Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 28/11/2011, 324863, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2011-11-28
Numéro : 324863
Président : M. Philippe Martin
Rapporteur : Mme Fabienne Lambolez
Commissaire du gouvernement : M. Edouard Geffray
Avocat(s) : SCP LESOURD ; BALAT

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 février et 30 avril 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT OP 84, dont le siège est 254 rue Ernest Perrin à Althen-les-Paluds (84120), représenté par son président ; le SYNDICAT OP 84 demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 07MA00063 du 8 décembre 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a, d'une part, annulé le jugement du 7 novembre 2006 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé le titre exécutoire d'un montant de 628 671,70 euros émis à son encontre le 14 janvier 2003 par le directeur de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR) et, d'autre part, rejeté la demande qu'il avait présentée devant le tribunal administratif de Marseille ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de l'ONIFLHOR ; 3°) de mettre à la charge de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (VINIFLHOR), venant aux droits de l'ONIFLHOR, la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 ; Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Fabienne Lambolez, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Lesourd, avocat du SYNDICAT OP 84 et de Me Balat, avocat de FRANCEAGRIMER, - les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lesourd, avocat du SYNDICAT OP 84 et à Me Balat, avocat de FRANCEAGRIMER ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section garantie , dans sa rédaction applicable au litige : 1. Les Etats membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises (...). / 2. (...) Pour chaque période de contrôle (...), les Etats membres sélectionnent les entreprises à contrôler (...). /4. La période de contrôle se situe entre le 1er juillet et le 30 juin de l'année suivante. / Le contrôle porte sur une période d'au moins douze mois s'achevant au cours de la période de contrôle précédente ; il peut être étendu pour des périodes, à déterminer par l'Etat membre, précédant ou suivant la période de douze mois. ; qu'aux termes de l'article 5 du même règlement : 1. Les responsables des entreprises ou un tiers s'assurent que tous les documents commerciaux et les renseignements complémentaires sont fournis aux agents chargés du contrôle ou aux personnes habilitées à cet effet. (...)/ (...)/ 3. Lorsque, au cours du contrôle effectué au titre du présent règlement, les documents commerciaux conservés par l'entreprise sont jugés inadéquats aux fins du contrôle, il est demandé à l'entreprise d'établir à l'avenir ces documents selon les instructions de l'Etat membre responsable du contrôle, sans préjudice des obligations définies dans d'autres règlements relatifs au secteur concerné (...) ; qu'aux termes de l'article 6 de ce règlement : (...) 2. Les Etats membres prennent les mesures adéquates pour sanctionner les personnes physiques ou morales qui ne respectent pas les obligations prévues par le présent règlement ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le SYNDICAT OP 84, organisation agricole regroupant quarante-huit producteurs de fruits et légumes, a mis en oeuvre un programme opérationnel couvrant la période du 1er juillet 1997 au 31 décembre 1998 ; que, par lettre du 30 mai 2000, il a été avisé de l'engagement d'un contrôle sur place, en application du règlement n° 4045/89 du 21 décembre 1989 ; que ce contrôle s'est achevé le 24 janvier 2001 ; que, se fondant sur les conclusions du contrôle, l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR), après avoir demandé au syndicat, par lettre du 30 octobre 2001, de reverser l'intégralité des sommes perçues au titre des années 1997 et 1998, a émis le 14 janvier 2003 un titre exécutoire ordonnant le reversement par le syndicat de la somme de 4 123 816 francs ; que, par un jugement du 7 novembre 2006, le tribunal administratif de Marseille a annulé le titre exécutoire émis le 14 janvier 2003 ; que toutefois, saisie en appel par l'ONIFLHOR, la cour administrative d'appel de Marseille, par l'arrêt du 8 décembre 2008 contre lequel le SYNDICAT OP 84 se pourvoit en cassation, a annulé le jugement du tribunal administratif de Marseille et rejeté la demande du syndicat tendant à l'annulation du titre exécutoire ; Considérant, en premier lieu, que l'illégalité d'un ordre de reversement n'est pas susceptible d'affecter la légalité du titre de perception ultérieurement émis par l'autorité compétente au cas où l'ordre de reversement n'a pas été suivi d'effet ; que, par suite, la cour administrative d'appel n'avait pas, en tout état de cause, à s'interroger d'office sur la compétence du signataire de l'ordre de reversement du 30 octobre 2001 ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en jugeant que le contrôle avait été engagé par une lettre d'ONIFLHOR du 30 mai 2000 et que, si les opérations de contrôle n'avaient pu se dérouler effectivement que du 22 au 24 janvier 2001, la responsabilité en incombait au syndicat contrôlé, la cour n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis ; Considérant, en troisième lieu, que la cour, après avoir jugé que le contrôle litigieux avait pu régulièrement porter sur les années 1997 et 1998, a ajouté, avant de juger que le tribunal administratif s'était à tort fondé sur le seul motif erroné que ce contrôle était irrégulier, que les premiers juges auraient dû, en tout état de cause, procéder à une substitution de motif et, s'il en eût été besoin , valider le titre de recettes litigieux en relevant que le syndicat contrôlé n'avait pu présenter tous les justificatifs nécessaires ; que, si le syndicat requérant soutient que la cour aurait commis une erreur de droit, le motif qu'elle a ainsi retenu à titre surabondant ne saurait conduire à l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant, en quatrième lieu, que, si le SYNDICAT OP 84 soutient que la cour aurait inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis en jugeant qu'il ne pouvait pas soutenir que le contrôle n'avait porté que sur l'année 1998, les juges du fond se sont livrés sur ce point à une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, et n'ont commis aucune erreur de droit ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article 15 du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes : 1. Dans les conditions définies au présent article, une aide financière communautaire est octroyée aux organisations de producteurs qui constituent un fonds opérationnel. / Ce fonds est alimenté par des contributions financières effectives des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisés sur le marché et par l'aide financière visée au premier alinéa. / 2. Le fonds opérationnel visé au paragraphe 1 est destiné (...) / b) au financement d'un programme opérationnel présenté aux autorités nationales compétentes et approuvé par elles. (...) / 5. L'aide financière visée au paragraphe 1 est égale au montant des contributions financières, mentionnées au même paragraphe, effectivement versées et est limitée à 50 % du montant des dépenses réelles effectuées en application du paragraphe 2 (...) ; que les décisions par lesquelles l'administration déclare éligible à l'aide financière communautaire un fonds opérationnel et agrée les dépenses prévisionnelles qui s'y rattachent ne sont susceptibles de créer un droit au versement de l'aide que dans la mesure où les bénéficiaires de celle-ci justifient avoir réalisé effectivement des actions conformes au programme agréé, dans le respect de l'ensemble des règles et procédures communautaires qui leur sont applicables ; que, par suite, le SYNDICAT OP 84 n'est pas fondé à soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit ou dénaturé les faits qui lui étaient soumis en jugeant que les décisions d'agrément et d'éligibilité dont le fonds opérationnel litigieux avait fait l'objet de la part de l'administration ne faisaient pas obstacle à la remise en cause ultérieure de l'aide financière ; Considérant, en sixième lieu, que la cour n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article 15 du règlement n° 2200/96 ni dénaturé les faits qui lui étaient soumis en jugeant, d'une part, que certaines actions pour lesquelles le syndicat requérant prétendait avoir droit à l'aide communautaire n'y étaient pas éligibles, en raison de leur caractère purement individuel, et, d'autre part, que le syndicat avait lui-même admis qu'elles avaient un tel caractère ; Considérant, en septième lieu, que la cour n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les faits qui lui étaient soumis en jugeant, après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que les contributions financières des membres du syndicat au fonds opérationnel leur avaient été immédiatement reversées, que ces modalités d'alimentation du fonds n'étaient pas conformes aux exigences prévues par les dispositions de l'article 15 du règlement n° 2200/96 ; Considérant, en huitième lieu, que le syndicat requérant soutient que la cour a commis une erreur de droit en jugeant que l'administration avait pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article 2 du règlement n° 4045/89 du 21 décembre 1989, engager un contrôle au cours de la période de contrôle comprise entre le 1er juillet 1999 et le 30 juin 2000 et le poursuivre au cours de la période de contrôle comprise entre le 1er juillet 2000 et le 30 juin 2001, au motif que son comportement avait rendu impossible un contrôle effectif au cours de la première période ; Considérant que la réponse à ce moyen dépend de la réponse aux questions de savoir : - si la période de contrôle comprise entre le 1er juillet d'une année et le 30 juin de l'année suivante mentionnée par le paragraphe 4 de l'article 2 du règlement n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section garantie doit s'entendre comme celle au cours de laquelle l'administration chargée du contrôle doit informer l'organisation de producteurs du contrôle envisagé, engager et achever toutes les opérations de contrôle sur place et sur pièces et communiquer les résultats du contrôle, ou comme celle au cours de laquelle certains seulement de ces actes de procédure doivent être effectués ; - si, dans l'hypothèse où le comportement ou les carences de l'organisation de producteurs rendent impossible la réalisation effective d'un contrôle engagé au cours d'une période de contrôle, l'administration peut, en dépit de l'absence de dispositions expresses en ce sens dans le règlement précité, poursuivre ses opérations de contrôle au cours de la période de contrôle suivante sans entacher la procédure d'une irrégularité dont le contrôlé pourrait se prévaloir à l'encontre de la décision tirant les conséquences des résultats de ce contrôle ; - si, en cas de réponse négative à la question précédente, l'administration peut, lorsque le comportement ou les carences de l'organisation de producteurs rendent un contrôle effectif impossible, exiger le reversement des aides perçues et, notamment, si une telle mesure constitue l'une des sanctions qui peuvent être prévues en application des dispositions de l'article 6 du règlement ; Considérant que ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elles présentent une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur le pourvoi du SYNDICAT OP 84 ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur le pourvoi présenté par le SYNDICAT OP 84 jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : La période de contrôle comprise entre le 1er juillet d'une année et le 30 juin de l'année suivante mentionnée par le paragraphe 4 de l'article 2 du règlement n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section garantie doit-elle s'entendre comme celle au cours de laquelle l'administration chargée du contrôle doit informer l'organisation de producteurs du contrôle qui est envisagé, engager et achever toutes les opérations de contrôle sur place et sur pièces et communiquer les résultats du contrôle, ou comme celle au cours de laquelle certains seulement de ces actes de procédure doivent être effectués ' Dans l'hypothèse où le comportement ou les carences de l'organisation de producteurs rendent impossible la réalisation effective d'un contrôle engagé au cours d'une période de contrôle, l'administration peut-elle, en dépit de l'absence de dispositions expresses en ce sens dans le règlement précité, poursuivre ses opérations de contrôle au cours de la période de contrôle suivante sans entacher la procédure d'une irrégularité dont le contrôlé pourrait se prévaloir à l'encontre de la décision tirant les conséquences des résultats de ce contrôle ' En cas de réponse négative à la question précédente, l'administration peut-elle, lorsque le comportement ou les carences de l'organisation de producteurs rendent un contrôle effectif impossible, exiger le reversement des aides perçues ' Une telle mesure constitue-t-elle l'une des sanctions qui peuvent être prévues en application des dispositions de l'article 6 du règlement ' Article 2 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT OP 84, à l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Une copie en sera adressée au Premier ministre.