Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 25/04/2007, 291976, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-04-25
Numéro : 291976
Président : M. Delarue
Rapporteur : Mme Béatrice  Bourgeois-Machureau
Commissaire du gouvernement : Mme Prada Bordenave
Avocat(s) : SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; SCP COUTARD, MAYER ; SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu 1°/, sous le n° 291976, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril et 23 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM), dont le siège est 28, rue de Chateaudun, à Paris (75009) ; la FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le contrat de régulation économique passé, en application du II de l'article L. 2242 du code de l'aviation civile, entre l'Etat et Aéroports de Paris le 6 février 2006, en tant qu'il détermine les conditions de l'évolution des tarifs de redevances aéroportuaires, ainsi que, en tant que de besoin, les décisions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer de signer ce contrat ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 2°/, sous le n° 291977, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril et 19 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES (SCARA), dont le siège est 11, rue de la Boétie, à Paris (75008) ; le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le contrat de régulation économique passé, en application du II de l'article L. 2242 du code de l'aviation civile, entre l'Etat et Aéroports de Paris le 6 février 2006, en tant qu'il détermine les conditions de l'évolution des redevances aéroportuaires, ainsi que, en tant que de besoin, les décisions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer de signer ce contrat ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 3°/, sous le n° 292040, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril et 19 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION DES REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE (BAR FRANCE), dont le siège est 66, avenue des Champs-Elysées, à Paris (75008) ; l'ASSOCIATION DES REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE (BAR FRANCE) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le contrat de régulation économique passé, en application du II de l'article L. 2242 du code de l'aviation civile, entre l'Etat et Aéroports de Paris le 6 février 2006, en tant qu'il détermine les conditions d'évolution des redevances aéroportuaires, ainsi que, en tant que de besoin, les décisions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer de signer ce contrat ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la note en délibéré, présentée le 30 mars 2007 pour la FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DES REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE ; Vu la note en délibéré présentée le 2 avril 2007 pour Aéroports de Paris ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu le code de l'aviation civile ; Vu le code de commerce ; Vu le code monétaire et financier ; Vu le décret n° 831025 du 28 novembre 1983, modifié ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM), du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et de l'ASSOCIATION DES REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE (BAR FRANCE), de la SCP Coutard, Mayer, avocat de la société International Air Transport Association (IATA) et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, - les conclusions de Mme Emmanuelle Prada Bordenave, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger la même question ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ; Considérant que l'association « International Air Transport Association (IATA) » a intérêt à l'annulation de la décision attaquée ; qu'ainsi, son intervention est recevable ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 2242 du code de l'aviation civile : « II. - Pour Aéroports de Paris et pour les exploitants d'aérodromes civils appartenant à l'Etat, des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans conclus avec l'Etat déterminent les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte notamment des prévisions de coûts, de recettes, d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services publics rendus par l'exploitant d'aérodrome. Ces contrats s'incorporent aux contrats de concession d'aérodrome conclus par l'Etat » ; Considérant qu'en application de ces dispositions, un contrat de régulation économique a été conclu le 6 février 2006 entre l'Etat, représenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, d'une part, et la société anonyme Aéroports de Paris, d'autre part ; que ce contrat fixe, pour la période 20062010, en référence au programme des investissements prévus, les conditions de l'évolution des principales redevances pour services rendus et détermine les objectifs de qualité de service d'Aéroports de Paris pendant cette période ; que les requêtes présentées par la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE doivent être regardées comme tendant à l'annulation de ce contrat en tant qu'il détermine, par des clauses de nature réglementaire, les conditions de l'évolution des tarifs de certaines redevances aéroportuaires ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par Aéroports de Paris ; Sur la régularité du dossier soumis à la consultation publique : Considérant qu'aux termes du II de l'article R. 2244 du code de l'aviation civile : « ( ) a) L'exploitant rend public un dossier, relatif au périmètre d'activités mentionné à l'article R. 22431, qui comprend notamment : - Un bilan de l'exécution du contrat pluriannuel en cours ou, lorsqu'un tel contrat n'a pas été conclu, une étude décrivant sur les années précédentes les évolutions du trafic, des capacités aéroportuaires, de la nature et de la qualité des services rendus, des tarifs des redevances ainsi que des éléments économiques et financiers se rapportant au périmètre précité ; - Une présentation des hypothèses de l'exploitant pour le contrat à venir, notamment en matière d'évolution du trafic sur l'aérodrome ou les aérodromes qu'il exploite, d'évolution des capacités aéroportuaires, de programmes d'investissements et, le cas échéant, du préfinancement de ceux-ci, d'adéquation des services publics aux besoins des usagers, de qualité desdits services, d'évolution des tarifs des redevances et, le cas échéant, de modulations de celles-ci ; - Une évaluation de l'impact économique et financier de ces hypothèses et, le cas échéant, d'hypothèses alternatives ( ) » ; Considérant que le dossier de consultation, rendu public par Aéroports de Paris en application du II de l'article R. 2244 précité du code de l'aviation civile, recense, avec une précision suffisante, l'ensemble des informations dont la communication est prévue par les dispositions dudit article ; qu'en particulier, les données relatives aux investissements projetés sont suffisamment développées pour permettre aux usagers et aux autres parties intéressées de connaître les hypothèses retenues dans le cadre de l'élaboration du projet de contrat de régulation économique ; que le a) du II de l'article R. 2244 n'implique pas que l'évaluation du coût moyen pondéré du capital de l'exploitant public soit mentionnée dans le dossier ; que, si les associations et syndicats requérants font valoir que le « dossier de consultation » ne contenait pas l'ensemble des éléments mentionnés à l'article R. 22431 du code de l'aviation civile, une telle circonstance est dénuée d'incidence, dès lors que cet article est relatif à la fixation des tarifs annuels de redevances et non à la composition du dossier rendu public dans la phase préparatoire à l'établissement du contrat de régulation économique ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le périmètre retenu par le dossier de consultation présenté par Aéroports de Paris pour les exercices précédant la conclusion du contrat a excédé le périmètre défini par l'article 1er du décret du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, en ce qu'il comporte, en plus des activités qui doivent être comprises dans le périmètre de régulation, les activités d'assistance en escale autres que celles mentionnées à l'article R. 2166 du code de l'aviation civile ainsi que les activités dont le financement relève des articles 1609 quatervicies et 1609 quatervivies A du code général des impôts, qui doivent en être exclues ; que la différence entre les deux périmètres, d'ailleurs marginale, n'a toutefois pas eu pour effet d'entacher d'illégalité le contrat de régulation économique, dès lors qu'il n'est pas établi qu'elle ait eu une incidence sur la détermination de l'évolution des tarifs de redevances entre 2006 et 2010 ; Sur la consultation de la Commission consultative aéroportuaire : Considérant qu'aux termes de l'article L. 2281 du code de l'aviation civile : « La Commission consultative aéroportuaire est placée auprès du ministre chargé de l'aviation civile qui la consulte lors de la préparation des contrats mentionnés au II de l'article L. 2242, notamment sur les programmes d'investissement, les objectifs de qualité de service et l'évolution des redevances pour services rendus. Elle rend un avis motivé dans le mois qui suit la demande ( ) » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la Commission consultative aéroportuaire, qui a été saisie par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer le 23 novembre 2005 et a rendu son avis le 23 décembre 2005, après avoir procédé à de nombreuses auditions, a disposé d'un délai suffisant pour rendre cet avis, ainsi qu'elle l'a d'ailleurs elle-même relevé dans la lettre d'accompagnement qu'elle a adressée avec son avis au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités de convocation posées par l'article 11 du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers n'aient pas été respectées en l'espèce ; que, si les associations et les syndicats requérants font valoir que le sens de l'avis rendu par la commission ne reflète pas les opinions de ses membres exprimées lors des auditions auxquelles elle a procédé, une telle circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la régularité de l'avis ; Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté du 16 septembre 2005 : Considérant que, si les associations et les syndicats requérants font valoir que l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes est entaché d'illégalité en ce qu'il ne permet pas de garantir que le produit global des redevances perçues par Aéroports de Paris n'excède pas le coût des services rendus, ils n'apportent, au soutien de ce moyen, aucun élément susceptible d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant que le moyen de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE tiré de l'illégalité de l'article 1er de l'arrêté du 25 septembre 2005 en ce qu'il prévoit que, pour la conclusion du premier contrat de régulation économique, l'ensemble des activités foncières et immobilières d'Aéroports de Paris peut figurer dans le périmètre d'activités mentionné à l'article R. 22431 du code de l'aviation civile, ne saurait être accueilli, dès lors que l'article R. 22431 prévoit expressément, en son cinquième alinéa, que peuvent être pris en compte pour la fixation des tarifs des redevances, l'ensemble des profits dégagés par les activités de l'exploitant ; qu'il ressort des pièces du dossier que les activités foncières et immobilières d'Aéroports de Paris présentaient un résultat excédentaire lors de la conclusion du premier contrat de régulation économique ; qu'il pouvait ainsi en être tenu compte ; Considérant que si l'association IATA fait valoir que l'article 3 de l'arrêté du 16 septembre 2005, en tant qu'il tient compte, pour le calcul du résultat opérationnel d'Aéroports de Paris, du produit des cessions et des consommations internes entre le périmètre régulé et le reste de l'entreprise, ne permet pas la fixation de règles de calcul objectives et suffisamment précises, un tel moyen doit être écarté, dès lors que la tenue d'une comptabilité analytique appropriée doit permettre à l'exploitant d'effectuer ces retraitements avec clarté et précision ; Sur les autres moyens de légalité interne : Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit de prendre en compte, pour déterminer l'ajustement du plafond du taux moyen d'évolution des redevances en cas d'écart avec les éléments prévisionnels retenus en matière de trafic et d'investissements, non seulement l'évolution du trafic de passagers, mais aussi celle du nombre de mouvements d'avions ; que les coefficients affectés à ces deux facteurs dans la formule retenue par le contrat de régulation économique n'ont pas pour objet, ni même pour effet, si ce n'est de manière très marginale, de neutraliser l'ajustement du plafond dans le cas d'une augmentation du seul nombre de passagers ; qu'ainsi, ladite formule n'est pas entachée d'erreur de droit ; que la circonstance que les redevances existantes ne prendraient pas en compte, à une exception près, le nombre de mouvements d'avions, est dénuée d'incidence sur la légalité de la formule retenue ; Considérant qu'en tout état de cause, contrairement à ce que soutiennent les associations et syndicats requérants, le contrat de régulation économique prévoit, en son paragraphe V.1.3., la possibilité de réaliser à tout moment des missions d'audit ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le contrat de régulation économique aurait pour effet de placer l'entreprise Aéroports de Paris en situation d'exploiter abusivement de sa position dominante, en méconnaissance de l'article L. 4202 du code de commerce ou des articles 82 et 86 du traité instituant la Communauté européenne ; Considérant que le contrat de régulation économique, qui ne saurait être regardé comme autorisant l'octroi d'aides publiques à la société anonyme Aéroports de Paris, n'avait ainsi pas à faire l'objet d'une notification à la Commission européenne, en application du paragraphe 3 de l'article 88 du traité instituant la Communauté européenne ; Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant que si l'association IATA conteste la concession accordée par l'Etat à Aéroports de Paris, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de se prononcer sur la régularité de ladite concession, décidée par la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports ; Considérant que le taux plafond de base d'évolution des tarifs des redevances principales a été fixé par le contrat de régulation économique, pour chaque période tarifaire, à un montant égal à 3,25 % en sus de l'évolution en pourcentage de l'indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'INSEE, calculée sur la période débutant le 1er octobre de l'année n2 et se terminant le 30 septembre de l'année n1 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu des prévisions de trafic privilégiées par le contrat, du coût moyen pondéré du capital retenu, de la nature et du niveau global des investissements projetés, des hypothèses de recettes autres qu'aéronautiques qu'Aéroports de Paris sera susceptible de percevoir sur la durée du contrat prises en compte et des gains de productivité attendus, qui n'apparaissent pas manifestement sous-évalués, que le taux plafond de base d'évolution des tarifs de redevances principales retenu dans le contrat de régulation économique soit entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant que la circonstance que le montant exact des hypothèses de recettes autres qu'aéronautiques qu'Aéroports de Paris sera susceptible de percevoir sur la durée du contrat n'a pas été rendu public n'est pas de nature à entacher d'illégalité le contrat de régulation ; Considérant que les dispositions de l'arrêté du 16 septembre 2005 susmentionné excluent la prise en compte, dans le calcul du résultat opérationnel, d'éléments de nature exceptionnelle ; Considérant que, si les associations et les syndicats requérants font valoir que les dépenses d'investissements effectivement réalisées sur la durée du contrat de régulation sont susceptibles de ne pas correspondre aux montants évalués au moment de la conclusion de ce contrat, une telle hypothèse fait l'objet du paragraphe III.2.3.4 du contrat, qui définit un mécanisme d'ajustement approprié ; Considérant que la référence à l'évolution des prix que comprend le contrat de régulation économique n'est pas au nombre des clauses d'indexation prohibées par les dispositions de l'article L. 1122 du code monétaire et financier ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE ne sont pas fondés à demander l'annulation de la partie qu'ils attaquent du contrat de régulation économique conclu le 6 février 2006 entre l'Etat et la société anonyme Aéroports de Paris ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat les sommes que les associations et syndicats requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font également obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association IATA, qui n'est pas partie à l'instance, la somme qu'Aéroports de Paris de Paris demande à ce même titre ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et de l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE une somme de 2 000 euros chacun à verser à la société anonyme Aéroports de Paris et une somme de 2 000 euros chacun à verser à l'Etat ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de l'association « International air transport association » est admise. Article 2 : Les requêtes n° 291976, 291977 et 292040 sont rejetées. Article 3 : La FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE verseront chacun une somme de 2 000 euros à Aéroports de Paris et une somme de 2 000 euros à l'Etat en application de l'article L. 7611 du code de justice administrative. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, au SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES, à l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE, à l'association « International Air Transport Association », à la société Aéroports de Paris, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.