CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 18/02/2020, 18BX00497, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-18
Numéro : 18BX00497
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Caroline  GAILLARD
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CAMBOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Le Haou a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 27 avril 2015 par lequel le maire de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains a refusé de lui délivrer le permis de construire qu'elle avait sollicité en vue de l'extension d'un bâtiment existant. Par un jugement n° 1501501 du 5 décembre 2017, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 février 2018 et le 13 septembre 2019, la SCI Le Haou, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 5 décembre 2017 ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains du 27 avril 2015 susmentionné ; 3°) de rejeter l'ensemble des prétentions de la commune ; 4°) d'enjoindre à la commune de Vieux-Boucau-les-Bains de réexaminer sa demande de permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte, et de prendre toutes les mesures utiles ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement attaqué : - le tribunal a omis de statuer sur son moyen tiré de l'illégalité du classement de sa parcelle en zone UR ; Sur le bien-fondé du jugement : - contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges qui ont commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation, le projet ne méconnait pas la règle d'emprise au sol prévue par l'article UR9 du règlement du plan local d'urbanisme ; en effet, lors de la construction du bâtiment la règle d'emprise au sol était de 50 % du terrain et non de 30 % et le bâtiment dont l'emprise au sol existante est de 1180 m2 pour un terrain de 2360m2 était donc conforme à la règle en vigueur ; ainsi, l'extension du bâtiment par la création d'un bureau à l'étage constitue un droit acquis résultant de l'autorisation d'urbanisme initiale ; en outre, le projet est étranger aux règles d'emprise au sol retenues par l'article UR 9 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'aucune augmentation de l'emprise au sol n'est prévue, seule la surface de plancher augmente de 39 m2 ; la notion de " volume " du projet retenue par les premiers juges n'est pas assimilable à celle d'emprise au sol ; - l'arrêté en litige doit être annulé eu égard à l'illégalité dont est entaché le plan local d'urbanisme de 2013 résultant de l'insuffisance du rapport de présentation qui repose sur des descriptions évasives et erronées de la zone et de l'erreur manifeste d'appréciation ayant conduit au classement de sa parcelle en zone UR ; le classement de ce secteur en zone UR à vocation de renouvellement urbain ne répond à aucune justification d'urbanisme et impacte gravement la survie des entreprises présentes dans ce secteur ; - la demande de substitution de motif sur le fondement de la méconnaissance de l'article UR 6 du règlement du plan local d'urbanisme présentée par la commune doit être rejetée dès lors que le projet n'empiète pas sur la bande de 5 mètres de la limite d'emprise existante des voies publiques et privées ; en tout état de cause le maire aurait dû faire usage de l'article L. 123-1-9 du code de l'urbanisme afin d'autoriser une dérogation aux règles de recul par rapport aux voies et domaine publics au regard de la configuration atypique du terrain ; - le projet ne méconnait pas davantage l'article UR 12 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que les emplacements réservés au stationnement ont été pris en compte quand bien même ils ne sont pas chiffrés ; le dossier de demande ne souffre d'aucune incomplétude sur ce point ; le nombre de places de stationnement est suffisant ; - le projet ne méconnait pas l'article UR 11 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'il s'insère dans les lieux environnants ; le projet a été validé par l'architecte des bâtiments de France ; en outre, les objectifs du plan d'aménagement et de développement durable, lequel identifie la zone artisanale de Pignadar comme une zone de renouvellement urbain, sont inopposables à une demande de permis de construire ; en tout état de cause, la transformation alléguée de la zone artisanale en zone urbaine n'est pas justifiée dans le rapport de présentation du règlement du plan local d'urbanisme ; par ailleurs, la couverture en tuile préconisée par la commune n'est pas adaptée et induit un risque d'effondrement ; - le projet ne méconnait pas l'article UR 13 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'il n'avait pas à comporter de places de stationnement supplémentaires ; - les dépens sont justifiés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 juin 2018, le 15 novembre 2019 et le 9 janvier 2020, la commune de Vieux-Boucau-les-Bains, représentée par son maire en exercice et par Me B..., conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SCI Le Haou à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à bon droit que les premiers juges ont admis le bien-fondé du motif tiré de la méconnaissance par le projet de l'article UR 9 du règlement du plan local d'urbanisme et ont écarté le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme de 2013 ; - en tout état de cause, d'autres motifs sont de nature à justifier le refus de permis en litige : le projet méconnait en effet l'article UR 12 du règlement du plan local d'urbanisme en l'absence de places de stationnement prévues par le projet ; il méconnait également l'article UR 13 de ce règlement, dès lors qu'aucun espace libre de plantation entre les places de stationnement n'est prévu ; il méconnait l'article UR 11 de ce règlement, dès lors que les couvertures prévues de nature industrielle ne respectent pas la vocation d'habitation urbaine de la zone telle que rappelée dans le PADD ; à cet égard, le maire n'était pas tenu d'assortir le permis de prescriptions spéciales ; enfin, le projet méconnait l'article UR 6 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'il ne respecte pas la distance de 5 mètres avec les voies publiques dont le calcul ne doit pas prendre en compte le trottoir. Par une ordonnance du 26 septembre 2019, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 28 novembre 2019 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... E..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la SCI Le Haou et de Me F..., représentant la commune de Vieux-Boucau-les-Bains. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 27 avril 2015, le maire de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains (Landes) a refusé, au nom de la commune, de délivrer à la société civile immobilière (SCI) Le Haou un permis de construire en vue de l'extension d'un bâtiment existant pour la création d'un bureau d'une surface de 39 m2. La SCI Le Haou relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Ainsi que le soutient la SCI Le Haou, les premiers juges n'ont pas répondu aux moyens, qui n'étaient pas inopérants, tirés de ce que le plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de fait s'agissant du classement en zone UR du secteur dans lequel se trouve sa parcelle. Par suite, la SCI Le Haou est fondée à soutenir que le jugement est entaché pour ce motif d'irrégularité et à en demander l'annulation. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de la SCI Le Haou. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté : 3. Pour refuser le permis de construire sollicité par la SCI Le Haou, le maire de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains s'est fondé sur le motif tiré de ce que le projet d'extension qui consiste à surélever le bâtiment existant pour y aménager un bureau d'une surface de plancher de 39 m2 conforte une emprise au sol déjà existante de 902 m2 qui méconnait l'article UR 9 du plan local d'urbanisme lequel limite à 30 % maximum de la surface du terrain, l'emprise au sol autorisée par une construction, soit en l'espèce 708 m2. 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. / Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". Aux termes de l'article R. 123-2 du même code : " Le rapport de présentation : 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; (...) ". 5. Il ressort des termes du rapport de présentation qu'il expose de manière précise et synthétique les raisons pour lesquelles les auteurs du plan local d'urbanisme ont décidé de créer une zone de renouvellement urbain appelée " zone UR " dans le secteur du Pignadar. Le rapport précise ainsi que la nouvelle zone UR a pour objectif d'accompagner le changement de vocation de la zone vers l'habitat et de l'intégrer au tissu actuellement pavillonnaire au motif que la zone artisanale du Pignadar constitue la dernière piste de renouvellement urbain. Il ajoute, qu'implantée à l'origine à l'écart de tout voisinage habité, cette zone s'est progressivement fait absorber par un tissu à dominante résidentielle, peu compatible avec les fonctionnalités industrielles et artisanales, générant aujourd'hui des problèmes de conflits d'usage avec l'habitat et des freins tant à l'évolution des entreprises que de l'habitat sur la commune. Ce faisant, le rapport indique de manière suffisamment précise au sens et pour l'application des dispositions des articles L. 123-1-2 et R. 123-2 du code de l'urbanisme les motifs ayant conduit les auteurs du plan local d'urbanisme à classer le secteur en cause en zone UR. 6. La société requérante soutient également que le plan local d'urbanisme est entaché d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il classe la zone où se situe sa parcelle en zone UR dès lors que le secteur ne constitue pas une zone majoritairement urbanisée. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment des photographies jointes que la zone du Pignadar dans laquelle se situe la parcelle de la société requérante, bien qu'à l'origine peu habitée et réservée à l'artisanat et l'industrie, a subi ces dernières années un changement structurel profond puisqu'elle constitue à présent une zone dense d'urbanisation composée d'un habitat à dominante résidentielle qui n'est plus en adéquation avec le mode de fonctionnement d'une zone dédiée à l'artisanat et à l'industrie. Dans ces conditions en classant le secteur du Pignadar en zone de renouvellement urbain UR pour ce motif, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont commis ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation. 7. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 19 février 2013 portant approbation du plan local d'urbanisme doit être écarté. 8. En second lieu, aux termes de l'article UR 9 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains : " Définition : L'emprise au sol est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ; les piscines non couvertes n'entrent pas dans le calcul de l'emprise au sol. / 9.1 - L'emprise au sol des constructions est limitée à 30 % de la surface du terrain. / 9-2 - Il n'est pas fixé de règle pour les constructions et installations techniques nécessaires aux réseaux d'intérêt collectif et à l'exploitation de la route. " 9. La circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un document d'urbanisme régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de celui-ci spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions. 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la construction envisagée n'a pas pour effet de rendre l'immeuble en cause plus conforme aux dispositions du plan local d'urbanisme dès lors qu'elle ne contribue pas à diminuer l'emprise au sol du bâtiment. Cependant, le projet de la société Le Haou, n'a pas non plus pour effet d'augmenter l'emprise au sol de la structure qui demeure identique. Ainsi, le projet d'extension du bâtiment est étranger aux règles relatives à l'emprise au sol du bâtiment résultant des dispositions de l'article UR 9 du règlement du plan local d'urbanisme. En conséquence, le maire de la commune ne pouvait fonder le refus de permis de construire sollicité par la société requérante sur le motif tiré ce que le projet méconnait l'article UR 9 du règlement précité. 11. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que ce motif n'était pas de nature à justifier le refus de permis de construire sollicité. 12. Dans ses écritures, la commune de Vieux-Boucau-les-Bains soutient que, si le motif indiqué sur la décision n'emportait pas sa conviction, il y aurait lieu pour la cour de procéder à une substitution de motifs dès lors que le projet méconnait également les articles UR 12, UR 13, UR 6 et UR 11 du règlement du plan local d'urbanisme et ne respecte pas la vocation d'habitation urbaine de la zone telle que rappelée dans le projet d'aménagement et de développement durables. 13. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 14. Aux termes de l'article UR 12.5 du règlement du plan local d'urbanisme alors applicable relatif aux aires de stationnement des véhicules : " Pour toute autre construction ou installation isolée, le stationnement doit être assuré en dehors des places et voies ouvertes à la circulation publique, à raison d'un emplacement au moins par tranche de surface de plancher hors oeuvre nette de : / 1 emplacement par 25 m2 de surface de plancher pour les constructions à usage de bureaux (...) Ces dispositions ne s'appliquent pas à l'aménagement des bâtiments existants dont le volume n'est pas modifié et dont la nouvelle destination n'entraine pas une augmentation de fréquentation. " Aux termes de l'article UR 13 du règlement du plan local d'urbanisme : " 1. Les surfaces réservées au stationnement doivent être plantées à raison d'un arbre de haute tige pour deux places, pouvant être réparties sur la zone de stationnement ". 15. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment existant ne comprend aucune place de stationnement ni aucun espace vert. Le projet faisant l'objet du refus de permis contesté qui prévoit une augmentation de la surface de plancher de 39 m2 pour la création de bureaux à l'étage, n'en prévoit pas davantage et ne rend pas ainsi la construction préexistante plus conforme aux dispositions susvisées. Si la société requérante soutient que le terrain d'assiette du projet est suffisamment vaste pour permettre le stationnement des véhicules, cette circonstance ne suffit pas à satisfaire les exigences posées par les articles UR 12 et 13 précités du règlement du plan local d'urbanisme, dès lors qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'une partie du terrain d'assiette serait destinée au stationnement des véhicules ni que ce terrain serait suffisant pour contenir le nombre de places de stationnement requis ni que des espaces verts seraient prévus autour des places de stationnement. Les travaux envisagés ne sont pas, par ailleurs, étrangers aux dispositions invoquées. Par suite, la non-conformité de la construction préexistante à ces dispositions s'opposait à la délivrance du permis de construire sollicité par la société requérante. 16. Dans ces conditions, alors que la société requérante qui a eu communication des mémoires de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains et a pu faire valoir ses observations, n'est privée d'aucune garantie et alors que le maire aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ce motif, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs invoquée par la commune de Vieux-Boucau-les-Bains. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres demandes de substitution de motif invoquées par la commune, que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du refus de permis de construire en litige. Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'injonction au réexamen présentées par la société requérante doivent être rejetées. Sur l'application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : 19. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative dans sa rédaction applicable à la présente instance : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. ". Les conclusions tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains ne peuvent, en l'absence de dépens de l'instance, qu'être rejetées. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Le Haou, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Vieux-Boucau-les-Bains et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau est annulé. Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Pau par la SCI Le Haou et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : La SCI Le Haou versera à la commune de Vieux-Boucau-les-Bains une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Le Haou, à la commune de Vieux-Boucau-les-Bains. Délibéré après l'audience du 21 janvier 2020 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Frédéric Faïck, premier conseiller, Mme D... E..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 18 février 2020. Le rapporteur, Caroline E... Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Virginie Marty La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX00497