CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 10/05/2022, 20TL20998, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-10
Numéro : 20TL20998
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : M. Thierry  TEULIERE
Commissaire du gouvernement : Mme CHERRIER
Avocat(s) : PHILIPPE PETIT & ASSOCIES CABINET D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Saint-Amans-des-Côts a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène du 18 décembre 2018 portant rectification des attributions de compensation des communes de Saint-Amans-des-Côts et de Saint-Symphorien-de-Thénières ainsi que la délibération du conseil communautaire du 31 janvier 2019 portant définition des attributions de compensation provisoires pour l'année 2019. La commune de Saint-Symphorien-de-Thénières a aussi demandé au tribunal d'annuler la même délibération du 18 décembre 2018 portant rectification des montants d'attributions de compensation et l'avis des sommes à payer portant ampliation d'un titre de recettes émis le 21 décembre 2018, d'un montant de 27 030,08 euros. Le préfet de l'Aveyron a également demandé au tribunal par un déféré l'annulation de la délibération n° 2018211 du 18 décembre 2018 du conseil communautaire de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène relative à la rectification des attributions de compensation des communes de Saint-Amans-des-Côts et de Saint-Symphorien-de-Thénières, de la délibération n° 2018212 du 18 décembre 2018 du conseil communautaire en tant qu'elle porte sur les attributions de compensation définitives des communes de Saint-Amans-des-Côts et de Saint-Symphorien-de-Thénières pour l'année 2018 et de la délibération n° 2019002 du conseil communautaire, en date du 31 janvier 2019, en tant qu'elle porte définition des attributions de compensation provisoires pour les communes de Saint-Amans-des-Côts et de Saint-Symphorien-de-Thénière pour l'année 2019. Par un jugement n°s 1900853-1900874-1900926-1902999 du 13 février 2020, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les délibérations du 18 décembre 2018 en tant qu'elles portent sur la rectification des montants des attributions de compensation versées aux communes de Saint-Symphorien-de-Thénières et de Saint-Amans-des-Côts, la délibération du 31 janvier 2019 en tant qu'elle porte définition des attributions de compensation provisoires pour 2019 pour les communes de Saint-Symphorien-de-Thénières et de Saint-Amans-des-Côts, ainsi que l'avis des sommes à payer portant ampliation d'un titre de recettes émis le 21 décembre 2018 d'un montant de 27 030,08 euros et le titre de recette n° 693 portant sur la régularisation des attributions de compensation à l'encontre de la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 16 mars 2020, des mémoires, enregistrés les 19 juin 2020, 21 janvier et 24 février 2021 ainsi qu'un mémoire récapitulatif, enregistré le 25 mars 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n°20BX00998 puis le 16 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°20TL20998, la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène, représentée par le cabinet d'avocats Philippe Petit et associés, agissant par Me Petit, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse n°s 1900853-1900874-1900926-1902999 du 13 février 2020 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et des communes de Saint-Amans-des-Côts et de Saint-Symphorien-de-Thénières une somme de 1 500 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est mal fondé dès lors qu'en prenant la délibération du 18 décembre 2018, elle n'a jamais entendu procéder à une révision de l'attribution de compensation au sens de l'article 1609 nonies C du code général des impôts mais elle a seulement appliqué la clause de revoyure prévue dans la délibération initiale du 18 juillet 2007 ; elle ne perçoit plus rien au titre du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle ou d'une dotation équivalente, les sommes en débat étant désormais exclusivement perçues de l'Etat par la commune de Montézic, elle a, dès lors, pu à bon droit, par simple délibération, mettre fin à l'accord local et procéder à une diminution des attributions de compensation en application de la clause de revoyure ; - en adoptant la délibération du 18 décembre 2018, elle s'est inscrite dans le cadre des dispositions de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - elle n'a jamais entendu faire application d'une révision de l'attribution de compensation au sens de la loi dans la mesure où le reversement provenant du fonds n'avait pas à être intégré dans l'attribution de compensation, elle pouvait mettre fin à ces reversements sans passer par la procédure de révision des attributions de compensation du 5° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ; - elle a librement fixé, par sa délibération du 18 juillet 2007, les conditions de révision des attributions de compensation ; - l'esprit et la logique du 5ème alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code conduisent à considérer qu'elle est en droit de réduire l'attribution de compensation d'une commune unilatéralement quand elle subit elle-même une diminution des recettes ayant en leur temps justifié le montant versé à cette commune, à concurrence de sa perte ; - la délibération rectifiant les attributions de compensation étant légale, la délibération du 31 janvier 2019 l'est également de même que le titre de recettes du 21 décembre 2018 émis à l'encontre de la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières. Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 mai 2020 et le 21 janvier 2021, la commune de Saint-Amans-des-Côts, représentée par la Scp d'avocats CGCB et associés, agissant par Me Aldigier et Me Gras, conclut au rejet de la requête, à la suppression du passage commençant en page 3 de la requête " c'est ainsi que la communauté " et se terminant en page 4 par les mots " de l'intercommunalité ", et à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - elle ne renonce pas à ses moyens de première instance ; - en réduisant unilatéralement le montant de son attribution de compensation, la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène a méconnu les dispositions du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la clause de revoyure ne peut être appliquée en dehors du cadre posé par le législateur, l'appelante se méprend sur sa portée, les parties avaient renoncé à son application ; - le moyen tiré de l'application de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration sera écarté, ce code ne s'appliquant pas aux relations entre autorités publiques, il n'a jamais été question de subordonner le montant de l'attribution de compensation au maintien des versements du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle ; - le moyen tiré de ce que les reversements de l'ancien fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle n'auraient pas dû être intégrés dans les attributions de compensation est infondé, le principe étant celui de la liberté pour déterminer le montant des attributions de compensation ; - la libre fixation des modalités de révision de l'attribution de compensation ne peut être appliquée en cas de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale ; - le moyen tiré de ce que l'esprit et la logique du 5ème alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code justifieraient une baisse de l'attribution de compensation procède d'une lecture erronée du dispositif législatif. Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 juin 2020 et 28 avril 2021 ce dernier n'ayant pas été communiqué, la préfète de l'Aveyron conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que le moyen tiré du caractère mal fondé du jugement du tribunal doit être écarté. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2021, la commune de Saint-Symphorien -de-Thénières, représentée par Me Hudrisier, conclut au rejet de la requête et à ce que soient mis à la charge de la communauté de communes les dépens ainsi qu'une somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - elle ne renonce pas à ses moyens de première instance ; - la rectification de compensation est subordonnée par les dispositions du 5°1 du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts à des dérogations qui ne trouvent pas à s'appliquer en l'espèce ; - la prétendue clause de revoyure ne prévoit aucune dérogation aux dispositions de l'article 1909 nonies C du code et la révision, simple possibilité, ne saurait déroger à ces dispositions du code général des impôts ; - les dispositions de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables au litige ; - le moyen tiré de ce que les reversements de l'ancien fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle n'auraient jamais dû être intégrés dans le lien financier de l'attribution de compensation est infondé, compte tenu du principe de liberté pour déterminer le montant des attributions de compensation ; - l'appelante ne peut invoquer l'esprit et la logique du 5ème alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Par une ordonnance du 8 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 6 octobre 2021. Par une ordonnance en date du 7 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général des impôts ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller, - les conclusions de Mme Sylvie Cherrier, rapporteure publique, - les observations de Me Dumas représentant la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène, les observations de Me Becquevort, représentant la commune de Saint-Amans-des-Côts, et les observations de Me Hudrisier, représentant la commune de Saint-Symphorien -de-Thénières. Considérant ce qui suit : 1. Dans le cadre d'un accord local et par une délibération du 18 juillet 2007, la communauté de communes de la Viadène, créée en 2006, sous un régime fiscal de taxe professionnelle unique et qui regroupait notamment les communes aveyronnaises de Montézic, Saint-Amans-des-Côts et Saint-Symphorien-de-Thénières, a adopté à l'unanimité de ses membres le montant des attributions de compensation à verser aux communes de Saint-Amans-des-Côts et Saint-Symphorien-de-Thénières. Ces attributions étaient fondées sur les ressources provenant du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle. La même délibération prévoyait que la commune de Montézic reversait à la communauté de communes son attribution au titre de ce fonds. Par un arrêté du 2 novembre 2016, le préfet de l'Aveyron a prononcé la fusion des communautés de communes de l'Argence, de la Viadène, du Carladez et Aubrac-Laguiole en vue de la création, à compter du 1er janvier 2017, de la communauté de communes Aubrac et Carladez. Par des délibérations du 24 octobre 2018, la communauté de communes dénommée Aubrac Carladez et Viadène a notamment décidé de rectifier les attributions de compensation destinées aux communes de Saint-Amans-des-Côts et de Saint-Symphorien-de-Thénières et de solliciter des délibérations concordantes de celles-ci, toutefois refusées par ces dernières, par des délibérations respectives des 15 et 16 novembre 2018. Par une délibération n° 2018211 du 18 décembre 2018, le conseil communautaire de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène a décidé d'abroger la délibération de la communauté de communes de la Viadène du 18 juillet 2007 qui répartissait les sommes du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, et de rectifier les attributions de compensation à partir de l'année 2018 en les réduisant de 440 000 euros pour la commune de Saint-Amans-des-Côts et de 50 000 euros pour la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières. Par une délibération n° 2018212 du même jour, le conseil communautaire a défini les attributions de compensation définitives pour l'année 2018 en les fixant à la somme de 35 009,33 euros pour la commune de Saint-Amans-des-Côts et à celle de 57 983,92 euros pour la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières. Par une autre délibération du 31 janvier 2019, le conseil communautaire a défini les montants des attributions de compensation provisoires pour l'année 2019. Par ailleurs, le 10 janvier 2019, la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières a été destinataire d'un avis des sommes à payer portant ampliation d'un titre de recettes émis le 21 décembre 2018, d'un montant de 27 030,08 euros. La communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène relève appel du jugement du 13 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé, d'une part, les délibérations du 18 décembre 2018 en tant qu'elles portent sur la rectification des montants des attributions de compensation versées aux communes de Saint-Symphorien-de-Thénières et de Saint-Amans-des-Côts, d'autre part, la délibération du 31 janvier 2019 en tant qu'elle porte définition des attributions de compensation provisoires pour l'année 2019 pour les communes de Saint-Symphorien-de-Thénières et de Saint-Amans-des-Côts, enfin, l'avis des sommes à payer portant ampliation d'un titre de recettes émis le 21 décembre 2018 d'un montant de 27 030,08 euros et le titre de recette n° 693 portant sur la régularisation des attributions de compensation à l'encontre de la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction applicable au litige : " - 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. /.../Les attributions de compensation fixées conformément aux 2°, 4°, 5° ou, le cas échéant, au 1° bis constituent une dépense obligatoire pour l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, les communes membres. Le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale communique aux communes membres, avant le 15 février de chaque année, le montant prévisionnel des attributions au titre de ces reversements./Le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale ne peut procéder à une réduction des attributions de compensation qu'après accord des conseils municipaux des communes intéressées./Toutefois, dans le cas où une diminution des bases imposables réduit le produit global disponible des impositions mentionnées au premier alinéa du 2°, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut décider de réduire les attributions de compensation ;/1° bis Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges./Ces délibérations peuvent prévoir d'imputer une partie du montant de l'attribution de compensation en section d'investissement en tenant compte du coût des dépenses d'investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d'évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV./A défaut d'accord, le montant de l'attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ;(...)- 5° 1. - Lorsqu'à la suite d'une fusion réalisée dans les conditions prévues à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, un établissement public de coopération intercommunale fait application du régime prévu au présent article et des dispositions de l'article 1638-0 bis, l'attribution de compensation versée ou perçue à compter de l'année où l'opération de fusion produit pour la première fois ses effets au plan fiscal est égale : /a) Pour les communes qui étaient antérieurement membres d'un établissement public de coopération intercommunale soumis au présent article : à l'attribution de compensation que versait ou percevait cet établissement public de coopération intercommunale l'année précédant celle où cette opération a produit pour la première fois ses effets au plan fiscal, sous réserve des dispositions de l'avant-dernier alinéa du 2° du présent V. Il peut être dérogé au présent a soit par délibérations concordantes de l'établissement public de coopération intercommunale et des communes intéressées dans les conditions du 1° bis, soit, uniquement les trois premières années d'existence du nouvel établissement public de coopération intercommunale par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale statuant à la majorité des deux tiers. Dans ce dernier cas, la révision ne peut pas avoir pour effet de minorer ou de majorer l'attribution de compensation de plus de 30 % de son montant, représentant au plus 5 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune intéressée l'année précédant la révision ;(...). ". 3. En premier lieu, la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène soutient qu'elle a entendu fonder sa délibération portant rectification du montant des attributions de compensation destinées aux communes de Saint-Symphorien-de-Thénières et de Saint-Amans-des-Côts sur la délibération de l'ancienne communauté de communes de la Viadène du 18 juillet 2007 prévoyant une révision en cas de diminution ou de disparition des ressources du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle dans la mesure où elle ne perçoit plus rien à ce titre. Toutefois, la mise en œuvre de cette " clause de revoyure " ne dispensait pas cette communauté de communes du nécessaire respect des dispositions du 5°1 du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Or, si ces dernières permettent effectivement une révision unilatérale uniquement durant les trois premières années d'existence du nouvel établissement public de coopération intercommunale issu d'une fusion, par délibération de son organe délibérant statuant à la majorité des deux tiers, elles prévoient également que cette révision ne peut avoir pour effet de minorer l'attribution de compensation de la commune concernée de plus de 30 % de son montant. En l'espèce, il est constant que la révision unilatérale à laquelle la communauté de communes a procédé a eu pour effet de minorer les montants des attributions de compensation à hauteur de 44% pour la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières et de 91% pour la commune de Saint-Amans-des-Côts, représentant plus de 5% des recettes réelles de fonctionnement de ces communes. Par suite, la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène n'est pas fondée à soutenir qu'elle pouvait réviser les montants des attributions de compensation versées à ses communes sur la seule base de la clause de revoyure ou des modalités de révision prévues par la délibération du 18 juillet 2007, en s'affranchissant du respect des dispositions légales précitées. 4. En deuxième lieu, si la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène fait valoir que sa délibération du 18 décembre 2018 s'inscrivait dans le cadre des dispositions de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration permettant d'abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie, le champ d'application de ce code, défini par ses articles L. 101-1 et L. 100-3, ne concerne pas les relations entre un établissement public de coopération intercommunale et les communes qui en sont membres. 5. En troisième lieu, la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène expose également que les reversements provenant du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle n'auraient pas dû être intégrés dans les attributions de compensation. Cependant, il ressort des pièces du dossier que le montant des attributions de compensation destinées aux communes de Saint-Symphorien-de-Thénières et de Saint-Amans-des-Côts a été, en application du 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, fixé librement, par la délibération du conseil communautaire du 18 juillet 2007, décidée à l'unanimité. Dès lors, l'appelante ne peut se prévaloir de la définition de l'attribution de compensation issue du 2° du V de l'article 1609 nonies C du code, correspondant à la somme d'impositions professionnelles corrigée des transferts de charge, à laquelle il ne convenait de se référer qu'à défaut d'unanimité, pour soutenir qu'elle pouvait mettre fin aux reversements du fonds de péréquation, sans avoir à mettre en oeuvre la procédure de révision des attributions de compensation prévue au 5°1 du V de l'article 1609 nonies C du code. 6. En quatrième et dernier lieu, si, en application des dispositions du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut unilatéralement décider de réduire les attributions de compensation, dans le cas où une diminution de base imposable réduit le produit global des impositions qu'il est appelé à recevoir, ces dispositions ne visent pas le cas de la disparition de ressources provenant du fonds de péréquation de la taxe professionnelle. Par suite, l'appelante ne peut utilement invoquer l'esprit et la logique de ces dispositions pour justifier la correction qu'elle a pratiquée des attributions de compensation versées aux communes intéressées. 7. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement contesté le tribunal administratif de Toulouse annulé les décisions attaquées. Sur les conclusions tendant à la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires : 8. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les cours administratives d'appel peuvent, dans les causes dont elles sont saisies, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires. 9. Les passages de la requête, dont la suppression est demandée en appel par la commune de Saint-Amans-des-Côts, n'excèdent pas le droit à la libre discussion et ne présentent pas un caractère outrageant ou diffamatoire. Les conclusions tendant à leur suppression doivent par suite être rejetées. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les communes de Saint-Symphorien-de-Thénières, de Saint-Amans-des-Côts et l'Etat, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène les sommes que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène les sommes de 1 500 euros à verser, d'une part, à la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières, d'autre part, à la commune de Saint-Amans-des-Côts au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, en l'absence de dépens dans la présente instance, les conclusions que présente la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières tendant à ce qu'ils soient mis à la charge de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène sont dépourvues d'objet et doivent donc être rejetées. D E C I D E : Article 1er : La requête de la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène est rejetée. Article 2 : La communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène versera à la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène versera à la commune de Saint-Amans-des-Côts une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Aubrac Carladez et Viadène, au ministre de l'intérieur, à la préfète de l'Aveyron, à la commune de Saint-Amans-des-Côts et à la commune de Saint-Symphorien-de-Thénières. Délibéré après l'audience du 12 avril 2022 à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, M. Teulière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022. Le rapporteur, T. Teulière La présidente, A. Geslan-Demaret Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne à la préfète de l'Aveyron, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°20TL20998