CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 24/03/2016, 14MA04559, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-24
Numéro : 14MA04559
Président : M. GUIDAL
Rapporteur : M. Vincent  L'HÔTE
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP SCHEUER - VERNHET ET  ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de l'Hérault a déféré devant le tribunal administratif de Montpellier M. et Mme E... comme prévenus d'une contravention de grande voirie pour avoir procéder, sans autorisation, sur le domaine public maritime à des travaux d'enrochement, de construction d'une clôture, d'installation d'une cale de mise à l'eau pour bateau, de réalisation d'une dalle en béton et d'édification d'un muret. Par une ordonnance en date du 28 janvier 2013, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montpellier a décidé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. et Mme E.... Par un jugement n° 1204175 du 22 septembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier a condamné M. et Mme E... à payer une amende de 1 500 euros, à retirer sans délai les matériaux déposés sur le domaine public maritime et remettre en état les dépendances occupées dans un délai de trois mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard et à verser à l'Etat la somme de 50 euros au titre des frais exposés pour l'établissement du procès-verbal. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 18 novembre 2014, M. et Mme E..., représentés par la SCP Scheuer, Vernhet et associés, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 septembre 2014 en tant qu'il a prononcé des condamnations à leur encontre ; 2°) de les relaxer des fins de la poursuite ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il n'a pas indiqué les motifs qui ont conduit les premiers juges à écarter le moyen tiré de l'incompatibilité de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques avec l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - il n'est pas établi que la parcelle AC n° 273 fasse partie du domaine public maritime ; - les enrochements réalisés en 2009 n'ont pas fait l'objet du procès-verbal de contravention de grande voirie ; - les enrochements ont été légalement mis en place en application de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 ; - l'entretien de la digue n'est pas constitutive d'une contravention de grande voirie en vertu de la réserve d'interprétation énoncée dans la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 ; - la cale à bateau a été enlevée ; - l'Etat ne peut revendiquer la propriété du terrain par application de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que ces dispositions sont contraires à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code pénal ; - le code de procédure pénale ; - le décret n° 66-413 du 17 juin 1966 ; - le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A...'hôte, premier conseiller, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me G..., représentant M. et Mme E.... 1. Considérant que, le 1er juin 2011, un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé à l'encontre de M. et Mme E... pour avoir procédé sur le domaine public maritime, au droit de la parcelle AC n° 273 dont ils sont propriétaires, à l'apport et au dépôt d'enrochements nouveaux, à la consolidation d'un ouvrage de protection contre la mer d'une emprise d'environ 36 m², à la construction d'une dalle en béton d'une superficie d'environ 200 m², à l'édification d'une clôture faisant obstacle à la libre circulation des piétons le long du rivage, à l'installation d'une cale de mise à l'eau pour bateau d'une surface approximative de 30 m² et à la réalisation d'un muret de protection sur une longueur d'environ 10 mètres ; que, par l'article 1er du jugement attaqué du 22 septembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir constaté qu'une partie des faits poursuivis étaient constitutifs d'une contravention de grande voirie, a condamné M. et Mme E... à verser une amende de 1 500 euros ; que, par l'article 2 du jugement, il les a condamnés à retirer sans délai les matériaux déposés sur le domaine public maritime et à remettre en état les dépendances occupées, dans un délai de trois mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; que, par l'article 3 du même jugement, il les a condamnés à verser à l'Etat la somme de 50 euros au titre des frais d'établissement du procès-verbal ; que, par l'article 4 dudit jugement, il a rejeté le surplus des demandes du préfet ; que M. et Mme E..., qui déclarent faire appel de la décision des premiers juges en tant qu'elle a prononcé des condamnations à leur encontre, doivent être regardés comme demandant l'annulation des articles 1 à 3 de ce jugement ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, dans leurs écritures en défense produites devant le tribunal, M. et Mme E... soutenaient que l'incorporation dans le domaine public maritime d'une partie de la parcelle AC n° 273 les avait illégalement privés de leur droit de propriété dès lors que les dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques étaient contraires à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'en se bornant à écarter le moyen comme n'étant pas fondé sans indiquer pour quel motif il ne pouvait être accueilli, alors que les requérants avaient développé devant lui une argumentation précise et détaillée, le tribunal a insuffisamment motivé sa décision sur ce point ; que, dès lors, M. et Mme E... sont fondés à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité ; que, par suite, il y a lieu d'annuler les articles 1 à 3 du jugement du 22 septembre 2014 et de statuer par voie d'évocation sur les demandes du préfet de l'Hérault relatives aux faits ayant donné lieu aux condamnations prononcées par ces articles ; Sur la recevabilité de la saisine par le préfet : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 774-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. La notification est faite dans la forme administrative, mais elle peut également être effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. La notification indique à la personne poursuivie qu'elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite. Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d'instance " ; 4. Considérant, en premier lieu, que le mémoire du 27 septembre 2012 par lequel le préfet de l'Hérault a saisi le tribunal a été signé par Mme F..., directrice départementale des territoires et de la mer ; que, par arrêté n° 2011-I-2025 du 19 septembre 2011, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de l'Hérault de septembre 2011, cette dernière a reçu délégation du préfet à l'effet, notamment, de saisir le tribunal administratif en matière de contraventions de grande voirie et de signer les mémoires présentés au nom de l'Etat ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait été saisi par une autorité incompétente manque en fait ; 5. Considérant, en second lieu, qu'à supposer que l'agent ayant notifié le procès-verbal de la contravention ait été incompétent pour y procéder, le dépôt de conclusions par une autorité compétente devant le tribunal administratif a, en tout état de cause, régularisé la procédure ; Sur la procédure : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spécifiques, les agents de l'Etat assermentés à cet effet devant le tribunal de grande instance et les officiers de police judiciaire sont compétents pour constater les contraventions de grande voirie " ; que le procès-verbal de contravention de grande voirie du 1er juin 2011 a été dressé par M. C... B..., contrôleur principal des travaux publics de l'Etat ; qu'il résulte de l'instruction que l'intéressé était assermenté devant le tribunal de grande instance de Montpellier et commissionné à l'effet de constater les infractions aux règles de protection du domaine public maritime ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques manque en fait ; Sur le bien-fondé de l'action publique : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l'Etat comprend : 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2132-3 du même code : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende " ; que l'article 1er du décret susvisé du 25 février 2003 dispose : " Toute infraction en matière de grande voirie commise sur le domaine public maritime en dehors des ports, et autres que celles concernant les amers, feux, phares et centres de surveillance de la navigation maritime prévues par la loi du 27 novembre 1987 susvisée, est punie de la peine d'amende prévue par l'article 131-13 du code pénal pour les contraventions de la 5e classe (...) " ; que, selon l'article 131-13 du code pénal, le montant de l'amende encourue pour les contraventions de la 5e classe est de 1 500 euros au plus ; 8. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme E..., le procès-verbal de contravention de grande voirie désigne avec suffisamment de précision les faits pour lesquels ils sont poursuivis ; que l'indication approximative de la surface des ouvrages en litige n'ôte pas au procès-verbal sa valeur probante dès lors qu'elle ne prive pas les requérants de la possibilité de présenter utilement leur défense et n'empêche pas le juge d'apprécier s'il y a lieu d'entrer en voie de condamnation ; 9. Considérant, en deuxième lieu, qu'il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie, de reconnaître les limites du domaine public naturel et de dire si les terrains sur lesquels ont été commis les faits en raison desquels le procès-verbal a été dressé se trouvent ou non compris dans ces limites ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le domaine public maritime situé au droit de la propriété des requérants n'aurait pas fait l'objet de la délimitation administrative prévue à l'article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques, est inopérant ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction, et notamment des constatations et relevés de la limite haute du rivage de la mer effectués par les agents du service maritime et de navigation du Languedoc-Roussillon les 2, 23 et 31 mars 2004 ainsi que les 13 et 14 décembre 2005 assortis de photos et complétés par les données sur l'état de la houle et du niveau marin lors de ces périodes, que la partie de la parcelle cadastrée AC n° 273 sur laquelle ont été édifiés les ouvrages en cause était située sur le rivage de la mer au sens des dispositions précitées de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; que si le préfet n'a pas produit de photographie relative au point de relevé n° 116 en annexe au procès-verbal de constatation des 2, 23 et 31 mars 2004, les mentions du procès-verbal relatent les observations faites par les agents de l'Etat au niveau de ce point et attestent de l'avancée de la mer jusqu'à ce niveau du rivage ; qu'en admettant même que les relevés du 2 mars 2004 soient dépourvus de valeur probante dans la mesure où ils auraient été effectués quelques jours après la tempête survenue les 20 et 22 février, l'implantation des ouvrages incriminés sur le rivage de la mer est corroborée par les autres pièces du dossier, notamment les relevés accomplis le 14 décembre 2005 en dehors de toute perturbation météorologique exceptionnelle, les photographies prises à diverses dates et sur plusieurs années, ainsi que la carte établie par la société Sogreah en novembre 2009 et produite par les requérants eux-mêmes ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ont pour objet d'assurer une protection du rivage de la mer dans l'intérêt de l'ensemble des usagers ; que cette protection constitue un objectif d'utilité publique justifiant une atteinte au droit de propriété ; que, si les dispositions législatives en cause n'instituent pas un droit à indemnisation au profit du propriétaire dont tout ou partie de la propriété a été incorporé au domaine public maritime naturel, elles ne font pas obstacle à ce que celui-ci obtienne une réparation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour lui une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que, dans ces conditions, les dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'il suit de là que M. et Mme E... ne sont pas fondés à soutenir que, du fait de l'inconventionnalité de ces dispositions, la partie de la parcelle sur laquelle les travaux incriminés ont été effectués n'a pu être légalement incorporée dans le domaine public maritime à la date de réalisation de ces travaux ; 12. Considérant, en cinquième lieu, que, par une ordonnance en date du 28 janvier 2013, dont il n'a pas été fait appel, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montpellier a estimé que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. et Mme E... ne présentait pas un caractère sérieux et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 2111-4 et L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques seraient contraires aux articles 2, 6, 16 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et à l'article 7 de la Charte de l'environnement et le moyen tiré de la contrariété des dispositions de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques aux articles 8 et 9 de la même Déclaration, ne peuvent être accueillis ; 13. Considérant, en sixième lieu, que le procès-verbal du 1er juin 2011 vise l'apport et le dépôt d'enrochements nouveaux ; qu'il résulte de l'instruction que la partie de la parcelle AC n° 273 sur laquelle sont présents les enrochements faisait partie du domaine public maritime avant 2009 ; que, dès lors, le dépôt par les requérants en 2009 de nouveaux matériaux en vue de renforcer les enrochements existants sont compris dans les faits constatés par le procès-verbal du 1er juin 2011 ; qu'ainsi, M. et Mme E... ne sont pas fondés à soutenir qu'ils seraient poursuivis pour des faits non relevés dans le procès-verbal de contravention de grande voirie ; 14. Considérant, en septième lieu, que ni les factures produites, dont le libellé se borne à mentionner la fourniture de matériaux, ni aucune autre pièce du dossier n'établissent que la clôture, la cale de mise à l'eau pour bateau et le muret ont été réalisés antérieurement à l'incorporation dans le domaine public maritime de la partie de la parcelle AC n° 273 sur laquelle il sont implantés ; que l'installation de ces ouvrages sur le domaine public maritime constitue dès lors une contravention de grande voirie prévue et réprimée par les dispositions de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; que la circonstance que la cale de mise à l'eau aurait été enlevée en juin 2012 est sans incidence sur la matérialité de l'infraction constatée par le procès-verbal du 1er juin 2011 ; 15. Considérant que, si M. et Mme E... ont été autorisés par une décision du maire de Vias du 6 mai 1998 à déposer des enrochements sur leur parcelle, ils ne contestent pas avoir procédé au dépôt d'enrochements nouveaux, seul fait pour lequel ils sont poursuivis, après que le terrain d'implantation de ces enrochements soit entré dans le domaine public maritime ; que, ni les dispositions de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807, qui mettent à la charge des propriétés protégées les dépenses consenties pour la construction de digues à la mer dont la nécessité aura été constatée par le gouvernement, ni la réserve d'interprétation dont la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 a assorti la déclaration de conformité à la Constitution de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, n'autorise le propriétaire d'une digue à la mer à entretenir celle-ci une fois qu'elle a été incorporée au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer ; que M. et Mme E... ne sont dès lors pas fondés à soutenir qu'ils étaient en droit d'entretenir les enrochements incriminés afin d'éviter la disparition de cette protection et de prévenir une nouvelle incorporation de leur propriété dans le domaine public maritime ; que, par suite, l'apport et le dépôt d'enrochements nouveaux étaient constitutifs d'une contravention de grande voirie ; 16. Considérant, en revanche, que le tribunal a estimé que la dalle en béton a été réalisée sur la propriété des requérants avant son incorporation dans le domaine public maritime et que le maintien de cet ouvrage sur le rivage de la mer n'était dès lors pas constitutif d'une contravention de grande voirie ; que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'a pas fait appel du jugement en tant qu'il a rejeté le surplus des demandes du préfet de l'Hérault ; que le jugement du 22 septembre 2014 est dès lors devenu définitif en ce qu'il a estimé la construction de cette dalle non susceptible de poursuites ; 17. Considérant, en huitième lieu, qu'il résulte de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques que les contraventions de grande voirie qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public, se commettent chaque journée ; qu'à supposer que des enrochements et la rampe de mise à l'eau pour bateau aient été installés sur le domaine public maritime en 2009, le maintien de ces ouvrages sur ledit domaine a constitué une contravention de grande voirie renouvelée chaque jour ; que M. et Mme E... ne sont dès lors pas fondés à se prévaloir de la prescription en tout ou partie des faits qui leur sont reprochés ; 18. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, compte tenu de l'importance des travaux et ouvrages réalisés sur le domaine public maritime, de condamner M. et Mme E... à payer une amende de 1 500 euros ; Sur le bien-fondé de l'action domaniale : 19. Considérant que, comme il a été énoncé au point 15, M. et Mme E... ne peuvent se prévaloir de la réserve d'interprétation énoncée dans la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC pour soutenir qu'ils étaient en droit de réaliser des travaux de remise en état des enrochements situés sur le domaine public maritime ; qu'aucun des autres ouvrages visés par le procès-verbal du 1er juin 2011 ne constitue une digue à la mer au sens de cette décision ; qu'hormis la dalle en béton qui n'est plus en litige comme il a été dit au point 16, les requérants ne justifient d'aucun droit ni d'aucun titre autorisant le maintien sur le domaine public maritime des ouvrages en cause ; qu'ils soutiennent avoir enlevé la cale à bateau en juin 2012 mais la photographie du 13 octobre 2014, dont ils se prévalent, ne suffit pas à en rapporter la preuve ; qu'il y a lieu, en conséquence, de condamner M. et Mme E..., s'ils ne l'ont déjà fait, à retirer les enrochements nouveaux, à démolir les autres ouvrages visés par le procès-verbal du 1er juin 2011, excepté la dalle en béton, et à remettre le domaine public maritime dans son état antérieur, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; Sur les frais d'établissement du procès-verbal : 20. Considérant qu'il y a lieu de condamner M. et Mme E... à verser à l'Etat la somme de 50 euros au titre des frais exposés à raison des poursuites engagées à leur encontre ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par M. et Mme E... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Les articles 1 à 3 du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 septembre 2014 sont annulés. Article 2 : M. et Mme E... sont condamnés à payer une amende de 1 500 euros. Article 3 : M. et Mme E... sont condamnés à retirer les matériaux et démolir les ouvrages visés par le procès-verbal du 1er juin 2011, excepté la dalle en béton, et à remettre le domaine public maritime dans son état antérieur, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Article 4 : M. et Mme E... sont condamnés à verser à l'Etat la somme de 50 euros au titre des frais engagés pour l'exercice des poursuites. Article 5 : Le surplus des conclusions de M. et Mme E... est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D...E...et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Délibéré après l'audience du 8 mars 2016, où siégeaient : - M. Guidal, président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme I... et M. A...'hôte, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 24 mars 2016. 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