Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 06/12/2013, 10MA01469, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-06
Numéro : 10MA01469
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : M. Michel  POCHERON
Commissaire du gouvernement : Mme MARZOUG
Avocat(s) : CABINET DEMESSE & PIGASSOU

Vu la requête, enregistrée le 13 avril 2010 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 10MA01469, présenté pour FranceAgrimer, dont le siège est 12 rue Henri Rol-Tanguy à Montreuil (93555), représenté par son directeur en exercice, venant aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (Viniflhor), venant lui-même aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, et de l'horticulture (Onifhlor), par Me B...; FranceAgrimer demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900258 du 5 février 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres de recettes n° 118/2006 d'un montant de 33 452,71 euros et n° 119/2006 d'un montant de 167 233,53 euros émis par Viniflhor à l'encontre de l'association Optyma, et mis à la charge de FranceAgrimer la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande de l'association Optyma ; 3°) subsidiairement, de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l'Union européenne à fin de savoir si l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CEE) du Conseil n° 4045/89 du 21 décembre 1989 doit être interprété dans le sens, d'une part, qu'à défaut d'un texte national, postérieur et spécifique, les contrôles menés par les Etats-membres en application de ce règlement ne peuvent porter que sur une période maximale de douze mois sous la condition complémentaire que cette période soit celle précédent la période de contrôle au cours de laquelle ce dernier est ouvert et, d'autre part, qu'à défaut de disposition nationale prévoyant l'extension de la période contrôlée précédant ou suivant la période de douze mois visée à l'alinéa 2 du paragraphe 4 de l'article 2 du règlement précité, la prescription de certaines périodes de contrôle ne permet pas la poursuite d'irrégularités dont la réalisation est inférieure à quatre ans, au sens des dispositions du règlement (CE Euratom) du Conseil n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ; 4°) de mettre à la charge de l'association Optyma une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'arrêt C-671/11, C-672-11, C-673/11, C-674-11, C-675-11, C-676/11 de la Cour de justice de l'Union européenne en date du 13 juin 2013 ; Vu le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 ; Vu le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 ; Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 ; Vu le règlement (CE) n° 411/97 de la Commission du 3 mars 1997 ; Vu le règlement (CE) n° 209/2001 de la Commission du 28 mars 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 novembre 2013 : - le rapport de M. Pocheron, président-assesseur, - les conclusions de Mme Marzoug, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour l'association Optyma ; 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'association Optyma, organisation de producteurs agricole, a mis en oeuvre un programme opérationnel au titre des années 1999 à 2001 ; que l'aide communautaire relative au fonds opérationnel pour l'année 2000 a été versée en septembre 2001 ; qu'un contrôle effectué du 14 au 16 janvier et du 4 au 7 février 2003 par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) en application du règlement (CEE) n° 4045/89 du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section " garantie ", et abrogeant la directive 77/435/CEE, a donné lieu à un rapport en date du 12 mars 2004, dont il ressort que l'agence a relevé des irrégularités affectant différentes actions du programme ; qu'après communication à la requérante par courrier du 24 mai 2006 de ses observations consécutives à ce contrôle, restées sans réponse, VINIFLHOR a adressé le 20 octobre 2006 à l'association un ordre de versement de 200 716,24 euros, ainsi que deux titres exécutoires n° 118/2005 d'un montant de 33 452,71 euros, et n° 119/2006 d'un montant de 167 233,53 euros, établis le 10 octobre 2006 ; que le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement du 5 février 2010, a annulé les titres de recettes ; que, dans le dernier état de ses conclusions, FranceAgrimer, venant aux droits de VINIFHLOR, lui-même venu aux droits de l'ONIFHLOR, relève appel de ce jugement, demande le rejet de la demande présentée par l'association Optyma devant le tribunal, subsidiairement la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle portant sur l'interprétation des dispositions de l'article 2 du règlement susvisé du 21 décembre 1989, et la mise à la charge de l'association de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2. Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 8 du règlement n° 729/70 susvisé du 21 avril 1970 : " Les Etats membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour : - s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le [FEOGA], - prévenir et poursuivre les irrégularités, - récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. (...) " ; qu'aux termes des premier à quatrième et dixième considérants du règlement n° 4045/89 du 21 décembre 1989 précité dans sa rédaction applicable au présent litige : " (...) aux termes de l'article 8 du règlement (...) n° 729/70 (...), les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le [FEOGA], pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités et de négligences ; (...) le présent règlement n'affecte pas les dispositions nationales en matière de contrôle qui sont plus étendues que celles prévues par le présent règlement ; (...) les Etats membres doivent être encouragés à renforcer les contrôles des documents commerciaux des entreprises bénéficiaires ou redevables qu'ils ont effectués en application de la directive 77/435/CEE (...) ; (...) la mise en oeuvre par les Etats membres de la réglementation résultant de la directive 77/435/CEE a permis de constater la nécessité de modifier le système existant en fonction de l'expérience acquise ; qu'il convient d'incorporer ces modifications dans un règlement compte tenu du caractère des dispositions impliquées ; (...) s'il incombe en premier lieu aux Etats membres d'arrêter leurs programmes de contrôle, il est nécessaire que ces programmes soient communiqués à la Commission afin qu'elle puisse assumer son rôle de supervision et de coordination et que ces programmes soient arrêtés sur la base de critères appropriés ; que les contrôles peuvent ainsi être concentrés sur des secteurs ou des entreprises à haut risque de fraude " ; que l'article 1er du paragraphe 2 du même règlement dispose que : " Aux fins du présent règlement, on entend par 'documents commerciaux' l'ensemble des livres, registres, notes et pièces justificatives, la comptabilité, les dossiers de production et de qualité et la correspondance, relatifs à l'activité professionnelle de l'entreprise, ainsi que les données commerciales, sous quelque forme que ce soit, y compris sous forme informatique, pour autant que ces documents ou données soient en relation directe ou indirecte avec les opérations visées au paragraphe 1. " ; que l'article 2 dudit règlement prévoit que : " 1. Les Etats membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises en tenant compte du caractère des opérations à contrôler. Les Etats membres veillent à ce que le choix des entreprises à contrôler permette d'assurer au mieux l'efficacité des mesures de prévention et de détection des irrégularités dans le cadre du système de financement du FEOGAZ, section 'garantie'. La sélection tient notamment compte de l'importance financière des entreprises dans ce domaine et d'autres facteurs de risque. (...) 4. La période de contrôle se situe entre le 1er juillet et le 30 juin de l'année suivante. Le contrôle porte sur une période d'au moins douze mois s'achevant au cours de la période de contrôle précédente ; il peut être étendu pour des périodes, à déterminer par l'Etat membre, précédant ou suivant la période de douze mois. (...) " ; qu'aux termes de l'article 4 de ce règlement : " Les entreprises conservent les documents commerciaux visés à l'article 1er paragraphe 2 et à l'article 3 pendant au moins trois années, à compter de la fin de l'année de leur établissement. Les Etats membres peuvent prévoir une période plus longue pour la conservation de ces documents. " ; 3. Considérant que, saisi par le Conseil d'Etat d'une question préjudicielle portant sur l'interprétation de l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section " garantie ", et abrogeant la directive 77/435/CEE, tel que modifié par le règlement (CE) n° 3094/94 du Conseil du 12 décembre 1994, la Cour de justice de l'Union européenne, par l'arrêt susvisé du 13 juin 2013, a dit pour droit que le second alinéa du paragraphe 4 de l'article 2 dudit règlement "doit être interprété en ce sens que, en cas d'usage par un Etat membre de la faculté d'extension de la période contrôlée, ladite période ne doit pas nécessairement s'achever au cours de la période de contrôle précédente, mais peut également s'achever après cette période. Ladite disposition doit toutefois également être interprétée en ce sens qu'elle ne confère pas aux opérateurs un droit leur permettant de s'opposer à des contrôles autres ou plus étendus que ceux visés à celle-ci. Il s'ensuit que le fait qu'un contrôle porte uniquement sur une période s'achevant avant le début de la période de contrôle précédente n'est pas, à lui seul, de nature à rendre ce contrôle irrégulier à l'égard des opérateurs contrôlés. " ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres de recettes litigieux au motif que l'administration aurait méconnu la période de contrôle découlant de l'article 2 paragraphe 4 du règlement (CE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989, laquelle, s'agissant du fonds opérationnel pour l'année 2000, se serait achevée le 30 juin 2002, alors que le contrôle de l'ACOFA à l'origine des titres contestés avait commencé le 14 janvier 2003 ; 5. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association Optyma devant le tribunal administratif de Montpellier ; 6. Considérant en premier lieu qu'ainsi qu'il a été dit, le contrôle contesté de l'ACOFA commencé le 14 janvier 2003 à l'origine des titres de recettes en cause a pu sans méconnaître l'article 2 du règlement n° 4045/89 du 21 décembre 1989 porter sur le fonds opérationnel de l'année 2000 ; 7. Considérant en deuxième lieu qu'aux termes de l'article 15 du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en date du 28 octobre 1996 : " 1. Dans les conditions définies au présent article, une aide financière communautaire est octroyée aux organisations de producteurs qui constituent un fonds opérationnel. Ce fonds est alimenté par des contributions financières effectives des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisées sur le marché, et par l'aide financière visée au premier alinéa (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que l' aide communautaire concernée n'est pas attribuée individuellement aux producteurs mais est destinée à financer des investissements collectifs réalisés par le groupement de producteurs et bénéficie à la filière de production et de commercialisation des fruits et légumes ; que les décisions par lesquelles l'administration déclare éligible à l'aide financière communautaire un fonds opérationnel et agréée les dépenses prévisionnelles qui s'y rattachent ne sont susceptibles de créer un droit au versement de l'aide que dans la mesure où les bénéficiaires de celle-ci justifient avoir respecté l'ensemble des règles et procédures communautaires qui leur sont applicables ; 8. Considérant en troisième lieu que l'administration peut à bon droit relever une irrégularité commise par l'association Optyma dans l'utilisation de l'aide financière dont elle a bénéficié au titre du fonds opérationnel de l'année 2000 qui n'a pas été évoquée par le rapport de l'ACOFA pour exiger le reversement de l'aide ainsi indue, dés lors que ladite irrégularité a été portée à la connaissance de l'association dans le cadre de la procédure contradictoire préalable ; 9. Considérant en quatrième lieu que dans le cadre de l'action " 2-4 traçabilité des produits ", les contrôleurs de l'ACOFA ont constaté qu'une partie des investissements réalisés concernent l'acquisition par un adhérent de matériel de traçabilité pour l'équipement de sa station de conditionnement ; que les factures justificatives de ces dépenses ont été établies entre les fournisseurs de matériel et le producteur, aucune facture n'ayant été par la suite établie entre le producteur et l'association Optyma ; qu'en conséquence l'organisation de producteurs n'a pas supporté la dépense qu'elle a imputée à son fonds opérationnel en violation de l'article 9 du règlement (CE) n° 411/97 qui prévoit en son paragraphe 2 que : "Les demandes (d'aide financière) sont accompagnées des pièces justificatives attestant : (...) c) les dépenses réalisées au titre du programme opérationnel (...) " ; que si l'association soutient qu'il est plus pratique pour la traçabilité des produits que le producteur qui utilise lui-même le matériel en cause en reste le propriétaire, cette allégation, à la supposer même établie, ne retire rien à l'irrégularité commise ; qu'ainsi qu'il a été dit, la circonstance que cette dépense avait été agréée par l'administration est sans incidence dés lors que l'association n'a pas en l'espèce respecté l'ensemble des règles et procédures communautaires applicables ; 10. Considérant en cinquième lieu qu'il résulte de l'instruction que dans le cadre de l'action " 3.2 gestion et traitement des déchets ", diverses dépenses ne pouvaient être prises en charge dans le cadre du programme opérationnel ; qu'ainsi les dépenses correspondant exclusivement à des frais liés aux opérations de retrait de fruits abîmés, la gestion de ces déchets étant confiée à la mission de valorisation des déchets agricoles, et l'association ayant bénéficié d'une aide communautaire de 1 500 000 F pour la mettre en oeuvre, ne pouvaient bénéficier d'une aide communautaire supplémentaire ; que la collecte des déchets plastiques récupérés par des entreprises spécialisées constituait une dépense inhérente au fonctionnement normal du groupement de producteurs, et une mesure obligatoire pour les entreprises productrices de déchets en vertu de l'article L. 541-2 du code de l'environnement aux termes duquel : " Toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets. L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances mentionnées à l'alinéa précédent. " ; que la circonstance que VINIFHLOR a, dans ses courriers des 24 mai et 20 octobre 2006, indiqué que ces actions n'étaient pas " prévues au programme opérationnel agréé " au lieu d'indiquer qu'en réalité elles ne pouvaient pas être prises en charge dans le cadre du programme prévisionnel comme elle l'a fait dans ses écritures devant la juridiction administrative est en l'espèce sans incidence, dés lors que la décision de demande de reversement contestée est légalement justifiée par ce motif de droit et de fait autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision, que l'association Optyma a été mise à même de présenter ses observations sur ce nouveau motif, que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif, et que cette substitution n'a pas privé l'association Optyma d'une garantie procédurale ; qu'ainsi qu'il a été dit, l'agrément par l'administration des dépenses en cause est également sans incidence dans la mesure où l'association n'a pas en l'espèce respecté l'ensemble des règles et procédures communautaires applicables ; que, dans le cadre de cette même action, le fonds opérationnel a pris en charge pour deux factures la taxe générale sur les activités polluantes ; que, cependant, l'annexe du règlement (CE) n° 1647/98 de la Commission du 27 juillet 1998 exclut les taxes et autres impositions nationales, à l'exception des charges liées aux salaires, des dépenses susceptibles d'entrer dans un programme opérationnel ; qu'ainsi qu'il a été dit, la circonstance que le rapport de l'ACOFA n'avait pas relevé cette irrégularité est sans incidence dés lors qu'elle a été portée à la connaissance de l'association Optyma dans le courrier de VINIFHLOR du 24 mai 2006 ; 11.Considérant en sixième lieu que dans le cadre de l'action " 2-1 adaptation nouvelles variétés ", l'association a pris en compte dans leur intégralité les dépenses constituées par les surcoûts liés à de nouvelles variétés de salades et de tomates imputées sur le fonds opérationnel alors que qu'elles ne constituaient en réalité qu'une addition de dépenses individuelles ; qu'ainsi qu'il a été dit, les actions conduites par une organisation de producteurs pour la réalisation de son programme opérationnel doivent par nature avoir un caractère collectif, les aides étant allouées à ces organisations au titre de l'article 15 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 2200/96 du 28 octobre 1996 ; qu'en présence de dépenses communes aux adhérents mais individuelles, la commission nationale des fonds opérationnels a accepté le 15 septembre 1998 de valider ces dépenses à hauteur de 40 % ; que, par suite, VINIFHLOR a pu à bon droit réclamer à l'association Optyma le reversement de l'aide correspondante excédant les 40 % admis par la commission ; que la mention " irrigation et micro-irrigation " en lieu et place de " adaptation nouvelles variété " au titre de l'action 2-1 dans les courriers de VINIFHLOR des 24 mai et 20 octobre 2006 constitue une erreur matérielle, certes regrettable, mais sans incidence par elle-même sur la régularité de la demande de reversement en cause ; qu'ainsi qu'il a été dit, la circonstance que cette irrégularité n'a pas été relevée par l'ACOFA dans son rapport est sans incidence dés lors qu'elle a été portée à la connaissance de l'association par le courrier du 24 mai 2006 de VINIFHLOR ; 12. Considérant en septième lieu que dans le cadre de l'action " 2-4 traçabilité des produits ", cinq producteurs adhérents de l'association Optyma ont facturé une prestation de services correspondant à des frais liés au personnel qui effectuait sur le site de chacun des adhérents des opérations de traçabilité, ces personnes étant employées et rémunérées par les adhérents de l'association, et n'exerçant leurs fonctions que sur le seul site de leur employeur, sans être mis à disposition des autres adhérents ; qu'il s'agit donc de dépenses communes mais individuelles pour lesquelles, ainsi qu'il a été dit, la prise en charge doit être limitée à 40 % ; que, par suite, VINIFHLOR a pu à bon droit réclamer à l'association Optyma le reversement de l'aide correspondante excédant le taux de 40 % ; que la circonstance que cette irrégularité n'a pas été relevée par le rapport de l'ACOFA est sans incidence dés lors qu'elle a été portée à la connaissance de l'association par le courrier de VINIFHLOR du 24 mai 2006 ; 13. Considérant en huitième lieu que dans le cadre de l'action " 3-4 production et lutte intégrée ", VINIFHLOR demande à l'association Optyma le reversement de la somme de 115 091,13 euros au titre du " montant des dépenses individuelles prises en charge par le fonds opérationnel ", soit 95 909,28 euros correspondant à l'aide indûment versée, et 19 181,55 euros au titre de la sanction ; que cette demande de reversement, aussi bien dans la lettre du 24 mai 2006 que dans la décision du 20 octobre 2006, n'est mentionnée que dans une annexe relative aux " conséquences financières des faits constatés ", sans aucune motivation ni explication ; que FranceAgrimer se borne à indiquer que le " détail " de cette demande de reversement ne figure pas dans la lettre du 20 octobre 2006 suite à une erreur d'impression ; que, par suite, l'association Optyma est fondée à soutenir que VINIFHLOR ne pouvait régulièrement, en l'absence de base légale et de respect de la procédure contradictoire préalable, lui réclamer la somme en cause ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association Optyma est fondée à demander l'annulation du titre exécutoire n° 119/2006 en tant qu'il lui réclame le règlement de la somme de 95 909,28 euros, et du titre exécutoire n° 118/2006 en tant qu'il lui réclame le règlement de la somme de 19 181,55 euros ; que FranceAgrimer est par suite seulement fondé à demander la réformation du jugement attaqué en tant qu'il a prononcé l'annulation de l'intégralité de ces deux titres exécutoires ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'association Optyma le versement de la somme réclamée par FranceAgrimer au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que FranceAgrimer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à l'association Optyma la somme que celle-ci réclame au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Les titres exécutoires n° 119/2006 et n° 118/2006 sont annulés en tant qu'ils réclament à l'association Optyma le règlement des sommes respectives de 95 909,28 euros (quatre-vingt-quinze mille neuf cent neuf euros et vingt-huit centimes) et 19 181,55 euros (dix-neuf mille cent quatre-vingt-un euros et cinquante-cinq centimes). Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus de la demande présentée par l'association Optyma devant le tribunal administratif de Montpellier est rejeté. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel de FranceAgrimer est rejeté. Article 5 : Les conclusions incidentes d'appel de l'association Optyma tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à FranceAgrimer et à l'association Optyma. '' '' '' '' 2 N° 10MA01469