CAA de VERSAILLES, 5ème chambre, 02/12/2021, 19VE01480, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-02
Numéro : 19VE01480
Président : Mme SIGNERIN-ICRE
Rapporteur : M. Eric  TOUTAIN
Commissaire du gouvernement : Mme SAUVAGEOT
Avocat(s) : MENARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montreuil, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler la décision du 19 mars 2018 par laquelle le président de l'établissement public territorial Est Ensemble a implicitement rejeté sa demande tendant à l'attribution de 10 points supplémentaires de nouvelle bonification indiciaire (NBI) du 1er janvier 2018 au 1er juillet 2018, de condamner cet établissement à lui verser la somme de 289,59 euros, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation, correspondant au montant de la NBI réclamée au titre de cette période et de mettre à la charge de cet établissement le versement de la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1804662 du 8 mars 2019, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 23 avril 2019 et 16 août 2020, Mme B..., représentée par Me Menard, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) de condamner l'établissement public territorial Est Ensemble à lui verser la somme de 289,59 euros, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation, correspondant à l'attribution de 10 points supplémentaires de NBI sur la période du 1er janvier au 30 juin 2018, ainsi qu'une indemnité de 1 500 euros en réparation de son préjudice moral ; 4°) de mettre à la charge de cet établissement le remboursement des dépens, ainsi que le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors que la chambre était présidée par un magistrat n'ayant pas le grade de président ; - la copie du jugement attaqué qui lui a été notifiée n'est pas signée ; - ce jugement est entaché, à son point 5, d'une contradiction de motifs et d'une insuffisance de motivation ; - en ne répondant pas au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de ce que l'établissement public territorial Est Ensemble avait accordé la NBI de 20 points à tous les agents exerçant leurs fonctions dans ses autres médiathèques et s'était engagé à faire de même, à effet au 1er janvier 2018, à l'égard des agents de la médiathèque de Noisy-le-Sec, le tribunal a entaché son jugement d'une insuffisance de motivation et d'une dénaturation des pièces du dossier ; - en ne diligentant pas la mesure d'instruction qu'elle sollicitait, le tribunal a entaché le jugement attaqué d'irrégularité ; - sur le fond, la décision contestée du 19 mars 2018 méconnaît les dispositions de l'article 1er du décret 2006-780 du 3 juillet 2006 et du paragraphe 20 de l'annexe à ce décret ; - cette décision méconnaît également l'engagement formel qu'avait pris le président de l'établissement par courriers des 18 décembre 2017 et 14 février 2018, engagement créateur de droit et devenu définitif, d'attribuer 20 points de NBI à compter du 1er janvier 2018 ; - cette décision méconnaît également le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires dès lors, d'une part, que tous les agents des autres médiathèques de l'établissement s'étaient déjà vu accorder une NBI de 20 points, de même que l'une de ses collègues de la médiathèque de Noisy-le-Sec, et, d'autre part, que cette NBI de 20 points a finalement été accordée à presque tous les agents de cette dernière médiathèque à compter du 1er juillet 2018 alors que leurs fiches de poste n'ont pas été modifiées ; - l'établissement public n'est pas fondé à opposer l'autorité de chose jugée par le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 30 mars 2018 en l'absence d'identité d'objet et d'identité des parties ; - l'illégalité de la décision contestée du 19 mars 2018 lui a causé un préjudice financier à hauteur de 289,59 euros, correspondant à l'absence d'attribution de 10 points supplémentaires de NBI sur la période du 1er janvier au 30 juin 2018, et un préjudice moral, évalué à 1 500 euros, qu'elle est recevable à réclamer en raison de l'aggravation de ses préjudices du fait du refus de l'établissement public de donner une suite favorable à ses réclamations. .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ; - le décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006 ; - le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 ; - le décret n° 2015-1386 du 30 octobre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Toutain, - et les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., adjointe administrative territoriale titulaire, est affectée, depuis le 18 juin 2015, sur l'emploi d'assistante à la section adultes au sein de la médiathèque communale Roger Gouhier à Noisy-le-Sec, laquelle a été transférée, avec son personnel, à l'établissement public territorial Est Ensemble à compter du 1er janvier 2018. Alors qu'elle percevait déjà, avant cette dernière date, 10 points de nouvelle bonification indiciaire (NBI), Mme B... a demandé au président de cet établissement, par lettre du 8 janvier 2018 reçue le 18 janvier suivant, l'attribution de 10 points supplémentaires de NBI à compter du 1er janvier 2018. Après rejet implicite de cette demande par décision du 19 mars 2018, le président de l'établissement public territorial Est Ensemble a fait droit à la demande de Mme B... à compter du 1er juillet 2018. Cette dernière a demandé au tribunal administratif de Montreuil, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler la décision implicite du 19 mars 2018 en tant qu'elle refuse de lui accorder une NBI de 20 points pour la période du 1er janvier 2018 au 1er juillet 2018, de condamner l'établissement public territorial Est Ensemble à lui verser la somme de 289,59 euros, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation, correspondant au montant du supplément de NBI ainsi sollicité au titre de cette période et de mettre à la charge de cet établissement le versement de la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement du 8 mars 2019, dont Mme B... relève appel, ce tribunal a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article L. 234-3 du code de justice administrative : " Les présidents occupent les fonctions, (...) dans un tribunal administratif, de président, de vice-président ou de président de chambre (...) ". Aux termes, d'autre part, de l'article R. 222-17 du même code : " Les chambres (...) sont présidées soit par le président, soit par un vice-président du tribunal (...). / En cas d'absence ou d'empêchement du président de la chambre, celle-ci peut être présidée par un magistrat désigné à cet effet par le président du tribunal et ayant au moins le grade de premier conseiller ". Si ces dernières dispositions imposent que le magistrat amené à suppléer le président de chambre absent ou empêché soit expressément désigné par le président du tribunal administratif, cette désignation n'est soumise à aucune condition de forme et peut résulter, notamment, de la signature par le président du tribunal administratif, en application de l'article R. 711-1 du code de justice administrative, du rôle de l'audience indiquant que ce magistrat en exercera la présidence. 3. En l'espèce, le jugement attaqué fait mention de ce qu'il a été délibéré après l'audience du 22 février 2019, à laquelle siégeait notamment M. Bensamoun, premier conseiller faisant fonction de président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil. A cet égard, et contrairement à ce que soutient Mme B..., une telle suppléance du président de chambre par un magistrat ayant le grade de premier conseiller est expressément prévue par les dispositions précitées du second alinéa de l'article R. 222-17 du code de justice administrative. Par ailleurs, la requérante ne conteste pas que le président de la 4ème chambre de ce tribunal était alors absent ou empêché, ni davantage que le magistrat ainsi amené à le suppléer avait été régulièrement désigné. Dès lors, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué aurait été rendu par une formation de jugement irrégulièrement composée doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Aux termes de l'article R. 741-8 du même code : " Si le président de la formation est rapporteur, la minute est signée, en outre, par l'assesseur le plus ancien (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, rapporteur de l'affaire, l'assesseur le plus ancien et le greffier d'audience. Par ailleurs, la circonstance que l'ampliation de ce jugement adressée à Mme B... n'aurait pas comporté ces mêmes signatures demeure sans incidence sur le respect des dispositions précitées des articles R. 741-7 et R. 741-8 du code de justice administrative. La requérante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait, à ce titre, entaché d'irrégularité. 6. En troisième lieu, le point 5 du jugement attaqué énonce, avec une précision suffisante, les motifs pour lesquels le tribunal administratif de Montreuil a écarté le moyen tiré par l'intéressée de ce qu'elle aurait exercé, à titre principal, les fonctions mentionnées à la rubrique 20 de l'annexe au décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006, de sorte qu'elle aurait été en droit de se voir attribuer une NBI de 20 points en application de ces dernières dispositions. Dans ces conditions, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif aurait insuffisamment motivé sa réponse à ce moyen. Par ailleurs, cette réponse n'est entachée d'aucune contradiction, laquelle ne serait, en tout état de cause, pas de nature à affecter la régularité du jugement attaqué. 7. En quatrième lieu, et contrairement à ce que soutient Mme B..., le tribunal n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que la décision contestée du 19 mars 2018 méconnaîtrait le principe d'égalité de traitement des agents publics, compte tenu du niveau de la NBI déjà attribuée à d'autres agents employés dans les médiathèques de l'établissement public territorial Est Ensemble, ce moyen étant examiné, de manière suffisamment détaillée, aux points 6 et 7 du jugement attaqué. A cet égard, les premiers juges n'étaient pas tenus de répondre à chaque argument développé à l'appui de ce moyen. Enfin, si la requérante soutient que le tribunal aurait, ce faisant, également dénaturé les pièces du dossier, ce moyen, qui se rattache au bien-fondé du raisonnement suivi, n'est pas de nature à affecter la régularité du jugement attaqué. 8. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 611-10 du code de justice administrative : " Sous l'autorité du président de la chambre à laquelle il appartient (...), le rapporteur (...) peut demander aux parties, pour être jointes à la procédure contradictoire, toutes pièces ou tous documents utiles à la solution du litige ". 9. En l'espèce, si Mme B... a invité le tribunal administratif de Montreuil à solliciter, par application des dispositions précitées de l'article R. 611-10 du code de justice administrative, la production par l'établissement public territorial Est Ensemble des bulletins de paye des agents affectés dans trois autres de ses médiathèques situées à Montreuil, les premiers juges n'ont pas méconnu leur office en s'abstenant de diligenter une telle mesure d'instruction dès lors qu'ils étaient suffisamment éclairés par les pièces figurant au dossier. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité de la décision contestée du 19 mars 2018 : 10. En premier lieu, aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " I.- La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires (...) instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale exerçant dans des zones urbaines sensibles : " Les fonctionnaires territoriaux exerçant à titre principal les fonctions mentionnées en annexe au présent décret dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville dont la liste est fixée par le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains (...) bénéficient de la nouvelle bonification indiciaire ". En vertu du tableau 1 de l'annexe au décret du 3 juillet 2006, intitulé " fonctions de conception, de coordination, d'animation et de mise en œuvre des politiques publiques en matière sociale, médico-sociale, sportive et culturelle ", les fonctions d'" assistance au développement d'actions culturelles et éducatives dans le domaine de la conservation du patrimoine et des bibliothèques ", visées à la rubrique 20, ouvrent droit à l'attribution de 20 points de NBI, tandis que celles de " magasinage, surveillance ou mise en œuvre du développement de l'action culturelle et éducative dans le domaine de la conservation du patrimoine et des bibliothèques ", visées à la rubrique 21, n'ouvrent droit qu'à l'attribution de 10 points de NBI. 11. En l'espèce, il est constant qu'au 1er janvier 2018 comme à la date de la décision contestée du 19 mars 2018, la médiathèque Roger Gouhier, au sein de laquelle Mme B... était employée en qualité d'assistante à la section adultes, était située dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville désignés pour la commune de Noisy-le-Sec et que l'intéressée percevait déjà 10 points de NBI, au titre des fonctions visées à la rubrique 21 de l'annexe au décret du 3 juillet 2006. Si Mme B... soutient qu'elle aurait été en droit de se voir attribuer, à compter du 1er janvier 2018, 10 points supplémentaires de NBI, en application de la rubrique 20 de la même annexe, il ressort toutefois des pièces du dossier et, notamment, de la fiche de poste de l'intéressée que ses missions principales consistaient, d'une part, à accueillir, renseigner et orienter le public dans les sections de la médiathèque et, d'autre part, à suivre les collections de la section adultes, notamment par l'acquisition de documents, le catalogage, l'indexation, le rangement, le suivi et la mise en valeur des collections, ainsi que la gestion et la valorisation des dons. Eu égard à leur objet, ces missions principales doivent ainsi être regardées comme s'inscrivant dans les fonctions de magasinage, de surveillance et de mise en œuvre visées à la rubrique 21 de l'annexe au décret du 3 juillet 2006, et non dans celles qui, relevant davantage de la conception, la coordination et l'animation, sont distinctement visées à la rubrique 20 sous le libellé d'assistance au développement d'actions culturelles et éducatives. Par ailleurs, s'il ressort de la même fiche de poste que Mme B... pouvait également être amenée à exercer des " missions spécifiques " en direction des publics de langue étrangère, ou encore des " missions secondaires " de médiation, aucun élément ne permet d'établir que ces fonctions, à les supposer relever de la rubrique 20 susmentionnée comme le soutient l'intéressée, auraient été, en réalité, exercées à titre principal, ainsi que l'exigent les dispositions précitées de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en refusant, par la décision contestée du 19 mars 2018, de lui attribuer, à compter du 1er janvier 2018, 10 points supplémentaires de NBI, le président de l'établissement public territorial Est Ensemble aurait méconnu ces dernières dispositions. 12. En deuxième lieu, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. Il en va de même, dès lors que le bénéfice de l'avantage en cause ne résulte pas d'une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l'administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l'administration. 13. Si Mme B... soutient que le président de l'établissement public territorial Est Ensemble se serait formellement engagé, par deux courriers des 18 décembre 2017 et 14 février 2018, à verser à tous les agents de la médiathèque Roger Gouhier 20 points de NBI à compter du 1er janvier 2018, il ressort toutefois de l'examen de ces documents que le président de cet établissement s'est borné, dans son premier courrier, à indiquer qu'à compter du transfert, l'attribution de la NBI se fera " conformément à la réglementation " et aux choix d'organisation interne retenus, de façon rétroactive au 1er janvier 2018, et, dans le second, à préciser que " l'attribution éventuelle des NBI " se ferait après examen de l'organisation de la médiathèque et fiches de poste en comité technique, alors prévu le 17 mai 2018, et que ces bonifications seraient versées, " le cas échéant ", rétroactivement au 1er janvier 2018. Dans ces conditions, ces deux courriers ne peuvent être regardés comme contenant ou révélant une décision d'accorder à tous les agents de la médiathèque et, en particulier, à la requérante un avantage financier correspondant à 20 points de NBI à compter du 1er janvier 2018. Dès lors, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée du 19 mars 2018, par laquelle la demande qu'elle avait présentée à cet effet a été implicitement rejetée, aurait emporté le retrait d'une décision individuelle créatrice de droits, contenue dans les deux courriers susmentionnés, en méconnaissance des principes rappelés au point 12. 14. En dernier lieu, le principe d'égalité, en ce qui concerne l'octroi de la NBI, exige que les agents qui occupent effectivement des emplois correspondant aux fonctions ouvrant droit à cet avantage et qui comportent la même responsabilité ou la même technicité particulières bénéficient de la même bonification. En revanche, ce principe n'impose pas de faire bénéficier de ce même avantage des fonctionnaires ne se trouvant pas dans une situation analogue. 15. D'une part, s'il n'est pas contesté que les agents des autres médiathèques de l'établissement public territorial Est Ensemble et situées à Montreuil bénéficiaient tous, au 1er janvier 2018 comme à la date de la décision contestée du 19 mars 2018, de 20 points de NBI, l'établissement intimé fait valoir, sans être utilement contredit, que l'organisation de ces autres médiathèques, au sein desquelles tous les agents exerçaient des fonctions polyvalentes d'assistance au développement d'actions culturelles et éducatives visées à la rubrique 20 de l'annexe au décret du 3 juillet 2006, était différente de celle alors retenue dans la médiathèque Roger Gouhier à Noisy-le-Sec, dans laquelle ces fonctions étaient, à l'époque, principalement exercées par les responsables de section. D'autre part, si Mme B... se prévaut de ce que l'une de ses collègues affectée à la médiathèque Roger Gouhier s'était déjà vu accorder 20 points de NBI, il ressort des mentions de l'arrêté d'attribution correspondant du 22 août 2017 que celle-ci, relevant d'ailleurs du cadre d'emploi distinct des animateurs territoriaux, exerçait précisément, à titre principal, des fonctions visées à la rubrique 20 susmentionnée. Dans ces conditions, la requérante n'établit pas qu'elle se serait trouvée, à la date de la décision contestée du 19 mars 2018, dans une situation analogue à celle des autres agents ici en cause. Enfin, dès lors que cette circonstance est postérieure à l'édiction de cette décision, date à laquelle doit être appréciée sa légalité, Mme B... ne peut utilement se prévaloir de ce que l'établissement public territorial Est Ensemble lui a ultérieurement accordé, ainsi qu'aux autres agents de la médiathèque Roger Gouhier, 20 points de NBI à compter du 1er juillet 2018. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée du 19 mars 2018 méconnaîtrait le principe d'égalité de traitement des agents publics doit être écarté. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 16. En premier lieu, il résulte des motifs précédemment exposés que la décision contestée du 19 mars 2018 n'est entachée d'aucune illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'établissement public territorial Est Ensemble. Dès lors, les conclusions de Mme B... tendant à ce que cet établissement soit condamné à lui verser la somme de 289,59 euros, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation, correspondant au montant du supplément de NBI qu'elle sollicitait au titre de la période du 1er janvier au 30 juin 2018 doivent être rejetées. 17. En second lieu, si Mme B... demande également à la cour de condamner l'établissement public territorial Est Ensemble à lui verser une indemnité de 1 500 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi, elle n'établit l'existence d'aucune faute commise par l'établissement public de nature à lui ouvrir droit à réparation. En tout état de cause, ces conclusions, qui n'ont été précédées d'aucune réclamation préalable et sont nouvelles en appel, sont irrecevables, comme l'oppose l'établissement intimé. Par suite, elles ne peuvent qu'être rejetées. 18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Sur les dépens : 19. Mme B... ne justifiant pas avoir exposé, à l'occasion de la présente instance, de dépens, au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions qu'elle a présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées. Sur les autres frais liés à l'instance : 20. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'établissement public territorial Est Ensemble, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande Mme B... au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par cet établissement sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par l'établissement public territorial Est Ensemble au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 8 N° 19VE01480