Cour Administrative d'Appel de Bordeaux, FORMATION PLENIERE, 03/12/2008, 07BX00912
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Bordeaux
Formation : FORMATION PLENIERE
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-12-03
Numéro : 07BX00912
Président : M. LEDUCQ
Rapporteur : M. Philippe  POUZOULET
Commissaire du gouvernement : M. VIE
Avocat(s) : SCP HURMIC KACI

Vu le recours, enregistré au greffe de la cour le 24 avril 2007, présenté pour le MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'EQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER ; Le MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'EQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0603435 en date du 1er mars 2007, par lequel le tribunal administratif de Bordeaux, à la demande des associations Aquitaine alternatives, Fédération Sepanso, Bassin d'Arcachon écologie et C.L.C.V. Gironde, a annulé la décision du ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer du 14 mai 2004 consécutive au débat public relatif au projet de contournement autoroutier de Bordeaux ; 2°) de rejeter la demande présentée par ces associations devant le tribunal administratif de Bordeaux ; ....................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 modifiée concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ; Vu le décret n° 95-414 du 19 avril 1995 modifié relatif au comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire pris pour l'application de l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ; Vu le décret n° 2002-1275 du 22 octobre 2002 relatif à l'organisation du débat public et à la Commission nationale du débat public ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 novembre 2008 : - le rapport de M. Pouzoulet, président-assesseur, - les observations de Maître Hurmic pour l'Association Aquitaine alternatives et autres, - et les conclusions de M. Vié, commissaire du gouvernement ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que le 28 janvier 2003, le ministre chargé de l'équipement a saisi la Commission nationale du débat public d'une demande de débat sur le projet de contournement autoroutier de Bordeaux ; que la commission a décidé le 5 mars 2003 d'organiser un débat public sur ce projet et en a confié l'animation à une commission particulière ; que le projet a été évoqué le 18 décembre 2003 par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) et a donné lieu à un communiqué de presse ; qu'alors que le débat public n'était pas achevé, les membres de la commission particulière ont démissionné, à l'exception de son président, pour protester contre les termes de ce communiqué ; que le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer a été rendu destinataire du bilan du débat public établi le 25 février 2004, au vu duquel, par une décision du 14 mai 2004, il a retenu le principe de la réalisation d'un contournement autoroutier de Bordeaux en tracé neuf et dans le cadre d'une concession et a décidé la mise à l'étude du projet en recherchant une solution de passage par l'ouest selon différentes options et précisé que les études (devraient) veiller à inscrire la réalisation de ce projet dans une perspective de développement durable des territoires environnants ; que le ministre fait appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux en date du 1er mars 2007 ayant annulé la décision du 14 mai 2004 ; Considérant que, selon l'article L.121-8 du code de l'environnement : I- La commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat ; que l'article L. 121-13 du même code prévoit : Lorsqu'un débat public a été organisé sur un projet, le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet décide, dans un délai de trois mois après la publication du bilan du débat public, par un acte qui est publié, du principe et des conditions de la poursuite du projet. Il précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au projet soumis au débat public. (...) ; que l'article 11 du décret du 22 octobre 2002, depuis codifié à l'article R. 121-11 du même code précise que : L'acte par lequel le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet décide, après la publication du bilan du débat public, du principe et des conditions de la poursuite du projet fait l'objet d'une publication. La décision prise par l'Etat ou la délibération d'un établissement public national est publiée au Journal Officiel de la République Française (...) ; qu'enfin, aux termes de l'article 1er du décret n° 95-414 du 19 avril 1995 : Il est institué auprès du Premier ministre un comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire. Ce comité est chargé d'examiner les questions relatives à l'aménagement et au développement du territoire, en vue de préparer les décisions du gouvernement ; Considérant qu'il ressort du communiqué publié à l'issue du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire réuni le 18 décembre 2003 sous la présidence du Premier ministre, que le gouvernement indique apporter son soutien à une cinquantaine de grands projets d'aménagement du territoire concernant aussi bien des infrastructures de transport majeures que des opérations d'urbanisme ou de recherche de niveau européen ; que, dans un paragraphe intitulé Le CIADT affiche une nouvelle ambition pour la politique des transports , il est annoncé que le CIADT décide les projets qui seront réalisés ou engagés d'ici 2012 , parmi lesquels figurent diverses liaisons autoroutières ou ferroviaires d'importance nationale et européenne et notamment le contournement autoroutier de Bordeaux ; que, dans le dossier de presse accompagnant ce communiqué, donnant le détail des projets évoqués par le CIADT, il est précisé que le gouvernement souligne l'importance du débat public en cours sur les conditions de circulation offertes au trafic de transit au droit de l'agglomération bordelaise, et souhaite qu'il permette un avancement rapide des études du contournement autoroutier de Bordeaux ; Considérant que cette déclaration d'objectifs, s'agissant du contournement autoroutier de Bordeaux, a eu pour objet de souligner l'importance que le gouvernement attachait à la réalisation de l'opération qui, comme le rappelait la lettre de saisine du ministre en date du 28 janvier 2003 était déjà mentionnée de façon explicite dans les schémas de services collectifs transports approuvés par décret en date du 18 avril 2002 ; que le caractère prioritaire de l'infrastructure pour l'aménagement intermodal de l'axe nord-sud atlantique dans les choix gouvernementaux ne pouvait donc être méconnu des participants au débat ; que par ailleurs il ne résulte pas de la déclaration d'objectifs rendue publique après la réunion du CIADT que le gouvernement ait entendu écarter l'application des procédures et l'intervention des décisions qui s'attachent à la mise en oeuvre du projet, alors précisément qu'il est fait référence au débat public en cours ; qu'ainsi, quand bien même la mention du projet dans le communiqué du CIADT a pu susciter chez les acteurs du débat public un doute quant à l'intérêt que le gouvernement accordait à celui-ci, il ne ressort pas des termes de la décision attaquée que le ministre ait entendu se conformer à une décision prise en amont, ni d'aucune pièce du dossier que l'intervention du CIADT ait eu pour effet de priver le ministre du pouvoir d'appréciation qu'il tient des dispositions précitées de l'article L 121-13 quant aux suites à réserver au projet ; qu'enfin, la circonstance que les membres de la commission particulière aient cru devoir cesser d'animer le débat public, qui avait été ouvert le 2 octobre 2003, à la fin du mois de décembre 2003, c'est-à-dire pratiquement à son terme programmé le 15 janvier 2004, ne permet pas de conclure que le débat public aurait été interrompu prématurément ; que, par suite, le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé la décision du 14 mai 2004 au motif que la décision du CIADT avait restreint la liberté d'appréciation du ministre et vidé de son sens la procédure de concertation , de telle sorte que la décision en litige était entachée d'un vice procédural substantiel ; Considérant toutefois qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les associations intimées devant le tribunal administratif de Bordeaux ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'environnement : La Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. / La participation du public peut prendre la forme d'un débat public. Celui-ci porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet./ La participation du public est assurée pendant toute la phase d'élaboration d'un projet, depuis l'engagement des études préliminaires jusqu'à la clôture de l'enquête publique. (...) ; qu'aux termes de l'article L. 121-9 du même code : Lorsque la Commission nationale du débat public est saisie .... elle détermine les modalités de participation du public au processus de décision dans les conditions suivantes : I. - La commission apprécie, pour chaque projet, si le débat public doit être organisé en fonction de l'intérêt national du projet, de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques qui s'y attachent et de ses impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. / Si la commission estime qu'un débat public est nécessaire, elle peut soit l'organiser elle-même et, dans ce cas, elle en confie l'animation à une commission particulière qu'elle constitue, soit en confier l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet. Dans ce cas, elle définit les modalités d'organisation du débat et veille à son bon déroulement. (...) ; qu'enfin, les dispositions du deuxième alinéa du I de l'article L 121-8 prévoient : Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ; Considérant que le 28 janvier 2003 le ministre a soumis au débat public trois questions portant sur l'opportunité d'un contournement autoroutier, le choix du passage à l'est ou à l'ouest de l'agglomération bordelaise de cette voie de contournement et le contenu du cahier des charges du projet quant à la recherche de fonctionnalités ainsi qu'au respect de contraintes particulières ; qu'aucune des dispositions précitées, compte tenu des questions posées, n'imposait que fussent d'ores et déjà présentés des scénarii alternatifs sur l'implantation de l'ouvrage, dès lors que cette question devait faire l'objet d'arbitrages ultérieurs ; qu'au surplus, le bilan du débat public remis au ministre atteste de ce que le cadre proposé n'a pas fait obstacle au développement du débat public sur l'ensemble des enjeux d'un tel projet ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le débat public n'a pas porté sur l'ensemble des questions qui auraient dû y être soumises et a ainsi été faussé manque en fait ; Considérant que l'article 7 du décret n° 2002-1275 du 22 octobre 2002 alors applicable et depuis codifié à l'article R. 121-7 du code de l'environnement précise : .... Ce dossier, à destination du public, est constitué suivant les indications de la Commission nationale du débat public. Il peut être complété à la demande du président de la commission particulière avec des documents nécessaires au débat (...) ; Considérant qu'il ne résulte pas de ces dispositions ni d'aucune autre norme que le public et les associations doivent être associés à la phase préparatoire du débat public ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait que la décision attaquée, qui n'approuve pas, ainsi qu'il a été dit, le projet de contournement autoroutier de Bordeaux mais retient seulement le principe de sa réalisation et de sa mise à l'étude, fût elle-même précédée d'une étude d'impact environnementale incluse dans le dossier soumis à débat ; Considérant qu'il résulte de l'article L. 121-11 du code de l'environnement que : La Commission nationale du débat public établit et publie le calendrier de déroulement du débat public, dont la durée ne peut excéder quatre mois, celle-ci pouvant être prolongée de deux mois par une décision motivée de la Commission nationale du débat public./(...)/Dans un délai de deux mois à compter de la date de la clôture du débat public, le président de la Commission nationale du débat public publie un compte-rendu du débat et en dresse le bilan ; qu'aux termes de l'article R. 121-7 du même code : ... V. Le président de la commission particulière élabore le compte rendu du déroulement du débat, et l'adresse à la Commission nationale du débat public de telle façon que le bilan dressé par le président de la commission nationale puisse, ainsi que le compte rendu, être publié dans le délai de deux mois à compter de la date de clôture du débat ; Considérant que les dispositions précitées fixent la durée maximale du débat public ; que les associations intimées ne contestent pas sérieusement la réalité de l'implication du public et des associations à travers les médias locaux, par de nombreuses réunions et grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de communication, dans un débat largement ouvert ; qu'il résulte du bilan remis au ministre par le président de la commission nationale qu'après la démission des membres de la commission particulière, le président de celle-ci a poursuivi sa mission en rédigeant le compte rendu des débats que cette commission avait organisés et mis le président de la commission nationale en mesure de dresser le bilan du débat public et de le publier le 16 février 2004, c'est-à-dire dans le délai prescrit à l'article R. 121-7 précité ; Considérant que les associations intimées ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 110-1-II-4° du code de l'environnement qui définit le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire , dès lors que ces dispositions énoncent des principes dont la portée a vocation à être définie notamment dans le cadre des dispositions législatives précitées ; que ces associations ne sauraient davantage soutenir que les stipulations de l'article 6-4 de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 selon lesquelles à un stade précoce de la procédure, le public se voit donner des possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d'environnement... auraient été méconnues, ces stipulations devant être mises en oeuvre au plus tard le 25 juin 2005 et ayant été respectées ainsi qu'il a été dit ; qu'enfin les associations ne sauraient utilement invoquer la méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 121-1 du code de l'environnement qui concernent plus particulièrement la participation du public dans la phase postérieure au débat public ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le projet de contournement de l'agglomération de Bordeaux ayant donné lieu à un débat public qui s'est déroulé conformément aux exigences du code de l'environnement, le ministre a pu, sans méconnaître le principe de participation du public, tel que mis en oeuvre par les dispositions de ce code, en tirer régulièrement les conséquences par sa décision du 14 mai 2004 ; Considérant que, selon l'article L. 121-14 du code de l'environnement : Aucune irrégularité au regard des dispositions du présent chapitre ne peut être invoquée lorsque l'acte par lequel la Commission nationale du débat public a renoncé à organiser un débat public ou l'acte mentionné à l'article L. 121-13 est devenu définitif ; que l'acte prévu par l'article L. 121-13 précité du code de l'environnement a pour seul objet de tirer les conséquences du débat public qui a été organisé dans les conditions précisées aux articles L. 121-8 à L. 121-12 de ce code ; que si cet acte a le caractère d'une décision dès lors notamment, qu'une fois devenu définitif, aucune méconnaissance de ces dispositions ne peut plus être invoquée, il ne peut, eu égard à son objet, être contesté que sur le fondement de moyens tirés de vices propres dont il serait entaché, de l'irrégularité du débat public au regard de ces mêmes dispositions, à l'exclusion, notamment, de toute contestation du bien-fondé de l'opération dont il est décidé de poursuivre les études, celui-ci ne pouvant être mis en cause qu'à l'occasion des actes qui, au titre des différentes législations applicables, en autorisent la réalisation ; Considérant que les moyens tirés par les associations intimées de ce que la décision attaquée est incompatible avec l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs en ce que le projet en litige ne résoudra pas l'engorgement croissant de la rocade bordelaise ni celui de l'autoroute A10, avec le plan régional de la qualité de l'air en Aquitaine en tant qu'il fixe une orientation en faveur du report modal du transport routier vers le transport ferroviaire et maritime et avec les stipulations du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques, qui imposent une réduction des émissions de gaz CO2, ne peuvent être utilement invoqués à l'encontre de la décision attaquée dès lors que ces moyens sont relatifs au bien-fondé du projet lui-même ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'EQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du 14 mai 2004 consécutive au débat public relatif au projet de contournement autoroutier de Bordeaux ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer aux associations intimées la somme qu'elles réclament au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux en date du 1er mars 2007 est annulé. Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Bordeaux par les associations Aquitaine alternatives, Fédération Sepanso, Bassin d'Arcachon écologie, et C.L.C.V. Gironde est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par les associations Aquitaine alternatives, Fédération Sepanso, Bassin d'Arcachon écologie, C.L.C.V. Gironde, Vive la forêt, Sauvons Cubzac, Marcheprime dit non, Médocxygène, de Défense des sites et des habitants de la Haute-Gironde et du Groupement des chasseurs du Blayais-Cubzaguais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 6 N° 07BX00912