CAA de NANTES, 5ème chambre, 07/02/2020, 19NT01134, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-07
Numéro : 19NT01134
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : SELARL BARBIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France (SPPEF) a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 29 septembre 2015 par lequel le maire de la commune de Matignon ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de M. B... portant sur la réhabilitation d'un bâtiment agricole situé au lieu-dit " Saint-Germain-de-la-Mer " ainsi que d'annuler la décision de rejet de son recours gracieux et d'enjoindre au maire de retirer l'arrêté du 29 septembre 2015. Par un jugement n° 1603058 du 25 janvier 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 29 septembre 2015 du maire de Matignon. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 mars 2019 et 5 avril 2019, M. C... B..., représenté par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 janvier 2019 ; 2°) de rejeter la demande de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France ; 3°) de condamner la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le moyen tiré du défaut de continuité de l'affichage a été relevé d'office par le tribunal, sans avoir été au préalable communiqué aux parties ; - la demande de première instance était irrecevable dès lors qu'elle était tardive, que la société n'avait pas intérêt à agir et que son président n'était pas habilité à agir ; - la construction initiale a été édifiée au début du XXème siècle avant donc la généralisation du permis de construire par la loi du 15 juin 1943, ce qui rend infondé le moyen tiré du défaut de justification d'un permis pour la construction initiale et de la nécessité de présenter une demande d'autorisation globale intégrant les ouvrages préexistants ; - la construction initiale étant édifiée depuis plus de 10 ans, le fait qu'elle n'ait pas bénéficié d'un permis de construire ne pouvait pas justifier le rejet de la déclaration de travaux, conformément aux dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme ; - les travaux en cause ne sauraient être considérés comme une extension de l'urbanisation, au sens des dispositions de la loi Littoral, dès lors qu'ils se rapportent à la réhabilitation d'un bâtiment existant, sans changement de destination, ni modification de l'assiette ou des dimensions de la construction ; - la fraude n'est pas établie ; - dès lors que les travaux ont concerné la réhabilitation d'une construction existante, sans modification d'emprise et de volume ni changement de destination, ils pouvaient valablement faire l'objet d'une déclaration préalable ; - le dossier de déclaration déposé répondait aux exigences de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme et a permis à l'autorité administrative d'apprécier valablement la nature et l'impact des travaux projetés. Une mise en demeure a été adressée à la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France par un courrier du 27 mai 2019 et est restée sans réponse. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi du 15 juin 1943 relative au permis de construire ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant M. B.... Une note en délibéré, présentée pour M. C... B... a été enregistrée le 28 janvier 2020. Considérant ce qui suit : 1. Le 31 juillet 2015, M. B... a déposé une déclaration préalable portant sur la réhabilitation d'un hangar situé au sein du lieu-dit " Saint-Germain-de-la-Mer " à Matignon. Par un arrêté du 29 septembre 2015, le maire ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. La société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France (SPPEF) a demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation de cet arrêté et le rejet implicite de son recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté. Par un jugement du 25 janvier 2019, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 29 septembre 2015 du maire de Matignon. M. B... fait appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable (...) court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15 ". Les premiers juges ont écarté la fin de non recevoir tirée de la tardiveté de la demande au motif que les pièces du dossier, et en particulier les pièces produites par le pétitionnaire, n'étaient pas suffisantes pour établir la réalité d'un affichage régulier et continu pendant une période de deux mois à compter du 26 octobre 2015. L'irrecevabilité d'une demande, pour pouvoir être retenue, doit ressortir des pièces du dossier. Sans qu'il s'agisse d'un moyen d'ordre public à communiquer préalablement aux parties, contrairement à ce qui est soutenu par M. B..., les premiers juges pouvaient, au vu des seules pièces du dossier, écarter la fin de non recevoir tirée de la tardiveté de la demande pour le motif précité, alors même que la demanderesse s'était bornée à répondre, au vu des pièces du pétitionnaire, que le panneau d'affichage de décision de non opposition à déclaration préalable ne comportait pas des mentions essentielles et que la décision avait été obtenue par fraude, sans elle-même soutenir que l'affichage n'avait pas été continu pendant deux mois. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en raison de la méconnaissance du principe du contradictoire ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 3. En premier lieu, ont été produits cinq témoignages indiquant soit que la déclaration préalable était affichée le 26 octobre 2015, soit fin octobre 2015. De plus, plusieurs attestations produites en appel indiquent que le panneau a été affiché pendant au moins deux mois. Le rejet du recours gracieux daté du 13 mai 2016 indique en outre que l'affichage de la non opposition à la déclaration préalable a été effectué le 26 octobre 2015 puis " fin janvier 2016 par la pose d'un panneau d'affichage règlementaire ". Enfin, le constat d'huissier réalisé le 13 avril 2016, versé par l'association requérante, mentionne qu'un panneau d'affichage était présent. La SPPEF n'a pas contesté la continuité de l'affichage et les éléments précités sont suffisants pour l'établir. 4. Aux termes de l'article A. 424-15 du même code : " L'affichage sur le terrain du permis de construire, d'aménager ou de démolir explicite ou tacite ou l'affichage de la déclaration préalable, prévu par l'article R. 424-15, est assuré par les soins du bénéficiaire du permis ou du déclarant sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres. ". Aux termes de l'article A. 424-16 du code de l'urbanisme : " Le panneau prévu à l'article A. 424-15 indique également, en fonction de la nature du projet : a) Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ; b) Si le projet porte sur un lotissement, le nombre maximum de lots prévus ; c) Si le projet porte sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, le nombre total d'emplacements et, s'il y a lieu, le nombre d'emplacements réservés à des habitations légères de loisirs ; d) Si le projet prévoit des démolitions, la surface du ou des bâtiments à démolir. ". 5. Il est constant que le panneau d'affichage de la déclaration préalable en cause mentionnait que le projet portait sur la " réhabilitation d'un bâtiment agricole ", sans mentionner ni la hauteur, ni la surface de plancher autorisée. Toutefois, le projet déclaré portait sur une réhabilitation d'un bâtiment existant dans le même volume et non pas sur une construction nouvelle. Dès lors, le projet, pour l'appréciation de la recevabilité de la demande, ne pouvait pas être regardé comme prévoyant une construction au sens des dispositions précitées et n'avait donc pas à préciser la hauteur et la surface de plancher du projet. Si la SPPEF soutient que ces dernières auraient été modifiées, en comparant les photographies du bâtiment initial avec les photographies des travaux en cours de réalisation, cet élément relève uniquement de l'exécution de l'arrêté et est sans influence sur sa légalité et sa portée. Ainsi, les mentions portées sur le panneau d'affichage ont pu, en l'espèce, faire courir le délai de recours contentieux à compter de la fin du mois d'octobre 2015. Le recours gracieux a été introduit le 12 avril 2016, soit postérieurement au délai de recours contentieux et n'a donc pas eu pour effet de proroger ce dernier. Si la SPPEF soutient que le projet aurait dû englober la construction existante réalisée sans autorisation, la circonstance qu'une autorisation d'urbanisme a été obtenue par fraude ne permet pas à un tiers de le contester directement sans délai. Par conséquent, la demande, enregistrée le 11 juillet 2016 doit être regardée comme tardive en tant qu'elle est dirigée contre l'arrêté du 29 septembre 2015. 6. En revanche, un tiers justifiant d'un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai du recours contentieux, l'annulation de la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir d'abroger ou de retirer un acte administratif obtenu par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l'a saisie d'une demande à cette fin. Dans un tel cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, d'une part, de vérifier la réalité de la fraude alléguée et, d'autre part, de contrôler que l'appréciation de l'administration sur l'opportunité de procéder ou non à l'abrogation ou au retrait n'est pas entachée d'erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'acte litigieux soit de son abrogation ou de son retrait. Dès lors, la demande, en tant qu'elle est dirigée contre le refus implicite de procéder au retrait de l'arrêté du 29 septembre 2015, n'est pas tardive. 7. En second lieu, il y a lieu d'écarter les fins de non-recevoir opposées à la demande, en tant qu'elle est dirigée contre le refus implicite de procéder au retrait de l'arrêté du 29 septembre 2015, et tirées de ce que la SPPEF, association agréée au titre du code de l'environnement, n'avait pas intérêt à agir et son président n'avait pas qualité pour agir, par adoption des motifs retenus par les premiers juges. Si M. B... soutient en outre qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que M. A... serait effectivement président de l'association à la date de l'introduction de l'instance, sa qualité de président est mentionnée dans un procès-verbal du conseil d'administration du 4 octobre 2016, M. B... n'apportant aucun commencement de preuve contraire. 8. Dès lors, seule la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande en tant qu'elle est dirigée contre l'arrêté du 29 septembre 2015 doit être accueillie et par conséquent, la demande doit, dans cette mesure, être rejetée. En ce qui concerne la légalité de la décision de refus implicite de procéder au retrait de l'arrêté du 29 septembre 2015 : 9. Aux termes de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté du 29 septembre 2015, repris ensuite à l'article L. 421-9 du même code : " Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : (...) b) Lorsqu'une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l'article L. 480-13 ; (...) e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; (...) ". Dans l'hypothèse où un immeuble a été édifié sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, la demande doit porter sur l'ensemble du bâtiment. 10. L'autorité administrative saisie d'une déclaration préalable peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, un arrêté de non-opposition à déclaration préalable n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande de non-opposition à déclaration préalable. La fraude est caractérisée lorsqu'il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a eu l'intention de tromper l'administration pour obtenir une décision indue. 11. Le 31 juillet 2015, M. B... a déposé une déclaration préalable portant sur la réhabilitation d'un hangar. Toutefois, il est constant que la construction existante a été édifiée sans autorisation, alors que le requérant soutient lui-même que la surface de la construction est de 250 m2. Il n'est pas établi, par quelques attestations imprécises, dont l'une émane d'ailleurs de la mère du requérant, que la construction aurait été édifiée antérieurement à la loi du 15 juin 1943 relative au permis de construire, alors au demeurant qu'il ressort des pièces du dossier que les façades de cette construction sont composées de parpaings et de tôles métalliques tandis que la toiture est composée de tôles en fibrociment, matériaux relativement modernes. En outre, si M. B... entend se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme, la prescription prévue par cet article ne peut pas être applicable en l'espèce, dès lors que la construction a été réalisée sans permis de construire. Dans ces conditions, M. B... ne pouvait ignorer qu'il aurait dû présenter, non pas une déclaration préalable portant sur des travaux de réhabilitation, mais une demande de permis de construire portant sur l'ensemble du bâtiment. Ainsi, il ressort des pièces du dossier qu'il a eu l'intention de tromper l'administration pour obtenir une décision indue et que la fraude est dès lors caractérisée. 12. M. B... soutient que les travaux en cause auront un impact paysager favorable, dès lors que le bâtiment existant était dans un état dégradé. Cependant, il ressort des pièces du dossier que le bâtiment existant était masqué par la végétation. Si le requérant soutient, en outre, que l'abrogation ou le retrait de la décision attaquée serait de nature à compromettre la poursuite de son activité professionnelle d'élevage et de prise en pension de chevaux, cela n'est pas établi. Dès lors, compte tenu notamment de la gravité de la fraude, le projet en cause étant situé dans une commune littorale, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation de l'administration à avoir refusé de retirer l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable doit être accueilli. 13. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen soulevé par la demanderesse en 1ère instance n'est susceptible d'entraîner, en l'état du dossier soumis à la cour, l'annulation de la décision de refus implicite de procéder au retrait de l'arrêté du 29 septembre 2015. 14. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé l'arrêté du 29 septembre 2015 et, d'autre part, que la décision de refus implicite de procéder au retrait de l'arrêté du 29 septembre 2015 doit être annulée. Sur les conclusions à fin d'injonction présentées en 1ère instance par la SPPEF : 15. Si la fraude est établie à la date de sa décision, l'administration peut légalement procéder à son retrait sans condition de délai. Eu égard aux motifs qui le fondent, le présent arrêt implique nécessairement que le maire de la commune de Matignon retire l'arrêté du 29 septembre 2015 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SPPEF le versement à M. B... d'une somme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1603058 du 25 janvier 2019 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : La demande, en tant qu'elle tend à l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2015, est rejetée. Article 3 : La décision de refus implicite du maire de la commune de Matignon de procéder au retrait de l'arrêté du 29 septembre 2015 est annulée. Article 4 : Il est enjoint au maire de la commune de Matignon de retirer l'arrêté du 29 septembre 2015 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 5 : Les conclusions présentées par M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., à la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France et à la commune de Matignon. Délibéré après l'audience du 24 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président assesseur, - Mme E..., premier conseiller. Lu en audience publique le 7 février 2020. Le rapporteur, P. E... Le président, T. CELERIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT01134