CAA de LYON, 4ème chambre, 24/09/2020, 18LY02574, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-09-24
Numéro : 18LY02574
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : M. Jean-Louis  d'HERVE
Commissaire du gouvernement : Mme GONDOUIN
Avocat(s) : SELARL ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. B... F... et la SCI La Fourmi ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler : - la délibération du 25 septembre 2014 par laquelle le comité syndical du Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) a confirmé l'intérêt général du projet d'aménagement et d'extension de la ligne de tramway T3, pour faciliter l'exploitation commune des lignes T3 et Rhônexpress et permettre la desserte du Grand Stade, et a pris en compte les recommandations formulées par la commission d'enquête, - l'arrêté du 1er octobre 2014 par lequel le préfet du Rhône a déclaré d'utilité publique les acquisitions de terrains et les travaux à entreprendre par le SYTRAL pour la réalisation de ce projet, sur le territoire des communes de Lyon, Villeurbanne, Vaulx-en-Velin, Décines-Charpieu et Meyzieu, - l'arrêté du 7 octobre 2014 par lequel cette même autorité administrative a déclaré cessibles au profit du SYTRAL les parcelles de terrains situées sur le territoire de la commune de DécinesCharpieu nécessaires à la réalisation de ce projet. Par un jugement n° 1408603 du 9 mai 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 9 juillet 2018 et un mémoire en reprise d'instance par MM. I..., G... et A... F... à la suite du décès de M. B... F..., enregistré le 28 janvier 2020, MM. F... et la SCI La Fourmi, représentés par Me Tête, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 9 mai 2018 ; 2°) d'annuler les décisions susmentionnées. Ils soutiennent que : - l'appréciation sommaire des dépenses prévues par l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique a été minorée, seules deux composantes du projet ayant été prises en compte ; - l'article R. 122-3 IV du code de l'environnement, qui exige une étude d'impact de l'ensemble du projet, a été méconnu, en l'absence d'analyse des impacts sur l'environnement des autres constructions que le Grand Stade et des équipements publics de desserte ; - le droit à un recours effectif a été méconnu, le SYTRAL ayant poursuivi les travaux alors que la déclaration d'utilité publique initiale avait été annulée ; - la Commission nationale du débat public aurait dû être saisie à nouveau en application de l'article L. 121-8 du code de l'environnement ; - le SYTRAL ne peut réserver une partie du transport aux seuls clients du Grand Stade ; - l'évaluation socio-économique n'est pas conforme à l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; - le projet litigieux révèle une aide économique irrégulière à une entreprise privée, ce qui méconnaît les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales ; - le projet est dépourvu d'utilité publique dès lors qu'il vise à satisfaire des spectateurs de football et à construire un stade privé dont le coût est très important, alors qu'une rénovation du stade de Gerland aurait été possible ; - le projet est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la faisabilité du fonctionnement des services de navettes pour le Grand Stade en même temps que le service régulier des lignes T3 et Rhônexpress n'est pas démontrée ; - l'arrêté de cessibilité attaqué est illégal en raison de l'illégalité qui entache la déclaration d'utilité publique litigieuse ; - la déclaration d'intérêt général du projet attaquée devra être annulée par voie de conséquence de l'annulation de cette déclaration d'utilité publique. Par un mémoire en défense enregistré le 30 janvier 2020, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 30 janvier 2020, le SYTRAL, représenté par Me Petit, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre le versement d'une somme de 3 000 euros à la charge des requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des transports ; - la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ; - la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Hervé, - les conclusions de Mme Gondouin, - et les observations de Me Tête, représentant MM. F... et la SCI La Fourmi et celles de Me Louis, représentant le SYTRAL ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 25 septembre 2014, le comité syndical du Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) a confirmé l'intérêt général du projet d'aménagement et d'extension de la ligne de tramway T3, pour faciliter l'exploitation commune des lignes T3 et Rhônexpress et permettre la desserte du Grand Stade, et a pris en compte les recommandations formulées par la commission d'enquête. Par un arrêté du 1er octobre 2014, le préfet du Rhône a déclaré d'utilité publique les acquisitions de terrains et les travaux à entreprendre par le SYTRAL pour la réalisation de ce projet, sur le territoire des communes de Lyon, Villeurbanne, Vaulx-en-Velin, DécinesCharpieu et Meyzieu. Enfin, par un arrêté du 7 octobre 2014, cette même autorité administrative a déclaré cessibles au profit du SYTRAL les parcelles de terrains situées sur le territoire de la commune de DécinesCharpieu nécessaires à la réalisation dudit projet d'aménagement et d'extension de la ligne de tramway T3. MM. F... et la SCI La Fourmi relèvent appel du jugement du 9 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces décisions. Sur la légalité de l'arrêté du 1er octobre 2014 portant déclaration d'utilité publique : En ce qui concerne le moyen tiré de la sous-estimation des dépenses dans le dossier d'enquête publique : 2. Aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa version applicable en l'espèce : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / (...) 5° L'appréciation sommaire des dépenses (...) ". L'obligation ainsi faite à l'autorité qui poursuit la déclaration d'utilité publique de travaux ou d'ouvrages a pour but de permettre à tous les intéressés de s'assurer de ce que ces travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, revêtent un caractère d'utilité publique. Elle ne saurait toutefois conduire à inclure dans ce coût celui d'ouvrages distincts, ayant une finalité propre et dont le financement n'est pas nécessairement lié à celui du projet qui fait l'objet de la déclaration d'utilité publique. 3. Il ressort des pièces du dossier que si la création, sous la maîtrise d'ouvrage du Grand Lyon, d'un parking dit " des Panettes " sur le territoire des communes de Meyzieu et de Pusignan, offrant environ 4 000 places de stationnement en cas de manifestations événementielles à l'échelle de l'Est de l'agglomération, et notamment d'événements se déroulant dans l'enceinte du Grand Stade, doit participer à l'accessibilité au Grand Stade, la zone Nord de ce parking doit être aménagée pour un usage habituel de parkingrelais d'environ 600 places, indépendamment de ces manifestations. Cette opération a par ailleurs fait l'objet d'une procédure d'enquête publique et de décisions distinctes de celles qui sont contestées dans le cadre de la présente instance. Alors que le coût de cette opération est mentionné dans la partie du dossier d'enquête publique spécifiquement consacrée à l'appréciation sommaire des dépenses, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le coût de réalisation de ce parking n'aurait pas été pris en compte dans l'appréciation sommaire des dépenses. 4. Si l'opération projetée a notamment pour objet la réalisation de travaux d'extension de la ligne de tramway T3 en lien avec la desserte par transport en commun du Grand Stade, elle n'implique pas nécessairement l'acquisition d'un matériel roulant supplémentaire dédié à cette seule fonctionnalité. Il n'est pas établi que le contrat de fourniture de matériel roulant de grande capacité destiné à la ligne T3 dans son ensemble aurait été conclu le 31 mars 2011 par le SYTRAL pour desservir exclusivement le Grand Stade. Dès lors, le coût d'acquisition de nouvelles rames et celui lié à la création d'un centre de maintenance, en liaison avec la nécessité d'augmenter le parc de rames de la ligne, n'avaient pas à figurer dans l'appréciation sommaire des dépenses. 5. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, il n'est pas établi que la billetterie combinée mise en place pour permettre l'achat simultané d'un billet pour le Grand Stade et du ticket de tramway pour s'y rendre, générerait un coût que le SYTRAL devait supporter et qui devait être à ce titre quantifié. 6. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la sous-estimation des dépenses dans le dossier d'enquête publique doit être écarté. En ce qui concerne le moyen relatif à l'étude d'impact tiré de la méconnaissance du code de l'environnement : 7. En vertu des dispositions du code de l'environnement applicables à la date de la procédure en litige, relatives aux études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagements, lorsque qu'un tel projet concourt à la réalisation d'un programme de travaux dont la réalisation est échelonnée dans le temps, l'étude d'impact doit comprendre une appréciation des impacts de l'ensemble du programme. Cependant, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 8. Il ressort des pièces du dossier que pour les besoins de la procédure de déclaration d'utilité publique mise en oeuvre en 2014 en litige dans la présente instance, l'étude d'impact a été réalisée et jointe à la procédure en agrégeant les documents élaborés dans le cadre des procédures particulières antérieures relatives aux deux composantes principales des opérations dites T3AM et T3GS (documents F3 et F4) et les documents identifiés F1, F2 et F5 qui constituent les éléments de synthèse contemporains du lancement de la nouvelle procédure. L'ensemble des éléments contenus dans cette étude, qui tient compte des évolutions et modifications apportées au projet, permet d'appréhender de façon suffisante et adaptée à l'objectif d'information du public et de l'autorité administrative tous les impacts de l'opération dite " Grand Stade " qui, ainsi que l'ont rappelé les premiers juges, comprenait plusieurs opérations de construction et d'aménagement connexes ou induits par la création d'un stade, à l'exclusion toutefois, contrairement à ce qui est soutenu, de tout " volet dissimulé " devant à terme permettre la constitution d'importantes réserves foncières. 9. L'étude réalisée et jointe au dossier comporte ainsi une appréciation suffisante des impacts de l'ensemble du programme, et en particulier de ceux spécifiques aux opérations connexes, en matière notamment de gestion de l'eau, des déchets ou de l'assainissement, ainsi qu'en termes d'emplois et d'incidences sur le paysage. Dès lors, contrairement à ce qui est soutenu, l'impact des opérations de construction et d'urbanisation comprises dans le programme " OL Land " a bien été évalué dans l'étude jointe au dossier soumis à enquête publique et, compte tenu de ce qui vient d'être dit, le moyen tiré de la méconnaissance du code de l'environnement doit être écarté. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du droit à un recours effectif : 10. Si les requérants soutiennent que leur droit à un recours effectif aurait été méconnu en rappelant que le SYTRAL a poursuivi les travaux après l'annulation contentieuse de la déclaration d'utilité publique initiale, une telle circonstance est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté, qui en tout état de cause est intervenu au terme de la reprise d'une nouvelle procédure. En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de saisine de la commission nationale du débat public : 11. Aux termes de l'article L. 121-14 du code de l'environnement, relatif à la participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire : " Aucune irrégularité au regard des dispositions du présent chapitre ne peut être invoquée lorsque l'acte par lequel la Commission nationale du débat public a renoncé à organiser un débat public (...) est devenu définitif ". 12. Il ressort des pièces du dossier que la commission nationale du débat public a en l'espèce, par un acte devenu définitif, décidé qu'il n'y avait pas lieu d'organiser un débat public sur le projet de construction du Grand Stade de l'Olympique lyonnais, au motif que si ce projet avait le caractère " d'un équipement urbain structurant ", il ne pouvait être qualifié " d'intérêt national au sens de la loi ". Même à supposer que depuis cette décision de la commission un changement des circonstances de fait serait intervenu, en raison de la nécessité de procéder à des aménagements et à la réalisation d'infrastructures de transport pour adapter l'offre de desserte à la présence de ce nouvel équipement, cette circonstance ne saurait suffire à démontrer qu'en l'absence de nouvelle sollicitation de ladite commission, l'arrêté préfectoral en litige portant déclaration d'utilité publique du projet d'extension et d'aménagement, par le SYTRAL, de la ligne de tramway T3 sur le territoire de la commune de Décines-Charpieu serait intervenu au terme d'une procédure irrégulière. En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité des aides accordées à une entreprise privée : 13. Aux termes de l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales : " L'Etat notifie à la Commission européenne les projets d'aides ou de régimes d'aides que les collectivités territoriales et leurs groupements souhaitent mettre en oeuvre, sous réserve de leur compatibilité avec les stratégies de développement de l'Etat, telles qu'elles sont arrêtées en comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires. / (...) ". 14. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, l'arrêté préfectoral contesté n'emporte pas, par lui-même, attribution d'avantages à une société du groupe Olympique Lyonnais. Le moyen tiré de ce que l'attribution de tels avantages porterait atteinte à la libre concurrence et méconnaîtrait les règles applicables aux aides d'Etat, prévues par les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne peut dès lors qu'être écarté. Il en est de même du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales. Au demeurant, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la Commission européenne, saisie par la France de la question du financement de la construction et de la rénovation des stades pour l'Euro 2016, a estimé, dans une décision du 18 décembre 2013, que les aides d'Etat prévues étaient compatibles avec l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du code des transports : 15. L'existence d'une billetterie combinée pour le transport par tramway et l'accès à une manifestation organisée au Grand Stade n'implique pas que seules les personnes assistant à ce spectacle puissent emprunter la ligne de tramway même si des stations dédiées à cet usage ont été aménagées. Il en va de même du parking des Panettes qui, ainsi qu'il a été dit, comprend une zone aménagée pour offrir un parkingrelais d'usage quotidien sans lien avec l'activité du stade. Le projet en litige ne peut donc être regardé comme ayant pour objet, ou pour effet, de réserver les nouvelles possibilités de transport qu'il induit à une catégorie particulière d'usagers ou même de permettre à l'Olympique Lyonnais d'empiéter sur les compétences des autorités en charge de l'organisation des transports publics, en méconnaissance du code des transports. En ce qui concerne le moyen relatif à l'évaluation socio-économique : 16. Aux termes de l'article R. 1511-4 du code des transport : " L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte : / 1° Une analyse des conditions et des coûts de construction, d'entretien, d'exploitation et de renouvellement de l'infrastructure projetée ; / 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ; / 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d'ouvrage, le projet présenté a été retenu ; / 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transport existants ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation. ". 17. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude socio-économique réalisée, qui reprend le chiffre de 66,6 millions d'euros comme coût total de l'opération qui figure dans l'appréciation sommaire des dépenses, ne comporte sur ce point aucune insuffisance, le caractère fondamentalement erroné de cette estimation n'étant pas démontré. En particulier le coût des équipements annexes comme le parking des Panettes qui constitue un projet séparé et l'achat de rames de tramway dont il n'est pas établi qu'elles seront utilisées pour les besoins exclusifs de desserte du Grand Stade n'avaient pas à être pris en considération pour déterminer le coût de l'opération. 18. Il n'est pas davantage établi que cette étude a majoré de façon importante les perspectives d'utilisation de l'infrastructure, alors même que l'étude réalisée en 2014 diffère de celle réalisée en 2011. Le seul bilan de la première année de fonctionnement de l'équipement ne suffit pas à établir que l'évaluation de la fréquentation à 493 500 personnes par an sur une base de 35 spectacles, était surestimée. 19. Compte tenu de ce qui précède les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le taux de rentabilité estimé à 6,46 % serait erroné. 20. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude socio-économique doit être écarté. Sur le moyen tiré du défaut d'intérêt public du projet : 21. Une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 22. Il ressort des pièces du dossier que l'opération d'ensemble, qui comprend la construction du Grand Stade, vise à accroitre le rayonnement de l'agglomération lyonnaise au-delà des limites nationales, en lui permettant notamment de donner corps à ses ambitions européennes, mais aussi à promouvoir le développement de l'Est lyonnais, à renforcer également le développement futur du club de l'Olympique Lyonnais et, enfin, à répondre à la date de la décision en litige aux enjeux de modernisation des stades sur le territoire national, pour pouvoir accueillir de grandes compétitions européennes ou mondiales, et notamment l'Euro 2016. 23. Si l'opération d'extension de la ligne de tramway T3 pour assurer une desserte spécifique du Grand Stade est de nature à procurer un avantage certain à la société privée exploitante, cette extension permet aussi un meilleur accès à un équipement dont la vocation première est d'accueillir du public, dans des conditions accrues de sécurité, au bénéfice tant des spectateurs que de l'exploitant du site, alors qu'il ressort également des pièces du dossier que les voies existantes d'accès au site du Grand Stade à Décines-Charpieu n'auraient pas suffi à acheminer sur le site dans des conditions équivalentes le nombre des spectateurs potentiels attendus. Par un arrêté du 23 mai 2011 relatif à la reconnaissance d'intérêt général des enceintes sportives, le Grand Stade de l'Olympique lyonnais et ses équipements connexes ont d'ailleurs été inscrits sur la liste des enceintes déclarées d'intérêt général, prévue à l'article 28 de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques, lequel autorise, à son point II, les collectivités territoriales et leurs groupements à réaliser ou concourir à la réalisation des ouvrages et équipements nécessaires au fonctionnement et à la desserte des installations des enceintes sportives figurant sur ladite liste. 24. Par ailleurs, comme indiqué précédemment, il ne ressort pas des pièces du dossier que la desserte par le tramway du Grand Stade serait susceptible d'avoir des répercussions notables sur le fonctionnement de la ligne régulière T3 ou sur la circulation routière, et notamment sur le service de transports en commun par autobus. De même, aucune incidence notable sur l'environnement n'est établie. 25. Alors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur le point de savoir s'il aurait été préférable d'aménager le stade de Gerland plutôt que de construire un nouvel équipement sportif, cette question est en tout état de cause sans rapport direct avec l'objet de la déclaration d'utilité publique litigieuse. 26. Par suite, les atteintes à la propriété privée que nécessite la réalisation du projet et son coût économique ne sont pas excessifs au regard de l'importance de l'opération et à l'intérêt social qu'elle présente. Dès lors, l'opération d'extension et d'aménagement de la ligne de tramway T3 objet du projet a pu légalement être déclarée d'utilité publique. Sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : 27. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le système d'organisation des navettes par tramway mis en place à l'occasion d'événements organisés au Grand Stade serait susceptible d'entraîner des difficultés particulières de fonctionnement. Au surplus, il n'est pas allégué que le projet, qui a été réalisé, aurait révélé de telles difficultés. Les requérants, qui soutiennent seulement que le fonctionnement satisfaisant simultané des services de navettes pour le Grand Stade et le service régulier des lignes T3 et Rhônexpress n'est pas démontré, ne sont pas fondés à soutenir que la déclaration d'utilité publique attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Sur la légalité de la délibération de projet du 25 septembre 2014 et de l'arrêté de cessibilité du 7 octobre 2014 : 28. Compte tenu de ce qui précède et de ce que l'illégalité de la déclaration d'utilité publique n'est pas établie, les requérants ne sont pas fondés à s'en prévaloir pour soutenir que pour les mêmes motifs et par voie de conséquence, tant la délibération antérieure du 25 septembre 2014 du SYTRAL que l'arrêté de cessibilité du 7 octobre 2014 seraient illégaux. 29. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 30. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme globale de 2 000 euros à verser à ce titre au SYTRAL. DÉCIDE : Article 1er : La requête de MM. F... et de la SCI La Fourmi est rejetée. Article 2 : MM. I... F..., A... F..., G... F... et la SCI La Fourmi verseront une somme globale de 2 000 euros au SYTRAL au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. I... F..., représentant unique des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au SYTRAL et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 3 septembre 2020, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président, Mme Michel, président-assesseur, Mme Lesieux, premier conseiller. Lu en audience publique le 24 septembre 2020. 2 N° 18LY02574