Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 31/03/2023, 461396, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-31
Numéro : 461396
Rapporteur : M. Joachim Bendavid
Commissaire du gouvernement : M. Florian Roussel
Avocat(s) : SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET

Vu la procédure suivante : Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 11 et 17 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AT... AA... S..., Mme AP... A..., M. AQ..., M. J... B..., Mme Q... H..., Mme N... AJ..., Mme AH... R..., Mme AI... AB..., Mme V... AE..., Mme F... G..., M. AS... W..., Mme AO... AL..., M. M... AD..., Mme AK..., Mme K... O..., Mme E... AM..., Mme D... AC..., Mme AR... Y..., Mme X... C..., Mme L... U..., Mme I... AF..., Mme P... AG..., M. Z... T... et M. AN... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre des solidarités et de la santé sur leur demande, reçue le 25 octobre 2021, tendant à l'abrogation de l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ; 2°) d'enjoindre au ministre des solidarités et de la santé d'abroger ces dispositions ou de les modifier afin de prévoir la possibilité pour des praticiens à diplôme étranger exerçant leurs fonctions dans une structure d'un type autre qu'un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social de se voir délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice, ou, subsidiairement, de réexaminer leur demande dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 62 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 ; - le décret n° 2020-1017 du 7 août 2020 ; - la décision n° 2020-890 QPC du 19 mars 2021 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association SOS Praticiens à diplôme hors Union européenne de France et autres ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Joachim Bendavid, maître des requêtes, - les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de M. AA... S... et autres. Considérant ce qui suit : 1. Le B du IV de l'article 83 de la loi de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, dans sa rédaction issue des lois du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé et du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, a prévu un dispositif spécifique d'accès à la profession de médecin dans les termes suivants : " (...) les médecins titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'un dossier de demande d'autorisation d'exercice avant le 30 juin 2021 (...) ". Le V du même article, dans sa rédaction issue des mêmes lois énonce, pour l'accès aux professions de chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien, des règles analogues: " Les chirurgiens-dentistes, sages-femmes et pharmaciens titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt avant le 30 juin 2021 (...) d'un dossier de demande d'autorisation d'exercice auprès de la commission nationale d'autorisation d'exercice (...) ". 2. Aux termes de l'article 1er du décret du 7 août 2020 portant application du IV et du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et relatif à l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l'Union européenne et de l'Espace économique européen, dans sa rédaction issue de ce décret : " Peuvent déposer un dossier de demande d'autorisation d'exercice au titre des dispositions du B du IV ou de celles du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée, les candidats à l'autorisation d'exercer la profession de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme ou pharmacien qui remplissent les conditions suivantes : / 1° Etre titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre ; 2° Avoir exercé sur le territoire national pendant au moins deux ans en équivalent temps plein entre le 1er janvier 2015 et le 30 juin 2021 des fonctions rémunérées au titre des professions de santé mentionnées à la quatrième partie du code de la santé publique. / (...) / Ces fonctions doivent avoir été exercées dans un établissement de santé public, privé d'intérêt collectif ou privé ". 3. Par sa décision n° 2020-890 QPC du 19 mars 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les mots " de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique " figurant dans ces dispositions au premier alinéa du B du IV et au premier alinéa du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 pour méconnaissance du principe d'égalité devant la loi, au motif que, au regard de la diversité des professions de santé dont l'exercice est requis pour bénéficier du dispositif prévu par la loi, la circonstance que l'une de ces professions soit exercée au sein d'un établissement de santé ou au sein d'un établissement social ou médico-social ne permet pas de rendre compte d'une différence de situation pertinente au regard de l'objet de la loi. Il résulte du point 13 de cette décision du Conseil constitutionnel que la déclaration d'inconstitutionnalité qu'elle prononce a pris effet à la date de sa publication, soit le 19 mars 2021 et qu'elle est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date. 4. Par sa décision n° 445041 du 12 mai 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé les dispositions, citées ci-dessus, du cinquième alinéa de l'article 1er du décret du 7 août 2020, selon lesquelles : " Ces fonctions doivent avoir été exercées dans un établissement de santé public, privé d'intérêt collectif ou privé ", au motif que ces dispositions, qui ne visent que des fonctions exercées dans des établissements de santé, ont été prises pour l'application de dispositions qui ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel. 5. Aux termes de l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 du ministre des solidarités et de la santé prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire : " Les médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes et pharmaciens titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice avant le 30 octobre 2021 ". L'attestation permettant un exercice temporaire prend fin, au plus tard, le 30 avril 2023, en vertu des dispositions de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, dans sa rédaction applicable au litige. 6. M. AA... S... et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre des solidarités et de la santé sur leur demande, reçue le 25 octobre 2021, tendant à l'abrogation de ces dispositions. Eu égard aux moyens qu'ils invoquent, les requérants doivent être regardés comme demandant l'annulation de cette décision en tant seulement que les dispositions contestées conditionnent la possibilité pour les praticiens à diplôme étranger de se voir délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice, à leur présence entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social, à l'exclusion d'autres environnements professionnels. Sur les demandes d'autorisation d'exercice déposées avant 30 juin 2021 : 7. En réservant la possibilité de se voir délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice avant le 30 octobre 2021, aux seuls praticiens à diplôme étranger ayant été présents entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social, à l'exclusion d'autres environnements professionnels, les dispositions contestées de l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 ont ajouté, pour ce qui concerne les demandes déposées avant la date limite du 30 juin 2021 prévue par la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, une condition que ne prévoient, à la suite des décisions mentionnées ci-dessus du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat statuant au contentieux, ni cette loi ni le décret du 7 août 2020 pris pour son application. 8. Les dispositions contestées ne pouvant, contrairement à ce que soutient en défense le ministre de la santé et de la prévention, dès lors qu'elles ajoutent aux conditions mises à la possibilité pour les praticiens à diplôme étranger d'exercer la profession de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme ou pharmacien, être regardées comme ayant été prises sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique aux fins de limiter les conséquences de la menace d'épidémie de covid-19 sur la santé de la population, elles sont, par suite, entachées d'incompétence dans cette mesure. Sur les demandes d'autorisation d'exercice déposées entre le 30 juin 2021 et le 30 octobre 2021 : 9. En prolongeant la date limite de dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice, fixée, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, au 30 juin 2021 en vertu de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, jusqu'au 30 octobre 2021, les dispositions contestées de l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 ont, pour ce qui concerne les demandes déposées entre le 30 juin et le 30 octobre 2021, étendu la possibilité, pour les praticiens à diplôme étranger mentionnés au point 6, d'accéder au dispositif dérogatoire leur permettant d'exercer la profession de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme ou pharmacien. Ces dispositions doivent ainsi être regardées, compte tenu des mesures d'urgence qu'appelait, alors, l'épidémie de covid-19, ce que les requérants ne contestent d'ailleurs pas, comme ayant été prises sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique aux fins de limiter les conséquences de cette menace sur la santé de la population. Le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient entachées d'incompétence doit donc être écarté dans cette mesure. 10. Toutefois, d'une part, comptent au nombre des professions de santé dont l'exercice est requis pour bénéficier de ce dispositif les professions médicales, pharmaceutiques, d'auxiliaire médical, d'aide-soignant, d'auxiliaire de puériculture, d'ambulancier ou d'assistant dentaire et, d'autre part, l'objet de la procédure est d'obtenir une autorisation d'exercice de la profession de médecin, de chirurgien-dentiste, de sage-femme ou de pharmacien. Or, au regard de la diversité des professions de santé dont l'exercice est requis pour bénéficier de ce dispositif, la circonstance que l'une de ces professions soit exercée au sein d'un établissement de santé, social ou médico-social ou au sein d'autres environnements professionnels, notamment libéraux, ne permet pas de rendre compte d'une différence de situation au regard de l'objet de la loi. Par suite, en réservant la possibilité ainsi prolongée d'accès au dispositif dérogatoire aux seuls praticiens à diplôme étranger ayant exercé des fonctions de professionnel de santé au sein d'un établissement de santé, d'un établissement social ou un établissement médico-social, la différence de traitement que les dispositions contestées ont instituée, qui n'est pas non plus justifiée par un motif d'intérêt général, méconnaît le principe d'égalité devant la loi. 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de leur requête, M. AA... S... et autres sont fondés à demander l'annulation du refus d'abroger qu'ils attaquent en tant que les dispositions contestées conditionnent la possibilité pour les praticiens à diplôme étranger de se voir délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice, à leur présence entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social, à l'exclusion d'autres environnements professionnels. 12. L'annulation prononcée implique nécessairement que le ministre de la santé et de la prévention abroge, dans cette mesure, l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021. Il y a donc lieu, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'ordonner l'abrogation de ces dispositions dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, sans qu'il y ait lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros à verser à M. AA... S... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a refusé d'abroger l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire en tant que ces dispositions conditionnent la possibilité pour les praticiens à diplôme étranger de se voir délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice, à leur présence entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social, à l'exclusion d'autres environnements professionnels est annulée. Article 2 : Il est enjoint au ministre de la santé et de la prévention de prononcer, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, l'abrogation mentionnée à l'article 1er. Article 3 : L'Etat versera à M. AA... S... et autres la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. AA... S... et autres est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. AT... AA... S..., représentant désigné, pour l'ensemble des requérants, et au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré à l'issue de la séance du 17 mars 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ;; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, conseillères d'Etat, M. Olivier Yeznikian, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d'Etat et M. Joachim Bendavid, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 31 mars 2023. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz Le rapporteur : Signé : M. Joachim Bendavid La secrétaire : Signé : Mme Anne-Lise Calvaire