CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 05/10/2017, 16VE00897-16VE00898-16VE00899, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-10-05
Numéro : 16VE00897-16VE00898-16VE00899
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : Mme Brigitte  GEFFROY
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : APM ASSOCIATION D'AVOCATS ; APM ASSOCIATION D'AVOCATS ; APM ASSOCIATION D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A...et DanielleB..., M. et Mme C...et Jacqueline F...et M. et Mme E...et Magali D...ont demandé au Tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération du 11 avril 2013 par laquelle le conseil municipal a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune des Clayes-sous-Bois et d'annuler la décision implicite portant rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1304333,1306250 et 1306392 du 25 janvier 2016, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leurs demandes. Procédure devant la Cour : I) sous le n° 16VE00897, par une requête, enregistrée le 23 mars 2016, et deux mémoires, enregistrés le 23 mai 2017 et le 27 juin 2017, M. et MmeB..., représentés par Me Girardin, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 avril 2013 portant approbation de la révision du PLU et du plan d'alignement et la décision implicite du maire de la commune des Clayes-sous-Bois rejetant le recours formé contre cette délibération le 11 juin 2013 ; à titre subsidiaire, annuler ces décisions en tant seulement qu'elles s'appliquent aux parcelles 141 et 142 ; 3° de mettre à la charge de la commune des Clayes-sous-Bois le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en méconnaissance des articles L 2125-25 et R. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, le procès-verbal du compte rendu de la séance n'a pas été affiché de manière à garantir une information facilement accessible aux administrés ; la procédure relative à la publicité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) n'a pas été respectée ; le registre des procès-verbaux des délibérations n'était pas tenu en 2013 ; l'acte attaqué est donc entaché d'une cause de nullité, les garanties instituées pour protéger les administrés n'étant pas suffisantes ; - le vote du conseil municipal n'a pas pris en compte les résultats de l'enquête publique et les modifications à intégrer s'agissant de leur demande de déclassement pour laquelle le commissaire enquêteur avait expliqué les raisons de son avis favorable ; il n'est justifié d'aucun débat au conseil sur cette question ; le procès-verbal de la délibération au compte rendu succinct n'a pu être consulté en mairie contrairement aux prescriptions de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales ; si un débat s'était tenu, il aurait porté sur une présentation des faits erronée en ce que leur parcelle plane, enclavée en zone pavillonnaire ne comporte aucune qualité environnementale intrinsèque à une zone naturelle ; - l'économie générale du projet a été bouleversée sans consultation par l'augmentation de 45% des logements nouveaux soit 175 logements de plus entre la première et la seconde version du plan ; le préfet demandait que ses observations tenant à l'insuffisance du nombre de logements soient soumises au conseil avant l'enquête publique ; - la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation des faits ; leurs parcelles encerclées de maisons ne comportent aucune qualité environnementale intrinsèque à une zone naturelle, ce classement n'étant pas justifié au regard de la définition du premier alinéa de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; aucune coulée forestière, aucun dénivelé et aucune valeur environnementale de parcelles laissées à l'abandon ne correspondent à une zone naturelle ; la configuration des lieux s'est modifiée d'exploitation agricole à friche dangereuse ; - la délibération est entachée de détournement de pouvoir, la commune souhaitant faire obstacle à la régularisation de la construction des époux D...comme le montre la contradiction tenant au déclassement de toute une partie de la forêt et des espaces naturels à des fins d'exploitation commerciale. ..................................................................................................................... II) sous le n° 16VE00898, par une requête, enregistrée le 23 mars 2016, et deux mémoires, enregistrés le 23 mai 2017 et le 27 juin 2017, M. et MmeF..., représentés par Me Girardin, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 avril 2013 portant approbation de la révision du PLU et du plan d'alignement et les décisions des 17 mai et 20 juin 2013 du maire de la commune des Clayes-sous-Bois rejetant les recours formés contre cette délibération ; à titre subsidiaire, annuler ces décisions en tant seulement qu'elles s'appliquent aux parcelles 357 et 360 ; 3° de mettre à la charge de la commune des Clayes-sous-Bois le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en méconnaissance des articles L. 2125-25 et R. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, le procès-verbal du compte rendu de la séance n'a pas été affiché de manière à garantir une information facilement accessible aux administrés ; la procédure relative à la publicité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) n'a pas été respectée ; le registre des procès-verbaux des délibérations n'était pas tenu en 2013 ; l'acte attaqué est donc entaché d'une cause de nullité, les garanties instituées pour protéger les administrés n'étant pas suffisantes ; - le vote du conseil municipal n'a pas pris en compte les résultats de l'enquête publique et les modifications à intégrer s'agissant de leur demande de déclassement pour laquelle le commissaire enquêteur avait expliqué les raisons de son avis favorable ; il n'est justifié d'aucun débat au conseil sur cette question ; le procès-verbal de la délibération au compte rendu succinct n'a pu être consulté en mairie contrairement aux prescriptions de l'article L. 2126-26 du code général des collectivités territoriales ; si un débat s'était tenu, il aurait porté sur une présentation des faits erronée en ce que leur parcelle plane, enclavée en zone pavillonnaire ne comporte aucune qualité environnementale intrinsèque à une zone naturelle ; - l'économie générale du projet a été bouleversée sans consultation par l'augmentation de 45% des logements nouveaux soit 175 logements de plus entre la première et la seconde version du plan ; le préfet demandait que ses observations tenant à l'insuffisance du nombre de logements soient soumises au conseil avant l'enquête publique ; - la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation des faits ; leurs parcelles encerclées de maisons ne comportent aucune qualité environnementale intrinsèque à une zone naturelle, ce classement n'étant pas justifié au regard de la définition du premier alinéa de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; aucune coulée forestière, aucun dénivelé et aucune valeur environnementale de parcelles laissées à l'abandon ne correspondent à une zone naturelle ; la configuration des lieux s'est modifiée d'exploitation agricole à friche dangereuse ; - la délibération est entachée de détournement de pouvoir, la commune souhaitant faire obstacle à la régularisation de la construction des époux D...comme le montre la contradiction tenant au déclassement de toute une partie de la forêt et des espaces naturels à des fins d'exploitation commerciale. ..................................................................................................................... III) sous le n° 16VE00899, par une requête, enregistrée le 23 mars 2016, et deux mémoires, enregistrés le 23 mai 2017 et le 27 juin 2017, M. et MmeD..., représentés par Me Girardin, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 avril 2013 portant approbation de la révision du PLU et du plan d'alignement et la décision implicite du maire de la commune des Clayes-sous-Bois rejetant le recours formé contre cette délibération le 11 juin 2013 ; à titre subsidiaire, annuler ces décisions en tant seulement qu'elles s'appliquent aux parcelles AL 98 AL 314 et AL 131 à 140 ; 3° de mettre à la charge de la commune des Clayes-sous-Bois le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en méconnaissance des articles L. 2125-25 et R. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, le procès-verbal du compte rendu de la séance n'a pas été affiché de manière à garantir une information facilement accessible aux administrés ; la procédure relative à la publicité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) n'a pas été respectée ; le registre des procès-verbaux des délibérations n'était pas tenu en 2013 ; l'acte attaqué est donc entaché d'une cause de nullité, les garanties instituées pour protéger les administrés n'étant pas suffisantes ; - le vote du conseil municipal n'a pas pris en compte les résultats de l'enquête publique et les modifications à intégrer s'agissant de leur demande de déclassement pour laquelle le commissaire enquêteur avait expliqué les raisons de son avis favorable ; il n'est justifié d'aucun débat au conseil sur cette question ; le procès-verbal de la délibération au compte rendu succinct n'a pu être consulté en mairie contrairement aux prescriptions de l'article L. 2126-26 du code général des collectivités territoriales ; si un débat s'était tenu, il aurait porté sur une présentation des faits erronée en ce que leur parcelle plane, enclavée en zone pavillonnaire ne comporte aucune qualité environnementale intrinsèque à une zone naturelle ; - l'économie générale du projet a été bouleversée sans consultation par l'augmentation de 45% des logements nouveaux soit 175 logements de plus entre la première et la seconde version du plan ; le préfet demandait que ses observations tenant à l'insuffisance du nombre de logements soient soumises au conseil avant l'enquête publique ; - la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation des faits ; leurs parcelles encerclées de maisons ne comportent aucune qualité environnementale intrinsèque à une zone naturelle, ce classement n'étant pas justifié au regard de la définition du premier alinéa de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; aucune coulée forestière, aucun dénivelé et aucune valeur environnementale de parcelles laissées à l'abandon ne correspondent à une zone naturelle ; la configuration des lieux s'est modifiée d'exploitation agricole à friche dangereuse ; - la délibération est entachée de détournement de pouvoir, la commune souhaitant faire obstacle à la régularisation de la construction des époux D...comme le montre la contradiction tenant au déclassement de toute une partie de la forêt et des espaces naturels à des fins d'exploitation commerciale. ..................................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique: - le rapport de Mme Geffroy, - les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public, - et les observations de Me Girardin pour M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et MmeD.... 1. Considérant que les requêtes de M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et Mme D... sont dirigées contre la même délibération ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Considérant que, par délibération du 11 avril 2013, le conseil municipal des Clayes-sous-Bois a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune ; que, par jugement du 25 janvier 2016, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté, après les avoir jointes, les demandes présentées par M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et Mme D... tendant à l'annulation de cette délibération ainsi que leur demande tendant à l'annulation de la décision de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération ; que M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et Mme D...relèvent appel de ce jugement ; 3. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable à la séance du conseil municipal du 11 avril 2013 : " Le compte rendu de la séance est affiché dans la huitaine. " ; qu'aux termes de l'article R. 2121-11 du même code dans sa version applicable : " L'affichage du compte rendu de la séance, prévu à l'article L. 2121-25, a lieu, par extraits, à la porte de la mairie. " ; 4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : 1° Les délibérations du conseil municipal (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 2121-9 du même code : " Les délibérations du conseil municipal sont inscrites sur un registre coté et paraphé par le maire, quel que soit le mode de transmission de ces délibérations au préfet. (...) " ; 5. Considérant que les mesures de publicité prévues par les articles L. 2121-25 et L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales pour le compte rendu des séances, d'une part, et pour les délibérations du conseil municipal, d'autre part, ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations ; que, par suite, en admettant même que ces mesures de publicité n'aient pas été prises, leur omission n'entache pas d'illégalité ladite délibération ; que, dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 2121-25, R. 2121-11 et L. 2131-2 et R. 2121-9 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal.(...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-26 du même code : " Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux.(...) " ; 7. Considérant que si les requérants soutiennent que les conseillers municipaux ont omis de débattre sur le classement de leurs parcelles au regard de l'avis défavorable du commissaire enquêteur émis sur le maintien d'un zonage N, que le défaut de procès-verbal de cette séance ne leur a pas permis de vérifier ce point et qu'en tout état de cause la présentation faite aux conseillers municipaux de leurs parcelles est erronée, il ressort toutefois des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été informés, notamment, de la préconisation du commissaire enquêteur de déclassement en zone à urbaniser d'un certain nombre de parcelles composant la zone dite de " la Côte de la Seigneurie " classée en zone N ; que par des motifs également présentés aux conseillers municipaux la commune a toutefois souhaité " maintenir la protection de ce secteur en zone naturelle " sans changement par rapport au projet de plan ; qu'aucun texte ni aucun principe n'imposait au maire de communiquer aux conseillers municipaux le rapport complet sur ce point de l'enquête publique en l'absence d'une demande de leur part, ni au conseil municipal de débattre de ce point au regard de l'avis du commissaire enquêteur ; que la commune n'était pas davantage tenue de faire mention, dans la délibération adoptant le plan local d'urbanisme révisé ou dans le plan lui-même, des motifs du maintien de ce classement ; qu'enfin la circonstance qu'en raison de problèmes techniques, la séance du conseil municipal en cause n'a pas été enregistrée et donc n'a pas été retranscrite dans un procès-verbal est sans incidence sur la régularité de la procédure d'adoption de la délibération attaquée ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'il était loisible à la commune des Clayes-sous-Bois de modifier le projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ; que s'il est soutenu que des modifications ont été apportées au projet de plan à l'issue de l'enquête publique, en particulier le passage d'un besoin minimal de constructions de logements de 15 à 20 par an à 20 à 25 par an entre 2013 et 2025, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette modification, qui visait notamment à tenir compte de l'avis du représentant de l'Etat du 23 juillet 2012 rappelant notamment la proximité immédiate de la commune avec l'opération d'intérêt national de Paris Saclay et les perspectives définies par la loi du Grand Paris visant à doubler la production de logements en Ile de France, aurait porté atteinte à l'économie générale du plan, eu égard à son ampleur limitée et à sa conformité avec les orientations initiales retenues pour assurer le renouvellement de la population et le maintien du nombre actuel d'habitants ; que la circonstance que la demande du représentant de l'Etat tendant par l'avis du 23 juillet 2012 à ce que le projet de plan soit modifié sur ce point avant l'ouverture de l'enquête publique n'a pas été suivie d'effet avant l'ouverture de l'enquête le 25 juillet 2012, est sans incidence sur la régularité de la procédure d'adoption de la délibération litigieuse ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels (...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) élaboré par la commune, que l'un des objectifs assignés à ce projet est de valoriser une trame verte par le maintien de l'équilibre entre zone bâties et espaces verts ; que le secteur " Côte de la Seigneurie " en forme de bande longiligne s'ouvrant sur un espace boisé classé de plus de cent hectares figure sur la carte annexée au PADD au sein des secteurs identifiés par ce document comme devant être préservé ; que si les requérants soutiennent que cette bande longiligne, et notamment leurs parcelles, est enclavée dans une zone constructible, n'a aucune qualité naturelle, et aucun intérêt environnemental, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes versées au dossier, que si la bande longiligne est bordée, sur deux de ses côtés, par des parcelles comportant des constructions pavillonnaires, elle n'est elle-même construite que d'un hangar agricole et ses dépendances et de deux maisons d'habitations appartenant aux requérants, dont l'une, appartenant à M. et Mme D...sur un ensemble de parcelles d'une superficie de 4485 m², fait l'objet d'une condamnation à la démolir par un arrêt du 18 décembre 2009 de la Cour d'appel de Versailles, et se présente pour le reste de l'ensemble comme maintenue à l'état naturel et boisé dans le prolongement d'une forêt classée en espace boisé à protéger par le PLU en litige ; que la circonstance, au demeurant non établie, que M. et Mme F...seraient dans l'impossibilité d'entretenir le hangar et le terrain situés à côté de parcelles à l'état naturel, qui seraient également à l'abandon, appartenant à un autre membre de la même famille, composées, aux termes du rapport d'enquête publique, de " taillis, broussailles et une végétation arbustive en évolution incontrôlable " et le constat que la construction de M. et Mme D...a eu pour effet d'enclaver les parcelles laissées à l'état naturel entre des constructions, ne sont dans les circonstances dans lesquelles cette habitation a été construite, pas de nature à entacher d'erreur manifeste d'appréciation le choix de zonage de la commune au regard de la qualité d'espace naturel de ce site à vocation paysagère s'insérant entre deux zones urbaines pavillonnaires ; que, dans ces conditions, eu égard aux objectifs assignés au plan en litige, et compte tenu tant des caractéristiques de fait des parcelles en litige que de leur situation en prolongement d'un espace boisé classé, la commune, qui n'était pas tenue de suivre l'avis du commissaire-enquêteur, ne s'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts, ni n'a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation en décidant de maintenir le classement de ces parcelles en zone N, alors même que le dénivellement du site " Côte de la Seigneurie " serait de moindre effet paysager sur les parcelles des requérants ; 11. Considérant, en cinquième lieu, que si les requérants soutiennent que la commune depuis 2004 a fait droit à des demandes de classement en zone urbanisable de nombreux terrains situés en zone N, que toutes les parcelles de la commune préalablement exploitées par des agriculteurs ont été classées en zone urbanisable, à l'exclusion des parcelles leur appartenant, et que le maintien du zonage ne serait motivé que par le contentieux judiciaire opposant la commune à M. et Mme D...alors que le plan litigieux décide, par ailleurs, d'autoriser une zone commerciale dans un espace boisé classé, ils n'apportent pas d'éléments suffisants permettant d'établir que la délibération contestée serait entachée d'un détournement de pouvoir ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que M. et MmeB..., M. et Mme F... et M. et Mme D...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leurs demandes, d'autre part, que leurs conclusions subsidiaires présentées en appel tendant à une annulation partielle du PLU doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune des Clayes-sous-Bois, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et Mme D...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et MmeB..., M. et Mme F... et M. et Mme D... une somme globale de 2 000 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Les requêtes de M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et Mme D...sont rejetées. Article 2 : M. et MmeB..., M. et Mme F...et M. et Mme D...verseront à la commune de Saint-Martin-de-Bréthencourt, une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. N° 16VE00897... 2