CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 04/04/2023, 21BX01801, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-04
Numéro : 21BX01801
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Mayotte Aqua Mater, société par actions simplifiée, a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler l'arrêté du 25 juin 2018 par lequel le préfet de Mayotte a rejeté sa demande d'autorisation de production de 1 500 tonnes d'ombrines en cages aquacoles dans la baie de Mtsangamboua. Par un jugement n° 1801099 du 1er mars 2021, le tribunal administratif de Mayotte a annulé l'arrêté préfectoral du 25 juin 2018 et a enjoint au préfet de Mayotte de réexaminer la demande de la société dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, après avoir demandé un nouvel avis du conseil de gestion du parc naturel marin de Mayotte. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 3 mai 2021, la ministre de la transition écologique demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 1er mars 2021 du tribunal administratif de Mayotte ; 2°) de rejeter la demande de la société Mayotte Aqua Mater. Elle soutient que : - l'avis défavorable rendu par le conseil de gestion du parc naturel marin pris en compte par le préfet est fondé sur l'incompatibilité du projet avec les objectifs du plan de gestion du parc relatifs à l'aquaculture ; cette incompatibilité est établie ; en effet, l'emplacement du projet est incompatible avec le schéma régional de développement de l'aquaculture de Mayotte ; cet emplacement est à proximité immédiate de massifs coralliens dans une zone du parc où il est nécessaire de limiter les impacts anthropiques afin de protéger les espèces halieutiques et habitats remarquables ; l'incompatibilité résulte également des caractéristiques du projet et de ses effets sur le milieu marin, (altération notable du milieu marin, enrichissement anormal du milieu en azote et phosphore) ; ainsi, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, la carte des vocations annexée au plan de gestion du parc n'est qu'un des indices pris en compte pour fonder l'avis défavorable du conseil de gestion. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; - la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... A..., - et les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La société Mayotte Aqua Mater, spécialisée dans la production d'ombrines, a déposé une demande d'autorisation d'exploitation d'une concession d'aquaculture marine dans la baie de Mtsangamboua, au sein du parc naturel marin de Mayotte, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, en vue de produire 1 500 tonnes d'ombrines par an sur une surface de 500 000 m². Après avoir sollicité des pièces complémentaires, le préfet de Mayotte s'est dessaisi de cette demande motif pris du caractère incomplet du dossier, par un arrêté du 11 juin 2015. Par jugement du 31 octobre 2017, le tribunal administratif de Mayotte a annulé cet arrêté et a enjoint au préfet de Mayotte de poursuivre l'instruction du dossier. Après confirmation de sa demande par la société Mayotte Aqua Mater et après enquête publique qui s'est déroulée du 30 janvier au 28 février 2018, le préfet de Mayotte, par arrêté du 25 juin 2018, a refusé l'autorisation demandée. Par jugement du 1er mars 2021, le tribunal administratif de Mayotte a annulé ce refus et a enjoint à l'administration de procéder au réexamen de la demande de la société dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement. La ministre de la transition écologique fait appel de ce jugement. Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal : 2. Aux termes de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale : " Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur le 1er mars 2017, sous réserve des dispositions suivantes : (...) 2° Les demandes d'autorisation au titre du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'environnement, ou de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ou de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance ; après leur délivrance, le régime prévu par le 1° leur est applicable ; (...) ". 3. Il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le respect des règles relatives à la forme et la procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant le projet en cause au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce. Toutefois, en vertu du 2° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017, les demandes d'autorisation régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 26 janvier 2017. La légalité des décisions de refus prises sur de telles demandes doit donc être appréciée au regard des règles applicables avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 26 janvier 2017. 4. Il résulte de l'instruction et notamment des éléments non contestés retenus par le tribunal administratif de Mayotte dans son jugement devenu définitif du 31 octobre 2017, que le dossier de demande de la société Mayotte Aqua Mater a été déposé auprès de l'administration le 12 août 2013, qu'il a été déclaré recevable par un courrier de l'administration du 9 octobre 2014 et qu'en tout état de cause, il a été complété le 26 mars 2015 par des éléments suffisants. Ainsi, la demande doit être regardée comme ayant été déposée avant le 1er mars 2017. 5. Aux termes de l'article L. 334-5 du code de l'environnement dans sa version applicable en l'espèce : " Le plan de gestion détermine les mesures de protection, de connaissance, de mise en valeur et de développement durable à mettre en œuvre dans le parc naturel marin. Il comporte un document graphique indiquant les différentes zones du parc et leur vocation (...) Lorsqu'une activité est susceptible d'altérer de façon notable le milieu marin d'un parc naturel marin, l'autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l'Agence française pour la biodiversité ou, sur délégation, du conseil de gestion (...) ". 6. Si, comme le soutenait la société en première instance, l'Agence des aires marines protégées, qui avait donné délégation au conseil de gestion, a été remplacée par l'Agence française de la biodiversité par application des articles 20 et suivants de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, il résulte de l'instruction que le conseil d'administration de l'Agence française de la biodiversité, par délibération n° 2017-05 du 21 février 2017 produite par la société elle-même, a donné délégation aux conseils de gestion des parcs naturels marins pour se prononcer sur les demandes d'autorisations prévues à l'article L. 334-5 du code de l'environnement. Par suite, à la date à laquelle il a émis son avis du 17 mai 2018, le conseil de gestion du parc naturel marin de Mayotte avait régulièrement reçu délégation pour se prononcer sur le projet. 7. Pour prononcer l'annulation de l'arrêté contesté, le tribunal s'est toutefois fondé sur l'illégalité de l'avis défavorable émis le 17 mai 2018 par le conseil de gestion du parc naturel marin de Mayotte, qui liait le préfet en application des dispositions précitées de l'article L. 334-5 du code de l'environnement. Les premiers juges ont retenu une erreur de droit, le conseil de gestion s'étant, selon le jugement, uniquement fondé sur la méconnaissance de la carte des vocations du parc naturel marin alors que cette carte n'a pas de portée réglementaire. 8. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 334-5 du code de l'environnement qu'une installation soumise à autorisation environnementale destinée à s'implanter au sein d'un parc naturel marin, doit être en cohérence avec les orientations et mesures fixées dans le plan de gestion de ce parc et dans les documents qui y sont annexés, eu égard notamment à l'implantation et à la nature des ouvrages pour lesquels l'autorisation est demandée, et aux nuisances associées à leur exploitation. 9. Il résulte de l'instruction, et notamment des termes mêmes de l'avis du 17 mai 2018 produit au dossier pour la première fois en appel que, pour refuser son accord au projet, le conseil de gestion du parc naturel marin de Mayotte a relevé que dans la carte des vocations annexée au plan de gestion du parc, le site d'implantation du projet était placé en zone de protection du milieu marin où les impacts anthropiques devaient être limités, vouée à la protection des espèces et habitats remarquables et des fonctionnalités halieutiques et à la restauration du patrimoine naturel et de la qualité de l'eau. Il s'est fondé sur ce que ces vocations étaient " totalement incompatibles " avec l'exploitation d'une installation aquacole de forte capacité, l'emplacement du projet se trouvant à proximité immédiate de massifs coralliens dans une zone où il est nécessaire de limiter les impacts anthropiques et ses effets sur le milieu marin consistant en particulier dans l'altération notable du milieu marin et l'enrichissement anormal du milieu en azote et phosphore. 10. Il résulte de l'instruction que le projet en litige consiste à implanter 12 cages de 20 mètres de diamètre et de 18 à 20 mètres de profondeur ainsi que 3 cages de 12 mètres de diamètre, fixées par des ancres et des aussières, dans la baie de Mtsangamboua au nord de Mayotte. Il résulte de l'instruction que ce site, inclus dans une zone de protection du parc naturel marin de Mayotte, présente le milieu aquatique le moins contaminé en polluants de tout le lagon, une transparence des eaux qualifiée d'exceptionnelle par l'étude d'impact et une teneur en nitrates et en phosphates très faible. L'étude d'impact ne nie pas l'apport en azote et en phosphore qui résultera du fonctionnement de ces installations d'aquaculture, du fait des aliments et des excrétions. Si l'étude d'impact relativise l'effet de ces apports sur la qualité des eaux et des fonds vaseux du lagon, indiquant que ces apports seraient même bénéfiques par l'enrichissement de l'endofaune qu'ils entraîneraient, cette étude, reposant essentiellement sur des modèles observés dans d'autres zones, ne comporte aucune analyse détaillée des peuplements existants et ne peut être regardée comme permettant d'écarter un phénomène de dystrophie et, par suite, un impact sur l'équilibre des écosystèmes environnants et en particulier des coraux, ou un effet d'envasement défavorable à l'endofaune des sédiments. Dès lors, le conseil de gestion du parc a pu légalement s'appuyer, pour émettre un avis défavorable au projet, sur le fait que le projet, eu égard à son implantation et aux nuisances liées à son exploitation, n'était pas en cohérence avec le plan de gestion du parc naturel marin et notamment avec la carte des vocations. 11. Pour refuser son accord au projet, le conseil de gestion s'est également fondé sur l'incompatibilité du projet avec le schéma régional de développement de l'aquaculture de Mayotte, qui ne résulte d'aucun élément de l'instruction. Il résulte toutefois de l'instruction que le conseil de gestion aurait émis la même décision s'il ne s'était fondé que sur le manque de cohérence du projet avec le plan de gestion du parc naturel marin qui suffisait à justifier légalement cet avis. Le ministre est ainsi fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont retenu, pour annuler l'arrêté préfectoral du 25 juin 2018, que l'avis du conseil de gestion du parc naturel marin était entaché d'illégalité pour s'être uniquement fondé sur l'emplacement du projet dans la zone des protections définie par la carte des vocations qui n'a pas le caractère d'un zonage règlementaire. 12. Il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Mayotte Aqua Mater à l'encontre de l'arrêté préfectoral contesté. Sur les autres moyens soulevés par la société Mayotte Aqua Mater : 13. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le préfet de Mayotte était en situation de compétence liée pour refuser l'autorisation sollicitée dès lors que le conseil de gestion du parc naturel marin avait rendu un avis négatif. En s'estimant lié par cet avis, le préfet n'a donc pas entaché sa décision d'erreur de droit. Dès lors, seuls la régularité et le bien-fondé de l'avis du conseil de gestion du parc naturel marin de Mayotte peuvent être utilement critiqués dans le cadre de la présente instance. Ainsi, les moyens invoqués par la société Mayotte Aqua Mater tirés de ce que son dossier de demande était complet, du non-respect par l'administration du délai fixé par l'article L. 512-2-1 du code de l'environnement pour se prononcer sur le caractère complet du dossier, de l'insuffisante motivation de l'arrêté contesté et de la méconnaissance du principe du contradictoire devant le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques doivent être écartés comme inopérants. 14. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif, par le jugement attaqué, a annulé l'arrêté préfectoral du 25 juin 2018 et a enjoint à l'administration de réexaminer la demande. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Mayotte du 1er mars 2021 est annulé. Article 2 : La demande de la société Mayotte Aqua Mater présentée devant le tribunal administratif de Mayotte est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la société par actions simplifiée Mayotte Aqua Mater. Une copie en sera adressée pour information au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 14 mars 2023 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Nathalie Gay, première conseillère, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2022. La première assesseure, Nathalie GayLa présidente-rapporteure, Elisabeth A... La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX01801