CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 09/02/2021, 18BX03425, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-09
Numéro : 18BX03425
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Birsen  SARAC-DELEIGNE
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : TUCOO-CHALA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... E... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler le certificat d'urbanisme du 19 mai 2016 par lequel C... de la commune d'Ousse a décidé que la parcelle cadastrée sous le n° CI 19 ne pouvait être utilisée en vue du détachement de deux lots pour la construction d'une maison d'habitation par lot. Par un jugement n° 1601386 du 10 juillet 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 11 septembre 2018, M. E..., représenté par Me F..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 10 juillet 2018 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 19 mai 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Ousse la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que les moyens tirés du caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique, de l'absence de conclusions motivées et d'avis personnel du commissaire enquêteur, et de la méconnaissance des modalités de la concertation prévues par les articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme, relevaient de vices de forme et de procédure du plan local d'urbanisme insusceptibles d'être invoqués par voie d'exception à l'appui d'un recours en annulation dirigé contre le certificat d'urbanisme du 19 mai 2016 après l'expiration du délai de six mois prévu par l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; - le plan local d'urbanisme a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière en ce que : - le recours à la procédure de révision s'imposait, et non une simple procédure de modification ; - il n'est pas justifié que l'avis d'enquête publique a été régulièrement affiché et publié dans les conditions prévues à l'article R. 123-11 du code de l'environnement ; - le dossier soumis à enquête publique n'était pas complet en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisamment précis en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-2-1-6 du code de l'urbanisme ; - le commissaire enquêteur n'a pas motivé ses conclusions et émis d'avis personnel sur le projet en violation des dispositions de l'article R. 123-22 du code de l'environnement ; - les dispositions des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues dès lors que la commune n'a pas respecté les modalités de concertation qu'elle a elle-même définies, lesquelles étaient en outre manifestement insuffisantes ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur de droit à défaut pour la commune d'Ousse d'avoir décidé de l'option prévue par l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ; - le zonage retenu par le plan local d'urbanisme méconnaît les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'erreur de droit dans la mesure où l'article N2 du règlement, qui autorise les constructions, n'assure pas la protection de la zone N et aboutit à la création de micro-zones N, ne répondant pas à l'objectif de protection, soit des milieux naturels et des paysages, soit des espaces naturels ; - le classement de la parcelle de M. E... en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, une partie de cette parcelle supportant une maison d'habitation non classée en zone naturelle. La requête a été transmise à la commune d'Ousse qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Birsen Sarac-Deleigne, premier conseiller, - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 22 mars 2016, M. E... a déposé une demande de certificat d'urbanisme au titre du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme en vue de la division foncière en deux lots de la parcelle CI 19, située en zone N du plan local d'urbanisme de la commune d'Ousse pour la construction d'une maison d'habitation par lot. Par une décision du 19 mai 2016, C... de la commune lui a délivré un certificat d'urbanisme déclarant que son projet n'était pas réalisable. M. E... relève appel du jugement du 10 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce certificat d'urbanisme négatif. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. (...) ". 3. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. 4. Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ". En ce qui concerne l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme dans son ensemble : S'agissant de la légalité externe : 5. En premier lieu, le moyen tiré de l'erreur dans le choix de la procédure d'évolution du plan local d'urbanisme est dépourvu de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Il y a lieu, par suite, de l'écarter. 6. En deuxième lieu, M. E... soutient que le plan local d'urbanisme de la commune d'Ousse a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des dispositions des articles R. 123-11 du code de l'environnement en ce que les modalités de publicité de l'avis d'ouverture d'enquête publique n'ont pas été respectées. Il soutient également que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne contient pas les critères et indicateurs prévus permettant de suivre les effets du plan sur l'environnement en méconnaissance de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur. Toutefois, eu égard à ce qui a été dit au point 3, ces moyens soulevés au-delà du délai de six mois mentionné à l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme et qui ne portent pas sur des vices substantiels dont serait entachée la procédure d'enquête publique ni sur l'absence du rapport de présentation, ne peuvent qu'être écartés. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par C.... Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. (...) ". Aux termes de l'article R. 1238 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. ". 8. Il ressort des pièces du dossier de première instance et, notamment des mentions portées par le commissaire enquêteur dans son rapport, que le dossier soumis à l'enquête publique qui s'est déroulée du 6 juin au 7 juillet 2006, comportait en annexe les avis des personnes publiques associées, et en particulier, plusieurs pages de commentaires des services de la direction départementale de l'équipement, de la direction départementale de l'agriculture et de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, l'avis favorable de la communauté d'agglomération de Pau, un commentaire de la chambre d'agriculture ainsi que les avis favorables de l'Institut national des appellations d'origine, des communes concernées ainsi que du conseil général. M. E... n'apporte à l'appui de ses allégations aucun élément de nature à remettre en cause les mentions figurant dans ce rapport. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à exciper de l'incomplétude du dossier soumis à enquête publique pour contester la légalité du plan local d'urbanisme. 9. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient M. E..., il ressort des pièces produites en première instance que le plan local d'urbanisme comporte un document graphique sur lequel figurent les limites des différentes zones. 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, applicable au litige : " (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. Le commissaire enquêteur (...) transmet au préfet le dossier de l'enquête avec le rapport et les conclusions motivées dans un délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête. ". 11. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 12. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a totalisé une quarantaine de visites et a reçu neuf lettres ou documents remis pendant les permanences ou en dehors, que seule une soixantaine de personnes sur une population de 1 600 habitants s'est déplacée lors de la première réunion publique organisée, où le climat général du déroulement de l'enquête publique est décrit comme serein, et que par ailleurs, les personnes publiques associées ont toutes émises un avis favorable au projet. Dans son rapport et ses conclusions, le commissaire enquêteur, après avoir exposé les observations du public et les réponses apportées par C..., a donné un avis favorable sur le projet en relevant que " l'enquête a intéressé la population de Ousse et s'est déroulée dans un très bon climat (...) M. C... a été très disponible pendant l'enquête ", " il n'y a pas à proprement parler d'avis favorable ou défavorable dans les observations qui ont été faites, toutes ont consisté pour les propriétaires à savoir si leur terrain est en zone constructible ou non et sinon pourquoi ", " il m'a semblé, tout au long de cette enquête, que M. C... a essayé de concilier au mieux les objectifs de la Commune avec ceux de ces habitants ". Il a ce faisant motivé son avis de façon personnelle en s'appuyant notamment sur la conciliation opérée, dans le document en projet, des différents intérêts en présence. Ainsi, et alors même que la motivation de cet avis est très peu développée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance ait pu en l'espèce exercer une influence sur la délibération portant adoption du plan local d'urbanisme ou priver les personnes concernées d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de ce que les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas suffisamment motivées doit être écarté. 13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...) ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Le conseil municipal ( ...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. A l'issue de cette concertation, C... en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. (...) " 14. Il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que l'adoption d'un plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. 15. Il ressort du rapport d'enquête publique qu'à la suite de la délibération du 18 juin 2002 du conseil municipal prescrivant l'élaboration du PLU, le projet a été présenté à l'occasion d'une première réunion publique le 20 novembre 2003 suivie d'une exposition publique sur le projet de PLU les 18, 22 et 25 avril 2005 pour recueillir l'avis du public ainsi que d'une réunion publique des restitutions organisée le 10 mai 2005. Ainsi, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités de concertation définies par le conseil municipal n'auraient pas été mises en oeuvre, M. E... n'est pas fondé à soutenir que la concertation n'aurait pas été suffisante. S'agissant de la légalité interne : 16. En premier lieu, l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a créé, dans le code de l'urbanisme, un article L. 123-1-5 fixant le contenu du règlement du plan local d'urbanisme et disposant, à son 14°, que : " (...) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. (...) ". Il résulte du V de cet article, dans sa rédaction précisée par la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne, que si ces dispositions sont entrées en vigueur six mois après la publication de la loi, " Les plans locaux d'urbanisme approuvés avant [cette] date (...) demeurent applicables. Ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision (...) ". 17. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune d'Ousse a été approuvé le 7 novembre 2006 et seulement modifié, et non révisé, le 17 mai 2011. Ainsi, en l'absence d'une procédure de révision engagée après l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010, celle-ci est inapplicable au présent litige. 18. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : (...) c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; (...) 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; (...) ". Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 19. En se bornant à faire le constat de ce que les dispositions du règlement prévoient une zone 2AU définie comme une zone peu ou pas équipée dont l'urbanisation partielle ou totale est différée, M. E... ne fournit pas d'éléments traduisant une remise en cause du principe d'équilibre alors que, d'une part, le document graphique fait apparaître, aux côtés des zones urbaines et des zones à urbaniser, de nombreuses zones agricoles ainsi que des zones naturelles et forestières et que, d'autre part, les conditions d'occupation et d'utilisation des sols à l'intérieur de la zone 2AU sont strictement limitées. La circonstance que le règlement autorise en son article N2, un certain nombre de constructions strictement énumérées afin de permettre notamment la réalisation d'ouvrages techniques divers nécessaires au fonctionnement des services publics, ou encore la possibilité de restaurer et de procéder à l'extension des constructions existantes ou nécessaires à l'activité de l'exploitation agricole dans des pourcentages limités à 10 ou 30 %, ne suffit à caractériser ni la création de micro-zones N ni une remise en cause du principe d'équilibre. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 102-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne l'exception d'illégalité du classement de la parcelle CI 19 : 20. Il ressort des pièces du dossier que pour délivrer le certificat d'urbanisme négatif portant sur la parcelle CI 19 C... de la commune d'Ousse s'est fondé sur le motif que, d'une part, le terrain d'assiette du projet est situé en zone N du plan local d'urbanisme qui est une zone à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels ou des paysages et, d'autre part, le projet de détachement de deux lots pour la construction de maisons individuelles ne fait pas partie des occupations et utilisations du sol admises par les dispositions de l'article N2 alinéa 2 de ce même plan. 21. Pour estimer que le classement de sa parcelle en zone N est entaché d'illégalité, M. E... soutient que la parcelle pour laquelle il demande un certificat d'urbanisme est incluse dans une partie urbanisée de la commune, qu'elle est partiellement construite et desservie par les réseaux et qu'elle ne comporte aucun espace boisé ou alignement d'arbres à conserver. Toutefois, ainsi que l'a relevé le tribunal, il ressort des pièces du dossier que le secteur dans lequel est comprise la parcelle dont M. E... est propriétaire est située à l'écart du centre du bourg et des parties urbanisées d'Ousse. Les parcelles voisines de la parcelle CI 19, classées en zone N ou en zone A, sont sises dans une zone ayant conservé pour l'essentiel une dominante naturelle en dépit de l'existence de bâtiments disséminés bénéficiant des réseaux d'équipements publics. La zone UB, dont le requérant soutient qu'elle devrait inclure sa parcelle, est située, pour la parcelle la plus proche, à cent mètres. Ainsi, compte tenu de la localisation et des caractéristiques de la parcelle en cause, son classement en zone N n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, l'exception d'illégalité du classement de la parcelle CI 19 en zone N du plan local d'urbanisme de la commune doit être écarté. 22. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 19 mai 2016. Sur les frais liés au litige : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Ousse, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. E... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. E... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... E... et à la commune d'Ousse. Délibéré après l'audience du 12 janvier 2021 à laquelle siégeaient : Mme D... A..., présidente, M. Frédéric Faïck, président assesseur, Mme Birsen Sarac-Deleigne, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2021. La présidente, Elisabeth A... La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 6 N° 18BX03425