CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 12/01/2016, 14LY00876, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-01-12
Numéro : 14LY00876
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Nathalie  PEUVREL
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : CABINET CHATON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Saint-Julien-du-Sault a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler l'arrêté du 29 mai 2013 par lequel le préfet de l'Yonne a prononcé son rattachement à la communauté de communes du Jovinien. Par un jugement n° 1301744 du 17 décembre 2013, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette décision. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 21 mars 2014, et un mémoire complémentaire, enregistré le 28 août 2014, présenté pour la commune de Saint-Julien-du-Sault, représentée par son maire en exercice, par MeB..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 17 décembre 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 29 mai 2013 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le préfet de l'Yonne a méconnu les dispositions de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales en ne lui communiquant pas les statuts du nouvel établissement ; contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, ces dispositions imposent implicitement mais nécessairement au préfet de communiquer lesdits statuts aux communes concernées ; elles s'appliquent non seulement lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale est créé, mais aussi, nécessairement, au cas de rattachement sans son accord d'une commune à un EPCI existant, celle-ci devant disposer des mêmes garanties qu'une commune rattachée à un établissement en création ; la circonstance que le II de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 soit silencieux sur cette obligation d'information ne dispense pas le préfet d'y procéder, ses pouvoirs exorbitants en la matière devant être conciliés avec la libre administration des communes ; le fait que le conseil municipal ait statué ne dispensait pas davantage le préfet de lui transmettre les statuts, afin qu'il puisse se prononcer en toute connaissance de cause ; - le préfet ne dispose pas d'un pouvoir entièrement discrétionnaire en matière de rattachement de communes contre leur gré à une intercommunalité ; le choix opéré en l'espèce procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; il avait été initialement envisagé son rapprochement avec la communauté de communes du Villeneuvien, lequel était cohérent au regard de leur proximité géographique, des services publics partagés et de l'existence d'un bassin de vie et d'emploi entre elles ; le revirement de l'autorité préfectoral est intervenu brusquement et sans explication, la veille de la réunion de la commission départementale de coopération intercommunale du 6 mai 2011, alors que six mois d'études avaient fait ressortir la pertinence de son rattachement à cet établissement public ; le choix opéré est inéquitable ; le fait que la commune de Joigny possède une salle de cinéma et un complexe sportif ne permet pas de justifier ce choix, dès lors qu'elle possède également une salle de cinéma, d'ailleurs fréquentée en partie par des habitants de la commune de Villeneuve-sur-Yonne, et plusieurs équipements sportifs, également utilisés en partie par des habitants de cette commune ; l'arrêté contesté est fondé sur des considérations d'opportunité politique et financière, la situation financière de l'établissement auquel elle a été rattachée, dont la politique budgétaire pourrait avoir des conséquences négatives pour elle, étant dégradée alors que la sienne est saine ; le choix de son rattachement a eu pour effet, afin que la communauté de communes du Jovinien n'excède pas le seuil de 20 % de la moyenne de population des cantons, le transfert de quatre communes situées à proximité immédiate de Joigny vers un autre canton plus éloigné, tandis qu'une commune membre de la communauté de communes de Sens a dû être rattachée à la communauté de communes du Villeneuvien pour que sa population ne soit pas inférieure à cette moyenne ; Par un mémoire en défense, enregistré le 4 août 2014, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - la légalité de l'arrêté litigieux doit être examiné au regard des dispositions du II de l'article 60 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 ; ces dispositions n'imposent pas au préfet de communiquer les statuts de l'établissement public de coopération intercommunale à la commune qu'il envisage d'y rattacher ; le rattachement de la commune de Saint-Julien-du-Sault à la communauté de communes du Jovinien a été évoqué dès le printemps 2011 et est prévu dans le schéma interdépartemental de coopération intercommunale ; la communauté de communes du Jovinien dispose d'un site internet exposant toutes les informations utiles sur son fonctionnement et ses compétences ; le droit à l'information de la requérante n'a donc pas été méconnu ; - le rattachement à un établissement public de coopération intercommunale se traduit par la mutualisation des moyens financiers et le principe de solidarité financière ; l'appréciation de l'erreur manifeste consiste seulement à examiner si le rattachement choisi est cohérent, non à examiner si la commune aurait pu être rattachée à un autre établissement public de coopération intercommunale ; en tout état de cause, le rattachement de la commune de Saint-Julien-du-Sault à la communauté de communes du Jovinien lui est plus favorable sur le plan financier que son rattachement à la communauté de communes du Villeneuvien ; elle n'a donc pas été lésée, contrairement à ce qu'elle allègue ; - les autres moyens qu'avait soulevés la commune en première instance n'ont pas vocation à prospérer. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Peuvrel, premier conseiller ; - les conclusions de M. Clément, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., pour la commune de Saint-Julien-du-Sault. 1. Considérant que le préfet de l'Yonne a proposé et soumis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale, qui l'a approuvé le 6 mai 2011, le projet de schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant notamment le rattachement à la communauté de communes du Jovinien, créée par arrêté préfectoral du 30 septembre 2002, de la commune de Saint-Julien-du-Sault ; que cette dernière s'est opposée à ce projet par délibération du 28 juin 2011, proposant la création d'une communauté de communes autour des communes de Villeneuve-sur-Yonne et de Saint-Julien-du-Sault ; qu'après examen des amendements au schéma départemental par la commission départementale de la coopération intercommunale dans sa séance du 27 novembre 2011, le préfet de l'Yonne a adopté l'arrêté du 28 décembre 2011 relatif au schéma départemental de la coopération intercommunale de l'Yonne ; qu'il a, le 26 décembre 2012, pris un arrêté portant projet de modification du périmètre de la communauté de communes de Joigny par adjonction de trois communes, dont Saint-Julien-du-Sault ; qu'après délibération défavorable du conseil municipal, le 26 février 2013, le préfet de l'Yonne a, par arrêté du 29 mai 2013, prononcé l'extension du périmètre de la communauté de communes du Jovinien aux communes de Saint-Julien-du-Sault, de Saint-Loup d'Ordon et de Villevallier à compter du 1er janvier 2014 ; que, par un jugement du 17 décembre 2013, le tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande de la commune de Saint-Julien-du-Sault tendant à l'annulation de cet arrêté en tant qu'il la concerne ; qu'elle relève appel de ce jugement ; Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 susvisée : " (...) II.- Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l'article L. 5210-1-1 du même code ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l'Etat dans le département propose, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en oeuvre du schéma, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. / A défaut de schéma arrêté, il peut proposer, par arrêté pris avant le 31 décembre 2012 après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de la prise en compte des orientations définies au III dudit article. / Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer une modification de périmètre ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. / Lorsqu'elle est saisie pour avis en application des deuxième et troisième alinéas du présent II, la commission départementale de la coopération intercommunale dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté intègre les propositions de modification adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV du même article L. 5210-1-1. / La modification de périmètre peut porter sur des communes appartenant ou non à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Un arrêté de projet de périmètre dresse la liste des communes intéressées. / Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département au président de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressé afin de recueillir l'avis de son organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération de l'organe délibérant ou d'un conseil municipal dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / La modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. / A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu'au 1er juin 2013, par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, modifier le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. En vue de formuler son avis, la commission départementale entend tout maire d'une commune et tout président d'un établissement public de coopération intercommunale dont l'audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande. L'arrêté de projet de périmètre intègre les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La commission dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / L'arrêté de modification du périmètre emporte retrait des communes auxquelles le périmètre est étendu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres. / Le II de l'article L. 5211-18 du même code est applicable. / Le présent II s'applique de plein droit pendant une période d'un an suivant la publication du schéma départemental de coopération intercommunale révisé conformément au dernier alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du même code et pendant l'année 2018. " ; 3. Considérant que, si l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales dispose qu'à compter de la notification de l'arrêté fixant le périmètre d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale, le conseil municipal de chaque commune concernée se prononce sur le projet de périmètre et les statuts du nouvel établissement public de coopération intercommunale, ces dispositions, qui ont pour objet de permettre aux communes intéressées de délibérer sur le périmètre et les projets de statuts d'une nouvelle structure intercommunale, ne s'appliquent pas en cas de modification du périmètre d'un établissement existant ; que, dans ce dernier cas, aucun texte n'exige que les statuts de l'établissement de rattachement soient soumis à délibération préalable du conseil municipal des communes concernées ; que, par suite, la commune de Saint-Julien-du-Sault ne saurait utilement soutenir qu'en ne lui communiquant pas ces statuts, le préfet de l'Yonne aurait méconnu les dispositions de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales : " I.-Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. / II.-Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. / Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. (...) III.-Le schéma prend en compte les orientations suivantes : 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants ; (...) 2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; 3° L'accroissement de la solidarité financière ; (...). " ; que selon l'article L. 5214-1 du même code : " La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. / Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. (...) " ; qu'aux termes de l'article 37 de la loi du 16 décembre 2010 susvisée : " Le schéma départemental de coopération intercommunale mentionné à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département avant le 31 décembre 2011. " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'au cours de la période de finalisation du schéma départemental de coopération intercommunale, puis de constitution des nouvelles structures intercommunales, en 2011 et 2012, les données de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) faisaient apparaître l'existence d'un bassin de vie spécifique à Saint-Julien-du-Sault, distinct de celui de Villeneuve-sur-Yonne et comprenant les communes de Cudot, Saint-Martin-d'Ordon, Verlin et Villevallier ; que toutes ces communes ont été rattachées au périmètre de la communauté de communes du Jovinien ; que si, à la date de l'arrêté contesté, la définition du "bassin de vie" retenue par l'INSEE avait évolué, la notion de "bassin d'emploi" en ayant été dissociée, et si ce changement de paramètre a entraîné la disparition du bassin de vie de Saint-Julien-du-Sault et son intégration à celui de Villeneuve-sur-Yonne, il ressort des pièces du dossier que, selon les données du même institut publiées en mars 2013, la commune de Saint-Julien-du-Sault constitue un pôle d'emploi de proximité dont le rattachement à la communauté de communes du Jovinien, au sein de laquelle Joigny constitue l'un des quatre pôles d'emploi "supérieurs" du département, a pour effet de créer, au centre de ce dernier, entre les pôles majeurs que constituent Sens au nord et Auxerre au sud, une unité de vingt-deux communes composée de 23 000 habitants et structurée autour de deux pôles économiques ; que, par ailleurs, il ressort du procès verbal de la commission départementale de coopération intercommunale du 17 novembre 2011 que l'amendement proposé par le maire de Saint-Julien-du-Sault tendant à associer les communes du canton de Villeneuve-sur-Yonne et celles de Saint-Julien-du-Sault, Verlin, Saint-Martin d'Ordon et Saint-Loup d'Ordon en vue de créer deux communautés de communes de taille significative, le Villeneuvien/Saltusien, comptant 17 000 habitants, et le Jovinien, comptant 20 000 habitants, a été rejeté par 33 voix contre 8, alors que le maire de Joigny a présenté une démonstration chiffrée selon laquelle les habitants de Saint-Julien-du-Sault utilisent de nombreux équipements de Joigny pour leurs soins, leurs activités sportives, leurs achats et leurs déplacements ; qu'enfin, si la commune de Saint-Julien-du-Sault soutient que le choix de la rattacher à la communauté de communes du Jovinien la lèse, en ce qu'il est motivé par le caractère dégradé de la situation financière de l'établissement public, la sienne étant saine, elle ne produit pas d'élément à l'appui de ses allégations, alors que l'accroissement de la solidarité financière compte au nombre des objectifs recherchés dans la structuration du département en intercommunalités ; que, dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que son rattachement à la communauté de communes du Jovinien procèderait d'une erreur manifeste d'appréciation ; 6. Considérant que, si la commune de Saint-Julien-du-Sault relève que le préfet de l'Yonne a, sans explication, à la veille de la réunion de la commission départementale de coopération intercommunale du 6 mai 2011, proposé son rattachement à la communauté de communes du Jovinien alors que les études réalisées au cours des six mois précédents avaient fait ressortir la pertinence de son rattachement à la communauté de communes du Villeneuvien, et si elle produit un document daté du 10 mars 2011, intitulé "ambition de l'Etat" et remis au président du conseil général le 30 avril 2011, qui prévoyait son rattachement à une intercommunalité créée autour de Villeneuve-sur-Yonne, elle n'assortit pas ces considérations des précisions permettant d'en apprécier la portée en ce qui concerne la légalité de l'arrêté en litige ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Julien-du-Sault n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa requête ; Sur les frais non compris dans les dépens : 8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la commune de Saint-Julien-du-Sault demande sur leur fondement au titre de ses frais non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante ; DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Saint-Julien-du-Sault est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Julien-du-Sault, à la commune de Saint-Loup-d'Ordon, à la commune de Villevallier, à la communauté de communes du Jovinien et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 15 décembre 2015, à laquelle siégeaient : M. Boucher, président de chambre ; M. Drouet, président-assesseur ; Mme Peuvrel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 janvier 2016. '' '' '' '' 2 N° 14LY00876 id