CAA de NANTES, 5ème chambre, 13/02/2017, 15NT02844, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-13
Numéro : 15NT02844
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Barbara  MASSIOU
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SCP OMNIA LEGIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Nature Centre, l'association nationale pour la protection des rivières dites TOS (truite, ombre, saumon), l'association SOS Loire Vivante - ERN France, la fédération du Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, la fédération de l'Indre pour la pêche et la protection du milieu aquatique et la fédération du Loir-et-Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 30 décembre 2013 par lequel le préfet d'Indre-et-Loire a délivré au syndicat intercommunal pour l'entretien et l'exploitation du Cher canalisé une autorisation d'occupation temporaire du domaine public fluvial, ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1402355 du 9 juillet 2015, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 septembre 2015 et 12 février 2016, l'association nationale pour la protection des rivières dite TOS, la fédération du Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, la fédération de l'Indre pour la pêche et la protection du milieu aquatique et la fédération du Loir-et-Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, représentées par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 9 juillet 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 30 décembre 2013 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au bénéfice de chacune d'entre elles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le jugement contesté est insuffisamment motivé, dès lors que pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 2124-57 du code général de la propriété des personnes publiques, le tribunal a considéré, sans plus de précisions, que l'arrêté attaqué était une autorisation d'occupation temporaire et non une concession du domaine public fluvial ; - l'arrêté contesté n'accorde pas une autorisation temporaire du domaine public mais est une concession ou une convention de gestion, dont les régimes sont différents de celui d'une autorisation unilatérale ; - le préfet était incompétent pour signer l'arrêté attaqué, en vertu de l'article R. 2124-57 du code général de la propriété des personnes publiques, l'autorisation accordée devant être regardée comme étant en réalité une concession ; - dans l'hypothèse où l'autorisation attaquée serait considérée comme une convention de gestion, elle serait entachée d'incompétence, d'un vice de procédure et d'un défaut de base légale ; - l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, le directeur départemental des finances publiques n'ayant pas fixé les conditions financières des titres d'occupation ; - les dispositions de l'article R. 2124-57 de ce même code ont été méconnues, les organisations professionnelles de la batellerie n'ayant pas été consultées ; - l'autorisation a été accordée en violation des dispositions de l'article R. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques, faute pour le syndicat d'avoir formé une demande précise d'occupation du domaine public ; - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; - cette décision méconnait les dispositions de l'article L. 2121-1 du code général de la propriété des personnes publiques, au motif qu'elle ne permet pas l'usage commun du Cher canalisé et que les compétences du syndicat ne lui permettent pas de garantir l'affectation du domaine public telle qu'elle est prévue par l'article L. 2111-12 de ce même code ; - l'arrêté attaqué est contraire aux dispositions de l'article L. 2124-8 de ce même code ; - il méconnaît également l'article L. 2132-6 du code général de la propriété des personnes publiques ; - ont également été méconnues les dispositions de l'article L. 214-17 du code de l'environnement ; - les dispositions de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 et de l'article 3 de la charte de l'environnement ont été méconnues, eu égard aux modalités de relevage des barrages prévues par l'arrêté attaqué ; - les dispositions de l'article 5 de cette charte ont également été méconnues, en l'absence de nouvelles études menées sur les risques d'atteinte aux espèces piscicoles ; - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, dès lors qu'il n'est pas compatible avec les objectifs du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne pour la période 2010-2015 ; - l'arrêté attaqué est illégal pour ne pas imposer le respect des dispositions de l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; - il méconnaît les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le syndicat intercommunal ne disposant pas des moyens humains et financiers lui permettant de mener à bien les missions qui lui incombent en vertu de cette décision ; - il est également entaché de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 22 décembre 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés. Par ordonnance du 24 octobre 2016, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 novembre 2016. Par un courrier du 19 janvier 2017, les parties ont été informées que l'arrêt était susceptible d'être fondé en partie sur un moyen d'ordre public soulevé d'office tiré du défaut d'intérêt à agir des requérantes contre l'arrêté attaqué, eu égard à leur objet statutaire, à l'exception des dispositions de son article 5. Par un mémoire enregistré le 25 janvier 2017, l'association nationale pour la protection des rivières dites TOS et autres ont présenté leurs observations en réponse à la communication de ce moyen d'ordre public. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ; - la charte de l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - la loi n° 79-387 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Massiou, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - les observations de MeA..., substituant MeB..., représentant l'association nationale pour la protection des rivières dites TOS et autres. 1. Considérant que l'association nationale pour la protection des rivières dites TOS (truite, ombre, saumon) et les fédérations du Cher, de l'Indre et du Loir-et-Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique relèvent appel du jugement du 9 juillet 2015 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 30 décembre 2013 délivrant au syndicat intercommunal pour l'entretien et l'exploitation du Cher canalisé une autorisation d'occupation temporaire du domaine public fluvial, pour sa partie comprise entre la limite est du département d'Indre-et-Loire et les barrages à clapets situés à Tours, ces barrages exclus, en vue de la gestion de ce domaine ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'il ressort des motifs du jugement attaqué que le tribunal administratif d'Orléans a répondu au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 2124-57 du code général de la propriété des personnes publiques, en indiquant que ce texte n'était pas applicable, l'arrêté contesté portant sur une autorisation d'occupation temporaire et non sur une concession du domaine public fluvial ; qu'ainsi, en l'absence d'autres précisions fournies par les requérantes dans leurs écritures de première instance quant à la qualification de cet arrêté, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement ; Sur le bien-fondé du jugement : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 2124-57 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les concessions du domaine public fluvial de l'Etat sont accordées par arrêté du préfet coordonnateur de bassin (...) / L'arrêté de concession est pris après avis : (...) 2° Lorsque le cours d'eau ou le canal est fréquenté par la navigation ou utilisé pour le flottage ou a cessé de l'être depuis moins de deux ans, des organisations professionnelles de la batellerie. " ; 4. Considérant que l'arrêté attaqué accorde au syndicat intercommunal pour l'entretien et l'exploitation du Cher canalisé une autorisation d'occupation temporaire, à titre gratuit, du domaine public fluvial, en vue de la gestion de ce domaine ; que l'objet de cet arrêté n'est pas, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, d'autoriser un travail ou une prise d'eau sur ce domaine ; qu'aucun texte ni aucun principe ne s'oppose à ce que le syndicat titulaire de l'autorisation soit autorisé à percevoir des redevances sur les usagers du domaine public fluvial en cause ; que cette autorisation, alors même qu'elle porte sur une partie très importante du Cher canalisé, ne fait pas obstacle à un usage commun du cours d'eau ; que l'arrêté attaqué comporte l'obligation pour le syndicat d'assurer la prévention des risques de toute nature, notamment les risques d'inondation ; que les missions d'intérêt général confiées au syndicat par l'arrêté attaqué, qui justifient la gratuité de l'autorisation accordée, ne permettent pas d'établir qu'il s'agirait nécessairement d'une concession et non d'une autorisation unilatérale d'occuper le domaine public ; qu'enfin, aucun texte ni aucun principe ne s'oppose à ce que certaines des modalités de l'autorisation litigieuse fassent l'objet d'une discussion avant que celle-ci ne soit accordée ; que les requérantes ne démontrent ainsi pas que cette autorisation serait une concession du domaine public fluvial ; qu'elles ne peuvent, dès lors, utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions précitées en tant que l'arrêté n'aurait pas été pris par le préfet coordinateur de bassin ni précédé de la consultation des organisations professionnelles de la batellerie ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2123-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " La gestion d'immeubles dépendant du domaine public de l'Etat peut être confiée, en vue d'assurer la conservation, la protection ou la mise en valeur du patrimoine national, à des collectivités territoriales ou à des établissements publics (...) " ; que selon l'article R. 2123-1 de ce même code : " Pour l'application des dispositions de l'article L. 2123-2, peuvent faire l'objet d'une convention de gestion, dans les conditions prévues par la présente section, les immeubles dépendant du domaine public de l'Etat qui appartiennent à l'une des catégories suivantes : (...) " ; que l'autorisation litigieuse, qui ne porte pas sur un immeuble appartenant au patrimoine national, ne peut être regardée comme étant une convention de gestion ; que les moyens tirés de ce que, dans l'hypothèse d'une telle qualification, cette autorisation serait entachée d'incompétence, d'un vice de procédure et d'un défaut de base légale doivent, dès lors, être écartés en tant qu'ils sont inopérants ; 6. Considérant, en troisième lieu, que selon les dispositions de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans leur version alors en vigueur : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...). / Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement (...) lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 2125-1 de ce même code : " (...) le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat, après avis du service gestionnaire du domaine public. (...) " ; que l'autorisation litigieuse, qui confie au syndicat la gestion d'une partie du Cher canalisé aux fins notamment d'assurer la conservation de ce domaine public, a pu, à ce titre, être accordée à titre gratuit au syndicat ; qu'il n'y avait pas lieu, dès lors, pour le directeur départemental des finances publiques de fixer les conditions financières du titre d'occupation en cause ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques doit, dès lors, être écarté en tant qu'il est inopérant ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que selon l'article R. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " La demande d'autorisation [d'occupation ou d'utilisation du domaine public] est adressée à la personne publique propriétaire. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'une telle demande a bien été adressée à la préfecture d'Indre-et-Loire le 23 août 2013 par le syndicat intercommunal pour l'entretien et l'exploitation du Cher canalisé ; que la circonstance selon laquelle le syndicat aurait fait état en octobre 2013 de réserves quant au projet d'autorisation qui lui avait été soumis est sans incidence à cet égard ; que les requérantes ne sont, dès lors, pas fondées à se prévaloir de la méconnaissance du texte précité ; 8. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, dans sa version alors en vigueur : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : - restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (...) " ; que l'autorisation attaquée, qui n'est pas une décision administrative individuelle défavorable, ne peut, en outre, être regardée ni comme restreignant l'exercice d'une liberté publique ni comme constituant une mesure de police ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, dès lors, être écarté en tant qu'il est inopérant ; 9. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les biens du domaine public sont utilisés conformément à leur affectation à l'utilité publique. / Aucun droit d'aucune nature ne peut être consenti s'il fait obstacle au respect de cette affectation. " ; que selon l'article L. 2111-12 de ce même code : " Le classement dans le domaine public fluvial d'une personne publique mentionnée à l'article L. 2111-7, d'un cours d'eau, d'une section de cours d'eau, d'un canal (...) est prononcé pour un motif d'intérêt général relatif à la navigation, à l'alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l'agriculture et de l'industrie, à l'alimentation des populations ou à la protection contre les inondations, tous les droits des riverains, des propriétaires et des tiers demeurant.réservés (...) " ; qu'il n'est pas démontré que l'autorisation litigieuse, qui confie au syndicat la gestion d'une partie du Cher canalisé " dans l'intérêt du domaine public et du milieu aquatique et en tenant compte des usages de la rivière ", ferait obstacle à l'usage commun du domaine public ; que cette autorisation prévoit, par ailleurs, qu'il appartient notamment au syndicat intercommunal de préserver le milieu aquatique, d'assurer la continuité écologique et de procéder à une gestion des barrages permettant de prévenir les risques de toute nature ; qu'il n'est, par suite, pas démontré que l'arrêté attaqué contreviendrait à l'affectation à l'utilité publique du Cher canalisé ; 10. Considérant, en septième lieu, que selon l'article L. 2124-8 du code général de la propriété des personnes publiques : " Aucun travail ne peut être exécuté, aucune prise d'eau ne peut être pratiquée sur le domaine public fluvial sans autorisation du propriétaire de ce domaine. / Les décisions d'autorisation fixent les dispositions nécessaires pour assurer notamment la sécurité des personnes et la protection de l'environnement. " ; que les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance de ce texte, l'autorisation attaquée n'ayant pas pour objet d'autoriser des travaux ou une prise d'eau ; 11. Considérant, en huitième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2132-6 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut construire ou laisser subsister sur les rivières et canaux domaniaux ou le long de ces voies, des ouvrages quelconques susceptibles de nuire à l'écoulement des eaux ou à la navigation sous peine de démolition des ouvrages établis ou, à défaut, de paiement des frais de la démolition d'office par l'autorité administrative compétente. (...) " ; que l'arrêté attaqué comporte l'obligation pour le syndicat intercommunal de procéder à une gestion des barrages permettant d'assurer la continuité écologique et le bon écoulement des eaux ; qu'en toute hypothèse, cet arrêté n'a pas pour objet l'aménagement d'un ouvrage qui pourrait avoir pour effet de nuire à l'écoulement des eaux ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ce texte doit, dès lors, être écarté ; 12. Considérant, en neuvième lieu, que les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, relatives notamment aux modalités d'établissements de deux listes distinctes de cours d'eau selon leur état écologique, dès lors que l'arrêté attaqué n'a pas pour objet de procéder au classement du Cher canalisé sur l'une de ces listes ; 13. Considérant, en dixième lieu, que la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, à supposer qu'elle puisse être utilement invoquée, n'impose des obligations qu'aux Etats-membres de l'Union européenne, et non à leurs autorités administratives ; que si les requérantes se prévalent de ce que les mesures nécessaires à ce titre n'ont pas été prises, en méconnaissance de l'article 3 de la charte de l'environnement, l'obligation incombant, en vertu de ce texte, à toute personne de prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, d'en limiter les conséquences ne s'impose que dans les conditions définies par la loi ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, par suite, être écarté en tant qu'il est inopérant ; 14. Considérant, en onzième lieu, qu'aux termes de l'article 5 de la charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. " ; qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier des graphiques produits par le ministre en défense, que le risque de dommage allégué causé aux espèces piscicole par le relevage des barrages n'est pas établi en l'état des connaissance scientifiques actuelles alors surtout que les requérantes ne produisent aucun élément de nature à démontrer l'existence d'un tel risque ; qu'elles ne sont, dès lors, pas fondées à se prévaloir d'une méconnaissance du principe de précaution protégé par le texte précité ; 15. Considérant, en douzième lieu, qu'aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, dans sa version alors en vigueur, " (...) XI. - Les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux " ; que les requérantes soutiennent que l'arrêté attaqué ne serait pas compatible avec les objectifs du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne pour la période 2010-2015, au nombre desquels se trouvent " Restaurer la qualité physique et fonctionnelle des cours d'eau " et " Rouvrir les rivières aux poissons migrateurs " ; qu'elles se prévalent toutefois uniquement à ce titre de l'article 5 de l'arrêté attaqué, lequel prévoit au contraire que le syndicat intercommunal doit rechercher la gestion des barrages la mieux adaptée pour assurer la continuité écologique et le bon écoulement des eaux, dans le respect des conditions permettant d'assurer la sécurité publique et la prévention des risques de toute nature ; que la méconnaissance des dispositions précitées n'est, dans ces conditions, pas établie ; 16. Considérant, en treizième lieu, que les requérantes ne peuvent utilement soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal pour ne pas imposer le respect des dispositions de l'article R. 214-1 du code de l'environnement relatif à la nomenclature des installations soumis à autorisation ou à déclaration en matière de police de l'eau, notamment lors de la restauration de barrages détruits, dès lors que cet arrêté ne prévoit pas une telle restauration ; 17. Considérant, en quatorzième lieu, que si les requérantes se prévalent des objectifs qu'énumère l'article L. 211-1 du code de l'environnement comme ceux devant être poursuivis dans le cadre d'une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, la libre circulation des poissons et sédiments n'est pas au nombre de ces objectifs, ce texte ne faisant état des exigences de la faune piscicole qu'au titre de celles devant être satisfaites ou conciliées lors des différents usages, activités ou travaux ; qu'un tel moyen doit, dès lors, être écarté ; 18. Considérant, en quinzième lieu, qu'à supposer que le syndicat intercommunal ne dispose pas des moyens humains ou financiers lui permettant de mener à bien les missions qui lui sont confiées par l'arrêté attaqué, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de cet arrêté ; 19. Considérant, en dernier lieu, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que l'association et les fédérations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 30 décembre 2013 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont les requérantes sollicitent le versement au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association nationale pour la protection des rivières dite TOS, de la fédération du Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, de la fédération de l'Indre pour la pêche et la protection du milieu aquatique et de la fédération du Loir-et-Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association nationale pour la protection des rivières dite TOS (truite, ombre, saumon), à la fédération du Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, à la fédération de l'Indre pour la pêche et la protection du milieu aquatique, à la fédération du Loir-et-Cher pour la pêche et la protection du milieu aquatique, à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, et au syndicat intercommunal pour l'entretien et l'exploitation du Cher canalisé. Copie sera adressée au préfet d'Indre-et-Loire. Délibéré après l'audience du 27 janvier 2017, où siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Massiou, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 février 2017. Le rapporteur, B. MASSIOULe président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT02844