COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 25/10/2011, 10LY00962, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-10-25
Numéro : 10LY00962
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : FIDAL SOCIETE D'AVOCATS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 29 avril 2010 sous le n° 10LY00962, présentée pour Mme Marie-Claude A, Mme Dominique A et M. Marc A, demeurant ... par la SCP Vier - Barthélémy - Matuchansky, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; Les consorts A demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 0703047 du 25 février 2010 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 20 décembre 2006, par laquelle le conseil municipal de Saint-Bon-Tarentaise a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; 2°) d'annuler ladite délibération ; 3°) de condamner la commune de Saint-Bon-Tarentaise à leur verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en ce qu'il ne vise pas leur mémoire complémentaire déposé le 3 février 2010 et en ce qu'il n'y apporte aucune réponse, en violation de l'article L. 9 du code de justice administrative ; qu'il ne répond pas davantage au moyen tiré de ce que le classement en zone hôtelière de la piste de montée du téléski de Bellecôte est contraire aux objectifs affichés par le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable ; que, sur le fond, les premiers juges ont méconnu la portée de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme en considérant que le projet de plan local d'urbanisme pouvait subir, après l'enquête, des modifications étrangères aux observations formulées lors de celle-ci, sous la seule condition qu'elles ne portent pas atteinte à l'économie générale de ce projet ; qu'en l'espèce, la modification de l'article UC 9 du règlement, qui a eu pour objet d'affranchir les hôtels du coefficient d'emprise au sol de 25 %, porte atteinte à l'économie générale du plan en ce qu'elle permet de construire sur des surfaces bien plus grandes, sans que cette situation ne soit compensée par les autres dispositions du règlement, qui supprime tout coefficient d'occupation des sols, définit très largement des hôtels et fixe des limites peu contraignantes en matière de hauteur et d'implantation des constructions, y compris au voisinage de maisons d'habitation ; que la zone UC représente 61,45 hectares, soit davantage que le total des autres zones urbaines ; que la dérogation ainsi prévue pour les hôtels sera source de nuisances, d'occultation des vues et de privation d'ensoleillement, ce qui, eu égard à la contradiction avec la définition même de la zone UC, censée préserver le caractère aéré du paysage, caractérise l'atteinte à l'économie générale du plan ; que cette atteinte est d'autant mieux établie que le plan a par ailleurs institué une zone urbaine spécifiquement dévolue à l'activité hôtelière (UH) ; que, de même, la modification de l'article IAUh 1, annoncée par le maire au cours de l'enquête publique sans avoir été soumise à celle-ci, et visant à réduire la surface minimale des constructions devant satisfaire à l'exigence d'une destination hôtelière, infléchit considérablement le caractère de cette zone et affecte donc l'économie générale du plan ; que la délibération contestée a été adoptée sans que les élus aient été convenablement informés des modifications apportées au projet, tel qu'il avait été antérieurement arrêté et soumis à l'enquête publique ; que la contradiction entre le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable est patente, dès lors que ce dernier ne retient que quatre des six choix d'aménagement énoncés par le rapport, écartant ainsi ceux relatifs au confortement de l'activité économique et à la préservation des paysages, pourtant d'importance majeure ; que le classement d'une partie de l'emprise du téléski de Bellecôte en zones hôtelières UH et IAUh, le long de l'hôtel Courcheneige, méconnaît l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme définissant les zones urbaines, en ce que l'équipement présent sur le terrain considéré -le téléski- n'est en rien destiné à desservir les constructions à implanter ; que ce téléski est indispensable à la sécurité des skieurs en cas de mauvais temps ; que, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué, le nouveau classement induit sa disparition ; que ce classement méconnaît également l'article L. 123-1 6° du code de l'urbanisme, prévoyant de délimiter les zones dévolues à la pratique du ski ; que le plan de zonage entre sur ce point en contradiction flagrante avec les articles UH 1 et 2 et IAUh 1 et 2 du règlement, qui excluent les remontées mécaniques ; qu'il est également contraire aux objectifs du plan local d'urbanisme, dont le rapport de présentation insiste sur la pérennisation de l'activité du ski et le maintien du parc de remontées mécaniques ; qu'il a en réalité pour seul but de favoriser les intérêts de la société Courcherole, propriétaire de l'hôtel Courcheneige, à laquelle la commune venait de vendre le terrain concerné suivant délibération du 27 juillet 2006, au prix correspondant à son ancien classement en zone naturelle ; que le détournement de pouvoir est ainsi caractérisé ; que le maire a donné de fausses informations au commissaire enquêteur en prétendant que ce terrain avait toujours été constructible ; qu'il existait des solutions alternatives pour favoriser le développement hôtelier ; que la société Courcherole a pu commencer les travaux avant même de devenir propriétaire dudit terrain, et avant son classement en zone hôtelière, lequel a pour objet de permettre la régularisation de son permis de construire ; que le classement en zone IAUh de l'espace situé entre l'hôtel Courcheneige et le jardin alpin est entaché des mêmes illégalités ; que de surcroît, il permet la construction d'immeubles atteignant 16,50 mètres de hauteur sur la colline située entre les deux quartiers de Nogentil et le jardin alpin, ce qui ne pourra que défigurer le secteur ; que, contrairement à ce qu'indique le jugement, ce classement affecte deux pistes, et non une seule ; qu'il affecte en outre les sources de la Douna ; que l'absence de coefficient d'emprise au sol pour les constructions hôtelières en zone UC est contraire aux objectifs de maîtrise de l'urbanisation et de protection du caractère aéré des paysages urbains ; que cette dérogation n'est en rien justifiée par le rapport de présentation ; que le classement des lotissements dans la nouvelle zone UC méconnaît l'article L. 123-1 alinéa 5 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que ces lotissements, en effet, sont constitués de petites constructions et devaient figurer en zone UD, au bâti moins dense ; que la possibilité d'autoriser les constructions non hôtelières en zone IAUh méconnaît l'objectif du projet d'aménagement et de développement durable de maintenir et moderniser le parc hôtelier et procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; que l'autorisation, prévue par le règlement, de créer des surfaces d'hébergement touristique en zone hôtelière est contraire à l'objectif d'une amélioration de la circulation ; que l'orientation d'aménagement relative à la nouvelle zone IAUh n'est assortie d'aucune donnée sur les actions à mettre en oeuvre non plus que sur sa cohésion avec le projet d'aménagement et de développement durable et méconnaît ainsi l'article L. 123-1 alinéa 3 du code de l'urbanisme ; que si l'adjonction d'orientations d'aménagement est facultative, comme le relève le jugement attaqué, les auteurs du plan local d'urbanisme doivent se conformer à ce texte une fois qu'ils ont fait le choix d'assortir le plan de telles orientations, sans pouvoir remettre à plus tard, comme ils l'ont fait en l'espèce, le contenu desdites orientations ; Vu le jugement attaqué et la délibération contestée ; Vu la mise en demeure adressée le 21 mars 2011 à la société d'avocats Fidal, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 20 avril 2011, présenté pour la commune de Saint-Bon-Tarentaise, représentée par son maire en exercice, par Me Hocreiteire, concluant au rejet de la requête et à la condamnation des consorts A à lui verser la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune de Saint-Bon-Tarentaise soutient que, postérieurement à l'enquête publique, seules les modifications portant atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme sont exclues ; que, comme l'énonce la jurisprudence, la nouvelle rédaction de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme autorise davantage de souplesse dans l'appréciation du lien entre ces modifications et l'enquête publique ; qu'en l'espèce, les modifications apportées au projet ont été suggérées par le maire au cours de l'enquête publique et le commissaire-enquêteur a formulé des observations à leur propos ; que le maire est parfaitement en droit de participer à l'enquête publique ; que les modifications en cause ne portent nullement atteinte à l'économie du projet initial ; qu'il convient, pour apprécier ce point, de s'en rapporter aux orientations formulées par le projet d'aménagement et de développement durable ; qu'ainsi, la suppression du coefficient d'emprise au sol en zone UC conforte l'objectif de maintien et de modernisation du parc hôtelier et n'avait pas à faire l'objet d'une nouvelle enquête publique ; que la modification de l'article IAU2 du règlement sur la destination hôtelière minimale en zone IAUh est tout à fait mineure et n'affecte en rien la vocation touristique de cette zone ; que le moyen pris du défaut d'information du conseil municipal est infondé, les élus ayant disposé de l'ensemble des pièces nécessaires ; que le moyen tiré de prétendues contradictions entre le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable procède de la confusion entretenue par les requérants entre les choix retenus par la commune pour élaborer le projet d'aménagement et de développement durable et les objectifs ou orientations qui figurent dans ce dernier ; que, du reste, le confortement de l'activité économique et la préservation des paysages sont abordés à travers les autres orientations ; que le classement en zones hôtelières de la piste de remontée du téléski de Bellecôte n'augure nullement de la suppression de cet équipement indispensable au fonctionnement de la station et qui bénéficie d'une servitude prévue au profit de la commune par la délibération du 27 juillet 2006 approuvant la cession du terrain considéré et effectivement stipulée par l'acte de vente qui s'en est suivi ; que le moyen tiré de la violation de l'article L. 123-1 6° du code de l'urbanisme n'est pas sérieux, la délimitation des zones réservées à la pratique du ski revêtant le caractère d'une simple faculté offerte aux auteurs du plan local d'urbanisme ; que le classement contesté n'est nullement contraire aux objectifs du plan local d'urbanisme, l'usage de la piste étant préservé ; qu'il est au contraire parfaitement conforme aux dispositions du projet d'aménagement et de développement durable, qui souligne l'atout représenté par la proximité des remontées mécaniques et privilégie l'affectation des disponibilités foncières à des opérations créatrices de lits, en priorité à caractère hôtelier ; que le moyen tiré de la violation des dispositions du règlement excluant la construction de remontées mécaniques en zones UH et IAUh est infondé, l'évolution des zones ne pouvant être tenue en échec par les constructions déjà existantes ; que le détournement de pouvoir allégué n'est en rien établi et procède d'allégations totalement gratuites ; que l'intérêt général attaché au développement des activités hôtelières est évident, eu égard au contexte d'érosion auquel la commune est à cet égard confrontée ; que le classement contesté n'a nullement pour but de régulariser le permis délivré à la société Courcherole, à le supposer entaché d'illégalité ; que le classement en zone IAUh de l'espace situé entre l'hôtel Courcheneige et le Jardin Alpin ne peut être utilement contesté sur le fondement de simples recommandations émises par le commissaire-enquêteur ; que les requérants n'apportent aucun élément de preuve au soutien de leur allégation selon laquelle ce classement menacerait les sources de la Douna ; que l'article R. 123-6 alinéa 2 du code de l'urbanisme a été parfaitement respecté, les conditions d'équipement de la zone étant définies par l'article IAU 4 ; que l'exonération de coefficient d'emprise aux sols pour les hôtels en zone UC n'est en rien contraire au rapport de présentation, qui se borne à mentionner que cette zone est actuellement constituée majoritairement de chalets individuels ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit la mixité entre habitat individuel et établissements hôteliers ; qu'une telle diversité est au contraire encouragée par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; qu'elle ne nuit en rien au caractère des lieux, eu égard aux contraintes imposées par le règlement en matière d'intégration paysagère des constructions ; que le classement des lotissements en zone UC ne pouvait être tenu en échec par la circonstance que leurs cahiers des charges ou règlements divergent des règles prévues pour cette zone ; que la mise en concordance peut d'ailleurs être décidée en application de l'article L. 442-11 du code de l'urbanisme, la règle la plus contraignante étant, à défaut, appliquée ; que les prétendues faveurs accordées en zone IAU ne font que refléter la prise en compte de l'intérêt général ; qu'il ne s'agit d'ailleurs nullement de dérogations, mais de règles applicables à tous les établissements hôteliers, sans qu'apparaisse la contradiction alléguée avec le rapport de présentation ; que le moyen tiré de la violation des dispositions régissant les orientations d'aménagement exagère la portée des orientations, qui ne s'apparentent pas aux prescriptions fixées par le règlement ; que le degré de précision de ces orientations peut varier suivant l'état d'avancement du projet d'aménagement qui en justifie l'énoncé ; que les orientations d'aménagement intéressant le secteur du téléski de Bellecôte sont définies avec une précision suffisante, et sont en cohésion avec l'objectif de préservation et de renouvellement des lits marchands, mis en avant par le projet d'aménagement et de développement durable ; Vu le mémoire, enregistré le 27 septembre 2011, présenté pour Mme Marie-Claude A, Mme Dominique A et M. Marc A, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Ils ajoutent que la jurisprudence n'a nullement infléchi ses principes concernant les modifications apportées au projet après l'enquête publique ; que les modifications litigieuses ont bien été apportées par la commune, et non par son maire à titre personnel ; que l'exonération de coefficient d'emprise au sol pour les hôtels a une incidence considérable sur l'économie générale du projet ; qu'elle n'est nullement conforme aux orientations du projet d'aménagement et de développement durable, et affecte en outre les déplacements à skis ainsi que l'objectif de diversification des produits touristiques ; que la commune ne peut sérieusement réfuter l'inclusion d'une partie du téléski de Bellecôte dans les zones IAUh et UH ; qu'elle cherche à égarer la Cour en faisant état d'une servitude prétendument instituée au profit de cette installation, alors que cette servitude est située de l'autre côté de la colline du Jardin Alpin ; que si une servitude a bien été instituée, c'est postérieurement à la délibération contestée, par acte du 26 juin 2007 ; qu'elle ne change d'ailleurs rien à la liberté de construire laissée à la SCI Courcherole du fait du classement dénoncé ; que ce classement est contraire au projet d'aménagement et de développement durable et a une portée d'autant plus importante que le tronçon considéré conditionne le maintien du téléski en amont ; qu'en reconnaissant elle-même le caractère indispensable de cet équipement, la commune admet l'illégalité de son classement en zones IAUh et UH, et l'impossibilité d'en assimiler l'emprise à une disponibilité foncière ; que ce classement est dépourvu de tout intérêt général et n'a d'autre objet que de conférer une faveur à la SCI Courcherole, en complétant la vente à cette société de l'emprise de la piste au droit de son établissement -cela d'ailleurs à vil prix ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 5 octobre 2011, présentée pour la commune de Saint-Bon-Tarentaise ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 octobre 2011 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les observations de Me Gueguen, représentant Fidal société d'avocats, avocat de la commune de Saint-Bon-Tarentaise ; - et les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - la parole ayant été à nouveau donnée à la partie présente ; Considérant que Mme Marie-Claude A, Mme Dominique A et M. Marc A relèvent appel du jugement, en date du 25 février 2010, par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Saint-Bon-Tarentaise du 20 décembre 2006 portant approbation du plan local d'urbanisme de cette commune ; Sur la fin de non-recevoir opposée en première instance : Considérant qu'aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'époque de la saisine du Tribunal : En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un document d'urbanisme (...), le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision (...).La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours ; qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Bon-Tarentaise, les consorts A ont satisfait, dans le délai prescrit, à cette formalité ; que leur demande présentée au Tribunal administratif de Grenoble était donc recevable ; Sur la légalité de la délibération contestée : Considérant que l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dispose : Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal (...) ; qu'il ressort du rapprochement des articles L. 123-3-1 ancien et L. 123-10 précité, rédigés en termes semblables, ainsi que des travaux préparatoires de la loi du 13 décembre 2000, que le législateur n'a pas entendu remettre en cause les conditions dans lesquelles le projet de plan d'urbanisme peut être modifié après l'enquête publique afin d'y apporter les changements dont l'utilité est tardivement apparue ; qu'ainsi, l'autorité compétente ne peut légalement amender son projet sans réitération de la procédure d'enquête publique que si les modifications envisagées, d'une part, procèdent de l'enquête publique et, d'autre part, ne remettent pas en cause l'économie générale dudit projet ; Considérant qu'il est constant que, postérieurement à la clôture de l'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 14 septembre au 16 octobre 2006, les auteurs du plan local d'urbanisme contesté ont modifié le projet rendu public à l'effet, notamment, d'exonérer les hôtels, en zone UC, du coefficient d'emprise au sol de 25 % initialement prévu pour toutes les constructions autres que les garages en bande et celles comprises dans l'enceinte de quatre lotissements déjà réalisés ; qu'eu égard aux caractéristiques de la zone UC, zone de bâti moyennement dense censée assurer la mixité des modes d'utilisation des sols et préserver l'aspect aéré du paysage, ainsi qu'à son étendue, représentant près de la moitié de l'ensemble des zones urbaines, le changement ainsi apporté au règlement, fût-il conforme à l'objectif de développement de l'activité hôtelière énoncé par le projet d'aménagement et de développement durable, infléchit nettement le parti d'urbanisme initialement retenu ; que, par suite, en admettant même que cette modification puisse être regardée comme procédant de l'enquête publique du fait qu'elle a figuré dans un courrier du maire de Saint-Bon-Tarentaise remis le 16 octobre 2006 au commissaire-enquêteur et a fait l'objet d'un commentaire de celui-ci, au demeurant très critique, elle a affecté l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme tel qu'il avait été rendu public et ne pouvait être approuvée sans nouvelle enquête ; que la délibération contestée a ainsi été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière entachant d'illégalité l'ensemble de ses dispositions ; Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par les consorts A n'est de nature à justifier l'annulation de ladite délibération ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, que les consorts A sont fondés à demander l'annulation de celui-ci, ensemble la délibération du conseil municipal de Saint-Bon-Tarentaise du 20 décembre 2006 ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les consorts A, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, soient condamnés à verser à la commune de Saint-Bon-Tarentaise la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ladite commune, au même titre, la somme de 1 200 euros ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 0703047 du 25 février 2010 et la délibération du conseil municipal de Saint-Bon-Tarentaise du 20 décembre 2006 sont annulés. Article 2 : La commune de Saint-Bon-Tarentaise versera à Mme Marie-Claude A, à Mme Dominique A et à M. Marc A, ensemble, la somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Bon-Tarentaise tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Marie-Claude A, à Mme Dominique A, à M. Marc A et à la commune de Saint-Bon-Tarentaise. Délibéré après l'audience du 4 octobre 2011, où siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 25 octobre 2011. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY00962 mg