COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 6ème chambre, 18/07/2019, 17LY03347, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-18
Numéro : 17LY03347
Président : M. POMMIER
Rapporteur : Mme Rozenn  CARAËS
Commissaire du gouvernement : Mme TERRADE
Avocat(s) : ROMANET-DUTEIL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme A...D...et la société " Cabane et gourmandises ", représentée par Me B..., en qualité de mandataire liquidateur, ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler, à titre principal, la décision du 12 février 2014 par laquelle la présidente du conseil général du Rhône leur a retiré l'autorisation implicite d'ouverture de crèche et, à titre subsidiaire, la décision du même jour refusant l'autorisation d'ouverture de crèche. Par un jugement n° 1402715 du 6 juillet 2017, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 7 septembre 2017, MmeD..., représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 6 juillet 2017 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) d'annuler la décision du 12 février 2014 par laquelle la présidente du conseil général du Rhône a refusé d'autoriser l'ouverture de l'établissement " Cabane et gourmandises " valant décision de retrait de l'autorisation d'ouverture de l'établissement ; 3°) d'enjoindre à la Métropole de Lyon de réexaminer son dossier ; 4°) de mettre à la charge de la Métropole de Lyon la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a entaché son jugement d'une insuffisante motivation et a méconnu le principe d'égalité des armes dès lors que le tribunal a refusé de prendre en considération le courriel par lequel la référente petite enfance de la direction de l'accueil de l'enfant et de la famille du département faisait état de ce que son dossier était complet et a pris en compte une lettre produite par la Métropole de la caisse d'allocations familiales du Rhône suspendant l'examen de la demande d'aide financière ; le jugement mentionne de nombreuses modifications dans l'équipe ainsi que deux lettres datées des 28 octobre et 6 décembre 2013 sans en analyser le contenu ; - le tribunal administratif s'est fondé sur un courrier de la caisse d'allocations familiales au département du Rhône suspendant l'examen d'une demande de subvention sans rechercher en mettant en oeuvre son pouvoir d'instruction si cette subvention était indispensable au fonctionnement de l'établissement ; - le tribunal a dénaturé les pièces du dossier en jugeant que la pièce par laquelle la référente petite enfance faisait état du caractère complet du dossier ne permettait pas de considérer que son dossier était complet ; - conformément aux termes de l'article R. 2324-19 du code de la santé publique, elle a répondu, dès le 17 septembre 2013 à la demande de complément d'information du département ; après cette date, aucun complément d'information ne lui a été demandé ; selon le courrier du département, le dossier était réputé complet ; les lettres des 28 octobre et 6 décembre 2013 font état du remplacement de deux personnes de l'équipe par deux autres personnes de compétence identique ; ce remplacement n'affectait pas l'organisation de l'équipe ni sa composition qualitative ou numérique ; le dossier était complet au 31 octobre 2013 au plus tard, aucun changement significatif du dossier n'étant postérieurement intervenu ; - une autorisation tacite a été acquise le 31 janvier 2014 qui ne pouvait pas être retirée sans respecter les dispositions du code de la santé publique imposant de suivre une procédure contradictoire et une motivation du retrait ; - la décision du 12 février 2014 est insuffisamment motivée ; - elle est entachée d'une erreur de droit ; Par un mémoire, enregistré le 13 décembre 2017, la Métropole de Lyon, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme D...en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges n'ont pas écarté le courriel du 31 octobre 2013 mais ont estimé que ce courriel n'était pas de nature à établir que le dossier de création de l'établissement était complet à la date du 31 octobre 2013 ; - son dossier était manifestement incomplet notamment en raison des nombreuses modifications dans l'équipe de la structure ; Mme D...n'a jamais transmis l'ensemble des documents permettant à l'autorité administrative de s'assurer que l'effectif et la qualification des personnels répondaient aux exigences réglementaires ; dans un courrier du 28 octobre 2013, elle informait le département du nouveau changement de recrutement concernant le personnel sans indiquer quel emploi la nouvelle personne recrutée était supposée occuper ; les démissions-recrutements se sont poursuivis jusqu'au mois d'avril 2014 ; ainsi aucune autorisation tacite d'ouverture n'a pu intervenir dans ces conditions ni à la date du 31 octobre 2013 ni avant l'arrêté du 12 février 2014 ; - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 est voué au rejet dès lors que l'urgence commandait qu'une décision expresse de refus soit prise sans délai compte tenu de la démission de la directrice le 6 février 2014 ; le 11 février 2014, Mme D...confirmait la démission de deux personnes recrutées pour assurer la direction de la crèche ; dans le même temps, Mme D...annonçait l'ouverture imminente de sa structure ; - il n'est justifié en appel ni de l'existence d'un prêt bancaire ni de la capacité financière de Mme D...; il n'appartient pas à la juridiction administrative de rechercher si d'autres modalités de financement étaient envisageables dès lors qu'aucun élément de nature à le démontrer n'a été produit ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Caraës, - les conclusions de Mme Terrade, rapporteur public, - les observations de Me F...représentant la Métropole de Lyon et les observations de MeE..., représentant MmeD.... Considérant ce qui suit : 1. Le 2 avril 2013, Mme A...D...a sollicité, en qualité de gestionnaire, l'autorisation de créer un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans dénommé " Cabane et Gourmandises " situé à Givors pour l'accueil de 20 enfants. Par courrier du 13 juillet 2013, le département du Rhône a délivré à Mme D...un récépissé de dépôt de demande d'autorisation et a sollicité, le 11 septembre 2013, des pièces complémentaires. Par arrêté du 12 février 2014, la présidente du conseil général du département du Rhône a refusé d'autoriser l'ouverture de cet établissement aux motifs que l'absence d'obtention des subventions demandées remettait en cause les conditions d'accueil, de soins, de développement, d'éveil et de bien-être des enfants telles que décrites dans le projet d'établissement. Mme D... a introduit une demande de suspension de l'exécution de l'arrêté du 12 février 2014 qui a été rejetée par ordonnance du 14 mai 2014 du juge des référés du tribunal administratif de Lyon. Par une décision n° 380786, le Conseil d'Etat n'a pas admis le pourvoi en cassation contre cette ordonnance. Mme D...relève appel du jugement du 6 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ainsi que celle présentée par la société " Cabane et Gourmandises " tendant à l'annulation, à titre principal, du retrait de l'autorisation implicite d'ouverture de l'établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans et, à titre subsidiaire, de l'arrêté du 12 février 2014 refusant l'autorisation d'ouverture de la crèche. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. La circonstance que les premiers juges ont écarté, après avoir analysé son contenu, le courriel de la référente petite enfance de la direction de l'accueil de l'enfant et de sa famille du département du Rhône, faisant état de ce que le dossier était complet, en le qualifiant de document interne insusceptible de permettre de regarder le dossier comme complet au sens des dispositions de l'article R. 2324-19 du code de la santé publique ne méconnait pas le principe d'égalité des armes, ni ne constitue une insuffisance de motivation du jugement. En tout état de cause, la qualification donnée audit courriel relève de l'office du juge et a trait au bien-fondé du jugement. 3. Il ressort des énonciations du jugement que si le tribunal administratif a considéré que la décision critiquée du 12 février 2014, qui pour estimer que le projet d'établissement ne pourra être réalisé faute d'obtention des subventions demandées s'appuie sur le courrier de la caisse d'allocations familiales adressé au département du Rhône l'informant de la suspension de l'instruction du dossier de demande d'aide à l'investissement et au fonctionnement déposé par Mme D...pour le financement de la crèche, n'était pas entachée d'une erreur de fait ou de droit, c'est en raison de ce que les requérantes n'établissaient pas disposer des financements nécessaires au fonctionnement de l'établissement. Par suite, en retenant que les requérantes ne démontraient pas qu'elles pouvaient financer leur projet sans la subvention de la caisse d'allocations familiales du Rhône, le tribunal administratif qui ne s'est pas fondé seulement sur le courrier de la caisse d'allocations familiales n'a pas méconnu le principe d'égalité des armes et n'a pas davantage entaché son jugement d'une insuffisance de motivation. 4. Le jugement fait état de nombreuses modifications dans l'équipe de la structure en se fondant, après analyse de leur contenu, sur les courriers adressés par Mme D...aux services du département du Rhône les 28 octobre et 6 décembre 2013 et dont l'objet porte uniquement sur le changement de recrutement concernant le personnel de la structure. Par suite, MmeD..., qui ne peut sérieusement faire valoir que le tribunal administratif aurait omis d'analyser les courriers litigieux, ne peut soutenir qu'il aurait insuffisamment motivé son jugement. 5. Enfin, si la requérante soutient que les premiers juges devaient déterminer si la subvention éventuellement allouée par la caisse d'allocations familiales du Rhône, à l'issue de l'instruction de sa demande, était nécessaire au fonctionnement de l'établissement, il lui appartenait, alors qu'elle était en mesure de produire les documents utiles pour étayer le moyen tiré de ce qu'elle disposait des moyens financiers nécessaires pour la création de l'établissement, d'assortir ses allégations quant à sa capacité financière permettant d'assurer les conditions d'accueil, de soins, de développement, d'éveil et de bien-être des enfants résultant de son projet d'établissement, des preuves comptables et financières détaillées permettant au tribunal administratif de vérifier qu'elle était en mesure de supporter financièrement le coût de de fonctionnement d'une telle structure non seulement à sa création mais aussi à long terme. Par suite, les premiers juges ont pu, sans avoir à mettre en oeuvre leur pouvoir d'instruction, écarter le moyen présenté par la requérante qui n'était pas étayé par des éléments probants. Sur les conclusions à fin d'annulation : 6. Aux termes de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique, " Si elles ne sont pas soumises à un régime d'autorisation en vertu d'une autre disposition législative, la création, l'extension et la transformation des établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans sont subordonnées à une autorisation délivrée par le président du conseil départemental , après avis du maire de la commune d'implantation. ". Aux termes de l'article R. 2324-18 du même code, " L'autorisation ou l'avis mentionnés à l'article L. 2324-1 doivent être sollicités auprès du président du conseil départemental du département dans lequel est implanté l'établissement ou le service demandeur. Tout dossier de demande d'autorisation ou d'avis doit comporter les éléments suivants : 1° Une étude des besoins ; 2° L'adresse de l'établissement ou du service d'accueil ; 3° Les statuts de l'établissement ou du service d'accueil ou de l'organisme gestionnaire, pour les établissements et services gérés par une personne de droit privé ; 4° Les objectifs, les modalités d'accueil et les moyens mis en oeuvre, en fonction du public accueilli et du contexte local, notamment en ce qui concerne les capacités d'accueil et les effectifs ainsi que la qualification des personnels ; 5° Le projet d'établissement ou de service prévu à l'article R. 2324-29 et le règlement de fonctionnement prévu à l'article R. 2324-30, ou les projets de ces documents s'ils n'ont pas encore été adoptés ; 6° Le plan des locaux avec la superficie et la destination des pièces ; 7° Copie de la décision d'autorisation d'ouverture au public prévue à l'article L. 111-8-3 du code de la construction et de l'habitat et des pièces justifiant l'autorisation prévue à l'article R. 111-19-29 du même code ; 8° Le cas échéant, copie de la déclaration au préfet prévue pour les établissements de restauration collective à caractère social et des avis délivrés dans le cadre de cette procédure. ". Aux termes de l'article R. 2324-19 de ce code, " Le président du conseil départemental dispose d'un délai de trois mois, à compter de la date à laquelle le dossier est réputé complet, pour notifier sa décision d'accorder ou de refuser l'autorisation prévue au premier alinéa de l'article L. 2324-1. L'absence de réponse vaut autorisation d'ouverture. /Le dossier est réputé complet lorsque, dans un délai d'un mois à compter de sa réception, le président du conseil départemental n'a pas fait connaître au demandeur, par lettre recommandée avec avis de réception, les informations manquantes ou incomplètes. /Après réception du dossier complet, le président du conseil départemental sollicite l'avis du maire de la commune d'implantation. Cet avis lui est notifié dans un délai d'un mois. A défaut de notification dans ce délai, l'avis est réputé avoir été donné. (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions qu'à défaut de notification d'une décision dans le délai prévu à compter de la date à laquelle le dossier est réputé complet, l'auteur d'une demande d'autorisation d'ouverture d'un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans bénéficie d'une autorisation tacite d'ouverture. Ainsi, une décision de refus d'autorisation d'exploiter notifiée après l'expiration du délai d'acquisition d'une autorisation tacite s'analyse comme un retrait de cette décision implicite. En ce qui concerne l'autorisation tacite d'ouverture : 8. La requérante soutient, en se prévalant des dispositions de l'article R. 2324-19 du code de la santé publique, que lorsque est intervenue la décision du 12 février 2014, elle était devenue titulaire d'une autorisation tacite d'ouverture de l'établissement. 9. Il ressort des pièces du dossier que, le 2 avril 2013, Mme D...a sollicité, en qualité de gestionnaire, l'autorisation de créer un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans dénommé " Cabane et gourmandises " et situé à Givors pour l'accueil de 20 enfants. Le 1er juillet 2013, le directeur du service " accueil de l'enfant et de sa famille " du département du Rhône a accusé réception de ce courrier en précisant que le dossier de demande d'autorisation a été reçu le 2 avril 2013. En l'absence de prolongation du délai d'instruction par une demande de pièces complémentaires dans le délai d'un mois à compter de la réception du dossier, celui-ci était réputé complet le 2 mai 2013. A compter de cette date, la présidente du conseil général du département du Rhône disposait d'un délai de trois mois pour notifier sa décision d'accorder ou de refuser l'autorisation sollicitée. Il est constant que, dans ce délai, la présidente du conseil général du département du Rhône n'a pas notifié de décision statuant sur la demande de Mme D.... Par suite, en application des dispositions de l'article R. 2324-19 du code de la santé publique, Mme D...était titulaire, à compter du 3 août 2013, d'une autorisation tacite d'ouverture de l'établissement d'accueil de jeunes enfants situé à Givors, peu important à cet égard que postérieurement à cette date le département du Rhône a sollicité des pièces complémentaires ou encore que Mme D...a modifié le personnel de son équipe. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 12 février 2014 : 10. L'arrêté du 12 février 2014 de la présidente du conseil général du département du Rhône portant refus d'autorisation d'ouverture de l'établissement d'accueil de jeunes enfants s'analyse comme un retrait de l'autorisation tacite dont bénéficiait MmeD.... 11. L'autorisation implicite ainsi retirée ayant créé des droits au profit de son bénéficiaire, son retrait ne pouvait intervenir, en l'absence de dispositions du code de la santé publique ayant organisé une procédure contradictoire spécifique, que dans le respect des exigences résultant de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, alors en vigueur, selon lequel " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ". 12. Le département du Rhône se prévaut de l'urgence qui commandait de prendre une décision expresse de refus compte tenu de la démission de la directrice. Toutefois, l'article R. 2324-19 du code de la santé publique précise que " L'autorisation peut être délivrée, à titre conditionnel, si le nom et la qualification du directeur, du référent technique, ou, dans les établissements à gestion parentale, du responsable technique, ne sont pas connus à sa date de délivrance. En ce cas, le gestionnaire établit au plus tard quinze jours avant l'ouverture de l'établissement ou du service qu'il satisfait aux exigences des articles R. 2324-34, R. 2324-35, R. 2324-36 et R. 2324-46. ". Par suite, le département n'établit pas qu'une situation d'urgence justifiait, à la date de l'arrêté contesté, que le retrait de l'autorisation tacite soit prononcé sans mettre Mme D...à même de présenter, dans un délai suffisant, ses observations. 13. Toutefois, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, constitue une garantie pour le titulaire de l'autorisation que l'autorité administrative envisage de retirer. La décision de retrait prise par l'autorité administrative est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire de l'autorisation a été effectivement privé de cette garantie. 14. En l'occurrence, MmeD..., qui n'a pas été en mesure de présenter ses observations préalablement à la décision de retrait de l'autorisation implicite d'ouverture de l'établissement dont elle était bénéficiaire, a été effectivement privée d'une garantie. Par suite, le retrait de l'autorisation implicite d'ouverture d'un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans est entaché d'illégalité pour ce motif. 15. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme D...est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 16. Le présent arrêt, qui annule la décision du 12 février 2014 par laquelle la présidente du conseil général du département du Rhône a retiré l'autorisation tacite d'ouverture de l'établissement " Cabane et gourmandises " dont Mme D...était bénéficiaire, n'appelle aucune mesure d'exécution, dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 9, Mme D...est titulaire d'une autorisation tacite d'ouverture de l'établissement. Par suite, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de réexaminer son dossier ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de MmeD..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la Métropole de Lyon demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. 18. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la Métropole de Lyon le versement à Mme D...de la somme qu'elle réclame au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 juillet 2017 est annulé. Article 2 : La décision du 12 février 2014 par laquelle la présidente du conseil général du département du Rhône a retiré l'autorisation d'ouverture de l'établissement " Cabane et gourmandises " dont bénéficiait Mme D...est annulée. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme D...est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la Métropole de Lyon tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à MmeA... D... et à la métropole de Lyon. Délibéré après l'audience du 6 juin 2019, à laquelle siégeaient : M. Pommier, président de chambre, M. Drouet, président-assesseur, Mme Caraës, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 juillet 2019. 4 N° 17LY03347