Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 04/02/2021, 431393, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-02-04
Numéro : 431393
Rapporteur : Mme Fanélie Ducloz
Commissaire du gouvernement : M. Olivier  Fuchs

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2016-006 du 2 juin 2016, la chambre régionale des comptes d'Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine a constitué M. E... B..., comptable de la commune de Bar-le-Duc, débiteur envers cette commune de la somme de 14 300 euros augmentée des intérêts légaux à compter du 23 février 2016, au titre de l'exercice 2013. Par un arrêt n° S 2019-0878 du 11 avril 2019, la Cour des comptes a rejeté l'appel formé par M. B... contre ce jugement. Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 juin 2019 et 3 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'action et des comptes publics demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à l'appel de M. B.... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des juridictions financières ; - la loi n° 63-156 du 23 février 1963, modifiée par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme D... C..., maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui définit les obligations qu'il incombe au comptable public de respecter sous peine de voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée : " Outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes. / (...) ". Aux termes du VI du même article : " La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. (...) / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. / (...) ". Aux termes du IX du même article : " Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au deuxième alinéa du VI ne peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. / Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI. / (...) ". Aux termes de l'article 19 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : (...) 2° S'agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l'ordonnateur ; / b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement (...) ". Enfin, selon l'article 20 du même décret, dans sa rédaction alors applicable : " Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : / 1° La justification du service fait ; / 2° L'exactitude de la liquidation ; / 3° L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; / 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l'article 1er le prévoient, l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; / 5° La production des pièces justificatives ; / 6° L'application des règles de prescription et de déchéance. " 2. Les dispositions rappelées ci-dessus instituent, dans l'intérêt de l'ordre public financier, un régime légal de responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics distinct de la responsabilité de droit commun. Lorsque le juge des comptes estime que le comptable a méconnu les obligations qui lui incombent, il lui appartient de déterminer si ce manquement a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné et d'évaluer l'ampleur du préjudice subi. Il doit, à cette fin, d'une part, rechercher s'il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement, à la date où ce dernier a été commis et, d'autre part, apprécier l'existence et le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en prenant en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs au manquement. 3. Il ressort des pièces soumises aux juges du fond que M. B..., comptable de la commune de Bar-le-Duc, a pris en charge des mandats portant sur un montant total de 14 300 euros au titre de l'exercice 2013, correspondant au paiement, à des agents de la communauté d'agglomération " Bar-le-Duc A... ", d'une " prime de services partagés " venant rémunérer une activité accessoire réalisée par ces agents au profit de la commune, sur le fondement d'une délibération du conseil municipal de la commune de Bar-le-Duc du 14 février 2013. Par un jugement du 2 juin 2016, la chambre régionale des comptes d'Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine a constitué M. B... débiteur envers cette commune de la somme de 14 300 euros augmentée des intérêts légaux à compter du 23 février 2016, au titre de l'exercice 2013. Par un arrêt du 11 avril 2019 contre lequel le ministre de l'action et des comptes publics se pourvoit en cassation, la Cour des comptes a rejeté l'appel formé par M. B... contre ce jugement. Sur le manquement du comptable à ses obligations : 4. Aux termes de l'article 50 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public : " (...) la liste des pièces justificatives des dépenses, des recettes et des opérations d'ordre des collectivités territoriales, de leurs établissements publics (...) est fixée par décret. (...) ". Aux termes de l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales : " Avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales (...) ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code ". La rubrique 2163 (Versement d'indemnités à d'autres agents publics) de l'annexe I au code général des collectivités territoriales dispose, dans sa rédaction alors en vigueur : " 21631. Premier paiement : / 1. Délibération fixant le principe du recours à un fonctionnaire recruté pour exercer une activité publique accessoire, précisant les modalités de sa rémunération ; / 2. Le cas échéant, arrêté d'engagement (16) ; / (16) L'arrêté n'est à produire que dans les cas où la délibération n'a pas désigné l'intéressé. / 3. Pièce exigée pour les paiements ultérieurs. / 21632 - Paiements ultérieurs : / Décompte ". 5. Il résulte de ces dispositions que le comptable public doit, lorsqu'il procède au premier paiement d'une indemnité rémunérant une activité publique accessoire, exiger, au titre des pièces justificatives, la production non seulement de la délibération de l'organisme public concerné fixant le principe du recours à un agent public pour exercer une telle activité et précisant les modalités de sa rémunération, mais aussi de l'arrêté individuel d'engagement de l'agent concerné si la délibération ne le désigne pas nommément. Il résulte également de ces dispositions que si ces pièces n'ont pas à être produites lors des paiements ultérieurs, c'est à la condition qu'elles l'aient effectivement été lors du premier paiement. Il appartient à ce titre au comptable public, lors des paiements ultérieurs, de s'assurer que cette obligation a été respectée et, le cas échéant, d'exiger la production de ces pièces. 6. Pour retenir l'existence d'un manquement du comptable à ses obligations relatives au contrôle des pièces justificatives exigées par la rubrique 2163 mentionnée au point 4 ci-dessus, la Cour des comptes, après avoir relevé que la délibération du 14 février 2013 se bornait à prévoir le principe du versement d'une indemnité de services partagés aux agents de la communauté d'agglomération " Bar-le-Duc A... " exerçant certaines fonctions qu'elle énumère et à en fixer le montant, juge qu'elle ne désigne pas nommément ces agents et que, en conséquence, le comptable aurait dû exiger la production de leur arrêté individuel d'engagement. Eu égard à ce qui est dit au point 5, le ministre de l'action et des comptes publics n'est pas fondé à soutenir que la Cour des comptes, en statuant ainsi, aurait commis une erreur de droit en ce que, d'une part, la délibération du 14 février 2013, qui précisait les fonctions rendant éligibles à la prime de services partagés, permettait, même si elle ne les désignait pas nommément, d'identifier les agents devant la percevoir et que, d'autre part et en tout état de cause, l'arrêté individuel d'engagement n'avait à être produit que lors du premier paiement. Sur le préjudice financier : 7. Pour déterminer si le paiement irrégulier d'une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d'éviter que soit payée une dépense qui n'était pas effectivement due. Lorsque les manquements du comptable portent sur l'exactitude de la liquidation de la dépense et qu'il en est résulté un trop-payé, ou conduisent à payer une dépense en l'absence de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d'effet libératoire, ils doivent être regardés comme ayant, en principe, causé un préjudice financier à l'organisme public concerné. A l'inverse, lorsque les manquements du comptable aux obligations qui lui incombent au titre du paiement d'une dépense portent seulement sur le respect de règles formelles que sont l'exacte imputation budgétaire de la dépense ou l'existence du visa du contrôleur budgétaire lorsque celle-ci devait, en l'état des textes applicables, être contrôlée par le comptable, ils doivent être regardés comme n'ayant pas, en principe, causé de préjudice financier à l'organisme public concerné. Les manquements du comptable aux autres obligations lui incombant, telles que le contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de la production des pièces justificatives requises ou de la certification du service fait, doivent être regardés comme n'ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l'organisme public concerné lorsqu'il ressort des pièces du dossier, y compris d'éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l'existence, que l'ordonnateur a voulu l'exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait. 8. Alors qu'il était constant, en l'espèce, que l'ordonnateur avait voulu exposer les dépenses en litige et que le service avait été fait, la Cour des comptes s'est fondée, pour retenir l'existence d'un préjudice financier résultant des paiements en litige, sur la circonstance que la délibération du 14 février 2013 ne pouvait justifier les paiements faute de désigner nommément les agents bénéficiaires de la prime de services partagés et sur les motifs que cette prime méconnaissait le principe dit " de parité " découlant de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, que cette prime n'avait pas été prévue par un cadre législatif ou réglementaire applicable aux agents de la fonction publique territoriale et que le paiement d'une indemnité non instituée par un texte législatif ou réglementaire cause, eu égard au caractère indu de ce paiement, un préjudice financier à l'organisme public. 9. Toutefois, d'une part, le fondement juridique d'une dépense doit être apprécié au regard des seuls éléments dont le comptable public doit vérifier l'existence, et il ne lui appartient pas de se faire juge de la légalité des actes administratifs à l'origine de celle-ci. 10. D'autre part, il résulte de ce qui est dit au point 7 qu'en refusant de tenir la délibération du 14 février 2013 comme fondant juridiquement la dépense et en retenant en conséquence l'existence d'un préjudice financier pour la commune, alors, d'une part, que la délibération du 14 février 2013 arrêtait le principe du versement d'une prime mensuelle de services partagés à certains agents de la communauté d'agglomération " Bar-le-Duc A... " exerçant une activité publique accessoire au profit de la commune de Bar-le-Duc, énumérait les fonctions rendant éligibles à cette prime et en fixait le montant, et que, d'autre part, il était constant que chacune des fonctions énumérées par la délibération était occupée par un seul agent de la communauté d'agglomération, la Cour des comptes a entaché son arrêt d'une erreur de droit. 11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, qu'il y a lieu d'annuler l'arrêt attaqué. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la Cour des comptes du 11 avril 2019 est annulé. Article 2 : L'affaire est renvoyée à la Cour des comptes. Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à la procureure générale près la Cour des comptes. Copie en sera adressée et à M. E... B....