Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 20/01/2011, 10DA00115
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-01-20
Numéro : 10DA00115
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Larue
Avocat(s) : MONTESQUIEU AVOCATS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai par télécopie le 25 janvier 2010 et régularisée par la production de l'original le 27 janvier 2010, présentée pour M. Jean Yves Etienne A, demeurant ..., par Montesquieu Avocats ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0801623-0801624 du 26 novembre 2009 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des deux décisions du 18 janvier 2008 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales portant chacune retrait de un point de son permis de conduire consécutivement aux infractions commises le 14 juillet 2007 à 5 h 46 et 6 h 26 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient qu'il n'a pas payé l'amende forfaitaire et n'a pas été déféré devant la juridiction de proximité par l'officier du ministère public ; que la décision de l'officier du ministère public qui rejette comme irrecevable la réclamation portée devant lui sur le fondement de l'article 529-10 du code de procédure pénale est insusceptible de recours devant les juridictions judiciaires ; qu'en considérant que la réalité des deux infractions commises le 14 juillet 2007 était établie du fait du rejet par l'officier du ministère public des requêtes en exonération, le Tribunal administratif de Lille a commis une erreur de droit ; que la décision de l'officier du ministère public ne peut suffire à établir la réalité de l'infraction ; que l'officier du ministère public a illégalement considéré que la consignation versée valait paiement de l'amende forfaitaire ; qu'il s'est trouvé privé de tout recours effectif contre cette décision de l'officier du ministère public, en méconnaissance du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que les clichés photographiques du radar automatique ne permettent pas de l'identifier formellement comme auteur de l'infraction ; que s'il est redevable de l'amende en sa qualité de titulaire du certificat d'immatriculation, il ne peut être pénalement condamné ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu l'ordonnance, en date du 22 février 2010, portant la clôture d'instruction au 16 mars 2010, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 9 mars 2010 et régularisé par la production de l'original le 15 mars 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir qu'il ne lui appartient pas de juger du bien-fondé de la décision de l'officier du ministère public rejetant une requête en exonération ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 12 mars 2010 et régularisé par la production de l'original le 14 mars 2010, présenté pour M. A, par lequel M. A demande à la Cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité concernant les dispositions du dernier alinéa de l'article 529-10 du code de procédure pénale ; Vu l'ordonnance, en date du 16 mars 2010, reportant la clôture de l'instruction au 19 avril 2010, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 6 avril 2010 et régularisé par la production de l'original le 12 avril 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut à l'absence de caractère sérieux de la question de l'éventuelle inconstitutionnalité du dernier alinéa de l'article 529-10 du code de procédure pénale ; il fait valoir que l'intéressé pouvait contester la décision de rejet prise par l'office public ministériel par le dépôt d'une requête en incident d'exécution en application de l'article 530-2 du code de procédure pénale, dont la conséquence en cas de succès est l'invitation faite au parquet de citer le prévenu devant le tribunal de police selon la procédure ordinaire, cette application du texte étant implicitement recommandée par la Cour européenne des droits de l'homme ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 16 avril 2010 et régularisé par la production de l'original le 22 avril 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que l'examen du moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 529-10 du code de procédure pénale conduirait le juge administratif à s'immiscer dans l'exécution du service de la justice judiciaire et à examiner une question relevant de la compétence de la juridiction judiciaire, ce qui fait que la juridiction administrative n'est pas compétente pour en connaître ; que l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas méconnu dès lors que la requête de M. A a été déclarée irrecevable au motif qu'elle n'était pas motivée, ce qui est clairement prévu par l'article 529-10 du code de procédure pénale, et que la Cour européenne des droits de l'homme estime que le droit à un tribunal n'a pas une portée absolue et que son accès peut être limité par des règles de bonne administration de la justice, dont font partie les conditions de recevabilité prévues à l'article 530-1 du code de procédure pénale ; que l'intéressé pouvait contester la décision de rejet prise par l'office public ministériel par le dépôt d'une requête en incident d'exécution en application de l'article 530-2 du code de procédure pénale ; Vu l'ordonnance, en date du 19 avril 2010, portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance du 28 avril 2010 par laquelle le président de la première chambre de la Cour administrative d'appel de Douai a décidé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A ; Vu la décision du 9 juillet 2010 par laquelle le Conseil d'Etat a renvoyé au Conseil constitutionnel cette question prioritaire de constitutionnalité ; Vu la décision n° 2010-38 QPC du 29 septembre 2010 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l'article 529-10 du code de procédure pénale ; Vu l'ordonnance, en date du 21 octobre 2010, portant la clôture d'instruction au 12 novembre 2010, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 10 novembre 2010 et régularisé par la production de l'original le 12 novembre 2010, présenté pour M. A qui conclut aux mêmes fins que précédemment et, en outre, à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de restituer deux points sur son permis de conduire ; il soutient, en outre, que suite à la décision du Conseil constitutionnel du 29 septembre 2010 prise à la suite de la transmission de sa question prioritaire de constitutionnalité, un recours devant la juridiction de proximité doit désormais être possible contre la décision de l'officier du ministère public ; que pour assurer l'effectivité de ce recours, cette décision du Conseil constitutionnel implique que ses modalités de mise en oeuvre soient précisées dans la décision de l'officier du ministère public statuant sur sa recevabilité ; que toutefois il n'a pu bénéficier d'une telle possibilité de recours effectif, aucune possibilité de contestation de ces décisions ne lui ayant été indiquée lors qu'il s'est vu notifier les deux décisions rejetant ses requêtes en exonération et aucune n'existant en l'absence de titre exécutoire ; qu'il s'est ainsi vu priver de tout droit à un recours effectif puisque ce n'est qu'à l'occasion du retrait de points qu'il a été informé de la possibilité d'un recours devant la juridiction administrative ; que la procédure judiciaire pénale n'ayant ainsi pas été régulièrement menée à son terme, c'est au terme d'une procédure irrégulière que les décisions du 18 janvier 2008 ont été prises ; Vu l'ordonnance en date du 17 décembre 2010 portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 29 décembre 2010 et régularisé par la production de l'original le 31 décembre 2010, présenté pour M. A qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, qu'à la date de la notification de la décision de rejet de sa requête en exonération, le dispositif prévu par les articles 529-10 et R. 49-18 du code de procédure pénale ne permettait pas le respect du droit d'accès à un Tribunal prévu par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ce qui a conduit à la réserve d'interprétation émise par le Conseil constitutionnel ; qu'à supposer qu'un accès au juge ait été possible compte tenu de cette réserve, le droit d'accès à un Tribunal n'était ni prévisible, ni clair et n'était donc pas effectif ainsi qu'en atteste notamment la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité sur ce point ; que c'est en le privant d'un accès à un Tribunal indépendant et impartial pour discuter de la recevabilité de la requête que l'officier du ministère public a rejeté sa requête en exonération et converti le montant de la consignation versée en paiement ; que l'officier ne pouvait faire application de dispositions contraires à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'en conséquence c'est à tort que le ministre de l'intérieur a cru devoir se fonder sur le rejet prononcé par ce dernier et la conversion qui en résultait pour estimer que l'infraction était établie et retirer deux points à son permis de conduire ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment ses articles 61-1 et 62, et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 à laquelle renvoie son préambule ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de procédure pénale ; Vu le code de la route ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Xavier Larue, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Guilbeau, pour M. A ; Considérant qu'aux termes de l'article 529-2 du code de procédure pénale : Dans le délai prévu par l'article précédent, le contrevenant doit s'acquitter du montant de l'amende forfaitaire, à moins qu'il ne formule dans le même délai une requête tendant à son exonération auprès du service indiqué dans l'avis de contravention. Dans les cas prévus par l'article 529-10, cette requête doit être accompagnée de l'un des documents exigés par cet article. Cette requête est transmise au ministère public (...) ; qu'aux termes de l'article 529-10 dudit code : Lorsque l'avis d'amende forfaitaire concernant une des contraventions mentionnées à l'article L. 121-3 du code de la route a été adressé au titulaire du certificat d'immatriculation ou aux personnes visées aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 121-2 de ce code, la requête en exonération prévue par l'article 529-2 (...) n'est recevable que si elle est adressée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception et si elle est accompagnée : / 1° Soit de l'un des documents suivants : / a) Le récépissé du dépôt de plainte pour vol ou destruction du véhicule ou pour le délit d'usurpation de plaque d'immatriculation prévu par l'article L. 317-4-1 du code de la route, ou une copie de la déclaration de destruction de véhicule établie conformément aux dispositions du code de la route ; / b) Une lettre signée de l'auteur de la requête ou de la réclamation précisant l'identité, l'adresse, ainsi que la référence du permis de conduire de la personne qui était présumée conduire le véhicule lorsque la contravention a été constatée ; / 2° Soit d'un document démontrant qu'il a été acquitté une consignation préalable d'un montant égal à celui de l'amende forfaitaire dans le cas prévu par le premier alinéa de l'article 529-2 (...) ; cette consignation n'est pas assimilable au paiement de l'amende forfaitaire et ne donne pas lieu au retrait des points du permis de conduire prévu par le quatrième alinéa de l'article L. 223-1 du code de la route. / L'officier du ministère public vérifie si les conditions de recevabilité de la requête ou de la réclamation prévues par le présent article sont remplies ; qu'en vertu de l'article 530-1 du code de procédure pénale, au vu de la requête faite en application du premier alinéa de l'article 529-2, le ministère public peut, soit renoncer à l'exercice des poursuites, soit saisir la juridiction de proximité, soit aviser l'intéressé de l'irrecevabilité de la réclamation non motivée ou non accompagnée de l'avis ; qu'aux termes, enfin, de l'article R. 49-18 du même code : Lorsqu'une consignation a été acquittée en application des dispositions de l'article 529-10, il est fait application des dispositions suivantes : / Si la consignation n'est pas suivie d'une requête en exonération (...), elle est considérée comme valant paiement de l'amende forfaitaire (...) ; Considérant que M. A relève appel du jugement du Tribunal administratif de Lille du 26 novembre 2009 rejetant sa demande tendant à l'annulation des décisions du 18 janvier 2008 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales portant chacune retrait de un et un points de son permis de conduire consécutivement aux infractions commises le 14 juillet 2007 à 5 h 46 et 6 h 26 ; Considérant qu'il résulte des dispositions du code de procédure pénale et du code de la route et notamment de l'article L. 223-1 de ce dernier code que lorsqu'une infraction aux règles du code de la route relatives aux vitesses maximales autorisées est constatée sans que soit intercepté le véhicule et que soit donc formellement identifié son conducteur, auteur de l'infraction, et qu'il est ensuite recouru à la procédure de l'amende forfaitaire lorsque celle-ci peut être utilisée, l'avis de contravention est adressé au titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, que l'article L. 121-3 du code de la route tient pour redevable pécuniairement de l'amende encourue pour ce type de contraventions sans toutefois établir à son égard une présomption de responsabilité pénale, et sauf à ce que l'intéressé établisse l'existence d'un vol ou de tout autre événement de force majeure ou qu'il n'apporte tous éléments permettant d'établir qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction ; qu'il appartient donc au destinataire d'un tel avis de contravention qui estime ne pas être l'auteur véritable de l'infraction constatée au sujet du véhicule dont il détient le certificat d'immatriculation de formuler, dans le délai de paiement de l'amende forfaitaire, une requête en exonération auprès du service indiqué dans l'avis de contravention, auquel il incombe de transmettre cette requête au ministère public, ou à défaut, de former dans le délai de paiement de l'amende forfaitaire majorée une réclamation auprès du ministère public ; qu'en revanche, lorsque le destinataire d'un avis de contravention choisit d'éteindre l'action publique par le paiement de l'amende forfaitaire, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 223-1 du code de la route que ce paiement établit la réalité de l'infraction et entraîne la réduction de plein droit du nombre de points dont est affecté le permis de conduire de l'intéressé ; que, par suite, celui-ci ne peut utilement soutenir devant le juge administratif, à l'appui de ses conclusions dirigées contre la décision de retrait de points, qu'il n'est pas le véritable auteur de l'infraction ; Considérant que, pour contester les infractions reprochées, M. A a présenté une requête en exonération le 6 août 2007 tout en s'acquittant d'une consignation préalable en application des dispositions des articles 529-2 et 529-10 du code de procédure pénale ; que sa requête a toutefois été rejetée par une décision de l'officier du ministère public près le Tribunal de police de Rennes en date du 7 novembre 2007 au motif que la requête n'était pas formulée , en méconnaissance des dispositions de l'article 529-10 ; que ce rejet a eu pour effet de transformer la consignation en paiement conformément aux dispositions de l'article R. 49-18 du code de procédure pénale ce qui a établi, par voie de conséquence, la réalité des infractions à l'origine des décisions de retrait de points que l'intéressé conteste ; Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un Tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ; Considérant que M. A soutient que le rejet de sa requête par l'officier du ministère public ne peut suffire à établir la réalité de l'infraction et à fonder les retraits de points contestés dès lors qu'il n'existe aucune voie de recours contre cette décision de rejet en méconnaissance des stipulations précitées du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que par la décision susvisée du 29 septembre 2010, le Conseil constitutionnel a déclaré l'article 529-10 du code de procédure pénale conforme à la Constitution, sous réserve que la décision de l'officier du ministère public déclarant irrecevable une requête en exonération, lorsque cette décision a pour effet de convertir la somme consignée en paiement de l'amende forfaitaire, puisse être contestée devant la juridiction de proximité ; qu'ainsi, le Conseil constitutionnel a nécessairement admis que la décision de l'officier du ministère public pouvait faire l'objet d'un recours devant la juridiction de proximité ; Considérant, toutefois, que M. A soutient également qu'il n'a pu bénéficier d'un recours effectif en méconnaissance des stipulations précitées du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, contrairement à ce que fait valoir le ministre en défense, la juridiction administrative est compétente pour statuer sur ce moyen qui ne conduit à porter aucune appréciation sur la décision prise par l'officier du ministère public et ne met en cause aucun acte relatif au fonctionnement même du service public judiciaire ; qu'à la date à laquelle l'officier du ministère public a déclaré irrecevables les requêtes en exonération présentées par M. A sur le fondement de l'article 529-10 du code de procédure pénale, l'intéressé ne disposait pas d'une possibilité claire, concrète et effective de contester cette décision et pouvait raisonnablement croire à l'impossibilité d'introduire une action contre celle-ci ; qu'il s'ensuit qu'il n'a pu bénéficier d'un recours effectif en violation de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi, le requérant ayant été privé de la possibilité de faire contrôler par un juge le bien-fondé de l'irrecevabilité opposée par l'officier du ministère public, la décision de celui-ci qui a eu pour effet de transformer la consignation en paiement de l'amende n'a pu établir la réalité des infractions ; que, dans ces conditions, le ministre ne pouvait, sans erreur de droit, procéder aux retraits de point litigieux ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des deux décisions du 18 janvier 2008 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales portant .chacune retrait de un point du permis de conduire de M. A à la suite de la constatation des infractions commises le 14 juillet 2007 à 5 h 46 et 6 h 26 ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, qui annule pour erreur de droit les décisions ayant retiré deux points affectés au permis de conduire de M. A, implique nécessairement que le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration réaffecte deux points au capital du permis de conduire de M. A ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros qui sera versée à M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lille du 26 novembre 2009 et les décisions du 18 janvier 2008 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales portant retrait de un et un points du permis de conduire de M. A à la suite de la constatation des infractions commises le 14 juillet 2007 à 5 h 46 et 6 h 26 sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration de restituer deux points au capital du permis de conduire de M. A. Article 3 : L'Etat versera à M. A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. Jean Yves Etienne A et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. '' '' '' '' 2 N°10DA00115