Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 09/05/2014, 12NT03234, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-05-09
Numéro : 12NT03234
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Paul  AUGER
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : ROSTAIN ; ROSTAIN ; ROSTAIN

Vu, I, sous le n° 12NT03234 la requête, enregistrée le 17 décembre 2012, présentée pour M. et Mme A..., demeurant "..., par Me D... ; M. et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903256 du 17 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à la condamnation de la commune de Tréguier à leur verser la somme de 705 000 euros en réparation du préjudice qu'ils estiment avoir subis suite à l'expiration du " bail à construction " conclu avec la commune en septembre 1978 ; 2°) de condamner la commune de Tréguier à leur verser la somme précitée de 705 000 euros ainsi que celle de 239 700 euros à titre d'indemnité d'occupation de l'immeuble ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Tréguier une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - leur requête n'était pas tardive dès lors que la commune de Tréguier n'a pas justifié par production d'un accusé de réception la date de réception de la décision rejetant leur demande préalable et que les premiers juges ont simplement relevé qu'ils ne contestaient pas avoir reçu cette décision ; - l'introduction d'un référé provision doit être regardée comme ayant interrompu le délai de recours contentieux contre la décision expresse de rejet d'une demande indemnitaire ; - leur action indemnitaire, dès lors que le contrat était frappé de nullité, pouvait être engagée sur un fondement extracontractuel en application de la jurisprudence " Citécable Est " ; - dans la mesure où ils ont adressé une nouvelle demande préalable sur un fondement extracontractuel, ils avaient lié le contentieux et leur requête sur ce point n'était pas tardive ; - les droits réels dont ils se prévalent ne portent pas sur la parcelle appartenant à la commune de Tréguier mais sur le bâtiment qu'ils ont construit et dont ils sont propriétaires, dès lors il n'existe pas d'incompatibilité entre les règles de domanialité publique et les clauses de l'acte des 7 et 9 septembre 1978 ; - le comportement fautif de la commune est avéré car celle-ci n'a pas déclassé le terrain et qu'elle a attendu 30 ans pour invoquer la nullité du contrat de bail ; - ils étaient dans l'ignorance de l'appartenance du terrain au domaine public communal et ne l'ont appris qu'en octobre 2000 par l'intermédiaire de leur notaire ; - la responsabilité de la commune peut être engagée sur le terrain de l'enrichissement sans cause dans la mesure où elle bénéficie sans contrepartie d'un bâtiment et d'un fond de commerce et qu'elle ne peut soutenir que le loyer qu'ils ont versé n'était pas modeste ; la commune loue le bâtiment dont ils restent propriétaires et en tire des revenus ; - ils justifient les sommes réclamées qui correspondent à l'estimation de la valeur immobilière du bâtiment pour 330 000 euros et 375 000 euros pour le fond de commerce ainsi que 239 700 euros au titre de l'indemnité d'occupation par la commune jusqu'au 31 décembre 2012 ; Vu, II, sous le n° 12NT03265 la requête, enregistrée le 19 décembre 2012, présentée pour M. B...A...et Mme A..., demeurant "..., par Me D... ; M. et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903256 du 17 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à la condamnation de la commune de Tréguier à leur verser la somme de 705 000 euros en réparation du préjudice qu'ils estiment avoir subis suite à l'expiration du " bail à construction " conclu avec la commune en septembre 1978 ; 2°) de condamner la commune de Tréguier à leur verser la somme précitée de 705 000 euros ainsi que celle de 239 700 euros à titre d'indemnité d'occupation de l'immeuble ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Tréguier une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - leur requête n'était pas tardive dès lors que la commune de Tréguier n'a pas justifié par production d'un accusé de réception la date de réception de la décision rejetant leur demande préalable et que les premiers juges ont simplement relevé qu'ils ne contestaient pas avoir reçu cette décision ; - l'introduction d'un référé provision doit être regardée comme ayant interrompu le délai de recours contentieux contre la décision expresse de rejet d'une demande indemnitaire ; - leur action indemnitaire, dès lors que le contrat était frappé de nullité, pouvait être engagée sur un fondement extracontractuel en application de la jurisprudence " Citécable Est " ; - dans la mesure ils ont adressé une nouvelle demande préalable sur un fondement extracontractuel, ils avaient lié le contentieux et leur requête sur ce point n'était pas tardive ; - les droits réels dont ils se prévalent ne portent pas sur la parcelle appartenant à la commune de Tréguier mais sur le bâtiment qu'ils ont construit et dont ils sont propriétaires, dès lors il n'existe pas d'incompatibilité entre les règles de domanialité publique et les clauses de l'acte des 7 et 9 septembre 1978 ; - le comportement fautif de la commune est avéré car que celle-ci n'a pas déclassé le terrain et qu'elle a attendu 30 ans pour invoquer la nullité du contrat de bail ; - ils étaient dans l'ignorance de l'appartenance du terrain au domaine public communal et ne l'ont appris qu'en octobre 2000 par l'intermédiaire de leur notaire ; - la responsabilité de la commune peut être engagée sur le terrain de l'enrichissement sans cause dans la mesure où elle bénéficie sans contrepartie d'un bâtiment et d'un fond de commerce et qu'elle ne peut soutenir que le loyer qu'ils ont versé n'était pas modeste ; la commune loue le bâtiment dont ils restent propriétaires et en tire des revenus ; - ils justifient les sommes réclamées qui correspondent à l'estimation de la valeur immobilière du bâtiment pour 330 000 euros et 375 000 euros pour le fond de commerce ainsi que 239 700 euros au titre de l'indemnité d'occupation par la commune jusqu'au 31 décembre 2012 ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2013, présenté pour la commune de Tréguier, qui conclut au rejet de la requête et ce que soit mise à la charge des consorts A...la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - la requête était irrecevable, la première demande préalable d'un montant de 705 000 euros des appelants a été présentée le 26 juin 2008 sur un unique fondement contractuel et a été rejetée par courrier du maire du 4 juillet 2008 portant mention des voies et délais de recours, dont la notification le 8 juillet 2008 a été établie en première instance par production de l'accusé de réception ; les requérants ne contestent toujours pas en appel ne pas avoir reçu cette décision ; - les appelants avaient introduit un recours en référé provision, définitivement rejeté par arrêt de la cour de céans du 24 mars 2009, mais cette procédure n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai de recours contentieux au vu du caractère autonome de cette dernière procédure ; au surplus, leur requête a été déposée postérieurement à l'arrêt précité ; - l'expiration du délai de recours contentieux a également eu pour effet de cristalliser la demande des requérants et ceux-ci ne peuvent se prévaloir d'avoir introduit une nouvelle demande préalable sur une cause juridique distincte de la précédente adressée le 28 février 2011 et rejetée le 5 mai 2011 dès lors qu'ils n'ont pas contesté ce rejet devant le tribunal administratif ; - les consorts A...ne peuvent davantage invoquer la jurisprudence " Citécable Est " dans la mesure où ils étaient conscients et informés de la nullité du contrat de bail au vu des précédentes décisions juridictionnelles ; de même les conclusions indemnitaires correspondant à l'indemnité d'occupation ne figuraient pas dans la réclamation préalable de 2008 et une telle indemnité n'était pas prévue dans le contrat initial ; - en tant que dépendance du domaine public, la parcelle de terrain occupée par les époux A...est soumise aux principes de précarité et d'inaliénabilité interdisant la constitution de droits réels sur une dépendance du domaine public ; le régime de la domanialité publique s'oppose à ce qu'un occupant invoque l'existence d'un fonds de commerce sur le domaine public ; - les consorts A...ne peuvent davantage se prévaloir de droits réels sur les bâtiments qu'ils ont édifiés sur le domaine public ; - l'indemnité telle que prévue par les clauses de l'article 13 du contrat de bail ne peut être fixée que pour la partie des investissements non encore amortis et ne peut en aucun cas être évaluée au vu de la valeur vénale du bâtiment et du fond de commerce ; - les requérants ne peuvent raisonnablement solliciter un quelconque droit au bail en l'absence de droit d'occupation pérenne du bâtiment ; - si les consorts A...invoquent une faute de la commune qui n'a pas déclassé le terrain, ils convient de prendre en compte leur imprudence et le défaut de conseil du notaire exonérant ainsi la responsabilité de la commune des 2/3 du préjudice allégué ; - l'enrichissement sans cause de la commune ne peut être invoqué dès lors qu'il suppose un appauvrissement des requérants qui ont occupé le domaine public pendant 30 ans pour un loyer modeste et qu'ils ont amortis les investissements liés à l'édification du bâtiment ; - l'indemnité d'occupation ne repose sur aucun fondement légal car l'occupant privatif d'une dépendance du domaine public n'est propriétaire des installations et ouvrages qu'il a réalisés sur la parcelle occupée que jusqu'à l'expiration de son titre d'occupation ; - à titre infiniment subsidiaire il y aurait lieu d'appeler en garantie l'assureur des requérants dans l'hypothèse ou il serait fait droit à leurs conclusions indemnitaires ; Vu le courrier en date du 6 février 2014 adressé aux parties en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance en date du 17 mars 2014 portant clôture immédiate de l'instruction en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code de la construction et de l'habitation, notamment son article L. 251-3 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 avril 2014 : - le rapport de M. Auger, premier conseiller ; - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ; - les observations de Me E...pour M. et Mme A... ; - les observations de Me C...pour la commune de Tréguier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 avril 2014, présentée pour M. et Mme A... ; 1. Considérant que, par un acte notarié des 7 et 9 septembre 1978, le maire de la commune de Tréguier a conclu avec M. et Mme A..., pour une durée de 30 ans expirant le 1er septembre 2008, un bail à construction portant sur un terrain sis rue Marcellin Berthelot sur lequel les preneurs se sont engagés à édifier un bâtiment aux fins d'y exploiter un restaurant et un commerce d'articles nautiques ; qu'à l'expiration du bail à construction, ces derniers ont, sur le fondement de l'article 13 de cette convention, réclamé à la commune une indemnité correspondant à la valeur vénale de ce bâtiment et des deux fonds de commerce susmentionnés, en se prévalant de l'évaluation réalisée par l'expert désigné par le président du tribunal de grande instance de Guingamp dans son rapport remis le 21 mai 2008 ; que cette demande a été rejetée par une décision du maire du 4 juillet 2008 ; que par lettre du 28 février 2011 les époux A...ont adressé au maire de Tréguier une seconde réclamation, tendant au paiement de la même somme de 705 000 , représentant la valeur du bâtiment édifié et des fonds de commerce qu'ils avaient exploités, et d'une somme de 141 000  représentant une " indemnité d'occupation ", en invoquant la faute commise par la commune, du fait de la conclusion d'un " bail à construction " d'une durée de trente ans qui était nul, ainsi que l'enrichissement sans cause ; que cette seconde demande a été rejetée par une décision du maire du 5 mai 2011 ; que les époux A...relèvent appel du jugement du 17 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs conclusions indemnitaires ; 2. Considérant que les requêtes nos 12NT03234 et 12NT03265 de M. et Mme A... sont dirigées contre le même jugement ; qu'elles présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des demandes de première instance : En ce qui concerne la demande d'indemnisation fondée sur le contrat : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 251-3 du code de la construction et de l'habitation : " Le bail à construction confère au preneur un droit réel immobilier. Ce droit peut être hypothéqué (...) " ; qu'il résulte de l'instruction que les terrains sur lesquels portait le bail à construction susmentionné appartiennent au domaine public portuaire communal ; qu'il résulte des dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation qu'eu égard à sa durée de trente ans et à son objet, le bail ainsi consenti à M. et Mme A... a constitué à leur profit des droits réels sur le bâtiment qu'ils ont édifié et sur les dépendances mêmes du domaine public ; que ces clauses sont donc incompatibles avec les principes de la domanialité publique et doivent être regardées comme nulles ; qu'en raison de leur caractère déterminant dans la conclusion de la convention, elles sont indivisibles de ses autres stipulations ; que, par suite, l'ensemble du contrat se trouve entaché de nullité, notamment l'article 13 dont se prévalent les requérants ; que ceux-ci ne peuvent, dans ces conditions, se prévaloir, sur le fondement du ce contrat, d'un droit au paiement de la valeur vénale du bâtiment et à l'indemnisation de la perte de leurs fonds de commerce, alors surtout qu'aucun fond de commerce ne saurait être constitué sur une dépendance du domaine public eu égard au principe de précarité des occupations de ce domaine ; En ce qui concerne la demande d'indemnisation fondée sur la responsabilité quasi-délictuelle et l'enrichissement sans cause : 4. Considérant que l'entrepreneur dont le contrat est entaché de nullité peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé ; que les fautes éventuellement commises par l'intéressé antérieurement à la signature du contrat sont sans incidence sur son droit à indemnisation au titre de l'enrichissement sans cause de la collectivité, sauf si le contrat a été obtenu dans des conditions de nature à vicier le consentement de l'administration, ce qui fait obstacle à l'exercice d'une telle action ; que dans le cas où la nullité du contrat résulte d'une faute de l'administration, l'entrepreneur peut en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration ; qu'à ce titre il peut demander le paiement des sommes correspondant aux autres dépenses exposées par lui pour l'exécution du contrat et des gains dont il a été effectivement privé par sa nullité, notamment du bénéfice auquel il pouvait prétendre, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée ; 5. Considérant qu'il appartient au cocontractant de l'administration qui entend obtenir l'indemnisation du préjudice que lui a causé la faute commise par cette administration en signant un contrat entaché de nullité, de justifier de la réalité de son préjudice, et notamment des dépenses et des charges qu'il a supportées pour exécuter ce contrat ainsi que de sa perte de bénéfice ; qu'en l'espèce, en se bornant à se prévaloir du rapport de l'expertise ordonnée par le président du tribunal de grande instance de Guingamp en 2007 pour solliciter le paiement de la somme susmentionnée de 705 000 , sans établir qu'à l'issue de l'exécution de l'ensemble du contrat ils auraient subi un quelconque manque à gagner et exposé en vain des dépenses pour l'exécution du contrat qui n'auraient pas été couvertes, les requérants n'établissent pas l'existence de préjudices indemnisables sur le fondement de la faute commise par la commune de Tréguier à avoir conclu un " bail à construction " qui s'est révélé nul ; 6. Considérant, de même, qu'en se bornant à solliciter le paiement d'une indemnité correspondant à la valeur vénale estimée du bâtiment et des fonds de commerce qu'ils ont exploité pendant trente ans, les époux A...n'établissent pas davantage avoir exposé des dépenses utiles à la commune de Tréguier et demeurées sans contrepartie ; qu'en effet, la perte de ce " capital " qu'ils entendaient se constituer pour prendre leur retraite, ne peut être regardée comme une dépense utilement exposée pour la commune ; En ce qui concerne la demande tendant à la condamnation de la commune à payer des " indemnités d'occupation " : 7. Considérant que, pour justifier leur demande tendant à la condamnation de la commune de Tréguier à leur verser des " indemnités d'occupation ", M. et Mme A... invoquent leur qualité de " propriétaires " du bâtiment édifié sur la dépendance du domaine public communal en vertu du " bail à construction " signé en septembre 1978 ; qu'il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 3 qu'ils ne peuvent être fondés à se prévaloir de ce contrat, qui est entaché de nullité ; que, dans ces conditions, le bâtiment construit par eux en 1978 sur un terrain appartenant au domaine public communal doit être regardé comme incorporé de plein droit à ce domaine et ne saurait ainsi faire l'objet du versement par la commune propriétaire " d'indemnités d'occupation " ; 8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Tréguier, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. et Mme A... de la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement de la somme demandée par la commune de Tréguier au titre des mêmes frais ; DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes de M. et Mme A... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la commune de Tréguier tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à la commune de Tréguier. Délibéré après l'audience du 18 avril 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - M. Auger, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2014. Le rapporteur, P. AUGERLe président, L. LAINÉ Le greffier, N. CORRAZE La république mande et ordonne au préfet des Côtes d'Armor, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 Nos 12NT03234, 12NT03265