CAA de PARIS, 8ème chambre, 25/03/2021, 17PA01674, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-25
Numéro : 17PA01674
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : DHORNE-CARLIER-KHAYAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Nord Ester a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler : - la décision du 28 février 2013 n° 2013/31/R du ministre délégué chargé du budget refusant de lui délivrer un agrément pour la production de biocarburants donnant lieu à réduction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour la tranche ferme 1 au titre de l'année 2013 ; - la décision du 28 février 2013 n° 2014/17 du ministre délégué chargé du budget accordant l'agrément pour la production de biocarburants pour 25 356 tonnes par an pour la tranche ferme 2 au titre de la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2015 ; - la décision du 28 février 2013 n° 2015/12 du ministre délégué chargé du budget accordant l'agrément pour la production de biocarburants pour 9 600 tonnes par an pour la tranche ferme 3 au titre de la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015 ; - la décision du 28 février 2013 n° 2013/54/R du ministre délégué chargé du budget refusant de lui délivrer un agrément pour la production de biocarburants donnant lieu à réduction de la TICPE pour la tranche conditionnelle 1 au titre de la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2015 ; - la décision du 28 février 2013 n° 2014/61/R du ministre délégué chargé du budget refusant de lui délivrer un agrément pour la production de biocarburants donnant lieu à réduction de la TICPE pour la tranche conditionnelle 2 au titre de la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2015 ; - la décision du 28 février 2013 n° 2015/47/R du ministre délégué chargé du budget refusant de lui délivrer un agrément pour la production de biocarburants donnant lieu à réduction de la TICPE pour la tranche conditionnelle 3 au titre de la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015. Par un jugement n° 1601532/2-2 du 20 mars 2017, le tribunal administratif de Paris a annulé les six décisions du 28 février 2013 du ministre délégué chargé du budget, a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté les conclusions de la société Nord Ester présentées au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée sous le n° 17PA01674 le 18 mai 2017, le ministre de l'économie et des finances demande à la Cour d'annuler le jugement n° 1601532/2-2 du 20 mars 2017 du tribunal administratif de Paris. Il soutient que : - bien que les critères d'attribution n'apparaissent pas dans les deux règlements de consultation des appels à candidatures, ils avaient été déterminés par l'administration qui les a mis en oeuvre dans le respect du principe de l'égalité de traitement des soumissionnaires, comme l'attestent l'avis de la commission des agréments des unités de production de biocarburants du 24 décembre 2012 et le tableau de synthèse anonymisé des options de répartition des quantités de la tranche 5 qui correspond à la tranche ferme n° 2 ; l'option 1 a) de cet avis a été retenue lors de la réunion interministérielle du 30 octobre 2012 et cette décision figure dans le bleu de Matignon du 12 mars 2013 ; la méthode retenue consiste à effectuer une " répartition entre les demandes recevables, de façon proportionnelle à la quantité demandée, plafonnée par la capacité de production disponible ", avec un plafond au maximum des agréments délivrés pour la période 2007-2012 et répartition du reste entre les unités disposant d'agréments sur cette période ; - les erreurs de dates figurant dans les appels à candidatures pour les tranches conditionnelles constituent une erreur matérielle commune à tous les candidats et sont sans incidence sur la régularité de la procédure et le respect du principe d'égalité entre les candidats ; ces périodes ont été corrigées par la commission lors de l'attribution définitive des volumes accordés ; en tout état de cause, la candidature de la société Nord Ester ayant été écartée au stade de la recevabilité, l'erreur matérielle ainsi commise n'a pas eu d'incidence sur sa situation ; - la réduction des quotas subie de façon égale par tous les soumissionnaires ne saurait ouvrir un droit à l'indemnisation pour la société Nord Ester. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2017, la société Nord Ester, représentée par la SELARL Dhorne, Carlier et Khayat, conclut au rejet de la requête du ministre de l'économie et des finances et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'économie et des finances ne sont pas fondés. Par un arrêt avant-dire-droit n°s 17PA01674, 17PA02932, 17PA03029 du 7 mars 2019, la Cour a, avant de statuer sur les requêtes du ministre de l'économie et des finances, du ministre de l'action et des comptes publics et de la société Nord Ester, ordonné un supplément d'instruction aux fins pour le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics de produire dans le respect du secret des affaires, tous les éléments de nature à établir, pour chacune des tranches en cause (les tranches fermes 1, 2 et 3 et les tranches conditionnelles 1, 2 et 3 et pour les périodes correspondantes), la méthode appliquée par l'administration pour répartir les quantités de biocarburants bénéficiant d'agréments fiscaux entre les demandes recevables des sociétés ayant candidaté dans le cadre des appels à candidatures référencés DGPAAT-2012-085 et DGPAAT-2012-132 et à déterminer les quantités attribuées aux différentes sociétés et notamment à la société Nord Ester, en particulier les quantités prédéterminées par l'administration de biocarburants faisant l'objet des deux appels à candidatures, les demandes de chacune des sociétés déclarées recevables, les quantités d'agréments de biocarburant qu'elles avaient reçues au titre des années précédentes et celles qui leur ont été attribuées pour chacune des tranches dans le cadre des deux appels à candidatures en cause et la clé de répartition du reste entre les sociétés. Par un mémoire commun aux instances n°s 17PA01674, 17PA02932 et 17PA03029, enregistré le 14 juin 2019 et un mémoire enregistré le 27 décembre 2019, le ministre de l'action et des comptes publics reprend les conclusions du ministre de l'économie et des finances présentées dans l'instance n° 17PA01674. Il maintient ses moyens. Par un mémoire, enregistré le 28 octobre 2019, la société Nord Ester maintient ses conclusions et porte le montant sollicité sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à 15 000 euros. Elle maintient ses moyens et soutient, en outre, que : - les pièces communiquées par l'administration à la suite du supplément d'instruction ordonné par la Cour sont difficilement exploitables et sont, en partie, erronées ; - elle demande à l'administration de communiquer le nom du président de la commission d'examen des demandes d'agréments ; - l'administration a choisi la méthode d'attribution des agréments après le dépôt des dossiers de candidatures ; or, dans le cas d'un appel d'offres, les règles doivent être fixées au préalable et chacun des candidats doit avoir connaissance de ces règles ; - la méthode de calcul de l'option 1 a) avec plafond n'a pas été appliquée ; il ressort des pièces versées au dossier par l'administration que certaines sociétés ont obtenu de nouvelles quantités supérieures au plafond correspondant au maximum des agréments pour la période comprise entre 2007 et 2012 et des sociétés ont même obtenu des agréments pour des quantités supérieures à leur capacité maximale de production annuelle ; - les sociétés qui n'avaient pas obtenu d'agrément sur la période comprise entre 2007 et 2012 n'auraient pas dû obtenir d'agréments à l'issue des deux appels à candidatures ; - le taux de réallocation n'est pas identique pour chacune des sociétés quel que soit l'année considérée ; - la société X, société belge, a reçu un traitement particulièrement favorable et a obtenu des quotas supérieurs au maximum autorisé pour les trois années ; elle a ainsi bénéficié d'un fort avantage concurrentiel sur le marché dunkerquois ; - les appels à candidatures sur les tranches conditionnelles 2 et 3 comportant des erreurs de dates, elle a été induite en erreur par l'administration et son dossier n'a pas pu être instruit correctement ; elle a notamment indiqué pour la tranche conditionnelle n° 3 qu'elle avait déjà une autorisation alors qu'elle n'avait aucun agrément préexistant pour 2015 ; contrairement à ce que soutient l'administration, sa candidature pour les trois tranches conditionnelles 1, 2 et 3 a été déclarée recevable ; - le système d'allocation des agréments a été mis en oeuvre pour privilégier certaines sociétés dont les sociétés du groupe Diester dont fait partie la société Oléon ; - certaines sociétés comme les sociétés R et V ont obtenu des agréments supérieurs à leur capacité de production ; - les décisions de recevabilité et d'irrecevabilité des dossiers sont incohérentes et partiales ; - des décisions portant sur les tranches conditionnelles 1 à 3 ont été prises en février et octobre 2013 ; il n'était pas possible pour les sociétés de respecter les quotas au titre de l'année 2013 sauf à ce que les sociétés soient informées avant la prise de décision ; le principe de l'égalité de traitement des candidats a été méconnu ; - les réductions drastiques d'attribution des quotas ont eu des conséquences catastrophiques sur son activité. Par un mémoire commun aux instances n°s 17PA01674, 17PA02932 et 17PA03029, enregistré le 7 décembre 2020, la société Nord Ester persiste dans ses conclusions et dans ses moyens. Par un courrier du 14 décembre 2020, les parties ont été informées de ce que la Cour était susceptible de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrégularité du jugement qui a annulé les décisions n° 2013/31/R, n° 2014/17, n° 2015/12, n° 2013/54/R, n° 2014/61/R et n° 2015/47/R du 28 février 2013 du ministre délégué chargé du budget alors que les conclusions de la société Nord Ester tendant à l'annulation de ces décisions étaient tardives dès lors que la société Nord Ester a introduit pour la première fois un recours juridictionnel pour demander leur annulation le 22 janvier 2015, soit au-delà d'un délai raisonnable à compter de la date du 12 juillet 2013 à laquelle elle avait eu connaissance de la décision du 8 juillet 2013 du ministère de l'Economie et des Finances rejetant son recours gracieux formé contre ces décisions. Par un mémoire en réponse au moyen d'ordre public soulevé par la Cour, enregistré le 4 janvier 2021, la société Nord Ester maintient ses conclusions et ses moyens. Elle soutient en outre que : - la décision du 8 juillet 2013 émanant de la direction générale des douanes et non du ministre de l'Economie et des Finances, qui est la seule autorité décisionnaire et ne constitue pas une décision rejetant son recours gracieux ; - les seules décisions faisant grief sont celles du 28 février 2013 et les modalités de voies et délai de recours qu'elles précisaient ont été scrupuleusement respectées ; par ailleurs, la jurisprudence Czabaj du 13 juillet 2016 du Conseil d'Etat n'est pas applicable en l'espèce dès lors que son recours juridictionnel formé le 22 janvier 2015 est antérieur à cette jurisprudence et que les décisions en litige comportent la mention des voies et délais de recours applicables qu'elle a respectés ; or, si l'administration a commis une erreur en mentionnant ces modalités de recours, la faute lui en incombe exclusivement. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive n° 2003/96 du Conseil du 27 octobre 2003 ; - le code des douanes ; - le décret n° 2004-506 du 7 juin 2004 ; - le code de justice administrative ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public, - et les observations de Me B... de la SELARL Dhorne, Carlier et Khayat, pour la société Nord Ester. Considérant ce qui suit : 1. Dans le cadre des dispositions de l'article 265 bis A du code des douanes, issu de la transposition de la directive n° 2003/96 du Conseil du 27 octobre 2003 permettant aux Etats membres de l'Union européenne de mettre en place des exonérations ou des taux de taxation réduits pour certains biocarburants, et à la suite de la publication de deux avis d'appel à candidatures référencés DGPAAT-2012-085 et DGPAAT-2012-132 ayant pour objet la délivrance d'agréments fiscaux d'unités de production de biocarburants pour des quantités à mettre à la consommation sur le territoire français et donnant lieu à réduction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques applicable en France, la société Nord Ester a candidaté pour divers lots. Par six décisions du 28 février 2013, le ministre délégué chargé du budget a refusé de lui délivrer les agréments pour diverses tranches fermes ou conditionnelles au titre de certaines périodes ou lui a accordé les agréments pour la production d'un nombre limité de tonnes de biocarburants. Par un jugement n° 1601532/2-2 du 20 mars 2017, le tribunal administratif de Paris a, à la demande de la société Nord Ester, annulé ces décisions. Le ministre de l'économie et des finances relève appel de ce jugement. 2. L'article 265 bis A du code des douanes, issu de la transposition de la directive n° 2003/96 du Conseil du 27 octobre 2003 permettant aux Etats membres de l'Union européenne de mettre en place des exonérations ou des taux de taxation réduits pour certains biocarburants, alors applicable dispose que : " Les produits désignés ci-après, élaborés sous contrôle fiscal en vue d'être utilisés comme carburant ou combustible, bénéficient, dans la limite des quantités fixées par agrément et sous réserve de respecter les critères de durabilité prévus par les articles L. 661-3 à L. 661-6 du code de l'énergie, d'une réduction de la taxe intérieure de consommation dont les tarifs sont fixés au tableau B du 1 de l'article 265, ces taux de défiscalisation pouvant être revus à la hausse en fonction du contexte économique. Cette réduction est fixée comme suit : (...). Pour bénéficier de la réduction de la taxe intérieure de consommation, les unités de production des esters méthyliques d'huile végétale ou d'huile animale, des esters éthyliques d'huile végétale, de biogazole de synthèse, d'alcool éthylique et de ses dérivés doivent être agréées par le ministre chargé du budget après avis du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'industrie, sur procédure d'appel à candidatures publiée au Journal officiel des Communautés européennes. ". Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 3. Pour annuler les décisions en litige, les premiers juges se sont fondés sur le motif tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre les soumissionnaires, en estimant qu'en l'absence de détermination de critères précis en vue de l'attribution des agréments pour la production de biocarburants donnant lieu à réduction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), le ministre des finances et des comptes publics n'établissait pas que les différentes candidatures avaient été examinées dans les mêmes conditions. Pour contester ce motif d'annulation, le ministre de l'économie et des finances soutient, comme en première instance, que même si les critères d'attribution n'ont pas été mentionnés dans les deux règlements de consultation des appels à candidatures, ils avaient néanmoins été déterminés préalablement par l'administration qui les a mis en oeuvre dans le respect de l'égalité de traitement des soumissionnaires, comme l'attestent l'avis de la commission des agréments des unités de production de biocarburants du 24 décembre 2012 et le tableau de synthèse anonymisé des options de répartition des quantités de la tranche 5. 4. A la suite de l'arrêt avant-dire-droit n°s 17PA01674, 17PA02932, 17PA03029 du 7 mars 2019, le ministre de l'action et des comptes publics a notamment produit devant la Cour des tableaux de synthèse anonymisés concernant l'ensemble des candidats, mentionnant leurs agréments historiques et les périodes en cause et appliquant pour chaque demande portant sur les tranches ferme et conditionnelle les différentes méthodes de répartition des quantités agréées de biocarburants susceptibles d'être appliquées ainsi que l'ensemble des décisions du 28 février 2013 du ministre délégué chargé du budget accordant ou refusant les agréments pour la production de biocarburants donnant lieu à réduction de la TICPE pour chaque tranche prises à l'issue des appels à candidatures en cause. Il résulte du recoupement de ces documents que toutes les demandes d'agrément ont été examinées dans les mêmes conditions et que la même méthode de répartition des quantités prédéterminées a été appliquée à l'ensemble des sociétés ayant sollicité des agréments. Par suite, le ministre de l'économie et des finances est fondé à soutenir que c'est tort que les premiers juges ont annulé, pour le motif tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre les soumissionnaires, les décisions du 28 février 2013. Sur les autres moyens soulevés par la société Nord Ester : 5. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Nord Ester tant en première instance qu'en appel. - S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance du principe de transparence : 6. Les dispositions de l'article 265 bis A du code des douanes alors en vigueur prévoyaient que les unités de production des biocarburants devaient être agréées sur procédure d'appel à candidatures publiée au Journal officiel des Communautés européennes. Dès lors, en vertu du principe de transparence s'appliquant dans le cadre du régime d'exonérations ou de réduction des taux de taxation de certains biocarburants fixé par la directive n° 2003/96 du Conseil du 27 octobre 2003, l'administration était tenue de préciser, préalablement à l'analyse des candidatures, les principaux critères et la méthode de répartition des quantités de biocarburants qui seraient agréées au titre de chacune des périodes concernées. 7. Or il ressort des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté, que ni les règlements de consultation des appels à candidatures, ni aucun autre document porté à la connaissance des sociétés candidates avant le dépôt de leurs candidatures, ne comportaient de précision utile concernant les critères et la méthode de répartition des quantités qui bénéficieraient des agréments conditionnant la réduction de la taxe intérieure de consommation applicable. Et si le ministre de l'économie et des finances soutient que la méthode de répartition des quantités de biocarburants entre les candidats sollicitant des agréments a été précisée et retenue lors de la réunion interministérielle du 30 octobre 2012, cette affirmation n'est pas étayée par les pièces du dossier dès lors que, d'une part, le bleu de Matignon sur lequel figure cette décision est daté du 12 mars 2013 alors que les décisions contestées ont été prises le 28 février 2013 et, d'autre part, le document intitulé de façon manuscrite " Extrait de l'avis de la commission des agréments des unités de production de biocarburants du 24 décembre 2012 ", à supposer même qu'il puisse être regardé comme ayant une valeur probante, se borne à présenter différentes méthodes de répartition de quantités agréées. Il suit de là que la société Nord Ester est fondée à soutenir que les décisions en litige ont été prises en méconnaissance du principe de transparence, et à demander leur annulation pour ce motif. 8. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par la société Nord Ester, que le ministre de l'économie et des finances n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé les décisions du 28 février 2013 n° 2013/31/R, n° 2014/17, n° 2015/12, n° 2013/54/R, n° 2014/61/R et n° 2015/47/R du ministre délégué chargé du budget. Sur les frais liés à l'instance : 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la société Nord Ester de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête du ministre de l'économie et des finances est rejetée. Article 2 : L'Etat versera à la société Nord Ester la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à la société Nord Ester. Délibéré après l'audience du 4 mars 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Vinot, président de chambre, - M. Luben, président assesseur, - Mme A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2021. La présidente de la 8ème chambre, H. VINOTLa République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 8 N° 17PA01674