CAA de PARIS, 1ère chambre, 28/09/2017, 16PA02887, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-09-28
Numéro : 16PA02887
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Sylvie  PELLISSIER
Commissaire du gouvernement : M. ROMNICIANU
Avocat(s) : KOHEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G...F...épouse E...et M. H... E...ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision implicite, née du silence gardé sur leur demande du 26 février 2014, par laquelle le maire de Sucy-en-Brie a refusé d'abroger la disposition du règlement du plan local d'urbanisme de cette commune proscrivant en zone UCs toutes nouvelles constructions sur les parcelles ne bénéficiant que d'une desserte par un sentier. Par un jugement n° 1405778 du 24 juin 2016, le tribunal administratif de Melun a annulé la décision implicite du maire de Sucy-en-Brie refusant d'abroger le règlement du plan local d'urbanisme en tant qu'il interdit en zone UCs toutes nouvelles constructions sur les parcelles ne bénéficiant que d'une desserte par un sentier, a enjoint au maire de procéder à cette abrogation dans un délai de neuf mois et a mis à la charge de la commune de Sucy-en-Brie le versement de la somme de 1 500 euros à M. et Mme E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : I. Par une requête enregistrée le 9 septembre 2016 sous le n° 16PA02887, la commune de Sucy-en-Brie, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1405778 du 24 juin 2016 du tribunal administratif de Melun ; 2°) de rejeter la demande de M. et Mme E...devant le tribunal administratif de Melun ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme E...la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le règlement de son plan local d'urbanisme, qui fait des vingt sentiers de la commune un élément du patrimoine communal à protéger, n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation en tant qu'il interdit dans les trois secteurs classés en zone UCs les constructions nouvelles sur les parcelles uniquement desservies par des sentiers ; - les parcelles donnant sur un sentier qui ont une autre voie d'accès ne sont pas, au regard de l'objectif de protection des sentiers et des espaces verts, dans la même situation que les parcelles uniquement desservies par un sentier. Par des mémoires en défense enregistrés le 5 juillet 2017 et le 7 septembre 2017, Mme F... et M. E..., représentés par Me D..., demandent à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Sucy-en-Brie et de l'établissement public Grand Paris Sud Est Avenir une somme de 3 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la requête est irrecevable dès lors que la commune ne dispose plus de la compétence " plan local d'urbanisme " depuis le 1er janvier 2016 et qu'il appartenait donc au seul établissement public territorial " Grand Paris Sud Est Avenir " de faire appel ; la commune ne produit pas la délibération du conseil municipal l'autorisant à ester en justice ; - l'objectif de protection des sentiers et des espaces verts n'obligeait pas à interdire toute construction nouvelle sur les parcelles uniquement desservies par un sentier, ce qui est contraire à la vocation d'une zone urbaine ; - certains sentiers présentant des caractéristiques similaires au sentier du Bertou ont été classés en zone UC pour permettre la constructibilité des parcelles qu'ils desservent ; leur parcelle est la seule, le long du sentier du Bertou, qui est rendue inconstructible par la disposition contestée ; - si la commune entendait limiter la circulation sur les sentiers il lui appartenait de le faire par des mesures de police et non par des règles d'urbanisme. Par un mémoire enregistré le 20 juillet 2017, l'établissement territorial Grand Paris Sud Est Avenir (GPSEA), représenté par Me B..., déclare intervenir au soutien de la requête de la commune de Sucy-en-Brie et demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1405778 du 24 juin 2016 du tribunal administratif de Melun ; 2°) de rejeter la demande de M. et Mme E...devant le tribunal administratif de Melun ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme E...la somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il a intérêt à intervenir car la compétence pour l'élaboration du plan local d'urbanisme lui a été transférée de plein droit le 1er janvier 2016 ; - la requête de la commune est recevable en application de l'article R. 811-1 du code de justice administrative ; - le règlement du plan local d'urbanisme, qui met en oeuvre l'objectif du PADD qu'est la sauvegarde des sentiers, n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation en tant qu'il interdit dans les trois secteurs classés en zone UCs les constructions nouvelles sur les parcelles uniquement desservies par des sentiers, cette interdiction ayant pour objet et effet de limiter la circulation sur ces sentiers ; la vocation urbaine d'une zone peut être nuancée avec l'objectif de maintenir certains espaces naturels ; - les parcelles donnant sur un sentier qui ont une autre voie d'accès ne sont pas, au regard de l'objectif de protection des sentiers et des espaces verts, dans la même situation que les parcelles uniquement desservies par un sentier ; - les sentiers cités par les défendeurs sont, contrairement à ce qu'ils affirment, situés en zone UCs comme le sentier du Bertou. II. Par une requête enregistrée le 15 novembre 2016 sous le n° 16PA03297 et un mémoire en réplique enregistré le 28 mars 2017, la commune de Sucy-en-Brie, représentée par Me A..., demande à la Cour de prononcer, sur le fondement des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative, le sursis à exécution du jugement n° 1405778 du 24 juin 2016 du tribunal administratif de Melun. Elle soutient que : - sa requête est recevable car en vertu de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, toute partie présente en première instance a qualité pour faire appel ; - elle a exposé dans son appel des moyens sérieux d'annulation du jugement ; - l'exécution du jugement serait susceptible d'entraîner des conséquences difficilement réparables ; - l'injonction ne peut être exécutée car la commune n'a plus compétence pour modifier son plan local d'urbanisme depuis le 1er janvier 2016. Par des mémoires en défense enregistrés le 19 janvier 2017 et le 7 septembre 2017, Mme F... et M. E..., représentés par Me D..., demandent à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Sucy-en-Brie et de l'établissement public Grand Paris Sud avenir la somme de 3 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la requête est irrecevable dès lors que la commune ne dispose plus de la compétence " plan local d'urbanisme " depuis le 1er janvier 2016 et qu'il appartenait donc au seul établissement public territorial " Grand Paris Sud Est Avenir " de déposer la demande de sursis à exécution du jugement ; elle ne produit pas la délibération de son maire l'autorisant à ester en justice ; - elle est infondée car les moyens d'annulation du jugement ne sont pas sérieux et l'exécution du jugement n'entrainera pas de conséquences difficilement réparables. Par un mémoire enregistré le 20 juillet 2017, l'établissement territorial Grand Paris Sud Est Avenir (GPSEA), représenté par Me B..., déclare intervenir au soutien de la requête de la commune de Sucy-en-Brie et demande à la Cour : 1°) d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1405778 du 24 juin 2016 du tribunal administratif de Melun ; 2°) de mettre à la charge de M. et Mme E...la somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il a intérêt à intervenir car la compétence pour l'élaboration du plan local d'urbanisme lui a été transférée de plein droit le 1er janvier 2016 ; - la requête de la commune est recevable en application de l'article R. 811-1 du code de justice administrative ; - il existe des moyens sérieux d'annulation du jugement ; - l'exécution du jugement serait susceptible d'entraîner des conséquences difficilement réparables. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pellissier, - les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public, - les observations de Me Chamas, avocat de la commune de Sucy-en-Brie, - les observations de Me Mattiussi-Poux, avocat de l'établissement territorial Grand Paris Sud Est Avenir, - les observations de Me Akli, avocat de M. E...et MmeF.... Une note en délibéré enregistrée le 21 septembre 2017 a été présentée pour la commune de Sucy-en-Brie. Une note en délibéré enregistrée le 25 septembre 2017 a été présentée pour M. E...et MmeF.... 1. Considérant que par un courrier reçu le 27 février 2014, M. E... et Mme F... ont demandé au maire de Sucy-en-Brie d'abroger le règlement du plan local d'urbanisme de cette commune, approuvé par délibération du 12 décembre 2011, en tant qu'il proscrit, en zone UCs, les constructions sur les parcelles uniquement desservies par un sentier ; qu'ils ont saisi le tribunal administratif de Melun d'une demande d'annulation de la décision implicite de rejet née sur cette demande ; que la commune de Sucy-en-Brie relève appel du jugement du 24 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Melun a annulé cette décision implicite, a enjoint au maire de procéder à l'abrogation de la disposition litigieuse du plan local d'urbanisme dans un délai de neuf mois et a mis à la charge de la commune de Sucy-en-Brie le versement de la somme de 1 500 euros à M. et Mme E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur la recevabilité de la requête d'appel : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif (...) peut interjeter appel " ; 3. Considérant que si la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a prévu la création, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, d'établissements publics territoriaux auxquels est transférée, dès le 1er janvier 2016, la compétence d'élaboration des plans locaux d'urbanisme, la commune de Sucy-en-Brie avait la qualité de partie en première instance, dès lors que la décision contestée avait été prise par son maire dans le cadre de la compétence d'urbanisme exercée par la commune au moment de l'introduction de la requête ; que cette qualité de partie en première instance lui donne qualité pour faire appel, alors en outre que le jugement litigieux adresse une injonction à son maire et lui impose de verser une somme aux requérants de première instance au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4. Considérant que par délibération du 14 avril 2014, le conseil municipal de Sucy-en-Brie a donné délégation à son maire, en application de l'article L. 2122-22 (15°) du code général des collectivités territoriales, pour intenter toutes actions en justice ; Sur l'intervention de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir : 5. Considérant que l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir qui exerce à compter du 1er janvier 2016 la compétence d'élaboration du plan local d'urbanisme sur le territoire de la commune de Sucy-en-Brie a intérêt à l'annulation du jugement litigieux et donc qualité pour intervenir au soutien de la requête d'appel ; Sur le bien-fondé du jugement : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, ils peuvent : / (...) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier (...) et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection (...) " ; 7. Considérant que le règlement du plan local d'urbanisme de Sucy-en-Brie identifie, comme éléments remarquables du patrimoine communal, certains sentiers à préserver, dont l'élargissement est interdit et qui sont bordés, des deux cotés, par une bande d'espaces verts de 5 m de large et inconstructible ; qu'il dispose que dans les trois secteurs UCs qui intègrent ces sentiers, " pour les terrains uniquement desservis par les sentiers et pour des motifs de préservation du paysage en coeur d'îlots et de valeur patrimoniale des sentiers, aucune construction neuve autre que l'extension mesurée des bâtiments existants n'est autorisée sauf constructions techniques (réseaux, sécurité ) " ; que l'article UC 2 du règlement réitère cette interdiction des constructions nouvelles, sauf extension de moins de 20 m² des habitations existantes, " pour les terrains uniquement desservis par un sentier " ; 8. Considérant, d'une part, que les sentiers définis comme éléments remarquables du patrimoine communal de Sucy-en-Brie sont des sentiers étroits, non carrossables sur la majorité de leur tracé, qui parcourent le coeur d'îlots vallonnés et qui desservaient initialement l'arrière des parcelles allongées dont seule la partie disposant d'une façade sur les voies des lotissements était bâtie ; que, d'une part, si le plan d'aménagement et de développement durable énonce que " la préservation des sentiers impose qu'un équilibre puisse être trouvé entre leur rôle de desserte de zone d'habitat et leur identité paysagère ", cette disposition n'impose pas de permettre aux sentiers d'être la desserte principale d'habitations nouvelles ; qu'eu égard à la nécessité de limiter la circulation, notamment motorisée, sur les sentiers, la situation des terrains qui ne sont desservis que par un sentier est différente de celle de ceux qui disposent d'un accès, par exemple sous forme d'une servitude de passage sur un autre terrain, vers une voie publique ; que, contrairement à ce qui est soutenu, la circonstance que la commune dispose de la possibilité de limiter la circulation par voie de règlement de police ne lui interdit pas de définir dans son plan local d'urbanisme des conditions minimales d'accessibilité des terrains à bâtir, y compris pour ceux situés en zone urbaine ; qu'ainsi, en estimant que la préservation des éléments du patrimoine communal que sont les sentiers supposait, outre l'interdiction de les élargir et d'implanter des constructions à moins de 5 m de leurs limites, de ne pas établir de constructions nouvelles qui ne seraient desservies que par ces sentiers, la commune de Sucy-en-Brie n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; 9. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, pour annuler la décision implicite du maire de Sucy-en-Brie refusant de faire procéder à l'abrogation de l'interdiction de construction sur les terrains de la zone UCs uniquement desservis par un sentier, le tribunal administratif de Melun a retenu que la disposition litigieuse du règlement du plan local d'urbanisme était illégale car entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 10. Considérant toutefois qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. E... et Mme F... devant le tribunal administratif et devant la cour ; 11. Considérant, d'une part, que les requérants ont soutenu en première instance que l'interdiction litigieuse n'était pas en cohérence avec l'objectif de " développement mesuré de la commune ", notamment par la voie d'opérations " de renouvellement et de densification autour des centralités ", que définit le projet d'aménagement et de développement durables afin de répondre aux besoins en matière de logements ; que toutefois la seule interdiction de construire de nouvelles habitations, dans les zones UCs qui ne font d'ailleurs pas partie des centralités " centre-ville " et " centre-gare " définies par le plan, sur les terrains ne disposant pas d'autre accès qu'un des sentiers protégés de ces zones n'est pas de nature à compromettre cet objectif de " renouvellement urbain ", alors d'ailleurs que la préservation de l'environnement et du patrimoine naturel et urbain constitue, elle aussi, un des quatre objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; que le moyen doit donc être écarté ; 12. Considérant, d'autre part, que si Mme F...et M. E...soutiennent que certains sentiers présentant des caractéristiques semblables à celles du sentier du Bertou n'ont pas été classés en zone UCs, que le sentier du Bertou n'aurait pas dû être classé parmi les sentiers remarquables ou que leur terrain, qui est accessible par une partie carrossable du sentier du Bertou, est le seul, le long de ce sentier, rendu inconstructible par la disposition litigieuse, de telles circonstances, si elles pourraient être opérantes à l'encontre d'une contestation des limites de la zone ou du classement en zone UCs de la parcelle qui les intéresse, ne le sont pas à l'encontre de la disposition réglementaire litigieuse qui concerne l'ensemble des terrains situés dans les trois secteurs de la commune classés en zone UCs du plan local d'urbanisme ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Sucy-en-Brie est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement litigieux, le tribunal administratif de Melun a annulé la décision implicite du maire de Sucy-en-Brie refusant d'abroger le règlement du plan local d'urbanisme en tant qu'il interdit en zone UCs toutes nouvelles constructions sur les parcelles ne bénéficiant que d'une desserte par un sentier, a enjoint au maire de procéder à cette abrogation dans un délai de neuf mois et a mis à sa charge le versement de la somme de 1 500 euros à M. et Mme E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement : 14. Considérant que par le présent arrêt la Cour statue sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du 24 juin 2016 du tribunal administratif de Melun ; que, par suite, les conclusions de la requête n° 16PA03297 tendant à ce que la Cour ordonne qu'il soit sursis à l'exécution de ce même jugement sont devenues sans objet ; qu'il n'y a plus lieu d'y statuer ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Sucy-en-Brie et l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est, qui ne sont pas parties perdantes, versent à M. E... et Mme F... les sommes qu'ils demandent au titre des frais de procédure exposés ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. E... et Mme F... une somme à verser à la commune au titre des mêmes dispositions ; 16. Considérant que l'établissement public territorial Grand Paris sud Est Avenir, intervenant, n'est pas partie à l'instance et ne peut demander à bénéficier des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir est admise. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution de la requête n° 16PA03297 de la commune de Sucy-en-Brie. Article 3 : Le jugement n° 1405778 du 24 juin 2016 du tribunal administratif de Melun est annulé. Article 4 : La demande de M. E...et Mme F...tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Sucy-en-Brie a refusé d'abroger les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme interdisant les constructions nouvelles sur les parcelles situées en zone UCs uniquement desservies par des sentiers et leurs conclusions de première instance et d'appel tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées. Article 5 : Les conclusions de la commune de Sucy-en-Brie et de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Sucy-en-Brie, à Mme G...F..., à M. H... E...et à l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir. Délibéré après l'audience du 14 septembre 2017 à laquelle siégeaient : - Mme Pellissier, présidente de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - M. Legeai, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 septembre 2017. Le président-assesseur, S. DIEMERTLa présidente de chambre, rapporteur S. PELLISSIERLe greffier, M. C...La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N°s 16PA02887, 16PA03297