CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 16/04/2024, 22BX01999, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-16
Numéro : 22BX01999
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Héloïse  PRUCHE-MAURIN
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : CABINET JEANTET ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 juillet 2022 et 3 juillet 2023, la société Parc éolien de Lupsault, représentée par Me Gelas, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 23 mai 2022 par lequel la préfète de la Charente a rejeté sa demande d'autorisation environnementale relative à une installation de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent comprenant trois éoliennes et un poste de livraison, sur le territoire de la commune de Lupsault (Charente) ; 2°) à titre principal, de délivrer l'autorisation sollicitée en l'assortissant le cas échéant des prescriptions nécessaires à la préservation des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; 3°) subsidiairement, d'enjoindre à la préfète de délivrer l'autorisation sollicitée ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; - la préfète a entaché sa décision d'incompétence négative dès lors qu'elle s'est estimée liée par les avis défavorables des élus locaux et du commissaire enquêteur et par l'avis de l'autorité environnementale ; - le motif de refus tiré de l'atteinte aux espèces protégées et aux sites Natura 2000 est erroné dès lors que : --- deux des trois éoliennes sont situées à plus de 150 mètres de toutes haies ou structures boisées, contrairement à ce qu'indique la préfète dans son arrêté ; --- des mesures de réduction sont prévues : protocole d'arrêt, suivi de la mortalité, hauteur de bas de pale fixée à 64 mètres pour réduire le risque de collision avec la faune volante ; --- la suppression d'une des 3 éoliennes, telle qu'elle l'a proposée à la préfète dans ses observations sur le projet d'arrêté de refus, permettrait de limiter les atteintes constatées ; --- compte tenu des mesures d'évitement et de réduction qu'elle propose, et notamment la suppression de l'E3, le projet n'est pas de nature à porter atteinte à l'état de conservation des sites Natura 2000 recensés à proximité du projet ; la préfète a méconnu les dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; --- compte tenu des distances inter-éoliennes, l'effet barrière est inexistant ; l'atteinte à l'espèce outarde canepetière n'est pas caractérisée par l'étude complémentaire qu'elle a réalisée ; --- contrairement à ce qu'a estimé la préfète, le projet ne nécessitait pas, compte tenu des conclusions de l'étude d'impact, de dérogations à l'interdiction de destruction des espèces protégées et en particulier s'agissant de l'outarde canepetière ; --- les mesures d'évitement, de réduction et de compensation qu'elle a prévues ou qu'elle propose sont suffisantes pour palier l'atteinte aux espèces protégées et aux sites Natura 2000 ; la préfète aurait dû les prendre en compte avant de refuser l'autorisation sollicitée. Par un mémoire enregistré le 15 mai 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Héloïse Pruche-Maurin ; - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ; - et les observations de Me Archivadze représentant la société Parc Eolien de Lupsault. Une note en délibéré présentée par Me Gelas pour la société Parc Eolien de Lupsault a été enregistrée le 29 mars 2024. Considérant ce qui suit : 1. Le 3 mai 2021, la société Parc éolien de Lupsault a déposé une demande d'autorisation environnementale pour l'installation et l'exploitation d'un parc éolien composé de trois éoliennes, d'une hauteur en bout de pale de 200 m, et un poste de livraison, sur le territoire de la commune de Lupsault (Charente). Par un arrêté du 23 mai 2022, la préfète de la Charente a rejeté cette demande d'autorisation environnementale. La société Parc éolien de Lupsault demande l'annulation de cet arrêté. Sur la légalité de l'arrêté du 23 mai 2022 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 3. Après avoir visé les textes applicables et notamment les articles pertinents du code de l'environnement et décrit le projet de parc éolien, la préfète a relevé que les éoliennes étaient situées à proximité de boisements ou d'éléments boisés et que l'absence d'impact sur les espèces à enjeu et sur les sites Natura 2000 n'était pas démontrée, notamment du fait de l'effet barrière potentiellement important généré par le projet pour les populations nicheuses et migratrices d'outardes canepetières. La préfète indique qu'ainsi, le projet aurait dû être précédé de la délivrance d'une dérogation aux interdictions d'atteintes aux espèces protégées et qu'il porte atteinte aux objectifs de conservation de sites Natura 2000, sans que les mesures d'évitement, de réduction et de compensation proposées par la société pétitionnaire soient suffisantes. Cette motivation répond aux exigences des dispositions précitées, contrairement à ce que soutient la société requérante, dès lors qu'elle permet de comprendre les éléments de droit et de fait sur lesquels la décision est fondée. 4. En deuxième lieu, l'arrêté attaqué fait référence à l'avis défavorable du commissaire enquêteur et du président de la communauté de communes Cœur de Charente, ainsi qu'aux avis majoritairement défavorables des communes concernées par le projet. Il résulte toutefois des termes mêmes de l'arrêté attaqué que la préfète de la Charente a procédé à une analyse complète et précise de la demande d'autorisation d'exploiter déposée par la société Parc éolien de Lupsault. Il ne résulte pas de l'instruction que la préfète de la Charente se serait estimé liée par les avis défavorables émis sur ce projet, ni par celui émis par l'autorité environnementale, dont elle a repris certains éléments pour justifier son refus. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la préfète de la Charente se serait méprise sur l'étendue de sa compétence. 5. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que pour refuser à la société Parc éolien de Lupsault l'autorisation sollicitée, la préfète de la Charente doit être regardée comme ayant notamment opposé trois motifs de refus tirés, d'une part, de l'absence de dérogation aux interdictions d'atteintes aux espèces protégées, d'autre part, de l'atteinte aux objectifs de conservation de sites Natura 2000, et enfin, de l'atteinte à la biodiversité, intérêt protégé par l'article L. 511-1 du code de l'environnement. 6. Aux termes de l'article L. 181-2 du code de l'environnement : " I. L'autorisation environnementale tient lieu, y compris pour l'application des autres législations, des autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments suivants, lorsque le projet d'activités, installations, ouvrages et travaux relevant de l'article L. 181-1 y est soumis ou les nécessite : (...) 6° Absence d'opposition au titre du régime d'évaluation des incidences Natura 2000 en application du VI de l'article L. 414-4 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 181-3 du même code : " (...) II. L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent également : (...) 5° Le respect des objectifs de conservation du site Natura 2000, lorsque l'autorisation environnementale tient lieu d'absence d'opposition mentionnée au VI de l'article L. 414-4 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 414-4 du même code : " (...) VI. - L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. (...) VII. - Lorsqu'une évaluation conclut à une atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 et en l'absence de solutions alternatives, l'autorité compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d'intérêt public majeur. Dans ce cas, elle s'assure que des mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compensatoires sont à la charge de l'autorité qui a approuvé le document de planification ou du bénéficiaire du programme ou projet d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, de la manifestation ou de l'intervention. La Commission européenne en est tenue informée. (...) ". Aux termes de l'article R. 414-24 du même code : " I. L'autorité administrative compétente pour approuver, autoriser ou s'opposer à un document de planification, un programme, un projet, une manifestation ou une intervention exerce cette compétence dans les conditions prévues par les dispositions des VI, VII et VIII de l'article L. 414-4 en tenant compte, pour l'appréciation de l'absence d'atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000, des éventuels effets cumulés avec d'autres documents de planification, ou d'autres programmes, projets, manifestations ou interventions. (...) ". 7. Il résulte de l'instruction que le projet en litige, qui consiste dans l'installation, et l'exploitation d'un parc éolien composé de trois éoliennes, d'une hauteur en bout de pale de 200 m, et d'un poste de livraison, s'implante à 25 km à l'est de la commune de Saint-Jean-d'Angély, au nord-ouest d'Angoulême, à environ 500 mètres du bourg de Lupsault, commune d'une centaine d'habitants, au cœur d'un secteur d'une sensibilité environnementale particulière qui compte pas moins de 28 zones d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) et 9 sites Natura 2000 dans l'aire d'étude éloignée et 11 ZNIEFF et 5 sites Natura 2000 dans l'aire d'étude rapprochée. Le projet se situe à proximité immédiate (900 m et 1,8 km) des zones de protection spéciale (ZPS) de " La Plaine de Néré à Bresdon " et " Les Plaines de Barbezières à Gourville " et à environ 7,8 km de la ZPS " Plaine de Villefagnan " située au nord-est, trois sites Natura 2000 recensés dans les 8 zones de plaines à outarde canepetière retenues comme majeures pour la survie de l'espèce. Il résulte de l'étude d'impact que la ZPS " Les Plaines de Barbezières à Gourville ", qui est essentiellement constituée de cultures céréalières, fait partie des sites majeurs où se reproduit l'outarde canepetière et que les populations d'oiseaux protégés par la désignation de ce site, dont fait également partie l'œdicnème criard, sont étroitement liées à celles présentes sur la ZPS " La Plaine de Néré à Bresdon. La ZPS " Plaine de Villefagnan " est quant à elle décrite comme l'une des deux principales zones de survivance de l'outarde canepetière dans le département de la Charente-Maritime. 8. Pour réduire l'impact du projet sur l'outarde canepetière, le pétitionnaire a prévu différentes mesures, en période de travaux comme en période de fonctionnement des éoliennes, consistant notamment en l'adaptation de l'implantation des éoliennes afin de réduire l'impact sur la migration (couloirs avec un espacement de 374 à 452 m), en l'équipement d'une des trois éoliennes d'un dispositif anticollision, ou encore en la mise en œuvre d'un suivi de chantier environnemental avec intervention d'un coordonnateur écologue. Il prévoit également une mesure de compensation consistant en la création et la gestion de parcelles favorables à la biodiversité pour environ 10 ha, sur des zones favorables aux outardes localisées à environ 1 à 3 km des éoliennes, de façon à éloigner les leks de la zone d'implantation et à les cantonner en périphérie du projet pour limiter l'incidence sur les populations reproductrices. L'évaluation des incidences du projet sur les sites Natura 2000, jointe à l'étude d'impact, conclut ainsi de manière rapide et peu étayée, à un impact faible sur l'outarde canepetière en période de nidification comme en période de migration, compte tenu des mesures proposées. Toutefois, et alors que les mesures compensatoires ne doivent pas être prises en compte au stade de l'évaluation des atteintes aux objectifs de conservation des sites Natura 2000, il résulte de l'instruction que l'autorité environnementale a pointé, dans son avis du 9 août 2021, l'insuffisance de cette évaluation. Elle relève ainsi que les oiseaux ayant justifié la désignation des sites Natura 2000, et notamment l'outarde canepetière, étaient susceptibles de traverser la zone d'implantation potentielle pour se déplacer entre les trois sites et pointe le risque important de l'effet barrière résultant de la forte présence de parcs existant déjà dans le secteur, qui même éloignés, pose des difficultés pour la circulation des oiseaux, ainsi que l'effet barrière du parc de Lupsault lui-même, implanté perpendiculairement à l'axe de migration des oiseaux. Elle conclut que, même après application des mesures proposées, le projet " reste susceptible d'impacts résiduels significatifs sur l'outarde canepetière " et qu'il " est ainsi susceptible d'incidences notables sur les trois sites Natura 2000 ", " ces questionnement et approfondissement pouvant aller jusqu'à une remise en cause du choix du site du projet ". Il résulte par ailleurs de l'étude complémentaire dédiée à l'outarde canepetière, réalisée par la pétitionnaire en réponse à cet avis, qu'au moins trois mâles chanteurs et une femelle ont été observés, essentiellement dans le secteur sud-ouest de l'aire d'étude immédiate, en limite nord des ZPS de " La Plaine de Néré à Bresdon " et des " Plaines de Barbezières à Gourville ", ainsi que des rassemblements postnuptiaux. Cette étude démontre ainsi la présence réelle et régulière de l'espèce dans le secteur, ainsi que la réelle connexion et les flux réguliers entre les différentes ZPS et notamment avec la ZPS " Plaine de Villefagnan ", et de manière générale, entre les différentes zones Natura 2000 du secteur et conclut qu'" il est difficilement envisageable d'intervenir sur les assolements au sein de l'aire d'étude immédiate pour limiter l'attractivité de celle-ci vis-à-vis des outardes ". Enfin, il résulte de l'instruction que le commissaire enquêteur a émis un avis défavorable en relevant de nouveau l'effet barrière que présente le projet, couplé aux parcs existants. Il en est de même des services de l'Etat qui pointent le risque d'atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000. Aucun élément de l'instruction ne permet de contredire les appréciations portées dans ces avis, notamment celui émis par l'autorité environnementale. 9. Par suite, compte tenu de la configuration du parc litigieux, dont les effets se cumuleraient à ceux des parcs déjà existants, et de son implantation au cœur d'une zone d'une particulière sensibilité pour l'avifaune et notamment pour l'outarde canepetière, espèce sensible aux dérangements, ayant justifié la désignation des trois sites Natura 2000 évoqués, et en l'absence dans le projet du pétitionnaire de mesures d'évitement et de réduction proportionnées à l'importance des enjeux pour les espèces présentes et leurs habitats, il résulte de l'instruction que le projet, même amputé d'une éolienne, est de nature à porter atteinte aux objectifs de conservation de ces sites, en particulier s'agissant de l'outarde canepetière, en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 181-3 et L. 414-4 du code de l'environnement. Ainsi, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction, et n'est pas même invoqué, qu'aucune solution alternative au projet n'existe ou qu'il réponde à une raison impérative d'intérêt public majeur, la préfète de la Charente pouvait légalement fonder son refus sur ce motif. Ce seul motif suffit à justifier légalement le refus d'autorisation qui a été opposé à la société pétitionnaire. Sur les conclusions tendant à la délivrance de l'autorisation sollicitée ou aux fins d'injonction : 10. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la société Parc éolien de Lupsault tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 23 mai 2022 n'implique ni la délivrance par la cour de l'autorisation sollicitée, ni qu'il soit enjoint à l'administration de délivrer cette autorisation ou de réexaminer la demande. Par voie de conséquence, les conclusions de la société requérante aux fins de délivrance de l'autorisation sollicitée ainsi que celles, subsidiaires, aux fins d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais d'instance : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande la société Parc éolien de Lupsault au titre des frais d'instance. DÉCIDE : Article 1 : La requête de la société Parc éolien de Lupsault est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien de Lupsault et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Une copie en sera adressée à la préfète de la Charente. Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Sébastien Ellie, premier conseiller, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2024. La rapporteure, Héloïse Pruche-MaurinLa présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX01999