CAA de BORDEAUX, 5ème chambre (formation à 3), 20/10/2015, 13BX01979, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-20
Numéro : 13BX01979
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Béatrice  MOLINA-ANDREO
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : CAZAMAJOUR & URBANLAW

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A...B...ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 13 août 2010 du préfet des Pyrénées-Atlantiques déclarant d'utilité publique le projet de création d'un pôle de tri et de valorisation des déchets ménagers sur le territoire de la commune de Bayonne et mettant en compatibilité le plan local d'urbanisme de cette commune avec ledit projet. Par un jugement n° 1002110 du 8 janvier 2013, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en production de pièces, enregistrés les 16 juillet 2013, 25 août 2014 et 16 septembre 2015, M. et Mme A...B..., représentés par la Selas D... et Urbanlaw, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 8 janvier 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 13 août 2010 ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et du syndicat mixte Bil Ta Garbi une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de MmeE..., - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de Me C...substituant MeD..., représentant M. et Mme B..., et de Me F..., représentant le syndicat mixte Bil Ta Garbi et la commune de Bayonne. Des notes en délibéré présentées pour M. et Mme B...ont été enregistrées les 25 septembre et 19 octobre 2015. Une note en délibéré présentée pour le syndicat mixte Bil Ta Garbi et la commune de Bayonne a été enregistrée le 29 septembre 2015. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 13 août 2010, emportant la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Bayonne, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un pôle de tri et de valorisation des déchets ménagers sur le territoire de la commune de Bayonne. Par le même arrêté, il a autorisé le syndicat mixte Bil Ta Garbi, qui a pour objet, en zone ouest des Pyrénées-Atlantiques, de mettre en oeuvre une filière globale de gestion des déchets ménagers et assimilés, à acquérir, à l'amiable ou par voie d'expropriation, les biens immobiliers nécessaires à la réalisation de cette opération. M. et Mme B..., gérants de l'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) Pépinières Maymou, située dans l'emprise de la zone concernée par l'opération en cause, interjettent appel du jugement du 8 janvier 2013 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur l'intervention de la commune de Bayonne: 2. Considérant que la commune de Bayonne, au bénéfice de qui la déclaration d'utilité publique des travaux nécessaires à la réalisation du projet de création d'un pôle de tri et de valorisation des déchets ménagers a été prononcée, a intérêt au rejet de la requête de M. et Mme B...; que, par suite, son intervention en défense au soutien du syndicat mixte Bil Ta Garbi est recevable. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) ". Cette règle de motivation n'impose pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête mais l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son propre avis, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 4. Il ressort des pièces du dossier que les rapports d'enquête portant sur l'utilité publique du projet, la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) de Bayonne avec ledit projet ainsi que sur le parcellaire ont été rendus à l'issue d'enquêtes publiques préalables conjointes qui se sont déroulées du 25 février 2010 au 31 mars 2010. S'agissant de l'utilité publique du projet, les observations, tant négatives que positives, recueillies au cours de l'enquête ont été analysées et classées en plusieurs thèmes de réponse. Les rapports d'enquête portant sur la mise en compatibilité du PLU et le parcellaire rendent également compte des observations, en lien avec l'objet des enquêtes, émises par le public. Le commissaire-enquêteur a émis des avis favorables en relevant tout d'abord l'utilité du projet pour satisfaire un besoin collectif s'inscrivant dans la mise en oeuvre du plan départemental d'élimination des déchets et l'urgence de la situation résultant de ce que les déchets produits par les habitants des communes composant le syndicat Bil Ta Garbi sont transportés en Gironde et en Tarn-et-Garonne selon un contrat de transfert et de traitement qui expire en 2012. En estimant que toutes les dispositions incluses dans les codes de l'urbanisme et de l'environnement sont respectées et que les avantages de l'opération excédent ses inconvénients, le commissaire-enquêteur a également émis un avis favorable à la mise en compatibilité du PLU, néanmoins assorti de quatre recommandations. Enfin, il a émis un avis favorable à l'expropriation, estimant que l'acquisition de la totalité des parcelles était nécessaire à l'aboutissement du projet. Dans ces conditions, M. et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique auraient été méconnues. 5. Aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " La déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / b) L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis du conseil municipal. / (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que par lettre du 3 septembre 2009, le préfet des Pyrénées Atlantiques a informé le maire de Bayonne, le président de la chambre des métiers des Pyrénées-Atlantiques, le président de la chambre de commerce et d'industrie de Bayonne-Pays Basque, le président de la chambre départementale d'agriculture, le président du conseil général des Pyrénées-Atlantiques et le président de la Région Aquitaine de la mise en oeuvre de la procédure prévue par les articles L. 123-16 et R. 123-23 du code de l'urbanisme en vue de la mise en compatibilité du PLU de Bayonne avec le projet en cause. Afin de procéder à l'examen conjoint du dossier de cette mise en compatibilité, une réunion a été organisée le 23 décembre 2009. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme doit être écarté. 7. Aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / (...) 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés (...). ". Aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; / 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; / (...) ". 8 Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 9. L'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique au vu duquel l'arrêté contesté a été pris explicite, à partir de la page 225, l'outil d'analyse multicritères employé pour retenir le site de Batz comme terrain d'assiette du projet parmi les autres sites potentiels initialement identifiés. Il est précisé que ce site est apparu comme la solution la plus favorable pour des raisons tant techniques, notamment liées aux facilités d'accès au site, à la proximité de grands axes routiers et à la morphologie du site, qu'environnementales, compte tenu de la potentialité d'insertion paysagère et en " l'absence de sensibilité environnementale (en termes de protection) pré-identifiée dans le cadre des études préalables ". En premier lieu et contrairement à ce que soutiennent les requérants l'étude fait référence à la fonction de corridor écologique du site classé en zone N du plan local d'urbanisme ainsi qu'en espace boisé classé et appartenant à la coupure d'urbanisation au titre de la loi littoral. L'étude d'impact indique ( page 160) assurer le maintien de ce corridor et que seront conservés tant l'espace boisé au sud du site avec une mise en valeur de la source des ruisselets que la végétation arborée le long de la RD 817 pour assurer une continuité avec l'espace boisé de la zone " ENS Aulnaie Chênaie " et que la surface boisée large de 30 mètres à l'angle de la RD 817 et de la rue Joseph Latxaque. Elle indique également qu'un merlon paysager de vingt mètres de large sera mis en place au Nord du site. Le préfet de la Région Aquitaine, autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, ainsi que le prévoit l'article L. 122-1 du code de l'environnement, a, dans son avis rendu le 8 octobre 2009, mentionné que les terrains en cause font l'objet d'un certain nombre de protection (zone naturelle, espace boisé classé, coupure d'urbanisation) et estimé que l'évaluation environnementale était en rapport avec l'ampleur du projet. En deuxième lieu, il ne résulte pas des dispositions précitées que l'étude d'impact aurait dû comporter une analyse spécifique au titre de l'impact économique du projet sur la Pépinière Maymou, à laquelle il est au demeurant fait référence en page 82. En dernier lieu, l'étude analyse précisément, entre les pages 185 et 213, l'impact du projet sur l'environnement en phase d'exploitation. Par suite, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que l'étude d'impact serait, sur les points susmentionnés, lacunaire. 10. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. / (...) ". 11. Le conseil municipal de Bayonne et la communauté d'agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz ont, au cours respectivement des séances des 22 et 23 juillet 2010, donné leur avis sur la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme avec le projet en cause. D'une part, la délibération du 22 juillet 2010 mentionne que le conseil municipal a été régulièrement convoqué le 16 juillet 2010, soit dans le délai prévu à l'article L. 2121-12 précité du code général des collectivités territoriales et les défendeurs produisent en appel la note explicative de synthèse adressée aux conseillers municipaux préalablement à la séance. D'autre part, s'agissant de la séance du 23 juillet suivant, les défendeurs produisent la convocation du 12 juillet 2010, ainsi que la note explicative de synthèse (PJ 30) adressées par la communauté d'agglomération aux conseillers communautaires. Enfin, cette dernière séance a, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, donné lieu au vote, à l'unanimité, d'un avis favorable au dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme. Alors que M. et Mme B...ne font état d'aucun élément circonstancié de nature à remettre en cause les pièces produites, le moyen tiré de l'irrégularité des convocations aux séances du conseil municipal du 22 juillet 2010 et du conseil communautaire du 23 juillet 2010 doit être écarté. 12. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". Aux termes de l'article L. 5721-1 du même code : " Le syndicat mixte est un établissement public. ". 13. M. et Mme B...contestent, par la voie de l'exception, la légalité des délibérations des 5 février 2009, 22 juillet 2010, 4 février 2011 et 31 mars 2011 par lesquelles le conseil municipal de Bayonne a adopté des décisions en rapport avec le projet de pôle de tri et de valorisation en cause, au motif que la participation, lors de ces délibérations, de conseillers municipaux, par ailleurs membres de l'organe délibérant du syndicat mixte Bil Ta Garbi, maître d'ouvrage du projet, serait irrégulière. Toutefois, le syndicat mixte Bil Ta Garbi, qui présente le caractère d'un établissement public, poursuit un objet, déjà mentionné au point 1, qui se confond avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune de Bayonne. Ainsi, et alors même qu'ils se seraient exprimés au conseil municipal de Bayonne en faveur du projet développé par le syndicat mixte dont ils sont également membres, les conseillers mis en cause par les requérants ne peuvent être regardés comme personnellement intéressés à l'affaire qui a fait l'objet des délibérations en cause. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 14. En vertu des dispositions, alors en vigueur, de l'article L. 352-1 du code rural, reprises à l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, lorsque les expropriations en vue de la constitution de réserves foncières sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, " l'obligation est faite au maître de l'ouvrage, dans l'acte déclaratif d'utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l'installation, sur des exploitations nouvelles comparables, des agriculteurs dont l'exploitation aurait disparu ou serait gravement déséquilibrée ou, s'ils l'acceptent, à la reconversion de leur activité ". 15. La réalisation du projet de création d'un pôle de tri et de valorisation des déchets ménagers sur le territoire de la commune de Bayonne implique notamment l'expropriation d'une parcelle de 19 903 mètres carrés jusque-là exploitée par les Pépinières Maymou. M. et Mme B... soutiennent que cette expropriation a pour effet de priver leur exploitation d'une de ses trois meilleures terres et induira pour eux un préjudice financier qu'ils évaluent à 50 000 euros par an au titre de la perte de clientèle et 45 000 euros par an au titre de la perte de pieds-mères. Toutefois, et alors que l'expropriation de la parcelle en cause ne représente que 8 % de la superficie totale exploitée par les Pépinières Maymou, les requérants, qui ne produisent ni le détail de leurs comptes, ni les éléments permettant d'apprécier le poids de cette parcelle dans leurs chiffre d'affaire et leur bénéfice, n'établissent pas que le projet litigieux serait de nature à déséquilibrer gravement la structure de l'exploitation au sens des dispositions précitées de l'article L. 352-1 du code rural et de la pêche. Par suite, M. et Mme B...ne peuvent utilement faire valoir que ces dispositions auraient été méconnues. 16. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 17. Le projet en litige porte sur une installation de traitement mécano-biologique de 80 000 tonnes de déchets résiduels des ménages et assimilés comportant un centre de tri d'emballages ménagers et de journaux magazines ainsi qu'une plate-forme de regroupement et transfert des déchets de déchetteries. Il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté que ce projet, qui s'inscrit dans le plan départemental des déchets ménagers et assimilés approuvé par arrêté préfectoral du 12 mai 2009 et qui est destiné à remédier au caractère déficient des capacités de traitement des déchets ménagers et assimilés sur le territoire de la communauté d'agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz, répond à une utilité publique. 18. M. et Mme B...soutiennent que le projet affecte l'intérêt environnemental du site, jusque-là classé en zone N du plan local d'urbanisme, qui constitue un couloir biologique et une coupure d'urbanisation au titre de la loi littoral sur le territoire de la commune de Bayonne. Il ressort toutefois des pièces du dossier que seule la coupure aménagée au nord de la commune est concernée et que la suppression contestée ne concerne que 0,5 % de la superficie totale des coupures d'urbanisation de la commune. S'il est également fait état que le projet emporte le déclassement d'un espace boisé classé de part et d'autre de l'allée de Batz sur une emprise de 2,7 hectares, soit 0,9 % de la superficie totale des espaces boisés classés de la commune, il ressort des pièces du dossier que des mesures compensatoires, tenant notamment en un reboisement, en un classement d'autres parcelles de la commune en espace boisé classé et en une mise en valeur des boisements existants, seront mises en place sur une surface équivalente, permettant d'éviter une perte significative de biotope. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à justifier que le projet en cause serait susceptible de porter une quelconque atteinte à la zone classée en espace naturel sensible, dite " Chênaie Aulnaie de Habas ", située à proximité, au nord de la commune de Bayonne. La circonstance, au demeurant non établie, que le projet porterait atteinte à l'intérêt économique des Pépinières Maymou n'est pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique. Enfin, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que d'autres sites et notamment ceux initialement envisagés auraient pu constituer, notamment au regard des contraintes techniques et environnementales, une solution alternative. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les inconvénients allégués du projet seraient excessifs eu égard à l'intérêt qu'il présente. 19. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau, a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du 13 août 2010 du préfet des Pyrénées-Atlantiques déclarant d'utilité publique le projet de création d'un pôle de tri et de valorisation des déchets ménagers sur le territoire de la commune de Bayonne et mettant en compatibilité le plan local d'urbanisme de cette commune avec ledit projet. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire de l'Etat et du syndicat mixte Bil Ta Garbi, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que M. et Mme B...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros à verser au syndicat mixte Bil Ta Garbi sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la commune de Bayonne est admise. Article 2 : La requête de M. et Mme B...est rejetée. Article 3 : M. et Mme B...verseront au syndicat mixte Bil Ta Garbi la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 13BX01979