CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/07/2020, 19MA00989, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2020-07-02
Numéro : 19MA00989
Président : M. POUJADE
Rapporteur : M. Julien  JORDA
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : SCP WAQUET-FARGE-HAZAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... C... et la SAS Immobilière du Ceinturon ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 10 février 2017 par laquelle le conseil municipal de Hyères-les-Palmiers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1701103 du 28 décembre 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 février 2019 et le 24 mai 2019, M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon, agissant par la SCP Waquet Farge Hazan, doivent être regardés comme demandant à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 28 décembre 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du 10 février 2017 par laquelle le conseil municipal de Hyères-les-Palmiers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et de la commune de Hyères-les-Palmiers la somme de 5 000 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier pour défaut de signature ; - les modalités d'adoption du plan local d'urbanisme sont viciées faute d'information suffisante des conseillers municipaux en violation des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - le dossier soumis à enquête publique est incomplet en l'absence notamment des avis des personnes publiques en annexe ; - les classements des parcelles sont incohérents avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ; - les classements retenus des différentes parcelles sont entachés d'erreurs de fait ; - ils sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; - la création de nouvelles destinations en zone UG méconnaît les dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ; - l'article UG8 du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur de droit. Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 juillet 2019 et le 18 septembre 2019, la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers, représentées par Me F... et Me A..., demandent à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de M. C... et de la SAS Immobilière du Ceinturon pris ensemble la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que les moyens de la requête de M. C... et de la SAS Immobilière du Ceinturon ne sont pas fondés. Un mémoire, non communiqué, présenté pour la métropole Toulon-Provence- Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers, demandant de faire application à brève échéance de la cristallisation des moyens en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, a été enregistré au greffe de la Cour le 6 décembre 2019. Par ordonnance du 19 décembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative à la suite d'un courrier adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. Un mémoire présenté pour M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon et un mémoire présenté pour les intimées ont été enregistrés postérieurement à cette clôture d'instruction, respectivement le 19 décembre 2019 et le 9 janvier 2020, et n'ont pas été communiqués. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de Mme E..., - et les observations de Me A..., représentant la métropole Toulon-Provence- Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 10 février 2017, le conseil municipal de Hyères-les-Palmiers a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, dont il avait prescrit l'élaboration par une délibération du 27 juin 2014, débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) le 2 octobre 2015 et arrêté le projet par une délibération du 4 mai 2016. Par la présente requête, M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon, propriétaire des parcelles cadastrées section IP numéros 1, 2, 3, 44, 45 et 46, section IR numéros 3, 4, 5 et 6, et section IS numéros 2, 4, 5 et 6, situées au sein du secteur dit du Ceinturon de la commune, font appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 28 décembre 2018 qui a rejeté leur demande en annulation de la délibération en sa totalité ou en tant qu'elle classe, d'une part, leurs parcelles section IR numéro 3 et section IP numéros 1 et 46 en zone naturelle N et, d'autre part, leurs parcelles section IR numéros 4 à 6 et IP numéros 44 et 45 en zone urbaine UGb. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : S'agissant des modalités d'adoption du PLU : 3. Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, complétant le principe général énoncé à l'article L. 2121-13 du même code, selon lequel tout membre du conseil municipal dispose du droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération, que la note explicative de synthèse doit apporter aux élus une information suffisamment claire, précise et complète pour les mettre à même de se prononcer en connaissance de cause sur la nature du projet inscrit à l'ordre du jour et les conséquences qu'il emporte pour la commune. 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués par des courriers auxquels étaient joints l'ordre du jour de la séance ainsi qu'une note explicative de synthèse, laquelle présentait le contexte de l'approbation du nouveau PLU, les objectifs poursuivis par l'élaboration de ce document d'urbanisme et les modalités de la concertation. En outre, les courriers de convocation les informaient de la possibilité de consulter " les projets de délibérations avec les pièces annexées et le procès-verbal de la séance précédente ", soit sur le site extranet de la commune, soit en version papier auprès de la direction générale des services. Si un conseiller municipal d'opposition s'est plaint, lors de la séance du 10 février 2017, des conditions de délivrance de l'information relative au projet de PLU, il ressort des pièces du dossier que cet élu s'est vu remettre, contre signature, la convocation susmentionnée le 4 février 2017 et il n'est pas établi, ni même d'ailleurs allégué, que le maire de Hyères-les-Palmiers aurait refusé de communiquer des pièces ou des documents, et notamment ceux relatifs à la localisation géographique des secteurs affectés par le PLU en litige ou ceux ayant trait aux observations faites par le public au cours de l'enquête publique, à ce conseiller municipal ou à tout autre élu qui en aurait fait la demande en temps utile. L'information préalable des conseillers municipaux était suffisante pour appréhender le contexte et les motifs du projet de délibération qui était soumis à leur vote. Le moyen n'est pas fondé. S'agissant de la régularité de la procédure d'enquête publique : 5. Les requérants soutiennent que le dossier soumis à enquête publique est incomplet, au regard des exigences de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, en se bornant à faire valoir de manière générale que les avis des personnes publiques ne figureraient pas en annexe. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de la commission d'enquête du 15 décembre 2016, que les avis antérieurs des personnes publiques associées figurent en annexes au dossier d'enquête, ce que la commission qui procède à leur analyse dans son rapport indique. Il ne ressort par ailleurs pas du dossier que la synthèse qui en a été faite par la commission se méprendrait sur leur contenu. Le moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de la légalité de la délibération en tant qu'elle classe les parcelles section IR numéro 3 et section IP numéros 1 et 46 en zone naturelle N : 6. En premier lieu, l'orientation n° 3 du PADD vise à " Renforcer les équilibres économiques ", notamment par la préservation des " hébergements existants par un règlement adapté et développer leur offre " et par l'adaptation du zonage et du règlement " aux besoins des hôtels et campings légalement autorisés ". Toutefois, l'orientation n° 1 du PADD intitulée " Affirmer un nouvel équilibre territorial " prévoit, à travers l'objectif de " Protéger les entités agricoles, terrestres et marines et leurs connexions ", une action tendant à " Préserver les grands ensembles boisés et naturels et la biodiversité ", notamment en limitant l'urbanisation dans les secteurs présentant une sensibilité écologique, à l'instar de celui situé aux pourtours de l'aéroport de Toulon-Hyères. Par ailleurs, le règlement en zone N autorise des aménagements. En tout état de cause, le classement des parcelles en zone N ne fait ainsi pas obstacle au développement de l'offre d'hébergement touristique dans le secteur du Ceinturon. 7. En second lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 8. Aux termes de l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues à l'article R. 123-9. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 9. M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon maintiennent que la commune a commis une erreur manifeste dans l'appréciation du classement en zone N de leurs parcelles en cause alors qu'ils y exploitent " Le camping des pins maritimes ", classé 4 étoiles, dans le secteur du Ceinturon, à proximité de l'aéroport de Toulon-Hyères, depuis 1965. Toutefois, ces parcelles sont comprises dans la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) terrestre de type II de la plaine du Ceinturon et de Macany. En outre, elles sont situées à proximité d'une pinède classée en zone NL relative aux espaces remarquables de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme et grevée d'une servitude d'espaces boisés classés, ainsi que de l'étang du Ceinturon identifié comme zone humide, qui est lui-même classé en zone NL en vue d'une préservation optimale. Outre les caractéristiques spécifiques du secteur, les parcelles cadastrées section IR n° 3 et section IP n° 1 et 46 demeurent vierges de toute construction pérenne, malgré la présence, constatée par procès-verbal d'huissier du 28 mars 2017, d'emplacements de camping avec mobil-homes alimentés par les réseaux, de leurs voies d'accès, de caravanes mais aussi d'un terrain de football qui servirait de zone de stockage de matériaux. Compte tenu du parti d'aménagement justifié de la commune visant à limiter l'urbanisation dans les secteurs présentant une sensibilité écologique à l'instar du pourtour du Ceinturon de l'aéroport de Toulon-Hyères, le moyen tiré d'une erreur manifeste doit être écarté. S'agissant des conclusions en annulation de la délibération en tant qu'elle classe les parcelles section IR n° 4, 5 et 6 et IP n° 44 et 45 en zone urbaine UGb : 10. En l'espèce, le " camping des pins maritimes " exploité s'étend sur environ 37 hectares, est prévu pour 700 emplacements, avec une capacité d'accueil de 2 000 personnes. Les appelants soutiennent sans être contredits que les infrastructures indispensables au fonctionnement du camping (accueil, habitation de M. C..., restaurant, bar, supérette, commodités, et essentiel des emplacements de mobil-homes), représentant une surface bâtie d'environ 2 800 m², sont implantées sur les parcelles IR n° 4 à 6 et la partie sud des parcelles IP n° 44 et 45, les autres parcelles énumérées précédemment, soit notamment les parcelles IR 3 et IP 1 et 46 étant réservées aux emplacements de mobil-homes et caravanes et autres aménagements légers (terrain de football, mini-golf, aire de stockage de déchets, parking...). Au demeurant, les parcelles ici en cause étaient classées dans leur ensemble en zone UGb-br du plan d'occupation des sols réservé au " camping-caravanage ". Or, il ressort des pièces du dossier que sont interdites en zone urbaine UGb du PLU attaqué toutes les occupations et utilisations du sol liées à l'activité de camping. Pourtant, comme déjà relevé au point 6, le PADD fixe aussi, au titre de l'orientation n° 3 " Renforcer les équilibres économiques " et de son objectif de " Conforter le tourisme comme support du développement communal ", l'action tendant à " Améliorer l'offre hôtelière " notamment en préservant les hébergements existants par un règlement adapté, le développement de leur offre et l'adaptation du zonage et du règlement " aux besoins des hôtels et campings légalement autorisés ". Dans ces conditions, compte tenu de son ancienneté, son importance et de la situation géographique de ses principales infrastructures, le camping ne pourrait plus évoluer en dépit de ses besoins. Le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être accueilli. 11. Pour l'application de l'article L. 60041 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à conduire à l'annulation partielle de la décision contestée. 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la demande de cristallisation des moyens de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, que M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon, qui ne s'est cependant pas mépris sur la charge de la preuve, a rejeté leur demande et à demander l'annulation du jugement du 28 décembre 2018 et de la délibération du 10 février 2017 uniquement en tant que celle-ci classe en zone urbaine UGb les parcelles cadastrées section IR n° 4, 5 et 6 et IP n° 44 et 45 dont ils sont propriétaires. Sur les frais liés au litige : 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 14. Les dispositions précitées font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et de la commune de Hyères-les-Palmiers qui doivent être regardées, dans la présente instance, comme la partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la métropole Toulon- Provence-Méditerranée et de la commune de Hyères-les-Palmiers prises ensemble la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon pris ensemble et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 28 décembre 2018 et la délibération du 10 février 2017 portant approbation du PLU de Hyères-les-Palmiers sont annulés en tant que ce document d'urbanisme classe les parcelles cadastrées section IR n° 4, 5 et 6 et IP n° 44 et 45 en zone urbaine UGb. Article 2 : La métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers prises ensemble verseront à M. C... et la SAS Immobilière du Ceinturon pris ensemble la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus de la requête de M. C... et de la SAS Immobilière du Ceinturon est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers en application de l'article L. 7611 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à la SAS Immobilière du Ceinturon, à la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et à la commune de Hyères-les-Palmiers. Délibéré après l'audience du 4 juin 2020, où siégeaient : - M. Poujade, président, - M. Portail, président assesseur, - M. B..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2020. 7 N° 19MA00989 nb