CAA de NANCY, 4ème chambre, 27/12/2019, 18NC00450, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-27
Numéro : 18NC00450
Président : M. DEVILLERS
Rapporteur : Mme Sandrine  ANTONIAZZI
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : M & R AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... C... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté par lequel le président de la communauté de communes du pays de Hanau a prononcé son changement d'affectation et lui a retiré 15 points de nouvelle bonification indiciaire (NBI), ainsi que la décision rejetant son recours gracieux contre cet arrêté, de condamner la communauté de communes du pays de Hanau à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de ses préjudices de carrière et moral et d'enjoindre à cette collectivité de la réintégrer dans ses fonctions antérieures et de reconstituer sa carrière, avec paiement rétroactif de la NBI. Mme C... a par ailleurs demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 7 mai 2015 par laquelle le président de la communauté de communes du pays de Hanau a rejeté son recours gracieux du 16 mars 2015 tendant à obtenir l'octroi de la protection fonctionnelle, de condamner cette collectivité à lui verser une somme de 30 000 euros en réparation de ses préjudices de carrière, moral et financier, d'enjoindre à cette dernière de lui accorder la protection fonctionnelle et de la condamner à prendre en charge l'ensemble des frais de justice qu'elle a acquittés. Par un jugement n° 1503815, 1503816 du 14 décembre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 7 mai 2015 en tant qu'elle refusait à Mme C... le bénéfice de la protection fonctionnelle, a mis à la charge de la communauté de communes du pays de Hanau le versement à Mme C... de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 21 février 2018, Mme C..., représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 14 décembre 2017 en toutes ses dispositions sauf l'article 1er ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 20 janvier 2015 par lequel le président de la communauté de communes du pays de Hanau a prononcé son changement d'affectation et lui a retiré 15 points de nouvelle bonification indiciaire (NBI), ensemble le rejet de son recours gracieux du 7 mai 2015 ; 3°) de condamner la communauté de communes du pays de Hanau à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de ses préjudices de carrière et moral ; 4°) d'enjoindre à la communauté de communes du pays de Hanau de la réintégrer sur ses fonctions antérieures et de reconstituer sa carrière, avec paiement rétroactif de la NBI ; 5°) de confirmer l'annulation de la décision du 7 mai 2015 par laquelle le président de la communauté de communes du pays de Hanau a rejeté sa demande d'octroi de la protection fonctionnelle ; 6°) de condamner la communauté de communes du pays de Hanau à lui verser une somme de 30 000 euros en réparation de ses préjudices de carrière, moral, de santé et financier ; 7°) d'enjoindre à la communauté de communes du pays de Hanau de lui accorder la protection fonctionnelle ; 8°) de condamner la communauté de communes du pays de Hanau à prendre en charge, au titre de la protection fonctionnelle, l'ensemble des frais de justice qu'elle a acquittés, arrêtés à la somme de 7 189,95 euros hors taxes à la date de la requête ; 9°) de mettre à la charge de la communauté de communes du pays de Hanau une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'avis de la commission administrative paritaire n'a pas été recueilli préalablement au prononcé de l'arrêté du 20 janvier 2015 modifiant son affectation ; - le comité technique paritaire aurait dû être saisi dès lors que l'arrêté litigieux est intervenu dans le cadre d'une réorganisation de service ; - le tribunal a inversé la charge de la preuve en estimant qu'elle n'avait pas établi que la vacance de son nouveau poste n'avait pas été publiée ; - le changement d'affectation en cause présente un caractère disciplinaire ; - elle ne pouvait pas faire l'objet d'une sanction dès lors qu'elle a été victime de faits de harcèlement moral ; - compte tenu de l'illégalité de la décision de changement d'affectation, elle a droit au versement de 15 000 euros en réparation du préjudice subi ainsi qu'au rétablissement de sa nouvelle bonification indiciaire (NBI) du 15 juillet 2014 au 1er janvier 2016 ; - le jugement attaqué n'est pas motivé et est entaché d'une omission à statuer concernant ses conclusions dirigées contre le refus de protection fonctionnelle et les conséquences qui en découlent ; - c'est à bon droit que le tribunal a annulé la décision du 7 mai 2015 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle comme étant entachée d'un défaut de motivation ; - cette décision est entachée d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit dès lors qu'elle a été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral à l'origine d'une dégradation de son état de santé ; - l'illégalité de cette décision engage la responsabilité pour faute de la collectivité qui doit être condamnée à indemniser les préjudices de carrière, moral, de santé et financier qu'elle a subis ; - il y a lieu de mettre à la charge de la collectivité les frais et honoraires de procédure qu'elle a exposés, qui s'élèvent à la somme de 7 189,95 euros hors taxes. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2018, la communauté de communes du pays de Hanau - La Petite Pierre, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme C... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Antoniazzi, premier conseiller, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - les observations de Me A..., avocate de Mme C..., - et les observations de Me Grodwohl, avocat de la communauté de communes du pays de Hanau. Considérant ce qui suit : 1. Mme D... C... est agent de la fonction publique territoriale, titulaire du grade d'éducateur principal de jeunes enfants depuis le 13 juin 2013. Elle a été nommée directrice du service enfance et jeunesse de la communauté de communes du pays de Hanau (CCPH) à compter du 14 janvier 2014. A la suite de tensions survenues au sein de ce service, le président de la CCPH a, par deux arrêtés des 15 et 16 juillet 2014, mis fin aux fonctions de directrice de Mme C... et supprimé le bénéfice de 15 points de nouvelle bonification indiciaire (NBI). Ces deux arrêtés ont été retirés le 22 décembre 2014. Par un arrêté du 20 janvier 2015, le président de communauté de communes du pays de Hanau a, de nouveau, mis fin aux fonctions de direction de Mme C..., l'a affectée sur un poste de coordinatrice au service enfance et jeunesse et supprimé l'allocation de 15 points de NBI. Le 16 mars 2015, Mme C... a sollicité le retrait de l'arrêté du 20 janvier 2015 ainsi que l'octroi de la protection fonctionnelle. Par décision du 7 mai 2015, le président de la CCPH a opposé un refus à ces deux demandes. Mme C... fait appel du jugement du 14 décembre 2017 en tant que le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 20 janvier 2015 et a rejeté ses conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice subi du fait de l'illégalité fautive des décisions du 20 janvier 2015 et du 7 mai 2015 lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ont annulé la décision du 7 mai 2015 refusant d'accorder à Mme C... la protection fonctionnelle au motif qu'elle était entachée d'un défaut de motivation, après avoir précisé qu'il n'était pas besoin de statuer sur les autres moyens de la requête. Ils n'ont ce faisant commis aucune irrégularité. 3. En second lieu, contrairement à ce que soutient Mme C..., les premiers juges ont statué sur les conclusions à fin d'injonction résultant de l'annulation de la décision du 7 mai 2015 et sur les conclusions indemnitaires afférentes mais ont estimé que cette annulation, eu égard au moyen retenu, n'impliquait aucune mesure d'exécution et n'ouvrait droit à aucune indemnisation. 4. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'omission à statuer. Sur le bien-fondé du jugement : Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions prononçant le changement d'affectation et le retrait de la NBI : 5. En premier lieu, selon l'article 52 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement ; seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l'avis des commissions administratives paritaires ". 6. La décision litigieuse, qui a retiré les fonctions de chef de service enfance et jeunesse et de directrice du service multi-accueil exercées par Mme C... pour l'affecter sur un poste de coordinatrice au service enfance et jeunesse et a mis fin au bénéfice de 15 points de NBI, emporte une modification de la situation de l'intéressée justifiant la saisine de la commission administrative paritaire. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, par un avis émis le 14 octobre 2014, la commission administrative paritaire s'est prononcée favorablement sur la nouvelle affectation de Mme C.... Si cet avis mentionnait que la nouvelle affectation de Mme C... a été prise à titre conservatoire, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que la décision initiale du 16 juillet 2014, qui avait le même objet que la décision en cause et avait été retirée le 22 décembre 2014, aurait été prise à titre provisoire. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission ne se serait pas prononcée en toute connaissance de cause sur la situation de Mme C..., préalablement au prononcé de la décision du 20 janvier 2015. Le moyen tiré du vice de procédure doit ainsi être écarté. 7. En deuxième lieu, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d'écarter le moyen tiré de l'absence de consultation du comité technique paritaire repris en appel par Mme C... sans élément de droit ou de fait nouveau par rapport à l'argumentation qu'elle avait développée devant le tribunal. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article 41 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade. / Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir. / (...). ". Ces dispositions ne s'appliquent pas à l'administration dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service. 9. En quatrième lieu, un changement d'affectation ordonné d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 10. Il ressort des pièces du dossier que la décision modifiant d'office l'affectation de Mme C... a été prise en raison des difficultés relationnelles rencontrées par l'intéressée avec l'ensemble des agents de la structure multi-accueil qu'elle dirigeait. Ces difficultés ont été portées à la connaissance de la hiérarchie de Mme C... par la transmission de onze plaintes d'agents du service, mettant en cause des comportements inappropriés de la direction de la structure, qui ont ensuite été corroborées par la réalisation d'une enquête interne et d'un audit diligenté par le centre de gestion. Le changement d'affectation de Mme C..., qui n'a pas entraîné une dégradation de sa situation professionnelle, était ainsi exclusivement motivé par l'intérêt du service et ne présentait pas le caractère d'une sanction déguisée. 11. En dernier lieu, aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / (...) / le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés ". 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision de changement d'affectation de Mme C... a été prise avant même que cette dernière ne dénonce avoir été victime d'agissements constitutifs selon elle de harcèlement moral. 13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que cette décision a été prise uniquement dans l'intérêt du service, pour mettre fin aux tensions existant entre le personnel de la structure multi-accueil et Mme C.... Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 quinquiès précité doit être écarté. Sur les conclusions indemnitaires : 15. D'une part, Mme C... n'ayant pas établi l'illégalité du changement d'affectation qui lui a été imposé, ses conclusions tendant à l'indemnisation de préjudices résultant de cette décision ne peuvent qu'être rejetées. 16. D'autre part, il appartient à un agent public, qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 17. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. 18. Si Mme C... a été accusée à tort par un agent placé sous sa responsabilité d'agissements constitutifs de harcèlement moral, il résulte toutefois de l'instruction qu'elle rencontrait des difficultés professionnelles importantes avec l'ensemble des agents de la structure multi-accueil, justifiant que son changement d'affectation soit ordonné dans l'intérêt du service. Par suite, ce changement de poste ne caractérise pas un agissement constitutif de harcèlement moral. 19. Enfin, aux termes de l'article 11 de la même loi : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) ". 20. Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en oeuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 21. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que Mme C... aurait été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral. Dans ces conditions, le président de la CCPH n'a pas commis d'erreur d'appréciation, ni d'erreur de droit en estimant que les agissements dénoncés par l'intéressée ne révélaient pas un harcèlement moral et était fondé à refuser la protection fonctionnelle. Si toutefois, la décision du 7 mai 2015 refusant le bénéfice de cette protection a été annulée par le tribunal administratif pour un vice de forme, cette circonstance n'a pas, en l'espèce, causé à Mme C... un préjudice direct et certain de nature à lui ouvrir droit à réparation, dès lors que cette décision était justifiée au fond. Par suite, ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées. 22. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 20 janvier 2005, ensemble le rejet de son recours gracieux, ainsi que ses conclusions indemnitaires. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent être également rejetées. Sur les frais d'instance : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du pays de Hanau - La Petite Pierre, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont Mme C... demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En outre, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... la somme demandée par la communauté de communes du pays de Hanau - La Petite Pierre au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... et les conclusions de la communauté de communes du pays de Hanau - La Petite Pierre présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... C... et à la communauté de communes du pays de Hanau - La Petite Pierre. 2 N° 18NC00450