CAA de LYON, Juge unique -1ère chambre, 02/08/2023, 23LY01208, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : Juge unique -1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-08-02
Numéro : 23LY01208
Rapporteur : Mme Monique  MEHL-SCHOUDER
Avocat(s) : COSTANTINI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Le préfet de l'Ardèche a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 1er juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Vallon-Pont-d'Arc a délivré un permis de construire à la SCI Avallones pour la réalisation d'un hôtel lodge, d'un spa, d'un restaurant et d'une piscine. Le préfet de l'Ardèche a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 1er juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Vallon-Pont-d'Arc a délivré un permis de construire à la SCI Avallones pour la réalisation d'un hôtel lodge, d'un spa, d'un restaurant et d'une piscine. Par une ordonnance n° 2301697 du 24 mars 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande tendant à la suspension de l'exécution de ce permis. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 avril et 5 juillet 2023, le préfet de l'Ardèche demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance du 24 mars 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Lyon ; 2°) de suspendre l'exécution du permis de construire délivré le 1er juillet 2022 par le maire de la commune de Vallon-Pont-d'Arc à la SCI Avallones. Il soutient que : - la requête en appel est recevable ; à cet égard, la secrétaire générale de la préfecture de l'Ardèche disposait d'une délégation de signature ; le déféré et le référé-suspension ont été déposés le 3 mars 2023, notifiés à la commune et au bénéficiaire le 16 mars 2023, et ils ont, par suite, été introduits dans le délai de recours contentieux ; - le déféré est recevable ; en effet, il a été introduit dans le délai de recours contentieux courant à compter du 14 octobre 2022, date de la transmission complète du dossier de permis de construire, et ce délai a été prorogé par le recours gracieux en date du 25 novembre 2022, notifié le 29 novembre 2022 à l'auteur et au bénéficiaire du permis ; que l'invitation à justifier du respect de cette formalité n'a donné qu'un délai de trois jours pour y répondre, alors qu'il devait être de quinze jours ; - que le juge des référés, qui ne peut prononcer que des mesures présentant un caractère provisoire, ne pouvait rejeter comme non fondée la demande de suspension en se fondant sur l'irrecevabilité du recours en annulation, sur lequel il ne pouvait se prononcer ; - que le dossier de permis comprend une incohérence en ce que la demande de permis de construire porte sur un parking de plus de 100 places, que l'imprimé fiscal mentionne 90 places et que 115 places sont dessinées sur le plan de masse ; - que le projet est situé en zone Nta du PLU, destiné à l'accueil d'aménagements destinés à l'hébergement et aux activités liées à des colonies de vacances ; que, s'agissant d'une zone naturelle à protéger ainsi que le rappelle l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, l'article N 2 du règlement du PLU précise cette notion d'aménagement en n'autorisant que des constructions nouvelles de faible densité, cette condition n'étant pas remplie par le projet en litige qui porte sur un ensemble bâti de plus de 3 000 m² ; - l'article L. 151-11 du même code subordonne, dans les zones naturelles, la réalisation des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs à leur compatibilité avec les activités agricoles, pastorales ou forestières et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; - que la zone N n'autorise pas la réalisation d'aires de stationnement ; - que le dossier de permis de construire est incomplet au regard de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, à défaut d'autorisation environnementale ou de dispense. Par un mémoire, enregistré le 30 juin 2023, la SCI Avallones, représentée par Me Millet, conclut au rejet de la requête et en tout état de cause au rejet de la demande de suspension, et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient : - que l'appel n'est pas recevable ; qu'il a en effet été introduit par la secrétaire générale alors que l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales réserve la possibilité de l'introduire qu'au seul représentant de l'Etat dans le département ; que la preuve d'une délégation de signature régulière et antérieure à cette requête d'appel n'est pas non plus produite ; - que l'ordonnance contestée n'est pas entachée d'irrégularité ; qu'en effet le bien-fondé d'une demande de suspension dépend de la recevabilité du recours en annulation, le juge des référés n'ayant ainsi pas dépassé son office ni méconnu l'article L. 511-1 du code de justice administrative ; qu'au surplus, le délai de quinze jours imparti par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme est distinct de celui pouvant être imparti par le juge des référés pour produire les justifications du respect des formalités exigées par cet article ; que le préfet disposait d'un délai de dix-huit jours pour produire les justificatifs, qui pouvaient en effet être apportés jusqu'à la clôture de l'instruction, intervenue à l'issue de l'audience en application de l'article R. 522-8 du code de justice administrative ; - à titre subsidiaire, la demande de suspension ne pourrait qu'être rejetée si l'ordonnance était annulée en appel ; qu'à cet égard, le référé ne pouvait être introduit que par le représentant de l'Etat dans le département, et la preuve d'une délégation de signature régulière et antérieure à cette requête d'appel n'est pas non plus produite ; la preuve de la notification régulière du déféré enregistré le 3 mars 2023 n'a pas été apportée en première instance ; le déféré a été introduit tardivement, une transmission complète du dossier ayant été faite le 3 août 2022 et le recours gracieux, reçu par la commune le 29 novembre 2022, n'ayant pu proroger le délai de recours contentieux ; - à titre subsidiaire, aucun des moyens n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité du permis de construire ; l'incohérence alléguée entre l'imprimé fiscal et le plan de masse quant au nombre de places de stationnement n'est pas établie et le préfet n'invoque la méconnaissance d'aucune règle de droit qui aurait été méconnue pour ce motif ; aucun parking n'est prévu en zone N et le règlement de cette zone n'est donc pas méconnu ; l'article R. 122-2 du code de l'environnement ne soumet à un examen au cas par cas que la création d'aires de stationnement ouvertes au public, et non, comme en l'espèce, lorsqu'elles sont destinées aux seuls clients ; que l'article N2 du règlement de la zone N n'est pas méconnu, la zone Nta autorisant les piscines, aménagements et équipements liés au fonctionnement des activités touristiques et les constructions nouvelles de faible densité à usage d'hébergement hôtelier permettant l'accueil des groupes, étant relevé que le projet organise en l'espèce cet hébergement hôtelier sous forme de lodges disséminés sur le site ; que la densité est faible, le projet prévoyant une surface de plancher de 3 020 m² sur un tènement de 17 340 m², dont 15 983 m² en zone Nta. Par un mémoire, enregistré le 3 juillet 2023, la commune de Vallon Pont-d'Arc, représentée par Me Costantini, conclut au rejet de la requête d'appel et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. Elle soutient : - à titre principal, qu'elle est irrecevable ; qu'en effet, elle est tardive, le dossier complet de permis de construire ayant été reçu en sous-préfecture le 3 août 2022 ; - à titre subsidiaire qu'elle est infondée ; à cet égard, le projet respecte, par sa densité, l'article N2 du règlement du PLU qui autorise les constructions nouvelles de faible densité à usage d'hébergement hôtelier permettant l'accueil des groupes ; l'incohérence relative aux places de stationnement n'est pas établie et le parking n'est pas situé en zone N ; la création d'aires de stationnement destinées aux seules clients du projet n'entre pas dans le champ d'application des dispositions de l'article R. 122-2 du code de l'environnement. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le code de justice administrative. Vu la décision par laquelle le président de la cour a, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, désigné Mme Mehl-Schouder, présidente de chambre, comme juge des référés. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 juillet 2023 à 14 heures : - le rapport de Mme Mehl-Schouder, juge des référés, - les observations de de Me Millet représentant la SCI Avallone, qui reprend les moyens et arguments de ses écritures, - le préfet de l'Ardèche et la commune de Vallon-Pont-d'Arc n'étant ni présents, ni représentés. Après avoir prononcé la clôture de l'instruction à l'issue de l'audience. Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3. - Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. " (...) ". 2. Par un arrêté du 1er juillet 2022, le maire de la commune de Vallon-Pont-d'Arc a délivré un permis de construire à la SCI Avallones portant sur la réalisation d'un hôtel lodge, d'un spa, d'un restaurant, pour une surface de plancher de 3 020 m², d'une piscine de 118 m² et d'un parking de plus de 100 places. Sur le fondement des dispositions précitées, le préfet de l'Ardèche a déféré ce permis de construire devant le tribunal administratif de Lyon, et a également présenté une demande de suspension de l'exécution de ce permis. Par une ordonnance du 24 mars 2023, dont le préfet de l'Ardèche relève appel, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de suspension de l'exécution de ce permis de construire, comme étant tardive, le préfet n'ayant pas justifié, pour le recours gracieux, du respect des formalités de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Sur la recevabilité de la requête d'appel : 3. Aux termes de l'article 10 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de département assure le contrôle administratif du département, des communes, des établissements publics locaux et des établissements publics interdépartementaux qui ont leur siège dans le département. Il veille à l'exercice régulier de leurs compétences par les autorités du département et des communes. ". Aux termes de l'article 43 du même décret : " Le préfet de département peut donner délégation de signature, (...) 1° En toutes matières (...) au secrétaire général (...) ". Ces dispositions autorisent le préfet à déléguer sa signature au secrétaire général de la préfecture pour l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. 4. Sur leur fondement, le préfet de l'Ardèche a délégué sa signature, par arrêté du 22 août 2022 publié le même jour au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture et librement accessible au public sur internet, à Mme Isabelle Arrighi, secrétaire générale de la préfecture de l'Ardèche, à l'effet de signer " tous les arrêtés, décisions et circulaires, rapports, correspondances, requêtes, mémoires et toutes pièces de procédure présentées devant les juridictions judiciaires et administratives compétentes, et documents relevant des attributions de l'Etat dans le département de l'Ardèche ", à l'exception " 1) des actes pour lesquels une délégation a été confiée au chef d'un service déconcentré de l'Etat dans le département, 2) des réquisitions de la force armée, des déclinatoires de compétence et arrêtés de conflit, 4) des courriers valant recours gracieux ou lettres pédagogiques au titre du contrôle de légalité et budgétaire pour les communes de Privas et du Teil, et les communautés d'agglomération (articles L. 2131-1 et suivants du CGCT)", au nombre desquels ne figure pas l'introduction d'un déféré à l'encontre d'un acte estimé illégal devant la juridiction administrative. Dans ces conditions, en application de cette délégation, suffisamment précise, la secrétaire générale de la préfecture de l'Ardèche pouvait valablement signer la requête et, par suite, le moyen tiré du défaut de qualité du signataire de la requête d'appel doit être écarté. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 5. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ". 6. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 2131-7 du même code : " Le préfet ou le sous-préfet peut demander, pour exercer le contrôle de légalité, que des pièces complémentaires lui soient fournies ". Selon l'article L. 2131-2 dudit code : " La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet ". En outre, en vertu des dispositions de l'article L. 2131-2 du même code, le permis de construire doit être transmis au représentant de l'Etat, cette transmission devant être accompagnée, conformément à l'article L. 421-2-4 du code de l'urbanisme, des dossiers et des pièces d'instruction ayant servi à sa délivrance. 7. Il résulte de ces dispositions que, lorsque la transmission de l'acte au représentant de l'Etat ou à son délégué dans l'arrondissement, faite en application des dispositions de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, ne comporte pas le texte intégral de cet acte ou n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le représentant de l'Etat à même d'apprécier la portée et la légalité de l'acte, il lui appartient de demander à l'autorité communale, dans le délai de deux mois de la réception de l'acte transmis, de compléter cette transmission. Dans ce cas, le délai de deux mois imparti au représentant de l'Etat par l'article L. 2131-6 précité pour déférer l'acte au tribunal administratif court soit de la réception du texte intégral de l'acte ou des documents annexes réclamés, soit de la décision, explicite ou implicite, par laquelle l'autorité communale refuse de compléter la transmission initiale. 8. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Vallon-Pont-d'Arc a transmis aux services préfectoraux le 3 août 2022 le dossier de permis de construire. Les services de la préfecture ont, par un courriel du 19 août 2022, soit dans le délai de deux mois, demandé à la commune de compléter cette transmission par la production de l'arrêté du 1er juillet 2022 et ont relancé les services de la mairie par courrier électronique du 29 septembre 2022. Ce permis a été transmis à la sous-préfecture de Largentière le 14 octobre 2022. Si la commune de Vallon-Pont-d'Arc soutient que l'envoi initial était complet, elle ne l'établit pas par les pièces produites, alors même qu'un tampon dateur aurait attesté de la réception du dossier de permis le 3 août 2022. Dans ces conditions, et alors qu'il appartient à la commune de transmettre au contrôle de légalité la décision en litige, cette demande de pièce complémentaire a empêché le déclenchement du délai de recours contentieux, qui n'a commencé à courir qu'à compter du 14 octobre 2022, date de réception de cet arrêté par les services de la sous-préfecture. Par suite, le délai de recours a commencé à courir à compter de cette dernière date. 9. D'autre part, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. (...). L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. ". 10. Il résulte de ces dispositions que l'auteur d'un recours contentieux contre un permis de construire est tenu, à peine d'irrecevabilité de ce dernier, de notifier une copie du recours contentieux et, le cas échéant, du recours gracieux qui l'a précédé, ou un courrier reprenant intégralement l'exposé des faits et moyens ainsi que les conclusions de la demande, tant à l'auteur de l'acte ou de la décision qu'il attaque qu'à son bénéficiaire. Lorsque le tiers qui entend contester une autorisation d'urbanisme utilise la faculté qui lui est ouverte de présenter un recours gracieux ou hiérarchique avant de saisir la juridiction compétente, l'exercice d'un tel recours a pour conséquence de proroger le délai de recours contentieux, sous réserve du respect des formalités de notification de ce recours préalable prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. La production du certificat de dépôt de la lettre recommandée suffit à justifier de l'accomplissement de la formalité de notification lorsqu'il n'est pas soutenu devant le juge qu'elle aurait eu un contenu insuffisant au regard de l'obligation d'information qui pèse sur l'auteur du recours. Lorsque l'auteur d'un recours entrant dans le champ d'application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'a pas justifié en première instance de l'accomplissement des formalités de notification requises alors qu'il a été mis à même de le faire, soit par une fin de non-recevoir opposée par le défendeur, soit par une invitation à régulariser adressée par le tribunal administratif, il n'est pas recevable à produire ces justifications pour la première fois en appel. 11. En l'espèce, le préfet de l'Ardèche a formé le 25 novembre 2022 un recours gracieux à l'encontre du permis de construire du 1er juillet 2022 en litige. Par un courrier, daté du 6 mars 2023, le greffe du tribunal administratif de Grenoble a invité le préfet à produire les justificatifs du respect des formalités de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, pour le recours contentieux et le recours gracieux. Si le délai ainsi donné par le tribunal, qui doit être distingué de celui dans lequel les parties doivent elles-mêmes notifier leurs recours contentieux et administratif, était particulièrement bref, rien ne faisait obstacle à ce que le préfet de l'Ardèche produise ultérieurement et en cours d'instance ces justificatifs, l'ordonnance du juge des référés n'ayant été prise que le 24 mars 2023. En réponse à cette demande, le préfet de l'Ardèche n'a justifié avoir produit en première instance que les justificatifs de la communication des recours contentieux qu'il a introduits et il résulte de ce qui a été dit au point 10 qu'il n'est pas recevable à produire les justifications de la communication de son recours administratif pour la première fois en appel. La preuve de la notification de ce recours gracieux au bénéficiaire ne peut, dans ces conditions, être regardée comme ayant été apportée en première instance. Le délai de recours contentieux n'a, par suite, pas été prorogé par ce recours gracieux. Dans ces conditions, le déféré du préfet de l'Ardèche tendant à l'annulation de ce permis de construire, enregistré le 3 mars 2023 au tribunal administratif, doit être regardé, en l'état de l'instruction, comme ayant été présenté tardivement. 12. En second lieu, si la requête tendant à l'annulation du ou des actes administratifs dont la suspension est demandée est irrecevable, aucun des moyens présentés au soutien d'une demande de suspension de leur exécution n'est susceptible de créer un doute sérieux quant à la légalité du ou des actes administratifs contestés. Lorsqu'elle ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés, l'irrecevabilité de la requête à fin d'annulation doit être relevée, le cas échéant d'office, tant par le juge des référés qu'éventuellement par le juge de cassation, pour constater que la requête à fin de suspension ne peut qu'être rejetée. 13. Il résulte de ce qui précède, qu'en l'état de l'instruction et alors qu'il n'est ni soutenu ni allégué que les justificatifs de la notification du recours gracieux ont depuis lors été produits dans la demande d'annulation du permis de construire en litige présentée devant le tribunal administratif de Grenoble et qui est encore en cours d'instance, le préfet de l'Ardèche n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, la juge des référés du tribunal administratif, statuant sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, a rejeté sa demande de suspension de l'exécution du permis de construire en litige en raison de l'irrecevabilité, en l'état de l'instruction, de sa demande au fond. 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la SCI Avallones et la commune de Vallon Pont-d'Arc sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative. ORDONNE : Article 1er : Le déféré du préfet de l'Ardèche est rejeté. Article 2 : Les conclusions de la SCI Avallones et de la commune de Vallon Pont-d'Arc présentées sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à la commune de Vallon-Pont-d'Arc et à la SCI Avallones. Copie en sera adressée au préfet de l'Ardèche. Fait à Lyon, le 2 août 2023 La juge des référés, M. Mehl-Schouder La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. Pour expédition, La greffière, 2 N° 23LY01208