CAA de NANTES, 5ème chambre, 17/01/2014, 12NT02852, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-01-17
Numéro : 12NT02852
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : DERVEAUX

Vu la requête, enregistrée le 24 octobre 2012, présentée pour Mme D... A...veuveB..., demeurant au..., par Me Derveaux, avocat au barreau de Rennes ; Mme A... veuve B...demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100947 du 24 août 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 5 octobre 2008 par laquelle le directeur du conservatoire du littoral et des rivages lacustres a exercé son droit de préemption sur la parcelle cadastrée section A n° 206 sise sur le territoire de la commune de l'Ile-aux- Moines ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge du conservatoire du littoral et des rivages lacustres une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement est irrégulier ; les premiers juges ont fondé leur décision sur les dispositions de l'article L. 322-1 du code de l'environnement, sans que cette disposition ne soit soumise au débat contradictoire au cours de l'instruction ; en écartant, en conséquence de l'application de cet article, comme inopérant le moyen tiré de ce que la délibération du conseil d'administration du 28 novembre 2001 n'autorisait pas le directeur du conservatoire du littoral et des rivages lacustres à notifier une décision de préemption, le tribunal a omis en fait de statuer sur le moyen principal de la requête ; - la décision du 5 octobre 2008 est entachée d'un vice de procédure et d'une erreur manifeste d'appréciation ; le conservatoire du littoral et des rivages lacustres ne pouvait notifier sa décision de préemption sur le fondement des dispositions des articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme et sur la délibération de son conseil d'administration du 28 novembre 2001 ; cette délibération autorisait le conservatoire à préempter dans les secteurs qu'elle définissait, lesquels ne comprenaient pas le nord de l'ile ; aucun des éléments produits et prétendument annexés à cette délibération ne permettent une acquisition dans ce secteur ; il en est de même de l'extrait de la délibération de la commission permanente du conseil général du Morbihan du 12 septembre 2013 ; - la décision du 5 octobre 2008 est entachée d'une erreur de droit ; le droit de préemption ne pouvait s'exercer que sur un projet de mutation à titre onéreux, et non à titre gratuit comme envisagée alors par le propriétaire de la parcelle ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 20 février 2013 à Me Thomé, avocat du conservatoire du littoral et des rivages lacustres, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2013, présenté pour le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, représenté par son directeur en exercice dument habilité, dont le siège est situé 8 quai Gabriel Péri BP 474 à Plérin (22194) par Me Thomé, avocat au barreau de Rennes ; le conservatoire du littoral et des rivages lacustres demande à la cour : 1°) de rejeter la requête de Mme A... veuveB... ; 2°) de mettre à la charge de la requérante une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité ; les premiers juges ont fondé leur décision sur la compétence du conservatoire du littoral et des rivages lacustres pour exercer son droit de préemption par substitution à celui dont disposait le conseil général ; la référence à l'article L. 322-1 du code de l'environnement n'a pour but que de rappeler le cadre général d'intervention du conservatoire ; la compétence territoriale du conservatoire du littoral et des rivages lacustres a été débattue entre les parties en première instance ; le tribunal n'a pas omis de statuer sur le moyen principal de la requérante mais l'a considéré comme inopérant ; - en application tant des dispositions de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme que de la délibération du 28 novembre 2001, son directeur était compétent pour se substituer au département pour exercer le droit de préemption à la pointe du Trec'h ; - la décision d'intention d'aliéner mentionnait explicitement un prix de 672 euros ; le droit de préemption pouvait en conséquence être exercé ; Vu l'ordonnance en date du 22 octobre 2013 fixant la clôture d'instruction au 12 novembre 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 8 novembre 2013, présenté pour Mme A... Veuve B... qui conclut aux mêmes fins que la requête ; Elle fait valoir en outre que : - M. C... envisageait de donner le terrain à un tiers ; l'erreur sur le caractère onéreux de la mutation a été commise par le mandataire chargé de rédiger l'acte ; - le directeur du conservatoire du littoral ne peut être habilité à préempter que pour les secteurs précisés dans la délibération du 28 novembre 2001 ; la décision est en conséquence entachée d'une erreur de droit ; - la décision du 5 octobre 2008 ne peut trouver son fondement légal dans les dispositions de l'article L. 322-1 du code de l'environnement et dans la délibération du conseil général du 12 septembre 2003, puisqu'elle ne vise pas ces dispositions ; - la décision de préemption n'est plus opposable en application des dispositions de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme ; M. C... a renoncé au projet d'aliénation par courrier du 10 octobre 2008 ; Vu l'ordonnance du 12 novembre 2013 portant report de la clôture de l'instruction au 29 novembre 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 28 novembre 2013, présenté pour le conservatoire du littoral et des rivages lacustres qui conclut par les mêmes moyens au rejet de la requête ; il ajoute que : - les dispositions de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme ne s'appliquent pas au litige, la préemption ayant été opérée aux prix et conditions proposés par le propriétaire de la parcelle ; Vu l'ordonnance du 2 décembre 2013 portant réouverture de l'instruction ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 décembre 2013 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me Derveaux, avocat de Mme A... VeuveB... ; - et les observations de Me Heitzmann, avocat du conservatoire du littoral et des rivages lacustres ; 1. Considérant que, par courrier en date du 6 août 2008, M. C..., représenté par son notaire, a adressé au département du Morbihan une déclaration d'intention d'aliéner la parcelle située sur la commune de l'Ile-aux-Moines cadastrée section A n° 206, soumise à son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles ; que le département du Morbihan a renoncé à l'exercice de son droit de préemption et en a informé le conservatoire du littoral et des rivages lacustres ; que le directeur du conservatoire du littoral et des rivages lacustres a, par décision du 5 octobre 2008, exercé le droit de substitution que lui reconnait l'article R. 142-11 du code de l'urbanisme, et préempté l'ensemble immobilier au prix fixé dans la déclaration d'intention d'aliéner ; que Mme A... veuve B..., légataire de M. C..., décédé en cours d'instance, relève appel du jugement du 24 août 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 5 octobre 2008 ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que, devant le tribunal administratif de Rennes, Mme A... veuve B...a soutenu, d'une part, que la délibération du 28 novembre 2001, sur laquelle s'était fondé le conservatoire du littoral et des rivages lacustres pour exercer le droit de préemption ne couvrait pas le secteur de la pointe du Trec'h, à laquelle appartient la parcelle cadastrée section A n° 206, et, d'autre part, que le directeur de conservatoire du littoral et des rivages lacustres ne pouvait exercer le droit de préemption au nom du conservatoire sur le fondement de cette délibération ; que, si le tribunal administratif a estimé que, compte tenu de la substitution du titulaire du droit de préemption, effectuée en application des dispositions de l'article L. 142-3 du code de l'environnement, " le moyen tiré de ce que la délibération du conseil d'administration du 28 novembre 2001 n'autorisait pas ledit Conservatoire à notifier une décision de préemption dans le secteur de la parcelle en cause est inopérant ", il a omis de statuer sur le moyen distinct tiré de l'incompétence du directeur du conservatoire du littoral et des rivages lacustres pour exercer le droit de préemption au nom du conservatoire, lequel n'était pas inopérant ; que ce faisant, le tribunal a entaché son jugement d'une omission à statuer ; que le jugement attaqué doit, par suite, être annulé ; 3. Considérant, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen relatif à la régularité du jugement attaqué, qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme A... veuve B...devant le tribunal administratif de Rennes ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du quatrième aliéna de l'article R. 142-11 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Lorsque le département a renoncé à l'exercice du droit de préemption, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres notifie au propriétaire, dans un délai de soixante-quinze jours à compter de la date de l'avis de réception ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner, la décision qu'il prend en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. Il adresse sans délai une copie de sa décision au président du conseil général et au maire de la commune concernée ainsi que, s'il y a lieu, au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le conservatoire du littoral et des rivages lacustres a adressé le 7 octobre 2008 au maire de la commune de l'Ile-aux-Moines et au président du conseil général du Morbihan la copie de la décision du 5 octobre 2008 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article manque en fait ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'en application de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, afin de préserver la qualité des sites, des paysages, et des milieux naturels ; qu'aux termes de l'article L. 142-3 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " Pour la mise en oeuvre de la politique prévue à l'article L. 142-1, le conseil général peut créer des zones de préemption dans les conditions ci-après définies. (...) A l'intérieur de ces zones, le département dispose d'un droit de préemption sur tout terrain ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l'objet d'une aliénation, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit. (...) Au cas où le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, celui-ci ou, à défaut, la commune, peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas le droit de préemption. " ; qu'il résulte des dispositions combinées de l'article L. 322-1 et de l'article L. 322-4 du code de l'environnement que le conservatoire du littoral et des rivages lacustres peut exercer sur le territoire des communes riveraines des mers le droit de préemption prévu à l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme ; qu'en application des dispositions de l'article R. 322-26 du code de l'environnement, il appartient au conseil d'administration par ses délibérations de régler les affaires du conservatoire du littoral et des rivages lacustres et notamment, le programme pluriannuel d'acquisitions, ainsi que toutes les décisions relatives à la constitution du domaine du conservatoire ; que le directeur du conservatoire, qui gère le budget et conclut et signe tous contrats ou conventions en application des dispositions de l'article R. 322-37 du même code, ne peut, pour les acquisitions d'immeubles ou de droits immobiliers, et d'une façon générale pour tous les actes de disposition ou ayant pour effet ou pour objet de consentir ou d'abandonner tous droits à caractère immobilier, conclure d'engagement que conformément aux autorisations accordées par le conseil d'administration ; qu'il en résulte que le directeur du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne peut légalement exercer le droit de préemption de cet établissement public, dans les conditions définies par l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme, que sur autorisation de son conseil d'administration ; 6. Considérant que, par une délibération du 12 septembre 2003, le conseil général du Morbihan a étendu la zone de préemption dont il était titulaire, en application de la législation sur les espaces naturels sensibles, sur le territoire de la commune de l'Ile-aux-Moines ; qu'il ressort du plan général annexé à cette délibération, relatif à la zone nord de l'Ile-aux-Moines, que le secteur de la pointe du Trec'h est inclus dans cette nouvelle zone de préemption, et plus particulièrement la parcelle cadastrée section A n° 206 ; que, pour prendre la décision du 5 octobre 2008 par laquelle le conservatoire du littoral et des rivages lacustres a décidé de se substituer au département du Morbihan et exercer son droit de préemption de cet immeuble, son directeur s'est fondé sur la délibération 2001-32 du 28 novembre 2001 par laquelle son conseil d'administration l'a autorisé notamment à notifier les décisions de préemption en vue des opérations qu'elle énumère, et plus particulièrement au point 3-2-5 relatif au Morbihan, " Penhap (extension) Ile aux Moines " ; qu'il est constant que la parcelle cadastrée section A n° 206 n'est pas géographiquement comprise dans le secteur de Penhap ; qu'il ressort toutefois de la proposition d'acquisition du 9 octobre 2001, et du plan qui y était annexé, repris à l'appui de la délibération du 28 novembre 2001, relative à l'extension du site de Penhap, émise par le conseil de rivage Atlantique du conservatoire du littoral et des rivages lacustres, compétent en application des dispositions de l'article R. 243-28 du code rural applicable à la date de la délibération en litige pour proposer un programme d'acquisition relatif au littoral, que l'extension de cette zone, décidée pour répondre à une demande de la commune de l'Ile-aux-Moines d'intervention foncière du conservatoire sur tous les secteurs naturels littoraux de l'ile situés en zone de préemption au titre des espaces naturels départementaux, couvre le secteur naturel de la pointe de Trec'h auquel appartient la parcelle cadastrée section A n° 206 ; qu'eu égard au caractère probant de ces documents, cette délibération doit être regardée comme autorisant le directeur à exercer le droit de préemption prévu à l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme au nom du conservatoire sur le terrain appartenant à Mme A... VeuveB... ; que, par suite, la décision de préempter du 5 octobre 2008, laquelle est suffisamment motivée, a été prise par une autorité compétente et n'est pas entachée d'un défaut de base légale ; 7. Considérant, en troisième lieu, que la déclaration d'intention d'aliéner le bien litigieux est datée du 6 août 2008 ; qu'elle mentionne, en ce qui concerne les modalités de la cession, une " vente " au prix de 672 euros, hors frais d'acte notarié ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le propriétaire de la parcelle n'avait pas alors l'intention d'aliéner ce bien mais d'en faire donation doit être écarté ; 8. Considérant, enfin, que si l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme ouvre, à compter de la réception de l'offre d'acquérir un délai de deux mois au propriétaire pour notifier au titulaire du droit de préemption qu'il renonce à l'aliénation, cette faculté n'est ouverte que lorsque le titulaire du droit de préemption a notifié au propriétaire son intention d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; qu'il ressort des pièces du dossier que le conservatoire du littoral et des rivages lacustres a décidé de procéder à l'aliénation de la parcelle au prix fixé dans la déclaration d'intention d'aliéner du 6 août 2008 ; que, dans ces conditions, le courrier du notaire de M. C... du 10 octobre 2008 adressé au conservatoire du littoral, indiquant que son client ne souhaitait plus réaliser l'opération, ne valait pas renonciation à l'aliénation au sens de cet article, laquelle, en tout état de cause, aurait été sans incidence sur la légalité de la décision de préemption du 5 octobre 2008 ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A... veuve B...n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 5 octobre 2008 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante verse à Mme A... veuve B...la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... veuve B...la somme réclamée par le conservatoire du littoral et des rivages lacustres à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 24 août 2012 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme A... veuve B... devant le tribunal administratif de Rennes et le surplus des conclusions de sa requête en appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions du conservatoire du littoral et des rivages lacustres tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... A... veuve B... et au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 janvier 2014. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAU Le président, B. ISELIN Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 2 N° 12NT02852