CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 14/12/2017, 15BX01582, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-14
Numéro : 15BX01582
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS RACINE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de La Réunion a, par une décision du 5 septembre 2014, autorisé la société à responsabilité limitée (SARL) SM Benjoin et la société civile SM Immo à procéder à la création sur le territoire de la commune de Saint-Paul d'un ensemble commercial de 12 632 m² composé d'un hypermarché sous l'enseigne " Auchan " de 7 380 m², d'une galerie marchande de 3 412 m², d'un commerce spécialisé en équipement de la personne de 1 840 m² et d'un " drive ". Par un recours conjoint, l'association des commerçants du Port et l'association des commerçants et artisans de Saint-Paul ont demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) d'annuler cette décision. Par une décision en date du 28 janvier 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a admis ce recours et a refusé d'autoriser le projet des sociétés SM Benjoin et SM Immo. Procédure devant la cour : Par une requête et un bordereau de production de pièces, enregistrés le 11 mai 2015 et le 26 septembre 2017, la SARL SM Benjoin et la société civile SM Immo, représentées par Me A..., demandent à la cour : 1°) d'annuler la décision du 28 janvier 2015 de la Commission nationale d'aménagement commercial ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - il n'est pas établi que les avis des ministres chargés du commerce et chargés de l'urbanisme et de l'environnement ont été signés par des personnes régulièrement habilitées pour ce faire ; - les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent mentionner le nom des personnes auditionnées en application du principe de transparence des procédures. En l'espèce, la décision litigieuse ne mentionne pas la présence de M.B..., dirigeant des sociétés pétitionnaires ; - s'agissant du site d'implantation du projet, s'il est effectivement situé à 5,5 kilomètres du centre-ville de Saint-Paul, il est situé à moins de 2 kilomètres du centre-ville de la commune du Port et à 1 kilomètre des premières habitations. En outre, le terrain d'assiette du projet n'est pas situé dans une zone d'activités industrielles et logistiques existante, contrairement à ce qu'a relevé la Commission nationale d'aménagement commercial, mais dans la zone AU1e qui selon le plan local d'urbanisme est une zone d'urbanisation future à vocation d'activités économiques et de services. Ces erreurs ont biaisé l'appréciation de la commission sur l'accessibilité aux piétons et les modes doux. De plus, la commission n'a pas pris en compte la compatibilité avec l'orientation 13.3 du DOG du schéma de cohérence territoriale de la côte ouest, le projet étant situé dans un espace d'urbanisation prioritaire et à proximité d'un programme résidentiel, en bénéficiant d'une desserte abondante par les transports en commun et en disposant d'une capacité d'accueil ; - s'agissant de l'impact sur l'animation urbaine, on ne peut reprocher au projet en même temps un impact négatif sur les commerces traditionnels du centre-ville et une absence de précisions sur les boutiques qui composeront la galerie marchande. Or il résulte des articles R. 752-3 et A. 752-1 du code du commerce que doivent être définies uniquement les activités des magasins de plus de 300 m² de surface de vente. La surface de vente des boutiques du projet est, pour chacune, inférieure à 300 m². En outre, le dossier précise qu'il s'agira uniquement d'activités du secteur 2. Il n'a pas été tenu compte des débats de la réunion du 28 janvier 2015 au cours de laquelle a été démontré que les enseignes sollicitées développent une offre différente de celle des commerces du centre-ville. Enfin, il n'a été tenu compte ni de la forte progression démographique de la zone de chalandise ni des quartiers d'habitation en cours de construction. Au regard de ces éléments, le projet répond à un besoin démographique et aux intérêts des consommateurs. D'autant plus que les centres commerciaux existants appartiennent au même propriétaire qui est en situation de monopole ; - s'agissant de l'insertion du projet dans les réseaux de transport collectif, le projet est desservi par des réseaux de cars avec des arrêts à proximité immédiate du site et selon des fréquences rapprochées. Comme l'indique le service instructeur, le projet est accessible aux piétons et aux vélos grâce à une piste cyclable et à un parking à vélos ; - contrairement à ce qu'indique la décision contestée, le dossier comporte une étude de trafic permettant d'apprécier l'impact sur les flux de circulation ; - la motivation de la décision sur l'architecture du projet est contradictoire. Ce dernier ne peut être minimaliste et extrêmement visible. Il convient de prendre en compte l'emplacement du projet. Il est situé dans une zone d'urbanisation prioritaire, le terrain, partiellement imperméabilisé alors qu'il supportait une exploitation de concassage, est composé de friches " herbacées " et ne présente aucune caractéristique remarquable. Aucun arbre ne sera arraché alors que le projet prévoit la plantation de 503 arbres. Le projet comporte des dispositifs réduisant les nuisances sonores, lumineuses et olfactives. Le projet optimise sa consommation énergétique à l'aide de bilans énergétiques et d'un bilan carbone et en recourant aux panneaux photovoltaïques. C'est donc de façon erronée que la commission a estimé que le projet ne serait pas compatible avec les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. En application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, une mise en demeure de produire dans un délai d'un mois à compter de sa réception a été adressée le 10 octobre 2016 à l'association des commerçants du Port et à l'association des commerçants et artisans de Saint-Paul, qui en ont accusé réception et n'ont pas produit de mémoire. Par ordonnance du 12 septembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 12 octobre 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Paul-André Braud, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de Me Skoda, avocat de la SM Benjoin et de la société civile SM Immo. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 5 septembre 2014, la commission départementale d'aménagement commercial de La Réunion a autorisé la société à responsabilité limitée (SARL) SM Benjoin, en sa qualité de promoteur, et la société civile SM Immo, en sa qualité de future exploitante, à procéder à la création sur le territoire de la commune de Saint-Paul d'un ensemble commercial de 12 632 m² composé d'un hypermarché sous l'enseigne " Auchan " de 7 380 m², d'une galerie marchande de 3 412 m² comprenant 27 boutiques, d'un commerce spécialisé en équipement de la personne de 1 840 m² et d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, de 12 pistes de ravitaillement (" drive "). L'association des commerçants du Port et l'association des commerçants et artisans de Saint-Paul ont conjointement formé un recours contre cette autorisation devant la Commission nationale d'aménagement commercial. Les sociétés SM Benjoin et SM Immo sollicitent l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 28 janvier 2015 admettant ce recours et refusant d'autoriser leur projet. 2. Aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. " Si, lorsque le défendeur n'a produit aucun mémoire, le juge administratif n'est pas tenu de procéder à une telle mise en demeure avant de statuer, il doit, s'il y procède, en tirer toutes les conséquences de droit. Il lui appartient seulement, lorsque les dispositions citées ci-dessus sont applicables, de vérifier que l'inexactitude des faits exposés dans les mémoires du requérant ne ressort d'aucune pièce du dossier. 3. L'association des commerçants du Port et l'association des commerçants et artisans de Saint-Paul, mises en demeure de présenter leurs observations par des courriers mentionnant les dispositions de l'article R. 612-6 du code de justice administrative, n'ont pas produit de défense et sont, de ce fait, réputées avoir acquiescé aux faits dont l'inexactitude ne ressort d'aucune pièce du dossier. 4. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. /Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". Selon l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / (...) 1° En matière d'aménagement du territoire : a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne /b) L'effet du projet sur les flux de transports.(...) /2° En matière de développement durable : /a) La qualité environnementale du projet / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs ." Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 5. Pour annuler l'autorisation délivrée par la commission départementale d'aménagement commercial de La Réunion, la commission nationale a estimé que le projet ne répondait pas aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce aux motifs qu'il risque d'avoir un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, et notamment sur les commerces traditionnels des communes du Port et de Saint-Paul, que le projet n'est pas desservi par des pistes cyclables et que l'accès des piétons est compliqué tandis que la fréquence de desserte par les transports en commun n'est pas satisfaisante, que le projet contribuera à une saturation récurrente de la route nationale (RN) 1 et que l'ensemble commercial, d'une architecture minimaliste, sera extrêmement visible depuis les grands axes de circulation. 6. S'agissant de l'effet sur l'animation de la vie urbaine, il ressort des pièces du dossier que le projet est situé à 5,5 kilomètres du centre-ville de Saint-Paul et à moins de 2 kilomètres du centre-ville de la commune du Port. Si le ministre chargé du commerce a émis un avis défavorable notamment au motif que la réalisation d'une galerie commerciale comprenant 27 boutiques risque d'avoir un impact négatif sur les commerces traditionnels des communes de Saint-Paul et du Port, cette allégation n'est pas corroborée par les pièces versées au dossier, lesquelles ne détaillent ni la nature ni le nombre des commerces traditionnels de ces deux communes, alors au demeurant que les activités des commerces composant la galerie marchande demeurent.inconnues Il ne ressort donc pas des pièces du dossier que le projet aura un effet défavorable sur l'animation de la vie urbaine, alors qu'il est indiqué dans le rapport du service instructeur que, d'une part, le projet sera propice à l'animation commerciale en raison du développement démographique important de la zone de chalandise, qui a atteint une croissance de 26 % entre 1999 et 2011, et permettra aux habitants de la zone d'aménagement commercial Sans-souci, puis à plus longue échéance du projet d' Ecocité Cambaie Oméga, lequel comportera 15 000 logements, de bénéficier d'une offre commerciale adaptée et de proximité et que d'autre part l'ensemble des commerces créera environ 400 emplois, soit 310 emplois en équivalents temps plein. 7. S'agissant de l'effet du projet sur les flux de transport, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du service instructeur, que le terrain d'assiette du projet est desservi par la RN 1 comportant deux fois deux voies de circulation, la RN 7 qui bénéficie également d'une telle configuration, l'accès se faisant à partir du rond-point de la RN 7 sur l'axe mixte, par une contre-allée réservée qui se poursuit jusqu'au rond-point suivant. Selon le service instructeur de la direction générale des entreprises, ce projet " ne nécessite pas la réalisation d'ouvrage ou aménagement routier sur le domaine public compte tenu de la desserte routière déjà existante ". Nonobstant ce constat, il ressort également du rapport d'instruction qu'une série de ponts est en projet au-dessus de la RN 1 pour relier les quartiers entre eux et alléger corrélativement le trafic sur la RN 1. En outre, s'il n'est pas contesté que la RN 1 et la RN 7 sont régulièrement encombrées aux heures de pointe, l'emplacement du projet, entre deux pôles commerciaux situés au Port et à Saint-Paul, contribuera également, à due concurrence de la captation d'une partie de la clientèle de ces deux pôles, à réduire le trafic de la RN 1. Dans ces conditions, la circonstance que, selon l'étude réalisée par le cabinet mandaté par les sociétés porteuses du projet, ce dernier génèrera un trafic de 4 807 véhicules par jour et, s'agissant des livraisons, 8 gros porteurs et 26 petits porteurs par jour, le matin avant l'ouverture au public de l'ensemble commercial, ne suffit pas, en l'état du dossier, à permettre de considérer que le projet aurait un impact sur les flux de transport qui ne pourrait être absorbé dans des conditions globalement satisfaisantes par les dessertes existantes. 9. S'agissant du développement durable, contrairement à ce qu'a estimé la commission nationale, la circonstance que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone d'activités économiques qui ne comporte que des activités industrielles et logistiques ne révèle pas par elle-même la méconnaissance de l'un des objectifs mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. En outre, il ressort du rapport des services instructeurs que le projet est desservi par deux compagnies de cars disposant d'arrêts sur la RN 7 et sur les contre-allées de part et d'autre de " l'axe mixte " avec une fréquence moyenne de desserte d'une fois par heure. Il existe également des trottoirs et des passages piétons le long de la route de Cambaie, ce qui permet un accès pédestre pour les zones d'habitat du Port. Enfin, il existe des tronçons de pistes cyclables le long de l'axe principal reliant le terrain d'assiette au centre-ville du Port et cinquante places de parking réservées aux deux roues. Ainsi, si l'accès pour les cyclistes et les piétons est circonscrit aux zones d'habitat du Port, cette circonstance ne permet pas à elle seule d'établir une insuffisance de l'accessibilité de nature à justifier à elle seule un refus d'autorisation. 10. Si la commission nationale a également retenu que l'architecture du projet ne témoignait pas d'un effort particulier d'insertion dans l'environnement, alors qu'elle sera très visible de l'ensemble des axes routiers, le bâtiment projeté, de conception architecturale massive mais sobre, sera agrémenté d'auvents en vagues pour une promenade ombragée et de murs revêtus, pour la galerie commerciale, de panneaux de bois ou végétalisés. Ainsi, l'insertion du projet dans son environnement, lequel ne présente pas de caractéristiques naturelles ou remarquables particulières, est suffisamment assurée. 11. Il résulte de ce qui précède que la SARL SM Benjoin et la société civile SM Immo sont fondées à soutenir que la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 752-6 du code de commerce en estimant par les motifs qu'elle a retenus que le projet compromettait les objectifs mentionnés à cet article et, par voie de conséquence, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués, à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 28 janvier 2015. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la SARL SM Benjoin et de la société civile SM Immo présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La décision de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 28 janvier 2015 est annulée. Article 2 : Les conclusions des sociétés SM Benjoin et SM Immo présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée SM Benjoin, à la société civile SM Immo, au ministre de l'Economie et des Finances (Commission nationale d'aménagement commercial), à l'association des commerçants du Port et à l'association des commerçants et artisans de Saint-Paul. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2017 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 14 décembre 2017. Le rapporteur, Paul-André BRAUDLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 6 No 15BX01582