Conseil d'État, 6ème chambre, 17/02/2023, 446136, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2023-02-17
Numéro : 446136
Rapporteur : Mme Rozen Noguellou
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2019-0011 du 4 octobre 2019, la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a constitué M. B... A..., comptable en fonctions, débiteur, au titre de l'exercice 2016, envers l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " Le Clos du Parc " à Vernou-sur-Brenne (Indre-et-Loire), de la somme de 6 483,70 euros, augmentée des intérêts de droit à compter du 27 mars 2019, au titre du versement à une infirmière et deux aides-soignantes des indemnités forfaitaires pour travail les dimanches et jours fériés (IFTD) pour un montant de 3 739,15 euros, et à ces deux mêmes aides-soignantes des indemnités horaires pour travail de nuit intensif (IHTN) pour un montant de 2 744,55 euros. Par un arrêt n° S2020-1334 du 10 septembre 2020, la Cour des comptes a rejeté l'appel formé par M. A... contre ce jugement. Par un pourvoi, enregistré le 9 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit aux conclusions d'appel de M. A.... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des juridictions financières ; - la loi n° 63-156 du 23 février 1963, modifiée par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; - le décret n° 88-1084 du 30 novembre 1988 ; - le décret n° 92-7 du 2 janvier 1992 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Rozen Noguellou, conseillère d'Etat, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui définit les obligations qu'il incombe au comptable public de respecter sous peine de voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée : " Outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes. / (...) ". Aux termes du VI du même article : " La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. (...) / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. / (...) ". Aux termes du IX du même article : " Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au deuxième alinéa du VI ne peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. / Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI. / (...)". Aux termes de l'article 19 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : (...) 2° S'agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l'ordonnateur ; / b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement (...) ". Enfin, en vertu de l'article 20 du même décret, dans sa rédaction alors applicable : " Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : / 1° La justification du service fait ; / 2° L'exactitude de la liquidation ; / 3° L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; / 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l'article 1er le prévoient, l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; / 5° La production des pièces justificatives ; / 6° L'application des règles de prescription et de déchéance ". 2. Les dispositions rappelées ci-dessus instituent, dans l'intérêt de l'ordre public financier, un régime légal de responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics distinct de la responsabilité de droit commun. Lorsque le juge des comptes estime que le comptable a méconnu les obligations qui lui incombent, il lui appartient de déterminer si ce manquement a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné et d'évaluer l'ampleur du préjudice subi. Il doit, à cette fin, d'une part, rechercher s'il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement, à la date où ce dernier a été commis et, d'autre part, apprécier l'existence et le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en prenant en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs au manquement. 3. Il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes que M. B... A..., comptable de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " Le Clos du Parc " de Vernou-sur-Brenne (Indre-et-Loire), a payé, au titre de l'exercice 2016, à une infirmière et deux aides-soignantes des indemnités forfaitaires pour travail les dimanches et jours fériés (IFTD) pour un montant total de 3 739,15 euros et à ces deux mêmes aides-soignantes des indemnités horaires pour travail de nuit intensif (IHTN) pour un montant total de 2 744,55 euros. Par un jugement du 4 octobre 2019, la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a constitué M. B... A... débiteur de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " Le Clos du Parc ", au titre de l'exercice 2016, pour un montant de 6 483,70 euros augmenté des intérêts de droit à compter du 27 mars 2019. Par un arrêt du 10 septembre 2020 contre lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance se pourvoit en cassation, la Cour des comptes a rejeté l'appel formé par le comptable contre ce jugement et confirmé sa constitution comme débiteur envers l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " Le Clos du Parc ", au titre de l'exercice 2016, de la somme de 6 483,70 euros. Sur les manquements du comptable : 4. D'une part, aux termes des dispositions de l'article 1er du décret du 2 janvier 1992 instituant une indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés : " Les fonctionnaires et agents des établissements mentionnés à l'article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires (...) perçoivent, lorsqu'ils exercent leurs fonctions un dimanche ou un jour férié, une indemnité forfaitaire sur la base de huit heures de travail effectif, dont le montant est fixé par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre chargé de la santé. ". L'article 2 du même décret prévoit que l'indemnité forfaitaire est payée mensuellement à terme échu. Par ailleurs, aux termes de l'article 1er du décret du 30 novembre 1988 relatif à l'indemnité horaire pour travail normal de nuit et à la majoration pour travail intensif : " les fonctionnaires titulaires et stagiaires des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 (...) qui assurent totalement ou partiellement leur service normal dans le cadre de la durée hebdomadaire du travail entre vingt et une heures et six heures perçoivent des indemnités horaires dont le taux est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget ". En vertu de l'article 2 du même décret, dans sa version applicable à l'espèce, lorsque le service normal de nuit nécessite un travail intensif, les indemnités horaires font, en outre, l'objet d'une majoration qui est attribuée notamment aux corps des aides-soignants et des agents des services hospitaliers qualifiés de la fonction publique hospitalière. 5. D'autre part, aux termes de l'article 50 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public : " (...) la liste des pièces justificatives des dépenses, des recettes et des opérations d'ordre des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des établissements publics de santé est fixée par décret. / (...) ". Aux termes de l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales : " Avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux (...) ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code. ". Aux termes de la rubrique 220223 de l'annexe I du code : " 220223. Primes et indemnités : / (...) / c) Primes et indemnités des personnels non médicaux : / (...) / 2. Autres primes et indemnités : / - décision individuelle d'attribution prise par le directeur ; / - et, pour les agents contractuels, mention au contrat ; / (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions que le comptable public doit, lorsqu'il procède au paiement des indemnités forfaitaires pour travail les dimanches et jours fériés et des indemnités horaires pour travail de nuit intensif, exiger, au titre des pièces justificatives, la production d'une décision individuelle d'attribution prise par le directeur de l'établissement. 7. En premier lieu, pour retenir l'existence, s'agissant des indemnités forfaitaires pour travail des dimanches et jours fériés litigieuses, d'un manquement du comptable à ses obligations relatives au contrôle des pièces justificatives exigées par la rubrique 220223 c) 2. de l'annexe I précitée, la Cour des comptes, après avoir relevé que le comptable, à l'appui du paiement des indemnités en cause, disposait des tableaux mensuels de service, indiquant nominativement les journées de présence effectivement réalisées par les agents concernés, établis et signés par l'ordonnateur dans le cadre des astreintes, a considéré, que ces tableaux ne pouvaient tenir lieu de décisions individuelles d'attribution que le comptable public est tenu d'exiger, avant de procéder au paiement des indemnités forfaitaires pour travail des dimanches et jours fériés aux personnels non médicaux des établissements publics sociaux et médico-sociaux. En statuant ainsi, eu égard à ce qui est dit au point 6, le ministre de l'économie, des finances et de la relance n'est pas fondé à soutenir que la Cour des comptes a commis une erreur de droit. 8. En second lieu, pour retenir l'existence, s'agissant des indemnités horaires pour travail de nuit intensif litigieuses, d'un manquement du comptable à ses obligations relatives au contrôle des pièces justificatives exigées par la même rubrique de l'annexe I précitée, la Cour des comptes a considéré que les tableaux mensuels de service, établis et signés par l'ordonnateur dans le cadre des astreintes, ne pouvaient tenir lieu de décisions individuelles d'attribution que le comptable public est tenu d'exiger, avant de procéder au paiement des indemnités en cause. En statuant ainsi la Cour n'a, eu égard à ce qui est dit au point 6, pas davantage commis une erreur de droit. Sur le préjudice financier : 9. Pour déterminer si le paiement irrégulier d'une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d'éviter que soit payée une dépense qui n'était pas effectivement due. Lorsque les manquements du comptable portent sur l'exactitude de la liquidation de la dépense et qu'il en est résulté un trop-payé, ou conduisent à payer une dépense en l'absence de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d'effet libératoire, ils doivent être regardés comme ayant, en principe, causé un préjudice financier à l'organisme public concerné. A l'inverse, lorsque les manquements du comptable aux obligations qui lui incombent au titre du paiement d'une dépense portent seulement sur le respect de règles formelles, ils doivent être regardés comme n'ayant pas, en principe, causé de préjudice financier à l'organisme public concerné. Les manquements du comptable aux autres obligations lui incombant, telles la production des pièces justificatives requises, doivent être regardés comme n'ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l'organisme public concerné lorsqu'il ressort des pièces du dossier, y compris d'éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l'existence au regard de la nomenclature, que l'ordonnateur a voulu l'exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait. 10. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour retenir l'existence d'un préjudice financier résultant des paiements des deux indemnités en litige, nonobstant le constat du service fait et de la volonté de l'ordonnateur d'exposer cette dépense, la Cour des comptes s'est fondée sur la circonstance qu'en l'absence des décisions individuelles d'attribution de l'ordonnateur dont la vérification était requise par la nomenclature des pièces justificatives, les dépenses litigieuses étaient dépourvues de fondement juridique et avaient causé, eu égard à leur caractère indu, un préjudice financier à l'organisme public. Toutefois, il résulte de ce qui est dit au point 9 qu'en retenant l'existence d'un préjudice financier alors que, d'une part, aux termes des deux décrets précités au point 4, le versement des deux indemnités en cause est de droit pour les agents de l'établissement concernés dès lors qu'ils ont réalisé les services en cause et que d'autre part, il est constant, au regard des tableaux de service établis et signés par l'ordonnateur attestant des journées et nuitées de présence, que ces indemnités avaient été versées aux agents de l'établissement ayant effectivement réalisé les services en cause et que le service avait été fait, la Cour des comptes a entaché, sur ce point, son arrêt d'une erreur de droit. 11. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'économie, des finances et de la relance est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la Cour des comptes du 10 septembre 2020 est annulé. Article 2 : L'affaire est renvoyée à la Cour des comptes. Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la procureure générale près la Cour des comptes. Copie en sera adressée à M. B... A... et à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " Le Clos du Parc ". Délibéré à l'issue de la séance du 19 janvier 2023 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat et Mme Rozen Noguellou, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 17 février 2023. La présidente : Signé : Mme Isabelle de Silva La rapporteure : Signé : Mme Rozen Noguellou La secrétaire : Signé : Mme Valérie Peyrisse