CAA de MARSEILLE, 5ème chambre, 24/01/2022, 20MA00464, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-24
Numéro : 20MA00464
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Claire  BALARESQUE
Commissaire du gouvernement : M. PECCHIOLI
Avocat(s) : BENESTY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. Sous le n° 1610255, la commune du Vernet a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-de-Haute-Provence n°2016-294-002 du 21 octobre 2016 portant création de la communauté d'agglomération " Provence Alpes Agglomération ". II. Sous le n° 1610348, la commune du Vernet a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-de-Haute-Provence n°2016-294-002 du 21 octobre 2016 portant création de la communauté d'agglomération Provence Alpes Agglomération, ainsi que l'arrêté préfectoral n°2016-085006 du 25 mars 2016 établissant le schéma départemental de coopération intercommunale et l'arrêté du 21 avril 2016 portant projet de périmètre de la communauté d'agglomération de Digne-les-Bains. Par un jugement n° 1610255 et n° 1610348 du 3 décembre 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté les demandes de la commune du Vernet. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 février 2020, 27 septembre 2021, 15 et 16 novembre 2021, la commune du Vernet, représentée par Me Benesty, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 décembre 2019 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-de-Haute-Provence n°2016-294-002 du 21 octobre 2016 portant création de la communauté d'agglomération " Provence Alpes Agglomération " ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conseils municipaux des 46 communes concernées par le projet de création de la communauté d'agglomération n'ont pas été régulièrement consultés, en méconnaissance du I de l'article L. 5211-41-3 et de l'article L.2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui étaient bien applicables, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; le préfet n'a fourni aucun document ni communiqué aucune information aux conseils municipaux, qui ne se sont donc pas prononcés en toute connaissance de cause sur la fusion de ces 5 communautés de communes ; - la convocation adressée aux conseils municipaux des trois communes de Digne-les-Bains, Château-Arnoux-Saint-Auban et Les Mées qui comptent plus de 3 500 habitants n'a pas été accompagnée d'une note de synthèse, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; ces délibérations rendues au terme d'une procédure irrégulière ne peuvent être prises en compte au titre de l'avis favorable majoritaire prévu par les dispositions de l'article L. 5210-11 du code général des collectivités territoriales ; - elle est fondée à se prévaloir de l'illégalité de l'arrêté du 25 mars 2016 établissant le schéma départemental de coopération intercommunale à l'encontre de l'arrêté litigieux du 21 octobre 2016 ; en l'absence de notification de l'arrêté du 25 mars 2016 à chacune des communes concernées, le délai de recours contentieux contre cet arrêté n'était pas expiré à la date d'introduction de sa demande contre l'arrêté du 21 octobre 2016 ; - l'arrêté du 25 mars 2016 a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ; le préfet s'est opposé à l'examen et a fait obstruction au vote d'un des amendements présentés devant la commission départementale de coopération intercommunale des Alpes de Haute-Provence, ce qui a eu pour effet de vicier l'avis de cette commission ; - l'arrêté litigieux du 21 octobre 2016 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, en ce qu'il inclut dans son périmètre les huit communes de la communauté de communes du pays de Seyne car la constitution du " pôle montagne " aurait permis, d'une part, d'assurer la cohérence spatiale des trois communautés de communes en cause et, d'autre part, d'accroître la solidarité financière de l'ensemble. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 décembre 2020 et 25 octobre 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève. Les parties ont été informées, par lettres des 13 septembre, 26 octobre et 19 novembre 2021, qu'en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative il était envisagé d'appeler l'affaire au mois de novembre ou décembre 2021 et que l'instruction pourrait être close à partir du 8 décembre 2021 sans information préalable. L'instruction a été close le 8 décembre 2021, en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Un mémoire en défense a été produit par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales le 15 décembre 2021, postérieurement à la clôture de l'instruction. La requête a été communiquée à la communauté d'agglomération Provence Alpes Agglomération qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme Balaresque, - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 25 mars 2016, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a défini le schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant notamment la fusion de cinq communautés de communes comprenant la communauté de communes du pays de Seyne, dont était membre la commune du Vernet. A la suite de l'adoption de cet arrêté, le préfet a pris, le 21 avril 2016, un arrêté portant projet de périmètre de la communauté d'agglomération de Digne-les-Bains, issue de la fusion des cinq communautés de communes. Ce projet a été soumis, respectivement pour accord et pour avis, aux communes et aux communautés de communes concernées. Il a été approuvé par vingt et une des quarante-six communes, dont la commune de Digne-les-Bains. Trois communes ne s'étant pas prononcées, leur accord a été réputé acquis. Vingt-deux communes se sont opposées au projet, dont la commune du Vernet, par une délibération du 14 mai 2016. Le 21 octobre 2016, le préfet a pris un arrêté portant création, à compter du 1er janvier 2017, de la communauté d'agglomération " Provence Alpes Agglomération " issue de la fusion des communautés de communes " Asse-Bléone-Verdon ", " Duyes et Bléone ", " Haute-Bléone ", " Moyenne Durance " et " Pays de Seyne ". La commune du Vernet doit être regardée comme relevant appel du jugement du tribunal administratif de Marseille en tant qu'il a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 21 octobre 2016. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la régularité de la procédure préalable à l'adoption de l'arrêté du 21 octobre 2016 : 2. Aux termes de l'article 35 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) : " III. - Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au II de l'article 33 de la présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, pour la mise en œuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. (...) / L'arrêté portant projet de fusion dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner (...) Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. / A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et les conseils municipaux disposent d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. (...) / La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, avant le 31 décembre 2016. / (...) / L'arrêté de fusion fixe également le nom, le siège et les compétences du nouvel établissement public. / Les III et V de l'article L. 5211-41-3 du même code sont applicables. Par dérogation au troisième alinéa du même III, le délai de trois mois est porté à un an pour les compétences optionnelles prévues au II de l'article L. 5214-16 du même code pour les communautés de communes et au II de l'article L. 5216-5 pour les communautés d'agglomération. ". 3. En premier lieu, comme l'a jugé le tribunal, par des motifs appropriés figurant au point 6 de son jugement qu'il convient d'adopter, le moyen tiré de la méconnaissance du I de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté comme inopérant. 4. En deuxième lieu, si aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ", ces dispositions n'imposent pas au représentant de l'Etat dans le département, qui doit seulement, en application des dispositions précitées du III de l'article 35 de la loi du 7 août 2015, notifier l'arrêté portant projet de fusion au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre, de fournir d'autres documents ni de communiquer d'autres informations aux membres des conseils municipaux de ces communes préalablement à l'adoption de la délibération portant sur le projet de fusion. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions par le préfet doit, dès lors, également être écarté comme inopérant. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter auprès du maire des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 7. Il ressort des pièces du dossier que la convocation envoyée le 14 juin 2016 aux membres du conseil municipal de Château-Arnoux-Saint-Auban en vue de la séance du conseil du 23 juin 2016 était accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour, en particulier sur l'approbation de l'arrêté portant projet de périmètre de la communauté d'agglomération de Digne-les-Bains, lequel était annexé à la convocation. Il ressort également des pièces du dossier qu'un rapport explicatif de synthèse présentant le projet de périmètre a été remis aux membres du conseil municipal de Digne-les-Bains préalablement au conseil municipal du 30 juin 2016. 8. Il n'est en revanche pas établi qu'une note de synthèse ait été transmise aux membres du conseil municipal des Mées préalablement à la séance du 4 juillet 2016. Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des membres des conseils municipaux de la communauté de communes de la moyenne Durance, dont était membre la commune des Mées, ont été conviés le 19 février 2016 à une présentation du projet de schéma départemental de coopération intercommunale comportant notamment une simulation financière et fiscale de l'intégration de cette communauté de communes au sein de la communauté d'agglomération fusionnant 5 communautés de communes. En outre, il ressort du procès-verbal de la séance du conseil municipal des Mées du 4 juillet 2016 que, préalablement au vote du projet de périmètre, le maire a détaillé la problématique du projet en rappelant sa genèse et les raisons pour lesquelles, si la communauté de communes de la moyenne Durance et la commune des Mées s'étaient initialement opposées à ce projet de fusion, il propose en définitive, après expertises des conséquences financières et fiscales à la fois du maintien en l'état et du projet de fusion, de donner un avis favorable à ce dernier. Enfin, il ressort de ce procès-verbal que la délibération approuvant le projet de périmètre a été adoptée à l'unanimité des présents. Dans ces conditions, la commune du Vernet n'est pas fondée à soutenir que l'absence ou l'insuffisance de la note de synthèse a, dans les circonstances particulières de l'espèce, exercé une influence sur le sens de la délibération et n'établit pas qu'elle a, par elle-même, privé les membres du conseil municipal des Mées d'une garantie. 10. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité des avis favorables émis par les conseils municipaux de Digne-les-Bains, Château-Arnoux-Saint-Auban et Les Mées sur le projet de fusion doit être écarté. En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 25 mars 2016 : 11. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 12. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral du 25 mars 2016 portant schéma départemental de coopération intercommunale a été publié au recueil des actes administratifs des services de l'État dans le département des Alpes-de-Haute-Provence le 30 mars 2016. S'il est constant que cet arrêté n'est pas un acte règlementaire, cette publication a toutefois fait courir le délai de recours contentieux à l'encontre de cet arrêté, qui n'avait pas à être notifié à chacune des communes concernées, contrairement à ce que soutient la commune du Vernet. Dès lors, cet arrêté était devenu définitif à la date d'introduction de sa demande devant le tribunal administratif de Marseille. Or, si l'arrêté du 21 octobre 2016 portant création, à compter du 1er janvier 2017, de la communauté d'agglomération " Provence Alpes Agglomération " est destiné à assurer la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunale, il ne constitue pas pour autant avec ce dernier une opération complexe. 13. La commune du Vernet ne peut, par suite, utilement invoquer à l'appui de son recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté du 21 octobre 2016 les vices de procédure dont aurait été entachée l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale arrêté le 25 mars 2016, en particulier les conditions dans lesquelles la commission départementale de coopération intercommunale a délibéré sur les amendements au schéma départemental de coopération intercommunale qui auraient pu conduire à l'insertion dans celui-ci d'un " pôle montagne " composé des communautés de communes du Pays de Seyne, d'Ubaye Serre-Ponçon et de la Vallée de 1'Ubaye. 14. Enfin, si l'appelante soutient, en reprenant son argumentation de première instance, que l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales en ce qu'il inclut dans son périmètre les huit communes de la communauté de communes du pays de Seyne, il convient d'écarter ce moyen par adoption des motifs appropriés figurant au point 15 du jugement attaqué. 15. Il résulte de ce qui précède que la commune du Vernet n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 octobre 2016. Ses conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par voie de conséquence, qu'être rejetées. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune du Vernet est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Vernet, à la communauté d'agglomération Provence Alpes Agglomération et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée pour information au préfet des Bouches-du-Rhône. Délibéré après l'audience du 10 janvier 2022, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Balaresque, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 janvier 2022. N°20MA00464 2