Conseil d'Etat, Assemblée, du 28 mars 1997, 179049 179050 179054, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : ASSEMBLEE
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1997-03-28
Numéro : 179049 179050 179054
Président : M. Denoix de Saint Marc
Rapporteur : Mlle Fombeur
Commissaire du gouvernement : M. Bonichot
Avocat(s) : SCP Monod, Avocat

Vu 1°), sous le n° 179 049, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 mars 1996 et 25 juillet 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la société Baxter, ayant son siège ..., représentée par son directeur général, par la société B. Braun Medical SA, ayant son siège ..., représentée par le président de son directoire et par la société Fresenius France, ayant son siège 5 place de Marivel à Sèvres (92316 Cedex), représentée par le président de son directoire ; les sociétéS Baxter, B. Braun Medical SA et Fresenius France demandent au Conseil d'Etat : - d'annuler pour excès de pouvoir l'article 12 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; - de condamner l'Etat à leur verser une somme de 20 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 2°), sous le n° 179 050, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 mars 1996 et 25 juillet 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le laboratoire Aguettant, ayant son siège social ... (69353 Cedex 07), représenté par son président-directeur général ; le laboratoire Aguettant demande au Conseil d'Etat : - d'annuler pour excès de pouvoir l'article 12 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 10 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 3°), sous le n° 179 054, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 mars 1996 et 20 mai 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb, ayant son siège social aux Collines de l'Arche à Paris-la-Défense (92057), représentée par son président-directeur général en exercice ; la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb demande au Conseil d'Etat : - d'annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 50 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ; Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne, modifié notamment par le traité du 7 février 1992 sur l'Union européenne ; Vu la directive du Conseil des Communautés européennes du 21 décembre 1988 n° 89/105 relative à la transparence des mesures régissant la fixation des prix des médicaments à usage humain et leur inclusion dans le champ d'application des systèmes nationaux d'assurance maladie ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 95-1348 du 30 décembre 1995 autorisant le gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, ensemble la décision n° 95-370 DC du même jour du Conseil constitutionnel ; Vu l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mlle Fombeur, Auditeur, - les observations de la SCP Monod, avocat des laboratoires Bristol-Myers-Squibb, - les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de la société Baxter, de la société B. Braun Medical SA et de la société Fresenius France, du laboratoire Aguettant et de la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb sont dirigées contre l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la recevabilité de la requête de la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb : Considérant que la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb ne justifie d'un intérêt lui donnant qualité à agir qu'à l'encontre de l'article 12 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 susmentionnée, relatif aux contributions exceptionnelles dont sont redevables les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques ; que, par suite, ses conclusions tendant à l'annulation des autres dispositions de l'ordonnance ne sont pas recevables ; Sur la légalité de l'article 12 de l'ordonnance attaquée : Considérant que les dispositions de l'article 12 de l'ordonnance correspondent soit à celles figurant dans le projet soumis par le gouvernement au Conseil d'Etat, soit à celles du texte adopté par le Conseil d'Etat ; Considérant que, d'après les dispositions combinées des articles 13, 19 et 38 de la Constitution, les ordonnances visées par ce dernier article, qui doivent dans tous les cas être délibérées en Conseil des ministres, sont signées par le Président de la République et contresignées par le Premier ministre et, le cas échéant, par "les ministres responsables" ; que les ministres responsables sont ceux auxquels incombent, à titre principal, la préparation et l'application des ordonnances dont s'agit ; que les dispositions de l'article 12 de l'ordonnance attaquée ont pour objet d'instituer trois contributions exceptionnelles dont sont redevables les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques au sens de l'article L. 596 du code de la santé publique ; que le ministre de l'industrie n'a pas, au regard de ces dispositions, la qualité de ministre responsable au sens des dispositions susrappelées de l'article 19 de la Constitution ; que n'a cette qualité aucun autre ministre n'ayant pas contresigné l'ordonnance ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de certains contreseings, et notamment de celui du ministre de l'industrie, ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'en vertu de l'article 1er de la loi du 30 décembre 1995 susvisée, le gouvernement était autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de ladite loi et conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, "toutes mesures : ... 4° Instituant des prélèvements faisant contribuer au financement de la protection sociale et à l'équilibre financier des organismes qui y concourent les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques ..." ; que l'institution de trois contributions exceptionnelles dont sont redevables les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques au sens de l'article L. 596 du code de la santé publique est aunombre des dispositions que le gouvernement pouvait légalement prendre en vertu de la loi d'habilitation susvisée du 30 décembre 1995 ; Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi fixe les règles concernant : ... l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures" ; que, si cette disposition fait obligation à l'ordonnance prise en vertu d'une loi d'habilitation sur le fondement de l'article 38 de la Constitution de fixer les règles concernant le taux des impositions qu'elle institue, il n'en résulte pas que le taux de chaque impôt doive être fixé par ladite ordonnance ; qu'en déterminant avec une précision suffisante les limites à l'intérieur desquelles le pouvoir réglementaire, agissant par voie de décret, est habilité à arrêter le taux des contributions que l'ordonnance institue, ses auteurs ont satisfait à l'exigence leur incombant en vertu de l'article 34 de la Constitution ; Considérant qu'en vertu de l'article 2 de la loi d'habilitation du 30 décembre 1995, les mesures visées par le 4° de son article 1er précité, destinées à la réduction du déficit pour l'année 1996, pouvaient, sous réserve des principes de valeur constitutionnelle, prendre effet rétroactivement au 1er janvier 1996 ; qu'il ressort de cette disposition, éclairée par les travaux préparatoires de la loi, que le législateur a ainsi entendu permettre au gouvernement de percevoir dès 1996, et quelle qu'en soit l'assiette, les contributions acquittées par les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques, lesquelles, par leur prélèvement en 1996 et leur affectation à la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, sont destinées à la réduction du déficit pour l'année 1996 ; que, par suite, la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que l'article 12 de l'ordonnance attaquée serait entaché d'une rétroactivité illégale en tant qu'il institue des contributions perçues en 1996 et assises sur les frais de prospection et d'information des praticiens, sur l'accroissement du chiffre d'affaires et sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ; Considérant que l'assujettissement aux trois nouvelles contributions des seules entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques résulte des termes mêmes de la loi d'habilitation du 30 décembre 1995 ; que, par suite, la société Baxter, la société B. Braun Medical SA, la société Fresenius France et le laboratoire Aguettant ne sauraient utilement soutenir que les dispositions de l'article 12 de l'ordonnance méconnaîtraient, dans cette mesure, le principe d'égalité devant les charges publiques ; Considérant que ni l'institution de trois contributions différentes, ni l'existence de règles d'exonérations spécifiques à chacune d'entre elles ne méconnaissent le principe d'égalité devant l'impôt, dès lors que toutes les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques sont soumises dans les mêmes conditions à chacune des trois contributions ; qu'eu égard à l'objet du prélèvement exceptionnel qu'elle institue, l'ordonnance pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, exonérer des deux premières contributions les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France en 1995 au titre des spécialités pharmaceutiques remboursables et des médicaments agréés à l'usage des collectivités est inférieur à 100 millions de francs, sauf si elles sont filiales à 50 pour 100 au moins d'une entreprise ou d'un groupe dont le chiffre d'affaires consolidé réalisé en France au titre de ces mêmes spécialités dépasse cette limite ; Considérant que le principe d'égalité n'implique pas que des entreprises se trouvant dans des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents ; qu'ainsi, à supposer que certaines entreprises assujetties se fussent trouvées dans une situation différente du fait de la passation d'une convention avec les pouvoirs publics en application de l'accord cadre conclu le 25 janvier 1994 entre l'Etat et le syndicat national de l'industrie pharmaceutique l'ordonnance pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, les assujettir aux trois contributions dans les mêmes conditions que les entreprises non signataires d'une telle convention ; Considérant que l'article 12 de l'ordonnance attaquée assujettit aux trois contributions exceptionnelles qu'il institue les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques au sens de l'article L. 596 du code de la santé publique ; qu'il ressort des dispositions de ce dernier texte que sont ainsi visés la totalité des établissements autorisés à exploiter des spécialités pharmaceutiques en France ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'article 12 susmentionné méconnaîtrait le principe d'égalité en ce qu'il établirait une distinction selon que les spécialités sont vendues par des laboratoires installés à l'étranger ou en France manque en fait ; Considérant que l'assiette des trois contributions, constituée respectivement du montant des frais de prospection et d'information des praticiens comptabilisés au cours du dernier exercice clos, de l'excédent du chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France en 1995 par rapport à 1994 au titre des spécialités pharmaceutiques remboursables et des médicaments agréés à l'usage des collectivités et du montant de ce même chiffre d'affaires en 1995, a été définie en fonction de critères objectifs au regard de la finalité de contribution des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de la protection sociale et à l'équilibre financier des organismes qui y concourent ; qu'en particulier, ces critères sont liés à la part prise par ces entreprises dans les dépenses d'assurance maladie des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ; que, dès lors, les contributions litigieuses ont été établies d'une façon régulière au regard des règles et principes de valeur constitutionnelle et notamment de la nécessaire prise en compte des facultés contributives des citoyens, résultant de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que le caractère progressif de la contribution assise sur l'accroissement du chiffre d'affaires enregistré en 1995 par rapport à 1994 n'est pas davantage contraire à cette dernière règle ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la fixation des taux des trois contributions aboutisse, au détriment des entreprises assurant l'exploitation de spécialités pharmaceutiques, à une rupture de l'égalité devant les charges publiques ; que la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb n'est pas non plus fondée à soutenir que les dispositions de l'article 12 de l'ordonnance, par le montant des prélèvements instaurés, porteraient atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie ; Considérant que les dispositions critiquées ne violent aucunement les objectifs de la directive du Conseil du 21 décembre 1988 n° 89/105 relative à la transparence des mesures régissant la fixation des prix des médicaments à usage humain et leur inclusion dans le champ d'application des systèmes nationaux d'assurance maladie ; Considérant que la société Baxter, la société B. Braun Medical SA et la société Fresenius France soutiennent que la première contribution, frappant les frais de prospection et d'information des praticiens, constituerait une barrière à l'entrée de laboratoires étrangers sur le marché français et violerait ainsi les stipulations du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne ; que, cependant, cette contribution, qui s'applique à toutes les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques en France, affecte de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des spécialités pharmaceutiques produites par de nouveaux laboratoires, qu'ils soient nationaux ou qu'ils relèvent du droit d'autres Etats membres ; qu'ainsi, le moyen doit être écarté ; Considérant qu'à supposer que la deuxième contribution, assise surl'accroissement du chiffre d'affaires en 1995, frapperait davantage les filiales de laboratoires étrangers que les laboratoires français, cette circonstance résulterait de l'application de critères objectifs dépourvus de tout caractère discriminatoire à raison de l'origine des spécialités vendues ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions relatives à la deuxième contribution violeraient les stipulations du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne doit être lui aussi écarté ; Considérant qu'il est fait grief à la troisième contribution, du fait de la déduction instaurée au profit des dépenses afférentes à la réalisation en France d'opérations de recherche, de violer les articles 30 et 59 du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne ; que, toutefois, il n'est nullement établi que la contribution considérée constituerait une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives à l'importation de spécialités pharmaceutiques et contreviendrait ainsi aux stipulations de l'article 30 ; que les stipulations de l'article 59, relatives à la libre prestation de services, ne trouvent pas à s'appliquer en l'espèce ; Considérant que si la violation de divers autres accords internationaux est également invoquée, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre au Conseil d'Etat de se prononcer sur son bien-fondé ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le laboratoire Aguettant n'est pas fondé à demander l'annulation de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; Considérant, en revanche, que la société Baxter, la société B. Braun Medical SA et la société Fresenius France, d'une part, et la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb, d'autre part, invoquent à l'encontre de l'article 12 de l'ordonnance attaquée la méconnaissance des stipulations des articles 52 et 58, relatifs à la liberté d'établissement, 93, paragraphe 3, relatif aux projets d'aides, et 95, relatif aux impositions intérieures, du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne ; que la réponse aux moyens tirés de la violation des articles 52 et 58 et de l'article 95 dépend de la question de savoir si constitue une discrimination illégale, au regard des articles ci-dessus mentionnés, le fait de définir l'assiette d'une contribution exceptionnelle à taux proportionnel, instaurée en 1996, comme le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 1995 au titre des spécialités pharmaceutiques remboursables et des médicaments agréés à l'usage des collectivités, dont sont retranchées les charges comptabilisées au cours de la même période au titre des dépenses afférentes à la réalisation en France d'opérations de recherche scientifique et technique ; que la réponse au moyen tiré de la violation de l'article 93, paragraphe 3, qui devrait être examiné en cas de réponse négative à la question qui précède, dépend de la question de savoir si la déduction fiscale susmentionnée constitue une aide au sens de l'article 92 du traité du 25 mars 1957 ; que ces questions soulèvent une contestation sérieuse ; que, par suite, il y a lieu, en application de l'article 177 du traité du 25 mars 1957, de surseoir à statuer sur la requête de la société Baxter, de la société B. Braun Medical SA et de la société Fresenius France, et sur celle de la S.A. des laboratoires Bristol-Myers-Squibb en tant qu'elles demandent l'annulation de l'article 12 de l'ordonnance attaquée, jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée sur ces questions préjudicielles ; Sur les conclusions de la requête du laboratoire Aguettant tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans l'instance engagée sous le n° 179 050, la somme que le laboratoire Aguettant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;Article 1er : La requête du laboratoire Aguettant est rejetée.Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de la société Baxter, de la société B. Braun Medical SA et de la société Fresenius France, et sur celle de la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb en tant qu'elles demandent l'annulation de l'article 12 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale, jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée sur les question suivantes, qui lui sont renvoyées : 1°) Les articles 52 et 58 du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne s'opposent-ils à une législation nationale qui, adoptée en 1996, frappe, au titre de cette année, d'une contribution exceptionnelle dont le taux doit être fixé entre 1,5 et 2 % le chiffre d'affaires hors taxes réalisé dans l'Etat d'imposition entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 1995 par les entreprises assurant l'exploitation de spécialités pharmaceutiques, au titre des spécialités pharmaceutiques remboursables et des médicaments agréés à l'usage des collectivités, et qui admet la déduction de l'assiette de la contribution des charges comptabilisées au cours de la même période au titre des dépenses afférentes aux seules opérations de recherche réalisées dans l'Etat d'imposition ? 2°) L'article 95 du traité instituant la Communauté européenne s'oppose-t-il à une telle législation ? 3°) Dans le cas de réponse négative à l'une ou l'autre des deux questions qui précèdent, cette déduction de l'assiette de la contribution des dépenses afférentes aux opérations de recherche réalisées dans l'Etat d'imposition doit-elle être considérée comme une aide au sens de l'article 92 du traité instituant la Communauté européenne ?Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb est rejeté.Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Baxter, à la société B. Braun Medical SA, à la société Fresenius France, au laboratoire Aguettant, à la société anonyme des laboratoires Bristol-Myers-Squibb, au président de la Cour de justice des Communautés européennes, au Premier ministre, au ministre du travail et des affaires sociales, au ministre de l'économie et des finances, au ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation et au ministre des affaires étrangères.