CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 02/10/2017, 15MA04997, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-10-02
Numéro : 15MA04997
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SELARL ALCYA CONSEIL ASSOCIATIONS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association lodévoise d'aide aux personnes en difficultés (ALAPED), représentée postérieurement au 6 février 2014 par Me C...A...en qualité de liquidateur judiciaire, a demandé au tribunal administratif de Montpellier : - par une instance n° 1205352, d'annuler la décision du directeur général de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon du 14 juin 2012 refusant de lui restituer les autorisations de gestion des établissements médico-sociaux de l'institut Campestre dont elle bénéficiait ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 11 juillet 2012, de prononcer le transfert à son profit des autorisations de gestion ou à défaut de les transférer à l'association ADAGES, et de condamner l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon à lui verser 30 000 euros en réparation des préjudices subis. - par une instance n° 1300626, d'annuler la décision du 6 décembre 2012 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon a confirmé le retrait des autorisations d'exploiter l'institut Campestre et lui a enjoint de restituer les sommes de 548 816 euros au titre des amortissements cumulés et 912 150 euros au titre des excédents de la tarification publique, d'enjoindre à l'agence régionale de santé de lui restituer les autorisations d'exploiter ou à défaut de les transférer à l'association ADAGES, et de condamner l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon à lui verser 50 000 euros en réparation des préjudices subis. Par un jugement du 3 novembre 2015, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint ces deux instances, a annulé les décisions du directeur de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon des 14 juin 2012, 11 juillet 2012 et 6 décembre 2012, a rejeté le surplus des conclusions présentées par l'ALAPED, et a rejeté les conclusions présentées en défense par l'association pour les personnes en situation de handicap de l'Hérault (APSH 34) en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 29 décembre 2015, Me A...agissant en tant que liquidateur judiciaire de l'ALAPED, représenté par MeD..., demande à la Cour : 1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 3 novembre 2015 en tant qu'il a rejeté ses conclusions aux fins d'injonction et d'indemnisation ; 2°) d'annuler la décision du 10 mars 2011, l'arrêté du 10 mars 2011 et la décision du 3 avril 2013 du directeur général de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon ; 3°) de prononcer la restitution des autorisations de gestion de l'Institut Campestre à l'ALAPED ou, à défaut, leur transfert à l'association ADAGES ; 4°) de condamner l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon à lui verser une somme de 150 000 euros en réparation des préjudices subis ; 5°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé les dépens de l'instance ainsi qu'une somme de 20 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les arrêtés du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 et du 22 janvier 2009 ayant été rétroactivement annulés de manière irrévocable, ne pouvaient servir de fondement à la décision de l'agence régionale de santé du 10 mars 2011 accordant une autorisation de gestion à l'APSH 34 ; - la décision du 10 mars 2011 n'a été publiée qu'en juillet 2012 de façon à faire obstacle à l'exercice des voies de recours, alors que l'agence régionale de santé laissait parallèlement l'ALAPED penser qu'elle envisageait la possibilité de lui restituer les autorisations en exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 22 mars 2012 ; - les manoeuvres dolosives de l'agence régionale de santé font obstacle à ce que lui soit opposée la forclusion pour contester la décision du 10 mars 2011, qui doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 30 août 2007, est présentée à tort comme la modification d'une autorisation antérieure, et n'a fait l'objet d'aucune procédure d'appel à projet contrairement à l'article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles alors applicable ; - les premiers juges auraient dû constater la caducité de cette décision, ainsi que celle de l'arrêté du 10 mars 2011 et de la décision du 3 avril 2013 du fait de l'annulation des arrêtés préfectoraux, et ordonner la restitution des autorisations à l'ALAPED ; - l'association a subi un préjudice réel en raison de l'absence de respect de la procédure contradictoire et des droits de la défense par l'autorité de tutelle, ayant dû engager de nombreux contentieux et exposer des honoraires d'avocat, et subir les conséquences financières du comportement de l'administrateur provisoire à l'origine du licenciement abusif de la directrice de l'institut qui l'a contrainte à la liquidation judiciaire ; - elle a subi un préjudice moral important en étant dépossédée de tous ses droits depuis 2006 et présentée comme incapable de gérer les établissements concernés. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2016, le ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - l'agence régionale de santé a respecté les principes du contradictoire et des droits de la défense lors des refus de restitution des autorisations de gestion opposés à l'ALAPED en 2012, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges ; - le tribunal administratif ne pouvait se prononcer que sur les conclusions qui lui étaient soumises ; - le transfert des autorisations de gestion à l'association ADAGES ne peut être ordonné en tout état de cause dès lors que, par une décision créatrice de droit définitive du 10 mars 2011, l'agence régionale de santé a accordé des agréments à l'APSH 34 sur l'institut Campestre conformément à l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles ; - les préjudices invoqués ne présentent aucun lien direct avec les décisions de l'agence régionale de santé des 14 juin 2012 et 11 juillet 2012 refusant de restituer les autorisations à l'ALAPED et le non-respect de la procédure contradictoire censuré par le juge administratif ; - le bien-fondé des décisions prises au regard des dysfonctionnements constatés dans la gestion des établissements par l'ALAPED n'a pas été remis en cause. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 janvier 2017, l'association pour personnes en situation de handicap de l'Hérault (APSH 34), représentée par la SCP Scheuer Vernhet et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Me A...en qualité de liquidateur judiciaire de l'ALAPED à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conclusions nouvelles en appel présentées contre les décisions du 10 mars 2011 et du 3 avril 2013 sont irrecevables ; - l'ALAPED connaissait l'existence de la décision du 10 mars 2011 dont elle a eu notification le 12 juillet 2012 ; - les décisions de justice intervenues n'impliquent pas que les autorisations de gestion soient restituées à l'ALAPED, l'injonction prononcée par la Cour en 2012 étant conditionnelle, et un changement de situation de droit et de fait étant intervenu ; - elle est à ce jour titulaire des autorisations de gestion de l'institut Campestre par décision autonome pour une durée de 15 ans ; - l'autorisation de gérer l'ITEP n'était pas subordonnée à un appel à projet à la date de la demande antérieure au 1er juillet 2010 ; - la demande indemnitaire formée par l'ALAPED est infondée à défaut de lien de causalité avec les décisions annulées de 2012 ; - une annulation pour vice de procédure ne donne pas lieu à réparation si l'administration aurait pris la même décision à l'issue d'une procédure régulière. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hameline, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant l'APSH 34. 1. Considérant que l'association lodévoise d'aide aux personnes en difficultés (ALAPED) gérait les établissements médico-sociaux de l'institut Campestre à Lodève en vertu d'une autorisation préfectorale du 4 octobre 2002 ; que l'arrêté du 30 août 2007 par lequel le préfet de l'Hérault a prononcé la fermeture définitive de ces établissements et le transfert des autorisations y afférentes à une autre association, l'APAJH 34 devenue ultérieurement l'APSH 34, a été annulé par la cour administrative d'appel de Marseille sur demande de l'ALAPED par arrêt du 22 mars 2012 ; que cet arrêt, qui prononçait une injonction de restituer à l'ALAPED les autorisations de gestion dont elle bénéficiait sous réserve qu'elle remplisse toujours les conditions légales et réglementaires pour les obtenir, a toutefois été annulé par le Conseil d'Etat le 11 juillet 2014 sur pourvoi de l'APSH 34 ; que la cour administrative d'appel de Marseille statuant sur renvoi a annulé l'arrêté du 30 août 2007 par un nouvel arrêt du 13 mars 2015 devenu irrévocable ; qu'en exécution de l'injonction prononcée par l'arrêt de la Cour du 22 mars 2012 ultérieurement annulé, le directeur général de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon a refusé le 14 juin 2012 de restituer à l'ALAPED les autorisations de gestion de l'institut Campestre, dont l'exploitation avait été confiée à l'APSH 34 ; que, sur recours gracieux de l'ALAPED, l'agence régionale de santé a confirmé ce refus le 11 juillet 2012 ; qu'enfin par une décision du 6 décembre 2012, le directeur général de l'agence régionale de santé a, à nouveau, refusé la restitution des autorisations à l'ALAPED et a ordonné à celle-ci de rembourser les actifs résultant de l'exploitation ou de les transférer à l'APSH 34 ; que l'ALAPED a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler les décisions de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon des 14 juin, 11 juillet et 6 décembre 2012, d'ordonner la restitution des autorisations à son profit ou à défaut à celui de l'association ADAGES, et a par ailleurs demandé la condamnation de l'agence régionale de santé à l'indemniser du préjudice subi à hauteur des sommes respectives de 30 000 et 50 000 euros ; que par un même jugement du 3 novembre 2015, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les trois décisions contestées de l'agence régionale de santé et rejeté le surplus des conclusions présentées par l'ALAPED ; que MeA..., désigné comme liquidateur judiciaire de l'ALAPED par décision du tribunal de grande instance de Montpellier du 6 février 2014, interjette appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité des demandes de l'association ; qu'il demande, en outre, à la Cour d'annuler les décisions de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon des 10 mars 2011 et 3 avril 2013 relatives à l'autorisation de gestion de l'institut Campestre par l'APSH 34, ainsi que de verser à l'ALAPED une somme portée à 150 000 euros au titre de ses préjudices moral et matériel ; Sur la recevabilité des conclusions de la requête d'appel à fin d'annulation des décisions du directeur de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon des 10 mai 2011 et 3 avril 2013 : 2. Considérant que, devant le tribunal administratif de Montpellier, l'ALAPED n'a demandé l'annulation ni de la décision LR/2011-344 du 10 mai 2011 du directeur général de l'agence régionale de santé autorisant l'association APSH 34 à gérer l'établissement de l'institut Campestre dans le cadre de la transformation de l'institut médico-éducatif en institut thérapeutique et pédagogique (ITEP), ni de la décision LR/2011-343 du même jour refusant à l'APSH 34 une augmentation du nombre de places d'accueil en SESSAD, ni enfin de la décision du directeur général de l'agence du 3 avril 2013 accordant à l'APSH cette augmentation des places d'accueil en SESSAD ; que les conclusions présentées à fin d'annulation de ces trois décisions, qui n'ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en appel ; que, par suite, ainsi que le fait valoir l'APSH 34 dans ses écritures en défense devant la Cour, elles sont en toute hypothèse irrecevables, et ne peuvent qu'être rejetées ; Sur le bien-fondé du jugement contesté en tant qu'il rejette les conclusions présentées par l'ALAPED à fin d'injonction : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ; 4. Considérant que le tribunal administratif de Montpellier a, par une partie de son jugement du 3 novembre 2015 devenue définitive, annulé les décisions prises par l'agence régionale de santé les 14 juin 2012 et 11 juillet 2012 refusant d'autoriser à nouveau l'ALAPED à gérer les établissements de l'institut Campestre, et par voie de conséquence celle du 6 décembre 2012, après avoir constaté qu'elles ne purgeaient pas le vice, tiré du non respect de la procédure contradictoire préalable, dont était entachée la procédure suivie à l'égard de l'ALAPED lors de l'édiction de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 portant fermeture définitive et transfert des autorisations de gestion de l'établissement, et qu'elles méconnaissaient ainsi l'autorité de la chose jugée par la cour administrative d'appel de Marseille le 13 mars 3015 ; 5. Considérant, toutefois, qu'il résulte de l'instruction que l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon a pris le 10 mars 2011 une décision portant modification de l'autorisation de gestion de l'institut Campestre au profit de l'association Comité APAJH 34 devenue APSH 34, sur demande de cette dernière, transformant l'institut médico-éducatif en institut thérapeutique éducatif et pédagogique (ITEP) en application du décret du 6 janvier 2005 et accordant à l'association l'autorisation de faire fonctionner cinquante places d'ITEP pour une durée de quinze ans en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles ; qu'ainsi que l'ont relevé les premiers juges, cette décision a créé des droits au profit de l'APAJH 34 ; que le liquidateur judiciaire de l'ALAPED, en se bornant à relever le retard certes regrettable apporté à la publication de l'acte au recueil des actes administratifs du mois de juillet 2012, et à en demander l'annulation de manière irrecevable pour la première fois en appel, ne démontre pas que cette décision serait dépourvue de caractère définitif ni qu'elle serait devenue caduque ; que, par suite, les droits que l'autorisation du 10 mars 2011 a créés au profit de l'association APAJH 34/APSH 34 faisaient, en toute hypothèse, obstacle à ce que le tribunal administratif enjoigne à l'agence régionale de santé en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative de délivrer une nouvelle autorisation de gestion du même établissement à l'ALAPED ou à l'association ADAGES avec laquelle celle-ci a conclu un mandat de gestion ; Sur le bien-fondé du jugement contesté en tant qu'il rejette les conclusions indemnitaires présentées par l'ALAPED : 6. Considérant, que les préjudices matériel et moral résultant, pour l'association ALAPED, du licenciement abusif de la directrice de l'institut Campestre le 19 janvier 2007 par l'administrateur provisoire désigné par le préfet ne peuvent être regardés comme en lien direct avec l'illégalité de la décision du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 portant fermeture définitive et transfert de la gestion de l'institut Campestre et des décisions administratives subséquentes prises par l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon en 2012 et annulées par le juge administratif ; que les demandes indemnitaires formées par le liquidateur judiciaire de l'ALAPED sur ce point ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ; 7. Considérant, en revanche, qu'ainsi que le liquidateur judiciaire de l'ALAPED le fait également valoir à l'appui des demandes indemnitaires présentées devant les premiers juges à hauteur de 30 000 et 50 000 euros, un préjudice propre a été causé à l'association par la méconnaissance des droits de la défense et le non respect illégal de la procédure contradictoire préalable par l'autorité de tutelle à son égard lors de la période précédant l'édiction de l'arrêté du 30 août 2007 portant fermeture définitive des établissements dont elle avait la gestion ; que ces illégalités fautives n'ont fait l'objet d'aucune régularisation par l'administration à l'occasion des nouvelles décisions prises en 2012 également annulées par voie de conséquence ; que l'ALAPED a été privée d'informations sur les griefs formulés contre elle, dont certains étaient nouveaux et portaient sur la sécurité des personnes et des biens, avant la prise de décisions aux conséquences déterminantes pour son avenir, et alors même qu'elle n'avait plus accès aux locaux ni aux données de l'établissement géré ; que, dans ces circonstances particulières, Me A...est fondé à soutenir que le comportement fautif de l'administration à l'égard de l'ALAPED a effectivement causé à l'association un préjudice moral et l'a notamment contrainte à faire valoir ses droits en justice ; que, contrairement à ce que relèvent les intimés, ce préjudice est directement lié aux illégalités fautives entachant les décisions annulées du préfet de l'Hérault puis de l'agence régionale de santé Languedoc-Roussillon, et présente un caractère réel et certain alors même que l'autorité administrative aurait pu, de manière justifiée, prendre à l'égard de l'association une décision de fermeture administrative eu égard aux dysfonctionnements effectivement constatés dans la gestion des établissements de l'institut Campestre ; qu'il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en condamnant l'Etat à verser à Me A...en qualité de liquidateur judiciaire de l'ALAPED une somme de 3 000 euros ; Sur les conclusions à fin d'injonction présentées en appel : 8. Considérant que, pour le motif indiqué aux points 4 et 5 ci-dessus, l'annulation juridictionnelle des décisions prises à l'encontre de l'ALAPED les 30 août 2007, 22 janvier 2009, 14 juin 2012, 11 juillet 2012 et 6 décembre 2012 n'a pas pour conséquence nécessaire, à la date du présent arrêt, la délivrance à l'ALAPED ou à l'association ADAGES d'une autorisation de gestion des établissements médico-sociaux de l'institut Campestre ; que les conclusions présentées à nouveau devant la Cour par le liquidateur judiciaire de l'ALAPED doivent, dès lors, être également rejetées ; 9. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le liquidateur judiciaire de l'ALAPED est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté en totalité les conclusions de ses demandes tendant à la réparation du préjudice subi par l'association ; que le jugement contesté doit ainsi être réformé uniquement en ce qu'il a de contraire aux points 6 et 7 du présent arrêt ; que le surplus des conclusions de la requête d'appel doit, par suite, être rejeté ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux demandes formées par Me A...en qualité de liquidateur judiciaire de l'ALAPED ni à celles formées par l'APSH 34 en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D É C I D E : Article 1er : L'Etat est condamné à verser à Me A...en qualité de liquidateur judiciaire de l'ALAPED une somme de 3 000 euros en réparation du préjudice subi par l'association. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 3 novembre 2015 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Me A...en qualité de liquidateur judiciaire de l'ALAPED est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par l'APSH 34 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Me C...A...en qualité de liquidateur judiciaire de l'association lodévoise d'aide aux personnes en difficultés, au ministre de la santé et des solidarités et à l'association pour les personnes en situation de handicap de l'Hérault. Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé Occitanie. 2 N° 15MA04997