Cour administrative d'appel de Lyon, Plénière, du 16 juillet 1999, 98LY01475, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Lyon
Formation : PLENIERE
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1999-07-16
Numéro : 98LY01475
Président : M. Guihal
Rapporteur : M. Quencez
Commissaire du gouvernement : M. Veslin

Vu, enregistrée le 7 août 1998, la requête présentée pour l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME-NATURE-ENVIRONNEMENT dont le siège social est ... représentée par sa présidente ; L'association PUY-DE-DOME-NATURE-ENVIRONNEMENT demande à la cour : 1) d'annuler un jugement n 971073 du tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND en date du 9 juin 1998 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 juin 1997 par lequel le Préfet de la REGION AUVERGNE a autorisé la création d'une unité touristique nouvelle (UTN) sur la COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES en vue de l'implantation du Centre Européen du Volcanisme (CEV) ; 2) d'annuler l'arrêté préfectoral du 16 juin 1997 ; 3) de condamner l'Etat au paiement d'une somme au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu, enregistré le 23 novembre 1998, le mémoire présenté pour la COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES, représentée par son maire en exercice, par M.DEVES avocat ; La COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES demande à la cour : 1) de rejeter la requête présentée par l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME-NATURE-ENVIRONNEMENT ; 2) de condamner cette association au paiement d'une somme de 25.000F en application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu, enregistré le 21 avril 1999, le mémoire présenté par le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT ; Le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT demande à la cour de rejeter la requête de l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME-NATURE-ENVIRONNEMENT ; Vu, enregistré le 26 avril 1999, le mémoire présenté pour la REGION AUVERGNE par Me COSSA ; La région Auvergne demande à la cour : 1) de rejeter la requête de l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME-NATURE-ENVIRONNEMENT ; 2) de condamner l'association appelante à lui verser la somme de 30.000F en application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 juin 1999 : - le rapport de M. QUENCEZ, premier conseiller, - les observations de Mme X..., représentant l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME-NATURE-ENVIRONNEMENT, de Me COSSA, avocat de la REGION AUVERGNE et de Me COSSA, substituant Me DEVES, avocat de la COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES ; - et les conclusions de M. VESLIN, commissaire du gouvernement ; Considérant que l'association PUY de DOME NATURE ENVIRONNEMENT demande à la cour d'annuler un jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 juin 1997 par lequel le préfet de la région Auvergne a, à la demande de la commune de SAINT-OURS- LES-ROCHES, autorisé la création d'une unité touristique nouvelle sur la commune de Saint Ours les Roches ; Sur la légalité externe de l'arrêté préfectoral : Considérant qu'aux termes de l'article R.145-2 du code de l'urbanisme relatif à la procédure de création d'une unité touristique nouvelle : "La demande est accompagnée d'un dossier constitué par un rapport et ses documents graphiques décrivant : 1° L'état du site et de son environnement, celui du bâti, des infrastructures et des équipements touristiques existants avec leurs conditions de fréquentation ainsi que les principales caractéristiques de l'économie locale ; 2° Les caractéristiques principales du projet et, notamment, de la demande à satisfaire, des produits touristiques visés, des modes d'exploitation et de promotion des hébergements et des équipements touristiques ; 3° Des risques naturels auxquels le projet peut être exposé ainsi que des mesures nécessaires pour en assurer la prévention ; 4° Les effets prévisibles du projet sur l'économie agricole, les peuplements forestiers et l'environnement ainsi que les mesures de protection et de réhabilitation à prévoir et l'estimation de leur coût ; 5° Les conditions générales de l'équilibre économique et financier du projet " ; Considérant que le code de l'urbanisme n'impose pas la présence dans le dossier de demande d'autorisation d'unité touristique nouvelle d'une étude d'impact conforme aux dispositions du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; qu'il suit de là que les moyens présentés par l'association PUY DE DOME NATURE ENVIRONNEMENT relatifs à la régularité du dossier de la demande ne doivent être appréciés qu'au regard des dispositions précitées de l'article R.145-2 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne l'état du site et son environnement : Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des pièces du dossier que l'étude d'impact jointe au dossier de présentation analyse sur trois pages la flore existante, sur deux pages l'état de la faune et enfin indique la liste des oiseaux qui ont été recensés dans la zone naturelle d'intérêt écologique floristique et faunistique (ZNIEFF) située à proximité immédiate du site de l'unité touristique nouvelle ; Considérant, en second lieu, que le dossier d'autorisation au paragraphe 1.5.1 dans le cadre de l'examen des sites touristiques existants indique, au nombre de ceux-ci, le Puy de Lemptégy, qu'il décrit et analyse les possibilités de synergie entre ce site situé de l'autre côté de la route départementale 941 B et le centre européen du volcanisme ; que, par ailleurs, les montages photographiques et cartes produits et l'examen des grandes unités paysagères au paragraphe 1.9 de ce même rapport décrivent l'environnement du site et en particulier les volcans proches ; qu il s'en suit que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le dossier de présentation n'aurait qu'insuffisamment décrit l'état du site et de son environnement ; En ce qui concerne les caractéristiques du projet et les équipements touristiques : Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le projet de construction de deux bassins sons et lumières a été abandonné avant le dépôt de la demande d'autorisation ; qu'ainsi, et en tout état de cause, la circonstance que ce projet n'ait pas figuré dans le dossier de demande est sans incidence sur sa légalité ; Considérant, en deuxième lieu, que "l'étude d impact" jointe au dossier de la demande indique notamment dans le cadre de l'analyse de l'insertion du projet dans le site, paragraphe 7.7.2., que depuis les sommets environnants, le double cône couvert à l'extérieur de basalte sera visible ; qu'au stade de l'autorisation d'unité touristique nouvelle, la circonstance que les montages photographiques figurant au dossier n'aient pas fait état de l'existence des miroirs tapissant ces cônes est, dès lors qu il ne s'agit pas d'une caractéristique principale du projet, sans incidence sur la légalité de l'autorisation ; Considérant, en troisième lieu, que les plans produits dans le cadre de la demande d'autorisation décrivent l'emplacement des parkings et du cheminement des visiteurs et que le dossier indique les mesures prises en vue de favoriser leur insertion dans le site en prévoyant en particulier une couverture boisée ; qu'il ne ressort pas du dossier qu'il y soit prévu d'y implanter une hélistation ; qu'enfin la circonstance que le dossier photographique ne décrive pas les aménagements prévus concernant le bâtiment des chauffeurs de bus, ou les pancartes annonçant l'arrivée dans le parc n'est, en raison de leur caractère secondaire, pas de nature à affecter la légalité de l'autorisation ; Considérant, en quatrième lieu, que l'article R.145-2 précité impose seulement que le dossier de présentation décrive les infrastructures existantes et non qu'il définisse avec précision les aménagements routiers et ferrés induits par le projet ; qu'ainsi et en tout état de cause, l'association requérante n'est pas fondée à critiquer le dossier présenté au préfet, qui analyse les infrastructures routières et ferrées existantes en affirmant qu'elles sont suffisantes pour répondre aux besoins, pour n'avoir pas pris en compte des projets routiers ou ferrés futurs qui n'en sont d'ailleurs aujourd hui encore qu'au stade d'études ; En ce qui concerne la prise en compte de risques naturels : Considérant qu'en annexe à "l'étude d'impact" est jointe une étude hydrogéologique de cinquante pages réalisée par le laboratoire régional des ponts et chaussées portant sur le site du centre européen du volcanisme ; que le rapport de présentation parle à plusieurs reprises du risque sismique en en analysant les composantes principales et, rappelant que la zone est classée en zone Ib par un décret du 14 mai 1991, prévoit que les nouvelles études architecturales devront prendre en compte les conditions sismiques du secteur ; qu'ainsi, la circonstance que les travaux de construction ont permis de découvrir qu'une des failles recensée dans le dossier traversait le site d implantation du centre européen du volcanisme ne permet pas de regarder le dossier de demande, qui en faisait état, comme n'ayant pas décrit les risques naturels auquel le projet pouvait être exposé ; En ce qui concerne les effets prévisibles du projet sur l'environnement, sur les peuplements forestiers et la ressource en eau : Considérant, en premier lieu, que "l'étude d'impact" analyse l'impact du projet avec ses effets temporaires pendant la durée des travaux et permanents après ceux-ci, et les mesures d'accompagnement qui sont nécessaires pour tenir compte de la sensibilité des lieux ; que, par ailleurs, ce dossier comporte une estimation financière du coût des mesures compensatoires dont il ne résulte pas des pièces du dossier qu'elle soit erronée ; Considérant, en deuxième lieu, qu'une étude hydrogéologique complète du site est jointe à "l'étude d'impact" et que cette dernière étude indique les mesures à prendre pour éviter la pollution de la nappe d'eau souterraine située sous le site ; que la circonstance qu'au cours des travaux postérieurement à la délivrance de l'autorisation préfectorale quelques incidents concernant les mesures prises pour éviter les pollutions accidentelles ont été recensés par le comité chargé du suivi du chantier, ne permet pas de regarder le dossier de demande comme ayant insuffisamment analysé les risques sur la ressource en eau ; que, par ailleurs, le dossier indique l'effet des travaux sur les peuplements forestiers existants ; Considérant, en troisième lieu, que le dossier de demande, et en particulier "l'étude d'impact" produite, prend en compte le danger tenant à l'augmentation de la fréquentation des sites périphériques du centre européen du volcanisme ; que, s'il y est jugé nécessaire d'élaborer un schéma cohérent de développement et de mettre en oeuvre de nombreux aménagements pour informer et canaliser les promeneurs, il ne peut pas être reproché à la COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES qui demandait l'autorisation, de ne pas avoir prévu des mesures spécifiques et précises en dehors du site du centre européen du volcanisme et notamment dans la zone des Puys dès lors que les mesures à prendre relèvent dans ces secteurs d'autres autorités que celles de la commune ; Considérant, en quatrième lieu, que si l'association requérante soutient que le dossier n'est pas conforme à la loi du 31 décembre 1992 cette loi n'impose pas, qu'à l'occasion de l'examen d'une autorisation d'unité touristique nouvelle, une étude précise soit faite sur le bruit que pourrait générer des spectacles nocturnes éventuellement organisés à l'intérieur du site ; Sur les conditions générales de l'équilibre économique et financier : Considérant qu'à la page 163 du dossier d'autorisation sont analysés les différents comptes d'exploitation prévisionnels du projet prenant en compte les charges d'amortissement supportées par la région ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION PUY-DE-DONE NATURE ENVIRONNEMENT n'est pas fondée à soutenir que le dossier de demande ne répondait pas aux exigences de l'article R.145-2 précité ; Sur la légalité interne de l'arrêté préfectoral : Considérant en premier lieu qu'aux termes de l'article L.145-9 du code de l urbanisme : Est considérée comme unité touristique nouvelle toute opération de développement touristique en zone de montagne ayant pour objet ou pour effet : - soit de créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique dans un site encore vierge de tout équipement, aménagement ou construction ; - soit de créer une urbanisation ,un équipement ou un aménagement touristique en discontinuité avec les urbanisations, aménagements ou équipements existants lorsque cela entraîne une modification substantielle de l'économie locale, les paysages ou les équilibres naturels montagnards ; - soit d'entraîner, en une ou plusieurs tranches une augmentation de la capacité d'hébergement touristique de plus de 8.000 mètres carrés de surface de plancher ( ....) Une unité touristique nouvelle ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un plan d occupation des sols opposable aux tiers ( ...). ; qu'aux termes de l'article L.145-10 du même code : A l'exception du III de l'article L.145-3, les dispositions de la section première du présent chapitre et les dispositions du chapitre II du titre III de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 sont applicables aux unités touristiques nouvelles." ; qu'enfin aux termes de l'article L.145-3-III sous réserve de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées ,l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants sauf si le respect des dispositions prévues aux I et II ci-dessus ou la protection des risques naturels imposent la délimitation de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement." ; Considérant qu'il résulte des articles L.145-9 et L.145-10 précités que les unités touristiques nouvelles ont pour objet, notamment, comme en l'espèce, de créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique dans un site vierge ou situé en discontinuité avec tout équipement, aménagement ou construction, création qui est normalement prohibée en particulier par l'article L.145-3-III que le plan d occupation des sols doit respecter ; qu il suit de là que, sauf dans les cas des exceptions prévues à l'article L.145-3-III, lorsqu'un projet entre dans le champ d'application de l'article L.145-9 et qu'il vise à créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique, il doit normalement d abord être autorisé dans le cadre de la législation applicable aux unités touristiques nouvelles puis ensuite être intégré dans le plan d'occupation des sols, ces deux opérations pouvant d'ailleurs être conduites concomitamment ; qu'ainsi, en ayant décidé qu'une unité touristique nouvelle ne pouvait être réalisée que dans une commune disposant d'un plan d occupation des sols opposable aux tiers, la loi impose seulement qu'à la date de l'autorisation préfectorale, il existe un plan d occupation des sols opposable aux tiers qui pourra intégrer l'urbanisation, l'équipement ou l'aménagement autorisé par le préfet dans le cadre de la procédure d'unité touristique nouvelle ; qu'aucune autre disposition législative ou réglementaire et notamment l'article R.123-31 du code de l'urbanisme ne prévoit la conformité ou la compatibilité de cette autorisation, à la date de sa délivrance, avec le plan d'occupation des sols applicable ; que l'annulation prononcée ce jour par la cour de la délibération du conseil municipal de la COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES du 27 mars 1997 en tant qu'elle concerne la zone NDa siège du centre européen du volcanisme, l'annulation par le tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND par un jugement du 13 mars 1997 de la modification n 2 du plan d'occupation des sols approuvée par une délibération du 6 octobre 1995 et de la déclaration d'illégalité, à la même date par ce même tribunal de la modification n 1 du plan d'occupation approuvée par une délibération du 4 mars 1994 ont eu pour effet, en application de l'article L.125-5 du code de l'urbanisme, de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols approuvé par la délibération du 17 mai 1991 ; qu'ainsi, dès lors qu'il existait un plan opposable aux tiers à la date de l arrêté préfectoral approuvant la création de l'unité touristique nouvelle, la circonstance que le règlement du plan d'occupation des sols approuvé le 17 mai 1991, ne permettait pas les constructions et aménagements de la nature de ceux approuvés par cet arrêté est sans incidence sur la légalité de l arrêté préfectoral autorisant la création de l'unité touristique nouvelle ; Considérant en second lieu qu'aux termes de l article L.145-3-IV du code de l'urbanisme : le développement touristique et, en particulier, la création d'une unité touristique nouvelle doivent prendre en compte les communautés d'intérêts des collectivités locales concernées et contribuer à l'équilibre des activités économiques et de loisirs, notamment en favorisant l'utilisation rationnelle du patrimoine bâti existant et des formules de gestion locative pour les constructions nouvelles. Leur localisation, leur conception doivent respecter la qualité des sites et des grands équilibres naturels. ; Considérant que le site qui doit accueillir cette unité touristique nouvelle est un ancien dépôt de munitions clôturé ; que le projet autorisé par le préfet qui porte sur une opération de 16.000m2, prévoit que le centre européen du volcanisme sera en grande partie enterré ou semi enterré et que les parkings seront cachés par des arbres permettant de trouver une continuité avec la végétation du Puy de Côme ; que si ce projet prévoit qu'il attirera, dans la zone des Puys déjà très fréquentée, un nouveau et nombreux public, il ne résulte pas du dossier que, eu égard notamment aux capacités d'accueil de ce public à l'intérieur du centre, et de la surfréquentation déjà constatée de certains sites proches, cet afflux modifiera les grands équilibres naturels à l'extérieur du centre ; qu'ainsi, compte tenu de sa situation qui n'affecte qu'une très faible partie de la zone des Puys et du parti adopté en ce qui concerne la construction du centre et de la faiblesse des déboisements, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de l'unité touristique apportera à la qualité du site et aux grands équilibres naturels des atteintes de nature à la faire regarder comme contraire aux dispositions de l'article L.145-3-IV du code de l'urbanisme précité ; Sur les conclusions tendant à l''pplication des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que l'Etat n'est pas la partie perdante dans la présente instance ; que l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME NATURE ENVIRONNEMENT n'est en conséquence pas fondée à demander sur le fondement des dispositions de l'article L.8-1 sa condamnation à lui rembourser les frais qu'elle aurait exposés et non compris dans les dépens ; Considérant que la commune de SAINT-OURS-LES-ROCHE et la REGION AUVERGNE sont intervenues dans la présente instance à la demande de la cour ; que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner l association PUY-DE-DOME NATURE ENVIRONNEMENT à leur payer à chacune la somme de 3.000F sur le fondement des dispositions de l'article L.8-1 ;Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION PUY-DE-DOME NATURE ENVIRONNEMENT est rejetée.Article 2 : L'ASSOCIATION PUY-DE-DOME NATURE ENVIRONNEMENT est condamnée à payer la somme de 3.000F à la REGION AUVERGNE et la même somme à la COMMUNE DE SAINT-OURS-LES-ROCHES.