Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 29/04/2014, 13BX00460, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-29
Numéro : 13BX00460
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : MAILLOT ; GUIHEUX ; MAILLOT

Vu, I, sous le n° 13BX00460, le recours enregistré le 11 février 2013 sous forme de télécopie et régularisé par courrier le 14 février 2013, présenté par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0800627 du 13 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, à la demande de la commune de Montferrand, annulé l'arrêté du 17 décembre 2007 du préfet de la Haute-Garonne autorisant la création d'une zone de développement de l'éolien (ZDE) sur le territoire de la commune d'Avignonet-Lauragais ; 2°) de rejeter la demande de la commune de Montferrand devant le tribunal administratif de Toulouse ; .......................................................................................................... Vu, II, sous le n° 13BX00484, la requête enregistrée le 14 février 2013 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 15 février 2013, et le mémoire complémentaire enregistré le 25 avril 2013, présentés pour la commune d'Avignonet-Lauragais, représentée par son maire en exercice, par Me Guiheux, avocat ; La commune d'Avignonet-Lauragais demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0800627 du 13 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, à la demande de la commune de Montferrand, annulé l'arrêté du 17 décembre 2007 du préfet de la Haute-Garonne autorisant la création d'une zone de développement de l'éolien (ZDE) ; 2°) de rejeter la demande de la commune de Montferrand devant le tribunal administratif de Toulouse ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Montferrand le versement à son profit de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, modifiée ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 mars 2014 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - les observations de MeA..., collaborateur du cabinet d'avocats Maillot, avocat de la commune de Montferrand ; 1. Considérant que, par délibération du 17 janvier 2007, le conseil municipal d'Avignonet-Lauragais a décidé de demander au préfet de la Haute-Garonne la création d'une zone de développement de l'éolien (ZDE) dans, notamment, le secteur de Magrignac ; que saisi d'un dossier de demande concernant ce secteur le 26 mars 2007, le préfet de la Haute-Garonne a, par arrêté du 17 décembre suivant, créé sur le territoire de cette commune la zone de développement de l'éolien sollicitée ; que, à la demande de la commune de Montferrand, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cet arrêté par jugement du 13 décembre 2012 ; que la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, d'une part, la commune d'Avignonet-Lauragais, d'autre part, interjettent appel de ce jugement par les requêtes enregistrées respectivement sous les n° 13BX00460 et 13BX00484 ; qu'il y a lieu de joindre ces requêtes pour y statuer par le même arrêt ; Sur la recevabilité de la requête n° 13BX00484 : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance " ; 3. Considérant que, lorsqu'un tiers saisit un tribunal administratif d'une demande tendant à l'annulation d'une autorisation administrative non réglementaire, le tribunal doit, quand il instruit l'affaire, appeler dans l'instance la personne qui a délivré l'autorisation attaquée ainsi que le bénéficiaire de celle-ci ; que, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, cette communication confère à ces personnes la qualité de parties en défense qui les rend recevables à faire appel du jugement annulant l'autorisation, alors même qu'elles n'auraient produit aucune défense en première instance ; 4. Considérant qu'en vertu de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 susvisée, les zones de développement de l'éolien, qui affectent l'aménagement du territoire, doivent être proposées à l'autorité préfectorale, à qui il incombe de les instaurer, par les communes ou les établissements publics compétents ; que, par suite, les communes ou les établissements publics qui ont formulé une demande tendant à la création d'une telle zone ne peuvent qu'être regardés comme bénéficiaires de la décision préfectorale, alors même que ces personnes publiques n'ont pas vocation à profiter de l'avantage que la loi précitée confère aux producteurs d'électricité dont les aérogénérateurs sont implantés dans le périmètre de la zone ; qu'ayant ainsi intérêt au maintien d'une décision de création, ces personnes ont qualité pour faire appel notamment lorsqu'elles ont été appelées à la cause par les premiers juges, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'elles se soient alors abstenues de produire ; 5. Considérant que, ainsi qu'il a été dit au point 1, la zone de développement de l'éolien en litige a été créée à la demande de la commune d'Avignonet-Lauragais, sur le territoire de laquelle le périmètre de ladite zone a été défini ; qu'il ressort du dossier de première instance que cette commune a été appelée à la cause par le tribunal administratif ; que, par suite, et bien qu'elle n'ait pas produit en première instance, elle a qualité pour faire appel ; que la fin de non-recevoir opposée par la commune de Montferrand ne peut, dès lors, qu'être écartée ; Sur la régularité du jugement : 6. Considérant que, pour estimer que, par sa nature et son objet, la ZDE en litige aurait une incidence importante sur l'environnement et sur l'aménagement du territoire, les premiers juges ont précisé que le projet admettait une puissance maximale de 13 mégawatts et ont indiqué que le périmètre de la zone couvrait un secteur où étaient déjà implantées huit éoliennes d'une puissance de 8 mégawatts ainsi que deux éoliennes d'une puissance unitaire de 2,3 mégawatts ; que le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments en défense, a ainsi suffisamment motivé le motif tiré de l'importance de l'incidence du projet sur l'environnement et l'aménagement du territoire ; 7. Considérant que, pour combattre le moyen de la commune de Montferrand tiré de ce que le principe de participation du public posé par le 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement avait été méconnu au cours de l'instruction de la demande de création de la ZDE, le préfet de la Haute-Garonne a soutenu que la population avait été associée au projet de construction des aérogénérateurs concernés par ladite zone ; que, si la commune d'Avignonet-Lauragais fait valoir que les premiers juges ont insuffisamment motivé leur décision faute d'indiquer en quoi la concertation organisée lors de l'instruction des demandes d'autorisation de construire les éoliennes ne pouvait être prise en considération pour la création de la zone, le tribunal administratif a précisé que les mesures de publicité et de participation du public mises en oeuvre pour la délivrance des autorisations de construire ne pouvaient être regardées comme se rapportant également au projet de zone de développement de l'éolien, laquelle était susceptible d'accueillir un nombre supérieur d'aérogénérateurs ; qu'il a, ainsi, suffisamment motivé sa réponse au moyen en défense du préfet ; 8. Considérant qu'il suit de ce qui précède que le jugement n'est pas entaché des irrégularités alléguées ; Sur le bien-fondé du jugement : 9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à l'arrêté préfectoral en litige : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. / II. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / (...) 4° Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire " ; que, d'autre part, aux termes de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 susvisée, alors applicable : " Les zones de développement de l'éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l'accord de la ou des communes membres dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé. / La proposition de zones de développement de l'éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l'article 10. Elle est accompagnée d'éléments facilitant l'appréciation de l'intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien. Ces avis sont réputés favorables faute de réponse dans un délai de trois mois suivant la transmission de la demande par le préfet. Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages (...) " ; qu'en vertu de l'article 10 de la même loi, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté préfectoral contesté, le bénéfice de l'obligation d'achat définie par ces dispositions est réservé aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent qui sont implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien définie selon les modalités fixées à l'article 10-1 ; 10. Considérant que les dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement citées ci-dessus se bornent à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d'autres lois ; qu'elles n'impliquent, par elles-mêmes, aucune obligation de procéder à l'association du public au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ; qu'en l'absence de disposition législative ayant organisé les modalités d'une telle participation, la méconnaissance du principe de participation du public énoncé au 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ne saurait être utilement invoquée au soutien d'une demande tendant à l'annulation d'un arrêté définissant une zone de développement de l'éolien ; qu'au surplus, la décision préfectorale définissant, en application des dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, une zone de développement de l'éolien se borne à délimiter un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l'implantation des éoliennes sans autoriser la réalisation de travaux relatifs à une telle implantation ; qu'une telle décision préfectorale ne constitue pas, par suite, et en tout état de cause, un " projet " ayant une incidence importante sur l'environnement au sens des dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; qu'il suit de là que c'est à tort que, pour annuler l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 17 décembre 2007, le tribunal administratif de Toulouse a jugé, d'une part, que cette décision était au nombre des projets ayant une incidence importante sur l'environnement au sens des dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, d'autre part, que la méconnaissance de ces dispositions était de nature à entacher la légalité de cet acte ; 11. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Montferrand devant le tribunal administratif ; Sur la légalité externe de l'arrêté du 17 décembre 2007 : 12. Considérant que le dossier présenté au préfet de la Haute-Garonne mentionne l'évaluation de la vitesse du vent au regard, d'une part, des données figurant dans les études se rapportant au département de l'Aude, dont la commune d'Avignonet-Lauragais est limitrophe, d'autre part, d'une campagne de mesures réalisée directement sur le site par la société Espace Eolien Développement en 2005, campagne qui a révélé une vitesse moyenne du vent de 6,6 mètres par seconde à 40 mètres de hauteur, enfin, des éléments recueillis auprès du parc éolien en fonction depuis 2002 dans le périmètre proposé, confirmant la moyenne précitée ; que ces informations étaient complétées par la présentation de la rose des vents ; qu'ainsi, et alors même que le document ne précise pas les modalités de calcul de ces données, la proposition de zone était accompagnée des observations, obtenues selon des méthodes scientifiques, permettant au préfet d'apprécier l'intérêt du projet au regard du potentiel éolien dans le périmètre envisagé ; que la commune de Montferrand ne démontre pas, ni même n'allègue, que la vitesse moyenne du vent annoncée serait erronée ; 13. Considérant que le dossier de demande énumère les différentes entités paysagères dans lesquelles le projet doit s'insérer, en particulier le sillon lauragais, les coteaux sud et les coteaux nord, les collines de la Piège, les contreforts ouest de la Montagne Noire et la plaine de Revel, et liste l'ensemble des monuments protégés, non seulement dans les communes limitrophes d'Avignonet-Lauragais, mais aussi dans un périmètre de dix kilomètres à partir des contours de la zone ; que le dossier mentionne également les sites inscrits et classés dans ce périmètre ; que le document étudie le caractère des paysages ainsi que la visibilité des aérogénérateurs à partir des monuments protégés ; qu'il conclut à la compatibilité du projet avec ces monuments en observant que la zone envisagée n'a pas vocation à accueillir d'autres aérogénérateurs que ceux en fonctionnement ou dont la construction a déjà été autorisée ; que le dossier de demande informait ainsi suffisamment l'autorité compétente sur les enjeux paysagers et patrimoniaux ; que les zones de développement, qui ont pour seul objet d'inciter au regroupement des parcs éoliens sur un territoire défini pour limiter le risque de mitage, n'ont pas pour effet d'autoriser l'installation d'aérogénérateurs et, par elles-mêmes, ne déterminent ni l'emplacement, ni les caractéristiques techniques de ces appareils ; que, par suite, l'absence d'information dans le dossier sur les nuisances sonores et les risques pour la sécurité est sans incidence sur la régularité de la procédure ; 14. Considérant que ni les dispositions précitées de la loi du 10 février 2000, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposait au préfet de la Haute-Garonne de saisir le préfet de l'Aude aux fins de consulter la commission de la nature, des paysages et des sites de ce dernier département sur le projet en litige, qui est situé hors de la compétence territoriale de cette dernière ; qu'il résulte de l'avis qu'elle a rendu 22 novembre 2007, que la commission de la nature, des paysages et des sites de la Haute-Garonne, qui se réfère aux avis du directeur régional de l'environnement, lesquels évoquent les enjeux paysagers communs aux départements de la Haute-Garonne et de l'Aude, a pris en considération les impacts du projet sur le territoire de ce dernier département ; qu'il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il est mentionné sur l'arrêté contesté, le préfet de la Haute-Garonne a demandé leur avis aux communes de Baraigne, Gourvieille, Montferrand, Montmaur, Saint-Michel-de-Lanes, situées dans le département de l'Aude, et aux communes de Beauteville, Folcarde, Lux, Monclar-Lauragais, Renneville, Rieumajou, Vallègue et Villefranche-de-Lauragais, comprises dans le département de la Haute-Garonne, toutes limitrophes du territoire de la commune d'Avignonet-Lauragais ; que le préfet n'était pas tenu de consulter les communes de Belfou, Caignac et Labastide-d'Anjou, qui n'ont pas de limites communes avec Avignonet-Lauragais ; Sur la légalité interne de l'arrêté du 17 décembre 2007 : 15. Considérant que l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 impose à l'autorité préfectorale de prendre en considération, pour la création des zones de développement de l'éolien, la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ; que, si la commune de Montferrand fait valoir que le préfet n'a tenu compte ni du risque de co-visibilité entre zones de développement de l'éolien, ni de celui de l'atteinte aux paysages et aux monuments protégés, elle ne démontre pas, par les pièces produites, que toute édification de nouvelles éoliennes dans la zone en litige, à supposer que la puissance maximale fixée pour cette dernière le permette, impacterait de manière significative, par une visibilité excessive des ouvrages, les paysages environnants ou les monuments protégés situés aux alentours ; 16. Considérant que, si les dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 impose à l'autorité préfectorale de veiller, dans la délivrance des autorisations de zone de développement de l'éolien, à la cohérence départementale, elles ne font pas obstacle à ce que, en vue d'assurer efficacement la protection des paysages, des monuments historiques comme des sites remarquables et protégés, objectif qui doit également être poursuivi, le préfet délimite une zone en fonction de parcs d'éoliennes déjà existants ; que la commune de Montferrand ne soutient pas pertinemment, par suite, que le préfet aurait méconnu l'objectif de cohérence départementale en admettant un périmètre correspondant à des installations en cours d'exploitation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, lors de l'examen de la demande auquel il a procédé de manière effective, comme le révèlent les différents avis des services, le préfet ait entendu privilégier les intérêts de l'exploitant des aérogénérateurs déjà implantés, non plus qu'il se soit senti lié par les permis de construire accordés pour ces installations ; que le préfet, que les avis défavorables de certains services n'engageaient pas, n'était pas tenu de prendre en considération les demandes de création de ZDE ou d'autorisation de construire des aérogénérateurs en cours d'instruction et qui, par elles-mêmes, sont dépourvues d'effet ; que l'objectif de cohérence départementale n'imposait pas au préfet de prendre en compte les parcs éoliens situés dans la partie ouest du département voisin de l'Aude ; qu'au demeurant, au regard des pièces du dossier, l'instauration de la zone en litige ne présente pas un caractère incohérent par rapport à la situation dans le département de l'Aude ; que la commune de Montferrand n'établit pas qu'en concentrant la zone sur le territoire de la commune d'Avignonet-Lauragais, l'autorité préfectorale aurait fait une inexacte application de l'article précité de la loi du 10 février 2000 ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et la commune d'Avignonet-Lauragais sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 17 décembre 2007 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune d'Avignonet-Lauragais les sommes dont la commune de Montferrand demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière collectivité le paiement de la somme de 2 000 euros à la commune d'Avignonet-Lauragais sur ce fondement ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse n° 0800627 du 13 décembre 2012 est annulé. Article 2 : La demande de la commune de Montferrand devant le tribunal administratif de Toulouse et ses conclusions d'appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La commune de Montferrand versera la somme de 2 000 euros à la commune d'Avignonet-Lauragais en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 Nos 13BX00460, 13BX00484