Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 01/12/2023, 457117, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-01
Numéro : 457117
Rapporteur : M. Cédric Fraisseix
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 457117, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 septembre 2021 et 8 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Coénove demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1004 du 29 juillet 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine et l'arrêté du 4 août 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine et portant approbation de la méthode de calcul prévue à l'article R. 172-6 du code de la construction et de l'habitation, en tant qu'ils ont pour effet d'exclure le biométhane des constructions nouvelles à compter du 1er janvier 2022 s'agissant des maisons individuelles et à compter du 1er janvier 2025 s'agissant des logements collectifs ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, toute mesure réglementaire de nature à rendre possible l'usage du biométhane dans les constructions nouvelles dans le respect de la règlementation environnementale des bâtiments neufs prise sur le fondement de l'article L. 171-1 du code de la construction et de l'habitation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 457153, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 septembre 2021 et 30 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association française du gaz demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1004 du 29 juillet 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine et l'arrêté du 4 août 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine et portant approbation de la méthode de calcul prévue à l'article R. 172-6 du code de la construction et de l'habitation, en tant qu'ils ont pour effet d'exclure le biométhane des constructions nouvelles à compter du 1er janvier 2022 s'agissant des maisons individuelles et à compter du 1er janvier 2025 s'agissant des logements collectifs ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, toute mesure réglementaire de nature à rendre possible l'usage du biométhane dans les constructions nouvelles dans le respect de la règlementation environnementale des bâtiments neufs prise sur le fondement de l'article L. 171-1 du code de la construction et de l'habitation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 ; - la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'énergie ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Association française du gaz ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 171-1 du code de la construction et de l'habitation : " La construction et la rénovation de bâtiments contribuent à atteindre les objectifs de la politique nationale énergétique fixés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie. / Elles limitent les consommations d'énergie et de ressources des bâtiments construits et rénovés ainsi que leur impact sur le changement climatique sur leur cycle de vie, afin qu'ils soient les plus faibles possible (...). / Pour la construction et la rénovation de bâtiments, un décret en Conseil d'Etat fixe les résultats minimaux : / 1° De performance énergétique pour des conditions de fonctionnement définies, évaluée en tenant compte du recours aux énergies renouvelables au sens de l'article L. 111-1 ; / 2° De limitation de l'impact sur le changement climatique, évaluée sur l'ensemble du cycle de vie du bâtiment et en prenant en compte le stockage du carbone de l'atmosphère durant la vie du bâtiment ; / 3° De performance environnementale, évaluée notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre (...). / Ces résultats minimaux sont fixés selon les catégories de bâtiments construits et, en cas de rénovation, selon la nature et l'importance des travaux ". 2. En application de ces dispositions, l'article R. 172-4 du code de la construction et de l'habitation et le paragraphe IV du chapitre I de l'annexe à cet article, issus du décret n° 2021-1004 du 29 juillet 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine, prévoient que la consommation d'énergie primaire d'un bâtiment doit être inférieure ou égale à une consommation maximale exprimée en kWh/ m²/ an et que l'impact sur le changement climatique de la consommation d'énergie primaire, dénommé Icénergie, doit être inférieur ou égal à un impact maximal, dénommé Icénergie_max et exprimé en kgCO2eq/m². Le paragraphe II du chapitre III de la même annexe fixe la valeur de l'indicateur Icénergie_max moyen à 160 kgCO2eq/m² pour les maisons individuelles à partir de 2022. Pour les logements collectifs, la valeur de cet indicateur est fixée à 560 kgCO2eq/m² à compter de 2022 puis, de manière dégressive, à 260 ou 320 kgCO2eq/m² à compter de 2025 pour atteindre 260 kgCO2eq/m² à partir de 2028. En vertu de l'article R. 122-24-1 du code de la construction et de l'habitation, le maître d'ouvrage de toute construction de bâtiments établit un document, qu'il joint à la demande de permis de construire, attestant la prise en compte de ces exigences. 3. L'arrêté du 4 août 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine et portant approbation de la méthode de calcul prévue à l'article R. 172-6 du code de la construction et de l'habitation, pris conjointement par les ministres chargés de l'énergie et de la construction pour l'application de l'article R. 172-4, prévoit, à son article 8, que le calcul de l'indicateur Icénergie tient compte des coefficients de transformation de l'énergie entrant dans le bâtiment en quantité de gaz à effet de serre émis. L'article 10 du même arrêté, qui fixe différents coefficients pour le bois, l'électricité, le gaz et les autres combustibles fossiles, arrête ce coefficient à 0,227 kgCO2eq par kWh d'énergie finale en pouvoir calorifique inférieur (PCI) pour le " gaz méthane (naturel) issu des réseaux ". 4. Par deux requêtes, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l'association Coénove, d'une part, et l'Association française du gaz, d'autre part, demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 29 juillet 2021 ainsi que de l'arrêté du 4 août 2021 précités, en tant que ces deux actes, qui adoptent la réglementation environnementale des bâtiments neufs dite " RE 2020 ", ont pour effet d'exclure le biométhane des constructions nouvelles à compter du 1er janvier 2022 s'agissant des maisons individuelles et à compter du 1er janvier 2025 s'agissant des logements collectifs. Eu égard à leur argumentation, les associations requérantes doivent être regardées comme demandant l'annulation des dispositions du paragraphe II du chapitre III de l'annexe à l'article R. 172-4 du code de la construction et de l'habitation ainsi que de l'article 10 de l'arrêté du 4 août 2021. Sur l'intervention de la société Gaz réseau distribution France (GRDF) : 5. La société GRDF justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation du décret et de l'arrêté attaqué. Ainsi, son intervention est recevable. Sur la légalité externe du décret et de l'arrêté attaqués : 6. En premier lieu, l'article 22 de la Constitution dispose que " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte. 7. Il ressort des pièces du dossier que le décret du 29 juillet 2021 attaqué n'appelait aucune mesure réglementaire ou individuelle d'exécution de la part du ministre chargé de l'économie. Par suite, le moyen tiré de l'absence de contreseing de ce ministre ne peut qu'être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (...) les directeurs d'administration centrale (...) que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat (...) ". 9. L'arrêté du 4 août 2021 en litige a été signé, pour la ministre de la transition écologique et par délégation de celle-ci, par M. D... A..., directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, et par M. C... B..., directeur général de l'énergie et du climat. M. B... ayant été nommé par un décret du 19 décembre 2012 publié au Journal officiel de la République française le 21 décembre 2012 et M. A... ayant été nommé à compter du 11 mai 2018 par un décret du 9 mai 2018 publié au Journal officiel du 10 mai 2018, ils avaient, du fait de cette publication, et en leur qualité respective de directeurs d'administration centrale, qualité pour signer l'arrêté attaqué. Le moyen tiré de ce que ce dernier aurait été pris par une autorité incompétente doit, par suite, être écarté. Sur la légalité interne du décret et de l'arrêté attaqués : 10. Comme l'indique son article 1er, la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments entend promouvoir " l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union " et fixe des exigences en ce qui concerne " a) le cadre général commun d'une méthode de calcul de la performance énergétique intégrée des bâtiments et de leurs parties et des unités de bâtiment ; / b) l'application d'exigences minimales en matière de performance énergétique aux bâtiments (...) ". Selon son annexe I : " 1. (...) La performance énergétique d'un bâtiment est exprimée au moyen d'un indicateur numérique d'utilisation d'énergie primaire en kWh/(m2/an), pour les besoins tant de la certification de la performance énergétique que de la conformité aux exigences minimales en matière de performance énergétique (...). / (...) 2. (...) Dans le calcul des facteurs d'énergie primaire aux fins du calcul de la performance énergétique des bâtiments, les États membres peuvent tenir compte des sources d'énergie renouvelables fournies via le transporteur d'énergie ainsi que des sources d'énergie renouvelables générées et utilisées sur place, à condition que cela s'applique de façon non discriminatoire. / 2 bis. Pour exprimer la performance énergétique d'un bâtiment, les États membres peuvent définir des indicateurs numériques supplémentaires d'utilisation d'énergie primaire totale, non renouvelable et renouvelable, ainsi que d'émission de gaz à effet de serre produit en kg d'équivalent CO2/(m2/an). / (...) 4. Il est tenu compte de l'influence positive des éléments suivants : / a) (...) les (...) systèmes de chauffage et de production d'électricité faisant appel aux énergies produites à partir de sources renouvelables (...) ". 11. Selon le paragraphe 4 de l'article 15 de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables : " Les États membres introduisent, dans leurs réglementations et leurs codes en matière de construction, des mesures appropriées afin d'augmenter la part de tous les types d'énergie provenant de sources renouvelables dans le secteur de la construction. / (...) Dans leurs réglementations et leurs codes en matière de construction, ou par tout moyen ayant un effet équivalent, les États membres imposent l'application de niveaux minimaux d'énergie provenant de sources renouvelables dans les bâtiments neufs et dans les bâtiments existants qui font l'objet de travaux de rénovation importants, dans la mesure où cela est techniquement, fonctionnellement et économiquement réalisable (...) ". 12. Pour sa part, le 10° de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation définit l'énergie renouvelable comme toute énergie produite à partir des sources d'énergie renouvelables mentionnées à l'article L. 211-2 du code de l'énergie, c'est-à-dire " (...) une énergie produite à partir de sources non fossiles renouvelables, à savoir (...) la biomasse, les gaz de décharge, les gaz des stations d'épuration d'eaux usées et le biogaz (...) ". 13. En premier lieu, d'une part, contrairement à ce qui est allégué, ni les objectifs des directives citées aux points 10 et 11, ni les dispositions de l'article L. 171-1 du code de la construction et de l'habitation prises pour leur transposition n'obligent à faire apparaître la part de chacune des énergies renouvelables dans les coefficients destinés à évaluer l'impact sur le changement climatique de la consommation d'énergie primaire dans les constructions, ni à déterminer un coefficient distinct pour chacune de ces énergies, notamment le biogaz. 14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les coefficients de transformation de l'énergie entrant dans le bâtiment en quantité de gaz à effet de serre émis, mentionnés à l'article 10 de l'arrêté attaqué, qui sont utilisés dans le calcul de l'indicateur évaluant l'impact sur le changement climatique de la consommation d'énergie primaire dans les constructions, ont été fixés en prenant en compte le recours à des énergies renouvelables. Il en ressort notamment que le coefficient applicable au " gaz méthane (naturel) issu des réseaux " prend en compte les émissions de gaz à effet de serre associées au gaz fossile mais également celles du biogaz, à hauteur de sa part dans le gaz injecté dans le réseau national de distribution de gaz naturel, actuellement de l'ordre de 1 %. 15. Par suite, les moyens tirés de ce que le décret et l'arrêté attaqués méconnaîtraient les dispositions de l'article L. 171-1 du code de la construction et de l'habitation et les objectifs des directives du 19 mai 2010 et du 11 décembre 2018, ainsi que celui tiré de ce que le pouvoir réglementaire avait l'obligation de déterminer un coefficient propre au biogaz, doivent être écartés. 16. En deuxième lieu, si les indicateurs et plafonds fixés par le décret et l'arrêté attaqués n'interdisent par eux-mêmes l'usage d'aucune source d'énergie, ils aboutissent néanmoins à limiter le recours au gaz de réseau, qui comprend en quasi-totalité du gaz fossile mais également du biogaz, d'une grande partie des constructions nouvelles en tant que source principale d'énergie, à compter du 1er janvier 2022 pour les maisons individuelles et à compter du 1er janvier 2025 pour les logements collectifs. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces constructions nouvelles ne représentent chaque année qu'environ 1 % du parc des bâtiments et que l'utilisation du gaz reste possible pour les constructions existantes et dans des bâtiments à faibles émissions de gaz à effet de serre comme solution d'appoint. Par suite, les dispositions attaquées ne peuvent être regardées comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre des producteurs et fournisseurs de biogaz, ainsi que des constructeurs et installateurs de solution de chauffage utilisant le biogaz. 17. En troisième lieu, en adoptant la réglementation environnementale des bâtiments " RE 2020 ", le pouvoir réglementaire a entendu limiter le recours, dans les constructions neuves, au gaz de réseau, qui est aujourd'hui en quasi-totalité composé de gaz fossile, afin de répondre à l'objectif de réduction de 40 % de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles entre 2012 et 2030 mentionné au 3° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, mais également à l'objectif de suppression du gaz naturel dans le mix énergétique en 2050 fixé par la programmation pluriannuelle de l'énergie adoptée par le décret du 21 avril 2020. Ce faisant, le décret et l'arrêté attaqués conduisent également à limiter le recours dans les constructions neuves au biométhane, qui, lorsqu'il est injecté dans le réseau de distribution du gaz, est physiquement indissociable du gaz fossile, contrairement à ce qui existe pour le biofioul ou les réseaux de chaleur. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les capacités de production du biométhane permettraient de répondre aux besoins de l'ensemble des constructions neuves. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que la limitation du recours au biogaz dans ces constructions serait de nature à freiner son développement, compte tenu des autres usages dont il peut faire l'objet, pour l'industrie ou les transports ou pour les besoins de chauffage des bâtiments anciens. Enfin, il n'est pas davantage établi que les dispositions attaquées auront pour effet d'augmenter le recours au gaz naturel pour produire l'électricité nécessaire. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées, en tant qu'elles concernent le biogaz, seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté. 18. En quatrième lieu, le décret et l'arrêté attaqués ne prévoient aucune obligation ni interdiction à l'égard des collectivités territoriales et ne fixent aucune règle relative à l'exercice de leurs compétences ou à la propriété de leurs réseaux de distribution de gaz. Par suite, le moyen tiré de ce qu'ils porteraient atteinte au principe de libre administration de ces collectivités ou à leur droit de propriété ne peut qu'être écarté. 19. En cinquième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 20. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Coénove et l'Association française du gaz ne sont pas fondées à demander l'annulation des dispositions qu'elles attaquent. Leurs conclusions à fin d'injonction doivent par conséquent être rejetées, ainsi que leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la société Gaz réseau distribution France (GRDF) est admise. Article 2 : Les requêtes de l'association Coénove et de l'Association française du gaz sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Coénove, à l'Association française du gaz, à la Première ministre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée à la société Gaz réseau distribution France (GRDF). Délibéré à l'issue de la séance du 8 novembre 2023 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, Mme Rozen Noguellou, conseillers d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur. Rendu le 1er décembre 2023. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Cédric Fraisseix La secrétaire : Signé : Mme Valérie Peyrisse