CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 09/06/2015, 13MA04756, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-09
Numéro : 13MA04756
Président : M. BEDIER
Rapporteur : M. René  CHANON
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP ARVIS & KOMLY-NALLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B...A...ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté interdépartemental du préfet de Vaucluse en date du 30 septembre 2011 et du préfet de la Drôme en date du 10 octobre 2011 portant approbation du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt du massif d'Uchaux. Par un jugement n° 1103760 du 17 octobre 2013, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 décembre 2013 et les 13 janvier et 23 avril 2015, M. et Mme A..., représentés par MeC..., de la SCP Arvis et Komly-Nallier, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 17 octobre 2013 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté interdépartemental du préfet de Vaucluse en date du 30 septembre 2011 et du préfet de la Drôme en date du 10 octobre 2011, et, à titre subsidiaire, de l'annuler en tant qu'il classe les parcelles leur appartenant situées sur le territoire de la commune de Mornas n° 642, 645, 648, 649, 656 et 657 en zone R ; 3°) d'enjoindre à l'Etat d'adopter un nouveau plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt, et, à titre subsidiaire, de classer les parcelles leur appartenant en zone bleue B1 constructible ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que celle de 35 euros en application de l'article R. 761-1 du même code. Ils soutiennent que : - en ne lui communiquant pas, en méconnaissance de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, un mémoire en défense comportant des éléments nouveaux sur lesquels le tribunal s'est fondé, ce dernier a entaché le jugement d'irrégularité au regard du principe du contradictoire ; - les premiers juges ont commis une erreur de fait et une erreur dans la qualification juridique des faits en ce qui concerne la lisibilité des cartes graphiques du dossier d'enquête publique et, en conséquence, la violation des dispositions de l'article R. 562-3 du code de l'environnement ; - le dossier d'enquête publique n'a pas respecté l'exigence d'information suffisante et cohérente du public eu égard au caractère illisible de l'avis rendu par le conseil municipal de Rochegude et aux erreurs et imprécisions des documents graphiques ; - le tribunal a commis une erreur manifeste d'appréciation s'agissant du classement des parcelles de La Cantarelle, au regard du moyen tiré de la rupture d'égalité et quant à la position par rapport au vent des parcelles ; - le classement des parcelles de La Laouzière en zone Rp et celles de La Cantarelle en zone R, alors qu'elles sont exposées aux mêmes risques d'incendie et que ces dernières pouvaient plus facilement redevenir constructibles, constitue une rupture du principe d'égalité des citoyens devant la loi ; - le classement des parcelles de la Cantarelle en zone R relève d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des moyens de protection et de l'exposition des parcelles au risque d'incendie ; - le plan contesté a été adopté en méconnaissance des exigences combinées de l'article 6 de la Charte de l'environnement et du 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement compte tenu de la disproportion entre le risque d'incendie et les atteintes portées au développement économique du territoire, le jugement étant entaché d'une erreur de fait sur ce point. Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 novembre 2014 et le 3 février 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son Préambule et la Charte de l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Chanon, premier conseiller, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant M. et MmeA.... 1. Considérant que, par jugement du 17 octobre 2013, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M. et Mme A... tendant à l'annulation de l'arrêté interdépartemental du préfet de Vaucluse en date du 30 septembre 2011 et du préfet de la Drôme en date du 10 octobre 2011 portant approbation du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt du massif d'Uchaux ; que M. et Mme A... relèvent appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que le préfet de Vaucluse a produit un dernier mémoire, enregistré au greffe du tribunal le 13 août 2013, qui n'a pas été communiqué à M. et Mme A... ; qu'il résulte des termes mêmes des visas du jugement que ce mémoire comportait des éléments nouveaux en réponse à un moyen tiré de la lisibilité insuffisante des documents du dossier de l'enquête publique, et notamment de ce que la carte à l'échelle 1/5 000ème antérieurement communiquée n'était pas celle qui figurait au dossier ; que le tribunal, dans le point 4 du jugement, s'est fondé sur ce mémoire, auquel était jointe la carte à l'échelle 1/10 000ème effectivement intégrée dans le dossier d'enquête publique, pour écarter le moyen ; que, dans ces conditions, les premiers juges ont méconnu les dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative et, par suite, le caractère contradictoire de l'instruction des affaires, rappelé à l'article L. 5 du code de justice administrative ; que, dès lors, M. et Mme A... sont fondés à soutenir que le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 17 octobre 2013 est entaché d'irrégularité et doit, pour ce motif, être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu pour la Cour d'évoquer l'affaire et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme A... devant le tribunal administratif de Nîmes ; Sur la légalité de l'arrêté préfectoral interdépartemental : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction à la date de la décision en litige : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) " ; En ce qui concerne les consultations préalables : 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 562-7 du code de l'environnement : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. Si le projet de plan contient des mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence des départements et des régions, ces dispositions sont soumises à l'avis des organes délibérants de ces collectivités territoriales. Les services départementaux d'incendie et de secours intéressés sont consultés sur les mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets. Si le projet de plan concerne des terrains agricoles ou forestiers, les dispositions relatives à ces terrains sont soumises à l'avis de la chambre d'agriculture et du centre national de la propriété forestière. Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable " ; 7. Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte pas de ces dispositions que l'Office national des forêts aurait dû être obligatoirement consulté sur le projet de plan ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions du rapport de présentation du plan soumis à l'enquête publique et des justificatifs produits par le préfet de Vaucluse en première instance, que les communes de Lagarde-Paréol et Sérignan-du-Comtat, la communauté de communes Rhône Lez Provence, le SIVOM du massif d'Uchaux, le Syndicat mixte de défense et de valorisation forestière, le SIVOM de Tricastin, les conseils généraux de la Drôme et de Vaucluse, le conseil régional Provence-Alpes-Côte d'Azur, lequel a bien été saisi du projet en cause et non d'un autre, le conseil régional Rhône-Alpes et le Centre régional de la propriété forestière Rhône-Alpes ont été régulièrement consultés et sont réputés avoir tacitement donné un avis favorable au projet de plan ; que ni les dispositions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, ni aucun autre texte n'imposent que les pièces justificatives de saisine des autorités administratives ainsi consultées soient annexées au rapport de présentation ; que, par conséquent, le moyen tiré de l'irrégularité des consultations préalables doit être écarté ; En ce qui concerne la publicité de l'enquête publique ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté préfectoral : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente porte à la connaissance du public, par tous moyens appropriés d'affichage, notamment sur les lieux concernés par l'enquête, et, selon l'importance et la nature du projet, de presse écrite ou de communication audiovisuelle, l'objet de l'enquête, les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, la date d'ouverture, le lieu de l'enquête et la durée de celle-ci (...) " ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis au public faisant connaître les dates d'ouverture et de clôture de l'enquête publique a été publié dans trois journaux régionaux diffusés dans les départements de la Drôme et du Vaucluse ; que le moyen tiré de l'insuffisance de l'information donnée au public sur les conditions de déroulement de l'enquête publique, faute notamment pour l'avis d'ouverture d'avoir été publié dans des organes de presse dont la diffusion était suffisante, est dépourvu des précisions permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé et doit ainsi être écarté ; En ce qui concerne le caractère lisible et suffisamment précis des pièces du dossier d'enquête publique : 10. Considérant, d'une part, que le conseil municipal de Rochegude a donné, par délibération du 20 octobre 2010 longuement motivée, un avis défavorable au projet de plan, comme la commune de Mornas ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport de la commission d'enquête, que la commune de Rochegude a choisi de ne pas transmettre sa délibération aux services de l'Etat ; que son avis aurait ainsi pu être réputé favorable ; que l'administration s'est procuré une copie de la délibération auprès du maire d'Uchaux, qui, sans être illisible comme il est soutenu, comporte certains passages difficilement lisibles ; 11. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 562-3 du code de l'environnement : " Le dossier de projet de plan comprend : (...) 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 (...) " ; qu'en vertu de l'article L. 562-4 du même code, le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique et est annexé au plan local d'urbanisme ; 12. Considérant qu'il résulte de ces dispositions ainsi que de celles de l'article L. 562-1 du code de l'environnement que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol ; que ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant ; 13. Considérant, d'abord, qu'il ressort des pièces du dossier que si la carte des aléas figurant au dossier soumis à l'enquête publique est à l'échelle 1/25 000ème, une échelle inférieure n'aurait pas permis d'avoir une vue d'ensemble du massif d'Uchaux ; que cette carte a été agrandie au 1/10 000ème ou 1/11 000ème pour les cartes communales ; que la carte de zonage réglementaire par commune, jointe au dossier d'enquête publique et produite par le préfet devant le tribunal, est en revanche réalisée sur un fond cadastral au 1/10 000ème faisant figurer de manière très lisible les limites parcellaires ainsi que la voirie ; qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent et contrairement aux observations de la commission d'enquête reprises par M. et Mme A..., les cartes de zonages n'avaient pas à comporter les sections cadastrales et numéros de parcelles ni les noms des chemins ou routes ; que, dans ces conditions, ces documents graphiques ne méconnaissent pas les dispositions de l'article R. 562-3 du code de l'environnement alors même que la carte des aléas ne serait pas parfaitement superposable aux cartes de zonage ; 14. Considérant, ensuite et contrairement à ce qui est soutenu, que le chemin des Oliviers conduisant aux parcelles de M. et Mme A... figure sur la carte des moyens de protection de manière conforme au plan cadastral, y compris pour sa courte partie est ; que, si le plan cadastral mentionne ensuite un tracé en pointillé vers le nord, il n'est pas établi que cette portion de chemin ferait également partie du chemin des Oliviers ; 15. Considérant, enfin, qu'il résulte d'un constat d'huissier établi le 21 juin 2012 à la demande de M. et Mme A... qu'une borne incendie est indiquée de façon erronée sur la carte des moyens de protection sur la parcelle 703 alors qu'elle est en réalité installée dans l'angle sud-est de la parcelle 639 contiguë à la précédente ; 16. Considérant que si la commission d'enquête a critiqué les documents graphiques, en se fondant en partie sur des éléments erronés compte tenu de ce qui a été dit aux points 12 et 13, elle a également estimé que le dossier soumis à enquête n'est " ni incohérent ", ni insuffisant, que sa composition est " suffisamment claire " et que le dialogue avec le public " a été fructueux " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la lisibilité insuffisante de l'avis défavorable de la commune de Rochegude, l'erreur d'implantation d'une borne incendie sur la carte des moyens de protection et, à les supposer établies, les erreurs signalées à la commission d'enquête sur le tracé de chemins implantés sur des propriétés privées et fermées sans servitude de passage, ont eu pour effet de nuire à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou d'exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative ; qu'ainsi, ces vices ne sont pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté préfectoral interdépartemental ; En ce qui concerne la violation des dispositions combinées de l'article 6 de la Charte de l'environnement et du 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : 17. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Charte de l'environnement : " Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social " ; 18. Considérant qu'en application des dispositions du 1° du II de l'article R. 562-1 du code de l'environnement, rappelées au point 5, le plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt en cause distingue, selon le rapport de présentation, " deux types de zones à risques qui ont été déterminées à partir d'une grille de croisement " aléas - enjeux - moyens de protection " : - zone rouge " R " : secteur soumis à un aléa feu de forêt moyen à très fort, dans lesquels l'ampleur des phénomènes ne permet pas de défendre les unités foncières intéressées. La zone rouge est une zone inconstructible. - Zone bleue déclinée en " B1 ", " B2 " et " B3 " : secteurs exposés à un aléa moyen à très fort dans lesquelles des moyens de défense permettent de limiter le risque. La zone bleue est une zone constructible avec des prescriptions particulières en fonction du niveau de l'aléa " ; 19. Considérant que M. et Mme A... ne critiquent pas la grille de croisement " aléas - enjeux - moyens de protection " sur laquelle la détermination des zones à risques est fondée ; qu'ils ne démontrent pas que, contrairement aux termes mêmes de la définition de la zone rouge, des " mesures indirectes " telles que le débroussaillage ou une " politique active " pour prévenir les départs de feu permettraient de lutter efficacement contre le risque d'incendie dans les secteurs classés dans une telle zone ; que la circonstance que près de 40% du territoire des communes concernées est classé en zone rouge, et par suite en zone inconstructible, n'a par elle-même aucune incidence ; que, dès lors et en tout état de cause, eu égard notamment aux intérêts de sécurité publique en jeu, doit être écarté le moyen tiré de ce que l'arrêté préfectoral contesté n'aurait pas concilié la protection de l'environnement, mais aussi au demeurant des personnes et des biens, et le développement économique, comme le requiert l'article 6 de la Charte de l'environnement, combiné avec le 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ; En ce qui concerne le classement des parcelles de La Cantarelle en zone rouge : 20. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles, dites de La Cantarelle, n° 642, 645, 648, 649, 656 et 657, appartenant à M. et Mme A..., à supposer même établi que deux d'entre elles seraient contiguës à des parcelles construites, ne sont pas elles-mêmes construites ; que la parcelle n° 649 est un terrain plat et les autres parcelles sont constituées de restanques avec de nombreux murs de soutènement en pierres sèches et une végétation abondante, le débroussaillage postérieur à l'arrêté contesté étant dépourvu d'influence sur ces caractéristiques ; que ces parcelles, qui ne peuvent être regardées comme appartenant à un secteur urbanisé contrairement à ce qui est soutenu, sont situées dans un massif boisé au sein d'une zone d'aléa très fort ; qu'il résulte du point 2-3 du rapport de présentation du plan, dont les intéressés entendent se prévaloir, que " les moyens de protection d'une zone se situent à un niveau suffisant si elle se situe à moins de 150 mètres d'un poteau incendie débitant plus de 60 m3/h et si elle se situe à moins de 30 mètres d'une voirie de largeur supérieure à 5 mètres " ; que, même en rectifiant le positionnement du poteau incendie évoqué au point 15 du présent arrêt, il n'est pas établi que l'intégralité des parcelles en cause seraient situées à moins de 150 mètres de celui-ci ; qu'il résulte du constat d'huissier précédemment mentionné que le chemin des Oliviers dispose d'une emprise goudronnée de 3,20 à 3,40 mètres de large, et n'atteint une largeur supérieure à 5 mètres qu'en prenant en compte les accotements dont l'état n'est pas précisé ; qu'en tout état de cause il comprend une " largeur réduite à 4,68 mètres au niveau des poteaux électriques situés à l'entrée dudit chemin " ; que, dans sa partie non goudronnée en direction des parcelles de M. et Mme A..., dans le sens est/ouest, la voie est " réduite sur un point le plus étroit à 4,85 mètres " ; que, dès lors, et quels que soient la largeur du chemin privé sur les parcelles en cause et les travaux entrepris, au demeurant à une date non précisée, en vue de la création d'une aire de retournement, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que leurs parcelles disposent de moyens de protection suffisants, compte tenu en particulier de la largeur de la voie d'accès inférieure à 5 mètres ; que, dans ces conditions, doit être écarté le moyen tiré de ce qu'en classant leurs parcelles en zone rouge, le plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 21. Considérant, en second lieu, qu'il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d'exposition à ces risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes ; que, dès lors que le classement en zone rouge des parcelles appartenant à M. et Mme A... ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, comme il a été dit au point précédent, les intéressés ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant la loi ; que, par suite, ils ne peuvent, en tout état de cause, se prévaloir de ce que les parcelles du quartier de La Laouzière, sur le territoire de la commune de Mornas, sont classées en zone Rp, soit une zone rouge de projet susceptible de redevenir constructible sous réserve d'aménagements à réaliser, alors qu'elles seraient exposées aux mêmes risques d'incendie que celles de La Cantarelle et que ces dernières pourraient plus facilement redevenir constructibles ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté interdépartemental du préfet de Vaucluse en date du 30 septembre 2011 et du préfet de la Drôme en date du 10 octobre 2011 portant approbation du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt du massif d'Uchaux ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées au titre des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 17 octobre 2013 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. et Mme A... devant le tribunal administratif de Nîmes et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... A...et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Délibéré après l'audience du 19 mai 2015, à laquelle siégeaient : - M. Bédier, président de chambre, - Mme Paix, président assesseur, - M. Chanon, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juin 2015. '' '' '' '' 2 N° 13MA04756 bb