Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 09/05/2018, 16BX00751, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-09
Numéro : 16BX00751
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Cécile  CABANNE
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : CARSALADE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Judo Club Saint-Barth a demandé au tribunal administratif de Saint-Barthélemy d'annuler la décision du 2 décembre 2015 par laquelle la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy a résilié la convention de mise à disposition d'un hangar transformé en " dojo " conclue le 13 mai 2014. Par une ordonnance n° 1600005 du 5 février 2016, le président du tribunal administratif de Saint-Barthélemy a rejeté sa demande comme irrecevable. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 22 février 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 27 mai 2016, l'association Judo Club Saint-Barth, agissant par l'intermédiaire de son président M. C...et représentée par Me A..., demande à la cour dans le dernier état de ses écritures : 1°) de constater que la décision du 2 décembre 2015 est constitutive d'une mise en demeure ; 2°) d'annuler l'ordonnance du président du tribunal administratif de Saint-Barthélemy en date du 5 février 2016 ; 3°) d'annuler la décision de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy du 2 décembre 2015 ; 4°) de prendre acte de l'existence de la convention d'occupation du dojo conclue le 13 mai 2014 ; 5°) de mettre à la charge de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa demande n'était pas manifestement irrecevable ; sa contestation de la décision en litige est intervenue dans le délai de recours contentieux ; en outre, cette décision n'indique ni les voies ni les délais de recours contentieux ; - la décision contestée doit être interprétée comme une mise en demeure ; en procédant conjointement à la mise en demeure et à la résiliation de la convention, la décision de la collectivité doit être lue comme une mise en demeure susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, et non d'un recours de plein contentieux ; elle n'aurait pu présenter une demande indemnitaire, dans le cadre d'un recours de plein contentieux, qu'à réception de la décision portant résiliation de la convention ; la jurisprudence admet que la mise en demeure constatant une infraction à la réglementation constitue une décision administrative faisant grief susceptible de recours, même dans le cadre d'une relation contractuelle ; - alors que la collectivité d'outre-mer n'a invoqué pour motiver la résiliation ni sa volonté d'assurer une meilleure exploitation du domaine public, ni un motif d'intérêt général, le président du tribunal ne pouvait substituer ses propres motifs à ceux de la collectivité ; de plus, il ne pouvait, sans violer le principe du contradictoire, se fonder, pour rejeter une requête, sur des éléments qui n'auraient pas été connus du demandeur, même s'il ne lui incombe pas de communiquer la requête aux défendeurs s'il entend la rejeter par ordonnance ; - elle n'a commis aucune faute grave de nature à justifier la résiliation ; - l'association a fait un usage conforme des locaux ; la convention n'interdit pas de décorer les lieux, ce qui constituerait d'ailleurs une atteinte au droit à la jouissance paisible de l'occupant ; elle n'a fait que mettre en valeur les lieux et n'a effectué aucun aménagement exigeant l'autorisation de la collectivité et pouvant constituer un manquement à la convention ; la collectivité ne rapporte pas la preuve d'un usage non conforme des locaux et s'est du reste bornée à lui rappeler son obligation d'en faire bon usage ; - si la collectivité affirme avoir constaté la pratique " d'activités d'une nature différente de celles autorisées " telle que la gymnastique " taiso ", celle-ci fait partie intégrante des disciplines associées aux arts martiaux régies par la Fédération française de judo ; la collectivité s'est d'ailleurs arrogé le droit de modifier l'objet de l'association indiqué dans la convention en remplaçant DA (disciplines associées) par CT (cyclo tourisme) ; l'association proposant l'activité de gymnastique a fait l'objet d'une déclaration en préfecture et d'une information de la collectivité, laquelle en a du reste reconnu l'existence ; - en méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, elle n'a pu présenter des observations avant que la mesure de résiliation ne soit prise ; une lettre de mise en demeure devait lui être adressée avant que la mesure de résiliation, qui est une sanction, ne soit édictée ; la formalité de la mise en demeure n'a pas été écartée par les parties ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir à défaut pour la collectivité de poursuivre un motif d'intérêt général ; la collectivité a modifié arbitrairement et sans aucun motif valable les termes de l'objet de l'association, et a réorganisé son planning au profit d'" une autre association " qu'elle entendait ainsi favoriser, en méconnaissance du principe de liberté d'association garantie par la loi de 1901 et par l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la décision du 8 janvier 2016 fixant les nouvelles règles de gestion de l'équipement, prise au soutien de la décision du 2 décembre 2015 elle-même illégale, sera également annulée. Par deux mémoires en défense enregistrés les 4 mai et 28 juin 2016, la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Judo Club Saint-Barth d'une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour statuer sur la validité d'une mesure de résiliation et la reprise des relations contractuelles, qui est de la compétence du juge du contrat saisi dans le cadre d'un recours de plein contentieux ; l'absence des mentions des délais et voies de recours est sans incidence ; en tout état de cause, le juge du contrat ne peut que rejeter le recours s'il estime que les vices constatés dans la décision dont l'annulation est sollicitée ne peuvent ouvrir droit qu'à indemnité ; - comme l'a retenu le tribunal, le courrier litigieux est une décision de résiliation qui au surplus met en demeure la requérante, non pas de se mettre en conformité avec la convention de mise à disposition, mais de remettre les lieux en état et de restituer les clés ; - la requête d'appel est également irrecevable à défaut de demande de dommages et intérêts ; - n'ayant participé ni à la rédaction des statuts ni aux formalités d'enregistrement de l'association requérante, la collectivité n'a pu modifier les statuts de l'association ; le moyen tiré du détournement de pouvoir est inopérant ; - lorsqu'une résiliation est décidée pour un motif d'intérêt général, le principe du contradictoire n'a pas vocation à s'appliquer ; or, la résiliation en cause est justifiée par un motif d'intérêt général, en l'occurrence une meilleure gestion de l'utilisation de la salle pour permettre au plus grand nombre d'y avoir accès ; en tout état de cause, l'association a été avertie dès le mois d'août 2015 des problèmes de gestion des plannings et de son intention de reprendre la gestion du dojo par le service des sports ; elle a été informée en septembre 2014 des plaintes formulées par les établissements scolaires autres que celui de Gustavia, où enseigne le président de l'association requérante ; - l'association a modifié les lieux sans l'accord de la collectivité ; elle a, de sa propre initiative, fait réaliser des cloisons, un bureau ainsi que des fresques dans l'établissement et elle a posé un cadenas à l'entrée du bâtiment sans donner un double des clés à la collectivité ; - l'association a toujours transmis des plannings complets afin de ne pas avoir à partager le dojo avec d'autres associations ; en faisant part de son souhait d'introduire l'enseignement de nouvelles disciplines, le président du Judo Club Saint-Barth démontre qu'en réalité les plannings communiqués étaient faux puisqu'à l'évidence il reste des créneaux horaires pour la pratique de ces nouvelles activités ; il en est de même du planning des réservations de toutes les matinées à l'école primaire de Gustavia où enseigne le président de l'association requérante, planning ne permettant pas de disposer de créneaux pour les autres établissements scolaires de l'île ; - l'association a invité le grand public à venir s'initier dans la salle du dojo à des disciplines non prévues par la convention, soit des cours de gymnastique ou la pratique du tennis de table ; quand bien même il s'agirait d'autres associations invitées par le Judo Club à utiliser le dojo, l'attribution de créneaux horaires soit à d'autres associations soit à lui-même, pour la pratique de ces activités a été faite en totale méconnaissance de la convention de mise à disposition. Par ordonnance du 19 juillet 2017 la clôture d'instruction a été fixée au 21 septembre 2017 à 12 heures. Un mémoire, enregistré le 22 novembre 2017, a été présenté pour la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy. Par lettre du 20 mars 2017, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de soulever d'office les moyens d'ordre public suivants : - irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 8 janvier 2016 par laquelle la collectivité de Saint-Barthélemy a notifié à l'association " Judo Club Saint-Barth " la nouvelle gestion du Dojo de Saint-Barthélemy car ces conclusions sont nouvelles en appel ; - irrecevabilité des conclusions en annulation dirigées contre la décision du 2 décembre 2015 en tant qu'elle constitue une mise en demeure adressée à l'association "Judo Club Saint-Barth" de se conformer à ses obligations contractuelles car elles sont dirigées contre une décision inexistante ; - méconnaissance par le juge de première instance de l'étendue de ses pouvoirs en s'estimant à tort saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de résiliation alors qu'il devait se considérer comme saisi d'une demande tendant à la reprise des relations contractuelles. Des observations en réponse aux moyens d'ordre public, enregistrées le 23 mars 2018, ont été présentées pour l'association " Judo Club Saint-Barth ". Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 29 mars 2018 : - le rapport de Mme Cécile Cabanne ; - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy a conclu le 13 mai 2014 avec l'association " Judo-Club Saint Barth " une convention d'occupation temporaire du domaine public d'une durée d'un an, renouvelable quatre fois, pour l'utilisation à titre gratuit d'un hangar municipal transformé en " dojo " situé sur la plaine des jeux de Saint-Jean. Elle lui conférait sous conditions la gestion du dojo. Par un courrier du 2 décembre 2015 notifié par voie d'huissier le 9 décembre suivant, le président de la collectivité, constatant le non-respect des termes de cette convention, a décidé de résilier ce contrat et a mis en demeure sous un mois l'association de cesser ses activités, d'évacuer son matériel et de lui remettre les clés du bâtiment. L'association " Judo-Club Saint Barth " relève appel de l'ordonnance du 5 février 2016 par laquelle le président du tribunal administratif de Saint-Barthélemy a rejeté sa demande d'annulation de cette décision du 2 décembre 2015 comme irrecevable sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. Sur la recevabilité de la requête d'appel : 2. D'une part, les conclusions dirigées contre la décision du 8 janvier 2016 par laquelle la collectivité de Saint-Barthélemy a notifié à la requérante la nouvelle gestion du dojo de Saint-Barthélemy ont été présentées pour la première fois en appel. Par suite, elles sont irrecevables. De même, les conclusions de la requérante tendant à l'annulation de la décision du 2 décembre 2015 en tant qu'elle constitue une mise en demeure de se conformer à ses obligations contractuelles sont irrecevables car dirigées contre une décision inexistante, comme l'a souligné la collectivité en rappelant que la " mise en demeure " se bornait à demander la restitution des clés. 3. D'autre part, l'Association " Judo Club Saint-Barth " est recevable à contester devant le juge du contrat la validité de la résiliation de la convention d'occupation du domaine public en date du 13 mai 2014, alors même qu'elle ne présente pas de conclusions indemnitaires. Sur la régularité de l'ordonnance : 4. Le président du tribunal administratif de Saint-Barthélemy a estimé que la demande de l'association " Judo Club Saint-Barth " tendant à l'annulation de la décision du 2 décembre 2015 présentait le caractère de conclusions en excès de pouvoir, manifestement irrecevables devant le juge du contrat. 5. Cependant, si le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité, une partie à un contrat administratif peut toutefois, eu égard à la portée d'une mesure de résiliation, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. 6. Le premier juge a estimé à bon droit qu'une mesure de résiliation devait être regardée comme une mesure d'exécution du contrat dont la validité ne pouvait être contestée directement devant le juge administratif. En revanche, et en dépit de la maladresse de formulation des conclusions, c'est à tort que, eu égard à l'argumentation de l'association " Judo-Club Saint Barth ", qui contestait avoir manqué à ses obligations contractuelles et demandait de " prendre acte de l'existence de la convention d'occupation du Dojo en date du 13 mai 2014 ", le premier juge a estimé que le litige devait être analysé non comme un recours de plein contentieux contestant la validité de cette mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles entre elle et la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy, mais comme un recours pour excès de pouvoir. 7. Dans ces conditions, contrairement aux motifs de l'ordonnance attaquée, les conclusions de " l'association Judo-Club Saint Barth ", qui devaient être interprétées comme demandant la reprise des relations contractuelles, étaient recevables. Dès lors, l'ordonnance du 5 février 2016 a été prise en méconnaissance des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative et doit être annulée. 8. Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres irrégularités, il y a lieu d'évoquer et de statuer sur la demande présentée par l'association " Judo-Club Saint Barth " devant le tribunal administratif de Saint-Barthélemy. Sur la validité de la mesure de résiliation : 9. Il incombe en principe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, de rechercher si cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé et, dans cette hypothèse, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité. 10. Pour déterminer s'il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il incombe au juge du contrat d'apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu'aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n'est pas de nature à porter une atteinte excessive à l'intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse. 11. Aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, aujourd'hui codifié aux articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...)". Selon l'article 5 de la convention d'occupation du domaine public, consacré à la résiliation : " à défaut pour l'association d'exécuter une seule des charges et conditions de la présente convention, la présente convention sera si bon semble à la collectivité, résiliée de plein droit, sans aucune formalité judiciaire, un mois après une simple mise en demeure d'exécuter ou un simple commandement, contenant déclaration par la Collectivité de son intention d'user du bénéfice de la présente clause et demeurée sans effet pendant ce délai. ". 12. Si, par courriers des 12 septembre 2014 et 13 novembre 2015, la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy a rappelé à l'association " Judo Club Saint-Barth " les termes de la convention du 13 mai 2014, et notamment la destination des installations mises à disposition et les règles régissant la gestion du planning, ces circonstances ne dispensaient pas la collectivité d'adresser à sa cocontractante, avant toute mesure de résiliation, la mise en demeure prévue par les stipulations précitées de l'article 5 de la convention. Il ne résulte pas de l'instruction qu'une telle mise en demeure ait été adressée à l'association requérante. Par suite, celle-ci est fondée à soutenir que la résiliation litigieuse est intervenue au terme d'une procédure irrégulière. 13. Toutefois, il résulte de l'instruction que l'association requérante a méconnu l'article 2 de la convention en litige, en allouant des créneaux horaires à deux associations qui ne pratiquaient pas les disciplines visées à l'article 1er de la convention que sont le judo, le jujitsu, le kendo et les disciplines associées. Il ne ressort pas des termes de l'annonce publiée dans un journal local que l'association " Gymnastique Club de Saint-Barth " entendait dispenser des cours de taiso, constitutive d'une discipline associée au judo, jujitsu et kendo. En tout état de cause, le tennis de table ne peut se rattacher aux disciplines promues par la requérante. Cette dernière a ainsi modifié la destination du dojo sans accord préalable de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy. 14. La décision de résiliation est également motivée par la communication d'un planning erroné. Alors que l'association requérante a communiqué au service des sports un planning de l'année 2015/2016 complet, réservant tous les jours de la semaine à compter de 17 h 30 aux activités de l'association, elle a parallèlement ouvert des créneaux horaires aux associations " Gymnastique Club de Saint-Barth " et " Tennis de Table Club de Saint-Barth " à compter des mois de novembre et décembre les vendredi et samedi de 17 h à 19 h. La requérante ne conteste pas que ces créneaux horaires étaient libres avant ces dates. Elle a ainsi fait obstacle à la possibilité pour la collectivité de répondre aux demandes d'associations qui sollicitaient l'utilisation de cet équipement, lesquelles étaient nombreuses. Les stipulations de l'article 2 de la convention ont ainsi été méconnues. 15. L'association requérante a également manqué à son obligation d'accorder aux établissements scolaires des créneaux horaires du dojo. S'il ressort du planning 2015/2016 qu'elle a ouvert les créneaux horaires du matin à l'école de Gustavia, où le président de l'association enseigne, elle ne conteste pas utilement le motif selon lequel elle aurait fait obstacle à l'accès à la structure par d'autres établissements scolaires. En dépit de l'absence de mise en demeure, il ressort du courrier du 12 septembre 2014 qu'elle avait été informée par la collectivité que les créneaux horaires en journée devaient être partagés par toutes les écoles. 16. Le cumul de ces manquements, ainsi que le fait valoir la collectivité, révèle la volonté de son président, également président des clubs de gymnastique et de tennis de table qu'il a créés et enseignant à l'école de Gustavia, de disposer de cette infrastructure à l'exclusion d'autres associations ou écoles tierces. 17. L'association requérante n'apporte aucun élément de nature à établir le détournement de pouvoir auquel se serait livrée la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy en résiliant la convention d'occupation du domaine public. L'allégation selon laquelle elle aurait modifié son objet statutaire n'est pas davantage démontrée par la seule production d'un exemplaire de la convention portant des ratures sur la mention " et DA (disciplines associées) pour la remplacer par " et CT ", qu'elle interprète comme désignant le cyclo-tourisme. 18. Dans ces conditions, en admettant même que la collectivité ait fondé à tort sa décision sur l'absence d'accord préalable aux aménagements du dojo auxquels l'association a procédé, l'ensemble des manquements relevés aux points 13 à 17 ci-dessus est suffisamment grave pour justifier la mesure de la résiliation de la convention du 13 mai 2014. Par suite, et même si cette résiliation a été décidée à la suite d'une procédure irrégulière, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la requérante tendant à la reprise des relations contractuelles. 19. Il résulte de tout ce qui précède que la demande de l'Association " Judo Club Saint-Barth " présentée devant le tribunal administratif de Saint-Barthélemy doit être rejetée. 20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions des parties tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'ordonnance n° 1600005 du président du tribunal administratif de Saint-Barthélemy est annulée. Article 2 : La demande présentée par l'association " Judo Club Saint-Barth " devant le tribunal administratif de Saint-Barthélemy est rejetée. Article 3 : Le surplus de la requête d'appel de l'association " Judo Club Saint-Barth " est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Judo Club Saint-Barth " et à la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy. Délibéré après l'audience du 29 mars 2018, où siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, Mme Cécile Cabanne, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2018. Le rapporteur, Cécile CABANNELe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au représentant de l'Etat à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 9 N° 16BX00751