Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 5, du 15 avril 2004, 02DA00297, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1RE CHAMBRE - FORMATION A 5
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-04-15
Numéro : 02DA00297
Président : M. le Prés Daël
Rapporteur : M. Jean  Quinette
Commissaire du gouvernement : M. Yeznikian
Avocat(s) : HSD ERNST & YOUNG ; HSD ERNST & YOUNG ; HSD ERNST & YOUNG

Vu, I, la requête, enregistrée le 3 avril 2002 au greffe de la cour administrative d'appel de Douai sous le n° 02DA00297, présentée pour la Fédération des organisations commerciales, dont le siège est situé ..., par Me A..., avocat ; la Fédération des organisations commerciales demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 00-5702, 01-3057 et 01-3363 du 7 février 2002 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté ses requêtes tendant à ce que ce dernier annule la décision par laquelle le préfet du Nord a implicitement rejeté sa demande tendant à ce qu'il prononce la fermeture du bâtiment l'Entrepôt exploité par la société Slamu à Roubaix et non autorisé à la vente, saisisse le juge des référés judiciaires et le juge répressif, à ce que le tribunal administratif enjoigne au préfet de prendre ladite décision dans le délai d'un mois, assortie d'une astreinte et à ce qu'il annule la décision en date du 15 mai 2001 par laquelle la commission départementale d'équipement commercial du Nord a accordé à la société Slamu l'autorisation d'extension de la surface de vente du magasin A l'Usine ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; Code B Classement CNIJ : 14-02-01-05-01-02 3°) de condamner le défendeur à lui verser une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'il appartenait au préfet de constater l'infraction constituée par l'ouverture à la vente d'une surface non autorisée ; que la carence de l'administration relève de la compétence de la juridiction administrative ; que la décision de la commission départementale d'équipement commercial est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; que la légalité d'une extension ne peut s'apprécier qu'au regard des surfaces exploitées dans le cadre des autorisations initialement accordées ; que les magasins de l'Usine formaient une même unité économique ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2003, présenté pour la S.A. Slamu, par Me Alain D..., avocat ; elle conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la Fédération des organisations commerciales et de l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais à lui verser une somme de 5 000 euros ou chacune au paiement de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la décision de la commission départementale d'équipement commercial n'a pas pour objet de régulariser des surfaces de vente existant antérieurement et n'a statué que sur la demande de création des 3 075 m² envisagés et non sur une extension de 7 511 m² ; que les 3 861 m² de moyennes surfaces exploitées légalement depuis 1985 au titre des droits acquis sont vainement critiqués ; que les circulaires interprétatives ne peuvent être utilement invoquées ; que les divers bâtiments commerciaux, dotés d'entrées autonomes et exploités par des enseignes différentes sans lien capitalistique ne constituaient pas une unité économique ; que le moyen tiré du non-respect d'une autorisation est inopérant à l'encontre de la légalité de ladite autorisation ; que, lors de l'ouverture en 1985, il n'y a eu ni modification substantielle de la nature des commerces, ni augmentation de la surface hors oeuvre nette, ni augmentation de la surface autorisée mais uniquement un transfert sur site ; que ses propos ne sauraient être regardés comme injurieux, outrageants ou diffamatoires ; Vu, II, la requête, enregistrée le 3 avril 2002 au greffe de la cour administrative d'appel de Douai sous le n° 02DA00298, présentée pour l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais, dont le siège est situé ..., par Me Gérard Z..., avocat ; l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 00-5702, 01-3057 et 01-3363 du 7 février 2002 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision en date du 15 mai 2001 par laquelle la commission départementale d'équipement commercial du Nord a accordé à la Slamu l'autorisation d'extension de la surface de vente du magasin A l'Usine ; 2°) d'annuler ladite décision ; 3°) d'ordonner le retrait de passages diffamatoires et injurieux contenus dans les écritures de première instance ; 4°) de condamner solidairement la société Slamu et le préfet du Nord à lui verser une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la décision en date du 15 mai 2001 est illégale en ce qu'elle valide implicitement une surface exploitée illégalement ; que l'extension est illégale au regard de la loi Royer tant dans sa rédaction actuelle qu'initiale ; que le tribunal ne pouvait que se référer à la circulaire du 10 mars 1976 qu'aux principes dégagés tant par la doctrine que par la jurisprudence ; que l'existence d'une publicité commune aux diverses installations présentant la même enseigne constitue une unité économique ; que la demande d'autorisation a porté sur un dossier qui était incomplet ; que le centre s'est orienté vers la commercialisation d'invendus ne répondant plus à la définition légale de magasin d'usine ; que les différentes extensions se sont accompagnées de modifications substantielles dans la nature des commerces et des surfaces de vente ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2003, présenté pour la S.A. Slamu, par Me Alain D..., avocat ; elle conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la Fédération des organisations commerciales et de l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais à lui verser une somme de 5 000 euros ou chacune au paiement de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la décision de la commission départementale d'équipement commercial n'a pas pour objet de régulariser des surfaces de vente existant antérieurement et n'a statué que sur la demande de création des 3 075 m² envisagés et non sur une extension de 7 511 m² ; que les 3 861 m² de moyennes surfaces exploitées légalement depuis 1985 au titre des droits acquis sont vainement critiqués ; que les circulaires interprétatives ne peuvent être utilement invoquées ; que les divers bâtiments commerciaux, dotés d'entrées autonomes et exploités par des enseignes différentes sans lien capitalistique ne constituaient pas une unité économique ; que le moyen tiré du non-respect d'une autorisation est inopérant à l'encontre de la légalité de ladite autorisation ; que, lors de l'ouverture en 1985, il n'y a eu ni modification substantielle de la nature des commerces, ni augmentation de la surface hors oeuvre nette, ni augmentation de la surface autorisée mais uniquement un transfert sur site ; que ses propos ne sauraient être regardés comme injurieux, outrageants ou diffamatoires ; Vu la note en délibéré présentée pour la Fédération des organisations commerciales, par Me Z..., le 2 avril par fax, confirmé le 5 avril 2004 par courrier ; Vu la note en délibéré présentée pour l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais, par Me Z..., le 5 avril 2004 ; Vu la note en délibéré présentée pour la société Slamu, par Me D..., le 7 avril par fax, confirmé le 9 avril 2004 par courrier ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat modifiée ; Vu le code du commerce ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience, Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 1er avril 2004 où siégeaient M. Daël, président de la Cour, M. Merloz, président de chambre, Mme Merlin-Desmartis, président-assesseur, M. Quinette, premier conseiller et Mme Eliot, conseiller : - le rapport de M. Quinette, premier conseiller, - les observations de Me D..., avocat, pour la société Slamu et Me Y..., avocat, pour l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais, - et les conclusions de M. Yeznikian, commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes nos 02DA00297 et 02DA00298 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la recevabilité de la demande de première instance présentée sous le n° 00-5702 et tendant à l'annulation de la décision par laquelle le préfet du Nord a implicitement rejeté la demande de la Fédération des organisations commerciales tendant à ce qu'il prononce la fermeture du bâtiment l'Entrepôt exploité par la société Slamu à Roubaix, saisisse le juge des référés judiciaires et le juge répressif, et à ce que le tribunal administratif enjoigne au préfet de prendre ladite décision dans le délai d'un mois : Considérant qu'aux termes de l'article XIII des statuts de la Fédération des organisations commerciales : Le conseil d'administration (...) autorise, sauf cas d'urgence à raison des délais de procédure où le président peut ester valablement en justice, le président à entamer toute action en justice dans le cadre de la défense du but associatif ; que si le bureau de l'association réuni le 9 novembre 2000 a autorisé son président à poursuivre l'action juridique engagée contre le centre A L'usine et si le procès-verbal de cette réunion précise que cette décision devra être entérinée lors de la réunion du conseil d'administration du 4 décembre 2000 , la requérante ne justifie pas que son conseil d'administration ait, comme l'imposent les statuts de l'association, autorisé son président à présenter la demande susvisée qui a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Lille le 16 novembre 2000 sous le n° 00-5702 ; que, par suite et nonobstant la décision de l'assemblée générale de l'association du 4 décembre 2000 confirmant le mandat donné au président par le bureau de cette association, cette demande est irrecevable ; que la Fédération des organisations commerciales n'est dès lors pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ladite demande ; Sur la régularité du jugement attaqué en tant qu'il a statué sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision de la commission départementale d'équipement commercial du Nord en date du 15 mai 2001 : Considérant que, pour rejeter la demande d'annulation de la décision de la commission départementale d'équipement commercial du Nord dont il était saisi, le tribunal administratif de Lille a notamment considéré que la circonstance que des surfaces de vente auraient été ouvertes sans autorisation était sans incidence sur la légalité de cette décision ; qu'il a ainsi répondu, quels que soient les mérites de cette réponse, au moyen présenté devant lui par l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. du Nord/Pas-de-Calais et tiré de ce que l'opération litigieuse portant sur des surfaces exploitées dans le cadre d'une unité économique, la société Slamu, bénéficiaire de l'autorisation attaquée, ne pouvait se prévaloir de droits acquis pour ce qui concernait la partie non autorisée des surfaces de vente existantes à la date de ladite autorisation ; que le jugement attaqué n'est donc pas entaché d'irrégularité ; Sur la légalité de la décision de la commission départementale d'équipement commercial du Nord en date du 15 mai 2001 : Considérant que, par une décision en date du 4 juillet 1983, la commission d'urbanisme commercial du Nord a autorisé la société Slamu à créer une galerie marchande composée d'un ensemble de cellules commerciales d'une surface de vente de 9 184 m² au sein de l'ancienne usine Motte-Bossut dite L'Usine sise avenue Alfred Motte à Roubaix et constituée de plusieurs bâtiments ; que, postérieurement à cette décision, la société Slamu a procédé à une extension des surfaces de vente à hauteur de 2 806 m² au sein d'un bâtiment dit Usine C et de 1 055 m² au sein d'un autre bâtiment dénommé L'Entrepôt ; qu'après avoir considéré que la surface de vente initialement autorisée avait pu être légalement portée à 9 759 m² compte-tenu, d'une part, d'une franchise de 200m² admise par la loi susvisée du 27 décembre 1973 et, d'autre part, de la réutilisation de 375 m² de surfaces commerciales précédemment exploitées par la société Motte-Bossut, et que l'adjonction des surfaces de vente de 2 806 m² et de 1 055 m² était licite portant ainsi la surface de vente globale existante à 13 620 m², la commission départementale d'équipement commercial du Nord, par la décision attaquée en date du 15 mai 2001, a accordé une seconde autorisation portant cette surface de vente globale à 16 695 m² par une nouvelle extension consistant en la création de 500 m² de surface au sein des bâtiments de L'Usine et en la création de 2 575 m² de surface de vente au sein de bâtiments occupés par un garage au carrefour de l'avenue Alfred Motte et de la rue Jean-Jacques Rousseau ; Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 29 de la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat du 27 décembre 1973 dans sa rédaction applicable aux dates d'ouverture des surfaces de vente au sein des bâtiments dits Usine C et L'Entrepôt , étaient soumises à autorisation de la commission départementale d'urbanisme commercial la transformation d'immeubles existants en établissements de commerce de détail dont la surface de vente était égale ou supérieure à une surface de vente de 1 500 m2 dans les communes dont la population était égale ou supérieure à 40 000 habitants ainsi que l'augmentation des surfaces de vente des établissements commerciaux ayant déjà atteint les surfaces ainsi prévues ou devant les atteindre ou les dépasser par la réalisation du projet si celui-ci porte sur une surface de vente supérieure à 200 m2 ; que cette procédure était applicable à tout projet d'extension d'un centre commercial constitué par la réunion de magasins distincts même si la surface de chacun des magasins n'excédait pas les seuils fixés par la loi dès lors que le centre constituait une unité par sa conception générale ou en raison de conditions communes d'exploitation ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis du service instructeur de la demande d'autorisation déposée le 8 février 2001 par la société Slamu que cette dernière, bénéficiaire de la décision du 4 juillet 1983 l'autorisant à créer une galerie marchande L'Usine d'une surface de vente de 9 184 m² réunissant une trentaine de magasins distincts, a procédé au cours de la période 1984-1986 à l'extension de cette galerie marchande consistant en la réalisation des surfaces de vente supplémentaires de 2 806 m² et de 1 055 m² au sein des bâtiments Usine C et L'Entrepôt dans lesquels plusieurs nouveaux magasins ont été ouverts ; que l'ensemble de ces magasins ont été ouverts sur le même site ; qu'ils ont une enseigne commune et un même nom commercial ; qu'ils disposent d'une publicité commune et bénéficient de certaines conditions communes d'exploitation ; qu'ils constituent ainsi une unité économique pour l'application de la disposition législative précitée ; que pour procéder à l'extension des surfaces de vente au sein des bâtiments Usine C et L'Entrepôt , l'autorisation préalable de la commission départementale d'urbanisme commercial était, par suite, nécessaire ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 29 de la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat du 27 décembre 1973 modifiée dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : I.- Sont soumis a autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) 3° La création ou l'extension d'un centre commercial tel que défini à l'article 29-I d'une surface de vente totale supérieure à 300 mètres carrés ou devant dépasser ce seuil par la réalisation du projet ; qu'aux termes de l'article 29-I de cette même loi dans sa rédaction applicable à cette même date : Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : - soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou plusieurs tranches ; - soit bénéficient d'aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l'accès des divers établissements ; - soit font l'objet d'une gestion commune de certains éléments de leur exploitation notamment par la création de services collectifs ou l'utilisation habituelle de pratiques et de publicités commerciales communes ; - soit sont réunis par une structure juridique commune, contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé, exerçant sur elle une influence au sens de l'article 357-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales ou ayant un dirigeant de droit ou de fait commun ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est pas contesté que les magasins autorisés par la décision de la commission départementale d'urbanisme commercial du Nord le 4 juillet 1983 et ceux existants au sein des bâtiments Usine C et L'Entrepôt à la date de la décision attaquée qui avaient été ouverts en 1984-1986 sans l'autorisation préalable requise étaient réunis sur un même site, disposent d'une publicité, d'une enseigne et d'aménagements communs et bénéficient de certaines conditions communes d'exploitation ; qu'ils doivent, au regard de l'un au moins des critères prévus par l'article 29-1 précité, être regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial ; qu'à la date du 15 mai 2001 à laquelle l'autorisation litigieuse a été accordée, l'extension réalisée en 1984-1986 qui excédait le seuil de 300 m² mentionné à l'article 29 précité de la loi du 27 décembre 1973 demeurait ainsi soumise à l'autorisation requise par ce même article ; Considérant, en dernier lieu, que, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation d'extension d'un centre commercial, il appartient à l'administration de vérifier si ce projet consiste en l'extension de surfaces commerciales déjà autorisées ou dont la réalisation a été régulièrement admise ; que, dans le cas où l'extension sollicitée vise à étendre des surfaces commerciales existantes qui, comme en l'espèce, étaient soumises à autorisation et n'avaient pas été autorisées, il appartient à l'administration d'instruire la demande dont elle est saisie en tenant compte non seulement des surfaces de vente projetées par le pétitionnaire mais également de ces surfaces non autorisées et de délivrer ou de refuser une autorisation portant sur l'ensemble de ces surfaces ; que la décision attaquée en date du 15 mai 2001 qui porte la surface de vente globale autorisée de 13 620 m² à 16 695 m² a été accordée notamment au motif erroné en droit selon lequel les extensions des surfaces de vente existantes au sein des bâtiments dits Usine C et L'Entrepôt représentant une surface totale de 3 861 m² avaient pu être réalisées sans l'autorisation préalable requise par l'article 29 de la loi du 27 décembre 1973 qui, comme le soutient l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. du Nord/Pas-de-Calais, ne pouvait être accordée tacitement ; que la décision de la commission départementale d'équipement commercial du Nord du 15 mai 2001 est par suite illégale et ne peut, dès lors, qu'être annulée ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Fédération des organisations commerciales et l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a considéré que la circonstance que des surfaces de vente auraient été ouvertes sans autorisation était sans incidence sur la légalité de la décision en date du 15 mai 2001 et rejeté leur demande tendant à l'annulation de ladite décision ; Sur les conclusions présentées par l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. du Nord/Pas-de-Calais tendant à la suppression de certains passages du mémoire en défense de la Slamu : Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, les passages incriminés ne peuvent être regardés comme injurieux, outrageants ou diffamatoires ; que, dès lors, la requérante n'est pas fondée à en demander la suppression ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à payer à la Slamu la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative de condamner l'Etat et la société Slamu à payer, chacun, à l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais une somme de 1 000 euros au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a également lieu, en application de ces mêmes dispositions, de condamner la Fédération des organisations commerciales à payer à la société Slamu la somme de 1 000 euros au titre des frais qu'elle a exposés à ce même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille en date du 7 février 2002 est annulé en tant qu'il a rejeté les demandes tendant à l'annulation de la décision de la commission départementale d'équipement commercial du Nord en date du 15 mai 2001. Article 2 : La décision de la commission départementale d'équipement commercial du Nord en date du 15 mai 2001 est annulée. Article 3 : La requête de la Fédération des organisations commerciales tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Lille qui a rejeté sa demande enregistrée sous le n° 00-5702 est rejetée. Article 4 : L'Etat et la Slamu verseront chacun une somme de 1 000 euros à l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais et la Fédération des organisations commerciales versera la somme de 1 000 euros à la société Slamu, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions de la société Slamu tendant à la condamnation de l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens sont rejetées. Article 6 : Le surplus des conclusions de l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais est rejeté. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération des organisations commerciales, à l'Union régionale des P.M.E.-P.M.I. Nord/Pas-de-Calais, à la société Slamu et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Copie sera transmise au préfet du Nord. Délibéré à l'issue de l'audience publique du 1er avril 2004 dans la même composition que celle visée ci-dessus. Prononcé en audience publique le 15 avril 2004. Le rapporteur Signé : J. B... Le président de la Cour Signé : S. X... Le greffier Signé : B. C... La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le greffier Bénédicte C... 2 N°02DA00297 N°02DA00298