CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 08/01/2018, 16BX02660, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-01-08
Numéro : 16BX02660
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : GERNEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...B...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, en premier lieu, d'annuler la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté sa demande, formulée par lettre du 8 janvier 2014, tendant, d'une part, à ce que le poste de chef de la division de sécurité de proximité de Pessac (33) qu'il a occupé du 1er mars 2012 au 31 décembre 2015, soit inscrit sur la liste des postes, fixée par arrêté ministériel, bénéficiant de l'allocation de service et du plafond réglementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance, d'autre part, à ce que la somme de 17 172 euros lui soit versée en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'absence de versement desdites allocations sur la période en cause, en deuxième lieu, de condamner l'État à lui verser la somme de 17 172 euros susmentionnée et, en troisième lieu, d'enjoindre au ministre de l'intérieur d'inscrire son poste sur la liste des postes, fixée par arrêté ministériel, bénéficiant de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un jugement n° 1401874 du 6 juin 2016, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 30 juillet 2016 et 28 juin 2017, M.B..., représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 6 juin 2016 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa réclamation du 8 janvier 2014 susmentionnée ; 3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 17 172 euros en réparation de son préjudice financier ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - à titre liminaire, le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 a institué une indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale qui fusionne, en une seule indemnité, la prime de commandement et l'allocation de service, à compter du 1er janvier 2014 ; - toutefois, la situation particulière des officiers de police chefs de service n'a pas changé, dès lors que c'est toujours en fonction de leur inscription sur une liste fixée par arrêté du ministre de l'Intérieur qu'ils peuvent bénéficier du montant indemnitaire correspondant aux fonctions et responsabilités d'un chef de service ; - c'est ainsi que, le 17 janvier 2014, le ministre de l'intérieur a édicté un arrêté fixant la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du plafond réglementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale (NOR: INTC1401442A) ; - comme auparavant, le dispositif mis en place à l'égard des officiers de police chefs de service souffre de plusieurs insuffisances dont, en particulier, celle de soumettre le versement de l'allocation de service à la double condition cumulative que, d'une part, le chef de service ait le grade de commandant de police et que, d'autre part, le poste de chef de service soit inscrit sur une liste arrêtée par ce même ministère ; - or en pratique, il est arrivé, à plusieurs reprises, que des officiers de police de tous grades soient effectivement nommés par arrêté du ministre de l'intérieur pour exercer des fonctions de chefs de service, sans que les postes correspondants soient toujours parallèlement inscrits sur la liste des postes bénéficiant de l'allocation de service, alors qu'ils assumaient les mêmes contraintes et responsabilités que les commandants de police chefs de service dont les postes figuraient sur la liste ou, encore, que des commissaires de police également bénéficiaires de l'allocation de service ; - ainsi, quel que soit le régime indemnitaire appliqué, ce dispositif porte nécessairement atteinte au principe d'égalité de traitement des agents dès lors qu'à responsabilités, contraintes et fonctions identiques de chefs de service, des commissaires de police et commandants de Police perçoivent un régime indemnitaire supérieur en raison de ces fonctions alors que d'autres officiers de police placés dans des situations comparables n'en perçoivent pas ; - en outre, le ministre de l'intérieur a commis une erreur manifeste d'appréciation, dans la mesure où les responsabilités et contraintes assumées par les officiers de police, inhérentes à leurs fonctions de chefs de service, doivent être traduites par un régime indemnitaire adapté à ces fonctions, sans que puisse leur être opposée l'existence d'une liste limitative de laquelle ils seraient exclus, ou une condition de grade, puisque leur statut leur permet, en dehors de toute considération de grade, d'accéder à des fonctions de chef de service ; - en l'espèce, il occupe des fonctions de direction des services au sens de l'article 2 du décret n° 2005-716 du 29 juin 2005 portant statut particulier du corps de commandement de la police nationale et la situation comparée de la division de Pessac au regard de l'agglomération bordelaise et d'autres exemples au plan national, démontre que ces fonctions de chef de cette division correspondent à un niveau élevé de responsabilité, et ce, d'autant plus qu'il cumulait les fonctions de chef de division avec celles de chef du commissariat divisionnaireD... ; - pour autant, et même s'il remplit la première condition prévue par l'article 1 du décret n° 2004-455 du 27 mai 2004, il ne remplit pas la seconde condition cumulative, le poste de chef de la division de Pessac ne figurant pas sur la liste des postes de chefs de service ouvrant droit au bénéfice de l'allocation de service ou au plafond de la part fonctionnelle de l'indemnité responsabilité et de performance ; - en n'inscrivant pas le poste de chef de division de Pessac sur les listes des postes d'officiers de police chefs de service ouvrant droit au bénéfice de l'allocation de service et de l'indemnité de responsabilité et de performance qui lui a succédé, le ministre de l'intérieur a méconnu le principe d'égalité de traitement entre fonctionnaires ; - en outre, une erreur manifeste d'appréciation a été commise par celui-ci tant au regard de l'allocation de service, en limitant le nombre d'officiers de police chefs de service bénéficiaires de celle-ci au travers d'une liste " fermée " et qui n'est pas toujours corrélée aux nominations individuelles en qualité de chef de service, que de l'indemnité de responsabilité et de performance ; - tous les postes de chefs de service, détenus par des commandants de police nommés dans des fonctions de chef de service par arrêté du ministre de l'Intérieur devraient figurer sur la liste des postes correspondants ; - contrairement à ce qu'a indiqué le ministre en première instance pour justifier une différence de traitement avec les commissaires de police, dès lors que le ministre confie des responsabilités de direction de services à des commandants de police en les nommant individuellement par arrêté à la tête des services qu'il a choisis, ces commandants de police sont nécessairement et également " présumés " exercer des responsabilités élevées justifiant, comme pour les commissaires de police, le bénéfice de l'allocation de service ; - le ministre ne peut donc se retrancher derrière la seule existence d'une liste pour lui refuser le bénéfice de l'allocation de service depuis sa nomination dans le poste et les fonctions de chef de la division de Pessac, et ce d'autant plus qu'il succède lui-même à un commissaire de police ; - en outre, si le poste de chef de la division de Pessac ne figurait pas sur la liste des commandants de police chefs de service du 16 juin 2011, c'est pour la seule raison qu'il était régulièrement occupé par un commissaire de police, de sorte que ce poste n'avait pas à figurer sur une liste pour que le bénéfice de l'allocation de service soit attribué à son titulaire ; - l'instauration formelle d'une limitation en nombre des postes de chefs de service par l'effet d'un contingent, auquel le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 a procédé, ne saurait dispenser le ministre de respecter le principe de l'égalité de traitement, et c'est précisément ce défaut d'inscription sur la liste qui est constitutif de la faute commise par le ministre et préjudiciant au requérant ; - si le ministre a soutenu qu'il disposerait d'un large pouvoir d'appréciation pour distinguer entre les postes qui mériteraient le versement de l'allocation de service et ceux qui ne le mériteraient pas, le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 ne fait aucunement état de la possibilité de soumettre son application à des critères supplémentaires, qu'a fortiori, il ne détaille pas ; - si le ministre de l'intérieur a soutenu que l'existence d'une liste limitative démontrerait que les postes de chefs de service détenus par des commandants de police ont tous été évalués préalablement à leur inscription, ou non, sur ladite liste, en réalité, il fixe cette liste à raison d'un nombre de postes correspondant à une enveloppe budgétaire déterminée et établit ensuite le contenu de la liste des postes selon des critères restant inconnus ; - le poste de chef de la division de sécurité de proximité de Pessac aurait dû être inscrit sur la liste prévue au décret du 11 décembre 2013 du simple fait que cette liste a repris à l'identique celle établie en application du décret du 27 mai 2004 sur l'allocation de service ; - contrairement à ce qu'a indiqué le tribunal, l'erreur manifeste d'appréciation commise par le ministre de l'intérieur ne réside pas dans le simple fait qu'il ne perçoive pas l'allocation de service alors que son prédécesseur la percevait, mais dans le constat que le versement de l'allocation de service à celui-ci caractérisait le niveau de responsabilités et contraintes dans le poste occupé ; - s'agissant de la recevabilité de son recours indemnitaire, il a sollicité, dans son recours préalable du 8 janvier 2014, le versement de l'allocation de service ou de l'indemnité de responsabilité et de performance à compter de l'inscription de son poste sur la liste y ouvrant droit ; - compte tenu des deux fautes ainsi commises par le ministre de l'intérieur, il est fondé à solliciter l'indemnisation du préjudice résultant de l'absence de versement de l'allocation de service puis du plafond de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance depuis sa prise de fonctions en qualité chef de la division de Pessac, depuis le 1er mars 2012, et ce, jusqu'à la date de cessation de ses fonctions dans ce poste ; - ainsi, il a droit au versement de la somme de 17 172 euros, correspondant à la différence entre le montant des indemnités qu'il aurait dû percevoir en cette qualité et la prime de commandement qu'il a perçue depuis sa prise de fonction sur le poste en cause. Par un mémoire en défense enregistré le 16 juin 2017, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - le requérant se bornant, pour l'essentiel, à réitérer les griefs formulés en première instance, il s'en rapporte à ses écritures produites devant le tribunal administratif par un premier mémoire du 30 octobre 2015 puis un second mémoire du 3 mai 2016, lequel n'a pas été communiqué ; - pour le reste, si le requérant soutient que le tribunal aurait écarté à tort le moyen tiré de la violation du principe d'égalité de traitement entre fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale et fonctionnaires du corps de conception et de direction, il convient de rappeler que la rémunération d'agents publics relevant de corps, de cadres d'emploi voire de fonctions publiques différents ne peut être appréciée que globalement, les régimes indemnitaires pouvant différer selon les cas et ne pouvant être pris en considération isolément ; - à cet égard, un agent public ne peut utilement contester la rupture d'égalité qui existerait entre lui et des agents publics relevant de corps, cadres d'emploi ou fonctions publiques différents au regard des conditions d'accès à une indemnité particulière ; - par ailleurs, postérieurement au jugement entrepris, le Conseil d'Etat a, dans un arrêt n° 396190, du 7 octobre 2016, Jorand, jugé " qu'en réservant le bénéfice de l'allocation de service puis du plafond réglementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance aux seuls membres du corps de commandement de la police nationale occupant certains postes de chef de service en raison des responsabilités particulières qui leur sont attachées, les deux décrets n° 2004-455 du 27 mai 2004 et décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 n'ont pas méconnu le principe d'égalité de traitement des agents d'un même corps de fonctionnaires " ; - en outre, il réitère la fin de non-recevoir opposée aux conclusions aux fins de réparation du préjudice que l'intéressé estime avoir subi en l'absence de versement du plafond réglementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2015, faute de liaison du contentieux. Par ordonnance en date du 28 juin 2017, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 juillet 2017. Un mémoire complémentaire présenté pour M. B...a été enregistré le 17 novembre 2017, postérieurement à la clôture d'instruction, et n'a pas donné lieu à communication. Par une lettre en date du 6 décembre 2017, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de ce que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau s'est reconnu compétent pour statuer sur la demande de M. B...dès lors que celle-ci tend à l'annulation du refus implicite du ministre de l'intérieur de modifier un arrêté ministériel fixant la liste des postes éligibles à l'indemnité litigieuse, qui revêt un caractère réglementaire et relève, en application des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, de même que, par l'effet de la connexité, ses conclusions indemnitaires et ses conclusions aux fins d'injonction. Par mémoire enregistré le 8 décembre 2017, M. B...a présenté ses observations sur ce moyen susceptible d'être relevé d'office, en indiquant à cette occasion qu'il entendait se désister de ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur d'inscrire le poste de Chef de la Division de Sécurité de proximité de Pessac (33) sur la liste fixée par arrêté ministériel. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée ; - le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004, abrogé au 14 décembre 2013 ; - le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 modifié ; - les arrêtés des 12 août 2010, 1er octobre 2010 et 16 juin 2011 fixant la liste des postes éligibles à l'allocation de service ; - l'arrêté du 17 janvier 2014 fixant la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du plafond réglementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre en date du 8 janvier 2014 réceptionnée le 15 janvier suivant, M. C... B..., fonctionnaire titulaire entré dans les cadres du ministère de l'intérieur en 1981 en qualité d'élève inspecteur de police et ayant accédé en dernier lieu au grade de commandant en 2007, a demandé au ministre de l'intérieur, d'une part, d'inscrire le poste de chef de la division de sécurité de proximité de Pessac (33) qu'il a occupé du 1er mars 2012 au 31 décembre 2015 sur la liste des postes, fixée par arrêté ministériel, bénéficiant d'abord de l'allocation de service prévue par le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 puis de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance instaurée par le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 et, d'autre part, de lui verser la somme totale de 17 172 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'absence de versement de l'allocation de service, sur la période du 1er mars 2012 au 31 décembre 2013, puis de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance, sur la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2015. M. B...relève appel du jugement du 6 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux, statuant au fond, a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le ministre de l'intérieur à sa réclamation du 8 janvier 2014, à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 17 172 euros susmentionnée et à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de prendre un nouvel arrêté intégrant son poste d'affectation au nombre des postes éligibles à l'indemnité de responsabilité et de performance. 2. D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 27 mai 2004 susvisé, applicable au cours de la période litigieuse : " En raison des responsabilités particulières qu'ils assument et des contraintes inhérentes à leurs fonctions, il peut être alloué une allocation de service aux fonctionnaires du corps de conception et de direction de la police nationale, à l'exclusion des élèves, et aux commandants de police nommés par arrêté chef de circonscription de sécurité publique, de service ou d'unité organique. (...) ". Aux termes de l'article 4 de ce décret, également applicable au cours de la période litigieuse : " La liste des postes de chef de service ou d'unité organique détenus par les commandants de police est fixée par arrêté ministériel visé par le contrôleur budgétaire. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 11 décembre 2013 susvisé : " En raison des responsabilités particulières qu'ils assument et des contraintes inhérentes à leurs fonctions ainsi que des résultats qu'ils obtiennent, une indemnité de responsabilité et de performance est allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale (...). ". En vertu de l'article 2 de ce décret : " L'indemnité de responsabilité et de performance comprend deux parts cumulables : 1° Une part fonctionnelle tenant compte des responsabilités, du niveau d'expertise, des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées et de la difficulté du poste d'affectation ; cette part est versée mensuellement ; / 2° Une part liée aux résultats tenant compte des résultats de la procédure d'évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et de la manière de servir ; cette part est versée annuellement. ". Aux termes de l'article 4 dudit décret : " (...) les responsabilités particulières inhérentes aux postes de chef de circonscription de sécurité publique ou de certains services ou unités organiques ouvrent, pour leurs titulaires, le bénéfice d'un montant forfaitaire, indépendant du grade du titulaire du poste, fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. ". 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale (...). ". Aux termes de l'article R. 341-3 de ce code : " Dans le cas où un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de sa compétence et les autres de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, son président renvoie l'ensemble de ces conclusions au Conseil d'Etat. ". En vertu de l'article R. 341-4 dudit code : " Dans les cas prévus aux articles R. 341-2 et R. 341-3 ci-dessus, il est fait application des dispositions des articles R. 351-2, R. 351-6 et R. 351-7 ci-après. ". Aux termes de l'article R. 351-2 de ce même code : " Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de la compétence du Conseil d'Etat, son président transmet sans délai le dossier au Conseil d'Etat qui poursuit l'instruction de l'affaire. (...) ". La décision d'un ministre refusant de modifier des dispositions à caractère réglementaire présente elle-même un caractère réglementaire. 4. Les arrêtés du ministre de l'intérieur fixant la liste des postes ouvrant droit, d'une part, au bénéfice de l'allocation de service, alors prévue par les dispositions précitées de l'article 4 du décret du 27 mai 2004, et, d'autre part, de l'indemnité de responsabilité et de performance, qui lui a succédé lors de l'entrée en vigueur du décret du 11 décembre 2013, revêtent un caractère réglementaire. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 1, M. B...a saisi le ministre de l'intérieur, par lettre du 8 janvier 2014, afin d'obtenir la modification de ces arrêtés et l'inscription du poste de chef de la division de sécurité de proximité de Pessac qu'il a occupé du 1er mars 2012 au 31 décembre 2015. Dès lors, la demande de M.B..., présentée devant le tribunal, aux fins d'annulation du refus implicite du ministre de l'intérieur de modifier ces arrêtés à caractère réglementaire relève, en application des dispositions précitées de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat. Eu égard à la connexité existant entre les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de refus susmentionnée et celles tendant à la réparation du préjudice que M. B...estime avoir subi du fait de l'absence d'inscription du poste en cause sur la période du 1er mars 2012 au 31 décembre 2015, le Conseil d'Etat est également compétent, en application des dispositions de l'article R. 341-3 du code de justice administrative, pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions indemnitaires et des conclusions aux fins d'injonction contenues dans la demande de M. E...soumise aux premiers juges. La circonstance que l'intéressé ait entendu modifier l'étendue de ses conclusions en instance d'appel, en abandonnant ses conclusions tendant à ce que le ministre inscrive le poste de chef de la division de sécurité de proximité de Pessac sur la liste fixée par arrêté ministériel, ne saurait avoir pour effet de modifier la nature de son recours. Eu égard à son objet, tel qu'il vient d'être exposé, c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux s'est reconnu compétent pour statuer sur la demande de M.B.... 5. Dès lors, il y a lieu, d'une part, d'annuler le jugement du 6 juin 2016 du tribunal administratif de Bordeaux et, d'autre part, de transmettre le dossier de la demande de M. B...au Conseil d'Etat, pour qu'il y soit statué, en application des dispositions de l'article R. 351-2 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1401874 du 6 juin 2016 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. Article 2 : Le dossier de la demande de M. B...est transmis au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au président de la section contentieux du Conseil d'Etat, à M. C...B...et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président assesseur, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 janvier 2018. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre Larroumec Le greffier, Vanessa Beuzelin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Vanessa Beuzelin 2 N° 16BX02660