CAA de LYON, 6ème chambre, 28/07/2022, 22LY00779, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-28
Numéro : 22LY00779
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. François-Xavier  PIN
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : SCP GATINEAU, FATTACCINI, REBEYROL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 7 mai 2015 par laquelle l'inspectrice du travail de l'unité départementale ... a refusé de lui accorder l'autorisation de licenciement de M. B... ainsi que la décision implicite rejetant son recours hiérarchique née le 2 novembre 2015 du silence gardé par la ministre en charge du travail et la décision expresse du 31 décembre 2015 par laquelle la ministre a confirmé le rejet de son recours hiérarchique. Par un jugement n° 1600331 du 5 juin 2018, le tribunal administratif de ... a annulé ces décisions. Par un arrêt n° 18LY02883 du 6 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par M. B... contre ce jugement. Par une décision n° 443799 du 14 mars 2022, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté pour M. B..., a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 6 juillet 2020 et a renvoyé l'affaire devant la même cour. Procédure devant la cour après renvoi du Conseil d'Etat : Par un mémoire enregistré le 6 avril 2022, M. B..., représenté par Me Peyrard, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1600331 du 5 juin 2018 du tribunal administratif de ... ; 2°) de rejeter la demande de l'AFPA tendant à l'annulation de la décision du 7 mai 2015 de l'inspectrice du travail de l'unité départementale ... refusant d'autoriser son licenciement ainsi que des décisions implicite et expresse rejetant son recours hiérarchique ; 3°) de mettre à la charge de l'AFPA la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la ministre du travail, en constatant que son refus d'effectuer les formations demandées par son employeur ne présentait pas un caractère de gravité suffisant pour justifier le licenciement, a suffisamment motivé sa décision ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, l'inspectrice du travail n'a pas considéré comme non fautif son refus opposé à la décision de changement d'affectation prise par son employeur mais a indiqué que ce grief n'était pas d'une gravité suffisante pour justifier le licenciement ; le tribunal ne pouvait légalement annuler pour ce motif la décision de l'inspectrice du travail, à laquelle la décision confirmative du ministre ne s'est pas substituée ; - le grief relatif au refus d'effectuer un bilan professionnel n'est pas fautif ; - s'agissant du grief relatif au refus de changement des conditions de travail, l'AFPA avait épuisé son pouvoir disciplinaire en prononçant à son encontre une mise à pied par lettre du 19 décembre 2014 ; - le motif tiré du refus de dispenser des formations ne pouvait être pris en compte par l'autorité administrative dès lors qu'il n'a pas été examiné par la commission paritaire nationale de discipline, en méconnaissance de l'article 3.5.d du règlement intérieur national de l'AFPA ; - la suppression des formations en transport de matières dangereuses, pour lesquelles il avait obtenu une spécialisation en 2004 et qui constituaient des attributions spécifiques et valorisantes qui lui étaient confiées, a engendré une modification de son contrat de travail, de sorte que le refus qu'il a opposé à cette suppression était légitime ; - il ne disposait pas des qualifications nécessaires pour prendre en charge des formations de conducteur de transport routier de marchandises sur porteur ; - les faits reprochés ne présentaient pas un caractère de gravité suffisant pour justifier le licenciement. Par un mémoire en défense enregistré le 14 avril 2022, l'AFPA, représentée par Me Gatineau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le mémoire en intervention, présenté par la ministre du travail, qui avait la qualité de partie en première instance, doit être requalifié comme un recours en appel ; ce recours, présenté au-delà du délai de deux mois prévu à l'article R. 811-2 du code de justice administrative, est tardif ; - les moyens soulevés par M. B... et la ministre du travail ne sont pas fondés ; - les décisions de l'inspectrice du travail et de la ministre du travail sont insuffisamment motivées et entachées d'une erreur de droit en ce qu'elles n'ont pas analysé les effets du changement dans les conditions de travail de M. B... sur la situation personnelle de l'intéressé ou sur les conditions d'exercice de son mandat de membre du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ni n'ont évoqué les circonstances de ce changement ou les conditions de sa mise en œuvre ; - le refus opposé par M. B... à plusieurs reprises au changement de ses conditions de travail était constitutif d'une faute suffisamment grave pour justifier son licenciement. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pin, premier conseiller, - les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, - et les observations de Me Gheurbi, représentant M. B.... Considérant ce qui suit : 1. L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) a demandé le 9 mars 2015 à l'inspection du travail l'autorisation de licencier pour motif disciplinaire M. B..., recruté sur un poste de formateur " conducteur routier marchandises et voyageurs " depuis le 9 mai 2000 et investi du mandat de membre du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) depuis le 2 octobre 2014. Par des décisions du 7 mai 2015 et du 31 décembre 2015, l'inspectrice du travail et, sur recours hiérarchique, la ministre du travail, ont refusé d'autoriser ce licenciement. Par une décision du 14 mars 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 6 juillet 2020 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon avait rejeté l'appel de M. B... contre le jugement du 5 juin 2018 du tribunal administratif de ... ayant annulé, à la demande de l'AFPA, ces décisions et a renvoyé l'affaire à la cour. Sur la recevabilité de l'intervention de la ministre du travail : 2. Saisi par l'employeur d'une demande tendant à l'annulation d'une décision administrative refusant d'autoriser le licenciement d'un salarié protégé, le tribunal doit, lorsqu'il instruit l'affaire, appeler dans l'instance l'auteur de la décision attaquée ainsi que le salarié. Conformément aux dispositions de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, cette communication confère à ces personnes la qualité de parties en défense qui les rend recevables à faire appel du jugement annulant le refus d'autorisation, alors même qu'elles n'auraient produit aucune défense en première instance. Lorsque l'une d'elles fait seule régulièrement appel dans le délai, le juge d'appel peut communiquer pour observations cet appel aux autres parties au litige en première instance, au nombre desquelles figure la personne défenderesse en première instance qui s'est abstenue de faire appel. Cette communication ne confère toutefois pas à celle-ci la qualité de partie à l'instance d'appel. Par suite, la ministre du travail, qui n'a pas relevé appel du jugement du tribunal administratif de ... du 5 juin 2018, n'a pas la qualité de partie à l'instance d'appel. Par suite, contrairement à ce que soutient l'AFPA, la ministre du travail n'était pas partie à l'instance d'appel, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d'un prétendu appel de la ministre ne peut qu'être écartée. Eu égard à la nature et à l'objet du présent litige, la ministre du travail justifie d'un d'intérêt suffisant à intervenir au soutien des conclusions de M. B... tendant à l'annulation du jugement attaqué. Il y a lieu, dans ces conditions, d'admettre son intervention volontaire. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 3. En vertu des dispositions du code du travail, le licenciement des salariés légalement investis de fonctions représentatives, qui bénéficient d'une protection exceptionnelle dans l'intérêt de l'ensemble des travailleurs qu'ils représentent, ne peut intervenir que sur autorisation de l'inspecteur du travail. Lorsque leur licenciement est envisagé, celui-ci ne doit pas être en rapport avec les fonctions représentatives normalement exercées ou avec leur appartenance syndicale. Dans le cas où la demande de licenciement est motivée par un comportement fautif, il appartient à l'inspecteur du travail saisi et, le cas échéant, au ministre compétent, de rechercher, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les faits reprochés au salarié sont d'une gravité suffisante pour justifier le licenciement, compte tenu de l'ensemble des règles applicables au contrat de travail de l'intéressé et des exigences propres à l'exécution normale du mandat dont il est investi. 4. Le refus opposé par un salarié protégé à un changement de ses conditions de travail décidé par son employeur en vertu, soit des obligations souscrites dans le contrat de travail, soit de son pouvoir de direction, constitue, en principe, une faute. En cas d'un tel refus, l'employeur, s'il ne peut directement imposer au salarié ledit changement, doit, sauf à y renoncer, saisir l'inspecteur du travail d'une demande d'autorisation de licenciement à raison de la faute qui résulterait de ce refus. Après s'être assuré que la mesure envisagée ne constitue pas une modification du contrat de travail de l'intéressé, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier si le refus du salarié constitue une faute d'une gravité suffisante pour justifier l'autorisation sollicitée, compte tenu de la nature du changement envisagé, de ses modalités de mise en œuvre et de ses effets, tant au regard de la situation personnelle du salarié, que des conditions d'exercice de son mandat. En tout état de cause, le changement des conditions de travail ne peut avoir pour objet de porter atteinte à l'exercice de ses fonctions représentatives. 5. Pour annuler les décisions de refus d'autorisation de licenciement des 7 mai 2015 et 31 décembre 2015, le tribunal administratif de ... s'est fondé sur le motif tiré de ce que l'inspectrice du travail et, sur recours hiérarchique, la ministre du travail ont considéré à tort que le refus opposé par M. B... de dispenser des formations " conducteur routier de marchandises tous véhicules " n'était pas fautif. Toutefois, en relevant dans les motifs de leurs décisions respectives que le refus de M. B... d'assurer de telles formations n'était pas suffisamment grave pour justifier son licenciement, l'inspectrice du travail et la ministre du travail ont nécessairement estimé, en dépit de l'ambiguïté rédactionnelle de la décision ministérielle, que ces faits révélaient un comportement fautif de la part du salarié. Dès lors, M. B... et la ministre du travail sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de ... a annulé pour ce motif les décisions de l'inspection du travail et de la ministre du travail refusant d'autoriser le licenciement de M. B.... 6. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'AFPA devant le tribunal administratif et en appel. Sur les autres moyens soulevés par l'AFPA : 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 2421-5 du code du travail : " La décision de l'inspecteur du travail est motivée. (...) ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 7° Refusent une autorisation ; (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 8. La décision du 7 mai 2015 par laquelle l'inspectrice du travail a refusé d'autoriser le licenciement de M. B..., ainsi que celle du 31 décembre 2015, confirmant la décision implicite du 2 novembre 2015, par laquelle la ministre du travail a rejeté le recours hiérarchique de l'AFPA formé contre la décision de l'inspection du travail, visent les dispositions applicables du code du travail, mentionnent les éléments relatifs à la procédure suivie, et énoncent précisément les motifs sur lesquels elles se fondent pour refuser d'accorder l'autorisation de licenciement sollicitée, en se prononçant sur les deux griefs avancés par l'employeur. Par ailleurs, ni l'inspectrice ni la ministre n'étaient tenus d'évoquer l'absence de lien de la demande d'autorisation avec le mandat détenu par M. B..., dès lors qu'ils se sont fondés sur un autre motif. Ainsi, ces décisions sont suffisamment motivées. 9. En deuxième lieu, si l'autorité administrative doit, avant d'accorder l'autorisation de licenciement sollicitée, apprécier le caractère de gravité de la faute commise par le salarié au regard de l'ensemble des éléments rappelés au point 4, elle n'est, en revanche, pas tenue de procéder à l'appréciation de chacun de ces critères lorsqu'elle refuse de délivrer cette autorisation. En l'espèce, pour refuser l'autorisation de licenciement sollicitée par l'AFPA, l'inspectrice du travail et la ministre du travail ont, d'une part, considéré que la décision de l'employeur visant à demander à M. B... d'assurer une formation " conducteur routier de marchandises tous véhicules " constituait un changement des conditions de travail du salarié et, d'autre part, estimé que le refus de M. B... de dispenser cette formation d'assurer une formation " conducteur routier de marchandises tous véhicules " ne constituait pas, à lui seul, une faute d'une gravité suffisante pour justifier l'autorisation de licenciement. Dès lors, l'inspectrice du travail et la ministre du travail n'ont pas méconnu l'étendue de leur compétence. 10. En troisième lieu, il résulte des stipulations du contrat de travail liant M. B... à l'AFPA, et notamment de ses articles 1er et 5, que l'intéressé a été engagé à temps plein en qualité de formateur. Par suite, alors même que la charge effective de travail de M. B... serait moindre que celle d'autres formateurs, la ministre du travail n'a pas commis d'erreur de fait en indiquant que l'intéressé assurait des formations à temps plein. 11. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un contrat à durée indéterminée du 2 mai 2000, M. B... a été recruté par l'AFPA en qualité de formateur " conducteur routier marchandises et voyageurs " puis, par avenant à ce contrat, a été nommé en qualité de formateur expert à compter du 1er septembre 2009. Après avoir acquis en 2004 une spécialisation lui permettant de dispenser des formations au " transport de matières dangereuses ", il a été chargé de la responsabilité de cette formation à compter de 2009. Par un courrier du 24 juillet 2014, l'AFPA a informé M. B... qu'à son retour de congés, il sera chargé d'assurer une formation " transport routier de marchandises ". Par la suite, M. B... a été déchargé de l'organisation des formations de " transport de matières dangereuses " qu'il assurait à temps plein depuis 2009. S'il est constant que cette modification dans les conditions de travail de M. B... n'a pas affecté sa rémunération ni les conditions d'exercice de son mandat syndical au sein du CHSCT, ce changement d'affectation a été opéré dans des circonstances particulières, sans que l'employeur n'ait expliqué à M. B... les motifs de cette nouvelle affectation et alors que le requérant craignait de perdre sa qualification s'il était mis fin à ses fonctions de formateur en " transport de matières dangereuses " et avait fait savoir à son employeur qu'il ne bénéficiait plus des autorisations requises pour dispenser les formations qu'il lui a été demandé d'assurer et qu'il n'exerçait plus depuis cinq ans. En outre, ce changement dans les conditions de travail de M. B... est intervenu alors que l'AFPA avait concomitamment prononcé à l'encontre de intéressé trois sanctions de mises à pied les 2 juillet 2014, 24 juillet 2014 et 19 décembre 2014, dont les deux dernières ont été annulées par un arrêt de la cour d'appel de Riom du 9 janvier 2018, confirmé par un arrêt de la Cour de cassation du 5 juin 2019, au motif, pour la première de ces deux sanctions, que les faits reprochés n'étaient pas établis et, pour la seconde, que les faits à l'origine de la mise à pied n'étaient pas constitutifs d'une faute. Au vu de l'ensemble de ces éléments, compte tenu tant des modalités de mise en œuvre du changement envisagé que de ses effets sur la situation personnelle de M. B..., le refus de celui-ci d'accepter cette nouvelle affectation ne constituait pas, en l'espèce, une faute d'une gravité suffisante pour justifier son licenciement. Par suite, contrairement à ce que soutient l'AFPA, les décisions de l'inspection du travail du 7 mai 2015 et de la ministre du travail du 31 décembre 2015 refusant d'autoriser le licenciement de M. B... étaient légalement justifiées. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de ... a annulé les décisions de l'inspectrice du travail du 7 mai 2015 et de la ministre du travail du 31 décembre 2015. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'AFPA demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'AFPA une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : L'intervention volontaire de la ministre du travail est admise. Article 2 : Le jugement n° 1600331 du 5 juin 2018 du tribunal administratif de ... est annulé. Article 3 : La demande présentée par l'AFPA devant le tribunal administratif de ... et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 4 : L'AFPA versera à M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion et à M. A... B.... Délibéré après l'audience du 7 juillet 2022, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Gayrard, président assesseur, M. Pin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juillet 2022. Le rapporteur, F.-X. Pin Le président, F. Pourny La greffière, F. Abdillah La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 22LY00779