CAA de NANTES, 3ème chambre, 05/05/2023, 21NT02304
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-05
Numéro : 21NT02304
Président : M. le Pdt. COUVERT-CASTERA
Rapporteur : Mme Judith  LELLOUCH
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : SELAS BARTHELEMY AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : I. Par une demande enregistrée sous le n° 2000757, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, la décision du 19 décembre 2019 par laquelle le président du GIP C... a demandé au président du conseil départemental des F... de ne pas procéder au renouvellement de sa mise à disposition auprès de ce groupement à compter du 1er janvier 2020, et, d'autre part, l'arrêté du 27 décembre 2019 par lequel le président du conseil départemental des F... a mis fin, dans l'intérêt du service, à sa mise à disposition auprès du GIP C... à compter du 1er janvier 2020, ainsi que l'arrêté du même jour par lequel il a été réintégré au sein des effectifs du département. II. Par une demande enregistrée sous le n° 20002041, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, la décision du 14 avril 2020 par laquelle le président du GIP C... a demandé au président du conseil départemental des F... de ne pas procéder au renouvellement de sa mise à disposition auprès de ce groupement à compter du 1er janvier 2020, d'autre part, l'arrêté du 16 avril 2020 par lequel le président du conseil départemental des F... a mis fin, dans l'intérêt du service, à sa mise à disposition auprès du GIP C... à compter du 1er janvier 2020, ainsi que l'arrêté du même jour par lequel il a été réintégré au sein des effectifs du département. III. Par une demande enregistrée sous le n° 200033551, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, la décision du 8 juillet 2020 par laquelle le président du GIP C... a demandé au président du conseil départemental des F... de ne pas procéder au renouvellement de sa mise à disposition auprès de ce groupement à compter du 1er janvier 2020, d'autre part, l'arrêté du 17 juillet 2020 par lequel le président du conseil départemental des F... a mis fin, dans l'intérêt du service, à sa mise à disposition auprès du GIP C... à compter du 1er janvier 2020, ainsi que l'arrêté du même jour par lequel il a été réintégré au sein des effectifs du département. Par un jugement n°s 2000757, 2002041 et 2003355 du 19 mai 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 août 2021, 3 mars 2022, et 3 octobre 2022, M. A... B..., représenté par Me Delest, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 19 mai 2021 ; 2°) d'annuler les décisions des 19 décembre 2019, 14 avril 2020 et 8 juillet 2020 par lesquelles le président du groupement d'intérêt public (GIP) C... a demandé au président du conseil départemental des F... de ne pas procéder au renouvellement de sa mise à disposition, à compter du 1er janvier 2020 auprès de cet organisme, et les arrêtés des 27 décembre 2019, 16 avril 2020 et 17 juillet 2020 par lesquels le président du conseil départemental des F... a, d'une part, mis fin, dans l'intérêt du service, à sa mise à disposition auprès du GIP C..., à compter du 1er janvier 2020, et, d'autre part, l'a réintégré au sein des effectifs du département ; 3°) d'enjoindre au président du GIP C... de demander au président du conseil départemental des F... de procéder au renouvellement de sa mise à disposition et au président du conseil départemental de renouveler sa mise à disposition pour une durée de trois ans, dans un délai de huit jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge solidaire du GIP C... et du département des F... la somme de 2 000 euro au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision du 19 décembre 2019 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance de la procédure contradictoire, dès lors qu'il n'a pas été mis en mesure de consulter son dossier avant l'intervention de la décision de non renouvellement de sa mise à disposition et en l'absence de communication du rapport d'enquête et des conclusions de ce rapport ; - la décision du 14 avril 2020 est aussi entachée d'un vice de procédure tenant au non-respect de l'article 65 de la loi du 22 avril 1965 relatif à la communication du dossier individuel, dès lors que s'il a été rendu destinataire des conclusions de l'enquête, la communication des procès-verbaux d'audition réalisés dans le cadre de cette enquête lui a été refusée en dépit de la demande formulée en ce sens ; - la décision du 8 juillet 2020, prise sans aucune mise en œuvre de la procédure contradictoire, sans invitation à consulter son dossier individuel et sans transmission de l'intégralité des procès-verbaux des auditions réalisées lors de l'enquête administrative, est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière ; - les décisions attaquées constituent des sanctions disciplinaires déguisées illégales à défaut de procédure disciplinaire préalable ; - les décisions attaquées sont entachées d'un détournement de pouvoir ; - elles reposent sur des faits matériellement inexacts et procèdent d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 octobre 2021 et 9 mai 2022, le groupement d'intérêt public (GIP) C..., représenté par Me Gouret, conclut au rejet de la requête de M. B... et demande à la cour de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens invoqués par M. B... ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 avril 2022 et le 2 novembre 2022, le département des G..., représenté par Me Marchand, conclut au rejet de la requête de M. B... et demande à la cour de mettre à la charge de celui-ci une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés. Par un courrier du 28 mars 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'irrégularité du jugement attaqué en ce que les premiers juges ont rejeté les conclusions dirigées contre les décisions du président du GIP C... demandant le non renouvellement de la mise à disposition, en date des 19 décembre 2019 et 14 avril 2020, ainsi que contre les arrêtés du président du conseil départemental des 27 décembre 2019 et 16 avril 2020, alors qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur ces décisions, définitivement retirées par leurs auteurs qui leur avaient substitué de nouvelles décisions de portée équivalente, en dernier lieu les 8 juillet et 17 juillet 2020. Par un mémoire, enregistré le 31 mars 2023, M. B..., représenté par Me Delest, a présenté ses observations sur le moyen d'ordre public. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi du 22 avril 1905, notamment son article 65 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Delest, représentant M. B..., de Me Couetoux du Tertre, représentant le département des F... et celles de Me Gouret, représentant le GIP C.... Considérant ce qui suit : 1. M. A... B..., vétérinaire et pharmacien territorial de classe exceptionnelle relevant des cadres du département des F..., a été mis à disposition du groupement d'intérêt public (GIP) C... à compter du 1er janvier 2014, pour une durée de trois ans, afin d'assurer les fonctions de chef du service immunologie-virologie PCR du site de E.... Cette mise à disposition a été renouvelée pour une nouvelle durée de trois ans à compter du 1er janvier 2017. Par courrier du 19 décembre 2019, le président du GIP C... a demandé au président du conseil départemental des F... de ne pas renouveler la mise à disposition de M. B... auprès de ce groupement à compter du 1er janvier 2020. Par arrêtés du 29 décembre 2019, le président du conseil départemental des F... a mis fin dans l'intérêt du service à la mise à disposition de l'intéressé auprès du GIP et l'a réintégré dans les effectifs du département. A la suite de la suspension de l'exécution de ces décisions par le juge des référés du tribunal administratif de Rennes, le président du GIP et l'autorité territoriale ont respectivement pris, les 14 et 16 avril 2020, des décisions ayant exactement le même objet que celles dont l'exécution a été suspendue. L'exécution de ces nouvelles décisions ayant été encore suspendue par le juge des référés, le président du GIP C... a une nouvelle fois, par décision du 8 juillet 2020, sollicité du président du conseil départemental des F... de ne pas renouveler la mise à disposition de M. B... à compter du 1er janvier 2020, et cette autorité a pris deux nouveaux arrêtés, en date du 17 juillet 2020, portant non renouvellement de cette mise à disposition et réintégration de l'intéressé dans les effectifs du département. M. B... relève appel du jugement du 19 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de l'ensemble de ces décisions. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Lorsqu'une décision administrative faisant l'objet d'un recours contentieux est retirée en cours d'instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l'annulation de la nouvelle décision. Lorsque que le retrait a acquis un caractère définitif, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision. 3. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'enregistrement des demandes de M. B... au greffe du tribunal administratif de Rennes sous les numéros 2000757 et 2002041, les décisions contestées dans chacune de ces demandes ont été remplacées par des décisions ayant la même portée, à savoir la décision du président du GIP C... du 8 juillet 2020 demandant le non renouvellement de la mise à disposition de M. B... à compter du 1er janvier 2020 et les arrêtés du président du conseil départemental des F... du 17 juillet 2020 portant respectivement non renouvellement de la mise à disposition et réintégration de l'intéressé dans les effectifs du département. Ainsi, le tribunal administratif de Rennes, en rejetant ces deux demandes dont il était saisi, s'est mépris sur l'étendue des conclusions sur lesquelles il devait statuer. 4. Il y a lieu, dès lors, d'annuler dans cette mesure le jugement attaqué et d'évoquer les conclusions des demandes tendant à l'annulation des décisions du président du GIP C... en date des 19 décembre 2019 et 14 avril 2020 ainsi que des arrêtés du président du conseil départemental des F... en date des 29 décembre 2019 et 16 avril 2020. Ces demandes étant devenues sans objet au cours des procédures de première instance n° 2000757 et n°2002041, il n'y a pas lieu d'y statuer. Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions du 8 et du 17 juillet 2020 : 5. Aux termes de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale en vigueur à la date des décisions litigieuses : " La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d'emplois ou corps d'origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. / Elle ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. " 6. Le président du GIP C... a ainsi motivé sa décision du 8 juillet 2020 de ne pas demander au président du conseil départemental des F... le renouvellement de la mise à disposition de M. B... auprès du groupement à compter du 1er janvier 2020 : " Par ordonnance du 8 juin 2020, le juge des référés du Tribunal administratif de Rennes a suspendu la décision du 14 avril 2020 par laquelle je vous demandais de ne pas procéder au renouvellement de la mise à disposition de M. B... à compter du 1er janvier 2020 et a enjoint au GIP de procéder dans un délai d'un mois au réexamen de la situation de Monsieur B.... Après réexamen de la situation de M. B..., je vous confirme la décision du GIP de ne pas procéder au renouvellement de la mise à disposition à compter du 1er janvier 2020 ". Le président du GIP C... doit ainsi être regardé comme ayant entendu motiver sa décision du 8 juillet 2020 par référence aux motifs exposés dans sa décision du 14 avril 2020. Cette dernière décision est elle-même ainsi motivée : " Dans les excès de sa communication interpersonnelle, Monsieur B... a poussé certains de ses pairs (autres chefs de service) à un point proche de la rupture et a généré plusieurs cas de souffrance au travail. L'opposition de Monsieur B... aux orientations fixées par les élus et portées par la direction, voire au principe même du GIP, a dépassé l'expression d'avis, même critiques, que l'on peut attendre de la part d'un cadre supérieur. En s'opposant frontalement sur plusieurs projets, il est entré dans un rapport de force avec la direction, en s'appuyant sur son équipe et en suscitant des difficultés organisationnelles. / Cette situation est directement à l'origine de réelles difficultés de fonctionnement sur le site et d'une forte dégradation du climat de confiance avec ses pairs et sa hiérarchie. / Considérant qu'ainsi, les conditions ne sont plus réunies pour poursuivre, dans l'intérêt du service, une collaboration confiante avec Monsieur A... B.... Le GIP demande au Président du Conseil départemental des F... de ne pas renouveler la mise à disposition de Monsieur B... à compter du 1er janvier 2020 ". 7. Un agent dont la mise à disposition arrive à échéance n'a aucun droit au renouvellement de celle-ci. Dès lors, en l'absence de texte le prévoyant expressément, et alors même que la décision de ne pas renouveler cette mise à disposition serait fondée sur la manière de servir de l'agent et se trouverait ainsi prise en considération de sa personne, une telle décision n'est pas, sauf à revêtir le caractère d'une mesure disciplinaire, au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de prendre connaissance de son dossier. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de la mise à disposition de cet agent, de ne pas la renouveler, que pour un motif tiré de l'intérêt du service et, dès lors qu'elles sont de nature à caractériser un intérêt du service justifiant le non renouvellement de la mise à disposition, la circonstance que les considérations relatives à la personne de l'agent soient par ailleurs susceptibles de justifier une sanction disciplinaire ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce qu'une décision de non renouvellement de la mise à disposition soit légalement prise, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations. 8. En premier lieu, d'une part, il résulte des motifs pour lesquels le président du GIP C... a décidé de demander au président du conseil départemental des F... de ne pas renouveler la mise à disposition de M. B... auprès du groupement à compter du 1er janvier 2020, tels que mentionnés au point 6, que ce refus, s'il a été pris en considération de la personne de M. B..., ne revêt pas le caractère d'une mesure disciplinaire et ne constitue pas davantage une sanction déguisée. Dès lors, le requérant ne peut utilement soutenir ni que certains procès-verbaux des auditions des agents du GIP, dans le cadre de l'enquête menée par le centre de gestion de la fonction publique territoriale, ne lui ont pas été communiqués, en méconnaissance des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, ni que la décision attaquée serait intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière à défaut de procédure disciplinaire préalable. 9. D'autre part, dès lors que les considérations sur lesquelles s'est fondé le président du GIP C..., tirées de ce que l'attitude de M. B... est directement à l'origine de réelles difficultés de fonctionnement sur le site et d'une forte dégradation du climat de confiance avec ses pairs et sa hiérarchie, sont de nature à caractériser un intérêt du service justifiant que le président du GIP C... ne demande pas le renouvellement de sa mise à disposition, la circonstance que des manquements de M. B... au devoir de réserve et à la loyauté, également évoqués par cette autorité dans les premiers motifs de sa décision tels que rappelés au point 6, auraient par ailleurs été susceptibles de justifier une sanction disciplinaire, ne faisait pas obstacle à ce que la décision de ne pas demander ce renouvellement soit légalement prise, dès lors que, comme c'est le cas en l'espèce, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations avant l'adoption de la décision du 8 juillet 2020. En effet, cette décision a été prise après que M. B... a été convoqué, le 12 novembre 2019, par la directrice des ressources humaines du GIP C... et la directrice des ressources humaines du conseil départemental à un entretien, après que, par courrier en date du 31 mars 2020, le GIP C... a transmis à Monsieur B... le rapport de synthèse en date du 18 décembre 2019 de l'enquête administrative diligentée à la demande du président du GIP par le Centre de Gestion du Finistère et l'a informé de ce qu'il était envisagé de demander le non-renouvellement de sa mise à disposition, et après que l'intéressé a ensuite effectivement fait valoir ses observations à cet égard. 10. En deuxième lieu, il ressort du rapport de synthèse de l'enquête administrative diligentée en novembre 2019 à l'initiative du président du GIP C... ainsi que de comptes rendus d'audition produits par le requérant lui-même et, plus largement des pièces du dossier, que M. B... a manifesté et exprimé une opposition marquée aux projets de réorganisation du GIP C... portés par la direction, mettant à mal sa collaboration avec sa hiérarchie et plus particulièrement avec la direction du groupement. Les attestations qu'il produit, si elles établissent sa compétence et sa renommée dans son domaine d'activité, et le fait qu'il est apprécié et soutenu par les agents de son service, ne sont pas de nature à remettre en cause les éléments sur lesquels le président du GIP C... a fondé sa décision, tenant à l'opposition de l'intéressé aux orientations fixées par les élus et portées par la direction du GIP et à la crispation des relations avec sa hiérarchie nuisant au bon fonctionnement du groupement. Au regard de l'ensemble de ces éléments, les motifs pour lesquels le président du GIP C... a décidé de demander au président du conseil départemental des F... de ne pas renouveler la mise à disposition de M. B..., rappelés au point 6, caractérisant une perte de confiance des instances dirigeantes du groupement envers M. B..., ne sont entachés ni d'inexactitude matérielle ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'intérêt du service. 11. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la décision du 8 juillet 2020 litigieuse n'a pas été prise dans le but de sanctionner l'intéressé. Il s'ensuit que le détournement de pouvoir allégué par M. B... n'est pas établi. 12. En dernier lieu, le renouvellement de la mise à disposition d'un fonctionnaire territorial ne pouvant intervenir si l'organisme auprès duquel il était mis à sa disposition ne demande pas ce renouvellement, le président du conseil départemental avait compétence liée pour refuser à M. B... le renouvellement de sa mise à disposition auprès du GIP C... à compter du 1er janvier 2020. Les moyens invoqués à l'encontre de l'arrêté du 17 juillet 2020 refusant le renouvellement de cette position doivent donc être écartés comme étant inopérants. M. B... n'invoque par ailleurs aucun moyen propre à l'encontre de l'arrêté, également en date du 17 juillet 2020, par lequel le président du conseil départemental des F... l'a réintégré dans ses effectifs, conséquence nécessaires de l'arrêté de non renouvellement. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande enregistrée sous le n° 2003355. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 14. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B..., n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par celui-ci doivent être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du GIP C... et du département des F..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... sur le fondement des mêmes dispositions une somme de 1 000 euros à verser au département des F... et la même somme à verser au GIP C..., au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 19 mai 2021 est annulé en tant qu'il a statué sur les requêtes n° 2000757 et n° 20002041 présentées par M. B.... Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les requêtes n° 2000757 et n° 20002041 présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Rennes Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... est rejeté. Article 4 : M. B... versera au département des F... et au GIP C... une somme de 1 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., au département des G... et au Groupement d'intérêt public C.... Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient : - M. Couvert-Castéra, président de la cour, - Mme Brisson, présidente-assesseure, - Mme Lellouch, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2023. La rapporteure, J. Lellouch Le président, O. Couvert-Castéra Le greffier, R. Mageau La République mande et ordonne au préfet des F... en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02304