CAA de DOUAI, 1ère chambre, 17/12/2019, 17DA02372, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-17
Numéro : 17DA02372
Président : M. Richard
Rapporteur : M. Charles-Edouard  Minet
Commissaire du gouvernement : M. Minet
Avocat(s) : DRANCOURT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La chambre Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) Nord de France - chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 25 mars 2015 par lequel la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité a agréé l'agence départementale pour l'information sur le logement (ADIL) du Nord en tant qu'observatoire local des loyers sur le territoire de la commune de Lille. Par un jugement n° 1504219 du 17 octobre 2017, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 14 décembre 2017, et un mémoire, enregistré le 14 octobre 2019, la chambre Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) Nord de France - chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme, représentées par Me A... B..., demandent à la cour d'annuler le jugement du 17 octobre 2017 du tribunal administratif de Lille et l'arrêté du 25 mars 2015 de la ministre chargé du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 ; - le décret n° 2014-890 du 1er août 2014 ; - le décret n° 2014-1334 du 5 novembre 2014 ; - le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Pierre Bouchut, premier conseiller, - les conclusions de M. Charles-Edouard Minet, rapporteur public, - et les observations de Me A... B..., représentant la chambre Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 25 mars 2015, la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité a délivré à l'agence départementale pour l'information sur le logement (ADIL) du Nord un agrément en tant qu'observatoire local des loyers pour le périmètre géographique d'observation correspondant au territoire de la commune de Lille. La Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " (FNAIM) du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme affiliée à l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté. Ces trois associations relèvent appel du jugement du 17 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande comme irrecevable, au motif qu'elles ne justifiaient pas d'un intérêt à agir à l'encontre de l'arrêté du 25 mars 2015. Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la cohésion des territoires : 2. La requête de la Chambre FNAIM du Nord, de l'UNIS et de la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme contient, à l'encontre du jugement contesté, l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises à la cour. Le ministre de la cohésion des territoires n'est, dès lors, pas fondé à soutenir qu'elle serait irrecevable au regard des conditions fixées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement : 3. Aux termes du II de l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " Les professionnels qui interviennent, à quelque titre que ce soit, lors de la conclusion du contrat de bail d'un logement, lors de la location ou pour en assurer la gestion locative communiquent à l'observatoire local des loyers compétent, tel que défini à l'article 16, des informations relatives au logement et au contrat de location (...) ". Aux termes de l'article 16 de la même loi : " Des observatoires locaux des loyers peuvent être créés à l'initiative des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d'habitat ou de l'Etat. Ces observatoires ont notamment pour mission de recueillir les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données. / (...) / Les observatoires locaux des loyers mentionnés au premier alinéa sont agréés par le ministre chargé du logement, dans des conditions fixées par décret, après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement ou du conseil départemental de l'habitat et de l'hébergement mentionnés à l'article L. 364-1 du même code et sous condition du respect des prescriptions méthodologiques émises par une instance scientifique indépendante chargée de conseiller le ministre chargé du logement, dans des conditions définies par décret. L'agrément n'est accordé qu'aux observatoires dont les statuts assurent la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants ainsi que la présence de personnalités qualifiées au sein de ces organes (...) ". Aux termes du I de l'article 4 du décret du 1er août 2014 : " Les personnes mentionnées au premier alinéa du II de l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée transmettent, chaque année, par fichier informatique, à l'observatoire local des loyers compétent agréé par le ministre chargé du logement, les catégories d'informations suivantes : / 1° Identifiant du logement interne au système d'information du professionnel ; / 2° Localisation du logement ; / 3° Caractéristiques principales du logement ; / 4° Informations relatives au loyer ; / 5° Date d'entrée du locataire dans le logement (...) ". 4. D'une part, il résulte de l'article 1er des statuts de la Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " du Nord que celle-ci se présente comme un syndicat regroupant des professionnels de l'immobilier. Elle se donne pour objet, selon l'article 3 des mêmes statuts : " la représentation et la défense, dans tous les domaines, de l'intérêt des professions visées à l'article 1er et des professionnels qui les exercent, (...) et notamment d'assurer la représentation et la défense de leurs intérêts professionnels et économiques auprès du public, des Pouvoirs Publics et, si besoin est, d'ester en justice, y compris dans le cadre de l'Union Européenne ". 5. D'autre part, la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme a pour objet, selon l'article 2 de ses statuts : " 1. L'étude et la défense des intérêts économiques de la propriété immobilière ; son amélioration et son développement ; l'examen des questions, l'étude des réformes qui la concernent ; la recherche des mesures propres à en augmenter la valeur et le produit, et à diminuer les charges qui la grèvent / (...) 4. La défense devant toutes juridictions compétentes, tant en demande qu'en défense, des intérêts généraux de l'association ou de ses adhérents, ou l'assistance, dans l'intérêt commun, d'un ou plusieurs adhérents dans des litiges soulevant pour les sociétaires des questions de principes (...) ". Si les stipulations de cet article ne précisent pas quel est le champ d'intervention de l'association, sa dénomination indique clairement que son ressort correspond aux départements du Nord, du Pas-de-Calais et de la Somme. 6. L'arrêté en litige de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité a pour objet d'agréer l'agence départementale pour l'information sur le logement du Nord en qualité d'observatoire local des loyers, pour le territoire de la commune de Lille, en application de l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989. Un observatoire local des loyers a notamment pour mission, selon les dispositions de cet article, citées au point 3, de recueillir, notamment auprès des bailleurs, les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données. Il résulte des mêmes dispositions qu'un organisme ne peut bénéficier d'un tel agrément qu'à la condition, notamment, qu'il se conforme à certaines prescriptions méthodologiques et que ses statuts assurent une représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de ses organes dirigeants. Compte tenu de l'objet de la mission d'un observatoire local des loyers et de l'implication des bailleurs et des gestionnaires dans son fonctionnement, les organisations regroupant des propriétaires ou des professionnels de l'immobilier intervenant dans la même zone géographique ont un intérêt à veiller à ce que l'agrément soit délivré à un observatoire dont l'organisation et les modalités de fonctionnement sont conformes aux dispositions précitées. En outre, il résulte du II de l'article 5 de la même loi et des dispositions réglementaires prises pour son application, également cités au point 3, que l'agrément ministériel délivré à un observatoire des loyers a pour effet d'obliger les professionnels intervenant à quelque titre que ce soit lors de la conclusion du contrat de bail d'un logement ou pour en assurer la gestion locative à communiquer annuellement à cet observatoire des informations relatives au logement et au contrat de location. Dès lors, la décision par laquelle le ministre chargé du logement délivre un agrément à un observatoire local des loyers est susceptible de porter atteinte aux intérêts tant des professionnels de l'immobilier exerçant leur activité dans la zone géographique dans laquelle cet observatoire est chargé de recueillir les données susmentionnées que des propriétaires d'immeubles situés dans le même ressort. Par suite, la Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " du Nord, qui a pour objet de représenter les intérêts des professionnels de l'immobilier exerçant leur activité dans le département du Nord, et la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme, qui a pour objet, dans ces trois départements, la représentation des intérêts économiques de la propriété immobilière, son amélioration et son développement, justifient d'un intérêt suffisamment direct pour agir à l'encontre de l'arrêté en litige à la différence de l'UNIS dont le champ d'action géographique ne relève, compte tenu de ses statuts et ainsi que cela ressort de son intitulé, que du niveau national. Il résulte de ce qui précède que la demande était recevable en tant qu'elle était présentée par ces deux premières associations. 7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 6 que la Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " du Nord et la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme sont fondées à soutenir qu'en rejetant leur demande au motif qu'elle était irrecevable, le tribunal administratif de Lille a entaché son jugement d'irrégularité. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les intéressées devant le tribunal administratif de Lille et devant la cour. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 25 mars 2015 : 8. Aux termes du I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d'un observatoire local des loyers prévu à l'article 16 de la présente loi. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. (...) ". Le décret du 5 novembre 2014 fixe les modalités suivant lesquelles le ministre chargé du logement agrée les observatoires locaux des loyers. 9. Il appartenait à l'autorité administrative compétente de mettre en oeuvre, dans un délai raisonnable, le dispositif d'agrément des observatoires locaux des loyers dans les zones définies au I de l'article 17 de la loi du 17 juillet 1989. 10. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Lille, qui fait partie d'une zone d'urbanisation continue déterminée par le décret du 10 juin 2015, présente la particularité de rassembler 45 % du parc locatif privé de l'ensemble de la Métropole européenne de Lille, soit quatre-vingt-cinq communes en 2015. La hausse du montant des loyers du parc locatif privé sur le territoire de la commune de Lille a été de 70 % entre 2000 et 2012, figurant parmi les plus élevées des grandes villes de France et étant nettement supérieure à l'évolution nationale qui était de 50 %. Il est, par suite, établi qu'il existait un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements et de sérieuses difficultés d'accès au logement sur le territoire de la commune de Lille. Dans ces conditions, le ministre, qui devait mettre en oeuvre dans un délai raisonnable l'agrément d'un observatoire des loyers dans les zones fixées par le décret du 10 juin 2015, n'a pas méconnu les dispositions de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 ni commis d'erreur manifeste d'appréciation du périmètre géographique dans lequel devait être créé un observatoire local des loyers, en accordant son agrément à l'agence départementale d'information sur le logement du Nord pour le seul territoire de la commune de Lille correspondant à la demande dont il était saisi. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 doit, par suite, être écarté. 11. Si, conformément aux dispositions de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, la Métropole européenne de Lille est bien compétente en matière de politique locale de l'habitat, il n'est pas établi par les pièces du dossier que la demande d'agrément de l'observatoire local des loyers aurait été effectuée par la commune de Lille. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'initiative de la procédure manque en fait et doit, par suite, être écarté. 12. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du conseil d'administration de l'agence départementale pour l'information sur le logement du Nord du 19 mai 2014 habilitait le directeur à déposer un dossier de demande d'agrément. Cette habilitation ne peut pas être regardée comme s'opposant au dépôt successif de plusieurs demandes d'agrément pour des secteurs géographiques distincts. Le moyen tiré de l'absence d'habilitation du directeur à déposer une demande d'agrément pour le seul territoire de la commune de Lille doit, par suite, être écarté, nonobstant la circonstance que la délibération du conseil d'administration soit intervenue avant l'intervention du décret du 5 novembre 2014 fixant les modalités d'agrément des observatoires locaux des loyers. 13. Il ressort des pièces du dossier que la demande d'agrément adressée au ministre chargé du logement comportait une note sur la méthode de collecte, de contrôle et de traitement des données mentionnant la méthodologie appliquée pour les logements en gestion directe et celle appliquée pour les logements en gestion déléguée, les contrôles locaux et les contrôles nationaux effectués ainsi que la méthode de traitement des données, dont le traitement statistique devait être délégué au centre national de traitement appliquant des méthodes conformes aux prescriptions du comité scientifique. Si les requérantes critiquent les résultats d'une méthode de recueil des données qui a été mise en oeuvre avant que l'agrément n'ait été accordé, elles ne démontrent pas que cette note ne respecterait pas les prescriptions méthodologiques établies par le comité scientifique de l'observation des loyers, conformément aux dispositions de l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989 et de l'article 2 du décret du 5 novembre 2014. Il n'est pas établi par les mêmes requérantes, qui ont fait connaître leur opposition à la demande d'agrément lors de la réunion du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du Nord-Pas-de-Calais du 11 mars 2015, que cette demande n'est pas conforme à la prescription de ce comité relative à la mise " en place de partenariats avec les principales organisations de professionnels et de particuliers tels que la FNAIM, l'UNIS, le SNPI, l'UNPI et les autres associations de bailleurs ", alors que la demande mentionne que l'agence " travaille à la structuration de partenariats avec les principaux réseaux professionnels, la FNAIM, l'UNIS et l'association des notaires de l'agglomération lilloise " et que les rencontres prévues avec ces acteurs prévoient qu'il soit procédé à " une extraction des données à partir de leur logiciel de gestion ". La demande d'agrément comportait également une note de présentation budgétaire à laquelle étaient annexées les prévisions de contributions financières et en nature de chacun des acteurs intervenant dans le fonctionnement de l'observatoire et un budget prévisionnel de l'activité d'observation pour l'année 2015, dont aucune disposition législative ou réglementaire n'exigeait qu'il ait été préalablement adopté par l'organe délibérant du demandeur. Les moyens tirés de l'incomplétude du dossier de demande d'agrément sur ces points et de la méconnaissance des dispositions de l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989 et de l'article 2 du décret du 5 novembre 2014 manquent en fait. 14. Aux termes de l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989 : " L'agrément n'est accordé qu'aux observatoires dont les statuts assurent la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants ainsi que la présence de personnalités qualifiées au sein de ces organes. (...) Toutefois, peuvent être agréés, à titre transitoire et jusqu'au 31 décembre 2015, les observatoires locaux des loyers dont les statuts ne sont pas conformes aux dispositions du présent article. (...) ". Le décret du 5 novembre 2014 dispose, en son article 2, que : " L'observatoire agréé à titre transitoire en application du troisième alinéa de l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée transmet au ministère chargé du logement ses statuts modifiés avant le 31 décembre 2015 sous peine de retrait de l'agrément. ". A la date à laquelle l'arrêté ministériel d'agrément est intervenu, les statuts de l'agence départementale pour l'information sur le logement du Nord n'étaient pas conformes aux dispositions précitées de l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989. Il ressort de ces mêmes dispositions que l'agrément ne pouvait être accordée qu'à titre transitoire à une association dont les statuts n'avaient pas encore été mis en conformité avec ces dispositions. Le fait que la modification des statuts soit intervenue après l'intervention de l'arrêté en litige est sans influence sur la légalité de ce dernier. La circonstance que l'arrêté ne mentionne pas le caractère provisoire de l'agrément n'est, dès lors, pas de nature à entacher d'illégalité l'agrément accordé. Le moyen tiré de l'absence de mention expresse du caractère provisoire de l'agrément doit, par suite, être écarté. 15. Il est reproché à l'arrêté en litige d'être privé de base légale du fait de l'illégalité des communications du Premier ministre des 29 et 31 août 2014 révélant la décision de mettre en oeuvre, à titre expérimental, les dispositions de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, en tant qu'elles prévoient l'encadrement des loyers dans certaines agglomérations, aux seuls territoires des communes de Paris et de Lille. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. 16. L'acte du Premier ministre décidant de ne mettre en oeuvre les dispositions des articles 16 et 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans leur version alors applicable, à titre expérimental, que dans les agglomérations de Paris de Lille, révélé par ses communications des 29 et 31 août 2014, annulé par la décision du Conseil d'Etat n° 391654 du 15 mars 2017, ne constitue pas la base légale de l'arrêté en litige, fondé sur les dispositions des articles 16 et 17 de la loi du 6 juillet 1989 et du décret du 5 novembre 2014. En outre, l'arrêté d'agrément en litige n'a pas été pris en application de cet acte. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'acte du Premier ministre ainsi révélé est, par suite, inopérant. 17. Les requérantes soutiennent également que cet arrêté d'agrément doit être annulé par voie de conséquence de l'annulation de l'acte du Premier ministre prononcée par le Conseil d'Etat le 15 mars 2017. Les dispositions de la loi du 6 juillet 1989, dans leur version alors applicable, permettaient la délivrance d'un agrément pour un observatoire dont le champ de compétence territoriale ne dépassait pas la seule commune de Lille. Il n'y a pas lieu de regarder l'intervention de l'agrément comme étant la conséquence nécessaire de la décision du Premier ministre de ne mettre en oeuvre la loi de façon expérimentale que dans deux agglomérations déterminées. Le moyen tiré de l'annulation de l'arrêté d'agrément par voie de conséquence de celle de l'acte du Premier ministre doit, par suite, être écarté. 18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de leur requête, la Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " de l'immobilier du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier et la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 25 mars 2015 par lequel la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité a agréé l'agence départementale pour l'information sur le logement (ADIL) du Nord en tant qu'observatoire local des loyers sur le territoire de la commune de Lille. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre des frais du procès doivent aussi être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 17 octobre 2017 du tribunal administratif de Lille est annulé. Article 2 : La demande de la Chambre FNAIM de l'immobilier du Nord, de l'Union des syndicats de l'immobilier et de la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais Somme présentée devant le tribunal administratif de Lille est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la Chambre FNAIM de l'immobilier du Nord, de l'Union des syndicats de l'immobilier et de la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Chambre FNAIM de l'immobilier du Nord, à l'Union des syndicats de l'immobilier, à la Chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à l'agence départementale d'information sur le logement du Nord. N°17DA02372 2