CAA de PARIS, 8ème chambre , 01/07/2014, 13PA00424, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-07-01
Numéro : 13PA00424
Président : Mme MILLE
Rapporteur : M. Michel  ROMNICIANU
Commissaire du gouvernement : M. LADREYT
Avocat(s) : ZERROUK

Vu la requête d'appel sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 31 janvier 2013 et 27 mars 2013, présentés pour la SELAS d'avocats A...Vivant Marchisio et Lauzeral (CVML), dont le siège social est au 91 rue du Faubourg-Saint-Honoré à Paris (75008), prise en la personne de son représentant légal en exercice, M. C...A..., par la SELARL d'avocats Sekri Valentin Zerrouk ; La SELAS d'avocats A...Vivant Marchisio et Lauzeral demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1107051/7-1 du 29 novembre 2012 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite en date du 1er novembre 2010 par laquelle le maire de Paris a refusé de lui accorder le bénéfice de l'exonération de l'obligation de compensation, prévue au profit des professions libérales, à la suite du changement d'usage des locaux sis 93 rue du Faubourg Saint-Honoré, ainsi que les décisions implicites en date des 15 février et 3 mars 2011 par lesquelles le maire de Paris a rejeté ses recours gracieux ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de la ville de Paris le versement de la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ; Vu le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation ainsi que les principes déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre VI du Code de la construction et de l'habitation ; Vu la décision du 8 juin 2012 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a décidé de ne pas transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société requérante ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 juin 2014 : - le rapport de M. Romnicianu, premier conseiller, - les conclusions de M. Ladreyt, rapporteur public, - et les observations de Me B..., substituant Me Zerrouk, avocat de la SELAS d'avocats A...Vivant Marchisio et Lauzeral et de Me D...substituant Me Foussard, avocat de la ville de Paris ; 1. Considérant que, au cours de l'année 2009, une enquête menée par des agents de la direction du logement et de l'habitat de la ville de Paris a révélé qu'un local destiné à l'habitation, d'une superficie de 173 m², sis 93 rue du Faubourg Saint-Honoré à Paris (75008), appartenant à la société Stélicla, propriétaire non exploitante des locaux, était occupé à un autre usage que l'habitation par la SELAS d'avocats A...Vivant Marchisio et Lauzeral (CVML) ; que, par un courrier en date du 7 septembre 2009, la ville de Paris a indiqué à la société CVML que, en application de la réglementation des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation figurant à l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation était soumis à autorisation préalable et que la délivrance de cette autorisation était subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage ; que, par une lettre en date du 31 août 2010, la société CVML a sollicité l'autorisation de changement d'usage desdits locaux d'habitation en invoquant le bénéfice de l'exonération de l'obligation de compensation prévue à l'article 4 du règlement municipal susvisé des 15, 16 et 17 décembre 2008 au profit des professions libérales ; qu'en l'absence de réponse de la mairie de Paris, la société, par lettre du 13 décembre 2010, reçue le 15 décembre, a formé un recours gracieux contre la décision implicite née d'un tel silence ; que par lettre du 3 janvier 2011, reçue le 5 janvier, elle a réitéré son recours ; que la société CVML interjette régulièrement appel du jugement en date du 29 novembre 2012 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux décisions implicites ; Sur la régularité du jugement attaqué 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. " ; que le deuxième mémoire de la ville de Paris enregistré le 28 juin 2012 au greffe du Tribunal administratif de Paris, quelques jours avant la clôture d'instruction fixée au 2 juillet 2012, ne comportait aucun élément nouveau qui aurait justifié sa communication par application des dispositions précitées de l'article R. 611-1 du code de justice administrative ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait irrégulier pour avoir méconnu le caractère contradictoire de la procédure ne peut qu'être écarté ; 3. Considérant, en second lieu, qu'il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le Tribunal administratif de Paris a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la société requérante ; qu'en particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de la prétendue imprécision du règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 dont il était excipé de l'illégalité, ni à celui tiré de la violation du principe de la liberté d'entreprendre ; qu'enfin, en indiquant que l'arrêté préfectoral du 1er décembre 2005 n'était plus en vigueur depuis le 1er avril 2009, date à laquelle le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 est entré en vigueur et s'est ainsi substitué à cet arrêté, le tribunal a suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté préfectoral du 1er décembre 2005 ; que, par suite, la société CVML n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué En ce qui concerne le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté préfectoral du 1er décembre 2005 : 4. Considérant que l'arrêté préfectoral du 1er décembre 2005, dont la requérante excipe de l'illégalité, n'est plus en vigueur depuis le 1er avril 2009, date à laquelle est entrée en vigueur la loi n° 2008-776 dite de " modernisation de l'économie " du 4 août 2008 qui a attribué au maire la compétence précédemment détenue par le préfet en matière de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation ; qu'en application de cette loi, le règlement municipal susvisé des 15, 16 et 17 décembre 2008 est entré en vigueur et s'est ainsi substitué à l'arrêté préfectoral du 1er décembre 2005 ; que la société CVML ne peut dès lors utilement exciper de l'illégalité de cet arrêté préfectoral abrogé, sur la base duquel n'ont pu être prises les décisions litigieuses ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'exception d'illégalité du règlement municipal susvisé des 15, 16 et 17 décembre 2008 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 631-7 du CCH, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 susvisée : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable." ; qu'aux termes de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 susvisée : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble, après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d'arrondissement concerné. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. (...) Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. (...). " ; 6. Considérant que, à l'appui de sa demande tendant à l'annulation des décisions implicites litigieuses lui refusant le bénéfice de l'exonération d'obligation de compensation prévue à l'article 4 du règlement municipal susvisé au profit des professions libérales, la société appelante excipe de l'illégalité des dispositions dudit règlement municipal sur le fondement desquelles ont été adoptées ces décisions ; que ce moyen se subdivise en cinq branches ; 7. Considérant, en premier lieu, que des mesures réglementaires peuvent légalement être prises pour l'application d'une disposition législative promulguée, mais non encore entrée en vigueur, à la condition que ces mesures réglementaires n'entrent pas en vigueur avant que la disposition législative sur laquelle elles se fondent soit elle-même entrée en vigueur ; 8. Considérant que les dispositions précitées de la loi du 4 août 2008, dont sont issues les nouvelles dispositions des articles L. 631-7 et L 631-7-1 du CCH, sur la base desquelles a été adopté le règlement municipal de la ville de Paris des 15, 16 et 17 décembre 2008 fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation, ne sont entrées en vigueur que le 1er avril 2009 ; que, si ledit règlement municipal a donc été adopté avant l'entrée en vigueur de ces dispositions législatives, il est constant que ce règlement est lui-même entré en vigueur seulement à compter du 1er avril 2009 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 serait entaché d'incompétence ratione temporis en ce qu'il est intervenu antérieurement à l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que la société CVML soutient que le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 est également entaché d'incompétence ratione materiae faute d'avoir fait l'objet d'une délibération du conseil municipal, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation ; que toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce règlement municipal a été approuvé par la délibération 2008 DLH 201 votée par le conseil de Paris siégeant en formation de conseil municipal, comme l'indiquent d'ailleurs ses visas ; qu'ainsi le moyen doit être écarté comme manquant en fait ; 10. Considérant, en troisième lieu, que la société CVML soutient que le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 ne définirait pas les conditions dans lesquelles sont déterminées les compensations et ne prendrait pas en compte les objectifs de mixité sociale assignés par le législateur, les caractéristiques des marchés locaux et la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements ; que, toutefois, ce règlement, ainsi que cela résulte également de son exposé des motifs, ne se borne pas à reprendre les termes de la loi, mais fixe, de façon précise, les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier ; que ce règlement institue ainsi notamment, dans son annexe 1, un secteur de compensation renforcée, qui reprend le contour du secteur de protection de l'habitation du plan local d'urbanisme de Paris, dans lequel tout changement d'usage est soumis à une compensation par récupération en logement dans l'arrondissement d'une surface double de celle transformée ; que le règlement répond ainsi aux objectifs fixés par le législateur et, contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, n'est affecté à cet égard d'aucune imprécision, tant dans la définition des objectifs et des zones concernées, que dans les documents graphiques ; que, par suite, le moyen tiré de ce que, lors de l'adoption du règlement litigieux, l'organe délibérant de la ville de Paris n'aurait pas épuisé la compétence qui lui a été dévolue par le législateur doit être écarté ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que, dans son annexe 2, le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 fixe, au sein de certains arrondissements de la capitale, une liste de " quartiers " où a été constatée une prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements, et dans lesquels, eu égard à ce déséquilibre, l'exception au principe de compensation en cas de changement d'usage ne peut, en tout état de cause, être accordée aux membres des professions libérales ; que, s'agissant du 8ème arrondissement, ont ainsi été identifiés quatre " quartiers ", à savoir les Champs Elysées, Faubourg-du-Roule, Madeleine et Europe ; que la société appelante soutient que cette subdivision des arrondissement en " quartiers " opérée par le règlement précité est entachée d'erreur de droit, dès lors que l'existence de ces " quartiers " résulterait d'un décret impérial du 3 novembre 1859 implicitement abrogé par une délibération du conseil de Paris des 8 et 9 juillet 2002 définissant les quartiers administratifs de la capitale ; 12. Considérant, toutefois, qu'aucune disposition des articles L. 631-7 et L. 631-7-7 du code de la construction et de l'habitation n'interdit au maire de la commune d'apprécier les règles de compensation qu'il lui est loisible d'édicter tant à l'échelle du " quartier " qu'à celle de l'arrondissement ; qu'il s'ensuit que, à supposer abrogées les dispositions du décret impérial susévoqué fixant la liste des quartiers des vingt arrondissements de Paris, le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 pouvait légalement, sans qu'il soit besoin de se référer aux dispositions dudit décret impérial, identifier, au sein de certains arrondissements, des zones intitulées " quartiers " dans lesquelles a été constatée la prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements et où par conséquent s'appliquent des règles de compensation particulières ; que, par suite, le moyen tiré de l'abrogation des dispositions du décret impérial du 3 novembre 1859 est inopérant et ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; 13. Considérant, en cinquième lieu, que la société appelante soutient que les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation, ainsi que les principes déterminant les compensations, tels que fixés par le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008, méconnaissent les principes à valeur constitutionnelle d'égalité et de liberté d'entreprendre ; que, ce faisant, elle doit être regardée comme excipant de l'inconstitutionnalité de la règlementation relative au changement d'usage des locaux d'habitation, telle qu'instituée par les articles L. 631-7 et L. 631-7-7 du CCH, en application de laquelle a été adopté le règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 ; 14. Considérant, toutefois, que, par une décision du 8 juin 2012, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, estimant dénuée de caractère sérieux la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du quatrième alinéa de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation qui lui avait été transmise par le Tribunal administratif de Paris, a décidé de ne pas transmettre au Conseil constitutionnel ladite question ; qu'il ressort de cette décision que les dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation prescrivent à la commune d'arrêter, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, les règles selon lesquelles le maire délivre l'autorisation préalable au changement d'usage des locaux destinés à l'habitation, qui doivent être justifiées par les objectifs de mixité sociale que la commune ou l'établissement public se fixe en application de la législation de l'urbanisme, notamment des dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et, au regard de ces objectifs, par la situation des marchés de locaux d'habitation et l'éventuelle existence d'une pénurie de logements ; que, dans ces conditions, le Conseil d'Etat a estimé que le législateur, ayant soumis l'acte réglementaire en cause au respect de considérations objectives, en rapport avec l'objet de la loi, qui sont de nature à prémunir les intéressés contre tout arbitraire dans l'appréciation de la situation propre à chaque commune, n'avait méconnu ni le principe d'égalité, ni les exigences constitutionnelles s'attachant à la garantie du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance par le législateur des principes constitutionnels susévoqués ne peut qu'être écarté ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'exception d'illégalité du règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008, en ses différentes branches, ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entachée la décision implicite du 1er novembre 2010 : 16. Considérant qu'aux termes des articles 3 et 4 du règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 susvisé, figurant sous la rubrique intitulée " exceptions au principe de compensation en cas de changement d'usage " : " L'autorisation visant au changement d'usage de locaux d'habitation est accordée sans compensation lorsqu'elle porte sur des locaux d'habitation situés en rez-de-chaussée. Elle peut être accordée sans compensation lorsqu'elle est demeurée en vue d'exercer une mission d'intérêt général (article 3) ; L'autorisation visant au changement d'usage de locaux d'habitation peut être accordée sans compensation lorsqu'elle est demandée par une personne en vue d'y exercer une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé dans les cas suivants : - dans les quartiers autres que ceux où a été constatée une prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements définis à l'annexe n° 2 lorsque la surface du local, objet du changement d'usage, ne dépasse pas 50 m² par professionnel et dans la limite de 150 m² (...) (article 4) " ; 17. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 que, d'une part, l'exonération de compensation n'est de droit que lorsque l'autorisation vise un changement d'usage sur " des locaux d'habitation situés en rez-de-chaussée " (article 3) ; que dans les autres hypothèses, qu'il s'agisse de l'exercice d'une profession libérale (article 4) ou de 1'exercice d'une mission d'intérêt général (article 3), l'autorité administrative dispose d'un pouvoir d'appréciation ; que, d'autre part, en application de l'article 4 précité, l'administration n'a la possibilité d'accorder une autorisation de changement d'usage sans compensation que " dans les quartiers autres que ceux où a été constatée une prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements " ; 18. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le local professionnel litigieux de la société CVML est situé 93 rue du Faubourg Saint Honoré dans le quartier Saint-Philippe-du-Roule du 8ème arrondissement de Paris ; qu'il résulte du règlement municipal des 15, 16 et 17 décembre 2008 susvisé, et notamment de son annexe 2, que ce local est situé dans un quartier où a été constatée une prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements ; que dès lors, le maire de Paris ne pouvait légalement faire droit à la demande d'exonération de compensation présentée par la société CVML, nonobstant la circonstance que la surface du local litigieux ne serait que de 147 m² et que quatre avocats y seraient installés ; que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entachée la décision implicite du 1er novembre 2010 ne peut dès lors qu'être écarté ; 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SELAS d'avocats A...Vivant Marchisio et Lauzeral n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la ville de Paris, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la société CVML et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la SELAS d'avocats A...Vivant Marchisio et Lauzeral une somme de 2 000 euros à verser à la ville de Paris sur le fondement des mêmes dispositions ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la SELAS A...Vivant Marchisio et Lauzeral est rejetée. Article 2 : La SELAS A...Vivant Marchisio et Lauzeral versera à la ville de Paris une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 13PA00424