Conseil d'Etat, 1ère et 2ème sous-sections réunies, du 2 avril 2003, 224992, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1ERE ET 2EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-04-02
Numéro : 224992
Président : M. Robineau
Rapporteur : M. Nicolas  Boulouis
Commissaire du gouvernement : Mlle Fombeur
Avocat(s) : SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE

Vu la requête sommaire et les observations complémentaires, enregistrées les 14 et 28 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentées pour l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE demande au Conseil d'Etat : 1°) de décider qu'il sera sursis à l'exécution de l'arrêt du 3 août 2000 par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a annulé le jugement rendu le 11 février 1997 par le tribunal administratif de Lille ainsi que l'arrêté du préfet de la région Nord-Pas-de-Calais, préfet du Nord du 29 février 1996 approuvant les modifications apportées à ses statuts compte tenu de la création d'un centre d'optique et de surdité à Hazebrouck ; 2°) d'annuler cet arrêt ; 3°) de condamner Mme X..., Mlle Y..., la SA Koenig, Mme A et M. A à lui verser solidairement la somme de 20 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré présentée le 12 mars 2003 pour l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE ; Vu la directive du Conseil 73/239/CE du 24 juillet 1973 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice ; Vu le code de la mutualité ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Boulouis, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE et de la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, avocat de Mme X... et autres, - les conclusions de Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement ; Considérant que l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE soutenait devant la cour administrative d'appel de Nancy ne pas relever du champ d'application de la directive du Conseil 73/239/CE du 24 juillet 1973 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe, autre que l'assurance sur la vie, et son exercice, tel qu'il est défini par l'article 3 de cette directive ; que la cour administrative d'appel a omis de répondre à ce moyen, qui n'était pas inopérant ; que l'arrêt attaqué doit, par suite, être annulé ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision administrative statuant en dernier ressort, peut régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ; Sur la recevabilité de la demande présentée par Mme X... et autres devant le tribunal administratif de Lille : Considérant, en premier lieu, que Mme X... et les autres requérants commercialisent à Hazebrouck des produits d'optique ; qu'ils ont, par suite, intérêt à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du préfet du Nord du 29 février 1996 approuvant la modification des statuts de l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE lui permettant d'implanter un centre d'optique et de surdité à Hazebrouck ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il n'est pas contesté que l'arrêté précité n'a pas fait l'objet de mesures de publicité autres que sa notification à l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE ; qu'aucune des deux correspondances adressées au préfet du Nord les 29 avril et 16 mai 1996 par des opticiens ne peuvent être analysées, eu égard à leurs termes, comme des recours gracieux permettant de regarder Mme X... et autres comme ayant eu connaissance au plus tard à cette dernière date de l'arrêté préfectoral et donc comme tardive leur demande enregistrée au tribunal administratif le 30 juillet 1996 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la directive du 24 juillet 1973 : L'accès aux activités d'assurance directe est subordonné à l'octroi d'un agrément administratif préalable et qu'aux termes de l'article 8 de la même directive : 1. L'Etat membre d'origine exige que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément (...) : b) Limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale ; Considérant, d'une part, que si l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE soutient qu'elle répond aux critères fixés par l'article 3 de la directive du 24 juillet 1973 et n'entre pas, par conséquent, dans le champ d'application de celle-ci, il résulte de l'article 8 précité, tel qu'interprété par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt C-109/99 du 21 septembre 2000, que ses dispositions font obstacle à ce que des mutuelles exerçant des activités d'assurance créent un organisme doté d'une personnalité juridique propre, tel qu'une union de mutuelles, qui exerce d'autres activités commerciales, lorsque leur participation à cet organisme est susceptible, en l'absence de garanties, de méconnaître le principe d'exclusivité et de modifier indirectement leur objet social et alors même que l'organisme en cause répondrait aux critères fixés par l'article 3 ; qu'il n'est pas contesté que les mutuelles adhérentes de l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE entrent elles-mêmes dans le champ d'application de cette directive ; que l'agrément de l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE est ainsi soumis aux dispositions précitées de cette directive ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de la mutualité dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté du préfet du Nord : Pour la réalisation des objectifs définis à l'article L. 111-1, les mutuelles peuvent créer des établissements ou services à caractère sanitaire, médico-social, social ou culturel ; que, ni ces dispositions, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne prévoient de limitations à la création de tels services de nature à garantir, dans le cas où ces services sont gérés par une personne morale distincte, que les mutuelles ne seront pas tenues aux obligations de celle-ci dans des conditions de nature à mettre en cause le principe d'exclusivité affirmé par l'article 8 de la directive ; qu'ainsi, les dispositions du code de la mutualité sur lesquelles le préfet s'est fondé pour délivrer l'agrément demandé ne sont pas compatibles avec les objectifs de la directive et ne pouvaient, dès lors, servir de base légale à la décision attaquée ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme X... et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Nord du 29 février 1996 ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ; Considérant que la présente décision, qui annule la décision du préfet approuvant la modification des statuts de l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE, a pour effet de saisir à nouveau le préfet de la demande d'approbation de cette modification ; qu'en revanche, elle n'implique pas nécessairement que cette autorité mette les statuts de cette mutuelle en conformité avec le droit communautaire et procède à la fermeture du centre d'optique et de surdité dont l'ouverture a été rendue possible par la modification des statuts ; que les conclusions à fin d'injonction, en ce sens, doivent donc être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Début du projet Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que Mme X..., Mlle Y..., la SA Koenig, Mme A et M. A soient condamnés à verser à l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE la somme qu'elle demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, en revanche, de condamner l'Etat et l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE à verser chacun, au même titre, une somme globale de 2 500 euros à Mme X..., Mlle Y..., la SA Koening, Mme A et M. A ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy en date du 3 août 2000 est annulé. Article 2 : Les articles 1er, 4 et 5 du jugement du tribunal administratif de Lille du 11 février 1997 et l'arrêté du préfet du Nord du 29 février 1996 sont annulés. Article 3 : L'Etat et l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE verseront chacun une somme globale de 2 500 euros à Mme X..., Mlle Y..., la SA Koenig, Mme A et M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme X..., Mlle Y..., la SA Koenig, Mme A et M. A devant la cour administrative d'appel de Nancy et le surplus des conclusions de la requête de l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE devant le Conseil d'Etat sont rejetés. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'UNION DES MUTUELLES DE DUNKERQUE, à Mme X..., à Mlle Y..., à la SA Koenig, à Mme A, à M. A et au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.