CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 15/06/2023, 20TL03569, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-15
Numéro : 20TL03569
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association S.A.G.N.E a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la la délibération du 23 octobre 2018 par laquelle le conseil municipal de Gruissan a approuvé la quatrième modification du plan local d'urbanisme, ensemble la décision du 12 décembre 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1900787 du 15 juillet 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 15 septembre 2020 et le 12 mai 2021 au greffe de la cour administrative de Marseille sous le numéro 20MA03569, puis au greffe de la cour administrative de Toulouse sous le numéro 20TL03569, l'association S.A.G.N.E, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 23 octobre 2018 et la décision du 12 décembre 2018 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Gruissan le paiement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le maire et la commune de Gruissan étaient incompétents, en raison du transfert de la compétence en matière de documents d'urbanisme, en vertu de l'article L. 153-37 du code de l'urbanisme, au président du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne pour initier la procédure de modification du plan local d'urbanisme ; - il n'apparaît pas que les conseillers municipaux aient été convoqués dans les formes prévues par les articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; ces manquements privent les administrés d'une garantie et ont pu influencer le sens de la délibération ; - il n'apparaît pas que l'intégralité des avis des personnes publiques associées figurait au dossier soumis à l'enquête publique en méconnaissance de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ; - les modifications envisagées, qui incluent la réduction d'une protection prévue au 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, auraient dû conduire à une révision et non à une modification du plan local d'urbanisme ; - la délibération est entachée d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation dans la délimitation des espaces proches du rivage, en méconnaissance de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme et des critères jurisprudentiels dégagés pour identifier ces espaces, s'agissant de la zone de Sagne, du secteur de la Planasse et de Mateille plaisance. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2021, la commune de Gruissan, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association S.A.G.N.E une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par l'association S.A.G.N.E ne sont pas fondés. La clôture d'instruction a été fixée au 26 janvier 2022 par une ordonnance en date du même jour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Sire représentant l'association S.A.G.N.E ; - et les observations de Me Senanedsch représentant la commune de Gruissan. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération n° 2018-86 du 23 octobre 2018, le conseil municipal de Gruissan (Aude) a adopté la quatrième modification de son plan local d'urbanisme, ayant pour objet la délimitation des espaces proches du rivage. L'association S.A.G.N.E relève appel du jugement n°1900787 du 15 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la compétence de la commune de Gruissan : 2. Aux termes du point I de l'article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové : " La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. (...) ". 3. L'association appelante se borne à reprendre en appel le moyen tiré de l'incompétence matérielle de la commune de Gruissan pour adopter la délibération en litige, sans invoquer d'éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l'argumentation développée en première instance, et sans critiquer utilement la réponse qui a été apportée par le tribunal administratif sur ce point. Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 3 du jugement attaqué. En ce qui concerne la convocation et l'information des membres du conseil municipal : 4. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ". 5. L'association appelante reprend en appel, sans développer d'élément nouveau et sans davantage étayer ses allégations, les vices de procédure tirés de l'absence de convocation régulière des élus municipaux et de l'absence d'envoi d'une note de synthèse suffisante en vue de la séance du 23 octobre 2018, au cours de laquelle le conseil municipal de Gruissan a approuvé la quatrième modification du plan local d'urbanisme. A cet égard, les allégations réitérées de l'association appelante, à qui il appartient d'apporter un commencement de preuve au soutien de ses moyens, ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui font foi jusqu'à preuve contraire. Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 6 du jugement attaqué. En ce qui concerne la régularité de la procédure d'enquête publique : 6. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. (...) ". L'association appelante réitère en appel, sans y ajouter de nouveau développement, le vice de procédure tiré de l'absence de l'intégralité des avis des personnes publiques associées dans le dossier soumis à enquête publique en méconnaissance de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 7 du jugement attaqué. En ce qui concerne le recours à la procédure de modification du plan local d'urbanisme de la commune de Gruissan : 7. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / (...) 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. (...) ". Selon les dispositions de l'article L. 153-36 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions ". 8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de présentation de la modification n° 4 du plan local d'urbanisme de la commune de Gruissan et de l'avis de l'autorité environnementale du 4 avril 2018, que les auteurs ont entendu fixer la délimitation des espaces proches du rivage en réduisant les possibilités de construction dans des espaces présentant de forts enjeux du point de vue de la biodiversité, des milieux naturels et du paysage. Par suite, en l'absence d'ouverture à l'urbanisation et de consommation d'espaces naturels, et alors qu'il n'est pas établi que ces aménagements réglementaires apportés au plan local d'urbanisme sont susceptibles de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturel, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la commune a méconnu les dispositions précitées du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, en recourant à la procédure de modification du plan local d'urbanisme alors que la procédure de révision s'imposait. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation entachant la délimitation des espaces proches du rivage : 9. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. (...) ". L'article L. 321-2 du code de l'environnement considère comme communes littorales celles " 1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares (...) ". 10. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut, en tout état de cause, être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie. 11. Il ressort des pièces du dossier que l'étude de délimitation des espaces proches du rivage s'est fondée, pour apprécier le critère de la covisibilité, sur une modélisation informatique déterminant les sites vus depuis les rivages, les vues sur la mer et les étangs depuis la terre, et identifiant, d'une part, des vues sur le rivage depuis la terre à partir d'un œil virtuel situé à une hauteur de 1,50 mètre par diffusion d'un échantillon de rayons en deux dimensions et, d'autre part, des vues depuis la mer et les étangs, à partir d'un échantillon de 10 000 rayons envoyés en trois dimensions depuis un œil virtuel à la manière d'un scanner. Si l'association appelante fait valoir que la hauteur de l'œil virtuel n'est pas pertinente, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas de la seule prise de vue depuis sur un point non localisé du rivage de l'étang de Bressan, que cette méthode de modélisation, qui rend compte de façon suffisamment précise de la perception visuelle par un observateur de la covisibilité et dont les autres données objectives ne sont pas critiquées, serait entachée d'inexactitude ou d'incohérence. 12. Il ressort des pièces du dossier que la délibération en litige a délimité les espaces protégés du rivage sur la base de quatre séquences. S'agissant de la partie urbanisée au nord de la commune, répartie d'un côté et de l'autre de l'étang de Mateille, la limite de l'espace proche du rivage est fixée au pied de la Clape en suivant le tracé de la route bleue. S'agissant de la coupure d'urbanisation située entre le quartier excentré des Ayguades et l'agglomération, la limite de l'espace proche du rivage est prévue le long de la route bleue au pied de la Clape, puis en suivant le relief de ce massif pour rejoindre les premières crêtes en intégrant le Château Le Bouis. S'agissant des espaces très urbanisés autour des étangs de Gruissan et du Grazel au centre de la commune et au sud de la Clape, qui concernent le cœur historique, le port et les quartiers plus récents attenants également aux étangs, ainsi que des collines telles que le pech des Moulins et le pech Maynaud, l'espace proche du rivage est délimité, notamment, par l'espace des parcelles agricoles, et s'écarte de la Clape au sud pour venir à la rencontre de l'avenue des Plages via les terres agricoles du piémont, puis remonte l'avenue des Ayguades de Pech Rouge séparant la zone d'activités de la Planasse du quartier d'habitations adjacent. S'agissant de la délimitation des espaces proches du rivage au droit du secteur de la Sagne, la délimitation inclut la pointe sud-ouest de la Sagne, le quartier du casino au droit de l'étang de Maynaud, une part significative de la moitié ouest du secteur de la Sagne, le lieu-dit " Les Hortes ", puis, s'appuie sur la crête des reliefs positionnés près de l'étang de Gruissan au nord. Enfin, la limite rejoint la route départementale n° 332 en direction de la limite ouest de la commune. S'agissant du secteur correspondant à la moitié sud de la commune occupée par les étangs, la totalité du territoire est intégrée comme espace proche du rivage et la délimitation suit la limite communale jusqu'à la route départementale n° 332. 13. Il ressort également des pièces du dossier que le secteur de la Sagne est situé en secteur périphérique du village de Gruissan, bordé au nord par la route départementale n° 332, voie passante longeant le littoral et le massif de la Clape, et bordé à l'ouest, par une zone d'activités agricoles, à l'est, par une zone artisanale et au sud, par un quartier résidentiel et le casino. Le secteur de la Sagne se caractérise comme un espace urbanisé comprenant des parcelles cultivées ou en friche en continuité au nord de l'agglomération de Gruissan, entre des lotissements existants au nord du Pech Maynaud et la route départementale n° 332. Ce secteur qui accueille une déchetterie comprend une zone humide située au sud. La délimitation des espaces proches du rivage a été fixée au droit de la partie ouest de cette zone, à 400 mètres de l'étang de Gruissan, en raison de sa covisibilité avec l'étang qu'elle jouxte. Il ressort des pièces du dossier que le secteur de la Sagne, situé à plus de 400 mètres de l'étang de Gruissan, est imperceptible depuis les étangs, que les hauteurs très boisées et peu accessibles du Pech Maynaud ne permettent pas non plus de voir ce secteur. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas démontré par la seule production d'une photographie versée par l'appelante, sans précision de données de localisation, qu'une covisibilité serait présente entre les autres secteurs de la Sagne et l'étang de Gruissan. Si l'association appelante conteste l'absence de prise en compte de l'étang de Pech Maynaud, à 260 mètres de la partie du secteur de la Sagne, non incluse dans les espaces proches du rivage par la délibération en litige, cet étang artificialisé qui n'est pas en communication directe, naturelle et permanente avec la mer constitue un plan d'eau salé, situé sur ses façades ouest, nord, et s'inscrit dans un tissu urbain en continu qui ne peut être regardé comme un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le secteur de la Sagne est au plus proche à 600 mètres de l'étang de Grazel, séparé de ce dernier par une zone d'urbanisation dense et qu'aucune covisibilité n'est présente entre ces deux sites. Enfin, s'agissant du secteur de la Planasse et de Mateille Plaisance, nonobstant sa proximité avec l'étang de Mateille, il ressort des pièces du dossier que la limite des espaces proches du rivage se positionne à plus de 350 mètres du rivage de cet étang, qu'un établissement de remise en forme, situé dans l'espace proche du rivage, forme un écran empêchant toute covisibilité entre l'étang et l'espace proche du rivage, et que l'espace situé entre le rivage et la délimitation opérée par la délibération en litige se caractérise par un tissus artificialisé d'infrastructures routières et marchandes. 14. Il résulte de tous ces éléments que, compte tenu des caractéristiques de l'ensemble de ces secteurs qui ne peuvent être regardés comme proches du rivage au sens des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, l'association n'est pas fondée à soutenir que la délimitation approuvée par la délibération en litige des espaces proches du rivage serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Gruissan qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme sollicitée par l'association requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association S.A.G.NE le versement à la commune d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E: Article 1er : La requête de l'association S.A.G.N.E est rejetée. Article 2 : L'association S.A.G.NE versera la somme de 1 500 euros à la commune de Gruissan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association S.A.G.N.E et à la commune de Gruissan. Copie en sera adressée au préfet de l'Aude. Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert Le greffier, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. No 20TL03569 2