CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 28/12/2023, 23MA00383, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-28
Numéro : 23MA00383
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. QUENETTE
Avocat(s) : ITEM AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 3 avril 2019 par laquelle le conseil municipal de La-Fare-en-Champsaur a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) en tant qu'il classe sa parcelle cadastrée A n° 979 située hameau Les Allards, en zone agricole, ensemble la décision implicite de rejet opposée à son recours gracieux du 28 mai 2019. Par un jugement n° 1908497 du 19 décembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 15 février 2023, Mme B..., représentée par Me Faure-Bonaccorsi, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 19 décembre 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 3 avril 2019 par laquelle le conseil municipal de La-Fare-en-Champsaur a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) en tant qu'il classe sa parcelle cadastrée A n° 979 en zone agricole, ensemble la décision implicite de rejet opposée à son recours gracieux en date du 28 mai 2019 ; 3°) d'enjoindre à la commune de La-Fare-en-Champsaur d'engager la procédure adéquate afin de reclasser en zone urbaine du PLU la propriété de la requérante, à tout le moins la partie de sa propriété, dans un délai de deux mois, le cas échéant sous astreinte ; 4°) de mettre à la charge de la commune de La-Fare-en-Champsaur la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les objectifs de la commune en termes de consommation modérée de l'espace reposent sur des données erronées ; - le nombre de logements dont le PLU prévoit la création ne permet pas d'atteindre les objectifs prévus sur ce point par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de l'aire gapençaise ; - le classement de ses parcelles en zone agricole est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; - le classement de ses parcelles en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, eu égard à leur localisation au sein d'une zone urbanisée et à leur absence de potentiel agricole ; - ce classement méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques. La requête a été communiquée à la commune de La-Fare-en-Champsaur, qui n'a pas produit de mémoire. Une note en délibéré présentée pour Mme B... a été enregistrée le 22 décembre 2023. Une note en délibéré présentée pour Mme B... a été enregistrée le 26 décembre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, - et les observations de Me Faure-Bonaccorsi, représentant Mme B.... Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 3 avril 2019, le conseil municipal de La-Fare-en-Champsaur a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU). Mme B... relève appel du jugement du 19 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe sa parcelle cadastrée A n° 979 située hameau Les Allards, en zone agricole, ensemble la décision implicite de rejet opposée à son recours gracieux du 28 mai 2019. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme (...) fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". 3. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU de La-Fare-en-Champsaur fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain en mentionnant une surface constructible restant à bâtir d'environ 4,5 hectares dont 70 % doivent être en densification et en mutation du tissu urbain existant. Au vu d'un comparatif entre les photographies aériennes prises entre 2005 et 2014, le rapport de présentation évalue à 3 hectares la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours de cette période, en précisant que cette consommation n'a porté que sur les espaces agricoles. Pour analyser la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, à partir d'une carte des parties urbanisées élaborée par le département des Hautes-Alpes, il évalue à 5 hectares la surface restant à bâtir au sein de ces espaces bâtis, permettant d'accueillir 70 nouveaux logements soit plus de 140 habitants supplémentaires à raison de 14 logements par hectare et 2 personnes par ménage. Il constate que " Le croisement de la carte des partie urbanisées de la commune avec celle des surfaces restant à bâtir montre que 3,51 des 5 ha, soit 70 % de la surface constructible, sont situés dans les espaces bâtis identifiés c'est à dire en densification et en mutation du tissu urbain existant ". Il justifie ainsi les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain fixés par le PADD, rappelés ci-dessus. 4. Le rapport de présentation constate, au titre du bilan du zonage du POS et de la densité constatée, que " l'analyse de la capacité de densification et de mutation du POS en vigueur entre 2001 et 2017 montre que plus de 16 hectares étaient encore urbanisables à vocation principale d'habitation ". Si Mme B... soutient que des quartiers de hameaux classés au sein de zones urbaines au POS ne le sont plus au PLU, cette circonstance est sans incidence sur l'analyse qui en résulte de la consommation antérieure d'espaces naturels, agricoles et forestiers en ce qui concerne tant la superficie consommée que la proportion d'espaces consommés par rapport à la superficie qui était alors ouverte à l'urbanisation. Elle soutient par ailleurs, d'une part, que le calcul de l'enveloppe foncière brute disponible pour l'habitat, évalué à 5 ha, serait erroné en raison d'une sous-estimation de la surface consommée sur 10 ans. Le rapport de présentation, qui évalue à 3 ha la surface consommée, dont 2,5 ha portant sur des constructions à usage d'habitation, comporte sur ce point une carte localisant les parcelles " consommées " au cours des années précédant l'approbation du PLU. Bien que la requérante ait produit un tableau des surfaces consommées établi à partir de la surface des parcelles concernées, faisant apparaitre une consommation totale de 3,6 ha et non pas de 3 ha, elle s'est abstenue de repérer sur la carte précitée les parcelles listées dans ce tableau, ce qui ne permet pas d'en apprécier l'exactitude. En tout état de cause, elle s'est bornée à considérer que la part de cette consommation consacrée à l'habitat serait en proportion la même que celle qu'ont retenue les auteurs du rapport et n'a donc pas pris en considération la nature des projets autorisés sur ces parcelles comme l'avaient fait ces derniers. D'autre part, quand bien même les parcelles " consommées " en vue de la reconstruction d'une maison de retraite, dont la surface totale atteint 0,5 ha, n'ont pas été incluses dans le rapport dans la surface consommée à fin d'habitat mais dans la surface de 3 ha toutes destinations confondues, cette circonstance ne rend pas insuffisante l'analyse de la consommation requise par l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, eu égard au caractère exceptionnel de ce projet pour une commune de petite taille. Il en est de même de l'omission, à la supposer établie, de deux parcelles représentant une surface totale de 0,1 ha, compte tenu de la faible importance de cette surface. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...) ". Aux termes de l'article L. 141-5 du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ". L'article L. 141-12 dispose : " Le document d'orientation et d'objectifs définit les objectifs et les principes de la politique de l'habitat au regard, notamment, de la mixité sociale, en prenant en compte l'évolution démographique et économique et les projets d'équipements et de dessertes en transports collectifs. / Il précise : / 1° Les objectifs d'offre de nouveaux logements, répartis, le cas échéant, entre les établissements publics de coopération intercommunale ou par commune ; (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 7. Le document d'orientation et d'objectifs du SCoT de l'Aire Gapençaise approuvé en décembre 2013 a fixé un objectif global pour les communes concernées de création en 2032 de 10 530 à 14 190 logements, détaillé en fonction du type de commune, tout en mentionnant que " Le dispositif de suivi du SCOT permettra de réévaluer tous les 3 ans cet objectif d'offre nouvelle en logements en fonction des évolutions sociodémographiques, de la dynamique économique et de l'évolution du marché de l'habitat ". L'objectif assigné à la commune de La-Fare-en-Champsaur porte sur la création de 70 à 95 logements en 2032. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Hautes-Alpes a estimé, dans son avis rendu sur le projet de PLU arrêté, que la densité moyenne de logements de 16 logements par hectare était inférieure à l'objectif d'une densité de 20 logements par hectare retenue par le SCoT de l'Aire Gapençaise, qui permettrait la construction de 74 logements sur une surface de 3,7 ha. Pour tenir compte en partie de cet avis, et ainsi que le mentionne la délibération attaquée approuvant le PLU, le projet a été modifié en complétant l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) applicable à la zone AUp d'un objectif de logements à produire avec une densité supérieure à celle envisagée par le projet de PLU arrêté et en élargissant le schéma d'aménagement au secteur nord de cette zone. Une autre modification a porté sur la densité minimale de 20 logements par hectare imposée au sein de l'OAP applicable à un tènement constitué de trois parcelles situées " Les Barraques " représentant une surface totale de 2400 m². Si Mme B..., qui allègue un retard de production de logements entre 2013 et 2018, estime ces mesures insuffisantes pour atteindre les objectifs précités prévus par le document d'orientation et d'objectifs du SCoT de l'Aire Gapençaise, ces objectifs exprimés sous forme quantitative n'ont pas une valeur prescriptive. Elle ne démontre, ni même n'allègue, que les autres communes couvertes par le SCoT accuseraient également un retard significatif par rapport aux résultats attendus. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU de La-Fare-en-Champsaur avec le document d'orientation et d'objectifs du SCoT de l'Aire Gapençaise doit être écarté. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 10. Le PADD retient un axe 3 consistant à " valoriser et protéger les ressources, les espaces naturels et agricoles ". A ce titre, il fixe l'objectif de " Soutenir l'agriculture en préservant l'identité rurale et environnementale ", il entend notamment " définir des objectifs de gestion des haies et espaces boisés pour valoriser le bocage " et " identifier et mettre en valeur le plateau cultivé ". Les auteurs du PADD ont entendu également " gérer les ressources naturelles comme un capital commun " en privilégiant " l'implantation de l'urbanisation nouvelle dans les secteurs déjà desservis (ou en projet) par l'assainissement collectif des eaux usées respectant la réglementation en vigueur ". Il résulte de l'examen de la carte figurant au PADD destinée à illustrer certains objectifs définis dans le cadre de l'axe 3, que le terrain appartenant à Mme B..., s'il n'est pas inclus dans le plateau agricole et bocage à maintenir et valoriser, qu'il jouxte à l'est, fait partie des espaces agricoles très proches de l'urbanisation à maintenir et à valoriser, qui s'intercalent entre les deux secteurs urbanisés du hameau des Allards en bordure de la RD 17. En dépit donc de la desserte de ce terrain par les réseaux, son classement en zone agricole A par les auteurs du PLU ne caractérise pas une incohérence entre le règlement et le PADD. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme doit être écarté. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (...) ". 12. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 13. Il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été relevé au point 10, le terrain litigieux, dénué de toute construction et en nature de pré, s'intercale, avec une autre vaste parcelle présentant les mêmes caractéristiques, dont le classement en zone A n'est pas contesté, entre deux espaces urbanisés en bordure de la RD 17 et jouxte un vaste espace agricole dont il n'est séparé que par une haie bocagère caractéristique du paysage local. Comme il a été constaté au point 10, ce terrain fait partie des espaces agricoles très proches de l'urbanisation que les auteurs du PLU ont entendu maintenir et valoriser. Alors même que le potentiel agricole de ce terrain serait faible, qu'il est en forte pente et qu'il serait difficilement exploitable, son classement en zone agricole A n'est, en dépit de la présence des réseaux, pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 14. En cinquième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques au regard du reclassement d'autres parcelles en zone urbaine ne peut en tout état de cause qu'être écarté dès lors que le classement des parcelles de Mme B... en zone naturelle n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de La-Fare-en-Champsaur. Délibéré après l'audience du 14 décembre 2023, où siégeaient : - M. Portail, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Claudé-Mougel, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 décembre 2023. N° 23MA00383 2