CAA de PARIS, 1ère chambre, 20/06/2019, 18PA02850, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-20
Numéro : 18PA02850
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Fabien  PLATILLERO
Commissaire du gouvernement : Mme DELAMARRE
Avocat(s) : AVOCAGIR

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 août 2018, le 12 avril 2019 et le 14 mai 2019, la société Rouen Ciné, représentée par MeB..., demande à la Cour : 1°) d'annuler la décision du 11 juin 2018 par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique a admis divers recours contre la décision du 28 novembre 2017 de la commission départementale d'aménagement cinématographique de la Seine-et-Marne et lui a refusé l'autorisation préalable requise pour la création d'un établissement de spectacles cinématographiques de 8 salles et 1 405 places à l'enseigne " Mega CGR " à Claye-Souilly dans le département de Seine-et-Marne ; 2°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement cinématographique la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Rouen Ciné soutient que : - sa requête n'est pas tardive ; - la qualité et l'intérêt à agir des demandeurs devant la Commission nationale d'aménagement cinématographique ne sont pas démontrés ; - il n'est pas établi que les dispositions des articles L. 212-6-6 et R. 212-7-26 du code du cinéma et de l'image animée ont été respectées ; - il n'est pas établi que l'avis du ministre en charge de la culture a été signé par une personne dûment habilitée ; - la demande à la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pas été envoyée par lettre recommandée avec accusé de réception ; - l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement cinématographique est erronée, s'agissant des impacts du projet sur la diversité de l'offre cinématographique, sur l'aménagement culturel du territoire et sur la desserte en transports en commun. Par des mémoires en défense enregistrés le 26 février 2019 et le 18 avril 2019, la Commission nationale d'aménagement cinématographique, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Rouen Ciné la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative. La Commission nationale d'aménagement cinématographique soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 21 mars 2019, l'association tremblaysienne pour le cinéma, la société Les cinémas de Lagny, la commune de Mitry-Mory, le syndicat des cinémas d'art, de répertoire et d'essai (SCARE), le groupement national des cinémas de recherche (GNCR) et l'association Cinémas 93, représentés par MeC..., concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Rouen Ciné la somme de 1 000 euros au profit de chacun d'entre eux, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils ont intérêt à agir ; - la requête est tardive ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 751-6 du code de commerce est inopérant ; - les autres moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du cinéma et de l'image animée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Platillero ; - les conclusions de Mme Delamarre, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., pour la société Rouen Ciné, et de MeC..., pour l'association tremblaysienne pour le cinéma et autres. Considérant ce qui suit : 1. La société Rouen Ciné a présenté le 12 octobre 2017 une demande afin d'être autorisée à créer un établissement de spectacles cinématographiques de 8 salles et 1 405 places à l'enseigne " Mega CGR " à Claye-Souilly, dans le département de Seine-et-Marne. Par une décision du 28 novembre 2017, la commission départementale d'aménagement cinématographique de Seine-et-Marne a accordé cette autorisation. Saisie d'un recours présenté le 15 janvier 2018 notamment par l'association tremblaysienne pour le cinéma, la société Les cinémas de Lagny, la commune de Mitry-Mory, le syndicat des cinémas d'art de répertoire et d'essai (SCARE), le groupement national des cinémas de recherche (GNCR) et l'association Cinémas 93, la Commission nationale d'aménagement cinématographique a refusé d'accorder l'autorisation demandée par une décision du 11 juin 2018. La société Rouen Ciné demande à la Cour d'annuler cette décision. Sur la fin de non-recevoir : 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 11 juin 2018 de la Commission nationale d'aménagement cinématographique a été notifiée à la société Rouen Ciné au plus tôt le 26 juin 2018. La requête enregistrée le 20 août 2018 n'est ainsi pas tardive. La fin de non-recevoir opposée par l'association tremblaysienne pour le cinéma et autres doit dès lors être écartée. Sur la légalité de la décision attaquée : 4. Aux termes de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée : " Les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l'exploitation cinématographique que la qualité des services offerts ". Aux termes de l'article L. 212-9 du même code : " Dans le cadre des principes définis à l'article L. 212-6, la commission départementale d'aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants : 1° L'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l'établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d'autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l'offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; c) La situation de l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ; 2° L'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) L'implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d'influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; b) La préservation d'une animation culturelle et le respect de l'équilibre des agglomérations ; c) La qualité environnementale appréciée en tenant compte des différents modes de transports publics, de la qualité de la desserte routière, des parcs de stationnement (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement cinématographique ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet d'équipement cinématographique contesté compromet la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement cinématographique, lorsqu'elles se prononcent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs et principes, au vu des critères d'évaluation et indicateurs mentionnés à l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, parmi lesquels ne figure plus la densité d'équipement en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d'attraction du projet. 6. Pour refuser d'accorder l'autorisation demandée par la société Rouen Ciné, la Commission nationale d'aménagement cinématographique s'est fondée sur les motifs tirés de ce que, s'agissant de l'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique, le projet de programmation envisagé ne contribuera pas à l'augmentation de la diversité de l'offre de films exposés, aura une influence directe sur l'accès aux films des cinémas de proximité qui contribuent à l'animation culturelle des communes, impactant donc leurs conditions de fonctionnement, et contrevient aux opérations de modernisation des équipements engagées par les cinémas de proximité, qui bénéficient de soutiens financiers publics. S'agissant de l'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, la commission s'est fondée sur les motifs tirés de ce que le rayonnement envisagé du projet risque d'affecter l'animation culturelle des communes de la zone et l'équilibre des agglomérations de cette zone et, au surplus, de ce que l'implantation du projet favorise exclusivement l'usage de la voiture, le site n'étant pas desservi de façon satisfaisante par les transports en commun. 7. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement cinématographique, que la zone d'influence cinématographique délimitée par la commission regroupe 401 010 habitants, issus de 38 communes de Seine-et-Marne et de 8 communes de Seine-Saint-Denis. Cette zone comprend cinq établissements cinématographiques dotés d'une capacité d'un à trois écrans, dont quatre sont classés " Art et essai ". La fréquentation de la zone se situe à un niveau de 0,9 entrée par an et par habitant, contre 4,08 entrées en moyenne départementale et 3,34 entrées en moyenne nationale, la faiblesse de cet indice étant liée aux phénomènes d'évasion des entrées vers les établissements situés hors de la zone d'influence cinématographique. Il ressort également du dossier de demande et du rapport d'instruction que le projet prévoit une programmation généraliste, grand public et familiale représentant 95 % des séances prévues, la part de séances " Art et Essai " étant de 5 % et pour l'essentiel constituée de films porteurs diffusés à plus de 150 copies. Seront proposés 150 à 180 films par an, à raison de 100 à 110 séances programmées par film généraliste inédit, contre 6,5 à 33 séances par film actuellement dans les cinémas de la zone d'influence, qui consacrent en moyenne la moitié de leur programmation de films inédits à des films généralistes, la part de séances " Art et Essai " variant de 19 % à 48 %. 8. D'une part, il résulte de ce qui précède que la zone d'influence cinématographique du projet est caractérisée par une carence de l'exposition de l'offre cinématographique, due à la capacité limitée des équipements existants, cette zone ne comprenant aucun établissement de type multiplexe de dernière génération à la programmation généraliste. Compte tenu de ses caractéristiques, le projet contribuera dès lors à améliorer l'exposition de l'offre cinématographique sur la zone. A cet égard, il ne peut être utilement soutenu que les départements de Seine-et-Marne et de Seine-Saint-Denis, ainsi que la zone d'influence cinématographique, disposent d'équipements cinématographiques suffisants pour assurer la diversité de l'offre, dès lors que la densité d'équipements ne constitue pas un critère d'évaluation. En outre, si les cinémas de proximité, engagés dans des projets de modernisation de leurs équipements bénéficiant de financements publics, projettent également des films généralistes, qui constituent la moitié de leur programmation de films inédits, et des films " Art et Essai " porteurs, catégories dont la programmation leur permet d'atteindre un équilibre économique, il ressort du dossier de demande que l'impact du projet sur la fréquentation des établissements de la zone d'influence devrait être faible ou marginal. En ce qui concerne les autres catégories de films, la société Rouen Ciné s'est engagée à donner la priorité de l'accès aux films sortis sur moins de 220 copies aux cinémas " Art et Essai ", notamment celui situé à Tremblay-en-France, ainsi qu'une exclusivité sur les films sortant à 175 copies, et à limiter la diffusion simultanée d'une oeuvre au sein de l'établissement, engagements dont la validité n'est pas contestée. Si le rapport d'instruction précité et l'avis de la direction régionale des affaires culturelles mentionnent que le projet pourrait fragiliser les cinémas de proximité, tout en reconnaissant que la baisse de la fréquentation qui a pu être constatée en 2013 et 2014 est essentiellement due à l'ouverture de multiplexes généralistes situés hors de la zone d'influence cinématographique, aucun élément précis n'a été fourni permettant d'apprécier l'impact de la réalisation du projet en litige de nature à remettre en cause les éléments du dossier de demande, seule une situation générale de concurrence entre le projet et les établissements existants étant constatée. 9. Par ailleurs, en ce qui concerne l'accès aux films, il ressort du rapport d'instruction que les deux cinémas mono-écran de la zone n'ont pas accès aux copies en sortie nationale et que les autres établissements dotés de deux ou trois écrans ont pu proposer 23 % des films qu'ils ont diffusés en 2016 en sortie nationale. Le public n'a dès lors qu'un accès restreint à l'offre cinématographique en sortie nationale et le projet améliorera ainsi l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles. En outre, si, ainsi que le fait valoir la Commission nationale d'aménagement cinématographique, la société Rouen Ciné n'a pas pris d'engagements afin d'assurer l'accès aux films généralistes ou " Art et Essai " porteurs aux cinémas de la zone d'influence cinématographique, aucune pièce du dossier ne vient à l'appui des allégations des défendeurs selon lesquelles la réalisation du projet serait susceptible de dégrader l'accès de ces salles à de tels films, qui ne reposent que sur l'affirmation selon laquelle les films les plus porteurs pourraient être programmés en priorité par les distributeurs au sein du projet, du fait du pouvoir de négociation de l'exploitant appartenant à un circuit national, et du constat de l'existence de " tensions " existantes sur le marché dans l'accès aux oeuvres généralistes. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il ne ressort dès lors pas des pièces du dossier que certains cinémas de la zone d'influence cinématographique ne seront plus en mesure de proposer des films grand public en sortie nationale ou que le projet compromettrait ou rendrait plus difficile l'accès à ces films par rapport à la situation existante. 10. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation du projet compromettrait la pérennité des cinémas de proximité présents dans la zone d'influence cinématographique et porterait ainsi atteinte à la diversité de l'offre. La société Rouen Ciné est dès lors fondée à soutenir que la Commission nationale d'aménagement cinématographique a commis une erreur d'appréciation en refusant d'autoriser son projet, au motif qu'il méconnaîtrait l'objectif de diversité cinématographique, compte tenu de ses effets potentiels sur la diversité offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique. 11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la zone d'influence cinématographique est dépourvue d'établissements cinématographiques au nord et à l'est et connaît un phénomène d'évasion du public hors de la zone et que le projet est le premier multiplexe à s'implanter sur l'axe routier reliant Meaux à Paris, permettant un rééquilibrage de la dotation en équipements vers l'est. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que la réalisation du projet entraînera une réduction de la fréquentation des cinémas de proximité, qui bénéficient de mesures afin de se moderniser et de soutenir leur activité en vue de dynamiser les centres-villes, menaçant ainsi leur pérennité. En outre, la seule circonstance que le projet, qui s'inscrit dans le cadre de la réalisation du projet d'équipement commercial " Green Center " autorisé par la Commission nationale d'aménagement commercial en octobre 2016 et qui a fait l'objet d'un permis de construire du 12 juillet 2017 et ne constitue donc pas une implantation spécifique hors d'une agglomération, serait insuffisamment desservi par les transports en commun ne justifie pas, à elle seule, le refus d'accorder l'autorisation. Enfin, l'association tremblaysienne pour le cinéma et autres ne peuvent en tout état de cause utilement soutenir que les cheminements pour les cyclistes et les dispositions retenues pour le covoiturage et l'auto-partage prévus par le projet seraient insuffisants, dès lors que la Commission nationale d'aménagement cinématographique ne s'est pas fondée sur ces motifs pour refuser l'autorisation sollicitée et n'a pas demandé de substitution de motifs. 12. Dans ces conditions, la société Rouen Ciné est fondée à soutenir que la Commission nationale d'aménagement cinématographique a commis une erreur d'appréciation en refusant d'autoriser son projet au motif qu'il méconnaîtrait les objectifs d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la société Rouen Ciné est fondée à demander l'annulation de la décision du 11 juin 2018 par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique lui a refusé l'autorisation préalable requise pour la création d'un établissement de spectacles cinématographiques de 8 salles et 1 405 places à l'enseigne " Mega CGR " à Claye-Souilly dans le département de Seine-et-Marne. Cette décision doit dès lors être annulée. Sur les frais liés au litige : 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 15. Les dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Rouen Ciné, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la Commission nationale d'aménagement cinématographique et l'association tremblaysienne pour le cinéma et autres demandent au titre des frais qu'elles ont exposés. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat (Commission nationale d'aménagement cinématographique), qui est la partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Rouen Ciné. DÉCIDE : Article 1er : La décision du 11 juin 2018 par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique a refusé à la société Rouen Ciné l'autorisation préalable requise pour la création d'un établissement de spectacles cinématographiques de 8 salles et 1 405 places à l'enseigne " Mega CGR " à Claye-Souilly dans le département de Seine-et-Marne est annulée. Article 2 : L'Etat (Commission nationale d'aménagement cinématographique) versera à la société Rouen Ciné la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la Commission nationale d'aménagement cinématographique et de l'association tremblaysienne pour le cinéma et autres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Rouen Ciné, à l'association tremblaysienne pour le cinéma, à la société Les cinémas de Lagny, à la commune de Mitry-Mory, au syndicat des cinémas d'art, de répertoire et d'essai, au groupement national des cinémas de recherche, à l'association Cinémas 93, à la Commission nationale d'aménagement cinématographique et au Centre national du cinéma et de l'image animée. Délibéré après l'audience du 23 mai 2019, à laquelle siégeaient : - Mme Pellissier, présidente de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - M. Platillero, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 juin 2019. Le rapporteur, F. PLATILLEROLa présidente, S. PELLISSIERLe greffier, M. A...La République mande et ordonne au ministre de la culture en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 8 N° 18PA02850