CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 30/08/2021, 19BX02487, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-08-30
Numéro : 19BX02487
Président : Mme PHEMOLANT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : LAZAR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Vermilion REP et la société Vermilion Exploration, sociétés par actions simplifiées, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 31 janvier 2018 par lequel le ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de l'économie et des finances ont prolongé la validité du permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dit " permis d'Aquila ", jusqu'au 21 juillet 2020 en tant que cet arrêté fixe le point de départ de la prolongation à la date d'expiration de la précédente période de validité. Elles ont demandé au tribunal d'enjoindre à l'administration d'accorder la prolongation du permis à compter du 4 février 2018, date de publication de l'arrêté du 31 janvier 2018. Par un jugement n° 1800706 du 30 avril 2019, le tribunal a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 juillet 2019, la société Vermilion REP et la société Vermilion Exploration, représentées par Me Lazar, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1800706 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler l'arrêté ministériel du 31 janvier 2018 en tant qu'il prolonge la durée de validité du permis exclusif de recherches à compter de la date d'expiration de la précédente période de validité ; 3°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'économie et des finances de leur accorder la prolongation du permis exclusif de recherches pour une durée de cinq ans à compter du 4 février 2018, dans un délai de quinze jours et sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le tribunal s'est mépris sur la portée de leurs écritures ; elles n'avaient pas contesté devant lui la constitutionnalité des articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier mais avaient sollicité l'annulation de l'arrêté en litige par voie de conséquence de la censure de ces articles à prononcer par le Conseil constitutionnel ; - le tribunal a insuffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de la violation de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'article 1er du premier protocole additionnel ; si la prolongation a été accordée pour une durée de cinq ans, elle est vidée de son contenu dès lors que son point de départ a été fixé à la date d'expiration de la précédente période de validité du permis exclusif de recherches ; or, entre le 27 juin 2016, date à laquelle la demande de prolongation a été implicitement rejetée, et le 4 février 2018, date de publication au Journal officiel de l'arrêté en litige, la prolongation du permis exclusif de recherches a été refusée ; les premiers juges n'ont pas tenu compte du fait que la prolongation accordée en 2018 était, en raison de son caractère rétroactif, dépourvue de portée ; - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 142-1 du code minier ; les dispositions de cet article permettent au titulaire d'un permis exclusif de recherches de bénéficier de droit, sous réserve de certaines conditions, d'une prolongation de l'autorisation pour une durée maximale de 5 ans mais la société n'a pas disposé effectivement de cette durée compte tenu des circonstances évoquées ci-dessus ; - il appartient aux ministres compétents de prendre un arrêté octroyant la prolongation sollicitée pour une durée de 5 ans à compter du 4 février 2018. Par un mémoire distinct enregistré le 2 juillet 2019, la société Vermilion REP et la société Vermilion Exploration ont demandé à la cour d'annuler l'ordonnance du 11 avril 2019 par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Pau n'a pas transmis au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité à la Constitution des articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier (nouveau) et de transmettre cette question au Conseil d'Etat. Par une ordonnance n° 19BX02487 du 26 août 2019, la présidente de la 5ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la contestation soulevée par les sociétés et a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2020, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant dès lors que le titulaire d'un titre minier ne dispose pas d'un droit de propriété sur celui-ci ; - tous les autres moyens de la requête doivent être écartés comme infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel et son protocole additionnel n° 1 ; - le code minier (nouveau) ; - le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ; - l'ordonnance n° 19BX02487 du 26 août 2019 de la présidente de la 5ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B... A..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteure publique, - et les observations de Me Lazar, représentant les sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 2 juillet 2007, le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables a délivré aux sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration un permis exclusif de recherches d'hydrocarbures liquides ou gazeux dit " permis d'Aquila " (Gironde). Cette autorisation a été accordée pour une durée de 3 ans à compter du 21 juillet 2007, date de sa publication au Journal officiel. Le 21 octobre 2013, le ministre du redressement productif et le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ont prolongé la validité du " permis d'Aquila " jusqu'au 21 juillet 2015. Par courrier du 15 mars 2015, les sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration ont demandé au ministre de l'écologie de prolonger pour une troisième période de validité le permis exclusif de recherches sur une durée de cinq ans. 2. En application de l'article 49 du décret du 2 juin 2006, relatif aux titres miniers, cette demande a donné naissance, le 27 juin 2016, à une décision implicite de rejet à laquelle a succédé un refus exprès de prolongation résultant d'un arrêté du 15 mars 2017 pris par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, le ministre de l'économie et des finances et le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie, du numérique et de l'innovation. 3. En définitive, le ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de l'économie et des finances ont décidé, par un arrêté du 31 janvier 2018, d'abroger le refus exprès du 15 mars 2017 et de prolonger la validité du " permis d'Aquila " jusqu'au 21 juillet 2020. Les sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler cet arrêté du 31 janvier 2018 en tant qu'il a fixé le point de départ de la prolongation de validité du permis exclusif de recherches à la date d'expiration de la précédente autorisation et de prescrire aux ministres compétents de leur accorder la prolongation sollicitée pour une durée de cinq ans à compter du 4 février 2018, date de publication au Journal officiel de l'arrêté du 31 janvier 2018. Les sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration relèvent appel du jugement, rendu le 30 avril 2019, par lequel le tribunal a rejeté leurs demandes. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. En premier lieu, dans leur mémoire présenté en première instance le 15 mai 2018, les sociétés requérantes ont soutenu que l'arrêté du 31 janvier 2018 devrait être annulé par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité des articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier qu'ils avaient par ailleurs soulevée dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité présentée par mémoire distinct concluant à la transmission de cette question au Conseil d'Etat. Ce faisant, les sociétés ne pouvaient être regardées comme ayant invoqué devant le tribunal, parallèlement à leur question prioritaire de constitutionnalité, un moyen tiré du caractère inconstitutionnel des articles L. 142-5 et L. 142-6, si bien qu'en écartant celui-ci comme irrecevable, les premiers juges ont répondu à un moyen qui n'était pas soulevé devant eux. Néanmoins, cette seule circonstance ne suffit pas à entacher le jugement d'irrégularité dès lors que le tribunal s'est contenté, ainsi qu'il a été dit, d'écarter le moyen. 5. En deuxième lieu, au point 6 de son jugement, le tribunal a cité les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif au droit au respect des biens. Au point 7 de sa décision, le tribunal a jugé que " si les sociétés requérantes se prévalent de l'atteinte à leur droit de propriété en méconnaissance de l'article 1er du premier protocole (...) il ressort des pièces du dossier que la prolongation du permis dans les conditions critiquées par elles n'a pas pour effet de les priver de leur bien dans la mesure où (...) elles ont bénéficié du renouvellement de leur permis pour la durée maximale prévue par la réglementation, soit cinq ans ". Ce faisant, les premiers juges n'ont pas insuffisamment motivé leur réponse au moyen soulevé alors même que dans leur raisonnement, ils n'ont pas distingué, comme le soutiennent les appelantes, la notion de " propriété " et la notion de " biens ". 6. Il résulte de ce qui précède que le jugement n'est pas entaché des irrégularités alléguées. Sur le fond du litige : 7. Aux termes de l'article L. 122-1 du code des mines : " Le permis exclusif de recherches de substances concessibles confère à son titulaire l'exclusivité du droit d'effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu'il définit et de disposer librement des produits extraits à l'occasion des recherches et des essais. " Aux termes de l'article L. 122-3 du même code : " Le permis exclusif de recherches est accordé (...) par l'autorité administrative compétente pour une durée initiale maximale de cinq ans. ". 8. Aux termes de l'article L. 142-1 du code minier : " La validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée à deux reprises, chaque fois de cinq ans au plus, sans nouvelle mise en concurrence. Chacune de ces prolongations est de droit, soit pour une durée au moins égale à trois ans, soit pour la durée de validité précédente si cette dernière est inférieure à trois ans, lorsque le titulaire a satisfait à ses obligations et souscrit dans la demande de prolongation un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées. ". Il résulte de ces dispositions que, lorsque le titulaire d'un permis exclusif de recherches de mines souhaite prolonger la validité de ce permis, il lui appartient de saisir le ministre chargé des mines d'une demande de prolongation de la validité de ce titre dans les conditions précisées à l'article 46 du décret du 2 juin 2006. En vertu de l'article L. 142-1 code minier, la prolongation du titre est de droit pour au moins trois ans dès lors que le titulaire a satisfait à deux exigences, tirées, d'une part, du respect par ce dernier des obligations visées à l'article L. 122-1 du code pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9, d'autre part, de la souscription dans la demande de prolongation d'un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées. Dans les conditions ainsi définies, la possibilité maximale pour le titulaire de mettre en œuvre son permis exclusif de recherches sans nouvelle mise en concurrence est de quinze années. 9. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 142-1 du code minier, citées au point 8, que la date d'entrée en vigueur des prolongations de permis exclusifs de recherches, lesquelles impliquent que la décision prolongée soit toujours en vigueur, est la date d'expiration de la validité du titre initial ou de la précédente période de prolongation et non, comme le soutiennent les appelantes, la date de publication de l'arrêté accordant la prolongation demandée. Par suite, la prolongation de la validité du " permis d'Aquila " accordée par l'arrêté du 31 janvier 2018 en litige a pris effet à compter du 21 juillet 2015, date d'expiration de la précédente période de validité de ce permis. Il s'ensuit qu'en accordant par l'arrêté du 31 janvier 2018 la prolongation sollicitée jusqu'au 21 juillet 2020, soit une durée de cinq ans à compter du 21 juillet 2015, les ministres compétents ont fait une exacte application des dispositions précitées de l'article L. 142-1 du code minier. 10. En second lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) ". 11. Les sociétés appelantes font valoir qu'en raison du retard avec lequel l'administration s'est prononcée sur leur demande, la prolongation qui leur a été accordée par l'arrêté du 31 janvier 2018 reste à courir sur une durée réduite dès lors que son point de départ a été fixé rétroactivement au 21 juillet 2015. Elles ajoutent qu'elles ont été, pendant la période antérieure au 31 janvier 2018, dans l'impossibilité d'exploiter le permis exclusif de recherches dès lors que leur demande de prolongation avait fait l'objet d'une décision implicite de rejet au 27 juin 2016 puis d'un refus exprès du 15 mars 2017. Les sociétés en concluent qu'en tant qu'il fixe le point de départ de la prolongation à la date d'expiration de la précédente période de validité du permis, l'arrêté du 31 janvier 2018 méconnait le droit au respect de leurs biens, garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 12. Ainsi qu'il a été dit, la fixation au 21 juillet 2015 du point de départ de la seconde prolongation de la validité du permis résulte de l'application de l'article L. 142-1 du code minier. 13. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 142-6 du code minier : " Au cas où, à la date d'expiration de la période de validité en cours, il n'a pas été statué sur la demande de prolongation, le titulaire du permis reste seul autorisé, jusqu'à l'intervention d'une décision explicite de l'autorité administrative, à poursuivre ses travaux dans les limites du ou des périmètres sur lesquels porte la demande de prolongation. ". 14. S'il est vrai que l'article 49 du décret du 2 juin 2006 prévoit qu'à l'expiration d'un délai de quinze mois après la saisine du ministre, le silence gardé par celui-ci fait naître une décision implicite de rejet de la demande de prolongation, il n'en demeure pas moins que, dans le cas où la validité du titre arrive à échéance alors qu'il n'a pas encore été statué par une décision explicite sur la demande de prolongation, le titulaire du permis est autorisé, en vertu de l'article L. 142-6 du code minier, à poursuivre ses travaux dans les limites du ou des périmètres sur lesquels porte la demande de prolongation, sans qu'importe l'intervention de la décision implicite de rejet de sa demande de prolongation, seule l'intervention d'une décision explicite de rejet pouvant mettre fin à la possibilité qui lui est reconnue. 15. Il s'ensuit que les sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration étaient en droit, dans le cadre de la première prolongation de la validité de leur titre accordée le 21 octobre 2013, de poursuivre l'exécution de leurs travaux jusqu'au 15 mars 2017, date à laquelle les ministres compétents ont expressément rejeté leur seconde demande de prolongation. Quant au refus du 15 mars 2017, s'il a fait obstacle à ce que les sociétés poursuivent la mise en œuvre de leur permis conformément à l'article L. 142-6 précité du code minier, il a été suspendu sept mois et demi plus tard, le 4 octobre 2017 par ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Pau, permettant aux société requérantes de retrouver à cette date le droit de poursuivre l'exécution de leurs travaux. Et l'arrêté en litige du 31 janvier 2018, qui a abrogé le refus du 15 mars 2017, a prolongé ce droit jusqu'au 21 juillet 2020. Ainsi, la période de validité du permis exclusif de recherches délivré aux sociétés appelantes le 2 juillet 2007 aura couru, sans remise en concurrence, du 21 juillet 2007 jusqu'au 21 juillet 2020, soit une période de treize années pendant laquelle ces sociétés auront été privées de la possibilité de mettre en œuvre l'autorisation pendant sept mois et demi seulement, et ce non pas en raison de l'arrêté en litige du 31 janvier 2018 mais par l'effet du refus du 15 mars 2017 applicable jusqu'à sa suspension le 4 octobre 2017. Dans ces conditions, alors que la durée maximale de 15 ans permettant la mise en œuvre d'un permis exclusif de recherche sans nouvelle mise en concurrence n'est pas de droit compte tenu des termes ci-dessus rappelés de l'article L. 142-1 du code minier, les sociétés appelantes ne sont pas fondées à soutenir qu'il a été porté atteinte au droit au respect de leurs biens, garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 16. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Vermilion REP et Vermilion Exploration ne sont pas fondées à se plaindre de ce que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté en litige. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête n° 19BX02487 présentées par la société Vermilion REP et la société Vermilion Exploration est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Vermilion REP, à la société Vermilion Exploration, à la ministre de la transition écologique et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie pour information en sera délivré à la préfète de la Gironde. Délibéré après l'audience du 4 mai 2021 à laquelle siégeaient : Mme Brigitte Phémolant, présidente, M. B... A..., président-assesseur, Mme Caroline Gaillard, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 août 2021. Le rapporteur, Frédéric A...La présidente, Brigitte PhémolantLa greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à la ministre de la transition écologique, chacun en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 19BX02487