Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 13/12/2016, 396675, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-13
Numéro : 396675
Rapporteur : Mme Anne Egerszegi
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas

Vu la procédure suivante : 1°) Sous le n° 396675, par une requête enregistrée le 2 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société coopérative agricole (SCA) Arterris demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2016 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt modifiant l'arrêté du 17 décembre 2015 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français. 2°) Sous le n° 396879, par une requête enregistrée le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société par actions simplifiée (SAS) Galles demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2016 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt modifiant l'arrêté du 17 décembre 2015 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français. .................................................................................... 3°) Sous le n° 396891, par une requête enregistrée le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de Caudemique demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2016 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt modifiant l'arrêté du 17 décembre 2015 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4°) Sous le n° 396932, par une requête enregistrée le 11 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) des Galiniers demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2016 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt modifiant l'arrêté du 17 décembre 2015 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 2005/94/CE du Conseil du 20 décembre 2005 ; - le code rural et de la pêche maritime, notamment son article L. 221-1 ; - le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 ; - l'arrêté du 24 octobre 2005 pris pour l'application de l'article L.221-1 du code rural ; - l'arrêté du 18 janvier 2008 fixant des mesures techniques et administratives relatives à la lutte contre l'influenza aviaire ; - l'arrêté du 17 décembre 2015 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français ; - l'arrêté du 9 février 2016 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Egerszegi, maître des requêtes, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes de la SCA Arterris, de la SAS Galles, du GAEC de Caudemique et de l'EARL des Galiniers sont dirigées contre la même décision. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. A la fin de l'année 2015, une souche d'influenza aviaire hautement pathogène (IAHP) a été découverte dans un élevage de basse-cour situé en Dordogne. D'autres foyers d'infection affectant des élevages d'espèces aviaires ont été ultérieurement recensés dans la région du Sud-Ouest. 3. Par arrêté du 17 décembre 2015 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français, le ministre chargé de l'agriculture a pris des mesures de lutte contre l'IAHP prévoyant notamment la mise en place d'une zone dite de restriction autour des zones de protection de trois kms et des zones de surveillance de 10 kms instituées autour des foyers d'infection. Cette zone de restriction couvrait huit départements : Dordogne, Gers, Gironde, Haute-Vienne, Hautes-Pyrénées, Landes, Lot-et-Garonne et Pyrénées Atlantiques ainsi qu'une commune du département de la Charente (Palluaud). Dans cette zone de restriction, aucune volaille, aucun poussin, aucun oiseau captif ne devait entrer dans une exploitation avant que des procédures sanitaires adaptées n'aient été mises en oeuvre. 4. Par arrêté du 15 janvier 2016 modifiant l'arrêté du 17 décembre 2015 mentionné au point 3, la zone de restriction a été étendue pour couvrir quinze départements du Sud-Ouest, une partie des départements de l'Aude et du Cantal ainsi qu'une commune du département de la Charente. Les mesures de restriction ont été renforcées en ce qui concerne la filière palmipède. 5. Les requérants demandent l'annulation de l'arrêté du 15 janvier 2016. En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté attaqué Sur la compétence du ministre de l'agriculture 6. L'article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que : " Suivant les modalités prévues par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de l'agriculture peut prendre toutes mesures destinées à prévenir l'apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories, en vertu du présent titre ". Il résulte de ces dispositions que le ministre chargé de l'agriculture est seul compétent pour prendre les mesures de lutte contre l'influenza aviaire hautement pathogène, dans le cadre défini par l'arrêté conjoint que ces dispositions prévoient par ailleurs. 7. Cet arrêté conjoint a été signé le 24 octobre 2005 par le ministre de l'agriculture et de la pêche ainsi que par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui étaient alors compétents. Il définit les mesures susceptibles d'être prises, par arrêté, par le ministre chargé de l'agriculture ainsi que les catégories d'animaux concernés par ces mesures. 8. Sur le fondement de cet arrêté conjoint, le ministre chargé de l'agriculture a édicté, par un premier arrêté en date du 18 janvier 2008, les mesures techniques et administratives relatives à la lutte contre l'influenza aviaire et notamment celles applicables en cas d'influenza aviaire hautement pathogène. Par un second arrêté en date du 17 décembre 2015 complété par l'arrêté du 15 janvier 2016 attaqué par les requérants, des mesures complémentaires de lutte contre cette forme hautement pathogène de la maladie ont été prévues. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué du 15 janvier 2016 serait entaché d'incompétence au regard de l'article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime, dès lors qu'il n'aurait été signé que par le ministre chargé de l'agriculture, doit être écarté. Sur la compétence du directeur général de l'alimentation 9. Il résulte des dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement que le directeur général de l'alimentation dont le décret de nomination du 9 décembre 2012 a été publié au Journal officiel de la République française le 10 février 2012, avait qualité pour signer l'arrêté attaqué au nom du ministre chargé de l'agriculture. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté attaqué Sur l'institution de mesures de dépeuplement pour une durée illimitée dans les élevages de palmipèdes 10. L'article 1er de l'arrêté attaqué modifie l'article 5 de l'arrêté du 17 décembre 2015 pour prévoir, dans la zone de restriction définie à l'article 2, des mesures complémentaires spécifiques aux élevages de palmipèdes. 11. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 32 de la directive 2005/94/CE du Conseil du 20 décembre 2005 concernant des mesures communautaires de lutte contre l'influenza aviaire : " L'autorité compétente, en se fondant sur des informations épidémiologiques ou d'autres indices, peut mettre en oeuvre un programme d'éradication préventive, y compris l'abattage ou la mise à mort préventifs de volailles ou d'autres oiseaux captifs dans des exploitations ou des zones à risque en vertu des critères fixés à l'annexe IV et situées dans d'autres zones réglementées./Le repeuplement de ces exploitations se fait selon les instructions données par l'autorité compétente ". L'annexe IV à laquelle ces dispositions renvoient prévoit que le dépeuplement peut être envisagé notamment lorsque l'épidémie n'est pas maîtrisée et que le nombre d'exploitations où la présence de l'influenza aviaire est confirmée augmente ainsi que lorsque les espèces de volailles majoritaires sont fortement sensibles à la maladie. 12. L'article 1er de l'arrêté attaqué du 15 janvier 2016 prévoit l'interdiction progressive à compter du 18 janvier 2016 puis définitive à compte du 1er avril 2016 de la mise en place de palmipèdes dans les exploitations situées à l'intérieur de la zone de restriction. Il dispose ainsi : " Dans toutes les exploitations, sont interdites :/ - à partir du 18 janvier 2016, la mise en place de palmipèdes âgés de moins d'une semaine ;/ - à partir du 8 février 2016, la mise en place de palmipèdes âgés de moins de quatre semaines ;/ - à partir du 1er avril 2016, la mise en place de tout palmipède ". 13. Ce dispositif a été précisé, modifié et complété par les articles 6 et 7 de l'arrêté du 9 février 2016 déterminant des dispositions de lutte complémentaires contre l'influenza aviaire hautement pathogène suite à la détection de la maladie sur le territoire français, qui abroge l'arrêté du 17 décembre 2015 modifié. Ces nouvelles dispositions ont ainsi prévu le dépeuplement progressif des élevages de palmipèdes du 18 janvier 2016 jusqu'au 2 mai 2016, le respect d'un vide sanitaire minimal du 2 au 16 mai 2016, prolongé jusqu'à fin mai pour les parcours extérieurs de palmipèdes, ainsi que le repeuplement des élevages à partir du 16 mai 2016. 14. En premier lieu, la mesure d'interdiction générale de mise en place de tout palmipède dans les élevages instituée par l'arrêté attaqué à compter du 1er avril 2016 n'ayant pas reçu application à la date de son abrogation par l'arrêté du 9 février 2016, le moyen tiré de ce que le caractère illimité de cette interdiction porterait une atteinte manifestement excessive à la liberté du commerce et de l'industrie ainsi qu'aux objectifs de la directive 2005/94/CE citée au point 11 ne peut qu'être écarté. 15. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la mesure de dépeuplement contestée, expressément autorisée, ainsi qu'il a été dit au point 11, par la directive 2005/94/CE précitée, était motivée par l'ampleur et la rapidité de la contamination par le virus de l'influenza aviaire hautement pathogène de tout le bassin de production palmipède du sud-ouest où sont localisés près de 80% des élevages français de palmipèdes, rendant les mesures habituelles de gestion insuffisantes. Le ministre chargé de l'agriculture fait par ailleurs valoir, sans être contesté, que la particulière sensibilité des espèces de palmipèdes à la maladie, les nombreux mouvements de ces animaux dus aux cycles courts de production ainsi que la petite taille des lots constituaient en outre des facteurs aggravants de risque de propagation de la maladie. Par suite, le moyen tiré de ce qu'en organisant le dépeuplement des élevages de palmipèdes situés dans la zone de restriction à compter du 18 janvier 2016, le ministre chargé de l'agriculture aurait pris une mesure excessive et disproportionnée au regard des risques de diffusion de l'infection, doit être écarté. 16. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la stratégie alternative à la mesure de dépeuplement contestée, consistant en un dépistage systématique de la maladie, a été écartée eu égard d'une part, à la faible expression de la maladie chez les palmipèdes, lesquels ont la capacité d'héberger le virus sans nécessairement développer la maladie à la différence des autres volailles pour qui l'IAHP est généralement mortelle, rendant ainsi un tel dépistage largement aléatoire, et d'autre part, à la nécessité de procéder à un dépeuplement rapide de la population des palmipèdes dans les exploitations exposées à un risque élevé d'infection, aux fins d'éradiquer dans les plus brefs délais possibles la propagation de la maladie. Par suite, eu égard à ces différences de situation, l'arrêté attaqué n'a pas méconnu le principe d'égalité devant la loi en imposant une sujétion particulière aux éleveurs de palmipèdes. Sur la définition du périmètre de la zone de restriction 17. L'article 2 de l'arrêté attaqué élargit le périmètre de la zone de restriction dans les conditions rappelées au point 4. 18. Aux termes du paragraphe 4 de l'article 16 de la directive 2005/94/CE précitée : " L'autorité compétente peut établir d'autres zones réglementées autour ou à côté des zones de protection et de surveillance, en tenant compte des critères prévus au paragraphe 3. " Ce paragraphe 3 dispose que sont au nombre des critères à prendre en compte pour la définition des périmètres : " a) l'enquête épidémiologique ;/ b) la situation géographique, notamment les frontières naturelles ;/ c) la localisation et la proximité des exploitations ainsi que le nombre estimé de volailles ;/ d) les mouvements et les courants d'échange de volailles et autres oiseaux captifs ;/ e) les installations et le personnel disponibles aux fins de contrôler (...) ". 19. Ces dispositions ont été transposées en droit interne par le paragraphe 3 de l'article 10 de l'arrêté du 18 janvier 2008 fixant des mesures techniques et administratives relatives à la lutte contre l'influenza aviaire qui prévoit que : " La délimitation géographique de ces zones tient compte des barrières naturelles, des facilités de contrôle et des connaissances et moyens épidémiologiques permettant de prévoir la dispersion possible du virus. Elle peut être modifiée, si nécessaire, en fonction d'éléments nouveaux ". 20. En premier lieu, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué n'aurait pas été précédé de la réalisation d'une enquête épidémiologique en méconnaissance de l'article 16 de la directive 2005/94/CE, manque en fait. En effet, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a produit les conclusions, datées du 22 décembre 2015, de l'enquête épidémiologique réalisée par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), en association avec la cellule inter-régionale d'épidémiologie vétérinaire de l'Aquitaine. Ce rapport préconise ainsi " l'instauration d'une grande zone Sud-Ouest au sein de laquelle tous les élevages seraient considérés potentiellement contaminés et devraient être assainis ". 21. En second lieu, le ministre chargé de l'agriculture fait notamment valoir, sans être sérieusement contesté, que l'importance des liens et des mouvements épidémiologiques entre les élevages de palmipèdes non spécialisés en amont de la filière, nécessitait, aux fins de mettre un terme à la circulation virale, l'inclusion dans le périmètre de restriction de tous les départements du " grand Sud-Ouest " dans lesquels étaient situés ces exploitations. En outre, il ressort de l'avis de l'ANSES du 14 décembre 2015 que l'hypothèse la plus probable sur l'origine de l'infection était la circulation chez les volailles de l'influenza aviaire faiblement pathogène ayant muté en virus hautement pathogène, et non le risque de contamination par les oiseaux sauvages de nature à justifier une extension de la zone de restriction à l'ensemble du territoire français. Par suite, les moyens tirés de ce que le ministre aurait méconnu les critères fixés au paragraphe 3 de la directive 2005/94/CE, notamment la géographie des territoires, la localisation des exploitations et les connaissances épidémiologiques, et commis une erreur manifeste d'appréciation en définissant le périmètre de la nouvelle zone de restriction doivent être écartés. 22. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Les conclusions présentées par le GAEC de Caudemique et l'EARL des Galiniers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administratives ne peuvent par suite qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la SCA Galles, de la SAS Arterris, du GAEC de Caudemique et de l'EARL des Galiniers sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la SCA Galles, à la SAS Arterris, au GAEC de Caudemique, à l'EARL des Galiniers et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.