Conseil d'État, 6ème chambre, 03/08/2021, 436208, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-08-03
Numéro : 436208
Rapporteur : Mme Pauline Hot
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2017-0035 du 26 juillet 2017, la chambre régionale des comptes Auvergne Rhône-Alpes a constitué Mme D... B..., comptable de la commune de Commentry, débitrice envers cette commune de la somme de 72 595,85 euros augmentée des intérêts légaux à compter du 20 mars 2017. Par un arrêt n° S2019-2268 du 26 septembre 2019, la Cour des comptes a rejeté l'appel formé par Mme B... contre ce jugement. Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés le 25 novembre 2019 et le 5 août 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à l'appel de Mme B.... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des juridictions financières ; - la loi n° 63-156 du 23 février 1963, modifiée par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ; - le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme C... A..., auditrice, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui définit les obligations qu'il incombe au comptable public de respecter sous peine de voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée : " Outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes. / (...) ". Aux termes du VI du même article : " La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. (...) / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. / (...) ". Aux termes du IX du même article : " Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au deuxième alinéa du VI ne peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. / Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI. / (...) ". Aux termes de l'article 19 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : (...) 2° S'agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l'ordonnateur ; / b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement ; (...). ". Enfin, selon l'article 20 du même décret, dans sa rédaction alors applicable : " Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : / 1° La justification du service fait ; / 2° L'exactitude de la liquidation ; / 3° L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; / 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l'article 1er le prévoient, l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; / 5° La production des pièces justificatives ; / 6° L'application des règles de prescription et de déchéance. ". 2. Les dispositions rappelées ci-dessus instituent, dans l'intérêt de l'ordre public financier, un régime légal de responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics distinct de la responsabilité de droit commun. Lorsque le juge des comptes estime que le comptable a méconnu les obligations qui lui incombent, il lui appartient de déterminer si ce manquement a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné et d'évaluer l'ampleur du préjudice subi. Il doit, à cette fin, d'une part, rechercher s'il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement, à la date où ce dernier a été commis et, d'autre part, apprécier l'existence et le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en prenant en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs au manquement. 3. Il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes que Mme B..., comptable de la commune de Commentry, a pris en charge des mandats pour un montant total de 72 595,85 euros, correspondant au paiement, à des agents de la commune, d'une indemnité horaire pour travaux supplémentaires venant rémunérer l'accomplissement d'heures supplémentaires effectuées par ces agents au profit de la commune, sur le fondement d'une délibération du conseil municipal du 29 octobre 2003. Par un jugement du 26 juillet 2017, la chambre régionale des comptes Auvergne Rhône-Alpes a constitué Mme B... débitrice envers cette commune de la somme de 72 595,85 euros augmentée des intérêts légaux à compter du 20 mars 2017. Par un arrêt du 26 septembre 2019 contre lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance se pourvoit en cassation, la Cour des comptes a rejeté la requête d'appel de Mme B.... Sur le manquement de la comptable à ses obligations : 4. Aux termes de l'article 50 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public : " (...) la liste des pièces justificatives des dépenses, des recettes et des opérations d'ordre des collectivités territoriales, de leurs établissements publics (...) est fixée par décret. (...) ". Aux termes de l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales : " Avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales (...) ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code. ". Le paragraphe 210224 de l'annexe I du code général des collectivités territoriales dispose : " 210224 - Indemnités horaires pour travaux supplémentaires (8) : / (8) Au sens de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. / 1. Délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ; / 2. Décompte indiquant par agent et par taux d'indemnisation le nombre d'heures effectuées (10) ; / (10) Cette pièce peut prendre la forme d'états automatisés, elle n'est pas exigée lorsque ses indications figurent dans l'état nominatif décompté individuel ou collectif visé au 1 de la sous-rubrique 21021. / 3. Le cas échéant, décision justifiant le dépassement du contingent mensuel autorisé. ". 5. Il résulte de ces dispositions que le comptable public doit, lorsqu'il procède au paiement d'une indemnité horaire pour travaux supplémentaires, exiger, au titre des pièces justificatives, notamment la production d'une délibération de la collectivité territoriale qui fixe la liste des emplois, au sein de cette collectivité, dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires. 6. Pour retenir l'existence d'un manquement du comptable à ses obligations relatives au contrôle des pièces justificatives exigées par le paragraphe 210224 de l'annexe I du code général des collectivités territoriales mentionné au point 4 ci-dessus, la Cour des comptes, après avoir relevé que la délibération de la commune de Commentry du 29 octobre 2003 se bornait, s'agissant de l'indemnité litigieuse, à reprendre les dispositions générales de l'article 2 du décret du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires selon lesquelles " (...) Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent être versées, dès lors qu'ils exercent des fonctions ou appartiennent à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B. (...) ", juge qu'elle ne fixe pas la liste des emplois, au sein de la commune, dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires et que, en conséquence, la comptable a payé les indemnités horaires pour travaux supplémentaires en litige sans disposer de la pièces justificative prévue par la nomenclature. Eu égard à ce qui est dit au point 5, le ministre de l'économie, des finances et de la relance n'est pas fondé à soutenir que la Cour des comptes, en statuant ainsi, aurait commis une erreur de droit. Sur le préjudice financier : 7. Pour déterminer si le paiement irrégulier d'une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d'éviter que soit payée une dépense qui n'était pas effectivement due. Lorsque les manquements du comptable portent sur l'exactitude de la liquidation de la dépense et qu'il en est résulté un trop-payé, ou conduisent à payer une dépense en l'absence de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d'effet libératoire, ils doivent être regardés comme ayant, en principe, causé un préjudice financier à l'organisme public concerné. A l'inverse, lorsque les manquements du comptable aux obligations qui lui incombent au titre du paiement d'une dépense portent seulement sur le respect de règles formelles que sont l'exacte imputation budgétaire de la dépense ou l'existence du visa du contrôleur budgétaire lorsque celle-ci devait, en l'état des textes applicables, être contrôlée par le comptable, ils doivent être regardés comme n'ayant pas, en principe, causé de préjudice financier à l'organisme public concerné. Les manquements du comptable aux autres obligations lui incombant, telles que le contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de la production des pièces justificatives requises ou de la certification du service fait, doivent être regardés comme n'ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l'organisme public concerné lorsqu'il ressort des pièces du dossier, y compris d'éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l'existence, que l'ordonnateur a voulu l'exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait. 8. Alors qu'il est constant, en l'espèce, que l'ordonnateur a voulu exposer les dépenses en litige, la Cour des comptes s'est fondée, pour retenir l'existence d'un préjudice financier résultant des paiements en litige, sur la circonstance que la délibération du 29 octobre 2003 ne pouvait justifier les paiement faute de comporter une liste énumérant les emplois au sein de la commune susceptibles d'être concernés par le paiement de l'indemnité horaire pour travaux supplémentaires, et que le paiement de cette indemnité cause, eu égard à son caractère indu, un préjudice financier à l'organisme public. 9. Toutefois, il résulte de ce qui est dit au point 7 qu'en refusant de tenir la délibération du 29 octobre 2003 comme fondant juridiquement la dépense et en retenant en conséquence l'existence d'un préjudice financier pour la commune alors, d'une part, que cette délibération arrêtait le principe du versement de l'indemnité horaire pour travaux supplémentaires aux agents de la commune éligibles à cette indemnité en application de l'article 2 du décret du 14 janvier 2002, d'autre part, qu'il était constant, au regard des décomptes individuels produits, que cette indemnité avait été versée aux agents de la commune dont les missions impliquaient la réalisation effective d'heures supplémentaires et que le service avait été fait, la Cour des comptes a entaché son arrêt d'une erreur de droit. 10. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler l'arrêt attaqué. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la Cour des comptes du 26 septembre 2019 est annulé. Article 2 : L'affaire est renvoyée à la Cour des comptes. Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à la procureure générale près la Cour des comptes. Copie en sera adressée et à Mme D... B....