CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 10/05/2022, 21MA03467, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-05-10
Numéro : 21MA03467
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Didier  URY
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : STIOUI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet du maire de Marseille de sa demande du 29 août 2018 de revalorisation de son indemnité spécifique de service (ISS) à compter du 1er janvier 2014, et de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 12 839,74 euros, ou subsidiairement la somme de 10 282,30 euros au titre du complément d'ISS en indemnisation du préjudice subi en raison des primes dont elle estime avoir été illégalement privée pour les années 2014 à 2018, ainsi que d'enjoindre à l'administration, sous astreinte, de lui attribuer, à titre principal un coefficient de 1 au titre de l'ISS, à compter du mois de septembre 2018 ou à titre subsidiaire, de recalculer l'ISS compte tenu de ses responsabilités et de sa manière de servir, de la prime versée aux agents du même grade dans le corps d'emploi, à responsabilité égale, dans le respect du principe d'égalité, en appliquant un coefficient minimum de 0,9. Par un jugement n° 1810865 du 28 juin 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 août 2021, le 9 février 2022 et le 31 mars 2002, Mme C..., représentée par Me Stioui, dans le dernier état de ses écritures, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 28 juin 2021 ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet du maire de Marseille ; 3°) de condamner la commune de Marseille à lui verser une somme de 12 839,74 euros et les congés payés y afférents en réparation de l'indemnité spécifique de service non versée, ou à tout le moins, la somme de 10 282,30 euros ; 4°) d'enjoindre au maire de Marseille de recalculer son indemnité spécifique de service depuis le mois de janvier 2014 au minimum au coefficient 0,9, compte tenu de ses responsabilités et de sa manière de servir, compte tenu de la prime versée aux agents du même grade dans le même corps d'emploi, à responsabilité égale, dans le respect du principe d'égalité ; 5°) d'enjoindre au maire de Marseille de lui verser l'indemnité spécifique de service en appliquant un coefficient minimal de 1 à compter du mois de septembre 2018 ; 6°) d'assortir les mesures d'injonctions d'une astreinte dont la juridiction fixera le montant et la date d'effet ; 7°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : ' en considérant que le montant minimum de l'indemnité spécifique de service est de 10% du montant moyen de cette prime et non de 90%, la commune de Marseille méconnaît le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 et son arrêté d'application du 25 août 2003 ; ' le paragraphe XXIII " Modalités d'application " des annexes aux délibérations de la ville de Marseille qui exige que la modulation à la baisse du régime indemnitaire d'un agent doit être motivée et notifiée à l'intéressé dans le cadre d'un entretien, n'a pas été respecté ; ' les décisions qui fixent la modulation de son indemnité spécifique de service sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation au regard de sa manière de servir ; ' elle est fondée à demander le versement d'une somme de 12 839,74 euros en réparation du préjudice subi lié à l'absence de l'application d'un coefficient individuel de 1, et à tout le moins, la somme de 10 282,30 euros par application d'un coefficient de 0,9 ; ' elle est fondée à demander que la commune de Marseille soit astreinte à recalculer l'indemnité spécifique de service depuis le mois de janvier 2014 au taux minimum de 0,9 , et qu'à compter de septembre 2018, cette prime soit calculée sur la base la base d'un coefficient de 1. ' la délibération de l'année 2003 de la ville de Marseille est illégale au motif qu'elle méconnaît l'arrêté du 25 août 2003 ; ' le principe d'égalité de traitement entre des agents placés dans une situation identique est méconnu, dès lors que le coefficient de modulation individuel accordés à plusieurs techniciens territoriaux principaux est différent entre eux, notamment à l'embauche, (MM.), ce qui s'explique par une enveloppe budgétaire restreinte qui entraîne une difficulté de répartition entre agents. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 7 janvier 2022 et le 17 mars 2022, la commune de Marseille, représentée par Me Mendes Constante, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme C... de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : ' la requête est irrecevable faute de moyens d'appel ; ' les demandes antérieures au mois de novembre 2017 sont forcloses ; ' les moyens soulevés par Mme C..., sont pour la plupart inopérants ou non fondés. Une ordonnance du 14 février 2002 a fixé la clôture de l'instruction au 14 avril 2022 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ' la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; ' la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; ' le décret n° 2010-1357 du 9 novembre 2010 ; ' le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; ' le décret n° 2009-1558 du 15 décembre 2009 ; ' le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ' le rapport de M. A..., ' les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, ' et les observations de Me Stioui, représentant Mme C..., et de Me Wathle, substituant Me Mendes Constante, représentant la commune de Marseille. Considérant ce qui suit : 1. Mme C..., technicienne territoriale principale de 2ème classe de la ville de Marseille relève appel du jugement du 28 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision implicite du maire de Marseille de rejet de sa demande du 29 août 2018 de revalorisation de son ISS à compter du 1er janvier 2014, et à la condamnation de la commune de Marseille à lui verser la somme de 12 839,74 euros, ou subsidiairement la somme de 10 282,30 euros au titre du complément d'ISS en indemnisation du préjudice subi en raison des primes dont elle estime avoir été illégalement privée pour les années 2014 à 2018. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite attaquée : 2. D'une part, aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. ". Aux termes de l'article 88 de cette même loi, dans sa rédaction applicable au litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. (...) ". Aux termes de l'article 1 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes ". . Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité (...) fixe (...) la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. (...) / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. ". 3. Il résulte de ces dispositions qu'il revient d'abord à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse, en vertu du principe de parité qui est énoncé, être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il appartient ensuite à l'autorité investie du pouvoir de nomination de déterminer dans les limites prévues par l'assemblée délibérante de la collectivité le taux individuel d'indemnités applicable aux fonctionnaires de sa commune. Par ailleurs, le pouvoir de modulation conféré au maire par une délibération du conseil municipal instituant une prime de service et de rendement et précisant, conformément aux dispositions de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application de cet article, le taux moyen et le taux maximal de cette prime, ne se limite pas à la possibilité de la faire varier entre ces deux taux, mais lui permet également de la fixer à un niveau inférieur au taux moyen. 4. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 9 novembre 2010 portant statut particulier du cadre d'emplois des techniciens territoriaux : " Les techniciens territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie B au sens de l'article 5 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée./ Ce cadre d'emplois comprend les grades de technicien, de technicien principal de 2e classe et de technicien principal de 1re classe (...) ". 5. En premier lieu, par délibération du 15 décembre 2003, au point VII de son annexe, le conseil municipal de Marseille a fixé le régime indemnitaire de l'ISS en déterminant les modalités d'attribution de celle-ci pour les techniciens territoriaux, et prévu qu'elle serait attribuée individuellement en fonction des missions exercées et de la manière de servir. Les délibérations successives de la ville de Marseille relatives au régime de l'ISS à compter de l'année 2014 reprennent les dispositions de la délibération de 2003. Selon les délibérations antérieures à 2018 : " le montant individuel minimal est calculé par l'application de 10% au montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe, le montant individuel maximal se calcule par l'application des dispositions prévues par les textes ". A compter de l'année 2018, des dispositions semblables précisent : " le montant individuel minimal est calculé par l'application de 10% du montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe, le montant individuel maximal se calcule par l'application des dispositions prévues par les textes ". 6. Il résulte clairement de l'objectif de la délibération de l'année 2003 reprise sur ce point notamment par la délibération fixant le régime indemnitaire au titre de 2014, en son paragraphe XXII " Modalités d'application ", que les attributions individuelles font l'objet d'une modulation en fonction de multiples critères, dont la manière de servir. Dans ces conditions, les délibérations en cause, alors même que leurs énoncés sont légèrement différents, doivent être interprétées comme prévoyant que la limite basse du montant individuel de la prime qui peut être allouée correspond à 10% d'un montant, dit " montant moyen annuel " déterminé pour chaque grade ou classe et calculé par référence aux dispositions applicables aux fonctionnaires de l'Etat à partir d'un taux de base annuel multiplié par un coefficient par grade du cadre d'emploi et un coefficient géographique, permettant une modulation entre 10% du " montant moyen annuel " et le montant individuel maximal, ce dernier calculé par référence aux textes applicables aux fonctionnaires de l'Etat, et non une modulation allant, comme le soutient la requérante de 90 % de ce montant moyen annuel au montant annuel maximal. Par suite, Mme C... qui soutient que c'est à tort que la ville de Marseille considère que le montant minimum de l'indemnité spécifique de service est de 10% du montant moyen de cette prime et non de 90%, comme voté par son assemblée délibérante, n'est pas fondée à faire valoir que la ville de Marseille a fait une inexacte application des délibérations susvisées. 7. En deuxième lieu, Mme C... ne peut utilement soutenir que ces délibérations, qui procèdent du pouvoir accordé aux collectivités locales prévu par l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret du 9 novembre 2010 susvisés, seraient illégales car contraires au décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 et à l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement. Un tel moyen est inopérant, ces textes n'étant applicables qu'aux fonctionnaires de l'Etat, alors même que la ville de Marseille s'en serait inspiré partiellement pour le calcul du " montant annuel moyen ", ce qu'elle avait entière liberté de faire. 8. En troisième lieu, Mme C... fait valoir qu'en vertu des dispositions du paragraphe XXII " Modalités d'application " contenu dans les annexes aux délibérations applicables la modulation à la baisse du régime indemnitaire d'un agent doit être motivée et notifiée à l'intéressé dans le cadre d'un entretien, et qu'un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés, doit être joint à la proposition de diminution. Cette procédure ne s'applique qu'au cas de l'agent dont les primes baissent d'une année sur l'autre. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les primes de Mme C... aient varié à la baisse sur la période en cause, puisque son ISS qui était de 279,28 jusqu'en avril 2014 est passé à 282,47 jusqu'en avril 2016, puis à 293,84 euros en octobre 2017 et enfin à 305,51 euros en 2018. Ce moyen doit être écarté. 9. En quatrième lieu, d'une part, le maire de Marseille n'a pas méconnu le principe d'égalité de traitement des agents publics se trouvant dans une même situation, au motif que des techniciens territoriaux principaux justifient de la perception d'ISS de montants différents de celui de la requérante, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le montant de l'ISS de chacun des intéressés a été fixé par référence aux conditions effectives d'exercice de leurs fonctions et de leur manière de servir. D'autre part, la circonstance que des techniciens territoriaux principaux aient perçus des montants de primes différents, notamment lors de l'embauche, de celui de la requérante sur les années en litige, n'est pas de nature à démontrer que cette différence trouverait son origine dans les délibérations susvisées, comportant des dispositions identiques pour chacun des grades du cadre d'emplois des techniciens territoriaux et dont ne peuvent, dès lors, résulter les écarts de montants constatés. Par suite, la requérante n'est pas fondée à invoquer à ce titre l'illégalité desdites délibérations, en ce qu'elles auraient méconnu le principe d'égalité entre agents publics, au soutien de ses conclusions tendant au versement de montants supérieurs de l'ISS au titre de la période en cause. 10. En dernier lieu, en l'absence d'élément nouveau en cause d'appel, il y a lieu d'écarter par adoption des motifs du point 5 du jugement attaqué, le moyen tiré de ce que sa manière de servir ne saurait justifier un montant d'ISS inférieur au taux de base, qu'il détermine à 0,9. Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 11. En l'absence de toute illégalité entachant la décision attaquée et donc de faute, la responsabilité de la ville de Marseille n'est pas engagée. Dès lors, Mme C... n'est pas fondée à demander la condamnation de l'administration au titre de préjudices que lui auraient occasionnés la décision querellée. Ses conclusions présentées à ce titre doivent, dès lors, être rejetées. 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la mairie de Marseille, que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. En ce qui concerne les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 13. Le présent arrêt, qui rejette l'ensemble des conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par Mme C... ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la ville de Marseille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre de frais exposés par Mme C... et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu non plus, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... la somme demandée par la ville de Marseille au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Marseille présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et à la commune de Marseille. Délibéré après l'audience du 26 avril 2022, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Ury, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022. N° 21MA034672