CAA de NANTES, 3ème chambre, 29/03/2024, 23NT02457, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-29
Numéro : 23NT02457
Président : Mme BRISSON
Rapporteur : Mme Christiane  BRISSON
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : JB BORDEAU DOLLON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle la directrice générale du centre hospitalier du Cotentin l'a suspendue de ses fonctions, sans rémunération, à compter du 15 septembre 2021, jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021. Par un jugement n° 2102091 du 13 juin 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 10 août 2023, Mme C..., représenté par Me Ayral, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 13 juin 2023 ; 2°) d'annuler la décision de suspension du 15 septembre 2021 ; 3°) d'enjoindre au centre hospitalier du Cotentin de la rétablir dans ses droits à traitement à compter du 15 septembre 2021 jusqu'au 28 février 2022 et d'assimiler la période de suspension à une période de travail ouvrant droit à congés annuels et droits acquis au titre de l'ancienneté et de l'avancement ; 4°) de mettre à la charge du centre hospitalier du Cotentin la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la mesure de suspension présente un caractère disciplinaire eu égard à sa finalité et à ses effets tant pécuniaires que personnels ; - l'auteur de la décision n'était pas compétent faute de délégation de signature en matière disciplinaire ; - la décision de suspension a été prise en méconnaissance des garanties entourant une sanction disciplinaire prévues par les articles 19 de la loi du 13 juillet 1983, 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; - elle est insuffisamment motivée au regard des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; - l'article 14 de la loi du 5 août 2021 a été méconnu puisque la période de suspension doit être prise en compte au titre de l'avancement ; - la loi du 5 août 2021 ne pouvait être promulguée sans que le conseil commun de la fonction publique n'ait été saisi au préalable ; - l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 a été violé puisqu'aucune autre sanction que celles prévues par cette disposition ne peut être prononcée à l'encontre d'un agent ; - la décision de suspension méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions ; - cette décision, ainsi que la loi du 5 août 2021, méconnaissent les articles 3, 6 § 1 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et l'article 1er de son protocole n°1 du fait de la privation du traitement pendant une longue durée. Par des mémoires enregistrés les 13 novembre 2023 et 21 février 2024, le centre hospitalier public du Cotentin, représenté par la SELARL Dollon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme C... le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative Il soutient qu'aucun moyen n'est fondé. Vu : - les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - le décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 ; - le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Brisson, - et les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, Considérant ce qui suit : 1. Mme B... C... exerçait les fonctions de manipulatrice en électroradiologie au service d'imagerie médicale du centre hospitalier public du Cotentin. Par une décision du 15 septembre 2021, le directeur du centre hospitalier l'a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du même jour et jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination. Par un jugement du 13 juin 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision. Mme C... relève appel de ce jugement. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, en sa rédaction alors en vigueur : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique (...) ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi, en sa rédaction alors applicable : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (...) ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / (...) / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. (...) ". En ce qui concerne la qualification de la mesure de suspension : 3. Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire qu'il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l'obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu'à ce que les intéressés régularisent leur situation au regard de leurs obligations vaccinales. 4. La décision par laquelle l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 constitue une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid, et n'a pas vocation à sanctionner un manquement ou un agissement fautif commis par cet agent. Cette mesure ne constitue, dès lors, pas une sanction disciplinaire. En ce qui concerne la légalité externe de la décision de suspension : S'agissant de la compétence du signataire de la décision de suspension : 5. En application des dispositions de la loi du 5 août 2021, le législateur a donné compétence aux autorités investies du pouvoir de nomination pour contrôler le statut vaccinal des agents concernés par l'obligation. Cette compétence peut être déléguée à toute autre personne dès lors que celle-ci bénéficie d'une délégation de signature prévue par les textes législatifs, régulièrement publiée et suffisamment précise. 6. Aux termes des dispositions de l'article D. 6143-33 du code de la santé publique : " Dans le cadre de ses compétences définies à l'article L. 6143-7, le directeur d'un établissement public de santé peut, sous sa responsabilité, déléguer sa signature. ". Aux termes de l'article D. 6143-34 de ce code : " Toute délégation doit mentionner : 1° Le nom et la fonction de l'agent auquel la délégation a été donnée ; 2° La nature des actes délégués ; 3° Eventuellement, les conditions ou réserves dont le directeur juge opportun d'assortir la délégation. " et, aux termes de l'article D. 6143-38 du même code, les décisions réglementaires des directeurs des établissements publics de santé " sont affichées sur des panneaux spécialement aménagés à cet effet et aisément consultables par les personnels et les usagers. Lorsque ces décisions ou délibérations font grief à d'autres personnes que les usagers et les personnels, elles sont, en outre, publiées au bulletin des actes administratifs de la préfecture du département dans lequel l'établissement a son siège (...) ". 7. Il ressort des pièces du dossier que Mme A..., directrice des ressources humaines, signataire de la décision contestée, a bénéficié d'une délégation de signature qui lui a été consentie le 1er mars 2021 par la directrice du centre hospitalier à l'effet de prendre les actes relevant de ses attributions à l'exception de certains actes au nombre desquels ne figurent pas les décisions de suspension prévues par la loi du 5 août 2021. Cette décision a donné lieu à un affichage sur les panneaux prévus à cet effet. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué doit être écarté. S'agissant des moyens tirés du vice de procédure : 8. Ne présentant pas le caractère d'une sanction, ainsi qu'il a été dit au point 4, la décision de suspension de fonction n'a pas à être précédée de la mise en œuvre des garanties procédurales attachées au prononcé d'une sanction administrative tenant à la mise en œuvre des droits de la défense ou à la communication préalable de son dossier administratif individuel tels que prévus par l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 alors en vigueur. 9. De même, le moyen tiré par la requérante de la méconnaissance des garanties procédurales prévues par les stipulations de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté. 10. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / (...) 6° refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. ". 11. La décision par laquelle le directeur d'un établissement de santé publique prend une mesure de suspension à l'égard d'un agent public qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la Covid-19 constitue une décision restreignant l'exercice des libertés publiques au sens des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, elle a également pour effet de priver l'intéressée de son traitement dont le versement constitue, après service fait, un droit garanti par les dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 9 janvier 1986. Une telle décision doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 12. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée suspendant l'exercice des fonctions et le versement de la rémunération de l'agent énonce avec suffisamment de précision les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle repose permettant ainsi à l'intéressée de comprendre les motifs pour lesquels la décision en litige a été prise. Dans ces conditions, cette décision est suffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 13. Par ailleurs, en application des termes de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions de l'article L 121-1 du même code ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. Il s'ensuit que le moyen tiré par Mme C... du défaut de mise en œuvre par le centre hospitalier d'une procédure contradictoire avant que la décision en litige ne soit édictée ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de la décision de suspension : 14. Une telle décision ne présentant pas le caractère d'une sanction ainsi qu'il a été dit au point 4, la requérante ne peut utilement soutenir que la mesure de suspension n'est pas au nombre des sanctions disciplinaires prévues par l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ni qu'elle méconnaîtrait le principe de proportionnalité applicable aux sanctions. S'agissant des moyens tenant au défaut de respect de la Constitution : 15. Aux termes de l'article R. 771-3 du code de justice administrative : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d'irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l'enveloppe qui le contient, portent la mention : " question prioritaire de constitutionnalité ". Aux termes de l'article R. 771-4 du même code : " L'irrecevabilité tirée du défaut de présentation, dans un mémoire distinct et motivé, du moyen visé à l'article précédent peut être opposée sans qu'il soit fait application des articles R. 611-7 et R. 612-1 ". 16. En soutenant que la décision de suspension méconnaît l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme ainsi que les principes constitutionnels des droits de la défense, Mme C... conteste en réalité, ce faisant, le principe même de l'obligation vaccinale posé par la loi du 5 août 2021. Les moyens tirés de l'inconstitutionnalité de cette loi n'ont pas été présentés dans un mémoire distinct conformément aux dispositions précitées. Ils sont par suite irrecevables et ne peuvent dès lors qu'être écartés. 17. Par ailleurs, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la procédure d'adoption de la loi. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que les auteurs de la loi du 5 août 2021 l'ont adoptée sans consulter préalablement le Conseil commun de la fonction publique, en méconnaissance de l'article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de fonctionnaires et de l'article 2 du décret du 30 janvier 2012 relatif au Conseil commun de la fonction publique, est irrecevable. S'agissant des moyens tirés de l'inconventionnalité des dispositions de la loi du 5 août 2021 : 18. Aux termes de l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ". 19. Eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi, l'obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé et la suspension sans traitement des agents ne souhaitant pas se faire vacciner ne constituent pas un traitement inhumain et dégradant contraire à cette stipulation. 20. Le présent litige ne portant ni sur un droit ou une obligation de caractère civil, ni n'étant relative au bien-fondé d'une accusation en matière pénale, le moyen tiré de la violation des stipulations de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme présente un caractère inopérant et ne peut être accueilli. 21. Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". 22. L'obligation de vaccination issue de la loi du 5 août 2021, dans le contexte de la crise pandémique du covid-19, constitue une mesure sanitaire de prévention nécessaire pour juguler la circulation du virus et protéger la population. Le législateur a réservé le cas d'une contre-indication médicale reconnue. Différents schémas vaccinaux ont été définis selon la situation de chaque personne. L'interdiction d'exercice litigieuse n'intervient que si le professionnel de santé a méconnu ses obligations sanitaires. Ainsi, le législateur a défini un régime sanitaire justifié, adapté et proportionné, qui n'entraîne pas d'atteinte excessive au droit de chaque intéressé au respect de sa vie privée familiale, au regard des considérations majeures de santé publique qui justifient les mesures en cause. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit, en conséquence, être écarté. 23. Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". 24. Une personne ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d'un bien qu'elles ont pour objet de protéger et auquel il aurait été porté atteinte. Faute pour l'intéressée de s'être soumise à l'obligation vaccinale ou de justifier ne pouvoir s'y soumettre pour des raisons médicales, elle ne saurait disposer d'une créance certaine liée à l'espérance légitime d'obtenir la rémunération correspondant à la contrepartie du service effectué. Il en découle que Mme C... ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces stipulations. S'agissant des autres moyens : 25. Si Mme C... soutient que la décision en litige ne pouvait légalement prévoir que la période de suspension ne sera pas prise en compte au titre de l'avancement, il résulte des termes mêmes de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 cités au point 2 que la suspension prévue par cet article ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 26. Pour le même motif que celui indiqué ci-dessus, le moyen tiré de la méconnaissance par le centre hospitalier des dispositions de l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 ne peut qu'être écarté. Il en va de même du moyen tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité des sanctions. En tout état de cause, l'obligation de vaccination, justifiée par des considérations de santé publique, est proportionnée à l'objectif poursuivi compte tenu de la nécessité de conciliation entre la contrainte liée à la vaccination et le bénéfice qui en est attendu. 27. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne permettent pas d'en faire bénéficier la partie perdante ou tenue aux dépens. Les conclusions présentées sur ce fondement par Mme C... ne peuvent dès lors qu'être rejetées. 29. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C... la somme de 200 euros qui sera versée au centre hospitalier public du Cotentin au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C... versera au centre hospitalier public du Cotentin la somme de 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et au centre hospitalier public du Cotentin. Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Brisson présidente, - M Vergne, président-assesseur, - Mme Lellouch, première conseillère. Lu en audience publique, le 29 mars 2024. La présidente-rapporteure Le président-assesseur C. BRISSON G.V. VERGNE Le greffier, R. MAGEAU La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT02457