Conseil d'Etat, 10 / 7 SSR, du 17 novembre 1995, 160616, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 10 / 7 SSR
Date de la décision : 1995-11-17
Numéro : 160616
Rapporteur : M. Rousselle
Commissaire du gouvernement : M. Combrexelle

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 août 1994 et 2 décembre 1994 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COORDINATION T.G.V. DROME-VAUCLUSE dont le siège est ..., agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux dûment habilités à cet effet et domiciliés audit siège, la COMMUNE DE LA GARDE-ADHEMAR (26700), agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE GRANGES-GONTARDES (Drôme), agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE BONLIEU-SUR-ROUBION (26160), agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE LAROCHE-SUR-GRANE (Drôme), agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE ROYNAC, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE MARSANNE, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE SAUZET (26740), agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE LA LAUPIE, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE DE MONTBOUCHER, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE D'ESPELUCHE, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet, la COMMUNE D'ALLAN, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet et la COMMUNE DE PIERRELATTE, agissant poursuites et diligences de son maire dûment habilité à cet effet et tendant : 1°) à l'annulation du décret en date du 31 mai 1994, déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction du prolongement de la ligne T.V.G. Sud-Est de Valence jusqu'à Marseille et Montpellier ; 2°) à ce que soit ordonné le sursis à l'exécution de la décision attaquée ; 3°) à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 60 000 F en application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution et notamment son article 22 ; Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la communauté économique européenne ; Vu la convention de Berne du 19 septembre 1979 ; Vu la directive n° 79-409 du 2 avril 1979 du conseil des communautés européennes modifiée ; Vu la directive n° 85-337 du 27 juin 1985 du conseil des communautés européennes ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code rural et le code forestier ; Vu la loi du 2 mai 1930 ; Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; Vu la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 ; Vu la loi du 29 juillet 1983 ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Rousselle, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la COORDINATION T.G.V. DROME-VAUCLUSE et des COMMUNES de LA GARDEADHEMAR, GRANGES-GONTARDES, BONLIEU-SUR-ROUBION, LAROCHE-SURGRANE, ROYNAC, MARSANNE, SAUZET, LA LAUPIE, MONTBOUCHER, ESPELUCHE, ALLAN, PIERRELATTE, - les conclusions de M. Combrexelle, Commissaire du gouvernement ; En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué : Sur la méconnaissance des dispositions des décrets du 12 octobre 1977 et 17 juillet 1984 : Considérant que, d'une part, en vertu des dispositions de l'article 1er du décret du 12 octobre 1977, les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages sont faites par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage ; que, d'autre part, en vertu des dispositions des articles 4 et 5 du décret du 17 juillet 1984 les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières et l'évaluation du projet d'infrastructures incombe au maître de l'ouvrage et est financée par lui ; que toutefois de telles dispositions ne confèrent pas une compétence exclusive au maître d'ouvrage s'agissant de la définition du projet, de son étude et de son évaluation ; qu'en particulier lesdites dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que l'Etat intervînt dans la procédure d'élaboration du projet, notamment en confiant une mission à M. X... ; que le ministre chargé de l'équipement et des transports a de même pu légalement instituer un "collège d'experts", dont la mission était notamment de valider et d'approfondir les études stratégiques réalisées, d'expertiser les études menées par la SNCF et de commander des études complémentaires à des cabinets spécialisés, sans contrevenir aux dispositions des décrets précités ; Sur le moyen tiré du défaut de certaines consultations : Considérant, en premier lieu, que le ministre de l'équipement a émis par lettres des avis successifs sur le projet et contresigné le décret attaqué ; que l'omission de la mention de ces avis dans les visas du décret attaqué est sans influence sur sa légalité ; Considérant, en second lieu, que si aux termes de l'article 2 du décret du 28 mai 1982 le Haut-comité à l'environnement devait être consulté sur les grands projets d'intérêt national dont le ministre de l'environnement est saisi pour avis, au nombre desquels figurent les projets de tracé des TGV, ce décret a été abrogé par le décret du 8 mars 1993, qui a substitué au Haut-comité à l'environnement, le conseil pour les droits des générations futures, qui est saisi "des questions relatives à l'intégration de l'environnement dans les politiques publiques et de leur cohérence avec les objectifs définis à l'occasion de la conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement" ; que, d'une part, ce texte n'imposait pas la consultation de ce nouveau comité dans le cadre de la procédure de déclaration d'utilité publique et d'autre part la suppression du Haut-comité à l'environnement rendait dès lors impossible sa saisine pour avis ; qu'un tel défaut d'avis ne peut avoir vicié la procédure de consultation et par suite entacher la légalité de l'acte attaqué ; Considérant, en troisième lieu, que si l'article R. 10 du code du domaine de l'Etat précise que notamment "les acquisitions d'immeubles ou de droits immobiliers d'une valeur totale ou supérieure à une somme fixée par arrêté du ministre des finances et poursuivies par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique ..." doivent être soumises pour avis à des commissions régionales ou départementales des opérations immobilières de l'architecture et des espaces protégés, lesdites commissions instituées par le décret du 28 août 1969 modifiées, ont été supprimées par l'article 1er du décret du 14 mars 1986 ; que le moyen susanalysé ne peut, dès lors, qu'être écarté ; qu'au surplus, les services des domaines des départements concernés ont été consultés, comme le prévoient les articles 3 et 6 dudit décret du 14 mars 1986 ; Sur la méconnaissance de l'article 8 de la loi du 12 juillet 1983 : Considérant qu'en vertu des prescriptions dudit article, dans sa rédaction applicable pendant la période où la commission d'enquête a effectué ses travaux, le maître d'ouvrage prend en charge les frais de l'enquête, l'indemnité des enquêteurs étant assurée par l'Etat ; qu'il ne ressort des pièces du dossier ni que la SNCF ait pris en charge les frais de l'enquête de façon insuffisante, ni que les membres de la commission d'enquête n'aient pas obtenu l'indemnité due par l'Etat ; qu'ainsi le moyen manque en fait ; Sur la violation alléguée du principe de l'impartialité de l'enquête : Considérant que si la SNCF a apporté un appui logistique à la commission d'enquête, notamment en procédant au tri et au classement de très nombreuses observations adressées à la commission, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait sélectionné ces observations dans un sens favorable au projet, ni plus généralement qu'elle ait pesé sur l'impartialité des membres de la commission ; Sur le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact : Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisir affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets sur l'environnement et en particulier sur les sites et les paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, et le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes" ; Considérant que le volume 2A - D1 comporte une étude d'impact approfondie de la ligne nouvelle et notamment une description de l'aire d'étude, de l'état initial du site et de son environnement et une comparaison des variantes de tracés avec leurs effets sur l'environnement ; que le volume 2B - D1 est consacré à l'analyse de la solution retenue et comprend une étude détaillée des impacts généraux et des mesures prévues s'agissant des paysages, milieux physiques et milieux naturels, de l'agriculture, de l'urbanisme et du patrimoine, du bruit, des vibrations de l'effet de souffle et de l'alimentation électrique, de l'hydraulique ducoût des mesures envisagées et des incidences des choix retenus ; qu'en particulier, les conséquences hydrologiques de l'opération envisagée, même si elles appellent, compte tenu de leur importance dans des zones sensibles affectées par le tracé retenu, des études complémentaires, ont fait l'objet dans l'étude d'impact d'une analyse approfondie ; qu'ainsi une telle étude d'impact satisfait aux exigences de l'article R. 11-3-I-6° du code de l'expropriation ainsi qu'aux exigences de l'article 2 du décret susvisé ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du décret du 12 octobre 1977 : Considérant que le volume 2A - D1 comporte une étude d'impact approfondie de la ligne nouvelle et notamment une description de l'aire d'étude, de l'état initial du site et de son environnement et une comparaison des variantes de tracés avec leurs effets sur l'environnement ; que le volume 2B - D1 est consacré à l'analyse de la solution retenue et comprend une étude détaillée des impacts généraux et des mesures prévues s'agissant des paysages, milieux physiques et milieux naturels, de l'agriculture, de l'urbanisme et du patrimoine, du bruit, des vibrations de l'effet de souffle et de l'alimentation électrique, de l'hydraulique et des risques technologiques du coût des mesures envisagées et des incidences du choix retenu sur les équipements de transport existants ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation ; qu'une telle étude d'impact satisfait ainsi aux exigences de l'article R. 11-3-I-6° du code de l'expropriation qui renvoie aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 susvisé ; que ladite étude satisfait également aux exigences de l'article 2-3° du même décret en exposant les raisons du projet retenu notamment du point de vue de l'environnement ; Sur les moyens tirés de ce que le dossier soumis à enquête publique ne satisferait pas aux objectifs fixés par la directive du 27 juin 1985 du conseil des communautés européennes : Considérant, d'une part, que le dossier soumis à enquête est conforme aux dispositions du décret du 12 octobre 1977 modifié, dans sa rédaction alors en vigueur, pris pour l'application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1976 relative à la protection de la nature ; qu'il résulte de l'examen de ces dispositions qu'elles ne méconnaissent pas les objectifs fixés par ladite directive ; que l'exception d'illégalité dudit décret n'est par suite pas fondée ; Considérant, d'autre part, et en tout état de cause, que le moyen tiré de ce que le dossier ne comprendrait pas un résumé non technique des informations et l'évaluation des effets indirects du projet manque en fait ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 : Considérant qu'aux termes de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 : "L'évaluation des grands projets d'infrastructure comporte : ... 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d'ouvrage, le projet présenté a été retenu, 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transport existant ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation, et un exposé sur sa compatibilité sur les schémas directeurs d'infrastructures applicables ... L'évaluation des grands projets d'infrastructure comporte également une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel, tant des avantages et des inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par lesusagers .... Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet fait l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères. L'évaluation indique les motifs par lesquels le projet présenté a été retenu ..." ; Considérant que les motifs pour lesquels le projet présenté a été retenu, l'analyse des incidences de ce choix et des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel ainsi que l'évaluation des différentes variantes du projet figurent dans l'évaluation socio-économique du projet (volume 4 E du dossier d'enquête point 3-2), qui renvoie explicitement à la notice (partie B du volume 1) et aux études de détail du chapitre 4 E du volume 2A - D1 de l'étude d'impact ; Considérant que le dossier soumis à enquête publique respecte, dans ces conditions, les dispositions de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 ; En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 14 de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 "Les choix relatifs aux infrastructures, équipements et matériels de transport et donnant lieu à financement public, en totalité ou partiellement, sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération. Ils tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité, des objectifs du plan de la Nation et de la politique d'aménagement du territoire, des nécessités de la défense, de l'évolution prévisible des flux de transport nationaux et internationaux, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux" ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix du Gouvernement de privilégier la ligne à grande vitesse envisagée au détriment d'autres choix tels que celui consistant à améliorer les lignes existantes soit entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en second lieu, qu'une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de TGV dit "Méditerranée" qui a pour objet de prolonger la ligne actuelle de Paris jusqu'à Marseille et Montpellier s'inscrit dans un cadre plus général visant à faciliter les liaisons avec les villes du Sud-Est, et à favoriser le développement économique de ces régions et à améliorer l'aménagement du territoire ; qu'il amorce la réalisation d'un arc méditerranéen à grande vitesse reliant l'Espagne et l'Italie entre elles et ces deux pays au réseau express européen en cours d'élaboration ; que ce projet revêt ainsi un caractère d'utilité publique ; qu'eu égard tant à l'importance de l'opération qu'aux précautions prises à la suite de l'enquête publique, les inconvénients inhérents aux atteintes portées à l'environnement, aux sites et paysages et aux exploitations agricoles ne peuvent être regardés comme excessifs par rapport à l'intérêt qu'elle présente ; que plus précisément lesdites précautions portent en particulier sur le passage dans la zone industrielle et nucléaire du Tricastin, dont le tracé a été modifié pour en diminuer les risques, sur les conséquences hydrologiques du tracé et sur les risques d'aggravation des inondations qu'il comporte, qui a donné lieu à un engagement officiel commun des ministres de l'équipement et des transports et de l'environnement le 4 février 1994, soit antérieurement au décret, suivant lequel le risque supplémentaire d'inondation sera nul, sur les nuisances sonores qui seront limitées, et enfin sur les atteintes au patrimoine culturel qui seront réduites ; que, dans ces conditions, ni les coûts ni les inconvénients du projet ne sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; Considérant, en troisième lieu, qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat statuant au contentieux d'apprécier l'opportunité du tracé retenu, ni en soi, ni par rapport à d'autres tracés envisageables ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 3 janvier 1992 : "Les dispositions de la présente loi ont pour objet une gestion équilibrée de la ressource en eau. Cette gestion équilibrée vise à assurer : - la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides - la protection contre toute pollution ..., de manière à satisfaire ou à concilier, lors de différents usages, activités ou travaux, les exigences : - de la santé, de la salubrité publiques, de la sécurité civile - de la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations" ; que compte tenu des précautions et des engagements pris par les ministres compétents, le décret attaqué n'est pas contraire aux dispositions de la loi susvisée ; que la circulaire des ministres de l'environnement et de l'équipement parue au Journal Officiel du 10 avril 1994 qui vise à prohiber les travaux de construction en zone inondable n'a pu avoir pour effet, en l'absence de base légale, d'interdire les travaux d'infrastructure correspondant au projet de TVG ; Considérant, en cinquième lieu, que les dispositions attaquées de la déclaration d'utilité publique ne constituent pas un acte réglementaire ; que par suite, la requérante ne peut utilement soutenir que le décret attaqué méconnaît les dispositions de la directive n° 79-409 du 2 avril 1979 du conseil des communautés européennes ; Considérant, enfin, que la circonstance que la commission d'enquête a émis un avis partiellement défavorable est sans influence sur la légalité du décret attaqué ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué ; que, dès lors, sans qu'il y ait lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution, la requête doit être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 : Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 fait obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, verse à l'association et aux communes requérantes la somme de 60 000 F qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;Article 1er : La requête de la COORDINATION T.G.V. DROME-VAUCLUSE et des COMMUNES DE LA GARDE-ADHEMAR, GRANGES-GONTARDES, BONLIEU-SUR-ROUBION, LAROCHE-SUR-GRANE, ROYNAC, MARSANNE, SAUZET, LA LAUPIE, MONTBOUCHER, ESPELUCHE, ALLAN et PIERRELATTE est rejetée.Article 2 : La présente décision sera notifiée à la COORDINATION T.G.V.DROME-VAUCLUSE, aux COMMUNES DE LA GARDE-ADHEMAR, GRANGES-GONTARDES, BONLIEU-SUR-ROUBION, LAROCHE-SUR-GRANE, ROYNAC, MARSANNE, SAUZET, LA LAUPIE, MONTBOUCHER, ESPELUCHE, ALLAN et PIERRELATTE, au ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et au Premier ministre.