COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 11/10/2011, 09LY02138, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-10-11
Numéro : 09LY02138
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Alain  BEZARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP TIRARD ET ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 9 septembre 2009, présentée pour Mlle Jeanne D domiciliée ..., Mlle Marie-Hélène D domiciliée ..., M. Emmanuel A domicilié ..., Mlle Marina Emmanuelle E domiciliée ..., Mme Sophie F domiciliée ..., Mme Marie B domiciliée ... et M. Constantin C domicilié ...; Les requérants demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0600284 du 9 juillet 2009 du Tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il n'a que partiellement fait droit à leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Cranves-Sales (Haute-Savoie) du 6 octobre 2005 approuvant le plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler la délibération litigieuse dans toutes ses dispositions ; 3°) de mettre à la charge de la commune le versement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les requérants soutiennent qu'en application de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme, la Communauté de communes des Voirons aurait dû être associée à l'élaboration du plan local d'urbanisme ; que contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, ce moyen n'est pas inopérant ; que le classement en zone A des parcelles D 1286, 1287, 1289, 1292 et 2227 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ces terrains n'ayant aucun potentiel agronomique ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 15 décembre 2010, présenté pour les requérants qui confirment leurs précédentes conclusions en faisant valoir que la délibération du conseil municipal du 19 octobre 2000 prescrivant la révision ne prévoit pas les modalités de la concertation en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que l'Institut national de l'origine et de la qualité n'a pas été consulté, alors que la commune produit du Comté et du Reblochon ; qu'aucune pièce ne permet de s'assurer que le dossier soumis à enquête était complet ; que la prorogation de l'enquête a été décidée non par le commissaire enquêteur mais par le maire ; qu'il n'est pas justifié de l'établissement d'une note de synthèse jointe à la convocation des conseillers municipaux ; que le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne le diagnostic prévu à l'article L. 123-1, l'analyse de l'état initial de l'environnement et les effets du plan local d'urbanisme sur l'environnement ; que des micro-zones N ne pouvaient être instituées au sein des zones A ; que les articles A6 et N6 du règlement du plan local d'urbanisme sont entachés d'illégalité dès lors qu'ils ne fixent aucune règle précise, quant à l'implantation des constructions par rapport aux voies s'en remettant à l'avis du service gestionnaire ; Vu le mémoire, enregistré le 16 décembre 2010, présenté pour la commune de Cranves-Sales qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants d'une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune soutient que la Communauté de communes des Voirons a été associée à l'élaboration du plan local d'urbanisme ; que le classement des parcelles des requérants en zone A est justifié par la volonté de préserver l'agriculture sur des parcelles prolongeant le classement retenu sur la commune de Lucinges ; Vu le mémoire, enregistré le 27 janvier 2011, présenté pour la commune de Cranves-Sales qui confirme ses précédentes conclusions en faisant valoir que la délibération du 19 octobre 2000 antérieure à la loi du 13 décembre 2000 n'avait pas à préciser les modalités de la concertation ; que l'Institut national de l'origine et de la qualité a bien été consulté ; que le commissaire enquêteur a visé les avis émis par les personnes publiques associées ; que l'enquête a été prorogée par le maire à la demande du commissaire enquêteur ; que la convocation des conseillers municipaux était accompagnée d'une note de synthèse ; que le rapport de présentation comporte les développements nécessaires ; que l'article R. 123-1-5 du code de l'urbanisme permet la création de zones N dans les zones agricoles ; que les articles A6 et N6 du règlement du plan local d'urbanisme sont suffisamment précis s'agissant des zones A et N ; Vu le mémoire, enregistré le 10 mars 2011, présenté pour les requérants qui confirment leurs précédentes conclusions par les mêmes moyens en faisant valoir que la concertation est prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 ; qu'il n'est pas justifié que la prorogation de l'enquête ait été demandée par le commissaire enquêteur ; que le document joint à la convocation des conseillers municipaux ne constitue pas une note de synthèse ; que lors du vote de la délibération litigieuse, le droit d'expression des conseillers municipaux a été méconnu ; que l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme permet de créer des secteurs particuliers dans les zones A mais non dans des micro zones N ; Vu le mémoire, enregistré le 24 mars 2011, présenté pour les requérants qui confirment leurs précédentes conclusions en faisant valoir que les délibérations du 19 octobre 2000 et 5 juillet 2001 ne mentionnent pas les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme ; Vu l'ordonnance fixant la clôture de l'instruction au 22 avril 2011 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 septembre 2011 : - le rapport de M. Bézard, président ; - les observations de Me Bayssan, représentant la SCP Tirard et Associés, avocat des requérants, et celles de Me Liochon, avocat de la commune de Cranves-Sales ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - la parole ayant été à nouveau donnée aux parties présentes ; Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de prescription de la révision du plan local d'urbanisme : I Le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute modification ou révision du plan d'occupation des sols qui ouvre à l'urbanisation tout ou partie d'une zone d'urbanisation future ; (...). ; Considérant qu'il est constant que le plan local d'urbanisme litigieux a prévu l'ouverture à l'urbanisation de zones d'urbanisation future définies au plan d'occupation des sols précédemment en vigueur ; que les requérants sont, dès lors, fondés à se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; qu'il résulte de ces dispositions que la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ; Considérant que la délibération du conseil municipal de Cranves-Sales du 19 octobre 2000 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols se borne à indiquer que ce document ne correspondant plus aux exigences actuelles de l'aménagement spatial de la commune, il est nécessaire d'envisager une redéfinition de l'affectation des sols et une réorganisation de l'espace communal ; que ni ces mentions, ni aucune autre pièce du dossier ne permettent d'établir que le conseil municipal aurait délibéré, au moins dans les grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision de ce document d'urbanisme ; que, par suite, la délibération du 6 octobre 2005 approuvant cette révision est entachée d'illégalité ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ; que l'article L. 121-10 du code des communes, dans sa rédaction applicable en l'espèce, reprise à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, dispose que : Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...). ; Considérant que la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux pour la séance du 6 octobre 2005 en vue de l'approbation du projet du plan local d'urbanisme révisé comporte un rappel de la chronologie de la procédure de révision, et renvoie à l'analyse des résultats de l'enquête publique ayant fait l'objet d'un précédent envoi ; qu'elle ne comporte, en revanche, aucune explication relative aux choix qui ont présidé à la révision et au parti d'aménagement retenu dans les projets soumis au vote ; que les requérants sont fondés à soutenir que les conseillers municipaux n'ont pas disposé d'une information suffisante répondant aux exigences de l'article L. 2121-13 précité du code général des collectivités territoriales ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : Les zones agricoles sont dites zones A. Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. Est également autorisé, en application du 2° de l'article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement. ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-8 du même code : Les zones naturelles et forestières sont dites zones N. Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. ; qu'aux termes du troisième alinéa du même article R. 123-8 : (...) des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. ; qu'aux termes par ailleurs de l'article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme : Dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'exploitation agricole. ; qu'aux termes de l'article R. 123-12 du même code : Les documents graphiques prévus à l'article R. 123-11 font également apparaître, s'il y a lieu (...) 2° Dans les zones A, les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'exploitation agricole. ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la possibilité ouverte par le troisième alinéa de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme de créer, à l'intérieur des zones N naturelles et forestières, des secteurs où des constructions peuvent être autorisées sous condition, ne peut permettre de créer à l'intérieur d'une zone A des micro-zones N constructibles, dès lors qu'elles ne répondent pas à l'objectif de protection soit des milieux naturels et des paysages, soit d'une exploitation forestière, soit des espaces naturels auquel est subordonnée, en vertu du premier alinéa du même article, l'institution de zones N ; que, par ailleurs, les dispositions de l'article L. 123-3-1 du même code permettent le changement de destination des bâtiments agricoles, dès lors que celui-ci intervient dans le volume existant, sans faire l' objet d'une extension, et que les bâtiments concernés sont désignés dans le règlement de la zone A, sans qu'il soit nécessaire de procéder à la délimitation d'un zonage particulier à l'intérieur de celle-ci ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont créé à l'intérieur de la zone agricole A, et où seules sont autorisées les constructions liées à une exploitation agricole, des micro zones N délimitées en englobant au plus près les constructions existantes ; que ces micro zones correspondent à un secteur N' dont le règlement permet le changement de destination et l'extension mesurée des constructions existantes ainsi que l'édification de bâtiments annexes dans la limite de 30 m2 de surface hors oeuvre brute ; qu'aux termes du rapport de présentation la création de ces micro zones est justifiée par le souci d'une gestion de l'existant ; que, par suite, si, présentant un intérêt patrimonial, ces bâtiments étaient susceptibles d'entrer dans les prévisions de l'article L. 123-3-1, ils ne relevaient pas, en l'absence de toute référence à un objectif de protection des milieux naturels et des paysages ou de protection des espaces naturels, de celles de l'article R. 123-8 définissant la vocation des zones N ; qu'en conséquence, l'institution de micro-zones N dans la zone A du plan local d'urbanisme est entachée d'une erreur de droit ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article A6 du règlement du plan local d'urbanisme adopté par le conseil municipal de Cranves-Sales relatif aux implantations des constructions par rapport aux emprises publiques et aux voies de circulation : ... L'implantation des constructions doit respecter un recul minimum de 7 m par rapport à l'emprise des voies publiques en zones d'agglomération au sens du code de la route. Hors agglomération, le recul sera défini suivant l'avis des services gestionnaires de la voirie... ; et qu'aux termes de l'article N6 de ce même document relatif à l'implantation des constructions par rapport aux emprises publiques et aux voies : ... L'implantation des constructions doit respecter un recul minimum de 7 m par rapport à l'emprise des voies publiques en zones d'agglomération au sens du code de la route. Hors agglomération, le recul sera défini suivant l'avis des services gestionnaires de la voirie.... ; qu'ainsi les articles A6 et N6 du règlement du plan local d'urbanisme prévoient que l'implantation des constructions doit respecter un recul de 7 mètres par rapport à l'emprise des voies publiques en zone d'agglomération et qu'hors agglomération le recul sera défini suivant l'avis des services gestionnaires de la voirie ; Considérant que si les auteurs du plan local d'urbanisme avaient la faculté de ne fixer aucune règle pour l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques hors agglomération, ils devaient, dès lors, qu'ils entendaient établir une règle en la matière fixer, sans préjudice de l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, une disposition précise ; que les auteurs du plan local d'urbanisme ne pouvaient se borner à renvoyer la détermination des conditions d'implantation des constructions à l'appréciation des services gestionnaires de la voirie qui n'ont à être consultés sur les demandes de permis de construire que lorsque le projet a pour effet de créer ou modifier un accès à la voie publique ; que les requérants sont fondés, par suite, à soutenir que les articles A6 et N6 du règlement du plan local d'urbanisme méconnaissent les dispositions des articles L. 123-1 et R. 123-9 du code de l'urbanisme en tant qu'ils s'appliquent hors agglomération ; Considérant, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme qu'aucun autre moyen n'apparaît, en l'état de l'instruction, de nature à justifier également l'annulation de la délibération litigieuse ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande ; qu'il y a lieu d'annuler le jugement attaqué et la délibération litigieuse ; Sur les frais irrépétibles : Considérant que les conclusions de la commune de Cranves-Sales tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées dès lors qu'elle est partie perdante ; que, sur le fondement des mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à sa charge le versement d'une somme de 170 euros à chacun des sept requérants ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 9 juillet 2009 est annulé. Article 2 : La délibération du conseil municipal de Cranves-Sales du 6 octobre 2005, approuvant la révision du plan local d'urbanisme, est annulée. Article 3 : La commune de Cranves-Sales versera à Mme Jeanne D, à Mme Marie-Hélène D, à M. Emmanuel A, à Mme Marina Emmanuelle E, à Mme Sophie F, Mme Marie B et à M. Constantin C une somme de 170 euros chacun sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Cranves-Sales tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mlle Jeanne D, à Mlle Marie-Hélène D, à M. Emmanuel A, à Mlle Marina Emmanuelle E, à Mme Sophie F, à Mme Marie B, à M. Constantin C et à la commune de Cranves-Sales. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2011à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Chenevey , premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 octobre 2011. 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