CAA de NANCY, 3ème chambre - formation à 3, 21/11/2017, 16NC02179, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-11-21
Numéro : 16NC02179
Président : M. MARINO
Rapporteur : M. Jean-Marc  GUERIN-LEBACQ
Commissaire du gouvernement : M. COLLIER
Avocat(s) : CABINET RACINE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D...a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'arrêté du 28 avril 2015 par lequel le président de la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais l'a suspendu de ses fonctions à titre conservatoire pour la période du 28 avril au 1er juin 2015, l'arrêté du 29 mai 2015 par lequel cette même autorité a prononcé sa révocation à titre disciplinaire à compter du 24 juin 2015 et la décision implicite rejetant sa demande du 3 novembre 2015 tendant au retrait de cette sanction. La communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'avis du 2 novembre 2015 par lequel le conseil de discipline de recours, saisi par M. D...d'un recours à l'encontre de la sanction de révocation, a proposé qu'aucune sanction ne lui soit infligée. Par deux jugements n° 1501787 du 8 mars 2016 et n° 1503622, 1503630 du 29 juillet 2016, le tribunal administratif de Nancy a annulé l'arrêté du 28 avril 2015 prononçant la suspension de M. D..., l'arrêté du 29 mai 2015 prononçant la révocation de ce dernier à titre disciplinaire et la décision implicite rejetant sa demande tendant au retrait de cette sanction. Par un jugement n° 1600112 du 29 juillet 2016, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la requête de la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais formée à l'encontre de l'avis du conseil de discipline de recours du 2 novembre 2015. Procédure devant la cour : I. Par une requête, enregistrée le 10 mai 2016 sous le n° 16NC00829, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nancy n° 1501787 du 8 mars 2016 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. D...devant les premiers juges aux fins d'annulation de l'arrêté du 28 avril 2015 prononçant sa suspension ; 3°) de mettre à la charge de M. D...le versement d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les faits reprochés à l'intimé sont établis ; - ils revêtent un caractère de vraisemblance suffisant pour justifier une mesure de suspension ; - ils présentent un caractère de faute grave ; - M. D...n'établit pas que la mesure litigieuse aurait pour motif ses relations avec l'ancienne majorité au sein du conseil de la communauté de communes. Par un mémoire en défense enregistré le 8 janvier 2017, M. B... D..., représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'administration au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les faits reprochés ne présentent pas un caractère de gravité et de vraisemblance suffisant pour justifier une mesure de suspension ; - cette mesure n'a pas d'autre objet que de l'évincer en raison de ses relations avec l'ancien président de la communauté de communes ; - elle méconnaît l'article 4 de la loi du 12 avril 2000. L'instruction a été close à la date du 18 janvier 2017 par une ordonnance du 22 décembre 2016. II. Par une requête enregistrée le 29 septembre 2016 sous le n° 16NC02179, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nancy n° 1600112 du 29 juillet 2016 ; 2°) d'annuler l'avis du 2 novembre 2015 par lequel le conseil de discipline de recours, saisi par M. D...d'un recours à l'encontre de la sanction de révocation du 29 mai 2015, a proposé qu'aucune sanction ne lui soit infligée ; 3°) de mettre à la charge de M. D...le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. D...n'établit pas que la sanction de révocation dont il a fait l'objet le 29 mai 2015 aurait pour motif ses relations avec l'ancienne majorité au sein du conseil de la communauté de communes ; - les faits reprochés à l'intimé sont établis, revêtent un caractère fautif et justifient la sanction de révocation. Par un mémoire en défense enregistré le 3 février 2017, le préfet de la région Grand Est conclut au rejet de la requête au motif qu'aucun moyen n'est fondé. Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2017, M. B...D..., représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. D...fait valoir que : - les faits reprochés ne sont pas établis ; - à les supposer établis, la sanction prononcée est disproportionnée ; - la décision contestée fait suite à sa mise à l'écart par le nouveau président de la communauté de communes et n'a pas d'autre objet que de l'évincer en raison de ses relations avec l'ancien président. III. Par une requête enregistrée le 29 septembre 2016 sous le n° 16NC02190, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nancy n° 1503622, 1503630 du 29 juillet 2016 ; 2°) de rejeter les demandes présentées par M. D...devant les premiers juges aux fins d'annulation de l'arrêté du 29 mai 2015 prononçant sa révocation à titre disciplinaire et de la décision implicite rejetant sa demande du 3 novembre 2015 tendant au retrait de cette sanction ; 3°) de mettre à la charge de M. D...le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. D...n'établit pas que la sanction de révocation dont il a fait l'objet le 29 mai 2015 aurait pour motif ses relations avec l'ancienne majorité au sein du conseil de la communauté de communes ; - les faits reprochés à l'intimé sont établis, revêtent un caractère fautif et justifient la sanction de révocation. Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2017, M. B...D..., représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. D...fait valoir que : - la décision refusant de retirer la sanction de révocation méconnaît les dispositions de l'article 91 de la loi du 26 janvier 1984 en application desquelles l'autorité disciplinaire ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline de recours ; - les faits reprochés ne sont pas établis ; - à les supposer établis, la sanction prononcée est disproportionnée ; - la décision contestée fait suite à sa mise à l'écart par le nouveau président de la communauté de communes et n'a pas d'autre objet que de l'évincer en raison de ses relations avec l'ancien président. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Guérin-Lebacq, - les conclusions de M. Collier, rapporteur public, - et les observations de MeE..., pour la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais, et de MeC..., pour M.D.... 1. Considérant que M.D..., attaché territorial principal titulaire, a été recruté le 1er septembre 2009 en qualité de directeur général des services de la communauté de communes du Pays de Longuyon, à laquelle a succédé, après sa fusion avec la communauté de communes des Deux rivières le 1er janvier 2014, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais ; que, par un arrêté du 28 avril 2015, le président de la communauté de communes a suspendu M. D... de ses fonctions à titre conservatoire pour la période du 28 avril 2015 au 1er juin 2015 au plus tard ; qu'après avoir saisi le conseil de discipline, qui s'est prononcé le 26 mai 2015 en faveur d'une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de quinze jours, le président de la communauté de communes a, par un arrêté du 29 mai 2015, décidé de révoquer M. D... à titre disciplinaire à compter du 24 juin 2015 ; que ce dernier a saisi le conseil de discipline régional de recours qui, dans un avis du 2 novembre 2015, a recommandé qu'aucune sanction disciplinaire ne lui soit infligée ; qu'au vu de cet avis rendu en sa faveur, l'intéressé a demandé au président de la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais de rapporter l'arrêté de révocation du 29 mai 2015 ; que cette demande a été implicitement rejetée ; que M. D...a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'arrêté du 28 avril 2015 prononçant sa suspension et l'arrêté du 29 mai 2015 décidant sa révocation, ainsi que la décision implicite rejetant sa demande de retrait de ce dernier arrêté ; que la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais a sollicité du tribunal administratif l'annulation de l'avis du 2 novembre 2015 par lequel le conseil de discipline régional de recours a préconisé qu'aucune sanction ne soit prononcée ; que, par trois requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul arrêt, la communauté de communes relève appel du jugement n° 1501787 du 8 mars 2016 par lequel le tribunal administratif de Nancy a annulé l'arrêté du 28 avril 2015, du jugement n° 1503622, 1503630 du 29 juillet 2016 par lequel le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 29 mai 2015 et la décision implicite précitée, et du jugement n° 1600112 du 29 juillet 2016 par lequel cette même juridiction a rejeté sa demande d'annulation de l'avis du conseil de discipline régional de recours du 2 novembre 2015 ; Sur la légalité de l'arrêté du 28 avril 2015 prononçant la suspension de M.D... : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline (...) " ; 3. Considérant que selon les termes de l'arrêté contesté, M. D...a été suspendu de ses fonctions à titre conservatoire en raison de refus d'obéissance répétés, d'une opposition systématique à la politique du président de la communauté de communes et de la dégradation de l'ambiance de travail au sein de la collectivité imputable au comportement de l'intéressé ; que pour justifier que les faits reprochés à M. D...sont suffisamment vraisemblables et de nature à constituer une faute grave, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais se réfère au rapport disciplinaire établi en vue de la saisine du conseil de discipline, qui s'est prononcé le 26 mai 2015 ; qu'il ressort de ce rapport que M. D...aurait omis de présenter les fiches de notation des agents de la collectivité à la signature du président au titre de l'année 2014, qu'il aurait refusé de collaborer avec le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale pour la confection des fiches de poste de ces agents, qu'il aurait refusé de signer sa fiche de poste et serait venu travailler malgré l'exclusion temporaire de fonctions de trois jours prononcée à son encontre par un arrêté du 9 février 2015, qu'il aurait fait preuve de mauvaise volonté pour suivre un dossier confié par le président de la communauté de communes et aurait fait part publiquement de son opposition dans d'autres dossiers, qu'il aurait favorisé un agent, qu'il aurait continué à communiquer directement avec les élus malgré l'interdiction qui lui en avait été faite, qu'il tiendrait des propos désobligeants ou aurait un comportement inapproprié dans ses relations de travail, conduisant notamment deux agents à solliciter la protection fonctionnelle, et que divers manquements lui seraient imputables dans ses relations avec des tiers et le suivi d'un dossier de marché et d'un dossier de subvention ; 4. Considérant, ainsi qu'il sera dit aux points 8 à 14, que les faits reprochés à M. D... ne sont pas établis ou, s'ils le sont, ne sont pas constitutifs d'une faute ; que, dans ces conditions, ces faits ne sauraient être regardés comme constitutifs d'une faute grave au sens des dispositions précitées de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué n° 1501787, le tribunal administratif de Nancy a annulé l'arrêté du 28 avril 2015 prononçant la suspension à titre conservatoire de M.D... ; Sur la légalité de l'arrêté du 29 mai 2015 prononçant la révocation de M.D... : 6. Considérant qu'aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; Deuxième groupe : l'abaissement d'échelon ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; Quatrième groupe : la mise à la retraite d'office ; la révocation (...) " ; qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes ; 7. Considérant que M. D...a été révoqué à titre disciplinaire au motif que, malgré une première sanction disciplinaire prononcée le 9 février 2015, l'intéressé a persévéré dans ses refus d'obéissance et son opposition systématique à la politique définie par le président de la communauté de communes, entravant gravement le fonctionnement de l'établissement et dégradant durablement l'ambiance de travail au sein du service ; 8. Considérant, en premier lieu, que s'il ressort des pièces des dossiers que M. D...a fait l'objet le 9 février 2015 d'une première sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de trois jours, du 4 au 6 mars 2015, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais n'établit pas que l'intéressé aurait refusé d'exécuter cette sanction en venant travailler pendant la période d'exclusion ; 9. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces des dossiers, notamment des échanges de courriels joints au rapport de saisine du conseil de discipline, que M. D...aurait refusé de présenter les fiches de notation des agents de la communauté de communes à la signature du président de cette collectivité au titre de l'année 2014 ou qu'il aurait refusé de signer sa fiche de poste ; que s'il ressort de ces courriels que l'intéressé a exprimé des réserves à l'égard du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale de Meurthe-et-Moselle, chargé par le président de la communauté de communes de mettre à jour les fiches des postes occupés par les agents, il n'est pas pour autant établi qu'il aurait refusé toute collaboration sur ce point ; 10. Considérant, en troisième lieu, que si la communauté de communes reproche à M. D... d'avoir refusé de suivre le dossier dit " Appel à manifestation d'intérêt " que le président lui avait confié, il ressort du courriel adressé à ce dernier le 7 août 2014 que l'intéressé a seulement fait part de ses réserves sur l'opportunité de sa participation aux réunions dévolues à ce projet ; que la mention manuscrite portée sur ce courriel, selon laquelle M. D...aurait lu la " Gazette des communes " au cours d'une de ces réunions, ne suffit pas à démontrer le manque d'investissement de l'intimé dans le suivi dudit projet ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que si M. D...a, dans un rapport exposé le 31 décembre 2014 au président de la communauté de communes, présenté un projet d'organisation des services, il ne ressort ni de ce document, ni des autres pièces des dossiers qu'il aurait entendu, dans le cadre de la nouvelle organisation proposée, favoriser indûment l'une de ses collaboratrices au détriment des autres agents du service ; que notamment, l'annotation manuscrite portée par M. D... sur le tableau des congés à la date du 23 mars 2015, demandant à cette collaboratrice de viser les congés de ses collègues avant de les proposer à l'approbation du président de la collectivité, ne suffit ni à démontrer le favoritisme allégué, ni une tentative de l'intimé de nommer sa collègue en qualité de directrice adjointe en dépit du refus opposé sur ce point par sa hiérarchie ; 12. Considérant, en cinquième lieu, que la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais fait grief à M. D...de s'opposer systématiquement à la politique définie par le président de cette collectivité en s'appuyant sur ce point, d'après les termes du rapport de saisine du conseil de discipline, sur les courriels échangés au cours du mois de septembre 2014 avec l'un des vice-présidents de la communauté de communes, lequel reproche à l'intéressé d'avoir émis des doutes sur la répartition des compétences entre l'établissement public et les communes membres ; que toutefois, il n'est pas démontré que l'intimé, qui avait déjà été sanctionné pour des faits similaires le 9 février 2015, aurait persévéré dans l'opposition systématique alléguée postérieurement à cette première sanction ; qu'il ne ressort pas non plus des pièces des dossiers que M. D...aurait continué à communiquer avec les élus par voie de messagerie électronique, malgré une interdiction expresse du président de la communauté de communes et après que l'intéressé a été sanctionné pour ces faits le 9 février 2015 ; 13. Considérant, en sixième lieu, qu'à supposer que M. D...ait contesté de façon inopportune les observations formulées par les services de la préfecture de Meurthe-et-Moselle sur le régime indemnitaire des agents de la communauté de communes ou les conseils juridiques apportés par la trésorerie de Longuyon pour le règlement d'une dépense de la collectivité, les erreurs qui lui sont reprochées sur ce point, dans le cadre de ses fonctions, ne revêtent pas de caractère fautif ; qu'il n'est pas établi que l'erreur de facturation à laquelle fait référence le rapport disciplinaire et qui aurait entraîné un préjudice de 112 492 euros serait imputable à M.D... ; que s'il est encore reproché à ce dernier d'avoir fait perdre par son inaction une subvention de 117 847 euros à la collectivité, il ne ressort pas de la note du 17 décembre 2014, à laquelle renvoie le rapport précité sur ce point, qu'une faute serait imputable à l'intimé dans le suivi de ce dossier de subvention ; 14. Considérant, en dernier lieu, que s'il ressort des pièces des dossiers que M. D...a fait part au président de la communauté de communes, de façon véhémente et en public, de son désaccord sur un dossier à l'occasion d'une réunion au cours du mois d'octobre 2014, cet acte présente un caractère isolé ; que la circonstance que la protection fonctionnelle a été accordée à deux agents de la collectivité le 12 mars 2015 n'est pas de nature à révéler un comportement fautif de la part de l'intimé dès lors qu'il ne ressort pas des demandes de ces agents, exprimées les 2 et 9 mars 2015 ni des pièces qui y sont jointes que l'intéressé aurait fait un usage excessif ou anormal à leur égard du pouvoir hiérarchique dont il était investi ; que si une dégradation de l'ambiance de travail a été observée à compter de l'année 2014 avec la nomination d'un nouveau président et d'une nouvelle majorité au sein du conseil délibérant, la communauté de communes n'établit pas que, par son comportement, M. D...serait à l'origine des dysfonctionnements relevés au sein du service ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les faits reprochés à M. D...ne sont pas établis ou, s'ils le sont, ne sont pas constitutifs d'une faute ; que dès lors, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué n° 1503622, 1503630, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 29 mai 2015 infligeant la sanction de révocation à M.D... ; Sur la légalité de l'avis du 2 novembre 2015 du conseil de discipline de recours : 16. Considérant qu'aux termes de l'article 91 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires qui ont fait l'objet d'une sanction des deuxième, troisième et quatrième groupes peuvent introduire un recours auprès du conseil de discipline départemental ou interdépartemental dans les cas et conditions fixés par un décret en Conseil d'Etat. / L'autorité territoriale ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline de recours " ; 17. Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes ; qu'il lui appartient également de rechercher si la sanction proposée par un conseil de discipline de recours statuant sur le recours d'un fonctionnaire territorial est proportionnée à la gravité des fautes qui lui sont reprochées ; 18. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment que les faits reprochés à M. D... ne sont pas établis ou, s'ils le sont, ne sont pas constitutifs d'une faute ; que dès lors, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué n° 1600112, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'avis du 2 novembre 2015 par lequel le conseil de discipline de recours a recommandé qu'aucune sanction ne soit prononcée à l'encontre de M.D... ; Sur la légalité de la décision implicite rejetant la demande de M. D...tendant au retrait de l'arrêté du 29 mai 2015 : 19. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, le conseil de discipline de recours, saisi par M. D..., a recommandé le 2 novembre 2015 qu'aucune sanction ne soit prononcée à son encontre ; qu'en application des dispositions de l'article 91 de la loi du 26 janvier 1984, citées au point 16, l'autorité administrative était tenue de rapporter, à la suite de cet avis, la sanction de révocation qu'elle avait prononcée le 29 mai 2015 ; qu'ainsi, le refus opposé à M. D...de retirer cette sanction a méconnu les dispositions précitées ; que dès lors, la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué n° 1503622, 1503630, le tribunal administratif a annulé cette décision implicite de refus ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.D..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais une somme de 3 000 euros à verser à M.D... sur le fondement des mêmes dispositions ; D E C I D E : Article 1er : Les requêtes de la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais sont rejetées. Article 2 : La communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais versera à M. D... une somme de 3 000 (trois mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Terre Lorraine du Longuyonnais et à M. B... D.... 2 N° 16NC00829, 16NC02179, 16NC02190