CAA de NANCY, 1ère chambre, 29/10/2020, 19NC01509, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-29
Numéro : 19NC01509
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme PETON
Avocat(s) : LOMBARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une demande enregistrée sous le n° 1801752, la SCI Francianne et M. D... C... ont demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la délibération de la communauté de communes du pays du Saintois du 27 septembre 2017 approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle, d'annuler l'arrêté du 29 novembre 2017 du préfet de Meurthe-et-Moselle approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle, ensemble le rejet du recours gracieux du 8 février 2018, et de mettre à la charge de la communauté de communes du pays du Saintois et de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une demande enregistrée sous le n° 1802002, la SCI Francianne et M. D... C... ont demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'arrêté du 26 juin 2018 du maire de la commune d'Houdreville refusant de délivrer un permis de construire, la délibération de la communauté de communes du pays du Saintois du 27 septembre 2017 approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle, l'arrêté du 29 novembre 2017 du préfet de Meurthe-et-Moselle approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle, ensemble le rejet du recours gracieux du 8 février 2018, et de mettre à la charge de la commune d'Houdreville et de la communauté de communes du pays du Saintois la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1801752, 1802002 du 19 mars 2019, le tribunal administratif de Nancy a rejeté leurs demandes et a mis à leur charge le versement à la communauté de communes du pays du Saintois d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée, sous le n° 19NC01509, le 20 mai 2019, la SCI Francianne et M. C..., représentés par Me A..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nancy du 19 mars 2019 ; 2°) d'annuler la délibération du 27 septembre 2017 approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle ; 3°) d'annuler l'arrêté du 29 novembre 2017 du préfet de Meurthe-et-Moselle, approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle, ensemble le rejet du recours gracieux du 8 février 2018 ; 4°) d'annuler l'arrêté du 26 juin 2018 refusant un permis de construire à la SCI Francianne ; 5°) de mettre à la charge de la communauté de communes du pays du Saintois et de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leurs conclusions tendant à l'annulation des décisions portant adoption de la carte communale n'étaient pas tardives ; - l'arrêté portant refus de permis de construire est illégal en ce qu'il commet une erreur manifeste d'appréciation quant à l'ampleur des constructions projetée ; - l'arrêté est illégal en ce qu'il refuse le permis au motif qu'une citerne d'eau devrait être créée en application de l'article R. 111-2 du CU ; - le dossier de l'enquête publique menée dans le cadre de la révision de la carte communale était incomplet ; le public n'a pas bénéficié d'une information suffisante ; - l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale et celui de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'ont pas été soumis au public ; - le classement des parcelles section AC n° 48, 49, 305, 71, 72 en zone N et non en zone constructible est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ; - ce classement repose sur des faits matériellement inexacts puisque la commune a retenu à tort que le bâtiment implanté sur ces parcelles est un bâtiment agricole, alors que celui-ci est désaffecté depuis 2003 ; - le classement est également illégal au regard des autres documents d'urbanisme applicables à la commune. Par un mémoire en défense enregistré le 12 novembre 2019, la communauté de communes du pays du Saintois, représentée par Me B..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que soit mis à la charge de la SCI Francianne le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - les conclusions de Mme Peton, rapporteur public, - et les observations de Me A..., pour M. C... et la SCI Francianne et de Me B... pour la communauté de communes du pays de Saintois. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 27 septembre 2017, approuvée par un arrêté du préfet de Meurthe-et-Moselle du 29 novembre 2017, le conseil communautaire de la communauté de communes du pays du Saintois a approuvé la révision de la carte communale de la commune de Houdreville. La SCI Francianne propriétaire à Houdreville des parcelles cadastrées section AC n°48, 49, 305, 71 et 72, classées en zone N de la carte communale, a sollicité, le 6 avril 2018, la délivrance d'un permis de construire en vue de la transformation en logements d'un hangar agricole désaffecté, situé 5, rue de l'Echo. Par arrêté du 26 juin 2018, le maire d'Houdreville a rejeté cette demande. La SCI Francianne et M. C..., son gérant et associé, ont saisi le tribunal administratif de Nancy de deux demandes tendant à l'annulation de la délibération de la communauté de communes du pays du Saintois du 27 septembre 2017 approuvant la révision de la carte communale, de l'arrêté préfectoral du 29 novembre 2017 approuvant la révision de cette carte communale et de l'arrêté du 26 juin 2018 portant refus de permis de construire. Par un jugement n° 1801752, 1802002 du 19 mars 2019, le tribunal administratif de Nancy a rejeté ces demandes. La SCI Francianne et M. C... relèvent appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 163-9 du code de l'urbanisme : " La délibération et l'arrêté préfectoral qui approuvent ou révisent la carte communale sont affichés pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. L'arrêté préfectoral est publié au Recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département (...) ". Pour chacun des actes visés par cet article, le délai de recours contentieux court à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent d'une durée d'un mois, l'autre à l'insertion effectuée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. 3. Il résulte des certificats d'affichage produits devant le tribunal administratif de Nancy par la communauté de communes du pays du Saintois que la délibération du conseil communautaire du 27 septembre 2017 et l'arrêté du préfet de Meurthe-et-Moselle du 29 novembre 2017 relatifs à l'approbation de la carte communale d'Houdreville ont fait l'objet d'un affichage le 15 décembre 2017 pendant un délai d'un mois. Une mention de l'affichage de l'arrêté préfectoral du 29 novembre 2017 a été insérée en caractères apparents dans le journal " L'Est républicain " le 19 décembre 2017. En outre, cet arrêté préfectoral a été publié au recueil des actes administratifs du département de Meurthe-et-Moselle du 8 décembre 2017. Ainsi, le délai de recours de deux mois ouvert par l'article R. 421-2 du code de justice administrative à l'encontre de cet arrêté a commencé à courir le 19 décembre 2017 pour expirer le 20 février 2018. Si les requérants soutiennent avoir formé devant le préfet un recours gracieux le 8 février 2018 à l'encontre de son arrêté, ils n'ont établi ni en première instance ni en appel la preuve de sa réception par le préfet. Ainsi, le délai de recours n'a pas été prorogé. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont regardé comme tardives leurs conclusions dirigées contre l'arrêté du 29 novembre 2017, enregistrées le 22 juin 2018. 4. En revanche, il ressort des pièces du dossier que l'affichage de la délibération du 27 septembre 2017 n'a donné lieu à aucune mention dans un journal diffusé dans le département, comme l'exigeait l'article R. 163-9 du code de l'urbanisme. Ainsi, le délai de recours de deux mois ouvert par l'article R. 421-2 à l'encontre de cette délibération n'a pas couru. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont regardé comme tardives leurs conclusions dirigées contre la délibération du 27 septembre 2017, enregistrées au greffe du tribunal administratif de Nancy le 22 juin 2018. Il y a lieu, dans cette mesure, d'annuler le jugement attaqué. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions dirigées contre la délibération du 27 septembre 2017. Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2017 : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 161-1 du code de l'urbanisme : " La carte communale comprend un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques. / Elle comporte en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article L. 163-5 du même code : " La carte communale est soumise à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ". Selon l'article R. 163-4 de ce code : " Le projet de carte communale est soumis à enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. / Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". L'article R. 161-1 de ce code prévoit que " La carte communale comporte, outre les éléments prévus par l'article L. 161-1, des annexes, et, s'il y a lieu, l'étude prévue à l'article L. 111-9 et, en zone de montagne, l'étude prévue au 2° de l'article L. 122-14 et l'arrêté du préfet coordonnateur de massif prévu au 1° de l'article L. 122-12 ". L'article R. 161-4 de ce code précise que " Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne peuvent pas être autorisées, à l'exception de celles mentionnées à l'article L. 161-4 ". Enfin, l'article R. 123-8 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article R. 163-4 du code de l'urbanisme dispose que " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme (...) ". 7. Si les requérants relèvent que le dossier soumis à l'enquête publique préalable à la délibération approuvant la révision de la carte communale d'Houdreville n'ait pas comporté de plans de situation, d'exemplaire de la carte communale alors en vigueur, d'indication exhaustive du nom des rues, d'identification des parcelles par des références cadastrales ainsi que d'ajout de légendes sur le plan du service départemental d'incendie et de secours, aucun de ces documents ou informations n'était requis par les dispositions précitées, ni indispensable à la conduite de l'enquête publique et à la bonne information du public. Il ne ressort pas de la lecture du plan de zonage que celui-ci ne permettrait pas, comme le prétendent les requérants, d'établir la délimitation entre les zones N et C de la nouvelle carte communale. La seule circonstance qu'un habitant de la commune aurait été contraint de signaler la présence d'une maison d'habitation construite en zone N pour permettre au commissaire enquêteur de l'identifier ne suffit pas établir l'insuffisance des documents graphiques. Enfin, à supposer que les avis émis par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et la mission régionale d'autorité environnementale les 11 juillet 2016 et 25 août 2016 n'aient pas été soumis au public, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de communication de ces avis au cours de l'enquête publique ait été de nature à nuire à l'information du public ni à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, ainsi, sur la délibération approuvant la carte communale. Les moyens relatifs à la régularité de l'enquête publique ne peuvent dès lors qu'être écartés. 8. En second lieu, il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. Il ressort du rapport de présentation de la carte communale d'Houdreville daté du 27 juillet 2005 que le parti d'aménagement retenu par les autorités communales repose sur un développement de l'urbanisation intégrant le potentiel actuel sans nouvelle extension urbaine et sur les objectifs plus spécifiques de maintenir une cohérence urbaine entre l'existant et les futures extensions notamment par l'implantation des constructions en premier rideau, la conservation des périmètres d'éloignement avec les exploitations agricoles à l'intérieur même du village, de maintenir les jardins arborés et les vergers sur l'arrière des parcelles en permettant ainsi de conserver le village dans un écrin de verdure et enfin de limiter, d'une manière générale, la constructibilité en raison de la présence de la vallée du Brénon et d'une topographie très marquée. Il est constant que les parcelles section AC n° 48, 49, 305, 71, 72 dont la SCI Francianne est propriétaire sont situées en second rideau et, au demeurant, avaient déjà été classée en zone non-constructible de la précédente carte communale. Ce classement n'emporte aucune incohérence avec les objectifs rappelés ci-dessus du rapport de présentation de la carte communale, alors même que les parcelles en cause se trouveraient à proximité de maisons d'habitation et d'un bâtiment communal. Il ne ressort pas des pièces du dossier que leur classement en zone constructible aurait été indispensable ou utile pour permettre à la commune de répondre aux besoins de construction, notamment de locaux d'habitation, sur son territoire. Le projet de transformation d'un hangar en locaux d'habitation porté par la SCI Francianne était en lui-même sans incidence sur l'appréciation, par la commune, des besoins de sa population. Par suite, le classement critiqué n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 10. Par ailleurs, le classement des parcelles appartenant à la SCI Francianne n'est pas fondé sur la circonstance que le hangar qui s'y trouve serait un bâtiment à usage agricole. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce classement reposerait sur des faits matériellement inexacts ou une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ce bâtiment avait été désaffecté en 2003 manque, en tout état de cause, en fait. 11. Enfin, si les requérants soutiennent que le classement de ces parcelles est également illégal au regard des autres documents d'urbanisme applicables à la commune, ils n'assortissent ce moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté leurs conclusions dirigées contre la délibération du 27 septembre 2017. Sur la légalité de l'arrêté du 26 juin 2018 : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête : 13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 14. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date du 26 juin 2018, à laquelle le maire d'Houdreville a refusé de faire droit à la demande de permis de construire déposée par la SCI Francianne en vue de la réalisation d'un troisième logement au sein du hangar dont celle-ci était propriétaire 5 rue de l'Echo, la pétitionnaire n'avait réalisé ni la réserve d'incendie de 120 m² qu'elle s'était engagée à construire, ni l'aménagement d'un chemin carrossable par tout temps et à toute heure pour les véhicules de secours entre cette réserve incendie et le hangar en cause. Toutefois, il n'est pas contesté, d'une part, que le dossier de demande de permis de construire prévoyait, notamment sur le plan de la partie " état après travaux ", la réalisation d'une poche d'incendie de 120 m² accessible aux engins d'intervention, sans que la commune puisse fonder son refus de permis de construire sur l'absence de réalisation de cette poche à la date de sa décision, d'autre part, que les travaux destinés à mettre en place un accès par des voies carrossables étaient matériellement réalisables et de nature à répondre aux exigences de sécurité incendie et, ainsi, à prévenir le risque d'atteinte à la sécurité publique lié au risque d'incendie. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en l'espèce, ces travaux et aménagements étaient susceptibles d'apporter au projet une modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, de sorte qu'il était légalement possible au maire d'Houdreville d'accorder le permis sollicité en l'assortissant d'une prescription relative à la réalisation d'un aménagement permettant l'accès des véhicules de secours par des voies carrossables. Par suite, en opposant à la SCI Francianne un refus pur et simple à sa demande de permis de construire au regard, non seulement de l'absence de réalisation de la réserve d'incendie prévue au dossier de demande de permis de construire, mais de l'absence de ce dispositif d'accès, le maire d'Houdreville a fait une inexacte application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 15. Si le maire d'Houdreville a également fondé son refus de permis de construire sur la circonstance que le projet de la SCI consistait en la création d'une construction nouvelle au sens de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme, dans une zone classée comme non-constructible, la commune d'Houdreville ne conteste pas l'appréciation des premiers juges selon laquelle ce projet, consistant en l'aménagement dans le hangar désaffecté de la SCI Francianne d'un logement, en sus de deux autres logements précédemment créés à la suite d'un permis de construire tacite du 24 janvier 2018, portant ainsi à trois le nombre de logements prévus dans l'ancien hangar agricole, ne présentait pas le caractère d'une construction nouvelle mais celui d'un changement de destination d'une construction existante, admis en zone non constructible de la carte communale. 16. Enfin, si la commune rappelle que le refus de permis de construire opposé à la SCI Francianne avait encore pour motif les contradictions relevées dans le dossier de la pétitionnaire entre les divers documents le composant, notamment quant aux surfaces concernées par les travaux à réaliser, il ne résulte pas de l'instruction, alors que ces contradictions pouvaient donner lieu à une demande d'éclaircissement, que le maire d'Houdreville aurait, pour ce seul motif, pris la même décision de refus. 17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du maire d'Houdreville du 26 juin 2018. Sur les frais liés à l'instance : 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nancy du 19 mars 2019 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de la SCI Francianne et de M. C... tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du 27 septembre 2017 approuvant la révision de la carte communale de la commune d'Houdreville, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 48, 49, 305, 71 et 72 en zone naturelle et, d'autre part, de l'arrêté du maire d'Houdreville du 26 juin 2018 rejetant la demande de permis de construire de la SCI Francianne. Article 2 : L'arrêté du 26 juin 2018 du maire d'Houdreville est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Francianne, à M. C..., à la commune d'Houdreville, à la communauté de communes du pays du Saintois et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 2 N° 19NC01509