Cour administrative d'appel de Nantes, 2e chambre, du 28 mai 2002, 97NT01911, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 2E CHAMBRE
Date de la décision : 2002-05-28
Numéro : 97NT01911
Rapporteur : Mme WEBER-SEBAN
Commissaire du gouvernement : M. LALAUZE

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 7 août 1997, présentée pour l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENVIRONNEMENT ET DU PATRIMOINE DE LA SOLOGNE (A.S.E.M), dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, par Me CHAMBARET, avocat au barreau de Toulouse ; L'A.S.E.M demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 96-1516 et 96- 2374 du 13 mai 1997 par lequel le Tribunal administratif d'Orléans a rejeté, d'une part, ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 novembre 1992 par lequel le préfet de Loir-et-Cher a autorisé la Société d'Aménagement et d'Exploitation de Terrains Agricoles (S.A.E.T.A) à exploiter un centre d'enfouissement technique à Villeherviers, d'autre part, ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 août 1995 modifiant l'arrêté du 23 novembre 1992, à l'exception de celles dirigées contre l'article 3 de ce dernier arrêté pour lesquelles il a, avant-dire droit, ordonné une mesure d'instruction ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 modifiée par la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ménagers et assimilés ; Vu la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ; Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 susvisée ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de la l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 30 avril 2002 : -le rapport de Mme WEBER-SEBAN, premier conseiller, -les observations de Me CHAMBARET, avocat de l'A.S.E.M, -les observations de Me CASTAGNOLI, substituant Me CASADEI-JUNG, avocat de la S.A.E.T.A, -et les conclusions de M. LALAUZE, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par arrêté du 23 novembre 1992, le préfet de Loir-et-Cher a autorisé la Société d'Aménagement et d'Exploitation de Terrains Agricoles (S.A.E.T.A) à exploiter, sur le territoire de la commune de Villeherviers (Loir-et-Cher), un centre d'enfouissement technique d'ordures ménagères, de résidus urbains assimilés et de déchets banals solides non polluants, d'une surface d'environ 28 hectares et d'une capacité maximum de 180 000 tonnes par an ; que, par un arrêté du 16 août 1995, le préfet a modifié les prescriptions énoncées par son précédent arrêté du 23 novembre 1992 ; que l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENVIRONNEMENT ET DU PATRIMOINE DE LA SOLOGNE (A.S.E.M) fait appel du jugement du 13 mai 1997 par lequel le Tribunal administratif d'Orléans a rejeté, d'une part, ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 23 novembre 1992, d'autre part, ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté modificatif du 16 août 1995, à l'exception de celles dirigées contre l'article 3 de ce dernier arrêté, pour lesquelles il a, avant-dire droit, ordonné une mesure d'instruction ; Sur la fin de non recevoir opposée par la société S.A.E.T.A : Considérant que l'A.S.E.M, dont les statuts mentionnent qu'elle a, notamment, pour objet la "protection des intérêts écologiques : eau, air, sol, faune, flore contre toutes pollutions, qu'elles qu'en soient les origines a, eu égard aux fins ainsi poursuivies dont le champ d'action s'étend à l'ensemble du territoire de la Sologne, ainsi qu'à la nature du projet autorisé de centre d'enfouissement technique de déchets, intérêt à l'annulation de l'autorisation litigieuse" ; que la fin de non recevoir opposée par la société S.A.E.T.A doit, par suite, être écartée ; Sur l'étendue du litige : Considérant que, postérieurement à l'enregistrement de la requête, le Tribunal administratif d'Orléans a, par jugement du 18 décembre 1997 devenu définitif, rejeté les conclusions de l'A.S.E.M tendant à l'annulation de l'article 3 de l'arrêté contesté du 16 août 1995 ; que, dès lors, les conclusions d'appel présentées par l'association, en tant qu'elles sont dirigées contre la partie du dispositif du jugement attaqué ordonnant une mesure d'instruction destinée à permettre au tribunal de statuer sur la légalité de l'article 3 de l'arrêté modificatif du 16 août 1995 et contre ce même article 3, sont devenues sans objet ; Sur la légalité externe de l'arrêté préfectoral du 23 novembre 1992 : Considérant, en premier lieu, que l'arrêté contesté du 23 novembre 1992, qui vise "le procès-verbal d'enquête publique dressé le 22 juillet 1992 par le commissaire enquêteur", n'avait pas à viser particulièrement le rapport de ce même commissaire-enquêteur ; qu'aucun texte n'impose de viser une circulaire ou une instruction ; que, par suite, le moyen tiré d'un défaut de motivation de l'arrêté du 23 novembre 1992 ne peut qu'être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que le sens de l'avis émis par le commissaire enquêteur, à la suite d'une enquête publique, ne lie pas l'autorité compétente lorsqu'elle statue sur une demande d'autorisation d'installation classée ; qu'en tout état de cause, l'avis du commissaire enquêteur du 18 août 1992 doit être regardé comme favorable, dès lors que les réserves qu'il émet, dans l'attente "des résultats des investigations des services techniques officiels consultés", ont été levées par les conclusions favorables du rapport du Bureau de Recherches Géologiques et Minières (B.R.G.M) et l'avis également favorable de l'hydrogéologue agréé, établis l'un et l'autre en octobre 1992 et dont les recommandations ont fait l'objet, dans l'arrêté contesté du 23 novembre 1992, de prescriptions spécifiques ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 susvisé, dans sa rédaction alors en vigueur : "A chaque exemplaire de la demande d'autorisation doivent être jointes les pièces suivantes : ( ...) 5° Une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets, déterminées sous la responsabilité du demandeur. Cette étude précisera notamment, compte tenu des moyens de secours publics portés à sa connaissance, la consistance et l'organisation des moyens de secours privés dont le demandeur dispose ou dont il s'est assuré le concours en vue de combattre les effets d'un éventuel sinistre ( ...) " ; qu' il résulte de l'instruction que l'étude de dangers jointe au dossier soumis à l'enquête publique précise, en son chapitre III intitulé "La pollution accidentelle des eaux", que la nature des déchets acceptés, la couverture des déchets et le mode d'exploitation retenu, avec la mise en place de deux réseaux séparatifs de collecte des eaux selon qu'elles sont ou non en contact avec les déchets, sont de nature à prévenir tout risque de contamination des eaux ; que cette même étude prévoit les modalités d'intervention en cas "d'écoulement d'eau polluée" ; que de même, dans son chapitre XI, l'étude de dangers analyse la faiblesse des risques liés aux pluies torrentielles compte tenu des modalités d'exploitation ; que, dans ces conditions et eu égard au faible risque invoqué de pollution du ruisseau Mabon en cas de largage intensif de "lixiviats", lequel ne fait l'objet que d'une incidente dans le rapport du B.R.G.M d'octobre 1992, l'étude de dangers doit être regardée comme suffisante au regard du 5° de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 ; Considérant, en dernier lieu, qu'à la date du 26 mai 1992, à laquelle le préfet de Loir-et-Cher a prescrit l'ouverture de l'enquête publique relative à la demande d'exploiter un centre technique d'enfouissement des déchets présentée par la société S.A.E.T.A, la régularité de l'étude d'impact jointe à la demande d'autorisation devait être appréciée au regard des dispositions combinées du 4° de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 susvisé et de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 également susvisé ; Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977, dans sa rédaction antérieure à celle issue du décret n° 94-484 du 9 juin 1994 : "A chaque exemplaire de la demande d'autorisation doivent être jointes les pièces suivantes : ( ...) 4° L'étude d'impact prévue à l'article 2 de la loi de 10 juillet 1976. Cette étude indiquera les éléments propres à caractériser la situation existante au regard des intérêts visés aux articles 1ers des lois du 16 décembre 1964 et du 19 juillet 1976 et fera ressortir les effets prévisibles de l'installation sur son environnement, au regard de ces intérêts. L'étude détaillera en outre l'origine, la nature et l'importance des inconvénients susceptibles de résulter de l'exploitation de l'installation considérée. A cette fin, elle indiquera notamment, en tant que de besoin, le niveau acoustique des appareils qui seront employés, le mode et les conditions d'approvisionnement en eau et d'utilisation de l'eau, les dispositions prévues pour la protection des eaux souterraines, l'épuration et l'évacuation des eaux résiduaires et des émanations gazeuses, l'élimination des déchets et résidus de l'exploitation, les conditions d'apport à l'installation des matières destinées à y être traitées et du transport des produits fabriqués. Les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter ou compenser les inconvénients de l'installation feront l'objet de descriptifs, précisant les dispositions d'aménagement et d'exploitation prévues, leurs caractéristiques détaillées ainsi que les performances attendues ( ...) ; qu'aux termes de l'article 2 dudit décret du 12 octobre 1977 : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets sur l'environnement, et en particulier sur les sites et paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), ou sur l'hygiène et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ( ...)" ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'étude d'impact jointe au dossier de la société S.A.E.T.A soumis à l'enquête publique, comporte l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, et notamment, une analyse de l'état initial du site et de son environnement, une analyse des effets sur l'environnement du centre d'enfouissement des déchets projeté et en particulier, l'impact de l'exploitation sur les eaux souterraines et superficielles, les raisons pour lesquelles le projet est présenté et les mesures compensatoires envisagées ; que ce document, qui est étayé par une étude géologique et hydrogéologique réalisée par un ingénieur géologue indépendant qui conclut à la conformité des caractéristiques du site retenu "aux textes réglementaires en ce qui concerne la géologie et l'hydrogéologie , satisfait ainsi aux exigences des dispositions précitées" ; que, dans ces conditions, si le préfet de Loir-et-Cher a décidé, pour parfaire son information, de solliciter deux études complémentaires, dont l'une confiée au B.R.G.M et l'autre à un hydrogéologue agréé, ces études ont confirmé la conformité du projet aux réglementations en vigueur et sa faible incidence sur l'environnement hydrogéologique, sous réserve de la réalisation de prescriptions complémentaires qui ont été reprises dans l'arrêté préfectoral d'autorisation du 23 novembre 1992 ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient l'A.S.E.M, les études complémentaires produites après la clôture de l'enquête publique, lesquelles ne sauraient par elles-mêmes établir l'insuffisance de l'étude d'impact telle qu'elle figurait au dossier soumis à l'enquête publique, ne sont pas de nature à vicier la procédure d'autorisation ; que compte tenu du caractère facultatif de ces études, l'A.S.E.M ne peut utilement invoquer les prétendues insuffisances dont elles seraient entachées et qui ne résultent d'ailleurs pas de l'instruction, en ce qui concerne le nombre et la qualité des prélèvements effectués ; qu'il résulte, en outre, du rapport établi par le B.R.G.M que la présence d'eau dans le sol au droit des puits situés à proximité de l'exploitation litigieuse doit être attribuée à l'existence de mini-nappes superficielles "perchées", sans relations hydrauliques continues et rapides entre elles et ne saurait donc, comme le soutient l'A.S.E.M, attester de la présence de la nappe phréatique à une profondeur inférieure à celle de 90 m retenue par l'étude géologique initiale ; que, par suite, l'A.S.E.M n'est pas fondée à soutenir que l'étude d'impact serait insuffisante pour n'avoir pas valablement évalué les effets de l'installation au regard de la nappe phréatique ; qu'enfin, à la date du 26 mai 1992 de l'arrêté préfectoral prescrivant l'enquête publique, l'étude d'impact n'avait pas à indiquer les techniques destinées à permettre une éventuelle reprise des déchets, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 15 juillet 1975 dans leur rédaction issue de la loi du 13 juillet 1992 susvisée, laquelle n'était pas encore en vigueur ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de l'étude d'impact doit être écarté ; Sur la légalité interne de l'arrêté préfectoral du 23 novembre 1992 modifié par l'arrêté préfectoral du 16 août 1995 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 15 juillet 1975, dans sa rédaction modifiée par la loi du 13 juillet 1992 susvisée, dont les dispositions ont été codifiées à l'article L. 541-1 du code de l'environnement : "Les dispositions de la présente loi ont pour objet : ( ...) 2° d'organiser le transport des déchets et de le limiter en distance et en volume" ; qu'il résulte de l'instruction et notamment, des procès-verbaux des réunions des commissions locales d'information et de surveillance du site de Villeherviers, qu'au cours des années 1994 à 1997, une part prépondérante des déchets traités provenait de la région parisienne ; que, toutefois, le traitement de déchets en provenance d'une région voisine ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme une atteinte au principe de proximité, dès lors que les objectifs fixés par la loi, d'ailleurs non quantifiés, ne peuvent être opposables aux installations existantes qu'à l'issue d'une période transitoire après l'adoption, le 10 juillet 1995, du plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés du Loir-et-Cher ; que si, au cours des années 1995, 1996 et 1997, une part importante des déchets traités provenait de la communauté urbaine de Bordeaux, il résulte de l'instruction que cette situation avait un caractère temporaire et exceptionnel, dans l'attente de l'ouverture, effective en 1999, d'un incinérateur dans la région Bordelaise ; qu'enfin, le principe de proximité n'exige pas que le tonnage de déchets traités par le centre d'enfouissement de Villeherviers soit limité aux déchets provenant du seul département du Loir-et- Cher où est située l'installation ; que l'association requérante ne saurait donc se prévaloir de ce que la production annuelle de déchets ménagers et assimilés prévue par le plan d'élimination des déchets de ce département, est largement inférieure à la capacité de traitement dudit centre ; qu'il résulte de ce qui précède que l'A.S.E.M n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 23 novembre 1992 méconnaît le principe de proximité défini par l'article 1er précité de la loi du 15 juillet 1975 ; Considérant, en deuxième lieu, que les différentes études réalisées par le B.R.G.M et par des hydrogéologues indépendants ont conclu à l'aptitude du site de Villeherviers à l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique des déchets ; que ces conclusions sont d'ailleurs corroborées par les résultats des contrôles des eaux souterraines réalisés par l'inspecteur des installations classées, depuis le début de l'exploitation par la société S.A.E.T.A, qui n'ont mis en évidence aucune trace de pollution liée à l'exploitation et qui, à la suite d'analyses trimestrielles effectuées par des laboratoires indépendants, établissent que la qualité des eaux reste très proche de celle des eaux réservées à la consommation humaine ; que la circonstance que des travaux de renforcement de l'étanchéité du site ont été effectués 4 ans après l'arrêté du 23 novembre 1992, ne saurait remettre en cause cette appréciation dès lors que ces travaux correspondent à la mise en oeuvre de normes de qualité plus exigeantes, internes au groupe auquel appartient la société S.A.E.T.A ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'homogénéité géologique n'a pas été démontrée sur l'ensemble de la superficie du site ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, que l'article 18 de l'arrêté du 23 novembre 1992, prévoyant la communication d'un bilan mensuel à l'inspection des installations classées, a été modifié par l'article 2 de l'arrêté du 16 août 1995, lequel ne mentionne plus explicitement, au titre des informations communiquées, l'origine géographique des déchets, mais seulement Ala quantité reçue pour chaque client ; que si ledit article 18 modifié prévoit la communication d'informations plus complètes que celles résultant de l'arrêté initial du 23 novembre 1992 et si l'article 17 de ce même arrêté indique que l'origine géographique des déchets doit être inscrite par l'exploitant sur un registre, la modification susénoncée est de nature à rendre plus difficiles les conditions du contrôle exercé par l'inspecteur des installations classées sur la conformité de l'origine géographique des déchets par rapport aux prévisions initiales et, en conséquence, sur le respect du principe de proximité ; que dans ces conditions, il y a lieu de décider que l'article 2 de l'arrêté du 16 août 1995, modifiant l'article 18 de l'arrêté du 23 novembre 1992, doit être complété par la mention Ala quantité reçue, par département d'origine , laquelle sera insérée après la mention Ala quantité reçue, pour chaque client ; Considérant, en quatrième lieu, que l'article 23 de l'arrêté du 23 novembre 1992 tel qu'il a été modifié par l'article 4 de l'arrêté du 16 août 1995, se réfère à l'article 17 du même arrêté imposant à l'exploitant de tenir un registre mentionnant, notamment, l'origine des déchets traités, et prévoit un nouveau dispositif de contrôle par télésurveillance ; que ces dispositions se traduisent ainsi, contrairement à ce que soutient l'A.S.E.M, par un renforcement des contrôles sur la nature et l'origine des déchets traités ; Considérant, en cinquième lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'en ce qui concerne la teneur en hydrocarbures du rejet des eaux du réseau intérieur dans le milieu naturel, la valeur maximale de 5 mg par litre, retenue par l'article 6 de l'arrêté préfectoral du 16 août 1995, est inférieure à la norme de 10 mg par litre fixée par les textes réglementaires ; que, par suite et alors même que la norme fixée par l'arrêté du 23 novembre 1992 était de 0,5 mg par litre correspondant au taux imposé pour les eaux réservées à la consommation humaine, l'A.S.E.M n'est pas fondée à soutenir que la nouvelle teneur maximale en hydrocarbures des eaux rejetées dans le milieu naturel méconnaîtrait les dispositions légales ; que si l'association se prévaut d'une pollution du ruisseau ALe Mabon intervenue en février 1994, il résulte de l'instruction que les taux d'hydrocarbures alors rejetés étaient inférieurs aux normes réglementaires ; Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte de l'instruction, que la nouvelle rédaction de l'article 32 de l'arrêté préfectoral du 23 novembre 1992 telle qu'elle résulte de l'article 7 de l'arrêté du 16 août 1995 vise, notamment, à préciser la conduite à tenir vis-à-vis des Acondensats , fines gouttelettes en suspension, qui se transforment en liquide au contact des canalisations de collecte, sans que soit modifié le principe général de fonctionnement du système de drainage des gaz ; que, contrairement à ce que soutient l'A.S.E.M, les exigences techniques en matière de collecte et de combustion des gaz n'apparaissent pas modifiées de façon substantielle ; Considérant, en septième lieu, que si l'article 11 de l'arrêté du 16 août 1995 abroge l'article 38 de l'arrêté du 23 novembre 1992, ces dernières dispositions sont maintenues et désormais intégrées, en vertu de l'article 6 dudit arrêté du 16 août 1995, dans l'article 31 de ce même arrêté du 23 novembre 1992 ; que le moyen tiré de la suppression des prélèvements des eaux ayant ruisselé sur le centre prévus par l'arrêté initial manque en fait et ne peut donc qu'être écarté ; Considérant, en huitième lieu, que le contenu des casiers anciennement exploités par la société SODIM est sans incidence sur la légalité des arrêtés contestés ; Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué par l'A.S.E.M n'est pas établi par les pièces du dossier ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'A.S.E.M est seulement fondée à demander que le jugement du 13 mai 1997 du Tribunal administratif d'Orléans soit réformé en ce qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre l'article 2 de l'arrêté du 16 août 1995 ; qu'il y a lieu de compléter ce même article 2 par la mention indiquée plus haut et reprise dans le dispositif du présent arrêt ; Sur les conclusions à fin de suspension de l'activité du centre d'enfouissement : Considérant qu'il résulte des développements qui précèdent que ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de condamner l'A.S.E.M à verser à la société S.A.E.T.A la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENVIRONNEMENT ET DU PATRIMOINE DE LA SOLOGNE (A.S.E.M) tendant à l'annulation de l'article 3 de l'arrêté du préfet de Loir-et-Cher du 16 août 1995.Article 2 : L'article 2 de l'arrêté préfectoral du 16 août 1995 modifiant l'article 18 de l'arrêté préfectoral du 23 novembre 1992 est complété par la mention Ala quantité reçue, par département d'origine , laquelle devra être insérée après la mention "la quantité reçue, pour chaque client".Article 3 : Le jugement du Tribunal administratif d'Orléans du 13 mai 1997 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'A.S.E.M est rejeté.Article 5 : Les conclusions de la Société d'Aménagement et d'Exploitation de Terrains Agricoles (S.A.E.T.A) tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'A.S.E.M, à la société S.A.E.T.A et au ministre de l'écologie et du développement durable.