CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01723, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01723
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET VEDESI

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : Sous les n° 1103034 et 1103035, la commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler deux titres exécutoires n° 1014 et n° 5084 émis respectivement les 18 février et 27 août 2008 à son encontre par le président du conseil général de Tarn-et-Garonne afin de recouvrer les sommes de 221 051,07 euros et 221 051,08 euros, correspondant à la participation financière de la commune à un projet de construction du restaurant universitaire de l'institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) situé sur son territoire. Par un jugement n°s 1103034 et 1103035 du 31 mars 2015, le tribunal administratif de Toulouse a déchargé la commune de Montauban de l'obligation de payer résultant de ces deux titres exécutoires, à concurrence respective de 23 421,17 euros et 23 421,08 euros, et rejeté le surplus de ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 21 mai 2015, la commune de Montauban, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 31 mars 2015 ; 2°) d'annuler les deux titres exécutoires n° 1014 du 18 février 2008 et n° 5084 du 27 août 2008 susmentionnés ; 3°) de mettre à la charge du département de Tarn-et-Garonne une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - ni les titres litigieux, ni les bordereaux des titres de recettes ne comportent les mentions des nom, prénom et qualité de leur émetteur, ce qui ne permet pas de vérifier s'il était compétent pour les signer, alors que lorsque, comme en l'espèce, l'émetteur du titre exécutoire est le délégataire de l'ordonnateur, il doit disposer d'une délégation de signature du président du conseil général dans les conditions de l'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, ces différents actes ne mentionnent pas avec une précision suffisante les bases de liquidation de la prétendue dette à laquelle ils se rapportent, dès lors que, d'une part, le titre exécutoire n° 1014 du 18 février 2008 fait simplement référence à un acompte de 50 %, à l'ouverture du chantier, à la mise hors d'eau et hors air et à la participation communale pour la réalisation du restaurant, et que, d'autre part, le titre exécutoire n° 5084 du 27 août 2008 se borne à faire référence à " Restaurant universitaire subv mairie solde convention du 29/07/2002 immo 6044 ", alors que l'article 5 de la convention du 29 juillet 2002 prévoit qu'il serait fait application des clés de répartition de la subvention ; - dès lors que, par la convention du 29 juillet 2002, la commune de Montauban s'était uniquement engagée à participer au financement de la construction du nouveau restaurant universitaire et non à la transformation de l'ancien centre de restauration, le conseil général ne pouvait mettre à sa charge les dépenses afférentes à celui-ci ; - les modifications substantielles à la convention initiale du 29 juillet 2002, réalisée par le conseil général sans son accord, d'abord par une délibération du 10 février 2005 qui a réduit la superficie totale du nouveau restaurant universitaire puis, par délibération du 17 novembre 2008, qui a inclus dans l'opération des travaux non visés par la convention et, notamment, l'aménagement extérieur de l'ensemble du centre universitaire, constitue une violation contractuelle justifiant son refus de verser sa participation au co-financement de la construction du restaurant universitaire ; - à cet égard, le conseil général ne peut tout à la fois s'abstenir fautivement de respecter les obligations auxquelles il a souscrit et exiger de la ville qu'elle respecte les siennes ; - contrairement à ce qu'a jugé là encore le tribunal, l'assiette de la participation communale ne pouvait pas être calculée sur la base d'un montant incluant la taxe sur la valeur ajoutée dès lors qu'en application des dispositions des articles L. 1615-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, la construction du restaurant universitaire était éligible aux attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), ainsi que le stipulait expressément l'article 5 de la convention du 29 juillet 2002. A cet égard, la partie de la somme réclamée correspondant à la fraction récupérable et récupérée de la taxe sur la valeur ajoutée présente la nature d'une pure libéralité, puisqu'elle ne correspond pas à des dépenses réellement supportées par le maître d'ouvrage. - le montant de la participation financière réclamé à la commune est erroné dès lors que, d'une part, le conseil général ne pouvait pas inclure des dépenses d'investissement non prévues dans la convention et que, d'autre part, le coût réel de la construction du restaurant universitaire ayant été inférieur au coût retenu par ladite convention, la participation demandée à la commune devait elle-même être inférieure au montant visé et devait être plafonnée à 1/6ème du coût réel, et ce déduction faite de la taxe sur la valeur ajoutée sur les dépenses réelles d'investissement remboursée au département ; - le tribunal n'a pas davantage tenu compte d'autres manquements contractuels graves commis par le conseil général, et notamment le fait qu'en méconnaissance des stipulations de l'article 3 de la convention de cofinancement du 29 juillet 2002, la commune n'a pas été associée au suivi de l'opération ni été informée réellement et suffisamment de son déroulement ; - en outre, alors que, conformément à l'article 5 de la convention, la liquidation de la participation communale ne pouvait être effectuée que sur production des pièces prouvant la réalité de la dépense, et notamment d'un état récapitulatif détaillé, certifié exact, des dépenses réalisées conformément au projet contractuellement retenu, un tel état récapitulatif n'a jamais été élaboré par le département, et alors que ces mêmes stipulations posaient le principe d'un paiement échelonné et progressif de la participation financière de la commune, en fonction de l'état d'avancement des travaux, en quatre versements, le conseil général a émis deux titres de recettes, pris pour le recouvrement de deux acomptes correspondant chacun à 50 % du montant de la participation financière ; - enfin, alors que le département s'était engagé, par un courrier en date du 14 juin 2002, à ce que l'ouvrage subventionné soit mis en service au plus tard en janvier 2004, tel n'a pas été le cas, l'ouvrage n'ayant mis en service qu'à la rentrée de septembre 2008. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2015, le département de Tarn-et-Garonne, représenté par MeB..., conclut : 1°) à titre principal, à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 31 mars 2015 en ce qu'il n'a pas rejetée comme irrecevable la demande de la commune de Montauban présentée devant lui ; 2°) à titre subsidiaire, au rejet de la requête d'appel de la commune ; 3°) à ce que soit mise à la charge de la commune une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal aurait dû rejeter la demande de première instance de la commune de Montauban comme irrecevable du fait de son caractère tardif dès lors qu'elle n'a pas demandé l'annulation des deux titres exécutoires litigieux dans le délai de deux mois suivant leur notification, en méconnaissance des dispositions du 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; - s'agissant de la régularité formelle des actes, la qualité du signataire étant mentionnée sur le titre ainsi que cela ressort du bordereau annexé, et la requérante ayant été informée au préalable du montant de la participation dont elle est débitrice, l'absence de mention des nom, prénom et signature de son auteur sur le titre exécutoire, qui disposait bien d'une délégation de signature en tant que directrice des finances, n'a pu le priver d'une quelconque garantie et n'a exercé aucune influence sur le sens de la décision. En outre, l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, qui impose la mention des nom, prénom et qualité du signataire de la décision n'est pas applicable aux relations entre personnes publiques et a seulement vocation à régir les relations entre l'administration et les citoyens ; - l'ensemble des mentions portées sur les titres de recettes et la note du 7 février 2008, comme celle du 25 juillet 2008, permettaient de connaître les bases de liquidation de la créance, sachant que la commune de Montauban avait été informée dès la notification du programme de travaux, le 14 juin 2002, que sa participation financière prendrait la forme de deux acomptes ; - sur le fond, la requérante, qui a toujours été tenue informée des éléments essentiels du dossier, en particulier de l'objet même du projet et de son évolution, n'a jamais exprimé d'opposition aux modifications réalisées, qui ont donc été acceptées par elle ; - ayant accepté les termes de la convention du 29 juillet 2002 et ayant été tenue informée des évolutions du projet sans émettre de réserves, les modifications apportées ne sont pas de nature, contrairement à ce qu'elle soutient, à justifier de la part de la commune un refus de versement de la participation à la construction du restaurant universitaire ; - c'est à juste titre que le tribunal a considéré que le montant de la participation de la commune devait comprendre les aménagements extérieurs constitués par la zone de livraison, le parking et la clôture riveraine qui ne sont pas dissociables du restaurant lui-même, et qu'ainsi, le coût réel du projet correspond au coût estimatif de 1 450 000 euros de réalisation du seul bâtiment du restaurant et de ses aménagements extérieurs ; - le fait que le projet puisse être éligible aux attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ne signifie pas que le département en ait effectivement bénéficié et l'article 5 de la convention, signée par la commune et donc acceptée par elle, stipulait clairement que le plan de financement était prévu toutes taxes comprises, de sorte qu'en l'absence de remboursement de cette taxe au département par ce Fonds celui-ci pouvait demander le versement de la participation de la commune toutes taxes comprises ; - le prix du marché de construction passé en février 2007, qui s'élève à la somme totale de 2 371 559,79 euros TTC, correspond au coût réel du projet, dont la commune a été informée dès le début des travaux ; - l'affirmation selon laquelle la commune n'a pas été associée au suivi de l'opération ni informée réellement et suffisamment de son déroulement est pour le moins surprenante dès lors que tel a bien été le cas à tous les stades de la procédure suivie jusqu'à l'achèvement des travaux de construction, notamment par le biais de réunions, qui ont eu pour objet d'informer les différents partenaires de l'état d'avancement du projet. En outre, le département a adressé à la commune les certificats prévus à l'article 3 de la convention, qui précisent l'objet du titre de recette émis et l'état d'avancement du projet ; - la commune a été informée très tôt d'un versement sous forme de deux acomptes, tant lors de la réception du programme des travaux précisant leur nature, le calendrier et la participation financière, que lors de l'émission des titres, qui correspondaient bien aux différentes étapes d'avancement du chantier prévues dans la convention, le premier portant sur l'ouverture du chantier et la mise hors d'eau hors d'air et le second titre émis fait suite à la réception des ouvrages et à la remise des locaux à l'utilisateur. A cet égard, le fait que le paiement de la participation ait pris la forme de deux acomptes ne constitue pas une modification telle qu'elle remettrait en cause l'exigibilité de ladite participation ; - le retard pris dans le démarrage des travaux n'est pas dû au département mais à une demande des services du rectorat, donc de l'Etat, qui souhaitaient que le projet soit modifié. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant la commune de Montauban, et de MeB..., représentant le département de Tarn-et-Garonne. Une note en délibéré présentée pour la commune de Montauban a été enregistrée le 11 avril 2017. Considérant ce qui suit : 1. Dans le cadre d'une convention de partenariat " pour l'exécution du volet enseignement supérieur du contrat de plan 2000-2006 dans le département du Tarn-et-Garonne ", dénommé " Université 3ème Millénaire ", impliquant l'Etat et les collectivités territoriales concernées, la commune de Montauban s'est engagée, par une convention signée le 29 juillet 2002, à verser au département de Tarn-et-Garonne une participation financière d'un montant de 442 102,15 euros afin de concourir à la construction d'un restaurant universitaire destiné à accueillir les étudiants de l'institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) situé sur le territoire communal. L'article 5 de cette convention stipulait que cette opération, dont la maîtrise d'ouvrage avait été confiée au département du Tarn-et-Garonne, serait cofinancée, d'une part, à hauteur de 1/3 respectivement par l'Etat et la région Midi-Pyrénées, pour une somme de 884 204,30 euros chacun et, d'autre part, un 1/6ème par le département du Tarn-et-Garonne et la commune de Montauban, à hauteur de la somme de 442 102,15 euros, chacun, pour un coût total de construction de l'ouvrage de 2 652 612,90 euros TTC. C'est ainsi que le département de Tarn-et-Garonne a émis deux titres de recettes, référencés sous les n° 1014 et n° 5084, rendus exécutoires les 18 février et 27 août 2008, pour avoir paiement de deux acomptes de 221 051,07 euros et 221 051,08 euros. La commune de Montauban doit être regardée comme demandant la réformation du jugement du 31 mars 2015 du tribunal administratif de Toulouse en tant que celui-ci ne l'a déchargée que partiellement des sommes fixées par ces deux titres exécutoires, à concurrence respective de 23 421,17 euros et 23 421,08 euros. Sur la tardiveté de la demande de première instance opposée par le département de Tarn-et-Garonne : 2. D'une part, aux termes des dispositions du 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale (...) pour contester directement devant la juridiction compétente le bien fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire (...) ". Selon l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. " Il résulte de ces dernières dispositions, d'une part, que cette notification doit, s'agissant des voies de recours, mentionner, le cas échéant, l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire ainsi que l'autorité devant laquelle il doit être porté ou, dans l'hypothèse d'un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, préciser laquelle et, d'autre part, qu'une mention portée sur un titre exécutoire indiquant au débiteur d'une créance qu'il peut la contester devant le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent selon la nature de cette créance, suivie d'une liste d'exemples ne comportant pas celui de la créance en litige, ne peut faire courir les délais de recours (CE, n° 373114, 16 avril 2015, Société Acti Entrepôts). 3. D'autre part, le moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance, qui est d'ordre public, peut être soulevé à tout moment, notamment en appel. 4. Il ressort de l'examen des deux titres exécutoires litigieux émis par le département du Tarn-et-Garonne les 18 février et 27 août 2008 à l'encontre de la commune de Montauban qu'il était indiqué, au verso de chacun d'eux, que : " Dans le délai de deux mois suivant la notification du présent acte (article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales), vous pouvez contester la somme mentionnée au verso en saisissant directement le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent selon la nature de la créance " et qu'étaient cités ensuite plusieurs exemples de créances pour lesquelles était précisée la juridiction compétente mais que la participation de la commune au financement du restaurant universitaire de l'institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) situé sur son territoire, en cause dans le présent litige, ne figurait pas dans cette liste. Dès lors, une telle notification, qui ne peut être regardée comme comportant l'indication des voies de recours requise par les dispositions précitées de l'article R. 421-5 du code de justice administrative, n'a pu faire courir les délais de recours contentieux. 5. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 6. La règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance (CE, N° 387763, A, 13 juillet 2016, M.A...). 7. Il résulte de l'instruction et il n'est d'ailleurs pas contesté que les deux titres exécutoires en date des 18 février et 27 août 2008 ont été respectivement notifiés à la commune de Montauban les 7 mars et 10 septembre 2008, ainsi qu'en attestent les tampons qui y ont été apposés, indiquant leur réception par le " service finances " de la commune. Si, ainsi qu'il a été dit au point 4, la notification figurant dans ces deux titres exécutoires ne peut être regardée comme comportant l'indication des voies de recours conformément aux dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative et si, par suite, le délai de deux mois fixé par l'article R. 421-1 du même code n'était pas opposable à la commune de Montauban, il résulte de l'instruction que la collectivité territoriale n'a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'un recours aux fins d'annulation de ceux-ci que le 4 juillet 2011, soit près de trois ans et cinq mois après la notification du premier titre du 18 février 2008 et deux ans et onze mois après la notification du second titre du 27 août 2008. Par ailleurs, la requérante ne se prévaut pas, notamment dans sa note en délibéré enregistrée le 11 avril 2017, d'une circonstance particulière justifiant le délai qui s'est écoulé avant l'introduction de son recours contentieux devant les premiers juges. Dans ces conditions, le recours dont la commune de Montauban a saisi le tribunal administratif de Toulouse excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé. Dès lors, et ainsi que le fait valoir le département de Tarn-et-Garonne, c'est à tort que les premiers juges n'ont pas rejeté ladite demande comme tardive. 8. Il résulte de ce qui précède que le jugement n°s 1103034 et n° 1103035 du 31 mars 2015 du tribunal administratif de Toulouse doit être annulé. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de Tarn-et-Garonne, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la commune de Montauban au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune appelante la somme de 1 500 euros à verser au département intimé sur le fondement de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n°s 1103034 et 1103035 du 31 mars 2015 du tribunal administratif de Toulouse est annulé. Article 2 : La demande de la commune de Montauban présentée devant le tribunal administratif de Toulouse et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : La commune de Montauban versera la somme de 1 500 euros au département de Tarn-et-Garonne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montauban département de Tarn-et-Garonne. Copie en sera transmise au préfet de Tarn-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 10 avril 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01723