CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 17/12/2018, 16BX02379, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-17
Numéro : 16BX02379
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : ATMOS AVOCATS SELARL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les consorts F...ont demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Petit-Bourg a attribué leur concession funéraire à l'indivision I...et d'enjoindre audit maire de leur transmettre l'ensemble des documents et informations sollicités par courrier du mois de février 2013 pour leur permettre de rétablir leurs droits. Par un jugement n° 1400902 du 19 mai 2016, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté la demande des consortsF.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 juillet 2016 et le 17 juillet 2017, les consortsF..., représentés par MeC..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 19 mai 2016 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Petit-Bourg a refusé, d'une part, de reconnaître la famille E...-F... titulaire de la concession litigieuse et, d'autre part, de lui communiquer les documents y afférents à la suite de leur demande du 5 mai 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Petit-Bourg la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la preuve de l'existence d'une concession funéraire n'a pas à être rapportée par un acte, dès lors qu'elle est susceptible de résulter de la seule existence d'une inhumation ; l'arrêté du 25 octobre 1961 qui aurait attribué la concession aux consorts I...est illégal, dès lors que cette concession avait été attribuée en 1938 à la famille F...et avait ensuite été utilisée de manière constante par cette famille ; il a été constaté par huissier en 2015 que de nombreux membres de la famille E...-F... sont enterrés dans ce caveau, ainsi que M. D...car il a été l'époux de Mme A...F... ; ce caveau appartient donc bien depuis de nombreuses générations à la familleF..., du seul fait que la preuve d'inhumations successives est rapportée ; - une personne étrangère à la famille peut être inhumée dans la concession, à condition que cette inhumation recueille l'assentiment de tous ; or, alors que M. I...y a été inhumé en 2006, il n'est pas établi que la famille I...aurait donné son accord pour les inhumations de membres de la famille F...qui y ont été faites entre 1961 et 2006 ; pendant des années, les consorts I...n'ont d'ailleurs pas revendiqué le caveau et ne se sont manifestés qu'au décès de M.I... ; - la différence de surface entre la concession F...et la concession I...ne fait aucun doute, si bien que cette dernière concession ne correspond pas à celle des consortsF... ; - l'arrêté du 25 octobre 1961 est doublement illégal ; sur la forme d'abord, car il n'est pas tamponné et est uniquement signé sans que le nom du signataire n'apparaisse ; - à supposer que la commune ait entendu reprendre le terrain, la procédure n'a pas été respectée, en violation des articles L. 2223-15, 17 et 12 du code général des collectivités territoriales ; un terrain repris par la commune ne peut être concédé à nouveau que vide de tout corps, et il faut pour cela que la dernière inhumation ait plus de cinq ans ; une concession perpétuelle dont le titulaire est décédé ne peut être reprise par la commune que si elle est abandonnée, procédure qui ne peut être initiée que 30 ans après la dernière inhumation ; en l'absence de constatation d'un état d'abandon et sans mis en oeuvre de la procédure de reprise, c'est illégalement que le maire a passé outre les droits que détenait la famille F...sur son caveau familial ; l'arrêté du 25 octobre 1961 a ainsi été pris aux termes d'une procédure irrégulière ; - la décision du 30 avril 2013 refusant de communiquer les documents relatifs à la concession est également illégale ; la CADA (commission d'accès aux documents administratifs) a estimé que, s'agissant d'une demande portant sur le titre de concession lui-même, le caractère personnel du droit d'occupation fait obstacle à une communication à des tiers qui n'auraient pas la qualité d'ayants-droit ; en l'espèce, la commune a justifié son refus par cet avis de la CADA ; or, en tout état de cause, certains documents sollicités étaient bien antérieurs au 25 octobre 1961 et étaient donc communicables aux ayants-droit du concessionnaire d'alors, à savoir les consorts E...-F... ; - les consorts F...ont, en tout état de cause, saisi la CADA. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2017, la commune de Petit-Bourg, représentée par MeH..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des consorts F...la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les consorts F...ne sont pas fondés ; en particulier, si les requérants affirment que Mme A...E...aurait fondé une sépulture, sans acte, il est impossible de déterminer le caractère perpétuel de la concession ou sa superficie, si elle existe ; ils ne rapportent pas la preuve de ce que Mme A...F...serait inhumée dans cette concession ; M.I..., fondateur de la concession, n'avait pas exprimé la volonté que des membres de la famille F...en bénéficient ; la concession en litige a en effet bien été acquise par ProsperI... ; par ailleurs, la demande de communication de documents faite par Mme J...F...mettait en péril la protection du secret de la vie privée des concessionnaires. Par une ordonnance du 10 août 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 septembre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le maire de la commune de Petit-Bourg a, par lettre du 30 avril 2013, refusé de communiquer aux consorts F...les documents relatifs à une concession funéraire, dont ils ont sollicité la communication. Ils ont demandé au tribunal administratif l'annulation de la décision du maire de la commune concédant à l'indivision I...la concession en cause. Le tribunal administratif a considéré que la requête devait être regardée comme étant dirigée contre la décision implicite par laquelle le maire a refusé d'une part, de reconnaître les requérants titulaires de la concession litigieuse et, d'autre part, de leur communiquer les documents y afférents, à la suite de leur nouvelle demande du 5 mai 2014. Les consorts I...font appel du jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 19 mai 2016, qui a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation de ces deux décisions. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité de la décision portant refus de reconnaître les consorts F...titulaires de la concession litigieuse : 2. Aux termes de l'article L. 2213-8 du code général des collectivités territoriales : " Le maire assure la police des cimetières ". Aux termes de l'article L. 2223-1 du même code : " Chaque commune ou chaque établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de cimetières dispose d'au moins un cimetière comprenant un terrain consacré à l'inhumation des morts. (...) ". Aux termes de l'article L. 2223-13 dudit code: " Lorsque l'étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux. (...) ". Aux termes de l'article L. 2223-14 de ce code : " Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d'instituer l'ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières : 1° Des concessions temporaires pour quinze ans au plus ; 2° Des concessions trentenaires ; 3° Des concessions cinquantenaires ; 4° Des concessions perpétuelles. ". Aux termes de l'article L.2223-17 du même code : " Lorsque, après une période de trente ans, une concession a cessé d'être entretenue, le maire peut constater cet état d'abandon par procès-verbal porté à la connaissance du public et des familles. Si, trois ans après cette publicité régulièrement effectuée, la concession est toujours en état d'abandon, le maire a la faculté de saisir le conseil municipal, qui est appelé à décider si la reprise de la concession est prononcée ou non. (...) ". Selon l'article R. 2223-12 dudit code : " Conformément à l'article L. 2223-17, une concession perpétuelle ne peut être réputée en état d'abandon avant l'expiration d'un délai de trente ans à compter de l'acte de concession. La procédure prévue par les articles L. 2223-4, R. 2223-13 à R. 2223-21 ne peut être engagée que dix ans après la dernière inhumation faite dans le terrain concédé. ". Les articles R. 2223-13 à R. 2223-15 du code précité déterminent le régime du procès-verbal de constat et des mesures de publicité dudit procès. Enfin, aux termes de l'article R. 2223-5 du même code : " L'ouverture des fosses pour de nouvelles sépultures n'a lieu que de cinq années en cinq années ". 3. Les consorts F...soutiennent qu'ils sont en réalité titulaires de la concession que revendiquent à leur seul profit les consortsI..., en faisant valoir que de nombreux membres de la famille F...-E... y sont inhumés, à commencer par Mme B...E...en juin 1940, puis sept autres personnes de cette famille entre 1951 et 2009. 4. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté en date du 25 octobre 1961, le maire de la commune de Petit-Bourg a accordé à M. G...I...une concession perpétuelle de quatre mètres carrés de terrain dans le cimetière communal pour y fonder une sépulture, arrêté sont se prévalent tant la commune que les membres de l'indivisionI... D..., ayants-droit de M. G...I..., pour établir que ces derniers sont les titulaires de la concession en litige. 5. Il ressort certes également des pièces du dossier, et notamment d'un constat d'huissier en date du 8 janvier 2015 et de photographies, tous documents produits par les consortsF..., qu'au moins 8 membres de la famille F...-E... sont inhumés dans le caveau dont la concession est contestée, depuis juin 1940 jusqu'à avril 2009 et qu'une plaque à la mémoire de Mme B...E...décédée le 2 juin 1940, y est apposée. Il ressort encore du constat d'huissier que la taille de l'ensemble du caveau représente une emprise au sol de 10,80 m2, alors que, selon l'arrêté du 25 octobre 1961, une concession d'une taille de 4m2 a été attribuée à M. G...I..., qui y a d'ailleurs été inhumé le 30 août 2006. Comme le font valoir les consortsF..., cet arrêté ne comporte aucun cachet et le nom de son signataire n'y est pas précisé. En outre, il attribue une concession à M.I..., sans préciser aucunement l'emplacement de celle-ci à l'intérieur du cimetière de Petit-Bourg. Enfin, comme le font encore valoir les consortsF..., alors que des membres de la famille F...-E... ont été inhumés dans ce caveau postérieurement à l'arrêté de 1961 et avant le décès de M. I...en 2006, ce dernier ne s'est à aucun moment, en tant que titulaire de la concession, opposé à ces inhumations. 6. Cependant, les consorts F...ne produisent aucun acte de concession. Contrairement à ce qu'ils affirment, la preuve d'une concession ne peut résulter de la seule existence d'inhumations, alors qu'en vertu des dispositions de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales, une commune ne peut interdire dans un cimetière toute autre inhumation que celles régies par les concessions. En outre, en l'absence de tout acte de concession au profit des consortsF..., ils doivent être regardés comme ayant, avant 1961, inhumé les membres de leur famille en terrain commun, sans que l'inhumation desdits membres puisse être regardée comme étant un droit à caractère perpétuel ou même temporaire au sens des dispositions de l'article L. 2223-14 du code général des collectivités territoriales. Par suite, la commune n'était pas tenue de mettre en oeuvre une procédure d'abandon pour effectuer une reprise du caveau, mais pouvait se borner, avant d'attribuer une concession au même emplacement par l'arrêté précité de 1961, à respecter un délai de cinq ans après la dernière inhumation, laquelle a eu lieu en 1951. 7. Dans ces conditions, quand bien même l'arrêté de 1961 révèlerait une absence de plan de gestion du cimetière et d'identification précise des parcelles concédées, du moins à cette date, et quand bien même des membres de la famille I...-E... auraient-ils été inhumés dans la concession litigieuse postérieurement à l'arrêté de 1961 sans opposition de son bénéficiaire, l'indivision I...-D..., composée des ayants-droits de M. G...I..., doit être regardée, en raison de l'intervention de l'arrêté précité, comme étant pourvue d'un acte de concession et donc titulaire de la concession en litige. Par suite, le moyen tiré de ce que les consorts F...seraient titulaires de cette concession doit être écarté. 8. Comme cela a été dit ci-dessus, en l'absence de concession attribuée précédemment aux consortsF..., le moyen tiré du défaut de respect de la procédure de reprise et d'attribution d'une nouvelle concession qui est inopérant, doit être écarté. 9. Si les consorts F...excipent, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 25 octobre 1961 est illégal, celui-ci a cependant, comme cela a également été dit ci-dessus, été signé par le maire de la commune. Le défaut d'apposition du sceau de celle-ci, qui n'était au demeurant pas une pratique en vigueur à la date de cet arrêté, est sans incidence sur l'authenticité du document et la légalité la décision qui y est contenue. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 25 octobre 1961 portant attribution d'une concession funéraire à M. G...I.... En ce qui concerne la légalité de la décision portant refus de communication de documents : 10. Aux termes de l'article 20 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée : " La commission d'accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante. / Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu'à l'application du chapitre II relatif à la réutilisation des informations publiques dans les conditions prévues par le présent titre et par le titre Ier du livre II du code du patrimoine. / (...)/La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". 11. Il résulte des dispositions précitées que, lorsqu'une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision de l'autorité administrative, ce refus ne peut être déféré directement au juge de l'excès de pouvoir. Le demandeur doit avoir au préalable saisi de ce refus, dans le délai de recours pour excès de pouvoir ayant couru contre cette décision, la commission d'accès aux documents administratifs. 12. Il est constant que la demande des consorts F...formée devant le tribunal administratif de la Guadeloupe à l'encontre du refus de communication opposé par le maire de Petit-Bourg n'avait pas été précédée d'une saisine de la CADA. Par suite, les premiers juges ont, à bon droit, jugé ces conclusions irrecevables. Cette irrecevabilité étant de celle qui n'est pas susceptible d'être couverte en cours d'instance, la circonstance que les consorts F...établissent avoir, le 25 novembre 2016, saisi la CADA, aux fins de se voir communiquer par la commune un certain nombre de documents relatifs à la concession en litige, n'a pu avoir pour effet de régulariser leur demande. 13. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts F...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : La requête des consortsF..., ainsi que les conclusions présentées par la commune de Petit-Bourg sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 2: Le présent arrêt sera notifié aux consorts F...et à la commune de Petit-Bourg. Délibéré après l'audience du 3 décembre 2018 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, président-assesseur, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 décembre 2018. Le rapporteur, Florence Rey-GabriacLe président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 6 N° 16BX02379