CAA de NANTES, 2ème chambre, 30/04/2019, 17NT00346, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-04-30
Numéro : 17NT00346
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Karima  BOUGRINE
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : VERITE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler, d'une part, la délibération du 9 décembre 2011 du conseil municipal de Batz-sur-Mer approuvant l'avant-projet du maître d'oeuvre relatif au réaménagement de la rue des Goélands, la création d'une liaison douce entre les villages et le centre bourg et le retraitement de la route départementale 245 en traversée des villages de Roffiat et Kermoisan et, d'autre part, les décisions respectives du maire de la commune de Batz-sur-Mer et du président du conseil général de Loire-Atlantique rejetant implicitement leurs demandes de modification de ce projet d'aménagement. Par un jugement n° 1305195 du 30 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 janvier 2017, le 26 janvier 2018 et le 16 mars 2018, l'association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 30 septembre 2015 ; 2°) d'annuler la délibération et les décisions contestées ; 3°) d'enjoindre à la commune de Batz-sur-Mer et au département de Loire-Atlantique de réexaminer ses demandes de modification du projet d'aménagement de la route départementale 245, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Batz-sur-Mer, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés en appel et non compris dans les dépens et une somme de 500 euros au titre des frais de même nature exposés en première instance. Elle soutient que : - en rejetant comme irrecevable sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 9 décembre 2011, le tribunal a commis une erreur de droit et méconnu l'autorité relative de la chose jugée ; cette demande ne peut être regardée comme tardive dès lors que cette délibération est intervenue en matière de travaux publics ; - si elle a déposé en mairie, la veille de la réunion du conseil municipal du 6 juillet 2012, un dossier détaillé en vue de sensibiliser les élus, elle ne peut être regardée comme ayant, de la sorte, formé un recours gracieux ; - les dispositions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ont été méconnues ; - alors que la RD 245 est une route à grande circulation, l'article R. 411-8-1 du code de la route n'a pas été respecté ; - le réaménagement de la RD 245 porte atteinte à la sécurité de tous ses usagers ; il n'a pas cessé d'évoluer ; en outre, les administrés ont été trompés puisque les aménagements réalisés ne correspondent pas à ceux prévus ; - les dispositions de l'article L. 228-2 du code de l'environnement ont été méconnues, la création d'une liaison douce entre les villages et le centre bourg, lequel relève d'un projet distinct réalisé antérieurement et se situe, de surcroît, en dehors de l'emprise de la voie rénovée, ne pouvant, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, être regardée comme intégrée au projet de retraitement de la route ; - la commune n'a pas prévu de mesures destinées à limiter les nuisances sonores et a ainsi méconnu les dispositions de l'article R. 571-44 du code de l'environnement ; - contrairement à ce que fait valoir la commune, sans d'ailleurs être en mesure d'en apporter la moindre justification, les obligations qui découlent de l'article 1er du décret du 21 décembre 2006 relatif aux prescriptions techniques pour l'accessibilité de la voirie et des espaces publics et de l'arrêté du 15 janvier 2007 pris pour son application n'ont pas été respectées, compte tenu notamment de la largeur des trottoirs et de la pose d'un revêtement inadapté à la circulation des personnes à mobilité réduite. Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 juin 2017 et le 9 mars 2018, la commune de Batz-sur-Mer, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association requérante d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête d'appel est irrecevable dès lors que l'association requérante ne justifie pas, eu égard à son objet social, d'un intérêt à agir et qu'elle n'a ni précisé l'organe social ou la personne physique la représentant ni produit de décision de son organe délibérant ou d'habilitation pour agir en son nom ; - la demande de première instance dirigée contre la délibération du 9 décembre 2011 était elle-même irrecevable du fait du caractère non décisoire de cette délibération ; elle était, en outre, tardive ; les décisions implicites contestées revêtent un caractère confirmatif de sorte que la demande dirigée à leur encontre n'était pas non plus recevable ; - les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables ; - les dispositions de l'article R. 122-1 du code de l'environnement dans sa rédaction issue du décret du 20 décembre 2011 ne sont pas applicables au présent litige ; - le moyen tiré de ce que la délibération du 6 juillet 2012, laquelle ne fait pas l'objet de la présente instance, aurait dû être précédée d'une étude d'impact est inopérant ; - les moyens tenant à la procédure, notamment ceux portant sur l'étude d'impact, sont inopérants à l'encontre des décisions implicites de rejet contestées ; - la prétendue illégalité du décret du 3 juin 2009 fixant la liste des routes à grande circulation est sans incidence sur la solution du litige ; le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 411-8-1 du code de la route devra être écarté comme inopérant ; - les moyens soulevés par la requérante concernant l'opportunité de la réalisation des travaux d'aménagement et l'efficacité des mesures envisagées ne sont pas de nature à être discutés par la voie contentieuse et doivent donc être écartés comme inopérants ; - le moyen portant sur un prétendu défaut d'exécution conforme des travaux est inopérant ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 571-44 du code de l'environnement est inopérant dès lors que le réaménagement de la route ne constitue pas une transformation significative au sens de cet article ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont en outre pas fondés. Vu : - l'ordonnance n° 16NT00283 du 22 novembre 2016 par laquelle le président de la cour a rejeté le recours formé contre la décision n° 2015/017695 du 9 décembre 2015 portant rejet de la demande d'aide juridictionnelle présentée par l'association requérante ; - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de la route ; - le code de la voirie routière ; - la loi n° 1991-663 du 13 juillet 1991 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; - le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ; - le décret n° 2006-1658 du 21 décembre 2006 ; - le décret n° 2009-615 du 3 juin 2009 modifié par le décret n° 2010-578 du 31 mai 2010 ; - l'arrêté du 15 janvier 2007 portant application du décret n° 2006-1658 du 21 décembre 2006 relatif aux prescriptions techniques pour l'accessibilité de la voirie et des espaces publics ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bougrine, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant l'association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs et de MeD..., représentant la commune de Batz-Sur-Mer. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Batz-sur-Mer (Loire-Atlantique) a passé un contrat de maîtrise d'oeuvre en vue de la réalisation de trois opérations d'aménagement portant sur le réaménagement de la rue des Goélands, la création d'une liaison douce entre les villages et le centre bourg de la commune et le retraitement de la route départementale (RD) 245 en traversée des villages de Roffiat et Kermoisan. Par une délibération du 9 décembre 2011, son conseil municipal a approuvé l'avant-projet réalisé par l'équipe de maîtrise d'oeuvre. Par deux courriers datés du 27 février 2013 adressés pour l'un au maire de la commune et pour l'autre au président du conseil général de Loire-Atlantique, l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs a sollicité la modification du projet de réaménagement de la RD 245. Deux décisions implicites de rejet sont nées le 28 avril 2013 du silence respectif du maire de Batz-sur-Mer et du président du conseil général de Loire-Atlantique. L'association requérante relève appel du jugement du 30 septembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du conseil municipal du 9 décembre 2011 et, d'autre part, des décisions implicites mentionnées ci-dessus. Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête d'appel : 2. D'une part, l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs, en sa qualité de partie en première instance, a intérêt à faire appel du jugement attaqué qui a rejeté ses demandes et lui est, par suite, défavorable. La commune de Batz-sur-Mer ne saurait ainsi utilement faire valoir, pour critiquer la recevabilité de la requête d'appel, que l'association ne justifie pas au regard de son objet social d'un intérêt à agir. Au demeurant, contrairement à ce que soutient la commune, l'association qui s'est donnée pour objet notamment la protection des riverains de Kermoisan et ses environs et de leur environnement contre toutes insécurités, nuisances ou pollutions justifie d'un intérêt à agir contre la délibération et les décisions contestées relatives au réaménagement d'une portion de la route départementale en traversée des villages de Roffiat et Kermoisan. 3. D'autre part, il résulte de l'article 9 des statuts de l'association requérante que tant son conseil d'administration que son bureau autorise son président à agir en justice en son nom. Il ressort des pièces du dossier que le bureau de l'association, réuni le 17 novembre 2015, a habilité la présidente à la représenter devant les tribunaux. Par ailleurs, postérieurement au rejet du recours formé contre la décision refusant d'admettre l'association au bénéfice de l'aide juridictionnelle pour interjeter appel du jugement attaqué, l'assemblée générale de l'association a, le 30 janvier 2017, décidé à l'unanimité d'engager l'action en justice contre ce jugement. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir en appel doit être écartée. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Pour rejeter comme irrecevable la demande dirigée contre la délibération du conseil municipal du 9 décembre 2011, les premiers juges ont considéré que l'avant-projet du maître d'oeuvre qu'elle approuve ayant le caractère d'une étude préliminaire interne à l'administration, préparatoire aux procédures administratives requises par la mise en oeuvre du projet qu'il concerne, cette délibération ne constituait pas un acte faisant grief. Il ressort des pièces du dossier, notamment des courriers que le maire a adressés aux riverains de la route de Kermoisan les 30 janvier et 28 février 2012, que postérieurement à la délibération contestée du 9 décembre 2011, une réunion de quartier a été organisée le 13 décembre 2011 et une phase d'expérimentation a été engagée au mois de février 2012. Par ailleurs, la délibération du 6 juillet 2012 par laquelle le conseil municipal de Batz-sur-Mer a autorisé le maire à signer les pièces constitutives du marché de travaux pour la réalisation de ces opérations indique que postérieurement à l'approbation de l'avant-projet, des inspections avaient mis en évidence la nécessité de prévoir, en outre, le remplacement du réseau d'eaux pluviales de la RD 245 et que " ce travail supplémentaire et les quelques améliorations apportées en phase " projet " ont amené l'équipe de maîtrise d'oeuvre à revoir l'estimation du coût prévisionnel des travaux ". Dans ces conditions, alors même que, ainsi que le soutient la requérante, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le conseil municipal aurait formalisé, par délibération expresse, une décision d'approuver le principe ainsi que les modalités définitives de réalisation de l'opération d'aménagement en litige, une telle décision n'ayant été révélée que par les agissements de la commune, notamment l'engagement de la phase opérationnelle des travaux en janvier 2013, la délibération du 9 décembre 2011 revêt le caractère d'un acte préparatoire insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. L'association requérante ne peut, à cet égard, utilement se prévaloir de l'autorité relative de la chose jugée qui s'attache au jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 mars 2015 intervenu dans une instance à laquelle elle n'était pas partie et relatif à une délibération différente de celle contestée dans la présente instance. Ainsi, en rejetant comme irrecevables les conclusions de la demande dirigées contre la délibération du 9 décembre 2011, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la décision implicite du président du conseil général : 5. Aux termes de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière : " A l'intérieur des agglomérations, le maire assure la coordination des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances, (...) / Les propriétaires (...) de ces voies, (...) communiquent périodiquement au maire le programme des travaux qu'ils envisagent de réaliser ainsi que le calendrier de leur exécution. Le maire porte à leur connaissance les projets de réfection des voies communales. Il établit, à sa diligence, le calendrier des travaux dans l'ensemble de l'agglomération et le notifie aux services concernés. (...) ". 6. Dans son courrier du 27 février 2013, l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs a demandé au président du conseil général de Loire-Atlantique de modifier le projet de retraitement de la RD 245. Il ressort pourtant du courrier que cette autorité lui a adressé le 12 octobre 2012 que la maîtrise d'ouvrage de ce projet était assurée par la commune de Batz-sur-Mer. Le président du conseil général ne pouvait ainsi compétemment ni, par suite, légalement faire droit à la demande de l'association. Dès lors, les moyens soulevés à l'encontre de cette décision de rejet sont inopérants. En ce qui concerne la décision implicite du maire: 7. Si la commune de Batz-sur-Mer fait valoir que la décision contestée est confirmative de celle née le 5 septembre 2012 du silence conservé par le maire sur une précédente demande de modification du projet de réaménagement de la RD 245, que lui aurait adressée le 5 juillet 2012 l'association requérante, il n'est ni établi ni même allégué que cette demande aurait, conformément à l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, alors en vigueur, fait l'objet d'un accusé de réception transmis à l'association et comportant les mentions exigées par l'article 1er du décret du 6 juin 2001 visés ci-dessus. Cette décision n'étant ainsi pas devenue définitive, la fin de non-recevoir tirée du caractère confirmatif de la décision implicite contestée ne peut qu'être écartée. 8. Aux termes de l'article L. 228-2 du code de l'environnement : " A l'occasion des réalisations ou des rénovations des voies urbaines, à l'exception des autoroutes et voies rapides, doivent être mis au point des itinéraires cyclables pourvus d'aménagements sous forme de pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants, en fonction des besoins et contraintes de la circulation. / L'aménagement de ces itinéraires cyclables doit tenir compte des orientations du plan de déplacements urbains, lorsqu'il existe. ". 9. Il ressort des pièces du dossier que l'opération de réaménagement de la RD 245 en traversée des villages de Kermoisan et de Roffiat consiste, sur une portion de 1 200 mètres, à notamment retraiter les carrefours et les trottoirs, modifier l'organisation du stationnement, rénover le réseau des eaux pluviales, diminuer la largeur de la chaussée, installer un plateau surélevé et des chicanes, modifier les courbes de virage, ainsi que refaire le revêtement et le marquage de la voie. Elle constitue ainsi une opération de rénovation d'une voie urbaine au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 228-2 du code de l'environnement. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas allégué par la commune de Batz-sur-Mer que le projet de réaménagement litigieux prévoirait des itinéraires cyclables sur la voie qu'il a pour objet de rénover. La commune de Batz-sur-Mer ne saurait, pour s'exonérer des obligations auxquelles elle est légalement tenue, se prévaloir de la création d'une liaison douce reliant le centre bourg et les villages, laquelle est indépendante de la voie réaménagée et dessert des points différents. Il n'est pas démontré que les besoins et contraintes de la circulation auraient fait obstacle à la mise en place d'itinéraires cyclables pourvus d'aménagements sur la portion de la RD 245 considérée, sous forme de pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants. Dès lors, faute d'avoir prévu de tels itinéraires, le projet d'aménagement litigieux et, par suite, la décision refusant de le modifier méconnaissent les dispositions de l'article L. 228-2 du code de l'environnement. 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'association requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite du maire portant rejet de sa demande de modification du projet. Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 11. Le présent arrêt implique que la commune de Batz-sur-Mer réexamine la demande de modification du projet de réaménagement de la RD 245. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 12. Il ressort du dossier de procédure que par une décision du 3 juillet 2013, l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale au titre de la première instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Batz-sur-Mer, au titre de cette instance, le versement au conseil de l'association d'une somme sur le fondement des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à qu'il soit mis à la charge de l'association requérante, laquelle n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune de Batz-sur-Mer et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière le versement à l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs de la somme de 1 500 euros au titre des frais de même nature qu'elle a supportés. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 30 septembre 2015 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de la demande de l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs dirigées contre la décision implicite de rejet née du silence conservé par le maire de Batz-sur-Mer sur sa demande du 27 février 2013 et mis à sa charge la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 2 : La décision par laquelle le maire de Batz-sur-Mer a implicitement rejeté la demande de modification du projet de réaménagement de la RD 245 présentée par l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs est annulée. Article 3 : Il est enjoint à la commune de Batz-sur-Mer de réexaminer la demande de l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : La commune de Batz-sur-Mer versera à l'Association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune de Batz-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à L'association de défense et de protection des riverains de Kermoisan et ses environs, la commune de Batz-sur-Mer et le département de la Loire-Atlantique. Une copie sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 2 avril 2019, à laquelle siégeaient : M. Pérez, président de chambre, M.A...'hirondel, premier conseiller, Mme Bougrine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 30 avril 2019. Le rapporteur, K. BOUGRINE Le président, A. PEREZLe greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 7 N° 17NT00346