CAA de NANTES, 2ème chambre, 24/09/2021, 19NT01203, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-24
Numéro : 19NT01203
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. Sous le no 1600872, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France (SPPEF) a demandé au tribunal administratif de Rennes : 1°) d'annuler la décision implicite, née le 25 janvier 2016, par laquelle le préfet des Côtes-d'Armor a refusé de prendre des arrêtés de mise en demeure d'enlèvement ou de conformité de 28 dispositifs de publicités, d'enseignes et de préenseignes en infraction dans le département des Côtes-d'Armor ; 2°) d'enjoindre au préfet des Côtes-d'Armor de prendre des arrêtés de mise en demeure d'enlèvement ou de conformité de ces 28 dispositifs en infraction dans le département des Côtes-d'Armor ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Sous le no 1602173, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France a demandé au tribunal administratif de Rennes : 1°) d'annuler la décision implicite, née le 22 avril 2016, par laquelle le préfet des Côtes-d'Armor a refusé de prendre des arrêtés de mise en demeure d'enlèvement ou de conformité de 43 dispositifs de publicités, d'enseignes et de préenseignes en infraction dans le département des Côtes-d'Armor ; 2°) d'enjoindre au préfet des Côtes-d'Armor de prendre des arrêtés de mise en demeure d'enlèvement ou de conformité de ces 43 dispositifs en infraction dans le département des Côtes-d'Armor ; 3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 1 500 euros à titre de dommages et intérêts ; 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. III. Sous le no 1604083, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France a demandé au tribunal administratif de Rennes : 1°) d'annuler la décision implicite, née le 12 juillet 2016, par laquelle le préfet des Côtes-d'Armor a refusé de prendre des arrêtés de mise en demeure d'enlèvement ou de conformité de 79 dispositifs de publicités, d'enseignes et de préenseignes en infraction dans le département des Côtes-d'Armor ; 2°) d'enjoindre au préfet des Côtes-d'Armor de prendre des arrêtés de mise en demeure d'enlèvement ou de conformité de ces 79 dispositifs en infraction dans le département des Côtes-d'Armor, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 1 500 euros à titre de dommages et intérêts ; 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement nos 1600872, 1602173, 1604083 du 24 janvier 2019, le tribunal administratif de Rennes a : 1°) constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société de protection des paysages et de l'esthétique de la France relatives aux enseignes, préenseignes et publicités correspondant aux constats établis par cette association nos 788, 4-842, 4-850, 4-879, 4-921, 4-930, 4-968, 4-977, 5-105, 5-106, 5-115, 5-116, 579, 584, 587, 590, 597 en ce qu'il porte sur la préenseigne " garage Peugeot ", 614, 617, 641, 722, 728, 747, 772, 780 en ce qu'il porte sur les préenseignes " garage Bourgault " et " paysagiste Bourgault ", 785, 796, 802, 805, 807, 812, 814, 4-0831, 4-0853, 4-0856, 4-0857, 4-0861, 4-0862, 4-0870, 4-0885, 4-0886, 4-0888, 4-0922, 4-0923, 4-0924, 4-0926, 4-0929, 4-0931, 4-0935, 4-0938, 4-0939, 4-0942, 4-0974, 4-0985, 4-0990, 4-0993, 4-0999, 4-0961, 4-0963, 4-0967, 5-0004, 5-0105 en ce qu'il porte sur la préenseigne " point vert ", 4-0846, 4-0892, 4-0893, 4-0894, 4-0916, 4-0918, 4-0965, 4-0969, 4-0904, 4-0836, 755, 4-0895, 715, 737, 739, 786 et 816 ; 2°) annulé les décisions des 25 janvier 2016, 22 avril 2016 et 12 juillet 2016 du préfet des Côtes d'Armor rejetant les demandes de la société de protection des paysages et de l'esthétique de la France en tant qu'elles portaient sur les constats nos 618 566, 580, 581, 588, 591, 592, 594, 595, 597 en ce qu'il concerne les préenseignes " station Total " et " restaurant bar ouvrier Plestan ", 602, 605, 607, 610, 612, 619, 621, 623, 628, 632, 780 en ce qu'il concerne la préenseigne " peinture Le Brun ", 787, 818, 4-0834, 4-0932, 4-0934, 5-0007, 713, 732, 769, 783, 790, 792, 4-0966, 775, 4-0863, 767, 601, 707 en ce qu'il concerne la dispositif publicitaire " affiouest ", 741, 751, 754, 4-0889, 4-0901, 4-0979, 5-0105, 742, 760, 4-0995, 5-0110, 5-0112, 4-0964 et 5-0103 ; 3°) enjoint au préfet des Côtes-d'Armor de faire usage des pouvoirs qu'il tire de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en mettant en demeure les personnes pour le compte desquelles ces publicités et préenseignes ont été réalisées irrégulièrement de faire cesser les infractions constatées dans un délai de deux mois ; 4°) mis à la charge de l'État le versement d'une somme de 500 euros à la société de protection des paysages et de l'esthétique de la France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 5°) rejeté le surplus des conclusions des demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 25 mars 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour d'annuler ce jugement en tant seulement qu'il a annulé les décisions des 25 janvier 2016, 22 avril 2016 et 12 juillet 2016 du préfet des Côtes d'Armor rejetant les demandes de la société de protection des paysages et de l'esthétique de la France portant sur les enseignes ayant fait l'objet des constats d'irrégularité no 601 et no 5-0103. Il soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que sa minute n'a pas été signée conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - il est entaché d'une contradiction de motifs ; - il est entaché d'erreurs de droit dans l'interprétation des dispositions combinées des articles L. 581-27 et L. 581-32 du code de l'environnement en ce qui concerne les enseignes. La requête a été communiquée à la société de protection des paysages et de l'esthétique de la France, qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bréchot, - et les conclusions de M. Giraud, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Au cours des années 2015 et 2016, l'association " Société de protection des paysages et de l'esthétique de la France " (SPPEF) a constaté la présence sur le territoire du département des Côtes-d'Armor de préenseignes, de publicités et d'enseignes qu'elle a estimées irrégulièrement implantées. Par trois courriers reçus les 25 novembre 2015, 22 février 2016 et 12 mai 2016, l'association a demandé au préfet des Côtes-d'Armor de mettre en œuvre les pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 581-27 du code de l'environnement pour faire " cesser toute infraction dès sa constatation " concernant respectivement les 28, 43 et 79 dispositifs litigieux recensés dans ses courriers. Saisi par la SPPEF, le tribunal administratif de Rennes a, par le jugement attaqué, notamment, annulé les décisions des 25 janvier 2016 et 12 juillet 2016 du préfet des Côtes-d'Armor en tant qu'elle rejetaient les demandes de la SPPEF tendant à ce que le préfet fasse usage de ses pouvoirs de police pour faire cesser l'irrégularité des enseignes ayant fait l'objet des constats no 601 et no 5-0103. Le ministre de la transition écologique et solidaire relève appel de ce jugement en tant seulement qu'il a fait droit à cette demande d'annulation de la SPPEF. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 3. Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifié au ministre de la transition écologique et solidaire ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le cadre juridique applicable : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, œuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. / (...) Ces associations sont dites "associations agréées de protection de l'environnement". / (...) ". 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l'enseigne ou la préenseigne irrégulière. / Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou préenseignes ont été réalisées. " L'article L. 581-32 du même code dispose que " Lorsque des publicités ou des préenseignes contreviennent aux dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27, si les associations mentionnées à l'article L. 141-1 ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, les publicités ou préenseignes, en font la demande. " 6. Il résulte des dispositions de l'article L. 581-32 du code de l'environnement que l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage, à la demande d'une association agréée de protection de l'environnement ou du propriétaire de l'immeuble concerné, des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27 du code de l'environnement lorsque des publicités ou des préenseignes contreviennent aux dispositions applicables. En revanche, ces dispositions de l'article L. 581-32 du code de l'environnement, qui ne visent que les publicités et préenseignes, ne sont pas applicables aux enseignes. 7. Toutefois, les dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, qui ne font obligation à l'autorité de police compétente de prendre un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité de publicités, enseignes ou préenseignes irrégulières, qu'après constatation des infractions par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires dont la liste figure à l'article L. 581-40 du code de l'environnement, ne dispensent pas cette autorité d'exercer son pouvoir d'appréciation au vu des éléments portés à sa connaissance par un tiers et, dès lors que ceux-ci sont suffisamment précis, de prendre les mesures nécessaires afin qu'il soit mis fin à cette situation irrégulière. Le refus de l'autorité de police de faire usage de ses pouvoirs de police peut être déféré au juge de l'excès de pouvoir. 8. En outre, les dispositions de l'article L. 581-32 du code de l'environnement n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire aux associations agréées pour la protection de l'environnement dont l'objet social est de lutter contre l'affichage publicitaire illégal d'introduire des actions contentieuses à l'encontre des décisions administratives intervenues dans ce domaine. En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif de Rennes : 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la SPPEF, association agréée pour la protection de l'environnement, a demandé au préfet des Côtes-d'Armor de faire usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 581-27 du code de l'environnement afin, notamment, de faire cesser les infractions à la réglementation applicable des enseignes ayant fait l'objet des constats no 601 et no 5-0103. 10. D'une part, aux termes de l'article R. 581-61 du code de l'environnement : " Les enseignes perpendiculaires au mur qui les supporte ne doivent pas dépasser la limite supérieure de ce mur. / Elles ne doivent pas constituer, par rapport au mur, une saillie supérieure au dixième de la distance séparant les deux alignements de la voie publique, sauf si des règlements de voirie plus restrictifs en disposent autrement. Dans tous les cas, cette saillie ne peut excéder deux mètres. / Ces enseignes ne peuvent pas être apposées devant une fenêtre ou un balcon ". 11. Il ressort de la photographie versée au dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté par le ministre de la transition écologique et solidaire, que l'enseigne " bar " du bar-restaurant de Jugon-les-Lacs qui a fait l'objet du constat de l'association no 601 dépasse la limite supérieure du mur du bâtiment qui la supporte, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 581-61 du code de l'environnement. 12. D'autre part, aux termes de l'article R. 581-65 du code de l'environnement : " I. - La surface unitaire maximale des enseignes mentionnées à l'article R. 581-64 est de 6 mètres carrés. Elle est portée à 12 mètres carrés dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants. / (...) ". 13. Il ressort de la photographie produite à l'appui du constat no 5-0103 réalisé par la SPPEF, et n'est d'ailleurs pas contesté par le ministre de la transition écologique et solidaire, que le dispositif d'enseigne scellé au sol signalant la vente de produits de la société Armor Lux par la biscuiterie du Guildo est d'une surface supérieure à 6 mètres carrés, alors que la commune de Saint-Cast-le-Guildo ne relève pas d'une agglomération de plus de 10 000 habitants. Par suite, l'enseigne en cause méconnaît les dispositions précitées de l'article R. 581-65 du code de l'environnement. 14. Enfin, il ressort des " tableaux récapitulatifs de suivi des infractions soumises par la SPPEF ", établis par les services de la direction départementale des territoires et de la mer des Côtes-d'Armor, que le préfet des Côtes-d'Armor, bien qu'ayant reçu des éléments précis relatifs aux infractions relevées aux points 11 et 13, n'a pris aucune mesure afin qu'il soit mis fin à cette situation irrégulière. 15. Il ressort des mémoires en défense produits devant le tribunal administratif de Rennes dans les instances nos 1600872 et 1604083 que les décisions implicites contestées du préfet des Côtes-d'Armor sont fondées sur les motifs qu'il a dressé des procès-verbaux d'infraction concernant certaines publicités, enseignes ou préenseignes, mené diverses actions pour faire retirer les dispositifs publicitaires implantés de manière irrégulière dans le département et mis en place un programme d'actions entre 2016 et 2018 en vue de permettre de " trouver une solution pérenne pour maintenir un cadre de vie agréable et donner la possibilité aux annonceurs de retirer leurs messages publicitaires en cas d'infraction ". En se fondant sur ces motifs pour refuser de faire usage de ses pouvoirs de police en vue de faire cesser les infractions à la réglementation applicable des enseignes ayant fait l'objet des constats no 601 et no 5-0103, le préfet des Côtes-d'Armor a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement. 16. En second lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 17. Le ministre de la transition écologique et solidaire doit être regardé comme faisant valoir que les décisions contestées sont légalement justifiées par les motifs tirés de ce que, d'une part, le législateur a entendu exclure les enseignes du champ d'application des dispositions de l'article L. 581-32 du code de l'environnement, et, d'autre part, de ce que les dispositions de l'article L. 581-27 du même code ne placent pas l'autorité compétente en situation de compétence liée pour faire procéder au constat de l'infraction. 18. Cependant, d'une part, ainsi qu'il a été dit au point 8, les dispositions de l'article L. 581-32 du code de l'environnement n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire aux associations agréées pour la protection de l'environnement dont l'objet social est de lutter contre l'affichage publicitaire illégal d'introduire des actions contentieuses à l'encontre des décisions administratives intervenues dans ce domaine, y compris lorsque ces décisions concernent des enseignes. 19. D'autre part, si les dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement ne placent pas l'autorité compétente, lorsqu'elle n'a pas été saisie d'une demande entrant dans le champ d'application de l'article L. 581-32 du même code, en situation de compétence liée pour faire procéder au constat de l'infraction, elles ne dispensent pas cette autorité, ainsi qu'il a été dit au point 7, d'exercer son pouvoir d'appréciation au vu des éléments portés à sa connaissance par un tiers et, dès lors que ceux-ci sont suffisamment précis, de prendre les mesures nécessaires afin qu'il soit mis fin à cette situation irrégulière, en particulier en faisant constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin. 20. Dès lors, aucun des deux autres motifs invoqués par le ministre de la transition écologique et solidaire n'est de nature à justifier légalement les décisions contestées. 21. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et solidaire n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions des 25 janvier 2016 et 12 juillet 2016 du préfet des Côtes d'Armor en tant qu'elle rejetaient les demandes de la SPPEF tendant à ce que le préfet fasse usage de ses pouvoirs de police pour faire cesser l'irrégularité des enseignes ayant fait l'objet des constats no 601 et no 5-0103. DÉCIDE : Article 1er : La requête du ministre de la transition écologique et solidaire est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique et à la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France. Délibéré après l'audience du 7 septembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 septembre 2021. Le rapporteur, F.-X. BréchotLe président, A. Pérez La greffière, K. Bouron La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 19NT01203