CAA de LYON, 3ème chambre, 30/01/2024, 22LY01826, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-01-30
Numéro : 22LY01826
Président : M. TALLEC
Rapporteur : M. Joël  ARNOULD
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : ARVIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure I- M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté du 13 septembre 2019 par lequel du président du conseil départemental de la Haute-Loire l'a changé d'affectation dans l'intérêt du service. II- M. B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté du 12 septembre 2019 par lequel le président du conseil départemental de la Haute-Loire a mis fin à compter du 16 septembre 2019 au versement de la nouvelle bonification indiciaire et l'arrêté du 13 septembre 2019 par lequel ledit président a modifié son régime indemnitaire à compter de la même date. III- M. B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 14 octobre 2019 par laquelle le président du conseil départemental de la Haute-Loire a rejeté la demande de protection fonctionnelle qu'il avait présentée le 23 août 2019. Par un jugement nos 1902270-1902282-1902284 du 14 avril 2022, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté les demandes de M. B... et mis à la charge de celui-ci le versement d'une somme de 1 500 euros au département de la Haute-Loire en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 17 juin 2022 et un mémoire enregistré le 14 septembre 2023, M. B..., représenté par Me Arvis, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 14 avril 2022 ; 2°) d'annuler les arrêtés des 12 et 13 septembres 2019 et la décision du 14 octobre 2019 ; 3°) d'enjoindre au département de la Haute Loire : - de le réaffecter sur son emploi d'origine, - de rétablir le versement de la nouvelle bonification indiciaire et le régime indemnitaire dont il bénéficiait antérieurement, - de lui octroyer la protection fonctionnelle, ou à tout le moins de réexaminer sa demande, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge du département de la Haute-Loire une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement contesté est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative ; - le jugement contesté a omis de statuer sur les moyens tirés de ce que le refus de lui accorder la protection fonctionnelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit ; - ce refus est insuffisamment motivé, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; - le tribunal a commis une erreur de droit sur la charge de la preuve en matière de harcèlement moral ; alors qu'il appartient seulement à l'agent de faire état d'éléments de nature à faire présumer un harcèlement moral, l'administration n'a procédé à aucune mesure d'investigation pour établir que les faits dont il avait fait état étaient justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; - il a été victime d'agissements constituant un harcèlement moral, ce qui imposait au département de lui accorder la protection fonctionnelle ; - lorsque la commission administrative paritaire a été consultée sur son changement d'affectation, le poste de chargé d'études prospectives et stratégiques n'avait pas encore été créé, et la commission n'a ainsi pu se prononcer au vu des caractéristiques de ce poste, ce qui l'a privé d'une garantie ; - ce changement d'affectation est entaché d'une erreur d'appréciation sur l'intérêt du service et sur sa prétendue insuffisance professionnelle ; l'administration s'est exclusivement fondée sur un rapport dont l'auteur n'était pas impartial à son égard ; - les premiers juges ont reconnu que le changement d'affectation était entaché d'un détournement de procédure, sans en tirer aucune conséquence ; cette mesure était entachée d'un tel détournement et constituait une sanction disciplinaire déguisée ; - l'arrêté relatif à son régime indemnitaire est fondé sur une délibération de 2004 qui a depuis été modifiée pour prendre en compte l'évolution des statuts, par une délibération de 2017 qui n'a ni été visée, ni été produite par l'administration ; - les arrêtés relatifs à son régime indemnitaire et à la NBI qu'il percevait doivent être annulés par voie de conséquence de l'annulation de son changement d'affectation. Par un mémoire en défense enregistré le 11 janvier 2023, le département de la Haute-Loire, représenté par la SELARL d'avocats Houdart et Associés, agissant par Me Champenois, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 14 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 octobre 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la fonction publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; - le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller ; - les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ; - et les observations de Me Arvis, avocat de M. B..., et celles de Me Laurent, avocat représentant le département de la Haute-Loire ; Considérant ce qui suit : 1. M. B..., fonctionnaire du cadre d'emplois des attachés territoriaux, a été recruté en 2009 par le département de la Haute-Loire pour occuper le poste de directeur des ressources humaines. Par des arrêtés des 12 et 13 septembre 2019, le président du département de la Haute-Loire l'a affecté, à compter du 16 septembre suivant, aux fonctions de chargé d'études prospectives stratégiques, a mis fin au versement à l'intéressé de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et modifié son régime indemnitaire à compter de la même date. Par ailleurs, par une décision du 14 octobre 2019, ledit président a rejeté la demande de protection fonctionnelle dont l'intéressé l'avait saisi en faisant valoir une dégradation de ses conditions de travail et une situation de harcèlement moral. M. B... relève appel du jugement du 14 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces trois arrêtés et de cette décision. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. En premier lieu, pour répondre au moyen tiré de ce que le changement d'affectation de l'intéressé était entaché d'erreur de droit, le tribunal a notamment relevé, au point 16 de son jugement, que la séquence chronologique exposée aux points 2 à 12, faisait apparaître que les insatisfactions de l'autorité territoriale relatives à la manière de servir de M. B..., quel que soit leur bien-fondé, ne dataient pas de l'arrivée du nouveau directeur général des services. Il indique que " Les pièces du dossier ne trahissent aucun motif à la mesure attaquée qui puisse paraître étranger aux intérêts dont l'autorité territoriale a la charge ", ajoutant que la circonstance que M. B... avait fait l'objet d'une promotion de grade, analysée à la lumière de la " culture de l'administration publique ", sur la nature de laquelle il ne s'explique pas, n'était pas l'indice de ce que son changement d'affectation était fondé sur un motif étranger au service. En répondant ainsi par un renvoi à une description chronologique des circonstances de l'affaire, puis à des pièces non définies, dans un style confus et sans procéder à aucune analyse des faits de l'espèce, le tribunal n'a pas motivé sa réponse à ce moyen. 4. En deuxième lieu, le point 22 du jugement contesté, s'agissant du moyen invoqué à l'encontre des arrêtés des 12 et 13 septembre 2019 portant sur la NBI et le régime indemnitaire, analysé par le tribunal comme étant tiré d'une exception d'illégalité du changement d'affectation, renvoie au point 18 dont il ressort que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté portant changement d'affectation sont rejetées. Le rejet de ces conclusions n'étant pas suffisamment motivé, la réponse à ce moyen ne l'est pas davantage. 5. En troisième lieu, le point 27 du jugement, à propos du moyen tiré de ce que le refus de protection fonctionnelle violerait l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, renvoie, au même point 16 et à la séquence des faits exposée aux points 2 à 12 du jugement et expose que les échanges entre M. B... et le département " suffisent à forger la conviction du tribunal ", sans en exposer les motifs. 6. Dès lors, M. B... est fondé à soutenir que le jugement attaqué, insuffisamment motivé, est entaché d'irrégularité. Par suite, ce jugement doit être annulé. 7. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Sur la légalité du changement d'affectation : 8. En premier lieu, aux termes des deux premiers alinéas de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 visée ci-dessus, alors applicable et aujourd'hui repris à l'article L. 313-4 du code général de la fonction publique : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade. / Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir. (...) ". 9. Il ressort des pièces du dossier que le département de la Haute-Loire a saisi le 10 juillet 2019 le centre de gestion, pour publication sur le site internet www.emploi-territorial.fr, d'un avis de vacance de l'emploi de chargé d'études prospectives stratégiques. Le moyen tiré de ce qu'un tel avis n'aurait pas été publié doit dès lors être écarté comme manquant en fait. 10. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 visée ci-dessus, dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement ; seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l'avis des commissions administratives paritaires ". 11. M. B... ne conteste pas, ainsi que cela ressort du procès-verbal de la séance de la commission administrative paritaire de la catégorie A des fonctionnaires du département de la Haute-Loire, tenue le 13 juin 2019, que les membres de la commission, consultés sur son changement d'affectation, ont été informés que ce changement n'impliquait pas une modification de sa résidence administrative ni de sa quotité et de ses horaires de travail, mais impliquait la perte de certaines responsabilités et par conséquent une modification du régime indemnitaire et la suppression de la NBI dont il bénéficiait en qualité de directeur des ressources humaines , et enfin que le nouveau poste était celui d'un chargé d'études prospectives stratégiques auprès du directeur général des services. Alors même que la création de ce poste n'a été formellement approuvée par le conseil départemental que par une délibération du 24 juin 2019, le département a ainsi suffisamment informé les membres de la commission sur la question sur laquelle l'avis de la commission était sollicité. Le moyen tiré de ce que la consultation de cette instance aurait été entachée d'irrégularité ne peut par suite être accueilli. 12. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le directeur général des services du département de la Haute-Loire, qui est l'auteur du rapport du 13 mai 2019 au vu duquel le changement d'affectation litigieux a été décidé, faisait état d'une hostilité de principe à l'égard de M. B.... Cette hostilité ne ressort pas davantage de la critique formulée sur son travail et celui des agents placés sous son autorité, et le requérant ne produit aucun témoignage établissant que le directeur général des services lui aurait tenu des propos humiliants et l'aurait notamment qualifié " d'homme du passé ". Il n'est dès lors pas établi que ce directeur général manquait d'impartialité à son égard. 13. En quatrième lieu, d'une part, il ressort de la note du directeur général des services du 13 mai 2019 qu'il a été reproché à M. B... l'absence de projet pour la direction des ressources humaines, en dépit d'une demande adressée en ce sens dès août 2016, des dysfonctionnements graves affectant la bonne marche du service, et des difficultés relationnelles avec le personnel placé sous son autorité, les autres directeurs, le directeur général et les organisations syndicales. Si le requérant impute cette description de la situation à l'hostilité du directeur général des services en fonction depuis le début de l'année 2019, il ressort d'une note du 22 mai 2017 relative à un plan d'action pour la DRH, rédigée suite à un audit de celle-ci, que des dysfonctionnements avaient alors été relevés dans cette direction, dont la responsabilité avait été en partie imputée à M. B..., dont les relations tendues au sein de sa direction, avec les autres services et le premier vice-président du département avaient été relevées. Si le requérant soutient n'avoir pas alors reçu communication de cette note, il reconnaît que lors de son entretien annuel en 2017, le directeur général des services alors en fonction l'avait invité à quitter son poste, ce qu'il avait refusé. Un courriel que ce directeur général lui avait adressé le 27 juin 2017 confirme également qu'il lui avait été reproché de ne pas laisser les points de vue s'exprimer en comité de direction, et de témoigner d'un sentiment permanent de remise en cause de la DRH. Si le rapport de l'entretien professionnel annuel tenu en 2018 pour l'année 2017 évoque des échanges professionnels pour accompagner le changement qui ont permis de recréer un lien de confiance indispensable, l'intéressé était également invité à poursuivre la réflexion et surtout l'aligner avec la capacité opérationnelle à faire émerger des solutions. Dans ces conditions , eu égard à la manière de servir de M. B... en qualité de directeur des ressources humaines, et alors même que l'intéressé a bénéficié en 2018 d'une promotion de grade, et sans qu'il puisse utilement faire valoir que la collectivité n'a pas engagé à son encontre une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que l'autorité territoriale a estimé qu'une affectation sur un poste correspondant davantage à ses aptitudes était dans l'intérêt du service. 14. D'autre part, il ressort de la délibération du conseil départemental du 24 juin 2019 et de la fiche de poste annexée à la note au personnel du 19 juillet suivant, que les missions du chargé d'études prospectives stratégiques, rattaché au directeur général des services, consistent en la conduite d'études et la production de rapports sur des sujets d'intérêt stratégique à moyen et long terme, en vue de contribuer à éclairer les décisions de l'assemblée délibérante et à ouvrir des pistes opérationnelles réalistes répondant aux enjeux de positionnement de la collectivité et de pérennisation de ses services. Il ne ressort pas de la circonstance que les démarches entreprises par le département pour remplacer le requérant à ce nouveau poste pour la durée de son congé de maladie seraient restées sans suite, que les attributions de ce poste seraient dépourvues de réalité. En estimant que l'affectation de M. B... à ce poste répondait à l'intérêt du service, l'autorité territoriale n'a ainsi commis aucune erreur manifeste d'appréciation. 15. En cinquième lieu, il résulte de ce qui précède que M. B... n'établit pas que l'arrêté le changeant d'affectation procéderait d'une intention de le punir, et constituerait ainsi une sanction disciplinaire déguisée, entachée d'un détournement de procédure. Sur la légalité des arrêtés relatifs à la NBI et au régime indemnitaire : 16. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que les arrêtés mettant fin au versement de la NBI qui lui était attribuée et modifiant le régime indemnitaire qu'il percevait en qualité de directeur des ressources humaines doivent être annulées par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté portant changement d'affectation. 17. En deuxième lieu, l'arrêté du 12 septembre 2019 vise notamment le décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale, mentionne le changement d'affectation dont M. B... fait l'objet et relève qu'il n'exerce plus les fonctions d'attaché chargé de l'encadrement de plus de vingt agents permettant l'attribution de la NBI. L'arrêté du 13 septembre 2019 vise notamment le décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que la délibération du conseil départemental de la Haute-Loire du 29 janvier 2004, et le changement d'affectation de M. B.... Ces deux arrêtés énoncent ainsi les considérations de droit et de fait sur lesquelles sont fondées, d'une part, la suppression de la nouvelle bonification indiciaire et d'autre part, la modification du régime indemnitaire du requérant. Le moyen tiré de ce qu'ils seraient insuffisamment motivés ne peut dès lors être accueilli. 18. En troisième lieu, l'arrêté modifiant le régime indemnitaire de M. B... est fondé sur la délibération du 29 janvier 2004 par laquelle le conseil général a fixé le régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux. Le requérant n'établit pas que cette délibération aurait été modifiée en 2017. Le moyen tiré de ce que l'administration n'aurait ni visé, ni produit la délibération sur laquelle elle s'est fondée doit dès lors en tout état de cause être écarté. En outre, le moyen tiré par le requérant de ce que le département ne justifierait pas que cette délibération aurait été adoptée conformément à l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et au décret du 6 septembre 1991 doit être écarté, faute de précision permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 19. En quatrième lieu, la circonstance qu'à la date à laquelle l'arrêté du 12 septembre 2019 portant retrait de la NBI a été pris, l'arrêté portant changement d'affectation de M. B... n'avait pas encore été signé, est sans incidence sur la légalité de la suppression de la NBI, qui a pris effet postérieurement à la date de cette signature. Sur la légalité du refus du bénéfice de la protection fonctionnelle : 20. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 visée ci-dessus : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (...) ". Aux termes de l'article 11 de la même loi : " I. A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. (...) IV. La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (...) ". 21. En premier lieu, la décision du 14 octobre 2019 par laquelle le président du département de la Haute-Loire a rejeté la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B... vise l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 et expose que cette demande ne démontre pas l'existence d'un harcèlement moral, le fait pour une autorité hiérarchique de critiquer la qualité de travail d'un agent et de suivre cette qualité ne caractérisant pas en tant que telle une dégradation des conditions de travail, et les faits allégués n'étant pas suffisamment précis ou étayés, et fermement démentis par la collectivité. Cette décision expose ainsi les considérations de droit et de fait sur lesquelles l'autorité territoriale s'est fondée pour opposer son refus. Le moyen tiré de ce qu'elle ne serait pas suffisamment motivée, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, doit par suite être écarté. 22. En deuxième lieu, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 23. D'une part, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à une collectivité publique d'ouvrir une enquête administrative en vue d'établir si les faits de harcèlement moral dénoncés par un agent, et dont celui-ci n'apporte pas la preuve, sont établis. 24. D'autre part, M. B... soutient qu'en 2017, le directeur général des services du département de la Haute-Loire l'a invité à quitter son poste, et que le successeur de celui-ci, ne cachant pas son hostilité à son égard, l'a qualifié d' " homme du passé ", a refusé d'accorder à sa direction des effectifs supplémentaires en des termes méprisants, l'a menacé de " mesures radicales " si certains objectifs n'étaient pas atteints et l'a surchargé de travail, avant de le changer d'affectation en dehors de tout intérêt du service. Toutefois, ainsi que cela a été exposé ci-dessus, le changement d'affectation du requérant a été décidé afin de pourvoir un poste répondant à un besoin de la collectivité, et correspondant mieux aux aptitudes de l'intéressé. Pour le surplus, le requérant n'apporte pas la preuve de faits susceptibles de faire présumer une situation de harcèlement moral. La décision n'est dès lors entachée ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur d'appréciation. 25. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses demandes. Sur les frais liés au litige : 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Haute-Loire, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. B.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier le versement de la somme que le département de la Haute-Loire réclame en application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement nos 1902270-1902282-1902284 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 14 avril 2022 est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions présentées par le département de la Haute-Loire en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au département de la Haute-Loire. Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient : M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure, M. Joël Arnould, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024. Le rapporteur, Joël ArnouldLe président, Jean-Yves Tallec La greffière, Sandra Bertrand La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 22LY01826