CAA de PARIS, 1ère chambre, 25/05/2020, 18PA02836, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-05-25
Numéro : 18PA02836
Président : M. DIEMERT
Rapporteur : M. Fabien  PLATILLERO
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SCP HERALD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. H... A... C... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 16 mars 2016 par laquelle le maire de Paris lui a imposé la fermeture des activités commerciales qu'il exerce sur le domaine public de la Ville de Paris situé au Champ-de-Mars dans le VIIème arrondissement, à compter du 23 mai 2016 et pendant la durée du championnat d'Europe de football de 2016. Par un jugement n° 1606858 du 19 juin 2018, le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 20 août 2018 et le 10 septembre 2019, M. H... A... C..., représenté par Me E..., demande à la Cour : Paris ; 1°) d'annuler le jugement n° 1606858/4-1 du 19 juin 2018 du tribunal administratif de 2°) d'annuler la décision du 16 mars 2016 de la maire de Paris ; 3°) de mettre à la charge de la Ville de Paris la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. A... C... soutient que : - le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que l'autorisation dont il bénéficiait a été abrogée ; - le principe de parallélisme des formes a été méconnu ; - la décision en litige est dépourvue de base légale ; - la maire de Paris a illégalement renoncé à son pouvoir d'appréciation ; - la décision ne repose pas sur un motif d'intérêt général et n'est pas proportionnée ; - les principes de liberté du commerce et de l'industrie et de libre concurrence ont été méconnus ; - il est fondé à invoquer un abus de position dominante ; - la décision a porté atteinte à son activité économique et à son droit de propriété ; - la décision a été prise en méconnaissance du principe d'égalité. Par un mémoire en défense enregistré le 17 janvier 2019, la Ville de Paris, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A... C... de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La Ville de Paris soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, et notamment son préambule, ensemble la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. F... ; - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public ; - et les observations de Me B... pour M. A... C... et de Me D... pour la Ville de Paris. Considérant ce qui suit : 1. M. A... C... a été autorisé à occuper le domaine public en vue de l'exploitation d'un manège pour enfants et d'un chalet de vente de denrées alimentaires implantés sur la promenade du Champ-de-Mars dans le VIIème arrondissement de Paris, par deux arrêtés du maire de Paris du 18 juin 1993. Par un arrêté du maire de Paris du 25 mars 2004, la durée maximale de l'occupation a été fixée à dix ans. Par un arrêté du 12 janvier 2015, l'autorisation d'occupation du domaine public a été prolongée jusqu'au 31 juillet 2015, puis, par un arrêté du 1er juillet 2015, jusqu'au 30 juin 2016. Toutefois, dans le cadre de l'organisation du championnat d'Europe de football 2016, organisé par l'Union des associations européennes de football (UEFA) et pour lequel la Ville de Paris a été désignée ville d'accueil, aux termes d'une délibération des 17, 18 et 19 novembre 2014, le conseil de Paris a notamment autorisé la maire de Paris à signer avec l'UEFA une charte relative aux zones officielles des supporters. Cette zone a été installée sur le Champ-de-Mars dans sa partie comprise entre la place Jacques Rueff et l'Ecole Militaire pendant toute la durée de la compétition, sa conception, son aménagement et son exploitation ayant été confiée à la société Lagardère Sport dans le cadre d'un marché public accordant à cette société une autorisation d'occupation du domaine public correspondant au périmètre de la zone. Tirant les conséquences de l'installation de la zone officielle des supporters, la maire de Paris a informé les commerçants bénéficiant d'une autorisation d'occupation du domaine public dans le périmètre qu'ils ne pourraient occuper leur emplacement, M. A... C... ayant ainsi été informé, par une décision du 16 mars 2016, que l'exploitation de ses activités devait être interrompue pour la période du 23 mai au 20 juillet 2016 correspondant au montage, à l'exploitation et au démontage des installations de la zone officielle des supporters. Par la même décision, le maire de Paris a proposé une indemnité compensatoire, le conseil de Paris ayant, par une délibération des 29, 30 et 31 mars 2016, fixé le montant de cette indemnité à 29 961 euros. Par la suite, M. A... C... a été autorisé à occuper le domaine public en vue de l'exploitation de ses activités pour la période du 21 juillet 2016 au 31 octobre 2016 par un arrêté du maire de Paris de la 21 juillet 2016. M. A... C... relève appel du jugement du 19 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 16 mars 2016. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative, " Les jugements sont motivés ". 3. Le tribunal a cité au point 5 du jugement attaqué les dispositions de l'article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques et de l'article DG. 3 de l'arrêté du 6 mai 2011 portant règlement des étalages et des terrasses installées sur la voie publique et exposé au point 6 du même jugement les motifs pour lesquels il a estimé que la maire de Paris avait légalement pu prendre la décision attaquée. Ce faisant, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'argumentation de M. A... C... selon laquelle la base légale de la décision aurait été constituée de la délibération du conseil de Paris des 29, 30 et 31 mars 2016 mentionnée au point 1, ont répondu au moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée. Ainsi, M. A... C... n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé. 4. D'autre part, dès lors qu'il appartient au juge d'appel de statuer sur les moyens invoqués par M. A... C... dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, la circonstance que les premiers juges ont inexactement qualifié la décision contestée d'abrogation d'une autorisation d'occupation du domaine public et les éventuelles dénaturations des pièces du dossier qu'ils auraient commises n'entache pas le jugement attaqué d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement : 5. En premier lieu, M. A... C... soutient que le principe de parallélisme des formes a été méconnu, dès lors que l'abrogation de l'autorisation d'occupation du domaine public dont il bénéficiait devait prendre la forme d'un arrêté, comme l'autorisation initiale. Toutefois, outre que la décision du 16 mars 2016 a seulement suspendu l'exercice des activités à compter du 23 mai 2016 jusqu'à l'échéance du titre d'occupation du domaine public et n'a ainsi pas eu pour effet d'abroger cette autorisation, l'autorisation initiale et la décision contestée émanent de la même autorité, le maire de Paris, dans le cadre de ses prérogatives de gestionnaire du domaine public. Il n'est pas allégué que la décision serait entachée d'incompétence au regard de la répartition des compétences propres du maire et des compétences déléguées par le conseil municipal par les articles L. 2122-21 et L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales. Il n'est pas plus allégué qu'une règle de procédure particulière applicable à l'autorisation initiale aurait dû être appliquée à la décision attaquée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du parallélisme des formes doit être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-3 du même code " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable ". 7. Il résulte des dispositions de l'article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques précédemment citées que les autorisations d'occupation du domaine public ont un caractère précaire et révocable, notamment pour des motifs d'intérêt général, et peuvent non seulement être retirées ou abrogées mais également modifiées. Ces dispositions, à raison de la précarité des autorisations d'occupation du domaine public, permettaient légalement à la maire de Paris, par sa décision du 16 mars 2016, d'exiger de M. A... C... la suspension de ses activités exercées sur le domaine public à compter du 23 mai 2016, sous réserve de l'existence d'un motif d'intérêt général, et sans nécessairement prononcer l'abrogation de l'autorisation d'occupation du domaine public dont bénéficiait l'intéressé, et constituent la base légale de la décision attaquée. Le requérant n'est ainsi pas fondé à soutenir que cette décision serait dépourvue de base légale, au motif qu'elle serait antérieure à la délibération du conseil de Paris des 29, 30 et 31 mars 2016, qui a pour objet notamment d'accorder à la société Lagardère Sports, à la suite d'une procédure de passation d'un marché public, un droit d'occupation privative du domaine public portant sur l'emprise de la zone officielle des supporters du Champ-de-Mars moyennant le paiement d'une redevance et d'autoriser le maire de Paris à procéder à l'indemnisation des exploitants de commerce situés dans le périmètre de la zone en dédommagement de l'interruption de leur activité provoquée par la mise en oeuvre du dispositif, qui ne constitue pas le fondement légal de la décision en litige. 8. En troisième lieu, M. A... C... soutient que le maire de Paris a illégalement renoncé à son pouvoir d'appréciation, dès lors que la décision contestée serait fondée sur le refus de la société Lagardère Sports de permettre aux commerces situés dans le périmètre de la zone officielle des supporters de poursuivre leurs activités. Toutefois, dans le cadre de ses prérogatives de gestionnaire du domaine public, le maire de Paris pouvait légalement accorder à la société Lagardère Sports, chargée dans le cadre d'un marché public de la conception, de l'aménagement et de l'exploitation de la zone officielle des supporters, une autorisation d'occupation du domaine public constitué de la partie du Champ-de-Mars comprise entre la place Jacques Rueff et l'École militaire. Le maire de Paris pouvait tout aussi légalement, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, estimer que cette autorisation d'occupation privative faisait obstacle à la poursuite de l'exercice des activités commerciales de M. A... C.... Il ne ressort d'aucune pièce du dossier, notamment pas des termes de la décision attaquée, que la maire de Paris aurait renoncé à son pouvoir d'appréciation de gestionnaire du domaine public en cédant à des exigences d'une personne privée. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'erreur de droit, au motif que la maire de Paris aurait renoncé à exercer ses compétences, doit ainsi être écarté. 9. En quatrième lieu, M. A... C... soutient que la décision ne repose pas sur un motif d'intérêt général et n'est pas proportionnée, dès lors qu'elle a été prise dans le seul but de satisfaire les intérêts de la société Lagardère Sports et que la poursuite de son activité était compatible avec l'existence de la zone officielle des supporters. 10. Toutefois, d'une part, l'implantation sur le site du Champ-de-Mars de la zone officielle des supporters, que la Ville de Paris s'était engagée auprès de l'UEFA à mettre en place dans le cadre de l'organisation de l'organisation du championnat d'Europe de football 2016, répond à un motif d'intérêt général, qui est d'ailleurs reconnu par le requérant. Ainsi, M. A... C... ne saurait sérieusement soutenir que la décision attaquée ne reposerait pas sur un motif d'intérêt général mais viserait seulement à satisfaire les intérêts privés de la société Lagardère Sports. D'autre part, si le requérant soutient que l'exercice de ses activités était compatible avec l'organisation de la zone officielle des supporters, qui a comporté des commerces ambulants de denrées alimentaires, il ressort des pièces du dossier que l'autorisation d'occupation du domaine public ne lui pas été accordée en vue du seul exercice d'une activité de distribution d'aliments et de boissons, mais pour l'exploitation d'un manège, dont il n'est aucunement allégué qu'elle aurait été compatible avec l'existence de la zone officielle des supporters. Ainsi, outre que M. A... C... n'est pas fondé à soutenir qu'il se trouvait dans la même situation que les exploitants autorisés au sein de la zone officielle des supporters, dont l'organisation et l'exploitation a de surcroît été exclusivement confiée à un tiers dans le cadre d'un marché public, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en demandant au requérant de suspendre l'exercice de l'ensemble de ses activités à compter du 23 mai 2016 en vue de permettre l'installation de cette zone, tout en lui accordant d'ailleurs une indemnité visant à réparer le préjudice ainsi causé, le maire de Paris aurait pris une mesure disproportionnée. 11. Compte tenu de ce qui précède, le moyen tiré de ce que la décision attaquée ne reposerait pas sur un motif d'intérêt général et serait disproportionnée doit être écarté. À cet égard, la circonstance que la maire de Paris aurait envisagée, à la date de la décision attaquée, que l'autorisation d'occupation du domaine public accordée à M. A... C... puisse être renouvelée à son échéance, qui n'est au demeurant établie par aucune pièce du dossier, et qu'une nouvelle autorisation lui a été accordée par un arrêté du 21 juillet 2016, ne retire pas à cette décision le motif d'intérêt général sur lequel elle repose. 12. En cinquième lieu, l'autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine en vue d'y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation soit compatible avec l'affectation et la conservation de ce domaine. La décision de délivrer ou non une telle autorisation, que l'administration n'est jamais tenue d'accorder, n'est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, dont le respect implique, d'une part, que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi et, d'autre part, qu'elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d'un intérêt public. La personne publique ne peut toutefois délivrer légalement une telle autorisation lorsque sa décision aurait pour effet de méconnaître le droit de la concurrence, notamment en plaçant automatiquement l'occupant en situation d'abuser d'une position dominante, contrairement aux dispositions de l'article L. 420-2 du code de commerce. 13. M. A... C... soutient que les principes de liberté du commerce et de l'industrie et de libre concurrence ont été méconnus, pour les mêmes motifs que ceux cités au point 9, et que la société Lagardère Sports a été placée en situation d'abuser d'une position dominante, dès lors que cette société a décidé de l'exclure de la zone officielle des supporters. Toutefois, dès lors que la décision contestée est justifiée par l'intérêt général et proportionnée à l'objectif poursuivi, en suspendant à compter du 23 mai 2016 l'exercice des activités de M. A... C..., qui ne disposait d'aucun droit à occuper de manière pérenne le domaine public en vue d'y exercer une activité économique, la décision de modifier la portée d'une autorisation en ce sens n'étant par ailleurs pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte aux principes invoqués, la maire de Paris n'a pas porté atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie. Par ailleurs, et dès lors que, ainsi qu'il a été dit précédemment, il ne ressort pas des pièces du dossier que la maire de Paris aurait renoncé à l'exercice de ses compétences de gestionnaire du domaine public en prenant la décision attaquée, le moyen tiré de l'abus de position dominante de la société Lagardère Sports doit être écarté comme dépourvu des précisions utiles permettant d'en apprécier le bien-fondé. 14. En sixième lieu, M. A... C... soutient que la décision a porté atteinte à son activité économique et à son droit de propriété, garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Toutefois, le requérant, qui n'apporte par ailleurs aucun élément à l'appui de ses allégations selon lesquelles la décision attaquée aurait mis en péril son activité économique, n'a pas été privé de sa propriété. Seule l'exploitation des biens dont il est propriétaire a été suspendue à compter du 23 mai 2016 jusqu'à la date d'expiration de l'autorisation d'occupation du domaine public dont il bénéficiait, le 30 juin 2016 et non le 21 juillet 2016, en l'absence de tout droit au renouvellement de l'autorisation dont il bénéficiait, même s'il bénéficiait d'une telle autorisation depuis 1993 et a bénéficié d'une nouvelle autorisation à compter du 21 juillet 2016. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la décision lui interdisant provisoirement d'exercer ses activités repose sur un motif d'intérêt général, qui aurait d'ailleurs permis au maire de Paris d'abroger l'autorisation d'occupation du domaine public dont bénéficiait M. A... C... sans que celui-ci puisse utilement se prévaloir d'un quelconque droit au maintien dans les lieux au motif que son manège ne serait pas démontable. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que l'exercice de ses activités aurait été compatible avec l'existence de la zone officielle des supporters ni que le maire de Paris se serait engagée au maintien des activités pendant la durée du championnat d'Europe de football. En outre, le requérant s'est vu octroyer une indemnisation en vue de réparer les préjudices subis du fait de la décision suspendant temporairement l'ensemble de ses activités, dont il n'est pas établi qu'elle ne couvrirait pas le préjudice subi du fait de l'absence d'exploitation des propriétés de l'intéressé. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, en réglementant l'usage des biens dont M. A... C... est propriétaire, par la suspension de l'exercice de l'activité économique permise par l'exploitation de ces biens, à compter du 23 mai 2016 jusqu'au 30 juin 2016, pour un motif d'intérêt général et dans le cadre de ses prérogatives de gestionnaire du domaine public, le maire de Paris n'a pas commis une ingérence dans le droit au respect des biens du requérant de nature à entacher d'illégalité la décision contestée au regard des articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 15. Enfin, M. A... C... soutient que la décision a été prise en méconnaissance du principe d'égalité, dès lors qu'un autre bénéficiaire d'une autorisation d'occupation du domaine public et exerçant une activité similaire s'est vu accorder un renouvellement de son autorisation à compter du 1er juillet 2016 et non à compter du 21 juillet comme lui. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'autorisation délivrée à cet autre bénéficiaire d'une autorisation d'occupation du domaine public rappelle la fermeture du site jusqu'au 20 juillet 2016 et il n'est aucunement allégué que l'intéressé aurait pu reprendre son activité dès le 1er juillet 2016. Dans ces conditions, M. A... C... n'est pas fondé à se prévaloir d'une rupture du principe d'égalité de traitement. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'annulation du jugement et de la décision attaquée doivent dès lors être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Ville de Paris, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A... C... demande au titre des frais qu'il a exposés. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l'intéressé, qui est la partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais que la Ville de Paris a exposés. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. H... A... C... est rejetée. Article 2 : M. H... A... C... versera à la Ville de Paris la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Me E..., représentant M. H... A... C..., et Me G..., représentant la Ville de Paris. Délibéré après l'audience du 5 mars 2020, à laquelle siégeaient : - M. Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (premier alinéa) et R. 222-6 (premier alinéa) du code de justice administrative, - M. Legeai, premier conseiller, - M. F..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 25 mai 2020. Le président de la formation de jugement, S. DIÉMERT La République mande et ordonne au préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.