CAA de NANCY, 4ème chambre, 28/12/2021, 20NC02171, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-28
Numéro : 20NC02171
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : Mme Sophie  ROUSSAUX
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : BERTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Besançon à titre principal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 49 302 euros en réparation des préjudices matériel et moral qu'il a subis en raison des fautes commises par le préfet du Doubs dans la gestion de sa situation administrative et à titre subsidiaire de condamner l'Etat à lui verser la somme de 37 086,22 euros en réparation des préjudices matériel et moral qu'il a subis en raison de ces mêmes fautes. Par un jugement n°1800106 du 14 novembre 2019, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 29 juillet 2020, M. C..., représenté par Me Bertin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Besançon du 14 novembre 2019 en ce qu'il a rejeté sa demande indemnitaire ; 2°) d'annuler la décision de refus d'indemnisation opposée par le préfet du Doubs le 25 septembre 2017 ; 3°) à titre principal, de condamner le préfet du Doubs à lui verser la somme de : - 33 002 euros de rappel de salaires pour la période de mars 2014, date de remise de la promesse d'embauche, à septembre 2016, date de recrutement effectif ; - 3 300 euros de rappel de congés payés sur cette même période de mars 2014 à septembre 2016 ; - 1 500 euros d'indemnisation forfaitaire de perte de droits à la retraite ; 4°) à titre subsidiaire, de condamner le préfet du Doubs à lui verser la somme de 25 586,22 euros de rappel de prestations sociales sur la période de 34 mois courant de février 2013 à décembre 2015 ; 5°) en tout état de cause, de condamner le préfet du Doubs à lui verser la somme de : - 10 000 euros au titre du préjudice moral pour la période de 34 mois courant de février 2013 à décembre 2015 ; - 1 500 euros en réparation du préjudice subi pour le défaut d'exécution de l'injonction de délivrer le titre de séjour, avec droit au travail, dans le délai imparti par la juridiction d'appel ; 6°) de mettre à la charge du préfet du Doubs une somme 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la responsabilité de l'Etat est engagée en raison, d'une part, de l'illégalité fautive entachant la décision implicite de rejet de titre de séjour du préfet du Doubs née le 23 février 2013 et, d'autre part, de la carence de l'administration à exécuter l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Nancy le 29 décembre 2015 qui a enjoint au préfet du Doubs de lui délivrer un titre de séjour " vie privée et familiale " dans un délai d'un mois ; c'est à tort que le tribunal administratif a retenu comme date de responsabilité rétroactivement acquise la date du refus explicite du 28 juin 2013 et non celle du 23 février 2012, date du refus implicite d'un titre de séjour ; - il a subi un préjudice matériel constitué par les salaires perdus du fait du défaut d'autorisation de travail sur la période allant de la 1ère promesse d'embauche du 21 mars 2014 jusqu'à son recrutement effectif le 14 septembre 2016, soit une somme de 33 002 euros, à laquelle s'ajoutent 3 300 euros au titre des congés payés, 1 500 euros concernant ses droits à la retraite et les intérêts de droit ; - à titre subsidiaire, il est alors fondé, au regard de l'effet direct de l'article 13 de la charte sociale européenne et de la convention européenne d'assistance sociale et médicale de 1953, à solliciter une indemnisation liée au défaut de majoration du RSA (revenu de solidarité active ) " couple " pour son foyer d'un montant de 25 586,22 euros pour la période de février 2013 à avril 2016 ; l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et de la famille fait naître une discrimination à l'égard des étrangers en exigeant la détention d'un titre de séjour depuis au moins 5 ans autorisant à travailler pour pouvoir bénéficier du RSA et porte atteinte aux droits consacrés par l'article 13 de cette charte ; - il a également subi un préjudice moral ; sa situation administrative a entrainé des troubles dans ses conditions d'existence et a provoqué chez lui un état dépressif qu'il convient d'indemniser à hauteur de 10 000 euros pour la période de février 2013 à décembre 2015; - la carence de l'administration à exécuter l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy dans le délai imparti d'un mois devra également être indemnisée à hauteur de 1 500 euros : ce n'est que le 14 avril 2016 qu'il a été titulaire de son titre de séjour l'autorisant à travailler alors qu'il aurait dû en bénéficier dès le 30 janvier 2016. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2020, le préfet du Doubs conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les attestations produites par le requérant ne peuvent s'analyser en promesse d'embauche ; - en tout état de cause, l'indemnisation de la perte de salaires ne pourra débuter qu'à partir du 16 juin 2014, date de la seconde attestation de la société de maçonnerie ; - l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles subordonne le droit pour un étranger de percevoir le RSA à une condition de séjour régulier d'une durée de 5 ans sur le territoire français ; enfin, M. C... ne peut pas se prévaloir de la charte sociale européenne qui ne produit pas d'effets directs à l'égard des particuliers ; - s'agissant de son préjudice moral, il n'est pas démontré le lien de causalité entre la faute de l'administration et son état dépressif. M. C... a été refusé au bénéfice de l'aide juridictionnelle par une décision du 11 mars 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne d'assistance sociale et médicale du 11 décembre 1953 ; - la charte sociale européenne ; - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - - la décision n° 3/80 du Conseil d'association du 19 septembre 1980 relative à l'application des régimes de sécurité sociale des Etats membres des Communautés européennes aux travailleurs turcs et aux membres de leur famille ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Roussaux, première conseillère, - et les conclusions de M. Michel, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. C..., ressortissant turc, né en 1984, est entré en France le 27 avril 2011 sous couvert d'un visa de type Schengen de court séjour pour rejoindre son épouse, une compatriote titulaire d'une carte de résident en France, avec laquelle il s'est uni en Turquie le 29 juillet 2010. Le 14 septembre 2011, il a présenté une demande d'asile qui a été successivement rejetée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le 10 février 2012 et la Cour nationale du droit d'asile le 4 juin 2012. Le 22 octobre 2012, M. C... a présenté une demande de titre de séjour sur le fondement du 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et au titre du regroupement familial. Cette demande a été implicitement rejetée par le préfet du Doubs. Le 28 juin 2013, postérieurement à l'introduction le 17 juin 2013 d'une requête en annulation de cette décision implicite, le préfet a expressément rejeté la demande de titre de séjour présentée le 22 juin 2012 et a autorisé l'épouse de M. C... à présenter une demande de regroupement familial. Par une ordonnance du 17 juin 2014, le président du tribunal administratif de Besançon a prononcé un non-lieu à statuer sur la requête de l'intéressé. Par un arrêt du 29 décembre 2015, la cour administrative d'appel de Nancy a, d'une part, annulé cette ordonnance et la décision du 28 juin 2013 et a, d'autre part, ordonné au préfet du Doubs de délivrer à M. C... un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale " dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt. 2. Le préfet du Doubs, après avoir remis à M. C..., le 14 janvier 2016, un récépissé de demande de carte de séjour ne l'autorisant pas à travailler, a ensuite délivré à l'intéressé, le 14 avril 2016, un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale " et l'autorisant à travailler. Le 10 août 2017, M. C... a demandé au préfet du Doubs de réparer les préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis en raison des fautes commises par le préfet du Doubs dans la gestion de sa situation administrative. Le préfet du Doubs a rejeté cette demande le 25 septembre 2017. M. C... a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner l'Etat à lui verser la somme de 49 302 euros ou, à défaut, la somme de 37 086,22 euros en réparation des préjudices subis. M. C... relève appel du jugement du tribunal administratif de Besançon du 14 novembre 2019 qui a rejeté sa demande indemnitaire. 3. M. C..., en demandant la réparation des préjudices subis, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. La décision de rejet du préfet a pour seul effet de lier le contentieux, sans que son annulation puisse être utilement demandée. Sur les conclusions aux fins de condamnation : En ce qui concerne l'illégalité fautive : S'agissant de la faute : 4. Par un arrêt du 29 décembre 2015, devenu définitif, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé la décision du 28 juin 2013, laquelle s'est substituée à la décision implicite de rejet née à la suite de sa demande de titre de séjour formulée le 22 octobre 2012, par laquelle le préfet a refusé de délivrer à M. C... un titre de séjour au motif que cette décision avait méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que celles de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant. L'illégalité de cette décision constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. S'agissant des préjudices : Quant au préjudice lié à la perte de salaires entre le 21 mars 2014 et le 14 septembre 2016, ainsi que les droits à congés payés et les droits à la retraite : 5. Il résulte de l'instruction que M. C... produit trois " attestations ", établies par le gérant de la société SD Maçonnerie générale les 21 mars 2014, 16 juin 2014 et 15 juin 2015, mentionnant que, dans l'hypothèse où il obtiendrait un titre de séjour, il pourrait être recruté. Toutefois, l'attestation du 21 mars 2014 ne précise ni le poste, ni le salaire, ni le nombre d'heures de travail, ni la durée du contrat. Celles des 16 juin 2014 et 15 juin 2015, si elles précisent le salaire, le caractère de contrat à durée indéterminée pour un temps complet, elles ne précisent pas le poste sur lequel M. C... est susceptible d'être engagé au sein de la société. Ainsi, ces attestations ne sauraient, au regard de leur imprécision, valoir promesse d'embauche d'autant plus que, au surplus, M. D... n'a finalement pas été recruté par cet employeur et ne produit aucun élément probant attestant que ce dernier aurait été contraint de recruter une tierce personne pour occuper l'emploi prévu. Le requérant n'apporte dès lors pas la preuve qu'il a perdu, du fait de la faute de l'Etat, une chance sérieuse d'obtenir un emploi dès le mois de mars 2014. Dans ces conditions, M. C... n'établit pas qu'en refusant illégalement de lui délivrer un titre de séjour, le préfet du Doubs lui a causé, de manière directe et certaine, un préjudice matériel correspondant aux différents salaires, congés payés et droits à la retraite couvrant une période allant du 21 mars 2014 au 14 septembre 2016. Quant aux préjudices liés à la perte du RSA : 6. Aux termes d'une part, de l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa version applicable au litige : " Le revenu de solidarité active a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu'ils soient salariés ou non-salariés ". Aux termes de l'article L. 262-5 du même code : " Le bénéfice du revenu de solidarité active est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions suivantes : 1° Etre âgé de plus de vingt-cinq ans ou assumer la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître ; 2° Etre français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler (...) ". 7. Aux termes d'autre part, de l'article 13 de la charte sociale européenne révisée, relatif au droit à l'assistance sociale et médicale, et inscrit dans la partie I de cette charte : " En vue d'assurer l'exercice effectif du droit à l'assistance sociale et médicale, les Parties s'engagent : 1. à veiller à ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes et qui n'est pas en mesure de se procurer celles-ci par ses propres moyens ou de les recevoir d'une autre source, notamment par des prestations résultant d'un régime de sécurité sociale, puisse obtenir une assistance appropriée et, en cas de maladie, les soins nécessités par son état ; (...) 4. à appliquer les dispositions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 du présent article, sur un pied d'égalité avec leurs nationaux, aux ressortissants des autres Parties se trouvant légalement sur leur territoire, conformément aux obligations qu'elles assument en vertu de la Convention européenne d'assistance sociale et médicale, signée à Paris le 11 décembre 1953 ". 8. Aux termes enfin de l'article 4 de la décision 3/80 du conseil d'association du 19 septembre 1980 relative à l'application des régimes de sécurité sociale des Etats-membres des communautés européennes aux travailleurs turcs et aux membres de leur famille : " (...) La présente décision ne s'applique ni à l'assistance sociale (...) " 9. En premier lieu, si selon l'article 13 de la charte sociale européenne révisée les parties s'engagent à prendre des mesures appropriées en vue d'assurer l'exercice effectif du droit à l'assistance sociale et médicale, ces stipulations ne produisent pas d'effets directs à l'égard des particuliers et ne peuvent donc être utilement invoquées par le requérant. 10. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles que le revenu de solidarité active a notamment pour objet de favoriser l'insertion professionnelle et que le législateur a estimé que la stabilité de la présence sur le territoire national, dans une situation l'autorisant à occuper un emploi, du demandeur de cette prestation, était de nature à contribuer à cet objectif. La condition de résidence stable et effective en France assortie de la possibilité de travailler s'impose à l'ensemble des demandeurs de la prestation quelle que soit leur nationalité. Les Français et les étrangers n'étant objectivement pas placés dans la même situation au regard de cette condition, le législateur a pu prévoir que le respect de celle-ci devait être attesté, pour les étrangers, par une durée de résidence préalable sous couvert d'un titre de séjour autorisant à travailler. Il a ainsi subordonné le bénéfice du revenu de solidarité active pour les étrangers, sous réserve de certaines exceptions, à une condition de détention d'un titre de séjour autorisant à travailler depuis au moins cinq ans à la date de la demande, sans que cette condition puisse être regardée comme constituant une discrimination, contrairement à ce que soutient le requérant. 11. En dernier lieu, d'une part, les stipulations de la convention européenne d'assistance sociale et médicale ne produisent pas d'effets directs à l'égard des particuliers et la décision n° 3/80 du Conseil d'association du 19 septembre 1980, dont le champ d'application est limité, pour les travailleurs turcs en situation régulière et les membres de leur famille, à certaines prestations de sécurité sociale, exclut au point 4 de l'article 4 l'assistance sociale de son champ d'application. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de ces stipulations conventionnelles pour soutenir que la condition, posée au 2° de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles, imposant à un étranger d'être titulaire depuis au moins cinq ans d'un titre de séjour l'autorisant à travailler pour bénéficier du revenu de solidarité active, ne lui serait pas opposable en sa qualité de ressortissant turc. 12. Il en résulte que l'absence de bénéfice du RSA résulte de l'application de la législation et non, en tout état de cause, de l'illégalité de son refus de titre de séjour. Quant à son préjudice moral et ses troubles dans ses conditions d'existence : 13. M. C... se borne à produire des attestations non circonstanciées et non corroborées par des certificats médicaux ne permettant pas d'établir qu'il aurait subi, au cours de la période de février 2013, date de la décision implicite de rejet annulée par la cour administrative d'appel de Nancy, à décembre 2015, un état dépressif du fait de sa situation administrative incertaine. S'il produit en appel un certificat médical de son médecin du 12 mars 2020 attestant que l'évolution de son diabète a été péjorativement perturbée par son statut indécis en France, il ne démontre pas que l'irrégularité de sa situation l'a empêché de suivre son traitement. La réalité des troubles dans les conditions d'existence n'est par suite pas établie. 14. Toutefois, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral qui a résulté pour M. C... du fait de sa situation irrégulière et de sa crainte d'un retour dans son pays d'origine en l'évaluant à la somme de 2 000 euros. En ce qui concerne la faute liée à la carence du préfet du Doubs d'exécuter l'injonction de la cour administrative d'appel de Nancy dans le délai imparti : 15. Il résulte de l'instruction que dans son arrêt du 29 décembre 2015 la cour administrative d'appel de Nancy a enjoint au préfet du Doubs de délivrer à M. C... un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale " dans un délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt, qui est intervenue le 30 décembre 2015. Si le préfet a remis à l'intéressé, dès le 14 janvier 2016, un récépissé de demande de carte de séjour, il ne lui a en revanche délivré un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale " et l'autorisant à travailler que le 14 avril 2016. En exécutant l'injonction ordonnée par la Cour au-delà du délai qui lui était imparti, le préfet a ainsi commis une faute. 16. Si le requérant sollicite une indemnisation liée à cette carence de l'administration, il ne fait état d'aucun préjudice direct et certain qui aurait résulté du retard de deux mois et demi de l'administration à lui délivrer le titre de séjour lui permettant de travailler et notamment pas la perte de chance d'être employé pendant cette période. Par suite, il n'est pas fondé à solliciter une indemnisation à ce titre. 17. ll résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de condamner l'Etat à payer à M. C... une somme de 2 000 euros en réparation de son préjudice moral et d'annuler l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Besançon du 14 novembre 2019. Sur les frais liés à l'instance : 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. C... A... la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : L'article 1er du jugement n° 1800106 du tribunal administratif de Besançon du 14 novembre 2019 est annulé. Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. C... une indemnité de 2 000 euros. Article 3 : L'Etat versera à M. C... la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C... est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Doubs. 2 N° 20NC02171