Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 19/05/2015, 13MA03706, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-19
Numéro : 13MA03706
Président : M. BEDIER
Rapporteur : M. Vincent  L'HÔTE
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP FRANCK BERLINER DUTERTRE LACROUTS ; SCP FRANCK BERLINER DUTERTRE LACROUTS ; SCP FRANCK BERLINER DUTERTRE LACROUTS

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : L'ASL Remana et M. B...ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté en date du 30 novembre 2010 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a accordé à la commune de Mandelieu-la-Napoule la concession des plages situées sur son territoire à compter du 1er janvier 2011 pour une durée de douze ans et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 sont intervenus volontairement à l'instance au soutien de la requête. Par un jugement n° 1100678 du 16 juillet 2013, le tribunal administratif de Nice n'a pas admis l'intervention du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2, puis a rejeté la demande de l'ASL Remana et de M. B... et mis à leur charge la somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : I. Par une requête enregistrée sous le n° 13MA03706 le 12 septembre 2013 et un mémoire enregistré le 16 février 2015, l'AS Remana, représentée par Me D..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 16 juillet 2013 en son entier ou, subsidiairement, en tant qu'il a refusé d'annuler les dispositions de l'arrêté du 30 novembre 2010 incluant la plage Fon Marina dans le périmètre de la concession ou, plus subsidiairement, en tant qu'il a refusé d'annuler l'article 3-1.2 de l'arrêté du 30 novembre 2010 la visant nommément ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 30 novembre 2010 ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre la somme de 35 euros acquittée au titre de la contribution à l'aide juridique. ......................................................................................................... II. Par une requête enregistrée sous le n° 13MA03707 le 12 septembre 2013 et un mémoire enregistré le 16 février 2015, le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2, représentés par Me D..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 16 juillet 2013 en son entier ou, subsidiairement, en tant qu'il a refusé d'annuler les dispositions de l'arrêté du 30 novembre 2010 incluant la plage Fon Marina dans le périmètre de la concession ou, plus subsidiairement, en tant qu'il a refusé d'annuler l'article 3-1.2 de l'arrêté du 30 novembre 2010 visant nommément l'ASL Remana ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 30 novembre 2010 ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Mandelieu-la-Napoule, au bénéfice de l'ASL Remana, la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 35 euros acquittée au titre de la contribution à l'aide juridique. ...................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret n°2006-608 du 26 mai 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M.A...'hôte, - et les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public. Un mémoire devant être regardé comme une note en délibéré, présenté pour l'ASL Remana, représentée par MeD..., a été enregistré le 24 avril 2015 à 12 heures 11 dans l'affaire n° 13MA03706. 1. Considérant que la requête n° 13MA03706 présentée pour l'ASL Remana et la requête n° 13MA03707 présentée pour le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2, sont dirigées contre le même jugement, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que, par deux arrêtés du 1er décembre 1975 et du 17 décembre 1993, le préfet des Alpes-Maritimes a concédé à la commune de Mandelieu-la-Napoule l'équipement, l'exploitation et l'entretien des plages situées sur son territoire ; que, par un sous-traité du 23 mai 1997 puis une convention de délégation de service public du 17 mai 2002, la commune a confié à l'ASL Remana l'exploitation de la plage de Fon Marina ; que, par un arrêté du 30 novembre 2010, le préfet des Alpes-Maritimes a renouvelé la concession accordée à la commune de Mandelieu-la-Napoule à compter du 1er janvier 2011, pour une durée de 12 ans ; que l'ASL Remana et M. B...ont contesté cette décision devant le tribunal administratif de Nice ; que le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 sont intervenus à l'instance au soutien de la demande d'annulation ; que, par un jugement du 16 juillet 2013, le tribunal n'a pas admis l'intervention des deux syndicats, a rejeté la demande de l'ASL Remana et de M. B...et a mis à la charge de ces derniers la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que l'ASL Remana, le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 font appel de ce jugement : Sur la recevabilité de l'appel du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 : 3. Considérant que le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 sont intervenus volontairement devant le tribunal au soutien de la demande d'annulation formée par l'ASL Remana et M.B... ; qu'ils ont dès lors qualité pour faire appel de l'article 1er du jugement du 16 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Nice n'a pas admis leur intervention ; qu'en revanche, ils ne se prévalent ni ne justifient d'aucun intérêt qui leur aurait donné qualité pour former eux-mêmes un recours en excès de pouvoir contre l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 30 novembre 2010 ; que, par suite, ils ne sont pas recevables à faire appel de l'article 2 du jugement ayant rejeté la demande d'annulation de l'ASL Remana et de M. B... ; Sur la régularité du jugement : 4. Considérant, en premier lieu, que le tribunal administratif de Nice n'a pas admis l'intervention du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 au motif qu'elle n'avait pas été présentée par un mémoire distinct, en méconnaissance de l'article R. 632-1 du code de justice administrative ; que l'irrecevabilité de cette intervention avait été soulevée par la commune de Mandelieu-la-Napoule dans son mémoire du 20 juin 2013 ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient l'ASL Remana, en refusant d'admettre l'intervention des deux syndicats les premiers juges se sont bornés à statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la commune et n'ont pas relevé d'office une irrecevabilité qu'ils auraient été tenus de communiquer aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; que le moyen manque dès lors en fait ; qu'en outre et en tout état de cause, le rejet d'une intervention volontaire irrecevable n'a pas à être précédé de l'avertissement prévu à l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; que le moyen est donc inopérant ; 5. Considérant, en second lieu, que l'ASL Remana soutient que les premiers juges n'auraient pas répondu au moyen soulevé devant eux tiré de ce que l'octroi de la concession à la commune, en vertu du droit de priorité qu'elle tient de l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques, aurait méconnu les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans la mesure où il aurait privé l'association requérante de la possibilité d'obtenir elle-même directement le bénéfice de la concession ; que, toutefois, la faculté de présenter sa candidature en vue de se voir accorder par l'Etat une concession de plage ne constitue pas un bien au sens des stipulations invoquées ; que le moyen étant inopérant, les premiers juges n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité en s'abstenant d'y répondre ; Sur la recevabilité de l'intervention en première instance du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 : 6. Considérant que l'article R. 632-1 du code de justice administrative exige, à peine d'irrecevabilité, que l'intervention soit présentée par un mémoire distinct ; que cette exigence implique que l'intervenant ne puisse se borner à s'associer aux mémoires présentés au nom de l'une des parties à l'instance mais doit produire des écritures propres ; qu'il ressort du dossier de première instance que l'intervention formée par le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 n'a pas satisfait à cette exigence ; que, contrairement à ce que soutiennent ces derniers, le mémoire du 7 février 2013, par lequel a été soulevée en première instance une question prioritaire de constitutionnalité, ne leur était pas propre puisqu'il a été présenté également au nom de l'ASL Remana ; qu'en tout état de cause, cette circonstance aurait été de nature à rendre leur intervention recevable uniquement dans le cadre de l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité mais serait restée sans incidence sur celle de leur intervention dans le litige au principal ; que, si les deux syndicats font valoir que leur intervention pouvait être régularisée jusqu'à la clôture de l'instruction, celle-ci a été close devant le tribunal trois jours francs avant l'audience du 16 juillet 2013, en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative ; que, dès lors, contrairement à ce qu'ils soutiennent, leur intervention n'a pu être régularisée par la présentation d'une requête d'appel distincte ; qu'il suit de là qu'en refusant d'admettre l'intervention du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 sur le fondement de l'article R. 632-1 du code de justice administrative, le tribunal a fait une exacte application de ce texte ; Sur la légalité de l'arrêté du 30 novembre 2010 : 7. Considérant que l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques prévoyait, à la date de l'arrêté contesté, que les concessions de plage étaient accordées par priorité aux communes ou groupements de communes ; que les autres personnes publiques et les personnes privées ne pouvaient obtenir la concession après publicité et mise en concurrence préalable que dans le cas où les communes ou leurs groupements renonçaient à leur priorité ; 8. Considérant qu'en l'espèce, le préfet des Alpes-Maritimes a accordé la concession litigieuse à la commune de Mandelieu-la-Napoule après que celle-ci a exercé son droit de priorité ; 9. Considérant que l'ASL Remana soutient, en premier lieu, que l'arrêté du 30 novembre 2010 serait intervenu en méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'elle ne disposait cependant d'aucun droit réel sur le domaine public maritime du fait de l'autorisation d'exploiter la plage de Fon Marina dont elle a bénéficié antérieurement ; qu'elle n'était pas davantage titulaire d'un droit au renouvellement de son autorisation au terme de celle-ci ; que l'octroi de la concession à la commune ne l'a donc privée d'aucun bien ; que, comme il a été dit au point 4, la faculté pour l'association requérante de présenter une offre concurrente de celle de la commune en vue d'obtenir la concession directement de l'Etat ne constitue pas un bien au sens des stipulations invoquées ; que, contrairement à ce que soutient l'ASL Remana, l'article 1er du premier protocole additionnel ne consacre pas la liberté du commerce et de l'industrie mais le droit de chacun au respect de ses biens ; que cette liberté ne peut donc être utilement invoquée à l'appui du moyen soulevé, lequel, par suite, ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que le droit de priorité accordé aux communes et à leurs groupements résulte des dispositions législatives de l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; que, dès lors, la liberté du commerce et de l'industrie, en tant que principe général du droit, ne pouvait faire échec à l'obligation pour le préfet des Alpes-Maritimes de respecter le droit légal dont la commune était titulaire ; que l'ASL Remana n'est pas recevable à soutenir en appel que le droit de priorité méconnaîtrait la liberté d'entreprendre consacrée comme principe de valeur constitutionnelle, faute d'avoir soulevé le moyen par un mémoire distinct en application de l'article R. 771-3 du code de justice administrative ; qu'en tout état de cause, le Conseil d'Etat a déjà jugé dans sa décision du 22 mai 2013, en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée en première instance, que les dispositions de l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques ne méconnaissaient pas le principe de la liberté d'entreprendre garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ni la liberté du commerce et de l'industrie qui en découle ; que le moyen ne peut dès lors être accueilli ; 11. Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré du principe communautaire de transparence n'est pas assorti de précision suffisante permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé ; qu'en tout état de cause, en accordant la concession à la commune de Mandelieu-la-Napoule le préfet des Alpes-Maritimes s'est borné à faire application de l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; que ces dispositions, dont l'ASL Remana n'invoque pas la contrariété à un texte ou un principe de droit communautaire, n'imposaient pas au préfet de mettre en oeuvre une procédure préalable de publicité et de mise en concurrence dès lors que la commune n'avait pas renoncé à son droit de priorité ; qu'en s'abstenant d'organiser une telle procédure, le préfet n'a donc pas commis d'illégalité ; 12. Considérant, en quatrième lieu, que l'appartenance de la plage de Fon Marina au domaine public maritime ressort des pièces versées au dossier de première instance ; que l'association requérante ne peut d'ailleurs contester sérieusement cette appartenance alors qu'elle a exploité la plage antérieurement en vertu d'un sous-traité d'exploitation conclu avec la commune de Mandelieu-la-Napoule en 1997, renouvelé en 2002 ; 13. Considérant, en cinquième lieu, que si l'article 2 du décret susvisé du 26 mai 2006, alors en vigueur et désormais codifié à l'article R. 2124-16 du code général de la propriété des personnes publiques, distingue les plages artificielles des plages naturelles, ni ces dispositions ni aucune autre disposition de ce décret et du code général de la propriété des personnes publiques ne limite la portée de la priorité reconnue aux communes et à leur groupement aux seules plages naturelles ; que, par suite, la circonstance que la plage de Fon Marina serait une plage artificielle ne faisait pas obstacle à ce que le préfet en concédât l'exploitation à la commune ; 14. Considérant, en sixième lieu, que l'article 3-1.2 du cahier des charges annexé à la concession prévoit que les aménagements de terre plein, à savoir un muret, un espace gazonné et arboré et une allée bétonnée, d'une superficie d'environ 1 100 m2, réalisés sur la plage de Fon Marina au droit la copropriété " Les Résidences du Port ", représentée par l'ASL Remana, doivent être démolis et les lieux être remis en état pour redevenir une plage libre ; que l'association requérante soutient qu'une telle clause serait illégale ; 15. Considérant que, contrairement à ce que soutient la commune de Mandelieu-la-Napoule, l'ASL Remana est recevable à invoquer l'illégalité de cette clause à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté du 30 novembre 2010 l'ayant approuvée ; 16. Considérant que, si l'Etat ne pouvait imposer à la commune de Mandelieu-la-Napoule la clause incriminée, aucun texte, ni aucun principe de faisait obstacle à ce que l'un et l'autre conviennent d'un commun accord de mettre à la charge de celle-ci les travaux de démolition ou d'enlèvement d'ouvrages déjà existants sur le domaine public maritime ; qu'une telle clause n'est pas étrangère à l'objet de la concession dès lors que sa finalité est de restituer à la plage de Fon Marina un état conforme aux prescriptions du 2° de l'article 2 du décret du 26 mai 2006 selon lequel seuls sont permis sur une plage les équipements et installations démontables ou transportables, ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement au sol ; que ces stipulations ne font pas obstacle à ce que le préfet poursuive le cas échéant l'auteur ou le gardien des ouvrages pour contravention de grande voirie ; qu'elles n'ont dès lors pour effet ni de déléguer à la commune, ni de limiter le pouvoir de police que le préfet tient des articles L. 2132-2 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques ; que les circonstances que le muret en cause ait été édifié sur le domaine public maritime avec le consentement de l'Etat et que l'ASL Remana n'en soit ni le propriétaire, ni le constructeur, ni le gardien ne sont pas de nature à rendre illégale la clause incriminée, laquelle ne régit que les relations entre l'Etat et la commune de Mandelieu-la-Napoule et n'est pas dès lors opposable aux tiers, notamment à l'éventuel titulaire d'un sous-traité d'exploitation ; qu'il n'est pas établi que la démolition dudit muret mettrait gravement en cause la sécurité des personnes et des biens et qu'en approuvant la clause litigieuse, le préfet des Alpes-Maritimes aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste dans l'appréciation du caractère indispensable de cet ouvrage ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASL Remana, le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice n'a pas admis l'intervention de ces derniers ; que l'ASL Remana n'est pas davantage fondée à soutenir que c'est à tort que, par les articles 2 et 3 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande d'annulation et mis à sa charge la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune de Mandelieu-la-Napoule, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, les sommes que l'ASL Remana, le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, au titre des frais exposés par la commune de Mandelieu-la-Napoule et non compris dans les dépens, de mettre à la charge de l'ASL Remana la somme de 1 000 euros et à la charge solidaire du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 la même somme de 1 000 euros ; D É C I D E : Article 1er : La requête de l'ASL Remana et la requête du syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et du syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 sont rejetées. Article 2 : L'ASL Remana versera à la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme de 1 000 euros (mille euros) en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le syndicat des copropriétaires Mandelieu M1 et le syndicat des copropriétaires Mandelieu M2 verseront solidairement à la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme de 1 000 euros (mille euros) en application du même article. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASL Remana, au syndicat des copropriétaires Mandelieu M1, au syndicat des copropriétaires Mandelieu M2, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à la commune de Mandelieu-la-Napoule. '' '' '' '' N° 13MA03706-13MA03707 3 acr