CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 29/06/2023, 21TL01356, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-29
Numéro : 21TL01356
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS  BLANC - TARDIVEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le groupement agricole d'exploitation en commun La Petite Rouquette, M. C... A... et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de la délibération du 12 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Calvisson a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de cette commune, notamment en tant qu'elle classe leurs parcelles en secteur Ap. Par un jugement n°1903841 du 5 février 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 6 avril 2021 sous le n° 21MA01356 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL01356 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis un mémoire enregistré le 21 décembre 2021, le groupement agricole d'exploitation en commun La Petite Rouquette, M. C... A... et M. B... A..., représentés par Me Blanc, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 5 février 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Calvisson du 12 septembre 2019 ; 3°) d'annuler la délibération du 12 septembre 2019 en tant qu'elle classe en secteur Ap les parcelles cadastrées ... ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Calvisson une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délibération litigieuse a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas été destinataires de la note de synthèse prévue par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - le règlement du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération en litige est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme en tant qu'il classe en secteur agricole strict Ap la majeure partie de la zone agricole de la commune ; - il méconnaît également, pour les mêmes raisons, les dispositions de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme ; - le classement en secteur agricole strict Ap de leurs dix-sept parcelles cadastrées ... est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables. Par un mémoire en défense enregistré le 22 novembre 2021, la commune de Calvisson, représentée par Me Jeanjean, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des appelants une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 17 janvier 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Blanc, représentant les requérants. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Calvisson (Gard) a prescrit le 21 juillet 2008 la révision du plan local d'urbanisme de la commune et a tenu le 9 septembre 2010 le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables. La même assemblée a arrêté le projet de révision du plan local d'urbanisme le 24 septembre 2015 et a approuvé ladite révision une première fois par une délibération du 10 mai 2016. Le tribunal administratif de Nîmes a toutefois annulé cette délibération par un jugement n° 1603561 du 10 avril 2018 en raison de l'insuffisance de motivation des conclusions du commissaire enquêteur. La commune a procédé à une nouvelle enquête publique du 2 juillet au 20 août 2018 et le conseil municipal a approuvé une deuxième fois la révision du plan local d'urbanisme le 24 septembre 2018. Lors de sa séance en date du 12 septembre 2019, le conseil municipal a cependant procédé au retrait de sa délibération du 24 septembre 2018 avant d'adopter une nouvelle délibération par laquelle il a approuvé une troisième fois la révision du plan local d'urbanisme communal. Par la présente requête, le groupement agricole d'exploitation en commun La Petite Rouquette et MM. A..., propriétaires et exploitants d'un certain nombre de parcelles dans la commune de Calvisson, relèvent appel du jugement du 5 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 septembre 2019. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) ". Le défaut d'envoi, avec la convocation à la réunion du conseil municipal, de la note explicative de synthèse prévue par ces dispositions entache d'irrégularité la délibération prise, à moins que le maire ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires et doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures prévues et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 3. La commune de Calvisson a versé au dossier la note explicative de synthèse relative à la révision du plan local d'urbanisme ainsi que les attestations de douze conseillers municipaux indiquant que les convocations pour la séance du 12 septembre 2019 étaient accompagnées de ladite note et des documents nécessaires à la compréhension du projet. D'une part, les requérants n'apportent pas plus en appel qu'en première instance d'élément de nature à remettre en cause la réalité de l'envoi de la note explicative de synthèse aux membres du conseil municipal. D'autre part, la note en cause mentionne les étapes de la procédure suivie et les aspects essentiels de l'enquête publique avant de préciser le contenu des modifications proposées. Elle satisfait ainsi aux exigences rappelées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". En outre, aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Pour apprécier la cohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le plan, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Ainsi, l'inadéquation d'une disposition du règlement à une orientation générale ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence des autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre le règlement et ce projet. 5. Il ressort des pièces du dossier que le règlement du plan local d'urbanisme révisé institue, au sein de la zone agricole A, un " secteur agricole strict Ap " où ne sont autorisées que les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ainsi que les extensions limitées des bâtiments existants à usage d'exploitation agricole ou d'habitation et au sein duquel sont donc notamment interdites les nouvelles constructions à usage agricole, alors même qu'elles pourraient être regardées comme nécessaires à l'activité agricole. Les requérants soulignent qu'une superficie de 1 428,30 hectares a été classée en secteur Ap sur l'ensemble du territoire communal, ce qui représente plus de 91 % de la superficie totale de la zone agricole et réduit ainsi significativement les possibilités de construction de nouveaux bâtiments agricoles. Il ressort cependant du projet d'aménagement et de développement durables que si les auteurs du plan local d'urbanisme se sont notamment donnés pour objectif, aux termes de l'axe n° 4 de ce projet, d'" assurer la pérennité de l'activité agricole ", ils ont indiqué souhaiter promouvoir une " agriculture garante de la qualité des paysages et de l'environnement " et " lutter contre le mitage de la plaine ". Ils ont précisé à cet égard qu'ils entendaient instituer une zone agricole stricte Ap sur les secteurs présentant une forte sensibilité paysagère, notamment sur une partie de la plaine, tout en encadrant les possibilités de construction dans la zone agricole classique A, laquelle serait limitée aux zones où existent déjà des exploitations ou des projets d'installations agricoles. Il ressort par ailleurs de ce même document que la commune s'est également donnée pour but, à travers l'axe n° 5, de " préserver la qualité paysagère et environnementale " et, en particulier, les paysages agricoles de plaine et les paysages naturels de versants et de plateaux en limitant la constructibilité à certains secteurs A présentant une moindre sensibilité. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, le choix de la commune de classer en secteur agricole strict Ap la majeure partie de la zone agricole, et notamment l'essentiel de la plaine de la Vaunage, identifiée comme paysage de qualité par le rapport de présentation mais également par le schéma de cohérence territoriale du Sud Gard, doit être regardé comme cohérent avec les orientations et les objectifs retenus dans le projet d'aménagement et de développement durables. Dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme doit être écarté. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Et aux termes de l'article R. 151-23 de ce même code : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées (...) ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 7. Les dispositions précitées de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'autoriser au sein de la zone agricole les constructions et installations nécessaires à l'activité agricole et notamment au stockage du matériel agricole. Par voie de conséquence et compte tenu des objectifs retenus par la commune de Calvisson en matière de protection du paysage, tels que rappelées au point 5 du présent arrêt, c'est sans méconnaître les dispositions de cet article que, par la délibération en litige, le conseil municipal a pu approuver le règlement du plan local d'urbanisme interdisant les nouvelles constructions et installations de cette nature au sein du secteur agricole Ap. 8. En quatrième lieu, il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation peut être censurée par le juge administratif si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste. 9. Les requérants sont notamment propriétaires et exploitants des parcelles cadastrées ..., situées au sud du territoire communal le long de la route départementale n° 1 traversant la plaine de la Vaunage. Les dix-sept parcelles en cause ont toutes été classées en secteur agricole strict Ap lors de la révision du plan local d'urbanisme. Elles sont cultivées et ne supportent pas de construction, à l'exception de la parcelle ... où est implanté un hangar agricole présentant une surface de plancher de 600 m2, dont l'édification a été autorisée par un permis de construire délivré par le maire de Calvisson le 11 janvier 2016, à la suite d'une injonction prononcée par le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes par ordonnance n° 1503855 du 18 décembre 2015. Les parcelles des requérants sont, pour l'essentiel, entourées par d'autres terres agricoles pareillement classées en secteur Ap, mais jouxtent une zone UT à vocation touristique au sud-ouest et un secteur Ne supportant une station d'épuration en limite nord-est. Si le projet d'aménagement et de développement durables vise notamment à préserver la qualité paysagère et à lutter contre le mitage de la plaine, ainsi qu'il a été exposé au point 5, il ressort tant de ce projet que du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que le conseil municipal a également entendu pérenniser et conforter l'activité agricole dans la commune en maintenant des zones A non protégées de taille raisonnable autour des exploitations existantes, pour y permettre l'implantation encadrée de nouveaux bâtiments nécessaires à l'activité agricole. Le plan de zonage issu de la révision révèle d'ailleurs qu'une telle zone A a été conservée dans la plaine autour d'une exploitation située à 300 mètres environ des parcelles des appelants. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que l'Institut national de l'origine et de la qualité a rendu un avis défavorable sur le projet de révision en litige le 7 décembre 2015 en estimant que la règlementation restrictive prévue en secteur Ap était pénalisante pour le développement de l'agriculture locale. Le commissaire enquêteur a également souligné la problématique pesant sur les exploitations agricoles existantes installées en secteur Ap telles que celle des requérants et la commune a proposé, à cet égard, lors de l'enquête publique une révision ultérieure de son plan local d'urbanisme pour reconsidérer l'impact du zonage Ap en concertation avec les agriculteurs intéressés, ce à quoi l'a invitée la chambre d'agriculture dans un récent courrier. Les appelants relèvent en outre, sans être contredits, la rareté des terres réellement disponibles et accessibles parmi celles qui ont été maintenues en zone A non protégée à l'issue de la révision. 10. Eu égard à l'ensemble des éléments exposés au point précédent, les requérants sont fondés à soutenir qu'en s'abstenant de prendre en compte leur exploitation agricole existante lors de la révision du plan local d'urbanisme, les auteurs de cette révision ont commis une erreur manifeste d'appréciation. L'illégalité ainsi relevée ne saurait toutefois affecter le zonage Ap de la totalité des dix-sept parcelles susmentionnées, mais seulement celui de la parcelle ..., supportant le bâtiment existant, ainsi que des parcelles limitrophes ..., lesquelles constituent avec cette dernière un ensemble cohérent situé à proximité de la zone UT. Il en résulte que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'est fondé qu'en tant qu'il porte sur les parcelles ... et qu'il doit être écarté pour le surplus. 11. En cinquième lieu, pour les mêmes motifs que ceux qui ont été indiqués au point 5, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de leurs parcelles en secteur Ap ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables. Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 12. L'article L. 600-9 du code de l'urbanisme dispose que : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / (...) ". 13. Dans les circonstances de l'espèce, compte tenu notamment de la portée limitée de l'annulation résultant de l'illégalité relevée au point 10 ci-dessus, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune de Calvisson à titre subsidiaire tendant au prononcé d'un sursis à statuer sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. 14. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 5 février 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande en annulation en tant que la délibération du 12 septembre 2019 a classé en secteur agricole strict Ap les quatre parcelles cadastrées .... Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui n'ont pas la qualité de partie perdante pour l'essentiel, la somme réclamée par la commune de Calvisson au titre des frais non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La délibération du conseil municipal de Calvisson en date du 12 septembre 2019 est annulée en tant qu'elle classe en secteur agricole strict Ap les parcelles cadastrées .... Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1903841 du 5 février 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune de Calvisson versera une somme globale de 1 500 euros aux requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au groupement agricole d'exploitation en commun La Petite Rouquette, à M. C... A..., à M. B... A... et à la commune de Calvisson. Copie en sera adressée à la préfète du Gard. Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, J.-F. Moutte La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne à la préfète du Gard, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL01356