COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 25/04/2013, 12LY00338, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-04-25
Numéro : 12LY00338
Président : M. RABATE
Rapporteur : M. Marc  CLEMENT
Commissaire du gouvernement : Mme SCHMERBER
Avocat(s) : DUMOULIN THIERRY

Vu la requête, enregistrée le 3 février 2012, présentée pour la société Anciennes Briqueteries de Limonest, dont le siège social est 55 avenue du 11 novembre 1918 à Tassin la Demi-Lune (69160) ; La société demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0805571 en date du 17 novembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet du Rhône a rejeté sa demande en date du 22 avril 2008 tendant, d'une part, à ce qu'il impose au maire de Dardilly et/ou se substitue à lui aux fins de contraindre par toutes voies juridiques ou judiciaires le dernier exploitant du site du Bouquis ou son avatar actuel, la société Total, à supporter financièrement la remise en état des sols pollués, à déterminer la nature des pollutions qui affectent les sols, à excaver systématiquement les terres polluées pour les évacuer et les traiter, à extraire tous les déchets et résidus qui empoisonnent le sol, à prévoir toutes les mesures nécessaires aux fins de réhabiliter le site en vue de son urbanisation, à ce qu'il impose au maire de Dardilly et/ou se substitue à lui aux fins d'assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires à la dépollution du site du Bouquis, aux frais du responsable, après mise en demeure préalable et d'obliger le responsable de la pollution à consigner, entre les mains d'un comptable public, une somme répondant du montant des travaux, d'autre part, à ce qu'il exerce, à l'endroit du dernier exploitant, les compétences qu'il tient de l'article L. 514-1 du code de l'environnement pour assurer l'obligation de remise en état, à savoir introduire les poursuites pénales qui s'imposent en application de l'article L. 514-1 I de ce code et obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser et a rejeté ses demandes d'injonction sous astreinte d'exécution d'office des travaux de dépollution et de consignation du montant des travaux ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite susmentionnée et la décision du 5 mai 2008 accusant réception de sa demande ; 3°) d'enjoindre au préfet du Rhône de prendre les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l'homme et de l'environnement en imposant au maire de Dardilly et/ou en se substituant à lui aux fins de contraindre par toutes voies juridiques ou judiciaires le dernier exploitant du site du Bouquis ou son avatar actuel, la société Total, à supporter financièrement la remise en état des sols pollués, à déterminer la nature des pollutions qui affectent les sols, à excaver systématiquement les terres polluées pour les évacuer et les traiter, à extraire tous les déchets et résidus qui empoisonnent le sol, à prévoir toutes les mesures nécessaires aux fins de réhabiliter le site en vue de son urbanisation, en imposant au maire de Dardilly et/ou en se substituant à lui aux fins d'assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires à la dépollution du site du Bouquis, aux frais du responsable, après mise en demeure préalable, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard et d'obliger le responsable de la pollution à consigner, entre les mains d'un comptable public, une somme répondant du montant des travaux; 4°) d'enjoindre audit préfet d'exercer à l'endroit du dernier exploitant, en présence de déchets issus d'une installation classée, les compétences qu'il tient de l'article L. 514-1 du code de l'environnement pour assurer l'obligation de remise en état, à savoir introduire les poursuites pénales qui s'imposent en application de l'article L. 514-1 I de ce code et obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - il y avait carence de l'autorité municipale dans l'exercice de son pouvoir de police alors que les conditions prescrites par les articles L. 541-3 et L. 541-4 du code de l'environnement, pour que le maire agisse au titre de la police des déchets, étaient réunies ; la compétence du maire en matière de police des déchets s'exerce alors même que le préfet est susceptible d'intervenir au titre de la police des installations classées ; que matériellement, le site du Bouquis, situé au coeur de l'agglomération de Dardilly, présente à l'évidence un cas de pollution des sols au sens de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, des déchets y étant abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions des règlements applicables ; le trouble à l'ordre public écologique est manifeste et permanent ; la circonstance qu'une station d'épuration fonctionne sur le site, au demeurant fort mal, ne fait pas disparaître la pollution chimique qui affecte les sols, en provenance de déchets illicites successivement déversés dans ce site par les différents exploitants, à savoir la société Déblais Services, qui a pris par la suite la dénomination de DS environnement, puis d'Elipol suite à une prise de contrôle à 100 % par le Groupe Elf, puis Sopaluna, puis Elf et Total ; le rapport dressé par le bureau d'études Tauw Environnement et le constat d'huissier produit démontrent que la pollution du site perdure aujourd'hui, ce qui cause un préjudice aux riverains et à elle-même, qui ne peut ni lotir, ni vendre son terrain ; la commune de Dardilly connaît la situation de danger liée à cette pollution, ayant été à l'origine des premières plaintes en 1977, ce qui a abouti à la condamnation pénale du directeur de la société Sopaluna pour 203 contraventions aux dispositions de la législation relative à l'environnement le 13 mars 1985 ; que la pollution est reconnue par l'Etat comme le confirme l'inscription du site dans la base de données BASOL ; la station d'épuration n'est pas en mesure de traiter certaines des pollutions décelées sur le site ; la commune a toujours été informée de la situation par le préfet du Rhône, qui lui a communiqué les différents arrêtés pris en application de la législation sur les installations classées ; qu'elle a supervisé des travaux sur le site et engagé une instance judiciaire en vue d'obtenir la résolution de la vente des terrains ; - en application de la jurisprudence du Conseil d'Etat, l'obligation de remise en état du site pèse sur l'ancien exploitant du site ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant droit, en l'espèce la société Total ; la société Sopaluna avait également la qualité de dernier exploitant ; - la décision attaquée méconnaît l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, les articles L. 541-3 et L. 514-1 du code de l'environnement ainsi que les principes dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat dans son arrêt du 11 janvier 2007 ; - la décision contestée méconnaît les articles 1er, 2, 3, 5 et 6 de la charte de l'environnement ainsi que les principes du droit de l'environnement ainsi que les articles L. 541-1 et L. 541-2 du code de l'environnement, dans la mesure où aucune action n'a été menée sur le site du Bouquis par les pouvoirs publics pour identifier, étudier la toxicité des déchets alors que certains ont été entreposés clandestinement et qu'aucune action n'a été menée pour débarrasser le site des substances qui s'y trouvent, l'Etat s'étant contenté de traiter les effluents et de couvrir les déchets sans jamais songer à les excaver et les traiter ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2012, présenté pour la commune de Dardilly qui conclut au rejet de la requête et demande à la Cour d'enjoindre à la requérante de respecter l'intégrité de la couverture et de l'étanchéité de cette couverture pour la protection des déchets enfouis ainsi que de s'assurer de la clôture du terrain, et enfin de mettre à la charge de la requérante une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la lettre du 5 mai 2008 n'est pas une lettre de refus, mais une lettre accusant réception de la demande de la société requérante en date du 22 avril 2008 ; elle n'avait donc pas à être motivée ; - le détenteur des déchets de l'installation classée est bien la société requérante ; que la commune ne peut se voir reprocher aucune carence et aucune obligation résiduelle pesant sur elle au titre de la police administrative de l'environnement ; - la société requérante en qualité de propriétaire du site était informée des fautes commises par son locataire exploitant ; qu'elle n'a pas pris les mesures nécessaires pour faire stopper les agissements illicites de son locataire ; - il n'y a pas de pollution du fait du traitement des eaux par la station d'épuration ; qu'en dehors des déchets enfouis, il n'y a pas de pollution émanant du site ; - les auteurs du trouble à l'ordre public écologique sont les locataires successifs de la société requérante ; il s'agit donc d'une affaire privée entre le propriétaire du terrain et les exploitants ; les mesures prises par l'Etat sont suffisantes pour prévenir la pollution ; - la société a perçu des loyers de ses exploitants à qui elle a confié la décharge ; l'obligation de remise en état du site repose sur le détenteur des déchets donc la société requérante à charge pour elle de se retourner contre les responsables de la pollution ; - la réhabilitation ne pourrait en tout état de cause que se faire sur la base d'une réhabilitation pour un usage industriel ; le rapport du laboratoire Tauw ne démontre pas de pollution en dehors du site, lequel du fait de son utilisation comme décharge régulièrement autorisée est nécessairement pollué ; la Cour ne pourra statuer qu'après avoir statué sur la requête relative au refus du préfet du Rhône opposé à la société requérante et après épuisement de toutes les voies de recours ; - la société requérante est gardienne du site en litige au titre de l'article 1384 du code civil ; elle doit, à ce titre, s'assurer que la couverture argileuse reste intacte et que la clôture est en bon état ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2012, présenté pour la société Total SA qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d'une somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - l'article L. 541-3 du code de l'environnement ne consacre aucune obligation d'intervention du maire mais lui confère une faculté d'intervention ; la décharge est placée sous le contrôle et la gestion de l'Ademe depuis plus d'une dizaine d'années ; le rapport Tauw n'établit pas que le fonctionnement de la décharge conduit à des pollutions à l'extérieur du site et il ne préconise pas l'enlèvement des déchets ; le site est seulement inscrit dans la base de données BASOL pour la contamination en hydrocarbures ; le traitement des eaux permet de remédier aux inconvénients de l'ancienne décharge ; - la police des déchets ne permet au maire que d'imposer l'élimination des déchets et ne permet pas d'exiger la remise en état du site ; les prescriptions de l'arrêté d'autorisation de la décharge visaient une remise en état comme parc boisé ; - la société Elipol ne peut être regardée comme le dernier exploitant qui seul peut être mis en cause ; en tout état de cause la société Elipol a disparu à compter de 2006 ; la société Total ne peut être mise en cause dès lors que la personnalité morale conférée à une filiale implique son autonomie juridique et patrimoniale ; la Cour de cassation s'est prononcée sur les relations entre Elipol, son actionnaire SSIG et la société mère du groupe par un arrêt du 26 mars 2008, et a considéré que SSIG et Elf ne pouvaient être mis en cause ; - la violation invoquée de la charte de l'environnement et de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales n'est assortie d'aucun argument ; - les demandes d'injonction doivent être rejetées du fait de la légalité de la décision du maire de Dardilly ; à titre subsidiaire, ces demandes sont irrecevables ; Vu le mémoire, enregistré le 19 mars 2013, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient qu'il se rapporte au mémoire en défense présenté en première instance ; l'existence d'une pollution n'est pas établie ; seule la présence d'hydrocarbures est mentionnée dans la base BASOL ; il n'existait pas de justification pour que le préfet se substitue à l'autorité municipale ; les sociétés Elipol et Sopaluna ou leurs ayants droits ne peuvent être mis en cause ; la carence de l'Etat n'est pas établie ; la carence de l'autorité municipale n'est pas établie ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 avril 2013 : - le rapport de M. Clément, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Schmerber, rapporteur public ; - et les observations de Me Lambert, substituant Me Dumoulin, avocat de la société Anciennes Briqueteries de Limonest, de Me Raducault pour la commune de Dardilly et de Me Beck pour la société Total, 1. Considérant que la société Anciennes Briqueteries de Limonest fait appel du jugement n° 0805571 en date du 17 novembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet du Rhône a rejeté sa demande en date du 22 avril 2008 tendant, d'une part, à ce qu'il impose au maire de Dardilly et/ou se substitue à lui aux fins de contraindre par toutes voies juridiques ou judiciaires le dernier exploitant du site du Bouquis ou son avatar actuel, la société Total, à supporter financièrement la remise en état des sols pollués, à déterminer la nature des pollutions qui affectent les sols, à excaver systématiquement les terres polluées pour les évacuer et les traiter, à extraire tous les déchets et résidus qui empoisonnent le sol, à prévoir toutes les mesures nécessaires aux fins de réhabiliter le site en vue de son urbanisation, à ce qu'il impose au maire de Dardilly et/ou se substitue à lui aux fins d'assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires à la dépollution du site du Bouquis, aux frais du responsable, après mise en demeure préalable et d'obliger le responsable de la pollution à consigner, entre les mains d'un comptable public, une somme répondant du montant des travaux, d'autre part, à ce qu'il exerce, à l'endroit du dernier exploitant, les compétences qu'il tient de l'article L. 514-1 du code de l'environnement pour assurer l'obligation de remise en état, à savoir introduire les poursuites pénales qui s'imposent et obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser ; Sur les conclusions incidentes présentées par la commune de Dardilly : 2. Considérant que si la commune de Dardilly développe une argumentation sur la nécessaire conservation du site qui incomberait à la société Anciennes Briqueteries de Limonest en sa qualité de propriétaire et gardienne du site, en application de l'article 1384 du code civil, et demande au Tribunal d'enjoindre à cette dernière de prendre des mesures en ce sens, ces conclusions sont irrecevables, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de prononcer des injonctions à l'encontre des personnes privées ; que ces conclusions doivent, dès lors, être rejetées ; Sur le bien-fondé du jugement : 3. Considérant que la lettre en date du 5 mai 2008 adressée par le préfet du Rhône à la société Anciennes Briqueteries de Limonest constitue un simple accusé de réception de sa demande, délivré en application de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 ; que, par suite, cette lettre ne fait pas grief, et les conclusions tendant à son annulation sont irrecevables ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat (...) " ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. " ; qu'aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) " ; qu'aux termes de l'article 2212-4 de ce code : " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. / Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites. " ; 6. Considérant que, s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, la police spéciale des installations classées a été attribuée au préfet et, à l'échelon national, au gouvernement ; qu'en l'absence de péril imminent, le maire ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 541-2 du code de l'environnement alors applicable : " Toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 541-3 du même code alors applicable : " En cas de pollution des sols, de risque de pollution des sols, ou au cas où des déchets sont abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable. (...) " ; que ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que le préfet, en cas de carence de l'autorité municipale dans l'exercice des pouvoirs de police qui lui sont conférés au titre de la police des déchets, prenne sur le fondement de celle-ci, à l'égard du producteur ou du détenteur des déchets, les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que des travaux de confinement des pollutions résultant de la décharge établie sur le site ont été réalisés dès 1981 ; que depuis 1997, l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie est en charge de la gestion et du contrôle du site ; que si les rapports du bureau d'études Tauw Environnement de janvier et octobre 2008, produits par la société requérante, démontrent qu'il existe une pollution des sols, ils ne permettent pas d'établir que cette pollution génèrerait effectivement un risque pour l'environnement ou pour la santé humaine, notamment par une contamination des eaux souterraines ou par voie aérienne ; que, s'agissant de la station d'épuration, ces rapports ne démontrent pas qu'elle fonctionnerait de manière inadéquate ; que l'inscription dans la base de données BASOL du site du Bouquis ne fait que confirmer la nécessité d'un traitement des lixiviats au titre de la matière organique et des hydrocarbures, traitement effectué par la station d'épuration ; que, dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures de sécurisation existantes sur le site du Bouquis seraient insuffisantes et devraient être complétées ; qu'il suit de là qu'en absence de péril éminent le maire de Dardilly n'avait pas à prononcer des mesures au titre du pouvoir de police générale dont il dispose ; qu'il n'avait pas plus à accueillir la demande de la société requérante sur le fondement des pouvoirs qu'il détient au titre de la police des déchets ; que, dans ces conditions, et en l'absence de carence de l'autorité municipale dans l'exercice de son pouvoir de police, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par la décision contestée, le préfet du Rhône a refusé de se substituer à elle en vertu des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; 9. Considérant que si la société requérante invoque une méconnaissance des articles 1er, 2,3, 5 et 6 de la charte de l'environnement, ces moyens ne sont en appel pas plus que devant le Tribunal assortis des précisions permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Anciennes Briqueteries de Limonest n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; que doivent être également rejetées, par voie de conséquence, les conclusions de sa requête aux fins d'injonction ; Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la société Anciennes Briqueteries de Limonest demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la requérante une somme 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Dardilly et non compris dans les dépens, et une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Total SA et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société Anciennes Briqueteries de Limonest est rejetée. Article 2 : La société Anciennes Briqueteries de Limonest versera 1 500 euros à la commune de Dardilly, et 1 500 euros à la société Total SA, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Dardilly est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Anciennes Briqueteries de Limonest, à la commune de Dardilly, à la société Total SA et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Délibéré après l'audience du 4 avril 2013 à laquelle siégeaient : M. Rabaté, président de chambre, Mme Dèche, premier conseiller, M. Clément, premier conseiller. Lu en audience publique, le 25 avril 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY00338 tu