Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 18/04/2014, 12NT03213, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-18
Numéro : 12NT03213
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : BRAULT

Vu la requête, enregistrée le 17 décembre 2012, présentée pour M. et Mme A...B..., demeurant..., par Me Brault, avocat au barreau de Paris ; M. et Mme B... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100855 du 16 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 juillet 2010 par lequel le préfet d'Indre-et-Loire a autorisé la société Orbello Granulats Touraine à exploiter une carrière de sables et graviers située sur les communes de Yzeures sur Creuse et Tournon Saint Pierre au lieu-dit " Gaudru " ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la société Orbello chacun une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé en ce qui concerne le caractère suffisant du diagnostique écologique de l'étude d'impact réalisée 3 ans le dépôt de la demande d'autorisation ; - le caractère manifestement sous-estimé des mouvements de poids lourds constitue une insuffisance de l'étude d'impact de nature à induire en erreur les populations concernées lors de l'enquête publique ainsi que l'administration ; le nombre de rotations de camions a été manifestement sous-estimé ; l'impact routier sur les trafic global et les conditions de circulation dans les villages traversés génère beaucoup de difficultés ; les premiers juges n'ont pas confrontés les données délivrées par la société et celles de la commune de Tournon Saint Pierre ; - l'étude d'impact est insuffisante en ce qui concerne les incidences hydrauliques du projet ; les premiers juges n'ont retenu que les arguments de la société Orbello ; ils n'ont pas pris en compte l'existence d'une zone humide en limite d'exploitation ; la société Orbello n'a proposé aucune mesure compensatoire en matière de zone humide correspondant aux prescriptions du le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du Bassin Loire-Bretagne ; les premiers juges ont méconnu leur office et entaché leur jugement d'une erreur manifeste d'appréciation en ne s'interrogeant pas sur le bien-fondé et sur le caractère opérationnel des mesures destinées à limiter l'impact sur les ressources en eau ; ils ont dénaturé les écritures de première instance en considérant qu'ils n'avaient pas assez développé ce moyen ; les mesures de limitation sont insuffisantes ; - la prescription d'un diagnostique archéologique dans l'étude d'impact est insuffisante ; le plan de phasage a été précisément modifié en raison des découvertes archéologiques ; - l'expertise de la faune et de la flore ne suffit pas ; elle est ancienne ; elle ne mentionne pas la directive cadre sur l'eau ; le diagnostic n'a pas été réalisé aux périodes d'inventaires les plus propices ; il n'est pas établi que ce diagnostic respecte l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection, l'arrêté du 17 avril 1981 modifié par l'arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection, l'arrêté du 22 juillet 1993 fixant la liste des amphibiens et reptiles protégés sur l'ensemble du territoire, l'arrêté du 8 décembre 1988 fixant la liste des poissons protégées sur l'ensemble du territoire, les arrêtés du 23 avril 2007 fixant la liste des mollusques protégés et fixant les listes des insectes protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection, et l'arrêté du 14 décembre 2006 relatif à la liste des espèces végétales protégées sur l'ensemble du territoire national ; - le tribunal a pris en compte des éléments postérieurs à la date de l'autorisation pour faire droit à la demande de substitution de motifs demandée par le préfet sur l'appréciation des besoins locaux ; le jugement est en conséquence entaché d'une erreur de droit ; les premiers juges n'ont pas pris en compte les éléments retenus initialement retenus par le préfet d'Indre-et-Loire pour vérifier le caractère disproportionné du tonnage maximal annuel autorisé ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 mai 2013, présenté pour la société Orbello Granulats Touraine, représentée par son président en exercice, dont le siège est situé 20 boulevard de Laval, BP 20337, à Vitré (35503), par Me Rébillard, avocat au barreau de Rennes, qui conclut au rejet de la requête et demande en outre que soit mise à la charge de M. et Mme B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement est suffisamment motivé ; - les requérants n'explicitent pas en quoi l'étude sur la faune et la flore serait insuffisante ; aucune étude n'institue de délai au terme duquel une étude d'impact est caduque et n'impose au demandeur de se déplacer sur le site pendant 12 mois consécutifs pour réaliser l'analyse de l'état initial de la faune et de la flore ; - l'erreur de droit relative à la substitution de motifs est inopérante, le contentieux de l'arrêté relevant du contentieux de pleine juridiction ; le préfet d'Indre-et-Loire s'est référé au schéma départemental des carrières du 29 avril 2002 ainsi qu'à l'état des ressources et des besoins en matériaux connus à la date de l'adoption de l'arrêté ; - l'étude d'impact est suffisante ; s'agissant du trafic routier, les requérants affirment sans l'étayer que le nombre de rotations est minimisé ; l'étude d'impact, qui est en relation avec l'importance de l'installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l'environnement, comporte tous les renseignements utiles sur ce point ; sur les incidences hydrauliques, les requérants ne justifient pas de l'existence d'une zone humide en limite de carrière ; les autres arguments n'établissent pas que l'aspect hydraulique du projet serait insuffisamment développé ; le patrimoine archéologique a été pris en compte ; - la demande de première instance était irrecevable ; les épouxB..., propriétaires d'une maison à Tournon-Saint-Pierre qui n'est pas à proximité de la carrière, ne justifient d'aucun intérêt à agir ; Vu l'ordonnance en date du 27 juin 2013 fixant la clôture d'instruction au 27 juillet 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 25 juillet 2013, présenté pour M. et Mme B... qui concluent par les mêmes moyens aux mêmes fins que leur requête ; ils font valoir en outre que : - les premiers juges ont manqué à leur office en ne recherchant pas pourquoi une nouvelle étude d'impact n'avait pas été effectuée lors du dépôt de la demande de permis de construire et en ne procédant pas à l'ensemble des vérifications utiles sur la base des pièces du dossier ; Vu l'ordonnance en date du 26 juillet 2013 portant réouverture de l'instruction en application de l'article 613-4 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2013, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que : - la requête est irrecevable, les époux B...ne justifiant pas quels seraient les inconvénients et les dangers que présenteraient pour eux l'installation en cause par rapport à leur situation ; - le jugement est suffisamment motivé ; - l'étude d'impact est suffisante ; l'impact routier n'a pas été minimisé ; les modalités de traversée des communes de Tournon-Saint-Pierre et d'Yzeures sur Creuse ont été prises en compte ; le projet n'affecte pas de zones humides ; l'aspect hydraulique du projet a été largement étudié ; l'étude d'impact mentionne que certaines parcelles sont situées dans un site archéologique sensible ; la réalisation des travaux a été subordonnée à la réalisation préalable des prescriptions archéologiques éventuellement édictées par le préfet de région ; les allégations des requérants sur l'étude de la faune et de la flore ne remettent pas en cause son caractère suffisant ; - le jugement n'est entaché d'aucune erreur de droit sur la prise en compte des éléments avancés par le préfet d'Indre-et-Loire postérieurs à la date de l'édiction de l'arrêté en litige ; Vu le mémoire, enregistré le 24 mars 2014, pour M. et Mme B... qui concluent par les mêmes moyens aux mêmes fins que leur requête ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 mars 2014 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me Brault, avocat de M. et Mme B... ; - et les observations de Me Rebillard, avocat de la société Orbello Granulats Touraine ; 1. Considérant que la société Orbello Granulats Touraine a déposé le 27 février 2009 une demande d'autorisation d'ouvrir et d'exploiter une carrière de sables et graviers au lieu-dit " Gaudru " sur des parcelles situées sur les territoires des communes de Tournon-Saint-Pierre et d'Yzeures sur Creuse, représentant une surface totale de 31 hectares pour une surface exploitable de 20 hectares ; qu'une enquête publique s'est déroulée du 15 juin au 16 juillet 2009 ; qu'au regard des différents avis émis par les services de l'Etat, le pétitionnaire a produit un mémoire contenant plusieurs engagements tenant compte des remarques qui y étaient formulées ; que, par un arrêté du 19 juillet 2010, le préfet d'Indre-et-Loire a autorisé la société Orbello Granulats à exploiter cette carrière ; que M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 16 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L.9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. " ; 3. Considérant que, d'une part, pour rejeter le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact compte tenu du caractère manifestement sous estimé des mouvements de poids lourds, les premiers juges ont relevé que l'enlèvement des matériaux vers les lieux d'utilisation sera réalisé à l'aide de camions routiers de 25 tonnes de charge utile, et à l'aide de véhicules de plus faible charge représentant environ 20 % du trafic, que l'étude mentionne le trafic induit compte tenu de la production annuelle prévue ; qu'ils ont estimé que les calculs des requérants prévoyant uniquement des départs de camions transportant 5 tonnes de matériaux n'étaient pas de nature à établir que le trafic poids lourds induit par la carrière avait été minimisé ; que, d'autre part, pour écarter comme non fondé le moyen tiré du caractère erroné et insuffisant du diagnostic écologique de l'étude d'impact, ils ont relevé qu'il ne résultait pas de l'instruction que les éléments détaillés relatifs à la faune et la flore figurant dans cette étude seraient insuffisants, ni que le diagnostic écologique méconnaîtrait des textes réglementaires ou comporterait des erreurs ; que, ce faisant, le tribunal administratif d'Orléans, qui n'était pas tenu de se prononcer sur tous les détails de l'argumentation des requérants, a suffisamment motivé son arrêt sur ces deux points ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'étude d'impact réalisée par la société Orbello Granulats Touraine : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : " Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement. / Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages. " ; que l'article R. 512-6 du même code, qui précise le contenu d'une demande d'autorisation d'une installation classée, prévoit qu'il doit contenir une étude d'impact, qui doit être en relation avec l'importance de l'installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l'environnement, et doit présenter successivement, en application des dispositions de l'article R. 512-8 de ce code, dans sa version applicable à la date du dépôt de la demande d'autorisation : " 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que sur les biens matériels et le patrimoine culturel susceptibles d'être affectés par le projet ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l'installation sur l'environnement et, en particulier, sur les sites et paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'agriculture, l'hygiène, la santé, la salubrité et la sécurité publiques, sur la protection des biens matériels et du patrimoine culturel. (...) ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les solutions envisagées, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter et, si possible, compenser les inconvénients de l'installation ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes. (...) ; 5° Les conditions de remise en état du site après exploitation ; 6° Pour les installations appartenant aux catégories fixées par décret, une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets de l'installation sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation. " ; que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; 5. Considérant, en premier lieu et d'une part, que l'étude d'impact précise que le tonnage annuel de matériaux issus de l'exploitation de la carrière est évalué entre 110 000 et 130 000 tonnes ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, l'enlèvement des matériaux vers les lieux d'utilisation sera réalisé à l'aide de camions routiers de 25 tonnes de charge utile, des départs de plus faible charge équivalent à 20 % des déplacements ; que cette étude mentionne le trafic induit compte tenu de la production annuelle, évalué entre 5 200 et 6 240 rotations par an, soit un nombre de rotations de véhicules journalière compris entre 24 et 28 ; que, contrairement à ce qu'affirment les requérants, la société Orbello Granulats Touraine n'a pas indiqué que les camions de 25 tonnes seraient parfois chargés à hauteur de 5 tonnes, mais que les rotations des engins locaux, destinés à un approvisionnement local, devaient être prises en compte, en sus des rotations des camions, pour un nombre équivalent à 20 % des rotations des transports normaux ; qu'il en résulte que le calcul du trafic routier lié à l'exploitation de la carrière n'a pas été minimisé ; que, d'autre part, si les requérants soutiennent que la route départementale 750, qui dessert la carrière et traverse les villages d'Yzeures-sur-Creuse et de Tournon-Saint-Pierre est particulièrement étroite et dangereuse, et que l'étude d'impact ne tient pas compte des difficultés actuelles du trafic routier, notamment liées aux traversées des poids lourds dans les bourgs de ces deux communes, il résulte des données fournies par la direction des infrastructures et des transports d'Indre-et-Loire que le trafic routier sur cette route, de l'ordre de 2 425 véhicules par jour, restera peu influencé par celui issu de la carrière, qui représente une augmentation inférieure à 3 % ; que la carrière se situe entre ces deux communes, à proximité de la route départementale 750, à laquelle elle est reliée par un accès linéaire permettant le départ des camions vers l'une ou l'autre des communes ; que le conseil général d'Indre-et-Loire, par avis du 8 mars 2010, et la commune d'Yzeures-sur-Creuse, par une délibération de son conseil municipal du 1er juillet 2009, ont donné un avis favorable au projet ; que, dans ces conditions, alors même que l'augmentation mesurée du trafic routier sur les bourgs des communes n'a pas été précisément analysée, l'étude d'impact est suffisamment précise et détaillée sur l'effet du trafic routier de l'exploitation de la carrière sur l'environnement et, en particulier, sur la commodité du voisinage ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'en ce qui concerne les incidences hydrauliques du projet, l'étude d'impact comporte une analyse complète et précise des ressources en eau, souterraines et superficielles, du secteur d'exploitation ainsi que les mesures envisagées par la société Orbello Granulats Touraine pour limiter les inconvénients de l'installation au regard de la ressource en eau ; qu'ainsi y est mentionné la présence de trois grands plans d'eau qui ne sont pas affectés par l'exploitation de la carrière ; que, d'une part, il ne résulte d'aucune pièce du dossier qu'une autre zone humide, susceptible d'être affectée par l'extraction des sables et graviers, aurait été identifiée par la direction départementale des territoires d'Indre-et-Loire ; que, pour protéger le réseau hydrographique proche du site et les alluvions existant en sous-sol en raison de la création de plans d'eau liée à la mise à l'air libre de la nappe se situant en sous-sol, l'étude d'impact précise que l'activité sera conduite sans pompage ni exhaure et qu'il est proposé de ne pas exploiter sur 10 m sur tout le pourtour du périmètre de la carrière et sur 40 mètres le long du ruisseau du Grand Vicq, qui, au demeurant est en hauteur par rapport à la nappe créée ; que, d'autre part, une décision d'autorisation de carrière ne constituant pas une décision administrative dans le domaine de l'eau au sens de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, elle n'a pas à être compatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire Bretagne ; qu'enfin, la circonstance que la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ne soit pas visée est sans incidence sur le caractère suffisant du volet hydraulique de l'étude d'impact ; 7. Considérant, en troisième lieu, que l'étude d'impact indique que les emprises du projet sont susceptibles de renfermer un potentiel archéologique enfoui, que les parcelles concernées par l'extension de la carrière sont situées dans un secteur archéologique sensible et mentionne les informations collectées auprès de la direction régionale des affaires culturelles précisant qu'un indice de site archéologique dans l'emprise du projet d'exploitation de carrière a été enregistré et que ce projet donnera lieu à prescription de diagnostic archéologique ; que, par suite, les données relatives au patrimoine culturel susceptible d'être affecté par le projet figurent de façon précise dans l'étude d'impact ; 8. Considérant, en quatrième lieu, que le diagnostic écologique de l'étude d'impact, réalisé en 2007 et complété en 2008, comprend les inventaires naturalistes initiaux portant sur chaque groupe taxonomique à partir d'une méthodologie précise de relevage pour chacun ; que le site d'exploitation ne fait l'objet d'aucun périmètre de protection ; que la liste floristique a été établie sur l'ensemble des espèces patrimoniales sur une période de 5 jours d'avril à septembre, permettant de recenser plus de deux cents espèces ; qu'en ce qui concerne les insectes, trois groupes importants, fournissant des indications complètes sur la richesse spécifique d'un site, ont été identifiés et recensés sur six journées de prospection entre avril et septembre ; que l'héreptofaune a fait l'objet également de six journées de prospection sur la même période, les batraciens présents sur l'ensemble des milieux potentiellement favorables de la zone sur 5 jours ; qu'enfin, l'avifaune a été prospectée sur deux jours, entre avril et juin, et sur une journée en décembre pour observer les espèces hivernantes ; que l'ensemble de ces analyses et relevés a mis en évidence plusieurs secteurs d'intérêt du point de vue patrimonial naturel ; que la société Orbello Granulats Touraine a décidé d'accorder en conséquence une attention particulière aux habitats humides et à leurs annexes écologiques, et de procéder à une intervention en phasage pour préserver ce patrimoine naturel ; qu'en l'absence de texte imposant une étude sur une période de douze mois, une analyse de la faune et de la flore, très précise, a été réalisée à des moments appropriés pour l'identification des espèces ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'étude d'impact était trop ancienne à la date de délivrance de l'autorisation d'exploiter ou que la faune ou la flore présente sur le site d'exploitation aurait évolué ; qu'en se bornant à citer différents arrêtés fixant la liste d'animaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection, sans expliquer en quoi la protection qu'ils organisent aurait été méconnue, M. et Mme B... ne permettent pas à la cour d'apprécier le bien-fondé du moyen tiré de l'erreur de droit qu'ils soulèvent ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact réalisée à la demande de la société Orbello Granulats Touraine doit, en toutes ses branches, être rejeté ; En ce qui concerne le caractère proportionné de l'autorisation d'exploiter la carrière avec les besoins locaux : 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le schéma départemental des carrières approuvé par arrêté du 29 avril 2002 identifie des besoins en matériaux en retenant une consommation courante de 3,28 millions de tonnes par an et évalue des besoins nécessaires liés à la réalisation d'infrastructures importantes à des besoins supplémentaires de 1,17 million de tonnes par an, soit un tonnage annuel de 4,45 millions de tonnes ; que, si, à la date de l'autorisation, les 36 carrières du département d'Indre-et-Loire fonctionnaient pour un tonnage global de 4,65 millions de tonnes, quatre autorisations sont arrivées à échéance en 2010 et onze le seront en 2015, pour un tonnage total de 1,37 millions ; qu'eu égard à l'office du juge de plein contentieux, le tribunal administratif d'Orléans a pu estimer, sans commettre d'erreur de droit, que la légalité de l'autorisation contestée devait être appréciée au regard des éléments de fait existant à la date à laquelle il a statué, et que l'autorisation délivrée à la société Orbello Granulats Touraine à hauteur de 130 000 tonnes par an n'est pas disproportionnée au regard des besoins locaux en matériaux ; 11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la société Orbello Granulats Touraine et par le ministre de l'écologie du développement durable et de l'énergie, que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la société Orbello Granulats Touraine, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement des sommes sollicitées par M. et Mme B... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B... le versement à la société Orbello Granulats Touraine de la somme de 2 000 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront à la société Orbello Granulats Touraine une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... B..., au ministre de l'écologie du développement durable et de l'énergie et à la société Orbello Granulats Touraine. Copie en sera transmise au préfet d'Indre-et-Loire. Délibéré après l'audience du 28 mars 2014, où siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 avril 2014. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAU Le président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 2 N° 12NT03213