CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 16/06/2020, 17MA03952, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-16
Numéro : 17MA03952
Président : Mme SIMON
Rapporteur : Mme Micheline  LOPA-DUFRENOT
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES MONTPELLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Serres PV Saint-Mamert du Gard a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler d'une part, la décision en date du 17 avril 2015 par laquelle le maire de La Boissière s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée pour la pose de panneaux photovoltaïques sur la toiture de serres agricoles et l'édification d'une clôture au lieu-dit " " les Rompudes " sur un terrain situé sur le territoire de la commune, ensemble le rejet implicite opposé à son recours gracieux du 29 avril 2015 et d'autre part, d'enjoindre à la commune de la Boissière de prendre une décision de non-opposition, dans un délai de 5 jours, sous astreinte de 150 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1504414 du 20 juillet 2017, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du maire de La Boissière du 17 avril 2015 et a enjoint au maire de se prononcer à nouveau sur la déclaration préalable déposée par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 20 septembre 2017, la commune de La Boissière, représentée par la SCP CGCB, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 20 juillet 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard devant le tribunal administratif de Montpellier ; 3°) de mettre à la charge de la société Serres PV Saint-Mamert du Gard le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - dès lors que la notion de terrain au sens de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme renvoie à celle d'unité foncière et que la demande de déclaration préalable porte sur deux unités foncières distinctes, le projet impliquait le dépôt de deux déclarations ; - les moyens invoqués par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard sont infondés ; - la décision en litige est légalement justifiée par la méconnaissance des articles NC 1, NC 4, NC 11 et NC 13 du règlement du plan d'occupation des sols et de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. La requête a été communiquée à la société Serres PV Saint-Mamert du Gard qui n'a pas produit de mémoire. La présidente de la Cour a désigné par décision du 16 janvier 2020, Mme C..., présidente assesseure, pour assurer les fonctions de présidente par intérim la 9ème chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me B..., pour la commune de La Boissière. Une note en délibéré, enregistrée le 28 mai 2020, a été produite pour la commune de La Boissière. Considérant ce qui suit : 1. La société Serres PV Saint-Mamert du Gard a déposé auprès de la commune de La Boissière une déclaration préalable de travaux en vue notamment de la pose de panneaux photovoltaïques sur la toiture de serres agricoles. Par arrêté du 17 avril 2015, le maire de la commune s'est opposé à cette déclaration préalable. Par courrier du 29 avril 2105, la société Serres du Gard a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, qui a fait l'objet d'un rejet implicite. Par le jugement attaqué dont relève appel la commune de La Boissière, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du maire de La Boissière du 17 avril 2015 et a enjoint au maire de se prononcer à nouveau sur la déclaration préalable déposée par la société Serres du Gard dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Devant le tribunal administratif de Montpellier, dans son mémoire en défense, la commune de La Boissière a opposé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande présentée par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard. Or, les premiers juges ont omis de statuer sur cette fin de non-recevoir qui n'a pas davantage été analysée, entachant d'irrégularité le jugement attaqué qui, doit, dès lors, être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et, par là, de statuer en qualité de juge de première instance. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". 5. En se bornant à soutenir que la société Serres PV Saint-Mamert du Gard ne justifie pas de l'exercice du recours gracieux formé à l'encontre de l'arrêté du 17 avril 2015, dont la copie est versée aux débats, la commune de La Boissière qui n'apporte aucun élément sur la date à laquelle cet arrêté a été notifié à la société, n'établit pas que le 30 juillet 2015, date à laquelle la demande de celle-ci a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montpellier, le délai de recours contentieux ouvert contre cet arrêté était expiré. Dès lors, la fin de non-recevoir doit être écartée. Sur la légalité de l'arrêté du 17 avril 2015 : 6. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard, le maire de La Boissière s'est fondé sur la circonstance que le terrain d'assiette de ce projet était constitué de deux unités foncières distinctes, séparées par la route départementale n° 27, et a considéré en conséquence que deux demandes de déclaration préalable de travaux distinctes auraient dû être déposées, en application des dispositions susmentionnées de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Comme il a été indiqué, la déclaration préalable de travaux tend à l'installation de panneaux photovoltaïques sur la toiture de serres agricoles implantées sur les parcelles cadastrées section D n° 371, 373, 374, 607 et 646, classées en zone agricole NC et à l'implantation d'une clôture périmétrale constituée d'une haie vive. Il est constant que les parcelles cadastrées section D n° 371 et 646 sont séparées des autres terrains par la présence de la route départementale précitée. 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme: " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ". 8. Les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme n'ont eu ni pour objet, ni pour effet d'interdire au pétitionnaire qui projette la pose de panneaux photovoltaïques sur la toiture de serres agricoles sur des terrains lui appartenant formant deux unités foncières, non contigües et l'implantation d'une clôture en limites parcellaires de procéder au dépôt d'une déclaration préalable de travaux pour chacune de ces unités dès lors que le service instructeur a pu apprécier ce projet, dans son intégralité, au regard des règles d'urbanisme applicables pour chacune des unités foncières distinctes. La société requérante est fondée à soutenir qu'en se fondant sur dispositions de l'article R. 423-1 pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux, le maire de La Boissière a commis une erreur de droit. 9. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En l'état du dossier, aucun des autres moyens soulevés par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard ne paraît de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée. 10. En second lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 11. D'une part, le règlement du plan d'occupation des sols (POS) définit la zone NC comme une zone de richesse économique dans laquelle les terrains doivent être réservés à l'exploitation agricole, à l'élevage, l'exploitation des ressources du sous-sol ou de la forêt. L'article NC 1 même du règlement admet notamment les " constructions et bâtiments d'exploitation (...) directement liés et nécessaires à l'exploitation agricole ". 12. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de travaux porte sur l'édification d'une clôture et la pose de panneaux photovoltaïques sur la pente sud de la toiture de serres destinée à la culture maraîchère de M. A..., agriculteur qui entend diversifier sa production agricole. Eu égard à leur hauteur, l'implantation de serres n'est pas soumise au dépôt d'une déclaration préalable de travaux. Le projet contesté n'a pas pour objet de modifier la destination agricole des serres qui, liées et nécessaires à l'exploitation agricole, relèvent du champ d'application de l'article NC 1 précité. Ainsi, la commune de La Boissière ne peut utilement soutenir que la production d'électricité issue du fonctionnement des panneaux photovoltaïques, d'une part, en tant que, constituant une activité accessoire à l'activité agricole, elle revêtirait un caractère industriel et d'autre part, au regard des caractéristiques des panneaux eux-mêmes qui feraient obstacle au développement de l'activité maraichère, serait proscrite par les dispositions de cet article. 13. D'autre part, l'article NC 4 du règlement du POS prévoit que sauf lorsque la nature, la destination et l'usage de la construction ne justifient pas de façon pertinente cette obligation, toute construction ou l'installation doit être raccordée aux réseaux publics. En outre, aux termes de cet article, " toute construction ou installation nouvelle droit être raccordée par des canalisations souterraines au réseau public de distribution d'eau potable de caractéristiques adaptées et alimenté en quantité suffisant par une ressources conforme à la règlementation en vigueur. ". 14. Compte tenu de l'objet du projet faisant l'objet de la déclaration préalable de travaux qui ne porte, comme il a été indiqué, pas sur l'édification des serres elles-mêmes, la commune de La Boissière ne peut utilement soutenir que le terrain d'assiette n'est pas desservi par le réseau public d'eau potable, ni davantage que ce projet ferait obstacle au libre écoulement des eaux pluviales. Ainsi, le projet ne méconnaît pas l'article NC 4 du règlement du POS communal. 15. Aux termes de l'article NC 11 du règlement du POS : " Les constructions doivent présenter un aspect compatible avec le caractère ou l'intérêt des lieux avoisinants du site et du paysage. ". 16. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, eu égard à la topographie de la commune et au matériau semi-opaque des panneaux, la pose de panneaux photovoltaïques, projetée sur la toiture des serres agricoles d'une hauteur de 1, 35 mètre au faîtage, constituées de châssis métalliques et implantées en rangées, sur un terrain de 8, 5 hectares, situé à proximité d'autres parcelles d'une superficie aussi importante, où son propriétaire a envisagé un projet présentant les mêmes caractéristiques, présenterait un aspect incompatible avec le caractère ou l'intérêt des lieux avoisinants du site et du paysage. En outre, le projet porte sur l'implantation d'une clôture d'une hauteur de 1, 90 mètre faisant obstacle à la vue des toitures des serres. Ainsi, le projet en litige ne méconnaît pas les dispositions de l'article NC 11 du règlement du POS. 17. Aux termes de l'article NC 13 du règlement du POS : " Les plantations existantes doivent être maintenues ou remplacées par des plantations au moins équivalentes ". 18. Contrairement à ce que soutient la commune, le projet n'a pas pour objet, notamment sur la parcelle cadastrée section D n° 373, de supprimer le boisement présent ou de ne pas en assurer le remplacement par des plantations équivalentes. 19. En outre, aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. ". 20. Lors de l'instruction du dossier de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Serres du Gard, a notamment été consultée la coopérative d'électricité de Saint-Martin-de-Londres qui a, le 16 avril 2015, fait part de l'absence de précision du dossier sur " les puissances de raccordement " et de la circonstance que " le raccordement (du terrain) pourrait nécessiter une extension du réseau de plusieurs kilomètres ". Toutefois, d'une part, il ne ressort pas de cet avis que le projet qui a pour objet la production d'énergie, ne pourrait être desservi par le réseau de distribution d'électricité. D'autre part, la commune de La Boissière ne soutient, ni n'allègue qu'elle ne serait pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quel concessionnaire de service public l'exécution de travaux d'extension du réseau pour assurer la desserte du projet serait nécessaire. 21. Il s'ensuit qu'il n'y a pas lieu d'accueillir la substitution de motifs fondés sur la méconnaissance des articles NC 1, NC 4, NC 11 et NC 13 du règlement du POS ainsi que de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, demandée par la commune requérante. 22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Serres PV Saint-Mamert du Gard est fondée à demander l'annulation de la décision du maire de La Boissière du 17 avril 2015. En ce qui concerne les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 23. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". 24. La société Serres PV Saint Mamert du Gard a demandé qu'il soit enjoint au maire de La Boissière de prendre une décision de non-opposition dans un délai de 5 jours, sous astreinte de 150 euros par jour de retard. L'annulation prononcée par le présent arrêt implique que la commune de La Boissière prenne une décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par la société. Il y a lieu en conséquence d'enjoindre à cette autorité d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit nécessaire de fixer une astreinte. Sur les frais liés au litige : 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Serres PV Saint Mamert du Gard, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de la Boissière, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de la Boissière une quelconque somme au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la société Serres PV Saint Mamert du Gard. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 20 juillet 2017 est annulé. Article 2 : L'arrêté du maire de La Boissière du 17 avril 2015 est annulé. Article 3 : Il est enjoint au maire de La Boissière de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Serres PV Saint-Mamert du Gard dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions de la demande de la société Serres PV Saint-Mamert du Gard est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la commune de la Boissière présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Boissière et à la société Serres PV Saint-Mamert du Gard. Délibéré après l'audience du 26 mai 2020, où siégeaient : 7 N° 17MA03952