Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 29/05/2024, 461648
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2024-05-29
Numéro : 461648
Rapporteur : M. Cédric Fraisseix
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Puigserver
Avocat(s) : SCP L. POULET-ODENT ; SCP GURY & MAITRE

L'association " Le Chabot ", l'association " Comité écologique ariégeois ", Mme P... Q..., Mme J... U..., M. O... H..., M. A... de K..., M. F... G..., M. S... M..., M. N... D... et M. B... E... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 29 juin 2009 par lequel le préfet de l'Ariège a autorisé la société Denjean Granulats à exploiter une carrière de sables et graviers sur le territoire de la commune de Saverdun (Ariège). Mme L... I... et M. R... C... sont intervenus à l'instance au soutien de cette demande. Par un jugement n° 0905635 du 24 avril 2014, le tribunal administratif de Toulouse n'a pas admis l'intervention de Mme I... et M. C... et a rejeté les demandes des requérants. Par un arrêt nos 14BX01825, 14BX01921, 14BX01922 du 16 décembre 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés, d'une part, par M. M..., M. de K..., M. D..., d'autre part, par Mme I... et M. C..., enfin par l'association pour la protection des rivières ariégeoises, l'association " Comité écologique ariégeois ", Mme Q..., M. H..., M. K..., M. G... et M. E..., contre ce jugement. Par une décision n° 408182 du 16 mars 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi par Mme L... I..., M. R... C..., M. S... M..., M. A... de K..., M. N... D..., M. B... E... et M. F... G..., a annulé l'arrêt du 16 décembre 2016 en tant qu'il statue sur l'appel de M. M..., M. de K..., M. D..., M. E... et M. G... et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire devant la cour administrative d'appel de Bordeaux. Par un nouvel arrêt n° 18BX01101 du 17 décembre 2021, la cour administrative d'appel de Bordeaux, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a, après avoir admis l'intervention de l'association de protection de la vallée de l'Ariège et de sa nappe phréatique, rejeté les requêtes d'appel de M. M... et autres. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 février et 17 mai 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. S... M..., M. N... D..., M. A... de K..., Mme J... T..., l'association pour la protection des rivières ariègeoises, le Comité écologique ariègeois et l'association de protection de la vallée de l'Ariège et de sa nappe phréatique demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gury et Maître, avocat de M. M... et autres et à la SCP L. Poulet, Odent, avocat de la société Denjean Granulats ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par un arrêté du 29 juin 2009, le préfet de l'Ariège a autorisé la société Denjean Granulats à exploiter une carrière de sable et de graviers sur le territoire de la commune de Saverdun (Ariège), pour une production maximale annuelle de 700 000 tonnes. Plusieurs associations et particuliers ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 29 juin 2009. Par un jugement du 24 avril 2014, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes des requérants. Par un arrêt du 16 décembre 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés contre ce jugement. Par une décision du 16 mars 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 16 décembre 2016 en tant qu'il statue sur l'appel de MM. M..., de K..., D..., E... et G..., et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Bordeaux. M. M... et autres se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 17 décembre 2021 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, rejeté leurs appels formés contre le jugement du 24 avril 2014 du tribunal administratif de Toulouse. Sur les moyens relatifs au contenu de l'étude d'impact : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 512-8 du code de l'environnement, alors applicable : " I. - Le contenu de l'étude d'impact (...) doit être en relation avec l'importance de l'installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l'environnement, au regard des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1. / II. - Elle présente successivement : / (...) 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l'installation sur l'environnement et, en particulier, sur les sites et paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) (...). Cette analyse précise notamment, en tant que de besoin, (...) le niveau acoustique des appareils qui seront employés ainsi que les vibrations qu'ils peuvent provoquer (...) ". 3. Pour écarter les critiques tirées de l'insuffisance de l'étude d'impact s'agissant des nuisances liées à la circulation des poids lourds et de l'insuffisance de l'étude acoustique, la cour administrative d'appel a notamment retenu, s'agissant des vibrations causées par le passage des camions, qu'il n'était pas établi que les fissurations de certaines habitations auraient pour origine les vibrations résultant de l'exploitation de la carrière ou de son trafic routier. En statuant ainsi, la cour a souverainement apprécié les faits de l'espèce et n'a pas dénaturé les pièces du dossier. 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après "Evaluation des incidences Natura 2000" : (...) 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations (...) ". Aux termes de l'article R. 414-19 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les programmes ou projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements mentionnés à l'article L. 414-4 (...) font l'objet d'une évaluation de leurs incidences éventuelles au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000 qu'ils sont susceptibles d'affecter de façon notable, dans les cas et selon les modalités suivants: / (...) 2° S'agissant des programmes ou projets situés en dehors du périmètre d'un site Natura 2000 : si un programme ou projet, relevant des cas prévus au a) et au c) du 1° ci-dessus, est susceptible d'affecter de façon notable un ou plusieurs sites Natura 2000, compte tenu de la distance, de la topographie, de l'hydrographie, du fonctionnement des écosystèmes, de la nature et de l'importance du programme ou du projet, des caractéristiques du ou des sites et de leurs objectifs de conservation ". 5. Pour écarter le moyen tiré de ce que, compte tenu du risque de pollution de la rivière Ariège et de l'atteinte pour les milieux naturels et les espèces dont l'habitat se trouve au sein de la zone Natura 2000 située à moins de 50 mètres des pistes de circulation du projet de carrière litigieux, une étude d'incidence du projet sur ce site Natura 2000 était requise, la cour administrative d'appel a relevé qu'aucune zone de protection particulière n'existe à l'intérieur du site d'implantation de la carrière et que la zone protégée la plus proche est la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type I " l'Ariège ", située à 100 mètres du projet, tandis qu'une ZNIEFF de type II couvre le cours d'eau " l'Ariège " dont le lit mineur est par ailleurs également inclus dans un site Natura 2000. Elle a jugé, au vu de l'instruction, que le projet de carrière en cause n'était pas de nature à affecter de façon notable le site Natura 2000 ainsi que les deux ZNIEFF situées à proximité, pour en déduire qu'aucune étude sur les incidences du projet sur ce site et ces zones n'était requise. En statuant ainsi, la cour administrative d'appel s'est livrée, sans erreur de droit, à une appréciation souveraine des faits de l'espèce, exempte de dénaturation. Sur le moyen relatif à la publicité de l'enquête publique : 6. Les modalités de publicité de l'enquête publique relative à la mise en fonctionnement d'une installation classée pour la protection de l'environnement applicables à la date de l'avis d'enquête en litige sont régies, non par les dispositions de l'article R. 123-14 du code de l'environnement, mais par celles de l'article 6 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, selon lesquelles : " (...) L'enquête est (...) annoncée, quinze jours au moins avant son ouverture par les soins du préfet et aux frais du demandeur, dans deux journaux locaux ou régionaux diffusés dans le département ou les départements intéressés (...) ". Par suite, la cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit en jugeant, pour écarter le moyen tiré de ce que cet avis d'enquête aurait également dû être publié dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département concerné par le projet dans les huit premiers jours de l'enquête, que les dispositions de l'article R. 123-14 du code de l'environnement n'étaient pas applicables et que celles de l'article 6 du décret du 21 septembre 1977, faute d'imposer une telle formalité, n'avaient pas été méconnues. Sur les moyens relatifs à la prévention des atteintes à la ressource en eau : 7. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients (...), soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages (...). Les dispositions du présent titre sont également applicables aux exploitations de carrières (...) ". Aux termes de l'article L. 512-1 du même code : " Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1. L'autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral ". En vertu de l'article L. 512-3 du même code : " Les conditions d'installation et d'exploitation jugées indispensables pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 " sont fixées " par l'arrêté d'autorisation et, éventuellement, par des arrêtés complémentaires pris postérieurement à cette autorisation ". 8. Pour juger que les atteintes à la ressource en eau n'étaient pas démontrées et que le préfet avait prescrit des mesures techniques suffisantes pour protéger les intérêts visés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement, la cour a relevé que l'arrêté du 29 juin 2009 fixe des prescriptions ayant pour objet de réduire la perte de perméabilité des terrains causée par les opérations de remblaiement, qu'il prescrit la mise en place d'une surveillance des eaux souterraines par un suivi hydrogéologique à partir d'un réseau de piézomètres, que l'arrêté complémentaire du 1er août 2016 du préfet de l'Ariège renforce ce dispositif par la mise en place de six nouveaux points de contrôle et des mesures trimestrielles des hauteurs d'eau. La cour a également retenu que s'il ressort de procès-verbaux établis entre 2013 et 2016 ainsi que d'études hydrogéologiques réalisées en 2018 une diminution des débits de certains points d'eau et le tarissement de la nappe, de telles constatations ne permettent pas d'établir l'origine de ce phénomène, notamment son lien avec l'exploitation de la carrière alors qu'il ressort, d'une part d'un rapport réalisé en 2006 par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) que la nappe d'accompagnement de l'Ariège est principalement alimentée par les précipitations et, d'autre part, que des études hydrogéologiques réalisées en 2018 et 2021 n'ont pas conclu à une baisse particulière de la nappe phréatique à l'aval hydraulique de la carrière. 9. S'agissant de la qualité des eaux, la cour a retenu que l'arrêté attaqué prévoit un contrôle annuel de la qualité des eaux en amont et en aval du site et que l'arrêté complémentaire du 1er août 2016 renforce ce dispositif par un contrôle semestriel et complète la liste des paramètres et substances à analyser. Pour ce qui concerne le taux d'aluminium dissous dans l'eau, la cour s'est fondée notamment sur des notes de commentaires réalisées en 2018 et actualisées en 2021 ainsi que sur des études hydrogéologiques, pour juger que les valeurs élevées enregistrées pour certains paramètres sur les plans d'eau lors des périodes d'exploitation traduisent une différence de méthode d'analyse entre les eaux souterraines et superficielles, que la découverte d'éléments métalliques contenus dans l'eau peut s'expliquer par leur présence naturelle dans les alluvions de l'Ariège et que s'il a été constaté, lors d'une analyse réalisée en 2017, une teneur en aluminium relativement élevée, ce phénomène ne s'est pas retrouvé lors d'une analyse ultérieure alors que l'exploitation du site s'était poursuivie. 10. En se fondant sur ces éléments pour écarter le moyen tiré de ce que le projet porterait atteinte, sur les plans tant quantitatif que qualitatif, à la ressource en eau, et juger que le préfet avait fait une exacte application des exigences résultant de l'article L. 512-3 du code de l'environnement en prescrivant les mesures techniques adéquates pour protéger les intérêts visés par l'article L. 511-1 du même code, la cour a souverainement apprécié les faits de l'espèce, sans dénaturer les pièces du dossier qui lui était soumis. Sur les moyens d'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme : 11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme alors applicable, dont les dispositions ont été reprises en substance à l'article L. 152-1 du même code : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. / (...) ". Selon l'article R*. 123-7 du même code, dans sa rédaction alors applicable, et dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles R. 151-22 et R. 151-23 : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. Est également autorisé, en application du 2° de l'article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement ". Et aux termes de son article R*. 123-11, alors applicable, et dont les dispositions ont été reprises en substance à l'article R. 151-34 : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : / (...) / c) Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées (...) ". 12. Il résulte des dispositions combinées des articles R*. 123-7 et R*. 123-11 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors applicable et dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles R. 151-22, R. 151-23 et R. 151-34 du même code, qu'elles ne font pas obstacle à ce que les auteurs d'un plan local d'urbanisme délimitent dans les zones agricoles des secteurs dans lesquels les constructions et les installations nécessaires à la mise en valeur des ressources du sol ou du sous-sol sont autorisées. Par suite, après avoir relevé que le site d'implantation de la carrière litigieuse se trouve classé en secteur Ac du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saverdun, lequel autorise spécifiquement l'ouverture et l'exploitation des carrières ainsi que la construction des installations nécessaires à leur fonctionnement, sous réserve de leur réaménagement à usage agricole ou de loisirs en fin d'exploitation, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en écartant le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme en tant qu'il crée cette zone Ac, soulevé à l'appui de la demande d'annulation de l'arrêté du 29 juin 2009. 13. En deuxième lieu, en jugeant que le plan local d'urbanisme avait pu prévoir la création d'une zone Ac, dès lors que le site serait réaménagé, en fin d'exploitation, à usage de loisirs, la cour administrative d'appel de Bordeaux a souverainement apprécié les faits de l'espèce, sans les dénaturer, nonobstant la circonstance que la commune de Saverdun aurait résilié un protocole conclu avec la société Denjean Granulats pour la remise en état du site. 14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Dans les communes qui sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population (...), et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle ". En jugeant que les dispositions du plan local d'urbanisme de Saverdun régissant les zones Ac n'ont ni pour objet ni pour effet d'ouvrir ces dernières à l'urbanisation, les seules constructions autorisées étant celles qui sont liées à l'exploitation des carrières et à la condition d'être réaménagées pour un usage agricole ou de loisirs en fin d'exploitation, pour écarter le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme méconnaîtrait l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, la cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. M... et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent. Par suite, leur pourvoi doit être rejeté, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. M... et autres la somme de 3 000 euros à verser à la société Denjean Granulats au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de M. M... et autres est rejeté. Article 2 : M. M... et autres verseront la somme de 3 000 euros à la société Denjean Granulats au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. S... M..., premier dénommé pour l'ensemble des requérants, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la société Denjean Granulats. Délibéré à l'issue de la séance du 29 avril 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Fabienne Lambolez, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, M. Bruno Bachini, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur. Rendu le 29 mai 2024. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Cédric Fraisseix La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain