CAA de LYON, 4ème chambre, 22/09/2022, 20LY02539, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-09-22
Numéro : 20LY02539
Président : M. ARBARETAZ
Rapporteur : Mme Agathe  DUGUIT-LARCHER
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : LEGITIMA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 5 décembre 2019 par lequel le maire de Ferney-Voltaire a interdit la distribution de tracts de toute nature sur les marchés. Par un jugement n° 2001499 du 6 août 2020, le tribunal a fait droit à sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés le 1er septembre 2020 et le 1er juillet 2022, la commune de Ferney-Voltaire, représentée par Me Cossalter, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande de M. A... ; 3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de ce que les dispositions du code de justice administrative relatives à la transmission des pièces jointes n'avaient pas été respectées ; - il a statué ultra petita ; - le bordereau des pièces produites dans le dernier mémoire de M. A... devant le tribunal ne respecte pas les articles R. 412-2, R. 414-1, R. 414-3, R. 411-4, R. 412-1 et R. 412-2 du code de justice administrative ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, l'arrêté municipal ne se fonde pas sur le maintien de l'ordre public mais sur un objectif de limitation des déchets sur la voie publique et l'objectif de maintien d'une activité commerciale calme et paisible sur les marchés ; l'objectif de limitation des déchets a un fondement constitutionnel et est justifié par l'obligation pour les personnes publiques de mettre en œuvre des politiques publiques en faveur du développement durable ; - l'interdiction édictée est proportionnée ; - l'arrêté est motivé en fait et en droit. Par mémoires enregistrés le 11 mai 2022 et le 26 août 2022, non communiqué, M. B... A..., représenté par Me Beraldin, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Ferney-Voltaire une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - les moyens soulevés par la commune de Ferney-Voltaire ne sont pas fondés ; - la protection de l'environnement ne pouvait servir de fondement à l'arrêté adopté par le maire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son Préambule ; - la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; - la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public, - et les observations de Me Abdouraoufi pour la commune de Ferney-Voltaire et de Me Beraldin pour M. A... ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 5 décembre 2019, le maire de Ferney-Voltaire a interdit la distribution de tracts publicitaires, politiques ou associatifs sur l'ensemble des marchés, cette interdiction s'étendant jusqu'à trente mètres des limites physiques des marchés, sauf au cours des périodes électorales officielles. M. A... a saisi le tribunal administratif d'une requête par laquelle il a demandé l'annulation de cet arrêté en tant que son article 1er prévoit cette interdiction. La commune de Ferney-Voltaire relève appel du jugement du 6 août 2020 par lequel le tribunal administratif de Lyon a fait droit à la demande de M. A.... Sur la régularité du jugement : 2. Alors qu'il a fait droit à la demande de M. A..., le tribunal a omis de statuer sur le moyen en défense opposé par la commune de Ferney-Voltaire tiré de ce que les dispositions du code de justice administrative relatives aux modalités de transmission des pièces jointes selon un inventaire détaillé et avec un signet n'ont pas été respectées par le demandeur dans son dernier mémoire produit. Par suite, le jugement attaqué doit être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal. Sur les conclusions aux fins d'annulation : En ce qui concerne le moyen en défense tiré de l'irrégularité de la présentation d'un des mémoires de M. A... : 4. Aux termes de l'article R. 412-2 du code de justice administrative : " Lorsque les parties joignent des pièces à l'appui de leurs requêtes et mémoires, elles en établissent simultanément un inventaire détaillé (...) ". Aux termes de l'article R. 414-1 du même code : " Lorsqu'elle est présentée par un avocat (...), la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d'une application informatique dédiée accessible par le réseau internet. La même obligation est applicable aux autres mémoires du requérant (...) ". Aux termes de l'article R. 414-3 de ce code, dans leur rédaction applicable au litige : " (...) / Les pièces jointes sont présentées conformément à l'inventaire qui en est dressé. / Lorsque le requérant transmet, à l'appui de sa requête, un fichier unique comprenant plusieurs pièces, chacune d'entre elles doit être répertoriée par un signet la désignant conformément à l'inventaire mentionné ci-dessus. S'il transmet un fichier par pièce, l'intitulé de chacun d'entre eux doit être conforme à cet inventaire. Le respect de ces obligations est prescrit à peine d'irrecevabilité de la requête. / Les mêmes obligations sont applicables aux autres mémoires du requérant, sous peine pour celui-ci, après invitation à régulariser non suivie d'effet, de voir ses écritures écartées des débats (...) ". 5. Ces dispositions imposent de désigner chaque pièce dans l'application Télérecours au moins par le numéro d'ordre qui lui est attribué par l'inventaire détaillé, que ce soit dans l'intitulé du signet la répertoriant dans le cas de son intégration dans un fichier unique global comprenant plusieurs pièces ou dans l'intitulé du fichier qui lui est consacré dans le cas où celui-ci ne comprend qu'une seule pièce. Dès lors, la présentation des pièces jointes est conforme à leur inventaire détaillé lorsque l'intitulé de chaque signet au sein d'un fichier unique global ou de chaque fichier comprenant une seule pièce comporte au moins le même numéro d'ordre que celui affecté à la pièce par l'inventaire détaillé. 6. Le mémoire complémentaire présenté pour M. A..., le 4 juin 2020, au greffe du tribunal comprend un inventaire mentionnant quatre nouvelles pièces, chacune étant désignée par un numéro d'ordre de 4 à 7 et des libellés explicites. Les trois premiers signets comportent le numéro d'ordre de la pièce correspondante. Si le dernier signet correspondant à la pièce n° 7 est intitulé " sans titre ", la clarté de présentation des pièces permettait, malgré l'omission d'intitulé du dernier signet, de se repérer dans les pièces jointes. Par suite, il n'y a pas lieu d'écarter des débats les écritures de M. A... contenues dans ce dernier mémoire. En ce qui concerne la légalité de l'article 1er de l'arrêté municipal : 7. Se fondant tant sur la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement que sur les pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, le maire de Ferney-Voltaire a interdit par arrêté du 5 décembre 2019 la distribution de tracts publicitaires, politiques et associatifs, sur l'ensemble des marchés, et notamment le marché hebdomadaire de la commune. Il a étendu cette interdiction à un périmètre de trente mètres au-delà des emprises de ce marché. Il a toutefois autorisé la distribution des tracts politiques pendant chaque campagne électorale officielle ainsi que la distribution des tracts publicitaires destinés à l'information des commerçants et distribués exclusivement à ces derniers ainsi que des tracts des commerçants pour la promotion du marché. 8. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, (...) places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, (...) ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements (...) de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; / (...) / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les (...) marchés (...) ". 9. La liberté d'expression et la liberté de communication des idées et des opinions sont constitutionnellement garanties. Si elles peuvent être restreintes par les autorités de police afin de concilier leur exercice avec les exigences de l'ordre public, ces restrictions doivent être strictement nécessaires, adaptées et proportionnées à ces exigences. 10. En prohibant la distribution de tracts sur une emprise significative du centre-ville, dans sa partie la plus fréquentée et aux occasions de plus grande affluence, l'arrêté litigieux prononce une interdiction quasi-absolue de diffuser des opinions et informations à la population sous forme de support papier, tandis que la commune de Ferney-Voltaire ne fait état d'aucune circonstance locale particulière qui justifierait une mesure d'une telle ampleur au regard des objectifs envisagés par les dispositions citées au point 8. Dans ces conditions, M. A... est fondé à soutenir que l'interdiction édictée par le maire n'était ni nécessaire, ni proportionnée. 11. En outre, des tracts à distribuer étant destinés à un usage, ils ne sauraient recevoir la qualification de déchets. Il s'ensuit que le maire de Ferney-Voltaire ne pouvait, pour prendre la mesure en litige, légalement se fonder sur les objectifs généraux énoncés par la loi du 3 août 2009 en matière de gestion des déchets ni se prévaloir de ses pouvoirs de police spéciale en matière de déchets qui ne trouveraient à s'appliquer qu'au public destinataire des tracts, une fois que ces tracts ont été remis pour être lus et que leurs détenteurs s'en défont ou souhaitent s'en défaire. 12. Il résulte de ce qui précède que ni les dispositions de la loi du 3 août 2009, ni les pouvoirs de police générale n'autorisaient le maire à adopter l'article 1er de l'arrêté litigieux. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens, M. A... est fondé à en demander l'annulation. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 : 13. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : " Art. 41, alinéas 3 à 5. - Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires (...) ". 14. Le passage dont la suppression est demandée par la commune de Ferney-Voltaire n'excède pas le droit à la libre discussion et ne présente pas un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire. Les conclusions tendant à sa suppression doivent par suite être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Ferney-Voltaire une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A... la somme réclamée par la commune de Ferney-Voltaire, partie perdante. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 2001499 du tribunal administratif de Lyon du 6 août 2020 est annulé. Article 2 : L'article 1er de l'arrêté du 5 décembre 2019 par lequel le maire de Ferney-Voltaire interdit la distribution de tracts de toute nature sur les marchés de la commune et le secteur périphérique de trente mètres est annulé. Article 3 : La commune de Ferney-Voltaire versera à M. A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Ferney-Voltaire est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Ferney-Voltaire et à M. B... A.... Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Bourg-en-Bresse. Délibéré après l'audience du 1er septembre 2022, à laquelle siégeaient : M. Arbaretaz, président, Mme Duguit-Larcher, première conseillère, Mme Psilakis, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2022. La rapporteure, A. C...Le président, Ph. Arbaretaz Le greffier, J. Billot La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Le greffier, 2 N° 20LY02539