CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 24/11/2016, 15NC02320, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-24
Numéro : 15NC02320
Président : M. MESLAY
Rapporteur : M. Michel  RICHARD
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELARL SOLER-COUTEAUX / LLORENS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Alsace Nature a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 8 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de Sierentz a adopté le plan local d'urbanisme de Sierentz. Elle a également demandé l'annulation de la décision du 1er juillet 2013 par laquelle le maire de Sierentz a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 1303890 du 29 septembre 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération du 8 avril 2013 et la décision du 1er juillet 2013. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 23 novembre 2015 et des mémoires complémentaires enregistrés le 4 janvier 2016 et le 25 juillet 2016, la commune de Sierentz, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1303890 du 29 septembre 2015 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) de rejeter la demande de l'association Alsace Nature ; 3°) de mettre à la charge de l'association Alsace Nature une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Sierentz soutient que c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre et des dispositions des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense enregistré le 15 juin 2016, l'association Alsace Nature, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Sierentz au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une ordonnance du 2 août 2016, l'instruction a été close au 2 septembre 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Richard, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeA..., pour la commune de Sierentz, ainsi que celles de Me B...pour l'association Alsace Nature. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 4 décembre 2006, le conseil municipal de Sierentz a prescrit la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme. Par une délibération du 25 juin 2012, le conseil municipal de Sierentz a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A l'issue de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 10 décembre 2012 au 16 janvier 2013, le commissaire-enquêteur a émis le 20 février 2013 un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme assorti de réserves. Par une délibération du 8 avril 2013, le conseil municipal de Sierentz a approuvé le plan local d'urbanisme. L'association Alsace Nature a sollicité le retrait de cette délibération par recours gracieux du 6 juin 2013. Le maire de Sierentz a rejeté ce recours gracieux par une décision du 1er juillet 2013. La commune de Sierentz relève appel du jugement du 29 septembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération du 8 avril 2013 portant approbation du plan local d'urbanisme et la décision portant rejet du recours gracieux de l'association Alsace Nature. I. Sur les conclusions à fin d'annulation du jugement : A. En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu à l'encontre de la délibération du 8 avril 2013 : 2. Pour annuler la délibération du 8 avril 2013, le tribunal administratif de Strasbourg a estimé que l'approbation du plan local d'urbanisme de Sierentz prévoit une ouverture excessive à l'urbanisation et la création d'une réserve foncière inadaptée, ce qui caractérise une atteinte au principe d'équilibre rappelé à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et notamment aux objectifs de gestion économe de l'espace et de préservation des paysages. 3. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables (...) ". 4. Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. 5. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation et du projet d'aménagement et de développement durable, que depuis les années 1980 et compte tenu de l'attractivité de son territoire situé à proximité de l'agglomération mulhousienne et de la Suisse, la commune de Sierentz a connu une croissance démographique régulière et soutenue, la population étant ainsi passée de 1 600 habitants à 2 100 habitants dans les années 1990 pour atteindre 2 400 habitants dans les années 2000 et 3 200 habitants en 2011. Parallèlement à cette dynamique démographique qui se maintient, ainsi qu'en témoigne une population de 3 364 habitants au 1er janvier 2016, il ressort du rapport de présentation et des documents de zonage produits que l'offre foncière pour satisfaire la demande de logements demeure structurellement déficitaire, sans que l'existence de quelques dents creuses soit de nature à atténuer ce phénomène. 6. Dans le cadre de l'adoption de son plan local d'urbanisme, la commune a décidé, de créer trois zones d'ouverture immédiate à l'urbanisation AUa à hauteur d'une surface totale de 19,46 hectares pour faire face à la nécessité d'augmenter rapidement l'offre de logements disponibles en habitat individuel et collectif au regard des hypothèses retenues sur ce point dans le rapport de présentation. La commune soutient également sans être sérieusement contredite que la majeure partie de ces zones AUa ont d'ores et déjà été urbanisées dans le cadre de nombreuses opérations de construction dont certaines ont été initiées sur la base du zonage du plan d'occupation des sols antérieur, que les objectifs du plan local d'urbanisme en matière de mobilisation de parcelles constructibles prévus pour 2030 ont quasiment été atteints en 2015 et que la zone AU d'urbanisation future de 23 hectares est issue d'une ancienne zone NAc qui était déjà destinée à une urbanisation future et dont le périmètre a été amputé, pour sa partie est, d'une nouvelle zone N d'environ 4 hectares par le plan local d'urbanisme. 7. Pour sa part, l'association Alsace Nature, si elle se réfère aux analyses des services de l'Etat et de l'autorité environnementale pointant le risque de surdimensionnement des zones urbanisables ou à urbaniser ou à la réserve émise par la chambre d'agriculture concernant la densification insuffisante envisagée par le plan local d'urbanisme, ne produit pas d'éléments probants de nature à établir le surdimensionnement manifeste des espaces nouvellement artificialisés et ouverts à l'urbanisation et à remettre en cause les analyses de la commune compte tenu notamment de l'évolution envisagée de la demande de logement individuel et collectif. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que la mobilisation des dents creuses présentes sur le territoire communal aurait permis de réduire de façon notoire les besoins de zones constructibles afin de satisfaire la demande de logements observée de façon continue sur la commune. 8. Il ressort enfin des pièces du dossier que malgré la pression foncière importante qu'elle subit en raison de la forte demande de logements et le choix d'ouvrir à l'urbanisation de nouveaux secteurs de son territoire, la commune de Sierentz a indiqué vouloir préserver certains éléments structurels de son environnement naturel et paysager et permettre le maintien d'espaces jouant le rôle de " corridor écologique " grâce, notamment, à l'institution d'espaces boisés réservés et le maintien en zone N de secteurs stratégiques tels que les lieudits " Hinter der Zieglscheune " et " In der Scheune ", la zone Natura 2000 ou certaines zones humides remarquables. La commune a également choisi de concrétiser la poursuite de cet objectif en adoptant certaines dispositions réglementaires propres à ces nouvelles zones d'urbanisation telles que celles régissant la zone AUa2 destinées à maintenir un maillage suffisant d'espaces naturels permettant la circulation de la biodiversité ou les dispositions de l'article AU 13.2 relatif à l'aménagement paysager favorable à la circulation des espèces. 9. Dans ces conditions, et en l'absence de tout risque de déséquilibre grave entre le développement urbain et la préservation des paysages et des espaces naturels et agricoles, la commune de Sierentz est fondée à soutenir que son plan local d'urbanisme n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et que c'est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg a retenu le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions pour annuler la délibération du 8 avril 2013. 10. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association Alsace Nature tant devant le tribunal administratif de Strasbourg que devant la cour en appel. B. En ce qui concerne les autres moyens de l'association Alsace Nature : 11. En premier lieu, l'association Alsace Nature soutient que le commissaire enquêteur a manqué à son obligation d'impartialité, ce qui entache la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme d'une irrégularité de nature à justifier l'annulation de la délibération du 8 avril 2013. L'association requérante indique sur ce point que le commissaire enquêteur a adopté un comportement résolument hostile aux personnes souhaitant faire part de leur opposition au projet d'urbanisation des zones AU et AUa2, notamment dans le cadre d'un article paru dans la presse et lorsqu'il a refusé d'annexer au registre une pétition ayant réuni plus de 250 signatures à l'encontre de l'urbanisation critiquée en empêchant la personne venue la déposer de s'exprimer dans le registre et de mentionner l'existence de cette pétition. 12. Il ressort des pièces du dossier que dans un article de presse paru la veille de la clôture de l'enquête et de la dernière permanence organisée en mairie le 16 janvier 2013, le commissaire enquêteur a exprimé son regret de ne pas avoir recueilli plus d'observations durant les premières permanences organisées dans le cadre de l'enquête publique sur le plan local d'urbanisme de Sierentz en dénonçant " le réveil tardif des habitants ". Il ressort également des lettres des 26 janvier et 28 mars 2013, adressées par deux associations de défense de l'environnement au préfet et au président du tribunal administratif ainsi que des trois attestations produites par l'association Alsace Nature, que le commissaire enquêteur a pu montrer de l'agacement vis-à-vis de personnes venues inscrire leurs observations dans le registre lors de la dernière journée d'enquête et qu'il s'est opposé à l'annexion au registre d'enquête d'une pétition " pour que les espaces naturels des collines de Sierentz soient préservées " qui lui était soumise par l'une de ces personnes compte tenu de l'absence de garanties quant à l'authenticité des signatures et l'identité des personnes l'ayant signée par le biais d'internet. 13. Ces éléments ne sont toutefois pas de nature à révéler une attitude partiale du commissaire enquêteur dans le cadre de la mission qui lui a été confiée ni à entacher d'irrégularité l'enquête publique à laquelle il a été procédé dès lors qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de l'ensemble des éléments versés au dossier d'enquête publique que le public a été à même de faire valoir ses observations sur le projet de plan local d'urbanisme, qu'il n'est pas sérieusement contesté que les points litigieux du projet de plan local d'urbanisme ont été amplement et clairement développés dans le cadre des observations émises par les associations de défense de l'environnement l'Assoce Verte, la LPO et les particuliers et qu'elles ont été prises en compte par le commissaire enquêteur dans le cadre du procès-verbal de synthèse puis de l'avis qu'il a émis sur le projet. Ce dernier a d'ailleurs préconisé d'amender le projet de plan local d'urbanisme pour réduire la surface de la zone AU initiale afin d'en reclasser une partie en zone N. 14. Par ailleurs, en l'absence de précisions sur les conditions et la façon dont la personne venue déposer la pétition aurait été empêchée de rédiger une observation dans le registre et dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que les observations qu'elle entendait formuler correspondaient aux critiques relatives à l'urbanisation de la colline de Sierentz qui a fait l'objet de nombreuses remarques précises dans le registre de la part de plusieurs associations et habitants et que la commune a, elle-même, été destinataire de cette pétition, l'obstruction qui aurait été opposée par le commissaire enquêteur à cette personne, le dernier jour de l'enquête publique, n'a pas été de nature à vicier cette enquête d'une irrégularité et n'a, en tout état de cause et en l'espèce, privé le public ou cette personne d'aucune garantie ni exercé d'influence sur le sens de la délibération du 8 avril 2013. 15. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la partialité du commissaire enquêteur et de l'irrégularité des conditions dans lesquelles l'enquête publique s'est déroulée ne peut qu'être écarté. 16. En second lieu, l'association Alsace Nature fait valoir que l'institution d'une zone AU à l'ouest de la commune est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 18. Il ressort des pièces du dossier, notamment du document " zone AU dite des collines ", que la zone AU litigieuse de 23 hectares est issue d'une ancienne zone NAc qui était déjà destinée à une urbanisation future dont le périmètre a d'ailleurs été amputé, pour sa partie ouest / nord ouest, d'une nouvelle zone N d'environ 4 hectares. Par ailleurs, la zone AU litigieuse est située dans le prolongement d'une zone AUa ouverte à l'urbanisation et vise à permettre, compte tenu de la croissance démographique soutenue mentionnée ci-dessus et de la volonté communale d'accompagner cet essor, de mobiliser rapidement des surfaces constructibles, sitôt effectuée l'urbanisation des zones AUa immédiatement constructibles. L'association Alsace Nature ne produit au demeurant aucun élément de nature à établir que la zone AU aurait pu être délimitée, sans véritable inconvénient, dans un autre secteur de la commune présentant les mêmes avantages que celui qui a été choisi. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu maintenir, par l'institution de zones N limitrophes au nord et, dans le cadre d'espaces boisés classés au sud est et au nord est de la zone AUa2 voisine, un parti d'aménagement urbain susceptible de permettre la continuité écologique entre le nord et le sud de la commune malgré l'institution de la zone AU contestée. 19. Dans ces conditions et malgré l'intérêt paysager reconnu au secteur dit " des collines ", l'association Alsace Nature n'est pas fondée à soutenir que l'institution de la zone AU procède d'une erreur manifeste d'appréciation commise par les auteurs du plan local d'urbanisme de Sierentz. 20. En conclusion de tout ce qui précède, la commune de Sierentz est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération du 8 avril 2013 et la décision du 1er juillet 2013 portant rejet du recours gracieux formé par l'association Alsace Nature contre cette délibération. II. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sierentz qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'association Alsace Nature demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 22. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces dernières dispositions, de mettre à la charge de l'association Alsace Nature le paiement de la somme de 1 500 euros à la commune de Sierentz au titre des frais que celle-ci a exposés pour son recours au juge. Par ces motifs, DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1303890 du 29 septembre 2015 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé. Article 2 : La demande de l'association Alsace Nature est rejetée. Article 3 : L'association Alsace Nature versera à la commune de Sierentz une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Alsace Nature et à la commune de Sierentz. Copie en sera adressée au préfet du Haut-Rhin. 2 N° 15NC02320