Cour Administrative d'Appel de Marseille, 6ème chambre - formation à 3, 01/10/2012, 09MA01954, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-10-01
Numéro : 09MA01954
Président : M. GUERRIVE
Rapporteur : Mme Emilie  FELMY
Commissaire du gouvernement : Mme MARKARIAN
Avocat(s) : SCP MARGALL - D'ALBENAS

Vu la requête, enregistrée le 5 juin 2009, au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 09MA01954, présentée pour la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO, représentée par son maire, par la SCP Margall - d'Albenas ; La COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0804523 du 27 mars 2009 par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 26 mai 2003 par laquelle le département des Pyrénées-Orientales a décidé de prendre en charge directement la gestion de la retenue touristique de Villeneuve-de-la-Raho, ensemble la décision implicite de rejet opposée à son recours gracieux formé le 24 juillet 2003 ; 2°) d'annuler ladite délibération ; 3°) de mettre à la charge du département des Pyrénées-Orientales la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative ; ............. Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 septembre 2012 : - le rapport de Mme Felmy, rapporteur, - les conclusions de Mme Markarian, rapporteur public, - et les observations de Me Robert représentant la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO et de Me Ronflier représentant le département des Pyrénées-Orientales ; Considérant que le département des Pyrénées-Orientales a aménagé, sur des terrains dont il est propriétaire et qui sont situés sur le territoire de la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO, un ouvrage hydraulique destiné pour une partie à l'irrigation agricole et à l'approvisionnement en eau des canadairs en cas d'incendie et pour une autre partie, à un plan d'eau d'une superficie de 16 hectares à vocation touristique ; que par convention du 7 septembre 1979, le préfet des Pyrénées-Orientales, agissant pour le compte du département, a confié par bail de location à la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO l'exploitation du plan d'eau, au nord de la retenue principale délimitée par une digue en enrochements et ceinturée par une plage de sable de 800 mètres de long et 50 mètres de large, aux fins d'activités nautiques, sportives et touristiques ; que par lettre du 7 septembre 2000, la convention a été dénoncée par le département avec effet au 1er juillet 2001 ; qu'une nouvelle convention de bail a été conclue entre la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO et le département des Pyrénées-Orientales le 20 août 2001 jusqu'au 31 décembre 2001, puis a été tacitement reconduite pour un an, jusqu'au 31 décembre 2002 ; qu'à la suite du refus, par la commune, de signer le projet de nouvelle convention établie par le département des Pyrénées-Orientales, celui-ci a décidé, par une délibération en date du 26 mai 2003, de prendre en charge la gestion de la retenue touristique et de la plage, d'approuver la convention avec le service départemental d'incendie et de secours pour la surveillance de la zone de baignade pour la saison 2003, d'approuver les autorisations d'occupation temporaires pour la saison 2003 et d'approuver la convention avec l'association des sports nautiques du lac de Villeneuve-de-la-Raho ; que la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO interjette appel du jugement par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur la légalité de la délibération attaquée, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le département : En ce qui concerne la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. " ; qu'aux termes de l'article L. 2212-2 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de l'acte attaqué : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents (...) de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; (...) " ; que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la police d'un lieu de baignade dont le département est propriétaire soit assurée par ce dernier, conformément aux articles L. 3213-1 et L. 3221-4 du code précité en vertu desquels le conseil général statue sur le mode de gestion des propriétés départementales et le président du conseil général gère le domaine du département et exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion sous réserve des attributions dévolues aux maires, dès lors qu'aucune disposition de ce code n'attribue de compétence exclusive sur ce point à l'autorité municipale ; que le département n'a donc pas excédé la limite du pouvoir de police qu'il tient de l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales ; que le moyen tiré de ce que la surveillance de la baignade sur le plan d'eau relèverait de l'autorité municipale et que, par suite, la délibération conclue, en tant qu'elle confie la surveillance de la zone de baignade pour la saison 2003 au service départemental d'incendie et de secours, serait entachée d'incompétence doit être écarté ; qu'en outre, ainsi qu'il a été dit, le conseil général est compétent pour statuer sur la modification du mode de gestion du domaine départemental ; Considérant, en deuxième lieu, que la délibération attaquée, qui a pour objet de prendre en charge directement la gestion de la retenue touristique et de la plage, d'approuver la convention avec le service départemental d'incendie et de secours pour la surveillance de la zone de baignade pour la saison 2003, d'approuver les autorisations d'occupation temporaires pour la saison 2003 et d'approuver la convention avec l'association des sports nautiques du lac de Villeneuve-de-la-Raho, ne constitue pas une décision individuelle défavorable ; que, par suite, la requérante ne peut utilement invoquer la méconnaissance des articles 3 de la loi du 11 juillet 1979 imposant une obligation de motivation et 24 de la loi 12 avril 2000, relatif au principe du contradictoire qui s'impose à l'administration lorsqu'elle prend des décisions individuelles défavorables ; Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 58 du code du domaine de l'Etat doit être écarté comme inopérant dès lors que cet article ne saurait régir la situation d'une propriété départementale ; que si la requérante soutient qu'une procédure identique à celle ayant précédé l'adoption de la convention de 1979 aurait due être suivie préalablement à l'adoption de la délibération attaquée, la mise en régie litigieuse relevait d'une procédure distincte et aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait au département de solliciter les avis du directeur des services fiscaux ou d'une quelconque commission ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la règle du parallélisme des formes doit être écarté ; que la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO ne peut utilement soutenir que la délibération attaquée méconnaîtrait également l'article L. 1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, lequel se borne à décrire le domaine public fluvial ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au présent litige : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport relatif à la reprise en gestion de la retenue touristique et de la plage a précisé que la gestion directe de cette retenue était envisagée, que les autorisations d'occupation temporaires étaient accordées aux commerçants déjà installés et a indiqué que le montant des redevances d'occupation serait identique à celui précédemment appliqué et qu'aucune contrepartie financière n'était prévue s'agissant de l'autorisation accordée à l'association des sports nautiques ; que les projets de contrats ont d'ailleurs été mis à la disposition des conseillers généraux ; que, par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que les élus auraient été insuffisamment informés de l'objet de la délibération attaquée ; Considérant, en cinquième lieu, que les collectivités publiques peuvent recourir à leurs propres moyens, pour assurer, dans le cadre de leurs compétences, les prestations répondant à leurs besoins ; qu'elles ne sont pas tenues de faire appel à des tiers, en particulier à des entreprises, en passant avec eux des marchés publics ; qu'une collectivité publique peut librement faire appel à un organisme dont l'objet est de lui fournir les prestations dont elle a besoin sans avoir à le mettre en concurrence avec des opérateurs dans le cadre de la passation d'un marché public, dès lors qu'il lui consacre l'essentiel de son activité et qu'elle exerce sur lui un contrôle comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services, un tel organisme ne pouvant en effet être regardé, alors, comme un opérateur sur un marché concurrentiel ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Le service départemental d'incendie et de secours est administré par un conseil d'administration composé de représentants du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l'incendie (...). " ; qu'aux termes de l'article L.1424-35 du même code, dans sa version applicable : " Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. ; / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires " ; Considérant que le service départemental d'incendie et de secours est un établissement public autonome commun au département, aux communes et aux établissements publics de coopération communale compétents en matière de lutte contre l'incendie ; qu'en raison de son mode d'administration et de son budget, le département exerce sur ce service un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services ; que les interventions du SDIS dans le département représentent une part essentielle des activités de ce service dès lors qu'en vertu de l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales, les services d'incendie et de secours sont notamment chargés de la prévention, de la protection, et de la lutte contre les incendies, de la protection et la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, de l'évaluation et la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi que des secours d'urgence ; Considérant que la convention en cause, approuvée par la délibération attaquée, a pour objet la fourniture de prestations de surveillance des plages au bénéfice du département pour la saison 2003 ; qu'elle fixe les conditions de remboursement par le département, des frais de fonctionnement qui lui incombent, sur la base du coût journalier d'un sauveteur, déterminé par l'adjonction des frais de gestion et de formation à son indemnisation à hauteur de 22,5% de celle-ci ; qu'ainsi, la convention en cause doit être qualifiée de contrat de " quasi-régie " exclu du champ d'application des règles de publicité et de concurrence ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que si la commune soutient que la délibération litigieuse est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation dès lors qu'elle s'estimait délégataire du service public et qu'elle a entretenu les lieux durant l'été 2003, il ressort des pièces du dossier qu'elle n'était plus autorisée, à la date de l'acte attaqué, à occuper le domaine public en conséquence de l'extinction, au 31 décembre 2002, des liens contractuels établis le 20 août 2001 et de son refus de signer la nouvelle convention proposée par le département ; qu'il ne ressort pas du rapport n° 57 sur la gestion de la retenue touristique ayant précédé l'adoption de la délibération que la commune se soit vue reprocher un défaut d'entretien des lieux ; Considérant, en deuxième lieu, que si la commune soutient que le transfert de gestion ne répond pas à un changement d'affectation de la dépendance et que la délibération est entachée d'une violation de la loi, ce moyen est dénué de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit, la fin des relations contractuelles entre la commune et le département fait obstacle à ce que la commune puisse utilement soutenir que la délibération a été prise en violation du contrat, que le rapport nierait l'existence d'une délégation de service public et qu'elle ne préciserait pas sur quel fondement la gestion des activités pourrait être reprise ; Considérant, en quatrième lieu, que la délibération en cause dont l'objet est, pour le département propriétaire du domaine en cause, de reprendre la gestion du plan d'eau, ne saurait méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales ; Considérant, en cinquième lieu, que le moyen tiré de l'exigence de loyauté des relations contractuelles est inopérant à l'encontre d'une délibération ayant pour objet de reprendre en régie la gestion du domaine public ; Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Pyrénées-Orientales la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a en revanche lieu de mettre à sa charge la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO est rejetée. Article 2 : La COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO versera au département des Pyrénées-Orientales la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE VILLENEUVE-DE-LA-RAHO, au département des Pyrénées-Orientales et au ministre de l'intérieur. '' '' '' '' 2 N° 09MA01954