CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 25/06/2024, 22BX01251, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-25
Numéro : 22BX01251
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Karine  BUTERI
Commissaire du gouvernement : M. ELLIE
Avocat(s) : LAGARDE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) Hydromarc a demandé au tribunal administratif de Pau d'abroger ou d'annuler l'arrêté du 23 décembre 2014 par lequel le préfet des Hautes-Pyrénées a rejeté sa demande d'autorisation de disposer de l'énergie du cours d'eau la Neste sur le territoire des communes d'Escala, de Montoussé et de Tuzaguet. Par une ordonnance n° 2102263 du 21 février 2022, la présidente du tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour administrative d'appel : Par une requête et des mémoires enregistrés le 3 mai 2022, le 26 mars 2023 et le 21 juin 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société Hydromarc, représentée par Me Lagarde, demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 2102263 du 21 février 2022 de la présidente du tribunal administratif de Pau ; 2°) de juger qu'elle a un droit à autorisation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'ordonnance attaquée méconnaît le principe du contradictoire ; - la demande dont elle a saisi le tribunal administratif tendait bien à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet des Hautes-Pyrénées sur sa demande d'abrogation de l'arrêté du 23 décembre 2014 ; - elle était assortie de précisions suffisantes permettant d'apprécier le bien-fondé des moyens soulevés : * l'arrêté du 23 décembre 2014 est illégal notamment en ce qu'il indique à tort que l'installation n'est pas équipée d'une passe à poissons ; il est au total constitué de sept considérants erronés ; * il méconnaît les dispositions de l'article L. 214-17 du code de l'environnement en vertu duquel les exploitants disposaient d'un délai de cinq ans pour se mettre en conformité avec la règlementation ; * le barrage bénéficie du statut de " fondé en titre " qui fait obstacle à l'arasement des installations ; - la demande de première instance était recevable dès lors que le délai d'un an lui permettant de contester l'arrêté du 23 décembre 2014 n'est pas applicable en ce qu'elle se prévaut de circonstances particulières caractérisées par le fait qu'il revêt le caractère d'une sanction ; - l'administration était tenue d'abroger cet acte non règlementaire non créateur de droits en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, le rendant illégal : * le dossier était complet au 19 octobre 2016 dès lors qu'aucun arrêté n'a été pris à la suite de l'enquête publique et que, compte tenu de la puissance de l'installation, aucune mesure n'était nécessaire ; - le non-renouvellement de son autorisation est constitutif d'un préjudice qui doit être réparé. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la demande de première instance dirigée contre l'arrêté du 23 décembre 2014, qui n'a fait l'objet d'aucun recours dans le délai de recours contentieux ni dans le délai raisonnable d'un an, était tardive ; - cet arrêté a été contesté devant le tribunal administratif de Pau par une requête du 13 avril 2015 dont la société Hydromarc s'est désistée ; une ordonnance du 10 novembre 2015 lui en ayant donné acte ; - les moyens soulevés par la société Hydromarc ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 17 avril 2023, la clôture d'instruction a été en dernier lieu fixée au 30 juin 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'énergie ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Karine Butéri, - les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 24 mars 1981, le préfet des Hautes-Pyrénées a autorisé M. A... à disposer pour une durée de trente ans de l'énergie de la rivière la Neste au moyen d'une centrale hydraulique dite " Moulin Marc " située sur les territoires des communes d'Escala, de Montoussé et de Tuzaguet. Le 13 décembre 2011, la société Hydromarc, devenue entre-temps l'exploitante de la centrale hydraulique, a déposé en préfecture des Hautes-Pyrénées une demande de renouvellement de l'autorisation qu'elle savait nécessaire depuis le 14 août 2009. Le préfet a rejeté cette demande par un arrêté du 23 décembre 2014 aux motifs que le dossier comportait une évaluation environnementale entachée d'une insuffisance substantielle et que le projet n'était pas adapté aux exigences de protection de la ressource en eau. Saisi le 1er septembre 2015 d'une nouvelle demande de renouvellement de l'autorisation, le préfet des Hautes-Pyrénées l'a rejetée par un arrêté du 14 décembre 2016 contre lequel un recours a été formé et rejeté en dernier lieu par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 3 novembre 2020. A deux reprises, et en dernier lieu par un courrier en date du 2 février 2021, la société Hydromarc a demandé à l'autorité préfectorale d'abroger l'arrêté du 23 décembre 2014. Il n'a pas été répondu à ces demandes. Le 30 août 2021, cette société a demandé au tribunal administratif de Pau " d'abroger ou d'annuler " l'arrêté du 23 décembre 2014 par lequel le préfet des Hautes-Pyrénées a rejeté sa demande d'autorisation de disposer de l'énergie du cours d'eau " La Neste " sur les communes d'Escala, de Montoussé et de Tuzaguet. Par une ordonnance du 21 février 2022 fondée sur les dispositions des 4° et 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, la présidente du tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. La société Hydromarc fait appel de cette ordonnance. Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif (...) peuvent, par ordonnance : (...) 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; (...) 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. (...) ". 3. La présidente du tribunal administratif de Pau a rejeté la requête présentée par la société Hydromarc sur le fondement des dispositions précitées, lesquelles lui permettaient de statuer sans instruction contradictoire préalable ni audience publique. Par suite, l'appelante ne saurait utilement invoquer la méconnaissance du principe du contradictoire. Sur la recevabilité de la demande de première instance tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2014 : 4. En vertu des dispositions de l'article L. 214-10 du code de l'environnement, dans leur rédaction alors applicable, les décisions prises en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 et L. 214-8 peuvent être déférées à la juridiction administrative dans les conditions prévues à l'article L. 514-6 du même code. Ce dernier, relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement, soumet certaines décisions prises au titre de cette législation, dont les autorisations d'exploitation, à un contentieux de pleine juridiction et précise qu'elles " peuvent être déférées à la juridiction administrative : / 1° Par les demandeurs ou exploitants, dans un délai de quatre mois qui commence à courir du jour où lesdits actes leur ont été notifiés ; / 2° Par les tiers, personnes physiques ou morales, les communes intéressées ou leurs groupements, en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l'installation présente pour les intérêts visés à l'article L. 511-1, dans un délai de quatre ans à compter de la publication ou de l'affichage desdits actes, ce délai étant, le cas échéant, prolongé jusqu'à la fin d'une période de deux années suivant la mise en activité de l'installation. (...) ". 5. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". L'article R. 421-5 de ce code dispose que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". Il résulte de ces dispositions que lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, ce délai n'est pas opposable. 6. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 7. En l'absence de preuve d'une notification de l'arrêté du 23 décembre 2014 à la société Hydromarc et de ce que l'information relative aux voies et délais de recours lui ait bien été donnée, le délai de recours contentieux de quatre mois prévu à l'article L. 514-6 du code de l'environnement n'était pas opposable à cette société. Il résulte toutefois de l'instruction que, le 13 avril 2015, la société Hydromarc a saisi le tribunal administratif de Pau d'une requête, dont elle s'est par la suite désistée, tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2014 par lequel le préfet des Hautes-Pyrénées a rejeté sa demande d'autorisation de disposer de l'énergie du cours d'eau la Neste. Elle a donc eu connaissance de cet arrêté au plus tard à cette date. Le fait qu'il revêtirait, selon la société requérante, le caractère d'une sanction ne constitue pas, en tout état de cause, une circonstance particulière de nature à prolonger au-delà d'un délai raisonnable d'un an l'introduction d'un recours contentieux. Dans ces conditions, comme l'a jugé la présidente du tribunal administratif de Pau, les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2014 de la demande de première instance, enregistrée le 30 août 2021, soit plus de six ans après que la société Hydromarc a eu connaissance de cet arrêté, étaient tardives. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet de la demande d'abrogation de l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2014 : 8. Les conclusions relatives à une demande d'abrogation contenues dans la demande de première instance de la société ont été regardées comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'autorité préfectorale sur sa demande d'abrogation de l'arrêté du 23 décembre 2014 et la société requérante ne conteste pas cette interprétation de ses conclusions. 9. A l'appui de ces conclusions devant le tribunal, la société Hydromarc s'est bornée à soutenir que " cet arrêté est bâti sur quatre faux en écriture qui lui confèrent la qualité d'illégalité ". Ce moyen n'était pas assorti des précisions permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé et le premier juge a, en conséquence, rejeté les conclusions à l'appui desquelles il était soulevé sur le fondement des dispositions du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. 10. Une ordonnance rejetant une requête sur le fondement des dispositions du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, à la différence d'une ordonnance prise en vertu de l'article R. 411-1, la rejette comme non fondée et non comme irrecevable. Il s'ensuit que, sauf à juger que la demande de première instance était irrecevable pour des motifs qu'il lui appartient de préciser, le juge d'appel ne peut rejeter comme non fondé, un appel dirigé contre une telle ordonnance sans avoir examiné non seulement les moyens tirés de l'irrégularité de celle-ci, mais également les moyens soulevés devant lui et tirés de l'illégalité de la décision attaquée devant le premier juge, qui ne sont pas inopérants. 11. Aux termes des dispositions de l'article L. 241-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des exigences découlant du droit de l'Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l'abrogation et au retrait d'un acte administratif unilatéral pris par l'administration sont fixées par les dispositions du présent titre ". Aux termes des dispositions de l'article L. 243-1 du même code : " Un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de l'édiction de mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 ". Aux termes de l'article L. 243-2 de ce code : " (...) L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". Enfin, aux termes de l'article L. 243-4 du même code : " Par dérogation à l'article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l'administration peut toujours être retirée ". 12. Ainsi qu'il a été dit au point 1, par l'arrêté du 23 décembre 2014, le préfet des Hautes-Pyrénées a rejeté la demande d'autorisation d'exploiter une installation hydroélectrique aux motifs que le dossier de demande comportait une évaluation environnementale entachée d'une insuffisance substantielle et que le projet n'était pas adapté aux exigences de protection de la ressource en eau. Cet arrêté n'est ni un acte réglementaire, ni un acte individuel et n'est pas, par lui-même, créateur de droit. 13. La circonstance alléguée par la société Hydromarc tirée de ce que sa demande ne serait pas soumise à une étude environnementale et de ce qu'aucun arrêté ne serait intervenu à la suite de la décision du 19 septembre 2016 de soumettre son projet à une étude d'impact ne constitue pas une circonstance de droit ou de fait postérieure à l'arrêté du 23 décembre 2014 dont elle peut se prévaloir pour en demander l'abrogation. Il en va de même des circonstances tirées de ce que cet arrêté comporterait " sept considérants erronés ", serait intervenu alors que le délai de cinq ans dont elle disposait pour mettre l'installation en conformité avec la règlementation n'était pas écoulé et concernerait un ouvrage hydraulique insusceptible d'arasement en ce qu'il est fondé en titre. Aussi, la société Hydromarc n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 23 décembre 2014 est devenu illégal par suite d'un changement de circonstances de droit ou de fait intervenu postérieurement à son édiction. Dès lors que les conditions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration conduisant l'administration à devoir abroger un acte non réglementaire non créateur de droits n'étaient pas réunies, le préfet des Hautes-Pyrénées n'était pas tenu d'abroger l'arrêté du 23 décembre 2014, cet arrêté ne revêtant pas, par ailleurs, le caractère d'une sanction qui aurait pu conduire ledit préfet à le retirer. 14. Si en application de l'article L. 243-1 du code des relations entre le public et l'administration cité au point 11, un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé, une telle décision ou le refus de prendre une telle décision n'est pas susceptible de contrôle par le juge administratif, sauf invocation d'une fraude. 15. Le moyen tiré de ce que l'arrêté du 23 décembre 2014 aurait dû être abrogé dès lors qu'il est " bâti sur quatre faux en écriture qui lui confèrent la qualité d'illégalité " n'est pas davantage en appel qu'en première instance assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Ainsi, il ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Hydromarc n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, la présidente du tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Hydromarc est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Hydromarc et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée pour information au préfet des Hautes-Pyrénées. Délibéré après l'audience du 4 juin 2024 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Karine Butéri, présidente-assesseure, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 juin 2024. La rapporteure, Karine Butéri La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22BX01251