Conseil d'État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 16/04/2012, 335140
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème et 9ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-04-16
Numéro : 335140
Rapporteur : M. Gilles Pellissier
Commissaire du gouvernement : M. Julien Boucher

Vu 1°), sous le n° 335140, la requête, enregistrée le 30 décembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le COMITE HARKIS ET VERITE, domicilié BP 23 à Le Mée sur Seine (77350) ; le COMITE HARKIS ET VERITE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir d'une part les circulaires du 16 août 2005 d'application du plan d'action en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leur famille et du 19 septembre 2008 confirmant la circulaire du 16 août 2005, d'autre part la décision ministérielle ou interministérielle prise au premier trimestre 2008 et portant création d'un fichier recensant les enfants de harkis dans leur rapport avec le marché de l'emploi ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 335141, la requête, enregistrée le 30 décembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le COMITE HARKIS ET VERITE, domicilié BP 23 à Le Mée sur Seine (77350) ; le COMITE HARKIS ET VERITE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les circulaires du 16 août 2005 d'application du plan d'action en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leur famille et du 19 septembre 2008 confirmant la circulaire du 16 août 2005 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 mars 2012, présentée par le COMITE HARKIS ET VERITE ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, modifiée notamment par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 ; Vu la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 ; Vu la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 ; Vu le décret n° 2002-1479 du 20 décembre 2002 ; Vu la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 ; Vu le décret n° 2005-477 du 17 mai 2005 ; Vu le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Gilles Pellissier, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Julien Boucher, rapporteur public ; Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre les mêmes circulaires ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant que le COMITE HARKIS ET VERITE demande l'annulation d'une part des circulaires signées par le ministre de l'intérieur et d'autres ministres et secrétaires d'Etat le 16 août 2005 et le 19 septembre 2008 et relatives respectivement aux anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs familles et au dispositif d'aide à l'emploi en faveur des enfants des anciens membres des formations supplétives et assimilés, d'autre part d'une décision ministérielle ou interministérielle portant création d'un fichier recensant les enfants de harkis dans leur rapport avec le marché de l'emploi qui aurait été prise au premier trimestre 2008 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation des circulaires du 16 août 2005 et du 19 septembre 2008 : En ce qui concerne la recevabilité : Considérant que l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors même qu'elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs ; qu'il en va de même s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ; Considérant que l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires dispose : " Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. (...) / Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés. / Cette publicité se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes " ; qu'aux termes de l'article 2 du même décret : " L'article 1er prend effet à compter du 1er mai 2009. / Les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l'article 1er. / Les dispositions du précédent alinéa ne s'appliquent pas aux circulaires et instructions publiées avant le 1er mai 2009 dont la loi permet à un administré de se prévaloir " ; qu'il est constant que les circulaires contestées, qui n'ont fait l'objet d'aucune publication, ne figurent pas sur le site internet relevant du Premier ministre créé en application de l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 ; que, par suite, elles doivent, conformément à l'article 2 du même décret, être regardées comme abrogées à compter du 1er mai 2009 ; Considérant toutefois que si ces circulaires doivent être regardées comme abrogées à compter du 1er mai 2009, elles ont reçu application avant cette date ; que, par suite, cette abrogation ne saurait faire obstacle à ce qu'elles soient contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir ; En ce qui concerne la légalité : S'agissant de la circulaire du 16 août 2005 ; Considérant, en premier lieu, que les ministres signataires ne tenaient d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir d'une part de créer, aux 2 et 3 du B du VI de la circulaire du 16 août 2005 des dispositifs de prise en charge des coûts de certaines formations professionnelles et de la formation aux permis poids lourds, transports en commun, transports de produits dangereux et aux licences de caristes, spécifiques aux harkis et à leurs descendants au premier degré, d'autre part de fixer, au B du VIII de la circulaire du 16 août 2005, des critères réglementaires d'octroi de subventions aux associations de rapatriés ; qu'ils ne tenaient davantage d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir de décider, comme il l'ont fait dans l'annexe 1 de la circulaire attaquée, que le bénéfice des aides prévues par la loi au profit des rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ne pourrait être accordé qu'aux " Français rapatriés originaires d'Afrique du Nord, anciens militaires ayant appartenu aux forces régulières françaises et participé aux opérations de maintien de l'ordre en Algérie " qui ont " quitté l'armée avant quinze ans de services " ; Considérant, en deuxième, lieu qu'aux termes de l'article 1er du décret du 20 décembre 2002 portant création du Haut Conseil des rapatriés : " Il est créé un Haut Conseil des rapatriés qui a pour objet de formuler, à la demande du président de la mission interministérielle aux rapatriés ou de sa propre initiative, tous avis ou propositions sur les mesures qui concernent les rapatriés, et notamment la mémoire de l'oeuvre de la France d'outre-mer et les questions liées à l'insertion de ces populations (...). " ; qu'il résulte de ces dispositions que la consultation du Haut Conseil des rapatriés est facultative ; que le COMITE HARKIS ET VERITE ne peut, par suite, utilement soutenir que ce conseil aurait dû être consulté lors de l'élaboration de la circulaire du 16 août 2005 ; Considérant, en troisième lieu, que le défaut de publication de la circulaire contestée est sans incidence sur sa légalité ; Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions des articles 9 de la loi du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés, 2 de la loi du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et 6 de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés limitent le bénéfice des aides qu'elles prévoient aux anciens membres des formations supplétives et assimilés et à leurs familles de nationalité française ; qu'une différence de traitement quant à l'octroi de ces aides selon que les intéressés ont opté en faveur de l'adoption de la nationalité française ou se sont abstenus d'effectuer un tel choix, ne justifie pas, eu égard à l'objet de ces aides, une différence de traitement ; que ces dispositions sont, par suite, en tant qu'elles établissent une différence de traitement en fonction de la date d'acquisition de la nationalité française par le demandeur, incompatibles avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combinées avec l'article premier de son premier protocole additionnel ; que les ministres signataires de la circulaire contestée ne pouvaient légalement prescrire d'en faire application ; Considérant en revanche que si ces dispositions législatives posent également une condition tenant à ce que leurs bénéficiaires aient fixé leur domicile en France ou dans un autre Etat membre de l'Union européenne, cette condition, qui vise à tenir compte des charges entraînées par leur départ d'Algérie et leur réinstallation dans un Etat de l'Union européenne, est en rapport direct avec l'objet de la loi et ne crée pas de différence de traitement disproportionnée au regard des objectifs qu'elle poursuit ; que, par suite, le COMITE HARKIS ET VERITE n'est pas fondé à soutenir que la circulaire ne pouvait légalement réitérer une condition incompatible avec le principe de non-discrimination garanti par les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combiné avec l'article premier de son premier protocole additionnel ; Considérant, en cinquième lieu, qu'en prévoyant qu'en " ce qui concerne les personnes souhaitant devenir propriétaires en indivision, la condition de cohabitation avec leurs enfants dans le bien ainsi acquis est portée par le notaire dans l'acte authentique de propriété ", l'article 5 du décret du 17 mai 2005 pris pour application des articles 6, 7 et 9 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ne porte aucune atteinte au droit de propriété qui n'aurait pu être édictée que par le législateur ; que cette disposition n'implique pas davantage de mesure d'exécution de la part du ministre chargé de la justice ; que ce décret n'est donc pas entaché d'irrégularité faute d'avoir été signé par le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés ; que, par suite, le COMITE HARKIS ET VERITE n'est pas fondé à soutenir que la circulaire du 16 août 2005 ne pouvait légalement prescrire d'en faire application ; S'agissant de la circulaire du 19 septembre 2008 ; Considérant, en premier lieu, que les ministres signataires de la circulaire du 19 septembre 2008 ne tenaient d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir d'instituer des aides financières à la formation professionnelle ; que, par suite, le COMITE HARKIS ET VERITE est fondé à demander l'annulation des dispositions de cette circulaire qui prorogent les aides financières à la formation professionnelle incompétemment créées par les dispositions de la circulaire du 16 août 2005 et dont il a été dit ci-dessus qu'elles devaient être annulées ; Considérant, en revanche, d'une part que les dispositions de la circulaire du 19 septembre 2008 prévoyant qu'une " aide à la création d'entreprise permettra en 2009 de faciliter l'insertion des enfants d'anciens supplétifs souvent trop âgés pour bénéficier des dispositifs aidés d'accès à l'emploi. Elle sera identique à celle proposée par le plan Espoir Banlieue dans le cadre de la modification du dispositif EDEN " ne présentent, compte tenu de leur imprécision, aucun caractère réglementaire ; que d'autre part aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ne faisait obstacle à ce que les ministres signataires instituent un comité de pilotage du dispositif mis en place ; Considérant, en second lieu, que le COMITE HARKIS ET VERITE est fondé à soutenir qu'en tant qu'elle proroge les dispositions de la circulaire du 16 août 2005 réitérant illégalement, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la condition de nationalité posée au bénéfice des aides qu'elle prévoit, la circulaire du 19 septembre 2008 est entachée d'illégalité ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le COMITE HARKIS ET VERITE est seulement fondé à demander l'annulation des circulaires du 16 août 2005 et du 19 septembre 2008 en tant qu'elles réitèrent la condition de nationalité posée par les lois dont elles font application ainsi que des dispositions des 2 et 3 du B du VI, de celles du B du VIII de la circulaire du 16 août 2005 et de son annexe 1 en tant qu'elle limite aux militaires ayant quitté l'armée avant quinze ans de services le bénéfice des dispositions législatives et réglementaires relatives aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés, et des dispositions de la circulaire du 19 septembre 2008 relatives aux aides à la formation professionnelle ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision portant création d'un fichier recensant les enfants de harkis dans leur rapport avec le marché de l'emploi : Considérant que l'association requérante demande également l'annulation d'une " décision ministérielle ou interministérielle prise au premier semestre 2008 et portant création d'un fichier recensant les enfants de harkis dans leur rapport avec le marché de l'emploi " ; que pour établir l'existence de ce traitement, le COMITE HARKIS ET VERITE a produit d'une part une " fiche facultative réservée aux enfants d'anciens supplétifs à la recherche d'un emploi " destinée à renseigner le service départemental des rapatriés sur un certain nombre de données à caractère personnel du demandeur d'emploi, d'autre part des captures d'écran du site internet de la mission interministérielle aux rapatriés et des documents publiés sur ce site faisant état d'éléments statistiques précis sur les bénéficiaires du dispositif ; que ces éléments ne permettent, en l'état, ni de regarder comme établie l'existence d'un traitement de données à caractère personnel, ni par suite d'identifier une éventuelle décision de le créer ; que si l'association requérante estime cependant que ces éléments sont de nature à faire présumer de l'existence d'un traitement de données personnelles, il lui appartient, si elle s'y croit fondée, de demander à la Commission nationale de l'informatique et des libertés de faire usage des pouvoirs qu'elle détient pour vérifier la licéité de traitements au regard des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 ; qu'ainsi, les conclusions analysées ci-dessus ne peuvent, en l'état, qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par le COMITE HARKIS ET VERITE au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les circulaires du 16 août 2005 et du 19 septembre 2008 en tant qu'elles réitèrent la condition de nationalité posée par les lois dont elles font application, les dispositions du 2 et du 3 du B du VI, le B du VIII de la circulaire du 16 août 2005, ainsi que son annexe 1 en tant qu'elle limite aux militaires ayant quitté l'armée avant quinze ans de services le bénéfice des dispositions législatives et réglementaires relatives aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés, et les dispositions de la circulaire du 19 septembre 2008 relatives aux aides à la formation professionnelle sont annulées. Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes du COMITE HARKIS ET VERITE est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée au COMITE HARKIS ET VERITE et au Premier ministre (mission interministérielle aux rapatriés). Copie en sera adressée pour information au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, au ministre du travail, de l'emploi et de la santé, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative , à la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement et au ministre de la défense et des anciens combattants.