Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 13/02/2015, 13MA03723, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-02-13
Numéro : 13MA03723
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SELARL CLEMENT - DELPIANO

Vu la requête, enregistrée le 2 septembre 2013 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 13MA03723 présentée pour l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza, dont le siège est chez M. A...B..., Hameau de Brustico à Carcheto-Brustico (20229) ; L'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200277 en date du 4 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande ; 2°) de condamner solidairement les communes de Carcheto-Brustico, Carpineto, Piobetta et Pietricaggio ainsi que le préfet du département de la Haute-Corse à l'indemniser de l'ensemble de ses préjudices pour une somme de 150 000 euros majorée des intérêts de droit, ces intérêts étant capitalisés ; 3°) de condamner en outre solidairement les communes de Carcheto-Brustico, Carpineto, Piobetta et Pietricaggio et le préfet du département de la Haute-Corse à lui verser une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'à supporter les entiers dépens ; ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ; Vu la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code civil ; Vu le code forestier ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 janvier 2015: - le rapport de Mme Hameline, premier conseiller ; - les conclusions de M. Revert, rapporteur public ; - et les observations de MeC..., pour l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza ; Après avoir pris connaissance de : - la note en délibéré, enregistrée le 23 janvier 2015, présentée pour l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza ; - la note en délibéré, enregistrée le 28 janvier 2015, présentée pour la commune de Carpineto ; - la note en délibéré, enregistrée le 30 janvier 2015, présentée pour la société GAN Assurances ; 1. Considérant que l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza regroupe divers propriétaires de parcelles forestières sur une aire géographique comprenant les communes de Carcheto-Brustico, Carpineto, Piobetta et Pietricaggio en Haute-Corse ; que l'association syndicale a demandé en décembre 2011 à ces communes ainsi qu'au préfet de la Haute-Corse réparation du préjudice moral qu'elle estime résulter pour elle des conséquences dommageables de la divagation d'animaux d'élevage sur les terrains inclus dans son périmètre, pour un montant total de 150 000 euros ; qu'elle interjette appel du jugement du 4 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté ses conclusions indemnitaires présentées solidairement à l'encontre des communes susmentionnées pour faute du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police, et de l'Etat pour n'avoir pas exercé son pouvoir de substitution ; Sur les fins de non-recevoir opposées à l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza en première instance et en appel : 2. Considérant, en premier lieu, que l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza, régie par les dispositions de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires et par le code forestier, a pour objet selon ses statuts de " prévenir les risques naturels, les pollutions et les nuisances " notamment dans le domaine " des élevages divagants non autorisés, de la chasse, de la faune et de la flore sauvage, (...) d'exploiter les ressources naturelles forestière, piscicole, cynégétique, minière dans le cadre d'une gestion durable ", d'" aménager et entretenir des cours d'eaux et voies diverses " et de " mettre en valeur des propriétés par toute action d'amélioration (ex : environnementale, patrimoniale, paysagère), de gestion, (...), de mise en valeur des propriétés regroupées en son sein (boisement, sylvo-pastoralisme, tourisme, chasse, pêche) " ; qu'il résulte de l'instruction que son périmètre, tel que défini par l'article 2 de ses statuts, inclut les quatre communes de Carcheto-Brustico, Carpineto, Piobetta et Pietricaggio, et que des propriétaires de parcelles situées dans ces différentes communes ont engagé leurs terrains dans l'association en vue de la gestion forestière et de la mise en valeur de ceux-ci ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que l'association syndicale ne justifierait pas d'un intérêt à agir contre les communes susmentionnées à raison des conséquences dommageables de la divagation des animaux sur les terrains dont elle est statutairement compétente pour organiser la gestion doit être écartée ; 3. Considérant, en second lieu, que par une délibération de son assemblée générale du 14 août 2010, relative en son point n° 4 au " projet d'action en réparation de dommages ", l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza a opté, pour 60% de ses membres, en faveur d'une " action devant les juridictions administrative étayée par une expertise forestière ", et a autorisé son président à ester en justice pour " toute procédure qu'il jugera nécessaire auprès des instances judiciaires et administratives nationales et européennes afin de réaliser les objectifs adoptés " ; que, par suite, et quelles que soient les modalités de répartition des dépenses et recettes y afférentes prévue par la même délibération, l'assemblée générale de l'association syndicale libre Les Hauts d'Orezza doit être regardée comme ayant habilité son président à agir en justice dans le présent litige ; que la fin de non-recevoir tirée, tant en première instance qu'en appel, du défaut de qualité pour agir du président de l'association syndicale doit donc être écartée comme manquant en fait ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la responsabilité des communes de Carpineto, Piobetta, Pietriccagio et Carcheto-Brustico : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 7° Le soin d'obvier ou de remédier aux évènements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces (...) " ; que les dispositions précitées confient à l'autorité de police municipale le soin de prendre et de mettre en oeuvre les mesures nécessaires pour faire cesser les troubles à l'ordre public et les dommages résultant de l'errance d'animaux sur le territoire de la commune ; que ces mesures peuvent inclure, notamment, l'organisation du dépôt dans un lieu désigné du bétail en état de divagation, même hors du cas cité par l'article L. 211-1 du code rural où un dommage a déjà été causé préalablement par les animaux concernés ; 5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Carpineto a pris diverses mesures concrètes pour protéger le territoire communal, dans la mesure de ses moyens, de la divagation des animaux d'élevage, et ne peut se voir imputer de carence fautive en l'espèce ; qu'en revanche, les autorités municipales de Piobetta, de Carcheto-Brustico et de Pietricaggio, nonobstant l'édiction d'arrêtés successifs interdisant la divagation des animaux, et la réalisation d'un enclos intitulé " lieu de dépôt " sur le territoire de la commune de Piobetta en juin 2010 en exécution d'un arrêt de la Cour de céans, n'ont pas mis en oeuvre de mesures susceptibles de remédier efficacement à la divagation des animaux sur leur territoire ; que cette carence à exercer les attributions prévues par l'article L. 2212-2 7° précité du code général des collectivités territoriales constitue une faute engageant la responsabilité respective des trois communes susmentionnées ; En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 6. Considérant qu'aux termes du 1° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales aux termes duquel : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat. " ; 7. Considérant qu'à la date à laquelle l'association syndicale a formé sa demande d'indemnisation, les services de l'Etat en Haute-Corse étaient avertis depuis de nombreuses années des dommages et des risques pour la sécurité et la salubrité publiques causés par les animaux que des éleveurs laissent divaguer librement sur le territoire de certaines communes du département, ainsi que des effets limités de l'intervention des maires des communes rurales face à ce phénomène, cette intervention étant rendue plus difficile par la faiblesse des moyens dont certaines de ces collectivités disposent et par l'impossibilité, dans la plus grande partie des cas, d'identifier les propriétaires des animaux divagants ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que les services de l'Etat ont mené entre 2002 et 2012 diverses actions destinées à aider les maires concernés à faire cesser ces troubles ; qu'une " cellule divagation " a été créée au sein de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt de la Haute-Corse, et que des réunions périodiques ont été organisées par les services préfectoraux avec les divers interlocuteurs locaux concernés par le problème ; que l'Etat a par ailleurs apporté une aide ponctuelle au financement de lieux de dépôts où peuvent être menés et gardés les animaux par le biais de la dotation générale d'équipement ; que le préfet de la Haute-Corse a rappelé l'obligation juridique de clôturer les terrains de pacage au titre des règles minimales d'entretien des terres prévues par l'arrêté annuel fixant les bonnes conditions agricoles et environnementales ; que les services de l'Etat ont également procédé à des contrôles en vue de remédier aux pratiques de fraude concernant les élevages bovins ; que, dans ces conditions, et eu égard par ailleurs à la nature des dommages occasionnés par la divagation des animaux durant la période concernée, l'absence de mise en oeuvre par le préfet de ses pouvoirs de substitution ne révèle pas de faute lourde, seule de nature à engager la responsabilité l'Etat ; En ce qui concerne le préjudice ouvrant droit à réparation à l'association syndicale libre de gestion forestière " Les Hauts d'Orezza " : 8. Considérant, que comme il a été dit au point 2 ci-dessus, les statuts de l'association syndicale libre de gestion forestière " Les Hauts d'Orezza " lui donnent pour objet, conformément aux dispositions du code forestier qui lui sont applicables, de mettre en valeur les propriétés regroupées en son sein, de préserver et de gérer de manière durable leurs ressources naturelles et forestières, et de prévenir les pollutions et les nuisances susceptibles de les affecter notamment " dans le domaine (...) des élevages divagants non autorisés " ; qu'il résulte de l'instruction et notamment des pièces produites par l'association syndicale devant les premiers juges, que celle-ci a élaboré et fait agréer le 21 décembre 2005 par le centre régional de la propriété forestière un plan simple de gestion forestière des terrains de ses adhérents, comme le prévoient ses statuts ; qu'elle a mis en oeuvre depuis 2004 une action de valorisation et de protection des parcelles dont elle a la gestion, notamment par l'extension d'un périmètre de protection Natura 2000 à une partie d'entre elles ; qu'il résulte de l'instruction que les dégradations des sols, le déchaussement des arbres et les dommages divers provoqués par la divagation importante d'animaux sur les terrains confiés à l'association syndicale ont entraîné une action répétée de celle-ci auprès des pouvoirs publics ; que l'association syndicale a notamment saisi les services de l'Etat chargés de l'environnement en 2004 et l'office national de la chasse et de la faune sauvage de Corse en 2005, et a alerté le préfet de la Haute-Corse et le sous-préfet de Corte le 28 octobre 2007, le 19 mai 2008, le 18 août 2010 et le 17 août 2012 sur l'obstacle que constituait la divagation animale pour l'exécution du plan simple de gestion forestière adopté, à défaut de toute solution efficace apportée par les communes au phénomène constaté ; 9. Considérant qu'eu égard à l'intérêt collectif décrit ci-dessus défendu par l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza, celle-ci est fondée à soutenir que la carence fautive prolongée des communes de Carcheto-Brustico, de Piobetta et de Pietricaggio dans l'exercice des pouvoirs de police municipale prévus par l'article L. 2212-2 7° du code général des collectivités territoriales a fait obstacle de manière directe et certaine à l'accomplissement de son objet statutaire et lui a causé, compte-tenu de l'atteinte caractérisée portée à cet objet, un préjudice moral dont elle est fondée à demander réparation ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin de recourir à une expertise judiciaire sollicitée sur ce point par certains des intimés, l'association syndicale requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que ses conclusions indemnitaires présentées contre les communes susmentionnées devaient être rejetées, en toute hypothèse, à défaut d'un préjudice en lien avec son objet statutaire ; 10. Considérant qu'il sera fait une juste appréciation, dans les circonstances de l'espèce, du préjudice moral de l'association syndicale libre Les Hauts d'Orezza en fixant à un montant de 400 euros l'indemnité qui lui est due par chacune des communes de Piobetta, de Pietricaggio et de Carcheto-Brustico ; que, les préjudices résultant de situations dommageables distinctes dans chaque commune, il n'y a pas lieu de prononcer une condamnation solidaire de ces dernières ; qu'il y a lieu en revanche, ainsi que le demande la requérante, d'assortir les sommes dues des intérêts au taux légal à compter de la date de sa réclamation préalable le 26 décembre 2011, et de la capitalisation des intérêts à compter du 26 décembre 2012 ; Sur l'appel en garantie formé par la commune de Carcheto-Brustico : 11. Considérant qu'il y a lieu de statuer sur l'appel en garantie présenté par la commune de Carcheto-Brustico envers son assureur la société AXA France, dès lors que la commune est condamnée par le présent arrêt à réparer le préjudice subi par l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza ; 12. Considérant que la société AXA France soulève l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître de cet appel en garantie ; qu'aux termes de l'article 2 de loi du 11 décembre 2001 : " Les marchés passés en application du code des marchés publics ont le caractère de contrats administratifs " ; que les services d'assurances ont été soumis aux dispositions du code des marchés publics par l'article 1er du décret du 27 février 1998 modifiant le code des marchés publics en ce qui concerne les règles de mise en concurrence et de publicité des marchés de services et codifié sur ce point à l'article 29 du code des marchés publics ; que, si l'action directe ouverte par l'article L. 124-3 du code des assurances à la victime d'un dommage, ou à l'assureur de celle-ci subrogé dans ses droits, contre l'assureur de l'auteur responsable du sinistre, tend à la réparation du préjudice subi par la victime, elle poursuit l'exécution de l'obligation de réparer qui pèse sur l'assureur en vertu du contrat d'assurance ; qu'elle relève par suite, comme l'action en garantie exercée, le cas échéant, par l'auteur du dommage contre son assureur, de la compétence de la juridiction administrative, dès lors que le contrat d'assurance présente le caractère d'un contrat administratif et que le litige n'a pas été porté devant une juridiction judiciaire avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 11 décembre 2001 ; 13. Considérant que le contrat d'assurance conclu en 1999 entre la société AXA France et la commune de Carcheto-Brustico, en vigueur à la date où le fait dommageable a été connu de l'assurée, était soumis au code des marchés publics et présente donc un caractère administratif en vertu des dispositions précitées de la loi du 11 décembre 2001 ; qu'il ne résulte d'aucune pièce du dossier que le litige ait été porté devant une juridiction judiciaire avant la date d'entrée en vigueur de ladite loi ; qu'il relève donc, contrairement à ce que soutient la société AXA France devant la Cour, de la compétence de la juridiction administrative ; 14. Considérant qu'en l'espèce, le fait dommageable est constitué par la carence fautive du maire de Carcheto-Brustico dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; qu'il revient ainsi à la société AXA France de garantir la commune, ainsi qu'elle le demande, de l'ensemble des condamnations prononcées à son encontre par le présent arrêt ; Sur les dépens : 15. Considérant qu'il y a lieu de faire supporter la contribution à l'aide juridique acquittée par l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza dans le cadre de la présente instance en application de l'article 1635 bis Q du code général des impôts conjointement aux communes de Piobetta, de Pietricaggio et de Carcheto-Brustico ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'une ou l'autre des parties à l'instance au titre de ces dispositions ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bastia n° 1200277 du 4 juillet 2013 est annulé. Article 2 : Les communes de Piobetta, de Pietricaggio et de Carcheto-Brustico sont condamnées à verser chacune à l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza une somme de 400 (quatre cents) euros majorée des intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2011. Ces intérêts porteront eux-mêmes intérêts à compter du 26 décembre 2012. Article 3 : La contribution pour l'aide juridique est mise à la charge des communes de Piobetta, de Pietricaggio et de Carcheto-Brustico. Article 4 : La société AXA France est condamnée à garantir la commune de Carcheto-Brustico des condamnations prononcées à l'encontre de celle-ci par le présent arrêt. Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par les parties devant le tribunal administratif de Bastia et dans la présente instance est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'association syndicale libre de gestion forestière Les Hauts d'Orezza, aux communes de Piobetta, de Pietricaggio, de Carcheto-Brustico et de Carpineto, au ministre de l'intérieur, à la Compagnie GAN Assurances, à la société AXA France et à la société Allianz Assurances. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Corse. '' '' '' '' 2 N° 13MA03723