COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 09/07/2019, 17LY01098, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-09
Numéro : 17LY01098
Président : M. GILLE
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SELARL ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures La société Prolimm a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2014 par lequel le maire de Saint-Michel-sur-Rhône a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis d'aménager, ainsi que la décision implicite née le 27 avril 2014 rejetant sa nouvelle demande de permis. Par un jugement n° 1404893 du 24 janvier 2017, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Par une deuxième demande, la société Prolimm a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler une décision implicite du maire de Saint-Michel-sur-Rhône portant refus de permis d'aménager née du silence conservé sur sa lettre du 29 avril 2014, et la décision du 10 juillet 2017 par laquelle le maire de cette commune a refusé de lui délivrer un certificat de permis tacite. Par une troisième demande, la société Prolimm et la société Agence Pilat Immobilier ont demandé au tribunal administratif de condamner la commune de Saint-Michel-sur-Rhône à leur verser une somme totale de 584 242 euros assortie des intérêts en réparation des préjudices subis par chacune d'elles du fait de l'illégalité des décisions de refus nées sur la demande de permis d'aménager et de certificat de permis tacite de la société Prolimm. Par un jugement n° 1706711-1708889 du 16 octobre 2018, le tribunal administratif de Lyon, statuant sur ces deux dernières demandes, a annulé la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Michel-sur-Rhône a refusé de délivrer à la société Prolimm un certificat de permis tacite, a enjoint à la commune de délivrer ce certificat dans un délai de deux mois, et a rejeté le surplus des conclusions des requérantes. Procédures devant la cour I) Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés sous le n° 17LY01098 les 20 et 23 mars 2017 ainsi que le 27 juillet 2018, la SAS Prolimm, représentée par la SELAS Adamas Affaires Publiques, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 24 janvier 2017 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2014 portant sursis à statuer sur sa demande de permis d'aménager et la décision du 27 avril 2014 par laquelle le maire de Saint-Michel-sur-Rhône a refusé de retirer ce sursis à statuer et de lui délivrer un permis d'aménager ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que son courrier du 25 février 2014 doit être regardé comme une confirmation de sa demande conformément aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, confirmation résultant également de l'injonction de réexamen prononcée par le tribunal administratif, de sorte que le maire de Saint-Michel-sur-Rhône était tenu d'examiner sa demande au regard des dispositions applicables à la date de sa demande initiale et de retirer le sursis à statuer qui lui avait été opposé. Par un mémoire en défense enregistré le 23 juillet 2018, ainsi qu'un mémoire enregistré le 22 août 2018 qui n'a pas été communiqué, la commune de Saint-Michel-sur-Rhône, représentée par la SCP Deygas Perrachon et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. La clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 août 2018 par une ordonnance du 27 juillet précédent. II) Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés sous le n° 18LY04494 les 17 décembre 2018 et 22 mai 2019, la société Prolimm et la société Agence Pilat Immobilier, représentées par la SELAS Adamas Affaires Publiques, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 16 octobre 2018 en tant qu'il a rejeté les conclusions de la demande n° 1706711 dirigées contre la décision du 10 juillet 2017 et les conclusions de la demande n° 1708889 ; 2°) d'annuler la décision du 10 juillet 2017 ; 3°) de condamner la commune de Saint-Michel-sur-Rhône à verser à la société Prolimm et à la société Agence Pilat Immobilier la somme de 584 242 euros HT, outre intérêts de droit à compter du 21 août 2017 et capitalisation des intérêts ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le courrier du 10 juillet 2017 n'avait pas un caractère décisoire alors que, par ce courrier, la commune de Saint-Michel-sur-Rhône a illégalement pris position sur le fait que la société Prolimm n'était titulaire d'aucun permis de construire tacite et lui a demandé à tort de mettre fin à l'affichage du permis d'aménager sur le terrain ; - la commune de Saint-Michel-sur-Rhône a commis des fautes en refusant illégalement de délivrer un permis d'aménager à la société Prolimm, le 10 février 2011, et en lui déniant par la suite le bénéfice d'un permis d'aménager tacite ; - en raison des fautes ainsi commises par la commune, la société Prolimm n'a pu réaliser l'opération envisagée, alors au demeurant que son permis tacite est devenu caduc ; - la société Prolimm doit être indemnisée des frais qu'elle a engagés en vain et du manque à gagner sur l'opération qu'elle n'a pu mener à terme du fait de la commune ; - la société Agence Pilat Immobilier a subi un préjudice consistant en des pertes d'honoraires. Par un mémoire en défense enregistré le 29 avril 2019, la commune de Saint-Michel-sur-Rhône, représentée par la SCP Deygas Perrachon et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal ayant annulé la décision tacite refusant de délivrer un certificat de permis d'aménager et enjoint à la commune de délivrer ce certificat, les conclusions dirigées contre la décision du 10 juillet 2017 ne sont pas recevables ; - le courrier du 10 juillet 2017, rédigé par l'avocat de la commune, ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de recours ; - la société Prolimm, bénéficiaire d'un permis tacite, ne justifie pas d'un préjudice réel ; - la perte d'honoraires de la société Agence Pilat Immobilier est purement éventuelle. La clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 23 mai 2019 par une ordonnance du 30 avril précédent. Par lettre du 5 juin 2019, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office l'irrégularité du jugement du 24 janvier 2017, faute d'avoir prononcé un non-lieu à statuer à raison de l'intervention en cours d'instance d'un permis d'aménager tacite. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro Planchet, rapporteur public, - les observations de Me A...pour les requérantes, et celles de Me B...pour la commune de Saint-Michel-sur-Rhône ; Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré produite pour la société Prolimm et la société Agence Pilat Immobilier, enregistrée le 25 juin 2019. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 10 février 2011, le maire de Saint-Michel-sur-Rhône a refusé de délivrer le permis d'aménager sollicité par la société Prolimm en vue de la création d'un lotissement destiné à l'habitation. Par un jugement du 12 novembre 2013 devenu définitif, le tribunal administratif de Lyon a annulé ce refus et a enjoint au maire de réexaminer la demande de la société Prolimm. Par arrêté du 7 janvier 2014, le maire de Saint-Michel-sur-Rhône a opposé un sursis à statuer à la demande dont il était ainsi ressaisi. Par courrier reçu le 27 février 2014, la société Prolimm a formé un recours gracieux contre cette décision, puis, le 29 avril 2014, a confirmé sa demande de permis d'aménager, en se prévalant des dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme. Par un premier jugement du 24 janvier 2017 dont la société Prolimm relève appel, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de la société Prolimm tendant à l'annulation de l'arrêté portant sursis à statuer du 7 janvier 2014 et de la décision implicite de rejet née du silence conservé sur sa demande du 27 février 2014. Par un second jugement du 16 octobre 2018, le tribunal administratif de Lyon, après avoir considéré qu'un permis tacite était né du silence conservé sur la demande confirmée le 29 avril 2014 par la société Prolimm, a annulé le refus implicite de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône de délivrer à cette société un certificat de permis tacite, né du silence conservé sur une demande en ce sens du 10 mars 2017, et a enjoint à la commune de délivrer ce certificat. Par ce même jugement, le tribunal administratif a toutefois rejeté comme irrecevables les conclusions de la société Prolimm tendant à l'annulation de la prétendue décision implicite de rejet de la demande confirmée de permis d'aménager de la société Prolimm et d'un courrier du conseil de la commune du 10 juillet 2017 déniant à cette société le bénéfice d'un permis tacite, ainsi que les conclusions de la société Prolimm et de la société Agence Pilat Immobilier tendant à l'indemnisation du préjudice subi par elles. La société Prolimm et la société Agence Pilat Immobilier relèvent appel du jugement du 16 octobre 2018 en tant qu'il a rejeté leurs conclusions respectives tendant à l'annulation du courrier du 10 juillet 2017 et à l'indemnisation du préjudice que le comportement de la commune leur a causé. 2. Les requêtes n° 17LY01098 et 18LY04494 visées ci-dessus sont relatives à un même projet immobilier et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur les conclusions de la requête n° 17LY01098 : 3. Ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Lyon dans son jugement du 16 octobre 2018 devenu définitif sur ce point, le silence conservé par le maire de Saint-Michel-sur-Rhône sur la demande présentée par la société Prolimm par courrier du 19 avril 2014, reçu le 2 mai suivant, a fait naitre au profit de celle-ci un permis d'aménager tacite. Ce permis étant équivalent à celui que la société Prolimm avait initialement sollicité, le litige portant sur le sursis à statuer opposé le 7 janvier 2014 à la demande de permis d'aménager de la société Prolimm et sur le rejet du recours gracieux formé à son encontre avait perdu son objet lorsque le tribunal administratif a statué le 24 janvier 2017, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que ce permis serait devenu caduc. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions de la demande de la société Prolimm tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 janvier 2014 portant sursis à statuer et de la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre. 4. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement du 24 janvier 2017 attaqué, d'évoquer et de prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions de la demande de la société Prolimm tendant à l'annulation de la décision du 7 janvier 2014 et de la décision rejetant le recours gracieux dirigé contre elle. 5. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il en soit fait application à l'encontre de la société Prolimm, qui n'est pas partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la société Prolimm tendant à l'application des mêmes dispositions. Sur les conclusions de la requête n° 18LY04494 : En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le courrier du 10 juillet 2017 : 6. S'il dénie notamment le bénéfice d'un permis d'aménager tacite à la société Prolimm, le courrier du 10 juillet 2017 en litige émane toutefois du seul conseil de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône et est adressé à son confrère, conseil de la société Prolimm. Cette correspondance, dont la teneur se veut d'ailleurs essentiellement informative, ne saurait être regardée en l'espèce comme un acte administratif susceptible de recours contentieux. Par suite, et comme le soutient la commune intimée, les conclusions dirigées contre ce courrier ne sont pas recevables. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 7. Faisant état de divers frais exposés en vain et de la perte des bénéfices escomptés, la société Prolimm demande l'indemnisation du préjudice qu'elle dit avoir subi du fait du refus illégal opposé le 11 juillet 2011 à sa demande de permis d'aménager et des agissements de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône qui lui a dénié le bénéfice d'un permis tacite. La société Agence Pilat Immobilier poursuit pour sa part l'indemnisation de la perte des honoraires que la mise en oeuvre du projet de la société Prolimm lui aurait procurés. 8. Aux termes de l'article AUa5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône, adopté en 2006 et applicable à la date de la demande de la société Prolimm : " Caractéristique des terrains : Pour être constructible, un terrain doit avoir une superficie minimum de 1 500 m2. Cette superficie n'est toutefois pas exigible pour les enclaves comprises entre des parcelles bâties, des voiries ou des limites de zones, ni en cas d'une simple extension ou aménagement d'une construction existante ". 9. Pour soutenir que sa responsabilité ne saurait être engagée et contester le lien de causalité entre la faute invoquée et les préjudices allégués, la commune de Saint-Michel-sur-Rhône fait valoir que le projet en litige ne pouvait légalement être autorisé. Elle expose pour cela que nombre des lots prévus par le projet de la société Prolimm ne satisfont pas à l'exigence de superficie minimale imposée par l'article AUa5 du règlement du POS de la commune adopté en 2006. Pour soutenir que son projet ne méconnaît pas les dispositions de cet article AUa5, la société Prolimm fait valoir pour sa part que le respect de cet article doit s'apprécier au regard de l'ensemble de son projet en application des dispositions de l'article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme. 10. Alors qu'en vertu des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, applicables tant à la date d'approbation du POS de la commune qu'à la date du refus opposé en 2011 à la demande de permis d'aménager de la société Prolimm, le règlement peut " fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée (...) pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ", les dispositions citées au point 8 de l'article AUa5 du règlement du POS de Saint-Michel-sur-Rhône s'opposent, eu égard à leur objet, à l'appréciation d'ensemble prévue à l'article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme et doivent s'apprécier au regard des différents terrains d'assiette des constructions envisagées. 11. Il résulte de l'instruction que la plupart des lots à bâtir du projet de la société Prolimm présentent une superficie inférieure à 1 500 m2. Dans ces conditions, la commune de Saint-Michel-sur-Rhône est fondée à soutenir que le projet de la société Prolimm ne pouvait légalement être autorisé et que, par suite, la société Prolimm ne saurait être indemnisée, en raison de l'illégalité du refus qui lui a été opposé, des frais qu'elle a exposés pour l'élaboration de son projet. 12. Si la société Prolimm fait état par ailleurs du comportement de la commune de Saint-Michel-Sur-Rhône, qui lui a dénié le bénéfice d'un permis d'aménager tacite suite à sa demande du 29 avril 2014, elle ne fait état d'aucune démarche antérieure à 2017 en vue de la mise en oeuvre de ce permis tacite et, n'explicitant pas les raisons pour lesquelles elle y a renoncé, ne saurait être indemnisée des frais d'affichage du permis tacite dont elle s'estimait bénéficiaire. 13. En se bornant à faire état de divers frais afférents à des compromis passés, et à des frais de bornage et de modification du plan de division à des dates postérieures au refus opposé à sa demande, la société Prolimm, qui n'apporte aucune explication sur ces dépenses, ne justifie pas du lien de causalité entre celles-ci et les fautes de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône qu'elle invoque. 14. Ainsi qu'il a été dit au point 11, le projet de la société Prolimm ne pouvait légalement être autorisé. Dans ces conditions, et alors en outre que la société Prolimm ne justifie d'aucun engagement ni d'aucun élément précis qui permettrait de faire regarder le préjudice résultant de son manque à gagner dans l'opération comme présentant un caractère direct et certain, cette société n'est pas fondée à demander à être indemnisée de la perte de bénéfices qu'elle impute aux refus illégalement opposés à sa demande. 15. Si la société Agence Pilat Immobilier demande à être indemnisée des pertes d'honoraires qu'elle impute au défaut de mise en oeuvre du projet de la société Prolimm, le préjudice allégué présente en tout état de cause un caractère purement éventuel. 16. Il résulte de ce qui précède que la société Prolimm et la société Agence Pilat Immobilier ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté le surplus de leur demande. En ce qui concerne les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il en soit fait application à l'encontre de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint-Michel-sur-Rhône tendant à l'application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 24 janvier 2017 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande de la société Prolimm tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 janvier 2014 par lequel le maire de Saint-Michel-sur-Rhône a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis d'aménager et de la décision rejetant le recours gracieux dirigé contre ce sursis. Article 3 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Prolimm et à la société Agence Pilat Immobilier, ainsi qu'à la commune de Saint-Michel-sur-Rhône. Délibéré après l'audience du 25 juin 2019, à laquelle siégeaient : M. Antoine Gille, président, M. Thierry Besse, premier conseiller, Mme Christine Psilakis, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juillet 2019. 2 N° 17LY01098 - 18LY04494 dm