CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 17/05/2016, 15LY00073, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-17
Numéro : 15LY00073
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : FAYOL ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature (FRAPNA) de la Drôme a demandé au tribunal administratif de Grenoble, à titre principal, l'annulation de la délibération du 10 mai 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Puygiron a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision du maire de cette commune du 22 septembre 2012 rejetant son recours gracieux, en tant qu'elles autorisent l'exploitation de carrières dans une partie de la zone N de la commune ou, à titre subsidiaire, l'annulation de ces actes dans leur totalité. Par un jugement n° 1206128 du 18 novembre 2014, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération en tant qu'elle autorise l'exploitation de carrières dans une partie de la zone N de la commune ainsi que, dans cette mesure, la décision du maire du 22 septembre 2012 rejetant le recours gracieux formé par la FRAPNA de la Drôme. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 janvier et 3 novembre 2015, la commune de Puygiron demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 18 novembre 2014 ; 2°) de rejeter la demande de la FRAPNA de la Drôme devant le tribunal ; 3°) de mettre à la charge de la FRAPNA de la Drôme le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le 8 décembre 2009, le préfet a instauré des périmètres de protection autour du forage de la Vesque ; la carrière, qui est autorisée depuis 1982, se trouve dans le périmètre de protection rapprochée où est interdite " l'exploitation de nouvelles carrières ou leur extension " ; - le jugement attaqué est en contradiction avec l'ordonnance du 24 novembre 2014 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a refusé de suspendre l'arrêté préfectoral du 23 juin 2014 autorisant la Sas Roffat à poursuivre l'exploitation de la carrière sans extension ni approfondissement ; - l'arrêté du 8 décembre 2009 a été annulé, de telle sorte qu'il n'y a plus aucun périmètre de protection ; - le classement du captage en zone de contrainte II (sensibilité très forte) par le schéma départemental des carrières de la Drôme n'interdit pas la poursuite de l'exploitation ; - un simple constat d'huissier ne saurait suffire a démontrer l'existence de relations hydrogéologiques entre le captage et la carrière alors que des études techniques ont démontré le contraire ; aucune pollution ne s'est jamais produite ; ne pouvait être prise en compte l'incidence de l'exploitation actuelle sur la zone de captage ; - l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales est inapplicable, la commune comptant moins de 3 500 habitants ; - les conseillers municipaux ont été informés conformément à l'article L. 2121-13 du même code, tous étant membres de la commission chargée d'élaborer le plan local d'urbanisme ; - en approuvant le plan local d'urbanisme par une délibération distincte de celle qui l'a modifié, le conseil municipal s'est nécessairement approprié cette dernière, qu'il n'était pas obligé de prendre ; - aucun conseiller municipal n'a demandé la communication du projet de plan local d'urbanisme que le maire n'est pas tenu de transmettre de sa propre initiative ; de toutes les façons, à supposer que la délibération soit viciée, un tel vice serait demeuré sans incidence sur sa légalité ; - le registre de la concertation n'a pas disparu ; aucune obligation n'existe d'informer par voie de presse la population de l'existence d'un registre ; la délibération du 19 mars 2009 lançant la concertation a été publiée ; le contraire n'est pas démontré alors que le commissaire enquêteur notamment en a attesté ; - le centre régional de la propriété forestière a rendu un avis daté du 17 juin 2011 ; - les modalités de la concertation préalable ont été respectées ; - au regard de la taille modeste de la commune, une réunion a suffi ; - le vote le même jour d'une délibération approuvant les modifications et d'une délibération approuvant le plan local d'urbanisme n'est pas en soi irrégulier ; - il n'y a pas eu remise en cause de l'économie générale du plan local d'urbanisme ; les modifications procèdent de l'enquête publique ; - le plan local d'urbanisme diminue l'étendue du secteur consacré à la carrière ; - le rapport de présentation comporte des indications à cet égard, et un examen de ses impacts sur l'environnement notamment. Par un mémoire enregistré le 8 octobre 2015, la FRAPNA de la Drôme conclut, à titre principal, au rejet de la requête, subsidiairement, à l'annulation dans sa totalité de la délibération du 10 mai 2012 du conseil municipal de la commune de Puygiron et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de cette dernière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, y compris les dépens. Elle soutient que : - la requête est irrecevable faute de qualité pour agir du maire de Puygiron ; - le jugement n'est pas critiqué ; - certains moyens sont inopérants ou irrecevables ; - un fort risque d'infiltration dans le captage, notamment d'hydrocarbures, existe ; - le plan local d'urbanisme permet le déclassement d'une parcelle pour l'extension de la carrière ; - aucun des autres moyens invoqués n'est fondé ; - faute de communication en particulier du projet de plan local d'urbanisme aux membres du conseil municipal, les articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ; - compte tenu de l'importance des modifications apportées au projet de plan après l'enquête, celui-ci ne pouvait être approuvé au cours d'une même séance ; - aucun registre n'a été mis à disposition du public pendant toute la procédure ni son existence portée à la connaissance du public ; - a été violé l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme s'agissant de la parcelle n° 345 ; - les modalités prévues pour la concertation en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ont été méconnues ; - la délibération contestée ne pouvait être prise régulièrement sur le fondement de la délibération précédente du même jour, non exécutoire ; - l'économie générale du plan a été remise en cause par les modifications apportées à la suite de l'enquête publique ; - certaines modifications ne procèdent pas de l'enquête publique ; - en ce qui concerne l'extension de la zone prévue pour la carrière, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, comme le rappelle le commissaire enquêteur, est insuffisant au regard des exigences de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme. Par ordonnance du 13 janvier 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 29 janvier 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Picard, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant le cabinet Fayol et associés, avocat de la commune de Puygiron. 1. Considérant que la commune de Puygiron relève appel du jugement du 18 novembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a, sur la demande de la FRAPNA de la Drôme, annulé, d'une part, la délibération n° 2012-09 du 10 mai 2012 par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme, en tant qu'il autorise l'exploitation d'une carrière dans une partie de la zone N du plan et, d'autre part, la décision du maire du 22 septembre 2012 rejetant son recours gracieux contre cette délibération ; Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête de la commune de Puygiron : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (...) 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant (...). " ; que la commune de Puygiron a produit une délibération de son conseil municipal du 13 janvier 2015, prise sur le fondement de ces dispositions, habilitant son maire à relever appel du jugement attaqué ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient la FRAPNA de la Drôme, le maire a qualité pour agir devant la cour au nom de la commune ; 3. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " (...) La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge (...) " ; que la requête présentée pour la commune de Puygiron, qui ne se borne pas à reprendre ses écritures de première instance, comporte une critique du jugement attaqué ; qu'elle satisfait donc aux exigences qu'imposent ces dispositions ; 4. Considérant qu'il suit de là que les fins de non-recevoir opposées à la requête par la FRAPNA de la Drôme ne peuvent être accueillies ; Sur la légalité de la délibération du 10 mai 2012 : 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. En zone N, peuvent seules être autorisées : - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) " ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) c) Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées (...) " ; 7. Considérant que si les carrières ne sont pas au nombre des occupations du sol autorisées en zone N par l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, ces dispositions générales ne font pas obstacle à l'application des dispositions de l'article R. 123-11 du même code, qui permettent aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de délimiter, y compris à l'intérieur des zones A et N, des secteurs dans lesquels les constructions et les installations nécessaires à la mise en valeur des ressources du sol ou du sous-sol, au nombre desquelles figurent les carrières, sont autorisées ; 8. Considérant que le règlement du plan local d'urbanisme, après avoir rappelé l'objet de la zone N, précise que " sur une partie de celle-ci une trame spécifique indique un secteur dans lequel l'exploitation de carrières est autorisée " ; que ce secteur, qui est constitué de parcelles cadastrées A 324 à 333 situées au lieu dit Estropy, est délimité sur le document graphique en zone N du plan ; que, comme le rappelle le rapport de présentation, et conformément aux préconisations émises par le préfet de la Drôme dans son avis du 12 septembre 2011, le périmètre d'exploitation de la carrière est cantonné à son emprise actuelle, et n'est pas étendu aux parcelles n° 322 et 323 comme le prévoyait initialement le projet de plan d'urbanisme ; que la relation hydrogéologique que ce secteur entretient avec le captage des eaux de la Vesque n'apparaît pas incompatible avec la protection de ce dernier ; qu'en particulier, si le schéma départemental des carrières de la Drôme a classé ce captage en zone de contrainte environnementale II, dite de " sensibilité très forte ", il précise également que les ouvertures de carrière peuvent être autorisées dans cette zone " sous réserve que l'étude d'impact démontre que le projet n'obère en rien l'intérêt du site " et que " des prescriptions particulières très strictes pourront y être demandées " ; que, d'ailleurs, bien qu'annulé par un arrêt définitif de la cour du 30 octobre 2014, mais pour un vice de procédure, l'arrêté du préfet de la Drôme du 8 décembre 2009 plaçait le secteur dont il s'agit en périmètre de protection rapprochée, où seules étaient interdites l'exploitation de nouvelles carrières ou leur extension ; 9. Considérant que, dans ces conditions, et dès lors que le plan d'urbanisme contesté maintient, sans l'augmenter, la superficie du secteur dédié à l'exploitation d'une carrière au lieu dit Estropy, le classement retenu ne procède d'aucune appréciation manifestement erronée ; que c'est donc à tort que, pour annuler partiellement les décisions en litige, le tribunal a retenu une telle erreur ; 10. Considérant toutefois qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués tant devant elle que devant le tribunal ; 11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " I - Le conseil municipal (...) délibère (...) sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ; 12. Considérant que les modalités de la concertation, telles qu'elles avaient été définies par la délibération du 19 mars 2009, prévoyaient notamment une information dans le prochain bulletin municipal, une ou plusieurs réunions publiques d'information et la mise à disposition en mairie d'un registre destiné à recueillir les observations, idées et avis du public ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'une information sur le lancement de la procédure a été faite dans le bulletin municipal paru immédiatement après l'adoption de la délibération mentionnée ci-dessus et que la progression de la procédure d'élaboration a elle-même été relatée dans des bulletins municipaux postérieurs ; qu'une réunion publique, au cours de laquelle les participants ont débattu, s'est tenue le 19 mars 2011 ; que les administrés ont également pu s'exprimer sur un registre mis en place en mairie pendant toute la période de concertation, jusqu'à l'intervention de la délibération du 26 avril 2011 qui a tiré le bilan de cette concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, en cours de procédure, ce registre aurait été soustrait ; qu'ainsi, la concertation, dont les modalités elles-mêmes n'étaient soumises à aucune formalité particulière de publicité, s'est tenue dans les conditions prévues par la délibération du 19 mars 2009 ; 14. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : (...) 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur (...) " ; que le rapport de présentation comporte plusieurs séries de développements et de graphiques qui sont consacrés au secteur de la carrière située au lieu dit Estropy, intéressent ses impacts, en particulier visuels, sur l'environnement et les conditions de remise en état du site ; que, par suite, et compte tenu notamment de l'absence d'extension de l'emprise actuelle de ce secteur, les informations contenues dans le rapport de présentation sont suffisantes au regard de cette disposition ; 15. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis (...) du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. Il va de même en cas de révision, de révision simplifiée et d'une mise en compatibilité en application de l'article L. 123-16. Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. " ; que l'avis favorable du centre régional de la propriété forestière, que le commissaire enquêteur mentionne dans le rapport qu'il a déposé à l'issue de l'enquête publique qui s'est tenue entre les 5 janvier et 9 février 2012, a été émis le 17 juin 2011 ; qu'ainsi, le moyen tiré du défaut de cet avis manque en fait ; 16. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée aux conseillers municipaux par écrit et à domicile. " ; 17. Considérant que les mentions portées sur les délibérations du conseil municipal font foi jusqu'à preuve du contraire ; que la délibération contestée mentionne que les conseillers ont été régulièrement convoqués ; que la FRAPNA de la Drôme n'apporte pas de précisions ou d'éléments à l'appui de son moyen tiré de l'irrégularité de ces convocations, et notamment de ce qu'elles n'auraient pas comporté l'ordre du jour de la séance du 10 mai 2012 au cours de laquelle elle a été adoptée ; qu'ainsi, elle ne permet pas au juge de l'excès de pouvoir d'en apprécier le bien-fondé ; 18. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal, qui faisaient également tous partie de la commission du plan local d'urbanisme créée par délibération du 21 mars 2008, ont disposé, avant la séance au cours de laquelle le plan d'urbanisme a été adopté, de l'ensemble du projet ; qu'à cet égard, et alors même que, par une délibération n° 2012-08 prise le même jour que la délibération contestée, le conseil municipal a approuvé les modifications apportées au projet de plan à la suite de l'enquête publique, ses membres qui avaient tous été convoqués à la réunion qui s'est tenue sur ce sujet le 23 mars 2012, n'ont pas été privés de la possibilité de s'informer et de débattre de ces propositions ; que, tout au long de la procédure d'élaboration de ce plan, ils ont également été mis à même de prendre connaissance des autres pièces ou documents nécessaires à leur information ; qu'il n'est ni établi, ni même allégué, que, malgré des demandes en ce sens, ils n'auraient pas obtenu communication de certaines de ces pièces ou documents ; qu'aucune méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ne saurait donc être retenue ; 20. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " (...) Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal. (...)." ; 21. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que les modifications que le conseil municipal de Puygiron a apportées au plan d'urbanisme à la suite de l'enquête publique, qu'il s'agisse en particulier de la prise en compte des risques naturels ou des règles d'extension et de création d'annexes en secteurs Ah et Nh, mais également de la suppression des zones UB1 de Gavaron et de la Tuillière, du réajustement des secteurs Ah et Nh, de l'exclusion des parcelles 322 et 323 du périmètre de la carrière, de la suppression des emplacements réservés 5, 6, 7 et 8, de l'élargissement de l'espace boisé classé relatif à la ripisylve de la Drôme ou de la modification de l'espace boisé classé le long de la RD 126, procèdent toutes des résultats de cette enquête, notamment des avis émis par les personnes publiques consultées, spécialement le préfet de la Drôme, mais également des conclusions du commissaire enquêteur ou d'observations exprimées par le public ; 22. Considérant, d'autre part, qu'il n'apparaît pas que la redéfinition du périmètre d'un espace boisé classé en bordure de la RD 166, qui porte sur son réajustement sur quelques mètres par rapport à l'alignement de la voie, et que les modifications apportées aux secteurs Ah et Nh, qui concernent une superficie très limitée du territoire, consistant dans l'intégration en secteur Ah des terrains d'assiette d'habitations et de leurs annexes et dans le maintien en zones A, Aa ou N de terrains agricoles ou naturels situés entre les maisons, même combinées avec les autres modifications retenues par la commune, mais que ne détaille pas précisément la FRAPNA de la Drôme, auraient remis en cause l'économie générale du plan ; 23. Considérant, en dernier lieu, qu'aucun texte ni aucun principe, et notamment pas l'article L. 123-10 précité du code de l'urbanisme, n'impose, que l'intervention de la délibération du conseil municipal portant approbation du plan local d'urbanisme soit précédée d'une délibération portant, de manière séparée, sur chacune des modifications apportées au projet de plan à la suite de l'enquête publique ; que, par suite, la FRAPNA de la Drôme n'est pas fondée à soutenir que, faute pour la délibération n° 2012-08 d'avoir acquis un caractère exécutoire, la délibération contestée aurait été adoptée au terme d'une procédure irrégulière ; 24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Puygiron est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé partiellement la délibération de son conseil municipal du 10 mai 2012 portant approbation du plan local d'urbanisme et la décision du maire rejetant son recours gracieux ; 25. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la FRAPNA de la Drôme qui a la qualité de partie perdante dans la présente instance, bénéficie d'une somme au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la FRAPNA de la Drôme le paiement à la commune de Puygiron d'une somme de 1 500 euros sur ce même fondement ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 18 novembre 2014 est annulé. Article 2 : La demande de la FRAPNA de la Drôme devant le tribunal administratif de Grenoble et ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La FRAPNA de la Drôme versera à la commune de Puygiron la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Puygiron et à la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature de la Drôme Délibéré après l'audience du 26 avril 2016, à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, M. Picard, président-assesseur, Mme Vaccaro-Planchet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 mai 2016. '' '' '' '' 2 N° 15LY00073 mg