CAA de LYON, 7ème chambre, 25/04/2024, 23LY03483, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-25
Numéro : 23LY03483
Président : M. PICARD
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. RIVIERE
Avocat(s) : DMMJB AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté du 6 avril 2018 par lequel le président du syndicat intercommunal au service de la personne âgée (SISPA) " Vivre ensemble " l'a licenciée pour insuffisance professionnelle à l'issue de son stage, ainsi que la décision du 25 juillet 2018 par laquelle il a rejeté son recours gracieux, et d'enjoindre au président de ce syndicat de la réintégrer sur un emploi à responsabilité équivalente et de reconstituer sa carrière. Par un jugement n° 1801630 du 12 mars 2020, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a fait droit aux demandes de Mme B... en annulant l'arrêté du 6 avril 2018 du président du SISPA " Vivre ensemble " et en lui enjoignant de la réintégrer dans les effectifs du syndicat, de la titulariser et de reconstituer sa carrière à compter de la date d'effet de cet arrêté, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Par un arrêt n° 20LY01426 du 4 mai 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par le SISPA " Vivre ensemble " contre ce jugement. Par une décision n° 465459 du 9 novembre 2023, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour, qui porte désormais le n° 23LY03483. Procédure devant la cour : Par un mémoire enregistré le 12 décembre 2023, à la suite de la reprise d'instance après cassation de l'arrêt de la cour, Mme B..., représentée par Me Bonicel, persiste dans ses précédentes conclusions aux fins de rejet de la requête présentée par le SISPA " Vivre ensemble " et de mise à la charge de ce dernier d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'a pu considérer le Conseil d'État, le critère de récurrence des incidents reprochés n'est nullement établi ; il n'apparaît pas qu'elle a été mise à même d'exercer ses fonctions dans des conditions optimales ; elle n'a bénéficié d'aucune formation spécifique d'aide ou de sensibilisation, notamment à la conduite de véhicules utilitaires, à la sécurité routière, aux normes d'hygiène, au respect des procédures ou au soutien des personnes âgées notamment, ni accompagnée à cet effet ou informée du cadre réglementaire d'intervention ; l'insuffisance professionnelle n'est pas caractérisée alors qu'elle a toujours donné satisfaction ; - il n'apparaît pas que les rapports de dysfonctionnement de service et les fiches de déclaration d'évènements auraient été communiqués à la commission administrative paritaire (CAP) ; l'identité des agents qui les ont établi et la date de retranscription ne sont pas précisés ; - la saisine de la CAP, qui s'est prononcée sur la base d'éléments non portés à sa connaissance, est irrégulière ; deux formulaires de saisine de la CAP ont été établis en date du 1er février 2018 ; - la procédure instituée par l'article 76 de la loi du 26 janvier 1984 a été méconnue ; l'agent n'a pas été évalué par son supérieur hiérarchique N+1 et le compte rendu d'entretien a été modifié par la suite ; - l'avis de la CAP est irrégulier ; il n'a pas été porté à sa connaissance ; la mention selon laquelle la CAP aurait été saisie et qu'elle se serait valablement prononcée est contradictoire ; elle n'a pas été mise à même de présenter ses observations quant aux griefs qui lui sont reprochés ; dans la mesure où elle avait régulièrement repris son emploi le 6 avril 2018, le SISPA ne pouvait pas valablement abroger l'arrêté portant prorogation de stage sans préalablement recueillir ses observations et saisir la CAP ; - l'arrêté attaqué n'est pas motivé, étant intervenu alors que son stage avait été prolongé par un arrêté du 6 avril 2018 ; - l'article 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 a été méconnu ; elle n'a pas été mise à même de présenter ses observations. Par un mémoire enregistré le 29 décembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le SISPA " Vivre ensemble ", représenté par Me Remedem, persiste dans ses précédentes conclusions, portant à 3 000 euros la somme demandée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la juridiction de renvoi est tenue de respecter l'autorité de la chose jugée par le juge de cassation ; - plusieurs incidents sont survenus tout au long de la période probatoire dont au moins cinq sont intervenus au cours de la période de prolongation du stage de nature à établir que l'intéressée, qui ne les conteste pas, n'avait pas remédié à ces difficultés en fin de stage ; - elle n'a pas adopté un comportement professionnel en adéquation avec les exigences ressortant de la fiche de poste ; - l'argumentation selon laquelle elle n'aurait pas été formée ni n'aurait suivi aucune formation est parfaitement inopérante ; - la réalité des incidents nombreux n'est pas sérieusement mise en cause par les attestations produites ; - aucun des moyens invoqués n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ; - le décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Picard, président ; - les conclusions de M. Rivière, rapporteur public ; - et les observations de Me Bonicel, pour le SISPA " Vivre ensemble " ; Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., agent contractuel de la commune de Cébazat depuis 2013, a été nommée adjointe technique de 2ème classe stagiaire à temps partiel à partir du 1er septembre 2016 au sein du centre communal d'action sociale. A la suite de l'adhésion de la commune au syndicat intercommunal au service de la personne âgée (SISPA) " Vivre ensemble ", son emploi a été transféré à cette collectivité à compter du 1er mars 2017, où elle a été chargée du portage de repas au domicile de personnes âgées. Par un arrêté du 28 août 2017, son stage a été prolongé du 1er septembre 2017 au 5 octobre 2017, dans l'attente de l'avis de la commission administrative paritaire (CAP) sur sa titularisation. Ayant été victime d'un accident de service le 5 octobre 2017, son stage a été de nouveau prolongé jusqu'au 5 avril 2018. Le 1er février 2018, le président du SISPA l'a reçue pour lui notifier la saisine de la CAP. Le 28 février 2018, il lui a annoncé, par courrier, que son service prendrait fin le 5 avril 2018. La CAP a rendu son avis le 23 mars 2018 et par un arrêté du 6 avril 2018, le président du SISPA a refusé de la titulariser dans son emploi, et a rejeté son recours gracieux contre cet arrêté par une décision du 25 juillet 2018. Mme B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand l'annulation de ces deux décisions et qu'il soit enjoint au SISPA " Vivre ensemble " de la réintégrer sur un emploi à responsabilité équivalente et de reconstituer sa carrière. Par un jugement du 12 mars 2020, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'arrêté du 6 avril 2018 du président du SISPA, lui a enjoint de réintégrer Mme B... dans les effectifs du syndicat, de la titulariser et de reconstituer sa carrière à compter de la date d'effet de cet arrêté, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Par un arrêt du 4 mai 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé contre ce jugement par le SISPA. Par une décision du 9 novembre 2023, le Conseil d'État a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour. 2. Aux termes de l'article 46 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale applicable au litige : " La nomination (...) à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel. La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier (...) ". Aux termes de l'article 4 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale dans sa version applicable au litige : " La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par les statuts particuliers des cadres d'emplois. / Sous réserve de dispositions contraires prévues par ces statuts et de celles résultant des articles 7 et 9 du présent décret, la durée normale du stage est fixée à un an. Elle peut être prorogée d'une période au maximum équivalente, après avis de la commission administrative paritaire compétente, si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l'expiration de la durée normale du stage (...) ". Aux termes de l'article 8 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux : " Les candidats recrutés en qualité d'adjoint technique territorial sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale (...) sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. (...) ". L'article 10 du même décret dispose que : " A l'issue du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination (...). / Les autres stagiaires peuvent, sur décision de l'autorité territoriale, être autorisés à effectuer un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an. Si le stage complémentaire a été jugé satisfaisant, les intéressés sont titularisés. / Les adjoints techniques territoriaux stagiaires et les adjoints techniques territoriaux principaux de 2e classe stagiaires (...) dont le stage complémentaire n'a pas été jugé satisfaisant, sont (...) licenciés s'ils n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire (...) ". 3. Un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait été alors mis à même de faire valoir ses observations. 4. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations. 5. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de saisine de la commission administrative paritaire, que, pour justifier le refus de titulariser Mme B... au terme de son stage, le président du SISPA " Vivre ensemble " a retenu à son encontre le " non-respect des procédures " et des " règles d'hygiène ", la " non-maîtrise de la conduite de véhicules ", un " manque de coordination et de coopération avec l'équipe " et une " posture inadaptée vis-à-vis de l'équipe et de la hiérarchie ". Ces dysfonctionnements sont corroborés par des fiches de déclaration d'évènements survenus entre juin et août 2017 et des rapports de dysfonctionnements de service qui se sont produits entre août et décembre 2017 et en janvier 2018. 6. Selon les termes de sa fiche de poste, les compétences attendues pour l'exercice des fonctions confiées à l'intéressée étaient en particulier de respecter le code de la route, de conduire avec prudence dans des conditions parfois difficiles, de se concentrer sur la conduite et de savoir maintenir son attention, de respecter les règles d'hygiène et de sécurité, de connaître les gestes et postures de manutention, de connaître et respecter les procédures, de connaître les bénéficiaires et leurs spécificités, d'appliquer la législation en vigueur et d'avoir un bon relationnel avec les personnes âgées et leur famille. Il apparaît qu'au moins cinq des manquements et difficultés relevés ont eu lieu au cours de la période de prolongation du stage. Il ressort également des pièces du dossier que plusieurs incidents sont survenus tout au long de la période probatoire et caractérisent des insuffisances professionnelles, notamment, comme l'a relevé le SISPA, un " non-respect des procédures " et des " règles d'hygiène ", une " non-maîtrise de la conduite de véhicules ", un " manque de coordination et de coopération avec l'équipe ". Trois de ces incidents sont liés à l'usage du véhicule de service, qui ont fait apparaître une inadéquation de la manière de servir de Mme B... avec les exigences requises pour occuper un emploi au service de portage de repas à domicile en matière de respect du code de la route, de conduite prudente dans des conditions climatiques parfois difficiles ainsi que de concentration et de maintien de l'attention au cours des trajets professionnels. Un autre incident a mis en cause les règles d'hygiène, l'intéressée ayant déposé un repas devant la porte d'un bénéficiaire absent. Par ailleurs, Mme B... s'est écartée du respect des procédures pour avoir passé à deux reprises au service des appels téléphoniques inopportuns et omis, à une occasion, de vérifier l'ensemble des repas à livrer, un problème de communication avec l'équipe, faute pour l'intéressée d'avoir laissé une liste à l'intervenant suivant, ayant également été relevé. Si Mme B... se plaint d'un manque de formation, alors que la fiche de poste mentionnée plus haut exigeait nécessairement que les compétences attendues soient acquises et qu'elle n'a jamais demandé à bénéficier d'une telle formation, une telle circonstance ne saurait suffire à atténuer, même en partie, la portée des incidents qui lui sont reprochés. Dans ces circonstances, et en admettant même que Mme B... n'aurait pas eu de difficultés relationnelles particulières avec l'équipe ou sa hiérarchie, et même si, en l'état, le caractère inapproprié des faits liés à l'accès direct de l'intéressée à un réfrigérateur et à une demande de changement de jour de service non signalé ne serait pas avéré, il n'apparaît pas, compte tenu spécialement des difficultés qu'elle a éprouvées dans l'usage de son véhicule, que l'arrêté du 6 avril 2018 procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation. 7. Il résulte de ce qui précède que le SISPA " Vivre ensemble " est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision de son président du 6 avril 2018 refusant de titulariser Mme B... au terme de son stage. 8. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'entier litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par Mme B... tant en première instance qu'en appel. 9. Si le SISPA a fait part de sa volonté de licencier l'intéressée dès le 28 février 2018 alors que la CAP n'avait pas encore été saisie, cette seule circonstance n'est pas constitutive d'une irrégularité. 10. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que par un courrier du 28 février 2018 adressé à Mme B..., le SISPA, après avoir rappelé qu'il l'avait reçue en entretien le 1er février 2018 pour lui communiquer les éléments relatifs au refus de titularisation, l'a informée que son dossier administratif était à sa disposition pour consultation et l'a donc mise à même de le consulter. Il n'apparaît pas que ce dossier n'aurait pas comporté l'ensemble des éléments relatifs à la manière de servir de l'intéressée, portés à la connaissance de la CAP le 23 mars 2018 et dont l'avis a été transmis au SISPA le 27 mars suivant ni qu'elle en aurait vainement demandé la communication. Par suite, et quand bien même le rapport circonstancié avec l'attestation jointe, qu'elle a signée le 1er février 2018, ne comportait pas l'ensemble des informations contenues dans ce même document communiqué à la CAP, daté du même jour, cette circonstance n'a pu, en toute hypothèse, porter atteinte au droit de l'intéressée au respect de la procédure contradictoire. 11. Aux termes de l'article 76 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa version alors applicable : " L'appréciation, par l'autorité territoriale, de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct qui donne lieu à l'établissement d'un compte rendu. Les commissions administratives paritaires ont connaissance de ce compte rendu ; à la demande de l'intéressé, elles peuvent demander sa révision. ". Le licenciement de l'intéressée, qui était stagiaire, étant intervenu en fin de stage, le moyen tiré d'une absence d'évaluation par le supérieur hiérarchique N+1 et de ce que le rapport circonstancié et l'attestation jointe étaient incomplets, ne peut qu'être écarté comme inopérant. 12. Si l'intéressée, qui ne l'avait pas demandé, soutient que l'avis de la CAP ne lui a pas été communiqué, aucun texte ni principe ne l'imposait. Le moyen ne peut qu'être écarté. 13. L'intervention le 6 avril 2018 d'un arrêté de prorogation du stage " le 6 avril 2018 dans l'attente de l'avis de la CAP ", et le même jour d'un arrêté de licenciement " à compter du 7 avril 2018 " n'est en soi ni contradictoire ni irrégulière. 14. Comme il a été dit précédemment, et toute hypothèse, l'intéressée a été mise à même, dès le 28 février 2018, et avant l'intervention de l'arrêté contesté prononçant son licenciement, de présenter ses observations. Aucune irrégularité n'a été commise à cet égard. 15. La CAP a été saisie avant l'intervention de l'arrêté du 6 avril 2018 licenciant l'intéressée. Le moyen tiré de ce que cet arrêté, faute de consultation préalable de la CAP, serait irrégulier ne peut qu'être écarté, la mention erronée " dans l'attente de l'avis de la CAP " figurant dans l'arrêté de prorogation du stage du 6 avril 2018 étant à cet égard dépourvue de toute incidence sur la mesure de licenciement elle-même. 16. La décision refusant de titulariser un fonctionnaire stagiaire à l'issue du stage, même prorogé, n'étant pas soumise à l'obligation de motivation, le moyen tiré de la méconnaissance d'une telle obligation ne peut qu'être écarté. 17. Si l'intéressée invoque la méconnaissance des article 93 de la loi du 26 janvier 1984 et 4 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, de telles dispositions, qui concernent les fonctionnaires titulaires, ne sont pas applicables aux stagiaires. Le moyen, qui est inopérant, doit être écarté. 18. Il ressort des pièces du dossier que l'intéressée connaissait la tournée qu'elle effectuait auparavant pour la commune et a bénéficié à cet effet d'un accompagnement avec des points d'étape pour l'application de la procédure prévue notamment, ayant été informée des problèmes et difficultés rencontrées afin d'améliorer les conditions d'exercice de son travail, mais sans jamais demander la moindre formation. Aucun texte n'imposait de mettre en œuvre des moyens de formation appropriés pour assurer l'adaptation de l'intéressée à l'emploi dans lequel elle avait été affectée, en qualité de stagiaire. Le moyen tiré de ce qu'elle n'aurait pas été mise à même d'exercer convenablement les missions qui lui étaient dévolues dans des conditions optimales en termes de formation et d'accompagnement, notamment pour l'usage d'un véhicule, ne peut donc qu'être écarté. 19. Les détournements de procédure et de pouvoir qu'invoque la requérante, qui tiendraient notamment au caractère en réalité disciplinaire de la mesure prise à son encontre, ne sont pas ici caractérisés. 20. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en premier instance et sur la régularité du jugement attaqué, que le SISPA est fondé à soutenir que c'est à tort que, par ce dernier, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'arrêté du 6 avril 2018 de son président, lui a enjoint de réintégrer Mme B... dans les effectifs du syndicat, de la titulariser et de reconstituer sa carrière à compter de la date d'effet de cet arrêté, dans un délai de deux mois à compter de sa notification. 21. Doivent être rejetées par voie de conséquence les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par Mme B... ainsi que celles tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions présentées sur ce dernier fondement par le SISPA doivent, dans les circonstances de l'espèce, être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 12 mars 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et ses conclusions en appel sont rejetées. Article 3 : La demande présentée par le SISPA titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au service de la personne âgée (SISPA) " Vivre ensemble " et à Mme A... B.... Délibéré après l'audience du 4 avril 2024 à laquelle siégeaient : M. Picard, président de chambre ; Mme Duguit-Larcher, présidente assesseure ; M. Chassagne, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024. Le président, rapporteur, V-M. Picard La présidente assesseure, A. Duguit-LarcherLa greffière, A. Le Colleter La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 23LY03483 2 al