Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème Chambre, 18/11/2010, 09VE03235, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-11-18
Numéro : 09VE03235
Président : M. BOULEAU
Rapporteur : M. Julien  LE GARS
Commissaire du gouvernement : Mme KERMORGANT
Avocat(s) : HOLLEAUX

Vu la requête, enregistrée le 25 septembre 2009 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles, présentée pour la COMMUNE D'ETAMPES, représentée par son maire en exercice, par Me Bineteau ; la COMMUNE D'ETAMPES demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0603758-0605712-0605713 du 20 juillet 2009 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, des arrêtés interministériels des 25 août 2004 et 11 janvier 2005 portant constatation de l'état de catastrophe naturelle, et des décisions rejetant implicitement ses demandes de retrait desdits arrêtés ainsi que, d'autre part, de l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005, en ce qu'il n'a pas reconnu à la commune d'Etampes l'état de catastrophe naturelle ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir ce dernier arrêté ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de prendre de nouvelles décisions pour statuer sur sa demande ; 4°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement est irrégulier ; que les premiers juges ont omis de statuer sur les moyens tirés du vice de procédure pour absence de consultation, conformément à la circulaire du 27 mars 1984, de la station météorologique la plus proche et de la violation du principe d'égalité ; que le jugement est insuffisamment motivé tant à l'égard des moyens de légalité externe que de légalité interne ; qu'il méconnaît les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en tant qu'il a fait peser entièrement la charge de la preuve sur la commune sans préciser les motifs pour lesquels il écarte ses arguments et les documents produits ; que l'arrêté attaqué est entaché d'illégalités externes ; que la procédure suivie dans le cadre des consultations de la commission interministérielle a été irrégulière à plusieurs titres, au regard de sa composition et des participants, du quorum et de la durée des séances qui ne permettait pas un examen effectif des demandes ; que la procédure est également viciée pour absence de consultation de la station météorologique la plus proche ; que, s'agissant de la légalité interne, l'arrêté est entaché d'incompétence négative, dès lors que les ministres signataires se sont crus liés par l'avis de la commission ; qu'il comporte également des erreurs d'appréciation et une erreur de droit ; qu'en effet, la canicule de l'été 2003 et la sécheresse consécutive ont constitué un phénomène climatique d'une intensité anormale au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances ; que le rapport météorologique de Météo France et le zonage Aurore ne sont pas fiables ; qu'ils ne peuvent pas être retenus pour fonder l'appréciation sur la demande de la commune, alors que l'Etat doit apporter des données climatiques propres à chaque commune ; que sa demande n'a donc pas l'objet d'un examen particulier ; qu'en se liant par avance par un critère déterminé au lieu d'examiner les circonstances particulières à chaque affaire, les ministres ont donc commis une erreur de droit par méconnaissance du pouvoir d'appréciation qu'ils détenaient ; que le principe d'égalité est méconnu ; qu'une expertise avant dire droit est utile ; ........................................................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code des assurances ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ; Vu la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 novembre 2010 : - le rapport de M. Le Gars, premier conseiller, - les conclusions de Mme Kermorgant, rapporteur public, - et les observations de Me Lerat, substituant Me Bineteau, pour la COMMUNE D'ETAMPES ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 10 novembre 2010, présentée pour la COMMUNE D'ETAMPES, par Me Bineteau ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des mentions du jugement attaqué que le Tribunal administratif de Versailles a rejeté comme irrecevables les demandes, enregistrées au greffe sous les nos 0605712 et 0605713, d'annulation des arrêtés interministériels des 25 août 2004 et 11 janvier 2005 portant constatation de l'état de catastrophe naturelle et des décisions rejetant implicitement les demandes de retrait desdits arrêtés ; qu'il ne peut, par suite et en ce qui concerne ces seules demandes, être fait grief aux premiers juges de n'avoir pas répondu à divers moyens, d'avoir insuffisamment motivé leur jugement ou, enfin, d'avoir, en faisant peser entièrement la charge de la preuve sur la commune, méconnu les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant, en second lieu, qu'il ressort des mentions de ce même jugement que, en ce qui concerne la demande dont ils étaient saisis sous le n° 0603758, les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré du vice de procédure pour absence de consultation, conformément à la circulaire du 27 mars 1984, de la station météorologique la plus proche dont aurait été entaché l'arrêté interministériel attaqué du 20 décembre 2005 dénuant la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la COMMUNE D'ETAMPES ; que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles instituée par cette même circulaire du 27 mars 1984 a pour mission, au vu des propositions faites par le préfet accompagnées du rapport de la station météorologique la plus proche, d'éclairer les ministres sur l'application de la législation relative aux catastrophes naturelles ; que le rapport dont s'agit est déterminant dans l'appréciation portée par les ministres ; que le moyen tiré d'un vice de procédure à raison de la production d'un rapport d'une station météorologique qui n'était pas la plus proche ne pouvait donc être regardé comme inopérant ; que, par suite, la COMMUNE D'ETAMPES est fondée à soutenir que le jugement qu'elle critique est entaché d'une omission à statuer et à en demander, pour ce motif, son annulation en tant seulement qu'il statue sur la requête n° 0603758 ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la seule demande n° 0603758 présentée par la COMMUNE D'ETAMPES devant le Tribunal administratif de Versailles ; Sur la légalité de l'arrêté attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable au litige : (...) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture (...) ; En ce qui concerne la légalité externe : Considérant, en premier lieu, que la COMMUNE D'ETAMPES soutient que la décision est entachée d'un vice de procédure, dès lors que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles s'est réunie dans des conditions irrégulières à plusieurs reprises ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l'avis émis le 17 novembre 2005 par ladite commission, au vu duquel l'arrêté attaqué a été pris, que ses membres ont été dûment convoqués et étaient présents à la séance de ce même jour ; que les branches du moyen tirées de l'absence de convocation et de quorum permettant à ladite commission de siéger valablement manquent donc en fait ; que la circonstance que les représentants des ministres prévus par la circulaire du 27 mars 1984 pour siéger à la commission interministérielle susévoquée aient été accompagnés par d'autres membres de leur ministère, en particulier de celui des finances, ne saurait par elle-même être regardée comme entachant d'irrégularité l'avis émis le 17 novembre 2005 et l'arrêté attaqué alors, au surplus, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette présence ait eu une quelconque influence sur ce dernier ; que si la commune soutient que les deux agents de la Caisse centrale de réassurance auraient dépassé le rôle de secrétariat de la commission et, par suite, qu'ils auraient effectivement participé à l'avis et influencé l'arrêté attaqué, cette allégation n'est corroborée par aucune pièce du dossier ; que la seule durée de la séance du 17 novembre 2005 ne saurait faire regarder l'avis comme ayant été irrégulièrement émis ; que les circonstances dans lesquelles la commission se serait réunie le 24 juin 2004 sont, en tout état de cause, sans incidence sur le sens de l'avis rendu le 17 novembre 2005 et, dès lors, sur la légalité de l'arrêté pris à sa suite et attaqué par la commune ; que le moyen doit, par suite, être écarté en toutes ses branches ; Considérant, en deuxième lieu, que la COMMUNE D'ETAMPES soutient que la décision est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le dossier d'instruction de la demande de la commune de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle a été établi sur la base d'un rapport d'une station météorologique qui n'était pas la plus proche au sens de la circulaire du 27 mars 1984 ; que, toutefois, la notion de station la plus proche doit être entendue, non pas simplement de la distance terrestre, mais au sens climatologique, pour des zones homogènes au regard de divers paramètres parmi lesquels la hauteur quotidienne des précipitations et les données géotechniques, validées et affinées par l'expérience de terrain des climatologues départementaux de la météorologie ; qu'en outre, la station doit disposer des normales de référence ; que, suivant cette méthodologie, la commune est rattachée à la station de Champhol ; que la seule circonstance que les stations de Paris Montsouris ou de Melun seraient à une distance plus proche de la commune ne saurait donc faire regarder l'arrêté attaqué comme entaché du vice de procédure allégué ; Considérant, en troisième lieu, que l'arrêté interministériel constatant ou refusant de constater l'état de catastrophe naturelle n'est pas au nombre des décisions devant être motivées au titre des articles 1 à 6 de la loi du 11 juillet 1979 ; que si, en application de l'article L. 125-1 du code des assurances, la notification de cette décision par le représentant de l'Etat doit, en revanche, être motivée, il ressort des pièces du dossier que cette formalité a été respectée par une lettre du préfet de l'Essonne du 9 janvier 2006 dont il n'est pas allégué qu'elle ne soit pas parvenue à la commune ; que les moyens tirés du défaut de motivation de l'arrêté attaqué et de l'absence de communication des motifs doivent, par suite, être écartés ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lettre précitée du préfet notifiant les motifs du refus de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, que les ministres signataires de l'arrêté attaqué ont bien examiné individuellement la demande de la COMMUNE D'ETAMPES ; qu'il n'en ressort pas, en revanche, qu'ils se seraient crus liés par l'avis émis par la commission interministérielle susévoquée dont ils se sont approprié les conclusions ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier des données météorologiques sur la sécheresse de l'été 2003 établies par Météo France et recueillies par la station locale de Champhol, station de référence de la zone Aurore 51, dont relève la COMMUNE D'ETAMPES, que l'intensité anormale de cette sécheresse n'a pu être caractérisée pour cette commune, dès lors que la durée de retour du réservoir hydrique n'a été que de 6,14 années, alors que le seuil défini par la commission interministérielle était de 25 années ; qu'il ressort de cette même étude météorologique que la délimitation des zones Aurore a été faite pour caractériser une homogénéité météorologique sur un territoire et a été affinée par une expérience de terrain des climatologues des centres départementaux de la météorologie ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le zonage Aurore, qui tient compte de l'homogénéité météorologique d'un territoire et non de son découpage en circonscriptions administratives, serait erroné ou dépourvu de fiabilité, ni même que la COMMUNE D'ETAMPES devait être rattachée à une autre station météorologique de référence ; qu'ainsi, la circonstance que l'état de catastrophe naturelle a été constaté dans d'autres communes situées, comme la commune requérante, dans le département de l'Essonne, mais qui appartiennent à une autre zone Aurore, dont la station de référence est distincte, est en tout état de cause sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué ; Considérant, en troisième lieu, qu'en fondant leur appréciation de l'intensité de la sécheresse dans la COMMUNE D'ETAMPES sur l'étude de Météo France et sur les données météorologiques locales, notamment sur la moyenne des réserves et des réservoirs hydriques au cours des dernières années, les ministres ont retenu des critères appropriés pour leur permettre de constater, d'une manière objective et précise, le caractère anormal de l'intensité du phénomène, sans qu'il ait été nécessaire d'ordonner des mesures géotechniques supplémentaires ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du 24 juin 2004 de Météo France pour la commission interministérielle, que, si les ministres avaient initialement retenu des critères typiques, dits de bilan hydrique et de réserves hydriques , d'une sécheresse, ces critères n'ont, après une analyse plus approfondie, pas paru adaptés à la situation, la sécheresse de l'été 2003 n'ayant pas pris la forme traditionnelle d'un phénomène typiquement lent ; qu'ainsi, la circonstance que les ministres aient, en cours d'instruction, adjoint, à titre alternatif, le critère réservoir hydrique à celui de réserves hydriques , afin de tenir compte du caractère anormalement rapide et concentré de la sécheresse 2003, n'est pas de nature à entacher d'illégalité les arrêtés litigieux ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutient la commune requérante, les critères retenus par les ministres compétents ont fait l'objet d'une étude préalable démontrant leur pertinence, compte tenu des connaissances scientifiques et des données disponibles à la date de leur décision, et justifiant qu'ils soient ainsi utilisés pour caractériser l'intensité anormale du phénomène de sécheresse rencontré en 2003 sur les sols de nature argileuse formant l'assiette des bâtiments affectés par des dégradations ; qu'en tout état de cause, la COMMUNE D'ETAMPES n'établit pas que les désordres constatés sur son territoire auraient eu pour origine, nonobstant leur importance, l'intensité anormale du phénomène climatique constitué par la sécheresse climatique de l'été 2003, et non une inadaptation des normes de construction des bâtiments à la nature argileuse de leur terrain d'assiette ; que, par ailleurs, la circonstance que l'assouplissement des critères utilisés décidé par les ministres compétents ait eu pour effet la reconnaissance, par les arrêtés des 11 janvier 2005 et 20 décembre 2005, de l'état de catastrophe naturelle dans certaines communes qui n'avaient pas été incluses dans l'arrêté du 25 août 2004 est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE D'ETAMPES n'est pas fondée à soutenir que les ministres auraient commis une erreur de droit ou une erreur d'appréciation en refusant, par l'arrêté contesté, que soit constaté l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, ni, par voie de conséquence, à solliciter qu'il soit enjoint aux ministres de réexaminer sa demande ; qu'enfin, la COMMUNE D'ETAMPES ne développe aucun moyen contre le jugement en tant qu'il rejette comme irrecevables ses demandes enregistrées sous les nos 0605712 et 0605713 tendant à l'annulation des arrêtés interministériels des 25 août 2004 et 11 janvier 2005 portant constatation de l'état de catastrophe naturelle et des décisions rejetant implicitement les demandes de retrait desdits arrêtés ; Sur les conclusions aux fins d'expertise : Considérant qu'il résulte des dispositions législatives ci-dessus rappelées qu'il appartient seulement à l'autorité administrative de rechercher si un agent naturel a revêtu une intensité anormale engendrant un état de catastrophe naturelle ; qu'il ressort des pièces du dossier que les éléments nécessaires à cette détermination, tels que la consistance géologique du sol, les indices météorologiques et les données relevées sur l'intensité des températures dans la commune depuis 1989, ainsi qu'au cours de l'été 2003, figurent déjà au dossier ; que par ailleurs, la communication des différents documents relatifs à la procédure de consultation préalable de la commission interministérielle ne relèvent pas d'une procédure d'expertise ; qu'ainsi, les mesures d'expertise demandées par la commune requérante en la matière sont dépourvues d'utilité et doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ni la partie tenue aux dépens, la somme que demande la COMMUNE D'ETAMPES au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Versailles du 20 juillet 2009 est annulé en tant qu'il rejette la demande enregistrée sous le n° 0603758. Article 2 : La demande présentée par la COMMUNE D'ETAMPES devant le Tribunal administratif de Versailles sous le n° 0603758 et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. '' '' '' '' N° 09VE03235 2