CAA de NANTES, 2ème chambre, 03/05/2024, 22NT01696, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-03
Numéro : 22NT01696
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : M. Romain  DIAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : FIDAL SOCIETE D'AVOCATS LE MANS

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : M. C... A... et Mme D... A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 30 janvier 2019 par laquelle le conseil municipal de Roëzé-sur-Sarthe a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, en tant que ce plan classe en zone A la parcelle n° 945, ainsi que la décision implicite de la maire de Roëzé-sur-Sarthe rejetant leur recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement n° 1913346 du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 mai et le 16 décembre 2022, M. et Mme A..., représentés par Me Collart, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 31 mars 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 30 janvier 2019 du conseil municipal de Roëzé-sur-Sarthe approuvant le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone agricole leur parcelle n° 945, ainsi que la décision implicite du 27 mai 2019 de la maire de Roëzé-sur-Sarthe rejetant leur recours gracieux formé contre cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Roëzé-sur-Sarthe la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en jugeant qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que leur parcelle était dépourvue de potentiel agronomique, biologique ou écologique, alors que la commune de Roëzé-sur-Sarthe n'avait pas produit de mémoire en défense en dépit de la mise en demeure qui lui a été faite et était réputée avoir acquiescé aux faits qu'ils avançaient sur ce point, le tribunal administratif a méconnu l'article R. 612-6 du code de justice administrative ; - la délibération contestée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière ; leur parcelle n'est pas représentée sur les plans des nuisances sonores, d'adduction en eau potable, du zonage d'assainissement et des zones humides, alors que ces documents font partie du plan local d'urbanisme ; ces documents obsolètes n'ont pas permis aux personnes publiques associées d'être suffisamment éclairées sur la situation de leur parcelle et les ont privés d'une garantie ; - leur parcelle n° 945 constitue une dent creuse, à savoir un espace interstitiel non construit entre deux constructions existantes et peu éloignées l'une de l'autre, dans un espace urbanisé, ainsi que le montre la carte insérée dans le rapport de présentation du plan ; elle constitue donc une disponibilité foncière devant être mobilisée par priorité ainsi que le prévoit l'objectif 8-1 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT du Pays de la Vallée de la Sarthe ; - le classement litigieux, en ce qu'il empêche de combler une " dent creuse " est incompatible avec l'objectif 8-1 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT du Pays de la Vallée de la Sarthe ; - ce classement est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui préconise de " recentrer les constructions nouvelles sur les espaces urbanisés " ; la commune justifie ce classement par la nécessité de préserver des terres agricoles, alors que la superficie de l'ensemble des zones agricoles diminue de plus de 222 hectares par rapport au plan d'occupation de sols précédemment en vigueur ; - le classement de leur parcelle méconnaît l'article R. 152-22 du code de l'urbanisme et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; leur terrain est dépourvu de potentiel agronomique, biologique et économique. Une mise en demeure de produire un mémoire en défense a été adressée le 17 novembre 2022 à la commune de Roëzé-sur-Sarthe. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dias, rapporteur, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Vally, substituant Me Collart, représentant M. et Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. Par des délibérations du 22 juin 2016 et du 5 avril 2017, le conseil municipal de Roëzé-sur-Sarthe a, respectivement, prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune et arrêté le projet de plan. Par une délibération du 30 janvier 2019, le conseil municipal de Roëzé-sur-Sarthe a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Le silence gardé pendant plus de deux mois par la maire de Roëzé-sur-Sarthe sur le recours gracieux formé, le 27 mars 2019, par M. et Mme A..., propriétaires de la parcelle cadastrée n°945, située au lieudit " Le Petit Tremblais ", contre la délibération du 30 janvier 2019 en ce qu'elle approuve le classement de leur parcelle en zone agricole A, a fait naître une décision implicite de rejet. M. et Mme A... relèvent appel du jugement du 31 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération, ainsi que de la décision implicite de la maire rejetant leur recours gracieux. 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. ". 3. Si, lorsque le défendeur n'a produit aucun mémoire, le juge administratif n'est pas tenu de procéder à une telle mise en demeure avant de statuer, il doit, s'il y procède, en tirer toutes les conséquences de droit et il lui appartient seulement, lorsque les dispositions précitées sont applicables, de vérifier que l'inexactitude des faits exposés dans les mémoires du requérant ne ressort d'aucune pièce du dossier. 4. En dépit de la mise en demeure qui lui a été adressée, le 15 décembre 2020, par le tribunal administratif de Nantes, la commune de Roëze-sur-Sarthe n'a pas produit de mémoire en défense avant la clôture de l'instruction. La commune est donc réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans la demande de M. et Mme A.... Toutefois, si ces derniers soutenaient, devant le tribunal administratif de Nantes, que leur parcelle était dépourvue de potentiel agronomique, économique et écologique au sens des dispositions du règlement du plan approuvé par la délibération du 30 janvier 2019 applicables à la zone A, lequel reprend les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme relatif aux zones agricoles dites " zones A ", de sorte que le classement de leur parcelle dans une telle zone était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, cette question relève, non de l'exactitude matérielle des faits, mais de leur qualification juridique au regard de ces dispositions, à laquelle la commune de Roëzé-sur-Sarthe ne saurait être réputée avoir acquiescé en application des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 612-6 du code de justice administrative ont été méconnues doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 132-11 du code de l'urbanisme : " Les personnes publiques associées : / 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet (...) de plan local d'urbanisme ; / 3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté. ". 6. Il n'est pas contesté que les plans de nuisances sonores, d'assainissement, d'adduction d'eau et de zones humides, joints au projet de plan local d'urbanisme soumis pour avis aux personnes publiques associées, ne représentaient pas très précisément les limites parcellaires de la parcelle n° 945 telles qu'elles existaient alors. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu de leur nature et des documents qu'elles affectent, ces inexactitudes ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens des avis rendus par les personnes publiques associées sur le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Roëzé-sur-Sarthe ni qu'elles ont privé les intéressés d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) ". 8. Il résulte de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dont la teneur a été reprise à l'article L. 142-1 du même code, et des articles L. 121-1 et L. 141-5 de ce code, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCoT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCoT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 9. Il ressort de l'objectif 8.1 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT du Pays Vallée de la Sarthe approuvé le 5 mai 2017, que ce document préconise de mobiliser prioritairement les disponibilités foncières dans les tissus bâtis constitués, par l'intensification du bâti et l'investissement des dents creuses, c'est-à-dire la valorisation des espaces interstitiels restés non construits entre deux constructions existantes et peu éloignées l'une de l'autre. Ce même objectif précise que l'identité rurale du Pays Vallée de la Sarthe doit être préservée et qu'en conséquence, le développement de l'habitat isolé et des petits espaces urbains doit être limité au minimum. Cet objectif préconise de respecter la règle suivant laquelle, en principe, l'extension des hameaux, des urbanisations éparses et des tissus bâtis diffus n'est pas admise, mais leur densification exceptionnellement possible, à la condition de respecter les orientations concernant la valorisation des potentiels fonciers des tissus bâtis. 10. Il ressort des pièces du dossier que le hameau du Petit Tremblais, où se situe la parcelle n° 945 de M. et Mme A..., regroupe une vingtaine de constructions éparses, qui forment, le long de la voie communale n°122, à 2 kilomètres du bourg de Roëzé-sur-Sarthe, un tissu bâti peu dense. Il est constant que la parcelle litigieuse n'est pas bâtie et qu'elle est bordée, sur trois de ses côtés, par des terrains supportant des constructions. Elle laisse ainsi un espace interstitiel non construit entre des constructions existantes, et doit donc être regardée comme formant, au sein de ce tissu bâti diffus, une " dent creuse " au sens du SCoT du Pays Vallée de la Sarthe. Si le classement du hameau en zone agricole A ne permet pas d'y édifier des logements autres que de fonction agricole et complique ainsi le comblement de cette " dent creuse ", ce classement n'est pas incompatible avec les objectifs du DOO du SCoT du Pays Vallée de la Sarthe qui invitent à mobiliser prioritairement les gisements fonciers dans les " tissus bâtis constitués " et à limiter, au minimum possible, le développement des hameaux et de l'habitat isolé. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement litigieux ne serait pas compatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays Vallée de la Sarthe doit être écarté. 11. En quatrième lieu, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de Roëzé-sur-Sarthe énonce que " Le caractère rural de la commune et l'identité de village attachée au centre bourg sont à préserver. Le développement futur de la commune doit s'inscrire dans le respect de cette identité de village. ". Pour atteindre cet objectif, ce plan prévoit que " Le développement urbain devra s'inscrire dans une logique d'urbanisme de proximité, en recentrant les constructions nouvelles sur les espaces urbanisés. Cette logique répond à plusieurs enjeux : - protéger les espaces agricoles de tout conflit lié à la présence toujours plus nombreuse de tiers en secteur agricole (stopper le mitage), - Renforcer le centre bourg et l'accès aux commerces et services, - Protéger les paysages et espaces naturels, - Limiter les déplacements, (...) En campagne, au contraire, on stoppera toute logique de dispersion de l'habitat en ne laissant pas de possibilité de développement d'habitations ". 12. Il ressort des pièces du dossier que le hameau du Petit Tremblais, où se situe la parcelle des requérants, s'inscrit dans un secteur rural, à 2 kilomètres environ du bourg de Roëzé-sur-Sarthe ainsi qu'il a été dit plus haut, de l'autre côté de la voie de chemin de fer et de la Route du Mans. Si ce hameau regroupe une vingtaine de constructions éparses, il ne constitue toutefois pas un " espace urbanisé ", notion qui, prise au sens du projet d'aménagement et de développement durables, désigne plutôt le bourg et ses abords. Le classement, en zone agricole A, du hameau du Petit Tremblais contribue à recentrer l'urbanisation sur le bourg, à " stopper toute logique de dispersion de l'habitat " et à " protéger les espaces agricoles de tout conflit lié à la présence toujours plus nombreuse de tiers en secteur agricole ", objectifs expressément énoncés par le projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement litigieux ne serait pas cohérent avec les objectifs de ce projet doit être écarté. 13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 14. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 15. Il ressort des éléments produits par M. et Mme A... dans leurs écritures, que leur terrain, d'une contenance de 2 500m², se situe en dehors des parties urbanisées de la commune, dans une zone d'habitat dispersé, à dominante agricole, et qu'il a lui-même déjà fait l'objet d'une exploitation agricole. Dans ces circonstances et quand bien même l'expert foncier mandaté par les requérants a conclu que l'exploitation de cette parcelle serait peu rentable, en raison notamment de la pauvreté des sols et de la difficulté de les amender, du fait de la présence des habitations voisines, la parcelle de M. et Mme A... n'est pas dépourvue de tout potentiel agricole. En outre, et en tout état de cause, son classement en zone agricole A concourt à la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres du secteur. Dans ces conditions, quand bien même la parcelle est desservie par les réseaux publics d'eau et d'électricité, son classement en zone agricole A n'est pas, compte tenu du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme de recentrer l'urbanisation dans le bourg et de stopper la dispersion de l'habitat, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais du litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Roëzé-sur-Sarthe, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1 : Le requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à Mme D... A... et à la commune de Roëzé-sur-Sarthe. Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2024. Le rapporteur R. DIAS La présidente C. BUFFET La greffière M. B... La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT01696