CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 18/11/2021, 19BX04633, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-18
Numéro : 19BX04633
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Catherine  GIRAULT
Commissaire du gouvernement : Mme GALLIER
Avocat(s) : CABINET SPE TAOMA PARTNERS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Sud-Ouest Formation Recherche (SOFOR) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 30 mars 2017 par laquelle la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a refusé de publier sur le site de l'agence les actions de développement professionnel continu " Sensibilisation à la relaxation " et " De la pratique de la terre à la création d'un atelier au sein de l'institution " qu'elle avait proposées, ainsi que la décision du 24 juillet 2017 rejetant son recours gracieux, et d'enjoindre à la directrice générale de l'ANDPC de publier ces actions de formation dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement. Par un jugement n° 1704222 du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ces décisions et a enjoint à la directrice générale de l'ANDPC de procéder à la publication de ces actions de formation dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 2 décembre 2019, l'ANDPC, représentée par Me Hazan, demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 3 octobre 2019. Elle soutient que : - c'est à tort que le jugement attaqué a retenu que l'ANDPC ne pouvait légalement s'opposer à la publication d'une formation au motif qu'elle contreviendrait aux orientations pluriannuelles de développement professionnel continu, alors que l'ANDPC assure le pilotage du dispositif de développement professionnel continu et concourt, en vertu de l'article R. 4021-22 du code de la santé publique, au financement des actions s'inscrivant dans les orientations prioritaires, et que l'arrêté du 4 septembre 2016 prévoit que le déclarant s'engage à ce que les actions qu'il dépose sur le site Internet de l'Agence s'inscrivent dans le cadre des orientations pluriannuelles de développement professionnel continu définies à l'article L.4021-2 du code de la santé publique ; - l'absence de contrôle préalable à la publication des actions de développement professionnel continu exposerait les bénéficiaires de ces formations à l'exercice illégal d'une profession ; - l'ANDPC est garante du respect par ces formations des objectifs de la politique de santé, notamment en s'assurant que ces actions répondent aux objectifs du développement professionnel continu et ne nuisent pas aux patients. L'ANDPC était donc fondée, comme le reconnaît d'ailleurs un référé de la Cour des comptes du 15 avril 2019, à exercer un premier contrôle de conformité avant la publication des actions de développement professionnel continu ; - les actions déposées par la SOFOR ne correspondent pas aux 45 orientations nationales pour les professionnels de santé fixées par l'arrêté du 8 décembre 2015 pour la période 2016 à 2018 ; - c'est donc à tort que le jugement l'a condamnée à payer 1 200 euros à la SOFOR au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 12 mai et 24 juin 2021, la SOFOR, représentée par Me Merlet-Bonnan, conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette une somme de 2 000 euros à la charge de l'ANDPC au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés, et maintient l'ensemble de ses moyens de première instance, tirés de l'incompétence de la signataire, du défaut de motivation, de l'irrégularité de la procédure, de l'erreur de droit à avoir mis en place sans fondement légal un contrôle a priori du contenu des formations sans garanties scientifiques, et d'une erreur d'appréciation quant à la conformité des actions proposées, qui avaient été validées les années précédentes, avec les orientations prioritaires, alors que d'autres actions proposées par d'autres organismes dans les mêmes domaines sont publiées. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé ; - le décret n° 2016-942 du 8 juillet 2016 relatif à l'organisation du développement professionnel continu des professionnels de santé ; - l'arrêté du 8 décembre 2015 fixant la liste des orientations nationales du développement professionnel continu des professionnels de santé pour les années 2016 à 2018 ; - l'arrêté du 28 juillet 2016 portant approbation de la modification de la convention constitutive du groupement d'intérêt public " Agence nationale du développement professionnel continu " ; - l'arrêté du 14 septembre 2016 relatif aux critères d'enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Gallier, rapporteure publique, - et les observations de Me Hazan, représentant l'ANDPC, et de Me Merlet-Bonnan, représentant la SOFOR. Considérant ce qui suit : 1. L'association Sud-Ouest Formation Recherche (SOFOR), organisme de formation enregistré depuis 2013 auprès de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu des professionnels de santé, devenu le groupement d'intérêt public constitué par l'Etat et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie dénommé Agence nationale du développement professionnel continu (ci-après ANDPC), a proposé à cette autorité des actions de développement professionnel continu. Par décision du 30 mars 2017, la directrice générale de l'ANDPC a refusé de publier sur son site internet trois d'entre elles, intitulées " L'atelier conte - Stage sensibilisation ", " Sensibilisation à la relaxation - Training autogène - Méthodes Simonton et Bergès " et " De la pratique de la terre à la création d'un atelier au sein de l'institution ", au motif qu'elles ne s'inscrivaient pas dans le champ du développement professionnel ou dans les orientations pluriannuelles prioritaires. A la suite du recours gracieux formé par l'association, la directrice générale de l'ANDPC a accepté le 24 juillet 2014 de publier l'action " L'atelier conte - Stage sensibilisation " qui présentait le conte comme un médiateur dans la relation soignante, éducative ou pédagogique avec les enfants, les adolescents et les adultes. A la demande de l'association SOFOR, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé, par un jugement n° 1704222 du 3 octobre 2019, les décisions des 30 mars et 24 juillet 2017 en tant qu'elles refusent la publication des autres actions de développement professionnel continu " Sensibilisation à la relaxation " et " De la pratique de la terre à la création d'un atelier au sein de l'institution ", et a enjoint à l'ANDPC de publier ces actions dans un délai d'un mois. L'ANDPC relève appel de ce jugement. Sur le cadre juridique du litige: 2. Aux termes de l'article L. 4021 -1 du code de la santé publique, " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu comportant des actions de formation continue, d'analyse, d'évaluation et d'amélioration de ses pratiques et de gestion des risques ". Le rôle de l'Agence nationale du développement professionnel continu est défini par l'article L. 4021-6 du code de la santé publique, qui indiquait, dans sa version alors applicable : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Un décret en Conseil d'Etat fixe les missions et les instances de l'Agence nationale du développement professionnel continu ". L'article L. 4021-7 du code de la santé publique précisait: " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles : 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 ; 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l'objet d'une évaluation avant d'être mis à la disposition des professionnels de santé ; 3° L'Agence nationale du développement professionnel continu contribue à la gestion financière des programmes et actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2 ; 4° Des sanctions à caractère financier ou administratif peuvent être prises en cas de manquements constatés dans la mise en œuvre des actions et des programmes ". Le décret n° 2016-942 du 8 juillet 2016 a inséré dans le code de la santé publique l'article R. 4021-7, qui dispose: " Les missions de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes : 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : a) Evaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions conformément aux dispositions des articles L. 4021-1 à L. 4021-2 ; b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ; c) Evaluer l'impact du développement professionnel continu sur l'amélioration des pratiques et l'efficience du dispositif ; 2° Contribuer au financement des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles (...) ; 3° Assurer la gestion financière du développement professionnel continu des professionnels de santé (...) ; 4° Contribuer, conformément aux dispositions de l'article R. 4021-22, au financement d'actions de développement professionnel des médecins des établissements de santé et médico-sociaux s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires (...) ". L'article R. 4021-22 rappelle que : " I.-L'Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2 (...) ". Et l'article L. 4021-2 précise qu' " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, et du ministre de la défense pour les professionnels du service de santé des armées, définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent :1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l'absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ;2° Des orientations s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ;3° Des orientations issues du dialogue conventionnel relevant des articles L. 162-1-13, L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-14-1, L. 162-16-1 et L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale. ". Ces orientations ont été définies par un arrêté du 8 décembre 2015 pour la période 2016 à 2018. 3. Le contrôle des organismes proposant des actions de développement professionnel continu est prévu par les articles R. 4021-24 et R.4021-25 du code de la santé publique. Le premier dispose que : " Tout organisme ou structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 dépose une demande d'enregistrement auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu. / L'agence procède à l'enregistrement si l'organisme ou la structure satisfait à des critères, fixés par arrêté du ministre chargé de la santé, relatifs à sa capacité à proposer des actions de développement professionnel continu et à son indépendance à l'égard des entreprises fabriquant ou distribuant des produits de santé. / L'agence peut mettre fin à l'enregistrement lorsqu'il est constaté que l'organisme ou la structure ne remplit plus les critères mentionnés à l'alinéa précédent. Lorsqu'elle envisage de mettre fin à l'enregistrement, l'agence en informe, par tout moyen permettant d'apporter la preuve de sa réception, l'organisme ou la structure, qui dispose d'un délai de quinze jours pour faire valoir ses observations ". Et l'article R. 4021-25 du code de la santé publique prévoit que : " I.- L'organisme ou la structure enregistré en application de l'article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, conformément aux critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, sous la responsabilité de l'Agence nationale du développement professionnel continu. Dans le cadre du plan national annuel de contrôle défini par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, des vérifications sont effectuées pour s'assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l'agence sont conformes aux critères de qualité retenus par le haut conseil. / II.- Lorsque l'évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l'organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d'apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d'un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations (...). III.- (...) La prise en charge des frais pédagogiques exposés peut être refusée ou, le cas échéant, leur remboursement exigé (...)". 4. Enfin, l'article 6 de l'arrêté du 28 juillet 2016 portant approbation de la modification de la convention constitutive du groupement d'intérêt public ANDPC dispose que : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure un service dématérialisé, qui publie au sein d'une rubrique dédiée et identifiable : 1° La liste des organismes de développement professionnel continu satisfaisant aux critères requis pour proposer des actions de développement professionnel continu / 2° Dans les conditions fixées par l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, la liste des actions de développement professionnel continu déposées par ces organismes, avec mention(...) des conditions de prise en charge des demandes (...). ". Sur le bien-fondé du jugement : 5. Pour annuler les décisions attaquées, les premiers juges ont estimé que les dispositions du code de la santé publique, et notamment les articles R. 4021-24 et R. 4021-25 précités, ne permettaient pas à l'ANDPC de s'opposer à la publication d'actions de formation au motif qu'elles ne respecteraient pas les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Cependant, au regard de la généralité des dispositions précitées du code de la santé publique confiant à l'ANDPC le pilotage et la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu s'inscrivant dans des orientations générales, le contrôle administratif a priori de la cohérence des actions présentées avec les orientations prioritaires définies au niveau national s'inscrit nécessairement dans les missions de l'agence, alors au surplus que l'arrêté du 14 septembre 2016 du ministre de la santé avait introduit l'exigence pour les organismes de formation de s'engager à respecter lesdites orientations prioritaires. La circonstance que deux autres types de contrôle aient été organisés, selon les modalités spécifiques prévues par les articles R. 4021-24 et R. 4021-25 du code de la santé publique, d'une part avant l'enregistrement d'un organisme pour s'assurer de ses capacités et d'autre part après la mise en place des formations pour en faire évaluer la qualité scientifique et l'efficacité pédagogique par des commissions scientifiques indépendantes, n'est pas de nature à faire obstacle à ce que l'agence s'assure de l'inscription des formations proposées sur son propre site dans les orientations prioritaires définies pour la formation des professionnels de santé, avant d'en autoriser la publication. La circonstance que, postérieurement au litige, la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 ait ajouté à l'article L. 4021-6 que l'agence " exerce le contrôle du dispositif " et " peut à cet effet se faire communiquer toute pièce nécessaire à ce contrôle ", n'est pas de nature à modifier, contrairement à ce que soutient la SOFOR, cette appréciation. Par suite, l'agence est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a jugé qu'elle avait outrepassé ses compétences en procédant à une telle vérification. 6. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la SOFOR à l'encontre des décisions des 30 mars et 24 juillet 2017, tant en première instance qu'en appel. 7. La SOFOR soutient que les décisions en litige sont entachées d'une erreur d'appréciation, dès lors que les actions dont elle demande la publication entrent dans les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu telles que fixées par les annexes I et II de l'arrêté du 8 décembre 2015. 8. S'agissant de l'action " De la pratique de la terre à la création d'un atelier au sein de l'institution ", qui utilise le modelage en groupe de l'argile pour faciliter la relation thérapeutique en santé mentale avec des patients angoissés, agressifs ou mutiques, selon une technique développée par des médecins psychiatres et des professeurs de psychopathologie, la SOFOR fait valoir qu'elle répond aux orientations n° 31 " Amélioration de la pertinence des soins ", n° 32 " Éducation pour la santé " et n° 33 " La réflexion éthique dans les pratiques professionnelles " de l'annexe I de l'arrêté, ainsi qu'aux orientations n° 1 " Soins infirmiers en santé mentale ", n° 2 " Prise en charge de la douleur par l'infirmier ", n° 4 " L'aide-soignant et l'infirmière : travailler en collaboration " et n° 5 " L'aide-soignant face à la douleur " définies à l'annexe II de l'arrêté du 8 décembre 2015. 9. Il ressort des termes de l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2015 que les actions s'inscrivant dans les orientations n° 31 et 32 relèvent toutes d'un axe relatif à l'innovation pour la sécurité des soins et l'éducation du patient. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'action proposée par la SOFOR, qui se présente comme une disposition thérapeutique à médiation artistique destinée aux professionnels exerçant en santé mentale auprès d'enfants, d'adolescents ou d'adultes porteurs de troubles psychiatriques variés, qui a déjà été mise en œuvre depuis plusieurs années au profit de divers professionnels, notamment infirmiers, de grands centres de santé mentale, serait insusceptible de participer à une amélioration de la pertinence des soins. Au demeurant, elle participe des soins infirmiers en santé mentale et de la prise en charge de la douleur par l'infirmier au sens des orientations n°1 et 2 spécifiques à cette profession . 10. De même l'action " Sensibilisation à la relaxation " conçue et animée par une infirmière de secteur psychiatrique et un psychologue également ancien infirmier en secteur psychiatrique, titulaire d'un diplôme de relaxation psychothérapeutique, a pour but la sensibilisation à " la pratique de la relaxation au travers d'un portail portant sur la découverte de son propre vécu corporel et fantasmatique ", la formation à la gestion positive du stress et l'utilisation d'une " approche thérapeutique à médiation corporelle visant à l'élaboration verbale ", et propose aussi aux soignants utilisant déjà cette technique d'évaluer leurs pratiques professionnelles. Elle ne se limite pas à la gestion par les soignants de leur propre stress, mais doit leur permettre d'expérimenter personnellement les techniques à promouvoir auprès des patients. Elle a déjà fait l'objet de nombreuses formations par le passé, et apparaît répondre a minima à la même orientation générale n°31, comme à celles particulières aux infirmiers citées ci-dessus et à celles particulières aux aides-soignants n°4 : " L'aide-soignant face à la douleur " et aux médecins spécialisés en psychiatrie n°2 intitulée " les modalités thérapeutiques ", sans qu'il soit besoin d'examiner l'ensemble des autres orientations revendiquées en lien par la SOFOR. La circonstance que les techniques de relaxation proposées par cette association (Training autogène- Méthode Simonton et Bergès) n'auraient pas fait l'objet de " larges consensus " scientifiques relève, elle, du contrôle a posteriori des formations mises en œuvre par les commissions scientifiques indépendantes, et ne peut donc par suite être utilement invoquée par l'ANDPC pour justifier d'écarter la publication sur son site de cette formation avant toute évaluation. 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la SOFOR, l'ANDPC n'est pas fondée à se plaindre que le tribunal a annulé son refus de procéder à la publication sur son site des actions de développement professionnel continu " Sensibilisation à la relaxation " et " De la pratique de la terre à la création d'un atelier au sein de l'institution ", lui a enjoint de publier ces actions et a mis à sa charge une somme de 1 200 euros. Sur les frais liés au litige : 12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'ANDPC une somme de 1 500 euros à verser à l'association SOFOR au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'ANDPC est rejetée. Article 2 : L'ANDPC versera à l'association SOFOR une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Agence nationale du développement professionnel continu et à l'association Sud-Ouest Formation Recherche. Délibéré à l'audience du 26 octobre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, Mme Marie-Pierre Beuve-Dupuy, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 novembre 2021. La présidente-assesseure, Anne Meyer La présidente, rapporteure, Catherine A... La greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 19BX04633 4