Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 10/03/2015, 13BX00299, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-10
Numéro : 13BX00299
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Béatrice  DUVERT
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : FOSSE

Vu la requête et la pièce complémentaire, enregistrées les 29 janvier et 11 février 2013, présentées pour l'association Mouguerre Cadre de vie, dont le siège est chez M. B...A..., Borda Elizaberri, 427 route de Pagadoy à Mouguerre (64990), par Me Fosse, avocat ; L'association Mouguerre Cadre de vie demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1101339 du 6 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 9 décembre 2010 du conseil municipal de Mouguerre approuvant la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme avec le projet d'aménagement de la zone d'Amentzondo ; 2°) d'annuler la délibération contestée ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Mouguerre une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le décret n° 2002-213 du 15 février 2002 portant transposition des directives 1999/30/CE du Conseil du 22 avril 1999 et 2000/69/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2000 et modifiant le décret n° 98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement, aux objectifs de qualité de l'air, aux seuils d'alerte et aux valeurs limites ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 février 2015 : - le rapport de Mme Béatrice Duvert, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - et les observations de Me Bouyssou, avocat de la commune de Mouguerre ; 1. Considérant que, par une délibération du 9 décembre 2010, le conseil municipal de Mouguerre a approuvé la mise en compatibilité de son plan local d'urbanisme avec le projet d'aménagement de la zone dite " d'Amentzondo ", zone d'aménagement concertée à vocation économique arrêtée en 1992, cette mise en compatibilité comportant l'intégration au règlement d'urbanisme d'une nouvelle zone à urbaniser 1AUyz, ayant vocation à accueillir une importante zone commerciale, dans laquelle, en dérogation avec l'inconstructibilité prévue à l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme, les bâtiments, le long des autoroutes A64 et A63, " doivent obligatoirement respecter un recul minimal de trente mètres " par rapport à l'axe desdites autoroutes ; que l'association Mouguerre Cadre de vie interjette appel du jugement du 6 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort de l'examen du jugement attaqué que les premiers juges ont considéré qu'en " acceptant de réduire à trente mètres la bande d'inconstructibilité située à l'intérieur de la zone d'Ametzondo le long des autoroutes A63 et A64, le conseil municipal n'a pas entaché sa délibération d'erreur manifeste d'appréciation " ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait entaché d'une omission à statuer au motif qu'il ne répond pas à l'argument, invoqué au titre du moyen d'erreur manifeste d'appréciation, que le projet se trouverait à l'intersection des autoroutes A63 et A64, doit être écarté ; Sur la légalité de la délibération adoptée le 9 décembre 2010 par le conseil municipal de Mouguerre : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / (...) 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; / 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ; / (...) " ; 4. Considérant, en premier lieu, que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; 5. Considérant que l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique au vu duquel la délibération contestée a été adoptée comporte, à partir de la page 279, une analyse des effets du projet liés à la qualité de l'air, effectuée sur la base d'un rapport d'études du bureau Cap environnement ; que cette étude est décrite comme ayant consisté, d'une part, à observer les teneurs en polluants et à les comparer aux valeurs limites règlementaires, d'autre part, à calculer l'indice " pollution-population " (IPP) afin d'évaluer l'impact du projet sur la santé de la population résidant à proximité ; qu'il y est indiqué en conclusions, qui sont accompagnées de cartes et tableaux dont il n'est pas établi que les données y figurant seraient erronées, que " les concentrations modélisées sont toutes inférieures aux valeurs règlementaires " et que " l'IPP maximal est retrouvé au nord du centre commercial (...) au bord de l'Adour " ; que la circonstance que l'étude, effectuée dans un espace de quatre kilomètres carrés autour du projet d'aménagement commercial en cause, ne comporte pas également de mesures de la qualité de l'air concernant spécifiquement le périmètre du projet compris dans l'espace d'étude n'est pas de nature à la faire regarder sur ce point comme présentant un caractère insuffisant ; que l'association Mouguerre Cadre de vie ne peut à ce titre utilement se prévaloir des termes de la circulaire n° 2001-185 du 11 avril 2001 relative à l'analyse des effets sur la santé dans les études d'impact, qui est dépourvu de valeur règlementaire ; que, par suite, et contrairement à ce qui est soutenu, l'étude d'impact ne comporte pas de lacune sur les effets du projet sur la qualité de l'air ; 6. Considérant que l'étude d'impact analyse, à partir de la page 111, l'état initial de pollution des sols sur le site et, à partir de la page 219, les effets du projet sur les sols et les sous-sols ; que si l'association Mouguerre Cadre de vie fait valoir que les investigations de terrain réalisées n'ont pas concerné l'ensemble de la surface du projet, elle n'établit pas, alors que les sondages réalisés ont été répartis, selon un maillage, sur l'ensemble du site, à raison d'un sondage par maille, que cette lacune aurait été de nature à altérer l'information du public ou à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur l'état de pollution du site ; que compte tenu de la mise en évidence de sources de pollution dans les sols et dans les sédiments prélevés au droit du site, l'étude comporte notamment comme préconisations, suffisantes au regard du 4° du II de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, une campagne de surveillance de la qualité des eaux souterraines et l'établissement d'une étude complémentaire en vue de la mise en oeuvre de moyens ; qu'il s'ensuit que l'étude d'impact n'est pas davantage lacunaire s'agissant de l'étude de la pollution des sols ; 7. Considérant que l'étude d'impact mentionne, au titre des effets sur l'environnement, l'impact du projet sur le milieu socio-économique, en indiquant, outre les effets temporaires liés aux chantiers, que le projet serait créateur d'environ cinq cents emplois directs et soixante emplois indirects, permettant un développement des ressources locales à hauteur de 1 150 000 euros en taxes foncières et taxe d'enlèvement des déchets ménagers et assimilés et 1 220 000 euros en taxe professionnelle ; qu'ainsi, et alors même que l'étude n'aborde ni les effets que pourrait avoir le projet sur les commerces existants, ni l'existence d'un autre projet dénommé " Oxylane ", l'association Mouguerre Cadre de vie n'est pas fondée à soutenir que l'étude serait, au titre de l'analyse des effets du projet sur le milieu socio-économique, lacunaire ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement : " (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) " ; 9. Considérant qu'il est constant que l'enquête publique organisée du 22 juin au 29 juillet 2010 portait à la fois sur l'intérêt général de l'opération d'aménagement de la zone d'Ametzondo et sur la mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Bayonne, Mouguerre et Saint-Pierre d'Irube sur le territoire desquelles ce projet est prévu ; 10. Considérant, d'une part, que dans ses conclusions, le commissaire enquêteur, après avoir notamment relevé que la zone d'Ametzondo est identifiée depuis une vingtaine d'années dans les documents d'urbanisme comme une zone destinée au développement d'activités économiques et que l'étude concernant la dérogation à trente mètres de la bande d'inconstructibilité ne justifie pas d'une compatibilité avec la prise en compte de la qualité de l'air à l'intérieur de la zone commerciale, émet un avis favorable au projet sous cette réserve de compatibilité de la dérogation susmentionnée avec la prise en compte de la qualité de l'air dans la zone commerciale ; qu'ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu par l'association requérante, le commissaire enquêteur a rendu un avis, suffisamment motivé, sur la mise en compatibilité des documents d'urbanisme des communes concernées par le projet ; 11. Considérant, d'autre part, qu'il ressort de ses réponses émises aux diverses observations du public, que le commissaire enquêteur a conclu à l'existence d'un intérêt général au projet, en tenant en compte tant de la vocation commerciale du site, de l'intérêt stratégique de l'opération pour le développement économique de l'agglomération bayonnaise, que des efforts fournis pour limiter son impact sur la faune et la flore, ainsi que des difficultés d'évaluation de ses effets sur la santé ; qu'ainsi, le commissaire enquêteur a également rendu un avis suffisamment motivé sur l'intérêt général du projet ; qu'il a, par suite, satisfait aux exigences des dispositions précitées de l'article R. 123-22 du code de l'environnement ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " La déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / b) L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis du conseil municipal. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 121-4 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / (...) " ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'afin de procéder à l'examen conjoint des dossiers de mise en compatibilité des documents d'urbanisme de Bayonne, Mouguerre et Saint-Pierre d'Irube, le président du syndicat mixte d'aménagement de la zone d'Ametzondo (SMAZA) a, par courrier du 2 avril 2010, invité à une réunion, organisée le 11 mai 2010, les représentants de diverses autorités publiques, dont le président de la chambre départementale d'agriculture, conformément aux dispositions précitées des articles L. 123-16 et L. 121-4 du code de l'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la délibération litigieuse aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière en l'absence de convocation de la chambre d'agriculture à la réunion d'examen conjoint doit être écarté comme manquant en fait ; 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes (...) / Le plan local d'urbanisme (...) peut fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par le présent article lorsqu'il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages. / (...) " ; 15. Considérant que si, ainsi qu'il a été dit au point 1, le plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre tel que modifié par la délibération contestée prévoit, en dérogation à la règle d'inconstructibilité énoncée par les dispositions précitées de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme, la constitution d'une nouvelle zone à urbaniser 1AUyz dans laquelle les bâtiments, le long des autoroutes A64 et A63, " doivent obligatoirement respecter un recul minimal de trente mètres " par rapport à l'axe desdites autoroutes, il ressort de ladite délibération que le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme soumis aux conseillers municipaux comprend une étude du SMAZA sur la qualité de l'air à l'intérieur de la future zone commerciale ; que cette étude, qui vient compléter une première étude spécifique jointe au dossier d'enquête publique conclut, en note jointe, à la compatibilité de la dérogation de construction à trente mètres avec la prise en compte de la qualité de l'air à l'intérieur de la zone commerciale et à la possibilité de levée de la réserve émise à ce titre par le commissaire-enquêteur ; 16. Considérant que si l'association Mouguerre Cadre de vie soutient que la délibération contestée a été prise sur le fondement d'une étude irrégulière au regard des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, l'étude réalisée par le SMAZA, qui ne saurait être assimilée à une décision au sens de ces dispositions, n'entre pas dans son champ d'application ; que la circonstance que l'étude susmentionnée ne soit pas signée, dès lors qu'il n'est pas sérieusement contesté qu'elle a bien été élaborée par le SMAZA et que le conseil municipal de Mouguerre n'a pu être induit en erreur sur sa provenance, est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée ; 17. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, s'agissant de l'appréciation de la qualité de l'air, le conseil municipal de Mouguerre a pu se fonder tant sur l'étude d'impact que sur l'étude complémentaire élaborée par le SMAZA au vu de la réserve émise par le commissaire enquêteur ; que si l'association Mouguerre Cadre de vie fait valoir que cette dernière étude, en ce qu'elle ne prend en compte que le dioxyde d'azote et le benzène, serait incomplète, il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact comportait les données requises concernant les autres polluants à mesurer en cas, comme en l'espèce, d'étude " de type II " ; qu'il n'est pas établi que ces données, sur la base desquelles l'autorité administrative a pris la délibération contestée, serait erronées ; que, par suite, le moyen susmentionné doit être écarté ; 18. Considérant que les réserves émises par le commissaire enquêteur lors de l'enquête publique ne lient pas le conseil municipal ; que, par suite, la circonstance, à la supposer établie que le conseil municipal de Mouguerre aurait, à tort, considéré que la réserve émise par celui-ci était levée, alors que les mesures sur site qu'il avait préconisées n'auraient pas été réalisées, est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée ; 19. Considérant qu'il ressort de l'étude susmentionnée effectuée par le SMAZA qu'à trente mètres de l'axe de l'autoroute A63, correspondant à la limite d'implantation, à l'ouest, du futur équipement commercial, les niveaux de concentration en dioxyde d'azote et en benzène générés par l'autoroute et le projet en litige, respectivement évalués entre 33 à 38 µg/m3 et 0,23 µg/m3, sont inférieurs aux objectifs de qualité, en moyenne annuelle, de 40 µg/m3 et 2 µg/m3 fixés par le décret susvisé du 15 février 2002 ; que le respect de ces objectifs est confirmé, tant en ce qui concerne l'A63, que l'A64, également située à quelques dizaines de mètres du projet, au sud, par les mesures figurant dans l'étude d'impact jointe au dossier de demande de permis de construire établie en 2011, et dont, contrairement à ce qui est soutenu, il peut être tenu compte dès lors qu'elles permettent d'éclairer la situation de fait à apprécier à la date de la délibération contestée ; que l'association Mouguerre Cadre de vie n'établit pas que ces évaluations seraient erronées, alors même qu'elles auraient été réalisées par un laboratoire non accrédité " ISO 17025 " ; qu'il suit de là qu'en acceptant de réduire à trente mètres la bande d'inconstructibilité située à l'intérieur de la zone d'Ametzondo le long des autoroutes A63 et A64, le conseil municipal n'a pas entaché sa délibération d'erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association Mouguerre Cadre de vie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mouguerre, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association Mouguerre Cadre de vie demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association requérante une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Mouguerre et une somme de 1 500 euros à verser globalement aux sociétés Ikea Développement et Inter Ikea centre Bayonne sur le fondement des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association Mouguerre Cadre de vie est rejetée. Article 2 : L'association Mouguerre Cadre de vie versera à la commune de Mouguerre une somme de 1 500 euros et aux sociétés Ikea Développement et Inter Ikea centre Bayonne une somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 13BX00299