CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3, 14/10/2016, 14DA01510, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-14
Numéro : 14DA01510
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Xavier  Fabre
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : UGGC AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Transformation Récupération Automobile Platinage (STRAP) a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'arrêté du 30 mai 2012 par lequel le préfet du Nord l'a mise en demeure de régulariser sa situation administrative par le dépôt d'un dossier d'autorisation d'exploiter pour l'exercice de l'activité relevant de la rubrique 2790 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, l'a mise en demeure de faire procéder au traitement du stock de bouteilles de gaz et a suspendu cette activité jusqu'à la décision finale concernant la régularisation administrative de l'activité. Par un jugement n° 1204368 du 3 juillet 2014, le tribunal administratif de Lille a, d'une part, annulé l'arrêté préfectoral du 30 mai 2012 en tant qu'il a mis en demeure la société de faire procéder au traitement du stock des bouteilles de gaz et, d'autre part, a rejeté le surplus des conclusions de cette dernière. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 septembre 2014 et 14 septembre 2016, la société Transformation Récupération Automobile Platinage (STRAP), devenue société Revival, représentée par la SCP UGGC avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté préfectoral du 30 mai 2012 ; 2°) d'annuler cet arrêté en tant qu'il l'a mise en demeure de régulariser sa situation administrative par le dépôt d'un dossier de demande d'autorisation au titre de la rubrique 2790 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement et a ordonné la suspension de cette activité jusqu'à l'intervention de la décision relative à la demande d'autorisation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement de première instance n'a pas suffisamment motivé les raisons qui ont conduit le tribunal à estimer que le perçage des bouteilles de gaz constituait une activité de traitement de déchets dangereux, sans en exposer les raisons et sans même préciser les textes sur lesquels il se fonde ; - le préfet a commis une erreur de droit en considérant que les opérations de dégazage par perçage de bouteille de gaz qu'elle a réalisées constituent un traitement de déchets dangereux au sens de la rubrique 2790 de la nomenclature et a inexactement appliqué l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement ; - l'arrêté est entaché d'erreur de droit dès lors que le préfet a recouru au mécanisme de la mise en demeure et non à celui de l'arrêté complémentaire, le privant ainsi de garanties, notamment la procédure contradictoire et la procédure consultative avec passage devant le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques ; - l'activité de dégazage des bouteilles de gaz en vue de leur recyclage, comprenant notamment un perçage par poinçon, n'est pas réalisée sur le site de Saint-Saulve ; - ce n'est pas cette activité qui a entraîné la mort d'un employé de la société ; - le préfet du Nord ne pouvait lui imposer de déposer une demande d'autorisation pour une activité qu'elle n'a jamais exercée et qu'elle n'entend pas exploiter, ayant cessé toute opération de dégazage depuis l'édiction de cet arrêté ; - l'arrêté méconnaît le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et son corollaire, la liberté d'entreprendre dès lors que l'arrêté a pour effet de la contraindre à effectuer des démarches et de se soumettre à une réglementation encadrant son activité alors qu'elle n'a jamais entendu entreprendre celle-ci. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juillet 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 14 septembre 2016, la société Transformation Récupération Automobile Platinage (STRAP), représentée par la SCP UGGC avocats, demande à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité de l'article L. 514-2 du code de l'environnement au principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie et de son corollaire, la liberté d'entreprendre et, dans l'attente, de surseoir à statuer, par application de l'article 23-3 de cette ordonnance. Elle soutient que : - les dispositions de l'article L. 514-2 du code de l'environnement sont applicables au litige ; - ces dispositions n'ont jamais été déclarées conformes à la Constitution ; - la question de la conformité de ces dispositions au principal de la liberté du commerce et de l'industrie et de son corollaire, la liberté d'entreprendre, n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Vu les autres pièces du dossier.Vu :- la Constitution ;- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; - le code de l'environnement ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Xavier Fabre, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de Me B...A..., représentant la société STRAP. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 1. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que la cour administrative d'appel saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un mémoire distinct et motivé, statue par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux ; 2. Considérant que les dispositions de l'article L. 514-2 du code de l'environnement sont applicables au litige et qu'elles n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil Constitutionnel ; 3. Considérant que la société Transformation Récupération Automobile Platinage soutient que les dispositions de cet article sont contraires au principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie et à son corollaire, la liberté d'entreprendre ; 4. Considérant que les dispositions de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, abrogées par l'article 13 de l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012, mais dont la teneur est désormais reprise à l'article L. 171-7 du même code, imposent au préfet de mettre l'exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration, une demande d'enregistrement ou une demande d'autorisation, lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de la déclaration, de l'enregistrement ou de l'autorisation requis ; qu'elles permettent également au préfet, par arrêté motivé, de suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'enregistrement ou d'autorisation ; que ces dispositions obéissent à un motif d'intérêt général, celui de garantir les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; que le législateur a précisément défini les mesures que le préfet peut ou doit prendre aux fins de protection de ces intérêts et a défini les conditions de leur mise en oeuvre avec suffisamment de précision ; que les limitations que la mise en oeuvre des dispositions litigieuses est susceptible d'apporter à l'exercice de la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre ne sont pas disproportionnées au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi ; qu'en particulier, elles n'obligent pas un exploitant à exercer une activité malgré lui mais permettent à l'administration de prendre les mesures nécessaires lorsqu'elle constate l'exploitation d'une installation classée qui n'a pas fait l'objet de la déclaration, de l'enregistrement ou de l'autorisation requis ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité analysée ci-dessus est dépourvue du caractère qui justifierait qu'elle soit transmise au Conseil d'Etat en application des dispositions visées au point 1 ; Sur la régularité du jugement attaqué : 6. Considérant que l'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés " ; qu'il ressort de la lecture du jugement attaqué, qui reproduit les dispositions dont il est fait application, et du dossier de premier instance, que le tribunal administratif de Lille, qui n'était pas tenu de faire état de tous les arguments avancés par les parties, a répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits devant lui ; qu'il a, en particulier, répondu de façon suffisamment motivée au moyen tiré de ce que le préfet du Nord avait, à tort, considéré que l'activité de dégazage par perçage de bouteilles de gaz constituait un traitement de déchets dangereux au sens de la rubrique 2790 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ; Sur la décision de mise en demeure de déposer un dossier de demande d'autorisation : 7. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de la déclaration, de l'enregistrement ou de l'autorisation requis par le présent titre, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration, une demande d'enregistrement ou une demande d'autorisation. Il peut, par arrêté motivé, suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'enregistrement ou d'autorisation / Si l'exploitant ne défère pas à la mise en demeure de régulariser sa situation ou si sa demande d'enregistrement ou d'autorisation est rejetée, le préfet peut, en cas de nécessité, ordonner la fermeture ou la suppression de l'installation. Si l'exploitant n'a pas obtempéré dans le délai fixé, le préfet peut faire application des procédures prévues aux 1° et 2° du I de l'article L. 514-1. / (...) " ; que ces dispositions se retrouvent à la date du présent arrêt pour l'essentiel à l'article L. 171-7 du même code ; 8. Considérant, d'autre part, qu'à la date du présent arrêt, selon la rubrique 2790 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, relèvent du régime de l'autorisation les " Installations de traitement de déchets dangereux ou de déchets contenant des substances ou mélanges dangereux mentionnés à l'article R. 511-10, à l'exclusion des installations visées aux rubriques 2720, 2760, 2770 et 2793 " ; 9. Considérant qu'il résulte des dispositions citées au point 7 que, le préfet peut légalement prendre les mesures prévues par l'article L. 514-2 du code de l'environnement, applicable aux installations classées exploitées sans avoir fait l'objet de la déclaration ou de l'autorisation requise, à l'encontre d'une entreprise qui exerce d'autres activités que celles au titre desquelles des récépissés de déclaration lui ont été délivrés ou dont l'activité connaît des modifications qui, conformément à la nomenclature de ces installations, la font entrer dans une rubrique relevant de l'autorisation ; 10. Considérant qu'il est constant que la société STRAP qui a repris en 1999 une exploitation existante, exerce, en vertu de différentes rubriques à la nomenclature, son activité sur le site de Saint-Saulve (Nord) en vertu notamment d'autorisations accordées par plusieurs arrêtés préfectoraux des 31 décembre 1976, 12 février 1982 et 10 février 2009 concernant la collecte de métaux et de déchets de métaux (n° 2713), la récupération de déchets de métaux apportés par les producteurs (n° 2710-2), le découpage et broyage des métaux (n° 2560-1), le découpage, broyage des déchets de métaux (non dangereux) (n° 2791), la démolition et le broyage de véhicules hors d'usage (n° 2712), le traitement de RBA (refus d'induction) provenant des activités d'autres sites (n° 2791 ; qu'à l'occasion de l'exercice de ces activités, elle fait valoir qu'elle récupère des bouteilles de gaz dissimulées parmi les déchets qu'elle est autorisée à recevoir et traiter ; qu'elle les place alors, sur son site, dans une zone dite de non-conformité, dans l'attente d'une éventuelle prise en charge ultérieure par le propriétaire ou une entreprise spécialisée ; qu'elle reconnaît également avoir habituellement procédé, sur le même site, au dégazage de ces bouteilles de gaz ainsi récupérées afin de supprimer tout risque d'implosion ou d'explosion lié à leur présence ; 11. Considérant que pour l'application de la législation relative aux installations classées, doit être regardée comme déchet toute substance qui n'a pas été recherchée comme telle dans le processus de production dont elle est issue, à moins que son utilisation ultérieure, sans transformation préalable, soit certaine ; 12. Considérant que les bouteilles de gaz, dont le contenu ne peut être identifié à l'arrivée sur le site, constituent des déchets dangereux par nature, le danger étant inhérent à la possibilité notamment que les gaz en cause soient, par exemple, inflammables ou explosifs ; 13. Considérant que l'activité de dégazage des bouteilles de gaz réalisée par la société STRAP, quelle que soit la technique utilisée, constitue une opération de préparation du déchet précédant les opérations ultérieures de valorisation ou d'élimination et participe ainsi au traitement de déchets dangereux ; qu'est à cet égard sans incidence sur une telle qualification, la circonstance que l'activité de la société ne s'inscrit pas dans le cadre d'un processus organisé et n'a pas comme objectif immédiat la valorisation ou l'élimination immédiate des bouteilles de gaz mais simplement la prévention d'un risque d'implosion ou d'explosion ; 14. Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment du rapport d'inspection des installations classées que l'activité de dégazage est pratiquée habituellement par la société ; que le préfet du Nord n'a donc commis ni erreur de droit, ni erreur de fait, en estimant que la société STRAP exerçait une activité de traitement de déchets dangereux, relevant d'un régime d'autorisation, selon la rubrique 2790 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement citée au point 8 ; qu'il était, par suite, tenu de mettre en demeure cette société de régulariser sa situation, en déposant, en l'espèce, un dossier de demande d'autorisation, sans que la société puisse utilement faire valoir que le préfet aurait dû plutôt, après passage devant le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, édicter un arrêté complémentaire à l'autorisation d'exploitation ; 15. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 4, les dispositions de l'article L. 514-2 du code de l'environnement n'obligeaient pas un exploitant à exercer une activité malgré lui mais permettaient à l'administration de prendre les mesures nécessaires lorsqu'elle constatait l'exploitation d'une installation classée qui n'avait pas fait l'objet de la déclaration, de l'enregistrement ou de l'autorisation requis ; que le moyen tiré de la violation des principes de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté d'entreprendre, également directement soulevé à l'encontre de la décision de mise en demeure, doit, par suite, être écarté ; 16. Considérant, enfin, qu'il ne résulte pas de l'instruction que la société appelante ne serait plus en situation de procéder à des opérations de dégazage de bouteilles de gaz depuis l'édiction de l'arrêté préfectoral litigieux, aucun élément n'établissant, en dépit des allégations de la société, qu'auraient cessé les conditions conduisant de façon régulière à la réception puis au maintien sur site, des bouteilles de gaz, en l'absence d'enlèvement immédiat de ces bouteilles par des entreprises chargées de leur recyclage ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 16 que la société STRAP n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la mise en demeure que le préfet du Nord lui a adressée de déposer un dossier d'autorisation par son arrêté du 30 mai 2012 ; Sur la décision de suspension d'activité : 18. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que la mention selon laquelle " l'exercice de cette activité a entraîné un accident mortel le 24 février 2012 " figurant dans l'arrêté du préfet du Nord, serait, en tout état de cause, entachée d'une erreur de fait, alors même que l'accident aurait été provoqué par un usage inapproprié d'une grue-ciseau à la seule initiative de l'employé décédé ; 19. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le dégazage à l'air libre de bouteilles de gaz, dont le contenu n'est pas forcément connu par l'entreprise, présente un risque d'explosion et/ou d'inflammation ainsi qu'un risque de pollution de l'atmosphère ; qu'elle est exercée dans des conditions de sécurité insatisfaisante, de surcroît par des employés dont il n'est pas établi qu'ils disposeraient de connaissances spécifiques en la matière ou auraient fait l'objet de formations ; qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date du présent arrêt, les conditions de l'activité de la société auraient été substantiellement modifiées, rendant sans objet le maintien de la mesure de suspension ; que, par suite, le préfet du Nord, en prenant la décision de suspension litigieuse, n'a pas méconnu les dispositions citées au 7 ; 20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société STRAP n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la mesure de suspension de son activité contenue dans l'arrêté préfectoral du 30 mai 2012 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la société Transformation Récupération Automobile Platinage sur leur fondement ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Transformation Récupération Automobile Platinage est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Revival et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat. Copie en sera adressée pour information au préfet du Nord. Délibéré après l'audience publique du 29 septembre 2016 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - M. Xavier Fabre, premier conseiller. Lu en audience publique le 14 octobre 2016. Le rapporteur,Signé : X. FABRELe premier vice-président de la cour,Président de chambre,Signé : O. YEZNIKIANLe greffier,Signé : C. SIRE La République mande et ordonne à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée de relations internationales sur le climat, en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme,Le greffier en chef,Par délégation,Le greffier,Christine Sire''''''''N°14DA01510 2