Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère Chambre - formation à 5, du 3 juin 2004, 99MA01132, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 1ERE CHAMBRE - FORMATION A 5
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2004-06-03
Numéro : 99MA01132
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : Mme Cécile  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. HERMITTE
Avocat(s) : CABANAT

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, le 21 juin 1999, sous le n° 99MA01132, présentée pour M. Pierre X et Mme Thérèse LLIBOUTRI, épouse X, demeurant ...s, par Me CABANAT, avocat ; M. et Mme X demandent à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement n°953201, en date du 25 mars 1999, par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur requête tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de la commune d'ARGELES-SUR-MER à leur payer la somme de 776.404 francs en réparation du préjudice résultant pour eux de l'annulation par le Conseil d'Etat de la délibération, en date du 11 décembre 1986, par laquelle le conseil municipal d'ARGELES-SUR-MER a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de PORT-ARGELES, Classement CNIJ : 60-01-02-02 C 2°/ éventuellement, d'ordonner la mesure d'instruction suivante : - prendre connaissance des investissements réalisés et de leur financement, - examiner les résultats enregistrés depuis l'ouverture des établissements concernés, - se faire remettre les études conduites notamment par la société perspectives et conjoncture immobilière, - donner son avis sur le développement commercial légitimement espéré à la création, et sur l'incidence de l'arrêt de l'opération sur la fréquentation commerciale, - dire si l'arrêt de l'opération à une incidence sur la valeur patrimoniale des fonds et locaux commerciaux, - entendre tous sachants et de se faire remettre tous documents utiles, - de manière générale, recueillir tout élément de fait de nature à permettre la solution du litige ; Ils soutiennent qu'ils ont acquis en juin 1989, dans la station nouvelle de PORT ARGELES, un local commercial et un garage en vue de la création d'un commerce de vente d'articles de pêche ; que les administrés ont droit au fonctionnement régulier du service public et à la licéité des actes administratifs sur la base desquels ils fondent un investissement ; que s'ils ont pris un risque en investissant dans une station nouvelle, celui-ci était calculé sur la base d'études de marché qui prenaient en compte l'urbanisation projetée ; que la valeur d'un local commercial varie selon l'environnement ; que l'aménagement réalisé ne représente que 10 % du projet initial d'urbanisation ; qu'ils ont acquis fort cher un local dont le chiffre d'affaires ne permet pas d'assurer les charges financières d'investissement ; que la perte de la valeur vénale des investissements ne résulte pas uniquement des fluctuations du marché mais de la situation particulière de PORT ARGELES ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2000, présenté pour la commune d'ARGELES-SUR-MER, représentée par son maire en exercice, par la SCP d'avocats COULOMBIE-GRAS-CRETIN qui conclut, à titre principal au rejet de la requête et à la condamnation de M. et Mme X à lui payer la somme de 25.000 francs au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, à être garantie par l'Etat des condamnations mises éventuellement à sa charge ; Elle soutient que les requêtes sont irrecevables car dirigées contre deux décisions émanant de deux autorités distinctes ; qu'à la date du dépôt des recours de première instance, la demande préalable formulée auprès du maire n'avait fait l'objet d'aucune décision expresse ou implicite ; qu'elle n'a pas commis de faute ; que le fait pour l'administration de ne pas avertir un particulier de projets ou informations de nature à lui nuire ne constitue pas dans l'absolu une faute ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait le maire à informer les acquéreurs ou le notaire chargé des ventes de l'opération du dépôt d'un recours devant le tribunal administratif de Montpellier ; qu'un administré ne peut se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un classement résultant d'un précédent document d'urbanisme ; que la remise en cause d'un document d'urbanisme n'est pas fautive ; que l'annulation du plan d'aménagement de zone est restée sans influence sur les permis de construire ; que les appelants n'étaient titulaires d'aucun droit à voir réaliser la zone d'aménagement concerté ; qu'ils ne peuvent se prévaloir d'une prétendue faute de la commune relative à des études de marché qu'elle n'a pas réalisées ; qu'ils ne pouvaient ignorer l'éventualité que le projet reste inachevé ; que le plan d'aménagement de zone n'est que la suite de décisions illégales de l'Etat ; que M. et Mme X ne démontrent pas la réalité de leur préjudice ; que le préjudice invoqué est éventuel ; que la perte de la valeur vénale du bien n'est jamais indemnisée ; qu'ils n'établissent pas que l'annulation du plan d'aménagement de zone les a empêchés de vendre ; que la construction du port est aujourd'hui achevée ; que la zone n'est pas déserte ou abandonnée ; que le préjudice n'est pas définitif dès lors que l'aménagement de la zone se poursuit dans le cadre d'un nouveau plan d'occupation des sols approuvé les 7 avril et 8 juin 1995 en accord avec la loi littoral ; que les appelants ne peuvent se contenter d'affirmer que leur activité aurait normalement dû leur procurer des bénéfices ; qu'il n'y a pas d'atteinte à une situation juridiquement protégée ; qu'un requérant ne peut tenir de sa seule qualité de commerçant d'ores et déjà installé, un quelconque droit au maintien, voire à l'extension de sa clientèle ; que les prétendus dommages ne relèvent que des aléas normaux qu'un commerçant doit subir ; qu'ils ont pris un risque délibéré en s'installant dans le secteur de PORT-ARGELES alors que la construction n'était pas achevée ; que ce risque leur a permis d'acheter les biens convoités à un prix inférieur ; que l'administration peut à tout moment renoncer à une opération d'aménagement ; qu'on est loin du désert ou du chantier à l'abandon évoqué par les appelants ; que le plan d'occupation des sols approuvé par délibération municipale des 7 avril et 8 juin 1995, qui permet notamment l'achèvement du quartier de PORT-ARGELES, interdit toute création de commerce en zone 4NA à l'exception des hôtels- restaurants dans le secteur 4NAb ; que les commerçants actuels bénéficient en fait de dispositions d'urbanisme plus favorables que celles issues du plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du Port dans la mesure où le nouveau plan d'occupation des sols permet une extension de l'urbanisation sans toutefois permettre la création de nouveaux commerces ; que le préjudicie est matériellement inexistant ; que les frais d'aménagement des locaux commerciaux ne peuvent être pris en compte dès lors qu'ils ne sont pas la conséquence directe du fait dommageable ; que les intérêts ou agios de découvert au titre d'emprunt ou d'engagement de caution qui auraient été contractés, des loyers non versés ainsi que des frais de procédure ou de résiliation de bail ne sont pas établis ; qu'ils ne sont pas la conséquence directe du fait dommageable ; que ces frais ont été engagés à leur risque et péril ; qu'il n'y a pas de lien de causalité ; que l'annulation du plan d'aménagement de zone n'a entraîné aucun changement dans la consistance des biens constituant la propriété des appelants ; que ces prétendus préjudices auraient pu résulter de la décision de la commune de réduire le projet initial ; que les servitudes d'urbanisme instituées par l'article L.160-5 du code de l'urbanisme n'ouvrent pas droit à indemnisation ; que cet article consacre le principe de mutabilité des documents d'urbanisme, sans que le changement de la règle n'engage la responsabilité de l'administration ; que les appelants n'allèguent ni ne justifient de la délivrance d'une autorisation individuelle en cours de validité à l'appui de leur demande d'indemnisation ; qu'ils ne bénéficient d'aucun droit acquis au sens des dispositions du 2e alinéa de l'article L.160-5 du code de l'urbanisme ; que l'expertise sollicitée est inutile ; qu'à titre subsidiaire, l'Etat devra la garantir des condamnations mises à sa charge ; que la décision ministérielle du 6 février 1986 approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté était illégale : qu'elle s'analyse comme une opération complexe dont l'illégalité rejaillit sur la légalité de la décision d'approbation du plan d'aménagement de zone ; que la décision ministérielle méconnaît les dispositions des articles L146-2, L.146-4 III et L.146-4 II du code de l'urbanisme ; que la décision du préfet des Pyrénées-orientales en date du 25 août 1986 est aussi illégale car elle méconnaît le principe de l'extension limitée ; que la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée ; qu'il y a lieu de retenir la responsabilité en cascade de ses décisions ayant conduit la commune à prendre le plan d'aménagement de zone ; que l'Etat n'a jamais attiré l'attention de la commune sur l'excessive densité du programme envisagé ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 janvier 2003, présenté pour la commune d'ARGELES-SUR-MER, représentée par son maire en exercice, par la SCP d'avocats COULOMBIE-GRAS-CRETIN qui conclut, à titre principal au rejet de la requête et à la condamnation de M. et Mme X à lui payer la somme de 4.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, à titre subsidiaire, à être garantie par l'Etat des condamnations mises éventuellement à sa charge et, à titre infiniment subsidiaire, de déclarer l'Etat responsable à hauteur des deux tiers du préjudice subi ; Elle soutient que la responsabilité de l'Etat peut être engagée sur cinq points ; que la faute de l'Etat résulte d'abord de la définition des caractéristiques principales du dossier de création de la zone d'aménagement concerté ; qu'elle concerne ensuite le porter à connaissance transmis à la commune sur le projet de plan d'aménagement de zone en application des dispositions de l'article L.311-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur ; qu'il s'agit encore de la responsabilité du coauteur d'une décision résultant de l'illégalité de l'accord donné par le préfet sur le plan d'aménagement de zone au titre des les dispositions de l'article L.146-4-II du code de l'urbanisme après avis favorable de la commission des sites ; que cela concerne aussi la responsabilité de l'auteur de renseignements erronés ; que la faute lourde résulte du cumul des fautes commises par l'Etat à chacun des stades du dossier ; qu'il n'est pas acquis que la commune aurait eu compétence pour modifier le dossier dont elle a hérité ; qu'il n'y a pas lieu à partage de responsabilité ; qu'à titre très subsidiaire sa responsabilité ne saurait être supérieure à un tiers ; Vu le mémoire, enregistré le 29 octobre 2003, présenté pour le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer qui conclut au rejet de la requête et de l'appel en garantie présenté par la commune à son encontre ; Il soutient que la faute commise est sans incidence sur le permis de construire délivré définitif et n'est pas à l'origine directe d'une perte de valeur vénale des immeubles de la zone ; que les acquéreurs d'un bien dans une zone d'aménagement concerté ne bénéficient d'aucun droit à la réalisation de l'aménagement ; que de nombreux permis de construire étaient définitifs au moment de l'annulation du plan d'aménagement de zone ; que si certains d'entre eux n'ont pas été réalisés, cette situation n'est pas liée à l'illégalité du plan d'aménagement de zone mais à des décisions propres aux constructeurs ; que l'immeuble des requérants a été édifié ; que s'agissant de l'appel en garantie, la légalité du plan d'aménagement de zone et de la création de la zone d'aménagement concerté ne sont pas nécessairement dépendantes ; que le plan d'aménagement de zone a été annulé en raison d'un vice propre ; que le projet aurait été légal si le plan d'aménagement de zone avait prévu une urbanisation limitée ; que l'accord préfectoral, en date du 25 août 1986, ne liait pas la commune qui disposait d'une marge d'appréciation pour renoncer à l'opération ; que le porter à connaissance attire l'attention de la commune sur les contraintes liées à la loi littoral ; qu'il ne peut être reproché à l'Etat d'avoir fourni des renseignements erronés et des indications inexactes ; que la mise à disposition des services de la DDE ne prive pas la commune du pouvoir de décision en matière de planification urbaine ; qu'aucun élément du dossier ne permet de soutenir que l'élaboration du dossier de plan d'aménagement de zone a été réalisée, d'une part, par les seuls agents de l'Etat et, d'autre part, en contradiction avec les directives de la commune ; que l'absence de déféré ne constitue pas une faute lourde ; que la faute des requérants atténue celle de l'Etat ; qu'ils n'ignoraient pas l'existence d'un recours contre le plan d'aménagement de zone ; que l'achèvement de la zone était nécessairement soumis à un aléa ; que les requérants ne rapportent pas la preuve des préjudices qu'ils prétendent subir ; que la base de calcul de la perte de chiffre d'affaires n'est pas précisée ; que la perte de la valeur vénale d'un bien ne peut être appréciée qu'au jour de sa revente ; qu'il n'est pas démontré que la valeur du bien immobilier aurait été supérieure si le plan d'aménagement de zone n'avait pas été annulé ; que la zone d'aménagement concerté est en partie achevée et comporte de nombreux commerces ; qu'à la date du jugement du tribunal administratif de Montpellier annulant le plan d'aménagement de zone, 30% des constructions avaient été réalisées, 70 % des équipements prévus mis en place et plus de la moitié des constructions avaient fait l'objet d'autorisations de construire définitives ; qu'en tant que partie perdante, les appelants ne peuvent prétendre au remboursement de leurs frais d'instance ; que l'expertise sollicitée ne serait pas utile ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 2004 : - le rapport de Mme FEDI, premier conseiller ; - les observations de la SCP COULOMBIE-GRAS-CRETIN-BECQUEVORT pour la commune d'ARGELES-SUR-MER ; - et les conclusions de M. HERMITTE, premier conseiller ; Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir relatives à la requête de première instance soulevées par la commune d'ARGELES SUR MER et d'ordonner une expertise ; Considérant que par arrêt en date du 29 mars 1993, le Conseil d'Etat a annulé la délibération, en date du 11 décembre 1986, par laquelle le conseil municipal d'ARGELES-SUR-MER a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de PORT-ARGELES ; que M. et Mme X qui ont acquis en juin 1989, dans le périmètre de ladite zone d'aménagement concerté, un local et un garage en vue de la création d'un commerce de vente d'articles de pêche, soutiennent avoir subi un préjudice du fait de l'interruption de l'aménagement de la zone ; que, par jugement en date du 25 mars 1999, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur requête tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de la commune d'ARGELES-SUR-MER à réparer ledit préjudice ; qu'ils interjettent appel de ce jugement ; Considérant, en premier lieu, que les appelants n'établissent pas que l'Etat ou la commune d'ARGELES-SUR-MER auraient commis une faute en n'assurant pas le fonctionnement régulier du service public ; Considérant, en second lieu, que si les appelants soutiennent que l'Etat aurait engagé sa responsabilité en élaborant des documents d'urbanisme illégaux, dès lors qu'ils ne précisent pas la nature des actes dont ils font état, leur moyen ne pourra qu'être écarté ; Considérant enfin que toute illégalité est fautive ; que toutefois, si la commune d'ARGELES- SUR-MER a commis une faute en approuvant un plan d'aménagement de zone illégal, les appelants n'étaient titulaires d'aucun droit à voir réaliser la zone d'aménagement concerté de PORT-ARGELES même après l'approbation d'un plan d'aménagement de zone ; que, dès lors, le préjudice dont ils se prévalent résulte exclusivement du risque qu'ils ont accepté de prendre en acquérant un bien au sein d'une zone dont l'aménagement n'était pas terminé ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la responsabilité de la commune d'ARGELES-SUR-MER serait engagée à leur égard du fait de l'élaboration d'un plan d'aménagement de zone illégal doit être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme X ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande ; Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions susmentionnées de la commune d'ARGELES-SUR-MER ; D E C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme X est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune d'ARGELES-SUR-MER tendant à la condamnation des appelants au titre de l'article L761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme X, à la commune d'ARGELES-SUR-MER et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Délibéré à l'issue de l'audience du 6 mai 2004, où siégeaient : M. ROUSTAN, président de chambre, M. LAFFET, président assesseur, Mme FERNANDEZ, Mme BUCCAFURRI et Mme FEDI, premiers conseillers, assistés de Mme EJEA, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 3 juin 2004. Le président, Le rapporteur, Signé Signé Marc ROUSTAN Cécile FEDI Le greffier, Signé Françoise EJEA La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, 8 N°''''''''''