CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 01/02/2024, 21TL04688, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-01
Numéro : 21TL04688
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : TERRITOIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... D... et M. B... F... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 2 août 2019 par lequel le maire de Villars a délivré un permis de construire à Mme E... G... en vue de l'édification d'une maison d'habitation. Par un jugement n° 1903833 du 5 octobre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 8 décembre 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 21MA04688 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL04688, et des mémoires enregistrés le 21 mars 2022 et 27 juin 2022, Mme D... et M. F..., représentés par Me Bougassas, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du 2 août 2019 du maire de Villars ; 3°) de rejeter les conclusions reconventionnelles indemnitaires de Mme G... ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Villars et de Mme G... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils justifient d'un intérêt à agir ; - le plan local d'urbanisme est illégal, par voie d'exception, dès lors que la modification du projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique ne répond pas à une demande de Mme C..., et que cette modification porte atteinte à son économie générale, compte-tenu du classement du terrain d'emprise de la construction envisagée, situé en zone agricole, en zone UC ; - le classement de la parcelle en zone UC est en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation ; - ce classement de la parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté méconnaît les dispositions des articles L. 122-5 et L. 122-5-1 du code de l'urbanisme ; - en réponse au mémoire en défense, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique est recevable au regard des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; - s'agissant des dispositions de l'article UB 6 du plan d'occupation des sols remis en vigueur par l'effet de la déclaration d'illégalité du plan local d'urbanisme, elles ne peuvent servir de fondement légal au permis contesté et nul n'a de droit acquis au maintien du précédent classement ; - les conclusions reconventionnelles de la bénéficiaire du permis de construire sur le fondement de l'article L 600-7 du code de l'urbanisme ne sont pas fondées ; - à titre subsidiaire, les préjudices financiers invoqués ne procèdent pas d'un lien de causalité direct et le préjudice moral n'est pas démontré. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2022, la commune de Villars, représentée par la SCP Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D... la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - aucun moyen soulevé dans la requête n'est fondé ; - à titre subsidiaire, dans le cadre de l'application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme qui remet en vigueur le document d'urbanisme antérieurement en vigueur, alors que la parcelle n°83 était classée en zone UB dans le plan d'occupation des sols, les appelants ne démontrent pas que le permis accordé méconnaîtrait ces dispositions antérieures. Par un mémoire enregistré le 21 février 2022, Mme E... G..., représentée par Me Blanchard, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de Mme D... et de M. F... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir ; - l'exception d'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme soulevée est irrecevable en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; - cette exception d'illégalité est en tout état de cause, inopérante en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme faute pour les requérants de contester la légalité du permis au regard des dispositions du plan d'occupation des sols antérieurement applicables, prévoyant au demeurant le classement de la parcelle en litige en zone UB plus largement constructible ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé Par un mémoire enregistré le 16 mai 2022, Mme E... G..., représentée par Me Blanchard, conclut à titre reconventionnel sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme à la condamnation solidaire des appelants à lui verser la somme de 77 000 euros pour les préjudices subis causés par ce recours abusif et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de Mme D... et de M. F... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le recours est abusif en ce qu'il est entaché d'irrecevabilité pour défaut d'intérêt à agir ; - le recours est abusif en l'absence de tout moyen recevable, opérant et sérieux de nature à démontrer l'illégalité du permis attaqué ; - l'illégalité du plan local d'urbanisme invoquée par la voie de l'exception est irrecevable en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, le document d'urbanisme ayant pris effet depuis plus de 6 mois et aucun moyen relatif à la composition du dossier soumis à enquête publique ou à l'office du commissaire-enquêteur n'étant soulevé ; - l'exception d'illégalité est inopérante en vertu de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme ; - les moyens autres soulevés par Mme D... et M. F... ne sont pas fondés ; - sur les préjudices en lien direct et certain avec le recours abusif des appelants, il est justifié la somme de 57 000 euros au titre du surcoût engendré par le report des travaux, la somme de 15 000 euros au titre de la perte des revenus locatifs sur la période allant de du 1er janvier 2021 au 31 mars 2022 et la somme de 5 000 euros au titre du préjudice moral subi par l'exercice d'un recours abusif. Par une ordonnance du 21 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée le 6 décembre 2022 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - et les observations de Me Téles représentant la commune intimée. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 2 août 2019, le maire de Villars (Vaucluse) a délivré à Mme G... un permis de construire en vue de l'édification d'une maison d'habitation sur un terrain situé dans le hameau " Les Petits Cléments ", cadastré section AE, n° 83, en zone UC du plan local d'urbanisme de la commune. Mme D... et M. F..., en leur qualité de propriétaires voisins, relèvent appel du jugement susvisé du 5 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande d'annulation de cet arrêté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité du classement en zone UC du terrain d'assiette du projet par le plan local d'urbanisme de Villars : 2. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. " Il peut être utilement soutenu devant le juge qu'une autorisation d'urbanisme a été délivrée sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes remises en vigueur. En vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un plan local d'urbanisme peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause, lorsque le vice de forme concerne, notamment, la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique. S'agissant de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : 3. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...) le maire ". Aux termes de l'article L. 153-21 du même code : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) 2° Le conseil municipal (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 4. D'une part, la parcelle n° 83 appartenant à Mme G..., située dans le hameau des Petits-Cléments sur le territoire de la commune de Villars, d'abord classée en zone A par le plan local d'urbanisme arrêté, a été après l'enquête publique classée, pour partie en zone constructible UC et pour partie en zone agricole A. Il ressort des pièces du dossier que cette modification du plan local d'urbanisme visait à tenir compte d'une observation portée lors de l'enquête publique par Mme G... contestant le classement de l'intégralité de sa parcelle en zone agricole, et à laquelle la commune de Villars a répondu favorablement sous réserve, cette réponse étant actée dans le procès-verbal de synthèse de l'enquête publique du commissaire-enquêteur et dans son rapport et ses conclusions. D'autre part, alors que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme entend " privilégier le développement urbain des trois pôles principaux que sont le village et les hameaux des Grands Cléments et des Petits Cléments ", lequel correspond à une " partie agglomérée dense classée en zone UA dans le POS avec un alignement des constructions sur la voie, présence de constructions en pierre. Puis habitat plus diffus à l'Ouest, classé dans des zones UB et 1NAB ", cette modification qui ne concerne que le classement d'une partie d'une seule parcelle en continuité avec des habitations existantes n'est pas de nature à porter atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la partie défenderesse à ce moyen, le moyen tiré de la méconnaissance substantielle des règles de l'enquête publique au regard des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. S'agissant de l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durables de la commune : 5. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 7. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Villars consiste " à affirmer son identité villageoise tout en promouvant une organisation équilibrée et durable de la commune " en énonçant comme grand axe notamment " de promouvoir une organisation équilibrée et durable ". Selon ce document, il s'agit de privilégier le développement urbain des trois pôles principaux que sont le village et les hameaux des Grands Cléments et des Petits Cléments, l'orientation n° 2 du projet précisant la nécessité de " maintenir la morphologie actuelle du centre village avec son caractère groupé et de développer de manière raisonnée les deux hameaux principaux ". Il ressort également des pièces du dossier, en particulier du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que les auteurs du plan ont identifié le hameau des Petits Cléments comme un pôle de développement important à l'échelle de la commune avec toutefois des contraintes de développement en raison de forts enjeux paysagers, avec des vues au sud sur le village et des vues sur le hameau depuis la route départementale 214 à l'est mais que " de larges dents creuses permettraient de densifier l'enveloppe bâtie. Les réseaux sont d'ailleurs présents et ne rencontrent pas de difficulté sur le secteur. Ainsi, une douzaine de logement pourraient voir le jour sur le hameau ". Ainsi, eu égard au choix des auteurs du plan local d'urbanisme de classer en zone UC une partie seulement de la parcelle n° 83 située en continuité de constructions existantes, et au demeurant qui était auparavant classée dans sa totalité en zone UB par le précédent document d'urbanisme, les dispositions réglementaires en litige rendant constructible une partie de ladite parcelle ne peuvent être regardées comme incohérentes avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. S'agissant de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : 8. Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 9. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. 10. Selon le parti d'aménagement et la justification des auteurs du règlement du plan local d'urbanisme de Villars, " la zone UC concerne les extensions peu denses des hameaux des Grands Cléments, des Petits Cléments, des Marchands, des Benoîts, des Eymieux et des Joumillons. Cette zone est caractérisée par une vocation principale d'habitat avec une mixité des fonctions. Cette zone accueille une majeure partie des constructions récentes sous la forme de maison individuelle. Elle accueille les constructions en ordre discontinu et en général en recul par rapport à l'alignement du domaine public. La morphologie bâtie peut cependant varier en fonction de la structure urbaine des hameaux ". Il ressort des pièces du dossier, en particulier des documents photographiques, que la partie de la parcelle n° 83 classée en zone constructible se situe immédiatement au nord-est du hameau historique des Petits-Cléments, dans le prolongement du bâti existant, en jouxtant au sud-est et au sud-ouest des parcelles déjà construites. Dans ces conditions, le classement en zone UC d'une partie de la parcelle dont s'agit, qui s'inscrit dans l'objectif de densification du hameau, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le permis de construire en litige aurait été délivré sur le fondement d'un règlement du plan local d'urbanisme illégal. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme de Villars doit être écarté. 12. Dès lors que ce moyen tiré de l'illégalité par exception du règlement du plan local de l'urbanisme de Villars est écarté, il n'y a pas lieu d'examiner le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions de l'article UB 6 du plan d'occupation des sols antérieurement en vigueur, par l'effet de la déclaration d'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 600-12 du même code. En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 122-5 et L. 122-5-1 du code de l'urbanisme : 13. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme applicable à la commune de Villars classée en zone de montagne : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ". 14. Il résulte des dispositions citées ci-dessus que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. Pour déterminer si un projet de construction réalise une urbanisation en continuité par rapport à un tel groupe, il convient de rechercher si, par les modalités de son implantation, notamment en termes de distance par rapport aux constructions existantes, ce projet sera perçu comme s'insérant dans l'ensemble existant. 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes, que le terrain devant accueillir la construction projetée se situe en continuité directe à l'est des dernières habitations du hameau des Petits Cléments, dont celle de l'appelante à vingtaine de mètres, et est desservi par plusieurs voies et réseaux. Dans ces conditions, le projet en litige doit être regardé comme réalisé en continuité du hameau dont s'agit au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit que c'est sans méconnaître de telles dispositions que le maire de Villars a délivré à la pétitionnaire le permis en litige. 16. Il résulte de ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Sur les conclusions reconventionnelles indemnitaires de Mme G... : 17. L'article L. 600-7 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. ". 18. Il ne résulte pas de l'instruction que le recours en excès de pouvoir introduit par les appelants contre le permis de construire délivré le 2 août 2019 à Mme G... par le maire de Villars aurait été mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part des requérants, voisins immédiats du projet autorisé en litige. Il s'ensuit que les conclusions indemnitaires présentées par cette dernière tendant à la condamnation des appelants sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villars qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que les appelants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de Mme D... le versement d'une somme de 1 000 euros au profit de la commune intimée au titre de de ces mêmes dispositions. Il y a également lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge solidaire de Mme D... et de M. F... la somme de 1 000 euros au profit de Mme G... sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme D... et M. F... est rejetée. Article 2 : Mme D... versa à la commune de Villars une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Mme D... et M. F... verseront solidairement à Mme G... une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par Mme G... sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetées Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à sera notifié à Mme A... D... et M. B... F..., à la commune de Villars et à Mme E... G.... Délibéré après l'audience du 18 janvier 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, Mme Lasserre, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er février 2024. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. ChabertLa greffière, N. Baali La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°21TL04688