Conseil d'État, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 26/05/2010, 309503
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème et 5ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-05-26
Numéro : 309503
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : Mme Francine  Mariani-Ducray
Commissaire du gouvernement : M. Keller Rémi

Vu 1°), sous le n° 309503, la requête, enregistrée le 18 septembre 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. François E, demeurant ... ; M. E demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décrets du Président de la République du 13 juillet 2007 portant respectivement inscription à un tableau d'avancement (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) et nomination (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) ; 2°) d'enjoindre à l'administration de reprendre la procédure tendant à l'établissement du tableau d'avancement au grade de premier conseiller au titre de l'année 2007, d'établir un nouveau tableau d'avancement et de procéder aux nominations au choix des premiers conseillers au titre de l'année 2007 ; Vu 2°), sous le n° 320440, la requête enregistrée le 8 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. François E, demeurant ... ; M. E demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décrets du Président de la République des 10 et 11 juillet 2008 portant respectivement inscription à un tableau d'avancement (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) et nomination (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) ; 2°) d'enjoindre à l'administration de reprendre la procédure tendant à l'établissement du tableau d'avancement au grade de premier conseiller au titre de l'année 2008, d'établir un nouveau tableau d'avancement et de procéder aux nominations au choix des premiers conseillers au titre de l'année 2008 ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; Vu le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; Vu le décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 ; Vu le décret n° 2005-310 du 25 mars 2005 ; Vu le décret n° 2005-1706 du 28 décembre 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Francine Mariani-Ducray, Conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Rémi Keller, rapporteur public ; Considérant que les requêtes de M. E présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant que les demandes de récusation formulées par le requérant doivent être regardées comme visant l'ensemble des formations de jugement du Conseil d'Etat, et, par suite, comme une demande de renvoi pour cause de suspicion légitime ; qu'il y a lieu, dès lors, pour le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, devant lequel la procédure de renvoi pour cause de suspicion légitime n'est pas applicable, de se prononcer sur les requêtes ; qu'aucun des membres de la formation de jugement appelée à statuer n'a pris la moindre part à la préparation administrative des décrets contestés ; Considérant qu'il ressort de l'article R. 432-4 du code de justice administrative que le garde des sceaux, ministre de la justice, pouvait régulièrement produire un mémoire en défense sans justifier d'une délégation particulière du Président de la République ; Sur la compétence au sein de la juridiction administrative et la procédure devant le Conseil d'Etat : Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative dans sa rédaction applicable au litige, le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président de la République, au nombre desquels figurent les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; que ces dispositions ne sauraient faire obstacle à l'application de la règle générale de procédure, selon laquelle aucun membre d'une juridiction administrative ne peut participer au jugement d'un recours dirigé contre une décision administrative ou juridictionnelle dont il est l'auteur ; qu'il en résulte que la formation de jugement d'un litige relatif à un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne peut être composée de membres du Conseil d'Etat ayant préparé ou pris des actes relatifs à ce litige ; que dès lors, M. E n'est pas fondé à soutenir que la compétence donnée en premier et dernier ressort au Conseil d'Etat par les dispositions de l'article R. 311-1, alors que le chef de cette juridiction est chargé de la gestion du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel par les dispositions de l'article R. 231-3 du même code, méconnaîtrait le principe constitutionnel d'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ou le droit à un procès équitable garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Sur les conclusions dirigées contre les décisions de notation au titre de 2006 et de 2007 et l'avis du président du tribunal administratif de Montpellier sur son avancement de grade au titre de 2007 : Considérant que l'avis du président du tribunal administratif de Montpellier émis en vue du tableau d'avancement 2008, au titre de 2007, n'a pas le caractère d'une décision faisant grief ; Considérant qu'il résulte des pièces du dossier qu'une notation de M. E a été régulièrement établie pour 2006 par le président du tribunal administratif de Montpellier et notifiée à l'intéressé le 29 août 2007 ; que les conclusions tendant à ce que soit déclarée nulle et non avenue cette notation au motif qu'elle n'aurait été ni datée ni signée doivent donc être rejetées ; Considérant que l'application des dispositions du décret du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat, auquel l'article R. 234-7 du code de justice administrative renvoie pour la notation des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, est subordonnée, pour permettre au chef de service d'apprécier la valeur professionnelle de l'agent, à l'exercice effectif de ses fonctions par celui-ci pendant une durée suffisante au cours de l'année au titre de laquelle est établie la notation ; qu'il ressort des pièces du dossier que M. E a été placé en congé de longue maladie puis de longue durée sans discontinuité au cours de 2007 ; qu'il est ainsi fondé à soutenir que la décision établissant sa notation pour cette année est entachée d'illégalité et, par suite, à en demander l'annulation ; Sur les conclusions dirigées contre des décrets du 13 juillet 2007 et du 10 juillet 2008 portant inscription au tableau d'avancement au titre de l'année 2007 et au titre de l'année 2008 : Considérant que tout agent a intérêt à poursuivre l'annulation des nominations et promotions faites soit à son grade, soit aux grades supérieurs de son corps, soit dans un corps différent dont les agents sont susceptibles de se trouver en concurrence avec lui pour l'accès par voie d'avancement normal à des grades ou emplois supérieurs ; que, dès lors, la fin de non-recevoir opposée par le ministre et tirée du défaut d'intérêt à agir de M. E doit être écartée ; Considérant que le moyen tiré de ce que les décrets attaqués ne viseraient pas la proposition du CSTACAA, ainsi que les dispositions du code de justice administrative, manque en fait ; Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi du 11 janvier 1984 : La loi fixe les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs ; que le législateur a, d'une part, par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, d'où sont issues les dispositions de l'article L. 232-2 du code de justice administrative, fixé la composition du conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTACAA) et confié sa présidence au vice-président du Conseil d'Etat ; que ces dispositions constituent une garantie de l'indépendance des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; qu'il a, d'autre part, prévu par les dispositions de l'article L. 234-1 du code de justice administrative que la proposition d'inscription au tableau d'avancement est établie par le CSTACAA ; que, par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les propositions du CSTACAA de ne pas l'inscrire sur le tableau d'avancement seraient irrégulières en raison de ce que, tant la présence de membres du Conseil d'Etat en son sein, que la compétence de gestion du corps attribuée au vice-président du Conseil d'Etat, porteraient atteinte à l'indépendance des membres de ce corps et méconnaîtraient les dispositions de l'article 9 de la loi du 11 janvier 1984 et les stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant que l'article R. 232-17 du code de justice administrative vise le cas où un membre élu du CSTACAA doit être remplacé par suite de sa démission ou de l'impossibilité de poursuivre son mandat ; qu'il ne fait pas obstacle à ce qu'un membre titulaire momentanément remplacé par son suppléant siège à nouveau lors d'une séance ultérieure ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du CSTACAA qui a statué en 2007 doit donc être écarté ; Considérant que le requérant invoque par voie d'exception l'illégalité des dispositions de l'article R. 234-7 du code de justice administrative au motif que le décret du 25 mars 2005 dont elles sont issues n'aurait pas été soumis au conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, sans expliquer en quoi ces dispositions, qui portent exception, pour les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, à la prise en compte de la notation pour les avancements d'échelon, auraient été appliquées pour établir les tableaux d'avancement attaqués ; que ce moyen ne saurait dès lors être accueilli ; Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, ni d'aucun principe, que les agents susceptibles d'être promus doivent recevoir communication de leur dossier et des motifs de l'avis émis par leur chef de juridiction afin d'être mis à même d'y répondre ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire, et celui tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du décret du 29 avril 2002 en tant qu'il ne prévoit pas l'obligation de permettre aux membres du corps susceptibles d'être promus de prendre connaissance de leur dossier avant la réunion du CSTACAA, doivent être écartés ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des procès-verbaux des réunions du CSTACAA, que ce conseil a procédé, pour les exercices 2007 et 2008, à un examen approfondi de la valeur professionnelle et du mérite de chacun des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel susceptibles d'être promus premier conseiller ; que si, au titre de 2007, pour l'établissement du tableau 2008, ni une appréciation de la manière de servir, ni, ainsi qu'il a été dit, une notation, ne pouvaient être faites pour M. E, qui avait été continuellement placé en congé de longue maladie et de longue durée, il ressort du dossier que le conseil supérieur n'a pas fondé son appréciation sur des éléments relatifs à cette année, mais sur les éléments du bilan acquis antérieurement ; que, ce faisant, le conseil supérieur n'a fondé sa proposition, ni sur une note ou une appréciation irrégulière, ni sur des éléments étrangers aux mérites professionnels de l'intéressé, tels que son état de santé ; qu'il n'a pas entaché son appréciation d'une erreur manifeste ; Considérant que le Président de la République ne pouvait inscrire au tableau d'avancement des conseillers ne figurant pas sur la proposition faite par le CSTACAA ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en adoptant le tableau proposé il ait méconnu l'étendue de ses compétences ; Considérant que si, en vertu de l'article 17 du décret du 29 avril 2002, les tableaux d'avancement de grade pour une année donnée doivent être arrêtés au plus tard le 15 décembre de l'année qui précède, le respect de ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, les conditions statutaires à remplir pour être promu doivent être remplies au plus tard le 31 décembre de l'année au titre de laquelle les promotions sont effectuées ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation des décrets du 13 juillet 2007 et du 10 juillet 2008 portant inscription au tableau d'avancement ; Sur les conclusions dirigées contre les décrets du 13 juillet 2007 et du 11 juillet 2008 portant nomination au grade de premier conseiller : Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tendant à l'annulation des décrets portant nomination au grade de premier conseiller par voie de conséquence de l'illégalité du décret portant inscription au tableau d'avancement pour l'année en cause doit être écarté ; Considérant que l'absence dans les visas des décrets attaqués de la mention de l'avis donné par le CSTACAA ainsi que du décret du 28 décembre 2005 est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité des décrets attaqués ; Considérant qu'il ne ressort des pièces du dossier ni que le Président de la République aurait renoncé à exercer son pouvoir de promotion au choix, ni que les décrets attaqués soient entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant toutefois que le décret attaqué du 13 juillet 2007 a promu au grade de premier conseiller à compter du 1er juillet 2007 neuf conseillers et que le décret attaqué du 11 juillet 2008 a promu au grade de premier conseiller à compter du 1er juillet 2008 vingt sept conseillers ; qu'en l'absence d'obligation de reconstitution de carrière découlant soit d'une décision de justice, soit d'une disposition législative, soit encore de l'obligation d'assurer au fonctionnaire le déroulement continu de sa carrière, le caractère rétroactif de ces nominations est illégal ; que, dès lors, le décret attaqué du 13 juillet 2007 doit être annulé en tant qu'il a nommé Mme AH, M. AG, Mlle AI, Mlle AJ, Mme AC, Mme Baes Honoré, Mme AE, M. AR, Mme AL, Mme AF, pour la période allant du 1er au 13 juillet 2007, au grade de premier conseiller ; et que le décret attaqué du 11 juillet 2008 doit être annulé en tant qu'il a nommé M. G, Mlle O, M. J, Mlle K, Mme S, Mme AS, M. Y, M. AQ, Mme D, Mme X, Mme N, Mme AM, M. U, M. AN, M. L, M. V, M. Z, M. AA, M. AO, M. I, M. R, M. M, Mme B, M. Q, Mme H, Mme AB, M. P, pour la période allant du 1er au 11 juillet 2008, au grade de premier conseiller ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que la présente décision n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat les sommes que demande M. E au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La décision du président du tribunal administratif de Montpellier de notation de M. E au titre de 2007 est annulée. Article 2 : Le décret du Président de la République du 13 juillet 2007 portant nomination (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) est annulé en tant qu'il a nommé, pour la période du 1er au 13 juillet 2007, au grade de premier conseiller, Mme AH, M. AG, Mlle AI, Mlle AJ, Mme AC, Mme Baes Honoré, Mme AE, M. AR, Mme AL et Mme AF. Article 3 : Le décret du Président de la République du 11 juillet 2008 portant nomination (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) est annulé en tant qu'il a nommé, pour la période du 1er au 11 juillet 2008, au grade de premier conseiller, M. G, Mlle O, M. J, Mlle K, Mme S, Mme AS, M. Y, M. AQ, Mme D, Mme X, Mme N, Mme AM, M. U, M. AN, M. L, M. V, M. Z, M. AA, M. AO, M. I, M. R, M. M, Mme B, M. Q, Mme H, Mme AB et M. P. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. E est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. François E, à Mme Pascale AH, à M. Joël AG, à Mlle Sophie AI, à Mlle Frédérique AJ, à Mme Karine AC, à Mme Corinne Baes Honoré, à Mme Nathalie AE, à M. Jean-Marc AR, à Mme Anne AL et à Mme Marie AF, à M. Vladan G, à Mlle Karine O, à M. Jean-François J, à Mlle Isabelle K, à Mme Françoise S, à Mme Blandine AS, à M. Frédéric Y, à M. Nicolas AQ, à Mme Eléonore D, à Mme Colombe X, à Mme Anne N, à Mme Christine AM, à M. Hervé U, à M. Renaud AN, à M. Bruno L, à M. Pierre V, à M. Pierre-Louis Z, à M. Pierre AA, à M. Frédéric AO, à M. Christophe I, à M. Michel R, à M. Eric M, à Mme Monique B, à M. Yann Q, à Mme Florence H, à Mme Eugénie AB et à M. Jean-Christophe P et à la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Copie en sera adressée pour information au secrétaire général du Conseil d'Etat.