CAA de NANTES, 5ème chambre, 02/07/2019, 18NT02826, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-02
Numéro : 18NT02826
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Arnaud  MONY
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : SELARL LE ROY GOURVENNEC PRIEUR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 29 avril 2015 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint Pol de Léon a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Par un jugement n° 1502997 du 18 mai 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juillet 2018, le 11 mars 2019, M. A... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, représentés par MeC..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 mai 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du 29 avril 2015 portant approbation du plan local d'urbanisme communal, subsidiairement d'annuler cette délibération en tant qu'elle autorise la création d'une zone 1 AUt ; 3°) de mettre à la charge la commune de Saint-Pol-de-Léon une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il est insuffisamment motivé, en particulier en ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et en ce qui concerne le caractère limité des nuisances engendrées par le projet à l'origine de la création d'une zone 1 AUt vis-à-vis du manoir de Kermorus ; - le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs entre ses points 9 et 10 s'agissant des nuisances engendrées par ce projet vis-à-vis des zones habitées ; - le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer sur plusieurs moyens de leur demande, s'agissant de la méconnaissance du point c) 1° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, de la méconnaissance de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre posé par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, de la méconnaissance du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme s'agissant de l'absence de lien entre l'équipement prévu en zone 1 AUt à l'activité agricole, et de l'atteinte portée à l'environnement et aux paysages ; - c'est à tort que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme en ce que le principe d'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels et ruraux n'est pas respecté ; - les hypothèses de croissance démographique retenues par la commune sont irréalistes et ne justifient pas l'extension prévue des zones à urbaniser ; - aucune dérogation aux dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme n'est possible dès lors que le projet à la base de la création d'une zone 1 AUt n'entre pas dans le champ de cette dérogation, n'étant pas lié à l'activité agricole alors qu'il est de nature à porter atteinte à l'environnement et aux paysages ; - le projet litigieux n'est pas incompatible avec le voisinage de zones habitées ; - la création de la zone 1 AUt est de nature à porter atteinte à l'environnement et aux paysages ; - la création de ce zonage est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la création de cette zone porte atteinte à la ressource en eau et à une zone humide ; - la création de cette zone porte atteinte à son voisinage ; - la création de cette zone est incompatible avec le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du Pays de Léon. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2018, la commune de Saint-Pol-de-Léon, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé. Par ordonnance du 13 février 2019, la clôture d'instruction a été fixée à ce même jour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mony, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la commune de Saint Pol de Léon. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération de son conseil municipal en date du 29 avril 2015, la commune de Saint Pol de Léon a approuvé la transformation de son plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme. M. A...et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn ont contesté la légalité de ce document local d'urbanisme. Par jugement en date du 18 mai 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. M. A...et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn relèvent appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement : 2. Les requérants soutiennent en premier lieu que le jugement attaqué serait dépourvu de motivation quant au raisonnement ayant conduit le tribunal administratif à écarter le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, d'une part, et celui tiré des atteintes portées au voisinage et en particulier au manoir de Kermorus, d'autre part. Sur le premier point, il ressort des termes mêmes du jugement que l'incompatibilité du projet à l'origine de la création d'une zone 1 AUt avec le voisinage de zones habitées tient aux caractéristiques particulières de ce projet, et notamment son importance en termes d'espace occupé et de dimensions, ainsi qu'à la nature de l'activité projetée, ces points ayant été développés au point 8 du jugement attaqué. La circonstance que le moyen ne soit lui-même écarté qu'au point 9 du jugement est à cet égard sans incidence sur l'existence d'une réponse motivée au moyen d'annulation soulevé. Sur le second point, les premiers juges ont indiqué, dans leur considérant n° 10, que le projet ayant conduit la commune à créer une zone 1 AUt n'emportera que des nuisances limitées envers son voisinage, lequel se limite au seul manoir, et que celui-ci fera l'objet d'une mesure de protection paysagère. Le tribunal administratif a ainsi également répondu à ce moyen de manière suffisamment motivée. 3. En second lieu, si les requérants font valoir que le jugement attaqué est entaché d'une contradiction de motifs, cette question ne constitue pas un motif d'irrégularité du jugement. 4. Les requérants soutiennent enfin que les premiers juges n'ont pas répondu à plusieurs moyens d'annulation. 5. Si les requérants ont indiqué, dans leurs écritures de première instance, que le projet à l'origine de la création d'une zone 1 AUt serait de nature à emporter une méconnaissance du c) du 1° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et méconnaîtrait l'objectif de réduction des gaz à effet de serre, ces indications, qui ne sont assorties d'aucun développement, présentent le caractère de simples arguments, auxquels le tribunal administratif n'était pas tenu de répondre spécifiquement dès lors qu'il a expressément écarté, aux points 6, 7 et 8 de son jugement, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, le tribunal ayant en outre répondu au point 10, comme déjà indiqué, sur l'absence d'atteinte portée au manoir de Kermorus. 6. S'agissant de la méconnaissance des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, tenant à ce que le projet devant être accueilli en zone 1 AUt et à l'origine de sa création ne constituerait pas " une installation ou construction liée à une activité agricole ou forestière ", il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges ont indiqué, au point 8 de leur décision, que ce projet prenait la forme d'" un équipement de collecte, de traitement et d'expédition de légumes ", en relevant ainsi, implicitement mais nécessairement, le lien avec une activité agricole. Si les requérants ont également soutenu que cet équipement était de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages, le tribunal administratif y a également répondu en son point 10, même brièvement. Sur le bien fondé : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 110 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations réduisant dans les zones urbaines et rurales et de rationnaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement. ". Aux termes de l'article L. 121-1 alors applicable du même code : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :1° L'équilibre entre :a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. ". 8. Les requérants soutiennent que ces dispositions n'auraient pas été respectées dès lors que la commune de Saint Pol de Léon aurait méconnu, au travers du parti d'urbanisme retenu à l'occasion de l'adoption de son nouveau document local d'urbanisme, le principe d'une gestion économe de l'espace, du fait, principalement, de perspectives d'évolution démographiques irréalistes. 9. Si les requérants font valoir que le rapport de présentation ne comporte pas une analyse prospective suffisamment précise et étayée en matière d'évolution démographique et de besoins de logements et ne respecte pas, de ce fait, le principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 alors applicable du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier que, même si les perspectives retenues dans ces deux domaines peuvent apparaître très volontaristes, la révision du plan local d'urbanisme critiquée par les requérants ne permet pas de constater, au final, des évolutions en matière de zonage et de superficies destinées à l'habitat qui ne seraient pas conformes au nouveau parti d'urbanisme de la commune, dès lors que celle-ci a fait le choix d'une forte densification du nombre de logements à l'hectare dans les zones à urbaniser. La superficie totale des secteurs ouverts à l'urbanisation future est ainsi logiquement inférieure à celle de la version précédente du document local d'urbanisme, le secteur 1 AUB, passant de 209,34 hectares à 61,27 hectares, les grands équilibres entre les différentes vocations assignées au territoire communal étant conservés, la part des zones urbaines dans la surface totale du territoire communal, notamment, couvrant désormais 44 % contre 45 % précédemment. L'équilibre entre les zones urbaines et les zones agricoles et naturelles n'est pas remis en cause, la surface de ces dernières passant de 80 % du territoire communal à 78 %. La création de la zone 1 Aut, si elle a nécessairement pour effet de réduire la superficie des zones agricoles du plan local d'urbanisme communal, vise par ailleurs, en offrant la possibilité d'y créer une installation dédiée à la collecte et au conditionnement des légumes produits localement, à renforcer le potentiel de la commune en matière agro-alimentaire, et ne méconnaît pas le principe d'équilibre entre les différentes fonctions devant être assurées par un document local d'urbanisme. 10. En second lieu, aux termes du I de l'article L. 146-4 alors applicable du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". 11. Si les requérants soutiennent tout d'abord que le projet de plate-forme devant être accueilli en zone 1 AUt et à l'origine de sa création n'est pas en lien avec l'activité agricole, il ressort des pièces du dossier que ce projet, qui est porté par la société d'intérêts collectifs agricoles (SICA) de Saint Pol de Léon, et prend la forme, comme déjà indiqué, d'une station de collecte de légumes destinée à recueillir et à conditionner la production légumière locale en vue de son expédition, présente, de manière incontestable, un lien avec l'activité agricole. La circonstance que ce projet ne répondrait pas à la définition des activités agricoles posée par l'article L. 311-1 du code rural est, en tout état de cause, sans incidence sur la possibilité de faire application de l'alinéa 2 du I de l'article L. 146-4 alors applicable dès lors qu'il s'agit de constructions ou d'installations liées aux activités agricoles. 12. S'ils soutiennent ensuite qu'un tel projet n'est pas incompatible avec le voisinage de zones habitées, il ressort des pièces du dossier qu'il s'agit d'un projet de très grande ampleur, prenant la forme de vastes hangars présentant un linéaire de façade d'une longueur totale de plus de 400 mètres, occupant une surface totale de près de 6 hectares, destiné à accueillir d'une part les tracteurs des exploitants agricoles locaux venant y apporter leur production et d'autre part des véhicules destinés à transporter ailleurs cette production une fois celle-ci conditionnée, le tout selon une amplitude horaire très large, commençant tôt et finissant tard, le tout générant ainsi un certain nombre de nuisances rendant très difficile son voisinage avec une zone habitée. Comme l'a relevé à juste titre le tribunal administratif, la présence proche du manoir de Kermorus, seule construction située à proximité de l'équipement en question, ne suffit pas, en tout état de cause, à faire de ce secteur une zone habitée. 13. S'ils soutiennent enfin, que le niveau des nuisances qui seront occasionnées par le projet justifiant la création de la zone 1 AUt sera tel qu'il portera atteinte à l'environnement et aux paysages, il ressort des pièces du dossier que le projet au coeur du litige relève du régime des installations classées pour la protection de l'environnement et donnera le cas échéant lieu, après une instruction à laquelle participeront les services de l'Etat en charge de la protection de l'environnement, à l'édiction de prescriptions destinées à prévenir tout risque d'accident ou de pollution et à permettre l'insertion de l'installation dans son environnement. Les nuisances identifiées du projet portent essentiellement sur le bruit occasionné par les allées et venues de véhicules et le fonctionnement des installations de réfrigération, ainsi que la luminosité liée au fonctionnement nocturne. Ces nuisances seront toutefois atténuées par l'organisation particulière qui sera mise en place sur le site, les véhicules les plus bruyants (camions) se présentant du côté opposé au manoir de Kermorus, de l'autre côté des hangars de stockage. Le projet est toutefois destiné à être entouré d'un talus végétalisé destiné à en atténuer la perception. L'environnement du projet, par ailleurs, ne présente aucune sensibilité paysagère particulière, s'agissant d'une zone de production légumière essentiellement constituée de champs, parfois bordés de petits talus. L'environnement immédiat du projet, hormis le manoir de Kermorus, qui est situé, au plus près, à un peu plus de cent mètres, est dépourvu de toute construction à usage d'habitation, seuls quelques hangars agricoles étant déjà présents, ainsi qu'un relais électrique. Comme indiqué, la perception du site à partir du manoir sera masquée par un talus planté d'arbres, et des plantations d'arbres afin de constituer un écran végétal sont également prévues. La commission départementale de la nature, des paysages et des sites s'est réunie le 28 septembre 2015 et a émis un avis favorable au projet. Il ne ressort par ailleurs pas du dossier, ainsi pourtant que le soutiennent les requérants sans l'établir, que les futurs hangars seraient visibles depuis le cordon littoral, qui se situe à trois kilomètres de distance. Dans de telles conditions, l'atteinte alléguée à l'environnement et aux paysages qui ferait obstacle à la possibilité de dérogation offerte par l'alinéa 2 du I du 146-4 du code de l'urbanisme n'apparaît pas établie, et le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut ainsi qu'être écarté dans toutes ses branches. 14. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport de présentation, pages 213 et suivantes, que les auteurs du document local d'urbanisme y ont procédé à une analyse complète de l'intérêt de créer sur le secteur de Vilar-Grenn un site destiné à favoriser le développement de l'activité agricole, laquelle constitue une caractéristique majeure de la commune de Saint Pol de Léon, sans pour autant occulter la présence du manoir de Kermorus, dont la qualité est soulignée, tout en précisant qu'il ne faisait, pour l'heure, l'objet d'aucune mesure de protection, et en détaillant les mesures prises pour prendre en compte cet environnement particulier. La création de la zone 1 AUt n'apparaît pas, dans ces conditions, et alors même que le manoir de Kermorus a été classé monument historique le 2 mars 2016, postérieurement à la délibération attaquée, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. Si les requérants soutiennent également que la création de la zone 1 AUt est également entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que projet de plate-forme logistique devant y être implantée porterait atteinte à la ressource en eau et à une zone humide, ils n'apportent aucun élément de nature à constituer un commencement de démonstration de ce que le fonctionnement des installations de cette plate-forme impacterait négativement l'alimentation du ruisseau l'Horn, qui est situé à plusieurs centaines de mètres de ce projet. Si le document intitulé " Etude hydraulique de la section aval de l'Horn " qu'ils produisent fait effectivement état d'un accroissement du risque d'inondation à raison de l'augmentation du ruissellement qui résulterait d'une importante artificialisation des sols, celui-ci précise lui-même les solutions techniques pouvant être mise en place pour y faire face, et l'article 4 du règlement de la zone 1 AUt exige lui-même l'installation d'un dispositif de stockage ou d'infiltration des eaux pluviales. Les conclusions de l'étude précitée soulignent le faible impact sur les lignes d'eau de l'Horn des rejets supplémentaires générées par le projet en l'état des modèles étudiés, se bornant à recommander que soient étudiés les dispositifs permettant de prendre en compte un épisode de retour de type décennal. Il ne ressort pas davantage de ces éléments que la décision de créer une zone 1 AUt serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que la création de la zone 1 AUt méconnaît le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (schéma de cohérence territoriale) du Pays de Léon en ce que celui-ci prévoit que les constructions nouvelles doivent s'intégrer harmonieusement dans l'existant et tenir compte du patrimoine bâti existant, il ressort des pièces du dossier que ce document, dès lors qu'il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme non de veiller à la conformité du plan aux énonciations du schéma de cohérence territoriale, mais seulement d'assurer sa compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent, ne comporte pas d'orientations précises sur le sujet de la protection du patrimoine. Comme précédemment indiqué, le projet de station de collecte de légumes prévoit par ailleurs différentes mesures destinées à en limiter l'impact sur son environnement proche, et en particulier le manoir de Kermorus. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A...et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint Pol de Léon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse aux requérants la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu de mettre à la charge de M. A...et de l'association de défense de Kermorus-Val Grenn, au même titre, une somme globale de 1 500 euros. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... et de l'association de défense de Kermorus-Val Grenn est rejetée. Article 2 : M. A... et de l'association de défense de Kermorus-Val Grenn verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de Saint Pol de Léon en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A..., à l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn et à la commune de Saint-Pol-de-Léon. Délibéré après l'audience du 14 juin 2019, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller, Lu en audience publique le 2 juillet 2019. Le rapporteur, A. MONY Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N°18NT02826 2