CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 18/05/2017, 16NC00986, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-18
Numéro : 16NC00986
Président : M. MESLAY
Rapporteur : M. Philippe  REES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SCP LEBON & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Oxial a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la décision du 10 juillet 2014 par laquelle le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a rejeté sa demande d'autorisation d'implantation d'un dispositif publicitaire lumineux sur un emplacement situé 9, boulevard Barthou sur le territoire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy, ainsi que la décision du 12 novembre 2014 rejetant son recours gracieux. Par un jugement no 1403129 du 29 mars 2016, le tribunal administratif de Nancy a prononcé l'annulation des actes attaqués. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 mai et 12 décembre 2016, la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement no 1403129 du 29 mars 2016 du tribunal administratif de Nancy ; 2°) de rejeter la demande de la société Oxial ; 3°) de condamner la société Oxial à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy soutient que : - le maire n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en refusant l'installation du dispositif litigieux dès lors que, par sa nature, sa localisation et la configuration des lieux, celui-ci présente un risque pour la sécurité routière au sens de l'article R. 418-4 du code de la route ; - le tribunal n'a pas examiné la demande de substitution de motifs qu'elle avait présentée à titre subsidiaire ; - cette demande de substitution de motifs est fondée dès lors que, d'une part, par son implantation vis-à-vis du domaine public, sa localisation dans le champ de visibilité de l'église Saint-François d'Assise et ses dimensions, le dispositif litigieux méconnaît les dispositions de l'article 2.1 du chapitre 2 du règlement local de publicité, d'autre part, la substitution sollicitée n'est pas de nature à priver la société Oxial d'une garantie procédurale liée à ces motifs ; - le dispositif litigieux méconnaît également les dispositions de l'article R. 581-34 du code de l'environnement dès lors que sa surface est supérieure à la surface maximale fixée par ce texte et le maire aurait également pu légalement fonder son refus sur ce motif ; - pour le reste, aucun des autres moyens soulevés en premier instance par la société Oxial (méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et irrégularité de la consultation de l'architecte des Bâtiments de France) n'est fondé. Par un mémoire en défense et un mémoire, enregistrés les 12 décembre 2016 et 3 janvier 2017, la société Oxial, représentée par Mes Balaÿ et Carpentier, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy à lui verser une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Oxial soutient que : - l'arrêté attaqué s'analyse comme portant retrait d'une décision créatrice de droits puisqu'à la date où elle l'a reçu, une autorisation implicite était née ; par suite, en l'absence de procédure contradictoire préalable, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 est fondé et la demande de substitution de motifs, présentée par la commune, vouée à l'échec puisque sans effet sur ce vice de procédure ; - le dispositif litigieux ne présente pas de risque pour la sécurité routière et ne méconnaît pas les prescriptions du règlement local de publicité ; - les dispositions de l'article R. 581-34 du code de l'environnement ne sont pas applicables au dispositif litigieux. Par des mémoires, enregistrés les 19 janvier et 20 février 2017, la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que précédemment et soutient, en outre, que : - aucune autorisation tacite n'a pu naître dès lors que la demande d'autorisation présentée par la société Oxial n'était pas complète ; - la demande d'autorisation aurait pu être légalement rejetée pour d'autres motifs, qui peuvent être substitués aux motifs de la décision : la demande d'autorisation n'était pas complète ; la superficie totale du dispositif publicitaire litigieux n'est pas conforme aux limites fixées par l'article 2.1 du règlement local de publicité ; les règles de densité fixées par la réglementation nationale ainsi que par le règlement local de publicité font obstacle à l'implantation d'un dispositif publicitaire supplémentaire sur l'unité foncière en cause ; le dos du dispositif ne comporte pas d'aménagement décoratif, contrairement à ce que prévoit le règlement local de publicité. Par un mémoire, enregistré le 6 février 2017, la société Oxial conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que précédemment et soutient, en outre, que : - le dossier de demande d'autorisation était complet et la commune ne lui a pas demandé d'élément complémentaire ; - aucun des motifs dont la commune sollicite la substitution n'est fondé. L'instruction a été close le 21 février 2017. Un mémoire de la société Oxial a été déposé à la cour le 11 avril 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rees, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me Coissardpour la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy. Considérant ce qui suit : 1. Le 20 mai 2014, la société Oxial a déposé une demande d'autorisation d'implantation d'un dispositif publicitaire lumineux sur un emplacement situé au 9 boulevard Barthou dans la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy. Par une décision du 10 juillet 2014, le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a rejeté cette demande. Il a également, le 12 novembre 2014, rejeté le recours gracieux que la société Oxial avait présenté le 25 septembre précédent contre ce refus. 2. La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy relève appel du jugement du 29 mars 2016 par lequel le tribunal administratif de Nancy, à la demande de la société Oxial, a prononcé l'annulation de ces deux décisions. Sur la régularité du jugement : 3. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a, par un mémoire du 7 mars 2016, demandé au tribunal de procéder à une substitution de motifs, en faisant valoir que par son implantation vis-à-vis du domaine public, sa localisation dans le champ de visibilité de l'église Saint-François d'Assise et ses dimensions, le dispositif litigieux méconnaît les dispositions de l'article 2.1 du règlement de la zone de publicité restreinte 3 du règlement local de publicité. 4. Comme le fait valoir la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy, le tribunal n'a pas examiné ce moyen de défense, qui n'est pas inopérant. Cette omission entache d'irrégularité son jugement qui, par suite, doit être annulé. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Oxial. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy : 6. La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy soutient que la demande présentée au tribunal est irrecevable, dès lors que la décision du maire du 10 juillet 2014 a été notifiée le 15 et que la société n'a présenté son recours gracieux que le 25 septembre, postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux. 7. Lorsqu'un pli est présenté au domicile du destinataire et que celui-ci est absent, un avis de passage est déposé. Si le destinataire vient retirer ce pli au guichet avant l'expiration du délai de 15 jours au terme duquel, conformément à la réglementation en vigueur du service des postes, tout objet chargé ou recommandé non distribué par suite de l'absence de son destinataire et non réclamé au guichet par ce dernier est renvoyé à son expéditeur, le délai de recours contentieux ne commence à courir qu'à compter de la date de retrait du pli (cf. Conseil d'Etat, 2 mai 1980, n° 18391). 8. Il est constant que le pli contenant la décision attaquée a été présenté à l'adresse de la société Oxial le 15 juillet 2014 sans être réceptionné. Il a cependant été retiré au bureau de poste le 25 juillet suivant, avant que n'expire le délai de 15 jours suivant cette présentation. Le recours gracieux, présenté dans le délai de deux mois suivant le retrait du pli, n'était ainsi pas tardif et a eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux, qui a recommencé à courir à compter de la date de notification de la décision expresse du 12 novembre 2014 le rejetant. La demande, enregistrée par le tribunal le 21 novembre 2014, n'est ainsi pas tardive. 9. Dès lors, la fin de non-recevoir soulevée par la commune doit être écartée. Sur la portée de la décision du 10 juillet 2014 : 10. La société Oxial soutient que la décision attaquée s'analyse non comme un refus d'autorisation, mais comme un retrait - selon elle illégal - de l'autorisation tacite dont elle bénéficiait dès lors qu'à la date du 25 juillet 2014, à laquelle elle a retiré le pli contenant la décision et a donc reçu notification de celle-ci, plus de deux mois s'étaient écoulés depuis le dépôt de sa demande d'autorisation le 20 mai 2014. 11. Aux termes de l'article L. 581-9 du code de l'environnement : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. (...) L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation de l'autorité compétente (...) ". Aux termes de l'article R. 581-10 de ce code : " (...) Dans le mois suivant la réception d'une demande d'autorisation, il est adressé au pétitionnaire : 1° Lorsque la demande est complète, par voie postale ou électronique, un récépissé qui indique la date à laquelle, en l'absence de décision expresse, une autorisation tacite sera acquise en application de l'article R. 581-13 (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 581-10 de ce code : " La décision est notifiée au demandeur par envoi recommandé avec demande d'avis de réception postale au plus tard deux mois après la réception d'une demande complète, ou des informations, pièces et documents qui complètent le dossier, par l'autorité compétente pour instruire l'autorisation. A défaut de notification dans ce délai, l'autorisation est réputée accordée dans les termes où elle a été demandée ". 12. Il résulte de ces dispositions que le demandeur d'une autorisation d'installation d'un dispositif de publicité lumineuse autre que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est réputé être titulaire d'une autorisation tacite lorsqu'aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire de deux mois d'instruction de son dossier. La date du retrait, au bureau de poste, du pli contenant la décision, ayant pour seul effet de déterminer le point de départ du délai de recours contentieux contre cette décision (cf. Conseil d'Etat, 24 janvier 1986, n° 50925), cette notification doit être regardée comme étant intervenue à la date à laquelle le pli a été présenté pour la première fois à l'adresse du demandeur (cf. Conseil d'Etat, 7 juillet 2008, n°310985). 13. En l'espèce, il est constant que le pli contenant la décision a été présenté pour la première fois à la société Oxial le 15 juillet 2014. A cette date, le délai de deux mois imparti à la commune pour prendre sa décision n'était pas expiré. Dès lors, la décision attaquée ne peut s'analyser que comme un refus de délivrance de l'autorisation sollicitée et non comme le retrait de cette autorisation. Sur la légalité de l'arrêté : En ce qui concerne les motifs mentionnés dans l'arrêté 14. Pour rejeter la demande d'autorisation de la société Oxial, le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy s'est fondé, en premier lieu, sur le défaut d'accord de l'architecte des Bâtiments de France. 15. Il a, à cet égard, visé le 1er alinéa du II de l'article R. 581-16 du code de l'environnement, aux termes duquel : " L'autorisation d'installer une enseigne prévue à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 581-18 est délivrée par l'autorité compétente en matière de police : 1° Après accord de l'architecte des Bâtiments de France lorsque cette installation est envisagée sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou dans le champ de visibilité de cet immeuble défini par l'article L. 621-30 du code du patrimoine (...) ". 16. Si ces dispositions mentionnent bien l'exigence d'un accord de l'architecte des Bâtiments de France, elles ne s'appliquent qu'aux autorisations relatives à l'installation d'une enseigne. 17. Aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Au sens du présent chapitre : 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée ". 18. En l'espèce, le dispositif en cause ne constitue pas une enseigne au sens du 2° de l'article L. 581-3 du code de l'environnement, dès lors qu'il ne constitue pas une " inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ". 19. Par conséquent, ce premier motif de la décision attaquée est entaché d'une erreur de droit. 20. Le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy s'est fondé, en second lieu, sur le danger que présente l'implantation du dispositif en cause pour la sécurité routière. 21. Aux termes de l'article R. 581-15 du code de l'environnement : " (...) L'autorisation d'installer un dispositif de publicité lumineuse visé par le troisième alinéa de l'article L. 581-9 ou un mobilier urbain destiné à supporter de la publicité lumineuse visé par le même alinéa est accordée, compte tenu notamment du cadre de vie environnant et de la nécessité de limiter les nuisances visuelles pour l'homme et l'environnement au sens de l'article L. 583-1 aux dispositifs dont les caractéristiques respectent les prescriptions des articles R. 581-34 à R. 581-41 et les interdictions faites aux publicités et enseignes par l'article R. 418-4 du code de la route (...) ". Aux termes de l'article R. 418-4 du code de la route : " Sont interdites la publicité et les enseignes, enseignes publicitaires et préenseignes qui sont de nature, soit à réduire la visibilité ou l'efficacité des signaux réglementaires, soit à éblouir les usagers des voies publiques, soit à solliciter leur attention dans des conditions dangereuses pour la sécurité routière. Les conditions et normes que doivent respecter les dispositifs lumineux ou rétroréfléchissants visibles des voies publiques sont fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement et du ministre de l'intérieur ". 22. Le maire s'est fondé sur l'avis du directeur départemental des territoires du 13 juin 2014, qu'il s'est approprié. Le directeur départemental des territoires y souligne que le boulevard Barthou constitue une artère de l'agglomération nancéienne avec une forte circulation et que ce type de dispositif pourrait créer des situations accidentogènes et serait susceptible de solliciter l'attention des usagers de la voie dans des conditions dangereuses pour la sécurité routière. La commune fait en outre valoir la nature particulière du dispositif litigieux, qui s'apparente à un écran de télévision et permet d'attirer plus facilement et plus longuement l'attention des automobilistes. Elle souligne également qu'il est implanté au bord d'une voie longue et rectiligne à forte fréquentation, à l'endroit même où la vitesse de circulation passe de 70 km/h à 50 km/h. 23. Toutefois, ces considérations demeurent.générales, alors que la publicité lumineuse numérique n'est pas par principe interdite par la législation ou la réglementation nationale ou par la réglementation locale applicable sur le territoire de la commune ou sur le boulevard Berthou en particulier 24. En outre, ces considérations sont efficacement contredites par la société Oxial qui fait valoir que la durée moyenne d'observation de panneaux numériques par les automobilistes n'est que légèrement supérieure à celle de panneaux classiques - 0,379 seconde contre 0,335 seconde - et que cette durée n'est pas de nature à susciter un risque pour la sécurité routière. La société Oxial souligne également l'absence d'accident sur de nombreux autres axes de circulation où sont installés des dispositifs de même nature et qui connaissent un trafic routier comparable. En réponse à cette argumentation étayée, la commune n'apporte aucun élément concret de nature à établir que, dans les circonstances de l'espèce, le dispositif litigieux serait susceptible de solliciter l'attention des usagers des voies publiques dans des conditions dangereuses pour la sécurité routière. 25. Par conséquent, ce second motif de la décision attaquée est entaché d'une erreur d'appréciation. En ce qui concerne la substitution de motifs 26. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. (cf. CE 6 février 2004 n° 240560). Sur le motif tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation : 27. La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy soutient en premier lieu qu'elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation au motif qu'elle était incomplète. 28. Aux termes de l'article R. 581-10 du code de l'environnement : " Le dossier qui accompagne la demande d'autorisation est composé des informations et pièces énumérées par l'article R. 581-7 ainsi que, pour certains dispositifs particuliers, des documents prévus par les articles R. 581-14 à R. 581-21. / Dans le mois suivant la réception d'une demande d'autorisation, il est adressé au pétitionnaire : 1° Lorsque la demande est complète, par voie postale ou électronique, un récépissé qui indique la date à laquelle, en l'absence de décision expresse, une autorisation tacite sera acquise en application de l'article R. 581-13 ; 2° Lorsque la demande est incomplète, un courrier notifié par envoi recommandé avec demande d'avis de réception postal ou un courrier électronique avec demande d'accusé de réception, qui indique : a) De façon exhaustive, les informations, pièces et documents manquants à produire en trois exemplaires, dans un délai de deux mois suivant la réception de ce courrier ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des informations, pièces et documents manquants dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet. / Lorsque le dossier est complété dans le délai imparti au pétitionnaire, l'autorité compétente lui adresse le récépissé prévu au 1°, la date à laquelle une autorisation tacite étant acquise étant décomptée à partir de la réception des informations, pièces et documents complémentaires ". 29. Il résulte de ces dispositions qu'une demande d'autorisation incomplète ne peut être rejetée sans que, au préalable, le pétitionnaire n'ait été informé des éléments manquants et mis à même de les produire. 30. Il est constant que cette formalité, qui constitue une garantie procédurale au bénéfice du pétitionnaire, n'a pas été effectuée en l'espèce. Il ne peut donc pas être procédé à la substitution demandée, qui priverait la société Oxial de cette garantie de procédure. Sur le motif tiré de l'implantation irrégulière du dispositif publicitaire litigieux par rapport au domaine public : 31. La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy soutient qu'elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation au motif que le panneau du dispositif litigieux déborde de la parcelle privée sur laquelle est implanté son pied et surplombe le domaine public, en méconnaissance des dispositions de l'article 2.1 du chapitre 2 du règlement local de publicité. 32. Aux termes de l'article 2.1 du chapitre 2 du règlement local de publicité de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy : " Dispositifs portatifs : les dispositifs portatifs ne doivent pas surplomber le domaine public, à l'exception de l'éclairage. La surface unitaire de publicité (face) est comprise entre 8 m² et 12 m². Ils sont interdits à moins de 100 mètres, et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire (...) ". 33. Contrairement à ce que fait valoir la commune, la réalité du surplomb allégué ne ressort pas des pièces du dossier de la demande d'autorisation présentée par la société Oxial. La commune, qui ne produit aucun autre élément à l'appui de ses affirmations, n'est pas fondée à soutenir que ce motif de refus aurait légalement pu être opposé à la pétitionnaire. Sur le motif tiré de l'atteinte à un monument historique : 34. La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy soutient qu'elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation sur le fondement des dispositions de l'article 2.1 précité dès lors que le dispositif en cause se trouve dans le champ de visibilité de l'église Saint-François d'Assise, classée au titre des monuments historiques. 35. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dispositif litigieux se trouve dans le champ de visibilité de l'église Saint-François d'Assise. D'autre part, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la distance qui les sépare est supérieure à celle de 100 mètres mentionnée par les dispositions de l'article 2.1 précité. 36. Par conséquent, ce motif n'est pas de nature à rendre légal le refus opposé à la société Oxial. Sur les motifs tirés de la superficie irrégulière du dispositif publicitaire : 37. La commune soutient en premier lieu qu'elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation dès lors que les dimensions du dispositif en cause excèdent la surface unitaire de publicité maximale de 8 m² admise par l'article R. 581-34 du code de l'environnement. 38. Aux termes de l'article R. 581-34 du code de l'environnement : " (...) A l'intérieur des agglomérations de plus de 10 000 habitants et dans celles de moins de 10 000 habitants faisant partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ainsi qu'à l'intérieur de l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires situés hors agglomération, la publicité lumineuse apposée sur un mur, scellée au sol ou installée directement sur le sol ne peut avoir une surface unitaire excédant 8 mètres carrés, ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol. (...) ". 39. Ces dispositions sont issues du décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes, qui encadre et précise la mise en oeuvre de la réforme de la publicité extérieure issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010. 40. Aux termes de l'article L. 581-14-3 du code de l'environnement : " (...) Les réglementations spéciales qui sont en vigueur à la date de publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement restent valables jusqu'à leur révision ou modification et pour une durée maximale de dix ans à compter de cette date. Elles sont révisées ou modifiées selon la procédure prévue à l'article L. 581-14-1 ". Il résulte de ces dispositions que les règles fixées par l'article R. 581-34 ne sont pas applicables en présence d'une réglementation locale déjà en vigueur à la date du 13 juillet 2010 et n'ayant pas fait l'objet d'une révision ou d'une modification postérieurement à cette date. 41. D'une part, l'article 2.1 du chapitre 2 du règlement local de publicité de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy, qui prévoit expressément que " la surface unitaire de publicité (face) est comprise entre 8 m² et 12 m² ", constitue sur ce point une réglementation spéciale au sens de l'article L. 581-14-3 du code de l'environnement. 42. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le règlement local de publicité de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a été approuvé par une délibération de son conseil municipal du 29 mai 2000, a été rendu applicable par un arrêté de son maire du 6 juin 2000 et n'a fait l'objet d'aucune révision ou modification postérieurement au 12 juillet 2010. 43. Par conséquent, le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy n'aurait pas, pour rejeter la demande d'autorisation, pu légalement se fonder sur les dispositions de l'article R. 581-34 du code de l'environnement, qui n'étaient pas opposables à la société Oxial. 44. La commune soutient en second lieu qu'elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation au motif que la surface unitaire de publicité du dispositif en cause ne s'inscrit pas dans la fourchette de 8 m² à 12 m² fixée par l'article 2.1 du chapitre 2 du règlement local de publicité. 45. Pour calculer cette surface unitaire, il convient de prendre en compte, non pas la seule surface de la publicité lumineuse apposée sur le dispositif publicitaire, mais le dispositif lui-même dont le principal objet est de recevoir cette publicité, c'est-à-dire la surface du panneau litigieux tout entier (cf. Conseil d'Etat, 20 octobre 2016, n°395494). En revanche, il n'y a pas lieu de prendre en compte les éléments auxquels est accroché ou fixé le panneau constituant le dispositif publicitaire, dès lors que leur principal objet est de soutenir celui-ci et non de recevoir la publicité. 46. En l'espèce, si la surface de l'écran permettant la diffusion de publicités lumineuses est de 6,73 m², il est constant que la surface du panneau entier, constitué par l'écran et sa bordure, est de 9,67 m². La surface unitaire de publicité du dispositif en cause est donc conforme aux prescriptions de l'article 2.1 précité. 47. Par conséquent, ce deuxième motif n'est pas de nature à rendre légal le refus opposé à la société Oxial. Sur le motif tiré de l'absence d'aménagement décoratif : 48. La commune soutient qu'elle aurait pu légalement rejeter la demande d'autorisation au motif qu'aucun aménagement décoratif n'était prévu pour le dos du dispositif en cause. 49. Aux termes de l'article 2.1 du chapitre 2 du règlement local de publicité de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy : " Dispositifs portatifs : (...) Le dos d'un panneau simple face doit être traité par un aménagement décoratif ". 50. Il ressort des pièces du dossier que le dos du dispositif litigieux est paré d'une coque destinée à cacher les éléments techniques de l'installation. La commune n'indique pas en quoi cet aménagement n'est pas conforme aux dispositions précitées qui, au demeurant, ne fixent aucune exigence particulière en matière de décoration. 51. Dans ces conditions, ce motif ne saurait être substitué au motif initia l. Sur le motif tiré du non-respect de la règle de densité : 52. Aux termes de l'article 1er du chapitre 4 du règlement local de publicité de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy, fixant les règles applicables dans la zone de publicité restreinte n° 3, où est située la parcelle d'assiette du dispositif litigieux : " Cette zone comprend un ensemble de secteurs à vocation économique correspondants à des implantations d'activités commerciales et de service. Il est ·important sur ces secteurs de privilégier l'enseigne ". Aux termes de l'article 2.1 du même chapitre : " Dispositifs portatifs : lorsque l'application de l'article 3.3 permet l'implantation de publicité, celle-ci est limitée à : - un dispositif publicitaire scellé au sol ou installé directement sur le sol par parcelle présentant un linéaire de façade de moins de 50 mètres et une surface supérieure à 500 m² ; - deux dispositifs publicitaires scellés au sol ou installés directement sur le sol pour les parcelles présentant un linéaire de façade supérieur à 50 mètres. ·- pour les parcelles présentant un linéaire de façade supérieur à 50 mètres, l'implantation d'un dispositif publicitaire scellé au sol ou installé directement sur le sol sera possible même si la parcelle comprend une enseigne utilisée comme publicité ". Aux termes de l'article 3.3 du même chapitre 4, relatif aux enseignes scellées au sol : " Si une enseigne utilisée comme publicité présente une surface, par face, supérieure à 6 m² et limité à 12m², aucun autre dispositif ne pourra être implantée sur la parcelle ou par activité, le dos de cette enseigne pourra être utilisé dans le même format pour une publicité. Si elle a une surface inférieure à 6 m², un dispositif dont la surface et l'aspect sont indiqués à l'article 1 pourra être implanté sur la parcelle ou par activité ". 53. Il résulte de ces dispositions que la publicité, dès lors qu'elle est admise dans la zone en cause à défaut d'y être expressément interdite, n'y est soumise à une règle spéciale de densité que dans l'hypothèse définie par l'article 3.3, auquel renvoie l'article 2.1 qui fixe cette règle. 54. Il résulte des dispositions de l'article 3.3 que la notion d' " enseigne utilisée comme publicité " est déterminante pour son application. Or, ainsi qu'il a été rappelé au point 17, les notions de publicité et d'enseigne possèdent chacune une définition légale propre qui interdit de les confondre, l'enseigne étant définie comme une " inscription, forme ou image apposée sur un immeuble ". Au regard de ces définitions, la notion d' " enseigne utilisée comme publicité " est entachée de contradiction interne. Compte tenu de cette incohérence, qui ne permet pas d'apprécier la portée de l'article 3.3, celui-ci est inapplicable. Par voie de conséquence, l'article 2.1 ne trouve pas non plus à s'appliquer. 55. En vertu de l'article L. 581-14-3 du code de l'environnement et en l'absence de toute autre règle spéciale de densité applicable, l'implantation du dispositif litigieux est donc soumise à la réglementation de droit commun. 56. Aux termes de l'article R. 581-25 du code de l'environnement : " Les dispositions du présent article s'appliquent à tous les dispositifs publicitaires décrits dans la présente sous-section, à l'exception de ceux apposés sur une palissade ou sur une toiture. / I. - Il ne peut être installé qu'un seul dispositif publicitaire sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d'une longueur au plus égale à 80 mètres linéaire. / Par exception, il peut être installé : - soit deux dispositifs publicitaires alignés horizontalement ou verticalement sur un mur support ; - soit deux dispositifs publicitaires scellés au sol sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d'une longueur supérieure à 40 mètres linéaire. / Sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d'une longueur supérieure à 80 mètres linéaire, il peut être installé un dispositif publicitaire supplémentaire par tranche de 80 mètres au-delà de la première. / Ces dispositifs peuvent être installés librement sur l'unité foncière. (...) ". 57. La commune soutient que les modalités d'application de ces dispositions ont été précisées par l'instruction du Gouvernement du 25 mars 2014 relative à la règlementation nationale des publicités, des enseignes et préenseignes. Toutefois, cette instruction, au demeurant non publiée au Journal officiel, est dépourvue de valeur réglementaire et n'a qu'une portée interprétative. La commune ne peut donc pas utilement se prévaloir de la lecture qu'elle donne des dispositions précitées. 58. Au sens de ces dispositions, une unité foncière est un îlot de propriété d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision. Par ailleurs, il résulte de ces dispositions que, pour la détermination du nombre de dispositifs pouvant être installés, il y a lieu de tenir compte de toute la longueur du ou des côtés de l'unité foncière bordant une ou plusieurs voies ouvertes à la circulation publique. Enfin, il résulte de ces dispositions que la possibilité d'installer un dispositif publicitaire supplémentaire est ouverte pour chaque tranche de 80 mètres complète ou entamée au-delà de la première. 59. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du dispositif litigieux est la parcelle cadastrée n° AO 0570. Comme les parcelles contiguës nos AO 523, 532 et 533, elle appartient à la SCI de construction Brichambeau et elle forme avec elles un ensemble d'un seul tenant. Cet ensemble constitue l'unité foncière à prendre en compte pour l'application des dispositions de l'article R. 581-25 précité. 60. Il ressort des pièces du dossier que cette unité foncière est bordée, d'une part par le boulevard Barthou, sur une longueur de 206 mètres, de l'autre par la rue du 8ème Régiment d'Artillerie, sur une longueur de 262 mètres. La longueur totale de ses côtés bordant une voie ouverte à la circulation publique est ainsi de 468 mètres. 61. En application des dispositions de l'article R. 581-25 précité, l'unité foncière en cause peut accueillir un maximum de 2 dispositifs publicitaires (soit alignés horizontalement ou verticalement sur un mur support, soit scellés au sol) pour la première tranche de 80 mètres, auxquels s'ajoutent 5 dispositifs publicitaires (correspondant à quatre tranches complètes de 80 mètres au-delà de la première, ainsi qu'une cinquième entamée). 62. Si la commune fait valoir qu'à la date de la décision attaquée, l'unité foncière en cause comportait déjà un total de 5 dispositifs publicitaires, elle ne l'établit pas, alors que plusieurs des dispositifs auxquels elle fait référence présentent, au vu des photographies qu'elle produit, le caractère d'enseignes et non de publicités. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l'unité foncière en cause pouvait accueillir jusqu'à 7 dispositifs publicitaires, ce qui, même en retenant le décompte de la commune, permettait encore l'implantation du dispositif de la société Oxial. 63. Il résulte de ce qui précède que le dispositif litigieux pouvait être implanté sur la parcelle cadastrée n° AO 0570 sans méconnaître l'article 2.1 du chapitre 4 du règlement local de publicité, qui n'était pas applicable, ni l'article R. 581-25 du code de l'environnement. 64. Par conséquent, aucun des deux motifs, invoqués par la commune n'est de nature à rendre légal le refus opposé à la société Oxial. 65. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la demande, que la société Oxial est fondée à solliciter l'annulation de la décision du 10 juillet 2014 par laquelle le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a rejeté sa demande d'autorisation d'implantation d'un dispositif de publicité lumineuse ainsi que, par voie de conséquence, la décision du 12 novembre 2014 qui a rejeté son recours gracieux. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 66. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 67. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Oxial qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy demande au titre des frais exposés par elle en appel et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy une somme de 1 500 euros à verser à la société Oxial au titre de ces mêmes dispositions. Par ces motifs, D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1403129 du tribunal administratif de Nancy du 29 mars 2016 est annulé. Article 2 : La décision du 10 juillet 2014 par laquelle le maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a rejeté la demande d'autorisation d'implantation d'un dispositif de publicité lumineuse présentée par la société Oxial, ainsi que la décision du 12 novembre 2014 rejetant le recours gracieux de cette dernière, sont annulées. Article 3 : La commune de Vandoeuvre-lès-Nancy versera à la société Oxial une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy et à la société Oxial. 2 N°16NC00986