CAA de LYON, 1ère chambre, 16/05/2023, 21LY01691, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-16
Numéro : 21LY01691
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SCP AABM - BERGERAS & MONNIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme B... et M. A... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du 20 avril 2018 par laquelle le maire de Chamonix-Mont-Blanc a rejeté leur demande de lever l'emplacement réservé n° 35 grevant leur propriété et d'annuler la décision du 11 juillet 2018 par laquelle le maire de Chamonix-Mont-Blanc a rejeté leur demande de lever cet emplacement réservé et de mettre fin à la procédure de délaissement. Par un jugement n° 1805498 du 29 mars 2021, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du maire de Chamonix-Mont-Blanc du 11 juillet 2018 en tant qu'elle refuse d'abandonner une procédure de délaissement et en tant qu'elle refuse de modifier le plan local d'urbanisme concernant l'emplacement réservé n° 35, et a enjoint au maire de Chamonix-Mont-Blanc de saisir, dans le délai d'un mois, le conseil municipal ou l'organe délibérant compétent en matière d'urbanisme sur le territoire de la commune afin de procéder à une modification du PLU concernant l'emplacement réservé n° 35. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 28 mai 2021, la commune de Chamonix-Mont-Blanc, représenté par Me Bracq, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 29 mars 2021 ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... et M. A... devant le tribunal administratif ; 3°) de mettre à la charge de Mme B... et M. A... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Chamonix-Mont-Blanc soutient que : - le jugement est irrégulier faute de faire mention des moyens développés dans chacun des mémoires régularisés par les parties à l'instance et en ce qu'il n'a pas répondu au moyen tiré de l'irrecevabilité de la requête et est entaché d'insuffisance de motivation ; - le courrier du 11 juillet 2008 ne peut s'apparenter à une décision au sens de l'article L. 200-1 du code des relations entre le public et l'administration et n'a ainsi aucun caractère décisoire ; - Mme B... et M. A... ont manifesté l'intention de la mettre en demeure de lever l'emplacement réservé n° 35 par le biais de la procédure de délaissement ; - l'emplacement réservé n'a pas été abandonné et a bien fait l'objet d'un commencement d'exécution, les parcelles voisines ayant été acquises par la commune, et son objet ayant été précisé. Par un mémoire enregistré le 6 juin 2022, Mme B... et M. A..., représentés par Me Bergeras, concluent : 1°) à titre principal au rejet de la requête, à l'infirmation du jugement en ce qu'il a rejeté leurs conclusions dirigées contre la décision du 20 avril 2018, à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint à la commune de Chamonix-Mont-Blanc de procéder par délibération à la suppression de l'emplacement réservé n° 35 du plan local d'urbanisme dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et, à défaut, de statuer à nouveau sur la demande de suppression de l'emplacement réservé, dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 2°) à titre subsidiaire, au rejet de la requête ; 3°) en tout état de cause, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Chamonix-Mont-Blanc au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur demande dirigée contre la décision du 20 avril 2018 était recevable, de même que celle dirigée contre la décision du 11 juillet 2018 ; - les autres moyens soulevés par la commune de Chamonix-Mont-Blanc ne sont pas fondés. Par ordonnance du 8 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 6 juillet 2022. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions de Mme B... et de M. A... tendant à l'annulation du jugement en tant qu'il a rejeté leurs conclusions dirigées contre le courrier du 20 avril 2018, soulèvent un litige distinct de celui soulevé par l'appel de la commune et s'analysent donc comme des conclusions d'appel principal, tardives, et par suite irrecevables comme telles. Le 4 avril 2023, Mme B... et de M. A... ont présenté des observations qui ont été communiquées le jour même. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Temps, représentant la commune de Chamonix, et de Me Thomas, substituant Me Bergeras, représentant Mme B... et M. A.... Une note en délibéré présentée par Mme B... et M. A... a été enregistrée le 28 avril 2023. Considérant ce qui suit : 1. Mme B... et M. A... sont propriétaires, respectivement à hauteur de 90 % et 10 %, d'une parcelle cadastrée section D n° 3071 à Chamonix-Mont-Blanc. Le 23 mai 2017, Mme B... a déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel, en vue de connaître les règles d'urbanisme applicables à cette parcelle et de savoir si celle-ci pourrait être utilisée pour la réhabilitation et la surélévation de la construction existante. La commune a pris un certificat d'urbanisme négatif le 13 juillet 2017, aux motifs que le projet ne respectait pas l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) et que le projet se situait sur l'emplacement réservé (ER) n° 35 " Aménagement du parking du Biolay ". Reçus en mairie à la suite de cette décision, Mme B... a adressé le 15 septembre 2017, en son nom et en celui de M. A..., un courrier recommandé au maire intitulé " Mise en demeure de lever l'emplacement réservé n° 35 ", qui indiquait que " suite à la réunion très constructive de ce jour (...) je mets en demeure la mairie de Chamonix de lever l'emplacement réservé n° 35 (aménagement du parking de Biolay) exclusivement sur la parcelle D3071 afin de procéder à la rénovation à l'identique d'un bâtiment existant sans changement de destination ". Par courrier du 20 avril 2018, le maire a répondu que la commune était favorable à l'acquisition de la parcelle en cause et que la procédure de délaissement prévue par l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme était mise en œuvre, l'affichage de la mise en demeure d'acquérir la parcelle devant prochainement avoir lieu au droit de cette dernière et en mairie pendant deux mois. Le 2 juillet 2018, Mme B... et M. A... ont écrit à la commune par l'intermédiaire d'un conseil, pour indiquer que leur demande avait en réalité pour objet la modification du PLU en vue de supprimer l'ER n° 35 dont leur terrain est grevé et qu'ils n'avaient jamais eu l'intention de mettre en œuvre le droit de délaissement dont ils bénéficient au titre de l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme. Par ce même courrier, les propriétaires de la parcelle ont indiqué qu'il convenait d'interpréter celui-ci comme une réitération de cette demande de modification du PLU pour supprimer l'ER n° 35 et ont également demandé qu'il soit mis fin à la procédure de délaissement mise en œuvre par la commune, contraire à leurs intentions. Toutefois, par un courrier du 11 juillet 2018, le maire de Chamonix-Mont-Blanc a estimé que, par le courrier du 15 septembre 2017, Mme B... et M. A... avaient bien entendu mettre en œuvre la procédure de délaissement et a précisé que la commune avait bien l'intention de poursuivre celle-ci. Mme B... et M. A... ont alors saisi le tribunal administratif de Grenoble de conclusions aux fins d'annulation dirigées contre les courriers des 20 avril 2018 et 11 juillet 2018. Le tribunal administratif de Grenoble a rejeté les conclusions dirigées contre le courrier du 20 avril 2018 au motif qu'il ne faisait pas grief mais, par ses articles 1 et 2, a annulé le courrier du 11 juillet 2018 en tant qu'il comporte une décision refusant de mettre fin à la procédure de délaissement et en tant qu'il comporte une décision de refus de modifier le PLU en vue de supprimer l'ER n° 35 sur la parcelle des demandeurs. Par son article 3, il a enjoint au maire de Chamonix-Mont-Blanc de saisir, dans le délai d'un mois, le conseil municipal ou l'organe délibérant compétent en matière d'urbanisme sur le territoire de la commune afin de procéder à une modification du PLU concernant l'ER n° 35. La commune doit être regardée comme relevant appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement fait droit aux conclusions de Mme B... et de M. A... et ces derniers en relèvent appel incident en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions. Sur l'appel principal de la commune de Chamonix-Mont-Blanc : En ce qui concerne la recevabilité des conclusions de première instance dirigées contre le courrier du 11 juillet 2018 : 2. En premier lieu, si la commune a, à tort, persisté à interpréter les courriers successifs de Mme B... et M. A... et de leur conseil comme une mise en demeure de mettre en œuvre la procédure de délaissement prévue à l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme, le courrier du 11 juillet 2018 par lequel elle persiste dans son erreur ne constitue pas une décision faisant grief, alors au demeurant que la commune n'a pas saisi le juge judiciaire dans le délai de trois mois prévu par l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme suivant le délai d'un an prévu à l'article L. 230-3 du même code à compter de la réception de la mise en demeure en mairie et que celle-ci est, par suite, demeurée sans effet. Par suite, la commune est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé le courrier du 11 juillet 2018 en tant que le maire indiquait poursuivre la procédure de délaissement de l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme. 3. En second lieu, compte tenu des termes du courrier du 11 juillet 2018, celui-ci révèle une décision de rejet de la demande, dépourvue d'ambiguïté, formulée le 2 juillet 2018 par Mme B... et M. A..., par l'intermédiaire de leur conseil, et tendant à la modification du PLU en tant qu'il comporte l'ER n° 35. Une telle décision fait grief et est susceptible de recours pour excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune aux conclusions de première instance dirigées contre cette décision doit être écartée. En ce qui concerne le fond : 4. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; (...). ". 5. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune. Les servitudes ainsi instaurées ne peuvent être utilisées pour des projets autres que ceux prévus dans la réserve. 6. Il ressort des pièces du dossier que l'ER n° 35 " aménagement du parking du Biolay " a été introduit dans le PLU de Chamonix-Mont-Blanc en 2005 et qu'il a pour objet, conformément à son intitulé, l'aménagement d'un parking au lieu-dit " Le Biolay ", où existait déjà un parking sur une partie des parcelles comprises dans cet emplacement réservé. Si, par une délibération du 24 novembre 2016, le conseil municipal a approuvé l'acquisition de certaines parcelles comprises dans l'ER n° 35 en vue de réaliser une chambre funéraire, sans qu'il soit fait mention du projet d'aménagement de parking, et si, à la date de la décision en litige, la commune n'avait entrepris aucune démarche en vue de réaliser ce dernier, il ressort des pièces du dossier qu'en 2014, la commune avait redéfini le périmètre de l'ER n° 35, en le levant sur certaines parcelles tout en le conservant sur d'autres, en vue de l'ajuster à l'objectif de cet emplacement réservé, qui ne paraissait ainsi pas remis en cause. La commune fait également valoir, pour la première fois en appel, qu'elle a acquis, le 24 janvier 2020, des parcelles elles aussi grevées de l'emplacement réservé n° 35 et qu'elle a, par délibération du 6 octobre 2020, procédé à une modification n° 9 de son PLU, qui prévoit notamment un nouvel intitulé pour l'ER n° 35, à savoir " Aménagement du parking du Biolay et installation d'intérêt général (chambre funéraire) ". Dans ces conditions, le projet initial de réaménagement du parking du Biolay ne peut être regardé comme ayant été abandonné au profit d'un nouveau projet qui l'exclurait. Par ailleurs le seul temps écoulé entre l'institution de l'emplacement réservé et la réaffirmation de celui-ci sous un intitulé complété par la délibération du 6 octobre 2020 ne permet pas davantage de révéler un abandon du projet dans l'intervalle. Il suit de là que le maire de Chamonix, en refusant de saisir le conseil municipal en vue de faire procéder à la modification du PLU s'agissant de cet emplacement réservé, n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner le moyen tiré de l'irrégularité du jugement, que la commune de Chamonix-Mont-Blanc est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui doit être annulé, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le courrier du 11 juillet 2008 et a enjoint au maire de Chamonix-Mont-Blanc de saisir le conseil municipal ou l'organe délibérant compétent en matière d'urbanisme sur le territoire de la commune afin de procéder à une modification du PLU concernant l'ER réservé n° 35. Sur l'appel incident de Mme B... et M. A... : 8. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 1 ci-dessus, la requête d'appel de la commune, eu égard à la teneur de ses écritures, doit être regardée comme dirigée contre le jugement uniquement en tant qu'il a fait droit partiellement aux conclusions de Mme B... et de M. A... et alors, au demeurant, que la commune aurait été dépourvue d'intérêt pour relever appel du jugement en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de Mme B... et de M. A.... Il suit de là que les conclusions de ces derniers tendant à l'annulation du jugement en tant qu'il a rejeté leurs conclusions dirigées contre le courrier du 20 avril 2018, soulèvent un litige distinct de celui soulevé par l'appel de la commune et s'analysent donc comme des conclusions d'appel principal, tardives car présentées après l'expiration du délai d'appel, et par suite irrecevables comme telles. 9. En second lieu, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. " 10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 et 7 ci-dessus que les conclusions de M. et Mme A... tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Chamonix-Mont-Blanc de procéder par délibération à la suppression de l'ER n° 35 du PLU ne peuvent être que rejetées. 11. Il résulte de ce qui précède que Mme B... et à M. A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ces conclusions. Sur les frais liés à l'instance : 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Chamonix-Mont-Blanc présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que Mme B... et M. A... demandent au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soit mise à la charge de la commune de Chamonix-Mont-Blanc. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 29 mars 2021 est annulé en tant qu'il a partiellement fait droit aux conclusions de Mme B... et de M. A... et les conclusions correspondantes de Mme B... et de M. A... présentées en première instance doivent être rejetées. Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Chamonix-Mont-Blanc, à Mme B... et à M. A.... Délibéré après l'audience du 25 avril 2023, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2023. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. C...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY01691