CAA de NANTES, 5ème chambre, 15/02/2022, 20NT03187, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-15
Numéro : 20NT03187
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SCP GARREAU BAUER-VIOLAS FESCHOTTE-DESBOIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association syndicale des propriétaires de la Coudrée d'Abondant, M. U... et Mme H... AL..., M. et Mme T... I..., M. AM... et Mme BS... S..., M. CB... et Mme BY... BF..., M. Q... BF..., Mme CE... BF..., M. F... et Mme Z... BH..., M. BK... et Mme BN... AN..., Mme AA... AO..., M. BA... BI..., Mme CG... CF..., M. BP... AP..., M. BG... et Mme K... CJ..., M. AD... BW..., Mme Y... J..., Mme AK... BJ..., Mme AT... D..., M. R... BZ..., Mme BO... W..., M. CD... W..., Mme BO... AR... et M. CH... E..., Mme AE... AQ... et M. A... AS..., M. BU... X..., M. AV... X..., M. AD... et Mme BT... AB..., M. V... AB..., M. G... L..., M. AY... et Mme AA... AC..., M. AG... et Mme C... AU..., Mme BV... M..., M. CF... AF..., Mme BN... BB..., M. G... N... et Mme AW... AI..., M. AH... O..., M. AZ... B..., M. CC... BQ..., M. V... et Mme BL... BC..., M. G... P..., Mme BM... CI... et M. J... BE..., M. AX... BD..., M. CA... AJ..., M. BX... BR..., et la SCI " Les Trois Cèdres de la Coudrée " ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision du 4 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Abondant a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1803302 du 4 août 2020, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 octobre, 10 novembre 2020 et 26 février 2021, la société civile immobilière (SCI) " Les trois Cèdres de la Coudrée ", désignée en tant que représentant unique, M. F... BH..., Mme Z... BH..., Mme CG... CF..., M. AD... BW..., Mme BO... AR..., M. CH... E..., Mme AE... AQ..., M. CK... A... AS..., M. R... BZ..., Mme BN... BB..., Mme BM... CI..., M. AX... BD..., M. BX... BR..., M. AM... S... et Mme BS... S..., représentés par Me Sebagh, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 4 août 2020 ; 2°) d'annuler la décision du 4 juillet 2018 du conseil municipal de la commune d'Abondant ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Abondant la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il est dépourvu des mentions permettant de vérifier que la composition de la juridiction était la même lors de l'audience et lors de la séance où l'affaire a été délibérée de sorte qu'il ne fait pas par lui-même la preuve de sa régularité ; - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce qu'un lotissement, par principe constructible, ne peut légalement être entièrement classé en zone naturelle inconstructible ; - la délibération du 28 novembre 2014 qui a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme n'a pas suffisamment défini les objectifs poursuivis et a été prise au regard d'un rapport de présentation insuffisant ; - la décision contestée est intervenue en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - il ne résulte pas de la délibération du 12 juin 2017 ayant arrêté le projet de plan local d'urbanisme que les modalités de concertation définies par la délibération du 28 novembre 2014 ont été mises en œuvre ; - le classement en zone N de leurs terrains est intervenu en violation de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme ; il est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ; le classement en zone N excède les besoins de la protection du caractère boisé des lieux ; - la décision contestée est entachée d'une erreur de droit en ce que ses auteurs ont considéré qu'un lotissement, par principe constructible, pouvait être entièrement classé en zone naturelle inconstructible. Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 décembre 2020 et les 3 février et 26 mars 2021, la commune d'Abondant, représentée par Me Rivière-Dupuy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme globale de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande de première instance était irrecevable en ce qu'elle ne respectait pas les formalités prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, et en ce que l'association syndicale des propriétaires de la Coudrée d'Abondant n'a pas intérêt à agir ; - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frank, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Sebagh, représentant la SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 4 juillet 2018, la commune d'Abondant a approuvé le plan local d'urbanisme communal. La SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres relèvent appel du jugement du 4 août 2020 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté la demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, et alors que les mentions du jugement attaqué font foi jusqu'à preuve du contraire, il ne ressort pas des pièces de la procédure que la composition de la formation de jugement ayant siégé lors de l'audience du 3 juillet 2020 aurait été différente de celle ayant délibéré de l'affaire. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégulière composition de la formation de jugement, qui n'est au demeurant assorti d'aucun élément circonstancié, doit être écarté. 3. En second lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a expressément répondu aux moyens que comportaient les mémoires produits par la SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres. En particulier le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que classement en zone naturelle de leurs parcelles était irrégulier au regard des critères définis par l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, moyen qu'il a visé et écarté par des motifs suffisamment précis, en droit et en fait, aux points 12 à 14 du jugement attaqué. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". 5. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que les courriers de convocation à la réunion du 4 juillet 2018 adressés aux membres du conseil municipal n'auraient pas comporté l'indication des questions portées à l'ordre du jour. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, qui n'est au demeurant assorti d'aucun élément circonstancié, doit être écarté. 6. En deuxième lieu, l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige: " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ". 7. En l'espèce, il ressort des mentions de la délibération contestée du conseil municipal d'Abondant, qui font foi jusqu'à preuve contraire, que la convocation à la séance du 4 juillet 2018 a été adressée aux conseillers municipaux le 30 juin 2018. Les requérants, qui n'assortissent leur moyen d'aucun élément circonstancié, ne contestent pas sérieusement l'allégation de la commune selon laquelle le courrier de convocation a été directement adressé dans les boîtes aux lettres des conseillers municipaux. Par ailleurs, aucune disposition législative ou règlementaire n'exige que les convocations des conseillers municipaux leur soient adressées par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les convocations n'auraient pas été adressées trois jours francs au moins avant la réunion du conseil municipal du 4 juillet 2018, conformément aux exigences prévues par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, doit être écarté. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur le 28 novembre 2014, date de la délibération ayant prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune d'Abondant : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune (...). La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2 (...). ". L'article L. 300-2 du même code, alors en vigueur, et dont les dispositions ont été reprises en substance par l'article L. 153-11, dispose que : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ". 9. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'assemblée délibérante doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 10. D'une part il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'illégalité de la délibération du 28 novembre 2014 ayant prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme litigieux, en ce qu'elle n'aurait pas suffisamment défini les objectifs poursuivis et aurait été prise au regard d'un rapport de présentation insuffisant, à supposer qu'ils n'aient pas été abandonnés en cours d'instance, ne peuvent être utilement invoqués à l'encontre de la délibération du 4 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal d'Abondant a approuvé le plan local d'urbanisme communal. 11. D'autre part la délibération du 28 novembre 2014 par laquelle le conseil municipal d'Abondant a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme a fixé la mise en œuvre de la concertation préalable, au titre de laquelle elle a notamment prévu l'organisation d'ateliers avec le public, l'organisation de réunion publique ainsi que la mise à disposition du public d'un dossier d'information avec un registre sur lequel chacun pourra consigner ses observations. En se bornant à soutenir qu'il n'est pas établi que les objectifs du futur plan local d'urbanisme et les modalités de la concertation ont été respectés conformément à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, les requérants ne permettent pas au juge d'apprécier le bien-fondé de ce moyen. En tout état de cause il ressort des éléments produits par la commune d'Abondant que la commune a assuré une information continue dans les bulletins municipaux de l'état d'avancement de la procédure d'élaboration du document d'urbanisme, que trois ateliers, aux thématiques diverses, ont été organisés avec le public les 12 octobre 2015, 5 novembre 2015 et 7 avril 2016, qu'un registre a été mis à la disposition du public et qu'une réunion publique, à laquelle ont assisté quarante-neuf personnes, s'est tenue le 20 septembre 2016. La seule circonstance que les ateliers organisés avec les habitants de la commune d'Abondant n'auraient pas permis de prendre connaissance de manière exhaustive du classement en zone naturelle du lotissement de la Coudrée, à la supposer établie, ce qui ne ressort pas des pièces du dossier, ne suffit pas à démontrer que les modalités de la concertation fixées par la délibération du 28 novembre 2014 n'auraient pas été respectées. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article de l'article R. 151-24 du même code: " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :/ 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ;/ 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;/ 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;/ 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;/ 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d'erreur manifeste. 14. Il ressort des pièces du dossier, notamment des orientations figurant au plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, que la commune a entendu, d'une part, encadrer le développement urbain sur son territoire, notamment en le priorisant dans le bourg, d'autre part, préserver les espaces naturels, agricoles et paysagers, notamment la forêt domaniale de Dreux, à la périphérie immédiate de laquelle se trouve le lotissement de la Coudrée, en protégeant " les lisières forestières " et en assurant " une transition entre les espaces bâtis et les espaces naturels et agricoles ", notamment autour de la Coudrée. Si les terrains du lotissement de la Coudrée sont majoritairement bâtis, le secteur auquel il appartient se situe immédiatement à l'est en bordure du centre-bourg et s'ouvre au nord et à l'ouest sur de vastes espaces agricoles et sur la forêt de Dreux, dont il est la continuité. Le secteur comporte de vastes parcelles accueillant un habitat diffus, inséré dans un espace boisé dense, resté pour l'essentiel à l'état naturel. Le site présente un intérêt esthétique et écologique significatif, l'espace boisé du secteur comportant notamment des essences d'arbres anciennes et remarquables, notamment des cèdres et des hêtres rouges. La circonstance que certains terrains du lotissement de la Coudrée étaient classés en zone UC dans le précédent plan d'occupation des sols de la commune, ne fait pas, par elle-même obstacle au classement en zone naturelle de l'ensemble des terrains du même lotissement, dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un classement antérieur. Les circonstances que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement, que les parcelles voisines non bâties auraient été classées en Zone UAj ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre du classement contesté. Dans ces conditions, et en dépit de ce qu'elles seraient desservies par les réseaux d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et par une voie publique, ce que permettent expressément les dispositions précitées de l'article R. 151-24, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de droit au regard des dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, en classant en zone naturelle les parcelles situées au sein du lotissement de la Coudrée, conformément à leur souhait d'assurer la préservation des espaces naturels, les lisières de la forêt de Dreux, et d'encadrer le développement urbain, notamment en le priorisant dans le bourg. 15. En cinquième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de classer en zone urbaine constructible les terrains appartenant à un lotissement, alors, en tout état de cause, que le classement litigieux n'a pas pour effet de rendre les terrains totalement inconstructibles, mais seulement d'y restreindre fortement le droit à construire. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision contestée est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'un lotissement ne peut par nature être entièrement classé en zone naturelle inconstructible, doit être écarté. 16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Abondant à la demande de première instance, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 17. D'une part les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Abondant, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans dépens. 18. D'autre part il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune d'Abondant au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres est rejetée. Article 2 : La SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée " et autres verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de d'Abondant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI " Les trois Cèdres de la Coudrée ", représentant unique, et à la commune d'Abondant. Délibéré après l'audience du 28 janvier 2022, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - Mme Buffet, présidente-assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 février 2022. Le rapporteur, A. FRANKLe président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT03187