Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3ème chambre (formation à 3), 21/12/2017, 15BX02999, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 3ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-12-21
Numéro : 15BX02999
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  BEUVE-DUPUY
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : SCP DELAVALLADE - GELIBERT - DELAVOYE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...B...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 6 mars 2013 par laquelle le président de la communauté urbaine de Bordeaux a prononcé son licenciement, ensemble la décision du 21 avril 2013 portant rejet de son recours gracieux, d'enjoindre à la communauté urbaine de reconstituer sa carrière et de condamner la communauté urbaine de Bordeaux à lui verser une somme totale de 57 048, 86 euros en réparation de ses préjudices. Par un jugement n° 1302689 du 7 juillet 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 4 septembre 2015 et 30 mai 2016, M. B..., représenté par MeF..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 7 juillet 2015 ; 2°) d'annuler les décisions contestées ; 3°) d'enjoindre à Bordeaux Métropole de reconstituer sa carrière d'agent public non titulaire ; 4°) de condamner Bordeaux Métropole à lui verser une somme à parfaire de 7 048,86 euros en réparation de son préjudice financier et une somme de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral ; 5°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier ; le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que la communauté urbaine de Bordeaux (CUB), en concluant avec lui un contrat d'une durée d'un mois, l'a placé dans une situation précaire et ainsi commis une faute ; ce n'est qu'à la date du 1er juillet 2011 qu'un contrat à durée déterminée a été conclu, avec effet rétroactif au 1er février 2011 ; il s'est en outre vu proposer un contrat de travail à durée indéterminée le 19 mars 2013, alors qu'une procédure de licenciement était engagée à son encontre ; ce comportement de la CUB lui a causé un préjudice moral, dont il sollicite à nouveau la réparation en appel ; - le jugement est également insuffisamment motivé s'agissant de la proportionnalité de la sanction aux faits reprochés ; ses prétendus manquements n'ont pourtant eu aucune incidence sur la qualité de son travail, ainsi que cela résulte de l'attestation établie par son supérieur hiérarchique ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, sa lettre du 12 juillet 2012 comportait l'ensemble des éléments qu'une demande de cumul d'activités doit contenir en application de l'article 5 du décret n° 2007-658 du 2 mai 2007, et indiquait notamment la répartition des parts sociales de la société dont il était associé, ce qui constitue un élément de la rémunération ; son employeur conservait la possibilité de lui demander des informations complémentaires ; sa demande d'autorisation a fait naître une décision implicite d'acceptation un mois après sa réception en vertu des dispositions de l'article 6 du décret du 2 mai 2007 ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, il n'a pas méconnu le principe d'obéissance hiérarchique ; son contrat est muet quant aux modalités d'exécution du temps de travail ; en septembre 2011, le directeur général adjoint l'a autorisé à exécuter son temps partiel sur une base mensuelle ; la CUB est revenue sur cette décision en janvier 2012 ; suite aux courriers de la CUB des 1er et 26 juin 2012, il a, à compter de septembre 2012, exécuté son temps de travail sur une base hebdomadaire ; en outre, en vertu des dispositions de l'article 60 alinéa 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, il appartenait au conseil communautaire, et non à son supérieur hiérarchique, de fixer les modalités d'exercice de son travail à temps partiel. Par un mémoire en défense enregistré le 3 mai 2016, Bordeaux Métropole, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B...une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité ; le tribunal a répondu à l'ensemble des moyens soulevés ; s'agissant de la proportionnalité de la sanction, le jugement est précisément motivé ; - en matière de cumul d'activités, le principe reste celui de l'interdiction ; il est admis par la jurisprudence que le non-respect de la procédure préalable à l'exercice d'une activité privée soit sanctionné par le licenciement ou la révocation ; M. B...a été invité par notes du 1er août 2011, 1er juin 2012 et 26 juin 2012 à présenter une demande d'autorisation de cumul ; le courrier du requérant du 12 juillet 2012 se borne à présenter de manière tronquée son activité, un an après la création de la société, et ne constitue pas une demande d'autorisation qui aurait pu faire naître une décision implicite d'acceptation ; ce courrier ne comporte au demeurant pas les conditions de rémunération de cette activité privée, lesquelles étaient pourtant connues à la date du 12 juillet 2012 ; la CUB n'a eu de cesse de réclamer au requérant la présentation d'une demande d'autorisation de cumul d'activités ; - le requérant s'est opposé aux instructions reçues de sa hiérarchie s'agissant de l'exercice de son travail à temps partiel ; par des notes du 1er août 2011, 19 janvier 2012 et 26 juin 2012, l'administration a indiqué à M. B...que l'exercice de son temps partiel devait s'inscrire dans un cadre hebdomadaire, à raison de 4 jours par semaine ; l'intéressé a pourtant continué à organiser ses absences dans un cadre mensuel au moins jusqu'en septembre 2012 ; son supérieur hiérarchique n'a jamais donné son accord à ce qu'il travaille trois semaines sur quatre. Par ordonnance du 30 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 18 juillet 2016 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 février 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 88-145 du 15 juin 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifié portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, notamment ses articles 36 et suivants ; - le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - les observations de Me A...C..., représentant M.B..., - et les observations de M.B.... Considérant ce qui suit : 1. M. B...a été initialement recruté par la communauté urbaine de Bordeaux, devenue Bordeaux Métropole, pour exercer les fonctions de " chef de projet de la mission tramway " sous couvert d'un contrat d'une durée de trois ans dont il a obtenu le renouvellement pour une durée identique. A la suite d'une réorganisation des services, ce poste a été supprimé, et M. B...a en conséquence été informé du non-renouvellement de son engagement en tant que " responsable de la mission tramway " qui prenait fin au 31 décembre 2011. M. B...a été recruté par la communauté urbaine de Bordeaux sous couvert d'un contrat à durée déterminée pour une durée d'un mois du 1er janvier au 31 janvier 2011 afin de " pallier un besoin occasionnel à la mission tramway ". Par un contrat de travail signé le 1er juillet 2011 mais prenant effet au 1er février 2011, M. B...a été recruté par ladite communauté en tant que " directeur de l'innovation et des stratégies métropolitaines " au sein du pôle " Développement durable et rayonnement métropolitain ", sous couvert d'un contrat de travail à durée déterminée d'une durée de trois ans, pour un temps de travail de 80 %. Par une décision du 6 mars 2013, le président de la communauté urbaine de Bordeaux a prononcé à son encontre la sanction disciplinaire de licenciement aux motifs que M.B..., d'une part, s'était délibérément soustrait au respect des règles régissant le cumul de son emploi avec une activité privée lucrative, d'autre part, avait refusé de manière réitérée de se conformer aux directives de sa hiérarchie relatives aux modalités d'exercice de son travail à temps partiel. M. B...relève appel du jugement du 7 juillet 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté son recours tendant à l'annulation de cette décision et de celle du 21 avril 2016 portant rejet de son recours gracieux, d'enjoindre à la communauté urbaine de Bordeaux de reconstituer sa carrière et de condamner ladite communauté urbaine à lui verser une somme totale de 57 048,86 euros en réparation de ses préjudices moral et financier. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, il résulte des points 9 à 11 du jugement attaqué que les premiers juges ont suffisamment énoncé les motifs les ayant conduit à estimer que la sanction disciplinaire était proportionnée à la gravité des manquements reprochés à M.B.... 3. D'autre part, en relevant que le requérant ne démontrait pas avoir subi un préjudice " distinct de celui qu'il s'est causé à lui-même en commettant les fautes qui sont à l'origine de son licenciement " et que c'est par mesure de bienveillance que l'administration avait différé d'un mois l'effectivité du non-renouvellement du contrat de M. B...en qualité de chef de projet de la mission tramway, le tribunal a écarté de manière suffisamment motivée les conclusions indemnitaires de M. B...tendant à la réparation du préjudice que lui aurait causé le comportement prétendument " manoeuvrier " de l'administration. Au fond : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 4. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 5. En premier lieu, aux termes du I de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit./ Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public peuvent toutefois être autorisés à exercer dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à titre accessoire, une activité lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui leur sont confiées et n'affecte pas leur exercice ". Aux termes de l'article 1er du décret du 2 mai 2007 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat : " Dans les conditions fixées au dernier alinéa du I de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée et celles prévues par le présent décret, les (...) agents non titulaires de droit public (..). peuvent être autorisés à cumuler une activité accessoire à leur activité principale, sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service. Cette activité peut être exercée auprès d'une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires ". En vertu de l'article 2 de ce décret, les activités accessoires d'expertise et de consultation sont notamment susceptibles d'être autorisée. L'article 4 de ce décret dispose que : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée aux articles 2 et 3 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé (...) ". L'article 5 du même décret prévoit que: " Préalablement à l'exercice de toute activité soumise à autorisation, l'intéressé adresse à l'autorité dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes : 1°) identité de l'employeur ou nature de l'organisme pour le compte duquel s'exerce l'activité envisagée ; / 2°) Nature, durée périodicité et conditions de rémunération de cette activité ./ Toute autre information de nature à éclairer l'autorité mentionnée au premier alinéa sur l'activité accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l'initiative de l'agent. L'autorité peut lui demander des informations complémentaires. Aux termes de l'article 6 dudit décret : " L'autorité compétente notifie sa décision dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande. / Lorsque l'autorité compétente estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer sur la demande, elle invite l'intéressé à la compléter dans un délai maximum de 15 jours à compter de la réception de sa demande. Le délai prévu au premier alinéa est alors porté à deux mois. En l'absence de décision expresse écrite contraire dans le délai de réponse mentionné aux premier et deuxième alinéas, l'intéressé est réputé autorisé à exercer l'activité accessoire (...) ". Enfin, l'article 18 du même décret dispose que : " la violation des règles mentionnées aux chapitres Ier à II du présent décret expose l'agent à une sanction disciplinaire ". 6. Il ressort des pièces du dossier que M. B...et son épouse, qui exerce la profession de pharmacienne, ont créé dès le 20 juillet 2011 une société dénommée " des villes et des hommes ", ayant pour objet " l'exercice professionnel d'assistance à maîtrise d'ouvrage et prestations de conseil dans les domaines de la mobilité, de l'urbanisme et du développement durable " et " toutes opérations financières commerciales, civiles, immobilières ou mobilières pouvant se rattacher directement ou indirectement ou être utiles à l'objet social et de nature à favoriser son extension ou son développement ". Il est constant que M. B...a, dès le mois de juillet 2011, exercé une activité accessoire de consultant pour le compte de cette société. Par des notes des 1er août 2011, 1er juin 2012 et 26 juin 2012, la directrice des ressources humaines et le directeur général adjoint du pôle " administration générale " ont invité M. B...à présenter une demande d'autorisation de cumul d'emplois. Par un courrier du 12 juillet 2012 adressé à la communauté urbaine de Bordeaux, M. B...a indiqué qu'il considérait que la procédure de demande d'autorisation de cumul ne s'appliquait pas aux agents contractuels, et s'est borné à fournir des informations sur la nature de l'activité accessoire d' " expert en mobilité " qu'il accomplissait pour le compte de la société " des villes et des hommes ". Ce courrier ne saurait, contrairement à ce soutient le requérant, être regardé comme constituant une demande d'autorisation au sens des dispositions précitées de l'article 5 du décret du 2 mai 2007, et n'a ainsi pas pu faire naître une décision implicite d'acception en vertu de l'article 6 de ce décret. Ce n'est que par un courrier reçu par la communauté urbaine de Bordeaux le 24 janvier 2013, soit postérieurement à l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre, et 18 mois après avoir débuté son activité accessoire de consultant, que M. B...a présenté une demande d'autorisation de cumul. 7. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que par une note du 1er août 2011, adressée à M. B...ainsi qu'à son supérieur hiérarchique direct, le directeur général adjoint du pôle " administration générale " a refusé d'accéder à la demande " récente " de M. B...de s'absenter toutes les premières semaines de chaque mois à compter de juillet 2011, lui précisant que l'organisation du travail à temps partiel s'effectuait dans un cadre hebdomadaire et l'invitant à préciser quel jour de la semaine il souhaitait neutraliser au titre de son temps partiel. Par une note du 19 janvier 2012, la directrice des ressources humaines du pôle " administration générale ", constatant que M. B...continuait à organiser son travail à temps partiel sur la base d'une semaine complète d'absence par mois, lui a rappelé que cette organisation devait s'effectuer dans un cadre hebdomadaire. Par notes des 1er juin 2012 et 26 juin 2012, la directrice des ressources humaines et le directeur général adjoint du pôle " administration générale " ont réitéré leurs observations quant à l'obligation de M. B...d'exercer son travail à temps partiel dans un cadre hebdomadaire. Par son courrier du 12 juillet 2012, M. B...a indiqué qu'il ne lui était " pas possible d'exercer son activité de consultant dans le cadre d'un jour par semaine ... (ses) déplacements à l'étranger (nécessitant) ... qu'(il) puisse disposer d'une semaine continue d'activité de 10 mois sur 12 ". Par un courrier du 21 août 2012, le directeur général des services de la communauté urbaine de Bordeaux a pris acte du refus de M. B...d'inscrire dans un cadre hebdomadaire l'exercice à temps partiel de son service. M. B...fait valoir en appel que son contrat de travail ne précisait pas que l'organisation du temps partiel devait s'effectuer dans un cadre hebdomadaire et que le conseil communautaire était seul compétent pour fixer les modalités d'exercice de son travail à temps partiel. Toutefois, l'ordre adressé au requérant n'était pas manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public, de sorte qu'il devait y déférer. Il n'est par ailleurs nullement démontré que le requérant aurait reçu des ordres contradictoires de sa hiérarchie. Il est ainsi établi que M. B...a manqué de manière réitérée à l'obligation d'obéissance hiérarchique. 8. En exerçant une activité privée accessoire sans être titulaire de l'autorisation de cumul prévue par les dispositions précitées du décret du 2 mai 2007 ni même avoir sollicité l'octroi d'une telle autorisation, M. B... a commis une faute de nature à justifier une sanction. Par ailleurs, en refusant de manière réitérée d'obéir aux ordres reçus de sa hiérarchie sur l'organisation de son temps de travail, il a également commis une telle faute. 9. Au regard du comportement fautif persistant de l'intéressé, de la gravité des manquements ci-dessus relevés et des fonctions d'encadrement supérieur exercées par le requérant, le président de la communauté urbaine de Bordeaux n'a pas pris une sanction disproportionnée en prononçant à son encontre le licenciement. 10. M. B...n'est par suite pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des décisions contestées prononçant son licenciement et rejetant son recours gracieux. En ce qui concerne les conclusions aux fins de reconstitution de carrière : 11. L'exécution du présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de M. B..., n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions de M. B...tendant à ce qu'il soit enjoint à la communauté urbaine de Bordeaux, devenue Bordeaux Métropole, de procéder à la " reconstitution de sa carrière ", ne peuvent par suite être accueillies. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 12. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le licenciement disciplinaire de M. B... n'étant entaché d'aucune illégalité, ses conclusions tendant à la réparation du préjudice subi du fait de cette sanction ne peuvent qu'être rejetées. 13. Par ailleurs, si le requérant reproche à la communauté urbaine de Bordeaux d'avoir conclu avec lui un contrat d'une durée de seulement un mois à compter du 1er janvier 2011, le plaçant ainsi dans une situation précaire, il résulte de l'instruction que la conclusion de ce contrat visait à éviter que M. B...se trouve privé de tout emploi durant la période de réorganisation des services de la communauté urbaine, et ne revêt ainsi pas un caractère fautif. N'est pas davantage fautive la proposition de la communauté urbaine de Bordeaux, bien que faite au cours de la procédure disciplinaire, de transformer le contrat à durée déterminée de M. B... en contrat à durée indéterminée. Les conclusions de M. B...tendant à la réparation des conséquences du comportement prétendument fautif de ladite communauté urbaine ne peuvent ainsi être davantage accueillies. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par Bordeaux Métropole. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par Bordeaux Métropole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...B...et à Bordeaux Métropole. Délibéré après l'audience du 30 novembre 2017 à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président-assesseur, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, premier conseiller, Lu en audience publique, le 21 décembre 2017. Le rapporteur, Marie-Pierre BEUVE DUPUY Le président, Aymard de MALAFOSSE Le greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 N° 15BX02999