Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 28/02/2014, 12NT00991, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : autres
Date de la décision : 2014-02-28
Numéro : 12NT00991
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : BASCOULERGUE

Vu la requête, enregistrée le 12 avril 2012, présentée pour M. A... C..., demeurant..., par Me Bascoulergue, avocat au barreau de Nantes ; M. C...demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001549 du 10 février 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 5 octobre 2009 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Orgères a approuvé la modification n° 4 de son plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone N la parcelle cadastrée section ZI n° 43 ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Orgères une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - il ne fait appel du jugement en tant qu'il statue sur la légalité de la délibération du conseil municipal de la commune d'Orgères du 4 septembre 2009 ; - le droit à l'information des conseillers municipaux a été méconnue ; la commune ne justifie pas leur avoir adressé, dans le respect du délai de 5 jours francs, la notice explicative du projet de délibération, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; aucun débat préalable n'a eu lieu sur la délibération lors de la séance du conseil municipal du 5 octobre 2009 avant le vote, en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-13 et L. 2121-21 du même code ; - la procédure de modification du plan local d'urbanisme est irrégulière ; elle excède le cadre de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; la modification de la zone N concernant notamment la parcelle cadastrée section ZI n°43 porte atteinte à l'économie générale du plan en modifiant la répartition entre zones naturelle et zone agricole ; cette opération emporte de graves risques de nuisances, compte tenu des opérations d'aménagements réalisées pour la création de la zac des Prairies des Orgères ; la modification de l'affectation de certains secteurs et la redéfinition d'une zac ne peuvent être décidées selon la procédure de modification ; - l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme a été méconnu ; une évaluation environnementale était nécessaire dès lors que le plan local d'urbanisme a un effet notable sur l'environnement ; le classement en zone N ne permet pas d'affirmer que le plan local d'urbanisme n'a aucun effet sur l'environnement existant ; ce document ne comporte pas davantage d'évaluation des incidences de l'ouverture à l'urbanisation ; - le rapport de présentation, qui ne contient pas d'exposé des motifs sur la délimitation des zones, et notamment sur le déclassement de la parcelle cadastrée section ZI n° 43, méconnait les dispositions du 4° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ; il ne contient pas de résumé non technique de son contenu, en méconnaissance du 6° du même article ; - le classement de la parcelle cadastrée section ZI n° 43 en zone N est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; elle était antérieurement classée en zone d'urbanisation future ; cette parcelle présente un intérêt floristique, faunistique et écologique limité ; elle est desservie par les réseaux ; à titre subsidiaire, les parties nord, sud et est du terrain ne présentent pas le caractère d'une zone humide et sont dans la même situation que les autres terrains avoisinants ; - la procédure de modification du plan local d'urbanisme est entachée d'un détournement de pouvoir ; la modification du zonage intervient après l'annulation de la zac et la modification du projet ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 7 novembre 2012 à Me Martin, conseil de la commune d'Orgères, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu l'ordonnance en date du 18 février 2013 fixant la clôture d'instruction au 18 mars 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2013, présenté pour la commune d'Orgères, représentée par son maire en exercice, par Me Martin, avocat au barreau de Rennes, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C...une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - les éléments versés aux débats en première instance démontrent que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales manque en fait ; M. C...n'apporte pas d'élément nouveau en appel ; - le classement en zone N de la parcelle lui appartenant correspond au périmètre des zones humides identifié par le bureau geomatic systèmes au mois de mars 2009, conformément aux dispositions de l'arrêté du 24 juin 2008, précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7 et R. 211-108 du code de l'environnement ; compte tenu de l'importance et de la localisation de la zone humide, le classement en zone N de l'intégralité de la parcelle est justifié ; - les convocations pour la séance du conseil municipal du 5 octobre 2009 ont été adressées et reçues par les conseillers le 28 septembre 2009 ; le délai de cinq jours prévu à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales a été respecté ; les conseillers municipaux pouvaient prendre connaissance de l'intégralité des documents relatifs à la modification n°4 du plan local d'urbanisme en mairie avant la séance ; le moyen tiré du non-respect de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; le moyen tiré du défaut de débat avant le vote sur le projet de délibération manque en fait ; l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales a été respecté ; - compte tenu de l'objet de la délibération du 5 octobre 2009, il ne peut être soutenu qu'elle impacte la zone N et qu'elle comporte des risques de graves nuisances ; la procédure de modification était donc légalement justifiée ; - les modifications de plan local d'urbanisme ne sont pas soumises à l'obligation d'évaluation environnementale ; les moyen tirés, d'une part, de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-10 et, d'autre part, de celle des 4° et 6° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme, sont inopérants ; - le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être rejeté ; Vu l'ordonnance en date du 18 mars 2013 portant réouverture de l'instruction en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 28 janvier 2014, présenté pour M. C... qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que sa requête ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu l'arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 février 2014 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de MeD..., substituant Me Bascoulergue, avocat de M.C... ; - et les observations de MeB..., substituant Me Martin, avocat de la commune d'Orgères ; 1. Considérant que par une délibération du 5 octobre 2009, le conseil municipal d'Orgères a approuvé la modification n° 4 du plan local d'urbanisme de la commune ; que cette modification a pour objet de corriger le rapport de présentation du plan local d'urbanisme pour prendre en compte l'avancement du projet de la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Prairies d'Orgères, d'adapter en conséquence les orientations d'aménagement et de modifier le règlement graphique du plan local d'urbanisme, compte tenu de l'extension des zones humides recensées, l'emprise constructible dans le secteur sud, auprès du ruisseau et du parc de la Blanchetais, étant réduite et celle de la zone N étant étendue à l'est et au nord par rapport à celle initialement prévue sur la parcelle cadastrée section ZI n° 43 ; que M.C..., propriétaire de cette parcelle, relève appel du jugement du 10 février 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 3. Considérant, d'une part, que la commune d'Orgères a produit une copie de la convocation à la séance du 5 octobre 2009 adressée le 28 septembre 2009 aux conseillers municipaux sur laquelle figure parmi les points inscrits à l'ordre du jour " l'approbation de la modification du plan local d'urbanisme n° 4 ", qui indique qu'une note de synthèse y est jointe, une copie de cette note et les accusés de réception signés par dix-huit conseillers municipaux qui ont tous certifié avoir reçu cette convocation, accompagnée de la note de synthèse, le 28 septembre 2009 dans le respect du délai de 5 jours francs prévu à l'article L. 2121-12 précité ; que, d'autre part, la lettre de convocation en date du 28 septembre 2009 à la séance du 5 octobre suivant mentionne à propos de la modification n° 4 du plan local d'urbanisme qu'elle est " consultable à l'accueil " ; qu'il n'est pas établi que les documents graphiques résultant des modifications soumises à l'approbation du conseil municipal ne faisaient pas partie des pièces consultables en mairie ; que la note explicative de synthèse comporte une information précise sur l'objet de la modification n° 4 du plan local d'urbanisme ; que dès lors, les conseillers municipaux ont disposé d'une information suffisante avant la séance du 5 octobre 2009 pour l'exercice de leurs attributions, alors même qu'ils n'ont pas eu communication des documents graphiques du plan local d'urbanisme qu'aucun texte ni aucun principe n'imposaient au maire de leur communiquer d'office en l'absence d'une demande de leur part ; que, par ailleurs, il ressort des termes mêmes de la délibération du 5 octobre 2009 qu'après présentation par le maire en séance du projet de modification du plan local d'urbanisme, du rapport du commissaire enquêteur et des avis des personnes publiques associées, le conseil municipal a " après délibération " approuvé à l'unanimité la modification du plan local d'urbanisme ; que, dans ces conditions, la commune d'Orgères établit la régularité de la procédure à l'issue de laquelle est intervenue la délibération en litige ; que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : (...) b) ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. " ; que la modification n° 4 du plan local d'urbanisme, décidée par délibération du 5 octobre 2009, qui a pour objet notamment " d'augmenter la zone N résultant de l'intégration dans les zones humides d'une jonchère et d'une mare existant sur la parcelle ZI 43 au sud de la ZAC " et ne réduit pas, en conséquence, une zone naturelle, a une portée limitée ; que les autres modifications, portant notamment sur l'ajustement du périmètre de la zone d'aménagement concertée et des zones AUD, sur la densification des zones urbanisables dans certains secteurs et les règles de distance pour l'implantation du bâti, ne sont pas davantage de nature à porter atteinte à l'économie générale du plan ; que, par ailleurs, elle est insusceptible d'entraîner de graves nuisances, les aménagements de la ZAC des Prairies d'Orgères n'étant pas déterminés par la délibération du 5 octobre 2009 ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par la présente section : (...) 4° Les plans locaux d'urbanisme susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés. Sauf dans le cas où elle ne prévoit que des changements mineurs, la révision de ces documents donne lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration " ; que l'article R. 121-14 du même code définit les documents d'urbanisme qui sont soumis à la procédure de l'évaluation environnementale ; que l'article R. 121-16 précise les cas dans lesquels les modifications des plans d'urbanisme sont dispensées d'une telle évaluation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification en litige soit au nombre de celles pour lesquelles est exigée par ces dispositions une évaluation environnementale ; qu'il s'ensuit que doivent être écartés pour les mêmes raisons les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des 4° et 6° de l'article R. 123-2-1 du même code, qui précisent le contenu du rapport de présentation du plan local d'urbanisme lorsqu'il doit faire l'objet d'une évaluation environnementale en application de l'article L. 121-10 précité ; 6. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels (...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 7. Considérant que M. C...demande l'annulation partielle de la délibération du 5 octobre 2009 portant modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Orgères en tant qu'elle augmente le zonage N sur une partie de la parcelle cadastrée section ZI n° 43 ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'une partie de cette parcelle, d'une superficie totale de 58 260 m², était déjà classée dans le plan local d'urbanisme en zone N, au sein de laquelle la construction de nouveaux bâtiments est impossible, en raison de la présence de la protection de la zone humide n° 111, identifiée par le plan local d'urbanisme, pour une surface de 11 746 m² et en zone d'urbanisation future pour le surplus ; que, par la modification du plan local d'urbanisme du 5 octobre 2009, l'emprise du classement en zone N sur la parcelle cadastrée ZI n° 43 est portée à 30 401 m² ; que la commune justifie l'extension du classement en zone N, en exposant qu'elle épouse le périmètre que constituent les trois zones humides identifiées par le bureau Géomatic Systèmes au mois de mars 2009 sur cette parcelle, conformément aux dispositions de l'arrêté ministériel du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides, en application des dispositions des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement ; qu'en se bornant à produire un constat d'huissier dont il résulte que la parcelle cadastrée ZI n° 43 abrite une source sur la parcelle, en bordure de la zone humide n° 111, et des roseaux, M. C...ne démontre pas le caractère erroné de l'étude d'impact réalisée en 2009 préalablement à la création de la zone d'aménagement concerté des Prairies d'Orgères sur laquelle le conseil municipal s'est fondé pour modifier son plan local d'urbanisme ; que l'étude des milieux aquatiques, réalisée en février 2011 par le syndicat intercommunal du bassin versant de la Seiche, ne procède à aucun inventaire des zones humides ; qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que l'intégralité de la parcelle appartenant à M. C... est restée à l'état naturel et est rattachée à un plus vaste secteur naturel classé en zone N au plan local d'urbanisme ; que, dans ces conditions, en dépit de la circonstance que la parcelle serait desservie par les réseaux et disposerait d'un accès suffisant, la commune a pu, tant au regard de son parti d'urbanisme que du caractère partiellement humide de la parcelle, de son caractère naturel, et de sa situation en périphérie du bourg d'Orgères, la classer pour la partie excédant la mare et la jonchaie identifiées par le SAGE Vilaine en 2006, sans erreur manifeste d'appréciation, en zone N ; 8. Considérant, en dernier lieu, que la circonstance que la modification du zonage d'une partie de la parcelle cadastrée section ZI n° 43 est intervenue à la suite de la contestation devant les juridictions compétentes de la création de la ZAC des Prairies d'Orgères n'est pas de nature à établir que la délibération du 5 octobre 2009 aurait été adoptée en considération de motifs étrangers à ceux qui peuvent légalement présider à une telle modification d'un plan local d'urbanisme ; que, dès lors, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. C...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Orgères, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. C...au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu de mettre à sa charge une somme de 2 000 euros que la commune d'Orgères sollicite au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C...versera à la commune d'Orgères une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C...et à la commune d'Orgères. Délibéré après l'audience du 7 février 2014, où siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller, Lu en audience publique, le 28 février 2014. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAULe président, B. ISELIN Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 2 N° 12NT00991