Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 28/06/2013, 12NT00389, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-28
Numéro : 12NT00389
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : GASCHIGNARD

Vu la requête, enregistrée le 9 février 2012, présentée pour Mme D... B..., demeurant..., par Me Gaschignard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 084176 du 8 décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du préfet du Morbihan du 10 mars 2008 approuvant les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Baden au lieu-dit " le Moulin de Baden " et, d'autre part, de la décision du 21 juillet 2008 rejetant son recours gracieux ; 2°) d'annuler l'arrêté du 10 mars 2008 et la décision du 21 juillet 2008 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'il ne ressortirait pas du dossier que le préfet se serait estimé en situation de compétence liée en raison des décisions juridictionnelles antérieurement intervenues ; - l'autorité de chose jugée s'attachant à ces décisions ne commandait pas le contenu de l'arrêté en litige du 10 mars 2008 ; - en s'estimant lié par ces décisions, le préfet du Morbihan a commis une erreur de droit ; - l'arrêté contesté méconnaît l'article R. 160-13 du code de l'urbanisme ; - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le dossier d'enquête était irrégulier - l'administration était réputée avoir acquiescé aux faits ; - le jugement n'a pas non plus répondu au moyen tiré de ce que la propriété de M. A... était à usage d'habitation avant le 1er janvier 1976 ; - l'ancien moulin de Baden était à usage d'habitation avant cette date, en sorte que le tracé de la servitude approuvé par l'arrêté contesté méconnaît l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme ; - il suffit que le bâtiment ait reçu avant le 1er janvier 1976 une destination à usage d'habitation ; - le tracé approuvé par l'arrêté contesté méconnaît l'article R. 160-14 alors applicable du code de l'urbanisme et ce, en raison de la dangerosité du passage sur la digue et, davantage encore, au niveau de la vanne et de l'ancien moulin, alors que les aménagements envisageables pour y parer sont propres à défigurer le site ; - ce tracé porte une atteinte excessive à son droit de propriété et méconnaît, en l'espèce, les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 décembre 2012, présenté par le ministre de l'égalité des territoires et du logement, qui conclut au rejet de la requête ; Il fait valoir que : - le préfet ne s'est pas estimé en situation de compétence liée du fait des décisions de justice antérieurement intervenues ; - le jugement n'est pas entaché des irrégularités dont il lui est fait grief ; - il n'est pas établi que l'ancien moulin était à usage d'habitation avant le 1er janvier 1976 ; par suite, les articles L. 160-6 et R. 160-13 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnus ; - le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article R. 160-14 du code de l'urbanisme est sans fondement ; - il en va de même de celui tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu les observations en réplique, enregistrées le 31 mai 2013, présentées pour Mme B..., qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 juin 2013 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me C..., substituant Me Gaschignard, avocat de Mme B... ; 1. Considérant, en premier lieu, que, par un arrêté du 28 mars 1991, le préfet du Morbihan avait approuvé une modification du tracé de la servitude de passage des piétons le long du littoral concernant l'étang de Mériadec, dit aussi étang du moulin de Baden, situé sur le territoire de la commune de Baden ; que l'étang de Mériadec est séparé de l'anse de Baden, c'est-à-dire du golfe du Morbihan, par une digue, constituée, du sud-ouest vers le nord-est, par les parcelles cadastrées section ZY n°s 122 et 17, appartenant à Mme B..., qui possède depuis 1973 sur la parcelle ZY n° 17 l'immeuble bâti d'un ancien moulin à marée, dit le Moulin de Baden ou Moulin de Mériadec, puis par les parcelles cadastrées section ZY n°s 116 et 115, appartenant à M. A..., frère de Mme B..., qui possède sur la parcelle cadastrée section ZY n° 116 un autre immeuble bâti ; que le tracé ainsi modifié en 1991 contournait l'étang de Mériadec, sans passer par cette digue ni passer par cette bande de terrain ni, par suite, devant les immeubles bâtis appartenant à Mme B... et à M. A... ; que, par un jugement du 31 octobre 1996, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 28 mars 1991, au motif qu'au regard des dispositions de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme le préfet n'avait pu légalement approuver une telle modification de ce tracé, dès lors, d'une part, qu'il n'était pas établi par les pièces du dossier que le Moulin de Mériadec constituait un bâtiment à usage d'habitation avant le 1er janvier 1976 et, d'autre part, qu'il était constant que le bâtiment implanté sur la parcelle cadastrée ZY n° 116 n'était pas affecté à l'habitation antérieurement à cette date ; que, par un arrêt du 6 octobre 1999, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel dirigé contre ce jugement, au motif qu' " il n'est pas établi que le moulin à marée aurait été, au 1er janvier 1976, dans un état d'aménagement tel qu'il pouvait être regardé comme d'ores et déjà transformé à cette même date en bâtiment à usage d'habitation au sens des dispositions de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme " ; que, par une décision du 13 février 2002, le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi en cassation formé contre cet arrêt ; qu'enfin, par un arrêt du 9 novembre 2004, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté les tierce-oppositions formées par M. A... à l'encontre du jugement du 31 octobre 1996 et de l'arrêt du 6 octobre 1999 ; 2. Considérant, en second lieu, que, par un arrêté du 10 mars 2008, le préfet du Morbihan a approuvé des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Baden au lieu dit " le Moulin de Baden " ; qu'il résulte de cet arrêté que le tracé de la servitude emprunte désormais la digue séparant l'étang de Mériadec du golfe du Morbihan et, ainsi, passe devant la maison appartenant à Mme B..., au droit de laquelle la largeur de cette servitude est réduite à 1,90 mètre ; que Mme B... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande dirigée contre cet arrêté ainsi que la décision du 21 juillet 2008 par laquelle le préfet du Morbihan a rejeté son recours gracieux ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant que les premiers juges, qui n'étaient pas saisis d'un moyen tiré de ce que, en méconnaissance de l'article R. 160-12 du code de l'urbanisme, la notice explicative du dossier de l'enquête publique devait faire état de la présence de l'ancienne maison du meunier et de celle de M. A... ainsi qu'indiquer pourquoi le tracé approuvé par l'arrêté contesté serait le seul permettant d'assurer la continuité du cheminement des piétons, et qui n'étaient pas non plus tenus de répondre au détail de l'argumentation exposée dans les écritures de Mme B..., ont répondu, par une motivation suffisante, à l'ensemble des moyens de sa demande, notamment celui tiré de la méconnaissance des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 160-6 du même code ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. / L'autorité administrative peut, par décision motivée prise après avis du ou des conseils municipaux intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique effectuée comme en matière d'expropriation : / a) Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants ; le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / b) A titre exceptionnel, la suspendre. / Sauf dans le cas où l'institution de la servitude est le seul moyen d'assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux alinéas 1 et 2 ci-dessus ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d'habitation et clos de murs au 1er janvier 1976 " ; 5. Considérant que Mme B... soutient que le bâtiment qu'elle possède sur la parcelle cadastrée section ZY n° 17, dont il est constant qu'il a été édifié avant le 1er janvier 1976 et qu'il constitue une maison d'habitation à la date de l'arrêté en litige, était également à usage d'habitation avant cette date ; que le ministre fait valoir, pour sa part, que ceci n'est pas établi par les seules pièces versées au dossier ; 6. Considérant que, pour annuler partiellement, par son jugement du 31 octobre 1996, le précédent arrêté du préfet du Morbihan du 28 mars 1991 approuvant une modification du tracé de la servitude de passage des piétons le long du littoral à Baden, et pour y estimer que cette autorité et Mme B... ne sont pas fondés à se prévaloir des dispositions de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme relatives aux terrains situés à moins de 15 mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976 et qu'ainsi le préfet a fait une inexacte application de ces dispositions en estimant que la présence du moulin de Mériadec ne permettait pas légalement aux piétons d'emprunter la digue reliant les rives de cette retenue d'eau, le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur la circonstance " qu'il n'est pas établi par les pièces du dossier (...) que le Moulin de Mériadec constituait un bâtiment à usage d'habitation avant le 1er janvier 1976 " ; que l'autorité d'un tel motif, nécessaire support du dispositif d'annulation de ce jugement, ne fait pas obstacle à ce qu'au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 10 mars 2008 qu'elle conteste, Mme B... soutienne qu'il est établi que le bâtiment qu'elle possède sur la parcelle cadastrée section ZY n° 17 était affecté, avant le 1er janvier 1976, à un usage d'habitation ; 7. Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties ; que s'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance ; que, le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'activité de meunerie à laquelle était anciennement affecté le moulin de Mériadec a cessé en 1961 ; qu'en 1971, M. A..., père de la requérante, en a fait remplacer un plancher en bois détérioré par une dalle de béton ; qu'en 1974, il y a été procédé à la pose de trois fenêtres et que la copie produite d'une facture du 30 mars 1975 établit que ce bâtiment, ainsi qu'il en a été attesté par l'auteur de cette facture le 21 octobre 2002, a fait l'objet en 1975 de travaux de rénovation comportant, en matière de plomberie et de sanitaire, la pose de toilettes et l'installation d'un évier supplémentaire, avec la robinetterie et la tuyauterie s'y rapportant ; que les actes authentiques des 17 février 1973 et 9 juillet 1975, rectifiés quant à la désignation de certains immeubles par acte authentique du 9 juin 1978 et par lesquelles M. et Mme A... ont donné à leur fille notamment la nue propriété du Moulin de Mériadec, décrivent ce dernier comme constituant " un immeuble comprenant une maison à usage d'habitation ayant : au rez de chaussée une pièce, à l'étage un grenier, figurant au cadastre de ladite commune sous le N° 17 de la section ZY pour une contenance de un are quatre centiares " ; qu'en outre, il ressort des attestations de tiers en date des 23 août 1995, 11 septembre 1995, 21 septembre 1995 et 13 décembre 1995 - dont les termes sont précis et circonstanciés et dont aucun élément du dossier n'est propre à permettre de remettre en cause la sincérité - qu'alors même qu'elles relatent des faits remontant à une vingtaine d'années, M. et Mme B..., dont la résidence principale se situait alors en une autre localité du Morbihan, ont séjourné dans cette maison avec leurs enfants au cours des vacances de Noël de l'année 1974 ainsi qu'au cours des vacances de l'été 1975 ; que, lors de ce dernier, le rez-de-chaussée comportait une salle commune aménagée et meublée ainsi qu'un coin cuisine avec un évier, tandis que le niveau supérieur était aménagé en chambres à coucher ; qu'ainsi, et même si cette maison ne faisait à cette époque l'objet que d'aménagements intérieurs sommaires, il est suffisamment établi par les pièces du dossier qu'elle était effectivement à usage d'habitation avant le 1er janvier 1976, fût-ce seulement à titre de résidence secondaire de M. et Mme B... ; que, dans ces conditions, l'arrêté du 10 mars 2008, en ce qu'il approuve un tracé de la servitude de passage des piétons le long du littoral à Baden, au lieu-dit le Moulin de Baden, à une distance inférieure à quinze mètres du Moulin de Mériadec, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué en défense, qu'en ce point précis ce tracé serait le seul moyen d'assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, méconnaît les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation de l'arrêté du 10 mars 2008 ; 10. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme B... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande et à demander l'annulation, d'une part, de l'arrêté du préfet du Morbihan du 10 mars 2008 en tant qu'il approuve le tracé de la servitude de passage des piétons le long du littoral à Baden, au lieu-dit le Moulin de Baden, sur la parcelle cadastrée section ZY n° 17 et, d'autre part et dans la même mesure, de la décision du 21 juillet 2008 par laquelle le préfet du Morbihan a rejeté son recours gracieux ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de l'Etat la somme que demande Mme B... à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 8 décembre 2011 est annulé. Article 2 : L'arrêté du préfet du Morbihan en date du 10 mars 2008 approuvant les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Baden au lieu-dit " Le Moulin de Baden ", ainsi que sa décision du 21 juillet 2008 rejetant le recours gracieux présenté par Mme B..., sont annulés en tant que ce tracé concerne la parcelle cadastrée section ZY n° 17. Article 3 : Le surplus des conclusions de la demande et de la requête de Mme B... est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... B... et au ministre de l'égalité des territoires et du logement. Délibéré après l'audience du 7 juin 2013, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 juin 2013. Le rapporteur, A. DURUP de BALEINE Le président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'égalité des territoires et du logement en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 N° 12NT00389 2 1