Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 21/10/2016, 15NT00424, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-10-21
Numéro : 15NT00424
Président : M. COIFFET
Rapporteur : Mme Isabelle  LE BRIS
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : CABINET JEAN GRESY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Sarl AndréC..., M. A...C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 1er décembre 2009 par laquelle le directeur régional de l'équipement de Bretagne a rejeté leur proposition d'aménagement d'un accès à leur commerce d'épicerie débit de boissons situé à proximité de la RN 24 au niveau de l'échangeur de Bellevue sur la commune de Bréal-sous-Montfort, l'avis d'appel public à la concurrence publié le 23 décembre 2009, la décision du 6 avril 2010 par laquelle le directeur régional de l'équipement de Bretagne a rejeté leur recours gracieux dirigé contre ces deux actes, de condamner l'Etat à leur verser la somme de 400 000 euros en réparation de leurs préjudices et d'enjoindre au directeur régional de l'équipement de Bretagne de procéder à une nouvelle instruction de leur demande. Les mêmes demandeurs ont également saisi le tribunal administratif de Rennes aux fins d'obtenir l'annulation de l'arrêté du 25 mars 2011 du préfet d'Ille-et-Vilaine décidant la fermeture temporaire de la bretelle de sortie située à proximité de leur commerce et de la décision du 30 juin 2011 rejetant leur recours gracieux et de condamner l'Etat à leur verser la somme de 71 143,16 euros en réparation de leurs préjudices. Par un jugement n° 1002167, 1101498 du 4 décembre 2014, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 1er décembre 2009, a condamné l'Etat à verser la somme globale de 3 000 euros à la société André C...et à M. A...C...et a rejeté le surplus de leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 3 février 2015, la Sarl AndréC..., M. A...C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue, représentés par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 4 décembre 2014 ; 2°) d'annuler les décisions du 1er décembre 2009, l'avis d'appel public à la concurrence et la décision du 6 avril 2010 ; 3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 580 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 février 2010 en réparation de leurs préjudices résultant des décisions des 1er décembre 2009 et 6 avril 2010 ; 4°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 16 148,11 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 avril 2011 en réparation de leurs préjudices résultant de l'arrêté du 25 mars 2011 ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les décisions des 1er décembre 2009 et 6 avril 2010, qui les ont privé d'un accès à leur propriété ou ont allongé le parcours pour y accéder, sont entachées d'illégalité ; - ces décisions portent atteinte au principe constitutionnel de liberté du commerce et de l'industrie en compromettant sérieusement le projet " Brocéliande Village " qui constitue un prolongement pertinent et nécessaire à leur activité ; - ces décisions sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où le projet " Brocéliande village " constitue une véritable aire de repos et de loisirs pour les automobilistes et répond à la mission d'intérêt général de sécurité routière ; - l'illégalité de ces décisions, les travaux d'aménagement de la RN 24 et le refus de prendre en compte le projet d'aménagement qu'ils ont proposé, qui leur ont occasionné un préjudice anormal et spécial ainsi qu'un préjudice permanent résultant de la perte de clientèle et de la baisse de revenu de l'exploitant pouvant être évalué à 170 000 euros HT, sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; - les travaux d'aménagement de la RN 24, qui se sont achevés en 2011, ont eu pour effet de réduire la fréquentation de leur fonds de commerce, de diminuer leur chiffre d'affaires ainsi que la valeur vénale de leur fonds de commerce et présentent un lien de causalité direct et certain avec les préjudices dont ils sollicitent la réparation ; - ils ont engagé des sommes importantes dans le cadre de la réalisation du projet " Brocéliande Village ", qui représente un préjudice de 200 000 euros HT ; - ils ont perdu une chance de développer leur commerce qui devra être indemnisée ; une baisse du chiffre d'affaires de la sarl André C...signifie pour son gérant une baisse importante de sa rémunération et de son niveau de vie de l'ordre de 150 000 euros ; - la perte de valeur du fonds de commerce est de 30 000 euros, somme à laquelle il conviendra d'ajouter la perte de valeur totale du fonds de commerce, de la licence IV et de leur impossibilité de céder le fonds à l'avenir ; - le fonds de roulement de la société est durablement négatif et obère sa trésorerie, ce qui constitue un préjudice de 30 000 euros ; - ils ont subi un préjudice moral, résultant du refus de l'administration de prendre en compte leur projet et de la dévalorisation de leur image, qui peut être évalué à 50 000 euros ; - l'indemnité de 3 000 euros allouée par les premiers juges en réparation de leur préjudice résultant de la fermeture temporaire de la sortie de Bréal sous Monfort/Talensac/Le Verger du 28 mars au 27 mai 2011 est manifestement insuffisante ; le taux de marge moyen au titre des années concernées était de 7,95 % et non de 6,6 % comme retenu par le tribunal administratif ; les frais généraux incompressibles ont été acquittés alors que l'activité de la société ne justifiait ces dépenses qu'à hauteur de 20 % ; leur préjudice moral, l'atteinte à l'image de l'entreprise et la baisse de la valeur du fonds de commerce doivent être évalués à 5 000 euros ; le préjudice résultant pour M. C... des doutes qu'il pouvait avoir quant à la pérennité de son établissement et du renoncement à son projet peut être estimé à 5 000 euros ; Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la Sarl AndréC..., M. A...C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue ne sont pas fondés. Les parties ont, le 28 septembre 2016, été informées, en application des dispositions de l'article R.611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées de nouveau en appel contre la décision du 1er décembre 2009, décision annulée pour incompétence de son auteur par le jugement attaqué du 4 décembre 2014. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la voirie routière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Le Bris, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public. 1. Considérant que le 15 avril 1987, M. C...a acquis un fonds de commerce d'épicerie, débit de boissons, au lieu-dit " La Planche aux Bretons " à Bréal-sous-Monfort (35) ; que ce fonds de commerce, cédé à la SARL AndréC..., a été transféré en 1990 au lieu-dit Le Rouaults en bordure de la bretelle de sortie de la route nationale (RN) 24 en direction de Lorient, au niveau de l'échangeur de Bellevue situé sur le territoire de la même commune ; que par un décret du 5 février 1991, la portion de la RN 24 comprise entre Les Landes d'Apigné (commune du Rheu) et la RN 165 (commune de Kervignac) a été classée en route express ; que par un arrêté du 6 janvier 2004, le préfet de la région Bretagne a mis à l'étude ce projet pour le tronçon Mordelles-Tréffendel au niveau de l'échangeur de Bellevue ; que M.C..., qui souhaitait développer son activité sur des terrains appartenant à la SCI du domaine de Bellevue dans le cadre d'un projet dénommé " Brocéliande village " comprenant un hôtel, une restauration thématique, une brasserie, une épicerie routière et un espace musée, a proposé à l'administration un aménagement de l'accès à son commerce ; que le 1er décembre 2009, la direction régionale de l'équipement (DRE) de Bretagne lui a fait savoir que la mise aux normes de sécurité de la bretelle se ferait par la réalisation d'un giratoire sur la route départementale (RD) 62 et la création d'une voie parallèle à la RN 24 au Nord de celle-ci se raccordant à l'Est de la RD 62 pour désenclaver des terrains et notamment son commerce et que sa proposition d'accès direct à partir de la RN 24 ne pouvait être acceptée pour des raisons de sécurité ; que par un avis d'appel public à la concurrence paru au journal Ouest-France d'Ille-et-Vilaine du 23 décembre 2009, l'Etat (DRE de Bretagne) a lancé un appel d'offres pour la réalisation des travaux ; que le 17 février 2010, M. C...a présenté un recours gracieux à l'encontre de la procédure d'appel d'offres et de la décision du 1er décembre 2009, lequel a été rejeté le 6 avril 2010 par le directeur régional de l'équipement de Bretagne ; que la SARL AndréC..., M. A... C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une première demande tendant notamment à l'annulation de la décision du 1er décembre 2009, de l'avis d'appel public à la concurrence et de la décision du 6 avril 2010 et à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 400 000 euros en réparation de leurs préjudices ; que par un arrêté du 25 mars 2011, le préfet d'Ille-et-Vilaine a décidé de la fermeture temporaire à la circulation du 28 mars au 27 mai 2011 de la bretelle de sortie de la RN 24 dans le sens Rennes-Lorient tout en fixant un itinéraire de déviation pour accéder aux commerces ; que le 30 juin 2011, le recours gracieux présenté le 19 avril 2011 par M. C...à l'encontre de cet arrêté a été rejeté ; que le 21 avril 2011, la SARL AndréC..., M. A...C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue ont alors saisi le tribunal administratif de Rennes d'une seconde demande tendant notamment à l'annulation de l'arrêté du 25 mars 2011 et de la décision du 30 juin 2011 et à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 71 143,16 euros HT en réparation de leurs préjudices ; que par un jugement du 4 décembre 2014, le tribunal, qui a joint les deux demandes dont il était saisies, a annulé pour incompétence de son auteur la décision du 1er décembre 2009, a condamné l'Etat à verser la somme globale de 3 000 euros à la société André C...et à M. A...C...en réparation du seul préjudice résultant de la fermeture temporaire de la bretelle d'accès à leur fonds de commerce et a, en conséquence, rejeté le surplus de leurs demandes ; que les intéressés relèvent appel de ce jugement et demandent de nouveau l'annulation de la décision du 1er décembre 2009, de l'avis d'appel public à la concurrence et de la décision du 6 avril 2010 ainsi que la condamnation de l'Etat à leur verser les sommes de 580 000 euros et de 16 148,11 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis ; En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation : Sur les conclusions dirigées contre la décision du 1er décembre 2009 : 2. Considérant que le tribunal administratif a annulé la décision du 1er décembre 2009 prise par le responsable du service maîtrise d'ouvrage de la direction régionale de l'équipement au motif de l'incompétence de son auteur ; que les requérants qui avaient saisi cette juridiction d'un recours en annulation de cette décision et ont ainsi obtenu satisfaction ne sont pas recevables, quel que soit le motif de censure retenu par les premiers juges, à saisir la cour de conclusions identiques ; Sur les conclusions dirigées contre l'avis d'appel public à la concurrence du 18 décembre 2009 : 3. Considérant que les conclusions dirigées contre l'avis d'appel public à la concurrence du 18 décembre 2009 publié le 23 décembre 2009 qui, ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, ne revêt pas le caractère de décision susceptible de recours et ne fait pas grief aux requérants, conclusions qui, au demeurant, ne sont assorties d'aucun moyen, ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre la décision du 6 avril 2010 : 4. Considérant que les requérants sollicitent également l'annulation de la décision du 6 avril 2010, confirmative de celle du 1er décembre 2009, par laquelle la directrice régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Bretagne leur a rappelé que le projet routier de modification de la bretelle de sortie de la RN 24 avait pour objectif d'apporter une sécurité maximale à tous les utilisateurs de la RN 24, y compris à leurs clients, et que leur projet ne répondait pas à ces mêmes exigences ; que si les intéressés soutiennent que cette décision est entachée d'illégalité au motif qu'elle les priverait du droit d'accès à leur propriété, il résulte cependant des dispositions de l'article L. 151-3 du code de la voirie routière que : " Les propriétés riveraines des routes express n'ont pas d'accès direct à celles-ci (...) " ; que la décision contestée du 6 avril 2010 rappelle en outre que l'aménagement de la bretelle litigieuse consiste en une mise en sécurité et aux normes en vu de résorber les remontées des files d'attente s'étendant de la RD 62 jusque sur la RN 24 aux heures de pointe et à améliorer la sécurité des usagers de cette bretelle débouchant sur un carrefour dangereux ; que cette décision n'a pas davantage pour effet d'empêcher la réalisation d'un projet d'extension de l'activité commerciale de M. C...ou de ses sociétés mais seulement d'en modifier l'accès dans des conditions de sécurité satisfaisantes ; qu'enfin, le commerce des requérants, demeure accessible par une autre voie qui n'oblige les automobilistes à faire un détour que d'un kilomètre ; que les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que la décision du 6 avril 2010 serait entachée d'une erreur de fait ou que l'administration aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que la Sarl AndréC..., M. A...C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de l'avis d'appel public à la concurrence du 18 décembre 2009 et de la décision du 6 avril 2010 ; En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : Sur la responsabilité pour faute de l'Etat et l'indemnisation des préjudices causés par les décisions du 1er décembre 2009 et du 6 avril 2010 : 6. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que les requérants ne peuvent se prévaloir que de l'illégalité de la décision du 1er décembre 2009 ; que si celle-ci a été annulée par le tribunal administratif de Rennes pour incompétence de son auteur, il résulte de l'instruction qu'elle était en revanche justifiée au fond, et a d'ailleurs été confirmée en tous points par la décision du 6 avril 2010, compte tenu des risques pour la sécurité que pouvait représenter soit un accès direct à la RN 24, au demeurant interdit, soit un aménagement plus dangereux tel que celui proposé par M.C..., qui en rapprochant deux voies de circulation en sens contraire présentait des risques de confusion et d'accident pour les automobilistes ; que par suite, les requérants ne sont pas fondés à solliciter le bénéfice d'une indemnisation de la part de l'Etat à raison de l'illégalité de cette décision ; Sur la responsabilité sans faute de l'Etat et l'indemnisation des préjudices liés à l'aménagement de la RN 24 ; 7. Considérant que les requérants, qui ne contestent pas les motifs de rejet par le tribunal administratif de leurs conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 25 mars 2011 du préfet d'Ille-et-Vilaine, recherchent la responsabilité de l'Etat du fait des préjudices temporaires et permanents subis liés aux travaux d'aménagement de la RN 24 et à la nouvelle configuration des lieux ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction que durant les travaux litigieux qui se sont déroulés du 28 mars 2011 au 27 mai 2011, l'accès provisoire aménagé par les services de l'Etat était en raison de sa complexité, de sa longueur et de son étroitesse, de nature à décourager les clients de se rendre dans le restaurant de M.C... ainsi qu'en attestent d'ailleurs les différents témoignages produits ; que le ministre chargé de l'environnement ne conteste pas sérieusement ces faits qui ont été retenus par les premiers juges ; que les documents rendant compte des chiffres d'affaires réalisés et versés aux débats par M. C...confirment la baisse de la fréquentation de son établissement durant ces travaux ; que M. C...et la Sarl André C...justifient ainsi d'un préjudice anormal et spécial de nature à engager la responsabilité sans faute de l'Etat et à leur ouvrir droit à réparation du seul préjudice lié au bénéfice d'exploitation perdu compte tenu de la marge moyenne annuelle ; que les pièces comptables produites permettent de confirmer l'existence d'une perte de chiffre d'affaires de l'ordre de 44 165 euros pendant les deux mois concernés par rapport aux mêmes périodes sur les années antérieures ; que l'examen des comptes annuels de la société révèle également qu'entre 2005 et 2010 le taux de marge de l'établissement, qui variait d'une année sur l'autre parfois de façon importante, était en moyenne de 6,625 %, pourcentage que les premiers juges ont ainsi pertinemment pris en compte ; que dans ces conditions, et sur la base de ces éléments, les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que la somme de 3 000 euros qui leur a été allouée par le tribunal en réparation du préjudice temporaire lié à la réalisation des travaux litigieux serait insuffisante ; 9. Considérant, en second lieu, que les requérants soutiennent qu'ils subissent un dommage permanent résultant de la nouvelle configuration des lieux ; que, toutefois, les pièces produites au dossier par les requérants attestent d'une baisse régulière du résultat net comptable de la sarl André C...antérieure à la réalisation des aménagements litigieux ; qu'en outre, il résulte de l'instruction qu'en 2008 un établissement de restauration rapide susceptible de créer une sérieuse concurrence à leur commerce s'est installé dans la même zone ; que dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que les intéressés ne pouvaient se prévaloir d'un préjudice anormal et spécial permanent résultant des aménagements routiers réalisés par l'Etat au niveau de la bretelle de sortie de la RN 24 en direction de Lorient et de l'échangeur de Bellevue à Bréal-sous-Monfort ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que la Sarl AndréC..., M. A...C...ainsi que la Sci du Domaine de Bellevue ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a limité à 3000 euros l'indemnisation accordée au titre du préjudice subi et rejeté le surplus de leur demande indemnitaire ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la Sarl AndréC..., M. A...C...ainsi qu'à la Sci du Domaine de Bellevue de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL AndréC..., de M. A...C...ainsi que de la Sci du Domaine de Bellevue est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL AndréC..., à M. A...C...ainsi qu'à la Sci du Domaine de Bellevue et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales sur le climat. Délibéré après l'audience du 5 octobre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Coiffet, président assesseur, - M. Lemoine, premier conseiller, - Mme Le Bris, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 octobre 2016. Le rapporteur, I. Le BrisLe président, O. Coiffet Le greffier, M. D... La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales sur le climat en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N°15NT00424