Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 26/04/2006, 274339, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-04-26
Numéro : 274339
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Olivier  Henrard
Commissaire du gouvernement : M. Aguila
Avocat(s) : RICARD

Vu, 1° sous le n° 274339, la requête enregistrée le 18 novembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, BP 505 à Crest (26401 cedex), représentée par son président en exercice ; l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 17 septembre 2004, modifiant l'arrêté du 12 août 2004 autorisant l'abattage de loups pour l'année 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2° sous le n° 274737, la requête enregistrée le 2 décembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, dont le siège est 39, boulevard Berthier à Paris (75847 cedex 17), représentée par son président en exercice ; la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 17 septembre 2004, modifiant l'arrêté du 12 août 2004 autorisant l'abattage de loups pour l'année 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne le 19 septembre 1979 ; Vu la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code de l'environnement ; Vu l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 fixant les listes des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Olivier Henrard, Auditeur, - les observations de Me Ricard, avocat de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, - les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes présentées par l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX tendent à l'annulation du même arrêté interministériel ; qu 'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : « Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques (...) sont interdits: 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou (...) leur transport, leur colportage, leur mise en vente, leur vente ou leur achat (...) » ; que l'article L. 411-2 du même code dispose : « Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des espèces animales protégées ; 2° La durée des interdictions permanentes ou temporaires prises en vue de permettre la reconstitution des populations naturelles en cause ou de leurs habitats ainsi que la protection des espèces animales pendant les périodes ou les circonstances où elles sont particulièrement vulnérables (...) » ; que selon l'article R. 211-1, pris pour l'application de cette disposition, la liste prévue à l'article L. 411-2 est établie par arrêtés conjoints du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ; que selon l'article R. 211-3 : « Pour chaque espèce, les arrêtés interministériels prévus à l'article R. 211-1 précisent : 1° La nature des interdictions (...) qui sont applicables ; 2° La durée de ces interdictions, les parties du territoire ou les périodes de l'année où elles s'appliquent » ; Considérant que l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 fixant la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire, pris pour l'application de ces dispositions, fait depuis sa modification par un arrêté du 10 octobre 1996 figurer le loup parmi les espèces protégées ; que, toutefois, le second alinéa du même article dispose que : « (...) à condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle, une autorisation de capture ou d'enlèvement peut être accordée par arrêté conjoint des ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature, pour prévenir des dommages importants aux cultures ou au bétail, ou dans l'intérêt de la sécurité publique, ou pour assurer la conservation de l'espèce elle-même » ; Considérant que par un arrêté du 12 août 2004, pris sur le fondement des dispositions précitées du second alinéa de l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, le ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ont autorisé, à compter de la date de son entrée en vigueur et jusqu'au 31 décembre 2004, l'abattage de loups dans la limite de quatre individus, ou trois dans l'hypothèse où les trois premiers animaux éliminés seraient des femelles, dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes et des Alpes-Maritimes ; que, par un nouvel arrêté du 17 septembre 2004 dont les associations requérantes demandent l'annulation au Conseil d'État, les ministres, en modifiant l'article 1er de l'arrêté du 12 août 2004, ont étendu cette autorisation aux départements de la Drôme, de l'Isère et de la Savoie ; Sur le moyen tiré de l'annulation de l'arrêté interministériel du 12 août 2004 : Considérant que, par une décision du 20 avril 2005, le Conseil d'État a rejeté les requêtes n°271216, 271218, 271268 et 271339, présentées par la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX et d'autres requérants, tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 12 août 2004 ; qu'il suit de là que le moyen tiré, par la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, de l'illégalité de l'arrêté attaqué par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 12 août 2004 dont il modifie l'article 1er, doit être écarté ; Sur le moyen tiré de l'absence de consultation du Conseil national de la protection de la nature : Considérant que les ministres n'étaient pas tenus de soumettre le texte même de l'arrêté attaqué à la délibération, prévue par le second alinéa de l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, du Conseil national de la protection de la nature, dès lors que celui-ci s'était prononcé sur les questions faisant l'objet de ses dispositions ; qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que le Conseil a examiné, lors de sa séance du 4 mai 2004, le « plan loup 2004-2008 », qui prévoit l'abattage d'un certain nombre de loups dans le Sud-Est de la France ; qu'il suit de là que le moyen doit être écarté ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la convention de Berne : Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les stipulations de la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne le 19 septembre 1979, ne peut être utilement invoqué dès lors que les stipulations de cette convention créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la directive « Habitats » et de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 : Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite « Habitats » : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) » ; que le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive ; que l'article 16 de la même directive prévoit que : « 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ; c) dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique (...) » ; qu'il appartient aux autorités administratives nationales, sous le contrôle du juge, d'exercer les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi en lui donnant, dans tous les cas où elle se trouve dans le champ d'application d'une règle communautaire, une interprétation qui soit conforme au droit communautaire ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que si les départements de l'Isère, de la Drôme et de la Savoie, auxquels l'arrêté attaqué étend l'autorisation d'abattage prévue par l'arrêté du 12 août 2004, n'ont été que récemment colonisés par le loup et que les dommages subis par les élevages y sont, de ce fait, moins importants que dans les Alpes-Maritimes, les Hautes-Alpes et les Alpes-de-Haute-Provence, où cette autorisation était déjà en vigueur compte tenu du nombre élevé de morts accidentelles d'ovins imputables au loup, les cas de prédations y ont sensiblement augmenté au cours des premiers mois de l'année 2004 ; que l'arrêté attaqué avait ainsi pour objectif de prévenir des dommages importants au bétail dans les trois départements concernés, comme l'exigent l'article 16 de la directive « Habitats » et le second alinéa de l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, dont les associations requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir qu'ils auraient été méconnus en l'espèce ; Considérant, en deuxième lieu, que si les mêmes textes subordonnent également l'abattage des loups à la condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante pour prévenir les dommages importants au bétail, il ressort des pièces du dossier que les autres solutions possibles ont déjà été mises en oeuvre, à des degrés divers, par les pouvoirs publics dans les trois départements visés par l'arrêté attaqué et ne permettent pas d'assurer un équilibre satisfaisant entre les intérêts publics en présence, en matière sociale et économique d'une part, de protection de l'environnement d'autre part ; Considérant, en troisième lieu, que les mêmes textes subordonnent également l'abattage du loup au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle ; que cette condition doit être interprétée comme faisant obstacle à des mesures d'abattage dont l'importance serait susceptible de menacer le maintien des effectifs de loups dans leur aire de répartition naturelle ; que, toutefois, les associations requérantes ne peuvent utilement invoquer le moyen tiré de la méconnaissance de cette condition à l'encontre de l'arrêté attaqué, qui a pour seul objet, sans augmenter l'importance de l'abattage de quatre loups autorisé, jusqu'au 31 décembre 2004, par l'arrêté du 12 août 2004, de porter de trois à six le nombre de départements alpins dans lesquels l'abattage est susceptible d'être effectué ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêté attaqué ne méconnaît ni les objectifs de la directive « Habitats », ni l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution : Considérant qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : « I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. / II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants: / 1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable (...) » ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier avec une certitude suffisante, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que les mesures d'abattage contestées ne mettent pas en cause le maintien des effectifs de loups dans leur aire de répartition naturelle et qu'elle ne sont dès lors pas, en tout état de cause, susceptibles de créer un risque de dommage grave et irréversible à l'environnement et de méconnaître le principe de précaution ; que le moyen tiré de la violation de ce principe ne peut donc qu'être écarté ; Sur le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dans la délimitation du périmètre concerné par les mesures d'abattage : Considérant que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture, compétents en application de l'article R. 211-1 du code de l'environnement pour fixer par arrêtés conjoints la liste des espèces protégées, sont tenus par l'article R. 211-3 du même code de préciser à cette occasion la nature des interdictions applicables à ces espèces, leur durée et les parties du territoire ou les périodes de l'année où elles s'appliquent ; que s'il ressort des mêmes dispositions que les ministres sont également compétents pour prévoir, dans un but d'intérêt général, des dérogations à ces interdictions, ils doivent alors en préciser la nature, la durée et les parties du territoire ou les périodes de l'année où elles s'appliquent ; Considérant que l'arrêté du 12 août 2004, dont l'arrêté attaqué modifie le nombre de départements auxquels il s'applique, d'une part, exclut du territoire des départements concernés par l'autorisation d'abattage des loups les zones centrales des parcs nationaux et les réserves naturelles nationales, d'autre part, limite les tirs aux zones dans lesquelles, soit les dommages causés par les loups restent importants malgré les mesures de protection mises en place, soit la mise en place de moyens de protection efficaces contraint fortement les conditions d'exploitation au point de remettre en cause le fonctionnement des systèmes pastoraux les plus adaptés ; Considérant qu'il suit de là, d'une part, que les ministres n'ont pas méconnu l'étendue de la compétence que leur confient les articles R. 211-1 et suivants du code de l'environnement s'agissant de la délimitation géographique de la dérogation apportée à la protection du loup, d'autre part, que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le périmètre concerné par les mesures d'abattage serait excessivement large et à ce titre, entaché d'erreur d'appréciation ; Sur le moyen tiré de l'absence d'intérêt public des mesures d'abattage : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'inefficacité des mesures d'abattage contestées pour prévenir les dommages au bétail n'est pas établie par les associations requérantes ; que le moyen tiré de l'absence d'intérêt public de ces mesures doit donc être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté interministériel attaqué ; que leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être également rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et de la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, à la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, au ministre de l'écologie et du développement durable et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité.