Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 19/03/2010, 305047
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2010-03-19
Numéro : 305047
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Yves  Gounin
Commissaire du gouvernement : M. Lenica Frédéric
Avocat(s) : SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ

Vu 1°/, sous le n° 305047, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 avril et 24 juillet 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA), dont le siège est 22, rue Bénard à Paris (75014) ; le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision d'Aéroports de Paris fixant les tarifs des redevances pour services rendus visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile pour les aéroports Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget publiée par avis au Journal officiel du 27 février 2007 ; 2°) de mettre à la charge de la société Aéroports de Paris le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°/, sous le n° 305049, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 avril et 25 juillet 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM) ; la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision d'Aéroports de Paris fixant les tarifs des redevances pour services rendus visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile pour les aéroports Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget publiée par avis au Journal officiel du 27 février 2007 ; 2°) de mettre à la charge d'Aéroports de Paris le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°/, sous le n° 312221, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 janvier et 10 avril 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES, dont le siège est 22, rue Bénard à Paris (75014) ; le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision, révélée par un avis paru au Journal officiel du 21 décembre 2007, par laquelle Aéroports de Paris a fixé les tarifs des redevances pour services rendus visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile et applicables depuis le 15 mai 2006 pour les aéroports de Paris - Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget ; 2°) de mettre à la charge de la société Aéroports de Paris le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 4°/, sous le n° 312883, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 février 2008 et 24 avril 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES, dont le siège est 22 rue Bénard à Paris (75014) ; le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision, révélée par un avis paru au Journal officiel du 21 décembre 2007, par laquelle le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi ont implicitement homologué les tarifs des redevances pour services rendus mentionnées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile et applicables depuis le 15 mai 2006 sur les aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, tels qu'ils ont été fixés rétroactivement par la société Aéroports de Paris ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 5°/, sous le n° 313595, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 21 février et 21 mai 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM) ; la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler les décisions, révélées par un avis paru au Journal Officiel du 21 décembre 2007, par lesquelles Aéroports de Paris et le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ont, respectivement, fixé et homologué les tarifs des redevances 2007 pour services rendus, applicables depuis le 15 mai 2006, visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile pour les aéroports de Paris - Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget ; 2°) de mettre à la charge d'Aéroports de Paris et de l'Etat le versement de la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu les notes en délibéré, enregistrées les 1er et 2 février 2010, présentées pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA) ; Vu la note en délibéré, enregistré le 3 février 2010, présentée par la société Aéroports de Paris ; Vu le code de l'aviation civile ; Vu l'arrêté du 25 novembre 1999 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission consultative économique unique pour les aéroports Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly ; Vu l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Yves Gounin, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du SYNDICAT DES COMPAGNIES AÉRIENNES AUTONOMES (SCARA) et de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, - les conclusions de M. Frédéric Lenica, rapporteur public, La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du SYNDICAT DES COMPAGNIES AÉRIENNES AUTONOMES (SCARA) et de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, et à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ; Considérant que les requêtes du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les conclusions aux fins de non-lieu présentées par Aéroports de Paris à l'encontre des requêtes n° 305047 et n° 305049 : Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que, par une décision révélée par un avis du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, publié au Journal officiel du 27 février 2007, la société Aéroports de Paris a fixé les tarifs des redevances pour services rendus visés aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile pour les aéroports Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2008 ; que, toutefois, à la suite de l'annulation de ces mêmes tarifs, pour la période de mai 2006 à mars 2007, par la décision du 11 juillet 2007 du Conseil d'Etat statuant au contentieux, la société Aéroports de Paris a repris les mêmes tarifs pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, tarifs révélés par l'avis du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables publié au Journal officiel du 21 décembre 2007 ; qu'ainsi, les tarifs publiés le 21 décembre 2007 se sont substitués à ceux du 27 février 2007 ; que, si les conclusions des requêtes du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, présentées respectivement sous les numéros 305047 et 305049, sont formellement dirigées contre la première décision, elles doivent, dans ces conditions, être regardées comme dirigées contre les nouveaux tarifs publiés le 21 décembre 2007 ; que, par suite, les requêtes du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE ne sont pas dépourvues d'objet ; Sur la légalité externe : Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 224-2 du code de l'aviation civile : Pour Aéroports de Paris et pour les exploitants d'aérodromes civils appartenant à l'Etat, des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans conclus avec l'Etat déterminent les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte notamment des prévisions de coûts, de recettes, d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services publics rendus par l'exploitant d'aérodrome (...) ; qu'aux termes de l'article R. 224-4 du même code : (...) III. Lorsqu'un contrat a été conclu, l'exploitant engage la consultation des usagers au moins trois mois avant le début de chaque période tarifaire. / Il notifie les tarifs des redevances mentionnées à l'article R. 224-2 hormis celles mentionnées au troisième alinéa du 2°, et, le cas échéant, les modulations de celles-ci, par lettre recommandée avec avis de réception et deux mois au moins avant le début de chaque période tarifaire, aux ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie. Cette notification est accompagnée de l'avis de la commission consultative économique de l'aérodrome, des éléments permettant de vérifier le respect du contrat et des informations mentionnées au IV de l'article R. 224-3. / Les tarifs des redevances et, le cas échéant, leurs modulations sont réputés homologués et deviennent exécutoires pour la période tarifaire considérée dans les conditions fixées au V de l'article R. 224-3 à moins que les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie n'y fassent conjointement opposition dans un délai d'un mois suivant la réception de la notification, en cas de manquement aux règles générales applicables aux redevances ou aux stipulations du contrat (...) ; qu'aux termes de l'article R. 224-3-1 : Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des prévisions d'évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l'aérodrome ou les aérodromes considérés ainsi que des éléments suivants : / - les objectifs d'évolution des charges, tenant compte notamment de l'évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l'exploitant ; / - les prévisions d'évolution des recettes ; / - les programmes d'investissements et leur financement. / Il peut être aussi tenu compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1. / L'exploitant d'aérodrome reçoit, compte tenu de ces éléments, une juste rémunération des capitaux investis, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital (...) ; qu'en vertu de l'article R. 224-3 du même code, la commission consultative économique doit être réunie au moins une fois par an pour émettre un avis sur les modalités d'établissement et d'application, sur l'aérodrome considéré, des redevances pour services rendus ; que les informations mentionnées au dernier alinéa de l'article R. 224-2-1 et de l'article R. 224-2-2 doivent être portées à la connaissance des usagers dans ce cadre ; que l'article R. 224-2-1 comprend la liste des éléments qui doivent être transmis lorsque des dépenses futures liées à la construction de certaines infrastructures ou installations sont prises en compte pour la fixation des tarifs de redevances ; que l'article R. 224-2-2 indique les informations qui doivent être transmises en cas de modulation nouvelle ou de changement substantiel apporté à une modulation existante ; que les stipulations du titre IV du contrat de régulation économique, conclu le 6 février 2006 entre l'Etat et Aéroports de Paris, qui, dès lors qu'elles sont relatives aux conditions de l'évolution des tarifs des redevances, revêtent un caractère réglementaire et sont susceptibles d'être invoquées à l'encontre des décisions attaquées, prévoient que la commission consultative économique est rendue destinataire, notamment, d'un certain nombre d'informations relatives à la situation financière de l'exploitant, en particulier du compte de résultat du périmètre régulé au titre du dernier exercice connu, le cas échéant, des prévisions financières rendues publiques par Aéroports de Paris concernant l'exercice suivant le dernier exercice connu ainsi que celui d'entrée en vigueur de la nouvelle période tarifaire et d'un point d'avancement du programme d'investissements en cours ainsi que de l'actualisation de ce programme jusqu'à l'échéance de ce contrat ; Considérant que les tarifs publiés le 21 décembre 2007 s'étant substitués à ceux publiés le 27 février 2007, le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE ne sauraient utilement se prévaloir de l'irrégularité des conditions d'adoption des tarifs publiés le 27 février 2007 ; qu'en particulier, ils ne sauraient utilement se prévaloir de l'insuffisance d'informations transmises à la commission consultative économique réunie le 9 janvier 2007, ainsi que de la méconnaissance des délais prévus pour la consultation de cette commission et la transmission de documents à ses membres ; Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que les documents transmis aux membres de la commission consultative économique du 3 octobre 2007 recensent, avec une précision suffisante, l'ensemble des informations dont la communication est prévue par les dispositions du code de l'aviation civile et les stipulations du titre IV du contrat de régulation économique conclu le 6 février 2006 entre l'Etat et Aéroports de Paris, qui, dès lors qu'elles sont relatives aux conditions d'évolution des tarifs des redevances, revêtent un caractère réglementaire et sont susceptibles d'être invoquées à l'encontre des décisions attaquées ; qu'en particulier, ont été communiquées, conformément aux stipulations de ce titre IV, les données relatives aux comptes de résultat du périmètre régulé pour les exercices 2004, 2005 et 2006, qui comprennent les éléments constitutifs d'un compte de résultat, sont accompagnées de commentaires explicitant les évolutions des différents produits et charges et dont la méthodologie d'établissement a été validée en 2007 par les commissaires aux comptes d'Aéroports de Paris ; qu'ont également été communiquées les prévisions financières rendues publiques pour les exercices 2005, 2006 et 2007 ; que l'ensemble de ces données qui concernaient les trois aéroports Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le-Bourget était suffisant pour permettre à la commission consultative économique d'émettre valablement un avis sur les propositions de redevances qui lui étaient soumises ; qu'en l'espèce, en l'absence de mise en jeu des hypothèses prévues par les articles R. 224-2-1 et R. 224-2-2 du code de l'aviation civile, les informations dont la transmission est prévue par ces articles n'avaient pas à être fournies ; que les dispositions du code de l'aviation civile et les stipulations du contrat de régulation économique n'impliquent pas non plus que l'ensemble de la comptabilité analytique de la société Aéroports de Paris soit transmise ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de la commission consultative économique peut être écarté ; Sur la légalité interne : Sur les moyens présentés par le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE tirés de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les décisions des 7 mars et 13 mars 2006 par lesquelles Aéroports de Paris a fixé les tarifs des redevances pour services rendus visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile pour la période allant du 1er mai 2006 au 31 mars 2007 ont été annulées par le Conseil d'Etat statuant au contentieux le 11 juillet 2007 ; qu'à la suite de cette annulation, la société Aéroports de Paris a pris deux nouvelles décisions tarifaires, révélées par l'avis publié au Journal officiel le 21 décembre 2007, l'une fixant les tarifs pour la période allant du 15 mai 2006 au 31 mars 2007, l'autre pour la période allant du 1er avril 2007 au 30 mars 2008 ; Sur la décision fixant les tarifs applicables du 15 mai 2006 au 31 mars 2007 : Considérant qu'Aéroports de Paris, qui devait assurer la continuité du fonctionnement du service public aéroportuaire, pouvait valablement fixer rétroactivement de nouveaux tarifs applicables pour la période couverte par les décisions annulées, dès lors que l'annulation des décisions des 7 et 13 mars 2006 n'a pu prolonger l'application des décisions tarifaires applicables pour la période précédente, cette prolongation n'étant prévue, en vertu des dispositions du II de l'article R. 224-4-1 du code de l'aviation civile, que dans le cas d'un refus d'homologation des tarifs ; qu'en outre, si, en règle générale, il appartient à l'autorité compétente, lorsqu'elle est appelée à prendre une nouvelle décision à la suite de l'annulation pour excès de pouvoir d'une précédente décision, de tenir compte des éléments de fait et de droit existant à la date de cette nouvelle décision, il en va différemment lorsque la décision annulée fixe, comme en l'espèce, des tarifs pour une période déterminée ; que l'autorité compétente doit, dans une telle hypothèse, remplacer la décision annulée par une nouvelle décision en appliquant les éléments de fait et de droit à la date à laquelle la décision initiale a été prise ; que, par suite, Aéroports de Paris n'a pas commis d'erreur de droit en tenant compte, pour fixer les tarifs applicables du 1er mai 2006 au 31 mars 2007, de la situation de droit et de fait existant à la date de la décision initiale ; Sur la décision fixant les tarifs applicables du 1er avril 2007 au 31 mars 2008 : Considérant qu'il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un texte réglementaire illégal, même s'il est définitif ; qu'en outre cette autorité peut légalement rapporter un tel texte si le délai du recours contentieux n'est pas expiré au moment où elle édicte le retrait du texte illégal ou si celui-ci a fait l'objet d'un recours gracieux ou contentieux formé dans ce délai ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la fixation initiale des tarifs pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, par la décision révélée par un avis du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer publié au Journal officiel du 27 février 2007, a été précédée d'une consultation irrégulière de la commission consultative économique et que ces tarifs étaient par suite illégaux ; qu'Aéroports de Paris pouvait dès lors légalement, compte tenu de cette illégalité et du recours contentieux formé dans les délais contre cette décision, procéder à son retrait, ce qui a été fait par la décision révélée par l'avis du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables publié au Journal officiel du 21 décembre 2007 ; que le retrait ainsi prononcé ayant eu pour conséquence de faire disparaître rétroactivement les effets de la décision qui avait initialement fixé les tarifs pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, Aéroports de Paris pouvait légalement, afin de régulariser la situation, se placer à la date du 1er avril 2007 pour fixer le point de départ de la nouvelle décision tarifaire ; Sur les autres moyens de légalité interne : Considérant que, par les décisions attaquées, Aéroports de Paris a fixé les taux d'évolution des tarifs des redevances pour services rendus visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile, à respectivement, pour la période allant du 15 mai 2006 au 31 mars 2007, 5 % pour les redevances principales et accessoires, et, pour la période allant du 1er avril 2007 au 30 mars 2008, 4,24 % pour les redevances principales et 4,25 % pour les redevances accessoires ; que les tarifs ainsi établis ont été homologués par les ministres ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les tarifs homologués, compte tenu à la fois des prévisions d'évolution du trafic de 3,75 % faites à la date de la décision attaquée pour les années 2006 et 2007, des objectifs d'évolution des charges, en fonction notamment de l'évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l'exploitation, du coût moyen pondéré du capital retenu, de la nature et du niveau global des investissements projetés, ainsi que des prévisions d'évolution des recettes autres qu'aéronautiques qu'Aéroports de Paris est susceptible de percevoir, et alors que, d'une part, les évolutions prévues ne sont pas significativement différentes des hypothèses retenues par le contrat de régulation économique et que, d'autre part, les taux d'évolution retenus sont inférieurs aux taux plafonds d'évolution des tarifs des redevances prévus par ce contrat, soient manifestement disproportionnés par rapport aux coûts des services rendus ; Considérant que la circonstance que les ministres ont homologué par une décision implicite les tarifs qui leur étaient soumis ne permet pas d'affirmer, contrairement à ce que soutiennent le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, qu'ils n'auraient pas exercé leur pouvoir de tutelle de manière effective ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions fixant et homologuant les tarifs des redevances pour services rendus visées aux articles R. 224-1 et R. 224-2 du code de l'aviation civile pour les aéroports Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget publiés au Journal officiel le 21 décembre 2007 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de la société Aéroports de Paris et de l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes, les sommes que demandent le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des deux requérants une somme de 2 000 euros chacun à verser à Aéroports de Paris et une somme de 1 500 euros chacun à verser à l'Etat ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE sont rejetées. Article 2 : Le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE verseront chacun une somme de 2 000 euros à la société Aéroports de Paris et une somme de 1 500 euros à l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA), à la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, à la société Aéroports de Paris, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.