Conseil d'État, 7ème - 2ème chambres réunies, 12/04/2022, 450467
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème - 2ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-12
Numéro : 450467
Rapporteur : M. Thomas Pez-Lavergne
Commissaire du gouvernement : M. Marc Pichon de Vendeuil
Avocat(s) : SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la procédure suivante : M. E... K... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 12 août 2016 par laquelle le président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de région de Bourgogne Franche Comté l'a licencié à la suite de la suppression de son emploi et d'enjoindre, sous astreinte, à cette dernière de le réintégrer. Par un jugement n° 1602820 du 31 mai 2018, le tribunal a fait droit à sa demande. M. K... a également demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté à lui verser la somme de 77 210,88 euros en indemnisation des préjudices causés par la décision du 12 août 2016. Par un jugement n° 1802318 du 14 juin 2019, le tribunal a rejeté sa demande. M. K... a enfin demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 26 novembre 2018 par laquelle le président de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté l'a licencié à la suite de la suppression de son emploi et d'enjoindre, sous astreinte, à cette dernière de le réintégrer. Par un jugement n° 1900228 du 28 janvier 2020, le tribunal a fait droit à sa demande. Par un arrêt n°s 18LY02989, 19LY03119, 20LY00765 du 7 janvier 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a, sur appels de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté et de M. K..., en premier lieu, admis l'intervention de l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (CCI France), en deuxième lieu, annulé les jugements des 31 mai 2018 et 28 janvier 2020 du tribunal administratif de Dijon, en troisième lieu, rejeté les demandes présentées par M. K... tendant à l'annulation des décisions du 12 août 2016 et du 26 novembre 2018 par lesquelles le président de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté l'a licencié, ainsi que ses demandes à fins d'injonction et d'astreinte et, en dernier lieu, rejeté la requête n° 19LY03119 de M. K... et le surplus des conclusions des parties. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 mars et 8 juin 2021 et le 6 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. K... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses appels et de rejeter l'appel de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté ; 3°) de mettre à la charge de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution et son préambule ; - le code de commerce ; - l'arrêté du 25 juillet 1997 relatif au statut du personnel de l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, des chambres régionales de commerce et d'industrie, des chambres de commerce et d'industrie et des groupements consulaires ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thomas Pez-Lavergne, maître des requêtes, - les conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de M. K... et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la chambre de commerce et d'industrie de région de Bourgogne-Franche-Comté ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. K... a été recruté en 2011 par la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de l'Yonne sous contrat à durée déterminée, puis titularisé, pour promouvoir le nord de la Bourgogne auprès des investisseurs d'Ile-de-France. Par une délibération du 30 mars 2016, la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté, établissement consulaire dont relève la CCI de l'Yonne, a décidé de supprimer, à la suite de la délibération du 12 janvier 2016 de l'assemblée générale de cette dernière mettant un terme à la mission relative aux investisseurs d'Ile-de-France, l'emploi que M. K... occupait de directeur du développement en charge de cette mission. Par une décision du 12 août 2016, le président de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté a licencié M. K... pour suppression de poste. Par un jugement du 31 mai 2018, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette décision et enjoint à la CCI de région de réintégrer M. K.... Par une délibération du 19 septembre 2018, l'assemblée générale de cette dernière a, de nouveau, décidé de supprimer l'emploi occupé par M. K... et, par une décision du 26 novembre 2018, le président de la même chambre a licencié l'intéressé à la suite de la suppression de son emploi. Par un jugement du 28 janvier 2020, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette dernière décision et enjoint, sous astreinte, à la CCI de région de réintégrer M. K.... Par un arrêt du 7 janvier 2021, contre lequel M. K... se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Lyon a notamment annulé les jugements des 31 mai 2018 et 28 janvier 2020 du tribunal administratif de Dijon et rejeté les demandes présentées par M. K... tendant à l'annulation des décisions des 12 août 2016 et 26 novembre 2018. 2. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. 3. Aux termes de l'article L. 711-8 du code de commerce, dans sa version applicable au litige : " Les chambres de commerce et d'industrie de région encadrent et soutiennent les activités des chambres territoriales (...) qui leur sont rattachées " et à ce titre " recrutent les personnels de droit public, dont ceux soumis au statut prévu par la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers, les mettent à disposition des chambres de commerce et d'industrie territoriales (...) rattachées après avis de leur président et gèrent leur situation statutaire ". Il résulte de ces dispositions que tant la décision de suppression d'un emploi que celle de licenciement pour suppression d'un emploi relèvent exclusivement de la compétence des CCI de région et non des chambres territoriales qu'elles encadrent et soutiennent et auprès desquelles elles mettent à disposition leurs agents de droit public. 4. Eu égard à la compétence ainsi réservée à la CCI de région pour procéder à la suppression d'un emploi et au licenciement qui en résulte, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que les vices susceptibles d'affecter la légalité de la délibération du 12 janvier 2016 de l'assemblée générale de la CCI de l'Yonne mettant un terme à la mission relative à l'Ile-de-France sont sans incidence sur la légalité des délibérations du 30 mars 2016 et du 19 septembre 2018 par lesquelles la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté a décidé de supprimer l'emploi de M. K..., dès lors que ces deux délibérations n'ont pas été prises pour l'application de la délibération du 12 janvier 2016, qui n'en constitue pas davantage la base légale, et a écarté par suite comme inopérantes les exceptions d'illégalité soulevées à l'encontre de cette délibération. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6.2.4.2 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, approuvé par l'arrêté du 25 juillet 1997 visé ci-dessus, relatif aux compétences de la commission paritaire régionale (CPR) : " D'une façon générale, la CPR est compétente pour donner son avis sur toutes les questions concernant le personnel, à l'exclusion du Directeur Général. / L'avis consultatif de la Commission Paritaire Régionale est impérativement requis dans les cas suivants : / questions concernant le personnel : la CPR est compétente pour donner son avis sur toutes les questions concernant le personnel ; / (...) ". Selon l'article 6.2.4.3 de ce statut, relatif à l'information de la commission paritaire régionale : " La Commission Paritaire Régionale est informée : / (...) - en cas de projet de licenciement pour suppression de poste, conformément à l'article 35-1 du Statut ; / (...) ". Aux termes de l'article 33 du même statut, relatif à la cessation de fonctions : " La cessation de fonctions de tout agent titulaire ne peut intervenir que dans les conditions suivantes : / (...) / 6 ) Par suppression de son poste, après avis de la commission paritaire compétente, / (...) ". Selon l'article 35-1 du même statut, relatif à la procédure de licenciement pour suppression de poste : " (...) / Dans le délai de huit jours ouvrés qui suit le ou les entretiens individuels (...), le Président de la Commission Paritaire adresse aux membres de cette commission une convocation comprenant un ordre du jour et les documents relatifs à la réunion qui a pour objet : / (...) / Au vu de ces informations, la Commission Paritaire rend deux avis : / un avis sur les démarches, propositions et actions entreprises pour éviter les licenciements, / un avis sur les mesures individuelles de licenciement envisagées ". 6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans le cadre d'une procédure de licenciement pour suppression de poste, la consultation de la commission paritaire régionale de la CCI de région, requise en vertu des articles 6.2.4.2 et 33 du statut du personnel administratif des CCI, a lieu, conformément aux dispositions de l'article 35-1 du même statut, après l'entretien individuel préalable au licenciement, aucune disposition n'imposant une consultation préalable de cette commission avant que l'assemblée générale de la CCI de région ne décide de supprimer des emplois. 7. Par suite, en jugeant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 6.2.4.2, 33 et 35-1 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie citées au point 5 que la commission paritaire régionale n'avait pas à être consultée préalablement aux délibérations de l'assemblée générale de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté supprimant l'emploi occupé par M. K... et en écartant, pour ce motif, l'exception tirée de l'illégalité de ces délibérations, qui était en tout état de cause inopérante dès lors qu'un vice de procédure ne peut être utilement invoqué dans ce cadre à l'encontre d'un acte réglementaire, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 711-70 du code de commerce, dans sa version applicable au litige : " Les services des chambres de commerce et d'industrie de région (...) sont dirigés par un directeur général nommé, après consultation du bureau, par le président et placé sous son autorité. / (...) / Après chaque élection, le président informe l'assemblée générale des attributions du directeur général, telles qu'elles sont définies au présent article et au règlement intérieur de la chambre. / Sous l'autorité du président, (...) le directeur général est seul chargé de l'animation de l'ensemble des services ainsi que du suivi de leurs activités, de la réalisation de leurs objectifs et du contrôle de leurs résultats dont il rend compte au président. / Le directeur général assiste les membres élus dans l'exercice de leurs fonctions. A ce titre, il informe les élus des conditions de régularité dans lesquelles les décisions doivent être prises. Il a la charge de leur mise en œuvre (...) ". Selon l'article 35-1 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie mentionné au point 5 : " (...) / Suite à la délibération de l'Assemblée Générale, les agents dont le poste est menacé sont convoqués par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge à un entretien individuel avec le Président de la CCI employeur ou son représentant. / (...) ". 9. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le président de la CCI de région Bourgogne Franche-Comté a, par une lettre du 21 avril 2016, convoqué M. K... à un entretien préalable avec le directeur général et la directrice des ressources humaines de la chambre, qu'il lui a adressé, par une lettre du 20 juin 2016, le compte-rendu de cet entretien et rappelé, dans la lettre de licenciement du 12 août 2016, que lors de l'entretien il l'a informé de son intention de le licencier pour suppression de poste. La cour administrative d'appel de Lyon n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que le directeur général de la CCI de région était le représentant du président de cette chambre au sens de l'article 35-1 du statut cité au point 8 et en en déduisant que la circonstance que l'entretien individuel préalable a été conduit par le directeur général de la chambre, et non par son président, n'entachait pas d'irrégularité le licenciement du 12 août 2016. 10. En quatrième lieu, il résulte des dispositions de l'article 35-1 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie que lorsqu'une décision peut entraîner un licenciement pour suppression de poste, le président de l'organisme consulaire a l'obligation de réunir la commission paritaire régionale à deux reprises. Il est tenu de lui communiquer, avant sa première réunion, un dossier comprenant des informations relatives aux raisons économiques, financières et techniques à l'origine des suppressions de poste, à la liste des postes susceptibles d'être supprimés et aux critères retenus ainsi qu'aux moyens que la chambre employeur entend mettre en œuvre pour favoriser les reclassements et éviter les licenciements. La commission paritaire régionale doit à nouveau être réunie après qu'ont eu lieu les entretiens individuels des agents concernés, afin de rendre un avis sur les démarches, propositions et actions entreprises pour éviter les licenciements et sur les mesures individuelles de licenciement envisagées. Cette seconde réunion a pour objet d'informer la commission sur les moyens examinés par l'employeur pour éviter les suppressions de postes, les mesures d'accompagnement des agents susceptibles d'être licenciés et les coûts et modalités de mise en œuvre des mesures envisagées. La commission paritaire régionale doit, dès lors, être informée au plus tard à l'occasion de cette seconde réunion des actions qui ont été concrètement entreprises à l'égard de ces agents pour éviter leur licenciement. Compte tenu de l'obligation qui incombe à la compagnie consulaire d'examiner les possibilités de reclassement, notamment en son sein, des agents dont le licenciement est envisagé, c'est en conséquence au plus tard à l'occasion de sa seconde réunion que la commission paritaire locale doit être informée des propositions de reclassement qui ont pu être faites à ces mêmes agents. 11. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que M. K... ne pouvait utilement se prévaloir de l'incomplète information des membres de la commission paritaire régionale lors de sa première réunion pour soutenir que l'avis qu'elle a rendu sur son licenciement lors de sa seconde réunion, le 30 juin 2016, était irrégulier. 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article 33 bis du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, relatif au licenciement ou à la révocation d'un délégué syndical ou d'un représentant du personnel : " Le licenciement (...) de tout agent ayant la qualité de délégué syndical (...) ne peut intervenir, après avis de la Commission Paritaire Régionale donné dans les conditions prévues à l'article 33 (...), que sur avis conforme des Ministres de Tutelle. Si la demande de licenciement n'a pas reçu de réponse dans un délai d'un mois à compter de sa date de réception par lesdits Ministres, l'avis conforme est réputé avoir été donné ". 13. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, contrairement à ce qui est soutenu, la cour, qui, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, n'était pas tenue de répondre à tous les arguments invoqués à l'appui des moyens soulevés devant le tribunal administratif de Dijon, a exposé de façon précise et circonstanciée les éléments de droit et de fait qui l'ont conduite à estimer que M. K... n'était pas fondé à exciper de l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article 33 bis du statut cité au point 12. Il suit de là que le moyen tiré de ce que l'arrêt attaqué serait insuffisamment motivé doit être écarté. 14. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la délibération de l'assemblée générale de la CCI de l'Yonne du 12 janvier 2016 décidant de mettre un terme à la mission relative à l'Ile-de-France était justifiée par la situation financière de cette chambre et la décision de la communauté de communes du Sénonais de mettre fin à sa participation financière à cette mission, et que la titularisation de M. K..., bien que postérieure à cette délibération, avait uniquement pour objet de régulariser sa situation administrative à compter du 14 novembre 2015, soit avant qu'il soit mis un terme à la mission dont il avait la charge. Par suite, M. K... n'est pas fondé à soutenir que la cour administrative d'appel a dénaturé les pièces du dossier en estimant qu'un motif économique justifiait la suppression de l'emploi qu'il occupait, décidée par les délibérations du 30 mars 2016 et du 19 septembre 2018, et son licenciement, par les décisions litigieuses du 12 août 2016 et du 26 novembre 2018, et que cette suppression d'emploi et son licenciement ne caractérisaient pas un détournement de pouvoir. 15. En septième lieu, d'une part, il résulte d'un principe général du droit, dont s'inspirent tant les dispositions du code du travail relatives à la situation des salariés dont l'emploi est supprimé que les règles du statut général de la fonction publique qui imposent de donner, dans un délai raisonnable, aux fonctionnaires en activité dont l'emploi est supprimé une nouvelle affectation correspondant à leur grade, qu'il incombe à l'administration, avant de pouvoir prononcer le licenciement d'un agent contractuel recruté en vertu d'un contrat à durée indéterminée pour affecter un fonctionnaire sur l'emploi correspondant, de chercher à reclasser l'intéressé. 16. D'autre part, aux termes du dernier alinéa de l'article 35-1 du statut mentionné au point 5 : " La CCI employeur qui a procédé à un ou plusieurs licenciements pour suppression de poste ne peut effectuer de recrutement sur un poste permanent équivalent à un ou plusieurs postes supprimés pendant un délai de 18 mois à compter de la (des) notification(s) de licenciement pour suppression de poste. Les postes d'un niveau d'emploi équivalent mis en recrutement pendant cette période doivent être proposés en priorité aux agents licenciés ". 17. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. K... ne conteste pas avoir été rendu destinataire de plusieurs avis de vacance de poste de directeurs d'un niveau hiérarchique équivalent à l'emploi qu'il occupait. En outre, si dans un message électronique dont M. K... a été rendu destinataire par erreur, le 11 septembre 2017, moins d'une heure et demie après le dépôt de sa candidature sur un poste qui lui a été proposé, il était envisagé de lui répondre qu'il ne correspondait pas au profil recherché, ce message est relatif, contrairement à ce qui est soutenu, non à une proposition ayant pour objet d'éviter son licenciement, mais à une tentative de procéder, le cas échéant, dans le délai de 18 mois à compter de ce dernier, à son recrutement en application des dispositions du dernier alinéa de l'article 35-1 du statut citées au point 16. Par suite, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier en estimant que M. K... n'établissait pas en quoi la CCI de région avait manqué de loyauté ou de diligence dans ses tentatives de reclassement. 18. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de M. K... doit être rejeté. 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. K... une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. 20. Par ailleurs, CCI France n'a pas la qualité de défendeur dans la présente instance. Sa présence en qualité d'observateur ne lui confère pas davantage la qualité de partie, dès lors qu'elle n'aurait pas eu, à défaut d'être présente, qualité pour faire tierce-opposition de la présente décision. Par suite, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. K... la somme qu'elle demande à ce titre. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de M. K... est rejeté. Article 2 : Les conclusions de la CCI de région de Bourgogne Franche-Comté et de CCI France présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. E... K... et à la chambre de commerce et d'industrie de région de Bourgogne Franche-Comté. Copie en sera adressé au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (CCI France). Délibéré à l'issue de la séance du 21 mars 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. H... J..., M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. I... M..., Mme B... L..., M. C... F..., M. D... N..., M. Jean-Yves Ollier, conseillers d'Etat et M. Thomas Pez-Lavergne, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 12 avril 2022. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé Le rapporteur : Signé : M. Thomas Pez-Lavergne La secrétaire : Signé : Mme G... A...