Conseil d'État, 3ème chambre, 12/04/2021, 433798, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-04-12
Numéro : 433798
Rapporteur : M. Laurent-Xavier Simonel
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann
Avocat(s) : SCP ROUSSEAU, TAPIE

Vu la procédure suivante : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler la décision du 24 octobre 2014 par laquelle le directeur régional des finances publiques du Limousin et de la Haute-Vienne l'a déclarée redevable d'un trop-perçu d'allocation complémentaire de fonctions, d'ordonner le reversement des sommes déjà prélevées et de condamner l'Etat à lui verser une somme globale de 16 698,94 euros en réparation des préjudices subis. Par un jugement nos 1402151, 1500647 du 28 avril 2017, le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du 24 octobre 2014, a enjoint à l'Etat de reverser à Mme A... les prélèvements opérés sur ses traitements en vue du remboursement de trop-perçus de 879,10 euros mensuels entre le 13 juillet 2013 et le 31 août 2014, a condamné l'Etat à verser à l'intéressée une somme de 500 euros de dommages et intérêts et a rejeté le surplus de ses conclusions. Par un arrêt n° 17BX01871du 28 juin 2019, la cour a rejeté l'appel formé par le ministre de l'économie et le ministre de l'action et des comptes publics contre ce jugement. Par un pourvoi, enregistré le 21 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2002-710 du 2 mai 2002 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - l'arrêté du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur de certains personnels des services centraux et délocalisés du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; - l'arrêté du 2 novembre 2009, modifiant les arrêtés du 2 mai 2002 d'application du décret n° 2002-710 du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Laurent-Xavier Simonel, conseiller d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rousseau, Tapie, avocat de Mme B... A... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme A..., inspectrice des impôts, affectée en qualité de chef de contrôle du service de la publicité foncière de Limoges-1 (SPF 1) depuis le 1er juin 2008, a été chargée d'assurer par intérim, en plus de ces fonctions, la fonction de comptable du SPF 1, à compter du 4 mars 2013, puis également et toujours par intérim, celle de comptable du service de publicité foncière de Limoges-2 (SPF 2), à compter du 1er juin 2013. Cet intérim a pris fin le 13 juillet 2013 pour le poste de comptable du SPF 1, mais s'est poursuivi jusqu'au 31 août 2014 pour le poste de comptable du SPF 2. Par une décision du 24 octobre 2014, le directeur régional des finances publiques du Limousin a déclaré Mme A... redevable de 14 198,14 euros, à raison de trop perçus de l'allocation complémentaire de fonctions (ACF) " contrôle et technicité " et de l'ACF " harmonisation " au titre de la période du 13 juillet 2013 au 31 août 2014. Mme A... a contesté cette décision et présenté, le 11 décembre 2014, une demande indemnitaire préalable qui n'a reçu aucune réponse. Elle a saisi le tribunal administratif de Limoges de deux requêtes lui demandant, d'une part, d'annuler la décision du 24 octobre 2014 et d'enjoindre à l'administration de lui restituer les sommes déjà prélevées, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser une somme globale de 16 698,94 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. 2. Par un jugement unique du 28 avril 2017, le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du 24 octobre 2014 déclarant Mme A... redevable d'une somme de 14 198,14 euros en tant qu'elle lui demande le remboursement de l'ACF " harmonisation " qui lui a été versée du 13 juillet 2013 au 31 août 2014, a enjoint à l'Etat de lui reverser les prélèvements opérés sur ses traitements en vue du remboursement de ces sommes, a condamné l'Etat à verser à l'intéressée une somme de 500 euros de dommages et intérêts au titre du préjudice moral et a rejeté le surplus de ses conclusions. Le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 28 juin 2019 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel qu'ils ont formé contre ce jugement en tant qu'il leur était défavorable. 3. Aux termes de l'article 1er du décret du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des établissements publics administratifs placés sous sa tutelle, des juridictions financières et des autorités administratives indépendantes relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour leur gestion : " Les fonctionnaires, les personnels relevant du décret du 25 août 1995 susvisé ainsi que les agents non titulaires de droit public sous contrat à durée indéterminée du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des établissements publics administratifs placés sous sa tutelle, des juridictions financières et des autorités administratives indépendantes relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour leur gestion peuvent bénéficier d'une allocation complémentaire de fonctions dans les conditions et suivant les modalités fixées par le présent décret ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Cette indemnité est différenciée suivant : / - les catégories ou niveaux dans lesquels sont classés les agents ; / - les fonctions exercées, classées selon des critères de responsabilité, d'expertise, de sujétion ou de contrôle. / Ces critères peuvent se cumuler ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les valeurs annuelles de point et les taux de référence ainsi que les modalités d'attribution de l'allocation complémentaire de fonctions sont fixés par arrêtés conjoints du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre chargé du budget et du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, établis par direction, par service ou par corps ". Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 2 mai 2002 relatif à l'allocation de fonctions en faveur de certains personnels en fonction à direction générale des impôts, alors en vigueur : " Cette indemnité a pour objet de compenser les sujétions rencontrées par les personnels chargés : / - des travaux d'assiette, de vérification, de recouvrement et de contentieux de l'impôt, du domaine ou du cadastre et de l'application des diverses réglementations relevant de la direction générale des impôts ; / - des travaux attachés à l'accomplissement des formalités de la publicité foncière ; / - ainsi que des travaux de toute nature qui peuvent leur être confiés au sein des services de la direction générale des impôts ". 4. La note n° 2012/12/11232 du 4 janvier 2013, par laquelle le directeur général des finances publiques, agissant sous l'autorité du ministre en tant que chef de service, a fixé le cadre d'indemnisation des agents de la filière fiscale assurant des fonctions de comptable intérimaire, prévoit des conditions d'indemnisation différentes selon que le comptable intérimaire exerce ou non en parallèle des fonctions de responsable de poste comptable. En cas d'exercice de telles fonctions, les indemnités auxquelles l'agent a droit au titre de celles-ci se cumulent avec celles attachées au poste dont il assure l'intérim. En cas d'exercice de fonctions, dites administratives, autres que celles de responsable de poste comptable, le régime indemnitaire attaché au poste comptable dont l'agent assure l'intérim se substitue au régime indemnitaire dont il bénéfice dans ses fonctions administratives, le complément d'indemnités dû, s'il y a lieu, au titre de cette substitution, étant versé au travers de l'ACF " contrôle et technicité " pour la part liée au régime indemnitaire des comptables intérimaires issu des barèmes de la filière fiscale et au travers de l'ACF " harmonisation " pour celle correspondant à l'harmonisation avec la filière gestion publique. 5. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que durant la période où elle a assuré l'intérim du poste de comptable du SPF2, du 13 juillet 2013 au 31 août 2014, Mme A... n'occupait, par ailleurs, que les fonctions administratives de chef de contrôle du SPF1. Dès lors, elle n'avait droit, en application de la note mentionnée au point précédent, au versement d'une ACF " harmonisation " en complément du régime indemnitaire dont elle bénéficiait au titre de ses fonctions administratives que dans la mesure où le régime indemnitaire attaché aux fonctions de comptable intérimaire du SPF2 lui aurait été plus favorable. Il en va ainsi, contrairement à ce que soutient Mme A..., indépendamment de la circonstance qu'elle a, au cours de l'intérim du comptable du SPF2, continué à remplir de manière effective les tâches afférentes à ses fonctions de chef de contrôle du SPF1. 6. Par suite, en jugeant, pour rejeter l'appel des ministres, que Mme A... devait bénéficier du cumul des indemnités auxquelles elle avait droit au titre de ses fonctions de chef de contrôle du SPF1 et des indemnités de comptable intérimaire du SPF2, la cour administrative d'appel de Bordeaux a commis une erreur de droit. 7. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, en tant qu'il leur est défavorable. 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et dans la mesure de l'annulation prononcée, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 9. Au regard des moyens qu'ils invoquent, l'appel des ministres doit être regardé comme ne contestant le jugement attaqué que dans la mesure où il annule la décision du 24 octobre 2014 du directeur régional des finances publiques en tant qu'elle demande à Mme A... le remboursement de l'allocation complémentaire de fonctions " harmonisation " qui lui a été versée au titre de la période du 13 juillet 2013 au 31 août 2014, et enjoint à l'administration de reverser les sommes prélevées sur ce fondement. 10. Pour annuler, dans la mesure indiquée ci-dessus, la décision du 24 octobre 2014, le tribunal administratif de Limoges a jugé que l'exercice de l'intérim du comptable du SPF2 donnait à Mme A... le droit de percevoir les montants litigieux d'ACF " harmonisation ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que le régime indemnitaire attaché à l'intérim de ce poste n'était pas plus favorable que celui dont bénéficiait l'intéressée au titre de ses fonctions de chef de contrôle du SPF1. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit aux points 4 et 5 que le directeur régional des finances publiques du Limousin et de la Haute-Vienne pouvait légalement, en application de la note du 4 janvier 2013, réclamer à Mme A... le remboursement de l'ACF " harmonisation " qui lui avait été versée du 13 juillet 2013 au 31 août 2014. 11. Il appartient toutefois au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... à l'encontre de la décision du 24 octobre 2014. 12. En premier lieu, Mme A... fait valoir qu'elle a continué à remplir de manière effective les tâches afférentes à ses fonctions de chef de contrôle du SPF1. Cette circonstance est, cependant, sans incidence sur l'application de la note du 4 janvier 2013 du directeur général des finances publiques, qui a pour objet de régir toutes les situations où un agent assure l'intérim d'un responsable de poste comptable, qu'il exerce par ailleurs des fonctions comptables ou administratives. 13. En second lieu, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ". Le moyen tiré par Mme A... de ce que le directeur régional des finances publiques du Limousin et de la Haute-Vienne ne pouvait légalement, au-delà d'un délai de quatre mois, retirer la décision créatrice de droits lui accordant le bénéfice de l'ACF " harmonisation " versée du 13 juillet 2013 au 31 août 2014 ne peut dès lors qu'être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par les ministres contre la demande de première instance de Mme A..., que le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du 24 octobre 2014 en tant qu'elle demande à Mme A... le remboursement de l'ACF " harmonisation " qui lui a été versée du 13 juillet 2013 au 31 août 2014, et a enjoint à l'Etat de reverser à Mme A... les prélèvements opérés sur ses traitements sur le fondement de cette décision, et que les conclusions de Mme A... tendant à l'annulation de cette décision doivent être rejetées. 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes demandées à ce titre par Mme A... devant la cour administrative d'appel de Bordeaux et le Conseil d'Etat. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 28 juin 2019 de la cour administrative d'appel de Bordeaux et les articles 1er et 2 du jugement du 28 avril 2017 du tribunal administratif de Limoges sont annulés. Article 2 : Les conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 octobre 2014 et à fin d'injonction présentées par Mme A... devant le tribunal administratif de Limoges et ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3: La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à Madame B... A....