CAA de NANTES, 4ème chambre, 20/05/2022, 21NT02240, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-05-20
Numéro : 21NT02240
Président : M. RIVAS
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : QUANTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... F... et MM. Christophe, Frédéric et Thomas A... ont demandé au tribunal administratif de Rennes en premier lieu, d'annuler la décision de France Domaine et du préfet du Finistère rejetant leur demande d'indemnisation du 17 janvier 2018 des conséquences de la destruction partielle du mur de leur propriété située à Plougasnou (Finistère), de condamner l'Etat à leur verser la somme de 326 624 euros HT indexée sur l'indice BT01 en réparation de leur préjudice, ainsi que la somme de 6 064, 02 euros correspondant à la prime d'assurance dommages-ouvrage, la somme à parfaire de 5 000 euros à chacun des requérants en réparation de leur préjudice de jouissance, la somme de 3 113 euros en réparation du coût des travaux de dégagement des galets sur la parcelle 317 et la somme de 15 500 euros au titre des frais d'expertise judiciaire, et en troisième lieu, d'enjoindre sans délai à l'Etat d'entretenir la parcelle 317 sous une astreinte financière significative dans un délai d'un mois. Par un jugement n° 1802206 du 1er juin 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 août 2021 et le 15 février 2022, Mme D... F..., M. E... A..., M. C... A... et M. B... A..., représentés par Me Quantin, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1802206 du tribunal administratif de Rennes du 1er juin 2021 en tant qu'il a rejeté leur demande d'annulation de la décision implicite de l'Etat rejetant leur demande d'entretien de la parcelle n° 317 et leur demande d'injonction faite à l'Etat d'entretien cette parcelle ; 2°) d'annuler la décision implicite de l'Etat rejetant leur demande du 17 janvier 2018 d'entretien de la parcelle 317 et d'enjoindre à l'Etat de procéder à l'entretien de la parcelle 317 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que la parcelle 317 relevait du domaine public maritime puisqu'elle n'est pas recouverte par les plus hautes marées conformément à l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; - la responsabilité de l'Etat est engagée : o en qualité de propriétaire et de gestionnaire de la parcelle 317 relevant de son domaine public du fait du défaut d'entretien normal de la parcelle ; * la parcelle 317 n'appartient pas au domaine public maritime en application de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques puisqu'elle n'est pas recouverte par les plus hautes marées ; * la parcelle 317 fait néanmoins partie du domaine public en application de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; il s'agit d'une partie haute de la plage affectée à l'usage du public ; le mur en cause est séparé du domaine public maritime par la parcelle 320 et la parcelle 317 ; * les dispositions de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 ne sont pas applicables puisque leur demande porte sur l'entretien d'une parcelle relevant du domaine de l'Etat et non le financement de la construction d'un mur ; il s'agit de reconstruire partiellement un mur destiné à isoler leur propriété des usagers empruntant le sentier côtier ; les dommages sur le mur résultent non de l'action des flots mais de la projection des galets présents sur la parcelle 317, résultant de l'inaction fautive de l'Etat ; * l'Etat a engagé sa responsabilité pour défaut d'entretien normal de la parcelle en ne prenant aucune mesure pour prévenir les projections de galets sur leur mur en cas d'intempérie ; o en qualité de responsable de la garde de l'ouvrage public constitué par le GR 34, sentier côtier, au titre de la servitude légale résultant de la loi Littoral : * le sentier constitue un ouvrage public puisqu'il a fait l'objet d'un aménagement consistant en des affichages sur la servitude de passage ; l'arrêté d'interdiction d'utilisation du sentier du maire de Plougasnou ne concerne pas la portion de chemin en cause ; * l'Etat a engagé sa responsabilité pour défaut d'entretien normal du sentier côtier en ne prenant aucune mesure pour prévenir les projections de galets sur le sentier et leur mur; - ils ont la qualité de tiers à l'égard de la parcelle 317 et du sentier côtier ; ils peuvent donc invoquer en outre la responsabilité sans faute de l'Etat : o la destruction partielle de leur mur constitue un préjudice anormal ; o la responsabilité de l'Etat est engagée en sa qualité de propriétaire et gestionnaire de la parcelle 317 et de gestionnaire du sentier côtier ; - la réparation demandée peut prendre la forme d'une injonction d'entretien, outre l'annulation du refus qui leur a été opposé ; aucun motif d'intérêt général ni aucun droit des tiers ne justifie l'abstention fautive de l'Etat d'entretenir la parcelle 317. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2022, la ministre de la transition écologique et la ministre de la mer concluent au rejet de la requête. Elles soutiennent que : - en ce qui concerne la régularité du jugement, l'erreur alléguée, quant à la qualification de la parcelle 317, qui n'en est au demeurant pas une, concerne en réalité le bien-fondé du jugement ; - la parcelle 317 appartient au domaine public maritime puisqu'elle est constituée d'un lais de mer au sens du 3° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; la circonstance que le cordon de galets ne serait plus atteint par les hautes mers en l'absence de phénomène météorologique exceptionnel est sans incidence sur la qualification de domaine public maritime dès lors que cette condition ne concerne que la délimitation des rivages de la mer et non les lais et relais de la mer ; - en ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat pour défaut d'entretien normal de la parcelle : o aucune obligation d'entretien de la parcelle 317 n'incombe à l'Etat ; o la protection des propriétés riveraines des rivages de la mer incombe aux propriétaires intéressés en application de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 ; - en ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat pour défaut d'entretien normal du sentier côtier, correspondant à la servitude longitudinale de passage le long du littoral résultant des articles L. 121-31 et suivants du code de l'urbanisme : o ce sentier littoral ne constitue pas un ouvrage public faute d'être aménagé ; il est recouvert par le cordon de galets ; o au surplus, le sentier littoral a été fermé par un arrêté du maire de Plougasnou du 26 décembre 2013 ; - en ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'Etat à l'égard des consorts F... qui seraient des tiers : o elle ne peut être engagée faute d'existence d'un ouvrage public ; o en tout état de cause les consorts A... n'établissent pas le caractère anormal et grave de leur préjudice, qui a été en outre intégralement réparé devant la juridiction judiciaire ; o les consorts A... n'établissent pas le caractère spécial de leur préjudice, susceptible d'affecter tout riverain du domaine public maritime naturel ; - en ce qui concerne la demande d'injonction d'entretien de la parcelle sollicitée par les consorts F... : o il ne peut y être fait droit en l'absence d'ouvrage public ; o l'indemnisation accordée par la juridiction judiciaire doit permettre la reconstruction d'un mur à même de faire face aux assauts de la houle et des galets ; o l'intérêt général s'oppose à l'injonction demandée dès lors que le cordon de galets abrite une biodiversité emblématique de la plage du Guerzit et constitue une digue naturelle qui sert de rempart à l'érosion côtière. Par une ordonnance du 13 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 février 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béria-Guillaumie, première conseillère, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, - et les observations de Me Quantin, représentant Mme F... et MM. A.... Considérant ce qui suit : 1. Mme D... F... et MM. Christophe, Frédéric et Thomas A... sont propriétaires indivis des parcelles cadastrées ZA 319 et ZA 320, situées route du Guerzit, sur le territoire de la commune de Plougasnou (Finistère), lesquelles sont séparées de la mer au nord-ouest par la parcelle cadastrée ZA 317 appartenant à l'Etat. Un mur d'environ 420 mètres longe au nord-ouest pour l'essentiel la parcelle ZA 319 des consorts A.... Le 1er février 2014, une partie de ce mur de clôture, qui avait fait l'objet d'importantes réparations en 2009 - 2010 en conséquence de l'action de la mer, s'est à nouveau effondrée sous l'effet de vents tempétueux et de la projection de galets. Le cordon de galets a alors partiellement empiété sur leur propriété. Par un courrier du 17 janvier 2018 le conseil des consorts A... a saisi l'Etat d'une demande ayant un double objet : tout d'abord un caractère indemnitaire en demandant le versement de sommes destinées à la reconstruction du mur effondré et à l'indemnisation de leur préjudice de jouissance et d'autre part, que l'Etat procède sans délai à l'entretien de la parcelle ZA 317. N'obtenant pas satisfaction, les consorts A... ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande tendant d'une part à la condamnation financière de l'Etat et d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat sous astreinte d'entretenir la parcelle ZA 317. Par un jugement du 1er juin 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande. Mme F... et MM. A... relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er juin 2021 en tant qu'il a rejeté leur demande d'annulation du refus d'effectuer des travaux d'entretien de la parcelle ZA 317 et qu'il soit enjoint à l'Etat d'y procéder. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Il appartient au juge, saisi de conclusions tendant à ce que la responsabilité de la personne publique soit engagée, de se prononcer sur les modalités de la réparation du dommage, au nombre desquelles figure le prononcé d'injonctions alors même que le requérant demanderait l'annulation du refus de la personne publique de mettre fin au dommage, assortie de conclusions aux fins d'injonction à prendre de telles mesures ou de régulariser une convention de servitude. En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait de la parcelle ZA 317 : 3. L'article L. 2111-4 code général de la propriété des personnes publiques dispose que : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (...) 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1erdécembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1erdécembre 1963. (...) ". Par ailleurs, l'article L. 2111-1 du même code dispose que : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ". 4. En premier lieu, si les consorts A... entendent engager la responsabilité de l'Etat pour défaut d'entretien normal de la parcelle ZA 317 ou en raison du dommage anormal et spécial que leur causerait cette parcelle, il est constant que cette parcelle appartenant à l'Etat, uniquement constituée par un cordon de galets entre la plage et les parcelles des appelants, ne constitue pas un ouvrage public. 5. En second lieu, ainsi que le soutiennent sans être contredites les ministres de la transition écologique et de la mer, et qu'il résulte des photographies présentes au dossier, la parcelle ZA 317 est devenue après les années 2000, du fait de l'action conjuguée de la mer et du vent, un lais constitué de galets au sens de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Par ailleurs, l'inexécution d'un travail ou d'un ouvrage public n'engage pas la responsabilité de l'Etat, sauf dans le cas où il est légalement tenu de le réaliser. Or, au cas d'espèce, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à l'Etat d'engager des travaux, dont l'impact serait d'ailleurs contestable pour l'écosystème, afin d'empêcher l'action conjuguée du vent, de la mer et de la houle sur le cordon de galets de la parcelle ZA 317 appartenant au domaine public maritime. 6. Il suit de là que les consorts A... ne sont pas fondés à engager la responsabilité de l'Etat en qualité de propriétaire ou de gestionnaire de la parcelle ZA 317. En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait du sentier côtier : 7. L'article L. 121-31 du code de l'urbanisme dispose que : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons ". Il est constant qu'en application de cette servitude une bande de terrain relevant de la parcelle ZA 320 appartenant aux appelants, située entre la parcelle ZA 317 et le mur de ces derniers, parallèlement à la plage du Guerzit, supporte l'emprise d'un chemin côtier de grande randonnée. 8. Les consorts A... invoquent la responsabilité qu'encourrait l'Etat en sa qualité de gardien de l'ouvrage public que constituerait le sentier côtier situé sur l'extrémité nord de leur parcelle ZA 320 en application de la servitude résultant des dispositions de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme. Néanmoins, il résulte de l'instruction que les consorts A... n'avaient aucunement présenté à l'Etat, dans leurs demandes préalables du 17 janvier 2018, de demande tendant à ce que ce dernier entretienne le sentier côtier circulant sur le nord de leur parcelle ZA 320, et n'ont donc pas lié le contentieux sur ce point. En tout état de cause, il ne résulte aucunement de l'instruction que le sentier en cause, s'il supporte le tracé du chemin de grande randonnée n° 34, aurait fait l'objet d'un aménagement particulier sachant que les requérants le présentent comme recouvert de galets. La seule apposition, à proximité de la plage du Guerzit, d'un panneau mentionnant la direction d'un sentier côtier, au demeurant par la commune et non par l'Etat, et d'un plan de la plage du Guerzit qui ne mentionne pas le chemin de grande randonnée, ne suffit donc pas à conférer à ce chemin, dépourvu d'aménagement particulier, le caractère d'un ouvrage public ou d'une dépendance d'un tel ouvrage susceptible, en cas de dommage subi par des tiers, d'engager la responsabilité de l'administration en cas de dommage anormal et spécial. Enfin, le lien entre le dommage invoqué et l'entretien du chemin de grande randonnée n'est pas établi alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que les galets ayant frappé le mur des consorts A... et entrainé sa destruction partielle provenaient de ce chemin et non pas, plus sûrement, du cordon de galets situé sur la parcelle voisine ZA 317. Les appelants ne sauraient enfin utilement invoquer la qualité de gardien du chemin implanté sur la parcelle ZA 320 de l'Etat pour qu'il procède à des travaux sur la parcelle ZA 317. 9. Il suit de là les consorts A... ne sont pas fondés à engager la responsabilité de l'Etat en qualité de gardien du sentier situé sur leur parcelle ZA 320 et supportant l'emprise du chemin de grande randonnée n° 34. 10. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de procéder à des travaux d'entretien sur la parcelle ZA 317. Sur les frais du litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les consorts A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête des consorts A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... F..., représentante unique, à la ministre de la transition écologique et à la ministre de la mer. Une copie sera adressée pour information au préfet du Finistère. Délibéré après l'audience du 3 mai 2022, à laquelle siégeaient : - M. Rivas, président de la formation de jugement, - M. Guéguen, premier conseiller, - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2022. La rapporteure, M. BÉRIA-GUILLAUMIELe président de la formation de jugement, C. RIVAS La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02240