Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 15/11/2007, 06DA01325, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-11-15
Numéro : 06DA01325
Président : Mme Tricot
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : FIRMIN

Vu la requête, enregistrée le 25 septembre 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la SA X, dont le siège est situé 28 route nationale à Miannay (80132), par Me Firmin, avocat ; elle demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0300875, en date du 11 juillet 2006, par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a, à la demande de l'association Picardie nature, annulé l'arrêté du préfet de la Somme, en date du 13 février 2003, l'autorisant à exploiter une carrière sur le territoire de la commune de Port-le-Grand, et l'a condamnée, solidairement avec l'Etat, à verser à cette association la somme de 800 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de lui donner acte de ce qu'elle s'engage à assurer la protection intégrale de toute espèce protégée pouvant être localisée sur les parcelles litigieuses et rejeter la demande de l'association Picardie nature ; 3°) de mettre à la charge de l'association Picardie nature la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'elle représente dans la région picarde un atout économique important ; que la gestion exemplaire de ses activités a été reconnue ; que l'arrêté préfectoral du 23 août 1994 l'a autorisée à exploiter pour une durée de douze ans une carrière à ciel ouvert de sable et de graviers alluvionnaires sur le territoire de la commune de Port-le-Grand au lieudit « Quatrième renclôture » ; qu'il s'agit d'un gisement d'une exceptionnelle qualité dont l'exploitation s'est avérée plus rapide que prévue à l'origine ; qu'elle a sollicité une demande d'autorisation de poursuivre son activité sur d'autres terrains situés au même endroit concernant les parcelles A 174 et A 175 ; qu'il s'agissait d'une simple extension d'une superficie limitée sur un site identique ; que l'avis du commissaire enquêteur à l'issue de la procédure d'enquête fut favorable ; qu'il en a été de même de l'avis de la commission départementale des carrières au sein de laquelle l'association requérante siège ; que l'autorisation d'exploiter du 13 février 2003 devait permettre d'embaucher une vingtaine de salariés supplémentaires pour un démarrage immédiat ; que, sans s'interroger sur les moyens de recevabilité et de fond qu'elle avait présentés, cette exploitation a été rapidement interrompue par une ordonnance de suspension prononcée en référé par le Tribunal administratif d'Amiens afin de protéger de manière absolue une plante protégée dans la région, « l'orchis ignoré », sur le fondement de l'arrêté ministériel du 17 août 1989 ; que cet arrêté ne constitue qu'un cadre réglementaire qui doit être adapté lors de la prise d'un arrêté préfectoral de type biotope ; que le préfet a souligné que les quelques spécimens observés sur le site étaient situés en bordure de carrière et ne seraient pas affectés par l'exploitation ; que le préfet a mis en balance la pérennisation d'une activité avec la protection d'une espèce protégée ; que la présence de la plante sur l'ensemble de la parcelle n'est pas établie par les relevés qui ont été réalisés par des spécialistes ; que l'exploitant des parcelles pouvait cultiver du maïs qui aurait eu un effet destructeur plus important ; qu'il est possible de déplacer les quelques pieds répertoriés sur une parcelle voisine présentant les mêmes caractéristiques ; qu'elle n'est, par suite, pas menacée de disparition ; que la Cour devra dire à partir de quelles proportions une espèce protégée peut empêcher l'exploitation d'un terrain ; qu'en l'espèce, il s'agit de deux parcelles représentant 40 000 m² ; que la solution adoptée par le Tribunal stérilise sans indemnisation d'importants terrains au fort potentiel économique ; que, sur le plan écologique, la création d'un étang apparaît comme une mesure compensatoire appropriée ; qu'il est demandé, en tant que de besoin, qu'il lui soit donné acte de son engagement à assurer la sauvegarde de toute espèce protégée pouvant être localisée sur les parcelles litigieuses ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2007 par télécopie et régularisé par la réception de l'original le 15 janvier 2007, présenté pour l'association Picardie nature, dont le siège est situé 14 place Vogel, BP 835 à Amiens (80000 cedex 1), par la SCP Frison, Decramer et Associés ; elle demande à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de la SA X la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que le Tribunal s'est prononcé à la fois sur les moyens de recevabilité et de fond de la requête qu'elle avait présentée, sur la demande d'expertise sollicitée par la SA X et sur les conclusions à fin d'annulation ; que l'arrêté du 13 février 2003 est dépourvu de base légale et est entaché d'illégalité ; que le législateur a déterminé comme règle principale l'interdiction de destruction des espèces végétales protégées ; que l'exception concerne les opérations d'exploitation courante des fonds ruraux sur les parcelles habituellement cultivées ; que des pratiques agricoles « douces » permettent de conserver les biotopes d'espèces végétales rares ; que tel n'est pas le cas de l'exploitation d'une carrière ; que l'orchis négligé est une espèce protégée par la loi ; que la conservation des biotopes et des stations recensées dans la plaine maritime picarde revêt un intérêt régional ; que la présence d'une station d'orchis négligé figure dans l'étude d'impact du pétitionnaire et a été mentionnée dans le rapport à la commission départementale des carrières ; que le représentant de l'association avait déjà signalé, lors d'un premier passage du dossier en 2002, l'atteinte à la conservation du patrimoine naturel et la destruction d'une espèce végétale protégée ; que si une exploitation de maïs peut être aussi destructive, l'alternative n'est pas entre le développement des carrières et celui d'une agriculture intensive ; que, depuis 1994, des mesures agri-environnementales sont conduites pour inciter au maintien des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement ; que la commune de Port-le-Grand fait partie des communes qui en bénéficient ; que l'expertise floristique diligentée par le préfet sur le site de la carrière a permis de recenser deux espèces protégées dont la destruction est interdite ; qu'en ce qui concerne l'orchis ignoré, sa présence a été constatée sur l'ensemble de la parcelle ; que ce site remarquable doit donc être préservé ; que, de manière incohérente, la SA X soutient que l'espèce est rare sur le site et propose des mesures pour la préserver ; que les constatations sur lesquelles la société se fonde pour affirmer la rareté de la présence de l'espèce sur les terrains ne sont pas probantes ; que la proposition de transfert des spécimens sur une parcelle voisine qui en accueillerait déjà ne constitue pas une réponse adaptée ; qu'en effet, la concentration des espèces sur quelques parcelles fragilise leur préservation ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 15 février 2007, présenté pour la SA X, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; qu'elle fait également valoir que le transfert de quelques pieds ne pourrait à l'évidence entraîner une concentration nuisible à l'espèce ; que les mesures qu'elle propose aboutiraient à une sauvegarde intégrale des spécimens concernés à proximité ; Vu le mémoire, enregistré le 9 mai 2007, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable, qui vient au soutien des conclusions de la SA X et fait valoir qu'il s'approprie les termes du mémoire du préfet de la Somme présenté en première instance ; que le projet est situé en bordure de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II où l'espèce d'orchis ignoré est largement présente ; que le terrain d'assiette du projet de carrière se trouve dans une zone agricole où les parcelles sont pâturées, donc favorables au développement de l'orchis ignoré ; que la superficie exploitable est limitée à 29 000 m² alors que la superficie totale de la commune est de 1 128 hectares dont plus de 90 % sont occupés par des cultures, prairies, marais et bois ; qu'ainsi, si l'exploitation de la carrière contraint au déplacement de quelques pieds d'orchis ignoré, auquel consentirait l'exploitant, elle n'est pas de nature à compromettre le développement et la préservation de l'espèce protégée dans la région Picardie ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 13 juin 2007, présenté pour la SA X, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle souligne, en outre, qu'elle est en mesure d'affirmer que, par les effets conjugués de la sécheresse et de l'exploitation agricole du site, l'orchis ignoré a totalement disparu sur les parcelles cadastrées A 174 et A 175 ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 29 juin 2007, présenté pour l'association Picardie nature, qui conclut aux mêmes fins que son mémoire en défense par les mêmes moyens et, en outre, par les moyens que l'avis émis, dans le cadre du mémoire en défense présenté pour l'Etat, par la direction de la prévention des pollutions et des risques pour le ministère de l'écologie et du développement durable devra être écarté dans la mesure où cette autorité est incompétente en la matière ; que l'argument présenté tiré de ce que la destruction de quelques individus n'aurait aucun impact sur la pérennité de la population picarde est sans fondement scientifique, aucune preuve n'étant apportée au soutien du moyen ; que le principe de précaution devrait recevoir application ; que le déplacement des espèces protégées est par principe interdit en France en application des articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement ; que ce n'est qu'à titre tout à fait exceptionnel que des autorisations de déplacement peuvent être délivrées par l'autorité préfectorale en vertu de l'arrêté du 22 décembre 1999 fixant les conditions de demande et d'instruction des autorisations exceptionnelles portant sur des spécimens d'espèces protégées ; qu'en application de cet arrêté, un dossier complet et détaillé doit être déposé en préfecture ; que des consultations doivent intervenir ; que l'autorisation préfectorale est attribuée selon des critères très limitatifs, notamment en raison du caractère scientifique de l'opération ; qu'en l'espèce, aucune des dispositions de l'arrêté du 22 décembre 1999 n'a reçu application ; que la SA X n'a entrepris aucune démarche en ce sens ; qu'en tout état de cause, si cette autorisation, « par extraordinaire », était accordée, elle ne saurait purger l'illégalité de l'arrêté du 13 février 2003 ; que la SA X n'apporte aucun élément tendant à prouver que l'orchis ignoré a disparu de la parcelle et ce alors même que les scientifiques affirment le contraire ; que les comportements à éclipse de l'espèce ne prouvent pas sa disparition, à défaut de preuve scientifique contraire ; Vu la lettre en date du 10 juillet 2007 comportant mesure d'instruction supplémentaire et fixant un délai de deux mois pour la réponse ; Vu le mémoire, enregistré le 23 août 2007, présenté pour l'association Picardie nature, par lequel elle confirme ses précédentes conclusions et entend répondre à la lettre du 10 juillet 2007 comportant mesure d'instruction ; que, sur la situation des espèces protégées sur les parcelles A 174 et A 175, elle fait valoir que la présence d'une station d'orchis négligé résulte de plusieurs documents ou déclaration en commission ; que son absence qui reste à démontrer ne signifie pas que l'espèce ait complètement disparu du site dans la mesure où les orchidées ont un comportement à éclipse en fonction des aléas climatiques annuels ; qu'il serait intéressant de connaître la position de la direction régionale de l'environnement sur la présence de ces espèces protégées ; qu'en ce qui concerne les mesures alternatives, elle verse au dossier un courrier de M. Bon, botaniste, qui explique les phénomènes conduisant à la raréfaction de l'orchis négligé et l'intérêt de préserver toutes les populations de cette espèce ; qu'ainsi l'ouverture d'une carrière serait tout à fait inopportune ; qu'il résulte de l'expertise diligentée par le préfet de la Somme et communiquée le 13 octobre 2004 qu'en raison de la présence des deux espèces protégées recensées sur le site, c'est l'ensemble de ce site qui doit être préservé ; que la Picardie a une responsabilité importante pour la conservation de l'orchis négligé précisément parce que les plus fortes populations nationales s'y trouvent ; que si elles n'étaient pas préservées ici, il serait beaucoup, plus difficile de les préserver ailleurs ; que l'argument selon lequel la destruction de quelques individus n'aurait aucun impact sur la pérennité de la population picarde est sans fondement scientifique ; qu'en revanche, il est prouvé que certaines populations de plantes, parmi lesquelles des orchidées, doivent se trouver à des distances respectives raisonnables afin d'assurer des échanges génétiques empêchant la dérive génétique ; que, pour favoriser la biodiversité et la préservation des populations des espèces végétales rares, il est logique de préserver les surfaces susceptibles d'accueillir ces orchidées ; qu'en tout état de cause, le principe de précaution devrait alors recevoir application ; que le déplacement des espèces protégées est, par principe, interdit en France en application des articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement ; que si les dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du même code prévoient des dérogations, elles ne peuvent recevoir en l'espèce application ; que, depuis 2002, la SA X n'a pas déposé de demande d'autorisation d'enlèvement de plantes protégées au titre de ce dernier article ; qu'en tout état de cause, si une telle autorisation lui était accordée, elle ne saurait purger l'illégalité de l'arrêté du 13 février 2003 qui est en contradiction avec l'arrêté ministériel du 17 août 1989 et se trouve ainsi dépourvu de base légale ; qu'il y a lieu, par suite, de confirmer le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 6 septembre 2007, présenté pour la SA X, qui maintient ses conclusions précédentes et entend répondre à la mesure d'instruction contenue dans la lettre du 10 juillet 2007 ; qu'elle souligne au préalable que les perspectives ouvertes par l'arrêté du 19 février 2007 qui a abrogé l'arrêté du 22 décembre 1999 sont beaucoup plus souples et adaptées aux critères économiques en permettant une dérogation aux interdictions posées par l'article L. 411-1 du code de l'environnement ; qu'il avait été affirmé par erreur que les parcelles concernées mises en culture ne comportaient plus aucune espèce de végétation et, qu'en particulier, les quelques pieds d'espèces protégées avaient totalement disparu ; qu'en réalité, ces constatations s'appliquaient à une parcelle voisine appartenant à un propriétaire différent ; que les photographies prises par l'huissier de justice qui s'est rendu sur les lieux le 24 juillet 2007 montrent que les parcelles concernées comportent une végétation particulièrement dense ; que cet huissier a parcouru les deux parcelles dans tous les sens en compagnie de plusieurs personnes qui apportent également leur témoignage ; que la présence d'aucune espèce d'orchidée ni d'aucune plante protégée n'y a été observée à cette date ; que le propriétaire des parcelles s'engage à mettre à la disposition de l'entreprise d'autres parcelles lui appartenant qui prolongent celles concernées par l'ouverture de la carrière afin de permettre leur transport sans qu'elles aient à en souffrir et leur transfert en un lieu strictement identique ; Vu la lettre, enregistrée le 10 septembre 2007, par laquelle l'association Picardie nature sollicite la production par la SA X d'un rapport ; Vu le mémoire, enregistré le 21 septembre 2007, présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, qui présente ses observations à la suite de la mesure d'instruction ; qu'il fait valoir que le Conservatoire botanique national de Bailleul a, à la demande de la direction régionale de l'environnement de Picardie, procédé le 26 juillet 2007 à une expertise botanique sur les parcelles A 174 et A 175 qui a permis de constater la présence de spécimens d'orchis ignoré et d'orchis incarnat ; qu'il est rappelé que ces populations d'orchidées présentent de fortes variations inter-annuelles ; que les dispositions législatives et réglementaires destinées à prévenir la disparition des espèces végétales menacées font obstacle, sauf dérogation préfectorale après avis du Conseil national de la protection de la nature, à toute atteinte aux espèces protégées, ce qui comprend tous les organes de la plante y compris souterrains ; qu'en conséquence, la mise en exploitation de la carrière sur les parcelles concernées ne peut intervenir sans que le préfet ait préalablement accordé une dérogation à l'interdiction de destruction des plantes protégées qui s'y trouvent ; que ceci peut conduire à la mise en place de mesures compensant de manière proportionnelle la destruction envisagée ; Vu le mémoire, enregistré le 9 octobre 2007, présenté pour la SA X, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; qu'en outre, elle émet des réserves sur la valeur du dernier document produit par le ministre à l'appui de son ultime mémoire ; qu'elle confirme qu'elle s'engage à prendre toutes dispositions utiles pour aboutir au maintien des espèces concernées dans un état de conservation favorable et à mettre en place des mesures compensant de manière proportionnée la destruction envisagée ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code rural ; Vu l'arrêté interministériel du 17 août 1989 relatif à la liste des espèces végétales protégées en région Picardie complétant la liste nationale ; Vu l'arrêté ministériel du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 octobre 2007 à laquelle siégeaient M. Marc Estève, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et M. Albert Lequien, premier conseiller : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que la SA X relève appel du jugement, en date du 11 juillet 2006, par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a, à la demande de l'association Picardie nature, annulé l'arrêté préfectoral, en date du 13 février 2003, l'autorisant à étendre son exploitation de sables et de graviers alluvionnaires sur les parcelles A 174 et A 175 situées sur le territoire de la commune de Port-le-Grand au motif que l'autorisation aurait pour effet d'entraîner la disparition de l'orchis ignoré, espèce protégée dans la région Picardie ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement désormais applicable (anciennement codifié à l'article L. 211-1 du code rural) : « I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées, sont interdits : / ( ) / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel » ; que l'arrêté interministériel du 17 août 1989, pris en application de l'article R. 211-1 du code rural alors applicable, interdit « en tout temps, sur le territoire de la région Picardie, la destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement ( ) de tout ou partie des spécimens sauvages des espèces » visées par cet arrêté et notamment de l'orchis ignoré (dactylorhiza praetermissa) et de l'orchis incarnat (dactylorhiza incarnata) ; qu'il ne résulte pas des dispositions mentionnées ci-dessus que le transfert des stations d'espèces végétales dans le périmètre d'un même biotope soit interdit par la réglementation relative à la protection de la faune et de la flore ; Considérant que, par ailleurs, l'article L. 411-2 du code de l'environnement, désormais applicable, prévoit, notamment, qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées, selon les termes du 4° : « La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux ( ), 2° ( ) de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; ( ) c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ( ) » ; que la mise en oeuvre de ces dérogations fait désormais l'objet d'un arrêté interministériel du 19 février 2007 qui a abrogé un précédent arrêté du 22 décembre 1999 ; Considérant que l'expertise floristique conduite le 16 juin 2004 par la direction régionale de l'environnement avec le concours du Conservatoire botanique national de Bailleul sur le site de la carrière que la SA X projette d'exploiter a fait apparaître de manière plus précise que l'étude d'impact que les parcelles A 174 et A 175 d'une superficie totale d'environ quatre hectares abritaient quelque quarante-six individus d'orchis ignoré en fleurs dispersées sur l'ensemble du terrain et un individu d'orchis incarnat en fleurs ; qu'il ne résulte pas de l'instruction, nonobstant le constat d'huissier réalisé à la demande de la SA X fin juillet 2007, et il n'est pas soutenu que les stations d'espèces végétales protégées auraient actuellement disparu desdites parcelles ; qu'il n'est pas, en effet, contesté que l'absence apparente des deux espèces peut tenir, d'une part, à la fin de la période de floraison des deux espèces d'orchis - laquelle seule permet d'en révéler la présence - et, d'autre part, au comportement dit « à éclipse » de l'espèce en raison de sa sensibilité aux conditions climatiques ; que si la SA X s'est engagée à procéder dans les meilleures conditions au transfert des stations d'espèces protégées présentes sur les parcelles dont s'agit et aurait d'ailleurs obtenu pour la réalisation de ce transfert l'accord des propriétaires des parcelles voisines lesquelles présenteraient un biotope comparable ou identique aux parcelles d'origine, il apparaît, en l'état de l'instruction, que le transfert envisagé risque, compte tenu du caractère difficilement détectable de ce type de racines d'espèces protégées dans le sol, de provoquer un des actes interdits par le 2° de l'article L. 411-1 du code de l'environnement ; qu'en outre, il ne ressort pas de manière certaine que le projet d'exploitation de carrière, malgré la qualité du gisement en question et les besoins non contestés en graviers alluvionnaires et en sable de cette qualité, pourrait entrer dans un des cas de dérogation envisagés par l'article L. 411-2 du même code, notamment fondé sur une raison impérative d'intérêt public majeur en particulier de nature sociale ou économique ; que, par suite, faute pour la SA X d'avoir sollicité et obtenu selon la procédure distincte prévue à cet effet, la dérogation susmentionnée, le préfet de la Somme ne pouvait légalement lui délivrer l'autorisation sollicitée compte tenu des atteintes graves à l'environnement que ne manquerait pas de provoquer l'exploitation de la carrière sur ces parcelles ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SA X n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a annulé l'arrêté du préfet de la Somme, en date du 13 février 2003, l'autorisant à exploiter une carrière au lieu-dit « Quatrième renclôture » sur les parcelles A 174 et A 175 de la commune de Port-le-Grand ; que, par voie de conséquence, les conclusions présentées par la SA X, partie perdante, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions précitées, de mettre à la charge de la SA X le paiement de la somme de 1 500 euros à l'association Picardie nature ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SA X est rejetée. Article 2 : La SA X versera la somme de 1 500 euros à l'association Picardie nature sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SA X, à l'association Picardie nature et au ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables. Copie sera transmise au préfet de la Somme. N°06DA01325 2