Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 26/09/2014, 13NT02445, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-09-26
Numéro : 13NT02445
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : LEXCAP RENNES LAHALLE - DERVILLERS & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 23 août 2013, présentée pour la commune de Plougoumelen, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil municipal du 2 septembre 2008, par Me Lahalle, avocat ; la commune de Plougoumelen demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1104259 en date du 28 juin 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de Mme C... B..., annulé le certificat d'urbanisme négatif délivré le 16 juin 2011 par le maire de Plougoumelen sur sa demande présentée en vue de la division de la parcelle cadastrée section D n° 1418 en deux lots à bâtir, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de Mme B... le versement de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - pour annuler le certificat d'urbanisme négatif en litige, le tribunal administratif s'est fondé à tort sur la jurisprudence " Soleil d'Or " du Conseil d'Etat du 7 février 2005, dans la mesure où le projet de Mme B... n'est pas une construction édifiée dans un espace urbanisé, en dépit de l'existence de quelques constructions, mais correspond à une extension de l'urbanisation en périphérie du hameau de Penvern, qui n'est pas située en continuité d'une agglomération ou d'un village existant, ainsi que l'exige le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, devra en conséquence censurer le jugement et écarter les autres moyens présentés par Mme B... tant devant la cour que devant le tribunal administratif de Rennes ; - l'autorisation de lotir n'a créé par elle-même aucun droit acquis à construire des lots ; - en application des dispositions combinées des articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l'urbanisme, et en l'absence de tout transfert de compétence décidé par la commune, il appartenait au maire et non au président de l'établissement public de coopération intercommunale " Vannes Agglo ", auquel elle adhère, d'accorder ou de refuser les certificats d'urbanisme ; - le certificat d'urbanisme négatif du 16 juin 2011 était suffisamment motivé, de sorte que la décision implicite de rejet du recours gracieux n'avait pas, par sa nature même, à faire l'objet d'une motivation ; - si aucune opposition n'a été faite aux travaux de viabilisation de la parcelle, il ne ressort d'aucun texte législatif ou réglementaire qu'une non opposition à travaux créerait des droits acquis pour son bénéficiaire à obtenir postérieurement un certificat d'urbanisme positif ; - Mme B... affirme à tort que le certificat d'urbanisme négatif qu'elle conteste serait illégal au seul motif que sa parcelle serait située en zone UB du POS de la commune, dès lors que le projet méconnaissait la loi Littoral ; - en l'absence de déféré préfectoral, la seule circonstance que le maire de Plougoumelen n'ait pas favorablement accueilli la demande de retrait que lui a adressée le sous-préfet le 13 juillet 2011 ne saurait entacher d'illégalité sa décision implicite de rejet de la nouvelle demande de certificat d'urbanisme de Mme B... du 31 août 2011 ; - dans la mesure où les parcelles de Mme B... ne sont entourées que par quelques maisons éloignées du bourg et dont la densité n'est pas significative, la qualification d'agglomération ou de village ne pouvait être retenue ; - aucun détournement de procédure n'est établi, dès lors qu'un certificat d'urbanisme n'a pas le caractère d'une autorisation d'urbanisme et ne pouvait faire l'objet d'un sursis à statuer ; - les demandes d'injonction et d'astreinte ne peuvent dès lors qu'être rejetées ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2013, présenté pour Mme C... B..., demeurant au..., par la SELARL juristes-office, avocats au barreau de Lorient, qui conclut au rejet de la requête, demande à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, au maire de Plougoumelen de lui délivrer dans les meilleurs délais un nouveau certificat d'urbanisme déclarant l'opération réalisable, et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la parcelle litigieuse, mitoyenne de trois parcelles bâties, s'inscrit à l'intérieur de la zone bâtie délimitée et séparée des terres agricoles environnantes par les obstacles physiques que constituent la route départementale au sud et la bande boisée à l'ouest, de sorte que le projet, qui procède au comblement d'une " dent creuse ", est une simple opération de construction dans un espace urbanisé et ne constitue pas une extension de l'urbanisation en méconnaissance du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - le projet s'est conformé à l'esprit des textes, tel que précisé par la circulaire du 14 mars 2006 ; - l'autorisation de lotir qui lui a été consentie lui a conféré des droits acquis, qui ne pouvaient pas lui être retirés, dès lors que la décision de non opposition à la déclaration préalable du 22 janvier 2008, a consacré la régularité de l'opération de lotissement et donc de la constructibilité des lots, au regard de l'ensemble des règles d'urbanisme applicables, y compris l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - l'autorisation d'urbanisme octroyée par la commune ne pouvait être regardée comme caduque, puisque comportant la cristallisation des droits à construire pendant cinq ans en vertu de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ; Vu le mémoire, enregistré le 25 août 2014, présenté pour Mme B..., qui persiste dans ses conclusions initiales par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 septembre 2014 : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me Lahalle, pour la commune de Plougoumelen, et de Me A..., pour Mme B... ; 1. Considérant que, le 16 juin 2011, le maire de Plougoumelen a délivré à Mme B... un certificat d'urbanisme négatif relativement à la parcelle cadastrée section D n° 1418 située au lieu-dit " Penvern " ; que, pour considérer que cette parcelle ne pouvait, en application des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, faire l'objet d'une division en deux lots à bâtir, le maire s'est fondé sur le fait que le projet était situé " en extension d'un secteur bâti " ne constituant ni une agglomération, ni un village et " à la frange d'une zone agricole " ; que la commune de Plougoumelen relève appel du jugement en date du 28 juin 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de Mme B..., annulé ce certificat d'urbanisme négatif ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 7 juillet 2011 ; Sur la légalité du certificat d'urbanisme et de la décision en litige : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 146-4 du même code : " I. L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / (...) " ; qu'il résulte de ces dernières dispositions, qui sont applicables à tout terrain situé sur le territoire d'une commune littorale, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle pour laquelle Mme B... a demandé un certificat d'urbanisme se situe à plus d'1,5 km du centre bourg de la commune de Plougoumelen, dont elle est séparée par une vaste zone naturelle ; qu'alors même qu'elle jouxterait une parcelle construite au nord et deux parcelles bâties à l'est, séparées par un chemin de desserte indivis, la parcelle en litige est localisée à l'extrémité ouest du lieu-dit " Penvern " à la frange d'une zone agricole ; que ce hameau ne comporte qu'une vingtaine de constructions, toutes à usage d'habitation, et, ainsi, ne se caractérise pas par une densité significative des constructions ; que, dès lors, l'extrémité ouest du lieu-dit Penvern, qui constitue une zone d'urbanisation diffuse éloignée des agglomérations, n'est pas au nombre des agglomérations et villages existants mentionnés au I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme en continuité desquels l'urbanisation pourrait s'étendre ; qu'il en résulte que c'est par une exacte application de ces dispositions législatives que le maire, agissant au nom de la commune, a délivré à Mme B... le certificat d'urbanisme négatif du 16 juin 2011 et rejeté implicitement le recours gracieux formé contre cette décision ; que, dès lors, la commune est fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler ces décisions, le tribunal a estimé que la maire de Plougoumelen avait commis une erreur d'appréciation au regard de ces dispositions ; 4. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'entier litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B... tant devant la cour que devant le tribunal administratif de Rennes ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code " ; qu'aux termes de l'article L. 422-1 du même code : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ; lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, ce transfert est définitif " ; et qu'aux termes de l'article L. 422-3 de ce code : " Lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 qui est alors exercé par le président de l'établissement public au nom de l'établissement " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain en litige est situé en zone UB d'une commune dotée d'un plan d'occupation des sols approuvé le 22 septembre 2000 et révisé le 16 décembre 2008 ; qu'il est constant que la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme n'a pas été déléguée à l'établissement public de coopération intercommunale " Vannes Agglo " en application de l'article L. 422-3 de ce code ; que, par suite, le maire était compétent, en vertu des dispositions précitées, pour statuer au nom de la commune sur la demande de certificat de Mme B... ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que le certificat d'urbanisme négatif du 16 juin 2011 comporte les considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde ; qu'il est, par suite, suffisamment motivé au regard des dispositions de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, la décision implicite de rejet du recours gracieux de Mme B... n'était pas soumise à l'obligation de motivation ; 8. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que la parcelle litigieuse soit classée en zone constructible au plan d'occupation des sols ne faisait pas obstacle à ce qu'un certificat d'urbanisme négatif puisse être délivré à l'intéressée pour un motif tiré de la méconnaissance de la loi ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'en estimant que le projet de Mme B... constituait, non une simple opération de construction dans un espace déjà urbanisé, mais une extension de l'urbanisation ne se réalisant pas en continuité avec les agglomérations et villages existants, mentionnés au I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, le maire de Plougoumelen n'a commis aucune erreur dans la qualification juridique des faits ; 10. Considérant, en cinquième lieu, que Mme B... n'est pas fondée à se prévaloir d'un droit acquis à construire qui résulterait, en application des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, de l'autorisation de lotir dont elle a pu bénéficier à la suite d'une décision de non opposition à déclaration préalable acquise en 2008, dès lors que le certificat négatif en litige est motivé par l'application des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, entrées en vigueur antérieurement à cette autorisation de lotir ; 11. Considérant, en sixième lieu, que Mme B... ne saurait utilement invoquer les termes de la circulaire du 14 mars 2006, dépourvue de caractère réglementaire ; que, de même, la circonstance que le sous-préfet de Lorient, qui avait contesté le certificat d'urbanisme négatif par un recours gracieux en date du 13 juillet 2011, ne l'a ensuite frappé d'aucun recours contentieux est sans influence sur la légalité des décisions contestées ; 12. Considérant, enfin, que le détournement de procédure allégué n'est pas établi ; 13. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la commune de Plougoumelen est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé le certificatif d'urbanisme négatif du 16 juin 2011, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de Mme B... ; Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B... : 14. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la demande de Mme B..., n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Plougoumelen, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande Mme B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... le versement à la commune de Plougoumelen d'une somme de 1 500 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 28 juin 2013 est annulé. Article 2 : Les conclusions de la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Rennes et les conclusions qu'elle a présentées devant la cour sont rejetées. Article 3 : Mme B... versera à la commune de Plougoumelen une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Plougoumelen et à Mme C... B.... Délibéré après l'audience du 9 septembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique le 26 septembre 2014. Le rapporteur, J. FRANCFORT Le président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne à la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT02445