Conseil d'État, 5ème et 6ème chambres réunies, 01/07/2019, 430064, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème et 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-01
Numéro : 430064
Rapporteur : Mme Louise Cadin
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Polge

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 20 avril 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union de défense active des forains, l'association France liberté voyage, la fédération nationale des associations solidaires d'action avec les Tsiganes et les Gens du voyage et l'association nationale des gens du voyage citoyens, demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur demande tendant à l'abrogation du décret n° 2007-690 du 3 mai 2007 relatif à l'agrément prévu à l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire distinct, présenté à l'appui de leur requête en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, et deux nouveaux mémoires, enregistrés au secrétariat du contentieux les 23 avril, 28 mai et 2 juin 2019, les requérants demandent au Conseil d'Etat de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et de l'article 322-4-1 du code pénal. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 61-1 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code pénal, notamment son article 322-4-1 ; - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ; - la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; - la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 ; - la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 ; - la loi n° 2915-991 du 7 août 2015 ; - la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 ; - la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 ; - le décret n° 2007-690 du 3 mai 2007 ; - la décision n° 2010-13 QPC du 2 juillet 2010 du Conseil constitutionnel ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Louise Cadin, auditrice, - les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'Union de défense active des forains, l'association France liberté voyage, la fédération nationale des associations solidaires d'action avec les Tsiganes et les Gens du voyage et l'association nationale des gens du voyage citoyens demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur demande tendant à l'abrogation du décret du 3 mai 2007 définissant les conditions d'agrément des emplacements provisoires d'accueil des gens du voyage prévus à l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage. A l'appui de leur requête, les requérants soulèvent une question relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 9 de la loi du 5 juillet 2000 et 322-4-1 du code pénal. 2. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. Sur la question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 : 3. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 dans sa rédaction issue de la loi du 5 mars 2007 visée ci-dessus : " I.- Dès lors qu'une commune remplit les obligations qui lui incombent en application de l'article 2, son maire ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté, interdire en dehors des aires d'accueil aménagées le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées à l'article 1er. Ces dispositions sont également applicables aux communes non inscrites au schéma départemental mais dotées d'une aire d'accueil, ainsi qu'à celles qui décident, sans y être tenues, de contribuer au financement d'une telle aire ou qui appartiennent à un groupement de communes qui s'est doté de compétences pour la mise en oeuvre du schéma départemental./ Les mêmes dispositions sont applicables aux communes qui bénéficient du délai supplémentaire prévu au III de l'article 2 jusqu'à la date d'expiration de ce délai ainsi qu'aux communes disposant d'un emplacement provisoire faisant l'objet d'un agrément par le préfet, dans un délai fixé par le préfet et ne pouvant excéder six mois à compter de la date de cet agrément./ L'agrément est délivré en fonction de la localisation, de la capacité et de l'équipement de cet emplacement, dans des conditions définies par décret./ L'agrément d'un emplacement provisoire n'exonère pas la commune des obligations qui lui incombent dans les délais prévus par l'article 2./ II.- En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux./ La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques./ La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Elle est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le cas échéant, elle est notifiée au propriétaire ou titulaire du droit d'usage du terrain./ Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé et n'a pas fait l'objet d'un recours dans les conditions fixées au II bis, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles, sauf opposition du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain dans le délai fixé pour l'exécution de la mise en demeure./ Lorsque le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain fait obstacle à l'exécution de la mise en demeure, le préfet peut lui demander de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire cesser l'atteinte à la salubrité, à la sécurité ou la tranquillité publiques dans un délai qu'il fixe./ Le fait de ne pas se conformer à l'arrêté pris en application de l'alinéa précédent est puni de 3 750 euros d'amende./ II bis.- Les personnes destinataires de la décision de mise en demeure prévue au II, ainsi que le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain peuvent, dans le délai fixé par celle-ci, demander son annulation au tribunal administratif. Le recours suspend l'exécution de la décision du préfet à leur égard. Le président du tribunal ou son délégué statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine. (...) ". 4. Aux termes, d'autre part, de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 13 août 2004 visée ci-dessus : " I. - A. - (...) Par dérogation à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs attributions dans ce domaine de compétences. (...) II.-Dans les cas précédents, les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale et le ou les maires des communes concernées. (...) ". 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, antérieures à celles en vigueur à la date de la décision attaquée, qu'un maire ou, le cas échéant, un président d'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage peut prendre un arrêté interdisant, sur le territoire d'une commune qui s'est conformée aux obligations qu'elles définissent en matière d'accueil des gens du voyage, le stationnement des résidences mobiles appartenant à des gens du voyage en dehors des aires d'accueil aménagées. Le préfet peut, en cas de méconnaissance d'un tel arrêté d'interdiction et si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, mettre en demeure les personnes concernées de quitter les lieux et procéder le cas échéant à leur évacuation forcée. Les dispositions de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 ont, dans cette rédaction, été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans les motifs et le dispositif de la décision n° 2010-13 QPC du 2 juillet 2010. 6. En second lieu, aux termes, d'une part, des dispositions de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, dans leur rédaction issue des lois du 27 janvier 2017 et du 7 novembre 2018 visées ci-dessus : " I.-Le maire d'une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er peut, par arrêté, interdire en dehors de ces aires et terrains le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées au même article 1er, dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie :/ 1° L'établissement public de coopération intercommunale a satisfait aux obligations qui lui incombent en application de l'article 2 ;/ 2° L'établissement public de coopération intercommunale bénéficie du délai supplémentaire prévu au III du même article 2 ;/ 3° L'établissement public de coopération intercommunale dispose d'un emplacement provisoire agréé par le préfet ;/ 4° L'établissement public de coopération intercommunale est doté d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage, sans qu'aucune des communes qui en sont membres soit inscrite au schéma départemental prévu à l'article 1er ;/ 5° L'établissement public de coopération intercommunale a décidé, sans y être tenu, de contribuer au financement d'une telle aire ou de tels terrains sur le territoire d'un autre établissement public de coopération intercommunale ;/ 6° La commune est dotée d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage conformes aux prescriptions du schéma départemental, bien que l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient n'ait pas satisfait à l'ensemble de ses obligations./ L'agrément prévu au 3° du présent I est délivré pour une durée ne pouvant excéder six mois, en fonction de la localisation, de la capacité et de l'équipement de l'emplacement concerné, dans des conditions définies par décret./ L'agrément d'un emplacement provisoire n'exonère pas l'établissement public de coopération intercommunale des obligations qui lui incombent dans les délais prévus à l'article 2./ (...) II.-En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I ou au I bis, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux./ La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques./ La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Elle est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le cas échéant, elle est notifiée au propriétaire ou titulaire du droit d'usage du terrain./ Cette mise en demeure reste applicable lorsque la résidence mobile se retrouve à nouveau, dans un délai de sept jours à compter de sa notification aux occupants, en situation de stationnement illicite sur le territoire de la commune ou de tout ou partie du territoire de l'intercommunalité concernée en violation du même arrêté du maire ou, s'il est compétent, du président de l'établissement public de coopération intercommunale prévu au I et de nature à porter la même atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques./ Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé et n'a pas fait l'objet d'un recours dans les conditions fixées au II bis, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles, sauf opposition du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain dans le délai fixé pour l'exécution de la mise en demeure.(...)/ II bis.-Les personnes destinataires de la décision de mise en demeure prévue au II, ainsi que le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain peuvent, dans le délai fixé par celle-ci, demander son annulation au tribunal administratif. Le recours suspend l'exécution de la décision du préfet à leur égard. Le président du tribunal ou son délégué statue dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine. (...) ". 7. Aux termes, d'autre part, de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi du 7 août 2015 visée ci-dessus : " I. - A. -( ...) Par dérogation à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs attributions dans ce domaine de compétences./ (...) II. - Lorsque le président de l'établissement public de coopération intercommunale prend un arrêté de police dans les cas prévus au I du présent article, il le transmet pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais. A la date du transfert des pouvoirs mentionnés au I, le président de l'établissement public de coopération intercommunale est substitué aux maires concernés dans tous les actes relevant des pouvoirs transférés./ III. - Dans un délai de six mois suivant la date de l'élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales ou suivant la date à laquelle les compétences mentionnées au A du I ont été transférées à l'établissement ou au groupement, un ou plusieurs maires peuvent s'opposer, dans chacun de ces domaines, au transfert des pouvoirs de police. A cette fin, ils notifient leur opposition au président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales. Il est alors mis fin au transfert pour les communes dont les maires ont notifié leur opposition./ Si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert de leurs pouvoirs de police, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales peut renoncer, dans chacun des domaines mentionnés au A du I, à ce que les pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres lui soient transférés de plein droit. Il notifie sa renonciation à chacun des maires des communes membres dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition. Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police prend fin à compter de cette notification. (...) ". 8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, en vigueur à la date de la décision attaquée et applicables au litige au sens et pour l'application de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, que le président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage peut prendre un arrêté interdisant, sur tout ou partie du territoire couvert par cet établissement, le stationnement des résidences mobiles appartenant à des gens du voyage en dehors des espaces aménagés à cet effet lorsque cet établissement a satisfait à l'une des conditions définies par les dispositions du I de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, lesquelles ne consistent pas nécessairement en la création d'aires d'accueil aménagées de gens du voyage sur le territoire couvert par cet établissement. Par ailleurs, en cas de méconnaissance d'un tel arrêté d'interdiction se traduisant par un stationnement de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, le préfet peut mettre en demeure les occupants de quitter les lieux et procéder le cas échéant à leur évacuation forcée, cette mise en demeure étant applicable pendant sept jours sur le territoire couvert par l'arrêté d'interdiction. 9. Les dispositions législatives litigieuses permettent à un président d'établissement public de coopération intercommunale d'interdire sur tout son territoire le stationnement des gens du voyage hors des espaces aménagés et au préfet d'édicter, en cas de méconnaissance d'un tel arrêté, une mise en demeure de quitter les lieux produisant ses effets sur le même territoire, alors même que cet établissement n'aurait pas créé d'aires permanentes d'accueil et se serait borné à financer des espaces aménagés sur le territoire d'un autre établissement public de coopération intercommunale. Ces dispositions, issues des lois du 29 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté et du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, qui présentent des différences substantielles avec celles sur lesquelles le Conseil constitutionnel s'est prononcé dans la décision n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010, dans leur rédaction issue des lois des lois du 5 mars et du 20 décembre 2007, n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution. Le moyen tiré de ce qu'elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment à la liberté personnelle des gens du voyage, soulève une question présentant un caractère sérieux. Ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée. Sur la question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article 322-4-1 du code pénal : 10. Aux termes de l'article 322-4-1 du code pénal, dans sa version issue de la loi susvisée du 7 novembre 2018 : " Le fait de s'installer en réunion, en vue d'y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s'est conformée aux obligations lui incombant en vertu du schéma départemental prévu à l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ou qui n'est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire autre qu'une commune, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d'usage du terrain, est puni d'un an d'emprisonnement et de 7 500  d'amende. / Dans les conditions prévues à l'article 495-17 du code de procédure pénale, l'action publique peut être éteinte par le versement d'une amende forfaitaire d'un montant de 500 . Le montant de l'amende forfaitaire minorée est de 400  et le montant de l'amende forfaitaire majorée de 1 000 . / Lorsque l'installation s'est faite au moyen de véhicules automobiles, il peut être procédé à leur saisie, à l'exception des véhicules destinés à l'habitation, en vue de leur confiscation par la juridiction pénale ". 11. Les dispositions litigieuses de l'article 322-4-1 du code pénal ont pour objet de réprimer l'installation en réunion, en vue d'y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant à une commune ayant rempli ses obligations légales issues du schéma départemental d'accueil des gens du voyage. Toutefois, les dispositions du décret du 3 mai 2007, dont les requérants demandent l'abrogation, n'ont pas pour objet de préciser la définition de cette infraction pénale, mais de définir, pour l'application de la procédure administrative d'interdiction de stationnement et d'évacuation forcée, les conditions dans lesquelles un terrain d'accueil provisoire peut être agréé par le préfet. Ainsi, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par Constitution de cet article est sans incidence sur la légalité des dispositions du décret du 3 mai 2007. Il en résulte que l'article 322-4-1 du code pénal ne peut être regardé comme applicable au litige, au sens de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Par suite, il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article 322-4-1 du code pénal soulevée par les requérants. D E C I D E : -------------- Article 1er : La question de la conformité de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 à la Constitution est renvoyée au Conseil constitutionnel. Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer la question de la conformité à la Constitutionnel de l'article 322-4-1 du code pénal au Conseil constitutionnel. Article 3 : Il est sursis à statuer sur la requête de l'Union de défense active des forains, de l'association France liberté voyage, de la fédération nationale des associations solidaires d'action avec les Tsiganes et les Gens du voyage, et de l'association nationale des gens du voyage citoyens, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. Article 4 : La présente décision sera notifiée à Me A...B..., représentant unique des requérants, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ainsi qu'à la ministre de la justice. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.