Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 10/04/2014, 11MA01394, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-10
Numéro : 11MA01394
Président : M. BENOIT
Rapporteur : Mme Isabelle  BUCCAFURRI
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : UGGC & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 11MA01394, le 7 avril 2011, présentée pour la société anonyme (SA) Tramontina Immobiliare, représentée par son représentant légal en exercice, dont le siège social est sis 16 Allée Marconi au Luxembourg L-2120, par Me A...de la SCP d'avocats UGGC et associés ; la société Tramontina Immobiliare demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0802013, 0901570 du 13 janvier 2011 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération en date du 18 janvier 2008 par laquelle le conseil municipal de Saint-Jean-Cap-Ferrat a approuvé la modification n° 3 du plan d'occupation des sols de la commune et, d'autre part, de l'arrêté en date du 26 janvier 2009 par lequel le maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d'un ensemble immobilier comprenant 41 logements ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 18 janvier 2008 et l'arrêté du 26 janvier 2009 susvisés ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat de procéder à une nouvelle instruction de sa demande dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de condamner la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ................................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2014 : - le rapport de Mme Buccafurri, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - les observations de Me A...pour la société Tramontina immobiliare, 1. Considérant, d'une part, que la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat s'est dotée d'un plan d'occupation des sols (POS) approuvé par une délibération du conseil municipal en date du 27 mars 2002 ; que ce plan d'urbanisme a fait l'objet de deux modifications, la modification n° 1 approuvée le 29 juillet 2003 et la modification n° 2 approuvée le 20 octobre 2005 ; que, par une délibération en date du 19 octobre 2006, le conseil municipal de ladite collectivité a décidé de procéder, d'une part, à la modification n° 3 du POS et, d'autre part, à la révision simplifiée n° 1, dite du Pont Saint Jean, de ce même document d'urbanisme ; que, toutefois, ladite délibération a été rapportée par une délibération en date du 26 mars 2007 et le projet de la révision simplifiée n° 1 a été redéfini ; qu'une première enquête publique s'est tenue du 16 juillet au 24 août 2007 mais, à la suite d'une erreur entachant l'avis d'ouverture de cette enquête publique, il a été procédé à une nouvelle enquête publique qui s'est déroulée du 21 novembre au 21 décembre 2007 à l'issue de laquelle le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet de la modification n° 3 du POS ; que, par une délibération en date du 18 janvier 2008, le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a approuvé cette modification ; que, d'autre part, la société anonyme (SA) Tramontina Immobiliare a déposé, le 2 juillet 2008, auprès des services municipaux de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'un ensemble immobilier de 41 logements d'une surface hors oeuvre nette (SHON) de 3116,58 m², sur un terrain, d'une superficie de 4184 m², situé avenue Denis Semeria et Grasseuil ; que, par un arrêté du 26 janvier 2009, le maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a refusé le permis de construire ainsi sollicité au seul motif que le projet de construction ne respectait pas les dispositions de l'emplacement réservé n° 1 du POS modifié le 18 janvier 2008 " (servitude d'urbanisme de mixité sociale au titre de l'article L. 123-2 b) du code de l'urbanisme) imposant 40 % du programme en financement prêt locatif à usage social (P.L.U.S.) " ; que la SA Tramontina Immobiliare a saisi le tribunal administratif de Nice de deux demandes tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du 18 janvier 2008 et, d'autre part, de l'arrêté du 26 janvier 2009 portant refus de permis de construire ; que, le tribunal administratif de Nice, après avoir joint lesdites demandes, les a rejetées, par un jugement en date du 13 janvier 2011 dont la SA Tramontina Immobiliare relève appel ; Sur la fin de non recevoir opposée à la requête d'appel par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d'introduction de la requête d'appel : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir. (...) " ; 3. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que les recours contentieux dirigés contre les documents d'urbanisme, tel que le POS ici en litige, et les refus de permis de construire ne sont pas soumis à l'obligation de leur notification à l'auteur desdites décisions ; qu'il en va de même des appels formés contre des jugements rejetant une demande tendant à l'annulation de ces mêmes décisions ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée par la commune de Jean-Jean-Cap-Ferrat, tirée du défaut de justification par la société appelante de la notification de sa requête d'appel à l'auteur des décisions contestées dans la présente instance, ne peut qu'être écartée ; Sur la légalité de la délibération attaquée du 18 janvier 2008 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) " ; que si ces dernières dispositions n'impliquent pas que le commissaire enquêteur réponde dans son rapport à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il en résulte pour lui l'obligation de les examiner et d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions ; 5. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, que, le 21 décembre 2007, la société Tramontina Immobiliare, la société Changeventure Ltd et l'Association de défense de l'environnement de Saint-Jean-Cap-Ferrat ont adressé au commissaire enquêteur trois correspondances par lesquelles elles entendaient présenter des observations sur le projet soumis à enquête publique ; que si, comme l'a relevé le tribunal administratif, ces correspondances concluaient toutes trois à ce que le commissaire enquêteur exprime des réserves " de sorte que Monsieur le Président du tribunal administratif de Nice, destinataire (du) rapport puisse en avoir une parfaite connaissance et en tirer toutes conclusions utiles le moment venu ", il résulte, toutefois, de leur examen qu'elles contenaient chacune une argumentation en fait et en droit distincte, en particulier s'agissant de la correspondance adressée par l'Association de défense de l'environnement de Saint-Jean-Cap-Ferrat qui faisait part de ses observations, tant sur l'institution de servitudes d'urbanisme, point abordé par les deux sociétés dans leurs courriers, que sur la modification du règlement de la zone UB et la possible densification en résultant ; qu'en se bornant à relever, s'agissant de ces trois correspondances, qu'elles " entraient dans le cadre d'une opposition municipale caractérisée " et que " les observations fournies auraient, sans doute, mieux mérité un recours devant le tribunal administratif dans le délai légal de leur approbation, sans attendre la présente enquête publique ", le commissaire enquêteur n'a pas analysé ces observations précises et argumentées ; qu'ainsi, le commissaire enquêteur n'a pas procédé à l'examen prescrit par les dispositions précitées de l'article R. 123-22 du code de l'environnement ; 6. Considérant, d'autre part, que, si dans la partie terminale de son rapport, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable à la modification n° 3 du POS, il s'est borné dans cette partie de son rapport à rappeler que les formalités administratives relatives à l'enquête publique avaient été respectées, que la modification ne portait pas atteinte à l'économie générale du POS, ne réduisait pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle ou forestière et qu'elle ne comportait pas de grave risque de nuisance, reprenant ainsi les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, sans toutefois donner son avis personnel en indiquant au moins sommairement les raisons déterminant cet avis favorable ; que, par ailleurs, il ressort du rapport que, dans le feuillet " discussion ", le commissaire enquêteur a indiqué, sur les dix observations présentées au cours de l'enquête publique, que l'une d'entre elles avait trait à " une situation délicate " sur laquelle il appelait l'attention de la municipalité pour qu'un examen attentif soit mené, a écarté une autre de ces observations en relevant que le problème de hauteur posée par des propriétaires ne relevait pas de cette enquête et a écarté les trois correspondances précitées au motif qu'elles procédaient d'une opposition caractérisée à la municipalité ; qu'ainsi, ni dans la partie terminale de son rapport ni dans le feuillet " discussion " dudit rapport, le commissaire enquêteur ne peut être regardé comme ayant émis un avis personnel et motivé sur le projet soumis à enquête publique ; 7. Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, que ce dernier a mentionné, parmi les pièces composant le dossier d'enquête publique, la délibération du 19 octobre 2006 par laquelle le conseil municipal a décidé de procéder à la modification n° 3 du POS et la délibération du 26 mars 2007, rapportant la précédente, et décidant de procéder à l'enquête publique sur le projet de modification n° 3 ; que, dans son rapport (p. 5), le commissaire enquêteur a précisé que la modification n° 3 du POS avait, notamment, pour objet l'instauration au Pont Saint-Jean, " d'une servitude d'urbanisme au titre de la mixité sociale (article L. 123-2 b) du code de l'urbanisme : obligation pour tout programme de construction sur cet espace de 5 000 m² environ que 40 % de la SHON totale soit affectée aux logements actifs conventionnés de type P.L.U.S. représentant une trentaine de logements de ce type " ; que, toutefois, ainsi que le relève la société appelante, il résulte de l'examen de la version intégrale de la délibération du 19 octobre 2006 ainsi que de celle du 26 mars 2007, versées au dossier, que la première de ces deux délibérations avait pour objet, d'une part, la révision simplifiée n° 1 du Pont de Saint Jean dont l'objectif était de traiter l'espace situé le long de l'avenue Denis Séméria " comme une entrée de ville à l'image de Saint-Jean-Cap-Ferrat " et prévoyait notamment la réalisation de logements pour actifs (400 m² de SHON environ) avec 60 % de logements locatifs conventionnés afin d'apporter une réponse au déficit constaté au niveau de la commune et, d'autre part, la modification n° 3 dont l'objet consistait en une redéfinition de l'emplacement réservé n° 18 de la Tour Saint Hospice, la suppression partielle de l'emplacement réservé n° 24 aux Fosses, correspondant à un terrain appartenant à une villa, la précision de la largeur de l'emprise des voies faisant l'objet d'élargissements et, enfin, le prolongement de l'alignement de l'avenue de Verdun ; que la seconde délibération du 26 mars 2007 avait pour objet, d'une part, de redéfinir le projet de la révision simplifiée n° 1 du Pont Saint Jean et indiquait que, dans ce secteur, la procédure de révision visait à la réalisation de " 3 250 m² de SHON environ de logements pour actifs au lieu de 4 000 m² énoncés précédemment (et non 400 m² suite à une erreur matérielle) dont une partie relèvera du logement locatif conventionné soit 25 % au lieu de 60 % prévus, des locaux commerciaux et de services non prévus dans le premier projet, des locaux pour la police municipale et pour l'office du tourisme et, d'autre part, la révision simplifiée n° 3 Ferme de May " ; qu'ainsi, et contrairement aux mentions portées dans le rapport du commissaire enquêteur, ni la délibération du 19 octobre 2006 ni celle du 26 mars 2007 n'avaient pour objet de procéder à un projet de modification n° 3 du POS visant à instituer, sur les terrains appartenant à la société appelante, la servitude d'urbanisme au titre de la mixité sociale prévue par l'article L. 123-2 b) du code de l'urbanisme ; que la confusion dans l'objet exact des ces deux délibérations constatée dans le rapport du commissaire enquêteur a été de nature à induire en erreur le public sur la nature du projet soumis à enquête publique ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'absence d'examen par le commissaire enquêteur de certaines observations émises par le public, l'absence d'un avis personnel et motivé de ce dernier ainsi que la confusion existant dans le rapport d'enquête quant à l'objet du projet soumis à enquête publique ont été de nature, en l'espèce, à priver le public d'une garantie ; que ces vices de procédure sont, au surplus, susceptibles d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision de l'autorité administrative compétente ; qu'il suit de là que la société Tramontina Immobiliare est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 13 janvier 2011, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 18 janvier 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a approuvé la modification n° 3 du POS de ladite collectivité ; que, par suite, ledit jugement en tant qu'il a rejeté ladite demande et la délibération du 18 janvier 2008 précitée doivent être annulés ; 9. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par la société Tramontina Immobiliare n'est de nature à entraîner également l'annulation de la délibération précitée du 18 janvier 2008 ; Sur la légalité du refus de permis de construire du 26 janvier 2009 : 10. Considérant que si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme ; que, dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le refus de permis de construire opposé, le 26 janvier 2009, à la société Tramontina Immobiliare est fondé sur le seul motif tiré de l'institution sur le terrain d'assiette de ce projet de la servitude d'urbanisme au titre de la mixité sociale décidée par la délibération du 18 janvier 2008 approuvant la modification n° 3 du POS de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat dont l'annulation est prononcée par le présent arrêt ; que ce refus est, ainsi, lui-même entaché d'illégalité et dépourvu de fondement légal ; que, ni en première instance ni en appel, la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat n'a sollicité une substitution de base légale ou de motifs à cette décision ; que, par suite, la société Tramontina Immobiliare est également fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 26 janvier 2009 par lequel le maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat lui a refusé la délivrance d'un permis de construire ; que, dès lors, elle est fondée à demander l'annulation dudit jugement en tant qu'il a rejeté sa demande sur ce point ainsi que celle du refus de permis de construire en litige, lequel doit être annulé, par voie de conséquence, de l'annulation de la délibération précitée du 18 janvier 2008 ; 12. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par la société Tramontina Immobiliare n'est de nature à entraîner également l'annulation de l'arrêté du 26 janvier 2009 ; Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 13. Considérant qu'eu égard au motif d'annulation du refus de permis de construire contesté du 26 janvier 2009 retenu par le présent arrêt, ce dernier implique nécessairement que le maire de la commune procède à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire présentée par la société Tramontina Immobiliare ; qu'il y a lieu, dès lors, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat de procéder à cette nouvelle instruction, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir ladite injonction d'une astreinte ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la société Tramontina Immobiliare, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat une somme de 2 000 euros à verser à la société Tramontina Immobiliare au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 0802013, 0901570 du 13 janvier 2011 du tribunal administratif de Nice est annulé. Article 2 : La délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat en date du 18 janvier 2008 approuvant la modification n° 3 du plan d'occupation des sols de la commune est annulée. Article 3 : L'arrêté du maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat du 26 janvier 2009 refusant un permis de construire à la société Tramontina Immobiliare est annulé. Article 4 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat de procéder, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire de la société Tramontina Immobiliare. Article 5 : La commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat versera à la société Tramontina Immobiliare une somme de 2 000 (deux mille) euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 7 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 de justice administrative sont rejetées. Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à la société Tramontina Immobiliare et à la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat. '' '' '' '' 2 11MA01394 CB