CAA de NANTES, 4ème chambre, 25/03/2022, 21NT02294, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-25
Numéro : 21NT02294
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : DAVID

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 20 août 2019 par laquelle la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a maintenu son inscription sur le répertoire des détenus particulièrement signalés. Par un jugement n° 1902756 du 25 février 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 10 août 2021, M. B... A..., représenté par Me David, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1902756 du tribunal administratif de Caen du 25 février 2021 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 20 août 2019 par laquelle la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a maintenu son inscription sur le répertoire des détenus particulièrement signalés ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de deux mille cinq cents euros à verser à son avocat au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de sa renonciation à percevoir la part contributive de l'Etat. Il soutient que : - le jugement est irrégulier en méconnaissance des dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative ; l'indication du sens des conclusions du rapporteur public sur le site internet Sagace était insuffisante, se bornant à indiquer " rejet au fond " ; - le jugement est irrégulier dès lors qu'il n'est signé ni par le président, ni par le rapporteur, ni par le greffier en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - l'auteur de la décision de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés est incompétent : o seul le Garde des Sceaux étant compétent en application des dispositions de l'article D. 276-1 du code de procédure pénale ; aucune disposition du code de procédure pénale ne permet que le ministre de la Justice ne délègue sa compétence ; o la délégation de signature doit être écrite et portée à la connaissance de l'ensemble des détenus qui ne peuvent avoir accès aux actes publiés sur le site internet du Journal officiel du fait de l'application de l'article 43 de la loi du 24 novembre 2009 et de l'article D. 431 du code de procédure pénale ; - la composition de la commission relative aux détenus particulièrement signalés était irrégulière en méconnaissance de la circulaire du 15 octobre 2012 relative à l'instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ; les noms des membres de la commission ayant été occultés, il n'est pas possible de vérifier que les qualités revendiquées correspondent aux signataires ; - la décision de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés est insuffisamment motivée en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; la motivation est identique à celle des trois dernières décisions de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés et est donc stéréotypée ; - la décision de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés est entachée d'absence de base légale ; les dispositions de l'article D. 276-1 du code de procédure pénale, fondant la décision, ont été adoptées, par le décret n° 98-1099 du 8 décembre 1998, sur le fondement de l'article 728 du code de procédure pénale dans sa rédaction en vigueur du 23 juin 1987 au 24 novembre 2009 ; or l'article 728 du code de procédure pénale a été jugé inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel ; l'article 22 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire ne peut servir de base légale à la mesure d'inscription d'un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés ; - la décision de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation : o les faits reprochés sont particulièrement anciens ; o le caractère éloigné d'une fin de peine ne constitue pas un critère pour justifier le maintien au répertoire des détenus particulièrement signalés en application de la circulaire du 15 octobre 2012 ; en outre, sa fin de peine n'est pas éloignée puisqu'elle est fixé en 2022 et qu'il est nécessaire de préparer sa sortie ; o la capacité d'influence sur les co-détenus n'est pas un motif justifiant le maintien au répertoire des détenus particulièrement signalés ; elle n'est, en outre, pas établie ; il est déjà placé à l'isolement pour ce motif. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2022, le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, conclut au rejet de la requête de M. A.... Il soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 27 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 février 2022. M. A... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 10 juin 2021. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de procédure pénale ; - la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - la circulaire NOR JUSD1236970C du 15 octobre 2012 de la garde des sceaux, ministre de la justice ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béria-Guillaumie, première conseillère, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B... A..., écroué depuis l'année 2004, est inscrit depuis cette même année au répertoire des détenus particulièrement signalés. Incarcéré au sein du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe (Orne) entre le 14 mars 2018 et le 4 janvier 2021, il relève appel du jugement du 25 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 20 août 2019 par laquelle la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a maintenu son inscription sur le répertoire des détenus particulièrement signalés. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, l'article R. 711-3 du code de justice administrative dispose que : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne (...) ". La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de les mettre en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public. 3. Par ailleurs, pour l'application de ces dispositions et eu égard à leurs objectifs, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l'appréciation qu'il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu'appelle, selon lui, le litige, et notamment d'indiquer, lorsqu'il propose le rejet de la requête, s'il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et de mentionner, lorsqu'il conclut à l'annulation d'une décision, les moyens qu'il propose d'accueillir. La communication de ces informations n'est toutefois pas prescrite à peine d'irrégularité de la décision. 4. Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif de Caen que le sens des conclusions du rapporteur public sur l'affaire en litige a été mis en ligne le 2 février 2021 en vue d'une audience du 4 février 2021. M. A..., qui invoque l'insuffisante motivation du sens de ces conclusions, indique que le sens des conclusions comportait la mention " rejet au fond ". Il résulte des principes rappelés ci-dessus que le rapporteur public n'était pas tenu, à peine d'irrégularité du jugement rendu par le tribunal administratif, d'indiquer les motifs qui le conduisaient à proposer le rejet de la demande. M. A... ne peut, dès lors, utilement se prévaloir de l'imprécision des informations communiquées aux parties relatives aux raisons qui ont déterminé la solution du litige proposée par le rapporteur public. Ce moyen d'irrégularité ne peut donc qu'être écarté. 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 6. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué du 25 février 2021 que celle-ci est revêtue de la signature du président de la formation de jugement, de la rapporteure et de la greffière. Le moyen tiré du défaut de signature doit, par suite, être écarté comme manquant en fait. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée au requérant ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 7. L'article D. 276-1 du code de procédure pénale dispose que : " En vue de la mise en oeuvre des mesures de sécurité adaptées, le ministre de la justice décide de l'inscription et de la radiation des détenus au répertoire des détenus particulièrement signalés dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ". La circulaire NOR JUSD1236970C du 15 octobre 2012 de la garde des sceaux, ministre de la justice relative au répertoire des détenus particulièrement signalés précise que les détenus particulièrement surveillés font l'objet d'une vigilance accrue des personnels pénitentiaires lors des appels, des opérations de fouille et de contrôle des locaux ainsi que dans leurs relations avec l'extérieur notamment et sont affectés en priorité en maison centrale ou quartier maison centrale. 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du 20 août 2019 par laquelle la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a décidé le maintien de l'inscription de M. A... au répertoire des détenus particulièrement signalés a été signée, par délégation, par Mme D... C.... Par un décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, le directeur de l'administration pénitentiaire a reçu délégation à l'effet de signer, au nom du garde des sceaux, ministre de la justice, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions à l'exclusion des décrets. Par un arrêté du 4 mars 2019 régulièrement publié au Journal officiel de la République française le 10 mars suivant, le directeur de l'administration pénitentiaire a subdélégué sa signature au sein de la sous-direction de la sécurité pénitentiaire à Mme D... C..., cheffe du bureau de gestion de la détention et des missions extérieures, aux fins de signer, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets. Eu égard à l'objet d'une délégation de signature qui, quoique constituant un acte réglementaire, n'a pas la même portée à l'égard des tiers qu'un acte modifiant le droit destiné à leur être appliqué, la publication de cet arrêté au Journal officiel de la République française, qui permet de lui donner date certaine, a constitué une mesure de publicité suffisante pour la rendre opposable aux tiers, notamment à l'égard des détenus du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe où était incarcéré M. A... à la date de la décision contestée. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision contestée doit donc être écarté. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1.1.2.2 de la circulaire du 15 octobre 2012 relative à l'instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés : " La consultation de la commission DPS / La commission DPS se réunit au sein de tout établissement dans lequel sont écrouées des personnes détenues inscrites au répertoire des DPS ou faisant l'objet de demandes d'inscription. / Elle se réunit à l'initiative du chef d'établissement. Il appartient à ce dernier de veiller à la tenue régulière de cette commission. / • Composition / Les membres de cette commission sont : / - le chef d'établissement pénitentiaire ou son représentant, qui préside, / - le procureur de la République, ou son représentant, / - le préfet ou son représentant, en cas de nécessité - le directeur inter-régional des services pénitentiaires ou son représentant, /- un représentant de chacun des services de police exerçant leurs activités dans le ressort du tribunal, / - le commandant du groupement de gendarmerie départemental ou son représentant, / - le délégué local du renseignement pénitentiaire, / - le juge d'instruction, s'agissant des personnes prévenues, / - le juge de l'application des peines, s'agissant des personnes condamnées, / - le juge de l'application des peines de Paris en charge des condamnés pour affaires de terrorisme ainsi que le parquet de l'exécution des peines de Paris s'agissant des personnes détenues pour des faits de nature terroriste ". Par ailleurs, l'article R. 57-6-9 du code de procédure pénale dispose que : " (...) L'autorité compétente peut décider de ne pas communiquer à la personne détenue, à son avocat ou au mandataire agréé les informations ou documents en sa possession qui contiennent des éléments pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes ou des établissements pénitentiaires ". 10. Il ressort des pièces du dossier, notamment du compte rendu produit en première instance par la Garde des Sceaux, que la commission DPS s'est réunie le 5 février 2019 pour émettre un avis sur le maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés de M. A.... Au cours de cette réunion, le juge de l'application des peines, le directeur interrégional des services pénitentiaires (ou représentant), et le préfet ou son représentant ont émis un avis favorable à la levée de l'inscription de M. A... sur le répertoire tandis qu'ont émis un avis favorable à son maintien le Procureur de la République, le délégué local du renseignement pénitentiaire, le chef d'établissement ou son représentant, le commandant du groupement de gendarmerie ou son représentant, le représentant des services du police exerçant leurs activités dans le ressort du tribunal et le représentant de la police judiciaire. Le document recense les différents avis de ces autorités ainsi désignées émis le 5 février 2019 et comporte des écritures différentes. Par ailleurs la Garde des Sceaux a pu occulter le document produit à la juridiction administrative afin d'éviter de porter atteinte à la sécurité des personnes concernées. Le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la commission DPS doit donc être écarté. 11. En troisième lieu, l'article 1.1.2.3 de la circulaire du 15 octobre 2012 relative à l'instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés dispose que : " La décision motivée d'inscription ou de maintien au répertoire DPS prise à l'issue de cette procédure est notifiée à la personne détenue par l'établissement ". Par ailleurs, l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (...) ". Enfin, l'article L. 211-5 du même code dispose que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 12. La décision du 20 août 2019 par laquelle la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a maintenu l'inscription de M. A... sur le répertoire des détenus particulièrement signalés comporte l'exposé détaillé des considérations de droit et de fait qui la fondent. La circonstance que la motivation de la décision du 20 août 2019 soit similaire à la motivation des décisions précédentes de maintien sur le répertoire du 13 septembre 2017 et du 9 août 2018 n'est pas de nature à entacher d'insuffisance de motivation la décision litigieuse. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision de la Garde des Sceaux du 20 août 2019 doit être écarté. 13. En quatrième lieu, il résulte de la circulaire ministérielle du 15 octobre 2012 prise pour la mise en œuvre des dispositions de l'article D. 276-1 du code de procédure pénale que l'inscription d'un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés a pour seul effet d'appeler l'attention des personnels pénitentiaires, et des autorités amenées à le prendre en charge, sur ce détenu, en intensifiant à son égard les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle prévues pour l'ensemble des détenus par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Dans ce cadre, seules peuvent être apportées aux droits des détenus les restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes, dans les conditions rappelées par les articles 22 et suivants de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. 14. Le pouvoir réglementaire est compétent pour édicter le régime applicable aux détenus particulièrement signalés, qui, ainsi qu'il a été dit au point précédent, a pour seul effet de prescrire aux personnels et autorités pénitentiaires de faire preuve d'une vigilance particulière s'agissant de certains individus. Les limites éventuellement portées aux droits des détenus par le régime ainsi défini ne peuvent cependant légalement intervenir que dans le respect des conditions définies par le législateur. Il s'ensuit que le pouvoir réglementaire était compétent pour édicter les dispositions de l'article D. 276-1 du code de procédure pénale sur le fondement desquelles la décision contestée a été prise. Dès lors, M. A... n'est pas fondé à soutenir que l'article D. 276-1 du code de procédure pénale était dépourvu de base légale du fait de la décision n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014 du Conseil constitutionnel qui a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l'article 728 du code de procédure pénale dans leur rédaction antérieure à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. 15. En dernier lieu, l'article 1.1.1 de la circulaire du 15 octobre 2012 relative à l'instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés dispose que : " 1.1.1 Les critères d'inscription et de maintien au répertoire des DPS Les critères d'inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés sont liés au risque d'évasion et à l'intensité de l'atteinte à l'ordre public que celle-ci pourrait engendrer ainsi qu'au comportement particulièrement violent en détention de certaines personnes détenues. Les personnes détenues susceptibles d'être inscrites au répertoire des DPS sont celles : / 1) appartenant à la criminalité organisée locale, régionale, nationale ou internationale ou aux mouvances terroristes, appartenance établie par la situation pénale ou par un signalement des magistrats, de la police ou de la gendarmerie ; / 2) ayant été signalées pour une évasion réussie ou un commencement d'exécution d'une évasion, par ruse ou bris de prison ou tout acte de violence ou ayant fait l'objet d'un signalement par l'administration pénitentiaire, les magistrats, la police ou la gendarmerie, selon lequel des informations recueillies témoignent de la préparation d'un projet d'évasion ; / 3) susceptibles de mobiliser les moyens logistiques extérieurs d'organisations criminelles nationales, internationales ou des mouvances terroristes ; / 4) dont l'évasion pourrait avoir un impact important sur l'ordre public en raison de leur personnalité et / ou des faits pour lesquels elles sont écrouées ; / 5) susceptibles d'actes de grandes violences, ou ayant commis des atteintes graves à la vie d'autrui, des viols ou actes de torture et de barbarie ou des prises d'otage en établissement pénitentiaire ". 16. Pour maintenir l'inscription de M. A... au répertoire des détenus particulièrement signalés, la Garde des Sceaux, ministre de la Justice, s'est fondée sur son appartenance à une organisation criminelle et sa condamnation en avril 2007 pour notamment participation à une association de malfaiteurs, sur la médiatisation des faits pour lesquels l'intéressé a été condamné et l'impact qu'aurait en conséquence son évasion sur l'ordre public, sur le caractère éloigné de sa fin de peine, et sur sa capacité d'influence envers ses codétenus. Si ces deux derniers motifs, ainsi que le soutient l'appelant, ne sont prévus ni par les dispositions de l'article D. 276-1 du code de procédure pénale ni par celles de la circulaire du 15 octobre 2012, il ressort des pièces du dossier que M. A... a été condamné, en appel en 2007, à 25 années de réclusion criminelle pour des faits notamment de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un délit puni de 10 ans d'emprisonnement, de détention d'arme classée, de destruction du bien d'autrui par substance explosive, incendiaire ou tout autre moyen dangereux et pour meurtre d'une personne chargée d'une mission de service public. Il est également constant que M. A... appartenait avant son incarcération à un groupement criminel organisé. Malgré le caractère ancien des condamnations, la nature des faits pour lesquels M. A... a été condamné démontre son appartenance à la criminalité organisée, et ainsi la possibilité de moyens logistiques et financiers que l'intéressé serait susceptible de mobiliser dans la perspective de préparatifs d'évasion. Il ne ressort pas, en tout état de cause, des pièces du dossier que ces constatations auraient perdu leur pertinence à la date de la décision contestée notamment en raison du bon comportement allégué de l'intéressé en prison. Dans ces conditions, compte tenu des liens de M. A... au moment de son incarcération avec la criminalité organisée et de l'impact qu'une évasion serait susceptible d'avoir sur l'ordre public, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que la garde des sceaux, ministre de la justice a décidé, pour les deux premiers motifs invoqués dans la décision, de maintenir M. A... sur le répertoire des détenus particulièrement signalés, alors même que ce dernier n'a pas eu de comportement violent en détention et qu'à la date de la décision contestée il n'a participé à aucune tentative d'évasion. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la Garde des Sceaux du 20 août 2019. Ses conclusions tendant à l'application des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 doivent donc être rejetées par voie de conséquence. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à Me David et au Garde des Sceaux, ministre de la Justice. Délibéré après l'audience du 8 mars 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2022. La rapporteure, M. BÉRIA-GUILLAUMIELe président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au Garde des Sceaux en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02294