Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 23/10/2017, 390999, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème - 9ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-10-23
Numéro : 390999
Rapporteur : M. Vincent Villette
Commissaire du gouvernement : M. Edouard Crépey
Avocat(s) : SCP SEVAUX, MATHONNET

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille le 13 janvier 2015, l'association Avenir Haute Durance, la société alpine de protection de la nature, M. C...E..., M. A... E..., Mme G...E..., M. B...H...et Mme D...F..., demandent : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté n° 2014317-0004 du 13 novembre 2014 du préfet des Hautes-Alpes portant déclaration d'utilité publique en vue de l'institution de servitudes, les travaux de création des liaisons à 63 000 volts l'Argentière-Briançon 2 et l'Argentière-Serre Barbin, en aérien sur supports communs entre le poste de L'Argentière et le point B, puis en souterrain, d'une part, entre le point B et le poste de Briançon, et d'autre part, entre le point B et le poste de Serre Barbin, la mise en souterrain partielle de la ligne aérienne à 63 000 volts l'Argentière-Briançon 1 du support aérosouterrain n° 22 à créer, au poste de Briançon, et la reconstruction partielle du tronçon aérien compris entre le support 8 et le poste de l'Argentière au titre des mesures additionnelles au projet P3, dans le cadre de la rénovation du réseau électrique de la Haute-Durance, sur le territoire des communes de Briançon, L'Argentière-la-Bessée, Le Monêtier les Bains, La Salle les Alpes, Saint-Chaffrey, Saint-Martin de Queyrières, Villar Saint Pancrace dans le département des Hautes-Alpes ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; - le code de l'énergie ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 70-492 du 11 juin 1970 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Vincent Villette, auditeur, - les conclusions de M. Edouard Crépey, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat de la société Réseau transport d'électricité ; Considérant ce qui suit : 1. Les conclusions de la requête dirigées contre l'arrêté du 13 novembre 2014 du préfet des Hautes-Alpes portant déclaration d'utilité publique en vue de l'institution de servitudes, des travaux de construction, dits projet " P3 ", par la société RTE, consistant en la création d'une ligne électrique à 63 000 volts, en partie aérienne, en partie souterraine, dans la vallée de la Haute-Durance, entre les postes de l'Argentière-Briançon 2 et l'Argentière - Serre-Barbin, en l'enfouissement partiel de la ligne à 63 000 volts entre le poste de l'Argentière et celui de Briançon 1 et en la reconstruction partielle d'un tronçon de ligne aérienne existante, présentent un lien de connexité avec les conclusions présentées sous les n° 386319 et n° 386321, dirigées contre les arrêtés du 6 octobre 2014 de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité portant déclaration d'utilité publique, en vue de l'institution de servitudes, des travaux de construction dans le département des Hautes-Alpes d'une ligne électrique aérienne à 250 000 volts, dits projets " P4 " et " P6 ", entre les postes de l'Argentière-La Bessée et de Serre-Ponçon, d'une part, et entre les postes de Grisolles et de Pralong, d'autre part. Par suite, il appartient au Conseil d'Etat d'en connaître en premier et dernier ressort. Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne la composition de la commission d'enquête publique : 2. Aux termes de l'article L. 123-4 du code de l'environnement : " Dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle. (...) L'enquête est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête choisi par le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude. Son choix n'est pas limité aux listes des départements faisant partie du ressort du tribunal. Le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui nomme un ou plusieurs suppléants au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d'enquête ". 3. Il résulte de ces dispositions que les membres d'une commission d'enquête peuvent être choisis librement par le président du tribunal ou le magistrat délégué parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitudes établies par département, sans que ce choix, qui n'a pas à être motivé, ne soit limité à la liste établie dans le département dans lequel se situe le projet devant donner lieu à enquête publique. La seule circonstance qu'un commissaire enquêteur ou les membres d'une commission d'enquête soient des agents publics de l'Etat ou d'anciens agents publics de l'Etat n'est pas de nature, par elle-même et alors que les requérants ne soutiennent pas que ces membres auraient été intéressés à l'opération en cause, à faire douter de leur impartialité dans le cadre d'une enquête menée à l'occasion d'une déclaration d'utilité publique demandée par l'Etat. Ainsi, le moyen tiré de ce que la commission d'enquête était irrégulièrement constituée doit être écarté. En ce qui concerne le contenu du dossier d'enquête publique : 4. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, le dossier soumis à l'enquête comporte : " (...) 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative du projet, plan ou programme considéré ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation (...)/ 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme. (...) ". L'article R. 421-1 du même code prévoit, d'une part, que toute personne souhaitant réaliser, notamment, un projet devant faire l'objet d'une étude d'impact accompagne sa demande d'autorisation ou d'approbation ou sa déclaration du dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 mentionné à l'article R. 414-23 et, d'autre part, que lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique, cette évaluation est jointe au dossier soumis à enquête publique. Selon l'article R. 414-22, l'évaluation environnementale tient lieu de dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 si elle satisfait aux prescriptions de l'article R. 414-23. 5. En premier lieu, le volet C de la note de présentation du projet du mémoire descriptif décrit les différentes étapes de la procédure dans lesquelles s'insère l'enquête publique, les textes législatifs et réglementaires qui la fondent et les décisions qui pourront être prises après l'enquête, en précisant les autorités compétentes. Il précise également les modalités d'indemnisation des servitudes susceptibles d'être instituées. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique ne comporte pas les mentions requises par les dispositions du 3° de l'article R. 128 du code de l'environnement doit être écarté. 6. En deuxième lieu, si, ainsi que l'a relevé l'Autorité environnementale, le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 joint au dossier d'enquête publique ne comporte pas de mentions relatives aux incidences du projet sur les oiseaux sur le territoire du parc national des Ecrins classé en zone Natura 2000, ce site n'est pas traversé par le projet litigieux, dont il est distant de 10 à 15 kilomètres. Par ailleurs, les requérants ne contestent pas que, comme le permettaient les dispositions de l'article R. 414-22 du code de l'environnement, l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique comportait une évaluation suffisante des incidences Natura 2000 du projet. 7. En troisième lieu, si les dispositions de l'article L. 331-4 du code de l'environnement, dans leur rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, imposaient l'avis conforme de l'établissement public du parc après avis de son conseil scientifique pour les travaux, ouvrages ou aménagements soumis à la procédure d'étude d'impact et susceptibles d'affecter de manière notable le coeur du parc, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait un tel avis s'agissant de travaux envisagés dans l'aire d'adhésion d'un parc national. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique du projet déclaré d'utilité publique serait irrégulièrement constitué, faute de comporter l'avis du conseil scientifique du parc national des Ecrins, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique : 8. Aux termes de l'article L. 323-3 du code de l'énergie : " Les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages de la concession de transport ou de distribution d'électricité peuvent être, sur demande du concédant ou du concessionnaire, déclarés d'utilité publique par l'autorité administrative./ La déclaration d'utilité publique est précédée d'une étude d'impact et d'une enquête publique dans les cas prévus au chapitre II ou au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement./ S'il y a lieu à expropriation, il y est procédé conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". Le 28° de l'annexe à l'article R. 122-2 du code de l'environnement soumet à étude d'impact " la construction de lignes aériennes d'une tension égale ou supérieure à 63 000 volts et d'une longueur de plus de 15 kilomètres ". 9. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à l'arrêté litigieux : " I.-Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / II.-L'étude d'impact présente : / 1° Une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions, y compris, en particulier, une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet et des exigences techniques en matière d'utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement (...)/ 2° Une analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, portant notamment sur (...) l'eau (...) ; /3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° (...)/ 5° Une esquisse des principales solutions de substitution examinées par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage et les raisons pour lesquelles, eu égard aux effets sur l'environnement ou la santé humaine, le projet présenté a été retenu (...) ". 10. En premier lieu, d'une part, si les requérants soutiennent que l'insuffisante précision de l'étude quant à l'implantation des pylônes faisait obstacle à ce que le public apprécie les effets directs et indirects du projet, l'étude d'impact mentionne la distance totale de la ligne aérienne devant être construite, la distance moyenne entre deux supports, précise que les caractéristiques géométriques dépendent du type de pylônes et indique que seulement deux familles de pylônes seront utilisées, en en donnant une illustration qui permet d'apprécier leurs caractéristiques. Ni l'étude d'impact, ni aucun autre élément du dossier soumis à l'enquête publique n'avait à indiquer la localisation exacte des pylônes, qui pouvait légalement ne pas être encore arrêtée au stade de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique du projet. En effet, conformément aux dispositions alors applicables de l'article 13 du décret du 11 juin 1970 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'article 35 modifié de la loi du 8 avril 1946 concernant la procédure de déclaration d'utilité publique des travaux d'électricité et de gaz qui ne nécessitent que l'établissement de servitudes, l'implantation exacte des pylônes n'est arrêtée qu'après l'approbation par le préfet du tracé de détail de la ligne électrique puis l'institution des servitudes par cette même autorité, laquelle, faute d'accord des propriétaires intéressés, ne pourra être prononcée qu'à la suite d'une nouvelle enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'étude d'impact ne permettait pas au public de connaître la nature et les caractéristiques des principaux ouvrages envisagés doit être écarté. 11. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que si les requérants soutiennent que l'aire de captage de Saint-Martin de Queyrières, eu égard à sa vulnérabilité, serait susceptible d'être particulièrement touchée par le projet de ligne aérienne et, notamment, par les travaux de pose de pylônes, le projet prévoit qu'aucun pylône ne sera implanté dans les zones où le tracé parcourt le périmètre de protection rapprochée de captages et qu'aucun défrichement n'y sera effectué. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'étude aurait insuffisamment pris en compte les impacts du projet sur les nappes phréatiques et l'alimentation en eau potable. 12. En troisième lieu, conformément aux exigences résultant des dispositions précitées du 5° de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, l'étude d'impact décrit les raisons pour lesquelles le projet soumis à l'enquête a été retenu parmi les différentes solutions envisagées, précise les autres possibilités de tracé et d'organisation du réseau envisagées, qui figurent dans le mémoire descriptif du dossier de demande de déclaration d'utilité publique. L'étude pouvait, par ailleurs, légalement s'abstenir de présenter une solution d'enfouissement total de la ligne, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle a été écartée en amont en raison de contraintes techniques insurmontables et que sa mise en oeuvre n'a, par conséquent, pas été envisagée par le maître d'ouvrage. Enfin, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de l'autorité environnementale, que les risques naturels associés au projet retenu n'ont pas été sous-évalués. Par suite, le moyen doit être écarté. Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne l'implantation des pylônes : 13. Aux termes de l'article L. 323-4 du code de l'énergie : " La déclaration d'utilité publique investit le concessionnaire, pour l'exécution des travaux déclarés d'utilité publique, de tous les droits que les lois et règlements confèrent à l'administration en matière de travaux publics. Le concessionnaire demeure, dans le même temps, soumis à toutes les obligations qui dérivent, pour l'administration, de ces lois et règlements ". En application du même article, la déclaration d'utilité publique rend possibles, pour faciliter la réalisation des infrastructures de transport et de distribution de l'électricité, diverses servitudes, telles que des servitudes d'ancrage, d'appui, de passage, d'abattage d'arbres et d'occupation temporaire, qui, en application de l'article L. 323-5 de ce code, s'appliquent dès la déclaration d'utilité publique des travaux. Aux termes de l'article L. 323-6 du même code : " La servitude établie n'entraîne aucune dépossession./ La pose d'appuis sur les murs ou façades ou sur les toits ou terrasses des bâtiments ne peut faire obstacle au droit du propriétaire de démolir, réparer ou surélever. La pose des canalisations ou supports dans un terrain ouvert et non bâti ne fait pas non plus obstacle au droit du propriétaire de se clore ou de bâtir ". Enfin, l'article L. 323-7 de ce code dispose que : " Lorsque l'institution des servitudes prévues à l'article L. 23-4 entraîne un préjudice direct, matériel et certain, elle ouvre droit à une indemnité au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels ou de leurs ayants droit. / L'indemnité qui peut être due à raison des servitudes est fixée, à défaut d'accord amiable, par le juge judiciaire ". 14. Les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué, en déclarant d'utilité publique les travaux d'établissement de pylônes dont l'implantation n'est pas précisée, fait obstacle à ce que les propriétaires intéressés par l'institution des servitudes afférentes à ces pylônes soient mis à même d'exercer leur droit au recours effectif dans le cadre d'un procès équitable, garanti par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en vue de protéger leur droit au respect de leurs biens et leur droit de propriété, respectivement garantis par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention et par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. 15. Toutefois, l'absence de précision de l'implantation exacte des pylônes au stade de la déclaration d'utilité publique du projet ne fait pas obstacle à ce que les personnes ou propriétaires intéressés contestent, par la voie de l'excès de pouvoir, les arrêtés préfectoraux subséquents portant approbation du tracé de détail et établissant les servitudes ou, comme le prévoit l'article L. 323-7 du code de l'énergie, saisissent le juge judiciaire pour qu'il fixe l'indemnité due à raison des préjudices directs, matériels et certains nés de l'institution des servitudes. Il suit de là que l'arrêté attaqué n'a pas pour effet de restreindre l'exercice par les propriétaires concernés du droit à un procès équitable et à un recours effectif que leur garantissent les articles 6 et 13 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il ne méconnaît pas davantage le droit de propriété ni le droit au respect des biens, respectivement protégés par l'article 17 de la Déclaration de 1789 et par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En ce qui concerne l'utilité publique du projet : 16. Un projet relatif à l'établissement d'une nouvelle ligne électrique à très haute tension ne peut légalement être déclaré d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'il comporte ne sont pas excessifs, eu égard à l'intérêt qu'il présente. 17. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la fiche portant sur " la justification du programme électrique " figurant au volet A de l'étude d'impact, que la construction de cette nouvelle ligne se justifie par une augmentation des risques de délestage, d'écroulement de tension et de surcharge, notamment en période de pointe hivernale, du réseau électrique de la Haute-Durance qui repose sur une seule ligne de 150 000 volts, construite en 1936, reliant le barrage de Serre-Ponçon et la vallée de la Maurienne en Savoie et dont la fin de vie est estimée à 2020. Le choix d'augmenter, à l'occasion de la rénovation de cette ligne ancienne, la tension du réseau en la faisant passer à 250 000 volts repose sur une prévision de croissance modérée de la consommation électrique de cette région, intégrant les effets prévisibles des actions tant nationales que locales en faveur de la maîtrise de la consommation énergétique. Eu égard aux besoins de la population, cette augmentation ne revêt pas un caractère manifestement excessif. Dans ces conditions, le projet litigieux, qui s'inscrit dans ce programme et en constitue l'un des éléments indispensables, présente un intérêt public. 18. D'autre part, l'impact paysager du projet " P3 " est limité par la circonstance qu'il comporte, conformément à l'une des orientations de la charte du parc national des Ecrins, la construction d'une ligne majoritairement souterraine, la mise en souterrain d'une partie de la ligne existante ainsi que la dépose de certains tronçons. Par ailleurs, de nombreuses mesures sont également prévues pour atténuer et compenser l'impact de cette ligne sur la faune et la flore. Il suit de là que, eu égard à l'intérêt public qui s'attache au programme dans lequel s'inscrit le projet litigieux et aux précautions prises, ni la circonstance que le projet traverse l'aire d'adhésion du parc national des Ecrins, ni celle qu'il ait un impact visuel sur les paysages situés aux extrémités nord et sud de ce parc, dont la charte recommande la préservation, ne sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique. 19. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense par la société RTE et par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la société RTE, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de l'association Avenir Haute-Durance et des autres requérants une somme de 3 000 euros, à verser à la société RTE au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Avenir Haute-Durance et autres est rejetée. Article 2 : L'association Avenir Haute-Durance et les autres requérants verseront solidairement une somme de 3 000 euros à la société RTE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Avenir Haute- Durance, premier requérant dénommé, à la société RTE et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.