Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 28/10/2009, 302030, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2009-10-28
Numéro : 302030
Président : M. Stirn
Rapporteur : M. Xavier  Domino
Commissaire du gouvernement : M. Glaser Emmanuel
Avocat(s) : SCP DIDIER, PINET ; SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 février et 24 mai 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES FRUITS, DES LEGUMES, DES VINS ET DE L'HORTICULTURE (VINIFLOHR), dont le siège est 12, rue Henri Rol-Tanguy, TSA 40004 à Montreuil-sous-Bois (93555) ; l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES FRUITS, DES LEGUMES, DES VINS ET DE L'HORTICULTURE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt du 26 décembre 2006, en tant que par cet arrêt, la cour administrative d'appel de Bordeaux, après avoir annulé le jugement du 11 juin 2003 du tribunal administratif de Poitiers et évoqué, a annulé la décision du 28 juillet 1999 de la société des alcools viticoles (SAV) procédant au retrait des aides à la distillation d'un montant de 342 836 euros qu'elle avait attribuées à la société des vins et des eaux de vie au titre de la campagne 1997/1998, la décision de la SAV du 10 septembre 1999 informant cette société qu'elle procédait à une compensation entre lesdites aides et celles auxquelles elle pouvait prétendre au titre de l'année 1999 ainsi que la décision du 30 mars 2000 de l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) rejetant le recours gracieux de la société des vins et eaux de vie dirigé contre ces décisions ; 2°) réglant l'affaire au fond dans cette mesure, de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société des vins et eaux de vie et de rejeter l'ensemble de ses conclusions ; 3°) de mettre à la charge de la société des vins et eaux de vie la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu le règlement CE n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987 ; Vu le règlement CE n° 3105/88 de la Commission du 7 octobre 1988 ; Vu le règlement CE n° 2046/89 du Conseil du 19 juin 1989 ; Vu le règlement n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 ; Vu le règlement CE n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le règlement CE n° 1258/99 du Conseil du 17 mai 1999 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Xavier Domino, Auditeur, - les observations de la SCP Didier, Pinet, avocat de l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES FRUITS, DES LEGUMES, DES VINS ET DE L'HORTICULTURE (VINIFLHOR) et de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la société des vins et eaux de vie, - les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Didier, Pinet, avocat de l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES FRUITS, DES LEGUMES, DES VINS ET DE L'HORTICULTURE (VINIFLHOR) et à la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la société des vins et eaux de vie ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société des alcools de vins (SAV), aux droits de laquelle sont successivement venus l'office national interprofessionnel des vins (ONIVINS), l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (VINIFLHOR) et l'établissement FranceAgriMer, a, par une décision du 28 juillet 1999, mise en oeuvre par voie de compensation par une décision du 10 septembre 1999 et confirmée par une décision du 30 mars 2000, exigé le remboursement des aides à la distillation préalablement versées à la société des vins et eaux de vie pour un montant de 342 836 euros au titre de la campagne 1997/98 au motif que les livraisons faites aux distillateurs par d'autres opérateurs que les producteurs ne pouvaient bénéficier de telles aides ; que Viniflhor, aux droits duquel vient l'établissement FranceAgriMer, se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 26 décembre 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel qu'il a interjeté du jugement du 11 juin 2003 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a annulé ces décisions et lui a enjoint de reverser à la société le montant des aides en cause ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 36 du règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987 portant organisation commune du marché viti-vinicole que les producteurs de vins dits " de cépages à double fin " dont les quantités produites excèdent les quantités normalement vinifiées et ne sont pas exportées sont tenus de livrer à la distillation ces quantités excédentaires ; qu'il résulte des dispositions de ce même article, combinées à celles des articles 10 et 11 du règlement n° 3105/88 de la Commission pris pour son application, que les distillateurs bénéficient d'une aide versée par l'organisme d'intervention désigné par chaque Etat membre sous réserve de verser aux producteurs tenus de distiller leur vin le prix d'intervention fixé pour chaque campagne viticole par les autorités communautaires, de distiller ce vin dans des délais déterminés et de satisfaire aux formalités administratives prévues par la réglementation ; qu'aux termes de l'article 22 du règlement (CEE) n° 2046/89 du Conseil du 19 juin 1989 établissant les règles générales relatives à la distillation des vins et des sous-produits de la vinification : " [...] 3 . [...] dans le cas où le producteur ou le distillateur ne remplit pas, pour tout ou partie des produits livrés à la distillation, les conditions prévues par les dispositions communautaires pour la distillation en question : / - l'aide n'est pas due pour les quantités en question, / - le distillateur ne peut pas livrer à l'organisme d'intervention les produits issus de la distillation des quantités en question. / Si l'aide a déjà été versée, l'organisme d'intervention récupère l'aide auprès du distillateur. / Si la livraison des produits issus de la distillation a déjà eu lieu, l'organisme d'intervention récupère auprès du distillateur un montant égal à l'aide prévue pour la distillation en question. [...] "; Considérant qu'ainsi que l'a jugé la Cour de justice des Communautés européennes, notamment dans ses arrêts du 21 septembre 1983 Deutsche Milchkontor et autres (aff. C-205/82 à 215/82) et du 13 mars 2008 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (aff. C-383/06), en l'absence de disposition communautaire, les modalités de récupération d'une aide indûment versée sur le fondement d'un texte communautaire sont soumises aux règles de droit national, sous réserve que l'application de ces règles se fasse de façon non discriminatoire au regard des procédures visant à trancher des litiges nationaux du même type et qu'elle ne porte pas atteinte à l'application et à l'efficacité du droit communautaire ou n'ait pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées ; que le droit communautaire ne s'oppose pas à ce qu'une législation nationale exclue la répétition d'une aide indûment versée en prenant en compte des critères tels que la protection de la confiance légitime, la disparition de l'enrichissement sans cause ou l'écoulement d'un délai ; qu'il exclut en revanche, ainsi que l'a par exemple jugé la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt du 12 mai 1998 Steff-Houlberg Export et autres, (aff. C-366/95), qu'un opérateur qui n'a pas été de bonne foi pour demander et obtenir une aide puisse se prévaloir des dispositions limitant le délai dans lequel une décision d'octroi de l'aide peut être retirée ; qu'il appartient en tout état de cause au juge national d'apprécier si , pour le règlement du litige qui lui est soumis, la règle de droit national doit être écartée ou interprétée, afin que la pleine efficacité du droit communautaire soit assurée ; Considérant qu'il résulte de ce qui vient d'être dit qu'en jugeant que la circonstance que l'aide dont la récupération était en cause devant elle ait été accordée en application d'un règlement communautaire ne faisait pas obstacle à l'application de la règle de droit national relative aux conditions de retrait des décisions individuelles créatrices de droits, sans rechercher si, pour le règlement du litige qui lui était soumis, cette règle devait être écartée ou interprétée, afin que la pleine efficacité du droit communautaire soit assurée, la cour administrative d'appel de Bordeaux a commis une erreur de droit ; que, par suite, VINIFLHOR, aux droits duquel vient l'établissement FranceAgriMer, est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque, en tant que, après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers et évoqué l'affaire, la cour a, par les articles 2 à 5 de cet arrêt, statué sur les conclusions à fins d'annulation présentées par la société et les conclusions à fins d'injonction présentées par les parties ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond dans cette mesure au titre de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ; Considérant que la société des vins et eaux de vie, qui exerce à la fois des activités de négociant en vin et de distillateur, a déposé, en application des dispositions mentionnées ci-dessus des règlements n° 822/87 et 3105/88, une demande d'aide à la distillation obligatoire au titre de la campagne 1997/1998, pour des vins qu'elle avait elle-même acquis en qualité de négociant ou qui avaient été acquis par d'autres négociants ; que, contrairement à ce qu'elle soutient, et alors même qu'aucune décision n'a été formalisée, la SAV doit être regardée comme ayant pris une décision d'octroi de l'aide demandée, dès lors qu'elle a procédé en novembre 1998 et janvier 1999 au versement de cette aide ; que la Commission, qu'elle avait interrogée sur ce point, lui ayant indiqué, dans une " note interprétative " du 28 mai 1999, que de telles aides ne pouvaient être accordées lorsque les vins étaient livrés au distillateur par d'autres opérateurs que les producteurs, la SAV a, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, demandé à la société, par une décision du 28 juillet 1999, de rembourser les aides qui lui avaient été attribuées ; que, contrairement à ce que soutient l'administration, une telle décision constitue un retrait de la décision par laquelle l'aide avait été accordée ; que la société des vins et eaux de vie soutient que, eu égard aux règles applicables au retrait des actes administratifs créateurs de droits, la SAV ne pouvait plus, le 22 juillet 1999, récupérer l'aide versée ; Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit plus haut que, lorsqu'est en cause, comme c'est le cas en l'espèce, la légalité d'une décision de récupération d'une aide indûment versée en application d'un texte communautaire, il y a lieu de vérifier d'abord si une disposition communautaire définit les modalités de récupération de cette aide ; Considérant, en premier lieu, que, si l'article 3 du règlement n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes institue un délai de prescription de quatre ans applicable à la récupération des avantages indûment perçus du budget communautaire, sauf dans les secteurs pour lesquels le législateur communautaire a prévu un délai inférieur, et sous réserve des cas où les Etats membres font usage de la faculté qui leur est ouverte par le troisième paragraphe de l'article 3 du même règlement d'appliquer un délai plus long, l'administration ne dispose d'un tel délai pour récupérer une aide versée à tort en application d'un texte communautaire, ainsi que l'a jugé la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt du 29 janvier 2009 Hauptzollamt Hamburg-Jonas (aff. C-278/07 à C-280/07) et dans son arrêt du 15 janvier 2009 Hauptzollamt Hamburg-Jonas c. Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (C-281/07), qu'en cas d'irrégularité commise par l'opérateur économique bénéficiaire de l'aide, c'est-à-dire, selon le second paragraphe de l'article 1er de ce même règlement, en cas de " violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci [...] " ; Considérant que la société, qui a demandé et obtenu l'aide litigieuse dans les conditions qui ont été rappelées ci-dessus, a pu, compte tenu de la pratique alors constante de l'administration et des indications que cette dernière lui avait données, présenter une telle demande d'aide sans commettre d'irrégularité, au sens du second paragraphe de l'article 1er du règlement n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; qu'ainsi, le délai prévu par les dispositions précitées de l'article 3 de ce règlement n'était pas applicable pour la récupération de l'aide dont la société a bénéficié ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aucune autre disposition communautaire, en particulier aucune disposition du règlement du Conseil n° 1258/99 du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune, ne comporte de règles générales définissant les modalités de récupération des aides indûment perçues en application d'un texte communautaire ; Considérant, en troisième lieu, que, s'il résulte des dispositions précitées du paragraphe 3 de l'article 22 du règlement (CEE) n° 2046/89 du Conseil du 19 juin 1989 que les Etats membres ont l'obligation de procéder à la récupération des aides à la distillation indûment versées, de telles dispositions, qui se bornent à poser le principe d'une telle obligation, ne font pas obstacle à ce que les modalités de récupération soit définies par les règles nationales ; Considérant, en quatrième lieu, que, si l'office soutient que la " note interprétative " du 28 mai 1999, par laquelle la Commission a indiqué que les livraisons faites par des opérateurs autres que les producteurs ne pouvaient bénéficier de l'aide à la distillation, impliquait la récupération de l'aide litigieuse, cette lettre ne constituait pas en tout état de cause une " disposition communautaire " ayant pour objet ou pour effet de définir les modalités de récupération des sommes indûment versées, notamment le délai dans lequel une telle récupération pouvait être effectuée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sous les réserves indiquées ci-dessus, les règles nationales relatives aux modalités de retrait des décisions créatrices de droits étaient, en l'absence de disposition communautaire sur ce point, applicables à la récupération de l'aide à la distillation litigieuse ; Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors les hypothèses d'inexistence de la décision en question, de son obtention par fraude, ou de demande de son bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; que, toutefois, une décision administrative individuelle peut, notamment lorsqu'elle correspond au versement d'une aide, être assortie de conditions résolutoires, dont la réalisation permet le retrait de l'aide en cause sans condition de délai ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, il appartient au juge national de s'assurer que cette règle nationale est compatible avec les exigences du droit communautaire mentionnées ci-dessus ; Considérant que, pour les raisons qui ont été rappelées, il y a lieu d'interpréter cette règle nationale comme ne pouvant être invoquée par le bénéficiaire d'une aide indûment accordée en application d'un texte communautaire que s'il a été de bonne foi ; qu'en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas allégué que la société des vins et eaux de vie aurait été de mauvaise foi dans les démarches qu'elle a effectuées en vue d'obtenir le versement de l'aide litigieuse ; Considérant qu'il y a lieu, par ailleurs, de vérifier qu'ainsi interprétée, la règle nationale relative aux modalités de retrait des décisions individuelles créatrices de droits n'a pas pour effet de rendre impossible ou excessivement difficile la récupération d'une aide indûment versée sur le fondement des textes communautaires relatifs à l'aide à la distillation précédemment mentionnés, compte tenu notamment des modalités d'instruction des demandes d'aides, de versement des aides et de contrôle qui sont définies par ces textes et par le règlement n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section " garantie " ; Considérant, à cet égard, que l'établissement FranceAgriMer fait valoir que le délai de quatre mois prévu par le droit national pour procéder à la récupération des aides à la distillation indûment versées est trop bref ; que, toutefois, s'il soutient que les dispositions du deuxième paragraphe de l'article 7 du règlement n° 2046/89 du Conseil du 19 juin 1989 prévoyant que le versement de l'aide au distillateur doit intervenir dans un délai de trois mois suivant la présentation des preuves de la distillation et du paiement au producteur du prix minimum d'achat dont le distillateur doit s'acquitter lorsqu'un producteur lui livre du vin, ne permettent pas de vérifier la régularité et le bien-fondé des demandes d'aides avant que celles-ci ne soient versées, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce délai de trois mois ne serait pas suffisant pour permettre aux autorités nationales de procéder à une telle vérification ; que, si l'établissement relève en outre que le règlement n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section " garantie ", prévoit, au quatrième paragraphe de son article 2, que les contrôles sont en principe effectués à compter du 1er juillet de l'année suivant l'année calendaire sur laquelle portent les vérifications et que ceci ne permet donc pas, en pratique, de s'assurer de la régularité des versements effectués dans le délai de quatre mois mentionné ci-dessus, le deuxième paragraphe du 4 de l'article 2 de ce règlement prévoit expressément, en tout état de cause, que les Etats membres peuvent réaliser des contrôles non seulement durant l'année calendaire suivant le versement des aides, mais également immédiatement après le versement de ces aides ; qu'au demeurant, l'établissement FranceAgriMer ne peut utilement invoquer dans le présent litige ces dispositions, qui ne concernent que les contrôles exercés a posteriori sur la base des documents commerciaux des bénéficiaires d'aides, dès lors que le seul élément invoqué par l'administration pour justifier du caractère indu des aides octroyées est la circonstance que les vins distillés provenaient de négociants et non de producteurs ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité de la décision litigieuse de retrait de l'aide versée à la société des vins et eaux de vie, il y a lieu de faire application de la règle de droit national rappelée ci-dessus ; Considérant que la décision de la SAV d'octroyer à la société des vins et eaux de vie l'aide à la distillation demandée au titre de la campagne 1997/1998 a été matérialisée, ainsi qu'on l'a dit, par les versements effectués en novembre 1998 et janvier 1999 ; que, si l'établissement FranceAgriMer fait valoir qu'une incertitude aurait existé sur la possibilité pour des distillateurs ayant acquis le vin de négociants et non de producteurs de bénéficier de l'aide à la distillation jusqu'à ce que la Commission se prononce expressément par sa note interprétative du 28 mai 1999, une telle circonstance, à la supposer établie, ne fait en tout état de cause pas obstacle, contrairement à ce que soutient FranceAgriMer, à ce que le délai de retrait coure à compter des dates de versement de l'aide litigieuse; qu'en conséquence, la société des vins et eaux de vie est fondée à soutenir que la décision de retrait du 28 juillet 1999, qui est intervenue après l'expiration d'un délai de quatre mois à compter du versement des aides, est illégale ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par la société, il y a lieu d'annuler cette décision ainsi que la décision de la SAV du 10 septembre 1999 informant la société des vins et eaux de vie qu'elle procèderait à une compensation entre les aides dont le remboursement était demandé et celles auxquelles elle pouvait prétendre au titre de l'année 1999 ainsi que la décision de l'ONIVINS du 30 mars 2000 rejetant le recours gracieux de la société des vins et eaux de vie ; Considérant que, dès lors qu'il est fait droit à la demande présentée à titre principal par la société des vins et eaux de vie tendant à l'annulation des décision précitées, il n'y a pas lieu de statuer sur sa demande, présentée à titre subsidiaire, tendant à la condamnation de l'administration à lui verser une indemnité en réparation du préjudice subi ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; Considérant que l'annulation de la décision du 28 juillet 1999 au motif qu'elle a été prise après l'expiration du délai de quatre mois dans lequel le retrait d'une décision créatrice de droits peut légalement intervenir implique nécessairement que l'établissement reverse à la société des vins et eaux de vie la somme de 342 836 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de l'enregistrement de la demande ; qu'il ressort cependant des mémoires produits par les parties que cette somme a été effectivement reversée à la société des vins et eaux de vie en exécution du jugement du tribunal administratif de Poitiers ; que, dès lors, il n'y a pas lieu de prescrire une telle mesure ; qu'il y a lieu en revanche de rejeter les conclusions présentées en appel par l'administration tendant à ce qu'il soit enjoint à la société des vins et eaux de vie de lui restituer ladite somme ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société des vins et eaux de vie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande l'établissement FranceAgriMer au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche il y a lieu, sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de l'établissement FranceAgriMer une somme 3 000 euros à verser à la société des vins et eaux de vie ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les articles 2 à 5 de l'arrêt du 26 décembre 2006 de la cour administrative d'appel de Bordeaux sont annulés. Article 2 : Les décisions de la SAV des 28 juillet et 10 septembre 1999 ainsi que la décision de l'office national interprofessionnel des vins du 30 mars 2000 relatives à l'aide à la distillation versée à la société des vins et eaux de vie sont annulées. Article 3 : L'établissement FranceAgriMer versera à la société des vins et eaux de vie la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la société des vins et eaux de vie est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par l'établissement FranceAgriMer au titre de l'article L. 761-1 et L. 911-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à l'établissement FranceAgriMer, à la société des vins et eaux de vie et au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.