CAA de NANTES, 5ème chambre, 29/04/2016, 14NT02978, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-04-29
Numéro : 14NT02978
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS TERTIAN  BAGNOLI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...D...a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération en date du 22 février 2013 par laquelle le conseil municipal de la Baule-Escoublac a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ou, à défaut, d'annuler cette délibération en tant seulement qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 577 lui appartenant en zone N et y institue un emplacement réservé. Par un jugement n° 1303738 du 30 septembre 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 novembre 2014, M.D..., représenté par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 30 septembre 2014 ; 2°) d'annuler la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme de la Baule-Escoublac en date du 22 février 2013 en totalité ou, à défaut, en tant seulement qu'elle procède au classement de la parcelle cadastrée section AP n° 577 en zone N et grève cette parcelle d'un emplacement réservé en vue de la création d'un " carré jardinier " ; 3°) de mettre à la charge de la commune de La Baule-Escoublac le versement d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation totale du plan local d'urbanisme : . la délibération méconnaît l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dès lors qu'après l'enquête publique le plan local d'urbanisme a fait l'objet de modifications substantielles qui ne procédaient pas de cette enquête ; les modifications ayant leur origine dans les avis des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme auraient dû faire l'objet d'une nouvelle enquête publique ; . les avis des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme n'étaient pas joints au dossier soumis à l'enquête publique ; . la délibération approuvant le plan local d'urbanisme méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, en raison de l'insuffisance de l'information des conseillers municipaux appelés à l'approuver ; le dossier mis à la disposition des conseillers municipaux pour l'approbation du plan local d'urbanisme communal était incomplet ; . l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales a également été méconnu lors des délibérations ayant précédé celle approuvant le plan local d'urbanisme communal, et notamment à l'occasion de la délibération du 27 avril 2012 tirant le bilan de la concertation ; . la délibération approuvant le plan local d'urbanisme méconnaît l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, en raison de l'insuffisance du rapport de présentation, en particulier s'agissant de l'ouverture à l'urbanisation prévue au lieu-dit " Escoublac Ménigot " ; - En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme en tant qu'il concerne la parcelle cadastrée section AP n°577 : . les possibilités de construire en zone N, telles qu'issues du règlement applicable à cette zone, sont incompatibles avec la vocation légale et réglementaire de telles zones telle qu'elle ressort de la définition qu'en donne l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; . ces possibilités d'urbanisation sur des zones dispersées sur tout le territoire sont aussi contraires au I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et il en va de même pour les zones AU ; . la parcelle AP 577 appartenant au requérant ne constitue pas une richesse naturelle au sens de R 123-8, étant en friche, entourée de terrains construits sur 3 côtés et desservie par les réseaux ; il s'agit d'une dent creuse, dont l'urbanisation est prévue par le projet d'aménagement et de développement durable à titre de mise en place d'une lisière urbaine claire ; cette parcelle aurait dû être classée en zone UBc ; - En ce qui concerne l'inscription sur cette parcelle d'un emplacement réservé destiné à la création d'un carré jardinier : . la création de cet emplacement réservé ne correspond à aucun concept ni à aucune justification qui seraient définis par les différents documents qui composent le plan local d'urbanisme ; . la création de cet emplacement en zone N est contraire aux prévisions de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme qui limite la possibilité d'instituer des emplacements réservés aux zones urbaines et à urbaniser ; . il ne s'agit pas d'un espace public au sens des mêmes dispositions, ni même d'un espace vert ; . la commune de La Baule-Escoublac possède des propriétés immédiatement riveraines cadastrées section AP n°s 549 et 550 qui permettraient de mener à bien l'opération dans des conditions équivalentes. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2015, la commune de La Baule-Escoublac conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. D...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable à défaut de comporter des moyens d'appel au sens de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, le requérant se limitant à reprendre les moyens déjà développés devant le tribunal administratif ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant M.D..., et celles de MeE..., représentant la commune de La Baule-Escoublac. 1. Considérant que M. D...a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération en date du 22 février 2013 par laquelle le conseil municipal de la Baule-Escoublac a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ou, à défaut, d'annuler cette délibération seulement en tant qu'elle procède au classement en zone N, grevée de l'emplacement réservé n° 36, de la parcelle cadastrée section AP n° 577 ; que M. D...relève appel du jugement du 30 septembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté l'ensemble de ces conclusions ; Sur la recevabilité de la requête : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutient la commune de La Baule-Escoublac, la requête d'appel présentée par M. D...comporte une critique du raisonnement suivi par le tribunal ; qu'elle est par suite motivée au sens des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; Sur les conclusions à fins d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe du plan local d'urbanisme : 3. Considérant, en premier lieu, qu'en se bornant à faire référence à des critiques peu circonstanciées émanant de conseillers municipaux d'opposition, M. D...ne démontre pas que le droit à l'information garanti à l'ensemble des membres du conseil municipal par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales aurait été méconnu, que ce soit à l'occasion du vote de la délibération du 27 avril 2012 par laquelle le conseil municipal de La Baule-Escoublac a tiré, en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, le bilan de la concertation sur le projet de plan local d'urbanisme, ou bien à l'occasion du vote de la délibération du 22 février 2013 par laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme en litige ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal " ; 5. Considérant que M. D...soutient que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique ne pouvaient être approuvées sans soumettre le plan local d'urbanisme ainsi modifié à une nouvelle enquête publique, dès lors, d'une part, que la plupart de ces modifications procédaient des avis émis par les personnes publiques associées avant le début de l'enquête et non au cours de celle-ci, et, d'autre part, que ces avis n'avaient pas été joints au dossier d'enquête ; 6. Considérant que la faculté donnée aux auteurs d'un document d'urbanisme d'y apporter des modifications après enquête est subordonnée, d'une part, à ce que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, à ce que cette modification procède de l'enquête ; qu'une modification procédant de l'enquête est celle qui fait l'objet d'un débat ou d'une proposition au cours de l'enquête, alors même que les éléments du débat ont pu être évoqués avant le premier jour de cette enquête ; qu'au cas particulier, et contrairement à ce que soutient M.D..., il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes du rapport de la commission d'enquête, que le dossier mis à la disposition du public avait été complété par les avis émis sur le projet par les personnes publiques associées ; que, dès lors, les modifications apportées au projet de plan afin de tenir compte de ces avis, qui procèdent de l'enquête publique, et dont il n'est ni démontré ni même soutenu qu'elles remettraient en cause le parti d'urbanisme déterminé par les auteurs du document, pouvaient être régulièrement approuvées sans nouvelle enquête ; 7. Considérant, en troisième lieu, que M. D...soutient que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige serait entaché d'insuffisance au regard des dispositions de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, notamment en ce qu'il ne ferait pas apparaître les incidences sur l'environnement de l'ouverture à l'urbanisation du quartier " Escoublac-Ménigot " rendue possible par ce plan ; 8. Considérant, d'une part, que les auteurs du plan local d'urbanisme de La Baule-Escoublac ont consacré une partie spécifique du rapport de présentation à la description de l'état initial de l'environnement sur le territoire de la commune ; qu'est abordée dans ce rapport la description des caractéristiques du territoire communal en ce qui concerne le type de sols, le contexte hydrographique, les zones humides, le recensement des zones naturelles protégées, la définition des instruments de préservation de la faune et de la flore tels que les trames verte et bleue ; que ce même document comporte une partie spécifique consacrée à l'analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours de la période 2000-2012, dans le but de dresser le bilan des possibilités d'urbanisation offertes par le plan d'occupation des sols antérieurement en vigueur et de comparer ces possibilités avec celles offertes par le plan local d'urbanisme en litige, en faisant apparaitre que le nouveau document se traduit par une réduction sensible de l'espace potentiellement consommable malgré la création de quelques nouvelles zones à urbaniser, parmi lesquelles le quartier Escoublac-Ménigot ; 9. Considérant, d'autre part, que les principes d'aménagement retenus en vue de l'ouverture à l'urbanisation du quartier Escoublac-Ménigot font l'objet d'un exposé détaillé au sein de la partie du plan local d'urbanisme consacrée aux orientations d'aménagement et de programmation ; que cette analyse atteste que cette urbanisation s'inscrira dans une démarche d'éco-quartier dans le but, notamment, de réduire les pollutions ; que cette partie du document décrit, y compris à l'aide de cartes, les aménagements paysagers et les espaces verts prévus sur ce site et décline un certain nombre de prescriptions environnementales visant notamment à une utilisation économe de l'énergie ; qu'enfin la partie du plan local d'urbanisme relative à la prise en compte des incidences du plan sur l'environnement rappelle que la réalisation du projet d'Escoublac-Ménigot est soumise à étude d'impact dans les conditions prévues par l'article R. 122-2 du code de l'environnement ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutient le requérant par un argumentaire au demeurant succinct, le rapport de présentation en cause, tel que complété par d'autres composantes du plan local d'urbanisme de La Baule-Escoublac, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, évalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur, notamment en ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation du lieu-dit " Escoublac-Ménigot " ; que M. D...n'est dès lors pas fondé à soutenir que la délibération en litige méconnaîtrait sur ces points les dispositions de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne la légalité interne du plan local d'urbanisme : S'agissant du classement en zone N de la parcelle appartenant à M.D... : 11. Considérant, en premier lieu, que M. D...ne peut exciper utilement, au soutien d'une contestation qu'il limite expressément au classement de sa parcelle cadastrée section AP n°577 en zone N, de l'irrégularité qui résulterait des possibilités de construire ouvertes par le plan local d'urbanisme dans certains secteurs de la zone N dont sa parcelle ne fait pas partie, que ce soit au regard de la définition que donnent des zones naturelles les dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, au regard des dispositions du projet d'aménagement et de développement durable ou au regard de la méconnaissance alléguée des dispositions particulières au littoral figurant, à la date de la délibération contestée, au I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; 12. Considérant, en deuxième lieu, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section AP n°577, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels " ; 13. Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions qui viennent d'être citées que le seul caractère d'espace naturel d'une parcelle suffit à justifier son classement en zone N, alors même qu'elle ne constituerait pas, selon la qualification avancée par M.D..., une " richesse naturelle " ; 14. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle de M. D...correspond à un espace demeuré vierge de toute construction ; qu'elle jouxte à l'est de grands espaces également naturels, qui s'inscrivent dans le périmètre d'un aérodrome, et au nord de grandes étendues naturelles et forestières, également classées en zone N ; que compte tenu de sa superficie, proche de 10 000 m², elle ne peut être regardée comme partie intégrante de l'enveloppe urbaine existante au sein de laquelle le projet d'aménagement et de développement durable a prévu de limiter l'urbanisation par une consommation maîtrisée de l'espace ; que dès lors, et alors même que l'on constate une forte densité de constructions à usage d'habitation au sud de la parcelle de M.D..., les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu décider de son classement en zone N sans commettre erreur manifeste d'appréciation, alors même que cette parcelle serait desservie par les réseaux publics ; 15. Considérant, enfin, que l'argumentation de M. D...selon laquelle son terrain aurait pu régulièrement faire l'objet d'un classement en zone UB est inopérante au soutien de sa contestation du classement en zone N effectivement adopté ; S'agissant de l'instauration sur la parcelle de M. D...d'un emplacement réservé : 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts " ; et qu'aux termes de l'article R. 123-2- du même code: " Le rapport de présentation (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables " ; 17. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme en cause institue sur la parcelle AP 577 de M. D...un emplacement réservé n°36N, destiné à la création d'un " carré jardinier " ; que la localisation et la destination de cet emplacement réservé sont ainsi précisées conformément aux exigences du d) de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, ainsi que le soutient la commune de La Baule-Escoublac ; 18. Considérant que dans sa partie relative à l'" explication des choix retenus " le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige se borne, s'agissant des emplacements réservés, à rappeler les dispositions du code de l'urbanisme applicables, à indiquer que la liste des emplacements réservés a été mise à jour, notamment " en fonction de la nécessité de modification ou d'inscription de nouveaux emplacements " et que " la nouvelle liste de emplacements réservés intègre les projets portés par le PADD, les OAP (en particulier l'OAP déplacement) et le schéma directeur d'assainissement pluvial " ; que toutefois aucune de ces composantes du plan local d'urbanisme ne justifie des motifs pour lesquels la commune de La Baule-Escoublac envisage la création d'un telle réserve sur le terrain de M.D... ; qu'en particulier si l'orientation d'aménagement et de programmation relative au quartier Escoublac-Ménigot prévoit " Au sein du secteur habitation, des espaces verts communs à l'ensemble de l'opération seront proposés, que ce soit des jardins potagers, un petit parc pour enfants, notamment ", et si sur le schéma d'aménagement accompagnant cette orientation figure un " espace vert partagé ", il apparaît sur le document graphique correspondant que ce dernier espace est distant de plusieurs centaines de mètres de la parcelle appartenant à M.D... ; que si le même document indique, au titre de la programmation, " qu'un espace vert partagé sera réalisé au coeur de la zone, à proximité ou aux abords duquel seront réalisés les logements intermédiaires ou groupés ", il ressort du rapprochement de la représentation graphique des emplacements réservés et des plans de zonage que la parcelle en cause se situe en dehors de l'éco-quartier d'Escoublac Ménigot qu'il est prévu d'urbaniser ; qu'enfin le caractère public de l'équipement projeté ne résulte ni de sa dénomination de " carré jardinier " ni des explications que l'on peut trouver dans les différents documents mentionnés ci-dessus ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les auteurs du plan local d'urbanisme de La Baule-Escoublac n'ont justifié de manière suffisamment précise ni des motifs pour lesquels ils ont décidé de la création d'une réserve sur cette parcelle, ni des caractères de l'équipement projeté ; que M. D...est dès lors fondé à soutenir que le rapport de présentation, qui ne comporte pas l'exposé des motifs justifiant la création de cet emplacement réservé, ne satisfait pas sur ce point aux prescriptions précitées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; que l'institution de cet emplacement réservé est par suite entaché d'irrégularité et doit être annulé ; que pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de cet emplacement réservé ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. D...est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande en ce qu'elle vise à l'annulation de l'emplacement réservé constitué sur la parcelle AP n°577 pour la création d'un carré jardinier ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge d'une des parties le versement à l'autre d'une somme au titre de frais engagés pour l'instance ; DÉCIDE : Article 1er : Le plan local d'urbanisme de la commune de La Baule-Escoublac est annulé en tant qu'il institue sur la parcelle cadastrée section AP n° 577 un emplacement réservé n°36N pour la constitution d'un carré jardinier. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes en date du 30 septembre 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D...est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de La Baule-Escoublac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...D...et à la commune de La Baule-Escoublac. Délibéré après l'audience du 1er avril 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 avril 2016. Le rapporteur, J. FRANCFORT Le président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY 8 2 N° 14NT02978