COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 28/12/2010, 08LY02054, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-12-28
Numéro : 08LY02054
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : BERTRAND PEYROT & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 2 septembre 2008, présentée pour la SAS ROUMAR, dont le siège est CD 538 à Montelier (26120) ; La SAS ROUMAR demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0700061 du Tribunal administratif de Grenoble du 4 juin 2008 par lequel, à la demande de la SAS Distribution Casino France, le Tribunal a annulé la décision du 13 novembre 2006 par laquelle la commission départementale d'équipement commercial de la Drôme lui a délivré, ainsi qu'à la SCI Les Graviers, une autorisation de création, par transfert et extension, d'un magasin à l'enseigne Intermarché, sur le territoire de la commune de Montelier ; 2°) de rejeter la demande de la SAS Distribution Casino France devant le Tribunal administratif ; La société requérante soutient que le Tribunal a annulé l'autorisation litigieuse au seul motif de l'absence de désignation nominative des membres de la commission départementale d'équipement commercial qui a statué sur la demande ; que, toutefois, l'article 102-IV de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a validé les autorisations d'exploitation d'équipements commerciaux en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré du caractère non nominatif de l'arrêté préfectoral fixant la composition de la commission ; que, par suite, le jugement attaqué doit être annulé et ladite autorisation doit être validée par la Cour ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 3 mars 2010, présenté pour la SAS Distribution Casino France, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner la SAS ROUMAR à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La SAS Distribution Casino France soutient que : - la validation législative invoquée par la requérante porte atteinte au droit à un procès équitable garanti par les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, par suite, elle ne saurait faire obstacle à ce que soit accueilli le moyen tiré du défaut de caractère nominatif de la désignation, par le préfet, des membres de la commission départementale d'équipement commercial ; qu'en outre, en tout état de cause, cette validation ne saurait conduire à annuler un jugement qui est intervenu avant son entrée en vigueur ; - le commission départementale d'équipement commercial qui a rendu la décision attaquée n'a pas été présidée par le préfet, mais par le secrétaire général de la préfecture ; que, cependant, la preuve d'un empêchement du préfet n'est pas rapportée ; que la présidence de la commission par le secrétaire général est donc irrégulière ; - le dossier qui a été déposé est insuffisant au regard des exigences du décret du 9 mars 1993 et de l'arrêté du 12 décembre 1997 ; que, notamment, il ne comporte pas de précisions suffisantes sur les conditions de desserte du site, le trafic sur les voies concernées et les flux de circulation que le projet est susceptible d'engendrer ; que, dès lors, la commission n'a pu apprécier l'impact du projet au regard des critères mentionnés à l'article L. 720-3 du code de commerce relatifs aux flux de véhicules ; - la zone de chalandise du projet a été délimitée en fonction d'un temps d'accès en voiture fixé à 15 mn ; que, toutefois, le magasin Intermarché de Hautes Faventines, d'une surface totale de vente de 3 049 m², qui est situé à 14 mn, a été exclu sans justification de cette zone de chalandise ; que cette insuffisance, qui n'a pas été rectifiée au cours de l'instruction de la demande, a conduit la commission départementale d'équipement commercial à se prononcer sur la base de données inexactes qui ne l'ont pas mise à même d'apprécier l'impact du projet au regard des critères fixés par le législateur ; - la commission départementale d'équipement commercial a commis une erreur manifeste d'appréciation, quant à l'impact du projet au regard des objectifs poursuivis par le législateur ; que la lecture du rapport d'instruction de la demande fait apparaître que le calcul de la densité commerciale dans la zone de chalandise est erroné ; qu'il faut, en effet, intégrer le centre commercial de Chabeuil, que la DDCCRF se contente de citer, ainsi que les magasins Grand Frais et Leader Price autorisés à Saint-Marcel-les-Valence, qui sont mentionnés dans la demande et compris dans la zone de chalandise ; que ces magasins présentent des surfaces de vente, respectivement, de 1 690 m², 1 050 m² et 1 180 m² ; que, compte tenu de ces équipements commerciaux, la densité commerciale de la zone de chalandise sera, après le projet, de 365 m² / 1 000 habitants, soit très largement plus que les densités départementale et nationale, de 318,8 et 304,8 m² / 1 000 habitants ; que, dans ces conditions, la commission départementale d'équipement commercial n'a pu se prononcer en connaissance de cause sur l'impact du projet et le risque de déséquilibre entre les différentes formes de commerce ; - en outre, au regard du dépassement des densités commerciales, la commission aurait dû procéder au bilan des avantages et inconvénients du projet ; que l'absence de prise en compte des effets négatifs du projet et de ce bilan doit conduire à l'annulation de la décision attaquée ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 4 mai 2010, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 mai 2010 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat ; Vu la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ; Vu le décret n° 93-306 du 9 mars 1993 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 décembre 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Camière, avocat de la SAS Distribution Casino France ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ; Considérant que, par une décision du 13 novembre 2006, la commission départementale d'équipement commercial de la Drôme a délivré à la SAS ROUMAR et à la SCI Les Graviers une autorisation de création, par transfert et extension, d'un magasin à l'enseigne Intermarché, sur le territoire de la commune de Montelier ; que, par un jugement du 4 juin 2008, à la demande de la SAS Distribution Casino France, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé cette décision ; que la SAS ROUMAR relève appel de ce jugement ; Considérant que l'autorisation litigieuse a été annulée par le Tribunal au motif que l'arrêté du préfet de la Drôme du 7 août 2006 fixant la composition de la commission départementale d'équipement commercial, appelée à se prononcer sur la demande d'autorisation présentée par la SAS ROUMAR et la SCI Les Graviers est entaché d'illégalité, à défaut de procéder à une désignation nominative des membres de la commission, ou de leurs représentants, ne pouvant être identifiés en vertu de la seule indication de la qualité en laquelle ils sont appelés à siéger, et que, par suite, la décision attaquée a été prise par une commission irrégulièrement composée ; Considérant que le premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule que : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ; qu'aux termes du IV de l'article 102 de la loi susvisée du 4 août 2008 : Sont validées, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les autorisations d'exploitation d'équipements commerciaux délivrées jusqu'au 1er janvier 2009, en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré du caractère non nominatif de l'arrêté préfectoral fixant la composition de la commission départementale d'équipement commercial ayant délivré l'autorisation ; Considérant, d'une part, que, contrairement à ce que soutient la SAS ROUMAR, l'article 102-IV de la loi du 4 août 2008 est applicable en l'espèce, même si le jugement attaqué est antérieur à son entrée en vigueur, les dispositions précitées de cet article ne réservant que l'hypothèse des décisions de justice passées en force de chose jugée et ce jugement ne constituant pas une telle décision ; Considérant, d'autre part, que la présente requête, dirigée contre une autorisation d'équipement commercial, est relative à une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil au sens de ces stipulations ; que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations précitées de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs impérieux d'intérêt général ; que le IV précité de l'article 102 de la loi du 4 août 2008, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, dans le contexte de l'évolution de la réglementation sur ce point introduite par le décret du 24 novembre 2008, qui n'exige pas la désignation nominative des élus membres de la commission, non de valider intégralement les autorisations délivrées par les commissions départementales d'équipement commercial, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré du caractère non nominatif de l'arrêté préfectoral fixant la composition de la commission départementale d'équipement commercial ayant pris des décisions d'autorisation contestées jusqu'au 1er janvier 2009 ; que cette validation entend limiter les conséquences, auxquelles l'administration ne peut remédier, d'une décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux précisant que les dispositions législatives applicables à la procédure de demande d'autorisation d'équipement commercial imposent au préfet, au stade de l'arrêté fixant la composition de la commission, de désigner nominativement par avance les personnes susceptibles de représenter les personnalités membres de la commission départementale d'équipement commercial ; qu'alors qu'un grand nombre de recours soulevant ce moyen sont pendants devant la juridiction administrative, cette validation est justifiée par le souci de l'Etat de limiter, eu égard à l'importance économique du secteur en cause, l'insécurité juridique découlant, pour les entreprises bénéficiaires des autorisations et pour les personnes ayant conclu des contrats avec ces entreprises, du risque d'annulations contentieuses, pour ce motif d'illégalité, des autorisations délivrées, annulations qui, en contraignant les entreprises bénéficiaires d'une autorisation à interrompre leur activité sous peine de sanctions pénales ou administratives, sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur le service offert aux consommateurs et sur l'emploi ; que cette validation ne met en cause pour les parties ni la possibilité de contester ces décisions d'autorisation pour d'autres motifs, tirés tant de leur légalité interne qu'externe, ni la possibilité de contester par tous moyens les décisions de refus d'autorisation ; qu'ainsi, les dispositions du IV de l'article 102 de la loi du 4 août 2008 sont justifiées par un motif impérieux d'intérêt général et ne sauraient, dès lors, être regardées, nonobstant leur application aux litiges pendants devant le juge à la date de leur entrée en vigueur, comme portant une atteinte excessive au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'il résulte de ce qui précède que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du IV de l'article 102 de la loi du 4 août 2008 porteraient atteinte au droit à un procès équitable garanti par les stipulations de cet article ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence de caractère nominatif de la désignation réalisée par l'arrêté préfectoral du 7 août 2006 fixant la composition de la commission départementale d'équipement commercial de la Drôme ne peut être utilement invoqué à l'encontre de l'autorisation attaquée du 13 novembre 2006 de cette commission ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SAS ROUMAR est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif a retenu ledit moyen pour annuler l'autorisation litigieuse ; Considérant qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance comme en appel devant le juge administratif par la SAS Distribution Casino France ; Considérant que la zone de chalandise de l'équipement commercial faisant l'objet d'une demande d'autorisation, qui correspond à la zone d'attraction que cet équipement est susceptible d'exercer sur la clientèle, est délimitée en tenant compte des conditions d'accès au site d'implantation du projet et des temps de déplacement nécessaires pour y accéder ; que, dans un second temps, l'inventaire des équipements commerciaux ou artisanaux de la zone de chalandise ainsi délimitée est effectué en retenant l'ensemble de ceux qui relèvent du même secteur d'activités que celui du projet, y compris ceux qui sont exploités sous la même enseigne que celle sous laquelle le projet, objet de l'autorisation, a été présenté ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que la zone de chalandise du projet litigieux a été délimitée en tenant compte d'un temps d'accès au projet de 15 mn ; que la SAS Distribution Casino France fait valoir que le magasin Intermarché des Hautes Faventines, sur le territoire de la commune de Valence, est seulement situé à 14 mn du projet et, dès lors, a été exclu sans justification de la zone de chalandise ; que ladite société produit des éléments sérieux et concordants à l'appui de ses allégations ; qu'ainsi, notamment, ledit magasin Intermarché des Hautes Faventines a présenté une demande d'extension, dans laquelle la zone de chalandise, déterminée à partir du même critère d'un temps d'accès de 15 mn, inclut le supermarché Intermarché de Montelier que la SAS ROUMAR et la SCI les Graviers projettent, grâce à l'autorisation litigieuse, de transférer et d'étendre sur un terrain attenant ; que ces éléments ne sont pas contestés par la SAS ROUMAR et l'administration ; que, dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que le magasin Intermarché de Valence aurait dû être inclus dans la zone de chalandise du projet ; que, toutefois, l'autorisation d'extension de ce magasin, qui a été obtenue le 14 mars 2006, a été annulée par le Tribunal administratif de Grenoble, par un jugement du 27 mars 2008 qui est devenu définitif ; qu'en conséquence, la surface de vente exclue à tort de la zone de chalandise du projet litigieux est la seule surface de vente initiale du magasin Intermarché de Valence, laquelle s'établit à 2 351 m² ; Considérant, d'autre part, que la SAS Distribution Casino France soutient également que la SARL Les Entrées de la Ville a obtenu une autorisation le 14 mars 2006, pour créer 1 690 m² de surface de vente sur le territoire de la commune de Chabeuil, soit dans la zone de chalandise du projet litigieux, et que cette autorisation n'a pas été prise en compte pour l'appréciation des densités commerciales ; que, cependant, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé cette autorisation, par un jugement du 27 mars 2008 qui est devenu définitif ; que ladite autorisation, qui est dès lors censée n'avoir jamais existé, ne pouvait donc être prise en compte par la commission départementale d'équipement commercial pour statuer sur la demande litigieuse ; Considérant, enfin, que la SAS Distribution Casino France soutient que les deux supermarchés Grand-Frais et Leader-Price situés sur le territoire de la commune de Saint-Marcel-les-Valence, soit à nouveau dans la zone de chalandise, de respectivement 1 050 m² et 1 180 m² de surface de vente, n'ont également pas été pris en compte ; que, même si ces supermarchés ont été autorisés peu de temps avant la décision attaquée, par deux décisions du 7 février 2006, tous les équipements commerciaux autorisés à la date à laquelle la commission se prononce, même non encore réalisés, devaient être pris en compte pour l'appréciation des densités commerciales ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que trois magasins ont été, sans justification, exclus de la zone de chalandise ; que ceux-ci totalisent 4 581 m² de surface de vente ; qu'il résulte du rapport d'instruction de la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui a été présenté à la commission départementale d'équipement commercial avant que celle-ci statue sur la demande de la SAS ROUMAR et de la SCI Les Graviers, que la densité commerciale de la zone de chalandise a été évaluée en tenant compte d'une surface totale de vente d'environ 10 500 m² ; que compte tenu de l'importance des surfaces de vente exclues à tort de la zone de chalandise au regard de cette surface totale de vente et de l'incidence de cette omission sur l'appréciation des densités commerciales dans cette zone, la SAS Distribution Casino France est fondée à soutenir que la commission départementale d'équipement commercial n'a pas été mise à même d'apprécier l'impact du projet litigieux et le risque de déséquilibre entre les différentes formes de commerce et, qu'en conséquence, la procédure qui a été suivie est entachée d'irrégularité ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la SAS Distribution Casino France, la SAS ROUMAR n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 13 novembre 2006 par laquelle la commission départementale d'équipement commercial de la Drôme lui a délivré, ainsi qu'à la SCI Les Graviers, une autorisation de création, par transfert et extension, d'un magasin à l'enseigne Intermarché, sur le territoire de la commune de Montelier ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SAS Distribution Casino France, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer à la société requérante la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SAS ROUMAR le versement d'une somme quelconque au bénéfice de la SAS Distribution Casino France sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS ROUMAR est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la SAS Distribution Casino France tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS ROUMAR, à la SAS Distribution Casino France, à la SCI Les Graviers et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Délibéré après l'audience du 7 décembre 2010 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président de chambre, M. Fontbonne, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 décembre 2010. '' '' '' '' 1 2 N° 08LY02054 id