CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 11/01/2016, 14MA01989, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-01-11
Numéro : 14MA01989
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : RPP - CABINET D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E...B..., M. F...G...et la société à responsabilité limitée Le Caffé des Cardeurs ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 10 août 2011 par lequel le maire d'Aix-en-Provence leur a accordé un permis de stationnement pour une durée de six mois en vue d'implanter la terrasse de leur établissement sur la place des Cardeurs, ainsi que les décisions et mesures de police prises en application de cet arrêté et les décisions implicites de rejet des demandes d'autorisation d'occupation du domaine public formées par l'établissement en 2009 et 2010 ainsi que les mesures et constats de police pris en application de ces décisions. Par un jugement n° 1106600 du 17 février 2014, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 2 mai 2014, M.B..., M. G...et la société à responsabilité limitée Le Caffé des Cardeurs, représentés par MeC..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 17 février 2014 ; 2°) d'annuler les décisions susmentionnées de la commune d'Aix-en-Provence ; 3°) d'enjoindre à la commune d'Aix-en-Provence d'instruire les demandes d'autorisation d'occupation du domaine public qu'ils ont formées pour les années 2009, 2010 et 2011 ; 4°) de " condamner l'Etat " à leur verser une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la compétence de l'auteur de la décision du 10 août 2011 n'est pas établie ; - l'arrêté n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire en violation du respect des droits de la défense prévu par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - l'arrêté limite la durée du permis de stationnement à six mois en violation de l'article 6 de l'arrêté du maire d'Aix-en-Provence du 21 octobre 2010 portant réglementation des étalages, des terrasses et de la vente ambulante sur la voie publique, lequel fixe à un an la durée des permis de stationnement ; - cette limitation du permis de stationnement à six mois n'est pas motivée ; - le tribunal administratif a commis une erreur d'appréciation en considérant qu'il n'y avait pas lieu pour la commune d'Aix-en-Provence de respecter les règles qu'elle a elle-même édictées par l'arrêté du 21 octobre 2010 quant à la durée des autorisations d'occupation du domaine public ; - dès lors qu'elle déroge à la réglementation générale, et revient sur les précédentes autorisations implicites, cette limitation est discriminatoire et constitutive d'une rupture d'égalité ; - la décision attaquée est entachée d'un détournement du pouvoir de police du maire ; - l'illégalité de la décision du 10 août 2011 entraîne, par voie de conséquence, l'illégalité des décisions et mesures de police prises en application et au visa de celle-ci, notamment la mise en demeure du 13 septembre 2011 et le procès-verbal d'infraction du 13 octobre 2011 ; - les décisions implicites de rejet de leurs demandes d'autorisation d'occupation du domaine public pour les années 2009 et 2010 méconnaissent les exigences de motivation prévues par la loi du 11 juillet 1979 et ne mentionnent pas les voies et délais de recours. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2015, la commune d'Aix-en-Provence conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement contesté, et à ce que soit mise à la charge des appelants une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les appelants n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - l'arrêté du maire de la commune d'Aix-en-Provence du 21 octobre 2010 portant réglementation des étalages, des terrasses et de la vente ambulante sur la voie publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 12 novembre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hameline, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de Me C...du cabinet d'avocats RPP, représentant M.B..., M.G... et la société Le Caffé des Cardeurs. 1. Considérant que, par arrêté du 10 août 2011, le maire de la commune d'Aix-en-Provence a délivré à la société à responsabilité limitée Le Caffé des Cardeurs un permis de stationnement valable pendant une durée de six mois lui permettant d'occuper une surface de 38 mètres carrés sur le domaine public pour la terrasse de son débit de boissons situé 18 forum des Cardeurs ; que la société Le Caffé des Cardeurs et ses deux co-gérants MM. B...et G...ont formé un recours contentieux devant le tribunal administratif de Marseille tendant à l'annulation de cet arrêté ainsi que des décisions et mesures de police prises pour son application, et à l'annulation des décisions implicites de rejet par le maire d'Aix-en-Provence de leurs demandes d'autorisation d'occupation du domaine public pour 2009, 2010 et 2011 ; que le tribunal administratif a rejeté leur demande par un jugement du 17 février 2014, dont les intéressés interjettent appel devant la Cour ; Sur le bien-fondé du jugement contesté : En ce qui concerne le permis de stationnement du 10 août 2011 : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces produites devant la Cour que le maire d'Aix-en-Provence a délégué ses fonctions relatives à la gestion de l'espace public et aux foires et marchés à M. A...D..., adjoint, par un arrêté municipal n° 562 du 27 juillet 2009 modifié par arrêté n° 834 du 5 octobre 2009, au demeurant visé par la décision en litige ; que la régularité de cette délégation n'est pas contestée par les requérants ; que si, par ailleurs, ceux-ci se réfèrent à la possible compétence d'un établissement public de coopération intercommunale en matière de gestion des occupations du domaine public routier, ils ne démontrent ni même n'allèguent que la place des Cardeurs dont l'occupation fait l'objet du permis de stationnement en litige ne constituerait pas une dépendance du domaine public communal dont le maire d'Aix-en-Provence est chargé de la gestion en vertu des articles L. 2122-21 et suivants du code général des collectivités territoriales ; que dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit être écarté ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susvisée : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) " ; que la décision attaquée du 10 août 2011 constitue une réponse à une demande au sens de ces dispositions ; que, par suite, la commune d'Aix-en-Provence n'était pas tenue de soumettre cette décision à une procédure contradictoire telle que prévue par l'article 24 précité de la loi du 12 avril 2000 ; 4. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la délivrance d'un permis de stationnement à la société Le Caffé des Cardeurs pour une surface de terrasse de 38 mètres carrés serait motivée par des raisons étrangères à l'intérêt de la conservation et de la bonne utilisation du domaine public communal en l'espèce ; qu'en effet, il est constant que la réhabilitation de la place des Cardeurs a amené la commune a redéfinir les surfaces pouvant être affectées à une utilisation privative afin notamment de permettre la circulation des piétons et riverains et l'accès à la fontaine située au centre de la place ; que la circonstance que les requérants aient précédemment occupé de manière irrégulière le domaine public, et qu'une indemnité ait été perçue à bon droit par la commune d'Aix-en-Provence en conséquence de cette occupation sans titre, ne saurait leur conférer en toute hypothèse aucun droit acquis quant à la surface autorisée par le permis de stationnement en litige ; que dans ces conditions, M. B... et autres ne démontrent pas que la décision contestée constituerait sur ce point une discrimination à leur égard, ou serait entachée de détournement de pouvoir ; 5. Considérant, en quatrième et dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2122-6 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique et autres lieux publics, sous réserve que cette autorisation n'entraîne aucune gêne pour la circulation et la liberté du commerce. " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. " ; qu'enfin, aux termes de l'article 6 de l'arrêté municipal du 21 octobre 2010 portant réglementation des étalages, des terrasses et de la vente ambulante sur la voie publique de la commune d'Aix-en-Provence, dans sa rédaction alors en vigueur, les autorisations d'occupation du domaine public communal par les étalages et terrasses " sont accordées à titre précaire et révocable pour une année à compter de leur signature " ; 6. Considérant que, si les autorisations d'occupation du domaine public sont délivrées à titre précaire et révocable et qu'il est ainsi toujours loisible à l'autorité chargée de la police du domaine de les retirer pour un motif d'intérêt général, sans que leur bénéficiaire ait un droit acquis à leur maintien ou à leur renouvellement, en vertu des dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques, l'autorité municipale n'en est pas moins tenue, lors de l'octroi d'autorisations unilatérales d'occupation du domaine public communal, de respecter les dispositions réglementaires qu'elle a elle-même édictées pour définir les conditions de délivrance et de renouvellement de ces autorisations ; 7. Considérant que le permis de stationnement délivré à la société Le Caffé des Cardeurs le 10 août 2011 prévoit en son article 8 qu'il est délivré " pour une durée de six mois à compter de sa notification " ; que cet article méconnaît ainsi les dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article 6 de l'arrêté du 21 octobre 2010 portant réglementation des étalages, des terrasses et de la vente ambulante sur la voie publique de la commune d'Aix-en-Provence, qui fixe une durée d'un an aux autorisations délivrées pour l'occupation du domaine public par des terrasses ; 8. Considérant qu'il suit de là que les requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rejeté leurs conclusions en tant qu'elles tendaient à l'annulation de l'article 8 du permis de stationnement du 10 août 2011, article divisible du reste de l'autorisation litigieuse ; que c'est en revanche à bon droit que les premiers juges ont rejeté le surplus de leurs conclusions dirigées contre cette autorisation ; En ce qui concerne les " constats de police " intervenus à la suite de l'arrêté du 10 août 2011 : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2132-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie dans les conditions fixées au chapitre VI du titre Ier du livre Ier du code de la voirie routière. " ; qu'aux termes de l'article L. 116-1 du code de la voirie routière : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative " ; qu'en application des dispositions précitées, la contestation de procès-verbaux dressés à fin de constater et réprimer l'occupation irrégulière du domaine public routier de la commune d'Aix-en-Provence ne peut être portée devant le juge administratif, seules les juridictions judiciaires étant compétentes pour en connaître ; que, par suite, et à supposer que les conclusions dépourvues de précisions des requérants tendent à l'annulation d'un ou plusieurs procès-verbaux d'infraction établis à leur encontre postérieurement à l'arrêté du 10 août 2011, de telles conclusions ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées ; En ce qui concerne la mise en demeure du 13 septembre 2011 : 10. Considérant que M.B..., M. G...et la société Le Caffé des Cardeurs doivent être regardés comme ayant également entendu contester la décision en date du 13 septembre 2011 par laquelle l'inspecteur du service de gestion de l'espace public de la commune d'Aix-en-Provence, à la suite d'un procès-verbal réalisé sur place, les a mis en demeure de cesser sous 48 heures le dépassement constaté de 18 mètres carrés de la surface de leur terrasse par rapport à l'autorisation dont il disposaient ; qu'une telle décision administrative, pourvue d'effets propres pour la conservation du domaine public et détachable de la procédure pénale, est susceptible de recours devant le juge administratif ; 11. Considérant, en premier lieu, que la circonstance invoquée que la mise en demeure datée du 13 septembre 2011 adressée à la société Le Caffé des Cardeurs ne porte pas " mention " de la " faculté " de " mettre en oeuvre la procédure contradictoire de l'article 24 de la loi DCRA " ne saurait avoir d'effet sur sa légalité ; que, par ailleurs, le moyen tiré de ce que la mise en demeure litigieuse ne comporterait pas la mention des voies et délais de recours ne peut qu'être écarté comme inopérant quant à la légalité de cette décision ; 12. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de ce qui a été indiqué plus haut qu'aucune illégalité du permis de stationnement du 10 août 2011 ne peut être invoquée, par voie d'exception, contre la décision de mise en demeure édictée le 13 septembre 2011 ; qu'en particulier, le vice entachant l'article 8 du permis de stationnement quant à la durée de l'autorisation, tel qu'indiqué aux point 7 ci-dessus, demeure sans influence sur la possibilité pour l'autorité municipale de faire assurer, à la date du 13 septembre 2011, le respect des conditions légalement posées par le permis pour l'occupation du domaine public par la terrasse de l'établissement ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté leurs conclusions dirigées contre les décisions prises en application du permis de stationnement du 10 août 2011 ; En ce qui concerne les décisions implicites de rejet par le maire d'Aix-en-Provence de demandes d'autorisation d'occupation du domaine public formulées par les requérants pour les années 2009 et 2010 et les " mesures de constat de police " prises en application de ces décisions : 14. Considérant que M.B..., M. G...et la société Le Caffé des Cardeurs font état, sans aucune précision de date, de plusieurs demandes d'autorisation qu'ils auraient effectuées auprès de la commune d'Aix-en-Provence en 2009 et 2010 afin d'occuper régulièrement le domaine public sur la place des Cardeurs ; que, toutefois, les pièces du dossier soumis à la Cour n'établissent l'existence que d'une seule demande de cette nature, dont récépissé a été délivré aux requérants par les services municipaux le 6 septembre 2010 ; que le silence du maire durant deux mois sur cette demande a ainsi fait naître une décision implicite de refus d'autorisation le 6 novembre 2010 en application des dispositions alors en vigueur de l'article R. 421-2 du code de justice administrative ; 15. Considérant, en premier lieu, que l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée dispose que doivent être motivées les décisions qui : " - restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; /- infligent une sanction ; /- subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; /- retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; - opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; /- refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; /- refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public. " ; qu'aux termes de l'article 5 de la même loi : " Une décision implicite intervenue dans des cas où une décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé formulée dans les délais de recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. " ; 16. Considérant que le refus de délivrance d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public constitue, quels que soient les motifs sur lesquels il repose, un refus d'autorisation au sens des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'ainsi, il doit être motivé alors même qu'il ne s'agit pas du refus d'un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; que, toutefois, et ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, les requérants n'établissent, ni même n'allèguent avoir demandé à la commune d'Aix-en-Provence à une quelconque date les motifs de la décision implicite de rejet née de leur demande de permis de stationnement du 6 septembre 2010 en application des dispositions précitées de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 ; que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision susmentionnée ne peut, dès lors être accueilli ; 17. Considérant, en second lieu, que la circonstance que les requérants n'auraient pas eu notification des voies et délais de recours contre la décision implicite de rejet née de leur demande du 6 septembre 2010 demeure en toute hypothèse sans influence sur la légalité de cette décision ; que le moyen susmentionné ne peut ainsi qu'être écarté comme inopérant ; 18. Considérant, enfin, qu'à supposer que les requérants aient également entendu contester la légalité de procès-verbaux de constats d'infraction dressés à leur encontre durant les années 2009 et 2010 en vue de l'exercice de poursuites judiciaires ultérieures, du fait de l'occupation non autorisée du domaine public par leurs installations, de telles conclusions ne peuvent qu'être rejetées en tout état de cause, ainsi qu'il a été dit au point 9 ci-dessus, dès lors qu'elles ne ressortissent pas à la compétence du juge administratif ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté leurs conclusions dirigées contre les décisions implicites de rejet par le maire d'Aix-en-Provence de demandes d'autorisation formées en 2009 et 2010 et les constats de police dressés à leur égard durant la même période ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 20. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé " ; que l'article L. 911-3 du même code dispose : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. " ; 21. Considérant que le présent arrêt annule l'article 8 du permis de stationnement délivré aux requérants le 10 août 2011 en tant que celui-ci fixe une durée de six mois et rejette l'ensemble des autres conclusions à fin d'annulation présentées par ces derniers ; qu'eu égard à ses motifs et son dispositif, il n'implique pas nécessairement qu'il soit enjoint à la commune d'Aix-en-Provence, ainsi que le demandent M. B...et autres, d'instruire à nouveau les demandes d'autorisation d'occupation du domaine public qu'aurait formé la société Le Caffé des Cardeurs pour les années 2009, 2010 et 2011 ; que les conclusions présentées par ces derniers à fin d'injonction ne peuvent dès lors qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que les conclusions formées par les requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie à l'instance, et ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit à la demande formée par la commune d'Aix-en-Provence, qui est partiellement partie perdante dans le présent litige, tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. B...et autres au titre des frais qu'elle a exposés dans l'instance ; D É C I D E : Article 1er : L'article 8 de l'arrêté du maire d'Aix-en-Provence du 10 août 2011 autorisant la société Le Caffé des Cardeurs à occuper le domaine public est annulé en tant qu'il fixe à cette autorisation une durée de six mois. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1106600 du 17 février 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus des conclusions présenté par les parties à l'instance est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...B..., à M. F...G..., à la société à responsabilité limitée Le Caffé des Cardeurs et à la commune d'Aix-en-Provence. Délibéré après l'audience du 14 décembre 2015, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Pocheron, président-assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 janvier 2016. '' '' '' '' 7 N° 14MA01989