CAA de LYON, 5ème chambre, 07/12/2023, 22LY00372, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-07
Numéro : 22LY00372
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : Mme LE FRAPPER
Avocat(s) : DEBAUSSART

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 février 2022 et 10 août 2023, la SCI Penot Immo, représentée par Me Debaussart, demande à la cour : 1°)d'annuler l'arrêté du 7 décembre 2021 par lequel le maire de la commune de La Chapelle d'Aurec a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la construction d'un point permanent de retrait (drive), d'une boulangerie et d'une station-service sur le territoire de sa commune ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de délivrer un avis favorable à sa demande dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et d'enjoindre au maire de La Chapelle d'Aurec de lui délivrer un permis de construire ; subsidiairement d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de statuer à nouveau, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et d'enjoindre au maire de La Chapelle d'Aurec de statuer de nouveau sur sa demande de permis de construire. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et que sa requête est recevable ; - la Commission ne pouvait régulièrement apprécier l'impact du " projet global " sur la contribution du projet à l'animation de la vie locale et à la préservation des centres urbains ; - le projet ne contrariera pas les effets des opérations " petites villes de demain " en cours sur les communes de la zone de chalandise ; - il sera suffisamment desservi par les modes alternatifs de transport ; - le bâtiment projeté s'intègre dans son environnement bâti et améliorera la perception du site par rapport à la situation actuelle. Par un mémoire, enregistré le 9 mars 2022, la commune de La Chapelle d'Aurec, représentée par son maire, conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'elle était en situation de compétence liée pour refuser le permis sollicité en raison de l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2023, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2023 et un mémoire non communiqué enregistré le 14 septembre 2023, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son intervention est recevable ; - le projet litigieux impactera davantage l'attractivité des petits commerces de centre-ville ainsi que les politiques publiques visant à rééquilibrer le tissu commercial de la commune ; - la Commission nationale d'aménagement commercial était nécessairement fondée à émettre un avis défavorable au projet litigieux en raison de la faible desserte du projet en transport en commun ; - le projet ne s'insère pas au sein de son environnement bâti. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique, - les observations de Me Debaussart, représentant la SCI Penot Immo et de Me Girard, représentant la SAS Distribution Casino France ; Considérant ce qui suit : 1. La SCI Penot Immo a déposé le 1er mars 2021 en mairie de La Chapelle-d'Aurec une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la construction d'un point permanent de retrait (drive), d'une boulangerie et d'une station-service sur le territoire de sa commune. Le 6 mai 2021, la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Loire a rendu un avis favorable au projet. Saisie sur recours de la SAS Distribution Casino France contre cet avis, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 14 octobre 2021, un avis défavorable au projet. La SCI Penot Immo demande à la cour d'annuler l'arrêté du 7 décembre 2021 par lequel le maire de La Chapelle-d'Aurec a en conséquence refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. 2. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine./ Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés. ". Aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " I .-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; /c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ;/ (...) / 2° En matière de développement durable :/ a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / (...) 3° En matière de protection des consommateurs :/ (...) b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / (...) ". 3. Il résulte des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 4. Pour émettre un avis défavorable au projet présenté par la SCI Penot Immo, la Commission nationale d'aménagement commercial, après avoir décrit la consistance du projet a opposé quatre motifs tirés en premier lieu, de ce que le " projet global " qui prévoit également la création, sur le site, d'une boulangerie et d'une station-service ainsi que l'aménagement au sein du bâtiment du drive de laboratoires de préparation de produits destinés à la vente au sein du supermarché Intermarché de Monistrol-sur-Loire contribuera à la multiplication de trajets automobiles pour la clientèle et les livraisons, en deuxième lieu, de ce que la localisation de ce projet aura un impact négatif sur les revitalisations des centres-bourgs de quatre communes alors qu'elles ont signé une convention " Petites Villes de Demain ", en troisième lieu, de ce que le site n'est pas accessible aux consommateurs qui souhaitent se déplacer en modes doux et en transports collectifs et en dernier lieu, de ce que le projet architectural présente un caractère monumental, dénué d'effort particulier en terme d'intégration dans son environnement et ne prévoyant aucune installation de panneaux photovoltaïques. 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et des termes de l'avis en litige que pour apprécier l'impact du projet sur les flux de circulation, la Commission nationale a tenu compte du " projet global ", comprenant, outre la création d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie électronique (drive) soumise à son avis en application du 7° de l'article L.752-1 du code de commerce, la création d'une boulangerie, d'une station-service ainsi que de laboratoires de préparation de produits destinés à la vente qui n'était pas soumise à autorisation. Si la requérante fait valoir que pour apprécier l'impact du projet sur les flux de circulation, la Commission nationale ne pouvait légalement tenir compte que du projet de création d'un point permanent de retrait par la clientèle, seul soumis à son autorisation, il ressort des pièces du dossier que la Commission nationale s'est bornée sur ce point, à prendre en considération les données présentées par la société pétitionnaire qui, dans sa demande, rappelait la présence de ces différentes activités. Il ressort cependant de ces données, ainsi que du rapport d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial que le projet litigieux qui aura pour effet d'augmenter le trafic de 120 véhicules supplémentaires aura un impact faible sur les flux de circulation compte tenu des réserves de capacité constatées sur la rue menant à l'entrée du drive, ainsi que sur la route départementale 471. Par suite, en fondant son avis défavorable sur le fait que le projet contribuera à la multiplication de trajets automobiles pour la clientèle et les livraisons, la Commission nationale d'aménagement commercial a entaché sa décision d'erreur d'appréciation. 6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'analyse d'impact commercial produite par le pétitionnaire à l'appui de sa demande que la population de la commune d'implantation est en croissance de 24 % et ne connaît aucune vacance commerciale, que la population de la zone de chalandise est en croissance de 5,8 %, que les communes limitrophes, Monistrol-sur-Loire, Aurec-sur-Loire et Pont-Salomon connaissent des taux respectifs de vacance commerciale de 4,3 %, 11,5 % et 5,6 %. Il ressort également des pièces du dossier, que ce projet situé dans une zone d'activités à proximité de la RN 88 devrait permettre de lutter contre l'évasion commerciale vers les communes de Saint-Etienne et du Puy-en-Velay. Compte tenu des taux de vacance rappelés précédemment, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que le fait valoir la SAS Distribution Casino France que la localisation du projet en périphérie du centre-bourg de la commune de La Chapelle-d'Aurec aurait pour effet de prélever la clientèle actuelle des petits commerces de centre-ville de la zone de chalandise. La SAS Distribution Casino France ne peut en outre utilement invoquer la présence d'autres drives à proximité, dès lors que la densité en équipements commerciaux n'est plus un critère d'examen de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale. Enfin, la circonstance relevée par la Commission nationale que les communes concernées ont signé des conventions " Petites Villes de Demain ", ne suffit pas à établir, comme elle l'a estimé, que le projet aura un impact négatif sur les revitalisations de leurs centres-bourgs. Par ailleurs, devant la cour, la Commission nationale relève que le pétitionnaire, dans son analyse d'impact du projet, a omis de procéder à l'examen du centre-bourg des communes de La Séauve-sur-Sémène et Saint-Didier-en-Velay, " pourtant limitrophes de la commune de La Chapelle-d'Aurec ". Toutefois, et alors qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport d'instruction que le pétitionnaire a estimé que ces deux communes n'étaient pas limitrophes de la commune d'implantation du projet et que cette question pouvait présenter un caractère litigieux, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la Commission nationale aurait sollicité, auprès du pétitionnaire, des explications supplémentaires sur ce point. Dans ces conditions, le motif tiré de l'absence d'examen du centre-bourg des communes de La Séauve-sur-Sémène et Saint-Didier-en-Velay ne peut justifier légalement l'avis défavorable rendu par la Commission nationale. Ainsi, contrairement à ce qu'a estimé la Commission nationale, il n'apparaît pas que le projet en litige pourrait avoir un impact négatif sur la revitalisation des centres-bourgs des communes concernées. 7. En troisième lieu, s'il ressort des pièces du dossier que le projet sera insuffisamment desservi par deux lignes de bus comprenant un arrêt situé à 400 mètres, qu'il ne comprend pas de desserte par piste cyclable et qu'il sera principalement accessible en voiture, ce projet demeure accessible aux piétons de la zone d'activité dans laquelle il s'insère, et prévoit également la création de cheminements piétons. Ainsi, et alors que la seule circonstance qu'un établissement ne serait pas accessible en transport en commun n'est pas suffisante pour constituer un motif de refus, et que le projet, de par sa nature le rend, peu attractif à une clientèle utilisant ce mode de transport ou les transports plus doux, il résulte de l'ensemble de ces éléments que ce projet est suffisamment desservi par les moyens de transport. 8. En dernier lieu, il ressort des pièces versées et notamment des photos montages produits que le secteur dans lequel s'implante le projet qui, contrairement à ce que prétend la SAS Distribution Casino France ne présente pas un caractère rural, n'offre pas d'unité ou de qualité architecturale particulière alors que le bâtiment à construire sera situé à proximité d'un magasin de meubles aux dimensions plus imposantes et que la zone comprend de vastes entrepôts et locaux d'activités. Si ce projet, ainsi que l'a relevé la Commission nationale dans son avis, ne prévoit pas l'installation de panneaux photovoltaïques, il prévoit une augmentation de toiture végétalisée, la plantation d'une centaine d'arbres destinée à permettre son intégration paysagère ainsi que la création de quatre places pour la recharge des véhicules électriques et l'installation d'une cuve de récupération des eaux pluviales et d'un bassin de rétention enterré. Par suite, en retenant la faible insertion paysagère du projet et le fait qu'il ne prévoit pas l'installation de panneaux photovoltaïques, la Commission nationale d'aménagement commercial a également entaché son avis d'une erreur d'appréciation. 9. Il résulte de ce qui précède que l'intégralité des motifs de l'avis rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial sur sa demande ayant été invalidés, la SCI Penot Immo est fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 7 décembre 2021 du maire de commune de La Chapelle-d'Aurec. Sur les conclusions à fin d'injonction : 10. Le présent arrêt, eu égard à ses motifs, implique seulement qu'il soit enjoint au maire de la commune de La Chapelle-d'Aurec, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt, de prendre une nouvelle décision sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale de la SCI Penot Immo, après nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur les frais liés à l'instance : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SAS Distribution Casino France au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. DECIDE : Article 1er : L'arrêté du 7 décembre 2021 du maire de La Chapelle-d'Aurec est annulé. Article 2 : Il est enjoint au maire de La Chapelle-d'Aurec, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt, de prendre une nouvelle décision, après nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial, sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale de la SCI Penot Immo. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Penot Immo, à la SAS Distribution Casino France, à la commune de La Chapelle-d'Aurec, à la présidente de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Rémy-Néris, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023. La rapporteure, P. Dèche Le président, F. Bourrachot, La greffière, A-C. Ponnelle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 22LY00372 kc