Conseil d'État, 5ème chambre, 19/12/2019, 426833, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-19
Numéro : 426833
Rapporteur : Mme Pearl Nguyên Duy
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Polge
Avocat(s) : SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 janvier 2019 et 8 avril 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération CGT de la santé et de l'action sociale demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2018-596 du 10 juillet 2018 relatif à l'établissement des listes nominatives des infirmiers et des pédicures-podologues salariés en vue de leur inscription au tableau de l'ordre et modifiant le décret n° 2016-746 du 2 juin 2016 relatif à l'établissement des listes nominatives des masseurs-kinésithérapeutes salariés en vue de leur inscription au tableau de l'ordre, ainsi que le rejet tacite de son recours gracieux ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - le décret n° 2012-739 du 9 mai 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Pearl Nguyên Duy, maître des requêtes, - les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de la fédération CGT de la santé et de l'action sociale. Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 4311-15 du code de la santé publique : " Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de la profession d'infirmière ou d'infirmier, avant leur entrée dans la profession, ainsi que celles qui ne l'exerçant pas ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Elles informent le même service ou organisme de tout changement de résidence ou de situation professionnelle. " Le sixième alinéa du même article dispose que, sous réserve des dispositions relatives au service de santé des armées, " nul ne peut exercer la profession d'infirmier s'il n'a pas satisfait à l'obligation prévue au premier alinéa et s'il n'est pas inscrit au tableau de l'ordre des infirmiers. (...) " Aux termes des huitième et neuvième alinéas de cet article : " L'ordre national des infirmiers a un droit d'accès aux listes nominatives des infirmiers ne relevant pas des dispositions de l'article L. 4138-2 du code de la défense employés par les structures publiques et privées et peut en obtenir la communication. / Ces listes nominatives sont notamment utilisées pour procéder, dans des conditions fixées par décret, à l'inscription automatique des infirmiers au tableau tenu par l'ordre. " La Fédération CGT de la santé et de l'action sociale demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 10 juillet 2018 relatif à l'établissement des listes nominatives des infirmiers et des pédicures-podologues salariés en vue de leur inscription au tableau de l'ordre, pris pour l'application de ces dispositions. Sur la légalité externe : 2. En premier lieu, aux termes du I de l'article D. 4311-52-2 du code de la santé publique, introduit par l'article 1er du décret attaqué : " Les listes nominatives mentionnées à l'article L. 4311-15 regroupent les infirmiers titulaires d'un titre de formation ou d'une autorisation d'exercice requis pour l'exercice de la profession, qui sont employés par des structures publiques ou privées. / Ces listes sont composées des données d'identification suivantes : / 1° Les noms et prénoms du professionnel concerné ; / 2° La dernière adresse personnelle de correspondance du professionnel détenue par l'établissement ou la structure ; /3° La date et le lieu de naissance du professionnel ; / 4° L'intitulé, la date et le lieu d'obtention du titre de formation ou de l'autorisation d'exercice délivré au professionnel ; / 5° L'adresse électronique à laquelle le professionnel souhaite être joint par l'ordre pour la transmission des informations prévues aux 2e et 3e alinéas du II du présent article et pour répondre aux exigences de l'article L. 4001-2 du code de la santé publique. / Ces données sont transmises, par les structures publiques ou privées employant les infirmiers, au conseil national de l'ordre des infirmiers, par voie électronique, à une adresse communiquée par le conseil national, au plus tard le 15 du premier mois de chaque trimestre civil. Elles sont adressées au conseil national dans des conditions garantissant la confidentialité des données recueillies. / (...) La première transmission de ces données d'identification fait l'objet d'une information préalable du professionnel concerné par son employeur. " 3. Le sixième alinéa de l'article L. 4311-15 du code de la santé publique, cité ci-dessus, soumet l'exercice de la profession d'infirmier à une double condition d'enregistrement et d'inscription au tableau de l'ordre des infirmiers. Si, en vertu du premier alinéa du même article, il appartient aux professionnels eux-mêmes de procéder aux démarches en vue de leur enregistrement auprès du service compétent, il résulte en revanche des huitième et neuvième alinéas de cet article qu'afin de permettre leur inscription provisoire au tableau de l'ordre, l'ordre national des infirmiers peut obtenir communication des listes nominatives des infirmiers employés par des structures publiques ou privées directement auprès de celles-ci. Par suite, en prévoyant que ces employeurs transmettent les listes nominatives qu'ils détiennent au Conseil national de l'ordre des infirmiers, sans en informer préalablement les professionnels concernés, à l'exception de la première transmission des données d'identification, le décret attaqué n'a pas, contrairement à ce qui est soutenu, excédé la compétence dévolue au pouvoir réglementaire. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". Les ministres chargés de l'exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution des actes en cause. Le décret attaqué n'implique l'intervention d'aucune mesure d'exécution que les ministres chargés de la fonction publique et du travail seraient compétents pour signer ou contresigner. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le décret contesté serait irrégulier, faute de comporter le contreseing de ces ministres, doit être écarté. 5. En troisième lieu, l'article 12 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dispose que : " Le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière est saisi pour avis des projets de loi, des projets de décret de portée générale relatifs à la situation des personnels des établissements mentionnés à l'article 2 et des projets de statuts particuliers des corps et emplois ". Aux termes de l'article 6 du décret du 9 mai 2012 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière et à l'Observatoire national des emplois et des métiers de la fonction publique hospitalière : " Le conseil supérieur est saisi pour avis : / (...) 4° Des projets de décret relatifs à la situation des agents publics de la fonction publique hospitalière ". Les dispositions contestées du décret du 10 juillet 2018 n'ont pas pour objet d'édicter des règles relatives à la situation des infirmiers et pédicures-podologues employés par les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 mais des règles relatives à l'inscription au tableau de l'ordre de tous les membres de ces professions, quelles que soient leurs modalités d'exercice. Elles n'avaient donc pas à être soumises au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière. Sur la légalité interne : 6. En premier lieu, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, les dispositions de l'article L. 4311-15 du code de la santé publique distinguent l'enregistrement des professionnels de santé, auquel ceux-ci doivent eux-mêmes procéder, de la procédure d'inscription au tableau de l'ordre des infirmiers qui permet à l'ordre national des infirmiers d'obtenir communication des listes nominatives des infirmiers employés par des structures publiques ou privées directement auprès de celles-ci, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait méconnu ces dispositions législatives en prévoyant la transmission aux autorités ordinales par les employeurs des infirmiers des données nominatives les concernant, ne peut qu'être écarté. 7. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 4312-1 du code de la santé publique, l'ordre national des infirmiers regroupe obligatoirement tous les infirmiers habilités à exercer leur profession en France, à l'exception de ceux régis par le statut général des militaires, et a pour mission de veiller " à maintenir les principes éthiques et à développer la compétence, indispensables à l'exercice de la profession ", de contribuer à promouvoir la santé publique et la qualité des soins, et de préparer un code de déontologie. Afin de couvrir les dépenses lui incombant dans la limite de ses obligations légales et de ses missions de service public, le législateur a habilité l'ordre à percevoir une cotisation qui, en vertu de l'article L. 4312-7 du même code, doit être acquittée par tout infirmier inscrit au tableau, cette inscription constituant, en vertu du sixième alinéa de l'article L. 4311-15 du code de la santé publique, l'une des conditions légales d'exercice de la profession. Il s'ensuit que, dans ces conditions, l'ordre, qui constitue un organisme chargé d'une mission de service public, ne saurait être regardé comme une association au sens des stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'association. La fédération requérante n'est donc pas fondée à soutenir que l'obligation ainsi faite par la loi à tous les infirmiers d'adhérer à l'ordre national des infirmiers serait contraire à ces stipulations, chaque médecin conservant au demeurant la possibilité de créer des associations professionnelles ou d'y adhérer, ni que le décret attaqué aurait méconnu ces stipulations, en prévoyant leur inscription provisoire d'office au tableau de l'ordre, sans que les intéressés aient été préalablement consultés. 8. En quatrième lieu, il résulte des pièces du dossier que la communication par l'employeur de l'infirmier des données nominatives recueillies en application du I de l'article D. 4311-52-2 du code de la santé publique est nécessaire pour permettre à l'ordre d'identifier les professionnels de santé, de procéder à leur inscription provisoire au tableau, et ainsi d'exercer ses missions légales. Le huitième alinéa du même article prévoit en outre que ces données sont adressées au Conseil national de l'ordre des infirmiers dans des conditions garantissant leur confidentialité. Enfin, l'article D. 4311-52-3, introduit par l'article 3 du décret contesté, rappelle la possibilité prévue par les articles 39 et suivants de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, pour l'infirmier concerné d'obtenir communication des données collectées auprès du conseil départemental ou interdépartemental ainsi que son droit à ce qu'elles soient le cas échéant rectifiées, complétées, mises à jour, verrouillées ou effacées. Dans ces conditions, eu égard aux finalités d'intérêt général poursuivies par ces dispositions, à la nature des informations concernées et aux garanties ainsi prévues, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que l'échange de données entre les employeurs des infirmiers et l'ordre des infirmiers, sans que les intéressés puissent s'y opposer, constituerait une ingérence excessive dans le droit de ces derniers au respect de leur vie privée protégé par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 9. En cinquième lieu, si la fédération requérante fait valoir que les données mentionnées aux 1° à 5° du I de l'article D. 4311-52-2 du code de la santé publique cités au point 2, ne sont pas nécessaires à la tenue des listes des professionnels de santé sur lesquelles elles portent, il ressort toutefois des pièces du dossier que leur communication est justifiée par la nécessité d'éviter des erreurs dans l'identification des professionnels de santé et de permettre aux autorités ordinales de procéder à leur inscription provisoire. Par suite, le décret attaqué a pu légalement en prévoir la transmission au Conseil national de l'ordre des infirmiers. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération CGT de la santé et de l'action sociale n'est pas fondée à demander l'annulation du décret qu'elle attaque. Les conclusions qu'elle présente au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également, en conséquence, être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la Fédération CGT de la santé et de l'action sociale est rejetée. Article 2: La présente décision sera notifiée à la Fédération CGT de la santé et de l'action sociale, au Premier ministre et à la ministre des solidarités et de la santé.