COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 22/05/2012, 11LY03038, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-05-22
Numéro : 11LY03038
Président : M. du BESSET
Rapporteur : M. Vincent  RABATE
Commissaire du gouvernement : Mme SCHMERBER
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES DROIT PUBLIC

Vu le recours, enregistré le 21 décembre 2011, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION ; Le MINISTRE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001762 du 18 octobre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé, à la demande de la commune de Valuéjols, la décision du 30 juillet 2010 par laquelle le préfet du Cantal a refusé de prononcer son retrait dérogatoire de la communauté de communes de la Planèze en vue d'intégrer la communauté de communes du pays de Saint-Flour ; Il soutient que le conseil municipal de la commune de Valuéjols s'est prononcé en faveur d'un retrait dérogatoire le 29 septembre 2008, puis le 2 décembre 2008, le conseil communautaire de la communauté de communes du pays de Saint-Flour a délibéré favorablement à la demande d'adhésion de la commune le 9 octobre 2008, puis le 11 décembre suivant ; que le 23 mars 2009 le conseil municipal a pris une délibération annulant celle du 2 décembre 2008 ; que le préfet a soutenu que la communauté de communes du pays de Saint-Flour ne s'était pas prononcée à la suite de cette nouvelle délibération, entachant d'illégalité la procédure ; que le Tribunal a écarté le moyen, au motif que la délibération du 23 mars 2009 ne fait que reprendre l'objet et les motifs de la délibération antérieure ; que si l'objet des deux délibérations est identique, les raisons de la sortie ne le sont qu'en partie ; qu'ainsi le motif de la demande de retrait dérogatoire n'est pas le même, la commune ayant ajouté un motif à sa délibération du 23 mars 2009 ; que dans la délibération du 11 décembre 2008 le conseil communautaire est réputé avoir délibéré favorablement au regard des raisons économiques, et non de cohérence de territoire, alors que ce second aspect n'est pas sans incidence sur la situation locale ; qu'il importait que le conseil de la communauté de Saint-Flour se prononce sur cette nouvelle demande, ainsi argumentée ; que sur la légalité interne, s'il est exact que l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales, qui institue une procédure dérogatoire, permet au préfet d'autoriser le retrait, même si la communauté de communes d'origine et ses communes y sont opposées, cet article n'interdit pas toute concertation avec la communauté ; que la communauté de communes de la Planèze n'a pu que s'opposer au départ de la commune de Valuéjols, au motif qu'il la placerait dans une situation de fragilité, en contradiction avec les objectifs de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, dès lors qu'elle perdrait 22% de ses habitants et recettes fiscales ; que le préfet, pour conclure ainsi et justifier le refus, a dressé un bilan coût-avantages, en prenant en compte les avantages de la nouvelle adhésion ; que la situation économique alléguée de la communauté de communes de la Planèze n'est pas un motif de retrait pertinent ; que le préfet dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire, enregistré le 22 février 2012, présenté pour la commune de Valuéjols, qui conclut au rejet du recours, et à la condamnation de l'Etat à lui payer un montant de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que la procédure de retrait dérogatoire ne requiert pas de réflexion globale sur le périmètre, et l'avis de la communauté de communes d'origine n'est même pas requis ; que ses délibérations des 2 décembre 2008 et 23 mars 2009, comme l'a relevé le Tribunal et contrairement à ce que soutient le ministre, ont le même objet, aucune modification de fait ou de droit n'étant intervenue ; que l'argumentation du ministre revient à soutenir que la communauté de communes d'origine peut s'opposer au retrait, alors que son avis n'est pas requis par l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales ; que le préfet du Cantal, en invoquant ce motif, a méconnu ledit article L. 5214-26 ; que le préfet n'a pas pris en compte les motifs justifiant l'adhésion, dont le motif économique ; qu'au vu de sa position géographique la commune de Valuéjols est une excroissance de la communauté de communes de la Planèze, et son adhésion à la communauté de communes du pays de Saint-Flour apparaît cohérente, cette communauté exerçant une plus forte attractivité en matière de déplacement des habitants, d'emplois, de commerces et loisirs, comme l'a souligné la commission départementale de coopération intercommunale ; que le ministre ne justifie pas que les deux communautés de communes ont le même bassin de vie, ce que ne confirme pas le schéma départemental de coopération intercommunale approuvé par la commission départementale et arrêté le 26 décembre 2011 ; que son retrait, vu sa situation géographique excentrée, ne remet pas en cause la viabilité de la communauté de communes d'origine, qui compte six communes et qui d'après la commission ne correspond pas à un bassin de vie cohérent ; que son retrait, s'il diminuera les ressources de la communauté de communes de la Planèze, diminuera aussi ses dépenses ; que le montant de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères perçue à Valuéjols ne représente que 18% du total, celui des ressources fiscales 22%, et la contribution au budget est de 6% ; que sa délibération du 23 mars 2009 montre que le projet de modernisation de la coopérative fromagère de la Planèze justifie pour partie la demande de retrait, la coopérative étant le principal outil de développement pour une commune de 543 habitants ; que si le ministre fait valoir que la communauté de communes de la Planèze est propriétaire d'un cabinet médical et a une zone d'activité sur son territoire, la zone n'est pas opérationnelle, et la commune verse 500 euros de loyer mensuel à la communauté de communes de la Planèze pour le cabinet médical ; Vu le mémoire, enregistré le 2 mars 2012, présenté pour la communauté de communes de la Planèze, qui conclut à ce que l'appel du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION soit accueilli, et à la condamnation de la commune de Valuéjols à lui payer un montant de 6 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La communauté de communes soutient que le Tribunal se fonde sur le projet de modernisation de la coopérative fromagère qui est abandonné, qu'il ignore son dynamisme, alors qu'elle doit valoriser deux projets, seconde zone d'activité, usine d'embouteillage de l'eau, qui ne peuvent aboutir sans la commune de Valuéjols, et certains de ses services publics seront compromis ; que le schéma départemental de coopération intercommunale, approuvé par arrêté du 26 décembre 2011, exclut la fusion des deux communautés de communes ; que le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, car la commune de Valuéjols, en terme de population, est la seconde commune, représentant 20% de sa population et de ses ressources, et près d'un quart de ses ressources fiscales et budgétaires ; que le départ de la commune de Valuéjols occasionnerait une diminution annuelle des recettes fiscales et dotations de 65 300 euros, sur un budget de fonctionnement de 342 010 euros, la dette sera répartie sur 5 communes au lieu de 6, et des projets communautaires seront en faillite ; Vu le mémoire, enregistré le 21 mars 2012, présenté pour la communauté de communes du pays de Saint-Flour, qui conclut au rejet du recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION et à la condamnation de l'Etat à lui payer un montant de 2 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La communauté de communes soutient qu'elle a intérêt à intervenir ; que comme l'a jugé à bon droit le Tribunal, elle a accepté la demande d'adhésion de la commune de Valuéjols, laquelle présente pour elle de nombreux avantages, dont une meilleure cohérence territoriale, et un potentiel financier supplémentaire ; que le ministre et le préfet ont commis une erreur de droit en estimant que l'opposition de l'établissement public quitté fait obstacle au retrait, et ont méconnu l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales ; qu'ainsi et compte tenu de l'absence de prise en compte des éléments justifiant l'adhésion de la commune de Valuéjols à la communauté de communes du pays de Saint-Flour, le Tribunal a retenu à bon droit une erreur manifeste d'appréciation ; que l'argument du ministre selon lequel la situation économique de la communauté de communes de la Planèze n'est pas un motif de retrait pertinent est entaché d'erreur de fait et de droit ; Vu le mémoire, enregistré le 5 mai 2012, présenté pour la communauté de communes de la Planèze, qui persiste dans ses écritures ; Vu le mémoire, enregistré le 10 mai 2012, présenté pour la commune de Valuéjols, qui persiste dans ses écritures et soutient que le signataire de la requête ne justifie pas d'une délégation de signature ; Vu les mémoires, enregistrés les 11 mai 2012, présentés par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION, et pour la communauté de communes de la Planèze ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 mai 2012 : - le rapport de M. Rabaté, président ; - les conclusions de Mme Schmerber, rapporteur public ; Et les observations de Me Rey pour la commune de Valuéjols et la communauté de communes du pays de Saint-Flour, de Me Petitjean et de M. A, président de la communauté de communes de la Planèze, représentant la communauté de communes de la Planèze ; Considérant que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION relève appel du jugement du 18 octobre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé, à la demande de la commune de Valuéjols, la décision du 30 juillet 2010 par laquelle le préfet du Cantal a refusé de prononcer son retrait dérogatoire de la communauté de communes de la Planèze, en vue d'intégrer la communauté de communes du pays de Saint-Flour ; Sur la recevabilité de l'appel : Considérant que le signataire de la requête, M. B, administrateur civil, bénéficie d'une délégation de signature du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION à cette fin, par décision du 26 septembre 2011 publiée au Journal Officiel du 1er octobre suivant ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Valuéjols doit être écartée ; Sur le jugement attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales : " Par dérogation à l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l'Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, à se retirer d'une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion. L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois. (...) " ; que ces dispositions subordonnent la possibilité de retrait qu'elles ouvrent au respect d'un certain nombre de conditions qui s'imposent aux communautés de communes ; que lorsque ces conditions sont satisfaites, elles laissent au préfet un large pouvoir d'appréciation pour autoriser ou non un projet de retrait ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales que le préfet pouvait, sans commettre d'erreur de droit, prendre en compte les conséquences du retrait de la commune de Valuéjols sur la situation de la communauté de communes de la Planèze, même si l'accord de cette dernière n'était pas requis ; qu'il résulte de l'examen de la décision en litige que le refus du préfet est fondé sur l'évolution du projet de création d'une coopérative fromagère à Valuéjols, qui était à l'origine de la demande de la commune effectuée par délibération du 2 décembre 2008, et sur les conséquences négatives du retrait pour la communauté de communes de la Planèze, qui serait réduite à cinq communes, et dont les projets communautaires seraient compromis ; qu'il ne ressort pas des pièces versées au dossier que ces motifs seraient inexacts ; qu'il n'est pas réellement contesté que le retrait de la commune de Valuéjols ferait perdre à la communauté de communes de la Planèze 22% de ses habitants et ses recettes fiscales et fragiliserait cette dernière ; que si la commune de Valuéjols et la communauté de communes du pays de Saint-Flour font valoir que les habitants de la commune se déplacent davantage dans la communauté de communes du pays de Saint-Flour, qui est économiquement plus attractive pour elle et trouvera avantage à son adhésion, et que la commune bénéficie peu des équipements de la communauté de communes de la Planèze, ces circonstances ne suffisent pas à démontrer que la décision du 30 juillet 2010 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il suit de là que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION est fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal s'est fondé sur ce moyen pour annuler ladite décision ; Considérant, toutefois, qu'il y a lieu pour la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par la commune de Valuéjols en première instance et en appel ; Considérant que la commune de Valuéjols soutient que la note jointe à la convocation adressée par l'administration aux membres de la commission départementale de la coopération intercommunale était destinée à influencer ces derniers ; que toutefois, il est constant que la commission a émis le 13 juillet 2010 un avis favorable au retrait de la commune de Valuéjols, lequel en outre ne liait par le préfet ; que, par suite, la procédure était régulière ; que le fait que le compte-rendu de la séance de la commission établi par la préfecture n'ait pas été sincère, à le supposer établi, est sans incidence ; que si la commune fait valoir que le préfet lui a opposé à tort un défaut de dialogue, ce fait, relevé incidemment dans la décision attaquée, ne constitue pas un motif de refus ; que, dès lors, ces moyens seront écartés ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, ET DE L'IMMIGRATION, sans qu'il soit besoin d'examiner son autre moyen, est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du 30 juillet 2010 du préfet du Cantal ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, que les dispositions de cet article font obstacle à la condamnation de l'Etat, qui n'est pas partie perdante à l'instance ; que, d'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la commune de Valuéjols à payer à la communauté de communes de la Planèze une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1001762 du 18 octobre 2011 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé. Article 2 : La demande présentée par la commune de Valuéjols devant le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand est rejetée. Article 3 : La commune de Valuéjols versera à la communauté de communes de la Planèze une somme de 1 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'INTERIEUR, à la commune de Valuéjols, à la communauté de communes de la Planèze, et à la communauté de communes du pays de Saint-Flour. Délibéré après l'audience du 14 mai 2012 à laquelle siégeaient : M. du Besset, président de chambre, M. Rabaté, président, Mme Dèche, premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 mai 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY03038