Conseil d'État, 6ème chambre, 27/12/2022, 447378, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-27
Numéro : 447378
Rapporteur : M. Bruno Bachini
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux
Avocat(s) : SCP SPINOSI ; SCP GADIOU, CHEVALLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Par cinq requêtes distinctes, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler : - l'avis de sommes à payer valant titre exécutoire n° 708/2014 émis le 22 septembre 2014 par l'office public de l'habitat (OPH) de la Seyne-sur-Mer " Terres du Sud Habitat " pour un montant de 117 378,70 euros ; - la décision du 4 novembre 2014 par laquelle le trésorier du centre des finances publiques de la Seyne-sur-Mer a procédé à une compensation entre son indemnité de licenciement et le titre exécutoire n° 708/2014 ; - l'avis d'opposition à tiers détendeur émis le 24 mai 2016 auprès du CREPS Provence-Alpes-Côte d'Azur par le comptable public de la trésorerie de la Seyne-sur-Mer, au bénéfice de l'OPH " Terres du Sud Habitat ", pour un montant total de 137 140,69 euros, correspondant aux titres exécutoires n° 112/2016 émis le 12 février 2016, n° 261/2016 émis le 24 mars 2016 et n° 262/2016 émis le 25 mars 2016 ; - l'avis d'opposition à tiers détendeur émis le 11 mai 2017 auprès de " Habitations de Haute Provence " par le comptable public de la trésorerie de la Seyne-sur-Mer, au bénéfice de l'OPH " Terres du Sud Habitat ", pour un montant total de 6 486,11 euros en vue du recouvrement du titre exécutoire n° 261/2016 ; - l'avis d'opposition à tiers détendeur émis le 27 avril 2018 auprès de " Habitations de Haute Provence " par le comptable public de la trésorerie de la Seyne-sur-Mer, au bénéfice de l'OPH " Terres du Sud Habitat ", pour un montant de 89 736,69 euros en vue du recouvrement du reliquat du titre exécutoire n° 112/2016. Par un jugement nos 1403918, 1500155, 1602351, 1701858, 1801955 du 22 mars 2019, le tribunal administratif, après avoir joint ces demandes, a : - jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'opposition à tiers détenteur du 27 avril 2018 ; - jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'opposition à tiers détenteur du 24 mai 2016 en tant qu'elle concerne le recouvrement des titres exécutoires n° 112/2016 et n° 262/2016 ; - annulé les titres exécutoires n° 708/2014 du 22 septembre 2014 et n° 112/2016 du 10 février 2016, la décision du trésorier du centre des finances publiques de la Seyne-sur-Mer du 4 novembre 2014 ainsi que l'opposition à tiers détenteur du 11 mai 2017 en vue du recouvrement forcé du titre exécutoire n° 261/2016 du 24 mars 2016 ; - rejeté le surplus des conclusions des demandes. Par un arrêt n° 19MA02265 du 8 octobre 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel de l'OPH " Terres du Sud Habitat " et appel incident de M. B... : - annulé les articles 1er, 3, 4, 5, 6 et 7 de ce jugement ; - annulé l'article 2 de ce jugement en tant qu'il prononce un non-lieu sur les conclusions de la demande dirigées contre l'opposition à tiers détenteur du 24 mai 2016 en ce qu'elle concerne le recouvrement du titre exécutoire n° 112/2016 ; - jugé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de l'avis de somme à payer n° 708/2014 et des avis d'opposition à tiers détenteur des 24 mai 2016 et 11 mai 2017, en ce qu'ils tendent au recouvrement forcé du titre exécutoire n° 261/2016. Procédure devant le Conseil d'Etat Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 décembre 2020 et 8 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il juge qu'il n'y a plus lieu de statuer sur ses conclusions tendant à l'annulation de l'avis n° 708/2014 et des oppositions à tiers détenteur des 24 mai 2016 et 11 mai 2017 en ce qu'ils tendent au recouvrement forcé du titre exécutoire n° 261/2016 et en tant qu'il rejette ses demandes tendant, d'une part, au rejet de l'appel de l'OPH " Terres du Sud Habitat ", d'autre part, à l'annulation du jugement du 22 mars 2019 en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'opposition à tiers détenteur du 24 mai 2016 en vue du recouvrement du titre exécutoire n° 261/2016 ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel incident ; 3°) de mettre à la charge de l'OPH " Terres du Sud Habitat " la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le livre des procédures fiscales ; - la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de M. B... et à la SCP Gadiou, Chevallier, avocat de l'OPH " Terres du Sud Habitat " ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, le 22 septembre 2014, le trésorier principal de la Seyne-sur-Mer a émis à l'encontre de M. B..., ancien directeur général de l'office public de l'habitat (OPH) de la Seyne-sur-Mer devenu par la suite " Terres du Sud Habitat ", un avis de sommes à payer valant titre exécutoire n° 708/2014, pour un montant de 117 378,70 euros, correspondant au remboursement de frais liés à l'utilisation, à l'étranger, de son téléphone portable et de sa tablette de service, et que, par une décision du 4 novembre 2014, il a procédé à une compensation entre l'indemnité de licenciement due à M. B... et ce titre exécutoire. Par un mandat de paiement n° 491/2016 émis le 10 février 2016, le titre exécutoire n° 708/2014 a été retiré puis remplacé par un titre exécutoire n° 112/2016 du 12 février 2016 portant sur le même montant. Le trésorier principal a également émis à l'encontre de M. B..., respectivement les 24 et 25 mars 2016, un titre exécutoire n° 261/2016, pour un montant de 6 486,11 euros, correspondant à des trop-perçus dans le cadre de sa reconstitution de carrière suite à l'annulation de son licenciement, et un titre exécutoire n° 262/2016, pour un montant de 13 175,88 euros, correspondant au remboursement d'indemnités de préavis. Par ailleurs, le trésorier a notifié à plusieurs employeurs de M. B..., d'une part, un avis d'opposition à tiers détenteur émis le 24 mai 2016, pour le recouvrement de la somme de 137 140,69 euros, correspondant aux trois titres exécutoires nos 112/2016, 261/2016 et 262/2016, d'autre part, un avis d'opposition à tiers détenteur émis le 11 mai 2017, pour le recouvrement de la somme de 6 486,11 euros, correspondant au seul titre exécutoire n° 261/2016, enfin, un avis d'opposition à tiers détenteur émis le 27 avril 2018, pour le recouvrement de la somme de 89 736,69 euros, correspondant au titre exécutoire n° 112/2016, en partie compensé avec les indemnités de licenciement et de congés payés dues à l'intéressé. 2. Par un jugement du 22 mars 2019, le tribunal administratif de Toulon a, à la demande de M. B..., d'une part, annulé les titres exécutoires n° 708/2014 du 22 septembre 2014 et n° 112/2016 du 10 février 2016, la décision de compensation du 4 novembre 2014 ainsi que l'opposition à tiers détenteur du 11 mai 2017, d'autre part, jugé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'opposition à tiers détenteur du 27 avril 2018 et contre l'opposition à tiers détenteur du 24 mai 2016, en tant qu'elle concerne le recouvrement des titres exécutoires n° 112/2016 et n° 262/2016, enfin, rejeté les conclusions dirigées contre l'opposition à tiers détenteur du 20 mai 2016, en tant qu'elle concerne le recouvrement du titre exécutoire n° 261/2016. Par un arrêt du 8 octobre 2020 contre lequel M. B... se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé les articles 1er, 3, 4 , 5, 6 et 7 du jugement du tribunal administratif, son article 2 en tant qu'il prononce un non-lieu sur les conclusions de la demande dirigées contre l'opposition à tiers détenteur du 24 mai 2016 en ce qu'elle concerne le recouvrement du titre exécutoire n° 112/2016, a retenu qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'avis de somme à payer n° 708/2014 et des avis d'opposition à tiers détenteur des 24 mai 2016 et 11 mai 2017, en ce qu'ils tendent au recouvrement forcé du titre exécutoire n° 261/2016, et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Sur l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions de M. B... relatives à la décision de compensation du 4 novembre 2014 et aux avis de saisie administrative à tiers détenteur émis les 24 mai 2016, 11 mai 2017 et 27 avril 2018 : 3. Aux termes de l'article R. 351-5-1 du code de justice administrative : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions se rapportant à un litige qui ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, il est compétent, nonobstant les règles relatives aux voies de recours et à la répartition des compétences entre les juridictions administratives, pour se prononcer sur ces conclusions et décliner la compétence de la juridiction administrative ". 4. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) 1° En l'absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l'établissement public local permet l'exécution forcée d'office contre le débiteur. / (...) L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. / 2° La contestation qui porte sur la régularité d'un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l'article L. 281 du livre des procédures fiscales. / (...) 7° Le recouvrement par les comptables publics compétents des titres rendus exécutoires dans les conditions prévues au présent article peut être assuré par voie de saisie administrative à tiers détenteur dans les conditions prévues à l'article L. 262 du livre des procédures fiscales. (...) ". 5. Aux termes de l'article L. 281 du livre des procédures fiscales : " Les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances, amendes, condamnations pécuniaires et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics doivent être adressées à l'administration dont dépend le comptable qui exerce les poursuites. / (...) / Les contestations relatives au recouvrement ne peuvent pas remettre en cause le bien-fondé de la créance. Elles peuvent porter : / 1° Sur la régularité en la forme de l'acte ; / 2° A l'exclusion des amendes et condamnations pécuniaires, sur l'obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l'exigibilité de la somme réclamée. / Les recours contre les décisions prises par l'administration sur ces contestations sont portés dans le cas prévu au 1° devant le juge de l'exécution. Dans les cas prévus au 2°, ils sont portés: / (...) c) Pour les créances non fiscales des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé, devant le juge de l'exécution ". 6. Il résulte de ces dispositions que l'ensemble du contentieux du recouvrement des créances non fiscales des collectivités territoriales est de la compétence du juge de l'exécution, tandis que le contentieux du bien-fondé de ces créances est de celle du juge compétent pour en connaître sur le fond. 7. M. B... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision du 4 novembre 2014 par laquelle le trésorier principal de la Seyne-sur-Mer a procédé à une compensation entre son indemnité de licenciement et le titre exécutoire n° 708/2014 valant avis de paiement de la somme de 117 378,70 euros, l'avis de saisie administrative à tiers détenteur émis le 24 mai 2016 par le comptable public de la trésorerie de la Seyne-sur-Mer pour un montant total de 137 140,69 euros, en vue du recouvrement des trois titres exécutoires n° 112/2016, n° 261/2016 et n° 262/2016, l'avis de saisie administrative à tiers détenteur émis le 11 mai 2017 pour un montant de 6 486,11 euros, en vue du recouvrement du titre exécutoire n° 261/2016 ainsi que l'avis de saisie administrative à tiers détenteur émis le 27 avril 2018 pour un montant de 89 736,69 euros, en vue du recouvrement du reliquat du titre exécutoire n° 112/2016. 8. Il résulte de ce qui est dit aux points 4 à 6 qu'il n'appartient qu'à la juridiction judiciaire de connaître de telles conclusions. Dès lors, la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de droit en admettant la compétence de la juridiction administrative pour statuer sur ces demandes. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le moyen soulevé par M. B... se rapportant au bien-fondé du rejet d'une partie de ces conclusions, il y a lieu d'annuler l'arrêt attaqué dans cette mesure. 9. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond, dans cette mesure, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 10. Il résulte de ce qui précède que le juge administratif n'est pas compétent pour connaître des demandes de M. B... tendant à l'annulation de la décision de compensation du 4 novembre 2014 et des avis de saisie administrative à tiers détenteur émis les 24 mai 2016, 11 mai 2017 et 27 avril 2018. Par suite, le jugement du 22 mars 2019 du tribunal administratif de Toulon doit être annulé en tant qu'il statue sur ces demandes et celles-ci doivent être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Sur l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions de M. B... relatives à l'avis de sommes à payer valant titre d'exécutoire n° 708/2014 du 22 septembre 2014, qui a été annulé et remplacé par le titre exécutoire n° 112/2016 du 12 février 2016 : 11. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que si M. B... n'a jamais admis avoir été intentionnellement à l'origine de la majorité des connexions intervenues depuis son téléphone portable et sa tablette professionnels depuis l'étranger, facturées ensuite à hauteur de 117 378,70 euros par l'opérateur à son employeur, il n'a, pour autant, jamais contesté que cette facturation résultait du fonctionnement de ses appareils à l'étranger et de son propre comportement, dès lors qu'il avait omis de désactiver la fonction de connexion automatique à internet. A cet égard, il n'est pas contesté que, par un courrier adressé le 12 septembre 2013 au président de l'OPH, il s'est engagé à assumer cette somme sur ses propres deniers, si les démarches pour en réduire le montant ne devaient pas aboutir. Par une délibération du 27 février 2014, le conseil d'administration de l'OPH a validé l'accord en vertu duquel M. B... s'engageait à payer la somme due, en fonction des réponses fournies par les autorités compétentes sur la licéité des pratiques de l'opérateur qui avait facturé ces frais de communication au titre de la connexion de ses appareils. 12. Pour juger que le tribunal administratif avait annulé à tort le titre exécutoire n° 112/2016 du 12 février 2016 d'un montant de 117 378,70 euros, qui s'est substitué au titre exécutoire n° 708/2014 du 22 septembre 2014, la cour administrative d'appel a estimé qu'il ne pouvait être sérieusement contesté que la créance de l'OPH de la Seyne-sur-Mer à l'origine de ce titre exécutoire avait pour fait générateur le montant des frais de communication résultant de l'utilisation à l'étranger par M. B... de son téléphone et de sa tablette de service à des fins personnelles, ainsi qu'il l'avait d'ailleurs reconnu par l'engagement pris, le 12 septembre 2013, de rembourser cette somme, ce dont le conseil d'administration de l'OPH avait pris acte par délibération du 27 février 2014. En statuant ainsi, la cour, qui n'a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis, n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit. 13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions du pourvoi tendant à l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions de M. B... relatives à l'avis de somme à payer valant titre exécutoire n° 708/2014 du 22 septembre 2014, annulé et remplacé par le titre exécutoire n° 112/2016 du 12 février 2016, doivent être rejetées. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'OPH " Terres du Sud Habitat " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font, par ailleurs, obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'OPH " Terres du Sud Habitat " qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 8 octobre 2020 est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la décision de compensation du 4 novembre 2014 et des avis de saisie administrative à tiers détenteur émis les 24 mai 2016, 11 mai 2017 et 27 avril 2018. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 22 mars 2019 est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la décision de compensation du 4 novembre 2014 et des avis de saisie administrative à tiers détenteur émis les 24 mai 2016, 11 mai 2017 et 27 avril 2018. Article 3 : Les conclusions de M. B... présentées devant le tribunal administratif de Toulon relatives à la décision de compensation du 4 novembre 2014 et aux avis de saisie administrative à tiers détenteur émis les 24 mai 2016, 11 mai 2017 et 27 avril 2018 sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi est rejeté. Article 5 : Les conclusions de l'office public de l'habitat " Terres du Sud Habitat " présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et à l'OPH Toulon Habitat Méditerranée venant aux droits de l'office public de l'habitat " Terres du Sud Habitat ". Délibéré à l'issue de la séance du 1er décembre 2022 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; Mme Suzanne von Coester, conseillère d'Etat et M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 27 décembre 2022. La présidente : Signé : Mme Isabelle de Silva Le rapporteur : Signé : M. Bruno Bachini La secrétaire : Signé : Mme Valérie Peyrisse