Conseil d'Etat, 10ème et 9ème sous-sections réunies, du 27 juillet 2005, 258289, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 10EME ET 9EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-07-27
Numéro : 258289
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Guillaume  Larrivé
Commissaire du gouvernement : M. Donnat
Avocat(s) : SCP BARADUC, DUHAMEL ; SCP COUTARD, MAYER

Vu 1°), sous le n° 258289, la requête enregistrée le 7 juillet 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F., dont le siège est ... et pour la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT ; le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision des présidents d'Electricité de France (E.D.F.) et de Gaz de France (G.D.F.) de créer en 2004 un gestionnaire de réseau de distribution de gaz et un gestionnaire de réseau de distribution d'électricité ainsi qu'un opérateur commun des deux réseaux, annoncée par une dépêche de l'agence d'information d'E.D.F. et de G.D.F. le 9 mai 2003 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision des présidents d'E.D.F. et de G.D.F. portant organisation de deux commercialisateurs pour gérer les relations avec tous les clients non résidentiels à partir du 1er juillet 2004, annoncée par une dépêche de cette agence, le 9 mai 2003 ; 3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision des directeurs généraux de ces établissements publics, en date du 12 mai 2003, portant transfert vers les entités d'E.D.F. et de G.D.F. des activités d'accueil, de gestion des comptes et des contrats, pour les segments des professionnels et des collectivités locales, ces activités étant antérieurement assurées par la direction E.D.F.-G.D.F. Services (DEGS) ; 4°) de mettre respectivement à la charge d'E.D.F. et de G.D.F. la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 264165, la requête enregistrée le 3 février 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F., dont le siège est ... et pour la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT ; le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir trois décisions en date du 12 janvier 2004, respectivement, du président d'Electricité de France portant création d'une direction gestionnaire du réseau de distribution E.D.F. (G.R.D. E.D.F.) et du président de Gaz de France portant création d'une direction gestionnaire du réseau de distribution Gaz de France (G.R.D. Gaz de France) et des deux présidents des deux entreprises portant création d'un opérateur commun ; 2°) de mettre respectivement à la charge d'E.D.F. et G.D.F. la somme de 1 000 euros versée à chacun des requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu les directives 2003/54/CE et 2003/55/CE du 23 juin 2003 ; Vu le code du travail ; Vu la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 ; Vu la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ; Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Guillaume Larrivé, Auditeur, - les observations de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat du CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT et de la SCP Coutard, Mayer, avocat d'E.D.F. et de G.D.F. ; - les conclusions de M. X... Donnat, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes n° 258289 et n° 264165 du CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la requête n° 258289 : Considérant que le service central de la distribution chargé de superviser des services mixtes pour la distribution de l'électricité et du gaz était organisé sous la forme de la direction EDF-GDF Services (DEGS), commune aux deux établissements ; que par une dépêche de l'agence d'information d'E.D.F. et de G.D.F. datée du 9 mai 2003, les présidents des deux établissements publics E.D.F. et G.D.F. ont annoncé le principe d'une organisation nouvelle pour la DEGS, d'une part, en créant deux gestionnaires de réseau de distribution, consacrés à chacune des énergies, et d'autre part, en prévoyant la création d'un opérateur commun aux deux établissements publics pour assurer la maîtrise d'oeuvre et la réalisation des tâches opérationnelles nécessaire au bon fonctionnement et au développement de ces deux réseaux ; que par une décision du 9 mai 2003, les deux présidents créent deux commercialisateurs, au sein de chaque établissement public, chargés dès le 1er juillet 2004, de la commercialisation de la production de chacun des établissements publics auprès de la clientèle des professionnels et des collectivités locales ; que par une décision du 12 mai 2003 les directeurs généraux des deux établissements publics transfèrent vers les entités d'Electricité de France et de Gaz de France des activités d'accueil, de gestion des comptes et des contrats, pour les professionnels et les collectivités locales, assurées antérieurement en commun par la DEGS ; Sur la dépêche du 9 mai 2003 : Considérant que cette dépêche ne contient que des indications sur l'organisation future d'E.D.F. et G.D.F. sans constituer en elle-même une décision ; qu'elle a le caractère de document d'information et contient une simple déclaration d'intention, dépourvue de tout effet juridique ; que par suite les conclusions tendant à l'annulation de ses dispositions sont irrecevables ; Sur les décisions des 9 mai et 12 mai 2003 : Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 431-5 du code du travail qui est applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial en vertu de l'article L. 431-1 du même code : La décision du chef d'entreprise doit être précédée par la consultation du comité d'entreprise. Pour lui permettre de formuler un avis motivé, le comité d'entreprise doit disposer d'informations précises et écrites transmises par le chef d'entreprise, d'un délai d'examen suffisant et de la réponse motivée du chef d'entreprise à ses propres observations. Pour l'exercice de ses missions, le comité d'entreprise a accès à l'information nécessaire détenue par les administrations publiques et les organismes agissant pour leur compte... Il peut, en outre, entreprendre les études et recherches nécessaires à sa mission ; qu'aux termes de l'article L. 432-1 du code du travail : Dans l'ordre économique, le comité d'entreprise est obligatoirement informé et consulté sur les questions intéressant l'organisation, la gestion et la marche de l'entreprise, et, notamment, sur les mesures de nature à affecter le volume ou la structure des effectifs, (...) les conditions d'emploi, de travail et de formation professionnelle du personnel ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, lorsque la mesure s'inscrit dans une procédure complexe comportant des décisions échelonnées, le comité d'entreprise doit être consulté à l'occasion de chacune d'entre elles et doit recevoir une information dont la précision est proportionnée au niveau de détail de la mesure et à son ampleur ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les consultations sur les caractéristiques de ce projet de réorganisation ont commencé au sein du conseil supérieur des comités mixtes à la production, qui tient au sein des services communs à E.D.F. et G.D.F. le rôle de comité central d'entreprise, au moins à partir de sa séance du 18 novembre 2002, au cours de laquelle a été discuté un point d'étape sur les travaux relatifs à l'avenir du distributeur présenté par les directions des deux établissements publics ; que ces discussions se sont poursuivies au cours des séances ultérieures du CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. en date des 12 février 2003, 17 avril 2003 et lors de sa séance extraordinaire du 5 mai 2003 ; qu'il résulte de l'ensemble de ces circonstances et eu égard, d'une part, à l'ampleur de la réorganisation prévue pour la DEGS, et d'autre part, au caractère des décisions des 9 et 12 mai 2003, que les deux présidents et directeurs généraux ont pu légalement prendre les décisions litigieuses qui ont fait l'objet d'une information suffisante des membres du CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 236-2 du code du travail, applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial en vertu de l'article L. 231-1 dudit code, le comité d'hygiène de sécurité et des conditions de travail est consulté avant toute décision d'aménagement important modifiant les conditions d'hygiène et de sécurité ou les conditions de travail et, notamment, avant toute transformation importante des postes de travail découlant (...) d'un changement de produit ou de l'organisation du travail, avant toute modification des cadences et des normes de productivité liées ou non à la rémunération du travail ; Considérant qu'il est constant que le comité national d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, qui fait fonction de comité central d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail pour les deux établissements publics, n'a pas été consulté ; que, toutefois, les décisions litigieuses, eu égard à leur objet administratif et commercial, n'affectent pas directement les conditions d'hygiène et de sécurité ou les conditions de travail des agents en cause ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le comité national d'hygiène de sécurité et des conditions de travail aurait dû être consulté doit être écarté ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que si la création de la DEGS résulte des stipulations de l'article 4 de la convention du 15 décembre 1951 entre les présidents des deux établissements publics instituant un service central de la distribution chargé de superviser des services mixtes pour la distribution de l'électricité et du gaz, leurs deux successeurs pouvaient légalement prendre, d'un commun accord, des décisions en modifiant la portée ; que dès lors le moyen tiré de la méconnaissance de ladite convention doit, en tout état de cause, être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que les requérants ne peuvent utilement invoquer un principe d'unité du service public de distribution de l'électricité et de gaz ; que par suite, le moyen tiré de ce que les décisions des présidents d'E.D.F. et de G.D.F. méconnaîtraient un tel principe ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la dépêche de l'agence d'information d'E.D.F. et de G.D.F. datée du 9 mai 2003 ainsi que des décisions des présidents des deux établissements publics du 9 mai 2003 et des directeurs généraux desdits établissements publics en date du 12 mai 2003 portant transfert vers les entités d'Electricité de France et de Gaz de France des activités d'accueil, de gestion des comptes et des contrats, pour les professionnels et les collectivités locales ; Sur la requête n° 264165 : Considérant que sous le n° 264165, le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT demandent l'annulation pour excès de pouvoir des trois décisions du 12 janvier 2004, prises, respectivement, par le président d'Electricité de France et portant création d'une direction gestionnaire du réseau de distribution E.D.F. (G.R.D. E.D.F.), par le président de Gaz de France et portant création d'une direction gestionnaire du réseau de distribution Gaz de France (G.R.D. Gaz de France) et enfin par les deux présidents des deux entreprises et portant création d'un opérateur commun des deux réseaux ; Sur la compétence des auteurs des décisions attaquées : Considérant que si, aux termes de l'article 18 de la loi du 10 février 2000 : Electricité de France et les distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité. / Dans sa zone de desserte exclusive, le gestionnaire du réseau public de distribution est responsable de l'exploitation et de l'entretien du réseau public de distribution d'électricité. Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 36 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée et des dispositions des règlements de service des distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la même loi, il est responsable de son développement afin de permettre le raccordement des installations des consommateurs et des producteurs, ainsi que l'interconnexion avec d'autres réseaux., les décisions contestées n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'enlever à E.D.F. la responsabilité de la gestion du réseau de distribution de l'électricité qui lui est confiée par les dispositions précitées ; Considérant qu'en outre, il appartient aux organes compétents d'un établissement public, en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, de définir, dans le cadre des lois et règlements qui leur sont applicables, les attributions de ces services ainsi que leurs règles d'organisation ; que dès lors le moyen tiré de ce que les décisions attaquées n'auraient pu faire l'objet que de dispositions législatives doit être écarté ; Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la loi du 8 avril 1946, dans sa rédaction alors applicable : Les services nationaux d'Electricité de France et de Gaz de France sont administrés chacun par un conseil de dix-huit membres (...). Au sein de chacun des services nationaux, le conseil d'administration peut déléguer à son président celles de ses compétences que la loi ou la réglementation en vigueur ne lui prescrivent pas d'exercer lui-même, avec la faculté de les déléguer et de les subdéléguer ; il peut aussi habiliter le président à déléguer sa signature (...) ; Considérant que la réorganisation interne d'une direction d'un établissement public n'est pas au nombre des grandes orientations stratégiques, économiques, financières ou technologiques de l'entreprise relevant de la compétence du conseil d'administration de cet établissement par application des dispositions de l'article 7 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 5 juillet 1999 confirmée par une délibération du 15 mars 2000 régulièrement publiées, le conseil d'administration de Gaz de France a délégué à son président sa compétence en matière d'organisation des services de l'établissement avec la faculté d'en subdéléguer l'exercice ; que par une délibération du 28 mars 2002 régulièrement publiée, le conseil d'administration d'Electricité de France a délégué à son président sa compétence en matière d'organisation des services de l'établissement avec la faculté d'en subdéléguer l'exercice ; qu'il résulte de tout ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les deux présidents d'E.D.F. et de G.D.F. étaient compétents pour prendre les décisions contestées conduisant à la réorganisation des services de la DEGS ; que le moyen tiré de l'incompétence des auteurs des actes attaqués doit donc être écarté ; Sur la procédure consultative : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'EDF-GDF a été saisi, lors de sa séance du 11 décembre 2003, pour examiner le projet de réorganisation de la direction EDF-GDF Services, au vu d'un dossier appelé avenir du distributeur, présentant les conséquences sur cette direction des décisions relatives à la création de deux gestionnaires de réseau de distribution respectivement à E.D.F. et à G.D.F. et d'un opérateur commun aux deux réseaux de distribution ; que lors de cette séance, dont il n'est pas contesté qu'elle a été régulièrement convoquée et que le quorum était atteint, a été adoptée une délibération demandant aux directions générales des deux établissements publics de ne pas soumettre cette question à la délibération de cette instance ; que la circonstance que le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. a ainsi refusé d'émettre un avis est sans incidence sur la régularité de sa consultation ; Considérant, en deuxième lieu, que les décisions attaquées relatives à la gestion des réseaux de distribution n'affectent pas directement les conditions de travail, d'hygiène ou de sécurité des agents des directions intéressées ; que dès lors les requérants ne sauraient en tout état de cause utilement soutenir que le conseil national de l'hygiène, de la sécurité et des conditions de travail n'aurait pas été régulièrement consulté ; Sur la légalité interne : Considérant que, pour les raisons indiquées précédemment, les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de l'article 4 de la convention précitée du 15 décembre 1951 et le moyen tiré de la méconnaissance d'un principe d'unité du service public de distribution de l'électricité et du gaz dont seraient entachées les deux décisions des présidents d'EDF et de GDF doivent, en tout état de cause, être écartés ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir des décisions attaquées des présidents d'EDF et de GDF en date du 12 janvier 2004 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre conjointement à la charge des requérants une somme de 1 500 euros, à verser à chacun des deux établissements publics E.D.F. et à G.D.F. au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que E.D.F. et G.D.F., qui ne sont pas, dans les présentes instances, les parties perdantes, versent aux requérants la somme que demandent ceux-ci au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n°s 258289 et 264165 du CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT sont rejetées. Article 2 : Le CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F.-G.D.F. et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT verseront conjointement à chacun des deux établissements publics E.D.F. et G.D.F. une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée au CONSEIL SUPERIEUR CONSULTATIF DES COMITES MIXTES A LA PRODUCTION D'E.D.F-G.D.F, à la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT, à Electricité de France, à Gaz de France et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.