Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 30/04/2008, 05MA02253, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-04-30
Numéro : 05MA02253
Président : M. COUSIN
Rapporteur : M. Olivier  MASSIN
Commissaire du gouvernement : M. CHERRIER
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS MAUDUIT LOPASSO

Vu la requête, enregistrée le 26 août 2005, présentée pour M. Maurice X, par la SCP Mauduit et Lopasso, élisant domicile ...83550) ; M. Maurice X et autres demandent à la Cour : 1 / d'annuler le jugement du 19 mai 2005 par lequel le Tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande dirigée contre l'arrêté en date du 11 octobre 2000 par laquelle le préfet du Var a approuvé la révision partielle du plan d'occupation des sols de la commune de Vidauban ; 2°/ d'annuler pour excès de pouvoir cette décision ; 3°/ de condamner tout succombant à payer à chacun des requérants la somme de 1 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ............................... Vu le jugement attaqué ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 8 août 2007, le mémoire présenté par le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables qui conclut au rejet de la requête ; ............................... Vu, enregistré au greffe de la Cour le 29 novembre 2007, le mémoire présenté pour la commune de Vidauban par la Selarl LLC et associés ; la commune de Vidauban demande à la cour de rejeter toute demande de condamnation, au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, dirigée contre elle ; .................................... Vu, enregistré au greffe de la Cour le 6 mars 2008, le mémoire présenté pour M. Maurice X et autres ; M. Maurice X et autres demandent à la Cour : - d'ordonner une expertise faunistique et floristique des parcelles considérées ; - réformer le jugement du Tribunal administratif de Nice entrepris en ce qu'il n'a pas fait droit aux demandes des requérants ; - condamner la commune de Vidauban en la personne de son maire en exercice de mettre en conformité le plan d'occupation des sols de sa commune avec la décision à intervenir ; - condamner la commune de Vidauban à payer à chacun des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ..................................... Vu, enregistré au greffe de la Cour le 6 mars 2008, le mémoire présenté pour M. Maurice X et autres ; M. Maurice X et autres communiquent un rapport d'expertise écologique duquel il ressort que l'enjeu écologique de la parcelle appartenant à M. E est faible à très faible, l'enjeu écologique de la parcelle appartenant à MN est faible, l'enjeu écologique de la parcelle appartenant à M. F n'est pas faible a priori, mais ladite parcelle ne semble pas de nature à accueillir les espèces végétales et animales caractéristiques de la plaine et du massif des Maures, les parcelles appartenant à Mmes D et B présentent un enjeu écologique potentiellement intéressant en contexte calcaire mais les risques de présence d'enjeux strictement relatifs au patrimoine naturel de la plaine des Maures sont faibles à très faibles ; Vu, enregistrée le 10 avril 2008, la note en délibéré présentée par M. Maurice X et autres ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 avril 2008 : - le rapport de M. Massin, rapporteur ; - les observations de Me Mauduit de la SCP Mauduit - Lopasso et associés, pour M. Maurice X et autres ; - les observations de Me Faure-Bonacorsi, pour la commune de Vidauban ; - et les conclusions de M. Cherrier, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par jugement du 19 mai 2005, le Tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de M. Maurice X et autres dirigée contre l'arrêté en date du 11 octobre 2000 par laquelle le préfet du Var a approuvé la révision partielle du plan d'occupation des sols de la commune de Vidauban ; que M. Maurice X et autres relèvent appel de ce jugement ; Sur la légalité de l'arrêté préfectoral en date du 11 octobre 2000 approuvant la révision partielle du plan d'occupation des sols de la commune de Vidauban : En ce qui concerne la légalité du PIG et de la décision de révision du POS : Considérant, en premier lieu, que la circulaire ministérielle du 27 juin 1985 relative aux projets d'intérêt général est dépourvue de toute valeur réglementaire ; que, par suite, bien qu'elle ait été publiée au journal officiel du 3 août 1985, ladite circulaire ne peut être invoquée à l'appui de contestation portant sur la légalité d'un arrêté instituant un projet d'intérêt général, nonobstant les dispositions de l'article 1er du décret du 28 novembre 1983, en vigueur à l'époque des faits, aux termes duquel : « tout intéressé est fondé à se prévaloir, à l'encontre de l'administration, des instructions, directives et circulaires publiées (...), lorsqu'elles ne sont pas contraires aux lois et règlements » ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. - Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) » ; que si les stipulations ci-dessus reproduites ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent au législateur une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en oeuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis par la loi ; que l'institution d'un projet d'intérêt général qui a pour effet de mettre en demeure les communes concernées de procéder à la mise en compatibilité de leurs plans d'occupation des sols avec le projet d'intérêt général et de prescrire la révision des plan d'occupation des sols, qui n'implique aucune dépossession, n'est pas contraire par elle-même aux stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que les conditions dans lesquelles ce projet d'intérêt général a été mis en oeuvre ne sont pas contraires non plus aux dites stipulations ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R.121-13du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : « Constitue un projet d'intérêt général au sens de l'article L.121-12 du présent code, tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique et répondant aux conditions suivantes : 1° Etre destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil des populations défavorisées, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural ; 2° Avoir fait l'objet : a) Soit d'une délibération ou d'une décision d'un des intervenants définis ci-après, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; b) Soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication. Ne peuvent constituer des projets d'intérêt général, les projets réalisés à l'initiative des collectivités locales responsables de l'élaboration du document d'urbanisme concerné. Le projet d'ouvrage, de travaux ou de protection est qualifié de projet d'intérêt général par le préfet en vue de sa prise en compte dans le document d'urbanisme concerné (...). » ; que M. Maurice X et autres, qui ne contestent pas le principe de la protection du patrimoine naturel de la Plaine des Maures, soutiennent que le projet d'intérêt général serait illégal en ce qu'il ne serait pas fondé sur des études précises ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment des visas de l'arrêté du préfet du Var en date du 6 mai 1997 relatif au projet de protection de l'ensemble Plaine des Maures, que le périmètre de protection de la Plaine des Maures a été décidé par décision ministérielle du 9 août 1996 au vu de la richesse biologique et de la qualité du site ; que les éléments de contestation présentées par M. Maurice X et autres, notamment sur l'insuffisance des études ayant précédé l'adoption du projet d'intérêt général et sur les effets dudit projet d'intérêt général sur les restrictions du droit à construire qu'il induit, sont insuffisants pour contester son caractère d'utilité publique au regard des avantages présentés par la protection du site eu égard à la qualité paysagère et environnementale de la Plaine des Maures ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article R.123-35-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : « Lorsqu'elle est prescrite en application de l'article L.123-7-1 par le commissaire de la République, la modification ou la révision d'un plan d'occupation des sols approuvé a lieu suivant les modalités ci-après définies. Le commissaire de la République met en demeure, par arrêté, le maire de modifier ou de réviser le plan d'occupation des sols dans les conditions définies selon les cas aux articles R.123-34 ou R.123-35. Lorsque cette mise en demeure a pour objet de permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, elle est accompagnée de la communication prévue au deuxième alinéa de l'article R.123-9. Si, dans un délai de six mois à compter de la notification de l'arrêté prévu au deuxième alinéa, la modification ou la révision n'a pas été approuvée, la modification ou la révision du plan d'occupation des sols peut, selon le cas, être prise à l'initiative du commissaire de la République ou prescrite par ce dernier. L'arrêté du commissaire de la République prescrivant la mise en révision du plan d'occupation des sols est publié au recueil des actes administratifs du département. Mention en est insérée en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Le projet de modification ou de révision élaboré par le commissaire de la République est soumis par ce dernier à une enquête publique dans les formes prévues à l'article R.123-11, le commissaire de la République étant toutefois substitué au maire pour l'application de cet article. Ce projet, accompagné des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que du rapport du service de l'Etat chargé de conduire l'instruction, est soumis ensuite par le commissaire de la République au conseil municipal qui doit se prononcer dans un délai de deux mois. La délibération du conseil municipal est réputée favorable si elle n'est pas intervenue dans ce délai. Lorsque l'avis mentionné à l'alinéa précédant a été recueilli ou est réputé acquis, la modification ou la révision du plan d'occupation des sols, tenant éventuellement compte des résultats de l'enquête et de cet avis est approuvée par arrêté du commissaire de la République. Cet arrêté fait l'objet des mesures de publicité et d'information du public fixées au quatrième alinéa du présent article et à l'article R.123-14. » ; qu'en application de ces dispositions, dès lors qu'il s'était écoulé plus de six mois à compter de la notification à la commune de Vidauban de la mise en demeure du 28 avril 1998 de réviser son plan d'occupation des sols pour prendre en compte le projet d'intérêt général de protection de la Plaine des Maures, et que le préfet avait fait connaître ses observations dans un délai inférieur à trois mois conformément aux dispositions de l'article L.123-9 du code de l'urbanisme, il pouvait par son arrêté du 9 février 1999 prendre l'initiative d'agir en lieu et place de la commune ; que, par suite, M. Maurice X et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est au prix d'un détournement de procédure que le préfet a procédé à la révision du plan d'occupation des sols ; Considérant, enfin, que si M. Maurice X et autres font valoir que l'arrêté préfectoral en date du 11 octobre 2000 approuvant la révision partielle du plan d'occupation des sols de la commune de Vidauban est entaché de détournement de pouvoir, ils n'établissent pas par les documents qu'ils produisent que le préfet du Var aurait poursuivi un but étranger à ceux en vue desquels lui ont été conférés les pouvoirs qu'il tient de l'article L.123-7-1 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne la légalité des zonages opérés par le plan d'occupation des sols approuvé le 11 octobre 2000 : Considérant que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan d'occupation des sols lorsqu'ils procèdent au zonage du territoire communal ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste ; que contrairement à ce que soutiennent M. Maurice X et autres, il n'y a pas lieu pour le juge de se livrer à un bilan coût avantage au motif que le classement est la traduction des dispositions d'un projet d'intérêt général ; S'agissant du classement de la zone des Blaïs en zone 3NB : Considérant, en premier lieu, que le projet d'intérêt général définit trois zones que le plan d'occupation des sols doit respecter ; que la zone 1 du projet d'intérêt général concerne la plaine, la zone 2 les versants et les crêtes du massif des Maures et la zone 3, les piémonts situés au nord ; que le secteur des Blaïs a été classé par le projet d'intérêt général pour partie en zone 2 et pour partie en zone 3 ; qu'en admettant même que la zone 3 NB du plan d'occupation des sols portant sur le secteur du Blaïs soit comprise dans le piémont de la colline de la Chaume et relève par suite de la zone 3 du projet d'intérêt général, il n'existe pas de contradiction entre cette situation et le classement en zone 3 NB dès lors que le règlement de la zone 3 NB admet certaines constructions en augmentant toutefois la surface minimale des terrains constructibles conformément à l'objectif poursuivi par le projet d'intérêt général ; qu'eu égard à l'objectif de protection paysagère recherché, la circonstance que le relèvement de la surface minimale exigée pour construire ait pour effet de rendre inconstructibles les parcelles de certains propriétaires en raison de leur superficie insuffisante ne révèle pas une erreur manifeste d'appréciation ; que si M. Maurice X et autres soutiennent que les parcelles AH 67 et AH 69 ont été à tort incluses dans la zone 2 du projet d'intérêt général alors qu'elles ne sont pas situées en crête de colline, il ne ressort pas des photographies produites que ces parcelles, qui sont boisées, ne se trouveraient pas à flanc de colline, alors que la zone 2 du projet d'intérêt général concerne les versants et les crêtes du massif des Maures ; S'agissant du classement du quartier Jas de la Barre en zone IIINB et I ND : Considérant que le projet d'intérêt général préconise un classement en zone ND au-dessus d'un certain niveau altimétrique ; qu'il n'est pas contesté que ce secteur est situé à flanc de colline ; qu'il n'est ainsi pas établi par M. Maurice X et autres que l'inconstructibilité qui résulte du classement en zone I ND serait contraire au projet d'intérêt général ; que la circonstance que la parcelle AL 55 soit proche de secteurs bâtis à ses extrémités ne révèle pas une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que l'habitat présente en ce secteur un caractère aéré et que ladite parcelle est intégrée à un vaste ensemble boisé ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone IIINB, qui a pour effet de rehausser le seuil de surface minimum pour construire à 3 000 m² au lieu de 2 500 m² antérieurement, qui est compatible avec le projet d'intérêt général, soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant du classement du quartier de la Veine en zone 1ND et en zone 3NC et INB : Considérant que le porter à connaissance joint à l'arrêté préfectoral en date du 28 avril 1998 instituant le projet d'intérêt général classe le quartier de la Veine en zone 1 du projet d'intérêt général ; que ce classement en zone 1 entraîne pour ce secteur le reclassement en zones ND et NC pour les parties agricoles de la zone 1 NB non bâtie ; que s'il est fait grief au préfet d'avoir outrepassé les termes de ce porter à connaissance, il n'est pas démontré que le secteur en cause comporterait des parties bâties de façon suffisamment dense pour justifier un maintien de la zone 1 NB au-delà de ce qui a été arrêté par le règlement du plan d'occupation des sols ; que la circonstance que certaines parcelles soient desservies par les réseaux et soient proches de zones NB, ne fait pas obstacle à leur classement en zone ND dès lors qu'elles sont majoritairement entourées de terrains restés à l'état naturel ; que si M. Maurice X et autres soutiennent que le préfet a méconnu les dispositions de l'article L.121-10 du code de l'urbanisme selon lesquelles : « Les documents d'urbanisme déterminent les conditions permettant, d'une part, de limiter l'utilisation de l'espace, de maîtriser les besoins de déplacements , de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites et paysages naturels ou urbains, de prévenir les risques naturels prévisibles et les risques technologiques ainsi que les pollutions et nuisances de toute nature et, d'autre part, de prévoir suffisamment d'espaces constructibles pour les activités économiques et d'intérêt général, ainsi que pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière d'habitat. », en rompant l'équilibre entre l'objectif de préservation des espaces naturels et l'objectif consistant à prévoir suffisamment d'espaces constructibles pour l'habitat, il ne ressort pas des pièces du dossier que le zonage critiqué menacerait manifestement cet équilibre qui doit être apprécié à l'échelle de l'ensemble du territoire communal ; S'agissant du classement du quartier les Prés de Réchou en zone ND : Considérant que le porter à connaissance joint à l'arrêté préfectoral en date du 28 avril 1998 instituant le projet d'intérêt général classe le quartier des Prés de Réchou en zone 1 du projet d'intérêt général ; que ce classement en zone 1 entraîne pour ce secteur le reclassement en zone ND de la zone II NBa située à l'intérieur du périmètre de protection ; qu'il ressort des cartes versées aux débats que l'urbanisation est très aérée dans cette zone, contrairement à ce que soutiennent M. Maurice X et autres, qui reconnaissent toutefois que le caractère naturel des lieux, en particulier la pinède, n'a pas été altéré, ce que confirment les photographies ; que si certaines parcelles sont entourées sur plusieurs côtés de propriétés bâties, elles se trouvent néanmoins sur au moins l'un des côtés, dans le prolongement de zones naturelles quasiment vierges de construction ; que le rapport d'expertise privée réalisée par la société Ecomed à la demande de M. Maurice X et autres indique certes que les enjeux écologiques attachés à certaines parcelles de ce secteur sont faibles, en particulier en raison de l'absence d'espèces végétales et animales rares ou caractéristiques de la Plaine des Maures, mais relève également la présence de boisements composés notamment de pins parasols ou de pins d'Alep ; que, par suite, le zonage critiqué ne révèle pas, compte tenu de l'intérêt paysager des lieux concernés, une erreur manifeste d'appréciation et ne méconnaît pas les dispositions de l'article L.121-10 du code de l'urbanisme citées ci-dessus ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il y ait lieu d'ordonner une expertise que M. Maurice X et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nice a rejeté leurs conclusions dirigées contre le classement de la zone des Blaïs en zone 3NB, le classement du quartier Jas de la Barre en zone IIINB et I ND, le classement du quartier de la Veine en zone 1ND et en zone 3NC et INB et le classement du quartier les Prés de Réchou en zone ND ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Vidauban, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à M. Maurice X et autres la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de M. Maurice X et autres est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. Maurice X, à M. Dominique Y, à M. Z, à M. Jean A, à Mme Yvonne B, à M. C, à Mme Solange D, à M. Raymond E, à M. Alain F, à M. Salvatore G, à Mme Régine H, à M. Pascal I, à M. Marcel J, à M. Michel K, à M. Julien L, à M. Jean L, à M. Eric M, à la commune de Vidauban et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Copie en sera adressée au préfet du Var. N° 05MA02253 2 RP