Cour Administrative d'Appel de Marseille, 3ème chambre - formation à 3, 11/05/2012, 10MA04622, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-05-11
Numéro : 10MA04622
Président : Mme LASTIER
Rapporteur : M. André  MAURY
Commissaire du gouvernement : M. DUBOIS
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS ARNAUD LYON-CAEN  FRANÇOISE FABIANI  FRÉDÉRIC THIRIEZ

Vu la décision n° 322115 du 26 novembre 2010 par laquelle le Conseil d'Etat, sur pourvoi en cassation de la commune de La Grande Motte : - a annulé l'arrêt n° 07MA02149 du 2 septembre 2008 par lequel la Cour, sur requête du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, SDIS, a annulé le jugement du 13 mars 2007 du tribunal administratif de Montpellier rejetant la demande du SDIS de l'Hérault tendant à l'annulation des arrêtés des 17 février 2004, 18 juin 2004 et 15 novembre 2005 par lesquels le préfet de l'Hérault a mandaté d'office respectivement sur son budget 2004 les sommes de 78 108, 15 et 28 007, 23 euros et sur son budget 2005 la somme de 15 803, 13 euros au profit de la commune de La Grande Motte, ainsi que ces arrêtés ; - et renvoyé l'affaire à la Cour ; Vu la requête, enregistrée le 13 juin 2007 sous le n° 07MA02149, présentée pour le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, dont le siège est Parc de Bel Air 150 rue Supernova à Vailhauques (34570), par Me Bribes; SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 0401882, 0404702, 0600243 du 13 mars 2007 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés en date des 17 février 2004, 18 juin 2004 et 15 novembre 2005 par lesquels le préfet de l'Hérault a mandaté d'office respectivement sur son budget 2004 les sommes de 78 108, 15 et 28 007, 23 euros et sur son budget 2005 la somme de 15 803,13 euros, au profit de la commune de La Grande Motte ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................... Vu le jugement et les décisions attaqués ; ......................................................................................................... ............................................................................................... .............................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 avril 2012 : - le rapport de M. Maury, rapporteur ; - les conclusions de M. Dubois, rapporteur public ; - et les observations de Me Bigas, avocat du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT ; Considérant que le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT relève appel du jugement du 13 mars 2007 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande dirigée contre les arrêtés en date des 17 février 2004, 18 juin 2004 et 15 novembre 2005 par lesquels le préfet de l'Hérault a mandaté d'office les sommes respectives de 78 108, 15 euros et 28 007, 23 euros sur son budget de l'année 2004 et de 15 803,13 euros sur son budget de l'année 2005, en vue du remboursement des salaires et charges correspondantes de quatre agents, titulaires ou contractuels, mis à la disposition du service par la commune de La Grande Motte ; que, par l'arrêt n° 0702149 du 2 septembre 2008, contre lequel la commune de La Grande Motte s'est pourvue en cassation, la Cour a annulé le jugement et les arrêtés litigieux ; que le Conseil d'Etat, par décision du 26 novembre 2010, a annulé cet arrêt et a renvoyé cette même affaire à la Cour ; Considérant que par convention en date du 30 décembre 2000 ont été définis les transferts de compétences, personnels et matériels entre la commune de La Grande Motte et le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT dans le cadre de la nouvelle organisation territoriale des services d'incendie et de secours ; que, dans ce cadre, quatre agents administratifs ou techniques, en fonctions au centre de secours communal à la date des transferts, soit au 1er janvier 2001, dont l'annexe 7 de cette convention énumère les noms et les situations statutaires, ont été mis à disposition du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT par la commune ; que, le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT refusant de procéder au reversement des salaires et charges correspondant à ces quatre mises à disposition, malgré l'émission de titres exécutoires par la commune, le trésorier- payeur général de l'Hérault a saisi le préfet de l'Hérault le 11 juin 2003 d'une demande de mandatement d'office sur le budget du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, au profit de la commune de La Grande Motte, d'une somme de 75 108,15 euros représentative des salaires et accessoires versés par la commune aux intéressés entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002 ; que la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, saisie par le préfet, a indiqué, dans son avis du 5 novembre 2003, que la somme ainsi réclamée au SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT constituait une dépense obligatoire pour cet établissement public, au sens de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales ; que la lettre du 18 novembre 2003 du préfet de l'Hérault mettant en demeure le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT de procéder au mandatement de cette somme étant restée sans effet, cette même autorité a mandaté d'office sur le budget 2004 du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT la somme de 75 108, 15 euros par arrêté du 17 février 2004 ; que deux autres lettres de mise en demeure en date des 6 avril 2004 et 22 septembre 2005 ont été adressées à ce même service par le préfet en vue du mandatement au bénéfice de la commune de La Grande Motte respectivement de la somme de 28 007, 23 euros sur son budget 2004 et de la somme de 15 803, 13 euros sur son budget 2005 et sont restées également sans effet ; que le préfet de l'Hérault a pris deux autres arrêtés de mandatement d'office les 18 juin 2004 et 15 novembre 2005 ; Sur les conclusions à fin d'annulation ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics départementaux en vertu de l'article L. 1612-20 de ce code : " Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'un établissement public départemental ne peut être mis en demeure d'inscrire à son budget que les dettes échues, certaines, liquides, non sérieusement contestées dans leur principe et dans leur montant, et découlant de la loi, d'un contrat, d'un délit, d'un quasi-délit ou de toute autre source d'obligation ; qu'en l'espèce, le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT conteste le principe de la dette issue de l'absence de reversement des salaires et charges des agents mis à sa disposition par la commune de La Grande Motte ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 1424-16 du code général des collectivités territoriales : "Les personnels administratifs, techniques et spécialisés de la fonction publique territoriale qui n'ont pas la qualité de sapeur-pompier professionnel et qui participent au fonctionnement des centres d'incendie et de secours relevant d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être mis à la disposition du service départemental d'incendie et de secours sur leur demande et avec l'accord de ce service et celui de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale. Les modalités de gestion de ces personnels sont déterminées par une convention entre, d'une part, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et, d'autre part, le service départemental d'incendie et de secours, après consultation des instances paritaires compétentes" ; qu'aux termes de l'article R.1425-1 du même code : "Les transferts de personnels, prévus aux articles L. 1424-13, L. 1424-14 et L. 1424-16 et les transferts de biens, prévus à l'article L.1424-17, peuvent faire l'objet d'une convention unique. Cette convention ou, à défaut, des conventions séparées peuvent être conclues dès le 29 décembre 1996 " ; qu'aux termes de l'article 4 du décret du 8 octobre 1985 relatif au régime de la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux, alors en vigueur : "La collectivité ou l'établissement d'origine et la collectivité, l'établissement ou l'organisme d'accueil passent une convention qui est annexée à l'arrêté de mise à disposition. Cette convention précise les conditions de mise à disposition des fonctionnaires intéressés et, notamment, la nature et le niveau hiérarchique des fonctions qui leur sont confiées, leurs conditions d'emploi et les modalités de contrôle et d'évaluation de leurs activités" ; qu'aux termes de l'article 11 de ce décret : "(...). La convention mentionnée à l'article 4 ci-dessus prévoit le remboursement de la rémunération et des charges sociales par l'administration ou l'organisme d'accueil du ou des fonctionnaires intéressés (...). Elle peut toutefois prévoir l'exonération partielle ou totale, temporaire ou permanente, de ce remboursement, conformément à une décision prise par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité ou établissement gestionnaire " ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 4 de la convention du 30 décembre 2000 relative aux transferts de compétences, personnels et matériels dans le cadre de la nouvelle organisation territoriale des services d'incendie et de secours conclue entre le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT et la commune de La Grande Motte : " La présente convention a pour objet : (...) 3. La mise à disposition ou la mutation des personnels administratifs, techniques et spécialisés de la fonction publique territoriale non sapeur-pompier qui en ont fait la demande et qui participent au fonctionnement du Service d'Incendie et de Secours (...)" ; qu'aux termes de l'article 13 de cette convention : "Les personnels administratifs et techniques titulaires et non titulaires de la commune de La Grande Motte pourront être mis à disposition du SDIS de l'Hérault conformément aux règles statutaires et suite à l'accord du SDIS de l'Hérault de la réversion des salaires et charges afférentes " ; Considérant, en premier lieu, que s'il ressort des pièces du dossier que la commune de la Grande Motte a effectivement mis à la disposition du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT quatre de ses agents, il est néanmoins constant que ces mises à disposition, décidées en application des dispositions précitées de l'article L. 1424-16 du code général des collectivités territoriales, n'ont pas fait l'objet d'une consultation préalable de l'instance paritaire compétente quant aux modalités de gestion des personnels administratifs et techniques ; que cependant le défaut de consultation est par lui-même sans incidence sur les obligations découlant pour le SDIS de l'exécution de la convention du 4 décembre 2000 ; Considérant, en second lieu, qu'il résulte des stipulations de la convention du 30 décembre 2000 précitées que celle-ci a autorisé la mise à disposition de personnels administratifs auprès du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT ; qu'elle doit ainsi être regardée comme constituant la convention de mise à disposition prévue par l'article R. 1425-1 du code général des collectivités territoriales précité ; que l'annexe 7 de cette convention, qui dresse la liste des personnels civils visés par la convention, comprend quatre agents ; qu'il ressort des pièces du dossier que ces agents ont effectivement fait l'objet d'une mise à disposition auprès du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT à compter du 1er janvier 2001 ; que l'article 13 de la convention du 30 décembre 2000 n'a pas prévu, contrairement à ce que fait valoir le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, d'exonération du remboursement des traitements et charges afférents aux agents mis à disposition ; qu'en outre, aucune délibération de l'assemblée délibérante de l'autorité gestionnaire n'a autorisé, conformément aux dispositions de l'article 11 du décret du 8 octobre 1985 précitées, l'exonération de remboursement des rémunérations et charges sociales des fonctionnaires mis à disposition auprès du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT ; qu'il résulte ainsi de l'ensemble de ces éléments que l'intention commune des deux parties, lors de la mise à disposition effective des agents en 2001, était que les traitements et charges de ces agents soient réglés par le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT ; qu'il est en outre constant que les agents en question de la commune de La Grande Motte ont bien été mis à disposition du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT lors de la période dont s'agit ; que le requérant ne conteste pas le montant de ces créances, mises à sa charge, et qui doivent ainsi être regardées comme correspondant aux coûts de ces agents pour la commune de La Grande Motte ; que, par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les créances respectives de 78.108,15 euros, 28.007, 23 euros et 15.803,13 euros dont s'agit ne pouvaient légalement être mises à sa charge ou que la chambre régionale des comptes aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en constatant, par un avis du 5 novembre 2003, que la somme de 78.108,15 euros constituait une dépense obligatoire pour le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT ; Sur l'exception d'illégalité des titres exécutoires : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique : " Tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation. Toute erreur de liquidation au préjudice du débiteur donne lieu à l'émission d'un ordre d'annulation ou de réduction de recette ; cet ordre indique les bases de la nouvelle liquidation. Il ne peut être procédé à aucune révision de liquidation lorsque les comptes ont été acceptés par la partie ou réglés par des décisions administratives devenues définitives " ; que tout état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour laquelle il a été émis, à moins que ces bases n'aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur ; qu'en application de ce principe, le préfet de l'Hérault ne peut mettre en recouvrement le montant des contributions réclamé au SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, sans indiquer, soit dans le titre lui même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT ; que ces bases de liquidation doivent être accessibles et intelligibles et permettre ainsi au débiteur d'être en mesure de vérifier que le montant réclamé a été effectivement et correctement calculé ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, d'une part, les titres sur lesquels repose l'arrêté du 17 février 2004 identifient la nature et l'objet de la créance mais ne contiennent aucune indication sur les bases et les éléments de calcul de la dette ; que, par suite, en l'absence de telles précisions figurant sur les titres ou sur des documents annexés à ces titres concernant les éléments de calcul de la dette du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, celui-ci est fondé à soutenir que l'arrêté du 17 février 2004 en litige, n'était pas suffisamment motivé et à en demander pour ce motif l'annulation ; que, d'autre part, ceux sur lesquels reposent les arrêtés des 18 juin 2004 et 15 novembre 2005 identifient la nature et l'objet de la créance mais aussi les bases et les éléments de calcul de la dette dans le document explicatif joint aux deux titres ; que, dès lors, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des titres exécutoires doit être écarté pour les arrêtés des 18 juin 2004 et 15 novembre 2005 qui sont suffisamment motivés ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 17 février 2004 par lequel le préfet de l'Hérault a mandaté d'office sur son budget 2004 la somme de 78 108,15 euros au profit de la commune de La Grande Motte ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de la Grande Motte la somme que le SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la commune de La Grande Motte au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 17 février 2004 par lequel le préfet de l'Hérault a mandaté d'office sur le budget 2004 du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT la somme de 78 108, 15 euros au profit de la commune de La Grande Motte est annulé. Article 2 : Le jugement n°s 0401882, 0404702, 0600243 du 13 mars 2007 du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. Article 3 : Le surplus de la requête du SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT et les conclusions de la commune de La Grande Motte fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au SERVICE DEPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS DE L'HERAULT, à la commune de La Grande Motte et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Une copie sera adressée au préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l'Hérault. '' '' '' '' 2 N° 10MA04622