CAA de PARIS, 3ème chambre, 16/04/2019, 17PA01544, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-04-16
Numéro : 17PA01544
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme DELAMARRE
Avocat(s) : PITON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Lésigny a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 22 août 2014, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux, par lequel le préfet de Seine-et-Marne a constaté sa carence dans le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2011-2013, a fixé un taux de majoration à 86% en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et décidé que ce taux s'appliquerait sur le montant du prélèvement par logement manquant à compter du 1er janvier 2015 et ce pour une durée de trois ans ; à titre subsidiaire, de juger que compte tenu du contexte local, il n'y a pas lieu à majoration. Par un jugement n° 1500608 du 8 mars 2017, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 5 mai 2017, et un mémoire enregistré le 9 août 2018, la commune de Lésigny, représenté par Me B...A..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Seine-et-Marne du 22 août 2014, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux ; 2°) à titre subsidiaire de juger que compte tenu du contexte local, il n'y a pas lieu à prélèvement ou d'en diminuer le montant ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a insuffisamment motivé son jugement, notamment lorsqu'il a écarté le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté, et a omis de statuer sur le moyen tiré de l'absence d'objectivité de la commission départementale ; - le conseil régional de l'habitat a émis un avis sans qu'aient été prises en compte les observations de la commune ; - la saisine du conseil régional de l'habitat était prématurée ; - il n'est pas établi que le conseil régional de l'habitat ait été saisi du projet d'arrêté préparé par le préfet ; - le préfet a commis un détournement de procédure qui l'a privée d'une garantie ; - l'arrêté, qui ne fait pas état de la situation spécifique de la commune n'est pas suffisamment motivé ; la référence à la discussion qui a eu lieu à la commission départementale le 9 juillet 2014 est insuffisante ; - le préfet qui a prononcé une sanction automatique n'a pas fait usage de son pouvoir discrétionnaire d'appréciation ; - la commission départementale qui s'est réunie le 9 juillet 2014 n'a pas formellement émis d'avis ; - le compte rendu établi par la préfecture est tronqué et mensonger ; - la commission était irrégulièrement composée ; - l'arrêté prononçant la majoration n'est pas suffisamment motivé ; - il n'a pas pris en compte les circonstances particulières ; - la majoration de 86% est disproportionnée. Par un mémoire, enregistré le 5 juillet 2018, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions tendant à l'annulation du rejet du recours gracieux ne sont assorties d'aucun moyen propre ; - la consultation et l'avis du comité régional de l'habitat ont été réguliers ; - la motivation de l'arrêté est suffisante ; - l'avis de la commission départementale n'était pas imposé par la loi alors applicable ; - la sanction a été individualisée et l'impossibilité de satisfaire aux objectifs n'est pas établie. La clôture de l'instruction a été prononcée le 15 octobre 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bernier, - les conclusions de Mme Delamarre rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la commune de Lésigny. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 22 août 2014, le préfet de la Seine-et-Marne, après avoir constaté que les engagements pris en matière de réalisation de logements sociaux pour la période triennale 2011-2013 n'avaient pas été respectés, a prononcé la carence de la commune de Lésigny en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 86% le taux de majoration du prélèvement par logement manquant à compter du 1er janvier 2015, et ce pour une durée de trois ans. La commune de Lésigny relève appel du jugement du 8 mars 2017 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté, ensemble le rejet de son recours gracieux, à titre subsidiaire à la modération du prélèvement. Sur la recevabilité de l'appel : 2. La demande présentée par la commune de Lésigny devant les premiers juges et les conclusions d'appel dont est saisie la cour doivent être regardées comme tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 août 2014, ensemble la décision explicite du 8 janvier 2015 par laquelle le préfet de la Seine-et-Marne a rejeté le recours gracieux. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. La circonstance que la requête d'appel serait dépourvue de moyen propre à l'encontre du rejet du recours gracieux n'a donc, contrairement à ce que soutient le ministre de la cohésion des territoires, aucune incidence sur sa recevabilité. Sur la régularité du jugement : 3. Le jugement du tribunal administratif de Melun, qui n'a omis de répondre à aucun des moyens opérants soulevés par la commune de Lésigny et qui n'était pas tenu de répondre à chacun de ses arguments, est suffisamment motivé. Le moyen d'irrégularité soulevé par la commune de Lésigny doit être écarté. Sur le constat de carence : 4. L'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation dispose que : " A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5, à l'exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue par l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales lorsque le nombre des logements sociaux y excède 15 % des résidences principales./ Ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales, selon que les communes relèvent du premier, du deuxième ou du septième alinéa de l'article L. 302-5, et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice... ". 5. L'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicables aux arrêtés prononçant la carence des communes et la majoration du prélèvement dont elles sont redevables pris pour la quatrième période triennale, prévoit que : " Lorsque, dans les communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7, au terme de la période triennale échue, les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du dernier alinéa de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint, le préfet informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, du respect de l'obligation, visée à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 302-8, de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le préfet peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat, prononcer la carence de la commune... ". 6. Enfin, l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation dispose que : " Le comité régional de l'habitat et de l'hébergement est également consulté : / (...) Au vu des bilans triennaux prévus à l'article L. 302-9, sur les projets d'arrêtés prévus à l'article L. 302-9-1 ... ". 7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Seine-et-Marne a soumis le 28 mars 2014 au maire de Lésigny le bilan de la réalisation des logements sociaux sur sa commune et l'a invité à présenter ses observations avant le 21 avril 2014. Le maire de Lésigny a fourni les explications requises le 16 avril 2014, ce qui a permis au préfet d'en tenir compte avant la réunion du comité régional de l'habitat. Au vu des éléments fournis, le préfet a informé le maire de Lésigny le 13 mai 2014 de son intention d'engager la procédure de carence prévue par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et de soumettre à l'avis du comité régional de l'habitat un projet d'arrêté en ce sens. Il l'a informé qu'il disposait d'un délai de deux mois pour présenter éventuellement des observations complémentaires. Ces observations ont été présentées le 3 juillet 2014. La procédure contradictoire prévue par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation a donc été, en l'espèce, respectée. 8. En second lieu, aucune disposition légale ou règlementaire n'impose que le comité régional de l'habitat dispose des observations du maire avant d'émettre l'avis prévu à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation sur la procédure de constat de carence engagée à l'encontre d'une commune. Le préfet n'était donc pas tenu d'attendre le terme du délai de deux mois imparti à la commune pour présenter ses observations avant de solliciter l'avis du comité régional de l'habitat. S'il est effectivement malencontreux que, dans la lettre du 13 mai 2014, le préfet ait indiqué que l'avis du comité régional de l'habitat serait sollicité au terme de ce délai de deux mois alors qu'il l'a été un peu avant, cette information inexacte ne présente pas, contrairement à ce que soutient la commune de Lésigny le caractère d'un détournement de procédure. En tout état de cause, elle n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise par le préfet de la Seine-et-Marne et n'a pas privé la commune d'une garantie. 9. En troisième lieu, à supposer que, comme le soutient la commune de Lésigny sans être contestée sur ce point par l'administration, le comité régional de l'habitat n'aurait pas formulé son avis, rendu à l'unanimité, au vu d'un projet d'arrêté en état d'être publié mais au vu d'un rapport général et d'un bilan détaillant la situation des communes de la région en situation de carence, cette méconnaissance de la lettre des dispositions de l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise par le préfet de la Seine-et-Marne et n'a pas privé la commune d'une garantie. 10. En quatrième lieu, le préfet de la Seine-et-Marne, après avoir visé les textes dont il a fait application et fait état des étapes de la procédure, a constaté que l'a commune qui s'était engagée à réaliser 44 logements sociaux pour la période triennale 2011-2013 et 11 pour l'année 2013 n'en avait réalisé en définitive que 6, et il en a déduit que les obligations triennales sur la période n'avaient pas été respectées. Il a mentionné qu'il n'avait pas été convaincu par les éléments avancés par la commune lors de la réunion de la commission départementale réunie le 9 juillet 2014. Le préfet, qui n'était pas tenu d'expliquer pourquoi les raisons avancées par la commune au cours d'une réunion à laquelle participait le maire de Lésigny et qui avait donné lieu à une discussion contradictoire ne l'avaient pas convaincu, a, ce faisant, suffisamment motivé sa décision concernant la situation de carence. 11. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction et notamment de la motivation de l'arrêté attaqué, que le préfet de Seine-et-Marne qui, après avoir constaté que les objectifs quantitatifs n'avaient pas été atteints, a sollicité à deux reprises les observations de la commune, et qui a estimé que " les éléments avancés par la commune de Lésigny lors de la commission départementale réunie le 9 juillet 2014 ne justifient pas le non-respect des obligations de réalisation de logements sociaux pour la période 2011-2013 " se serait cru en situation de compétence liée pour constater la situation de carence. Dès lors, son arrêté n'est pas entaché sur ce point d'une erreur de droit. Sur la majoration : 12. L'article 26 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social dispose que : " I. L'arrêté motivé prononçant la carence des communes et la majoration du prélèvement dont elles sont redevables est pris, pour la quatrième période triennale, selon les modalités prévues à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction antérieure à la présente loi ". 13. L'arrêté contesté du 22 août 2014 a été pris au titre de la carence constatée pendant la quatrième période triennale (2011-2013). Trouvent donc à s'appliquer les dispositions des articles L. 302-9-1 et L.302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dans leur rédaction antérieure à la loi du 18 janvier 2013. 14. S'agissant de la majoration du prélèvement, l'article L. 302-9-1 dans sa rédaction applicable dispose que : " ...Par le même arrêté, (le préfet) fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le taux de la majoration est égal au plus au rapport entre le nombre des logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements fixé dans le programme local de l'habitat ou déterminé par application du dernier alinéa de l'article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. / L'arrêté préfectoral peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction... ". 15. L'article L. 302-9-1-1 prévoit quant à lui que : " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département./ Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs... " . 16. Si la commune de Lésigny soutient que l'absence d'avis formel émis par la commission départementale réunie en application de l'article L. 302-9-1-1 entache la régularité de la procédure, les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation auquel elle se réfère ne trouvaient pas à s'appliquer aux arrêtés pris au titre de la carence constatée pendant la quatrième période triennale. Pour cette période, un avis de la commission n'était requis, en vertu du III de l'article 26 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013, qu'en cas de majoration exceptionnelle du taux de prélèvement, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Ainsi donc, le moyen tiré de l'absence d'avis formel émis par la commission départementale ne saurait prospérer. 17. S'il ressort du procès-verbal de la réunion du 29 juillet 2014 que deux représentants de l'établissement public foncier de la région Ile-de-France, dont la participation n'est pas prévue par la loi, étaient présents, il ne résulte pas de l'instruction qu'ils seraient intervenus ni que des questions ressortissant de la compétence de cet établissement auraient été abordées lors de l'examen de la situation de la commune de Lésigny. Si la commune soutient que le compte-rendu est incomplet et mensonger, elle ne produit aucun élément à l'appui de ses allégations. Dès lors, la présence irrégulière de ces représentants de l'établissement public foncier de la région Ile de France lors de l'examen des difficultés rencontrées par la commune n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise par le préfet de la Seine-et-Marne et n'a pas privé la commune d'une garantie, et notamment de son droit à ce que sa situation soit examinée avec objectivité. 18. L'arrêté contesté, après avoir fait état de ce que les éléments avancés par la commune n'ont pas justifié le non-respect de ses obligations de réalisation de logements sociaux, indique dans son dispositif que le taux de majoration fixé à 86% est égal au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif triennal. Cette motivation était suffisante. 19. Il ne résulte pas de l'instruction que le préfet de la Seine-et-Marne, qui pouvait sans erreur de droit procéder à une harmonisation des mesures prises sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, avant de lui infliger le montant maximum de la sanction, n'aurait pas procédé à un examen approfondi de la situation de la commune de Lésigny, ni qu'il se serait cru lié par les instructions et orientations reçues des ministères concernés sans examiner les éléments particuliers dont la commune faisait état. Par ailleurs, la majoration, qui correspond à la différence entre l'objectif assigné et la réalisation de celui-ci, est individualisée. 20. La commune de Lésigny conteste le taux de 86% qui lui a été appliqué en soutenant qu'un tel taux est excessif eu égard aux difficultés particulières qu'elle a rencontrées pour réaliser les objectifs qui lui ont été assignés. Cependant, si elle fait valoir que son territoire est très largement boisé, et que l'habitat essentiellement pavillonnaire et la préservation du centre ancien ne se prêtent pas à des constructions d'immeubles à usage collectif, cette argumentation, qui n'est au demeurant pas assortie d'éléments précis et vérifiables, ne saurait à elle seule expliquer pourquoi sur les 44 logements sociaux qu'elle devait construire au cours de la période, seuls 6 ont été réalisés. Par ailleurs, si la commune soutient que le nouveau plan local d'urbanisme fait l'objet de contestations et que les recours contentieux fragilisent ses projets de construction de logements sociaux et dissuadent les organismes de HLM de s'engager, ces difficultés, qui ne sont pas suffisamment justifiées devant la cour par la production d'éléments actuels et vérifiables, n'étaient davantage pas de nature, à elles seules, à empêcher la réalisation de l'objectif qui lui était fixé. Dans ces conditions, compte tenu du très faible taux de réalisation, la sanction qui lui a été infligée, et qu'il aurait été loisible au préfet de porter à 500%, ne présente pas en l'espèce un caractère disproportionné. Les conclusions de la requête tendant à ce que la commune soit dispensée de cette sanction ou qu'à tout le moins son taux soit modéré doivent être rejetées. 21. Il résulte de ce qui précède que la commune de Lésigny n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. 22. Les conclusions que la commune de Lésigny présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Lésigny est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lésigny et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée pour information au ministre de l'intérieur et au préfet de la Seine-et-Marne. Délibéré après l'audience du 2 avril 2019, à laquelle siégeaient : - M. Bouleau, premier vice-président, - M. Bernier, président assesseur, - Mme Pena, premier conseiller, Lu en audience publique, le 16 avril 2019. Le rapporteur, Ch. BERNIERLe président, M. BOULEAU Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 17PA01544