CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 03/10/2023, 22BX01689, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-03
Numéro : 22BX01689
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Sébastien  ELLIE
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : SELARL CABINET CAMBOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme D... et C... E... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 20 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Ahetze. Par un jugement n° 1902106 et 1902755 du 29 avril 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et quatre mémoires complémentaires, enregistrés les 22 juin 2022, 9 février 2023, 27 mars 2023, 25 avril 2023 et 26 juin 2023, M. et Mme E..., représentés par la SELARL Cabinet Cambot, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 29 avril 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 20 juillet 2019 en tant qu'elle prévoit la création de l'emplacement réservé n°14 et la décision implicite par laquelle le président de la communauté d'agglomération Pays Basque a rejeté leur recours gracieux formé contre cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la création de l'emplacement réservé n° 14 est incompatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ; - l'emplacement réservé n° 14 n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; - l'emplacement réservé n° 14 n'est pas cohérent au regard des objectifs de la zone naturelle au sein de laquelle il s'inscrit ; - il méconnait l'objectif de protection de l'espace boisé classé sur lequel il se déploie en partie, en méconnaissance des dispositions des articles L. 113-1 et L. 113-2 du code de l'urbanisme ; - la création de l'emplacement réservé n° 14 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme relatives aux emplacements réservés ; - cet emplacement réservé méconnait également les intérêts protégés par les articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme (biodiversité, équilibre agro-cynégétique) ; - l'emplacement réservé méconnait les dispositions de l'article R. 151-31 du code de l'urbanisme au regard notamment du risque d'inondation ; - il présente un risque pour la sécurité publique au regard des nombreuses chutes d'arbres possibles et du fait que le secteur constitue un territoire de chasse. Par quatre mémoires enregistrés les 10 février 2023, 26 mars 2023, 25 avril 2023 et 23 mai 2023, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Sébastien Ellie ; - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ; - et les observations de Me Cambot représentant M. et Mme E... et A... B... représentant la communauté d'agglomération Pays Basque. Une note en délibéré présentée par Me Cambot représentant M. et Mme E... a été enregistrée le 21 septembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Ahetze par une délibération du 20 juillet 2019. M. et Mme E... relèvent appel du jugement du 29 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de cette délibération en tant qu'elle prévoit la création de l'emplacement réservé n° 14, lequel est destiné à accueillir un cheminement doux le long du cours d'eau Zirikolatz et grève leur propriété, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Sur la légalité de la délibération du 20 juillet 2019 : En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Adour-Garonne : 2. L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée dispose que : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; 2° Les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ; 3° Les plans de déplacements urbains prévus à l'article L. 1214-1 du code des transports ; 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation ; 5° Les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes conformément à l'article L. 112-4 ". L'article L. 131-7 du même code dispose qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les documents énumérés à l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme, parmi lesquels figurent les SDAGE. 3. Si les requérants soutiennent que la création de l'emplacement réservé n° 14 est incompatible avec les objectifs du SDAGE Adour-Garonne approuvé le 1er décembre 2015 en ce qu'il ne permet pas de préserver les zones humides, ce moyen est sans incidence sur la légalité de la délibération en litige, la commune d'Ahetze étant couverte par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Sud Pays Basque, approuvé le 5 novembre 2005. En tout état de cause, la réservation d'un espace pour un cheminement doux dont les caractéristiques détaillées ne sont pas arrêtées au stade de l'adoption du plan local d'urbanisme n'est pas à elle seule de nature à porter atteinte à l'objectif de préservation des zones humides ou des zones d'expansion des crues, la question de la compatibilité du plan avec d'autres documents devant s'apprécier au regard de l'ensemble du parti d'aménagement retenu. En ce qui concerne la cohérence entre les différents documents du plan local d'urbanisme : S'agissant de la cohérence de l'emplacement réservé n° 14 avec les objectifs du PADD : 4. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101- 3. " Aux termes de l'article L. 151-41 du même code : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1. Des emplacements aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 5. L'emplacement réservé n°14 est prévu pour accueillir un chemin le long du cours d'eau Zirikolatz, à une distance de 6 mètres de la rive. Il traverse essentiellement des zones naturelles et passe par un espace boisé classé. Il longe des éléments de paysage identifiés comme étant à protéger au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Le PADD de la commune prévoit trois orientations. La première vise à " une évolution urbaine équilibrée et de qualité " et, à ce titre, implique le développement d'aménagements en matière d'espaces verts et de loisir. La deuxième orientation porte notamment sur la préservation du patrimoine environnemental et suppose de préserver la biodiversité et les continuités écologiques, d'assurer la maitrise de l'urbanisation à proximité du réseau hydrographique et la préservation du champ d'expansion des crues. Cette même orientation prévoit également de rechercher la valorisation du patrimoine naturel d'intérêt local notamment par l'ouverture des espaces naturels au public et le développement d'un tourisme vert. La troisième orientation porte sur l'accompagnement des besoins en mobilité. Selon cette orientation, l'objectif au travers du projet de territoire est " d'envisager les déplacements de manière plus globale et d'offrir plus de place aux déplacements doux ". La création d'un emplacement réservé pour un cheminement doux le long du cours d'eau Zirikolatz, au sein d'une zone naturelle, est cohérent avec les objectifs du PADD qui prévoient tout à la fois la préservation de la biodiversité, des continuités écologiques, des zones humides et des zones d'expansion des crues mais aussi le développement des cheminements doux et l'ouverture des espaces naturels au public. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que la création d'un tel cheminement, dont les caractéristiques n'ont pas à être déterminées avec précision par le plan local d'urbanisme, serait incohérente avec les trois orientations du PADD. S'agissant de la cohérence de l'emplacement réservé n° 14 avec les objectifs de la zone N et l'erreur manifeste d'appréciation : 6. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique (...) 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; (...) ". Il résulte de ces dispositions que le classement en zone naturelle peut concerner des zones à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt du point de vue esthétique ou écologique, alors même qu'elles seraient partiellement desservies par des équipements publics et comporteraient déjà quelques constructions. 7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou ne soit pas entachée d'erreur manifeste. 8. Le règlement de la zone N de la commune interdit la plupart des constructions et aménagements au sein de la zone, notamment ceux qui impliquent une artificialisation des sols à proximité des cours d'eau. Certaines occupations du sol sont néanmoins autorisées notamment pour la réalisation d'équipements collectifs ou pour les besoins du service public. La réservation d'un emplacement pour un cheminement doux n'est pas contradictoire avec les objectifs de protection de la zone N, dès lors qu'un tel cheminement, qui peut être exclusivement piéton, n'a pas nécessairement pour conséquence l'imperméabilisation et l'artificialisation des sols et ne saurait s'analyser comme une construction ni même, de façon systématique, comme un aménagement du sol. Les requérants ne peuvent non plus utilement soutenir, au stade de la délibération attaquée qui n'a pas pour objet de déterminer précisément la nature et les caractéristiques du cheminement doux, que ce dernier devra respecter les dispositions de l'article R. 110-2 du code de la route et conduira ainsi nécessairement à l'imperméabilisation du sol. La communauté d'agglomération Pays basque n'a pas non plus commis d'erreur manifeste d'appréciation par la création d'un tel emplacement réservé, dès lors que le règlement n'interdit pas en zone N les circulations douces, dans le respect des objectifs de préservation des milieux naturels. En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions des articles L. 113-1 et L. 113-2 du code de l'urbanisme relative à la protection des espaces boisés classés : 9. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer (...) ". L'article L. 113-2 du même code dispose que : " Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements (...) ". 10. Il appartient au juge administratif de vérifier, en fonction des circonstances de l'espèce, que le fait de procéder simultanément à la création d'un emplacement réservé dans un document d'urbanisme, qui a pour seul objet de protéger un terrain d'opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation future d'un ouvrage ou aménagement présentant un intérêt général, et à un classement en zone naturelle et en espace boisé n'est pas contradictoire. Les dispositions précitées n'ont ainsi ni pour objet ni pour effet d'interdire tout emplacement réservé au sein d'un espace boisé classé ni, par principe, la réalisation d'un cheminement doux au sein d'un tel espace. Au stade de l'adoption de la révision du plan local d'urbanisme, les caractéristiques de ce chemin n'ont pas à être précisément déterminées, la création d'un emplacement réservé ne préjugeant pas de la nécessité de réaliser ou non des coupes et abattages d'arbres au sein d'un espace boisé classé. La réservation d'un emplacement pour un tel cheminement n'est par conséquent pas contradictoire avec la présence d'un espace boisé classé et la communauté d'agglomération Pays basque n'a pas non plus commis d'erreur manifeste d'appréciation par la création de l'emplacement réservé n° 14. En ce qui concerne le principe d'équilibre : 11. Aux termes des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre (...) c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) e) Les besoins en matière de mobilité (...) 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles (...) ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols (...) ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 12. Le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, qui ressort notamment des trois axes du PADD évoqués au point 5 ci-dessus est compatible avec l'ensemble des objectifs prévus par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il vise à protéger les milieux naturels tout en répondant aux besoins en matière de mobilité, notamment de mobilité douce, ainsi qu'aux exigences de sécurité et de non-artificialisation des zones naturelles et agricoles. La création d'un emplacement réservé pour un cheminement doux qui ne conduit pas nécessairement à l'artificialisation future du sol et qui n'a, en tout état de cause, pas à être à elle seule compatible avec l'ensemble des objectifs de l'article précité, répond directement à certains de ces objectifs et n'est pas de nature à compromettre la protection de la biodiversité ou la sécurité publique. Les requérants n'apportent enfin aucun élément précis permettant de retenir l'existence d'un risque pour l'équilibre agro-cynégétique. Le plan local d'urbanisme n'est ainsi pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme relatives aux emplacements réservés : 13. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ". Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition. Le contrôle du juge est limité à l'erreur manifeste d'appréciation quant au choix de la personne publique de créer un tel emplacement. 14. L'emplacement réservé n° 14 ne méconnait pas le principe d'équilibre et n'est pas incohérent avec les objectifs du PADD, ainsi qu'il a été dit aux points 5 et 12 du présent arrêt. La création de circulations douces en zone naturelle, qui répond à un objectif d'intérêt général, n'est pas interdite par les dispositions de l'article L. 151-41 du code l'urbanisme de sorte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'emplacement réservé n° 14 méconnait les dispositions de cet article. En ce qui concerne les risques pour la sécurité publique : 15. Aux termes de l'article R. 151-31 du code de l'urbanisme : " Dans les zones (..) N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : (...) 2° Les secteurs où l'existence de risques naturels (...) justifient que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ". 16. Le rapport de présentation du PLU indique que le secteur concerné peut faire l'objet d'inondations, sans que cela implique systématiquement une mention particulière dans les documents graphiques dès lors que le risque, pour que soit exigée une telle mention, doit être de telle nature qu'il interdise toute construction et installation. L'emplacement réservé n° 14, qui a pour seul objet de prévoir le tracé approximatif d'un cheminement doux à six mètres des berges du cours d'eau et dont les caractéristiques précises ne sont pas encore établies, n'implique par lui-même aucun abattage d'arbres non plus qu'aucune artificialisation ou imperméabilisation du sol. Il ne fait pas non plus obstacle à l'écoulement des eaux, même dans l'hypothèse de fortes crues. Aucune pièce du dossier ne permet par ailleurs de retenir l'existence d'un risque pour la sécurité publique, notamment en raison d'inondations ou de chutes d'arbres, que l'autorité compétente ne pourrait prévenir par l'usage de son pouvoir de police administrative. Enfin, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le secteur constitue un territoire de chasse et implique dès lors des risques pour la sécurité des futurs promeneurs, des mesures de sécurité particulières pouvant être prises par les autorités compétentes. 17. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme E... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 juillet 2019 en tant qu'elle crée l'emplacement réservé n° 14. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme que demandent M. et Mme E... au titre des frais engagés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers le versement à la communauté d'agglomération Pays Basque d'une somme de 1 500 euros sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme E... est rejetée. Article 2 : M. et Mme E... verseront à la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme E... et à la communauté d'agglomération Pays Basque. Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023 où siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Sébastien Ellie, premier conseiller, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023. Le rapporteur, Sébastien Ellie La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°22BX01689