CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 18/07/2017, 15LY02160, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-07-18
Numéro : 15LY02160
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Véronique  VACCARO-PLANCHET
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : ENJEA  AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La SARL Alcyone a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 18 juin 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Maillot a approuvé la révision du plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1302212 du 22 avril 2015, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette délibération supprimant les zones d'urbanisation future classées AUE. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 28 juin 2015 et un mémoire enregistré le 18 avril 2017 qui n'a pas été communiqué, la commune de Maillot, représentée par la SCP Ricard, Demeure et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 22 avril 2015 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la SARL Alcyone devant le tribunal administratif de Grenoble ; 3°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la SARL Alcyone au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête n'est pas tardive ; - la concertation a été régulière ; - le rapport de présentation est suffisant ; - l'avis du commissaire-enquêteur est motivé ; - les autres moyens soulevés par la SARL Alcyone ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 15 mars 2017, la SARL Alcyone, représentée par la SELAS Wilhelm et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Maillot au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel de la commune de Maillot est tardive ; - les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés ; - les autres moyens soulevés devant le tribunal sont également fondés : la convocation des conseillers municipaux à la séance du 18 juin 2013 n'a pas été régulière dès lors qu'elle ne comportait pas d'ordre du jour, que la commune ne produit que douze convocations et qu'elle n'établit pas la date de leur réception ; il n'y a pas eu de débat effectif sur le bilan de la concertation ; il n'est pas établi que l'ensemble des personnes publiques associées ont bien reçu le projet de plan local d'urbanisme et que les formes et délai de cette transmission ont pu faire naître des avis tacites ; il ne ressort pas du dossier d'enquête publique qu'il était complet ; les modalités de publicité de l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées ; aucun motif ne justifie la suppression de la zone 1 AUE ; cette suppression et le classement de l'ensemble des terrains inclus dans l'ancienne zone 1 AUE en zone agricole sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le plan local d'urbanisme de 2008 avait décidé d'ouvrir ces terrains à une urbanisation commerciale, qu'ils sont reliés aux réseaux publics, n'ont pas de potentiel agricole et sont entourés de terrains construits ; ce classement est entaché de détournement de pouvoir, le but étant de faire obstacle à l'extension de l'ensemble commercial. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Paul Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour la commune de Maillot, ainsi que celles de Me B... pour la SARL Alcyone ; 1. Considérant que, par un jugement du 21 avril 2015, le tribunal administratif de Dijon a annulé, à la demande de la SARL Alcyone, la délibération du 18 juin 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Maillot a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune supprimant les zones d'urbanisation future classées AUE ; que la commune de Maillot relève appel de ce jugement ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête par la SARL Alcyone : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort de l'avis de réception de la lettre recommandée adressée par le tribunal à la commune de Maillot, que le jugement attaqué a été notifié à la commune le 27 avril 2015 ; que le délai d'appel étant un délai franc, la requête d'appel de la commune de Maillot, enregistrée au greffe de la cour le 28 juin 2015, n'est pas tardive ; que, par suite la fin de non-recevoir opposée par la SARL Alcyone ne peut être accueillie ; Sur la légalité de la délibération du 18 juin 2013 : 4. Considérant que, pour annuler la délibération du 8 juin 2013, le tribunal administratif de Dijon a retenu trois moyens tirés respectivement de l'irrégularité de la concertation, de l'insuffisance du rapport de présentation et du défaut de motivation de l'avis du commissaire enquêteur ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors alors applicable : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 31 mars 2010, le conseil municipal de la commune de Maillot a décidé d'engager une procédure de révision de son plan local d'urbanisme approuvé le 15 janvier 2008 afin de "redimensionner et requalifier les zones à urbanisation future (dite AU autant à vocation d'habitat que d'activité)" pour notamment "ne pas favoriser une urbanisation trop disproportionnée par rapport à l'échelle communale" et "au regard des finances et des équipements communaux, mieux maîtriser les zones d'urbanisation future" ; qu'ainsi que l'a relevé le tribunal, la commune avait opté dès le mois de mai 2011 pour une réduction importante de la superficie des terrains classés en zones d'activités futures, de 37 ha dans le plan local d'urbanisme adopté en 2008 à 4 ha ; que, toutefois, si la commune a finalement décidé à la fin de la phase de concertation, compte tenu du potentiel agricole des terres et des friches industrielles à réhabiliter, de supprimer totalement les zones d'urbanisation future classées AUE, cette modification n'a, en tout état de cause, affecté ni la nature, ni les options essentielles du projet qui avait été soumis à la concertation ; que, dans ces conditions, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions citées au point 5 pour annuler la délibération en litige approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Maillot ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. (...). " ; qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 123-2 du même code alors en vigueur : " En cas de modification, de révision (...), le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 8. Considérant que la procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune de Maillot avait pour objet de redimensionner les zones d'urbanisation future créées en 2008 ; que s'agissant de la suppression de 37 ha de zones ouvertes à l'urbanisation future, le rapport de présentation expose notamment que "les raisons de ce choix sont de plusieurs ordres : - le territoire communal comporte des friches industrielles dans ses zones d'activités existantes, que la municipalité voudrait voir réhabiliter. Ces zones sont susceptibles d'accueillir à court terme des activités artisanales afin de pouvoir répondre aux demandes des artisans locaux qui souhaiteraient se délocaliser. - à l'échelle de l'agglomération, il existe de nombreux terrains équipés sur les zones d'activités intercommunales, qui peuvent accueillir également dans un délai très court de futures activités industrielles, commerciales et/ou artisanales, - enfin, le secteur est actuellement compliqué à desservir par les réseaux eau potable et eaux usées" ; que ce rapport dresse la liste des communes et zones susceptibles d'accueillir de nouvelles activités au sein de l'agglomération de Sens ; qu'il ajoute que "dans un double souci de pérenniser l'activité agricole et de préserver ses bonnes terres, la commune a souhaité réduire la consommation foncière qui avait alors été décidée. Il s'agit d'une superficie de près de 37 ha de zones qui étaient à urbaniser et qui sont aujourd'hui rendues à l'agriculture et à son activité intrinsèque." ; que la SARL Alycone ne conteste pas sérieusement les éléments du diagnostic territorial qui figure aux pages 54 à 87 du rapport de présentation, tel qu'il résulte de la procédure de révision en litige, à l'occasion de laquelle il a été complété par l'exposé des motifs des changements apportés ; que, dès lors, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur l'insuffisance dans le rapport de présentation des justifications du nouveau parti d'aménagement relatif aux zones d'urbanisation future pour annuler la délibération en litige approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Maillot ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération (...) du conseil municipal après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. (...). Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que, si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il doit analyser les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en indiquant les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, dans son rapport, le commissaire enquêteur a détaillé les arguments de la commune en faveur de la suppression de la zone 1 AUE et du classement des terrains concernés en zone agricole, comme ceux présentés par la société Schiever et sa filiale, la société Alycone, contre ce projet ; qu'il a explicitement émis un avis favorable au projet de la commune après avoir notamment indiqué qu'il "comprend" les arguments du groupe Schiever mais que les éléments avancés par la commune pour justifier son projet sont fondés, que les terrains en cause n'apparaissent pas reliés aux réseaux et sont "de bonne qualité agronomique", que ce choix "est conforme aux orientations préconisées par les lois du Grenelle de l'environnement" et après avoir précisé que la commune est disposée à faire évoluer sa position à l'issue d'une réflexion intercommunale à l'échelle du SCoT sur la politique d'aménagement des zones d'activités ; que le commissaire enquêteur a ainsi émis un avis personnel circonstancié sur le projet de révision du plan local d'urbanisme de la commune ; que, par suite, c'est également à tort que le tribunal s'est fondé sur le défaut de motivation de l'avis du commissaire enquêteur pour annuler partiellement la délibération en litige ; 11. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la SARL Alcyone ; 12. Considérant que la délibération en litige du 18 juin 2013 comporte la mention selon laquelle le conseil municipal a été régulièrement convoqué le 11 juin précédent ; que cette mention fait foi jusqu'à preuve contraire ; que si la SARL Alycone émet des doutes quant au fait que les convocations auraient été adressées à l'ensemble des membres du conseil municipal et notifiées dans les délais prescrits par le code général des collectivités territoriales avec l'indication de l'ordre du jour de la séance, elle n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations alors que la commune a produit devant le tribunal des convocations datées du 6 juin 2013 indiquant que l'ordre du jour était joint ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; 13. Considérant que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme prévoit que la concertation qu'il prévoit donne lieu à un bilan présenté par le maire devant le conseil municipal qui en délibère ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier des termes mêmes de la délibération du 27 juin 2012 dont les mentions ne sont pas utilement contredites par les allégations de la SARL Alycone, que le conseil municipal a délibéré sur le bilan de la concertation au vu d'un rapport présenté par le maire qui détaille les conditions dans lesquelles elle s'est déroulée ainsi que le sort réservé aux observations formulées ; que le moyen tiré de l'absence de débat effectif sur le bilan de la concertation doit être écarté ; 15. Considérant qu'en se bornant à affirmer qu'il n'est pas établi que l'ensemble des personnes publiques associées en application des articles L. 121-4 et suivants du code de l'urbanisme alors applicable ont bien reçu le projet de plan local d'urbanisme et que les formes et délai de cette transmission ont pu faire naître des avis tacites, et alors que la commune a produit en première instance les courriers adressés aux vingt-deux personnes associées visées par ces dispositions, la SARL Alcyone n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé ; 16. Considérant que les moyens tirés de ce qu'il ne ressort pas du dossier d'enquête publique qu'il était complet et de ce que les modalités de publicité de l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé ; 17. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " ; 18. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif lorsqu'elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ; 19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Maillot a décidé, par la délibération en litige approuvant la révision de son plan local d'urbanisme, de classer en zone agricole des terrains du secteur dit des "Terres du paradis" précédemment classés en zone 1 AUE destinés à la création future d'une zone d'activités ; que les terrains en cause font l'objet d'une exploitation agricole et ne sont pas bâtis ; qu'il n'est en tout état de cause pas établi qu'ils seraient desservis par les réseaux publics ; qu'ils sont bordés sur trois côtés de secteurs naturels ou agricoles non bâtis et ne sont situés à proximité d'une zone construite que du côté est ; que le classement retenu pour ces terrains correspond au parti d'aménagement défini dans le rapport de présentation et dans le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme consistant à réduire l'étalement urbain, à "mieux contrôler et accompagner l'urbanisation à vocation économique en accueillant, dans les trois zones d'activités existantes, de nouvelles activités de tailles et de proportion adaptées" à la commune, à "poursuivre la préservation des espaces naturels et agricoles" et à "conforter et requalifier les zones d'activités existantes en privilégiant leur remplissage" ; que, dans ces conditions, le classement des terrains en litige en zone agricole n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, alors même qu'ils avaient été antérieurement classés en zone d'urbanisation future ; 20. Considérant, enfin, que si la SARL Alycone soutient que le but des auteurs de la révision du plan local d'urbanisme est de faire obstacle à son projet d'extension d'un ensemble commercial, elle n'établit pas le détournement de pouvoir ainsi allégué ; Sur les frais d'instance : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SARL Alcyone soit mise à la charge de la commune de Maillot, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SARL Alcyone une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Maillot et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Dijon du 22 avril 2015 est annulé. Article 2 : La demande de la SARL Alcyone devant le tribunal administratif de Dijon est rejetée. Article 3 : La SARL Alcyone versera à la commune de Maillot une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la SARL Alcyone tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Maillot et à la SARL Alcyone. Délibéré après l'audience du 4 juillet 2017, à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président assesseur, Mme Véronique Vaccaro-Planchet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 juillet 2017. 1 2 N° 15LY02160 md