CAA de NANTES, 5ème chambre, 08/03/2022, 20NT03564, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-08
Numéro : 20NT03564
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Bellevue a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision par laquelle le maire de Saint-Lunaire (Ille-et-Vilaine) a implicitement rejeté sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'il classe en zone NPLt la parcelle cadastrée AE n° 17 lui appartenant. Par un jugement n° 1802639 du 25 septembre 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 novembre 2020 et les 16 avril et 12 mai 2021, la SCI Bellevue, représentée par Me Le Derf-Daniel, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 25 septembre 2020 ; 2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Saint-Lunaire a implicitement rejeté sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe en zone NPLt la parcelle cadastrée AE n° 17 ; 3°) d'enjoindre à la commune de procéder à l'abrogation du plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire en tant qu'il classe la parcelle AE n°17 en zone NPLt, dans son intégralité et, à défaut, en ce qui concerne uniquement sa partie sud, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de Saint-Lunaire de saisir le conseil municipal et d'inscrire l'abrogation du plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire en tant qu'il classe la parcelle AE n°17 en zone NPLt, dans son intégralité et subsidiairement en ce qui concerne uniquement sa partie sud, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Lunaire la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce que le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de l'illégalité du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Saint-Malo au regard de la loi dite " littoral ", ainsi qu'au moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme contesté avec le SCOT du Pays de Saint-Malo ; - le jugement est irrégulier en ce que le tribunal n'a pas suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de ce que le SCOT du Pays de Saint-Malo ne contient pas de dispositions suffisamment précises permettant de mettre en œuvre les dispositions législatives relatives au littoral ; - la décision contestée est illégale, par la voie de l'exception, en raison de l'incompatibilité du SCOT du Pays de Saint-Malo avec la loi dite " littoral " ; le SCOT du Pays de Saint-Malo ne contient pas de dispositions suffisamment précises permettant de faire écran à l'application des dispositions législatives spécifiques au littoral ; - la décision contestée méconnaît les dispositions des articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l'urbanisme ; les caractéristiques de la parcelle litigieuse AE n° 17 ne permettent pas de la regarder comme étant un espace remarquable ; en tout état de cause, sa partie sud est située en dehors de la bande littorale des cent mètres ; le classement contesté n'est pas compatible avec les dispositions de la loi dite " Littoral " ; - le plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire est incompatible avec le SCOT de Saint-Malo ; - le classement contesté est incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire. Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 avril, 7 mai et 20 mai 2021 (ce dernier non communiqué), la commune de Saint-Lunaire, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frank, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Hipeau substituant Me Lederf-Daniel, représentant la SCI Bellevue, et de Me Oueslati substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Saint-Lunaire. Considérant ce qui suit : 1. La société civile immobilière (SCI) Bellevue est propriétaire d'une parcelle cadastrée à la section AE sous le n° 17, située rue du Port Thomas, sur le territoire de la commune de Saint-Lunaire. Ce terrain est classé en zone NPLt au plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Lunaire, correspondant aux sites et paysages naturels remarquables de la commune. Par une lettre en date du 6 février 2018, la SCI Bellevue a sollicité auprès du maire de Saint-Lunaire l'abrogation de ce classement de la parcelle cadastrée AE n°17 en zone NPLt. La SCI Bellevue relève appel du jugement du 25 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande d'annulation de la décision par laquelle le maire de Saint-Lunaire a implicitement rejeté sa demande d'abrogation partielle du PLU en ce qu'il classe sa parcelle en zone NPLt. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des écritures de première instance qu'au soutien de leur demande, la requérante a soulevé le moyen tiré de ce que le classement en zone naturelle de leur parcelle par le PLU n'était pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Saint-Malo. Le tribunal administratif n'a pas visé ce moyen, qui n'était pas inopérant, et n'y a pas répondu. Dès lors, son jugement, rendu dans des conditions irrégulières, doit être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité invoqués. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SCI Bellevue devant le tribunal administratif de Rennes. Sur la légalité du refus d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire en tant qu'il classe en zone NPLt la parcelle cadastrée à la section AE n° 17 : 4. En premier lieu, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 5. Il résulte du point 4 que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 6. En deuxième lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " (...) sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : (...) ". 7. D'autre part, l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme prévoit que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les SCOT et les schémas de secteur. En l'absence de SCOT ils doivent notamment être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières au littoral. L'article L. 131-7 du même code prévoit, d'autre part, que les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions. 8. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et photographies produits, que la parcelle litigieuse cadastrée à la section AE sous le n° 17 est située au sein d'un espace proche du rivage, et pour sa partie nord, au sein de la bande des 100 mètres, sur le territoire de la commune de Saint-Lunaire. Le terrain, d'une superficie d'environ 2 150 m², est dépourvu de toute habitation et se situe au sein d'un secteur peu urbanisé, faiblement occupé, en bordure du littoral et couvert par une zone Natura 2000 (directive Habitats). Il jouxte, à l'ouest, une autre parcelle non bâtie d'une superficie d'environ 5000 m². Le site présente un intérêt esthétique significatif, caractéristique du patrimoine du littoral. La circonstance que la parcelle en litige soit située à proximité d'une voie de desserte et de plusieurs habitations ne fait pas obstacle à la qualification du secteur en espace remarquable. Par ailleurs, l'objectif n° 118 du document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Pays de Saint-Malo, dans sa version applicable issue de la révision approuvée le 8 décembre 2017, indique que " la localisation et l'étendue des secteurs potentiels pouvant comprendre des espaces remarquables littoraux sont définies à l'échelle du SCoT par la cartographie présentée en annexe 3-C du présent document d'orientation et d'objectifs ". La cartographie jointe au document d'orientation et d'objectifs, annexe 3C, illustre sous forme d'une trame discontinue de couleur rose les secteurs du Pays de Saint-Malo susceptibles de comporter des espaces remarquables au sens des dispositions particulières au littoral, incluant notamment la parcelle litigieuse appartenant à la SCI Bellevue. Dans ces conditions, et alors que la requérante se borne à soutenir que le SCOT est insuffisamment précis concernant la qualification d'espace remarquable, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce document ferait obstacle au classement contesté, et serait incompatible avec les dispositions applicables au littoral. Par suite, la SCI Bellevue n'est pas fondée à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient inexactement appliqué les dispositions précitées du code de l'urbanisme, en classant en zone naturelle au titre des espaces remarquables la parcelle cadastrée à la section AE n° 17, conformément à leur souhait d'assurer la préservation des espaces naturels et emblématiques du littoral. La circonstance que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement ne peut être utilement invoquée à l'encontre du classement contesté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale (...) ". Aux termes de l'article L. 131-6 du même code : " Lorsque le plan local d'urbanisme, (...) a été approuvé avant l'un des documents énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 131-4, il est, si nécessaire, rendu compatible avec ce document : 1° Dans un délai d'un an s'il s'agit d'un schéma de cohérence territoriale ou de trois ans si la mise en compatibilité implique une révision du plan local d'urbanisme (...) ". L'article L. 142-1 du même code prévoit que : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme (...) ". 11. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 12. En l'espèce, et ainsi qu'il a été dit au point 9, le document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Pays de Saint-Malo, ainsi que la cartographie présentée en annexe 3-C, incluent la parcelle litigieuse au sein des secteurs du Pays de Saint-Malo susceptibles de comporter des espaces remarquables au sens des dispositions particulières au littoral. La circonstance que ces documents seraient insuffisamment précis ne suffit pas à démontrer que le classement contesté serait de nature à compromettre la réalisation des objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale. En tout état de cause, les requérants, qui invoquent les orientations et objectifs rappelés au point 9, n'apportent pas d'élément permettant de porter une appréciation globale sur la compatibilité du plan avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale pris dans leur ensemble à l'échelle du territoire couvert. 13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompatibilité du classement contesté par le plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire avec les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale doit être écarté. 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101- 3. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 15. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 16. La SCI Bellevue soutient que le classement en zone naturelle N de sa parcelle, qui ne présente selon elle aucun intérêt significatif, est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU communal, lequel fixe pour objectif en son point 6 " d'appliquer de façon systématique les propositions de l'Etat en matière de protection des espaces littoraux les plus caractéristiques au travers un zonage de type " NPL " délimitant l'ensemble des espaces remarquables sur le territoire communal (...) et en appréhendant la protection accrue des espaces rétro-littoraux (notamment les espaces proches du rivage) ". Toutefois, et ainsi qu'il a été dit au point 9, il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse, non bâtie, est située au sein d'un espace proche du rivage, et pour sa partie nord, au sein de la bande des 100 mètres, dans le périmètre d'une zone Natura 2000, et présente un intérêt esthétique caractéristique du patrimoine du littoral. La seule circonstance qu'elle ne se situerait pas au sein de la " trame verte " identifiée par le PADD ne suffit pas à caractériser une incohérence avec le règlement du PLU, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, et notamment ceux visant la gestion économe de l'espace, la revalorisation des espaces paysagers et la préservation de la trame bocagère. 17. Il suit de ce qui précède que la SCI Bellevue n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone naturelle NPLt de la parcelle cadastrée à la section AE sous le n° 17, par le plan local d'urbanisme communal, serait incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables. 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SCI Bellevue tendant à l'annulation de la décision contestée doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Lunaire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCI Bellevue demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans dépens. 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Bellevue une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint Lunaire au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 25 septembre 2020 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : La demande présentée par la SCI Bellevue devant le tribunal administratif de Rennes et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetées. Article 3 : La SCI Bellevue versera une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Lunaire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Bellevue et à la commune de Saint-Lunaire. Délibéré après l'audience du 21 février 2022, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - Mme Buffet, présidente-assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 mars 2022. Le rapporteur, A. FRANKLe président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT03564