CAA de BORDEAUX, 3ème chambre (formation à 3), 08/12/2015, 14BX00190, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-12-08
Numéro : 14BX00190
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : Mme Sylvie  CHERRIER
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : CABINET WAQUET FARGE HAZAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association " En Toute Franchise ", M. K... B..., la SA Recape SCOP et la SARL Ardillon ont demandé à la commission nationale d'aménagement commercial d'annuler la décision du 6 mai 2013 par laquelle la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne a autorisé la SAS Atac et la SAS Tulimo à créer, sur le territoire de la commune de Caraman, un ensemble commercial comprenant un supermarché " Simply Market " et une galerie marchande composée de quatre boutiques, pour une surface totale de vente de 2 211,5 m2. Par une décision du 9 octobre 2013 la commission nationale d'aménagement commercial a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés respectivement les 14 janvier 2014 et 19 mars 2014, puis par un mémoire en réplique enregistré le 17 novembre 2014, l'association " En Toute Franchise ", la SARL Ardillon Assurances et Conseils, la SARL Nature et Croissance, la SARL Les Plaisirs de la Cave, la SARL Electro-Brico-Service, Mlle E...C..., MmeI..., la société Le Petit Verger, M. K... B..., Mme H...A..., la SA Recape SCOP et M. D... G..., représentés par la SCP Waquet-Farge-Hazan, demandent à la cour : 1°) d'annuler cette décision de la commission nationale d'aménagement commercial du 9 octobre 2013 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat, de la SAS Atac et de la SAS Tulimo la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat ; - l'arrêté du 21 août 2009 fixant le contenu de la demande d'autorisation d'exploitation de certains magasins de commerce de détail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Sylvie Cherrier, - les conclusions de M. J... de la Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de MeF..., représentant la Sas Tulimo et la Sas Atac. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 6 mai 2013, la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne a autorisé la SAS Atac et la SAS Tulimo à créer, sur le territoire de la commune de Caraman, un ensemble commercial comprenant un supermarché à l'enseigne " Simply Market " et une galerie marchande composée de quatre boutiques, pour une surface totale de vente de 2 211,5 m2. La commission nationale d'aménagement commercial a confirmé, le 9 octobre 2013, l'autorisation ainsi accordée. L'association " En Toute Franchise " et autres relèvent appel de cette décision. Sur la légalité de la décision du 9 octobre 2013 : En ce qui concerne la procédure devant la commission nationale : 2. L'article R.752-49 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable, disposait que : " La Commission nationale d'aménagement commercial se réunit sur convocation de son président. / Les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial reçoivent l'ordre du jour, accompagné des procès-verbaux des réunions des commissions départementales d'aménagement commercial, des décisions de ces commissions, des recours et des rapports des services instructeurs départementaux. / La commission ne peut valablement délibérer qu'en présence de cinq membres au moins. (...) ". 3. Le moyen tiré de ce que les pièces mentionnées par ces dispositions n'auraient pas été adressées aux membres de la commission nationale manque en fait. 4. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et plus particulièrement du procès-verbal de réunion de la commission nationale, que sept membres étaient présents à la réunion de la commission, dont six ont pris part à la délibération litigieuse. Aussi, le moyen tiré de la méconnaissance de la règle du quorum doit-il être écarté. 5. Enfin, si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la commission nationale, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La commission n'est par ailleurs pas davantage tenue, en statuant sur les recours administratifs qui sont portés devant elle, de se prononcer explicitement sur tous les aspects de l'argumentation qui assortit ces recours. En l'espèce, la commission nationale a notamment fondé sa décision sur, d'une part, les effets du projet sur le développement de l'offre de proximité et l'animation de la vie urbaine et rurale, d'autre part, sur le flux de véhicules qu'il engendrera, la sécurisation des accès au site et l'accessibilité des piétons et des cyclistes et, enfin, sur l'impact du projet sur le développement durable, son insertion paysagère et sa comptabilité avec le schéma de cohérence territoriale du Lauragais. Ce faisant, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle a répondu aux moyens tirés de l'atteinte qui serait portée à l'environnement du fait de l'augmentation du trafic automobile, des conditions d'accès au site et de l'absence de voies piétonnes et cyclables. L'absence de motivation spécifique quant aux effets du projet sur le marché hebdomadaire de Caraman et les commerçants sédentaires et ambulants de la zone de chalandise ne traduit pas un défaut de motivation. Le moyen tiré d'une motivation insuffisante doit, en conséquence, être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation et la maîtrise foncière du terrain : 6. L'article R. 752-7 du code de commerce, dans sa rédaction applicable à la date à laquelle la commission nationale d'aménagement commercial a statué, disposait que : " I. - La demande est accompagnée : (...) 2° Des renseignements suivants : (...) a) Délimitation de la zone de chalandise du projet (...) II. - La demande est également accompagnée d'une étude destinée à permettre à la commission d'apprécier les effets prévisibles du projet au regard des critères prévus par l'article L. 752-6. Celle-ci comporte les éléments permettant d'apprécier les effets du projet sur : (...) 1° L'accessibilité de l'offre commerciale. (...) ". 7. Aux termes de l'article A. 752-1 du même code, issu de l'arrêté susvisé du 21 août 2009 : " La demande d'autorisation préalable prévue aux articles L. 751-1, L. 752-1 et L. 752-2 du code de commerce est présentée selon les modalités fixées à l'annexe 1 de l'annexe 7-8 au présent livre. Elle est accompagnée : 1° Des renseignements prévus à l'annexe 2 (...) ". Cette annexe 2 précise que le pétitionnaire doit notamment décrire, d'une part, l'environnement proche du projet sur une distance d'environ un kilomètre à partir de celui-ci, en faisant apparaître la localisation des activités commerciales (pôles commerciaux et rues commerçantes, halles et marchés) et, d'autre part, au sein de la zone de chalandise, la localisation des principaux pôles d'activités commerciales. 8. Le dossier de demande d'autorisation décrit précisément, aux pages 27 et 28, l'ensemble des commerces situés dans un rayon d'un kilomètre autour du projet et comporte par ailleurs un document graphique sur lequel sont représentés ces différents commerces. Les pôles commerçants de la commune de Caraman sont par ailleurs représentés sur un document graphique, figurant à la page 24 du dossier de demande d'autorisation, s'agissant notamment du centre commercial l'Autan, composé de commerces de proximité, du centre-ville, et du supermarché G20 à côté duquel se trouve la Boucherie Récape. La zone de chalandise, et les justifications de sa délimitation, sont décrites aux pages 14 et suivantes du dossier de demande, cette délimitation ayant été validée par le service instructeur de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) qui l'a décrite comme pertinente au regard des dimensions et de la nature du projet. Les deux pôles commerciaux de cette zone de chalandise sont enfin décrits aux pages 34 et suivantes du dossier de demande, et représentés sur un document graphique inséré après la page 38, ledit dossier ayant par ailleurs également présenté les quatre pôles commerciaux situés en dehors de la zone de chalandise et pouvant avoir une attractivité sur celle-ci. Les requérants font toutefois valoir que le marché de Caraman n'a pas été évoqué, alors que celui-ci, qui se tient une fois par semaine, réunit plus d'une cinquantaine de producteurs locaux et de commerçants forains. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que les requérants eux-mêmes ont, dans le cadre du recours porté devant la commission, lequel a été communiqué à tous ses membres, adressé à celle-ci toutes les informations utiles concernant ce marché. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le dossier de demande d'autorisation aurait été incomplet sur ces différents points et n'aurait pas permis à la commission nationale d'aménagement commercial de se prononcer en toute connaissance de cause ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code du commerce : 9. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". L'article L. 750-1 du code de commerce dispose en outre que : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". 10. L'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction alors applicable, dispose par ailleurs que : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. ". 11. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient dès lors aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 12. Pour apprécier la conformité du projet à ces dispositions, la commission nationale d'aménagement commercial a notamment relevé, d'une part, que le projet permettra de développer une offre de proximité diversifiée et d'animer la vie rurale et urbaine de la zone de chalandise, contribuant ainsi à renforcer l'attractivité de la commune, d'autre part, que la route permettant l'accès au site est suffisamment dimensionnée pour supporter l'augmentation de trafic générée par le projet, que les accès seront sécurisés et que, compte tenu de la proximité de zones d'habitation, l'ensemble commercial sera facilement accessible par les piétons et les cyclistes et, enfin, que le projet, qui est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Lauragais, sera réalisé conformément aux exigences de la réglementation thermique 2012 et présentera une insertion paysagère étudiée, qui améliorera l'entrée Est de la commune. 13. Les requérants soutiennent tout d'abord que le projet est de nature à compromettre l'objectif d'aménagement du territoire. Il font valoir à cet égard qu'il aboutira à une dévitalisation du centre-ville, sans pour autant freiner l'évasion vers les grands pôles commerciaux pour les gros achats, et que le calendrier de réalisation des travaux afférents au carrefour giratoire prévu, lequel est absolument nécessaire, n'est pas établi de façon suffisamment certaine. 14. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que la création de l'ensemble commercial en litige aura un effet négatif sur l'animation de la vie urbaine du centre-ville. La zone de chalandise ne comprend en effet que deux pôles commerciaux, celui de Caraman et celui de Lanta, lequel est situé à 10 km et environ 12 minutes de trajet. Ces deux pôles commerciaux présentent une offre assez comparable dès lors qu'ils comptent tous deux un supermarché G20 de dimension limitée (545 m2 pour le premier et 327 m2 pour le second), ainsi qu'un ensemble de commerces de proximité situés en centre-ville. Les trois autres pôles commerciaux les plus proches de la zone de chalandise, qui comprennent des supermarchés de plus grande taille (2 000 m2 environ), sont situés à Toulouse et sa périphérie ouest, Villefranche-de-Lauragais et Revel, c'est-à-dire à respectivement 30 minutes de trajet, 23 minutes de trajet et 24 minutes de trajet de Caraman. Or, le projet, qui comprend un supermarché présentant une surface de vente de 1 970 m2, ainsi que quatre boutiques, permettra d'offrir aux consommateurs de la zone de chalandise une offre plus diversifiée et donc de réduire le nombre de leurs visites aux trois pôles commerciaux situés à l'extérieur de cette zone. Il est par ailleurs de dimension suffisamment modeste pour ne pas mettre en péril l'animation commerciale du centre-ville, qui compte, outre le petit ensemble commercial l'Autan et le supermarché G20, trente-et-un commerces de proximité. L'offre proposée par ce nouvel ensemble commercial apparaît dès lors complémentaire à celle existante et de nature à accompagner l'accroissement prévisible de la population de la commune, qui est passée de 1 944 à 2 357 habitants entre 1999 et 2010, soit une augmentation de 21,24 % entre ces deux dates, et qui a vocation, aux termes du schéma de cohérence territoriale du Lauragais, à continuer d'augmenter de manière soutenue, la commune de Caraman, située à trente kilomètres de Toulouse, constituant l'un des cinq pôles de proximité du territoire prévus par ce document. 15. L'ensemble commercial projeté est par ailleurs situé à 600 mètres environ du centre ville, à l'entrée Est de la commune, dans la continuité du bâti et à proximité de zones d'habitations, lesquelles ont vocation à s'étendre compte tenu de l'accroissement de la population, même si, la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme étant en cours, les zones prochainement ouvertes à l'urbanisation ne sont pas encore délimitées. Le terrain d'assiette est classé en zone 1NAc, à vocation commerciale et de services. Il est bordé, au sud par une zone UBs et à l'ouest par une zone UB. Alors même qu'il n'existe pas, en l'état, de piste cyclable reliant le centre-ville au projet, cette circonstance ne justifie pas à elle seule, compte tenu de l'impact limité de celui-ci sur le flux de circulation et de l'accessibilité du centre commercial en transport en commun, le refus de l'autorisation sollicitée. Le centre commercial en litige, compte tenu de sa proximité avec des zones habitées et le centre ville, demeure en tout état de cause accessible aux piétons, lesquels peuvent s'y rendre soit en empruntant la RD 1, soit en passant par l'avenue des Sports et en traversant le lotissement Lasserre, ce qui les amène en face du stade, à quelques mètres de l'entrée du site, sur la RD 66. Enfin, et outre qu'il n'est pas établi que la réalisation du giratoire prévu à l'entrée du site, sur la RD 1, serait absolument nécessaire pour que le projet ne compromette pas la réalisation des objectifs fixés par le législateur, compte tenu du faible impact du projet sur les flux de circulation et de la configuration de la route de part et d'autre de l'entrée du site, la création de ce giratoire a en tout état de cause fait l'objet d'un accord du conseil général du 12 juin 2012 et d'une convention de projet urbain partenarial, signée le 22 janvier 2013 entre la commune et le groupe ATAC, qui définit les travaux à réaliser et leur financement. Aussi, la réalisation de ce giratoire doit-elle être regardée comme ayant été suffisamment certaine à la date de la décision attaquée. 16. Il résulte de tout ce qui précède que le projet n'est pas de nature à compromettre l'objectif d'aménagement du territoire fixé par le législateur. 17. Les requérants soutiennent également que la décision de la commission méconnaîtrait l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable, dès lors que le projet favorise l'étalement urbain, la consommation d'espace et l'imperméabilisation des sols, qu'il engendrera une pollution automobile considérable et qu'il n'est pas desservi par des modes de transport dits " doux " et les transports en commun. 18. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet répond à un besoin de la population qui ne fera que s'accentuer à l'avenir compte tenu de l'accroissement prévisible de celle-ci. La création d'un centre commercial implique en outre nécessairement, notamment lorsqu'il est prévu sur le territoire de communes rurales, une consommation d'espace, laquelle ne peut être regardée, par elle même, comme de nature à compromettre l'objectif de développement durable. En l'espèce, la consommation d'espace, décrite à la page 10 du dossier de demande, est rationnelle et prévoit notamment la création d'espaces verts sur une superficie de 9 450 m2, soit 36 % de la surface foncière du projet. Les surfaces imperméabilisées sont de 9 281 m2 et l'espace dédié au stationnement, parsemé d'arbres de haute tige, présente une superficie inférieure à 3 000 m2. Le flux de voitures particulières engendré par le projet sera limité et en principe inclus dans les flux existants circulant par Caraman. Comme il a été dit, le site est desservi par une ligne de bus dont l'arrêt est situé à 400 mètres de l'entrée. Il est par ailleurs accessible aux piétons dans les conditions susmentionnées. 19. Par ailleurs, en matière de consommations énergétiques, le projet a été conçu de manière à optimiser la récupération et la réutilisation des énergies consommées, à employer les composants d'éclairage les plus performants et à respecter la réglementation thermique 2012. L'isolation thermique du bâtiment est renforcée par l'emploi de différentes techniques telles que la mise en place de bandes d'étanchéité aux points singuliers de la construction, la création d'une isolation au sol en périphérie de celle-ci, sur une largeur d'un mètre vingt, l'utilisation d'une peinture réfléchissant l'infrarouge, la pose de vitrages performants à faible facteur solaire et le recours à des isolants présentant une épaisseur renforcée. Différentes mesures seront mises en oeuvre afin de réduire et optimiser les consommations d'énergie. Un système de réintégration de la consommation électrique et de la chaleur évacuée par les installations frigorifiques permettra par ailleurs d'assurer près de 70 % des besoins de chauffage de la surface de vente et l'intégralité du hors gel des réserves. Les eaux de pluie seront récupérées dans une cuve enterrée pour un usage sanitaire et d'arrosage et une attention particulière a été portée au traitement et à l'évacuation des eaux de parking et des eaux issues de la station services, qui contiennent des hydrocarbures. Le traitement des déchets fait également l'objet d'une politique spécifique visant à en limiter la production, que ce soit pendant la phase de réalisation du chantier, durant laquelle sera mise en oeuvre une " charte chantier vert ", que lors de la phase d'exploitation des magasins. 20. Les requérants soutiennent enfin que la décision en litige méconnaîtrait l'objectif fixé par le législateur en matière de protection des consommateurs. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 14 ci-dessus que le projet permettra de proposer aux consommateurs une offre plus diversifiée et plus accessible au regard de l'évasion commerciale qu'elle a pour objet de limiter. Il se traduira par conséquent par une amélioration du confort du consommateur. 21. Au regard de l'ensemble de ces éléments, la commission nationale d'aménagement commercial n'a ainsi pas fait une inexacte application des dispositions précédemment citées du code de commerce en confirmant l'autorisation accordée par la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne. 22. Les requérants soutiennent enfin que le projet ne serait pas compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale du Lauragais selon lesquelles, d'une part les commerces et services de proximité en centre-bourg doivent être maintenus et renforcés et, d'autre part, l'articulation des espaces commerciaux avec les transports collectifs, les liaisons douces et les centres bourg assurés. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que le projet litigieux, qui permettra d'élargir et de diversifier l'offre commerciale au sein de la zone de chalandise, serait incompatible avec ces objectifs. En effet, et comme il a été dit, le centre commercial projeté propose une offre complémentaire à celle d'ores et déjà présente en centre-bourg et n'aura pas pour effet, eu égard à son dimensionnement modeste, de dévitaliser celui-ci. Il permettra, comme l'a relevé la commission, de renforcer l'attractivité de la commune en limitant la nécessité, pour ses habitants, de se rendre dans les pôles commerciaux situés à l'extérieur de la zone de chalandise, la demande, dans sa configuration actuelle, ne pouvant être pleinement satisfaite par la seule offre de petits commerces de proximité et de supermarchés de taille réduite. Le projet est par ailleurs situé à proximité du centre bourg, dans la continuité du bâti, et concourt à la réalisation de l'objectif de développement économique fixé par le schéma de cohérence territoriale à la commune en sa qualité de pôle de proximité. Enfin, il se trouve sur l'itinéraire de la seule ligne de bus qui dessert la commune, à savoir la ligne 56 qui relie Vaudreuil à Toulouse, et comporte un arrêt en centre-ville ainsi qu'à 400 mètres de l'entrée du site. Il est accessible par les piétons et les cyclistes, même si la commune n'est pas encore équipée de voies spécialement aménagées à leur intention. 23. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête, l'association " En Toute Franchise " et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision de la commission nationale d'aménagement commercial du 9 octobre 2013. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation. ". 25. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, la SAS Atac et la SAS Tulimo, qui ne sont pas, dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que l'association " En Toute Franchise " et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l'association " En Toute Franchise " et autres, pris ensemble, une somme globale de 1 500 euros à verser à la SAS Atac et la SAS Tulimo au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Atac et la SAS Tulimo est rejetée. Article 2 : L'association " En Toute Franchise " et autres, pris ensemble, verseront à la SAS Atac et la SAS Tulimo une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' N° 14BX00190 - 2 -