CAA de NANTES, 2ème chambre, 15/03/2024, 22NT03731, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-15
Numéro : 22NT03731
Président : Mme MONTES-DEROUET
Rapporteur : M. Romain  DIAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : GIROUD

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieure : Par une première demande, enregistrée sous le n° 1908355, M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 24 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu (Loire-Atlantique) a approuvé la révision générale de son plan local d'urbanisme, et subsidiairement de l'annuler en tant qu'elle approuve le classement en zone Av des parcelles cadastrées section YZ nos 367, 373 et 374 sises au lieudit La Crespelière. Par une seconde demande, enregistrée sous le n°2003220, M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite du 22 janvier 2020 par laquelle le maire de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a rejeté leur demande tendant à la modification du plan local d'urbanisme de la commune, en tant qu'il classe en zone Av des parcelles cadastrées section YZ nos 367, 373 et 374 sises au lieudit La Crespelière. Par un jugement nos1908355, 2003220 du 4 octobre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 décembre 2022 et 17 juillet 2023, M. et Mme C..., représentés par Me Giroud, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 4 octobre 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 24 juin 2019 du conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme ainsi que la décision implicite du maire de la commune refusant de modifier ce plan, en ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section YZ nos 367, 373 et 374 sises au lieudit La Crespelière ; 3°) subsidiairement, d'annuler la délibération du 24 juin 2019 en tant qu'elle approuve le classement de ces mêmes parcelles ; 4°) d'enjoindre au maire de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question du classement de ces parcelles dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de ce que les parcelles litigieuses auraient dû être classées en secteur de taille et de capacité limitée (STECAL) ou en zone A plutôt qu'en zone Av ; - le classement en zone Av de leurs parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - leurs parcelles auraient dû être classées en zone Uh, subsidiairement en STECAL ou, à tout le moins, en zone A ; - en refusant d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de la modification du classement de leurs parcelles, le maire de la commune a entaché sa décision d'irrégularité. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2023, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, représentée par la Selarl ARES, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. et Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la code de l'environnement ; - la code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dias, rapporteur, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Giroud, représentant M. et Mme C..., et A... B..., représentant la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 20 janvier 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a prescrit la révision générale de son plan local d'urbanisme et défini les modalités de la concertation. Les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ont été délibérées en séance du 3 juillet 2017. Le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation avec le public et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme respectivement les 1er et 11 juin 2018. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal a décidé que l'ensemble des dispositions contenues aux articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2016, serait applicable au futur plan local d'urbanisme. L'enquête publique a eu lieu du 25 mars au 24 avril 2019. Le commissaire-enquêteur a remis ses conclusions et émis un avis favorable au projet de révision du plan local d'urbanisme, le 22 mai 2019. Par une délibération du 24 juin 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme. Par une décision implicite du 22 janvier 2020, le maire a rejeté la demande présentée par M. et Mme C..., propriétaires des parcelles cadastrées section YZ nos 367, 373 et 374 sises au lieudit La Crespelière, tendant à la modification du classement en zone Av des parcelles n°367 et n°373 ainsi que de la partie sud de la parcelle n°374. M. et Mme C... relèvent appel du jugement nos1908355, 2003220 du 4 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 24 juin 2019 et de la décision implicite de rejet du maire du 22 janvier 2020. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. A l'appui de leurs demandes enregistrées au greffe du tribunal administratif de Nantes sous les n°s 1908355 et 2003220, M. et Mme C... soutenaient notamment que la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu aurait dû, en application des articles L. 151-13 et R. 151-23 du code de l'urbanisme, délimiter un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) incluant leurs parcelles cadastrées section YZ nos367, 373 et 374. Le tribunal n'a pas visé le moyen ainsi soulevé, qui n'était pas inopérant et n'y a pas répondu. Son jugement a, dès lors, été rendu dans des conditions irrégulières et doit, par suite, être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Nantes. Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme : En ce qui concerne la régularité de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 153-33 du même code : " La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) ". En vertu de l'article R. 153-4 de ce code, les personnes publiques ainsi associées " donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables. ". 5. Il ressort des pièces du dossier, notamment des courriers adressés le 29 juin 2018 par la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu aux personnes publiques associées ainsi que des accusés de réception de ces courriers, que le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Philbert-de-Grand Lieu, arrêté par le conseil municipal du 11 juin 2018, a été notifié pour avis aux personnes publiques mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de ce que ces avis n'auraient pas été sollicités sur le projet de plan arrêté doit être écarté. 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / (...) ". Selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / (...) ". 7. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 8. Il n'est pas contesté que l'avis annonçant l'ouverture de l'enquête publique, du 25 mars 2019 au 24 avril 2019, a été publié dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département de la Loire-Atlantique, le 8 mars 2019, soit plus de quinze jours avant le début de l'enquête, qu'il a également été publié sur le site internet de la mairie de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu et affiché en 47 points du territoire communal. Il ressort des pièces du dossier que 106 personnes ont consulté le dossier de l'enquête publique, que 22 lettres ont été remises au commissaire-enquêteur et que 17 courriels ont été adressés sur l'adresse mail dédiée, mentionnée dans l'avis d'enquête publique, ce qui atteste du caractère approprié des mesures de publicité ainsi accomplies, au regard tant de l'importance démographique de la commune que de l'étendue de son territoire. Dans ces circonstances, le seul fait que l'avis a été rappelé, dans les mêmes journaux, huit jours avant l'ouverture de l'enquête publique, et non pas dans les huit premiers jours de celle-ci, n'a pas nui à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération et n'a pas non plus été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté. En ce qui concerne le classement en zone Av des parcelles cadastrées section YZ n°s 367, 373 et 374 : 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la construction légère existant sur la parcelle cadastrée section YZ n°367 apparaît tant dans l'orientation d'aménagement et de programmation relative à la Crespilière, que dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que pour classer en zone Av les parcelles litigieuses, les auteurs du plan local d'urbanisme n'auraient pas tenu compte de cette construction manque en fait et doit être écarté. 10. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 11. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 12. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Le règlement écrit du plan local d'urbanisme litigieux distingue, dans ses dispositions générales, au chapitre 1 " présentation générale du règlement ", d'une part, les zones A, définies comme des zones d'intérêt agronomique et agricole fort à long terme, constituant des espaces agricoles pérennes permettant le développement des activités et exploitations agricoles, et, d'autre part, les zones dite Av, zones d'intérêt viticole, définies, au chapitre 4 de ce même règlement écrit, comme " zone(s) agricole(s) présentant un intérêt viticole au regard du classement des terrains en AOC ou en VDQS. ". 14. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, ont délimité, dans un secteur à dominante rurale, à 3 kilomètres au sud du centre-bourg, aux lisières sud de l'enveloppe urbaine du lieu-dit La Crespelière, une zone Av regroupant près de 20 hectares de terres agricoles, incluant à sa limite est, les parcelles YZ nos 367,373 et 374 de M. et Mme C.... Ces parcelles, affectées à un usage d'élevage et formant un tènement d'environ 800 m² au contact de l'enveloppe urbaine du lieu-dit, ne supportent, hormis un bâtiment léger de faible surface implanté sur la parcelle cadastrée section YZ n° 367, aucune construction et ouvrent, au sud, sur une vaste étendue de terres agricoles. S'il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses ne sont pas plantées en vigne et qu'elles ne sont pas elles-mêmes incluses dans l'aire géographique délimitant l'appellation d'origine contrôlée (AOC) du Muscadet, elles jouxtent directement cette aire, au sein de laquelle est notamment incluse leur parcelle n°74, immédiatement voisine des parcelles en litige. Dans ces circonstances, et à supposer même que les parcelles litigieuses, dont il n'est pas établi qu'elles seraient inondées en hiver, ne pourraient, compte tenu de leur proximité avec les habitations les plus proches, être exploitées pour la culture de la vigne, leur classement en secteur Av est néanmoins de nature à préserver l'intérêt viticole des terres agricoles voisines, au regard de leur classement en AOC. Dans ces circonstances et compte tenu du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, énoncé à l'axe 1.2 du projet d'aménagement et de développement durable, d'exclure toute urbanisation et mitage sur les espaces devant permettre aux exploitations viticoles de se développer, en particulier au sein des aires d'appellation d'origine contrôlée, le classement en zone Av des parcelles cadastrées YZ nos 367, 373 et 374 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. En troisième lieu, si M. et Mme C... soutiennent qu'au regard de leurs caractéristiques et de leur localisation, les parcelles litigieuses auraient dû être classées en zone U ou, à tout le moins, en zone A, la circonstance que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement pour les parcelles en cause ne saurait être utilement invoquée à l'encontre du classement litigieux. 16. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; (...) Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs." 17. S'il n'est pas contesté que les parcelles en litige sont desservies par les réseaux, celles-ci ne sont pas bâties, à l'exception d'une construction légère implantée sur la parcelle cadastrée section YZ n°367, utilisée comme infirmerie pour les veaux, et ne sont pas incluses dans l'enveloppe urbaine du hameau de La Crespelière, contrairement à ce que soutiennent les requérants. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 14 du présent arrêt, ces parcelles jouxtent des terres agricoles incluses dans l'aire géographique de l'appellation d'origine contrôlée du Muscadet dont elles contribuent à préserver l'intérêt viticole. Dans ces circonstances, en estimant qu'il n'y avait pas lieu, à titre exceptionnel, de délimiter un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées incluant les parcelles litigieuses, dans lequel des constructions pouvaient être autorisées, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération contestée. Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre le refus du maire d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la modification dans le plan local d'urbanisme du classement de leurs parcelles : 19. L'illégalité du classement de leurs parcelles dans le plan local d'urbanisme de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu n'étant pas démontrée, le maire de cette commune a pu légalement rejeter la demande de M. et Mme C... tendant à cette modification du document d'urbanisme. Le moyen tiré de ce qu'en rejetant cette demande, le maire de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu aurait entaché la décision contestée " d'irrégularité " doit ainsi être écarté. 20. Par suite, M. et Mme C... ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision implicite née le 22 janvier 2020 du maire de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. Sur les conclusions à fin d'injonction : 21. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation des décisions contestées, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. et Mme C... doivent être rejetées. Sur les frais du litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que M. et Mme C... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1 : Le jugement nos1908355, 2003220 du 4 octobre 2022 du tribunal administratif de Nantes est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Nantes et le surplus des conclusions de leur requête d'appel sont rejetés. Article 3 : M. et Mme C... verseront à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... et à la commune de la Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller, - M. Mas, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2024. Le rapporteur R. DIAS La présidente I. MONTES-DEROUET Le greffier R. MAGEAU La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT03731