CAA de NANTES, 2eme Chambre, 18/06/2021, 20NT02723, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2eme Chambre
Type de recours : exces de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-18
Numéro : 20NT02723
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association de défense des propriétaires fonciers de Guérande, M. C... L..., M. F... K..., M. E... H..., M. D... N... et M. B... I... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal ainsi que la décision du maire de Guérande du 2 mars 2018 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1804589 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du conseil municipal de Guérande en tant, d'une part, qu'elle procède au classement au sein du village de Saillé des parcelles cadastrées section AP n ° 20, 21, 40, 41, 62, 63, 66, 67, 68, 69, 73, 93, 94, 95, 1327, 1328, 1329, 1330 et 1339 en zone 1AUb, incluses dans l'OAP n ° 9, d'autre part, qu'elle prévoit, dans ce même village, la création d'une aire de stationnement dans un sous-secteur Nf et, enfin, qu'elle procède au classement en zone Nh de la totalité des parcelles cadastrées section BN n°s 245 et 246 situées chemin de la Nantaise et a rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 31 août 2020 et le 6 avril 2021, l'association de défense des propriétaires fonciers de Guérande, M. C... L..., M. F... K..., M. E... H... et M. B... I..., représentés par la SARL Antigone, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 30 juin 2020 en tant qu'il a rejeté le surplus de leur demande ; 2°) d'annuler la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal, à tout le moins en tant qu'elle a irrégulièrement classé les parcelles en litige ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Guérande la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que, d'une part, le rapporteur public n'a pas clairement indiqué le sens de ses conclusions en méconnaissance des dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative et, d'autre part, que les premiers juges ont omis de viser la note en délibéré qu'ils avaient produite en violation des dispositions de l'article R. 741-2 du même code ; - la décision contestée a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 153-11 et L. 153-16 du code de l'urbanisme en l'absence de consultation régulière des personnes publiques associées ; - l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 " Ilot Versailles - Parc de l'Hôpital " est illégale pour ne pas être en cohérence avec les objectifs 1.4 et 2.1 du projet d'aménagement et de développement durables et pour être trop précise dans son contenu ; elle porte, en outre atteinte au droit de propriété ; - le classement des parcelles cadastrées section AE n°s 285, 286, 287, 461 462 et 463, incluses dans l'OAP n°6 " Chemins des Gabelous " est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; ce classement porte, en outre atteinte au droit de propriété ; - les classements de la parcelle cadastrée section BP n°131 en zone naturelle (N), de la parcelle cadastrée ZT N° 125 située 15 impasse de Kerbignon et des parcelles cadastrées section YR n°s 19, 20 et 21 situées Domaine de Lénevo en zone agricole (A) et des parcelles cadastrées section BS n°s 262 ET 263 situées 13 chemin du ro-bouzaire en zone UD sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2021, la commune de Guérande, représentée par son maire en exercice par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par l'association de défense des propriétaires fonciers de Guérande et par M. F... K..., M. E... H..., M. B... I... et M. N... ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des transports ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. L'hirondel, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Lefèvre, représentant l'association des propriétaires fonciers de Guérande et autres et de Me Rouhaud, représentant la commune de Guérande. Considérant ce qui suit : 1. L'association des propriétaires fonciers de Guérande et autres ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal. Par un jugement du 30 juin 2020, le tribunal administratif a annulé cette délibération en tant, d'une part, qu'elle procède au classement en zone 1AUb des parcelles cadastrées section AP n°s 20, 21, 40, 41, 62, 63, 66, 67, 68, 69, 73, 93, 94, 95, 1327, 1328, 1329, 1330 et 1339 situées au sein du village de Saillé, incluses dans l'OAP n ° 9, d'autre part, qu'elle prévoit, dans ce même village, la création d'une aire de stationnement dans un sous-secteur Nf et, enfin, qu'elle procède au classement en zone Nh de la totalité des parcelles cadastrées section BN n°s 245 et 246 situées chemin de la Nantaise. Les requérants demandent à la cour d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leur demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique (...). / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et des mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont il est fait application / (...) Mention est également faite de la production d'une note en délibéré (...) " ; 3. Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif qu'une note en délibéré a été produite par les requérants après l'audience qui s'est tenue le 2 juin 2020. Cette note en délibéré a été enregistrée au greffe du tribunal le 22 juin 2020. Le jugement attaqué du 30 juin 2020, qui ne vise pas cette note en délibéré, est entaché d'irrégularité. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête portant sur la régularité de ce jugement, l'association des propriétaires fonciers de Guérande et autres sont fondés à demander l'annulation du jugement qu'ils attaquent en tant qu'il a rejeté le surplus de leur demande. Il y a lieu pour la cour, de statuer par voie d'évocation sur le surplus des conclusions de la demande présentée devant le tribunal administratif de Nantes par les requérants. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la note explicative de synthèse : 4. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 6. Il ressort des pièces du dossier qu'une convocation, accompagnée d'une note explicative de synthèse, a été adressée aux conseillers municipaux le 7 novembre 2017. La circonstance que trois jours non-ouvrés étaient compris dans le délai séparant l'envoi de la convocation de la réunion du conseil municipal est sans incidence sur la régularité de la procédure. Les requérants ne sauraient par ailleurs utilement faire valoir la technicité de cette note dès lors que, comme il vient d'être dit, il était loisible aux élus de solliciter, le cas échéant, des explications ou des éclaircissements et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils en aient été empêchés. En ce qui concerne les mesures de publicité : 7. Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme fait l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21. Aux termes des dispositions de l'article R. 153-21 du même code, " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois (...) en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. (...) Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". 8. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, mention de la délibération du 21 janvier 2013 a été faite dans un journal diffusé dans le département. Il ressort clairement de la pièce produite par la commune que cette publication a été faite dans le quotidien " Ouest-France ". Enfin, les dispositions précitées n'ont pas pour objet, d'imposer la publication in extenso de la délibération. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne les modalités de concertation : 9. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. (...) ". Aux termes de l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (...) ". 10. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 123-7 dans sa rédaction alors applicable : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ". Aux termes de l'article L. 123-9 de ce code : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. ". 11. Enfin aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports dans sa rédaction alors applicable : " Dans leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité. / Ces autorités sont des autorités organisatrices de transport au sens de l'article L. 1221-1. A ce titre, dans les conditions générales énoncées au présent chapitre, elles organisent des services réguliers de transport public de personnes et peuvent organiser des services de transport à la demande. / Elles concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur. / Afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et nuisances affectant l'environnement, elles peuvent, en outre, en cas d'inadaptation de l'offre privée à cette fin, organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine ". 12. Il ressort des pièces du dossier que pour l'application des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, la commune de Guérande, par des courriers du 21 novembre 2016, a adressé à divers organismes le projet de plan local d'urbanisme afin de recueillir leur avis. Si la commune de Guérande est marquée par une " sensibilité environnementale spécifique " du fait de la proximité géographique des marais salants de Guérande et des marais du Parc naturel régional de Brière, la circonstance que la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) n'ait pas été directement consultée n'est pas de nature à établir la méconnaissance des dispositions précitées dès lors que les services de l'Etat ont bien été invités à présenter leurs observations, en particulier la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) compétentes en matière environnementale. N'est également pas de nature à établir une méconnaissance de ces dispositions, l'absence de consultation de la commune du Croisic qui ne constitue pas un personne publique associée, ni, au demeurant, une commune limitrophe de celle de Guérande. Au surplus, alors qu'il n'est pas établi, ni même allégué que la commune du Croisic ait demandé à être associée à la procédure, la consultation des communes limitrophes est régie par les dispositions de l'article L. 153-17 du code de l'urbanisme aux termes desquelles : " Le projet de plan arrêté est également soumis à leur demande : / 1° Aux communes limitrophes ; (...) ". Par ailleurs, si la commune ne produit pas le courrier de saisine du syndicat mixte de transports en communs Lila Presqu'île afin de recueillir son avis, il ressort des pièces du dossier que ce syndicat a bien été consulté en émettant un avis en date du 16 février 2017. 13. Enfin, la circonstance que le syndicat intercommunal de la Madeleine aurait été consulté alors qu'il ne dispose pas de compétence en matière d'urbanisme pour se prononcer sur la révision d'un plan local d'urbanisme et que les services de la DREAL ainsi que ceux de la communauté d'agglomération de la Presqu'île de Guérande - Atlantique, dite Cap Atlantique, aient reçu deux courriers est sans incidence sur l'application des dispositions des articles L. 153-11 et L.153-16 du code de l'urbanisme. 14. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 153-11 et L.153-16 du code de l'urbanisme ne peut être qu'écarté. En ce qui concerne les modalités de l'enquête publique : 15. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". 16. Il ressort des pièces du dossier et, notamment, des énonciations non contestées du rapport d'enquête publique, que l'information légale a été dispensée dans les délais prescrits par insertion dans la presse régionale et par affichage en mairie ainsi que dans les lieux-dits les plus importants. Ces mesures de publicité ont été complétées par la mise en ligne de l'avis d'ouverture de l'enquête à compter du 20 février 2017 et par la mise à disposition, sur le site de la commune, du dossier complet. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modalités aient empêché les résidents des quartiers concernés par les orientations d'aménagement et de programmation de prendre connaissance du dossier et de présenter leurs observations lors de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 13 mars 2017 au 14 avril 2017, et dont la durée a été prorogée jusqu'au 28 avril 2017. Il n'est pas davantage établi que les difficultés de téléchargement du dossier mis à l'enquête en aient obéré le bon déroulement et aient nui à l'information du public. En ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) : 17. L'article R. 151-20 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone.". Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. / En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comprennent les dispositions relatives à l'équipement commercial et artisanal mentionnées aux articles L. 141-16 et L. 141-17. ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (...) ". 18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle est entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 19. D'une part, il résulte de l'axe 1.4 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) " Développer une offre d'habitat plurielle et cohérente avec l'armature territoriale " que la ville de Guérande est confrontée à de forts enjeux en termes d'habitat. Son rôle structurant, identifié notamment par le schéma de cohérence territoriale de Cap Atlantique, doit permettre de maintenir une production conséquente destinée à répondre aux besoins de logements, tout en recentrant les projets sur l'agglomération et en consommant moins d'espace. Pour faire face à la pression foncière et aux prix relativement hauts de l'immobilier, cet axe prévoit d'intégrer l'effort de construction à travers une offre adaptée à tous les publics, en lien avec les obligations de l'article 55 de la loi " Solidarité et renouvellement urbains " (SRU) à laquelle la commune est soumise. En raison du desserrement démographique, du vieillissement de la population et de l'évolution des structures familiales, les auteurs du plan ont souhaité diversifier les types de logements dans un parc qui est actuellement composé majoritairement de grandes maisons individuelles. La répartition des nouveaux logements doit se faire en mobilisant les potentiels d'accueil de l'ensemble du territoire communal tout en privilégiant les enveloppes urbaines existantes et l'agglomération principale. En particulier, il est prévu de créer, à travers les OAP, de grands quartiers autour de l'agglomération principale en prolongeant les principes mis en oeuvre pour l'éco-quartier Maison Neuve, notamment en termes de cohérence d'ensemble et de maîtrise des transitions urbaines et paysagères. Selon l'axe 1.2 du PADD " Préserver et valoriser les patrimoines et les paysages dans leur diversité ", l'agglomération centrale a vocation à accueillir l'essentiel du développement envisagé concernant l'extension de l'urbanisation. Au titre de l'axe 1.6 " Développer une offre d'habitat plurielle et cohérente avec l'armature territoriale " les auteurs du plan ont aussi voulu assurer l'évolution et le renforcement des grands équipements de la commune, notamment sanitaires (hôpital) et favoriser le maintien des équipements dans et à proximité de l'intra-muros pour un centre-ville vivant et dynamique. S'agissant de l'OAP n°1 : 20. Il ressort du document " 3 Orientations d'aménagement et de programmation " (OAP) contenu dans le plan local d'urbanisme, que l'OAP n°1 " l'îlot de Versailles et le parc de l'hôpital " est située au centre du coeur historique de Guérande, au Sud-Est des remparts et est classée parmi les " îlots de renouvellement urbains ". Elle est divisée en cinq secteurs : secteur n°1 " Arrière de l'hôtel de ville ", secteur n°2 " Îlot de Versailles ", secteur n°3 " Secteur parc de l'hôpital ", secteur n°4 " Parcelle rue des Saulniers " et secteur n°5 " Site de l'hôpital ". Cette OAP est destinée à accueillir essentiellement une offre de logement sous la forme d'opérations coordonnées, à l'exception du secteur 5 dédié à l'évolution et au renforcement des structures existantes. Si les requérants soutiennent que cette OAP serait trop précise, elle se borne à définir, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, les actions et opérations nécessaires, lesquelles apparaissent, en outre, en cohérence avec le PADD. En particulier, elle prévoit que les parcelles situées à l'arrière de l'hôtel de ville (secteur 1) ont vocation à accueillir une opération nouvelle de logement qui devra permettre la réhabilitation du bâti existant, préférentiellement vers des activités économiques. Le grand coeur d'îlot constitué du secteur îlot Versailles et du parc de l'hôpital est, quant à lui, destiné à recevoir une ou plusieurs opérations de promotions coordonnées permettant de garantir la cohérence architecturale et urbaine dans un contexte patrimonial. Si l'OAP indique que la densité globale sera importante, elle précise toutefois qu'elle variera fortement au sein de l'opération pour adapter les gabarits aux enjeux de percées visuelles et de transition avec l'existant. Enfin, la parcelle donnant sur la rue des Saulniers (secteur 4) est prévue pour une opération dense qui désenclavera l'îlot Versailles sans passer par le chemin éponyme. Chaque secteur classé en zone à urbaniser devra comprendre, au titre de la mixité sociale et fonctionnelle, un minimum de 33 % de logements sociaux. 21. Si les auteurs du plan local d'urbanisme, au titre de l'axe 2-1, ont souhaité requalifier l'entrée de ville par le faubourg Saint-Michel, cet axe ne prévoit aucun traitement paysager de ce faubourg. En tout état de cause, l'OAP n°1 est située à l'extérieur de ce faubourg et prévoit, de plus, dans une partie consacrée à l'insertion paysagère et qualité environnementale, diverses mesures d'aménagement " s'appuyant sur les éléments paysagers et les vues offertes depuis le site ". Par ailleurs, l'OAP consacre une partie spécifique à l'" organisation de la desserte et [aux] caractéristiques des voies ", et poursuit comme objectif d'écarter et de limiter les flux de transit au fur et à mesure de l'avancée dans le faubourg Saint-Michel pour pouvoir, notamment, " pacifier " le coeur d'îlot et le chemin de Versailles. En particulier, une connexion viaire sera créée entre le faubourg Saint-Michel et l'avenue Pierre de la Bouexière pour pouvoir accéder de manière aisée au parking et au sud du centre-ville et ainsi contribuer à la diminution du transit autour des remparts. La seconde " dérivation ", qui sera créée à l'arrière de l'hôtel de ville, est, quant à elle, destinée, non seulement à desservir l'opération, mais aussi à accéder directement au parking du Guesny avec une voie au gabarit adapté sans passer devant la Porte Saint-Michel. Le chemin de Versailles sera préservé pour servir uniquement de liaison douce, sauf pour les riverains existants, ce qui permettra de rallier l'intra-muros depuis le parking créé au niveau de l'hôpital. Une voie partagée sera, en outre, réalisée à l'occasion de l'aménagement du secteur 4 pour désenclaver l'îlot Versailles depuis la rue des Saulniers tout en desservant la parcelle en se connectant préférentiellement au parking situé devant le foyer logement. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette voie, qui doit notamment traverser la parcelle cadastrée section AE n°488, ne présenterait aucune utilité pour desservir le secteur dans lequel elle s'inscrit. D'une manière générale, la desserte interne de l'opération principale sera conçue pour limiter la présence de l'automobile au coeur de l'opération tout en assurant une accessibilité et un stationnement de proximité suffisants. Le gabarit des espaces circulants sera ainsi variable et articulé à l'architecture afin de créer des ambiances de ruelles et de placettes caractéristiques du centre ancien et le tracé de la desserte interne devra tendre à la préservation et à la mise en valeur des éléments patrimoniaux et paysagers (murs, mares, arbres, etc.). Enfin, les limites et les accès du site hospitalier devront être conçus en tenant compte de l'aménagement de la zone afin d'optimiser les espaces ouverts en périphérie du site tout en gardant une desserte rapide et fonctionnelle aux installations. 22. Il suit de là que l'OAP n°1, dans ses dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements s'inscrit en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables. 23. Par ailleurs, aux termes du 5ème alinéa de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées (...) ". Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en instituant l'OAP n°1, laquelle a pour effet de classer les terrains en zone à urbaniser où le droit de construire peut être limité, les auteurs du plan local d'urbanisme auraient porté une atteinte illégale au droit de propriété. En outre, la circonstance que le tracé de la desserte interne aura pour effet de scinder en deux un terrain appartenant à l'un des requérants ne révèle aucune erreur manifeste d'appréciation. 24. Enfin, selon le document intitulé " 3 Orientations d'aménagement et de programmation ", l'OAP n°6 " Chemin des Gabelous ", qui fait partie des opérations dites de l'" éco-rempart ", est composée de deux secteurs. Le premier, et le plus important, correspond à la tenue maraîchère incluant des serres sur la partie basse pour une surface de deux hectares et le second, d'une emprise d'un-demi hectare, est connecté au faubourg Saint-Armel par une grande parcelle de jardin avec une maison de faubourg implantée à l'angle nord-ouest. Les auteurs du plan n'ont souhaité ouvrir à l'urbanisation ces deux secteurs que dans un délai de trois ans minimum subordonnant, de plus, l'ouverture à leur urbanisation à la réalisation de l'écoquartier Maison Neuve. Dans ces conditions, et alors même que son aménagement pourra être réalisé avant celui prévu pour le secteur n°1, les auteurs du plan n'ont pas souhaité, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ouvrir immédiatement à l'urbanisation le secteur n°2. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la voie nécessaire à la desserte de cette OAP et qui doit déboucher sur une portion du faubourg Saint-Armel présenterait une dangerosité particulière dès lors que l'OAP prévoit, dans la partie " Organisation de la desserte et caractéristiques des voies ", de réaménager l'accès principal, qui se fera par le Nord via l'avenue Pierre de la Bouexière afin, notamment, d'assurer un accès sécurisé à l'opération et de créer des petites voies résidentielles pour la desserte interne. En outre, la circonstance que les terrains étaient auparavant classés en zone UA est sans incidence dès lors que les auteurs du plan ne sont pas liés par les affectations antérieures de fait des terrains. Il résulte de ce qui précède que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en créant l'OAP n°1 " l'îlot de Versailles et le parc de l'hôpital ". S'agissant de l'OAP n°5, 6 et 7 : 25. Si les requérants soutiennent que les OAP n° 5, 6 et 7 sont illégales en ce qu'elles comportent un échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation dépendant directement de la réalisation de l'OAP n° 4, il résulte toutefois des dispositions précitées de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme que les orientations d'aménagement et de programmation peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. La possibilité de se référer à un échéancier prévisionnel n'étant soumise à aucune condition particulière, le moyen ne peut qu'être écarté. Quant à l'OAP n°5 : 26. D'une part, le secteur 3 bis est défini, par les auteurs du plan local d'urbanisme, comme un " espace urbanisé existant et occupé pouvant faire l'objet d'une mutation à l'initiative des propriétaires prolongeant les principes des secteurs d'aménagements principaux ". Si la réalisation d'une venelle est envisagée, afin d'assurer la desserte d'éventuelles nouvelles constructions dans ce secteur et sa jonction avec la partie Nord, cette orientation n'a pas la portée normative que lui attribuent les requérants et n'a, en tout état de cause, ni pour objet, ni pour effet, d'imposer aux propriétaires riverains d'une éventuelle opération de réaliser cette voie. 27. D'autre part, si pour le secteur 4, les auteurs du plan local d'urbanisme ont notamment prévu, " qu'en cas de renouvellement urbain du site ", un bâti dense en R+1 ou R+C serait créé, ils se sont bornés, en l'espèce, à décliner l'un des objectifs mentionnés au 3° de l'article L. 157-1. Il ne leur incombait pas, en particulier, de l'expliciter. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette OAP aurait pour objet, ou pour effet, de perturber l'activité de l'entreprise Guenégo, présente sur ce secteur. 28. Enfin, pour le secteur 6 bis, les requérants se bornent à mettre en exergue l'existence d'une contradiction entre la densité excessive des logements envisagés par l'OAP et l'objectif de préservation des éléments de patrimoine qu'elle mentionne dans le même temps. Toutefois, si l'OAP indique que les grandes propriétés encloses à l'est du Chemin Thobie ont vocation à accueillir des opérations denses (50 logements à l'hectare), leurs auteurs ont prévu de conserver les murs et les petits édifices anciens afin d'atténuer la perception visuelle des constructions nouvelles, lesquelles sont envisagées, dans les " clos " sous forme d'immeubles collectifs de hauteur limitée (R+1) avec un retrait significatif vis-à-vis du mur. Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu concilier les objectifs de renouvellement urbain et de conservation du patrimoine. L'OAP n'est entachée, sur ce point, d'aucune incohérence ou contradiction, ni en tout état de cause d'erreur manifeste d'appréciation. Le moyen tiré de ce que cette OAP aurait pour effet de rendre la parcelle AH 424 inconstructible en raison de trop fortes contraintes imposées est dénué de précisions suffisantes et doit être écarté. Si l'échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation des zones AU couvertes par les OAP indique, conformément au 3° de l'article L. 151-7° du code de l'urbanisme, pour ce qui concerne le chemin Thobie, un délai de trois ans, cette circonstance est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de l'OAP, laquelle peut, ainsi qu'il a déjà été dit se référer à un échéancier. Quant à l'OAP n°6 : 29. Si les requérants soutiennent que l'institution de l'OAP n°6 aura pour effet de porter atteinte au droit de propriété et de scinder en deux une parcelle appartenant à l'un des requérants, il y a lieu d'écarter ces moyens par les mêmes motifs que ceux énoncés au point 23. Il suit de là qu'en classant en zone 1AUB les parcelles cadastrées section AE n°s 285, 286, 287, 461 462 et 463 contenues dans l'emprise de l'OAP n°6 " Chemin des Gabelous ", le plan local d'urbanisme n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne le classement de parcelles en zone naturelle et forestière : 30. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 31. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan ont, au titre de l'axe n°1 " Préserver et valoriser les patrimoines et les paysages dans leur diversité ", poursuivi l'objectif d'" accompagner à travers le PLU la protection des entités paysagères emblématiques de la commune : marais blanc, marais noir, coteau guérandais ", notamment " en protégeant par un zonage adapté les espaces paysagers remarquables ". Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes et des cartes que la parcelle cadastrée section BP n°131 a été classée, dans sa partie Nord, en zone UH et dans sa partie Sud en zone N. Si la partie haute classée en zone N se rattache à des parcelles urbanisées, sa partie basse se rattache à l'Est, à l'Ouest et au Sud à des secteurs naturels. Si elle est séparée du vaste tènement naturel situé au Sud par la RD n°92, sont implantés sur la parcelle, et en bordure de cette voie, des arbres que les auteurs du plan ont entendu protéger au titre des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Par suite, compte tenu du parti d'urbanisme retenu, le classement partiel en zone naturelle de la parcelle cadastrée section BP n°131 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Enfin, la légalité de la délibération contestée devant être appréciée à la date à laquelle elle a été adoptée, les requérants ne sauraient, en tout état de cause, se prévaloir des dispositions de l'article L. 121-18 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi " ELAN ". En ce qui concerne le classement de parcelles en zone agricole : 32. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 33. Il ressort des pièces du dossier, en particulier, du projet d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan ont, notamment, pour objectif de préserver et valoriser un socle naturel et agricole remarquable qui a subi une pression urbaine, vingt-et-un hectares ayant été artificialisés par an entre 1999 et 2009 et ont entendu, à cette fin, " modérer la consommation de terres agricoles, à travers un urbanisme raisonné et économe en espace ". 34. Si la parcelle cadastrée section ZT N° 125 supporte une construction, elle est située à l'extrémité d'un hameau et s'ouvre à l'Est et au Nord sur de vastes terrains consacrés à l'exploitation agricole. De même, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section YR n°s 2, 3, 19, 20 et 21 situées Domaine de Lénevo, d'une superficie de 2 ha pour les deux premières et de 1,24 ha pour les suivantes, alors même qu'elles sont bordées à l'Est, au Sud et au Sud-Est, par des parcelles supportant des constructions et classées en secteur NL qui constitue, selon le règlement, un secteur de la zone naturelle de taille et de capacité d'accueil limité correspondant à l'emprise des campings en discontinuité des villages et agglomérations au sens de la loi Littoral, ces parcelles s'ouvrent au Nord et au Nord-Est sur de vastes zones classées en zone agricole. Dans ces conditions, elles ne peuvent être regardées comme des " dents creuses ". Par suite, eu égard au parti d'urbanisme retenu par la commune et alors qu'il n'est pas établi ni même allégué que le secteur dans lequel ces parcelles sont situées serait dénué de tout potentiel agronomique, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, les classer en zone agricole. En ce qui concerne la limitation du droit de construire en zone UH : 35. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan ont souhaité, au titre de l'axe 2, assurer un développement cohérent pour un territoire littoral en déclinant dans la commune les dispositions de la loi Littoral. En particulier, ils ont voulu étendre l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. A ce titre, ils ont identifié au sein de la commune différents ensembles bâtis. Ainsi, l'essentiel du développement envisagé doit se réaliser dans l'agglomération centrale et le prolongement guérandais de l'agglomération de la Baule. S'agissant des bourgs de la Madeleine et de Saillé, leur développement se fera, compte tenu de leur noyau historique, de leur taille importante et de leurs équipements, à l'intérieur du bourg et en extension de l'enveloppe urbanisée. Les autres villages, qui présentent un noyau historique et une taille significative, couplés à la présence d'un ou plusieurs bâtiments leur permettant d'être caractérisés comme villages au sens de la loi Littoral, lesquels sont identifiés sur une carte, se développeront par un renforcement à l'intérieur et en frange de l'enveloppe urbanisée. Pour les hameaux présentant un noyau historique constitué, une taille significative ainsi qu'une épaisseur et une continuité du tissu bâti, un renforcement modéré sera uniquement possible à l'intérieur de l'enveloppe urbanisée. Enfin, s'agissant des écarts et des constructions diffuses, les auteurs du plan n'ont pas souhaité étendre l'urbanisation mais seulement autoriser une évolution du bâti existant. 36. Le règlement du plan local d'urbanisme identifie six zones urbaines résidentielles (UAa, UAb, UH, UB, UBa, UC et UD). Selon le préambule de son règlement, la zone UD " correspond aux extensions récentes des hameaux sous la forme de constructions pavillonnaires diffuses ou de petits lotissements. Elle a une vocation essentiellement résidentielle. Le renforcement du bâti doit y rester très mesuré, en cohérence avec les orientations de développement des hameaux ". La zone UH, qui correspond, quant à elle, aux noyaux historiques ruraux des villages et hameaux, comprend une densité plus élevée qu'en zone UD. Les requérants n'établissent pas, ni même n'allèguent que les parcelles cadastrées section BS n°s 262 et 263 ne se situeraient pas dans l'extension récente d'un hameau. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement retenu, et alors même que ces parcelles ne sont pas éloignées de terrains classés en zone UH, les auteurs du plan ont pu, sans erreur manifeste d'appréciation, limiter le droit de construire en prévoyant, à l'article UD 2-1 du règlement, une emprise au sol fixée à 15 % de la surface totale de l'unité foncière et un recul de six mètres par rapport aux limites séparatives. 37. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Guérande, que le surplus des conclusions de la demande de l'association des propriétaires fonciers de Guérande et autres doit être rejeté. Sur les frais liés au litige : 38. Dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à chacune des parties à l'instance la charge des frais qu'elle a exposés dans la présente instance et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il a rejeté le surplus de la demande présentée par l'association des propriétaires fonciers de Guérande et autres. Article 2 : Le surplus de la demande présentée devant le tribunal administratif de Nantes et le surplus de la requête d'appel de l'association des propriétaires fonciers de Guérande et autres sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Guérande tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense des propriétaires fonciers de Guérande, représentant unique désigné par la SARL Antigone et à la commune de Guérande. Une copie sera adressée pour information au préfet de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 25 mai 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. L'hirondel, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2021. Le rapporteur, M. L'HIRONDELLe président, A. PEREZ La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT02723