Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 10/10/2014, 13NT01164, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-10
Numéro : 13NT01164
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : VENDE

Vu, I, sous le n° 13NT01164, la requête, enregistrée le 19 avril 2013, présentée pour M. et Mme A..., demeurant..., par Me Vendé, avocat au barreau de Nantes ; M. et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 10-1418 du 14 février 2013 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2009 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC de la Durandière-La-Lande sur le territoire de la commune du Loroux-Bottereau, en tant qu'il inclut dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique, les parcelles cadastrées DP 700 et DO 41p ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement du 14 février 2013 est entaché d'omissions à statuer sur les moyens tirés de ce que le préfet de la Loire-Atlantique a méconnu l'engagement qu'il avait pris le 11 août 2008 dans sa lettre au maire du Loroux-Bottereau et de ce que l'arrêté du 18 décembre 2009 litigieux méconnaît les recommandations de la charte du 21 octobre 2005 pour la prise en compte de l'agriculture dans l'aménagement du territoire; - l'arrêté du 18 décembre 2009 ne comporte pas la motivation exigée par les dispositions de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime ; la seule circonstance que l'arrêté contesté indique que le document de motivation lui est annexé ne prouve pas l'existence de cette annexe ; le préfet aurait dû produire un extrait du recueil des actes administratifs pour établir cette circonstance ; à défaut, l'arrêté ne peut être regardé comme motivé ; en outre, ce document de motivation ne répond pas aux arguments développés par le ministre dans son avis défavorable du 8 avril 2009 ; - l'avis émis par le commissaire enquêteur à la suite de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est entaché d'irrégularité ; - le commissaire enquêteur a émis des réserves qui n'ont pas été levées ; - en incluant la parcelle DP 700 dans l'emprise de la déclaration d'utilité publique, le préfet a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; le préfet de la Loire-Atlantique a fait une lecture erronée de l'avis complémentaire du 4 novembre 2009 du ministre de l'agriculture ; l'arrêté du 18 décembre 2009 a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; le préfet a méconnu ses engagements antérieurs ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2014, présenté par le ministre de l'intérieur qui conclut au rejet de la requête ; il déclare qu'il entend reprendre les écritures produites en première instance par le préfet de la Loire-Atlantique ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 1er septembre 2014, présenté pour M. et Mme A... qui concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens qu'ils développent et, en outre, par le moyen que l'arrêté du 18 décembre 2009 a été pris par une autorité incompétente dès lors qu'il n'est pas établi que le chef de service en charge de l'aménagement et des procédures d'enquêtes publiques et d'expropriation n'a pas reçu compétence en matière de déclaration d'utilité publique ; Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2014, présenté par le ministre de l'intérieur qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire en défense par les mêmes motifs qu'il développe et par le motif que le secrétaire général de la préfecture était compétent pour prendre l'arrêté du 18 décembre 2009 ; Vu, II, sous le n° 13NT02658, la requête, enregistrée le 16 septembre 2013, présentée pour M. et Mme A..., demeurant..., par Me Vendé, avocat au barreau de Nantes ; M. et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 10-5742 du 18 juillet 2013 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 juin 2010 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant cessible la parcelle DP 700 ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de ce que l'arrêté préfectoral du 4 juin 2010 a été pris par une autorité incompétente ; - cet arrêté a été pris par une autorité incompétente ; - l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2009 portant déclaration d'utilité publique est entaché d'illégalité ; il ne comporte pas la motivation exigée par les dispositions de l'article L. 643-4 du code rural ; l'avis émis par le commissaire enquêteur à la suite de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est entaché d'irrégularité ; le commissaire enquêteur a émis des réserves qui n'ont pas été levées ; en incluant la parcelle DP 700 dans l'emprise de la déclaration d'utilité publique, le préfet a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; il a fait une lecture erronée de l'avis complémentaire du 4 novembre 2009 du ministre de l'agriculture ; l'arrêté a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; le préfet a méconnu ses engagements antérieurs ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2014, présenté par le ministre de l'intérieur qui conclut au rejet de la requête ; il déclare qu'il entend reprendre les écritures produites en première instance par le préfet de la Loire-Atlantique ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 1er septembre 2014, présenté pour M. et Mme A... qui concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens qu'ils développent et, en outre, par le moyen que l'arrêté du 4 juin 2010 a été pris par une autorité incompétente dès lors qu'il n'est pas établi que le chef de service en charge de l'aménagement et des procédures d'enquêtes publiques et d'expropriation n'a pas reçu compétence en la matière de déclaration d'utilité publique ; Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2014, présenté par le ministre de l'intérieur qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire en défense par les mêmes motifs qu'il développe et par le motif que le secrétaire général de la préfecture était compétent pour prendre l'arrêté du 4 juin 2010 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Buffet, premier conseiller ; - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public ; - et les observations de Me Vendé, avocat de M. et Mme A... ; 1. Considérant que les requêtes susvisées de M. et Mme A... présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que M. et Mme A... relèvent appel, par leur requête n° 13NT01164, du jugement du 14 février 2013 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2009 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de la Durandière-La-Lande sur le territoire de la commune du Loroux-Bottereau, en tant qu'il inclut les parcelles cadastrées DP 700 et DO 41p dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique, et par leur requête n° 13NT02658, du jugement du 18 juillet 2013 de ce tribunal en tant qu'il a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 4 juin 2010 déclarant cessible la parcelle DP 700 ; Sur la requête n° 13NT01164 : Sur la régularité du jugement du 14 février 2013 : 3. Considérant que le jugement du 14 février 2013 répond au moyen tiré par les requérants de ce que le préfet de la Loire-Atlantique aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en incluant la parcelle DP 700 leur appartenant dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique ; que, par suite, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments relatifs, notamment, aux engagements antérieurs du préfet et aux recommandations de la charte du 21 octobre 2005 pour la prise en compte de l'agriculture dans l'aménagement du territoire, avancés par M. et Mme A... à l'appui de leur moyen, n'ont pas entaché leur jugement d'une omission à statuer sur ce moyen ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2009 portant déclaration d'utilité publique en tant qu'il inclut la parcelle cadastrée DO 41p dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique : 4. Considérant que M. et Mme A... ne contestent pas l'irrecevabilité qu'ont opposée les premiers juges à leurs conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2009 portant déclaration d'utilité publique, en tant qu'il inclut la parcelle cadastrée DO 41p dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique; que ces conclusions ne peuvent, pour ce motif, qu'être rejetées ; En ce qui concerne l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2009 portant déclaration d'utilité publique en tant qu'il inclut la parcelle cadastrée DP 700 dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique : 5. Considérant, en premier lieu, que M. Papaud, secrétaire général de la préfecture de la Loire-Atlantique, qui a signé l'arrêté contesté, a reçu délégation du préfet, par arrêté du 3 août 2009, publié au recueil des actes administratifs du même mois, à l'effet de signer, en toutes matières, tous les actes, correspondances et documents incombant au préfet à l'exclusion des décisions de réquisition du comptable public, des décisions de réquisition de la force armée, des arrêtés de conflit et des décisions qui font l'objet d'une délégation à un chef de service, au nombre desquelles ne figurent pas les arrêtés portant déclaration d'utilité publique ; que, par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté a été pris par une autorité incompétente doit être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet le dossier avec ses conclusions soit au préfet si l'enquête est ouverte à la préfecture, soit au sous-préfet dans les autres cas. Le dossier est transmis, le cas échéant, par le sous-préfet au préfet avec son avis. - Ces opérations, dont il est dressé procès-verbal, doivent être terminées dans un délai d'un mois à compter de l'expiration du délai d'enquête fixé dans l'arrêté du préfet visé à l'article R. 11-4. " ; 7. Considérant, d'une part, que le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable au projet, en précisant qu'il " permet de répondre à la demande de logements dans le respect des différents règlements et chartes " et contribue, ainsi au développement économique de la commune tout en préservant les zones d'activités agricole et viticole ; que, ce faisant, le commissaire-enquêteur a suffisamment motivé ses conclusions ; que le délai d'un mois prévu par les dispositions de l'article R. 11-10 précité n'est pas prescrit à peine de nullité ; que, par suite, les dispositions de cet article n'ont pas été méconnues ; 8. Considérant, d'autre part, que le commissaire-enquêteur a assorti son avis favorable de deux recommandations, dont l'une se rapporte à la parcelle DP 700 ; qu'il préconise non que cette parcelle soit retirée du périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique mais qu'elle demeure une zone verte à usage viticole, et qu'une protection soit mise en place, dans un autre secteur, " pour éviter des conflits de voisinage lors des traitements sanitaires " ; que ces recommandations ne peuvent être regardées comme des réserves de nature à changer la portée de son avis ; qu'en tout état de cause et à supposer même que son avis aurait été défavorable, le préfet de la Loire-Atlantique était compétent, en application des dispositions de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction issue de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, pour prendre l'arrêté du 18 décembre 2009 ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime : " Tout organisme de défense et de gestion d'une appellation d'origine peut saisir l'autorité administrative compétente s'il estime que le contenu d'un document d'aménagement ou d'urbanisme en cours d'élaboration, un projet d'équipement, de construction, (...) d'implantation d'activités économiques est de nature à porter atteinte à l'aire ou aux conditions de production, à la qualité ou à l'image du produit d'appellation. Préalablement à toute décision, cette autorité administrative doit recueillir l'avis du ministre chargé de l'agriculture, pris après consultation de l'Institut national de l'origine et de la qualité. Le ministre chargé de l'agriculture dispose, pour donner son avis, d'un délai de trois mois à compter de la date à laquelle il est saisi par l'autorité administrative. Lorsqu'elle décide de ne pas suivre l'avis du ministre, l'autorité administrative en précise les motifs dans sa décision. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article. " ; 10. Considérant que le ministre chargé de l'agriculture, consulté par le préfet de la Loire-Atlantique en application des dispositions précitées de l'article L. 643-4 du code rural, a émis, le 8 avril 2009, un avis défavorable à l'intégration, dans le périmètre du projet déclaré d'utilité publique en vue de la réalisation de la ZAC de la Durandière-La-Lande, de la parcelle DP 700 au motif que cette parcelle se situe à proximité du chai de vinification de l'Earl A...exploité par les requérants ; que l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2009, qui intègre cette parcelle dans ce périmètre, vise cet avis défavorable, la délibération du conseil municipal de la commune de Loroux-Bottereau déclarant le projet d'intérêt général, en précisant que cette délibération confirme que " la parcelle DP 700 sera laissée en espace naturel afin de maintenir un espace tampon entre les constructions et l'aire de manoeuvre du chai de l'exploitation de l'EarlA... " et vise également le " rapport de motivation relatif à l'utilité publique du projet d'aménagement de la ZAC de la Durandière-La-Lande " établi, le 1er décembre 2009, par la commune, lequel a été annexé à l'arrêté litigieux et qui relève, s'agissant de l'intégration de cette parcelle, qu'elle n'est pas comprise dans l'aire d'appellation contrôlée " Muscadet ", qu'elle est " destinée à la création d'un espace vert qui sera aménagé entre les futures constructions et le village de la Durandière ", " que conformément au volet viticole de la charte agricole, les premières constructions seront à une distance minimum de 50 mètres " de la parcelle DP 700 et que " le lot constructible 67 " qui la jouxte est supprimé et classé en espace naturel " ; que l'arrêté litigieux doit ainsi être regardé comme précisant suffisamment les motifs pour lesquels le préfet n'a pas suivi l'avis défavorable du ministre ; que, par suite, et alors que les requérants se bornent à soutenir qu'il n'est pas établi que le rapport de motivation susmentionné lui aurait été annexé, il n'est pas entaché d'irrégularité au regard des prescriptions de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime; 11. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa version alors en vigueur : " Ainsi qu'il est dit aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural : " Art. L. 123-24-Lorsque les expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou ouvrages mentionnés aux articles L. 122-1 à L. 122-3 du code de l'environnement sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, l'obligation est faite au maître de l'ouvrage, dans l'acte déclaratif d'utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l'exécution d'opérations d'aménagement foncier mentionnées au 1° de l'article L. 121-1 et de travaux connexes. (...) " ; 12. Considérant que si, dans son avis du 8 avril 2009, le ministre a précisé que le projet de zone d'aménagement concerté est susceptible " de perturber l'activité du chai lors des travaux de pressurage, de vinification, d'embouteillage ", il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux compromettrait la structure de l'exploitation viticole de l'EarlA... ; que, par suite, en l'absence de précisions apportées, sur ce point, par les requérants qui ne font état que de " gêne à l'exploitation du chai ", le moyen tiré de ce que les dispositions précitées de l'article L. 23-1 ont été méconnues ne peut être accueilli ; 13. Considérant, en cinquième lieu, que si la parcelle DP 700 est située à proximité d'un chai de vinification exploité par l'EarlA..., elle n'est pas comprise dans l'aire d'appellation contrôlée " Muscadet " ; qu'il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que cette parcelle est destinée à la création d'un espace vert entre les secteurs urbanisés du village existant de la Durandière et de la future ZAC et l'exploitation agricole de l'EarlA..., que les premières constructions seront situées, conformément d'ailleurs, aux recommandations de la charte du 21 octobre 2005 pour la prise en compte de l'agriculture dans l'aménagement du territoire, à une distance d'au moins 50 mètres de l'exploitation et que la parcelle voisine initialement constructible, sera classée en zone naturelle par le plan local d'urbanisme ; que, par suite, en incluant la parcelle DP 700 dans l'emprise de la déclaration d'utilité publique, le préfet de Loire-Atlantique n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation; que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet se serait engagé à ne pas inclure cette parcelle dans l'emprise de l'opération ; que, dès lors, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que " le préfet serait revenu sur ses propres promesses " ne peut qu'être écarté ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 14 février 2013 attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2009 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC de la Durandière-La-Lande sur le territoire de la commune du Loroux-Bottereau, en tant qu'il inclut dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique, les parcelles cadastrées DO 41p et DP 700 ; Sur la requête n° 13NT02658 : Sur la régularité du jugement du 18 juillet 2013 : 15. Considérant que les premiers juges ont omis de répondre au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré par M et Mme A... de ce que l'arrêté du 4 juin 2010 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant cessible la parcelle DP 700 a été pris par une autorité incompétente ; que, par suite, le jugement du 18 juillet 2013 du tribunal administratif de Nantes est entaché d'irrégularité et doit être annulé ; 16. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté préfectoral du 4 juin 2010 présentées par M. et Mme A... devant le tribunal administratif de Nantes ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 17. Considérant, d'une part, que M. Papaud, secrétaire général de la préfecture de Loire-Atlantique, qui a signé l'arrêté contesté, a reçu délégation du préfet, par arrêté du 3 août 2009, publié au recueil des actes administratifs du même mois, à l'effet de signer, en toutes matières, tous les actes, correspondances et documents incombant au préfet à l'exclusion des décisions de réquisition du comptable public, des décisions de réquisition de la force armée, des arrêtés de conflit et des décisions qui font l'objet d'une délégation à un chef de service, au nombre desquelles ne figurent pas les arrêtés de cessibilité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté a été pris par une autorité incompétente doit être écarté ; 18. Considérant, d'autre part, que M. et Mme A... invoquent, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2009 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC de la Durandière-La-Lande, par les mêmes moyens que ceux présentés précédemment ; qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, cet arrêté n'est pas entaché des illégalités alléguées ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté préfectoral du 4 juin 2010 déclarant cessible la parcelle DP 700 est entaché d'illégalité ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement des sommes que M. et Mme A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 18 juillet 2013 du tribunal administratif de Nantes est annulé. Article 2 : La demande de M. et Mme A... tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 juin 2010 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant cessible la parcelle DP 700 est rejetée. Article 3 : La requête n° 13NT01164 de M. et Mme A... et le surplus des conclusions de leur requête n° 13NT02658 sont rejetés. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 15 septembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Buffet, premier conseiller. - M. Pouget, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 octobre 2014. Le rapporteur, C. BUFFETLe président, A. PÉREZ Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 Nos 13NT01164, 13NT02658 2 1