CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 09/06/2020, 18BX00695, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-09
Numéro : 18BX00695
Président : Mme MEYER
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  BEUVE-DUPUY
Commissaire du gouvernement : Mme CHAUVIN
Avocat(s) : CORMIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société nouvelle d'exploitation de la clinique cardiologique d'Aressy (SNECCA) a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 9 novembre 2015 par laquelle le directeur général de l'Agence régionale de santé d'Aquitaine lui a refusé l'autorisation d'exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge des affections liées aux conduites addictives en hospitalisation à temps partiel au sein de la clinique médicale et cardiologique d'Aressy et d'enjoindre au directeur général de l'Agence régionale de santé d'Aquitaine de lui délivrer cette autorisation. Par un jugement n° 1600266 du 21 décembre 2017, le tribunal administratif de Pau a rejeté la requête. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 février 2018 et 27 mars 2019, la société nouvelle d'exploitation de la clinique cardiologique d'Aressy (SNECCA), représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 21 décembre 2017 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler la décision du 9 novembre 2015 du directeur général de l'Agence régionale de santé d'Aquitaine ; 3°) d'enjoindre au directeur général de l'Agence régionale de santé d'Aquitaine de réexaminer sa demande d'autorisation d'exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge des affections liées aux conduites addictives en hospitalisation à temps partiel au sein de la clinique médicale et cardiologique d'Aressy dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé s'agissant de l'examen des moyens tirés de l'insuffisante motivation en droit de la décision et du vice de procédure tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique ; le jugement n'explicite pas davantage les motifs conduisant le tribunal à assimiler les notions de transformation et de conversion ; - le tribunal aurait dû soulever d'office le moyen tiré de l'incompétence du directeur de l'ARS pour substituer au régime d'autorisation prévu à l'article L. 6211-1 du code de la santé publique un régime de contractualisation ; - la décision en litige ne satisfait pas à l'exigence de motivation prévue aux articles L. 6122-9 et R. 6122-40 du code de la santé publique ; le seul visa des textes dont la décision fait application ne permet pas d'identifier le motif de droit qui la fonde, et ainsi de déterminer lequel des objectifs de la planification de soins de suite et de réadaptation serait méconnu ; - en méconnaissance de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique et du règlement intérieur de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie (CSOS) d'Aquitaine, ses deux demandes distinctes d'autorisation ont fait l'objet d'un vote commun unique, de sorte que la commission n'a pas rendu d'avis distinct sur chacune de ces demandes ; il ressort du compte-rendu de la réunion de la CSOS que les deux dossiers ont été présentés comme constituant une opération unique de création de 30 places de soins de suite et de réadaptation ; elle a ainsi été privée de la garantie d'un examen impartial de chacune de ses demandes d'autorisation ; ce vice de procédure a eu une influence sur le sens de la décision ; - les premiers juges se sont mépris sur la portée des dispositions du SROS ; il est constant que son projet répondait aux besoins de la population tels qu'identifiés par le SROS ; le motif de refus est entaché d'une erreur de droit ; en effet, lui a été opposé le défaut de conversion de lits d'hospitalisation complète, alors pourtant que le SROS ne mentionne pas une telle condition de conversion ; la notion de conversion, prévue à l'article L. 6122-1, vise la transformation de la nature des activités de soins, et non pas la transformation des modalités de prise en charge ; - le SROS est entaché d'illégalité ; en effet, un tel document ne saurait légalement instaurer un régime d'autorisation, qui concerne une liste d'opérations limitativement énumérées à l'article L. 6122-1 du code de la santé publique. Par un mémoire en défense enregistré le 14 février 2019, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - Le jugement est suffisamment motivé ; - Si l'article L. 6122-9 du code de la santé publique subordonne une autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional à un avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, aucune disposition n'interdit un vote global sur deux dossiers ; en tout état de cause, les deux projets en cause ont été instruits séparément et présentés distinctement devant la commission ; la circonstance qu'elle a voté globalement n'invalide pas son avis ; - La réalisation de l'objectif fixé par le SROS nécessite la conversion de lits d'hospitalisation complète en places d'hospitalisation à temps partiel ; une conversion consiste, contrairement à ce que soutient la requérante, tant en la transformation de la nature des activités qu'en la transformation des modalités de sa délivrance ; - Le SROS n'a pas institué de mécanisme de substitution de l'hospitalisation complète par l'hospitalisation à temps partiel mais a seulement fait une application des dispositions de l'article L6122-6 du code de la santé publique pour permettre la mise en place de la conversion de lits d'hospitalisation complète en places d'hospitalisation à temps partiel ; la contractualisation est une modalité de mise en oeuvre de la conversion ; - S'agissant des autres moyens, il s'en remet aux écritures produites devant le tribunal administratif. Par une ordonnance du 15 février 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 15 avril 2019 à 12 heures. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code de la santé publique ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... C..., - les conclusions de Mme Chauvin, rapporteur public, - et les observations de Me E..., avocat, représentant la société nouvelle d'exploitation de la clinique cardiologique d'Aressy. Considérant ce qui suit : 1. La société nouvelle d'exploitation de la clinique cardiologique d'Aressy (SNECCA) a présenté le 29 juin 2015 une demande d'autorisation de créer, au sein de sein de la clinique médicale et cardiologique d'Aressy qui exerce notamment une activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans les affections cardiovasculaires et les affections respiratoires, une activité de soins de de suite et de réadaptation spécialisés dans les affections liées aux conduites addictives sous la forme d'hospitalisation à temps partiel, à raison de 15 places. Elle relève appel du jugement du 21 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 9 novembre 2015 du directeur général de l'Agence régionale de santé d'Aquitaine refusant de lui délivrer l'autorisation sollicitée. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à chacun des arguments exposés devant eux à l'appui des moyens soulevés, ont, en l'espèce, précisément exposé les motifs pour lesquels ils écartaient les moyens tirés de l'insuffisante motivation en droit de la décision en litige et du vice de procédure tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique. Ils ont également suffisamment explicité les raisons les conduisant à estimer que le terme de " conversion " maladroitement employé par la décision attaquée devait être interprété comme faisant référence à la notion de transformation visée à l'objectif 3.2 du SROS. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d'une insuffisance de motivation doit être écarté. 3. En second lieu, la circonstance que le tribunal aurait apporté une réponse erronée en droit aux moyens soulevés n'affecte pas la régularité du jugement mais le bien-fondé de celui-ci. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds. La liste des activités de soins et des équipements matériels lourds soumis à autorisation est fixée par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 6122-25 du même code : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : (...) 5° Soins de suite et de réadaptation (...) ". Aux termes de l'article L. 6122-6 de ce code : " (...) La conversion mentionnée à l'article L. 6122-1 consiste à transformer pour tout ou partie la nature de ses activités de soins (...) ". Aux termes de l'article R. 6121-4 dudit code : " Les alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L. 6121-2 ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée. Les prestations ainsi dispensées se distinguent de celles qui sont délivrées lors de consultations ou de visites à domicile. Ces alternatives comprennent les activités de soins dispensées par : 1° Les structures d'hospitalisation à temps partiel de jour ou de nuit, y compris en psychiatrie (...) ". L'article R. 6123-118 dispose : " L'activité de soins de suite et de réadaptation mentionnée au 5° de l'article R. 6122-25 a pour objet de prévenir ou de réduire les conséquences fonctionnelles, physiques, cognitives, psychologiques ou sociales des déficiences et des limitations de capacité des patients et de promouvoir leur réadaptation et leur réinsertion. Elle comprend, le cas échéant, des actes à visée diagnostique ou thérapeutique (...) ". Aux termes de l'article R. 6123-120 : " L'autorisation de soins de suite et de réadaptation mentionne, le cas échéant : (...) 2° Si l'établissement de santé assure une prise en charge spécialisée des conséquences fonctionnelles d'une ou plusieurs des catégories d'affections suivantes : (...) c) Affections cardio-vasculaires ; d) Affections respiratoires ; e) Affections des systèmes digestif, métabolique et endocrinien (...) h) Affections liées aux conduites addictives (...) ". 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 6122-2 du code de la santé publique : " L'autorisation est accordée, en tenant compte des éléments des rapports de certification émis par la Haute Autorité de santé qui concernent le projet pour lequel elle est sollicitée et qui sont pertinents à la date de la décision, lorsque le projet : 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma mentionné à l'article L. 1434-2 ou au 2° de l'article L. 1434-6 ; 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma (...) ". Aux termes de l'article L. 1434-3 du même code : " I.- Le schéma régional de santé : (...) 2° Fixe, pour chaque zone définie au a du 2° de l'article L. 1434-9 : a) Les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l'offre de soins, précisés par activité de soins et par équipement matériel lourd, selon des modalités définies par décret ; b) Les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds (...) ". Aux termes de l'article L. 6122-9 de ce code : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire (...) Cette décision est motivée (...) ". 6. En premier lieu, la société requérante persiste en appel à soutenir que la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, faute pour la commission spécialisée de l'organisation des soins, réunie le 6 novembre 2015, d'avoir voté distinctement sur chacune des deux demandes d'autorisation présentées par la SNECCA qui portaient, respectivement, sur la création d'un service de soins et de réadaptation spécialisé dans les affections des systèmes digestif, métabolique et endocrinien et sur la création d'un service de soins et de réadaptation spécialisé dans les affections liées aux conduites addictives. Toutefois, les modalités de vote mises en oeuvre n'ont, par elles-mêmes, méconnu ni les dispositions précitées de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique, qui instaurent une procédure consultative sans en préciser le déroulement, ni celles de l'article 11-3-2 du règlement intérieur de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie d'Aquitaine, qui se bornent à prévoir que l'avis est rendu à l'issue d'un vote, sans prohiber le recours à un vote global sur plusieurs projets. Il ressort par ailleurs du compte-rendu de la séance du 6 novembre 2015 que si la commission a procédé, à l'issue de sa réunion, à un vote global, elle a clairement identifié l'existence de deux demandes distinctes, en soulignant même l'intérêt particulier que présentait celle relative à la prise en charge des conduites addictives. La seule circonstance qu'un membre de la commission a indiqué que ces deux demandes portaient sur un total de 30 places d'hospitalisation à temps partiel ne révèle nullement que la commission ne se serait pas prononcée sur chacun des deux projets qui lui étaient soumis. Dans ces conditions, et ainsi que l'ont estimé les premiers juges, la commission doit être regardée comme ayant rendu un avis éclairé sur chacune des demandes d'autorisation distinctes présentées par la SNECCA. 7. En deuxième lieu, et ainsi que l'a relevé le tribunal administratif, la décision attaquée, qui vise notamment les articles du code de la santé publique relatifs aux conditions de délivrance d'une autorisation de création d'activité ainsi que l'arrêté relatif au schéma régional d'organisation des soins (SROS) pour la période 2012 à 2016, puis indique que le projet de la société requérante est incompatible avec l'un des objectifs du SROS, objectif dont elle précise la teneur et la portée, est suffisamment motivée en droit. La circonstance que cette décision reposerait sur une analyse erronée des objectifs du SROS ne saurait affecter la régularité de sa motivation. 8. En troisième lieu, selon les dispositions du volet hospitalier - Chapitre n° 5 intitulé " soins de suite et de réadaptation " du schéma régional d'organisation des soins - projet régional de santé Aquitaine 2012-2016 (SROS-PRS) : " Points de vigilance : Les alternatives à 1'hospitalisation à temps complet sont peu développées pour certaines pathologies, tant en hospitalisation à temps partiel qu'en soins de ville. Des prises en charge en hospitalisation complète sont ainsi réalisées par manque de structures ou de dispositifs adaptés ". Objectifs généraux et objectifs spécifiques " Parcours de santé " : Objectifs généraux (...) Objectif 1.2. Optimiser le fonctionnement des établissements SSR (...) Développer la prise en charge en hospitalisation à temps partiel pour les patients résidant à proximité des centres. Pour l'hospitalisation complète et dès lors qu'elle est justifiée, favoriser et organiser la prise en charge de patients résidents de territoires faiblement équipés ou non équipés pour ce type de prise en charge. Diversifier la prise en charge à partir de l'offre existante afin de répondre aux besoins des patients nécessitant des soins médicaux techniques spécialisés. Objectif 3 : Développer l'hospitalisation à temps partiel : Développer la prise en charge SSR spécialisés en hospitalisation à temps partiel afin de permettre un maintien à domicile dès lors que l'état du patient et son environnement socio-familial sont compatibles avec ce mode de prise en charge (...). Objectif 3.2: Mise en place d'un secteur d'hospitalisation à temps partiel dans les SSR spécialisés : chaque établissement concerné devra contractualiser sur la transformation de lits d'hospitalisation complète en places d'hospitalisation à temps partiel (...) ". Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, il résulte de ces dispositions qu'en ce qui concerne les soins de suite et de réadaptation spécialisés, le schéma régional a pour objectifs, d'une part, une diversification des prises en charge, par le développement de l'hospitalisation à temps partiel mais seulement à partir de l'offre de soins existante et, d'autre part, la contractualisation de la transformation de lits d'hospitalisation complète en places d'hospitalisation à temps partiel. 9. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la SNECCA consiste en une création de 15 nouvelles places de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans les affections liées aux conduites addictives en hospitalisation partielle, qui viennent s'ajouter à l'offre existante. Cependant, ainsi qu'il vient d'être dit, le SROS-PRS d'Aquitaine 2012-2016 prévoit que la création de places d'hospitalisation à temps partiel ne peut être admise que par la transformation de lits d'hospitalisation complète à offre de soins constante. Par suite, le directeur de l'ARS a pu, en estimant que le projet de la société appelante n'était pas compatible avec les préconisations du SROS-PRS, légalement refuser de lui délivrer l'autorisation sollicitée. La circonstance que la décision litigieuse a employé, fort maladroitement, le terme non de " transformation " mais de " conversion ", lequel est défini précisément par les dispositions précitées de l'article L. 6122-6 du code de la santé publique, est, pour regrettable qu'elle soit, sans incidence sur sa légalité. 10. Enfin, les dispositions précitées du SROS-PRS Aquitaine 2012-2016, dont le sens a été rappelé au point 7, n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'instituer un nouveau régime d'autorisation, ni, par suite, de méconnaître le pouvoir de décision unilatérale d'autorisation dévolu à l'autorité administrative compétente en vertu des dispositions précitées du code de la santé publique. Le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du SROS-PRS Aquitaine 2012-2016, ne peut donc qu'être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la SNECCA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies. DECIDE : Article 1er : La requête de la société nouvelle d'exploitation de la clinique cardiologique d'Aressy est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société nouvelle d'exploitation de la clinique cardiologique d'Aressy et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée au directeur général de l'agence régionale de santé Nouvelle Aquitaine. Délibéré après l'audience du 12 mai 2020 à laquelle siégeaient : Mme A... D..., présidente, M. Thierry Sorin, premier conseiller, Mme Marie-Pierre Beuve C..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juin 2020. La présidente, Anne D... La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX00695