CAA de NANTES, 5ème chambre, 31/01/2023, 22NT00065, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-31
Numéro : 22NT00065
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SCP ALEO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision par laquelle le maire de Saint-Gildas-de-Rhuys (Morbihan) a implicitement rejeté la demande tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 26 septembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme, ainsi que l'abrogation de cette délibération. Par un jugement n° 2000013 du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 janvier et 18 mai 2022, Mme C..., représentée par Me Leraisnable, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 9 novembre 2021 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Saint-Gildas-de-Rhuys a implicitement rejeté la demande d'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal de l'abrogation de la délibération du 26 septembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme, en tant qu'il classe les parcelles cadastrées à la section A sous les n°s 312 et 313 en zone 3 AU ; 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys de procéder à l'abrogation du plan local d'urbanisme approuvé le 26 septembre 2013, en tant qu'il classe les parcelles cadastrées à la section A sous les n°s 312 et 313 en zone 3 AU, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il n'est pas établi qu'il comporterait l'ensemble des signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - la décision portant rejet de la demande d'abrogation a été prise par une autorité incompétente ; - le règlement du plan local d'urbanisme n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et développement durables ; - le classement des parcelles cadastrées section A nos 312 et 313 en zone 3AU est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense enregistrés les 12 avril et 1er juin 2022 (ce dernier non communiqué), la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, représentée par Me Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme C... le versement de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance ne peut être accueillie en raison de l'autorité de la chose jugée qui s'attache au jugement n°1401275 du tribunal administratif de Rennes du 11 mars 2016 ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme. - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les observations de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Le Pallabre, représentant Mme C..., et de Me Hauuy, représentant la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... est propriétaire de deux parcelles cadastrées à la section A sous les nos 312 et 313 situées lieudit " La Saline " sur le territoire de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys (Morbihan). Ces terrains sont classés au plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Gildas-de-Rhuys, approuvé par une délibération du conseil municipal du 26 septembre 2013, en zone 3AU, soit une zone destinée par le PLU à être ouverte à l'urbanisation à long terme. Par une lettre en date du 5 septembre 2019, Mme C... a présenté au maire de Saint-Gildas-de-Rhuys une demande tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de ce classement des parcelles A n°s 312 et 313. Mme C... relève appel du jugement du 9 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande tendant à l'annulation du rejet opposé par le maire de Saint-Gildas-de-Rhuys à cette demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ". Il ressort des pièces de la procédure que la minute du jugement attaqué comporte l'ensemble des signatures requises par les dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de ce que ce jugement serait entaché d'une irrégularité, faute pour la minute d'être revêtue des signatures du président, du rapporteur et du greffier, doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 4. Il résulte du point 3 que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / Le dossier soumis à l'enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l'abrogation projetée. ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées que, si le conseil municipal de la commune est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme d'une commune pour laquelle l'établissement exerce la compétence en matière d'urbanisme, c'est au maire de cette commune qu'il revient d'inscrire ou de décider de ne pas inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. 6. Il résulte des développements qui précèdent que le moyen tiré de ce que le maire de Saint-Gildas-de-Rhuys n'était pas compétent pour opposer un refus à la demande de Mme C... tendant à ce que soit inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du plan local d'urbanisme communal, en ce qu'il classe les parcelles cadastrées à la section A sous les n°s 312 et 313 en zone 3 AU, doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 9. La requérante soutient que la délibération du 26 septembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Saint-Gildas-de-Rhuys a approuvé le classement des parcelles A n°S 312 et 313 en zone 3 AU, est incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme en litige, lequel fixe notamment pour objectif de " mettre en place une politique de gestion du foncier correspondant à ses besoins : il s'agit de contenir l'essentiel du développement urbain au sein des limites actuelles de l'agglomération et de limiter l'urbanisation à la frange littorale ". Toutefois, cette volonté n'implique pas que les auteurs du plan local d'urbanisme aient souhaité densifier à court ou à moyen terme le secteur de " La Saline ", situé à plus de deux kilomètres du centre bourg de Saint-Gildas-de-Rhuys, et au sein duquel se situent les parcelles de Mme C..., dès lors que le PADD du plan local d'urbanisme fixe par ailleurs " des limites géographiques et temporelles à l'urbanisation " pour " contenir l'essentiel du développement urbain au sein des limites actuelles de l'agglomération " et prévoit l'ouverture à l'urbanisation à court ou moyen terme des terrains situés à proximité immédiate du centre-bourg et à long terme pour ceux situés dans les zones périphériques constituant " des réserves foncières pour l'avenir ". Par ailleurs, si le PADD du plan local d'urbanisme contesté prévoit la possibilité de procéder à des substitutions de zones 3AU par des zones 1AU, cette faculté n'est ouverte que pour répondre à des situations particulières de spéculation foncière et nécessite une modification du plan local d'urbanisme, ainsi que l'institution d'une orientation d'aménagement et de programmation. Dans ces conditions, et alors que les parcelles A n°s 312 et 313 peuvent être regardées comme situées au sein d'une " zone périphérique ", au sens du document local d'urbanisme, leur classement en zone 3AU n'apparaît pas de nature à compromettre les objectifs fixés par le PADD du plan local d'urbanisme. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone à urbaniser, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-20 précité du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent ouvrir pour l'avenir à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. En l'espèce, et ainsi qu'il a été dit au point 9, il ressort des pièces du dossier, et notamment du PADD et du rapport de présentation, que les auteurs du PLU contesté ont souhaité développer l'urbanisation en priorité autour du centre-bourg, pour éviter l'éparpillement urbain, et constituer des réserves foncières pour l'avenir au sein des quartiers périphériques. Le rapport de présentation du PLU contesté mentionne que les zones 3AU correspondent aux secteurs à caractère naturel et/ou aux secteurs non bâtis du tissu urbain de la commune destinée à être ouverts à l'urbanisation à long terme. 13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses appartenant à Mme C... se situent à environ 2 kilomètres du centre bourg de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, et appartiennent à une unité foncière s'ouvrant au sud sur de vastes espaces naturels non bâtis, classés en zone naturelle. Les circonstances que plusieurs constructions auraient été édifiées à l'est et au sud-est des terrains appartenant à la requérante, et que ceux-ci seraient desservis par les réseaux publics, n'impliquent pas, à elles seules, le classement des parcelles en zone urbaine, ou à urbaniser à court ou à moyen terme. La circonstance que la commune pourrait, à l'heure actuelle, légalement retenir un autre classement, ne peut être utilement invoquée à l'encontre de la décision contestée. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les voies publiques de circulation et le réseau d'assainissement des eaux pluviales et d'électricité auraient, au regard de la situation actuelle, une capacité suffisante pour desservir des constructions supplémentaires dans l'ensemble du secteur. La requérante n'établit ni même n'allègue que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement, auraient défini les conditions d'aménagement et d'équipement de ce même secteur. Dans ces conditions, en refusant d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du classement en zone 3 AU des parcelles A n°s 312 et 313, ainsi que la révision de ce classement, le maire de de Saint-Gildas-de-Rhuys n'a commis ni erreur manifeste d'appréciation ni erreur de droit au regard des dispositions précitées de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme. 14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de chose jugée opposée par la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique le prononcé d'aucune mesure d'injonction. Sur les frais liés au litige : 16. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, qui n'a pas la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par Mme C... et non compris dans les dépens. 17. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... le versement à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys d'une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C... versera à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys. Délibéré après l'audience du 13 janvier 2023, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 janvier 2023. Le rapporteur, A. A...Le président, J. FRANCFORT La greffière, H. EL HAMIANI La République mande et ordonne au préfet du Morbihan, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT00065