Conseil d'Etat, Juge des référés, du 18 novembre 2004, 273866, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-11-18
Numéro : 273866
Président : M. Genevois
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER

Vu la requête, enregistrée le 4 novembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE, dont le siège est ... ; le SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE demande que le juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) ordonne, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution du décret n° 2004-1080 du 11 octobre 2004 relatif aux transports de cabotage routier de marchandises ; 2°) condamne l'Etat à lui verser, sur le fondement de l'article L. 761-1 du même code, la somme de 5 000 euros ; il expose qu'en vertu du paragraphe 1 de l'article 1er du règlement (CEE) n° 3118/93 du Conseil du 25 octobre 1993, tout transporteur de marchandises par route pour compte d'autrui qui est titulaire d'une licence communautaire est admis, aux conditions fixées par ce règlement à effectuer à titre temporaire des transports nationaux de marchandises par route pour compte d'autrui, dans un autre Etat membre, dénommés transports de cabotage, sans disposer dans l'Etat membre d'accueil d'un siège ou d'un autre établissement ; qu'après une période transitoire au cours de laquelle il y avait contingentement des autorisations de cabotage dont la durée était fixée à deux mois, le cabotage est entièrement libéralisé depuis le 1er juillet 1998 ; qu'une circulaire ministérielle du 22 janvier 2002 qui interdisait le cabotage routier d'une durée supérieure à une semaine a été annulée pour incompétence par une décision n° 244-514 du 2 juin 2003 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; que le décret du 11 octobre 2004 a limité la durée du cabotage en France à 10 jours consécutifs ou 15 jours sur une période de 60 jours ; que l'annulation de ce décret a été demandée par une requête enregistrée sous le n° 273865 ; que les conditions exigées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative pour que soit ordonnée la suspension de l'exécution dudit décret sont remplies ; qu'il en va ainsi de la condition d'urgence au motif que les fabricants de sucre ont un besoin impérieux de conserver la possibilité de recourir au cabotage routier communautaire pendant la campagne sucrière qui s'étend sur quatre mois pour pallier l'insuffisance structurelle de l'offre des transporteurs routiers nationaux pendant cette période ; que de toute façon, il existe une impérieuse nécessité que les contrats de transport actuellement en cours soient pleinement exécutés, ce que l'application du décret attaqué viendrait à compromettre ; que l'exécution des contrats de transport sera d'autant plus compromise que le non-respect des dispositions du décret expose les contrevenants à des sanctions pénales et administratives ; qu'en outre, l'exécution du décret ralentira nécessairement l'approvisionnement des usines en betteraves, ce qui ne manquera pas d'avoir de graves conséquences sur l'ensemble de la filière du sucre ; qu'il existe plusieurs moyens de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret ; que ce dernier est entaché d'incompétence à trois égards ; qu'en premier lieu, dès lors que le domaine des prestations de transport routier de marchandises a été transféré à la Communauté européenne, les Etats membres ne peuvent légalement intervenir que dans le cadre défini au niveau communautaire et pour en assurer la pleine exécution et non pour en modifier la portée ; qu'il convient de relever à cet égard, qu'en fixant une condition temporelle à l'admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises dans un Etat membre, le décret ajoute à la réglementation communautaire une condition supplémentaire non prévue par celle-ci, laquelle compromet les objectifs fixés au niveau communautaire ; qu'en deuxième lieu, à supposer même que les Etats membres puissent conserver une certaine compétence pour adopter une mesure telle que celle résultant du décret, cette compétence ne pouvait être exercée que par le pouvoir législatif ; qu'en effet, d'une part, en modifiant la définition de l'exercice illégal de l'activité de cabotage, laquelle est punie d'une peine correctionnelle par l'article 25.II de la loi n° 52-401 du 14 avril 1952 modifiée, le pouvoir réglementaire empiète sur la compétence du législateur en matière de détermination des crimes et délits ; que, d'autre part, en limitant de façon substantielle l'exercice du cabotage par les transporteurs routiers européens, le décret empiète sur la compétence du législateur quant à la détermination des principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales ; qu'en troisième lieu, même si elle est admise, la compétence du pouvoir réglementaire ne pouvait, s'agissant d'une mesure relative à l'exercice de la profession de transporteur routier de marchandises, être exercée que par décret en Conseil d'Etat conformément à l'article 36 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs ; que, de plus, sur le plan de la légalité interne, le décret contesté est critiquable à un triple point de vue ; que, tout d'abord, il méconnaît tant la force obligatoire attachée aux règlements communautaires par l'article 249 du traité CE que les dispositions du règlement 3118/93 ; qu'en particulier, le décret attaqué va au-delà des mesures que les Etats membres peuvent imposer aux transporteurs sur le fondement de l'article 6 de ce règlement, dont les dispositions ont un caractère limitatif ; qu'en outre, il compromet l'objectif d'interdiction des restrictions en fonction de la nationalité ; qu'il méconnaît de la même façon l'application uniforme de la libéralisation des prestations de transport routier de cabotage ; qu'ensuite, il transgresse les dispositions combinées des articles 71 et 75, paragraphe 1 du traité CE et des articles 1er et 12 du règlement n° 3118/93 ; que ce règlement doit, conformément au traité, établir les conditions d'admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux dans un Etat membre ; qu'en fonction de l'objectif ainsi assigné, l'expression à titre temporaire employée par l'article 1er et l'article 12, paragraphe 3 du règlement n° 3118/93 se réfère à la caractéristique même de la prestation de service et non à la durée pendant laquelle celle-ci peut être exercée ; qu'enfin, même s'il était admis que le caractère temporaire devait voir son contenu défini par le pouvoir réglementaire, ce dernier a commis en l'espèce une erreur manifeste d'appréciation alors surtout qu'une durée du cabotage de deux mois était admise par le règlement n° 3118/93 pour la période transitoire antérieure au 1er juillet 1998 ; Vu le décret dont la suspension est demandée ; Vu le mémoire en intervention, enregistré comme ci-dessus le 12 novembre 2004, présenté pour, d'une part, la S.A.R.L. Omega, dont le siège est ..., représentée par son gérant en exercice et, d'autre part, la société Unicharge Carga Mercadorias Lda, dont le siège est à Lisbonne (Portugal), Pateo Magaljhaes Coutinho 3-1, représentée par ses dirigeants en exercice ; les sociétés déclarent intervenir à l'appui de la requête aux fins de suspension du décret du 11 octobre 2004 formée par le SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE ; que l'urgence à suspendre le décret ne découle pas seulement de l'atteinte portée par ce texte aux intérêts des fabricants de sucre mais également de la remise en cause des contrats de cabotage conclus par l'entremise de sociétés qui, comme les exposantes, exercent l'activité de commissionnaires de transport ; que le décret contesté est entaché de multiples vices ; qu'il émane d'une autorité incompétente dès lors que le règlement 3118/93 n'autorise pas les Etats membres à fixer, au niveau national, la durée de présence des transporteurs souhaitant effectuer des prestations de cabotage routier ; qu'il contrevient à ce règlement dans la mesure où celui-ci réserve à la Commission européenne le soin de prendre des mesures de sauvegarde ; qu'il viole la règle de non discrimination résultant dudit règlement ainsi que le principe de proportionnalité ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2004, présenté par le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer qui conclut au rejet de la requête ; le ministre s'en remet à l'appréciation du juge des référés s'agissant de l'urgence et de l'intérêt à agir du syndicat requérant ; qu'en ce qui concerne la légalité du décret contesté le ministre fait valoir que les Etats membres de la Communauté européenne ont compétence pour prendre des mesures dans le domaine du cabotage routier ; qu'il leur est loisible de compléter l'exécution d'un règlement communautaire ; qu'en l'espèce, le décret critiqué se borne à préciser une condition que le règlement n° 3118/93 a lui même énoncée, à savoir la portée de la notion de cabotage à titre temporaire ; que les articles 49 et 50 du traité CE concernant la libre prestation de service ne sont pas applicables au cabotage routier, lequel relève exclusivement des articles 70 et suivants du traité CE ; que les Etats membres sont en droit d'encadrer la durée du cabotage, dès lors qu'il s'agit d'une mesure qui n'a ni pour objet ni pour effet la remise en cause des dispositions du règlement n° 3118/93 mais permet son application dans des conditions définies précisément ; que le décret du 11 octobre 2004 n'empiète pas sur la compétence réservée au législateur en matière pénale puisqu'il a pour seul objet de définir le caractère temporaire du cabotage en en fixant la durée sans ajouter aucune condition légale à l'exercice de l'activité de transporteur ; qu'au regard de la compétence du législateur en matière d'obligations civiles et commerciales, il convient de relever que c'est le règlement n° 3118/93 qui a épuisé la compétence législative en fixant le principe du droit au cabotage à titre temporaire ; que le moyen tiré de la violation de la loi du 30 décembre 1982 manque en fait dès lors que le décret précité ne fixe pas les conditions d'exercice du cabotage à titre temporaire, mais précise uniquement la durée maximale des transports autorisés sous ce régime ; qu'un décret simple pouvait valablement intervenir dans la mesure où le texte critiqué n'intervient pas dans le champs d'application de l'article 36 de la loi du 30 décembre 1982 lequel a pour seul objet de subordonner les activités de transport routier sur le territoire national à la possession soit de la licence communautaire, soit de la licence de transport intérieur et de préciser le régime de cette dernière ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité instituant la Communauté européenne, notamment ses articles 71, 75, 234 et 249 ; Vu le règlement (CEE) n° 881/92 du 26 mars 1992 concernant l'accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination du territoire d'un Etat membre ou traversant le territoire d'un ou de plusieurs Etats membres ; Vu le règlement (CEE) n° 3118/93 du 25 octobre 1993 fixant les conditions de l'admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un Etat membre modifié par le règlement (CE) n° 3315/94 du 22 décembre 1994 ; Vu l'article 25 de la loi de finances pour l'exercice 1952 (n° 52-401 du 14 avril 1952) modifié par la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991 et la loi n° 9596 du 1er février 1995 ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1 ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE, d'autre part, le Premier ministre et le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du mercredi 17 novembre 2004 à 10 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus : - Maître Y..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE ; - Maître X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat la S.A.R.L. Omega et de la société Unicharge Carga Mercadorias Lda ; - les représentants du Premier ministre ; - un représentant du ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer ; Considérant que le S.A.R.L. Omega et la société Unicharge Carga Mercadorias Lda, qui exercent l'une et l'autre l'activité de commissionnaire de transport routier, ont intérêt à ce que soit ordonnée la suspension du décret du 11 octobre 2004 ; qu'ainsi, leurs interventions au soutien de la requête du SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE sont recevables ; Sur les conclusions aux fins de suspension : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative (...) fait l'objet d'une requête en annulation (...) le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision (...) lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; Considérant qu'en vertu de l'article 74 du traité de Rome devenu l'article 70 du traité CE, les objectifs du traité sont poursuivis par les Etats membres, en ce qui concerne les transports, dans le cadre d'une politique commune ; que le paragraphe 1 de l'article 75 du traité de Rome devenu l'article 71 du traité CE dispose qu'en vue de réaliser la mise en oeuvre de l'ancien article 74 devenu l'article 70, le Conseil établit notamment, ainsi qu'il est spécifié au b), les conditions d'admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux dans un Etat membre ; Considérant que le règlement (CEE) n° 3118/93 du 25 octobre 1993 pris sur le fondement de ces stipulations, énonce au paragraphe 1 de son article 1er que : Tout transporteur de marchandises par route pour compte d'autrui qui est titulaire de la licence communautaire prévue au règlement (CEE) n° 881/92 est admis, aux conditions fixées dans le présent règlement, à effectuer, à titre temporaire, des transports nationaux de marchandises pour compte d'autrui dans un autre Etat membre, ci-après dénommés respectivement transports de cabotage et Etat membre d'accueil , sans y disposer d'un siège ou d'un autre établissement ; Considérant que le décret n° 2004-1080 du 11 octobre 2004 dispose dans son article premier que pour l'application du paragraphe 1 de l'article 1er du règlement du 25 octobre 1993, sont considérés comme des transports de cabotage les transports de marchandises qui ne donnent pas lieu à la présence sur le territoire national d'un même véhicule durant plus de 10 jours consécutifs, ni plus de 15 jours sur une période de 60 jours ; Considérant, d'une part, qu'en faisant état de ce que pendant la période durant laquelle les betteraves à sucre doivent être acheminées vers les sucreries, les fabricants de sucre sont amenés, en raison de l'insuffisance de l'offre de transport des transporteurs nationaux, à recourir aux services de transporteurs routiers ressortissants d'un autre Etat membre de la Communauté européenne, de ce que les dispositions précitées du décret du 11 octobre 2004 feraient obstacle à ce que les contrats passés à cette fin reçoivent exécution et de ce que cette situation compromettrait le bon déroulement de la campagne sucrière , le Syndicat requérant justifie de la condition relative à l'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; Considérant, d'autre part, que le décret contesté ne se borne pas à donner de l'article 1er du règlement n°3118 / 93 une interprétation qui en respecte le sens et la portée ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que les dispositions susmentionnées dudit décret auraient incompétemment ajouté aux règles découlant du règlement communautaire du 25 octobre 1993, est de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce décret ; Considérant, dans ces conditions, que le SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE est fondé à demander que, jusqu'à ce qu'il soit statué sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 11 octobre 2004, l'exécution de ce dernier soit suspendue ; Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner l'Etat à payer au SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par lui dans le cadre de l'instance de référé et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : Les interventions de la S.A.R.L. Omega et de la société Unicharge Carga Mercadorias Lda sont admises. Article 2 : L'exécution du décret n° 2004-1080 du 11 octobre 2004 est suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur le recours tendant à son annulation. Article 3 : L'Etat versera au SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL DES FABRICANTS DE SUCRE DE FRANCE, au Premier ministre et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.