Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 18/12/2019, 423681, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-18
Numéro : 423681
Rapporteur : Mme Catherine Moreau
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : SCP DIDIER, PINET

Vu les procédures suivantes : La société LDA a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à lui verser une indemnité de 434 157,78 euros en réparation des préjudices résultant de l'impossibilité de réaliser le projet d'aménagement autorisé par les arrêtés du 13 juillet 2006 et du 19 juillet 2008. Par un jugement n° 1112687 du 1er mars 2016, le tribunal administratif a condamné la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à payer la somme de 158 546, 20 euros à la société LDA et condamné l'Etat à garantir la commune à hauteur de 60 % de la condamnation prononcée à son encontre. Par un arrêt nos 16NT01402,16NT01453 du 28 juin 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a, sur appel de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer et de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, ramené à 94 191,90 euros le montant de l'indemnité due par la commune à la société LDA. 1° Sous le n° 423681, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 28 août et 26 novembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société LDA demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 423721, par un pourvoi et un mémoire, enregistrés les 22 août 2018 et 29 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire demande au Conseil d'Etat d'annuler le même arrêt du 28 juin 2018 de la cour administrative d'appel de Nantes. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Moreau, conseiller d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Didier, Pinet, avocat de la société LDA ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 décembre 2019, présentée par la ministre de la transition écologique et solidaire ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le maire de L'Aiguillon-sur-Mer a délivré, le 13 juillet 2006, une autorisation de lotir sur des terrains situés dans cette commune afin de réaliser six lots, dont cinq à usage d'habitation, en vue de la création du lotissement de " La Petite Jetée ", à proximité de l'estuaire du Lay. Par un arrêté en date du 9 août 2007, cette première autorisation de lotir a été transférée à la société LDA, nouveau propriétaire de ces terrains, qui a en outre obtenu, par arrêté du maire en date du 19 juillet 2008, une seconde autorisation de lotir concernant quatre nouveaux lots afin de créer un lotissement dénommé " La Petite Jetée II ". Le maire a accordé à la société LDA, le 31 décembre 2009, un permis de construire pour la construction d'une maison d'habitation sur le lot n° 4 du lotissement de La Petite Jetée. Cette dernière autorisation a été retirée par le maire, le 9 mars 2010, après le passage de la tempête Xynthia dans la nuit du 27 au 28 février 2010 sur le territoire de la commune. Par la suite, deux certificats d'urbanisme négatifs ont été délivrés à la société le 3 juin 2011 par le maire, mentionnant le caractère non réalisable d'opérations de construction de maisons individuelles sur le lot n° 4 du lotissement " La Petite Jetée " et sur l'ensemble des lots du lotissement " La petite Jetée II ". Par un jugement du 1er mars 2016, le tribunal administratif de Nantes a condamné la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à payer à la société LDA une indemnité de 158 546,20 euros à titre de réparation des préjudices résultant pour cette société de l'impossibilité de réaliser ses projets de lotissement et a condamné l'Etat à garantir la commune à hauteur de 60 % de la condamnation ainsi prononcée. Par un arrêt du 28 juin 2018, la cour administrative d'appel de Nantes, faisant partiellement droit aux appels formés par la commune de L'Aiguillon-sur-Mer et par la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer contre ce jugement, a réduit à 94 191,90 euros le montant de l'indemnité que la commune de L'Aiguillon-sur-Mer a été condamnée à verser à la société LDA. La société LDA et le ministre de la transition écologique et solidaire se pourvoient en cassation contre cet arrêt par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision. La commune de L'Aiguillon-sur-Mer a, pour sa part, formé un pourvoi incident en réponse au pourvoi du ministre. Sur le principe de la responsabilité : En ce qui concerne la responsabilité de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer : 2. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 3. En vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations et les tempêtes, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. 4. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, élaboré par l'Etat conformément aux articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés à certains risques naturels et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative ne soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il appartient toutefois à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme, si les particularités de la situation l'exigent, de préciser dans l'autorisation, le cas échéant, les conditions d'application d'une prescription générale contenue dans le plan ou de subordonner, en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, la délivrance du permis de construire sollicité à d'autres prescriptions spéciales, si elles lui apparaissent nécessaires, que celles qui résultent du plan de prévention des risques naturels prévisibles. L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme peut aussi, si elle estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation de construire est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, que les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique le justifient, refuser, sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de délivrer un permis de construire, alors même que le plan n'aurait pas classé le terrain d'assiette du projet en zone à risques ni prévu de prescriptions particulières qui lui soient applicables. 5. Il résulte de ce qui précède que la cour administrative d'appel, contrairement à ce que soutient la commune, n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'il appartenait au maire, agissant au nom de la commune, d'apprécier si les projets d'aménagement de la société LDA étaient de nature à porter atteinte à la sécurité publique et d'opposer, le cas échéant, un refus aux demandes dont il était saisi, en se fondant sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 6. Pour juger que la responsabilité de la commune était en l'espèce engagée à raison de l'illégalité fautive entachant les permis délivrés les 13 juillet 2006 et 19 juillet 2008, la cour a retenu que l'autorité administrative compétente devait, s'agissant du risque de submersion marine, apprécier l'existence de ce risque au regard des données disponibles, en prenant en compte notamment le niveau marin de référence, la situation du projet au regard des ouvrages de défense contre la mer, les précédents connus de rupture de digues ou de submersion. Après avoir relevé que, par arrêté du 8 juin 2007, le préfet de la Vendée avait approuvé par anticipation le projet de plan de prévention des risques d'inondation pour les communes de la Faute-sur-Mer et l'Aiguillon-sur-Mer et que, dans ce projet de plan, les parcelles acquises par la société LDA avaient été classées en zone bleu clair, correspondant à une zone constructible sous conditions, la zone en cause de l'estuaire du Lay étant considérée comme une zone moins dangereuse que celle du littoral, la cour a retenu toutefois, en se fondant notamment sur un rapport de la Cour des comptes de juillet 2012, que plusieurs documents datant de 2007 et 2008 contredisaient l'évaluation du risque de submersion en indiquant que la zone de l'estuaire du Lay était la zone la plus dangereuse compte tenu du risque de conjonction, dans l'estuaire, de crues et de la submersion marine. Elle a également retenu que la note de présentation du plan de prévention des risques d'inondation établie en août 2010 indiquait que plusieurs tempêtes, en mars 1937 et novembre 1940, avaient conduit à une submersion marine et à des ruptures de digue sur le territoire de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer. En jugeant, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, que le maire de L'Aiguillon-sur-Mer avait commis une erreur manifeste d'appréciation en délivrant les autorisations en cause au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, la cour s'est livrée à une appréciation souveraine des faits de l'espèce exempte de dénaturation. En ce qui concerne la faute que la société LDA aurait commise : 7. Pour retenir l'existence d'une faute de la société LDA de nature à limiter la part de responsabilité de la commune, la cour administrative d'appel s'est fondée sur la seule qualité de professionnelle de l'immobilier de la société pour en déduire qu'elle ne pouvait ignorer que les terrains en cause étaient, compte tenu de leur situation à proximité du Lay, exposés à un risque d'inondation qu'elle a elle-même sous-estimé. En se fondant sur la seule qualité de la société, sans rechercher si cette société, eu égard aux éléments dont elle avait connaissance et aux moyens dont elle disposait, avait effectivement commis une imprudence fautive en poursuivant ses projets d'aménagement dans la zone de l'estuaire du Lay, la cour a commis une erreur de droit. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi de la société LDA sur ce point, son arrêt doit être annulé en tant qu'il limite la part de responsabilité de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à hauteur de 50 % du dommage subi par la société. Sur les préjudices : 8. En premier lieu, contrairement à ce que soutient le ministre, la survenue de la tempête Xynthia ne saurait être regardée comme étant la cause directe et certaine du préjudice subi par la société LDA du fait de l'impossibilité de réaliser son projet d'aménagement, dès lors que la commune est jugée avoir commis une faute pour avoir estimé, avant la survenue de cette tempête, qu'il était légalement possible de construire sur les parcelles litigieuses. S'agissant des frais d'acquisition des terrains, la cour administrative d'appel a souverainement jugé que si, à la date de leur acquisition, le 12 juin 2007, les parcelles de la Petite Jetée II, classées en zone constructible par le plan local d'urbanisme de la commune, ne faisaient pas encore l'objet d'un permis d'aménager, qui n'a été délivré que le 19 juillet 2008, elles avaient été acquises par la société LDA au prix d'un terrain constructible, leur constructibilité pouvant être déduite, outre de leur proximité immédiate avec les parcelles de la Petite Jetée I qui avaient fait l'objet d'un permis d'aménager en 2006, de leur classement par le plan local d'urbanisme. En faisant ainsi droit à la demande d'indemnisation des frais d'acquisition et de viabilisation des parcelles litigieuses engagés par la société LDA, la cour n'a commis ni erreur de droit, ni erreur de qualification juridique. 9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société LDA a fait l'acquisition, le 12 juin 2007, des parcelles constitutives du projet de lotissement " La Petite Jetée II ", d'une surface cumulée de 3 692 m², pour un montant de 270 000 euros. Si, entre mars et mai 2008, avant le passage de la tempête Xynthia, la société avait revendu des terrains issus de ces parcelles pour une surface cumulée de 1 201 m² au prix moyen de 156,42 euros le m², réalisant ainsi une plus-value, la société requérante n'était plus propriétaire que de 2 491 m² après le passage de la tempête Xynthia, lorsqu'elle a saisi la commune d'une demande d'indemnisation. Seule cette dernière surface devait donc être prise en compte pour calculer le montant du préjudice indemnisable, égal à la différence entre le prix d'acquisition de ces 2 491 m² et leur valeur vénale à la suite du retrait du permis de construire du 31 décembre 2009. Par suite, en tenant compte, pour calculer le montant du préjudice indemnisable et le diminuer d'autant, du montant de la plus-value réalisée en 2008, qui concernait des terrains dont la société LDA n'était plus propriétaire lorsqu'elle a saisi la commune de sa demande d'indemnisation, la cour a commis une erreur de droit. 10. En dernier lieu, le manque à gagner résultant de la privation des bénéfices escomptés des ventes de maisons envisagées par la société n'étant pas la conséquence de l'illégalité des autorisations délivrées à la société mais de l'inconstructibilité des terrains d'assiette, les moyens tirés de la dénaturation et de l'insuffisance de motivation à avoir écarté l'indemnisation au titre de la perte de bénéfices ou du manque à gagner doivent, en tout état de cause, être écartés. Sur l'appel en garantie de l'Etat : 11. Ainsi qu'il a été dit au point 3, les plans de prévention des risques naturels prévisibles, tels qu'en particulier les inondations ou les tempêtes, qu'il incombe à l'Etat d'élaborer et de mettre en application, ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage ou d'aménagement ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, ou aménagements pourraient y être autorisés, de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés et de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises. 12. Pour condamner l'Etat à garantir la commune à hauteur de 60 % de la condamnation prononcée à son encontre, la cour administrative d'appel a retenu que les services de l'Etat avaient classé les zones en cause dans le projet de plan de prévention des risques d'inondation, appliqué par anticipation en vertu d'un arrêté préfectoral en date du 8 juin 2007, en secteur bleu clair pour lequel le risque d'aléa était regardé comme faible, alors qu'ils disposaient d'informations sur la dangerosité particulière de l'estuaire du Lay, ainsi que cela ressort en particulier des documents établis antérieurement à la tempête Xynthia faisant état de tempêtes ayant par le passé conduit à la conjonction d'une submersion marine et de crues dans l'estuaire, ainsi qu'à des ruptures de digues sur le territoire de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer. En jugeant, après avoir relevé que cette appréciation sous-évaluée du risque avait notamment contribué à fausser l'appréciation du maire de L'Aiguillon-sur-Mer et à le dissuader d'opposer un refus aux demandes dont il était saisi concernant la zone de l'estuaire du Lay, que l'Etat avait commis une faute de nature à garantir la commune de L'Aiguillon-sur-Mer pour une partie de la condamnation prononcée à son encontre, souverainement fixée à 60 %, la cour n'a ni commis d'erreur de droit, ni inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis. 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes doit être annulé, d'une part, en tant qu'il a limité la part de responsabilité de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer à hauteur de 50 %, d'autre part, en ce qu'il a limité à 76 211 euros le préjudice subi par la société LDA au titre de l'indemnisation des frais d'acquisition des parcelles. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espace, de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer le versement, chacun, d'une somme de 1 500 euros à la société LDA au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 28 juin 2018 est annulé en tant qu'il a limité à hauteur de 50 % la part de responsabilité de la commune de L'Aiguillon-sur-Mer et qu'il a limité à 76 211 euros le préjudice subi par la société LDA au titre de l'indemnisation des frais d'acquisition des parcelles. Article 2 : L'affaire est renvoyée, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Nantes. Article 3 : L'Etat et la commune de L'Aiguillon-sur-Mer verseront chacun à la société LDA la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la société LDA est rejeté. Article 5 : Le pourvoi du ministre de la transition écologique et solidaire est rejeté. Article 6 : Le pourvoi incident présenté par la commune de L'Aiguillon-sur-Mer est rejeté. Article 7 : La présente décision sera notifiée à la société LDA, à la ministre de la transition écologique et solidaire et à la commune de L'Aiguillon-sur-Mer.