Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 15/02/2019, 411507, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2019-02-15
Numéro : 411507
Rapporteur : M. Vincent Daumas
Commissaire du gouvernement : Mme Emmanuelle Cortot-Boucher
Avocat(s) : CABINET BRIARD

Vu la procédure suivante : La société Compagnie des pêches de Saint-Malo a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler le titre de perception du 22 février 2013 émis par le directeur régional des finances publiques de Bretagne en vue du recouvrement d'une somme de 84 550,08 euros. Par un jugement n° 1400485 du 25 juin 2015, le tribunal administratif a annulé ce titre de perception. Par un arrêt n° 15NT02613 du 14 avril 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales sur le climat, contre ce jugement. Par un pourvoi, enregistré le 14 juin 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret du 17 juin 1938 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - la décision n° 2005/239/CE du 14 juillet 2004 de la Commission européenne ; - l'arrêt C-188/92 du 9 mars 1994 de la Cour de justice des Communautés européennes ; - l'arrêt C-15/98 et C-105/99 du 19 octobre 2000 de la Cour de justice des Communautés européennes ; - l'arrêt C-549/09 du 20 octobre 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - l'arrêt C-135/16 du 25 juillet 2018 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Vincent Daumas, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, au Cabinet Briard, avocat de la société Compagnie des pêches de Saint-Malo ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision n° 2005/239/CE du 14 juillet 2004, la Commission européenne a déclaré incompatibles avec le marché commun les aides mises à exécution par la République française sous forme d'allégements de charges sociales entre le 15 avril et le 15 octobre 2000 en faveur des pêcheurs, afin de remédier aux dommages causés par le naufrage du navire Erika le 12 décembre 1999 et par la tempête des 27 et 28 décembre 1999. Elle a ordonné la récupération immédiate et effective de ces aides. Par un arrêt Commission c/ France du 20 octobre 2011 (C-549/09), la Cour de justice de l'Union européenne a constaté que la France avait manqué aux obligations qui lui incombaient en ne récupérant pas auprès des bénéficiaires les aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun par la décision du 14 juillet 2004. Un titre de perception a été émis le 22 février 2013 à l'encontre de la société Compagnie des pêches de Saint-Malo pour un montant correspondant aux allégements de cotisations salariales entre le 15 avril et le 15 juillet 2000, assortis des intérêts de retard. Par un jugement du 25 juin 2015, le tribunal administratif de Rennes a annulé le titre de perception. Par un arrêt du 14 avril 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer contre ce jugement. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation se pourvoit en cassation contre cet arrêt. 2. La cour a omis de se prononcer sur le moyen, soulevé par le ministre, tiré de ce que le jugement devait être annulé au motif que le tribunal administratif ne s'était pas prononcé sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la réclamation préalable de la société Compagnie des pêches de Saint-Malo. Ce moyen suffisant à entraîner l'annulation totale de l'arrêt attaqué, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens du pourvoi. 3. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 4. Devant le tribunal administratif, le ministre avait opposé à la demande de la société Compagnie des pêches de Saint-Malo une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de sa réclamation. Le tribunal, qui a fait droit à la demande de la société, ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, le ministre est fondé à demander l'annulation du jugement. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Compagnie des pêches de Saint-Malo devant le tribunal administratif. Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre : 6. Aux termes de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction applicable au présent litige[vd1] : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / La réclamation doit être déposée, sous peine de nullité : / 1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception, dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause (...) ". Il incombe à l'administration, lorsqu'elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d'une action introduite devant une juridiction administrative, d'établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée à l'intéressé. 7. Il résulte de l'instruction que si, dans sa réclamation au directeur départemental des finances publiques d'Ille-et-Vilaine, envoyée le 5 juin 2013, la société a indiqué avoir reçu le titre de perception litigieux le 18 mars 2013, elle a soutenu, dans ses écritures devant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel, que cette date du 18 mars résultait d'une erreur de plume. L'administration n'apportant pas la preuve qui lui incombe de la date de notification du titre de perception, la tardiveté de la réclamation préalable ne peut être regardée comme établie. La fin de non-recevoir tirée de l'expiration du délai prévu par l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 doit, en conséquence, être écartée. Sur la légalité du titre de perception : 8. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le titre de perception ne serait pas conforme aux exigences de motivation prévues en droit interne a été expressément abandonné par la société dans son mémoire en réplique devant le tribunal administratif. Le moyen présenté dans son mémoire en défense devant le Conseil d'Etat et tiré de ce que le titre de perception méconnaîtrait les exigences de motivation découlant du droit de l'Union européenne n'est pas assorti des précisions de nature à permettre d'en apprécier la portée en ce qui concerne les dispositions de ce droit qui auraient été méconnues. 9. En deuxième lieu, il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne que le bénéficiaire d'une aide d'Etat versée en violation de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne saurait se prévaloir utilement des principes de confiance légitime et de sécurité juridique pour s'opposer à la restitution de l'aide. Le moyen tiré de ce que le titre de perception aurait méconnu ces principes ne peut, dès lors, qu'être écarté. De même, le retard mis par l'Etat à récupérer l'aide litigieuse ne saurait entacher d'illégalité le titre de perception. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 263 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " La Cour de justice de l'Union européenne contrôle la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l'Union destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers. / (...) Toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d'exécution. / (....) Les recours prévus au présent article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l'acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance ". Selon l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf GmbH contre Bundesrepublik Deutschland du 9 mars 1994 de la Cour de justice des Communautés européennes (C-188/92), les exigences de sécurité juridique conduisent à exclure la possibilité, pour le bénéficiaire d'une aide, objet d'une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l'article 93 du traité instituant la Communauté économique européenne, devenu l'article 88 du traité instituant la Communauté européenne puis l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui aurait pu attaquer cette décision et qui a laissé s'écouler le délai impératif prévu à cet égard par l'article 173, troisième alinéa, du traité instituant la Communauté économique européenne, devenu l'article 130 du traité instituant la Communauté européenne puis l'article 263 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de remettre en cause la légalité de celle-ci devant les juridictions nationales à l'occasion d'un recours dirigé contre les mesures d'exécution de cette décision, prises par les autorités nationales. Par ailleurs, selon l'arrêt Italie et Sardegna Lines contre Commission du 19 octobre 2000 (C-15/98 et C-105/99) et l'arrêt Georgsmarienhütte e.a. du 25 juillet 2018 (C-135/16), les bénéficiaires effectifs d'aides individuelles octroyées au titre d'un régime d'aides dont la Commission a ordonné la récupération sont, de ce fait, directement et individuellement concernés, au sens de l'article 263, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 11. Il est constant que la société Compagnie des pêches de Saint-Malo, qui conteste la validité de la décision de la Commission du 14 juillet 2004, laquelle a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 19 mars 2005, n'a pas introduit un recours en annulation contre cet acte sur le fondement de l'article 130 du traité instituant la Communauté européenne, alors applicable, dans le délai de recours impératif prévu à cet article, alors que cette décision déclarait incompatibles avec le marché commun les allégements de charges sociales en faveur des pêcheurs et que la société était sans aucun doute [vd2]recevable à la contester dès lors qu'elle pouvait en déduire qu'elle était directement et individuellement concernée, au sens de l'article 130 précité, tant en ce qui concerne les cotisations patronales que les cotisations salariales. En conséquence, elle ne peut contester sa validité à l'occasion d'une instance contentieuse dirigée contre les mesures d'exécution de cette décision prises par les autorités nationales. La demande tendant à ce que la Cour de justice de l'Union européenne soit saisie, en application de l'article 267 du traité, d'une question préjudicielle en appréciation de validité de la décision de la Commission du 14 juillet 2004 ne peut, dès lors, qu'être rejetée. 12. En quatrième lieu, la société soutient que la décision de la Commission implique seulement la récupération des allégements de cotisations patronales, les allégements de cotisations salariales devant être récupérés auprès des salariés, qui en ont été les seuls bénéficiaires. 13. Selon l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions / (...) ". Il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne que si toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement, doit être regardée comme une entreprise, au sens de ces stipulations, celles-ci ne s'appliquent pas aux interventions publiques bénéficiant directement à des personnes physiques prises à titre individuel, dès lors que ces interventions n'avantagent pas indirectement certaines entreprises ou certaines productions. 14. La décision de la Commission du 14 juillet 2004 mentionne en son point 18, relatif à la description des mesures nationales, que l'allégement a porté sur les cotisations patronales et salariales. Dans le reste de sa décision, la Commission ne mentionne cependant que les " cotisations sociales ", sans préciser expressément si les allégements de cotisations dont elle ordonne la récupération concernent également les cotisations salariales. La Cour de justice de l'Union européenne a indiqué dans son arrêt Commission c/ France du 20 octobre 2011 (C-549/09) qu'il ne lui revenait pas, dans le cadre du recours en manquement dont elle était saisie, de se prononcer sur la question de savoir dans quelles conditions et auprès de quels opérateurs ces aides devaient être récupérées et qu'elle ne pouvait pas non plus vérifier, compte tenu de l'objet du litige et des éléments dont elle disposait, qui de l'entreprise ou des salariés avait conservé le bénéfice effectif de l'aide. 15. En vertu de l'article L. 741-9 du code rural et de la pêche maritime et de l'article 4 du décret du 17 juin 1938 relatif à la réorganisation et à l'unification du régime d'assurance des marins, les cotisations patronales versées au régime des salariés agricoles et au régime des marins sont dues par les employeurs, tandis que les cotisations salariales sont dues par les salariés. Les cotisations salariales ne sont pas supportées par l'employeur mais sont seulement précomptées par lui sur la rémunération des assurés lors de chaque paye et les allégements de cotisations salariales sont répercutés auprès des salariés qui reçoivent un salaire net supérieur et en sont les bénéficiaires directs. 16. Toutefois, cet allégement de cotisations salariales pourrait être regardé comme ayant constitué un avantage indirect pour l'entreprise dès lors que, pendant la période considérée, elle a bénéficié d'une certaine attractivité en raison des rémunérations plus élevées que ses employés ont perçues pendant six mois. 17. La réponse au moyen tiré de ce que la décision de la Commission n'impose pas la récupération des allégements de cotisations salariales auprès des entreprises dépend de la question de savoir, en premier lieu, si cette décision de la Commission doit être interprétée comme ne déclarant incompatibles avec le marché commun que les allégements de cotisations patronales, alors que les allégements de cotisations salariales ne bénéficient pas directement aux entreprises et ne seraient, en conséquence, pas susceptibles d'entrer dans le champ d'application de l'article 107 du traité, ou comme déclarant également incompatibles les allégements de cotisations salariales. Dans l'hypothèse où la décision de la Commission doit être interprétée comme déclarant également incompatibles les allégements de cotisations salariales, la réponse au moyen dépend de la question de savoir si l'entreprise doit être regardée comme ayant bénéficié de l'intégralité de ces allégements ou seulement d'une partie d'entre eux, et, dans cette dernière hypothèse, comment cette partie doit être évaluée et si l'Etat membre serait tenu d'ordonner le remboursement par les salariés concernés de la part d'aide dont ils auraient bénéficié. 18. Ces questions, qui se posent dans d'autres dossiers soumis au Conseil d'Etat, soulèvent une difficulté sérieuse d'interprétation qu'il y a lieu de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 14 avril 2017 de la cour administrative d'appel de Nantes est annulé. Article 2 : Le jugement du 25 juin 2015 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 3 : Il est sursis à statuer sur la demande présentée par la société Compagnie des pêches de Saint-Malo jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1° La décision de la Commission du 14 juillet 2004 doit-elle être interprétée comme ne déclarant incompatibles avec le marché commun que les allégements de cotisations patronales, au motif que les allégements de cotisations salariales ne bénéficient pas aux entreprises et ne sont donc pas susceptibles d'entrer dans le champ d'application de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ou comme déclarant également incompatibles les allégements de cotisations salariales ' 2° Dans l'hypothèse où la Cour jugerait que la décision de la Commission doit être interprétée comme déclarant également incompatibles les allégements de cotisations salariales, l'entreprise doit-elle être regardée comme ayant bénéficié de l'intégralité de ces allégements ou seulement d'une partie d'entre eux ' Dans cette dernière hypothèse, comment cette partie doit-elle être évaluée ' L'Etat membre est-il tenu d'ordonner le remboursement par les salariés concernés de tout ou partie de la part d'aide dont ils auraient bénéficié ' Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, à la société Compagnie des pêches de Saint-Malo et au greffier de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée au Premier ministre.