CAA de NANTES, 4ème chambre, 31/05/2016, 14NT00756, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-31
Numéro : 14NT00756
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sophie  RIMEU
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : CABINET BISMUTH AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Parc a demandé au tribunal administratif d'Orléans : - d'annuler l'arrêté du 16 août 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre lui a enjoint de déposer un dossier de renouvellement de son autorisation de soins de chirurgie et d'anesthésie ambulatoire ; - d'annuler l'arrêté du 22 février 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre lui a enjoint de déposer un dossier de renouvellement de son autorisation de soins de chirurgie en hospitalisation complète, ainsi que la décision implicite par la laquelle le ministre du travail a rejeté le recours hiérarchique formé contre cet arrêté ; - d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre a rejeté sa demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins de chirurgie en hospitalisation complète ; - d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre a rejeté sa demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins d'anesthésie et de chirurgie ambulatoire. Par un jugement n° 1203526, n° 1204019, n° 1300583 et n° 1300584 du 23 janvier 2014, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté les demandes de la société Parc. Procédure devant la cour : Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 19 mars 2014, 10 juin 2015, 12 novembre 2015 et 24 décembre 2015, la société Parc, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 23 janvier 2014 ; 2°) d'annuler les quatre arrêtés du directeur de l'agence régionale de santé du Centre des 16 août 2012, 22 février 2012 et 20 décembre 2012 ; 3°) d'enjoindre au directeur de l'agence régionale de santé du Centre de reprendre l'instruction de ses dossiers de demande de renouvellement d'autorisation de soins en chirurgie ambulatoire et en hospitalisation complète, dans un délai de trente jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4°) de condamner l'agence régionale de santé du Centre et l'Etat aux dépens et de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Centre et de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les arrêtés des 16 août 2012 et 22 février 2012 lui faisant injonction de déposer un dossier de renouvellement de ses autorisations pour la chirurgie ambulatoire et la chirurgie complète constituent des actes faisant grief susceptibles de recours ; - ces arrêtés du 16 août 2012 et du 22 février 2012 ne sont pas suffisamment motivés alors que l'exigence de motivation est prévue par les articles R. 6122-27 et R. 6122-40 du code de la santé publique ; - les arrêtés du 20 décembre 2012 lui refusant le renouvellement de ses autorisations, qui devaient être motivés en application de l'article R. 6122-40 du code de la santé publique, ne sont pas suffisamment motivés ; - l'agence régionale de santé n'a pas publié le bilan quantifié de l'offre de soins, contrairement à ce que prévoient les articles L. 6122-9 et R. 6122-30 du code de la santé publique, de sorte que les arrêtés attaqués sont entachés d'un vice de procédure, qui a un caractère substantiel et qui l'a privée d'une garantie légale ; - les arrêtés attaqués sont entachés d'erreur de droit et d'erreur de fait car le regroupement de cliniques sur le site du pôle de santé privé nord orléanais, érigé en objectif du SROS, ne lui était pas opposable dé lors qu'il était encore à l'état de projet et qu'il était frappé de caducité ; - les arrêtés attaqués sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; - les arrêtés sont illégaux en raison de l'illégalité du SROS 2012-2016, qui en constitue la base légale ; - le SROS ne lie pas la compétence du directeur de l'agence régionale de santé, de sorte que celui-ci ne peut fonder son refus de renouvellement sur la seule constatation que le nombre maximum d'autorisation de soins en chirurgie au nord de l'agglomération d'Orléans prescrit par le SROS était déjà atteint ; il devait vérifier les mérites respectifs de chacune des entités ; - les arrêtés attaqués sont également entachés d'un vice de procédure résultant de l'inapplication de l'article L. 6122-2 alinéa 4 du code de la santé publique. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 15 décembre 2014 et le 16 mars 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les arrêtés faisant injonction à la société Parc de déposer des demandes de renouvellement de ses autorisations ne sont pas des actes susceptibles de recours et pour le reste, elle s'en rapporte aux écritures produites en première instance par l'agence régionale de santé. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2015, l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - les arrêtés faisant injonction à la société Parc de déposer des demandes de renouvellement de ses autorisations ne sont pas détachables de la procédure prévue par l'article L. 6122-9 du code de la santé publique et ne sont donc pas susceptibles de recours ; - les arrêtés attaqués sont suffisamment motivés ; - le défaut de publication du bilan quantifié de l'offre de soins n'a pas exercé d'influence sur le sens des arrêtés litigieux et n'entraîne donc pas leur annulation ; - le projet de regroupement n'était pas caduc et était donc opposable aux demandes d'autorisation de renouvellement présentées par la société Parc ; - l'exception d'illégalité du SROS constitue un moyen nouveau en appel. Par ordonnance du 22 février 2016, prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée avec effet immédiat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rimeu, premier conseiller, - et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public. 1. Considérant que la société Parc bénéficiait d'autorisations d'une durée de dix ans pour exercer, d'une part l'activité de chirurgie en hospitalisation complète, jusqu'au 3 mars 2013, et d'autre part l'activité d'anesthésie et de chirurgie ambulatoire, jusqu'au 24 septembre 2013 ; que le 4 janvier 2012, soit plus de quatorze mois avant l'arrivée à échéance de ces autorisations, la société Parc a, en application de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique, sollicité leur renouvellement ; que par deux arrêtés, du 22 février 2012 pour l'activité de chirurgie en hospitalisation complète, et du 16 août 2012 pour l'activité d'anesthésie et de chirurgie ambulatoire, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) du Centre lui a enjoint de déposer des dossiers de demandes de renouvellement dans le cadre de la procédure fixée par l'article L. 6122-9 du code de la santé publique ; que par deux arrêtés du 20 décembre 2012, pris après avis défavorable de la commission spécialisée de l'organisation sanitaire de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, le directeur général de l'ARS a refusé de renouveler les autorisations dont bénéficiait la société Parc pour les activités de chirurgie en hospitalisation complète et de chirurgie ambulatoire et anesthésie aux motifs, d'une part, que ces renouvellements n'étaient pas compatibles avec les préconisations du schéma régional d'organisation sanitaire (SROS-PRS) visant " un regroupement de cliniques sur le nord d'Orléans pour constituer une offre chirurgicale unique ", et d'autre part, que le bilan quantifié de l'offre de soins, fixé par l'arrêté n° 2012-OSMS-088 pour la période de dépôt du 13 juillet au 12 septembre 2012, " présente en chirurgie pour le territoire du Loiret un excédent de 3 implantations " ; que la société Parc relève appel du jugement du 23 janvier 2014 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés du directeur général de l'ARS du Centre des 22 février 2012, 16 août 2012 et 20 décembre 2012 ; Sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 22 février et 16 août 2012 : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds. " ; qu'aux termes de l'article L. 6122-2 du même code : " L'autorisation est accordée lorsque le projet : /1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par les schémas mentionnés aux articles L. 1434-7 et L. 1434-10 ; / 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; / 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 6122-9 du même code : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 6122-10 du même code : " Le renouvellement de l'autorisation est subordonné au respect des conditions prévues à l'article L. 6122-2 et L. 6122-5 et aux résultats de l'évaluation appréciés selon des modalités arrêtées par le ministre chargé de la santé. / (...). Le titulaire de l'autorisation adresse les résultats de l'évaluation à l'agence régionale de santé au plus tard quatorze mois avant l'échéance de l'autorisation. / Au vu de ce document et de la compatibilité de l'autorisation avec le schéma d'organisation des soins, l'agence régionale de santé peut enjoindre au titulaire de déposer un dossier de renouvellement dans les conditions fixées à l'article L. 6122-9. /A défaut d'injonction un an avant l'échéance de l'autorisation, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 6122-9, celle-ci est tacitement renouvelée. L'avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire n'est alors pas requis. " ; 3. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées du code de la santé publique que l'injonction de déposer un dossier de renouvellement prévue par l'article L.6122-10 s'inscrit dans le cadre de la procédure de renouvellement des autorisations délivrées en application des articles L. 6122-1 et L. 6122-2 ; que cette injonction, qui est prise au vu des résultats de l'évaluation fournie par le titulaire de l'autorisation et de la compatibilité de cette autorisation avec le schéma d'organisation des soins, a pour effet de soumettre le renouvellement à la procédure prévue par l'article L. 6122-9 et notamment à l'avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire ; que dans ces conditions, ces injonctions constituent des mesures préparatoires aux décisions d'autorisation ou de refus qui seront prises à l'issue de la procédure de renouvellement ; que les arrêtés prononçant ces injonctions ne sont dès lors pas au nombre des actes qui peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, les illégalités qui les affectent le cas échéant étant seulement susceptibles d'entacher d'irrégularité la procédure d'adoption des décisions qu'ils préparent ; qu'il suit de là que c'est à bon droit que le tribunal administratif d'Orléans a jugé irrecevables les demandes tendant à l'annulation des arrêtés du directeur général de l'ARS des 22 février et 16 août 2012 ; Sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés du 20 décembre 2012 : 4. Considérant, en premier lieu, que les arrêtés du 20 décembre 2012 qui refusent le renouvellement des autorisations d'exercer les activités de chirurgie en hospitalisation complète et de chirurgie ambulatoire et anesthésie mentionnent chacun les articles du code de la santé publique sur lesquels ils sont fondés ainsi que les différents actes qui les ont précédés ; qu'ils précisent également que le schéma régional d'organisation des soins (SROS) - programme régional de santé (PRS) ne prévoit qu'un seul plateau de chirurgie au nord de l'agglomération d'Orléans et que le bilan quantifié de l'offre de soins fixé pour la période de dépôt concernée présente en chirurgie, pour le territoire du Loiret, un excédent de trois implantations ; que par suite, ces arrêtés comportent les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et sont donc suffisamment motivés au regard des exigences fixées par l'article L. 6122-9 du code de la santé publique ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'à supposer que la société Parc ait entendu soutenir que les arrêtés du 22 février 2012 et du 16 août 2012 lui faisant injonction de déposer des dossiers de renouvellement seraient entachés d'illégalités susceptibles de vicier la procédure d'adoption des arrêtés du 20 décembre 2012, il ressort de ses écritures qu'elle ne soulève qu'un seul moyen dirigé spécifiquement contre ces arrêtés, tiré de leur insuffisante motivation, tous les autres moyens étant indifféremment soulevés contre ces arrêtés et contre les décisions de refus de renouvellement du 20 décembre 2012 ; que les arrêtés des 22 février et 16 août 2012, qui comportent les considérations de droit et de fait sur lesquels ils se fondent, sont suffisamment motivés au regard de l'exigence posée par l'article R. 6122-27 du code de la santé publique ; que dans ces conditions, la procédure d'adoption des arrêtés du 20 décembre 2012 n'est pas irrégulière en raison du vice dont seraient entachés les arrêtés d'injonction des 22 février et 16 août 2012 ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique : " Dans le mois qui précède le début de chaque période, le directeur général de l'agence régionale de santé publie un bilan quantifié de l'offre de soins faisant apparaître les territoires de santé dans lesquels cette offre est insuffisante au regard du schéma d'organisation des soins " ; que l'article R. 6122-30 du même code précise que " Le bilan quantifié de l'offre de soins (...) est (...) publié quinze jours au moins avant l'ouverture de chacune des périodes mentionnées à l'article R.6122-29. (...)Il est publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région et demeure affiché au siège de l'agence régionale de santé concernée tant que la période de réception des dossiers n'est pas close. " ; 7. Considérant que si l'agence régionale de santé ne justifie pas de la publication intégrale du bilan quantifié de l'offre de soins par territoire de santé pour la période de dépôt du 13 juillet au 12 septembre 2012, arrêté le 25 juin 2012, il n'est pas contesté que ce bilan a été affiché au siège de l'ARS du Centre et était consultable, ainsi que le mentionne l'arrêté publié, auprès de l'ARS du Centre ; que dans ces conditions, la société Parc était informée des modalités de consultation du bilan quantifié et pouvait y accéder aisément ; qu'il suit de là que la société Parc n'est pas fondée à soutenir que le défaut de publication intégrale du bilan quantifié de l'offre de soins dans le recueil des actes administratifs de la préfecture l'aurait privée d'une garantie ; que par suite, dés lors qu'il est par ailleurs constant que ce défaut de publication intégrale n'est pas susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens des arrêtés du 20 décembre 2012, cette irrégularité n'est pas de nature à entacher ces derniers d'illégalité ; 8. Considérant, en quatrième lieu, que la société Parc soutient qu'en vertu des dispositions de l'article L. 6122-2 alors applicables, l'agence régionale de santé aurait du mettre en oeuvre une procédure de révision des autorisations dont elle bénéficiait dés qu'il est apparu que celles-ci étaient incompatibles avec le SROS ; que, toutefois, cette incompatibilité n'était alors pas définitive dans la mesure où la société Parc avait encore la possibilité de faire partie d'un regroupement en vue de la constitution d'un unique plateau de chirurgie au nord d'Orléans ; qu'en outre, et en tout état de cause, l'absence de révision de ses autorisations n'a pas d'incidence sur la légalité de la procédure de renouvellement des autorisations arrivant à échéance ; 9. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article D. 6121-7 du code de la santé publique : " Les objectifs quantifiés de l'offre de soins mentionnés à l'article D. 6121-6 sont exprimés pour les activités de soins : /1° Par territoire de santé :/-nombre d'implantations assurant une activité de soins déterminée, définie à l'article R. 6122-25 ;(...) " et qu'aux termes de l'article D. 6121-10 du même code : " Les objectifs sont quantifiés soit par un minimum et un maximum, soit par une progression ou une diminution au décours de la période d'exécution du schéma, éventuellement assorti d'échéances sur tout ou partie de cette période. " ; 10. Considérant que la société Parc excipe de l'illégalité du SROS-PRS 2012-2016 en faisant valoir que celui-ci, en tant qu'il prévoit trois implantations de chirurgie dans le Loiret, dont une au nord de la Loire, ne respecterait pas les dispositions précitées de l'article D. 6121-10 ; que, toutefois, cette disposition n'impose pas que tout objectif soit assorti d'un minimum différent du maximum dés lors que, pour ce qui est des implantations de soins, l'article D. 6121-7 exige un nombre et non une fourchette ; que dans ces conditions, l'objectif de trois implantations de chirurgie pour le Loiret et d'un seul plateau de chirurgie au nord-Loire, répond aux exigences précitées de l'article D. 6121-7 du code de la santé publique et n'est pas contraire à l'article D. 6121-10 du même code ; qu'il suit de là que l'exception d'illégalité soulevée doit être écartée ; 11. Considérant, en sixième lieu, que les refus opposés par les arrêtés du 20 décembre 2012 sont fondés sur deux motifs tirés, d'une part, de ce que les renouvellements demandés n'étaient pas compatibles avec les préconisations du SROS-PRS visant " un regroupement de cliniques sur le nord d'Orléans pour constituer une offre chirurgicale unique ", et d'autre part, de ce que le bilan quantifié de l'offre de soins fixé par l'arrêté n° 2012-OSMS-088 pour la période de dépôt du 13 juillet au 12 septembre 2012, présentait en chirurgie pour le territoire du Loiret un excédent de trois implantations ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces motifs seraient entachés d'erreur de fait ou d'erreur de droit ; que les circonstances que le regroupement prévu au nord d'Orléans pour constituer l'offre chirurgicale unique prévue par le SROS-PRS n'était pas encore achevé le 20 décembre 2012 ou que les autorisations données en vue de ce groupement auraient été illégalement prolongées ne sont pas de nature à entacher d'illégalité les motifs opposés aux demandes de renouvellement de la société Parc, dés lors d'une part que l'objectif d'une offre chirurgicale unique n'était pas abandonné et était même en cours de réalisation, et d'autre part, que l'excédent de 3 implantations sur le territoire du Loiret, s'il correspondait à l'objectif d'une implantation unique au nord d'Orléans fixée par le SROS-PRS, n'était pas nécessairement lié à l'achèvement du projet de regroupement de cliniques privées autorisé par une délibération de la commission exécutive de l'ARH du 27 mars 2008 et dont la validité a été prolongée par des arrêtés du directeur général de l'ARS du 23 mai 2011 ; 12. Considérant, en septième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la société Parc avait proposé, avec deux autres cliniques, un projet de regroupement concurrent de celui autorisé le 27 mars 2008, qui a été refusé le même jour au motif qu'il ne couvrait pas tous les besoins sanitaires prévus par le SROS ; que, par suite, la société Parc n'est pas fondée à soutenir que le directeur général de l'ARS se serait estimé lié par le projet de regroupement en cours et aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ; 13. Considérant, enfin, que si la société Parc soutient que les arrêtés litigieux entraînent une désorganisation de l'offre de soins, alors notamment qu'elle avait conclu des conventions avec de nombreux partenaires, il ressort des pièces du dossier que l'objectif de constitution d'un plateau unique de chirurgie au nord d'Orléans est connu depuis l'adoption du " SROS 3 " en 2006 et que la société Parc est informée depuis le 27 mars 2008 de ce que son projet de regroupement n'est pas retenu ; que dans ces conditions, la société Parc, qui a disposé du temps nécessaire pour organiser son activité au regard des objectifs du SROS, n'est pas fondée à soutenir que les arrêtés du 20 décembre 2012 seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; 14. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société Parc n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 23 janvier 2014, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés du directeur général de l'ARS du Centre des 22 février 2012, 16 août 2012 et 20 décembre 2012 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de l'ARS, qui, dans la présente instance, ne sont pas les parties perdantes, la somme que la société Parc demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'ARS tendant à ce que la société Parc lui verse la somme de 5 000 euros au titre de ces mêmes dispositions ; DECIDE Article 1er : La requête de la société Parc est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'agence régionale de santé du Centre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : le présent arrêt sera notifié à la société Parc, à l'agence régionale de santé du Centre et au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes. Délibéré après l'audience du 10 mai 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Loirat, président-assesseur, - Mme Rimeu, premier conseiller, Lu en audience publique, le 31 mai 2016. Le rapporteur, S. RIMEULe président, L. LAINE Le greffier, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14NT00756