CAA de VERSAILLES, 4ème chambre, 19/11/2024, 22VE02206, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-19
Numéro : 22VE02206
Président : M. ETIENVRE
Rapporteur : Mme Christine  PHAM
Commissaire du gouvernement : Mme VILLETTE
Avocat(s) : SELARL LANDOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... et Mme C... A... ont demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la décision du 22 juillet 2019 par laquelle le maire de Prunay-sur-Essonne a refusé d'abroger la délibération n° 20.12.18.040 du 20 décembre 2018 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune. Par un jugement n° 1907262 du 11 juillet 2022, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 12 septembre 2022 et le 7 février 2024, M. et Mme A..., représentés par Me Lepage, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) à titre principal, d'annuler la décision du 22 juillet 2019 du maire de Prunay-sur-Essonne ; 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune de Prunay-sur-Essonne de procéder à un nouveau classement de leurs parcelles dans un délai de trois mois sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Prunay-sur-Essonne la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en la forme, en l'absence de minute signée ; - ce jugement est insuffisamment motivé ; - ce jugement est entaché de dénaturation des pièces du dossier, d'erreur de droit et de contradiction de motifs ; - le rapport de présentation du PLU est insuffisant, notamment en ce qu'il ne motive pas de manière précise les changements de zonage envisagés, en méconnaissance du dernier alinéa de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur ; - leur avis et ceux de la direction départementale des territoires (DDT) et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), qui avaient relevé que le nombre de terrains classés en A constructible était insuffisant, n'ont pas été pris en compte lors de la consultation des agriculteurs qui s'est tenue le 8 janvier 2016 ; - la parcelle C n° 39, qui est située dans une zone d'extension constructible, doit être classée en U ; - le classement des parcelles C nos 39, 44, 45, 46, 47 et 48 en zone Ap et en espace vert au sein de l'OAP n° 1 relève d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ces parcelles devraient être classées en zone A constructible ; - le classement des parcelles B nos 160, 248, 249 et E n° 148 en zone Ap est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 janvier 2024 et le 28 mars 2024, la commune de Prunay-sur-Essonne, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pham, - les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique, - et les observations de Me Sageloli, substituant Me Lepage, pour M. et Mme A..., et D..., substituant Me Landot, pour la commune de Prunay-sur-Essonne. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération n° 20.12.18.040 du 20 décembre 2018, la commune de Prunay-sur-Essonne a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). M. B... A... et Mme C... A... ont présenté une demande tendant à l'abrogation de cette délibération, qui a été rejetée par décision du 22 juillet 2019 du maire de cette commune. Ils relèvent appel du jugement n° 1907262 du 11 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision du 22 juillet 2019. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement attaqué a fait l'objet d'une minute signée. 3. En deuxième lieu, M. et Mme A... soutiennent que le point 13 du jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce que les premiers juges n'ont pas expliqué en quoi le classement de leurs parcelles en zone agricole serait compatible avec la charte du parc naturel régional du Gâtinais français (PNRGF). Toutefois, aux points 4 et 12 du jugement attaqué, les premiers juges ont relevé que cette charte s'était notamment fixé un objectif de densification mesurée et que, dans son avis, le PNRGF avait souligné que " le zonage appliqué aux espaces agricoles propose une différenciation entre les zones constructibles et d'autres zones inconstructibles, ce qui permet d'avoir pris en compte les besoins des agriculteurs tout en préservant les paysages ". Eu égard à ces motifs précédemment exposés, les premiers juges n'ont pas insuffisamment motivé le jugement attaqué en affirmant au point 13, sans plus de précision, qu'une zone unique avait été définie par les agriculteurs pour l'implantation de nouveaux bâtiments " en compatibilité avec la charte du PNRGF ". 4. En troisième et dernier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. M. et Mme A... ne peuvent donc utilement soutenir que les premiers juges auraient dénaturé les pièces du dossier, entaché leur jugement de contradiction de motifs ou commis une erreur de droit. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le PLU dans son ensemble : 5. En premier lieu, les époux A... font valoir que leur avis et ceux de la direction départementale des territoires (DDT) et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), qui avaient relevé que le nombre de terrains classés en A constructible était insuffisant, n'ont pas été pris en compte lors de la consultation des agriculteurs qui s'est tenue le 8 septembre 2016. Toutefois, les pièces du dossier révèlent que les époux A..., la DDT et la CDPENAF ont été mis à même de présenter leurs avis, que la commune n'était pas tenue de suivre. 6. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ;/ 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation, dans les conditions prévues à l'article L. 123-1-4 ; / 4° Un règlement ; / 5° Le cas échéant, le ou les plans de secteurs prévus par l'article L. 123-1-1-1. / Chacun de ces documents peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques (...) ". Aux termes de l'article L. 123-1-2 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services./ Il analyse la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme. /Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". L'article R. 123-2 du même code, dans sa version applicable aux faits de l'espèce, dispose : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; / 5° Précise les indicateurs qui devront être élaborés pour l'évaluation des résultats de l'application du plan prévue à l'article L. 123-12-1. / En cas de modification, de révision ou de mise en compatibilité dans les cas prévus aux articles R. 123-23-1, R. 123-23-2, R. 123-23-3, R. 123-23-4 et R. 300-15 à R. 300-27, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés ". 7. Le rapport de présentation explique en page 101 que, partant de la délimitation de la zone U, les zones A et Ap et le secteur Atvb ont été dessinés sur le restant des parcelles agricoles identifiées sur la base du registre parcellaire graphique de 2014. Selon ce rapport, la délimitation des zones agricoles constructibles (A) et inconstructibles (Ap, paysager) découle de l'objectif 2.1 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) concernant la valorisation des paysages agricoles, du plan de parc inclus dans la charte du PNRGF qui identifie des secteurs d'intérêt écologique prioritaires et des secteurs à enjeux paysagers prioritaires qu'il convient de classer en zone agricole inconstructible, du porté à connaissance/atlas communal du PNRGF qui délimite des espaces préférentiels pour l'implantation des nouvelles constructions agricoles, de la problématique du ruissellement et de la réunion de consultation des exploitants agricoles qui s'est tenue le 8 septembre 2016. Ces facteurs de délimitation sont développés dans différentes parties du rapport de présentation. Ce dernier expose plus particulièrement la méthodologie du classement en zone A en indiquant que, dans un premier temps, les bâtiments destinés à l'activité agricole ont été identifiés et que leurs parcelles d'assiette ont fait l'objet d'un zonage A afin d'autoriser leurs évolutions, et que, dans un second temps, lors de la réunion de consultation des exploitants agricoles précitée, des parcelles non concernées par des zones de protection ou de risques ont été identifiées pour recevoir des constructions destinées à l'activité agricole. Le rapport de présentation indique également sur quels facteurs a été délimité le secteur Atvb (trame verte et bleue), le secteur Ap étant dès lors constitué des parcelles agricoles identifiées sur le registre parcellaire graphique de 2014 qui ne sont classées ni en A ni en Atvb. Ainsi, les motifs de zonage en Ap des parcelles des requérants ont été suffisamment exposés dans le rapport de présentation, sans qu'il puisse être exigé de ce document qu'il justifie parcelle par parcelle des changements de zonage. Le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté dans toutes ses branches. En ce qui concerne le zonage des parcelles de M. et Mme A... : 8. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le PADD du PLU définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Selon l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " Enfin, selon l'article R. 151-30 : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ". Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. Le PLU de la commune de Prunay-sur-Essonne distingue, au sein des espaces classés en zone agricole, des secteurs A non indicés, des secteurs Atvb, correspondant aux secteurs paysagers et, enfin, des secteurs Ap, ou " zone agricole protégée ", classement visant à geler toute constructibilité sur les terrains concernés sans pour autant en faire un espace vierge de toute activité humaine, notamment agricole. Les requérants contestent le classement de leurs parcelles C nos 39, 44, 45, 46, 47, 48, B nos 160, 248, 249 et E n° 148 en zone Ap. S'agissant des parcelles C nos 39, 44, 45, 46, 47 et 48 : 10. Le rapport de présentation, le PADD et l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 1 fixent un objectif de préservation des espaces verts au sein du centre-bourg et optent pour une densification mesurée tout en garantissant le maintien des activités agricoles. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cet objectif de préservation des espaces verts situés en centre-bourg pouvait s'appliquer aux parcelles litigieuses, même si elles ne supportent aucun bois, ni aucune végétation, dès lors que l'objectif n'était pas de préserver des espaces naturels d'une qualité particulière, mais de maintenir le caractère aéré du centre-bourg. Ces documents mettent également l'accent sur la prise en compte de la qualité agricole des terrains. Au vu de ces objectifs, il a été décidé de classer en A les parcelles supportant déjà un bâtiment agricole, et de définir une zone à la périphérie ouest du centre-bourg classée en A qui sera susceptible de recevoir des constructions destinées à l'activité agricole. Le classement en zone Ap des parcelles C nos 39, 44, 45, 46, 47 et 48 apparaît justifié au regard de ces objectifs, dès lors que ces parcelles sont non construites, situées en centre-bourg et que, figurant au registre parcellaire graphique de 2014, elles sont classées à la politique agricole commune (PAC). Le fait qu'elles ne soient pas cultivées ne les prive pas de valeur agricole. Par ailleurs, ces parcelles, qui jouxtent à la fois des espaces verts et des terrains constructibles, ne constituent pas des " dents creuses ". 11. Le classement en zone Ap des parcelles C nos 39, 44, 45, 46, 47 et 48 était également justifié par l'objectif mentionné au PADD de " Valoriser les paysages agricoles de la commune " en préservant des cônes de vue. A ce titre, le rapport de présentation identifie deux cônes de vue, l'un constitué par la vue de l'église depuis la D 449 et l'autre par la vue depuis la rue des Bois vers la vallée de l'Essonne. M. et Mme A... ne démontrent pas que leurs parcelles ne se situent pas dans ces cônes de vue, alors qu'elles se situent dans leur proximité, en produisant des vues aériennes où ne sont pas matérialisés ces cônes, mais seulement des lignes droites, l'une tirée entre le croisement de la rue de la Vallée et la D 449, et l'autre partant de la rue des Bois. Or, le simple fait que leurs parcelles ne se situent pas le long de ces lignes droites, dont le tracé est en outre largement arbitraire, ne suffit pas pour démontrer que la constructibilité de ces parcelles ne porterait pas atteinte à la préservation des cônes de vue précités. 12. M. et Mme A... soutiennent que la parcelle C n° 39 aurait dû être classée en U, dès lors qu'elle correspond à une " dent creuse " et s'insère dans une zone d'extension urbaine et que les parcelles C nos 44, 45, 46, 47 et 48 seraient incluses dans les espaces urbanisés à optimiser identifiés par le schéma directeur régional d'Ile-de-France (SDRIF). Toutefois, la parcelle C n° 39, qui est entourée de parcelles non construites, ne constitue pas une " dent creuse ". La carte figurant au SDRIF dont les consorts A... se prévalent est insuffisamment précise pour établir que cette parcelle serait située dans une zone d'extension urbaine, ou que les autres parcelles seraient incluses dans les espaces urbanisés à optimiser, ce que la commune conteste par ailleurs. 13. Les requérants font valoir que la commune a classé les parcelles B nos 272, 273, 274 et 275, et C n° 554 en zones urbaines ou d'extension urbaine alors qu'elles figuraient également au registre parcellaire graphique de 2014. Toutefois, la commune de Prunay-sur-Essonne allègue, sans être contredite, que la parcelle C n° 554 a été classée en zone U et au sein de la zone d'extension n° 3 dans le but de créer une zone de retournement et que les parcelles B nos 272, 273, 274 et 275 correspondent à l'ancienne parcelle B n° 70 qui a été divisée, et qui constituait une " dent creuse " entourée d'habitations. Par suite, le classement de ces parcelles en zones urbaines ou d'extension urbaine ne remet pas en cause le classement des parcelles litigieuses. 14. M. et Mme A... critiquent le choix de la commune de rassembler les nouvelles constructions agricoles à la périphérie ouest du village au motif que cet emplacement se situerait à un kilomètre de tout raccordement électrique, qu'il est trop éloigné du centre-ville et que des vols pourraient, du fait de cet éloignement, être commis dans les hangars. Toutefois, ils n'établissent pas l'impossibilité de raccorder cette zone au réseau électrique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que cet emplacement, qui a été choisi en concertation avec les exploitants agricoles, est bien desservi par des axes de circulation et n'est pas excessivement éloigné du centre-ville, dès lors que la superficie de la commune n'est que de 5 km2. 15. Enfin, M. et Mme A... soutiennent que la création d'une nouvelle zone A à la périphérie ouest du village crée un étalement urbain contraire à la charte du PNRGF et à l'objectif 1.2 du PADD. 16. D'une part, si la charte du PNRGF se propose de lutter contre l'étalement urbain, c'est principalement par le biais de la fixation d'une surface maximale d'extension urbaine. Par ailleurs, cette charte se fixe comme orientations la préservation et la valorisation des paysages, ainsi que l'action en faveur d'un urbanisme garant des équilibres environnementaux et humains. Au vu de ces objectifs, les zonages en A et Ap décidés par la commune de Prunay-sur-Essonne, qui ont pour objet de préserver les espaces verts au centre-bourg et d'opter pour une densification mesurée, sont compatibles avec la charte du PNRGF. 17. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. En l'espèce, le PADD se fixe comme objectif 2.1. de valoriser les paysages agricoles de la commune en préservant les cônes de vue identifiés par le diagnostic ainsi que les paysages agricoles par des règles et des implantations raisonnées des bâtiments agricoles. Au regard de cet objectif, et même s'il crée un étalement urbain, au demeurant limité à quelques parcelles, le PLU est compatible avec le PADD. S'agissant des parcelles B nos 160, 248, 249 et E n° 148 : 18. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles B nos 160, 248, 249 et E n° 148 sont recensées à la PAC, vierges de construction et qu'elles jouxtent des espaces boisés classés. Leur classement en zone Ap n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, même si ces parcelles jouxtent d'autres parcelles construites et une route départementale. 19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Prunay-sur-Essonne, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. et Mme A... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. et Mme A... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Prunay-sur-Essonne sur le fondement des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront à la commune de Prunay-sur-Essonne une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à la commune de Prunay-sur-Essonne. Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient : M. Etienvre, président de chambre, M. Pilven, président assesseur, Mme Pham, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024. La rapporteure, C. Pham Le président, F. Etienvre La greffière, S. Diabouga La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 22VE02206