CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 12/06/2018, 16MA01308, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-06-12
Numéro : 16MA01308
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Hélène  BUSIDAN
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS EMERIC VIGO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) 4G et M. A... B...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier : - d'annuler le titre exécutoire n° 322 émis par le maire de la commune d'Estagel pour avoir paiement d'une somme de 36 841 euros au titre d'une participation pour voirie et réseaux ; - d'annuler l'article 4 du permis d'aménager délivré le 24 février 2009 ; - de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 36 841 euros au titre de la participation pour voirie et réseaux imposée par l'article 4 du permis d'aménager délivré le 24 février 2009 ; - de condamner la commune d'Estagel à lui rembourser les sommes indues de 36 841 et 36 843,92 euros déjà versées par M. B... à la commune au titre de la participation pour voirie et réseaux, ou subsidiairement, d'ordonner la restitution de l'indu correspondant aux travaux de réalisation et de surdimensionnement des réseaux humides et du bassin de rétention réalisés sur les équipements propres de son lotissement en lieu et place des mêmes travaux prévus par la commune ; - en tant que de besoin, d'ordonner une mesure d'instruction pour vérifier que les travaux qu'elle s'est vu enjoindre de réaliser par la commune au titre des équipements propres du lotissement sont surdimensionnés par rapport à ceux prévus au permis d'aménager. Par un jugement n° 1304915 du 4 février 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 5 avril 2016, complétée par des mémoires, respectivement enregistrés les 28 décembre 2017 et 13 février 2018, la SARL 4G et M. B..., représentés par la société civile professionnelle d'avocats Emeric Vigo, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 février 2016 ; 2°) de faire droit à leurs demandes de première instance ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Estagel le versement des dépens et d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier au regard des dispositions de l'article R. 741-1 du code de justice administrative ; - en se fondant, pour rejeter le moyen tiré de l'absence d'indication sur le titre exécutoire des bases de liquidation, sur les dispositions du décret du 7 novembre 2012 qui n'avaient été invoquées par aucune des parties, les premiers juges ont statué " ultra petita " ; - ils ont également statué " ultra petita " en se fondant sur le caractère définitif du permis d'aménager, alors que ce caractère n'avait pas été démontré utilement en défense ; - les premiers juges, en conséquence, ont omis de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme ; - le titre exécutoire ne comporte pas les bases de liquidation, en méconnaissance du décret du 29 décembre 1962 applicable à la date du permis d'aménager et en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ; - les premiers juges ne pouvaient, pour rejeter l'exception d'illégalité du permis d'aménager, se fonder sur le caractère définitif du permis d'aménager, alors que la commune n'avait pas établi ce caractère définitif et que le mémoire même de la commune montrait qu'elle était dans l'incapacité de le faire ; - la commune lui a enjoint, sur les indications du géomètre-expert attributaire du marché de maîtrise d'oeuvre prévu par la délibération créant la participation pour voirie et réseaux (PVR), de réaliser des travaux qui auraient dû être réalisés par la commune ; - la délibération instaurant la participation pour voirie et réseaux est illégale en raison du non-respect des règles de convocation des conseillers municipaux ; - la commune ne pouvait imposer au lotisseur, par la délibération instaurant la participation pour voirie et réseaux, de payer des ouvrages qu'elle ne pouvait réaliser faute de maîtriser l'assiette foncière nécessaire à leur réalisation ; - la répétition de l'indu relève du contentieux des dommages de travaux publics, elle peut être demandée au juge du plein contentieux sans recours administratif préalable ; - l'article 4 du dispositif du permis d'aménager est illégal au regard de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, la SARL 4G n'étant pas propriétaire des terrains d'assiette du projet à la date de la délivrance du permis ; - les sommes réclamées par la commune constituent une double participation, la participation réclamée s'ajoutant aux travaux qu'elle a réalisés pour la commune et dont elle a assumé intégralement la charge financière ; - les travaux réalisés excèdent ceux qui étaient exigibles au titre des équipements propres du lotissement, ce que la juridiction pourra au besoin faire vérifier en ordonnant une mesure d'instruction ; - les sommes déjà versées par M. B..., qui n'est pas titulaire du permis d'aménager, constituent un enrichissement sans cause de la commune qui ouvre droit à répétition de l'indu ; - par sommation effectuée par huissier de justice, a été demandé à la commune de produire les documents prouvant que la société a été obligée de sur-dimensionner les ouvrages de son propre lotissement, ce qui doit conduire à prolonger l'instruction ; - les documents demandés par la Cour montrent que la SARL n'était pas la propriétaire des parcelles d'assiette du lotissement autorisé par l'arrêté de lotir, le lotisseur ayant été payé en dation d'une fraction des parcelles loties en échange d'obligations de faire, les parcelles d'origine ne faisant pas l'objet d'une mutation pour leur totalité ; - le dossier de permis d'aménager montre que le descriptif des travaux tels qu'autorisés à la date de l'arrêté de lotir ne correspond pas à ceux que le maire a contraint la société à réaliser. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2017, la commune d'Estagel, représentée par la société d'avocats Jean Codognès, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des appelants le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le jugement n'est pas irrégulier ; - le titre est motivé non seulement parce qu'il mentionne expressément la participation à laquelle il se rattache mais également parce qu'il fait référence au jugement du tribunal administratif de Montpellier ayant annulé le précédent titre portant obligation de payer pour un motif de régularité en la forme ; - quand bien même le caractère définitif de l'arrêté du 24 février 2009 ne peut être établi par la production d'une preuve de sa notification, le délai contentieux peut être opposé à l'appelant en vertu de la récente jurisprudence du Conseil d'Etat n° 387763 du 13 juillet 2016 ; - quand bien même la Cour estimerait inapplicable cette jurisprudence, l'exception d'illégalité du permis d'aménager n'est pas invocable en vertu de l'article R. 600-3 du code de l'urbanisme ; - le titre attaqué ne constituant pas un acte d'application du permis d'aménager délivré, ni n'ayant ce permis comme base légale, l'exception d'illégalité n'est pas recevable ; - à la date de l'émission du titre, la requérante était bien propriétaire des terrains d'assiette de l'opération et, en tout état de cause, le futur acquéreur titulaire d'une promesse de vente à la signature de l'autorisation est redevable de la participation pour voirie et réseaux ; - les notes de travail incluses dans les écritures en défense de première instance ne peuvent être regardées comme prouvant que la commune aurait fait réaliser aux appelants des équipements publics ; - le cumul de la participation pour voirie et réseaux est légal par principe au regard des articles L. 332-6-1 et L. 332-6 du code de l'urbanisme et le raisonnement des appelants procède d'une confusion entre les équipements propres et la PVR qui sont deux notions distinctes et complémentaires ; - le moyen tiré de l'illégalité externe de la délibération du 25 septembre 2008 est insuffisamment étayé ; - l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme n'impose pas que les travaux prescrits se situent dans l'assiette de la voie nouvelle ; - il ne peut y avoir répétition d'indu dès lors que, d'une part, le permis est définitif et, d'autre part, il n'est pas établi que les sommes versées ne seraient pas dues ; - pour les mêmes raisons, il n'y a pas enrichissement sans cause au profit de la commune ; - la participation pour voirie et réseaux demeure sans incidence sur le financement et les travaux de viabilité du lotissement dus en stricte application de la combinaison des articles L. 332-6, L. 332-6-1, L. 332-11-1 et L. 332-15 du code de l'urbanisme. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Busidan, - et les conclusions de M. Roux, rapporteur public. 1. Considérant que, par une délibération du 30 octobre 2001, le conseil municipal de la commune d'Estagel a décidé d'instituer sur l'ensemble de son territoire le régime de la participation pour voirie et réseaux (PVR), définie aux articles L. 332-11-1 et L. 332-11-2 du code de l'urbanisme ; que, par une délibération du 25 septembre 2008, le conseil municipal a décidé d'engager la réalisation de travaux de voirie et réseaux en vue de la création d'une nouvelle voie entre le boulevard Victor Hugo et la route départementale 62 et a fixé à 528 945,75 euros HT le coût mis à la charge des propriétaires des terrains sis dans une bande de 100 mètres de part et d'autre de l'emprise de la voie nouvelle ; que, par arrêté du 24 février 2009, le maire d'Estagel a autorisé la SARL 4G, sur demande de son gérant M. B..., à réaliser un lotissement de 20 lots, appelé " Le Clos des Vignes ", sur quatre parcelles, dont trois étaient visées par la délibération du 25 septembre 2008 ; que, par l'article 4 de cet arrêté, il a fixé à 110 525,92 euros le montant de la participation financière mise à la charge du lotisseur au titre de la PVR approuvée le 25 septembre 2008 ; qu'après avoir acquitté deux des trois versements prévus par l'arrêté, pour un montant global de 73 684,92 euros, M. B... et la SARL 4G ont contesté devant le tribunal administratif de Montpellier le bien-fondé de la créance réclamée par commandement de payer, relative au dernier versement de la PVR fixée par l'arrêté du 24 février 2009 ; que, par jugement du 12 avril 2013, le tribunal administratif de Montpellier a déchargé M. B... de l'obligation de payer la somme de 37 946 euros figurant au commandement de payer contesté au motif que la PVR ayant été mise à la charge de la SARL 4G par le permis d'aménager, M. B..., à l'encontre duquel le commandement en litige avait été émis, n'était pas la personne redevable de la participation réclamée ; que, par titre exécutoire du 13 juin 2013, le maire de la commune d'Estagel a alors mis à la charge de la SARL 4G la somme de 36 841 euros ; que, par jugement du 4 février 2016 dont la SARL 4G et M. B... relèvent appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation du titre exécutoire du 13 juin 2013 et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 36 841 euros résultant de ce titre, à l'annulation de l'article 4 de l'arrêté du 24 février 2009 et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 110 525,92 euros imposée par cet arrêté en son article 4, à ce que la somme globale de 73 684,92 euros indûment perçue par la commune au titre de la PVR soit restituée et, subsidiairement, que le montant de l'indu à restituer soit évalué, au besoin par mesure d'instruction ordonnée par la juridiction, au regard du surdimensionnement des réseaux réalisés par la SARL 4G au sein de son lotissement en lieu et place des travaux que devait réaliser la commune grâce à la PVR ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort de l'examen de la minute du jugement attaqué qu'elle comporte les signatures des trois personnes désignées par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; que la circonstance que ces trois signatures ne figurent pas sur l'expédition du jugement notifiée aux parties est sans incidence sur la régularité du jugement, cette expédition ne devant d'ailleurs être signée que du greffier en chef en vertu de l'article R. 751-2 du même code ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort de l'examen des observations en défense produites devant le tribunal que le caractère définitif du permis d'aménager du 24 février 2009 a été expressément invoqué par la commune d'Estagel ; que, par ailleurs, le caractère définitif de cette décision n'a pas été ultérieurement contesté par la SARL 4G et M. B... ; que, par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu'en rejetant comme irrecevable l'exception d'illégalité de l'article 4 du permis d'aménager du 24 février 2009, le tribunal aurait statué " ultra petita " ou aurait irrégulièrement relevé d'office ce moyen ; qu'en outre, ayant écarté, comme irrecevable, cette exception d'illégalité, le tribunal n'avait pas à statuer sur le moyen tiré de la violation de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme ; 4. Considérant, enfin, que la détermination du droit applicable à un litige qui lui est soumis relève de l'office du juge administratif ; que, par suite, en écartant le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, au motif que ces dispositions avaient été abrogées par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, seules applicables à la date du titre exécutoire contesté, les premiers juges n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité alors même que les dispositions de ce dernier décret n'avaient été invoquées par aucune des parties l'instance ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions relatives à l'article 4 de l'arrêté du 24 février 2009 : 5. Considérant, d'une part, que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu'en une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable ; qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance ; que cette règle, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu'il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ; 6. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les appelants ont eu connaissance de la décision divisible, par laquelle l'article 4 de l'arrêté du 24 février 2009 a mis à la charge du lotisseur une somme de 110 525,92 euros payable en trois versements au titre de la PVR approuvée le 25 septembre 2008, au plus tard le 29 mai 2009, date à laquelle M. B... a procédé au premier des trois versements prévus, et qu'ils n'ont exercé aucun recours juridictionnel à son encontre ; qu'ainsi, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que cette décision est devenue définitive ; que, par suite, et comme le fait valoir la commune d'Estagel devant la Cour, les conclusions tendant à l'annulation de l'article 4 du permis d'aménager du 24 février 2009 ne sont pas recevables ; En ce qui concerne les conclusions relatives au titre exécutoire du 13 juin 2013 : 7. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du second alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) " ; qu'ainsi tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur ; 8. Considérant que le titre exécutoire en litige, émis à l'encontre de la SARL 4G indique que la somme due est une " participation PVR Lou Pla 2/3 ", et renvoie, dans sa case relative aux références du titre, au " jugement du tribunal administratif de Montpellier rendu le 12 avril 2013 " ; que, par suite, et contrairement à ce que prétendent les appelants, ces mentions indiquent suffisamment les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle le titre exécutoire a été émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que la délibération du 25 septembre 2008 indique que le conseil municipal a été dûment convoqué en date du 19 septembre 2008 ; que cette mention fait foi jusqu'à preuve du contraire ; que les appelants ne rapportent pas cette preuve contraire en se bornant à affirmer qu'il appartiendrait à la commune de prouver qu'elle aurait satisfait aux formalités de convocation prévues par les dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; que, par ailleurs, il ne ressort ni des dispositions de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, ni d'aucune autre disposition légale ou réglementaire que le conseil municipal ne pourrait approuver une PVR en vue de la réalisation de voies nouvelles ou à aménager qu'à la condition que ces voies se trouveraient sur des terrains dont la commune aurait la propriété ou la maîtrise ; que, par suite, les moyens tirés de ce que le titre exécutoire serait illégal pour être fondé sur une délibération ayant illégalement instauré la PVR doivent, en tout état de cause, être écartés ; 10. Considérant, en troisième lieu, que la prescription financière édictée par l'article 4 du permis d'aménager du 24 février 2009 est une décision non réglementaire qui est devenue définitive, comme il a été dit au point 6 ; que, dès lors, le moyen tiré à l'encontre du titre exécutoire, par voie d'exception, de l'illégalité de cette prescription, ne peut qu'être écarté ; 11. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 332-6 et L. 332-12 du code de l'urbanisme que les bénéficiaires de permis d'aménager sont soumis à deux obligations distinctes, d'une part le financement des équipements propres, que le bénéficiaire réalise à ses frais pour assurer le raccordement de son projet aux voiries et réseaux publics en application de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, d'autre part, la participation aux coûts des équipements publics, parmi lesquels les voiries et réseaux publics, créés ou adaptés à la desserte des riverains d'un secteur ou d'une voie donnés en application de l'article L. 332-11-1 du même code ; qu'à supposer même que la commune ait imposé un surdimensionnement des équipements propres du lotissement en vue de leur raccordement à la future voie publique et ses réseaux associés, cette circonstance est sans incidence sur le bien-fondé du titre exécutoire en litige, qui concerne les seuls équipements publics prévus par la délibération du 25 septembre 2008 ; que, dans ces conditions, les moyens tirés de ce que la commune réclamerait une double participation et de ce que les travaux exécutés excèderaient ce qui était exigible au titre des équipements propres doivent être écartés ; En ce qui concerne les conclusions relatives à la répétition d'un indu : 12. Considérant, d'une part, qu'il ne résulte pas de l'instruction que les travaux d'assainissement que la société prétend avoir réalisés au seul bénéfice de la commune correspondraient, en tout ou en partie, aux travaux pour lesquels la PVR lui a été réclamée, et qui comprennent non seulement l'assainissement, mais aussi la voirie et les autres réseaux publics ; que, dans ces conditions, les conclusions tendant à la répétition d'un indu sur le montant de la participation à laquelle la SARL 4G a été assujettie doivent être rejetées ; 13. Considérant, d'autre part, que le régime de répartition de charges d'équipement institué par les articles L.332-6 et L.332-7 du code de l'urbanisme exclut, par lui-même, l'application du principe de l'enrichissement sans cause ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que les appelants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté l'ensemble de leurs conclusions ; Sur les frais non compris dans les dépens : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Estagel, qui n'est, dans la présente instance, ni la partie perdante, ni tenue aux dépens, la somme que les appelants demandent sur leur fondement ; que, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la SARL 4G et de M. B... la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune d'Estagel qui ne sont pas compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la SARL 4G et de M. B... est rejetée. Article 2 : La SARL 4G et M. B... verseront à la commune d'Estagel la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la SARL 4G, et à la commune d'Estagel. Délibéré après l'audience du 29 mai 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme Busidan, première conseillère. Lu en audience publique, le 12 juin 2018. 8 N° 16MA01308