CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 10/03/2016, 15NC01437, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-10
Numéro : 15NC01437
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : CONTI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A...ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 20 décembre 2012 par laquelle le conseil de la communauté de communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Par un jugement n° 1300968 du 27 avril 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé cette délibération. Procédure devant la cour : I° Par une requête enregistrée sous le n° 15NC01437 le 26 juin 2015 et des pièces produites le 26 janvier 2016, les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny, représentées par MeE..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1300968 du 27 avril 2015 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. et MmeA... ; 3°) de mettre à la charge solidaire de M. et Mme A...une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le tribunal administratif a méconnu les dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, la demande de première instance ayant invoqué tardivement un vice de légalité externe ; - l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme n'a pas été méconnu. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 novembre 2015, M. et Mme D...A...représentés par MeC..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - s'agissant de l'invocation d'un vice de légalité interne, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme n'était pas applicable ; - l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme est méconnu. II° Par une requête enregistrée sous le n° 15NC01438 le 26 juin 2015 et des pièces produites le 26 janvier 2016, les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny, représentées par MeE..., demandent à la cour : 1°) d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1300968 du 27 avril 2015 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) de mettre à la charge solidaire de M. et Mme A...une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent qu'elles invoquent à l'appui de leur requête des moyens manifestement sérieux de nature à justifier, outre l'annulation du jugement, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par le jugement. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 septembre 2015, M. et Mme D...A...représentés par MeC..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit enjoint aux communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny d'exécuter le jugement du tribunal administratif sans délai à compter de la notification de l'arrêt à intervenir. Ils demandent à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que les moyens invoqués par les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny ne sont pas sérieux. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me B...pour les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny et Me C...pour M. et MmeA.... Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes n° 15NC01437 et 15NC01438 des communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la requête n° 15NC01437 : 2. Le 31 mai 2005, le conseil de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine, composée des cinq communes sur le territoire desquelles se trouve l'aéroport, a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Par un arrêté du 16 mai 2013 portant fusion des communautés des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine, de Rémilly et environs et du Vernois, le préfet de la Moselle a créé la communauté de communes du sud messin à compter du 1er janvier 2014. Toutefois, par arrêté du 25 mai 2014, le préfet de la Moselle a retiré des compétences de la communauté ainsi créée la compétence intitulée "Elaboration et mise en oeuvre d'un PLU intercommunal, procédure d'élaboration et mise en oeuvre d'un PLU sur l'ensemble du territoire". Les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny, antérieurement membres de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine et qui ont retrouvé la compétence relative à l'élaboration et à la mise en oeuvre du PLU postérieurement à l'entrée en vigueur de l'arrêté préfectoral précité du 25 mai 2014, forment appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé, à la demande de M. et MmeA..., habitants de Pagny-les-Goin, la délibération du 20 décembre 2010 par laquelle le conseil de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. 3. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) ". 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure (...) d'un plan local d'urbanisme, (...) ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. (...) / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne (...) /-soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; /-soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ". 5. Le moyen tiré de la méconnaissance des obligations prévues à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, invoqué à l'encontre de la délibération approuvant la révision du document d'urbanisme, ne constitue pas une illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un document d'urbanisme invoquée par voie d'exception au sens de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. En conséquence, le moyen présenté par les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny, tiré de ce que le tribunal administratif a méconnu l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme en accueillant le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme, ne peut, en tout état de cause, pas être accueilli. 6. En second lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que la délibération qu'elles prévoient, doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la collectivité en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par l'organe délibérant. 7. En l'espèce, il ressort des motifs de la délibération du 31 mars 2005 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine, que l'élaboration du plan est justifiée par le fait que les demandes d'autorisation de lotir et de construire étaient de plus en plus nombreuses dans les cinq communes concernées et que l'application du règlement national d'urbanisme ne permettait plus de faire face à cette pression. Ainsi la délibération mentionne la nécessité de définir clairement l'affectation des sols dans un souci de développement harmonieux des communes et de bonne gestion du développement intercommunal. Il ressort clairement des pièces du dossier que la nécessité d'un règlement local adapté tenait effectivement aux contraintes juridiques et économiques liées à l'aéroport et à la nécessité de déterminer plus précisément que ne le permettait le règlement national d'urbanisme, les lieux d'implantation, tant des habitations, que des activités économiques attirées par l'aéroport. Dans ces conditions, en dépit de la rédaction synthétique de la délibération, le conseil de la communauté de communes ne s'est pas borné à des considérations stéréotypées et a pris en considération des circonstances propres à la communauté de communes, tenant aux particularités dues à la présence d'un aéroport interrégional. Il s'est, dès lors, prononcé, dans ses grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la collectivité. Il en résulte que c'est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg s'est fondé sur la méconnaissance de ces exigences de l'article L. 300-2 pour annuler la délibération contestée du 20 décembre 2012. 8. Il appartient toutefois à la cour saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme A...devant le tribunal administratif. 9. En premier lieu, M. et Mme A...font valoir que les modalités de concertation prévues par la délibération du 31 mars 2005 du conseil de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme méconnaissent les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, selon le cinquième alinéa de cet article, les documents d'urbanisme auxquels s'applique cet article " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ". Il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme. En conséquence, le moyen soulevé est inopérant et ne peut qu'être écarté. 10. En deuxième lieu, M. et Mme A...soutiennent que les modalités de concertation prévues par la délibération du 21 mars 2005 ont été méconnues. Les modalités définies par le conseil communautaire portaient notamment sur l'ouverture d'un registre au siège et dans chacune des cinq mairies, pour y consigner les observations, la parution dans la presse, le bulletin municipal et l'organisation d'une exposition. 11. Contrairement à ce que soutiennent M. et MmeA..., il ressort des documents produits et notamment d'une lettre du 4 septembre 2009 du président de la communauté de communes qui convoque les habitants des cinq communes la composant à une réunion publique le 23 septembre 2009, confirmée par des extraits d'articles de presse, qu'un registre destiné à consigner les observations des habitants a été ouvert dans chaque commune. Au surplus, ont été organisées des expositions itinérantes, des informations dans la presse locale, diverses réunions. La communauté de communes a d'ailleurs envoyé à M. et Mme A..., sur leur demande et contrairement à ce qu'ils allèguent, par lettre du 18 décembre 2009 adressée à leur avocat, diverses pièces et leur a communiqué les précisions qu'ils avaient réclamées. Ainsi, les moyens tirés de l'insuffisance des modalités de concertation ne peuvent qu'être écartés. 12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres(...) ". Aux termes de l'article L. 123-9 du même code : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux (...) sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 123-1-3, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme.(...). / L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (...) arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes et cette commission donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-18 alors applicable : " Le débat prévu au premier alinéa de l'article L. 123-9 est organisé au sein des conseils municipaux des communes couvertes par le projet de plan local d'urbanisme ou concernées par le projet de révision. Le projet arrêté leur est soumis pour avis. Cet avis est donné dans un délai de trois mois ; à défaut, il est réputé favorable. (...) ". 13. Il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A..., les conseils municipaux des cinq communes membres de la communauté se sont, en application de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, prononcés entre juillet et octobre 2009 sur le projet d'aménagement et développement durable dans les conditions prévues par l'article L. 123-18 et qu'ils ont alors examiné le zonage projeté. Des réunions ont été organisées les 25 juin et 26 novembre 2008 par la communauté de communes avec les communes concernées ainsi qu'avec les personnes publiques associées, dont des services de l'Etat. Ainsi, le plan local d'urbanisme a été élaboré en concertation avec les communes membres de l'établissement. De même, les communes limitrophes et les personnes publiques associées ont été consultées par des demandes d'avis adressées à l'ensemble d'entre elles par la communauté de communes le 6 février 2012 y compris, contrairement à ce qu'allèguent M. et MmeA..., la commission départementale de la consommation des espaces agricoles dont l'avis du 18 avril 2012 est d'ailleurs produit au dossier, ainsi que la région Lorraine qui a émis un avis le 30 avril 2012. En conséquence, les moyens tirés de la méconnaissance des articles précités ne peuvent qu'être écartés. Le moyen tiré de ce que le comité régional de l'habitat n'a pas été consulté, contrairement aux dispositions de l'article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation est inopérant, cet article ne prévoyant aucune consultation de cette nature. 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-2 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement.(...) / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur(...) ". 15. M. et Mme A...allèguent que le rapport de présentation joint à l'enquête publique est incomplet en ce qu'il ne fait pas état du caractère inondable de certaines zones et ne comporte aucune étude sur les risques liés aux catastrophes naturelles et notamment aux mouvements de terrains et coulées de boues dues aux inondations et recensés officiellement. 16. Cependant, ce rapport a bien pris en considération les risques d'inondations en mentionnant, notamment en page 13, que " chaque village est traversé en son centre par un ruisseau, qui a été un atout, mais pose aujourd'hui des problèmes d'inondation. Liéhon, Goin et Pagny-les-Goin ont été inondées en octobre 1981. Le ruisseau de Goin en particulier draine la plupart des eaux de ruissellement de la plate-forme aéroportuaire qui avait un bassin de rétention, notamment, insuffisant et qui a débordé en 1987 en inondant Goin. Mais les installations ont été renforcées, un nouveau bassin a été créé et les capacités de rétention se sont accrues ". De même, il comporte aux pages 98 et suivantes, une étude sur les catastrophes naturelles et mentionne que les "aléas de retrait-gonflement des argiles" et pour lesquels il est exposé que Vigny, Silly-en-Saulnois et Liéhon sont concernées, sur environ un quart de leur territoire classé en secteur d'aléa moyen, sachant que les zones à urbaniser sont en aléa faible, à part la zone 1AU ouest de Pagny-les-Goin qui est en aléa moyen. Ainsi, le moyen tiré des lacunes du rapport de présentation manque en fait dès lors que M. et Mme A... n'indiquent pas en quoi ces indications seraient trop imprécises par rapport à la réalité et manifesteraient un défaut de diagnostic global. 17. En cinquième lieu, le moyen tiré, sans autres précisions, de ce que les documents graphiques seraient incomplets et manqueraient de sincérité au même titre que les plans au motif par exemple qu'ils ne comporteraient pas "des indices matériels tels que les mirabelliers" ou qu'ils comporteraient une erreur sur les constructions ou arbres occupant deux parcelles, ainsi qu'une erreur de tracé d'une autre parcelle, ne peut qu'être rejeté. 18. En sixième lieu, M. et MmeA..., habitants de Pagny-les-Goin, font valoir que le zonage de certaines parcelles de leur commune serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Toutefois en se bornant à se référer à des esquisses du zonage définitif et en soutenant qu'elles ne sont pas identiques et à faire valoir de façon générale que le zonage "doit être motivé autrement que par des objectifs trop généraux et doit l'être par des appréciations au cas par cas" et qu'"il n'existe par exemple aucun motif d'urbanisme" pour justifier le classement de trois parcelles, ils n'apportent pas d'élément sérieux de nature à justifier leurs allégations. En tout état de cause, il ressort notamment des documents de préparation du plan local d'urbanisme et notamment du paragraphe 7-1 du rapport de présentation, que les cinq communes cherchent à préserver leurs jardins et vergers en tenant toutefois compte du plan d'exposition aux bruits lié à l'aéroport qui interdit de construire dans certaines zones tout en développant les possibilités de création de logements, soit dans les "dents creuses" classées en zone 1 AUa pour des opérations isolées, soit dans des zones plus larges permettant des opérations d'ensemble classées en zone 1 AU, tout en ne négligeant pas les zones destinées aux équipements publics et les zones d'activité notamment artisanales prolongeant la zone d'activité aéro-portuaire. 19. En septième lieu, le moyen tiré de ce que le classement en zone 1 AUa à urbaniser en priorité de certains terrains appartenant au maire de Pagny-les-Goin serait entaché de détournement de pouvoir dès lors que les terrains voisins sont classés en zone 1 AU, ne peut être accueilli, le classement des terrains en question apparaissant conforme à la définition des différentes zones mentionnées ci-dessus sans, au surplus, que le classement en zone 1 AUa confère un avantage par rapport à un classement en zone 1 AU. 20. Enfin, le moyen tiré de ce que l'insuffisance des modalités de publicité de la délibération contestée, qui n'ont pas d'influence sur sa légalité, est inopérant. 21. Il résulte de tout ce qui précède que les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé la délibération contestée. Sur la requête n° 15NC01438 : 22. La cour statuant par le présent arrêt sur la requête tendant à l'annulation du jugement contesté du tribunal administratif de Strasbourg, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la requête n° 15NC01438 tendant au sursis à exécution de ce jugement. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge des communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à payer à M. et Mme A...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de M. et Mme A...la somme de 2 000 euros que les communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny demandent sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 15NC01438. Article 2 : Le jugement attaqué du tribunal administratif de Strasbourg est annulé. Article 3 : La demande présentée par M. et Mme A...devant le tribunal administratif de Strasbourg est rejetée ainsi que les conclusions de leur requête tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : M. et Mme A...verseront au total une somme de 2 000 euros (deux mille euros) aux communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny au titre de l'article L. 761-1. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié aux maires des communes de Goin, Liehon, Pagny-les-Goin et Vigny, à M. et Mme A...et à la communauté de communes du Sud messin. Copie en sera adressée au préfet de la Moselle. '' '' '' '' 3 N° 15NC01437-15NC01438