CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 29/11/2018, 17MA02055, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-11-29
Numéro : 17MA02055
Président : M. POUJADE
Rapporteur : M. Jean-Alexandre  SILVY
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : BOULISSET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B...et Mme C... B...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du conseil municipal de Rousset du 23 juillet 2015 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1507673 du 16 mars 2017, le tribunal administratif de Marseille a fait partiellement droit à leur demande en prononçant l'annulation du plan local d'urbanisme en tant que l'article UC 6 du règlement de la zone U dispose qu'à titre exceptionnel, en raison de contraintes topographiques ou techniques, la construction peut être admise à l'alignement des voies et emprises ouvertes à la circulation publique. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 18 mai 2017, M. A... B...et Mme C...B..., représentés par Me D..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1507673 du 16 mars 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du 23 juillet 2015 du conseil municipal de Rousset ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Rousset la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'évaluation environnementale des incidences du projet de plan local d'urbanisme sur les sites " Natura 2000 " présents sur le territoire communal est insuffisante et méconnaît, par suite, les dispositions de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme et de l'article R. 421-23 du code de l'environnement ; - les dispositions interdisant, sans exceptions ni réserves, de construire de nouveaux bâtiments dans les zones agricoles à moins de cinquante mètres du siège de l'exploitation sont entachées d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ; - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme, après l'enquête publique, excédaient ce qu'il était possible de faire en application de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dès lors qu'elles ne procédaient pas des résultats de l'enquête. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2017, la commune de Rousset, représentée par Me E..., demande à la Cour : 1°) de confirmer le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1507673 du 16 mars 2017 ; 2°) de mettre à la charge de M. B... et Mme B... la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'évaluation des incidences " Natura 2000 " du plan local d'urbanisme est suffisante ; - l'article 8 de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - les modifications apportées après enquête publique au plan local d'urbanisme n'affectent pas son économie générale et ne l'entachent pas d'irrégularité. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Silvy, premier conseiller, - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Mme B... et de Me E..., représentant la commune de Rousset. Considérant ce qui suit : 1. Suite à une délibération du conseil municipal du 31 août 2012 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Rousset, le projet a été arrêté par délibération du conseil municipal du 5 décembre 2013 et soumis à enquête publique du 12 novembre au 19 décembre 2014, avant d'être approuvé par une délibération du 23 juillet 2015. M. B... et Mme B... relèvent appel du jugement n° 1507673 du 16 mars 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille n'a fait droit que partiellement à leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 23 juillet 2015. Sur le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1507673 du 16 mars 2017 : 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme alors en vigueur, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014: " I. Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ainsi que ses annexes et par la présente section : / 1° Les directives territoriales d'aménagement (...) / II. Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Ou qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés aux articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (...) ". Aux termes de l'article L. 121-15 du même code dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, alors en vigueur : " Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de la présente section à chaque catégorie de document d'urbanisme. Il fixe notamment les critères en fonction desquels les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale. " Et aux termes de l'article R. 121-14 du même code, dans sa rédaction issue du décret n° 2012-995 du 23 août 2012, alors en vigueur : " (...) Font également l'objet d'une évaluation environnementale les documents d'urbanisme suivants, à l'occasion de leur élaboration : / 1° Les plans locaux d'urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ; / 2° Les plans locaux d'urbanisme couvrant le territoire d'au moins une commune littorale (...) ; / 3° Les plans locaux d'urbanisme situés en zone de montagne (...) / III. / 1° Les plans locaux d'urbanisme ne relevant ni du I ni du II du présent article, s'il est établi qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; (...) ". 3. D'autre part, aux termes du I de l'article L. 414-4 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 applicable au présent litige : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; (...) ". Et aux termes de l'article R. 414-23 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue du décret n° 2010-365 du 9 avril 2010 : " Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi, s'il s'agit d'un document de planification, par la personne publique responsable de son élaboration, s'il s'agit d'un programme, d'un projet ou d'une intervention, par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire, enfin, s'il s'agit d'une manifestation, par l'organisateur. / Cette évaluation est proportionnée à l'importance du document ou de l'opération et aux enjeux de conservation des habitats et des espèces en présence. (...) ". 4. Les requérants font valoir que l'évaluation des incidences " Natura 2000 " du plan local d'urbanisme en litige présentée dans le rapport de présentation est insuffisante, en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-10, R. 121-14 et R. 121-18 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que deux sites Natura 2000, le site d'intérêt communautaire FR9301605 de la " Montagne Sainte Victoire " et la zone de protection spéciale FR93310067 de la " Montagne Sainte Victoire ", respectivement créés par un arrêté du 26 juin 2014 et des arrêtés du 30 juin 1991 et du 10 mars 2006, couvrent une partie du territoire de la commune de Rousset. Il ressort toutefois des pièces du plan local d'urbanisme en litige que le rapport de présentation comportait une évaluation environnementale circonstanciée de sa mise en oeuvre sur l'environnement et qu'un formulaire d'évaluation simplifiée des incidences Natura 2000 avait été renseigné de manière détaillé et joint à ce rapport. Par ailleurs, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les partis pris d'urbanisme retenus par la commune de Rousset, notamment en ce qu'elle a décidé l'ouverture à l'urbanisation des terrains situés aux lieux-dits " Le Pigeonnier " et " Le Plantier ", à proximité du centre de la commune, ainsi que d'anciennes zones agricoles NC du plan d'occupation des sols désormais inscrites en zone U, seraient tels qu'ils affecteraient de manière significative ou emporteraient des incidences notables sur ces sites, au regard notamment de la distance qui les sépare des sites Natura 2000, et justifiaient la présentation d'un dossier approfondi. Le moyen doit, par suite, être écarté. 5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'ancien article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, applicable aux révisions des plans en vertu de l'article L. 123-3 du même code : " Le plan d'occupation des sols rendu public est soumis à enquête publique par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale. / Après l'enquête publique, le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public (...) ". Sous l'empire de cette législation, il était loisible à l'autorité compétente de modifier le plan d'occupation des sols après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique et étant d'ailleurs rappelées à l'ancien article R. 123-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 98-913 du 12 octobre 1998, applicable aux révisions de plan, lequel disposait : " Le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et des propositions de la commission de conciliation, donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 123-9, à la consultation des services de l'État et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l'importance des modifications envisagées justifient cette consultation (...) ". 6. D'autre part, l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 13 décembre 2000, également applicable en matière de révision du plan conformément à l'article L. 123-13, dispose, dans sa rédaction applicable à la délibération litigieuse résultant de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 : " (...) Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. (...) ". 7. Il ressort du rapprochement des articles L. 123-3-1 ancien et L. 123-10 précités, qui sont rédigés dans des termes semblables, ainsi que des travaux préparatoires de la loi du 13 décembre 2000, que le législateur n'a pas entendu remettre en cause les conditions ci-dessus rappelées dans lesquelles le plan d'urbanisme peut être modifié après l'enquête publique. Par suite, et alors même que les nouvelles dispositions réglementaires du code de l'urbanisme issues du décret du 27 mars 2001, codifiées à l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, ne font plus apparaître la mention que le plan d'urbanisme est éventuellement modifié " pour tenir compte des résultats de l'enquête publique ", les modifications des plans d'urbanisme doivent, à peine d'irrégularité, continuer à respecter les deux conditions analysées ci-dessus. 8. M. et Mme B... font valoir que les nombreuses modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après la délibération du conseil municipal du 5 décembre 2013 ne résultaient pas de l'enquête publique et ont remis en cause l'économie générale du projet. Il résulte toutefois du tableau de synthèse communiqué aux membres du conseil municipal avant la séance du 23 juillet 2015 au cours de laquelle le projet modifié a été approuvé que les modifications en cause résultaient très majoritairement d'observations émanant du préfet des Bouches-du-Rhône, de l'autorité environnementale, de la chambre d'agriculture, du conseil général des Bouches-du-Rhône, de l'agence régionale de santé, de l'institut national des appellations et origines contrôlées, de la chambre de commerce et d'industrie Marseille Métropole, de la société autoroutière Escota et d'observations reprises par le commissaire-enquêteur. Il résulte également de ce document que les modifications résultant de courriers du maire au commissaire-enquêteur au cours de l'enquête publique portaient sur des propositions de précisions, sur la reprise de certaines propositions émanant de particuliers ainsi que sur la prise en compte des dispositions impératives de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, publiée au Journal officiel de la République française du 26 mars 2014, postérieurement à l'arrêt du projet, laquelle a notamment supprimé la possibilité de fixer un coefficient d'occupation des sols. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble de ces modifications ont été formulées au cours de l'enquête publique et qu'elles doivent, dès lors, être regardées comme procédant de celle-ci. La circonstance que le tableau de synthèse précité procède à l'énumération de quatre-vingt-dix modifications n'est pas, à elle seule, de nature à révéler une remise en cause de l'économie générale du projet dès lors que la plupart de celles-ci sont restées d'une ampleur limitée et que les plus importantes de ces modifications ont porté sur l'abandon d'un projet de développement, initialement mentionné au projet d'aménagement et de développement durables, et sur des précisions relatives à certaines orientations d'aménagement et de programmation. Les moyens relatifs à la modification du projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique doivent, par suite, être rejetés. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014, alors applicable : " I. Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. (...) II. (...) Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, les bâtiments d'habitation peuvent faire l'objet d'une extension dès lors que cette extension ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des extensions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 2012-290 du 29 février 2012 alors applicable : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière (...) ". Aux termes de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme relatif aux " occupations et utilisations du sol interdites " : " En zone A peuvent seules être autorisées : / Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole (...) l'extension mesurée des bâtiments d'habitation existants à la date d'approbation du PLU, dès lors que cette extension ne compromet pas l'activité agricole (...) ". Aux termes de l'article A2 de ce règlement relatif aux " occupations et utilisations du sol soumis à des conditions particulières " : " (...) Sont autorisées les occupations et utilisations du sol suivantes : (...) l'extension mesurée des bâtiments d'habitation existants à la date d'approbation du PLU, dès lors que cette extension ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site (...) l'extension représente au plus 30 % de la surface de plancher existante. La surface de plancher totale ne doit pas dépasser 200 m² (existant + extension) pour l'ensemble du bâti (...) ". Et qu'aux termes de l'article A8 de ce règlement relatif à " l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété ": " Les constructions doivent s'implanter à proximité immédiate du siège d'exploitation, en continuité ou en contiguïté du bâti existant, de manière à former un ensemble cohérent avec les autres bâtiments de l'exploitation. / Toute construction à usage d'habitation, dont la nécessité à l'exploitation agricole est justifiée, devra être liée à la présence d'un bâtiment technique sur place et sera combinée ou contiguë au bâtiment technique. / En cas de contraintes particulières la distance entre deux bâtiments pourra être admise sur justifications, sans toutefois excéder 50 mètres (sauf servitudes imposées par la règlementation en vigueur). Par contraintes particulières, on entend soit des contraintes liées à la topographie du terrain, soit des contraintes liées à la nature de l'exploitation. / Les annexes en discontinuité des habitations existant doivent être implantées à une distance maximale de 20 mètres du bâtiment principal de l'habitation dont elles dépendent, dans le but d'éviter un mitage excessif en zone agricole. ". 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 11. Les requérants font valoir que l'interdiction de bâtir à plus de 50 mètres du siège de l'exploitation prescrite par l'article A8 du règlement du plan local d'urbanisme est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et font valoir, pour critiquer le refus des auteurs de ce plan d'instituer une dérogation au bénéfice de leur exploitation d'élevage porcin, relevant du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), l'avis favorable du commissaire-enquêteur. 12. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'objectif 2.3 du projet d'aménagement et de développement durables tend à conforter l'activité agricole confrontée à une pression foncière spéculative et que ce document fixe, notamment, au nombre des actions à mener en ce sens, le refus de toute nouvelle consommation d'espaces agricoles à des fins d'habitation tant que les deux nouveaux secteurs pouvant être urbanisés ne l'auront pas été. Ce parti pris d'urbanisme de limitation drastique de la consommation d'espaces agricoles est également illustré par les dispositions précitées des articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme. Les dispositions de l'article A8, qui ménagent par ailleurs les hypothèses dans lesquelles des règlementations extérieures au droit de l'urbanisme imposeraient des distances supérieures à 50 mètres, au nombre desquelles les règles applicables aux ICPE, ne sont, par suite, entachées ni d'erreur de droit au regard des dispositions précitées de l'article L. 123-15, ni d'erreur manifeste d'appréciation. 13. M. et Mme B... font également valoir que le refus d'aménager une dérogation pour les terrains d'assiette supportant leur exploitation est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la règle fixée à l'article A8 fait obstacle à toute extension et à l'aménagement d'une habitation à distance suffisante de leur porcherie, sans pour autant mettre en mesure la Cour d'identifier les parcelles concernées. Il ressort toutefois des pièces fournies par la commune et non contestées que leur exploitation s'étend sur une pluralité de terrains situés entre les lieux-dits Cabriliverni et Mévouillon, comprenant notamment les parcelles section AR 14, 16 et 17, sur lesquelles des autorisations d'urbanisme successives ont étendu pour plus de 5 000 m² de surface de plancher l'état initial de l'exploitation, résultant de bâtiments agricoles autorisés en 1969, notamment pour des constructions à usage d'habitation ou de logements de fonction. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de dérogation aménagée au profit de ces terrains entraverait gravement le développement et l'exploitation normale de cette entreprise agricole et serait, pour ce motif, entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille n'a fait droit que partiellement à leur demande dirigée contre la délibération du 23 juillet 2015. Sur les conclusions à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 16. En vertu de ces dispositions, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme B... et M. B... doivent, dès lors, être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à leur charge une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Rousset au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. B... et de Mme B... est rejetée. Article 2 : M. B... et Mme B... verseront à la commune de Rousset la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme C... B... et à la commune de Rousset. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2018, où siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Portail, président assesseur, - M Silvy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 novembre 2018. 8 N° 17MA02055