CAA de NANTES, 2ème chambre, 29/12/2017, 17NT00513, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-29
Numéro : 17NT00513
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : ALMA AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Photosol a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 10 juin 2012 par lequel le préfet d'Eure-et-Loir a refusé de lui délivrer un permis de construire un parc photovoltaïque d'une puissance de douze mégawatts sur le territoire de la commune de Viabon, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté. Par un jugement n° 1203789 du 31 décembre 2013, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 14NT00587 du 23 octobre 2015, la cour a annulé ce jugement et a enjoint au préfet de procéder à un nouvel examen de la demande de permis de construire de la société Photosol dans un délai de deux mois. Le ministre du logement et de l'habitat durable s'est pourvu en cassation et a demandé au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt de la cour du 23 octobre 2015. Par une décision n° 395464 du 8 février 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé devant la cour l'affaire, qui porte désormais le n°17NT00513. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 mars 2014, 31 juillet 2015 et 20 septembre 2017, la société Photosol, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 31 décembre 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 10 juin 2012 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de réexaminer sa demande de permis de construire, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors que le rapporteur public n'a pas satisfait aux exigences de l'article R. 711-3 du code de justice administrative en ne faisant pas connaître le sens de ses conclusions dans un délai raisonnable ; - l'interprétation faite par le tribunal administratif d'Orléans de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme est entachée d'erreur de droit et repose sur une erreur de fait quant aux caractéristiques du projet ; - le refus de permis de construire est illégal car l'implantation d'une centrale photovoltaïque est autorisée en zone agricole et n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole au sens de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; - l'appréciation portée par le préfet sur ce point est entachée d'erreur de droit, d'erreur de fait, d'erreur de qualification des faits et d'erreur manifeste eu égard à l'emprise réduite du projet, à la médiocre qualité des terres, à la faible rentabilité des exploitations et au maintien d'une activité agricole sur le terrain et au fait que le projet prévoit l'exercice, sur le terrain d'implantation, d'une activité agricole significative qui tient compte de la nature des sols et des usages locaux tant au niveau de la zone concernée par le plan local d'urbanisme que du département. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2015, la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité conclut au rejet de la requête. La ministre soutient qu'aucun des moyens de la requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M.A...'hirondel, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de MeB..., substituant MeC..., représentant la SAS Photosol, représentant la société Photosol. 1. Considérant que le 13 juillet 2011, la société Photosol a sollicité un permis de construire un parc photovoltaïque d'une puissance de douze mégawatts sur le territoire de la commune de Viabon ; que par un arrêté du 10 juin 2012, le préfet d'Eure-et-Loir a refusé, sur le fondement des dispositions de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme, la délivrance du permis de construire sollicité au motif que l'activité apicole envisagée n'était pas de nature à compenser la réduction des espaces agricoles qu'entraîne le projet ; que la société Photosol relève appel du jugement du 31 décembre 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 10 juin 2012 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que le premier alinéa de l'article R. 711-3 du code de justice administrative dispose que : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne " ; que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré ; qu'en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces de la procédure que les conclusions du rapporteur public ont été mises en ligne le 16 décembre 2013 à 10 heures 30 pour une audience devant se tenir le lendemain à 9 heures 30 ; qu'ainsi, en indiquant aux parties, près de vingt-quatre heures avant l'audience, qu'il conclurait au rejet au fond de la requête de la société Photosol, le rapporteur public devant le tribunal administratif d'Orléans les a informées, dans un délai raisonnable avant l'audience, du sens de ses conclusions en indiquant les éléments du dispositif de la décision qu'il comptait proposer à la formation de jugement d'adopter ; que le moyen tiré de ce que le jugement aurait été rendu au terme d'une procédure irrégulière doit, par suite, être écarté ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique " ; que selon l'avant-dernier alinéa de l'article L. 123-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la date du refus de permis de construire en litige : " Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages " ; que l'article R. 123-7 de ce code, dans sa rédaction applicable à la même date, précise que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". (...) / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) " ; qu'aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Viabon, la zone A, qui est une zone naturelle à protéger en raison du potentiel agronomique des terres agricoles, est réservée aux utilisations et constructions à usage agricole ainsi qu'aux équipements publics ou d'intérêt collectif ; qu'aux termes du point 2.1.1 de l'article A2 de ce règlement " Les constructions, installations et travaux divers sont autorisés s'ils sont nécessaires aux services publics ou d'intérêts collectifs (...) " ; 4. Considérant que le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Viabon, qui a été adopté le 20 avril 2011, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, doit être interprété à la lueur des dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, éclairées par les travaux préparatoires de cette loi dont elles sont issues, lesquelles subordonnent l'implantation de constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêts collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; que pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux ; 5. Considérant que le projet en cause, dénommé " agri-solaire ", a pour objet l'implantation d'un parc photovoltaïque au sol d'une puissance de douze mégawatts aux lieudits Les 52 Mines, La Pierre Coudray et Le Pré Boulard sur les parcelles cadastrales section XK n°s 23, 24 et 25, XL n°12, XM ns°11, 12, 17 et 18 sur le territoire de la commune de Viabon (28), lesquelles sont classées en zone agricole dans le plan local d'urbanisme ; que selon le rapport de présentation de ce document d'urbanisme, l'agriculture constitue l'activité économique principale de la commune qui est située dans la plaine de la Beauce, laquelle couvrait en 2000, date du dernier recensement général agricole, près de 93 % de la surface de la commune (3 383 hectares de superficie agricole utilisée pour une commune ayant une surface de 3 643 hectares) ; que sur les parties des parcelles concernées par le projet, d'une contenance totale de 73 hectares, trois îlots distincts, représentant une surface totale de 26,6 hectares, ce qui constitue l'emprise réelle du projet, sont destinés à recevoir environ 45 000 panneaux photovoltaïques et, à titre accessoire, les infrastructures associées (postes transformateurs, postes de livraison et locaux techniques) ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de la direction départementale des territoires du 6 septembre 2011, que le terrain d'assiette du projet est utilisé à des fins d'exploitation agricole et continue d'être mis en valeur alors même qu'il serait constitué de terres de moindre qualité agricole que sur le reste du territoire de la commune ou du département et qu'il nécessiterait des besoins en irrigation ; que ce projet aura, en particulier, pour effet de détruire, sur les trois îlots, 21,3 hectares de culture céréalière (blé) et 5,2 hectares de culture de maïs ; que si le pétitionnaire entend substituer à cette culture celle de plantes mellifères, il ne ressort pas de ces mêmes pièces, qu'il s'agirait d'un type de culture localement pratiqué ; que, par ailleurs, eu égard aux cultures déjà mises en place et au secteur dont il s'agit, situé dans la plaine de la Beauce, réputée, ainsi que le souligne le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, pour son importante capacité de production primaire, l'activité agricole de substitution, limitée à la constitution de " jachère mellifère " prenant la forme de prairies fleuries destinées à la production de miel, n'aura pas pour effet de maintenir, sur l'emprise du projet, une activité agricole significative alors même que les propriétaires des terrains d'assiette du projet seraient indemnisés par le versement de loyers trimestriels; que si, enfin, le préfet cite à tort dans sa décision la présence de jeunes chênes truffiers en zone 2, il ressort des pièces du dossier que l'autorité administrative aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur la seule atteinte portée aux terres agricoles consacrées aux cultures de blé et de maïs et qui recouvrent la totalité de l'emprise du projet ; que, dans ces conditions, et compte tenu de l'importance de la surface agricole impactée par ce changement de culture, c'est sans erreur de droit, ni erreur d'appréciation que le préfet d'Eure-et-Loir, qui contrairement à ce que soutient la société requérante n'a pas dénié à l'activité apicole son caractère agricole, a refusé, sur le fondement des dispositions de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme, de délivrer à la société Photosol le permis de construire qu'elle sollicitait ; 7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Photosol n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 31 décembre 2013, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 8. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société Photosol ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Photosol demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Photosol est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Photosol et au ministre de la cohésion des territoires. Une copie sera transmise au préfet d'Eure-et-Loir. Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Degommier, président-assesseur, - M.A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 décembre 2017. Le rapporteur, M. D...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT00513