Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 20/03/2008, 05MA00777, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-03-20
Numéro : 05MA00777
Président : M. FERULLA
Rapporteur : Melle Muriel  JOSSET
Commissaire du gouvernement : Mme STECK-ANDREZ
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS GILLES MARGALL

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 6 avril 2005, sous le n° 05MA00777, présentée pour M. Yves X, demeurant ... par Me Margall, avocat ; M. X demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0205569 0300611 du 29 décembre 2004 par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 27 février 2002 du préfet du Gard en tant qu'il autorisait la Société CGEA-ONYX à exploiter une unité d'incinération et de valorisation énergétique de déchets ménagers et assimilés et des installations connexes, sur le territoire de la commune de Nîmes ; 2°) d'annuler l'arrêté du 27 février 2002 du préfet du Gard ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3.000  au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ....................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 février 2008 : - le rapport de Mlle Josset, premier conseiller ; - les observations de Me Cassara de la SCP d'avocats Huglo - Lepage et Associés pour M. et Mme Y ; - les observations de Me Terraux, du cabinet d'avocats Freche et associés, pour la société CGEA-ONYX ; - et les conclusions de Mme Steck-Andrez, commissaire du gouvernement ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête et sur celle de l'intervention de M. et Mme Y : Sur la régularité du jugement : Considérant que M. et Mme Y font valoir que le jugement attaqué serait irrégulier pour n'avoir pas répondu au moyen soulevé par les requérants et tiré de ce que l'enquête publique était irrégulière pour ne pas s'être déroulée sur le territoire de la commune de Milhaud ; qu'il est constant qu'un tel moyen n'a pas été soulevé par M. X en première instance ; que, par suite, le moyen d'appel sus-analysé est inopérant ; Sur la légalité externe : En ce qui concerne le changement d'exploitant : Considérant que, si l'article 2 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement dispose que toute personne qui se propose de mettre en service une installation soumise à autorisation adresse une demande au préfet du département dans lequel cette installation doit être implantée, l'article 34 de ce même texte prévoit que lorsqu'une installation change d'exploitant, le nouvel exploitant ou son représentant doit en faire la déclaration au préfet dans le mois qui suit la prise en charge de l'exploitation ; qu'il résulte de l'instruction, que même si la société CGEA ONYX avait indiqué, qu'une fois l'autorisation accordée elle procèderait à la création d'une structure juridique chargée d'assurer la gestion et l'exploitation de la décharge, elle était, au moment de sa demande d'autorisation adressée au préfet, la personne qui se proposait de mettre en service l'installation ; qu'en cas de changement d'exploitant intervenant postérieurement à la délivrance de l'autorisation, il appartient seulement au nouvel exploitant d'en faire la déclaration au préfet conformément aux prescriptions de l'article 34 du décret précité du 21 septembre 1977 ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que ce que la société CGEA ONYX ne pouvait être regardée comme le véritable exploitant doit être écarté ; En ce qui concerne l'enquête publique : Considérant qu'aux termes de l'article 13 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 alors en vigueur : « Un exemplaire du dossier soumis à enquête est adressé pour information au maire de chaque commune sur le territoire de laquelle l'opération doit être exécutée et dont la mairie n'a pas été désignée comme lieu d'enquête » ; Et qu'aux termes de l'article 8 du décret du 21 septembre 1977 : « Le conseil municipal de la commune où l'installation projetée doit être implantée et celui de chacune des communes dont le territoire est atteint par le rayon d 'affichage sont appelés à donner leur avis sur la demande d'autorisation dès l'ouverture de l'enquête. (...) » ; Considérant, d'une part, qu'il résulte de ces dispositions que si l'affichage de l'avis d'enquête dans l'ensemble des communes concernées par les risques et inconvénients dont l'installation classée peut être la source, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose qu'un registre d'enquête soit tenu à la disposition du public dans chacune de ces communes ; Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction qu'en ce qui concerne l'activité d'incinération d'ordures ménagères, le rayon d'affichage est de 2 km et que seules sont concernées par cette distance les communes de Nîmes et Milhaud, dont les conseils municipaux ont été consultés ; que, dès lors, le moyen tiré de la consultation insuffisante de l'ensemble des communes concernées ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne les autres consultations : Considérant qu'aux termes de l'article 9 du décret susvisé du 21 septembre 1977 : «Dès l'ouverture de l'enquête, le préfet communique, pour avis, un exemplaire de la demande d'autorisation aux services départementaux de l'équipement, de l'agriculture, de l'action sanitaire et sociale, de la sécurité civile, de la direction régionale de l'environnement et, s'il y a lieu, aux services de l'inspection du travail, aux services chargées de la police des eaux, à l'architecte des bâtiments de France, à l'INAO et à tous autres services./ A cette fin des exemplaires supplémentaires du dossier peuvent être réclamés au demandeur. Les services consultés doivent se prononcer dans le délai de quarante-cinq jours, faute de quoi il est passé outre» ; Considérant que le directeur départemental de la sécurité sociale, les services chargés de la jeunesse et des sports, l'association gestionnaire du centre d'aide par le travail, la ligue nationale de football, la fédération française de football, la commission départementale des structures agricoles, Météo-France, Electricité de France, le service maritime et de navigation du Languedoc-Roussillon, Voies Navigables de France, le conseil supérieur d'hygiène publique, le conseil municipal de Nîmes, le syndicat mixte du bassin versant du Vistre, le syndicat mixte de gestion de la nappe de Vistrenque et le syndicat mixte pour l 'étude et l'aménagement du Vistre-Rhôny ne sont pas des organismes dont la consultation était obligatoire en vertu des dispositions du décret du 21 septembre 1977 ; que pour le même motif doit être écarté le moyen, qui n'avait d'ailleurs pas été invoqué en première instance, tiré de l'absence de consultation de la direction régionale de l'industrie et de la recherche, en sa qualité de gestionnaire des installations électriques et de service compétent en matière de contrôle des appareils à vapeur ; En ce qui concerne l'insuffisance du dossier de demande d'autorisation d'exploiter : Considérant que, d'une part, les capacités techniques et financières de la société CGEA-ONYX figuraient dans le descriptif technique de la demande d'autorisation (pages 12 et 13) lequel précisait notamment l'organisation de l'exploitation et de la maintenance, le programme de formation du personnel, l'appartenance au pôle environnement d'un grand groupe et les réalisations de la société en matière d'unités d'incinération ; que, par ailleurs, la société s'est engagée à créer une société dont elle sera l'actionnaire majoritaire et qui aura pour objet exclusif l'exécution du bail et de la convention d'exploitation y afférente ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la demande d'autorisation ne démontrerait pas les capacités techniques et financières de l'exploitant manquent en fait ; Considérant que, d'autre part, le dossier de demande d'autorisation comporte le justificatif du dépôt d'une demande de permis de construire ; que le moyen tiré de l'absence de ce document obligatoire manque ainsi en fait ; que la circonstance que la demande de permis de construire a été déposée au nom d'une autre société est sans incidence sur la solution du litige ; En ce qui concerne l'étude d'impact : Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 : .... 4° L'étude d'impact prévue à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 susvisée dont le contenu, par dérogation aux dispositions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, est défini par les dispositions qui suivent. Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance de l'installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l'environnement, au regard des intérêts visés par l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 susvisée, et l'article 2 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. L'étude d'impact présente successivement : a) Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que sur les biens matériels et le patrimoine culturel susceptibles d'être affectés par le projet ; b) Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l'installation sur l'environnement et en particulier sur les sites et paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'agriculture, l'hygiène, la santé, la salubrité et la sécurité publiques, sur la protection des biens matériels et du patrimoine culturel ; cette analyse précise notamment, en tant que de besoin, l'origine, la nature et la gravité des pollutions de l'air, de l'eau et des sols, le volume et le caractère polluant des déchets, le niveau acoustique des appareils qui seront employés ainsi que les vibrations qu'ils peuvent provoquer, le mode et les conditions d'approvisionnement en eau et d'utilisation de l'eau ; c) Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les solutions envisagées, le projet présenté a été retenu ; d) Les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter et si possible compenser les inconvénients de l'installation ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes. Ces mesures font l'objet de descriptifs précisant les dispositions d'aménagement et d'exploitation prévues et leurs caractéristiques détaillées. Ces documents indiquent les performances attendues, notamment en ce qui concerne la protection des eaux souterraines, l'épuration et l'évacuation des eaux résiduelles et des émanations gazeuses, ainsi que leur surveillance, l'élimination des déchets et résidus de l'exploitation, les conditions d'apport à l'installation des matières destinées à y être traitées, du transport des produits fabriqués et de l'utilisation rationnelle de l'énergie ; Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude d'impact jointe au dossier de demande d'autorisation d'exploiter comporte la détermination de l'origine géographique des déchets, les documents cartographiques, le résumé non technique exigé à l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 ; qu'à la date à laquelle a statué le tribunal, le plan départemental d'élimination des déchets de 1996 n'était plus en vigueur ; que, par suite, le moyen tiré du non respect dudit plan était inopérant ; qu'il suit de là également que les premiers juges en ne répondant pas à ce moyen n'ont entaché leur jugement d'aucune irrégularité ; Considérant que l'étude d'impact jointe au dossier de demande d'autorisation comporte la description, avec une précision suffisante, du milieu environnant, notamment en ce qui concerne les habitations, la zone de loisirs du domaine de la Bastide et les terres agricoles à proximité de l'installation projetée, du contexte hydrogéographique du site, des raisons pour lesquelles le site retenu a été choisi par référence à l'étude réalisée par l'APAVE en novembre 1998, de la sécurité de l'installation, des effets de celle-ci sur la santé de la population environnante et sur la commodité du voisinage, sur la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres géologiques, les sites et paysages et le sol, sur la protection des biens et du patrimoine culturel, des effets temporaires liés à la phase de réalisation des travaux, des méthodes utilisées pour évaluer les effets sur l'environnement, des mesures de compensation des conséquences négatives du projet sur l'environnement, notamment la réalisation de bassins de rétention des eaux destinés à compenser l'imperméabilisation des sols sur une superficie de 21.600 m² ; que les effets sur la santé pouvant résulter des rejets atmosphériques sont traités en pages 64 à 69, et détaillés dans le volet santé de l'étude d'impact, qui a fait l'objet d'une analyse critique de l'INERIS puis d'une étude complémentaire réalisée par le CARPEPS portant sur un territoire de 20 km² concernant une population de 67021 personnes ; qu'elle comporte une indication précise sur l'intégration du projet dans le paysage environnant ; que, par suite, le requérant ne peut valablement soutenir que les risques sur la santé liés aux rejets auraient fait abstraction de la population environnante, du complexe touristique de la Bastide et du centre aéré et des espaces naturels situés à proximité du site ; Considérant que l'étude d'impact n'avait pas à décrire de façon exhaustive les effets de la réalisation de l'ouvrage routier consistant en la mise en giratoire de l'intersection des routes départementales n° 13 et n° 613, dès lors que cet aménagement n'a pas de relation directe avec l'installation projetée ; qu'il ne résulte pas de l'instruction et il n'est pas établi que les informations concernant notamment le trafic routier, les nuisances olfactives et sonores, les rejets dans l'air et leur impact sur l'environnement et les mesures compensatoires envisagées comporteraient des inexactitudes de nature à en affecter la teneur ; Considérant que si aux termes de l'article 3 du même décret : « Les études et documents prévus au présent article porteront sur l'ensemble des installations ou équipements exploités ou projetés par le demandeur qui, par leur proximité ou leur connexité avec l'installation soumise à autorisation, sont de nature à en modifier les dangers ou inconvénients » ; il est constant que la station d'épuration n'est pas exploitée par le demandeur ; que, dès lors, la circonstance que l'étude d'impact ne porterait pas sur les effets cumulés de ces deux installations est, en tout état de cause, inopérant ; qu'il en résulte que c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que l'étude d'impact satisfait aux dispositions de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 ; Considérant que l'étude d'impact analyse avec suffisamment de précision les conditions de remise en état du site, lesquelles n'avaient pas à être chiffrées ; Considérant que contrairement à ce que soutient M. X, les effets temporaires liés à la phase de réalisation des travaux sont étudiés des pages 100 à 104, ainsi que les conditions de réalisation des bassins de rétention d'eau, afin que ceux-ci n'affectent pas la nappe phréatique ; qu'il n'est pas établi, et il ne résulte pas de l'instruction, que ces mesures seraient insuffisantes ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'étude d'impact ne prendrait pas en compte les effets liés au chantier doit être écarté ; En ce qui concerne les autres insuffisances du dossier soumis à enquête publique : Considérant que le moyen tiré de l'absence du résumé non technique du projet manque en fait ; Considérant que l'étude relative aux risques et dangers du projet jointe au dossier de demande d'autorisation comprend les mesures visant à assurer la sécurité du site, la description des différents risques potentiels et détermine les mesures et moyens appropriés visant à les prévenir ou à en limiter les effets, notamment en ce qui concerne les risques de pollution, la prévention et la lutte contre les incendies ; que M. X en se bornant à soutenir que le tribunal n'aurait pas fait une exacte appréciation du contenu de cette étude ne met pas à même la cour d'apprécier les erreurs qu'auraient commises les premiers juges en écartant ce moyen ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que les incidents et désagréments invoqués afférents au fonctionnement effectif de l'installation démontrent l'existence des lacunes dans le dossier de demande d'autorisation ; que le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude en cause doit, par suite, être écarté ; Sur la légalité interne : En ce qui concerne le choix du site : Considérant que les requérants soutiennent que l'autorisation d'exploiter délivrée par le préfet du Gard le 27 février 2002 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le choix du site d'implantation de l'installation projetée au regard des dispositions de l'article L.512-1 du code de l'environnement ; Considérant qu'aux termes de ce texte : «Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L.511-1. L'autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral. La délivrance de l'autorisation, pour ces installations, peut être subordonnée notamment à leur éloignement des habitations, immeubles habituellement occupés par des tiers, établissements recevant du public, cours d'eau, voies de communication, captages d'eau (...)» ; Considérant, en premier lieu, que les premiers juges ont relevé qu'il résultait de l'instruction que l'activité de l'installation projetée concernait exclusivement l'incinération de déchets ménagers et ont ainsi répondu aux moyens tirés de ce que cette installation aurait relevé d'autres nomenclatures ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que les produits de neutralisation utilisés dans le cadre de cette activité généreraient des dangers ou inconvénients d'une gravité supérieure à ceux résultant de l'activité d'incinération ; que, notamment, ces produits ne sont pas source d'émissions radioactives ; que les requérants ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir que l'autorisation contestée aurait omis de prendre en compte certaines activités ou réglementations et ne comporte pas l'ensemble des mesures de prévention appropriées ; Considérant, en second lieu, qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'installation projetée présenterait des risques sanitaires graves et qu'il n'est pas soutenu que les prescriptions dont est assortie l'autorisation litigieuse laisseraient subsister de tels risques ; que, dès lors, la circonstance que le site d'implantation se trouve dans une zone agricole et à proximité de la zone de loisirs de la Bastide, accueillant plusieurs établissements recevant du public et d'un terrain de camping municipal, n'est pas de nature à caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans le choix de ce site au regard des dispositions de l'article L. 512-1 du code de l'environnement précitées ; qu'au surplus, il ressort des pièces du dossier que ce site a été retenu après qu'aient été écartés les autres sites présentant une atteinte supérieure à l'environnement et aux populations du voisinage ; qu'ainsi, le site d'implantation de l'installation est situé à 2,5 km au sud de l'agglomération nîmoise, dans une zone accueillant une station d'épuration des eaux usées de cette agglomération ; qu'il est éloigné des parties urbanisées des communes les plus proches et qu'un nombre restreint d'habitations est recensé à proximité de l'installation et que sa vulnérabilité hydrogéologique est faible ; que, comme il a été précédemment dit, il a été tenu compte du caractère inondable de la zone et des mesures compensatoires ont été prises pour y remédier ; qu'il résulte de l'instruction que le traitement des boues de la station d'épuration par l'usine d'incinération, s'il était un avantage supplémentaire par rapport à d'autres sites d'implantation ne figurait toutefois pas dans l'étude multicritère relative aux choix d'implantation ; que, dès lors, la circonstance que les boues précitées ne seraient pas encore traitées par l'installation d'incinération et de valorisation des déchets est, en tout état de cause, sans incidence sur la solution du litige ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne la méconnaissance du principe de précaution : Considérant que si les requérants soutiennent que ce principe aurait été méconnu en raison de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le choix du site d'implantation, il y a lieu, pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d'être dits, d'écarter ce moyen ; En ce qui concerne le non-respect du plan de prévention des risques d'inondation du Moyen Vistre : Considérant que les requérants soutiennent que l'autorisation litigieuse méconnaît les prescriptions du plan de prévention des risques d'inondation du Moyen Vistre approuvé par arrêté préfectoral du 13 décembre 1994 ; que les premiers juges ont estimé qu'il ressortait des pièces du dossier que l'installation projetée était longée par le cadereau de Saint Cézaire et que le risque d'inondation affectant le terrain d'assiette du projet était inférieur à 1m 50 ; que le risque d'inondation avait été suffisamment pris en compte par le pétitionnaire, dès lors qu'a été prévue une surélévation d'un mètre de la construction et son implantation en aval du bassin écrêteur prévu par le plan de prévention des risques d'inondation, qui assure la protection contre les crues centennales des cadereaux ; qu'en tout état de cause, l'installation entrait dans le champ de l'article 3 du règlement du plan qui autorise dans ce secteur l'édification des constructions publiques qui ne peuvent pour des raisons techniques être implantées ailleurs ; qu'il y a lieu d'écarter le moyen invoqué, par adoption des motifs retenus par le tribunal, qui n'a entaché son jugement d'aucune contradiction de motifs ; En ce qui concerne les autres moyens : Considérant que les requérants soutiennent que l'autorisation contestée n'est pas compatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Rhône-Méditerranée-Corse approuvé par arrêté préfectoral du 20 décembre 1996 au motif qu'il existerait un risque d'atteinte à la nappe phréatique de la Vistrenque ; que, toutefois, il résulte de l'instruction et notamment de l'étude d'impact déjà évoquée que les dispositions ont été mises en place pour éviter toute pollution de la nappe phréatique et pour assurer le contrôle de la qualité des eaux souterraines ; que ces dispositions permettent de regarder l'arrêté attaqué comme étant compatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Rhône-Méditerranée-Corse ; Considérant que si M. et Mme Y invoquent la méconnaissance de la directive n° 96/61/CE du conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, un tel moyen est inopérant, dès lors que la méconnaissance d'une directive communautaire ne peut être utilement invoquée à l'appui d'un recours contre une décision administrative individuelle, sauf en excipant de l'illégalité de la réglementation nationale, une fois dépassé le délai de transposition mais qu'en l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que la réglementation nationale serait incompatible avec la directive précitée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. X demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; Considérant que M. et Mme Y n'ont pas la qualité de parties au litige ; que, par suite, leur demande tendant à la condamnation de l'Etat au paiement des frais exposés et non compris dans les dépens ne peut être que rejetée ; Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions susmentionnées de la société CGEA ONYX ; D E C I D E : Article 1er: La requête de M. X et l'intervention de M. et Mme Y sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la société CGEA-ONYX tendant à la condamnation de M. X et de M. et Mme Y au paiement des frais exposés et non compris dans les dépens sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. X, à M. et Mme Y, à la société CGEA-ONYX, au Sitom Sud Gard, à la commune de Nîmes, à la société Evolia et au ministre de l'environnement, du développement durable et de l'aménagement du territoire. N° 05MA00777 2 AG