CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 07/03/2024, 22TL20710, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-03-07
Numéro : 22TL20710
Président : M. CHABERT
Rapporteur : Mme Nathalie  LASSERRE
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : LEONEM AVOCATS

Vu les procédures suivantes : I- Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 1er mars 2022 et 4 mai 2023 sous le n° 22TL20710, la société par actions simplifiée (SAS) Auchan supermarché, représentée par Me Le Fouler, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 14 janvier 2022 par lequel le maire de Saint-Gaudens a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale au profit de la société en nom collectif (SNC) Lidl pour la réalisation de travaux d'extension par démolition-reconstruction de son magasin ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gaudens une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il n'est pas démontré que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été convoqués conformément aux dispositions de l'article R. 752-35 du code du commerce ; - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 752-6 du code du commerce au regard de l'aménagement du territoire, du développement durable et de la protection des consommateurs ; - l'insertion paysagère et architecturale annexée au dossier de demande ne permet pas de rendre compte de l'impact du projet dans son environnement. Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 novembre 2022 et 16 mai 2023, la commune de Saint-Gaudens, représentée par le cabinet Goutal Alibert et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Auchan supermarché une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande au regard de l'insertion paysagère du projet est irrecevable dès lors qu'il est relatif à la régularité du permis en litige en tant qu'il vaut permis de construire ; - aucun des moyens soulevés par la société Auchan supermarché n'est fondé. Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mars 2023 et 22 mai 2023, la société Lidl, représentée par la SELARL Leonem Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Auchan supermarché une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société Auchan supermarché n'est fondé. Par un mémoire, enregistré le 4 décembre 2023, la Commission nationale d'aménagement commercial a produit des pièces. Par ordonnance du 5 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 2 janvier 2024. II- Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 9 mars 2022, le 2 mai 2023, et les 11 et 12 décembre 2023, sous le n°22TL20753, la société par action simplifiée (SAS) d'exploitation commingeoise Sodexco, représentée par Me Courrech, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 14 janvier 2022 par lequel le maire de Saint-Gaudens a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale au profit de la société Lidl pour la réalisation de travaux d'extension par démolition-reconstruction de son magasin ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gaudens une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le projet n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays Comminges Pyrénées ; - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 752-6 du code du commerce au regard de l'aménagement du territoire. Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 novembre 2022 et 16 mai 2023, la commune de Saint-Gaudens, représentée par le cabinet Goutal Alibert et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Sodexco une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société Sodexco n'est fondé. Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mars 2023 et 22 mai 2023, la société Lidl, représentée par la SELARL Leonem Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Sodexco une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société Sodexco n'est fondé. Par un mémoire, enregistré le 30 novembre 2023, la Commission nationale d'aménagement commercial a produit des pièces. Par ordonnance du 1er décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 2 janvier 2024. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - et les observations de Me Le Fouler, représentant la société Auchan Supermarché, de Me Courrech, représentant la société Sodexco, Me Petit dit A..., représentant la commune de Saint-Gaudens et de Me Maetz, représentant la société Lidl. Considérant ce qui suit : 1. La société Lidl a déposé une demande de permis de construire le 15 juin 2021 dans le but d'étendre un supermarché existant situé à Saint-Gaudens (Haute-Garonne) par démolition-reconstruction, dont la surface de vente passait ainsi de 981 m² à 1 716,84 m². Le projet a fait l'objet, le 5 août 2021, d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne. Le 31 décembre 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial, saisie d'un recours par la société Auchan supermarché, la société Sodexco et une autre société concurrente, a émis un avis favorable au projet. Le maire de Saint-Gaudens a accordé le permis de construire sollicité par un arrêté du 14 janvier 2022, dont les sociétés Auchan supermarché et Sodexco, qui exploitent des supermarchés dans la zone de chalandise du projet, demandent à la cour, par les présentes requêtes, l'annulation en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Il y a lieu de joindre ces requêtes dirigées contre le même arrêté pour statuer par un seul arrêt. Sur les conclusions en annulation : En ce qui concerne la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 3. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été convoqués le 23 novembre 2021 à la séance du 9 décembre suivant au cours de laquelle elle a examiné le projet en litige. La lettre de convocation informait ses destinataires que les documents utiles seraient mis à leur disposition sur une plateforme de téléchargement cinq jours au moins avant la tenue de la séance. Dans ces conditions, en se bornant à s'interroger sur l'irrégularité de la convocation sans faire état d'élément précis de nature à établir une telle irrégularité, le moyen de la société Auchan supermarché tiré de ce que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial auraient été convoqués en méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce doit être écarté. En ce qui concerne le caractère complet du dossier de permis de construire : 4. Aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. ". 5. Aux termes de l'article R. 752-9 du code de commerce : " Pour les projets nécessitant un permis de construire, la demande accompagnée du dossier est déposée conformément aux dispositions des articles R. 423-2 et suivants du code de l'urbanisme. Le dossier est transmis au secrétariat de la commission départementale dans les conditions prévues à l'article R. 423-13-2 du même code. ". En vertu des dispositions combinées de l'article R. 431-7 et R. 431-8 du code de l'urbanisme, est joint au dossier de demande de permis de construire un projet architectural qui comprend une notice précisant l'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants et les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages. 6. La société Auchan supermarché soutient que l'arrêté attaqué a été pris au vu d'un dossier incomplet dès lors que l'insertion paysagère et architecturale annexée au dossier de demande ne permet pas de rendre compte de l'impact du projet dans son environnement. Ce moyen est cependant relatif à la régularité du permis de construire en tant qu'il vaut autorisation de construire. Par suite, ainsi que le fait valoir en défense la commune de Saint-Gaudens, ce moyen est irrecevable et ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les autres moyens : 7. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". L'article L. 750-1 du code de commerce dispose que : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". Aux termes du I de l'article L. 752-6 du même code : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales : / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ". 8. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale du Pays Comminges Pyrénées : 9. Conformément aux dispositions de l'article L. 752-6 du code du commerce rappelées au point 7 du présent arrêt, les permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 10. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays Comminges Pyrénées comporte un axe 4 intitulé " un territoire d'accueil pour l'activité économique " intégrant une orientation 3 tenant à " favoriser l'implantation et le développement de l'activité économique, notamment commerciale, au plus près des habitants, pour redynamiser les centres-bourgs ". Cette orientation prévoit notamment de développer les centres-bourgs et de limiter la construction d'équipements commerciaux majeurs en périphérie. A ce titre, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays Comminges Pyrénées précise que les " équipements commerciaux déjà implantés en périphéries sont autorisés à agrandir leur surface de vente jusqu'à 2023, dans la limite de 20% maximum de leur surface de vente à la date d'approbation du schéma de cohérence territoriale ". 11. En l'espèce, le projet litigieux vise à étendre un supermarché existant situé à Saint-Gaudens, dont la surface commerciale passe ainsi de 981 m² à 1 716,84 m², soit plus de 20% de sa surface de vente existante. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce projet, qui ne constitue pas, au sens du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays Comminges Pyrénées, un équipement commercial majeur, est implanté à 1,3 kilomètre du centre-ville dans une zone déjà urbanisée et pourvue d'équipements publics tels qu'une gendarmerie et un lycée ainsi que d'autres commerces et services. En outre, le taux de vacance des locations commerciales alimentaires s'établit à 8 % dans le centre-ville de Saint-Gaudens et non à 28% comme le soutient la société Sodexco, ce dernier pourcentage se rapportant au taux de vacance tous commerces confondus. Enfin, il ressort des pièces du dossier que cette commune connaît une croissance démographique et que le projet en litige limitera l'évasion commerciale vers les autres pôles commerciaux, tels que la zone d'aménagement commercial des Landes et la zone commerciale Europa, situés encore plus en périphérie du centre-bourg de Saint-Gaudens. Ainsi, et alors que la société Sodexco se borne à faire valoir qu'il excède les limites de superficie mentionnées par le schéma de cohérence territoriale, le projet litigieux n'apparaît pas incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma. S'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire : 12. Ainsi qu'il vient d'être dit au point 11 du présent arrêt, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis de la direction départementale des territoires de la Haute-Garonne, du rapport d'instruction de la Commission nationale d'aménagement commercial et de l'étude d'impact du projet, que le projet en litige, qui est implanté à 1,3 kilomètre du centre-ville dans une zone déjà urbanisée, préservera le tissu commercial du centre-ville de Saint-Gaudens en limitant l'évasion commerciale vers les autres pôles commerciaux situés encore plus en périphérie de ce dernier et ce, alors même que le taux de vacances des locations commerciales alimentaires de Saint-Gaudens s'établit à 8%. En outre, il ressort également des pièces du dossier que l'opération de revalorisation de territoire signée par la commune de Saint-Gaudens identifie le pôle commercial dans lequel s'insère le projet comme un pôle commercial à valoriser. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le projet, qui bénéficie de deux arrêts de bus à proximité immédiate desservi par la ligne expresse du réseau communal Movigo et par les lignes 342, 344, 379, 391, 393, 397 et 398, est desservi par les transports en commun et comporte des dessertes permettant l'accès sécurisé des piétons et des bicyclettes. Enfin, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact du projet, que le réseau routier, et notamment le carrefour de l'avenue François Mitterrand, est en capacité d'absorber le flux supplémentaire des véhicules généré par le projet en litige dès lors que la réserve de capacité du secteur s'établit à 43% et malgré le fait que celle du carrefour précité ne s'établisse qu'à 33%. A cet égard, la circonstance selon laquelle l'étude d'impact a été réalisée du 5 au 11 janvier 2021 en période de couvre-feu de 20 heures à 6 heures ne permet pas de lui enlever sa fiabilité dès lors que les comptages ont été effectués à des heures d'affluence de 17 heures à 18 heures. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet en litige est conforme à l'objectif d'aménagement du territoire fixé par les dispositions du 1°) de l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de l'objectif du développement durable : 13. Il ressort des pièces du dossier que l'environnement immédiat du projet ne présente pas de caractéristiques particulières nécessitant l'utilisation de matériaux spécifiques. En outre, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose la création d'un parc de stationnement souterrain. De plus, si la société Auchan fait valoir qu'il n'est pas établi que la démolition-reconstruction était la seule façon de réhabiliter le site et qu'il s'agit d'une démarche particulièrement polluante, elle n'apporte aucun élément permettant de comparer une solution alternative à la démolition-reconstruction pour réaliser le projet, le bâtiment existant n'étant, en tout état de cause, plus aux normes. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les livraisons seront limitées à une fois par jour du lundi au samedi ce qui permet de diviser par deux le nombre de livraisons par rapport à la situation actuelle et que la plantation d'espaces paysagers jouera un rôle occultant du quai de livraison. Dans ces conditions, il n'est pas démontré que les nuisances sonores occasionnées par la circulation des camions excéderaient les nuisances habituelles liées à la présence d'un établissement commercial. Enfin, les éventuelles nuisances générées en phase de chantier sont sans incidence sur l'appréciation de l'objectif de développement durable. Par suite, eu égard à l'ensemble de ces éléments, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a commis aucune erreur d'appréciation en estimant que le projet en litige est conforme à l'objectif de développement durable fixé par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de l'objectif de la protection des consommateurs : 14. Ainsi qu'il a été dit au point 11 du présent arrêt, il ressort des pièces du dossier que le dossier en litige préservera le tissu commercial du centre-ville de Saint-Gaudens en limitant l'évasion commerciale vers les autres pôles commerciaux situés encore plus en périphérie de ce dernier. En outre, si la société Auchan supermarché soutient que la configuration du parc de stationnement est dangereuse pour la sécurité des piétons, il ressort des pièces du dossier que des passages piétons ont été aménagés le long de l'avenue François Mitterrand en provenance du centre-ville et des autres commerces situés à proximité immédiate. Ces passages sécurisés permettent l'accès des piétons à un cheminement piétonnier et un autre passage piéton au niveau de la bretelle d'accès des véhicules au parc de stationnement. De même, le projet en litige prévoit la mise en place d'un cheminement piétonnier des zones d'habitats situées à l'est. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a commis aucune erreur d'appréciation en estimant que le projet en litige est conforme à l'objectif de protection des consommateurs fixé par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 15. Il résulte de tout ce qui précède, que les sociétés Auchan supermarché et Sodexco ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 14 janvier 2022 du maire de Saint-Gaudens délivrant un permis de construire à la société Lidl en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Gaudens, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que les sociétés Auchan supermarché et Sodexco demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des sociétés Auchan supermarché et Sodexco le versement à la commune de Saint-Gaudens de la somme de 1 500 euros chacune au titre des mêmes dispositions. De même, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Sodexco et de la société Auchan supermarché le versement à la société Lidl de la somme de 1 500 euros chacune au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : Les requêtes des sociétés Auchan supermarché et Sodexco sont rejetées. Article 2 : La société Auchan supermarché versera à la commune de Saint-Gaudens la somme de 1 500 euros et la même somme à la société Lidl en application des dispositions de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative. Article 3 : La société Sodexco versera à la commune de Saint-Gaudens la somme de 1 500 euros et la même somme à la société Lidl en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Auchan supermarché, à la société par actions simplifiée d'exploitation commingeoise Sodexco, à la commune de Saint- Gaudens, à la société en nom collectif Lidl, et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial et au préfet de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, Mme Lasserre, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2024. La rapporteure, N. Lasserre Le président, D. ChabertLa greffière, N. Baali La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 Nos 22TL20710, 22TL20753