CAA de NANTES, 5ème chambre, 21/05/2019, 18NT00564, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-21
Numéro : 18NT00564
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Sébastien  DEGOMMIER
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CABINET LAHALLE - ROUHAUD & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI les Lotus et M. et Mme C...E...ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 19 mars 2015 par laquelle le conseil communautaire de Rennes Métropole a approuvé la révision allégée du plan local d'urbanisme de la commune de Bourgbarré, en tant qu'elle institue un emplacement réservé n° 44 et en tant qu'elle classe en zone naturelle N une partie de la parcelle cadastrée ZC n° 372. Par un jugement n° 1502241 du 15 décembre 2017, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 février 2018 et le 23 août 2018, la SCI les Lotus et M. et Mme C...E..., représentés par MeD..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 15 décembre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du 19 mars 2015 du conseil de Rennes métropole ; 3°) de mettre à la charge de Rennes Métropole une somme de 4000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal a omis de répondre à leur moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation ; - la délibération du 19 mars 2015 a pour objet de supprimer la protection pour zones humides, d'instituer un emplacement réservé n° 44 et de reporter la limite de la zone naturelle ; cette délibération méconnaît ainsi les dispositions de l'article L. 123-13 alors applicable du code de l'urbanisme qui ne permet la mise en oeuvre d'une procédure de révision allégée que lorsque l'opération poursuit un unique objet ; en mettant en oeuvre une telle procédure unique, Rennes métropole a privé le public et les élus d'une garantie essentielle ; - la concertation a été engagée par la commune alors que la révision simplifiée était déjà arrêtée dans sa nature et dans ses options essentielles, ce qui a privé la concertation de tout effet utile ; - le conseil municipal de Bourgbarré n'a pas donné son accord à la révision simplifiée décidée par Rennes métropole en méconnaissance des dispositions alors applicables de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; la délibération du 13 janvier 2015 du conseil municipal n'a pu tenir lieu d'un tel accord ; à défaut d'un tel accord Rennes métropole ne pouvait poursuivre la procédure ; cette délibération du 13 janvier 2015 a été adoptée sans que les élus aient reçu une note explicative de synthèse en violation de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; cette délibération a été par ailleurs adoptée au scrutin secret en violation de l'article L. 2121-21 du CGCT ; - le rapport de présentation de la révision allégée est insuffisamment motivé et méconnaît les exigences de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; en particulier la justification de l'emplacement réservée et de l'extension de la zone N n'est pas exposée ; - la destination des 5300 m² de l'emplacement réservé n'est pas finalisée ; la commune n'envisage ni acquisition du terrain ni travaux d'aménagement ; l'emplacement réservé, qui a un impact très défavorable pour la propriété, et ne repose sur aucune réalité matérielle, est manifestement disproportionné au regard de l'objectif de préserver les cours d'eau ; cet emplacement réservé est donc entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la parcelle cadastrée ZC n° 372 appartient à un espace urbanisé, est formée de gravats et de terre végétale apportés lors du comblement d'un plan d'eau artificiel, n'a pas de vocation naturelle et est desservie par les réseaux ; son classement en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 mai 2018 et le 7 novembre 2018, Rennes Métropole, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI les Lotus et de M. et Mme C...E...une somme de 4000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'illégalité de la délibération du 14 janvier 2014 définissant les modalités de la concertation est inopérant ; - les autres moyens soulevés par la SCI les Lotus et M. et Mme C...E...ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Degommier, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la SCI Les Lotus et M. et MmeE..., et de MeB..., représentant Rennes métropole. Considérant ce qui suit : 1. La SCI Les Lotus est propriétaire d'une parcelle située allée des Roseaux, cadastrée ZC n° 372, sur le territoire de la commune de Bourgbarré, d'une superficie de 8 385 mètres carrés, supportant une maison d'habitation ainsi qu'un bassin artificiel d'une superficie de 4 500 mètres carrés, vidangé et comblé en 2012. Ayant demandé au maire de Bourgbarré, après ce comblement, la modification du plan local d'urbanisme, aux fins de suppression de sa parcelle de l'inventaire des zones humides, sa demande a été rejetée le 1er août 2013. Par délibération du 14 janvier 2014, le conseil municipal a cependant prescrit la révision allégée de son plan local d'urbanisme (PLU), " en vue de réduire le périmètre d'une protection environnementale au titre de l'inventaire des zones humides " et de " rendre inconstructible (zone naturelle) une bande de terrain le long du ruisseau ainsi que la mare existante afin de préserver l'axe naturel du vallon des Coniaux ". Par délibération n° C 15.096 du 19 mars 2015, le conseil métropolitain de Rennes Métropole a approuvé la révision allégée du PLU de la commune de Bourgbarré, cette révision comportant la suppression de la parcelle ZC n° 372 de l'inventaire des zones humides, le classement de 5 235 mètres carrés de cette même parcelle en zone naturelle et la création d'un emplacement réservé n° 44 au bénéfice de la commune pour assurer, avec le syndicat du bassin versant de la Seiche, le repositionnement du ruisseau à son emplacement naturel d'origine. La SCI les Lotus et M. et Mme E...relèvent appel du jugement du 15 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 19 mars 2015. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Le jugement attaqué a répondu, en ses points 16 et 18, au moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation. Le tribunal n'a donc pas entaché son jugement de défaut de réponse à un moyen. Sur la légalité de la délibération du 19 mars 2015 du conseil de Rennes métropole : En ce qui concerne la régularité de la concertation : 3. Aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : ". I- Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; ". Il est toutefois spécifié, au IV de cet article, que ces documents d'urbanisme " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées ". 4. Il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant la révision d'un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme. Ainsi, les requérants ne peuvent utilement soutenir, à l'encontre de la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme, que la concertation avait été tardivement engagée alors que le projet avait été arrêté dans sa nature et ses options essentielles. Par ailleurs, il ressort de la délibération du 14 janvier 2014 du conseil municipal de Bourgbarré, qui a prescrit la révision allégée du plan local d'urbanisme, que les modalités de la concertation ont été fixées comme suit : " Mise à disposition du public à l'accueil de la mairie d'un dossier présentant la révision allégée accompagné d'un registre destiné à recevoir les observations du public ; Information dans le bulletin municipal de la commune ". Il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du 8 juillet 2014 tirant le bilan de la concertation ainsi que du rapport du commissaire-enquêteur, que le dossier de présentation de la révision et un registre ont été mis à la disposition du public du 15 janvier au 8 juillet 2014. Il n'est pas établi que le dossier ainsi mis à disposition aurait été insuffisant ou incomplet. M. et Mme E...ont d'ailleurs porté deux observations sur le registre mis à disposition. En outre, une information sur la procédure de révision a été publiée dans les bulletins municipaux des mois de février et mars 2014. Dans ces conditions, les modalités de la concertation fixées ayant été pleinement respectées, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation préalable ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne l'accord de la commune de Bourgbarré : 5. Aux termes du II bis de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale peut décider, le cas échéant après accord de la commune concernée, d'achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme, d'un document en tenant lieu ou d'une carte communale, engagée avant la date de sa création ou du transfert de cette compétence ". 6. Il ressort des pièces du dossier que par délibération du 13 janvier 2015, le conseil municipal de Bourbarré a donné un avis favorable sur la révision allégée du PLU de la commune, se prononçant en faveur du troisième scénario envisagé. La commune a ainsi donné son accord à la poursuite de la révision allégée. 7. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales: " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". Il ressort des pièces du dossier qu'une note explicative de synthèse a été jointe à la convocation des conseillers municipaux pour la séance du 13 janvier 2015 du conseil municipal de Bourgbarré et que cette note a exposé de manière précise les objectifs de la révision du PLU de Bourgbarré, les étapes de la procédure, la teneur des avis recueillis au cours de celle-ci et lors de l'enquête publique. Cette note, qui a éclairé suffisamment le sens et la portée de la révision allégée du plan local d'urbanisme soumise à l'approbation des conseillers municipaux, satisfait aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 8. Enfin, aux termes de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : " Le vote a lieu au scrutin public à la demande du quart des membres présents. Le registre des délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens de leur vote. Il est voté au scrutin secret : 1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ; 2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation (...) ". Il ressort des termes de la délibération du 13 janvier 2015 que le conseil municipal a donné son accord à la poursuite de la révision allégée à l'issue d'un vote à bulletin secret. Il n'est ni établi ni même allégué que ce vote à bulletin secret aurait fait l'objet d'une demande d'au moins un tiers des membres présents du conseil municipal. Dès lors, la délibération du 13 janvier 2015 a été adoptée en violation des dispositions de l'article L. 2121-21 du CGCT. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'illégalité affectant l'accord donné par le conseil municipal de Bourbarré à la révision du plan local d'urbanisme de cette commune aurait exercé une influence sur le sens de la délibération du 15 mars 2015 du conseil de Rennes métropole, ni qu'il aurait privé les intéressés d'une garantie, le vote du conseil municipal ayant été acquis à la majorité de 24 voix contre une et deux abstentions. 9. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité de l'accord donné par le conseil municipal de Bourgbarré ne peuvent qu'être écartés. En ce qui concerne le rapport de présentation : 10. Aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement (...) ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, (...) notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. (...) ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; (...). En cas de modification, de révision ou de mise en compatibilité dans les cas prévus aux articles R. 123-23-1, R. 123-23-2, R. 123-23-3 et R. 123-23-4, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés ". 11. Le rapport de présentation de la révision allégée du plan local d'urbanisme de Bourgbarré présente l'objet de la révision, à savoir " de retirer un plan d'eau de l'inventaire des zones humides (...), de préserver de l'urbanisation prévue aux abords, l'axe naturel du vallon des Coniaux : en renforçant l'épaisseur de la zone naturelle sur ce secteur sensible, en appliquant un emplacement réservé permettant à terme de procéder à son acquisition. Celle-ci vise le replacement du ruisseau à son état naturel ". Il mentionne le schéma de cohérence territoriale du pays de Rennes, qui fait état d'un " fond de vallée et grande liaison naturelle à conforter ", précise que le projet d'adaptation de la parcelle en cause implique de respecter les entités naturelles et écologiques et le développement de la trame verte et bleue. Il souligne que le document graphique du projet d'aménagement et de développement durable figure la liaison écologique du vallon des Coniaux. Ce rapport de présentation, qui se réfère à un inventaire des zones humides réalisé en novembre 2013, rappelle l'évolution du secteur dans le temps, expose clairement les motifs et la consistance des changements proposés, à l'aide d'extraits du plan de zonage montrant la délimitation de l'emplacement réservé et de la zone N. Il justifie du choix de la procédure de révision allégée retenue. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose par ailleurs que le rapport de présentation explicite de manière circonstanciée les raisons pour lesquelles la commune a décidé d'instituer un emplacement réservé. Les requérants ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir que le rapport de présentation serait insuffisant. En ce qui concerne le choix de la procédure : 12. Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " II. - La révision est effectuée selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12. Lorsque la révision a uniquement pour objet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou est de nature à induire de graves risques de nuisance, sans qu'il soit porté atteinte aux orientations définies par le plan d'aménagement et de développement durables, le projet de révision arrêté fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, de la commune, et des personnes publiques associées mentionnées au premier alinéa du I et au III de l'article L. 121-4 ". 13. Il n'est pas sérieusement contesté que la révision allégée approuvée par la délibération litigieuse a eu pour objet, ainsi que l'indique en particulier le rapport de présentation, de supprimer la parcelle ZC n° 372 de l'inventaire des zones humides, de classer 5 235 mètres carrés de cette parcelle en zone naturelle et de créer un emplacement réservé n° 44 au bénéfice de la commune pour assurer, avec le syndicat du bassin versant de la Seiche, le repositionnement du ruisseau à son emplacement naturel d'origine. Si cette révision comporte trois changements, seule la suppression de la parcelle ZC n° 372 nécessitait le recours à la procédure prévue par l'article L. 123-13 précité du code de l'urbanisme, tandis que les deux autres changements ne portent pas atteinte aux orientations définies par le plan d'aménagement et de développement durables. Dès lors, Rennes métropole n'a pas commis d'erreur dans le choix de la procédure applicable, la plus protectrice, en approuvant, par la délibération contestée, la révision allégée du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation : 14. Il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise dans l'institution d'un emplacement réservé et dans le classement d'une partie de la parcelle cadastrée ZC n° 372 en zone naturelle N. 15. Il résulte de ce qui précède que la SCI Les Lotus et M. et Mme E...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Rennes métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI Les Lotus et M. et Mme E...demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI Les Lotus et de M. et Mme E...une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Rennes métropole et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de la SCI Les Lotus et M. et Mme E...est rejetée. Article 2 : La SCI Les Lotus et M. et Mme E...verseront à Rennes métropole une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Les Lotus, à M. et Mme C...E..., à Rennes Métropole et à la commune de Bourgbarré. Délibéré après l'audience du 3 mai 2019, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président de chambre, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique le 21 mai 2019. Le rapporteur, S. DEGOMMIERLe président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT00564