CAA de PARIS, 6ème chambre, 21/05/2024, 22PA02204, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-21
Numéro : 22PA02204
Président : Mme BONIFACJ
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : Mme NAUDIN
Avocat(s) : CABINET LAVEISSIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 12 septembre 2019 par laquelle le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a prononcé à son encontre la sanction de révocation. Par un jugement n° 1921956/5-1 du 11 mars 2022, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 11 mai 2022, M. A..., représenté par Me Laveissière, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Paris du 11 mars 2022 ; 2°) d'annuler la décision du ministre de l'Europe et des affaires étrangères du 12 septembre 2019, mentionnée ci-dessus ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement du tribunal administratif ne comporte pas les signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - il a été rendu irrégulièrement au regard de l'article R. 711-3 du même code, le rapporteur public ayant, le 15 février 2022, modifié le sens de ses conclusions, qu'il avait mis en ligne la veille, sans qu'il n'en ait été informé ; - le tribunal a mal analysé le moyen selon lequel le courrier du 15 mai 2019, modifiant la date de la séance du conseil de discipline et faisant état de nouveaux griefs, devait s'interpréter comme l'engagement d'une nouvelle procédure disciplinaire pour les mêmes faits, et n'a pas répondu à ce moyen ; - il a outrepassé son office et statué ultra petita, en estimant que les faits qui lui sont reprochés constituaient un manquement grave à son devoir de loyauté ; - la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière au regard de l'article 4 du décret du 25 octobre 1984, le ministre n'ayant pas compétence pour décider, de son propre chef, de reporter le conseil de discipline, ainsi qu'il l'a fait par son courrier du 15 mai 2019 ; - par ce courrier, le ministre a engagé une nouvelle procédure disciplinaire à raison des mêmes faits en se fondant sur des griefs différents et en retirant certains éléments du dossier ; - les membres du conseil de discipline ne se sont pas vu communiquer l'intégralité de son dossier ; - le conseil de discipline ne s'est pas livré à un examen complet de sa situation personnelle ; - la sanction est disproportionnée. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2023, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en réplique, enregistré le 8 novembre 2023, M. A... conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ; - le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Niollet, - et les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., adjoint administratif, a occupé à partir du mois de septembre 2017 les fonctions de gestionnaire de la base de données des badges au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Il a fait l'objet d'une suspension de fonctions, à titre conservatoire, par un arrêté du 22 février 2019, puis, le 15 avril 2019, d'un signalement en application de l'article 40 du code de procédure pénale. Il a également fait l'objet de poursuites disciplinaires dans le cadre desquelles il a été convoqué devant la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire par un courrier daté du 25 mars 2019 en vue d'une réunion prévue le 11 avril suivant, dont il a accusé réception le 30 mars, puis, cette réunion ayant été reportée, par un courrier daté du 15 mai 2019 en vue d'une réunion le 13 juin 2019. Conformément à l'avis qui a alors été émis par le conseil de discipline, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a, le 12 septembre 2019, pris à son encontre la sanction de révocation. M. A... fait appel du jugement du 11 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort de la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Paris qu'il a soutenu que le courrier du 15 mai 2019, modifiant la date de la séance du conseil de discipline et faisant état de nouveaux griefs, constituait l'engagement d'une nouvelle procédure disciplinaire à raison des mêmes faits que la procédure précédente. Le tribunal administratif n'a pas répondu à ce moyen qui n'était pas inopérant. M. A... est donc fondé à soutenir que son jugement est irrégulier, et à en demander l'annulation. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Paris. Sur le surplus des conclusions de M. A... : S'agissant de la légalité externe de la décision attaquée : 4. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense ; (...) ". 5. Par un décret du 3 juillet 2019, régulièrement publié au Journal officiel de la République française le 4 juillet 2019, Mme B... D... a été nommée directrice générale de l'administration et de la modernisation à l'administration centrale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, à compter du 1er août 2019. Elle avait donc en application des dispositions citées ci-dessus compétence pour signer la décision attaquée, qui entrait dans le champ de ses attributions. Ainsi, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de cette décision manque en fait. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 4 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " Le fonctionnaire poursuivi est convoqué par le président du conseil de discipline quinze jours au moins avant la date de réunion, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. / Ce conseil peut décider, à la majorité des membres présents, de renvoyer à la demande du fonctionnaire ou de son ou de ses défenseurs l'examen de l'affaire à une nouvelle réunion. Un tel report n'est possible qu'une seule fois. " 7. Ces dispositions, qui permettent au fonctionnaire poursuivi de solliciter le report de la séance du conseil de discipline à laquelle il a été convoqué, n'interdisent nullement à l'autorité qui a déclenché la procédure disciplinaire et qui conduit cette procédure de modifier la date à laquelle le conseil de discipline est appelé à se réunir. Le moyen selon lequel le ministre ne pouvait décider ce report de sa propre initiative doit donc, en tout état de cause, être écarté. 8. En troisième lieu, il ressort du courrier daté du 11 avril 2019 par lequel le ministre a informé M. A... du report de la réunion du conseil de discipline prévue le jour même, que ce report était motivé par la circonstance que M. A... n'avait accusé réception de sa convocation devant le conseil de discipline, que le 30 mars, et que le délai de quinze jours avant la date de la réunion, prévu par les dispositions citées ci-dessus, ne pouvait être respecté. M. A... n'est donc en tout état de cause pas fondé à soutenir que, le ministre aurait reporté la réunion, puis engagé une nouvelle procédure disciplinaire dans le seul but de formuler de nouveaux griefs et de retirer du rapport au conseil de discipline certains éléments qui avaient été joints au rapport établi en vue de la réunion prévue le 11 avril 2019, et qui n'ont pas été joints au nouveau rapport établi en vue de la réunion du 13 juin 2019. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière, doit donc être écarté. 9. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient M. A..., ni l'autorité de la directrice générale de l'administration et de la modernisation, qui avait initié la procédure disciplinaire à son encontre, sur les représentants de l'administration au conseil de discipline, ni l'influence de ces représentants sur la carrière des autres membres du conseil, représentant les agents du corps des adjoints administratifs, ne permettent de démontrer que la composition de ce conseil n'aurait pas respecté le principe d'impartialité, ou que ses membres n'auraient pas été indépendants. Si le message indiquant " leur conclusion ne va pas nous aider ", qui avait accompagné la diffusion du rapport d'enquête de la direction de la sécurité diplomatique par le service des affaires juridiques internes à plusieurs membres de ce service, parmi lesquels M. E..., sous-directeur, membre du conseil de discipline, et qui avait été joint au rapport au conseil de discipline en vue de la réunion prévue le 11 avril 2019, n'a pas été joint au nouveau rapport établi en vue de la réunion du 13 juin 2019, cette circonstance, eu égard à la teneur de ce message, n'est pas non plus de nature à démontrer que M. E... ou d'autres membres du conseil de discipline auraient manqué à l'impartialité requise ou manifesté une animosité particulière à son égard. 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " (...) Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. " 11. M. A... n'établit pas ne pas avoir obtenu, avant la réunion du conseil de discipline le 13 juin 2019, la communication de toutes les pièces au vu desquelles a été prise la sanction prononcée à son encontre. De plus il a en tout état de cause eu communication avec le rapport au conseil de discipline établi en vue de la réunion prévue le 11 avril 2019, du commentaire qui avait accompagné la diffusion par le service des affaires juridiques internes du rapport d'enquête de la direction de la sécurité diplomatique. Il n'est donc pas fondé à soutenir que le dossier administratif qui lui a été communiqué était incomplet. 12. En sixième lieu, aux termes de l'article 39 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires : " Toutes facilités doivent être données aux commissions administratives paritaires par les administrations pour leur permettre de remplir leurs attributions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission huit jours au moins avant la date de la séance. (...) ". 13. S'il est constant que le commentaire qui avait accompagné la diffusion par le service des affaires juridiques internes du rapport d'enquête de la direction de la sécurité diplomatique, n'a pas été joint au nouveau rapport établi en vue de la réunion du conseil de discipline du 13 juin 2019, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de cette réunion, que les membres du conseil n'auraient pas eu communication de tous les documents utiles pour être en mesure d'émettre un avis éclairé sur la situation de M. A.... 14. En septième lieu, aux termes de l'article 9 du décret du 25 octobre 1984 : " Le conseil de discipline doit se prononcer dans le délai d'un mois à compter du jour où il a été saisi par le rapport de l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Ce délai est porté à deux mois lorsqu'il est procédé à une enquête (...) ". Toutefois, le délai prévu par ces dispositions n'a pas été édicté à peine de nullité des avis que le conseil de discipline émettrait après son expiration. Par suite, sa méconnaissance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, du 12 septembre 2019. 15. En huitième lieu, aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. / Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. / Si, à l'expiration d'un délai de quatre mois, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire, le fonctionnaire qui ne fait pas l'objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions. (...) ". 16. S'il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de poursuites pénales, un fonctionnaire ne peut être suspendu plus de quatre mois, ces mêmes dispositions ne prévoient pas d'obligation de prononcer une sanction à son encontre dans ce délai. Dès lors, le fait que l'administration a mis plus de quatre mois, à compter de la suspension de M. A... de ses fonctions le 22 février 2019, avant de prononcer la sanction en litige, est sans incidence sur la légalité de sa révocation. S'agissant de la légalité interne de la décision attaquée : 17. En premier lieu, il est constant qu'aucune sanction n'a été prononcée à la suite de la convocation de M. A... devant le conseil de discipline le 11 avril 2019 par un courrier daté du 25 mars 2019. Le ministre pouvait donc sans méconnaître le principe général du droit selon lequel une autorité administrative ne peut sanctionner deux fois la même personne à raison des mêmes faits, initier une nouvelle procédure disciplinaire en retenant de nouveaux griefs, par son courrier daté du 15 mai 2019, en vue d'une réunion le 13 juin suivant. 18. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal du conseil de discipline, lequel fait état des observations formulées par écrit par l'intéressé, relatives notamment à son état psychologique au moment des faits qui lui sont reprochés, que ce conseil ne se serait pas livré à un examen complet de sa situation avant d'émettre son avis. Dès lors, le moyen selon lequel la décision attaquée aurait été prise sur la base d'un avis irrégulier doit être écarté. 19. En troisième lieu, le ministre a décidé d'infliger à M. A... la sanction de révocation au motif qu'il avait abusé de ses fonctions pour créer un faux badge d'accès dont il a fait usage pour se soustraire à la réglementation sur le temps de travail. M. A... ne conteste pas la matérialité de ces faits, qu'il a reconnus par écrit devant sa hiérarchie et devant le conseil de discipline. De tels faits, qui constituent un manquement à ses obligations statutaires et déontologiques, étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire. Dès lors, à supposer même que le badge édité afin d'obtenir frauduleusement un avantage personnel ne puisse être pénalement qualifié de " faux ", le ministre n'a pas commis d'erreur d'appréciation en lui infligeant une sanction. 20. Par ailleurs, M. A..., à qui la qualité de travailleur handicapé a été reconnue, se prévaut de sa manière de servir, produit plusieurs témoignages de sympathie de collègues l'ayant côtoyé à l'occasion de leur activité professionnelle, et fait valoir, d'une part, qu'il était dans un état psychologique fragile lors de la commission des faits qui lui sont reprochés, compte tenu notamment du décès de ses parents, et, d'autre part, que la direction de la sécurité diplomatique a indiqué dans les conclusions du rapport de son enquête que son faux badge ne comportait que des accès limités et ne semblait avoir servi qu'à modifier l'heure de sa prise de fonctions. Toutefois, la confection de ce badge constitue, compte tenu notamment de la nature de ses fonctions, un manquement grave à ses obligations de probité et de sécurité, ainsi qu'à son obligation de servir. En outre, il est constant qu'il avait déjà fait l'objet, le 20 novembre 2015, d'une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans, assortie d'un sursis d'un an, alors qu'il était affecté en qualité de gestionnaire comptable et de régisseur au sein du service commun de gestion de l'ambassade de France à Pékin et avait, dans l'exercice de ses fonctions, imité à plusieurs reprises la signature de ses supérieurs hiérarchiques. Compte tenu de la gravité et de la répétition des manquements de M. A... à ses obligations, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a pu légalement sanctionner les faits en cause par la révocation, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation sur la proportionnalité de la sanction. 21. En dernier lieu, si M. A... soutient que la décision de sanction serait illégale en tant qu'elle ne prévoit pas le report de sa date d'effet à l'expiration de son congé maladie, la circonstance qu'un agent soit placé en congé pour maladie ne fait pas obstacle à l'exercice de l'action disciplinaire à son égard ni, le cas échéant, à l'entrée en vigueur d'une décision de révocation. Dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté. 22. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent donc qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1921956/5-1 du tribunal administratif de Paris du 11 mars 2022 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Paris et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Délibéré après l'audience du 7 mai 2024, à laquelle siégeaient : Mme Bonifacj, présidente de chambre, M. Niollet, président-assesseur, Mme d'Argenlieu, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 mai 2024. Le rapporteur, J-C. NIOLLETLa présidente, J. BONIFACJ La greffière, E. TORDO La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°22PA02204