Cour Administrative d'Appel de Marseille, 2ème chambre - formation à 3, 15/07/2013, 10MA03124, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 2ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-07-15
Numéro : 10MA03124
Président : M. DUCHON-DORIS
Rapporteur : Mme Anne  MENASSEYRE
Commissaire du gouvernement : Mme FEDI
Avocat(s) : SCP SARTORIO LONQUEUE SAGALOVITSCH & ASSOCIÉ

Vu la requête, enregistrée le 6 août 2010, présentée pour le département des Alpes de Haute-Provence, représenté par le président de son conseil général, par la SCP Sartorio Lonqueue Sagalovitsch et Associés ; le département des Alpes de Haute-Provence demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 3 du jugement n° 0702321 du 8 juin 2010, rectifié par ordonnance du 24 juin 2010, par lequel le tribunal administratif de Marseille, après avoir condamné l'Etat à lui verser la somme de 51 585,81 euros et mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, a rejeté le surplus de sa demande tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de l'office national des forêts (ONF) à lui verser la somme de 12 663 368,74 euros en réparation des préjudices subis du fait d'éboulements survenus au lieu-dit La Rochaille les 22, 23 et 26 mars 2001 ; 2°) de condamner solidairement l'Etat et l'ONF à lui payer la somme de 1 313 368,74 euros augmentée des intérêts au taux légal à compter du 15 novembre 2002 ; 3°) de mettre la somme de 6 000 euros à la charge de l'Etat et de l'ONF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du départementen vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code forestier ; Vu le code de la voirie routière ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 juin 2013 : - le rapport de Mme Menasseyre, rapporteure, - les conclusions de Mme Fedi, rapporteure publique, - et les observations de MeA..., de la SCP Sartorio, pour le département des Alpes de Haute-Provence et de Me B...pour l'ONF ; 1. Considérant que la route départementale n° 900 est surplombée, entre ses points kilométriques 104,450 et 104,750, au lieu-dit la Rochaille, par une formation géologique d'environ 850 mètres de hauteur, composée d'une paroi rocheuse dominant une zone d'accumulation de matériaux morainiques qui débouche sur un cône de déjection de 400 mètres de hauteur situé directement au dessus de la voie et appartenant au domaine privé de l'Etat ; que les 22, 23 et 26 mars 2001 des glissements de terrains ont entraîné l'éboulement de 5 à 8 000 mètres cubes de matériaux, dont une part importante est tombée sur la route ; que, par jugement du 8 juin 2010, le tribunal administratif de Marseille a notamment condamné l'Etat à verser au département des Alpes de Haute-Provence la somme de 51 585,81 euros en réparation des préjudices subis par cette collectivité du fait de ces éboulements, mais a rejeté le surplus de ses conclusions tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de l'ONF à lui verser la somme de 12 663 368,74 euros au titre de la réparation de ces préjudices ; que le département, qui limite, dans le dernier état de ses conclusions, ses prétentions indemnitaires à la somme de 1 313 368,74 euros, relève dans cette mesure appel du jugement ; que l'Etat pour sa part demande, à titre incident, l'annulation de la partie du jugement qui l'a condamné ; Sur l'étendue du litige : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement (en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département) peut demander à l'une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l'instance en cours, en l'informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés En cause d'appel, il peut être demandé à la partie de reprendre également les conclusions et moyens présentés en première instance qu'elle entend maintenir. " ; 3. Considérant qu'invité à produire le mémoire récapitulatif prévu par les dispositions susmentionnées, le département a produit, le 17 juin 2013, un mémoire intitulé " mémoire récapitulatif " ; qu'auparavant informé, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de ce que le juge administratif n'était pas compétent pour se prononcer sur ses conclusions, en tant qu'elles étaient fondées sur le défaut d'entretien, par l'Etat propriétaire ou l'ONF gestionnaire, d'un terrain appartenant au domaine privé de l'Etat, le département avait, dès le 13 juin 2013, précisé qu'il n'entendait pas rechercher la responsabilité pour faute du fait d'un simple défaut d'entretien, par l'Etat ou l'ONF d'un terrain appartenant au domaine privé de l'Etat, mais que ses conclusions indemnitaires étaient uniquement fondées sur la réparation du préjudice résultant d'un manquement, de la part des intimés à l'obligation de moyens instituée par les dispositions des articles L. 424-1 et suivants R. 424-1 et suivants du code forestier ; que dans le mémoire récapitulatif enregistré le 17 juin 2013, le département persiste à fonder exclusivement sa demande sur les manquements des intimés aux obligations résultant pour eux de l'exercice de la mission de service public de restauration des terrains de montagne ; qu'il n'y a dès lors pas lieu d'examiner sa demande au titre d'autres fondements qui pouvaient être regardés comme invoqués dans ses écritures initiales, tel celui de la carence du propriétaire ou du gestionnaire d'un fonds à effectuer les travaux nécessaires pour prévenir les risques d'éboulement ; que le département n'ayant pas repris dans son mémoire récapitulatif les moyens présentés en première instance autres que ceux tirés des manquements des intimés aux obligations résultant pour eux de la mission de service public de restauration des terrains de montagne, il est réputé avoir abandonné l'ensemble de ces moyens ; Sur la régularité du jugement : 4. Considérant que le tribunal a jugé que le département des Alpes de Haute-Provence tenait du décret du 29 décembre 1962 le pouvoir d'émettre un titre exécutoire à l'effet de fixer les sommes qui lui sont dues par l'ONF et que ses conclusions dirigées contre cet établissement étaient, par suite, irrecevables ; qu'en application du principe selon lequel une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l'encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement ce juge d'une demande tendant au recouvrement de leurs créances ; que, toutefois, en raison de l'absence de voies d'exécution à l'encontre des personnes publiques, même exerçant une activité industrielle et commerciale, il en va différemment dans l'hypothèse où le débiteur est une personne publique ; que dans ce cas, faute de pouvoir contraindre la collectivité débitrice, la collectivité créancière n'est pas tenue de faire précéder la saisine du juge de l'émission d'un titre de recettes rendu exécutoire ; qu'il en résulte que le département est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre l'ONF ; qu'il y a lieu dès lors d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il rejette ces conclusions et de statuer sur celles-ci, dans la limite des conclusions d'appel du département, qui limite désormais ses prétentions indemnitaires à la somme de 1 313 368,74 euros, par la voie de l'évocation, étant observé que le département est réputé avoir abandonné l'ensemble des moyens de première instance autres que ceux tirés de la méconnaissance des obligations résultant de la mission de service public de restauration des terrains de montagne ; qu'il y a lieu par ailleurs pour la Cour de se prononcer sur les conclusions dirigées contre l'Etat dans le cadre de l'effet dévolutif ; Sur la responsabilité : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 424-1 du code forestier, devenu l'article L. 142-7 du nouveau code forestier : " L'utilité publique des travaux de restauration et de reboisement nécessaires pour le maintien et la protection des terrains en montagne et pour la régularisation du régime des eaux est déclarée par décret en Conseil d'Etat à la demande du ministre chargé des forêts, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales. / Ce décret (en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département) fixe le périmètre des terrains sur lesquels les travaux doivent être exécutés (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 424-3 du code forestier, repris en substance par l'article L. 142-8 du nouveau code forestier : " Les travaux de restauration et de reboisement sont réalisés et l'entretien assuré à ses frais par la collectivité publique à la demande de laquelle a été prononcée la déclaration d'utilité publique. / Avant tout début de réalisation des équipements et des travaux, les propriétaires sont informés qu'il leur est possible de les exécuter eux-mêmes et d'en assurer l'entretien dans les conditions fixées par une convention à passer entre eux et la collectivité publique à la demande de laquelle a été prononcée la déclaration d'utilité publique.(en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département) " ; qu'aux termes des stipulations du contrat Etat-ONF 2001/2006 : " L'Etat confie à l'Office national des Forêts la réalisation d'actions de prévention des risques naturels spécifiques à la montagne, notamment pour la restauration des terrains en montagne (RTM). / Les missions assurées par l'ONF pour le compte du ministère de l'agriculture et de la pêche concernent principalement : - Le suivi permanent des terrains domaniaux acquis par l'Etat en application des articles L 424-1 et suivants du code forestier, ainsi que l'appui à la création ou à la modification de périmètres RTM, - La programmation générale des actions RTM et leur exécution, - La définition et la réalisation de travaux RTM sur les terrains domaniaux dont le MAP est le maître d'ouvrage, (...) L'office National des Forêts, en s'appuyant sur son réseau d'agents de terrain et sur les services RTM, contribue à la mise en oeuvre des actions menées par le ministère de l'aménagement du territoire dans le domaine de la prévention des risques naturels spécifiques à la montagne, en apportant son concours à : (...) L'élaboration de plans de prévention des risques. (PPR) (...) La connaissance des phénomènes naturels dans le cadre des observatoires de l'environnement (...) " ; qu'enfin aux termes de l'article L. 131-2 du code de la voirie routière : " Les caractéristiques techniques auxquelles doivent répondre les routes départementales sont fixées par décret. / Les dépenses relatives à la construction, à l'aménagement et à l'entretien des routes départementales sont à la charge du département. " ; 6. Considérant que le département des Alpes de Haute-Provence estime que les intimés ont manqué aux obligations qui pèsent sur eux en application des dispositions précitées, au titre de leur mission de service public de restauration des terrains en montagne et de prévention des risques naturels, en premier lieu en s'abstenant d'édicter et de mettre en oeuvre un plan de prévention des risques naturels, en deuxième lieu en s'abstenant de prendre en charge des frais de pose de filets de protection et d'installation d'un système de protection contre les chutes de pierres et en troisième lieu en s'abstenant, depuis 1882, de procéder aux travaux de reboisement qu'induisait, dans le périmètre concerné, cette mission ; En ce qui concerne l'absence de plan de prévention des risques : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que (...) les mouvements de terrain, les avalanches (...) / II. - Ces plans ont pour objet (...)° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) " ; 8. Considérant que l'Etat est le seul propriétaire des terrains sources des éboulements, qu'il a expropriés dans le cadre de sa mission de service public de restauration des terrains de montagne, laquelle avait pour objet spécifique la prévention des risques liés à l'instabilité des sols ; qu'il n'est pas contesté que le seul ouvrage connu dans ce secteur est la route départementale elle-même, l'Etat ayant la maîtrise du foncier concernant les terrains en amont de la route départementale et les terrains montagneux situés en aval de ladite route n'étant pas urbanisés ; que l'objet principal d'un plan de prévention des risques naturels aurait été de rendre opposables aux propriétaires de la zone, notamment lors de la délivrance d'autorisations d'urbanisme, les mesures nécessaires à la prévention des risques naturels et, le cas échéant, de délimiter les zones devant devenir, compte tenu du risque, inconstructibles ; que dans ce contexte l'élaboration d'un plan de prévention des risques, qui ne saurait relever de la responsabilité de l'ONF, aurait été superfétatoire ; que l'absence d'édiction d'un tel plan ne saurait, dans les circonstances de l'espèce, caractériser un manquement fautif de l'Etat à ses obligations ; En ce qui concerne la pose de dispositifs de protection : 9. Considérant qu'il appartient au département d'assurer, par une surveillance et une signalisation adéquate et, le cas échéant, au moyen d'une fermeture de la route, la sécurité des usagers de celle-ci ; que s'il appartient au propriétaire du fonds surplombant la route d'effectuer les travaux nécessaires pour prévenir tout éboulement sur le fonds inférieur, le département a clairement indiqué qu'il n'entendait pas rechercher la responsabilité des intimés au titre des troubles anormaux de voisinage résultant de ces éboulements ; qu'ainsi la mise en place, sur le terrain en cause, de filets ou d'autres dispositifs de protection, nécessairement effectuée en concertation et avec l'accord du propriétaire et du gestionnaire du terrain dès lors que les pouvoirs de police spéciale du président du conseil général ne sauraient s'exercer hors du strict périmètre du domaine routier, a pour finalité principale de protéger les usagers de la route départementale 900 des conséquences des éboulements, alors même que, accessoirement, ces dispositifs permettent une stabilisation des sols, compatible avec l'objectif visé par le service public de restauration des terrains de montagne ; que, par suite, la construction et l'entretien de ces dispositifs demeurent,en vertu des dispositions susmentionnées du code de la voirie routière à la charge du département ; qu'il en résulte que le département n'est pas fondé à soutenir que l'accomplissement de la mission de restauration des terrains de montagne imposerait aux intimés le financement de tels dispositifs et que leur abstention serait, au regard des obligations qui pèsent sur eux à raison de l'exercice de cette mission, fautive ; En ce qui concerne la réalisation des travaux de restauration et de reboisement : 10. Considérant que le département soutient que les parties intimées n'ont pas mis en oeuvre les moyens que les dispositions précitées du code forestier leur imposait de mobiliser pour maintenir et protéger le terrain en cause ; que l'existence d'une faute du propriétaire ou du gestionnaire du terrain ne saurait toutefois se déduire de la simple survenance des éboulements litigieux ; qu'il appartient en effet au département de démontrer l'existence, en l'espèce, d'une carence fautive des parties dont il demande la condamnation ou d'apporter dans le débat des éléments conférant à l'existence d'une telle carence un degré suffisamment élevé de vraisemblance ; 11. Considérant qu'à cette fin, le département fait essentiellement valoir que ni l'Etat ni l'ONF n'établissent que les terrains où l'éboulement a trouvé sa source auraient fait l'objet de travaux de restauration ou de réalisation d'actions de prévention des risques naturels spécifiques à la montagne ; qu'en appel, l'ONF a toutefois versé aux débats plusieurs documents et notamment des " sommiers de la forêt " qui témoignent de travaux de reboisement effectués dans les parcelles en cause, sans véritable discontinuité depuis 1864 ; que même si ces travaux n'ont pas permis l'installation d'une forêt, l'ONF a versé aux débats une expertise géologique et forestière qui démontre que " tous les sols constitués, susceptibles de porter un peuplement forestier d'après l'étude des stations forestières sont effectivement boisés " ; que les documents produits font apparaître qu'une végétation disparate a fini par s'installer sur ce cône d'éboulis, sans toutefois qu'on puisse observer d'arbres adultes sur ces éboulis vifs, les quelques jeunes pins observés y étant à la merci d'un bloc ou d'un mouvement de terrain ; que si le département soutient que les travaux ainsi entrepris seraient insuffisants au regard de ceux entrepris au XIXème siècle, il résulte au contraire de l'instruction que dès l'origine la zone à reboiser couvrait une surface de 6 hectares seulement, pour un terrain d'une contenance de plus de 247 hectares et que les objectifs limités de reboisement ont été considérés comme atteints dès 1882, l'Etat puis l'ONF s'étant efforcés d'assurer depuis la gestion du peuplement en place ; 12. Considérant que si le département fait également valoir que le reboisement aurait pu être complété par des moyens plus modernes de maintien et de stabilisation du terrain comme la pose de filets dynamiques et reproche, principalement à l'ONF, de n'avoir ni étudié ni mis en oeuvre ces solutions, une telle abstention ne saurait être regardée comme fautive, alors que la protection de la route ne constitue pas un objectif recherché lors du placement du périmètre sous utilité publique, sur le fondement des dispositions précitées du code forestier, qui figurent dans le titre IV, intitulé " rôle de protection des forêts " dudit code ; que le département, pour sa part, n'établit pas que d'autres actions plus efficaces que le reboisement auraient dû être engagées et que l'état du terrain justifiait, à cet endroit, l'engagement de moyens d'une autre nature ; qu'en se bornant à reprocher aux collectivités intimées, de manière générale, une abstention qu'il qualifie de fautive, sans indiquer de façon plus circonstanciée la nature et l'étendue des mesures que le placement des terrains en cause dans le champ d'application du régime juridique institué par les dispositions susmentionnées du code forestier impliquerait, le département ne démontre pas l'existence d'un manquement fautif aux obligations résultant de ce régime ; qu'il résulte d'ailleurs au contraire des pièces versées aux débats que, compte tenu de la configuration des lieux et de la nature des sols, la mise en oeuvre de moyens importants ne saurait être le gage d'une stabilisation pérenne des terrains en cause ; qu'ainsi, le département des Alpes de Haute-Provence n'établit pas que l'Etat ou l'ONF, qui n'étaient pas tenus par les dispositions des articles L. 424-1 et suivants du code forestier de faire en sorte que la stabilisation des terrains placés sous périmètre de restauration et de reboisement soit effective et pérenne, auraient manqué à l'obligation de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour tendre vers cet objectif ; que dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que ces collectivités auraient commis une faute dans l'exercice de leur mission de service public, l'Etat est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal l'a condamné à réparer les conséquences des éboulement survenus en 2001 ; que le département n'est, pour sa part, fondé à demander ni la condamnation de l'ONF, ni la revalorisation des sommes qui lui ont été allouées par les premiers juges ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence et en tout état de cause, les conclusions à fin d'injonction présentées par le département des Alpes-de-Haute-Provence ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat ou l'ONF qui n'ont pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, versent au département des Alpes-de-Haute-Provence une quelconque somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par l'ONF et par l'Etat ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 3 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 8 juin 2010 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions du département des Alpes de Haute-Provence dirigées contre l'ONF. Article 2 : Les articles 1 et 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 8 juin 2010 sont annulés. Article 3 : La demande de première instance et le surplus des conclusions d'appel du département des Alpes de Haute-Provence sont rejetés. Article 4 : Les conclusions de l'Etat et de l'ONF tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au département des Alpes de Haute-Provence, au ministre de l'agriculture de l'agroalimentation et de la forêt, à l'office national des forêts et à France Domaine. '' '' '' '' 2 N°10MA03124