CAA de PARIS, 8ème chambre, 05/12/2022, 22PA00909, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-05
Numéro : 22PA00909
Président : M. LE GOFF
Rapporteur : Mme Marie-Dominique  JAYER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : CABINET BOULAY & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile de construction vente (SCCV) Villa Les Guilands a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler les décisions implicites de refus d'autorisation d'occuper le domaine public nées les 10 juin 2021 et 10 juillet 2021 du silence gardé par le maire de Montreuil sur ses demandes présentées par voie électronique le 6 mai 2021 et par lettre recommandée avec accusé de réception du 10 mai 2021 pour les besoins du chantier objet de l'arrêté de permis de construire PC n° 09304818B0136 du 27 mars 2019 et de la déclaration d'ouverture de chantier du 24 décembre 2020 et d'annuler, par voie de conséquence, la décision expresse du 2 août 2021 confirmative de la décision implicite du 10 juillet 2021 du maire de Montreuil. Par un jugement n°s 2110312, 2113302 du 30 décembre 2021, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : I/ Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 février et 20 mai 2022 sous le n° 22PA00909, la SCCV Villa Les Guilands, représentée par Me Ducroux, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2110312 du 30 décembre 2021 du Tribunal administratif de Montreuil ; 2°) d'annuler la décision implicite du 10 juin 2021 du maire de Montreuil portant rejet de sa demande de permission de voirie déposée par voie électronique le 6 mai 2021 et par lettre recommandée avec accusé de réception du 10 mai 2021, pour les besoins du chantier objet de l'arrêté de permis de construire PC n° 09304818B0136 du 27 mars 2019 et de la déclaration d'ouverture de chantier du 24 décembre 2020 et d'annuler, par voie de conséquence, la décision expresse confirmative du 2 août 2021 de la décision implicite de rejet du 10 juin 2021 du maire de Montreuil ; 3°) d'enjoindre au maire de Montreuil d'instruire à nouveau sa demande de permission de voirie et d'y faire droit dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Montreuil la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 10 juin 2021 n'est pas motivée en méconnaissance des articles L. 211-2 7° et L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, une demande de communication des motifs, déposée le 17 juin 2021, n'ayant pas reçu de réponse ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et entraîne une rupture d'égalité devant les charges publiques, faute d'être fondée sur un motif tiré de la conservation du domaine public routier de la commune ou de protection de la sécurité publique routière ; en application des dispositions des articles L. 115-1 du code de la voirie routière et 16.3 du règlement de voirie et des espaces publics de la commune de Montreuil, ses travaux et ceux de l'autre entreprise attributaire d'une permission de voirie auraient dû être coordonnés, ce d'autant que la preuve n'est pas rapportée du dépôt d'une telle demande émanant de cette société le 27 avril 2021. Par des mémoires en défense enregistrés les 20 avril 2022 et 9 juin 2022, la commune de Montreuil, représentée par Me Boulay, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCCV Villa Les Guilands la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'absence de motivation de la décision implicite de rejet est inopérant ; - les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et de la rupture d'égalité devant les charges publiques ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022. II/ Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 février et 20 mai 2022 sous le n° 22PA00910, la SCCV Villa Les Guilands, représentée par Me Ducroux, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2113302 du 30 décembre 2021 du Tribunal administratif de Montreuil ; 2°) d'annuler la décision implicite du 10 juin 2021 du maire de Montreuil portant rejet de sa demande de permission de voirie déposée par voie électronique le 6 mai 2021 et par lettre recommandée avec accusé de réception du 10 mai 2021, pour les besoins du chantier objet de l'arrêté de permis de construire PC n° 09304818B0136 du 27 mars 2019 et de la déclaration d'ouverture de chantier du 24 décembre 2020 ; 3°) d'enjoindre au maire de Montreuil d'instruire à nouveau sa demande de permission de voirie et d'y faire droit dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Montreuil la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 10 juin 2021 n'est pas motivée en méconnaissance des articles L. 211-2 7° et L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, une demande de communication des motifs, déposée le 17 juin 2021, n'ayant pas reçu de réponse ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et entraîne une rupture d'égalité devant les charges publiques, faute d'être fondée sur un motif tiré de la conservation du domaine public routier de la commune ou de protection de la sécurité publique routière ; en application des dispositions des articles L. 115-1 du code de la voirie routière et 16.3 du règlement de voirie et des espaces publics de la commune de Montreuil, ses travaux et ceux de l'autre entreprise attributaire d'une permission de voirie auraient dû être coordonnés, ce d'autant que la preuve n'est pas rapportée du dépôt d'une telle demande émanant de cette société le 27 avril 2021. Par des mémoires en défense enregistrés le 20 avril 2022 et le 9 juin 2022, la commune de Montreuil, représentée par Me Boulay, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCCV Villa Les Guilands la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le moyen de légalité externe soulevé par la société requérante, tiré de l'absence de motivation de la décision implicite de rejet, est inopérant et que les moyens de légalité interne, tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et de la rupture d'égalité devant les charges publiques, ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la voirie routière ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2015-1459 du 10 novembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - et les observations de Me Durano, représentant la SCCV Villa Les Guilands, substituant Me Ducroux. Des notes en délibéré ont été présentées le 21 novembre 2022 dans les deux instances pour la SCCV Villa Les Guilands Considérant ce qui suit : 1. Le 27 mars 2019, la société civile de construction vente (SCCV) Villa Les Guilands a obtenu la délivrance par le maire de Montreuil d'un permis de construire, enregistré sous le PC n° 093048 18 B0136, afin de construire un immeuble d'habitat collectif de 31 logements, situé 16 rue Édouard Vaillant. Le 24 décembre 2020, le service d'urbanisme de la commune a accusé réception de sa déclaration d'ouverture de chantier. Se prévalant de la naissance d'une décision implicite de rejet du 10 juin 2021 du maire de Montreuil en l'absence de réponse à un courriel du 6 mai 2021 et à un courrier du 10 mai 2021 portant demande d'autorisation d'occuper le domaine public pour la réalisation d'une aire de livraison/déchargement de chantier, l'installation d'une palissade de 60 m² au droit de la rue Edouard Vaillant à compter du 1er juin 2021, la SCCV Villa Les Guilands a, par une lettre avec accusé de réception du 14 juin 2021 distribuée le 17 juin, demandé, à titre principal, à la commune de Montreuil de l'informer de l'état de l'instruction de sa demande et a formé, à titre subsidiaire, un recours gracieux contre un éventuel rejet implicite opposé à celle-ci en demandant la communication de ses motifs, sans obtenir de réponse. Par une décision du 2 août 2021, le maire de Montreuil a expressément rejeté la demande d'autorisation d'occuper le domaine public de la SCCV Villa Les Guilands. Les 27 juillet et 28 septembre 2021, la société a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler les décisions de rejet nées le 10 juin 2021 et le 10 juillet 2021 du silence gardé par le maire de Montreuil sur ses demandes d'autorisation d'occuper le domaine public reçues les 6 et 10 mai 2021 ainsi que la décision expresse de rejet du 2 août 2021. Par un jugement du 30 décembre 2021, dont la société SCCV Villa Les Guilands relève appel aux termes de deux requêtes, le tribunal administratif a rejeté ses deux demandes. 2. Les requêtes n°s 22PA00909 et 22PA00910 de la société SCCV Villa Les Guilands sont dirigées contre un même jugement du 30 décembre 2021 du Tribunal administratif de Montreuil et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) / 7° Refusent une autorisation (...) ". Aux termes de l'article L. 231-1 du même code : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ". L'article L. 231-4 du même code dispose : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : (...) / 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d'Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 10 novembre 2015 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " pour les actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sur le fondement du 4° du I de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de cet article : " En application du 4° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé par une collectivité territoriale ou un de ses établissements publics pendant deux mois vaut décision de rejet pour les demandes dont la liste figure en annexe du présent décret (...) " Autorisation d'occupation du domaine public routier (...) ". Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. (...) ". 4. Si, lorsque le silence gardé par l'administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet, celle-ci peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde et que, dès lors, celle-ci ne peut être utilement contestée au motif que l'administration aurait méconnu ces dispositions en ne communiquant pas au requérant les motifs de sa décision implicite dans le délai d'un mois qu'elles lui impartissent. 5. La décision du 2 août 2021, motivée, par laquelle le maire de Montreuil a rejeté de manière expresse la demande de la société SCCV Villa Les Guilands d'autorisation d'occuper le domaine public s'est substituée à la décision de refus implicite née auparavant du silence gardé par la commune de Montreuil sur la demande d'autorisation d'occuper le domaine public pour la réalisation d'une aire de livraison/déchargement de chantier et l'installation d'une palissade au droit de la rue Edouard Vaillant à compter du 1er juin 2021. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de celle-ci doivent être regardées comme dirigées contre la décision expresse et la société requérante ne peut utilement contester cette décision implicite au motif que les dispositions précitées n'auraient pas été respectées. 6. En deuxième lieu, aux termes l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs ". En vertu de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées (...) ". L'article L. 113-2 du code de la voirie routière prévoit que : " En dehors des cas prévus aux articles L. 113-3 à L. 113-7 et de l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière, l'occupation du domaine public routier n'est autorisée que si elle a fait l'objet, soit d'une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d'un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable ". Aux termes de l'article L. 115-1 de ce code : " A l'intérieur des agglomérations, le maire assure la coordination des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat sur les routes à grande circulation. (...) ". L'article 16.3 du règlement de voirie et des espaces publics de la commune de Montreuil prévoit : " Lorsque plusieurs intervenants envisagent la même année des travaux dans une même voie, ils fourniront un planning général d'exécution et une réunion de coordination sera organisée par la Ville de Montreuil ". 7. Il résulte des dispositions citées au point précédent du code de la voirie routière que le droit de passage sur le domaine public routier des exploitants autorisés à établir les réseaux ouverts au public doit être concilié avec la préservation de son affectation à la circulation terrestre et s'exerce dans le cadre des conditions fixées par les règlements de voirie. Par conséquent, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la SCCV Villa Les Guilands, laquelle n'est pas un exploitant autorisé à établir les réseaux ouverts au public ainsi que le soutient la commune de Montreuil, ne pouvait utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière et de l'article 16.3 du règlement de voirie et des espaces publics de la commune de Montreuil précitées dès lors que l'autorisation sollicitée ne porte pas sur la réalisation de travaux sur la voie publique au sens de ces dispositions. 8. Il ressort des termes mêmes de la décision en litige, de ses visas et de sa motivation faisant notamment état de ce que l'autorisation de pose de la palissade demandée aurait pour conséquence la fermeture de la voie et la condamnation de la dépose scolaire pendant 14 mois, que le maire de Montreuil a entendu justifier le refus de faire droit à la demande de la SCCV Villa Les Guilands pour des motifs tirés de ses pouvoirs de police énoncés par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales et du code de la voirie routière. Ainsi que l'ont estimé à juste titre les premiers juges, il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté, d'une part, que l'installation de palissades, sur la même voie et de part et d'autre, pour les besoins de deux chantiers de construction menés l'un par la SCCV Les Guilands et l'autre par l'OPH Montreuillois, aurait eu pour effet d'empêcher toute circulation tant des véhicules que des piétons sur la rue Edouard Vaillant pendant une durée de plus d'un an et, d'autre part, que le déplacement de la palissade du chantier de construction mené par l'OPH Montreuillois sur la rue du Colonel B... aurait supprimé toute circulation de véhicules sur cette voie pendant une durée comprise entre quatorze et dix-huit mois et nécessité, par ailleurs, le déplacement d'une dépose scolaire dont bénéficient deux cents élèves par jour pour fréquenter le centre nautique vers l'angle de la rue du Sergent C... et de la rue du Colonel B..., à l'endroit d'un ancien arrêt de bus qui n'est pas adapté aux besoins de ce service compte tenu de l'étroitesse du trottoir et qui aurait imposé aux élèves de traverser la voie du Sergent C.... Dans ces conditions, la décision du 2 août 2021 du maire de Montreuil, qui se fonde sur des motifs d'intérêt général et de sécurité publique, notamment celle des élèves, n'est pas disproportionnée. 9. En dernier lieu, la SCCV Villa Les Guilands ne se prévaut devant la Cour, au soutien des moyens tirés de la rupture de l'égalité devant les charges publiques et du fait de l'obtention d'un permis de construire, d'aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée en première instance et ne critique pas la réponse pertinemment apportée par le Tribunal administratif. Il y a lieu par conséquent d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la SCCV Villa Les Guilands n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montreuil, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCCV Villa Les Guilands demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de cette dernière la somme que demande la commune de Montreuil au titre de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes susvisées de la SCCV Villa Les Guilands sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la commune de Montreuil présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCCV Villa Les Guilands et à la commune de Montreuil. Délibéré après l'audience du 14 novembre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Le Goff, président de chambre, - M. Ho Si Fat, président assesseur, - Mme Jayer, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2022. La rapporteure, M-D A...Le président, R. LE GOFF Le greffier, P. TISSERAND La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°s 22PA00909, 22PA00910