CAA de BORDEAUX, 3ème chambre, 19/12/2023, 21BX02466, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-12-19
Numéro : 21BX02466
Président : M. POUGET
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  BEUVE-DUPUY
Commissaire du gouvernement : Mme LE BRIS
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS ROCHE ET BOUSQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée Le Cro Magnon a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'Etat à lui verser la somme de 2 092 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2018, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison de la fermeture définitive du camping " Le Cro Magnon " à Allas-les-Mines, ordonnée par un arrêté du préfet de la Dordogne du 3 février 2016. Par un jugement n° 1902083 du 8 avril 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 8 juin 2021, 14 juin 2022, 16 février 2023 et 17 mai 2023, la société Le Cro Magnon, représentée par Me Bousquet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 8 avril 2021 ; 2°) de condamner l'Etat ou, à défaut, la commune d'Allas les Mines à lui verser une somme de 2 092 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2018, en réparation de ses préjudices ; 3°) de mettre à la charge de la partie perdante une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en vertu des articles L. 114-2 et L. 114-3 du code des relations entre le public et l'administration, il appartenait au préfet de transmettre sa réclamation indemnitaire à la commune d'Allas-les-Mines ; en tout état de cause, il appartenait à la juridiction d'attraire à la cause la commune, ce que le tribunal n'a pas fait ; le jugement est ainsi irrégulier ; - elle est fondée à obtenir la réparation de ses préjudices sur le fondement de la responsabilité sans faute ; la connaissance de la présence d'une carrière ne lui permettait pas de connaître le risque d'effondrement et, par suite, de fermeture définitive du camping ; il convient de se placer en 1991 pour analyser sa connaissance d'un tel risque, qui n'a été identifié qu'en 2003 ; elle a subi un préjudice anormal et spécial ; - elle est fondée à obtenir la réparation de ses préjudices sur le fondement de la responsabilité pour faute à raison de la délivrance, en 2004, d'un permis de construire malgré le risque d'effondrement lié à la présence de la carrière ; - l'arrêté de fermeture définitive revêt un caractère excessif ; cette illégalité engage la responsabilité de l'administration ; - son camping réalisait un chiffre d'affaires de 400 000 euros et avait été évalué à 1 900 000 euros par France Domaines ; la valeur foncière résiduelle est de l'ordre de 88 000 euros ; son préjudice tenant à la perte d'exploitation, aux frais exposés en pure perte et à la perte de son fonds de commerce doit être évalué à 2 092 000 euros. Par des mémoires en défense enregistrés les 13 juin 2022 et 17 mars 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête et des conclusions d'appel en garantie de la commune d'Allas-les-Mines. Il soutient que : - la réclamation indemnitaire de la société tendait à l'engagement de la responsabilité de l'Etat et ne mettait pas en cause, même subsidiairement, la commune d'Allas-les-Mines ; le préfet n'était dès lors pas tenu de transmettre cette demande à la commune ; la société n'ayant formulé de prétentions à l'encontre de la commune ni dans sa réclamation indemnitaire ni dans sa requête, il ne saurait être reproché au tribunal de ne pas avoir appelé la commune à la cause ; en tout état de cause, le tribunal a examiné l'hypothèse où des conclusions seraient dirigées contre la commune ; - la société était informée du risque d'effondrement évoqué dans le diagnostic " risques " réalisé en octobre 2003 à la demande de la direction départementale des territoires ; ce risque était connu dès la signature de l'acte notarié d'acquisition des parcelles, soit avant la création du camping et avant l'adoption de l'arrêté préfectoral ordonnant la fermeture définitive du camping ; - la société n'établit ni le caractère anormal et spécial de son préjudice, ni qu'il résulterait directement de la fermeture définitive du camping ; - la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée à raison de la délivrance d'autorisations d'urbanisme par le maire d'Allas-les-Mines ; - la mesure de fermeture définitive était légalement fondée au regard des risques encourus au niveau du terrain de camping ; - cette mesure, qui n'excède pas le territoire d'Allas-les-Mines, a été prise sur le fondement de l'article L. 2212-2 et du 1° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, et non sur le fondement du 3° de l'article L. 2215-1 du même code ; cette mesure ne relève pas davantage de la police spéciale des installations classées pour la protection de l'environnement ; - les conclusions d'appel en garantie de la commune d'Allas-les-Mines sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables ; en tout de cause, l'Etat n'a commis aucune faute à l'origine des préjudices subis par la société. Par un mémoire enregistré le 22 décembre 2022, la commune d'Allas-les-Mines, représentée par Me Touche, conclut à l'annulation du jugement attaqué, au rejet des conclusions de la société Le Cro Magnon dirigées contre elle, à la condamnation de l'Etat à la garantir des condamnations prononcées à son encontre et à la mise à la charge de la société Le Cro Magnon d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier ; elle n'a pas été appelée à la cause, en méconnaissance du principe du contradictoire de la procédure ; si la cour devait annuler le jugement, elle sollicite un renvoi devant le tribunal afin de bénéficier du double degré de juridiction ; - dès lors que la carrière se situe sur le territoire de plusieurs communes, la mesure de fermeture définitive du camping a été prise par le préfet, au nom de l'Etat, sur le fondement du 3° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ; cette mesure relève également de la police spéciale des installations classées pour l'environnement ; il s'ensuit que seule la responsabilité de l'Etat est susceptible d'être engagée à raison de l'édiction de ladite mesure ; - la société appelante avait connaissance de l'aléa qui pesait sur son exploitation ; - le préjudice lié à l'absence d'exploitation depuis 2014 ne saurait trouver son origine dans la mesure de fermeture définitive prise en 2016 ; - l'action en responsabilité pour faute à raison d'une autorisation d'urbanisme datant de 2004 est prescrite depuis le 1er janvier 2009 ; - elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ; - si la cour devait retenir sa responsabilité, elle est fondée à solliciter la condamnation de l'Etat à la garantir et la relever indemne de toutes les condamnations susceptibles d'être prononcées à son encontre ; il appartenait aux services de l'Etat d'imposer au titulaire de la concession, avant la fin de l'exploitation, les mesures nécessaires pour assurer la sécurité publique ; la carence de l'Etat dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale des carrières constitue une faute lourde de nature à engager sa responsabilité. Par ordonnance 9 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 31 octobre 2023 à 12h00. Par lettre du 17 octobre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office. Un mémoire en observations a été présenté pour la société Le Cro Magnon le 30 octobre 2023. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, - les conclusions de Mme Le Bris, rapporteure publique, - et les observations de Me Fargues, représentant la société Cro Magnon. Une note en délibéré a été produite pour la société Le Cro Magnon le 6 décembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. La société Le Cro Magnon exploitait à Allas-les-Mines (Dordogne) le camping " Le Cro Magnon ", sur un terrain exposé à un risque prévisible d'effondrement et d'affaissement dû à une carrière souterraine. Par arrêté du 7 juillet 2014, le maire d'Allas-les-Mines a, sur le fondement du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, ordonné la fermeture temporaire du camping du 7 juillet au 30 septembre 2014. Par un arrêté du 3 février 2016, le préfet de la Dordogne, se substituant au maire d'Allas-les-Mines sur le fondement du 1° de l'article L. 2215-1 du même code, a ordonné la fermeture définitive du camping. Par une réclamation du 26 décembre 2018 adressée au préfet de la Dordogne, la société Le Cro Magnon a sollicité la réparation, par l'Etat, des préjudices subis du fait de cette fermeture définitive. Cette réclamation ayant été implicitement rejetée, elle a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'Etat à lui verser une somme de 2 092 000 euros en réparation de ses préjudices. Elle relève appel du jugement du 8 avril 2021 par lequel le tribunal a rejeté sa demande, et conclut devant la cour à la condamnation de l'Etat, ou, à défaut, de la commune d'Allas-les-Mines, à lui verser une somme de 2 092 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2018, en réparation de ses préjudices. La commune d'Allas-les-Mines a également présenté devant la cour des mémoires tendant à l'annulation de ce même jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ". Aux termes de l'article L. 2215-1 du même code : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat ". 3. Aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ". 4. L'arrêté du 3 février 2016 du préfet de la Dordogne ordonnant la fermeture définitive du camping " Le Cro Magnon ", qui a été précédé d'une mise en demeure adressée au maire d'Allas-les-Mines et qui est motivé par le risque d'effondrement brutal de la carrière située au droit du camping faisant courir un grave danger aux campeurs, a été pris en application des dispositions précitées du 1° de l'article L. 2215-1 de ce code. Le préfet a ainsi agi au nom de la commune d'Allas-les-Mines, de sorte que seule la responsabilité de cette dernière peut être recherchée à raison de l'édiction dudit arrêté. La réclamation préalable adressée le 28 décembre 2018 au préfet de la Dordogne en vue d'obtenir la réparation des préjudices consécutifs à l'édiction de cet arrêté doit être regardée comme ayant été adressée à la fois à l'Etat et à la commune d'Allas-les-Mines, laquelle, en l'absence de décision expresse de sa part, est réputée l'avoir implicitement rejetée à l'expiration du délai de deux mois suivant la date de réception de cette réclamation par le préfet de la Dordogne. 5. En pareille hypothèse, il appartient au juge administratif, saisi d'une action indemnitaire après le rejet d'une réclamation préalable, de regarder les conclusions du requérant tendant à l'obtention de dommages et intérêts à raison de l'édiction d'une décision prise par le préfet agissant au nom d'une commune comme étant également dirigées contre cette dernière et de communiquer la requête tant à l'Etat qu'à cette commune. 6. Par suite, le tribunal administratif de Bordeaux devait regarder la demande de première instance de la société Le Cro Magnon comme également dirigée contre la commune d'Allas-les-Mines et, par conséquent, mettre en cause cette commune et statuer sur ces conclusions. 7. Il y a dès lors lieu d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il concerne les conclusions de la demande de la société Le Cro Magnon dirigées contre la commune d'Allas-les-Mines. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, d'une part, de renvoyer ces conclusions devant le tribunal administratif de Bordeaux pour qu'il y soit statué, et d'autre part, de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les conclusions de la société Le Cro Magnon tendant à l'engagement de la responsabilité de l'Etat. Sur les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité de l'Etat : 8. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 4, l'arrêté du préfet de la Dordogne du 3 février 2016 ordonnant la fermeture du camping Le Cro Magnon a été pris au nom de la commune d'Allas-les-Mines, en vertu du pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du maire d'une commune. Cette mesure de police municipale ne peut engager, le cas échéant, que la responsabilité de la commune d'Allas-les-Mines. Dès lors, et comme l'ont relevé les premiers juges, les conclusions de la société Le Cro Magnon tendant à l'engagement de la responsabilité de l'Etat à raison des conséquences dommageables de cet arrêté sont mal dirigées. 9. En second lieu, la société appelante persiste à solliciter la réparation de ses préjudices à raison de la délivrance, jusqu'en 2004, d'autorisations de construire sur le terrain d'assiette du camping " Le Cro Magnon " en dépit d'un risque d'effondrement lié à la présence de la carrière. Toutefois, ces conclusions, qui ne se rattachent pas au même fait générateur que celui invoqué dans la réclamation indemnitaire du 28 décembre 2018, sont, faute de liaison du contentieux, irrecevables. 10. Il résulte de ce qui précède que la société Le Cro Magnon n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité de l'Etat. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat ou de la commune d'Allas-les-Mines, qui n'ont pas dans la présente instance la qualité de parties perdantes, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la société Le Cro Magnon et non compris dans les dépens. 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune d'Allas-les-Mines sur le fondement des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1902083 du 8 avril 2021 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé en tant qu'il n'a ni mis en cause la commune d'Allas-les-Mines, ni statué sur les conclusions de la demande de la société Le Cro Magnon tendant à la condamnation de cette commune à l'indemniser des préjudices subis à raison de l'édiction de l'arrêté du 3 février 2016 du préfet de la Dordogne. Article 2 : Les conclusions de la demande de la société Le Cro Magnon tendant à la condamnation de la commune d'Allas-les-Mines à l'indemniser des préjudices subis à raison de l'édiction de l'arrêté du 3 février 2016 du préfet de la Dordogne sont renvoyées devant le tribunal administratif de Bordeaux pour qu'il y statue. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée Le Cro Magnon, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune d'Allas-les-Mines. Copie en sera adressée au préfet de la Dordogne. Délibéré après l'audience du 5 décembre 2023 à laquelle siégeaient : M. Laurent Pouget, président, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure, M. Manuel Bourgeois, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2023. La rapporteure, Marie-Pierre Beuve Dupuy Le président, Laurent Pouget La greffière, Sylvie Hayet La République mande et ordonne au préfet de la Dordogne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX02466