Conseil d'Etat, 5ème et 4ème sous-sections réunies, du 5 juillet 2004, 247996, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 5EME ET 4EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-07-05
Numéro : 247996
Président : M. Lasserre
Rapporteur : Mme Carine  Moreau-Soulay
Commissaire du gouvernement : M. Chauvaux
Avocat(s) : ODENT

Vu 1°), sous le n° 247996, la requête, enregistrée le 19 juin 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE LA QUALITE DE LA VIE, dont le siège est 46, rue de la Gare à Varzay (17460) et l'ASSOCIATION SAINT-ROMAIN ENVIRONNEMENT, dont le siège est La Pallud à Saint-Romain-de-Benet (17600) ; l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE LA QUALITE DE LA VIE et l'ASSOCIATION SAINT-ROMAIN ENVIRONNEMENT demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 2 mai 2002 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement de la RN 150 à 2 x 2 voies dénivelées sur les sections Saintes-Pisany et Pisany-Saujon et les travaux du contournement de Diconche à deux voies, portant mise en compatibilité du plan d'occupation des sols des communes de Saintes, Pessines, Varzay, Pisany, Sablonceaux et Saujon dans le département de la Charente-Maritime et conférant le caractère de route express à la RN 150 entre la rocade ouest de Saintes et l'extrémité ouest de la déviation de Saujon ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 248349, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 juillet et 30 octobre 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. André X, demeurant ... ; M. Michel Z, demeurant ... ; M. Christophe Y, demeurant ... ; la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DE CHARENTE-MARITIME, représentée par son président en exercice, domiciliée en cette qualité 2, avenue de Fétilly à La Rochelle (17074 Cedex 9) ; M. Jacques A, demeurant ... ; M. Claude B, demeurant ... ; M. X et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler le décret du 2 mai 2002 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement de la RN 150 à 2 x 2 voies dénivelées sur les sections Saintes-Pisany et Pisany-Saujon et les travaux du contournement de Diconche à deux voies, portant mise en compatibilité du plan d'occupation des sols des communes de Saintes, Pessines, Varzay, Pisany, Sablonceaux et Saujon dans le département de la Charente-Maritime et conférant le caractère de route express à la RN 150 entre la rocade ouest de Saintes et l'extrémité ouest de la déviation de Saujon ; .................................................................................... Vu, enregistré le 12 mars 2004, l'acte par lequel la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DE CHARENTE-MARITIME déclare se désister purement et simplement de la requête ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ; Vu la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 ; Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Carine Moreau-Soulay, Auditeur, - les observations de Me Odent, avocat de M. X et autres, - les conclusions de M. Didier Chauvaux, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre un même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ; Considérant que le désistement de la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DE CHARENTE-MARITIME est pur et simple ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ; Considérant que le décret attaqué en date du 2 mai 2002 déclare d'utilité publique les travaux d'aménagement de la route nationale RN 150 à 2 x 2 voies dénivelées sur les sections Saintes-Pisany et Pisany-Saujon et les travaux du contournement de Diconche à deux voies, porte mise en compatibilité du plan d'occupation des sols des communes de Saintes, Pessines, Varzay, Pisany, Sablonceaux et Saujon dans le département de la Charente-Maritime et confère le caractère de route express à la RN 150 entre la rocade ouest de Saintes et l'extrémité ouest de la déviation de Saujon ; Sur le moyen tiré de l'absence de contreseing du ministre de l'agriculture : Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 : Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ; que ni la déclaration d'utilité publique prononcée par le décret attaqué, ni la mise en conformité des plans d'occupation des sols des communes de Saintes, Pessines, Varzay, Pisany, Sablonceaux et Saujon, ni aucune des autres mesures décidées par ce décret n'impliquent nécessairement l'intervention de mesures que le ministre de l'agriculture serait compétent pour signer ou contresigner, alors même que des opérations d'aménagement foncier seront nécessaires ; que, dans ces conditions, ce ministre n'était pas chargé de l'exécution du décret attaqué qui n'avait pas, dès lors, à recueillir son contreseing ; Sur le moyen relatif à la régularité de l'enquête préalable : Considérant que l'enquête publique prescrite par l'arrêté du préfet de Charente-Maritime du 1er décembre 2000, en vue de la déclaration d'utilité publique des travaux d'aménagement de la route nationale RN 150 à 2 x 2 voies dénivelées sur les sections Saintes-Pisany et Pisany-Saujon et les travaux du contournement de Diconche à deux voies, de la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols des communes de Saintes, Pessines, Varzay, Pisany, Sablonceaux et Saujon dans le département de la Charente-Maritime et de l'attribution du caractère de route express à la RN 150 entre la rocade ouest de Saintes et l'extrémité ouest de la déviation de Saujon, s'est déroulée du 22 décembre 2000 au 26 janvier 2001 inclus ; que si certains requérants soutiennent que l'ouverture de l'enquête préalable présentait un caractère précipité et que celle-ci s'est déroulée pendant la période des fêtes de fin d'année, aucune disposition législative ou réglementaire n'interdisait au préfet de décider que l'enquête serait ouverte le 22 décembre 2000 et s'achèverait le 26 janvier 2001 ; qu'ainsi, la double circonstance que, d'une part, l'enquête a débuté trois semaines après que le préfet a pris l'arrêté qui en déterminait les dates d'ouverture et de clôture, et, d'autre part, que celle-ci a été menée en partie pendant la période des fêtes de fin d'année, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie ; Sur les moyens relatifs à la constitution du dossier d'enquête : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / 1º Une notice explicative ; / 2º Le plan de situation ; / 3º Le plan général des travaux ; / 4º Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5º L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6º L'étude d'impact définie à l'article 2 du décret nº 77-1141 du 12 octobre 1977, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article 4 du même décret ; / 7º L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret nº 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que définis à l'article 3 du même décret (...) ; Considérant que la notice explicative tend à indiquer l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, le projet soumis à l'enquête a été retenu parmi les partis envisagés ; que la circonstance que cette notice ne mentionne pas les inconvénients et les avantages du projet n'est pas de nature à mettre en cause la légalité du décret attaqué ; que si la notice explicative fait état du seul parti retenu pour l'aménagement de la route nationale RN 150 sur les sections Saintes-Pisany et Pisany-Saujon et le contournement de Diconche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose de faire figurer dans le dossier d'enquête des indications détaillées relatives à un parti d'aménagement alternatif qui avait seulement été évoqué à un stade préliminaire des études, sans avoir jamais été envisagé par l'administration ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux d'aménagement de la route nationale RN 150 entre Saintes et Saujon, à l'attribution du caractère de route express à cette liaison routière et à la mise en conformité des plans d'occupation des sols des communes concernées, comportait un plan de situation au 1/50 000 et un plan général des travaux au 1/25 000 ; qu'à ce stade, les documents soumis à l'enquête ont pour objet non pas de déterminer avec précision les parcelles éventuellement soumises à expropriation mais de permettre aux intéressés de connaître la nature et la localisation des travaux envisagés ; que ces indications ressortaient suffisamment du plan de situation au 1/50 000 et du plan général des travaux au 1/25 000 ; Considérant que, si le 5° du paragraphe I. de l'article 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique fait obligation à l'expropriant de faire figurer une appréciation sommaire des dépenses dans le dossier soumis à enquête, cette disposition n'implique pas que l'estimation précise le coût de chaque ouvrage et équipement induit par les travaux d'aménagement ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation des dépenses, qui avait été établie en 2000, année correspondant à celle de l'ouverture de l'enquête, et qui tenait compte du coût total des acquisitions foncières nécessaires à la réalisation de cette opération, ait été sous-évaluée ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 dans sa rédaction alors applicable : Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation (...) ; Considérant que l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête comporte toutes les rubriques prévues par les dispositions précitées ; qu'elle n'avait pas à spécifier l'impact du projet sur le tourisme local, qui n'est pas au nombre des points obligatoirement traités par l'étude d'impact ; que l'étude jointe au dossier analyse avec une précision suffisante l'état initial du site, les hypothèses de trafic et de conditions de circulation à l'horizon 2020, ainsi que les divers effets sur l'environnement du point de vue notamment des nuisances acoustiques et du patrimoine archéologique et culturel ; que les mesures envisagées afin de réduire les conséquences dommageables du projet y sont énumérées et décrites et leur coût évalué ; qu'il ne ressort pas de l'examen de ce document que certains effets du projet auraient été omis ou sous-évalués ; que l'étude d'impact expose les raisons pour lesquelles le projet choisi a été retenu tant dans son tracé que dans ses différentes caractéristiques ; que, dès lors, les prescriptions édictées par l'article 2 du décret précité n'ont pas été méconnues ; Considérant qu'aux termes des dispositions du deuxième alinéa de l'article 14 de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 : Les grands projets d'infrastructures et les grands choix technologiques sont évalués sur la base de critères homogènes (...) permettant de procéder à des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport et entre différents modes ou combinaisons de modes. Ces évaluations sont rendues publiques avant l'adoption définitive des projets concernés (...) ; qu'aux termes de l'article 2 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de cet article 14 : Sont considérés comme grands projets d'infrastructures de transports : 3. Les projets d'infrastructures de transport dont le coût est égal ou supérieur à 545 millions de francs ; que l'article 3 du même décret dispose : Lorsqu'un projet est susceptible d'être réalisé par tranches successives, les conditions prévues à l'article 2 s'apprécient au regard de la totalité dudit projet et non de chacune de ces tranches ; l'évaluation (...) doit être préalable à la réalisation de la première tranche ; qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 4 du même décret : Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères (...) ; qu'enfin l'article 6 du même décret dispose que : (...) le dossier d'évaluation prévu à l'article 4 est inséré dans les dossiers soumis à enquête publique ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les travaux d'aménagement à 2 x 2 voies de la RN 150 sur les sections Saintes-Pisany et Pisany-Saujon et les travaux du contournement de Diconche à deux voies constituent une tranche du projet d'aménagement de la liaison routière entre Limoges et Royan ; que ce projet d'aménagement, dont le coût total a été évalué à 569 millions de francs aux conditions économiques de janvier 2000, supérieur au seuil de 545 millions de francs fixé par l'article 2 précité du décret du 17 juillet 1984, constitue un grand projet d'infrastructures de transport au sens des dispositions de la loi du 30 décembre 1982 et du décret du 17 juillet 1984 ; que l'évaluation prescrite par la loi devait porter, en application des dispositions précitées de l'article 3 du décret du 17 juillet 1984, sur l'ensemble du projet d'aménagement de la RN 150 entre Limoges et Royan ; que cette évaluation figurait au dossier d'enquête publique ; qu'elle présente une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel du projet, une estimation de sa rentabilité ainsi qu'une analyse des incidences du projet sur les équipements de transport existants ; qu'elle expose les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; que les différents tracés envisagés pour la section Saintes-Pisany ne constituent pas diverses variantes d'un grand projet d'infrastructures de transport au sens des dispositions précitées de l'article 4 du décret précité et par suite n'avaient pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, à faire l'objet d'évaluations particulières devant figurer au dossier d'enquête publique ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du décret du 17 juillet 1984 doit être écarté ; Sur le moyen tiré de l'absence de plusieurs avis prévus par les dispositions législatives et réglementaires : Considérant qu'aux termes de l'article L. 151-2 du code de la voirie routière : Le caractère de route express est conféré à une route ou à une section de route, existante ou à créer, par décret en Conseil d'Etat. S'il s'agit d'une route nouvelle, ce décret peut, le cas échéant, emporter déclaration d'utilité publique. Il est alors pris après enquête publique et avis des départements et des communes dont le territoire est traversé par la route (...) ; qu'en vertu de l'article 13 bis de la loi du 31 décembre 1913, l'architecte des bâtiments de France doit émettre un avis préalablement à toute modification d'un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ; qu'aux termes de l'article R. 11-16 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : L'avis du ministre de l'agriculture doit être demandé toutes les fois que l'expropriation atteint des parcelles plantées de vignes soumises au régime des appellations contrôlées et antérieurement déclarées d'intérêt public par arrêté du ministre. ; Considérant que le décret attaqué vise les délibérations émises par le conseil général de la Charente-Maritime et par les conseils municipaux de Saujon, Sablonceaux, Saint-Romain-de-Benet, Luchat, Pessines, Saintes, Pisany et Varzay, ainsi que l'avis favorable de l'architecte des bâtiments de France et celui du ministre de l'agriculture ; qu'ainsi le moyen, tiré de ce que l'avis des communes et du département traversés par le nouveau tracé de la RN 150 ainsi que ceux de l'architecte des bâtiments de France et du ministre de l'agriculture n'auraient pas été recueillis, manque en fait ; Sur le moyen tiré de ce que le décret attaqué n'a pas pris en compte l'avis défavorable de la commission d'enquête : Considérant que si les associations requérantes soutiennent que l'avis de la commission d'enquête doit être regardé comme défavorable, les réserves que celle-ci a émises n'ayant pas été levées par des modifications correspondantes du projet d'aménagement, cette circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique attaquée, dès lors que celle-ci a été prise par décret en Conseil d'Etat et que le caractère défavorable de l'avis du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête fait seulement obstacle, en vertu de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à ce que l'utilité publique soit déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral ; Sur l'utilité publique du projet : Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant que la liaison routière Limoges-Royan, dont relèvent les sections Saujon-Pisany et Pisany-Saintes ainsi que le contournement de la commune de Diconches, est inscrite au schéma directeur routier national approuvé par le décret du 1er avril 1992 ; qu'elle participe à la réalisation de la liaison routière dénommée route Centre Europe Atlantique, reliant l'Europe centrale à la côte atlantique ; qu'elle a pour objet d'assurer la desserte et le désenclavement de la Charente-Maritime ; qu'ainsi, eu égard à l'intérêt de la réalisation de cette liaison routière, notamment en ce qui concerne l'aménagement du territoire et l'amélioration de la sécurité de la circulation sur la RN 150, et aux précautions prises pour en limiter les effets négatifs, ni le coût financier de l'opération, ni les inconvénients pour les zones traversées, notamment en ce qui concerne leur environnement sonore et visuel, ni les atteintes portées à l'environnement et à l'activité agricole, compte tenu du trafic attendu, ne peuvent être regardés comme excessifs ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est donné acte du désistement de la requête de la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DE CHARENTE-MARITIME. Article 2 : Les requêtes de l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE LA QUALITE DE LA VIE et de l'ASSOCIATION SAINT-ROMAIN ENVIRONNEMENT, de MM. André X, Michel Z, Christophe Y, Jacques A et Claude B sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DE CHARENTE-MARITIME, à l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE LA QUALITE DE LA VIE, à l'ASSOCIATION SAINT-ROMAIN ENVIRONNEMENT, à M. André X, à M. Michel Z, à M. Christophe Y, à M. Jacques A, à M. Claude B, à la commune de Saintes, à la commune de Pessines, à la commune de Varzay, à la commune de Pisany, à la commune de Sablonceaux, à la commune de Saujon, à la commune de Saint-Romain-de-Benet, au Premier ministre et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.