Cour administrative d'appel de Douai, Formation plénière (bis), 22/05/2008, 06DA01271
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : Formation plénière (bis)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-05-22
Numéro : 06DA01271
Président : M. Estève
Rapporteur : Mme Agnès  Eliot
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP BOIVIN & ASSOCIES

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 septembre et 27 octobre 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentés pour la société NOVERGIE, dont le siège social est 132, rue des Trois-Fontanots à Nanterre (92758), représentée par son directeur général en exercice, par la SCP Boivin et associés ; la société demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0502447 en date du 29 juin 2006 du Tribunal administratif de Rouen qui a annulé l'arrêté en date du 8 août 2005 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a mis en demeure la communauté de communes de Fécamp de réaliser, dans un délai de trois mois, un mémoire de remise en état du site de l'ancienne usine d'incinération d'ordures ménagères implantée à Senneville-sur-Fécamp ; 2°) de condamner la communauté de communes de Fécamp à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que, contrairement aux faits retenus par le tribunal administratif, le district de Fécamp auquel la communauté de communes de Fécamp a succédé ne s'était pas uniquement prévalu de sa qualité de propriétaire du terrain d'assiette de l'ancienne usine d'incinération mais a également revendiqué qu'il était l'exploitant ou encore le responsable de l'usine de Senneville-sur-Fécamp ; que le Tribunal a ainsi commis une erreur de fait et une erreur dans la qualification juridique des faits ; que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la qualité d'exploitant ne pouvait être conférée à la communauté de communes de Fécamp dans la mesure où le jugement du tribunal administratif du 30 décembre 1998 aurait eu uniquement pour objet de reconnaître au district de Fécamp un intérêt lui donnant qualité à agir à l'encontre de l'arrêté préfectoral du 5 juin 1998 ; que le Tribunal, dans ce jugement, avait reconnu au district de Fécamp la qualité d'exploitant au sens de la législation sur les installations classées ; que la qualité d'exploitant conférée au district de Fécamp par le jugement du 30 décembre 1998 a été transférée par détermination de la loi à la communauté de communes de Fécamp ; que l'attribution, dans les circonstances de l'espèce, de la qualité d'exploitant à la communauté de communes de Fécamp se situe dans la ligne jurisprudentielle dans laquelle le juge des installations classées considère que revêt la qualité d'exploitant la personne qui revendique expressément cette qualité ; qu'à titre subsidiaire, le jugement est encore entaché d'une erreur de droit en ce qu'il a considéré que la communauté de communes de Fécamp ne saurait être regardée comme le dernier exploitant de l'usine alors que la communauté a toujours exercé le contrôle réel de l'usine et du site et qu'elle a mis l'usine à l'arrêt définitif ; qu'en vertu des dispositions du code général des collectivités territoriales, les communes et leurs groupements détiennent la compétence exclusive pour définir l'organisation du service public obligatoire d'élimination des déchets ménagers et assimilés ; que la communauté de communes de Fécamp avait confié à la société exposante la conduite matérielle de l'usine par le biais d'un marché de services qui ne lui laissait aucun pouvoir de décision autonome ; que c'est la communauté de communes de Fécamp qui a décidé de poursuivre l'activité de l'usine malgré la non-conformité des installations avec les dispositions règlementaires applicables ; que le préfet était fondé à imposer à la communauté de communes de Fécamp la réalisation d'un mémoire sur l'état du site au motif que cette dernière avait décidé de ne pas mettre en conformité l'usine et de procéder à sa fermeture définitive ; que le bien-fondé de l'arrêté de mise en demeure résulte également de la circonstance selon laquelle la communauté de communes de Fécamp a décidé de modifier le mode d'utilisation de l'usine en transformant cette dernière en station de transit de déchets ménagers ; que cette modification conduit également à regarder la communauté de communes de Fécamp comme le dernier exploitant de l'usine ; qu'à la date de l'arrêté du 8 août 2005, seule la communauté de communes de Fécamp était en mesure de définir les mesures de remise en état du site ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2007, présenté pour la communauté de communes de Fécamp, dont le siège est 825, route de Valmont à Fécamp (76400), par la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et associés, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la société NOVERGIE à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient qu'il résulte des termes du jugement du Tribunal du 30 décembre 1998, que la recevabilité de l'action formée par le district de Fécamp a été admise au seul motif que celui-ci était propriétaire de l'usine d'incinération ; que, dans cette instance, le Tribunal ne s'est pas prononcé sur le point de savoir qui était le dernier exploitant du site car les décisions attaquées ont été annulées pour illégalité externe ; qu'il ressort de la jurisprudence citée par la société appelante que le titulaire d'une autorisation d'exploiter ne peut opposer à l'administration les stipulations d'une convention de droit privé pour s'exonérer de son obligation de remise en état du site ; que c'est la société Elyo Ouest qui a revendiqué la qualité d'exploitant lorsqu'elle a sollicité du préfet l'autorisation de procéder à l'augmentation de la capacité de traitement des ordures ménagères de 7 500 tonnes dans l'usine ; que le fait que le préfet ait notifié les arrêtés du 8 novembre 1996 et 9 février 1998 concernant la mise en conformité du site avec les prescriptions de l'arrêté du 24 mai 1993 à la société Elyo Ouest et que celle-ci ait sollicité une autorisation d'extension des installations établit clairement que le préfet a toujours considéré que celle-ci était l'exploitant du site ; qu'il ne faut pas confondre les compétences théoriques dont disposent les collectivités locales en matière d'élimination des déchets et les modalités qu'elles retiennent pour l'exercice effectif de leurs compétences ; que le principe est que la qualité d'exploitant, avec les responsabilités afférentes, est reconnue par la jurisprudence à la personne qui assure concrètement l'exploitation du site, en l'utilisant pour les besoins de son activité soumise à la législation sur les installations classées ; que contrairement à ce que soutient la société appelante, il résulte clairement des clauses du marché de services que c'était la société qui était exploitante de l'usine, nonobstant le contrôle exercé par le district sur l'activité du cocontractant ; qu'il n'appartenait pas à la communauté de communes de Fécamp mais à la société appelante de s'assurer que l'usine d'incinération était exploitée conformément aux textes en vigueur ; que le seul fait que prenant acte de la cessation d'exploitation par la société appelante, la communauté de communes de Fécamp n'ait pas décidé d'en relancer l'exploitation, ne peut suffire à considérer la collectivité comme l'exploitante de l'installation par suite débitrice de l'obligation de remise en état ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 16 avril 2007 et régularisé par la production de l'original le 20 avril 2007, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable, qui conclut à ce qu'il y a lieu de faire droit à la requête de la société NOVERGIE ; il demande à la Cour de se reporter aux observations présentées par le préfet en première instance ; il soutient que c'est le jugement du 30 décembre 1998 qui a finalement conforté la décision du préfet d'adresser à la communauté de communes de Fécamp les arrêtés relatifs à l'exploitation du site dès lors que la collectivité pouvait être rattachée à la catégorie d'exploitant et qu'elle avait la charge, aux termes du contrat d'exploitation, des principales obligations relatives à l'exploitation du site ; que si la communauté de communes de Fécamp n'était pas la dernière exploitante technique de l'installation, elle pouvait toutefois être considérée comme exploitant au titre de la législation relative aux installations classées et rendue destinataire de l'arrêté préfectoral attaqué ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 28 décembre 2007 et régularisé par la production de l'original le 31 décembre 2007, présenté pour la société NOVERGIE, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, qu'en tout état de cause, la communauté de communes de Fécamp présente la qualité de détenteur du site et qu'à ce titre, le préfet était fondé à lui imposer la réalisation d'un mémoire de remise en état du site ; Vu les mémoires, enregistrés par télécopie les 3 et 4 janvier 2008 et régularisés par la production des originaux les 4 et 7 janvier 2008, présentés pour la communauté de communes de Fécamp, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que le préfet n'a jamais eu de doute sur la qualité de l'exploitant du site ; que la simple qualité de maître d'ouvrage dévolue à la communauté de communes de Fécamp ne fondait pas l'autorité préfectorale à lui adresser les décisions par lesquelles elle décidait de suspendre l'activité de l'usine et demandait la remise en état du site ; que, selon la jurisprudence récente, le principe qui demeure est celui de la mise en cause de l'exploitant, de son ayant-droit ou de celui qui s'est substitué à lui ; que, contrairement à ce que soutient la société, la possibilité donnée au préfet de mettre le cas échéant en cause le simple détenteur est soumise à plusieurs conditions qui ne sont pas remplies dans la présente espèce ; Vu la note en délibéré, produite à l'issue de l'audience du 10 janvier 2008, enregistrée par télécopie le 10 janvier 2008 et régularisée par la production de l'original le 14 janvier 2008, présentée pour la communauté de communes de Fécamp ; Vu les mentions attestant la réouverture de l'instruction à la suite de la communication notamment de la note en délibéré et la fixation d'une nouvelle date d'audience ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 16 avril 2008 et régularisé par la production de l'original le 18 avril 2008, présenté pour la société NOVERGIE, qui conclut aux mêmes fins que sa requête et ses précédents mémoires, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 22 avril 2008 et régularisé par la production de l'original le 24 avril 2008, présenté pour la communauté de communes de Fécamp, qui conclut aux mêmes fins que ses précédents mémoires par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 73-438 du 27 mars 1973 pris pour l'application de l'article 5 de la loi du 19 décembre 1917 relatif à la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes ; Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 modifié pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 avril 2008, à laquelle siégeaient M. André Schilte, président de la Cour, M. Marc Estève, M. Jean-Claude Stortz, M. Antoine Mendras, présidents de chambre et Mme Agnès Eliot, premier conseiller : - le rapport de Mme Agnès Eliot, premier conseiller ; - les observations de Me Defradas, pour la société NOVERGIE, et de Me Garrigues, pour la communauté de communes de Fécamp ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 511-1 du code de l'environnement : « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement (...) » ; qu'aux termes de l'article 23-2 du décret du 21 septembre 1977 susvisé dans sa rédaction alors en vigueur : « Les installations dont la mise en activité est subordonnée à l'existence de garanties financières et dont le changement d'exploitant est soumis à autorisation préfectorale sont : 1° les installations de stockage de déchets (...) La demande d'autorisation de changement d'exploitant (...) est adressée au préfet (...) La décision du préfet doit intervenir dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande » « Sauf dans le cas prévu à l'article 23-2, lorsqu'une installation classée change d'exploitant, le nouvel exploitant en fait la déclaration au préfet dans le mois qui suit la prise en charge de l'exploitation. Cette déclaration mentionne, s'il s'agit d'une personne physique, les nom, prénom et domicile du nouvel exploitant et, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique, l'adresse de son siège social ainsi que la qualité du signataire de la déclaration. Il est délivré un récépissé sans frais de cette déclaration » ; qu'enfin aux termes de l'article 34-1 du même décret : « I. -Lorsqu'une installation classée est mise à l'arrêt définitif, son exploitant remet son site dans un état tel qu'il ne s'y manifeste aucun des dangers ou inconvénients mentionnés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 susvisée / Le préfet peut à tout moment imposer à l'exploitant les prescriptions relatives à la remise en état du site, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article 18 ci-dessus (...) » ; Considérant que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a annulé, à la demande de la communauté de communes de Fécamp, l'arrêté en date du 8 août 2005 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a mis en demeure cet établissement public de coopération intercommunale d'établir, dans un délai de trois mois, un mémoire de remise en état du site de l'ancienne usine d'incinération d'ordures ménagères implantée à Senneville-sur-Fécamp qui a cessé son activité ; qu'il résulte des motifs de ce jugement, qui constituent le support nécessaire du dispositif, que le Tribunal a jugé que la communauté de communes de Fécamp qui avait confié, par voie contractuelle, l'exploitation de la déchetterie à la société TRIGA, devenue la société Elyo Ouest, filiale de la société NOVERGIE, laquelle société avait ultérieurement obtenu du préfet l'autorisation d'augmenter sa capacité de production, ne pouvait être regardée comme le dernier exploitant au sens de l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 et qu'ainsi la qualité d'exploitant ne pouvait nécessairement être attribuée qu'à la société NOVERGIE ; que cette dernière, qui aurait eu qualité pour faire tierce opposition dans ce litige de plein contentieux, si elle n'avait pas été appelée à la cause par le Tribunal administratif de Rouen, fait régulièrement appel du jugement attaqué ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que le district de Fécamp, devenu aujourd'hui la communauté de communes de Fécamp, a obtenu l'autorisation, par un arrêté du préfet de la Seine-Maritime en date du 22 novembre 1974, d'implanter une usine d'incinération des ordures ménagères à Senneville-sur-Fécamp ; que cette autorisation a ainsi conféré à la communauté de communes de Fécamp la qualité d'exploitant au sens des dispositions susmentionnées de la loi du 19 juillet 1976 et du décret du 21 septembre 1977 ; qu'il est constant que la communauté de communes de Fécamp n'a jamais sollicité d'autorisation de changement d'exploitant conformément aux dispositions de l'article 23-2 du décret du 21 septembre 1977 ; que, par suite, ni la circonstance selon laquelle elle a confié la gestion et l'exploitation du site à la société TRIGA, devenue la société Elyo Ouest, filiale de la société NOVERGIE, aux termes de contrats, conclus avec cette dernière, les 7 avril et 24 mai 1976, ni celle selon laquelle ladite société a demandé et obtenu, par arrêté préfectoral en date du 9 février 1998, l'autorisation d'augmenter la capacité de production de l'usine en cause, n'étaient de nature à faire perdre à la communauté de communes de Fécamp sa qualité d'exploitant ; que, dans ces conditions, le préfet de la Seine-Maritime qui, dès 2002, avait d'ailleurs notifié à la communauté de communes de Fécamp des arrêtés prononçant la suspension du fonctionnement de l'usine et la mettant en demeure de procéder à des mesures de dioxine et furannes, a pu légalement mettre à la charge de l'établissement public de coopération intercommunale l'obligation d'établir un mémoire de remise en état du site de l'ancienne usine d'incinération d'ordures ménagères implantée à Senneville-sur-Fécamp ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Rouen a jugé que le préfet de la Seine-Maritime, en prenant l'arrêté attaqué à l'encontre de la communauté de communes de Fécamp, a commis une erreur de droit ; Considérant que la communauté de communes de Fécamp, n'ayant pas invoqué devant les premiers juges d'autres moyens susceptibles d'être examinés, par la voie de l'effet dévolutif de l'appel, il résulte de tout ce qui précède que la société NOVERGIE est fondée à demander l'annulation du jugement attaqué et le rejet de la demande présentée par la communauté de communes de Fécamp devant le Tribunal administratif de Rouen ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société NOVERGIE, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la communauté de communes de Fécamp au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes de Fécamp la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société NOVERGIE et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0502447 en date du 29 juin 2006 du Tribunal administratif de Rouen est annulé. Article 2 : La demande de la communauté de communes de Fécamp tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 8 août 2005 par lequel le préfet de la Seine-Maritime l'a mise en demeure de réaliser, dans un délai de trois mois, un mémoire de remise en état du site de l'ancienne usine d'incinération d'ordures ménagères, implantée à Senneville-sur-Fécamp est rejetée. Article 3 : La communauté de communes de Fécamp versera à la société NOVERGIE la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société NOVERGIE, à la communauté de communes de Fécamp et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Copie sera transmise au préfet de la Seine-Maritime. 2 N°06DA01271