CAA de NANTES, 3ème chambre, 21/04/2016, 15NT02047, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-04-21
Numéro : 15NT02047
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Isabelle  PERROT
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : ATLANTIC JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le Gaec Merlet Drouin a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Vendée a rejeté sa demande, datée du 1er juillet 2013 et envoyée le 4 octobre 2013, tendant à obtenir le paiement de la mesure de soutien spécifique à l'engraissement de jeunes bovins et de condamner l'État à lui verser la somme de 4 320 euros. Par un jugement n° 1400878 du 11 mai 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 8 juillet et 2 octobre 2015 et le 29 janvier 2016, le Gaec Merlet Drouin, représenté par Me Tertrais, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 11 mai 2015 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) à titre principal, d'annuler la décision du préfet de la Vendée rejetant sa demande tendant à obtenir le paiement de la mesure de soutien spécifique à l'engraissement de jeunes bovins pour un montant de 4 320 euros et de lui enjoindre de mandater le paiement de cette somme dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de procéder à une nouvelle instruction de sa demande de paiement au regard du nombre de jeunes bovins éligibles pour la campagne de 2012 ; 3°) à titre subsidiaire, de condamner l'État à lui verser la somme de 4 320 euros en réparation du préjudice résultant de l'illégalité de la décision de refus d'octroi de l'aide en litige, ou, à titre très subsidiaire, la somme de 2 500 euros ; 4°) d'assortir les sommes accordées des intérêts au taux légal à compter de sa demande de paiement, les intérêts étant eux mêmes capitalisés ; 5°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la circulaire DGPAAT/SDEA/C2012-3033 du 12 avril 2012 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a mis en place de manière effective une aide à l'engraissement des jeunes bovins pour la campagne 2012 ; l'absence de suites données à sa demande déposée le 10 mai 2012 et de réponse à sa demande envoyée le 4 octobre 2013 constitue un refus implicite de lui octroyer cette aide de 60 euros par tête ; sur la base de cette seule circulaire, le principe d'aide à l'engraissement de jeunes bovins au titre de la campagne 2012 était définitivement acté au bénéfice des exploitants concernés ; la circulaire a créé en faveur de ces derniers un droit au versement de l'aide dès lors qu'ils avaient déposé un dossier répondant aux conditions d'octroi ; - le refus de lui verser cette aide méconnaît le principe de sécurité juridique et le principe de confiance légitime ; en effet, il ne lui appartenait pas de vérifier la légalité de la circulaire en cause émanant du ministre compétent et il pouvait légitimement espérer le versement de cette aide à la suite du dépôt par lui du formulaire Cerfa prévu à cet effet ; le ministre était une source autorisée et fiable laissant supposer que l'octroi de l'aide à l'engraissement était dû ; - au moment où le gaec a présenté sa demande de paiement, il remplissait l'ensemble des conditions fixées pour l'octroi de l'aide, de sorte que cette demande est à l'origine pour lui d'une décision créatrice de droit ; le refus implicite de versement doit s'analyser comme un retrait d'une décision créatrice de droit, qui ne pouvait intervenir qu'à l'issue d'une procédure contradictoire ; en l'absence d'une telle procédure préalable à la décision litigieuse, celle-ci a été prise en méconnaissance du principe du conradictoire et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - l'État a également méconnu le principe d'espérance légitime d'obtenir le paiement de l'aide qui constitue un bien au sens des dispositions de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - l'administration ne démontre pas que le montant de 60 euros par tête annoncé ne pouvait être versé ; il conviendra au besoin de faire une mesure d'instruction pour déterminer si ce montant doit être minoré ou majoré en fonction du nombre de jeunes bovins pour lesquels des demandes ont été déposées ; - le Gaec Merlet Drouin a justifié de la conformité de 72 jeunes bovins éligibles lui ouvrant droit au paiement de la somme de 4 320 euros ; - subsidiairement, l'illégalité fautive du refus de versement de l'aide malgré les engagements de l'Etat est de nature à engager la responsabilité de ce dernier et lui ouvre droit à être indemnisé d'un préjudice équivalent à celui de l'aide espérée ; par ailleurs, la prise en compte de cette aide est à l'origine d'une baisse du prix de vente des bovins en 2013 qui constitue un préjudice pour le Gaec Merlet Drouin ; enfin, le dépôt de la demande d'aide lui a causé un travail supplémentaire ; le préjudice propre qu'il a subi ne saurait être inférieur à 2 500 euros ; - si le ministre n'a pas instruit les demandes d'aide, ainsi qu'il ressort de la demande de communication des éléments collectés par le ministère, la somme due par tête ne saurait être inférieure à 60 euros. Par ordonnance du 1er décembre 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 15 janvier 2016. Par un mémoire en défense enregistré le 15 janvier 2016, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par le Gaec Merlet Drouin ne sont pas fondés. Par ordonnance du 15 janvier 2016, la clôture d'instruction a été reportée au 29 janvier 2016 à 12 heures. Vu la décision du 15 mars 2016 du président de la cour désignant M. B...Lemoine en qualité de rapporteur public pour l'audience du 31 mars 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Lemoine, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Tertrais, avocat du Gaec Merlet Drouin. 1. Considérant que, par une circulaire DGPAAT/SDEA/C2012-3033 du 12 avril 2012, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire a exposé les conditions d'octroi d'une mesure de soutien spécifique à l'engraissement de jeunes bovins au titre de la campagne 2012, prise en application de l'article 68 du règlement (CE) n° 73/2009 du 19 janvier 2009 du Conseil de l'Union européenne, lequel prévoit que les États membres peuvent accorder un soutien spécifique à certains agriculteurs dans le secteur de la viande bovine sous la forme d'un paiement par tête ; que le Gaec Merlet Drouin a déposé le 10 mai 2012 auprès du préfet de la Vendée la demande prévue par cette circulaire ; que, toutefois, la circulaire précitée du 12 avril 2012 a été retirée par une circulaire DGPAAT/SDEA/C2013-3012 du même ministre datée du 29 janvier 2013 ; que le Gaec Merlet-Drouin, estimant avoir rempli les conditions pour bénéficier d'une prime à l'engraissement de 72 jeunes bovins au titre de la campagne 2012, a sollicité, par un courrier du daté du 1er juillet 2013 mais envoyé le 4 octobre 2013, le versement à ce titre d'une somme de 4 320 euros ; qu'il a saisi le tribunal administratif de Nantes d'un recours, enregistré le 3 février 2014, tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision implicite née du silence gardé par le préfet de la Vendée sur sa demande de paiement et, à titre subsidiaire, à la condamnation de l'État à réparer le préjudice subi par lui évalué à 4 320 euros ou, à tout le moins, à 2 500 euros ; que, par un jugement du 11 mai 2015, dont le Gaec Merlet Drouin relève appel, le tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande ; Sur la légalité de la décision de refus implicite du préfet de la Vendée : 2. Considérant que, par la circulaire du 12 avril 2012 citée au point 1, le ministre chargé de l'agriculture a défini les conditions d'octroi d'une mesure de soutien spécifique de prime à l'engraissement de jeunes bovins, donnant aux préfets des instructions concrètes pour l'instruction des demandes, et fixant de manière détaillée la liste des pièces devant constituer le dossier de demande de cette mesure d'aide et le calendrier de sa mise en oeuvre ainsi que ses modalités de calcul ; que ces instructions présentaient un caractère impératif ; qu'en définissant ainsi un régime spécifique de soutien et en fixant les règles d'attribution de cette prime, le ministre chargé de l'agriculture a conféré à cette circulaire une valeur réglementaire, alors qu'il ne tenait d'aucun texte le pouvoir d'instituer un tel régime de soutien ; que cette circulaire, ainsi entachée d'incompétence, a été retirée par la circulaire également précitée du 29 janvier 2013, prise par la même autorité et devenue définitive ; que, par voie de conséquence, la circulaire litigieuse du 12 avril 2012 avait, à la date à laquelle est intervenue la décision implicite de rejet du préfet de la Vendée contestée, disparu de l'ordonnancement juridique ; que, par ailleurs, le dépôt du formulaire de demande d'aide par l'exploitant agricole avant le 15 mai 2012 ne pouvait, en tout état de cause, constituer par lui même une décision d'octroi créatrice de droits, dès lors que le bénéfice de l'aide était subordonné à une instruction des demandes par l'administration à laquelle il n'a jamais été procédé et, au surplus, que le montant de l'aide était conditionné par le nombre total de bovins concernés ; qu'il suit de là que le préfet, saisi d'une demande de versement d'une mesure de soutien communautaire dont le bénéfice n'avait été reconnu à aucun des pétitionnaires et qui n'avait plus aucun fondement légal, était tenu de la rejeter ; que, la décision contestée de refus de versement de l'aide litigieuse ayant été prise par une autorité se trouvant en situation de compétence liée, les moyens invoqués à son encontre par le Gaec Merlet Drouin et tirés tant de la violation de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 que de la méconnaissance des principes de confiance légitime et de sécurité juridique ainsi que de la violation de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui ne sont pas opérants, ne peuvent qu'être écartés ; 3. Considérant que si le Gaec Merlet Drouin doit, cependant, être regardé comme ayant entendu exciper, par la voie de l'exception et par les moyens énoncés au point 2, de l'illégalité de la circulaire du 12 avril 2012, une telle exception d'illégalité n'est pas recevable à l'encontre d'une disposition règlementaire qui a disparu de l'ordonnancement juridique à raison précisément de son illégalité avérée ; que, par ailleurs, il est constant que le Gaec requérant n'a pas invoqué l'illégalité de la seconde circulaire intervenue le 29 janvier 2013 ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le Gaec Merlet Drouin n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite née du silence gardé par le préfet de la Vendée sur sa demande de paiement formulée le 4 octobre 2013 ; qu'il suit de là que les conclusions du Gaec Merlet Drouin tendant au versement par l'Etat de la somme de 4 320 euros correspondant à la prime envisagée pour la campagne 2012 ne peuvent, par voie de conséquence, qu'être rejetées ; Sur les conclusions indemnitaires présentées à titre subsidiaire : 5. Considérant que la circulaire du 12 avril 2012 a indiqué que : " la France a décidé de mettre en oeuvre une aide à l'engraissement de jeunes bovins en France métropolitaine à partir de la campagne 2012, afin d'apporter un soutien à un secteur de production économiquement fragile, de favoriser l'organisation et la professionnalisation de la filière au travers de la démarche obligatoire de contractualisation entre les producteurs engraisseurs et les abatteurs " ; que cette circulaire, qui comportait en annexe le formulaire Cerfa de demande d'aide communautaire, mentionnait de manière précise et détaillée les conditions d'éligibilité à l'aide à l'engraissement de jeunes bovins pour la campagne 2012, les modalités et le délai de présentation des demandes et les engagements à prendre par le demandeur, ainsi que les mesures de contrôle du respect de la conditionnalité de l'aide ; que, si elle ne prévoyait pas de montant unitaire précis, elle indiquait le montant de l'enveloppe globale destinée à financer l'aide pour la campagne 2012, le montant unitaire devant être défini ultérieurement en fonction du nombre d'animaux éligibles à l'aide ; qu'alors même que le décret devant lui servir de fondement légal n'a jamais été publié et que le ministre n'était pas compétent pour décider de l'instauration de l'aide à l'engraissement de jeunes bovins et des conditions mises à son attribution, cette circulaire a été maintenue durant toute la campagne agricole 2012 pour n'être retirée que le 29 janvier 2013 ; qu'en prenant ainsi des engagements qui ne pouvaient être légalement tenus, le ministre chargé de l'agriculture qui, contrairement à ce qu'il soutient en défense, ne s'est pas borné à préparer la mise en place d'une aide à l'engraissement de jeunes bovins, mais a de manière claire et durable laissé supposer aux producteurs concernés qu'ils pourraient bénéficier d'une telle aide en soutien financier de leur activité, a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; que s'il invoque l'imprudence des agriculteurs, opérateurs économiques avisés qui ne pouvaient ignorer que l'aide escomptée reposait sur un fondement illégal, une telle imprudence, de nature à exonérer partiellement l'Etat de sa responsabilité, ne peut être regardée comme établie en l'espèce dès lors que l'aide en litige, officiellement fondée sur l'application de l'article 68 du règlement (CE) n° 73/2009 du 19 janvier 2009 du Conseil de l'Union européenne, devait de manière tout aussi officielle, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, être adossée à un décret pris par une autorité compétence nationale au cours de l'année 2012, qui n'est jamais intervenu ; 6. Considérant, cependant, qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est pas sérieusement contesté que le montant par tête de l'aide escomptée, qui devait être financée par une enveloppe globale de 8 millions d'euros, ne pouvait être connu avant analyse et prise en compte de la totalité des demandes respectant les conditions posées par la circulaire du 12 avril 2012 ; qu'ainsi, faute de certitude quant au montant de l'aide escomptée par lui, le Gaec Merlet Drouin n'est pas fondé à évaluer le préjudice dont il demande réparation au montant de 4 320 euros auquel il estimait l'aide pour son exploitation sur la base d'un montant par tête de bétail resté hypothétique ; que si le Gaec requérant invoque le préjudice financier qui résulterait du manque à gagner engendré pour son exploitation par la baisse du prix du jeune bovin au cours de la période concernée, il n'établit pas que cette baisse aurait pour origine directe, certaine et exclusive des variations de prix qui auraient été causées par la perspective de l'aide communautaire escomptée ; qu'enfin, s'il fait valoir que la faute de l'Etat a pour le moins généré pour l'exploitant des troubles résultant des contraintes supplémentaires liées à la constitution du dossier d'aide et à la mise en place des conditions favorables à son octroi, il n'établit pas que ces contraintes auraient excédé les tâches habituelles de gestion d'une exploitation agricole et seraient constitutives d'un préjudice spécifique ; qu'il suit de là que le Gaec Merlet Drouin ne justifie d'aucun préjudice indemnisable ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le Gaec Merlet Drouin n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par le Gaec Merlet Drouin, au titre des frais exposés par et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du Gaec Merlet Drouin est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au Gaec Merlet Drouin et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. Délibéré après l'audience du 31 mars 2016 à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique le 21 avril 2016. Le président-rapporteur I. Perrot Le président-assesseur O. Coiffet Le greffier M. A... La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT02047