CAA de MARSEILLE, 5ème chambre, 03/07/2023, 22MA01838, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-03
Numéro : 22MA01838
Président : Mme VINCENT
Rapporteur : M. Sylvain  MERENNE
Commissaire du gouvernement : M. PECCHIOLI
Avocat(s) : SCP TOMASI SANTINI VACCAREZZA BRONZINI DE CARAFFA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Pietrosella a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la délibération n° 20/149 du 5 novembre 2020 de l'assemblée de Corse approuvant la modification n° 1 du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Par un jugement n° 2001438 du 29 avril 2022, le tribunal administratif de Bastia a annulé la décision contestée dans son intégralité. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 juin 2022 et le 7 mars 2023, la collectivité de Corse, représentée par la SELARLU Genuini avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 29 avril 2022 du tribunal administratif de Bastia ; 2°) de rejeter les conclusions présentées par la commune de Pietrosella en première instance ; 3°) de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif est infondé ; - les autres moyens soulevés par l'intimée sont infondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 décembre 2022, la commune de Pietrosella, représentée par la SCP CGCB et associés, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête présentée par la collectivité de Corse ; 2°) de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen soulevé par la collectivité de Corse n'est pas fondé ; - les réponses apportées à ses observations par la collectivité de Corse et par la commission d'enquête sont insuffisantes ; - la méthodologie suivie par la collectivité est insatisfaisante ; - le projet aurait dû être soumis à une procédure de révision ; - les membres de la commission permanente de l'assemblée de Corse n'ont pas été consultés sur le projet d'ordre du jour ; - le classement des secteurs d'Isolella, de Stagnola, de Sampiero, de Canelli-Sorbella-Petinello et de Ruppione est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. La clôture de l'instruction a été fixée au 17 février 2023 par une ordonnance du même jour. Un mémoire a été enregistré pour la collectivité de Corse le 7 mars 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. La présidente de la cour a désigné Mme Vincent, présidente assesseure de la 5ème chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement. Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Mérenne, - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public, - et les observations de Me Genuini, représentant la collectivité de Corse, et de Me Giorsetti, représentant la commune de Pietrosella. Une note en délibéré a été enregistrée pour la commune de Pietrosella le 1er juin 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015, l'Assemblée de Corse a approuvé le plan d'aménagement de développement durable de la Corse (PADDUC), édicté sur le fondement des articles L. 4424-9 et suivants du code général des collectivités territoriales. Par plusieurs jugements des 1er mars et 9 mai 2018, le tribunal administratif de Bastia a annulé cette délibération en tant qu'elle a arrêté la carte des espaces stratégiques agricoles. Par une délibération n° 20/149 du 5 novembre 2020, l'Assemblée de Corse a approuvé la modification n° 1 du PADDUC, modifiant les pages 48 et 143 des orientations règlementaires et adoptant une nouvelle carte des espaces stratégiques agricoles. La collectivité de Corse fait appel du jugement du 29 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Bastia, saisi par la commune de Pietrosella, a annulé la délibération n° 20/149 du 5 novembre 2020. Sur le moyen retenu par le tribunal administratif : 2. D'une part, le II de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales prévoit que : " Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse peut, compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement présentés par certains espaces géographiques limités, définir leur périmètre, fixer leur vocation et comporter des dispositions relatives à l'occupation du sol propres auxdits espaces, assorties, le cas échéant, de documents cartographiques dont l'objet et l'échelle sont déterminés par délibération de l'Assemblée de Corse. " D'autre part, le I de l'article L. 4424-14 du même code prévoit que : " Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse peut être modifié, sur proposition du conseil exécutif, lorsque les changements envisagés n'ont pas pour effet de porter atteinte à son économie générale. / (...) / Après enquête publique, les modifications sont approuvées par l'Assemblée de Corse. " 3. Le projet de modification du plan ne peut lui-même être modifié, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 4. Les orientations règlementaires du PADDUC adopté le 2 octobre 2015 précisaient en P. 48 et en P. 143 du livret IV que : " les espaces stratégiques agricoles ont été identifiés selon les critères alternatifs suivants : leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 %) et leur potentiel agronomique ou leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 %) et leur équipement par les infrastructures d'irrigation ou leur projet d'équipement structurant d'irrigation ". Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a, à la suite de nombreuses interrogations tant des communes que de particuliers quant à la caractérisation du caractère cultivable d'un terrain, émis une réserve n° 2 visant à ce que soit clarifié le critère de la pente de 15 % afin d'indiquer s'il est relatif ou absolu. La délibération attaquée, à la suite de cette recommandation, a modifié les pages 48 et 143 du livret IV en ces termes : " Les espaces stratégiques ont été identifiés selon les critères alternatifs suivants : leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 % dans les conditions et pour les catégories d'espaces énoncées au chapitre II. B.2 p.144 du présent livret) et leur potentiel agronomique, ou leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 % dans les conditions et pour les catégories d'espaces énoncées au chapitre II. B.2 p.144 du présent livret) et leur équipement par les infrastructures d'irrigation ou leur projet d'équipement structurant d'irrigation ". Ces modifications des orientations règlementaires, si elles permettent désormais de mieux appréhender la notion d'espace cultivable notamment au regard du critère de la pente inférieure ou égale à 15 %, lequel ne doit être compris que comme devant s'appliquer de manière relative pour les espaces améliorables à forte potentialité (classés P1 et P2 dans l'étude pour un zonage agro-sylvo-pastoral SODETEG) et les espaces cultivables au travers un masque sur le Niolu et à la lisière de la plaine orientale, ne présentent néanmoins aucun caractère novateur dès lors qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice méthodologique des espaces agricoles, pastoraux, sylvicoles et naturels que cette méthode était celle qui avait déjà été employée pour déterminer la carte des espaces stratégiques agricoles en 2015. En outre, s'il est constant que la surface des espaces stratégiques agricoles a été portée de 105 119 ha en 2015 à 103 862 ha dans le cadre du dossier soumis à enquête publique puis à 101 844 ha dans le cadre de la nouvelle carte finalement adoptée par la délibération du 5 novembre 2020, il ressort des pièces du dossier que cette diminution de surface trouve son origine non pas dans les précisions précitées apportées à la définition des espaces cultivables mais, d'une part, dans l'évolution de l'artificialisation des terres, et, d'autre part, dans l'exclusion, à la suite d'observations formulées au cours de l'enquête publique, de l'emprise du réseau routier, et la prise en compte de certaines erreurs relatives à des espaces impropres à une mise en culture, telles que des surfaces en eau, des plages et des dunes. Il suit de là que, compte tenu de leur nature et de leur importance au regard notamment de l'objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur les partis d'aménagement retenus, les modifications apportées n'ont pas porté atteinte à l'économie générale du projet de modification du plan. En outre, et ainsi qu'il a été dit précédemment, ces modifications résultent de l'enquête publique. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a estimé qu'une telle modification devait être regardée comme entraînant des conséquences notables sur le parti d'aménagement retenu, portant ainsi atteinte à l'économie générale du projet initialement soumis à enquête publique et qu'en ne permettant pas aux personnes intéressées de bénéficier, durant cette enquête, de la bonne information sur les critères d'identification des espaces stratégiques agricoles, les auteurs de la délibération litigieuse avaient privé les intéressés d'une garantie et commis ainsi un vice de procédure. 5. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bastia du 29 avril 2022. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par la voie de l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la commune de Pietrosella. Sur les autres moyens : En ce qui concerne la légalité externe : 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Il résulte des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 7. Le rapport de la commission d'enquête fait état des observations et propositions qui ont été produites, notamment par la commune de Pietrosella, au cours de l'enquête, ainsi que des réponses formulées par la collectivité de Corse. Il en fait une analyse avant de présenter l'avis de la commission et les raisons qui déterminent le sens de cet avis. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il n'aurait pas été répondu par la commission d'enquête aux observations présentées doit être écarté. 8. En deuxième lieu, le deuxième alinéa de l'article L. 4422-10 du code général des collectivités territoriales prévoit, s'agissant de l'Assemblée de Corse, que : " Les dates et l'ordre du jour des séances sont arrêtés par le président après consultation des membres de la commission permanente. " 9. En l'espèce, la date et l'ordre du jour des séances des 5 novembre et 6 novembre 2020 de l'Assemblée de Corse ont été arrêtés au plus tard le 21 octobre 2020, soit avant la consultation des membres de la commission permanente, qui a eu lieu lors de la séance de cette dernière le 4 novembre 2020. Toutefois, l'objet de la consultation prévue par les dispositions ci-dessus est de préparer les travaux de l'Assemblée de Corse. Il ressort du procès-verbal de la réunion du 4 novembre 2020, dont aucun texte ni principe n'impose qu'il soit signé, que les membres de cette commission qui, à cette date, avaient déjà connaissance de la date et l'ordre du jour de la séance de l'assemblée devant se tenir le lendemain, ont échangé sur l'organisation et le déroulement de cette dernière sans contester les choix effectués ni évoquer le retrait du sujet de l'ordre du jour. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que la méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 4422-10 du code général des collectivités territoriales ait eu une incidence sur le déroulement des débats lors de la séance du lendemain de l'Assemblée de Corse ou sur l'adoption de la délibération litigieuse ou ait privé les intéressés d'une garantie. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant du choix de la procédure de modification : 10. Le moyen tiré de ce que le projet ne pouvait être soumis à la procédure de modification prévue au I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales mais devait, au contraire, faire l'objet d'une procédure de révision, doit être écarté dès lors que, compte de leur nature et de leur importance au regard notamment de l'objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur les partis d'aménagement retenus, les modifications apportées ne portaient pas atteinte à l'économie générale du plan. S'agissant de la méthodologie utilisée : 11. Si la commune de Pietrosella formule des critiques de portée générale à l'encontre de la méthodologie suivie par la collectivité de Corse en faisant plus spécifiquement valoir que celle-ci se fonde sur des données anciennes, notamment l'étude Sodeteg, alors que la réalité actuelle du territoire, concrètement appréciée grâce à la réalisation du document d'objectif agricole et sylvicole (DOCOBAS), doit permettre de localiser les espaces stratégiques agricoles à l'arrière du littoral et de privilégier l'apiculture, la culture de plantes à parfum, aromatiques ou médicinales, la collectivité de Corse est soumise au seul respect des conditions prévues par le II de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales et peut s'appuyer, pour délimiter le périmètre des espaces stratégiques agricoles, sur l'ensemble des données dont elle dispose dont la carte Sodeteg, dès lors qu'elle tient compte de l'artificialisation des sols entre temps survenue. Par suite, le moyen tiré du caractère inapproprié de la méthode retenue pour déterminer la carte des espaces stratégiques agricoles doit être écarté. S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation : 12. En premier lieu, l'espace classé du secteur de La Stagnola recouvre exclusivement des jardins d'agrément de villas en bord de mer. Il n'apparaît pas que son exploitation agricole puisse raisonnablement être envisagée à l'avenir. Par suite, alors même qu'il aurait une superficie supérieure à 2 500 mètres carrés et qu'il a été considéré comme un espace cultivable à forte potentialité (CP2) par une étude de la Sodeteg, son classement en espace stratégique agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 13. En deuxième lieu, le secteur d'Isolella est composé de terrains en friche à l'entrée d'une presqu'île. Si la commune intimée fait valoir que ce secteur n'est pas exploité depuis plus de 50 ans, qu'aucun agriculteur ne manifeste son intérêt pour celui-ci et qu'elle envisage d'urbaniser ce secteur, ces considérations ne sont pas de nature à établir, alors que l'étude de la Sodeteg a classé ce secteur en CP3 (cultivable à potentialité moyenne), que ce classement en espace stratégique agricole serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 14. En troisième lieu, le secteur de Sampiero comporte deux zones identifiées comme espaces stratégiques agricoles. La zone située à l'est de la RD 55, jouxtant la mairie, de faible superficie, est totalement enclavée dans l'urbanisation. Ainsi, bien qu'elle ait été identifiée comme un espace cultivable (CP4) par la Sodeteg, son classement est, au regard de sa localisation, de sa configuration et de sa superficie, entaché d'erreur manifeste d'appréciation. En revanche, la zone principalement située à l'ouest de la RD 55, en bordure du littoral, également classée CP4, ne présente pas les mêmes caractéristiques. Son classement en espace stratégique agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 15. En quatrième lieu, s'agissant des secteurs de Canelli, Sorbelli et Petinello, la commune fait valoir, que les terrains en question présentent des pentes supérieures à 15 % et ont fait l'objet de délivrance d'autorisations d'urbanisme. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces terrains ont été classés CP4 par l'étude Sodeteg. Par ailleurs, la circonstance que des autorisations d'urbanisme auraient été délivrées dans ce secteur est sans incidence. Par suite, le moyen tiré de ce que leur classement serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 16. En cinquième lieu, s'agissant du secteur de Ruppione, la commune reconnaît qu'il présente un enjeu pour le développement agricole mais conteste le classement en espace stratégique agricole des parcelles situées à proximité du rivage. Celles-ci ont toutefois été classées CP3 et CP1 par l'étude Sodeteg. Par ailleurs, l'urbanisation de ce secteur n'est pas établie. Par suite, le classement de ce secteur en espace stratégique agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 17. Il résulte de ce qui précède que la collectivité de Corse est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé la délibération n° 20/149 du 5 novembre 2020 de l'Assemblée de Corse, sauf en ce qui concerne le classement en espaces stratégiques agricoles des zones situées dans le secteur de La Stagnola et à l'est de la RD 55 dans le secteur de Sampiero. Sur les frais liés au litige : 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La délibération n° 20/149 du 5 novembre 2020 de l'Assemblée de Corse est annulée seulement en tant qu'elle classe en espaces stratégiques agricoles les zones situées dans le secteur de La Stagnola et à l'est de la RD 55 dans le secteur de Sampiero. Article 2 : Le surplus des conclusions présentées par la commune de Pietrosella devant le tribunal administratif de Bastia et devant la cour est rejeté. Article 3 : Le surplus des conclusions de la collectivité de Corse est rejeté. Article 4 : Le jugement du 29 avril 2022 du tribunal administratif de Bastia est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la collectivité de Corse et à la commune de Pietrosella. Délibéré après l'audience du 31 mai 2023, où siégeaient : - Mme Vincent, présidente, - M. Mérenne et Mme A..., premiers conseillers. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2023. 2 N° 22MA01838