CAA de NANTES, 2ème chambre, 03/05/2024, 22NT02519, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-03
Numéro : 22NT02519
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : M. Romain  DIAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SELARL MRV

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... et Mme A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, ainsi que la décision du 18 juillet 2019 par laquelle le vice-président de Nantes Métropole a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1910277 du 31 mai 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 1er août 2022 et 22 février 2023, M. et Mme B..., représentés par la Selarl Cadrajuris, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 31 mai 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 du conseil métropolitain de Nantes Métropole approuvant le plan local d'urbanisme métropolitain en tant qu'il classe une partie de leur terrain en espace paysager à protéger et qu'il délimite un cône de vue sur le chemin longeant ce terrain ; 3°) d'organiser une visite des lieux en application des dispositions de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - aucune note de synthèse n'a été adressée aux conseillers municipaux, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; le projet de délibération ne saurait en tenir lieu ; il n'est pas établi que le projet de délibération était joint à la convocation ; - il n'est pas établi qu'une conférence intercommunale se soit tenue, ainsi que l'impose l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme ; - les modifications apportées au projet soumis à enquête publique ne résultent pas de l'enquête publique, en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; - le classement d'une large partie de leur parcelle en espace paysager à protéger (EPP) est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la délimitation d'un cône de vue sur leur parcelle n'est ni justifiée ni proportionnée, en méconnaissance de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 décembre 2022 et le 28 février 2023 Nantes Métropole, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B..., au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. et Mme B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dias, rapporteur, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - les observations de Me Rioual substituant Me Flynn, représentant M. et Mme B..., et E..., représentant Nantes Métropole. Une note en délibéré présentée pour M. et Mme B... a été enregistrée, le 15 avril 2024. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil communautaire de la communauté urbaine de Nantes Métropole (Loire-Atlantique) a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme, a approuvé les objectifs poursuivis et a défini les modalités de la concertation. Les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ont été délibérées au cours de la séance du 28 juin 2016. Par une délibération du même jour, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a décidé que l'ensemble des dispositions contenues aux articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2016, serait applicable au futur plan local d'urbanisme. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. L'enquête publique a eu lieu du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil métropolitain a approuvé le plan local d'urbanisme. M. et Mme B..., propriétaires de la parcelle cadastrée à la section AL sous le n° 18, située chemin Saint-Clément, à Mauves-sur-Loire, relèvent appel du jugement du 31 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération contestée : 2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, le moyen tiré de ce que la délibération contestée n'a pas été précédée de la réunion de la conférence intercommunale des maires en méconnaissance du 1° de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, moyen que les requérants reprennent en appel sans apporter d'éléments nouveaux. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la planche F 29 du règlement graphique prévu pour la commune de Mauves-sur-Loire, éditée le 21 février 2018, soit avant même l'adoption de la délibération arrêtant le 13 avril 2018 le projet de plan local d'urbanisme métropolitain, qu'un cône de vue était d'ores et déjà prévu sur le chemin Saint-Clément. M. et Mme B... ne sont dès lors pas fondés à soutenir que le plan local d'urbanisme métropolitain aurait été modifié sur ce point après l'enquête publique. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet de plan local d'urbanisme arrêté le 13 avril 2018, prévoyait une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle, dénommée " Nantes-Stade de la Beaujoire " en vue de la réalisation d'un projet d'aménagement consistant à remplacer, sur le territoire de la commune de Nantes, le stade Louis Fonteneau par un nouveau stade présentant une capacité d'accueil accrue et à inscrire ce nouvel équipement dans un quartier urbain rénové. Il ressort également des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d'enquête, que cette OAP a fait l'objet, lors de l'enquête publique, de 49 observations en défaveur du projet, dont une vingtaine exprimaient clairement leur opposition à la démolition du stade actuel, de sorte que la suppression de cette OAP dans le plan local d'urbanisme approuvé doit être regardée comme procédant de l'enquête publique. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la suppression de l'orientation d'aménagement et de programmation aurait eu pour effet de bouleverser l'économie générale du projet arrêté de plan local d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". 7. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 8. S'il n'est pas contesté qu'aucune note de synthèse n'a été adressée aux conseillers métropolitains avant la séance du 5 avril 2019, au cours de laquelle le plan local d'urbanisme contesté a été adopté, il ressort des pièces du dossier que le projet de délibération approuvant ce plan était joint à la convocation qui a été adressée, par voie postale ainsi que par voie dématérialisée, aux membres du conseil métropolitain, cinq jours francs avant cette séance, ainsi qu'il ressort des mentions qui figurent sur la délibération contestée et qui font foi jusqu'à preuve contraire. Ce projet de délibération rappelle les différentes étapes de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme métropolitain, le sens des avis rendus sur ce projet, par les personnes publiques associées et par les communes concernées, il rend compte des résultats de l'enquête publique ainsi que des modifications apportées pour en tenir compte, et expose de façon développée les partis d'urbanisme retenus pour élaborer le plan. Ce document contient les informations suffisantes pour permettre aux conseillers métropolitains d'exercer utilement leur mandat et satisfait ainsi aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de la délibération : 9. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation (...) ". 10. L'un et l'autre de ces articles, issus de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. S'agissant de l'espace paysager à protéger (EPP) : 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de Nantes Métropole a défini comme orientation stratégique de " dessiner la métropole nature ", en prenant en considération la trame verte et bleue métropolitaine, armature naturelle composée de continuités écologiques, pour notamment " valoriser la qualité paysagère de la métropole ". 12. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme métropolitain indique qu'en application de cette orientation, le règlement de ce plan identifie, sur le fondement des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme, des composantes non-bâties en tant qu'espaces paysagers à protéger (EPP). Selon ce document, " Dans certaines communes, les éléments paysagers ont fait l'objet d'un travail de repérage avec les services des espaces verts compétents, qui se sont traduits par la protection de cœur d'îlots végétalisées en Espaces Paysagers à Protéger. Sur le plan de zonage les Espaces Paysagers à Protéger sont repérés par des motifs surfaciques verts triangulaires appliqués aux houppiers des éléments végétaux (...), ou aux cœurs d'îlots végétalisés. ". 13. Le paragraphe 4.1 des dispositions générales du règlement écrit du plan local d'urbanisme contesté définit l'espace paysager à protéger comme un " Elément tel que haie, zone humide, cœur d'îlot, boisement ou ensemble paysager à protéger pour des motifs d'ordre écologique et/ou paysager, notamment pour favoriser la sauvegarde de son intérêt urbain, paysager et environnemental " et prévoit que " Dans le cas où un terrain est concerné par un Espace Paysager à Protéger identifié au règlement graphique, les constructions, ouvrages et travaux sont autorisés à condition qu'ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l'intégrité de cet Espace Paysager à Protéger.(...) ". 14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle de M. et Mme B... se situe au sud-est du bourg de Mauves-sur-Loire, dans le quartier dit F..., classé en secteur UMd1 correspondant, selon le règlement du plan local d'urbanisme contesté, à " la ville apaisée " qui inclut principalement les quartiers pavillonnaires. Il ressort du règlement graphique de ce plan que ses auteurs ont superposé à ce zonage un espace paysager à protéger (EPP), qui couvre la quasi-totalité des parcelles du secteur UMd1, à l'exception des bâtiments qui s'y trouvent ainsi que de leurs proches abords. La parcelle en litige, d'une contenance de 2 500 m² ne supporte aucune construction, de sorte qu'elle est couverte, pour l'essentiel, par cette servitude d'urbanisme. Les constructions, ouvrages et travaux ne peuvent dès lors y être autorisés que s'ils ne sont pas de nature à porter atteinte à l'intégrité de l'espace paysager à protéger. Il n'est pas contesté que ce terrain, recouvert d'herbe et qui sert de jardin à la maison de M. et Mme B..., construite sur la parcelle voisine, ne comporte pas, par lui-même, d'éléments paysagers particuliers tels que ceux signalés dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme contesté. Toutefois, la parcelle jouxte, à l'ouest, une propriété densément plantée d'arbres et est bordée, au nord, par une parcelle dépourvue de constructions, le long du chemin Saint-Clément, et au sud, par un terrain compris dans une zone naturelle N qui s'étend jusqu'aux rives de la Loire. Il ressort des vues aériennes produites par Nantes Métropole que la parcelle en litige s'intègre à une trame paysagère plus vaste composée de haies, d'espaces boisés, de jardins enherbés ou paysagers caractéristiques du quartier Saint-Clément qui, ainsi que l'indique le cahier communal de Mauves-sur-Loire " présente encore une qualité paysagère exceptionnelle qui lui est propre et qui doit être préservée. ". L'institution de la servitude litigieuse est ainsi de nature à contribuer au développement de cette trame, objectif stratégique poursuivi par les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain et qui est au nombre des motifs d'ordre paysager prévus par l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. 15. D'autre part, si cette servitude, qui n'autorise que les constructions, ouvrages et travaux insusceptibles de porter atteinte à l'intégrité de l'espace à protéger, revient, compte tenu de la nature de l'espace à protéger, à rendre la parcelle des requérants presque inconstructible, il ne ressort pas des pièces du dossier que le but recherché par les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain analysé au point précédent du présent arrêt aurait pu être atteint par d'autres moyens que les prescriptions contestées. Dans ces conditions, la localisation de l'espace paysager protégé litigieux sur la parcelle des requérants, ainsi que sa délimitation apparaissent proportionnées et n'excèdent pas ce qui est nécessaire à l'objectif ainsi recherché. Il suit de là que la délibération contestée ne méconnaît pas, en tant qu'elle approuve l'institution de cet espace paysager protéger, les dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. S'agissant du cône de vue : 16. Le projet d'aménagement et de développement durables de Nantes Métropole comporte une orientation stratégique intitulée " Agir partout pour une haute qualité urbaine, architecturale et paysagère ", préconisant de " Renforcer les identités paysagères de la métropole " et de " Valoriser la Loire comme charpente paysagère de la métropole ", ce dernier objectif étant ainsi justifié : " Parce que les paysages des rives de la Loire constituent un lien identitaire et culturel fort par leur position centrale dans l'agglomération, leur qualité, la présence des espaces naturels non construits les plus vastes de l'agglomération (...) ils méritent une attention particulière. ". 17. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme métropolitain indique qu'en application des orientations du PADD, la création de cônes de vue, sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme " permet de protéger les vues et perceptions vers des éléments paysagers remarquables ou des éléments emblématiques dans l'objectif de les préserver en évitant les constructions qui occulteraient ces perspectives. Dans la plupart des cas, ces cônes de vue sont issus de caractéristiques locales liées à la topographie (coteaux, falaises, hauts bourgs, etc.) ou à de vastes espaces ouverts (lac de Grand Lieu, prairies, marais, etc.). Ce sont le plus souvent des communes riveraines de la Loire, qui du fait de leur topographie, bénéficient de vues et perspectives lointaines sur la Loire, et parfois vers les anciennes îles et villages de pêcheurs de bords de Loire. ". 18. Le cahier communal de Mauves-sur-Loire annexé au plan local d'urbanisme métropolitain contesté décrit le quartier dit F... comme " offrant un cadre exceptionnel renforcé par des vues plongeantes sur la vallée de la Loire ", et indique que la création de cônes de vues vers le bourg et la vallée de la Loire répondent à l'objectif de préserver les vues sur le grand paysage. 19. L'article B.2. du paragraphe 4.1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme métropolitain définit le cône de vue comme la " Délimitation d'un champ visuel à protéger pour préserver les perceptions lointaines vers les éléments bâtis ou paysagers remarquables. Les cônes de vue font l'objet d'une annexe au règlement (pièce n°4-1-2-5). / Les constructions dans les cônes de vues sont autorisées dans les conditions prévues à l'article A.2. du paragraphe 4.2 qui prévoit que " 3. Dans le cas où un terrain est concerné par un cône de vue, les constructions sont autorisées sous réserve du maintien de la qualité de la vue vers le patrimoine bâti ou paysager remarquable. ". 20. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le document graphique du plan local d'urbanisme métropolitain contesté identifie et localise un cône de vue sur le chemin Saint-Clément, à Mauves-sur-Loire, dans le quartier dit F.... L'annexe 4-1-2-5 au règlement écrit indique que ce cône de vue a pour objet la protection d'une vue sur un " grand paysage notamment la vallée de la Loire ". Il ressort notamment de la capture d'écran de l'application Google Street View, produite par les requérants, que ce cône de vue, positionné sur les hauts d'un coteau de la rive nord de la Loire et tourné vers le sud, ouvre, au premier plan, sur la parcelle AL 17, qui longe le chemin Saint-Clément, puis sur la propriété des requérants qui s'étend sur toute la largeur du champ visuel. La présence d'un alignement d'arbres plantés, à la limite de la parcelle AL 17, à une quinzaine de mètres au sud du chemin Saint Clément obstrue partiellement le paysage. Il est toutefois possible d'apercevoir, entre les végétaux, une partie du coteau, plus éloignée, et, en fond de tableau, à l'horizon, un paysage lointain, situé de l'autre côté de la Loire, inscrit dans un angle représentant un tiers environ de celui du cône de vue litigieux. S'il est vrai que le paysage ainsi protégé n'offre pas de vue plongeante sur la Loire, il donne des perspectives lointaines, de l'autre côté de ce fleuve, sur des paysages caractéristiques de la vallée de la Loire et permet aussi d'apercevoir des pans de la trame paysagère caractéristique des côteaux du quartier F.... Le cône de vue litigieux protège ainsi les vues vers des éléments paysagers remarquables, conformément aux orientations stratégiques du projet d'aménagement et de développement durables de " renforcer les identités paysagères de la métropole " et de " valoriser la Loire comme charpente paysagère de la métropole ", motifs prévus par l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. 21. D'autre part, outre la parcelle AL 17, en bande, le long du chemin Saint Clément, et les parcelles AL 18 et AL 19, classées en secteur UMd1 mais incluses pour l'essentiel dans l'espace paysager à protéger précédemment analysé, la majeure partie des terrains inclus dans l'empreinte du cône de vue est classée en zone Naturelle N. Les parcelles AL 17,18, et 19 se trouvant au premier plan du cône de vue litigieux, des prescriptions limitant le gabarit des constructions autorisées sur ces parcelles n'auraient pas suffi à protéger le paysage que les auteurs du plan local d'urbanisme contesté ont entendu identifier et mettre en valeur. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que le but ainsi recherché aurait pu être atteint par d'autres moyens que les prescriptions contestées, qui autorisent les constructions à condition qu'elles ne compromettent pas la qualité de la vue sur le paysage protégé. Dans ces conditions, la localisation du cône de vue litigieux sur le chemin Saint-Clément, sa délimitation et les prescriptions ainsi définies, n'apparaissent pas disproportionnées et n'excèdent pas ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Il suit de là que la délibération contestée ne méconnaît pas, en tant qu'elle approuve la création de ce cône de vue, les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. 22. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une visite des lieux, que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais du litige : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demandent M. et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., à Mme A... B... et à Nantes Métropole. Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2024. Le rapporteur R. DIAS La présidente C. BUFFET La greffière M. D... La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT02519