CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 20/02/2024, 21BX02117, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-02-20
Numéro : 21BX02117
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Michaël  KAUFFMANN
Commissaire du gouvernement : Mme GAY
Avocat(s) : CABINET LPA-CGR AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Parc éolien Nordex LXVIII a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler l'arrêté du 14 mars 2018 par lequel le préfet de l'Indre lui a refusé l'autorisation unique nécessaire à l'édification et l'exploitation de huit éoliennes et deux postes de livraison sur le territoire des communes de Luçay-le-Libre et de Giroux. Par un jugement n° 1801208 du 25 mars 2021, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 19 mai 2021, la société Parc éolien Nordex LXVIII, représentée par Me Gelas, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1801208, du tribunal administratif de Limoges du 25 mars 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 14 mars 2018 par lequel le préfet de l'Indre lui a refusé l'autorisation unique nécessaire à l'édification et l'exploitation de huit éoliennes et deux postes de livraison sur le territoire des communes de Luçay-le-Libre et de Giroux ; 3°) à titre principal, de lui délivrer l'autorisation sollicitée pour l'édification et l'exploitation de huit éoliennes ou, à défaut, de sept éoliennes, assortie, le cas échéant, de prescriptions particulières ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de l'Indre de lui délivrer l'autorisation sollicitée pour l'édification et l'exploitation de huit éoliennes ou, à défaut, de sept éoliennes, assortie, le cas échéant, de prescriptions particulières, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou, dans le même délai, d'instruire et de se prononcer de nouveau sur sa demande ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - les premiers juges ont insuffisamment répondu au moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté contesté et ont entaché le jugement d'une contradiction de motifs ; - ils ont accueilli la demande de substitution de base légale proposée par le préfet sans vérifier si le motif de fait retenu, à savoir l'effet de saturation visuelle, était avéré et si l'implantation du projet était susceptible de porter atteinte aux intérêts protégés à l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne la légalité de l'arrêté: - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; - le site d'implantation du projet ne présente pas d'intérêt paysager ou patrimonial particulier et présente des caractéristiques favorables à l'éolien ; le seul constat de la présence d'autres parcs éoliens à proximité du projet ne permet pas d'établir l'existence d'un risque de saturation visuelle ; au-delà de l'analyse cartographique, l'analyse concrète de la situation des communes de Luçay-le-Libre, Saint-Pierre-de-Jards et Giroux, en tenant compte de la topographie des lieux, de la disposition des machines, ainsi que des écrans visuels existants ou dont la réalisation est préconisée par l'étude d'impact en tant que mesure de réduction des impacts visuels, démontre l'absence de saturation visuelle depuis ces villages ; la situation de l'espace de respiration visuelle de ces communes n'est pas dégradée par le projet ; les riverains de ces communes sont majoritairement favorables au projet ; les photomontages dont se prévaut le préfet ne permettent pas de tenir pour avérées l'existence ou l'aggravation d'un phénomène de saturation visuelle ; - l'analyse paysagère comparative des deux configurations du projet, à sept ou huit éoliennes, ainsi que les cartes complémentaires d'analyse de l'indice d'occupation de l'horizon du projet sont de nature à établir que la suppression d'une éolienne renforcera l'absence de saturation visuelle ; - la saturation visuelle supposément engendrée par le projet n'est pas de nature à porter atteinte à la salubrité publique au sens et pour l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; en l'absence d'effet de saturation visuelle, le préfet ne pouvait pas davantage fonder sa décision sur la méconnaissance de l'article R. 111-27 du même code. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Michaël Kauffmann, - les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique, - et les observations de Me Boudrot représentant la société Parc éolien Nordex LXVIII. Considérant ce qui suit : 1. La société Parc éolien Nordex LXVIII a sollicité, le 16 décembre 2016, une autorisation unique de construire et d'exploiter un parc éolien constitué de huit éoliennes d'une hauteur de 164,9 mètres en bout de pales et de deux postes de livraison sur le territoire des communes de Luçay-le-Libre et de Giroux. Par un arrêté du 14 mars 2018, le préfet de l'Indre a rejeté sa demande. La société relève appel du jugement du 25 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, il ressort du point 1 du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments de la demande, ont suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de ce que l'arrêté contesté du 14 mars 2018 est insuffisamment motivé. La société Parc éolien Nordex LXVIII n'est donc pas fondée à critiquer, pour ce motif, la régularité du jugement en litige. 3. En deuxième lieu, l'appelante soutient que le jugement attaqué serait entaché d'une contradiction de motifs dès lors qu'il précise, au point 1, que l'arrêté attaqué, en ce qu'il vise notamment les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et en fait application, énonce de façon suffisante les considérations de droit et de fait qui le fondent, tout en indiquant, au point 3, que des nuisances visuelles ne peuvent être regardées comme des atteintes à la salubrité publique au sens de cet article. Toutefois, d'une part, la contradiction de motifs affectant le bien-fondé d'une décision juridictionnelle et non sa régularité, ce moyen ne peut qu'être écarté. D'autre part, en tout état de cause, la contradiction alléguée manque en fait dès lors que le caractère suffisant de la motivation d'une décision ne se confond pas avec le bien-fondé de ses motifs. 4. En dernier lieu, si la société Parc éolien Nordex LXVIII soutient que le tribunal a accueilli la demande de substitution de base légale proposée par le préfet sans analyser si le motif de fait retenu, à savoir l'effet de saturation visuelle, était avéré et si l'implantation du projet était susceptible de porter atteinte à l'un des intérêts protégés à l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme précisément identifié, ce moyen manque en fait, les premiers juges s'étant livrés à une telle analyse au point 8 du jugement. Sur la légalité de l'arrêté: 5. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société Parc éolien Nordex LXVIII, l'arrêté de refus d'autorisation en litige comporte les considérations de fait et de droit sur lesquelles il se fonde et identifie précisément et de manière détaillée les inconvénients du projet au regard des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, en ce qu'il crée une situation de saturation visuelle. Il indique également que cette situation de saturation visuelle engendrée par le projet est de nature à porter atteinte à la salubrité publique, selon les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Si la société soutient qu'un tel effet de saturation ne saurait s'analyser comme portant atteinte à la sécurité ou à la salubrité publique au sens de ces dernières dispositions, cet argument est inopérant, le caractère suffisant de la motivation d'une décision ne se confondant pas avec le bien-fondé de ses motifs. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté contesté doit être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I.-L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles (...) L. 511-1 du code de l'environnement (...) ". Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...), les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. (...) ". 7. La circonstance que les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement incluent la protection des paysages ne fait pas obstacle à ce que l'impact visuel d'un projet, en particulier le phénomène de saturation visuelle qu'il est susceptible de produire, puisse être pris en compte pour apprécier ses inconvénients pour la commodité du voisinage au sens de cet article. Il appartient au juge de plein contentieux, pour apprécier les inconvénients pour la commodité du voisinage liés à l'effet de saturation visuelle causé par un projet de parc éolien, de tenir compte, lorsqu'une telle argumentation est soulevée devant lui, de l'effet d'encerclement résultant du projet en évaluant, au regard de l'ensemble des parcs installés ou autorisés et de la configuration particulière des lieux, notamment en termes de reliefs et d'écrans visuels, l'incidence du projet sur les angles d'occupation et de respiration, ce dernier s'entendant du plus grand angle continu sans éolienne depuis les points de vue pertinents. 8. Pour refuser l'autorisation unique d'exploiter sollicitée par la société Parc éolien Nordex LXVIII, le préfet s'est fondé sur le motif tiré de ce que, compte tenu de la localisation et de l'ampleur du projet, ce dernier aggrave l'effet de saturation visuelle perçu par les habitants des communes de Luçay-le-Libre, Giroux et Saint-Pierre-de-Jards, portant notamment atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. 9. Il résulte de l'instruction, notamment de l'étude d'impact et de son volet paysager, que le site d'implantation du projet de parc éolien de Luçay-le-Libre et Giroux se situe à l'articulation de deux régions naturelles, la Champagne berrichonne et les Gâtines Berrichonnes, sur un plateau semi-ouvert, caractérisé par de vastes étendues de terres labourables bornées par des horizons boisés. Ce projet, implanté dans une zone favorable au développement de l'éolien, déterminée par le schéma régional éolien de la région Centre, se trouve dans un environnement déjà fortement marqué par la présence, dans un rayon de 20 kilomètres autour de la zone d'implantation du projet, de 30 parcs éoliens en exploitation, accordés ou en cours d'instruction et ayant fait l'objet d'un avis de l'autorité environnementale, représentant 160 éoliennes. L'étude d'impact indique que les enjeux du projet vis-à-vis de l'éolien sont de mettre en cohérence le paysage éolien en réalisant un trait d'union entre les différents secteurs éoliens et d'éviter la saturation visuelle du paysage et les effets d'encerclement, notamment depuis les zones d'habitation. 10. Des études scientifiques ont permis de mettre au point une méthodologie, reprise par les services de l'Etat depuis plusieurs années, ainsi que par les cabinets d'études dont celui ayant établi l'étude d'impact concernant le projet en litige, qui bien que ne résultant d'aucun texte règlementaire, permet de définir et de quantifier la saturation visuelle du point de vue de l'habitant et d'une personne de passage à partir de l'analyse de trois indices d'alerte : l'indice d'occupation de l'horizon, l'indice de densité des horizons occupés et l'indice d'espace de respiration (ou angle de respiration) auxquels doit s'ajouter une appréciation affinée au cas par cas de la topographie des lieux. L'étude paysagère du projet contesté expose, en se fondant sur ces études, que la saturation visuelle est avérée quand les seuils d'alerte pour au moins deux de ces indices sont approchés ou dépassés. 11. En l'espèce, il résulte de l'analyse du volet paysager de l'étude d'impact que les communes de Luçay-le-Libre, Saint-Pierre-de-Jards et Giroux, qui se trouvent à une distance comprise entre 1,7 km et 2,2 km du projet, présentent un espace de respiration qui, eu égard à la présence de plusieurs parcs éoliens réalisés, autorisés ou en cours d'instruction dans un rayon de 10 km autour de ces communes, dépasse fortement le seuil d'alerte préconisé, qui est de moins de 160° d'horizon sans éoliennes, de l'ordre de 93° pour la première, 54° pour la deuxième et 75° pour la troisième. Le projet litigieux, s'il n'a pas pour effet de modifier le plus grand espace de respiration pour les habitants de ces communes, a en revanche pour effet d'augmenter significativement l'indice d'occupation de l'horizon, faisant dépasser le seuil d'alerte de 120° pour les communes de Luçay-le-Libre et Giroux, dont l'indice passe respectivement de 115° à 143° et de 117° à 148°, et aggravant la situation de la commune de Saint-Pierre-de-Jards, dont l'indice d'occupation, qui dépassait déjà le seuil d'alerte, passe de 158° à 192°. L'étude d'impact indique que, dans un rayon de 5 km autour du projet, les impacts du projet sur le paysage quotidien des riverains sont forts, la forte densité d'éoliennes alentours se cumulant à la forte prégnance du parc, la présence des boisements et des habitations donnant un rapport d'échelle qui joue en défaveur du projet. 12. Il résulte de l'étude paysagère qui, malgré cette situation particulière, ne présente pas de photomontages à 360° mais, au mieux, à 180°, que, s'agissant de la commune de Luçay-le-Libre, ainsi que l'illustrent les photomontages n° 3, n° 4 et n° 28, le projet se trouve dans l'axe de la sortie du village et émerge nettement et de manière prégnante au-dessus de la ligne de crête et des habitations alors qu'à l'entrée du village, le parc est nettement visible et altère une situation d'ores et déjà fortement impactée par la présence de deux autres parcs implantés à une distance de moins de 5 km. A cet égard, l'étude d'impact identifie le village de Luçay-le-Libre comme étant le plus impacté, la commune étant de taille modeste et les espaces à l'écart des effets du parc étant rares. En ce qui concerne la commune de Giroux et les hameaux qui lui sont rattachés, dont l'accès est situé dans l'axe du projet, il résulte des photomontages n° 9 et n° 33 que le parc se perçoit dans le prolongement de trois parcs existants, engendrant une augmentation significative du nombre de machines, dont la perception s'étend sur l'ensemble du champ visuel de l'observateur. Il résulte, en outre, du photomontage n° 10 que cinq éoliennes du parc émergent nettement au-dessus des boisements situés à proximité de la commune, introduisant un effet de rupture d'échelle fort et engendrant un effet de masse en raison de leur superposition aux éoliennes existantes. S'agissant de la commune de Saint-Pierre-de-Jards, il résulte du photomontage n° 21, pris à partir d'une route d'accès au village, que le parc se superpose, à l'est, sur presque toute la longueur de la silhouette bâtie et voit sa perception se cumuler, à l'ouest de l'axe, avec d'autres parcs existants. Aucun des documents produits par la société Parc éolien Nordex LXVIII ne permet d'estimer que la topographie des lieux ou les écrans végétaux, présents autour de ces communes ou dont l'implantation et le renforcement sont envisagés en vue d'atténuer les effets cumulés des parcs, permettraient de réduire de façon significative, notamment en hiver, l'effet de saturation visuelle pour les riverains. Contrairement à ce que soutient l'appelante, la circonstance que les éoliennes ne seraient pas toutes simultanément visibles depuis un même point, à partir desquels les photomontages de l'étude paysagère ont notamment été réalisés, n'est pas, par elle-même, de nature à permettre d'écarter l'existence d'un effet de saturation, de nature à compromettre les conditions et le cadre de vie des riverains. 13. Par conséquent, quand bien même le site d'implantation du projet ne présente pas d'intérêt paysager ou patrimonial particulier et alors même qu'il n'existerait pas d'opposition locale forte au projet, le préfet a pu estimer, sans entacher sa décision d'erreur d'appréciation, que l'implantation du parc éolien de Luçay-le-Libre et Giroux, cumulée avec les autres parcs, présenterait des inconvénients excessifs pour la protection de la commodité du voisinage, visée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, sans que des prescriptions complémentaires, notamment la suppression de l'éolienne E8 suggérée par le pétitionnaire, qui, au demeurant, ne conduit au passage d'aucune des trois communes concernées sous le seuil d'alerte de l'indice d'occupation de l'horizon, permettent d'éviter singulièrement de telles atteintes. 14. En dernier lieu et d'une part, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement : " L'autorisation unique ne peut être accordée que si les mesures que spécifie l'arrêté préfectoral permettent de prévenir les dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement (...) ". Aux termes de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale : " (...) / 1° Les autorisations délivrées au titre (...) de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 (...), avant le 1er mars 2017, sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l'article L. 181-2 du même code que les projets ainsi autorisés ont le cas échéant nécessités ; les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état ; / 2° Les demandes d'autorisation au titre (...) de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 (...) régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance ; après leur délivrance, le régime prévu par le 1° leur est applicable ; (...) ". 15. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Aux termes de l'article R. 111-27 du même code : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". 16. Il résulte des dispositions précitées de l'article 3 de l'ordonnance du 20 mars 2014 que le préfet pouvait refuser l'autorisation unique sollicitée par la société Parc éolien Nordex LXVIII, qui, en application des dispositions précitées du 2° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017, est désormais considérée comme une autorisation environnementale, au seul motif que le projet présente des inconvénients excessifs pour la protection de la commodité du voisinage, visée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, qui, ainsi qu'il a été exposé aux points 6 à 13, a valablement été retenu. Si le préfet a, en outre, fondé sa décision de rejet sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, au motif que la situation de saturation visuelle engendrée par le projet est de nature à porter atteinte à la salubrité publique, il résulte de l'instruction qu'il aurait pris la même décision s'il n'avait pas retenu ce motif. Par suite, sans qu'il soit nécessaire d'examiner le bien-fondé de la substitution opérée par le tribunal des dispositions de l'article R. 111-27 du même code à celles de l'article R. 111-2, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, à le supposer fondé, n'est pas de nature à entrainer l'annulation de l'arrêté contesté et doit être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Parc éolien Nordex LXVIII n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande. Les conclusions aux fins de délivrance de l'autorisation sollicitée ou d'injonction ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Parc éolien Nordex LXVIII est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien Nordex LXVIII, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la ministre de la transition énergétique. Copie pour information en sera adressée au préfet de l'Indre. Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2024. Le rapporteur, Michaël Kauffmann La présidente, Evelyne BalzamoLe greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la ministre de la transition énergétique, chacun en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX02117 2