette charte est dépourvue de valeur normative ; que les conseils de quartier des communes concernées auraient dû être informés du projet ; que les communes concernées ne constituent pas un ensemble d'un seul tenant, dès lors que la commune de Châtillon doit être regardée comme enclavée à l'intérieur de la communauté de communes ; que le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation quant à la viabilité du projet dès lors qu'il n'y a aucune volonté réelle et commune aux quatre villes de réaliser des projets communs ; qu'il ne suffit pas d'estimer que le développement d'une coopération n'est pas impossible ; qu'il est irréaliste d'envisager un projet commun de développement entre les quatre communes, et que, d'ailleurs, aucun projet n'est envisagé ; que ces communes présentent peu de caractéristiques communes et n'ont aucun centre d'attraction commun ; que les liens des habitants de Clamart avec ceux d'Issy-les-Moulineaux, Meudon, voire Châtillon, sont beaucoup plus forts ; que la population de Clamart a manifesté son désaccord ; qu'il ne suffit pas de dire que l'intercommunalité sera de gauche et que la volonté de Clamart sera respectée par la règle de l'unanimité ; qu'il n'y a aucune logique économique, géographique ou sociale ; que seule la déchetterie est prévue, mais qu'au contraire, tous les projets phares sont développés par les communes ; que l'établissement public de coopération intercommunale ne dispose pas de ressources suffisantes pour fonctionner ; que la ville de Clamart a fait ce choix uniquement pour ne pas avoir à s'associer à des communes dirigées par la droite ; ............................................................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 novembre 2008 : - le rapport de Mme Agier-Cabanes, premier conseiller, - les observations de Me Hautin-Belloc pour la commune de Malakoff, - et les conclusions de Mme Grand d'Esnon, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par un arrêté en date du 3 décembre 2004, le préfet des Hauts-de-Seine a créé la communauté d'agglomération du « Sud de Seine » formée entre les communes de Bagneux, Clamart, Fontenay-aux-Roses et Malakoff ; que MM. X et Y, conseillers municipaux de Clamart, ont demandé l'annulation de cet arrêté ; que, par un jugement en date du 30 décembre 2005 dont les requérants relèvent appel, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande ; Sur la légalité de l'arrêté créant la communauté d'agglomération du « Sud de Seine » : En ce qui concerne la légalité externe : Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales : « La création de l'établissement public de coopération intercommunale peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le département ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes intéressées sur l'arrêté dressant la liste des communes. Cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre : (...) 2° Pour la création d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine, le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante.» ; Considérant qu'à l'appui du moyen tiré de ce que le préfet des Hauts-de-Seine se serait estimé lié par les délibérations des communes de Bagneux, Clamart, Fontenay-aux-Roses et Malakoff donnant leur accord à la création de la communauté d'agglomération du « Sud de Seine », M. X et M. Y se bornent à faire valoir que le préfet n'aurait pas tiré les conséquences des refus de participer à cette communauté exprimés par les communes de Châtillon et de Montrouge ; qu'il ne ressort toutefois d'aucune des pièces du dossier que le préfet se serait cru en situation de compétence liée pour créer cette communauté d'agglomération et n'aurait pas procédé à un examen approfondi de l'opportunité de créer cet établissement public de coopération intercommunale au regard de la situation particulière des communes qui le composent ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que les requérants soulèvent, par la voie de l'exception, l'illégalité des délibérations des conseils municipaux des communes de Clamart et Fontenay-aux-Roses donnant leur accord à la création de la communauté d'agglomération du « Sud de Seine » ; Considérant que les requérants soutiennent, d'une part, que les conseillers municipaux de Clamart n'ont pas été suffisamment informés, avant la séance du conseil municipal du 10 novembre 2004, de l'existence d'une « charte de fonctionnement » conclue entre les quatre maires concernés, en violation des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, et, d'autre part, que les élus de Fontenay-aux-Roses n'ont appris l'existence de cette charte qu'au début de la séance du conseil municipal du 16 novembre 2004 ; que, cependant, cette « charte de fonctionnement », par laquelle les maires des quatre communes s'engageaient, notamment, à ce que toutes les décisions de la communauté soient prises avec l'accord unanime des maires, étant dépourvue de toute valeur normative, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que l'information à son sujet aurait été insuffisante ; Considérant que, si les requérants soulèvent, toujours par la voie de l'exception d'illégalité, que les conseils de quartier de la commune de Clamart n'ont pas été consultés sur le projet de création de la communauté d'agglomération du « Sud de Seine », aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait, en tout état de cause, cette consultation avant l'adoption de la délibération approuvant le projet de création de la communauté d'agglomération ; qu'au demeurant, le conseil de quartier qui a souhaité en débattre a pu le faire ; Considérant, en deuxième lieu, que, si les requérants excipent également de l'illégalité de l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine fixant le périmètre de la communauté d'agglomération, ce moyen n'est en tout état de cause pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales : « La communauté d'agglomération est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants » ; que si les requérants reprennent, devant la Cour, le moyen soulevé en première instance et tiré de ce qu'en créant la communauté d'agglomération du « Sud de Seine », le préfet des Hauts-de-Seine aurait méconnu ces dispositions, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges ; Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité » ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les communes incluses dans le périmètre seraient si hétérogènes qu'elles ne puissent former des projets communs de développement ; que, dès lors, en estimant que les communes de Châtillon et de Montrouge, qui ont, d'ailleurs, créé un établissement de coopération intercommunale le 24 décembre 2004, n'avaient pas à être incluses dans le périmètre de la communauté d'agglomération et que les quatre communes de Bagneux, Clamart, Fontenay-aux-Roses et Malakoff suffisaient à créer cette communauté, dès lors qu'elles s'engageaient à mettre en commun, outre les compétences obligatoires, des compétences optionnelles en matière d'assainissement, d'eau et d'environnement ainsi que des compétences facultatives en matière de construction, d'aménagement, d'entretien et de gestion des équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire, le préfet des Hauts-de-Seine n'a pas entaché d'illégalité l'arrêté litigieux ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X et M. Y ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de MM. X et Y, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, dès lors, leurs conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. X et M. Y au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de MM. X et Y les sommes demandées par les communes de Clamart et de Malakoff au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; D E C I D E Article 1er : La requête de M. X et de M. Y est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par les communes de Clamart et de Malakoff sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. N° 06VE00590 5