CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 15/10/2024, 23MA01173, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-10-15
Numéro : 23MA01173
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : GRANGE MARTIN RAMDENIE AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par deux requêtes, enregistrées au greffe du tribunal administratif de Bastia sous les n°s 2101061 et 2101154, Mme D... J..., Mme G... I..., Mme B... A..., Mme H... C..., M. E... K... et Mme F... K..., ont demandé à ce tribunal d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, la délibération du 13 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Viggianello a approuvé la révision de la carte communale et, d'autre part, l'arrêté du 3 septembre 2021 par lequel le préfet de la Corse-du-Sud a approuvé la révision de cette carte communale. Par un jugement n°s 2101061, 2101154 du 14 mars 2023, le tribunal administratif de Bastia a annulé cette délibération et cet arrêté, a mis à la charge de la commune de Viggianello et de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de Mme J... et autres. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 mai 2023 et le 28 avril 2024, la commune de Viggianello, représentée par Me Blondio-Mondolini, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 14 mars 2023 ; 2°) de rejeter la demande de première instance ; 3°) de mettre à la charge de Mme J..., Mme I..., Mme A..., Mme C..., M. K... et Mme F... K... les entiers dépens et la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune soutient que : - le motif d'annulation tiré de l'absence de nouvelle enquête publique rendue obligatoire par les modifications apportées au projet après l'enquête initiale n'est pas fondé, dès lors que le public concerné, qui a été parfaitement informé, a pu présenter des observations, que ces modifications devaient être apportées à la suite de l'avis défavorable du préfet, qu'aucune des personnes concernées par ces modifications ne les a contestées et que la parcelle cadastrée 705 n'a pas été classée en zone constructible, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; - les membres du conseil municipal ont été dûment convoqués huit jours avant la séance, par courrier simple et courriel, de sorte que le motif tiré de l'information insuffisante des élus en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'est pas davantage fondé ; - dans le secteur de Viggianello/Vetaro, pouvaient été ouvertes à la construction, sans erreur manifeste d'appréciation ni rupture d'égalité la parcelle A 915, entièrement constructible sous la carte initiale, et maintenue pour partie constructible pour des motifs de continuité urbaine et tenir compte d'un projet d'habitation principale ; les parcelles n° 933,992,994,995,996, compte tenu de l'existence de constructions ou de permis de construire purgés de tout recours ; la parcelle n° 1149, afin de tenir compte du projet d'habitation de son propriétaire et de l'avis favorable sur ce point du commissaire enquêteur ; la parcelle A n° 185 et la parcelle A n° 186, déjà constructible sous l'empire de la carte initiale, pour prendre en compte la demande du propriétaire et l'avis favorable du commissaire enquêteur ; - le caractère constructible de la parcelle AB n° 115 du secteur de Tisoggio n'est pas entaché d'erreur manifeste ni ne méconnaît le principe d'égalité, la constructibilité du terrain ayant déjà été réduite pour tenir compte des remarques de la chambre d'agriculture ; - le classement de la parcelle A n° 1039, dans le secteur de Pelone, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, cette parcelle n'étant pas végétalisée mais mitoyenne de la parcelle n° 1041 sur laquelle a été délivré un permis de construire purgé de tout recours ; - c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les parcelles AB 142 et 295 du secteur de Cuparchiata, rangées en zone constructible dans la carte communale à réviser, ont été classées comme telles par la révision en litige, compte tenu du projet hôtelier qu'elles supportent. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2024, Mme J... et autres, représentés par Me Ramdenie, de la SERLARL Grange-Martin-Ramdenie, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens d'appel ne sont pas fondés. Par une lettre du 25 avril 2024, M. et Mme K... ont indiqué ne plus souhaiter être représentés par un avocat dans cette instance. Par ordonnance du 11 avril 2024 la clôture d'instruction a été fixée au 29 avril 2024, à 12 heures, puis par une ordonnance du 29 avril 2024, a été reportée au 7 mai 2024, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Cesari, substituant Me Blondio-Mondoloni, représentant la commune de Viggianello. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de la commune de Viggianello a prescrit le 21 janvier 2015 la révision de sa carte communale adoptée le 25 février 2005. Par une première délibération du 6 mars 2021, le conseil municipal a approuvé cette révision, mais en raison du refus du préfet de la Corse-du-Sud d'approuver à son tour ce document, le conseil municipal, après modifications du projet pour tenir compte des motifs de ce désaccord, a approuvé une nouvelle fois cette révision par une seconde délibération du 13 juillet 2021. Par un arrêté du 3 septembre 2021, le préfet a lui-même approuvé cette révision. Par un jugement du 14 mars 2023, dont la commune de Viggianello relève appel, le tribunal administratif de Bastia, sur les demandes de Mme D... J..., Mme G... I..., Mme B... A..., Mme H... C..., M. E... K... et Mme F... K..., propriétaires indivis de la parcelle cadastrée section B n° 251, Mme C... étant coindivisaire de la parcelle cadastrée section A n° 127, a annulé cette délibération et cet arrêté. Sur bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les motifs d'annulation totale des décisions en litige : 2. Pour annuler totalement la délibération et l'arrêté en litige, le tribunal s'est fondé sur les motifs tirés, d'une part, de l'information insuffisante des conseillers municipaux avant d'approuver cette révision, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, et d'autre part, du défaut d'une nouvelle enquête publique malgré les modifications apportées par cette délibération à la carte communale pour tenir compte du refus initial du préfet d'approuver cette carte, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 163-5 du code de l'urbanisme et L. 123-1 du code de l'environnement. S'agissant du premier motif d'annulation totale : 3. Certes, en application des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, aux termes desquelles " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ", le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. 4. Toutefois, la commune de Viggianello produit, pour la première fois en appel, non seulement la convocation à la séance du conseil municipal du 13 juillet 2021 accompagnée de son ordre du jour, mais encore les attestations de tous les membres de l'organe délibérant, présents le jour de l'adoption de la délibération litigieuse, assorties de leurs pièces d'identité, qui précisent avoir reçu la convocation à cette séance dans les délais, quatre d'entre eux ajoutant que leur ont été également remis les documents de la procédure de révision de la carte communale, dont l'avis du préfet du 3 mai 2021. De telles pièces, dont la teneur n'est pas remise en cause par les intimés qui se bornent à invoquer le défaut de note explicative de synthèse, laquelle ne s'impose pas s'agissant d'une commune de moins de 3 500 habitants conformément à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, et qui confortent les mentions de la délibération selon lesquelles les membres du conseil municipal ont été régulièrement convoqués, établissent que ceux-ci ont été suffisamment informés du projet de révision de la carte communale, modifié pour tenir compte du désaccord du préfet, avant de voter utilement son approbation. La commune est donc fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler sa délibération et l'arrêté en litige, le tribunal a considéré que les dispositions citées au point 3 avaient été méconnues. S'agissant du second motif d'annulation totale : 5. Néanmoins, en vertu de l'article L. 163-8 du code de l'urbanisme, la révision de la carte communale est soumise aux conditions définies aux articles L. 163-5 à L. 163-7 du même code relatifs à l'élaboration de la carte communale. Aux termes de l'article L. 163-5 de ce code : " La carte communale est soumise à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ". L'article L. 163-6 du même code ajoute que : " A l'issue de l'enquête publique, la carte communale, éventuellement modifiée pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvée par le conseil municipal ou par délibération de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. ". Enfin, aux termes de l'article L. 163-7 du code de l'urbanisme : " La carte communale est transmise par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à l'autorité administrative compétente de l'Etat. Celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour l'approuver. A l'expiration de ce délai, l'autorité administrative compétente de l'Etat est réputée avoir approuvé la carte. ". 6. Lorsque le préfet, dans le cadre des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 163-7 du code de l'urbanisme, refuse d'approuver la révision d'une carte communale, celle-ci, approuvée après enquête publique, ne peut devenir exécutoire qu'à la condition que, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui en est l'auteur lui apportant les modifications demandées par le préfet, celui-ci approuve le document ainsi modifié. Si la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale décide de procéder à ces modifications, il lui appartient de prendre une nouvelle délibération approuvant la révision de la carte communale ainsi modifiée, qui a pour effet de substituer celle-ci à la carte non exécutoire précédemment approuvée. De telles modifications ne peuvent toutefois intervenir sans être soumises à une nouvelle enquête publique lorsqu'elles portent atteinte à l'économie générale de la carte communale. 7. Il ressort des pièces du dossier que pour tenir compte des observations formulées par le préfet dans son refus d'approuver la carte communale révisée, émis le 3 mai 2021, le conseil municipal a apporté à cette carte, initialement approuvée le 6 mars 2021, les modifications consistant en la réduction de la superficie ouverte à la construction de 7,5755 ha, en faisant passer la surface constructible du secteur de Santa-Ghjulia de 7,9 ha à 4,4 ha, celle du secteur de Pelone de 8,3 ha à 6,2 ha et celle du secteur de Baracci, de 12,8 ha à 8,9 ha. Alors qu'il n'est pas contesté que, de la sorte, la superficie constructible a été réduite de près de 20 %, il ressort des pièces du dossier que cette diminution, qui se traduit par un rétablissement de zones agricoles ou naturelles, modifie les options d'urbanisme retenues initialement par les auteurs de la révision générale. En particulier, le déclassement, en zone non constructible, des parcelles cadastrées section n°s AC 128, 129, 141, 271, 61 et 269, dans le secteur de Santa-Ghjulia, demandé par le préfet en raison de l'exposition à un aléa de feu de forêt, et de l'insuffisance de la desserte et de l'assainissement individuel et dont les propriétaires des six parcelles concernées n'ont pas été informés contrairement à ce que soutient la commune, remet en cause, par sa nature et la surface correspondante, son option d'ouvrir à l'urbanisation ce quartier ainsi que celui de Cuparchjata, à proximité de la commune de Propriano par la route territoriale. S'agissant du rangement en zone non constructible des parcelles A 315, 835, 306, 307, 308, 1110, 1109, 458, et 978 s du secteur de Baracci, demandé par le préfet en raison de la superficie initialement ouverte à la construction dans ce secteur et de l'impact du classement initial sur les zones agricoles et le paysage, sa décision, qui sauf en ce qui concerne la parcelle n° 478, ne résulte pas de l'enquête publique, contrairement à ce qu'affirme la commune, mais du refus du préfet du 3 mai 2021, a pour effet de scinder en deux parties ce secteur constructible et de porter ainsi atteinte à la volonté d'intensifier l'extension de l'urbanisation des auteurs de la carte, telle qu'énoncée dans le rapport de présentation soumis à enquête. Il ressort en outre de la comparaison entre le plan de zonage du dossier soumis à enquête publique, et le plan de zonage du dossier approuvé par la délibération en litige, que le classement de la parcelle cadastrée n° 705 en zone constructible, qui n'a pas été demandé par le préfet dans ses observations du 3 mai 2021 et qui ne résulte pas d'une erreur matérielle, a été décidé par les auteurs de la carte communale après l'enquête publique. Ainsi, l'ensemble de ces modifications, y compris celle relative à la parcelle n° 705 nonobstant la modestie de sa superficie et la délivrance sur ce fond d'une autorisation de construire, mais à l'exception de la parcelle n° 478, ainsi qu'il a été dit, nécessitait la tenue d'une nouvelle enquête publique, dont le défaut a privé le public d'une garantie et constitue une illégalité entachant la délibération et, par conséquent, l'arrêté en litige. La commune de Viggianello n'est donc pas fondée à se plaindre de ce que les premiers juges ont annulé ces décisions au motif de cette irrégularité procédurale. En ce qui concerne les motifs d'annulation partielle : 8. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises (...) ". Il appartient aux auteurs du document d'urbanisme que constitue la carte communale de déterminer les parties d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains. S'agissant du classement du secteur de Viggianello-Vétaro : 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que dans le secteur de Viggianello-Vétaro, la parcelle cadastrée section A n° 915, dont il est constant qu'elle a été identifiée par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) comme un " espace ressources " pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle, ne supporte aucune construction, et se situe dans une zone très peu construite. Ainsi, alors même que cette parcelle dispose d'un accès à la route et était rangée en zone constructible par la carte communale approuvée en 2005, et que le maintien de ce classement était justifié par ses auteurs par des motifs de continuité urbaine et pour tenir compte d'un projet d'habitation individuelle, la délibération et l'arrêté en litige, qui ont décidé d'un tel rangement, sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal. 10. En deuxième lieu, les parcelles cadastrées section A 933, 992, 994, 995 et 996, situées dans ce même secteur, à la pointe nord du hameau de Viggianello, relèvent d'un vaste ensemble naturel et sont séparées du cimetière par une voie communale. Par suite, malgré l'existence d'une construction sur les seules parcelles n° 930 et 995, la commune de Viggianello, qui du reste ne justifie pas de la délivrance prétendue d'autorisations de construire sur les autres parcelles, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a considéré que leur classement en zone constructible est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 11. En troisième lieu, compte tenu du caractère complètement naturel de la parcelle cadastrée section A n° 130, insérée par le nord dans un plus vaste ensemble de même nature, et nonobstant l'existence d'une construction sur la parcelle située au sud de ce terrain à l'importante contenance, les auteurs de la carte communale révisée ne pouvaient ranger la partie sud de cette parcelle en zone constructible sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, alors même que le commissaire enquêteur avait préconisé un tel rangement afin de rendre possible le projet d'habitation principale de son propriétaire. 12. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 185, presque entièrement boisée, et la parcelle n° 186, situées au sud-est du hameau de Vetaro et bordées au sud par une voie communale, sont comprises dans un secteur naturel qui se poursuit au nord. Si la parcelle n° 186 est mitoyenne du dernier terrain construit de ce hameau, lequel s'inscrit dans le prolongement de trois autres constructions en enfilade, ni le nombre et l'organisation de ces constructions, caractéristiques d'une urbanisation très peu dense, ni la volonté du propriétaire des parcelles en cause d'y faire réaliser sa résidence principale, ni l'avis du commissaire enquêteur qui y est favorable, non plus que leur rangement en zone constructible en 2005, ne sont de nature à justifier, sans erreur manifeste d'appréciation, leur classement en zone ouverte à la construction par la carte communale litigieuse. S'agissant du classement de la parcelle n° 115 du secteur de Tissogio : 13. Par la délibération et l'arrêté en litige, les auteurs de la carte communale en litige ont ouvert à l'urbanisation une portion sud de cette parcelle, sise dans le secteur de Tissogio, pourtant distincte, en raison d'une voie, des parcelles déjà construites, localisées au sud-ouest, alors que cette parcelle, entièrement boisée, relève d'un espace naturel qui se poursuit au nord et qui est rangé en zone non constructible. Un tel classement, qui contribue au mitage de cette zone de montagne, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'y fassent obstacle les efforts que la commune dit avoir fournis pour réduire le caractère constructible de cette parcelle conformément aux remarques de la chambre d'agriculture. S'agissant du classement de la parcelle n° 1039 du secteur de Pelone : 14. Si par l'effet de la carte litigieuse, la parcelle n° 1039 est rangée dans sa partie sud en zone constructible, au même titre que les quelques constructions éparses situées plus au sud encore, cette portion relève d'un espace naturel, nettement distinct de la zone construite du fait d'une voie. Par suite, en rangeant sa partie sud en zone constructible, et en appliquant de la sorte à une même parcelle deux zonages distincts, sans aucun motif lié à des différences de caractéristiques de cette propriété, les auteurs de la carte litigieuse ont commis une erreur manifeste d'appréciation. La double circonstance qu'un permis de construire devenu définitif a été accordé sur la partie de cette parcelle rendue constructible et qu'un autre a été accordé sur une parcelle mitoyenne, au reste, non rangée en zone constructible, est sans incidence sur la légalité de son classement. S'agissant du rangement des parcelles AB 142 et 295 du secteur de Cuparchiata : 15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AB n° 142 et 295, du secteur de Cuparchiata, ouvertes dans leur partie orientale à la construction par la carte en litige, présentent un caractère naturel et arboré, et sont identifiées par le PADDUC comme un espace stratégique agricole. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré qu'en décidant de ce classement, les auteurs de la carte communale ont commis une erreur manifeste d'appréciation, nonobstant sa justification au rapport de présentation par un projet hôtelier et le rangement de ces parcelles en zone constructible sous l'empire de la carte approuvée en 2005. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Viggianello n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé totalement la délibération de son conseil municipal du 13 juillet 2021 et l'arrêté préfectoral du 3 septembre 2021 approuvant tous deux la carte communale révisée. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme J... et autres, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Viggianello et non compris dans les dépens. En revanche, en application de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune la somme de 2 000 euros au bénéfice de Mme J... et autres. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Viggianello est rejetée. Article 2 : La commune de Viggianello versera à Mme J... et autres une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Viggianello, à Mme D... J..., Mme G... I..., Mme B... A..., Mme H... C..., M. E... K... et à Mme F... K.... Copie en sera adressée à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2024. N° 23MA011732