CAA de PARIS, 3ème chambre, 23/06/2020, 18PA01241, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-23
Numéro : 18PA01241
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : Mme Marie-Dominique  JAYER
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : SCP ROCHETEAU ET UZAN-SARANO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services, d'une part, la Fédération des employés et cadres Force ouvrière, le Syndicat Sud commerces et services et le Syndicat des employés du commerce et de l'industrie UNSA, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 25 septembre 2015 délimitant une zone touristique internationale (ZTI) à Paris dénommée " Beaugrenelle " en application de l'article L. 3132-24 du code du travail. Par un jugement n° 1621001 et 1621006 du 13 février 2018, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 13 avril 2018, le Syndicat Sud commerces et services et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière, représentés par la SCP Rocheteau et Uzan-Sarano, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1621001 et 162006 du 13 février 2018 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler l'arrêté du 25 septembre 2015 créant une zone touristique internationale (ZTI) dénommée " Beaugrenelle " à Paris ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs ; - la procédure d'élaboration de l'arrêté litigieux est irrégulière, est intervenue en méconnaissance des stipulations de l'article 7.4 de la Convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail et des dispositions du II de l' article L. 3132-24-du code du travail, en ce que les syndicats n'ont pas été consultés sur chaque projet de création et de délimitation de ZTI au regard des différents critères de délimitation énoncé à l'article R. 3132-21-1 du code du travail en s'étant vu communiquer toutes les données pertinentes disponibles ; la consultation de la commission nationale de la négociation collective n'a par ailleurs pas été régulière et suffisante, faute pour les syndicats UNSA et Sud Solidaires, syndicats intéressés et représentatifs dans certaines branches du commerce, d'avoir été consultés ; - les critères de définition des ZTI, cumulatifs, ne sont pas remplis ; ils auraient dû être appréciés au niveau de l'ensemble de la zone et pas seulement au regard des seuls commerces présents au sein du centre commercial Beaugrenelle ; - l'arrêté attaqué méconnaît les alinéas 10 et 11 du préambule de la Constitution de 1946, les stipulations de l'article 6 de la convention n°106 de l'Organisation internationale du travail ainsi que les dispositions de l'article L. 3132-24 du code du travail ; - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères fixés par l'article R. 3132-21-1 du code du travail ; - aucune modulation des effets d'une annulation dans le temps ne peut intervenir dès lors que l'arrêté litigieux est entaché de vices substantiels, non régularisables, pour avoir été pris sans consultation régulière des organisations syndicales, en méconnaissance des exigences légales et conventionnelles, le droit au repos dominical relevant d'un principe fondamental d'ordre public absolu dont la méconnaissance revêt une particulière gravité. Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 18 mars 2019, la société Beaugrenelle Patrimoine, représentée par AdDen avocats (Me E...), conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à la condamnation des requérants au paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; à titre subsidiaire, à la modulation des effets de l'annulation en en différant la date. Elle soutient que les moyens soulevés par le Syndicat Sud commerces et services et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2020, le ministre de l'économie et des finances conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, en cas d'annulation de l'arrêté, à ce qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif. Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 26 février 2020, la Confédération générale du travail-Force Ouvrière, représentée par la SCP Rocheteau et Uzan-Sarano, demande à la cour d'annuler le jugement n° 1621002 et 1621385 du 13 février 2018 du tribunal administratif de Paris et d'annuler l'arrêté du 25 septembre 2015. Par ordonnance du 3 mars 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 mars 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son Préambule, - la Convention internationale du travail n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux adoptée à Genève le 26 juin 1957, - le code du travail, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant le Syndicat Sud commerces et services, la Fédération des employés et cadres Force ouvrière et la Confédération générale du travail-Force Ouvrière et de Me C... représentant la société Beaugrenelle Patrimoine. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 25 septembre 2015, une zone touristique internationale (ZTI) dénommée " Beaugrenelle " a été délimitée à Paris, en application de l'article L. 3132-24 du code du travail. La Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services, d'une part, et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière ainsi que le Syndicat Sud commerces et services et le Syndicat des employés du commerce et de l'industrie UNSA, d'autre part, en ont demandé l'annulation au tribunal administratif de Paris. La Fédération des employés et cadres Force ouvrière et le Syndicat Sud commerces et services relèvent appel du jugement du 13 février 2018 par lequel le tribunal administratif a rejeté leur demande. Sur l'intervention de la société Beaugrenelle Patrimoine : 2. Il résulte des statuts de la société Beaugrenelle Patrimoine que celle-ci assure la gestion et l'exploitation du centre commercial " Beaugrenelle ", inclus dans le périmètre de la ZTI délimitée. Elle a, en conséquence, intérêt au maintien du jugement attaqué. Dès lors, son intervention est recevable. Sur l'intervention de la Confédération générale du travail-Force Ouvrière : 3. Il résulte de l'article 3 des statuts de la Confédération générale du travail Force ouvrière CGT-FO que cette dernière est constituée par : " 1° les fédérations nationales, / 2° les Unions départementales, interdépartementales ou d'Outre-mer de syndicats divers ". Il s'ensuit que la Fédération des employés et cadres Force ouvrière est rattachée à la CGT-FO. Par suite, cette dernière justifie d'un intérêt à intervenir au soutien des moyens et conclusions développés par la Fédération des employés et cadres Force ouvrière. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Les syndicats requérants soutiennent que le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs en estimant que le tribunal ne pouvait retenir la légalité de l'arrêté litigieux au regard des critères de l'article R. 3132-21-1 du code du travail, notamment de ceux tenant à l'existence d'une " affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France " et à l'existence d'un " flux important d'achats effectués par des touristes résidant hors de France ", en se bornant à prendre en considération les seuls commerces présents au sein du centre commercial Beaugrenelle, sans apprécier le respect de ces critères au niveau de l'ensemble de la zone. Toutefois, et en tout état de cause, la contradiction de motifs affecte le bien-fondé d'une décision juridictionnelle et non sa régularité. Par suite le moyen doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. Aux termes de l'article L. 3132-24 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité de chances économiques : " I- Les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services et qui sont situés dans les zones touristiques internationales peuvent donner le repos hebdomadaire par roulement pour tout ou partie du personnel, dans les conditions prévues aux articles L. 3132-25-3 et L. 3132-25-4. / II. - Les zones touristiques internationales sont délimitées par les ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce, après avis du maire et, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre ainsi que des organisations professionnelles d'employeurs et des organisations syndicales de salariés intéressées, compte tenu du rayonnement international de ces zones, de l'affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et de l'importance de leurs achats. (...) ". En vertu de l'article R. 3132-21-1 du même code : " I- Les zones touristiques internationales prévues à l'article L. 3132-24 sont délimitées par un arrêté des ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce. II.- Pour l'application des dispositions de l'article L. 3132-24, sont pris en compte les critères suivants : 1° Avoir un rayonnement international en raison d'une offre de renommée internationale en matière commerciale ou culturelle ou patrimoniale ou de loisirs ; 2° Etre desservie par des infrastructures de transports d'importance nationale ou internationale ; 3° Connaître une affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France ; 4° Bénéficier d'un flux important d'achats effectués par des touristes résidant hors de France, évalué par le montant des achats ou leur part dans le chiffre d'affaires total de la zone. ". En ce qui concerne la légalité externe : 6. En premier lieu, les syndicats requérants soutiennent que la procédure d'élaboration de l'arrêté litigieux est irrégulière pour être intervenue en méconnaissance des stipulations de l'article 7.4 de la Convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail qui stipule que " Toute mesure portant sur l'application des dispositions des paragraphes 1, 2 et 3 du présent article devra être prise en consultation avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs intéressés, s'il en existe " et des dispositions précitées du II de l'article L. 3132-24 du code du travail. Ils exposent que l'ensemble des organisations syndicales n'ont pas été consultées de façon effective et utile, que le délai de consultation a été trop bref, que les syndicats n'ont pas été consultés sur chaque projet de création et de délimitation de ZTI au regard des différents critères de délimitation énoncé à l'article R. 3132-21-1 du code du travail, qu'ils n'ont pas été destinataires de toutes les données pertinentes disponibles et que les consultations auraient dû avoir lieu au niveau local et pas confédéral. 7. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, les organisations syndicales et patronales intéressées, représentatives, ont été consultées sur le projet d'arrêté par les ministres du travail, du commerce et du tourisme qui leur ont adressé, par des courriers en date du 14 août 2015 -pour lesquels treize accusés de réception sont produits-, le projet de décret dont est issu l'article R. 3132-21-1 du code du travail fixant les critères de délimitation des zones touristiques internationales, assorti du projet de délimitation des zones internationales touristiques sur Paris, en les invitant à produire leurs observations pour le 15 septembre 2015. La consultation a eu lieu après la publication de la loi du 6 août 2018 qui en est la base légale et qui dispose que la consultation doit porter sur " le rayonnement international de ces zones, l'affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et l'importance de leurs achats ", et après la consultation, le 3 juillet 2015, des partenaires sociaux sur le projet de décret pris le 23 septembre 2015 dont les termes sont restés inchangés. La consultation des syndicats intéressés a été suffisamment large et complète. Enfin, et en l'absence de dispositions des textes relatives au contenu des documents devant être communiqués dans le cadre de la consultation, les syndicats requérants ne sont pas fondés à soutenir que les pièces communiquées étaient insuffisantes pour qu'ils puissent utilement se prononcer. 8. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la commission nationale de la négociation collective a été régulièrement consultée, le 15 juillet 2015, la circonstance que l'UNSA et Sud solidaires n'en sont pas membres étant sans incidence sur la régularité de cette consultation et de la procédure. En ce qui concerne la légalité interne : 9. En premier lieu, d'une part, l'article L. 3132-24 du code du travail sur le fondement duquel a été pris l'arrêté attaqué a pour objet de déroger à l'article L. 3132-3 du même code aux termes duquel : " Dans l'intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche ". Par suite, s'agissant d'un régime d'exception, les conditions d'application dudit article, telles qu'elles résultent de l'article R. 3132-21-1 du même code, doivent être d'interprétation stricte et soumises au contrôle normal du juge. D'autre part, il ressort de ces dispositions que, pour procéder à la création d'une zone touristique internationale, les ministres compétents doivent se livrer à une appréciation globale du respect des critères susmentionnés au sein de la zone géographique en cause. 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des chiffres contemporains de la décision attaquée communiqués par l'administration, que le quartier Beaugrenelle, qui n'occupe qu'un périmètre de six hectares, est le plus dense en emplois situés notamment dans les commerces du centre commercial et dans ceux de la rue Saint-Charles, de toutes les ZTI parisiennes. La zone litigieuse est située à proximité de sites présentant une forte attractivité touristique au niveau international, en front de Seine et le centre commercial Beaugrenelle, en raison de sa taille, a été plusieurs fois primé au niveau européen. Par ailleurs, et d'une manière générale, le territoire de la ville de Paris est desservi par des aéroports et gares d'envergure internationale ainsi que par un réseau dense de transports urbains, la zone dont s'agit étant notamment desservie par une ligne RER, deux lignes de métro connectées au niveau régional, national et international, des lignes d'autobus et un arrêt Batobus réservé aux navires de croisière fluviale. Le secteur Beaugrenelle /Tour Eiffel/quai Branly est, ensuite, caractérisé par une forte densité hôtelière, la présence d'établissements respectivement en mesure de proposer plusieurs centaines de chambres et ainsi d'héberger en grand nombre les touristes étrangers, un hôtel étant en outre en construction sur le front de Seine, Enfin, la zone, et notamment le centre commercial, propose une offre de boutiques et de restaurants adaptée à la clientèle internationale, caractérisée par une détaxe centralisée, un personnel d'accueil bilingue et la possibilité de livraison des achats dans les hôtels. En 2014, le centre commercial Beaugrenelle a ainsi accueilli 630 000 touristes étrangers dont les achats ont représenté 17% du chiffre d'affaires réalisé pour montant de 44 millions d'euros, les bordereaux de vente à l'export révélant que les demandes de détaxe pour les acheteurs hors UE se sont élevées à plus de 4 millions d'euros. Il en résulte que la zone, prise dans son ensemble et au-delà du centre commercial, souscrit à l'ensemble des critères susvisés. En conséquence, les moyens tirés de l'erreur de droit et de la méconnaissance des articles L. 3132-24 et R. 3132-21-1 du code du travail, doivent être écartés. 11. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, le Syndicat Sud commerces et services et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté litigieux est entaché d'erreur d'appréciation. 12. En troisième lieu, aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. / Elle garantit à tous (...) la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs (...) ". D'une part, le décret du 23 septembre 2015, en application duquel est intervenu l'arrêté attaqué, se borne à préciser les critères de délimitation des trois types de zones régies par les articles L. 3132-24 à L. 3132-25-4 du code du travail, dans lesquelles le repos hebdomadaire peut être donné par roulement à tout ou partie du personnel et ne porte ainsi par lui-même aucune atteinte au principe du repos hebdomadaire, qui est l'une des garanties du droit au repos reconnu aux salariés par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. D'autre part, par les précisions qu'il apporte aux critères retenus par le législateur pour permettre de déroger au principe du repos dominical, il ne méconnait pas les exigences constitutionnelles résultant du dixième alinéa de ce Préambule. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des exigences découlant des 10° et 11° du préambule de la Constitution de 1946 ne peut qu'être écarté en ce qu'il est soulevé à l'encontre de l'arrêté délimitant une zone touristique internationale en application des critères définis par ledit décret. 13. En dernier lieu, aux termes de l'article 6 de la convention internationale du travail n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux : " 1. Toutes les personnes auxquelles s'applique la présente convention auront droit, sous réserve des dérogations prévues par les articles suivants, à une période de repos hebdomadaire comprenant au minimum vingt-quatre heures consécutives au cours de chaque période de sept jours. / 2. La période de repos hebdomadaire sera, autant que possible, accordée en même temps à toutes les personnes intéressées d'un même établissement. / 3. La période de repos hebdomadaire coïncidera, autant que possible, avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région (...) ". Aux termes de l'article 7 de la même convention : " 1. Lorsque la nature du travail, la nature des services fournis par l'établissement, l'importance de la population à desservir ou le nombre des personnes employées ne permettent pas l'application des dispositions de l'article 6, des mesures pourront être prises, par l'autorité compétente ou par l'organisme approprié dans chaque pays, pour soumettre, le cas échéant, des catégories déterminées de personnes ou des catégories déterminées d'établissements comprises dans le champ d'application de la présente convention à des régimes spéciaux de repos hebdomadaire, compte tenu de toute considération sociale et économique pertinente. (...) ". Il résulte des termes de l'article L. 3132-24 du code du travail précité que les ZTI sont établies compte tenu de leur " rayonnement international, de l'affluence exceptionnelle de touristes résidant " hors de France et de l'importance de leurs achats ". Ces considérations se rattachent à " l'importance de la population à desservir " au sens de l'article 7 de la convention OIT, l'objectif poursuivi par le législateur étant de favoriser l'attractivité de la France dans la compétition internationale, où la possibilité offerte aux touristes étrangers de faire leurs achats, y compris le dimanche, à l'occasion de séjours courts, est déterminante. Dans un contexte d'évolution des pratiques de consommation et de concurrence entre grandes villes européennes, il s'agit d'une considération économique pertinente au sens du même article de la convention auxquels s'ajoutent des considérations sociales, comme les gains escomptés en termes d'emploi et, au plan individuel, la garantie du volontariat et les contreparties accordées aux salariés concernés dans ces zones. Il en résulte que les critères définis par le législateur et le pouvoir réglementaire constituent des considérations pertinentes au sens des stipulations précitées qui n'ont dès lors pas été méconnues. 14. Il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat Sud commerces et services et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Sur les frais liés à l'instance : 15. Aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. (...) ". 16. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées par le Syndicat Sud commerces et services et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière au titre des frais non compris dans les dépens. Enfin, les conclusions présentées au même titre par la société Beaugrenelle Patrimoine, qui, dans la présente instance, a la qualité d'intervenante et non celle de partie au sens des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Les interventions de la société Beaugrenelle Patrimoine et de la Confédération générale du travail-Force Ouvrière sont admises. Article 2 : La requête de la Fédération des employés et cadres Force ouvrière et du Syndicat Sud commerces et services est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la société Beaugrenelle Patrimoine tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération des employés et cadres Force ouvrière, au Syndicat Sud commerces et services, à la société Beaugrenelle Patrimoine, à la Confédération générale du travail-Force Ouvrière et au ministre de l'économie et des finances. Délibéré après l'audience publique du 9 juin 2020 à laquelle siégeaient : - M. B..., premier vice-président, - Mme A..., premier conseiller, - Mme Mornet, premier conseiller. Lu en audience publique le 23 juin 2020. Le rapporteur, M-F... A... Le président, M. B... Le greffier, E. MOULIN La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 18PA01241