CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/06/2022, 21MA03356, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-02
Numéro : 21MA03356
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. Z... L..., M. U... L..., Mme O... Y..., M. AG... Y..., M. AU... Y..., Mme AH... AF..., M. C... AL..., Mme AK... AL... née V..., M. J... H..., Mme E... H... née Q..., Mlle K... H..., M. AT... AQ..., Mme X... AQ... née AI..., M. D... A..., M. AO... A..., Mme AA... AD... épouse AP..., M. AB... AP..., Mme T... B..., M. M... F..., Mme AN... F... née N..., M. I... AJ..., Mme AM... AJ..., M. AC... G..., Mme AE... G..., M. AR... G..., Mme W... S..., Mme AN... R..., M. AS... P... et l'association syndicale libre " Les Vergers des Pesquiers " ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain, en tant qu'elle approuve ce plan pour le territoire de la commune de Carros. Par un jugement n° 1906181 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 août 2021 et le 11 janvier 2022, M. Z... L..., M. U... L..., Mme O... Y... ayant été désignée comme représentante unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, M. AG... Y..., M. AU... Y..., Mme AH... AF..., M. C... AL..., Mme AK... AL... née V..., M. J... H..., Mme E... H... née Q..., Mlle K... H..., M. AT... AQ..., Mme X... AQ... née AI..., M. D... A..., M. AO... A..., Mme T... B..., M. M... F..., Mme AN... F... née N..., M. I... AJ..., Mme AM... AJ..., M. AC... G..., Mme AE... G..., M. AR... G..., Mme W... S..., Mme AN... R..., M. AS... P... et l'association syndicale libre " Les Vergers des Pesquiers ", représentés par Me Willm de la Selarl WW et associés, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette délibération, en tant qu'elle approuve ce plan pour le territoire de la commune de Carros ; 3°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'association syndicale libre " Les Vergers des Pesquiers " justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir dès lors que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Les Plan de Carros " prévoit la création d'un chemin de traverse ; - le rapport de présentation ne justifie pas de la compatibilité du plan avec la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Alpes-Maritimes et n'explique pas les choix retenus pour établir l'OAP Les Plans de Carros ; - l'avis de l'autorité environnementale n'a pas été joint au dossier soumis à l'enquête publique ; - cette OAP est incompatible avec la DTA des Alpes-Maritimes ; - l'orientation relative aux parcelles agricoles d'exception est incompatible avec le règlement de la zone UFb ; - les objectifs de sécurité définis par l'OAP mobilité sont incompatibles avec la création d'un chemin de traverse par l'OAP Les Plans de Carros ; - les corridors écologiques issus de l'OAP sont incompatibles avec le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et ne sont pas justifiés. Par des mémoires en défense enregistrés le 26 novembre 2021 et le 21 janvier 2022, la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par la SCP CGCB et associés agissant par Me Barbeau-Bournoville, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme Y... et autres de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable en ce qu'elle se borne à reproduire les écritures produites en première instance ; - l'association syndicale libre " Les Vergers des Pesquiers " ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; - les moyens soulevés par Mme Y... et autres ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Roufast de la Selarl WW et associés, représentant les requérants, et de Me Germe de la SCP CGCB et associés, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 25 octobre 2019, le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Mme Y... et autres font appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération, en tant qu'elle approuve ce plan pour le territoire de la commune de Carros. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; (...) ". Aux termes de l'article R. 151-3 du même code : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; (...) 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; (...) ". 3. Le plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'Azur, qui comporte plusieurs communes littorales, dont le territoire comprend en outre plusieurs sites Natura 2000 et qui vaut plan de déplacements urbains, devait, en application de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, faire l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion de son élaboration. Le rapport de présentation devait donc comporter, les éléments mentionnés à l'article R. 151-2 mais également ceux mentionnés à l'article R. 151-3, notamment au 1° et au 4° de cet article. 4. D'une part, le rapport de présentation justifie dans une rubrique dédiée les différentes orientations retenues par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) au regard de la DTA des Alpes-Maritimes, en matière de mobilité, de développement et d'environnement. Il comporte également une rubrique portant sur la justification des dispositions du PLUm au regard de cette directive qui, après avoir rappelé les trois objectifs poursuivis par celle-ci, met en relation les intentions des auteurs du plan avec ces objectifs, traduites notamment dans le PADD, le règlement ou encore les OAP. Des développements ayant le même objet figurent aussi dans l'évaluation environnementale. D'autre part, le rapport de présentation justifie la cohérence de l'OAP Les Plans de Carros avec les orientations et objectifs du PADD relatifs à la préservation de l'agriculture, des paysages naturels et urbains, des continuités écologiques et de la biodiversité ainsi qu'à la transition écologique et au renforcement de l'offre de mobilité, par la création en particulier sur ce dernier point d'une voie verte réservée aux circulations douces. Il constate en outre que l'OAP est en cohérence avec les usages, affectation des sols, types d'activités, destination et sous destination interdits et autorisés du règlement dans la mesure où elle prévoit la construction de deux-cent-cinquante logements. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le contenu du rapport de présentation serait insuffisant pour assurer le respect des dispositions citées au point 2. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 132-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté du 21 mars 2019 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique du 29 avril 2019 au 19 juin 2019 inclus : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; (...) ". 6. Le rapport de la commission d'enquête se réfère à l'avis de l'autorité environnementale émis le 3 avril 2019 et précise que celui-ci figure au dossier administratif de l'enquête publique. Si cet avis n'est pas expressément recensé au nombre des pièces jointes à ce dossier, la métropole Nice Côte d'Azur établit que ce document était classé parmi les avis émis par les personnes publiques associées ou consultées. Dans la mesure notamment où de nombreuses observations formulées par le public ont été fondées sur cet avis, ce classement erroné n'a pas nui à l'information du public. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête au regard des exigences fixées à l'article R. 132-8 du code de l'environnement doit être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-1-1 du même code, en vigueur à la date du décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes : " Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales. ". Aux termes de l'article L. 172-1 du même code : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5. ". L'article L. 172-2 du même code dispose, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : (...) 2° Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. ". 8. La DTA des Alpes-Maritimes définit des orientations pour l'aménagement de la Vallée du Var, devant s'effectuer dans le cadre de l'extension modérée de l'urbanisation, assurer l'équilibre entre les besoins d'espaces liés au fonctionnement de l'agglomération, et notamment de la ville de Nice, et le maintien d'espaces agricoles et permettre, par des densités significatives, une gestion de l'espace économe. Elle localise ainsi sur une carte des secteurs d'urbanisation des coteaux ainsi que des secteurs d'activités agricoles. L'OAP des Plans à Carros comporte deux orientations d'aménagement consistant, d'une part, à valoriser le paysage existant et les éléments structurants de l'armature paysagère et des continuités écologiques, d'autre part, à renforcer l'accès aux Plans et les circulations douces par la création du Chemin de Traverse structurant à l'échelle du quartier. Par ailleurs, le périmètre de cette OAP s'inscrit dans un secteur d'urbanisation des coteaux repéré par la DTA, en dehors de tout secteur d'activités agricoles. La présentation du contexte paysager de cette OAP précise que son périmètre se caractérise par un tissu urbain très lâche composé de maisons individuelles et de petites parcelles agricoles, repérées sur les cartes qui y sont annexées. Les requérants soutiennent que cette OAP est incompatible avec la DTA des Alpes-Maritimes dans la mesure où elle institue ainsi des protections agricoles pour des terrains situés en zone urbaine, qu'elle a pour objectif de permettre la réalisation de projets de construction traduisant une volonté de densification et que la création d'un chemin de traverse valorisera " de nouvelles formes urbaines sur les terrains mutables identifiés ". Les orientations d'aménagement ne contredisent cependant pas les orientations fixées par la DTA des Alpes-Maritimes qui préconisent, comme il a été rappelé, le maintien d'espaces agricoles et la densification des zones urbanisées, qui ne préjuge pas des modalités de celle-ci. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité de l'OAP des Plans à Carros avec cette directive doit être écarté. 9. En quatrième lieu, le rapport de présentation justifie de la cohérence entre l'OAP des Plans à Carros et le PADD, en ce que celui-ci entend préserver et promouvoir une agriculture métropolitaine locale, cohérente et solidaire, par la circonstance que, dans le périmètre de cette OAP, les constructions ne doivent pas remettre en cause les exploitations existantes, les parcelles agricoles d'exception étant strictement protégées et, dans celles qui présentent un potentiel, 50 % de la surface devant être maintenue en pleine terre en vue d'un usage agricole. Si le schéma de synthèse de cette OAP localise dans le périmètre de celle-ci de nombreuses zones agricoles et de jardins alors que la majeure partie des terrains y sont classés en zone pavillonnaire de la zone urbaine UFb5, le règlement fixe à 20 % l'emprise au sol maximale des constructions dans ce sous-secteur et autorise les constructions agricoles en zone Ac, dans laquelle sont classées certaines parcelles comprises à l'intérieur du périmètre de l'OAP. Ainsi, ce classement prédominant en zone pavillonnaire n'est pas incohérent par rapport à l'objectif poursuivi par l'OAP des Plans à Carros. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des réponses formulées par la commission d'enquête à certaines observations qui ne liaient pas le conseil métropolitain. 10. En cinquième lieu, le PLUm prévoit une OAP thématique " mobilité générale ", qui comporte, en ce qui concerne la " ville collinaire pavillonnaire ", une orientation d'aménagement consistant, en particulier, à prévoir des cheminements piétons aux normes lorsque ceux-ci n'existent pas, à privilégier les parcours les plus courts en négociant des servitudes de passage public le cas échéant et à limiter les accès directs de parcelles sur les voies à fort trafic ou de transit. Ainsi qu'il a été indiqué au point 8, l'OAP sectorielle des Plans à Carros définit une orientation d'aménagement portant sur la création d'un " Chemin de Traverse " structurant dont le tracé est précisé sur un plan. Si les requérants soutiennent que ce tracé revêt un caractère dangereux aux endroits où ce chemin débouchera sur la route des Plans ou sur le chemin des Pesquiers et qu'il aura pour effet de créer de nouveaux accès à la voirie communale supportant un fort trafic, la carte précitée indique que la vitesse sur certaines sections partagées sera limitée à 30 km/h et que d'autres sections seront aménagées sur voie carrossable sous forme d'une voie verte mixte piéton/cycle. Alors même que ce document n'envisage lui-même que le réaménagement du trottoir ou l'installation d'une voie piétonne sur la partie du cheminement prenant place sur la voirie communale, ces prévisions ne préjugent ni des modalités précises d'aménagement et de signalisation qui pourront être mises en œuvre, ni de l'édiction par l'autorité compétente de mesures de police de la circulation. Par suite, l'orientation d'aménagement relative à cette voie n'est pas incohérente avec l'orientation d'aménagement précitée qui se rapporte à l'OAP " mobilité générale ". 11. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 371-3 du code de l'environnement : " (...) Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l'élaboration ou de la révision de leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme dans les conditions fixées aux articles L. 131-2 et L. 131-7 du code de l'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 131-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les schémas de cohérence territoriale prennent en compte : (...) / 2° Les schémas régionaux de cohérence écologique prévus à l'article L. 371-3 du code de l'environnement ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code, dans sa version alors en vigueur : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2 (...) ". 12. En application de ces dispositions et dans la mesure où le territoire métropolitain n'est pas couvert par un SCOT, le PLUm doit prendre en compte le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) adopté par arrêté du 26 novembre 2014. Il ressort des mentions de l'évaluation environnementale intégrée au rapport de présentation que les auteurs du PLUm ont tenu compte du SRCE pour répondre aux objectifs et aux actions fixés par ce dernier document par l'élaboration d'une trame verte et bleue à l'échelle métropolitaine, la mise en valeur de la nature en ville assurée au sein des OAP sectorielles et la définition, en vue d'assurer le maintien des continuités écologiques, d'une cartographie et de mesures de protection particulières. Le document présentant l'OAP des Plans à Carros comporte une carte des corridors écologiques en en localisant plusieurs qui joignent des zones agricoles ou de jardins et dont deux correspondent au lit de ruisseaux. La circonstance que le SRCE ne repère quant à lui aucun corridor écologique à l'intérieur du périmètre de cette OAP ne révèle pas que les auteurs du PLUm ont méconnu leur obligation de tenir compte de ce schéma dont ils ne se sont pas écartés des orientations fondamentales, le diagnostic du SRCE ayant d'ailleurs délibérément laissé une marge d'interprétation aux collectivités pour décliner au niveau local la trame verte et bleue (TVB). 13. Par ailleurs, le périmètre de l'OAP en cause est situé à 300 m du site Natura 2000 " basse vallée du Var " et à 150 m environ du parc naturel régional des Préalpes d'Azur. Les ruisseaux qui le traversent ont creusé des vallons constituant des habitats naturels et maintenant une biodiversité. Plusieurs espèces animales protégées y ont été recensées. Alors même que la carte de la TVB sur le territoire de la commune de Carros représente un seul corridor, au nord-est du périmètre de l'OAP, la représentation, sur la carte des corridors écologiques de cette OAP, d'autres corridors n'entache pas d'illégalité cette même OAP. 14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la métropole Nice Côte d'Azur et sur la recevabilité des conclusions en tant qu'elles sont présentées par l'association syndicale libre " Les Vergers des Pesquiers ", Mme Y... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme Y... et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme Y... et autres une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Nice Côte d'Azur et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme Y... et autres est rejetée. Article 2 : Mme Y... et autres verseront à la métropole Nice Côte d'Azur une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme O... Y... représentante unique des requérants et à la métropole Nice Côte d'Azur. Copie en sera adressée à la commune de Carros. Délibéré après l'audience du 12 mai 2022, où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022. Le rapporteur, Signé P. D'IZARN DE VILLEFORTLe président, Signé G. CHAZANLa greffière, Signé P. RANVIER La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, N° 21MA03356 2 hw