CAA de VERSAILLES, 6ème chambre, 27/05/2024, 21VE03099, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-27
Numéro : 21VE03099
Président : M. ALBERTINI
Rapporteur : M. Jean-Edmond  PILVEN
Commissaire du gouvernement : Mme VILLETTE
Avocat(s) : DS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Nexter Systems, aux droits de laquelle est venue la société KNDS France, a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 16 janvier 2019 par lequel le préfet des Yvelines a créé la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Satory Ouest " sur une partie du plateau de Satory, sur le territoire de la commune de Versailles, à usage de logements, d'équipements publics, de développement économique, de commerces et de services ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n°1906028 du 17 septembre 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande et a condamné la société Nexter Systems à verser une somme de 1 500 euros à l'Etablissement public d'aménagement de Paris-Saclay en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et cinq mémoires complémentaires enregistrés respectivement les 16 novembre 2021, 25 janvier 2022, 6 mars 2023, 9 juin 2023, 29 juin 2023 et 25 juillet 2023, la société Nexter Systems aux droits de laquelle vient la société KNDS France, représentée Me Guillini, demande, dans le dernier état de ses écritures, à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet des Yvelines du 16 janvier 2019 portant création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Satory Ouest ", ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne comporte pas la signature du président, du rapporteur et du greffier, conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; la notification de la décision n'a pas été signée par le greffier en chef en méconnaissance de l'article R. 751-2 du code de justice administrative ; - il est insuffisamment motivé en tant que les premiers juges n'ont pas expliqué les raisons pour lesquelles ils ont considéré que la sélection faite du public ayant eu accès aux informations et aux échanges relatifs au projet et sa répartition entre usagers de la ZAC, associations et grand public, ne viciaient pas les modalités de la concertation par l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay ; ils n'ont pas répondu aux diverses branches du moyen tiré du non-respect du principe de suffisance des modalités de concertation ; - les modalités de la concertation ont été inadaptées et insuffisantes au regard de l'importance et des caractéristiques du projet en méconnaissance des dispositions de l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme ; - le dossier soumis à la participation du public était incomplet dès lors qu'il ne comportait pas les pièces exigées par l'article R. 123-8 du code de l'environnement ; - elle est fondée à solliciter l'application du V de l'article L. 122-1 du code de l'environnement ; les dispositions ont été méconnues ; - l'étude d'impact est insuffisante et imprécise ; - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des conséquences de la création du projet sur l'environnement et la santé humaine. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 18 octobre 2022 et 21 juin 2023, la communauté d'agglomération Versailles Grand Parc, représentée par Me Lubac, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juin 2023, le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens ne sont pas fondés. Par deux mémoires en intervention, enregistrés les 28 juin 2023 et 14 septembre 2023, l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay (EPAPS), représenté par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 19 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 octobre 2023 à midi. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pilven, - les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique ; - et les observations de Me Surteauville, pour la société KNDS France, de Me Pupponi pour l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay et de Me Bas pour la communauté d'agglomération de Versailles Grand Parc. Considérant ce qui suit : 1. L'établissement public d'aménagement Paris-Saclay (EPAPS) en charge du développement du plateau de Satory, sur le territoire de la commune de Versailles, a par une délibération du 27 juin 2014, pris l'initiative de la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de Satory Ouest et a défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le projet, qui s'inscrit dans l'opération d'intérêt national de Paris-Saclay, prévoit, sur une emprise de 236 hectares, la création au sein d'un quartier mixte et résidentiel, de 550 000 m² de logements, d'équipements publics et d'activités économiques réunis en 5 quartiers. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil d'administration de l'EPAPS a tiré le bilan de la concertation, qui s'est déroulée du 27 juin 2014 au 3 juillet 2017, et a approuvé le dossier de création de la ZAC. L'EPAPS a ensuite sollicité l'avis de la commune de Versailles et de la communauté d'agglomération de Versailles Grand Parc puis transmis le dossier de création approuvé au préfet des Yvelines. Par arrêté du 16 janvier 2019 le préfet des Yvelines a créé la ZAC de Satory Ouest. La société KNDS France, venant aux droits de la société Nexter Systems, relève appel du jugement du 17 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 janvier 2019 du préfet des Yvelines ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, formé contre cet arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs (...), la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. " et aux termes de l'article R. 751-2 du même code : " Les expéditions des décisions sont signées et délivrées par le greffier en chef (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué, a été signée, conformément à ces dispositions, par le président de la formation de jugement, le rapporteur et la greffière d'audience. Dès lors, le moyen tiré du défaut de signature du jugement manque en fait. Par ailleurs, si la notification du jugement à la société requérante ne comporte pas la signature du greffier en chef, les conditions de notification d'un jugement restent sans incidence sur sa régularité et les éventuelles erreurs qu'elles comportent ont uniquement pour effet de ne pas faire courir le délai d'appel. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 751-2 du code de justice administrative est inopérant et doit, par suite, être écarté. 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. " 5. Il ressort du jugement attaqué que le tribunal administratif de Versailles a répondu aux points 2 et 3 au moyen tiré de l'insuffisance des modalités de la concertation en indiquant que " les modalités de la concertation telles que définies par la délibération du conseil d'administration de l'EPAPS en date du 27 juin 2014, qui prévoyaient notamment, outre une exposition publique qui s'est tenue en mars et avril 2017 et une réunion publique organisée le 9 juillet 2017, deux séminaires et un atelier " cartes sur table ", ont été respectées ". Par ailleurs, il a précisé que si la société requérante soutenait que la délibération définissant les modalités de concertation est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant la ZAC. Par suite, les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen tiré de l'insuffisance et du caractère inadapté des modalités de concertation. Sur le bien-fondé du jugement : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / (...) 2° La création d'une zone d'aménagement concerté / (...) II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / Toutefois, lorsque la concertation est rendue nécessaire en application du 2° ou du 3° du I ou lorsqu'elle est organisée alors qu'elle n'est pas obligatoire, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent être précisés par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent. (...) / Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente (...). / IV. ' Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ". 7. Par délibération du 27 juin 2014, l'établissement public d'aménagement de Paris Saclay a pris l'initiative de la création de la zone d'aménagement concerté sur le quartier de Satory Ouest et défini les modalités de concertation relatives à la procédure. La société requérante critique la durée de la concertation et les modalités selon lesquelles le public pouvait s'exprimer. Or, il est constant que les modalités de la concertation fixées par la délibération du 27 juin 2014, à savoir, la mise en place d'ateliers " Cartes sur table " organisés le 4 mai 2015, le 10 septembre 2015 et le 9 mars 2017, de deux séminaires publics rassemblant une cinquantaine de personnes à la mairie de Versailles le 28 janvier 2015, d'une exposition publique de présentation du projet de la ZAC du 23 mars 2017 au 29 avril 2017 en mairie de Versailles, de deux réunions publiques de synthèse le 15 juin 2017 et le 3 juillet 2017, et d'une concertation sur internet ainsi que sur les réseaux sociaux, ont été respectées. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance des modalités de concertation et de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'environnement : " I. - Font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : / 1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 à l'exception : / - des projets de zone d'aménagement concerté (...) " L'article L. 123-19 de ce code dispose : " I. - La participation du public s'effectue par voie électronique. Elle est applicable : / 1° Aux projets qui font l'objet d'une évaluation environnementale et qui sont exemptés d'enquête publique en application du 1° du I de l'article L. 123-2 (...) ". Cet article prévoit que le dossier pour la participation du public par voie électronique comprend les mêmes pièces que celles qui sont prévues pour le dossier d'enquête publique. Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 311-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque la création de la zone est de la compétence du préfet, le conseil municipal de la commune sur le territoire de laquelle il est envisagé de créer la zone ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent émet préalablement un avis sur le dossier de création. / L'avis est réputé émis à l'issue d'un délai de trois mois à compter de la réception par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale du dossier de création. " 9. S'il ressort du dossier soumis à la participation du public que celui-ci ne comprenait pas l'avis du conseil municipal de Versailles du 5 juillet 2018, ni celui du conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Versailles Grand Parc, rendu après la fin de la participation du public, le 9 octobre 2018, il ne ressort pas des dispositions précitées que ces avis sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête au sens des dispositions l'article R. 123-8 précité, de sorte qu'ils n'avaient pas à être joints au dossier soumis à participation du public. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence dans le dossier soumis au public de l'avis de la commune de Versailles, qui se montrait positif sous quelques réserves eu égard au caractère extrêmement complet des documents effectivement mis à disposition du public, aurait été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou à exercer une influence sur la décision prise. Dès lors, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier soumis à la participation en ligne du public doit être écarté. 10. En troisième lieu, l'article 1er de l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes a, notamment, inséré au V de l'article L. 122-1 du code de l'environnement des dispositions instaurant une obligation de transmission, lorsqu'un projet est soumis à évaluation environnementale, du dossier présentant le projet comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, pour avis à l'autorité environnementale ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. Il résulte de l'article 6 de la même ordonnance que ses dispositions s'appliquent " (...) - aux projets faisant l'objet d'une évaluation environnementale systématique pour lesquels la première demande d'autorisation est déposée à compter du 16 mai 2017 (...) ". 11. Si la société requérante fait valoir que la procédure d'évaluation environnementale à laquelle était soumis le projet en cause a été menée en méconnaissance des dispositions du V de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dès lors que le dossier présentant le projet et comprenant notamment l'étude d'impact n'a pas été transmis pour avis aux collectivités territoriales intéressées, il résulte de ces dispositions qu'elles n'étaient pas applicables au 9 mai 2017, date à laquelle l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay a adressé au préfet des Yvelines la première demande d'autorisation, relative à la création de la ZAC. 12. En quatrième lieu, l'article R. 122-5 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable, dispose que le contenu de l'étude d'impact " est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine " et précise les éléments que cette étude doit comporter. 13. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 14. Si la société requérante fait valoir que l'étude d'impact ne comportait pas suffisamment d'informations sur l'ensemble des points prévus par l'article R. 122-5 du code de l'environnement, il ressort des pièces du dossier que l'autorité environnementale a estimé, dans son avis du 26 juillet 2017 sur le projet de création de la ZAC de Satory-Ouest, qu'au stade du dossier de création de la ZAC, plusieurs volets étaient déjà assez précis, tels que les impacts liés aux déplacements, ou faisaient l'objet de développements déjà approfondis, même s'ils ne pouvaient pas donner lieu à des conclusions à ce stade, en particulier en ce qui concerne les zones humides. L'autorité environnementale a aussi relevé que de nombreuses annexes techniques étaient fournies, l'étude d'impact n'en reprenant " à juste titre que les enseignements essentiels ". Si la société requérante soutient que l'étude d'impact était incomplète et complexe et se prévaut à ce titre des recommandations formulées par l'autorité environnementale dans son avis du 26 juillet 2017, il ressort toutefois des pièces du dossier que l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay est venu compléter et préciser ces recommandations, notamment en ce qui concerne le suivi dans le temps des principaux enjeux de la ZAC, les risques de pollution portant sur les hydrocarbures et le risque pyrotechnique, l'impact de la destruction de plusieurs hectares, l'identification des zones humides, le suivi annuel de l'eau, l'identification des différents milieux et espèces protégées concernées ainsi que les impacts cumulés de la ZAC avec la création de la ligne 18. Il résulte de ces éléments que, si elle nécessitait d'être complétée sur un certain nombre de points relevés par l'autorité environnementale, et à ce titre a fait l'objet d'informations complémentaires données par le maître d'ouvrage, l'étude d'impact présentée par l'EPAPS ne présentait pas d'insuffisances et d'imprécisions de nature à nuire à l'information du public et à conduire l'autorité compétente à sous-estimer l'impact du projet sur l'environnement. Enfin, la seule circonstance que l'autorité environnementale ait indiqué dans son avis que " sur la forme, la structure de l'étude d'impact est parfois complexe, certains thèmes étant traités à plusieurs endroits, y compris au sein d'un même volet (...) " ne permet à elle seule de retenir que cela a eu pour effet de nuire à l'information complète du public, dès lors qu'elle a également souligné que " le dossier était dans l'ensemble, de bonne qualité " et qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier est accompagné d'un sommaire qui en facilite la compréhension globale. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact doit être écarté. 15. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur : " " Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.(...) Sont toutefois créées par le préfet, après avis du conseil municipal de la ou des communes concernées ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, les zones d'aménagement concerté réalisées à l'initiative de l'Etat, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concessionnaires et les zones d'aménagement concerté situées, en tout ou partie, à l'intérieur d'un périmètre d'opération d'intérêt national. / La décision qui approuve le périmètre et le programme de la zone peut également approuver l'aménagement et l'équipement de celle-ci. " 16. La société requérante soutient que l'arrêté de création de la ZAC contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des conséquences de la création du projet sur l'environnement et sur la santé humaine. Si elle fait valoir que le préfet aurait sous-estimé les risques liés à la pollution des sols, elle n'apporte toutefois aucun élément permettant de remettre en cause les données figurant dans l'étude d'impact complétées par le mémoire en réponse de l'EPAPS à l'avis de l'autorité environnementale alors qu'il ressort de l'arrêté querellé que le préfet a retenu un certain nombre de " mesures d'évitement, de réduction et de compensation " notamment sur la pollution des sols, le risque pyrotechnique et la pollution chimique historique. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante les impacts sur l'environnement et les milieux naturels, sur la gestion des eaux pluviales et sur les infrastructures de déplacement et voiries routières ont été suffisamment appréhendés. En outre, si la surface totale de la ZAC est de 236 hectares, celle-ci n'emporte, comme l'ont souligné les premiers juges, pas d'artificialisation de l'ensemble de cette superficie dès lors que certaines emprises ne sont pas concernées, que l'ensemble des espaces aménagés ne sont déjà plus à l'état naturel et qu'il ressort de l'étude d'impact que de nombreuses mesures de compensation ont été prévues. Enfin, si la société KNDS France soutient que cette opération d'aménagement n'est pas justifiée par la progression démographique de l'agglomération concernée, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que le projet de création de la ZAC serait motivé par la progression démographique de l'agglomération. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 17. Dans ces conditions, la KNDS France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tenant à l'annulation de l'arrêté du 16 janvier 2019 par lequel le préfet des Yvelines a créé la zone d'aménagement concerté (ZAC) de " Satory Ouest ". Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par la société requérante, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de la communauté d'agglomération de Versailles Grand Parc au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 19. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société KNDS France la somme de 2 000 euros à verser à l'Etablissement public d'aménagement de Paris-Saclay sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société KNDS France, venant aux droits de la société Nexter Systems, est rejetée. Article 2 : La société KNDS France versera une somme de 2 000 euros à l'Etablissement public d'aménagement de Paris-Saclay en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération de Versailles Grand Parc au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société KNDS France venant aux droits de la société Nexter Systems, au préfet des Yvelines, à l'Etablissement public d'aménagement de Paris-Saclay et à la communauté d'agglomération de Versailles Grand Parc. Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient : M. Albertini, président de chambre, M. Pilven, président-assesseur, Mme Florent, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2024. Le rapporteur, J.-E. PILVENLe président, P.-L. ALBERTINI La greffière, F. PETIT-GALLAND La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. Pour expédition conforme La greffière, N° 21VE03099002 2