Conseil d'Etat, 6 / 4 SSR, du 9 mai 2001, 218263, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 6 / 4 SSR
Date de la décision : 2001-05-09
Numéro : 218263
Rapporteur : Mme Legras
Commissaire du gouvernement : M. Seban

Vu la requête enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 6 mars 2000 présentée par Mme Odile X..., demeurant au lieu-dit "Les Nauches" à Suris (16270) ; Mme X... demande au Conseil d'Etat : 1° ) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 6 janvier 2000 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement à 2X2 voies de la RN 141 entre Chasseneuil-sur-Bonnieure et Etagnac dans le département de la Charente et entre Saint-Junien et la Barre-Ouest et entre la Barre-Est et le Breuil-Ouest dans le département de la Haute-Vienne, portant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Roumazière-Loubert, Chabanais, Saint-Brice-sur-Vienne, Saint-Victurnien et Verneuil-sur-Vienne, conférant le caractère de route express à l'ensemble des sections de la RN 141 comprise entre Chasseneuil-sur-Bonnieure et la RD 20 à Verneuil-sur-Vienne, d'une part, et, en vue de la création d'un échangeur à Taponnat-Fleurignac dans le département de la Charente, d'autre part, modifiant le décret du 12 septembre 1996 en tant qu'il a déclaré d'utilité publique les travaux d'aménagement de la RN 141 et lui a conféré le caractère de route express ; 2°) de prononcer le sursis à l'exécution de ce décret ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention signée à Berne le 19 septembre 1979 ; Vu la directive 92/43 (CEE) du Conseil du 21 mai 1992 ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code rural ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 ; Vu la loi n° 92-1244 du 31 décembre 1992 ; Vu la loi n° 95-101 du 2 février 1995 ; Vu la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; Vu le décret n° 82-458 du 28 mai 1982 ; Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ; Vu le décret n° 86-455 du 14 mars 1986 ; Vu le décret n° 93-298 du 8 mars 1993 ; Vu le décret n° 93-742 du 29 mars 1993 ; Vu le décret n° 95-22 du 9 janvier 1995 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme Legras, Auditeur, - les conclusions de M. Seban, Commissaire du gouvernement ; Sur la légalité externe : Sur le défaut allégué de consultation et de concertation : Considérant, en premier lieu, que la circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructure, qui est dépourvue de caractère réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'encontre du décret attaqué ; Considérant, en second lieu, que si, aux termes de l'article 2 du décret du 28 mai 1982 relatif au haut comité de l'environnement, ce haut comité "est consulté sur les grands projets d'intérêt national dont le ministre de l'environnement est saisi pour avis", ce décret a été abrogé par l'article 8 du décret du 8 mars 1993 ; que, dès lors, le moyen tiré par Mme X... du défaut de consultation de ce comité est inopérant ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-35-3 du code de l'urbanisme, relatif à la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols avec un projet déclaré d'utilité publique : "Le préfet informe de la nature de l'opération et de ses implications sur le plan d'occupation des sols le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, ainsi que les présidents du conseil général, du conseil régional et des organismes consulaires. ( ...) / Simultanément, le préfet ouvre, par arrêté, l'enquête publique portant à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols ( ...)" ; qu'en informant les présidents des conseils généraux et régionaux concernés, pour certains par lettre du 9 avril 1998, et pour d'autres, par lettre du 7 mai 1998, alors que l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique a été pris le 27 avril 1998, le préfet n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article R. 123-35-3 du code de l'urbanisme ; Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que la procédure de concertation qu'elles prévoient ne s'applique qu'à une opération d'aménagement qui "par son importance ou par sa nature ( ...) modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune" ; qu'il ressort des pièces du dossier que les travaux d'aménagement à 2X2 voies de la RN 141 entre Chasseneuil-sur-Bonnieure et Etagnac dans le département de la Charente, et entre Saint-Junien et la Barre-Ouest et entre la Barre-Est et le Breuil-Ouest dans le département de la Haute-Vienne, d'une part, et de création d'un échangeur à Taponnat-Fleurignac dans le département de la Charente, d'autre part, ne constituent pas une opération d'aménagement, au sens du code de l'urbanisme et n'avaient donc pas à être soumis à la procédure de concertation prévue à l'article L. 300-2 de ce code ; Sur la composition du dossier soumis à enquête publique : Considérant qu'aux termes de l'article R 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux et d'ouvrage : ( ...) 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; 6° L'étude d'impact définie à l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ( ...) ; 7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructure ( ...)" ; Considérant, en premier lieu, que le dossier soumis à l'enquête comporte une appréciation sommaire des dépenses précisant leur montant ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que le dossier d'enquête comprenne le détail des éléments retenus pour aboutir à l'appréciation sommaire ; qu'eu égard à la faible incidence financière de l'évolution des coûts, l'appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête publique pouvait être faite aux conditions économiques de janvier 1997 alors même que l'enquête n'a commencé qu'en juin 1998 ; que, si l'administration est, en vertu des dispositions de l'article 6 du décret du 14 mars 1986, tenue de fournir, dans l'enquête publique, une appréciation sommaire des dépenses, elle n'est pas tenue d'annexer au dossier l'avis du service des domaines ; qu'ainsi, l'appréciation sommaire des dépenses figurant au dossier a permis au public de connaître le coût réel de l'opération tel qu'il pouvait être raisonnablement estimé à la date de l'enquête ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisir, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et, en particulier, sur ( ...) l'eau, l'air ( ...) et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations ( ...)) ou sur l'hygiène, la sécurité et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ( ...)" ; Considérant que le chemin de grande randonnée CR 48 figure au dossier d'enquête ; que la circonstance que les plans utilisés mentionnaient la zone naturelle d'intérêt écologique, floristique et faunistique (ZNIEFF) dite "du Bois Braquet" sous le nom de "zone naturelle sensible", et que le tracé des contours de cette zone comportait de légères inexactitudes, n'entache pas l'analyse de l'état initial du site et de son environnement figurant au dossier soumis à enquête d'une irrégularité de nature à vicier la procédure ; Considérant que les effets temporaires sur l'environnement de l'exécution des travaux sont mentionnés au dossier d'enquête ; que si l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, dans sa rédaction issue de l'article 19 de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, dispose que "pour les infrastructures de transports, l'étude d'impact comprend une analyse des coûts collectifs, des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter", les impacts de l'ouvrage sur le milieu physique, notamment sur l'air, sont analysés au dossier d'enquête ; que, dès lors que la déclaration d'utilité publique d'un projet n'entraîne par elle-même aucune modification de l'état des lieux et ne dispense pas le maître d'ouvrage, avant tout commencement des travaux, d'obtenir les autorisations ou de souscrire les déclarations éventuellement requises par les dispositions de l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, le dossier de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique n'a pas à contenir l'étude d'impact spécifique qui, en vertu du décret du 29 mars 1993, doit accompagner les demandes d'autorisation et les déclarations prévues par ces dispositions ; que si l'article 8-1 du décret du 12 octobre 1977, dans sa rédaction issue du décret du 9 janvier 1995 relatif à limitation du bruit des aménagements et des infrastructures de transport terrestre, prévoit que l'étude d'impact "précise au moins les hypothèses de trafic et de conditions de circulation retenues pour déterminer les nuisances sonores potentielles de l'infrastructure, les méthodes de calcul utilisées et les principales mesures de protection contre les nuisances sonores qui seront mises en oeuvre par les applications locales des dispositions du décret n° 95-22 du 9 janvier 1995 relatif à la limitation du bruit des aménagements et infrastructures de transport terrestres", une évaluation quantitative des niveaux de trafic à attendre en 2015, horizon de prévision dont le choix n'est pas manifestement erroné, permettant d'identifier les secteurs habités à protéger et de présenter les dispositifs de protection qui seront utilisés, figure au dossier ; qu'ainsi le dossier soumis à l'enquête comprend une analyse suffisamment complète et précise des effets directs et indirects, temporaires et permanents, du projet sur l'environnement ; Considérant, enfin, que ni l'omission de la ZNIEFF du Bois Braquet, ni celle d'une réserve de chasse, n'ont eu pour conséquence une sous-estimation de l'impact du tracé n° 3 dans l'enquête publique et que Mme X... ne démontre pas l'erreur qui entacherait le dossier sur l'appréciation des impacts sur les exploitations agricoles des différentes variantes ; que la mention erronée d'un gîte rural sur le site de la Grange-Cluzeau au lieu de celui des Nauches est restée sans incidence sur le choix du tracé ; qu'ainsi, les raisons pour lesquelles le projet, au regard des considérations d'environnement, a été retenu figurent de manière suffisamment exacte et précise au dossier soumis à enquête ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le dossier soumis à l'enquête comprenait une étude d'impact suffisante au regard des dispositions de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs : "L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte : 1° Une analyse des conditions et des coûts de construction, d'entretien, d'exploitation et de renouvellement de l'infrastructure projetée ; 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ; 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d'ouvrage, le projet présenté a été retenu ; 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transports existants ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation, et un exposé sur sa compatibilité avec les schémas directeurs d'infrastructures applicables ; 5° Le cas échéant, l'avis prévu à l'article 18. / L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte également une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel tant des avantages et inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par les usagers. Ce bilan comporte l'estimation d'un taux de rentabilité pour la collectivité calculée selon les usages des travaux de planification. Il tient compte des prévisions à court et à long terme qui sont faites, au niveau national ou international, dans les domaines qui touchent aux transports, ainsi que des éléments qui ne sont pas inclus dans le coût du transport, tels que la sécurité des personnes, l'utilisation rationnelle de l'énergie, le développement économique et l'aménagement des espaces urbain et rural. Il est établi sur la base de grandeurs physiques et monétaires ; ces grandeurs peuvent ou non faire l'objet de comptes séparés. / Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères. L'évaluation indique les motifs pour lesquels le projet présenté a été retenu" ; Considérant que le dossier indique le coût de construction de l'ouvrage dans sa totalité et par section, ainsi que les valeurs par section de l'ensemble des paramètres en usage dans les mémoires de planification : rentabilité immédiate, somme des avantages actualisés, bénéfices actualisés, et taux de rentabilité interne ; que l'absence de mention expresse des coûts d'entretien et d'exploitation dans l'évaluation économique et sociale figurant au dossier d'enquête ne suffit pas à établir que ces coûts, au demeurant très faibles au regard notamment des coûts d'investissement, n'ont pas été pris en compte par l'administration ; que, dès lors, le dossier comprend une évaluation financière suffisante au regard des dispositions précitées du décret du 17 juillet 1984 ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que si les obligations internationales résultant de la convention signée à Berne le 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe imposent à la France la conservation de la flore et de la faune sauvages et de leurs habitats et la protection particulière de certaines espèces, notamment par des zones de protection spéciale, ces stipulations ne créent d'obligations qu'entre Etats et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne ; qu'ainsi, Mme X... ne peut utilement se prévaloir de leur méconnaissance ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le décret attaqué, en tant qu'il modifie les plans d'occupation des sols de plusieurs communes, porte atteinte aux objectifs définis par la directive du 21 mai 1992 du Conseil des communautés européennes concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 211-1 du code rural, dans sa rédaction issue de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement : "Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées, sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; ( ...) 3° La destruction, l'altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales ( ...)" ; que l'article L. 211-2 du code rural dispose : "Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi protégées ( ...)" ; que les arrêtés interministériels pris en application des articles R. 211-1 et suivants du code rural pour fixer les listes des espèces animales et végétales à protéger n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet d'interdire la réalisation de travaux ou d'opérations présentant un caractère d'utilité publique même si elles sont susceptibles de porter atteinte à des espèces protégées, dès lors que ces travaux ou opérations interviennent au terme d'une procédure régulière d'autorisation ; Considérant, en troisième lieu, qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; qu'il n'appartient au Conseil d'Etat statuant au contentieux d'apprécier l'opportunité du tracé retenu, ni de le comparer avec un autre tracé ; que, si la ZNIEFF dont le projet prévoit la traversée par la voie express constitue une zone sensible comportant des espèces animales à préserver, il ressort des pièces du dossier que l'administration a tenu compte de ces circonstances et a pris des précautions particulières pour le franchissement de ce site protégé ; qu'ainsi, eu égard tant à l'importance de l'opération qu'aux précautions prises, ni les inconvénients pour les régions traversées, notamment en ce qui concerne la faune et la flore des zones protégées, ni les atteintes portées à la propriété de Mme X..., ne peuvent être regardés comme excessifs par rapport à l'intérêt que présente l'opération contestée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme X... n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 6 janvier 2000 ; Sur les conclusions de Mme X... tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser à Mme X... la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : La requête de Mme X... est rejetée.Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme Odile X..., au Premier ministre et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.