CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 03/05/2018, 15VE00623, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-03
Numéro : 15VE00623
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : M. Benoist  GUÉVEL
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : SEP LACHAUD MANDEVILLE COUTADEUR & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...D...et autres ont demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise l'annulation de l'arrêté n° 11346 du 16 avril 2013 par lequel le préfet du Val-d'Oise a déclaré cessibles, au profit de l'établissement public foncier du Val-d'Oise (EPFVO), quatre-vingt-dix-huit parcelles situées à Gonesse nécessaires à la constitution d'une réserve foncière au Triangle de Gonesse. Par un jugement n° 1306663 du 19 décembre 2014, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur requête. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 24 février 2015, M. D...et autres, représentés par Me Claudine Coutadeur, avocate, demande à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler cet arrêté ; 3° de mettre à la charge de l'Etat et de l'établissement public foncier du Val-d'Oise le versement de la somme de 3 000 euros à chacun des appelants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'arrêté de cessibilité est illégal à défaut de mentionner l'ensemble des parcelles comprises dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique ; - cet arrêté est illégal du fait de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique : la composition de son dossier est irrégulière dès lors que le recours au seul dossier simplifié n'est pas légal ; l'estimation sommaire des dépenses est insuffisante ; la déclaration d'utilité publique est incompatible avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France et le plan local d'urbanisme de Gonesse ; l'utilité publique n'est pas établie ; la déclaration est entachée d'un détournement de procédure et méconnaît l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Guével, - les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public, - les observations de Me B...pour M. D...et autres et de Me C...pour l'établissement public foncier du Val-d'Oise. Sur la légalité de l'arrêté de cessibilité : 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 11-8 alors applicable du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le préfet détermine par arrêté de cessibilité la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier si cette liste ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique./(...). " ; qu'aux termes de l'article R. 11-28 alors applicable du même code : " Sur le vu du procès-verbal et des documents y annexés, le préfet, par arrêté, déclare cessibles les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire./(...). " ; 2. Considérant que M. D...et autres soutiennent que l'arrêté de cessibilité du 16 avril 2013 ne mentionne pas la totalité des parcelles comprises dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique préalable à expropriation qui concerne l'acquisition de terrains situés à Gonesse ; que, toutefois, cet arrêté de cessibilité détermine la liste des parcelles dont la cession est nécessaire à la constitution d'une réserve foncière au Triangle de Gonesse qui couvre une superficie d'environ 1 000 hectares et figurant dans l'état parcellaire ; que ni les dispositions des articles L. 11-8, R. 11-3 et R. 11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général n'imposait que cet arrêté de cessibilité mentionnât la totalité des immeubles à exproprier compris dans le périmètre délimité par l'arrêté du 30 mai 2012 portant déclaration d'utilité publique ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ; Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté du 30 mai 2012 portant déclaration d'utilité publique : En ce qui concerne le recours au dossier simplifié : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 alors applicable du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : (...). II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : (...) ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ;/(...). " ; 4. Considérant que M. D...et autres soutiennent que les conditions du recours au dossier d'enquête préalable dans sa composition mentionnée au II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ne sont pas réunies ; qu'à cet égard, d'une part, les opérations concernées doivent revêtir une importance telle que le plan général des travaux, le coût de ceux-ci et les caractéristiques principales des ouvrages ne peuvent être précisés au moment de l'enquête ; que, d'autre part, il doit exister une urgence à réaliser les acquisitions avant que le projet ne soit établi ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice explicative, que le plan de référence pour l'aménagement et le développement du Triangle de Gonesse établi en 2010 définit trois axes stratégiques, à savoir le corridor aéroportuaire Roissy-le Bourget, le boulevard des Echanges et l'axe des villes du Val-d'Oise et de la Seine-Saint-Denis ; qu'à la date de l'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, s'il est établi qu'un cadre d'action pour l'aménagement du secteur a été arrêté, ainsi que les éléments structurants du projet, il ne s'agit alors, comme le rappelle la notice précitée, que de propositions stratégiques et pré-opérationnelles, d'orientations et de principes d'aménagement, qui ne caractérisent pas à eux seuls un projet immobilier précis, tandis que la déclinaison opérationnelle du plan de référence n'a pas encore été déterminée ; que le programme immobilier n'est alors qu'indicatif, prévoyant la création d'un parc tertiaire et technologique comportant activités tertiaires, échanges, services, hôtels, résidences étudiants, équipements sportifs, culturels et de loisirs publics et privés, dont le projet de complexe commercial et de loisirs " Europa city " ; que si l'objectif poursuivi de réalisation d'une future opération d'aménagement d'envergure régionale et nationale visant essentiellement le développement économique est arrêté, il ressort en revanche des pièces du dossier que le plan général des travaux, le coût de ceux-ci et les caractéristiques principales des ouvrages ne pouvaient pas être précisés à la date de l'enquête publique en 2012 ; qu'ainsi, alors que la réserve foncière a pour objet de permettre la création, à terme, d'un parc à vocation essentiellement tertiaire et technologique, l'expropriant ne dispose à l'échelle du projet d'aménagement, ni du plan général des travaux, ni des caractéristiques des principaux ouvrages, de leurs taille et localisation exactes, la mise en oeuvre du projet supposant en particulier la création d'une ZAC ainsi que le fait valoir l'établissement public foncier du Val-d'Oise en défense, laquelle n'a été créée qu'en 2016 ; que s'il est soutenu que les infrastructures de transport étaient déjà connues lors du lancement de la procédure de déclaration d'utilité publique, notamment le tracé du bus à haut niveau de service entre la gare RER D de Villiers-le-Bel/Gonesse/Arnouville et la gare RER B du parc des Expositions de Villepinte, l'enquête distincte le concernant n'a été lancée qu'un an après cette déclaration ; qu'en second lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice explicative, que la nécessité d'acquérir les terrains concernés avant que le projet n'ait pu être établi est justifiée tant par l'insuffisance du dispositif de la zone d'aménagement différée créée par arrêté préfectoral du 23 mars 2007 afin de faire face à la pression foncière que par la nécessité d'acquérir ces terrains à leur valeur d'usage, par celle également d'éviter une utilisation de ces terrains de nature à compromettre le projet d'aménagement futur et ainsi de maîtriser l'évolution de ce secteur stratégique et par celle encore d'anticiper les actions permettant de remédier aux inconvénients pour les exploitations agricoles de la réserve foncière instituée ; que, dès lors, les deux conditions légales du recours au dossier simplifié étaient bien remplies en l'espèce ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne l'estimation sommaire des dépenses : 6. Considérant que M. D...et autres ne sont pas fondés à soutenir que le dossier d'enquête ne comportait pas " l'appréciation sommaire des dépenses " visée au 5° des dispositions du I de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation publique pour cause d'utilité publique, dès lors que, comme il est dit au point 5., ce dossier a été régulièrement constitué en application des dispositions du II de cet article, dont le 4° ne prévoit que " l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser " ; qu'il ressort en outre des pièces du dossier que l'estimation sommaire des dépenses présentée dans le dossier soumis à enquête comporte un " poste foncier " ressortant à 16,7 millions d'euros représentatifs des montants d'acquisitions foncières, des évictions foncières et des frais d'annexes d'acquisition liés à l'expropriation de 123 hectares de terres agricoles en emprise, dont la notice explicative fournit le détail et dont il ressort que l'établissement public foncier du Val-d'Oise n'est propriétaire d'aucune des parcelles concernées ; qu'il n'est pas démontré que cette estimation sommaire des dépenses ne permettrait pas de connaître le coût total du projet ou aurait été sous-évaluée ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté en toutes ses branches ; En ce qui concerne la question de la compatibilité de la déclaration avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 141-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " La déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions du schéma directeur de la région d'Ile-de-France ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ; 2° La déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet est prononcée après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de la région d'Ile-de-France, du conseil économique et social régional, des départements et des chambres consulaires. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du schéma directeur de la région d'Ile-de-France. Elle est prise par décret en Conseil d'Etat en cas d'opposition de la région. La déclaration de projet ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du schéma par l'autorité administrative et, en cas de désaccord de la région, par décret en Conseil d'Etat. " ; 8. Considérant que M. D...et autres soutiennent que le projet d'aménagement porte atteinte aux objectifs de valorisation de la vie rurale et de pérennité de l'usage agricole des terres, définis dans le schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF), approuvé par décret du 26 avril 1994 ; qu'il ressort toutefois des dispositions de ce schéma directeur que les terrains concernés par l'opération envisagée sont inclus dans une zone d'urbanisation conditionnelle constituant un pôle économique à dynamiser et destiné à accueillir des activités et présentée comme devant jouer " un rôle important dans la réalisation du centre d'envergure européenne de Roissy " ; que, par ailleurs, le projet porte sur une superficie limitée à 123 hectares et préserve un " carré vert " à vocation agricole de 400 hectares qui contribue à concilier les différents objectifs du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, comme l'a relevé le commissaire enquêteur ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de la décision attaquée avec les dispositions du schéma directeur de la région d'Ile-de-France ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne la question de la compatibilité de la déclaration avec le plan local d'urbanisme de Gonesse : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " La déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; b) L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint du représentant de l'Etat dans le département, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, du maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé le projet, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan. La déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme lorsqu'elle est prise par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent. Lorsqu'elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du plan par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent, ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral. Dès l'ouverture de l'enquête publique et jusqu'à l'adoption de la déclaration d'utilité publique, le plan local d'urbanisme ne peut plus faire l'objet d'une modification ou d'une révision portant sur les dispositions faisant l'objet de la mise en compatibilité. " ; 10. Considérant que le moyen tiré de l'incompatibilité de l'arrêté du 30 mai 2012 portant déclaration d'utilité publique avec les dispositions du plan local d'urbanisme de Gonesse, en méconnaissance de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, est inopérant en présence d'une déclaration en vue de la constitution d'une réserve foncière, sans que l'opération d'aménagement ne soit encore précisément définie, même si les terrains concernés sont classés en zone agricole dans le plan local d'urbanisme ; qu'au demeurant, comme le précise la notice explicative, la commune de Gonesse a entrepris une procédure de révision de son plan local d'urbanisme par une délibération du 23 juin 2011, antérieure à l'arrêté de déclaration d'utilité publique, afin d'ouvrir le secteur agricole à l'urbanisation ; que, par suite, le moyen doit être écarté ; En ce qui concerne l'utilité publique du projet : 11. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. " ; qu'aux termes de cet article L. 300-1 : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " ; 12. Considérant, d'autre part, qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement, et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice explicative, que la finalité de la réserve foncière, " sollicitée dans la perspective de la réalisation du pôle de développement économique de l'Est du Val-d'Oise ", est de permettre la réalisation d'une opération d'aménagement ; qu'ainsi, la déclaration d'utilité publique correspond aux objets définis par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et entre donc dans le champ qu'assignent à la constitution de réserves foncières les dispositions de l'article L. 221-1 du même code, sans que les requérants n'établissent un détournement de pouvoir, ni une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du seul fait que la notice explicative fasse état de la lutte contre la spéculation foncière ; 14. Considérant, de surcroît, que le projet d'aménagement poursuivi a pour objectif l'essor économique du Triangle de Gonesse en vue d'en faire un pôle de développement et d'excellence dans la Plaine de France, en particulier sur le territoire des communes de Gonesse et de Roissy-en-France, destiné à accueillir des activités de transport, de loisirs, de commerces et de services génératrices d'emplois ; qu'il répond donc à un objectif d'intérêt général et doit permettre le développement économique de ce secteur stratégique, la création d'emplois et l'implantation d'activités tertiaires, de loisirs et des services publics ; que, par ailleurs, si, selon la notice explicative, une superficie de 256 hectares pourrait être à terme urbanisée, l'aménagement de la zone intègre la création d'un " carré vert " de 400 hectares de terres agricoles, zone tampon devant être préservée, tandis que la réserve foncière objet de la déclaration d'utilité publique a été limitée à 123 hectares afin de ne pas empiéter sur cette zone, de sorte que l'emprise sur les terres agricole sera contenue, ainsi que l'a d'ailleurs relevé le commissaire enquêteur ; que, dans ces conditions, les inconvénients de l'opération n'apparaissent pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente et ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ; 15. Considérant qu'à supposer que M. D...et autres entendent diriger des conclusions à l'encontre de l'arrêté n° 2012-151-0011 du 30 mai 2012 déclarant d'utilité publique, au profit de l'établissement public foncier du Val-d'Oise, l'acquisition de terrains situés à Gonesse, nécessaires à la constitution d'une réserve foncière au Triangle de Gonesse, ces conclusions, nouvelles en appel, doivent, en tout état de cause, être rejetées pour les motifs exposés aux points ci-dessus ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. D...et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande ; Sur les frais liés au litige : 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement public foncier du Val-d'Oise, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. D...et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des requérants une somme globale de 2 000 euros à verser à l'établissement public foncier du Val-d'Oise sur le fondement des dispositions précitées ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D...et autres est rejetée. Article 2 : M. D...et autres verseront une somme globale de 2 000 euros à l'établissement public foncier du Val-d'Oise au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 7 N° 15VE00623