CAA de LYON, 1ère chambre, 26/03/2024, 22LY02511, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-26
Numéro : 22LY02511
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Anne-Gaëlle  MAUCLAIR
Commissaire du gouvernement : Mme CONESA-TERRADE
Avocat(s) : LEGA-CITE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. K... E... et autres ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de Grand Lac, en tant qu'elle classe en zone Nd les parcelles cadastrées section D n°105, 106, 108 et 2388 situées à Brison-Saint-Innocent, et la décision de rejet de leur recours gracieux du 18 février 2020. Par un jugement n° 2002367 du 7 juin 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 8 août 2022 et un mémoire enregistré le 3 octobre 2023 non communiqué, Mme B... E..., M. H... E..., Mme M... E..., M. K... E..., Mme I... C..., Mme O... J..., Mme G... N..., Mme D... L... et Mme F... A..., représentés par la Selarl Lega-Cité, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 7 juin 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de Grand Lac, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section D n°105, 106, 108 et 2388, à Brison-Saint-Innocent, en zone Nd ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Grand Lac le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ; - la procédure de concertation n'a pas été officiellement rouverte entre le premier projet de PLUi arrêté le 28 novembre 2018, et le second arrêté le 21 mars 2019 pris en application de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme ; alors que cela n'était pas prévu par les modalités de la concertation, certains habitants de la commune ont pu bénéficier de rendez-vous pour faire part de leurs observations, en méconnaissance du principe d'égalité ; - le rapport de présentation est lacunaire sur le volet de la protection de l'environnement ; si des compléments ont été apportés après enquête publique, ceux-ci n'ont pas été soumis à l'avis du public ni à l'autorité environnementale, et l'enquête publique est ainsi irrégulière ; - le classement des parcelles cadastrées section D n°s 105, 106, 108 et 2388 est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire, enregistré le 22 novembre 2022, la communauté d'agglomération Grand lac, représentée par Me Lacroix, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et, en dernière hypothèse à l'annulation partielle de la délibération du 9 octobre 2019 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section D n°105, 106, 108 et 2388 en zone Nd, et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient que les moyens soulevés par Mme E... et autres ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 4 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 octobre 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Mauclair, première conseillère ; - les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique ; - les observations de Me Garraud, représentant les consorts E... et de Me Plénet, représentant la communauté d'agglomération Grand Lac. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 9 octobre 2019, la communauté d'agglomération Grand Lac a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), qui classe en zone Nd les parcelles cadastrées section D n°s 105, 106, 108 et 2388, situées au lieu-dit " Chez les Mantel ", sur le territoire de la commune de Brison-Saint-Innocent. Mme E... et autres ont demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe ces parcelles en zone Nd. Par un jugement du 7 juin 2022, dont il est relevé appel, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement : 2. Si les requérants soutiennent en appel que les premiers juges ont commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation en rejetant leurs moyens dirigés contre le classement des parcelles en litige en zone Nd, de tel moyens, qui sont sans effet sur la régularité du jugement, relèvent du contrôle du juge de cassation, et non de celui du juge d'appel auquel il appartient seulement, dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer à nouveau sur la légalité de la délibération critiquée. Les requérants n'apportent aucun autre argument au soutien du moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué. Le moyen tiré de cette irrégularité ne peut, dès lors, qu'être écarté. Sur la légalité de la délibération du 9 octobre 2019 : En ce qui concerne la concertation : 3. En premier lieu, si les avis favorables avec réserves émis par sept communes ne peuvent être assimilés à des avis défavorables, la commune de Trévignin a, quant à elle, donné un avis défavorable par une délibération du 27 février 2019. Conformément à l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, lequel prévoit, dans une telle hypothèse, que le projet de plan local d'urbanisme doit être, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, à nouveau arrêté, il est constant que le conseil communautaire de Grand Lac a, le 21 mars 2019, arrêté le projet de PLUi à l'identique de celui arrêté le 28 novembre 2018. Dans ces circonstances, et alors même qu'une commune s'était initialement opposée au projet et qu'un délai de quatre mois s'était écoulé, aucune nouvelle concertation n'était nécessaire. 4. En deuxième lieu, les requérants ne contestent pas que les modalités de la concertation définies dans la délibération du 19 novembre 2014 ont été respectées. La seule circonstance que la concertation n'ait débuté qu'un an après cette délibération du 19 novembre 2014 portant prescription de la procédure d'élaboration du PLUi, et qui ne comportait pas de calendrier précis, est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposant que la délibération fixant les modalités de la concertation soit mise en œuvre dans un délai particulier, et la collectivité relevant au surplus à cet égard ne pas avoir disposé d'éléments suffisants pour débuter utilement cette concertation avant cette date. 5. En troisième lieu, la circonstance que, en sus des modalités prévues par la délibération du 19 novembre 2014, une trentaine de personnes ont été reçues à leur demande par le président et le vice-président de la communauté d'agglomération Grand Lac, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure de concertation prescrite par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, devenu l'article L. 103-2 du même code, en vue de l'adoption de la délibération du 9 octobre 2019 approuvant le PLUi. Cette situation ne peut constituer une rupture d'égalité dès lors qu'il n'est pas établi ni même allégué que seules certaines personnes auraient été reçues et non l'ensemble des personnes ayant formulé une demande. En ce qui concerne le rapport de présentation et l'enquête publique : 6. D'une part, aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée (...) ". 7. D'autre part, il résulte de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme que le projet de plan local d'urbanisme (PLU) ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 8. En l'espèce, le rapport de présentation est constitué d'un premier volume de 291 pages dédié au " Diagnostic territorial " au sein duquel l'état initial de l'environnement est étudié ainsi qu'un second volume portant sur les justifications du projet qui comprend notamment une partie 5 relative à l'analyse des incidences sur l'environnement comprenant 148 pages et reprenant plus particulièrement la démarche suivie, les enjeux de territoire, l'évolution du territoire, les tendances ou encore le projet de PLUi face aux enjeux environnementaux. La Mission régionale d'autorité environnementale Auvergne-Rhône-Alpes (MRAE), saisie dans le cadre de l'élaboration du document d'urbanisme, a émis le 5 mars 2019 un avis sur l'évaluation environnementale présentée et la prise en compte de l'environnement par le plan local d'urbanisme, qui a été annexé au dossier d'enquête publique. Pour soutenir que le rapport de présentation est incomplet et insuffisant, les requérants se prévalent de l'avis du 5 mars 2019 de cette autorité environnementale, ainsi que du rapport de la commission d'enquête, et indiquent notamment que les éléments concernant l'état initial de l'environnement, les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur les zones Natura 2000, les mesures pour éviter, réduire et, compenser les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et enfin, les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan, sont manquants. Toutefois, la communauté d'agglomération Grand lac a analysé les avis des personnes publiques associées et de la MRAE, et a, en réponse, donné des éléments complémentaires détaillés portant plus particulièrement sur l'analyse des impacts sur l'environnement et les mesures tendant à les éviter, réduire ou compenser, étant au surplus relevé qu'il n'est nullement établi que ces compléments n'auraient pas permis de répondre, de manière suffisante, aux remarques de la MRAE et de permettre au rapport de présentation, et à son évaluation environnementale, de répondre aux prescriptions précitées. Si le rapport de présentation, et plus particulièrement son évaluation environnementale, a été complété après la tenue de l'enquête publique en réponse aux critiques ainsi exposées notamment par l'autorité environnementale et dont le public avait connaissance, les requérants n'établissent pas que le public, qui a disposé de l'avis de l'autorité environnementale lors de l'enquête publique, aurait été privé d'informations utiles et nécessaires eu égard à l'objet et la portée d'une telle évaluation, et il ne ressort enfin pas des pièces du dossier que les modifications apportées auraient nécessité une nouvelle enquête publique. Enfin, il ne ressort pas de l'article L. 122-7 du code de l'environnement que les auteurs du PLUi auraient dû saisir à nouveau la MRAE pour un second avis après avoir complété le rapport de présentation pour prendre en compte des observations qu'elle avait émises. Ainsi, les moyens tirés de l'insuffisance du rapport de présentation et de l'évaluation environnementale ainsi que de l'irrégularité de l'enquête publique doivent être écartés. En ce qui concerne le classement des parcelles en zone Nd : 9. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; (...) / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". La zone Nd est définie par le règlement du PLUi comme correspondant aux " domaines composés d'un ensemble bâti patrimonial et un parc paysager attenant aux caractères patrimoniaux ". 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d'erreur manifeste. 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la communauté d'agglomération Grand Lac a entendu mobiliser plusieurs outils afin de préserver la diversité du patrimoine, plus particulièrement celui qui est bâti avec des parcs attenants. A cet égard, notamment, selon le rapport de présentation, " la création de la zone Nd (d pour domaine), participe pleinement à la préservation du patrimoine bâti bourgeois et des parcs attenants, où la présence des parcs privés participe à la qualité de vie des espaces urbanisés (îlot de fraîcheur, respiration en milieu dense, dégagement vers le lac...) ". Par la mise en œuvre d'une zone Nd, les auteurs du PLUi ont ainsi entendu d'abord protéger des espaces naturels attenant à un patrimoine bâti de qualité, sans que la circonstance selon laquelle est exigée, pour un tel classement en zone Nd, la présence d'un bâti patrimonial dénie, à ces espaces leur caractère naturel. Eu égard à la référence à un objectif de protection des espaces naturels, la création d'une zone Nd répond ainsi aux exigences définies à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, et ne peut ainsi, contrairement aux allégations des requérants, traduire un détournement de procédure. 12. D'autre part, Mme B... E... et autres doivent être regardés comme contestant la légalité du classement en zone Nd du PLUi des quatre parcelles leur appartenant, le tènement ayant une superficie totale de 7 300 m². Ces parcelles supportent une maison entourée d'un parc majoritairement enherbé et planté d'arbres fruitiers et d'arbres de haute tige. Il ressort des différentes photographies produites au dossier que, bien qu'ayant fait l'objet d'une extension dénuée d'intérêt architectural, la bâtisse, dénommée la Thomassine, présente effectivement les caractéristiques d'une ancienne maison agricole de type bourgeois, alors même que le rapport de présentation ne comporterait pas de mention spécifique de cette propriété au titre du patrimoine de l'intercommunalité. Elle s'inscrit dans un parc privé, de 7 300 m², qui répond à la définition donnée à la zone Nd, sans que les requérants puissent utilement soutenir qu'il résulterait d'acquisitions successives et n'aurait fait l'objet d'aucun ordonnancement décoratif ou botanique particuliers. Par ailleurs, si les requérants soulignent que le quartier comporte d'autres jardins et que le territoire communal comprend des zones naturelles et agricoles conséquentes, ou encore relèvent les caractéristiques remarquables des autres sites classés en zone Nd sur la commune de Brison-Saint-Innocent, lesquels ne souffrent effectivement aucune comparaison, de telles circonstances ne font pas par elles-mêmes obstacle à la qualification de parc paysager des parcelles au sens de la définition de la zone Nd donnée par le règlement du PLUi. Le classement en zone Nd de ces parcelles est au surplus en cohérence avec l'objectif du PADD d'" identifier les espaces agricoles et paysagers, véritables relais " nature " au sein des espaces urbanisés (parcs, prés, vergers, jardins, vignes, espace de respiration...) ayant une valeur paysagère, écologique ou patrimoniale afin de les préserver ou de les recomposer ". Enfin, ce classement en zone Nd n'est, à supposer même que les parcelles en litige soient comprises dans l'enveloppe urbaine que le SCOT identifie ou se trouveraient dans un pôle préférentiel d'urbanisation, pas incompatible avec ce SCOT, le rapport de compatibilité s'appréciant à l'échelle de l'ensemble du territoire. Dans ces conditions, et sans que les requérants puissent utilement faire état du classement antérieur de ce tènement en zone Uc ou de la délivrance de permis de construire sur d'autres tènements, le classement en zone Nd des parcelles en litige, lesquelles ne constituent en outre pas, au regard de la superficie totale du tènement, une dent creuse, n'est entaché ni d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation. 13. Il résulte de ce qui précède que Mme B... E... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Sur les frais du litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Grand Lac, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme B... E... et autres au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 2 000 euros à verser à ce même titre à la communauté d'agglomération Grand Lac. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme E... et autres est rejetée. Article 2 : Les requérants verseront solidairement à la communauté d'agglomération Grand Lac une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... E... en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté d'agglomération Grand Lac. Délibéré après l'audience du 5 mars 2024 à laquelle siégeaient : Mme Marie-Christine Mehl-Shouder, présidente de chambre, Mme Anne-Gaëlle Mauclair, première conseillère, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024. La rapporteure, A.-G. Mauclair La présidente, M. P... La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 22LY02511 2