CAA de LYON, 5ème chambre, 14/01/2021, 20LY00475, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-01-14
Numéro : 20LY00475
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : DEBAUSSART

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés le 28 janvier 2020, le 22 juin 2020 et le 1er décembre 2020, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 27 novembre 2019 par lequel le maire de Seyssins a délivré à la SAS Jocile un permis de construire en vue de l'extension d'un ensemble commercial exploité sous l'enseigne Intermarché sur le territoire de la commune de Seyssins ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; elle justifie notamment des formalités de notification prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, ainsi que la notification de son recours devant la CNAC ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) n'est pas suffisamment motivé ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est particulièrement incomplet et méconnait l'article R. 752-6 du code de commerce ; ainsi, le demandeur qui a omis de communiquer des éléments sur les effets de serre ainsi que l'analyse d'impact, transmet des informations insuffisantes concernant les flux de circulation et les garanties de financement et de réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial des aménagements nécessaires à la desserte du projet ; - le projet méconnait les articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce dès lors qu'il aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, qu'il aura un impact significatif sur les flux de circulation, que la réalisation des aménagements routiers est hypothétique, qu'il méconnaît les dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, qu'aucune étude sur les effets de serre n'a été réalisée, qu'il ne mentionne pas les mesures prises pour protéger la ZNIEFF de type 2, que sa qualité environnementale, architecturale et paysagère est insuffisante et qu'il ne mentionne pas les mesures prises pour assurer la protection des consommateurs. Par un mémoire enregistré le 7 avril 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la requérante devra justifier des formalités de notification prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; elle ne peut être condamnée, pas plus que l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - la production de l'analyse d'impact prévue par l'article L. 752-6 du code de commerce n'était pas encore rendue obligatoire ; il en est de même de l'évocation dans le dossier des gaz à effet de serre ; - elle n'a rien relevé dans le projet qui lui ferait compromettre la réalisation des objectifs légaux dès lors que le projet permet la réhabilitation du site et d'une friche, qu'il bénéficie d'une bonne desserte par les transports en commun et les modes de déplacement les plus économes en dioxyde de carbone, qu'il préserve la qualité environnementale et qu'il permet l'amélioration de l'insertion paysagère et architecturale. Par un mémoire enregistré le 16 avril 2020, la commune de Seyssins, représentée par Me C..., avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Distribution Casino France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requérante ne rapporte pas la preuve qu'elle a notifié au pétitionnaire son recours devant la CNAC, conformément aux dispositions de l'article R. 752-32 du code de commerce et qu'elle a notifié sa requête d'appel également au pétitionnaire en application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - le dossier du demandeur comporte des éléments suffisants d'information sur les flux de circulation ; les éléments relatifs à la présentation des garanties de financement et de réalisation effective des aménagements de desserte relèvent des dispositions du f) du 3° de l'article R. 752-6 du code de commerce qui n'est pas applicable en l'espèce ; en tout état de cause ces travaux sont en cours de réalisation ; - l'impact négatif sur l'animation de la vie urbaine n'est pas démontré ; - le projet ne va pas aggraver les conditions de circulation ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est inopérant ; - le projet est situé hors ZNIEFF ; - il ne va pas entraîner une détérioration de l'environnement ; - le dossier apporte une réponse à la protection des consommateurs en cas de risques. Par des mémoires enregistrés les 4 août et 4 décembre 2020, dont le dernier n'a pas été communiqué, la SAS Jocile, représentée par Me E..., avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS Distribution Casino France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requérante n'a pas joint à sa requête l'un des actes énumérés par les dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ; - l'avis de la CNAC est suffisamment motivé ; - le dossier de demande d'exploitation commerciale est suffisamment complet ; - le projet contribuera à l'animation de la vie locale ; - il ne génèrera aucune difficulté supplémentaire de circulation et les travaux d'aménagements routiers sont en cours ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme n'est pas recevable ; - le projet n'est pas inclus dans une ZNIEFF ; - il contribue à l'amélioration de la qualité environnementale, architecturale et paysagère du site ; - le dossier de demande comporte la prise en compte du risque sismique et le projet n'est pas concerné par un plan de prévention des risques technologiques ou naturels. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me B..., représentant la SAS Distribution Casino France, de Me C..., représentant la commune de Seyssins, et de Me E..., représentant la SAS Jocile Considérant ce qui suit : 1. Le 10 avril 2019, la SAS Jocile a déposé auprès de la mairie de Seyssins une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension d'un ensemble commercial exploité sous l'enseigne Intermarché sur le territoire de la commune de Seyssins. Saisie de recours contre l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial de l'Isère, le 7 juin 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 26 septembre 2019, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 27 novembre 2019, le maire de Seyssins a délivré à la SAS Jocile, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SAS Distribution Casino France qui exploite des supermarchés au sein de la zone de chalandise du projet, demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du maire de Seyssins du 27 novembre 2019 : En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. " 3. L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La Commission nationale, dans son avis du 26 septembre 2019, a mentionné les textes applicables, en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis. En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation : 4. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / 1° Informations relatives au projet : / a) Pour les projets de création d'un magasin de commerce de détail : la surface de vente et le secteur d'activité ; / b) Pour les projets de création d'un ensemble commercial : / - la surface de vente globale ; / - la surface de vente et le secteur d'activité de chacun des magasins de plus de 300 mètres carrés de surface de vente ; / - l'estimation du nombre de magasins de moins de 300 mètres carrés de surface de vente et de la surface de vente totale de ces magasins ; / (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Contribution à l'animation des principaux secteurs existants ; / (...) c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes (...) g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; / (...) 6° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs, incluant les éléments suivants : / (...) / d) Evaluation des risques naturels, technologiques ou miniers et, le cas échéant, description des mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ; / (...) ". 5. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 6. En premier lieu, la requérante fait valoir que le pétitionnaire n'a produit ni d'élément concernant les émissions de gaz à effet de serre induites par son projet, ni l'analyse d'impact du projet qui sont mentionnés respectivement par le a) du 2° du I et par les III et IV de l'article L.752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Toutefois, l'article 12 du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale prévoit que les mesures prises pour l'application des dispositions législatives précitées ne concerneront que les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020. Ainsi, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions par le projet litigieux dont la demande d'autorisation a été déposée le 10 avril 2019. 7. En deuxième lieu, en ce qui concerne l'évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet, le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale comprend une étude de circulation réalisée par le bureau d'études Transitec. La requérante n'apporte aucun élément de nature à établir que cette étude qui procède à l'évaluation de l'augmentation de trafic aux heures de pointe du soir et du matin, ainsi que sur le giratoire du Rondeau serait insuffisante et lacunaire et n'aurait pas permis à la Commission nationale d'aménagement commercial de se prononcer en toute connaissance de cause sur ce point. 8. En dernier lieu, si le pétitionnaire a informé la Commission nationale d'aménagement commercial de ce que l'A 480 et l'échangeur du Rondeau feraient l'objet d'aménagements permettant de fluidifier le trafic, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces travaux menés sous maitrise d'ouvrage publique devaient conditionner l'autorisation du projet litigieux. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la requérante, le pétitionnaire n'était pas tenu de fournir les documents permettant de garantir le financement et la réalisation effective de ces travaux. En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce : 9. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés. " 10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 11. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de l'aménagement du territoire : 12. En premier lieu, le projet litigieux consiste à étendre de 513 m² la surface de vente d'un supermarché existant exploité sous l'enseigne " Intermarché ". Il est situé dans la zone d'activités de Seyssins, à environ 2 kilomètres du centre-ville de la commune et doit permettre de proposer une offre plus importante et diversifiée de produits de marché, à destination d'une clientèle de proximité. Dans ces conditions, et eu égard au fait qu'il prend place au sein d'un ensemble commercial existant et que la population de la zone de chalandise est en constante augmentation, il n'est pas établi que ce projet aura un effet négatif sur l'animation de la vie urbaine et qu'il sera de nature, ainsi que le soutient la requérante, à entrainer la création d'une friche commerciale en lieu et place du centre commercial de La Fauconnière, situé à 2,3 kilomètres, lequel au demeurant, fait l'objet d'un projet de restructuration. 13. En deuxième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude de circulation produite par le pétitionnaire que les voies d'accès au site de l'ensemble commercial pourront aisément absorber le flux de véhicules générés par le projet. Ainsi, il n'apparaît pas que le projet aura un impact négatif sur les flux du trafic routier, y compris aux heures de pointe. D'autre part, ainsi qu'il a été dit précédemment les conditions de circulation sur ces voies seront facilitées par les aménagements prévus par ailleurs sur l'A 480 et l'échangeur du Rondeau, dont la réalisation est en cours. 14. En second lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude de circulation produite par le pétitionnaire que les voies d'accès au site de l'ensemble commercial dont la rue de l'Etoile qui est large ainsi que le giratoire de l'Etoile et la RD 39 ne présentent aucune difficulté de trafic et que ces voies pourront aisément absorber le flux de véhicules générés par le projet. Ainsi, il n'apparaît pas que le projet aura un impact négatif sur les flux du trafic routier. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, que le terrain d'assiette du projet sera desservi par plusieurs arrêts de la ligne de bus 85 passant plusieurs fois par jour et qu'il sera aisément accessible aux cyclistes et aux piétons du fait de son implantation dans un secteur urbanisé et de l'aménagement de trottoirs, le long de la rue de l'Etoile. S'agissant du développement durable : 15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. (...) ". 16. Aux termes de l'article L. 111-19 du même code : " Nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l'article L. 752-1 du code de commerce et à l'autorisation prévue au 1° de l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l'auto-partage et les places de stationnement destinées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l'emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. ". 17. Il résulte des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme que, lorsque le juge est saisi par un professionnel dont l'activité est susceptible d'être affectée par un projet d'aménagement commercial d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du même code, les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables. Par suite, la société requérante n'est pas recevable à se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme pour contester un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. 18. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet serait situé au sein, ou à proximité immédiate d'une zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF). Par suite, le projet n'avait pas à mentionner les mesures prises pour assurer la protection d'une telle zone. 19. En dernier lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux s'accompagnera d'un réaménagement architectural du bâtiment existant, incluant l'insertion de surfaces en pierre de pays et murs végétaux. Il prévoit également la plantation d'arbres de haute tige, d'arbustes et de plants de végétation grimpante. Ainsi, le projet permet l'insertion de la construction dans le paysage environnant. S'agissant de la protection des consommateurs : 20. Il ressort des pièces du dossier que le dossier présenté par le pétitionnaire procède à une évaluation des risques naturels, technologiques et miniers et indique, notamment en ce qui concerne la présence d'un pipeline, que les autorisations requises ont bien été obtenues auprès des prestataires et que l'élargissement des allées, ainsi que la meilleure organisation des parkings doit permettre de renforcer la mobilité et la sécurité des usagers. Dans ces conditions, la requérante qui n'identifie pas les risques qui n'auraient pas été pris en compte, n'est pas fondée à soutenir que le projet compromettrait la protection des consommateurs. 21. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 27 novembre 2019, par lequel le maire de Seyssins a délivré à la SAS Jocile, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés à l'instance : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Distribution Casino France au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. 23. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement de sommes de 2 000 euros, d'une part, à la commune de Seyssins, d'autre part, à la SAS Jocile, au titre des frais exposés par elles dans cette instance. DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la commune de Seyssins une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La SAS Distribution Casino France versera à la SAS Jocile une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la commune de Seyssins, à la SAS Jocile et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie en sera adressée au président de la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 10 décembre 2020 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme A..., présidente assesseure, Mme F..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2021. 2 N° 20LY00475 cm