CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 07/06/2018, 16BX02501, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-06-07
Numéro : 16BX02501
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Catherine  GIRAULT
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SCP TUCOO - CHALA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...B...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 9 avril 2015 par laquelle le conseil municipal de Mimbaste a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n°1501248 du 7 juin 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 26 juillet 2016, et un mémoire complémentaire enregistré le 10 janvier 2018, M.B..., représenté par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau en date du 7 juin 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Mimbaste en date du 9 avril 2015 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Mimbaste la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la délibération du 13 février 2007 n'avait pas défini les objectifs du plan local d'urbanisme de façon suffisamment précise et les délibérations des 21 novembre 2013 et 12 mars 2014 n'ont pas remédié à ce vice ; - les modalités de la concertation étaient insuffisantes et n'ont pas été respectées, en méconnaissance de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme ; après le rejet du projet initial par le préfet des Landes début 2012, et les modifications apportées, de nouvelles réunions auraient dû être organisées ; or, aucune réunion ne s'est tenue entre 2010 et 2014 ; - la convocation à la séance du 9 avril 2015 n'était pas accompagnée d'une note explicative de synthèse, en méconnaissance de l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales ; si ces dispositions n'étaient pas applicables, les conseillers municipaux n'étaient pas suffisamment informés du projet et des observations du public, en l'absence de démonstration que le rapport du commissaire-enquêteur leur ait été préalablement communiqué ; le seul relevé des modifications apportées après l'enquête n'est pas une information suffisante ; - le dossier soumis à l'enquête ne comportait pas l'intégralité des avis des personnes publiques associées ; - le commissaire-enquêteur n'a pas formulé des conclusions motivées donnant son avis personnel sur le plan local d'urbanisme, en violation de l'article R.123-19 du code de l'environnement ; - le rapport de présentation ne définit pas les critères, les indicateurs et les modalités retenues pour l'analyse des résultats de l'application du plan prévue par l'article L 123-12-2 du code de l'urbanisme, qui doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; - le zonage tel que défini par le projet de PLU n'assure aucunement l'équilibre entre le renouvellement urbain et la préservation des espaces naturels envisagé par l'article L.121-1 du code de l'urbanisme : c'est à tort que la zone NA dans le secteur du Pouy a été reclassée en zone naturelle ou agricole ; un réseau d'assainissement a été construit par la commune sur le chemin du Pouy qui relie Mimbaste à Pouillon, chef-lieu de canton. La commune a pourtant privilégié la constructibilité au Nord dans une zone contenant des terres agricoles riches d'un seul tenant sur environ 2 hectares, et non desservie par le réseau d'assainissement ; - le classement en zone naturelle des parcelles H n°773 et 1104p dont il est propriétaire, qui étaient précédemment en Ua, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; ce terrain ne constitue ni une zone de richesse naturelle, ni une zone de transition entre les espaces naturels et urbains. Un certificat d'urbanisme positif avait été délivré le 7 novembre 2014 pour la création de deux lots à bâtir. Les parcelles sont relativement plates et le ruissellement d'eaux pluviales est insusceptible de se répercuter sur le bourg, qui n'est pas en contrebas. L'ensemble des parcelles à proximité sont bâties. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2017, la commune de Mimbaste, prise en la personne de son maire, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B...de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que : - le requérant reprend intégralement ses écritures de première instance sans démontrer que le tribunal se serait trompé en les écartant ; - la commune n'ayant que 1 049 habitants, la note explicative de synthèse n'est pas exigible pour les convocations du conseil municipal, et les conseillers ont été informés tout au long de la procédure ; - elle produit le dossier d'enquête comprenant les avis des personnes publiques associées ; - les modalités de la concertation fixées dans la délibération du 13 février 2007 ont été portées à la connaissance des habitants et respectées, comme en atteste le bilan de la concertation tiré dans la délibération du 12 mars 2014 ; - l'avis du commissaire-enquêteur est largement motivé et reprend les grands équilibres ; - le moyen tiré d'une méconnaissance par le rapport de présentation des dispositions de l'article L.123-12-1 du code de l'urbanisme procède d'une lecture erronée de ces dispositions ; - la critique générale du reclassement en N ou A d'une zone correspondant actuellement, nonobstant son classement précédent en zone d'urbanisation future, à de tels usages est infondée, alors au demeurant que la faible capacité d'infiltration des sols de la zone de Pouy aurait créé des difficultés importantes dans la gestion des eaux de pluie, et qu'il n'est pas établi qu'un besoin en zones urbanisables n'aurait pas été satisfait ; l'ouverture de cette zone à l'urbanisation a fait l'objet d'avis défavorables du préfet et de la commission départementale de consommation des espaces agricoles ; - les parcelles du requérant situées dans cette zone ne se prêtaient pas à l'urbanisation pour ces raisons et eu égard à leur déclivité ; leur classement respecte les orientations du projet d'aménagement et de développement durable pour éviter le mitage. Par ordonnance du 30 novembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 janvier 2018 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Catherine Girault, président ; - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération en date du 13 février 2007, la commune de Mimbaste (Landes), désireuse de se positionner comme un pôle rural avec commerces et services et non comme une cité-dortoir face à la pression foncière due à l'expansion de l'agglomération dacquoise, a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme, a fixé les objectifs poursuivis et défini les modalités de la concertation avec le public. Un premier projet arrêté le 30 mars 2012 ayant fait l'objet d'avis défavorables de l'Etat et de la commission départementale de consommation des espaces agricoles, la commune a débattu le 21 novembre 2013 d'un nouveau projet d'aménagement et de développement durable, et le projet arrêté le 12 mars 2014 a intégré une évaluation environnementale en raison de la présence sur la commune d'une zone Natura 2000 dite " Barthes de l'Adour ". L'enquête publique s'est déroulée du 17 novembre au 19 décembre 2014 et le commissaire-enquêteur a rendu un avis favorable. Enfin, par délibération du 9 avril 2015, le conseil municipal de Mimbaste a approuvé le plan local d'urbanisme. M. B...relève appel du jugement du 7 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération. Sur la légalité de la délibération du 9 avril 2015 : En ce qui concerne la définition des objectifs et les modalités de la concertation : 2. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 13 février 2007 : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) ". Il est précisé au cinquième alinéa du I du même article, applicable au présent litige, que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. " 3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Toutefois, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé 4. La délibération du 13 février 2007 a défini les modalités de la concertation en prévoyant une réunion publique d'information, un affichage en mairie d'informations sur le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, l'ouverture d'un cahier d'observations et de propositions accessible aux jours et heures d'ouverture de la mairie ainsi que l'organisation d'entretien(s) avec le maire . Ainsi qu'il a été dit précédemment, M. B...ne peut utilement critiquer à l'occasion du recours contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme l'insuffisance de telles modalités. Quant à leur respect, il ressort de la délibération du 12 mars 2014 tirant le bilan de la concertation que trois réunions se sont tenues les 20 juin 2007, 5 mars 2009 et 20 octobre 2010, que les informations sur le nouveau projet ont été affichées en mairie, que le cahier d'observations a été tenu et que des entretiens ont été organisés entre le maire et les personnes qui le souhaitaient. Si M. B...fait valoir qu'aucune réunion ne s'est tenue entre 2010 et 2014 alors que le projet arrêté en 2012 a été abandonné puis modifié en 2014, cette circonstance n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance des modalités fixées, qui n'avaient prévu qu'une seule réunion. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne le rapport de présentation : 5. L'article L.123-12-2 du code de l'urbanisme créé par l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 avait prévu que : " Lorsqu'un plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale en application de l'article L. 121-10, l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune procède, au plus tard à l'expiration d'un délai de six ans à compter de la délibération portant approbation ou de la dernière délibération portant révision de ce plan, à une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement et de la maîtrise de la consommation des espaces. " Pour l'application de cette procédure, le décret n°2012-995 du 23 août 2012 avait précisé à l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation (...) 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan prévue par l'article L. 123-12-2. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ". Ces dispositions étaient applicables à la commune de Mimbaste, soumise à évaluation environnementale en vertu des dispositions issues du même décret de l'article R.121-14 du code de l'urbanisme du fait de la présence sur son territoire de la zone Natura 2000 Barthes de l'Adour, et dont le premier débat sur le projet d'aménagement et de développement durable avait déjà eu lieu à la date de leur entrée en vigueur. 6. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme a défini (p. 234/235) sept critères devant servir à évaluer les effets de l'application du plan sur l'environnement : rythme annuel des constructions, limitation de l'urbanisation au coup par coup et favoriser les aménagements sous forme d'opérations groupées, objectif de densité de dix logements par hectare, création minimale de 10 % de logements sociaux en accession à la propriété, encouragement en faveur de la création d'un habitat durable, protection des espaces de nature et maintien des haies bocagères. A chacun de ces critères ont été affectés un ou plusieurs indicateurs permettant d'évaluer les effets des partis d'urbanisation retenus sur l'environnement et la maîtrise de la consommation des espaces, et de déterminer le cas échéant si la protection de l'environnement nécessite l'adaptation des règles du plan local d'urbanisme. La commune a ajouté diverses observations sur chacun des indicateurs tendant à déterminer l'esprit dans lequel ils devaient être analysés et les recherches à effectuer en fonction de l'écart rencontré par rapport aux objectifs. Par suite, M. B...n'est pas fondé à soutenir qu'elle n'aurait pas déterminé les modalités retenues pour l'analyse des résultats. En ce qui concerne le dossier d'enquête et l'avis du commissaire-enquêteur : 7. M. B...reprend en appel dans les mêmes termes ses moyens de première instance tirés de l'incomplétude du dossier d'enquête qui n'aurait pas intégré les avis des personnes publiques associées et de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire-enquêteur, sans apporter aucun élément nouveau. Dans ces conditions, il y a lieu de les écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. En ce qui concerne l'information des conseillers municipaux : 8. M. B...reprend également son moyen tiré l'absence de la note explicative de synthèse qui doit être adressée aux conseillers municipaux avec la convocation à la séance, alors pourtant qu'il n'ignore pas que l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'impose une telle formalité qu'aux communes de plus de 3 500 habitants, et ne conteste nullement que la commune de Mimbaste ne compte que 1 049 habitants. Il allègue en outre de façon plus générale que les conseillers municipaux n'auraient pas été suffisamment informés, au regard des droits que leur confère l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, s'il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan d'occupation des sols doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle demande ait été formulée en vain, alors que par ailleurs les conseillers municipaux avaient eu maintes occasions de suivre la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, laquelle durait depuis près de dix ans. Dans ces conditions, et alors que l'annexion à la délibération projetée du document listant les modifications apportées pour tenir compte des avis des personnes publiques associées et du public permettait aux conseillers municipaux de rechercher le cas échéant toute information complémentaire en mairie, le moyen tiré d'une insuffisante information préalable à la délibération approuvant le plan local d'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne le respect de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme : 9. Aux termes de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) " 10. Le requérant critique le choix fait par la commune de positionner la zone AU, où elle envisage la création de 20 logements, au nord de la commune sur des terres agricoles, alors qu'elle reclasse en zones A et N l'ancienne zone NA du plan d'occupation des sols au lieudit " Pouy ". Cependant, la seule circonstance qu'un réseau d'assainissement existe au droit de cette dernière zone, aujourd'hui à l'état naturel et où sont situées les parcelles appartenant à M. B..., ne démontre pas une méconnaissance de ces dispositions, alors que la commune a expliqué ce choix par des difficultés de gestion des eaux pluviales sur ce secteur en pente. En ce qui concerne le classement des parcelles de M.B... : 11. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison a) Soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt : (...) c) Soit de leur caractère d'espaces naturels (...) " Aux termes de l'article L. 123-1-3 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. (...) Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. " 12. M. B...est propriétaire de diverses parcelles cadastrées section H N°s 772, 773, 774, 1104 et 1275 pour une contenance de 2 ha 72 a 23 ca. La circonstance qu'il ait obtenu le 12 avril 2014, sur les quatre premières citées, alors en zone Uc du plan d'occupation des sols, un certificat d'urbanisme positif pour une division en deux lots à bâtir est sans incidence sur la légalité du classement de ces parcelles en zone naturelle du plan local d'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que cet ensemble, situé entre deux " pointes " de l'étoile que forment les zones bâties de la commune, s'ouvre à l'ouest sur une vaste zone agricole puis naturelle et forestière, et est bordé au Nord d'un espace boisé classé correspondant à la haie longeant un ruisseau. Si M. B... conteste la motivation de la commune sur le caractère pentu du secteur créant un risque sur la gestion des eaux pluviales en l'absence de capacités d'infiltration du sol, il n'apporte au soutien de son allégation selon laquelle ses parcelles seraient au contraire " pratiquement plates " aucun élément probant. Les circonstances qu'au delà de la route départementale au sud existe un petit secteur bâti classé UA et que le réseau d'assainissement est construit ne suffisent pas à caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans le classement de ces parcelles en zone naturelle. 13. Il résulte de ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 14. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mimbaste, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. B...au titre des frais qu'il a exposés. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B...la somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B...est rejetée. Article 2 : M. B...versera à la commune de Mimbaste la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...B...et à la commune de Mimbaste. Délibéré après l'audience du 9 mai 2018, à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président assesseur, Mme Cécile Cabanne, premier conseiller. Lu en audience publique le 7 juin 2018. Le président-assesseur, Jean-Claude PAUZIESLe président-rapporteur, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. 2 No 16BX02501