CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 07/11/2023, 21BX02757, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-07
Numéro : 21BX02757
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Sébastien  ELLIE
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : BEAUVILLARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Lataniers nout ker d'vie, l'association Société d'études ornithologiques de La Réunion et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la délibération du 12 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de La Possession a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1901168 du 26 avril 2021, le tribunal administratif de La Réunion a annulé la délibération du 12 juin 2019 en tant qu'elle autorise à titre dérogatoire l'exploitation d'une carrière de matériaux à l'extrémité Ouest de la ravine des Lataniers. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 28 juin 2021, 28 mars 2022 et 25 mai 2022, la commune de La Possession, représentée par Me Beauvillard, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 26 avril 2021 ; 2°) de mettre à la charge de l'association Lataniers nout ker d'vie, l'association Société d'études ornithologiques de La Réunion et Mme B... A... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il est insuffisamment motivé ; - le rapport de présentation était suffisamment complet s'agissant de l'analyse de l'état initial de l'environnement et des incidences du projet de carrière sur le site des Lataniers ; - une évaluation environnementale a été réalisée ; - la commune devait écarter le schéma d'aménagement régional (SAR) de La Réunion et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la Côte Ouest dès lors que : - le SAR est illégal en ce que la carte " espace carrière " ne mentionne pas la carrière des Lataniers, en contradiction avec les objectifs du SAR qui n'a pas pour objet d'identifier spécifiquement l'ensemble des gisements mais de préserver la ressource en matériaux ; - le SCOT renvoie sur ce point aux prescriptions du SAR. - la commune n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en autorisant l'exploitation d'une carrière sur le site des Lataniers au regard des espèces animales et végétales observées sur ce site. Par deux mémoires enregistrés les 7 septembre 2021 et 21 avril 2022, l'association Lataniers nout ker d'vie, l'association Société d'études ornithologiques de La Réunion et Mme B... A..., représentées par Me Février, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de La Possession en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que les moyens soulevés sont infondés. Par une ordonnance du 8 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 30 juin 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Sébastien Ellie ; - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ; - et les observations de Me Beauvillard représentant la commune de la Possession. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de La Possession a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune par une délibération du 12 juin 2019. La commune relève appel du jugement du 26 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette délibération en tant qu'elle autorise l'exploitation d'une carrière de matériaux sur le site des Lataniers. Sur la régularité du jugement 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le jugement en ses points 3 et 4 expose précisément les motifs pour lesquels les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments des parties, ont estimé que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme était insuffisamment précis quant à l'évaluation des incidences sur l'environnement de l'exploitation d'une carrière sur le site des Lataniers. Ils ont notamment relevé que le rapport ne contient que des propos généraux sans évoquer l'impact de l'extraction de roches massives à proximité immédiate de zones urbanisées ni celui du transport de ces matériaux. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation du jugement ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne le rapport de présentation : 4. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au 23 mai 2012, date à laquelle le conseil municipal de La Possession a prescrit la révision du plan local d'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation ". L'article L. 123-1-2 du même code dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services ". Selon l'article R. 123-2 du même code : " Le rapport de présentation : (...) 2° Analyse l'état initial de l'environnement (...) 4° Évalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier que le site d'exploitation de la carrière des Lataniers se situe au sein d'une zone naturelle, entre la grande et la petite ravine des Lataniers, lesquelles figurent parmi les réservoirs de biodiversité identifiés par le rapport de présentation. Ce dernier rappelle que le schéma départemental des carrières ne prévoit pas d'espaces-carrière sur le territoire de la commune de La Possession, mais indique que la réalisation de la nouvelle route du littoral nécessite l'utilisation de ressources minérales importantes et que le projet d'ouverture d'une carrière en bordure de la grande ravine des Lataniers fait partie des possibilités. Le plan local d'urbanisme délimite ainsi en zone N des secteurs dans lesquels l'exploitation de carrières est autorisée. S'agissant de la carrière de la zone des Lataniers, celle-ci se situe sur le site d'une ancienne carrière fermée en 1984. Si le rapport de présentation relève que le site est dans l'ensemble relativement dégradé du point de vue écologique, il indique également que " la crête localisée au sud des fronts de taille surplombant la Grande Ravine des Lataniers accueille encore de la végétation indigène intacte plantée ou peu dégradée. Aussi cette partie du site peut être vue comme un réservoir de biodiversité. Cependant sa petite taille et son isolement par rapport aux autres réservoirs de biodiversité montre la fragilité de ce réservoir ". Il ajoute qu'" en matière d'espèces végétales, on retrouve des formations végétales sur les talus de l'ancienne carrière des Lataniers qui se composent de forêt basse de Cassi à environ 75 %, du Bois noir à 20 %, des Tamarins de l'inde, entrecoupée de savanes herbeuses. De nombreuses autres espèces exotiques sont présentes, le faux ricin, le bibi jacquot, l'avocat marron... Une seule espèce indigène arbustive est présente, mais rare, il s'agit du bois d'arnettes des bas ". Le site constitue en outre une zone de survol prioritaire pour les pétrels de Barau et les puffins. Le rapport de présentation identifie plus largement le secteur de la petite et de la grande ravine des Lataniers comme un secteur à protéger, y compris des activités agricoles et le classe ainsi en zone N. 6. Il ressort également des pièces du dossier que le projet de carrière sur le site des Lataniers a évolué parallèlement à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, un contrat de concession ayant été conclu avec un groupe d'entreprises le 22 novembre 2018. Ce contrat prévoit une durée d'exploitation de 4 ans, avec une phase d'extraction de deux ans et demi permettant d'exploiter 2,5 millions de tonnes de matériaux et une phase de remise en état d'un an et demi. 7. Eu égard à l'état d'avancement du projet de carrière et à l'intérêt du site concerné, décrit comme un secteur sensible, et dès lors que le territoire de La Possession n'est pas identifié comme un espace-carrière dans le schéma départemental des carrières, le rapport de présentation devait être suffisamment précis quant à l'état initial du site et exposer les raisons du choix opéré, compte tenu des incidences du projet sur ce site, notamment sur les espèces végétales et sur l'avifaune et des nuisances liées au transport de matériaux entre le site d'exploitation et la nouvelle route du littoral. Or, le rapport de présentation ne comporte pas une véritable analyse de l'état initial ni de présente d'éléments suffisamment circonstanciés permettant de justifier le choix d'ouvrir le secteur à l'exploitation d'une carrière de matériaux et d'apprécier ses effets. Il n'évoque au contraire que des éléments très généraux, tel que l'a relevé l'autorité environnementale dans son avis du 19 juillet 2018 et ainsi que l'ont retenu les premiers juges, tant sur l'état initial de l'environnement que sur les incidences de la mise en œuvre du plan. Il ne peut, dans ces conditions, être regardé comme analysant l'état initial de l'environnement, ni comme évaluant les incidences des orientations du plan sur l'environnement ni, enfin, comme exposant la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur, comme l'exige l'article R. 123-2 précité du code de l'urbanisme. En ce qui concerne la compatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Côte Ouest : 8. Aux termes de l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Les conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de la Réunion adoptent un schéma d'aménagement qui fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, d'atténuation et d'adaptation aux effets du changement climatique, d'économies d'énergie, de qualité de l'air, de valorisation du potentiel d'énergies renouvelables, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. Ce schéma détermine notamment la destination générale des différentes parties du territoire de la région, (...) la localisation préférentielle (...) des activités industrielles (...) ". En application de l'article R. 4433-2-1 du même code, les dispositions des articles R. 371-16 à R. 371-21 du code de l'environnement, qui portent sur la protection des continuités écologiques des trames verte et bleue, sont applicables au schéma d'aménagement régional. 9. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". L'article L. 131-1 du code de l'urbanisme dispose : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : (...) / 4° Les schémas d'aménagement régional de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion prévus à l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales (...). 10. À l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les SCOT peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 11. Il résulte des dispositions citées au point 8 que le schéma d'aménagement régional (SAR) a pour objet de fixer les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. Si ce schéma peut déterminer des zones dans lesquelles l'exploitation minière est privilégiée et indiquer que l'exploitation de carrières est en principe interdite dans les autres zones du territoire qu'il couvre, ces orientations ne sauraient revêtir un caractère prescriptif pour les auteurs du schéma de cohérence territoriale, lequel doit néanmoins rester compatible avec les orientations du SAR. Le SAR de La Réunion peut ainsi déterminer la localisation préférentielle des carrières afin notamment de préserver les continuités écologiques, les auteurs du SCOT et des plans locaux d'urbanisme pouvant prévoir d'autres zones pour l'exploitation des carrières si celles-ci demeurent compatibles avec les objectifs, respectivement, du SAR et du SCOT. Dès lors que les dispositions du SAR, auxquelles renvoie le SCOT, doivent être regardées comme des orientations et non des prescriptions obligatoires pour les auteurs du plan local d'urbanisme, l'exception d'illégalité du SCOT soulevée par la commune ne peut qu'être écartée. 12. Le schéma d'aménagement régional de La Réunion approuvé par le décret du 22 novembre 2011 a fait l'objet d'une modification par une décision du préfet de la Réunion du 10 juin 2020 ayant notamment pour objet d'autoriser l'exploitation de gisements de roches massives pour l'approvisionnement du chantier de la nouvelle route du littoral sur le site des Lataniers à La Possession. Cette décision a été annulé par le tribunal administratif de La Réunion par un jugement n° 2000535 du 12 juillet 2022. Le SAR dispose, dans son volume 2 A : " N°2. Prescriptions relatives aux espaces de continuité écologique - / 1. Prescriptions applicables à tous les espaces de continuité écologique : Les espaces de continuité écologique identifiés dans la " carte de destination générale des sols " doivent être maintenus dans leur vocation. (...) / 3°) Peuvent être autorisés, sous réserve de ne pas remettre en cause la vocation de ces espaces : / (...) / - l'exploitation des carrières dans les sites identifiés sur la carte figurant page 101 de ce volume ". Par ailleurs, l'objectif 1 du schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest approuvé par délibération du 21 décembre 2016 est de protéger et de valoriser les espaces naturels. L'orientation O.2 du schéma prévoit que : " s'agissant des espaces naturels de protection forte, des espaces de continuité écologique et des coupures d'urbanisation, les prescriptions qui les caractérisent au SAR - P1, 2 et 3- sont reprises à son compte par le schéma de cohérence territoriale ". Son orientation O.4 prévoit la protection des zones de continuité écologique par l'institution de servitudes adaptées et notamment un classement en zone N. 13. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la ravine des Lataniers est identifiée dans son ensemble par le schéma d'aménagement régional et par le schéma de cohérence territoriale comme un espace de continuité écologique, préfigurant les trames verte et bleue. La carte des espaces carrières du SAR en vigueur n'identifie pas le site des Lataniers comme un secteur préférentiel pour l'exploitation de carrières. Par suite, en identifiant ce site d'une superficie de 3,5 hectares comme un espace destiné à recevoir une carrière, alors qu'il ressort clairement du SAR et du SCOT que la zone constitue un secteur de continuité écologique qui doit être préservé et que le rapport de présentation n'apporte pas d'explications suffisamment circonstanciées de nature à justifier l'exploitation d'un site de carrière dans cette zone au regard de la préservation du milieu naturel, le plan local d'urbanisme, eu égard à l'importance de la zone concernée, aux enjeux qu'elle présente en terme de biodiversité et aux incidences environnementales que sont susceptibles d'avoir les activités autorisées, n'est pas compatible avec le SCOT. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation : 14. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) c) Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées ". 15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 16. Il ressort des pièces du dossier et notamment des éléments figurant dans le rapport de présentation que la grande ravine des Lataniers constitue un réservoir de biodiversité et un espace de continuité écologique, avec la présence de plusieurs espèces végétales exotiques et notamment une espèce indigène, le bois d'arnette des bas, la zone étant également identifiée comme secteur de survol par l'avifaune, en particulier les pétrels de Barau et les puffins. L'expertise écologique versée au dossier par les demanderesses en première instance souligne la présence de plusieurs espèces végétales protégées et six espèces indigènes ainsi que la présence de chiroptères et de lépidoptères. Si le site en cause a fait l'objet d'une exploitation de minéraux il y a près de 40 ans, cette circonstance est sans incidence sur le caractère sensible de la zone en terme de biodiversité, les espèces animales et végétales s'étant adaptées pendant cette période à un nouvel environnement vierge de toute activité d'exploitation de minéraux. En l'absence d'élément, notamment dans le rapport de présentation, permettant de considérer que l'ouverture de cette zone à une activité d'exploitation de carrière serait sans conséquences dommageables notables pour le milieu naturel, la commune de La Possession doit ainsi être regardée comme ayant commis une erreur manifeste d'appréciation en créant un espace-carrière dans la zone naturelle du secteur des Lataniers. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Possession n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal, par le jugement attaqué, a annulé la délibération du 12 juin 2019 en tant qu'elle autorise à titre dérogatoire l'exploitation d'une carrière de matériaux à l'extrémité Ouest de la ravine des Lataniers. Sur les frais liés au litige : 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de La Possession la somme globale de 1 500 euros à verser à l'association Lataniers nout ker d'vie, à l'association Société d'études ornithologiques de La Réunion et à Mme B... A... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de La Possession est rejetée. Article 2 : La commune de La Possession versera à l'association Lataniers nout ker d'vie, à l'association Société d'études ornithologiques de La Réunion et à Mme A... la somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Possession, à l'association Lataniers nout ker d'vie, à l'association Société d'études ornithologiques de La Réunion et à Mme B... A.... Délibéré après l'audience du 10 octobre 2023 où siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Sébastien Ellie, premier conseiller, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023. Le rapporteur, Sébastien Ellie La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet de la Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°21BX2757