COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 03/07/2012, 10LY02305, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-07-03
Numéro : 10LY02305
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP MAURICE- RIVA-VACHERON

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 1er octobre 2010 sous le n° 10LY02305, présentée pour M. et Mme Serge A, domiciliés ... par Me Maurice ; M. et Mme A demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0800291 du 8 juillet 2010 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 20 juillet 2007, par lequel le maire de Chenereilles a refusé, au nom de l'Etat, de leur délivrer un permis de construire et de la décision implicite du préfet de la Loire portant rejet de leur recours hiérarchique ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; 3°) de faire injonction au préfet de la Loire de procéder à une nouvelle instruction de leur demande de permis de construire et de prendre une nouvelle décision dans le délai d'un mois, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que, contrairement à ce qu'impose l'article R. 421-29 du code de l'urbanisme, le maire de Chenereilles n'a pas délivré un avis motivé sur leur demande de permis de construire ; que la carte communale approuvée le 29 mai 2005, sur le fondement de laquelle a été pris l'arrêté contesté, est entachée d'illégalité en ce que la procédure y afférente n'a pas été réellement conduite par le maire, en violation des articles R. 124-4 et suivants du code de l'urbanisme ; qu'elle a en effet été élaborée par un groupe d'études qui a orienté le vote du conseil municipal ; que le maire est resté totalement passif et influençable, s'en rapportant aux avis et propositions du groupe d'études, sans même chercher à rectifier les informations inexactes sur la base desquelles ces avis étaient émis ; qu'ainsi, les motifs de l'annulation du permis de construire délivré le 29 août 2003 ont été faussement rapportés à la proximité d'un bâtiment agricole, ce qui a déterminé le classement du terrain d'assiette du projet en zone inconstructible ; que les premiers juges ont à tort écarté, sur le fondement de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens tirés de l'irrégularité de la procédure d'élaboration de la carte communale, alors que le recours hiérarchique, présenté dans le délai de six mois prescrit par cette disposition, invoquait la méconnaissance de l'article R. 124-4 dudit code ; que ces moyens sont parfaitement fondés ; qu'en effet, M. B membre du groupe d'études, est l'auteur de l'une des requêtes examinées par celui-ci et a cependant participé, en dépit de cet intéressement, aux discussions s'y rapportant, en violation de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; qu'il n'a pas été procédé à la consultation de la chambre d'agriculture prévue par l'article L. 111-3 du code rural, alors que la carte déroge aux règles d'éloignement des constructions agricoles en délimitant autour des bâtiments de un périmètre d'inconstructibilité en demi-lune au lieu d'un cercle complet ; que la position adoptée sur ce point par Mme D, représentante de la chambre d'agriculture au sein du groupe d'études, ne saurait tenir lieu d'avis émis par cet organisme consulaire ; que la carte communale peut étendre le secteur constructible au-delà de l'agglomération, mais non le réduire en deçà des parties déjà urbanisées de la commune ; que le terrain litigieux se situe en secteur urbanisé et était d'ailleurs auparavant classé en zone constructible ; que la proximité des bâtiments agricoles susmentionnés ne saurait justifier le classement en zone inconstructible, dès lors que le règlement sanitaire départemental impose une distance de seulement 50 mètres pour les bâtiments d'élevage ne relevant pas de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement ; que tel est le cas du bâtiment implanté sur la parcelle cadastrée C 1752, qui ne peut accueillir qu'une quinzaine de vaches ; que si la direction départementale de l'agriculture et de la forêt de la Loire préconise une distance de 100 mètres, c'est uniquement à propos des sièges d'exploitation, ce que n'est pas le bâtiment en cause ; qu'en retenant une distance supérieure à 50 mètres, les auteurs de la carte communale ont donc commis une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en outre, le rapport de présentation souligne que le périmètre d'inconstructibilité de 100 mètres ne s'applique pas aux " constructions nécessaires à l'exploitation agricole ", pour lesquelles s'applique la distance de 50 mètres prévue par le règlement sanitaire départemental ; que la carte communale fixe ainsi une règle moins contraignante pour les agriculteurs, en violation de la règle de réciprocité fixée par l'article L. 111-3 du code rural ; que le zonage opéré exclut de façon incompréhensible la parcelle des exposants de la zone constructible ; que les règles de distances édictées par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt de la Loire imposent de dessiner des cercles et non, comme en l'espèce, des demi-cercles ; que l'existence d'une exploitation agricole n'est pas établie ; qu'il n'est pas justifié de l'affiliation de à la Mutualité sociale agricole ; que la remise en cause du droit à construire des exposants méconnaît l'article 1er du protocole n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le principe de juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et la protection du droit de propriété ; que le classement litigieux n'obéit à aucun intérêt public et satisfait seulement l'intérêt privé des consorts ; que la prévention des troubles de voisinage ne constitue pas un intérêt public et, à supposer qu'un quelconque intérêt général puisse être relevé, il ne saurait en tout état de cause justifier une contrainte telle que l'interdiction de construire, alors que la parcelle en cause a été acquise au prix d'un terrain constructible, et que des frais ont d'ores et déjà été engagés pour le projet de construction ; Vu le jugement attaqué et l'arrêté contesté ; Vu l'ordonnance du 2 décembre 2011 fixant la clôture de l'instruction, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, au 6 janvier 2012 à 16 heures 30 ; Vu le mémoire, enregistré le 4 janvier 2012, présenté pour le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, concluant au rejet de la requête ; Il soutient que le moyen tiré du défaut d'avis motivé du maire manque en fait ; que l'article R. 124-4 du code de l'urbanisme n'interdit nullement la constitution d'un groupe de travail afin de suivre l'élaboration de la carte communale ; qu'il n'est en rien démontré que ce groupe de travail, en l'espèce, se serait substitué au maire dans la conduite de la procédure ; que les autres moyens tirés de l'irrégularité de celle-ci ont été à bon droit écartés comme irrecevables en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; que l'article L. 111-1-3, sous l'empire duquel il était jugé que les modalités d'application du règlement national d'urbanisme ne pouvaient réduire une zone constructible située dans les parties actuellement urbanisées, a été abrogé par la loi du 13 décembre 2000, qui a par ailleurs restreint le champ d'application de l'article L. 111-1-2, désormais inapplicable aux territoires couverts par une carte communale ; que cette interprétation jurisprudentielle n'est dès lors plus d'actualité ; que le zonage contesté n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'il était loisible aux auteurs de la carte communale, mus par le souci de préserver les activités agricoles de fixer une règle d'éloignement de 100 mètres des bâtiments d'élevage non soumis au régime des installations classées pour la protection de l'environnement, alors même que le règlement sanitaire départemental impose une distance minimale de 50 mètres ; que les requérants n'apportent aucun élément de nature à faire douter de l'affectation agricole du bâtiment faisant face à leur terrain ; que le classement critiqué, justifié par la recherche de l'équilibre entre développement urbain et préservation des espaces agricoles, comme l'impose l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, ne méconnaît pas l'article 1er du protocole n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le zonage est ainsi justifié par un objectif d'intérêt général ; Vu l'ordonnance du 6 janvier 2012 reportant la clôture de l'instruction, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, au 27 janvier 2012 à 16 heures 30 ; Vu le mémoire, enregistré le 27 janvier 2012, présenté pour M. et Mme A, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens et sollicitant un report de la clôture de l'instruction ; Ils soutiennent en outre qu'ils n'ont disposé que de quinze jours pour répliquer au mémoire en défense du ministre, tandis que ce dernier a disposé de quinze mois pour produire ce mémoire ; que le caractère contradictoire de la procédure et le principe d'égalité des armes issu de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'en trouvent méconnus, de sorte qu'il convient de prolonger l'instruction ; que l'argument selon lequel les auteurs du plan local d'urbanisme auraient cherché à préserver les espaces agricoles est fallacieux, dès lors que le terrain d'assiette du projet comportait déjà une construction ; qu'au sens de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, un terrain desservi par les réseaux publics, comme c'est son cas, est réputé situé dans les parties actuellement urbanisées du territoire communal ; que l'engagement des dépenses nécessaires à cette desserte démontre de plus fort que la réduction de la zone constructible ne répond à aucun choix d'urbanisme en rapport avec la protection des espaces agricoles ; que l'extension de l'exploitation des consorts n'est pas envisageable au regard des normes environnementales actuelles ; que Mme , qui avait sollicité cette mesure dans le cadre de la procédure d'élaboration de la carte communale, n'est pas elle-même exploitante et ne justifiait donc d'aucun intérêt à présenter une telle demande, visant seulement à alimenter un conflit de voisinage ; que le zonage contesté est ainsi entaché de détournement de procédure ; que leur voisin, dont le terrain est placé dans la même situation par rapport à cette " exploitation ", a pu réhabiliter sa maison d'habitation et les dépendances de celle-ci, sans que lui soit opposé un prétendu objectif de protection des installations agricoles ; Vu l'ordonnance du 2 février 2012 portant réouverture de l'instruction ; Vu le mémoire, enregistré le 7 juin 2012, présenté pour M. et Mme A, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 juin 2012 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations Me Pouilly substituant la SCP Maurice Riva-Vacheron, avocat de M. et Mme A ; Considérant que M. et Mme A relèvent appel du jugement, en date du 8 juillet 2010, par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté leur recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du maire de Chenereilles du 20 juillet 2007, pris au nom de l'Etat, leur refusant un permis de construire en vue de l'édification d'un immeuble à usage d'habitation au lieu-dit " Allézieux ", ensemble la décision implicite de rejet de leur recours hiérarchique, opposée par le préfet de la Loire ; Sur la fin de non-recevoir opposée en première instance : Considérant qu'aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. (...) L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif " ; qu'il résulte de ces dispositions, dont le but est d'assurer la sécurité juridique des titulaires de décisions emportant reconnaissance du droit de démolir, de construire ou d'aménager, qu'elles ne sont pas applicables aux recours administratifs et contentieux dirigés contre un refus de permis de construire ; que la fin de non-recevoir opposée sur ce fondement à M. et Mme A par le préfet de la Loire, devant le Tribunal administratif de Lyon, doit dès lors être écartée ; Sur la légalité de l'arrêté contesté : Considérant qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles " ; que l'article L. 121-1 du même code dispose : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable (...) " ; qu'en application de ces dispositions, il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains ; qu'ils ne sont pas liés, en cela, par les modalités antérieures d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et ne sont pas tenus de classer en zone constructibles les terrains figurant dans les parties actuellement urbanisées de la commune, au sens de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ; Considérant, par ailleurs, qu'aux termes de l'article L. 111-3 du code rural, alors en vigueur : " Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires soumettent à des conditions de distance l'implantation ou l'extension de bâtiments agricoles vis-à-vis des habitations et immeubles habituellement occupés par des tiers, la même exigence d'éloignement doit être imposée à ces derniers à toute nouvelle construction et à tout changement de destination précités à usage non agricole nécessitant un permis de construire, à l'exception des extensions de constructions existantes. / Dans les parties actuellement urbanisées des communes, des règles d'éloignement différentes de celles qui résultent du premier alinéa peuvent être fixées pour tenir compte de l'existence de constructions agricoles antérieurement implantées. Ces règles sont fixées par le plan local d'urbanisme ou, dans les communes non dotées d'un plan local d'urbanisme, par délibération du conseil municipal, prise après avis de la chambre d'agriculture et enquête publique " ; que ces dispositions, qui permettent aux communes dépourvues de plan local d'urbanisme de prévoir, dans les parties actuellement urbanisées de la commune, une réduction des distances minimales entre bâtiments agricoles et habitations prescrites par le règlement sanitaire départemental ou par la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, ne font pas par elles-mêmes obstacle à ce que, inversement, elles déterminent le zonage de la carte communale en adoptant pour référence une distance plus importante, que ce soit en raison de contraintes sanitaires ou dans le but de préserver l'espace rural ; qu'en pareil cas, elles peuvent néanmoins, pour des motifs d'urbanisme, limiter le classement en zone inconstructible aux seuls terrains nus ou ne supportant pas des immeubles à usage d'habitation ; Considérant que l'appréciation d'où procède l'établissement de la carte communale, sur l'ensemble des points qui précèdent, ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées C n° 1376, 1377 et 1719, propriété des requérants et formant le terrain d'assiette de leur projet de construction, jouxtent au Nord et à l'Est un secteur bâti et doivent ainsi être regardées comme incluses dans les parties actuellement urbanisées de la commune de Chenereilles ; qu'elles se situent cependant à moins de 100 mètres d'un bâtiment d'élevage pouvant abriter une quinzaine de bovins, cette distance, supérieure à l'éloignement prescrit pour un tel bâtiment par le règlement sanitaire départemental, ayant été retenue comme référence pour définir le périmètre de protection des installations agricoles et justifier le classement des terrains concernés en zone inconstructible N, laquelle correspond aux terrains réservés à l'agriculture, aux sites boisés et aux espaces naturels à préserver en raison de leur intérêt paysager et environnemental ; que cette distance de référence vise, selon les termes du rapport de présentation, à " préserver les capacités des exploitations à se moderniser et se développer ", et trouve ainsi sa justification dans l'un des principaux objectifs de la carte communale, qui est " d'offrir aux éleveurs les conditions nécessaires à la pérennisation de leur activité " ; que toutefois, la mise en oeuvre de ce principe de zonage, ainsi que le précise d'ailleurs le même rapport de présentation, devait nécessairement être adaptée à la situation des terrains, et conciliée avec la volonté par ailleurs affichée de " conforter les hameaux " pour " permettre de structurer un bâti existant dispersé " ; qu'il n'est pas contesté par l'administration que les parcelles litigieuses, formant un tènement de petite taille enchâssé dans le tissu urbain relativement dense du hameau d'Allézieux, ne pourraient légalement, compte tenu de la proximité des habitations, être utilisées pour la construction d'autres installations agricoles, et n'offrent aucune perspective d'extension ou de modernisation pour l'exploitation agricole dont relève le bâtiment d'élevage susmentionné ; que leur situation est au contraire favorable à la réalisation de l'objectif précité de confortement du hameau d'Allézieux ; qu'ainsi, leur classement en zone N procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'il s'ensuit que, la carte communale de Chenereilles étant dans cette mesure entachée d'illégalité, elle n'a pu valablement fonder le refus de permis de construire opposé à M. et Mme A, dès lors privé de base légale ; Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par les requérants n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté contesté ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme A sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande et à solliciter en conséquence, outre l'annulation dudit jugement, celle de l'arrêté du maire de Chenereilles du 20 juillet 2007 et de la décision du préfet de la Loire portant rejet de leur recours hiérarchique ; Sur les conclusions en injonction : Considérant que le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Chenereilles statue à nouveau sur la demande de permis de construire présentée par M. et Mme A ; qu'il y a lieu de lui faire injonction, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de se prononcer sur cette demande dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt; qu'il n'y a pas lieu en revanche d'assortir cette mesure d'exécution d'une astreinte ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de condamner l'Etat à verser à M. et Mme A une somme de 1 500 euros en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0800291 du 8 juillet 2010, ainsi que l'arrêté du maire de Chenereilles du 20 juillet 2007 et la décision du préfet de la Loire rejetant le recours hiérarchique de M. et Mme A sont annulés. Article 2 : Il est fait injonction au maire de Chenereilles de procéder au réexamen, au nom de l'Etat, de la demande de permis de construire de M. et Mme A, et de statuer par une nouvelle décision dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à M. et Mme A, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Serge A et au ministre de l'égalité des territoires et du logement. Copie en sera adressée à la commune de Chenereilles et au préfet de la Loire. Délibéré après l'audience du 12 juin 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 3 juillet 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY02305 vv