CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 17/12/2018, 16BX03864, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-17
Numéro : 16BX03864
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : DEBAISIEUX

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : I. Sous le n° 1204745, M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Colomiers à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait du fait du rejet d'une demande de protection fonctionnelle qu'il avait formulée, assortie des intérêts au taux légal à compter du 5 juillet 2012. II. Sous le n° 1302541, M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 23 avril 2013 par laquelle le maire de la commune de Colomiers a refusé de le placer en congé exceptionnel du 3 au 19 juillet 2013 afin d'accomplir son engagement dans la réserve opérationnelle. III. Sous le n° 1502979, M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 16 juin 2015 par laquelle le maire de la commune de Colomiers a refusé de le placer en congé exceptionnel du 3 au 15 juillet 2015 afin d'accomplir son engagement dans la réserve opérationnelle. Par un jugement n° 1204745, 1302541, 1502979 du 28 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 26 juin 2015 du maire de la commune de Colomiers susmentionnée et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 5 décembre 2016, M. B...A..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 28 septembre 2016 du tribunal administratif de Toulouse en tant qu'il a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de la décision du 23 avril 2013 du maire de la commune de Colomiers susmentionnée ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Colomiers la somme de 1 800 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - si les premiers juges, en procédant à une substitution de base légale, ont clairement indiqué que la circulaire du 2 août 2005 ne pouvait fonder légalement la décision contestée du 23 avril 2013, ils ont, en revanche, omis de statuer sur les droits qu'il tenait de l'article 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 qui prévoit, pour les agents territoriaux, un régime plus favorable que celui instauré par l'article L. 4221-4 du code de la défense, la rédaction de cet article n'impliquant manifestement pas un pouvoir discrétionnaire de l'autorité territoriale ; - dès lors, le jugement attaqué a omis de statuer sur ce moyen et n'a pas accompli l'intégralité de son office ; - la décision contestée est insuffisamment motivée au regard de l'article L. 4221-4 du code de la défense dès lors qu'elle se borne à faire référence à ce qui a été " indiqué l'an dernier " ; - sur le fond, il convient de rappeler que les réservistes de la réserve opérationnelle sont contractuellement tenus à une obligation de disponibilité qui implique le devoir de répondre aux ordres de convocation ; - si le refus d'accorder un congé exceptionnel fondé sur la nécessité de service est bien prévu à l'article 59-1 de la loi n° 84-53 portant statut de la fonction publique territoriale, ce texte vise la participation à des associations agréées, ce qui n'est pas le cas de la réserve opérationnelle qui constitue une obligation de service national concrétisée par un ordre de convocation, ce que confirme la rédaction de l'article 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 désormais intégré au point 12 de l'article 57 de la même loi ; - ainsi, en présence d'une demande de congé exceptionnel formulée par un agent territorial devant répondre à une convocation de l'autorité militaire sur le fondement de la nécessité de service, le texte spécial de l'article 74 de la loi du 26 janvier 1984 doit prévaloir sur les dispositions générales de l'article L. 4221-4 du code de la défense ; - les motifs de refus qui lui ont été opposés, et tirés des contraintes liées à l'activité du service durant les vacances scolaires et du souci de maintenir un effectif suffisant sur les périodes de pose des congés annuels, sont purement fallacieux, dès lors que, d'une part, la consultation du planning produit démontre que les agents de son service se sont entendus entre eux pour présenter à leur chef de service un planning de congé respectant cet objectif et que, d'autre part, sa propre hiérarchie l'avait autorisé à s'absenter au titre de ses congés annuels ordinaires pour la même période du 3 au 19 juillet 2013. Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2018, la commune de Colomiers, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A...sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le juge administratif n'est pas tenu de répondre à toutes les critiques développées par les parties à l'appui des moyens qu'elles soulèvent ; - or en l'espèce, dès lors que le tribunal a indiqué, dans le jugement attaqué, que " la décision attaquée, motivée par les nécessités de service, trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article L. 4221-4 du code de la défense ", il a exclu, ce faisant, implicitement mais nécessairement l'application de l'ancien article 74 de la loi du 26 janvier 1984 tout comme celle de l'article 59-1 de la même loi et de la circulaire du 2 août 2005 ; - s'agissant de la légalité de la légalité de la décision du 23 avril 2013, la simple lecture des deux articles dont le requérant fait état permet de constater que l'ancien article 74 de la loi du 26 janvier 1984 ne comporte aucune dérogation à l'article L. 4221-4 du code de la défense et ne vient pas davantage le contredire, dès lors que, d'une part, l'article L. 4221-4 pose le cadre dans lequel les absences pour participer à la réserve opérationnelle peuvent être autorisées par la collectivité employeur et que, d'autre part, l'ancien article 74 de la loi du 26 janvier 1984 est seulement destiné à régir la position statutaire devant être conférée à l'agent une fois que lesdites absences lui ont été accordées ; - ainsi, si l'article 74 ne laisse pas de marge de manoeuvre à l'autorité territoriale quant à la position dans laquelle doit être placé l'agent durant ses congés exceptionnels, il n'impose pas à l'autorité territoriale d'octroyer de tels congés, ceux-ci pouvant être refusés pour les motifs tirés des nécessités du service ; - si le requérant se prévaut de son obligation contractuelle de disponibilité dans le cadre de ses activités de réserviste, il détient également des obligations statutaires à l'égard du maire de la commune, qui est fondé à prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité, notamment à l'égard des agents qui collaborent au service, dans la mesure où l'intérêt du service l'exige ; - le courrier du 23 avril 2013 satisfait pleinement aux exigences de motivation dès lors qu'il mentionne que compte tenu des contraintes liées à l'activité du service durant les vacances scolaires, et dans le souci de maintenir un effectif suffisant sur les périodes de pose de congés annuels, la demande de congés suivante ne peut être acceptée ; - sur le fond, si l'appelant estime que les agents du service s'étaient entendus sur un planning prévoyant la présence de deux techniciens pour la période du 3 au 19 juillet 2013, il ne produit aucun élément permettant d'en attester et si, ce faisant, il entend faire référence au projet de planning adressé par courriel au responsable du service le 13 février 2013, la collectivité pouvait estimer que ce projet de planning était appelé à évoluer d'ici les vacances d'été, notamment au regard des dispositions du règlement des congés en vigueur dans la commune ; - au surplus, si la commune de Colomiers avait accordé à M. A...treize jours de congés exceptionnels pour la période du 3 au 19 juillet 2013, il aurait, à l'instar des deux autres techniciens, également été tenu, au titre du règlement de congés de la ville, de prendre quinze jours supplémentaires de congés annuels entre le 15 juin et le 15 septembre, ce qui aurait immanquablement désorganisé le bon fonctionnement du service et risqué d'en interrompre la continuité dès lors que, pendant une à trois semaines, seul un technicien aurait été présent ; - la circonstance que l'intéressé ait ensuite pu bénéficier de congés annuels entre le 3 et le 19 juillet 2013 ne vient en rien contredire le motif ainsi avancé, dès lors que, ce faisant, l'appelant n'a été absent que 15 jours en lieu de 28 jours si les deux types de congés lui avaient été accordés. Par ordonnance du 3 mai 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 4 juin 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; - le code de la défense ; - le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ; - et les observations de MeD..., représentant la commune de Colomiers. Considérant ce qui suit : 1. M.A..., fonctionnaire titulaire du grade de technicien principal de deuxième classe, a été recruté par la commune de Colomiers à compter du 12 juin 2006 afin d'occuper les fonctions de technicien informatique au sein du pôle exploitation et support de la direction des systèmes d'information (DSI) de la ville. Le 28 octobre 2012, l'intéressé a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la collectivité territoriale à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait du rejet d'une demande de protection fonctionnelle qu'il avait formulée. Les 3 juin 2013 et 29 juin 2015, M. A...a saisi ce même tribunal aux fins d'obtenir l'annulation de deux décisions des 23 avril 2013 et 16 juin 2015 par lesquelles le maire de la commune de Colomiers a rejeté ses demandes d'octroi de congés afin d'accomplir son engagement à servir dans la réserve opérationnelle, en qualité de capitaine de réserve des forces armées, pour les périodes respectives des 3 au 19 juillet 2013 et 3 au 15 juillet 2015. Par un jugement n° 1204745, 1302541, 1502979 du 28 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision susmentionnée du 26 juin 2015 du maire de la commune de Colomiers et rejeté le surplus de ses demandes. Par la présente requête, M.A..., qui n'entend pas reprendre ses conclusions indemnitaires dirigées contre la collectivité territoriale, relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de la décision du 3 juin 2013 du maire de la commune de Colomiers rejetant sa demande d'octroi de congés exceptionnel afin d'accomplir son engagement dans la réserve opérationnelle du 3 au 19 juillet 2013. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 4211-1 du code de la défense, dans sa rédaction applicable à la date de la décision litigieuse : " (...) III.- La réserve militaire a pour objet de renforcer les capacités des forces armées dont elle est une des composantes pour la protection du territoire national, comme dans le cadre des opérations extérieures, d'entretenir l'esprit de défense et de contribuer au maintien du lien entre la nation et ses forces armées. Elle est constituée : 1° D'une réserve opérationnelle comprenant : a) Les volontaires qui ont souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle auprès de l'autorité militaire ; (...) ". Aux termes de l'article L. 4221-1 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est souscrit pour une durée de un à cinq ans renouvelable (...) / Le contrat peut comporter, en outre, une clause de réactivité permettant à l'autorité compétente de faire appel aux réservistes dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 4221-4. / Cette clause est soumise à l'accord de l'employeur. (...) ". En vertu de l'article L. 4221-4 de ce même code : " Le réserviste qui accomplit son engagement à servir dans la réserve opérationnelle pendant son temps de travail doit prévenir l'employeur de son absence un mois au moins avant le début de celle-ci. / Lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, le réserviste doit en outre obtenir l'accord de son employeur, sous réserve des dispositions de l'article L. 4221-5. Si l'employeur oppose un refus, cette décision doit être motivée et notifiée à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire dans les quinze jours qui suivent la réception de la demande. / Lorsque les circonstances l'exigent, le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale peut, par arrêté pris dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, faire appel, sous un préavis de quinze jours, aux réservistes qui ont souscrit un contrat comportant la clause de réactivité prévue à l'article L. 4221-1. Ce délai peut être réduit avec l'accord de l'employeur. (...). ". Aux termes de l'article R. 4221-12 dudit code, alors applicable : " La clause de réactivité, quelle que soit la date de sa conclusion, est signée par l'autorité militaire mentionnée à l'article R. 4221-3. Elle ne peut être proposée à la signature de cette autorité que revêtue de l'accord préalable du ou des employeurs du réserviste. ". 3. D'autre part, aux termes du troisième alinéa de l'article 74 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " (...) Le fonctionnaire qui accomplit soit une période d'instruction militaire ou d'activité dans la réserve opérationnelle sur son temps de travail pour une durée inférieure ou égale à trente jours cumulés par année civile, soit une période d'activité dans la réserve de sécurité civile d'une durée inférieure ou égale à quinze jours cumulés par année civile, soit une période d'activité dans la réserve sanitaire, soit une période d'activité dans la réserve civile de la police nationale d'une durée de quarante-cinq jours est mis en congé avec traitement pour la durée de la période considérée. (...) ". Aux termes de l'article 1 du décret du 26 novembre 1985 : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés. / Les congés prévus à l'article 57 et au troisième alinéa de l'article 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 sont considérés, pour l'application de cette disposition, comme service accompli. (...) ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Le calendrier des congés définis aux articles 1er et 2 est fixé, par l'autorité territoriale, après consultation des fonctionnaires intéressés, compte tenu des fractionnements et échelonnements de congés que l'intérêt du service peut rendre nécessaires. (...) ". 4. En premier lieu, pour refuser, par la décision contestée du 23 avril 2013, à M. A... le bénéfice du congé sollicité sur la période du 3 au 19 juillet 2013 afin d'accomplir son engagement à servir dans la réserve opérationnelle, le maire de la commune de Colomiers, après avoir indiqué à l'intéressé qu'il validait par ailleurs sa demande pour les deux autres périodes des 4 au 10 avril 2013 et 18 au 23 septembre 2013, s'est fondé sur le motif tiré " des contraintes liées à l'activité du service durant les vacances scolaires et dans le souci de maintenir un effectif suffisant sur les périodes de congés annuel ". Dès lors, et contrairement à ce que soutient l'appelant, l'exécutif territorial ne s'est pas borné à faire référence aux indications qui lui avaient été apportées l'année précédente mais a motivé son refus au titre de l'année en cours. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que cette décision serait insuffisamment motivée en fait au regard des dispositions, précitées au point 2, de l'article L. 4221-4 du code de la défense ne peut qu'être écarté. 5. En deuxième lieu, il résulte des termes mêmes de l'article L. 4221-4 du code de la défense - que les premiers juges ont substitué en cours d'instance à la circulaire du 2 août 2005 relative à l'emploi d'agents publics au sein de la réserve militaire citée dans la décision contestée du 23 avril 2013 - que le fonctionnaire ayant souscrit un engagement de servir dans la réserve opérationnelle qui souhaite accomplir les activités correspondantes pendant son temps de travail doit, lorsque le nombre de jours cumulés excède cinq jours par année civile, obtenir l'accord de son employeur, ce dernier pouvant légalement, compte tenu des impératifs de continuité du service public et des nécessités du service, refuser les congés sollicités à ce titre aux dates demandées, ainsi que le rappellent d'ailleurs les dispositions précitées de l'article 3 du décret du 26 novembre 1985. D'une part, et contrairement à ce que soutient M.A..., les dispositions de l'article 74 de la loi du 26 janvier 1984, en vigueur à la date de la décision contestée, ont pour seul objet de définir la position statutaire dans laquelle le fonctionnaire accomplissant une période d'activité dans la réserve opérationnelle doit être placé par l'autorité territoriale, et non d'ouvrir un droit inconditionné à l'octroi de tels congés opposable à son employeur. Ainsi, le moyen soulevé par M. A...en première instance, et tiré de ce qu'il avait droit à la validation des congés sollicités sur la période du 3 au 19 juillet 2013 sur le fondement de ces dernières dispositions est inopérant. Il s'ensuit qu'en ne répondant pas à ce moyen, le tribunal n'a pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité. D'autre part, si l'appelant soutient qu'un maire ne saurait se fonder sur l'article 59-1 de cette même loi du 26 janvier 1984 pour rejeter une demande de congés pour exercer dans la réserve opérationnelle, dès lors qu'il ne concerne que l'hypothèse où un agent membre d'une association agréée en matière de sécurité civile est sollicité pour la mise en oeuvre du plan Orsec ou à la demande de l'autorité de police compétente en cas d'accident, sinistre ou catastrophe, il ressort des pièces du dossier que la commune de Colomiers n'a pas entendu rejeter sa demande de congés sur ce fondement textuel. Il s'ensuit que ce moyen doit également être écarté comme inopérant. 6. En troisième et dernier lieu, M. A...a - ainsi qu'il a déjà été dit au point 1 - été recruté par la collectivité territoriale afin d'occuper les fonctions de technicien informatique au sein de la direction des systèmes d'information, qui gère l'ensemble des moyens informatiques et téléphoniques de la ville et comprend quinze agents répartis sur trois pôles d'activités et, notamment, le pôle exploitation / support, qui se compose lui-même d'un ingénieur responsable du pôle, d'un adjoint administratif chargé de la téléphonie et de trois techniciens, dont M.A.... Il ressort des pièces du dossier qu'afin de garantir la continuité de l'équipe du pôle exploitation / support, chargé notamment de remédier à tous les incidents susceptibles d'affecter les matériels et le système d'exploitation du parc informatique et téléphonique et d'assurer la sécurité des serveurs et réseaux, répartis sur 45 sites distincts, la commune de Colomiers s'assure qu'au moins deux techniciens informatiques soient présents sur place, y compris durant les vacances scolaires, ce qui la conduit à planifier la gestion des absences des trois techniciens informatiques sur l'année. Pour contester le motif tiré des nécessités du service ayant justifié le refus qui lui a été opposé, M. A...soutient que les agents de son service s'étaient entendus entre eux pour présenter à leur chef de service un planning de congé respectant cet objectif et que sa propre hiérarchie l'avait autorisé à s'absenter au titre de ses congés annuels ordinaires pour la même période du 3 au 19 juillet 2013. Toutefois, il ressort des explications fournies par la commune, lesquelles ne font pas l'objet d'un contredit sérieux, que compte tenu par ailleurs de l'application du règlement intérieur de la ville, qui impose à chaque agent de la collectivité territoriale une période de quinze jours ouvrés de congés entre le 15 juin et le 15 septembre, l'octroi à l'intéressé des treize jours de congés exceptionnels sollicités pour servir dans la réserve opérationnelle du 3 au 19 juillet 2013 l'aurait conduit à cumuler un total de 28 jours de congés pendant les vacances estivales, cette circonstance étant de nature à désorganiser le bon fonctionnement du service dès lors que, pendant une à trois semaines, seul un technicien aurait été présent sur les lieux. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en refusant d'accorder à M. A...un congé exceptionnel sur la période du 3 au 19 juillet 2013, le maire de la commune de Colomiers se serait fondé sur un motif matériellement inexact ou qu'il aurait entaché son appréciation d'une erreur manifeste. 7. Il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Colomiers, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une quelconque somme à verser à M. A...au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'appelant une somme de 1 500 euros à verser à la commune intimée sur le fondement de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A...est rejetée. Article 2 : M. A...versera la somme de 1 500 euros à la commune de Colomiers sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...A...et à la commune de Colomiers. Copie en sera transmise au préfet de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 3 décembre 2018, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, président assesseur, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 décembre 2018. Le rapporteur, Axel Basset Le président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 16BX03864