CAA de LYON, 1ère Chambre - formation à 5, 18/01/2018, 15LY01548, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère Chambre - formation à 5
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-01-18
Numéro : 15LY01548
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SCP BENICHOU-PARA-TRIQUET DUMOULIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... B... et autres ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 5 mars 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Grilly a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). Par un jugement n° 1203121 du 3 février 2015, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 7 mai 2015, M. D... B..., représenté par la SCP Benichou, Para, Triquet-Dumoulin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 février 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 5 mars 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Grilly a approuvé la révision de son PLU ; 3°) de mettre une somme de 4 000 euros à la charge de la commune de Grilly au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le délai de convocation des membres du conseil municipal n'a pas été respecté, en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - l'information des conseillers municipaux n'a pas été suffisante au regard de l'article L. 2121-13 du même code ; - la délibération prescrivant l'élaboration du PLU et celle arrêtant le projet de PLU n'ont pas été notifiées aux personnes publiques associées, en méconnaissance des articles L. 121-4, L. 123-8, L. 123-9 et R. 123-17 du code de l'urbanisme ; leurs avis n'ont pas été pris en compte dans le PLU définitif ; - en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, la délibération prescrivant la révision du PLU n'en définit pas les objectifs ; les modalités de la concertation n'ont pas permis une information suffisante des habitants ; le conseil municipal n'a pas pris en compte les observations formulées par les habitants lors de la concertation et n'y a pas apporté de réponse motivée ; - le dossier d'enquête est insuffisant ; il n'a pas intégré la bonification du coefficient d'occupation des sols (COS) pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique ; - le rapport de présentation est insuffisamment motivé ; il méconnaît l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - le PLU méconnaît l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et contredit le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; - il aurait dû prévoir un plan de mobilité douce ; - certains conseillers intéressés ont participé à l'élaboration du PLU en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - le PLU sous-estime les risques liés aux eaux pluviales et les risques d'inondation et de glissement de terrains. La requête a été communiquée à la commune de Grilly qui n'a pas produit de défense. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier-conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me A... pour M. B... ; 1. Considérant que, par une délibération du 5 mars 2012, le conseil municipal de Grilly a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que M. B... relève appel du jugement du 3 février 2015 par lequel le administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; En ce qui concerne la convocation et le droit à l'information des conseillers municipaux : 2. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, toute convocation du conseil municipal est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée et adressée aux membres trois jours francs au moins avant celui de la réunion, dans les communes qui, comme Grilly, comptent moins de 3 500 habitants ; que si le requérant soutient que les convocations n'ont pas été faites dans les délais légaux, il n'assortit son allégation d'aucune justification circonstanciée ; qu'il ressort de la délibération contestée, dont les mentions font foi jusqu'à preuve contraire, que les conseillers municipaux ont été convoqués le 1er mars 2012, soit dans le respect du délai de trois jours francs prévu par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; que l'attestation signée par le maire et son premier adjoint confirme, pour l'ensemble des quinze conseillers municipaux, la distribution de cette convocation soit en main propre, soit, lorsque cela n'a pas pu être possible, par dépôt dans la boîte aux lettres des intéressés ; que, selon l'attestation du maire de Grilly, non contestée, la convocation et l'ordre du jour du conseil municipal du 5 mars 2012 ont fait l'objet d'un affichage le jeudi 1er mars 2012 ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux doit être écarté ; 3. Considérant, en second lieu, qu'en vertu de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales les membres du conseil municipal disposent, dans le cadre de leurs fonctions, d'un droit à être informés des affaires sur lesquelles ils sont appelés à délibérer ; que ces dispositions, qui ne concernent pas le contenu de la convocation, n'ont ni pour objet, ni pour effet d'imposer que celle-ci comporte d'autres informations que celles relatives à l'ordre du jour, ainsi que le prévoit l'article L. 2121-10 du même code pour les communes de moins de 3 500 habitants, ni qu'elle soit accompagnée d'une copie des documents à approuver ; 4. Considérant que le courrier de convocation des conseillers municipaux en date du 1er mars 2012 mentionne l'inscription de l'approbation du PLU de la commune à l'ordre du jour de la séance du 5 mars 2012 ; que la convocation était accompagnée d'une note de synthèse, non obligatoire ainsi qu'il vient d'être dit, comportant un exposé des raisons qui ont conduit à la révision du plan d'occupation des sols, des grands axes et objectifs du PADD, des adaptations jugées nécessaires compte tenu de l'avis des personnes publiques associées, du sens de l'avis du commissaire enquêteur et de ses recommandations, ainsi que des modifications mineures rendues nécessaires après enquête ; que la note de synthèse rappelait aux conseillers municipaux que le PLU était consultable en mairie ; que les difficultés alléguées d'accessibilité sur internet et la circonstance que Mme C... n'aurait pas pu, le mercredi précédent le vote du 5 mars 2012, consulter la version définitive du PLU qui se trouvait à l'imprimerie, ne suffisent pas à établir que les conseillers municipaux n'auraient pas été mis à même d'exercer leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier et de délibérer en toute connaissance de cause ; En ce qui concerne les personnes publiques associées : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. (...) " ; 6. Considérant qu'il ressort des mentions de la délibération du 10 septembre 2007, qui font foi jusqu'à preuve contraire, que la délibération prescrivant l'élaboration du PLU a été notifiée aux personnes publiques associées ; que la délibération du 5 mars 2012 arrêtant le projet de PLU fait état des avis de l'Etat, de la chambre d'agriculture, du syndicat mixte du SCOT du Pays de Gex, du Parc naturel régional du Haut Jura, du conseil général de l'Ain et de la SNCF ; qu'une réunion s'est tenue le 20 juin 2011 en présence de plusieurs de ces personnes publiques, dont les avis sont synthétisés dans le compte rendu de cette réunion ; que si le requérant soutient que le traitement de leurs observations a manqué d'attention, le conseil municipal n'est pas tenu par l'avis des personnes publiques associées ; que le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 121-4, L. 123-8, L. 123-9 et R. 123-17 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté en ses diverses branches ; En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / (...) Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. (...) " ; 8. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU ; qu'ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme cité au point 7, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent... ; 9. Considérant, d'une part, que le requérant ne peut utilement se prévaloir à l'encontre de la délibération contestée de l'illégalité de la délibération du 10 septembre 2007 portant sur les objectifs poursuivis par la révision du PLU ; 10. Considérant, d'autre part, que dès lors que les modalités de la concertation telles que fixées par la délibération du conseil municipal du 10 septembre 2007 ont été respectées, le requérant ne saurait utilement soutenir que le conseil municipal n'a pas pris en compte les observations formulées par les habitants au cours de la concertation et qu'il n'y a pas apporté de réponse motivée ; 11. Considérant, enfin, que le conseil municipal de Grilly, ainsi qu'il résulte notamment de la délibération du 11 janvier 2011 arrêtant le projet de PLU et de son annexe portant bilan de la concertation, a régulièrement tiré le bilan de la concertation ; En ce qui concerne l'enquête publique : 12. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête a été tenu à disposition du public en mairie ; que cinquante observations ont été consignées sur le registre prévu à cet effet ; que le commissaire enquêteur a reçu quarante visites du public lors des quatre permanences tenues en mairie ; que, dans ces conditions, la circonstance que, du fait de l'affluence du public lors de la dernière permanence du commissaire enquêteur le 21 octobre, une personne n'aurait pu prendre connaissance du dossier d'enquête, ne suffit pas à entacher l'enquête publique d'irrégularité ; 13. Considérant, d'autre part, qu'en application des dispositions de l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, le conseil municipal de Grilly a autorisé un dépassement de 20 % des règles relatives à la densité d'occupation des sols résultant du PLU dans les zones urbaines pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, cette délibération distincte n'avait pas à être intégrée au projet de PLU soumis à enquête publique ; En ce qui concerne le rapport de présentation : 14. Considérant que, selon l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur, le rapport de présentation : " (...) 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur / (...) En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du PLU en litige comprend dans sa partie II une analyse du cadre environnemental et précise dans le 3° de sa partie III les incidences des orientations du plan sur l'environnement ; que, ce document, en particulier dans sa partie III qui explicite les choix retenus pour établir le PADD et les motifs de la délimitation des zones, consacre des développements spécifiques au secteur du Bourg ; qu'alors même qu'il ne fait pas état de la suppression d'un emplacement réservé pour la création d'une école, ce rapport de présentation satisfait aux exigences de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne l'incompatibilité avec le PADD, le SCOT et l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : 16. Considérant, d'une part, que le requérant soutient que la croissance démographique d'au moins 2 % par an, combinée au potentiel des zones 1 AU du nouveau PLU, conduiront à un accroissement de la population incompatible avec les orientations du PADD visant au maintien d'une croissance démographique modérée et prévoyant de porter la population à 900 habitants à l'horizon 2021 ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le zonage AU et l'urbanisation des dents creuses en zone U, représentant un potentiel constructible de 90 logements si toutes les zones sont urbanisées d'ici 2021, créeraient une incohérence au regard de l'objectif de croissance défini par le PADD ; qu'alors que les auteurs du PLU ont retenu un phasage dans le temps de l'ouverture à l'urbanisation de ces zones, l'incompatibilité avec le SCOT dont les préconisations prévoient la réalisation maximale de cinquante logements à l'échéance 2017 et qui a rendu un avis favorable au projet de PLU, ne ressort pas davantage des pièces du dossier ; 17. Considérant, d'autre part, que la possibilité de construire des bâtiments de type R+2+C d'une hauteur de 11 mètres maximum répond à l'objectif de densifier le centre bourg retenu par les orientations du PADD et ne peut, en elle-même, être regardée comme portant atteinte à l'objectif défini par le PADD de préservation de l'identité et de la qualité paysagère de la commune et de l'habitat traditionnel du secteur, qui comprend déjà des bâtiments d'une telle hauteur ; qu'en l'absence de démonstration d'un déséquilibre grave entre le développement urbain et les autres intérêts à protéger à l'échelle communale, en particulier le patrimoine paysager, le moyen tiré d'une incompatibilité du PLU avec l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme doit également être écarté ; En ce qui concerne l'absence de plan de mobilité douce : 18. Considérant que le moyen tiré de l'absence de plan de mobilité douce doit être écarté par adoption des motifs circonstanciés retenus à bon droit par les premiers juges ; En ce qui concerne l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : 19. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité ; que, de même, la participation d'un conseiller intéressé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité s'il a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération ; que, cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel ; 20. Considérant, d'une part, que la circonstance que des parents de M. Mugnier, conseiller municipal, et l'épouse du maire soient propriétaires de terrains dans la commune ne saurait suffire à faire regarder ces élus comme étant en l'espèce intéressés à l'affaire au sens et pour l'application de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal concernés auraient exercé une influence visant à ce que leur intérêt personnel soit pris en compte par la délibération adoptée ; 21. Considérant, d'autre part, qu'à la supposer établie, l'acquisition par M. Borès, conseiller municipal, d'une parcelle classé en zone Ub à un prix inférieur au prix du marché, sans rapport avec l'objet de la délibération attaquée approuvant le PLU de la commune de Grilly, est sans incidence sur sa légalité ; qu'il en est de même de la participation de M. Borès à la séance du conseil et au vote de la délibération mentionnée au point 14 autorisant un dépassement des règles de densité, distincte de la délibération approuvant le PLU ; qu'en tout état de cause, alors que la majoration du COS permise par cette délibération est prévue par les dispositions de l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme et s'applique en l'espèce à l'ensemble des zones urbaines, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. Borès aurait, dans l'exercice de ses fonctions d'élu, privilégié ses intérêts propres au détriment de l'intérêt commun et cherché à influencer les décisions de la commune ; 22. Considérant, enfin, que la circonstance que plusieurs conseillers municipaux ou un membre de la famille du premier adjoint auraient obtenu des permis de construire ou de diviser au moment de l'approbation du PLU ne permet pas de retenir une violation des dispositions citées au point 20 et ce alors même que, comme il est soutenu, ils auraient bénéficié de l'augmentation du COS, fixé à 0,30 dans le nouveau PLU ou de la bonification spécialement instituée en vertu de l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne la prise en compte de divers risques : 23. Considérant qu'en se bornant à reprendre à son compte les indications de l'annexe sanitaire du PLU en litige selon lesquelles deux tronçons de réseau unitaires persistent dans le secteur du Bourg, le requérant ne démontre pas la saturation alléguée de la station de traitement des eaux usées ni le caractère inondable de cette zone ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la densification que prévoit le PLU dans ce secteur serait de nature à générer des risques d'inondation et de glissement de terrain que le PLU aurait insuffisamment pris en compte ; que la circonstance que des permis de construire auraient été délivrés depuis l'approbation du PLU en violation avec son règlement est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée ; 24. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune à la demande de première instance, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; Sur les frais d'instance : 25. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions que M. B... présente sur leur fondement à l'encontre la commune de Grilly, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B... et à la commune de Grilly. Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Philippe Seillet, président-assesseur, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 janvier 2018. 2 N° 15LY01548 fg