CAA de MARSEILLE, 8ème chambre, 20/10/2020, 18MA05121, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-20
Numéro : 18MA05121
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Didier  URY
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : CABINET BARDON & DE FAY- AVOCATS ASSOCIÉS - BF2A

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une première requête enregistrée sous le n° 1602074, la ville de Nice a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la lettre du 10 avril 2016 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a indiqué au maire de Nice qu'il refuse dans l'immédiat de déclarer d'utilité publique le projet d'équipement " Petite enfance " situé au 1, avenue Emmanuel Pontremoli à Nice. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 1700851, la ville de Nice a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 11 janvier 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de déclarer d'utilité publique le projet de réalisation d'un équipement pour la petite enfance situé au 1, avenue Pontremoli à Nice. Par un jugement n° 1602074 et 1700851 du 9 octobre 2018, le tribunal administratif de Nice a rejeté les requêtes de la ville de Nice. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 4 décembre 2018, la commune de Nice, représentée par la Selarl Bardon et B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 9 octobre 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 11 janvier 2017 portant refus du préfet des Alpes-Maritimes de déclarer d'utilité publique le projet d'équipement " Petite enfance " situé au 1, avenue Emmanuel Pontremoli à Nice ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en vertu de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le jugement attaqué est irrégulier en raison de la jonction des instances n° 1602074 et n° 1700851 qui a eu une influence significative sur le sens de la décision rendue en première instance, au motif que les premiers juges se sont fondés sur les écritures du préfet produites dans l'instance n° 1602074 pour statuer sur la requête n° 1700851 où le préfet n'ayant pas produit, il devait être regardé comme acquiesçant aux faits, et sans que le tribunal ait demandé au préfet de lui communiquer les motifs de sa décision de refus ; - les premiers juges ont illégalement procédé à une substitution de motifs pour motiver leur décision. L'arrêté du 11 janvier 2017 est motivé par le fait que la création d'un équipement pour la petite enfance porte une atteinte excessive au droit de propriété au regard de l'intérêt qu'il présente, alors que le tribunal statue en raison d'une atteinte excessive à la liberté des cultes. Ce faisant, le tribunal a statué " ultra petita " ; - l'atteinte au droit du propriétaire d'un immeuble, pour installer une crèche, n'est pas disproportionnée, et le préfet ne pouvait pas refuser de déclarer d'utilité publique le projet de création d'un pôle petite enfance pour un motif erroné d'atteinte à la liberté des cultes ; - la balance des intérêts en présence penche nettement pour la réalisation d'une crèche même si elle entraîne la fermeture d'un lieu de culte musulman, alors que le préfet ne dispose pas d'éléments lui permettant de garantir que l'exercice de ce culte satisfait aux exigences d'un islam respectueux des valeurs de la République ; notamment, parce que le bâtiment occupé par la salle de prière est la propriété de l'ancien ministre du culte d'Arabie Saoudite qui accorde à l'institut El Nour qui gère la salle de prière, le droit de l'occuper à titre gratuit. Par suite, la circonstance que le préfet ait accordé le 2 juillet 2016 l'ouverture des locaux destinés à accueillir une salle de prières, soit postérieurement à l'enquête publique, est une circonstance qui ne saurait légalement fonder son refus de signer la déclaration d'utilité publique du projet de la petite enfance ; - il n'est en aucun cas porté atteinte à la liberté des cultes dès lors que l'insuffisance de lieux de culte musulman sur le territoire de la commune de Nice, n'est pas telle qu'elle justifie légalement le refus d'admettre l'utilité publique liée au projet de création d'un pôle petite enfance sur la ville de Nice, et alors que cette salle de prière n'a été ouverte que le 2 juillet 2016, qu'il n'existait plus depuis longtemps de prières de rue à Nice, et par suite, que la situation des musulmans pratiquants n'était pas indigne ; - alors que la liberté des cultes n'est pas inconditionnelle, le besoin d'ouverture d'un pôle petite enfance est précisément identifié dans le secteur en cause, et pleinement satisfait avec le projet de la petite enfance du site de l'avenue Pontremoli pour quarante places, lequel emporte la création de plusieurs emplois, sans solution alternative, alors que la nécessité de créer un lieu de culte musulman dans la partie ouest de la ville n'est pas établie dès lors que la ville de Nice s'engage résolument dans l'ouverture de salle de prières sur l'intégralité de son territoire ; - l'ouverture de la salle de prière est illégale, d'une part, au regard des statuts et du cahier des charges de l'association foncière AFUL Nice la Plaine, qui prévoient que l'usage de l'ensemble immobilier se limite à des bureaux, locaux commerciaux et industriels, commerces, laboratoires, ateliers, entrepôts, halte-garderie et cafétéria, à l'exclusion de lieux de culte. D'autre part, elle est illégale au regard du règlement sanitaire départemental des Alpes-Maritimes s'agissant de la réglementation en matière de ventilation puisque les locaux sont dimensionnés pour 833 personnes alors qu'ils peuvent accueillir près de 1000 personnes. Enfin, elle est contraire à la législation de l'urbanisme tirée de l'existence d'une opposition à déclaration préalable de travaux. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2019, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'appelante. Elle soutient que les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés. Une ordonnance du 7 octobre 2019 fixe la clôture de l'instruction au 7 novembre 2019 à 12h00. Un mémoire en réplique, présenté le 7 novembre 2019, pour la commune de Nice n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi du 9 décembre 1905 ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant la commune de Nice. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 11 octobre 2013, le conseil municipal de la ville de Nice a approuvé le principe de la création d'un équipement de petite enfance au 1, avenue Emmanuel Pontremoli, dans un secteur qui fait partie de l'opération d'intérêt national Eco vallée Plaine du Var, et il a autorisé le maire à saisir le préfet des Alpes-Maritimes en vue de l'ouverture des enquêtes conjointes d'utilité publique et parcellaire. Après une offre amiable d'achat de l'immeuble en cause refusée par son propriétaire, la ville de Nice a approuvé par une délibération du 18 septembre 2015 le montant global de l'opération intégrant les acquisitions foncières. Le 27 novembre 2015, le préfet des Alpes-Maritimes prescrivait l'ouverture des enquêtes conjointes qui ont été menées du 17 décembre 2015 au 12 janvier 2016. Le commissaire enquêteur rendait le 15 février 2016 un avis favorable à l'utilité publique de l'opération, assorti de cinq recommandations. En parallèle de cette procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, des travaux autorisés le 8 juin 2012 avaient été réalisés dans l'immeuble pris en location par bail du 1er décembre 2011 par l'association Nice La Plaine "Institut En Nour ", situé au 1, avenue Emmanuel Pontremoli, pour créer, à partir d'un ancien local à usage de cafétéria, une salle de prière réservée au culte musulman et pouvant accueillir jusqu'à 1028 personnes. L'association sollicitait le 18 novembre 2015 auprès du maire de Nice la délivrance de l'autorisation, requise par les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux établissements recevant du public, d'ouvrir ses locaux destinés à accueillir une salle de prière. Alors que les commissions administratives compétentes avaient émis des avis favorables à l'ouverture au public de l'établissement, le maire de Nice a laissé naître une décision implicite de rejet de la demande de l'association. Par une ordonnance du 6 juin 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a enjoint au maire de Nice d'autoriser l'ouverture au public de cet établissement, cette ordonnance étant confirmée le 30 juin 2016 par le juge des référés du Conseil d'Etat qui décidait que le refus implicite du maire de Nice de délivrer l'autorisation prévue par l'article R. 123-46 du code de l'habitation et de la construction avait porté " (...) dans les circonstances de l'espèce, une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale (...) ". Par un arrêté du 2 juillet 2016, par application de son pouvoir de substitution prévu par l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales, le préfet des Alpes-Maritimes a alors autorisé à titre provisoire l'ouverture au public de cette salle de prière. Par une lettre du 10 avril 2016, il a répondu à une correspondance du maire de la ville de Nice en lui indiquant qu'il ne lui était pas possible de signer immédiatement la déclaration d'utilité publique du projet de création d'un équipement de petite enfance au 1, avenue Emmanuel Pontremoli. Enfin, par un arrêté du 11 janvier 2017, le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de déclarer d'utilité publique le projet de la création d'un équipement de petite enfance au 1, avenue Emmanuel Pontremoli. 2. La ville de Nice relève appel du jugement n° 1602074 et 1700851 du 9 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté ses requêtes en tant seulement qu'ont été rejetées ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 11 janvier 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de déclarer d'utilité publique le projet de réalisation d'un équipement pour la petite enfance dans un immeuble situé au 1, avenue Emmanuel Pontremoli, à Nice. Sur la régularité du jugement : 3. Dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires. La jonction ne doit pas, en principe, avoir d'effet sur le sens des décisions à prendre sur chacune des instances. Ainsi, dans l'hypothèse où sont jointes deux requêtes formées par la même personne et dirigées contre deux actes distincts émanant d'un même défendeur, le juge de l'excès de pouvoir ne peut sans méconnaître son office qui est notamment d'assurer un débat loyal entre les parties se fonder, sans mesure d'instruction préalable de nature à permettre le respect du contradictoire, sur le mémoire en défense produit dans la première requête pour statuer sur la deuxième. 4. Il ressort des pièces du dossier, que le préfet des Alpes-Maritimes a défendu dans l'instance n° 1602074 relative à la lettre du 10 avril 2016 mentionnée ci-dessus, et qu'il n'a produit aucune écriture dans l'instance n° 1700851 portant sur l'arrêté du 11 janvier 2017. Le jugement contesté s'appuie sur le contenu des mémoires en défense des 10 juin 2016 et 13 octobre 2016 du préfet des Alpes-Maritimes, qu'il cite explicitement dans son point 10 pour statuer sur la légalité de l'arrêté du 11 janvier 2017, en se fondant sur des éléments relatifs à la décision du 10 avril 2016, qui n'étaient produits que dans la requête dirigée contre cet acte. Ce faisant, en utilisant les mémoires en défense produits dans la première requête pour statuer sur la deuxième, sans procéder à une mesure d'instruction préalable de nature à permettre le respect du contradictoire, le tribunal a méconnu le principe de débat loyal entre les parties. 5. Par suite et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen portant sur la régularité du jugement attaqué, la ville de Nice est fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il rejette sa requête n° 1700851. Dès lors, il y a lieu pour la Cour de statuer par la voie de l'évocation sur les conclusions de la ville de Nice dirigées contre l'arrêté du 11 janvier 2017. Sur les conclusions à fin d'annulation : 6. En premier lieu, la ville de Nice ne peut utilement se prévaloir, au soutien de conclusions dirigées contre un refus de déclaration d'utilité publique relative au même immeuble, d'une méconnaissance par l'immeuble en cause des législations relatives à l'urbanisme ou du règlement sanitaire départemental ainsi que des statuts et du cahier des charges de l'association foncière AFUL Nice Plaine, toutes dispositions qui relèvent d'une législation distincte de celle relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique. 7. En deuxième lieu, la création d'une crèche de 40 places à l'ouest de la ville qui s'accompagne de 15 emplois nouveaux dans un secteur qui fait partie de l'opération d'intérêt national Eco vallée Plaine du Var, présente, en elle-même, un intérêt général et le projet a fait l'objet d'un avis favorable du commissaire enquêteur. Toutefois, dans l'immeuble destiné à accueillir cet équipement collectif, est installé un lieu de prière musulman d'une capacité de près de 1000 personnes. Certes, le respect de la liberté des cultes ne fait pas obstacle, par principe, à une expropriation pour cause d'utilité publique des locaux dans lequel elle s'exerce. Mais, l'antériorité de la présence d'un tel lieu de prière dans l'immeuble dont l'expropriation est envisagée et qui a été autorisé à accueillir du public, justifie son maintien, dès lors que la déclaration d'utilité publique sollicitée aurait pour effet d'empêcher l'exercice d'une liberté fondamentale, à savoir l'expression de leurs convictions religieuses par des fidèles, dans les formes appropriées, en n'en permettant plus, à l'ouest de la ville de Nice, la pratique dans un lieu dédié, et ce, dans des conditions normales de dignité et de sécurité. Si la ville de Nice invoque la création et l'extension ces dernières années de lieux de culte musulman sur son territoire, elle reconnaît la nécessité d'un nouveau lieu dédié à ce culte dans l'ouest de son territoire. Si elle fait aussi état de la qualité d'ancien ministre du culte saoudien du propriétaire des lieux donnés à bail à l'association Nice La Plaine, elle n'apporte aucun élément de nature à étayer l'existence d'un risque de prosélytisme religieux radical, alors que le préfet des Alpes-Maritimes, en charge de la sécurité publique dans le département, le conteste. Enfin, contrairement à ce qu'indique la ville, il ne ressort pas des termes mêmes de l'arrêté attaqué qu'il aurait été pris au motif que la déclaration publique demandée, si elle avait été accordée, aurait été entachée d'un détournement de procédure. Ainsi, le préfet, en refusant de déclarer d'utilité publique le projet de création d'une crèche, a pu considérer que le maintien de la salle de prières répondait à un intérêt public supérieur, alors que le projet de la ville de Nice, en remettant en cause cet intérêt, était de nature à porter atteinte à l'exercice d'une liberté fondamentale du fait de la fermeture d'un lieu de culte musulman. Il résulte de ce qui vient d'être dit que c'est sans erreur de fait, sans erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation, que le préfet des Alpes-Maritimes a refusé, par l'arrêté du 11 janvier 2017, de déclarer d'utilité publique le projet de réalisation d'un équipement pour la petite enfance au 1, avenue Emmanuel Pontremoli à Nice. 8. Il résulte de tout ce qui précède, que la ville de Nice n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 11 janvier 2017. Sur les frais liés au litige: 9. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la ville de Nice demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. L'Etat n'ayant pas recouru à un conseil, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la ville de Nice la somme qu'il réclame au titre des frais de justice. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n°s 1602074 et 1700851 est annulé en tant qu'il rejette la requête n° 1700851. Article 2 : La présente requête d'appel de la commune de Nice et sa demande devant le tribunal enregistrée sous le n° 1700851 sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Nice et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes. Délibéré après l'audience du 30 septembre 2020, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. A..., premier conseiller, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique, le 20 octobre 2020. 2 N° 18MA05121