Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 31/10/2023, 468058, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-31
Numéro : 468058
Rapporteur : Mme Catherine Brouard-Gallet
Commissaire du gouvernement : M. Jean-François de Montgolfier

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 octobre et 29 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, le syndicat CFTC Affaires Etrangères, le syndicat ASAM-UNSA et l'organisation des secrétaires des affaires étrangères demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-561 du 16 avril 2022 portant application au ministère de l'Europe et des affaires étrangères de la réforme de la haute fonction publique et modifiant le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le code général de la fonction publique; - l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 ; - le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 ; - le décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Dans le cadre de la réforme de l'encadrement supérieur de l'Etat engagée par l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021, l'article 1er du décret du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat a créé le corps des administrateurs de l'Etat, qui constitue un corps d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat, à vocation interministérielle. Cet article dispose que les membres de ce corps, qui exercent des missions de conception, de mise en œuvre et d'évaluation des politiques publiques, sont chargés de fonctions supérieures de direction, d'encadrement, d'expertise et de contrôle et exercent ces missions dans l'ensemble des services de l'Etat et de ses établissements publics. La création de ce nouveau corps interministériel s'accompagne, en vertu du II de l'article 13 du même décret, de la mise en extinction, à compter du 1er janvier 2023, de plusieurs corps de la haute fonction publique, dont, dans sa version initiale, le corps des conseillers des affaires étrangères et le corps des ministres plénipotentiaires. Le III de cet article 13 précise les modalités selon lesquelles les membres de ces corps peuvent demander leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat, un droit d'option leur étant ouvert à ce titre. 2. Le syndicat CFTC Affaires étrangères, le syndicat ASAM-UNSA et l'organisation des secrétaires des affaires étrangères (OSAE), par une requête unique déposée en leurs noms par le président du syndicat CFTC Affaires étrangères, demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 16 avril 2022 portant application au ministère de l'Europe et des affaires étrangères de la réforme de la haute fonction publique et modifiant le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires, qui détermine les conditions de mise en œuvre de la réforme de la haute fonction publique au sein de ce ministère. 3. Le chapitre 1er du décret du 16 avril 2022 aménage les conditions de mise en extinction des corps des conseillers des affaires étrangères et des ministres plénipotentiaires en les fusionnant, à compter du 1er juillet 2022, en un corps unique d'extinction, dénommé " conseillers des affaires étrangères et ministres plénipotentiaires ". Il modifie en conséquence les II et III de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021. Son chapitre II, qui modifie le décret du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires, intègre les administrateurs de l'Etat, lorsqu'ils sont affectés au ministère des affaires étrangères, au sein du personnel diplomatique et consulaire chargé de fonctions d'encadrement supérieur, aux côtés des conseillers des affaires étrangères et ministres plénipotentiaires. Ainsi, aux termes des dispositions de l'article 1er du décret du 6 mars 1969 dans sa rédaction modifiée par l'article 5 du décret attaqué : " Le personnel diplomatique et consulaire comprend les ambassadeurs de France et les fonctionnaires appartenant aux corps suivants : / 1° Administrateurs de l'Etat, lorsqu'ils sont affectés au ministère des affaires étrangères ; / 2° Conseillers des affaires étrangères et ministres plénipotentiaires (corps mis en extinction) ; / 3° Secrétaires des affaires étrangères (cadre général, cadre d'Orient et cadre d'administration) ; / 4° Secrétaires de chancellerie ; / 5° Attachés des systèmes d'information et de communication ; / 6° Secrétaires des systèmes d'information et de communication (...) ". Aux termes de l'article 3-1 du décret du 6 mars 1969 dans sa rédaction issue de l'article 7 du décret attaqué : " Les membres du corps des administrateurs de l'Etat affectés au ministère des affaires étrangères sont soumis, pendant la durée de leur affectation, aux dispositions du présent décret, sans préjudice des dispositions régissant leur statut particulier. " L'article 4-6 du décret du 6 mars 1969 dans sa rédaction issue de l'article 8 du décret attaqué dispose que : " Les membres du corps des administrateurs de l'Etat affectés au ministère des affaires étrangères et les membres du corps des conseillers des affaires étrangères et ministres plénipotentiaires sont chargés de la conception, de la mise en œuvre et de l'évaluation de la politique extérieure de la France. Ils ont vocation à occuper les emplois diplomatiques et consulaires régis par le présent décret dans les conditions prévues par ce dernier, les emplois de conception, d'expertise et d'encadrement à l'administration centrale du ministère des affaires étrangères ainsi que les emplois concourant à la politique extérieure de la France dans les administrations de l'Etat et de ses établissements publics. / Les principes généraux de déroulement des carrières des agents mentionnés à l'alinéa précédent sont fixés par les lignes directrices de gestion interministérielle régies par l'article L. 413-4 du code général de la fonction publique, précisées par les lignes directrices de gestion édictées par le ministre des affaires étrangères dans les conditions prévues aux articles L. 413-1 à L. 413-3 du même code. " Le décret du 16 avril 2022 modifie par ailleurs le statut des secrétaires des affaires étrangères et des attachés des systèmes d'information et de communication, en ajoutant un troisième grade dans chacun de ces corps, et en ouvrant un troisième concours d'accès à ces corps. Il modifie également les conditions d'accès aux emplois de chefs de mission diplomatique, en instituant en particulier une commission d'aptitude pour formuler un avis sur l'aptitude professionnelle des personnes candidates à une première nomination en qualité de chef de mission diplomatique. 4. En premier lieu, le moyen tiré de ce que l'absence d'accusé de réception par la Première ministre du recours gracieux formé par les requérants entacherait le décret attaqué d'illégalité est inopérant. 5. En deuxième lieu, dès lors que la création du nouveau corps à vocation interministérielle des administrateurs de l'Etat qui s'accompagne de la mise en extinction d'une série de corps de la haute fonction publique résulte non du décret attaqué mais des articles 1er et 13 du décret du 1er décembre 2021, doivent également être écartés comme inopérants le moyen critiquant la création d'un tel corps interministériel ainsi que celui tiré de la méconnaissance du principe d'égalité en ce que les corps d'encadrement supérieur de la direction générale de la sécurité extérieure n'auraient pas été intégrés dans le corps des administrateurs de l'Etat. Les requérants ne sauraient, en outre, utilement exciper de l'illégalité de ces dispositions du décret du 1er décembre 2021, le décret attaqué n'ayant pas été pris pour l'application de ces dispositions, qui n'en constituent pas non plus la base légale. 6. En troisième lieu, d'une part, il appartient au Gouvernement de déterminer la mission et l'organisation des corps de la fonction publique de l'Etat, les fonctionnaires étant par ailleurs placés dans une situation statutaire et réglementaire et n'ayant dès lors aucun droit acquis au maintien de leur statut. Il est ainsi loisible au Gouvernement, qui dispose à cet effet, sous le contrôle du juge et dans le respect des principes constitutionnels et des principes généraux du droit, d'un large pouvoir d'appréciation, de privilégier la dimension interministérielle de l'action de l'Etat et de constituer à cet effet des corps interministériels à effectifs nombreux chargés d'assurer certaines missions interministérielles ou certaines fonctions communes à plusieurs ministères. D'autre part, le décret du 16 avril 2022 n'a ni pour objet ni pour effet de déroger au principe d'égal accès aux emplois publics résultant de l'article 6 la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, que rappelle au demeurant l'article 62-1 du décret du 6 mars 1969 dans sa rédaction issue de l'article 23 du décret attaqué s'agissant des avis donnés par la commission d'aptitude professionnelle des personnes candidates à une première nomination en qualité de chef de mission diplomatique, et en vertu duquel les nominations à ces emplois sont décidées selon la capacité des intéressés à remplir leur mission et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. Par suite, par les dispositions citées au point 3 du chapitre II du décret attaqué, le pouvoir réglementaire a pu légalement, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, ni méconnaître les exigences de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, fixer les conditions dans lesquelles les administrateurs de l'Etat qui sont appelés à exercer des missions de conception, de mise en œuvre et d'évaluation des politiques publiques et à se voir confier des fonctions supérieures de direction, d'encadrement, d'expertise et de contrôle, ont vocation à occuper les emplois supérieurs du ministère des affaires étrangères. 7. En quatrième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 6, les fonctionnaires n'ont pas de droits acquis au maintien des dispositions statutaires les concernant. En outre, s'agissant des règles régissant les fonctionnaires, le principe d'égalité n'est en principe susceptible de s'appliquer qu'entre les agents appartenant à un même corps, sauf à ce que la norme en cause ne soit, en raison de son contenu, pas limitée à un même corps ou à un même cadre d'emplois de fonctionnaires. Par suite, les requérants ne sauraient utilement invoquer une méconnaissance du principe d'égalité au motif que les membres des corps des conseillers des affaires étrangères et des ministres plénipotentiaires bénéficieraient de dispositions plus favorables que celles applicables aux secrétaires des affaires étrangères s'agissant d'agents appartenant à des corps différents dont seuls les premiers sont fusionnés, ainsi qu'il est dit au point 3, dans un corps unique d'extinction. 8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères, que le syndicat CFTC des Affaires étrangères, le syndicat ASAM-UNSA et l'organisation des secrétaires des affaires étrangères ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du syndicat CFTC Affaires étrangères, du syndicat ASAM-UNSA et de l'organisation des secrétaires des affaires étrangères est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat CFTC Affaires étrangères, premier requérant dénommé, à la Première ministre, au ministre de la transformation et de la fonction publiques et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.