CAA de LYON, 6ème chambre, 03/05/2022, 20LY02438, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-03
Numéro : 20LY02438
Président : M. POURNY
Rapporteur : Mme Emmanuelle  CONESA-TERRADE
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : SELARL LEGIPUBLIC AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société coopérative d'intérêt collectif Générateur bourguignon d'entreprises sociales (GBES) Go Up a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 13 mai 2019, par laquelle le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a rejeté ses réclamations, à l'issue de la procédure de contrôle de service fait ayant réduit d'une somme de 48 030,31 euros les dépenses de personnel éligibles prises en compte dans le cadre d'une convention conclue au titre du Fonds Social Européen " FSE " pour l'année 2017 et d'enjoindre au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté de rétablir la somme de 48 030,31 euros au titre des dépenses directes éligibles et la somme de 9 606 euros au titre des dépenses indirectes éligibles. Par un jugement n° 1902030 du 19 juin 2020, le tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 24 août 2020, la société coopérative d'intérêt collectif Générateur bourguignon d'entreprises sociales (GBES) Go Up, représentée par Me Supplisson, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 19 juin 2020 du tribunal administratif de Dijon ; 2°) d'annuler la décision du 13 mai 2019 rejetant ses réclamations ; 3°) d'enjoindre au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté de rétablir la somme de 48 030,31 euros parmi les dépenses directes éligibles et la somme de 9 606 euros au titre des dépenses indirectes prises en compte dans le calcul de la subvention de l'opération prévue par la convention " FSE " de l'année 2017 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'une contradiction de motifs constitutive d'une insuffisance de motivation ; - les termes de l'article 7.2, dans la rédaction issue de la convention conclue le 13 juillet 2017, dispensent les personnels, affectés partiellement mais de manière fixe au programme, de tenir en temps réel des fiches de suivi de temps ; - pour la période antérieure à la conclusion de la convention, soit du 1er janvier au 13 juillet 2017, les fiches de suivi de temps ont été régulièrement établies et dûment produites ; - en l'absence de remise en cause des termes de l'article 7.2 de la convention, l'autorité administrative ne pouvait refuser de prendre en compte les feuilles de suivi de temps produites à sa demande après contrôle et reconstituées a posteriori sur la période du 13 juillet au 31 décembre 2017 sans entacher sa décision d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'éligibilité des dépenses de personnel ne peut être conditionnée à la production de ces feuilles de suivi de temps, alors que le responsable, affecté à temps partiel pour une période fixée préalablement à 80 %, n'entre pas dans le cas du personnel affecté partiellement à la réalisation de l'opération lorsque le pourcentage d'affectation est variable d'un mois à l'autre ; - l'autorité administrative compétente ne saurait invoquer à l'égard de son cocontractant, dans un litige portant sur l'interprétation d'un contrat, une condition réglementaire qu'il a omis de reprendre dans la convention qu'il a lui-même établie, sans manquer au principe de loyauté des relations contractuelles ; - le service gestionnaire disposait de la fiche de poste transmise à sa demande à l'occasion du bilan 2016, la situation demeurant inchangée pour 2017 ; - aucune exigence technique particulière n'est imposée par la convention en ce qui concerne la production des extraits des logiciels de suivi des temps pour le personnel affecté partiellement à la réalisation de l'opération lorsque le pourcentage d'affectation est variable d'un mois à l'autre ; - le service préfectoral ne pouvait refuser de prendre en considération de l'agenda produit pour justifier du temps consacré par le responsable à l'exécution du programme. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 août 2021, le ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion professionnelle conclut au rejet de la requête. Le ministre expose qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; - le règlement (UE) n° 1304/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; - le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020 ; - l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Conesa-Terrade, première conseillère, - les conclusions de Mme Cécile Cottier, rapporteure publique, - et les observations de Me Supplisson, représentant la société coopérative d'intérêt collectif Générateur bourguignon d'entreprises sociales (GBES) Go Up. Considérant ce qui suit : 1. Par la présente requête, la société coopérative d'intérêt collectif Générateur bourguignon d'entreprises sociales (GBES) " Go Up " relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant d'une part, à l'annulation de la décision du 13 mai 2019, par laquelle le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a conclu la procédure de contrôle de service fait en rejetant ses recours administratifs des 21 janvier et 19 avril 2019 dirigés contre le retrait d'une somme de 48 030,31 euros du montant des dépenses directes de personnel éligibles au financement de l'opération dans le cadre de la convention " FSE " conclue avec l'Etat au titre de l'année 2017, d'autre part à ce qu'il soit enjoint au préfet de rétablir cette somme de 48 030,31 euros dans le montant des dépenses directes éligibles au financement dans le cadre de la convention FSE 2017 et, par voie de conséquence, la somme de 9 606 euros au titre des dépenses indirectes éligibles. Sur l'étendue du litige : 2. Les conclusions de la société dirigées formellement contre le rejet de ses recours administratifs ont été, à bon droit, regardées par les juges de première instance comme étant dirigées contre la décision administrative initiale par laquelle le préfet de Bourgogne-Franche-Comté a procédé au retrait des dépenses directes de personnel correspondant aux salaires du gérant de l'entreprise, responsable du projet et affecté à 80 % sur l'opération FSE, du montant des dépenses directes éligibles prises en compte dans le calcul de la subvention, à l'issue de la procédure de contrôle fait, au motif que ces dépenses n'auraient pas été justifiées par la production des fiches de suivi du temps consacré à l'opération subventionnée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes du 1 de l'article 65 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil : " L'éligibilité d'une dépense est déterminée sur la base des règles nationales, sauf si des dispositions spécifiques sont arrêtées dans le présent règlement ou dans les règles spécifiques de chaque Fonds ou sur la base de ceux-ci. ". Aux termes du 1 de l'article 67 de ce règlement : " Les subventions et les aides remboursables peuvent prendre les formes suivantes: / a) le remboursement de coûts éligibles réellement engagés et payés ainsi que, le cas échéant, des contributions en nature et l'amortissement ;(...) ". 4. Aux termes de l'article 1er du décret du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020 : " Conformément à l'article 65.1 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement et du Conseil du 17 décembre 2013 susvisé, le présent décret fixe les règles nationales d'éligibilité des dépenses aux programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens (FESI) pour la période 2014-2020. / Les fonds européens concernés sont désignés ci-après par les sigles suivants : / (...) 4° FSE : Fonds social européen. (...) ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Les dépenses sont éligibles si : / (...) 3° Elles respectent les règles particulières d'éligibilité fixées, pour certaines catégories de dépenses, par l'arrêté précité ainsi que la réglementation nationale en matière d'aides publiques ; / 4° Elles sont justifiées, selon les modalités définies par l'arrêté précité ; (...) ". Aux termes de l'article 6 de ce décret : " L'autorité de gestion notifie au bénéficiaire l'acte attributif de l'aide, qui peut revêtir une forme conventionnelle. L'acte attributif détermine notamment leurs obligations respectives, les catégories de dépenses éligibles et les modalités de versement de l'aide. Il précise si les dépenses sont prises en compte sur une base réelle ou sur une base forfaitaire en application d'une méthode de coûts simplifiées, dans les conditions prévues par l'arrêté prévu à l'article 11. (...) ". L'article 11 du décret prévoit que cet arrêté " (...) précise les conditions d'application de ce décret et notamment conformément aux dispositions des articles 5 et 6, les modalités de prise en compte, de rattachement et de justification des dépenses éligibles et les règles particulières applicables à certaines d'entre elles. ". 5. Aux termes de l'annexe à l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret du 8 mars 2016 susvisé, dans sa rédaction issue de l'arrêté du 25 janvier 2017 en vigueur à compter du 5 février 2017, s'agissant des catégories de dépenses de personnel relevant de règles particulières, elles sont " (...) justifiées par des pièces :1° attestant du temps consacré à la réalisation de l'opération : (...) - lorsque le pourcentage du temps de travail consacré à l'opération est fixe, des copies de fiches de poste ou des copies de lettre de mission ou des copies de contrats de travail. Ces documents précisent les missions, la période d'affectation des personnels à la réalisation du projet et le pourcentage fixe du temps de travail consacré à l'opération, sans obligation de mettre en place un système distinct d'enregistrement du temps de travail. Ils doivent avoir été acceptés par l'autorité de gestion ; - lorsque le pourcentage d'affectation à l'opération est variable d'un mois à l'autre, des copies de fiches de temps ou des extraits de logiciel de gestion de temps permettant de tracer le temps dédié à l'opération. Les copies de fiches de temps passé sont datées et signées par le salarié et son responsable hiérarchique. (...) ". 6. La société coopérative d'intérêt collectif Générateur bourguignon d'entreprises sociales (GBES) " Go Up " a déposé le 17 janvier 2017 un dossier de demande de cofinancement pour un projet intitulé " générateur d'entreprises sociales " pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2017, au titre du Fonds social européen (FSE), dans le cadre du programme opérationnel national pour l'emploi et l'inclusion en métropole, pour la programmation 2014-2020 de la politique de cohésion économique sociale et territoriale de l'Union européenne. Après instruction, la demande de subvention a fait l'objet d'un avis favorable de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Bourgogne-Franche-Comté et du Comité régional de programmation le 30 juin 2017. L'attribution de ce concours financier, par décision notifiée le 6 juillet 2017, a donné lieu à la signature le 19 septembre 2017 d'une convention entre la société GBES, bénéficiaire de la subvention au sens du décret du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens, et l'Etat représenté par le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, autorité de gestion au sens de ce même décret. Cette convention " FSE " détermine le contenu du projet cofinancé, la nature des dépenses éligibles, les ressources prévisionnelles et le montant prévisionnel de la subvention FSE à verser, calculé à partir du montant des dépenses éligibles consacrées au programme financé. Au cas d'espèce, le montant de dépenses directes de personnel éligibles de l'opération prévu par la convention FSE était de 85 011 euros ouvrant droit à une subvention maximale prévisionnelle de 42 505,50 euros correspondant à 50 % du coût total prévisionnel de l'opération. Le versement de la subvention était conditionné, conformément aux dispositions prévues à l'article 5.2 de la convention, " à l'acceptation du bilan d'exécution et à la réalisation du contrôle de service fait ". 7. En l'espèce, après contrôle de service fait de l'opération " Générateur d'entreprises sociales " conduite par la requérante à partir du bilan final d'exécution produit le 13 février 2018 et valant demande de paiement par la société coopérative, le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a, par un courrier du 27 septembre 2018 portant notification provisoire du montant de la participation FSE, indiqué que les dépenses totales éligibles au titre du programme FSE s'élevaient à 28 413,71 euros et a conclu que compte tenu des ressources déjà versées, le montant de subvention FSE restant dû, calculé à hauteur de 50 % des dépenses éligibles, était nul. Pour justifier l'absence de reliquat de subvention au titre du FSE, le préfet a indiqué que les dépenses de salaire du responsable affecté à 80 % de son temps de travail à l'opération objet de la convention FSE, correspondant à une somme 48 030,31 euros, avaient été écartées à l'issue de la procédure de contrôle de service fait, minorant d'autant les dépenses directes éligibles retenues comme base de calcul du montant de la subvention. Le préfet a motivé le retrait de cette somme de la base de calcul constituée des dépenses directes éligibles par la circonstance que, lors du contrôle, les dépenses de salaire du responsable de projet n'avaient pas été justifiées par la production de fiches de suivi de temps prévues à l'article 7.2 de la convention FSE en se fondant sur les dispositions dérogatoires de l'article 3-II de l'arrêté du 25 janvier 2017 qui prévoient, pour les personnels dont le temps de travail est consacré en partie à la réalisation de l'opération, qu'un pourcentage fixe du temps de travail soit retenu sur la base de copies de fiche de poste, uniquement sur accord préalable du service instructeur, sans obligation de mettre en place un système distinct d'enregistrement du temps de travail Au cas d'espèce, le préfet invoquait la circonstance que la fiche de poste du responsable de projet n'avait pas été préalablement validée par le service instructeur. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'autorité administrative compétente a écarté les fiches de temps du premier semestre 2018 au motif que, fournies a posteriori le 25 juillet 2018, elles auraient dû être datées et signées de façon hebdomadaire durant la réalisation de l'opération, et ne pouvaient dès lors être considérées comme justifiant du temps de travail consacré à l'opération. Suite au retrait des dépenses de personnel, après ajustement des coûts du projet, plafonnés au taux de 20 %, les dépenses indirectes éligibles ont, en conséquence, été réduites d'une somme de 9 606,06 euros. Dans le cadre de la procédure contradictoire, dans sa réponse du 10 décembre 2018 à la réclamation de la société en date du 22 octobre 2018, le préfet confirmait le retrait de la somme de de 48 030,31 euros des dépenses directes éligibles au titre de la subvention FSE pour l'année 2017, au motif que la fiche de poste du responsable de projet n'avait pas été préalablement validée et que la société GBES s'était engagée à fournir des fiches de suivi de son temps de travail. 8. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'article 7.2 de la convention relative à l'octroi d'une subvention du Fonds social européen au titre du programme opérationnel national pour l'emploi et l'inclusion en métropole conclue avec l'Etat, service gestionnaire, par la société GBES, relatif aux conditions de recevabilité des bilans d'exécution et des demandes de paiement, que " Toute demande de paiement doit être faite à l'appui d'un bilan d'exécution intermédiaire ou final. (...) Tout bilan d'exécution doit comprendre les éléments suivants : (...) pour les dépenses de rémunération, la liste des pièces justifiant les actions réalisées dont:/La fiche de poste, le contrat de travail, ou la lettre de mission pour le personnel affecté partiellement à la réalisation de l'opération lorsque le pourcentage du temps de travail consacré à l'opération est mensuellement fixe. Ces documents indiquent le pourcentage d'affectation mensuel à l'opération ;/ Les fiches de suivi des temps détaillées par jour et par demi-journée datées et signées de façon hebdomadaire ou a minima mensuellement par la personne rémunérée et son supérieur hiérarchique ou des extraits des logiciels de suivi des temps pour le personnel affecté partiellement à la réalisation de l'opération lorsque le pourcentage d'affectation à l'opération est variable d'un mois sur l'autre. (...) ". 9. Il ressort des pièces du dossier que la conclusion, le 19 septembre 2017, de la convention FSE proposée à la société bénéficiaire le 13 juillet 2017, par laquelle l'Etat s'engageait à participer au financement de son projet par le versement de la subvention au titre du Fonds social européen, est intervenue après avis favorable de la DIRECCTE et du comité régional de programmation le 30 juin 2017. Il ressort des termes mêmes de la fiche d'action du plan de financement prévisionnel du projet, que la société GBES avait joint à sa demande présentée le 17 janvier 2017 et soumise au service instructeur compétent préalablement à la conclusion de la convention, que les moyens humains consacrés à la mise en œuvre opérationnelle de l'action comprenaient l'intervention du gérant salarié comme chargé de développement à raison d'un équivalent temps plein ETP de 0,8, soit 80 % de son temps de travail, à la réalisation de l'opération. L'annexe II portant budget prévisionnel de l'opération détaille les dépenses directes de personnel notamment du porteur du projet chargé de développement nommément désigné, intervenant directement à raison d'un coefficient d'affectation de 0,8 et pour une part d'activité liée au projet de 80 %. Le bilan de l'opération adressé au service gestionnaire reprend à l'identique ces éléments, en particulier la part conventionnée initialement et la part de temps de travail correspondant à l'activité liée à l'opération du chargé de développement M. A... correspondant effectivement à l'issue du bilan à 80 % de son activité. Il ressort des pièces du dossier qu'en réponse aux interrogations formulées par le responsable de projet sur la suppression de l'exigence de production des feuilles de suivi du temps du responsable consacré au programme, le service gestionnaire a, par mail du 9 mai 2017, confirmé les nouvelles dispositions de l'arrêté du 25 juillet 2017 modifiant l'arrêté du 8 mars 2016, dans le sens d'une simplification des modalités de justification du temps consacré à l'opération, lorsque ce temps, même partiel, est mensuellement fixe, par la production d'une lettre de mission, d'une fiche de poste ou d'un simple contrat de travail, en précisant que ces nouvelles dispositions étaient entrées en vigueur le 5 février 2017. Dans ces conditions, et alors qu'aucune disposition conventionnelle ou réglementaire en vigueur n'exigeait, dans le cadre du contrôle de service fait, la fourniture de fiches de suivi de temps pour le personnel affecté mensuellement, comme en l'espèce, de manière fixe à 80 % de son temps de travail à l'opération validée conventionnellement, le préfet ne pouvait procéder au retrait de la somme correspondant aux salaires du responsable de projet du montant des dépenses directes éligibles entrant dans le calcul de la subvention accordée au motif erroné que la fiche de poste du chargé de développement du projet n'aurait pas été préalablement validée par le service instructeur, ni se prévaloir d'un engagement du bénéficiaire dans le cadre de sa demande à fournir des fiches de suivi de temps, alors même que les termes de la convention ne l'exigent pas, conformément aux dispositions réglementaires modifiées en vue d'une simplification des modalités de justification des actions réalisées au titre des dépenses de rémunération. 10. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner le moyen d'irrégularité du jugement soulevé en appel, la société requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 10 décembre 2018 confirmant la réduction des dépenses éligibles prises en compte pour le calcul de la subvention accordée dans le cadre de la convention " FSE " pour l'année 2017, d'une somme de 48 030,31 euros correspondant aux dépenses de personnel affecté à l'opération et par voie de conséquence d'une somme de 9 606,06 euros des dépenses indirectes éligibles, ensemble le rejet par décision du 13 mai 2019 de ses recours administratifs. 11. Il résulte de ce qui précède que la société GBES est fondée à demander à la cour d'enjoindre au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté de rétablir la somme de 48 030,31 euros parmi les dépenses directes éligibles au titre de la convention FSE de l'année 2017 et, par voie de conséquence, une somme de 9 606 euros au titre des dépenses indirectes éligibles, évaluées à 20 % des dépenses directes, . Sur les frais liés à l'instance : 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser à la société GBES au titre des frais exposés en cours d'instance et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1902030 du 19 juin 2020 du tribunal administratif de Dijon est annulé. Article 2 : La décision du 10 décembre 2018 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, ensemble la décision du 13 mai 2019 sont annulées. Article 3 : Il est enjoint au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté de rétablir la somme de 48 030,31 euros parmi les dépenses directes éligibles au titre de la convention FSE de l'année 2017 ainsi qu'une somme de 9 606 euros au titre des dépenses indirectes éligibles au titre de cette convention. Article 4 : L'Etat versera à la société GBES une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la société GBES est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société coopérative d'intérêt collectif Générateur Bourguignon d'Entreprises Sociales (GBES) " Go Up " et au ministre du travail. Copie en sera adressée au ministre de l'économie et des finances. Délibéré après l'audience du 24 mars 2022, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Gayrard, président-assesseur, Mme Conesa-Terrade, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2022. La rapporteure, E. Conesa-Terrade Le président, F. Pourny La greffière, F. Abdillah La République mande et ordonne au ministre du travail, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 20LY02438