COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 04/01/2012, 11LY00679, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-01-04
Numéro : 11LY00679
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : BRUNO CHATON

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 14 mars 2011 sous le n° 11LY00679, présentée pour la COMMUNE DE SAINT-ELOI, représentée par son maire, par Me Chaton ; La COMMUNE DE SAINT-ELOI demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Dijon n° 090116 - 0901716 du 23 décembre 2010 qui a annulé, à la demande de la commune de Nevers, les délibérations de son conseil municipal, en date des 23 février et 27 mai 2009, portant approbation de la révision simplifiée du plan local d'urbanisme ; 2°) de rejeter la demande présentée au Tribunal administratif de Dijon par la commune de Nevers ; 3°) de condamner la commune de Nevers à lui verser la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le Tribunal a jugé à tort que les changements apportés au plan local d'urbanisme n'avaient pas pour objet la réalisation d'une construction ou d'une opération présentant un intérêt général et ne permettaient pas dès lors de recourir à la procédure de révision simplifiée ; qu'en réalité, la remise en cause de l'inconstructibilité dans la bande de recul prévue par l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme, finalité de cette procédure, était clairement rapportée à la création d'un ensemble commercial dans le secteur considéré ; que ce projet est constamment rappelé dans la notice de présentation ; que l'allègement de la contrainte résultant de l'article L. 111-1-4 ne constitue pas, en soi, l'objet de cette procédure, mais le moyen de réaliser le projet ; que le second motif d'annulation retenu, tiré de ce que l'étude relative à cette dérogation à la marge de recul se borne à évaluer l'impact de cette mesure sans se prononcer sur sa justification, est tout aussi infondé ; qu'en effet, les raisons du choix ainsi opéré sont exposées en détail dans la notice de présentation ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 27 juin 2011, présenté pour la commune de Nevers, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNE DE SAINT-ELOI à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la requête de la COMMUNE DE SAINT-ELOI, présentée comme requête sommaire et à laquelle n'a fait pourtant suite aucun mémoire ampliatif, est dépourvue de tout élément permettant d'apprécier les erreurs imputées aux premiers juges ; qu'elle est ainsi irrecevable en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; que le Tribunal a relevé à bon droit que la révision envisagée avait seulement pour objet de remettre en cause la règle d'inconstructibilité de l'article L. 111-4-1 du code de l'urbanisme, et n'entrait donc pas dans les prévisions de l'article L. 123-13 autorisant le recours à la procédure de révision simplifiée ; que si elle affirme désormais que cette procédure visait à la réalisation d'un centre commercial, la commune n'établit pas l'intérêt général attaché à une telle opération ; que le second motif d'annulation retenu par le Tribunal est tout aussi fondé, et ne suscite d'ailleurs de la part de l'appelante qu'une critique inconsistante ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 décembre 2011 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les observations de Me Chaton, avocat de la COMMUNE DE SAINT ELOI et de Me Jacques, représentant la Selarl Racine, avocat de la commune de Nevers ; - et les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; La parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ; Considérant que la COMMUNE DE SAINT-ELOI relève appel du jugement, en date du 23 décembre 2010, par lequel le Tribunal administratif de Dijon a annulé, à la demande de la commune de Nevers, les délibérations de son conseil municipal des 23 février et 27 mai 2009 portant approbation de la révision simplifiée du plan local d'urbanisme ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des délibérations contestées : Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance (...). / Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12. / Lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, elle peut, à l'initiative du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée (...). Le dossier de l'enquête publique est complété par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général. Les dispositions du présent alinéa sont également applicables à un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance ; Considérant que la notice de présentation de la révision simplifiée du plan local d'urbanisme de Saint-Eloi mentionne que cette révision a pour objet de permettre la construction, au lieu-dit Bouchot , dans un secteur déjà classé en zone à urbaniser, d'un ensemble commercial composé d'un hypermarché et d'une galerie marchande ; que, dès lors, si la principale modification apportée à cet effet au document d'urbanisme consiste à déroger partiellement, dans le secteur considéré, à la règle fixée par l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme interdisant les constructions dans une bande de 75 mètres de part et d'autre de l'axe des routes classées à grande circulation, cette modification ne constitue pas par elle-même l'objet de la procédure engagée, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué ; qu'eu égard, par ailleurs, à son incidence sur l'emploi, le tissu économique local et l'offre de concurrence, le projet de construction doit être regardé comme présentant un intérêt général au sens des dispositions précitées ; qu'ainsi, le premier motif d'annulation retenu par le jugement attaqué, tiré de ce que le projet poursuivi par la commune ne figurait pas au nombre de ceux qui peuvent légalement justifier le recours à la procédure de révision simplifiée ne saurait être maintenu ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme : En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. / (...) Le plan local d'urbanisme, ou un document d'urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par le présent article lorsqu'il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages ; que la notice de présentation comporte en annexe une étude d'entrée de ville dressant le contexte physique, urbain et socio-économique du site du Bouchot, et exposant ensuite l'impact, en termes de sécurité routière, de nuisances environnementales, de nuisances acoustiques et de qualité architecturale ou paysagère, de la règle dérogatoire retenue, consistant à limiter à 35 mètres la marge de recul des constructions par rapport à l'axe des routes départementales 978 et 981 ; que cette étude contient de multiples préconisations reprises dans la fiche d'orientation ajoutée au plan local d'urbanisme et qui permettent de justifier, eu égard à la nature du projet de construction envisagé, de la compatibilité de cette règle d'implantation avec la prise en compte des effets potentiellement dommageables d'une telle dérogation ; qu'ainsi, les premiers juges ont retenu à tort la méconnaissance de l'article L. 111-1-4 précité du code de l'urbanisme ; Considérant qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les autres moyens d'annulation soulevés par la commune de Nevers ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-21-1 du code de l'urbanisme : Lorsqu'il décide d'engager une procédure de révision simplifiée (...), le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent saisit le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public qui délibère sur les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation conformément à l'article L. 300-2 (...). / L'examen conjoint des personnes publiques associées a lieu, à l'initiative du maire ou du président de l'établissement public, avant l'ouverture de l'enquête publique (...). / Le projet de révision simplifiée, accompagné du procès-verbal de la réunion d'examen conjoint, est soumis à l'enquête publique par le maire ou par le président de l'établissement public dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...). / La délibération qui approuve la révision du plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation organisée en application du sixième alinéa de l'article L. 300-2 ; que l'article L. 300-2 du même code, auquel il est ainsi renvoyé, dispose : I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...). / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ; Considérant, d'une part, que le conseil municipal de Saint-Eloi a prescrit la procédure de révision simplifiée du plan local d'urbanisme par délibération du 29 avril 2008, et fixé à cette occasion les modalités de la concertation, comportant la publication d'un avis dans le Journal du Centre , la parution d'une information dans le prochain bulletin municipal et la mise à disposition du public, en mairie, d'un dossier de consultation accompagné d'un registre destiné à recueillir les observations du public ; que cette délibération, toutefois, dépourvue de toute motivation quant aux objectifs de la révision envisagée, se borne à faire état d'un projet d'aménagement d'entrée de ville , sans préciser son objet, consistant en la réalisation d'une zone commerciale, ni même sa localisation dans le secteur dit Bouchot ; que l'avis de concertation publié dans le Journal du Centre ne contient pas davantage d'informations quant à l'objet de la procédure engagée ; que la délibération du conseil municipal de Saint-Eloi du 1er décembre 2008, censée dresser un premier bilan de la concertation , rappelle diverses réunions ou échanges avec des organismes public et mentionne l'ouverture d'un registre, mais ne fait pas état de la présentation au public, par quelque procédé que ce soit, de documents préparatoires exposant l'objet et les enjeux de la révision simplifiée du plan local d'urbanisme ; que la délibération contestée du 23 février 2009 indique elle-même que le projet a été dévoilé au public le 8 décembre 2008, date correspondant à l'ouverture de l'enquête publique et à laquelle, en conséquence, la phase de concertation avait nécessairement pris fin ; qu'ainsi, la procédure suivie, dépourvue de réelle concertation avec les habitants de la commune, a méconnu les dispositions précitées du code de l'urbanisme ; Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que la notice de présentation du projet de révision simplifiée, telle qu'elle a été soumise à l'enquête publique, indiquait que l'objectif de cette révision était d'intégrer les préconisations établies par l'étude d'entrée de ville et de les traduire réglementairement afin de garantir une urbanisation de qualité , mais ne faisait pas apparaître le projet de construction d'un centre commercial comprenant un hypermarché de 4 500 m², une galerie marchande et un magasin d'électroménager, décrit seulement dans la version finale de ce document alors qu'il constituait l'objet même, ainsi qu'il a été dit, de la procédure ainsi engagée ; qu'en établissant le dossier d'enquête publique sans y faire figurer cette information essentielle à la compréhension, par le public, des enjeux de la révision simplifiée sur laquelle il était invité à se prononcer, l'autorité communale a méconnu les dispositions précitées de l'article R. 123-21-1 du code de l'urbanisme ; Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par la commune de Nevers n'est susceptible d'entraîner l'annulation des délibérations contestées ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE SAINT-ELOI n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a annulé lesdites délibérations ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Nevers, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à payer à la COMMUNE DE SAINT-ELOI la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Nevers ; DECIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE SAINT-ELOI est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Nevers tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE SAINT-ELOI et à la commune de Nevers. Délibéré après l'audience du 6 décembre 2011, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Zupan, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique le 4 janvier 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY00679 vv