CAA de PARIS, 3ème chambre, 21/06/2023, 22PA02684, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-21
Numéro : 22PA02684
Président : Mme JULLIARD
Rapporteur : Mme Gaëlle  DÉGARDIN
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : SELAS DS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Suez RV Osis Ile-de-France a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision du 15 avril 2021 par laquelle le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) a exercé le droit de préemption urbain sur le terrain cadastré section U53 comportant un bâtiment à usage industriel et des bureaux, situé au 59 bis rue Sadi Carnot à Aubervilliers. Par un jugement n° 2106143 du 7 avril 2022, le tribunal administratif de Montreuil a annulé la décision du 15 avril 2021 en tant qu'elle met à la charge de la société Suez RV Osis Ile-de-France les travaux de dépollution du terrain dont elle est propriétaire. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 juin 2022, le 15 juillet 2022, le 17 février 2023, le 13 mars et le 29 mars 2023, la société Suez RV Osis Ile-de-France, représentée par Me Gallois, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2106143 du 7 avril 2022 du tribunal administratif de Montreuil en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à sa demande ; 2°) d'annuler la décision du directeur général de l'EPFIF du 15 avril 2021 dans son intégralité ; 3°) de mettre à la charge de l'EPFIF la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable dès lors que le délai d'appel ne court qu'à compter de la notification du jugement aux parties et non à leurs mandataires ; - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont procédé à l'annulation partielle de la décision de préemption qui présente un caractère indivisible ; - la décision de préemption est entachée d'incompétence dès lors que l'EPFIF a agi en vertu d'une délégation d'un membre du bureau de l'établissement public territorial (EPT) de Plaine Commune qui ne disposait pas d'une délégation régulière pour ce faire ; - la décision attaquée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière dès lors que l'arrêté du 21 juillet 2020 autorisant un des membres du bureau de l'EPT de Plaine Commune à exercer les droits de préemption urbain au nom de l'EPT et à déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, ne lui a pas été notifié ; - la décision attaquée est illégale dès lors que la réalité du projet de construction de logements sociaux dont se prévaut l'EPFIF n'est pas établie. Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 janvier 2023, le 6 mars 2023 et le 3 mai 2023, l'EPFIF, représenté par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Suez RV Osis Ile-de-France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - la requête est irrecevable pour tardiveté ; - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique, - les observations de Me Gallois, représentant la société Suez RV Osis Ile-de-France, - et les observations de Me Pupponi, représentant l'établissement public foncier d'Ile-de-France. Considérant ce qui suit : 1. La société Suez RV Osis Ile-de-France, propriétaire d'un terrain cadastré section U53 situé au 59 bis rue Sadi Carnot à Aubervilliers, a adressé le 27 janvier 2021 à la mairie d'Aubervilliers une déclaration d'intention d'aliéner ce terrain au profit de la société Suez RV Corporate. Par une décision du 15 avril 2021, l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF), représenté par son directeur général, a exercé le droit de préemption urbain sur cette parcelle. La société Suez RV Osis Ile-de-France a alors saisi le tribunal administratif de Montreuil d'un recours tendant à l'annulation de cette décision. Par un jugement du 7 avril 2022, le tribunal administratif a annulé la décision du 15 avril 2021 en tant seulement qu'elle met à la charge de la société Suez RV Osis Ile-de-France les travaux de dépollution du terrain dont elle est propriétaire. La société Suez RV Osis Ile-de-France relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort du point 10 du jugement attaqué qu'après avoir relevé que les annexes jointes à la déclaration d'intention d'aliéner prévoyaient expressément que les travaux de dépollution du site incombaient à l'acquéreur, le tribunal a estimé que la décision de préemption contestée en tant qu'elle met à la charge du vendeur le coût de la dépollution du terrain préempté avait pour objet de modifier l'une des conditions de la vente et était, dans cette mesure, entachée d'illégalité. En conséquence, le tribunal a annulé ladite décision en tant seulement qu'elle met à la charge de la société Suez RV Osis Ile-de-France les travaux de dépollution du terrain dont elle est propriétaire. Si la requérante soutient que la décision de préemption attaquée revêt un caractère indivisible, la disposition faisant supporter les coûts de dépollution sur le vendeur ne remet en cause ni la consistance de l'unité foncière préemptée, ni le prix d'acquisition proposé par l'EPFIF fixé à un euro symbolique. Dans ces conditions, et alors que l'illégalité retenue n'est pas contestée par les parties, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'irrégularité en annulant la décision de préemption litigieuse, qui est divisible sur ce point, en tant qu'elle met à la charge de la société Suez RV Osis Ile-de-France le coût de la dépollution du terrain préempté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision litigieuse : " (...) la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (...) en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. ". Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, le président de l'établissement public de coopération intercommunale : " est seul chargé de l'administration, mais il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à d'autres membres du bureau. (...) ". Aux termes du neuvième alinéa de ce même article : " Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. (...) ". Selon l'article L. 5211-10 du même code, le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant à l'exception de certaines matières, au nombre desquelles ne figure pas le droit de préemption urbain. Enfin, il résulte des dispositions de l'article L. 2122-23 du même code, rendues applicables aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-2 de ce code, que, sauf disposition contraire dans la délibération de l'organe délibérant portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un vice-président ou un membre du bureau agissant par délégation du président dans les conditions fixées à l'article L. 5211-9. 4. Par une délibération du 31 janvier 2017, le conseil de territoire de l'établissement public territorial (EPT) de Plaine Commune a délégué à son président l'exercice du droit de préemption ainsi que le pouvoir de déléguer l'exercice de ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Par un arrêté du 21 juillet 2020, le président de l'EPT Plaine Commune a donné délégation à M. A... D..., quatrième conseiller délégué de cet établissement, membre du bureau, pour " exercer (...) les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, soit en qualité de titulaire, soit en qualité de délégataire, et déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien (...) ". Par une décision du 14 avril 2021, M. D... a délégué à l'EPFIF l'exercice du droit de préemption pour l'acquisition du bien situé 59 bis rue Sadi Carnot à Aubervilliers. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne résulte pas des dispositions citées au point précédent que le neuvième alinéa de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales limiterait la possibilité de déléguer à un vice-président ou à un membre du bureau l'exercice du droit de préemption qu'à l'occasion de l'aliénation d'un bien dans les conditions que fixe l'organe délibérant. En outre, il ressort des arrêtés de délégation versés aux débats à la suite d'une mesure d'instruction que les vice-présidents de l'EPT Plaine Commune étaient déjà tous titulaires d'une délégation, de sorte que le président de l'EPT Plaine Commune pouvait, conformément au troisième alinéa de l'article L. 5211-9 du même code, déléguer le droit de préemption urbain à un membre du bureau. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté. 5. En deuxième lieu, la décision du 14 avril 2021 par laquelle M. D... a délégué à l'EPFIF l'exercice du droit de préemption pour l'acquisition du bien situé 59 bis rue Sadi Carnot à Aubervilliers revêt un caractère réglementaire. Par suite, la circonstance qu'elle n'ait pas fait l'objet d'une notification à la société requérante, propriétaire du bien préempté, est sans influence sur sa légalité. 6. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ". 7. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit répondre à un intérêt général suffisant. 8. Il ressort des pièces du dossier que par une convention d'intervention foncière conclue le 29 novembre 2019, la commune d'Aubervilliers et l'EPT Plaine Commune ont confié à l'EPFIF la mission d'acquérir des biens en vue de la production globale de logements, dont des logements locatifs sociaux. Il ressort de l'annexe 1.3 de cette convention que le bien préempté est situé dans le périmètre de maîtrise foncière " Pont de Stains " défini à l'article 4 de la convention, au sein duquel l'EPFIF est chargé de l'acquisition, par tous moyens, des parcelles concernées. En outre, il ressort des pièces du dossier que l'EPFIF a établi, en octobre 2020, un diagnostic de mutabilité du site " Pont de Stains ", et plus particulièrement de " l'ilôt Faure-Carnot " où se situe la parcelle litigieuse, laquelle présente un important potentiel du fait de sa proximité avec les futurs pôles gare " Aimé Césaire " et " Mairie d'Aubervilliers " qui seront desservis par la ligne 12 du métro. Ce diagnostic comporte une étude de capacité faisant état d'un programme de 568 logements, dont 53 logements sociaux, d'une superficie totale de 37 300 m2 sur l'îlot " Faure-Carnot " auquel appartient le bien préempté. La société Suez RV Osis Ile-de-France conteste toutefois la réalité de ce projet de construction de logements au motif que son terrain est classé en zone UA du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Plaine Commune approuvé le 25 février 2020, laquelle n'a vocation qu'à regrouper les grandes zones d'activité économique à dominante de secteur secondaire ou non tertiaire et relève que la vocation économique du site est confirmée par l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " Pont de Stains " annexée au PLUi. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le diagnostic de mutabilité réalisé en octobre 2020 par l'EPFIF prévoit une évolution du règlement du PLUi de Plaine Commune, souhaitée par la commune d'Aubervilliers, afin de permettre la réalisation du programme de logements sur l'ilôt " Faure-Carnot " et que l'étude de faisabilité du 6 avril 2021 a été réalisée en tenant compte d'un futur classement de la parcelle en zone UM, regroupant de nombreuses fonctions urbaines (habitat, commerces et services, activités, équipements). Enfin, si la société requérante soutient que le prix d'acquisition proposé par l'EPFIF est très inférieur au prix de vente mentionné dans la déclaration d'intention d'aliéner, une telle circonstance ne saurait suffire en l'espèce à démontrer que cet établissement public n'avait pas l'intention de réaliser l'opération projetée. Dans ces conditions, l'EPFIF doit être regardé comme justifiant, à la date à laquelle il a exercé le droit de préemption, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant à l'un des objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait illégale faute de justification d'un tel projet doit être écarté. 9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par l'EPFIF, que la société Suez RV Osis Ile-de-France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'EPFIF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la société Suez RV Osis Ile-de-France et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Suez RV Osis Ile-de-France le versement de la somme que demande l'EPFIF sur le fondement des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société Suez RV Osis Ile-de-France est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par l'EPFIF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Suez RV Osis Ile-de-France, à la société Suez RV Corporate - Suez Recyclage et Valorisation France et à l'établissement public foncier d'Île-de-France. Délibéré après l'audience du 23 mai 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Marianne Julliard, présidente, - Mme Isabelle Marion, première conseillère, - Mme Gaëlle Dégardin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juin 2023. La rapporteure, G. B...La présidente, M. C... Le greffier, E. MOULIN La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22PA02684