CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 03/07/2017, 15BX02002, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-07-03
Numéro : 15BX02002
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : BAYARD - THIBAULT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D...F...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler trois délibérations du conseil municipal de Livernon n° 2011-01-06, n° 2011-01-08 et n° 2011-01-10 datées du 21 décembre 2010 relatives au subventionnement et au plan de financement d'un terrain multisports. Par un jugement n° 1102024 en date du 15 avril 2015, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, complétée par plusieurs pièces, et un mémoire complémentaire enregistrés les 15 et 23 juin 2015 et 14 novembre 2016, MmeF..., représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 15 avril 2015 du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) d'annuler les trois délibérations susmentionnées ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Livernon la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - dès lors que la qualité de contribuable d'une commune, dont elle entend se prévaloir en l'espèce, confère un intérêt à agir pour contester toute délibération du conseil municipal qui a des répercussions sur les finances communales, c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande comme irrecevable au motif que les trois délibérations litigieuses ne lui feraient pas grief ; - en effet, ces trois délibérations n° 2011-01-06, 2011-01-08 et 2011-01-10, toutes datées du 21 décembre 2010 et transmises à la sous-préfecture en février et mars 2011, impliquent une participation de la commune au financement du projet à hauteur de la somme totale de 34 536,40 euros et ont, dès lors, des répercussions notables sur les finances communales, et ce d'autant plus que la dépense prévue en avril 2011 pour la construction du terrain multisports correspond à 69 % des investissements de la commune, qui enregistre un déficit d'investissement de 142 000 euros ; - en outre, les deux délibérations n° 2011-01-06 et 2011-01-08, qui conduisent à augmenter la part restant à la charge de la commune de 17 268,20 euros à 34 536,40 euros, ce qui modifie substantiellement le budget de l'opération, ne respectent pas le plan de financement adopté par la troisième délibération n° 2011-01-10 ; - cette dernière délibération n° 2011-01-10 ne revêt pas le caractère d'un acte préparatoire dès lors qu'elle a pour objet, notamment, d'adopter le plan de financement pour la construction du terrain multisports, qui fixe précisément la part qui doit être subventionnée par d'autres personnes morales et la part qui doit rester à la charge de la commune, de sorte qu'elle est bien décisoire ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, aucune délibération postérieure à celle du 21 décembre 2010 n'est venue adopter un autre plan de financement, et notamment pas lors du vote de la délibération du conseil municipal du 15 décembre 2011, qui n'a fait qu'entériner le choix de l'entreprise chargée de la réalisation des travaux correspondants ; - les trois délibérations litigieuses, qui n'ont à aucun moment fait l'objet d'un débat public à la date indiquée du 21 décembre 2010 et ont été rédigées en dehors de tout conseil municipal et rattachées illégalement à cette séance du 21 décembre 2010, contrevenant ainsi aux dispositions des articles L. 2121-7 et suivants du code général des collectivités territoriales, et tout particulièrement celles des articles L. 2121-18 alinéa 1er et L. 2121·21 alinéa 1er, sont entachées d'inexistence juridique ; - en réalité, seule la délibération du 21 décembre 2010 transmise à la Préfecture le 23 décembre 2010 a réellement été votée par le conseil municipal ; - à cet égard, le manque de transparence et le défaut d'information des conseillers municipaux sont récurrents au sein de la commune de Livernon, puisque, dans le compte-rendu de séance du 15 décembre 2011, le maire a laissé entendre qu'il ne connaissait pas le montant exact des subventions, alors qu'il avait déjà obtenu certaines décisions d'attribution de subvention. Par un mémoire en défense enregistré le 6 octobre 2016, la commune de Livernon, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme F...une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les contribuables communaux ne sont pas recevables à contester les décisions dépourvues d'effet sur le budget de la collectivité ou ayant des conséquences favorables sur le budget de la collectivité, notamment parce qu'elles sont génératrices d'économies ; - seules les deux délibérations des 14 octobre 2010 et 15 décembre 2011 par lesquelles le conseil municipal a, d'une part, autorisé le maire " à lancer le projet, et signer tous documents nécessaires à intervenir " et, d'autre part, décidé d'attribuer à la société R2C Collectivités le marché de travaux publics pour la réalisation de ce projet, sont susceptibles d'avoir un impact sur le montant des contributions communales, en tant qu'elles engagent les finances communales en vue de la réalisation d'un projet d'équipement sportif ; - en revanche, tel n'est pas le cas des trois délibérations litigieuses, qui ne comportent aucun engagement de dépense pour la commune de Livernon et se bornent à formaliser les différentes pistes de financement des travaux du terrain multisports évoquées en séance du conseil municipal du 21 décembre 2010 et à acter des plans de financement envisageables selon le niveau des subventions espérées. Plus précisément, ces délibérations n'impliquent pas une participation de la commune à hauteur de 34 536,40 euros, pas plus au demeurant que la première délibération transmise en préfecture le 23 décembre 2010 ne fixait le montant de cette participation à la somme de 17 268,20 euros ; - de fait, ces trois délibérations ont un effet décisoire uniquement en tant qu'elles décident du principe des demandes de subventions à différents organismes dont elles ne pouvaient toutefois pas fixer les montants correspondants alloués au final et qui relevaient de la seule compétence des organismes concernés ; - ce sont ces différents scenarios que traduisent les plans de financement figurant dans la délibération transmise en préfecture le 23 décembre 2010 et la troisième délibération contestée n° 2011-01-10, laquelle ne revêtait qu'un caractère préparatoire dès lors que seule la délibération du 15 décembre 2011 a engagé les finances communales en vue de la réalisation du projet d'équipement sportif ; - sur le fond, l'objet des débats de la séance du conseil municipal du 21 décembre 2010 consistait seulement à envisager les différents financements susceptibles d'être recherchés pour la réalisation du projet, les taux de subventionnement pouvant être espérés et, selon les informations alors disponibles, le montant éventuel qui resterait à la charge de la commune, et non d'arrêter un plan de financement définitif limitant l'apport financier de la commune à 20 % du coût des travaux ni de subordonner la réalisation du projet à un taux de subventionnement de 80 % ; - ainsi, et contrairement à ce qu'a jugé à tort le tribunal sur ce point, l'objet du vote ne portait-il pas tant sur un plan de financement déterminé - celui-ci étant encore nécessairement indicatif à ce stade - que sur le principe des demandes de subventions à différents organismes ; - en outre, les trois délibérations litigieuses, ainsi que celle transmise en sous-préfecture le 23 décembre 2010, traduisent fidèlement les débats et le vote intervenu en séance, ainsi qu'il ressort du compte-rendu de la séance du 21 décembre 2010, approuvé sans réserve par les élus du conseil municipal au cours de la séance du 26 janvier suivant ; - en tout état de cause, l'irrecevabilité de la demande de première instance s'imposait dès lors que Mme F...a manifestement entendu se prévaloir de la qualité de présidente de l'association Livernon autrement sans justifier pour autant ni de cette qualité, ni d'une quelconque habilitation à agir pour le compte de cette structure ; - au demeurant, eu égard à l'objet défini dans ses statuts, cette association ne justifiait d'aucun intérêt pour contester les délibérations litigieuses ; - si l'intéressée s'est prévalue, en cours d'instance, de sa qualité de contribuable communal, elle n'a à aucun moment rapporté la preuve de cette qualité. Par ordonnance du 22 février 2017, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 13 mars 2017. Des pièces produites pour Mme F...ont été enregistrées le 6 juin 2017, postérieurement à la clôture d'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant Mme F...et de MeE..., représentant la commune de Livernon. Des notes en délibéré présentées pour la commune de Livernon et Mme F...ont été respectivement enregistrées les 23 juin et 26 juin 2017. Considérant ce qui suit : 1. Mme F...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler trois délibérations du conseil municipal de Livernon référencées n° 2011-01-06, n° 2011-01-08 et n° 2011-01-10, datées du 21 décembre 2010, relatives au subventionnement et au plan de financement d'un terrain multisports. L'intéressée, qui se prévaut dans cette instance de sa qualité de contribuable communal, relève appel du jugement du 15 avril 2015 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande comme irrecevable. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales : " (...) Le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. (...) ". Selon l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Lorsque la délibération d'un conseil municipal emporte une perte de recettes ou des dépenses supplémentaires, le contribuable de cette commune n'est recevable à en demander l'annulation pour excès de pouvoir que si les conséquences directes de cette délibération sur les finances communales sont d'une importance suffisante pour lui conférer un intérêt pour agir. 3. Il ressort des pièces du dossier qu'au cours de l'année 2010, la commune de Livernon a souhaité entreprendre la construction d'un terrain multisports sur l'emplacement d'un ancien court de tennis situé sur le territoire communal. A la suite d'une délibération du 14 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal a autorisé le maire à lancer ce projet et signer tous documents nécessaires, les membres de l'assemblée délibérante ont, par une délibération du 21 décembre 2010 transmise en sous-préfecture le 23 décembre suivant, adopté à l'unanimité un plan de financement de ce projet, pour un coût initialement chiffré par devis à la somme maximum de 86 341 euros HT, qui devait être subventionné par le FNDS (fonds national de développement du sport) à hauteur de 50 % (43 170,50 euros HT) ainsi que le programme de développement rural " Leader " à hauteur de 30 % (25 902,30 euros HT), le reste étant pris en charge par la commune de Livernon, en " Emprunt et fonds libres ", à hauteur de 20 % (soit 17 268,20 euros HT). Contrairement à ce que fait valoir la commune intimée, il ressort des termes mêmes de cette délibération et du compte-rendu de celle-ci qu'en adoptant ce plan de financement initial, les élus ont expressément entendu fixer la participation de la commune de Livernon à un minimum de 20 % du montant total prévisionnel des travaux et que, dans l'hypothèse où les subventions du FNDS et du programme " Leader " n'atteindraient pas la part de 80 % escomptée, il pourrait être fait appel à d'autres financeurs, constitués de la caisse d'allocations familiales (CAF) ou de la Région pour combler le différentiel éventuel. En revanche, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, et notamment pas de ce même compte-rendu de la séance du 21 décembre 2010 ou celui établi à la suite de la réunion du conseil municipal suivant, organisé le 26 janvier 2011, que les membres du conseil municipal se seraient vu proposer ni, a fortiori, qu'ils auraient validé divers plans de financement alternatifs impliquant une participation financière de la commune plus importante que les 20 % ainsi fixés et une part corrélative de subventionnement inférieure au taux de 80 % susmentionné. 4. En premier lieu, il ressort des mentions qui figurent dans les deux premières délibérations contestées par MmeF..., toutes deux datées du 21 décembre 2010, qu'elles ont pour objet, s'agissant de la délibération référencée n° 2011-01-06, " de solliciter la région au titre du F.R.I. pour une subvention à hauteur de 15 % du montant HT soit 86.341,00 euros " et, s'agissant de la délibération référencée n° 2011-01-08, " de solliciter la C.A.F. (Caisse d'Allocations Familiales) pour une subvention à hauteur de 30 % du montant HT de 86.341,00 euros. ". Ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, ces deux délibérations, qui se bornent à solliciter de ces deux organismes une subvention sans modifier à la hausse la participation communale initiale au financement du terrain multisports, n'emportent, par elles-mêmes, aucune conséquence, notamment financière, sur le budget communal et, partant, sur le montant des impôts. Dès lors, MmeF..., qui est sans intérêt à solliciter l'annulation desdites délibérations en sa qualité de contribuable communal, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté comme irrecevable sa demande tendant à leur annulation. 5. En second lieu, il ressort des mentions qui figurent dans la troisième délibération référencée n° 2011-01-10 contestée par l'appelante, elle aussi datée du 21 décembre 2010, qu'elle vise à " solliciter la région au titre du F.R.I. pour une subvention à hauteur de 15 % du montant HT soit 86.341,00 euros " et d'adopter un plan de financement impliquant, d'une part, un subventionnement de l'opération par des organismes tiers fixé à 60 %, réparti entre la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) à hauteur de 25 % (soit 21 585,25 euros), le programme de développement rural " Leader " à hauteur de 20 % (soit 17 268,20 euros) et la Région à hauteur de 15 % (soit 12 951,15 euros) et, d'autre part, une participation financière de la commune de Livernon de 40 % du montant total des travaux, en " Emprunt et fonds libres " (soit 34 536,40 euros). Contrairement à ce que fait valoir la commune intimée, cette délibération, qui n'est présentée à aucun moment comme constituant une alternative à la délibération du 21 décembre 2010 transmise deux jours plus tard en sous-préfecture, mentionnée au point 3, a pour objet et pour effet d'adopter un plan de financement différent du projet initial, en multipliant par deux la participation devant être assumée par la commune de Livernon. En outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ladite délibération n° 2011-01-10 ne constituerait qu'une simple mesure à caractère préparatoire. A cet égard, il ressort du compte-rendu d'une délibération du 15 décembre 2011 par laquelle le conseil municipal a désigné à l'unanimité l'entreprise chargée de la réalisation des travaux de construction du terrain multi-sports, qui ne fait à aucun moment référence à ladite délibération référencée n° 2011-01-10, que si les élus municipaux ont entériné une diminution du coût global des travaux correspondants, fixé initialement à la somme de 86 341 euros HT, à 70 023 euros HT, il a été toutefois expressément confirmé à cette occasion que la part de subventions devant être assumée par les financeurs extérieurs devrait représenter 80 % du total de ce coût, la commune supportant pour sa part les 20 % restants, conformément à la clé de répartition qui avait été fixée par la délibération du 21 décembre 2010 transmise deux jours plus tard en sous-préfecture. Eu égard à l'objet de la délibération litigieuse n° 2011-01-10, qui crée une dépense nouvelle ayant des conséquences financières directes et significatives sur le budget de cette commune d'environ 650 habitants, Mme F...disposait d'un intérêt à agir suffisant pour la contester en sa seule qualité de contribuable communal, qu'elle a dûment justifiée en appel par la production d'une copie de la taxe d'habitation établie au titre de l'année 2016 transmise à son domicile. Il s'ensuit que l'appelante est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevable sa demande tendant à l'annulation de ladite délibération au motif tiré de ce que celle-ci ne lui ferait pas grief. 6. Il y a lieu, dès lors, d'annuler le jugement attaqué dans cette mesure et, par la voie de l'évocation, de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme F...devant le tribunal administratif de Toulouse. Sur les conclusions dirigées contre la délibération n° 2011-01-10 datée du 21 décembre 2010 : 7. D'une part, le juge de l'excès de pouvoir saisi d'un recours dirigé contre un acte inexistant est tenu d'en constater la nullité à toute époque et de le déclarer nul et de nul effet (CE, N° 126382, B, 10 novembre 1999, Préfet de la Drôme). D'autre part, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. 8. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 5, la délibération litigieuse n° 2011-01-10 a pour objet d'entériner un plan de financement du terrain multisports différent de celui validé à l'unanimité par les élus de la commune de Livernon dans la délibération du 21 décembre 2011 transmise à la sous-préfecture deux jours plus tard. D'une part, et ainsi que le soutient Mme F..., les différentes mentions qu'elle comporte, qu'il s'agisse de sa numérotation ou des dates respectives de transmission en sous-préfecture et de publication, les 1er mars 2011 et le 2 mars 2011, sont de nature à faire présumer que cette délibération n'a pas été adoptée dans le cadre du conseil municipal du 21 décembre 2010 à laquelle elle est supposée être rattachée mais postérieurement, au cours de l'année 2011. La commune de Livernon ne saurait sérieusement, pour tenter de justifier ce décalage, se prévaloir de ce que le décret n° 2010-783 du 8 juillet 2010 portant modifications diverses du code général des collectivités territoriales, entré en vigueur dès le lendemain de sa publication, a rendu nécessaire une modification des imprimés utilisés, alors que la délibération du 21 décembre 2010 susmentionnée validant le plan de financement initial entériné par les élus a pu être formalisée dès la séance du conseil municipal correspondante. D'autre part, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, et notamment pas du compte-rendu de la séance du conseil municipal du 21 décembre 2010 et des onze attestations d'élus produites pour la première fois en a ppel par la commune intimée, que le nouveau plan de financement mis en place par la délibération n° 2011-01-10 litigieuse ait jamais été porté à la connaissance des membres de l'assemblée délibérante puis adopté par eux. A cet égard, Mme F...soutient sans contredit sérieux que la modification du financement initial issu de la délibération du 21 décembre 2010 a été décidée au début de l'année 2011, lorsque les services de la mairie ont été informés de ce que le FNDS (fonds national de développement du sport) ne concourrait plus au financement du terrain multisports et de ce que le programme " Leader " réduirait sa participation à 20 % au lieu des 30 % prévus. Dès lors, la délibération 2011-01-10 doit être regardée comme inexistante et déclarée nulle et de nul effet. 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F...est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande dirigée contre la délibération n° 2011-01-10 et tendant à ce qu'elle soit déclarée nulle et non avenue. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de MmeF..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Livernon demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'appelante présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1102024 du tribunal administratif de Toulouse du 15 avril 2015 est annulé en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions dirigées contre la délibération n° 2011-01-10 datée du 21 décembre 2010. Article 2 : La délibération n° 2011-01-10 qui aurait été prise par le conseil municipal de la commune de Livernon le 21 décembre 2010 est déclarée nulle et non avenue. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la commune de Livernon tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...F...et à la commune de Livernon. Délibéré après l'audience du 19 juin 2017 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 juillet 2017. Le rapporteur, Axel Basset Le président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX02002