CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01045, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01045
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET JORION AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de Mayotte a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté sa demande en date du 29 mars 2012, tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 3 659 922,41 euros au titre des dépenses liées aux dotations au centre de documentation pédagogique (CDP) que la collectivité départementale a supportées de 2004 à 2011, et de condamner l'Etat à lui verser cette somme, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. Par un jugement n° 1300505 du 19 février 2015, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mars 2015, 20 avril 2015 et 27 mai 2016, le département de Mayotte, représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2015 du tribunal administratif de Mayotte ; 2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 659 922,41 euros, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin d'évaluer la participation, entre 2004 et 2011, du conseil général de Mayotte aux dépenses litigieuses ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que la prescription quadriennale lui a été opposée pour les créances antérieures au 1er janvier 2008 ; - en effet, alors que l'article 11 de la loi du 31 décembre 1968, dans sa rédaction initiale, faisait expressément référence à Mayotte, une telle référence a disparu à la suite de l'adoption de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 modifiant la rédaction de cet article 11, de sorte qu'à compter du 1er janvier 1996, aucune disposition de la loi du 31 décembre 1968 n'était plus applicable à Mayotte ; - dès lors que le régime de la prescription des créances sur l'Etat ne figure parmi aucune des six catégories énumérées par l'article L.O. 6113.1 du code général des collectivités territoriales échappant au principe d'identité législative selon lequel " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte ", la loi du 31 décembre 1968 est implicitement entrée en vigueur à Mayotte le 1er janvier 2008 par application de l'article LO 6123-1 du code général des collectivités territoriales ; - toutefois, cette entrée en vigueur au 1er janvier 2008 ne l'a pas été de façon rétroactive. En effet, dès lors que conformément à l'article 2 du code civil : " la loi ne dispose que pour l'avenir ", faute d'une disposition contraire, le législateur doit être réputé n'avoir jamais entendu déroger au principe de non-rétroactivité, ce qui est tout particulièrement le cas en matière de prescription ; - il ressort sur ce point d'une jurisprudence constante que lorsqu'une loi nouvelle modifiant la prescription d'un droit abrégeait ce délai, le nouveau délai était immédiatement applicable, mais qu'il ne saurait, à peine de rétroactivité et sauf disposition spécifique, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle ; - à cet égard, si, ainsi que l'avait fait valoir le ministre des outre-mer en première instance, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, adopté dès l'origine, a prévu son applicabilité aux créances antérieures à son entrée en vigueur, un tel article ne saurait cependant trouver à s'appliquer implicitement pour une loi votée trente neuf ans après, et ayant, elle-même, prévu une applicabilité implicite de ces règles de prescription quadriennale, de sorte que, à défaut de dispositions expresses en ce sens lors de l'adoption de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, la règle de prescription quadriennale ne saurait rétroagir aux créances nées avant le 1er janvier 2008. Toute autre interprétation serait contraire aux dispositions du code civil qui prohibent, par principe, la rétroactivité, aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité de la loi et aux stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er de son premier protocole additionnel ; - ainsi, les créances antérieures (2004-2007), auxquelles il convenait d'appliquer le délai de droit commun prévu par le code civil (soit la prescription de trente ans) peuvent être considérées comme soumises à un régime de prescription quadriennale à partir du 1er janvier 2008, exactement comme si elles étaient apparues à cette date, de sorte qu'elles ne pouvaient être prescrites que le 31 décembre 2012. Or puisque, le 29 mars 2012, le président du conseil général de Mayotte avait écrit au Premier ministre pour lui demander l'indemnisation des charges indues, la prescription a été interrompue en 2012 ; - en toute hypothèse, le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 permettait d'écarter les dispositions de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une telle loi - spéciale - déroge aux dispositions générales relatives à la prescription quadriennale. A cet égard, la volonté du législateur était de faire cesser " au plus tard le 31 décembre 2004 " cette prise en charge indue et de poser un principe de droit à remboursement, sans limitation dans le temps ; - par application, tant de 1'article 34 de la Constitution, que du principe de spécialité législative applicable à Mayotte, de simples décrets ne pouvaient, sans aucun support législatif, lui étendre l'applicabilité d'une loi en matière de prescription. Il y a donc lieu de soulever, en tant que de besoin, une exception d'illégalité à l'encontre des trois décrets mentionnés par le ministre et de les écarter en conséquence. Du reste, le décret de 1981 et celui de 1992 ont été adoptés à une époque où la loi du 1er février 1995 n'avait pas encore soustrait l'archipel des Comores au régime de la loi de 1968 ; - en outre, les règles de prescription portent sur les droits pécuniaires des administrés, c'est-à-dire sur leurs biens au sens de l'article premier du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et ne sont pas de simples règles procédurales à respecter dans les échanges avec l'administration ou devant les juridictions administratives. Dès lors, la loi du 11 juillet 2001 n'a pas introduit à Mayotte les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ; - le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité sur ce point décidé le 26 janvier 2016 par la cour de céans ne règle pas la question de l'applicabilité du mécanisme ; - dans le cas spécifique des dépenses liées aux dotations au centre de documentation pédagogique (CDP), la prescription a été interrompue dès 2009, par application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une réunion s'est tenue le 2 septembre 2009 sur l'inventaire des charges supportées par le conseil général de Mayotte en matière d'éducation, de sorte que les créances nées après le 1er janvier 2005 peuvent toutes être réclamées ; - s'agissant du principe du droit à réparation, dès lors que les dépenses indues peuvent résulter de textes législatifs, de textes réglementaires pris par le Gouvernement ou par le préfet de Mayotte, de conventions ou tout simplement d'une situation de fait, il est parfaitement indifférent que, contrairement à ce qu'a relevé le tribunal dans certains dossiers de charges indues, il n'ait pas pu être retrouvé de traces écrites d'une sollicitation des services de l'Etat ; - dès lors que l'Etat dispose de la compétence de la compétence, ainsi qu'il est d'usage dans un Etat unitaire, et que toute compétence publique et donc toute charge appartient par principe à l'Etat, une charge n'a à être supportée par une collectivité territoriale que si un texte d'un niveau au moins législatif en dispose ainsi, de sorte qu'un usage, une convention ou un décret ne peut mettre une dépense à la charge d'une collectivité territoriale et que le consentement de celle-ci à une dépense qui ne relève pas de sa compétence est inopérant ; - il résulte de l'article 72-2 de la Constitution que l'Etat ne décide pas à la place d'une collectivité territoriale quelle est l'affectation de ses ressources et que lorsqu'il transfère une charge à une collectivité territoriale, il doit la compenser ; - si les obligations mises à la charge d'une collectivité territoriale ne sauraient méconnaître leur compétence propre, cela signifie qu'une collectivité territoriale n'a pas à supporter une dépense qui ne relève pas de sa compétence, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales. Or en l'espèce, dans certains cas, des dépenses ont été mises à la charge du conseil général par décret, alors qu'elles incombaient à l'Etat, et sans qu'aucun texte de niveau législatif ne permette un tel transfert de charge ; - l'illégalité du traitement qui a été réservé à Mayotte est apparue si évidente aux yeux du législateur, qu'il a adopté un article législatif spécifique afin de tenter d'y mettre fin, en l'occurrence le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, dont le tribunal n'a jamais tenu compte ; - or en l'espèce, le département de Mayotte supporte des charges qui ne relèvent pas de sa compétence, mais de celle de l'Etat, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 65, dont le tribunal n'a jamais tenu compte ; - lorsqu'une charge incombe à l'Etat, elle ne peut être supportée par une autre personne, physique ou morale, quand bien même cette personne y consentirait en signant une convention mettant à sa charge ces dépenses ; - une personne publique qui, du fait de la carence de l'Etat, prend à sa charge une dépense qui incombe à ce dernier, doit en être indemnisée ; - s'agissant des charges indues résultant des dotations au centre de documentation pédagogique, elles résultent d'une situation de fait et donc de l'habitude qu'ont conservé les services de l'Etat d'utiliser le personnel du conseil général et de bénéficier de dépenses prises en charge par ce dernier ; - en outre, le centre de documentation pédagogique de Mayotte étant, d'un point de vue juridique, un établissement public national placé sous la tutelle du ministre de l'éducation nationale, conformément à l'article D. 314-107 du code de l'éducation, donc un établissement public rattaché à l'Etat, c'est à lui seul d'en assumer le coût, d'autant qu'il ne résulte pas de l'article D. 314-86 du code de l'éducation ni d'aucun autre article dudit code que la charge de financer le centre de documentation pédagogique incomberait au conseil général de Mayotte ; - pourtant, le centre de documentation pédagogique de Mayotte a bénéficié des apports du conseil général de Mayotte, notamment par la mise à disposition de dix sept agents, ce que l'Etat n'a pas contesté en se bornant à faire valoir que ces apports n'étaient pas indispensables à son fonctionnement ; - à cet égard, le fait que l'Etat ait versé une dotation ne suffit pas à établir que cette celle-ci était suffisante pour couvrir les besoins du centre de documentation pédagogique ; - l'existence d'un sureffectif au centre de documentation pédagogique de Mayotte ne ressort d'aucune pièce du dossier et, en réalité, si l'Etat n'a jamais refusé que le département mette à disposition du centre de documentation pédagogique du personnel, c'est que celle-ci s'avérait nécessaire ; - en outre, le versement de cette dotation ne peut en aucun cas remettre en cause le droit à réparation en ce qui concerne les dépenses versées par le département avant l'année 2007 dès lors qu'à cette époque, aucune dotation ne semble avoir été versée par l'Etat ; - la circonstance que les dotations versées par le département au centre de documentation pédagogique ne résulteraient pas d'une loi est sans influence sur le caractère indu de ces dépenses ; - si le ministre de l'outre-mer a soutenu que les sommes versées par le conseil général de Mayotte à l'association Appui du centre de documentation pédagogique ne relèveraient pas de la responsabilité de l'Etat, cette structure présente toutes les caractéristiques de l'association transparente dont il devait dès lors assurer le financement ; - c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande en relevant, d'une part, que le centre de documentation pédagogique a été financé par l'Etat alors que celui-ci ne l'a justifié qu'en se bornant à produire un tableau élaboré par ses soins et que, d'autre part, la participation financière du département ne lui avait pas été imposée par l'Etat, alors qu'une personne publique n'a pas à financer une institution qui ne relève pas de sa compétence et que la prise en charge de dépenses du centre de documentation pédagogique remonte à l'époque où le préfet de Mayotte était l'exécutif du département ; - c'est à tort également que le tribunal a considéré que la réalité des dépenses supportées par le conseil général de Mayotte n'était pas justifiée, alors que des justificatifs ont été produits en ce sens, et notamment trois tableaux récapitulatifs retraçant, année par année, type de dépense par type de dépense, chapitres concernés par chapitres concernés, quelles dépenses il avait supportées, et notamment une dotation au centre de documentation pédagogique afin de lui permettre de payer ses dépenses de fonctionnement (1 307 344,02 euros pour 2006-2011), les frais liés aux dépenses d'investissement et d'entretien (515 809,33 euros pour cette même période) et la mise à disposition certains de ses agents auprès du centre de documentation pédagogique, qui n'a fait l'objet d'aucune convention ni d'aucun remboursement (1 751 784,84 euros) ; - les variations enregistrées d'une année sur l'autre correspondent à la réalité des dépenses ; - pour justifier un peu plus de la réalité des dépenses, le conseil général de Mayotte a demandé à la direction régionale des finances publiques (DRFIP) de Mayotte, par le biais de son conseil, la preuve des mandatements de dépenses pendant la période considérée et a, par ailleurs, entamé des recherches complémentaires dans ses archives ; - dans l'hypothèse où la cour de céans estimerait, alors même que, d'une part, le conseil général de Mayotte a contribué au financement de dépenses qui ne lui appartenaient pas, et que, d'autre part, son droit à réparation n'est pas contestable, ces dépenses ne seraient pas suffisamment établies, il lui appartiendrait alors de décider d'une mesure d'expertise. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 7 septembre 2015 et 13 juin 2016, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - contrairement à ce que soutient le département, la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 s'est appliquée de plein droit dès sa publication sur l'ensemble du territoire de la République concernant les créances sur l'Etat sans qu'une mention expresse du législateur n'ait à le préciser. A cet égard, les dispositions de l'article 11 de cette loi, qui la rendent applicable " à Mayotte " n'ont pas d'autre objet que de la rendre applicable aux créances sur la collectivité de Mayotte et ses établissements publics ; - au surplus, les décrets n° 92-164 du 21 février 1992 [relatif au régime budgétaire et comptable applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte], n° 98-81 du 11 février 1998 [modifiant la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968] et n° 2003-618 du 3 juillet 2003 [relatif à la prescription quadriennale outre-mer] rendent applicables à Mayotte la loi du 31 décembre 1968. - qui plus est, en application des dispositions de l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, il est réitéré que cette loi fait partie des lois applicables de plein droit à Mayotte ; - en tout état de cause, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, dont la rédaction n'a pas varié, a clairement prévu qu'elle avait un caractère rétroactif, de sorte que les jurisprudences citées par le département sont inopérantes ; - en outre, les dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ne prévoient pas expressément la possibilité de déroger à la loi de 1968 et concernent uniquement les modalités d'organisation de la prise en charge progressive par l'Etat de services qui relèvent de sa compétence sans instaurer un droit à prise en charge et à remboursement ; - si le conseil départemental estime que la prescription a été interrompue en raison de la tenue d'une réunion le 2 septembre 2009 sur l'inventaire des charges supportées par le conseil départemental de Mayotte en matière d'éducation, pour soutenir que la prescription ne serait pas applicable aux créances nées avant le 1er janvier 2005, en l'espèce, ce n'est que par courriers en date du 29 mars 2012 et du 6 avril 2012 que le président du Conseil départemental a saisi le Premier ministre ainsi que les ministres concernés d'une demande gracieuse de remboursement des charges indues assumées par le département de Mayotte ; - en outre, la date même de la réunion du " 2 septembre 2009 " portant sur l'inventaire des charges supportées par le conseil départemental de Mayotte en matière d'éducation pose question et n'a pu vraisemblablement avoir eu lieu que le 2 septembre 2011 ; - conformément à l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, l'Etat a organisé le partage et le transfert des services existants et pris en charge les dépenses liées aux dotations au centre de documentation pédagogique (CDP) ; - l'Etat n'a procédé à aucun transfert ou création de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution ; - s'agissant de la prise en charge des dépenses litigieuses par le département, jusqu'à sa décision, énoncée par courrier du 25 novembre 2011 communiqué au vice-rectorat, de cesser cette participation à compter du 1er janvier 2012, il n'a pas agi en substitution de l'Etat en raison d'une défaillance de celui-ci, dès lors que conformément aux dispositions de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001, la prise en charge par l'Etat des dépenses afférentes à l'exercice de sa compétence s'est traduite par le versement d'une dotation globale au vice-rectorat comprise entre 827 639 euros et 1 227 471 euros, qui a aussi permis au centre de documentation pédagogique d'assurer son fonctionnement pour les années 2007 à 2012 ; - si le conseil départemental a effectivement versé des subventions qui, selon lui, étaient destinées à participer aux charges de fonctionnement et d'investissement du centre de documentation pédagogique (pour un montant total de 1 823 153 euros entre 2004 et 2011), le caractère indispensable de ces crédits n'est pas démontré. A cet égard, la décision du département de mettre fin au versement de subventions au profit du centre de documentation pédagogique a été sans incidence sur le fonctionnement de l'établissement ; - les subventions accordées au centre de documentation pédagogique et à l'association " appui au centre de documentation pédagogique " résultent d'une décision d'opportunité de la collectivité et ne s'inscrivaient pas dans le cadre d'une dépense obligatoire mise à la charge de la collectivité par la loi ou qui lui aurait été imposée à tort par l'Etat en violation de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales ; - ainsi, le choix de la collectivité mahoraise de participer au financement d'une partie des dépenses du centre de documentation pédagogique de Mayotte, en complément des dépenses prises en charge par l'Etat, répond à sa volonté de contribuer à la mise en oeuvre, sur son territoire, du service public de l'éducation auquel elle est associée en vertu de l'article L. 211-1 du code de 1'éducation. Dès lors, cette prise en charge n'avait pas à faire l'objet d'une compensation financière par l'Etat qui n'a commis aucune faute susceptible d'engager sa responsabilité ; - en l'espèce, les quatorze agents de la fonction publique de l'Etat affectés au centre de documentation pédagogique et rémunérés par l'Etat suffisaient à en assurer le bon fonctionnement et à lui permettre d'assurer ses missions et si le département de Mayotte prétend avoir " mis à la disposition de l'Etat " des agents, l'Etat n'a jamais demandé à la collectivité mahoraise de moyens en personnels pour le centre de documentation pédagogique, aucune convention de mise à disposition, pourtant prévue par le II de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, n'ayant, à cet égard, été signée entre l'Etat et Mayotte ; - pour justifier de la réalité et du montant des dépenses qu'il aurait réalisées en lieu et place de l'Etat, le département se borne à produire ce qu'il intitule une " évaluation des charges indues du conseil départemental de Mayotte " qui repose, pour les dépenses de fonctionnement et d'investissement, sur des extraits de son logiciel comptable retraçant les dépenses qu'il soutient avoir réalisées au bénéfice du centre de documentation pédagogique entre 2006 et 2011, qui ne permettent toutefois pas de vérifier la réalité et les montants de ces dépenses sur les années 2004 à 2013, ni leur affectation effective au seul centre de documentation pédagogique de Mayotte ; - en outre, le conseil départemental ne produit aucune justification de l'augmentation particulièrement conséquente de 770 %, sur la période 2004 - 2011, des crédits alloués par le conseil départemental aux dépenses de personnel du centre de documentation pédagogique ; - les ordres de grandeur figurant sur les tableaux évaluatifs des dépenses de personnels établis par la collectivité mahoraise sont également sujets à caution et l'on peut s'étonner de la variation des montants de certaines dépenses engagées d'une année sur l'autre ; - il en résulte que le département n'établit pas la réalité des dépenses qu'il allègue avoir prises en charge à tort pour le compte de l'Etat au titre du fonctionnement du centre de documentation pédagogique ; - tout comme les collectivités territoriales, l'Etat ne peut être condamné à payer une somme qu'il ne doit pas ; - si par extraordinaire, il devait être considéré que la demande du requérant relative à la prise en charge des dépenses litigieuses était fondée, cette indemnisation devrait être minorée en l'absence d'éléments objectifs permettant de justifier ces dépenses, et il conviendrait d'appliquer les règles de la prescription quadriennale définies par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, en vertu desquelles les éventuelles créances nées entre les années 2004 et 2007 devraient être considérées comme prescrites, de sorte que le conseil général ne pourrait, au plus, que se prévaloir d'une créance de 2 466 787,85 euros ; - enfin, les documents produits par le département ne suffisent pas à établir une faute de l'administration qui justifierait la nomination d'un expert, laquelle relève au demeurant du seul pouvoir du juge. Par un mémoire en défense enregistré le 7 septembre 2015, le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche s'en rapporte à ses écritures du 6 août 2014, produites en première instance, dans lesquelles il a opposé la prescription quadriennale pour les créances, dont le département se prévaut, portant sur les années antérieures au 31 décembre 2007, et s'en remet, pour le reste, aux observations présentées en défense par le ministre des outre-mer au nom de l'Etat. Par un mémoire distinct enregistré le 29 octobre 2015, déposé au titre des articles 23-1 de l'ordonnance n° 58-1068 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et R. 771-3 du code de justice administrative, le département de Mayotte, demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité des articles LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales et 9 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements et les établissements publics. Par ordonnance du 26 janvier 2016, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question ainsi soulevée. Par ordonnance du 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble son premier protocole additionnel ; - la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'Outre-Mer ; - la loi organique n° 2010-1486 et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relatives à Mayotte ; - le code de l'éducation ; - le code civil ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ; - la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 ; - la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset ; - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., représentant le département de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 29 mars 2012 communiquée à plusieurs ministres du gouvernement et au préfet de Mayotte, le président du conseil général de Mayotte a sollicité du Premier ministre le remboursement de diverses dépenses, regroupées sous le nom de charges indues, qu'il exposait avoir supportées depuis l'année 2004, sous la forme de mises à disposition de personnels, de dépenses d'investissement et de charges de fonctionnement ayant bénéficié selon lui à l'Etat, en dépit de l'objectif, fixé par les dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, d'une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, devant s'achever au plus tard le 31 décembre 2004. A cette lettre était joint un tableau récapitulatif des onze charges indues et, plus particulièrement, les dépenses engagées afin d'assurer le fonctionnement du centre de documentation pédagogique (CDP), que la collectivité départementale a supportées de 2004 à 2011, pour un coût total de 3 659 922,41 euros. Le département de Mayotte relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de paiement et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme de 3 659 922,41 euros. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. La décision implicite de rejet de la réclamation préalable formée par la lettre du 29 mars 2012 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre : 3. Le ministre des outre-mer fait valoir que les sommes réclamées par le département au titre des années 2004 à 2007 sont prescrites dès lors qu'aucune cause interruptive de prescription ne peut être identifiée avant l'envoi, par le Département, de la lettre du 29 mars 2012, mentionnée aux points 1 et 2, réclamant le remboursement de la charge litigieuse. En ce qui concerne l'entrée en vigueur et l'application dans le temps de la loi du 31 décembre 1968 à Mayotte : 4. D'une part, aux termes de l'article 1 de la loi du 31 décembre 1968 susvisée : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. ". Selon l'article 6 de cette loi : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi. (...). ". En vertu de l'article 9 de cette loi : " Les dispositions de la présente loi sont applicables aux créances nées antérieurement à la date de son entrée en vigueur et non encore atteintes de déchéance à cette même date / Les causes d'interruption et de suspension prévues aux articles 2 et 3, survenues avant cette date, produisent effet à l'égard de ces mêmes créances. ". L'article 11 de ladite loi, dans sa rédaction applicable à la date de son entrée en vigueur, disposait : " Dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, de la Polynésie française, des Terres australes et antarctiques françaises, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, la présente loi est applicable aux créances mentionnées à l'article 1er ainsi qu'aux créances sur ces territoires. / Dans le territoire français des Afars et des Issas et dans le territoire des Comores, la présente loi s'applique aux seules créances sur l'Etat et les établissements publics de l'Etat. ". 5. D'autre part, la loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, qui a mis fin à l'appellation de " territoire des Comores ", disposait, en son article 7 abrogé le 13 juillet 2001 lors de l'entrée en vigueur de la loi du 11 juillet 2001 susvisée : " Le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, avant le 1er juillet 1979, toutes mesures tendant à étendre et à adapter les textes intervenus dans le domaine législatif et qui ne sont pas applicables à Mayotte. / Les textes de nature législative précédemment applicables à Mayotte le demeurent.dans toutes leurs dispositions qui ne sont pas contraires à la présente loi Ils peuvent être modifiés dans les formes et dans les limites prévues à l'alinéa précédent. (...) ". En vertu de l'article 10 de cette même loi, également abrogé le 13 juillet 2001 : " Les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. ". 6. En premier lieu, il résulte de la combinaison des dispositions précitées que la loi du 31 décembre 1968, dont l'exposé des motifs précise que la règle de prescription quadriennale qu'elle instaure constitue " l'une des règles de base du droit administratif français ", a été rendue applicable à Mayotte, anciennement dénommée " Territoire des Comores ", dès l'entrée en vigueur de cette loi, en ce qu'elle concerne - comme en l'espèce - les créances sur l'Etat et les établissements publics de l'Etat. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, la seule circonstance que l'article 11 de cette loi ait cessé de faire référence à Mayotte, à la suite de l'entrée en vigueur de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, contenu dans un titre IV qui était d'ailleurs destiné à régir spécifiquement le territoire des Iles Wallis et Futuna, ne saurait révéler une volonté du législateur de soustraire Mayotte à l'application de la loi du 31 décembre 1968, à laquelle elle a toujours été soumise. A cet égard, le principe de spécialité législative, anciennement posé par les dispositions précitées de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1976, était destiné uniquement à régir les lois nouvelles, en disposant qu'elles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse, et non, comme en l'espèce, les lois qui y étaient déjà en vigueur. Ainsi, la loi du 31 décembre 1968 devant être regardée comme n'ayant jamais cessé d'être applicable à Mayotte, elle n'a pas, contrairement ce que soutient également l'appelant, été réintroduite lors de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2008, de la loi organique du 21 février 2007 susvisée, qui a posé à Mayotte le principe de l'identité législative assortis d'exceptions relevant de la spécialité législative. Dès lors, l'application de la règle de prescription quadriennale aux créances sur l'Etat, nées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2007, dont le département de Mayotte demande le paiement, ne revêt aucun caractère rétroactif. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce qu'une telle application rétroactive serait contraire aux dispositions de l'article 2 du code civil et méconnaitrait tant les exigences constitutionnelles d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi que les stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 1er de son premier protocole additionnel ne peuvent qu'être écartés comme inopérants. 7. En second lieu, les dispositions du I de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001 dont le département se prévaut, en vertu desquelles : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ", n'ont eu ni pour objet ni pour effet de poser de nouvelles règles de prescription des créances sur l'Etat, mais, seulement, de définir les modalités d'organisation de la prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, et dont Mayotte assumait jusqu'alors la prise en charge financière. Ainsi, et contrairement à ce que soutient l'appelant, les dispositions spécifiques de cette loi n'ont pas dérogé à celles de la loi du 31 décembre 1968. En ce qui concerne les causes interruptives de prescription : 8. Aux termes de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 susmentionnée : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. (...) / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (...) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ". Les dispositions des articles 1 et 2 de la loi du 31 décembre 1968, qui ont pour objet de prescrire au profit des collectivités publiques qui y sont visées les créances non payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, tout en prévoyant des mécanismes d'interruption de ce délai de prescription permettant aux créanciers de faire valoir leurs demandes ou leurs réclamations dès lors qu'elles ont trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, ont été édictés dans un but d'intérêt général, en vue notamment de garantir la sécurité juridique des collectivités publiques en fixant un terme aux actions, sans préjudice des droits qu'il est loisible aux créanciers de faire valoir dans les conditions et les délais fixés par ces textes. 9. En premier lieu, pour soutenir que la prescription quadriennale a été interrompue dès l'année 2009 et qu'il a dès lors droit au remboursement de l'ensemble des créances nées à compter du 1er janvier 2005, le département de Mayotte se prévaut de ce qu'une réunion s'est tenue dans les locaux de la préfecture de Mayotte, le 2 septembre 2009, afin d'examiner les charges supportées par le conseil général dans le domaine de l'éducation depuis 2004 et que le courrier adressé par le préfet de Mayotte au président du conseil général en date du 12 septembre 2011, auquel était annexé le compte-rendu de la réunion susmentionnée, révèlent une demande de paiement de la part du département. Toutefois, et ainsi que le fait valoir le ministre des outre-mer, cette mention de l'année 2009 ne peut être regardée, en l'espèce, que comme une erreur matérielle. En effet, il ressort du compte-rendu susmentionné qu'il mentionne la présence de trois représentants des services de l'Etat qui n'avaient pas encore été nommés et installés dans leurs fonctions à la date du 2 septembre 2009, en l'occurrence, M. Duprat, secrétaire général de la préfecture de Mayotte, nommé par décret du président de la République du 2 avril 2010, M. B..., trésorier payeur général de Mayotte, nommé par décret du président de la République du 17 décembre 2009 et MmeC..., directrice des relations avec les collectivités locales à la préfecture de Mayotte, affectée sur ce poste par décision du ministre de l'intérieur du 23 février 2010. En outre, ce même compte-rendu mentionne qu'il a été décidé d'examiner les " tableaux de dépenses et des recettes du conseil général de 2006 à 2011 pour les instituteurs et ATOS ", que " le vice-rectorat disposait, jusqu'au 31 mars 2011, d'une délégation de signature et d'un accès au fichier GRH du conseil général pour le versement de l'IRL aux instituteurs titulaires et de l'indemnité spéciale aux instituteurs contractuels ", et que " selon le tableau du conseil général, le coût des agents affectés dans ces écoles est passé de 266 425 euros en 2009 pour 22 agents à 504 445 euros en 2011 pour 19 agents, soit près du double, ce qui pose en soi, problème ". Dans ces conditions, la réunion du 2 septembre 2009 dont l'appelant fait état ne peut avoir eu lieu que le 2 septembre 2011. Il s'ensuit qu'en se bornant à se prévaloir de cette réunion, il n'établit pas que la prescription aurait été interrompue au cours de l'année 2009. 10. En second lieu, le département de Mayotte soutient qu'il résulte du courrier du préfet de Mayotte du 12 septembre 2011 susmentionné qu'une réunion s'est tenue entre les services de l'Etat et le département de Mayotte le 16 septembre 2011 pour traiter de la question des charges indues. Toutefois, ce courrier se borne à mentionner que " en accord avec vos services une prochaine réunion est fixée le 16 septembre à 16 h à la préfecture dans la salle de réunion du secrétaire général afin de poursuivre l'analyse des documents que vos services nous ont fait parvenir sur les charges supportées par le conseil général dans le domaine sanitaire et social " et il ne résulte pas de l'instruction qu'une telle réunion s'est finalement tenue. En outre, si, ainsi qu'il a été dit au point 9, une réunion a eu lieu le 2 septembre 2011, ces simples pourparlers, destinés dans un premier temps à examiner les tableaux établis par le département en matière de charges indues, ne peuvent être regardés comme ayant eu le caractère d'une réclamation relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance et n'ont donc pas constitué un fait interruptif de la prescription quadriennale au sens des dispositions précitées de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968. Dès lors, la prescription quadriennale n'a pas davantage été interrompue au cours de l'année 2011. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre des outre-mer est fondé à faire valoir que les créances nées au cours des années 2004, 2005, 2006 et 2007 ont été respectivement prescrites les 1er janvier 2009, 1er janvier 2010, 1er janvier 2011 et 1er janvier 2012. Par suite, les conclusions indemnitaires du département de Mayotte portant sur les années 2004 à 2007 doivent être rejetées pour ce motif. Sur les réclamations indemnitaires du Département de Mayotte portant sur les années 2008 à 2011 : 12. En premier lieu, aux termes de l'article D. 314-70 du code de l'éducation : " Le Centre national de documentation pédagogique est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé de l'éducation. (...) ". Selon l'article D. 314-71 du même code : " Le Centre national de documentation pédagogique exerce auprès des établissements d'enseignement et des communautés universitaires et éducatives une mission d'édition, de production et de développement des ressources éducatives, dans tous les domaines de l'éducation. Il est chargé d'en favoriser l'usage, en France et à l'étranger. / Il contribue au développement et à la promotion des technologies de l'information et de la communication en matière éducative ainsi que de l'éducation artistique et de l'action culturelle. / Il participe à l'animation des centres de documentation et d'information institués au sein des établissements d'enseignement et à la formation des enseignants ainsi que des intervenants artistiques à l'utilisation des ressources éducatives. / Le centre national coordonne l'activité des centres régionaux de documentation pédagogique, avec lesquels il constitue un réseau national, dans les conditions définies aux articles D. 314-124 à D. 314-127. ". En vertu de l'article D. 314-86 dudit code : " Les ressources du Centre national de documentation pédagogique comprennent notamment : 1° Les subventions et fonds de concours ; / 2° Les droits, redevances et produits de toute nature résultant de ses activités ; / 3° Les revenus des biens meubles et immeubles de l'établissement ; / 4° Les contributions privées, les dons et legs ; / 5° Les emprunts ; / 6° D'une manière générale, toutes les recettes autorisées par les lois et règlements. ". Selon l'article D.314-87 de ce même code : " Les dépenses du Centre national de documentation pédagogique comprennent les frais de personnel, de fonctionnement et d'équipement et, d'une manière générale, toutes les dépenses nécessaires aux activités de l'établissement. ". Aux termes de l'article D. 314-107 de ce code, alors en vigueur : " Les centres régionaux de documentation pédagogique sont des établissements publics nationaux à caractère administratif, placés sous la tutelle du ministre chargé de l'éducation. / Dans chaque académie, un centre régional concourt à l'accomplissement des missions définies aux trois premiers alinéas de l'article D. 314-71 et intervient dans le cadre des politiques académiques définies par le recteur. ". 13. Pour demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme totale de 2 481 112,16 euros qu'il expose avoir supportée, au cours de la période non prescrite de 2008-2011, au titre des dépenses d'investissement (264 843 euros), de fonctionnement (761 297,17 euros) et de personnel (1 454 971,99 euros) destinées à assurer le fonctionnement du centre de documentation pédagogique de Mayotte, créé dans le cadre de la convention de plan de développement signée entre l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte le 28 mars 1987, et ouvert en 1990, le département de Mayotte soutient d'abord que ces dépenses résultent d'une situation de fait consistant, en l'espèce, dans l'habitude qu'ont conservé les services de l'Etat d'utiliser le personnel du conseil général et de bénéficier de dépenses prises en charge par ce dernier, et qu'il résulte notamment des dispositions précitées de l'article D. 314-107 du code de l'éducation que les centres de documentation pédagogique sont des établissements publics nationaux placés sous la tutelle du ministre de l'éducation nationale, de sorte que c'est à l'Etat - et à lui seul - d'en assumer le coût. 14. Il est vrai que le centre de documentation pédagogique de Mayotte, quoique non régi spécifiquement par les dispositions, mentionnées au point 12, relatives au Centre national de documentation pédagogique et aux centres régionaux de documentation pédagogique, constitue un service ne relevant pas de la compétence du département mais du vice-rectorat, donc des services étatiques de l'Education nationale, ainsi que l'a admis lui-même le ministre des outre-mer en défense. Toutefois, alors qu'il résulte de l'instruction que ce service bénéficiait, pour ce motif, de dotations de l'Etat et que pas moins de quatorze agents rémunérés par l'Etat y exerçaient leurs fonctions au cours de la période litigieuse, le département de Mayotte n'établit pas plus en appel qu'il ne l'avait fait devant les premiers juges que les moyens humains et matériels engagés par lui revêtaient en l'espèce un caractère indispensable. A cet égard, l'appelant ne conteste pas sérieusement que le bon fonctionnement du centre de documentation pédagogique n'a pas été affecté par sa décision, notifiée aux services du vice-rectorat par lettre du 25 novembre 2011, de ne plus concourir à son financement. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que le vice-rectorat de Mayotte ait jamais donné son accord à l'engagement de telles dépenses, qu'il n'a de ce fait jamais pu contrôler ni valider. Par ailleurs, alors que le ministre des outre-mer conteste l'exactitude des montants des trois catégories de dépenses figurant dans les tableaux élaborés par l'appelant, le département de Mayotte ne fournit pas davantage d'explications sur les raisons pour lesquelles le fonctionnement du centre de documentation pédagogique de Mayotte nécessitait que les effectifs fournis volontairement en plus des agents déjà rémunérés par l'Etat qui y exerçaient leurs fonctions soient portés de deux agents en 2004 à dix-sept agents en 2011, générant ainsi une augmentation de 770 % de la masse salariale sur cette période. En se bornant à faire valoir que les variations qui peuvent être remarquées d'une année sur l'autre correspondent à la réalité des dépenses, l'appelant ne justifie pas non plus les variations substantielles des dépenses de fonctionnement relevées par le ministre sur cette même période, et notamment au cours des deux années 2006 (121 403,21 euros) et 2011 (280 183,19 euros). Enfin, si l'appelant persiste à demander en appel le remboursement de la somme totale de 470 488,04 euros, laquelle n'est au demeurant pas identifiée précisément au sein des trois catégories de dépenses susmentionnées, au titre des frais liés au financement d'une association dénommée " Appui du centre de documentation pédagogique ", déclarée à la préfecture de Mayotte le 27 novembre 2003, dont le siège social se trouvait au centre de documentation pédagogique de Mayotte lui-même et qui avait pour objet statutaire de " promouvoir toute action participant au développement de l'établissement, contribuer à 1'information, à la réflexion, au dialogue sur l'actualité éducative et culturelle à Mayotte " avant sa disparition le 29 avril 2013, il résulte de l'instruction qu'outre les cotisations, droits d'entrée et produit des activités du centre de documentation pédagogique, les ressources de cette association provenaient de subventions accordées tant par le département que les communes de Mayotte et l'Etat, et qu'elle faisait, ainsi, l'objet d'un cofinancement de ces personnes publiques, qui résultait d'une initiative volontaire de chacune d'entre elles. Par suite, le département ne saurait davantage demander le remboursement des dépenses engagées à ce titre sur le fondement des dispositions précitées au point 12. 15. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales : " Aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi ". 16. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 14, il ne résulte pas de l'instruction que l'Etat, pris en la personne du vice-rectorat de Mayotte, ait imposé au département de Mayotte de prendre en charges les dépenses litigieuses avant que celui-ci lui signifie, par une lettre du 25 novembre 2011, sa décision unilatérale de cesser de concourir aux dépenses de fonctionnement et d'investissement du centre de documentation pédagogique de Mayotte, à compter du 1er janvier 2012. Par suite, l'appelant ne saurait utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales pour solliciter une quelconque indemnité. 17. En troisième lieu, aux termes du I de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001 : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ". 18. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, les dispositions précitées ont eu pour seul objet, dans le cadre de l'érection de Mayotte en collectivité départementale et du transfert de l'exécutif du département au président du conseil général après les élections cantonales de mars 2004, d'instaurer une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses relevant de sa compétence, et non d'ouvrir, au profit du département, un droit à remboursement, sans limitation de durée, de toute dépense qu'il serait amenée à engager. En outre, et ainsi qu'il a été dit au point 14, le département de Mayotte n'établit pas que les moyens humains et matériels qu'il a volontairement mis à la disposition du centre de documentation pédagogique de Mayotte revêtaient en l'espèce un caractère indispensable en raison d'une carence de l'Etat dans l'exercice de sa compétence. Dès lors, il ne tient aucun droit à indemnisation sur le fondement de ces dernières dispositions. 19. Il résulte de tout ce qui précède que le département de Mayotte n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de Mayotte demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département de Mayotte est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de Mayotte, au ministre des outre-mer et au ministre de l'Education Nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Copie en sera transmise au Premier ministre et au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 27 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01045