CAA de LYON, 1ère chambre, 29/11/2022, 21LY00799, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-29
Numéro : 21LY00799
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 27 décembre 2018 par lequel la maire de la commune de Romans-sur-Isère a décidé de maintenir les règles d'urbanisme applicables à la parcelle ..., a mis en demeure ses occupants d'y retirer tous leurs véhicules terrestres à moteur, caravanes, constructions légères, déchets ou objets et a décidé que le compteur électrique provisoire devra être retiré. Par un jugement n° 1901779 du 23 février 2021, le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'article de 3 de cet arrêté qui prévoyait le retrait du compteur électrique provisoire et a rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 mars 2021, le 1er juillet 2021 et le 4 octobre 2021, M. B..., représenté par Me Rigoulot, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 23 février 2021 en ce qu'il a rejeté le surplus de sa demande ; 2°) d'annuler l'arrêté du 27 décembre 2018 de la maire de la commune de Romans-sur-Isère ; 3°) d'enjoindre à la commune de procéder à l'étude d'urbanisme qu'elle s'est engagée à mener pour permettre sa sédentarisation sur la parcelle dont il est propriétaire, sur le fondement de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Romans-sur-Isère une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - cette décision administrative individuelle défavorable est irrégulière en ce qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire préalable, laquelle constitue une garantie pour le titulaire du droit à en bénéficier ; - cette décision constitue également une mesure de police insuffisamment motivée ; - l'arrêté est entaché d'erreur de droit car le 3° de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme porte également sur les résidences mobiles comme les caravanes, et pas seulement sur les résidences démontables ; - il est propriétaire de la parcelle sur laquelle il stationne et l'arrêté litigieux porte ainsi atteinte à son droit de propriété et méconnaît l'article 9 de la loi du 5 juin 2000 ; - la mesure de police méconnaît l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, n'étant pas proportionnée au regard de la vulnérabilité particulière des gens du voyage, de l'absence de preuve de l'existence de troubles à l'ordre public et de proposition de relogement ; le jugement est insuffisamment motivé sur ce point. Par des mémoires enregistrés le 3 mai 2021 et le 13 août 2021, la commune de Romans-sur-Isère, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête, à la réformation du jugement en ce qu'il a annulé l'article 3 de l'arrêté du 27 décembre 2018, et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de l'appelant ne sont pas fondés ; - l'existence d'un risque pour la sécurité publique est démontrée du fait même de l'existence du branchement électrique temporaire, qui n'est pas conforme aux normes de sécurité applicables ; - subsidiairement, la durée du raccordement temporaire avait expiré. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'article 2 de l'arrêté en litige, lequel ne comporte aucune décision susceptible d'un recours pour excès de pouvoir. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Hurtier, représentant M. B..., et de Me Plénet, représentant la commune de Romans-sur-Isère. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., issu de la communauté des gens du voyage, est propriétaire de la parcelle ..., située route de Saint-Bardoux à Romans-sur-Isère et classée en zone agricole. En 2015, il a été autorisé, à titre temporaire, à l'occuper avec sa famille en y installant des caravanes, et un branchement électrique provisoire a été réalisé. La commune étudiait alors la possibilité d'y délimiter un secteur de taille et capacité d'accueil limitées (STECAL) prévu par le 3° de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme. Cette option ayant été abandonnée, la maire de Romans-sur-Isère a pris, le 27 décembre 2018, un arrêté par lequel elle porte à la connaissance de M. B... que les règles d'urbanisme applicable à la parcelle en cause ne seraient pas modifiées (article 1er), met en demeure les occupants de rendre au plus vite à la parcelle à sa destination agricole en y retirant les véhicules, constructions légères et objets qui y sont entreposés sous peine de faire l'objet d'une sanction (article 2) et décide que le compteur électrique provisoire devra être retiré compte tenu des risques d'incendies et des atteintes à l'ordre public sur le secteur considéré (article 3). Par un jugement du 23 février 2021, le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'article de 3 de cet arrêté et rejeté le surplus des conclusions de la requête de M. B..., lequel en relève appel dans cette mesure. La commune de Romans-sur-Isère relève appel incident de ce jugement, en tant qu'il a annulé l'article 3 de l'arrêté du 27 décembre 2018. Sur l'appel principal de M. B... : En ce qui concerne l'article 1er de l'arrêté : 2. Aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement [du plan local d'urbanisme] peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. ". Il résulte de ces dispositions que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ont la faculté de décider de la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL), lequel doit toutefois présenter un caractère exceptionnel, de manière à éviter le mitage des espaces naturels. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. B... et la commune de Romans-sur-Isère ont, depuis 2015, entretenu des échanges au sujet de la sédentarisation de sa famille et de lui-même, alors qu'il occupait irrégulièrement le domaine public de la commune. En l'absence d'accord sur les propositions de la commune, celle-ci l'a temporairement autorisé à s'installer dans sa résidence mobile, sur une parcelle dont il est propriétaire, classée en zone agricole du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, et dans l'attente d'une étude devant l'éclairer sur la possibilité de délimiter un secteur de taille et capacité d'accueil limitées (STECAL) prévu par le 3° de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme. L'étude en cause ayant conclu à l'impossibilité de réaliser un tel STECAL sur le terrain appartenant à M. B..., la commune a informé ce dernier, par l'arrêté en litige, que la solution qui avait été spontanément envisagée par la commune ne pourrait aboutir. Cette information donnée à l'article 1er de l'arrêté en cause, donnée spontanément par la commune et sans demande en ce sens de M. B..., ne constitue pas une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Il suit de là que les conclusions tendant à son annulation ne peuvent qu'être rejetées. En ce qui concerne l'article 2 de l'arrêté : 4. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté en litige, l'occupation aux fins d'habitation de la parcelle appartenant à M. B... par lui-même et ses autres habitants et l'activité non-agricole qui s'y pratique doivent cesser sans délai, sous peine d'être poursuivies et sanctionnées " selon les lois et règlements en vigueur ". Cet article indique également qu'à la notification de l'arrêté, les occupants de la parcelle sont mis en demeure de la rendre à sa destination agricole et d'y retirer tous les véhicules terrestres à moteur, caravanes, constructions légères et déchets ou objets entreposés. Cet article, tel qu'il rédigé, et alors qu'aucun procès-verbal d'infraction n'a été dressé, se borne à détailler l'irrégularité de la situation de M. B... au regard plus particulièrement du code de l'environnement, du code de la santé publique et du code de l'urbanisme, en lui indiquant les modalités lui permettant d'y mettre fin. S'il reprend le terme de " mise en demeure ", il ne fait que rappeler la possibilité d'être poursuivi et sanctionné, de manière générale, " selon les lois et règlements en vigueur ", et n'est ainsi pas assorti d'une sanction spécifique particulière, ni ne peut être regardé comme susceptible de modifier l'état du droit. Dans ces conditions, il ne peut être regardé comme comportant une décision susceptible de faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir. Il suit de là que les conclusions tendant à son annulation ne peuvent qu'être rejetées. 5. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté le surplus de sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées. Sur l'appel incident de la commune de Romans-sur-Isère : 6. Aux termes de l'article 3 de l'arrêté en litige : " L'occupation et les activités non-agricoles de la parcelle ..., favorisées voire aggravées par la distribution d'énergie, génèrent en l'état des risques d'incendies dont la propagation aux parcelles voisines serait facilitée par la présence de haies d'arbres de grande taille. Le compteur électrique provisoire installé au profit de Victor B... par ENEDIS, sur avis favorable de la ville du 27 novembre 2015 (du fait des nécessités d'ordre public de l'époque et de l'étude d'opportunité lancée par la Ville), devra par conséquent être retiré définitivement par le fournisseur d'énergie, afin de se prémunir des risques environnementaux et d'incendies, mais aussi d'éviter de nouvelles atteintes à la sécurité, tranquillité et salubrité publiques sur le secteur considéré ". 7. Il ressort des termes de cette décision qu'elle est fondée sur les pouvoirs de police générale du maire qui lui sont conférés par les articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. L'article L. 2212-2 prévoit que " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, (...) les accidents et les fléaux calamiteux (...), tels que les incendies (...) ". L'article L. 2122-4 dispose, pour sa part, que " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances (...) ". 8. Si les dispositions de l'article L.111-12 du code de l'urbanisme permettent au maire, au regard du règlement du plan local d'urbanisme, de s'opposer au raccordement définitif au réseau d'électricité des caravanes mobiles stationnant irrégulièrement sur le territoire communal, le maire ne tient ni de cet article, ni de ses pouvoirs de police générale que lui confère l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le pouvoir de s'opposer à un raccordement provisoire au réseau d'électricité, quand bien même l'implantation de la caravane serait irrégulière. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que l'existence d'un branchement électrique serait de nature à créer un risque pour la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publiques justifiant que soit édictée une mesure au titre des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point précédent. Dès lors, l'article 3 de l'arrêté en litige, qui se fonde sur les pouvoirs de police générale du maire, est entaché d'illégalité. 9. En appel, la commune demande à titre subsidiaire que soit substitué au motif initialement retenu dans l'arrêté celui tiré de ce que l'autorisation provisoire de raccordement ayant été accordée au motif qu'une étude de déclassement de la parcelle appartenant à la famille B... était en cours, cette autorisation est devenue caduque une fois que l'étude de déclassement a été achevée. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 8 ci-dessus, le maire de la commune ne tenait pas des dispositions du code de l'urbanisme, sur lesquelles il fonde implicitement mais nécessairement le motif dont il se prévaut en appel, le pouvoir de s'opposer au raccordement provisoire du terrain de M. B... au réseau de distribution électrique. Il suit de là que la substitution de motif demandée ne peut être accordée. 10. Il résulte de ce qui précède que la commune de Romans-sur-Isère n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'article 3 de l'arrêté du 27 décembre 2018. Sur les frais liés à l'instance : 11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions d'appel incident de la commune de Romans-sur-Isère sont rejetées, de même que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune-de-Romans-sur-Isère. Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. C...La greffière, S. Lassalle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Un greffier, 2 N° 21LY00799