CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 12/02/2019, 18LY01631, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-12
Numéro : 18LY01631
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : VRAY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg, Mme D... E...et autres ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 juillet 2016 par laquelle le conseil municipal de Villeneuve-de-Berg a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune. Par un jugement n° 1606685 du 1er mars 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 4 mai 2018 et un mémoire enregistré le 16 novembre 2018 qui n'a pas été communiqué, l'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg et Mme D... E..., représentées par Me A..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 1er mars 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du 11 juillet 2016 approuvant le PLU de Villeneuve-de-Berg ; 3°) de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Villeneuve-de-Berg au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - Mme E... a intérêt pour agir en sa qualité de propriétaire dans la commune ; l'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg a également intérêt pour agir compte tenu de son objet social dès lors que l'élaboration du PLU est susceptible, par son objet, de porter atteinte au cadre de vie des habitants de la commune et intéresse directement les orientations de la commune ; - le tribunal, qui a omis de statuer sur le moyen tiré de l'incompétence du maire pour décider la reprise de la procédure d'élaboration du PLU au stade de l'enquête publique, a entaché son jugement d'irrégularité ; - le jugement est également irrégulier faute d'avoir répondu de manière suffisamment motivée au moyen tiré de ce que le maire a méconnu l'étendue de sa propre compétence en s'estimant lié par la demande du préfet ; - la reprise de la procédure d'élaboration du plan PLU au stade où est intervenue l'irrégularité impliquait un choix qui relevait du conseil municipal en vertu de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales et non du maire ; c'est donc à tort que les premiers juges ont estimé qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait une nouvelle délibération du conseil municipal ; en tout état de cause, le maire a méconnu l'étendue de sa propre compétence en s'estimant lié par le courrier du préfet de l'Ardèche ; - compte tenu de changements dans les circonstances de droit et de fait résultant, d'une part, de l'entrée en vigueur des lois n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) et, d'autre part, de la délivrance d'autorisations individuelles d'urbanisme permettant la réalisation de nouvelles constructions en zone A et N du PLU annulé, l'annulation du PLU aurait dû conduire en l'espèce à reprendre intégralement la procédure d'élaboration de celui-ci ou, a minima, à arrêter un nouveau projet ; - les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées, dès lors qu'il n'a formulé aucun élément de réponse relatif au caractère inadapté d'une reprise de la procédure au stade de l'enquête publique et qu'il n'a pas répondu aux observations de Mme B... ; - les modifications apportées après enquête publique par la délibération attaquée bouleversent l'économie générale du plan ; le changement de zonage des parcelles cadastrées section AB n° 79, 82 et 83 ne procède pas de l'enquête publique ; - la délibération critiquée a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, compte tenu de la participation au vote d'un conseiller municipal personnellement intéressé à l'affaire au sens de ces dispositions. Par un mémoire en défense enregistré le 11 septembre 2018, la commune de Villeneuve-de-Berg, représentée par la SELARL Urban Conseil, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme globale de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de la requête sont infondés ; - si la cour estimait que le changement de zonage des parcelles cadastrées AB n° 79, 82 et 83 ne procède pas de l'enquête publique, elle pourrait faire application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, ce moyen ne peut fonder qu'une annulation partielle du PLU. La clôture de l'instruction a été fixée au 16 novembre 2018 par une ordonnance du 26 octobre 2018 prise en application du premier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier-conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me A... pour les requérants, ainsi que celles de Me C... pour la commune de Villeneuve-de-Berg ; Considérant ce qui suit : 1. L'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg et Mme E... relèvent appel du jugement du 1er mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Villeneuve-de-Berg du 11 juillet 2016 approuvant le PLU de la commune. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les premiers juges ont, au point 5 de leur jugement, répondu au moyen tiré de ce qu'il n'appartenait pas au maire de prendre l'initiative de la poursuite de la procédure d'élaboration de ce PLU après son annulation par le tribunal administratif sans nouvelle délibération du conseil municipal. 3. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, en relevant au même point 5 de ce jugement, qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que le maire de Villeneuve-de-Berg se serait cru lié par les indications contenues dans un courrier du préfet de l'Ardèche du 2 avril 2015, le tribunal administratif a suffisamment précisé les raisons pour lesquelles ce maire n'avait, selon lui, pas méconnu l'étendue de sa propre compétence. Le moyen selon lequel le jugement attaqué serait à cet égard entaché d'une insuffisance de motivation doit, par suite, être écarté. Sur la légalité de la délibération du 11 juillet 2016 : En ce qui concerne la procédure d'adoption du PLU : 4. Par une délibération du 17 décembre 2007, le conseil municipal de Villeneuve-de-Berg a prescrit la révision du plan d'occupation des sols de cette commune et sa transformation en PLU. Le projet de PLU a été arrêté par une délibération du 30 juin 2011, puis soumis à enquête publique avant d'être approuvé par une délibération du 23 juillet 2012. Par un jugement du 13 novembre 2014, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette dernière délibération aux motifs, d'une part, que la motivation de l'avis du commissaire-enquêteur était insuffisante et, d'autre part, que la modification du zonage concernant les parcelles AB n° 79, 82 et 83 ne procédait pas de l'enquête publique. 5. En premier lieu, l'annulation par le tribunal administratif de la délibération approuvant le PLU, alors même qu'elle a remis en vigueur le POS antérieur de la commune en application de l'article L. 121-8 alors en vigueur du code de l'urbanisme, n'a pas eu pour effet d'anéantir les actes de la procédure d'élaboration du PLU prescrite par la délibération du 17 décembre 2007, qui subsistent dans l'ordonnancement juridique tant que cette procédure n'a pas été abandonnée. Cette annulation impliquait seulement, en fonction des motifs sur lesquels elle est fondée, que la procédure soit reprise au moins au stade immédiatement antérieur à celui de l'acte affecté par l'irrégularité commise. En l'espèce, le maire de Villeneuve-de-Berg, dont il n'est pas établi qu'il aurait renoncé à exercer son pouvoir d'appréciation, pouvait ainsi, à cette fin, sans avoir à saisir le conseil municipal, demander la désignation d'un commissaire enquêteur afin que le projet arrêté soit soumis à une nouvelle enquête publique. 6. En deuxième lieu, il est également soutenu qu'en raison de l'évolution de la situation de droit et de fait, la procédure ne pouvait être valablement reprise sur la base du projet arrêté par la délibération du 30 juin 2011. 7. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le PLU approuvé par la délibération du 11 juillet 2016, sur recommandation du commissaire enquêteur ayant relayé sur ce point les observations des services de l'Etat versées au dossier d'enquête publique, a intégré les évolutions législatives en matière d'urbanisme résultant en particulier des nouvelles dispositions d'application immédiate issues de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR et par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, dite loi LAAAF, ayant eu pour objet d'encadrer la possibilité prévue par l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme de délimiter, dans les zones agricoles ou naturelles des PLU, des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) dans lesquels des constructions peuvent être autorisées, tout en permettant l'extension des bâtiments d'habitation situés dans ces zones, dès lors que celle-ci ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. 8. D'autre part, la circonstance que plusieurs autorisations d'urbanisme ont été délivrées pour des projets situés tant en zone A qu'en zone N depuis la délibération du 30 juin 2011 arrêtant le projet de PLU, ne saurait suffire à établir un changement dans les circonstances de fait tel qu'il imposerait la reprise de la procédure à un stade antérieur à l'enquête publique. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...) ". Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". 10. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, alors même qu'il n'était pas tenu de le faire, a examiné toutes les observations déposées lors de l'enquête publique, y compris celles formulées par l'association requérante et Mme B..., et y a apporté des réponses et propositions motivées. Dans les conclusions de son rapport, le commissaire enquêteur a donné un avis favorable au projet en précisant les raisons qui ont justifié cet avis. Ainsi qu'il a été dit au point 7, il a également assorti son avis favorable de recommandations relatives aux ajustements nécessaires à la prise en compte des dernières évolutions législatives, tout en relevant qu'elles ne remettaient pas en cause l'économie générale du projet. Ainsi, les conclusions du commissaire enquêteur, qui a formulé un avis personnel, sont suffisamment motivées. 11. Il résulte en quatrième lieu des dispositions de l'article L. 123-10 alors en vigueur du code de l'urbanisme qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le projet de PLU après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du plan et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique. 12. D'une part, les requérantes soutiennent que les modifications apportées au projet de PLU après enquête publique sont nombreuses, qu'elles prévoient de multiples changements de zonage, des modifications concernant les orientations d'aménagement et de programmation, les emplacements réservés ainsi que le règlement. En se bornant à renvoyer au nombre des modifications effectuées et à la taille de la commune, l'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg et Mme E... n'indiquent pas en quoi ces modifications, qui résultent d'observations formulées par le public ou les personnes publiques associées au cours de l'enquête publique et qui portent sur des secteurs limités de la commune, seraient eu égard à leur objet ou à leur ampleur de nature à remettre en cause l'économie générale du projet de PLU. Par ailleurs, si la prise en compte de la loi ALUR a conduit les auteurs du PLU, outre des modifications mineures du règlement, à supprimer l'ensemble des secteurs Ah et Nh, ce changement de zonage s'est toutefois accompagné de la modification du règlement des zones concernées pour tenir compte en particulier des possibilités d'extension des bâtiments d'habitation ouvertes par la loi dite LAAAF. Opérées conjointement, ces modifications n'ont ainsi pas conduit à une modification substantielle des possibilités de construction et d'usage du sol en zone naturelle et agricole. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications en litige auraient eu pour effet, malgré leur nombre, d'altérer l'économie générale du projet de PLU tel qu'il avait été présenté lors de l'enquête publique. 13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'exploitant d'un élevage caprin dans le secteur de Serre-Longe a formulé lors de l'enquête publique des observations, relayées par le commissaire enquêteur, tendant à ce que les parcelles de cette exploitation soient classées en zone A en lieu et place du classement en zone Np prévu par le projet du PLU. Les requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que la modification du classement des parcelles cadastrées AB n° 79, 82 et 83 situées dans ce secteur ne procèderait pas de l'enquête publique. En ce qui concerne la participation d'un conseiller intéressé : 14. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". 15. Pour soutenir que la délibération critiquée a été adoptée en méconnaissance de ces dispositions, l'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg et Mme E... relèvent qu'un conseiller municipal a participé au vote après avoir sollicité au cours de l'enquête publique l'intégration partielle d'une parcelle dont il est propriétaire en zone constructible et que le PLU approuvé lui donne satisfaction. Toutefois, ces circonstances, s'agissant d'une délibération déterminant les prévisions et règles d'urbanisme applicables sur l'ensemble du territoire de la commune, ne suffisent pas à établir que la délibération en litige aurait pris en compte l'intérêt personnel de ce conseiller en raison de l'influence que celui-ci aurait exercée ni, par suite, qu'elle serait illégale au regard des dispositions citées au point 14. 16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Villeneuve-de-Berg à la demande de première instance, que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérantes demandent au titre des frais qu'elles ont exposés soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-de-Berg, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérantes le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Villeneuve-de-Berg. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg et de Mme E... est rejetée. Article 2 : L'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg et Mme E... verseront solidairement la somme de 2 000 euros à la commune de Villeneuve-de-Berg au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Mieux vivre à Villeneuve-de-Berg, à Mme D... E...et à la commune de Villeneuve-de-Berg. Délibéré après l'audience du 22 janvier 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 février 2019. La République mande et ordonne au préfet de l'Ardèche en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 18LY01631 dm