CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 21/02/2023, 21TL01306, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-02-21
Numéro : 21TL01306
Président : M. REY-BÈTHBÉDER
Rapporteur : Mme Karine  BELTRAMI
Commissaire du gouvernement : Mme PERRIN
Avocat(s) : SCP VIAL-PECH DE LACLAUSE-ESCALE-KNOEPFFLER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat intercommunal à vocation multiple de la vallée du Cady a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, l'arrêté du 17 décembre 2018 par lequel la commune de Vernet-les-Bains l'a autorisé à occuper un bâtiment communal et, d'autre part, le titre exécutoire émis le 30 juillet 2019 mettant à sa charge la somme de 15 500 euros au titre de l'occupation de ce bâtiment pour l'année 2019. Par un jugement n° 1900467-1905206 du 4 février 2021, le tribunal administratif de Montpellier a, d'une part, annulé l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il fixe une autorisation d'occupation du domaine public au-delà du 31 décembre 2019 jusqu'au 31 décembre 2029 et a, d'autre part, rejeté les conclusions en annulation du titre exécutoire du 30 juillet 2019. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 avril 2021, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire en réplique, enregistré le 2 novembre 2022, le syndicat intercommunal à vocation multiple de la vallée du Cady, représenté par Me Joubes, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 février 2021 en tant qu'il n'a annulé que partiellement l'arrêté du 17 décembre 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2018 pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019 ; 3°) d'annuler le titre exécutoire du 30 juillet 2019 ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Vernet-les-Bains une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement, qui n'est pas signé, est irrégulier ; - l'arrêté du 17 décembre 2018 est entaché d'un vice de procédure dès lors que l'autorité gestionnaire du domaine public ne peut délivrer une occupation du domaine public en l'absence de demande formalisée en ce sens ; faute de demande d'autorisation de sa part au titre de l'année 2018 pour l'occupation du bâtiment administratif mis à sa disposition par la commune de Vernet-les-Bains, il ne pouvait lui être délivré une autorisation d'occupation de ce bien pour une période de dix ans ; de plus, l'article 4 de l'avenant n° 3 du 25 janvier 2018 doit être écarté dès lors que la commune intention des parties lorsqu'elles ont signé cet avenant était de mettre un terme à l'occupation du bâtiment à compter du 1er janvier 2018 ; - l'arrêté est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que le montant de la redevance pour l'occupation du bâtiment, fixé à 15 500 euros, ne tenait pas compte des avantages de toute nature qu'il lui procure mais correspondait au montant annuel du remboursement de l'emprunt annuel à la charge de la commune ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il vise une surface d'occupation de 100 m² alors qu'il n'utilise au sein du bâtiment qu'un seul bureau et que l'autorisation d'occupation consentie par la commune de Vernet-Les-Bains ne lui procure aucun avantage ; le montant de la redevance a pour conséquence de rendre déficitaire la section de fonctionnement de son budget et ce déficit est imputé sur le montant des redevances exigées à ses usagers ; - il est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors qu'il a été édicté dans un but étranger à la gestion du domaine public communal ; le maire de la commune de Vernet-les-Bains a en effet pris cet arrêté dans le seul but de l'empêcher de déplacer son siège social sur le territoire de la commune de Casteil et la redevance d'occupation ne vise qu'à lui permettre de rembourser intégralement le montant annuel de son emprunt ; - dès lors que l'arrêté du 17 décembre 2018 est illégal, le titre exécutoire du 30 juillet 2019 pris sur son fondement, est dépourvu de base légale ; - ce titre exécutoire qui ne mentionne pas les bases de liquidation, est irrégulier ; - ce titre exécutoire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; faute d'occuper les lieux depuis le 5 février 2019, il n'est pas redevable de la somme réclamée ; depuis 2019, les locaux sont affectés à un cabinet médical de sorte que, même s'il l'avait souhaité, l'occupation était matériellement impossible. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 août 2022, la commune de Vernet-les-Bains, représentée par Me Chichet, conclut : 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 2°) à titre subsidiaire, à la réformation du jugement, par la voie de l'appel incident, en ce qu'il a annulé l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il fixe une autorisation d'occupation du domaine public au-delà du 31 décembre 2019 jusqu'au 31 décembre 2029 ; 3°) à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge du syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable faute d'habilitation de l'organe délibérant du syndicat intercommunal accordée à son président pour le représenter en justice ; - en ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il autorise l'occupation du bâtiment par le syndicat intercommunal pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019, par l'avenant n° 3 signé le 25 janvier 2018 à la convention du 3 décembre 2014, elle a décidé avec le syndicat intercommunal de mettre un terme à la mise à disposition de l'immeuble communal dès lors que le syndicat allait acquérir en pleine propriété en 2019 la partie du bâtiment qui lui était nécessaire ; toutefois, le syndicat ayant renoncé à cette acquisition en septembre 2018, l'arrêté du 17 décembre 2018 avait alors pour objet d'encadrer la qualité d'occupant du syndicat et la volonté exprimée par le syndicat dans l'avenant du 25 janvier 2018 d'occuper les lieux jusqu'au 31 décembre 2019 correspondant à la date à laquelle le syndicat deviendrait propriétaire de l'immeuble ; - en application de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, le montant des redevances est fixé en fonction d'une part fixe qui correspond à la valeur locative d'une propriété privée comparable à la dépendance du domaine public occupée et d'une part variable déterminée selon les avantages retirés par le titulaire de l'autorisation d'occupation du domaine public ; le montant de la redevance ne comprend qu'une part fixe correspondant à la valeur locative du bien déterminée à partir du rapport entre le prix d'acquisition de 166 500 euros que le syndicat était disposé à payer en avril 2018 sur une durée de 10 ans correspondant à la durée d'usage estimée du bien ; la redevance, ainsi fixée à 15 500 euros par an, se limite à couvrir la charge de l'emprunt de l'immeuble sur cette durée ; cette redevance est due alors même que l'autorisation d'occupation ne serait pas effectivement utilisée ; - le syndicat est mal fondé à se prévaloir d'un quelconque détournement de pouvoir alors que les manœuvres qu'il a entreprises pour échapper à ses engagements ont été jugées illégales ; - le titre de recette porte de manière explicite la cause de la créance et sa base de liquidation ; - par la voie de l'appel incident, la demande présentée devant les premiers juges était irrecevable faute d'habilitation de l'organe délibérant du syndicat intercommunal accordée à son président pour le représenter en justice ; - l'arrêté du 17 décembre 2018 en ce qu'il accorde au syndicat intercommunal un droit d'occupation du bâtiment au-delà du 31 décembre 2019 jusqu'au 31 décembre 2029 est légal dès lors que la fixation statutaire du siège du syndicat dans l'immeuble communal plaçait son maire dans une situation de compétence liée pour délivrer un titre d'occupation des lieux ; en sa qualité de commune membre du syndicat intercommunal, il était tenu de délivrer cette autorisation d'occupation. Par une ordonnance du 3 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 17 novembre 2022 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Karine Beltrami, première conseillère, - les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique, - et les observations de Me Diaz, représentant le syndicat intercommunal appelant, et celles de Me Alzeari, représentant la commune de Vernet-les-Bains. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 28 janvier 2014, la commune de Vernet-les-Bains (Pyrénées-Orientales) a mis à disposition du syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady un bâtiment administratif pour l'exercice de la compétence transférée en matière de distribution de l'eau potable et d'assainissement sur l'ensemble des territoires des communes membres. Cette mise à disposition, matérialisée dans une convention signée le 3 décembre 2014, a eu pour conséquence de mettre à la charge du syndicat intercommunal le remboursement de l'emprunt souscrit par la commune pour la construction de ce bâtiment. Ayant constaté que ces modalités de mise à disposition grevaient son budget, ce dernier a, par délibération du 11 avril 2017, décidé de mettre un terme à la convention. Le 25 janvier 2018, un avenant à la convention de mise à disposition a été signé entre le syndicat et la commune, mettant un terme à la convention à partir du 1er janvier 2018 et prévoyant l'autorisation d'occupation du bâtiment par le syndicat du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019. Le syndicat a accepté, le 25 septembre 2018, de régler un loyer à la commune en raison de l'occupation du bâtiment pour l'année 2018, à hauteur de 15 500 euros. Par un arrêté du 17 décembre 2018, le maire de Vernet-les-Bains a autorisé le syndicat à occuper les locaux du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2029, en contrepartie d'une redevance annuelle de 15 500 euros. Un avis des sommes à payer a été émis le 30 juillet 2019 par la trésorerie de Prades réclamant au syndicat la somme de 15 500 euros au titre de l'occupation du bâtiment communal pour l'année 2019. Le syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady relève appel du jugement du 4 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions en annulation, d'une part, de l'arrêté du 17 décembre 2018 portant autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public communal pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019 et, d'autre part, de l'avis des sommes à payer du 30 juillet 2019. Par la voie de l'appel incident, la commune de Vernet-les-Bains demande la réformation du jugement en ce qu'il a annulé l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il fixe une autorisation d'occupation du domaine public au-delà du 31 décembre 2019 jusqu'au 31 décembre 2029. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 2. Aux termes de l'article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales : " Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles ". Aux termes de l'article L. 5211-9 du même code: " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale(...)Il représente en justice l'établissement public de coopération intercommunale. (...) ". Selon l'article L. 5211-2 du même code : " À l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre ". L'article L. 2122-21 du même code dispose que : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (...) 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant (...) ". Et enfin aux termes de son article L. 2122-22 : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (...) ". 3. Il résulte de ces dispositions que le président d'un établissement public de coopération intercommunale a qualité pour engager une action en justice au nom de l'établissement ou défendre celui-ci dans les actions où il est mis en cause à condition de bénéficier par délibération de l'organe délibérant, soit d'une délégation générale pour ester en justice ou représenter en justice l'établissement soit aux mêmes fins, d'une habilitation pour une instance donnée. La production de l'habilitation est régularisable, notamment lorsqu'une fin de non-recevoir est opposée en défense, jusqu'à la clôture de l'instruction. 4. Par délibération du 28 janvier 2019 le conseil syndical du syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady a délégué à son président le pouvoir d'ester en justice au nom de l'établissement et de le défendre contre des actions intentées contre lui. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée. Sur l'appel principal : En ce qui concerne la régularité du jugement : 5. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 6. Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé par le président-rapporteur de la formation de jugement, l'assesseur le plus ancien et la greffière d'audience, conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Dès lors, le moyen d'irrégularité tiré de l'absence de signature de la minute doit être écarté comme manquant en fait. En ce qui concerne les conclusions en annulation de l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il accorde une autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019 : 7. Aux termes de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. " 8. La redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative accordé par la personne publique. Les communes sont fondées à recouvrer au titre des occupations privatives de leur domaine public des redevances calculées en tenant compte des avantages de toute nature procurés au concessionnaire ou permissionnaire de voirie. Pour calculer ces redevances, la valeur locative de propriétés privées comparables à cette dépendance ne constitue qu'un critère indicatif. De plus, des éléments relatifs aux charges éventuelles liées, pour le propriétaire ou le gestionnaire du domaine, à la mise à disposition des occupations privatives ne peuvent légalement entrer dans les critères de définition du tarif d'une redevance pour occupation ou utilisation du domaine public. 9. D'une part, si l'arrêté attaqué accorde au syndicat intercommunal de la Vallée du Cady une autorisation d'occupation du bâtiment communal à vocation administrative et de son parking pour une durée de dix ans, le syndicat intercommunal n'avait cependant manifesté sa volonté d'occuper le bien que pour une durée temporaire de 24 mois. 10. D'autre part, si la commune de Vernet-Les-Bains prétend que le montant de la redevance correspond à la valeur locative du bien dont l'occupation a été autorisée, déterminée à partir du rapport entre le prix d'acquisition de 166 500 euros, somme que le syndicat était disposé à payer en avril 2018, et la durée d'usage du bien, estimée à dix années, le résultat de ce rapport aboutit à une redevance annuelle de 16 650 euros et ne permet donc pas de justifier le montant de la redevance annuelle fixé à 15 500 euros par l'arrêté attaqué. En réalité, ainsi que la commune le reconnaît par ailleurs et que cela résulte de l'instruction, le montant de la redevance d'occupation du bâtiment communal a été déterminé en prenant exclusivement en compte la charge liée au remboursement annuel de l'emprunt afférent à cet immeuble. Cette méthode d'évaluation de la redevance d'occupation du domaine public communal, qui ne tient pas compte des avantages de toute nature procurés au syndicat intercommunal sur la période d'occupation du bâtiment, entache d'erreur de droit l'arrêté du 17 décembre 2018, qui doit être annulé. Par voie de conséquence, l'avis des sommes à payer émis le 30 juillet 2019 pris sur son fondement, doit également être annulé. 11. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, le syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 17 décembre 2018 portant autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019 et d'autre part, de l'avis des sommes à payer du 30 juillet 2019. Sur l'appel incident : En ce qui concerne les conclusions en annulation de l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il porte sur la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2029 : Quant à la fin de non-recevoir opposée en défense devant les premiers juges : 12. Pour les motifs exposés aux points 2 à 4, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation à agir du président du syndicat intercommunal devant les premiers juges, ne peut qu'être écartée. Quant à la légalité de l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il accorde au syndicat intercommunal une autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public au-delà du 31 décembre 2019 jusqu'au 31 décembre 2029 : 13. Par un avenant n° 3 à la convention de mise à disposition du 27 novembre 2014, le syndicat intercommunal et la commune de Vernet-les-Bains ont décidé de mettre un terme à la mise à disposition des biens utilisés pour l'exercice de la compétence transférée au syndicat intercommunal. En outre, ils n'ont expressément convenu d'autoriser l'établissement intercommunal à occuper et utiliser le bâtiment administratif que pour la seule période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019. Aucune disposition, ni aucune stipulation contractuelle n'imposait au maire de la commune de Vernet-les-Bains d'accorder une autorisation d'occuper les biens litigieux pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2029. À cet égard, la circonstance que le siège social du syndicat intercommunal soit statutairement fixé à l'adresse du bâtiment administratif communal n'était pas de nature à placer le maire dans une situation de compétence liée l'obligeant à délivrer une autorisation d'occupation de ce bâtiment au-delà du 31 décembre 2019. 14. Il résulte de ce qui précède que la commune de Vernet-les-Bains n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 17 décembre 2018 en tant qu'il accorde au syndicat intercommunal une autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public au-delà du 31 décembre 2019 jusqu'au 31 décembre 2029. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Vernet-les-Bains présentées sur leur fondement, le syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady n'étant pas la partie perdante. 16. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Vernet-Les-Bains une somme de 1 500 euros au titre des conclusions présentées sur le même fondement par le syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 17 décembre 2018 portant autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public portant sur la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019 et l'avis des sommes à payer du 30 juillet 2019 sont annulés. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 février 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : La commune de Vernet-Les-Bains versera au syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat intercommunal à vocation multiple de la Vallée du Cady et à la commune de Vernet-Les-Bains. Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023 à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme Beltrami, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2023. La rapporteure, K. Beltrami Le président, É. Rey-Bèthbéder La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21TL01306