CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 21/01/2021, 19MA02435, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2021-01-21
Numéro : 19MA02435
Président : M. POUJADE
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : CABINET WILSON - DAUMAS - DAUMAS  - BERGE-ROSSI - LASALARIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du conseil de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence du 13 juillet 2017 approuvant la modification n° 3 du plan local d'urbanisme (PLU) de Marseille, en tant qu'elle a approuvé le classement de la parcelle cadastrée 878H273 en zone " UM ". Par un jugement n° 1800261 du 14 mars 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 mai 2019 et le 7 avril 2020, Mme C..., représentée par Me F..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 14 mars 2019 ; 2°) d'annuler la délibération précitée, en tant qu'elle modifie le zonage de la parcelle lui appartenant ; 3°) de mettre à la charge de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de " l'incompétence de l'autorité de désignation de la commission d'enquête publique "; - la délibération est entachée d'incompétence de son auteur ; - le rapport de présentation est insuffisamment motivé sur les raisons de la modification opérée, en méconnaissance de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme ; - l'enquête publique a été ordonnée par une autorité incompétente, en méconnaissance de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme ; - le dossier d'enquête publique qui ne comportait pas d'étude d'impact sur le milieu naturel et maritime est incomplet, en méconnaissance de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme et de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ; en outre il n'est pas établi que la commune de Marseille, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, l'autorité compétente en matière de transports urbains, l'établissement public compétent en matière de programme local de l'habitat, la chambre de commerce et d'industrie, la chambre d'agriculture et l'établissement public chargé du schéma de cohérence territoriale Marseille-Provence aient été consultés dans le cadre de la modification contestée ; - la procédure a été engagée par le président de la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole et approuvée par la Métropole Aix-Marseille-Provence sans que ne soient explicitées les raisons d'une telle distinction ; - les personnes publiques à l'origine de la création des ZAC de Saint-Louis (15ème arrondissement), des Hauts de Sainte-Marthe (13ème et 14ème arrondissements) de la Capelette (10ème arrondissement) ainsi que des opérations de Saint-Marcel (11ème arrondissement) et Euroméditerranée (ZAC CIMED et ZAC Littorale) n'ont pas été consultées dans le cadre de la procédure de modification contestée, en méconnaissance de l'article L. 153-39 du code de l'urbanisme. - le classement de la parcelle dont elle est propriétaire en zone " UM " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2020, la Métropole Aix-Marseille-Provence conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de Mme C... la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me F..., représentant Mme C..., et de Me E..., de la SELARL Sindres représentant la Métropole Aix-Marseille-Provence. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil métropolitain de la Métropole Aix-Marseille Provence a, par délibération du 13 juillet 2017 approuvé la modification n° 3 du plan local d'urbanisme de la commune de Marseille. Mme C... relève appel du jugement du 14 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération, en tant qu'elle classe la parcelle lui appartenant, cadastrée section 878H273 en secteur " UM 2 ", et du rejet implicite de son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 613-3 du code de l'urbanisme : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction. ". Dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision. 3. Il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de " l'incompétence de l'autorité de désignation de la commission d'enquête publique " a été invoqué pour la première fois par la requérante dans un mémoire enregistré le 13 novembre 2018, après la clôture de l'instruction intervenue le 1er octobre 2018, alors que la partie l'invoquant était en mesure de le faire avant la clôture. Par suite, ainsi qu'il a été dit au point 2, le tribunal n'était pas tenu de rouvrir l'instruction, ni de répondre à un tel moyen. La requérante n'est dans ces conditions pas fondée à reprocher aux premiers juges de ne pas avoir répondu à ce moyen invoqué après la clôture de l'instruction. Sur le bien-fondé du jugement : 4. En premier lieu, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté, par adoption des motifs au point 2 du jugement, qui n'appellent pas de précision en appel. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : [...] 2° Modifié... ". En l'espèce, le rapport de présentation justifie l'évolution du zonage notamment par la nécessité de " conserver l'aspect de campagne marseillaise du secteur " et de " garantir une meilleure maitrise de l'urbanisation de l'épaisseur paysagère de la Serviane. ". Le rapport de présentation n'est pas tenu de justifier du zonage retenu parcelle par parcelle, s'agissant d'un document réglementaire. Et la circonstance que ces motifs ne soient pas suffisants pour fonder un tel classement n'est pas de nature à caractériser une insuffisance du rapport de présentation au regard des dispositions de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu'il a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; / 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser. ". Et selon l'article L. 123-3 du code de l'environnement: " L'enquête publique est ouverte et organisée par l'autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l'enquête est requise./ Lorsque l'enquête publique porte sur le projet, plan, programme ou autre document de planification d'une collectivité territoriale, d'un établissement public de coopération intercommunale [...] qui leur sont rattachés, elle est ouverte par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement... " Enfin, en vertu de l'article R. 123-9 du même code l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise les modalités d'organisation de l'enquête. 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. D... est le signataire de l'arrêté du 17 novembre 2016 organisant l'enquête publique préalable à la délibération attaquée. Et il ressort de la délégation de signature n° 16/175/CM du 26 avril 2016, publiée au recueil des actes administratifs de la Métropole d'Aix-Marseille Provence, que M. Gaudin, président du conseil de la Métropole a délégué à M. Guy D..., président du conseil du territoire n° 1 notamment la " mise à jour des plans locaux d'urbanisme ". Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'enquête publique aurait été ordonnée par une autorité incompétente en méconnaissance de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme. 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, désormais codifié à l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement... ". Et en vertu de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, le dossier soumis à l'enquête publique comprend au moins lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique. Si la requérante soutient que le projet aura un impact sur certaines zones pour permettre l'extension d'activités industrielles et commerciales ou le développement d'activités portuaires et de recherches, notamment avec le projet de l'Estaque maritime, elle n'apporte aucun élément au soutien de ses allégations. Et il ressort au contraire de la notice de présentation page 221 que compte tenu de l'objet de la modification, l'évaluation environnementale réalisée lors de l'élaboration du PLU approuvé le 28 juin 2013 ne nécessite pas de complément. 9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification. " Et selon l'article L. 132-7 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code [...] sont associés à l'élaboration [...] des plans locaux d'urbanisme... / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. " Enfin, l'article L. 132-9 du même code précise que : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / [...] 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ... " 10. D'une part, le moyen selon lequel il ne serait pas établi que la commune de Marseille, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, l'autorité compétente en matière de transports urbains, la chambre de commerce et d'industrie et la chambre d'agriculture aient été consultées dans le cadre de la modification contestée, en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 153-40, L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme doit être écarté, comme manquant en fait. 11. D'autre part, en vertu de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur, la Métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences en matière d'aménagement métropolitain, pour le schéma de cohérence territoriale et en matière de politique locale de l'habitat pour le programme local de l'habitat. Le moyen tiré du défaut de consultation des autorités compétentes en matière de programme local de l'habitat et de l'établissement public chargé du schéma de cohérence territoriale Marseille-Provence ne peut, par suite, qu'être écarté. 12. En sixième lieu, le moyen selon lequel la procédure a été engagée par le président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et approuvée par la Métropole Aix-Marseille-Provence, sans que ne soient explicitées les raisons d'une telle distinction doit être écarté, comme non assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 13. En septième lieu, aux termes de l'article L. 153-39 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de modification a pour objet ou pour effet de modifier les règles d'urbanisme applicables à l'intérieur d'un périmètre de zone d'aménagement concerté (ZAC) créée à l'initiative d'une personne publique autre que l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, l'avis de cette personne publique est requis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme modifié./ Lorsque la zone d'aménagement concerté a été créée à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, cette approbation ne peut intervenir qu'après avis favorable de cet établissement public. ". La requérante soutient que les personnes publiques à l'origine de la création des ZAC de Saint-Louis, dans le 15ème arrondissement, des Hauts de Sainte-Marthe dans les 13ème et 14ème arrondissements, de la Capelette dans le 10ème arrondissement, ainsi que des opérations de Saint-Marcel, dans le 11ème arrondissement et d'Euroméditerranée, pour les ZAC CIMED et la ZAC Littorale, n'ont pas été consultées dans le cadre de la procédure de modification contestée, en méconnaissance de l'article L. 153-39 précité du code de l'urbanisme. 14. Toutefois, la Métropole faisant valoir, sans être contestée, qu'il n'existe pas de ZAC à Saint-Marcel, cette branche du moyen donc être écartée comme inopérante. Par ailleurs, la Métropole justifie que la compétence pour les ZAC de Saint-Louis, des Hauts de Sainte-Marthe et de la Capelette ont été transférées par arrêté préfectoral du 28 décembre 2015 de la ville de Marseille vers la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, aux droits de laquelle vient la Métropole Aix-Marseille-Provence. Et il ressort des pièces du dossier que pour les ZAC CIMED et Littorale, créées à l'initiative de l'Etat, le préfet a émis le 5 décembre 2016 un avis sur le projet de modification de PLU. Si cet avis est émis par la seule direction régionale des affaires culturelles, la Métropole justifie aussi avoir transmis l'entier dossier de modification du PLU sur support CD-ROM au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur par courrier du 22 novembre 2016. Et en tout état de cause, la requérante ne démontre, ni même n'allègue que l'insuffisance de cette consultation, à la supposer même établie, aurait été nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique, en ayant nui à l'information du public ou qu'elle aurait été de nature à exercer une influence sur cette décision. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-39 du code de l'urbanisme doit également être écarté. 15. En huitième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 16. En l'espèce la zone " UM " est définie par le PLU modifié comme un secteur dans lequel l'objectif principal est la maitrise de l'urbanisation pour des questions de desserte, de réseaux, de risques d'incendie et d'inondation principalement et de protection des milieux naturels, notamment des franges urbaines. Les auteurs de la modification attaquée ont justifié le classement du secteur dans lequel se trouve la parcelle appartenant à Mme C... en raison, d'une part, d'une forte présence du végétal préservé permettant de conserver l'aspect de " campagne marseillaise " des lieux et la nécessité par suite de limiter les hauteurs de construction sur le pourtour de la traverse de la Serviane afin de maîtriser l'aspect paysager global et le vélum végétal de la colline située en arrière-plan du couvent, afin que seuls apparaissent les arbres dans la perception proche et lointaine du site du couvent de La Serviane, situé à environ 400 mètres. D'autre part, les auteurs du PLU ont également relevé que le chemin de la Serviane était particulièrement étroit et bordé de murets en pierre ce qui limitait l'accessibilité du secteur. Ils ont ainsi étendu le zonage " UM2 " limitrophe en lieu et place du zonage " UR2 " afin de " garantir une meilleure maitrise de l'urbanisation de l'épaisseur paysagère de la Serviane ", ainsi qu'il a été dit au point 5. Il s'agissait ainsi de maitriser les hauteurs des constructions, en limitant les effets de rupture au sein d'un secteur de villas dont la forme est promue par le PLU, de préserver l'ensemble paysager composé autour du couvent de la Serviane et ses coteaux agricoles et d'éviter l'augmentation du flux automobile sur la traverse, dont les caractéristiques doivent, à ce jour, rester celles d'un chemin de campagne. Si les difficultés d'accessibilité du secteur, qui est notamment également desservi par l'avenue des Trois-Lucs, ne ressortent pas des pièces du dossier, le parti d'urbanisme visant à " préserver la campagne marseillaise ", en limitant les constructions en R+1, alors qu'elles étaient autorisées jusqu'à présent en R+3, lorsque le secteur était classé en zone " UR2 ", apparaît ainsi suffisamment justifié dans le rapport de présentation, contrairement à ce que soutient la requérante. De même il ressort des pièces du dossier que le secteur en cause est peu densément bâti, et essentiellement en R+1, et que le rapport d'enquête publique fait état, au point VII-2 " justification du projet ", de la nécessité de " mettre en valeur le patrimoine paysager marseillais, qu'il soit bâti ou végétal ". La circonstance relevée par la requérante selon laquelle sa parcelle se situerait sur le versant opposé de celui sur lequel se trouve le couvent de la Serviane n'apparaît pas déterminante, alors que le classement doit s'apprécier à l'échelle de l'ensemble du secteur. Par ailleurs, Mme C... ne peut utilement se prévaloir de l'ancien classement de sa parcelle, alors qu'elle ne bénéficie pas d'un droit à son maintien, s'agissant d'un acte réglementaire. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée soutenir que le classement de sa parcelle en zone " UM2 " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, alors même qu'aucun sursis à statuer ne lui a été opposé lors de sa demande de certificat d'urbanisme du 29 juillet 2016. 17. En neuvième et dernier lieu, la circonstance qu'un certificat d'urbanisme négatif ait été opposé le 13 octobre 2016 par l'adjointe déléguée au droit des sols, qui résiderait dans le secteur, sur le fondement des dispositions de l'article " UR 1 ", alors que la parcelle se situait en secteur " UR 2 ", pour regrettable qu'elle soit, n'est pas suffisante pour démontrer l'existence d'un détournement de pouvoir, alors qu'ainsi qu'il a été dit au point 16, le classement retenu n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de Mme C... dirigées contre la Métropole Aix-Marseille-Provence qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Et il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... la somme que demande la Métropole Aix-Marseille-Provence en application de ces dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la Métropole Aix-Marseille-Provence formées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et à la Métropole Aix-Marseille-Provence. Délibéré après l'audience du 7 janvier 2021, où siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Portail, président assesseur, - Mme A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 janvier 2021. 8 N° 19M02435 nb