CAA de NANTES, 5ème chambre, 22/10/2018, 17NT02704, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-22
Numéro : 17NT02704
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Arnaud  MONY
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CABINET FIDAL (RENNES)

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Abas a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, par une requête enregistrée le 9 novembre 2015, de déclarer nul et non avenu le " cahier des charges type pour une étude de sol et de filières d'assainissement non collectif ", dans ses versions successives, établi par l'Agence de l'Eau Loire Bretagne (AELB) et d'annuler la délibération adoptée le 30 octobre 2014 par le conseil d'administration de cette agence en tant qu'elle modifie les modalités d'attribution des aides financières définies par la fiche action 1-2-c1 ainsi que la décision du 9 septembre 2015 du directeur de l'AELB portant rejet de sa demande d'abrogation de ces décisions et celle du 20 octobre 2015 par laquelle le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a rejeté le recours hiérarchique formé contre cette dernière décision, d'autre part, par une requête enregistrée le 21 décembre 2015, de déclarer nul et non avenu le " cahier des charges type pour une étude de sol et de filières d'assainissement non collectif ", dans ses versions successives, établi par l'agence de l'eau Loire Bretagne (AELB) et d'annuler la délibération adoptée 29 octobre 2015 par le conseil d'administration en tant qu'elle a modifié les modalités d'attribution des aides financières définies par la fiche action 1-2-c1. Par un jugement n°1503677, 1504183 du 4 juillet 2017, le tribunal administratif d'Orléans a, après avoir joint les deux requêtes, annulé la délibération adoptée le 29 octobre 2015 en tant qu'elle avait confirmé la rédaction de la fiche-action 1-2-c1 et du cahier des charges type. Procédure devant la cour : I) Par une requête, enregistrée le 4 septembre 2017 sous le n° 17NT02704, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 4 juillet 2017 ; 2°) de rejeter les requêtes présentées par la société Abas. Le ministre soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il n'est pas suffisamment motivé ; - le jugement attaqué a méconnu la portée des dispositions législatives et réglementaires relatives au fonctionnement des agences de l'eau ; - les agences de l'eau sont régulièrement compétentes pour attribuer des subventions entrant dans le cadre de leurs attributions ; - les agences de l'eau disposent de la compétence leur permettant de définir les conditions d'attribution de ces subventions ; - les agences de l'eau ne se limitent pas à définir des " lignes directrices " mais définissent es conditions d'attribution de leurs aides financières ; - le tribunal administratif s'est mépris sur la portée des dispositions du cahier des charges " type ", lesquelles n'ont pas pour effet d'exclure du subventionnement les dispositifs agréés d'assainissement non collectif ; - ce cahier des charges se borne à définir les conditions d'éligibilité des études préalables aux subventions accordées par l'Agence de l'eau Loire-Bretagne (AELB), sans préjuger du dispositif technique d'assainissement non collectif étant finalement mis en place ; - le subventionnement des études est conditionné au respect des prescriptions du cahier des charges qui sont elles-mêmes conformes à l'arrêté ministériel du 7 septembre 2009 dès lors que cette étude impose, non pas le recours à une installation d'assainissement non collectif dit traditionnelle, mais uniquement d'analyser tout d'abord la faisabilité technique d'une telle installation ; - le dispositif mis en place par l'AELB ne vise pas à limiter le subventionnement d'études relatives aux seules installations d'assainissement non collectif traditionnelles ; - l'AELB n'aurait en rien méconnu l'arrêté ministériel du 7 septembre 2009 à supposer même que le cahier des charges litigieux limiterait la possibilité de subventionnement des études préalables aux seules installations d'assainissement non collectif, s'étant bornée à définir les critères d'attribution de ses subventions. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2018, la société Abas, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Abas fait valoir que le jugement attaqué est suffisamment motivé et que les autres moyens d'annulation soulevés par le ministre ne sont pas fondés. II) Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 17NT02710 le 5 septembre 2017 et le 10 juillet 2018, l'Agence de l'Eau Loire Bretagne, représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 4 juillet 2017 ; 2°) de rejeter les requêtes présentées par la société Abas ; 3°) de mettre à la charge de la société Abas une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'Agence de l'Eau Loire-Bretagne soutient que : - le tribunal administratif s'est mépris en jugeant que son conseil d'administration ne pouvait pas valablement édicter des règles générales définissant les conditions d'éligibilité aux financements qu'elle dispense dans le domaine de la gestion de la ressource en eau ; - le pouvoir de son conseil d'administration ne se limite pas à définir des lignes directrices ; - à supposer même que le pouvoir de son conseil d'administration se limiterait à cela, il était en son pouvoir de définir des critères d'attribution d'un avantage, sans pour autant avoir été à l'origine de la définition de ce dernier ; - l'éligibilité à un financement pouvait être conditionnée au respect de conditions particulières ; - la modification apportée au cahier des charges type par la délibération du 29 octobre 2014 ne crée aucune condition nouvelle impérative conditionnant l'éligibilité à un financement par l'AELB ; - l'obligation faite à a nécessité pour l'étude pouvant être subventionnée de procéder à un examen préalable de la possibilité de procéder à la mise en place d'une installation d'assainissement non collectif (IANC) de type traditionnel a pour unique but de permettre un choix plus éclairé du propriétaire ; - elle est demeurée à l'intérieur des limites de la compétence que lui attribuent les textes législatifs et réglementaires régissant ses modalités de fonctionnement ; - les conclusions en annulation dirigées contre les délibérations des 29 octobre 2014 et 30 octobre 2015 sont irrecevables, ces délibérations étant dépourvues de caractère réglementaire ; - la jurisprudence citée par la société Abas sur laquelle elle fonde l'irrecevabilité du présent appel n'est pas transposable ; - les délibérations litigieuses relèvent de sa compétence propre. Par un mémoire en défense, enregistrés le 22 février 2018, la société Abas, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'AELB en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société fait valoir que la requête d'appel de l'AELB est irrecevable, seul son ministre de tutelle ayant qualité pour relever appel et les délibérations litigieuses ayant été prises au nom de l'Etat, et que les autres moyens d'annulation soulevés par l'AELB ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement communautaire n° 305/2011 du 9 mars 2011 ; - l'arrêté du 7 septembre 2009 modifié du ministre chargé de l'environnement fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique inférieure ou égale à 1,2 kg/j de DBOS ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mony, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant l'Agence de l'eau Loire-Bretagne, et de MeC..., représentant la société Abas. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil d'administration de l'Agence de l'eau Loire-Bretagne a approuvé en 2012, par deux délibérations adoptées les 20 septembre et 4 octobre 2012, son 10ème programme d'intervention, portant sur les années 2013-2018, et les différentes fiches action concrétisant le programme qu'entendait suivre l'AELB sur cette période. Ces fiches action définissent notamment les modalités d'attribution des aides financières de l'AELB ainsi que les coûts plafonds correspondants. L'action " accompagner les investissements pour l'assainissement domestique " (1.2c) a ainsi été déclinée en plusieurs actions particulières, dont la fiche-action 1-2-c1 portant sur les " études, contrôles et réhabilitation de l'assainissement non collectif ". 2. L'AELB a toutefois modifié ce dispositif particulier en 2014, en adoptant un nouvelle délibération le 30 octobre 2014, modifiant en particulier la fiche action 1-2-c1, en y annexant un cahier des charges type relatif aux études de sol et de filières d'assainissement non collectif dont les prescriptions devaient désormais être respectées pour rendre éligibles au financement de l'AELB. 3. La société Abas a formé un recours administratif contre ce nouveau dispositif de l'AELB qui l'a rejeté par décision du 9 septembre 2015, puis auprès du ministre chargé de la tutelle de cet organisme qui l'a rejeté par décision du 20 octobre 2015. La société en a alors contesté la légalité devant le tribunal administratif d'Orléans. L'AELB ayant de nouveau modifié son programme d'action, la société Abas a également contesté la légalité de la délibération correspondante, adoptée le 29 octobre 2015. Le tribunal administratif, après avoir joint les deux requêtes, a, par un jugement du 4 juillet 2017 dont tant l'AELB que le ministre de la transition écologique et solidaire relèvent appel, annulé tout à la fois les délibérations des 30 octobre 2014 et 29 octobre 2015 ainsi que les décisions des 9 septembre 2015 et 20 octobre 2015 de l'AELB et du ministre. Sur la jonction : 4. Les deux appels dont la cour est saisie se rapportant à un même jugement et soulevant des questions de droit identiques, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un arrêt unique. Sur la fin de non recevoir opposée à l'appel de l'AELB 5. Aux termes de l'article R. 213-31 du code de l'environnement alors applicable : " L'agence est placée sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement, qui désigne à cet effet un commissaire du Gouvernement. ". Aux termes de l'article R. 213-39 du code de l'environnement : " Le conseil d'administration règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Il délibère notamment sur (...)7° Les conditions générales d'attribution des subventions et des concours financiers aux personnes publiques et privées (...) 10° Les actions en justice à intenter au nom de l'établissement et les transactions (...) ". 6. Si les agences de l'eau, qui sont, selon l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement, des établissements publics de l'Etat à caractère administratif, sont placées, selon les dispositions précitées de l'article R. 213-31 du code de l'environnement alors applicable, sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement, il ressort des dispositions de l'article R. 213-39 de ce même code que leur conseils d'administration sont compétents, en application du 10° de cet article, pour intenter des actions en justice au nom de l'établissement. Les délibérations litigieuses des 29 octobre 2014 et 30 octobre 2015 ont par ailleurs été prises en application des dispositions de l'article R. 213-39 du code de l'environnement selon lesquelles le conseil d'administration règle les affaires le concernant et fixe notamment les conditions générales d'attribution des subventions et des concours financiers aux personnes publiques et privées. La société Abas ne se prévaut par ailleurs d'aucune disposition législative ou réglementaire d'où il ressortirait expressément que le ministre chargé de l'environnement serait seul compétent pour relever appel du jugement litigieux. La fin de non recevoir opposée par la société Abas et tirée de ce que l'AELB serait incompétente pour faire appel ne peut ainsi qu'être écartée. Sur les conclusions en annulation En ce qui concerne la régularité du jugement 7. Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que les premiers juges ont, après avoir rappelé les dispositions législatives et réglementaires trouvant à s'appliquer en l'espèce, indiqué avec une précision suffisante, développée au point 7 de leur décision, le raisonnement juridique les ayant conduit à retenir le motif ayant conduit à l'annulation des décisions litigieuses. En procédant de cette manière, le tribunal administratif s'est conformé aux exigences posées par l'article L. 9 du code de justice administrative qui impose que les jugements soient motivés et n'a, par suite, pas entaché d'irrégularité sa décision. En ce qui concerne le bien fondé 8. Les agences de l'eau sont chargées, selon les dispositions de l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement alors applicable, de la mise en oeuvre des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi que des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, en favorisant une gestion équilibrée et économe de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques. Aux termes de l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement alors également applicable : " Pour l'exercice des missions définies à l'article L. 213-8-1, le programme pluriannuel d'intervention de chaque agence de l'eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en oeuvre. Le Parlement définit les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau et fixe le plafond global de leurs dépenses sur la période considérée ainsi que celui des contributions des agences à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (...) ". Aux termes de l'article L. 213-9-2 de ce même code : " I.-Dans le cadre de son programme pluriannuel d'intervention, l'agence de l'eau apporte directement ou indirectement des concours financiers sous forme de subventions, de primes de résultat ou d'avances remboursables aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins qui contribuent à la gestion équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 213-32 du même code : " I.-Pour l'exercice de ses missions définies aux articles L. 213-8-1 et. 213-9-2: 1° L'agence peut attribuer des subventions, des primes de résultat et consentir des avances remboursables aux personnes publiques ou privées, dans la mesure où les études, recherches, travaux ou ouvrages exécutés par ces personnes et leur exploitation entrent dans le cadre de ses attributions. Elle s'assure de la bonne utilisation et de l'efficacité des aides versées ; 2° Elle établit et perçoit les redevances mentionnées à l'article L. 213-10 (...) ". Aux termes de l'article R. 123-39 de ce même code : " Le conseil d'administration règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Il délibère notamment sur : 1° Les conditions générales d'organisation et de fonctionnement de l'établissement ; 2° Les programmes généraux d'activité, et notamment les programmes pluriannuels d'intervention prévus à l'article L. 213-9-1 (...) 7° Les conditions générales d'attribution des subventions et des concours financiers aux personnes publiques et privées (...) 11° L'attribution, dans le cadre des conditions générales fixées préalablement par lui le cas échéant, de subventions ou de concours financiers (...) ". 9. Il ressort de la combinaison des dispositions précitées, en particulier de celles des articles R. 213-32 et R. 213-39 du code de l'environnement, que les agences de l'eau disposent du pouvoir, en leur qualité d'établissement public de l'Etat à caractère administratif, de déterminer par elles mêmes, les conditions dans lesquelles elles entendent financer leur action sous réserve de respecter les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 213-9-1 précitées. 10. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le dispositif mis en place par l'AELB en adoptant sa délibération du 30 octobre 2014 vise uniquement à définir les conditions dans lesquelles l'agence entend subventionner les études de sol et de filière d'assainissement non collectif devant être réalisées préalablement soit à des réhabilitations de telles installations dans le cadre d'un service public d'assainissement non collectif (SPANC) soit dans le cadre de réhabilitation d'habitations neuves et non, comme l'a relevé à tort le tribunal administratif, " d'exclure toute possibilité de subventionner un dispositif d'assainissement non collectif ". 11. Dès lors, le conseil d'administration de l'AELB, en adoptant cette délibération modifiant le contenu de la fiche action 1-2-c1 de son programme d'intervention 2013-2018, en y annexant un cahier des charges type dont le respect conditionne le subventionnement pouvant être apporté par l'agence à des études diagnostics, le tout formant un dispositif indissociable, puis en confirmant les termes de ce dernier en ne le modifiant pas à l'occasion de la délibération adoptée le 29 octobre 2015, n'a pas excédé la compétence qu'il détient en vertu des dispositions précitées. C'est ainsi à tort que le tribunal administratif a retenu ce motif d'annulation. 12. Il appartient toutefois à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens d'annulation soulevés par la société Abas à l'appui de ses conclusions en annulation des différentes décisions attaquées. 13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le cahier des charges type annexé à la fiche action 1-2-c1, laquelle figure parmi le 10ème programme d'intervention 2013-2018 de l'AELB, constitue avec cette fiche un tout indissociable, le subventionnement de l'AELB figurant sur la fiche action étant conditionné par le respect des dispositions du cahier des charges. Ce dispositif a ainsi été approuvé, sans qu'y fassent obstacle les circonstances que le cahier des charges et la fiche action n'aient pas été eux-mêmes signés ou publiés, dans son ensemble le 30 octobre 2014 à l'occasion de l'adoption par le conseil d'administration de l'AELB, lequel n'était pas, comme précédemment indiqué, incompétent pour procéder à une telle modification, de la délibération adaptant les modalités d'attribution des aides de l'AELB dans le cadre de son 10ème programme d'intervention, les délibérations du conseil d'administration de l'AELB étant, en application des dispositions de l'article R. 213-41 du code de l'environnement, exécutoires par elles-mêmes sauf opposition du ministre chargé de l'environnement. Le moyen tiré du caractère juridiquement inexistant du dispositif adopté le 30 octobre 2014 ne peut ainsi qu'être écarté. 14. Il en va en deuxième lieu de même, pour les mêmes motifs, du moyen tiré de l'illégalité de la délibération adoptée le 29 octobre 2015 par le conseil d'administration de l'AELB, laquelle s'est au surplus bornée à reprendre à l'identique, s'agissant de la fiche action 1-2-c1 et de son annexe, le dispositif créé par la délibération du 30 octobre 2014. 15. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, comme déjà également indiqué au point 10, que le respect des dispositions du cahier des charges type constitue uniquement une condition d'éligibilité au subventionnement pouvant être accordé par l'AELB aux études diagnostics préalablement à toute opération de réhabilitation d'installations d'assainissement non collectif. A cet égard, il n'est nullement établi que les dispositions de ce cahier des charges fassent obstacle à tout financement d'un dispositif d'assainissement non collectif agréé. En effet, la fiche action 1-2-c1 n'a pas pour objet le financement de travaux d'installation de dispositifs d'assainissement non collectif, en dehors de ceux présentant un risque pour les personnes ou un risque environnemental avéré, mais uniquement le financement d'études diagnostics préalables. Dans ce cadre, le cahier des charges litigieux se limite à imposer que soit étudiée en premier chef la solution d'une installation d'assainissement non collectif traditionnelle, dite " par le sol ", la possibilité d'un assainissement par un dispositif agréé n'étant ainsi étudiée qu'au cas où un dispositif traditionnel ne serait pas techniquement réalisable. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 7 septembre 2009 modifié du ministre chargé de l'environnement fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique inférieure ou égale à 1,2 kg/j de DBOS doit ainsi et en tout état de cause être écarté comme inopérant. 16. En quatrième et dernier lieu, et comme il vient d'être rappelé, les dispositifs litigieux se bornent à fixer les conditions dans lesquelles l'AELB entend subventionner les études diagnostics préalables à des opérations de réhabilitation d'assainissement non collectif, et ne s'opposent pas à la commercialisation et à la libre circulation des installations d'assainissement non collectif dites agréées et bénéficiant d'un marquage CE relevant du règlement communautaire n° 305/2011 du 9 mars 2011. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de ce règlement et du principe de libre circulation des marchandises bénéficiant d'un marquage doit ainsi et en tout état de cause être également écarté comme inopérant. 17. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et l'AELB sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a d'une part annulé les délibérations des 29 octobre 2014 et 30 octobre 2015, et, d'autre part, les décisions des 9 septembre et 20 octobre 2015 de l'AELB et du ministre chargé de l'environnement. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et l'AELB, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent à la société Abas la somme que celle-ci réclame au titre des frais qu'elle a exposés non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu, de mettre au même titre à la charge de la société Abas 2 000 euros au profit de l'AELB. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1503677, 1504183 du tribunal administratif d'Orléans est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par la société Abas devant le tribunal administratif d'Orléans et les conclusions qu'elle présente devant la cour administrative d'appel de Nantes sont rejetées Article 3 : La société Abas versera 2 000 euros à l'AELB en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la société Abas présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à la société Abas et à l'agence de l'eau Loire Bretagne. Délibéré après l'audience du 5 octobre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller, Lu en audience publique le 22 octobre 2018. Le rapporteur, A. MONYLe président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT02704, 17NT02710