CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 09/10/2018, 16BX02628, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-09
Numéro : 16BX02628
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Caroline  GAILLARD
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : CHARLES PATRICE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : MM. D...F..., A...F..., G...F...etC... F..., I...F...et la société civile d'exploitation agricole (SCEA) d'En Pagane ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 21 mai 2015 par lequel le préfet du Gers a ordonné la prise de possession anticipée des emprises nécessaires à la réalisation des travaux de la déviation de Gimont sur la route nationale n° 124. Par un jugement n° 1501542 du 24 mai 2016, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté susmentionné. Procédure devant la cour : Par un recours et un mémoire, enregistrés le 29 juillet 2016 et le 1er décembre 2017, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 24 mai 2016 du tribunal administratif de Pau ; 2°) de rejeter la demande présentée par les consorts F...et la société d'En Pagane. Il soutient que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé et est entaché d'une erreur de fait dès lors qu'il ne pouvait s'appuyer uniquement sur le tableau d'assemblage, simple document de travail, pour estimer que les parcelles constituant l'emprise du projet routier sont exclues du périmètre de l'aménagement foncier ; - c'est à tort que les premiers juges ont considéré que les parcelles constituant l'emprise du projet routier étaient exclues du périmètre de l'aménagement foncier ; l'arrêté du président du conseil général du Gers en date du 5 novembre 2012 définissant le périmètre d'aménagement foncier ne renvoie pas au plan d'assemblage ; ce dernier fait ressortir que l'emprise du projet routier se trouve au milieu du périmètre d'aménagement foncier, la circonstance qu'il apparaisse dans une couleur différente de celle dédiée au périmètre d'aménagement foncier ne saurait suffire à considérer qu'il en est exclu ; par délibération du 30 mai 2013, la commission départementale d'aménagement foncier a donné un avis favorable à la prise de possession anticipée des parcelles concernées par l'emprise ce qui implique qu'elle s'est reconnue compétente en estimant que les parcelles étaient incluses dans le périmètre d'aménagement foncier ; l'arrêté du 5 novembre 2012 liste en annexe les parcelles exclues du périmètre d'aménagement foncier ; les parcelles des requérants n'en font pas partie et sont donc incluses dans le périmètre ; - les dispositions des articles L. 123-24 et R. 123-34 du code rural et de la pêche maritime ne sauraient être interprétées comme ayant pour effet de soustraire l'emprise de l'ouvrage public aux opérations d'aménagement foncier puisque les parcelles constituant l'emprise sont à l'origine de la procédure d'aménagement foncier ; les dispositions de l'article R. 123-37 du code précité ne sauraient être interprétées comme excluant d'office du périmètre d'aménagement foncier les parcelles constituant l'emprise du projet routier ; - par un courrier du 28 novembre 2017 le président du conseil général du Gers a indiqué que les parcelles des requérants étaient incluses dans l'emprise routière et se situaient dans le " périmètre d'aménagement foncier avec inclusion d'emprise " ; en outre, un nouveau plan relatif au périmètre d'aménagement foncier a été réalisé incluant les parcelles constituant l'emprise du projet routier. Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 novembre 2017 et le 14 décembre 2017, les consorts F...et la SCEA d'En Pagane, représentés par MeB..., concluent aux fins de confirmation du jugement attaqué, au rejet du recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et à la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que : - leurs parcelles sont exclues du périmètre de l'aménagement foncier en l'absence de tout acte positif indiquant que les parcelles constituant l'emprise sont incluses dans ce périmètre ; ainsi, l'arrêté litigieux, fondé sur les articles R. 123-35 et R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime applicables uniquement dans le cas où le périmètre d'aménagement foncier inclut l'emprise, est dépourvu de base légale ; - les dispositions de l'article L. 121-14 du code rural et de la pêche maritime imposent un engagement exprès de l'Etat en faveur de l'inclusion de l'emprise dans le périmètre d'aménagement foncier ; à défaut, le périmètre est supposé exclure l'emprise ; - la charge de la preuve de l'inclusion de l'emprise dans le périmètre repose sur l'Etat et l'inclusion ne se présume pas ; en outre, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, l'article L. 123-25 du code précité applicable en cas d'inclusion de l'emprise dans le périmètre d'aménagement foncier n'a pas été appliqué en l'espèce c'est le régime de l'expropriation qui a été mis en oeuvre aux parcelles en cause ; - le courrier du président du conseil général adressé pour les besoins de la cause qui se borne à commenter l'arrêté du 5 novembre 2012 n'a aucune valeur probante ; en procédant à la réalisation d'un nouveau document de planification par un géomètre, l'Etat a continué à tort de mettre en oeuvre des opérations juridiques et techniques alors que le jugement attaqué a annulé l'arrêté litigieux. Par ordonnance du 15 décembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 janvier 2018 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Caroline Gaillard, - et les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Les travaux d'aménagement de la route nationale n° 124 dans le département du Gers et de la route départementale n°35 dans le département de la Haute-Garonne ont été déclarés d'utilité publique pour 10 ans par un décret du 3 août 1999 prorogé par un décret du 27 juillet 2009 jusqu'au 5 août 2019. Ces travaux concernent notamment pour le département du Gers, la création sur la route nationale n° 124 de la déviation de Gimont qui englobe les communes de Gimont, Giscaro, Juilles et Montiron. 2. Le président du conseil général du Gers, par un arrêté du 5 novembre 2012, dans le cadre de la mise en oeuvre de la procédure d'aménagement foncier pour la création de la route nationale n°124 de la déviation de Gimont, a ordonné la procédure d'aménagement foncier et a fixé le périmètre d'aménagement foncier sur le territoire des communes de Gimont, Giscaro, Juilles et Montiron. 3. Le 22 mars 2013, le directeur régional de l'environnement de l'aménagement et du logement de Midi-Pyrénées a sollicité l'autorisation d'occuper par anticipation les terrains d'emprise de la commune de Gimont pour y commencer les travaux. Après l'avis favorable de la commission d'aménagement foncier du 30 mai 2013, le préfet du Gers a, par un arrêté du 21 mai 2015, autorisé, sur le fondement de l'article R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime, la prise de possession anticipée des emprises nécessaires à la réalisation des travaux de la déviation de Gimont sur les territoires des communes de Gimont et Juilles à l'intérieur du périmètre d'aménagement foncier. 4. Les consorts F...et la SCEA d'En Pagane, propriétaires des parcelles C n° 873, 736, 737, 738, 755, 734 , 735, 740 et 875 situées dans l'emprise du projet routier sur le territoire de la commune de Gimont, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 21 mai 2015 précité. Le tribunal, par un jugement du 24 mai 2016, a fait droit à leur demande. 5. Le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer relève appel de ce jugement dont il sollicite l'annulation et demande le rejet de la demande des consorts F...et de la SCEA d'En Pagane. Sur la légalité de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par les premiers juges : 6. D'une part, aux termes de l'article R. 123-34 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsque l'emprise de l'ouvrage est exclue du périmètre d'aménagement foncier, les parcelles situées sur cette emprise sont acquises par le maître de l'ouvrage, à l'amiable ou par voie d'expropriation, sans contribution des propriétaires des autres parcelles comprises dans ce périmètre. / Lorsque, au contraire, il a été décidé que l'emprise de l'ouvrage linéaire serait prélevée sur les terrains compris à l'intérieur du périmètre d'aménagement foncier, ce dernier doit englober toutes les parcelles ou parties de parcelles situées à l'intérieur de l'emprise de l'ouvrage linéaire à la condition qu'elles ne soient pas soustraites à l'aménagement foncier par application des dispositions des articles L. 123-2 et L. 123-3.(...) ". Aux termes de l'article R. 123-35 du même code : " Lorsque l'emprise de l'ouvrage a été définitivement délimitée, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, les prélèvements prévus par l'article R. 123-34 sont reportés sur cette emprise. Les terrains inclus dans celle-ci deviennent, lors du transfert de propriété mentionné à l'article L. 121-21, la propriété de l'association foncière ou, le cas échéant, en totalité ou partie, celle de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ou de l'État. Ces terrains doivent être cédés au maître de l'ouvrage.". Enfin, aux termes de l'article R. 123-37 du même code : " Le maître de l'ouvrage peut, lorsque l'emprise de l'ouvrage a été définitivement délimitée dans les conditions indiquées à l'article R. 123-35, être, sur sa demande, autorisé par arrêté préfectoral, pris après avis de la commission départementale d'aménagement foncier, à occuper les terrains situés dans l'emprise de l'ouvrage avant le transfert de propriété résultant de la clôture des opérations d'aménagement foncier. / Lorsque le préfet a pris les arrêtés prévus aux articles 1er et 3 de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics, les agents de l'administration peuvent pénétrer dans les propriétés privées en se conformant à la procédure prévue aux articles 1er, 4, 5 et 7 de la même loi (...) ". 7. II résulte des dispositions des articles R. 123-37 et R. 123-35 du code rural précité, que le maître de l'ouvrage n'est autorisé, sous certaines conditions, à occuper les terrains situés dans l'emprise de l'ouvrage avant le transfert de propriété résultant de la clôture des opérations d'aménagement foncier que dans l'hypothèse d'inclusion de l'emprise de l'ouvrage dans le périmètre d'aménagement foncier. 8. D'autre part, aux termes du IV de l'article L. 121-14 du code rural et de la pêche maritime, applicable à l'espèce : " Dans le cas prévu à l'article L. 123-24, si la commission se prononce en faveur d'un aménagement foncier agricole et forestier, le président du conseil général ordonne l'opération d'aménagement proposée par la commission, fixe le ou les périmètres d'aménagement foncier correspondants et conduit l'opération à son terme. Lorsque la commission s'est prononcée en faveur de l'inclusion de l'emprise d'un ouvrage linéaire dans le périmètre d'aménagement, le président du conseil général est tenu d'ordonner cette opération dans un délai d'un an à compter de la demande qui lui est faite par le maître d'ouvrage ; à défaut, le maître d'ouvrage peut engager la procédure d'expropriation de l'emprise nécessaire à la réalisation de l'ouvrage ou de certaines de ses parties et proposer l'expropriation des terrains concernés. Dans ce cas, les terrains expropriés sont exclus du périmètre d'aménagement. ". 9. Il résulte de ces dispositions qu'en cas d'avis favorable de la commission d'aménagement foncier, le président du conseil général est seul compétent pour ordonner l'opération d'aménagement foncier et pour en fixer le périmètre. 10. Le ministre soutient qu'en considérant que l'emprise de la future déviation était exclue du périmètre d'aménagement foncier, le tribunal administratif a commis une erreur de fait. A cet égard, il résulte effectivement des termes de l'article 1er de l'arrêté du 5 novembre 2012 par lequel le président du conseil général du Gers a ordonné les opérations en cause que l'emprise est incluse dans le périmètre de l'ouvrage. L'article 2 de cet arrêté renvoie d'ailleurs à un tableau annexé à l'arrêté énumérant les parcelles incluses dans le périmètre de l'opération d'aménagement foncier qui le confirme. Enfin il est constant que le tableau d'assemblage sur lequel les premiers juges ont fondé leur raisonnement est un simple document de travail qui n'est annexé à aucune décision du président du conseil général et ne revêt ainsi aucune valeur probante. Par suite, c'est à tort que le tribunal a retenu ce moyen pour annuler l'arrêté du préfet du Gers en date du 21 mai 2015. 11. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les intimés devant le tribunal administratif à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté précité. En ce qui concerne les autres moyens soulevés par les intimés : S'agissant de la compétence : 12. En premier lieu, en vertu de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans certains cas, la prise de possession des immeubles expropriés est autorisée par décret. Toutefois, les intimés ne peuvent utilement soutenir que l'arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente en se prévalant de cet article dès lors que l'occupation temporaire contestée, qui ne concerne que les cas particuliers des emprises d'ouvrages situées dans le périmètre d'opérations d'aménagement foncier, trouve sa base légale, non pas au code de l'expropriation, mais aux articles L. 123-25 et R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime, lesquels en déterminent entièrement le régime. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté. 13. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime : " Le maître de l'ouvrage peut, lorsque l'emprise de l'ouvrage a été définitivement délimitée dans les conditions indiquées à l'article R. 123-35, être, sur sa demande, autorisé par arrêté préfectoral, pris après avis de la commission départementale d'aménagement foncier, à occuper les terrains situés dans l'emprise de l'ouvrage avant le transfert de propriété résultant de la clôture des opérations d'aménagement foncier. (...) ". Les intimés soutiennent que l'arrêté attaqué, a été signé par M. Guyard, secrétaire général, autorité incompétente au regard des dispositions de l'article R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime. Toutefois, par arrêté du 18 août 2014 régulièrement publié le même mois au recueil des actes administratifs de la préfecture, M.E..., préfet du Gers, a donné délégation à M. Guyard, secrétaire général, à l'effet de signer en son nom toutes décisions, sauf quelques exceptions au nombre desquelles ne figurent pas l'arrêté contesté. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté. S'agissant de la motivation : 14. En premier lieu, les intimés soutiennent que l'arrêté en litige est insuffisamment motivé au regard de l'article 3 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics. Toutefois, le régime de l'occupation temporaire des ouvrages est fixé non par la loi du 29 décembre 1892 mais par les dispositions spéciales de l'article L. 123-25 du code rural et de la pêche maritime qui prévoient que le maître de l'ouvrage ou son concessionnaire sont autorisés à occuper les terrains constituant l'emprise des ouvrages ou des zones projetées avant le transfert de propriété résultant des opérations d'aménagement foncier. Par suite, le moyen susvisé est inopérant et ne peut qu'être écarté. 15. En second lieu, l'arrêté contesté, d'une part, vise expressément l'article R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime, dont le premier alinéa pose pour conditions de fond à la légalité de l'autorisation d'occupation temporaire la délimitation définitive de l'emprise de l'ouvrage et son inclusion dans le périmètre de l'opération d'aménagement foncier. L'article 1er de l'arrêté fait état, d'autre part, de ce que ces deux conditions sont réunies et de ce que l'autorité administrative a entendu permettre l'engagement des travaux de la déviation de Gimont avant même le transfert de propriété. Ainsi, l'arrêté contesté comporte les motifs de droit et de fait qui le fondent. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation, invoqué au regard des exigences de la loi du 11 juillet 1979 doit être écarté. S'agissant du défaut de consignation de l'indemnité : 16. En premier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 522-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans le champ d'application duquel l'arrêté contesté n'entre pas, dès lors qu'il est régi par le code rural et de la pêche maritime, ne peut être utilement invoqué. 17. En deuxième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime, alors applicable : " Le maître de l'ouvrage doit, avant de pouvoir occuper les terrains et sur la demande de l'association foncière ou, le cas échéant, de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ou de l'Etat, consigner une indemnité provisionnelle d'un montant égal à l'évaluation du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques. Cette consignation ne fait pas obstacle au droit de l'association foncière ou des propriétaires susmentionnés de contester le montant des indemnités d'expropriation, comme il est prévu à l'article R. 123-35. ". Les intimés soutiennent qu'en l'absence de consignation préalable de l'indemnité due aux propriétaires, l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, il résulte des termes de cet article que l'indemnisation préalable ne figure pas au nombre des conditions de légalité de l'autorisation du préfet. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant. 18. Enfin, les intimés se prévalent à l'encontre de l'arrêté attaqué dont l'objet est d'autoriser l'occupation anticipée des parcelles incluses dans l'emprise, de l'exception d'inconstitutionnalité des dispositions de l'article R. 123-37 du code rural et de la pêche maritime au regard de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Toutefois ce dernier article qui concerne uniquement les cas de privation de propriété, c'est-à-dire les expropriations, ne saurait être applicable aux limitations, comme en l'espèce, de l'un des effets du droit de propriété. Ainsi, l'occupation temporaire prévue par les dispositions de l'article R. 123-37 du code précité n'entre pas dans le champ d'application de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Par suite, l'exception tirée de l'inconstitutionnalité de ces dispositions doit être écartée. S'agissant des moyens concernant la parcelle n° 738 : 19. Les intimés reprochent à l'arrêté contesté d'avoir autorisé l'occupation d'une parcelle cadastrée sous le n° 738, appartenant à l'un d'entre eux. 20. En premier lieu, ils ne peuvent utilement se prévaloir de la violation de l'article 2 de la loi du 29 décembre 1892, selon lequel aucune occupation temporaire de terrain ne peut être autorisée à l'intérieur des propriétés qui, telle la parcelle litigieuse, sont attenantes aux habitations et closes par des murs ou par des clôtures équivalentes dès lors, ainsi qu'il a été dit, que le régime de l'occupation temporaire des ouvrages est fixé par les dispositions spéciales du code rural et de la pêche maritime qui dérogent à la loi du 29 décembre 1892. Par suite, le moyen susvisé est inopérant et ne peut qu'être écarté. 21. En second lieu, aux termes de l'article L. 123-3 du code rural et de la pêche maritime : " Doivent être réattribués à leurs propriétaires, sauf accord contraire, et ne subir que les modifications de limites indispensables à l'aménagement :/1° Les terrains clos de murs qui ne sont pas en état d'abandon caractérisé ;(...) ". Les intimés ne peuvent se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions qui ne régissent pas directement l'autorisation d'occupation temporaire et qui ne font pas davantage obstacle, par elles-mêmes, à l'inclusion de propriétés encloses dans le périmètre de l'opération d'aménagement foncier sur le fondement des articles L. 123-25 et R. 123-37 du même code. Par suite, le moyen susvisé est inopérant et doit être écarté. S'agissant du détournement de procédure : 22. Les consorts F...et la société d'En Pagane allèguent que l'arrêté attaqué en autorisant l'occupation temporaire de leurs parcelles est entaché d'un détournement de procédure. Toutefois, eu égard à ce qu'il a été dit précédemment, aucun détournement de procédure n'est en l'espèce établi. 23. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'environnement de l'énergie et de la mer est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du préfet du Gers en date du 21 mai 2015. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas la partie perdante, verse aux consorts F...et la société d'En Pagane une quelconque somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 24 mai 2016 est annulé. Article 2 : Les conclusions de première instance des consorts F...et de la société d'En Pagane et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à M. D...F..., à M. A...F..., à M. G...F..., à M. C... F..., à Mme H...F...et à la SCEA d'En Pagane. Copie en sera adressée au président du conseil départemental du Gers et au préfet du Gers. Délibéré après l'audience du 11 septembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller, Lu en audience publique, le 9 octobre 2018. Le rapporteur, Caroline GaillardLe président, Elisabeth JayatLe greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 16BX02628