CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 10/03/2016, 15NC00267, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-10
Numéro : 15NC00267
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : M. Michel  RICHARD
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS GRANRUT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Raffinerie de Strasbourg représentée par la société Total Raffinage Marketing, liquidateur amiable, a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 4 septembre 2012 par lequel le préfet de la région Alsace a approuvé le plan de prévention des risques technologiques relatifs au site exploité par la société Rhône Gaz à Herrlisheim. Par un jugement n° 1205079 du 3 décembre 2014, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande de la société Raffinerie de Strasbourg. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 6 février 2015, la société Raffinerie de Strasbourg, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1205079 du 3 décembre 2014 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler l'arrêté du 4 septembre 2012 du préfet de la région Alsace ; 3°) de mettre à la charge de la société Rhône Gaz une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Raffinerie de Strasbourg soutient que : - le plan de prévention des risques technologiques a été adopté à la suite d'une procédure irrégulière au regard de l'insuffisance des mesures de publicité et de concertation prévues par l'arrêté du 11 mars 2009 prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques sans que les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme puissent être utilement invoquées pour neutraliser ces irrégularités ; le respect des modalités prévues à l'article R. 515-46 du code de l'environnement ne permet pas de considérer que la publicité donnée aux modalités de la consultation mise en oeuvre par le préfet était suffisante ; - le plan de prévention des risques technologiques a pour effet d'interdire, en méconnaissance des dispositions des articles L. 515-15 et L. 515-16 du code de l'environnement et des principes édictés par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, tout nouveau projet dans les zones rouge foncé " R ", rouge clair " r " et bleu foncé B sans prendre en compte la probabilité d'occurrence des aléas dans chacune de ces zones, l'intensité des effets de ces aléas et les possibilités de développement existant dans ces zones ; - l'intégration de certaines zones r2 à la zone R n'est pas justifiée et la délimitation des zones bleu foncé et bleu clair correspondant à des zones d'aléa M+ et M conduit à interdire toute construction nouvelle hormis celles qui concernent l'installation qui fait l'objet du plan de prévention des risques technologiques, ce qui est excessif et injustifié, de même que l'interdiction de rétablissement de la voie ferrée ayant desservi l'ancienne raffinerie ; -les choix sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation sur ces différents points. Par un mémoire enregistré le 2 juin 2015, la société Rhône Gaz, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Raffinerie de Strasbourg au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Rhône Gaz soutient que la requête de la société Raffinerie de Strasbourg est tardive et que les moyens soulevés par la société Raffinerie de Strasbourg ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 7 juillet 2015, la société Raffinerie de Strasbourg conclut aux mêmes fins et soutient que la fin de non recevoir pour tardiveté soulevée par la société Rhône Gaz n'est pas fondée. Par un mémoire en défense enregistré le 16 septembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société Raffinerie de Strasbourg ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 18 septembre 2015, l'instruction a été close au 15 octobre 2015. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Richard, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour la société Rhône Gaz. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté en date du 4 septembre 2012, le préfet de la région Alsace a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) relatif au site de la société Rhône Gaz à Herrlisheim. La société Raffinerie de Strasbourg, propriétaire de terrains d'une contenance de 60 hectares compris dans le périmètre d'exposition aux risques délimité par le plan précité, relève appel du jugement du 3 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 4 septembre 2012. Sur la légalité de l'arrêté du 4 septembre 2012 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. La société Raffinerie de Strasbourg soutient que la procédure d'élaboration du PPRT de Rhône Gaz est entachée d'irrégularité dès lors que les modalités selon lesquelles la concertation a été conduite lors de l'élaboration du PPRT de la société Rhône Gaz ont été insuffisantes pour assurer une véritable concertation au regard des exigences de l'article L. 515-22 du code de l'environnement. 3. Aux termes de l'article L. 515-22 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques technologiques dans les conditions prévues à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. Sont notamment associés à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques les exploitants des installations à l'origine du risque, les communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme et dont le périmètre d'intervention est couvert en tout ou partie par le plan ainsi que la commission de suivi de site créée en application de l'article L. 125-2-1. Le préfet recueille leur avis sur le projet de plan, qui est ensuite soumis à enquête publique (...). Le plan de prévention des risques technologiques est approuvé par arrêté préfectoral. Il est révisé selon les mêmes dispositions. (...) ". Aux termes de l'article L. 515-25 du code de l'environnement : " Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application des articles L. 515-15 à L. 515-24 et les délais d'élaboration et de mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (...)". 4. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à l'espèce : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa. / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. (...) " . 5. L'article R. 515-40 du même code dans sa rédaction applicable à l'espèce dispose que : " I. - L'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques est prescrite par un arrêté du préfet qui détermine : / 1° Le périmètre d'étude du plan ; / 2° La nature des risques pris en compte ; / 3° Les services instructeurs ; / 4° La liste des personnes et organismes associés définie conformément aux dispositions de l'article L. 515-22, ainsi que les modalités de leur association à l'élaboration du projet. / II. - L'arrêté fixe également les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes intéressées. (...) ". Aux termes de l'article R. 515-46 du même code : " Un exemplaire des arrêtés prévus aux articles R. 515-40 et R. 515-44 est adressé aux personnes et organismes associés. Chaque arrêté est affiché pendant un mois dans les mairies des communes et au siège des établissements publics de coopération intercommunale concernés en tout ou partie par le plan de prévention des risques technologiques. Mention de cet affichage est insérée, par les soins du préfet, dans un journal diffusé dans le département ou les départements intéressés. / Ces arrêtés sont, en outre, publiés au recueil des actes administratifs de l'Etat de chaque département. / (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que par son arrêté du 11 mars 2009, le préfet de la région Alsace a prescrit l'élaboration du PPRT du site de Rhône Gaz. En application des dispositions des articles L. 515-22 et 515-40 du code de l'environnement et de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, l'article 5 de son arrêté a prévu que les documents d'élaboration du projet de PPRT (arrêté de prescriptions, compte-rendu des réunions d'associations, projet de règlement, cartographie) seraient tenus à la disposition du public à la mairie de Herrlisheim et seraient consultables sur le site internet, que les observations du public pourraient être exprimées par voie de courriel ainsi qu'au moyen d'un registre prévu à cet effet, déposé à la mairie de Herrlisheim et que, le cas échéant, une ou plusieurs réunions publiques pourraient être organisées. 7. Il ressort également des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas contesté que cet arrêté, qui définit les modalités de la concertation à organiser avec le public durant la durée d'élaboration du projet de PPRT, a fait l'objet d'une publication conforme aux exigences des dispositions de l'article R. 515-46 du code de l'environnement définissant sur ce point les modalités d'application de l'article L. 515-22 du même code. 8. Ces modalités de concertation ont été définies pour organiser l'information et le recueil des observations des habitants, des personnes intéressées et concernées ainsi que des associations locales sur le PPRT litigieux dès le stade des premiers travaux aboutissant à l'élaboration du projet de plan devant être soumis aux personnes associées, puis à enquête publique, conformément aux dispositions de l'article L. 515-22 précité. Elles apparaissent suffisantes en l'espèce, alors même qu'aucune observation n'aurait été recueillie notamment de la part de la société Rhône Gaz riveraine de l'établissement visé par le PPRT litigieux. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à cet égard que les propriétaires riverains d'une installation pour laquelle un PPRT doit être adopté, soient, à peine d'irrégularité, associés de façon particulière à la procédure de concertation organisée pour l'élaboration du projet de plan. La société requérante ne peut donc utilement se prévaloir de la circonstance qu'elle n'a pas été rendue destinataire de l'arrêté prescrivant l'élaboration du PPRT et qu'elle n'a pas été associée de façon spécifique à son élaboration. 9. Il s'ensuit que la société Raffinerie de Strasbourg n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 4 septembre 2012 a été adopté à la suite d'une procédure irrégulière au regard des dispositions de l'article L. 515-22 du code de l'environnement sans qu'il soit besoin d'examiner le moyen soulevé par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en défense et tiré de la neutralisation des vices susceptible d'entacher la concertation dont le principe est posé à l'article L. 300-2 précité du code de l'urbanisme qui est inopérant dans le cadre de l'adoption d'un PPRT. En ce qui concerne la légalité interne : 10. La société Raffinerie de Strasbourg soutient que le PPRT litigieux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions des articles L. 515-15 et suivants du code de l'environnement dès lors qu'il institue des contraintes d'utilisation excessives pour ses parcelles. 11. Aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement : " L'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de limiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. / Ces plans délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre ". Aux termes de l'article L. 515-16 du même code, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " A l'intérieur du périmètre d'exposition aux risques, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique : / I.-Délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation.(...) / II.-Délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l'existence de risques importants d'accident à cinétique rapide présentant un danger grave pour la vie humaine, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer un droit de délaissement (...) / III.-Délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l'existence de risques importants d'accident à cinétique rapide présentant un danger très grave pour la vie humaine, l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation (...) / IV.-Prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine. (...) Lorsque des travaux de protection sont prescrits en application de l'alinéa précédent, ils ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n'excède pas des limites fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 515-25. / V.-Définir des recommandations tendant à renforcer la protection des populations face aux risques encourus et relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des voies de communication et des terrains de camping ou de stationnement de caravanes, pouvant être mises en oeuvre par les propriétaires, exploitants et utilisateurs. (...) " . 12. Il résulte des dispositions des articles L. 515-15 et L. 515-16 du code de l'environnement précitées qu'un plan de prévention des risques technologiques a pour objet de limiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans une installation classée telle que mentionnée au IV de l'article L. 515-8 du code de l'environnement, en délimitant notamment autour de celle-ci un périmètre d'exposition aux risques dans lequel des règles spécifiques destinées à réduire l'effet de ces risques sur les biens et les personnes trouveront à s'appliquer. 13. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la note de présentation qui précise la façon dont les choix ont été effectués, que le préfet de la région Alsace a adopté le PPRT du site de Rhône Gaz en tenant compte des enjeux propres au terrain concerné par cet établissement et qu'il a délimité le zonage et le règlement associé au regard du type de risques en cause, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique. La société Raffinerie de Strasbourg ne conteste pas sérieusement les données ayant servi à l'élaboration du PPRT, qu'il s'agisse de la carte des aléas et des enjeux propres au site ou du plan de zonage brut qui a servi à définir le plan de zonage réglementaire. Elle ne produit aucun élément précis et probant, en première instance comme en appel, de nature à remettre en cause les choix effectués. 14. Enfin, si la société Raffinerie de Strasbourg soutient qu'elle n'a pas été suffisamment associée à l'élaboration du PPRT et que c'est à tort que le préfet n'a pas autorisé la réalisation de nouvelles constructions et des infrastructures de transport en zone bleu foncé et bleu clair et n'a pas maintenu le zonage correspondant aux recommandations du guide méthodologique du ministère en ce qui concerne la distinction à effectuer des zones rouge " r " et " R ", ces circonstances ne sont toutefois pas, en elles-mêmes, de nature à entacher le PPRT litigieux d'illégalité. Le guide méthodologique dont la société Raffinerie de Strasbourg se prévaut, s'il indique des hypothèses dans lesquelles des zones " r " peuvent être instituées ainsi que des cas où certaines constructions nouvelles et infrastructures de transport sont possibles en zone bleu foncé, ne présente en effet aucun caractère réglementaire et recommande d'ailleurs de réduire le nombre de zonage impliquant des dispositions réglementaires spécifiques à instituer dans le cadre des PPRT en fonction des circonstances propres aux situations régies par un tel plan. 15. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'en adoptant l'arrêté litigieux, le préfet de la région Alsace a méconnu les dispositions des articles L. 515-15 et L. 515-16 du code de l'environnement et commis une erreur manifeste d'appréciation sur les points précités ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir tirée de la tardiveté de la requête, que la société Raffinerie de Strasbourg n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 4 septembre 2012. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Rhône Gaz qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Raffinerie de Strasbourg demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 18. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces dernières dispositions, de mettre à la charge de la société Raffinerie de Strasbourg le paiement de la somme de 1 500 euros à la société Rhône Gaz au titre des frais que celle-ci a exposés pour sa défense. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société Raffinerie de Strasbourg est rejetée. Article 2 : La société Raffinerie de Strasbourg versera à la société Rhône Gaz une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Raffinerie de Strasbourg, à la société Rhône Gaz et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales sur le climat. Copie en sera adressée au préfet de la région Alsace Champagne-Ardenne Lorraine. '' '' '' '' 5 N° 15NC00267