Cour Administrative d'Appel de Marseille, 8ème chambre - formation à 3, 03/04/2012, 10MA00414, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 8ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2012-04-03
Numéro : 10MA00414
Président : M. GONZALES
Rapporteur : M. Jean-Baptiste  BROSSIER
Commissaire du gouvernement : Mme VINCENT-DOMINGUEZ
Avocat(s) : PUJOL

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour par télécopie le 2 février 2010 sous le n° 10MA00414, régularisée le 5 février 2010, présentée par Me Pujol, avocat, pour M. Philippe A, demeurant ...; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0705847 du 27 novembre 2009, notifié le 11 décembre 2009, par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Menton à lui verser les indemnités de 16.170,62 euros en réparation de son préjudice financier et de 20.000 euros en réparation de son préjudice moral, ensemble la somme de 5.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de condamner la commune de Menton à lui verser les indemnités de 16.170,62 euros en réparation de son préjudice financier et de 20.000 euros en réparation de son préjudice moral ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Menton la somme de 6.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu le jugement attaqué ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale ; Vu la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ; Vu le décret n° 97-702 du 31 mai 1997 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires du cadre d'emplois des agents de police municipale et du cadre d'emplois des gardes champêtres ; Vu le code civil ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 février 2012 : - le rapport de M. Brossier, rapporteur, - et les conclusions de Mme Vincent-Dominguez, rapporteur public ; Considérant que M. A, gardien de police municipal stagiaire en 1983, titularisé en 1985 dans ce corps des effectifs de la commune de Menton, désormais reclassé et intégré dans le corps des adjoints techniques territoriaux au grade de première classe par arrêté du maire de Menton du 12 juillet 2007, demande réparation des préjudices qu'il estime avoir subis au cours de sa carrière à Menton du fait des agissements de son employeur sur la période courant de son affectation en septembre 1993 au service communal des espaces verts, alors qu'il était encore gardien de police municipal, jusqu'au mois de juillet 2007, au cours duquel il a accepté son intégration dans le grade d'adjoint technique territorial de première classe ; Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté les conclusions indemnitaires de M. A au motif que ce dernier ne pouvait se prévaloir d'une illégalité fautive de la commune de Menton, dès lors qu'il n'avait critiqué son affectation en 1993 au service des espaces verts et n'avait jamais sollicité sa réaffectation dans le service de la police municipale de la commune de Menton, alors que seule l'illégalité d'un éventuel refus aurait pu constituer une faute génératrice du préjudice en litige ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que M. A a contesté en excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Nice, d'une part dans une première instance n° 0105100, deux arrêtés du 4 juillet 2001 du maire de Menton l'intégrant dans le cadre d'emplois des agents de salubrité territoriaux et l'excluant de la catégorie B active, arrêtés qui ont été retirés en cours d'instance, d'autre part et dans une seconde instance n° 0602141, un nouvel arrêté du maire du 20 décembre 2005 le reclassant à nouveau hors de son cadre d'origine, arrêté également retiré en cours d'instance ; qu'en outre, l'intéressé avait expressément formulé par mémoire enregistré au greffe du tribunal le 7 mai 2007 dans ladite instance n° 0602141, des conclusions par voie d'injonction à fin de réintégration dans le service de la police municipale ; que dans ces conditions, M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande indemnitaire tendant à la réparation, à hauteur de 16.170,62 euros au titre du préjudice financier et de 20.000 euros au titre du préjudice moral, des conséquences dommageables des décisions, illégales selon lui, prises par son employeur dans la gestion de sa carrière sur la période courant de son affectation en septembre 1993 au service communal des espaces verts au mois de juillet 2007, date de l'intégration dans le grade d'adjoint technique territorial de première classe ; qu'il y a lieu pour la Cour d'annuler le jugement attaqué et, par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur de telles conclusions indemnitaires ; Sur la réparation des conséquences dommageables de l'affectation de M. A au service communal des espaces verts en septembre 1993 : Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. A, alors qu'il était gardien de police municipale titulaire, a été affecté par note de service du 2 septembre 1993 au service des espaces verts de la commune ; qu'il invoque la brutalité de cette affectation non justifiée, qui serait selon lui une sanction déguisée sans procédure disciplinaire préalable, aurait porté atteinte à son statut, et réclame réparation du seul préjudice moral subi à ce titre ; Considérant qu'à supposer même illégale la note de service susmentionnée du 2 septembre 1993 et de nature à engager la responsabilité communale, il résulte de l'instruction que l'intéressé, à compter de son affectation effective dans le service des espaces verts le 6 septembre 1993, a continué d'une part, à toucher sa prime de risque en l'absence même d'exercice effectif des fonctions de policier municipal, d'autre part, a continué à bénéficier d'un avancement dans son grade de gardien de police en 1996 et 1999 ; que la " brutalité " invoquée de l'affectation décidée le 2 septembre 1993 et devenue effective le 6 septembre 1993, au sujet de laquelle il est allégué qu'il n'en aurait eu connaissance que le 6 septembre 1993 au matin, n'est établie par aucune des pièces versées au dossier ; que l'intéressé n'a pas contesté cette affectation, par recours gracieux ou contentieux, et n'a même, pendant 8 ans jusqu'en 2001, formulé aucune remarque ou demande tendant à être réaffecté au sein du service de la police municipale ; qu'aucun élément versé au dossier ne permet d'établir qu'il a été contraint d'accepter une telle affectation pendant 8 années ; que dans ces conditions, l'affectation en litige de l'intéressé sur la période courant de 1993 à 2001 ne peut être regardée comme ayant généré un préjudice moral ; qu'il s'ensuit que l'appelant n'est pas fondé à réclamer une indemnisation à ce titre, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune intimée ; Sur la réparation des conséquences dommageables de l'intégration de M. A dans un corps autre que son corps d'origine de gardien de police municipale : Considérant que M. A demande réparation des conséquences dommageables, tant s'agissant du préjudice financier que du préjudice moral, des arrêtés du maire de Menton des 4 juillet 2001 et 20 décembre 2005 portant reclassement et intégration dans un autre corps que son corps d'origine ; En ce qui concerne la recevabilité : Considérant que si la commune de Menton oppose la tardiveté de la demande indemnitaire de M. A, il résulte de l'instruction que ce dernier a formulé une réclamation préalable le 30 août 2007 reçue le 4 septembre 2007, avant de se pourvoir devant le tribunal administratif de Nice le 7 novembre 2007 ; qu'en l'absence de réponse explicite à cette réclamation préalable faisant courir le délai de recours contentieux de deux mois, la requête introductive de première instance n'était pas tardive ; En ce qui concerne la prescription quadriennale : Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement ; Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été exactement désigné ; Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. " ; et qu'aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. " ; Considérant, d'une part, que par arrêté du 4 juillet 2001, le maire de Menton a intégré M. A, hors de son corps d'origine, dans le corps des agents de salubrité territoriaux, au grade d'agent de salubrité qualifié et que, par arrêté du même jour, le maire a par voie de conséquence exclu l'intéressé du classement des agents en catégorie B active ; qu'il résulte de l'instruction que l'intéressé a intenté contre ces deux arrêtés un recours en excès de pouvoir, enregistré le 6 novembre 2001 au greffe du tribunal de Nice sous le n° 0105100, et que ces arrêtés ayant été retirés en cours d'instance, il s'est désisté de cette instance, ce dont il lui a été donné acte par ordonnance n° 0105100 du 8 février 2006 ; que ce recours juridictionnel, relatif au fait générateur de la créance en litige, à savoir l'illégalité des deux arrêtés susmentionnés finalement retirés, a interrompu le délai de prescription quadriennale opposée par la commune, qui a commencé à courir à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée, en application de l'article 2 précité de la loi du 31 décembre 1968, soit à partir du 1er janvier 2007 ; Considérant, d'autre part, que par arrêté du 20 décembre 2005, le maire de Menton a pris une nouvelle décision de reclassement ; que l'intéressé demande réparation des conséquences dommageables de cet arrêté ; que s'il a également attaqué en excès de pouvoir cet arrêté, en tout état de cause, sa réclamation préalable du 30 août 2007 reçue le 4 septembre 2007, relative aux conséquences dommageables de cette décision finalement retirée, ne pouvait être atteinte par la prescription quadriennale ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Menton n'est pas fondée à opposer la prescription quadriennale à la demande indemnitaire de l'intéressé tendant à la réparation des conséquences dommageables des arrêtés du maire de Menton des 4 juillet 2001 et 20 décembre 2005 ; En ce qui concerne la responsabilité : S'agissant du fondement de la responsabilité : Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. A, ainsi qu'il a été dit, titularisé en 1995 dans le corps des gardiens de police municipale et bénéficiant à ce titre d'un agrément délivré par le Procureur de la République de Nice le 4 janvier 1984, a travaillé à compter du mois de septembre 1993 au service des espaces verts de la commune de Menton, tout en continuant à bénéficier de sa prime de risque de policier ainsi que d'un avancement dans son corps d'origine relevant de la catégorie B active ; que le 4 juillet 2001, le maire de Menton a décidé de régulariser cette situation en sortant d'office l'intéressé de son cadre d'emploi d'origine et en l'intégrant dans celui des agents de salubrité territoriaux, au motif que l'intéressé du fait de son affectation depuis 1993 n'exerçait plus les fonctions de policier municipal et n'avait plus de ce fait à cette fin le double agrément délivré par le Procureur et par le préfet des Alpes-Maritimes ; Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, modifiant la rédaction de l'article L. 412-49 du code des communes : " Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet dans les conditions fixées par les décrets en Conseil d'État prévus à l'article 6 de la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ils sont nommés par le maire, agréés par le représentant de l'État dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'État ou le procureur de la République après consultation du maire. Le maire peut alors proposer un reclassement dans un autre cadre d'emplois dans les mêmes conditions que celles prévues à la section 3 du chapitre VI de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, à l'exception de celles mentionnées au second alinéa de l'article 81. " ; Considérant que si, comme que l'a au demeurant indiqué le Procureur de la République de Nice dans un courrier du 22 mai 2007, l'entrée en vigueur de ces dispositions a imposé la délivrance par le préfet d'un second agrément à l'exercice des fonctions de policier municipal, en sus de celui déjà délivré en 1984 par le Procureur de la République, toutefois, le premier agrément obtenu par M. A en 1984 ne pouvait être retiré ou disparaître juridiquement de l'ordonnancement juridique du seul fait de l'absence d'exercice effectif des fonctions de policier par l'intéressé depuis 1993, en l'absence de comportement portant atteinte aux exigences d'honorabilité et de moralité attendues d'un agent de police municipale ; qu'il résulte de l'instruction que si M. A n'avait pas effectivement obtenu, en avril 2001, le second agrément préfectoral, cette circonstance n'a résulté que de l'absence de demande auprès de la préfecture d'un tel agrément, et non d'un refus de délivrance de cet agrément par le préfet du fait d'un comportement portant atteinte aux exigences d'honorabilité et de moralité attendues d'un agent de police municipale ; qu'aucun élément versé au dossier par la commune ne permet d'établir que l'intéressé n'aurait pas pu obtenir ce second agrément du fait d'un comportement répréhensible, qui n'est même pas allégué ; que dans ces conditions, la décision du 4 juillet 2001 de reclasser d'office M. A dans un cadre d'emploi autre que celui de policer municipal, en application de l'article L. 412-19 précité, et donc de le radier d'office de son corps d'origine, sans demande de sa part en ce sens et sans procédure disciplinaire préalable, était illégale ; qu'elle a d'ailleurs été retirée par l'administration ; qu'était également illégale, pour les mêmes raisons, la décision subséquente prise le 4 juillet 2001 sortant l'intéressé de la catégorie B active, également retirée, comme était illégale et a été aussi retirée la nouvelle décision de reclassement prise le 20 décembre 2005 ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que la responsabilité de la commune de Menton est engagée pour l'avoir illégalement intégré, d'office et par voie de reclassement, dans un autre corps que son corps d'origine ; S'agissant de la réparation : Considérant qu'en l'absence d'exercice effectif des fonctions dont un agent public a été illégalement privé par l'administration, soit qu'il ait été évincé du service, soit qu'il ait été affecté à d'autres fonctions que celles qui étaient ou auraient dû être les siennes, celui-ci ne peut prétendre au rappel de la rémunération correspondante, mais est fondé à demander la réparation intégrale des préjudices de toute nature qu'il a réellement subis du fait des mesures prises à son encontre dans des conditions irrégulières ; qu'il convient, pour fixer l'indemnité à laquelle le requérant à droit, de tenir compte notamment de l'importance respective des fautes commises par l'administration et l'agent lui-même à l'origine des préjudices de ce dernier, telles qu'elles résultent de l'instruction, et d'en déduire tout élément de rémunération ou tout revenu de remplacement perçu pendant la période durant laquelle il a été privé de l'exercice de ses fonctions ou mis à l'écart ; Considérant que, pour l'évaluation de l'ensemble des préjudices subis par cet agent, l'indemnité réparant le préjudice financier doit être déterminée en prenant en compte, outre le traitement qui aurait dû lui être versé, d'une part, les primes ou indemnités inhérentes aux fonctions que l'agent auraient exercés en l'absence de la mesure illégale, d'une part, les primes ou indemnités rétribuant la qualité ou la quantité de son travail, dont il établit qu'il avait une chance sérieuse de les percevoir ; qu'en revanche, cette évaluation ne peut inclure les indemnités visant à compenser des frais qui n'ont pas été exposés ; Considérant, qu'il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été dit, que M. A n'a pas, pendant 8 années, de 1993 à 2001, formulé une quelconque demande tendant à exercer à nouveau et de façon effective les fonctions de policier municipal ; que s'il a contesté devant le juge administratif, à compter de l'année 2001, les décisions susmentionnées le reclassant à tort dans un autre corps que celui de policier municipal, il n'a toutefois, ni demandé directement au maire de le réaffecter dans le service de la police municipale, ni accompagné dans les premiers temps de la procédure contentieuse ses conclusions à fin d'annulation de conclusions à fin d'injonction en ce sens, ni même saisi le préfet à fin de lui délivrer le second agrément nécessaire à l'exercice effectif des fonctions de policier municipal ; qu'il ne peut à cet égard être reproché à la commune de n'avoir pas pris, de son côté l'initiative de saisir le préfet à cette fin, aucune disposition de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 ne lui imposant une telle obligation ; que dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'espèce en abaissant la responsabilité de la commune à hauteur de 50% seulement du préjudice matériel et moral subi par l'intéressé du fait des reclassements illégaux dont il a fait l'objet ; Considérant, à cet égard, s'agissant du préjudice financier, que M. A réclame la somme de 16.170,62 euros correspondant au montant de la prime de risque qu'il estime lui être due sur la période courant de juillet 2001 au mois de juillet 2007, date à laquelle il a finalement accepté un reclassement dans le corps des adjoints techniques ; qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé n° 97-702 du 31 mai 1997 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires du cadre d'emplois des agents de police municipale et du cadre d'emplois des gardes champêtres : " L'assemblée délibérante (...) peut décider que les fonctionnaires du cadre d'emplois des agents de police municipale (...) perçoivent une indemnité spéciale mensuelle de fonctions déterminée en appliquant au montant mensuel de traitement soumis à retenue pour pension de l'agent concerné un taux individuel dans la limite des taux maximum suivants : cadre d'emplois des agents de police municipale 20% (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que la prime ainsi réclamée ne peut être regardée comme une prime ou indemnité inhérente aux fonctions de policier municipal mais, compte tenu du caractère individuel de son taux d'attribution, comme une prime ou indemnité rétribuant la qualité ou la quantité du travail de l'agent ; qu'il résulte de l'instruction que M. A n'apporte aucun élément suffisamment probant de nature à établir qu'il avait une chance sérieuse de percevoir la prime qu'il réclame ; que sa demande tendant à la réparation de son préjudice financier doit, dans ces conditions, être rejetée ; Considérant, s'agissant du préjudice moral, que la décision fautive de radier un policier municipal de son corps de gardien de police municipal en le reclassant d'office dans un autre corps, est susceptible d'entraîner réparation de ce préjudice né de la perte du statut que confère cette fonction ; qu'il résulte de l'instruction qu'en étant exclu de son corps d'origine à compter de l'année 2001, M. A a été privé de la possibilité d'exercer de telles fonctions, soit au sein de la commune de Menton, soit au sein de toute autre commune, sur une période de 6 ans courant jusqu'à l'année 2007 au cours de laquelle il a finalement accepté en 2007 son reclassement dans le corps des adjoints techniques territoriaux ; que dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'espèce en évaluant à 3.000 euros le préjudice moral de l'intéressé ; qu'il y a donc lieu, compte-tenu du partage de responsabilité susmentionné, de condamner la commune de Menton à lui verser une indemnité de 1.500 euros au titre du préjudice moral ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A est fondé à demander à la Cour de condamner la commune de Menton à lui verser la somme de 1.500 euros ; que le surplus de ses conclusions indemnitaires doit être rejeté ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation " ; Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'appelant, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à payer à la partie intimée la somme qu'elle demande au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la partie intimée la somme de 2.000 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par l'appelant ; DECIDE : Article 1er : Le jugement attaqué susvisé du tribunal administratif de Nice est annulé. Article 2 : La commune de Menton est condamnée à verser à M. A une indemnité de 1.500 (mille cinq cents) euros. Article 3 : La commune de Menton versera à M. A la somme de 2.000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n° 10MA00414 de M. A est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. Philippe A, à la commune de Menton et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. '' '' '' '' N° 10MA004143