Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 28/02/2008, 07DA01276, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2008-02-28
Numéro : 07DA01276
Président : M. Estève
Rapporteur : Mme Agnès  Eliot
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : LEGENDRE

Vu la requête, enregistrée le 9 août 2007 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour Mmes Germaine Z, demeurant ... et Nicole Z-QUEMAR, demeurant ..., par Me Legendre ; elles demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0401439 en date du 21 juin 2007 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision en date du 22 avril 2004 par laquelle Voies Navigables de France leur a proposé une convention d'occupation du domaine public fluvial et, notamment, son article 13 relatif au montant de la redevance d'occupation, d'autre part, à la condamnation de Voies Navigables de France à leur verser une somme de 230,87 euros au titre de l'année 2003-2004 et le sursis à paiement des années à venir ; 2°) d'annuler la décision pour excès de pouvoir ; 3°) de condamner Voies Navigables de France à leur verser les sommes respectives de 229,87 euros, 206,67 euros et 219,28 euros correspondant au remboursement des sommes déjà acquittées pour trois années au titre de la redevance fixée dans le cadre de la convention d'occupation domaniale en litige ; Elles soutiennent que les conventions proposées ne visent pas les textes législatifs et règlementaires applicables en matière de tarification des occupations domaniales ; que les éléments de tarification n'ont fait l'objet d'aucune mesure de publication et ne sont dès lors pas opposables aux administrés ; que la convention qui leur est proposée viole le principe de l'égalité de traitement entre les usagers ; qu'elles ne peuvent que s'étonner de la progression de près de 100 % de leur nouvelle échéance ; que la redevance ne présente pas le caractère objectif et général allégué ; qu'une redevance fixée à 102,48 euros correspondrait plus justement à l'utilisation qui est faite de l'occupation du domaine en litige ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2007, présenté pour Voies Navigables de France, dont le siège social est 175 rue Ludovic Boutleux à Béthune (62400), représenté par son directeur général en exercice, par Me Gros, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation des appelantes à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que la requête est irrecevable pour défaut de production du jugement attaqué ; que la requête est irrecevable à raison des irrecevabilités de première instance, tirées de la méconnaissance des articles R. 431-2, R. 411-1 et R. 411-5 du code de justice administrative ; qu'enfin, le recours était irrecevable en ce qu'il ne concernait pas un acte faisant grief ; que, sur le fond, le « bouleversement complet de l'économie contractuelle », allégué par les appelantes, résulte de la différence entre la tarification à l'époque de la requête introductive d'instance appliquée par Voies Navigables de France en matière d'occupation temporaire du domaine fluvial depuis 2003 et le montant « négocié » de la précédente convention d'occupation temporaire ; que le moyen tiré de la forme initiale de la proposition contractuelle émise en octobre 2003 par Voies Navigables de France était inopérant, aucun contrat n'ayant été signé à l'époque ; que c'est en toute connaissance de cause que les appelantes ont signé la convention d'occupation temporaire qui est systématiquement assortie d'un relevé détaillé de la redevance ; que le moyen tiré de l'absence dans les conventions litigieuses des visas des délibérations de Voies Navigables de France manque en fait et en tout état de cause est inopérant ; que les appelants ne justifient pas en quoi la détermination des redevances domaniales appliquées par Voies Navigables de France devrait résulter d'un acte règlementaire dont la publication serait préalable, ni en quoi une exception d'illégalité d'un acte règlementaire entacherait de nullité la convention d'occupation ; que nul n'a de droits acquis à une dérogation tarifaire et la dernière proposition contractuelle faite ne méconnaissait pas le principe d'égalité entre les pétitionnaires d'occupation domaniale ; que le pseudo calcul sur la longueur opéré par les appelantes ne démontre en rien en quoi la redevance ne prendrait pas en compte « les avantages de toute nature procurés au concessionnaire » ; Vu la lettre en date du 21 décembre 2007, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 14 janvier 2008, présenté pour Mmes Z et Z-QUEMAR en réponse au moyen d'ordre public susceptible d'être soulevé par la Cour, qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens ; elles soutiennent que leur recours était recevable et l'est demeuré ; qu'il est constant qu'un acte non publié n'est ni opposable ni applicable ; que les planches photographiques produites accompagnées de leurs commentaires permettent de démontrer l'absence de proportionnalité entre la redevance exigée et l'avantage procuré par l'installation ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 21 janvier 2008 et régularisé par la production de l'original le 22 janvier 2008, présenté pour Voies Navigables de France, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, qu'il produit les délibérations affichées matériellement et publiées sur le site Internet de Voies Navigables de France ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 60-1141 du 26 décembre 1960 modifié portant statut de Voies Navigables de France ; Vu le décret n° 91-797 du 20 août 1991 relatif aux recettes instituées au profit de Voies Navigables de France ; Vu la loi n° 53-1315 du 31 décembre 1953, notamment son article 8 ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 janvier 2008 à laquelle siégeaient M. Marc Estève, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et Mme Agnès Eliot, premier conseiller : - le rapport de Mme Agnès Eliot, premier conseiller ; - les observations de Me Hicter pour Voies Navigables de France et de Me Pulvermacker pour Mmes Germaine Z et Nicole Z-QUEMAR ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que Mmes Z et Z-QUEMAR relèvent appel du jugement du Tribunal administratif de Rouen qui a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision en date du 22 avril 2004 par laquelle Voies Navigables de France leur a proposé une convention de renouvellement d'occupation du domaine public fluvial (ponton et slip de lancement) en particulier son article 13 et, d'autre part, à la condamnation de Voies Navigables de France à leur verser une somme de 230,87 euros au titre de la redevance d'occupation versée pour l'année 2003-2004 et le sursis à paiement des années à venir ; Sur les fins de non-recevoir opposées aux demandes de première instance et à la requête d'appel par Voies Navigables de France : Considérant, en premier lieu, que la circonstance qu'à la date d'enregistrement de la requête introductive d'instance devant le tribunal administratif, le représentant local de Voies Navigables de France n'avait pas encore signé la convention d'occupation temporaire proposée aux appelantes n'était pas de nature à donner à la décision de signer le contrat le caractère d'un simple acte préparatoire non susceptible de faire l'objet d'un recours ; que, par suite, Mmes Z et Z-QUEMAR étaient recevables à contester, par la voie du recours pour excès de pouvoir, cette décision qui constitue un acte détachable du contrat passé par l'établissement public ; qu'en revanche, Mmes Z et Z-QUEMAR ne sont pas recevables à demander l'annulation pour excès de pouvoir des clauses de la convention, en particulier de l'article 13 de la convention litigieuse portant fixation de la redevance d'occupation, qui ne revêtent pas de caractère règlementaire ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en tout état de cause la fin de non-recevoir tirée du défaut de ministère d'avocat manque en fait, le recours à un avocat étant intervenu lors d'un mémoire complémentaire produit par les requérantes ; que la requête ayant été signée par un mandataire régulièrement constitué, Voies Navigables de France ne peut, en outre, utilement soutenir que les requérantes n'auraient pas respecté les dispositions de l'article R. 411-5 du code de justice administrative qui exigent la désignation d'un mandataire unique lorsque la requête est présentée par plusieurs personnes ; Considérant, en troisième lieu, que la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête de première instance ne mentionnerait pas le domicile de Mmes Z et Z-QUEMAR n'est pas davantage fondée ; Considérant enfin que, contrairement à ce que soutient Voies Navigables de France, Mmes Z et Z-QUEMAR ont produit le jugement attaqué conformément à l'article R. 412-1 du code de justice administrative ; Sur la légalité de la décision attaquée : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête : Considérant qu'aux termes de l'article 14 du décret n° 91-797 susvisé : « - Voies Navigables de France fixe, conformément aux dispositions de l'article R.* 56 du code du domaine de l'Etat, le montant des redevances dues à raison de toute emprise ou de tout autre usage que ceux visés au chapitre II du présent décret, y compris le prélèvement de matériaux (...) Il perçoit à son profit les redevances dues pour l'utilisation du domaine non concédé. Il est substitué à l'Etat pour l'application de l'article L. 29 du code du domaine de l'Etat. » ; qu'aux termes de l'article 17 du même décret : « Le montant des redevances mentionnées au premier alinéa de l'article 14 du présent décret est fixé par le conseil d'administration de l'établissement public » ; Considérant que Mmes Z et Z-QUEMAR font valoir que les éléments de tarification pris en compte pour fixer la redevance figurant dans la convention d'occupation temporaire litigieuse n'ont fait l'objet d'aucune publication et ne pouvaient dès lors légalement servir de fondement à ladite convention ; que, dans un dernier mémoire, Voies Navigables de France, en réponse à une mesure d'instruction, produit l'avis d'affichage de délibérations portant délégation de compétences en matière de fixation des tarifs de redevance et fait valoir que le site Internet de l'établissement public valant Bulletin Officiel constitue le mode de publication des délibérations ; Considérant toutefois que si aucun principe général non plus qu'aucune règle ne s'oppose à ce que la publication d'une décision réglementaire fixant les tarifs d'occupation du domaine prenne la forme d'une mise en ligne de cette décision sur l'Internet, ce mode de publicité n'est susceptible d'être opposable aux intéressés, occupants du domaine fluvial, qu'à la condition, d'une part, que l'information ainsi diffusée puisse être regardée, compte tenu notamment de sa durée, comme suffisante et, d'autre part, que le mode de publicité par voie électronique et les effets juridiques qui lui sont attachés aient été précisés par un acte réglementaire ayant lui-même été régulièrement publié ; que les documents produits par Voies Navigables de France, parmi lesquels d'ailleurs ne figurent pas les délibérations qui auraient fixé les tarifs de redevance dont il s'agit, ne sont, en tout état de cause, pas suffisants pour établir que la décision de choisir comme mode de publication de ces délibérations la voie électronique aurait elle-même fait l'objet d'une publicité suffisante pour être opposable aux administrés ; que, par suite, Voies Navigables de France ne pouvait légalement établir la convention litigieuse sur la base d'acte règlementaire qui n'était pas entré en vigueur ; que cette convention, en ce qu'elle fixe le montant de la redevance d'occupation par Mmes Z et Z-QUEMAR du domaine fluvial est dès lors dépourvue de valeur juridique et entache, compte tenu de l'indivisibilité de l'ensemble des stipulations du contrat, l'acte par lequel Voies Navigables de France a décidé de la polliciter ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mmes Z et Z-QUEMAR sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision attaquée ; Sur les conclusions indemnitaires : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité desdites conclusions : Considérant qu'aux termes de l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat : « Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous » ; et qu'aux termes de l'article L. 29 du même code : « La délivrance des autorisations de voirie sur le domaine public national est subordonnée au paiement, outre les droits et redevances perçus au profit soit de l'Etat, soit des communes, d'un droit fixe correspondant aux frais exposés par la puissance publique » ; qu'il résulte de ce qui précède qu'en l'absence d'autorisation unilatérale ou contractuelle d'occupation du domaine public fluvial, les occupantes sans titre étaient néanmoins redevables, du seul fait de l'occupation, d'une redevance dans les conditions prévues par les dispositions précitées ; que, d'une part, les consorts Z n'avaient aucun droit au maintien du tarif de faveur négocié dont elles avaient bénéficié de 1998 à 2003, d'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que l'indemnité d'occupation mise à leur charge pour la période courant à partir du 1er juillet 2003, correspondant au montant prévu par la proposition de contrat susmentionné et qui aurait été acquittée par elles à titre conservatoire, reposerait sur une assiette inappropriée ou serait excessive au regard des avantages liés de l'occupation ; qu'elles ne sont, dès lors, pas fondées à demander la condamnation de Voies Navigables de France à leur verser les sommes respectives de 229,87 euros, 206,67 euros et 219,28 euros dont elles ne justifient d'ailleurs pas le paiement ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mmes Z et Z-QUEMAR, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, soient condamnées à payer à Voies Navigables de France la somme qu'il réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de condamner Voies Navigables de France à verser à Mmes Z et Z-QUEMAR une somme de 1 000 euros ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Rouen en date du 21 juin 2007 et la décision en date du 22 avril 2004 par laquelle Voies Navigables de France a proposé à Mmes Z et Z-QUEMAR de renouveler leur convention d'occupation du domaine public fluvial sont annulés. Article 2 : Les conclusions tendant à l'annulation de l'article 13 de la convention d'occupation domaniale et les conclusions indemnitaires présentées par Mmes Z et Z-QUEMAR sont rejetées. Article 3 : Voies Navigables de France versera ensemble à Mmes Z et Z-QUEMAR la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Voies Navigables de France et à Mmes Germaine Z et Nicole Z-QUEMAR. Copie sera transmise au préfet de l'Eure. 2 N°07DA01276