CAA de BORDEAUX, 3ème chambre - formation à 3, 21/03/2019, 18BX02634, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-21
Numéro : 18BX02634
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : M. Aymard  DE MALAFOSSE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : O TSHEFU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C...B...et autres ont demandé au tribunal administratif de la Guyane : 1°) d'annuler les arrêtés n° R03-2016-10-18-004 et n° R03-2016-10-18-005, en date du 18 octobre 2016, par lesquels le préfet de la Guyane a prescrit des mesures de police sur le site du Mont Baduel, à Cayenne et, dans le dernier état de leurs écritures, d'en suspendre les effets ; 2°) d'ordonner une expertise, par un expert désigné par le tribunal, avec pour mission d'analyser la composition des sols du Mont Baduel, leur structure et leurs propriétés physiques, déterminer les risques naturels imminents ou à venir et prescrire les mesures nécessaires pour remédier aux risques ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 000 euros à verser à chacun, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1600911 du 26 avril 2018, le tribunal administratif a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 5 juillet 2018, Mme B...et autres ayant pour représentant unique M.E..., représentés par Me O. Tshefu, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guyane du 26 avril 2018 ; 2°) d'annuler les arrêtés contestés ; 3°) de désigner un expert à l'effet d'analyser la composition des sols du Mont Baduel, leur structure et leurs propriétés physiques, de déterminer les risques naturels imminents ou à venir, de prescrire les mesures nécessaires pour remédier aux risques ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à chacun des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier car le président du tribunal administratif a présidé la formation de jugement alors qu'il ne peut être regardé comme impartial puisqu'il occupait le poste de directeur de cabinet du préfet de la Guyane de 2002 à 2004 et a eu l'opportunité de statuer sur le dossier du Mont Baduel ; - le jugement est encore irrégulier car il préjuge de l'issue du litige, portant ainsi atteinte au principe d'impartialité rappelé notamment par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le préfet a fait procéder aux premières démolitions de maisons sur le Mont Baduel bien avant que le maire de Cayenne ne demande, le 21 juillet 2016, l'intervention du préfet ; - le préfet ne pouvait pas régulièrement désigner le BRGM comme expert alors que le maire devait, après avoir adressé un avertissement aux propriétaires concernés, demander au tribunal administratif la désignation d'un expert chargé, dans les 24 heures suivant sa nomination, d'examiner les bâtiments et de proposer des mesures de nature à mettre fin à l'imminence du péril ; - les arrêtés contestés de péril imminent ne sont pas motivés conformément aux exigences de l'article L. 511-1-1 du code de la construction et de l'habitation ; - les faits sur lesquels s'est fondé le préfet pour prendre les arrêtés contestés sont erronés : ces arrêtés se fondent sur des risques d'éboulement tels qu'identifiés par le rapport du BRGM ; or, les conclusions de ce rapport sont formellement contestées par un géologue expert dont le rapport est produit au dossier ; il y a erreur manifeste d'appréciation ; - contrairement aux prescriptions des articles L. 521-2 et L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation, il n'y a pas eu d'offres d'hébergement, de relogement ou d'indemnisation. Par ordonnance du 16 novembre 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2018 à 12h00. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de justice administrative ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Aymard de Malafosse, - et les conclusions de Mme Déborah de Paz, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté n° R03-2016-10-18-004, en date du 18 octobre 2016, le préfet de la Guyane a, d'une part, abrogé un précédent arrêté, n° R03-2016-08-26-003, portant notamment mise en oeuvre de mesures de police envers les personnes, d'autre part, a délimité, en se fondant sur un motif d'exposition à un aléa de glissement de terrain, un périmètre de sécurité dans le secteur dit du Mont Baduel à Cayenne, a enjoint l'évacuation et la mise en sécurité des personnes pouvant se trouver sur le site, et prévu la mise en oeuvre de mesures coercitives à défaut d'évacuation volontaire des lieux. Par un arrêté en date du même jour, n° R03-2016-10-18-005, le même préfet a, d'une part, abrogé l'arrêté n° R03-2016-09-12-021 concernant la mise en oeuvre de mesures de police sur le même secteur, d'autre part, a mis en demeure les occupants du site référencé n°22 dans l'annexe audit arrêté, compris dans le périmètre défini dans l'arrêté n° R03-2016-10-18-004, de quitter sans délai les lieux et a interdit son occupation à toute personne et de venir s'y installer, à peine de mesures coercitives. Mmes C... et D...B...et 37 autres requérants ont saisi le tribunal administratif de Cayenne d'une requête enregistrée sous le n° 1600911 tendant à l'annulation de ces deux arrêtés. Le tribunal administratif a rejeté cette requête par un jugement du 26 avril 2018 dont les mêmes requérants font appel. Sur la portée des conclusions dont est saisie la cour : 2. Si les requérants font allusion dans leur requête d'appel à l'article L. 521-1 du code de justice administrative, ils ne font aucune référence à la notion d'urgence et ne demandent pas la suspension de l'exécution des arrêtés attaqués. Ils se bornent à reprendre en appel leurs conclusions de première instance tendant à " l'annulation des effets " desdits arrêtés et à ce que soit ordonnée une expertise, conclusions qui ont été regardées par les premiers juges, sans qu'il y ait de contestation sur ce point, comme des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés litigieux. Par ailleurs, les premiers juges, sans être d'ailleurs davantage contestés, ont écarté comme irrecevables les conclusions à fin de suspension présentées en cours d'instance, en relevant le défaut de saisine du juge des référés par une requête distincte. Enfin, le juge des référés de la cour n'a pas davantage été saisi d'une requête à fin de suspension sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que les conclusions dont la cour a été saisie par la requête susvisée tendent exclusivement à l'annulation d'un jugement rejetant des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés du préfet du 18 octobre 2016, et à l'annulation de ces arrêtés. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait " préjugé " de l'issue définitive du litige en relevant, dans le jugement attaqué, qu'il n'y avait pas lieu d'ordonner l'expertise sollicitée par les requérants en raison de son défaut d'utilité et de la charge qu'elle représenterait pour eux est dépourvu de tout fondement dès lors que le jugement attaqué a rejeté les conclusions à fin d'annulation dirigées contre les deux arrêtés contestés et a ainsi statué définitivement, en ce qui le concerne, sur le litige dont il était saisi. 4. En second lieu, le fait que le président du tribunal administratif, qui a présidé la formation de jugement ayant rendu le jugement attaqué, ait exercé de 2002 à 2004 les fonctions de directeur de cabinet du préfet de la Guyane et ait été présent à l'époque sur le site du Mont Baduel lorsqu'ont eu lieu des démolitions de constructions implantées illégalement sur ce site n'est pas, par lui-même, de nature à faire douter de son impartialité pour statuer sur la légalité des arrêtés litigieux pris en octobre 2016. Sur la légalité des arrêtés contestés : 5. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) ". Aux termes de l'article 2212-4 de ce code : " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. / Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites. ". L'article L. 2215-1 du même code dispose que : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat (...) ". En ce qui concerne la légalité externe : 6. Par une lettre du 21 juillet 2016, faisant suite au courrier du 29 mars 2016 par lequel le préfet de la Guyane l'avait alertée sur le caractère " préoccupant, voire alarmant " de la situation sur le Mont Baduel, la maire de Cayenne, faisant valoir que la commune ne disposait pas des moyens nécessaires, a expressément demandé au préfet de prendre par substitution les mesures qui s'imposaient pour la mise en sécurité des personnes sur le site. Dans ces conditions, le préfet n'a commis aucune irrégularité en se substituant au maire pour prendre les mesures de police nécessaires en cas de danger grave et imminent sans lui adresser préalablement la mise en demeure prévue par l'article L. 2215-1 précité du code général des collectivités territoriales. 7. Les requérants font valoir que la procédure est irrégulière dès lors que le maire de Cayenne n'a pas, après avoir adressé un avertissement aux propriétaires concernés, demandé au tribunal administratif la désignation d'un expert chargé, dans les 24 heures suivant sa nomination, d'examiner les bâtiments et de proposer des mesures de nature à mettre fin à l'imminence du péril. Toutefois, la procédure ainsi décrite par les requérants, bien qu'ils se réfèrent à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, n'est pas prévue par cet article, ni par l'article L. 2212-4 du même code, mais par les dispositions de l'article L. 511-3 du code de la construction et de l'habitation en cas de péril imminent, dispositions qui doivent être mises en oeuvre lorsque le danger provoqué par un immeuble provient à titre prépondérant de causes qui lui sont propres. Cette procédure ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, les arrêtés contestés étant fondés sur les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales et ayant pour objet de prendre les mesures appropriées pour remédier aux conséquences de risques naturels. Le moyen doit, par suite, être écarté comme inopérant. 8. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation des arrêtés litigieux, fondé exclusivement sur ce que les exigences de motivation découlant de l'article L. 511-1-1 du code de la construction et de l'habitation n'ont pas été respectées, ne peut qu'être écarté dès lors que cet article ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce. En ce qui concerne la légalité interne : 9. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, les arrêtés contestés ont été pris sur le fondement des articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales et non sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l'habitation en matière d'immeubles menaçant péril. Dès lors, sont inopérants les moyens tirés de ce que les maisons concernées par ces arrêtés ne sont pas en " état de détérioration avancée " et ne présentent notamment pas de fissures et encore moins de " détachements ". Il y a lieu également d'écarter comme inopérant, ainsi que l'a fait le tribunal administratif, le moyen tiré du non-respect des articles L. 521-2 et L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation, applicables en matière de bâtiments insalubres. 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le flanc sud-est du Mont Baduel a été classé en zone rouge du plan de prévention des risques " mouvements de terrain " de l'île de Cayenne approuvé par arrêté préfectoral du 15 novembre 2011. Deux glissements de terrains ont été observés, le 1er juin 2009 et le 4 février 2012. Des études géotechniques ont été réalisées entre 2003 et 2012, des données géophysiques ont été rassemblées à l'issue de campagnes de reconnaissance menées en 2011 et 2015 et des mesures de surveillance ont été mises en place. Le bureau de recherche géologiques et minières (BRGM) a élaboré en juin 2016 une " étude de stabilité " portant sur le Mont Baduel, mise à disposition du public sur le site internet de la préfecture, visant à identifier, à partir des mesures géophysiques réalisées précédemment et des autres travaux menés sur le site, et en recourant notamment à deux logiciels de calculs géotechniques dont le logiciel " Alice ", les risques de mouvements de terrain de grande ampleur, liés à la présence d'importantes masses de latérites dans des terrains en pente. Cette étude détermine, sur " deux secteurs bien identifiés ", situés sur les flancs est et sud-est, une occurrence de glissement de grande ampleur, de l'ordre de plusieurs dizaines à plusieurs centaines de milliers de mètres cubes. En dehors de ces deux secteurs, elle indique que le risque de mouvements de terrain de grande ampleur est limité en conditions normales mais avec des coefficients de sécurité qui restent, compte tenu des fortes épaisseurs d'altérites mesurées, insuffisants pour garantir la stabilité, en cas de conditions pluviométriques exceptionnelles ou en présence de facteurs aggravants non pris en compte dans les calculs de stabilité. Cette même étude souligne enfin un risque très fort, sur l'ensemble du flanc est, de déstabilisation des talus anthropiques pouvant entraîner des éboulements de l'ordre de quelques mètres cubes à plusieurs centaines de mètres cubes. L'étude du BRGM formule ces conclusions en relevant, dans les pages 63 et 64, les différences existant entre le Mont Baduel et le Mont Cabassou. 11. Pour contester les analyses et conclusions du BRGM, les requérants s'appuient sur une étude réalisée par un géologue-géotechnicien qui conteste la validité des analyses et conclusions du BRGM. Toutefois, cette étude, qui ne constitue, selon son auteur, lequel admet ne pas connaître le logiciel " Alice " notamment utilisé par le BRGM pour les calculs de stabilité, qu'un " simple diagnostic géologique " réalisé en deux semaines à la fin de l'année 2016 et qui notamment indique " qu'on n'avait pas le droit d'extrapoler la catastrophe de Cabassou, tous les paramètres étant différents " alors que le BRGM a pris soin de relever les importantes différences existant entre le Mont Cabassou et le Mont Baduel, ne permet pas de remettre en cause les conclusions de l'étude de stabilité, rappelées ci-dessus, sur lesquelles le préfet s'est fondé pour prendre les arrêtés contestés. 12. Par ailleurs, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif, par des motifs qu'il y a lieu d'adopter : " il ressort des pièces du dossier que, d'une part, le périmètre de danger est circonscrit au sein de la zone rouge inconstructible du plan de prévention des risques de mouvements de terrains " et " que, d'autre part, postérieurement à la décision attaquée, qui constitue un arrêté-cadre visant à protéger l'ensemble de la population concernée sans revêtir le caractère d'une mesure d'interdiction générale et absolue, le préfet de la Guyane a pris, le 17 janvier 2017, sur le fondement de l'article 5 de l'arrêté contesté, des décisions individuelles de mise en demeure prenant en compte la situation particulière notamment de trois requérantes, par une procédure d'acquisition amiable et l'évaluation de la valeur vénale de leurs biens ainsi que des solutions de relogement ", et qu' " enfin, eu égard au contexte de danger grave et potentiellement imminent mais d'aléa indéterminé dans le temps qui excluait la mise en oeuvre de travaux de protection et nécessitait la mise en oeuvre de mesures promptes destinées à assurer la sécurité des populations concernées et quand bien même toutes les parties du site n'étaient pas soumises à un aléa identique ", " en décidant de l'évacuation des occupants des constructions situées dans le périmètre visé à l'article 1 de la décision attaquée et en interdisant à toute personne d'occuper les secteurs évacués ou de venir s'y installer, le préfet de la Guyane n'a pas pris une mesure disproportionnée par rapport à l'objectif de sécurité poursuivi ". 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'expertise, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...E..., représentant unique de Mme C... B...et autres, au ministre de l'intérieur et à la commune de Guyane. Copie en sera adressée au préfet de la Guyane et au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 21 février 2019 à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président-assesseur, Marie-Pierre Beuve Dupuy, premier conseiller, Lu en audience publique, le 21 mars 2019. Le président-assesseur, Laurent POUGETLe président-rapporteur, Aymard de MALAFOSSE Le greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 18BX02634