CAA de LYON, 1ère chambre, 02/04/2020, 19LY00874, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-04-02
Numéro : 19LY00874
Président : Mme MARGINEAN-FAURE
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS LEVANTI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme M... A..., M. B... F..., M. E... N... et M. D... C... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 9 février 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut-Chablais a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-d'Aulps. Par un jugement n° 1602382 du 27 décembre 2018, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 1er mars 2019, et des mémoires complémentaires enregistrés le 9 décembre 2019 et 6 janvier 2020, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, Mme M... A..., M. B... F..., M. E... N..., représentés par Me H..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 27 décembre 2018 ; 2°) d'annuler cette délibération du 9 février 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Haut-Chablais la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délibération du conseil municipal de la commune du 11 janvier 2016 demandant à la communauté de communes de poursuivre l'élaboration du plan a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération du 9 février 2016 litigieuse a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - les délibérations des 11 janvier 2016 et 9 février 2016 sont illégales, en raison de la participation de membres du conseil municipal intéressés, en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - le plan local d'urbanisme (PLU) a été adopté sans tenue préalable de la conférence intercommunale prévue par les dispositions du 1° de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; - le conseil communautaire et les conseils municipaux des autres communes n'ont pas débattu sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), en méconnaissance de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ; - le rapport de présentation n'analyse pas suffisamment les incidences du plan sur l'environnement ; - l'autorité organisatrice des transports urbains n'a pas été consultée sur le PADD, en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; - la procédure d'élaboration du PLU est viciée en ce que plusieurs modifications ont été apportées au projet de PLU suite à des interventions du maire de la commune en cours d'enquête publique ; - le classement en zone N des parcelles cadastrées n° 974, 2142, 2144, 973, 2143, ainsi que de la parcelle cadastrée A n° 2101 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir. Par des mémoires enregistrés les 24 octobre 2019 et 11 décembre 2019, la communauté de communes du Haut-Chablais, représentée par la SELARL CDMF Avocats Affaires Publiques, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L.600-9 du code de l'urbanisme, et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 janvier 2020, par une ordonnance du 9 décembre 2019. Les parties ont été informées, par courrier en date du 30 janvier 2020, de ce qu'était susceptible d'être soulevé d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la délibération du 9 février 2016, en ce qu'elle approuve le classement des parcelles cadastrées 527, 528, 529, 530, 531 et 532, ce classement ayant déjà été annulé par un jugement devenu définitif sur ce point. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me H... pour Mme A... et autres ainsi que celles de Me I... pour la communauté de communes du Haut-Chablais ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 2 août 2010, le conseil municipal de Saint-Jean-d'Aulps a prescrit la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme. Le projet a été arrêté par délibération du 7 avril 2015. Par arrêté du préfet de la Haute-Savoie en date du 9 décembre 2015, la compétence en matière d'élaboration et d'approbation des plans locaux d'urbanisme a été transférée à la communauté de communes du Haut-Chablais à compter du 1er janvier 2016. Par délibération du 11 janvier 2016, le conseil municipal de Saint-Jean-d'Aulps a autorisé l'établissement public à achever la procédure d'élaboration du PLU. Le plan a été adopté par délibération du 9 février 2016 du conseil communautaire de la communauté de communes. Mme A..., M. F... et M. N... relèvent appel du jugement du 27 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur l'étendue du litige : 2. La délibération du 9 février 2016 litigieuse ayant été annulée en tant qu'elle approuve le classement en zone UT des parcelles cadastrées aux numéros 527, 528, 529, 530, 531 et 532 par un autre jugement du 27 décembre 2018 devenu définitif sur ce point, les conclusions des requérants tendant à l'annulation dans cette mesure de la délibération, au motif que les modifications du projet sur ce point ne procédaient pas de l'enquête publique, sont dépourvues d'objet et par suite irrecevables. Sur la procédure d'adoption du PLU : 3. En premier lieu, aux terme de l'article L. 123-9-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par une commune qui n'est ni membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ni membre d'une autorité organisatrice de transports urbains, et qui est située à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire recueille l'avis de l'autorité organisatrice des transports urbains sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. ". Il ressort des pièces du dossier que le département de la Haute-Savoie, autorité organisatrice des transports urbains, a été consulté sur le projet de PLU, lequel comprend le projet d'aménagement et de développement durables, et a donné son avis le 25 juin 2015. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées manque en fait. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme : " L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut décider, après accord de la commune concernée, d'achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Il se substitue de plein droit à la commune dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. ". La communauté de communes étant substituée de plein droit à la commune de Saint Jean-d'Aulps dans tous ses actes et délibérations à la date du 1er janvier 2016, postérieurement à l'arrêt du projet de plan et à l'achèvement de l'enquête publique, ni le conseil communautaire ni les conseils municipaux des autres communes n'avaient à débattre à nouveau sur le projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme imposant un tel débat pour les PLU en cours d'élaboration ne peut qu'être écarté. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 6. Il ressort des pièces du dossier que, conformément aux dispositions citées au point 4 de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, le conseil municipal de Saint-Jean-d'Aulps a donné son accord, le 11 janvier 2016, à la poursuite de la procédure d'élaboration du PLU par la communauté de communes du Haut Chablais. Si, ainsi que le font valoir les requérants, les conseillers municipaux n'ont été informés qu'en début de séance de l'inscription de cette question à l'ordre du jour de la séance, il ressort des pièces du dossier qu'ils avaient approuvé le transfert de la compétence à l'établissement public par délibération du 9 novembre 2015. Par ailleurs, et alors que le conseil municipal ne pouvait plus, dans ces conditions, approuver le PLU, le maire a rappelé aux élus, en début de séance, les conditions dans lesquelles la compétence avait été transférée et leur a rappelé l'état d'avancement du projet. Dans ces conditions, eu égard à la portée de la délibération et alors que les élus ont été mis à même de poser toutes questions utiles lors de la séance, la procédure d'adoption de la délibération du 11 janvier 2016 n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent. 7. En quatrième lieu, la participation au vote du maire et de son adjointe, lors de la séance du 11 janvier 2016, n'a pu affecter la légalité de la délibération du 11 janvier 2016, qui se borne à donner son accord à la poursuite de la procédure par un autre établissement, quand bien même ils auraient à l'adoption du PLU un intérêt distinct de celui des autres habitants de la commune. 8. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". 9. Les requérants font valoir qu'en méconnaissance des dispositions citées au point précédent, le PLU de la commune de Saint Jean d'Aulps a été adopté sans que les avis joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire aient été présentés lors d'une conférence intercommunale regroupant les maires des communes membres de la communauté de communes du Haut-Chablais, établissement public compétent depuis le 1er janvier 2016. Toutefois, et alors que ces avis et observations ont été présentés lors de la séance du conseil communautaire lors de laquelle a été adopté le PLU, à laquelle participaient ces élus, l'absence de présentation à la conférence intercommunale, qui ne constitue pas une garantie, n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise. 10. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que les élus communautaires ont été informés de l'ordre du jour de la séance du 9 février 2016 et qu'un document de présentation du PLU et des modifications apportées au projet était joint à cet envoi. Quand bien même l'entier document à approuver ne leur a pas été communiqué, ce qu'aucune disposition n'impose, ils ont pu prendre connaissance du dossier avant la réunion ou demander des précisions en séance. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales citées au point 5 doit être écarté. 11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 12. Les requérants font valoir l'implication de Mme G..., conseillère municipale, dans l'élaboration du plan. L'intéressée n'étant toutefois pas membre du conseil communautaire qui a adopté le PLU en litige, le moyen tiré des conditions de sa participation à la délibération en litige ne peut qu'être écarté en ce qui la concerne, alors au demeurant que son influence dans l'élaboration de la délibération n'est pas démontrée. Les requérants font état par ailleurs de la participation au vote du maire de la commune et du classement en zone constructible d'une partie de la parcelle cadastrée G 217 dont il est propriétaire en indivision, alors qu'un classement en zone agricole de cette partie de parcelle était envisagé dans le projet de PLU arrêté par l'ancienne municipalité. Toutefois, et alors que la modification procède d'une observation en cours d'enquête publique de l'autre indivisaire, et que cette observation a fait l'objet d'un avis favorable du commissaire enquêteur, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération en litige, lors de laquelle le maire de la commune a pris part au vote mais sans présider la séance, aurait pris en compte l'intérêt personnel du maire du fait de l'influence qu'il a exercée. Par suite, le moyen doit être écarté. Sur le rapport de présentation : 13. Aux termes de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : (...) 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; (...)". 14. Les requérants soutiennent que l'évaluation environnementale serait insuffisante en ce qu'elle n'analyserait pas les incidences du PLU sur le site Natura 2000 du Roc d'Enfer. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie de ce vaste secteur est classé en zone Ns où sont autorisés les aménagements et installations nécessaires au fonctionnement du domaine skiable. Toutefois, et à l'exception d'une petite zone où pourrait être aménagée une piste de ski pour débutants, dans un secteur ne comprenant pas d'habitat d'intérêt communautaire, cette zone Ns correspond à l'emprise du domaine skiable existant. Dans ces conditions, et alors d'une part que le rapport de présentation envisage la mise en place de mesures de réduction des impacts dans le cadre du projet de remplacement du téléski des Têtes par un télésiège et que les services de la préfecture de la Haute-Savoie ont estimé que le projet " prend bien en compte les secteurs plus riches d'un point de vue environnemental, autour du Roc d'Enfer notamment ", le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. Sur les classements de parcelles : 15. Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur et désormais repris à l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. ". 16. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 17. Les requérants contestent le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées leur appartenant, situées au lieu-dit Le Couteau. Il ressort des pièces du dossier que si ces parcelles supportent pour partie des constructions, cet habitat est très diffus et éloigné des secteurs urbains de la commune. Ces parcelles s'insèrent dans un vaste espace naturel que les auteurs du PLU ont entendu préserver. Dans ces conditions, et alors que le règlement de la zone N autorise l'adaptation ou l'extension limitée des constructions existantes, leur classement ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 18. Les requérants réitèrent par ailleurs, sans l'assortir d'éléments nouveaux, leur moyen tiré de la fraude et du détournement de pouvoir dont serait entachée la délibération, en raison d'erreurs sur les plans de zonage soumis à enquête publique. Il y a lieu de l'écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. 19. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Sur les frais d'instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes du Haut-Chablais, qui n'est pas partie perdante, verse aux requérants la somme qu'ils demandent au titre des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme globale de 2 000 euros à verser à la communauté de communes du Haut-Chablais au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme A... et autres est rejetée. Article 2 : Les requérants verseront à la communauté de communes du Haut-Chablais la somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme M... A..., à M. B... F..., à M. E... N... et à la communauté de communes du Haut-Chablais. Délibéré après l'audience du 18 février 2020 à laquelle siégeaient : Mme L... O..., présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme K... J..., première conseillère. Lu en audience publique, le 2 avril 2020. Le rapporteur, Thierry Besse La présidente, Dominique O... La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 19LY00874 md