Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 06/05/2008, 06NT01912, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-05-06
Numéro : 06NT01912
Président : M. DUPUY
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. ARTUS
Avocat(s) : DE BODINAT

Vu la requête enregistrée le 10 novembre 2006, présentée pour M. et Mme X demeurant ..., M. Jack X demeurant ..., Mlle Fabienne Y demeurant ..., Mme Marie Z demeurant ..., Mme Aline A demeurant ..., Mme Laurence Z demeurant ... et M. et Mme B demeurant ..., par Me de Bodinat, avocat au barreau d'Angers ; M. et Mme X et autres demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 04-1144 et 04-3563 du 7 août 2006 par lequel le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 24 février 2003 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement, par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes sur le territoire de la commune de La Membrolle-sur-Longuenée et a autorisé ladite société à procéder à l'acquisition, au besoin par voie d'expropriation, des terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC, d'autre part, de l'arrêté du 14 janvier 2004 déclarant cessibles, au profit de société sus-dénommée, les terrains nécessaires à la réalisation de ladite ZAC et de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, lesdites décisions ; 3°) de condamner la société d'équipement du département de Maine-et-Loire et l'Etat à verser, chacun, une somme de 1 000 euros aux consorts X, une somme de 1 000 euros aux consorts Z, une somme de 1 000 euros à Mlle Y et une somme de 1 000 euros aux consorts B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 93/37/CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 avril 2008 : - le rapport de Mme Buffet, rapporteur ; - les observations de Me de Bodinat, avocat de M. et Mme X et autres ; - les observations de Me Brossard, avocat de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire ; - et les conclusions de M. Artus, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par jugement du 7 août 2006, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté les demandes de M. et Mme X et autres tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 février 2003 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement, par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes sur le territoire de la commune de La Membrolle-sur-Longuenée et a autorisé ladite société à procéder à l'acquisition, au besoin par voie d'expropriation, des terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC, d'autre part, de l'arrêté du 14 janvier 2004 déclarant cessibles, au profit de société sus-dénommée, les terrains nécessaires à la réalisation de ladite ZAC et de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004 ; que M. et Mme X et autres interjettent appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a jugé que les dispositions de l'article 11 de la loi du 20 juillet 2005 susvisée valident, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les conventions publiques d'aménagement signées avant l'entrée en vigueur de ladite loi, qui n'avaient pas été précédées d'une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes ; que les dispositions ci-dessus rappelées ne sont pas au regard des buts d'intérêt général qu'elles poursuivent, incompatibles avec les règles fondamentales posées par le traité de l'Union ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal administratif n'a pas omis de répondre à leur moyen tiré de l'exception d'inconventionalité de la loi du 20 juillet 2005 par rapport à la violation des règles fondamentales posées par le traité de l'Union ; que, par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ; Sur la recevabilité des demandes de première instance : En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté déclaratif d'utilité publique du 24 février 2003 du préfet de Maine-et-Loire : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 24 février 2003 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement, par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes et a autorisé ladite société à procéder à l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC, a été publié par voie d'affichage le 1er mars 2003 par le maire de La Membrolle-sur-Longuenée ; que cette publication a eu pour effet de faire courir le délai du recours contentieux ; que ce délai était expiré aux dates des 16 mars et 4 août 2004 d'enregistrement au greffe du Tribunal administratif de Nantes des demandes de M. et Mme X et autres dirigées, notamment, contre ledit arrêté préfectoral du 24 février 2003 ; que, par suite, les conclusions de leurs demandes tendant à l'annulation de cet arrêté étaient tardives et donc irrecevables ; En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 14 janvier 2004 et de l'arrêté modificatif du 11 juin 2004 : Considérant, d'une part, que si l'arrêté du 14 janvier 2004 du préfet de Maine-et-Loire déclarant cessibles, au profit de société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC des Chênes n'a fait l'objet, antérieurement à la date d'introduction des demandes de première instance de M. et Mme X et autres, d'aucune mesure de notification, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que ledit arrêté pût être contesté par la voie du recours pour excès de pouvoir par les personnes auxquelles il était susceptible de devenir opposable par l'effet d'une mesure de notification ultérieure ; Considérant, d'autre part, que M. et Mme X et autres ont demandé l'annulation de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004 par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 14 janvier 2004 ; que, par suite, leur demande dirigée contre l'arrêté modificatif de cessibilité du 11 juin 2004 était suffisamment motivée ; Considérant qu'il suit de ce qui précède que les conclusions des demandes de M. et Mme X et autres dirigées contre l'arrêté du 14 janvier 2004 du préfet de Maine-et-Loire déclarant cessibles, au profit de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC des Chênes et contre l'arrêté modificatif du 11 juin 2004, étaient recevables ; Sur la légalité de l'arrêté du 14 janvier 2004 du préfet de Maine-et-Loire déclarant cessibles, au profit de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC des Chênes et de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004 : Sans qu'il soit besoin d'examiner sur les autres moyens de la requête ; Considérant que par arrêté du 24 février 2003, le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement, par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes sur le territoire de la commune de La Membrolle-sur-Longuenée et autorisé ladite société à procéder à l'acquisition, au besoin par voie d'expropriation, des terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC ; que M. et Mme X et autres invoquent à l'encontre de l'arrêté du 14 janvier 2004 déclarant cessibles, au profit de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de ladite ZAC et de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté préfectoral déclaratif d'utilité publique du 24 février 2003 ; que les requérants soutiennent que ce dernier arrêté qui prévoit, ainsi qu'il vient d'être dit, que l'expropriation sera réalisée par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, est entaché d'illégalité dès lors que la convention publique d'aménagement de la ZAC des Chênes liant la commune de La Membrolle-sur-Longuenée et la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, approuvée par délibération du 7 décembre 2001 du conseil municipal et signée le 19 décembre 2001, a été établie en méconnaissance des objectifs fixés par la directive 93/37/CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du 7 décembre 2001 : L'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics peuvent confier l'étude et la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent livre à toute personne publique ou privée y ayant vocation. - Lorsque la convention est passée avec (...) une société d'économie mixte (...) elle peut prendre la forme d'une convention publique d'aménagement (...). - Les dispositions du chapitre IV du titre II de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux conventions publiques d'aménagement établies en application du présent article (...) ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 1er de la directive 93/37/CEE du Conseil du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, alors en vigueur : Aux fins de la présente directive : - a) les marchés publics de travaux sont des contrats à titre onéreux, conclus par écrit entre, d'une part, un entrepreneur et, d'autre part, un pouvoir adjudicateur défini au point b) et ayant pour objet soit l'exécution, soit conjointement l'exécution et la conception des travaux relatifs à une des activités visées à l'annexe II ou d'un ouvrage défini au point c), soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur ; - b) sont considérés comme pouvoirs adjudicateurs (...) les collectivités territoriales (...) ; - c) on entend par ouvrage le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment et de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique (...) ; - e) les procédures ouvertes sont les procédures nationales dans lesquelles tout entrepreneur intéressé peut présenter une offre ; - f) les procédures restreintes sont les procédures nationales dans lesquelles seuls les entrepreneurs invités par les pouvoirs adjudicateurs peuvent présenter une offre ; - g) les procédures négociées sont les procédures nationales dans lesquelles les pouvoirs adjudicateurs consultent les entrepreneurs de leur choix et négocient les conditions du marché avec un ou plusieurs d'entre eux (...) ; qu'aux termes de l'article 6 de ladite directive : 1. La présente directive s'applique : - a) aux marchés publics de travaux dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) égale ou dépasse l'équivalent en écus de 5 millions de droits de tirage spéciaux (DTS) (...) ; qu'aux termes de l'article 7 de la même directive : 1. Pour passer leurs marchés publics de travaux, les pouvoirs adjudicateurs appliquent les procédures définies à l'article 1er points e), f) et g) (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par délibération du 7 décembre 2001, le conseil municipal de La Membrolle-sur-Longuenée a approuvé le projet de convention publique d'aménagement à conclure entre la commune et la société d'équipement du département de Maine-et-Loire ; que cette convention publique d'aménagement a été signée le 19 décembre 2001 ; que ladite convention prévoit l'édification dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes, de 250 logements, ainsi que la réalisation de divers équipements d'infrastructure ; qu'elle confie à la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, en particulier, l'exécution de l'ensemble des travaux de voirie et de réseaux divers, la commune devenant, d'ailleurs, propriétaire des équipements ainsi réalisés au fur et à mesure de leur construction ; que la rémunération de la société d'économie mixte consiste, notamment, dans le versement, par la commune, de sommes représentant un pourcentage déterminé des dépenses supportées par l'aménageur ; que, dès lors, la convention du 19 décembre 2001 conclue entre la commune de La Membrolle-sur-Longuenée, qui a la qualité de pouvoir adjudicateur au sens de l'article 1er, point b), de la directive 93/37/CEE et la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, qui a la qualité d'entrepreneur au sens du point a) du même article, en vue de la réalisation, à titre onéreux, de l'ouvrage constitué par les équipements d'infrastructure de la zone d'aménagement concerté, présente le caractère d'un marché public de travaux au sens des dispositions précitées dudit article 1er ; que la valeur totale hors taxe de ce marché, qui s'établit à environ 12 millions d'euros, dépasse le montant de 6 242 028 euros, qui était alors la contre-valeur de la somme de 5 millions de droits de tirage spéciaux représentant le seuil fixé au paragraphe 1 de l'article 6 de la directive ; que, dans ces conditions, la passation de la convention publique d'aménagement était, en application des dispositions de l'article 7 de la directive 93/37/CEE, soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévues par la directive ; qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que la conclusion de ladite convention n'a pas été précédée d'une procédure assurant le respect de ces obligations ; que, dans ces conditions, la délibération du 7 décembre 2001 du conseil municipal de La Membrolle-sur-Longuenée approuvant le projet de convention publique d'aménagement avec la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, lequel a été établi en méconnaissance des objectifs fixés par la directive 93/37/CEE, est entachée d'illégalité ; Considérant, il est vrai, qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 20 juillet 2005 susvisée, relative aux concessions d'aménagement : Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée au motif que la désignation de l'aménageur n'a pas été précédée d'une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes : - 1° (...) les conventions publiques d'aménagement (...) signées avant la publication de la présente loi ; que comme il est dit plus haut, la convention publique d'aménagement relative à la ZAC des Chênes a été signée le 19 décembre 2001, soit avant la publication de la loi du 20 juillet 2005 ; que les dispositions précitées dudit article 11 de la loi, qui font obstacle à ce que puisse être contestée la légalité d'une telle convention en tant qu'elle désigne un aménageur, sans que cette désignation ait été précédée de mesures de publicité et de mise en concurrence, emportent nécessairement le même effet à l'égard de la délibération du conseil municipal approuvant ladite convention ; Mais, considérant que les dispositions de l'article 11 de la loi du 20 juillet 2005, qui ont pour objet de soustraire la passation des conventions publiques d'aménagement, telle la convention précitée du 19 décembre 2001, à toute procédure de publicité et de mise en concurrence, ne sont pas compatibles avec les objectifs de la directive 93/37/CEE ; qu'ainsi, la société d'équipement du département de Maine-et-Loire ne saurait utilement se prévaloir de ces dispositions législatives, lesquelles, en raison de cette incompatibilité, ne peuvent avoir d'incidence sur l'illégalité dont est entachée la délibération du 7 décembre 2001 du conseil municipal de La Membrolle-sur-Longuenée approuvant le projet de convention publique d'aménagement ; Considérant que, si le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et la société d'équipement du département de Maine-et-Loire font valoir, par ailleurs, que la délibération du 7 décembre 2001 ayant été adoptée conformément aux dispositions alors en vigueur de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, lesquelles dispensaient expressément la passation des conventions publiques d'aménagement de la procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, prévue à l'article 38 de la loi du 29 janvier 1993, l'obligation faite à la collectivité publique de recourir à cette procédure, méconnaîtrait le principe de sécurité juridique, une telle obligation ne saurait être regardée comme remettant en cause des situations contractuelles légalement nouées, dès lors que les dispositions sus-analysées de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme n'étaient pas, elles-mêmes, compatibles avec les objectifs de la directive 93/37/CEE ; Considérant, enfin, que la société d'équipement du département de Maine-et-Loire soutient, qu'en tant que société d'économie mixte, elle est au sens de la jurisprudence communautaire un opérateur économique et qu'en tant que tel elle est donc fondée à invoquer le principe de confiance légitime ; Considérant que la possibilité de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique auprès de qui une institution publique a fait naître des espérances fondées ; que, toutefois, lorsqu'un opérateur économique est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée ; Considérant qu'à la suite d'un arrêt C-324/98 du 7 décembre 2000 de la Cour de justice des Communautés européennes, la commission des Communautés européennes a, le 18 juillet 2001, saisi les autorités françaises, dans le cadre d'une mise en demeure, de la question de la compatibilité avec le droit communautaire de certaines dispositions relatives aux conditions et modalités d'octroi régissant les conventions d'aménagement telles que prévues à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme ; qu'ainsi, la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, qui ne pouvait ignorer, à la date du 19 décembre 2001 de la convention litigieuse, que lesdites dispositions n'étaient pas compatibles avec le droit communautaire, ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe de confiance légitime ; Considérant qu'ainsi qu'il vient d'être dit, la délibération du 7 décembre 2001 du conseil municipal de La Membrolle-sur-Longuenée approuvant le projet de convention publique d'aménagement établi en méconnaissance des objectifs fixés par la directive 93/37/CEE, est entachée d'illégalité pour ce motif ; qu'ainsi, l'arrêté du 24 février 2003 du préfet de Maine-et-Loire déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement, par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes sur le territoire de la commune de La Membrolle-sur-Longuenée et autorisant ladite société à acquérir, au besoin par voie d'expropriation, les terrains nécessaires à la réalisation de ladite ZAC est, lui-même, entaché d'illégalité ; que, dès lors, l'arrêté du 14 janvier 2004 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré cessibles, au profit de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de cette opération d'aménagement, ainsi que l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004, sont, par voie de conséquence, entachés d'illégalité et doivent être annulés ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que M. et Mme X et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 février 2003 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement, par la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, de la zone d'aménagement concerté dite ZAC des Chênes sur le territoire de la commune de La Membrolle-sur-Longuenée et a autorisé ladite société à acquérir, au besoin par voie d'expropriation, les terrains nécessaires à la réalisation de ladite ZAC, d'autre part, que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 14 janvier 2004 déclarant cessibles, au profit de société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de ladite ZAC et de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de condamner l'Etat et la société d'équipement du département de Maine-et-Loire à verser, chacun, à M. et Mme X et autres, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que M. et Mme X et autres, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, soient condamnés à verser à la société d'équipement du département de Maine-et-Loire la somme que cette dernière demande au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 7 août 2006 du Tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il rejette les conclusions des demandes de M. et Mme X et autres tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 janvier 2004 du préfet de Maine-et-Loire déclarant cessibles, au profit de société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC des Chênes et de l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004. Article 2 : L'arrêté du 14 janvier 2004 du préfet de Maine-et-Loire déclarant cessibles, au profit de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, les terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC des Chênes et l'arrêté de cessibilité modificatif du 11 juin 2004 sont annulés. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme X et autres est rejeté. Article 4 : L'Etat et la société d'équipement du département de Maine-et-Loire verseront, chacun, à M. et Mme X et autres, une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions de la société d'équipement du département de Maine-et-Loire tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme X, à M. Jack X, à Mlle Fabienne Y, à Mme Marie Z, à Mme Aline A, à Mme Laurence Z, à M. Hubert B, à la société d'équipement du département de Maine-et-Loire, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. N° 06NT01912 8 1 N° 3 1