CAA de NANTES, 3ème chambre, 15/03/2024, 22NT04121
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-15
Numéro : 22NT04121
Président : Mme BRISSON
Rapporteur : Mme Christiane  BRISSON
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : DELEURME-TANNOURY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes, d'annuler respectivement : l'arrêté du 1er février 2022 par lequel le directeur de l'administration pénitentiaire a refusé de la détacher dans le corps des attachés territoriaux, en qualité de chargée de mission auprès du département d'Ille-et-Vilaine, l'arrêté du 9 mars 2022 par lequel cette autorité a procédé au retrait de son arrêté du 1er février 2022 et enfin l' arrêté du 17 mars 2022 retirant l'arrêté du 1er mars 2022 autorisant son détachement ainsi que l'arrêté du 13 avril 2022 refusant son détachement dans le corps des attachés territoriaux, en qualité de chargée de mission auprès du département d'Ille-et-Vilaine. Par un jugement n°s 2200679, 2201305 et 2202209 du 10 novembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions prises par le directeur de l'administration pénitentiaires des 1er février, 9 et 17 mars et du 13 avril 2022. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 28 décembre 2022, le Garde des Sceaux, ministre de la justice demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 10 novembre 2022 ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Rennes. Il soutient que : * le jugement est irrégulier comme étant entaché d'une erreur de droit dans la mesure où c'est à tort qu'il a considéré que le principe du contradictoire n'avait pas été respecté ; * il doit être procédé à une substitution de motifs des décisions des 1er février et 13 avril 2022 portant refus de détachement dès lors que les nécessités du service tenant à l'absence de niveaux comparables des fonctions de conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation et d'attaché territorial y font obstacle ; * par la voie de l'effet dévolutif, les autres moyens soulevés par Mme A... devront être rejetés. Par des mémoires enregistrés les 31 mars 2023 et 15 janvier 2024, Mme A... représentée par Me Deleurme-Tannoury, conclut : * au rejet de la requête du ministre de la justice ; * à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par le ministre n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la fonction publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - le décret n°87-1099 du 30 décembre 1987 - le décret n° 87-1100 du 30 décembre 1987 ; - le décret n° 2010-1641 du 23 décembre 2010 ; - le décret n° 2019-50 du 30 janvier 2019 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Brisson, - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Deleurme-Tannoury, représentant Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. Mme B... A..., titulaire de la fonctionnaire publique d'Etat, exerce les fonctions de conseillère pénitentiaire à l'insertion et à la probation (CPIP) en étant affectée au service pénitentiaire d'insertion et de probation d'Ille-et-Vilaine (SPIP). Le 16 décembre 2021, elle a sollicité son détachement pour une durée d'un an auprès du département d'Ille-et-Vilaine dans le corps des attachés territoriaux, en qualité de chargée de mission développement social local. Par une première décision du 1er février 2022, le directeur de l'administration pénitentiaire a refusé de faire droit à sa demande de détachement. Son exécution a été suspendue par une ordonnance n° 2200680 du tribunal administratif de Rennes du 25 février 2022 enjoignant également de procéder au réexamen de la demande de détachement de Mme A.... Par un deuxième arrêté du 1er mars 2022, le directeur de l'administration pénitentiaire a fait droit au détachement de l'intéressée pour une période d'un an à compter du 15 mars suivant. Toutefois, cet arrêté a été retiré par un troisième arrêté du directeur de l'administration pénitentiaire du 9 mars 2022. Le référé-liberté dirigé contre ce dernier arrêté a été rejeté par une ordonnance n° 2201271 du 14 mars 2022. Par une quatrième décision du 17 mars 2022, le directeur de l'administration pénitentiaire a procédé au retrait des deux arrêtés des 1er et 9 mars 2022. Par des ordonnances n° 2201306 et n°2201480 prises respectivement les 21 mars et 23 mars 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Rennes a constaté le non-lieu à statuer à l'encontre de la demande de suspension de l'exécution de l'arrêté du 9 mars 2022 et a suspendu l'exécution de l'arrêté du 17 mars 2022 en tant qu'il a procédé au retrait de l'arrêté du 1er mars 2022 pour méconnaissance de l'autorité de la chose décidée et défaut du respect du principe du contradictoire préalablement au retrait d'une décision créatrice de droit, et a enjoint à l'administration de procéder au réexamen de la demande de Mme A.... Par une cinquième décision du 13 avril 2022, le directeur de l'administration pénitentiaire a, de nouveau, refusé de faire droit à la demande de détachement de l'intéressée. L'exécution de cette décision a été suspendue par une ordonnance du juge des référés du 20 juin 2022 enregistrée sous le n°2202734. 2. Par un jugement du 10 novembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions du directeur de l'administration pénitentiaire des 1er février, 9 et 17 mars et du 13 avril 2022 et lui a enjoint de procéder au réexamen de la demande de détachement de Mme A... dans un délai de 15 jours. Le Garde des Sceaux, ministre de la justice, relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Si le ministre soutient que les premiers juges, pour annuler les décisions des 9 et 17 mars 2022 se sont, à tort, fondés sur les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, un tel moyen tiré de l'erreur de droit qui aurait ainsi été commise, se rattache au bien-fondé du jugement et doit en conséquence être écarté comme sans incidence sur sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les refus de détachement des 1er février et 13 avril 2022 : 4. D'une part, aux termes de l'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils régis par le présent titre par la voie du détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration, ou par la voie de l'intégration directe, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers. / Le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers. Le présent alinéa s'applique sans préjudice des dispositions plus favorables prévues par les statuts particuliers (...) ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " L'accès des fonctionnaires de l'État, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques, ainsi que leur mobilité au sein de chacune de ces trois fonctions publiques, constituent des garanties fondamentales de leur carrière (...) ". Aux termes de son article 14 bis : " Hormis les cas où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit, une administration ne peut s'opposer à la demande de l'un de ses fonctionnaires tendant, avec l'accord du service, de l'administration ou de l'organisme public ou privé d'accueil, à être placé dans l'une de ces positions statutaires ou à être intégré directement dans une autre administration qu'en raison des nécessités du service ou, le cas échéant, d'un avis rendu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Elle peut exiger de lui qu'il respecte un délai maximal de préavis de trois mois. Son silence gardé pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande (...) ". 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 513-8 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire peut être détaché dans un corps ou un cadre d'emplois de même catégorie et de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine. Le niveau est apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers. Ces dispositions s'appliquent sans préjudice de celles plus favorables prévues par les statuts particuliers. / Le fonctionnaire membre d'un corps ou cadre d'emplois dont au moins l'un des grades d'avancement est également accessible par la voie d'un concours de recrutement peut être détaché, en fonction de son grade d'origine, dans un corps ou cadre d'emplois de niveau différent, apprécié dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. / Le détachement s'effectue entre corps et cadres d'emplois de niveau comparable, lorsque le corps ou cadre d'emplois d'origine ou le corps ou cadre d'emplois d'accueil ne relève pas d'une catégorie. / L'accès à des fonctions du corps ou cadre d'emplois d'accueil dont l'exercice est soumis à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique est subordonné à la détention de ce titre ou de ce diplôme ". Aux termes de l'article L. 511-3 du même code : " Hormis les cas où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit, une administration ne peut s'opposer à la demande de l'un de ses fonctionnaires tendant, avec l'accord du service, de l'administration ou de l'organisme public ou privé d'accueil, à être placé dans l'une des positions mentionnées à l'article L. 511-1 ou à être intégré directement dans une autre administration qu'en raison des nécessités du service ou, le cas échéant, d'un avis rendu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Elle peut exiger de lui qu'il respecte un délai maximal de préavis de trois mois. Son silence gardé pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande ". 6. Il résulte de ces dispositions, applicables respectivement aux décisions de refus du 1er février 2022 et du 13 avril 2022, qu'un détachement d'un agent entre corps et cadres d'emplois comparables appartenant à la même catégorie et de niveaux comparables doit s'apprécier au regard des conditions de recrutement et du niveau des missions prévues par les statuts du corps des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation et du cadre d'emploi des attachés territoriaux en se fondant sur les missions statutaires qui y sont prévues et que ce n'est qu'en présence d'un motif tiré des nécessités du service, devant se comprendre comme celui qui serait de nature à exiger le maintien de l'agent dans son corps d'origine, qu'un refus de détachement peut être opposé à l'intéressé. 7. L'article 4 du statut particulier des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation prévoit qu'ils " exercent les attributions qui leur sont conférées par les lois et règlements dans l'objectif de prévention de la commission de nouvelles infractions et d'insertion ou de réinsertion sociale des personnes placées sous main de justice. / Dans le cadre des mesures alternatives aux poursuites pénales, des mesures ou peines restrictives ou privatives de liberté, ils procèdent à l'évaluation initiale et continue de la situation globale des personnes confiées par l'autorité judiciaire. Ils sont chargés de la conception et de la mise en œuvre du parcours et de l'accompagnement individualisé de l'exécution de la ou des peines et des mesures des personnes confiées, incluant le cas échéant le respect de leurs obligations judiciaires. / Compte tenu de leur expertise en matière de décisions de justice et d'accompagnement socio-éducatif, de leurs connaissances en criminologie et de l'impact de leurs actions sur l'exercice des libertés individuelles des personnes qui leur sont confiés, ils contribuent à la politique d'individualisation des peines ainsi qu'au développement des alternatives à l'incarcération et des aménagements de peine, selon les conditions prévues par le code de procédure pénale. / Ils contribuent à la conception, à la mise en œuvre et à l'animation de partenariats de proximité répondant aux besoins des personnes accompagnées. Ils œuvrent plus particulièrement au travail sur le sens de la peine afin de concourir au maintien ou à la restauration de l'autonomie et à la responsabilisation des personnes suivies. Au sein des établissements pénitentiaires, ils contribuent notamment à la prévention des effets désocialisants de l'incarcération et à la préparation à la sortie des personnes détenues. (...) ". 8. L'article 3 du statut particulier des attachés territoriaux prévoit qu'ils " participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service. / Ils peuvent, en outre, occuper les emplois administratifs de direction des collectivités territoriales, (...) ". 9. Le recrutement par la voie du concours externe exige pour l'un ou l'autre de ces corps ou cadres d'emplois, la possession d'un diplôme de niveau 6 correspondant à un niveau de 3 ou 4 années d'études après le baccalauréat. Ainsi, contrairement à ce que fait valoir le ministre, les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation, s'ils peuvent être chargés de la mise en œuvre de politiques pénales, sont également chargés de la conception et la mise en œuvre des parcours individualisés des personnes placées sous main de justice et contribuent à la politique d'individualisation des peines, au développement des alternatives à l'incarcération et des aménagements de peine. 10. Dans ces conditions et alors que l'écart de rémunération entre le corps des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation et celui des attachés territoriaux varie entre 5 et 15 % s'agissant du 1er grade, la circonstance que les modalités de formation initiale des CPIP et des attachés territoriaux puissent être différentes ne permet pas de considérer que les fonctions exercées dans ce corps ou cadre d'emploi ne seraient pas comparables. 11. Par suite, le ministre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que les décisions en litige, exclusivement fondées sur l'absence de comparabilité du niveau des missions exercées, étaient entachées, en l'absence de nécessité du service s'opposant au détachement sollicité, d'une erreur de droit. 12. L'administration peut cependant, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 13. Le ministre, dans ses écritures d'appel, pour justifier ses refus d'autoriser le détachement sollicité par Mme A..., invoque un nouveau motif de refus de détachement de l'intéressée en qualité d'attachée territoriale près le département d'Ille et Vilaine, tiré des nécessités du service. 14. Toutefois pour établir l'existence de ces nécessités, le ministre se borne à réitérer que les missions exercées dans l'administration d'origine ou d'accueil ne sont pas de niveaux comparables. Dans ces conditions, il ne peut être fait droit à sa demande de substitution de motifs. 15. Il s'ensuit que le ministre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions des 1er février et 13 avril 2022. En ce qui concerne les décisions de retrait des 9 et 17 mars 2022 : S'agissant de la décision du 9 mars 2022 : 16. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Le dernier alinéa de l'article L. 121-2 du même code dispose que : " Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. " 17. Les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents, de sorte que la décision de retrait en litige n'avait pas à être précédée de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur ce motif pour annuler la décision du 9 mars 2022 portant retrait de la décision du 1er mars 2022 autorisant le détachement de Mme A.... 18. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... devant le tribunal administratif de Rennes et devant la cour. 19. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui (...) 4° retirent ou abrogent une décision créatrice de droits " et aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la demande. ". 20. La décision du 1er mars 2022 conférait à Mme A... le droit d'être détachée dans une autre administration de sorte que, alors même que ce détachement n'avait pas encore pris effet, l'administration ne pouvait retirer cette décision créatrice de droit que par une décision motivée conformément aux exigences de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 21. Or, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté de retrait du 9 mars 2022 se borne, après avoir visé notamment l'arrêté du 1er mars 2022 autorisant le détachement de son agent, à mentionner à son article 1er que " l'arrêté du 1er mars 2022 portant détachement sortant de Mme A... est rapporté ". De telles mentions ne sauraient satisfaire aux exigences de motivation prévues par les dispositions citées ci-dessus de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 22. Il résulte de ce qui précède que le ministre n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 9 mars 2022. S'agissant de la décision du 17 mars 2022 : 23. Il ressort des termes de l'arrêté du 17 mars 2022 que celui-ci est fondé sur la méconnaissance par l'arrêté du 1er mars 2022 des termes de l'article L. 513-8 du code général de la fonction publique. 24. Cependant, compte tenu de ce qui vient d'être dit ci-dessus, aux points 4 à 11, le ministre ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, se fonder sur les dispositions de l'article L. 513-8 de ce code pour retirer l'acte du 1er mars 2022. 25. Par suite, et alors qu'au surplus il est constant que l'arrêté de retrait a été pris par une autorité incompétente, le ministre n'est pas fondé à se plaindre de ce que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette décision du 17 mars 2022. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 2 000 euros demandée par Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête du Garde des sceaux, ministre de la justice, est rejetée. Article 2 : Le Garde des Sceaux, ministre de la justice, versera à Mme A... la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Garde des Sceaux, ministre de la justice, et à Mme B... A.... Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Brisson, présidente de chambre, - Mme Lellouch, première conseillère, - M. Catroux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2024. La présidente-rapporteure, C. BRISSON L'assesseure la plus ancienne J. LELLOUCH La greffière, A. MARTIN La République mande et ordonne au Garde des Sceaux, ministre de la Justice, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT04121