Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème Chambre, 13/06/2016, 14VE03674, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-13
Numéro : 14VE03674
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : Mme Nathalie  RIBEIRO-MENGOLI
Commissaire du gouvernement : Mme LEPETIT-COLLIN
Avocat(s) : SCP CLAISSE ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...C...et Mme B...C...ont demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler les deux délibérations du conseil municipal de Bois-Colombes en date du 17 mai 2011 approuvant, d'une part, le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté " Pompidou Le Mignon " (ZAC PLM), et, d'autre part, le programme des équipements publics de ladite ZAC ; Par un jugement n° 1106237 du 10 octobre 2014 le Tribunal administratif de Cergy-Pontois a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 26 décembre 2014, M. et MmeC..., représentés par Me Ferraci, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler, pour excès de pouvoir, ces délibérations ; 3° de mettre à la charge de la commune de Bois-Colombes le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leurs conclusions dirigées contre la délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC, qui constitue, depuis l'entrée en vigueur du décret n° 2001-261 du 27 mars 2001, un acte faisant grief susceptible de recours et non un acte préparatoire, sont recevables ; - le droit à l'information des conseillers municipaux garanti par les dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales a été méconnu dans la mesure où il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués, que les notes explicatives ont été adressées à tous les conseillers municipaux, que le délai de convocation de 5 jours a été respecté, que les conseillers municipaux ont été informés dans un délai raisonnable du contenu du dossier de réalisation et qu'ils ont eu accès à l'intégralité du dossier avant l'ouverture de la séance ; - le dossier de réalisation est entaché de contradictions : en effet, la note explicative annexée aux délibérations en litige fait état de 10 000 m² de " surface hors oeuvre nette (SHON) activité " (commerces, bureaux et locaux d'artisans), alors que le dossier de réalisation lui-même reprend la même surface mais sans mentionner les bureaux ; les conseillers municipaux n'ont ainsi pas pu se prononcer en toute connaissance de cause ; - la délibération approuvant le programme des équipements publics est illégale en l'absence d'accord du conseil général sur les travaux prévus avenue d'Argenteuil, en méconnaissance de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme ; le tribunal a omis de se prononcer sur la branche du moyen tenant à ce que l'accord du conseil général sur le principe des travaux d'extension des trottoirs s'imposait au motif que ces extensions doivent s'intégrer au patrimoine du conseil général ; - le dossier de réalisation comporte des modifications substantielles par rapport au dossier de création, justifiant une nouvelle procédure, en application de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme, dans la mesure où il traduit une augmentation du nombre de logements entre 42 et 47 % et une diminution de près de 40 % de la SHON affectée aux commerces et à l'artisanat, ce qui remet en cause l'un des objectifs de la ZAC tenant au rétablissement de l'équilibre entre habitat et économie, et dans la mesure également où est programmée la disparition du tennis dont la réimplantation était l'un des objectifs du dossier de création ; - l'étude d'impact est insuffisante : . l'augmentation substantielle des logements n'est pas prise en compte par le complément à l'étude d'impact qui sous-évalue l'impact sur les équipements publics ; . l'impact de la ZAC sur le trafic routier a été sous-évalué et repose sur des données erronées et incomplètes en méconnaissance de l'article R. 122-3 II 4° du code de l'environnement ; - le dossier de réalisation n'arrête pas le programme définitif des constructions, notamment pour la SHON activités et commerces dont on ne sait pas si elle fera 5 900 m² ou 10 000 m² ; il ne s'agit pas d'une modification mineure comme l'ont retenu les premiers juges ; le dossier ne permet pas davantage de déterminer l'affectation, la quotité et la localisation du différentiel de 4 100 m² de surfaces commerciales et d'activités ; la SHON logements qui fera entre 63 570 m² et 66 000 m² est également incertaine ; ........................................................................................................ Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Ribeiro-Mengoli, - les conclusions de Mme Lepetit-Collin, rapporteur public, - et les observations orales de Me Ferraci pour les requérants et de MeA..., pour la commune de Bois-Colombes. 1. Considérant que dans le cadre de son projet de renouvellement urbain visant à mettre en valeur le quartier nord de son territoire, le conseil municipal de la commune de Bois-Colombes a approuvé, par délibération du 1er juillet 2008, la création de la zone d'aménagement concerté " Pompidou Le Mignon " (ZAC PLM), la société Bouygues Immobilier ayant été désignée en qualité d'aménageur par délibération du 23 mars 2010 ; que par deux délibérations du 17 mai 2011 le conseil municipal a approuvé, d'une part, le dossier de réalisation de la ZAC PLM et, d'autre part, le programme des équipements publics ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen soulevé devant eux tiré de l'incomplétude du dossier de réalisation en retenant que la " sur-largeur " de trottoir projetée ne constituant pas un équipement public de la ZAC PLM, les dispositions de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme n'avaient pas vocation à s'appliquer ; Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC PLM : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme relatif aux zones d'aménagement concerté, dans sa rédaction postérieure à l'entrée en vigueur du décret n° 2001-261 du 27 mars 2001, dispose : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : / a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; / b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; / c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. / Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. / L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone ". 4. Considérant que la décision par laquelle, sur le fondement de ces dispositions, la personne publique qui a décidé la création d'une zone d'aménagement concerté en approuve le dossier de réalisation, constitue une mesure seulement préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone, notamment l'acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l'intérieur de la zone ; que cette décision n'est donc pas au nombre des actes qui peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, les illégalités qui l'affectent étant seulement susceptibles d'entacher d'irrégularité la procédure d'adoption des décisions qu'elle prépare ; qu'il en résulte que c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté les conclusions présentées par M. et Mme C...à l'encontre de la délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC PLM au motif qu'elles étaient irrecevables ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l'information des conseillers municipaux : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) et que l'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 6. Considérant que les mentions portées au registre des délibérations du conseil municipal font foi jusqu'à preuve du contraire ; que les requérants ont produit devant les premiers juges l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal dans sa séance du 17 mai 2011 qui mentionne que les conseillers municipaux ont été convoqués les 14 avril et 11 mai 2011, soit dans le délai de 5 jours francs prescrit par les dispositions susvisées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que la commune de Bois-Colombes a également produit un certificat émanant de son maire - que la lettre du 9 mai 2011 par laquelle le maire de Bois-Colombes a notamment adressé à un conseiller municipal, en vue de la séance du 17 mai 2011, l'ordre du jour de la séance et les projets de délibération vient corroborer - attestant que la convocation adressée aux conseillers municipaux leur a été remise en mains propres par un agent assermenté, dont le procès-verbal d'assermentation est joint, dans le délai précité, que celle-ci était accompagnée de l'ordre du jour de la séance, et de l'ensemble des projets de délibérations contenant chacune une note explicative et que le programme des équipements publics a été remis à chaque membre du conseil municipal en tant que pièce jointe au projet de délibération portant sur l'approbation du programme des équipements publics de la ZAC PLM ; que la notice explicative jointe au projet de délibération portant sur la réalisation de la ZAC PLM mentionnait par ailleurs que celui-ci était consultable au secrétariat de la direction générale des services ; qu'enfin, les allégations de M. et Mme C...selon lesquelles le compte rendu du conseil municipal, qu'ils n'ont pas produit, ferait apparaître qu'un conseiller municipal s'est plaint de l'insuffisance de l'information des élus en signalant que " les membres du conseil municipal figurant dans la majorité ont un accès sans doute plus ouvert aux choses de la collectivité que ceux de l'opposition ", n'est pas de nature à établir que les conseillers municipaux n'ont pas été mis à même de consulter le dossier de réalisation de la ZAC PLM dans des conditions leur permettant de se prononcer en toute connaissance de cause ; que, par suite, M. et MmeC..., qui n'allèguent, en tout état de cause, à l'appui de leur moyen, d'aucune observation d'un conseiller municipal relative à une absence de convocation effective ou d'information suffisante - excepté l'observation ci-dessus - ni même d'une incidence sur le sens de la délibération adoptée à une très large majorité ou sur le respect d'une garantie, ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues ; En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC PLM : S'agissant du moyen tiré des contradictions affectant la note explicative annexée à la délibération du 17 mai 2011 approuvant le dossier de réalisation de la ZAC PLM au regard du dossier de réalisation et des contradictions internes dudit dossier : 7. Considérant qu'il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au considérant 6 de leur jugement, qui sont suffisamment circonstanciés, d'écarter le moyen déjà soulevé en première instance tiré de ce que la délibération approuvant les équipements publics de la ZAC PLM serait illégale dans la mesure où les conseillers municipaux, lors de l'approbation de la délibération portant sur l'approbation du dossier de réalisation, auraient été destinataires d'informations contradictoires affectant la note explicative annexée à la délibération du 17 mai 2011 approuvant le dossier de réalisation de la ZAC PLM au regard des informations contenues dans ledit dossier soumis à leur approbation, tenant notamment à la mention de la SHON affectée aux activités, que les requérants se bornent à reprendre dans leur requête en appel sans y apporter d'autres précisions ; que, pour les mêmes motifs, ils ne sont pas fondés à soutenir que le programme des équipements publics aurait été adopté au vu d'un dossier de réalisation entaché de contradictions ; S'agissant du moyen tiré de la composition irrégulière du dossier de réalisation en l'absence d'accord du conseil général des Hauts-de-Seine quant aux travaux dont il est le maitre d'ouvrage : 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les travaux d'aménagement de " sur-largeurs " de trottoirs au sein du périmètre de la ZAC PLM, le long de l'avenue d'Argenteuil, route départementale qui longe ledit périmètre sans pour autant y être incluse, sur des parcelles dont il ne ressort pas du dossier et n'est pas même soutenu qu'elles relèveraient du domaine public du département des Hauts-de-Seine, seront réalisés sous la maitrise d'ouvrage de l'aménageur et intégralement financés par lui ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier de réalisation aurait été irrégulièrement composé pour ne pas comporter, comme le requièrent les dispositions susmentionnées au point 3 de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme, l'accord du conseil général des Hauts-de-Seine sur la réalisation desdits travaux ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas même allégué qu'une telle omission aurait été de nature à priver l'autorité délibérante d'une garantie ou à exercer une influence sur le sens de la décision ; S'agissant du moyen tiré de la modification substantielle du dossier de création de la ZAC PLM : 9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme : " La suppression d'une zone d'aménagement concerté est prononcée, sur proposition ou après avis de la personne publique qui pris l'initiative de sa création, par l'autorité compétente, en application de l'article L. 311-1, pour créer la zone. La proposition comprend un rapport de présentation qui expose les motifs de la suppression. / La modification d'une zone d'aménagement concerté est prononcée dans les formes prescrites pour la création de la zone. / La décision qui supprime la zone ou qui modifie son acte de création fait l'objet des mesures de publicité et d'information édictées par l'article R. 311-5. " ; 10. Considérant qu'il ressort du dossier de création de la ZAC PLM que celle-ci poursuit plusieurs objectifs, tenant notamment à la requalification de l'entrée de ville nord de la commune par la constitution d'un front urbain de qualité, le développement des activités économiques en particulier par le renforcement et la requalification de l'avenue d'Argenteuil, le rééquilibrage des logements sociaux concentrés pour l'essentiel au nord de la commune et la diversification et l'augmentation de l'offre de logements nécessaires au maintien voire à l'augmentation de la population communale ; que le dossier de création met aussi en avant la nécessité de diversifier et d'augmenter l'offre en commerces et services de proximité ; que la surface hors oeuvre nette affectée à la ZAC PLM, de 73 000 m2 maximum, n'a pas connu de modification lors de l'approbation du dossier de réalisation ; que, s'agissant des logements, si la surface hors oeuvre nette de 60 000 m2 initialement prévue a été portée à 63 750 m2 dans le dossier de réalisation, portant le nombre de logements à 1 100 au lieu de 775 logements initialement prévus, cette augmentation de 6 % de la surface hors oeuvre nette de la ZAC PLM, à vocation principale d'habitat, dont l'objet, ainsi qu'il a été dit, est d'augmenter et de diversifier l'offre de logements ne peut être regardée comme constituant une modification de l'objet de la ZAC PLM impliquant une modification de son acte de création en application de l'article R. 311-12 susvisé ; que si l'augmentation de la surface hors oeuvre nette consacrée aux logements s'est accompagnée d'une diminution de la surface hors oeuvre nette maximale consacrée aux commerces et activités, laquelle est passée de 10 000 m2 à 5 900 m2, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que celle-ci compromet l'objectif de créer des commerces de proximité et l'objectif d'équilibre entre les commerces et le logement ; qu'enfin, si le projet de réimplantation du tennis affiché dans le dossier de création a été abandonné au profit de la réalisation d'équipements publics dédiés à la petite enfance, cette modification n'entraîne pas la réduction de l'emprise affectée aux équipements publics et n'affecte pas l'objet de la ZAC PLM à vocation principale d'habitat ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme doit être écarté ; S'agissant du moyen tiré de l'insuffisance du complément d'étude d'impact : 11. Considérant que le dossier de création d'une zone d'aménagement concerté doit contenir, aux termes du d) de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date des arrêtés attaqués : " L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. " ; que l'article R. 311-7 du même code dispose : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. (...) Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création (...) " et que l'article R. 122-3 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur dispose : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. II. - L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ; 6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter (...) " ; 12. Considérant, d'une part, que l'étude d'impact complémentaire, basée notamment sur l'étude de programmation des équipements scolaires 2010-2020 à laquelle la commune de Bois-Colombes a fait procéder après l'approbation en 2008 du dossier de création de la ZAC PLM, prévoit les conséquences de l'augmentation du nombre de logements au regard des classes maternelles et élémentaires supplémentaires à créer, évaluées à 6,4 classes ; que si ce chiffre ne diffère pas de celui évalué par l'étude d'impact initiale, il intègre cependant les précisions apportées par l'étude de programmation scolaire susmentionnée et s'explique aussi par le fait que l'augmentation de la part des logements programmés au sein de la ZAC PLM par rapport au projet initial ne provoque en réalité qu'une augmentation de 6% de la surface hors oeuvre nette qui leur est dédiée eu égard à leurs caractéristiques ; qu'ainsi, il n'est pas établi que l'augmentation de la part de logements programmés au sein de la ZAC PLM s'accompagnerait d'une augmentation corrélative des besoins en termes d'équipements scolaires que l'étude d'impact complémentaire, qui a par ailleurs pris en compte l'augmentation de la part de logements en prévoyant la création d'une crèche supplémentaire et de centres de loisirs avec espaces extérieurs pour les enfants et adolescents, n'aurait pas suffisamment pris en compte ; 13. Considérant, d'autre part, que le complément à l'étude d'impact initiale reprend les principaux éléments de la " note d'analyse sur les effets générés par la ZAC PLM sur la circulation et sur les déplacements " réalisée en mars 2011, en prévoyant en particulier la création de voies piétonnes, le réaménagement des voies et du plan global de circulation, la limitation des stationnements de surface au profit de parkings souterrains, ou l'implantation de stationnements vélos ; qu'il fait également état du réaménagement de l'avenue d'Argenteuil et de celui envisagé de l'avenue de l'Agent Sarre et du carrefour des Quatre Routes, ainsi que de l'arrivée du tramway T1 à ce carrefour ; que l'étude d'impact complémentaire, qui reprend la note d'analyse ci-dessus mentionnée, indique que le carrefour devant être réaménagé par le département des Hauts-de-Seine peut absorber le trafic supplémentaire généré par la ZAC PLM, la circonstance qu'elle précise également que cette absorption du trafic dépend du respect de la réglementation de la circulation par le automobilistes n'étant pas de nature à la faire regarder comme ayant insuffisamment étudié les incidences du trafic ; qu'il en est de même de la réserve selon laquelle une étude plus fine ne peut être réalisée en l'absence d'une connaissance plus précise à ce stade sur les dimensions du carrefour ; S'agissant du moyen tiré de l'absence de programme global définitif des constructions au dossier de réalisation : 14. Considérant qu'il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, qui sont suffisamment circonstanciés, d'écarter le moyen déjà soulevé en première instance tiré de la méconnaissance de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme relativement au caractère définitif du projet ; 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bois-Colombes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme C...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas davantage lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de ces derniers le versement à la commune de Bois-Colombes de la somme qu'elle demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bois-Colombes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 N° 14VE03674