Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 20/12/2013, 11NT02272, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-20
Numéro : 11NT02272
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sylvie  AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : DUBOURG

Vu la requête, enregistrée le 16 août 2011, présentée pour Mme C... A..., demeurant..., par Me Dubourg, avocat au barreau de Rennes ; Mme A... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 16 juin 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande formée avec son époux, tendant à la condamnation de la commune de Saint-Philibert à leur verser la somme de 50 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice résultant des troubles de voisinage causés par l'ouverture au public de la digue située sur sa propriété ; 2°) de condamner la commune de Saint-Philibert à lui verser la somme de 50 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation du préjudice subi ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philibert le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - compte tenu du caractère continu du préjudice résultant de la persistance du comportement fautif de la commune, la prescription quadriennale ne lui est pas opposable ; l'arrêté municipal interdisant la circulation des cyclistes sur la digue pris le 30 avril 2003 n'a été affiché qu'après le jugement du tribunal correctionnel du 2 mars 2006 ; - le tribunal n'a pas examiné le moyen d'ordre public notifié aux parties tiré de la responsabilité sans faute de la commune ; - l'existence d'un préjudice anormal et spécial ayant été invoquée par les demandeurs, le jugement est entaché d'omission à statuer ; - le maire a commis une faute en tardant à mettre en place les panneaux interdisant la circulation des cyclistes sur la digue ; le troisième paragraphe de l'arrêté municipal du 30 avril 2003 relatif à la procédure pénale engagée à son encontre, ultérieurement supprimé, était de nature à envenimer les relations entre la requérante et les cyclistes ; le bulletin municipal de juillet 1998 mentionne la possibilité pour les cycles et les chevaux non montés de circuler sur la digue ; les chicanes destinées à empêcher le passage des cyclistes n'ont pas été mises en place par la commune mais par le département ; le panneau apposé par la commune ne mentionne pas le caractère privé de la digue, la fragilité de l'ouvrage et ne précise pas les sanctions encourues ; en l'absence d'agent verbalisateur, aucune contravention n'a été dressée ; - le danger pour la sécurité des personnes que constitue la présence d'un trou au milieu de la digue n'est pas signalé ; - contrairement à ce qui est indiqué dans le jugement du tribunal, le panneau d'interdiction mis en place par la commune n'a pas été dégradé ; seuls les panneaux qu'elle a elle-même mis en place l'ont été ; - du fait du passage des cyclistes, la digue se dégrade et devient dangereuse tant pour les piétons que pour son habitation ; - les travaux d'entretien de l'ouvrage incombant à l'administration en application des articles L. 160-25 et L. 160-27 du code de l'urbanisme, la commune l'a irrégulièrement mise en demeure de réaliser des travaux de sécurisation ; - la carence du maire dans ses pouvoirs de police la contraignant à assurer elle-même la police de la digue, elle a la qualité de collaborateur occasionnel du service public et bénéficie à ce titre du régime de la responsabilité sans faute ; en refusant de lui reconnaître cette qualité, le tribunal a commis une erreur de droit ; - elle établit que des dépliants diffusés par la commune mentionnant le moulin de Kerlioret comme étant un édifice public étaient encore à la disposition du public en 2007 ; le tribunal a jugé à tort qu'une telle faute n'est pas de nature à engager la responsabilité de la commune ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la commune avait pris l'engagement d'aménager un itinéraire pour les cyclistes et a commis une faute en ne tenant pas cette promesse ; - du fait d'une mauvaise signalisation, dont elle a informé la commune, l'aménagement d'une piste cyclable en 2009 n'a pas mis un terme au passage des cyclistes sur la digue ; - il résulte de l'enquête publique relative à la dernière révision du plan local d'urbanisme que la commune a l'intention de permettre le passage des cyclistes sur la digue ; - la signature d'une pétition demandant le rétablissement du passage sur la digue lors d'une exposition organisée dans les locaux de la mairie et la participation d'élus à une manifestation organisée à son encontre constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune ; - son comportement fautif ayant consisté à fermer le passage sur la digue résulte des carences du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; - le préjudice qu'elle subit trouve sa cause dans l'utilisation de la digue par les cyclistes, le comportement agressif de ces derniers et les multiples démarches qu'elle a dû engager depuis 1998 ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée au maire de la commune de Saint-Philibert le 25 octobre 2011, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2011, présenté pour la commune de Saint-Philibert, représentée par son maire en exercice, par Me Gosselin, qui conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme A... le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la réclamation présentée en 2007 était tardive, la réparation du dommage causé par la servitude ne pouvant être demandée que dans le délai de six mois prévu par l'article L. 160-7 du code de l'urbanisme ; cette demande n'a pas été adressée à l'autorité compétente ni accompagnée des pièces requises ; la réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence est exclue, ce qui prive les demandeurs d'intérêt à agir ; - le décès de M. A... avant le jugement imposait au tribunal de tenir compte de sa demande de suspension de la procédure sur le fondement de l'article R. 634-1 du code de justice administrative ; - le maire n'a pas commis de faute dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; la digue est interdite aux cyclistes depuis le 4 juillet 2001 et cette mesure a été complétée par un arrêté municipal du 30 avril 2003 ; - le préjudice invoqué par la requérante trouve sa cause dans son comportement à l'égard des cyclistes ; - n'ayant pas vocation à intervenir pour assurer la police de la digue en l'absence d'urgente nécessité, la requérante ne peut se prévaloir du régime applicable au collaborateur occasionnel du service public ; - la mention du moulin sur un dépliant présentant les édifices publics n'est pas de nature à engager sa responsabilité, les panneaux de signalisation indiquant que la servitude de passage a été instituée sur une propriété privée ; - elle ne s'est pas engagée à aménager une piste cyclable, un tel aménagement relevant de la compétence du conseil général ; - la signature d'une pétition lors d'une exposition organisée dans les locaux de la mairie n'est pas de nature à engager sa responsabilité ; - la participation d'élus municipaux à la manifestation organisée lorsque M. et Mme A... ont bloqué l'accès à la digue n'est pas établie ; - à le supposer établi le préjudice anormal et spécial, qui ne peut résulter que de l'existence de la servitude, est prescrit ; Vu le mémoire, enregistré le 25 novembre 2011, présenté pour la commune de Saint-Philibert qui maintient ses conclusions en défense et ramène à 2.000 euros la somme demandée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle ajoute que la prescription est acquise depuis le 31 décembre 1996 s'agissant du passage des cyclistes sur la digue, depuis le 1er janvier 2005 s'agissant de la diffusion du dépliant et depuis le 31 décembre 2004 s'agissant de la promesse de réaliser un itinéraire cycliste ; Vu le mémoire, enregistré le 25 novembre 2013, présenté pour Mme A... qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; elle ajoute que : - si la commune estimait que sa réclamation indemnitaire était mal dirigée, il lui appartenait de la transmettre au préfet ; - le décès de M. A... en cours d'instance ne faisait pas obstacle au jugement de l'affaire ; - le refus du préfet d'abroger la servitude a été annulé par la Cour par un arrêt du 23 mars 2013 en raison de la dangerosité du passage ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 décembre 2013 : - le rapport de Mme Aubert, président-assesseur ; - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ; - les observations de Me Dubourg, avocat de Mme A... ; - et les observations de Me Gosselin, avocat de la commune de Saint-Philibert ; 1. Considérant que, par un arrêté du 14 août 1992, le préfet du Morbihan a approuvé la servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Saint-Philibert, qui emprunte la digue du moulin de Kerlioret dont Mme A... est propriétaire ; que Mme A... relève appel du jugement du 16 juin 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande formée avec son époux, tendant à ce que la commune de Saint-Philibert soit condamnée à leur verser une indemnité de 50 000 euros en réparation du préjudice causé par le passage de piétons et de cyclistes sur la digue, en raison de l'ouverture à la circulation publique résultant de la mise en oeuvre de la servitude depuis 1998 ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 634-1 du code de justice administrative : " Dans les affaires qui ne sont pas en état d'être jugées, la procédure est suspendue par la notification du décès d'une des parties (...). Cette suspension dure jusqu'à la mise en demeure pour reprendre l'instance ou constituer avocat " ; qu'ayant été informé du décès de l'époux de Mme A... par un mémoire enregistré le 19 avril 2011, alors que l'affaire était en état d'être jugée, le tribunal administratif n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article R. 634-1 du code de justice administrative en ne décidant pas de suspendre la procédure ; 3. Considérant, en revanche, que si les premiers juges n'étaient pas tenus d'examiner le moyen soulevé d'office le 4 mai 2011, ils ont omis de répondre au moyen invoqué par les demandeurs, qui n'était pas inopérant, tiré de l'engagement de la responsabilité sans faute de la commune de Saint-Philibert en raison de la rupture d'égalité devant les charges publiques résultant de l'ouverture à la circulation de la digue du moulin ; que le jugement doit, dès lors, être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation : En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 5. Considérant que M. et Mme A... ayant fermé l'accès à la digue en janvier 2003 pour protester contre le passage de nombreux piétons et l'utilisation du chemin par des cyclistes, une pétition demandant le rétablissement du droit de passage a été rédigée et proposée à la signature dans le cadre, notamment, d'une exposition artistique organisée dans les locaux de la mairie et une manifestation a été organisée en juillet 2003 ; que, compte tenu du comportement des requérants, qui avaient illégalement fermé l'accès à la digue et ont été condamnés à le rétablir par un jugement pénal du tribunal de grande instance de Lorient du 2 mars 2006, la double circonstance que le maire ne s'est pas opposé à la diffusion de la pétition à l'occasion d'un évènement culturel organisé par des personnes privées dans les locaux de la mairie et que des élus municipaux ont participé à la manifestation, ainsi que l'atteste un article de presse, ne caractérise pas un manque d'impartialité de nature à engager la responsabilité de la commune ; 6. Considérant que, contrairement à ce que soutient la requérante, le bulletin municipal de Saint-Philibert de juillet 1998, qui indique que " pour le passage de la digue du moulin, les cycles et les chevaux seront non montés ", n'autorise pas les cyclistes et les cavaliers à emprunter la digue mais leur impose au contraire d'y circuler à pied ; que, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que des personnes ont fait valoir leur droit de visiter le moulin en se prévalant du fait qu'il figure sur la liste des édifices publics de la commune dans un dépliant diffusé en 2000, alors qu'il constitue une propriété privée, la circonstance que cette information erronée aurait été diffusée pendant plusieurs années, pour regrettable qu'elle soit, ne constitue pas davantage une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 7. Considérant que si le maire a évoqué à plusieurs reprises le projet d'aménagement d'une piste cyclable dont l'itinéraire serait de nature à mettre un terme au passage des cyclistes sur la propriété de Mme A..., l'existence d'une promesse portant sur la création d'une telle voie n'est pas établie ; qu'au demeurant, une piste cyclable a été ouverte à la circulation au cours de l'année 2008 ; qu'il n'est pas démontré qu'une mauvaise signalisation de cette piste imputable à la commune contribuerait au passage de cyclistes sur la digue ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques (...) ; 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (...) les troubles de voisinage (...) et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, (...) les ruptures de digues (...) " ; qu'il résulte de l'instruction que, dès son ouverture à la circulation publique en 1998, la digue qui est réservée aux piétons a été utilisée par des cyclistes et que les panneaux leur en interdisant l'utilisation, apposés tant par M. et Mme A... que par la commune, ont été enlevés à plusieurs reprises ; que si la requérante soutient que le maire a tardé à signaler cette interdiction, en ne mettant en place le premier panneau s'y rapportant qu'après le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Lorient le 2 mars 2006, et qu'il a manqué à ses devoirs en faisant apposer sur ce panneau une mention relative à la procédure judiciaire ayant abouti à ce jugement, il résulte de l'instruction que le maire avait informé M. et Mme A... de la mise en place d'un premier panneau, par un courrier du 3 juillet 2001, qu'un nouvel arrêté rappelant l'interdiction du passage des cyclistes sur la digue a été pris le 30 avril 2003 et que la mention de la procédure judiciaire avait pour but d'inciter les cyclistes à respecter les limites de la servitude ; que Mme A..., qui a pris l'initiative de signaler elle-même l'interdiction de circulation des cyclistes, n'établit pas avoir saisi le maire d'une demande tendant à l'édiction de mesures de nature à en assurer le respect ; que la circonstance que les chicanes destinées à empêcher le passage des bicyclettes n'ont pas été mises en place par la commune mais par le département est sans incidence sur l'appréciation de la responsabilité de la commune dans l'apparition et la persistance des troubles de voisinage constatés ; que le maire n'était pas tenu d'y remédier en faisant surveiller les lieux par un agent verbalisateur ni de mentionner sur le panneau interdisant la circulation des cyclistes les sanctions encourues, la nature privée de la digue et la fragilité de l'ouvrage qu'elle constitue ; que, dans ces conditions, l'existence d'une carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ne peut être regardée comme établie ; 9. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 160-25 du code de l'urbanisme alors applicable : " La servitude entraîne pour les propriétaires des terrains et leurs ayants-droit : (...) c) L'obligation de laisser l'administration compétente (...) effectuer les travaux nécessaires pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 160-27 du même code : " Les dépenses nécessaires à l'exécution des travaux mentionnés à l'article R. 160-25 c sont prises en charge par l'Etat. Les collectivités locales ou tous organismes intéressés peuvent participer à ces dépenses. " ; que la mise en demeure de réaliser des travaux d'entretien de la digue, illégalement adressée à Mme A... le 21 février 2008 dès lors que de telles dépenses incombent à l'Etat en vertu des dispositions précitées, et à laquelle la requérante n'a d'ailleurs pas obtempéré, n'est pas à l'origine des troubles dans les conditions d'existence dont l'indemnisation est demandée ; qu'il en va de même du défaut de réalisation des travaux de confortation de la digue que la formation d'une excavation rendrait nécessaire ; En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 10. Considérant, d'une part, que les demandeurs ont signalé l'interdiction de circulation des cyclistes et le danger que présenterait la circulation sur la digue compte tenu de son mauvais état ; que cette intervention n'a été ni sollicitée ni acceptée par l'administration et n'était pas imposée par une urgente nécessité à agir ; que, dès lors, M. et Mme A... ne peuvent être regardés comme ayant eu la qualité de collaborateurs bénévoles d'un service public à l'égard desquels la responsabilité de la commune pourrait être engagée en l'absence de faute ; 11. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 160-7 du même code : " La servitude instituée par l'article L. 160-6 n'ouvre un droit à indemnité que s'il en résulte pour le propriétaire un dommage direct, matériel et certain. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 160-29 du même code : " La demande tendant à l'octroi d'une indemnité doit être adressée au préfet (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le préjudice résultant de l'existence de la servitude grevant la propriété de Mme A... ne peut être indemnisé, selon les modalités fixées par le législateur, que dans le cadre d'une action en responsabilité formée à l'encontre de l'Etat ; qu'ainsi, la demande de la requérante tendant à l'engagement de la responsabilité sans faute de la commune pour rupture d'égalité devant les charges publiques est mal dirigée ; qu'elle doit, dès lors et en tout état de cause, être rejetée ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir et l'exception de prescription quadriennale opposées en défense, que Mme A... n'est pas fondée à demander la condamnation de la commune de Saint-Philibert à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Philibert, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que Mme A... demande sur le fondement de ces dispositions ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante le versement à la commune de la somme qu'elle demande sur le même fondement ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 16 juin 2011 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Philibert tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A...et à la commune de Saint-Philibert. Délibéré après l'audience du 2 décembre 2013 à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - M. B..., faisant fonction de premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 décembre 2013. Le rapporteur, S. AUBERTLe président, L. LAINÉ Le greffier, N. CORRAZE La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 11NT02272