CAA de PARIS, 8ème chambre, 16/02/2023, 21PA04083, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-16
Numéro : 21PA04083
Président : M. HO SI FAT
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : SCP DAVID GASCHIGNARD

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés les 19 juillet 2021, 28 avril et 26 juillet 2022, l'association de communication agathoise, représentée par la SCP David Gaschignard, demande à la Cour : 1°) d'ordonner à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, qui a succédé au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) le 1er janvier 2022, de produire l'entier dossier de candidature de l'association Valras Comédie Club ; 2°) d'annuler la décision n° 2021-435 du 28 avril 2021 par laquelle le CSA a autorisé l'association Valras Comédie Club à exploiter un service de radio de catégorie A par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence dénommé Cap FM sur la zone d'Agde ; 3°) d'annuler la décision du CSA du 28 avril 2021 rejetant sa candidature en vue d'exploiter, sur la zone d'Agde, le service de radio de catégorie A dénommé Azur FM ; 4°) de mettre à la charge du CSA une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice. Elle soutient que : - les décisions attaquées sont entachées d'irrégularité dès lors que les membres du collège plénier du CSA n'ont pas été rendus destinataires, quatre jours au moins avant la séance du 28 avril 2021, des dossiers de la séance comprenant notamment les projets de délibération à adopter, en violation de l'article 3 du règlement intérieur du CSA ; - elles ont été prises en méconnaissance du principe d'impartialité dès lors que son dossier a été instruit par un membre du comité territorial de l'audiovisuel de Toulouse qui entretient des relations dégradées et une animosité à l'égard de son trésorier ; - le CSA a commis une erreur de droit en accordant l'autorisation en cause à une association dont les statuts ne permettent pas l'exploitation d'une fréquence radiophonique ; - le CSA aurait dû écarter la candidature de l'association Valras Comédie Club dès lors que son dossier ne mentionnait ni les prévisions de dépenses et de recettes, ni l'origine et le montant des financements prévus ; en tout état de cause, ces éléments ne sont pas fiables dès lors que l'association Valras Comédie Club lance des appels aux dons pour financer l'acquisition des équipements de base indispensables à son fonctionnement ; - le CSA a commis une erreur d'appréciation en considérant que l'association Valras Comédie Club dont l'objet statutaire porte sur l'enseignement du théâtre et l'organisation de spectacles remplit le critère de l'expérience acquise dans les activités de communication ; il aurait dû retenir sa candidature qui a été présentée sous l'égide de responsables de la première radio associative française en partenariat avec des acteurs locaux reconnus du milieu radiophonique ; - la candidature de l'association Valras Comédie Club ne remplit pas davantage le critère du financement et des perspectives d'exploitation du service dès lors qu'elle doit faire appel à des dons pour financer l'acquisition des équipements de base indispensables à son fonctionnement ; le CSA a commis une erreur d'appréciation en écartant son dossier de candidature qui reposait sur un bilan financier sérieux prenant en compte des perspectives de financement réaliste ; - l'association Valras Comédie Club ne peut être regardée comme répondant au critère de la contribution à la production de programmes réalisés localement alors que la grille de programmation proposée par l'association de communication agathoise est fondée sur l'expérience d'une radio associative pionnière puis leader dans cette catégorie depuis 25 ans et dont les membres justifient d'une implantation locale ancienne et d'une expérience solide ; le CSA a commis une erreur d'appréciation dès lors que le seul décompte de la durée des programmes produits localement est insuffisant pour apprécier ce critère et que l'intérêt du contenu des programmes doit être apprécié notamment au regard de la " mission de communication sociale de proximité ". Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er septembre 2021 et 23 mai 2022, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, devenu Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) le 1er janvier 2022, conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - il produit devant la Cour les extraits utiles du dossier de candidature de l'association Valras Comédie Club ; en outre, par un courrier du 21 juillet 2021, le directeur général du CSA a déjà communiqué à la requérante ce dossier de candidature, à l'exception des éléments devant être occultés en application de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, notamment ceux couverts par le secret des affaires ; dans ces conditions, les conclusions tendant à ce qu'il lui soit ordonné de produire l'entier dossier de candidature de l'association Valras Comédie Club doivent être rejetées ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par un courrier du 6 décembre 2022, la Cour a demandé à l'ARCOM et à l'association Valras Comédie Club de produire l'accusé de réception ou le récépissé des déclarations de l'association Valras Comédie Club auprès de la préfecture de l'Hérault, permettant d'établir qu'elle a procédé à la déclaration auprès du service du greffe des associations de la préfecture de l'Hérault des modifications de ses statuts constituant en un élargissement de son objet social tenant à la gestion d'une radio ou d'une web radio dans la zone géographique de Béziers et de ses environs les 31 mars et 14 septembre 2015. Par un mémoire enregistré le 9 décembre 2022, l'ARCOM persiste dans ses conclusions et dans ses moyens. Elle soutient en outre que le moyen tiré de ce qu'elle ne pouvait pas délivrer d'autorisation à l'association Valras Comédie Club au motif que l'exploitation d'un service de radio ne figurerait pas dans les statuts de l'association tels que déclarés en préfecture et publiés est inopérant ; en tout état de cause, il n'est pas fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - le décret n° 2011-732 du 24 juin 2011 relatif aux comités techniques prévus à l'article 29-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication ; - la délibération du 9 avril 2014 fixant le règlement intérieur du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; - la décision n° 2015-315 du 28 juillet 2015 fixant le règlement intérieur des comités territoriaux de l'audiovisuel et leurs règles générales d'organisation et de fonctionnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - et les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision n° 2019-129 du 17 avril 2019, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a lancé, sur le fondement des dispositions de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, un appel à candidatures pour l'exploitation de services de radio par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence à temps complet dans le ressort du comité territorial de l'audiovisuel de Toulouse. L'association de communication agathoise a présenté sa candidature pour l'exploitation d'un service de radio en catégorie A dénommé Azur FM Agde dans la zone d'Agde. Par une décision du 28 avril 2021, le CSA a rejeté sa candidature. Par une décision n° 2021-435 du même jour, il a autorisé l'association Valras Comédie Club à exploiter un service de radio de catégorie A par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence dénommé Cap FM dans la même zone. Par la présente requête, l'association de communication agathoise demande à la Cour l'annulation de ces deux décisions. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 24 juin 2011 relatif aux comités techniques prévus à l'article 29-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication : " Les comités territoriaux de l'audiovisuel assurent l'instruction des demandes d'autorisation pour la diffusion des services de radio par voie hertzienne terrestre mentionnées aux articles 29 et 29-1 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée et l'observation de l'exécution des obligations qu'elles contiennent ". Aux termes de l'article 15 du règlement intérieur des comités territoriaux de l'audiovisuel et leurs règles générales d'organisation et de fonctionnement : " Le comité procède à l'instruction des candidatures dont le Conseil supérieur de l'audiovisuel a arrêté la liste dans les conditions prévues aux articles 29 et 29-1 de la loi du 30 septembre 1986. Le président du comité peut désigner des rapporteurs choisis parmi les membres ou les agents du comité. Le rapporteur rédige, pour chaque dossier, une note de synthèse exposant l'intérêt de la candidature au regard des critères prévus à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 ". Aux termes de l'article 18 de ce même règlement : " A l'issue de ses délibérations, le comité adresse au Conseil supérieur de l'audiovisuel une liste des candidats qui lui paraissent pouvoir bénéficier d'une autorisation. Cette liste est accompagnée, pour chaque candidature, des motifs qui fondent l'avis du comité. ". 3. La requérante soutient que les décisions en litige ont été prises en méconnaissance du principe d'impartialité du fait de l'inimitié et des relations dégradées entretenues à l'égard de M. A..., son trésorier, par M. A..., membre du comité territorial de l'audiovisuel de Toulouse qui a participé à la réunion au cours de laquelle celui-ci a rendu son avis sur les candidatures dans la zone d'Agde. Cependant, la production de la seule attestation en date du 5 janvier 2022 rédigée par l'ancien président de la confédération nationale des radios associatives mentionnant les relations conflictuelles entretenues en 2011 par M. A..., alors administrateur de la confédération nationale des radios associatives, responsable des relations internationales et président de la fédération régionale des radios associatives en Languedoc-Roussillon et M.J, exerçant alors la fonction de trésorier de la confédération nationale des radios associatives, est insuffisante pour étayer cette affirmation alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A..., membre du CTA de Toulouse, aurait manifesté une animosité ou un parti pris à l'égard de la requérante révélant un défaut d'impartialité. Dans ces conditions, le moyen ne peut qu'être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 3 du règlement intérieur du Conseil supérieur de l'audiovisuel : " L'ordre du jour des réunions du conseil est arrêté par le président sur proposition du directeur général. (...) Sauf cas d'urgence, l'ordre du jour est transmis aux conseillers quatre jours au moins avant la séance. (...) Les dossiers de la séance, qui contiennent notamment les projets de délibération, sont préparés sous la responsabilité du directeur général. Sauf cas d'urgence, ils sont transmis aux conseillers quarante-huit heures au moins avant la séance ". 5. Il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 26 avril 2021, la secrétaire du collège a adressé aux membres du collège plénier du CSA un document mentionnant les dossiers de la séance du 28 avril 2021, dont le dossier concernant la " délivrance des autorisations et approbations des motivations de rejet dans vingt zones du ressort du comité territorial de l'audiovisuel de Toulouse ", et qui renvoyait par un lien hypertexte aux documents dématérialisés de chacun des dossiers. Les dossiers de la séance ont ainsi été transmis aux membres du collège plénier 48 heures avant la séance du 28 avril 2021, soit dans le délai prescrit par le règlement intérieur du CSA. A supposer même que ces documents dématérialisés ne comportaient pas les projets de délibération, il ressort des pièces du dossier que les membres du collège plénier ont toutefois disposé des éléments d'information leur permettant de se prononcer en toute connaissance de cause sur les candidatures présentées à la suite de l'appel à candidatures dans la zone d'Adge et en particulier sur celles de l'association de communication agathoise et de l'association Valras Comédie Club. Dans ces conditions, la circonstance, à la supposer établie, que les projets de délibération n'aient pas été joints aux documents adressés aux membres du collège plénier du 28 avril 2021, n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision du CSA, ni d'avoir privé la requérante d'une garantie. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté. 6. En troisième lieu, il ressort des pièces versées au dossier par l'Arcom, notamment du dossier de candidature de l'association Valras Comédie Club, que les statuts de cette association enregistrés par les services de la préfecture de l'Hérault le 22 novembre 2012, ont été complétés par des avenants des 31 mars et 14 septembre 2015. L'Arcom a produit, à la demande de la Cour, le récépissé de déclaration de modification des statuts de l'association Valras Comédie Club délivré par la sous-préfecture de Béziers le 8 février 2016 enregistrant la modification de dirigeants et de statuts de l'association Valras Comédie Club à la suite de la déclaration du 5 novembre 2015. Il ressort de l'article 3 des statuts de l'association ainsi complétés que celle-ci s'est notamment donnée pour objet la " gestion d'une radio ou web radio " et que " son but est de produire et de diffuser des émissions radiophoniques en modulation de fréquence ou sur internet dans la zone géographique de Béziers et environs ou tout autre département, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur ". La requérante n'apporte aucun élément au soutien de ses affirmations selon lesquelles les documents modifiant les statuts de l'association Valras Comédie Club ne figureraient pas dans son dossier de candidature présenté dans la zone d'Agde. La circonstance que le CSA ne lui aurait pas communiqué ces éléments lors de sa demande de communication du dossier de l'association Valras Comédie Club est en tout état de cause sans incidence sur la légalité des décisions en litige. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le CSA aurait commis une erreur de droit en autorisant l'association Valras Comédie Club à exploiter un service de radio au motif que ses statuts ne permettaient pas une telle exploitation doit être écarté. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions en litige : " (...) Les déclarations de candidature (...) indiquent notamment l'objet et les caractéristiques générales du service, la ou les fréquences que le candidat souhaite utiliser, les caractéristiques techniques d'émission, les prévisions de dépenses et de recettes, l'origine et le montant des financements prévus ainsi que la liste des administrateurs, la composition du ou des organes de direction, les statuts de la personne morale qui fait acte de candidature. Elles sont également accompagnées des éléments constitutifs d'une convention comportant des propositions sur un ou plusieurs des points mentionnés à l'article 28. (...) ". 8. Le CSA n'était pas tenu de communiquer à la requérante l'entier dossier de candidature de l'association Valras Comédie Club, les éléments budgétaires et financiers contenus dans ce dossier étant notamment couverts par le secret des affaires. L'association de communication agathoise n'apporte aucun commencement de justification à l'appui de ses allégations selon lesquelles le dossier de candidature présenté par l'association Valras Comédie Club ne mentionnerait ni les prévisions de dépenses et de recettes, ni l'origine et le montant des financements prévus et aurait été incomplet. Dans ces conditions, et alors que cette candidature a été jugée recevable par le CTA de Toulouse et le CSA, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de candidature de l'association Valras Comédie Club doit être écarté. 9. En dernier lieu, aux termes de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions en litige : " Sous réserve des dispositions de l'article 26 de la présente loi, l'usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les conditions prévues au présent article. (...). Le conseil accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. Il tient également compte : 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; 3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; 6° Pour les services dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la programmation, des dispositions envisagées en faveur de la diversité musicale au regard, notamment, de la variété des œuvres, des interprètes, des nouveaux talents programmés et de leurs conditions de programmation ; 7° S'il s'agit de la délivrance d'une nouvelle autorisation après que l'autorisation précédente est arrivée à son terme, du respect des principes mentionnés au troisième alinéa de l'article 3-1. (...) ". 10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les prévisions de dépenses et de recettes ou l'origine et le montant des financements prévus mentionnés par l'association Valras Comédie Club dans son dossier de candidature en vue d'exploiter un service de radio de catégorie A, qui est au demeurant éligible au fonds de soutien à l'expression radiophonique locale, ne présentaient pas de caractère fiable. La circonstance que, postérieurement aux décisions en litige, l'association Valras Comédie Club ait lancé une campagne de dons pour " aider au démarrage de la radio Cap Fm sur sa nouvelle fréquence à Agde " et qu'elle dispose d'une rubrique " dons " sur son site internet n'est pas de nature à remettre en cause cette appréciation. Si la requérante soutient que son dossier de candidature reposait sur un bilan financier sérieux prenant en compte des perspectives de financement réaliste, le CSA n'a pas en tout état de cause rejeté sa candidature au motif que son financement et les perspectives d'exploitation du service n'auraient pas été fiables et sérieux. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté. 11. Il ressort des termes de la décision du 28 avril 2021 qu'après avoir relevé que l'association de communication agathoise et l'association Valras Comédie Club proposaient toutes les deux de diffuser un programme radiophonique généraliste de proximité alliant musiques et contenus informatifs, le CSA a, pour rejeter la candidature de l'association de communication agathoise, retenu que, d'une part, la durée des informations et rubriques locales entièrement consacrées à la zone d'Agde qu'elle proposait était d'une durée inférieure à celles proposées par l'association Valras Comédie Club, et d'autre part, les éléments d'informations et rubriques locales proposés quotidiennement étaient moins nombreux et moins diversifiés que ceux proposés par l'association Valras Comédie Club et que dans ces conditions, le service de radio exploité par l'association de communication agathoise était susceptible de contribuer dans une moindre mesure à la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels et de répondre dans une moindre mesure à l'intérêt du public de la zone d'Agde que le service radio exploité par l'association Valras Comédie Club. Le CSA ne s'est ainsi pas fondé sur la seule durée des informations et rubriques locales entièrement consacrées à la zone d'Agde, comme le soutient la requérante, mais a également examiné le contenu des informations et rubriques locales proposées par les deux radios. Par ailleurs, en se bornant à soutenir que le CSA a calculé la durée des informations et rubriques locales entièrement consacrées à la zone d'Agde sans distinguer l'intérêt des programmes au regard de la " mission de communication sociale de proximité ", la requérante ne conteste pas sérieusement que la durée des informations et rubriques locales qu'elle proposait était inférieure à celles proposées par l'association Valras Comédie Club. Si la requérante se prévaut de son expérience de radio associative pionnière puis " leader " depuis 25 ans, de son implantation locale ancienne et de l'expérience de ses membres, ces éléments, qui au demeurant n'étaient pas contestés par le CSA, ne sont pas de nature à remettre en cause la circonstance que les éléments d'informations et rubriques locales qu'elle proposait quotidiennement étaient moins nombreux et moins diversifiés que ceux proposés par l'association Valras Comédie Club. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'association Valras Comédie Club ne remplirait pas, contrairement à ce que soutient la requérante, le critère de la contribution à la production de programmes réalisés localement. Le non respect de ce critère n'ayant pas été opposé à la requérante par le CSA, cette dernière ne peut utilement se prévaloir d'une implantation locale réelle et de la parfaite connaissance du secteur d'Agde. 12. L'association de communication agathoise soutient que l'association Valras Comédie Club ne remplit pas le critère de l'expérience acquise dans les activités de communication eu égard notamment à son objet statutaire qui porte sur l'enseignement du théâtre et l'organisation de spectacles. Cependant, il ressort des pièces du dossier que l'objet statutaire de l'association Valras Comédie Club porte, comme il a déjà été dit, sur la " gestion d'une radio ou web radio " et dont le " but est de produire et de diffuser des émissions radiophoniques en modulation de fréquence ou sur internet dans la zone géographique de Béziers et environs ". En outre, le critère de l'expérience acquise dans le domaine de la communication est un critère complémentaire de ceux que l'article 29 définit comme des impératifs prioritaires au nombre desquels figure l'intérêt pour le public de la zone concernée par l'appel à candidatures. En fondant son choix sur le contenu et la durée des informations et rubriques locales entièrement consacrées à la zone d'Agde et l'intérêt du public de la zone, alors même qu'il n'est pas contesté que l'association de communication agathoise a davantage d'expérience dans le domaine dans les activités de communication que l'association Valras Comédie Club, le CSA n'a pas fait une inexacte application des critères qu'il lui appartient de concilier en vertu des dispositions de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986. 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée, que l'association de communication agathoise n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 28 avril 2021 du CSA rejetant sa candidature en vue d'exploiter le service de radio de catégorie A dénommé Azur FM Agde dans la zone d'Agde et la décision n° 2021-435 du 28 avril 2021 du CSA autorisant l'association Valras Comédie Club à exploiter le service de radio de catégorie A Cap FM dans cette même zone. Sur les frais liés à l'instance : 14. L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique n'étant pas la partie perdante à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à sa charge la somme demandée par l'association de communication agathoise au titre de ces dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association de communication agathoise est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de communication agathoise, à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique et à l'association Valras Comédie Club. Délibéré après l'audience du 30 janvier 2023, à laquelle siégeaient : - M. Ho Si Fat, président de la formation de jugement, - Mme Collet, première conseillère - Mme Larsonnier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2023. La rapporteure, V. B... Le président, F. HO SI FAT Le greffier, P. TISSERAND La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA04083