CAA de BORDEAUX, 5ème chambre (formation à 3), 14/06/2016, 14BX02616, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-06-14
Numéro : 14BX02616
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Christine  MEGE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : SELARL LYSIAS PARTNERS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...E...et Mme F...E...ont demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner l'Etat, ou à titre subsidiaire la commune d'Aytré, à leur verser une indemnité de 524 620 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subi à la suite de la tempête Xynthia du fait des fautes commises tant par l'Etat que par la commune. Par un jugement n° 1102461 du 8 juillet 2014, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 septembre 2014 et le 27 mai 2015, M. et MmeE..., représentés par MeD..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 8 juillet 2014 ; 2°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 524 620 euros en réparation des préjudices matériels et moraux qu'ils estiment avoir subis ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4°) subsidiairement de condamner la commune d'Aytré à leur verser la somme de 524 620 euros en réparation de leurs préjudices et celle de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 2005-233 du 14 mars 2005 pris pour l'application de l'article L. 563-3 du code de l'environnement et relatif à l'établissement des repères de crues ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Mège, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant M. et MmeE..., et de MeB..., représentant la commune de d'Aytré. Considérant ce qui suit : 1. Les parcelles situées route de la plage à Aytré, dont M. et Mme E...ont fait l'acquisition le 10 août 2007, ont été classées en zone de solidarité à la suite de la tempête Xynthia survenue en février 2010 au cours de laquelle elles ont été submergées. M. et Mme E... ont demandé à l'Etat de procéder à l'acquisition de leur propriété dans le cadre du dispositif prévu par les articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l'environnement. Par lettre du 20 octobre 2010, le préfet de la Charente-Maritime les a informés du refus de l'Etat de procéder à cette acquisition. Par lettre du 3 novembre 2011, ils ont adressé au préfet une demande d'indemnisation des préjudices qu'ils estiment avoir subis. Cette demande a été implicitement rejetée. Ils relèvent appel du jugement du 8 juillet 2014 n° 1102461 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leurs demandes de condamnation à titre principal de l'Etat, et à titre subsidiaire de la commune d'Aytré à leur verser une somme de 524 620 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis. Sur la responsabilité pour faute de l'Etat: 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date à laquelle M. et Mme E...ont fait l'acquisition de leurs terrains : " I- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites " zones de danger ", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones, dites " zones de précaution ", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° (... ) ". Aux termes du 1er alinéa de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme. ". 3. Si à la date du 10 août 2007 à laquelle les requérants ont fait l'acquisition de leurs terrains, l'Etat n'avait pas prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le territoire de la commune d'Aytré à raison des risques littoraux auxquels elle était exposée, le préfet de la Charente-Maritime avait, par lettre du 23 octobre 2001, adressé au maire d'Aytré l'atlas départemental des risques littoraux, élaboré avant que ne survienne l'ouragan du 27 décembre 1999. A cet atlas était annexé un dossier intitulé " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 " comportant notamment une cartographie sur laquelle figure les hauteurs d'eau relevées dans le secteur de la route de la plage. Ladite lettre du 23 octobre 2001 mentionnait notamment " (...) les connaissances actuelles de ces risques (érosion et submersion marines) doivent être pris en compte dans vos politiques d'aménagement et l'ensemble des autorisations d'occupation des sols (...) et des différentes autorisations (...) ". Les documents annexés à cette lettre étaient mis à la disposition du public sur le site internet de la direction départementale de l'équipement. En outre le préfet a, par arrêté 05-3162 du 29 septembre 2005 relatif à l'information du public sur les risques majeurs, notamment le risque " tempête " auxquels il est susceptible d'être exposé, puis par un arrêté du 7 janvier 2008, publié un dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM). Dans ces conditions le préfet doit être regardé comme ayant, avant l'acquisition par M. et Mme E... de leurs terrains, pris les mesures nécessaires à l'information des élus locaux et du public quant au risque " tempête " auquel la commune d'Aytré était susceptible d'être exposée. Par suite, en n'ayant pas prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques littoraux sur le territoire de cette commune avant la survenue de la tempête Xynthia, le préfet n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / (...) / 3° Le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ; (...) ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'existence de risques littoraux sur le territoire de nombreuses communes du littoral charentais aurait, en 2007, nécessité de la part du préfet de la Charente-Maritime d'autres mesures que celles qu'il a prises détaillées au point 3. Il s'ensuit que M. et Mme E...ne sont pas fondés à se prévaloir d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre des pouvoirs résultant des dispositions de l'article L. 2215-1 précité du code général des collectivités territoriales. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 561-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable le 20 octobre 2010, date de la décision par laquelle le préfet de la Charente-Maritime a fait part aux requérants du refus de l'Etat de procéder à l'acquisition de leur terrain classé en zone de solidarité à la suite de la tempête Xynthia : " Sans préjudice des dispositions prévues au 5° de l'article L. 2212-2 et à l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'un risque prévisible (...) de submersion marine menace gravement des vies humaines, l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation.(...) ". L'article L. 561-3 du même code, dans sa version alors en vigueur, dispose : " I. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est chargé de financer, dans la limite de ses ressources, les indemnités allouées en vertu des dispositions de l'article L. 561-1 ainsi que les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future. En outre, il finance, dans les mêmes limites, les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées. / Il peut également, sur décision préalable de l'Etat et selon des modalités et conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, contribuer au financement des mesures de prévention intéressant des biens couverts par un contrat d'assurance mentionné au premier alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances. Les mesures de prévention susceptibles de faire l'objet de ce financement sont : / 1° L'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'Etat d'un bien exposé à un risque prévisible de mouvements de terrain ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide, de submersion marine menaçant gravement des vies humaines ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation, sous réserve que le prix de l'acquisition amiable s'avère moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations ; / 2° L'acquisition amiable, par une commune, un groupement de communes ou l'Etat, de biens à usage d'habitation ou de biens utilisés dans le cadre d'activités professionnelles relevant de personnes physiques ou morales employant moins de vingt salariés et notamment d'entreprises industrielles, commerciales, agricoles ou artisanales et de leurs terrains d'assiette ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation, sous réserve que les terrains acquis soient rendus inconstructibles dans un délai de trois ans, lorsque ces biens ont été sinistrés à plus de la moitié de leur valeur et indemnisés en application de l'article L. 125-2 du code des assurances. (...) ". Ces dispositions, qui permettent l'expropriation de biens exposés à un risque de submersion marine dont résulte une menace grave pour les vies humaines, et sur le fondement desquelles les personnes qui s'estiment exposées à un tel risque peuvent demander à l'Etat d'acquérir leurs biens, ne sont pas seulement applicables aux terrains supportant des constructions à usage d'habitation. Par suite, la circonstance que le terrain de M. et Mme E...soit un terrain nu ne pouvait, à elle seule, justifier le refus opposé par l'Etat à la demande d'acquisition de ce terrain. Ainsi le motif retenu dans la décision du 20 octobre 2010 est entaché d'erreur de droit. 6. Toutefois, la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée sur le terrain de la faute que dans l'hypothèse de l'existence d'un lien de causalité entre cette erreur de droit et les préjudices de perte de valeur vénale du terrain et de préjudice moral résultant de l'attitude des services de l'Etat à leur égard à la suite de la tempête Xynthia, invoqués par les requérants. S'agissant d'un terrain nu sur lequel les propriétaires ne bénéficient d'aucun droit à construire, l'élaboration d'un plan de prévention des risques littoraux et son classement dans une zone de danger ou de prescriptions sont de nature à assurer suffisamment la sauvegarde et la protection des populations pour un coût moindre que l'acquisition de la propriété par l'Etat. Dans ces conditions, M. et Mme E...ne sont pas fondés à demander une indemnisation à l'Etat dans le cadre des dispositions précitées de l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Par suite, l'existence d'un lien de causalité direct entre l'erreur de droit commise par le préfet de la Charente-Maritime et les préjudices invoqués n'est pas établie en l'espèce. 7. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme E...ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leurs conclusions dirigées contre l'Etat. Sur la responsabilité pour faute de la commune d'Aytré : 8. Il ne résulte pas de l'instruction que les caractéristiques des terrains de M. et Mme E... auraient justifié que le maire d'Aytré fasse application des pouvoirs de police générale qui lui sont dévolus par les dispositions du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Par suite aucune faute de nature à engager la responsabilité de la commune ne peut être retenue sur ce fondement. 9. S'il est constant qu'aucun repère correspondant aux crues et submersions marines n'avait été implanté à la suite de la tempête du 27 décembre 1999, l'information de la population avait été suffisamment assurée par la publication, dans les conditions exposées au point 3, de la cartographie mentionnant les hauteurs d'eau atteintes lors de cet évènement notamment dans le secteur de la route de la plage ainsi que du dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM). Par suite, en admettant même qu'une faute puisse être imputée à la commune d'Aytré en raison de l'absence d'implantation et d'entretien de tels repères, le lien de causalité direct entre la faute qui aurait été ainsi commise et les préjudices allégués de perte de valeur vénale des parcelles acquises le 10 août 2007 et de préjudice moral ne peut être regardé comme établi. 10. D'une part, en vertu des dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d'acquisition par M. et Mme E...de leur terrain, les plans locaux d'urbanisme déterminent notamment les conditions permettant d'assurer la prévention des risques naturels prévisibles. A cette fin, en application des dispositions de l'article L. 123-1, dans sa rédaction alors en vigueur, ils comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire. D'autre part, l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dispose : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. ". 11. Il ressort de la cartographie figurant dans le document intitulé " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 " portée à la connaissance de la commune d'Aytré par le préfet de la Charente-Maritime le 23 octobre 2001 que cette commune ne pouvait ignorer que, lors de cette tempête, la hauteur d'eau constatée dans le secteur de la route de la plage s'était élevée à 4,12 m A...et que, par suite, les terrains situés dans ce secteur, notamment celui dont M. et Mme E...feront ultérieurement l'acquisition situé à la cote 2,5 mA..., étaient exposés à un risque de submersion. Dès lors, en ne procédant pas à la modification du classement en zone NDb de ce terrain au plan d'occupation des sols de la commune, dans lequel étaient autorisées les constructions nouvelles à usage d'habitation, la commune d'Aytré a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Pour les mêmes motifs, le maire d'Aytré a également commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune en délivrant le 13 mars 2007 un certificat d'urbanisme indiquant que sur le terrain que M. et Mme E...envisageaient d'acquérir " tout projet devra intégralement respecter les différents articles de la zone NBb du POS " sans mentionner aucune restriction à l'utilisation de ce terrain au titre des risques de submersion marine. La commune d'Aytré, qui ne présente pas de conclusions d'appel en garantie à l'encontre de l'Etat, ne peut utilement faire valoir l'existence, au demeurant non établie, d'une faute de ce dernier dans l'exercice du contrôle de légalité qui lui incombe, pour s'exonérer de la responsabilité résultant des fautes qu'elle a commises. 12. Il résulte de l'instruction que la cartographie, recensant les hauteurs d'eau atteintes lors de la tempête du 27 décembre 1999, adressée aux maires des communes concernées le 23 octobre 2001, a été également publiée sur le site Internet des services de l'Etat en Charente-Maritime. Par suite, en négligeant de s'assurer par eux-mêmes de la sécurité des parcelles localisées en bordure de plage, qu'ils se proposaient d'acquérir en vue d'y construire deux maisons d'habitation, seulement quelques années après la survenue de cette tempête dont les effets avaient été largement couverts par les médias, M. et Mme E...ont commis une imprudence qui justifie que soit laissée à leur charge une part de responsabilité. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation des responsabilités respectives en laissant à la charge de la commune d'Aytré la moitié des préjudices indemnisables. Sur les préjudices : 13. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme E...avaient une assurance suffisante de la constructibilité de leur parcelle et sont, dés lors, fondés à soutenir que les fautes de la commune les ont privés de la possibilité de renoncer à l'acquisition d'un terrain exposés à des risques incompatibles avec le projet de construction de deux maisons d'habitation. Le préjudice matériel résultant pour eux de la différence entre le prix d'acquisition de ce terrain et sa valeur réelle à la date d'acquisition trouve ainsi son origine directe dans les fautes retenues à l'encontre de la commune. Il résulte de l'instruction que les requérants ont fait l'acquisition des parcelles en cause pour un montant de 203 000 euros et qu'en raison de leur caractère submersible leur valeur résiduelle ne pouvait excéder celle de terres agricoles. Dans les circonstances de l'espèce, il sera dès lors fait une juste appréciation de ce préjudice en le fixant à 202 800 euros. Compte tenu du partage de responsabilité retenu au point 12, il y a lieu de condamner la commune d'Aytré à verser à M. et Mme E...une somme de 101 400 euros en réparation de leur préjudice matériel. 14. Il ne résulte pas de l'instruction que l'attitude des services de la commune d'Aytré à l'égard de M. et Mme E...ait été à l'origine d'un préjudice moral. Les requérants ne sont pas non plus fondés à demander indemnisation à la commune de l'attitude qu'ils reprochent à l'Etat à leur égard suite à la tempête Xynthia. 15. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme E...sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande de condamnation de la commune d'Aytré. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et MmeE..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune d'Aytré, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Ces dispositions font également obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas non plus partie perdante, la somme demandée au même titre par M. et MmeE.... En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d'Aytré une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par M. et MmeE.... DECIDE Article 1er : Le jugement n° 1102461 du 8 juillet 2014 du tribunal administratif de Poitiers est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de M. et Mme E...dirigées contre la commune d'Aytré. Article 2 : La commune d'Aytré est condamnée à verser la somme de 101 400 euros à M. et MmeE.... Article 3 : La commune d'Aytré versera à M. et Mme E...la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme E...est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la commune d'Aytré tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 2 N° 14BX02616