Conseil d'État, 1ère chambre, 03/08/2022, 451071, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-08-03
Numéro : 451071
Rapporteur : Mme Ariane  Piana-Rogez
Commissaire du gouvernement : Mme Marie Sirinelli
Avocat(s) : SCP MARLANGE, DE LA BURGADE ; SCP DELAMARRE, JEHANNIN

Vu la procédure suivante : Mme B... A... a demandé à la commission départementale d'aide sociale de la Seine-Saint-Denis, d'une part, sur renvoi du tribunal administratif de Montreuil, de déclarer prescrite l'action en recouvrement de l'indu de revenu minimum d'insertion de 17 740,36 euros mis à sa charge au titre des mois de novembre 2001 à juin 2007, d'annuler l'opposition à tiers détenteur émise à son encontre le 5 juillet 2017 par la paierie départementale de la Seine-Saint-Denis pour le recouvrement de cet indu et de la décharger de l'obligation de payer cette somme et, d'autre part, d'annuler la décision du 8 août 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis a, sur son recours préalable, confirmé la décision de récupération de l'indu et d'enjoindre la restitution des sommes recouvrées. Par une décision du 16 novembre 2018, la commission départementale d'aide sociale de la Seine-Saint-Denis a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 19PA02033 du 3 novembre 2020, la cour administrative d'appel de Paris a, sur l'appel de Mme A..., annulé la décision du 16 novembre 2018 de la commission départementale d'aide sociale de la Seine-Saint-Denis, annulé la décision du 5 juillet 2017 du président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis de récupérer l'indu en cause de revenu minimum d'insertion en tant qu'elle concerne la période allant du 1er novembre 2001 au 28 juin 2002, déchargé Mme A... de l'obligation de payer la somme mise à sa charge pour cette période et rejeté le surplus des conclusions présentées par Mme A... devant la commission départementale d'aide sociale de la Seine Saint-Denis et devant la cour. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 25 mars et 25 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il ne fait pas entièrement droit à ses conclusions ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit au surplus de ses conclusions ; 3°) de mettre à la charge du département de la Seine-Saint-Denis, de la caisse d'allocations familiales de la Seine-Saint-Denis et de l'Etat la somme de 3 000 euros, à verser à la SCP Delamarre, Jéhannin, son avocat, au titre de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ariane Piana-Rogez, auditrice, - les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat de Mme A... et à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat du département de la Seine-Saint-Denis ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 juin 2022, présentée par Mme A... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'à la suite d'un rapport d'enquête de la caisse d'allocations familiales de la Seine-Saint-Denis du 28 juin 2007, dont il ressortait que Mme A... avait vécu en concubinage avec M. D... à compter du 26 novembre 2001 jusqu'au départ du couple et de leurs deux enfants pour C... le 8 juillet 2006, le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis a émis, le 16 mai 2008, un titre de recettes lui réclamant le remboursement d'un indu de revenu minimum d'insertion de 17 740,36 euros pour la période du 1er novembre 2001 au 30 juin 2007. Pour le recouvrement de cette créance, augmentée des frais d'actes, le comptable public a adressé à la débitrice une lettre de rappel le 5 septembre 2008 puis un commandement de payer le 6 octobre 2008. Les 28 novembre 2008, 15 novembre 2010, 21 février 2012 et 27 février 2013, il a émis des oppositions à tiers détenteur. Une somme de 532 euros a été recouvrée le 7 juin 2013. Le comptable public a de nouveau émis une mise en demeure le 24 mars 2014 puis des oppositions à tiers détenteur les 2 mai, 26 mai et 23 juin 2016. En dernier lieu, la paierie départementale de la Seine-Saint-Denis a émis une opposition à tiers détenteur le 5 juillet 2017 auprès de la caisse d'allocations familiales d'Ille-et-Vilaine pour le recouvrement de la somme de 17 740,36 euros. 2. Mme A... a demandé à la commission départementale d'aide sociale de la Seine-Saint-Denis, d'une part, de déclarer prescrite l'action en recouvrement de l'indu de revenu minimum d'insertion de 17 740,36 euros mis à sa charge au titre des mois de novembre 2001 à juin 2007, d'annuler l'opposition à tiers détenteur émise à son encontre le 5 juillet 2017 par la paierie départementale de la Seine-Saint-Denis pour le recouvrement de cet indu et de la décharger de l'obligation de payer cette somme et, d'autre part, d'annuler la décision du 8 août 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis a, sur son recours préalable, confirmé la décision de récupération de l'indu et d'enjoindre la restitution des sommes recouvrées. Par un arrêt du 3 novembre 2020, la cour administrative d'appel de Paris a, sur l'appel de Mme A..., annulé la décision du 16 novembre 2018 de la commission départementale d'aide sociale de la Seine-Saint-Denis rejetant l'ensemble des demandes de Mme A..., annulé la décision du 8 août 2017 du président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis relative à la répétition de l'indu de revenu minimum d'insertion en tant qu'elle concerne la période allant du 1er novembre 2001 au 28 juin 2002, déchargé Mme A... de l'obligation de payer la somme mise à sa charge pour cette période et rejeté le surplus des conclusions présentées par Mme A... devant la commission départementale d'aide sociale de la Seine Saint-Denis et devant la cour. Mme A... se pourvoit en cassation contre cet arrêt en tant que, rejetant le surplus de ses conclusions, la cour administrative d'appel n'ordonne pas l'annulation totale de la décision du 5 juillet 2017 et ne la décharge pas de l'indu au-delà de la période indiquée ci-dessus. Sur l'arrêt, en tant qu'il porte sur la décision du 8 août 2017 du président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis confirmant la récupération de l'indu : 3. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) 1° En l'absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l'établissement public local permet l'exécution forcée d'office contre le débiteur. / Toutefois, l'introduction devant une juridiction de l'instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. / L'introduction de l'instance ayant pour objet de contester la régularité formelle d'un acte de poursuite suspend l'effet de cet acte. / 2° L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. / L'action dont dispose le débiteur de la créance visée à l'alinéa précédent pour contester directement devant le juge de l'exécution (...) la régularité formelle de l'acte de poursuite diligenté à son encontre se prescrit dans le délai de deux mois suivant la notification de l'acte contesté (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions qu'un acte de poursuite diligenté pour la récupération par le département d'un indu de revenu minimum d'insertion peut être contesté, d'une part, devant le juge compétent pour connaître du contentieux du bien-fondé de la créance, pour les contestations portant sur l'obligation de payer, le montant de la dette compte tenu des paiements déjà effectués et l'exigibilité de la somme réclamée et, d'autre part, devant le juge de l'exécution, pour les contestations de la régularité formelle de cet acte. En outre, en vertu du 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, le bien-fondé de la créance peut être contesté dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. 5. Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". La méconnaissance de l'obligation ou l'absence de preuve qu'une telle information a été fournie, est de nature à faire obstacle à ce que le délai de forclusion, prévu par le 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, soit opposable au débiteur. 6. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours ou l'absence de preuve qu'une telle information a été fournie ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par les textes applicables, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. Sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, ce délai ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre exécutoire ou, à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance. 7. En l'espèce, si Mme A... soutient n'avoir jamais reçu le titre exécutoire et les actes de recouvrement émis à son encontre avant celui du 5 juillet 2017, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, notamment de la lettre du 2 avril 2014 adressée par son avocat au président du conseil général lui demandant notamment de faire cesser toute mesure de recouvrement de l'indu de 17 740,36 euros, que celle-ci avait connaissance de l'existence de cet indu qui venait de lui être réclamé par décision du 17 mars 2014. Elle ne pouvait donc contester le bien-fondé de la créance du département de la Seine-Saint-Denis, en application du 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, au-delà d'un délai raisonnable d'un an courant à compter de cette date. Il s'ensuit que Mme A... n'était plus recevable, lorsqu'elle a saisi le tribunal administratif le 5 janvier 2018, à contester le bien-fondé de la créance du département faisant l'objet de l'opposition à tiers détenteur litigieuse. 8. A l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il n'a annulé la décision du 8 août 2017 que pour la période allant du 1er novembre 2001 au 28 juin 2002, au motif que l'action en répétition de l'indu était prescrite pour cette période, Mme A... soutient que la cour a commis une erreur de droit en jugeant que l'assermentation de l'agent de contrôle, auteur du rapport du 28 juin 2007 à l'origine de la décision d'indu, suffisait à établir son agrément. Toutefois, Mme A... n'était plus recevable, ainsi qu'il a été dit au point 7, à contester le bien-fondé de la créance du département dont la décision du 8 août 2017 se limitait à rappeler l'existence et cette question, qui touche au bien-fondé de la créance, ne pouvait plus être débattue. Ce motif, qui est d'ordre public, doit être substitué aux motifs retenus par la cour dans sa décision, dont il justifie légalement le dispositif sur ce point, et le moyen soulevé par Mme A... ne peut en conséquence qu'être écarté. 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque en tant qu'il rejette le surplus de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis du 8 août 2017. Sur l'arrêt, en tant qu'il porte sur l'opposition à tiers détenteur du 5 juillet 2017 et sur les conclusions aux fins de décharge et d'injonction : 10. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable à l'indu de revenu minimum d'insertion en litige : " Tout paiement indu d'allocations ou de la prime forfaitaire instituée par l'article L. 262-11 est récupéré par retenue sur le montant des allocations ou de cette prime à échoir ou par remboursement de la dette selon des modalités fixées par voie réglementaire (...) ". Aux termes de l'article R. 262-73 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Sauf si l'allocataire opte pour le remboursement de l'indu en une seule fois ou si un échéancier a été établi avec son accord, l'organisme payeur procède au recouvrement de tout paiement indu d'allocation ou de prime forfaitaire par retenue sur le montant des allocations ou des primes forfaitaires à échoir dans la limite de 20 % de ces allocations ou primes forfaitaires. / A défaut de récupération sur les allocations ou primes forfaitaires à échoir, le président du conseil général constate l'indu et transmet au payeur départemental le titre de recettes correspondant pour le recouvrement. (...) ". 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) 3° L'action des comptables publics chargés de recouvrer les créances des régions, des départements, des communes et des établissements publics locaux se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre de recettes. / Le délai de quatre ans mentionné à l'alinéa précédent est interrompu par tous actes comportant reconnaissance de la part des débiteurs et par tous actes interruptifs de la prescription. " 12. Il résulte de ces dispositions que le titre exécutoire émis par le département en vue de la récupération d'un indu de revenu minimum d'insertion ouvre le délai de quatre ans de la prescription de l'action en recouvrement des sommes énoncées sur ce titre, prévu à l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, à compter de la date de sa prise en charge par le comptable public. Toutefois, pour produire leur effet interruptif, le titre exécutoire et les actes de recouvrement pris sur son fondement doivent être régulièrement notifiés. La preuve de cette notification incombe à l'administration. 13. En l'espèce, s'il résulte de ce qui a été dit au point 7 que, dans les circonstances de l'espèce, Mme A... ne pouvait, à l'occasion de son recours contre la décision du 8 août 2017 du président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis, contester le bien-fondé de l'indu qui lui est réclamé, celle-ci restait recevable à se prévaloir, à l'occasion de la contestation de l'opposition à tiers détenteur du 5 juillet 2017, de la prescription de l'action en recouvrement de la créance du département. A ce titre, Mme A... soutenait devant la cour que cette action était prescrite dès lors que l'opposition à tiers détenteur lui avait été notifiée au-delà du délai de quatre ans ayant couru à compter de l'émission par le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis du titre de recettes du 16 mai 2008. Pour juger que l'action en recouvrement engagée par le département n'était pas prescrite, la cour s'est fondée sur le bordereau de situation établi par la direction générale des finances publiques, attestant de l'émission de plusieurs mises en demeure et commandements de payer en 2008, 2012, 2013, 2015 et 2016 ainsi que du paiement d'une somme de 532 euros le 7 juin 2013. Il résulte de ce qui a été dit au point 12 qu'en en jugeant ainsi, sans s'assurer que les actes en cause avaient été régulièrement notifiés à l'intéressée, la cour a commis une erreur de droit. 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris doit être annulé en tant qu'il statue, d'une part, sur les conclusions dirigées contre l'opposition à tiers détenteur du 5 juillet 2017 et, d'autre part, sur celles aux fins de décharge et d'injonction. 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de Mme A..., qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Seine-Saint-Denis une somme de 1 500 euros à verser à la SCP Delamarre et Jéhannin, avocat de Mme A..., en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve que cette société renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 3 novembre 2020 de la cour administrative d'appel de Paris est annulé en tant qu'il statue, d'une part, sur les conclusions dirigées contre l'opposition à tiers détenteur du 5 juillet 2017 et, d'autre part, sur celles aux fins de décharge et d'injonction. Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Paris dans la mesure de la cassation prononcée. Article 3 : Le département de la Seine-Saint-Denis versera à la SCP Delamarre et Jéhannin, avocat de Mme A..., une somme de 1 500 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve que cette société renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par le département de la Seine-Saint-Denis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à Mme B... A... et au département de la Seine-Saint-Denis. Copie en sera adressée au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées. Délibéré à l'issue de la séance du 16 juin 2022 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et Mme Ariane Piana-Rogez, auditrice-rapporteure. Rendu le 3 août 2022. La présidente : Signé : Mme Gaëlle Dumortier La rapporteure : Signé : Mme Ariane Piana-Rogez La secrétaire : Signé : Mme Sinem Varis