CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 04/06/2024, 23MA00710, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-04
Numéro : 23MA00710
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : POLETTI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Bastia, d'une part, d'annuler l'arrêté du 28 avril 2021 par lequel le maire de Monacia-d'Aullène a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la réalisation d'une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section D n° 1212, au lieu-dit A..., d'autre part, d'enjoindre à ce maire de lui délivrer ce permis de construire, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et, enfin, de mettre à la charge de la commune de Monacia-d'Aullène une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2100766 du 24 janvier 2023, le tribunal administratif de Bastia a annulé cet arrêté du 28 avril 2021 et a enjoint au maire de Monacia-d'Aullène de délivrer à M. B... le permis de construire qu'il sollicitait, dans le délai d'un mois à compter de la notification de ce jugement, avant de rejeter les conclusions de M. B... et de la commune de Monacia-d'Aullène présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par un recours, enregistré le 23 mars 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la Cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 24 janvier 2023 et de rejeter la demande de première instance présentée par M. B.... Il soutient que : - son recours est recevable dès lors qu'il a qualité pour relever appel de ce jugement par application des articles R. 811-1 du code de justice administrative et L. 422-6 du code de l'urbanisme ; - sur le fond : . le projet d'extension porté par M. B... ne présente pas une ampleur limitée en proportion de la construction existante et ne peut pas être regardé comme un simple agrandissement : il constitue une extension de l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, telles que précisées par le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) ; . ce projet n'entre pas dans le cadre des exceptions à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévues par l'article L. 121-10 du même code ; . en jugeant que le maire de Monacia-d'Aullène et le préfet de Corse-du-Sud avaient méconnu le champ d'application de la loi en opposant à M. B... l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme pour refuser de lui délivrer le permis de construire qu'il sollicitait, le tribunal administratif de Bastia a commis une erreur de droit. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2024, M. B..., représenté par Me Poletti, conclut au rejet du recours et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le " préfet " n'est pas recevable à relever appel du jugement attaqué dès lors que le litige le liait uniquement en première instance à la commune de Monacia-d'Aullène et qu'aucun transfert de compétence n'est intervenu au bénéfice du " préfet " ; - il entend se référer à l'intégralité des moyens qu'il a invoqués et des pièces qu'il a produites en première instance, et ajoute que la réalisation d'une construction par surélévation de l'existant ne saurait s'apprécier comme une construction nouvelle mais comme un simple agrandissement au regard de la jurisprudence. Par un mémoire, enregistré le 8 mars 2024, la commune de Monacia-d'Aullène, représentée par Me Nicolaï, conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Bastia du 24 janvier 2023, au rejet de la demande de première instance présentée par M. B... et à ce qu'une somme de 2 000 euros lui soit allouée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - elle s'associe à l'appel interjeté par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ; - le projet litigieux, qui tend à changer la destination de la construction existante, constitue une opération d'extension de l'urbanisation en dehors de toute agglomération ou de secteur déjà urbanisé et consiste en la réalisation d'une maison d'habitation en zone non constructible ; - M. B... ne justifie pas pouvoir bénéficier des dérogations à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme posées par l'article L. 121-10 du même code. Par une ordonnance du 11 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 avril 2024, à 12 heures. En application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, la Cour a demandé, le 12 avril 2024, au conseil de la commune de Monacia-d'Aullène de produire une copie de l'entier dossier de demande de permis de construire déposé par M. B... le 9 février 2021. En réponse, des pièces ont été produites, le 15 avril 2024, par la commune de Monacia-d'Aullène, représentée par Me Nicolaï. Par des lettres du 13 mai 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la commune de Monacia-d'Aullène qui constituent des conclusions d'appel principal présentées postérieurement à l'expiration du délai fixé par les dispositions de l'article R. 811-2 du même code et qui sont donc tardives. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Lombart, - et les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Le 9 février 2021, M. B..., éleveur porcin et agriculteur, a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section D n° 1212, au lieu-dit A..., sur le territoire de la commune de Monacia-d'Aullène. Après que le préfet de la Corse-du-Sud a émis, le 12 mars 2021, dans les conditions prévues à l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, un avis défavorable à ce projet, le maire de Monacia-d'Aullène a, par un arrêté du 28 avril 2021, refusé de faire droit à cette demande. Par un jugement du 24 janvier 2023, dont le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel, le tribunal administratif de Bastia a annulé cet arrêté et a enjoint au maire de Monacia-d'Aullène de délivrer à M. B... le permis de construire qu'il sollicitait, dans le délai d'un mois à compter de la notification de ce jugement. Sur la recevabilité du recours du ministre de la cohésion des territoires : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation par voie juridictionnelle ou d'abrogation d'une carte communale, d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l'autorité compétente et lorsque cette décision n'a pas pour effet de remettre en vigueur un document d'urbanisme antérieur, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale recueille l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables postérieures à cette annulation, à cette abrogation ou à cette constatation. ". L'annulation de la décision par laquelle le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, se conformant, en application de ces dispositions, à l'avis négatif du préfet, rejette la demande de permis ou s'oppose à la déclaration préalable, est susceptible de préjudicier aux intérêts dont le législateur a confié la défense au représentant de l'Etat en subordonnant la réalisation du projet à son accord. Par suite, l'Etat a la qualité de défendeur à l'instance devant le tribunal administratif et, dès lors, le ministre chargé de l'urbanisme a qualité pour relever appel du jugement ayant annulé le refus opposé par le maire, sur avis négatif du préfet, à une demande de permis de construire. 4. Au cas particulier, le tribunal administratif de Bastia, après avoir communiqué l'ensemble de la procédure au préfet de la Corse-du-Sud, a, par son jugement attaqué, annulé l'arrêté du 28 avril 2021 par lequel le maire de Monacia-d'Aullène a refusé, suite à l'avis conforme défavorable émis, le 12 mars 2021, par le représentant de l'Etat, de délivrer à M. B... le permis de construire qu'il sollicitait. Il suit de là qu'en tant que ministre chargé de l'urbanisme, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a qualité pour relever appel, au nom de l'Etat, de ce jugement. La fin de non-recevoir afférente opposée par M. B... doit donc être écartée. Sur la recevabilité des conclusions de la commune de Monacia-d'Aullène : 5. Selon l'article R. 811-2 du même code : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. (...) ". 6. La commune de Monacia-d'Aullène, partie au litige devant les premiers juges, avait qualité pour relever appel du jugement du tribunal administratif de Bastia annulant l'arrêté de son maire du 28 avril 2021. Or, s'il ressort des pièces du dossier de première instance que cette commune a reçu notification du jugement attaqué le 26 janvier 2023, les conclusions par lesquelles elle demande à la Cour l'annulation de ce même jugement ont été enregistrées le 8 mars 2024, soit après l'expiration du délai prévu à l'article R. 811-2 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions d'appel de la commune de Monacia-d'Aullène, présentées tardivement, sont irrecevables. Pour ce motif, elles doivent être rejetées. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif de Bastia : 7. D'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (...) ". En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Toutefois, le simple agrandissement d'une construction existante, c'est-à-dire une extension présentant un caractère limité au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée, ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation prohibée par ces dispositions. Le caractère de l'agrandissement envisagé s'apprécie par comparaison avec l'état de la construction initiale, sans qu'il y ait lieu de tenir compte des éventuels agrandissements intervenus ultérieurement. S'agissant toutefois des constructions antérieures à la loi du 3 janvier 1986, le caractère de l'agrandissement envisagé s'apprécie par comparaison avec l'état de la construction à la date d'entrée en vigueur de cette loi. 8. D'autre part, le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), qui précise les modalités d'application de ces dispositions en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, prévoit notamment que, dans les espaces urbanisés qui ne présentent pas les caractères d'un village ou d'une agglomération et qui ne peuvent donc pas être étendus, sont admis l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes. Ces dernières prescriptions du PADDUC relatives aux caractéristiques des extensions de constructions existantes apportent des précisions qui sont compatibles avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme citées au point précédent du présent arrêt. 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des documents cartographiques et photographiques qui y sont joints, complétés par les données publiques de référence produites par l'Institut géographique national (IGN) et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr., que la parcelle cadastrée section D n° 1212, qui constitue le terrain d'assiette du projet porté par M. B..., présente une superficie de 15 288 m². Elle abrite, outre une cave d'affinage de charcuterie semi-enterrée de 120 m² que M. B... a été autorisé à édifier par un arrêté du 11 août 2018, quelques constructions. Bordé par de vastes parcelles restées à l'état naturel et vierges de toute construction, ce terrain d'assiette s'inscrit dans les secteurs naturels qui entourent l'enveloppe urbaine de la commune de Monacia-d'Aullène située au Sud et dont il est séparé par une distance de plus de 350 mètres. Contrairement à ce que soutient M. B..., il ne se trouve ainsi pas en continuité avec les agglomérations et villages existants au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, telles que précisées par le PADDUC. Le projet porté par M. B... consiste en la construction d'une maison d'habitation présentant une surface de plancher de 110 m² par surélévation et superposition de celle-ci sur la cave d'affinage semi-enterrée. Alors même qu'il n'aura ainsi pas pour effet de modifier l'emprise au sol, ce projet est néanmoins assimilable à une nouvelle construction en tant qu'il consiste à juxtaposer verticalement par rapport à la construction existante qui présente une destination agricole un logement autonome. Ce projet ne pouvant pas, dans ces conditions, être regardé comme un simple agrandissement, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour annuler l'arrêté en litige, le tribunal administratif de Bastia a jugé qu'il ne constituait pas une extension de l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme précité, telles que précisées par le PADDUC. 10. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen soulevé par M. B... devant le tribunal administratif de Bastia à l'encontre de cet arrêté du 28 avril 2021. En ce qui concerne l'autre moyen soulevé par M. B... en première instance : 11. Selon l'article L. 121-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles (...) peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage (...) / L'accord de l'autorité administrative est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. / Le changement de destination de ces constructions ou installations est interdit. ". 12. M. B... soutient, tout d'abord, que son projet est justifié par la nécessité d'assurer la qualité de sa production de charcuterie et sa sécurité contre le vol. Mais cette assertion, qui au demeurant n'est pas davantage argumentée, n'est pas étayée par des pièces de nature à démontrer que seule une présence permanente de l'appelant sur le site serait susceptible d'assurer cette qualité et cette sécurité, d'autant qu'il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport dressé le 26 septembre 2022 par un ingénieur agronome missionné par ce dernier, que sur la parcelle cadastrée section D n° 1212 se trouve " l'habitation de son père " et que " [l]es habitations les plus proches sont propriété de la famille B... ". M. B... expose ensuite, par des développements plus conséquents, qu'il souhaite bâtir sa maison d'habitation sur cette parcelle cadastrée section D n° 1212 afin de protéger contre les prédateurs ses animaux d'élevage, en particulier en période de mises bas des truies. Il précise que, lors de ses deux premières années d'exploitation, sa maternité porcine était située dans la vallée de l'Ortolu et que son cheptel était alors régulièrement attaqué par des corneilles mantelées. Il expose qu'il a décidé de la déplacer sur la parcelle cadastrée section D n° 1212 où il a construit, en septembre 2020, des cabanes et des parcs de mises bas, près de la cave d'affinage et de l'atelier de transformation charcutière qu'il loue à son père. A cet égard, M. B... verse aux débats différentes pièces évoquant la menace représentée par les corvidés pour les cheptels porcins et indiquant que lui-même a subi des pertes. Toutefois, et alors qu'il ressort des pièces du dossier que l'exploitation de M. B... s'étend sur 622 hectares, répartis sur les territoires des communes de Monacia-d'Aullène, de Sartène et Foce, M. B... n'établit pas que seul " le village de Monacia-d'Aullène [serait] peu concerné par la présence des corneilles mantelées " et que la maternité porcine, dont au demeurant il ne justifie pas qu'elle y a été régulièrement implantée, ne pourrait être installée que sur la parcelle cadastrée section D n° 1212 pour pallier les attaques de ces prédateurs. Dans ses conditions, et sans que n'y fasse obstacle l'avis émis " en auto-saisine " par la commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CTPENAF) de Corse, le 15 juin 2022, soit postérieurement à la date d'édiction de l'arrêté en litige, il ne ressort pas des pièces du dossier que la construction de la maison d'habitation de M. B... soit nécessaire à ses activités agricoles. Par suite, l'appelant n'est pas fondé à se prévaloir des dispositions de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme. Ce moyen doit, dès lors, être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué du tribunal administratif de Bastia du 24 janvier 2023. Il y a lieu, par conséquent, d'annuler ce jugement et de rejeter la demande de M. B... tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Monacia-d'Aullène du 28 avril 2021. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés dans la présente instance. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 2100766 du tribunal administratif de Bastia du 24 janvier 2023 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Bastia, et ses conclusions d'appel tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Monacia-d'Aullène à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Bastia du 24 janvier 2023 et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la commune de Monacia-d'Aullène et à M. C... B.... Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 22 mai 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024. 2 No 23MA00710 ot