Cour administrative d'appel de Lyon, 1e chambre, du 27 février 2001, 95LY01212 95LY01227 95LY01244, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Lyon
Formation : 1E CHAMBRE
Date de la décision : 2001-02-27
Numéro : 95LY01212 95LY01227 95LY01244
Rapporteur : M. CHIAVERINI
Commissaire du gouvernement : M. VESLIN

Vu I / la requête, enregistrée au greffe de la cour le 6 juillet 1995 sous le n 95LY01212, présentée pour Mme L... BIANCO demeurant au lieu-dit "Le Beau" à SAINT JORIOZ (Haute-Savoie) et pour Mlle S... BIANCO demeurant Le Clos Renard à CHAPEIRY (Haute-Savoie) par la SCP ARMAND-CHAT, avocats au barreau de Chambéry ; Elles demandent à la cour : 1 ) d'annuler le jugement du 7 avril 1995 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d'annulation d'un arrêté du 1er octobre 1991 du préfet de la Haute-Savoie déclarant d'utilité publique l'acquisition de terrains et les travaux nécessaires à la protection et à la restructuration des espaces naturels et de loisirs du littoral du lac d'Annecy dans le territoire de la COMMUNE DE SAINT JORIOZ et leur demande d'annulation d'un arrêté du 30 janvier 1992 du préfet de la Haute-Savoie déclarant cessible une parcelle leur appartenant ; 2 ) d'annuler lesdits arrêtés ; Vu II / la requête, enregistrée au greffe de la cour le 10 juillet 1995 sous le n 95LY01227 présentée pour : - Monsieur Robert K..., demeurant ..., - Madame G... Solange née K..., demeurant ..., - Madame I... Monique née K..., demeurant ..., 69110 SAINTE FOY LES LYON, - Monsieur Pierre K..., demeurant ..., - Madame Bernadette N... épouse K..., demeurant ... du Paillet, 69570 DARDILLY, - Madame Brigitte K..., demeurant ..., - Madame Christine K..., demeurant ..., 69110 SAINTE FOY LES LYON, - Madame Nicole Z... née K..., demeurant ..., - Madame Laurence H... née K..., demeurant ..., et Monsieur Jean Jacques K..., demeurant ..., par Maître Romain M..., avocat au barreau de Lyon ; Ils demandent à la cour : 1 ) d'annuler le jugement du 7 avril 1995 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d'annulation d'un arrêté du 1er octobre 1991 du préfet de la Haute-Savoie déclarant d'utilité publique l'acquisition de terrains et les travaux nécessaires à la protection et à la restructuration des espaces naturels et de loisirs du littoral du lac d'Annecy à Saint-Jorioz et leur demande d'annulation des arrêtés des 30 janvier 1992 et 15 mai 1992 déclarant cessibles des parcelles leur appartenant ; 2 ) d'annuler lesdits arrêtés ; 3 ) de condamner l'Etat à leur verser 15 000 F sur le fondement de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des coursadministratives d'appel; Vu III / la requête enregistrée au greffe de la cour le 11 juillet 1995 sous le n 95LY01244, présentée pour : L'ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DU LAC D'ANNECY, dont le siège est ... représentée par son président en exercice ; Monsieur Claude X..., ... LE VIEUX, Monsieur Jean André E..., ..., Monsieur Laurent Charles R..., ..., Monsieur Dominique Jean-Marie R..., 4 A The Manor, Drive Worcester Park, K 14 7 L G, SURREY (GRANDE-BRETAGNE), Monsieur Pierre René Marie R..., ..., Monsieur François Laurent Marie R..., ..., Monsieur Jacques Pierre F..., ..., O... Paule Madeleine F... épouse Y..., Le Petit Château, 62500 WISQUES, Monsieur Elie Edouard P..., route de la Tuilerie, 74410 SAINT JORIOZ, Monsieur Gérard T..., Impasse le Beau, 74410 SAINT JORIOZ, Madame Françoise U... épouse T..., Impasse le Beau, 74410 SAINT JORIOZ, Monsieur Dominique T..., La Soulière, Le Bourg, 45210 CHEVRY SOUS LE BIGNON, Madame Catherine T... épouse A..., Sous le Château, 73110 ARVILLARD, Madame Christine T... épouse J..., ... de Savoie, 73100 AIX LES BAINS, Madame Sophie T... épouse V..., ..., Madame Bettina T... épouse XY..., ..., par la SCP d'avocats DENARIE, BUTTIN, BERN, avocats au barreau de Chambéry ; Ils demandent à la cour : 1 ) d'annuler le jugement du 7 avril 1995 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d'annulation d'un arrêté du 1er octobre 1991 du préfet de la Haute-Savoie déclarant d'utilité publique l'acquisition de terrains et les travaux nécessaires à la protection et à la restructuration des espaces naturels et de loisirs du littoral du lac d'Annecy dans le territoire de la COMMUNE DE SAINT JORIOZ et leur demande d'annulation des arrêtés des 30 janvier 1992, 15 mai 1992 et 17 mai 1993 du préfet de la Haute-Savoie déclarant cessibles des parcelles leur appartenant ; 2 ) d'annuler lesdits arrêtés ; 3 ) d'annuler la décision implicite de rejet opposée à leur demande d'annulation d'une décision d'implantation de pieux au droit de leurs propriétés, ensemble ladite décision ; 4 ) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 20 000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de justice administrative ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 janvier 2001: - le rapport de M. CHIAVERINI, président ; - les observations de Me C..., avocat, pour Mme et Melle D..., de Me Q..., avocat, substituant Me M..., pour M. K... et les autres requérants dans l'instance n 95LY01227, et de Me XW..., avocat, substituant Me XX..., pour le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES COMMUNES RIVERAINES DU LAC D'ANNECY et pour la COMMUNE DE SAINT-JORIOZ ; - et les conclusions de M. VESLIN, commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er octobre 1991 du préfet de la Haute-Savoie déclarant d'utilité publique des acquisitions de terrains et des travaux sur le littoral du lac d'Annecy à SAINT-JORIOZ : Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales : "Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en ont fait l'objet soit en leur nom personnel soit comme mandataires" ; que si les requérants soutiennent que les délibérations des 27 juin 1988 et 25 juillet 1989 par lesquels le conseil municipal de SAINT-JORIOZ a approuvé le projet de réaménagement des berges du lac d'Annecy situées sur son territoire, auraient méconnu les dispositions précitées de l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales en raison de la présence de M. BEAUQUIS, conseiller municipal et exploitant d'une entreprise de bateaux de plaisance sur le lac, il ne ressort pas des pièces du dossier que sa seule présence aurait exercé une influence sur le résultat du vote auquel a procédé le conseil municipal à cette occasion et qui, au demeurant, est intervenu à l'unanimité des participants; Considérant, en deuxième lieu, que le dossier soumis à l'enquête comprend obligatoirement aux termes de l'article R.11-3-I du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "I. Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages ... 4 / Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5 / L'appréciation sommaire des dépenses ..." ; qu'il ressort du dossier soumis à l'enquête qu'il a été satisfait à cette obligation d'informer le public au sujet des caractéristiques des opérations d'aménagement des berges du lac d'Annecy projetées ainsi que de leur coût ; que les intéressés ont été mis à même de connaître le coût de l'opération tel qu'il pouvait être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête et fixé 16.745.000 F dont 1.848.000F évalués par le service des domaines pour les acquisitions ; que, par suite, la circonstance, à la supposer même établie, que l'estimation initiale des dépenses aurait été dépassée en raison du montant des indemnités allouées par le juge de l'expropriation, est sans influence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces versées au dossier que cette estimation initiale ait été entachée d'erreurs de nature à vicier la procédure ; qu'enfin la répartition des dépenses entre la COMMUNE DE SAINT-JORIOZ et le SICRLA était suffisamment précisée ; Considérant, en troisième lieu que, même si les aménagements projetés sur le littoral de la COMMUNE DE SAINT-JORIOZ ne s'inscrivent pas dans un plan d'aménagement d'ensemble du lac d'Annecy, cette circonstance, sans doute regrettable, est sans effet sur la légalité de l'arrêté litigieux dès lors que l'établissement d'un tel plan d'aménagement d'ensemble n'est rendu obligatoire par aucun texte législatif ou réglementaire ; Considérant, en quatrième lieu, que si les requérants soutiennent que le commissaire enquêteur aurait été désigné par le préfet et non pas par le président du tribunal administratif, il ressort des pièces du dossier que M. B... a été désigné en qualité de commissaire enquêteur par une décision en date du 2 juillet 1990 d'un conseiller délégué par le président du tribunal administratif de Grenoble ; Considérant, en cinquième lieu, que si d'une part l'article R.11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit que les conclusions du commissaire enquêteur sont transmises au préfet "dans le délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête", ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité et, dans les circonstances de l'espèce, les conclusions ont pu être finalement transmises dans un délai de cinq mois et demi sans que ce regrettable retard soit constitutif d'une irrégularité substantielle ; que si, d'autre part, le commissaire enquêteur a déposé un rapport complémentaire à la demande du préfet, il ressort des pièces du dossier que cette demande du préfet était seulement destinée à rappeler au commissaire enquêteur l'obligation de motiver son avis ; qu'elle ne peut être regardée comme une pression de nature à influencer ledit avis qui était déjà favorable ; Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L.12-2 du code de l'expropriation : "L'utilité publique est déclarée par décret en Conseil d'Etat - Si, au vu des avis émis, les conclusions du commissaire ou de la commission chargée de l'enquête sont favorables, l'utilité publique pourra cependant être déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral" ; que le commissaire enquêteur, au terme de l'enquête publique prescrite en vue de la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement et de protection du littoral de la COMMUNE DE SAINT-JORIOZ a émis un avis favorable à ce projet ; qu'en exprimant diverses recommandations, relatives notamment à la nécessité de conserver autant qu'il est possible le cadre naturel, le commissaire enquêteur a formulé des voeux qui ne sauraient être assimilés ni à des réserves ni à des conditions auxquelles aurait été subordonné le caractère favorable de l'avis émis ; que, dès lors, le préfet avait, au regard des dispositions précitées de l'article L.11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, compétence pour prononcer ladite déclaration d'utilité publique ; Sur la légalité interne : Considérant que le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES COMMUNES RIVERAINES DU LAC D'ANNECY s'est donné pour objet aux termes de l'article 1 /6 de ses statuts : "d'équiper le lac et ses abords et éventuellement d'exploiter ces équipements en accord avec les communes intéressées ..." ; que, par suite, cet établissement public avait vocation à bénéficier de la déclaration d'utilité publique ; Considérant que les requérants soutiennent que l'opération déclarée d'utilité publique par l'arrêté litigieux pouvait être réalisée dans des conditions équivalentes par la simple application de la réglementation prise au titre des arrêtés "de biotope" ; que cependant l'arrêté litigieux, qui ne porte pas sur les mesures à prendre sur le domaine public, vise principalement à la réalisation d'aménagements complémentaires de ceux prévus par l'arrêté "de biotope" de la même date, n'a pas le même objet et reste nécessaire pour poursuivre des opérations d'organisation des activités touristiques sur les berges du lac qui n'entrent pas dans le champ de la protection du biotope ; que si l'arrêt litigieux vise secondairement à l'expropriation de certains espaces naturels qui ne sont pas inclus dans le domaine public, en vue de les laisser en l'état, ce qui aurait pu relever d'un arrêté de biotope, sans transfert de propriété, il ressort des pièces du dossier que ces espaces, de faible surface, bordent des parcs et des chemins de promenade dont ils constituent des accessoires, et prennent de ce fait le caractère d'espaces publics de loisir, ce qui justifie légalement leur expropriation ; qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité de recourir à la procédure d'expropriation pour réaliser les opérations d'aménagement projetées ; Considérant que l'arrêté de déclaration d'utilité publique litigieux ne se fonde pas sur un arrêté de biotope, qu'il s'agisse de celui du 19 septembre 1990 qu'il vise ou de celui du 1er octobre 1991 ; que par suite une éventuelle illégalité d'un arrêté de biotope, dont les requérants soutiennent qu'il serait entaché de détournement de pouvoir, serait sans effet sur la légalité de l'arrêté litigieux ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la zone concernée par l'acte déclaratif d'utilité publique comporte des espaces naturels sensibles et notamment des roselières ; que les mesures projetées ont notamment pour objet de limiter les effets néfastes de l'urbanisation sur l'environnement et de concilier les activités de loisir nautique et la préservation du biotope ; qu'au regard de cet objectif, les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les autres inconvénients de l'opération litigieuse ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant que dès lors que les divers riverains du lac d'Annecy sont dans des situations différentes quant aux contraintes écologiques ou urbanistiques, le fait que certains d'entre eux soient touchés par les expropriations entreprises, et non les autres, ne constitue pas une atteinte injustifiée au principe d'égalité entre les citoyens; Considérant que si les requérants soutiennent que les expropriations entreprises porteraient atteinte à des droits acquis des riverains au libre accès aux eaux du lac, qui résulteraient d'une "législation sarde" antérieure au rattachement de la Savoie à la France, ils ne produisent aucun texte et aucun élément de nature à fonder leur affirmation ; Considérant que l'article L.146-3 du code de l'urbanisme, invoqué par les requérants, concerne le libre accès au rivage du public, et non les riverains du domaine public ; Considérant qu'aux termes de l'article L.146-4-III du code de l'urbanisme, qui constitue une disposition particulière au littoral, applicable au littoral du lac d'Annecy : " ...En dehors des espaces urbanisés les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n 86-2 du 3 janvier 1986 précitée - Cette interdiction ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ..." ; Considérant que l'arrêté de déclaration d'utilité publique litigieux porte sur divers aménagements et constructions situés dans la bande littorale de cent mètres, qui sont éloignés les uns des autres et sans relation technique entre eux ; que la conformité de chacun d'eux avec les dispositions précitées doit donc être appréciée de façon distincte ; Considérant que le local secours-sanitaire sous un amphithéâtre (en 3 du plan joint au dossier) ne constitue qu'un aménagement d'une construction déjà existante qui peut être considérée comme nécessaire à un service public exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que le "Club House" du port de plaisance (en 4 du plan) est situé dans un espace urbanisé ; que les diverses installations destinées aux loisirs nautiques, -"slip way", tour de vigie, bâtiment des sanitaires et vestiaires de la base de planche à voile - sont des installations nécessaires à des services publics exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que les aménagements de chemins piétonniers ou d'espaces verts et les zones destinées à être laissées à l'état naturel (en 3, 7, 8 et 10 du plan) ne constituent pas des constructions ou installations au sens des dispositions précitées ; Considérant cependant que l'arrêté litigieux prévoit la création de deux "parkings", l'un sur des parcelles cadastrées AI 138 et AI 48, l'autre sur une parcelle cadastrée AE 162 située à côté de la base de planches à voile et de dériveurs ; que ces "parkings" qui constituent des installations au sens des dispositions précitées, sont situés dans des espaces non urbanisés de la bande littorale de 100 mètres ; que si la base de planche à voile et de dériveur nécessite une aire de déchargement et de retournement, elle n'implique pas la présence à proximité immédiate d'une aire de stationnement ; que de même un parking n'a pas à être situé nécessairement à moins de 100 mètres de l'accès à la promenade piétonnière ; qu'ainsi les deux parkings litigieux ne peuvent pas être considérés comme nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau et ne respectent pas l'article L.146-4-III précité ; qu'en conséquence l'arrêté préfectoral litigieux du 1er octobre 1991, qui est divisible, doit être annulé en tant qu'il déclare d'utilité publique la réalisation de ces parkings et les acquisitions de terrains correspondantes ; que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que le jugement du tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes sur ce point ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie des 30 janvier 1992 modifié par des arrêtés des 15 mai 1992 et 17 mai 1993, déclarant cessibles certaines parcelles : Considérant que, par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté de déclaration d'utilité publique du 1er octobre 1991 en ce qui concerne deux "parkings", l'arrêté de cessibilité est entaché d'illégalité en tant qu'il porte sur les parcelles cadastrées AE 162, AI 138 et AI 48 sur lesquelles sont projetés ces "parkings", et seulement dans cette mesure ; Considérant par contre que le moyen développé par Mme et Melle D... et relatif à des erreurs ou à des irrégularités qui affecteraient certaines inscriptions et limites cadastrales, en l'examinant dans la mesure où il soulèverait des questions relevant de la compétence de la juridiction administrative, n'apparaît pas fondé en l'état du dossier ; Considérant que les requérants sont donc fondés à soutenir que c'est à tort que le jugement attaqué du tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité en tant qu'il a déclaré cessibles les parcelles cadastrées AE 162, AI 138 et AI 48 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de refus opposée par le préfet de rapporter sa décision d'implanter des pieux à une cinquantaine de mètres de la rive : Considérant que pour rejeter les conclusions des requérants tendant à l'annulation de la décision implicite de refus, opposée par le préfet à la suite d'un recours gracieux en date du 30 avril 1992, de rapporter sa décision d'implanter des pieux dans le lac, à une cinquantaine de mètres de la rive, les premiers juges ont estimé que cette demande n'avait pu faire naître aucune décision administrative ; qu'il est constant que le préfet a reçu au plus tard le 2 septembre 1992 ce recours gracieux des requérants auquel il n'a pas répondu ; que leur demande d'annulation a, par suite, fait naître une décision implicite de rejet de la demande et de refus de supprimer les pieux contestés ; que les requérants sont fondés à soutenir que cette irrecevabilité, opposée à tort, entache sur ce point la régularité du jugement rendu ; qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur ces conclusions ; Considérant que le lac d'Annecy fait partie du domaine public fluvial de l'Etat ; que les autorités gestionnaires de ce domaine public sont en droit d'imposer aux riverains toutes limitations à son accès justifiées par une bonne gestion de ce domaine, en particulier une gestion tenant compte des données écologiques telles que la protection des roselières ; que si les requérants affirment qu'ils tiendraient d'une "législation sarde", antérieure au rattachement de la Savoie à la France, des droits acquis à un accès totalement libre au lac d'Annecy, ils ne produisent aucun élément de nature à fonder leur affirmation ; qu'en conséquence les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'une illégalité entacherait l'article 6 de l'arrêté du 1er octobre 1991 du préfet de la Haute-Savoie prescrivant la préservation du biotope constitué, sur la COMMUNE DE SAINT-JORIOZ, par les roselières comprises sur le domaine public fluvial et sur le domaine privé de l'Etat ainsi que les parcelles cadastrales section AK n 23, 24, 29,30, 34, 35, 36, 45, 46, 47, 65, 68, 69, 78, 81, 82, 102, 103 et section AI n 47, 48, 49, 53 et aux termes duquel : "toute pénétration, de quelque nature que ce soit, depuis la terre ou depuis le large et notamment toute circulation ou stationnement d'embarcation est interdite à l'intérieur des périmètres protégés par des pieux et figurant au plan ci-annexé" ; que le préfet était en droit de rejeter toute demande tendant à ce que cette disposition ne soit pas exécutée ; Considérant que, même si les lignes de pieux n'étaient pas partout implantées conformément au plan annexé à l'arrêté de biotope du 1er octobre 1991, comme l'affirment les requérants, il ne résulte pas de l'instruction que leur implantation correspondrait à un objectif autre que la protection ou la reconstitution de roselières, et donc de bonne gestion écologique du domaine public, que les autorités gestionnaires de ce domaine sont en droit de poursuivre ; Considérant que la demande des requérants tendant à l'annulation de la décision implicite du rejet doit donc être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative relatif aux frais irrépétibles : Considérant que, dans les circonstances des présentes espèces, il n'y a pas lieu de condamner certaines des parties à verser à d'autres des sommes au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative (reprenant l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) ;Article 1er : L'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 1er octobre 1991 déclaratif d'utilité publique, et l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 30 janvier 1992 modifié par des arrêtés du 15 mai 1992 et 17 mai 1993, de cessibilité, sont annulés en tant qu'ils déclarent d'utilité publique l'acquisition des parcelles cadastrées n AE162 - AI 138 et AI 48 et cessibles ces parcelles.Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 7 avril 1995 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus.Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête tendant à l'annulation des arrêtés du préfet de la Haute-Savoie des 1er octobre 1991et 30 janvier 1992 est rejeté.Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 7 avril 1995 est annulé en tant qu'il a rejeté la demande des requérants tendant à l'annulation de la décision implicite du préfet de la Haute-Savoie refusant de rapporter sa décision d'implantation de pieux.Article 5 : La demande des requérants tendant à l'annulation de la décision du préfet de la Haute-Savoie refusant de rapporter sa décision d'implantation de pieux est rejetée.Article 6 : Les conclusions des parties fondées sur l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.