CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 02/10/2014, 12BX00397, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-02
Numéro : 12BX00397
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : Mme MEGE
Avocat(s) : HERRMANN

Vu la requête, enregistrée le 17 février 2012, présentée pour la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse, représentées respectivement par son maire et par son président en exercice, par Me Herrmann, avocat ; La commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0701236 en date du 15 décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération en date du 23 octobre 2006 par laquelle le conseil municipal de Launaguet a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ainsi que la décision du maire de la commune de Launaguet en date du 15 janvier 2007 rejetant le recours gracieux formé par M. A...à l'encontre de cette délibération ; 2°) de rejeter les demandes présentées par M. A...; 3°) de mettre à la charge de M. A...la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 septembre 2014 : - le rapport de M. Paul-André Braud, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Christine Mège, rapporteur public ; 1. Considérant que M. A...est propriétaire des parcelles cadastrées AM numéros 96, 116, 117, 118, 119, 130, 131, 132, 134, 194,195, 196, 215, 217, 220, 228, 229, 233, 234, 241, 244, 245, 277, 280, 282 et 339, 340, 341, 342, 343, 345, 346, 347 et 348 sises sur le territoire de la commune de Launaguet (31140) ; que, par une délibération en date du 23 octobre 2006, le conseil municipal de Launaguet a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; que, le 18 décembre 2006, M. A...a formé un recours gracieux contre cette délibération en raison du classement en zone AUO de ses parcelles ; que ce recours a été rejeté par une décision du maire de la commune de Launaguet en date du 15 janvier 2007 ; que la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse relèvent appel du jugement n° 0701236 en date du 15 décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette délibération et cette décision ; Sur la recevabilité de l'appel : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R.811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été notifié le 20 décembre 2011 à la commune de Launaguet et que sa requête a été enregistrée le 17 février 2012, soit antérieurement à l'expiration du délai de recours prévu par les dispositions précitées du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de l'appel doit être rejetée ; 4. Considérant, en second lieu, qu'en vertu des principes généraux de la procédure, tels qu'ils sont rappelés à l'article R. 811-1 du code de justice administrative, le droit de former appel des décisions de justice rendues en premier ressort n'est pas ouvert aux personnes qui n'ont pas été mises en cause dans l'instance à l'issue de laquelle a été rendue la décision qu'elles attaquent ; 5. Considérant que, postérieurement à l'introduction de la demande de première instance, le préfet de la Haute-Garonne a, par un arrêté en date du 19 septembre 2008, étendu la compétence de la communauté d'agglomération du Grand Toulouse à tout ce qui concerne le plan local d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu ; qu'eu égard à sa qualité de membre de cette communauté d'agglomération, la commune de Launaguet a ainsi transféré sa compétence dans ce domaine à la communauté d'agglomération ; que, par un arrêté en date du 24 décembre 2008 du préfet de la Haute-Garonne, la communauté d'agglomération du Grand Toulouse a été transformée en communauté urbaine du Grand Toulouse ; que, dès lors, la commune de Launaguet doit être regardée comme ayant représenté à l'instance la communauté urbaine du Grand Toulouse qui, pour ce motif, avait qualité pour interjeter appel du jugement attaqué nonobstant la circonstance qu'elle n'a pas été appelée à l'instance devant le tribunal ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité de la communauté urbaine du Grand Toulouse à relever appel de ce jugement doit être rejetée ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 6. Considérant, en premier lieu, que si la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse soutiennent que la demande de M. A...était tardive au motif que son recours gracieux du 18 décembre 2006 n'a pu proroger le délai de recours contentieux car il était dirigé contre une autre délibération que celle qui est en litige, les premiers juges ont relevé que l'objet du recours était ainsi libellé : " Recours gracieux contre la délibération du 23 octobre approuvant le PLU de LAUNAGUET (...) " et que ce courrier fait par ailleurs mention de la délibération du 23 octobre 2006, dont le retrait est expressément demandé ; qu'ils en ont déduit que, nonobstant la circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que l'auteur de ce courrier ait demandé par erreur, dans un paragraphe conclusif, que le retrait de la " délibération du 22 novembre 2005 ayant approuvé le plan local d'urbanisme de Launaguet " soit soumis au conseil municipal lors de sa prochaine séance, ledit courrier doit être regardé, compte tenu de ce qu'il est dépourvu de toute ambiguïté quant à la décision administrative dont il sollicite le retrait, comme un recours gracieux dirigé contre la délibération du 23 octobre 2006, qui, formé dans le délai du recours contentieux, a prorogé ce dernier ; que les premiers juges ont ajouté que la requête de M. A...a été enregistrée au greffe du tribunal le 14 mars 2007, dans les deux mois qui ont suivi la réception par l'intéressé de la décision du maire de Launaguet, en date du 15 janvier 2007, ayant rejeté son recours gracieux ; que la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse n'apportent aucun élément nouveau en appel susceptible d'infirmer la motivation, qu'elles ne critiquent pas sérieusement, retenue par le tribunal pour rejeter cette fin de non-recevoir ; qu'il y a lieu, dans ces conditions, de la rejeter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que la demande de M. A...tend à contester le classement de ses parcelles qui n'ont pas été reconnues comme constructibles par le plan local d'urbanisme approuvé par la commune de Launaguet ; que, dès lors et en tout état de cause, contrairement à ce que soutiennent la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse, une telle demande ne présente pas les caractéristiques d'une " action provocatoire " ; 8. Considérant, en troisième lieu que la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse soutiennent que M. A...ne justifie pas d'un intérêt à agir dans la mesure où le classement de ses parcelles retenu par le plan local d'urbanisme améliore leur situation par rapport au classement retenu par le plan d'occupation des sols antérieur ; qu'il est toutefois constant que ni le classement retenu par le plan d'occupation des sols ni le classement retenu par le plan local d'urbanisme ne permettent d'urbaniser lesdites parcelles conformément à l'intérêt allégué par M. A...; que, dans ces conditions, la délibération approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe les parcelles de M. A...en zone AUO ne saurait être regardée comme une décision ne lui faisant pas grief ; qu'en tout état de cause, la qualité de propriétaire de parcelles sises sur le territoire de la commune confère à M. A...un intérêt à agir contre la délibération par laquelle cette commune a approuvé son plan local d'urbanisme ; que, par suite, cette fin de non-recevoir doit être rejetée ; 9. Considérant, en quatrième lieu, que si la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse soutiennent que M. A...ne pouvait invoquer dans son recours contentieux des moyens relevant d'une cause juridique autre que celle présente dans son recours gracieux et qu'ainsi les moyens de légalité externe invoqués par ce dernier dans sa demande devant le tribunal étaient irrecevables, les premiers juges ont à juste titre rappelé que le contenu du recours gracieux est sans incidence sur la nature des moyens susceptibles d'être invoqués dans le cadre d'un recours contentieux ; qu'il y a donc également lieu, dans ces conditions, de rejeter cette fin de non-recevoir par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges ; Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Launaguet en date du 23 octobre 2006 et de la décision du maire de la commune de Launaguet en date du 15 janvier 2007 : 10. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet au préfet le dossier de l'enquête avec le rapport et les conclusions motivées dans un délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête " ; que cette disposition oblige le commissaire- enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients de l'opération et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 11. Considérant qu'il ressort du rapport de Mlle Sabine Dupuy, commissaire-enquêteur, qu'après avoir rappelé brièvement l'objet et le contexte de l'enquête, qui s'est déroulée du 20 mai au 20 juin 2006, la procédure suivie et la composition du dossier, le commissaire-enquêteur a présenté sommairement, sans les commenter, les modifications apportées au règlement écrit ainsi qu'aux documents graphiques, puis a recensé les observations qui avaient été formulées pendant l'enquête, en les classant en quatorze thèmes ; que s'il est vrai que ses réponses renvoient souvent aux explications qu'elle avait pu obtenir de la commune ou d'autres personnes publiques, et à de futures décisions à prendre par elles, sans préconiser personnellement de donner une suite positive ou négative aux demandes expresses de modification du public, le commissaire-enquêteur n'est pas tenu, en formulant son avis, de répondre à chacune des observations qui lui sont soumises ; qu'en tout état de cause, il ressort de la partie intitulée " conclusions motivées " qu'elle a fait part de quatre désaccords portant sur l'incohérence de la localisation, d'une part de l'aire de grand passage pour migrants, et d'autre part du cimetière, avec le plan de prévention des risques d'inondation, sur l'absence de concertation avec les agriculteurs alors qu'un projet de zone AU est prévu sur des terrains exploités, et sur la nécessité d'attendre la validation du plan de prévention des risques inondation, prévue pour l'été suivant, afin d'en tenir correctement compte dans le plan local d'urbanisme ; qu'alors même qu'elle n'a pas donné son avis personnel et argumenté sur les principaux aspects du projet de plan local d'urbanisme, ces mentions permettent de comprendre les motifs de l'avis défavorable donné ; que par suite la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse sont fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a retenu une insuffisance de motivation des conclusions du commissaire-enquêteur pour annuler la délibération litigieuse ; 12. Considérant qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A...devant le tribunal administratif de Toulouse ; 13. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. " ; qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 14. Considérant que M. A...soutient que, préalablement à l'adoption de la délibération du 23 octobre 2006, les membres du conseil municipal n'ont pas été suffisamment informés des motifs pour lesquels l'avis du commissaire-enquêteur n'a pas été suivi ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une note explicative de synthèse, ou tout document en tenant lieu, contenant ces informations ait été adressée aux membres du conseil municipal ; 15. Considérant, toutefois, que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; qu'en l'espèce, il n'est ni établi ni même allégué, que les membres du conseil municipal de Launaguet bénéficiaient de l'information requise préalablement à la réunion du conseil municipal, laquelle constitue une garantie pour les intéressés ; que le conseil municipal n'ayant pu se prononcer en connaissance de cause dans ces conditions, ce vice est de nature à entacher d'illégalité la délibération prise à l'issue de cette procédure ; 16. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables. " ; qu'aux termes de l'article L. 121-4 de ce code dans sa rédaction alors en vigueur : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-8 du même code : " Le président du conseil régional, le président du conseil général, et, le cas échéant, le président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, le président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains, le président de la communauté ou du syndicat d'agglomération nouvelle ainsi que ceux des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 ou leurs représentants sont consultés à leur demande au cours de l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme. " ;que l'article L. 123-10 dudit code précise : " (...) Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées (...) " ; 17. Considérant que M. A...soutient que le dossier d'enquête publique ne comporte pas d'avis de la chambre de métiers ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la délibération du conseil municipal de Launaguet du 24 octobre 2005 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, que la chambre de métiers était associée à l'élaboration de ce plan ; qu'en revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Launaguet ait effectivement consulté la chambre de métiers ; que ce défaut de consultation prive les personnes désirant consulter le dossier d'enquête publique d'une information exhaustive sur le projet ; que, dans ces conditions, ce vice est de nature à entacher d'illégalité la délibération en litige ; 18. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'application combinée des dispositions précitées des articles L. 123-9 et L. 123-10 du code de l'urbanisme, qu'il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié ; que, toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision ; 19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la délibération du conseil municipal de Launaguet du 3 avril 2006, que le plan local d'urbanisme a été modifié avant l'ouverture de l'enquête publique pour tenir compte des avis émis par les services de l'Etat recommandant de prendre en compte le projet de plan de prévention des risques naturels ainsi que les orientations du schéma directeur concernant la trame verte ; qu'il est constant que le projet de plan local d'urbanisme ainsi modifié n'a pas été soumis de nouveau pour avis aux personnes publiques associées ; que les modifications apportées, consistant en une nouvelle délimitation des zones constructibles et en un classement de la zone AUE du nord de la commune en espace naturel non constructible, affectent le projet de plan local d'urbanisme dans son ensemble ; que, dans ces conditions, eu égard à la nature des modifications et à leurs conséquences, l'omission d'une nouvelle consultation des personnes publiques associées a nécessairement eu pour effet de nuire à l'information du public ; qu'au demeurant, la présence au dossier des plans tant avant qu'après modification a pu introduire une confusion dans l'esprit du public sur le projet soumis à l'enquête ; qu'ainsi, l'irrégularité de la procédure d'enquête est de nature à avoir affecté la possibilité de présenter des observations et à affecter le sens des avis ; que par suite, ces vices sont également de nature à entacher la délibération en litige d'illégalité ; 20. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipement et de services (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-2 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 21. Considérant que le rapport de présentation se borne, s'agissant de l'évolution démographique, à faire état des évolutions intervenues jusqu'en 2006 pour en déduire l'existence d'une " croissance forte qui s'accélère " et retenir un objectif de 9 200 habitants à l'horizon 2015/2016, sans assortir cet objectif d'un volet prospectif de nature à justifier l'extension de l'habitat telle que retenue par le plan ; que, dès lors, le diagnostic établi par le rapport de présentation et les choix envisagés ne sont pas justifiés conformément aux prescriptions des articles L. 123-1 et R. 123-2 du code de l'urbanisme ; que ce vice, qui prive les personnes désirant consulter le dossier d'enquête publique d'une information exhaustive sur le projet, est également de nature à entacher d'illégalité la délibération en litige ; 22. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération en litige ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse ne sont pas fondées à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du conseil municipal de Launaguet en date du 23 octobre 2006 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune et la décision du maire de la commune de Launaguet en date du 15 janvier 2007 rejetant le recours gracieux formé par M. A...; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Launaguet le versement à M. A...d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; 25. Considérant, en revanche, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.A..., qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Launaguet et la communauté urbaine du Grand Toulouse sur leur fondement ; DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Launaguet et de la communauté urbaine du Grand Toulouse est rejetée. Article 2 : La commune de Launaguet versera à M. A...une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 No 12BX00397