Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1e chambre, du 26 mars 1998, 96BX00091 95BX00963, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1E CHAMBRE
Date de la décision : 1998-03-26
Numéro : 96BX00091 95BX00963
Rapporteur : D. BOULARD
Commissaire du gouvernement : J-F. DESRAME

Vu 1 ) les requêtes enregistrées sous le n 95BX00963 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux les 3 juillet 1995 et 12 juillet 1995, présentées par M. Eric X... demeurant ... ; M. X... demande que la cour : - annule le jugement du 11 mai 1995, par lequel le tribunal administratif de Montpellier a, d'une part, rejeté ses demandes tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 31 décembre 1987 du président de la région de Languedoc-Roussillon en tant qu'il le réintègre en qualité d'agent contractuel et à l'annulation de la décision de cette même autorité en date du 25 mars 1988 refusant sa titularisation en qualité d'ingénieur ou d'administrateur territorial et l'a, d'autre part, condamné à verser à la région Languedoc-Roussillon la somme de 2.000 F en application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; - ordonne le sursis à l'exécution du jugement susvisé en tant qu'il prononce sa condamnation en application de l'article L.8-1 susmentionné ; - annule le refus de la région Languedoc-Roussillon de régulariser sa situation administrative conformément à l'arrêt du 9 décembre 1987 du Conseil d'Etat, confirmé par la décision n 107774, en assurant son reclassement d'après l'arrêté du 30 décembre 1983 dans un emploi de chef de service des études défini par référence à l'emploi de secrétaire général des villes de plus de 80.000 habitants, et de procéder à son intégration dans la fonction publique territoriale au grade d'administrateur ; - annule l'arrêté susvisé du 31 décembre 1987 ; - annule les droits irrégulièrement acquis par les tiers ; - condamne la région Languedoc-Roussillon à lui verser la somme de 5.000 F hors taxe en application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que la somme de 880 F en remboursement de ses dépens ; Vu 2 ) la requête, enregistrée sous le n 96BX00091 au greffe de la cour administrative d'appel le 11 janvier 1996, présentée par M. Eric X... demeurant ... ; M. X... demande que la cour : - annule le jugement en date du 8 novembre 1995, par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande dirigée contre la décision contenue dans la lettre en date du 17 décembre 1990 du président de la région Languedoc-Roussillon l'invitant à participer à un entretien préalable à un licenciement disciplinaire et contre l'arrêté en date du 7 janvier 1991 de ce même président mettant fin à ses fonctions pour raison disciplinaire à compter du 20 février 1991 ; - annule la procédure disciplinaire engagée à son encontre ainsi que l'arrêté susvisé en date du 7 janvier 1991 du président de la région Languedoc-Roussillon ; ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la décision en date du 23 septembre 1997 du bureau d'aide juridictionnelle rejetant la demande d'aide juridictionnelle de M. X... et sa nouvelle délibération en date du 15 décembre 1997 confirmant cette décision ; Vu les ordonnances du président de la 1ère chambre de la cour administrative d'appel fixant la clôture de l'instruction au 1er décembre 1997 ; Vu la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu la loi n 82-213 du 2 mars 1982 ; Vu la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 ; Vu la loi n 95-884 du 3 août 1995 ; Vu le décret n 87-1097 du 30 décembre 1987 ; Vu le décret n 88-45 du 15 février 1988 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 février 1998 : - le rapport de D. BOULARD, rapporteur ; - les observations de M. Eric X... ; - et les conclusions de J-F. DESRAME, commissaire du gouvernement ; Considérant que les deux requêtes de M. X... enregistrées sous les n 95BX00963 et 96BX00091 sont relatives à la situation d'un même agent ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. X... a été recruté par la région Languedoc-Roussillon, aux termes d'un contrat du 29 décembre 1982, pour exercer les fonctions de chargé de mission ; qu'il a été mis fin à ses fonctions d'agent contractuel par une décision du président de la région Languedoc-Roussillon en date du 29 septembre 1986 ; que, par jugement du 8 avril 1987, confirmé par décision du Conseil d'Etat n 88300 du 15 février 1991, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le licenciement de M. X... ; qu'à la suite de cette annulation, le président de la région Languedoc-Roussillon a, par l'arrêté contesté du 31 décembre 1987, réintégré M. X... dans ses fonctions d'agent contractuel ; que, par une décision également attaquée du 25 mars 1988, le président de la région Languedoc-Roussillon a refusé d'intégrer M. X... dans les cadres d'emploi des ingénieurs ou des administrateurs territoriaux ; qu'enfin, par une décision en date du 7 janvier 1991, dont le requérant demande aussi l'annulation, le président de la région Languedoc-Roussillon a mis fin aux fonctions de M. X... pour motifs disciplinaires ; En ce qui concerne l'instance n 95BX00963 : Sur la régularité du jugement : Considérant que le jugement attaqué en date du 11 mai 1995 du tribunal administratif de Montpellier, est suffisamment motivé et qu'en particulier, les premiers juges ont répondu au moyen tiré de ce que la décision susvisée du 25 mars 1988 méconnaîtrait la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 ; qu'ils n'ont pas entaché leur décision de contradiction de motifs et n'ont pas statué au-delà des demandes dont ils étaient saisis ; Sur les demandes dirigées contre l'arrêté du 31 décembre 1987 : Considérant que M. X... a demandé devant le tribunal administratif l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté susmentionné du 31 décembre 1987 en tant qu'il ne le réintègre pas en qualité de titulaire dans les services de la région ; qu'en appel, il demande, en outre, que soit déclarée l'inexistence de cet acte ; Considérant que si M. X..., à l'appui de ces dernières conclusions, soutient que les mentions de la copie de l'arrêté qui lui a été notifiée différeraient de celles portées sur la copie versée aux débats par la région ou de celles figurant sur la copie transmise au préfet pour l'exercice du contrôle de légalité, ce moyen, qu'il appartient à la juridiction administrative d'examiner dès lors qu'il concerne un acte administratif, manque en fait ; que la circonstance que l'exemplaire de l'arrêté qui lui a été notifié ne soit pas revêtu d'un cachet attestant de la réception dudit arrêté par les services préfectoraux, n'est pas de nature à faire regarder cet acte comme inexistant ; que sont de même sans incidence sur l'existence juridique de cette mesure de réintégration, qui a été prise à la suite d'une annulation juridictionnelle, les modalités ultérieures de son exécution ; que, par suite, les conclusions de M. X... tendant à ce que l'arrêté du 31 décembre 1987 soit déclaré inexistant ne sauraient être accueillies ; Considérant qu'il n'est pas établi que les conclusions à fin d'annulation partielle présentées par M. X... dans le présent litige aient un objet et une cause juridique identiques à celles qui ont été rejetées par un jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 mars 1989 confirmé par une décision du Conseil d'Etat n 107776 du 2 mars 1994 ; que, par suite, ce qui a été jugé par cette dernière décision ne s'oppose pas à la recevabilité des conclusions de M. X... qui sont l'objet de la présente instance ; que, dès lors, M. X... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 11 mai 1995, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté comme irrecevables lesdites conclusions ; que dans cette mesure, ce jugement doit être annulé ; Considérant qu'il y a lieu de statuer par voie d'évocation sur les conclusions de M. X... tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 décembre 1987 en tant qu'il ne le réintègre pas en qualité de titulaire et par voie de dévolution sur les autres conclusions de M. X... faisant partie de l'instance n 95BX00963 ; Considérant, en premier lieu, que les conditions dans lesquelles l'arrêté du 31 décembre 1987 a été notifié à M. X... sont sans incidence sur sa légalité ; Considérant, en deuxième lieu, que l'exécution du jugement précité du tribunal administratif de Montpellier du 8 avril 1987 annulant la décision de mettre fin aux fonctions contractuelles de M. X... n'implique pas que sa réintégration soit prononcée en qualité d'agent titulaire ; que si M. X... se prévaut d'un arrêté du 31 décembre 1983 du président de la région Languedoc-Roussillon le titularisant en qualité d'"attaché régional", le requérant avait, à la réception de la notification de ce dernier arrêté, fait connaître par lettre du 16 février 1984 adressée au président de la région Languedoc-Roussillon son "refus d'être intégré dans ces statuts" et précisé qu'il entendait "rester chargé de mission contractuel de l'établissement" ; que les termes de cette lettre exprimaient formellement le refus de M. X... d'accepter le bénéfice de l'arrêté du 31 décembre 1983 ; que l'arrêté du 31 décembre 1987 réintégrant M. X... en qualité de contractuel a implicitement mais nécessairement retiré l'arrêté du 31 décembre 1983 le titularisant ; qu'en opérant ce retrait implicite, par un acte qui n'est pas illégal du seul fait qu'il n'est pas motivé sur ce point, l'autorité administrative n'a fait que tirer les conséquences de la volonté exprimée par M. X... ; que son refus ayant été formulé dans le délai du recours contentieux, le requérant ne peut invoquer un droit à la titularisation qui lui aurait été définitivement acquis ; que s'il fait valoir que le caractère définitif de l'arrêté du 31 décembre 1983 aurait été reconnu par des décisions du Conseil d'Etat, aucun des arrêts qu'il cite n'est revêtu à cet égard d'une autorité de la chose jugée qui puisse être invoquée dans le présent litige ; qu'en particulier, l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 décembre 1987 rejetant les requêtes d'agents de la région Languedoc-Roussillon autres que M. X... et relatives à des actes qui ne concernaient pas sa propre situation administrative est en l'espèce, faute d'identité de parties, d'objet et de cause juridique, dépourvu d'autorité de la chose jugée ; qu'en tout état de cause, l'arrêté du 31 décembre 1987 n'a pu méconnaître l'autorité de la chose jugée qui s'attacherait aux décisions juridictionnelles émanant tant du Conseil d'Etat que du tribunal administratif de Montpellier, qui lui sont postérieures ; Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir appliqué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 31 décembre 1987 en tant qu'il ne le réintègre pas en qualité de titulaire ; Sur la demande dirigée contre la décision du 25 mars 1988 : Considérant, en premier lieu, que par sa décision du 25 mars 1988, le président de la région Languedoc-Roussillon oppose expressément un refus à la demande de M. X... tendant à être intégré dans le cadre d'emploi des ingénieurs ou administrateurs territoriaux ; que ce refus, qui expose les raisons conduisant à écarter l'argumentation présentée par M. X... au soutien de sa demande selon laquelle son intégration dans la fonction publique territoriale serait définitive, est suffisamment motivé au regard de la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 ; Considérant, en second lieu, que, ainsi qu'il a été dit ce-dessus, l'arrêté du 31 décembre 1987 a retiré l'arrêté du 31 décembre 1983 titularisant M. X... ; que ce retrait qui tire les conséquences du refus exprimé par M. X... a pris effet dès sa signature et dès sa transmission aux services de l'Etat le 19 janvier 1988 ; que par suite, M. X... ne peut se prévaloir à l'encontre de la décision attaquée du 25 mars 1988 de sa position à cette dernière date d'agent titulaire ; que les moyens que le requérant invoque à l'encontre de la décision du 25 mars 1988 et qui sont fondés sur des dispositions législatives ou réglementaires applicables aux seuls fonctionnaires territoriaux doivent, par conséquent, être écartés ; que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Montpellier a, par le jugement attaqué du 11 mai 1995, rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 25 mars 1988 du président de la région Languedoc-Roussillon ; Sur les autres demandes de M. X... : Considérant que les conclusions dirigées contre l'arrêté du 31 décembre 1987 et contre la décision du 25 mars 1988 devant être rejetées, les conclusions aux fins d'annulation présentées par voie de conséquence de leur prétendue illégalité à l'encontre de mesures qui auraient irrégulièrement créé des droits en faveur de tiers ou d'actes qui ont prononcé la nomination d'autres agents doivent également être rejetées ; que, par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 11 mai 1995, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ces dernières conclusions ; Considérant que la présente décision n'implique aucune des mesures d'exécution demandées par M. X... ; que, par suite, ses conclusions à fins d'injonctions et d'astreinte ne sauraient être accueillies ; Sur l'application par le tribunal administratif de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant qu'aux termes de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Dans toutes les instances devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation" ; que la circonstance que le ministère d'avocat auquel la région de Languedoc-Roussillon a eu recours devant les premiers juges n'ait pas été obligatoire n'est pas de nature à justifier que M. X... soit exonéré des frais irrépétibles auxquels il a été condamné en application des dispositions susrappelées ; qu'en fixant à 2.000 F le montant de ces frais, le tribunal administratif a fait une exacte appréciation des circonstances de l'espèce ; En ce qui concerne l'instance n 96BX00091 : Sur la régularité du jugement : Considérant, d'une part, que la légalité d'une décision administrative s'apprécie en fonction de la situation de droit et de fait en vigueur à la date de son intervention ; qu'ainsi, la circonstance qu'en vertu de l'article 14 de la loi du 3 août 1995 portant amnistie, les faits commis avant le 18 mai 1995 sont amnistiés en tant qu'ils constituent des fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles, à l'exception des faits constituant des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur, est sans incidence sur la légalité de la mesure de licenciement contestée prise à la date du 7 janvier 1991 ; que le moyen tiré de la loi d'amnistie étant par suite inopérant, le tribunal administratif de Montpellier n'a, en tout état de cause, pas entaché son jugement attaqué du 8 novembre 1995 d'irrégularité en ne répondant pas au moyen que M. X... soutient avoir soulevé en première instance sur le fondement de ladite loi ; Considérant, d'autre part, que les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen tiré de l'arrêté du 31 décembre 1983 en estimant que même à le supposer définitif, cet arrêté ne permettrait pas de regarder M. X... comme appartenant à un corps de fonctionnaire ; qu'en relevant que M. X... restait soumis à l'obligation de réserve "quelle que soit sa situation administrative", le tribunal administratif a nécessairement écarté l'argumentation du requérant selon laquelle ses actes répondraient à des fautes qu'auraient commises la région Languedoc-Roussillon quant à sa position statutaire ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : Considérant que la lettre du 17 décembre 1990 informant M. X... de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre n'est pas détachable de cette procédure et n'est pas, en elle-même, susceptible d'un recours pour excès de pouvoir ; que, par suite, M. X... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 8 novembre 1995, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre cette lettre ; Sur la légalité de l'arrêté du 7 janvier 1991 : Sur sa légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui est dit ci-dessus que M. X... n'avait pas, à la date du 7 janvier 1991 à laquelle a été pris l'arrêté de licenciement attaqué, la qualité de fonctionnaire territorial ; que, dès lors, il ne peut se prévaloir pour contester la régularité de cet arrêté, de la méconnaissance de textes qui ne sont applicables qu'aux agents titulaires de la fonction publique territoriale ; Considérant qu'aux termes de l'article 37 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale : "L'agent non titulaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexés et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'autorité territoriale doit informer l'intéressé de son droit à communication du dossier" ; qu'aux termes de l'article 42 du même décret : "Le licenciement est notifié à l'intéressé par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. La lettre précise le ou les motifs du licenciement et la date à laquelle celui-ci prend effet ..." ; Considérant que le licenciement de M. X... a été prononcé au motif de manquements à l'obligation de réserve ; que l'arrêté contesté du 7 janvier 1991, qui fixe sa date d'effet au 20 février 1991, et la lettre le notifiant énoncent précisément les faits regardés comme constitutifs de tels manquements ; Considérant que cet arrêté a été précédé de la lettre susmentionnée du 17 décembre 1990 informant M. X... de ce qu'une procédure de licenciement pour motif disciplinaire était envisagée à son encontre et l'invitant à participer à un entretien fixé au 26 décembre 1990 ainsi qu'à consulter son dossier ; que M. X... y était également avisé de la faculté de se faire assister ; qu'il ressort des pièces du dossier que cette lettre a été reçue par M. X... le 18 décembre 1990 ; que l'entretien s'est effectivement déroulé le 26 décembre 1990 ; que M. X... a consulté son dossier personnel ; que la composition de ce dossier était régulière ; qu'il comportait notamment des pièces relatives aux faits retenus contre lui, telles le procès-verbal dressé le 14 décembre 1990 par un huissier de justice à la demande de la région Languedoc-Roussillon relatant la distribution de tracts par M. X... lors d'un colloque ainsi que la teneur de ceux-ci ; que, dans ces conditions et nonobstant la circonstance que les griefs articulés contre M. X... n'étaient pas précisés dans la lettre du 17 décembre 1990 et que l'autorité administrative n'a pas accepté de reporter l'entretien du 26 décembre 1990 à une date ultérieure, M. X... doit être regardé comme ayant disposé des informations suffisantes et du temps nécessaire pour présenter sa défense avant que la décision de le licencier ne soit prise ; Sur sa légalité interne : Considérant qu'il est notamment reproché à M. X... d'avoir critiqué de manière violente et répétée le président de la région Languedoc-Roussillon ainsi que le fonctionnement de cette collectivité, par des correspondances, par diffusion de tracts et par voie de presse ; que la matérialité de ces griefs ressort des pièces du dossier ; que ces agissements sont constitutifs de manquements à l'obligation de réserve, qui s'impose à M. X... comme à tout agent public, et ne sauraient trouver d'excuses dans les données de sa situation administrative ; qu'en admettant même que l'engagement par M. X... de nombreuses procédures juridictionnelles également reproché à l'intéressé n'ait pas présenté de caractère abusif, les seuls agissements susmentionnés sont de nature à justifier une mesure disciplinaire et fondent, sans erreur manifeste d'appréciation, la décision de licenciement ; que la détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 8 novembre 1995, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 janvier 1991 du président de la région Languedoc-Roussillon ; Sur les demandes de M. X... et de la région Languedoc-Roussillon tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que les dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font obstacle à ce que la région de Languedoc-Roussillon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire, soit condamnée à verser à M. X... les frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces mêmes dispositions et de condamner M. X... à payer à la région la somme qu'elle demande à ce titre ; Sur les conclusions de la région Languedoc-Roussillon tendant à l'application de l'article L.7 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que la région Languedoc-Roussillon ne précise pas les passages dont elle sollicite la suppression sur le fondement de l'article L.7 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; que sa demande de suppression à ce titre ne peut dès lors être accueillie ; que, par suite, il n'y a pas lieu pour la cour, qui n'est pas compétente pour statuer sur la demande de la région Languedoc-Roussillon tendant à la condamnation de M. X... à lui payer des dommages-intérêts, de réserver l'action de la région pour être statué par le tribunal compétent ;Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 11 mai 1995 est annulé dans la mesure où il rejette comme irrecevable la demande de M. Eric X... tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 décembre 1987 du président de la région Languedoc-Roussillon en tant qu'il ne le réintègre pas en qualité de titulaire.Article 2 : La demande de M. Eric X... présentée devant le tribunal administratif de Montpellier et tendant à l'annulation de l'arrêté susvisé du 31 décembre 1987 du président de la région Languedoc-Roussillon en tant qu'il ne le réintègre pas en qualité de titulaire ainsi que le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés.Article 3 : Les conclusions de la région Languedoc-Roussillon présentées sur le fondement des articles L.7 et L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.