CAA de PARIS, 4ème chambre, 18/10/2018, 16PA03887, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-18
Numéro : 16PA03887
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Perrine  HAMON
Commissaire du gouvernement : Mme ORIOL
Avocat(s) : AARPI EVIN ET BORG

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, le conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, le conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine ont demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France du 24 novembre 2014 modifiant celui du 14 octobre 2013 relatif à la composition du conseil économique, social et environnemental d'Ile-de-France, et l'arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France du 26 novembre 2014 modifiant celui du 30 octobre 2013 constatant la composition nominative du collège 1 du conseil économique, social et environnemental d'Ile-de-France. Par un jugement n° 1501082/2-1 du 25 octobre 2016, le Tribunal administratif de Paris, après avoir admis l'intervention de la Chambre régionale des professions libérales d'Ile-de-France et de la Chambre nationale des professions libérales, a annulé les arrêtés du 24 novembre 2014 et du 26 novembre 2014, avec pour ce dernier un effet de l'annulation décalé à la date de notification du jugement, et a enjoint au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, de prendre un nouvel arrêté constatant la désignation de M. B...D...et de Mme C...E...comme membres du conseil économique, social et environnemental d'Ile-de-France. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 24 décembre 2016, la Chambre régionale des professions libérales d'Ile-de-France (CRPL) et la Chambre nationale des professions libérales (CNPL), représentées par MeA..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Paris n° 1501082/2-1 du 25 octobre 2016 ; 2°) de rejeter la demande présentée par le conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, le conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, le conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine. Elles soutiennent que : - l'arrêté du 24 novembre 2014 a pu légalement retirer le précédent arrêté du 14 octobre 2013, dès lors qu'il constitue un acte réglementaire qui ne conférait aucun droit aux ordres professionnels et qu'il était inapplicable car irrégulier ; - l'arrêté du 14 octobre 2013 était irrégulier, dès lors qu'il ne pouvait, sans méconnaitre des dispositions de l'article R. 4134-1 du code général des collectivités territoriales, prévoir que les ordres professionnels représentent des entreprises ; - la procédure de conciliation prévue à l'article R. 4134-4 du code général des collectivités territoriales engendre une rupture d'égalité entre les représentants des professions libérales. Par un mémoire en défense enregistré le 24 février 2017, le conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, le conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, le conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine, représentés par MeF..., demandent à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de réformer le jugement en ce qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions du conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France ; 3°) d'allouer la somme de 1 500 euros à chacun des requérants, à la charge de tout succombant, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le président du conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France ayant compétence pour représenter celui-ci, a de ce fait qualité pour ester en justice en son nom ; - les moyens soulevés par les appelantes ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 14 septembre 2018 le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement attaqué ; 2°) de rejeter l'appel incident de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, du conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, du conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et de l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine. Il soutient que : - l'arrêté " générique " du 14 octobre 2013 était une décision d'espèce qui pouvait être modifiée ; - l'autorité de la chose jugée le 30 septembre 2014 n'a pas été méconnue. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hamon, - et les conclusions de Mme Oriol, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 14 octobre 2013, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a fixé la composition du conseil économique, social et environnemental (CESER) d'Ile-de-France, puis, par un arrêté du 30 octobre 2013, a constaté la composition nominative de ce conseil, compte tenu de la désignation par les entreprises, organisations syndicales, organismes et associations mentionnés par l'arrêté du 14 octobre 2013 de leurs représentants. Par un jugement du 30 septembre 2014, le Tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 30 octobre 2013 en tant qu'il constatait la désignation des deux membres du collège n° 1 représentant les professions libérales, que l'Union nationale des professions libérales Ile-de-France et la Chambre nationale des professions libérales Ile-de-France devaient, en application des dispositions de l'arrêté du 14 octobre 2013, désigner en accord avec les ordres professionnels. Il a en conséquence enjoint au préfet de prendre un nouvel arrêté constatant la composition nominative du CESER d'Ile-de-France, en ce qui concerne les deux représentants dont la nomination a été annulée. En conséquence, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a, par un arrêté du 24 novembre 2014, modifié celui du 14 octobre 2013 relatif à la composition générique du CESER d'Ile-de-France, en ce qui concerne les quatre membres représentant les professions libérales. Puis, par un arrêté du 26 novembre 2014, il a modifié celui du 30 octobre 2013 constatant la composition nominative du CESER d'Ile-de-France, afin d'officialiser la désignation des quatre représentants des professions libérales. Sur demande du conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, du conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, du conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et de l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine, le Tribunal administratif de Paris a, par un jugement du 25 octobre 2016, d'une part, admis l'intervention de la Chambre régionale des professions libérales (CRPL) d'Ile-de-France et de la Chambre nationale des professions libérales (CNPL) et, d'autre part, annulé les arrêtés des 24 et 26 novembre 2014, avec pour ce dernier un décalage des effets de son annulation fixé à la date de notification du jugement. La CRPL d'Ile-de-France et la CNPL font appel de ce jugement, les ordres professionnels demandant, par la voie de l'appel incident, sa réformation en tant qu'il a, en son article 2, rejeté comme irrecevables les conclusions formées par le Conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France. Sur la recevabilité des conclusions présentées en première instance pour le Conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France : 2. Le Conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France, dont les modalités de fonctionnement sont régies par le code de la santé publique n'établit pas, en se bornant à faire valoir que son président aurait le pouvoir de le représenter, que celui-ci aurait qualité pour ester en justice en son nom alors qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne l'y habilite. Il n'est dès lors, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté ses conclusions, présentées par son président, comme irrecevables. Sur la légalité des arrêtés attaqués : 3. Aux termes de l'article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales : " La composition des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, les conditions de nomination de leurs membres ainsi que la date de leur installation dans leur nouvelle composition sont fixées par un décret en Conseil d'Etat. ". L'article R. 4134-1 du même code, modifié par le décret du 27 janvier 2011 dispose que : " Les membres du conseil économique, social et environnemental régional sont répartis en quatre collèges composés comme suit : [...] 1° Le premier collège comprend des représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées dans la région, quels que soient la nature de leur activité et leur statut juridique. [...] ". Le premier alinéa de l'article R. 4134-3 du même code précise que : " Les représentants des entreprises et des activités professionnelles non salariées sont désignés soit par les chambres de commerce et d'industrie de région, les chambres régionales d'agriculture, les chambres régionales des métiers ou les conférences régionales des métiers ou les chambres de commerce et d'industrie territoriales, les chambres d'agriculture, les chambres de métiers et de l'artisanat de région, soit par les organisations, syndicats ou ordres professionnels représentatifs des entreprises dans la région, soit par les responsables des entreprises dont l'activité revêt une importance particulière pour la région, soit par les responsables des entreprises coopératives exerçant une activité de production dans la région. (...) ". Enfin aux termes de l'article R. 4134-4 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date des arrêtés attaqués : " I. - Un arrêté du préfet de région fixe, par application des règles définies aux articles R. 4134-1 et R. 4134-3, la liste des organismes de toute nature représentés au conseil économique, social et environnemental régional, le nombre de leurs représentants et, le cas échéant, les modalités particulières de leur désignation. / II. - Un arrêté du préfet de région constate la désignation des représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées, des organisations syndicales de salariés ainsi que des organismes et associations qui participent à la vie collective de la région. / Si un ou plusieurs sièges ne sont pas pourvus, en l'absence de désignation des titulaires par les organismes intéressés, ils restent vacants. / Toutefois, lorsque la désignation d'un ou de plusieurs membres doit être faite par accord entre au moins deux organismes ou associations et que cet accord n'a pu intervenir, le préfet de région réunit les parties en cause aux fins de conciliation. A l'issue de cette réunion, si aucun accord n'a pu être trouvé, le préfet de région constate la désignation comme membre représentant ces organismes ou associations de celui ou de ceux dont le nom a été proposé par la majorité d'entre eux ou, en cas d'égalité, par la ou les organisations les plus représentatives. (...)IV. - Les arrêtés prévus, d'une part, au I et, d'autre part, aux II et III ci-dessus sont publiés au Recueil des actes administratifs de la préfecture de région au plus tard respectivement les 15 et 30 octobre de l'année de renouvellement. Les nouvelles désignations prennent effet à compter du 1er novembre suivant ". 4. En premier lieu, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a, par un arrêté du 14 octobre 2013, fixé les règles de composition du premier collège du CESER dont les membres devaient être désignés, pour un mandat de six ans, entre le 15 et le 30 octobre 2013. L'article 1er de cet arrêté prévoyait que ce premier collège comprenait notamment " deux représentants des professions libérales désignés par l'Union nationale des professions libérales Ile-de-France (UNAPL), dont un en accord avec les ordres professionnels " et " deux représentants des professions libérales désignés par la chambre nationale des professions libérales Ile-de-France (CNPL), dont un en accord avec les ordres professionnels ". Il est constant que l'UNAPL et la CNPL n'ayant pas pu recueillir cet accord, le préfet a mis en oeuvre la procédure de conciliation prévue par le II précité de l'article R. 4134-4 du code général des collectivités territoriales, lors d'une réunion qui s'est tenue le 29 octobre 2013, à l'issue de laquelle les noms de deux personnes ont été proposés par la majorité des organismes consultés. En application des dispositions précitées de cet article R. 4134-4 du code général des collectivités territoriales, le préfet était dès lors tenu de constater la désignation de ces deux personnes. Par suite, en modifiant cet arrêté du 14 octobre 2013 par celui contesté du 24 novembre 2014, pour y substituer un mécanisme n'imposant plus l'accord des ordres professionnels pour la désignation des membres du premier collège, et, en conséquence, en désignant deux personnes différentes par l'arrêté du 26 novembre 2014, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris n'a pas pris une décision d'espèce mais a rétroactivement modifié ces règles de nomination, à caractère réglementaire, qui avaient reçu un début d'exécution, le mandat des membres de ce collège étant en cours depuis le 1er novembre 2013, et ainsi commis une illégalité. 5. En second lieu, pour soutenir que l'arrêté du 24 novembre 2014 a pu légalement procéder au retrait de l'arrêté du 14 octobre 2013, au motif que celui-ci aurait été irrégulier et inapplicable, les appelantes font valoir que la procédure de conciliation à la majorité des choix exprimés pourrait conduire à des ruptures du principe d'égalité entre des ordres professionnels d'importance très inégale, ainsi qu'entre des syndicats représentants des entreprises et des ordres professionnels ne représentant pas ces structures d'exercice. Mais il est constant qu'aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe n'interdit, pour la désignation des membres de l'un des collèges d'un organisme à vocation consultative tel que le CESER, la mise en oeuvre d'un tel dispositif de départage à la majorité. 6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par les ordres professionnels, que la CRPL d'Ile-de-France et la CNPL ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé les arrêtés du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris des 24 et 26 novembre 2014. Sur les conclusions présentées au titre des frais de justice : 7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la CNPL et la CRPL d'Ile-de-France. Dans les circonstances de l'espèce il n'y a par ailleurs pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur ce même fondement par le conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, le conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, le conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine. DECIDE : Article 1er : La requête de la CRPL d'Ile-de-France et la CNPL est rejetée. Article 2 : Les conclusions du conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, du conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, de l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine et du conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Chambre régionale des professions libérales d'Ile-de-France, à la Chambre nationale des professions libérales, au ministre de l'intérieur, au conseil régional de l'Ordre des pharmaciens d'Ile-de-France, au conseil interrégional de l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Ile-de-France et de la Réunion, au conseil régional de l'Ordre des chirurgiens-dentistes d'Ile-de-France et à l'Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine. Délibéré après l'audience du 8 octobre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Even, président de chambre, - Mme Hamon, président assesseur, - Mme d'Argenlieu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 octobre 2018. Le rapporteur, P. HAMONLe président, B. EVENLe greffier, S. GASPARLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16PA03887