CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 09/04/2018, 17MA00133, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-09
Numéro : 17MA00133
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES MONTPELLIER

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 janvier 2017 et 14 mars 2018, sous le n° 17MA00133, la SNC le Patio de Comteroux, représentée par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 7 novembre 2016 par lequel le maire de la Commune de Perpignan a refusé de lui délivrer un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale d'un ensemble dénommé le Patio Comteroux et l'avis défavorable du 29 septembre 2016 de la Commission nationale d'aménagement commercial ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer sa demande dans un délai de quatre mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 3°) d'ordonner le paiement à la SNC le Patio de Comteroux d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est contraire aux dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce ; - il méconnaît les dispositions de l'article R. 752-36 du même code ; - cet avis viole les dispositions de l'article R. 752-34 du code de commerce ; - son motif tiré de l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territorial est entaché d'une erreur d'appréciation ; - son motif tiré de l'augmentation du problème de la circulation automobile et du trafic sur le passage à niveau du chemin de la Passio Vella est entaché d'une erreur de fait et d'appréciation ; - l'illégalité de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial entache d'illégalité l'arrêté du 7 novembre 2016 ; - elle s'en remet à la Cour quant au caractère d'acte préparatoire de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2018, la commune de Perpignan conclut au rejet de la requête de la SNC le Patio de Comteroux. Elle soutient que les moyens soulevés par la SNC le Patio de Comteroux ne sont pas fondés. La requête a été communiquée à la Commission nationale d'aménagement commercial qui n'a pas produit de mémoire. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête de la SNC le Patio de Comteroux tendant à l'annulation de l'avis défavorable du 29 septembre 2016 de la Commission nationale d'aménagement commercial qui a le caractère d'un acte préparatoire et ne constitue pas, par lui-même, une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné M. Laurent Marcovici, président assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Bocquet, président de la 5e chambre en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la SNC le Patio de Comteroux. Considérant ce qui suit : 1. Par la présente requête, la SNC le Patio de Comteroux demande à la Cour statuant en premier et dernier ressort d'annuler l'avis défavorable du 29 septembre 2016 de la Commission nationale d'aménagement commercial et l'arrêté du 7 novembre 2016 par lequel le maire de la commune de Perpignan a refusé de lui délivrer un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions dirigées contre l'avis défavorable, du 29 septembre 2016, de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 600-10 du code de l'urbanisme : " Les cours administratives d'appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévu à l'article L. 425-4 ". 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ". Le I de l'article L. 752-17 du code de commerce prévoit que : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. (...)". 4. Il résulte des dispositions rappelées au point 3 que l'avis rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial, lorsque celle-ci est saisie d'un recours administratif contre l'avis de la commission départementale à la suite d'une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, a le caractère d'un acte préparatoire insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Dès lors, le pétitionnaire, qui est au nombre des personnes visées à l'article L. 752-17 du code de commerce, ne peut présenter de recours pour excès de pouvoir directement contre l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, mais seulement contre le refus, par l'autorité compétente, de sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, en excipant le cas échéant de l'illégalité de cet avis. Il s'en suit que les conclusions de la requête de la SNC le Patio de Comteroux dirigées contre l'avis de la Commission nationale ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables. Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 novembre 2016 portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale : En ce qui concerne la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial : 5. Aux termes de l'article R. 752-34 du code de commerce : " (...) Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties sont convoquées à la réunion et informées que la commission nationale ne tiendra pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l'exception des pièces émanant des autorités publiques. " 6. Si la SNC le Patio de Comteroux soutient qu'en l'absence de communication du procès-verbal de la réunion de la Commission nationale d'aménagement commercial du 29 septembre 2016, le respect de ces dispositions n'est pas établi, elle n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. 7. Aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) / Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes. ". L'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement dispose que : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisés et les hauts fonctionnaires de défense (...) ". L'article 3 du même décret définit les conditions dans lesquelles certaines des personnes mentionnées à l'article 1er peuvent donner des délégations de signature. 8. Il ressort des pièces du dossier que les avis des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme ont été respectivement signés par M. E... D..., chef du service tourisme, commerce, artisanat et services, et par M. F... A..., adjoint à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie. Il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 3 du décret du 27 juillet 2005 mentionnées au point 7, de l'arrêté du 19 septembre 2014 portant délégation de signature et de la décision du 29 mars 2016 portant délégation de signature, que ces personnes, dont les actes de délégation de signature ont été publiés au Journal officiel les 24 septembre 2014 et 31 mars 2016, avaient, de ce fait, respectivement qualité pour signer, au nom du ministre chargé du commerce, d'une part, et du ministre chargé de l'urbanisme, d'autre part, les avis des 22 et 28 septembre 2016 recueillis par le commissaire du gouvernement au titre de l'article R. 752-36 du code de commerce. Il s'en suit que ce moyen manque en fait et doit, dès lors, être écarté. 9. Aux termes de l'article R. 752-34 du code de commerce : " (...) Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties sont convoquées à la réunion et informées que la commission nationale ne tiendra pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l'exception des pièces émanant des autorités publiques. ". 10. Ces dispositions n'imposent pas que la production de la SNC le Patio de Comteroux, notifiée à la commission nationale d'aménagement commercial le 12 septembre 2016 soit mentionnée dans les visas de l'avis contesté. Ainsi, le moyen en ce qu'il critique le défaut de visa tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-34 du code de commerce, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne l'appréciation portée par la Commission nationale d'aménagement commercial : 11. La Commission nationale d'aménagement commercial s'est fondée, pour émettre son avis défavorable, sur trois motifs tirés de l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territorial en ce qu'il prévoit 3 300 m² de surface de vente pour le secteur d'équipement de la personne, de l'accentuation des problèmes de circulation automobile dans un secteur à fort trafic régulièrement congestionné, de l'augmentation du trafic et du risque d'accident sur le passage à niveau du chemin de la Passio Vella. Sur le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale : 12. Il résulte des dispositions de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci, avec lesquels les autorisations délivrées par les commissions d'aménagement commercial doivent être compatibles en vertu de ce même article et du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent pris dans leur ensemble. 13. Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Plaine du Roussillon, approuvé le 13 novembre 2013, prévoit notamment de promouvoir la revitalisation des centres-villes, de restaurer la cohérence entre les équipements commerciaux et de maîtriser l'impact de ces derniers sur l'organisation des territoires. Il ajoute qu'afin d'affirmer l'ambition des pôles commerciaux majeurs du territoire, le développement est orienté vers l'accueil de grandes et moyennes surfaces commerciales à forte capacité de rayonnement, notamment en direction des familles de produits liés à l'équipement de la maison et au domaine " culture et loisirs ". Selon le SCOT, sur les deux sites de l'avenue d'Espagne et de l'Espace Roussillon, il est important de cibler cet accueil et donc d'éviter, notamment, l'implantation de commerces liés à l'équipement de la personne pour lesquels l'accueil dans les centralités urbaines sera privilégié et/ou l'offre existante est satisfaisante. Ainsi, dans les zones d'aménagement commercial (ZACOM) majeures, les commerces de proximité sont à exclure. Les grandes et moyennes surfaces d'équipement à la personne sont à éviter, tandis que les équipements de la maison et ceux relatifs à la culture et les loisirs sont à promouvoir. 14. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la SNC le Patio de Comteroux concerne la création d'un centre commercial d'une superficie de 13 279 m², composé de dix grandes et moyennes surfaces non alimentaires et de huit boutiques et englobant le magasin Saint-Maclou préexistant pour une superficie totale de 14 913 m². Ce projet s'intègre dans la ZACOM majeure " avenue d'Espagne ", située sur la commune de Perpignan. Pour cette zone, ainsi qu'il a été dit au point 13, le SCOT Plaine du Roussillon préconise des grandes et moyennes surfaces dédiées à la culture, aux loisirs et à l'équipement de la maison et recommande d'éviter celles dédiées à l'équipement de la personne. Sur ce point, le projet en litige réserve 75 % de sa surface aux activités de culture et de loisirs, ainsi qu'à l'équipement de la maison et 25 % à l'équipement de la personne, soit pour ce dernier 3 300 m². Si la requérante soutient que ces équipements seront ramenés à 2 500 m², soit 19 % de la surface totale, cette proportion reste cependant significative, d'autant que cette activité représente déjà 14 % de la surface de vente de la ZACOM selon l'avis du ministre chargé de l'urbanisme et que le projet se situe à moins de trois kilomètres du centre-ville de Perpignan. Bien que le représentant du syndicat mixte en charge du SCOT ait donné un avis favorable au projet lors de son examen par la commission départementale d'aménagement commerciale, il a néanmoins précisé que l'un de ses principaux problèmes était la proportion de commerce dédiés aux équipements de la personne et qu'il souhaitait que leur surface de vente soit revue. Dans ces conditions, le projet autorisé fait obstacle, par l'ampleur des surfaces destinées à l'équipement de la personne, à la réalisation des orientations du schéma de cohérence territoriale en matière d'équipement commercial. S'il satisfait, par ailleurs, à un autre objectif du schéma de cohérence territoriale relatif à la gestion économe des espaces, plus particulièrement en matière de stationnement, cette circonstance n'est pas susceptible de relativiser l'atteinte ainsi portée. Dès lors, la Commission nationale d'aménagement commercial, n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le projet en litige n'était pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale Plaine du Roussillon. 15. Si la Commission nationale d'aménagement commercial a également fondé son refus sur la non conformité du projet aux critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce, aux motifs, d'une part, de l'accentuation des problèmes de circulation automobile dans un secteur à fort trafic régulièrement congestionné et, d'autre part, de l'augmentation du trafic et du risque d'accident sur le passage à niveau du chemin de la Passio Vella, il ressort, en tout état de cause, des pièces du dossier qu'elle aurait pris le même avis si elle s'était fondée seulement sur le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la SNC le Patio de Comteroux n'est pas fondée à demander l'annulation de l'avis défavorable émis, le 29 septembre 2016, par la Commission nationale d'aménagement commercial et de l'arrêté du 7 novembre 2016 par lequel le maire de la commune de Perpignan, se fondant sur cet avis défavorable, a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions à fin d'injonction : 17. Le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la SNC le Patio de Comteroux n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions susvisées. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Perpignan, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SNC le Patio de Comteroux la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SNC le Patio de Comteroux est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC le Patio de Comteroux, à la commune de Perpignan et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 26 mars 2018, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - Mme Hameline, premier conseiller, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 avril 2018. 2 N° 17MA00133