CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 01/06/2023, 21BX00863, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-01
Numéro : 21BX00863
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme GALLIER
Avocat(s) : ADALTYS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 21 août 2018 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique au bénéfice de l'établissement public foncier local (EPFL) Pays Basque les travaux de l'îlot 12 dans le cadre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés du centre ancien de la ville de Bayonne, et a déclaré cessibles les terrains et immeubles nécessaires à la réalisation de ces travaux, ensemble la décision du 7 décembre 2018 par laquelle cette même autorité a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1900370 du 29 décembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 21 août 2018 et la décision de cette même autorité du 7 décembre 2018, et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 février 2021 et 4 mai 2022, l'EPFL Pays Basque, représenté par Me Petit, demande à la cour, dans le dernier état de ses conclusions : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 29 décembre 2020 ; 2°) de rejeter la demande de M. et Mme B.... Il soutient que : - le dossier de déclaration d'utilité publique (DUP) ne pouvait être fondé que sur les dispositions de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dès lors qu'à la date d'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, les caractéristiques générales du projet de restructuration et de réhabilitation n'étaient pas définies ; en outre, l'EPFL Pays Basque n'a pas de compétence " aménagement ", mais uniquement " foncier " et ne peut ainsi que réaliser des travaux de préparation à la réalisation d'un projet futur ; le PNRQAD (programme national de requalification des quartiers anciens dégradés) est bien un programme, et non un projet ; donc, en réalité, à l'inverse de ce qu'ont laissé croire les requérants de première instance, il n'existait pas, à la date de la DUP, de projet finalisé, mais seulement la convention du PNRQAD de Bayonne, comportant estimatifs et illustratifs de sa candidature ; le projet envisagé par la collectivité nécessite une acquisition des terrains et des immeubles avant que les études de conception soient autorisées ; c'est pourquoi, le périmètre de la DUP contesté n'est pas identique à celui du PNRQAD de 2011 et c'est pourquoi également, à la date d'approbation des dossiers d'enquête, les caractéristiques détaillées du projet ne pouvaient pas être connues sans la maîtrise préalable de l'intégralité du foncier ; les sondages et études ne pourront être réalisés qu'après la prise de possession des locaux ; dès lors, il n'était pas possible de soumettre à enquête publique un projet de travaux finalisé, l'acquisition de la totalité des immeubles étant un préalable nécessaire à la finalisation des diagnostics qui permettront d'établit un projet précis de réhabilitation ; pour les mêmes raisons, le coût du projet ne pouvait être connu de façon précise, et d'ailleurs la convention de PNRQAD ne comporte pas d'éléments financiers ; il s'ensuit que, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, il était nécessaire d'acquérir les immeubles avant la définition du projet et ce, de façon urgente, dès lors que la maîtrise foncière est un préalable à la réalisation des études techniques permettant la définition du projet et de son coût, et que le versement des participations de l'Etat est conditionné à un démarrage des travaux en 2022 ; dans ces conditions, le dossier de DUP prévu à l'article R. 112-5 du code de l'expropriation était le seul possible ; - les autres moyens de première instance doivent être rejetés : l'auteur de l'acte n'était pas incompétent ; l'activité artistique de M. B... ne saurait primer sur les objectifs de sécurité et de salubrité publiques et la circonstance que son appartement et atelier soient en bien meilleur état que les appartements environnants ne saurait justifier une exclusion de l'immeuble de la DUP ; l'utilité publique du projet n'est pas contestable au regard de ses avantages. Par un mémoire, enregistré le 21 juillet 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales s'associe aux conclusions de l'EPFL Pays Basque. Il soutient que : - dès lors que la DUP contestée concerne une opération d'aménagement importante au sens de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'expropriant disposait d'un projet précis, le recours au dossier simplifié était justifié ; c'est donc à tort que le tribunal administratif a considéré que les caractéristiques générales du projet étaient connues et que l'EPFL devait constituer un dossier d'enquête publique complet conformément à l'article R. 112-4 du même code ; - aux termes de l'article R.112-5, la constitution de réserves foncières n'est soumise à aucune condition d'urgence pour être déclarée d'utilité publique, mais la nécessité d'acquérir des immeubles sans attendre la définition précise du projet repose sur des considérations de salubrité, de sécurité et de maîtrise de la spéculation foncière ; en effet, la connaissance d'une intervention publique crée un risque de spéculation ; en tout état de cause, l'échéance du PNRQAD et le conditionnement de la participation de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à l'engagement des travaux d'ici 2022 caractérisent une nécessité d'acquérir les biens sans attendre ; dans ces conditions, c'est à bon droit que l'arrêté en litige a déclaré d'utilité publique sur le fondement de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation, l'acquisition des biens en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement importante, dont les caractéristiques précises n'avaient pas été définies. Par un mémoire, enregistré le 1er avril 2022, M. et Mme B..., représentés par Me Ramdenie, concluent à ce que la cour " prenne acte de l'intervention d'un acte d'adhésion à ordonnance d'expropriation et quittance des indemnités ". Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, - les conclusions de Mme Kolia Gallier, rapporteure publique, - et les observations de Me Louis, représentant l'EPFL Pays Basque. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 21 août 2018, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique au bénéfice de l'établissement public foncier local (EPFL) Pays Basque l'acquisition des biens immobiliers nécessaires à la réalisation des travaux de l'îlot 12 dans le cadre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) du centre ancien de la ville de Bayonne, et a déclaré cessibles au profit de cet établissement les parcelles cadastrées section BY n°63, 66, 67 et 68 et, sur ces parcelles, les lots de copropriété n°18, 21, 23, 24, 25 et 26 sur la parcelle cadastrée section BY n°66, les lots n°1, 2, 5, 6 et 12 sur la parcelle cadastrée section BY n°67, et le lot n°2 sur la parcelle cadastrée section BY n°68. L'EPFL Pays Basque relève appel du jugement du tribunal administratif de Pau du 29 décembre 2020 qui , à la demande de M. et Mme B..., propriétaires résidents dans l'un des immeubles concernés, a annulé l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 21 août 2018 et la décision du 7 décembre 2018 par laquelle cette même autorité a rejeté leur recours gracieux dirigé contre cet arrêté. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ". Aux termes de l'article R. 112-5 du même code : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1, les bénéficiaires des concessions d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-4, les sociétés publiques définies à l'article L. 327-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code: " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que la candidature de la ville de Bayonne a été retenue au titre du dispositif du Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) mis en place par l'Etat au travers de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), programme visant à lutter contre l'habitat indigne dans les quartiers de centre ancien par la réhabilitation globale de ces quartiers, afin de favoriser la mixité sociale, la diversification de l'habitat, et l'amélioration énergétique des bâtiments tout en préservant leurs qualités architecturales et patrimoniales. L'Etat, l'ANRU, la ville de Bayonne et différents financeurs du logement social ont alors, le 3 juin 2011, signé une convention de PNRQAD en vue de la réhabilitation d'îlots d'habitat dégradé. Dans ce cadre, l'EPFL Pays Basque s'est vu déléguer le droit de préemption urbain renforcé sur les secteurs concernés par le PNRQAD et a sollicité, par courrier du 1er août 2018, une déclaration d'utilité publique et de cessibilité des immeubles pour ce qui concerne l'îlot 12, comportant six immeubles situés du 20 au 30 de la rue Victor Hugo. Après enquête publique et enquête parcellaire, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré, par l'arrêté attaqué du 21 août 2018, d'utilité publique l'acquisition des terrains et immeubles nécessaires à la réhabilitation de l'îlot 12 et cessibles, au profit de l'EPFL Pays Basque, les biens concernés. 5. Pour annuler l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 21 août 2018 portant déclaration d'utilité publique et cessibilité, le tribunal administratif a considéré qu'eu égard à la nature et aux caractéristiques de l'opération poursuivie par l'EPFL Pays Basque, et à défaut d'urgence démontrée pour l'acquisition des terrains nécessaires, cette opération n'entrait pas dans le champ d'application de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et que l'administration était, en conséquence, tenue de joindre au dossier d'enquête les pièces mentionnées à l'article R. 112-4 du même code. Il a estimé que l'incomplétude du dossier avait été dans ces circonstances de nature à avoir nui à l'information complète de la population et à avoir exercé une influence sur les résultats de l'enquête et, partant, sur la décision du préfet. 6. En premier lieu, il n'est pas contesté que l'opération litigieuse est une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle vise à lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne et à assurer le renouvellement urbain du vieux centre-ville de Bayonne. Il s'agit d'une opération d'aménagement urbain importante au sens de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation, puisqu'elle porte sur un groupe de six immeubles très dégradés, formant un îlot entre deux autres groupes déjà rénovés, certains des logements étant insalubres, comme ceux du 20 et du 22 de la rue Victor Hugo qui avaient déjà fait l'objet d'arrêtés préfectoraux portant mise en demeure de mettre fin à la disposition aux fins d'habitation, en application de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique. La déclaration d'utilité publique a été sollicitée par l'EPFL en vue de l'acquisition d'immeubles, préalable nécessaire à la réalisation de l'opération de rénovation de cet îlot, sur le fondement de l'article R. 112-5 précité. 7. En second lieu, pour apprécier si le programme de travaux pouvait être regardé comme connu, le tribunal s'est référé à la convention du PNRQAD de Bayonne de 2011. Cependant, il ressort des pièces du dossier que cette convention constitue, non un projet, mais un programme ayant uniquement pour but de définir les objectifs généraux d'une opération de rénovation urbaine et ses grandes lignes, sans en déterminer le détail. Au demeurant, le périmètre de la déclaration d'utilité publique contestée n'est pas le même que celui identifié dans le PNRQAD, qui était à la fois plus large puisqu'il portait sur plusieurs îlots, et plus restreint s'agissant de l'îlot 12, pour lequel il n'envisageait la réhabilitation que de trois immeubles. La définition précise des caractéristiques du projet de l'îlot 12 impliquait la maîtrise de l'ensemble du foncier, afin d'assurer la finalisation des diagnostics techniques de curetage et de confortement, qui seront la base d'un projet de réhabilitation comportant des plans, des descriptifs des travaux et un chiffrage adéquat de ceux-ci. Si l'EPFL a, dans un premier temps, procédé à de nombreuses acquisitions amiables, restaient encore en 2018 des propriétaires non vendeurs. L'acquisition de tous les locaux apparaît dès lors comme un préalable nécessaire à la définition du projet. Au demeurant, l'avenant n° 1 à la convention de PNRQAD précise, s'agissant de l'îlot en cause, qu'Habitelem, en charge de l'opération de rénovation, précisera le projet lorsque les conditions seront réunies, notamment la maîtrise foncière. 8. Il résulte de ce qui précède que le projet d'acquisitions foncières pour lequel l'EPFL Pays Basque, qui n'a au demeurant pas de compétence pour assurer la maitrise d'œuvre de travaux, a demandé et obtenu la déclaration d'utilité publique et de cessibilité des parcelles et lots remplissait les conditions dérogatoires fixées par l'article R.112-5 précité du code de l'expropriation, lequel ne prévoit aucune condition d'urgence. Par suite, c'est à tort que le tribunal a estimé que devaient figurer au dossier d'enquête, au regard des conditions générales prévues par l'article R. 112-4 du même code, le plan général des travaux et l'appréciation sommaire des dépenses en travaux pour l'ensemble de l'opération d'aménagement, et l'EPFL Pays Basque est fondé à soutenir que la procédure n'est pas entachée d'une telle irrégularité. 9. Si la cour se trouve alors saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, M. et Mme B... l'ont informée de ce qu'ils ont signé, le 29 mars 2022, un acte d'adhésion à une ordonnance d'expropriation et une quittance des indemnités, " de telle sorte que la présente procédure a désormais perdu son intérêt " pour eux. En concluant à ce que la cour prenne acte de cette adhésion, ils doivent être regardés comme renonçant à leurs moyens présentés en première instance. 10. Il résulte de tout ce qui précède que l'EPFL Pays Basque est fondé à demander l'annulation du jugement du 29 décembre 2020 et le rejet de la demande présentée par M. et Mme B... devant le tribunal administratif. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1900370 du 29 décembre 2020 du tribunal administratif de Pau est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. et Mme B... devant le tribunal administratif est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'établissement foncier public local Pays Basque, à M. A... B... et Mme C... B..., et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie pour information en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques et à la Communauté d'Agglomération Pays Basque. Délibéré après l'audience du 9 mai 2023 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, Mme Anne Meyer, présidente assesseure, Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 1er juin 2023. La rapporteure, Florence Rey-Gabriac La présidente, Catherine Girault La greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 21BX00863 2