CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01052, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01052
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET JORION AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de Mayotte a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté sa demande du 29 mars 2012, tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 20 498 874,61 euros au titre des dépenses liées à l'indemnité représentative de logement des instituteurs (IRL) que la collectivité départementale supporte depuis 2004, et de condamner l'Etat à lui verser cette somme, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. Par un jugement n° 1400041 du 19 février 2015, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mars 2015, 5 mai 2015 et 15 juin 2016, le département de Mayotte, représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2015 du tribunal administratif de Mayotte ; 2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 498 874,61 euros, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin de retracer, entre 2004 et 2013, les recettes versées par l'Etat au conseil général de Mayotte au titre de la DSI, ainsi que les dépenses décaissées par ce dernier ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que la prescription quadriennale lui a été opposée pour les créances antérieures au 1er janvier 2008 ; - en effet, alors que l'article 11 de la loi du 31 décembre 1968, dans sa rédaction initiale, faisait expressément référence à Mayotte, une telle référence a disparu à la suite de l'adoption de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 modifiant la rédaction de cet article 11, de sorte qu'à compter du 1er janvier 1996, aucune disposition de la loi du 31 décembre 1968 n'était plus applicable à Mayotte ; - dès lors que le régime de la prescription des créances sur l'Etat ne figure parmi aucune des six catégories énumérées par l'article L.O. 6113.1 du code général des collectivités territoriales échappant au principe d'identité législative selon lequel " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte ", la loi du 31 décembre 1968 est implicitement entrée en vigueur à Mayotte le 1er janvier 2008 par application de l'article LO 6123-1 du code général des collectivités territoriales; - toutefois, cette entrée en vigueur au 1er janvier 2008 ne l'a pas été de façon rétroactive. En effet, dès lors que conformément à l'article 2 du code civil : " la loi ne dispose que pour l'avenir ", faute d'une disposition contraire, le législateur doit être réputé n'avoir jamais entendu déroger au principe de non-rétroactivité, ce qui est tout particulièrement le cas en matière de prescription ; - il ressort sur ce point d'une jurisprudence constante que lorsqu'une loi nouvelle modifiant la prescription d'un droit abrégeait ce délai, le nouveau délai était immédiatement applicable, mais qu'il ne saurait, à peine de rétroactivité et sauf disposition spécifique, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle ; - à cet égard, si, ainsi que l'avait fait valoir le ministre des outre-mer en première instance, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, adopté dès l'origine, a prévu son applicabilité aux créances antérieures à son entrée en vigueur, un tel article ne saurait cependant trouver à s'appliquer implicitement pour une loi votée trente neuf ans après, et ayant, elle-même, prévu une applicabilité implicite de ces règles de prescription quadriennale, de sorte que, à défaut de dispositions expresses en ce sens lors de l'adoption de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, la règle de prescription quadriennale ne saurait rétroagir aux créances nées avant le 1er janvier 2008. Toute autre interprétation serait contraire aux dispositions du code civil qui prohibent, par principe, la rétroactivité, aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité de la loi et aux stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er de son premier protocole additionnel ; - ainsi, les créances antérieures (2004-2007), auxquelles il convenait d'appliquer le délai de droit commun prévu par le code civil (soit la prescription de trente ans) peuvent être considérées comme soumises à un régime de prescription quadriennale à partir du 1er janvier 2008, exactement comme si elles étaient apparues à cette date, de sorte qu'elles ne pouvaient être prescrites que le 31 décembre 2012. Or puisque, le 29 mars 2012, le président du conseil général de Mayotte avait écrit au Premier ministre pour lui demander l'indemnisation des charges indues, la prescription a été interrompue en 2012 ; - en toute hypothèse, le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 permettait d'écarter les dispositions de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une telle loi - spéciale - déroge aux dispositions générales relatives à la prescription quadriennale. A cet égard, la volonté du législateur était de faire cesser " au plus tard le 31 décembre 2004 " cette prise en charge indue et de poser un principe de droit à remboursement, sans limitation dans le temps ; - par application, tant de 1'article 34 de la Constitution, que du principe de spécialité législative applicable à Mayotte, de simples décrets ne pouvaient, sans aucun support législatif, lui étendre l'applicabilité d'une loi en matière de prescription. Il y a donc lieu de soulever, en tant que de besoin, une exception d'illégalité à l'encontre des trois décrets mentionnés par le ministre et de les écarter en conséquence. Du reste, le décret de 1981 et celui de 1992 ont été adoptés à une époque où la loi du 1er février 1995 n'avait pas encore soustrait l'archipel des Comores au régime de la loi de 1968 ; - en outre, les règles de prescription portent sur les droits pécuniaires des administrés, c'est-à-dire sur leurs biens au sens de l'article premier du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et ne sont pas de simples règles procédurales à respecter dans les échanges avec l'administration ou devant les juridictions administratives. Dès lors, la loi du 11 juillet 2001 n'a pas introduit à Mayotte les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ; - le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité sur ce point décidé le 26 janvier 2016 par la cour de céans ne règle pas la question de l'applicabilité du mécanisme ; - dans le cas spécifique des charges liées aux dépenses litigieuses, la prescription a été interrompue en 2009 et en 2011, par application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une réunion s'est tenue dans les locaux de la préfecture de Mayotte le 2 septembre 2009 portant sur les charges supportées par le conseil général dans le domaine de l'éducation et que le courrier du 12 septembre 2011 et le compte-rendu de la réunion du 2 septembre 2009 portant sur les charges en matière d'éducation révèlent une demande de paiement de la part du Département de Mayotte ; - en outre, il résulte de l'instruction, notamment d'un courrier du préfet de Mayotte en date du 12 septembre 2011 qu'une réunion s'est tenue entre les services de l'Etat et le département le 16 septembre 2011 pour traiter de la question des charges indues pesant sur le département ; - s'agissant du principe du droit à réparation, dès lors que les dépenses indues peuvent résulter de textes législatifs, de textes réglementaires pris par le Gouvernement ou par le préfet de Mayotte, de conventions ou tout simplement d'une situation de fait, il est parfaitement indifférent que, contrairement à ce qu'a relevé le tribunal dans certains dossiers de charges indues, il n'ait pas pu être retrouvé de traces écrites d'une sollicitation des services de l'Etat ; - dès lors que l'Etat dispose de la compétence de la compétence, ainsi qu'il est d'usage dans un Etat unitaire, et que toute compétence publique et donc toute charge appartient par principe à l'Etat, une charge n'a à être supportée par une collectivité territoriale que si un texte d'un niveau au moins législatif en dispose ainsi, de sorte qu'un usage, une convention ou un décret ne peut mettre une dépense à la charge d'une collectivité territoriale et que le consentement de celle-ci à une dépense qui ne relève pas de sa compétence est inopérant ; - il résulte de l'article 72-2 de la Constitution que l'Etat ne décide pas à la place d'une collectivité territoriale quelle est l'affectation de ses ressources et que lorsqu'il transfère une charge à une collectivité territoriale, il doit la compenser ; - si les obligations mises à la charge d'une collectivité territoriale ne sauraient méconnaître leur compétence propre, cela signifie qu'une collectivité territoriale n'a pas à supporter une dépense qui ne relève pas de sa compétence, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales. Or en l'espèce, dans certains cas, des dépenses ont été mises à la charge du conseil général par décret, alors qu'elles incombaient à l'Etat, et sans qu'aucun texte de niveau législatif ne permette un tel transfert de charge ; - l'illégalité du traitement qui a été réservé à Mayotte est apparue si évidente aux yeux du législateur, qu'il a adopté un article législatif spécifique afin de tenter d'y mettre fin, en l'occurrence le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, dont le tribunal n'a jamais tenu compte ; - lorsqu'une charge incombe à l'Etat, elle ne peut être supportée par une autre personne, physique ou morale, quand bien même cette personne y consentirait en signant une convention mettant à sa charge ces dépenses ; - une personne publique qui, du fait de la carence de l'Etat, prend à sa charge une dépense qui incombe à ce dernier, doit en être indemnisée ; - s'agissant des charges indues liées à l'indemnité représentative de logement (IRL), la dépense supportée par le conseil général de Mayotte résulte de dispositions législatives et règlementaires spécifiques à Mayotte qui ont eu pour origine, faute de règlements de la part de l'Etat, une perte financière. A cet égard, le département entend obtenir l'indemnisation du préjudice résultant pour lui de la gestion qu'il a assurée de la dotation spéciale instituteur (DSI), dont la traduction individuelle est l'indemnité représentative de logement (IRL) versée aux instituteurs ; - il résulte des dispositions de l'article L. 921-2 du code de l'éducation ainsi que des articles L. 2334-26, L. 2334-27 et L. 2334-28 du code général des collectivités territoriales que le montant unitaire de la DSI, versé à chaque instituteur, est déterminé par l'Etat et que les collectivités territoriales ne disposent d'aucune marge en la matière ; - si, en Métropole, les dispositions de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales prévoient que c'est le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, l'IRL aux instituteurs, toutefois, à Mayotte, l'article L. 2564-26 du même code prévoyait que, par dérogation, jusqu'au 31 décembre 2013, le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs de Mayotte, calculé en multipliant le nombre d'instituteurs concernés de Mayotte par le montant unitaire de la dotation spéciale, serait imputé sur la première part de la dotation spéciale et attribué au département, à charge pour lui de la reverser ensuite aux instituteurs en fonction des indications que lui donne le vice-rectorat ; - les termes de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales impliquent naturellement que l'Etat a transféré, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, une compétence au département de Mayotte pour gérer le versement de cette indemnité jusqu'au 31 décembre 2013, de sorte que contrairement à ce que soutient le ministre défenseur, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 72-2 de la Constitution n'est pas inopérant ; - si le ministre défendeur fait valoir que l'article R. 212-10 du code de l'éducation, à l'instar de l'ensemble de la partie réglementaire de ce code, n'est pas applicable à Mayotte, dès lors qu'il n'entre dans aucune des exceptions posées par les dispositions de l'article L.O. 6113.1 du code général des collectivités territoriales, créées par l'article 3 de la loi organique du 21 février 2007, il est pleinement applicable à Mayotte depuis le 1er janvier 2008. Or, dès lors que le département de Mayotte a commencé à verser la majoration de l'IRL en 2009 suite à l'adoption d'une délibération n° 01/2009 du 2 février 2009 dont l'origine résulte d'un protocole d'accord tripartite signé par le vice-rectorat, le département de Mayotte et les syndicats instituteurs, le département a droit à être indemnisé de la charge résultant de l'absence de compensation par l'Etat du versement de cette majoration ; - alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit ainsi que le Conseil général doive supporter une partie du coût de cette dotation, la dotation versée au département n'a, toutefois, pas toujours été égale à celle versée aux instituteurs, de sorte que l'opération n'a pas été neutre pour celui-ci. Par exemple, en 2005, l'Etat n'a rien remboursé à ce titre, alors même que le conseil général a versé la somme totale de 4 260 888,36 euros aux instituteurs et, pour les années 2007 à 2011, l'Etat a remboursé au conseil général moins que ce que ce dernier avait versé au titre de l'IRL ; - ainsi, dès lors que, sur la période 2004-2011, le solde négatif pour le conseil général de Mayotte a été de 8 475 627,61 euros et qu'en 2012 et 2013, le Conseil général a versé une DSI aux instituteurs, sans qu'elle ne soit initialement compensée par l'Etat, le solde négatif en résultant a été respectivement pour ces deux années de 6 011 654 euros et de 6 011 593 euros, de sorte que le montant total dont le département est fondé à demander le paiement s'élève à 20 498 874,61 euros ; - par ailleurs, la question des instituteurs contractuels s'est posée de façon spécifique, dès lors que pour mettre un terme à un important mouvement de grève des instituteurs, un protocole d'accord tripartite a été signé entre le vice-rectorat, le conseil général et les syndicats d'instituteurs, qui s'est traduit par une délibération n° 01/2009/CG du 2 février 2009 du conseil général de Mayotte décidant d'appliquer, à compter du 1er janvier 2009, d'une part, aux instituteurs titulaires et stagiaires, les règles de majoration par ailleurs posées par l'article R. 212-10 du code de l'éducation, et, d'autre part, aux instituteurs contractuels, une indemnité de sujétion spéciale à hauteur du taux de base de I'IRL ; - à cet égard, si le ministre a contesté le versement d'une indemnité majorée, en faisant valoir que le département de Mayotte aurait choisi, par cette délibération n° 01/2009/CG, de majorer le montant d'IRL et de ne pas demander le versement des majorations de 25 % aux communes, il résulte de l'article L. 2546-26 du code général des collectivité territoriales que, dans le cas de Mayotte, le conseil général est compétent pour attribuer un tel complément mais qu'il ne peut pour autant contraindre les communes à lui rembourser un complément qui, d'après l'article R. 212-10 du code de l'éducation, était de droit ; - en outre, si le ministre, qui ne chiffre pas le coût d'un tel complément, a fait valoir que le conseil général de Mayotte aurait choisi d'aller volontairement au-delà de la règlementation en étendant la DSI aux contractuels, ce qui le priverait du droit à être remboursé de ce qu'il a déboursé, c'est un protocole tripartite, cosigné notamment par le vice rectorat début 2009 afin de mettre fin à un conflit social, qui en est à l'origine ; - s'agissant de l'année 2005, le ministre n'a pas produit la preuve du mandatement de la somme de 5 007 083 euros alors qu'il est le seul à pouvoir le faire ; - il est de même des années 2004 et 2006 à 2011, contrairement à ce qu'a indiqué le tribunal dans le jugement attaqué ; - les arrêtés et ordres de paiement du préfet de Mayotte, établis en sa qualité d'ordonnateur, permettent simplement d'établir l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement de ces dépenses, mais, en aucun cas, le paiement effectif des sommes mentionnées par le ministre en défense, alors que seul le paiement par le comptable public, exclusivement compétent dans le maniement des fonds publics, permet de libérer l'Etat de sa dette envers le département de Mayotte ; - par ailleurs, l'Etat ne produit aucun document, ni commencement de preuve au titre des années antérieures à 2008 ; - en ce qui concerne la réalité des dépenses supportées par le conseil général de Mayotte, le tribunal a également opposé qu'il ne démontrait pas que l'Etat lui devrait des sommes supplémentaires, alors qu'il avait produit en première instance, d'une part, un tableau, année par année du coût de l'IRL et, d'autre part, trois tableaux détaillés, distinguant entre contractuels et fonctionnaires, et entre majorations et charges patronale, avec le tableau n° 1 qui additionne les tableaux 2 et 3 ; - pour justifier un peu plus de la réalité des dépenses, le conseil général de Mayotte a demandé à la direction régionale des finances publiques (DRFIP) de Mayotte, par le biais de son conseil, la preuve des mandatements de dépenses pendant la période considérée et a, par ailleurs, entamé des recherches complémentaires dans ses archives ; - dans l'hypothèse où la cour de céans estimerait, alors même que, d'une part, le conseil général de Mayotte a contribué au financement de dépenses qui ne lui appartenaient pas, et que, d'autre part, son droit à réparation n'est pas contestable, ces dépenses ne seraient pas suffisamment établies, il lui appartiendrait alors de décider d'une mesure d'expertise. Par un mémoire en défense enregistré le 10 septembre 2015, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - l'Etat n'a procédé à aucun transfert ou création de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution ; - s'agissant de la prise en charge des dépenses litigieuses, l'Etat a assumé ses obligations légales en versant la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) au conseil départemental sur les années 2004 à 2013 ; - les sommes réclamées par le conseil départemental de Mayotte tiennent compte des cotisations patronales et des majorations, qui n'ont pourtant pas à être imputées sur le budget de l'IRL et sont inscrites sur la fiche de paye de 1'agent ; - alors que les dépassements de l'enveloppe départementale entraînent le versement du différentiel par les communes, en application de l'article L. 2334-30 du code général des collectivités territoriales, le conseil départemental de Mayotte a choisi, par sa délibération n° 01/2009/CG, de majorer le montant d'IRL sans demander le versement des majorations de 25% aux communes de Mayotte, de sorte qu'ainsi que l'a relevé le tribunal, l'Etat n'a aucune obligation de remboursement ; - le conseil départemental, qui a choisi d'aller au-delà de la règlementation en étendant la DSI aux contractuels alors qu'une telle extension n'est pas prévue par la règlementation en vigueur, n'est pas fondé à en réclamer le remboursement à l'Etat. A cet égard, la communication par l'Etat des noms, situations et adresses des instituteurs contractuels ne témoigne en aucune manière d'un souhait de leur voir reconnaître un droit à bénéficier de l'indemnité représentative de logement ; - la somme réclamée pour l'année 2005 n'est pas sincère dès lors que la colonne intitulée " montant remboursé " est vide, alors que le conseil départemental s'est vu verser la somme totale de 5 007 083 euros par l'Etat en application de l'arrêté préfectoral no 244/SG/DRCAE d'attribution de la DSI au titre de 2005, pourtant joint à son propre mémoire ; - les sommes demandées pour les années 2012 et 2013 représentent une hausse de plus de 420 % comparativement à l'année 2011, alors qu'aucun élément objectif ne permet de justifier une hausse aussi conséquente, et que les sommes réclamées pour ces deux années ne prennent pas en compte la DSI versée par l'Etat en 2012 (4 972 968 euros) et 2013 (4 388 904 euros) ; - le ministre produit au dossier d'appel la preuve des versements de l'IRL au conseil départemental pour les années 2008 à 2013 ; - de fait, si par extraordinaire, il devait être considéré que la demande du requérant relative aux dépenses liées à l'indemnité représentative de logement était fondée, cette indemnisation devrait être minorée. - enfin, les documents produits par le département ne suffisent pas à établir une faute de l'administration qui justifierait la nomination d'un expert qui relève au demeurant du seul pouvoir du juge. Par un mémoire distinct enregistré le 29 octobre 2015, déposé au titre des articles 23-1 de l'ordonnance n° 58-1068 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et R. 771-3 du code de justice administrative, le département de Mayotte, demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité des articles LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales et 9 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements et les établissements publics. Par ordonnance du 26 janvier 2016, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question ainsi soulevée. Par ordonnance du 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, et notamment son article 72-2 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble son premier protocole additionnel ; - la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'Outre-Mer ; - la loi organique n° 2010-1486 et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relatives à Mayotte ; - l'ordonnance n° 2011-1708 du 1er décembre 2011 relative à l'application à Mayotte des deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales ; - le code de l'éducation ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ; - la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 ; - la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset ; - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., représentant le département de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 29 mars 2012 communiquée à plusieurs ministres du gouvernement et au préfet de Mayotte, le président du conseil général de Mayotte a sollicité du Premier ministre le remboursement de diverses dépenses, regroupées sous le nom de charges indues, qu'il exposait avoir supportées depuis l'année 2004, sous la forme de mises à disposition de personnels, de dépenses d'investissement et de charges de fonctionnement ayant bénéficié selon lui à l'Etat, en dépit de l'objectif, fixé par les dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, d'une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, devant s'achever au plus tard le 31 décembre 2004. A cette lettre était joint un tableau récapitulatif des onze charges indues et, plus particulièrement, celle liée à la compensation insuffisante, par l'Etat, de l'indemnité représentative de logement versée chaque année par le conseil général aux instituteurs des communes de Mayotte, dont le montant avait été chiffré initialement, par le département, à la somme de 8 475 627,61 euros pour les années 2004 à 2011, puis porté par celui-ci à 20 498 874,61 euros en incluant les années 2012 et 2013. Le département de Mayotte relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de paiement et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser cette dernière somme de 20 498 874,61 euros. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. La décision implicite de rejet de la réclamation préalable formée par la lettre du 29 mars 2012 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre des outre-mer en première instance : 3. Le ministre des outre-mer fait valoir que les sommes réclamées par le département au titre des années 2004 à 2007 sont prescrites dès lors qu'aucune cause interruptive de prescription ne peut être identifiée avant l'envoi, par le département, de la lettre du 29 mars 2012, mentionnée aux points 1 et 2, réclamant le remboursement de la charge litigieuse. En ce qui concerne l'entrée en vigueur et l'application dans le temps de la loi du 31 décembre 1968 à Mayotte : 4. D'une part, aux termes de l'article 1 de la loi du 31 décembre 1968 susvisée : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. ". Selon l'article 6 de cette loi : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi. (...). ". En vertu de l'article 9 de cette loi : " Les dispositions de la présente loi sont applicables aux créances nées antérieurement à la date de son entrée en vigueur et non encore atteintes de déchéance à cette même date / Les causes d'interruption et de suspension prévues aux articles 2 et 3, survenues avant cette date, produisent effet à l'égard de ces mêmes créances. ". L'article 11 de ladite loi, dans sa rédaction applicable à la date de son entrée en vigueur, disposait : " Dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, de la Polynésie française, des Terres australes et antarctiques françaises, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, la présente loi est applicable aux créances mentionnées à l'article 1er ainsi qu'aux créances sur ces territoires. / Dans le territoire français des Afars et des Issas et dans le territoire des Comores, la présente loi s'applique aux seules créances sur l'Etat et les établissements publics de l'Etat. ". 5. D'autre part, la loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, qui a mis fin à l'appellation de " territoire des Comores ", disposait, en son article 7, abrogé le 13 juillet 2001, lors de l'entrée en vigueur de la loi du 11 juillet 2001 susvisée : " Le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, avant le 1er juillet 1979, toutes mesures tendant à étendre et à adapter les textes intervenus dans le domaine législatif et qui ne sont pas applicables à Mayotte. / Les textes de nature législative précédemment applicables à Mayotte le demeurent.dans toutes leurs dispositions qui ne sont pas contraires à la présente loi Ils peuvent être modifiés dans les formes et dans les limites prévues à l'alinéa précédent. (...) ". En vertu de l'article 10 de cette même loi, également abrogé le 13 juillet 2001 : " Les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. ". 6. En premier lieu, il résulte de la combinaison des dispositions précitées que la loi du 31 décembre 1968, dont l'exposé des motifs précise que la règle de prescription quadriennale qu'elle instaure constitue " l'une des règles de base du droit administratif français ", a été rendue applicable à Mayotte, anciennement dénommée " Territoire des Comores ", dès l'entrée en vigueur de cette loi, en ce qu'elle concerne - comme en l'espèce - les créances sur l'Etat et les établissements publics de l'Etat. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, la seule circonstance que l'article 11 de cette loi ait cessé de faire référence à Mayotte, à la suite de l'entrée en vigueur de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, contenu dans un titre IV qui était d'ailleurs destiné à régir spécifiquement le territoire des Iles Wallis et Futuna, ne saurait révéler une volonté du législateur de soustraire de la collectivité de Mayotte à l'application de la loi du 31 décembre 1968, à laquelle elle a toujours été soumise. A cet égard, le principe de spécialité législative, anciennement posé par les dispositions précitées de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1976, était destiné uniquement à régir les lois nouvelles, en disposant qu'elles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse, et non, comme en l'espèce, les lois qui y étaient déjà en vigueur. Ainsi, la loi du 31 décembre 1968 devant être regardée comme n'ayant jamais cessé d'être applicable à Mayotte, elle n'a pas, contrairement ce que soutient également l'appelant, été réintroduite lors de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2008, de la loi organique du 21 février 2007 susvisée, qui a posé à Mayotte le principe de l'identité législative assorti d'exceptions relevant de la spécialité législative. Dès lors, l'application de la règle de prescription quadriennale aux créances sur l'Etat, nées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2007, dont le Département de Mayotte demande le paiement, ne revêt aucun caractère rétroactif. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce qu'une telle application rétroactive serait contraire aux dispositions de l'article 2 du code civil et méconnaitrait tant les exigences constitutionnelles d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi que les stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 1er de son premier protocole additionnel ne peuvent qu'être écartés comme inopérants. 7. En second lieu, les dispositions du I de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001 susvisée dont le département se prévaut, en vertu desquelles : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ", n'ont eu ni pour objet ni pour effet de poser de nouvelles règles de prescription des créances sur l'Etat, mais, seulement, de définir les modalités d'organisation de la prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, et dont Mayotte assumait jusqu'alors la prise en charge financière. Ainsi, et contrairement à ce que soutient l'appelant, les dispositions spécifiques de cette loi n'ont pas dérogé à celles de la loi du 31 décembre 1968. En ce qui concerne les causes interruptives de prescription : 8. Aux termes de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 susmentionnée : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. (...) / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (...) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ". Les dispositions des articles 1 et 2 de la loi du 31 décembre1968, qui ont pour objet de prescrire au profit des collectivités publiques qui y sont visées les créances non payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, tout en prévoyant des mécanismes d'interruption de ce délai de prescription permettant aux créanciers de faire valoir leurs demandes ou leurs réclamations dès lors qu'elles ont trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, ont été édictés dans un but d'intérêt général, en vue notamment de garantir la sécurité juridique des collectivités publiques en fixant un terme aux actions, sans préjudice des droits qu'il est loisible aux créanciers de faire valoir dans les conditions et les délais fixés par ces textes. 9. En premier lieu, pour soutenir que la prescription quadriennale a été interrompue dès l'année 2009 et qu'il a dès lors droit au remboursement de l'ensemble des créances nées à compter du 1er janvier 2005, le département de Mayotte se prévaut de ce qu'une réunion s'est tenue dans les locaux de la préfecture de Mayotte, le 2 septembre 2009, afin d'examiner les charges supportées par le conseil général dans le domaine de l'éducation depuis 2004 et que le courrier adressé par le préfet de Mayotte au président du conseil général en date du 12 septembre 2011, auquel était annexé le compte-rendu de la réunion susmentionnée, révèlent une demande de paiement de la part du département. Toutefois, et ainsi que le fait valoir le ministre des outre-mer, cette mention de l'année 2009 ne peut être regardée, en l'espèce, que comme une erreur matérielle. En effet, il ressort du compte-rendu susmentionné qu'il mentionne la présence de trois représentants des services de l'Etat qui n'avaient pas encore été nommés et installés dans leurs fonctions à la date du 2 septembre 2009, en l'occurrence, M. Duprat, secrétaire général de la Préfecture de Mayotte, nommé par décret du président de la République du 2 avril 2010, M. B..., trésorier payeur général de Mayotte, nommé par décret du Président de la République du 17 décembre 2009 et MmeC..., directrice des relations avec les collectivités locales à la Préfecture de Mayotte, affectée sur ce poste par décision du ministre de l'intérieur du 23 février 2010. En outre, ce même compte-rendu mentionne qu'il a été décidé d'examiner les " tableaux de dépenses et des recettes du conseil général de 2006 à 2011 pour les instituteurs et ATOS ", que " le vice-rectorat disposait, jusqu'au 31 mars 2011, d'une délégation de signature et d'un accès au fichier GRH du conseil général pour le versement de l'IRL aux instituteurs titulaires et de l'indemnité spéciale aux instituteurs contractuels ", et que " selon le tableau du conseil général, le coût des agents affectés dans ces écoles est passé de 266 425 euros en 2009 pour 22 agents à 504 445 euros en 2011 pour 19 agents, soit près du double, ce qui pose en soi, problème ". Dans ces conditions, la réunion du 2 septembre 2009 dont l'appelant fait état ne peut avoir eu lieu que le 2 septembre 2011. Il s'ensuit qu'en se bornant à se prévaloir de cette réunion, il n'établit pas que la prescription aurait été interrompue au cours de l'année 2009. 10. En second lieu, le département de Mayotte soutient qu'il résulte du courrier du préfet de Mayotte du 12 septembre 2011 susmentionné qu'une réunion s'est tenue entre les services de l'Etat et le département de Mayotte le 16 septembre 2011 pour traiter de la question des charges indues. Toutefois, ce courrier se borne à mentionner que " en accord avec vos services une prochaine réunion est fixée le 16 septembre à 16 h à la préfecture dans la salle de réunion du secrétaire général afin de poursuivre l'analyse des documents que vos services nous ont fait parvenir sur les charges supportées par le conseil général dans le domaine sanitaire et social " et il ne résulte pas de l'instruction qu'une telle réunion s'est finalement tenue. En outre, si, ainsi qu'il a été dit au point 9, une réunion a eu lieu le 2 septembre 2011, ces simples pourparlers, destinés dans un premier temps à examiner les tableaux établis par le département en matière de charges indues, ne peuvent être regardés comme ayant eu le caractère d'une réclamation relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance et n'ont donc pas constitué un fait interruptif de la prescription quadriennale au sens des dispositions de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968. Dès lors, la prescription quadriennale n'a pas davantage été interrompue au cours de l'année 2011. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre des outre-mer est fondé à faire valoir que les créances nées au cours des années 2004, 2005, 2006 et 2007 ont été respectivement prescrites les 1er janvier 2009, 1er janvier 2010, 1er janvier 2011 et 1er janvier 2012. Par suite, les conclusions indemnitaires du département de Mayotte portant sur les années 2004 à 2007 doivent être rejetées pour ce motif. Sur les réclamations indemnitaires du département de Mayotte portant sur les années 2008 à 2013 : 12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 921-2 du code de l'éducation : " Indépendamment de leur traitement, les instituteurs titulaires et stagiaires ont droit au logement ou à l'indemnité communale en tenant lieu. Cette indemnité est fixée par le représentant de l'Etat dans le département, après avis du conseil départemental de l'éducation nationale, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. (...) ". Selon l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales : " A compter de l'exercice 1986, les communes reçoivent une dotation spéciale, prélevée sur les recettes de l'Etat, au titre des charges qu'elles supportent pour le logement des instituteurs. (...). / Cette dotation est répartie par le comité des finances locales proportionnellement au nombre des instituteurs, exerçant dans les écoles publiques, qui sont logés par chaque commune ou qui reçoivent d'elle une indemnité de logement. / (...) / Le comité des finances locales procède à un nouveau calcul de cette diminution du montant inscrit en loi de finances initiale, au plus tard le 31 juillet de l'année suivant la répartition, en fonction du taux de variation entre l'effectif réel du corps des instituteurs recensé au 1er octobre de l'année précédant celle au titre de laquelle la dotation a été répartie et celui de l'antépénultième année. L'écart éventuel entre la dotation inscrite en loi de finances et le montant ainsi calculé est prioritairement financé par mobilisation du reliquat comptable net global constaté au terme de la répartition de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de l'année considérée. ". Selon l'article L. 2334-27 du même code : " La dotation spéciale pour le logement des instituteurs prévue à l'article L. 2334-26 est divisée en deux parts : - la première part est versée aux communes pour compenser les charges afférentes aux logements effectivement occupés par des instituteurs ayant droit au logement ; / - la seconde part est destinée à verser l'indemnité communale prévue par l'article L. 921-2 du code de l'éducation. ". Aux termes de l'article L. 2334-28 dudit code : " Chaque année, le comité des finances locales : - fait procéder au recensement des instituteurs bénéficiant d'un logement mis à leur disposition par la commune ou de l'indemnité communale en tenant lieu ; / - fixe le montant unitaire de la dotation spéciale en divisant le montant total de cette dotation par le nombre total d'instituteurs recensés ; / - fixe le montant de la première et de la seconde part de la dotation spéciale proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et au nombre d'instituteurs indemnisés tels qu'ils ont été recensés. ". En vertu de l'article L. 2334-29 de ce même code : " Les communes perçoivent directement les sommes leur revenant au titre de la première part de la dotation spéciale. / Les sommes afférentes à la seconde part sont attribuées, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant au Centre national de la fonction publique territoriale qui verse, au nom de la commune, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que cela n'entraîne de charges pour cet établissement, l'indemnité communale aux instituteurs ayants droit, sur la base du montant fixé pour chaque commune par le représentant de l'Etat dans le département et dans la limite du montant unitaire fixé sur le plan national à l'article L. 2334-28. (...). ". Toutefois, s'agissant de Mayotte, l'article 1 de l'ordonnance du 1er décembre 2011 susvisée disposait : " Le chapitre IV du titre VI du livre V de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé : (...) Paragraphe 3 / Dotations et subventions / Art. L. 2564-26. - Jusqu'au 31 décembre 2013, par dérogation à l'article L. 2334-29, le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs de Mayotte est calculé en multipliant le nombre d'instituteurs concernés de Mayotte par le montant unitaire de la dotation spéciale. Il est imputé sur la première part de la dotation spéciale et est attribué au Département. (...). ". 13. Le département de Mayotte soutient que la dotation spéciale pour le logement des instituteurs de Mayotte versée par l'Etat au cours des années non prescrites de 2008-2013 n'a pas permis de couvrir intégralement le montant total de l'indemnité représentative de logement versée chaque année aux instituteurs des communes de Mayotte, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales, et que l'Etat a refusé à tort de prendre en charge les frais consécutifs à l'adoption d'une délibération n° 01/2009/CG du 2 février 2009 du conseil général appliquant, à compter du 1er janvier 2009, d'une part, aux instituteurs titulaires et stagiaires, les règles de majoration posées par l'article R. 212-10 du code de l'éducation, et, d'autre part, aux instituteurs contractuels, une indemnité de sujétion spéciale à hauteur du taux de base de I'IRL, alors que l'extension de ces avantages financiers à l'ensemble des instituteurs, y compris recrutés par la voie contractuelle, avait été décidée en concertation avec le vice-rectorat afin de mettre un terme à un conflit social important. 14. Il résulte de l'instruction, et notamment de huit arrêtés du préfet de Mayotte en date des 28 novembre 2008, 18 décembre 2009, 16 décembre 2010, 28 novembre 2011, 17 août et 11 décembre 2012, 20 mars et 5 décembre 2013, et des ordres de paiement correspondants, produits par le ministre de l'outre-mer en appel, que l'Etat a versé au département de Mayotte, tout au long de la période 2008 - 2013, une dotation spéciale pour les années 2008 (4 673 949 euros), 2009 (4 585 350 euros), 2010 (4 942 080 euros), 2011 (4 972 968 euros), 2012 (4 972 968 euros) et 2013 (4 388 904 euros), pour un montant total de 28 536 219 euros. Le département de Mayotte qui, après avoir contesté l'existence même d'un tel paiement pour les années 2012 et 2013, a reconnu par la suite que celui-ci était intervenu, persiste à soutenir, s'agissant des années 2008 à 2011, que les justificatifs de paiement susmentionnés, établis par le préfet en sa qualité d'ordonnateur, ne sauraient démontrer le paiement effectif des sommes en cause, dès lors que, conformément à l'article 33 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, seul le paiement par le comptable public compétent permet de libérer l'Etat de sa dette. Toutefois, l'appelant, qui a lui-même indiqué, d'une part, dans un tableau élaboré par ses soins lors de l'envoi de sa réclamation préalable au premier ministre et aux différents ministres concernés, que " jusqu'en 2009, ce versement [de l'IRL] faisait l'objet d'un remboursement intégral par l'Etat, via la dotation spéciale des instituteurs (DSI), à l'exception de l'année 2005 qui n'a fait l'objet d'aucun remboursement. " et, d'autre part, listé dans un second tableau l'ensemble des " montants remboursés " par l'Etat, dans une colonne créée spécialement à cet effet, pour un " total DSI payé de 29 867 577 euros ", ne saurait sérieusement, après avoir admis ainsi lui-même que les sommes litigieuses avaient été payées, procéder désormais par de simples affirmations pour tenter de démontrer que tel ne serait pas le cas. Par ailleurs, en admettant même que la délibération n° 01/2009/CG du 2 février 2009 susmentionnée aurait été prise dans un contexte de revendications sociales émanant des instituteurs recrutés par la voie contractuelle à Mayotte, il ne résulte d'aucune des mentions figurant dans ladite délibération, signée du seul président du conseil général de Mayotte, que le versement des majorations, à hauteur de 25 %, de l'indemnité représentative de logement des instituteurs qu'elle a instaurée devait faire l'objet d'une compensation par l'Etat. En outre, en se bornant à soutenir que " le ministre des outre-mer ne chiffre pas le coût d'un tel complément " et qu' " il est donc impossible de savoir ce qui, le cas échéant, aurait été versé en trop par le conseil général de Mayotte. ", le département de Mayotte n'apporte pas la preuve qui lui incombe de ce que l'Etat serait redevable de sommes excédant le montant total de 28 536 219 euros qui lui a déjà été versé pour les années 2008 à 2013. 15. En second lieu, aux termes des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. (...). / Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ". 16. Ainsi qu'il a été dit au point 14, le département de Mayotte ne justifie pas que les dépenses litigieuses qu'il allègue avoir dû engager résulteraient d'un transfert d'une compétence de l'Etat qui n'aurait pas été accompagné de l'attribution de ressources équivalentes, ni, davantage, d'une création ou d'une extension de compétences mise à charge par celui-ci. Dès lors, le moyen tiré de ce que le refus de lui rembourser la somme qu'il demande à ce titre méconnait les dispositions précitées doit être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que le département de Mayotte n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de Mayotte demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département de Mayotte est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de Mayotte et au ministre des outre-mer. Copie en sera remise au Premier ministre et au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 27 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01052