CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 04/07/2024, 22BX03149, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-07-04
Numéro : 22BX03149
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : Mme Kolia  GALLIER
Commissaire du gouvernement : M. KAUFFMANN
Avocat(s) : LAVEISSIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Immo Zen Concept a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler, d'une part, l'arrêté du 29 juin 2020 par lequel le maire de Biganos a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis de construire deux maisons individuelles avec piscine sur des parcelles cadastrées section AT nos 315 et 154 situées respectivement au 23 rue du Prieuré de Comprian et au lieu-dit Les Gaillards, ainsi que sa décision du 29 octobre 2020 rejetant son recours gracieux et, d'autre part, la délibération du 5 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Biganos a approuvé le plan local d'urbanisme communal en tant qu'il classe ces mêmes parcelles en zone agricole et non en zone urbaine. Par un jugement nos 2006009 et 2104527 du 26 octobre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 décembre 2022, le 29 mars 2024 et le 26 avril 2024, la société Immo Zen Concept, représentée par Me Laveissière, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 2006009 et 2104527 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler l'arrêté du 29 juin 2020 du maire de la commune de Biganos, ensemble la décision de rejet du recours gracieux du 24 août 2020 ; 3°) d'annuler la délibération du 5 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Biganos a approuvé le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe ses parcelles en zone agricole ; 4°) d'enjoindre au maire de Biganos de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et, subsidiairement, de réexaminer sa demande dans le même délai : 5°) de mettre à la charge de la commune de Biganos une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier faute d'avoir visé et analysé le mémoire qu'elle a produit le 5 août 2022 dans l'instance enregistrée sous le n° 2006009 ; S'agissant de la délibération du 5 juillet 2021 : - le zonage retenu est incohérent avec l'axe n° 3 du projet d'aménagement et de développement durables ; la carte " orientations spatialisées à l'échelle du cœur de l'agglomération " ne fait pas obstacle au classement des parcelles dont elle est propriétaire en zone urbaine, au contraire elle les situe à l'intérieur des " limites d'extension urbaines " ; - le zonage est également incohérent avec l'axe n° 4 du projet d'aménagement et de développement durables éclairé par la carte " orientations spatialisées à l'échelle du cœur de la commune " ; - le zonage retenu est incohérent avec l'axe n° 2 du projet d'aménagement et de développement durables " Articuler et structurer les quartiers centraux et périphériques, en assurant une répartition équilibrée de l'offre de logements et en développant les équipements d'intérêt collectif ", les parcelles concernées ayant déjà fait l'objet de division parcellaire et supportant déjà une construction à usage d'habitation ; un zonage urbain aurait été cohérent avec cette orientation ; - aucun élément cartographique du projet d'aménagement et de développement durables ne permet de justifier le zonage agricole des parcelles concernées ; - le zonage présente des contradictions avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme dès lors que les parcelles concernées se situent dans l'unité paysagère " urbanisation " de la carte faisant état de l'occupation du sol ; en outre, aucune des cartes relatives au développement de l'activité agricole n'identifient les parcelles en litige et, au contraire, leur classement en zone urbaine se justifierait au regard de la carte des réseaux AEP et AC ainsi que de la carte des réseaux électriques et numériques établissant qu'elles peuvent être raccordées sans difficulté, de la carte de synthèse du potentiel densifiable théorique, de la carte relative aux contraintes à la constructibilité et de la carte relative au risque écologique ; les premiers juges ont omis de répondre à cette branche du moyen ; - le classement des parcelles litigieuses en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ces parcelles sont artificialisées, notamment par l'effet du permis de construire délivré le 30 août 2017 et que la commune ne démontre pas qu'elles présenteraient un potentiel agronomique ; S'agissant de l'arrêté du 29 juin 2020 : - il est dépourvu de base légale compte tenu de l'illégalité du classement des parcelles litigieuses en zone agricole ; - il méconnaît l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dès lors que, compte tenu du caractère déjà artificialisé des parcelles en cause, de nouvelles constructions ne seraient pas de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Par des mémoires en défense enregistrés le 29 septembre 2023 et le 22 avril 2024, la commune de Biganos, représentée par Me Gauci, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SASU Immo Zen Concept au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la société Immo Zen Concept ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Kolia Gallier, - les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public, - et les observations de Me Roncin, représentant la SASU Immo Zen Concept, et de Me Triantafilidis, représentant la commune de Biganos. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 7 mars 2017, le maire de la commune de Biganos a délivré à la société Immo Zen Concept un certificat d'urbanisme opérationnel pour la construction de trois maisons individuelles avec piscine sur deux parcelles cadastrées section AT nos 315 et 154, situées respectivement au 23 rue du Prieuré de Comprian et au lieu-dit Les Gaillards sur le territoire de cette commune. Le 30 août 2017, le maire de Biganos lui a en outre délivré un permis de construire pour une première maison d'habitation avec piscine sur ces parcelles. Antérieurement, la commune de Biganos avait prescrit, par une délibération du 24 juin 2014, la révision de son plan local d'urbanisme dont les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ont été débattues le 5 février 2018. Le projet de plan a été arrêté par une délibération du 3 avril 2019. Le 20 avril 2020, la société Immo Zen Concept a sollicité la délivrance d'un permis de construire deux nouvelles maisons individuelles avec piscine sur les mêmes parcelles. Par un arrêté du 29 juin 2020, le maire de Biganos a opposé un sursis à statuer à cette demande. Le recours gracieux formé par la société le 24 août 2020 contre cette décision a été rejeté par une décision du maire de Biganos du 29 octobre 2020. Par une délibération du 5 juillet 2021, le conseil municipal de Biganos a approuvé le plan local d'urbanisme applicable sur le territoire de la commune. La société Immo Zen Concept relève appel du jugement nos 2006009 et 2104527 du 26 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du maire de Biganos du 29 juin 2020 et de sa décision du 29 octobre 2020 et, d'autre part, de la délibération du conseil municipal de cette commune du 5 juillet 2021 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées AT nos 315 et 154 dont elle est propriétaire en zone agricole. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ". 3. Si la société Immo Zen Concept indique que le tribunal a, en méconnaissance des dispositions précitées, omis de viser et d'analyser le mémoire qu'elle a produit antérieurement à la clôture d'instruction le 5 août 2022, une telle circonstance n'est, par elle-même, pas de nature à vicier la régularité du jugement attaqué dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que ces écritures n'apportaient aucun élément nouveau auquel il n'aurait pas été répondu dans les motifs du jugement. 4. A supposer que la société requérante ait entendu se prévaloir d'une seconde irrégularité du jugement en tant qu'il n'aurait pas répondu à une branche du moyen soulevé quant à la contradiction du zonage retenu avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, un tel moyen ne peut qu'être écarté dès lors que les éléments auxquels la société requérante fait référence ne constituent que des arguments, auxquels le tribunal n'était pas tenu de répondre, au soutien du moyen qu'il a écarté au point 4 de son jugement par une rédaction suffisamment motivée. Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal de Biganos du 5 juillet 2021 : 5. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. " L'article L. 151-5 du même code dispose, dans sa version applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". L'article R. 123-7 du même code dispose, dans sa version applicable à l'espèce et dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles R. 151-22 et R. 151-23 : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (...) ". 6. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Biganos et en particulier de ses axes 2, 3 et 4 dont se prévaut la société requérante, que ses auteurs ont entendu densifier et dynamiser le cœur de l'agglomération afin d'encourager l'attractivité urbaine et commerciale du centre-ville tout en maitrisant le développement urbain sur le reste du territoire pour contribuer à préserver durablement les caractéristiques naturelles et paysagères structurantes. L'axe 2 souligne la nécessité de favoriser la création de logements dans le tissu urbain diffus, indiquant que la division parcellaire dans un tissu urbain déjà constitué représente un potentiel non négligeable de création de logements. L'axe 4 fait notamment état de pressions de plus en plus importantes sur les espaces en lisière des zones urbaines, dont les prairies bocagères et le massif forestier, souligne la " question majeure " de la prise en compte et de la maîtrise du risque de feux de forêt qui impose un principe de recul des nouvelles constructions riveraines du massif forestier, et de ce que le paysage et l'environnement constituent la clé de voute du projet communal. Il prévoit également l'adoption d'une politique économe en espaces naturels et la nécessité de limiter l'étalement urbain en développant l'urbanisation à l'intérieur de limites urbaines cohérentes et en organisant l'extension prioritairement au sein et en continuité de l'agglomération principale. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme souligne quant à lui le souhait de la collectivité de s'inscrire dans une logique de réduction de la consommation de l'espace, de respect des grands équilibres agricoles et naturels et de renouvellement urbain en affirmant notamment une centralité urbaine au cœur de l'agglomération et en préservant le cadre naturel et le patrimoine écologique. Ce rapport mentionne également la nécessité de freiner la périurbanisation en milieu rural pour préserver l'intégrité des espaces naturels et forestiers présents, en organisant un recentrage du développement urbain pour en éviter l'étalement. Enfin, il mentionne que la commune possède sur son territoire une forte naturalité avec des milieux à forts enjeux écologiques, en particulier à l'ouest de la commune. 7. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause sont situées à l'ouest de la commune de Biganos, en bordure de l'agglomération et en contact direct avec le massif forestier. Compte tenu de cette configuration, la constructibilité de ces parcelles ne saurait être regardée comme de nature à permettre de densifier un tissu urbain diffus. Elles correspondent au contraire à un espace devant être qualifié de lisière de zone urbaine dont l'axe 4 du projet d'aménagement et de développement durables prévoit qu'il doit être protégé de la pression de l'étalement urbain. En outre, ces parcelles que les cartographies du projet d'aménagement et de développement durables ne situent pas dans les " espaces urbanisés pouvant faire l'objet d'une extension de l'urbanisation " ni dans la " séquence urbaine centrale à restructurer et développer " quand bien même elles se trouvent à l'intérieur des " limites d'extension urbaines ", présentent un caractère essentiellement naturel que leur constructibilité aurait pour effet d'altérer en accroissant l'étalement urbain au-delà de ses limites actuelles. Les circonstances que les cartes figurant dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme relatives au développement de l'activité agricole et aux espaces agricoles relais n'identifient pas le terrain concerné dans une zone particulièrement favorable et dédiée à de telles activités ne fait nullement obstacle à son classement en zone agricole. En outre, ne sauraient être retenues comme déterminant pour ce classement, les circonstances que les cartographies figurant dans le rapport de présentation situent le terrain concerné dans une zone desservie par les différents réseaux, pouvant théoriquement faire l'objet d'une densification et où n'existe aucune contrainte à la constructibilité ainsi qu'à risque écologique seulement qualifié de faible. Au regard de l'ensemble de ces éléments, c'est à bon droit que les premiers juges ont retenu que le règlement du plan local d'urbanisme n'était ni incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ni contradictoire avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme. 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses se situent en bordure ouest du bourg de Biganos, à proximité immédiate d'une vaste zone densément boisée qui les encadre au nord et à l'ouest, tandis que se trouvent à l'est et au sud une zone d'habitat pavillonnaire. Les parcelles concernées, qui entourent une petite construction dans son coin nord-est, sont entièrement naturelles à l'exception d'une construction autorisée par un permis de construire délivré le 30 août 2017 dans son coin sud-ouest que permet de rejoindre une voie créée en diagonale du terrain. Si la société requérante conteste qu'ait existé une laiterie sur ce terrain, indication qu'avait fourni la commune à la commissaire enquêtrice lors de l'enquête publique et qui est de nature à établir son potentiel agronomique, elle n'apporte aucun élément au soutien de cette contradiction. La commissaire enquêtrice relève, à cet égard, que la préservation ou le classement de secteurs en zone A, si petits soient-ils, peut favorablement participer à la réduction de la déprise agricole. Dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme retenu et aux caractéristiques de la parcelle, le moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient entaché le classement en zone A des parcelles en cause d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de sursis à statuer du 29 juin 2020 et la décision du 29 octobre 2020 de rejet du recours gracieux : 10. L'ensemble des moyens dirigés contre la délibération du 5 juillet 2021 ayant été écartés, le moyen tiré de ce que la décision de sursis à statuer du 29 juin 2020 et la décision du 29 octobre 2020 de rejet du recours gracieux seraient dépourvues de base légale du fait de l'illégalité de cette délibération ne peut qu'être écarté. 11. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". L'article A-1 du règlement révisé du plan local d'urbanisme de Biganos dispose : " 1. Règles générales : 1) Toutes les constructions, installations ou aménagements non autorisés sous conditions particulière à l'article A-2 sont interdits (...) ". Et aux termes de l'article A-2-5 de ce même texte : " Les constructions à usage d'habitation et leurs annexes sont autorisées dès lors qu'elles sont directement liées et nécessaires à une exploitation effective de production agricole présente dans la zone, et qu'elles constituent la résidente principale des personnes dont la présence sur le lieu de l'exploitation est directement liée à l'exploitation agricole (...) ". 12. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire de la société requérante porte sur la construction de deux maisons individuelles, de surfaces de plancher de 146,70 m2 et 191 m2, avec garage et piscine sur des parcelles que le projet de révision du plan local d'urbanisme prévoyait de classer en zone agricole. De telles constructions étant sans rapport avec une quelconque exploitation agricole et au regard du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme tel qu'il a été décrit ci-dessus, le maire de Biganos n'a pas fait une inexacte appréciation des dispositions précitées en estimant que le projet en litige, dans une zone n'ayant pas vocation à accueillir de nouvelles habitations, était de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la SASU Immo Zen Concept n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demande la société requérante au titre des frais exposés pour les besoins du litige soit mise à la charge de la commune de Biganos. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SASU Immo Zen Concept une somme de 1 500 euros au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SASU Immo Zen Concept est rejetée. Article 2 : La SASU Immo Zen Concept versera à la commune de Biganos la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SASU Immo Zen Concept et à la commune de Biganos. Délibéré après l'audience du 13 juin 2024 à laquelle siégeaient : M. Jean-Claude Pauziès, président, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Kolia Gallier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024. La rapporteure, Kolia GallierLe président, Jean-Claude Pauziès La greffière, Marion Azam Marche La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 22BX03149 2