Conseil d'État,  3ème sous-section jugeant seule, 23/03/2009, 292554, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-03-23
Numéro : 292554
Président : M. Ménéménis
Rapporteur : M. Frédéric  Gueudar Delahaye
Commissaire du gouvernement : M. Glaser Emmanuel
Avocat(s) : SCP TIFFREAU ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ; SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 avril et 9 août 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Thierry A, demeurant ... ; M. A demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt du 29 décembre 2005 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la requête de M. et Mme A tendant à l'annulation du jugement en date du 11 mars 2004 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire en date du 11 septembre 1995 prononçant la fermeture de l'internat de l'institution privée de « Pierre Grise » à Noyant-la-Gravoyère et des décisions des 8 août 1997 et 28 mai 1998 par lesquelles le préfet a rejeté leurs demandes de retrait de l'arrêté ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à la requête d'appel ; 3°) d'enjoindre à l'Etat, sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter de l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, de prendre les mesures qu'impliquera l'exécution de celle-ci ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 2 mars 2009, présentée pour M. et Mme A ; Vu la Constitution ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code de l'éducation ; Vu le code de la famille et de l'aide sociale ; Vu la loi du 15 mars 1850 ; Vu la loi du 30 octobre 1886 ; Vu la loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971 ; Vu le décret n° 54-856 du 13 août 1954 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Gueudar Delahaye, chargé des fonctions de Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Tiffreau, avocat de M. A et de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la commune de Noyant-la-Gravoyère, - les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Tiffreau, avocat de M. A et à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la commune de Noyant-la-Gravoyère ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 11 septembre 1995, le préfet de Maine-et-Loire a prononcé, sur le fondement des articles R. 123-1 à R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation régissant les établissements recevant du public, « la fermeture immédiate de l'internat de l'institution privée « Pierre Grise », sise château de la Roche à Noyant-la-Gravoyère », dont M. AX était le propriétaire et le directeur; que, par décisions des 8 août 1997 et 28 mai 1998, le préfet a refusé de retirer cet arrêté et d'autoriser la réouverture de l'établissement ; que, par un jugement du 11 mars 2004, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et Mme A dirigée contre ces décisions ; que, par un arrêt du 29 décembre 2005, contre lequel M. AX se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la requête des intéressés tendant à l'annulation de ce jugement ; Sur la régularité de l'arrêt attaqué : Considérant, d'une part, que le code de l'éducation est postérieur aux décisions litigieuses et n'avait pas, en tout état de cause, à être visé par l'arrêt attaqué; que le moyen tiré de l'absence de visa des « lois relatives à l'enseignement supérieur » n'est pas assorti de précisions de nature à permettre d'en apprécier le bien-fondé ; qu'au demeurant la cour a fait référence dans son arrêt aux lois du 15 mars 1850 et à la loi du 30 octobre 1886 dont se prévalaient les requérants ; que la cour n'avait pas à viser le règlement de sécurité approuvé par arrêté du 23 mars 1965 dès lors qu' elle a jugé applicables l'arrêté du 25 juin 1980, pris pour l'application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation et portant approbation du règlement général de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, et l'arrêté du 23 mars 1965 auquel elle a au demeurant fait référence dans l'arrêt ; que sur ces différents points l'arrêt attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité ; Considérant, d'autre part, qu'en énonçant que l'établissement litigieux était soumis à la réglementation générale de sécurité des établissements recevant du public, que les moyens tirés de la compétence exclusive de l'autorité judiciaire pour décider la fermeture d'un établissement privé d'enseignement en application de l'article 66 de la loi du 15 mars 1850, de l'article 19 de la loi du 30 octobre 1886 ou de l'article 99 de la loi du 24 décembre 1971 étaient dépourvus de fondement et qu'eu égard à la persistance des manquements aux règles de sécurité constatés et aux impératifs de sécurité du public, la mesure litigieuse n'avait pas porté une atteinte excessive à la liberté d'enseignement, la cour a nécessairement et suffisamment répondu au moyen tiré de ce que la fermeture d'un établissement scolaire privé sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l'habitation méconnaissait la législation spécifique applicable à l'enseignement privé ; Sur le bien fondé de l'arrêt attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'en relevant que l'établissement n'était pas conforme, jusqu'au 31 janvier 1983, aux prescriptions de la réglementation de sécurité applicable lors de son ouverture, la cour n'a pas procédé à une « substitution irrégulière de motifs » mais s'est bornée à apprécier les faits, tels qu'ils ressortaient du dossier qui lui était soumis, sans les dénaturer ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'arrêté de fermeture immédiate daté du 11 septembre 1995 a été pris pour des motifs d'urgence tenant à l'imminence de la rentrée scolaire et aux risques immédiats pour la sécurité qui en découlaient et que cette urgence était alléguée ; que la cour n'a dès lors pas procédé à une « substitution irrégulière de motifs » en se fondant sur l'urgence pour écarter l'exigence d'une procédure préalable contradictoire avant l'intervention d'une décision de fermeture; qu'elle n'a entaché son arrêt sur ce point d'aucune dénaturation ; Considérant, en troisième lieu, que l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation dispose que : « Pour l'application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. » ; Considérant que les dispositions ainsi rappelées, qui trouvent leur fondement dans les dispositions de l'article L. 123-1 du code de la construction et de l'habitation, ont une portée générale et s'appliquent à tous les établissements recevant du public, y compris les établissements privés d'enseignement ; que la circonstance que la législation régissant ces derniers, notamment les lois précitées du 15 mars 1850 et du 30 octobre 1886, dont les dispositions ont été reprises dans le code de l'éducation, alors applicables, ainsi que la loi du 24 décembre 1971, dont les dispositions ont été intégrées dans l'ancien code de la famille et de l'aide sociale, alors applicable, prévoie des procédures spécifiques ayant pour objet ou pour effet d'en refuser l'ouverture ou d'en prescrire la fermeture ou encore d'en interdire l'exploitation ou la direction ne fait pas obstacle, alors même que les mesures précitées sont subordonnées dans certains cas à l'intervention de l'autorité judiciaire, à ce que l'autorité administrative compétente, qui peut être le préfet dans le cadre de ses pouvoirs de substitution, en décide seule la fermeture en application de la réglementation de sécurité relative aux établissements recevant du public ; que c'est dès lors sans commettre d'erreur de droit que la cour a écarté le moyen tiré de l'incompétence de l'autorité administrative pour prendre une décision de fermeture d'un établissement d'enseignement privé ; Considérant, en quatrième lieu, dès lors qu'il ressortait des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'établissement d'enseignement « Pierre Grise » ayant été transféré en 1977 dans un immeuble situé à Noyant-la-Gravoyère, le moyen tiré de que la cour aurait commis une erreur de droit en s'abstenant de faire application de l'article R. 123-54 du code de la construction et de l'habitation en vertu duquel sont réputés satisfaire aux prescriptions réglementaires les établissements existants qui sont établis et fonctionnent en conformité avec les dispositions des décrets abrogés par le décret n° 73-1007 du 31 octobre 1973, ainsi que les projets de construction ou de mise en conformité déposés et acceptés par le maire avant le 1er mars 1974 doit être écarté ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, la cour n'a pas jugé que l'article R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation permettait de faire application d'une réglementation postérieure au transfert de l'institution « Pierre Grise » en 1977 ; qu'elle n'a dès lors, et en tout état de cause, pas commis l'« erreur de qualification juridique » alléguée ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation : « Le ministre de l'intérieur précise, dans un règlement de sécurité pris après avis de la commission centrale de sécurité prévue à l'article R.123-29, les conditions d'application des règles définies au présent chapitre. Il indique notamment les conditions dans lesquelles il doit être procédé à l'essai des matériaux, à l'entretien et à la vérification des installations, à l'emploi et à la surveillance des personnes, à l'exécution des travaux. Le règlement de sécurité comprend des prescriptions générales communes à tous les établissements et d'autres particulières à chaque type d'établissement. Il précise les cas dans lesquels les obligations qu'il définit s'imposent à la fois aux constructeurs, propriétaires, installateurs et exploitants ou à certains de ceux-ci seulement. La modification du règlement de sécurité est décidée dans les formes définies au premier alinéa du présent article. Le ministre détermine dans quelles limites et sous quelles conditions les prescriptions nouvelles sont appliquées aux établissements en cours d'exploitation. » ; qu'aux termes de l'article GN 10 de l'arrêté du 25 juin 1980, pris pour application de l'article R. 123-12 précité et portant approbation du règlement général de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public : « A l'exception des dispositions à caractère administratif, de celles relatives aux contrôles et aux vérifications techniques, ainsi qu'à l'entretien, le présent règlement ne s'applique pas aux établissements existants. » ; que l'article R. 123-12 a pu légalement renvoyer à des arrêtés ministériels, dans les conditions et limites tracées par lui et d'autres articles du même code, notamment l'article R. 123-19, le soin de préciser les règles de sécurité applicables aux établissements recevant du public et aux établissements d'enseignement privé ; que l'article GN 10 précité de l'arrêté du 25 juin 1980 n'a pas eu pour objet ou pour effet de conserver le bénéfice de l'ancien règlement de sécurité issu de l'arrêté du 23 mars 1965 aux établissements recevant du public qui ne satisfaisaient pas aux prescriptions réglementaires et n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation régulière d'ouverture ; Considérant, d'une part, qu'en relevant que l'établissement de « Pierre Grise » était exploité depuis 1977 sans avoir fait l'objet d'une décision d'autorisation d'ouverture au public et en méconnaissance des prescriptions régissant les établissements recevant du public, notamment celles concernant le désenfumage et le système d'alarme, la cour n'a pas entaché son arrêt de dénaturation ; qu'en jugeant indifférente la circonstance que, par un jugement du 7 septembre 2000, le tribunal administratif de Nantes a annulé le refus implicite du maire d'autoriser l'ouverture de cet établissement qui avait été sollicitée par M. A le 17 mai 1977, la cour, statuant sur la situation de l'établissement postérieure à ce refus, n'a pas méconnu l'autorité s'attachant à un jugement passé en force de chose jugée et n'a pas commis d'erreur de droit ; Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article 2 de l'arrêté précité du 25 juin 1980, ses dispositions générales ne devaient devenir applicables aux différents types d'établissements que trois mois après la publication des règlements particuliers ; que, pour les locaux scolaires, le règlement particulier a été approuvé par arrêté du 4 juin 1982, publié le 7 juillet 1982, et l'ensemble de ces dispositions étaient donc applicables à compter du 7 octobre 1982 ; qu'en jugeant que l'établissement de « Pierre Grise » avait été au plus tôt en conformité avec la réglementation de sécurité à la date du 31 janvier 1983 à laquelle le préfet a émis un avis favorable à son ouverture, la cour a porté une appréciation souveraine sur les pièces du dossier, qui est exempte de dénaturation ; qu'en jugeant que le préfet était fondé à mettre en oeuvre les prescriptions de sécurité énoncées dans le règlement du 25 juin 1980 complété par le règlement du 4 juin 1982, et non le règlement de sécurité approuvé par arrêté du 23 mars 1965, la cour n'a pas méconnu le principe de non rétroactivité des textes réglementaires et n'a ainsi pas commis d'erreur de droit ; Considérant, en sixième lieu, que la connaissance de longue date par l'administration des faits justifiant la fermeture ne faisait pas obstacle à ce que le préfet prenne la mesure litigieuse en se fondant sur un motif d'urgence justifiant qu'aucune procédure préalable contradictoire ne soit préalablement engagée ; que la cour n'a dès lors pas commis d'erreur de droit et n'a pas entaché son arrêt d'une contradiction de motifs ; Considérant, en septième lieu, qu'en relevant qu'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que le préfet avait, par lettre du 19 juillet 1995, mis en demeure le maire de prendre les mesures nécessaires afin de remédier aux risques pour la sécurité affectant l'établissement de « Pierre Grise », conformément aux dispositions de l'article R. 123-28 du code de la construction et de l'habitation, puis que le propriétaire de l'établissement n'ayant pas procédé après cette date à des travaux de mise en conformité et la nouvelle visite de la commission de sécurité de l'arrondissement organisée le 5 septembre 1995 n'ayant pu aboutir faute pour ses membres d'avoir pu accéder aux locaux, cette mise en demeure était restée sans effet, et en en déduisant que, dans ces conditions, le préfet s'était régulièrement substitué au maire, la cour a porté une appréciation souveraine sur les pièces du dossier, qui est exempte de dénaturation des faits, et n'a pas commis d'erreur de droit ; Considérant, en huitième lieu, qu'en jugeant que l'arrêté décidant la fermeture de l'établissement avait pu régulièrement concerner l'ensemble de l'internat, alors même que certains bâtiments annexes auraient pu être conformes à la réglementation de sécurité et que l'arrêté n'en fait pas état, la cour n'a entaché son arrêt d'aucune erreur de droit ; Considérant, en neuvième lieu, qu'en jugeant qu'eu égard à la persistance des manquements aux règles de sécurité constatés et aux impératifs de sécurité du public le préfet n'avait pas pris une mesure disproportionnée aux buts en vue desquels elle était intervenue et n'avait pas porté une atteinte excessive à la liberté d'enseignement, la cour n'a entaché son arrêt ni d'insuffisance de motivation ni d'erreur de droit ; Considérant, en dixième lieu, qu'en relevant que, faute de toute précision complémentaire apportée par les requérants, il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que les conditions de forme et de procédure énoncées par les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation n'auraient pas été respectées, la cour n'a commis ni erreur de droit, ni dénaturation des faits, et a suffisamment motivé son arrêt ; Considérant, en onzième lieu, qu'en énonçant que l'arrêté du 11 septembre 1995 avait été pris par le préfet après qu'il eut adressé le 19 juillet 1995 une mise en demeure au maire, sur le fondement des dispositions de l'article R. 123-28 du code de la construction et de l'habitation et non en application de l'arrêté du 23 janvier 1995 du maire mettant en demeure les requérants de réaliser des travaux de sécurité et que, par suite, les consorts A n'étaient fondés ni à exciper de l'illégalité de cette dernière mise en demeure ni, et en tout état de cause, à soutenir que l'autorité de chose jugée de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 11 juin 1997 qui a annulé ladite mise en demeure aurait été méconnue, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ; Considérant, en douzième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation : « Les établissements sont, en outre, quel que soit leur type, classés en catégories, d'après l'effectif du public et du personnel. L'effectif du public est déterminé, suivant le cas, d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications. Les règles de calcul à appliquer sont précisées, suivant la nature de chaque établissement, par le règlement de sécurité. Pour l'application des règles de sécurité, il y a lieu de majorer l'effectif du public de celui du personnel n'occupant pas des locaux indépendants qui posséderaient leurs propres dégagements. Les catégories sont les suivantes : 1ère catégorie : au-dessus de 1 500 personnes ; 2ème catégorie : de 701 à 1 500 personnes ; 3ème catégorie : de 301 à 700 personnes ; 4ème catégorie : 300 personnes et au-dessous, à l'exception des établissements compris dans la 5ème catégorie ; 5ème catégorie : établissements faisant l'objet de l'article R. 123-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation. » ; qu'aux termes de l'article R. 1 du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique concernant les établissements d'enseignement et les colonies de vacances annexé à l'arrêté du ministre de l'intérieur et de la décentralisation en date du 4 juin 1982, pris pour l'application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation précité : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables : aux locaux des établissements d'enseignement ; aux locaux d'internat réservés aux élèves des établissements de l'enseignement primaire et secondaire ; (...) dans lesquels l'effectif total des utilisateurs (enfants, élèves, stagiaires, étudiants) est supérieur à l'un des chiffres suivants (...) c) quel que soit l'effectif, s'il comprend au moins vingt pensionnaires (...). » ; Considérant qu'en réponse aux moyens soulevés par les consorts A et tirés de ce que les dispositions applicables aux établissements de quatrième catégorie n'étaient pas applicables à l'institution « Pierre Grise », qui relevait, selon eux, de la cinquième catégorie, et de ce que les normes de sécurité étaient respectées, la cour a relevé qu'il ressortait des pièces du dossier qu'au titre de l'année scolaire 1994-1995, au cours de laquelle les contrôles litigieux ont été effectués, les effectifs de pensionnaires de l'établissement étaient encore supérieurs à vingt, qu'il ressortait des constatations émanant des procès-verbaux dressés par la commission de sécurité après ses visites des 9 juin 1993 et 13 janvier 1995, qui n'étaient contredites par aucun document probant produit par les requérants, que les locaux de sommeil du château, seuls à prendre en compte dès lors qu'aucune commission de sécurité n'avait jamais eu accès aux pavillons annexes dont les requérants soutenaient qu'ils comportaient également des chambres collectives, ne comportaient pas le système d'alarme de type 1 exigé par l'article R. 31 du règlement du 4 juin 1982 prévoyant un tel système pour tout bâtiment contenant des locaux réservés au sommeil, ni le système de désenfumage des circulations horizontales encloisonnées, prévu par l'article R. 19 du même règlement, ni d'encloisonnement complet de l'escalier tel que mentionné à l'article CO 53 du règlement général de sécurité du 25 juin 1980 et que, par suite, le préfet avait pu, à bon droit, en se fondant sur l'importance des lacunes constatées au regard de la sécurité des usagers et sur l'urgence compte tenu de la proximité de la rentrée scolaire, ordonner la fermeture de l'internat le 11 septembre 1995 et, dès lors qu'il n'avait pas été remédié à ces carences, maintenir cette fermeture pour les années scolaires suivantes ; qu'en statuant ainsi, la cour n'a pas entaché son arrêt de dénaturation dans l'appréciation de l'urgence et des risques pour la sécurité et n'a pas commis d'erreur de droit ; Considérant, enfin, qu'aucun des autres moyens invoqués, qui ne sont assortis d'aucune précision suffisante, n'est de nature à justifier l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant que la présente décision n'appelle aucune mesure d'exécution ; que les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de prendre les mesures d'exécution nécessaires doivent être rejetées ; que, par ailleurs, il n'appartient pas, en tout état de cause, au juge de cassation d'enjoindre à l'Etat de communiquer les procès-verbaux de la commission de sécurité et la lettre du préfet mettant en demeure le directeur de l'établissement d'exécuter les prescriptions résultant des arrêtés du 25 juin 1980 et du 4 juin 1982 ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M. A la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de M. A est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Thierry A, à la commune de Noyant-la-Gravoyère, à la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au ministre de l'éducation nationale.