CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 14/09/2018, 17MA01168, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-09-14
Numéro : 17MA01168
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : PILONE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'office public de l'habitat de la ville d'Avignon a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 13 novembre 2014 par lequel le maire de la commune de Cavaillon a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de deux bâtiments de 35 logements sociaux sur un terrain situé rue Edouard Herriot à Cavaillon. Par le jugement attaqué n° 1501170 du 24 janvier 2017, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 20 mars 2017, la commune de Cavaillon, représentée par la Selarl d'avocats Clairance, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 24 janvier 2017 du tribunal administratif de Nîmes ; 2°) de rejeter la demande de l'office public de l'habitat d'Avignon ; 3°) de mettre à la charge de l'office public de l'habitat d'Avignon la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté en litige a été signé par une autorité compétente ; - la prolongation du délai d'instruction de la demande de permis n'est pas illégale ; - l'avis de l'architecte des bâtiments de France était exigé par les dispositions de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme ; - aucun permis de construire tacite n'est né le 21 août 2014 et l'arrêté attaqué ne peut être regardé comme une décision de retrait de ce permis tacite ; - en tout état de cause, l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 dispense l'administration de toute procédure préalable contradictoire en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; - le maire était tenu de procéder à ce retrait de permis dès lors que le projet se situe dans une zone de risque fort d'inondation selon le plan de prévention des risques d'inondation de la Durance, qui était déjà applicable ; - le refus litigieux est suffisamment motivé en fait et en droit ; - le maire pouvait fonder son refus sur l'absence de renseignements relatifs à l'emplacement des moyens de secours dans le parc de stationnement exigé par l'article 96 de l'arrêté du 31 janvier 1986, qui est opposable et applicable à la demande ; - le maire pouvait aussi se fonder sur l'absence d'affichage d'un plan de crise en matière d'inondabilité en cas de création d'aires de stationnement collectives non closes exigé par l'article 17 du plan de prévention des risques d'inondation et n'était pas tenu de délivrer le permis de construire sollicité assorti de prescriptions spéciales ; - l'impossibilité d'indiquer un délai de raccordement au réseau d'adduction d'eau potable en application de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme pouvait aussi fonder le refus de délivrer le permis de construire en litige ; - le maire a entendu aussi se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et demande au besoin la substitution de motifs sur ce point. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2018, Grand Avignon Résidences, venant aux droits de l'office public de l'habitat de la ville d'Avignon, représenté par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Cavaillon la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - il bénéficiait d'un permis de construire tacite né le 21 août 2014 en application de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme au regard de la prolongation dilatoire du délai d'instruction de sa demande par la décision du 17 mars 2014, qui peut être contestée par la voie de l'exception d'illégalité ; - la prolongation de ce délai n'a pas été notifiée au préfet en méconnaissance de l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme ; - en dehors de celle de l'architecte des bâtiments de France, la consultation des autres services ne permettait pas une telle prolongation ; - l'architecte des bâtiments de France n'avait pas à être consulté en application des articles R. 423-8 et R. 425-1 du code de l'urbanisme ; - cette consultation ne pouvait prolonger le délai d'instruction de la demande en application de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme ; - il devait être regardé comme titulaire d'un permis tacite ; - l'arrêté litigieux doit être regardé comme retirant ce permis tacite ; - le maire n'était pas en situation de compétence liée pour procéder à ce retrait ; - ce retrait aurait dû être précédé de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - il méconnaît l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme ; - il n'est pas motivé à défaut d'être accompagné des avis des personnes consultées lors de l'instruction de sa demande de permis ; - l'arrêté du 31 janvier 1986 est inopposable aux autorisations d'urbanisme et inapplicable au projet en application de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme ; - il ne peut être fait droit à la demande de substitution de motifs de la commune ; - les dispositions du plan de prévention des risques d'inondation n'étaient pas applicables au projet en l'absence d'approbation du plan de prévention des risques d'inondation ; - le maire ne pouvait pas exiger du pétitionnaire qu'il informe du risque inondation en application du plan communal de sauvegarde ; - la commune n'établit pas que les mesures prises par le projet pour tenir compte du risque d'inondation seraient insuffisantes ; - le maire aurait dû délivrer le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - le refus de délivrer le permis assorti de prescriptions spéciales est entaché d'erreur d'appréciation ; - l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme n'exige l'indication du délai nécessaire que pour réaliser les seules extensions du réseau et non les raccordements à ce réseau. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'urbanisme ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Carassic, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me B... se substituant à Me A...représentant Grand Avignon Résidences. Considérant ce qui suit : 1. L'office public de l'habitat de la ville d'Avignon a demandé le 20 février 2014 au maire de la commune de Cavaillon un permis de construire pour édifier deux bâtiments comportant 35 logements sociaux sur des parcelles cadastrées CE n° 364, 365,366 et 363 situées rue Edouard Herriot à Cavaillon. Par l'arrêté en litige du 13 novembre 2014, le maire de la commune de Cavaillon a refusé de délivrer ce permis de construire. L'office public de l'habitat a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de cet arrêté. Par le jugement attaqué, les premiers juges ont annulé ce refus de permis de construire. La commune relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne l'existence d'un permis de construire tacite : 2. L'article L. 424-2 du code de l'urbanisme prévoit que le permis de construire est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. L'article R. 423-19 du même code dispose que ce délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. L'article R. 423-42 prévoit que : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis... ". L'article R. 424-1 du même code précise que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : (...) b) Permis de construire (...) tacite. ". 3. Il résulte des dispositions des articles L. 424-2, R. 423-19 et R. 423-42 du code de l'urbanisme, qu'une décision de permis de construire tacite naît à l'issue du délai d'instruction, éventuellement modifié, de la demande de permis de construire, en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration. Le caractère erroné du délai d'instruction notifié par l'autorité compétente ne saurait avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'une décision de permis de construire tacite à l'issue du délai légalement applicable. 4. L'office public de l'habitat d'Avignon a déposé le 20 février 2014 sa demande de permis de construire auprès du service compétent de la commune de Cavaillon. Par courrier suffisamment motivé du 17 mars 2014, dans le délai légal d'un mois, le service instructeur a sollicité la production de pièces complémentaires pour compléter la demande et a notifié à l'office public de l'habitat que le délai d'instruction de la demande était porté à six mois en raison de la consultation du service des Bâtiments de France et d'"autres services". L'office public de l'habitat a complété son dossier de demande de permis de construire le 21 mai 2014. Toutefois, à supposer même que le projet de construction n'entrerait pas dans le champ d'application des dispositions soumettant un projet de construction à l'avis de l'architecte des bâtiments de France ainsi que le soutient Grand Avignon Résidences, la prorogation illégale du délai d'instruction de sa demande n'a pas eu pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'un permis de construire tacite. Par suite, Grand Avignon Résidences n'est pas fondé à soutenir qu'il serait titulaire d'un permis de construire tacite dont la décision en litige constituerait un retrait. En ce qui concerne la légalité du refus du permis de construire : 5. Dès lors que la décision en litige s'analyse comme un refus de permis de construire, le moyen tiré de ce que le prétendu retrait du permis tacite aurait dû être précédé de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 alors en vigueur est sans incidence sur l'issue du litige et doit être écarté. 6. Pour refuser le permis de construire sollicité, le maire s'est fondé sur trois motifs tirés de ce que le projet ne précise pas l'emplacement dans le parc de stationnement de moyens de lutte contre l'incendie en méconnaissance de l'article 96 de l'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation , que la création d'aires de stationnement collectives (closes ou non) auraient dû faire l'objet d'un affichage d'un plan de gestion de crise assurant notamment l'information des usagers, l'alerte et l'évacuation du site et la fermeture anticipée de l'établissement et que le projet ne peut être raccordé au réseau d'eau potable qu'après un renforcement de ce réseau. 7. En premier lieu, l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable, prévoit que le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. Il résulte de ces dispositions que le permis de construire a seulement pour objet de vérifier la conformité du projet aux règles d'urbanisme et non, en principe, sa conformité aux autres règlementations, dont, hors du cas des établissements recevant du public et des immeubles de grande hauteur, celle résultant du code de la construction et de l'habitation. L'arrêté ministériel susvisé du 31 janvier 1986 a été pris pour l'application des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux établissements recevant du public et aux immeubles de grande hauteur. Toutefois, la construction projetée ne constitue ni un établissement recevant du public ni un immeuble de grande hauteur. Par suite, la commune de Cavaillon n'est pas fondée à soutenir qu'elle pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l'article 96 de l'arrêté du 31 janvier 1986 pour refuser le permis de construire sollicité par l'office public de l'habitat. Ce motif ne pouvait ainsi fonder légalement la décision en litige. 8. En deuxième lieu, il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Le risque d'inondation auquel est exposé un terrain est au nombre de ceux qui peuvent fonder un refus de permis de construire. Pour apprécier la réalité d'un tel risque, l'autorité administrative peut s'appuyer sur tous les éléments d'information dont elle dispose à la date à laquelle elle statue, et notamment sur les documents préparatoires à l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels, quand bien même celui-ci ne serait pas opposable faute d'avoir encore été adopté, contrairement à ce que soutient en défense Grand Avignon Résidences. 9. Toutefois, si le maire s'est fondé pour prendre le refus litigieux sur le règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la Durance, non encore approuvé à la date du refus en litige, qui prévoit que "les aires de stationnement de véhicules font l'objet d'un affichage et d'un plan de gestion de crise appropriés" et qu'"en cas de création notamment d'aires de stationnement collectives non closes nécessaires aux activités existantes, le site fait l'objet d'un affichage et d'un plan de gestion de crise appropriés", il n'a pas ainsi fondé son refus, contrairement à ce que soutient la commune, sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme eu égard à l'exposition du terrain d'assiette au risque pour la sécurité publique. Au demeurant, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose au pétitionnaire d'afficher un plan de gestion de crise établi en lien avec le plan de sauvegarde communal prévu par l'article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure. Par suite, le maire ne pouvait se fonder sur ce deuxième motif pour refuser de délivrer à l'office public de l'habitat le permis de construire sollicité. 10. En troisième et dernier lieu, l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme alors applicable prévoit que " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ". Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 11. Il ressort de l'avis du syndicat des eaux Durance-Ventoux du 17 juin 2014 que si le projet de construction de 35 logements ne sera effectivement raccordable qu'après renforcement du réseau public de distribution d'eau potable, ce renforcement du réseau sera réalisé par le syndicat dans un délai de douze mois. Par suite, le maire au moment de se prononcer sur la demande de permis de construire de l'office public, était informé de l'identité du gestionnaire du réseau et du délai nécessaire pour la réalisation des travaux de renforcement du réseau public d'eau potable. La circonstance invoquée par la commune qu'elle ne serait pas en mesure d'indiquer dans quel délai le projet pourrait être raccordé au réseau public ainsi renforcé est sans incidence sur l'illégalité de ce motif de refus. Par suite, le maire ne pouvait pas légalement fonder la décision litigieuse sur ce troisième motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. 12. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas la requérante d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". La commune, dans son mémoire en défense communiqué à Grand Avignon Résidences, invoque un autre motif tiré de ce que l'absence d'indication concernant l'emplacement de moyens de lutte contre l'incendie dans le parc de stationnement serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, cette absence d'indication, auquel il pouvait être facilement remédié selon l'avis favorable du service départemental d'incendie et de secours sous réserve du respect des mesures préconisées, ne méconnaît pas l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Dès lors, le motif dont la commune demande la substitution n'étant pas de nature à fonder légalement le refus de permis de construire contesté, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cavaillon n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 13 novembre 2014. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Grand Avignon Résidences, venant aux droits de l'office public de l'habitat d'Avignon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Cavaillon sur le fondement de ces dispositions. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Cavaillon la somme de 2 000 euros à verser à Grand Avignon Résidences au titre des frais qu'il a engagés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Cavaillon est rejetée. Article 2 : La commune de Cavaillon versera la somme de 2 000 euros à Grand Avignon Résidences sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3: Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cavaillon et à Grand Avignon Résidences. Délibéré après l'audience du 31 août 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme Carassic, première conseillère. Lu en audience publique, le 14 septembre 2018. 8 N° 17MA01168