CAA de NANTES, 5ème chambre, 17/09/2024, 23NT00970, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-09-17
Numéro : 23NT00970
Président : M. RIVAS
Rapporteur : Mme Anne-Maude  DUBOST
Commissaire du gouvernement : M. FRANK
Avocat(s) : CABINET TROUDE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) les petits moineaux a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération (Côtes-d'Armor) a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat. Par un jugement n° 2001542 du 27 janvier 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 31 mars 2023, 15 janvier 2024 et 7 février 2024, la SCI les petits moineaux, représentée par Me Troude, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 27 janvier 2023 ; 2°) à titre principal d'annuler la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération seulement en tant qu'elle classe en zone A les parcelles, situées au sein de la commune de Quévert, et cadastrées section AO n°s 300 et 302 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle aggrave la consommation foncière à intervenir sur le territoire au terme d'une analyse insuffisante ; - le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat n'est ni clair ni intelligible et méconnait ainsi l'objectif à valeur constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme ; - le classement des parcelles cadastrées section AO n°s 300 et 302 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; les parcelles ne revêtent aucun intérêt agricole et constituent une dent creuse ; elles sont desservies par tous les réseaux d'assainissement et d'électricité ; le site n'a pas de caractère rural ; le classement est en contradiction avec les avis des personnes publiques associées. Par des mémoire en défense, enregistrés les 15 septembre 2023 et 26 janvier 2024, la communauté d'agglomération Dinan Agglomération représentée par Me Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SCI les petits moineaux une somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance n'est pas recevable ; la société requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir ; les représentants de la société requérante n'ont pas qualité pour agir ; - les moyens soulevés par la SCI les petits moineaux ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dubost, - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, - les observations de Me Troude, représentant la SCI les petits moineaux et celles de Me Hipeau, substituant Me Le Derf-Daniel, représentant la communauté d'agglomération Dinan Agglomération. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 27 janvier 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération (Côtes-d'Armor) a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat (PLUiH). La SCI les petits moineaux, propriétaire des parcelles cadastrées section A0 n°s 300 et 302 sur le territoire de la commune de Quévert, qui appartient à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération, a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette délibération. Elle relève appel du jugement de ce tribunal du 27 janvier 2023 rejetant sa demande. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : 2. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; (...) " et aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...)". 3. En premier lieu, la requérante qui soutient que le rapport de présentation méconnait les dispositions précitées, se prévaut notamment de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale de Bretagne du 4 juillet 2019 mentionnant en particulier l'absence d'évaluation suffisante de l'incidence environnementale des choix en matière de consommation d'espace. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que des modifications ont été apportées au projet de PLUiH entre sa soumission à l'enquête publique et son approbation afin de tenir compte de l'avis des personnes publiques associées, notamment de celui de la mission régionale d'autorité environnementale de Bretagne. Ainsi, alors que la société requérante ne conteste pas que les modifications et compléments apportés au projet, postérieurement aux avis émis par les personnes publiques associées, ont permis de corriger les insuffisances relevées par ces dernières, la circonstance que celles-ci aient fait état d'insuffisances du projet en matière de consommation d'espace ne permet pas de démontrer que le PLUiH approuvé serait insuffisant sur ce point. 4. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du cahier foncier du PLUiH, que Dinan Agglomération a procédé à l'estimation de sa consommation foncière passée sur une période suffisante comprise entre 1985 à 2017, soit trente-deux ans. Si le rapport de présentation ne comprend pas de données relatives à la consommation foncière du territoire pour la période 2018-2020, alors que le projet de PLUiH a été approuvé le 27 janvier 2020, la requérante ne démontre, ni même n'allègue, que les données de cette période seraient significativement différentes de celles de la période précédente. 5. En troisième lieu, il ressort du rapport de présentation que ses auteurs se sont référés, s'agissant du diagnostic relatif à la consommation passée d'espaces naturels, agricoles et forestiers, à trois analyses réalisées sur des périodes différentes, à savoir une analyse de la consommation d'espaces entre 1985 et 2005 réalisée dans le cadre du schéma de cohérence territoriale, une analyse de la consommation d'espaces élaborée dans le cadre du diagnostic du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat entre 2002 et 2013 et, à une analyse de la consommation d'espaces entre 2010 et 2017, réalisée par le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). L'agrégation des deux premières études ne pouvant permettre une analyse cohérente sur l'ensemble de la période impartie au regard des différences d'approches méthodologiques et des données traitées, Dinan Agglomération a décidé de réaliser l'analyse de la consommation foncière passée à partir des données de l'étude du CEREMA qui porte sur la période la plus récente incluant les dix années précédant l'approbation du plan. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette dernière ne permettrait pas d'apprécier de manière pertinente la consommation d'espace foncier passée. 6. En dernier lieu, le SCOT du Pays de Dinan a fixé un objectif de réduction de 50 % de la consommation foncière sur son territoire. Cette réduction est définie par rapport à la consommation foncière observée, dans le cadre des études du SCOT, sur la période 1985-2005 et qui s'élevait annuellement pour l'habitat à 72 hectares. Par ailleurs, s'agissant de la période la plus récente, le CEREMA a estimé la consommation foncière annuelle totale passée à 106 hectares, dont 90 hectares au titre de l'habitat et de l'équipement, s'agissant du plan local d'urbanisme intercommunal ici contesté. 7. D'une part, il ressort du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) que la communauté d'agglomération s'est fixée comme objectif une consommation foncière annuelle de 32 hectares au titre de l'habitat et des équipements. Elle satisfait ainsi à l'objectif défini par le SCOT de réduction de 50 % par rapport à la consommation foncière observée sur la période 1985-2005 et cité au point précédent. D'autre part, la consommation foncière totale projetée au titre de l'habitat et des activités économiques s'élève à 52 hectares annuels. Ainsi, alors que la consommation foncière annuelle totale passée s'élève comme il vient d'être dit, sur la période la plus récente, à 106 hectares, l'objectif défini par le PLUiH contribue à la modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. A cet égard, si les besoins projetés en matière d'activité économique (20 hectares) sont plus importants que ceux consommés au titre de la période précédente (16 hectares), la consommation cumulée de l'espace projetée au titre de l'habitat et des activités économiques (52 hectares) reste toutefois inférieure à la consommation foncière passée au même titre (106 hectares) et la circonstance selon laquelle les besoins projetés en matière économique seraient supérieurs à ceux de la période passée est ainsi sans incidence. Enfin, si la requérante soutient que la " consommation foncière vécue " conduit à estimer la consommation foncière la plus récente à 11 hectares annuels, il ressort des pièces du dossier que cette " consommation foncière vécue ", définie au sein du SCOT, vise à déterminer au regard des autorisations d'urbanisme délivrées la consommation d'espace à destination d'habitat en dehors des enveloppes urbaines définies par le SCOT et correspond ainsi aux seuls projets réalisés en extension urbaine. Or, il ressort des pièces du dossier, que les besoins projetés par Dinan Agglomération à hauteur de 52 hectares annuels, au titre de l'habitat et des activités économiques, ne concerneront pas seulement des opérations situées en extension de l'urbanisation mais également en densification. La consommation foncière vécue ne peut donc permettre d'apprécier la modération de la consommation de l'espace du PLUiH. 8. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme : 9. La société requérante soutient que le PLUiH, compte tenu des erreurs et incohérences qui l'affectent, méconnait l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme et invoque l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale de Bretagne du 4 juillet 2019 mentionnant des insuffisances relatives en particulier à l'absence d'évaluation suffisante de l'incidence environnementale des choix en matière de consommation d'espace. D'une part, toutefois, comme il a été dit au point 3 du présent arrêt, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme entre sa soumission à l'enquête publique et son approbation ont visé à tenir compte de l'avis des personnes publiques associées, notamment de la mission régionale d'autorité environnementale de Bretagne et de la commission d'enquête sur ce point. Ainsi, alors que la société requérante ne conteste pas que les modifications et compléments apportés au projet, postérieurement à l'avis émis par la mission régionale d'autorité environnementale de Bretagne, ont permis de corriger les erreurs et incohérences relevées par cette dernière, la SCI les petits moineaux ne démontre pas que le PLUiH approuvé méconnait l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme compte tenu des erreurs et incohérences l'affectant. D'autre part, la circonstance que compte tenu de l'important territoire couvert, correspondant à 64 communes, le PLUiH soit volumineux et sa lecture dans son intégralité par le public soit pour cette raison rendue difficile est sans incidence sur le caractère intelligible de ce plan. En tout état de cause, la commission d'enquête a souligné dans son avis, que le dossier " comporte l'ensemble des pièces nécessaires à sa compréhension dont une évaluation environnementale (...) et un résumé non technique ". Le moyen doit, par suite, être écarté. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement : 10. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) " et aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Il résulte des dispositions citées au point 10 qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 13. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) que les auteurs du PLUiH ont entendu valoriser l'activité agricole en tant qu'activité économique structurante en favorisant le maintien, l'adaptation, et le développement des exploitations agricoles notamment à travers des objectifs de modération de la consommation d'espace et en limitant l'impact du plan sur les outils de production agricole. 14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de la SCI les petits moineaux, situées au lieudit " Les Moulins à Vents " à Quévert, anciennement cadastrées section AO nos 300 et 302, sont classées en zone A du PLUiH. Ces parcelles sont situées au sein d'un secteur d'urbanisation diffuse comprenant seulement environ une quinzaine de constructions implantées d'un seul côté d'une voie de desserte dont l'ensemble des parcelles d'assiette ont également été classées en zone A. Par ailleurs, ces parcelles s'ouvrent sur un vaste espace dont le caractère agricole n'est pas contesté par la société requérante. Si cette dernière se prévaut de ce que ses parcelles seraient situées à proximité d'une zone urbanisée et notamment d'une zone commerciale, il ressort toutefois des pièces du dossier que les parcelles en litige sont éloignées de celles-ci d'environ 500 mètres et en sont séparées par des terrains qui ne supportent aucune construction et présentent un caractère agricole. Dans ces conditions, compte tenu des partis d'aménagement retenus ainsi que de la localisation des parcelles de la société requérante, et en dépit de ce qu'elles seraient desservies par les réseaux publics, leur classement en zone A du PLUiH n'est pas entaché d'une erreur manifeste au regard des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance, que la SCI les petits moineaux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SCI les petits moineaux au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI les petits moineaux une somme de 1 000 euros à verser à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de SCI les petits moineaux est rejetée. Article 2 : La SCI les petits moineaux versera à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI les petits moineaux et à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération. Délibéré après l'audience du 29 août 2024, à laquelle siégeaient : - M. Rivas, président de la formation de jugement, - Mme Ody, première conseillère, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2024. La rapporteure, A.-M. DUBOST Le président de la formation de jugement, C. RIVAS Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT00970