CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/06/2022, 21MA02795, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-02
Numéro : 21MA02795
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS  CADOZ - LACROIX - REY - VERNE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... D... a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le A... local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées A 1311 à 1314 situées à Tourrette-Levens en zone Nb, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 2002185 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 16 juillet 2021, M. D..., représenté par Me Governatori, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le A... local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées A 1311 à 1314 situées à Tourrette-Levens en zone Nb, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ; 3°) à titre subsidiaire d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le A... local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées A 1311 à 1314 situées à Tourrette-Levens en zone Nb en lieu et place d'un zonage UFc4 ou N avec pastille de constructibilité ; 4°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le dossier de l'enquête publique est insuffisant et n'intègre ni les avis du groupe de travail des maires, ni les avis du comité du pilotage, ni celui du comité technique du A... local d'urbanisme métropolitain ; - le dossier soumis à enquête publique ne fait pas état du fait que la métropole a renoncé à l'adoption d'un schéma de cohérence territoriale ; - l'évaluation environnementale est insuffisante et ne présente pas l'analyse des solutions de substitution raisonnables ni la justification des choix réalisés ; - le A... local d'urbanisme métropolitain ne prend pas en considération le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ou le profil environnemental régional ; - le comité technique du A... local d'urbanisme intercommunal n'a été ni consulté ni avisé ; la conférence métropolitaine ne s'est jamais réunie en violation de l'article L. 5217-8 du code général des collectivités territoriales ; - le respect du droit à l'information des élus métropolitains a été méconnu à défaut d'établir que les membres de l'assemblée délibérante ont reçu une note de synthèse explicative avant de prendre part au vote et à défaut de respecter un délai suffisant pour l'envoi des convocations ; - le classement des parcelles A 1311 à 1314 en zone Nb est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement des parcelles A 1311 à 1314 en zone Nb résulte d'une discrimination ; - le classement des parcelles A 1311 à 1314 en espaces boisés classés est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 25 novembre 2021 la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par la SELARL Itinéraires avocats, agissant par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable ; - les moyens d'appel sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Ollier, de la SELARL Itinéraire avocats, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. Considérant ce qui suit : 1. M. D... relève appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le A... local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées A 1311 à 1314 situées à Tourrette-Levens en zone Nb. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, il ne résulte d'aucune disposition que le groupe de travail des maires, le comité de pilotage ou le comité technique du A... local d'urbanisme métropolitain (PLUm) doivent être consultés pour avis sur le projet de PLUm ni que de tels " avis " doivent être intégrés au dossier d'enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de tels " avis " au dossier d'enquête publique doit être écarté. 3. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique ne fait pas suffisamment mention du renoncement de la métropole à adopter un schéma de cohérence territoriale doit être écarté par adoption des motifs exposés aux points 18 à 19 du jugement en litige, qui n'appellent pas de précision en appel. 4. En troisième lieu, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du A... local d'urbanisme qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le PLU. Dans ces conditions, le moyen invoqué par M. D... et tiré de l'illégalité de la délibération du 15 décembre 2014 prescrivant l'élaboration du A... local d'urbanisme métropolitain en l'absence de consultation du comité technique du PLUm et en l'absence de réunion de la conférence métropolitaine doit être écarté comme étant inopérant. 5. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, font l'objet d'une évaluation environnementale : " (...) 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; (...) ". Aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". L'article L. 104-5 de ce même code dispose que : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur. ". Selon l'article R. 151-3 de ce code : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du A... avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du A... ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du A... sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du A... ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du A... sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du A... mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du A... sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du A... local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. (...) ". 6. D'une part, il ne résulte d'aucun texte législatif ou réglementaire que les auteurs du A... local d'urbanisme métropolitain devaient prendre en compte le " profil environnemental régional ". En outre, il ressort des pièces du dossier, notamment du tome 4 du rapport de présentation, que les auteurs du A... local d'urbanisme métropolitain ont pris en compte le schéma régional de cohérence écologique et le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires. Le moyen tiré de l'absence de prise en compte de ces documents ne peut par suite qu'être écarté. 7. D'autre part, M. D... soutient que l'évaluation environnementale est insuffisante en ce qu'elle ne présente pas l'analyse des solutions de substitution raisonnables et la justification des choix réalisés et ne propose pas de mesures de réduction ou de compensation en cas d'impact, en se référant à l'avis de l'autorité environnementale du 4 avril 2019. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'évaluation environnementale a été complétée après l'enquête publique. Or M. D... n'établit pas, ni même n'allègue, que les compléments ainsi apportés n'auraient pas pallié les insuffisances initiales, à les supposer établies, relevées par l'autorité environnementale. Par ailleurs, si M. D... reproche à l'évaluation de se fonder sur des " données imprécises " du schéma régional de cohérence écologique (SRCE) adopté en 2014, il n'allègue même pas que des données plus récentes existaient d'une part, et auraient été contradictoires ou plus précises d'autre part. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale doit être écarté. 8. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". L'article L. 2121-12 du même code dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. (...) ". 9. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 10. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des copies des convocations accompagnées des bordereaux d'envoi et des accusés réceptions postaux, ainsi que des registres de remise en mains propres, que les convocations à la séance du conseil métropolitain du 25 octobre 2019, accompagnées de la note de synthèse et d'un CD-ROM, ont été adressées aux conseillers par courriers ou remises en mains propres, et également adressées par mail, accompagné d'un lien intranet permettant de consulter l'ensemble des éléments du projet de PLUm, le 18 octobre 2019, soit dans le délai légal de cinq jours francs avant la séance. En outre, les conseillers ont également reçu, dès le 11 octobre 2019, l'intégralité des documents du A... local d'urbanisme métropolitain sur clé USB. M. D... n'apporte aucun commencement de preuve de nature à établir, comme il l'allègue, que les conseillers n'auraient pas reçu ladite clé USB ou que les documents n'étaient pas accessibles sur le site intranet consacré à l'élaboration du PLUm. 11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse adressée aux conseillers détaillait les objectifs du PLUm, la procédure suivie, les études et réflexions menées, le bilan général de l'enquête publique et les changements apportés au projet après l'enquête publique. En outre, comme il a été dit précédemment, les conseillers métropolitains avaient accès aux documents du projet de PLUm via un lien intranet. M. D... n'apporte aucun commencement de preuve de nature à établir que ces documents auraient été insuffisants ou inaccessibles pour que les conseillers puissent exercer utilement leurs mandats. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante information préalable des conseillers communautaires doit être écarté. 12. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 13. Il appartient aux auteurs d'un A... local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le A... en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du A... local d'urbanisme métropolitain ont fixé comme axe prioritaire un développement économique, social et urbain, économe en consommation de l'espace afin de préserver le cadre de vie et l'environnement et d'assurer la solidarité et l'équilibre des territoires, et répondant aux enjeux de croissance démographique du territoire. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit ainsi de modérer la consommation de l'espace dédié à l'habitat, dans les projets de quartiers identifiés au sein de périmètres de développement, dans les zones à urbaniser existantes dans les plans locaux d'urbanisme, et en concentrant la densification de quartiers dans les pôles urbains majeurs regroupant les trois quarts des emplois métropolitains (Nice, Cagnes-sur-Mer, Saint-Laurent-du-Var, Carros et Vence), cette densification étant circonscrite aux seules zones urbaines denses de ces communes. Le PADD prévoit également de " préserver et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbains, du Haut-Pays au Littoral, dans le respect de la directive territoriale d'aménagement " et de " préserver les continuités écologiques et la biodiversité sur l'ensemble du territoire, du Mercantour jusqu'à la Méditerranée ". Au titre de ce dernier objectif, le PADD prévoit des actions tenant à la préservation et la restauration des corridors aquatiques et terrestres à toutes les échelles afin de constituer un réseau de trame verte et bleue (TVB) fonctionnel et continu et à la prise en compte de la trame verte et bleue notamment par le renforcement des corridors écologiques, le maintien de l'ensemble des fonctionnalités environnementales en protégeant notamment les réservoirs écologiques sous pression de l'urbanisation. Figurent également, dans le tome 3 du rapport de présentation parmi les enjeux environnementaux répertoriés par les auteurs du PLUm, d'une part, la préservation du patrimoine local naturel et la mise en place d'un atlas des espaces de compensation identifiant les zones présentant les enjeux écologiques dont celles identifiées par la TVB, d'autre part, la modération de la consommation de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain sur l'ensemble du territoire métropolitain. S'agissant plus particulièrement de la commune de Tourrette-Levens, le parti d'urbanisme voulu par les auteurs du PLUm, précisé dans le tome 3 du rapport de présentation, est de " classer en zone urbaine pour l'habitat individuel la partie actuellement urbanisée des zones NB du POS préexistant ". 15. D'autre part, la zone N est définie par le tome 3 du rapport de présentation du PLUm comme une zone d'espaces naturels à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment d'un point de vue esthétique, historique ou écologique. La sous-zone Nb couvre les grands espaces naturels métropolitains et près de 46 % de l'intégralité du territoire métropolitain, et correspond majoritairement aux espaces boisés contribuant à la composition environnementale et paysagère du territoire métropolitain. 16. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées A 1311, 1312, 1313 et 1314, situées au lieu-dit A... d'Ariou, qui est une zone d'habitat très diffus et de faible densité de la commune de Tourrette-Levens, sont vierges de toute construction et présentent un caractère naturel largement boisé. Les parcelles 1311 et 1312 supportent d'ailleurs en leur partie nord des espaces boisés classés. M. D... n'apporte aucun élément de nature à démontrer comme il l'allègue que les parcelles ne seraient pas boisées et que le classement opéré serait ainsi incohérent. Ces parcelles sont situées dans la continuité naturelle d'une vaste zone naturelle boisée située au nord et à l'ouest, zone protégée par la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de la " Chaîne de Férion - Mont Cima " qui recouvre le vaste massif boisé auquel se rattache le tènement en litige, démontrant l'intérêt du site en termes de biodiversité, et donc la nécessité de préserver ce secteur de l'urbanisation. Les parcelles sont au surplus situées en zone d'enjeu écologique secondaire de la trame verte et bleue. En outre, la circonstance que les parcelles sont desservies par la voirie, alors même qu'il ressort du certificat d'urbanisme négatif opposé par le maire de Tourrette-Levens le 23 avril 2019 qu'elles ne sont pas desservies par les réseaux, ne saurait remettre en cause le classement opéré. Dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme retenu et aux caractéristiques des parcelles, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUm ont classé les parcelles cadastrées A 1311, 1312, 1313 et 1314 situées à Tourrette-Levens en zone Nb. 17. En septième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que le classement des parcelles en litige en zone naturelle n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et répond au parti d'urbanisme de la métropole, M. D... n'est pas fondé à soutenir que ce classement résulterait d'une discrimination. 18. Enfin, à supposer que M. D... ait entendu critiquer le classement de ses parcelles en espaces boisés classés, il n'apporte aucune précision permettant d' apprécier le bien-fondé d'un tel moyen qui ne peut, par suite, qu'être écarté. 19. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que M. D... n'est pas fondé à demander l'annulation du jugement en litige. Sur les frais liés au litige : 20. D'une part, la métropole Nice Côte d'Azur n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par M. D... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D'autre part, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. D... la somme de 1 000 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera à la métropole Nice Côte d'Azur, la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... D... et à la métropole Nice Côte d'Azur. Copie en est adressée à la commune de Tourrette-Levens. Délibéré après l'audience du 12 mai 2022 où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022. 2 N° 21MA02795 hw