Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 7 février 1986, 35331 35423 35441, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1986-02-07
Numéro : 35331 35423 35441
Président : M. Gazier
Rapporteur : M. Azibert
Commissaire du gouvernement : M. Lasserre

Vu, 1° la requête, enregistrée le 2 juillet 1981 sous le n° 35331, au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'Association Force Ouvrière Consommateurs, dont le siège est ..., 75680 Paris Cedex 14, et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du ministre de l'économie, en date du 4 mai 1981, relatif à la publicité des prix des voyages et séjours ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu, 2° la requête sommaire, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 6 juillet 1981, sous le n° 35423, et le mémoire complémentaire, enregistré le 4 novembre 1981, présentés pour le Syndicat National des Agences de Voyages S.N.A.V. , dont le siège est à ... de Joyeuse, représenté par son président en exercice domicilié en cette qualité audit siège, et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté en date du 4 mai 1981 du ministre de l'économie, relatif à la publicité des prix des voyages et séjours ; par les moyens que l'arrêté attaqué a pour effet de soustraire illégalement une catégorie de prestataires de services, les transporteurs, au régime juridique établi par l'ordonnance du 30 juin 1945, relative aux prix ; que l'arrêté attaqué méconnaît la portée des textes législatifs relatifs à la publicité mensongère en ce qu'il n'impose pas que la publicité mette le consommateur en mesure de connaître la possibilité de révision du prix affiché ; que l'arrêté méconnaît les règles du code civil applicables aux contrats conclus par les agents de voyage avec leurs clients et relatives au caractère déterminé ou déterminable du prix de vente d'un bien ou d'un service ; qu'il méconnaît également les règles du droit civil en soumettant la faculté de révision à une condition potestative de la part du transporteur ; que la mise en oeuvre de la faculté de révision offerte par le texte incriminé méconnaît le sens unanimement admis de la notion d'imprévisibilité ; que l'arrêté attaqué crée une discrimination, dans la mesure où il est inapplicable pour la plupart des agents de voyage, car la majorité des professionnels concernés se trouve le plus souvent dans l'impossibilité, d'une part, de ventiler le coût total de la prestation entre les frais de transport et l'ensemble des autres éléments de la prestation, et d'autre part, de vérifier que l'augmentation du coût du transport résulte bien d'une augmentation du coût du carburant ; qu'en droit, la ventilation requise par l'arrêté attaqué est au demeurant impossible, les tarifs des vols aériens étant inclus dans un ensemble de prestations dont la divulgation est interdite par la réglementation de l'I.A.T.A. ; que la condition imposée par l'article 4 pour qu'intervienne la révision du prix apparaît également discriminatoire dès lors qu'elle a pour effet d'exclure les annonçeurs dont la prestation ne comporte que pour une faible part le prix d'un voyage, et les tansporteurs eux-mêmes, qui ne sont pas soumis à une telle contrainte ; qu'enfin, la clause prévoyant que le souscripteur de l'engagement doit être avisé de l'augmentation du prix de la prestation trente jours au moins avant son départ crée également une discrimination entre les agents de voyage selon que leurs transporteurs les auront ou non informés en temps utile de l'augmentation résultant de l'élévation du coût du transport ; Vu l'arrêté attaqué ; Vu, enregistrées le 17 novembre 1983, les observations présentées par le ministre de l'économie, des finances et du budget, en réponse à la communication du pourvoi, et tendant au rejet de la requête, par les moyens que les dispositions incriminées ne peuvent avoir pour effet de soustraire les transports à la réglementation des prix, puisque l'arrêté attaqué ne concerne pas les prix de vente des titres de transport délivrés par les agences dans le cadre de leur activité de billetterie, mais les prix de vente des voyages et séjours ; que l'arrêté attaqué déroge aux règles générales relatives à la publicité des prix édictée par l'arrêté du 2 septembre 1977, mais ne définit pas les conditions d'application de l'article 44 de la loi du 27 décembre 1973, et n'impose pas de prescriptions contradictoires avec les principes édictés par cette loi ; que l'arrêté attaqué se bornant à déroger aux règles relatives à la publicité des prix, il appartient aux agents de voyage de respecter, dans la conclusion et l'exécution de leurs contrats, les règles du code civil ; que, dans le cas des prestations proposées, la modification éventuelle des tarifs ne dépend pas de la volonté de l'auteur de la publicité de prix, mais de celle du transporteur ; que c'est à tort que le requérant soutient que la hausse du prix des transports due à une augmentation du coût des carburants ne peut être considérée comme imprévisible ; que l'argument tenant aux possiilités inégales qui s'offrent aux agents de voyage de pratiquer la ventilation des prix autorisée par l'article 2 de l'arrêté est un argument de pur fait qui est inopérant ; que la circonstance que des causes autres que celles dues à une augmentation du coût des carburants pourraient justifier une révision de prix soulève un problème de pure opportunité ; que les résolutions prises dans le cadre de l'I.A.T.A. n'ont pas le caractère d'engagements internationaux qui s'imposent aux réglementations nationales ; que le seuil retenu de 3 % est le même pour tous les agents de voyage ; que les règles de l'arrêté attaqué ne régissent en rien les rapports entre transporteurs et agents de voyage ; qu'enfin, la discrimination due au délai de trente jours qu'évoque le requérant ne serait, le cas échéant, imputable qu'à d'éventuels comportements discriminatoires des transporteurs ; Vu, enregistré le 20 février 1984, le mémoire en réplique présenté pour le Syndicat National des Agences de Voyages, et tendant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu, 3° la requête sommaire, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 6 juillet 1981, sous le n° 35441, et le mémoire complémentaire, enregistré le 5 novembre 1981, présentés par l'Union Fédérale des Consommateurs, association régie par la loi du 1er juillet 1901, dont le siège social est ..., représentée par le responsable de son service juridique, dûment habilité à cet effet, et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du ministre de l'économie en date du 4 mai 1981, relatif à la publicité des prix des voyages et séjours ; par les moyens que le ministre de l'économie n'était pas compétent pour prendre seul l'arrêté attaqué, dès lors que le décret du 28 mars 1977 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 11 juillet 1975 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation de voyages ou de séjours, avait prévu,dans son article 33, que les conditions générales de vente des agences seraient fixées par un arrêté conjoint du ministre de l'économie et des finances et du ministre chargé du tourisme ; que l'arrêté attaqué est pris en violation des dispositions de l'article 34 de la constitution, en ce qu'il réglemente une matière qui touche aux principes fondamentaux des obligations civiles lesquelles relèvent de la loi ; qu'en tout état de cause, les modalités d'application de la loi du 11 juillet 1975 ne pouvaient être fixées que par décret en Conseil d'Etat et non par arrêté ministériel ; que l'arrêté attaqué viole l'article 33 de l'ordonnance du 30 juin 1945 relative aux prix qui habilite l'autorité réglementaire à prendre des mesures relatives à la publicité des prix, et non pas à déroger aux principes mêmes de la publicité ; qu'enfin, l'arrêté attaqué méconnaît l'article 1174 du code civil, qui stipule que toute obligation est nulle lorsqu'elle a été contractée sous une condition potestative de la part de celui qui s'oblige ; Vu l'arrêté attaqué ; Vu, enregistrées le 13 avril 1983, les observations présentées par le ministre de l'économie et des finances, en réponse à la communication du pourvoi, et tendant au rejet de la requête, par les moyens que l'arrêté attaqué pris en application de l'article 33 de l'ordonnance du 30 juin 1945 a pour seul objet de réglementer la publicité des prix des prestations relatives à l'organisation de voyages et séjours, et ne peut être considéré comme fixant les modalités d'application de la loi du 11 juillet 1975, de sorte qu'il pouvait être valablement signé par le seul ministre de l'économie ; que l'arrêté attaqué se bornant à définir, au regard de la réglementation des prix, les conditions de la dérogation qu'il autorise, en faveur des agences de voyages, aux règles générales de publicité des prix contenus dans l'arrêté du 2 septemre 1977, il appartient aux agents de voyages de respecter le code civil dans la conclusion et l'exécution de leurs contrats ; que l'arrêté attaqué, qui ne porte pas atteinte aux principes posés par le code civil, relevait donc bien des attributions réglementaires du ministre de l'économie ; que le ministre pouvait à tout moment modifier ou abroger un réglement, et pouvait de même déroger par arrêté aux règles générales établies par l'arrêté du 2 septembre 1977, dans la mesure où les réalités d'un secteur économique exigeaient que soient édictées des règles particulières ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'ordonnance du 30 juin 1945 ; Vu la loi du 11 juillet 1975 et le décret du 28 mars 1977 ; Vu la loi du 27 décembre 1973 ; Vu la loi du 10 janvier 1978 et le décret du 24 mars 1978 ; Vu l'arrêté du 2 septembre 1977 ; Vu le code civil ; Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; Vu la loi du 30 décembre 1977 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Azibert, Maître des requêtes, - les observations de Me Baraduc-Bénabent, avocat du Syndicat national des agences de voyages, - les conclusions de M. Lasserre, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de l'ASSOCIATION FORCE OUVRIERE CONSOMMATEURS, du syndicat national des agences de voyages et de l'union fédérale des consommateurs sont dirigées contre les dispositions d'un même arrêté du ministre de l'économie en date du 4 mai 1981 ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la compétence du ministre de l'économie pour prendre l'arrêté attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article 33 de l'ordonnance du 30 juin 1945 relative au prix : "La publicité du prix est assurée à l'égard du consommateur par voie de marquage, d'étiquetage, d'affichage ou par tout autre procédé approprié. Les modalités d'application du présent article sont fixées par arrêté du ministre de l'économie nationale" ; qu'un arrêté du ministre délégué à l'économie et aux finances en date du 2 septembre 1977 a fixé les règles générales relatives à la publicité du prix à l'égard du consommateur, en prévoyant notamment , dans son article premier que "toute publicité de prix à l'égard du consommateur doit faire apparaître la somme totale qui devra être effectivement payée par l'acheteur du produit ou le demandeur de la prestation de service" et, dans son article 4, que "tout produit ou service commandé pendant la période à laquelle se rapporte une publicité de prix ou de réduction de prix doit être livré ou fourni au prix indiqué par cette publicité" ; que l'arrêté attaqué du ministre de l'économie, en date du 4 mai 1981, définit, en ce qui concerne le secteur des voyages et séjours, les conditions de la dérogation qu'il autorise, en faveur des agences de voyage, aux règles générales de publicité des prix fixés par les dispositions précitées de l'arrêté du 2 septembre 1977 et précise les conditions et limites dans lesquelles des clauses de révision de prix peuvent être insérées dans les contrats à conclure entre les agences de voyages et leurs clients ; Considérant, en premier lieu, que l'arrêté attaqué, en tant qu'il réglemente la publicité des prix des services offerts par les agences de voyage, trouve, comme l'arrêté du 2 septembre 1977, auquel il déroge, une base légale dans les dispositions précitées de l'article 33 de l'ordonnance du 30 juin 1945 ; qu'en tant qu'il réglemente les clauses de révision de prix pouvant être insérées dans les contrats passés entre les agences de voyages et leurs clients, il trouve son fondement dans les pouvoirs généraux de réglementation des prix et services qui sont reconnus au ministre de l'économie par cette même ordonnance ; que, du fait de cette habilitation législative, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent à la compétence du législateur la détermination des principes fondamentaux du régime des obligations civiles et commerciales ; Considérant, en second lieu, que si, aux termes de l'article 12 de la loi du 11 juillet 1975 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation de voyages ou de séjours, "le titulaire de la licence ou de l'agrément délivre à chaque voyageur un ou plusieurs documents précisant les obligations réciproques des co-contractants", et si, aux termes de l'article 14 de la même loi "un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de la présente loi", ces dispositions combinées n'ont ni pour objet ni pour effet d'instituer, dans le secteur de l'organisation des voyages et séjours, une dérogation aux dispositions précitées de l'ordonnance du 30 juin 1945, qui attribuent au ministre de l'économie compétence pour réglementer la publicité des prix et les clauses contractuelles de révision de prix ; que l'arrêté attaqué n'ayant pas été pris pour l'application de l'article 12 de la loi du 11 juillet 1975, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir des dispositions de l'article 14 de cette loi, ni de celles de son décret d'application en date du 28 mars 1977 qui donnent compétence au ministre de l'économie et des finances et au ministre chargé du tourisme pour fixer par arrêté conjoint les rapports entre les agents de voyage et leur clientèle ; Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'en se bornant à préciser dans quelles conditions et dans quelles limites les annonceurs qui auraient subi, du fait d'une hausse du coût des carburants, une augmentation imprévisible du coût des transports pourraient réviser le prix total de la prestation, comportant un voyage, qu'ils fournissent, lorsque celle-ci aura fait l'objet d'une publicité de prix, l'arrêté attaqué n'a apporté au principe de la liberté contractuelle que les restrictions rendues nécessaires par l'application de l'ordonnance du 30 juin 1945 relative au prix ; Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté attaqué qui se borne à limiter les éléments susceptibles d'être retenus pour justifier une révision d'un prix n'a pas méconnu les dispositions de l'article 1591 du code civil, selon lesquelles, pour qu'un contrat soit valablement formé, le prix doit être déterminé ou, à défaut, déterminable ; Considérant, en troisième lieu, qu'en se référant, notamment dans son article 3, à la situation dans laquelle le coût des transports subirait une augmentation imprévisible, du fait d'une hausse du coût des carburants, l'arrêté attaqué n'a apporté, contrairement à ce que soutient le syndicat national des agences de voyages, aucune modification à la réglementation des prix applicables aux transporteurs, et notamment aux règles auxquelles ils pourraient être soumis en matière de publicité des prix ; Considérant, en quatrième lieu, que si, aux termes de l'article 44-1 de la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat du 27 décembre 1973, "est interdite toute publicité comportant, sous quelque forme que ce soit, des allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur", lorsque celles-ci portent notamment sur les prix, les dispositions de l'arrêté attaqué, en tant qu'elles autorisent, dans certaines conditions et sous certaines limites, une révision de prix ayant fait l'objet d'une publicité n'ont ni pour objet ni pour effet de dispenser les agents de voyage des obligations que leur impose la disposition précitée de l'article 44-1 de la loi du 27 décembre 1973 Considérant, en cinquième lieu, que si l'article 35 de la loi du 10 janvier 1978 sur la protection et l'information des consommateurs de produits ou services permet au gouvernement d'interdire, de limiter ou réglementer, par décrets en Conseil d'Etat, les clauses relatives au caractère déterminé ou déterminable des prix, il est constant qu'aucun décret en Conseil d'Etat n'était intervenu, à la date de l'arrêté attaqué, pour réglementer ces clauses dans le secteur des voyages et séjours organisés ; qu'en particulier, l'article 3 du décret du 24 mars 1978 portant application du chapitre IV de la loi précitée du 10 janvier 1978, qui interdit les clauses ayant pour objet ou pour effet de réserver au professionnel le droit de notifier unilatéralement les caractéristiques du bien à livrer ou du service à rendre, ne vise pas les clauses relatives aux révisions de prix ; que, par suite, l'ASSOCIATION FORCE OUVRIERE CONSOMMATEURS n'est pas fondée à soutenir que le ministre de l'économie aurait méconnu les dispositions de l'article 35 de la loi du 10 janvier 1978, ni celles de l'article 3 du décret du 24 mars 1978 ; Considérant, en sixième lieu, que l'arrêté attaqué fixe des règles générales applicables à l'ensemble des agents de voyage dans leurs relations avec les consommateurs ; qu'ainsi, alors même que certains agents de voyage pourraient plus commodément appliquer ces règles que d'autres agents de voyage, en raison des différences de situations existant entre eux, l'arrêté attaqué n'introduit aucune discrimination entre professionnels : qu'il ne porte pas davantage atteinte à l'égalité devant la loi des transporteurs et des agents de voyage, ni des agents de voyage et des consommateurs, les uns et les autres étant dans des situations de droit et de fait différentes ; qu'enfin si, par son objet même, il traite les agents de voyage différemment des autres prestataires de services en les autorisant, sous certaines conditions, à réviser leurs prix, cette différence de traitement est justifiée par les différences de situations existant entre les professionnels en cause ; Considérant, en septième lieu, que le moyen tiré par le syndicat national des agents de voyage de ce que l'article 2 de l'arrêté attaqué serait contraire à la réglementation de l'Agence internationale des transports aériens, en tant que celle-ci interdirait aux agents de voyage de ventiler le coût des prestations offertes à leurs clients, est inopérant, dès lors que les résolutions prises dans le cadre de cet organisme international qu'invoque le syndicat requérant n'ont pas le caractère d'engagements internationaux s'imposant à l'autorité nationale ; Considérant, enfin, qu'en subordonnant la mise en oeuvre de la faculté de révision de prix offerte par l'arrêté attaqué à l'existence d'une augmentation imprévisible du coût des transports, l'article 3 de l'arrêté attaqué n'a méconnu aucune disposition législative ou réglementaire ; Article 1er : Les requêtes de l'ASSOCIATION FORCE OUVRIERE CONSOMMATEURS, du syndicat national des agences de voyages et de l'union fédérale des consommateurs sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION FORCE OUVRIERE CONSOMMATEURS, au syndicat national des agences de voyages, à l'union fédérale des consommateurs et au ministre de l'économie, des finances et du budget.