CAA de LYON, 5ème chambre, 25/02/2021, 19LY01326, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-25
Numéro : 19LY01326
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Mathilde  LE FRAPPER
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : LETANG & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 5 avril 2019, la société à responsabilité limitée (SARL) Capaman, représentée par la SELARL Letang Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2019 par lequel le maire de Gannat a délivré à la société Immobilière Européenne des Mousquetaires un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Gannat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : * la cour administrative d'appel de Lyon est matériellement et territorialement compétente ; * son recours est recevable ; * l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce, dès lors que le nouveau projet présenté par le pétitionnaire a insuffisamment pris en compte les motifs de fond opposés par la commission nationale d'aménagement commercial à son précédent projet, s'agissant du trafic routier, de la dangerosité des accès, de l'imperméabilisation du site, et de l'insertion paysagère ; * l'avis du ministre du commerce a été adressé à la commission nationale par un expert dont il n'est pas démontré qu'il ait été régulièrement habilité, ce qui vicie l'avis de la commission ; * le dossier de demande d'autorisation est incomplet au regard des dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce, s'agissant en particulier de la garantie de financement et de réalisation effective des aménagements envisagés pour la desserte du projet ; * le projet, qui n'est accessible qu'à une clientèle motorisée, ne participe pas à l'animation de la vie urbaine et rurale, en méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce ; * il n'est pas justifié d'une prise en compte suffisante du développement durable, compte tenu de l'insuffisante compacité, de l'imperméabilisation et de la consommation des sols, mais aussi de l'importance des consommations énergétiques ; * il n'est pas justifié non plus de la protection des consommateurs, en présence d'un risque lié au transport de matières dangereuses. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2019, la commune de Gannat conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SARL Capaman une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : * la société Capaman n'a pas d'intérêt à agir, dès lors qu'elle ne justifie pas être affectée par le projet de simple extension de deux enseignes présentes dans la zone avant même son installation ; * le projet prend en considération les motifs du précédent avis défavorable, s'agissant de la sécurité des accès, de l'insertion paysagère, du développement durable et de l'aménagement du territoire et ne méconnaît donc pas les dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce ; * l'avis du ministre du commerce n'est pas entaché d'irrégularité. Par un mémoire, enregistré le 30 octobre 2020, la société anonyme (SA) Immobilière Européenne des Mousquetaires conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SARL Capaman une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : * la requête est irrecevable, en l'absence, d'une part, d'une pièce de nature à établir le caractère régulier de l'occupation de son bien par la requérante, et, d'autre part, de justification de la notification du recours, en méconnaissance respectivement des articles R. 600-4 et R. 600-1 du code de justice administrative ; * le projet prend en considération les motifs du précédent avis défavorable, s'agissant de la sécurité des accès, du stationnement, de l'insertion paysagère et du développement durable et ne méconnaît donc pas les dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce ; * le signataire de l'avis du ministre du commerce disposait d'une délégation ; * le dossier comprenait la convention conclue avec le conseil départemental en vue de la réalisation d'un carrefour giratoire permettant à la CNAC de s'assurer de la réalisation des aménagements prévus, dont les travaux ont d'ailleurs commencé ; * le projet est compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale, permettra de requalifier l'entrée de ville de Gannat par la suppression d'une friche, et permettra de retenir la chalandise sur place, au bénéfice de l'animation de la vie locale ; * il ne compromet pas l'objectif de développement durable et prend en compte la protection des consommateurs. En application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 décembre 2020, par ordonnance du même jour. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : * le code de commerce ; * le code de l'urbanisme ; * le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; * le décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 relatif à la direction générale des entreprises ; * l'arrêté du 15 septembre 2014 portant organisation de la direction générale des entreprises ; * le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : * le rapport de Mme D..., première conseillère, * les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, * et les observations de Me C..., représentant la SA Immobilière Européenne des Mousquetaires, et de Me E..., représentant la commune de Gannat. Considérant ce qui suit : 1. Le 12 juillet 2018, la SA Immobilière Européenne des Mousquetaires (IEM) a déposé auprès de la mairie de Gannat (03) une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension d'un ensemble commercial comprenant, après démolition de bâtiments existants, deux bâtiments commerciaux sous enseigne " Intermarché " et " Bricomarché " ainsi qu'un point permanent de retrait d'achats au détail commandés par voie télématique, d'une surface de vente totale de 8 259 m². Saisie de recours contre l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial de l'Allier, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 10 janvier 2019, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 5 février 2019, modifié en dernier lieu le 2 juillet 2020, le maire de Gannat a délivré à la SA IEM un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SARL Capaman, agissant en qualité d'exploitant d'un supermarché à l'enseigne " Carrefour Market " situé dans la zone de chalandise, demande l'annulation de l'arrêté du 5 février 2019 en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du 5 février 2019 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Par un arrêté du 27 aout 2018, publié le 30 au Journal officiel de la République française, le directeur général des entreprises, lui-même compétent en vertu des dispositions combinées des décrets des 27 juillet 2005 et 12 janvier 2009 ainsi que de l'arrêté du 15 septembre 2014 visés ci-dessus et régulièrement publiés, a donné délégation à M. B... A..., administrateur général, à l'effet de signer, au nom du ministre, tous actes dans la limite des attributions du service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services. Par suite, l'avis du 3 janvier 2019 transmis à la Commission nationale d'aménagement commercial, pour le ministre du commerce et par délégation du directeur général des entreprises, a été régulièrement signé par M. A.... Le moyen tiré du vice de procédure doit, dès lors, être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de la composition du dossier : 3. Selon l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de la SA IEM comportait une convention signée les 15 et 21 mars 2018 entre elle et le département de l'Allier, dont il n'est pas sérieusement contesté qu'il est le gestionnaire de la voirie départementale desservant le projet, et par suite le maître d'ouvrage, bien que la voie soit classée à grande circulation. Cette convention relative à la réalisation d'un nouveau carrefour giratoire met à la charge de la SA IEM les acquisitions foncières nécessaires ainsi que le financement de l'intégralité des travaux, et prévoit les modalités de leur incorporation au domaine public routier départemental. L'absence au dossier de document attestant de l'accord du propriétaire de la parcelle n° 157 ou d'une acquisition à venir de cette parcelle n'est pas suffisante à faire regarder le dossier de demande comme incomplet, dès lors qu'il n'est pas contesté que cette parcelle ne doit supporter qu'une quatrième future branche du giratoire desservant non le projet litigieux, mais une zone d'activités distincte. Cette branche n'étant pas nécessaire au projet de la SA IEM, le moyen doit être écarté. S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 752-21 du code de commerce : 5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 752-21 du code de commerce : " Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale ". 6. Le 27 octobre 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial avait émis un avis défavorable à un premier projet d'extension de la SA IEM aux motifs que la sortie du site par un panneau " stop " sur la route départementale 2009 à grande circulation était peu sécurisée, que le projet devait entraîner une imperméabilisation excessive et une consommation d'espace inutile, notamment par la présence d'un parc de stationnement de 224 places entièrement de plain-pied et ne comportant aucune place perméable, qu'il n'était pas prévu le recours aux énergies renouvelables, et que l'insertion paysagère était insuffisante, alors que le schéma de cohérence territoriale insiste sur la qualité architecturale que doivent présenter les projets qui s'implantent le long de la route départementale, les plantations et la qualité paysagère. 7. Il ressort des pièces du dossier que le second projet de la SA IEM modifie la sortie du site par la création, en lieu et place du panneau " stop ", d'un carrefour giratoire, dont les effets sont analysés par une étude de trafic, qu'il conserve un parc de stationnement entièrement de plain-pied mais le réduit à 189 places, dont 103 en pavés drainants, qu'il ajoute 1 820 m² de panneaux photovoltaïques en toitures, qu'il réaménage le parc de stationnement pour intégrer le carrefour giratoire et modifie à cette occasion l'insertion paysagère le long de la route départementale notamment par la plantation d'arbres. 8. Il résulte de ce qui précède que le pétitionnaire a pris en compte les motivations du refus de la Commission nationale d'aménagement commercial du 27 octobre 2016 pour présenter sa nouvelle demande et n'a ainsi pas méconnu l'article L. 752-21 du code de commerce. S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 9. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". 10. Selon l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction applicable au projet litigieux : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ". 11. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 12. En premier lieu, le projet litigieux consiste à résorber une friche industrielle par la démolition de bâtiments et leur remplacement par un hypermarché et un magasin de bricolage déjà présents depuis 1991 sur le même tènement, dont il n'est pas discuté qu'il fait partie du pôle commercial sud de la ville de Gannat que le schéma de cohérence territoriale a pour objectif de conforter. Il ressort de l'avis du ministre du commerce, non utilement critiqué, que le projet ne semble pas de nature à compromettre les équilibres commerciaux à l'échelle du bassin de vie, le pôle commercial de Gannat, incluant au demeurant l'établissement de la requérante, étant le seul de la zone de chalandise, rurale, et il n'est en particulier pas démontré que le projet litigieux aurait une quelconque incidence sur l'activité commerciale des communes de Vichy, Moulins ou Montluçon situées à environ trente minutes de route. Ainsi, l'atteinte à l'animation de la vie urbaine n'est pas démontrée. 13. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux doit s'implanter sur un site déjà artificialisé, sans consommer de nouveaux espaces, qu'il intègre des emplacements de stationnement disposant d'un revêtement perméable ainsi que 1 820 m² de panneaux photovoltaïques destinés à l'autoconsommation des bâtiments, de nouvelles plantations ainsi que l'implantation de bassins de gestion des eaux pluviales. Dans ces conditions, malgré ses dimensions importantes, il ne porte pas atteinte à l'objectif de développement durable prévu par la loi. 14. En troisième lieu, en se bornant à faire état de l'avis du ministre de la cohésion des territoires précisant que le projet est concerné par un risque relatif au transport de matières dangereuses par la route, sans apporter d'autres plans ou précisions au soutien de son argumentation, la requérante ne démontre pas d'atteinte portée par le projet à l'objectif de protection des consommateurs, alors d'ailleurs que les constructions projetées sont davantage en retrait par rapport à la situation existante. 15. Par suite, le projet d'extension de l'ensemble commercial existant ne compromet pas la réalisation des objectifs prévus aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce, bien que son site, situé en périphérie de la commune de Gannat ne soit pour l'essentiel accessible qu'aux véhicules motorisés, dont les flux ne devraient toutefois pas augmenter significativement, et, dans une faible mesure, aux cycles. 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que la SARL Capaman n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 février 2019 par lequel le maire de Gannat a délivré à la SA IEM un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés à l'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SARL Capaman au titre des frais exposés à l'occasion de cette instance. 18. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement de sommes de 2 000 euros chacune, d'une part, à la commune de Gannat, d'autre part, à la SA IEM, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de la SARL Capaman est rejetée. Article 2 : La SARL Capaman versera des sommes de 2 000 euros, d'une part, à la commune de Gannat et, d'autre part, à la SA Immobilière Européenne des Mousquetaires au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Capaman, à la commune de Gannat, à la SA Immobilière européenne des Mousquetaires, et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 4 février 2021, à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président, Mme Dèche, président assesseur, Mme D..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2021. 2 N° 19LY01326 el