CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 08/11/2022, 20BX02655, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-08
Numéro : 20BX02655
Président : Mme DEMURGER
Rapporteur : Mme Caroline  GAILLARD
Commissaire du gouvernement : Mme MADELAIGUE
Avocat(s) : RENNER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... C... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 30 avril 2019, par lequel le président du conseil départemental des Deux-Sèvres a prononcé à son encontre la sanction disciplinaire du blâme. Par un jugement n° 1901495 du 24 juin 2020, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 17 août 2020, M. C..., représenté par Me Renner, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 24 juin 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 30 avril 2019 du président du conseil départemental des Deux-Sèvres et la lettre de notification de cet arrêté du même jour ; 3°) de condamner le département des Deux-Sèvres à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il a subi du fait de cette sanction illégale ; 4°) d'enjoindre au département des Deux-Sèvres de retirer de son dossier administratif toutes pièces relatives à cette sanction, le cas échéant sous astreinte ; 5°) de mettre à la charge du département des Deux-Sèvres la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : Sur la régularité du jugement : - le jugement est insuffisamment motivé ; - le tribunal a procédé à une substitution de base légale et de motif sans respecter la procédure ; - le tribunal a manqué à son devoir d'instruction et a omis de répondre à un moyen opérant ; Sur le bien-fondé du jugement : - la sanction litigieuse est insuffisamment motivée ; - la matérialité des faits n'est pas établie alors que les commandes passées par le directeur général des services le 15 avril 2018 ont été exécutées dans les délais ; - la critique supposée d'un ordre ne constitue pas une faute et il n'a pas tenu de propos diffamatoires à l'encontre de ce directeur ou de la collectivité ; le tribunal a commis une erreur de qualification juridique des faits en retenant que les propos qu'il a tenus caractérisaient des manquements à ses devoirs d'obéissance et de respect hiérarchique ; - aucun manquement au devoir d'obéissance hiérarchique ne peut lui être reproché dès lors qu'étant victime de harcèlement moral de la part de sa hiérarchie, qui le maintient depuis 2003 en sous-activité, il dispose, comme le prévoit l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, d'un droit d'expression et de dénonciation renforcé, le droit de ne pas subir les agissements constitutifs d'un tel délit sur son lieu de travail constituant une liberté fondamentale ; le tribunal a commis une erreur de droit et dénaturé le dossier en ne retenant pas les faits de harcèlement moral comme établis ; - cette sanction est entachée de détournement de pouvoir ; - consécutivement à cette sanction, il a été victime d'un préjudice moral dont il demande réparation à hauteur de 5 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2020, le département des Deux-Sèvres, représenté par le président du conseil départemental en exercice et par Me Vendé, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. C... de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les conclusions à fin d'annulation du courrier de notification de la décision portant sanction disciplinaire du blâme sont irrecevables et, que pour le surplus, aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A... B..., - les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteure publique, - et les observations de Me Vendé représentant le département des Deux-Sèvres. Considérant ce qui suit : 1. M. C..., directeur territorial en poste dans les services du département des Deux-Sèvres depuis 2003, exerce des fonctions de chargé de mission. Par un arrêté du 30 avril 2019, notifié par lettre du même jour, le président du conseil départemental des Deux-Sèvres a prononcé à son encontre la sanction disciplinaire du blâme. M. C... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté, ensemble la lettre de notification de cet arrêté. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 2. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 30 avril 2019, le président du conseil départemental des Deux-Sèvres a informé M. C... des motifs pour lesquels il a décidé, par arrêté du même jour joint à ce courrier, de lui infliger la sanction disciplinaire du blâme. Cette lettre à caractère purement informatif ne faisant pas grief à M. C..., le département des Deux-Sèvres est fondé à soutenir que les conclusions à fin d'annulation de cette dernière sont irrecevables et doivent ainsi être rejetées. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. En premier lieu, contrairement à ce que fait valoir M. C..., le jugement attaqué vise et analyse avec une précision suffisante les conclusions et moyens des parties. La circonstance alléguée selon laquelle le tribunal a écarté au point 5 du jugement attaqué l'existence d'une situation de harcèlement moral sans vérifier si une telle situation ne pouvait être constituée par l'insuffisance d'activité dénoncée, relève du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. Il en va de même de la circonstance alléguée selon laquelle le tribunal n'aurait pas suffisamment examiné si les propos tenus par le requérant à son supérieur hiérarchique sont constitutifs d'une faute disciplinaire dans le contexte du harcèlement moral qu'il dénonce. 4. En second lieu, il ressort de l'arrêté du 30 avril 2019 en litige que, pour infliger la sanction disciplinaire du blâme à M. C..., l'autorité administrative s'est fondée notamment sur les articles 28 et 29 de la loi du 13 juillet 1983 qu'elle vise dans la décision contestée. Ainsi, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait irrégulièrement procédé à une substitution de base légale et/ou de motifs en retenant " implicitement " que le blâme est fondé sur l'article 29 de cette loi manque en fait et doit être écarté. Sur la légalité de l'arrêté contesté : 5. En premier lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " (...) Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. ". 6. L'arrêté attaqué vise les articles 19, 28 et 29 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ainsi que l'article 89 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et indique qu'il " est reproché à l'intéressé les termes d'un mail du 23 avril 2018 " adressé au directeur général des services, à l'occasion duquel M. C... a émis " une critique des ordres donnés " et " tenu des propos diffamatoires à l'encontre de ce responsable ainsi qu'à l'encontre de la collectivité ". Ce faisant, l'arrêté en litige, qui se réfère en outre à la lettre de notification citant in extenso le mail précité du 23 avril 2018, mentionne les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cet arrêté doit être écarté. 7. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 28 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 alors applicable : " Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. ". Aux termes de l'article 29 de cette même loi : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire (...) ". Il résulte de ces dispositions que tout fonctionnaire est tenu de se conformer aux ordres qu'il reçoit de ses supérieurs hiérarchiques, sauf si ces ordres sont manifestement illégaux et de nature, en outre, à compromettre gravement un intérêt public. 8. D'autre part, l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée dispose que : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupe : Premier groupe : l'avertissement ; le blâme (...) ". 9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 10. Il ressort des pièces du dossier que, le 15 avril 2018, M. C... a été destinataire d'un courriel émanant du directeur général des services de la collectivité, formulant une demande assortie d'un échéancier portant sur la remise de différents travaux et notes, relatifs notamment aux obligations règlementaires du département dans le domaine du numérique et aux conditions de l'arrêt de l'activité du comité départemental du tourisme des Deux-Sèvres. En réponse, M. C... a adressé le 23 avril 2018 à ce supérieur hiérarchique un mail dans lequel il reproche à celui-ci d'avoir attendu " un mois et demi pour reprendre contact " et indique : " J'eus aimé que nous échangions sur lesdites missions qui me sont confiées au fil de l'eau sans aucune cohérence et en dehors d'une définition claire de mes attributions sans vous soucier aucunement de mes compétences (...) Je sais que votre principal souci est de m'occuper afin de bâtir de manière artificielle un argumentaire de bonne foi au cas où vous seriez inquiété devant une juridiction pénale, comme l'ont fait vos prédécesseurs ; vous pouvez toujours essayer de me tromper, la réalité est bien celle que je dénonce et vous aurez un jour à en répondre (...) Il devient très désagréable pour moi de travailler avec un donneur d'ordre qui est aussi l'un des auteurs des faits de harcèlement moral dont je suis victime (...) ". 11. En estimant que ces propos comportaient une critique des ordres donnés et avaient un caractère diffamatoire envers le supérieur hiérarchique et la collectivité, et en en déduisant que l'envoi de ce courriel constituait un manquement au devoir d'obéissance et de respect de l'autorité hiérarchique qui s'impose à tout agent public, ce qui justifiait le prononcé d'une sanction disciplinaire, l'auteur de la décision attaquée n'a pas commis d'erreur d'appréciation. 12. Dans ces conditions, eu égard à la nature des faits reprochés, et alors même que M. C... aurait respecté les délais qui lui avaient été fixés par le directeur général des services dans sa demande précitée du 15 avril 2018, l'autorité disciplinaire n'a pas pris une sanction disproportionnée en décidant d'infliger à l'intéressé la sanction du blâme, sanction du premier groupe. 13. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.(...) / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés ". Aux termes de l'article 29 de la même loi : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". 14. En vertu des dispositions citées au point précédent, les fonctionnaires ne peuvent être sanctionnés lorsqu'ils sont amenés à dénoncer des faits de harcèlement moral dont ils sont victimes ou témoins. Toutefois, l'exercice du droit à dénonciation de ces faits doit être concilié avec le respect de leurs obligations déontologiques, notamment de l'obligation de réserve à laquelle ils sont tenus et qui leur impose de faire preuve de mesure dans leur expression. Lorsque le juge est saisi d'une contestation de la sanction infligée à un fonctionnaire à raison de cette dénonciation, il lui appartient, pour apprécier l'existence d'un manquement à l'obligation de réserve et, le cas échéant, pour déterminer si la sanction est justifiée et proportionnée, de prendre en compte les agissements de l'administration dont le fonctionnaire s'estime victime ainsi que les conditions dans lesquelles ce dernier a dénoncé les faits, au regard notamment de la teneur des propos tenus, de leurs destinataires et des démarches qu'il aurait préalablement accomplies pour alerter sur sa situation. 15. M. C... fait valoir qu'il est victime de harcèlement moral de la part de sa hiérarchie depuis 2003 et qu'il disposait de ce fait, en application de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, d'un droit d'expression et de dénonciation renforcé dès lors que le droit de ne pas subir les agissements constitutifs d'un tel délit sur son lieu de travail est une liberté fondamentale. Toutefois, s'il soutient que son poste de chargé de mission était une coquille vide dans la mesure où il n'avait ainsi que très peu de missions à accomplir, produit des tableaux établis par ses soins indiquant le nombre d'heures travaillées entre 2003 et 2018, et explique qu'il n'avait pas de directives et ne participait pas aux réunions d'encadrement, que sa fiche de poste était " inconsistante pour un cadre A de la fonction publique " et qu'il n'avait pas de contact avec ses collègues, ces seuls éléments, qui ne reposent que sur les affirmations de l'intéressé et qui sont contestés par son employeur et contredits par les tableaux produits, dont il ressort qu'il a participé régulièrement à différentes réunions et a eu en charge différentes missions pour le département, ne permettent pas de faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral, au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, résultant du comportement de ses supérieurs hiérarchiques successifs. En l'absence de situation de harcèlement, M. C... n'est pas fondé à se prévaloir d'un droit d'expression et de dénonciation renforcé. 16. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 11 à 15, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige serait entaché de détournement de pouvoir doit être écarté. 17. Il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 30 avril 2019. Par voie de conséquence ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les conclusions indemnitaires : 18. En l'absence d'illégalité fautive de la part du département des Deux-Sèvres, les conclusions de M. C... tendant à la condamnation de cette collectivité à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral doivent être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Deux-Sèvres, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés par le requérant et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... la somme de 1 500 euros à verser au département des Deux-Sèvres au titre des frais liés à l'instance. DECIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C... versera au département des Deux-Sèvres la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C... et au département des Deux-Sèvres. Délibéré après l'audience du 12 octobre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Florence Demurger, présidente, Mme Karine Butéri, présidente-assesseure, Mme Caroline Gaillard, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 novembre 2022. La rapporteure, Caroline B... La présidente, Florence DemurgerLa greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au préfet des Deux-Sèvres en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20BX02655