CAA de DOUAI, 1ère chambre, 14/01/2020, 18DA02345, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-14
Numéro : 18DA02345
Président : Mme Rollet-Perraud
Rapporteur : M. Jimmy  Robbe
Commissaire du gouvernement : M. Minet
Avocat(s) : BOYER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. I... H..., M. L... H..., Mme D... di Scipio reprenant l'instance en sa qualité d'ayant droit de M. E... di Scipio, Mme J... F..., M. et Mme B... C..., Mme G... K... et Mme M... A... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 12 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Saint-Aquilin-de-Pacy a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1603643 du 25 septembre 2018, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 23 novembre 2018, et un mémoire, enregistré le 2 septembre 2019, M. I... H..., M. L... H..., Mme J... F..., M. et Mme B... C..., Mme G... K... et Mme M... A..., représentés par la SELARL Pierre-Xavier Boyer, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette délibération du 12 septembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la commune nouvelle de Pacy-sur-Eure la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jimmy Robbe, premier conseiller, - et les conclusions de M. Charles-Edouard Minet, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 12 septembre 2016, le conseil municipal de la commune de Saint-Aquilin-de-Pacy, aux droits de laquelle vient désormais la commune nouvelle de Pacy-sur-Eure, a modifié son plan local d'urbanisme. M. I... H... et autres relèvent appel du jugement du 25 septembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur le moyen tiré de ce que l'avis d'ouverture de l'enquête publique n'a pas fait l'objet d'une publication quinze jours au moins avant le début de l'enquête : 2. Aux termes de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire lorsqu'il a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; / 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; / 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser ". Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement, dans sa version alors applicable : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public : / - de l'objet de l'enquête ; / - de la ou des décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / - du nom et des qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, de la date d'ouverture, du lieu de l'enquête, de sa durée et de ses modalités ; / - de l'existence d'une évaluation environnementale, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés ; / - lorsqu'il a été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionné aux articles L. 122-1 et L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et le lieu où il peut être consulté. / II. - L'information du public est assurée par tous moyens appropriés, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, notamment par voie d'affichage sur les lieux concernés par l'enquête, par voie de publication locale ou par voie électronique (...) ". Les dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement précisent les mentions devant figurer sur l'arrêté pris par l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, dans sa version alors applicable : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...). / II.- L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / (...) / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci (...) ". 3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement qui l'encadrent, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 4. L'enquête publique s'est déroulée du 18 avril 2016 au 20 mai 2016. Il ressort des mentions figurant sur le rapport établi par le commissaire enquêteur que l'avis mentionné par les dispositions ci-dessus reproduites de l'article R. 123-11 a fait l'objet d'une publication le 21 avril 2016, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés, soit dans les huit premiers jours de l'enquête. En revanche, cet avis n'a pas, au préalable, fait l'objet d'une publication quinze jours au moins avant le début de l'enquête. Cependant, il ressort des pièces du dossier que cet avis a fait l'objet d'un affichage public à compter du 1er avril 2016 jusqu'à la fin de l'enquête et qu'il a été distribué dans les boîtes aux lettres des habitants. Selon le commissaire enquêteur, " la participation a été bonne au vu du nombre d'habitants (...) participation favorisée par la distribution d'un avis les informant de cette enquête, en plus des affichages et publications légales ". L'enquête publique a donné lieu à la présentation de cinq observations orales et dix observations consignées sur le registre d'enquête, dont l'une établie pour le compte d'un collectif de dix personnes. Dans ces conditions, alors que la commune comptait moins de 700 habitants à la date de la délibération attaquée, l'irrégularité mentionnée ci-dessus n'a, dans les circonstances de l'espèce, ni fait obstacle à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération, ni été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. 5. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit, par suite, être écarté. Sur le moyen tiré de ce qu'il aurait dû être recouru à la procédure de révision du plan local d'urbanisme : 6. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque (...) la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune (...), directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier ". Aux termes de l'article L. 153-36 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque (...) la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions ". 7. Le projet d'aménagement et de développement durables comprend trois orientations générales, la première intitulée " Organiser son développement urbain ", la deuxième " Soutenir l'activité agricole et développer les activités de loisirs " et la troisième " Préserver son cadre de vie ". Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du complément au rapport de présentation, que les modifications du plan local d'urbanisme approuvées par la délibération en litige ont pour objet : - la suppression de l'unique zone AUh et le reclassement des parcelles concernées en zone agricole, - la création, sur des parcelles précédemment classées en zone urbaine et désormais classées en zone naturelle, d'un secteur de taille et capacité d'accueil limité (STECAL), - la création de trois orientations d'aménagement et de programmation, la première dite " Entrée de Village ", la deuxième " Ilot Dumont / Tanguy / Sagoult " et la troisième " Parcelle 203 ", - et la modification du règlement et du document graphique afin d'accompagner ces modifications. Ainsi, ces modifications n'ont pas formellement pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, auquel, contrairement à ce que soutiennent les appelants, aucun objectif n'a été ajouté par la modification approuvée par la délibération en litige. L'allégation selon laquelle la création d'orientations d'aménagement et de programmation, dont l'objectif est " d'accompagner la densification douce " des zones qu'elles couvrent, et la suppression de la zone AUh auraient eu pour effet indirect de remettre en cause les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables n'affecte, le cas échéant, que la cohérence entre eux des éléments que comprend le plan local d'urbanisme. 8. L'orientation d'aménagement et de programmation dite " Parcelle 203 " couvre une zone intégralement située en zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI). Cependant, cette zone bleue correspond, selon le préambule du chapitre II.4 du règlement de ce plan, aux " secteurs soumis à un aléa faible à moyen d'inondation, situés en zone urbanisée ou en limite d'urbanisation ", et pour laquelle " le principe du PPRI est d'autoriser l'urbanisation avec des prescriptions destinées à limiter la vulnérabilité des personnes et des biens et à limiter l'augmentation de la population ". L'article II.4.1 de ce règlement autorise ainsi la réalisation de constructions nouvelles, à l'exception de certaines catégories d'établissements recevant du public, en précisant toutefois que " l'emprise au sol des constructions et remblais nécessaires à la mise hors d'eau des nouvelles constructions et de leur desserte est limitée à 35 % de la surface du terrain, ou à l'emprise existante de la construction " et que toute nouvelle construction " doit être implantée en dehors de la bande d'écoulement définie à l'article II.1.3 ". L'orientation d'aménagement et de programmation rappelle expressément cette obligation de n'utiliser que 35 % de la surface du terrain pour la réalisation de constructions nouvelles. La seule circonstance que cette orientation d'aménagement et de programmation couvre une zone intégralement située en zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation ne suffit donc pas à caractériser une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance, au sens des dispositions ci-dessus reproduites du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme. 9. En revanche, il ressort du plan de zonage, dans sa version antérieure à la modification approuvée par la délibération en litige, que la parcelle cadastrée section B n° 445 était classée en zone naturelle et forestière, la commune n'apportant aucun élément de preuve au soutien de son allégation selon laquelle ce classement ne constitue qu'une simple erreur de reproduction qui aurait été commise par le bureau d'études mandaté par elle. Or, il ressort du plan de zonage, dans sa version issue de la modification approuvée par la délibération en litige, que cette même parcelle est désormais classée en zone urbaine. Cette modification, qui a ainsi réduit une zone naturelle et forestière, impliquait, en vertu des dispositions ci-dessus reproduites du 2° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme le recours à la procédure de révision, peu important à cet égard, que la superficie globale des zones naturelles et forestières n'a pas été réduite. 10. M. H... et autres sont, par suite, fondés à soutenir que la commune, en ne recourant pas à la procédure de révision pour classer la parcelle cadastrée section B n° 445 en zone urbaine, a méconnu les dispositions citées au point 6, et que la délibération en litige est, dans cette mesure, illégale. Sur le moyen tiré de l'incohérence au sein du plan local d'urbanisme modifié entre les orientations d'aménagement et de programmation et le projet d'aménagement et de développement durables : 11. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". 12. Le projet d'aménagement et de développement durables comprend, ainsi qu'il a été dit au point 7, trois orientations générales, la première intitulée " Organiser son développement urbain ", la deuxième " Soutenir l'activité agricole et développer les activités de loisirs " et la troisième " Préserver son cadre de vie ". La deuxième orientation générale indique que " la commune de Saint-Aquilin-de-Pacy estime essentiel de pérenniser sur son territoire la présence de l'activité agricole ", et précise à ce titre qu'il convient, pour la mise en valeur de l'espace agricole, de " préserver les continuités agricoles " et de " limiter l'urbanisation à proximité des corps de fermes en activité ". 13. L'orientation d'aménagement et de programmation dite " Entrée de Village ", correspondant à une zone d'une superficie de 1 400 m², et celle dite " Ilot Dumont / Tanguy / Sagoult ", correspondant à une zone d'une superficie de 18 000 m², visent à " accompagner la densification douce de ce quartier " et à apporter " un cadre pour permettre des opérations d'urbanisme " et tendent, avec la troisième orientation d'aménagement et de programmation, dite " Parcelle 203 ", à la réalisation d'environ 60 logements sur le secteur du Village. Si une exploitation agricole se situe à proximité des zones concernées par ces orientations d'aménagement et de programmation, ces dernières ne sont pas incohérentes avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables dès lors, d'une part, que ces orientations d'aménagement et de programmation, qui couvrent des secteurs déjà classés en zones constructibles et qui n'ont donc pas pour objet de les ouvrir à l'urbanisation, sont sans incidence sur l'application des dispositions de l'article UA 2 du règlement du plan local d'urbanisme, selon lesquelles " autour des bâtiments d'élevage, les habitations nouvelles devront respecter un recul minimal de 50 mètres. Les extensions devront quant à elles respecter un recul minimal de 20 mètres " et, d'autre part, que les orientations du projet d'aménagement et de développement durables visent à limiter l'urbanisation à proximité des corps de fermes et non à l'interdire. 14. Le moyen tiré de l'absence de cohérence entre les orientations d'aménagement et de programmation et le projet d'aménagement et de développement durables doit, par suite, être écarté. Sur le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme modifié avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération des Portes de l'Eure : 15. En vertu des dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme doit être compatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale.. 16. A l'appui du moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme modifié avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération des Portes de l'Eure, M. H... et autres se bornent à indiquer qu'est méconnu l'objectif de construction de logements fixé à 25 logements sur une période de six années par le plan local de l'habitat, et que cet objectif aurait été repris par ce schéma. Cependant, le document d'orientations générales de ce schéma comporte une orientation n° 7 intitulé " Les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat et à la construction de logements sociaux ". Le point 7.1.1 de cette orientation indique que : " Le SCOT prévoit d'assurer un rythme de production de logements répondant aux exigences de la loi Cohésion Sociale, de l'ordre de 330 logements par an (contre un rythme d'environ 232 logements par an en moyenne depuis 2000) " et fixe cet objectif, en ce qui concerne le trinôme urbain de Pacy-sur-Eure, Ménilles et Saint-Aquilin-de-Pacy, à 50 logements par an. Le plan local d'urbanisme modifié ne comporte aucun objectif supérieur. 17. Le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme modifié serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération des Portes de l'Eure doit, par suite, être écarté. Sur le moyen tiré de ce que les orientations d'aménagement et de programmation délimitent illégalement une zone inconstructible : 18. La délimitation, dans les documents graphiques d'un plan local d'urbanisme, au titre des orientations d'aménagement et de programmation, d'un " espace libre de construction à préserver " au sein d'une zone urbaine, qui ne peut être assimilée ni à la définition, en application de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, d'une zone naturelle, agricole ou forestière à protéger, ni à la fixation d'un emplacement réservé aux espaces verts en application de l'article L. 151-41 de ce code, ni au classement en espace boisé, au sens de l'article L. 113-1 précité du même code, ne suffit pas, par elle-même, à conférer à cette zone un caractère inconstructible. 19. En outre, si les documents graphiques présentant les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme modifié font figurer plusieurs secteurs au sein d'" espace libre de construction à préserver " inclus dans la zone UA, laquelle correspond à la " zone centrale à caractère d'habitat et de services ", le règlement du plan local d'urbanisme ne précise pas que ces espaces seraient affectés exclusivement à la réalisation d'espaces verts, tandis que les articles 1er et 2 du règlement de la zone UA, qui énumèrent respectivement les occupations et utilisations du sol interdites et celles qui sont soumises à des conditions particulières, ne mentionnent pas la construction de nouvelles maisons d'habitation.. Ces " espaces libres de construction à préserver " n'ont fait l'objet ni de la fixation d'un emplacement réservé aux espaces verts en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, ni d'un classement en espace boisé au sens de l'article L. 113-1 du même code. Les secteurs couverts par ces " espaces libres de construction à préserver " ne sont donc pas inconstructibles. 20. Le moyen tiré de ce que les orientations d'aménagement et de programmation délimitent illégalement une zone inconstructible doit, par suite, être écarté. Sur le moyen tiré de ce que l'orientation d'aménagement et de programmation dite " Entrée de village " fixe illégalement des règles relatives aux caractéristiques des constructions : 21. D'une part, une orientation d'aménagement et de programmation implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Elle ne peut se limiter à prévoir, sur l'essentiel de son périmètre, la conservation de l'état actuel de l'occupation du sol en se bornant à définir des préconisations pour une partie très résiduelle de ce périmètre et sans qu'apparaisse, par ailleurs, un lien avec une orientation générale d'aménagement définie à l'échelle du secteur couvert. D'autre part, si les orientations d'aménagement et de programmation peuvent, en vertu de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement. 22. L'orientation d'aménagement et de programmation dite " Entrée de village " énonce que " L'objectif de cet aménagement est de consolider l'entrée du secteur " Le Village " depuis Croisy afin d'opérer une transition douce entre la zone bâtie et la zone naturelle de la commune ". Pour cela, la densification sera limitée. Les futures habitations ayant un accès depuis la rue du Moulin Sagoult (RD n° 71) seront implantées en alignement et en retrait par rapport à la voirie pour limiter les nuisances sonores liées au passage des véhicules et conserver au maximum le mur de clôture existant ". La mention, sans indication de distance, d'un " retrait par rapport à la voie publique " ne constitue pas une règle précise relative aux caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées. Il en va de même de la mention de " l'alignement (...) par rapport à la voirie ", qui n'est pas davantage précisée, et qui se borne, à l'instar de celle relative au retrait, à énoncer des principes d'aménagement du secteur. 23. Le moyen tiré de ce que l'orientation d'aménagement et de programmation dite " Entrée de village " fixe illégalement des règles relatives aux caractéristiques des constructions doit, par suite, être écarté. Sur les moyens tirés des erreurs manifestes d'appréciation entachant la création des orientations d'aménagement et de programmation : 24. La seule circonstance que les orientations d'aménagement et de programmation portent sur des zones situées à proximité d'une exploitation agricole ne suffit pas, eu égard à ce qui a été dit au point 13, à caractériser une erreur manifeste d'appréciation. 25. La seule circonstance que l'orientation d'aménagement et de programmation dite " Parcelle 203 " couvre une zone intégralement située en zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation ne suffit, eu égard à ce qui a été dit au point 8, à caractériser une erreur manifeste d'appréciation. 26. Il résulte de tout ce qui précède que M. H... et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération en litige, mais uniquement en tant que celle-ci classe en zone urbaine la parcelle cadastrée section B n° 445. Sur les frais du procès : 27. Il n'apparaît pas inéquitable, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elles dans la présente instance et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La délibération du 12 septembre 2016, en tant qu'elle classe en zone urbaine la parcelle cadastrée section B n° 445, est annulée. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Rouen du 25 septembre 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus de la demande présentée par M. H... et autres devant le tribunal administratif de Rouen et leurs conclusions présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés. Article 4 : Les conclusions de la commune nouvelle de Pacy-sur-Eure présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. I... H..., M. L... H..., Mme D... di Scipio reprenant l'instance en sa qualité d'ayant droit de M. E... di Scipio, Mme J... F..., M. et Mme B... C..., Mme G... K... et Mme M... A... et à la commune nouvelle de Pacy-sur-Eure. N°18DA02345 2