CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 24/11/2022, 20TL20909, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-11-24
Numéro : 20TL20909
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : PATRICE LEMIEGRE & PHILIPPE FOURDRIN ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête n°1803493, Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait d'une subvention de 6 282 euros et sollicité le reversement de la somme de 5 214 euros, et de la décision du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, de rejet de son recours gracieux. Par une requête n°1803494, Mme B... a demandé à ce même tribunal d'annuler la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait d'une subvention de 3 500 euros et sollicité le reversement de la somme de 2 905 euros, et de la décision du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, de rejet de son recours gracieux. Par un jugement nos 1803493 et 1803494 du 14 janvier 2020, le tribunal administratif de Toulouse a d'une part, annulé la décision de rejet du recours gracieux de Mme B... du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, formé contre la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait de la subvention de 6 282 euros et sollicité le reversement de la somme de 5 214 euros, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, formé contre la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait de la subvention de 3 500 euros et sollicité le reversement de la somme de 2 905 euros et, d'autre part, rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 12 mars 2020 sous le numéro 20BX20909 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, ensuite sous le numéro 20TL20909 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, Mme B... représentée par Me Lemiegre, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) d'annuler les décisions du 13 janvier 2017 par lesquelles l'Agence nationale de l'habitat a procédé, d'une part, au retrait de la subvention de 6 282 euros et sollicité le reversement de la somme de 5 214 euros et, d'autre part, au retrait de la subvention de 3 500 euros et sollicité le reversement de la somme de 2 905 euros, ainsi que la décision du 2 mai 2018 rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Agence nationale de l'habitat une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'absence de prise en considération de sa situation financière précaire au regard des dispositions de l'article L 321-2 du code de la construction et de l'habitation ; Sur le bien-fondé du jugement : - les décisions du 13 janvier 2017 et la décision du 2 mai 2018 ont été prises à l'issue d'une procédure contradictoire irrégulière, en l'absence de saisine de la commission locale d'amélioration de l'habitat au regard des dispositions du 5° du I de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation, de l'article R. 321-21 du même code et de l'article 21 3° du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat ; - les décisions de retrait et de reversement n'ont été notifiées que le 26 mai 2018 à l'issue d'un délai excessif de presque trois années après l'engagement de la procédure de retrait par courrier du 7 septembre 2015, impliquant l'engagement d'une nouvelle procédure contradictoire ; - les décisions en litige méconnaissent les dispositions du I° de l'article R. 321-20 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 21 du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat applicable au litige, dès lors que l'acquéreur du bien immobilier subventionné s'est vu transférer l'obligation de respect des engagements pris envers l'agence ; - les décisions litigieuses méconnaissent les dispositions combinées de l'article L. 321-2 du code de la construction et de l'habitation et de l'article R. 321-22-1 du même code, dès lors qu'en tout état de cause, en cas de mutation sans poursuite expresse des engagements relatifs aux conditions d'occupation du logement, l'Agence nationale de l'habitat ne pouvait solliciter le reversement de plus de la moitié de l'aide accordée, et ne pouvait donc solliciter une somme supérieure à 3 141 euros, alors qu'elle lui a demandé le versement d'une somme de 5 214 euros ; - ces décisions fondées sur le non-respect de son engagement constituent des sanctions ; - les décisions litigieuses méconnaissent les dispositions de l'article L. 321-2 du code de la construction et de l'habitation, dès lors que l'Agence nationale de l'habitat n'a pas tenu compte de sa situation financière qu'elle avait exposée dans son courrier du 15 décembre 2015 et dans son recours gracieux du 10 mars 2018. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2020, l'Agence nationale de l'habitat, représentée par Me Pouilhe, conclut au rejet de la requête et demande à la cour par la voie de l'appel incident : 1°) d'annuler l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) de rejeter les demandes présentées par Mme B... devant le tribunal administratif ; 3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le tribunal n'a pas répondu au moyen de défense concernant l'absence de consultation de la commission locale sur un recours gracieux intervenu contre une décision prise par la directrice générale ; Sur le bien-fondé du jugement : - les moyens de la requête dirigés contre les décisions de reversement ne sont pas fondés ; - le motif d'annulation retenu contre la décision sur recours gracieux méconnaît le champ d'application de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation ; - à titre subsidiaire, la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat se trouvait en compétence liée, de sorte que le vice de procédure pour défaut de consultation de la commission locale ne peut constituer une garantie ; - les moyens de la requête et des demandes de première instance dirigés contre la décision prise sur recours gracieux ne sont pas fondés. Par ordonnance du 8 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée le 26 septembre 2022. Par lettre du 27 octobre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par l'appelante aux fins d'annulation de l'intégralité du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 14 janvier 2020, qui, par l'article 1er de son dispositif, fait droit aux conclusions en annulation de la décision du 2 mai 2018 rejetant son recours gracieux, l'intérêt à faire appel d'un jugement s'appréciant par rapport à son dispositif. Par un mémoire enregistré 1er novembre 2022, Mme B..., représentée par Me Fourdrin, a présenté des observations en réponse à cette mesure d'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; -le règlement général de l'Agence nationale de l'habitat, dans sa rédaction approuvée par l'arrêté du 1er août 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique - et les observations de Me Pouilhe représentant l'Agence nationale de l'habitat. Considérant ce qui suit : 1. Le 18 juin 2013, Mme B... a sollicité une aide de l'Agence nationale de l'habitat en vue de la réalisation de travaux d'isolation de son logement sis ... à Saint-Affrique en s'engageant à occuper son logement à titre principal pendant une durée minimale de six ans. Par décisions datées du 23 octobre 2013, la délégation locale de l'Agence nationale de l'habitat dans le département de l'Aveyron lui a accordé une subvention d'un montant prévisionnel de 6 362 euros, une aide financière d'un montant de 3 500 euros au titre du programme Habiter Mieux ainsi qu'une aide d'un montant de 550 euros au titre de la prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage. Le 24 avril 2014, la somme de 10 332 euros a été versée sur le compte de l'intéressée. Selon un acte notarié du 22 juin 2015, Mme B... a vendu le bien subventionné à M. A.... Par un courrier du 7 septembre 2015, l'Agence nationale de l'habitat a informé Mme B... qu'à défaut de reprise des engagements d'occupation par M. A..., une procédure de retrait et de versement de la subvention initiale serait initiée. Deux décisions portant retrait et versement des subventions versées ont été prises par l'Agence nationale de l'habitat le 13 juin 2017. Par un courrier du 10 mars 2018, Mme B... a formé un recours gracieux à l'encontre de chacune de ces deux décisions. Ces recours ont été rejetés par deux décisions du 2 mai 2018, notifiées le 30 mai suivant. Par un jugement nos 1803493 et 1803494 du 14 janvier 2020, le tribunal administratif de Toulouse a, dans son article 1er, annulé la décision de rejet du recours gracieux de Mme B... du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, formé contre la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait de la subvention de 6 282 euros et sollicité le reversement de la somme de 5 214 euros, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, formé contre la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait de la subvention de 3 500 euros et sollicité le reversement de la somme de 2 905 euros. Par l'article 2 du même jugement, le tribunal administratif a rejeté le surplus de la demande de Mme B... tendant à l'annulation des décisions du 13 juin 2017 portant retrait et reversement des subventions versées. Par la présente requête, Mme B... demande à la cour l'annulation totale de ce jugement. L'Agence nationale de l'habitat relève appel du jugement en tant qu'il a annulé la décision du 2 mai 2018. Sur la recevabilité des conclusions aux fins d'annulation des décisions du 2 mai 2018 : 2. L'intérêt à faire appel d'un jugement s'apprécie par rapport à son dispositif et non à ses motifs. Par l'article 1er du dispositif du jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, de rejet du recours gracieux formé contre la décision du 13 juin 2017 par laquelle l'Agence nationale de l'habitat a procédé au retrait de la subvention de 6 282 euros et sollicité le reversement de la somme de 5 214 euros, ainsi que de la décision du 2 mai 2018, notifiée le 30 mai 2018, de rejet du recours gracieux formé contre la décision du 13 juin 2017 par laquelle la même agence a procédé au retrait de la subvention de 3 500 euros et sollicité le reversement de la somme de 2 905 euros. Dès lors, Mme B... est sans intérêt et, par suite, sans qualité à faire appel du jugement sur ce point et à demander, en appel, l'annulation des décisions du 2 mai 2018. Par conséquent, ces conclusions doivent être rejetées comme irrecevables. Sur la régularité du jugement : 3. Mme B... soutient que le tribunal administratif de Toulouse a omis dans son jugement de se prononcer sur le moyen soulevé tiré de l'absence de prise en considération de sa situation financière précaire au regard de l'article L. 321-2 du code de la construction et de l'habitation. Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables en cas de décisions de retrait et de reversement de la subvention, lesquelles ne constituent pas une sanction au sens de ces dispositions. Par suite, en ne répondant pas à un moyen inopérant, dûment visé, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'irrégularité. 4. Par ailleurs, l'Agence nationale de l'habitat soutient que le tribunal administratif ne s'est pas prononcé sur son moyen de défense contestant l'application des dispositions de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation et la consultation de la commission locale de l'amélioration de l'habitat à une décision prise par la directrice générale de l'agence. Toutefois, alors que l'Agence nationale de l'habitat a, ce faisant, exposé une argumentation sans soulever un moyen distinct de défense, il ressort du jugement attaqué que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par la partie défenderesse, a exposé au point 14 de ses motifs les raisons pour lesquelles la commission locale de l'amélioration de l'habitat devait être consultée préalablement à une décision rendue sur recours gracieux formé auprès du directeur général de l'agence, et a ainsi suffisamment motivé son jugement. Par suite, l'Agence nationale de l'habitat ne peut valablement soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier du fait d'une omission à statuer. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité des décisions du 13 juin 2017 : 5. Le I de l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que : " L'Agence nationale de l'habitat a pour mission (...) de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés (...). A cet effet, elle encourage et facilite l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration de d'adaptation des immeubles d'habitation (...) ". Aux termes du IV du même article : " Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article. Il détermine les modalités de gestion et de fonctionnement de l'Agence nationale de l'habitat (...) ainsi que les utilisations de ses ressources ". 6. L'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation, pris sur le fondement des dispositions citées ci-dessus, dispose que : " Le retrait de l'aide versée par l'agence est prononcé et le reversement des sommes perçues exigé s'il s'avère que celle-ci a été obtenue à la suite de fausses déclarations ou de manœuvres frauduleuses. Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l'agence, selon les modalités fixées par le règlement général de l'agence ". Au titre de ces modalités, le règlement général de l'Agence nationale de l'habitat, pris sur le fondement des articles R. 321-5 et R. 321-6 du code de la construction et de l'habitation, approuvé par arrêté du 1er août 2014 des ministres chargés du logement, du budget, de l'économie et de l'outre-mer, prévoit notamment, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision litigieuse, que les décisions de retrait et de reversement des subventions versées par l'Agence " sont prises après avis : / - pour les territoires concernés par une convention de gestion prévue à l'article L. 321-1-1 du CCH [code de la construction et de l'habitation], de la CLAH [commission locale d'amélioration de l'habitat] mentionnée au II de l'article R. 321-10 du CCH ; / - pour les territoires hors délégation de compétence, de la CLAH mentionnée au I de l'article R. 321-10 du CCH ". 7. Bien que le décret du 5 mai 2017 sur l'organisation et les aides de l'Agence nationale de l'habitat ait abrogé les dispositions de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation qui prévoyaient une consultation obligatoire de la commission locale d'amélioration de l'habitat avant toute décision de retrait et de reversement d'une subvention prise en application de l'article R. 321-21 du même code, la consultation obligatoire de la commission est demeurée prévue par le règlement général de l'agence postérieurement à l'entrée en vigueur du décret du 5 mai 2017. Les dispositions en cause du règlement général de l'agence, adoptées conformément aux dispositions du code de la construction et de l'habitation, ne pouvant être regardées comme inconciliables avec les dispositions réglementaires de ce code qui, prises pour l'application de son article L. 321-1, créent la commission locale d'amélioration de l'habitat, l'obligation de consultation est demeurée applicable. 8. Il est constant que les décisions en litige de retrait et de reversement du 13 juin 2017 prises par la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat n'ont pas été précédées de la consultation préalable de la commission locale d'amélioration de l'habitat, qui comme il vient d'être dit, demeure prévue en application du règlement général de l'agence postérieurement à l'entrée en vigueur du décret du 5 mai 2017. En outre, les dispositions de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation ne fixent aucune obligation de retrait ou de reversement de l'aide financière, de sorte que l'Agence nationale de l'habitat n'était pas en situation de compétence liée pour prendre les décisions en litige. Cette dernière n'est donc pas fondée à se prévaloir du caractère inopérant de ce moyen de procédure sur la régularité des décisions attaquées. Ainsi, cette consultation constituant une garantie instituée au profit des attributaires des subventions faisant l'objet d'une telle procédure, le moyen tiré de ce que ces décisions sont entachées d'un vice de procédure au regard des dispositions précitées de l'article 21 de son règlement général doit être accueilli. 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B..., sans qu'il soit besoin de statuer sur ses autres moyens, est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges n'ont pas fait droit à sa demande d'annulation des décisions de la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat du 13 juin 2017 portant, d'une part, retrait de la subvention de 6 282 euros et reversement de la somme de 5 214 euros et, d'autre part, retrait de la subvention de 3 500 euros et reversement de la somme de 2 905 euros. Par suite, elle est fondée à demander l'annulation de l'article 2 de ce jugement et des décisions du 13 juin 2017. En ce qui concerne l'appel incident l'Agence nationale de l'habitat : 10. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 10 mars 2018, Mme B... a formé un recours gracieux à l'encontre des décisions susmentionnées du 13 juin 2017. Par décisions du 2 mai 2018, la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat a rejeté ce recours pour les mêmes motifs. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé ces décisions du 2 mai 2018 en raison de l'absence de consultation de la commission locale de l'amélioration de l'habitat, conformément aux dispositions de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitat. A l'appui de son appel incident, l'Agence nationale de l'habitat soutient que la décision prise par la directrice générale de l'agence n'entre pas dans le champ d'application de la consultation préalable de la commission précitée et à titre subsidiaire qu'elle est en situation de compétence liée pour prononcer le reversement des subventions après versement des aides. 11. Cependant, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif emporte l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont intervenues en raison de l'acte annulé. En conséquence, l'annulation des décisions de la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat du 13 juin 2017 entraîne par voie de conséquence, l'annulation des décisions du 2 mai 2018 de la directrice générale rejetant le recours gracieux de Mme B.... Par suite, l'Agence nationale de l'habitat n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par l'article 1er du jugement contesté, les premiers juges ont annulé cette décision. 12. Il résulte de ce qui précède que l'Agence nationale de l'habitat n'est pas fondée à demander, par la voie de l'appel incident, la réformation du jugement attaqué et le rejet des conclusions aux fins d'annulation des décisions en date du 2 mai 2018. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B... qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Agence nationale de l'habitat demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Agence nationale de l'habitat le versement d'une somme de 2 000 euros à M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse nos 1803493 et 1803494 du 14 janvier 2020 est annulé en tant que, en son article 2, il a rejeté le surplus des demandes présentées par Mme B.... Article 2 : Les décisions de la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat du 13 juin 2017 portant retrait de la subvention et reversement de la somme de 5 214 euros et portant retrait de la subvention et reversement de la somme de 2 905 euros sont annulées. Article 3 : L'Agence nationale de l'habitat versera à Mme B... une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par l'Agence nationale de l'habitat par la voie de l'appel incident et ses conclusions tendant à l'application dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à l'Agence nationale de l'habitat. Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président-assesseur, Mme Lasserre, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2022. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°20TL20909