Cour Administrative d'Appel de Versailles, 4ème Chambre, 29/09/2009, 08VE00831, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 4ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-09-29
Numéro : 08VE00831
Président : Mme CHELLE
Rapporteur : Mme Françoise  BARNABA
Commissaire du gouvernement : Mme JARREAU

Vu le recours et le mémoire ampliatif, enregistrés respectivement les 21 mars et 4 juillet 2008, présentés par le MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE qui demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0409169 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du 10 janvier 2008 en tant que, par ce jugement, le tribunal a annulé, d'une part, la décision du préfet du Val-d'Oise du 28 septembre 2004 enjoignant à l'association Les Parentèles de cesser immédiatement la livraison de repas à la maison de retraite de Pierrelaye et, d'autre part, la décision du 29 octobre 2004 rejetant le recours gracieux de l'association ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association Les Parentèles devant le tribunal administratif ; Il soutient que, pour annuler les décisions attaquées, en tant que celles-ci enjoignaient à l'association Les Parentèles de cesser son activité de livraison de repas à la maison de retraite de Pierrelaye, le tribunal administratif a relevé qu'en vertu de l'article 3 de l'arrêté du 29 septembre 1997 fixant les conditions d'hygiène applicables dans les établissements de restauration collective à caractère social, ces derniers sont seulement soumis à une obligation de déclaration et que, par suite, le préfet du Val-d'Oise ne pouvait légalement opposer à l'association la circonstance qu'elle ne disposait pas d'un agrément ; que, toutefois, l'association ne remettait pas en cause la nécessité d'obtenir un agrément sanitaire pour cette activité ; qu'ainsi, les premiers juges ont fondé leur décision sur un moyen qui n'était pas soulevé par l'association requérante et qu'ils ont relevé d'office ; qu'aucun moyen d'ordre public n'ayant été communiqué aux parties, comme le prescrit l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le jugement a été rendu sur une procédure irrégulière et doit être annulé ; que c'est également à tort que le tribunal administratif a estimé qu'en vertu de la réglementation applicable, l'association Les Parentèles était seulement soumise à une obligation déclarative et n'était pas tenue d'obtenir un agrément pour son activité de livraison de repas ; qu'en vertu des articles L. 233-2 et R. 231-20 du code rural, les obligations de déclaration et d'agrément sanitaire pèsent sur les établissements préparant, traitant, transformant, manipulant ou entreposant des denrées animales ou d'origine animale destinées à la consommation humaine ; que l'agrément n'est pas nécessaire dans le seul cas où l'établissement cède la totalité de ses produits directement aux particuliers pour leur propre consommation ; qu'en l'espèce, l'agrément était nécessaire dès lors que la cuisine centrale de l'établissement de Chars livre les repas à un établissement secondaire, la maison de retraite de Pierrelaye ; que l'établissement de Chars a reçu un agrément sanitaire le 28 septembre 2000 qui, après être arrivé à échéance, n'a pas été renouvelé ; qu'en l'absence d'agrément sanitaire, les conditions prévues par l'article L. 233-2 du code rural n'étaient pas remplies par l'association ; que le préfet du Val-d'Oise était dans l'obligation de lui enjoindre de cesser son activité de livraison de repas ; ............................................................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu l'arrêté du ministre de l'agriculture du 28 juin 1994, relatif à l'identification et à l'agrément sanitaire des établissements mettant sur le marché des denrées animales ou d'origine animale et au marquage de salubrité ; Vu l'arrêté du ministre de l'agriculture du 8 septembre 1994, fixant les conditions dans lesquelles certains établissements mettant sur le marché des viandes ou des produits à base de viande peuvent être dispensés de l'agrément sanitaire ; Vu l'arrêté interministériel du 29 septembre 1997, fixant les conditions d'hygiène applicables dans les établissements de restauration collective à caractère social ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 septembre 2009 : - le rapport de Mme Barnaba, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Jarreau, rapporteur public ; Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement : Considérant qu'aux termes de l'article L. 233-1 du code rural, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : Lorsque, du fait d'un manquement à la réglementation prise pour l'application de l'article L. 231-1, un établissement présente ou est susceptible de présenter une menace pour la santé publique, les vétérinaires inspecteurs habilités en vertu de l'article L. 231-2 ordonnent la réalisation de travaux, d'opérations de nettoyage, d'actions de formation du personnel et d'autres mesures correctives, ainsi que le renforcement des autocontrôles. En cas de nécessité, le préfet peut prononcer, sur proposition de ces agents, la fermeture de tout ou partie de l'établissement ou l'arrêt d'une ou de plusieurs de ses activités ; que l'article L. 233-2 du même code dispose : Les établissements préparant, traitant, transformant, manipulant ou entreposant des denrées animales ou d'origine animale destinées à la consommation humaine ne peuvent mettre leurs produits sur le marché que s'ils satisfont à des conditions sanitaires et ont reçu l'agrément sanitaire de l'autorité administrative. Des arrêtés du ministre chargé de l'agriculture ou, le cas échéant, des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de la pêche maritime fixent ces conditions sanitaires ainsi que les modalités suivant lesquelles leur respect est contrôlé et attesté. / Les établissements dont la totalité des produits est destinée à être cédée directement aux particuliers pour leur propre consommation ne sont pas soumis à l'agrément. Ceux dont une partie limitée de la production n'est pas destinée à être cédée directement aux particuliers, ou dont la production est destinée à des établissements de restauration, peuvent être dispensés de l'agrément par décision du préfet dans des conditions prévues par arrêté du ou des mêmes ministres (...) ; qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté susvisé du 28 juin 1994 dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : L'agrément sanitaire des établissements préparant, traitant, transformant, manipulant ou entreposant des denrées animales ou d'origine animale destinées à la consommation humaine, instauré par l'article L. 233-2 du code rural, est délivré par le préfet, sur proposition du directeur des services vétérinaires, dans les conditions prévues au présent chapitre. (...) ; que l'article 4 de cet arrêté dispose : Pour solliciter l'agrément sanitaire, le responsable de l'établissement adresse au directeur des services vétérinaires une demande d'agrément valant déclaration (...) ; qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté susvisé du 29 septembre 1997 dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : Le présent arrêté fixe les conditions sanitaires et hygiéniques auxquelles sont soumis les établissements publics ou privés assurant un service de restauration à caractère social, à titre gracieux ou onéreux, et dont au moins une partie de la clientèle est constituée d'une collectivité de consommateurs réguliers. / Sont notamment concernés les restaurants liés à une administration ou une entreprise, les restaurants à caractère inter-administratif ou inter-entreprise, les restaurants scolaires, universitaires ou liés à tout établissement d'enseignement, les restaurants des hôpitaux, cliniques, établissements à caractère sanitaire et social et les restaurants de toute structure d'accueil des personnes âgées, crèches, foyers d'accueil et de bienfaisance, camps, centres et établissements de vacances et établissements pénitentiaires. Les cuisines approvisionnant ces restaurants sont également visées par ce texte ; qu'aux termes de l'article 3 du même arrêté : Toute personne responsable d'un établissement mentionné à l'article 1er est tenue d'en faire la déclaration au préfet du département (directeur des services vétérinaires) dans lequel est situé l'établissement (...) ; que l'article 48 de l'arrêté susmentionné dispose : Les établissements visés au titre III ci-dessus et répondant aux prescriptions du présent arrêté sont agréés par le préfet dans les conditions fixés par l'arrêté du 28 juin 1994 relatif à l'identification et à l'agrément sanitaire des établissements mettant sur le marché des denrées animales ou d'origine animale et au marquage de salubrité. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux organismes placés sous l'autorité ou la tutelle du ministre de la défense ; que le titre III dudit arrêté est relatif aux établissements livrant, distribuant ou mettant sur le marché leurs préparations culinaires élaborées à l'avance ; Considérant que, pour prononcer l'annulation des décisions des 28 septembre et 29 octobre 2004 en tant que, par ces décisions, le préfet du Val-d'Oise a enjoint à l'association Les Parentèles de cesser immédiatement la livraison de repas à la maison de retraite de Pierrelaye, le tribunal administratif a estimé que cette association, qui assure la gestion de trois maisons de retraite dans le département du Val-d'Oise et exploite une cuisine centrale procédant aux livraisons de repas, notamment à la maison de retraite susmentionnée, était uniquement soumise à une obligation de déclaration en vertu des dispositions précitées de l'article 3 de l'arrêté susvisé du 29 septembre 1997 et que, dès lors, le préfet du Val-d'Oise ne pouvait légalement se fonder, pour prononcer l'injonction litigieuse, sur la circonstance que cette association exerçait son activité en étant dépourvue de l'agrément sanitaire institué par l'article L. 233-2 du code rural ; Considérant, toutefois, qu'en vertu des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 233-2 du code rural, de l'article 3 de l'arrêté du 28 juin 1994 et de l'article 48 de l'arrêté du 29 septembre 1997, les établissements préparant, traitant, transformant, manipulant ou entreposant des denrées animales ou d'origine animale sont soumis à l'obligation de détenir un agrément sanitaire délivré par le préfet pour l'exercice de cette activité ; que si l'article 3 de l'arrêté susvisé du 29 septembre 1997 prescrit aux établissements assurant un service de restauration à caractère social, lesquels comprennent, notamment, les restaurants des structures d'accueil de personnes âgées, de procéder à la déclaration de cette activité auprès du préfet du département dans lequel est situé l'établissement, cette déclaration a pour objet, ainsi qu'il est dit à l'article 1er de l'arrêté du 28 juin 1994, de permettre l'identification de l'établissement et ne peut tenir lieu de l'agrément exigé par l'article L. 233-2 du code rural ; que l'obligation de déclaration ne dispense nullement les établissements concernés de l'obligation de solliciter un agrément sanitaire avant de se livrer à l'activité susmentionnée, la demande d'agrément valant d'ailleurs déclaration, comme le prévoient les dispositions précitées de l'article 4 de l'arrêté du 29 septembre 1997 ; qu'enfin, si l'arrêté susvisé du 8 septembre 1994 fixe, en application du troisième alinéa de l'article L. 233-2 du code rural, les conditions dans lesquelles certains établissements peuvent bénéficier d'une dispense d'agrément, il est constant que la cuisine centrale exploitée par l'association Les Parentèles n'appartient pas à la catégorie des établissements mentionnés par cet arrêté ; que cette association devait donc être en possession d'un agrément sanitaire pour le fonctionnement de la cuisine centrale de son établissement de Chars ; que, par suite, dès lors que l'autorité administrative a estimé, à la suite de l'inspection à laquelle elle a procédé, que l'établissement de l'association n'était pas agréé, le préfet du Val-d'Oise était fondé, en raison de ce défaut d'agrément, à lui ordonner de cesser son activité de livraison de repas à la maison de retraite de Pierrelaye, depuis la cuisine centrale de son établissement de Chars ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé les décisions litigieuses au motif que l'association Les Parentèles était soumise à une obligation de déclaration et se trouvait dispensée de l'obligation de détenir un agrément pour exercer l'activité susmentionnée ; qu'il appartient, toutefois, à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association Les Parentèles devant le tribunal administratif ; Considérant, en premier lieu, que M. X, directeur départemental des services vétérinaires, bénéficiait, en vertu d'un arrêté du préfet du Val-d'Oise en date du 24 septembre 2004 régulièrement publié au recueil des actes administratifs du 25 septembre 2004, d'une délégation de signature pour prendre, au nom du préfet, les décisions concernant la sécurité alimentaire des aliments et, notamment, celles qui sont prises sur le fondement des articles L. 233-1 et L. 233-2 du code rural ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées manque en fait ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° en cas d'urgence (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'un épisode de toxi-infection alimentaire collective, survenu le 5 septembre 2004, une inspection de la cuisine centrale, réalisée le lendemain, a révélé diverses anomalies et, notamment, un volume insuffisant des armoires froides et une absence de contrôle des repas mixés ; qu'en outre, les analyses bactériologiques sur les repas témoins ont donné de mauvais résultats ; que, dès lors que ces anomalies exposaient les résidents de la maison de retraite de Pierrelaye à des risques d'une nouvelle infection, le préfet du Val-d'Oise a pu, en raison de l'urgence, enjoindre à l'association de cesser immédiatement les livraisons de repas sans qu'au préalable, cette dernière ait été mise à même de présenter des observations écrites dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 5 de l'arrêté susvisé du 28 juin 1994 : L'agrément sanitaire est accordé à tout établissement dont la conformité aux conditions sanitaires d'installation, d'équipement et de fonctionnement fixées par la réglementation qui lui est applicable pour les produits qu'il met sur le marché a été constatée par le directeur des services vétérinaires. / Toutefois, s'il s'agit d'un nouvel établissement et que sa visite n'a pas permis d'apprécier l'hygiène du fonctionnement dans des conditions normales d'activité, l'agrément est accordé à titre provisoire pour une période de trois mois./ A l'issue de cette période probatoire, si les conditions sanitaires visées au premier alinéa sont satisfaites, l'agrément sanitaire est confirmé. Dans le cas contraire, l'agrément provisoire peut être soit prolongé pour une période de trois mois renouvelable, soit retiré ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet du Val-d'Oise a délivré à l'association Les Parentèles , le 28 septembre 2000, un agrément sanitaire revêtu de la mention provisoire ; que le compte-rendu de la visite d'inspection du 10 janvier 2000 effectuée par les services vétérinaires précisait expressément que la délivrance d'un agrément provisoire de trois mois pourrait être envisagée sous réserve, pour l'association, d'apporter diverses améliorations ; qu'à la suite d'une nouvelle visite d'inspection du 17 mars 2000, le directeur des services vétérinaires rappelait la nécessité de procéder à plusieurs aménagements de ses installations, avant la délivrance d'un agrément provisoire autorisant des livraisons de repas à la maison de retraite de Pierrelaye par la cuisine centrale de l'établissement de Chars ; qu'ainsi, il appartenait à l'association, qui ne pouvait ignorer que l'agrément délivré le 28 septembre 2000 avait une durée de validité limitée à trois mois, de solliciter la confirmation de son agrément sanitaire avant même l'expiration de cette période probatoire ; qu'elle ne saurait sérieusement soutenir que l'autorité administrative lui aurait implicitement accordé le renouvellement de son agrément, dès lors qu'elle n'a présenté aucune demande en ce sens et qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit qu'une autorisation de cette nature peut être délivrée tacitement ; que, par suite, l'association n'est pas fondée à soutenir qu'en lui enjoignant de cesser la livraison des repas, le préfet du Val-d'Oise aurait procédé au retrait illégal d'une autorisation qu'elle ne possédait pas ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé ses décisions des 28 septembre et 29 octobre 2004 en tant que, par ces décisions, il a enjoint à l'association Les Parentèles de cesser immédiatement la livraison des repas à la maison de retraite de Pierrelaye et a rejeté le recours gracieux de ladite association dirigé contre cette mesure ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du 10 janvier 2008 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé en tant qu'il prononce l'annulation, d'une part, de la décision du préfet du Val-d'Oise du 28 septembre 2004 enjoignant à l'association Les Parentèles de cesser immédiatement la livraison de repas à la maison de retraite de Pierrelaye et, d'autre part, de la décision du 29 octobre 2004 rejetant le recours gracieux de l'association. Article 2 : La demande présentée par l'association Les Parentèles devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est rejetée. '' '' '' '' N° 08VE00831 6