Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 17/10/2022, 451242, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-17
Numéro : 451242
Rapporteur : Mme Catherine Moreau
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : HAAS

Vu la procédure suivante : La société d'exercice libéral par actions simplifiées (SELAS) C... Bocquenet B... Lasnier, Mme A... B..., M. D... C... et la société civile professionnelle " Jean-Charles Bocquenet et Luc-André Lasnier Notaires associés " ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Besançon, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 10 février 2021 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté la demande de nomination de la SELAS " C... Bocquenet B... Lasnier " en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence de Besançon et la demande de nomination de Mme B... en qualité de notaire associée et d'ordonner au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder à ces nominations dans un délai de quinze jours sous astreinte de 300 euros par jour de retard et, à défaut, dans ce même délai et sous la même astreinte, de procéder au réexamen de ces demandes de nomination. Par une ordonnance n° 2100314 du 16 mars 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Besançon a suspendu l'exécution de la décision du 10 février 2021 et enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, dans un délai de quinze jours, de procéder, à titre provisoire, à ces nominations. Par un pourvoi, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'État le 30 mars 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d'État d'annuler cette ordonnance. Vu les autres pièces du dossier ; Vu - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ; - le décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 ; - le décret n° 93-78 du 13 janvier 1993 ; - l'arrêté du 3 décembre 2018 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ; - l'arrêté du 11 août 2021 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Haas, avocat de la SELAS C... Bocquenet B... Lasnier et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 2. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que, par une décision du 5 novembre 2020, le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté les demandes, déposées le 2 février 2019 et tirées au sort en première position, de nomination de la SELAS C... Bocquenet B... Lasnier en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence de Besançon et de nomination de Mme B... en qualité de notaire associée, sur le fondement du 2° de l'article 3 du décret du 5 juillet 1973. L'exécution de cette décision a été suspendue par une ordonnance du 18 décembre 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Besançon qui a enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder au réexamen des demandes en cause. Par une nouvelle décision du 10 février 2021, prise en exécution de cette ordonnance, le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté ces demandes au motif que la durée de validité de la carte sur la base de laquelle la SELAS concernée avait déposé sa candidature était expirée. Par une ordonnance du 16 mars 2021, contre laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice se pourvoit en cassation, le juge des référés du tribunal administratif de Besançon, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a suspendu l'exécution de la décision du 10 février 2021 et enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder, à titre provisoire, aux nominations demandées dans un délai de quinze jours. 3. En premier lieu, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des éléments fournis par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. En estimant que compte tenu de la nature même de la décision en litige rejetant la demande de nomination de Mme B... en qualité de notaire associée et de la situation de cette dernière qui est sans emploi, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative était en l'espèce remplie, le juge des référés a porté sur les faits de l'espèce une appréciation souveraine qui est exempte de dénaturation. 4. En deuxième lieu, aux termes du I de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " I. - Les notaires (...) peuvent librement s'installer dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services. / Ces zones sont déterminées par une carte établie conjointement par les ministres de la justice et de l'économie, sur proposition de l'Autorité de la concurrence en application de l'article L. 462-4-1 du code de commerce. Elles sont définies de manière détaillée au regard de critères précisés par décret, parmi lesquels une analyse démographique de l'évolution prévisible du nombre de professionnels installés. / A cet effet, cette carte identifie les secteurs dans lesquels, pour renforcer la proximité ou l'offre de services, la création de nouveaux offices de notaire (...) apparaît utile. / Afin de garantir une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants, cette carte est assortie de recommandations sur le rythme d'installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels dans la zone concernée. / Cette carte est rendue publique et révisée tous les deux ans ". L'article 1er de l'arrêté du 13 décembre 2018, pris en application de l'article 52 de la loi du 6 août 2015, prévoit que : " Pour une période de deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur du présent arrêté, la carte instituée au I de l'article 52 de la loi du 6 août 2015, représentée graphiquement au I de l'annexe au présent arrêté, est établie conformément aux articles 2 à 6 ". Aux termes de l'article 52 du décret du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire, modifié par le décret du 9 novembre 2018 : " (...) / La publication d'une nouvelle carte conformément au cinquième alinéa du I de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 (...) entraîne la caducité des demandes formées antérieurement ". 5. L'expiration du délai de deux ans fixé par l'article 1er de l'arrêté du 13 décembre 2018 ne fait pas obstacle à ce que le garde des sceaux, ministre de la justice, se prononce sur les demandes de nomination de notaires déposées pendant cette période, la caducité de ces demandes n'étant acquise, conformément à ce que prévoit l'article 52 du décret du 5 juillet 1973, qu'à compter de la publication d'une nouvelle carte. Par suite, en retenant l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 10 février 2021, qui s'est fondée sur l'expiration de la durée de validité de la carte arrêtée le 13 décembre 2018 alors qu'aucune nouvelle carte n'avait pas encore été publiée, le juge des référés n'a pas commis d'erreur de droit. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 911-1 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. " 7. Si, dans le cas où les conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut suspendre l'exécution d'une décision administrative, même de rejet, et assortir cette suspension d'une injonction ou de l'indication des obligations qui en découleront pour l'administration, les mesures qu'il prescrit doivent présenter un caractère provisoire. Il suit de là que le juge des référés ne peut, sans excéder sa compétence, ni prononcer l'annulation d'une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant une telle décision. 8. Il ressort des énonciations de l'ordonnance attaquée que le juge des référés a enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder aux nominations en cause à titre provisoire. Dès lors que la nature de ces mesures ne faisait pas obstacle à ce qu'elles revêtissent ce caractère, le juge des référés n'a pas excédé sa compétence, ni commis d'erreur de droit en enjoignant à l'administration de les prendre. 9. Il résulte de tout ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice, n'est pas fondé à demander l'annulation de l'ordonnance qu'il attaque. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros à la SELAS C... Bocquenet B... Lasnier, à Mme A... B..., à M. D... C... et à la société civile professionnelle " Jean-Charles Bocquenet et Luc-André Lasnier Notaires associés " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi du garde des sceaux, ministre de la justice est rejeté. Article 2 : L'Etat versera à la SELAS C... Bocquenet B... Lasnier, à Mme A... B..., à M. D... C... et à la société civile professionnelle " Jean-Charles Bocquenet et Luc-André Lasnier Notaires associés " la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée au garde des sceaux, ministre de la justice et à la SELAS C... Bocquenet B... Lasnier, premier défendeur désigné. Délibéré à l'issue de la séance du 19 septembre 2022 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Bruno Bachini, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure ; Rendu le 17 octobre 2022. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl La rapporteure : Signé : Mme Catherine Moreau La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain