Conseil d'État, 1ère SSJS, 23/12/2015, 373028, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-12-23
Numéro : 373028
Rapporteur : M. Frédéric Puigserver
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER

Vu la procédure suivante : 1° Par une ordonnance n° 1314805 du 22 octobre 2013, enregistrée sous le n° 373028 le 29 octobre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par le Syndicat national unitaire, travail, emploi, formation, insertion (SNU-TEFI). Par cette requête, enregistrée le 18 octobre 2013 au greffe du tribunal administratif de Paris, et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 8 janvier et 22 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national unitaire, travail, emploi, formation, insertion (SNU-TEFI) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général adjoint " ressources humaines et relations sociales " de Pôle emploi, intitulée " Les congés et les jours découlant de l'accord OATT ", ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et, d'autre part, la décision du 12 septembre 2013 par laquelle le directeur général adjoint " ressources humaines et relations sociales " de Pôle emploi a refusé de retirer cette instruction ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 4 186 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 35 euros au titre de l'article R. 761-1 du même code. 2° Par une requête, enregistrée sous le n° 373383 le 20 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. E...A...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général adjoint de Pôle emploi ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et d'autre part, la décision du 23 septembre 2013 par laquelle le directeur régional de Pôle emploi Languedoc-Roussillon a rejeté sa demande invoquant cette instruction et tendant à l'octroi de congés d'ancienneté, d'une indemnité de treizième mois, de gratifications de salaire liées à l'obtention de la médaille du travail, d'une allocation de vacances et à l'ouverture d'épreuves professionnelles ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 35 euros au titre de l'article R. 761-1 du même code. .................................................................................... 3° Par une requête, enregistrée sous le n° 373391 le 20 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme J...D...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général adjoint de Pôle emploi ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et, d'autre part, la décision du 23 septembre 2013 par laquelle le directeur régional de Pôle emploi Languedoc-Roussillon a rejeté sa demande invoquant cette instruction et tendant à l'octroi de congés d'ancienneté, d'une indemnité de treizième mois, de gratifications de salaire liées à l'obtention de la médaille du travail, d'une allocation de vacances et à l'ouverture d'épreuves professionnelles ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 35 euros au titre de l'article R. 761-1 du même code. .................................................................................... 4° Par une requête, enregistrée sous le n° 373960 le 18 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme I...C...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général adjoint de Pôle emploi ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et, d'autre part, la décision du 23 septembre 2013 par laquelle le directeur régional de Pôle emploi Languedoc-Roussillon a rejeté sa demande invoquant cette instruction et tendant à l'octroi de congés d'ancienneté, d'une indemnité de treizième mois, de gratifications de salaire liées à l'obtention de la médaille du travail, d'une allocation de vacances et à l'ouverture d'épreuves professionnelles ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 35 euros au titre de l'article R. 761-1 du même code. .................................................................................... 5° Par une requête, enregistrée sous le n° 377976 le 17 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. F...B...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général de Pôle emploi ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et, d'autre part, la décision du 28 février 2014 par laquelle la directrice régionale adjointe de Pôle emploi Ile-de-France a rejeté sa demande invoquant cette instruction et tendant à l'octroi de congés d'ancienneté, d'une indemnité de treizième mois, de gratifications de salaire liées à l'obtention de la médaille du travail, d'une allocation de vacances et à l'ouverture d'épreuves professionnelles ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 6° Par une requête, enregistrée sous le n° 377994 le 17 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. K...L...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général adjoint de Pôle emploi, ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et, d'autre part, la décision du 28 février 2014 par laquelle la directrice régionale adjointe de Pôle emploi Ile-de-France a rejeté sa demande invoquant cette instruction et tendant à l'octroi de congés d'ancienneté, d'une indemnité de treizième mois, de gratifications de salaire liées à l'obtention de la médaille du travail, d'une allocation de vacances et à l'ouverture d'épreuves professionnelles ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 7° Par une requête, enregistrée sous le n° 378009 le 18 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme J...H...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'instruction n° 2013-20 du 25 avril 2013 du directeur général adjoint de Pôle emploi ou, subsidiairement, les dispositions de cette instruction applicables aux agents de droit public aux termes desquelles " les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile " et " l'encadrement établira au plus tard le 1er mars un calendrier prévisionnel de départs en congés ", et, d'autre part, la décision du 28 février 2014 par laquelle la directrice régionale adjointe de Pôle emploi Ile-de-France a rejeté sa demande invoquant cette instruction et tendant à l'octroi de congés d'ancienneté, d'une indemnité de treizième mois, de gratifications de salaire liées à l'obtention de la médaille du travail, d'une allocation de vacances et à l'ouverture d'épreuves professionnelles ; 2°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code du travail ; - la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 ; - le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ; - le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ; - le décret n° 2003-1370 du 31 décembre 2003 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de Pôle emploi ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre la même instruction du 25 avril 2013, relative notamment aux congés au sein de Pôle emploi. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Les requérants ne contestent la légalité de l'instruction du 25 avril 2013 qu'en tant qu'elle prévoit, pour les agents de droit public, d'une part, en ses points 2 et 3, que, sous réserve d'une mesure transitoire pour l'année 2013 et d'exceptions limitativement énumérées, les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile sans possibilité de report de plein droit et, d'autre part, en son point 2.2, qu'un calendrier prévisionnel de départs en congés sera établi par l'encadrement au plus tard le 1er mars de chaque année et qu'il sera adapté en fonction des nécessités de service, des roulements des années précédentes et des préférences personnelles, avec certaines priorités. Leurs conclusions doivent, dès lors, être regardées comme tendant à l'annulation de ces seules dispositions, qui sont divisibles des autres dispositions de l'instruction. Contrairement à ce que soutient Pôle emploi, les dispositions critiquées revêtent la nature de dispositions impératives à caractère général et sont, par suite, susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. 3. Aux termes du I de l'article 7 de la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi : " A la date de création de l'institution mentionnée à l'article L. 311-7 du code du travail, les agents de l'Agence nationale pour l'emploi sont transférés à celle-ci. Ils restent régis par le décret n° 2003-1370 du 31 décembre 2003 fixant les dispositions applicables aux agents contractuels de droit public de l'Agence nationale pour l'emploi et par les dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat prévues par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986. / Ils peuvent opter pour la convention collective prévue à l'article L. 311-7-7 du même code dans un délai d'un an suivant son agrément ". Le décret du 31 décembre 2003 fixant les dispositions applicables aux agents contractuels de droit public de l'Agence nationale pour l'emploi ne prévoit aucune disposition particulière relative à leurs congés annuels. Le I de l'article 10 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat prévoit en revanche que : " L'agent non titulaire en activité a droit, compte tenu de la durée de service effectué, à un congé annuel dont la durée et les conditions d'attribution sont identiques à celles du congé annuel des fonctionnaires titulaires prévu par le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 susvisé ". Or aux termes du premier alinéa de l'article 1er du décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l'Etat : " Tout fonctionnaire de l'Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés ". Aux termes du premier alinéa de l'article 3 de ce décret : " Le calendrier des congés définis aux articles 1er et 2 est fixé par le chef du service, après consultation des fonctionnaires intéressés, compte tenu des fractionnements et échelonnements de congés que l'intérêt du service peut rendre nécessaires ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article 5 du même décret : " Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service ". 4. D'une part, il résulte de ces dispositions que les agents de droit public de Pôle emploi, de même que les fonctionnaires et les agents contractuels de l'Etat, doivent prendre leurs congés annuels au cours de l'année civile au titre de laquelle ils sont ouverts et n'ont, sauf autorisation exceptionnelle, qui doit notamment être donnée aux agents qui ont été dans l'impossibilité de prendre ces congés en raison d'un congé de maladie, pas de droit au report des congés annuels sur l'année suivante. Les requérants ne peuvent se prévaloir de ce que la circulaire du directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi du 7 février 1989, qui n'a pu leur conférer aucun droit et à laquelle l'instruction attaquée se substitue sur ce point, reconnaissait aux agents de cet établissement public une faculté de report des congés dus au titre d'une année jusqu'au 30 avril de l'année suivante. En affirmant que les congés annuels doivent être pris au cours de l'année civile sans possibilité de report de plein droit, sous réserve du cas des agents qui n'ont pu solder leurs congés annuels pour cause de maladie, d'accident de travail, de maladie professionnelle, de maternité ou de congé d'adoption, l'auteur de l'instruction attaquée n'a pas méconnu le sens ou la portée des dispositions applicables aux agents de droit public de Pôle emploi qu'il entendait expliciter. 5. D'autre part, le directeur général de Pôle emploi dispose, en sa qualité de chef de service, du pouvoir de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des services de l'établissement public, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables à ses agents de droit public, sans que ces derniers puissent se prévaloir d'un droit acquis aux mesures de même nature précédemment prises. A ce titre, il avait compétence pour prévoir que l'encadrement établirait, au plus tard le 1er mars de chaque année, un calendrier prévisionnel des départs en congés, faisant l'objet d'adaptations ultérieures. 6. Par ailleurs, les dispositions contestées n'ont ni pour objet, ni pour effet d'affecter les conditions d'exercice du droit d'option ouvert aux agents de l'Agence nationale pour l'emploi lors de la création de Pôle emploi par l'article 7 de la loi du 13 février 2008. Elles ne portent ainsi aucune atteinte à ce droit. 7. De même, ainsi qu'il a été dit précédemment, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que la circulaire du 7 février 1989 prévoyait des dispositions plus favorables. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées supprimeraient des droits acquis et constitueraient une sanction disciplinaire déguisée à l'égard des agents de droit public de Pôle emploi ne peut qu'être écarté. 8. Enfin, M. M...G..., directeur général adjoint chargé des ressources humaines et des relations sociales de Pôle emploi, bénéficiait, en vertu d'une décision du 2 janvier 2013 publiée au bulletin officiel de Pôle emploi du 7 janvier 2013, d'une délégation permanente de signature du directeur général de l'établissement, aux fins notamment de signer " les notes et instructions à destination des services extérieurs et du réseau de Pôle emploi ". Par suite, il avait compétence pour adopter les dispositions critiquées de la circulaire, qui n'excédaient pas la compétence du directeur général de Pôle emploi. La circonstance que sa signature n'ait pas été assortie des précisions permettant de savoir s'il signait en son nom propre ou par délégation du directeur général est sans incidence sur la légalité de l'instruction. 9. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des dispositions de l'instruction du 25 avril 2013 qu'ils critiquent relatives à la prise des congés annuels et à leur planification. Par voie de conséquence, leurs conclusions dirigées contre la décision du 12 septembre 2013 refusant de retirer ces dispositions doivent être également rejetées, sans que les vices propres dont cette décision serait entachée puissent être utilement invoqués. Il en est de même des conclusions dirigées contre les décisions rejetant les demandes présentées par les agents requérants motivées par ces dispositions. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de vérifier si les motifs d'irrecevabilité des requêtes invoqués par Pôle emploi, autres que celui examiné au point 2, sont fondés. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge du Syndicat national unitaire, travail, emploi, formation, insertion, de M. A...et de Mmes D...et C...la contribution pour l'aide juridique mentionnée par l'article R. 761-1 du code de justice administrative dans sa rédaction en vigueur à la date d'introduction de leur requête. 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Pôle emploi, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SNU-TEFI une somme de 2 000 euros à verser à Pôle emploi au titre de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, en revanche, de faire droit aux conclusions présentées par Pôle emploi à l'encontre de MM.A..., B...et L...et N...D..., C...etH..., au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du Syndicat national unitaire, travail, emploi, formation, insertion, de MM.A..., B...et L...et N...D..., C...et H...sont rejetées. Article 2 : Le Syndicat national unitaire, travail, emploi, formation, insertion versera à Pôle emploi une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de Pôle emploi présentées à l'encontre de MM.A..., B...et L...et N...D..., C...et H...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national unitaire, travail, emploi, formation, insertion, à MM. E...A..., F...B...et K...L..., à Mmes J...D..., I...C...et J...H..., à Pôle emploi et à la ministre de la décentralisation et de la fonction publique.