CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 27/05/2014, 13LY00363, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-27
Numéro : 13LY00363
Président : M. RIQUIN
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : LACHAUD-BAUDRY

Vu la décision n° 346584 du 4 février 2013 par laquelle, à la demande de la section de commune de Brousse-et-Selves, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon n° 09LY00615 du 9 décembre 2010 en tant que, par cet arrêt, la cour a statué sur la décision du 26 janvier 2007 du préfet du Cantal refusant de mandater d'office les dépenses correspondant au reversement des revenus en espèces de cette section de commune à ses ayants droit et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour ; Vu la requête, initialement enregistrée le 16 mars 2009 au greffe de la cour sous le n° 09LY00615 et désormais enregistrée, après le renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat, sous le n° 13LY00363, présentée pour la section de commune de Brousse-et-Selves ; La section de commune de Brousse-et-Selves demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 070548 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 19 décembre 2008 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 26 janvier 2007 par laquelle le préfet du Cantal a refusé, d'une part, de mandater d'office les dépenses correspondant au reversement des revenus en espèces de la section aux ayants droit de celle-ci ainsi que certaines sommes en faveur de M. B...A...et de son conseil, d'autre part, d'annuler les états exécutoires émis par le maire de la commune d'Arnac pour le recouvrement des sommes dues par les attributaires des biens à vocation agricole de la section ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) d'enjoindre au préfet du Cantal de faire procéder à l'exécution complète du budget de l'année 2006 de la section ; 4°) de condamner toute partie succombante à lui verser une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La section de commune de Brousse-et-Selves soutient que ni le maire de la commune d'Arnac, ni ensuite le préfet du Cantal, ne pouvaient s'opposer à la perception des recettes prévues au budget de la section ; que le préfet ne pouvait s'opposer au mandatement des crédits prévus aux lignes budgétaires 6558-1 à 6558-3, dès lors que la commission syndicale peut légalement, en application de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, décider le versement d'espèces aux ayants droit de la section sur les produits disponibles résultant de la vente de bois et du paiement des loyers et taxes par les preneurs des biens sectionnaux ; que le maire était incompétent pour contester la répartition opérée par la commission syndicale ; que, par des délibérations des 29 juin 2004 et 16 mai 2006, la commission syndicale a décidé de supporter les frais du procès en appel de M. B...A...; que ces délibérations sont exécutoires ; que les décisions du maire et du préfet s'analysent comme des retraits d'actes créateurs de droit pour les ayants droit de la section, alors qu'un retrait ne pouvait légalement intervenir que dans le délai de repentir de l'administration et si la décision de reversement était illégale ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire, enregistré le 28 septembre 2009, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui demande à la cour de rejeter la requête ; Le ministre soutient que le moyen de la section de commune de Brousse-et-Selves relatif au mandatement d'office de recettes, qui est sans portée juridique, ne peut dès lors qu'être écarté ; que la répartition entre les ayants droit de cette section de commune des revenus en espèces de cette dernière ne constitue pas une dépense obligatoire ; que le budget ne crée, par lui-même, aucun droit ; que l'arrêt de la cour d'appel de Riom a condamné M. B...A...à payer les frais de son procès ; Vu le mémoire, enregistré le 4 février 2010, présenté pour la section de commune de Brousse-et-Selves, tendant aux mêmes fins que précédemment ; La section de commune soutient, en outre, que la chambre régionale des comptes est seule compétente pour se prononcer sur le caractère obligatoire d'une dépense ; que l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales impose au maire d'exécuter le budget après son adoption par le conseil municipal ; En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, par un courrier du 29 octobre 2010, la cour a informé les parties qu'elle est susceptible de fonder sa décision sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 10 novembre 2010, par lequel la section de commune de Brousse-et-Selves a répondu à cette communication de la cour ; La section de commune soutient, en outre, que les conclusions à fin d'injonction ne sont que la conséquence d'une éventuelle annulation ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 28 mars 2013, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 avril 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 16 avril 2013, produit après le renvoi de l'affaire à la cour par le Conseil d'Etat, présenté pour la section de commune de Brousse-et-Selves, tendant aux mêmes fins que précédemment et, en outre, au mandatement d'office des sommes en cause et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 ; La section de commune de Brousse-et-Selves soutient, en outre, que le versement en espèces des produits de l'affouage aux ayants droit de la section est prévu par l'article L. 145-3 du code forestier, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 243-2 du même code, et est conforme aux usages locaux ; qu'il constitue ainsi une dépenses certaine et, par suite, obligatoire, au sens de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales ; que, de même, le reversement aux ayants droit de la section d'une partie des revenus agricoles constitue une dépense certaine, qui est dès lors également obligatoire ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 19 avril 2013, la clôture de l'instruction a été reportée au 17 mai 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 17 mai 2013, présenté pour la section de commune de Brousse-et-Selves, qui demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité des dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ; La section de commune de Brousse-et-Selves soutient que la disposition législative précitée est applicable au litige en cause, qu'elle n'a pas été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel et qu'elle présente un caractère nouveau et sérieux ; qu'elle porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution dès lors qu'elle crée une rupture d'égalité injustifiée, notamment, entre les ayants droit des sections de commune ; qu'elle est ainsi contraire aux articles 1er, 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et à l'article 2 du Préambule de la Constitution de 1958 ; qu'en effet l'article en cause limite la jouissance des biens de la section perçus en nature aux seuls ayants droit exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe et le siège d'exploitation sur la section ; qu'une telle rupture d'égalité n'est pas justifiée par une différence de situation ou un motif d'intérêt général ; que la différence de traitement est sans rapport avec l'objet de la loi et manifestement disproportionnée ; Vu l'ordonnance du 11 juillet 2013 par laquelle le président de la 1ère chambre de la cour a transmis au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la section de commune de Brousse-et-Selves ; Vu la décision n° 370145 du 7 octobre 2013 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la section de commune de Brousse-et-Selves ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 17 octobre 2013, la clôture de l'instruction a été reportée au 14 novembre 2013 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu le code forestier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 avril 2014 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; 1. Considérant que, par une décision du 26 janvier 2007, le préfet du Cantal a refusé de faire droit à la demande de la section de commune de Brousse-et-Selves de procéder d'office à l'exécution du budget de l'année 2006 de cette section de commune, située sur le territoire de la commune d'Arnac ; que la section a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler cette décision ; que, par un jugement du 19 décembre 2008, le tribunal a rejeté cette demande ; que, par un arrêt du 9 décembre 2010, la cour administrative d'appel de Lyon a confirmé ce jugement ; que la section de commune de Brousse-et-Selves a formé un pourvoi en cassation à l'encontre de cet arrêt ; que, par une décision du 6 juin 2012, le Conseil d'Etat n'a admis ce pourvoi qu'en tant seulement que l'arrêt attaqué du 9 décembre 2010 s'est prononcé sur le refus du préfet de mandater d'office les dépenses correspondant au reversement des revenus en espèces aux ayants droit de la section ; que, par une seconde décision du 4 février 2013, le Conseil d'Etat a annulé dans cette mesure cet arrêt et a renvoyé dans cette même mesure l'affaire à la cour ; 2. Considérant que le budget établi le 7 mars 2006 par la commission syndicale de la section de commune de Brousse-et-Selves et adopté le 3 avril 2006 par le conseil municipal de la commune d'Arnac prévoit un reversement aux ayants droit de cette section, d'une part, d'une somme de 17 788,98 euros correspondant à des revenus agricoles, d'autre part, d'une partie du produit des ventes d'affouage, pour un montant de 12 000 euros ; 3. Considérant, d'une part, qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales : " Constitue une section de commune toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune. / La section de commune a la personnalité juridique. " ; qu'aux termes de l'article L. 2411-10 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature. / Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage (...) au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d'exploitation sur la section. L'autorité municipale peut attribuer, le cas échéant, le reliquat de ces biens au profit d'exploitants agricoles sur la section ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur la section, ou à défaut au profit de personnes exploitant des biens sur le territoire de la section et résidant sur le territoire de la commune ; à titre subsidiaire, elle peut attribuer ce reliquat au profit de personnes exploitant seulement des biens sur le territoire de la section ou, à défaut, au profit des exploitants ayant un bâtiment d'exploitation sur le territoire de la commune. / (...) L'ensemble de ces dispositions, qui concerne les usages agricoles et pastoraux des biens de section, ne fait pas obstacle au maintien, pour les ayants droit non agriculteurs, des droits et usages traditionnels tels que l'affouage, la cueillette, la chasse notamment, dans le respect de la multifonctionnalité de l'espace rural. / Chaque fois que possible, il sera constitué une réserve foncière destinée à permettre ou faciliter de nouvelles installations agricoles. / Les revenus en espèces ne peuvent être employés que dans l'intérêt des membres de la section. Ils sont affectés prioritairement à la mise en valeur et à l'entretien des biens de la section ainsi qu'aux équipements reconnus nécessaires à cette fin par la commission syndicale. " ; 4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article L. 145-1 du code forestier : " Pour chaque coupe des forêts des communes et sections de commune, le conseil municipal (...) peut décider d'affecter tout ou partie du produit de la coupe au partage en nature entre les bénéficiaires de l'affouage pour la satisfaction de leurs besoins ruraux ou domestiques, sous réserve de la possibilité, pour ces bénéficiaires, de ne vendre que les bois de chauffage qui leur ont été délivrés en nature. / (...) " ; qu'aux termes des dispositions alors en vigueur de l'article L. 145-2 du même code : " S'il n'y a titre contraire, le partage de l'affouage, qu'il s'agisse des bois de chauffage ou des bois de construction, se fait de l'une des trois manières suivantes : / 1° Ou bien par feu, c'est-à-dire par chef de famille ou de ménage ayant domicile réel et fixe dans la commune avant la publication du rôle ; / 2° Ou bien moitié par chef de famille ou de ménage et moitié par tête d'habitant remplissant les mêmes conditions de domicile. / (...) 3° Ou bien par tête d'habitant ayant domicile réel et fixe dans la commune avant publication du rôle. / (...) " ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 145-3 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Le conseil municipal peut aussi décider la vente de tout ou partie de l'affouage au profit de la caisse communale ou des affouagistes (...) par les soins de l'Office national des forêts. " ; 5. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales : " Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 1612-16 du même code : " A défaut de mandatement d'une dépense obligatoire par le maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional suivant le cas, dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l'Etat dans le département, celui-ci y procède d'office. / Le délai prévu à l'alinéa précédent est porté à deux mois si la dépense est égale ou supérieure à 5 % de la section de fonctionnement du budget primitif. " ; 6. Considérant, en premier lieu, que, par un mémoire enregistré le 17 mai 2013, la section de commune de Brousse-et-Selves a demandé à la cour de transmettre au Conseil d'Etat l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité des dispositions précitées de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ; que, par une ordonnance du 11 juillet 2013, le président de la 1ère chambre de la cour a transmis cette question au Conseil d'Etat ; que, par une décision du 7 octobre 2013, le Conseil d'Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel cette question prioritaire de constitutionnalité, au motif que celle-ci n'est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions du code général des collectivités territoriales citées ci-dessus qu'une section de commune est une personne morale de droit public possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ; que, si les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature, ils ne sont pas titulaires d'un droit de propriété sur ces biens ou ces droits ; que les revenus en espèces, qui doivent être affectés en priorité à la prise en charge des dépenses relatives à la mise en valeur et à l'entretien des biens de la section ainsi qu'aux équipements y afférents, doivent être employés dans l'intérêt exclusif de cette personne publique qui ne peut, en principe, les redistribuer entre ses ayants-droit ; qu'il résulte toutefois des dispositions de l'article L. 145-3 du code forestier relatives au droit d'affouage, qui s'appliquent, en vertu des dispositions de l'article L. 145-1 du même code, non seulement dans le cas où les bois soumis à l'affouage appartiennent à une commune, mais aussi quand ces bois sont la propriété d'une section de commune, que, dans ce dernier cas, le produit de la vente de tout ou partie de l'affouage doit être, soit versé à la caisse communale, pour être employé dans l'intérêt exclusif de la section, soit partagé entre les membres de celle-ci ; qu'en conséquence, c'est à tort que le préfet du Cantal a estimé que la légalité du partage des revenus provenant des ventes d'affouage prévu par le budget de l'année 2006 de la section de commune de Brousse-et-Selves, au profit des ayants droits de cette section, est incertaine et que la dépense correspondante ne peut dès lors être regardée comme présentant le caractère d'une dépense obligatoire ; qu'en revanche, c'est à bon droit que le préfet a estimé que la distribution en espèces aux ayants droit de la section de commune de Brousse-et-Selves des revenus de nature agricole de cette section n'est pas légalement possible ; 8. Considérant, en troisième et dernier lieu, que l'inscription au budget de l'année 2006 de la section de commune de Brousse-et-Selves d'une dépense pour le reversement de revenus en espèces aux ayants droit de cette section a constitué un acte purement budgétaire qui, par lui-même, n'imposait pas au maire de mandater la dépense et, en cas de refus de celui-ci, au préfet de procéder à un mandatement d'office ; que cet acte n'ayant créé aucun droit aux profit des ayants droit, la section de commune requérante ne peut utilement faire valoir que le refus du préfet de procéder à un mandatement d'office doit être regardé comme retirant implicitement un acte créateur de droit et que ce prétendu retrait est intervenu dans des conditions irrégulières ; 9. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la section de commune de Brousse-et-Selves est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 26 janvier 2007 du préfet du Cantal en tant que, par cette décision, le préfet a refusé de mettre en oeuvre la procédure de mandatement d'office pour le reversement aux ayants droit de la section du produit des ventes d'affouage, pour un montant de 12 000 euros ; que, par suite, il y a lieu d'annuler dans cette mesure ce jugement, ainsi que cette décision dans la mesure où elle concerne ladite dépense ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. " ; 11. Considérant que le présent arrêt n'implique pas que le préfet procède à l'exécution d'office de l'intégralité du budget de l'année 2006 de la section de commune de Brousse-et-Selves ; qu'en effet, l'annulation de la décision attaquée en tant que, par cette décision, le préfet du Cantal a rejeté la demande de mise en oeuvre de la procédure de mandatement d'office en vue du versement de la somme de 12 000 euros aux ayants droit de la section de commune de Brousse-et-Selves, implique seulement nécessairement, en application des dispositions précitées des articles L. 1612-15 et L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales, que le préfet mette en oeuvre cette procédure ; que, par suite, il y a lieu d'enjoindre au préfet, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, de mettre en demeure le maire de la commune d'Arnac de procéder au mandatement de ladite somme et, en cas de refus de ce maire, de procéder d'office à ce mandatement, dans un délai d'un mois à compter de l'échéance de cette mise en demeure ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros au bénéfice de la section de commune de Brousse-et-Selves sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 19 décembre 2008 est annulé en tant que, par ce jugement, le tribunal a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 26 janvier 2007 en tant que, par cette décision, le préfet du Cantal a refusé de mettre en oeuvre la procédure de mandatement d'office en vue du versement de la somme de 12 000 euros aux ayants droit de la section de commune de Brousse-et-Selves. Article 2 : La décision du 26 janvier 2007 est annulée en tant que, par cette décision, le préfet du Cantal a refusé de mettre en oeuvre la procédure de mandatement d'office en vue du versement de la somme de 12 000 euros aux ayants droit de la section de commune de Brousse-et-Selves. Article 3 : Il est enjoint au préfet du Cantal, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, de mettre en demeure le maire de la commune d'Arnac de procéder au mandatement de ladite somme de 12 000 euros et, en cas de refus de ce maire, de procéder d'office à ce mandatement, dans un délai d'un mois à compter de l'échéance de cette mise en demeure. Article 4 : L'Etat versera à la section de commune de Brousse-et-Selves une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la section de commune de Brousse-et-Selves est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à section de commune de Brousse-et-Selves, au ministre de l'intérieur et au préfet du Cantal. Délibéré à l'issue de l'audience du 22 avril 2014, à laquelle siégeaient : M. Riquin, président de chambre, M. Picard, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 mai 2014. '' '' '' '' 1 8 N° 13LY00363 vv