CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 02/07/2024, 23MA01676, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-02
Numéro : 23MA01676
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : CABINET SIMON ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 juin 2023 et les 7 et 20 février 2024, la société par action simplifiée (SAS) Cap Invest 2, la société à responsabilité limitée (SARL) Immopi et la SARL Aldi Marché Cavaillon représentées par Me Robert-Védie de la société d'avocats Simon associés, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler l'arrêté du 2 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Trets a refusé de délivrer à la société Cap Invest 2 et à la société Immopi un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'un ensemble immobilier comprenant des bureaux, un restaurant ainsi qu'un magasin sous l'enseigne " Aldi " d'une surface de vente de 852,14 m² et un SAS de 37,10 m² sur un terrain situé 175, route de Puyloubier, ZAC de la Burlière ; 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Trets de se prononcer sur la demande de permis de construire après, le cas échéant, un nouvel examen par la Commission nationale d'aménagement commercial et, le cas échéant, à cette commission de réexaminer leur demande dans un délai de quatre mois à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, de la SAS Distribution Casino France et de la SAS 3B Invest le versement d'une somme de 3 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les sociétés soutiennent que : - leur requête est recevable ; - l'arrêté en litige n'est pas suffisamment motivé au regard de l'exigence posée par l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; - l'avis de la CNAC est irrégulier dès lors qu'il a été émis sans s'assurer de la soumission du projet de supermarché, d'une surface de vente inférieure à 1 000 m2, à autorisation d'exploitation commerciale, que le projet ne relève pas d'un même ensemble commercial au sens de l'article L. 752-3 du code de commerce et que les seules déclarations des pétitionnaires, formulées par prudence, ne peuvent suffire ; - la CNAC a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation quant à la localisation du projet et à son intégration urbaine, ne pouvant par principe émettre un avis négatif au seul motif de sa non-inclusion en centre-ville alors qu'il est compris dans le périmètre d'une zone d'aménagement concerté d'intérêt communautaire et qu'il est intégré dans le tissu urbain ; - la CNAC a commis une erreur de droit, une erreur de fait et une erreur d'appréciation quant à l'impact du projet sur l'animation urbaine et commerciale, les taux de vacance commerciale au sein de la zone de chalandise n'étant pas de nature à établir une quelconque fragilité du tissu commercial, le projet présentant une offre commerciale complémentaire à celle du centre-ville et des autres commerces de la zone de chalandise ; - il en est de même de l'impact du projet sur la gestion de l'espace, dès lors que les pétitionnaires ont dûment justifié de l'absence de friches commerciales susceptibles d'accueillir le projet, et que celui-ci ne crée aucun risque de création d'une friche commerciale ; - la CNAC ne pouvait non plus émettre un avis négatif concernant l'impact du projet sur l'imperméabilisation et la consommation d'espaces, puisque le choix du site d'implantation s'inscrit dans une logique de consommation parcimonieuse des sols, il convenait de tenir compte des efforts des pétitionnaires de réduction de la consommation d'espaces et des mesures compensatoires prévues ; - la CNAC s'est méprise sur la qualité environnementale du projet qui n'est pas contestable. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2023, la SAS 3B Invest, représentée par Me Encinas de la selarl Létang avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de ses auteurs la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société fait valoir que : - la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par la SARL Aldi Marché Cavaillon, faute d'intérêt à agir ; - le moyen de l'insuffisance de motivation de l'arrêté en litige n'est pas suffisamment précis et n'est pas recevable en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ; - le projet relève de l'autorisation d'exploitation commerciale en ce qu'il s'analyse comme l'extension d'un ensemble commercial ; - les autres moyens ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 octobre 2023 et le 14 février 2024, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau de la selarl Altius avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de ses auteurs la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société fait valoir que : - le moyen de l'insuffisante motivation de l'arrêté litigieux est inopérant, le maire étant en situation de compétence liée pour refuser le permis sollicité, compte tenu de l'avis défavorable de la CNAC, et n'est en tout état de cause pas fondé ; - le projet relève de l'autorisation d'exploitation commerciale en ce qu'il s'analyse comme l'extension d'un ensemble commercial et en ce qu'il intègre un site au sens de l'article L. 751-3 du code de commerce ; - les autres moyens ne sont pas fondés ; - aucune injonction de délivrance du permis ne peut être adressée par la Cour, dès lors que la CNAC ne s'est prononcée que sur certains critères et objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2024, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête, en faisant valoir que le projet en litige était soumis à autorisation d'exploitation en s'insérant dans un ensemble commercial, et que les autres moyens ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2024, la SAS CSF, représentée par Me Bernard de Frêche et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de ses auteurs la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société fait valoir que : - le moyen de l'insuffisante motivation de l'arrêté litigieux est inopérant, le maire étant en situation de compétence liée pour refuser le permis sollicité, compte tenu de l'avis défavorable de la CNAC, et irrecevable en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ; - le projet relève de l'autorisation d'exploitation commerciale en ce qu'il s'analyse comme l'extension d'un ensemble commercial et en ce qu'il a été volontairement soumis à ce régime par les pétitionnaires ; - les autres moyens ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 16 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er février 2024 à 12 heures, puis a été reportée au 15 février 2024, par une ordonnance du 8 février 2024, et au 21 février 2024 à 12 heures, par une ordonnance du 15 février 2024. La société Distribution Casino France a présenté un mémoire enregistré le 30 mai 2024, soit après la clôture de l'instruction, qui n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Espeisse, substituant Me Robert-Vedie, représentant les trois sociétés requérantes, Me Le Fouler, substituant Me Encinas, représentant la SAS 3B Invest et de Me Ducros, substituant Me Bolleau, représentant la SAS Distribution Casino France. Considérant ce qui suit : 1. Le 28 janvier 2022, les sociétés Cap Invest 2 et Immopi ont présenté une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la réalisation, sur une parcelle située dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) dite de la Burlière, sur la commune de Trets, de trois bâtiments devant recevoir, respectivement, le transfert-extension d'un supermarché, une activité de restauration et des bureaux. Sur recours formé par les sociétés Distribution Casino France, CSF et 3B Invest contre l'avis favorable au projet émis le 7 octobre 2022 par la commission départementale d'aménagement commercial, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis quant à elle un avis défavorable le 3 avril 2023. Par un arrêté du 2 mai 2023, dont les sociétés Cap Invest 2 et Immopi et la SARL Aldi Marché Cavaillon demandent l'annulation, le maire de Trets leur a refusé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur la soumission du projet litigieux à autorisation d'exploitation commerciale : 2. Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ". L'article L. 752-3 du même code dispose que : " I. - Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; (...) / II. - Toutefois, les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux zones d'aménagement concerté créées dans un centre urbain, en vertu de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme ". 3. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige doit s'implanter sur l'un des lots de la ZAC de la Burlière, au nord-est de celle-ci créée en juin 2009 et d'intérêt communautaire, comportant déjà des enseignes commerciales et destinée à en accueillir de nouvelles, et voit sa desserte assurée par l'une des voies de la zone qui, compte tenu des quelques dizaines de mètres séparant chacun de ses lots, assure facilement la circulation de la clientèle entre les commerces qu'elle comprend. D'une part cette ZAC, compte tenu de sa localisation par rapport au centre-ville de Trets dont elle est distante de près d'un kilomètre, ne peut être regardée comme créée dans un centre urbain au sens des dispositions du II de l'article L. 752-3 du code de commerce, cité au point précédent. D'autre part sa première tranche autorisée en 2009 porte sur l'aménagement de 23 hectares et poursuit des objectifs d'aménagement foncier à vocation commerciale, artisanale et industrielle, qui, sans prévoir dès l'origine l'implantation de magasins ou de commerces de détail, la rendent possible par les règles qui y sont applicables et les équipements qu'elle comporte. Par suite le projet en litige, réuni sur un même site avec les autres commerces de la ZAC de la Burlière et conçu dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier réalisée en plusieurs tranches, a pour objet et pour effet d'étendre la surface de vente de cet ensemble commercial ayant déjà atteint 1 000 m2. Il est donc soumis à une autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, ainsi que l'a considéré à bon droit la CNAC. Les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'avis défavorable de la CNAC est illégal pour avoir refusé une autorisation d'exploitation commerciale à laquelle leur projet n'était pas soumis. Sur la légalité du refus d'autorisation d'exploitation commerciale : 4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable :a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre (...) de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) III. - La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. IV. - Le demandeur d'une autorisation d'exploitation commerciale doit démontrer, dans l'analyse d'impact mentionnée au III, qu'aucune friche existante en centre-ville ne permet l'accueil du projet envisagé. En l'absence d'une telle friche, il doit démontrer qu'aucune friche existante en périphérie ne permet l'accueil du projet envisagé.". Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. En outre, les dispositions du IV de l'article L. 752-6, relatives à l'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie, ont pour seul objet d'instituer un critère supplémentaire permettant d'évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Ces dispositions n'ont pas pour effet d'interdire toute délivrance d'une autorisation au seul motif qu'une telle friche existerait. 5. Pour donner le 3 avril 2023 un avis défavorable au projet en litige, qui a contraint le maire de la commune de Trets à refuser de délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, la CNAC s'est fondée sur les motifs tirés, premièrement, de son incompatibilité avec les orientations de la convention " Petite ville de demain " conclue par la commune de Trets, deuxièmement de l'éloignement du projet par rapport au centre-ville, troisièmement de l'absence de démonstration d'une implantation impossible sur l'une des friches commerciales de la commune et le risque de création d'une telle friche, quatrièmement de son défaut de compacité et l'imperméabilisation importante qu'il génère et enfin de l'erreur relative à la surface réelle des panneaux photovoltaïques prévus en toiture. 6. Il ressort de l'analyse d'impact jointe au dossier de demande que les porteurs du projet ont identifié, outre le terrain d'assiette retenu, six sites ou ensemble de sites susceptibles d'accueillir l'opération en cause, en périphérie du centre-ville, et ont exclu que l'un de ces sites puisse accueillir leur projet. S'il est constant qu'en réponse à la demande de renseignements complémentaires qui leur a été adressée par les services de la CNAC concernant les impossibilités ainsi alléguées, les pétitionnaires se sont bornées à renvoyer à certaines pages de cette analyse, sans produire d'éléments nouveaux, cette analyse justifie suffisamment que les terrains à bâtir qu'elle a identifiés dans la ZAC ne sont pas des friches, et que l'ancien site d'un magasin de mécanique automobile a perdu sa nature de friche depuis sa réaffectation à un commerce de produits sous le label " bio " le 7 avril 2022. Ce même document, en soulignant aussi bien le caractère industriel des secteurs concernant deux autres friches, l'une étant destinée par la collectivité à la réinstallation d'une activité industrielle, que la superficie de 1 710 m2 de la troisième, démontre également que celles-ci ne permettent pas l'accueil du projet envisagé. Néanmoins, en se bornant à indiquer, s'agissant d'un ancien bâtiment commercial de la ZAC de la Burlière, que ses dimensions sont insuffisantes pour accueillir le projet, sans livrer aucune donnée chiffrée ou précisément circonstanciée sur ce point, l'analyse d'impact, dont l'unique cliché photographique de représentation de ce bâtiment ne permet pas d'inférer ces informations, ne comporte pas dans cette mesure la démonstration exigée par les dispositions du IV de l'article L. 752-3 du code de commerce, citées au point 4. 7. Il est vrai que le motif de l'avis défavorable de la CNAC relevant, au titre de la qualité environnementale du projet en litige, que la surface de panneaux photovoltaïques recouvrant la toiture n'est pas de 1 487 m² mais de 484,12 m², est erroné en fait, compte tenu des corrections apportées par les pétitionnaires au cours de l'instruction de leur demande, par courriel du 2 mars 2023, ramenant la part de panneaux sur la toiture à 32,14 % de celle-ci pour cause de faisabilité technique, sans qu'y fasse obstacle la circonstance, invoquée par la société 3B Invest, que cette impossibilité technique ne soit pas justifiée au dossier. 8. Mais il ressort des pièces du dossier que malgré un traitement paysager du projet par l'aménagement de 4 945,57 m² d'espaces verts, soit 42 % du terrain d'assiette, avec la plantation de 84 arbres de haute tige et d'arbustes, et la mise en place de mesures de gestion des eaux pluviales, et en dépit du caractère entièrement perméable des cheminements doux et du parc de stationnement mutualisé, le projet litigieux pris en son volet exclusivement commercial, qui porte sur un bâtiment de plain-pied et prévoit un nombre de places de stationnement supérieur aux exigences du document d'urbanisme applicable, et dont il n'est pas justifié qu'il ne pourrait pas être accueilli par l'une des friches commerciales en périphérie de la commune ainsi qu'il a été dit au point 9 et de surcroît présente dans la même ZAC, n'a pas été conçu dans un souci de compacité, est consommateur d'anciennes terres agricoles et implique une imperméabilisation importante des sols. Il résulte de l'instruction que la CNAC, qui n'a donc pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le projet en cause compromet la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire et de développement durable, aurait rendu un avis défavorable si elle ne s'était fondée que sur ce motif. 9. Il suit de là que le maire de Trets étant tenu de rejeter la demande du fait de cet avis défavorable de la CNAC, le moyen des requérantes tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté en litige au regard de l'exigence posée par l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme est inopérant. 10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la société 3B Invest, que les sociétés Cap Invest 2, Immopi, et Aldi Marché Cavaillon ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 2 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Trets a refusé de délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais d'instance : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la société Distribution Casino France, de la SAS 3B Invest et en tout état de cause de l'Etat, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par les sociétés Distribution Casino France, CSF et 3B Invest. DECIDE : Article 1er : La requête des sociétés Cap Invest 2, Immopi, et Aldi Marché Cavaillon est rejetée. Article 2 : Les conclusions des sociétés Distribution Casino France, CSF et 3B Invest présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par action simplifiée Cap Invest 2, à la société à responsabilité limitée Immopi, à la société à responsabilité limitée Aldi Marché Cavaillon, à la Commission nationale d'aménagement commercial, à la société par action simplifiée Distribution Casino France, à la société par action simplifiée CSF, à la société par action simplifiée 3B Invest et à la commune de Trets. Délibéré après l'audience du 18 juin 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024. N° 23MA016762