CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 07/12/2023, 21TL01355, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-07
Numéro : 21TL01355
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : AUDOUIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière Best a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 5 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Vers-Pont-du-Gard a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux reçu par la commune le 4 février 2019. Par un jugement n° 1901918 du 2 février 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 2 avril 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le numéro 21MA01355, puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le numéro 21TL03155, la société civile immobilière Best, représentée par Me Audouin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 5 décembre 2018 et la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Vers-Pont-du-Gard la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le jugement est insuffisamment motivé dans sa réponse au moyen tiré du détournement de pouvoir ; - le jugement est irrégulier pour ne pas avoir retenu les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 110-2 et L. 121-1 désormais repris par les articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme et a dénaturé les pièces du dossier ; - le jugement est irrégulier pour avoir écarté le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles dont elle propriétaire en zone inondable par ruissellement ; Sur le bien-fondé du jugement : - elle abandonne les moyens tirés de ce que toutes les personnes publiques n'auraient pas été associées, de l'absence de consultation de la région, de la violation des articles L 103-2 et L. 103-4 du code de l'urbanisme et de l'absence de précision des objectifs de la révision en litige, celui tiré de l'absence de saisine de la mission régionale de l'autorité environnementale, et celui tiré de l'avis défavorable du préfet ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'aucune délibération expresse n'est intervenue aux fins de décider de l'application au projet de plan local d'urbanisme des articles R. 153-21 et suivants du code de l'urbanisme ; - dans ses conditions, la commune a induit en erreur la population tant lors de la concertation du 2 décembre 2003 au 14 février 2018 que lors de l'enquête publique du 23 juillet 2018 au 7 septembre 2018 ; - ce faisant, l'adoption d'un plan local d'urbanisme n'a pas été précédée d'une concertation suffisante associant les habitants, les associations et autres personnes concernées en méconnaissance de l'article L. 300-2 du même code ; - les dispositions des articles L. 110-1 et L. 121-1, reprises aux articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme, ont été méconnues ; - l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme a été méconnu ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; - le classement en zone non constructible de sa propriété est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - il est entaché d'un détournement de procédure et de pouvoir en ce que le caractère inondable de sa propriété résulte de ce que la commune de Vers-Pont-du-Gard ne remplit pas ses obligations concernant la gestion du ruissellement pluvial. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juillet 2022, la commune de Vers-Pont-du-Gard, représentée par la SCP GMC avocats associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société civile immobilière Best la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. La clôture d'instruction a été fixée au 24 octobre 2022 par une ordonnance en date du même jour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Moukoko, représentant la société appelante ; - et les observations de Me Goujon, représentant la commune intimée. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 5 décembre 2018, le conseil municipal de Vers-Pont-du-Gard (Gard) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. La société civile immobilière Best est propriétaire du château de Vers et de son parc, sur un terrain cadastré section B numéros de parcelles 738, 749, 750, 751 et 752 classé secteur Ub par le plan local d'urbanisme et inclus en partie dans une zone inondable par ruissellement pluvial identifiée sur le plan de zonage du même plan. Cette société relève appel du jugement du 2 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort de la motivation du jugement attaqué que le tribunal a suffisamment exposé, au point 13, les raisons pour lesquelles il a écarté le moyen tiré d'un détournement de procédure au regard des arguments présentés par la société requérante. 3. La société appelante reproche également aux premiers juges de s'être fondés sur des motifs erronés pour écarter les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 110-2 et L. 121-1 du code de l'urbanisme, et le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement des parcelles lui appartenant. Toutefois, ces critiques ainsi présentées se rattachent au bien-fondé du jugement et non pas à sa régularité. Enfin, la dénaturation invoquée des pièces qu'aurait commise le tribunal administratif ne relève pas de l'office du juge d'appel, mais de l'office du juge de cassation. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté ". 5. Il ressort des pièces du dossier que l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Vers-Pont-du-Gard a été prescrite avant le 1er janvier 2016 et que la procédure a été menée par la commune selon les dispositions des articles L. 153-21 et R. 153-20 et suivants du code de l'urbanisme. En l'absence de délibération expresse optant pour l'application des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, ce document est régi par les articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015. D'une part, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la délibération en litige vise régulièrement les articles R. 153-20 et suivants du code de l'urbanisme, applicables au plan local d'urbanisme approuvé, dès lors que ces dispositions sont relatives à la publicité et à l'entrée en vigueur des actes relatifs à l'élaboration, l'évaluation et l'évolution du plan local d'urbanisme et sont sans rapport avec celles des articles R. 123-1 à R. 123-14, régissant le contenu des plans locaux d'urbanisme et seuls concernés par les dispositions transitoires prévues par le décret du 28 décembre 2015. D'autre part, il ne ressort ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition applicable que l'option laissée aux communes de choisir entre les anciennes dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme et les nouvelles dispositions devrait être soumise à la concertation avec les habitants. Par suite, la société appelante ne peut utilement soutenir que ce défaut de consultation ou d'information aurait induit en erreur la population au stade de la concertation et lors de l'enquête publique ou aurait privé d'effet utile la concertation associant les habitants, les associations et les autres personnes concernées. Au demeurant, la société civile immobilière Best, qui se borne à soutenir de manière générale que la commune n'aurait pas indiqué de manière claire les évolutions du droit applicable en la matière, ne produit aucun élément de nature à établir que les erreurs alléguées auraient pu vicier la concertation entreprise avec les habitants et le contenu du plan local d'urbanisme. 6. Si la société appelante soutient que la délibération du 27 octobre 2003 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme fixerait des objectifs trop généraux et succincts en méconnaissance de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, sans que le complément apporté par la délibération du 2 décembre 2015 puisse y remédier, un tel moyen ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. 7. La société civile immobilière Best reprend en appel, sans articuler d'éléments nouveaux, les moyens tirés de ce que la concertation prévue par l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, reprenant les dispositions de l'article L. 300-2 du même code, aurait été privée d'effet utile et de ce que le rapport de présentation prévu à l'article L. 151-4 du même code serait insuffisant. D'une part, la légalité de la délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celle-ci a respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration. D'autre part, pour le surplus, il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Nîmes au point 3 ainsi qu'aux points 7 et 8 du jugement. 8. Aux termes de l'article L. 101-1 du code de l'urbanisme : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. En vue de la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace dans le respect réciproque de leur autonomie ". Aux termes de l'article L. 101-2 de ce code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; (...) ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; (...) ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge de l'excès de pouvoir exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non à l'échelle d'un seul secteur. 9. Aux termes du titre I " Dispositions applicables en zone inondables dans les zones urbaines, naturelle et agricole " du règlement du plan local d'urbanisme : " Extrait du rapport de présentation : Il s'agit dans la zone urbaine d'un secteur inondable par ruissellement pluvial. Pour les zones urbaines, les secteurs Ua, Ub, Uba, Ue et Uea sont en partie concernés par ce risque. Pour les zones à urbaniser, les secteurs 1AU1, 1AU2 et 2AU2 sont en partie concernés par ce risque. Pour les zones agricoles et naturelles, les secteurs A, N et Nl sont également concernés par ce risque. Chaque pétitionnaire devra respecter le règlement de la zone ou le secteur pour lequel il est concerné. En outre, toutes les constructions et installations autorisées dans ces secteurs inondables, devront respecter les conditions définies dans le titre 1 du règlement du PLU. Ces mesures visent à protéger les personnes et les biens contre l'impact potentiel du risque inondation par ruissellement pluvial. Le plan de zonage du plan local d'urbanisme intègre le report des zones inondables par ruissellement, définies par les services de l'Etat selon la méthode dite EXZECO. La Doctrine de l'Etat définit le ruissellement pluvial comme aléa indifférencié pour lequel des règles spécifiques s'appliquent en fonction de leur caractère urbain (zones urbaines) ou non urbain (zones à urbaniser, zones agricoles et naturelles et forestières). Les prescriptions édictées sont issues de la doctrine pour la prise en compte du risque inondation dans les documents d'urbanisme, réalisées par le Département A... et la D.D.T.M. A.... Un lexique spécifique au risque inondation est présenté en annexe au présent règlement du plan local d'urbanisme. ". Aux termes du chapitre 2 " Dispositions applicables à la zone Ub " du règlement du plan local d'urbanisme : " Extrait du rapport de présentation : Il s'agit d'une zone de mixité urbaine, de densité moyenne (habitat, commerces et de services et activités non nuisantes). La zone Ub est composée : - d'un secteur Uba, qui est créé pour indiquer que ce secteur doit disposer d'un assainissement non collectif conforme à la réglementation en vigueur, - d'un secteur Ubo, qui est créé au secteur Claux de Melet pour la maison de la Pierre et l'accueil d'un équipement sénior à vocation sociale. (...) Le secteur Ub et Uba sont partiellement concernés par le risque inondation, par débordement et par ruissellement pluvial, repéré sur le document graphique réglementaire (plans de zonage, pièce 3.1. du P.L.U.). Les parcelles impactées par le risque inondation par débordement, il convient de se référer au plan des servitudes d'utilités publiques concernant le plan de prévention du risque inondation et son règlement spécifique. Les parcelles impactées par le risque inondation par ruissellement, il convient de se référer au titre 1 du présent règlement. Ces règles s'ajoutent aux règles de ce secteur. La règle la plus contraignante s'applique ". 10. S'agissant du risque de ruissellement pluvial, le règlement précité et le rapport de présentation accessibles au juge comme aux parties sur le site internet de la commune indiquent que le zonage du plan local d'urbanisme tient compte de l'emprise de la zone inondable définie par l'étude Exzeco et que son règlement comporte un chapitre reprenant la doctrine de l'Etat en matière de risque d'inondation, qui impose notamment des constructions à 80 centimètres au-dessus du terrain naturel en zone urbaine et prohibe l'extension de l'urbanisation en zones naturelle et agricole, sauf extensions modérées des bâtiments existants. Le rapport mentionne également que les lieuxdits, Clos des Touillers, Beaume Cremeirol et Coste Belle ont été rendus inconstructibles pour ralentir voire limiter le flux hydraulique et ceinturer naturellement le village. Ce faisant, les auteurs du règlement du plan local d'urbanisme ont suffisamment pris en considération le risque de ruissellement pluvial du secteur. Si la société appelante se prévaut, sans le démontrer, de l'incohérence entre le taux annuel de croissance démographique projeté et l'insuffisance de la station d'épuration, elle n'établit par aucun argumentaire précis et étayé que le plan local d'urbanisme en litige serait incompatible avec les objectifs énoncés par les dispositions précitées. 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Il ressort des pièces du dossier que la société civile immobilière Best est propriétaire du domaine et du château de Vers, qui est situé en partie basse de la commune de Vers-Pont-du-Gard et est bordé à l'est par le chemin de la Maïre. Les parcelles cadastrées section B numéros 749, 750, 751 et 752 dont est propriétaire la société appelante ont été classées en secteur Ub du plan local d'urbanisme et la parcelle n° 738 classée en secteur Ua par la délibération en litige, dans une zone urbaine inondable par ruissellement pluvial identifiée sur les documents graphiques relatifs à ce risque. Il ressort en effet des pièces du dossier que la carte d'aléa issue de l'étude hydraulique Exzeco et figurant dans le rapport de présentation identifie notamment un risque d'inondation lié au réseau hydrographique, lequel peut être sollicité en cas d'inondation par ruissellement dans les zones concernées. La société appelante, qui ne fait état d'aucun élément technique probant de nature à remettre en cause les éléments figurant dans l'étude sur le fondement de laquelle les auteurs du plan local d'urbanisme en litige ont identifié un risque d'inondation sur ses parcelles, ne remet pas ainsi en cause la réalité du risque auquel est exposée la partie de son terrain faisant l'objet d'un tel classement. Enfin, si la société civile immobilière Best soutient que sa demande de travaux à la charge de la commune pour protéger sa propriété d'un risque d'inondation a été rejetée par les juridictions saisies en l'absence d'un risque d'inondation et que le risque de ruissellement urbain sur sa propriété résulte de carences fautives de la commune de vers-Pont-du-Gard, ces circonstances ne permettent pas davantage de remettre en cause les résultats des études hydrauliques sur lesquelles se sont fondés les auteurs du plan local d'urbanisme en litige. Dans ces conditions, et quelle que soit l'origine de ce risque, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inclusion des parcelles de la société appelante dans une zone exposée à un risque d'inondation serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 13. Enfin, le " détournement de pouvoir ou de procédure " allégué n'est pas établi. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune intimée, qui n'est pas partie perdante, la somme sollicitée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCI Best, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Vers-Pont-du-Gard au même titre. D E C I D E: Article 1er : La requête de la société civile immobilière Best est rejetée. Article 2 : La société civile immobilière Best versera à la commune de Vers-Pont-du-Gard une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Best et à la commune de Vers-Pont-du-Gard. Copie en sera adressée au préfet A.... Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne au préfet A... en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. No 21TL01355 2