CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 26/10/2021, 20MA04356, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-26
Numéro : 20MA04356
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Alain  BARTHEZ
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : CABINET MAILLOT - AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... et Mme A... F... épouse C... ont demandé au tribunal administratif de de Nîmes d'annuler la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme. La société civile immobilière (SCI) Yaka, la SCI Alexclo et M. E... D... sont intervenus volontairement en demande. Par un jugement n° 1802822 du 24 septembre 2020, dont les requérants relèvent appel, le tribunal administratif de Nîmes a admis les interventions de la SCI Yaka et de la SCI Alexclo, n'a pas admis l'intervention de M. E... D... et a rejeté la demande de M. B... D... et de Mme F... (article 3). Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 novembre 2020 et les 18 août et 13 septembre 2021, M. B... D..., Mme F..., la SCI Yaka, la SCI Alexclo et M. E... D..., représentés par Me Blanc, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 24 septembre 2020 ; 2°) d'annuler la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal administratif n'a pas répondu aux moyens soulevés par la SCI Alexclo tirés, d'une part, de l'erreur manifeste d'appréciation dont est entaché le classement en zone Nh du terrain sur lequel est située la casse automobile qu'elle exploite et, d'autre part, de la possibilité de créer sur ce terrain un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées ; - la concertation a été insuffisante au regard des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme reprises à l'article L. 103-4 dès lors, notamment, que les administrés n'ont pu disposer des projets de zonage et de règlement de chaque zone du projet de plan local d'urbanisme ; - la concertation a été insuffisante au regard des dispositions des articles L. 120-1, L. 121-1-A et L. 129-17 du code de l'environnement en vigueur à compter du 1er janvier 2017 ; - le classement en zone Nh des " garrigues habitées " est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; - le classement en zone N de la parcelle cadastrée secteur KY n° 1099 dont MM. D... sont propriétaires, qui est insérée dans un secteur urbanisé, est illégal ; - le classement en zone Nh des parcelles cadastrées section LC n° 82 et 261 dont la SCI Yaka est propriétaire, qui est située à la limite du secteur XIV AUc, est illégal ; - le classement en zone Nh de la parcelle cadastrée section CD n° 570 dont Mme F... est propriétaire, qui n'a plus de couvert végétal et est entourée de parcelles bâties, est illégal ; - le classement en zone Nh des parcelles cadastrées section AS n° 132, 229 et 231 dont la SCI Alexclo est propriétaire et sur lesquelles est implantée une casse automobile, est illégal ; - la commune de Nîmes devait autoriser des constructions sur les parcelles appartenant à la SCI Alexclo en créant un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées en application de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ; - alors que d'autres parcelles ont bénéficié de la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées, l'absence d'un tel secteur sur les parcelles appartenant à la SCI Alexclo méconnaît le principe d'égalité. Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 avril 2021 et le 3 septembre 2021, la commune de Nîmes, représentée par la SELARL Maillot Avocats et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D... et autres la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice. Elle soutient que : - la requête de M. D... et des autres requérants est irrecevable, les intéressés ne justifiant pas de leurs titres de propriété ; - les moyens soulevés par M. D... et les autres requérants ne sont pas fondés ; - en tout état de cause, il conviendra de faire usage des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme relatives au sursis à statuer et de la possibilité de ne prononcer qu'une annulation partielle. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 ; - le code de justice administrative. Par décision du 24 août 2021, la présidente de la Cour a désigné M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barthez, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Blanc, représentant M. D... et autres, et de Me Montesinos Brisset, représentant la commune de Nîmes. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 29 mai 2010, le conseil municipal de Nîmes a engagé une procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune et a défini les modalités de la concertation avec le public. Le projet de plan local d'urbanisme a ensuite été arrêté par délibération du 30 septembre 2017, avant d'être soumis aux personnes publiques associées et à enquête publique. Ce plan a été adopté par délibération du 7 juillet 2018. La société M. B... D..., Mme F..., la SCI Yaka, la SCI Alexclo et M. E... D... font appel du jugement du 24 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 7 juillet 2018. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nîmes : 2. Il est constant que M. B... D... et Mme F... habitent à Nîmes. Ils ont donc intérêt à demander l'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune. Par suite, la demande de première instance, en tant qu'elle est présentée par M. B... D... et Mme F... est recevable. En outre, contrairement à ce que soutient la commune de Nîmes, la SCI Alexclo établit qu'elle est propriétaire d'un bien immobilier sur le territoire de cette commune. Elle justifiait ainsi en premier instance d'un intérêt suffisant eu égard à l'objet du litige et son intervention était donc recevable. Sur la régularité du jugement : 3. Devant le tribunal administratif de Nîmes, les requérants et intervenants volontaires ont soulevé le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en zone naturelle des différentes parcelles dont chacun d'entre eux indique être propriétaire. Le tribunal a écarté, aux points 7 à 9 du jugement attaqué, ce moyen pour l'ensemble de ces parcelles, y compris donc pour celles cadastrées section AS n° 132, 229 et 231 dont la SCI Alexclo est propriétaire. Par suite, M. D... et autres ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait irrégulier en raison de l'absence de réponse à ce moyen en ce qui concerne ces parcelles. 4. Toutefois, s'agissant de ces parcelles, la SCI Alexclo soulevait en première instance le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme prévoyant la possibilité de créer un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées. Le tribunal administratif de Nîmes a omis de répondre à ce moyen, qu'il n'a pas visé et qui n'est d'ailleurs pas inopérant. Le jugement attaqué du 20 octobre 2020 est donc irrégulier en tant qu'il a statué sur le classement des parcelles cadastrées section AS n° 132, 229 et 231 et il doit, dans cette mesure, eu égard au caractère divisible de ces conclusions, être annulé. Il y a lieu, pour la Cour, de se prononcer immédiatement sur les conclusions relatives à ces parcelles par voie d'évocation et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel pour le reste du litige. Sur la légalité externe de la délibération : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision (...) du plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code, : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". L'article L. 600-11 du même code dispose que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées (...) ". 6. Le conseil municipal de Nîmes a indiqué, dans la délibération du 29 mai 2010, les modalités de la concertation sur la révision de son plan local d'urbanisme et a ainsi prévu d'organiser des réunions publiques annoncées par voie de presse locale, affichages en mairie, et sur le site internet de la commune, ainsi qu'une exposition sur le résultat des études réalisées et de mettre à la disposition des habitants un registre d'observations, le maire de la commune pouvant en outre et en tant que de besoin organiser d'autres réunions annoncées par voie de presse. Ni ces modalités ni les dispositions du code de l'urbanisme, notamment celles de l'article L. 103-4, ne font obligation à la commune de Nîmes de communiquer au public, avant que le conseil municipal n'adopte le projet de plan local d'urbanisme le 30 septembre 2017, le zonage en préparation et le règlement envisagé pour chacune des zones. En outre, la circonstance qu'un nombre limité d'observations ait été fait, alors que cette procédure a duré plusieurs années et que la population de la commune s'élève à 150 000 habitants environ, ne suffit pas à établir, à elle-seule, que la concertation n'aurait pas respecté les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 du code de l'urbanisme ou dans la délibération du 29 mai 2010. 7. En second lieu, les articles L. 120-1, L. 121-1-A et L. 121-17 du code de l'environnement dont se prévalent les requérants sont issues de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. En application des dispositions de l'article 8 de cette ordonnance, ils ne sont applicables qu'aux décisions pour lesquelles une participation du public a été engagée postérieurement au 1er janvier 2017. En l'espèce, la phase de concertation a été engagée par délibération du conseil municipal du 29 mai 2010 et la circonstance que la participation du public n'était pas achevée le 1er janvier 2017 n'est pas de nature à permettre l'application de ces articles du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que la participation du public méconnaîtrait ces dispositions du code de l'environnement ne peut qu'être écarté. Sur la légalité interne de la délibération : 8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable au présent litige : " Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. La zone Nh prévue par le plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes couvre une vaste superficie égale à 2 092 hectares correspondant aux " garrigues habitées ", au nord du centre urbain. Elle était auparavant principalement classée dans les secteurs N1, N2 et N3 pour lesquels l'ancien plan local d'urbanisme autorisait des constructions d'habitation sous réserve de disposer de parcelles d'une superficie excédant, respectivement, mille, deux mille ou trois mille mètres carrés, seule une partie réduite de ces anciens secteurs, celle bénéficiant d'un accès au réseau d'assainissement collectif, faisant à présent partie de zones urbaines. Les dispositions de l'article Nh2 du plan local d'urbanisme contesté limitent les possibilités de construction, principalement, à des travaux confortatifs ou de réfection d'habitations existantes, à l'extension sous conditions strictes de celles-ci et à la création de piscines de dimensions réduites. 10. Il ressort des pièces du dossier que cette zone comporte principalement des maisons individuelles et que leur densité est peu élevée, inférieure à cinq constructions par hectare et souvent de l'ordre de trois constructions par hectare, l'ensemble de la zone étant caractérisé par le maintien d'une végétation assez importante. L'" étude sur la biodiversité des garrigues habitées de la ville de Nîmes " réalisée à la demande de la commune dans le cadre de l'élaboration du nouveau plan local d'urbanisme, et qui n'est pas utilement contestée dans la présente instance, montre que les enjeux de biodiversité sur l'ensemble de la zone des " garrigues habitées " sont rarement " faibles " et, plus souvent, " assez faibles " ou " modérés " aux endroits où existe une " biodiversité commune " et que, notamment, certaines parties de cette zone, de l'ordre de 30 % du territoire concerné par l'étude, présentent un intérêt " assez fort " s'agissant de la flore. Il ressort, en outre, du projet d'aménagement et de développement durables que la commune de Nîmes a notamment choisi pour orientation de valoriser son patrimoine et qu'elle inclut dans cette orientation la préservation de " la vocation des garrigues en tant que jardin habité de la ville ", ce qui implique de conserver le mode de construction qui existe dans cette vaste zone en empêchant toute augmentation significative de la surface bâtie. Le maintien du caractère encore naturel de cette zone correspond également aux objectifs de la commune, rappelés dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en page 13, " de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain " et de favoriser une " ville plus compacte ". Le rapport de présentation souligne en page 57 la volonté de la commune de préserver les garrigues habitées eu égard à leur appartenance au patrimoine environnemental et paysager de Nîmes. Enfin, la circonstance que le plan local d'urbanisme contesté ait parfois classé soit en zone urbaine soit en zone naturelle Nh, en fonction de l'existence ou de l'absence d'un accès au réseau d'assainissement collectif, des parcelles présentant par ailleurs des caractéristiques semblables au regard de l'urbanisme ne suffit pas à établir, en l'absence de précisions, que les parcelles classées dans la zone Nh ne pourraient constituer une zone naturelle. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le classement en zone Nh des " garrigues habitées " n'est donc ni fondé sur des faits matériellement inexacts ni entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 11. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section KY n° 1099, précédemment classée dans la zone N3 et à présent en zone N, est située dans un secteur boisé, avec peu de constructions dans son environnement. 12. Les parcelles cadastrées section LC n° 82 et 261 étaient classées, dans le plan local d'urbanisme en vigueur avant la présente révision, respectivement en zone N2 et en zone I AU. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section LC n° 261 est entièrement boisée, alors que les autres parcelles voisines situées à l'ouest et au nord, classées à présent dans la zone XIV AU pour l'opération d'aménagement du " Petit Védelin ", ne le sont pas. La parcelle cadastrée section LC n° 82 est située dans un secteur où l'urbanisation est peu dense et est ainsi classée en zone Nh, comme toutes les parcelles voisines à l'est et au sud, et ce classement est conforme au parti d'aménagement de la commune de Nîmes de préserver les caractéristiques d'urbanisme des " garrigues habitées ". 13. La parcelle cadastrée section CD n° 570, d'une superficie de 518 mètres carrés et comprenant une surface bâtie de 95 mètres carrés, est située dans un secteur avec des constructions peu denses également classé en zone Nh, et n'est pas à proximité immédiate des zones urbaines. 14. Les parcelles cadastrées section AS n° 132, 229 et 231 sont, ainsi qu'il apparaît sur la planche D9 du plan local d'urbanisme, classées en zone Nh pour les deux premières et en zone N pour la dernière. Il ressort des pièces du dossier que l'environnement de ces parcelles au nord et à l'est, est naturel et classé en zone N et que le secteur situé au sud et à l'ouest de ces parcelles, caractérisé par des constructions peu denses, est classé en zone Nh. 15. Ainsi, le classement en zone N ou en zone Nh des parcelles mentionnées aux points 12 à 15 n'est ni fondé sur des faits matériellement inexacts, ni entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur comptabilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (...) ". 17. Il ressort des pièces du dossier que le terrain sur lequel est implantée la casse automobile est situé en continuité d'une zone naturelle située au nord et à l'est et qu'elle est séparée par des voies publiques situées au sud et à l'ouest de secteurs partiellement urbanisés. En outre, ainsi qu'il a été indiqué au point 10, la commune de Nîmes veut favoriser la création d'une " ville plus compacte " et donc limiter la consommation d'espace naturel. Dans ces conditions, nonobstant l'existence d'un agrément concernant la parcelle cadastrée AS n° 132, la délibération n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle n'a pas délimité un secteur de taille et de capacité d'accueil limitée correspondant aux parcelles dont la SCI Alexclo est propriétaire. 18. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces parcelles seraient dans la même situation que les autres secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées définis dans le plan local d'urbanisme. Par, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... D..., Mme F... et la SCI Alexclo ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme. Sur les frais liés au litige : 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux demandes d'une part, des requérants et, d'autre part, de la commune de Nîmes, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1802822 du 24 septembre 2020 est annulé en tant qu'il a statué sur le classement des parcelles cadastrées section AS n° 132, 229 et 231. Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Nîmes et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D..., à Mme A... C..., à M. E... D..., à la SCI Yaka, à la SCI Alexclo et à la commune de Nîmes. Délibéré après l'audience du 12 octobre 2021, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Barthez, président assesseur, - Mme Carassic, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2021. N° 20MA04356 8