CAA de NANCY, 3ème chambre, 17/10/2023, 21NC01557, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-17
Numéro : 21NC01557
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Stéphane  BARTEAUX
Commissaire du gouvernement : M. MARCHAL
Avocat(s) : CABAILLOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'une part, d'annuler la décision du 20 décembre 2018 par laquelle le maire de la commune d'Amanvillers a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont il a été victime le 11 août 2017, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux et d'enjoindre à la commune de reconnaître l'imputabilité de cet accident au service et, d'autre part, d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune d'Amanvillers a rejeté sa réclamation indemnitaire et de condamner la commune à lui verser les sommes de 2 681,42 euros et de 5 000 euros en réparation respectivement de son préjudice financier et de son préjudice moral. Par un jugement n° 1905123 du 30 mars 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 31 mai 2021, M. A... B..., représenté par Me Cabaillot, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 30 mars 2021 ; 2°) d'annuler la décision du 20 décembre 2018 par laquelle le maire de la commune d'Amanvillers a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident survenu le 11 août 2017 ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à la commune d'Amanvillers de reconnaitre l'imputabilité au service de cet accident ; 4°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune d'Amanvillers a rejeté sa réclamation indemnitaire et de condamner la commune à lui verser les sommes de 2 681,42 euros et de 5 000 euros en réparation respectivement de son préjudice financier et de son préjudice moral ; 5°) de mettre à la charge de la commune d'Amanvillers la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 20 décembre 2018 n'étaient pas tardives dès lors qu'elle ne comportait pas la mention des voies et délais de recours et que le courrier daté du 2 janvier 2019, qui se bornait à solliciter des documents et dont il n'a pas été accusé réception, ne constituait pas un recours gracieux ; il pouvait contester la décision du 20 décembre 2018 jusqu'au 19 décembre 2019 ; - en admettant que le courrier daté du 2 janvier 2019 constituerait un recours gracieux, il a eu pour effet d'interrompre le délai de recours contentieux et la demande indemnitaire a été présentée dans le délai de deux mois suivant la naissance de la décision implicite de rejet du recours gracieux, laquelle a été implicitement rejetée ; cette décision implicite de rejet de la demande indemnitaire s'est substituée à la décision prise initialement par la commune ; le recours a été enregistré dans les deux mois suivant la naissance de cette dernière décision ; - le recours gracieux du 2 janvier 2019 et la réclamation préalable ne sont pas dirigés contre la même décision et ne tendent pas à la même finalité si bien que le recours contre la décision implicite de rejet de la réclamation et des autres décisions est recevable ; - la décision du 20 décembre 2018 ne confirme pas celle du 27 novembre 2017 car c'est une nouvelle décision dans la mesure où elle fait suite à un avis de la commission de réforme différent de celui initialement émis ; - la décision du 20 décembre 2018 est entachée d'un défaut de motivation ; - le refus de connaître l'imputabilité de l'accident au service est entaché d'une erreur d'appréciation ; - la somme de 2 681,42 euros correspond au plein traitement qu'il aurait dû recevoir si l'accident avait été reconnu imputable au service ; - le préjudice moral, évalué à 5 000 euros, résulte du refus de reconnaitre l'imputabilité de l'accident au service. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 décembre 2021, la commune d'Amanvillers, représentée par la SELAS Olszak et Levy, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que - les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 20 décembre 2018 sont tardives ; - les conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice financier sont irrecevables dès lors qu'elles ne sont pas détachables de celles tendant à l'annulation de la décision du 20 décembre 2018 ; - les moyens tendant à l'indemnisation du préjudice moral ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barteaux, - les conclusions de M. Marchal, rapporteur public, - et les observations de Me Hamm pour la commune d'Amanvillers. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., employé par la commune d'Amanvillers, a été victime, le 11 août 2017, d'un malaise au sein des ateliers municipaux. A la suite d'un avis défavorable de la commission de réforme du 14 novembre 2017, le maire de la commune d'Amanvillers a refusé, par un arrêté du 27 novembre 2017, de reconnaître l'imputabilité au service de cet accident. Saisie à nouveau à l'initiative de M. B..., la commission de réforme a émis le 13 décembre 2018, sur la base d'une nouvelle expertise psychiatrique, un avis favorable à la reconnaissance de l'imputabilité de l'accident au service. Par un courrier du 20 décembre 2018, le maire d'Amanvillers a cependant maintenu son refus. Par une lettre du 2 janvier 2019, M. B... a formé un recours gracieux contre cette dernière décision que le maire a implicitement rejetée. Le 5 mars 2019, l'intéressé a également adressé à la commune d'Amanvillers une réclamation préalable tendant à l'indemnisation de ses préjudices et au retrait de la décision du 20 décembre 2018. Cette demande a été implicitement rejetée. M. B... fait appel du jugement du 30 mars 2021, par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 20 décembre 2018, ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux et, d'autre part, à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité du refus de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident du 11 août 2017. Sur la régularité du jugement : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours (...) ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 3. D'autre part, en vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis (...) ". 4. Enfin, l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. 5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir. 6. Il ressort des pièces du dossier que M. B... a adressé à la maire d'Amanvillers un courrier daté du 2 janvier 2019 dans lequel, d'une part, il sollicitait le procès-verbal de la séance de la commission de réforme et, d'autre part, il lui demandait de " réviser " sa décision refusant de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident survenu le 11 août 2017. Une telle demande, eu égard à son objet, doit être regardée non seulement comme une demande de communication d'un document mais également comme un recours gracieux exercé contre la décision initiale du 20 décembre 2018. Il ressort, par ailleurs, du courrier du 8 janvier 2019 par lequel la maire a communiqué à l'intéressé le document sollicité que le recours gracieux a été reçu par la commune d'Amanvillers le 3 janvier 2019. Ainsi, en l'absence de réponse explicite à cette demande de retrait, une décision implicite de rejet est née le 3 mars 2019. En application des dispositions précitées, le délai de recours contentieux de deux mois ouverts à l'encontre de cette décision implicite de rejet expirait le 4 mai 2019. Il n'est ni établi, ni même soutenu qu'une décision explicite de rejet de ce recours gracieux aurait été notifiée à M. B... avant l'expiration du délai de recours contentieux. En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, la réclamation préalable qu'il a adressée à la commune d'Amanvillers et qu'elle a reçue le 7 mars 2019, postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, qui avait notamment pour objet de solliciter le retrait de la décision du 20 décembre 2018, n'a pu avoir en tout état de cause pour effet de proroger ce délai, ni même de donner naissance à une décision se substituant à la décision implicite rejetant son recours gracieux. La demande de M. B... tendant à l'annulation de la décision du 20 décembre 2018 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Strasbourg le 5 juillet 2019, au-delà du délai de recours contentieux. Ces conclusions étaient donc tardives et, par suite, irrecevables. Il s'ensuit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté, pour ce motif, ses conclusions à fin d'annulation de la décision du 20 décembre 2018, des décisions implicites de rejet de ses recours gracieux datés du 2 janvier 2019 et du 5 mars 2019 ainsi que ses conclusions à fin d'injonction. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la responsabilité : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 8. La décision du 20 décembre 2018, après avoir rappelé que l'avis de la commission de réforme, favorable, revêt un caractère consultatif qui ne lie pas l'autorité territoriale, mentionne seulement que la maire d'Amanvillers a décidé de refuser de reconnaître l'imputabilité au service du malaise survenu le 11 août 2017. Ce faisant, la maire d'Amanvillers, qui n'a pas explicité les raisons la conduisant à s'écarter de l'avis favorable de la commission de réforme, n'a pas suffisamment motivé sa décision en méconnaissance des dispositions précitées. Par ailleurs et en admettant même qu'une telle décision confirme l'arrêté du 11 octobre 2017, ce dernier ne comporte lui-même aucun motif de fait. Ce moyen d'annulation doit, par suite, être accueilli. 9. En second lieu, aux termes de l'article 57 de la loi 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territorial, dans sa rédaction applicable au litige eu égard à la date du fait générateur de l'arrêt de maladie : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / (...) / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. (...)". 10. Constitue un accident de service, pour l'application des dispositions précitées, un évènement survenu à une date certaine, par le fait ou à l'occasion du service, dont il est résulté une lésion, quelle que soit la date d'apparition de celle-ci. Sauf à ce qu'il soit établi qu'il aurait donné lieu à un comportement ou à des propos excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, lequel peut conduire le supérieur hiérarchique à adresser aux agents des recommandations, remarques, reproches ou à prendre à leur encontre des mesures disciplinaires, un entretien, notamment d'évaluation, entre un agent et son supérieur hiérarchique, ne saurait être regardé comme un événement soudain et violent susceptible d'être qualifié d'accident de service, quels que soient les effets qu'il a pu produire sur l'agent. 11. Il ressort du rapport rédigé par le responsable des services techniques que le 11 août 2017, vers 8h30, la maire d'Amanvillers s'est présentée aux ateliers où, après avoir salué les personnes présentes dont M. B..., elle s'est entretenue avec ce responsable de la durée excessive, selon elle, des travaux engagés au stade. Si après le départ de la maire, M. B..., qui a considéré que les remarques formulées par cette dernière mettaient en cause son travail, s'est fortement énervé jusqu'à être victime d'un malaise vagal, il ne ressort ni de ce rapport circonstancié, ni d'aucune autre pièce du dossier que la maire d'Amanvillers, qui ne s'est pas entretenue directement avec le requérant, aurait tenu des propos excessifs à son encontre ou adopté un comportement excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. S'il ressort des pièces du dossier que M. B... a porté plainte pour harcèlement moral à l'encontre de la maire d'Amanvillers, laquelle a été relaxée de toute poursuite par un arrêt de la cour d'appel de Metz du 10 juin 2021 au motif que les faits qui lui étaient reprochés, excepté l'un d'eux datant de juillet 2017, n'étaient pas caractérisés, cette circonstance démontre que ce malaise s'inscrit dans un contexte plus général et ancien de difficultés relationnelles avec l'élue. Si, sur le fondement d'une expertise psychiatrique, la commission de réforme a émis un avis favorable à l'imputabilité au service du malaise, cette circonstance n'est pas de nature à établir que l'intéressé a été victime d'un accident de service le 11 août 2017. D'ailleurs, il ressort de cette expertise que M. B..., qui, selon l'expert psychiatre, souffre d'une anxiété doublée d'une angoisse situationnelle engendrant des symptômes de conversion, s'est plaint d'une dégradation de ses conditions de travail liée au harcèlement dont il estime être victime de la part de la maire d'Amanvillers depuis plusieurs années. Dans ces conditions, en l'absence d'évènement soudain et brutal le 11 août 2017, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la maire d'Amanvillers aurait commis une erreur d'appréciation en refusant, par la décision du 20 décembre 2018, de reconnaître l'imputabilité au service du malaise survenu à cette date. En ce qui concerne les préjudices : S'agissant du préjudice financier : 12. Il n'appartient pas au juge d'appel, devant lequel l'appelant ne conteste pas expressément la fin de non-recevoir opposée à ses conclusions par le juge de premier ressort, de rechercher d'office si cette fin de non-recevoir a été soulevée à bon droit. 13. En appel M. B..., qui se borne à contester l'irrecevabilité de ses conclusions à fin d'annulation de la décision du 20 décembre 2018 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, reprend ses conclusions à fin d'indemnisation de son préjudice financier sans, toutefois, contester l'irrecevabilité opposée par les premiers juges à de telles conclusions et tirée de ce que l'expiration du délai de recours pour contester la décision du 20 décembre 2018, qui a un objet purement pécuniaire, s'oppose à la présentation de conclusions indemnitaires ayant la même portée. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande de réparation de son préjudice financier. S'agissant du préjudice moral : 14. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'administration, elle ne saurait donner lieu à réparation si la même décision aurait pu légalement être prise. Compte tenu de ce qui a été indiqué au point 11, M. B... ne peut obtenir une indemnisation de son préjudice moral qui est sans lien avec le vice de procédure mentionné au point 8. 15. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B... n'est fondé ni à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des décisions prises par la commune d'Amanvillers et à la condamnation de cette dernière à l'indemniser de son préjudice financier, ni à se plaindre de ce qu'il a rejeté les conclusions à fin d'indemnisation de son préjudice moral. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Amanvillers, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... la somme demandée par la commune d'Amanvillers au même titre. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Amanvillers sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune d'Amanvillers. Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Wurtz, président, - Mme Bauer, présidente-assesseure, - M. Barteaux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023. Le rapporteur, Signé : S. BARTEAUX Le président, Signé : Ch. WURTZLe greffier, Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier : F. LORRAIN N° 21NC01557 2