CAA de LYON, 4ème chambre - formation à 3, 31/05/2016, 15LY02623, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-05-31
Numéro : 15LY02623
Président : M. MESMIN d'ESTIENNE
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : TETE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C...B...épouse D...a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 21 novembre 2012 par lequel le préfet de la Drôme a déclaré d'utilité publique le projet de restructuration et d'aménagement urbain du quartier Jean Jaurès du centre-ville de la commune de Saint-Vallier et déclaré cessibles différents immeubles bâtis et non bâtis. Par un jugement n° 1300339 du 23 juin 2015, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 28 juillet 2015 et 27 février 2016, Mme D..., représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 23 juin 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Drôme du 21 novembre 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat ou de la commune de Saint-Vallier une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle est recevable à contester l'arrêté litigieux car elle est directement intéressée à l'opération et l'a contesté dans le délai de deux mois ; - le jugement est irrégulier dès lors que tribunal n'a pas assuré la communication de son mémoire en réplique qui comportait des pièces et des éléments nouveaux, qui ne pouvaient être produits antérieurement et qui étaient pertinents et dès lors que le tribunal écarte ces pièces en se référant aux pièces du dossier sans les citer ; - le jugement n'analyse pas les conclusions et mémoires ; - le jugement est irrégulier en tant qu'il n'a pas tiré les conséquences de l'absence de réponse de la commune ; le tribunal a dénié aux preuves que la requérante a apportées un caractère probant, s'agissant de l'abandon du projet, ce en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure, alors que ses allégations devaient être tenues pour établies dès lors qu'elles n'étaient pas contredites ; - la délibération du conseil municipal de Saint-Vallier du 15 décembre 2011 sollicitant l'ouverture de l'enquête publique est illégale, au regard du caractère trompeur de la note de synthèse, qui occulte sa demande de restitution et la stigmatise ; le tribunal a commis une erreur de droit et a dénaturé les pièces du dossier en statuant sur ce moyen ; - l'arrêté litigieux a été édicté à l'issue d'une procédure irrégulière, en absence d'étude d'impact soumise pour avis à l'autorité environnementale, compte tenu du montant du projet pour l'ensemble de l'opération ; le tribunal a commis une erreur de droit et de fait, les dispenses d'étude d'impact étant d'interprétation stricte, ne visant que les travaux soumis à permis de construire, et les acquisitions déjà réalisées devant être prises en compte ; - l'appréciation sommaire des dépenses est insuffisante, compte tenu de la sous-estimation du coût de construction ; - le dossier soumis à enquête est incomplet au regard du plan général des travaux qu'il comprend, qui est une simple tâche rouge ; - une collectivité ne peut faire échec au droit de restitution des propriétés privées expropriées, garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, lorsque l'objectif d'utilité publique a disparu ; la procédure de déclaration d'utilité publique n'a été poursuivie que pour faire échec à la restitution ; le tribunal a dénaturé les pièces du dossier ; aucun opérateur ne s'intéresse plus au projet depuis la disparition de la société Prolog ; la modification du projet ne justifie pas une nouvelle déclaration d'utilité publique ; - l'opération ne présente pas d'utilité publique mais est motivée, à l'origine, par un intérêt privé ; le choix d'attribuer le projet à la société Prolog était aberrant, ainsi que le révèlent les condamnations pénales prononcées ; aucune rénovation du centre n'a eu lieu depuis 2002 ; le tribunal a commis une erreur de droit et de fait et insuffisamment motivé sa décision ; l'administration n'établit pas l'existence d'un réel intérêt public, que ce soit au regard de la circulation, de la fermeture des commerces, de la population ou de l'absence de cohérence économique du projet ; le principe d'indépendance des législations invoqué par le préfet n'est pas ici en cause ; - le ministre ne peut se prévaloir de la convention conclue entre la commune et la société Prolog, qui n'est pas produite, sauf à méconnaître le principe du contradictoire ; il n'est pas justifié de la mise en concurrence des entreprises ; la question du concert frauduleux se pose puisque les deux protagonistes du contrat ont été condamnés au pénal pour des faits identiques, par des décisions ayant l'autorité de la chose jugée ; contrairement à ce qu'allègue le ministre, l'EPORA n'intervient pas sur la parcelle en cause ; le permis de construire n'a pas été déposé ; le procès-verbal de réunion avec des commerçants émanant de la commune est établi pour les besoins de la cause et ne présente pas de pertinence ; le projet a évolué, des habitations individuelles ont été démolies pour réaliser des habitations individuelles. Par un mémoire enregistré le 19 février 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les répliques ne sont communicables que si elles comportent des éléments nouveaux, ce qui n'est pas démontré ; les pièces sur lesquelles se sont fondés les premiers juges concernent le prétendu détournement de pouvoir et le supposé défaut d'utilité du projet ; le mémoire a été visé avec la mention expresse " non communiqué " ; rien n'oblige la juridiction à citer les pièces sur lesquelles elle se fonde pour écarter un moyen ; les mémoires n'ont à être analysés que s'ils comportent des éléments nouveaux, alors que le mémoire litigieux en était dépourvu ; - le préfet ayant produit un mémoire devant le tribunal, le silence gardé par le bénéficiaire de la déclaration, qui n'est pas tenu d'assurer sa défense, ne vaut pas acquiescement aux faits ; - le jugement est suffisamment motivé ; le tribunal reste libre d'apprécier si les faits de nature pénale retenus par le juge sont de nature à caractériser l'illégalité d'une décision ; - les élus ont été informés du but de l'opération ; - le projet n'est pas abandonné, il n'y a pas de détournement de procédure ; - le coût résiduel de la voirie et des espaces verts du projet est inférieur au seuil fixé par les articles R. 122-8 et R. 122-9 du code de l'environnement, au-delà duquel une étude d'impact est nécessaire ; l'opération ne figure pas sur la liste des travaux soumis à notice d'impact ou à étude d'impact quel que soit leur coût ; en tout état de cause, un tel moyen ne serait pas de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté litigieux ; - le moyen contestant l'estimation sommaire des dépenses est nouveau en appel ; l'appréciation figurant au dossier a été actualisée, aucune sous-évaluation manifeste n'est caractérisée ; les dépenses de construction ne sont pas à la charge de l'expropriant, leur éventuelle sous-estimation ne peut avoir d'incidence sur la légalité de l'arrêté ; - le moyen relatif au plan général des travaux n'est pas dirigé contre le jugement ; le moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; les documents soumis à enquête n'ont pas pour objet de déterminer les parcelles éventuellement soumises à expropriation ; - la modification du projet vise à redistribuer les surfaces, étend l'emprise du projet et abandonne la réalisation d'un parking souterrain ; le moyen tiré de ce que la modification ne justifiait pas une nouvelle déclaration d'utilité publique doit être écarté ; - le projet n'a pas pour objectif de restructurer la totalité du centre-ville, mais exclusivement le quartier Jean-Jaurès ; - il est justifié de l'utilité publique du projet ; - le projet a été retardé mais pas abandonné, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; l'intérêt public peut se cumuler avec un intérêt privé. Par courriers des 14 avril et 25 avril 2016, la cour a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, qu'elle était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité des conclusions de la requérante tendant à l'annulation de l'arrêté litigieux, en tant qu'elles portent sur des parcelles dont elle n'est pas propriétaire, puis précisé que cette irrecevabilité était susceptible de porter sur les parcelles dont elle n'avait jamais été propriétaire. Par des mémoires enregistrés les 22 et 26 avril 2016, Mme D...a présenté ses observations sur le moyen que la cour est susceptible de relever d'office. Elle fait valoir que : - c'est à l'issue de la procédure d'expropriation contestée qu'elle a été privée de la propriété de ses parcelles ; - il convient de s'interroger sur la divisibilité des actes en litige ; l'annulation partielle d'une déclaration d'utilité publique ou d'un arrêté de cessibilité est toujours possible. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Samson-Dye, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - les observations de MeA.... 1. Considérant que Mme C...D...relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 novembre 2012 du préfet de la Drôme portant déclaration d'utilité publique du projet de restructuration et d'aménagement urbain du quartier Jean Jaurès du centre-ville de la commune de Saint-Vallier et déclarant cessibles divers immeubles ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant, d'une part, que l'arrêté portant déclaration d'utilité publique n'est pas, au regard de la consistance du projet en cause, divisible ; que, si le préfet de la Drôme indique, dans ses écritures de première instance, que Mme D...ne réside pas dans la commune pour en déduire qu'elle n'est pas directement intéressée à l'opération, il ressort des pièces du dossier que celle-ci est propriétaire de parcelles comprises dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique ; qu'elle justifie ainsi d'un intérêt pour agir contre cet arrêté, dans son ensemble ; 3. Considérant, d'autre part, que l'arrêté litigieux est en revanche divisible, en tant qu'il emporte cessibilité de multiples parcelles, appartenant initialement à des personnes différentes ; 4. Considérant que Mme D...justifie d'un intérêt lui conférant qualité pour contester l'arrêté de cessibilité en tant qu'il porte sur les parcelles dont elle avait été propriétaire et dont elle avait sollicité la rétrocession, à savoir les parcelles cadastrées section AP nos 115, 120, 121, 122, 124 et 344 ; 5. Considérant, en revanche, que MmeD..., qui ne se prévaut pas d'une qualité de riveraine, ne justifie d'aucun intérêt de nature à lui donner intérêt pour agir pour contester l'arrêté de cessibilité en ce qu'il porte sur les parcelles cadastrées section AP nos 100, 101, 102, 103, 104, 123, 343, 420, 116, 117, 119 et 114 ; que sa demande est irrecevable à cet égard et ne peut qu'être rejetée ; Sur la légalité de l'arrêté litigieux : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 8. Considérant que la requérante entend exciper de l'illégalité de la délibération du 15 décembre 2011 par laquelle le conseil municipal de Saint-Vallier a sollicité l'organisation d'une enquête publique et d'une enquête parcellaire ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse relative à ce projet de délibération mentionne le fait qu'une précédente déclaration d'utilité publique a été prise par arrêté du 16 mars 2005 pour l'aménagement du centre-ville, que le centre ancien de la commune mérite d'être revitalisé, que le projet reste au coeur des préoccupations de la commune, que la période de validité de 5 ans est arrivée à échéance sans que la déclaration d'utilité publique ne soit prorogée, que de nombreux obstacles ont jalonné le projet, tenant notamment aux recours systématiques exercés contre les actes pris dans le dossier et à la liquidation de biens du promoteur retenu initialement et que, compte tenu de l'intérêt du projet, il paraît utile de réserver la possibilité de recourir à la procédure d'expropriation ; 10. Considérant toutefois que ce document omet de signaler l'existence d'une demande de rétrocession, alors que le conseil de Mme D...a, par courrier du 28 octobre 2011, reçu le 31 par la commune, sollicité la rétrocession de sa propriété, au visa de l'article L. 12-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, aux termes duquel : " Si les immeubles expropriés en application du présent code n'ont pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique " ; qu'en s'abstenant de signaler cet élément d'information, alors que la déclaration d'utilité publique du 16 mars 2005 était devenue caduque depuis plus d'un an et demi, et alors que le maire s'est fondé, dans son courrier du 19 décembre 2011 au conseil de MmeD..., sur le fait qu'une nouvelle déclaration d'utilité publique était requise pour rejeter sa demande de rétrocession, la commune n'a pas mis les élus à même d'appréhender pleinement le contexte et les effets de la délibération qui leur a été soumise ; que l'adoption de cette délibération a pourtant bien eu pour conséquence de faire obstacle à ce que la demande de rétrocession de Mme D... puisse aboutir ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal auraient reçu cette information à un autre moment, préalablement à l'intervention de l'arrêté préfectoral litigieux ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que cette irrégularité était insusceptible d'avoir une influence sur le sens de la décision prise ; qu'il suit de là que Mme D...est fondée à soutenir que la délibération du 15 décembre 2011 est illégale ; que cette illégalité vicie l'arrêté préfectoral du 21 novembre 2012 en ce qu'il porte déclaration d'utilité publique, ainsi que, par voie de conséquence, l'arrêté de cessibilité, en tant qu'il concerne les parcelles AP nos 115, 120, 121, 122, 124 et 344 ; qu'il suit de là que la requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande, dans cette mesure ; Sur les frais non compris dans les dépens : 11. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Saint-Vallier, partie perdante, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme D...et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 21 novembre 2012 du préfet de la Drôme est annulé, en tant qu'il a déclaré d'utilité publique le projet de restructuration et d'aménagement urbain du quartier Jean Jaurès du centre-ville de la commune de Saint-Vallier et, en tant qu'il a déclaré cessibles les parcelles cadastrées section AP nos 115, 120, 121, 122, 124 et 344. Article 2 : Le jugement n° 1300339 du 23 juin 2015 du tribunal administratif de Grenoble est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune de Saint-Vallier versera à Mme D...la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme D...est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C...D..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Saint-Vallier. Copie en sera adressée au préfet de la Drôme. Délibéré après l'audience du 12 mai 2016 où siégeaient : - M. Mesmin d'Estienne, président, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 31 mai 2016. '' '' '' '' N° 14LY00768 N° 15LY02623 7