CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 29/03/2018, 16VE03487, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-29
Numéro : 16VE03487
Président : M. GUÉVEL
Rapporteur : Mme Brigitte  GEFFROY
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : GASTEBOIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services, le Syndicat des employés du commerce Ile-de-France CFTC, le Syndicat SUD commerce et services Ile-de-France, l'Union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris et l'Union départementale des syndicats confédérés Force ouvrière de la Seine-Saint-Denis ont demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 20 février 2013 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a créé un périmètre d'usage de consommation exceptionnel sur le territoire de la commune d'Aubervilliers. Par un jugement n° 1303045 du 4 juin 2013, le Tribunal administratif de Montreuil, faisant droit à leur demande, a annulé cet arrêté. Par un arrêt n° 13VE02443 du 20 janvier 2015, la Cour administrative d'appel de Versailles a, sur recours du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, annulé ce jugement du Tribunal administratif de Montreuil et rejeté la demande présentée à ce Tribunal par les syndicats requérants. Par une décision n° 388822-389174 du 9 novembre 2016, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles et lui a renvoyé le jugement de l'affaire. Procédure devant la Cour : Par un recours, enregistré le 25 juillet 2013, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 1303045 du 4 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté en date du 20 février 2013 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a créé un périmètre d'usage de consommation exceptionnel sur le territoire de la commune d'Aubervilliers ; 2° de rejeter la demande présentée par les fédérations et les syndicats requérants devant le Tribunal administratif de Montreuil ; Il soutient que : - le Tribunal n'a pas suffisamment motivé sa décision s'agissant de l'intérêt donnant qualité pour agir des syndicats ; - la demande formée par les syndicats était irrecevable faute d'intérêt donnant qualité pour agir à l'encontre d'une décision fixant un périmètre mais ne valant pas autorisation d'employer le personnel le dimanche ; - l'usage de consommation dominical était établi ; les circonstances particulières locales prévues par l'article L. 3132-25-2 du code du travail et, en particulier, le taux de chômage élevé ont été prises en compte ; - ni les dispositions des articles L. 3132-25-1 et L. 3132-25-2 du code précité, ni celles de l'arrêté contesté ne sont contraires aux stipulations de la convention n° 106 de l'OIT concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux ; - ce périmètre ne crée aucune distorsion de concurrence. Par un mémoire en intervention, enregistré le 30 juillet 2013, la société Klépierre Management, représentée par le cabinet Viel Jourde, avocat, s'associe aux conclusions présentées par le ministre. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - le Tribunal a ajouté à la loi et a appliqué trois critères de pratique de consommation dominicale continue, durable et non interrompue sans rapport avec la loi du 10 août 2009 ; - des habitudes de consommation dominicale sont bien établies. Par un mémoire en intervention, enregistré le 5 septembre 2013, la société Boulanger, représentée par Me Gastebois, avocat, s'associe aux conclusions du ministre. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - le Tribunal a ajouté à la loi et a appliqué trois critères de pratique de consommation dominicale continue, durable et non interrompue sans rapport avec la loi du 10 août 2009 ; l'article L. 3132-25-1 du code du travail n'exige pas que soit démontrée une atteinte au fonctionnement normal de l'établissement ou même un préjudice du public ; - des habitudes de consommation dominicale sont bien établies. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2013, la Fédération des employés et cadres de la CGT Force Ouvrière, la Fédération CGT des personnels du commerce de la distribution et des services, le syndicat des employés du commerce et interprofessionnel, le syndicat Sud commerces et services Ile-de-France, l'union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris, représentés par Me Lecourt, avocat et, pour l'Union départementale des syndicats confédérés Force Ouvrière de la Seine-Saint-Denis par Me Bordacahar, avocat, concluent au rejet de la requête et à la condamnation de l'Etat à verser à chacun la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et aux entiers dépens. Ils font valoir que l'arrêté affecte bien directement les intérêts des salariés ; l'usage de consommation dominicale n'est nullement établi ; rien ne démontre un effet sur l'emploi ; le principe d'égalité devant la loi est méconnu. Par un mémoire en intervention, enregistré le 27 mars 2014, la société Klépierre Management conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens. Elle soutient en outre qu'en ne prenant en compte que les habitudes de consommation dominicale au centre commercial alors qu'il convient de prendre en considération les habitudes de consommation des habitants de la zone de chalandise, le Tribunal a entaché son jugement d'erreur de droit et d'erreur de qualification juridique des faits. Par un mémoire, enregistré le 18 avril 2017, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social conclut aux mêmes fins que son recours et, à titre subsidiaire, demande à la cour de différer les effets d'une éventuelle annulation de l'arrêté du 20 février 2013 du préfet de la Seine-Saint-Denis à l'expiration d'un délai de six mois après la notification de cette décision d'annulation. Par un mémoire en intervention, enregistré le 10 mai 2017, la société Klépierre Management, représentée par Me A...et MeB..., avocats, s'associe aux conclusions présentées par le ministre. Elle soutient en outre que : - l'arrêté attaqué ne méconnaît pas la convention OIT ; - l'arrêté attaqué ne méconnaît pas le principe d'égalité ; - les autres moyens développés en première instance ont été écartés à bon droit par la cour. ..................................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier ; - la Constitution et notamment son Préambule ; - la convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux, adoptée à Genève le 26 juin 1957 ; - le code du travail ; - la loi n° 2009-974 du 10 août 2009 ; - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Geffroy, - les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public, - et les observations de MeA..., pour la société Klépierre. Sur les interventions : 1. Considérant que la société Klépierre Management, qui gère le centre commercial " le Millénaire " et la société Boulanger, qui exploite un magasin dans ce centre commercial ont intérêt à l'annulation du jugement en litige par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté en date du 20 février 2013 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a créé un périmètre d'usage de consommation exceptionnel (PUCE) correspondant à l'emprise du centre commercial de la porte d'Aubervilliers dit " le Millénaire " sur le territoire de la commune d'Aubervilliers ; que leurs interventions sont donc recevables ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que, par un arrêté du 20 février 2013, le préfet de Seine-Saint-Denis a créé et délimité, à la demande du conseil municipal de la commune d'Aubervilliers et après avis du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Plaine-Commune, un périmètre d'usage de consommation exceptionnel correspondant au quartier commercial du Millénaire, situé sur le territoire de cette commune ; que, par un jugement du 4 juin 2013, le Tribunal administratif de Montreuil a annulé pour excès de pouvoir cet arrêté au motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 3132-25-1 du code du travail ; que, sur recours du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, la Cour administrative d'appel de Versailles a, par un arrêt du 20 janvier 2015, annulé ce jugement et rejeté la demande d'annulation présentée devant le Tribunal ; que, par une décision du 9 novembre 2016, le Conseil d'Etat a renvoyé à la Cour le jugement de l'affaire, après avoir annulé l'arrêt du 20 janvier 2015, pour erreurs de droit commises en estimant, en premier lieu, qu'il appartenait à la Cour, pour apprécier l'existence d'habitudes de consommation dominicale dans le périmètre considéré, de vérifier le caractère durable et régulier des pratiques de consommation dominicale préexistantes, eu égard notamment à leur ancienneté et en second lieu, que c'était à tort que les moyens tirés de la méconnaissance tant de la convention n° 106 du 26 juin 1957 de l'Organisation internationale du travail que du principe d'égalité avaient été écartés au seul motif que la décision attaquée ne créait par elle-même aucune dérogation au repos dominical ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3132-25-1, inséré dans le code du travail par la loi du 10 août 2009, dans sa rédaction applicable au litige, antérieure à l'intervention de la loi du 6 août 2015 : " (...) dans les unités urbaines de plus de 1 000 000 d'habitants, le repos hebdomadaire peut être donné, après autorisation administrative, par roulement, pour tout ou partie du personnel, dans les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services dans un périmètre d'usage de consommation exceptionnel caractérisé par des habitudes de consommation dominicale, l'importance de la clientèle concernée et l'éloignement de celle-ci de ce périmètre. " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 10 août 2009, que le législateur a entendu créer un régime de dérogation au repos dominical adapté à des situations locales particulières marquées par des usages de consommation de fin de semaine ; que, pour l'application de ce régime, la délimitation d'un tel périmètre est subordonnée à la constatation d'usages, en matière de consommation dominicale, suffisamment anciens, durables et réguliers pour être constitutifs d'habitudes, quelles que soient les conditions dans lesquelles celles-ci se sont formées ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de l'enquête produite en appel sur un échantillon représentatif d'habitants résidant depuis au moins 2012 dans la zone de chalandise en cause et portant sur les habitudes de consommation dominicale antérieures à 2013, qu'à la date du 20 février 2013 de l'arrêté attaqué, environ deux tiers des habitants avaient des usages anciens de consommation dominicale habituelle ; que ces résultats sont corroborés par les chiffres de fréquentation du centre commercial en cause ouvert depuis environ deux ans avant l'arrêté litigieux, et ce même s'il s'agissait principalement des dimanches de la période des fêtes de fin d'année pour lesquels il a bénéficié d'une dizaine d'autorisations d'ouverture dominicale ; qu'en effet, plus de 20% du chiffre d'affaire hebdomadaire était réalisé le dimanche lors de ces ouvertures et la clientèle dominicale s'élevait au quart de la clientèle totale hebdomadaire ; qu'ainsi la délimitation du périmètre en cause est justifiée par des habitudes de consommation dominicale suffisamment anciennes, durables et régulières ; que, dès lors, le ministre chargé du travail est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 3132-25-1 du code du travail pour annuler l'arrêté du 20 février 2013 du préfet de la Seine-Saint-Denis ; 6. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel d'examiner les autres moyens soulevés par la Fédération des employés et cadres de la CGT Force Ouvrière, la Fédération CGT des personnels du commerce de la distribution et des services, le syndicat des employés du commerce Ile-de-France CFTC, le syndicat Sud commerce et services Ile-de-France, l'union syndicale CGT du commerce de la distribution et des services de Paris et l'union départementale des syndicats confédérés Force Ouvrière de la Seine-Saint-Denis devant le Tribunal administratif et devant la Cour ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir soulevées en première instance : 7. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté en litige mentionne les textes dont il est fait application, notamment la délibération du conseil municipal d'Aubervilliers du 16 février 2012 demandant la création d'un PUCE comprenant exclusivement une zone délimitée en annexe et située sur la commune et, au titre des faits, les habitudes de consommation résultant des ouvertures dominicales accordées par le maire, le fait que plus d'un cinquième du chiffre d'affaires hebdomadaire a été réalisé le dimanche lors des ouvertures dominicales et que près d'un quart de la clientèle hebdomadaire totale s'est rendue dans le centre commercial le dimanche entraînant une augmentation de 57 % du nombre de véhicules en stationnement ; que si les organisations syndicales soutiennent que les autres motifs de l'arrêté, tenant à la dégradation de l'emploi en Seine-Saint-Denis et à ce que ce centre est de par sa situation et ses places de stationnement susceptible de drainer des consommateurs en dehors du périmètre, seraient critiquables et sans rapport avec la loi du 10 août 2009, ces motifs ne sont pas de nature à affecter la régularité de la motivation de l'arrêté litigieux ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que cet arrêté serait insuffisamment motivé doit être écarté ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la convention internationale du travail n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux : " 1. Toutes les personnes auxquelles s'applique la présente convention auront droit, sous réserve des dérogations prévues par les articles suivants, à une période de repos hebdomadaire comprenant au minimum vingt-quatre heures consécutives au cours de chaque période de sept jours. / 2. La période de repos hebdomadaire sera, autant que possible, accordée en même temps à toutes les personnes intéressées d'un même établissement. / 3. La période de repos hebdomadaire coïncidera, autant que possible, avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région (...) " ; qu'aux termes de l'article 7 de la même convention : " 1. Lorsque la nature du travail, la nature des services fournis par l'établissement, l'importance de la population à desservir ou le nombre des personnes employées ne permettent pas l'application des dispositions de l'article 6, des mesures pourront être prises, par l'autorité compétente ou par l'organisme approprié dans chaque pays, pour soumettre, le cas échéant, des catégories déterminées de personnes ou des catégories déterminées d'établissements comprises dans le champ d'application de la présente convention à des régimes spéciaux de repos hebdomadaire, compte tenu de toute considération sociale et économique pertinente. (...) " ; 9. Considérant que la loi du 10 août 2009, qui a rappelé que, conformément aux stipulations du 3 de l'article 6 de la convention, le repos hebdomadaire est, dans l'intérêt des salariés, donné le dimanche, a institué un nouveau régime spécial de repos hebdomadaire en prévoyant que les établissements de vente au détail, situés dans un périmètre d'usage de consommation exceptionnel au sein d'une unité urbaine de plus de 1 000 000 d'habitants, peuvent être autorisés à donner à tout ou partie de leur personnel le repos hebdomadaire par roulement, ce nouveau régime spécial ayant pour objet de répondre aux besoins d'une clientèle importante résidant dans de grandes agglomérations ; que les motifs de l'arrêté attaqué tirés notamment de la dégradation de l'offre d'emploi en Seine-Saint-Denis, des habitudes de consommation dominicale des habitants, de l'attractivité du centre commercial en cause abritant 140 enseignes ainsi que sa proximité immédiate de plusieurs transports en commun favorisant l'accessibilité de ce centre situé dans le périmètre de l'unité urbaine de Paris constituaient des considérations pertinentes au sens des stipulations précitées de l'article 7 paragraphe 1 de la convention ; que par suite le moyen tiré de l'inconventionnalité de l'arrêté du 20 février 2013 pris en application la loi du 10 août 2009 doit être écarté ; 10. Considérant que la création de ce périmètre a pour objet de délimiter la zone au sein de laquelle les établissements de vente au détail pourront, s'ils le souhaitent, bénéficier de plein droit d'une dérogation au repos dominical, sur la seule présentation d'un accord collectif ou, à défaut, d'une décision unilatérale de l'employeur prise après référendum ; qu'à l'appui du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, les demandeurs se bornent à soutenir que les enseignes hors périmètre concurrentes de celles installées dans le périmètre d'usage de consommation exceptionnel vont voir partir leur clientèle vers leurs concurrentes et que le périmètre va préjudicier aux commerces de détail proches ; qu'il ne résulte pas de ce constat qui est en rapport direct avec l'objet de la loi du 10 août 2009 de méconnaissance du principe d'égalité par l'arrêté préfectoral litigieux ; 11. Considérant qu'aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. " / " Elle garantit à tous (...) la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs (...) " ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté méconnaîtrait le principe du repos dominical garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 12. Considérant que pour créer le PUCE en litige à la demande du conseil municipal d'Aubervilliers et après délibération du conseil communautaire de Plaine-Commune, le préfet de la Seine-Saint-Denis a pris en compte, à titre de circonstances particulières locales, la dégradation de l'emploi en Seine-Saint-Denis et, à titre d'usages de consommation dominicale, notamment les habitudes de consommation résultant des ouvertures dominicales accordées et le fait que plus d'un cinquième du chiffre d'affaires hebdomadaire a été réalisé le dimanche lors des ouvertures dominicales ; que si la consommation dominicale n'a débuté au centre du Millénaire qu'en 2011 et s'est cantonnée à des périodes particulières de soldes et d'avant fêtes de Noël, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que le soutiennent les organisations syndicales, que seule " l'inauguration récente du centre annoncée à grands renforts de publicité " serait à l'origine des pics de consommation constatés lors des dérogations d'ouverture dominicale ; qu'ainsi eu égard aux habitudes de consommation dominicale constatées dans le périmètre retenu le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ; 13. Considérant que si les organisations syndicales soutiennent que l'arrêté n'est pas conforme à l'esprit des initiateurs de la loi qui voulaient légaliser des ouvertures qui se faisaient dans l'illégalité depuis plusieurs années comme à " Plan de Campagne ", la circonstance que le quartier commercial du Millénaire ouvert depuis moins de deux ans à la date de l'arrêté attaqué aurait bénéficié d'ouvertures dominicales liées à des autorisations dérogatoires qui ont fait l'objet de suspension, n'est pas de nature à établir un détournement de pouvoir consistant à détourner le texte de sa finalité ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre chargé du travail est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté en date du 20 février 2013 du préfet de la Seine-Saint-Denis créant un périmètre d'usage de consommation exceptionnel sur la commune d'Aubervilliers ; Sur les frais liés au litige : 15. Considérant que les dispositions précitées s'opposent à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat le versement de la somme que les organisations syndicales demandent au titre des dépens et des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Les interventions des sociétés Klépierre management et Boulanger sont admises. Article 2 : Le jugement n° 1303045 du 4 juin 2013 du Tribunal administratif de Montreuil est annulé. Article 3 : La demande et les conclusions d'appel de la Fédération des employés et cadres de la CGT Force Ouvrière, la Fédération CGT des personnels du commerce de la distribution et des services, le syndicat des employés du commerce Ile-de-France CFTC, le syndicat Sud commerce et services Ile-de-France, l'union syndicale CGT du commerce de la distribution et des services de Paris et l'union départementale des syndicats confédérés Force Ouvrière de la Seine-Saint-Denis sont rejetées. 2 N° 16VE03487