CAA de LYON, 4ème chambre, 19/09/2024, 23LY02217, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-09-19
Numéro : 23LY02217
Président : M. ARBARETAZ
Rapporteur : Mme Sophie  CORVELLEC
Commissaire du gouvernement : Mme PSILAKIS
Avocat(s) : BERTRAND HEBRARD

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures MM. B... et A... D... et Mme C... D... ont demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner : - la commune de Saint-Etienne à leur verser les sommes, respectivement, de 17 000 euros, 12 000 euros et 12 000 euros outre intérêts au taux légal, capitalisés, en réparation des préjudices causés par la carence de son maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; - l'Etat, à leur verser les sommes, respectivement, de 17 000 euros, 12 000 euros et 12 000 euros, outre intérêts au taux légal, capitalisés, en réparation des préjudices causés par la carence du préfet de la Loire dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Par jugements n° 2109209 et n° 2109152 du 3 mars 2023, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces demandes. Procédures devant la cour I°) Par une requête enregistrée le 3 juillet 2023 sous le n° 23LY02217, MM. et Mme D..., représentés par Me Bertrand-Hebrard, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2109209 du tribunal administratif de Lyon du 3 mars 2023, en tant qu'il rejette les demandes présentées contre la commune de Saint-Etienne ; 2°) de condamner la commune de Saint-Etienne, à leur verser les sommes, respectivement, de 17 000 euros, 12 000 euros et 12 000 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2021, capitalisés ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne la somme de 1 500 euros à verser à M. B... D... et Mme C... D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 1991. Ils soutiennent que : - les premiers juges ont dénaturé leurs écritures en estimant que leur demande était fondée sur la carence du maire à constater et à réprimander des infractions pénales ; - le maire de Saint-Etienne a commis des carences dans l'exercice de ses pouvoirs de police municipale, lesquels lui donnent compétence, nonobstant l'existence d'une police étatisée, pour mettre fin aux troubles de voisinage et préserver la sûreté et la commodité de passage dans les espaces publics, en prenant des mesures inefficaces, tardives ou insuffisantes pour remédier aux troubles constatés dans le secteur depuis 2018 ; - ils ont subi des troubles dans leurs conditions d'existence, tenant notamment à des difficultés de circulation, à des dégradations matérielles, à des comportements menaçants, à du tapage nocturne ainsi qu'à une agression, qui justifie une indemnisation à hauteur de 17 000 ou 12 000 euros chacun. Par mémoire enregistré le 13 mars 2024, la commune de Saint-Etienne, représentée par Me Saban (SELARL Philippe Petit et Associés), conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de MM. et Mme D... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle expose que : - les moyens soulevés ne sont pas fondés ; - subsidiairement, la créance dont ils se prévalent en raison d'un dommage continu est prescrite jusqu'à l'année 2017, en application de la loi du 31 décembre 1968 ; - la responsabilité de la commune ne pourrait qu'être atténuée par celle de l'Etat. II°) Par une requête enregistrée le 5 juillet 2023 sous le n° 23LY02250, MM. et Mme D..., représentés par Me Bertrand-Hebrard, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2109152 du tribunal administratif de Lyon du 3 mars 2023, en tant qu'il rejette les demandes présentées contre l'Etat ; 2°) de condamner l'Etat, à leur verser les sommes, respectivement de 17 000 euros, 12 000 euros et 12 000 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2021, capitalisés ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. B... D... et Mme C... D... au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 1991. Ils soutiennent que : - les premiers juges ont dénaturé leurs écritures en estimant que leur demande était fondée sur la carence du préfet à constater et à réprimander des infractions pénales ; - le préfet de la Loire a commis des carences dans l'exercice de ses pouvoirs propres de police, en prenant des mesures inefficaces, tardives ou insuffisantes pour remédier aux troubles constatés dans le secteur depuis 2018 ; - il a également commis une faute en s'abstenant de se substituer au maire de Saint-Etienne, malgré les carences de celui-ci dans l'exercice de ses pouvoirs de police municipale ; - ils ont subi des troubles dans leurs conditions d'existence, tenant notamment à des difficultés de circulation, à des dégradations matérielles, à des comportements menaçants, à du tapage nocturne ainsi qu'à une agression, qui justifie une indemnisation à hauteur de 17 000 ou 12 000 euros chacun. Par mémoire enregistré le 22 avril 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés. M. A... D... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par deux décisions du 3 avril 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Sophie Corvellec ; - les conclusions de Mme Christine Psilakis, rapporteure publique ; - les observations de Me Berlottier-Merle, pour MM. et Mme D..., et celles de Me Ferrand pour la commune de Saint-Etienne. Considérant ce qui suit : 1. Par courriers des 19 et 20 juillet 2021, MM. et Mme D... ont saisi le maire de la commune de Saint-Etienne et le préfet de la Loire de demandes d'indemnisation de troubles causés par des atteintes récurrentes à la tranquillité publique commises dans le quartier de La Côte Chaude, où ils résident, et par leur carence à mettre œuvre leurs pouvoirs de police. Ces demandes ayant été rejetées, ils ont saisi aux mêmes fins le tribunal administratif de Lyon qui a également rejeté leurs demandes, par deux jugements du 3 mars 2023 dont ils relèvent appel par deux requêtes distinctes. 2. Les requêtes visées ci-dessus ont été présentées par les mêmes requérants et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la régularité des jugements : 3. Si, ainsi que le font valoir MM. et Mme D..., leurs écritures de première instance ne comprenaient pas de conclusions tendant à la condamnation de la commune de Saint-Etienne et de l'Etat, en raison de carences dans l'adoption de mesures relatives à la constatation et la répression d'infractions pénales, les premiers juges se sont bornés à rejeter les conclusions ainsi identifiées à tort, ce qui ne les a pas conduits à rejeter irrégulièrement des demandes dont ils étaient effectivement saisis et qui relevaient de la compétence de la juridiction administrative. Dès lors, l'erreur ainsi commise n'est pas de nature à entacher leurs jugements d'irrégularité. Sur le fond des litiges : 4. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé (...) de la police municipale (...) ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, (...) places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, (...) l'enlèvement des encombrements (...) ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics (...) ". Aux termes de son article L. 2214-4 : " Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. / Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ". Enfin, aux termes de l'article L. 2215-1 de ce code : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes, telles que celle de Saint-Etienne, où la police est étatisée, le maire est compétent pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique en ce qui concerne les troubles de voisinage, le représentant de l'Etat dans le département étant pour sa part compétent pour réprimer les autres atteintes à la tranquillité publique au sens des dispositions du 2° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Leurs compétences respectives ne sont pas remises en cause par la convention de coordination de la police municipale et des forces de sécurité de l'Etat conclue entre le préfet de la Loire et le maire de Saint-Etienne au mois de juin 2018, qui a pour objet, comme indiqué en son préambule, de préciser la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale et les modalités de coordination de leurs interventions avec celles des forces de sécurité de l'Etat. 6. Par ailleurs, si les mesures prévues aux 1° et 2° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales sont au nombre de celles que le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, en vertu du 1° de l'article L. 2215-1 du même code et dans les conditions prévues par ces dispositions, en se substituant au maire défaillant, l'absence de mise en œuvre par le préfet de ses pouvoirs de substitution peut engager la responsabilité de l'Etat uniquement si elle révèle une faute lourde. S'agissant de la carence du maire de Saint-Etienne dans l'exercice de ses pouvoirs de police : 7. Il résulte de l'instruction, en particulier des témoignages et des courriers échangés entre autorités administratives versés au dossier, que le quartier de " La Côte Chaude ", situé aux abords de la place de la République à Saint-Etienne, a été touché au mois de juillet 2018 par des violences urbaines, avec l'incendie de nombreux véhicules. Depuis, les habitants et commerçants du quartier se plaignent régulièrement d'incivilités, de nuisances sonores, notamment nocturnes, et d'autres dégradations matérielles, imputées à des regroupements de personnes occupant l'espace public et générant un climat de tension dans le quartier. Toutefois, ces faits qui interviennent dans l'espace public et qui mettent en cause des personnes, indépendamment de leur éventuelle qualité d'habitant du quartier, outrepassent, par leur ampleur, des troubles de voisinage et caractérisent des atteintes à la tranquillité publique qu'il appartient, compte tenu de l'étatisation de la police à Saint-Etienne, au préfet de réprimer. 8. Au surplus, le maire de la commune a participé aux instances assurant la coordination des différentes autorités en charge de la lutte contre l'insécurité, en particulier au groupement technique opérationnel (GTO) mis en place pour ce secteur en 2019 au sein du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD). Par ailleurs, la commune de Saint-Etienne démontre, par la synthèse de comptes-rendus produite, laquelle ne saurait être privée de force probante du seul fait qu'elle n'est pas elle-même établie sous la forme de rapport au sens de l'article 429 du code de procédure pénale et que les comptes-rendus évoqués ne sont pas produits, que des agents de police municipale interviennent régulièrement sur place, à une fréquence moyenne minimale d'une fois tous les trois jours, avec un renforcement de leurs passages en 2018 ou en cas de tensions particulières, identifiées notamment lors de " points de situation hebdomadaires opérationnels " (PSHO). Ces données ne sont pas utilement contredites par le " tableau des interventions " dont se prévalent les requérants, lequel n'est pas exhaustif, à défaut notamment de comprendre les interventions décidées en PSHO. En outre, par le seul témoignage contraire qu'ils produisent, les requérants ne remettent pas en cause l'intervention systématique de la police municipale en cas de signalement de troubles par un riverain. Ces interventions ont été accompagnées du déploiement dans le secteur de caméras de vidéo-surveillance, dont la présence est attestée avant 2020 notamment dans des courriers de riverains et l'effet dissuasif non utilement démenti par les requérants, et dont l'exploitation s'est maintenue à un haut niveau entre 2018 et 2021 en atteignant jusqu'à 750 visionnages en 2020, sans que des dysfonctionnements notables ne soient établis. Si les requérants évoquent également le dépôt de nombreuses plaintes et mains-courantes, la répression des faits qui y sont dénoncés, tels que des menaces ou des dégradations de biens, relève de la seule compétence des autorités de police judiciaire, sans pouvoir justifier une intervention du maire de la commune dans l'exercice de ses pouvoirs de police municipale, celui-ci ayant, au demeurant, régulièrement attirer l'attention de ces autorités sur la situation du quartier. Enfin, si les requérants évoquent les détritus laissés dans l'espace public par ces groupes, ils ne contestent pas que l'équipe de nettoyage de la commune intervient cinq matins par semaine, sans que les quelques photographies et témoignages qu'ils produisent ne permettent de remettre en cause le caractère suffisant de cette intervention. Par ces mêmes photographies, ils ne démontrent pas davantage que ces regroupements feraient obstacle à la circulation dans l'espace public. Par conséquent, les requérants ne sont pas fondés à reprocher au maire de Saint-Etienne une insuffisance des mesures prises dans l'exercice de ses pouvoirs de police, pour lutter contre les troubles de voisinage et les atteintes portées à la commodité de passage et à la salubrité publique dans le quartier de La Côte Chaude. S'agissant de la carence du préfet de la Loire dans l'exercice de son pouvoir de substitution au maire défaillant : 9. Aucune carence du maire de Saint-Etienne dans l'exercice de ses pouvoirs de police n'étant établie, MM. et Mme D... ne sont pas davantage fondés à reprocher au préfet de la Loire de ne pas s'être substitué à celui-ci, ainsi que le prévoit l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales. S'agissant de la carence du préfet de la Loire dans l'exercice de ses propres pouvoirs de police : 10. Il résulte de l'instruction, en particulier des notes de synthèse des opérations menées dans le quartier de La Côte Chaude produites en défense, corroborées par l'énumération détaillée de ces différentes interventions et contrôles et non utilement démenties par les requérants, que près de trois cents interventions y ont eu lieu chaque année entre 2019 et 2021, atteignant jusqu'à 350 interventions en 2020, dont une majorité justifiée par des différends ou des troubles à l'ordre public. Par le seul témoignage contraire qu'ils produisent, les requérants ne remettent pas en cause l'intervention systématique de la police en cas de signalement de troubles par un riverain. En particulier, ils ne contestent pas qu'ainsi que le relève la note datée du 16 février 2024, leurs propres appels ont toujours été suivis d'une intervention et que le nombre de leurs appels a fortement diminué, passant de 17 en 2019 à un seul en 2021, démontrant ainsi une diminution des troubles invoqués. Par ailleurs, se sont ajoutés à ces interventions le déploiement dans le secteur de caméras de vidéo-surveillance, comme indiqué au point 8, ainsi que des opérations de contrôle, notamment routier ou pour trafic de stupéfiants, au nombre de 112 et 122 en 2020 et 2021, soit une fréquence moyenne d'un contrôle tous les trois jours. En outre, un " groupe de partenariat opérationnel " (GPO) réunissant les autorités locales et des acteurs du quartier s'est réuni à six reprises en 2020, à l'initiative des autorités de police nationale, pour permettre, comme le montrent les exemples de compte-rendu produits, d'assurer un suivi des actions menées et de définir des réponses adaptées aux signalements faits par les riverains. Ce groupe a ainsi relevé une amélioration notable des conditions de vie dans le quartier lors de sa réunion du 1er juillet 2021 et préconisé une poursuite des passages de jour comme de nuit, ainsi que des opérations de contrôle, notamment de lutte contre le trafic de stupéfiants. M. D... ne conteste pas avoir lui-même admis une amélioration de la situation du quartier, notamment nocturne, ainsi que l'indique le courrier électronique du 11 janvier 2021 retranscrit dans la note du 16 février 2024. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'insuffisance de documents tels que le plan départemental de prévention de la délinquance ou la convention de coordination de la police municipale et des forces de sécurité de l'Etat, lesquels constituent uniquement des outils de planification et de pilotage des interventions. Dans ces conditions, et alors même que tous les troubles n'auraient pas totalement cessé, les requérants ne sont pas fondés à reprocher au préfet de la Loire une insuffisance des mesures prises dans l'exercice de ses pouvoirs de police, pour lutter contre les atteintes portées à la tranquillité publique dans le quartier de La Côte Chaude. 11. Il résulte de tout ce qui précède que MM. et Mme D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Etienne, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par MM. et Mme D.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers le paiement des frais exposés par la commune de Saint-Etienne, en application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes n° 23LY02217 et n° 23LY02250 de MM. et Mme D... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Etienne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D..., représentant unique selon les dispositions de l'article R. 753-1 du code de justice administrative, à la commune de Saint-Etienne et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Délibéré après l'audience du 29 août 2024, où siégeaient : M. Philippe Arbarétaz, président de chambre, Mme Aline Evrard, présidente-assesseure, Mme Sophie Corvellec, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2024. La rapporteure, S. CorvellecLe président, Ph. Arbarétaz La greffière, N. Vanduynslaeger La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 Nos 23LY02217-23LY02250