CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 12/12/2016, 15MA03605, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-12
Numéro : 15MA03605
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP SCHEUER - VERNHET ET  ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Pignan a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération n° 2013-52 du 17 juin 2013 par laquelle le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de l'Hérault a approuvé la décision modificative n° 2 de l'exercice budgétaire 2013. Par un jugement n° 1303813 du 30 juin 2015, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 26 août 2015, complétée par des mémoires enregistrés les 29 août et 26 septembre 2016, la commune de Pignan représentée par la SCP d'avocats Scheuer Vernhet et associés, doit être regardée comme demandant à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 30 juin 2015 ; 2°) d'annuler la délibération n° 2013-52 du conseil d'administration du SDIS de l'Hérault du 17 juin 2013 portant décision modificative n°2 de l'exercice 2013 en tant qu'elle inscrit au budget la nouvelle contribution de la commune de Pignan pour la période de 2007 à 2012 ; 3°) et de mettre à la charge du SDIS de l'Hérault une somme de 2 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens de l'instance. Elle soutient que : - le principe du contradictoire a été méconnu lors de la clôture de l'instruction ; - le tribunal n'a ni communiqué ni analysé son mémoire produit le 19 février 2015 ; - la minute du jugement ne comporte pas les signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - la délibération en litige est entachée d'illégalité en tant qu'elle prend acte dans le budget du SDIS des contributions de la commune de Pignan ; - la composition du conseil d'administration du SDIS réuni le 17 juin 2013 a été irrégulièrement fixée par un arrêté préfectoral du 11 mars 2008 dont le signataire était incompétent ; - aucun représentant des établissements publics de coopération intercommunale ne siégeait au conseil d'administration en violation de l'article L. 1424-24-1 du code général des collectivités territoriales ; - la désignation des représentants du département au conseil d'administration était illégale ; - le président du conseil d'administration était irrégulièrement désigné par le président du conseil général de l'Hérault ; - les membres du conseil d'administration n'ont pas reçu les documents budgétaires et un rapport préalable douze jours avant la réunion en violation des articles L. 3312-1 alinéa 2 et L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales ; - le délai franc de sept jours prévu par l'article 7 du règlement intérieur du SDIS pour l'envoi des documents aux membres du conseil d'administration n'a pas non plus été respecté ; - l'information adressée aux élus était insuffisante et entachée d'erreur sur le calcul de la contribution pour 2013 ; - la séance du conseil d'administration n'était pas publique en violation de l'article L. 3121-11 alinéa 1 du code général des collectivités territoriales ; - le SDIS n'a pas notifié aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale le montant prévisionnel des contributions avant le 1er janvier de l'année en cause contrairement à l'article L. 1425-35 alinéa 5 du code général des collectivités territoriales ; - le nouveau calcul des contributions est erroné ; - l'assiette prise en compte n'est pas fondée sur les délibérations de l'année N-1 contrairement à l'article R. 1424-32 alinéa 2 ; - le calcul du cabinet Axiome n'a pas été effectué sur la base du dernier compte administratif connu ; - le calcul de sa contribution méconnaît l'alinéa 2 de l'article R. 1424-32 du code général des collectivités territoriales faute de respecter le montant global des recettes incluant la contribution du département, puis appliquant l'indice des prix et le glissement vieillesse-technicité ; - l'indexation appliquée repose sur un indice incluant le prix du tabac en violation de l'article L. 1424-35 alinéa 6 du code général des collectivités territoriales et de la loi du 10 janvier 1991 ; - pour le calcul de la contribution de 2009, le SDIS n'a pas appliqué à tort l'évolution de l'indice des prix connue mais le taux prévisionnel envisagé par le projet de loi de finances pour 2010, ce qui a également faussé l'évolution des contributions ultérieures ; - la contribution ne devait pas être calculée par application de l'indice INSEE d'août à août mais par celui de janvier à décembre ; - la contribution pour 2009 a été majorée indûment pour un montant de 169 229,21 euros au lieu de 105 943,10 euros prévus par délibération du 24 novembre 2008, ce qui vicie le montant des contributions ultérieures ; - le SDIS n'a pas retiré les délibérations illégales en tant qu'elles fixaient les contributions des autres communes et établissements après la date du 1er novembre en violation des articles L. 1424-35 et R. 1424-32, créant ainsi une rupture d'égalité à son détriment ; - la nouvelle délibération permettant de recouvrer les contributions, qui ne résulte pas d'une injonction prononcée par le juge administratif, est entachée d'une rétroactivité illégale ; - elle ne peut être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas ; - elle a été considérée à tort comme redevable de la contribution en lieu et place de la communauté d'agglomération de Montpellier et participe donc deux fois au financement du service ; - la métropole Montpellier Méditerranée Métropole s'est en tout état de cause substituée pour l'exercice de la compétence incendie en application de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales ; - les créances relatives aux contributions 2007 et 2008 sont couvertes par la prescription quadriennale. Par des mémoires en défense enregistrés les 4 août et 12 septembre 2016, le SDIS de l'Hérault conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Pignan en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient qu'aucun des moyens invoqués à l'encontre du jugement contesté et de la délibération en litige n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° du 31 décembre 1968 ; - la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hameline, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public ; - les observations de Me B...représentant la commune de Pignan, et celles de Me A... représentant le SDIS de l'Hérault. 1. Considérant que, par un jugement du 23 avril 2013 devenu définitif, le tribunal administratif de Montpellier a déchargé la commune de Pignan de l'obligation de payer résultant des titres de recettes émis à son encontre par le SDIS de l'Hérault pour avoir paiement de sa contribution financière au titre des années 2007 à 2012 ; qu'à la suite de cette décision juridictionnelle, le conseil d'administration du SDIS de l'Hérault a adopté le 17 juin 2013 trois délibérations visant, sous le n° 2013-51 à fixer le nouveau montant des contributions de la commune de Pignan pour les années 2007 à 2012, sous le n° 2013-52 à inscrire notamment le montant correspondant en recettes par décision modificative n°2 au budget de l'établissement, et sous le n° 2013-59 à déterminer en conséquence le montant de la contribution de la commune de Pignan pour l'année 2013 ; que la commune de Pignan a notamment demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération n°2013-52 du 17 juin 2013 par laquelle le conseil d'administration du SDIS a adopté la décision modificative n°2 au budget de l'exercice 2013, qui tire les conséquences de la fixation des nouvelles contributions pour un montant de 921 434,50 euros en recettes après annulation des précédentes ; que le tribunal administratif a rejeté sa demande par un jugement n° 1303813 du 30 juin 2015 ; que la commune en interjette appel, et doit être regardée, eu égard à l'ensemble de ses écritures, comme demandant à la Cour l'annulation de la délibération en litige en tant qu'elle inscrit au budget du SDIS le montant des nouvelles contributions mises à sa charge ; 2. Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement ; Sur le bien-fondé du jugement contesté : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " La contribution du département au budget du service départemental d'incendie et de secours est fixée, chaque année, par une délibération du conseil général au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci. /Les relations entre le département et le service départemental d'incendie et de secours et, notamment, la contribution du département, font l'objet d'une convention pluriannuelle. Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. / Avant le 1er janvier de l'année en cause, le montant prévisionnel des contributions mentionnées à l'alinéa précédent, arrêté par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, est notifié aux maires et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale. / Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental.(...) / Si aucune délibération n'est prise dans les conditions prévues au troisième alinéa, la contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de l'importance de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de sa contribution dans le total des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constatée dans le dernier compte administratif connu. " ; 4. Considérant que l'article R. 1424-32 du même code prévoit que : " En application du quatrième alinéa de l'article L. 1424-35, lorsque le conseil d'administration n'a pas fixé le montant prévisionnel des recettes du service départemental d'incendie et de secours le 15 octobre de l'année précédant l'exercice, celui-ci est égal, compte tenu, le cas échéant, des opérations de transfert intervenues dans l'année, au montant des contributions de ces collectivités et établissements publics constatées dans le dernier compte administratif connu, corrigé par l'évolution, à cette date, du dernier indice INSEE de la moyenne annuelle des prix à la consommation et augmenté des dépenses liées au glissement vieillesse-technicité. Lorsque, le 1er novembre de l'année précédant l'exercice, aucune délibération du conseil d'administration ne permet de fixer les modalités de calcul des contributions du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, la contribution de ces collectivités et établissements au montant prévisionnel des recettes est répartie dans les conditions suivantes : La contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est égale : a) Pour 80 % de son montant à la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale dans le total des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constaté dans le dernier compte administratif du service départemental d'incendie et de secours, corrigé, le cas échéant, pour tenir compte des opérations de transfert intervenues dans l'année ; b) Pour 20 % de son montant, au produit de la population par l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes du même groupe démographique et le potentiel fiscal par habitant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale (...). " ; 5. Considérant que les délibérations adoptées par le conseil d'administration du SDIS de l'Hérault de 2006 à 2011 afin de fixer les contributions financières des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour les années 2007 à 2012 en revalorisant la somme due l'année précédente par application de l'évolution de l'indice des prix à la consommation ont été déclarées illégales, sur recours de la commune de Pignan, par un jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 avril 2013 devenu définitif au motif que, le SDIS n'ayant pas délibéré en 2006 et 2007 sur les modalités de calcul des contributions avant le 1er novembre de l'année précédant l'exercice, ce calcul devait nécessairement être effectué selon les modalités prévues en ce cas par les articles L. 1424-35 et R. 1424-32 du code général des collectivités territoriales ; que la commune de Pignan a été en conséquence déchargée de l'obligation de payer résultant des titres de recettes émis pour recouvrer les contributions des six années en litige ; 6. Considérant que l'autorité relative de la chose jugée qui s'attache à une telle déclaration d'illégalité ne fait pas obstacle, ainsi que l'ont rappelé les premiers juges, à ce que le SDIS de l'Hérault puisse rétroactivement fixer par de nouvelles délibérations le montant des contributions dues par la seule commune de Pignan pour les années concernées, et à ce qu'il en tire par ailleurs les conséquences pour le calcul des années postérieures, et ce alors même que la fixation des contributions des autres communes et établissements pour la même période est devenue définitive ; que cette faculté est toutefois subordonnée à la condition que le nouveau calcul de ces sommes soit effectué, dans le respect des motifs constituant le support nécessaire de la déclaration d'illégalité, conformément aux dispositions précitées des articles L. 1424-35 et R. 1424-32 du code général des collectivités territoriales tant en ce qui concerne la limitation de l'évolution annuelle du montant global des contributions des différentes personnes publiques au budget du SDIS que le calcul de la part de la commune de Pignan ; 7. Considérant que le respect des modalités de calcul fixées par l'article R 424-32 précité impliquait que la contribution de la commune de Pignan pour 2007, première année en litige, soit égale, pour 80% du montant, à sa part dans le total des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale constatée au compte administratif du SDIS de l'année 2006, la commune n'établissant par aucun élément précis que cette dernière somme serait elle-même irrégulièrement calculée, et, pour 20%, au produit de sa population par son écart relatif de potentiel fiscal par habitant au sein du même groupe démographique ; 8. Considérant que l'étude confiée par le SDIS au cabinet d'expert-comptable Axiome le 23 mai 2013 afin de procéder au nouveau calcul des sommes dues par la commune de Pignan, dont les délibérations adoptées le 17 juin 2013 se bornent à reprendre les résultats, ne permet pas de connaître le détail du calcul de la première part ni celui de la seconde part de la contribution communale ; qu'alors que ce point est précisément contesté par la commune, il ne ressort ni de cette étude, ni d'aucune autre pièce du dossier que l'assiette totale des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale au titre de l'année 2006 retenue pour calculer la part à verser par la commune de Pignan pour 2007, d'un montant allégué de 38 714 217 euros, serait celle résultant du dernier compte administratif connu, alors notamment que le SDIS affirme lui-même devant la Cour ne pas s'être fondé sur les données du compte administratif, mais sur un total de titres de recettes émis dont le montant différerait pour des motifs au demeurant non explicités ; qu'il résulte au surplus de l'étude du cabinet Axiome que le nouveau calcul rehaussant la contribution individuelle de la commune de Pignan, ainsi effectué pour les années 2007 à 2012, aboutit, compte-tenu de l'indexation par ailleurs définitive de la contribution des autres communes et établissements publics de coopération intercommunale sur l'indice des prix à la consommation pour les mêmes années, à une hausse du montant total des contributions de l'ensemble de ces personnes publiques excédant l'évolution annuelle de l'indice des prix à la consommation, en méconnaissance du plafonnement global institué, hors transfert, par référence à cet indice en vertu de l'article L. 1424-35 précité du code général des collectivités territoriales ; 9. Considérant qu'il suit de là qu'ainsi que le soutient la commune, la nouvelle contribution mise à sa charge rétroactivement pour les années 2007 à 2012 par la délibération du conseil d'administration du SDIS n° 2013-51 du 17 juin 2013 a été calculée en méconnaissance des dispositions précitées ; que, par voie de conséquence, la délibération n° 2013-52 du même jour portant décision modificative n°2 au budget de l'exercice 2013 est elle-même entachée d'illégalité et doit être annulée en tant qu'elle inscrit au budget de l'établissement les recettes de fonctionnement correspondant aux nouvelles contributions de la commune de Pignan pour un montant total de 921 434,50 euros ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de sa requête, la commune de Pignan est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que ce jugement doit par suite être annulé, ainsi que la délibération du conseil d'administration du SDIS de l'Hérault du 17 juin 2013 portant décision modificative n° 2 de l'exercice 2013 en tant qu'elle inscrit au budget de l'établissement le montant des nouvelles contributions de la commune de Pignan pour la période de 2007 à 2012 ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Pignan, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse au SDIS de l'Hérault la somme que celui-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Pignan fondées sur les mêmes dispositions ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier n° 1303813 du 30 juin 2015 est annulé. Article 2 : La délibération n° 2013-52 du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de l'Hérault du 17 juin 2013 portant décision modificative n°2 de l'exercice 2013 est annulée en tant qu'elle inscrit au budget de l'établissement le montant des nouvelles contributions de la commune de Pignan pour la période de 2007 à 2012. Article 3 : Les conclusions présentées par les parties en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Pignan et au service départemental d'incendie et de secours de l'Hérault Délibéré après l'audience du 28 novembre 2016, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 décembre 2016. 2 N° 15MA03605