Conseil d'Etat, Assemblée, du 29 juin 2001, 212347 212375, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : ASSEMBLEE
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 2001-06-29
Numéro : 212347 212375
Président : M. Denoix de Saint Marc
Rapporteur : M. Ménéménis
Commissaire du gouvernement : M. Goulard
Avocat(s) : Me Delvolvé, SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, Me Choucroy, Avocat

Vu 1°), sous le n° 212347, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 et 28 septembre 1999 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Claude Y..., demeurant ... ; M. Y... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 99-591 du 12 juillet 1999 autorisant la cession de la participation du groupe Consortium de réalisation au capital d'AOM Participations SA aux sociétés Taibtout Antibes BV et S Air Lines ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 F en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 212375, la requête, enregistrée le 13 septembre 1999 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE JETLINE INC, représentée par son président M. F. Danan, demeurant ..., ayant donné pouvoir de représentation à Me X... et par l'ASSOCIATION JETLINE A.A.A., représentée par son président, M. Danan ; les requérantes demandent au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 99-591 du 12 juillet 1999 autorisant la cession de la participation du groupe Consortium de réalisation au capital d'AOM Participations SA aux sociétés Taitbout Antibes BV et S Air Lines ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, modifiée par la loi n° 88-2 du 4 janvier 1988 et par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 ; Vu la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations décidées par la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, modifiée par la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993, la loi n° 94-679 du 8 août 1994 et la loi n° 96-314 du 12 août 1996 ; Vu la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs ; Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers ; Vu le décret n° 86-1140 du 24 octobre 1986 modifié pris pour l'application de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations ; Vu le décret n° 95-1316 du 22 décembre 1995 portant statuts de l'établissement public de financement et de restructuration, modifié par le décret n° 97-654 du 30 mai 1997 et par le décret n° 98-849 du 22 septembre 1998 ; Vu le décret n° 98-315 du 27 août 1998 relatif à la dénomination de la commission mentionnée à l'article 3 de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Ménéménis, Maître des Requêtes, - les observations de Me Delvolvé, avocat de M. Y..., de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la Société Taitbout Antibes BV et de Me Choucroy, avocat de la Société S Air Lines, - les conclusions de M. Goulard, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes présentées, d'une part, pour M. Y..., d'autre part, par la SOCIETE JETLINE INC et l'ASSOCIATION JETLINE A.A.A., tendent à l'annulation du même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 2 juillet 1986 : "I- Sont approuvés par la loi les transferts au secteur privé de la propriété : - des entreprises dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social ( ...) - des entreprises qui sont entrées dans le secteur public en application d'une disposition législative. II- Les opérations ayant pour effet de réaliser un transfert du secteur public au secteur privé de propriété d'entreprises autres que celles mentionnées au paragraphe I ci-dessus sont soumises à l'approbation de l'autorité administrative" ; Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la loi du 6 août 1986 : "Les opérations de transfert au secteur privé de la propriété des entreprises mentionnées au premier alinéa du paragraphe II de l'article 7 de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 précitée sont autorisées par décret lorsque les effectifs desdites entreprises augmentés de ceux des filiales dans lesquelles elles détiennent, directement ou indirectement, plus de 50 % du capital social, sont supérieurs à mille personnes au 31 décembre de l'année précédant le transfert ou lorsque le chiffre d'affaires consolidé de ces entreprises et de leurs filiales, telles qu'elles viennent d'être définies, est supérieur à un milliard de francs à la date de clôture précédant le transfert. ( ...) L'autorisation ne peut être donnée qu'au vu d'un dossier comprenant l'évaluation de la valeur de l'entreprise, compte tenu de l'incidence des charges qui, le cas échéant, demeurent pour le secteur public après la cession, ainsi que des actifs apportés éventuellement en échange, par des experts indépendants désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces évaluations sont conduites selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession totale ou partielle d'actifs de sociétés, en tenant compte, selon une pondération appropriée à chaque cas, de la valeur boursière des titres, de la valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de l'existence des filiales et des perspectives d'avenir. L'autorisation ne peut être accordée si le prix d'offre ou le prix de cession est inférieur à la valeur fixée par les experts ( ...). Pour les entreprises dont l'effectif dépasse 2500 personnes ou le chiffre d'affaires 2,5 milliards de francs, compte tenu des règles énoncées au premier alinéa, l'autorisation ne peut être accordée qu'après avis conforme de la commission de la privatisation. Dans ce cas, la valeur mentionnée à l'alinéa précédent est celle fixée par la commission de la privatisation" ; Considérant que l'article 3 de la loi du 6 août 1986 dispose que "l'acte fixant les conditions de l'opération ne peut dater de plus de trente jours après l'avis de la commission", laquelle, en vertu de l'article 1er du décret du 27 avril 1998 susvisé, "prend le nom de commission des participations et des transferts" ; Considérant qu'en application de l'article 2 de la loi du 28 novembre 1995, un certain nombre d'actifs du Crédit Lyonnais ont été transférés dans une société dénommée Consortium de réalisation chargée de les réaliser ; que le Consortium de réalisation a décidé, en 1998, de céder la participation qu'il détenait à ce titre, à hauteur de 99,5 %, dans la société AOM Participations ; que l'effectif de cette société, augmenté de celui des filiales dans lesquelles elle détenait plus de la moitié du capital social, était de 3180 personnes et son chiffre d'affaires consolidé de 3,9 milliards de francs ; qu'il résulte des dispositions précitées que la cession de la participation du Consortium de réalisation dans la société AOM Participations était soumise aux conditions prévues par les articles 3 et 20 de la loi du 6 août 1986 ; Considérant que, saisie une première fois par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'un dossier relatif à l'opération analysée ci-dessus, la commission des participations et des transferts a donné, le 27 avril 1999, un avis favorable à l'achat de la participation du Consortium de réalisation par la société Taitbout Antibes BV, filiale de la société Marine-Wendel, et par la société S Air Lines, filiale de S Air Group, ces deux acheteurs s'engageant à acquitter le prix de 850 millions de francs pour prix des actions détenues par le Consortium de réalisation, à racheter les créances détenues par le Consortium de réalisation sur AOM à leur montant en principal et intérêts au jour de la cession, à remettre une garantie de remboursement à première demande des obligations convertibles émises par AOM Participations et détenues par le Consortium de réalisation, à libérer celui-ci de toutes les garanties accordées aux créanciers d'AOM, enfin à renoncer à toute garantie de passif ; qu'après avoir été saisie une seconde fois en raison de l'expiration, consécutive à la consultation du comité d'entreprise, du délai de trente jours fixé à l'article 3 précité de la loi du 6 août 1986, la commission a donné à nouveau un avis favorable à l'opération le 1er juillet 1999 ; qu'enfin, conformément à cet avis, l'opération a été autorisée par le décret attaqué du 12 juillet 1999 ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des requêtes : Sur le défaut de contreseing : Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution, "les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que ces ministres sont ceux qui sont compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de l'acte en cause ; que l'exécution du décret attaqué ne comportait aucune mesure que dût signer ou contresigner le ministre de l'équipement, des transports et du logement ; qu'ainsi M. Y... n'est pas fondé à soutenir que ce ministre aurait dû contresigner le décret qu'il attaque ; Sur la saisine de la commission des participations et des transferts : Considérant que M. Y... soutient que la commission des participations et des transferts ne pouvait être consultée une seconde fois, et que le décret attaqué ne pouvait être pris, sans qu'ait été recommencée dans son intégralité la procédure de transfert au secteur privé de la participation du Consortium de réalisation dans la société AOM Participations, notamment la sélection des candidats ; qu'il résulte cependant des dispositions ci-dessus rappelées des articles 3 et 20 de la loi du 6 août 1986 que, lorsqu'une opération de transfert au secteur privé entre dans leur champ d'application, il n'appartient au gouvernement ni de prendre l'initiative de la cession ni de sélectionner les acquéreurs, mais seulement de saisir la commission des participations et des transferts d'un dossier comportant une évaluation de l'entreprise à céder puis, conformément à l'avis rendu, d'autoriser, dans un délai inférieur à trente jours, l'opération ; qu'ainsi, en soumettant une première fois un dossier complet à l'examen de la commission, puis en demandant un second avis sur la base du même dossier complété par un rapport d'actualisation, enfin en autorisant par le décret du 12 juillet 1999 l'opération conformément à l'avis rendu le 1er juillet, soit moins de trente jours plus tôt, le gouvernement a respecté l'ensemble des obligations qui lui incombaient ; Considérant que les requérants soutiennent en outre que la valeur de l'entreprise à céder, qui figurait dans le dossier soumis à la commission des participations et des transferts, n'a pas été appréciée par des experts indépendants, contrairement aux exigences prévues par l'article 20 de la loi du 6 août 1986 ; Considérant que les articles 5 et 6 du décret du 24 octobre 1986 susvisé, pris pour l'application des dispositions de l'article 20 de la loi du 6 août 1986, prévoient, sans méconnaître ces dispositions, que les experts "sont choisis par l'entreprise cédante" et que, à l'égard des seuls acheteurs, "ils ne doivent pas être dans une situation pouvant altérer leur indépendance" ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la circonstance que la société Clinvest, qui a évalué la participation détenue par le Consortium de réalisation, était une filiale à 100 % du Crédit Lyonnais, ne saurait être, en tout état de cause, critiquée ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le bureau Véritas s'est borné à réaliser en novembre 1998 une expertise de la valeur vénale des avions de la Compagnie AOM, à la demande de celle-ci et à une date où la procédure d'examen des offres d'achat par le Consortium de réalisation n'était pas achevée ; que son rapport n'a été porté à la connaissance ni du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ni de la commission des participations et des transferts ; que la société Clinvest est ainsi la seule à avoir procédé, en qualité d'expert indépendant, à l'évaluation de l'entreprise cédée ; qu'à cette fin, elle a, conformément aux prévisions de l'article 20 de la loi du 6 août 1986, mis en oeuvre différentes méthodes qui, pour plusieurs d'entre elles, n'exigeaient aucune référence à l'évaluation réalisée par le bureau Véritas ; qu'il résulte de l'ensemble de ces éléments que l'existence de liens capitalistiques entre le bureau Véritas et la société Marine-Wendel n'a pas, en l'espèce, entaché d'irrégularité la saisine de la commission des participations et des transferts ni, par suite, affecté la légalité du décret attaqué ; Considérant, par ailleurs, que si les requérants soutiennent que la commission des participations et des transferts se serait prononcée sur la base d'un dossier fictif et aurait, pour ce motif, rendu un avis irrégulier, dès lors que la société Marine-Wendel aurait eu en réalité pour intention d'acquérir provisoirement une partie des actions cédées avant de les vendre à la société S Air Group, à seule fin de contourner les obligations prévues par le droit communautaire et par le droit interne en ce qui concerne les licences et autorisations d'exploitation accordées aux entreprises de transport aérien, un tel moyen est en tout état de cause inopérant, dès lors qu'en application des dispositions rappelées ci-dessus de la loi du 6 août 1986, il n'appartient à la commission des participations et des transferts ni de choisir l'acquéreur de l'entreprise cédée, ni de veiller au respect de la réglementation relative aux licences ou autorisations d'exploitation ; Sur les conditions dans lesquelles la commission des participations et des transferts a rendu son avis du 1er juillet 1999 : Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, les membres de la commission des participations et des transferts se sont prononcés une première fois par un avis du 27 avril 1999, dans des conditions dont il n'est pas contesté qu'elles leur ont permis de prendre, conformément notamment aux garanties prévues par les dispositions de l'article 11 du décret susvisé du 28 novembre 1983, une pleine connaissance du dossier de l'opération en cause ; que la circonstance que, saisie à nouveau par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à la suite, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, de l'expiration, consécutive à la consultation du comité d'entreprise, du délai de trente jours fixé à l'article 3 précité de la loi du 6 août 1986, la commission, au vu du même dossier actualisé par un rapport de la société Clinvest qui affirmait, ainsi qu'il sera dit, qu'aucun changement susceptible de modifier la valorisation de l'entreprise cédée n'était intervenue, a émis un second avis le jour même de sa saisine, ne saurait être regardée comme constituant un vice de procédure de nature à entacher, en particulier au regard des garanties prévues par le décret du 28 novembre 1983, la régularité de sa consultation ; Considérant que, si M. Y... soutient que la commission s'est réunie dans une formation irrégulière, il n'apporte en tout état de cause à l'appui de ce moyen aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant enfin qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la commission d'entendre les actionnaires minoritaires avant de rendre son avis ; Sur la motivation de l'avis du 1er juillet 1999 : Considérant que, si la commission des participations et des transferts est tenue, eu égard à sa nature, à sa composition et à ses attributions de motiver les avis qu'elle rend, le moyen tiré du défaut de motivation de l'avis du 1er juillet 1999 ne saurait être retenu dès lors qu'à cet avis est annexé celui du 27 avril 1999 qui expose avec précision tous les motifs sur lesquels s'est fondée la commission ; Sur l'évaluation de la société cédée : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes mêmes de l'avis rendu le 27 avril 1999, lequel a été, ainsi qu'il a été dit, annexé à l'avis en date du 1er juillet 1999, que la commission des participations et des transferts ne s'est pas bornée à entériner l'évaluation de la participation cédée qui figurait dans le dossier qui lui était soumis mais qu'elle a procédé à une analyse des caractéristiques de l'entreprise et des différents aspects de l'opération de transfert ; qu'elle n'a ainsi pas méconnu l'étendue de la compétence que lui a confiée l'article 20 précité de la loi du 6 août 1986 ; Considérant, en deuxième lieu, que, pour fixer la valeur de la participation cédée et rendre son avis sur l'opération projetée, la commission a pris en compte les actifs détenus et les engagements souscrits par les différentes filiales spécialisées que, sans méconnaître la loi du 28 novembre 1995 susvisée, le Consortium de réalisation a mises en place ; qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, elle a notamment apprécié les conditions dans lesquelles les acquéreurs s'engageaient à racheter des créances détenues par CDR Entreprises et CDR Créances, à reprendre les garanties accordées par CDR Finance et à garantir le remboursement d'obligations convertibles détenues par CDR Entreprises ; qu'elle s'est ainsi conformée à l'obligation, prévue par l'article 20 de la loi du 6 août 1986, de tenir compte "de l'incidence des charges qui, le cas échéant, demeurent pour le secteur public, après la cession" ; qu'elle n'a dès lors commis aucune erreur de droit sur ce point ; Considérant, en troisième lieu, que c'est également à bon droit que la commission, pour apprécier, comme elle y était tenue en application des dispositions précitées, la valeur des actifs et les perspectives de développement d'une compagnie aérienne comme AOM, a pris en compte l'importance des créneaux horaires qui lui étaient attribués ; Considérant, en quatrième lieu, que l'avis en date du 1er juillet 1999 précise que la commission a vérifié que les conditions de l'opération étaient identiques à celles sur lesquelles elle avait rendu son avis du 27 avril ; que les requérants ne démontrent pas qu'il n'en ait pas été ainsi ; qu'en particulier, ils n'établissent pas que la commission aurait méconnu des faits comme la signature d'un accord de coopération avec d'autres compagnies et l'ouverture d'une liaison Orly-Zurich, tous deux intervenus au demeurant dès 1998, ou encore comme la publication, intervenue après le premier avis de la commission, des comptes définitifs de l'exercice 1998 qui faisaient état d'une progression de 14 % du chiffre d'affaires d'AOM, ou comme la mise en service, au printemps 1999, de trois nouveaux Airbus, ni ne démontrent comment cette prétendue méconnaissance aurait conduit la commission à sous-évaluer l'entreprise cédée ; Considérant en cinquième lieu que, si M. Y... soutient que la commission a méconnu le fait que la participation d'AOM Participations dans AOM Minerve aurait été constituée illégalement en 1991 et que différentes opérations auraient été réalisées, entre 1994 et 1998, par AOM Minerve et par AOM Finance, elle aussi filiale d'AOM Participations, dans des conditions qu'il qualifie d'aventureuses ou de frauduleuses, un tel moyen est en tout état de cause inopérant, dès lors que, s'il appartenait à la commission de constater l'incidence éventuelle des faits allégués sur la valeur de la participation du Consortium de réalisation dans AOM Participations, il ne lui revenait pas de porter sur eux une appréciation ; Considérant, en sixième lieu, que M. Y... ne démontre pas que le montant de 850 millions de francs retenu pour prix des actions mises en vente serait insuffisant en se bornant à soutenir que l'actif net d'AOM Minerve, filiale à 99,8 % d'AOM Participations, était supérieur à 1100 millions de francs à la fin de l'année 1997, dès lors que, comme il a été dit, la commission a pris en compte à bon droit d'autres charges supportées par les acquéreurs pour la réalisation de l'opération ; Considérant, en septième lieu, que, si M. Y... soutient que la commission aurait dû prendre en compte le fait que certains des cautionnements accordés par le Consortium de réalisation à AOM et rachetés par les acquéreurs devaient leur être à bref délai restitués, il n'apporte à l'appui de ce moyen aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en huitième lieu, qu'il en est, en tout état de cause, de même du moyen tiré de ce que les engagements pris par les acquéreurs seraient de nature à nuire aux intérêts de l'entreprise cédée et à ceux de ses actionnaires minoritaires ; Sur les moyens relatifs à un détournement de pouvoir et à la carence des pouvoirs publics : Considérant que les requérants soutiennent que la procédure de transfert au secteur privé de la participation du Consortium de réalisation dans AOM Participations a été conduite avec une rapidité excessive à seule fin d'écarter la candidature de la SOCIETE JETLINE-INC et de favoriser les deux acquéreurs retenus ; que toutefois le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi ; Considérant que M. Y... soutient par ailleurs que, dès lors que la société Marine-Wendel avait fait connaître son intention de se substituer la société Taitbout Antibes BV pour l'achat d'une partie des actions cédées, le Premier ministre ne pouvait autoriser l'opération de transfert litigieuse sans entacher sa décision de détournement de pouvoir et qu'il aurait dû, en application de l'article 10-I de la loi du 6 août 1986, décider l'attribution d'une action spécifique à l'Etat en vue de protéger les intérêts nationaux ; que le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi ; que le moyen tiré de la carence dont aurait faire preuve le Premier ministre ne saurait en tout état de cause être utilement invoqué, dès lors que les dispositions de l'article 10-I de la loi du 6 août 1986 ne sont applicables qu'aux "entreprises mentionnées à l'article 2 de la loi de privatisation n° 93-923 du 19 juillet 1993" et que la compagnie AOM n'est pas au nombre de ces entreprises ; Sur les conclusions de la société Taitbout Antibes BV relatives aux frais exposés par elle et non compris dans les dépens : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner M. Y... d'une part, la SOCIETE JETLINE-INC et l'ASSOCIATION JETLINE A.A.A. d'autre part, à verser à la société Taitbout Antibes BV la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : Les requêtes de M. Y..., de la SOCIETE JETLINE-INC et de l'ASSOCIATION JETLINE A.A.A. sont rejetées.Article 2 : Les conclusions de la société Taitbout Antibes BV relatives aux frais exposés par elle et non compris dans les dépens sont rejetées.Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Claude Y..., à la SOCIETE JETLINE-INC, à l'ASSOCIATION JETLINE A.A.A., à la société Airlines, à la société Taitbout Antibes BV et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.