CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 29/03/2019, 17MA03189, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-03-29
Numéro : 17MA03189
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Georges  GUIDAL
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS BECQUE - DAHAN - PONS-SERRADEIL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL Lamer et M. C... A...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner l'Etat à leur verser respectivement les sommes de 1 895 937,84 euros et de 100 000 euros, majorées des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice que leur auraient causé les arrêtés du 6 mai 2009 et du 5 avril 2011 par lesquels le préfet des Pyrénées-Orientales s'est opposé aux travaux déclarés au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement en vue de la réalisation par la SARL Lamer d'un lotissement dans le périmètre de protection rapproché d'ouvrages de prélèvements d'eau destinés à l'alimentation humaine, au lieu-dit " champ captant de Las Hortes " sur le territoire de la commune de Saint-Cyprien. Par un jugement n° 1506878 du 6 juin 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 juillet 2017, le 9 janvier 2019, le 10 janvier 2019 et le 30 janvier 2019, la SARL Lamer et M. A..., représentés par la SCP Becque-Dahan-Pons-Serradeil-Calvet-Rey, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 juin 2017 ; 2°) de condamner l'Etat à leur verser respectivement les sommes de 1 967 937,84 euros au titre du préjudice matériel et 100 000 euros au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence, majorées des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de leur demande préalable indemnitaire, soit le 10 novembre 2015, et de la capitalisation de ces intérêts ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier à défaut de comporter les signatures requises par l'article R.741-7 du code de justice administrative ; - les arrêtés par lesquels le préfet des Pyrénées-Orientales s'est opposé aux travaux déclarés au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement sont entachés d'une illégalité fautive qui est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; - ces illégalités fautives ont fait obstacle pendant plusieurs années à la commercialisation du lotissement occasionnant à la société un manque à gagner sur la cession des terrains, un préjudice résultant de la caducité des promesses de vente, ainsi que des dépenses supplémentaires résultant d'agios bancaires, de frais de remise en état à la suite de vols de métaux et d'un redressement fiscal ; - ces mêmes illégalités fautives sont à l'origine d'un préjudice moral et de troubles dans les conditions d'existence du gérant de la société ; - il existe un lien de causalité entre ces illégalités fautives et les préjudices subis ; - la société n'a commis aucune faute ni imprudence susceptibles d'atténuer la responsabilité de l'Etat. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la SARL Lamer et M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Guidal, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant la SARL Lamer et M. A.... Une note en délibéré présentée pour la SARL Lamer et M. A... a été enregistrée le 20 mars 2019. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 17 janvier 2008, le maire de Saint-Cyprien (Pyrénées-Orientales) a délivré à la SARL Lamer une autorisation de lotir trente-et-un lots sur un terrain quelle avait acquis. Par un premier arrêté du 6 mai 2009, le préfet des Pyrénées-Orientales s'est opposé aux travaux déclarés par la commune au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement en vue de la réalisation de ce lotissement en raison de la proximité d'ouvrages de prélèvements d'eau destinés à l'alimentation humaine, au lieu-dit " champ captant de Las Hortes ". Par un jugement devenu définitif du 24 juin 2011, le tribunal administratif de Montpellier a, à la demande de la SARL Lamer et de la commune, annulé cet arrêté. Par un deuxième arrêté du 5 avril 2011 le préfet des Pyrénées-Orientales s'est de nouveau opposé aux travaux déclarés par la SARL Lamer au titre des mêmes dispositions du code de l'environnement en vue de la réalisation du même lotissement, avant d'abroger cet arrêté par un troisième arrêté du 29 décembre 2011 et de donner acte à la société de sa déclaration. La SARL Lamer et son gérant M. A... ont recherché la responsabilité de l'Etat, aux fins de réparation des pertes de bénéfice, des dépenses qu'ils auraient inutilement exposées et de leur préjudice moral, sur le fondement de la faute qu'aurait commise l'Etat en faisant illégalement opposition aux déclarations préalables portant sur ce lotissement. Par un jugement du 6 juin 2017, le tribunal administratif de Montpellier a refusé de faire droit aux conclusions indemnitaires présentées devant lui, estimant qu'il n'existait pas de lien de causalité entre les illégalités fautives alléguées des arrêtés préfectoraux et les préjudices invoqués. La SARL Lamer et M. A... relèvent appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du même code : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 3. Si la SARL Lamer et M. A... soutiennent que l'ampliation du jugement attaqué qui leur a été notifié ne comporte pas les signatures du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier, il résulte de l'instruction que la minute de ce jugement, qui figure au dossier de première instance, est, conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, revêtue de ces signatures. Par suite, la SARL Lamer et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier en la forme. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le principe de la responsabilité de l'Etat : 4. Toute illégalité fautive est, comme telle, et quelle qu'en soit la nature, susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat dès lors qu'elle est à l'origine des préjudices subis. Il résulte de l'instruction que pour annuler, par son jugement devenu définitif du 24 juin 2011, l'arrêté du 6 mai 2009 du préfet des Pyrénées-Orientales, le tribunal administratif de Montpellier s'est fondé sur la circonstance que l'opposition à la déclaration préalable relative au lotissement " les jardins d'Anaïs " reposait sur des motifs généraux susceptibles d'être opposés à tout projet de lotissement sans que l'autorité administrative ait procédé dans le cas d'espèce à un examen particulier des caractéristiques du projet au regard des prescriptions imposées pour la protection du " champ captant de Las Hortes ", circonstance dont il a déduit que cet arrêté était entaché d'une erreur de droit. Une telle illégalité est susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat si l'existence d'un lien de causalité est établie entre les préjudices invoqués par la SARL Lamer et M. A... et l'application de cette décision illégale pendant la période en cause, alors même que les autorités compétentes, qui n'y étaient pas tenues, auraient pu, sur le fondement de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, reprendre la même décision. 5. Le second arrêté d'opposition du 5 avril 2011, qui n'a pas été annulé par le tribunal administratif, est fondé sur la circonstance que les travaux de viabilisation des terrains d'emprise du lotissement déjà réalisés ne respectent pas les préconisations de la note du 22 octobre 2008 de l'hydrogéologue jointe à la déclaration, en ce sens que le déclarant n'a pas procédé à la surélévation des voiries de 0,50 mètre par rapport au terrain naturel afin de mettre en place les réseaux secs et humides sans surcreusement, que le projet de lotissement est incompatible avec l'orientation n° 5E-03 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et qu'il porte atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code de l'environnement. 6. Aux termes du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : (...) 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu'il s'agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ". Selon le III de l'article L. 212-1 du même code : " Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1 et L. 430-1. (...) ". Aux termes du XI de ce même article : " Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux. ". 7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, ces derniers pouvant être, en partie, exprimés sous forme quantitative. Les autorisations délivrées au titre de la législation de l'eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert, si l'autorisation ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier. 8. Si, pour refuser l'autorisation sollicitée, le préfet des Pyrénées-Orientales s'est fondé sur la circonstance que le projet envisagé n'était pas compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 du bassin Rhône-Méditerranée et notamment son orientation n° 5E " évaluer, prévenir et maîtriser les risques pour la santé humaine " dans la mesure où cet objectif visait, selon les termes de l'arrêté du 5 avril 2011, à assurer sur le long terme la qualité sanitaire de l'eau destinée ou utilisée pour l'alimentation humaine, ce motif n'est assorti d'aucun élément précis, ni d'aucune justification qui permettrait de l'établir, alors qu'il résulte de l'instruction que si sont interdits dans le périmètre de protection du captage le stockage de produits chimiques, d'engrais, de produits phytosanitaires ou d'hydrocarbures la possibilité d'y édifier des constructions à usage d'habitation y est expressément prévue. 9. Par ailleurs, le motif tenant à ce que les travaux de viabilisation des terrains d'emprise du lotissement déjà réalisés ne respectent pas les préconisations de la note du 22 octobre 2008 de l'hydrogéologue repose sur des circonstances matériellement inexactes, dans la mesure où cette prescription n'était exigée que dans le cas où les réseaux et les diverses excavations attendraient une profondeur supérieure à 2 mètres, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. 10. Il s'ensuit que l'arrêté du 5 avril 2011 est également entaché d'une illégalité fautive pour la période du 5 avril 2011 au 29 décembre 2011, date de son abrogation. 11. Il résulte de ce qui précède que la SARL Lamer et M. A... sont fondés à rechercher la responsabilité de l'Etat à raison des illégalités fautives entachant tant l'arrêté du 6 mai 2009 du préfet des Pyrénées-Orientales que l'arrêté du 5 avril 2011 pour la période mentionnée au point précédent. En ce qui concerne le lien de causalité : 12. La délivrance d'une autorisation de lotir n'emportant pas délivrance de permis de construire dans le périmètre du lotissement, le titulaire de cette autorisation ne peut se prévaloir d'aucun droit acquis à une utilisation à des fins de construction des parcelles en cause. 13. La SARL Lamer a conclu une promesse de vente en date du 18 juin 2008 avec la société Foncière du sud en vue de l'implantation sur les lots A, B, C et D du lotissement d'un ou de plusieurs bâtiments à usage d'habitation, pour un prix convenu, sous la condition suspensive d'obtention d'un permis de construire sur ce même terrain. Elle a conclu une seconde promesse de vente le 31 juillet 2008 avec la société A et S Promotion en vue de l'implantation sur les lots H, I, J d'un immeuble collectif de vingt-six appartements sous la même condition suspensive. Il résulte de l'instruction que les permis de construire sollicités par la société Foncière du sud et la société A et S Promotion ont été refusés par le maire de Saint-Cyprien le 20 août 2009 sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au motif notamment que ces permis de construire étaient de nature à porter atteinte à la salubrité publique en raison de la proximité du " champ captant de Las Hortes ". Suite à ce refus, la société Foncière du sud et la société A et S Promotion ont renoncé à l'acquisition des lots que la SARL Lamer s'était engagée à leur vendre. La société requérante a cependant pu commercialiser au profit d'autres acquéreurs les lots de terrains dont il s'agit à partir de l'année 2012, mais dans des conditions différentes de celles initialement prévues et notamment pour un prix minoré. Elle sollicite l'indemnisation du manque à gagner sur la cession de ces terrains qu'elle évalue à 947 327,40 euros. 14. Il résulte toutefois de l'instruction que la promesse de vente conclue le 18 juin 2008 avec la société Foncière du sud expirait le 30 avril 2009 et celle conclue le 31 juillet 2008 avec la société A et S Promotion expirait le 31 mars 2009, soit antérieurement à l'arrêté du préfet du 6 mai 2009 et à fortiori à l'arrêté du 5 avril 2011, sans qu'il soit établi qu'elles aient été prorogées. Ces promesses étaient consenties sous la condition que les demandes de permis soient déposées par le bénéficiaire de la promesse au plus tard le 1er octobre 2008, dans le premier cas et le 30 septembre 2008 dans le second et que le permis soit délivré à leur bénéficiaire au plus tard le 31 janvier 2009 dans le premier cas et le 31 décembre 2008 dans le second. A ces dernières dates aucun permis de construire n'avait été délivré et selon les stipulations des conventions les promesses devenaient nulles et non avenues. Dans cette mesure et alors qu'à la date des arrêtés préfectoraux du 6 mai 2009 et du 5 avril 2011 les conventions conclues par La SARL Lamer avaient cessé de produire leurs effets, il ne saurait être soutenu que le renoncement de la société Foncière du sud et de la société A et S Promotion à l'acquisition des parcelles objet de la promesse de vente trouverait son origine dans ces arrêtés. 15. Mais à supposer même que ces promesses aient été prorogées, le manque à gagner dont se prévaut la SARL Lamer trouve d'abord son fondement dans les refus de délivrance des permis de construire qui ont été opposés le 20 août 2009 par le maire de Saint-Cyprien à la société Foncière du sud et à la société A et S Promotion. Même si ces refus visent l'arrêté du préfet du 6 mai 2009 pris au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, celui-ci ne constitue pas le fondement légal de ces décisions prises au titre du code de l'urbanisme, qui reposent sur des motifs propres et notamment sur la réalisation de travaux de viabilisation du lotissement en méconnaissance des dispositions de l'article L. 216-10 du code de l'environnement ainsi que le risque sanitaire tenant à la proximité des constructions projetées du champ de captage d'eau potable. La faute reprochée à l'Etat n'a donc pas de lien direct avec le préjudice invoqué. 16. Il résulte de l'instruction que M. B..., agissant pour le compte de la société A et S Promotion a conclu les 9 et 21 mars 2013 un protocole avec la SARL Lamer aux termes duquel la société A et S Promotion déclare se désister de l'acquisition des lots H, I, J du lotissement dénommé " les jardins d'Anaïs " et la SARL Lamer s'engage à lui verser la somme de 32 985 euros lors de la vente de ces parcelles sur présentation de factures. Si par lettre du 29 mai 2009 le préfet des Pyrénées-Orientales indiquait à M. B... que ce lotissement avait fait l'objet d'un arrêté d'opposition le 6 mai 2009, lui précisait que la mise en vente de logements dans un immeuble dénommé " rose des sables III " lui paraissait anticipée et déconseillait à l'intéressé d'y procéder, il n'est nullement établi que le préjudice constitué par le versement de l'indemnité conventionnelle, lequel a au demeurant été décidé près de quatre ans après l'intervention de l'arrêté préfectoral en litige, serait la conséquence directe de l'illégalité fautive entachant cet arrêté, alors que, comme il a été dit au point précédent, la non réalisation de la vente des lots H, I, J trouve son origine dans le refus de permis de construire opposé à la société A et S Promotion et que par ailleurs aucune indication n'est donnée par les requérants sur l'objet de l'indemnité prévue au titre du protocole de mars 2013. Si la SARL Lamer a également versé en janvier 2015 une indemnité de 48 000 euros à la SCI Clos Mathis à la suite de son renoncement à acquérir des terrains commercialisés par la requérante ainsi qu'en atteste son expert-comptable, les éléments produits ne permettent pas davantage d'établir que ce versement serait la conséquence directe de l'illégalité fautive entachant les arrêtés du 6 mai 2009 ou du 5 avril 2011. 17. Si la SARL Lamer soutient qu'elle a subi un préjudice de 830 050,11 euros constitué par les d'agios qu'elle a dû supporter du fait du retard dans la commercialisation des terrains, les sommes qu'elle réclame à ce titre couvrent l'ensemble de la période 2008-2015 et incluent donc nécessairement des frais inhérents au financement normal de l'opération qu'elle a exposés après avoir décidé de céder les terrains en cause à de nouveaux acquéreurs. En outre, comme il a été déjà exposé, ce retard ne trouve pas son fondement dans les arrêtés du 6 mai 2009 ou du 5 avril 2011. 18. Si la société requérante soutient qu'elle a subi des vols de métaux sur le lotissement et qu'elle a engagé des frais pour remettre en état, notamment, les installations d'éclairage, de tels frais exposés en février 2014 sont manifestement sans lien de causalité avec les arrêtés d'opposition à déclaration pris par le préfet des Pyrénées-Orientales en 2009 et 2011. 19. Si la SARL Lamer fait valoir enfin qu'elle a du acquitter la taxe sur la publicité foncière à la suite d'une procédure de rectification de ses déclarations fiscales dans la mesure où l'acquisition des terrains en litige avait été exemptée de droits d'enregistrement et qu'ils n'ont pas été affectés dans le délai de quatre ans à la construction, il résulte de la proposition de rectification du 23 juin 2017 qui lui a été adressée qu'elle s'est abstenue d'adresser en temps utile à l'administration fiscale les demandes annuelles de prorogation de ce délai, comme elle en avait la faculté. Par ailleurs, le préjudice correspondant à cette imposition supplémentaire ne trouve pas davantage son fondement dans l'arrêté litigieux, mais comme il a été dit plus haut, dans les refus de permis de construire opposés aux acquéreurs des terrains. 20. Il résulte de l'instruction que M. A..., qui, était le gérant de la SARL Lamer, ne justifie pas que le préjudice propre dont il demande à être indemnisé, incluant son préjudice moral et des troubles de toute nature dans ses conditions d'existence, trouverait son origine dans les arrêtés du 6 mai 2009 ou du 5 avril 2011. Ainsi sa demande indemnitaire ne peut, en tout état de cause, qu'être écartée. 21. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Lamer et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SARL Lamer et de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Lamer, à M. C... A...et au ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 15 mars 2019, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme D..., première conseillère. Lu en audience publique, le 29 mars 2019. 2 N° 17MA03189 nl