CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 26/02/2019, 18MA03444, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-26
Numéro : 18MA03444
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Micheline  LOPA-DUFRENOT
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS GIL-FOURRIER & CROS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. H...C...a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 24 novembre 2016 par laquelle le maire de la commune Salazac a rejeté sa demande tendant à inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune, approuvé par délibération du conseil municipal du 29 janvier 2006, modifié et révisé par délibérations du conseil municipal des 29 juillet et 14 septembre 2009. Par un jugement n° 1700198 du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 23 juillet 2018 et le 4 novembre 2018, M.C..., représenté par MeA..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 23 mai 2018 ; 2°) d'annuler la décision du 24 novembre 2016 par laquelle le maire de la commune de Salazac a rejeté sa demande tendant à inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune, approuvé par délibération du conseil municipal du 29 janvier 2006, modifié et révisé par délibérations respectives des 29 juillet et 14 septembre 2009 ; 3°) de mettre à la charge de la commune une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont estimé inopérants les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure initiale ; - la décision du conseil d'Etat du 18 mai 2018 est contraire aux dispositions de l'article L. 600-1 ouvrant le droit à invoquer des moyens de légalité externe et de légalité interne ; - il appartenait au tribunal de juger les moyens relatifs à la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme, notamment celui tiré du défaut d'entrée en vigueur, non pas inopérants, mais irrecevables et de le mettre en demeure de présenter ses observations avant de se prononcer sur leur irrecevabilité ; - la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme adoptée le 13 septembre 2003 est illégale dès lors qu'il n'a pas été délibéré sur les objectifs poursuivis et les modalités d'une concertation en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - dès lors, une telle illégalité a vicié les délibérations des 29 juin 2006 approuvant le plan, 29 juillet 2009 modifiant le plan et 14 septembre 2009 le révisant ; - ces délibérations sont illégales en ce que la concertation était insuffisante ; - dès lors que la commune entre dans le périmètre d'une d'appellation d'origine contrôlé, la personne publique associée concernée n'a pas été consultée entachant d'illégalité la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; - la liste des personnes publiques associées figurant au rapport d'enquête publique n'a pas été communiquée ; - la consultation des personnes énumérées à l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme n'a pas eu lieu et, en particulier, il n'est pas justifié de la transmission du dossier aux communes limitrophes, notamment Saint-Christol de Rodières, Saint-Julien de Peyrolas, Saint-Laurent de Carnols et Carsan, aux établissements publics de coopération intercommunale intéressés ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT), notamment le gestionnaire du SCoT de l'Uzège Pont du Gard ; - la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme du 13 mars 2003 n'a pas été notifiée aux communes limitrophes comme s'y était engagée la commune ; - le projet d'aménagement et de développement durables n'a pas été approuvé ; - la participation au vote des délibérations approuvant, modifiant et révisant le plan local d'urbanisme du maire, de MM.F..., D...et E...dont les parcelles ont été classées constructibles, ayant ainsi eu une influence déterminante sur ces délibérations les a entachées d'illégalité en méconnaissance de l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - le plan approuvé devait faire l'objet d'une évaluation environnementale dès lors que le territoire de la commune n'était pas couvert par un SCoT et que les dispositions affectent la forêt de Valbonne, zone Natura 2000, entachant ainsi d'irrégularité les délibérations des 29 juillet 2009 et 14 septembre 2009 ; - le classement de ses parcelles cadastrées section AC n°s 12 et 23 en zone Ap est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - les dispositions du plan local d'urbanisme n'ont pas pris en compte le risque d'inondation lié aux ruissellements des pluies et débordements des cours d'eau, objet de recommandations du préfet et d'une réserve du commissaire enquêteur ; - les dispositions du plan local d'urbanisme, notamment le classement des zones AUpa, Upa, AP et Nci n'ont pas pris en compte le risque minier, objet de recommandations de la DRIRE et d'observations par le commissaire enquêteur et la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2018, la commune de Salazac, représentée par la SELARL Gil - Cros, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C...une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par M. C...ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lopa Dufrénot, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la commune de Salazac. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Salazac s'est dotée d'un plan local d'urbanisme (PLU) que le conseil municipal a approuvé par une délibération du 29 janvier 2006. Par délibérations du 29 juillet 2009, puis du 14 septembre 2009, le conseil municipal a approuvé la modification et la révision du plan. Par jugement dont M. C...relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 24 novembre 2016 par laquelle le maire de la commune a refusé de faire droit à sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Les premiers juges ont estimé, aux termes du point 3 du jugement attaqué, inopérants, les moyens soulevés par M.C..., à l'encontre du refus d'abrogation contesté du 24 novembre 2016, tirés de l'irrégularité des procédures suivies lors de l'élaboration initiale et de la première modification du plan local d'urbanisme de Salazac et, au point 6, ceux tirés de l'absence de caractère exécutoire de la délibération prescrivant la révision de ce plan et de la violation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. Le moyen invoqué par M. C..., tiré de ce que les premiers juges ont, ce faisant, commis une erreur de droit, relève de l'appréciation par la Cour du bien-fondé du jugement contesté et non de celle relative à sa régularité. En outre, ayant écarté, comme il vient d'être dit, comme inopérants ces moyens, les premiers juges n'étaient donc pas tenus, à peine d'irrégularité de l'instruction, d'en informer au préalable les parties. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, dans ses deux branches, doit donc être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. 4. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. 5. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé [...] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 6. Dans ces conditions, M. C...ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation du refus du maire de Salazac de faire droit à sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune, les moyens tirés de ce que la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme adoptée le 13 septembre 2003 méconnaît l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, entachant par voie de conséquence, d'illégalité les délibérations du 29 juin 2006 approuvant le plan local d'urbanisme, du 29 juillet 2009 le modifiant et du 14 septembre 2009 le révisant, de l'illégalité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme en raison du défaut de consultation des personnes énumérées à l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, du défaut de notification de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme aux communes limitrophes et du défaut de communication de la liste des personnes publiques associées figurant au rapport d'enquête publique, de l'absence d'une étude environnementale prévue par l'article L.121-4 du code de l'urbanisme, de l'absence d'approbation d'un projet d'aménagement et de développement durables par les délibérations précitées des 29 juin 2006, 29 juillet 2009 et 14 septembre 2009 et de la violation de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. 7. En deuxième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 8. Il ressort des pièces du dossier que l'une des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables vise à préserver les zones de sensibilité paysagère, en maintenant notamment une agriculture dite paysagère, consistant à interdire la construction de bâti agricole ou l'implantation de serres et de châssis. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables tend, dans le cadre des autres orientations générales, à préserver les espaces non urbanisés en conservant l'ensemble du potentiel agro-écologique de la commune et en préservant les terres agricoles situées dans des zones remarquables ou de sensibilité paysagère au moyen d'un classement en zones A et Ap dont le règlement interdit toute nouvelle construction. Il n'est pas contesté que les parcelles cadastrées section AC n° 12 à 23, hormis la parcelle n° 22, dont M. C...est propriétaire et dont il conteste le classement en zone Ap, sont situées dans l'unité paysagère sensible du vallon de Cassagnol, à proximité de celle du vallon de Broucaou, constituant tous deux des espaces agricoles non urbanisés que la commune a entendu préserver. Dès lors, M. C...n'établit pas qu'en classant ses parcelles en zone Ap, les auteurs du plan local d'urbanisme auraient porté une appréciation manifestement erronée. Par ailleurs, le requérant ne peut utilement se prévaloir du classement des parcelles voisines en zone Ncl et A, lequel est sans incidence sur la légalité du classement des parcelles en cause. Le moyen tiré de l'erreur manifeste dans l'appréciation portée sur le classement de ces parcelles doit donc être écarté. 9. En quatrième lieu, il est constant que le territoire de la commune de Salazac n'est couvert par aucun plan naturel de prévention du risque inondation. Il ressort des pièces du dossier qu'au cours de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, le préfet du Gard en se fondant sur les préconisations de la direction départementale de l'équipement (DDE) en faveur de l'institution d'une zone non aedificandi de part et d'autre des berges des ruisseaux de Rodières, des valats des Mozes, de la Caissette et de tous ruisseaux et valats de la commune, a émis, le 7 mars 2006, un avis défavorable pour ce motif. A l'issue de l'enquête publique, dans son rapport, le commissaire-enquêteur, tout en notant " l'absence de relevés topographiques, planimétriques et altimétriques ", a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme sous réserve que soient levées plusieurs conditions suspensives tenant notamment au respect des recommandations précitées de l'Etat, au titre du principe de précaution. Toutefois, le conseil municipal, lors de la séance du 29 juin 2006, après en avoir débattu, n'a pas entendu, comme il lui était loisible de le faire, donner suite aux conclusions du commissaire-enquêteur, qui ne le liaient pas en raison du caractère général des recommandations émises ne prenant pas en compte les caractéristiques des cours d'eau concernés, l'absence de toute étude sérieuse sur le risque et l'emplacement des cours d'eau en zone non urbanisée, dans des secteurs classés en zones N ou A, non constructibles. En outre, les auteurs du rapport de présentation du plan local d'urbanisme révisé, sans méconnaître la réalité du risque d'inondation par ruissellement et par débordement des ruisseaux et valats traversant le territoire communal, ont relevé que l'urbanisation projetée par le parti d'aménagement, était essentiellement localisée sur les parties hautes du village, protégeant ainsi les futures habitations de la montée des eaux par ralentissement ou stagnation et du risque de débordement des ruisseaux et valats et que la densification de l'habitat n'aggravera pas considérablement la production de flux de ruissellement, dont le surplus devrait être absorbé par les parcelles boisées et cultivées. Dans ces conditions, en se bornant à se prévaloir de l'avis défavorable du préfet du Gard et des préconisations de la DDE, M. C... n'établit pas que les mesures prises par la commune de Salazac lors de la révision du document d'urbanisme, seraient insuffisantes pour prévenir le risque d'inondation. Par suite, le moyen ainsi allégué doit être écarté. 10. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de la direction régionale de l'industrie de la recherche et de l'environnement du Languedoc-Roussillon (DRIRE) du 18 janvier 2006 communiqué au cours de la procédure d'élaboration du PLU, que le territoire de la commune de Salazac, notamment sa partie sud-est, où étaient exploitées d'anciennes carrières, présente un risque de tassement et d'effondrement des sols, l'Etat préconisant l'exigence d'un avis préalable d'un géotechnicien avant tous travaux dans ces secteurs, recommandation reprise par le commissaire enquêteur dans son rapport d'enquête publique. En se bornant à produire un ancien rapport de la DRIRE daté de 1997 et des cartes élaborées par le syndicat pour la gestion d'un système d'information géographique (SIIG) dont est adhérente la commune de Salazac, dépourvues de toutes explication ou légende, délimitant une partie du quartier Laubadère Nord, quasiment non construit, classée en zone AUpa et une partie de Laubadère Sud, non construit, classée en zone N, comme étant soumises à un risque de tassement et d'effondrement des sols, M. C...n'établit pas, par ces seuls éléments, que l'exigence posée par les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme révisé, applicables aux zones AUpa, AUts 2 et Ncl2, dans les secteurs affectés par les anciens travaux de mine et de carrière, de " mesures techniques nécessaires à la tenue des constructions et des sols " serait insuffisante pour prévenir tout risque minier, ni davantage que l'appréciation du classement de la partie de Laubadère Sud en zone N serait entaché d'une erreur manifeste. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'en prenant pas en compte le risque minier dans le classement de ces secteurs, les auteurs du PLU de la commune de Salazac auraient entaché d'illégalité les délibérations des 29 janvier 2006, 29 juillet 2009 et 14 septembre 2009 doit être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. C...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Salazac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant une somme de 1 500 euros au titre de ces mêmes frais exposés par la commune de Salazac. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. C...est rejetée. Article 2 : M. C...versera une somme de 1 500 euros à la commune de Salazac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. H...C...et à la commune Salazac. Délibéré après l'audience du 12 février 2019, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - MmeG..., première conseillère, - Mme Lopa-Dufrénot, première conseillère. Lu en audience publique, le 26 février 2019. 7 N° 18MA03444