Conseil d'Etat, 3 / 8 SSR, du 8 novembre 2000, 194039, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3 / 8 SSR
Type de recours : Recours en cassation
Date de la décision : 2000-11-08
Numéro : 194039
Président : M. Fouquet
Rapporteur : M. Stefanini
Commissaire du gouvernement : M. Austry

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 9 février 1998 et 9 juin 1998 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DE FAA'A, représentée par son maire en exercice ; la COMMUNE DE FAA'A demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt du 9 décembre 1997 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a annulé le jugement du 26 mars 1996 par lequel le tribunal administratif de Papeete a, d'une part, annulé la décision par laquelle le Haut-commissaire de la République en Polynésie française a rejeté la demande de la commune tendant à la révision de l'assiette du calcul des sommes affectées au fonds intercommunal de péréquation et au versement des sommes qu'elle estime lui être dues depuis 1989, d'autre part, renvoyé la commune devant l'Etat pour qu'il soit procédé à la liquidation des sommes qui lui sont dues ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 1 702 832 066 FCP, avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'article 1154 du code civil ; Vu l'article 643 du nouveau code de procédure civile ; Vu la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 modifié par le décret n° 97-1177 du 24 décembre 1997 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Stefanini, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la COMMUNE DE FAA'A, - les conclusions de M. Austry, Commissaire du gouvernement ; Considérant que la loi du 24 décembre 1971 instituant le régime communal en Polynésie française ayant prévu l'institution d'un fonds intercommunal de péréquation dont les versements alimentent le budget des communes de ce territoire d'outre-mer et la COMMUNE DE FAA'A ayant contesté les modalités de calcul, par l'Etat, de la quote-part des impôts, droits et taxes du territoire versée à ce fonds, le tribunal administratif de Papeete par un jugement en date du 26 mars 1996, a annulé la décision par laquelle le Haut-commissaire de la République en Polynésie française a rejeté la demande de cette commune tendant à la révision de la quote-part lui revenant et a condamné l'Etat à lui verser les sommes dont il estimait qu'elle avait été privée à la suite de la minoration du montant de la quote-part entre 1989 et 1994 ; que, toutefois, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement et rejeté la demande de la COMMUNE DE FAA'A ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la loi susvisée du 24 décembre 1971 : "Un fonds intercommunal de péréquation reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget territorial. Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 15 % desdites ressources, est, compte tenu des charges respectives du territoire et des communes, fixée par décret en Conseil d'Etat après consultation de l'assemblée territoriale et avis du gouverneur et sur proposition du ministre chargé des territoires d'outre-mer ( ...)" ; qu'il résulte de l'intention du législateur, telle qu'elle ressort notamment des travaux parlementaires qui ont précédé le vote de la loi, que l'assiette de la contribution versée au fonds intercommunal de péréquation, constituée par les impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget du territoire, ne comprend que les ressources fiscales du territoire constituant des impositions de toute nature et n'inclut, par suite, ni les ressources relevant d'autres catégories inscrites au budget du territoire, ni les ressources fiscales qui ne sont pas perçues au profit du budget du territoire ; Considérant que, pour juger que certaines ressources de la Polynésie française ne sont pas comprises dans l'assiette ainsi définie par la loi, la cour administrative d'appel de Paris ne pouvait s'abstenir, sans entacher son arrêt d'insuffisance de motivation et d'erreur de droit, d'examiner les caractéristiques de chacun des prélèvements dont il était soutenu qu'ils avaient uncaractère fiscal ; que, par suite, la COMMUNE DE FAA'A est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la loi susvisée du 31 décembre 1987, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut "régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie" ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ; Sur les fins de non recevoir opposées par la COMMUNE DE FAA'A à l'appel formé au nom de l'Etat : Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions combinées des articles R. 229 et R. 230 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et de l'article 643 du nouveau code de procédure civile le délai pour former appel au nom de l'Etat d'un jugement du tribunal administratif de Papeete est de quatre mois ; qu'il ressort des pièces du dossier que le jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 a été notifié au Haut-commissaire de la République française en Polynésie française le 27 mars 1996 conformément aux dispositions de l'article R. 216 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; que le recours du ministre de l'outre-mer contre ce jugement a été enregistré au greffe de la cour administrative d'appel de Paris le 15 juillet 1996 ; que, dès lors, la COMMUNE DE FAA'A n'est pas fondée à soutenir que le recours du ministre de l'outre-mer est tardif et, de ce fait, irrecevable ; Considérant, d'autre part, que par arrêté du 20 novembre 1995 publié au Journal officiel du 22 novembre 1995 le ministre délégué à l'outre-mer a "donné délégation permanente à l'effet de signer tous actes, arrêts, décisions et pièces comptables", à l'exclusion des décrets et dans la limite de ses attributions, à M. X..., sous-directeur des affaires politiques de l'outre-mer ; qu'ainsi la COMMUNE DE FAA'A n'est pas fondée à soutenir que le recours du ministre a été signé par un fonctionnaire qui n'avait pas reçu compétence à cet effet ; Sur la régularité du jugement du tribunal administratif de Papeete : Considérant que si, après avoir condamné l'Etat à verser à la COMMUNE DE FAA'A les sommes qui lui sont dues au titre des années 1989 à 1994, le tribunal administratif de Papeete a estimé que ces sommes devaient être calculées en prenant en compte l'ensemble des impositions de toute nature figurant au budget du territoire, comprenant notamment les taxes parafiscales et certaines ressources inexactement qualifiées par le territoire de redevances pour services rendus, il n'a pas précisé quelles étaient, selon lui, les taxes et redevances ainsi visées ; que, dès lors, en renvoyant la commune devant l'Etat "pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité à laquelle elle a droit selon les principes dégagés par le présent jugement" en indiquant qu'il y aurait lieu, notamment, de réintégrer dans l'assiette du fonds intercommunal de péréquation diverses ressources du territoire dont certaines seulement étaient citées et en se bornant à préciser que l'indemnité due à la commune "devra être fixée ( ...) par référence au montant du prélèvement destiné au financement du fonds intercommunal de péréquation tel qu'il aurait dû résulter de la prise en compte, dans son assiette, de l'ensemble des impositions de toute nature figurant au budget du territoire", les premiers juges n'ont pas déterminé de manière suffisamment précise les éléments à prendre en compte pour le calcul des bases de l'indemnité accordée à la COMMUNE DE FAA'A ; qu'en omettant ces précisions ils ont méconnu leur compétence et rendu un jugement qui, par lui-même, ne peut recevoir exécution ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement du 26 mars 1996 en tant qu'il a statué sur les conclusions tendant au versement d'une indemnité à laCOMMUNE DE FAA'A ; que, par suite, les conclusions de la COMMUNE DE FAA'A tendant à l'exécution du jugement du 26 mars 1996 et à l'annulation de la décision du Haut-commissaire de la République en Polynésie française refusant de l'exécuter sont devenues sans objet ; Considérant qu'il y a lieu de statuer par la voie de l'évocation sur les conclusions susprécisées dont l'annulation a été décidée ; Sur l'exception d'irrecevabilité opposée par le Haut-commissaire de la République aux conclusions de la COMMUNE DE FAA'A : Considérant que le mémoire complémentaire dont la COMMUNE DE FAA'A avait annoncé l'envoi dans sa demande enregistrée le 10 mars 1995 au greffe du tribunal administratif de Papeete a été enregistré à ce même greffe le 7 avril 1995 ; que par suite, et en tout état de cause, la COMMUNE DE FAA'A ne peut être regardée, contrairement à ce que soutient le Haut-commissaire de la République en Polynésie française, comme s'étant désistée de sa requête en application de l'article R. 152 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; que le maire de Faa'a a été autorisé, par une délibération du conseil municipal en date du 23 décembre 1994, à contester devant le juge administratif le refus opposé à sa demande par le Haut-commissaire de la République ; Sur les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat : En ce qui concerne les années 1989, 1991, 1992, 1993 et 1994 : Considérant que les arrêtés du haut-commissaire de la République en Polynésie française en date des 21 mars et 11 décembre 1989, 17 avril 1991, 23 avril et 12 juin 1992 et 21 juillet 1993 portant répartition des crédits du fonds intercommunal de péréquation entre les communes de la Polynésie française au titre de ces années ont été publiés au Journal officiel de la Polynésie française respectivement les 27 avril 1989, 4 janvier 1990, 2 mai 1991, 21 mai 1992, 9 juillet 1992 et 12 août 1993 ; que la COMMUNE DE FAA'A n'a pas contesté dans le délai de recours contentieux ces arrêtés en tant qu'ils lui auraient accordé une quote-part insuffisante au regard des règles de calcul fixées par la réglementation ; qu'ainsi ces arrêtés, qui avaient un objet exclusivement pécuniaire, sont devenus définitifs avec toutes les conséquences pécuniaires qui en sont inséparables ; que, par suite, la demande présentée par la COMMUNE DE FAA'A devant le tribunal administratif de Papeete n'est pas recevable ; En ce qui concerne l'année 1990 : Sur le principe de la responsabilité : Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du haut-commissaire de la République en Polynésie française en date du 21 juillet 1990, portant répartition des crédits du fonds intercommunal de péréquation entre les communes de la Polynésie française au titre de l'année 1990 a été publié ou notifié à la COMMUNE DE FAA'A ; que, dès lors, cette commune est recevable à invoquer l'illégalité de l'arrêté susmentionné au soutien de sa demande tendant à l'octroi du complément de quote-part non perçu au titre de l'année 1990 ; Considérant qu'en décidant que la quote-part des impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir par le territoire destinée à alimenter le fonds intercommunal de péréquation serait calculée sur le fondement du budget primitif du territoire et corrigée, si nécessaire, à la clôture de l'exercice budgétaire pour qu'elle atteigne le seuil minimum de 15 % des ressources du budget territorial prévu par l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971, l'Etat n'a pas méconnu lesdispositions de cet article ; Considérant que la circonstance, à la supposer établie, que la délibération du 29 janvier 1991 par laquelle l'assemblée territoriale de la Polynésie française a fixé la réglementation budgétaire, comptable et financière du territoire serait entachée d'illégalité est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée qui a été prise en application de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971 ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'assiette de la contribution versée au fonds intercommunal de péréquation, constituée par les impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget du territoire, ne comprend que les ressources fiscales du territoire constituant des impositions de toute nature et n'inclut, par suite, ni les ressources relevant d'autres catégories inscrites au budget du territoire, ni les ressources fiscales qui ne sont pas perçues au profit du budget du territoire ; Considérant qu'il résulte, en premier lieu, de ce qui précède qu'ont été légalement exclus de l'assiette de la contribution susmentionnée le produit des taxes parafiscales qu'elles que soient les conditions dans lesquelles elles ont été créées dans le cadre du régime financier, budgétaire et comptable propre au territoire de la Polynésie française, ainsi que les autres ressources financières du territoire dépourvues de caractère fiscal, qui sont la contrepartie de services rendus ou de cessions de caractère commercial, qui résultent de l'occupation du domaine public ou de frais de contrôle ou qui correspondent à des versements destinés en définitive à des tiers ou perçus à titre de sanctions ; qu'ainsi ne peuvent être regardés comme des produits des impositions de toute nature comprises dans le champ des "impôts, droits et taxes" mentionnés à l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971, ni les recouvrements prévus au cahier des charges annexé aux baux relatifs à la concession du dépôt d'hydrocarbures à Tahiti et ceux fixés dans le cadre de la concession de distribution publique d'énergie électrique de Tahiti ni les participations financières du GIE "Tahiti Tourisme" qui sont des taxes parafiscales dont le produit est affecté aux actions de promotion du tourisme dans le territoire, ni les participations de la caisse de prévoyance sociale, qui constituent la contrepartie financière versée au territoire par cet organisme en échange de la mise à disposition de moyens matériels et humains destinés au fonctionnement d'un bureau de ce service à Paris, ni les redevances pour services terminaux de la circulation aérienne prévues à l'article R. 134-4 du code de l'aviation civile, qui sont versées par les exploitants d'aéronefs à titre de redevances pour services rendus, ni les redevances de pêche résultant d'accords avec des Etats étrangers en contrepartie de l'octroi de droits de pêche dans les eaux territoriales, ni le produit de la taxe sur les agrégats perçue en contrepartie de l'autorisation d'extraction de matériaux sur le domaine public naturel du territoire, ni les produits de la cession, à titre onéreux, de bétail par le service de l'élevage du territoire, ni les sommes perçues au titre des salaires du conservateur des hypothèques lors de l'exécution des formalités de publicité immobilière, ni les loyers des immobilisations et les droits d'occupation du domaine public qui sont la contrepartie d'autorisations d'utilisation et de jouissance privative de ces biens et dépendances, ni les amendes et condamnations en matière douanière qui ont le caractère de sanctions ; Considérant, en deuxième lieu, que si la taxe de solidarité pour la protection sociale a également le caractère d'une imposition, il résulte des pièces du dossier que cette taxe est comprise dans l'assiette du fonds intercommunal de péréquation ; Considérant, en revanche, que le prélèvement sur les mises des loteries spécifiques au territoire, le prélèvement proportionnel sur les mises participantes des jeux et loteries pour lesquels il est fait masse commune des enjeux engagés sur l'ensemble du territoire national et le prélèvement progressif sur les gains perçus dans ces jeux, institués par l'article 43 de la loi de finances pour 1990 et mentionnés à l'article 2 de la délibération n° 90-138 AT du 13 décembre 1990 modifié par la délibération n° 92-44 AT du 19 mars 1992, ne sont pas destinés à couvrir les fraisd'exploitation de ces jeux et loteries par le concessionnaire et ne constituent pas la contrepartie d'un service rendu ; que ces prélèvements, qui sont perçus au profit du budget du territoire et dont le montant est inscrit en recettes dans ce budget comme revenus des jeux de hasard, ont le caractère d'une imposition au sens de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971 ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise demandée, que la faute commise par le haut-commissaire de la République en s'abstenant illégalement de comprendre, dans l'assiette de la quote-part des ressources du territoire destinée à alimenter en 1990 le fonds intercommunal de péréquation, les revenus résultant des prélèvements sur les mises et gains au titre des jeux de hasard métropolitains et des loteries spécifiques au territoire est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; Considérant, par ailleurs, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus la délibération du 29 janvier 1991 par laquelle l'assemblée territoriale de la Polynésie française a fixé la réglementation budgétaire, comptable et financière du territoire est étrangère à la décision par laquelle les services de l'Etat ont fixé la quote-part des ressources du territoire destinées à alimenter le fonds intercommunal de péréquation ; que, dès lors et en tout état de cause, la COMMUNE DE FAA'A n'est pas fondée à demander que la responsabilité de l'Etat soit engagée du fait de la décision du haut-commissaire de ne pas déférer cette délibération au tribunal administratif de Papeete ; Considérant, enfin, que si le dernier alinéa de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971 a prévu qu'un décret en Conseil d'Etat déterminerait les modalités d'application de cet article, ce décret n'est pas nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions de l'article 10 de la loi ; que, par suite, la COMMUNE DE FAA'A n'est pas davantage fondée à soutenir qu'en s'abstenant de prendre un tel décret l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; Sur le montant de la réparation : Considérant que le préjudice subi et qui doit être réparé correspondant aux sommes dont la commune a été irrégulièrement privée, au titre de l'année 1990, du fait de la minoration du fonds intercommunal de péréquation résultant de l'exclusion des ressources susmentionnées, avec intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 1994, date de la réception de sa demande par le haut-commissaire de la République, l'indemnité à allouer doit être égale à ce montant ; Considérant, toutefois, que l'état de l'instruction ne permet pas de déterminer le montant de l'indemnité dont il s'agit ; qu'il y a lieu, dès lors, de renvoyer la COMMUNE DE FAA'A devant le secrétaire d'Etat à l'outre-mer pour qu'il soit procédé à la liquidation, en principal et intérêts, de cette indemnité en prenant en considération exclusivement, comme base de l'évaluation, la perte de revenus correspondant aux revenus susmentionnés des jeux de hasard ; Sur les intérêts des intérêts : Considérant que la capitalisation des intérêts a été demandée le 7 avril 1995 ; qu'à cette date une année ne s'était pas écoulée depuis que la demande d'indemnité avait été adressée au Haut-commissaire de la République ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1154 du code civil, il y a lieu de rejeter cette première demande ; Considérant que la capitalisation des intérêts a été demandée à nouveau le 10 juin 1999 et le 16 juin 2000 ; qu'à cette date il était dû au moins une année d'intérêts ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1154 du code civil, il y a lieu de faire droit à ces demandes ; Sur l'appel en garantie du territoire de la Polynésie française par l'Etat : Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction et qu'il n'est d'ailleurs pas allégué que le territoire de la Polynésie française aurait commis, dans la détermination de la quote-part de ses ressources destinée à alimenter le fonds intercommunal de péréquation, des fautes de nature à engager sa responsabilité à l'égard de la COMMUNE DE FAA'A ; que dès lors et en tout état de cause, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer n'est pas fondé à demander que le territoire de la Polynésie française soit condamné à garantir l'Etat de la condamnation prononcée contre lui par la présente décision ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de condamner l'Etat à payer à la COMMUNE DE FAA'A une somme de 20 000 F au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris en date du 9 décembre 1997 est annulé.Article 2 : Les articles 2, 3, 4 et 5 du jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996.Article 3 : L'Etat est condamné à verser à la COMMUNE DE FAA'A la somme correspondant à la fraction des dotations du fonds intercommunal de péréquation dont elle a été privée, au titre de l'année 1990, du fait de l'exclusion de la quote-part des ressources du territoire destinée à alimenter ce fonds des revenus des jeux de hasard résultant des prélèvements sur les mises et gains au titre des jeux de hasard métropolitains et des loteries spécifiques à la Polynésie française, avec intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 1994. Les intérêts échus le 10 juin 1999 et le 16 juin 2000 seront capitalisés à ces dates pour produire eux-même intérêt.Article 4 : La COMMUNE DE FAA'A est renvoyée devant le secrétaire d'Etat à l'outre-mer pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité à laquelle elle a droit sur les bases définies dans les motifs de la présente décision.Article 5 : Le surplus des conclusions de la demande présentée par la COMMUNE DE FAA'A devant le tribunal administratif de Papeete est rejeté.Article 6 : L'Etat versera à la COMMUNE DE FAA'A une somme de 20 000 F sur le fondement des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991.Article 7 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 et à l'annulation de la décision du Haut-commissaire de la République en Polynésie française refusant d'exécuter ce jugement.Article 8 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.Article 9 : Les conclusions du secrétaire d'Etat à l'outre-mer tendant à ce que la Polynésie française soit condamnée à garantir l'Etat des condamnations prononcées contre lui sont rejetées.Article 10 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DE FAA'A, à la Polynésie française et au ministre de l'intérieur.