Conseil d'État, 1ère - 6ème chambres réunies, 31/03/2017, 393921, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-31
Numéro : 393921
Rapporteur : M. Marc Thoumelou
Commissaire du gouvernement : M. Jean Lessi

Vu la procédure suivante : Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 octobre 2015, 28 octobre 2016 et 22 décembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. T... G..., M. M... D..., M. C... S..., Mme R... L..., M. J... N..., M. K...A..., M. O...E..., M. H... P..., Mme B... Q...et M. I... F...demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-640 du 8 juin 2015 relatif au remboursement des cotisations de retraite versées par des fonctionnaires, des magistrats ou des militaires détachés dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'un organisme international ; 2°) à titre subsidiaire, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle visant à savoir si le droit de l'Union, et notamment l'article 4 du traité sur l'Union européenne, les articles 45 et 48 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, s'opposent à une réglementation nationale telle que celle dont l'annulation est demandée. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le traité sur l'Union européenne ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le code des pensions civiles et militaires de retraite ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 ; - la décision du 11 décembre 2015 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M.G..., M.D..., M. S..., MmeL..., M. N..., M.A..., M. E..., M.P..., Mme Q...et M.F... ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Marc Thoumelou, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article 46 ter de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction issue de l'article 84 de la loi du 29 décembre 2013, applicable au décret attaqué : " Le fonctionnaire détaché dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'un organisme international peut demander, même s'il est affilié au régime de retraite dont relève la fonction de détachement, à cotiser au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite. / Le cas échéant, il peut cumuler le montant de la pension acquise au titre du régime français dont il relève et le montant de la pension éventuellement acquise au titre des services accomplis en détachement dans les conditions prévues à l'article L. 87 du code des pensions civiles et militaires de retraite. / Les cotisations versées durant sa période de détachement en application du premier alinéa du présent article peuvent lui être remboursées à sa demande, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, lorsqu'il remplit les conditions pour bénéficier d'une pension au titre du régime dont relève la fonction de détachement. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 87 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction issue de l'article 84 de la loi du 29 décembre 2013 : " Dans le cas où le fonctionnaire ou le militaire détaché dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'un organisme international au cours de sa carrière a opté pour la poursuite de la retenue prévue au 2° de l'article L. 61, et que les cotisations ainsi versées durant sa période de détachement ne lui ont pas été remboursées, le montant de la pension acquise au titre de ce code, ajouté au montant de la pension éventuellement servie au titre des services accomplis en position de détachement, ne peut être supérieur à la pension qu'il aurait acquise en l'absence de détachement et la pension du présent code est, le cas échéant, réduite à concurrence du montant de la pension acquise lors de ce détachement ". 2. Les requérants, fonctionnaires civils de l'Etat et magistrats français qui sont ou ont été placés en position de détachement pour exercer des fonctions à la Cour de justice de l'Union européenne ou au Tribunal de l'Union européenne, justifient d'un intérêt à agir contre le décret du 8 juin 2015 relatif au remboursement des cotisations de retraite versées par des fonctionnaires, des magistrats ou des militaires détachés dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'un organisme international en tant seulement que celui-ci, par le 1° de son article 1er et par son article 4, régit les remboursements demandés par les fonctionnaires civils de l'Etat et les magistrats. Sur la compatibilité avec le droit européen des dispositions réglementaires critiquées et des dispositions législatives pour l'application desquelles elles ont été prises : 3. La contrariété d'une disposition législative aux stipulations d'un traité international ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre un acte réglementaire que si ce dernier a pour base légale cette disposition législative ou a été pris pour son application. 4. Le décret attaqué se borne, dans ses dispositions applicables aux fonctionnaires civils de l'Etat et aux magistrats, à prévoir, pour l'application du troisième alinéa de l'article 46 ter de la loi du 11 janvier 1984, les modalités et les délais dans lesquels les fonctionnaires détachés dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'un organisme international qui ont cotisé au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite pendant leur détachement peuvent solliciter le remboursement des cotisations versées au titre de cette période. Il a ainsi pour base légale les dispositions du troisième alinéa de l'article 46 ter de la loi du 11 janvier 1984 qui ouvrent la possibilité aux fonctionnaires qui ont continué de cotiser au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite, pendant la durée de leur détachement à l'étranger, de demander le remboursement des cotisations versées durant leur période de détachement et doit être regardé, plus largement, comme pris pour l'application des dispositions relatives aux droits à pension des fonctionnaires ayant été détachés à l'étranger qui demandent ce remboursement. Par suite, les requérants peuvent utilement invoquer la contrariété de ces dispositions au droit de l'Union européenne et à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En revanche, ils ne peuvent utilement critiquer les dispositions législatives applicables aux fonctionnaires qui ne peuvent prétendre à ce remboursement ou qui, pouvant y prétendre, n'en font pas la demande. 5. En premier lieu, aux termes de l'article 45 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de l'Union. / 2. Elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail (...) ". Un ressortissant de l'Union européenne travaillant dans un Etat membre autre que son Etat membre d'origine et qui a accepté un emploi dans une organisation internationale relève du champ d'application de cet article. 6. Par son arrêt rendu le 6 octobre 2016 dans l'affaire C-466/15, la Cour de justice de l'Union européenne a rappelé que l'article 45 du traité s'oppose à toute mesure qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice, par les ressortissants de l'Union, des libertés fondamentales garanties par ce traité. Si le droit primaire de l'Union ne saurait garantir à un assuré qu'un déplacement dans un autre Etat membre soit neutre en matière de sécurité sociale, notamment en matière de pensions de vieillesse, compte tenu des disparités existant entre les régimes et les législations des États membres, toutefois, dans le cas où son application est moins favorable, une réglementation nationale n'est conforme au droit de l'Union que pour autant que, notamment, cette réglementation nationale ne désavantage pas le travailleur concerné par rapport à ceux qui exercent la totalité de leurs activités dans l'Etat membre où elle s'applique et qu'elle ne conduit pas purement et simplement à verser des cotisations sociales à fonds perdu. En particulier, lorsque les fonctionnaires détachés peuvent demeurer affiliés au régime de pension national, cette faculté doit être conçue de façon à ne pas avoir pour effet que le fonctionnaire qui en fait usage verse des contributions à fonds perdu. 7. Il résulte des dispositions de l'article 46 ter de la loi du 11 janvier 1984 et de l'article L. 87 du code des pensions civiles et militaires, dans leur rédaction issue de la loi du 29 décembre 2013, que les fonctionnaires détachés à l'étranger qui, remplissant les conditions pour bénéficier d'une pension au titre du régime dont relève la fonction de détachement alors qu'ils avaient continué à cotiser au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite, demandent le remboursement des cotisations versées à ce régime durant leur période de détachement, cumulent intégralement la pension acquise au titre des services accomplis en France et la pension servie au titre des services accomplis en position de détachement. Les dispositions qui leur sont applicables ne conduisent ni à les désavantager par rapport aux fonctionnaires ayant exercé la totalité de leurs activités en France ni, compte tenu du remboursement prévu, à les laisser verser des cotisations sociales à fonds perdu. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne découle aucunement de l'article 45 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, alors même que des cotisations auraient été versées à leur demande au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite par l'institution de l'Union européenne qui les employait en détachement, qu'ils devraient pouvoir cumuler avec la pension servie au titre des services accomplis en position de détachement une pension servie au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite pour une période durant laquelle ils n'ont pas accompli de services en France, ni percevoir l'équivalent actuariel des contributions employeur à la charge de l'Etat correspondant à des périodes durant lesquelles ils n'ont pas travaillé pour ce dernier. 8. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions législatives relatives aux droits à pension des fonctionnaires ayant été détachés à l'étranger qui demandent le remboursement des cotisations versées au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite pendant la durée de leur détachement, non plus que les dispositions réglementaires critiquées, méconnaîtraient l'article 45 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, lu à la lumière de son article 48 et du principe de coopération loyale mentionné par l'article 4 du traité sur l'Union européenne. 9. En second lieu, aux termes du paragraphe 1 de l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu'elle a acquis légalement, de les utiliser, d'en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L'usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l'intérêt général ". Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) ". 10. Les dispositions critiquées ouvrent aux fonctionnaires détachés qui ont continué à cotiser au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite, leur donnant ainsi la garantie qu'ils percevront une retraite au moins égale à celle qu'ils auraient perçue en l'absence de détachement, et qui remplissent les conditions pour bénéficier d'une pension au titre du régime dont relève la fonction de détachement, de cumuler intégralement la pension acquise au titre des services accomplis en France et celle servie au titre des services accomplis en position de détachement et d'obtenir le remboursement des cotisations versées au régime français durant la période de détachement. Elles n'ont ainsi pour effet ni de porter atteinte au droit au respect de leurs biens, ni de désavantager les fonctionnaires détachés par rapport aux fonctionnaires ayant exercé la totalité de leurs activités en France. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, pris isolément ou en combinaison avec l'article 14 de cette convention, doivent, en tout état de cause, être écartés. Sur les autres moyens de la requête : 11. En premier lieu, les requérants ne sont pas fondés à invoquer un " principe de neutralité actuarielle ", qui ne découle ni de l'article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale relatif au rachat de périodes d'étude, ni d'aucune autre disposition. Par suite, ils ne peuvent utilement soutenir que les dispositions qu'ils critiquent seraient illégales faute de prévoir le versement d'intérêts moratoires et l'actualisation des cotisations versées objet du remboursement. 12. En second lieu, par les dispositions de l'article 84 de la loi du 29 décembre 2013, le législateur a entendu permettre immédiatement aux fonctionnaires détachés dans une administration ou un organisme implanté sur le territoire d'un Etat étranger ou auprès d'un organisme international ayant continué de cotiser au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite et remplissant les conditions pour bénéficier d'une pension au titre du régime dont relève la fonction de détachement de demander le remboursement des cotisations ainsi versées durant leur période de détachement. Il n'a toutefois pas ouvert la possibilité d'un tel remboursement aux fonctionnaires ayant déjà bénéficié de la liquidation d'une telle pension. Dès lors que, par son article 1er, insérant un article R. 74-1-1 dans le code des pensions civiles et militaires de retraite, il prévoit que ce remboursement peut être sollicité par l'intéressé, auprès de son administration d'origine, au plus tard à la date à laquelle il adresse sa demande de pension de retraite, le décret attaqué a tiré l'exacte conséquence de la loi en prévoyant un délai postérieur à son entrée en vigueur, qu'il pouvait légalement fixer à un an, pendant lequel les fonctionnaires et magistrats qui avaient déjà adressé leur demande de pension de retraite alors qu'ils remplissaient, postérieurement à la publication de la loi du 29 décembre 2013, les conditions pour bénéficier d'une pension au titre de leur détachement, pourraient solliciter le remboursement des cotisations versées à l'Etat au titre de la période de détachement, sans toutefois étendre cette possibilité aux fonctionnaires et magistrats ayant bénéficié, avant la publication de cette loi, de la liquidation de leur pension au titre de leur détachement. Par suite, les moyens tirés de ce que le décret attaqué exclurait illégalement de son champ d'application les fonctionnaires et magistrats dont la pension de retraite avait été liquidée avant son entrée en vigueur, de ce qu'il s'abstiendrait illégalement de prévoir des mesures transitoires à leur profit et de ce qu'il méconnaîtrait l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ne peuvent qu'être écartés. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le décret attaqué est, par lui-même, sans effet sur les pensions déjà liquidées. 13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent et que, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel, leur requête doit être rejetée. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. G...et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée, pour l'ensemble des requérants, à M. T...G..., premier dénommé, au Premier ministre et à la ministre de la fonction publique.