CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 28/11/2023, 21BX03456, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-28
Numéro : 21BX03456
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : Mme Bénédicte  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme GAY
Avocat(s) : SCP MOREAU NASSAR HAN KWAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association One Voice a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Dordogne a refusé de procéder au retrait conservatoire des animaux détenus par M. A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 214-23 du code rural et de la pêche maritime et au retrait de son autorisation préfectorale d'ouverture sur le fondement des dispositions de l'article L. 206-2 du même code. Par un jugement n° 2002437 du 29 juin 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 23 août 2021, et un mémoire complémentaire enregistré le 16 février 2023, l'association One Voice, représentée en dernier lieu par Me Robert, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement n° 2002437 du 29 juin 2021 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Dordogne a refusé de procéder au retrait conservatoire des animaux détenus par M. A... ainsi qu'au retrait de son autorisation d'exploitation ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Dordogne à titre principal, d'ordonner la cessation définitive de l'activité de M. A..., de procéder au retrait de l'ensemble des animaux détenus par l'exploitant en quelque lieu où ils se trouvent, et de lui confier la garde, à titre subsidiaire, de suspendre l'activité de M. A... jusqu'à la régularisation des conditions d'exploitation, sous astreinte de 500 euros par jour à compter de la date de notification de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. Elle soutient que : En ce qui concerne le refus du préfet de procéder au retrait à titre conservatoire de l'ensemble des animaux détenus par M. A... : - le tribunal administratif était compétent pour statuer sur cette décision de police administrative en matière de protection animale ; ce n'est que lorsque l'opération de contrôle menée par l'autorité administrative l'a été à une seule fin répressive que la décision de retrait des animaux peut être regardée comme une opération de police judiciaire ; en l'absence de toute infraction constatée, la demande de retrait des chiens détenus par M. A... présentée auprès de la préfecture de la Dordogne ne pouvait s'inscrire dans l'attente d'une mesure judiciaire prévue à l'article 99-1 du code de procédure pénale ; - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'administration est confrontée à une contrariété d'intérêt dans l'instruction de la plainte, susceptible de remettre en cause le travail effectué dans le cadre de sa mission administrative devant l'autorité judiciaire ; - la cession de treize chiens contre signature des services de la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDSCPP) intervenue le 6 février 2020 a été effectuée en méconnaissance des dispositions des articles L. 212- 10 et L. 214-8 du code rural et de la pêche maritime ; ces faits sont constitutifs d'infractions pénales, prévues à l'article R. 215-15 du même code ; les examens vétérinaires réalisés ont permis de mettre en évidence les nombreux défauts de soins caractérisés, à l'origine d'un complément de plainte adressé au parquet le 14 février 2020 ; c'est à tort que l'administration se fonde sur les constats d'un vétérinaire pour renoncer à toute intervention auprès des chiens détenus par M. A... ; En ce qui concerne le refus du préfet de procéder au retrait de " l'autorisation d'ouverture détenue par M. A... " : - le préfet est tenu à des obligations s'agissant de la protection des animaux selon les dispositions des articles L. 206-2, L. 214-23 et R. 214-17 du code rural et de la pêche maritime ; il n'a pris aucune sanction effective pour protéger les chiens et endiguer les naissances, malgré plusieurs mises en demeure non suivies d'effet ; le non-respect des conditions de détention permettant de garantir le bien-être des animaux domestiques, apprivoisés ou tenus en captivité est constitutif de mauvais traitements, s'agissant d'une abstention fautive ; elle justifiait la demande de retrait de l'autorisation d'ouverture détenue par M. A... ; - le fait d'exploiter une activité en violation des dispositions des articles L. 171-7 et 8 du code de l'environnement est susceptible d'entraîner la suspension de l'activité en cause s'il n'a pas été déféré à la mise en demeure ; de telles mesures conservatoires relèvent de l'administration ; l'exercice d'une activité soumise à la réglementation ICPE sans l'enregistrement requis, en violation d'une mise en demeure, impose à l'autorité administrative d'ordonner la cessation définitive des activités ; - les manquements visés à l'article L. 206-2 du code rural sont établis. Par un mémoire en défense enregistré le 9 février 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - à titre principal, la juridiction administrative est incompétente pour statuer sur le refus de procéder au retrait des animaux ; à titre subsidiaire, les moyens soulevés au fond par l'association requérante ne sont pas fondés ; - les moyens dirigés contre le refus de suspendre l'activité de M. A... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 17 février 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 23 mars 2023 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de procédure pénale ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Martin, - les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique, - et les observations de Me Robert, représentant l'association One Voice. Considérant ce qui suit : 1. Le 26 août 2015, M. A... s'est vu délivrer un récépissé de déclaration, établi au titre de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, pour l'entretien d'une meute de 45 chiens de chasse, adultes, au lieu-dit " Le Clauzel " sur le territoire de la commune d'Azerat. Le 26 mars 2019, l'association agréée One Voice, dont l'objet est la protection et la défense de l'environnement ainsi que le bien-être et le respect des animaux, a déposé une plainte auprès du procureur de la République près le tribunal judiciaire de Périgueux, aux motifs du caractère insalubre du chenil et de mauvais traitements envers les animaux. La direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) de la Dordogne a effectué un contrôle le 5 juillet 2019, à l'issue duquel ont été relevées plusieurs irrégularités relatives à la détention d'un nombre de chiens supérieur à la déclaration initiale et à l'absence de conformité des installations aux normes réglementaires. Par arrêté préfectoral en date du 26 septembre 2019, M. A... a été mis en demeure de réduire le nombre de chiens avant le 15 décembre 2019, d'actualiser son dossier de déclaration avant le 15 novembre 2019 et d'appliquer la réglementation relative à la protection animale à compter du 15 octobre 2019. A la suite des constats effectués le 16 décembre 2019 et du rapport d'inspection du 23 décembre 2019 de l'inspection de la DDCSPP révélant la détention de 90 chiens de chasse adultes et l'absence de modification du dossier de déclaration, le préfet de la Dordogne a, par arrêté du 21 janvier 2020, mis en place une astreinte journalière jusqu'à satisfaction de l'arrêté de mise en demeure. Par courrier du 6 février 2020, l'association One Voice a demandé au préfet, sur le fondement des articles L. 206-2 et L. 214-23 du code rural et de la pêche maritime, de procéder au retrait conservatoire des animaux détenus par M. A... et au retrait de son autorisation préfectorale d'ouverture. Sa demande a fait l'objet d'un rejet implicite. Le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté, par jugement du 29 juin 2021, la requête de l'association tendant à l'annulation de la décision par laquelle le préfet de la Dordogne a refusé de faire droit à ses demandes. Par la présente requête, l'association One Voice relève appel de ce jugement. Sur les conclusions à fin d'annulation du refus du préfet de procéder au retrait à titre conservatoire de l'ensemble des animaux détenus par M. A... : 2. Aux termes de l'article L. 214-23 du code rural et de la pêche maritime : " I. Pour l'exercice des inspections, des contrôles et des interventions de toute nature qu'implique l'exécution des mesures de protection des animaux prévues aux articles L. 214-3 à L. 214-18, L. 215-10 et L. 215-11, des règlements communautaires ayant le même objet et des textes pris pour leur application, les fonctionnaires et agents habilités à cet effet : / 1° Ont accès aux locaux et aux installations où se trouvent des animaux, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux à usage de domicile, entre 8 heures et 20 heures ou en dehors de ces heures lorsque l'accès au public est autorisé ou lorsqu'une activité est en cours ; (...) / II. Dans l'attente de la mesure judiciaire prévue à l'article 99-1 du code de procédure pénale, les agents qui sont mentionnés au I de l'article L. 205-1 et au I du présent article peuvent ordonner la saisie ou le retrait des animaux et, selon les circonstances de l'infraction et l'urgence de la situation, les confier à un tiers, notamment à une fondation ou à une association de protection animale reconnue d'utilité publique ou déclarée, pour une durée qui ne peut excéder trois mois ou les maintenir sous la garde du saisi. (...) ". Aux termes des premier et dernier alinéas de l'article 99-1 du code de procédure pénale : " Lorsque, au cours d'une procédure judiciaire ou des contrôles mentionnés à l'article L. 214-23 du code rural et de la pêche maritime, il a été procédé à la saisie ou au retrait, à quelque titre que ce soit, d'un ou plusieurs animaux vivants, le procureur de la République près le tribunal judiciaire du lieu de l'infraction ou, lorsqu'il est saisi, le juge d'instruction peut placer l'animal dans un lieu de dépôt prévu à cet effet ou le confier à une fondation ou à une association de protection animale reconnue d'utilité publique ou déclarée. La décision mentionne le lieu de placement et vaut jusqu'à ce qu'il ait été statué sur l'infraction. / (...) / Lorsque, au cours de la procédure judiciaire, la conservation de l'animal saisi ou retiré n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et que l'animal est susceptible de présenter un danger grave et immédiat pour les personnes ou les animaux domestiques, le procureur de la République ou le juge d'instruction lorsqu'il est saisi ordonne la remise de l'animal à l'autorité administrative afin que celle-ci mette en œuvre les mesures prévues au II de l'article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime.". 3. La décision par laquelle, en application de l'article L. 214-23 du code rural et de la pêche maritime, l'autorité compétente décide, après la constatation d'une infraction réprimée par les articles L. 215-10 ou L. 215-11 du même code, de saisir ou de retirer des animaux et d'en confier la garde à un tiers " dans l'attente de la mesure judiciaire prévue à l'article 99-1 du code de procédure pénale ", a le caractère d'une mesure de police judiciaire dont la connaissance n'appartient qu'aux juridictions de l'ordre judiciaire. Il résulte de l'instruction que le 6 février 2020, treize chiens de la meute détenue par M. A... ont été remis à une association de protection des animaux. Par suite, ainsi que l'ont jugé les premiers juges, la décision par laquelle le préfet de la Dordogne a refusé de procéder au retrait de l'ensemble des animaux détenus par M. A..., demandée par l'association One Voice sur le fondement des dispositions de l'article L. 214-23 du code rural et de la pêche maritime, relève de la compétence de la juridiction judiciaire, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'aucune infraction pénale n'aurait été relevée à l'encontre de l'éleveur. Sur les conclusions à fin d'annulation du refus du préfet de procéder au retrait de " l'autorisation d'ouverture détenue par M. A... " : 4. Aux termes de l'article L. 206-2 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : " I. Lorsqu'il est constaté un manquement aux dispositions suivantes : / - de l'article L. 214-3 et des règlements pris pour son application ; / - de l'article L. 214-6 et des règlements pris pour son application ; / - relatives à la lutte contre les maladies des animaux prévues au titre II ; (...) / - à leurs textes d'application et aux règles communautaires ayant le même objet, et sauf urgence, l'autorité administrative met en demeure l'intéressé de satisfaire à ces obligations dans un délai qu'elle détermine. Elle l'invite à présenter ses observations écrites ou orales dans le même délai en se faisant assister, le cas échéant, par un conseil de son choix ou en se faisant représenter. Si, à l'expiration de ce délai, l'intéressé n'a pas obtempéré à cette injonction, ou sans délai en cas d'urgence, l'autorité administrative peut ordonner la suspension de l'activité en cause jusqu'à ce que l'exploitant se soit conformé à son injonction. / II. L'autorité administrative peut aussi, dans les mêmes conditions, suspendre ou retirer provisoirement ou définitivement le certificat de capacité ou l'agrément permettant l'activité en cause. / III. Pendant la période de suspension de l'activité, l'intéressé est tenu d'assurer l'entretien des animaux qu'il détient. " et aux termes du dernier alinéa de l'article R. 214-17 du même code : " Si, du fait de mauvais traitements ou d'absence de soins, des animaux domestiques ou des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité sont trouvés gravement malades ou blessés ou en état de misère physiologique, le préfet prend les mesures nécessaires pour que la souffrance des animaux soit réduite au minimum (...) ". 5. Aux termes de l'article L. 511-2 du code de l'environnement : " Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation. ". 6. En premier lieu, il résulte de l'instruction que M. A... a présenté en 2015 un dossier de demande en vue d'exploiter un élevage canin pour un effectif comptant entre 10 et 50 chiens qui relevait, dans la rubrique 2120 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, des installations soumises à simple déclaration, sans être subordonné à la délivrance d'un certificat de capacité ou d'un agrément permettant l'activité. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que les dispositions du II de l'article L. 206-2 du code rural et de la pêche maritime n'étaient pas applicables à la situation de M. A.... 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des (... activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, (...) l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des (... activités ou aménagements jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification, à moins que des motifs d'intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. /L'autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure. (...) " et aux termes de l'article L. 171-8 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, (...) et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article (...), l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / (...) 4° Ordonner le paiement d'une (...) une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. Les deuxième et dernier alinéas du même 1° s'appliquent à l'astreinte. / Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. (...) ". 8. L'association requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, applicables aux activités n'ayant pas été autorisées, enregistrées ou déclarées, dont ne relève pas M. A..., qui, bénéficiant d'un récépissé de déclaration, est soumis aux dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. Il résulte de ces dernières dispositions que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation des prescriptions applicables en vertu de ce code aux installations, le préfet est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. En cas de mise en demeure infructueuse, le préfet peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives parmi lesquelles une astreinte journalière applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure. Les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. Il résulte de ces dispositions que la mise en demeure que l'autorité administrative édicte n'emporte pas par elle-même la sanction de cessation de l'activité. L'association One Voice n'est par suite pas fondée à soutenir, à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation du refus implicite du préfet de la Dordogne de prononcer le retrait de " l'autorisation d'ouverture détenue par M. A... ", que cette autorité se trouvait en situation de compétence liée. 9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'enquête conduite par la DDCSPP de la Dordogne au mois de juillet 2019 qui a permis de constater la détention par M. A... d'un effectif de chiens supérieur au nombre déclaré, l'absence d'identification par tatouage ou puce électronique de certains animaux, l'hébergement de certains chiens dans des conditions inadaptées et une alimentation non conforme, M. A... a été mis en demeure par arrêté préfectoral du 26 septembre 2019, dont la légalité a été confirmée par jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 29 juin 2021, de se mettre en conformité avec la réglementation applicable, selon les prescriptions dès notification de l'arrêté ou entre le 15 octobre et le 15 décembre 2019. Les vétérinaires mandatés par l'administration pour effectuer une évaluation des conditions de vie des animaux et de leur état clinique les 4 octobre 2019 et 22 janvier 2020 ont constaté un défaut d'entretien du parc, des besoins de soins médicaux pour certains animaux tout en relevant qu' " aucun d'entre eux n'est en état pathologique nécessitant des soins d'urgence vétérinaire (...) ne présente des signes de maltraitance ". Le 23 décembre 2019, l'inspecteur de l'environnement et l'inspecteur pour la protection animale ont rapporté la subsistance de plusieurs non-conformités, portant notamment sur le nombre d'animaux détenus ainsi que la conformité des conditions d'hébergement et de détention, en observant l'absence d'acte de cruauté et de mauvais traitement ou de défaut de soins et un environnement compatible avec les nécessités physiologiques des animaux détenus. Faute d'avoir procédé à la réduction du nombre de chiens, M. A... s'est vu notifier, en application de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, une astreinte journalière de 20 euros, liquidée par trimestre, jusqu'à satisfaction de la diminution de la meute ramenée à 45 chiens de plus de 4 mois, par arrêté préfectoral du 21 janvier 2020. L'astreinte a été partiellement liquidée du 25 janvier au 16 mars 2020, puis du 11 mai au 10 août 2020. Il résulte également de l'instruction que par un arrêté du 2 mars 2020, le préfet de la Dordogne a rappelé l'obligation pour M. A... de limiter le nombre de chiens de chasse adultes à 45 et de prendre toutes mesures nécessaires pour maîtriser la reproduction des animaux. Il résulte de l'instruction que l'élevage de chiens de M. A... a ainsi été inspecté à dix reprises depuis le début de l'année 2020 par différents agents habilités et assermentés de la DDCSPP et à trois reprises par un vétérinaire mandaté par l'administration en 2020, et que ces interventions régulières de l'administration ont permis de ramener progressivement le nombre de chiens adultes de la meute de 112 en juillet 2019 à 48 en septembre 2020. Si l'association requérante soutient que le préfet aurait dû ordonner la cessation définitive de l'activité pour mettre un terme aux mauvais traitements infligés aux chiens détenus par M. A..., les pièces qu'elle produit, notamment des rapports des vétérinaires ayant examiné les chiens cédés par M. A... et remis aux associations protectrices des animaux et des photographies, sont insuffisantes pour remettre en cause les constats effectués à plusieurs reprises sur le site par les services d'inspection de la DDCSPP. Dans ces conditions, compte tenu des mesures mises en œuvre, précédemment rappelées, pour encadrer et contrôler l'activité de M. A..., le préfet de la Dordogne n'a pas commis d'erreur d'appréciation en opposant un refus implicite à la demande de l'association One Voice de procéder au retrait de " l'autorisation d'ouverture détenue par M. A... ". 10. Il résulte de tout ce qui précède que l'association One Voice n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 29 juin 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par l'association One Voice doivent être rejetées. Sur les frais d'instance : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par l'association One Voice et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association One Voice est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association One Voice et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera communiquée au préfet de la Dordogne. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2023. La rapporteure, Bénédicte MartinLa présidente, Evelyne Balzamo Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX03456