Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre , 07/03/2016, 14PA00832, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 8ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-03-07
Numéro : 14PA00832
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Sonia  BONNEAU-MATHELOT
Commissaire du gouvernement : M. SORIN
Avocat(s) : SCP FGB

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association " Département Elysée " a demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté n° 77-167/DDASS/2007/PH du 7 novembre 2007 par lequel le préfet de Seine-et-Marne lui a ordonné, en conséquence de la fermeture de l'institut médico-éducatif " Ariane ", de reverser la somme de 957 604,39 euros pour 30% à l'association " Anne-Marie Jahouvey " et pour 70% à la fondation " Ellen Poidatz " ainsi que l'arrêté n° 77-168/DDASS/2007/PH du 7 novembre 2007 par lequel le préfet de Seine-et-Marne lui a ordonné, en conséquence de la fermeture du service d'éducation et de soins spécialisés à domicile " Albizzia ", de reverser la somme de 125 743,01 euros à l'association " Anne-Marie Jahouvey ". Par un jugement n° 0802437/5 du 2 décembre 2013, le Tribunal administratif de Melun a annulé lesdits arrêtés respectivement à hauteur de la somme de 394 250,88 euros et 52 227,91 euros et rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 février et 11 juillet 2014, l'association " Département Elysée ", représenté par MeA..., demande à la Cour : 1°) la réformation du jugement n° 0802437/5 du 2 décembre 2013 par lequel le Tribunal administratif de Melun a annulé les arrêtés n° 77-167/DDASS/2007/PH et n° 77-168/DDASS/2007/PH du 7 novembre 2007 du préfet de Seine-et-Marne respectivement à hauteur de la somme de 394 250,88 euros et 52 227,91 et rejeté le surplus des conclusions de la demande ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, lesdits arrêtés ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif a omis de répondre au moyen tiré du défaut de motivation des arrêtés critiqués en ce qu'ils constituent le retrait d'actes créateurs de droit ; - le tribunal administratif a insuffisamment motivé le jugement attaqué en écartant, sur le fondement de l'urgence, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de l'atteinte portée à la liberté de gérer ses biens ; - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que l'obligation de verser une somme en raison de la vente de biens postérieurement à la fermeture de l'établissement est contraire à l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles ; - le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que le compte administratif ne devait pas intégrer les plus values réalisées postérieurement ; - le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles ne permet de désigner un attributaire que si préalablement le préfet a refusé expressément le choix de l'association ; - le tribunal a méconnu son office en refusant de contrôler le bien-fondé du refus d'approuver le choix de l'association " SOS Habitat et Soins " ; - le tribunal a, à tort, refusé de répondre au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation alors qu'il avait été invoqué dès le premier mémoire ; - le préfet de Seine-et-Marne a entaché les arrêtés en litige d'un défaut de motivation ; - le préfet de Seine-et-Marne a méconnu les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - le préfet de Seine-et-Marne, en prenant les deux arrêtés litigieux, a méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; - le préfet de Seine-et-Marne, en prenant les deux arrêtés litigieux, a méconnu le principe de sécurité juridique ; - le tribunal administratif a, à tort, estimé que les fonds versés par les personnes publiques ou assimilées restaient des fonds publics dont elle n'était pas propriétaire ; - l'obligation de reverser les sommes perçues fixée à l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles constitue une atteinte au droit de propriété tel que garanti par l'article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles méconnaît les principes généraux du droit international qui n'admettent pas, sauf pour les impôts et amendes, la privation d'un bien sans contrepartie ; - l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles est inconventionnel en ce que le transfert de propriété n'est nullement fondé sur l'utilité publique mais sur l'utilité privée des associations mises en cause ; - l'obligation de reverser les sommes perçues sans contrepartie constitue une sorte de confiscation qui est contraire aux stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ce qu'elle n'a pas été prononcée à titre de sanction pénale, l'association n'ayant commis aucun acte délictueux susceptible de justifier la confiscation des sommes en litige ; - la confiscation des sommes en litige ne peut être justifiée dès lors que celles-ci ne revêtent pas le caractère d'un impôt ou d'une amende ; - les arrêtés critiqués ne sauraient être considérés comme des mesures de réglementation de l'usage des biens susceptible de justifier la privation totale de tous droits sur le bien au sens de l'article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le caractère disproportionné du reversement est constitutif d'une spoliation ; - les mesures critiquées constituent de véritables confiscation de sommes d'argent ou de biens au profit de personnes privées qui ne sont pas chargées de services publics ; - il a été porté atteinte à la liberté d'association compte tenu de ce que les arrêtés attaqués ont méconnu la liberté de dévolution des biens ainsi que les dispositions de l'article 9 de la loi du 1er juillet 1901 ; - les dispositions de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles, qui ne comportent aucune dérogation expresse à la liberté d'association, ne permettent pas de justifier les mesures prises ; - l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles est contraire à l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - aucune des dérogations figurant à l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut justifier les mesures critiquées ; - le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant le choix de l'association " SOS Habitat et Soins " ; - le tribunal a inexactement apprécié la portée du moyen tiré de la méconnaissance de la liberté contractuelle ; - le préfet a méconnu la liberté contractuelle en lui imposant un acte de droit privé, une donation, nul à défaut de consentement libre de sa part ; - le préfet a excédé les pouvoirs de contrôle qu'il tenait des dispositions de l'article L. 331-1 du code de l'action sociale et des familles ; - en liant transfert d'autorisation et transfert de fond, le préfet a méconnu le principe selon lequel les autorisations administratives sont hors commerce ; - le préfet a commis une erreur de droit en imposant le transfert des sommes aux associations qu'il a désignées ; - le préfet n'ayant pas démontré que les réserves de trésorerie avaient pour origine des majorations telles que celles envisagées par loi, le tribunal a eu tort de considéré qu'il lui appartenait d'apporter cette preuve ; - le mode de constitution des réserves de trésorerie ne résultent pas des versements publics ainsi que cela ressort du compte 10865 ; - les différences sur réalisation d'immobilisations ne constituent pas des provisions réglementées sur le fondement de l'arrêté du 19 décembre 2005 mais des réserves des plus-values d'actif ; - les biens étant propriété de la SCI " Ariane Guérin ", l'administration ne pouvait pas imposer que l'association rembourse la plus-value réalisée par cette SCI ; - les dispositions de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles ne s'appliquent pas dès lors que l'association n'est pas propriétaire des sommes à reverser. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 27 juin et 2 septembre 2014, le ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu : - les autres pièces du dossier ; - l'ordonnance du 30 septembre 2014 du président de la 8ème chambre de la Cour administrative d'appel de Paris refusant de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité posée par l'association requérante. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le pacte international relatif aux droits civils et politiques ; - le code de l'action sociale et des familles ; - la loi du 1er juillet 1901 ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bonneau-Mathelot, - les conclusions de M. Sorin, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant l'association " Département Elysée ". Après avoir pris connaissance de la note en délibéré produite le 18 février 2016 pour l'association " Département Elysée ". Considérant ce qui suit : 1. L'association " Département Elysée " (ADE), association déclarée, a, notamment, pour objet la création de projets d'accueil social, éducatif, médico-psychologique et thérapeutique dans les secteurs de l'éducation spécialisée, thérapeutique et médico-sociale, des enfants, adolescents et adultes handicapés mentaux et de l'action sociale et de la prévention des fléaux sociaux. Dans ce cadre, elle a géré un service d'éducation spéciale et de soins spécialisés à domicile (SESSSAD) dénommée " Albizzia " ainsi qu'un institut médico-éducatif (IME) dénommée " Ariane ". Par deux arrêtés du 11 avril 2007, lesquels n'ont pas été contestés, le préfet de Seine-et-Marne a prononcé la fermeture définitive de ces deux institutions et procédé aux transferts de leurs activités et de leurs autorisations au bénéfice, d'une part, de l'association " Anne-Marie Jahouvey " et de l'association " Le Reverdi ", reprise par la fondation " Ellen Poidatz ", s'agissant de l'IME " Ariane " et, d'autre part, de l'association " Anne-Marie Jahouvey ", s'agissant du SESSSAD " Albizzia ". Par deux courriers du 30 avril 2007, la directrice départementale des affaires sanitaires et sociales de Seine-et-Marne a sollicité de ADE, dans le cadre de la dévolution du patrimoine affecté à l'exploitation de l'IME et du SESSSAD, la production de leurs bilans arrêtés à la date du 31 décembre 2006 et du 10 avril 2007 ainsi que son choix quant à l'attributaire des sommes à reverser au titre de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles. Par un courrier du 29 mai 2007, ADE a produit les documents demandés et choisi l'association " SOS Habitat et Soins ", un de ses membres actifs, en qualité d'attributaire des sommes à reverser. C'est dans ce contexte que, par deux arrêtés du 7 novembre 2007, le préfet de Seine-et-Marne a, sous le n° 77-167/DDASS/2007/PH, ordonné à ADE de reverser, d'une part, en conséquence de la fermeture de l'IME " Ariane ", la somme de 957 604,39 euros pour 30% à l'association " Anne-Marie Jahouvey " et pour 70% à la fondation " Ellen Poidatz " et, d'autre part, sous le n° 77-168/DDASS/2007/PH, en conséquence de la fermeture du SESSSAD " Albizzia ", la somme de 125 743,01 euros à l'association " Anne-Marie Jahouvey ". ADE a contesté ces deux arrêtés devant le Tribunal administratif de Melun. Par un jugement n° 0802437/5 du 2 décembre 2013, dont ADE demande la réformation, le Tribunal administratif de Melun a annulé les deux arrêtés du 7 novembre 2007 respectivement à concurrence de la somme de 394 250,88 euros, sous le n° 77-167/DDASS/2007/PH, et de la somme 52 227,91 euros, sous le n° 77-168/DDASS/2007/PH, et rejeté le surplus des conclusions de la demande. I. Sur la régularité du jugement attaqué. A/ Sur le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement attaqué : 2. ADE fait valoir que le tribunal administratif a insuffisamment motivé le jugement attaqué en écartant, sur le fondement de l'urgence, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal, qui a cité in extenso le premier alinéa de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ainsi que le 1° du second alinéa, a jugé, au point n° 5 de ce jugement, que le moyen était inopérant dès lors que les arrêtés en litige n'avaient pas à être motivés au sens de la loi du 11 juillet 1979. En conséquence, le jugement n'avait pas à se prononcer sur le moyen en tant que tel. ADE n'est donc pas fondée à soutenir que le tribunal aurait insuffisamment motivé le jugement attaqué sur ce point. B/ Sur les moyens tirés de plusieurs omissions à répondre à des moyens invoqués devant le tribunal administratif : 3. ADE fait valoir que les premiers juges ont omis de répondre à plusieurs moyens tirés, d'une part, du défaut de motivation des arrêtés critiqués en ce qu'ils constituent le retrait d'actes créateurs de droit, de l'atteinte portée à la liberté de gérer ses biens, de la méconnaissance de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles en ce qu'il ne permet ni de désigner un attributaire sans que le préfet ait expressément refusé le choix du gestionnaire défaillant ni de reverser une somme en raison de la vente de biens postérieurement à la fermeture de l'établissement et à intégrer dans le compte administratif les plus-values réalisées postérieurement. Il ressort, toutefois, des termes du jugement attaqué que le tribunal a bien répondu aux moyens ainsi invoqués respectivement aux points nos 3, 7, 10 et 13 du jugement attaqué. ADE fait valoir que le tribunal administratif n'a pas répondu, d'autre part, au moyen tiré de l'erreur manifeste dans l'appréciation du choix de l'attributaire alors qu'il avait été invoqué dans sa demande introductive d'instance. Il est, en effet, constant ainsi que cela ressort de ses écritures initiales mais, également, de ses écritures en réplique, produites devant les premiers juges, que ADE avait soutenu qu'il n'était pas établi que les institutions désignées par le préfet de Seine-et-Marne étaient plus aptes que l'association qu'elle avait choisie à remplir les objectifs fixés par le code de l'action sociale et des familles et qu'il n'avait nullement allégué que l'association qu'elle avait entendu proposée n'aurait pas utilisé les fonds pour des fins conformes à ce que prévoyait ledit code. La circonstance que le tribunal administratif ait estimé que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation avait été soulevé pour la première fois à l'audience est sans influence sur la régularité du jugement dès lors qu'en écartant ce moyen comme inopérant, le tribunal y a répondu. Dans ces conditions, ADE n'est pas fondée à soutenir que le tribunal aurait entaché le jugement attaqué de plusieurs omissions à répondre à un moyen. 4. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité susceptible d'entraîner son annulation. II. Sur le bien-fondé du jugement attaqué. A/ Sur les moyens tirés de l'insuffisante motivation des arrêtés litigieux et de l'irrégularité de la procédure administrative : 5. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / - restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / - infligent une sanction ; / - subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / - opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / - refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / - refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ". 6. Les arrêtés litigieux du 7 novembre 2007, pris à la suite de la fermeture de l'IME " Ariane " et du SESSSAD " Albizzia " et aux transferts d'activités et d'autorisations au bénéfice de l'association " Anne-Marie Jahouvey " et de la fondation " Ellen Poidatz ", fixent, ainsi que l'ont rappelé les premiers juges, le montant, les modalités ainsi que les personnes morales attributaires des sommes à reverser en application des dispositions des articles L. 313-19 et R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles. Par suite, ces arrêtés, qui n'emportent pas de restriction à l'exercice d'une ou plusieurs libertés publiques et qui ne sont pas constitutives de mesures de police ou de tutelle, n'ont pas pour objet de retirer des décisions créatrices de droit ni de refuser ou d'agréer l'association " SOS Habitat et Soins " en tant qu'attributaire des sommes exigibles au titre de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles et ne constituent pas davantage des sanctions devant être motivées au sens des dispositions sus-rappelées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979. Par suite, les arrêtés attaqués, qui n'avaient pas à être motivés au sens des dispositions sus-rappelées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, n'étaient pas soumis aux dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ni, d'ailleurs, au principe général des droits de la défense dès lors que lesdits arrêtés n'ont pas été pris en considération de la personne. B/ Sur le bien-fondé des arrêtés critiqués : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles : " La fermeture définitive du service, de l'établissement ou du lieu de vie et d'accueil vaut retrait de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1. / Cette autorisation peut être transférée par l'autorité qui l'a délivrée à une collectivité publique ou un établissement privé poursuivant un but similaire, lorsque la fermeture définitive a été prononcée sur l'un des motifs énumérés aux articles L. 313-16, L. 331-5 et L. 331-7. [...] ". Aux termes de l'article L. 313-19 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " En cas de fermeture définitive d'un établissement ou d'un service géré par une personne morale de droit public ou de droit privé celle-ci reverse à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire les sommes affectées à l'établissement ou service fermé, apportées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale, énumérées ci-après : / 1° Les subventions d'investissement non amortissables, grevées de droits, ayant permis le financement de l'actif immobilisé de l'établissement ou du service. Ces subventions sont revalorisées selon des modalités fixées par décret ; / 2° Les réserves de trésorerie de l'établissement ou du service constituées par majoration des produits de tarification et affectation des excédents d'exploitation réalisés avec les produits de la tarification ; / 3° Des excédents d'exploitation provenant de la tarification affectés à l'investissement de l'établissement ou du service, revalorisés dans les conditions prévues au 1° ; / 4° Les provisions pour risques et charges, les provisions réglementées et les provisions pour dépréciation de l'actif circulant constituées grâce aux produits de la tarification et non employées le jour de la fermeture. / La collectivité publique ou l'établissement privé attributaire des sommes précitées peut être : / a) Choisi par le gestionnaire de l'établissement ou du service fermé, avec l'accord du préfet du département du lieu d'implantation de cet établissement ou service ; / b) Désigné par le préfet du département, en cas d'absence de choix du gestionnaire ou de refus par le préfet du choix mentionné au a. / L'organisme gestionnaire de l'établissement ou du service fermé peut, avec l'accord de l'autorité de tarification concernée, s'acquitter des obligations prévues aux 1° et 3° en procédant à la dévolution de l'actif net immobilisé de l'établissement ou du service ". Aux termes de l'article R. 314-97 dudit code, alors en vigueur : " En cas de fermeture ou de cessation d'activité totale ou partielle d'un établissement ou d'un service, si les frais financiers, les dotations aux comptes d'amortissement et aux comptes de provisions, les dotations au compte de réserve de trésorerie et les annuités d'emprunt contractées en vue de la constitution d'un fonds de roulement ont été pris en compte dans la fixation des tarifs, l'organisme gestionnaire reverse à un établissement ou service poursuivant un but similaire les montants des amortissements cumulés des biens, des provisions non utilisées et des réserves de trésorerie apparaissant au bilan de clôture. / Les crédits d'exploitation non utilisés à la fermeture ou à la cessation d'activité et le solde de la réserve de compensation d'un établissement sont reversés aux financeurs concernés. / L'organisme gestionnaire de l'établissement ou du service qui a cessé son activité ou a fermé peut, avec l'accord de l'autorité de tarification, s'acquitter de l'obligation relative au reversement des montants des amortissements cumulés des biens définie au premier alinéa et des subventions d'investissement mentionnées à l'article L. 313-19, en procédant à la dévolution de l'actif net immobilisé de l'établissement ou du service. / L'organisme gestionnaire dispose d'un délai de 30 jours à compter de l'arrêté de fermeture ou de la cessation d'activité de l'établissement ou du service pour choisir entre le versement des sommes exigibles au titre du présent article et des 1° et 3° de l'article L. 313-19 ou la dévolution de l'actif net immobilisé. Après ce délai, le représentant de l'Etat dans le département arrête l'option après accord, le cas échéant, de l'autorité de tarification. / L'autorité de tarification désigne l'attributaire du reversement. En cas de pluralité d'autorités de tarification, le préfet, après avis de ces autorités, procède à cette désignation ". 8. En second lieu, aux termes de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Aux termes de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. / 2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat ". Aux termes de l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques : " 1. Toute personne a le droit de s'associer librement avec d'autres, [...]. / 2. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d'autrui. Le présent article n'empêche pas de soumettre à des restrictions légales l'exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police. / [...] ". Aux termes de l'article 9 de la loi du 1er juillet 1901 : " En cas de dissolution volontaire, statutaire ou prononcée par justice, les biens de l'association seront dévolus conformément aux statuts ou, à défaut de disposition statutaire, suivant les règles déterminées en assemblée générale ". Sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité : 9. ADE prétend que les dispositions de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles, qui ne sont pas expressément rétroactives, n'ont pas vocation à s'appliquer à des recettes perçues antérieurement avant son entrée en vigueur et que, dans la mesure où les ordres de reversement concernent des sommes qui figurent dans les comptes annuels approuvés avant 2006, ces derniers ont nécessairement une portée rétroactive, au moins partielle. 10. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles que le fait générateur de l'obligation de reversement est la fermeture définitive de l'établissement. Par suite, c'est à cette date qu'il convient de se placer pour fixer le quantum des sommes exigibles. 11. D'une part, contrairement à ce que soutient ADE, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, dont est issu l'article 44 codifiant l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles, a été publiée le 3 janvier suivant au Journal officiel. La loi n'ayant pas déterminé la date à laquelle elle entrait en vigueur, celle-ci a eu lieu le lendemain de sa publication. D'autre part, la circonstance que les situations de l'IME " Ariane " et SESSSAD " Albizzia " trouvent leur origine à une période antérieure à l'entrée en vigueur de l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles n'est pas de nature à conférer à l'application de cet article aux situations existantes à la date des arrêtés attaqués une portée rétroactive. Dans ces conditions, et ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, en prévoyant que les sommes à reverser seront calculées à compter de la date de fermeture de l'IME " Ariane " et du SESSSAD " Albizzia ", les arrêtés critiqués, qui ne sont pas entrés en vigueur avant leur date d'édiction, n'ont pas méconnu le principe de non-rétroactivité. Par suite, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté. Sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique : 12. ADE soutient que, dans la mesure où les arrêtés en litige méconnaissent le principe de sécurité juridique, il appartenait au pouvoir réglementaire de définir des mesures provisoires dont l'absence rend illégal l'article R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles en ce qu'il exige le reversement de sommes perçues avant sa parution. 13. Les dispositions de l'article R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles, qui n'ont pas été prises sur le fondement de l'article L. 313-19 du même code, ont pour objet de préciser les conditions dans lesquelles, en cas de fermeture, notamment, les sommes procurées par la tarification qui n'auraient pas été utilisées pour la fourniture des prestations en vue desquelles elles avaient été allouées doivent être reversées à un établissement ou un service poursuivant un but similaire. 14. Ces dispositions qui, en tout état de cause, ne font que, reprendre, par l'effet de leur codification par le décret du 21 octobre 2004 relatif au code de l'action sociale et des familles (partie réglementaire), une règle précédemment inscrite aux articles 7 du décret du 3 janvier 1961 et 18 du décret du 24 mars 1988 relatif à la gestion budgétaire et comptable et aux modalités de financement de certains établissements sociaux et médico-sociaux ou encore 98 du décret du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière, et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, et des établissements mentionnés au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique, ne sont pas susceptibles de porter une atteinte excessive aux intérêts de ADE. Par suite, la circonstance que l'article R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles n'a pas prévu de dispositions transitoires n'est pas de nature à entacher sa légalité. Dans ces conditions, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté. Sur les moyens tirés de l'atteinte portée au droit de propriété et à la liberté d'association : 15. ADE fait valoir que c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que les fonds versés par les personnes publiques ou assimilées restaient des fonds publics dont elle n'était pas propriétaire. Elle soutient, en outre, que les dispositions de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles et les arrêtés contestés sont manifestement contraires à l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à l'article 11 de ladite convention et à l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques. Elle soutient, par ailleurs, qu'il a été porté atteinte à la liberté d'association compte tenu de ce que les arrêtés attaqués ont méconnu la liberté de dévolution et de gestion des biens consacrée par les dispositions de l'article 9 de la loi du 1er juillet 1901. 16. D'une part, et contrairement à ce qui est soutenu par ADE, il ne ressort pas des termes du point n° 8 du jugement attaqué, que le tribunal administratif aurait, s'agissant des fonds versés par les personnes publiques, confondu, aux termes de ses écritures, " leur origine et leur qualification juridique ", à défaut d'avoir expressément jugé que l'affectation desdits fonds à la gestion de l'IME " Ariane " et du SESSSAD " Albizzia " impliquait qu'ils demeurassent des fonds publics. 17. D'autre part, ainsi que le tribunal l'a rappelé, il ressort des dispositions susmentionnées de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles que les sommes soumises à l'obligation de reversement, telles que déterminées par les arrêtés critiqués à savoir les provisions pour dépréciation d'actif circulant, les provisions non utilisées pour risques et charges, les provisions réglementées " différences sur réalisation d'immobilisations " et les réserves de trésorerie inscrites aux comptes 141 et 10685, ne portent que sur les sommes apportées par l'Etat, l'agence régionale de santé, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale et destinées à financer les actifs des établissements et services sociaux et médico-sociaux chargés d'une mission d'intérêt général et à en assurer la pérennité. S'agissant de sommes issues de la tarification, qui repose sur le mécanisme du prix des prestations lequel détermine la charge financière que les personnes publiques précitées auront à supporter du fait du fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux, elles constituent des fonds publics qui n'ont pas vocation à s'incorporer au patrimoine général de l'organisme gestionnaire qui n'en est pas propriétaire mais seulement le dépositaire. 18. En tant que les fonds publics versés étaient attachés aux autorisations dont ADE était titulaire pour créer et faire fonctionner l'IME " Ariane " et le SESSSAD " Albizzia ", les transferts de ces autorisations au bénéfice de l'association " Anne-Marie Jahouvey " et de la fondation " Ellen Poidatz " impliquaient le reversement des sommes perçues et non employées à la date de fermeture de l'IME et du SESSSAD au bénéfice des attributaires désignés par le préfet de Seine-et-Marne. En tout état de cause, la circonstance que les sources de financement de ADE ne pourraient être différenciées compte tenu de leur origine en l'absence de comptes bancaires distincts est sans incidence dès lors que ADE est tenu de produire tous documents comptables issus de la nomenclature comptable applicable aux établissements sociaux et services médico-sociaux identifiant les sommes relevant des fonds publics versés. Dans ces circonstances et contrairement à ce que soutient ADE, l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles pas plus, d'ailleurs, que les arrêtés attaqués n'ont emporté de spoliation et encore moins l'expropriation de sommes qu'une juste indemnisation devait pouvoir compenser. 19. En conséquence, ADE n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles ainsi que les arrêtés litigieux méconnaîtraient l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 11 de ladite convention, l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, ainsi que les principes généraux du droit international qui, aux termes des écritures de la requérante, n'admettent pas, sauf pour les impôts et amendes, la privation d'un bien sans contrepartie. Pour les mêmes motifs, étant, par ailleurs, rappelé que l'obligation de reversement, qui vise indistinctement les personnes publiques et les personnes privées, n'a d'autre objet que d'assurer la pérennité du fonctionnement d'institutions d'intérêt général, ainsi que cela a été dit plus haut, le moyen tiré de l'atteinte portée à la liberté d'association en raison de celle portée à la liberté de dévolution et de gestion des biens consacrée à l'article 9 de la loi du 1er juillet 1901 ne peut qu'être écarté. Sur le moyen tiré du choix de l'affectataire des sommes à reverser : 20. ADE ne peut utilement soutenir que la décision par laquelle le préfet de Seine-et-Marne a implicitement refusé son choix de l'association " SOS Habitat et Soins " en qualité d'attributaire méconnaitrait les dispositions de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles et n'était pas légalement justifié. En outre et, en tout état de cause, la seule circonstance que l'association " S.O.S. Habitat et Soins " ait été membre de ADE n'est pas un élément suffisant pour considérer que ses aptitudes ou capacités de gestionnaire auraient été supérieures à celles des deux institutions unilatéralement désignées par le préfet de Seine-et-Marne. Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté contractuelle : 21. ADE se prévaut de la méconnaissance de la liberté contractuelle en ce que la mise en oeuvre des arrêtés en litige la contraindrait à consentir des donations à des tiers sans y avoir consenti. Elle soutient, en outre, que le tribunal aurait inexactement apprécié la portée du moyen qu'elle avait soulevé en première instance. 22. Les transferts d'actifs, financés sur des fonds publics, organisés par les arrêtés critiqués en conséquence des transferts d'activités et d'autorisations au bénéfice de l'association " Anne-Marie Jahouvey " et de la fondation " Ellen Poidatz " sont constitutifs d'actes unilatéraux pris aux termes des dispositions des articles L. 313-19 et R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles et qui s'inscrivent dans le processus de contrôle administratif et financier exercé de manière unilatérale par l'autorité administrative. Les sommes ainsi exigibles n'étant pas la propriété de ADE, qui n'en est que le dépositaire, l'obligation de reversement n'implique pas qu'elle consente des donations auxdites institutions sans y avoir préalablement consenti, mais seulement qu'elle tire les conséquences des décisions prises dans le cadre du contrôle administratif et financier auquel sa gestion de l'IME " Ariane " et du SESSSAD " Albizia " est soumise. Par suite, la circonstance, à la supposer même établie, que les premiers juges se seraient mépris sur la portée du moyen qu'elle avait invoqué devant eux en estimant que les arrêtés litigieux, qui avaient pour objet le transfert de patrimoine attaché à un transfert d'autorisation, constituaient des actes unilatéraux et n'étaient pas constitutifs de donation est sans incidence. Sur le moyen tiré de l'erreur de droit : 23. ADE soutient qu'en refusant de désigner l'association " SOS Habitat et Soins " et en désignant l'association " Anne-Marie Jahouvey " et la fondation " Ellen Poidatz " le préfet a organisé un service public et ainsi excédé les pouvoirs qui lui sont conférés par l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles, en liant transfert d'autorisation et transfert de fonds et en organisant l'offre de prestations socio-médicales dans le département. 24. Il ressort des pièces versées au dossier que les arrêtés en litige ont été pris par le préfet de Seine-et-Marne dans le cadre de la procédure de contrôle des établissements soumis à autorisation en application des dispositions précitées de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles. Les arrêtés litigieux ont seulement, ainsi que cela a été rappelé plus haut, tiré les conséquences financières des transferts de gestion vers les repreneurs désignés par le préfet de Seine-et-Marne, et n'ont eu ni pour objet ni pour effet de créer et d'organiser un service public dans le département. Contrairement à ce que soutient ADE, l'obligation de reversement prévue aux articles L. 313-19 et R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles impliquait logiquement que les financements publics puissent être reversés et mis à disposition des repreneurs unilatéralement désignés par le préfet de Seine-et-Marne aussi longtemps qu'ils n'avaient pas été utilisés afin d'assurer le fonctionnement de structures accueillant les bénéficiaires que ADE avait antérieurement hébergés et de poursuivre, ainsi, la mission d'intérêt général qui est dévolue aux établissements et services sociaux et médico-sociaux. Dès lors, la seule circonstance que le préfet de Seine-et-Marne ait, dans ses écritures contentieuses, fait état de ce que les " transferts d'autorisation ont un coût car ils portent accroissement des capacités d'accueil des établissements concernés " et qu'" ainsi le préfet avait pour objectif que ces sommes soient utilisées dans la continuité et l'accueil des enfants et des adolescents pris en charge au sein des deux structures fermées par les nouvelles structures, et non à d'autres fins " n'est pas de nature à établir qu'il aurait agi dans un but étranger à la mission de contrôle qui lui est dévolue par les dispositions susmentionnées du code de l'action sociale et des familles, et entendu ériger un service public ou, en tout état de cause, en inférer qu'il aurait méconnu le principe d'incessibilité des autorisations administratives alors que les transferts de gestion n'impliquaient aucune cession d'autorisation. Il y a lieu, en conséquence, d'écarter le moyen invoqué. Sur le moyen tiré d'irrégularités entachant la détermination des sommes à reverser : 25. ADE soutient, d'une part, que le préfet de Seine-et-Marne n'a jamais établi que les " réserves de trésorerie " avaient pour origine des majorations telles que celles prévues à l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles et que les provisions pour dépréciation d'actif circulant auraient été constituées grâce aux produits de la tarification et non employées le jour de la fermeture. ADE soutient, par ailleurs, que les " différences sur la réalisation d'immobilisations " n'ont pas le caractère de provisions réglementées au sens du plan comptable tel que défini par l'arrêté du 19 décembre 2005 et résultent de placements financiers et non de versements publics. Au surplus, ADE soutient qu'il ne pouvait être tenu compte des plus-values réalisées dans la mesure où elles n'ont pas été opérées sur son patrimoine, les biens étant la propriété de la SCI " Ariane Guérin ". 26. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les " réserves de trésorerie ", dont ADE n'a jamais contesté le quantum tel qu'il avait été fixé par le préfet de Seine-et-Marne, lequel s'est fondé sur les informations contenues dans les documents comptables produits par ADE elle-même, n'auraient pas été constituées par les excédents d'exploitation réalisés avec les produits de la tarification et que ces réserves n'auraient pas été prises en compte dans les conditions fixées par l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles. Par suite, ADE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif, lequel, contrairement à ce qu'elle soutient, n'a pas entendu faire reposer la charge de la preuve sur elle mais s'est fondé sur l'ensemble des éléments versés au dossier, notamment sur les documents comptables susmentionnés, a écarté son moyen. 27. D'autre part, et contrairement à ce que soutient ADE, les " différences sur la réalisation d'immobilisations " sont bien constitutives de provisions réglementées au sens du plan comptable défini par l'arrêté du 19 décembre 2005. Toutefois, et ainsi que cela ressort des écritures du ministre des affaires sociales et de la santé, ces " différences sur la réalisation d'immobilisations ", ont été identifiées par application de l'ancienne réglementation applicable aux établissements et services sociaux et médico-sociaux qui les faisaient apparaître au compte 1486 sous cette dénomination alors que le plan comptable de 2005 les fait apparaître au même compte, toujours au titre de provisions réglementées, mais sous la rubrique " réserves des plus-values nettes d'actif " qui correspond également à une différence sur réalisation d'actifs immobilisés, ainsi que l'a jugé le tribunal. L'arrêté critiqué, sous le n° 77-167/DDASS/2007/PH, qui ne fait que reprendre l'ancienne dénomination, telle qu'elle figurait d'ailleurs dans la comptabilité de l'IME " Ariane " et de ADE, n'est donc pas entaché d'illégalité de ce seul fait. 28. En outre, et contrairement aux allégations de ADE, il ne ressort pas des pièces versées au dossier, d'une part, que les provisions réglementées " réserves de plus-values d'actif nettes " auraient pour origine des montants enregistrés au compte 14862 des provisions réglementées " réserves des plus-values nettes d'actif circulant " et, d'autre part, que l'obligation de reversement des plus-values aurait porté sur des biens appartenant à la SCI " Ariane Guérin ", dès lors que cette obligation de reversement n'a concerné que des sommes figurant dans la comptabilité de l'IME. Par suite, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté. Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la modification des sommes entrant dans le champ de l'obligation de reversement : 29. Si ADE allègue que le sixième considérant des arrêtés en litige lui fait obligation de remettre à un tiers une partie du prix de la vente de certains biens alors qu'elle n'est propriétaire d'aucun, il ressort des écritures du ministre des affaires sociales et de la santé qu'il s'agit d'une clause de style qui ne s'applique pas automatiquement et qui n'implique pas le reversement de sommes sur des biens dont elle ne serait pas propriétaire. Par ailleurs, ADE n'est pas fondée à soutenir que l'article 3 des arrêtés querellées l'obligerait à tenir compte de cessions d'actifs postérieurement à la fermeture de l'IME " Ariane " et du SESSSAD " Albizzia " dès lors que cet article 3 organise seulement la régularisation de l'évaluation non définitive du montant à reverser, une fois que les bilans de clôture sont disponibles, et n'a ni pour effet ni pour objet d'organiser un reversement sur le fondement d'éléments qui seraient postérieurs à la date de fermeture de l'IME et du SESSSAD. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 30. Il résulte de tout ce qui précède que ADE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. III. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 31. L'Etat n'étant pas la partie perdante à l'instance, il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions de ADE tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association " Département Elysée " est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Département Elysée " et au ministre des affaires sociales et de la santé. Copie en sera adressée au préfet de Seine-et-Marne, à l'association " Anne-Marie Jahouvey " et à la fondation " Ellen Poidatz ". Délibéré après l'audience du 15 février 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Luben, président assesseur, - Mme Bonneau-Mathelot, premier conseiller. Lu en audience publique, le 7 mars 2016. Le rapporteur, S. BONNEAU-MATHELOTLe président, J. LAPOUZADE Le greffier, A. CLEMENTLa République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14PA00832