Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 13/03/2015, 14MA02901-14MA02902, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-13
Numéro : 14MA02901-14MA02902
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : ALCYA CONSEIL

Vu, avec les pièces qui y sont visées, la décision nos 359587, 363663 du 11 juin 2014 par laquelle le Conseil d'État statuant au contentieux, saisi de pourvois formés par l'association pour personnes en situation de handicap de l'Hérault (APSH 34), a annulé les arrêts de la cour administrative d'appel de Marseille n° 10MA02345 du 22 mars 2012 et n° 11MA01889 du 31 août 2012, et a renvoyé ces affaires à la Cour pour qu'il y soit statué ; Vu I) la requête, enregistrée le 18 juin 2010 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n°10MA02345, et après renvoi sous le n° 14MA02901 le 20 juin 2014, présentée pour l'association lodévoise d'aide aux personnes en difficulté (ALAPED), représentée par son président en exercice, dont le siège est 1120 route de Bédarieux, BP 31 à Lodève Cedex (34701), par la SELARL d'avocats Alcya ; L'association lodévoise d'aide aux personnes en difficultés demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0704609 du 9 avril 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Hérault en date du 30 août 2007 portant fermeture des établissements et services médico-sociaux gérés par l'association sous le nomD... " et transfert des autorisations y afférentes à l'association pour adultes et jeunes handicapés (APAJH) de l'Hérault ; 2°) d'annuler l'arrêté susmentionné du préfet de l'Hérault ; 3°) de la rétablir dans ses droits de gestionnaire ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 20 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de commerce ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 février 2015: - le rapport de Mme Hameline, premier conseiller ; - les conclusions de M. Revert, rapporteur public ; - et les observations de Me B...de la SCP Scheuer-Vernhet pour l'APSH 34 ; Après avoir pris connaissance : - des notes en délibéré présentées pour l'ALAPED par la SELARL Alcya, enregistrées les 25 février 2015, 2 mars 2015 et 3 mars 2015 ; - des notes en délibéré présentées pour l'APSH 34 par la SCP Scheuer-Vernhet, enregistrées les 24 février 2015, 26 février 2015 et 27 février 2015 ; 1. Considérant que, par arrêté du 30 août 2007, le préfet de l'Hérault a procédé à la fermeture définitive d'établissements et services médico-sociaux gérés par l'association lodévoise d'aide aux personnes en difficulté (ALAPED) sous la dénomination " Institut Campestre " et a transféré les autorisations administratives y afférentes à l'association pour adultes et jeunes handicapés de l'Hérault (APAJH 34) devenue ultérieurement l'association pour personnes en situation de handicap de l'Hérault (APSH 34) ; que par un arrêté ultérieur du 22 janvier 2009, le préfet de l'Hérault a ordonné à l'ALAPED de reverser à l'APAJH 34 les sommes de 548 816 euros au titre des amortissements cumulés des bâtiments et du domaine de Campestre et 912 150 euros au titre d'excédents d'exploitation provenant de la tarification publique et a ordonné, à défaut d'accord dans un délai d'un mois, la dévolution à cette même association de l'actif net immobilisé ; que l'ALAPED a contesté successivement les deux arrêtés préfectoraux du 30 août 2007 et du 22 janvier 2009 devant le tribunal administratif de Montpellier, qui a rejeté ses demandes par jugements du 9 avril 2010 et du 15 mars 2011 ; que l'ALAPED a interjeté appel de ces jugements devant la Cour de céans, qui les a annulé respectivement par arrêts n° 10MA02345 du 22 mars 2012 et n° 11MA01889 du 31 août 2012 ; que, toutefois, le Conseil d'Etat saisi de pourvois en cassation par l'APSH 34 a, par une même décision du 11 juin 2014, annulé les deux arrêts susmentionnés et renvoyé les affaires à la Cour pour qu'il y soit statué ; que par ailleurs, l'ALAPED ayant été placée en liquidation judiciaire par le tribunal de grande instance de Montpellier le 6 février 2014, son liquidateur Me A...a présenté des conclusions après renvoi dans les deux instances devant la Cour, par lesquelles il reprend à son compte les précédentes écritures de l'association appelante ; 2. Considérant que la Cour se trouve ressaisie par la décision du Conseil d'Etat des requêtes susvisées de l'ALAPED tendant respectivement à l'annulation des jugements du tribunal administratif de Montpellier du 9 avril 2010 et du 15 mars 2011 ; que ces requêtes se rattachent à un même litige et présentent à juger des questions communes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur les fins de non-recevoir opposées aux requêtes d'appel : 3. Considérant que l'APSH 34 fait valoir que le président de l'ALAPED n'avait pas qualité pour introduire les deux requêtes susvisées devant la Cour, les statuts de l'association ne l'y autorisant pas, et l'assemblée générale de l'association ne l'ayant pas valablement habilitée à cet effet ; 4. Considérant qu'en l'absence, dans les statuts d'une association, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter cette association en justice ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article 10 des statuts de l'ALAPED, le président " représente l'association dans tous les actes de la vie civile " ; que, par ailleurs, aucune autre stipulation desdits statuts, et notamment des articles 7, 10 et 12 relatifs aux pouvoirs respectifs de l'assemblée générale, du conseil d'administration et du bureau de l'association, ne réserve à un autre organe le pouvoir de décider de former une action en justice au nom de cette dernière ; qu'ainsi, en toute hypothèse, le président de l'ALAPED avait qualité pour interjeter appel au nom de l'association des jugements attaqués du tribunal administratif de Montpellier des 9 avril 2010 et 15 mars 2011 ; que les fins de non-recevoir soulevées sur ce point par l'APSH 34 ne peuvent dès lors qu'être écartées ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité des jugements attaqués ; Sur les fins de non-recevoir opposées aux demandes de l'ALAPED devant le tribunal administratif de Montpellier : En ce qui concerne la demande n° 0704609 dirigée contre l'arrêté du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 : 6. Considérant, en premier lieu, que, comme il a été dit au point 5 ci-dessus, le président de l'ALAPED avait qualité en vertu des statuts de l'association, pour décider d'une action en justice au nom de cette dernière, et par suite, pour former un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Montpellier contre l'arrêté du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 portant fermeture définitive des établissements gérés par l'ALAPED et transfert de ses autorisations d'exploitation à l'APAJH 34 ; que dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les divers arguments relatifs à la validité de délibérations de l'assemblée générale de l'association, la fin de non-recevoir invoquée sur ce point par l'APSH 34 ne peut qu'être écartée ; 7. Considérant, en second lieu, que l'ALAPED justifiait d'un intérêt à agir pour demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 30 août 2007 en tant qu'il portait fermeture des établissements du domaine de Campestre dont elle assurait la gestion, et en tant qu'il portait transfert des autorisations d'exploitation dont elle bénéficiait jusqu'alors à un nouveau gestionnaire, l'association APAJH 34 devenue APSH 34 ; que la circonstance, relevée par l'APSH 34, que l'ALAPED n'aurait pas elle-même directement présenté de dossier de candidature dans le cadre de l'appel à projets lancé par les services de l'Etat pour la reprise de l'activité n'est pas susceptible de la priver d'intérêt à agir à cet égard ; qu'il résulte de ce qui précède que la demande introduite par l'ALAPED en première instance était recevable ; En ce qui concerne la demande n° 0900869 dirigée contre l'arrêté du préfet de l'Hérault du 22 janvier 2009 : 8. Considérant, en premier lieu, que, pour les motifs déjà exposés ci-dessus, le président de l'ALAPED avait qualité en vertu des statuts de l'association, pour décider d'une action en justice au nom de cette dernière ; qu'il était par suite, recevable à former un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Montpellier contre l'arrêté en date du 22 janvier 2009 par lequel le préfet de l'Hérault a ordonné à l'ALAPED de procéder au reversement de sommes de 548 816 euros et 912 150 euros correspondant aux amortissements et aux excédents d'exploitation à l'APAJH 34, et décidé la dévolution de son actif immobilisé au profit de l'APAJH 34 en l'absence d'accord intervenu dans un délai d'un mois ; que la fin de non-recevoir tirée par l'APSH 34 du défaut de qualité pour agir de l'association ne peut, dès lors, qu'être écartée ; 9. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'objet qui vient d'être rappelé de l'arrêté préfectoral du 22 janvier 2009 que celui-ci emporte des conséquences directes sur le patrimoine de l'ALAPED ; que l'association justifie, dès lors, d'un intérêt lui donnant qualité pour en demander l'annulation au juge administratif ; que l'APSH 34 ne saurait être regardée comme contestant utilement cet intérêt à agir en se bornant à relever que l'article 14 des statuts de l'ALAPED, relatif à la modification et à la dissolution de l'association, rappelle le principe de dévolution du patrimoine affecté à l'établissement géré, en cas de cessation d'activité de celui-ci, à une collectivité publique ou un établissement privé poursuivant un but similaire ; que la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de l'ALAPED contre l'arrêté du 22 janvier 2009 devant le tribunal administratif ne peut donc davantage être accueillie ; Sur la légalité de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 : 10. Considérant que l'arrêté en litige, pris par le préfet de l'Hérault à l'issue d'une période d'administration provisoire ouverte par arrêté du 19 octobre 2006 et prolongée le 26 mars 2007, prononce la fermeture définitive de l'établissement médico-éducatif/institut thérapeutique éducatif et pédagogique et du service d'éducation spéciale et de soins à domicile gérés par l'ALAPED à Lodève sous le nomD..., et le transfert des autorisations de gestion de ces structures médico-sociales à l'association APAJH de l'Hérault ; que cette mesure a été édictée par le préfet en application de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, dont les dispositions prévoient que : " L'autorité qui a délivré l'autorisation (...) prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d'un service ou établissement dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 : / 1° Lorsque les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement prévues au II de l'article L. 312-1 ne sont pas respectées ; / 2° Lorsque sont constatées dans l'établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire (...) " ; que l'arrêté contesté constitue ainsi une mesure de police sanitaire qui doit être motivée et doit respecter la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi 12 avril 2000 susvisée : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...)." ; que ces dispositions impliquent que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations ; 12. Considérant qu'il ressort des termes de l'arrêté du 30 août 2007 que le préfet a fondé sa décision de fermeture définitive sur la conjonction de plusieurs motifs, à savoir le dépassement de l'agrément initialement accordé pour 56 places, le constat de dépenses excessives de l'association entraînant un déficit chronique, l'absence de nomination d'un commissaire aux comptes, le défaut de saisine de l'autorité judiciaire malgré une situation de cessation de paiement qualifiée d'imminente, le non-respect des obligations de sécurité, l'application défaillante de la législation du travail, et le non-respect de la loi du 2 janvier 2002 relative aux droits des patients ; que le préfet, qui n'indique au demeurant pas à quel cas de fermeture prévu par l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et familles se rattachent les divers points susmentionnés, s'est expressément fondé sur le rapport qui lui a été remis par l'administrateur provisoire en particulier pour relever l'existence de dysfonctionnements financiers de l'association entraînant une " méconnaissance " de ses " obligations civiles et pénales " et pour constater l' " application défaillante de la législation du travail et des dispositions de la convention collective applicables " ; qu'il s'est, par ailleurs, également fondé sur un avis défavorable rendu par la commission de sécurité le 5 avril 2007 à la suite d'une visite de l'établissement pour conclure que le non-respect des obligations de sécurité présentait une sérieuse menace pour la santé, la sécurité et le bien-être des usagers et des personnels ; 13. Considérant qu'il est constant que l'association ALAPED n'avait pas accès aux locaux et aux documents de l'Institut Campestre durant la période d'administration provisoire précédant l'édiction de l'arrêté en litige ; qu'il résulte du compte-rendu établi par l'administrateur provisoire que le président de l'ALAPED et trois autres membres de l'association ont participé à une réunion présidée par le sous-préfet de Lodève le 21 juin 2007, lors de laquelle leur a été lue une note de synthèse établie par l'administrateur provisoire, et que le directeur départemental de l'action sanitaire et sociale leur a indiqué à cette occasion que la procédure contradictoire avait déjà eu lieu lors de la réalisation d'un audit financier par un cabinet extérieur en 2006, et que l'administrateur provisoire n'avait de comptes à rendre qu'au préfet ; que le 10 juillet 2007, l'association a été destinataire d'un courrier du préfet lui annonçant l'édiction de l'arrêté portant fermeture définitive et transfert des autorisations, et l'invitant à produire ses éventuelles observations dans un délai de huit jours ; que ce courrier se référait au rapport de l'administrateur provisoire comme confirmant des manquements et dysfonctionnements dans le fonctionnement et la gestion des établissements et services gérés par l'ALAPED, et mentionnait les " négligences ou omissions " de l'association " dans la gestion des risques, au regard des conséquences de la décision défavorable de la commission de sécurité incendie " du 5 avril 2007 ; que, malgré la demande de communication formulée par le conseil de l'association dans ses observations du 12 juillet 2007 en vue de pouvoir répondre aux griefs invoqués, l'avis de la commission de sécurité n'a pas été porté à connaissance de l'ALAPED avant l'édiction de l'arrêté en litige ; que, contrairement à ce que fait valoir l'APSH 34 devant la Cour, la transmission officielle de cet avis à la commune de Lodève ne saurait démontrer aucune communication en temps utile dudit avis à l'association ; que, par ailleurs, le contenu de la note de synthèse de l'administrateur provisoire communiquée à l'ALAPED le 28 juin 2007 ne permettait pas à l'association de présenter utilement sa défense sur certains des motifs essentiels invoqués par le préfet au soutien de la mesure de fermeture, et en particulier sur les nouveaux griefs, non évoqués lors de l'audit financier antérieur, tirés du non-respect des règles d'hygiène et de sécurité et des manquements à la législation du travail et à la convention collective, susceptibles de constituer effectivement des infractions aux lois et règlements entrant dans les prévisions de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles ; que les intimés ne sauraient utilement soutenir que le caractère préparatoire du rapport de l'administrateur provisoire sur lequel s'est fondé le préfet de l'Hérault faisait par lui-même obstacle à la communication de ce document à l'association ; qu'ils ne démontrent pas davantage que l'existence de contenu couvert par le secret professionnel faisait obstacle à ce que l'ALAPED obtienne, préalablement à la mesure de fermeture définitive prise à son égard, un exposé plus précis des griefs lui permettant de présenter utilement sa défense ; qu'enfin, l'existence, alléguée par l'Etat en appel, d'une situation d'urgence ne saurait exonérer en l'espèce l'administration du respect de la procédure contradictoire préalable à la mesure en litige, prise comme il a été dit ci-dessus en vue de la fermeture définitive et du transfert des autorisations de gestion d'établissements et services médico-sociaux déjà placés à cette date sous administration provisoire ; que, par suite, l'ALAPED est fondée à soutenir que l'arrêté en litige a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière ; 14. Considérant qu'un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que le respect de la procédure contradictoire constitue une garantie pour le gestionnaire de structures médico-sociales dont la fermeture définitive et le transfert de gestion à un autre exploitant sont envisagés par le préfet en application de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles ; qu'il résulte des éléments exposés ci-dessus que le fait que l'ALAPED n'ait pas été mise par l'administration à même de se défendre utilement sur les motifs de la mesure prise à son égard l'a, dans les circonstances de l'espèce, effectivement privée de la garantie prévue par la loi ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de sa requête, l'ALAPED est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement contesté du 9 avril 2010, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 ; Sur la légalité de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 22 janvier 2009 : 16. Considérant que l'arrêté préfectoral du 22 janvier 2009 a pour objet de déterminer le montant des sommes dues par l'ALAPED au titre des amortissements et des excédents provenant de la tarification publique, de désigner l'association APAJH 34 comme attributaire de ces sommes, et d'ordonner la dévolution de l'actif net immobilisé à cette dernière association sauf choix par l'ALAPED de ses modalités de remboursement dans un délai d'un mois, en application de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles qui impose le reversement des actifs d'un établissement médico-social en cas de fermeture définitive de celui-ci ; que la décision de fermeture définitive des établissements gérés par l'ALAPED, prise par arrêté du 30 août 2007 constituait ainsi la base légale de l'arrêté du 22 janvier 2009 ; que, dès lors, l'ALAPED est fondée à soutenir, par voie d'exception, que l'illégalité de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 pour les raisons exposées ci-dessus, prive de fondement juridique l'arrêté du 22 janvier 2009, et est de nature à entraîner également l'annulation de celui-ci ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de sa requête, l'ALAPED est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement contesté du 15 mars 2011, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2009 ; Sur les conclusions de l'ALAPED à fin de rétablissement dans ses droits de gestionnaire des établissements : 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution. " ; 19. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction, eu égard, d'une part, aux motifs d'annulation indiqués plus haut des décisions litigieuses du préfet de l'Hérault et, d'autre part, à la situation juridique des établissements concernés, dont il n'est pas contesté qu'ils sont régis à la date à laquelle la Cour statue par une nouvelle décision de l'agence régionale de santé du 6 décembre 2012 portant retrait des autorisations d'exploitation initiales accordées à l'ALAPED le 4 octobre 2002, que le présent arrêt impliquerait nécessairement que l'administration prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé ; que, par suite, les conclusions présentées par l'ALAPED à fin d'injonction dans l'instance n° 14MA02901, tendant au rétablissement de l'intéressée " dans ses droits de gestionnaire " ne peuvent être accueillies ; Sur les dépens : 20. Considérant qu'il y lieu de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante au présent litige, les frais de l'expertise ordonnée par le tribunal administratif de Montpellier, liquidés et taxés à la somme de 5 002,25 euros par ordonnance du 27 avril 2010 du président de ce tribunal, qui constituent des dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation. " ; 22. Considérant que les dispositions précitées font obstacle en toute hypothèse à ce que l'ALAPED, qui n'est pas la partie perdante au présent litige, soit condamnée à verser quelque somme que ce soit à l'APSH 34 ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à verser à l'ALAPED une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par cette dernière et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0704609 du 9 avril 2010 et le jugement n° 0900869 du 15 mars 2011 du tribunal administratif de Montpellier sont annulés. Article 2 : Les arrêtés du préfet de l'Hérault du 30 août 2007 et du 22 janvier 2009 sont annulés. Article 3 : Les frais d'expertise, liquidés et taxés à la somme de 5 002,25 euros (cinq mille deux euros et vingt-cinq centimes) sont mis à la charge de l'Etat. Article 4 : L'Etat versera à l'association lodévoise d'aide aux personnes en difficulté (ALAPED) une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par les parties dans les instances n° 14MA02901 et n° 14MA02902 est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Me C...A...en qualité de liquidateur de l'association lodévoise d'aide aux personnes en difficulté (ALAPED), à l'association pour personnes en situation de handicap de l'Hérault (APSH 34) et au ministre des affaires sociales, de la santé et du droit des femmes. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. '' '' '' '' 8 N° 14MA02901-14MA02902