CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 16/03/2023, 20TL02300, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-03-16
Numéro : 20TL02300
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête n° 1804982, le groupement foncier agricole du Mas de la Bresse a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 16 août 2018 n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0002 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a autorisé la société Sablière de la Salanque à déroger aux interdictions relatives aux espèces de flore et de faune sauvages protégées, pour l'extension de l'exploitation de la carrière de Salses-le-Château. Par une requête n° 1804984, la Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), l'association " Mieux vivre à Salses " et M. A... C..., ont demandé au même tribunal d'annuler cet arrêté préfectoral du 16 août 2018. Par une requête n° 1806181, la Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), l'association " Mieux vivre à Salses " et M. A... C... ont demandé au tribunal l'arrêté n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0001 du 16 août 2018 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a autorisé la société Sablière de la Salanque à poursuivre et étendre l'exploitation d'une carrière de calcaire et ses installations de traitement et transit de matériaux, situées aux lieux-dits " Serrat de la Traverse ", " Casterl Vell ", " Les Estagnols " et " Clots d'en Boquer " sur la commune de Salses-le-Château . Par un jugement nos1804982, 1804984, 1806181 du 18 mai 2020, le tribunal administratif de Montpellier a, d'une part, annulé l'arrêté n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0002 du 16 août 2018 du préfet des Pyrénées-Orientales accordant une dérogation aux interdictions relatives aux espèces de flore et de faune sauvages protégées pour l'extension de la carrière de Salses-le-Château et, d'autre part, annulé l'arrêté n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0001 du 16 août 2018 du préfet des Pyrénées-Orientales en tant seulement qu'il autorise la société Sablière de la Salanque à étendre l'exploitation de la carrière de Salses-le-Château sur une surface de 13,9 hectares. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés le 20 juillet 2020 et le 21 septembre 2020 sous le numéro 20MA02300 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis sous le numéro 20TL02300 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 18 mai 2020. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'erreur de droit en ce que le tribunal a pris en compte les atteintes portées aux espèces protégées dans son appréciation de l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur ; - c'est à tort que les premiers juges n'ont pas retenu l'existence de raisons impératives d'intérêt public majeur au vu des besoins en matériaux produits par la carrière de calcaire dont l'extension est envisagée par la société Sablière de la Salanque. Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 janvier 2021 et le 27 août 2021, le groupement foncier agricole du Mas de la Bresse, représenté par la SCP HGetC Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'État de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - aucun des moyens de la requête n'est fondé ; - il se reporte aux moyens développés en première instance au titre de l'effet dévolutif et s'associe aux moyens présentés par la Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), l'association " Mieux vivre à Salses " et M. C.... Par un mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2021, la Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), l'association " Mieux vivre à Salses " et M. A... C..., représentés par Me Busson concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'État de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - aucun des moyens de la requête n'est fondé ; - ils se reportent aux moyens développés en première instance au titre de l'effet dévolutif ; - au titre de moyens nouveaux en appel dirigés contre l'arrêté n°2018228-0001 autorisant l'extension de l'exploitation : seul le ministre chargé des installations classées était compétent pour délivrer l'autorisation contestée; - le dossier de demande était incomplet au regard des dispositions de l'article R. 512-3 du code de l'environnement ; - l'avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé au regard des dispositions de l'article L. 123-15 du code de l'environnement ; - il n'apparaît pas que le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques ait été consulté en méconnaissance de l'article R. 512-25 du même code ; - le projet litigieux n'est pas compatible avec le schéma départemental des carrières des Pyrénées-Orientales tel qu'approuvé par l'arrêté n°2529/00 du 18 juillet 2000. La clôture d'instruction à effet immédiat a été prononcée par une ordonnance du 25 octobre 2022 en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; - le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 ; - l'arrêté du 20 janvier 1982 modifié, fixant la liste des espèces végétales protégées sur l'ensemble du territoire national ; - l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ; - l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des insectes protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; - l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; - l'arrêté du 19 novembre 2007 fixant la liste des amphibiens et des reptiles protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; - l'arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ; - les observations de Me Renaudin représentant le groupement foncier agricole du Mas de la Bresse ; - et les observations de M. B..., en sa qualité président de la Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66). Considérant ce qui suit : 1. La société Sablière de la Salanque a déposé auprès des services de la préfecture des Pyrénées-Orientales, au titre des installations classées pour la protection de l'environnement, un dossier de demande d'autorisation de poursuivre l'exploitation d'une carrière de calcaire et ses installations de traitement et transit de matériaux, situées aux lieux-dits " Serrat de la Traverse ", " Castel Vell ", " Les Estagnols " et " Clots d'en Boquer " sur la commune de Salses-le-Château et d'en étendre le périmètre. La même société a également déposé, au titre des articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement, un dossier de demande de dérogation aux interdictions relatives aux espèces de flore et de faune protégées, pour l'extension de la carrière. Par un premier arrêté n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0001 du 16 août 2018, le préfet des Pyrénées-Orientales a délivré l'autorisation sollicitée de poursuivre et étendre l'exploitation de la carrière et ses installations de traitement et transit de matériaux. La Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), l'association " Mieux vivre à Salses " et M. C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de cet arrêté. Par un second arrêté n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0002 du 16 août 2018, le préfet des Pyrénées-Orientales a accordé à la société Sablière de la Salanque une dérogation aux interdictions relatives aux espèces de flore et de faune sauvages protégées, concernant une espèce de flore et trente espèces de faune sauvage, pour l'extension de la carrière de Salses-le-Château. Le groupement foncier agricole du Mas de la Bresse, la Fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales, l'association " Mieux vivre à Salses " et M. C... ont demandé l'annulation de ce second arrêté. Par un jugement n° 1804982, 1804984, 1806181, le tribunal administratif de Montpellier a, d'une part, annulé l'arrêté du 16 août 2018 n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0002 du préfet des Pyrénées-Orientales accordant une dérogation aux interdictions relatives aux espèces de flore et de faune sauvages protégées pour l'extension de la carrière de Salses-le-Château, d'autre part, annulé l'arrêté du 16 août 2018 n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0001 du préfet des Pyrénées-Orientales en tant seulement qu'il autorise la société Sablière de la Salanque à étendre l'exploitation de la carrière de Salses-le-Château sur une surface de 13,9 hectares et, enfin, a rejeté le surplus des conclusions en annulation de cet arrêté. Par la présente requête, la ministre de la transition écologique et solidaire relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; (...) ". L'article L. 411-2 du même code dispose que : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / (...) 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / (...) c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ; (...) ". 3. Il résulte des 1° et 2° du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement ainsi que du 4° du I de l'article L. 411-2 du même code qu'un projet d'aménagement ou de construction d'une personne publique ou privée susceptible d'affecter la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s'il répond, par sa nature et compte tenu notamment du projet urbain dans lequel il s'inscrit, à une raison impérative d'intérêt public majeur. En présence d'un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d'une part, il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et, d'autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. 4. Il s'ensuit que l'intérêt de nature à justifier, au sens des dispositions précitées du c) du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, la réalisation d'un projet doit être d'une importance telle qu'il puisse être mis en balance avec l'objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation, justifiant ainsi qu'il y soit dérogé. Ce n'est qu'en présence d'un tel intérêt que les atteintes portées par le projet en cause aux espèces protégées sont prises en considération, en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, afin de vérifier s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et si la dérogation demandée ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. 5. Si la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires soutient que les premiers juges ont commis une erreur de droit en appréciant l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur au regard des atteintes qui seront portées aux espèces de flore et de faune sauvage protégées, un tel moyen relève du contrôle du juge de cassation, et non de celui du juge d'appel auquel il appartient seulement, dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur la légalité des arrêtés en litige. 6. Il résulte des termes de l'arrêté en litige que la demande de dérogation présentée par la société Sablières de la Salanque concerne trente-et-une espèces protégées de flore (une), d'insectes (deux), de reptiles (quatre), d'oiseaux (vingt-deux) et de mammifères (deux), dont l'enjeu patrimonial est qualifié de très fort pour quatre d'entre elles, sous forme de destructions de spécimens et/ou destructions d'habitats d'espèce, d'habitats de reproduction et d'habitats de chasse et de transit. Il résulte également des motifs du même arrêté que la dérogation au régime de protection des espèces protégées accordée trouve sa justification dans des raisons impératives d'intérêt public majeur de nature économique et sociale au sens de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Ces raisons tiennent à ce que l'extension de la carrière de Salses-le-Château permet la fourniture de granulats, matériau indispensable à la réalisation des politiques publiques d'intérêt public majeur tels que la construction et l'entretien des infrastructures de transport ou de logement et permet une répartition des carrières du département pour assurer les besoins courants du marché dans un équilibre concurrentiel. 7. Toutefois et d'une part, il ne résulte pas de l'instruction, notamment des rapports des services de l'État, qu'une progression particulière des besoins en matériaux produits par la carrière serait attendue, alors qu'avec ce renouvellement et cette extension de la carrière dont s'agit, l'offre de 4,7 millions de tonnes de granulats de roches massives serait excédentaire par rapport aux besoins en matériaux dans les Pyrénées-Orientales dans tous les scénarios projetés. En outre, selon la notice de synthèse du schéma régional des carrières d'Occitanie en cours d'élaboration, les granulats dont le gisement exploité sur la carrière de Salses Le Château ne sont pas identifiés en tant que gisement d'intérêt régional compte tenu du volume de la ressource, de sa répartition sur le territoire régional, de son accessibilité, des possibilités de transport sur les lieux de consommation et de sa potentielle substitution par de la ressource secondaire. Il résulte de l'instruction et n'est pas sérieusement contesté que l'approvisionnement en granulats calcaires est assuré, dans la plaine du Roussillon où se concentre l'essentiel du marché, par cinq principales carrières et que celle de Salses-le-Château ne représente que 440 000 tonnes par rapport à la capacité maximale autorisée de production de granulats de roches massives de 4,7 millions tonnes. Les besoins de fourniture de blocs d'enrochement de 100 à 500 kilogrammes pour le chantier de l'agrandissement du port de la commune de Port-la-Nouvelle ne permettent pas, à eux seuls, de faire regarder le projet d'extension de la carrière de Salses-le-Château comme répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur alors même que cette carrière serait la plus proche de ce chantier pour fournir de tels matériaux. De même, s'il est fait état du projet de ligne à grande vitesse reliant Montpellier à Perpignan et de la proximité de la carrière d'une partie du tracé déclaré d'intérêt général, le schéma régional des carrières Occitanie en cours d'élaboration n'identifie pas ce projet au titre des grands projets en Occitanie alors que le rapport d'instruction de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement du logement Occitanie devant le Conseil national de la protection de la nature relève que la réalisation d'un tel chantier actuellement en phase d'études est repoussée au-delà de 2030. Si la partie appelante met en avant la capacité de la carrière à accueillir des déchets inertes du secteur du bâtiment et des travaux publics, vingt-deux sites d'exploitation, dont six carrières sur la plaine du Roussillon, existent à proximité et assurent l'activité de recyclage des déchets inertes, y compris en centrale d'enrobage. Dans ces conditions, alors que l'objectif de satisfaction des besoins locaux en granulats, qui se stabilise entre 1,9 et 2,1 millions de tonnes par an, pourraient être atteint par le recours à d'autres fournisseurs du département dans la zone concernée, et qu'il n'apparaît pas que, dans le secteur même d'implantation de la carrière, des besoins spécifiques resteraient non pourvus, cet intérêt général du projet ne présente pas, à cet égard, un caractère exceptionnel, et par suite, les éléments industriels et énergétiques dont se prévaut la ministre ne sauraient caractériser l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur. 8. D'autre part, la considération opposée dans l'arrêté en litige, qui n'est au demeurant plus soutenue par la ministre dans sa requête d'appel, que le projet d'extension permet une répartition des carrières du département pour assurer les besoins courants du marché dans un équilibre concurrentiel, cependant qu'il n'est pas contesté que trois opérateurs économiques alimentent actuellement ce marché, ne saurait caractériser une raison impérative d'intérêt public majeur pour accorder une dérogation à la destruction d'espèces protégées sur le fondement du 4° de l'article L.411-2 du code de l'environnement. De même, les conséquences alléguées en matière d'emploi, alors que seuls sept emplois directs sont rattachables à l'exploitation en cause et que le nombre d'emplois indirects dont se prévaut également la ministre dans sa requête, qui seraient en lien avec la seule activité de la carrière, n'est pas davantage établi, ne peuvent être regardées comme répondant suffisamment à une raison impérative d'intérêt public majeur au sens du c) du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, seule de nature à ouvrir droit à des atteintes aux espèces protégées et à leur habitat sous réserve, par ailleurs, de l'absence d'une solution alternative satisfaisante et du maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Dans ces conditions, faute d'une nécessité démontrée à satisfaire les besoins locaux de production en granulats sur les deux prochaines décennies, bien que le projet pour lequel la décision attaquée a autorisé une dérogation aux interdictions prévues à l'article L. 411-1 du code de l'environnement revête un caractère d'intérêt public, ledit projet ne répond pas à une raison impérative d'intérêt public majeur, au sens du c) du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. 9. Il résulte de ce qui précède que la ministre appelante n'est pas fondée à soutenir, que c'est à tort, que les premiers juges ont annulé, pour ce motif, l'arrêté arrêté préfectoral n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0002 du 16 août 2018 accordant une dérogation aux interdictions relatives aux espèces de flore et de faune sauvages protégées, pour l'extension de la carrière de Salses-le-Château. 10. En l'absence de moyens propres de la requête d'appel, et compte tenu de la confirmation par le présent arrêt de l'annulation de l'arrêté n° PREF/DCL/BCLUE/2018228-0002 du 16 août 2018, qui tient à l'absence de raison impérative d'intérêt public majeur de la dérogation à l'interdiction de destruction de l'habitat d'espèces protégées, sans laquelle l'autorisation d'exploiter et d'extension litigieuse ne peut être délivrée et formant ensemble l'autorisation environnementale instituée par l'ordonnance du 26 janvier 2017, le surplus des conclusions de la requête d'appel tendant à l'annulation du jugement attaqué par lequel le tribunal administratif de Montpellier a également annulé l'arrêté du 16 août 2018 du préfet des Pyrénées-Orientales en tant qu'il autorisait la société Sablière de la Salanque à étendre l'exploitation de la carrière de Salses-le-Château sur une surface de 13,9 hectares, ne peut être que rejeté. Sur les frais liés au litige : 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État, qui a, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, d'une part, la somme globale de 1 000 euros à verser à la fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées Orientales (FRENE 66), à l'association " Mieux vivre à Salses " et à M. C... et, d'autre part la somme de 1 000 euros au groupement foncier agricole du Mas de la Bresse au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est rejetée. Article 2 : L'État versera la somme globale de 1 000 euros à la fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), à l'association " Mieux vivre à Salses " et à M. C... et la somme de 1 000 euros au groupement foncier agricole du Mas de la Bresse, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la fédération pour les espaces naturels et l'environnement des Pyrénées-Orientales (FRENE 66), à l'association " Mieux vivre à Salses ", à M. A... C... et au groupement foncier agricole du Mas de la Bresse. Copie pour information en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. Délibéré après l'audience du 21 février 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président-assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°20TL02300