CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 12/05/2020, 18BX01176, 18BX01295, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-05-12
Numéro : 18BX01176, 18BX01295
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme anne  MEYER
Commissaire du gouvernement : Mme CHAUVIN
Avocat(s) : MIALOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête enregistrée sous le n° 1601736, la Fédération des associations départementales pour adultes et jeunes handicapés (APAJH) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 29 février 2016 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Aquitaine Limousin Poitou Charentes, devenue Nouvelle Aquitaine, a prononcé le transfert de l'autorisation de gestion de l'établissement et service d'aide par le travail (ESAT) de Chamboulive / Saint-Viance de la Fédération des APAJH à l'association départementale APAJH de la Corrèze. Par une requête enregistrée sous le n° 1601878, le comité central d'entreprise (CCE) de la Fédération des APAJH et le comité d'établissement (CE) du Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler le même arrêté. Par un jugement nos 1601736, 1601878 du 30 janvier 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée le 21 mars 2018 sous le n° 18BX01176 et des mémoires enregistrés les 17 avril et 4 juin 2019, la Fédération des APAJH, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du 29 février 2016 ; 3°) de mettre à la charge de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable dès lors qu'elle comporte une critique du jugement ; - le renouvellement de l'autorisation d'exploitation par arrêtés des 23 novembre et 22 décembre 2016 est sans incidence sur l'objet du présent litige ; Sur la régularité du jugement : - en violation des règles générales de procédure applicables à toute juridiction, le jugement n'analyse pas dans ses visas les moyens, et en particulier celui tiré de ce que l'ARS n'avait le pouvoir de transférer les autorisations de création et d'extension de l'ESAT de Chamboulive / Saint- Viance que dans le cas d'une cession volontaire à l'initiative du titulaire ou dans le cas d'une fermeture définitive de l'établissement prononcée par l'ARS, et ne répond pas au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 313-1 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles relatives aux transferts d'autorisations ; Sur le bien-fondé du jugement : - c'est à tort que le tribunal a estimé que l'ARS ne pouvait être regardée comme ayant autorisé le transfert de l'autorisation initiale de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance à la Fédération des APAJH, alors qu'une décision administrative peut être révélée par des actes d'exécution et que les autorisations d'extension de capacité de l'ESAT de 2006, 2007 et 2008 ont été adressées à la Fédération, laquelle percevait les produits de la tarification, ce que seul le titulaire de l'autorisation peut faire ; c'est donc également à tort que le tribunal, qui a entaché son jugement d'une contradiction de motifs, a jugé que l'arrêté du 29 février 2016 n'avait retiré aucune décision créatrice de droits ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, les courriers des 21 octobre, 17 novembre et 30 novembre 2015 échangés entre l'ARS et la Fédération des APAJH n'ont pas permis à cette dernière de présenter ses observations sur le retrait d'autorisation litigieux, qui n'était pas envisagé alors par l'ARS ; - le tribunal ne pouvait juger qu'il n'était pas établi que le contrôle des garanties morales, techniques et financières de l'APAJH de la Corrèze n'aurait pas été effectué sans vérifier au préalable l'existence de ce contrôle par une mesure d'instruction ; il a renversé la charge de la preuve en l'imposant à la requérante ; - le tribunal s'est mépris sur la portée du moyen tiré du délit d'entrave au fonctionnement des institutions représentatives du personnel et au statut protecteur des représentants du personnel, dès lors qu'elle n'avait pas entendu reprocher à l'ARS de ne pas s'être substituée à elle dans l'exercice de ces obligations, mais de l'avoir placée dans l'incapacité de consulter préalablement les instances représentatives du personnel ; Sur la légalité de l'arrêté du 29 février 2016 : - à la date de l'arrêté, elle était titulaire de l'autorisation de création initiale de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance, ainsi que des autorisations d'extension de cet établissement ; - l'arrêté méconnaît les dispositions des articles L. 313-1 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles selon lesquelles le transfert de l'autorisation n'est possible qu'en cas de cession amiable ou de fermeture définitive de l'établissement ; - l'arrêté viole le principe d'interdiction ou de retrait d'une décision créatrice de droits, sauf si elle est illégale et que le retrait intervient dans un délai de 4 mois ; - en délivrant l'autorisation à l'APAJH de la Corrèze pour une durée de 15 ans à compter du 4 janvier 2002, l'arrêté viole le principe de non rétroactivité des actes administratifs ; - dès lors que l'ARS ne l'a pas mise en mesure de présenter des observations, l'arrêté a été pris en violation du principe général de respect des droits de la défense et des dispositions des articles L. 211-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, ce qui l'a privée d'une garantie ; - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il la place en situation de délit d'entrave au fonctionnement des institutions représentatives du personnel et au statut d'un représentant du personnel dans le cadre du transfert de son contrat de travail ; - l'ARS s'est bornée à tirer les conséquences de la prétendue caducité de la convention de reprise sans vérifier si l'APAJH de Corrèze présentait les garanties nécessaires à la gestion d'un établissement médico-social, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles. Par des mémoires enregistrés les 19 avril 2018, 18 décembre 2018 et 14 mai 2019, le CCE de la Fédération des APAJH et le CE Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH, représentés par Me G..., demandent à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 janvier 2018, d'annuler l'arrêté du 29 février 2016, et de mettre à la charge de l'ARS Nouvelle Aquitaine une somme de 2 500 euros à verser à chacun d'eux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils invoquent les mêmes moyens que la Fédération des APAJH et font valoir en outre qu'aucune disposition du code de l'action sociale et des familles ne permet la cession provisoire d'une autorisation d'exploitation. Par des mémoires enregistrés les 20 novembre 2018, 19 mars et 15 mai 2019, l'association départementale APAJH de la Corrèze (APAJH de la Corrèze), représentée par la SELARL Accense Procédures, doit être regardée comme concluant, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal au non-lieu à statuer, à titre subsidiaire au rejet de la requête, et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Fédération des APAJH au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les recours de la Fédération des APAJH, du CCE de la Fédération des APAJH et du CE Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH sont devenus sans objet dès lors que l'autorisation d'exploitation de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance lui a été renouvelée par arrêtés des 23 novembre et 13 décembre 2016 ; - l'appel est irrecevable en l'absence d'argument nouveau ou propre au jugement attaqué ; - les moyens soulevés par la Fédération des APAJH, le CCE de la Fédération des APAJH et le CE du Puy-de-Dôme Corrèze ne sont pas fondés, dès lors notamment que le transfert de gestion, limité dans le temps, avait pris fin à la date de l'arrêté contesté et que l'ARS s'est bornée à prendre acte de cette situation. Par un mémoire en défense enregistré le 19 avril 2019, la ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens invoqués par la Fédération des APAJH ne sont pas fondés. II. Par une requête enregistrée le 30 mars 2018 sous le n° 18BX01295, le CCE de la Fédération des APAJH et le CE Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH, représentés par Me G..., demandent à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 janvier 2018, d'annuler l'arrêté du 29 février 2016, et de mettre à la charge de l'ARS Nouvelle Aquitaine une somme de 2 500 euros à verser à chacun d'eux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Leurs écritures sont identiques à celles présentées dans l'instance n° 18BX01176. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code civil ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de Mme Chauvin, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant la fédération des APAJH, de Me F..., représentant l'APAJH de la Corrèze et de Me B..., représentant le CCE de la Fédération des APAJH et le CE Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH. Une note en délibéré présentée pour la fédération des APAJH dans l'instance n° 18BX01176 a été enregistrée le 26 février 2020. Une note en délibéré présentée pour l'APAJH de la Corrèze dans l'instance n° 18BX01176 a été enregistrée le 27 février 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 30 mai 1990, le préfet du Limousin a autorisé l'APAJH de la Corrèze à créer un centre d'aide par le travail de 20 places à Chamboulive, devenu ultérieurement l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance. Par une délibération du 29 avril 2003, le conseil d'administration de l'APAJH de la Corrèze, qui rencontrait de graves difficultés de gestion, a décidé de confier provisoirement la gestion de cet établissement à la Fédération des APAJH. L'APAJH de la Corrèze et la Fédération des APAJH ont conclu à cet effet une " convention de reprise " d'une durée de cinq ans à compter du 1er janvier 2004 sous condition résolutoire de " transfert des agréments et de toute autorisation administrative ou judiciaire nécessaire ". Le préfet de la Corrèze, puis l'ARS, ont implicitement pris acte de cet accord en rendant la Fédération des APAJH seule destinataire de toute décision administrative ou budgétaire relative à la gestion de l'établissement et en lui délivrant les autorisations d'extension de l'établissement en cause, accordées par arrêtés des 6 juillet 2006, 14 décembre 2007 et 23 octobre 2008. La convention a été tacitement reconduite une fois pour la même durée, soit jusqu'au 31 décembre 2014, puis, par une délibération du 16 décembre 2014, l'assemblée générale de l'APAJH de la Corrèze, réunie en session extraordinaire, a décidé de ne pas la renouveler à compter du 1er janvier 2015. Par lettre du 23 février 2015, le directeur délégué à l'autonomie de l'ARS a pris acte de cette décision et demandé à l'APAJH de la Corrèze de le tenir informé de ses démarches relatives aux modalités du transfert de gestion de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance. Ces démarches n'ont pu aboutir en raison de la volonté de la Fédération des APAJH de conserver la gestion de l'établissement, dont elle estimait que le développement par la construction d'un nouveau bâtiment pour la filière bois était hors de portée des moyens financiers et humains de l'association locale. L'APAJH de la Corrèze a alors sollicité auprès de l'ARS le transfert de l'autorisation " de gestion ". Par un arrêté du 29 février 2016, le directeur général de l'ARS, constatant à cette date " l'absence de délégation de gestion " du fait du non-renouvellement de la convention, ainsi que l'absence d'incidence du transfert sur la prise en charge des personnes accueillies, a fait droit à cette demande. La Fédération des APAJH, le comité central d'entreprise (CCE) de la Fédération des APAJH et le comité d'établissement (CE) du Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH relèvent appel du jugement du 30 janvier 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la jonction : 2. Les requêtes enregistrées sous les nos 18BX01176 et 18BX01295 sont relatives au même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur l'exception de non-lieu à statuer : 3. Contrairement à ce que soutient l'APAJH de la Corrèze, la circonstance que le directeur général de l'ARS Nouvelle Aquitaine a, par un arrêté du 22 décembre 2016 qui n'a au demeurant pas été contesté, renouvelé pour une durée de quinze ans à compter du 3 janvier 2017 l'autorisation de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance " géré par l'APAJH de la Corrèze ", n'a pas pour effet de rendre sans objet les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 29 février 2016 transférant la gestion de cet établissement à l'APAJH de la Corrèze. Sur la recevabilité de la requête n° 18BX01176 : 4. La requête n° 18BX01176 ne se borne pas à reprendre les écritures de première instance de la Fédération des APAJH, mais comporte une critique des motifs du jugement attaqué. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'APAJH de la Corrèze, tirée de l'insuffisante motivation de la requête d'appel, doit être écartée. Sur la légalité de l'arrêté du 29 février 2016 : 5. Aux termes de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'autorisation des établissements et services sociaux ou médico-sociaux, applicable aux établissements ou services d'aide par le travail en vertu du a) du 5° du I de l'article L. 312-1 de ce code : " Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1, l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. Le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8. / Toute autorisation est caduque si elle n'a pas reçu un commencement d'exécution dans un délai fixé par décret à compter de sa date de notification. / Lorsque l'autorisation est accordée à une personne physique ou morale de droit privé, elle ne peut être cédée qu'avec l'accord de l'autorité compétente concernée. Cette autorité assure la publicité de cette décision dans la forme qui lui est applicable pour la publication des actes et décisions à caractère administratif. / Tout changement important dans l'activité, l'installation, l'organisation, la direction ou le fonctionnement d'un établissement ou d'un service soumis à autorisation doit être porté à la connaissance de l'autorité compétente. / (...). " Aux termes de l'article D. 313-12-1 du même code : " En cas d'extension ne donnant pas lieu à une visite de conformité, le titulaire de l'autorisation transmet avant la date d'entrée en service de la nouvelle capacité autorisée à la ou les autorités compétentes une déclaration sur l'honneur attestant de la conformité de l'établissement ou du service aux conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement mentionnées au II de l'article L. 313-1. " 6. Le " transfert de gestion " décidé entre les parties à la convention n'est expressément prévu par aucune disposition du code de l'action sociale et des familles. L'APAJH de la Corrèze soutient que ce transfert ne portait pas sur l'autorisation elle-même, mais constituait un simple " changement important " dans l'organisation de l'établissement, devant être porté à la connaissance de l'autorité compétente en vertu du troisième alinéa de l'article L. 313-1. Toutefois, il résulte des dispositions de l'article D. 313-12-1 que l'extension d'un établissement médico-social est accordée au titulaire de l'autorisation, de sorte que la Fédération des APAJH, à laquelle ont été accordées les autorisations d'extension de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance, avait nécessairement cette qualité, ce que confirment les termes mêmes de l'arrêté du 29 février 2016 dont l'article 1er transfère à l'APAJH de la Corrèze " l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, accordée à la Fédération des APAJH ". Si l'ARS s'est bornée à prendre acte de l'article 11 de la convention prévoyant qu'en l'absence de renouvellement, la Fédération des APAJH s'engageait à remettre l'ESAT " en gestion départementale ", il ne lui appartenait pas de déduire du contrat passé entre deux personnes privées, lequel, en vertu de l'article 1199 du code civil, ne créait d'obligations qu'entre les parties, que l'autorisation devait revenir à l'APAJH de la Corrèze. Par suite, ainsi que le fait valoir la Fédération des APAJH, le transfert de l'autorisation dont elle était titulaire constitue, a minima, l'abrogation d'une autorisation créatrice de droit, nonobstant la formulation maladroite de l'article 2 de l'arrêté du 29 février 2016 accordant l'autorisation " pour une durée de 15 ans à compter du 4 janvier 2002 ". 7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " L'article L. 211-2 dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / (...). " 8. Il ressort des pièces du dossier que la décision de transfert litigieuse, qui n'est motivée ni par le non-respect de la règlementation applicable aux ESAT, ni par une quelconque illégalité des autorisations accordées, n'a pas été prise sur une demande de la Fédération des APAJH et n'a fait l'objet d'aucune procédure contradictoire préalable à son égard, l'ARS ayant au contraire laissé entendre à la Fédération, par une lettre du 30 novembre 2015, qu'elle n'entendait pas procéder à un transfert d'autorisation. Cette omission a privé la Fédération de la possibilité, qui constituait une garantie, de faire valoir auprès de l'ARS les motifs pour lesquels elle souhaitait conserver l'autorisation. Dans ces conditions, l'ARS n'a pu légalement prononcer le transfert au profit de l'APAJH de la Corrèze de l'autorisation accordée à la Fédération des APAJH. 9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement ni les autres moyens de la requête, la Fédération des APAJH, le CCE de la Fédération des APAJH et le CE du Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leurs demandes d'annulation de la décision du 29 février 2016. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées à cette fin par les parties doivent être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux nos 1601736, 1601878 du 30 janvier 2018 et l'arrêté du 29 février 2016 par lequel le directeur général de l'ARS Aquitaine Limousin Poitou Charentes, devenue ARS Nouvelle-Aquitaine, a prononcé le transfert de l'autorisation de gestion de l'ESAT de Chamboulive / Saint-Viance de la Fédération des APAJH à l'association départementale APAJH de la Corrèze sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération des associations départementales pour adultes et jeunes handicapés, au comité central d'entreprise de la Fédération des APAJH, au comité d'établissement du Puy-de-Dôme Corrèze de la Fédération des APAJH, au ministre des solidarités et de la santé et à l'association APAJH de la Corrèze. Copie en sera adressée à l'ARS de Nouvelle-Aquitaine. Délibéré après l'audience du 25 février 2020 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, Mme A... C..., présidente-assesseure, Mme Marie-Pierre Beuve-Dupuy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 mai 2020. Le président de la 2ème chambre, Catherine Girault La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 Nos 18BX01176, 18BX01295