CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 27/02/2018, 17MA00357, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-27
Numéro : 17MA00357
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : M. Philippe  PORTAIL
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : D4 AVOCATS ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 28 avril 2014 par laquelle le conseil général des Pyrénées-Orientales a créé un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains dénommé " PAEN de Laroque des Albères ", a adopté le programme d'action de ce PAEN, déléguant à la commune de Laroque-des-Albères la maîtrise d'ouvrage et la mise en oeuvre opérationnelle du programme d'action, et a autorisé la présidente du conseil général à signer toutes pièces s'y référant. Procédure devant la Cour : Par un jugement n° 1403363 du 25 novembre 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Par une requête, enregistrée le 24 janvier 2017, M. B..., représenté par la SCP d'avocats Vial-Pech de Laclause-Escale-Knoepffler, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 25 novembre 2016 ; 2°) de faire droit à sa demande de première instance ; 3°) de mettre à la charge du département des Pyrénées-Orientales la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - en méconnaissance de l'article L. 121-16 du code de l'environnement, la concertation a été insuffisante ; - l'information du public n'a été ni objective, ni satisfaisante et l'article 7 de la Charte de l'environnement et l'article L. 110-1 4° et 5° du code de l'environnement ont été méconnus ; - lors de la concertation, l'information donnée au public a été en partie erronée et n'a pas véritablement associé les acteurs locaux ; - le commissaire enquêteur n'a pas procédé à un examen particulier des circonstances de l'espèce ; - les territoires concernés de la commune de Laroque-des-Albères ne constituent pas des espaces périurbains ; - la création du PAEN est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et ne vise qu'à satisfaire certains intérêts particuliers fonciers et immobiliers ; - la décision attaquée méconnaît l'article L. 143-1 du code de l'urbanisme ; - l'insertion du secteur des Planes au PAEN va à l'encontre des objectifs énoncés au projet d'aménagement et de développement durables et son intégration au PAEN l'expose à un risque d'incendie. Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 juin et 28 juin 2017, le département des Pyrénées-Orientales, représenté par la SELARL d'avocats D4 avocats associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à sa charge la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par lettre du 2 juin 2017, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et indiquant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Un avis d'audience portant clôture de l'instruction, à la date de son émission conformément aux dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, a été émis le 23 janvier 2018 dont M. B... a accusé réception le 23 janvier 2018 à 9h 48. Un mémoire, présenté pour M. B..., a été enregistré le 30 janvier 2018, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Portail, - et les conclusions de M. Roux, rapporteur public. 1. Considérant que M. B..., propriétaire de parcelles situées sur le territoire de la commune de Laroque-des-Albères, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 28 avril 2014 par laquelle le conseil général des Pyrénées-Orientales a créé un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains dénommé " PAEN de Laroque-des-Albères " ; que, par un jugement du 25 novembre 2016, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; Sur la légalité de la délibération du 28 avril 2014 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 121-16 du code de l'environnement dispose : " I. A défaut de dispositions plus précises prévues par le présent chapitre ou par les dispositions législatives particulières applicables au projet, la personne responsable d'un projet, plan ou programme ou décision mentionné à l'article L. 123-2 peut procéder, à la demande le cas échéant de l'autorité compétente pour prendre la décision, à une concertation préalable à l'enquête publique associant le public pendant la durée d'élaboration du projet, plan, programme ou décision. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-2 du même code : " I. - Font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : 1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 à l'exception :- des projets de création d'une zone d'aménagement concerté ;- des projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat ;- des demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale. Les dossiers de demande pour ces permis font l'objet d'une procédure de participation du public par voie électronique selon les modalités prévues à l'article L. 123-19 ;- des projets d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et d'installations connexes sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive ; 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification faisant l'objet d'une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 du présent code, ou L. 104-1 à L. 104-3 du code de l'urbanisme, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur ; 3° Les projets de création d'un parc national, d'un parc naturel marin, les projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, les projets d'inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection mentionnés au livre III du présent code; 4° Les autres documents d'urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique dans les conditions du présent chapitre. " ; 3. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que la chambre d'agriculture des Pyrénées-Orientales, qui, en application l'article L. 511-1 du code rural et de la pêche maritime, " constitue, dans chaque département, auprès de l'Etat ainsi que des collectivités territoriales et des établissements publics qui leur sont rattachés, l'organe consultatif, représentatif et professionnel des intérêts agricoles ", a été associée à l'élaboration du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains dénommé " PAEN de Laroque-des-Albères " ; que l'association " La Roque mon village ", au demeurant présidée par M. B..., a été invitée à une table ronde qui s'est tenue le 22 février 2013, au cours de laquelle a été présenté le projet ; que ce projet a été également présenté à l'occasion de réunions publiques et a fait, en outre, l'objet d'informations sur le site internet de la commune de Laroque-des-Albères ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que des agriculteurs de cette commune se seraient vus refusé l'accès à des informations relatives au projet de PAEN ; que M. B... n'est donc pas fondé à soutenir que les acteurs locaux n'auraient pas été associés à l'élaboration de ce document ; 4. Considérant, d'autre part, que l'article L. 143-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée, dispose : " A l'intérieur d'un périmètre délimité en application de l'article L. 143-1, les terrains peuvent être acquis par le département ou avec son accord et après information des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés en vue de la protection et de la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. Ces acquisitions se font dans les conditions suivantes : 1° Dans l'ensemble du périmètre, par le département ou, avec l'accord de celui-ci, par une autre collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale, à l'amiable ou par expropriation ou, dans les zones de préemption des espaces naturels sensibles délimitées en application de l'article L. 142-3, par exercice de ce droit de préemption. Dans la région Ile-de-France, l'Agence des espaces verts prévue à l'article L. 4413-2 du code général des collectivités territoriales peut, avec l'accord du département, acquérir à l'amiable des terrains situés dans le périmètre ; 2° En dehors de zones de préemption des espaces naturels sensibles, par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural exerçant à la demande et au nom du département le droit de préemption prévu par le 9° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime ; 3° Par un établissement public mentionné à l'article L. 321-1 du présent code ou un établissement public foncier local mentionné à l'article L. 324-1 agissant à la demande et au nom du département ou, avec son accord, d'une autre collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale .En l'absence de société d'aménagement foncier et d'établissement rural compétente, s'il n'a pas donné mandat à un établissement public mentionné à l'alinéa précédent, le département exerce lui-même ce droit de préemption prévu par le 9° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime dans les conditions prévues par le chapitre III du titre IV du livre Ier du même code. " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du PAEN de la commune de Laroque-des-Albères auraient fourni aux personnes intéressées des informations erronées quant à l'incidence de l'adoption de ce document sur la possibilité de recourir à des procédures d'expropriation à l'intérieur de son périmètre ; 5. Considérant, enfin, que M. B... ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement, lequel réserve au législateur le soin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ; qu'il en va de même du moyen tiré de la méconnaissance des 4°) et 5°) du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, cette disposition législative se bornant à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d'autres lois ; 6. Considérant que, dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée aurait été adoptée aux termes d'une concertation préalable à l'enquête publique insuffisante ; 7. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies.// Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. // Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet.//(...) " ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a procédé à un examen circonstancié du projet de PAEN et des observations du public, notamment en ce qui concerne l'inclusion du secteur des Planes dans le périmètre de ce projet ; qu'il a émis un avis personnel et favorable au projet, motivé par la nécessité de maîtriser l'étalement urbain sur le territoire de la commune de Laroque-des-Albères ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit, dès lors, être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 143-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Pour mettre en oeuvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, le département ou un établissement public ou un syndicat mixte mentionné à l'article L. 122-4 peut délimiter des périmètres d'intervention associés à des programmes d'action avec l'accord de la ou des communes concernées ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Les périmètres approuvés et les programmes d'action associés sont tenus à la disposition du public. Ces périmètres doivent être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale, s'il en existe un. Ils ne peuvent inclure des terrains situés dans une zone urbaine ou à urbaniser délimitée par un plan local d'urbanisme, dans un secteur constructible délimité par une carte communale ou dans un périmètre ou un périmètre provisoire de zone d'aménagement différé " ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la population de la commune de Laroque-des-Albères, de 2 132 habitants au recensement de 2014, a été multipliée par 2,4 entre 1962 et 2014 ; que l'évolution de son urbanisation est caractérisé par l'étalement urbain largement au-delà du centre historique du village ; qu'elle est située à 10 km de la côte de Vermeilles et des communes touristiques d'Argelès-sur-Mer et Collioures; que, dans les circonstances de l'espèce, le territoire du PAEN correspond effectivement à des espaces agricoles et naturels périurbains au sens des dispositions citées au point précédent ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont M. B... est propriétaire n'étaient situées, à la date de la délibération attaquée, ni dans une zone urbaine, ni dans une zone à urbaniser délimitée par le plan local d'urbanisme de la commune de Laroque-des-Albères ; que si les parcelles appartenant à M. B... sont exploitées sous la forme d'un camping, elles sont situées en retrait de la partie urbanisée du territoire de la commune de Laroque-des-Albères et incluses dans les espaces agricoles et naturels périurbains ; que, par suite, le département des Pyrénées-Orientales n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en les incluant dans le périmètre du PAEN ; 12. Considérant que la création du PAEN de la commune de Laroque-des-Albères ne méconnaît pas, en tout état de cause, les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Laroque-des-Albères, visant à maîtriser et organiser le développement urbain, de soutenir et dynamiser l'économie locale, et de préserver et développer la qualité du cadre de vie ; 13. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du département des Pyrénées-Orientales, qui n'est dans la présente instance, ni partie perdante ni tenu aux dépens, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par le département des Pyrénées-Orientales et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera la somme de 2 000 euros au département des Pyrénées-Orientales en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié M. A... B...et au département des Pyrénées-Orientales. Délibéré après l'audience du 13 février 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme Carassic, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 février 2018. 2 N° 17MA00357