Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 29 juillet 1998, 187077 187212, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1998-07-29
Numéro : 187077 187212
Président : M. Vught
Rapporteur : Mme Prada Bordenave
Commissaire du gouvernement : M. Bonichot
Avocat(s) : Me Balat, Avocat

Vu 1°/, sous le n° 187077, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 11 avril et 8 août 1997, présentés pour le Centre national des biologistes, représenté par son président, dont le siège est ... ; le Centre national des biologistes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le protocole d'accord entre l'Etat, les caisses nationales d'assurance maladie et les organisations représentatives des laboratoires d'analyse de biologie médicale pris pour l'application de l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, en date du 12 février 1997 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 F au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; Vu 2°/, sous le n° 187212, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 16 avril et 1er août 1998, présentés par le Syndicat national des médecins biologistes, dont le siège est ..., représenté par son président et par la Fédération des biologistes de France-Syndicat, dont le siège est ..., représenté par son président ; le Syndicat national des médecins biologistes et la Fédération nationale des biologistes de France-Syndicat demandent au Conseil d'Etat d'annuler le protocole d'accord entre l'Etat, les caisses nationales d'assurance maladie et les organisations représentatives des laboratoires d'analyses de biologie médicale pris pour l'application de l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale en date du 12 février 1997 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment son Préambule ; Vu la loi n° 91-738 du 31 juillet 1991, ensemble la décision n° 91-296/DC du 29 juillet 1991 du Conseil Constitutionnel ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme Prada Bordenave, Maître des Requêtes, - les observations de Me Balat, avocat du Centre national des biologistes, - les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes du Centre national des biologistes, d'une part, du Syndicat national des médecins biologistes et de la Fédération des biologistes de France-Syndicat, d'autre part, tendent à l'annulation pour excès de pouvoir du "protocole d'accord" entre l'Etat, les caisses nationales d'assurance maladie et les organisations représentatives des laboratoires d'analyses de biologie médicale, signé le 12 février 1997 ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'emploi et de la solidarité : Considérant que les syndicats requérants ont produit les statuts qui les régissent ; que ces statuts habilitent le président à agir en justice au nom du syndicat ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour introduire les requêtes doit être écartée ; Sur la légalité de la décision attaquée : En ce qui concerne les dispositions législatives et réglementaires applicables : Considérant qu'antérieurement à l'intervention de la loi n° 91-738 du 31 juillet 1991, l'article L. 162-14 du code de la sécurité sociale disposait que la convention nationale définissant, sous réserve de son approbation par arrêté interministériel, les rapports entre les caisses d'assurance maladie et les directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales, avait pour objet de déterminer non seulement leurs obligations respectives, mais également "les tarifs des honoraires applicables aux analyses et les tarifs des frais accessoires dus à ces laboratoires" ; Considérant que la loi du 31 juillet 1991 portant diverses mesures d'ordre social, qui ajoute à cet effet un article L. 162-14-1 au code de la sécurité sociale, a transféré la compétence, en matière de fixation des "tarifs applicables aux analyses, examens et frais accessoires", à un "accord" à caractère annuel conclu entre le ministre chargé de la sécurité sociale, la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et au moins une autre caisse nationale d'assurance maladie, ainsi qu'une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives des directeurs de laboratoires d'analyses de biologie médicale ; qu'indépendamment de cette compétence en matière de tarifs, l'"accord" ainsi prévu doit fixer "le montant total des frais d'analyses et examens de laboratoire pris en charge par les régimes d'assurance maladie" ; qu'il est spécifié que ce montant "peut être révisé pour des raisons médicales à caractère exceptionnel" ; Considérant que la loi du 31 juillet 1991 a, par ailleurs, aménagé le régime de la convention nationale soumise à approbation en prévoyant notamment, ainsi qu'il est dit à l'article L. 162-14-2 ajouté au code de la sécurité sociale, qu'une annexe à ladite convention, mise à jour annuellement, détermine : "1°) La répartition par zone géographique du montant total des frais d'analyses et examens de laboratoire fixé par l'accord mentionné à l'article L. 162-14-1 ; 2°) Les modalités de la détermination des sommes dues aux laboratoires compte tenu, d'une part, du nombre d'actes pris en charge par l'assurance maladie qu'ils ont effectués et, d'autre part, des modalités de cette prise en charge ; 3°) Les modalités de versement de ces sommes" ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 162-14-2, l'annexe peut "préciser" les conditions dans lesquelles il est tenu compte, lors de la détermination des dispositions mentionnées au premier alinéa du même article "du taux de croissance de l'activité et des caractéristiques des laboratoires" ; Considérant que, si la convention nationale et son annexe mentionnées respectivement aux articles L. 162-14 et L. 162-14-2 du code de la sécurité sociale, d'une part, et l'"accord" prévu par l'article L. 162-14-1, d'autre part, répondent à des préoccupations voisines tendant à une meilleure maîtrise des dépenses de santé, la loi leur a conféré des domaines d'intervention propres, que ni les parties à la convention nationale ou à son annexe, ni les signataires de "l'accord" ne sauraient transgresser ; Considérant, enfin, que selon les dispositions de l'article R. 162-18 du code de la sécurité sociale, relève de la compétence d'un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale, du ministre de la santé et du ministre chargé de l'agriculture, l'établissement de la nomenclature des actes de biologie médicale applicable dans les rapports entre les laboratoires de biologie médicale, d'une part, les organismes de sécurité sociale et les assurés, d'autre part ; En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le "protocole" attaqué n'aurait pas été signé par les organisations syndicales les plus représentatives : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'Union des biologistes deFrance, qui est au nombre des signataires de l'"accord" contesté, a été créée en 1962, regroupe plus de 10 p. cent des directeurs de laboratoire et participe habituellement à la négociation des conventions ou accords avec les organismes d'assurance maladie ; qu'ainsi, et alors que son indépendance n'est pas mise en doute, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'elle ne pouvait être regardée comme étant au nombre des organisations syndicales les plus représentatives de la profession ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire, non plus qu'aucun principe général du droit n'obligeait le ministre chargé de la sécurité sociale, dès lors que les éléments dont il disposait lui permettaient de se prononcer en connaissance de cause, de prescrire une enquête spéciale de représentativité ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin de rechercher si le Syndicat des grands laboratoires de biologie clinique, autre signataire de l'"accord", satisfaisait lui aussi aux critères de représentativité, les organisations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que "l'accord" serait irrégulier, faute d'avoir été signé par l'une au moins des organisations syndicales les plus représentatives des directeurs de laboratoire ; En ce qui concerne l'article 3 du "protocole d'accord" : Quant à l'alinéa 1 : Considérant que l'alinéa 1 de l'article 3 énonce que : "Sont pérennisées les mesures de nomenclature intervenues à titre provisoire en application des accords précédents" ; Considérant qu'une telle disposition, qui touche directement à un domaine d'intervention réservé à un arrêté interministériel par l'article R. 162-18 du code de la sécurité sociale relatif à la détermination de la nomenclature des actes de biologie médicale, excède la compétence dévolue aux auteurs d'un "accord" établi en application de l'article L. 162-14-1 du code précité et est, pour ce motif, entachée d'incompétence ; Quant aux autres alinéas de l'article 3 : Considérant que les autres alinéas de l'article 3 ont pour objet de déterminer des mesures pour l'affectation du reliquat des sommes restant dues par les caisses d'assurance maladie à la profession au titre de l'année 1996 ; que de telles dispositions sont étrangères au domaine d'intervention de "l'accord" dont le contenu est défini par l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale ; qu'elles sont, elles aussi, entachées d'incompétence ; En ce qui concerne l'article 4 relatif à l'objectif quantifié national pour 1997 : Considérant que l'article 4 du "protocole d'accord" fixe, dans son premier alinéa, à 12 107 millions de francs le montant prévisionnel des frais d'analyses et examens de laboratoires pris en charge par l'assurance maladie ; qu'il énonce, dans son deuxième alinéa, les bases de calcul de ce montant et prévoit, dans son troisième alinéa, rapproché des dispositions de l'article 2 du même "accord", que ce montant est susceptible de faire l'objet, avant le 1er juillet 1997, d'un ajustement, une fois constaté le montant des dépenses réellement prises en charge en 1996 par l'assurance maladie ; Considérant que les dispositions susmentionnées de l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, qui confient aux signataires de l'"accord" le soin de fixer le montant de dépenses prises en charge par l'assurance maladie, leur donnent également compétence pour déterminer le mode de calcul de ce montant et prévoir son ajustement éventuel en cours d'année ; Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de tellesdispositions ne sont pas contraires au principe de protection de la santé garanti par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 ; Considérant que les requérants font valoir également que les dispositions de l'article 4 de l'"accord" seraient contraires aux stipulations de l'article 3 de l'annexe III de la convention nationale des directeurs de laboratoire privé d'analyses médicales signée le 26 juillet 1994 et approuvée par arrêté interministériel du 30 septembre 1994 qui prévoient qu'au cas où les résultats de l'année estimés en termes de dépenses de l'assurance maladie sont inférieurs à l'objectif national d'évolution des dépenses de biologie prises en charge par l'assurance maladie, les sommes correspondantes sont reversées à la profession ; Mais considérant que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la convention nationale et ses annexes, d'une part, et le protocole d'accord, d'autre part, ont des domaines d'intervention propres ; que, dès lors que les signataires de l'"accord", en édictant les dispositions susanalysées de l'article 4, ont agi dans leur sphère de compétence, ne saurait être utilement invoqué à l'encontre dudit article, un moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de la convention nationale approuvée ; En ce qui concerne l'article 6 : Considérant que l'article 6 du "protocole d'accord" a pour objet de déterminer des mesures pour l'affectation du reliquat des sommes qui resteront dues soit aux caisses d'assurance maladie, soit à la profession au titre de l'année 1997, selon que l'évolution des dépenses remboursées est supérieure à l'évolution des dépenses prévues pour cet exercice ou, au contraire, inférieure ; que de telles dispositions sont étrangères au domaine d'intervention de "l'accord" dont le contenu est fixé par l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale ; qu'elles sont, pour ce motif, entachées d'incompétence ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant qu'il y a lieu de faire application de ces dispositions et de condamner l'Etat à verser au Centre national des biologistes la somme de 20 000 F au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;Article 1er : Les articles 3 et 6 du "protocole d'accord" signé le 12 février 1997 sont annulés.Article 2 : L'Etat versera au Centre national des biologistes la somme de 20 000 F au titre des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.Article 4 : La présente décision sera notifiée au Centre national des biologistes, au Syndicat national des médecins biologistes, à la Fédération des biologistes de France-Syndicat et au ministre de l'emploi et de la solidarité.