Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 09/04/2014, 369342, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Appréciation de la légalité
Date de la décision : 2014-04-09
Numéro : 369342
Rapporteur : Mme Angélique Delorme
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas

Vu l'ordonnance n° 1300886 du 6 juin 2013 par laquelle le président du tribunal administratif de Caen a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée par l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie ; Vu la requête, enregistrée le 17 mai 2013 au greffe du tribunal administratif de Caen, présentée par l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie, dont le siège est Maison de l'agriculture, avenue de Paris à Saint Lô (50009) ; l'association, agissant en exécution du jugement du tribunal de grande instance de Coutances du 28 mars 2013 renvoyant les parties devant la juridiction administrative, demande : 1°) de déclarer que l'arrêté du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche du 7 janvier 2010 la reconnaissant en qualité d'association d'organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes, l'arrêté interministériel du 6 août 2010 portant extension des règles édictées par l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie, et les arrêtés du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche du 25 août 2010 fixant les conditions de perception des cotisations au bénéfice de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie du fait de l'extension des règles pour les carottes et pour les poireaux ne sont pas entachés d'illégalité ; 2°) de mettre à la charge de l'EARL Les Pins une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 mars 2014, présentée par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ; Vu le règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil du 26 septembre 2007 ; Vu le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Angélique Delorme, Auditeur, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ; 1. Considérant que, par jugement du 28 mars 2013, le tribunal de grande instance de Coutances, saisi d'un litige entre l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie et quatorze membres du syndicat des producteurs de carottes de Créances dont l'Earl Les Pins, relatif au paiement de cotisations instituées par des arrêtés du 25 août 2010, a sursis à statuer jusqu'à ce que la juridiction administrative se soit prononcée sur la légalité de quatre arrêtés, à savoir l'arrêté du 7 janvier 2010 du ministre chargé de l'agriculture portant reconnaissance de l'association Jardins de Normandie en qualité d'association d'organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes, l'arrêté du 6 août 2010 du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé de l'agriculture portant extension des règles édictées par l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie et, enfin, deux arrêtés en date du 25 août 2010 du ministre chargé de l'agriculture fixant les conditions de perception des cotisations au bénéfice de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie du fait de l'extension des règles pour les carottes, d'une part, et les poireaux, d'autre part ; qu'il ressort des motifs de ce jugement que le tribunal de grande instance a renvoyé au juge administratif l'appréciation de sept moyens soulevés devant lui et relatifs à la légalité de ces arrêtés ; 2. Considérant qu'en vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la juridiction administrative lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire ; qu'il suit de là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte ; Sur la compétence de la juridiction administrative : 3. Considérant que les arrêtés des 7 janvier et 25 août 2010 du ministre chargé de l'agriculture et l'arrêté interministériel du 6 août 2010 constituent des actes administratifs ; que la circonstance que l'autorité judiciaire aurait pu laisser inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition de ces arrêtés contraire au droit de l'Union européenne n'est pas de nature à ce que la juridiction administrative soit regardée comme incompétente pour apprécier la légalité de ces actes ; Sur la légalité des arrêtés : 4. Considérant qu'aux termes de l'article 125 decies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteurs (règlement " OCM " unique) : " L'Etat membre concerné peut décider, sur présentation des pièces justificatives, que les producteurs non membres sont redevables à l'organisation de producteurs de la partie des contributions financières versées par les producteurs membres, dans la mesure où elles sont destinées à couvrir : a) les frais administratifs résultant de l'application du régime visé à l'article 125 septies, paragraphe 1 ; b) les frais résultant des actions de recherche, d'étude de marché et de promotion des ventes entreprises par l'organisation ou l'association et bénéficiant à l'ensemble des producteurs de la circonscription " ; qu'aux termes de l'article L. 551-7 du code rural et de la pêche maritime : " Dans le secteur des fruits et légumes, les organisations de producteurs et associations de producteurs reconnues en application des articles L. 551-1 et L. 551-2 peuvent être autorisées, dans les conditions prévues par l'article 125 decies du règlement (CE) 1234/2007 du Conseil, précisées par décret en Conseil d'Etat, à percevoir des contributions financières de producteurs non membres, assises soit sur la valeur des produits, soit sur les superficies, soit sur ces deux éléments combinés. / Ces cotisations sont rendues obligatoires par arrêté du ministre chargé de l'agriculture pour une durée qui ne peut excéder une campagne de commercialisation " ; qu'il résulte de ces dispositions que le ministre chargé de l'agriculture est compétent pour rendre obligatoires les cotisations destinées à couvrir les frais visés par l'article 125 decies du règlement du 22 octobre 2007 ; En ce qui concerne l'arrêté du 7 janvier 2010 portant reconnaissance de l'association Jardins de Normandie en qualité d'association d'organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes : 5. Considérant, en premier lieu, que les associations d'organisations de producteurs sont régies par les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil du 26 septembre 2007 établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, reprises à l'article 125 quater du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007, et non par les dispositions des articles 3 et 4 du règlement du 26 septembre 2007, reprises aux articles 125 bis et 125 ter du règlement du 22 octobre 2007, qui régissent les organisations de producteurs ; qu'ainsi, le moyen tiré de la non-conformité de l'objet social et des statuts de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie aux dispositions des articles 3 et 4 du règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil du 26 septembre 2007 est inopérant ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que les articles L. 551-1 et D. 551-2 du code rural et de la pêche maritime régissent les organisations de producteurs et non les associations d'organisations de producteurs ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est inopérant ; 7. Considérant, en troisième lieu, que si l'EARL Les Pins soutient que l'arrêté du 7 janvier 2010 serait illégal au motif que l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie n'aurait pas été régulièrement constituée sous la forme d'une association loi 1901, il ressort toutefois des pièces du dossier que cette association a fait l'objet d'une déclaration en cette qualité auprès de la préfecture de la Manche et d'une insertion au Journal officiel du 16 mai 2009 ; que ce moyen ne peut, dès lors, qu'être écarté ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie est fondée à soutenir que l'exception d'illégalité de l'arrêté du 7 janvier 2010 soulevée par l'EARL Les Pins devant le tribunal de grande instance de Coutances n'est pas fondée ; En ce qui concerne l'arrêté interministériel du 6 août 2010 portant extension des règles édictées par l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie : 9. Considérant, en premier lieu, que, d'une part, l'article 125 undecies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 a notamment pour effet de rendre applicables aux associations d'organisations de producteurs les circonscriptions économiques définies au deuxième paragraphe de l'article 125 septies du même règlement ; qu'il ressort des pièces du dossier que la Commission européenne a procédé à la publication de la liste des circonscriptions économiques déterminée par la France en vue de l'extension des règles des organisations de producteurs du secteur des fruits et légumes ; que, d'autre part, aux termes de l'article D. 551-35 du code rural et de la pêche maritime : " Conformément aux dispositions des articles 125 septies et 125 undecies du règlement (CE) n° 1234/2007 du 22 octobre 2007 susmentionné, et dans les conditions prévues par ces articles, toute (...) association d'organisations de producteurs reconnue dans le secteur des fruits et légumes peut demander au ministre chargé de l'agriculture l'extension à l'ensemble des producteurs établis dans sa circonscription économique des règles relatives à la connaissance de la production, à la production, à la commercialisation ou à la protection de l'environnement. (...) / La circonscription économique visée à l'article 125 septies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil est définie comme un département ou une somme de départements, ou encore l'ensemble du territoire national " ; qu'il résulte de ces dispositions et des pièces du dossier que la circonscription économique sur laquelle opère l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie est définie comme constituée des départements du Calvados, de la Manche et de l'Orne et que la délimitation de cette circonscription économique a été effectuée conformément aux prescriptions communautaires ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de définition légale de la circonscription économique dont il est fait application doit être écarté ; 10. Considérant, en deuxième lieu, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 6 août 2010 a été publié le 21 septembre 2010 ; que les campagnes de production de poireaux et de carottes ont commencé respectivement les 1er juin et 1er juillet 2010 ; que toutefois, compte tenu des conditions particulières dans lesquelles s'exercent les activités agricoles, les dispositions réglementaires fixant le régime applicable à un produit agricole pour une campagne déterminée doivent nécessairement produire effet pour l'ensemble de la campagne considérée ; que, par suite, la circonstance que la campagne de commercialisation mentionnée à l'article 1er de l'arrêté attaqué soit la campagne de commercialisation 2010-2011 est sans effet sur le caractère obligatoire des règles édictées dès lors que leur connaissance le lendemain de la publication dudit arrêté ne les rend pas impossibles à observer ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que les règles étendues par l'arrêté du 6 août 2010 ne pouvaient s'appliquer à la campagne en cours ne peut qu'être écarté ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que la Commission européenne a procédé à la publication sur son site internet de l'arrêté portant extension des règles édictées par l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie et que ces mêmes règles avaient déjà fait l'objet d'une application aux producteurs membres de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie lors de la campagne 2009/2010 ; que, par suite, les moyens tirés du non-respect des dispositions des articles 125 terdecies, 3, b et 125 quaterdecies du règlement du 22 octobre 2007, qui doivent être compris comme invoquant le non-respect des dispositions des articles 125 septies et 125 octies prévoyant les mêmes obligations pour les associations d'organisations de producteurs, doivent être écartés ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 125 quinquies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 : " Les États membres peuvent autoriser une organisation de producteurs reconnue dans le secteur des fruits et légumes ou une association reconnue d'organisations de producteurs dans ce secteur à externaliser n'importe laquelle de ses activités, y compris à des filiales, à condition qu'elle fournisse à l'État membre des preuves suffisantes que cette solution est appropriée pour atteindre les objectifs de l'organisation de producteurs ou de l'association d'organisations de producteurs concernée " ; que l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie soutient, sans être contredite, que si la station d'investissement pour l'expérimentation et le développement des cultures légumières et maraîchères de Basse-Normandie est financée pour partie par les cotisations que cette association perçoit, il s'agit d'un groupement d'intérêt économique qui conduit des travaux de recherche et réalise des actions de promotion des fruits et légumes de Basse-Normandie dans l'intérêt non seulement de ses membres, mais plus généralement de tous les producteurs de cette région ; que, dès lors, l'EARL Les Pins n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 6 août 2010 serait illégal au motif que les cotisations dont le prélèvement est autorisé sont notamment destinées à financer un organisme privé ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie est fondée à soutenir que l'exception d'illégalité de l'arrêté interministériel du 6 août 2010 soulevée par l'EARL Les Pins devant le tribunal de grande instance de Coutances n'est pas fondée ; En ce qui concerne les arrêtés en date du 25 août 2010 du ministre chargé de l'agriculture fixant les conditions de perception des cotisations au bénéfice de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie du fait de l'extension des règles pour les carottes d'une part et les poireaux d'autre part : 13. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte du droit de l'Union européenne, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qu'en présence d'un règlement portant organisation commune des marchés, les Etats membres doivent s'abstenir de toute mesure unilatérale qui relève de la compétence de l'Union, même si cette mesure est de nature à servir de soutien à la politique agricole commune ; que ce n'est que dans l'hypothèse où ce règlement ne serait pas exhaustif ou réserverait expressément aux Etats membres la faculté d'intervenir dans le secteur que ces derniers seraient compétents pour adopter des mesures dans les domaines non régis par le règlement ou qui leur seraient réservés ; que, dans cette hypothèse, les Etats membres doivent s'abstenir d'adopter, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un organisme habilité à cet effet, toute mesure unilatérale qui serait de nature soit à déroger ou à porter atteinte à ce règlement, soit à faire obstacle au bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés ; 14. Considérant qu'aucune disposition du règlement n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007, et notamment ni son article 125 bis, qui ne s'applique pas aux associations d'organisations de producteurs, ainsi qu'il a été dit au point 5, ni son article 125 decies, qui prévoit que les Etats membres peuvent autoriser les associations de producteurs ou les associations d'organisations de producteurs reconnues à percevoir des contributions financières des producteurs qui n'en sont pas membres pour couvrir les frais qu'il énumère limitativement, ne s'oppose à ce qu'un Etat membre autorise une telle perception à certaines conditions, notamment à des conditions relatives à la base des contributions dont la perception sera autorisée ; que l'article L. 551-7 du code rural et de la pêche maritime, qui dispose que les contributions financières, dont le prélèvement sur les producteurs non membres peut être autorisé, doivent être assises " soit sur la valeur des produits concernés, soit sur les superficies, soit sur ces deux éléments combinés " ne déroge ni ne porte ainsi atteinte à ce règlement et ne fait pas obstacle au bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés ; 15. Considérant, en second lieu, que les arrêtés du 25 août 2010 autorisent le prélèvement de contributions assises sur le volume de production par application d'un taux exprimé en euros par tonne ; qu'en retenant une telle assiette de contribution, les arrêtés attaqués ont méconnu les dispositions de l'article L. 551-7 du code rural et de la pêche maritime ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens renvoyés sur ce point par le juge judiciaire, il y a lieu de déclarer que les arrêtés du 25 août 2010 sont entachés d'illégalité ; 16. Considérant, enfin, que la déclaration d'illégalité rétroactive de ces deux arrêtés ne produira pas d'effets manifestement excessifs dès lors que ces arrêtés ne régissent qu'une seule campagne de commercialisation ; qu'ainsi, et en tout état de cause, il n'y a pas lieu de prévoir que la déclaration d'illégalité prononcée par la présente décision ne prendra effet que pour l'avenir, comme le demande le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Earl Les Pins, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie la somme de 1 000 euros à verser à l'Earl Les Pins au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les arrêtés en date du 25 août 2010 du ministre chargé de l'agriculture fixant les conditions de perception des cotisations au bénéfice de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie du fait de l'extension des règles pour les carottes et pour les poireaux sont déclarés illégaux. Article 2 : Il est déclaré que les moyens par lesquels l'Earl Les Pins conteste la légalité de l'arrêté du 7 janvier 2010 et de l'arrêté interministériel du 6 août 2010 ne sont pas fondés. Article 3 : Les conclusions de l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : L'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie versera à l'Earl Les Pins une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association d'organisations de producteurs Jardins de Normandie, à l'Earl Les Pins et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.