CAA de DOUAI, 3ème chambre, 30/07/2020, 18DA01192
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-30
Numéro : 18DA01192
Président : M. Albertini
Rapporteur : M. Denis  Perrin
Commissaire du gouvernement : M. Cassara
Avocat(s) : SELARL DMITROFF PIMONT ROSE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat CFDT Interco 76 a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la note adressée aux agents de la commune d'Offranville par le directeur général des services et d'enjoindre au maire de cette commune de rembourser les sommes indûment retenues sur les traitements des agents. Par un jugement n° 1601095 du 10 avril 2018, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 8 juin 2018, le 17 janvier 2019 et le 22 juin 2020, le syndicat CFDT Interco 76, représenté par Me D... F..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la note adressée aux agents de la commune d'Offranville par le directeur général des services et tous les effets produits par cette note depuis le 1er novembre 2015 ; 3°) d'enjoindre au maire d'Offranville de rembourser les sommes indûment retenues sur les traitements des agents depuis le 1er novembre 2015 ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Offranville la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991, - le décret n° 2010-997 du 26 août 2010, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller, - les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public ; - et les observations de Me D... F..., représentant le syndicat CFDT Interco 76. Considérant ce qui suit : 1. Par une note non datée n° 02DAG/2015, le directeur des affaires générales de la commune d'Offranville a indiqué aux agents de la commune que ceux-ci ne pouvaient prétendre au versement du régime indemnitaire durant les périodes de congé maladie. Le syndicat Interco CFDT 76 a demandé, par recours gracieux du 12 janvier 2016, l'annulation de cette note. Le maire d'Offranville a rejeté cette demande, par un courrier du 18 janvier 2016. Le syndicat Interco CFDT 76 relève appel du jugement du tribunal administratif de Rouen du 10 avril 2018 qui a rejeté sa demande d'annulation de cette note et d'injonction au maire de rembourser les sommes indûment retenues. Sur la fin de non-recevoir tirée de l'absence de qualité pour agir : 2. Une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant et notamment lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée. 3. Il ressort des pièces du dossier que les statuts du syndicat CFDT Interco 76 ont été déposés en mairie de Sotteville-lès-Rouen, lieu de son siège, comme en atteste le maire de cette commune par courrier du 22 juin 2016. Les statuts déposés ont été signés par le secrétaire général, en indiquant ses nom et qualité. Le nom de son représentant a ainsi également été déposé, le secrétaire général, aux termes de ces statuts, représentant le syndicat dans tous les actes de la vie juridique. Le moyen tiré du défaut de dépôts des statuts et des noms des représentants du syndicat, obligation résultant de l'article L. 2131-3 du code du travail, doit donc être, en tout état de cause, écarté. Il ressort également des statuts du syndicat que dans leur version adoptée lors du congrès des 9 et 10 juin 2016, le conseil syndical décide de l'action en justice du syndicat et désigne le membre qui le représente. 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le conseil syndical, lors de sa séance du 1er juin 2018, a décidé de former appel du jugement du tribunal administratif de Rouen du 11 avril 2018 et a désigné M. E... B..., son secrétaire général, pour le représenter. La circonstance que la requête comporte une erreur sur le nom de son représentant est sans incidence sur la qualité pour agir de celui-ci, dès lors qu'il n'est pas contesté que M. B..., qui a introduit la requête d'appel, est le secrétaire général du syndicat. La fin de non-recevoir tirée de l'absence de qualité pour agir doit donc être écartée. Sur la régularité du jugement : 5. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. 6. En l'espèce, la note non datée du directeur des affaires générales de la commune d'Offranville indiquait aux agents que le régime indemnitaire lié à l'exercice des fonctions ou à un service rendu était suspendu pendant les périodes de congé de maladie, à l'exception des arrêts de travail notamment pour accident de travail et maladie professionnelle. Cette note précisait que cette mesure prenait effet au 1er novembre 2015. Il résulte des termes mêmes de cette note qu'elle entendait appliquer une retenue des primes pendant les arrêts de travail pour maladie ordinaire. Il ressort également et n'est pas contesté d'un courrier d'une fonctionnaire communale que celle-ci a reçu cette note le 20 novembre 2015 et que son régime indemnitaire a été supprimé pendant son congé de maladie du 12 au 28 novembre 2015. Il ressort également des écritures des parties qu'avant cette note, aucune retenue n'était faite sur le régime indemnitaire pendant les congés de maladie ordinaire, comme le confirme le courrier du maire aux agents en date du 9 décembre 2015. La note du directeur des affaires générales a donc eu des effets concrets sur la situation des agents de la commune et a induit une modification de l'ordonnancement juridique existant. Si la commune soutient qu'il ne s'agissait que d'un rappel du cadre législatif et règlementaire existant, cette note, quelle qu'en soit le bien-fondé, a une portée générale, ne constitue pas une simple information et a des effets notables sur la situation et les droits des agents communaux. Par suite, elle était susceptible de recours. Dès lors, le syndicat CFDT Interco 76 est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande d'annulation de la note non datée du directeur des affaires générales comme irrecevable, au motif que cette note ne ferait pas grief. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le syndicat CFDT Interco 76. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne l'irrecevabilité de la demande de première instance : 7. La commune d'Offranville avait opposé en première instance et réitère en cause d'appel une irrecevabilité de la demande de première instance tirée du défaut de qualité pour agir du représentant du syndicat CFDT Interco 76. Le tribunal administratif, ayant retenu une autre irrecevabilité, ne s'est pas prononcé sur cette fin de non-recevoir. 8. Il ressort des pièces du dossier que le syndicat a déposé, le 5 juin 2012 en mairie de Sotteville-lès-Rouen, ses statuts dans leur version applicable à la date de la demande de première instance, issus du congrès du 29 mai 2012, comme en atteste un courrier du maire de cette commune en date du 20 juin 2012. Ce courrier atteste également du dépôt de la nouvelle composition de la commission exécutive, qui, à cette date, représentait le syndicat. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que le bureau syndical, compétent en application des statuts antérieurs au congrès des 9 et 10 juin 2016, a décidé, lors de sa séance du 18 décembre 2015 d'intenter une procédure devant le tribunal administratif de Rouen suite à la note du directeur des affaires générales de la commune d'Offranville. Si cette délibération mentionnait que le syndicat intervenait à l'instance et désignait M. C... A... pour le représenter, une délibération du bureau syndical du 26 mai 2016 autorisait le syndicat à ester en justice et désignait son secrétaire général, M. B... pour le représenter. Le syndicat a ainsi régularisé sa demande de première instance, régularisation qui est recevable même après l'expiration du délai de recours. Enfin, si la commune conteste en défense la composition du bureau syndical lors de ces délibérations, il n'appartient pas au juge administratif de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une habilitation a été donnée pour agir et représenter en justice un syndicat. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de qualité pour agir du représentant du syndicat CFDT Interco 76 en première instance doit être écartée. En ce qui concerne la légalité de la note du directeur des affaires générales : 9. D'une part, aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version applicable : " L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat et peut décider, après avis du comité technique, d'instituer une prime d'intéressement tenant compte de la performance collective des services selon les modalités et dans les limites définies par décret en Conseil d'Etat. " et aux termes de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale: " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. ". D'autre part, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire " et aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée : " Le fonctionnaire en activité a droit (...) 2° à des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une durée de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois : ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'un fonctionnaire territorial en congé de maladie ordinaire, s'il conserve, outre son traitement ou son demi-traitement, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement n'a pas de droit au maintien des indemnités liées à l'exercice de ses fonctions. Enfin, le décret du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l'Etat et des magistrats de l'ordre judiciaire dans certaines situations de congés a modifié le régime antérieur et a permis à ces agents de bénéficier des primes et indemnités dans les mêmes proportions que le traitement, notamment en cas de congés de maladie ordinaire, mais ne s'applique pas à la fonction publique territoriale. 10. Il résulte de ces dispositions que l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, qui fixe le régime indemnitaire de ses agents et ses modalités d'attribution dans des conditions qui ne peuvent être plus favorables que celles dont bénéficient les agents de l'Etat, peut, depuis le décret du 26 août 2010, décider du maintien des primes durant les périodes de congés de maladie ordinaire. En outre, la collectivité, même en l'absence d'une telle décision, peut légalement, lorsque des circonstances particulières lui paraissent le justifier, procéder à un tel maintien. Par suite, la commune d'Offranville ne saurait faire valoir qu'elle était en situation de compétence liée pour indiquer à ses agents, comme le faisait la note contestée, qu'ils ne pouvaient prétendre au versement de leur régime indemnitaire durant leurs périodes de congés de maladie ordinaire. Les moyens soulevés par le syndicat CFDT Interco 76 ne sont donc pas tous inopérants, contrairement à ce que prétend la commune en défense. 11. Tout d'abord, le conseil municipal d'Offranville a fixé le régime indemnitaire de son personnel par délibération du 14 février 1992. Il a été modifié par une délibération du 11 octobre 2002, prenant en compte les réformes du régime indemnitaire des fonctionnaires d'Etat et la création de l'indemnité d'administration et de technicité. En application des dispositions rappelées au point 9, ce régime ne pouvait être plus favorable que celui des agents de l'Etat et ne pouvait donc prévoir, étant antérieur au décret du 26 août 2010, le maintien des primes liées à l'exercice des fonctions pendant les périodes de congés de maladie ordinaire. Ainsi, si la délibération du 11 octobre 2002 indique que l'indemnité d'administration et de technicité est destinée à compenser un forfait d'heures supplémentaires, " sans qu'il y ait réellement un travail effectué ", cette mention ne pouvait entraîner, à la date de la délibération, le maintien de cette indemnité pendant les périodes de congé de maladie alors qu'à cette date, un tel avantage était exclu pour les fonctionnaires de l'Etat. Les délibérations précitées excluaient donc, même si elles ne précisaient pas ce point, le maintien des primes pendant les congés de maladie. L'application du régime prévu pour les fonctionnaires d'Etat par le décret du 26 août 2010 aux agents communaux d'Offranville aurait, ainsi, nécessité une nouvelle délibération du conseil municipal. Par suite, la note n° 02DAG/2015 du directeur des affaires générales constituait un rappel des règles fixées par le conseil municipal et n'édictait donc pas une règle nouvelle, même si elle mettait fin à une pratique contraire aux délibérations précitées. Cette note, qui n'était pas prise en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure, se bornait dans ces conditions à une interprétation du droit positif, en l'occurrence les délibérations du conseil municipal des 14 février 1992 et 11 octobre 2002, sans en méconnaître ni le sens, ni la portée. Si la référence de jurisprudence citée par cette note était erronée, ne s'appliquant qu'aux fonctionnaires d'Etat, elle ne viciait pas pour autant le sens de l'interprétation du droit qu'elle exposait sans erreur de droit. Dès lors, l'incompétence alléguée de son auteur est sans incidence sur sa légalité, dans la mesure où le rappel du droit existant relève du pouvoir du maire et non de celui du conseil municipal. Au surplus, le maire a aussi confirmé cette interprétation dans une note diffusée à tous les agents communaux, le 9 décembre 2015. 12. En outre, la note contestée se bornant, ainsi qu'il a été dit, à rappeler le droit existant, elle ne nécessitait ni une délibération du conseil municipal, ni un avis préalable du comité technique paritaire, comme le soutient le syndicat. Ces moyens doivent dès lors être écartés. 13. Pour le reste, la note contestée prenait effet au 1er novembre 2015, alors qu'il n'est pas contesté par la commune qu'elle est postérieure à cette date, un agent communal justifiant d'ailleurs qu'il ne l'a reçue que le 20 novembre 2015. Toutefois, les règles de répétition de l'indû ne s'opposent pas à la récupération de sommes illégalement versées antérieurement. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du caractère rétroactif de la note attaquée ne peut qu'être écarté. Sur les conclusions à fins d'injonction : 14 Le présent arrêt rejetant les conclusions à fins d'annulation de la note du directeur des affaires générales, les conclusions à fins d'injonction du syndicat CFDT Interco 76 ne peuvent en conséquence qu'être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Offranville, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le syndicat CFDT Interco 76 demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune d'Offranville présentées sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rouen du 10 avril 2018 est annulé. Article 2 : La demande du syndicat CFDT Interco 76 devant le tribunal administratif de Rouen est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune d'Offranville sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat CFDT Interco 76 et à la commune d'Offranville. 1 2 N°18DA01192 1 7 N°"Numéro"