CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 27/03/2018, 16LY01672, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-03-27
Numéro : 16LY01672
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : CMS BUREAU FRANCIS LEFEBVRE LYON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme F... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 6 mai 2013 par laquelle le comité syndical du SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) du SIVOM, en tant qu'elle institue un périmètre d'attente sur les parcelles section AB n° 56, 57 et 58 à Montrevel-en-Bresse, qu'elle classe ces parcelles en zone 1AUe et en tant qu'elle adopte le règlement de cette zone. Par un jugement n° 1307071 du 15 mars 2016, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette délibération en tant qu'elle approuve le classement en secteur 1 AUe des parcelles AB n° 56, 57 et 58, et a rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 13 mai 2016 et 20 novembre 2017 et un mémoire enregistré le 13 décembre 2017 qui n'a pas été communiqué, le SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse, représenté par Me C..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 15 mars 2016 en tant qu'il a partiellement fait droit à la demande de Mme E... ; 2°) de rejeter la demande de Mme E... tendant à l'annulation de la délibération du 6 mai 2013 en ce qu'elle approuve le classement des parcelles section AB n° 56, 57 et 58 à Montrevel-en-Bresse ; 3°) de mettre à la charge de Mme E... une somme totale de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - il pouvait légalement, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ni celles des articles R. 123-6 et R. 123-9 du même code, instituer une zone à urbaniser réservée aux équipements publics ou collectifs, aux ouvrages nécessaires à leur fonctionnement et aux logements de fonction ou de gardiennage de ces derniers et imposer des règles particulières à cette fin ; - le règlement de la zone est compatible avec le SCOT ainsi qu'avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; - le périmètre d'attente a été légalement institué, conformément aux dispositions de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, alors même que le projet d'aménagement n'était pas défini avec précision ; - les autres moyens d'annulation soulevés par Mme E... ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense enregistrés les 5 juillet 2016 et 20 novembre 2017 et un mémoire enregistré le 12 décembre 2017 qui n'a pas été communiqué, Mme F..., représentée par MeA..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à l'annulation du jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 6 mai 2013 en ce qu'elle institue un périmètre d'attente sur les parcelles AB n° 56, 57 et 58 et en ce qu'elle les classe en zone AU ; 3°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge du SIVOM requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement doit être confirmé, en ce qu'il annule le classement des parcelles en litige en secteur 1AUe ; - le SIVOM ne pouvait, sans commettre une erreur manifeste d'appréciation, instituer un périmètre d'attente d'une dimension aussi importante sans justifier d'un projet d'aménagement ; - l'institution du périmètre d'attente est en contradiction avec le SCOT, qui préconise la densification des pôles structurants et l'instauration d'une mixité sociale, et avec le PADD, dont les principaux objectifs sont l'accueil de nouveaux habitants et la densification en centre-ville ; - le classement des terrains en zone AU est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ceux-ci répondent aux caractéristiques des zones urbaines; - ces dispositions portent une atteinte grave et injustifiée au droit de propriété. Par une ordonnance du 21 novembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 13 décembre 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me B... pour le SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse, ainsi que celles de Me A... pour MmeD... ; Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré présentée pour Mme D..., enregistrée le 28 février 2018 ; 1. Considérant que par une délibération du 6 mai 2013, le conseil syndical du SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) applicable sur son territoire ; que Mme E..., propriétaire des parcelles cadastrées section AB n° 56, 57 et 58 sur le territoire de la commune de Montrevel en Bresse, a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de cette délibération en tant qu'elle institue un périmètre d'attente sur ces parcelles, en tant qu'elle les classe en zone AU, secteur 1AUe, et en tant qu'elle approuve le règlement de cette zone restreignant les possibilités de construire ; que, par jugement du 15 mars 2016, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette délibération en tant qu'elle approuve le classement de ces parcelles en secteur 1AUe et a rejeté le surplus de la demande ; que le SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse relève appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement annulé la délibération en litige ; que, par la voie de l'appel incident, Mme-E... demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en ce qu'elle institue un périmètre d'attente sur ses parcelles AB n° 56, 57 et 58 et qu'elle les classe en zone AU ; Sur le classement des parcelles AB n° 56, 57 et 58 : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / (...) 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du même code, alors en vigueur : " (...) le règlement peut : / (...) 2° Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-9 du même code, alors en vigueur relatif aux règles que le règlement peut comprendre : " (...) Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. (...) " ; 3. Considérant, d'autre part, que le règlement de la zone 1AU du plan local d'urbanisme en litige, précise que : " La zone 1AU actuellement peu équipée est destinée à l'extension future de l'agglomération. / Sa vocation est d'accueillir, dès à présent, aussi bien des habitations que des commerces, des services et des activités non nuisantes, dans le cadre d'opérations soumises à des contraintes d'organisation de l'espace et à une programmation des équipements. / Elle comprend les secteurs suivants : (...) / - 1AUe destiné à des équipements publics (...) " ; que selon l'article 1AU 2 du même règlement : " (...) Dans le secteur 1AUe : / Sont autorisées les constructions à usage : / - d'équipements publics ou collectifs / - d'ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services collectifs / - de logements de fonction ou de gardiennage des équipements publics. / Dans le secteur 1AUe qui fait l'objet d'une trame spécifique au plan de zonage sont interdites, pour une durée de cinq ans, dans l'attente de l'approbation d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations visées par l'alinéa précédent d'une superficie supérieure à 100 m² d'emprise au sol. Les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés (article L. 123-2a du code de l'urbanisme). (...) " ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont classé en secteur 1AUe, dans lequel ne sont autorisées que les constructions d'équipements publics ou collectifs, les parcelles AB n° 56, 57 et 58 situées à proximité du centre-bourg de Montrevel-en-Bresse et ont par ailleurs institué un périmètre d'attente sur ces parcelles ; que le syndicat justifie la création du secteur 1AUe, qui répond aux objectifs qu'ils se sont donnés de favoriser une plus grande densité d'équipements collectifs, par la nécessité de renforcer les équipements publics de la commune dans deux secteurs proches du centre-bourg, situés l'un à proximité des équipements scolaires et l'autre d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ; que le règlement pouvait définir des zones à urbaniser dans lesquelles sont exclusivement autorisées les constructions d'équipements publics ou collectifs ou d'ouvrages et logements liés à ceux-ci, sans que le PLU soit de ce seul fait incompatible avec les objectifs d'équilibre et de diversité des fonctions énoncés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, lesquels doivent s'apprécier globalement ; qu'en classant en secteur 1AUe les parcelles en litige, d'une superficie de 2,3 ha, situées à côté de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes et en centre-bourg et en limitant les possibilités de construire dans ce secteur, les auteurs du PLU n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; que, dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a retenu le moyen tiré de ce que l'institution d'un secteur 1AUe et le classement dans ce secteur des parcelles AB n° 56, 57 et 58 étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; 5. Considérant qu'il appartient dès lors à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les intimés en première instance et en appel dirigés contre le classement des parcelles AB n° 56, 57 et 58 en zone AU, secteur 1AUe, et le règlement du secteur 1AUe ; 6. Considérant que, contrairement à ce que soutient Mme E..., le centre régional de la propriété forestière a rendu un avis le 27 juillet 2012 sur le projet de PLU ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme alors en vigueur imposant la consultation de cet organisme doit être écarté ; 7. Considérant que Mme E... soutient que le classement des trois parcelles en litige dans un secteur dont le règlement n'autorise que la construction d'équipements publics ou collectifs est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Bourg-Bresse-Revermont, qui fixe comme objectif l'augmentation de l'offre foncière pour l'accueil des activités de production et de service ainsi que la construction en priorité à l'intérieur des zones urbaines, et incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), lequel fixe comme objectifs prioritaires pour la commune de Montrevel-en-Bresse, l'accueil de nouveaux habitants et le renforcement du centre-ville ; que, toutefois, ces documents fixent également comme objectif l'implantation d'équipements collectifs et d'infrastructures en centre-ville et, s'agissant du PADD, le développement d'une trame verte pour laquelle le SIVOM entend réaliser des équipements sur ce secteur ; que, dans ces conditions, le moyen doit être écarté ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige forment un ensemble d'une superficie de 2,30 ha constitué de prairies, situé dans l'enveloppe urbaine de Montrevel-en-Bresse, à proximité du centre-bourg ; que l'intimée fait valoir que ces parcelles sont insérées dans un secteur fortement urbanisé et qu'elles sont desservies par des voies publiques ainsi que par les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement ; que, toutefois, il résulte des dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme citées au point précédent que la circonstance qu'il existe, comme en l'espèce, des voies et réseaux d'une capacité suffisante à la périphérie immédiate d'un secteur ne fait pas obstacle à son classement en zone AU ; qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que, compte tenu de la superficie de cet ensemble de parcelles, qui forme un vaste espace non bâti resté à l'état naturel, les parcelles en litige ont pu être classées sans erreur manifeste d'appréciation dans le secteur à urbaniser 1AUe ; que ce classement, qui est ainsi légal, ne porte pas une atteinte injustifiée au droit de propriété ; 9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du comité syndical du 6 mai 2013 en tant qu'elle approuve le classement en secteur 1AUe des parcelles AB n° 56, 57 et 58 à Montrevel-en-Bresse ; Sur les conclusions incidentes de Mme D... relatives à l'institution d'un périmètre d'attente : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : / a) A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés ; (...) " ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le SIVOM Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse a décidé, dans le cadre de la révision du document d'urbanisme applicable sur son territoire, de mettre en place deux périmètres d'attente, en application du a) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, dont l'un comprend les parcelles de la requérante, afin de répondre aux besoins d'extension ou de création de constructions concernant l'école primaire et l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, dans le souci d'assurer une bonne synergie entre les différents équipements de l'agglomération, d'affirmer la centralité et de favoriser et sécuriser les circulations douces ; qu'outre l'extension de ces équipements, l'institution de ces périmètres, situés tous deux à proximité du centre-bourg, doit permettre la mise en place de cheminements piétonniers sécurisés pour l'accès aux différents équipements publics, d'une voie verte intercommunale pour laquelle une aire d'accueil est envisagée, ainsi que d'espaces verts ; qu'aucune disposition législative ou règlementaire n'imposait que ces projets, dont l'intimée ne conteste pas la réalité, aient fait l'objet d'études précises avant l'institution d'un périmètre d'attente par le PLU ; que si Mme E..., qui ne peut utilement se prévaloir de l'état d'avancement de ces projets postérieurement à la délibération qu'elle conteste, fait valoir que le périmètre ainsi défini, en particulier celui concernant ses parcelles à proximité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, apparaît disproportionné au regard de l'emprise future des projets envisagés, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en instituant ce périmètre pour une durée de cinq années, le SIVOM aurait, compte tenu des incertitudes pouvant exister sur l'ampleur et l'emplacement exacts des projets concernés, entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ou porté une atteinte excessive au droit de propriété ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme E...n'est pas fondée à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 6 mai 2013 en ce qu'elle institue un périmètre d'attente ; Sur les frais liés au litige : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse, qui n'est pas partie perdante, verse à Mme E... la somme que celle-ci demande au titre des frais qu'elle a exposés ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E... la somme que le SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse demande au même titre ; DECIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Lyon du 15 mars 2016 est annulé. Article 2 : Les conclusions de la demande de Mme E... tendant à l'annulation de la délibération du comité syndical du SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse en tant qu'elle a approuvé le classement en secteur 1AUe des parcelles cadastrées section AB n° 56, 57 et 58 et le surplus des conclusions des parties en appel sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au SIVOM de Jayat-Malafretaz-Montrevel-en-Bresse et à Mme F.... Copie en sera adressée au préfet de l'Ain. Délibéré après l'audience du 27 février 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 mars 2018. 2 N° 16LY01672 md