Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 09/07/2024, 471638, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-09
Numéro : 471638
Rapporteur : M. Edouard Solier
Commissaire du gouvernement : M. Raphaël Chambon
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 février et 23 mai 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des membres actifs ou honoraires des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (A3I) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-1680 du 27 décembre 2022 relatif à l'organisation et aux missions de l'inspection générale des affaires sociales ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le décret attaqué encourt l'annulation par voie de conséquence de l'annulation du décret du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat et du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services. Elle soutient en outre qu'il est entaché : - d'irrégularité faute d'avoir été précédé de la consultation du Conseil d'Etat ; - d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il restreint le champ des missions confiées à l'inspection générale des affaires sociales en méconnaissance des dispositions de l'article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire ; - d'erreur de droit pour méconnaître, d'une part, le principe à valeur constitutionnelle ou le principe général du droit d'indépendance des agents chargés de missions d'inspection générale ou de contrôle de l'Etat, d'autre part, le décret n° 2022-335 du 9 mars 2022, notamment son article 17, faute de comporter des dispositions permettant d'assurer la nécessaire indépendance de ces agents dans l'exercice de leurs missions ; - d'erreur de droit pour méconnaître les dispositions de l'article L. 8112-1 du code du travail en confiant à des agents de l'inspection générale des affaires sociales qui ne bénéficient pas de la garantie d'indépendance, des missions d'inspection de la santé et de la sécurité au travail relevant de la compétence exclusive des agents de contrôle de l'inspection du travail ; - d'erreur de droit en ce qu'il méconnaît le principe de sécurité juridique et le principe d'accessibilité et d'intelligibilité des actes administratifs en raison d'imprécisions, de confusions et de contradictions. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - la convention n° 81 de l'Organisation internationale du travail concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce ; - le code général de la fonction publique ; - le code du travail ; - la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; - l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 ; - le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 ; - le décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 ; - le décret n° 2022-335 du 9 mars 2022 ; - le décret n° 2022- 634 du 22 avril 2022 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Edouard Solier, maître des requêtes, - les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'association A3I ; Considérant ce qui suit : 1. L'association A3I demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 27 décembre 2022 relatif à l'organisation et aux missions de l'inspection générale des affaires sociales. Sur la demande d'annulation du décret attaqué par voie de conséquence de celle des décrets du 1er décembre 2021 et du 9 mars 2022 : 2. Le Conseil d'Etat, statuant au contentieux ayant, par ses décisions nos 461032, 461057 et n° 463874 du 21 juillet 2023, rejeté les recours pour excès de pouvoir formés, notamment par l'association requérante, contre le décret du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat et contre le décret du 9 mars 2002 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services, cette association n'est pas fondée à demander l'annulation du décret qu'elle attaque par voie de conséquence de celle de ces deux derniers décrets. Sur la légalité externe du décret attaqué : 3. Aux termes de l'article 17 du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services : " Un décret définit l'organisation et les missions de chaque service d'inspection générale ou de contrôle. Il précise en outre les conditions et méthodes de travail permettant de garantir l'indépendance et l'impartialité des travaux de ses agents / Chaque service d'inspection générale ou de contrôle élabore une charte de déontologie publiée au Journal officiel de la République française. " Il résulte de ces dispositions qu'elles renvoient à un décret simple l'adoption des mesures réglementaires qu'elles prévoient, en particulier de celles relatives à l'organisation et aux missions du service de l'inspection générale des affaires sociales et de celles relatives aux conditions permettant de garantir l'indépendance et l'impartialité des travaux de ses agents. Aucune autre disposition n'imposant l'adoption de ces mesures par décret en Conseil d'Etat, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le Conseil d'Etat aurait dû être consulté préalablement à l'édiction du décret attaqué. Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le décret attaqué restreindrait le champ des missions confiées par la loi à l'inspection générale des affaires sociales : 4. Aux termes de l'article 1er du décret attaqué : " L'inspection générale des affaires sociales est un service placé sous l'autorité des ministres chargés de l'aide ou de l'action sociale, des affaires sociales, de l'emploi, de la famille, de la formation professionnelle, de la santé, de la protection sociale et du travail. Dans le présent décret, ceux-ci sont dénommés ministres chargés des affaires sociales. / Elle assure une mission de contrôle et d'évaluation des politiques conduites par les ministres sous l'autorité directe desquels elle est placée, et peut exercer des missions de conseil, d'appui, d'audit, d'enquête et d'expertise à leur demande ou à la demande du Premier ministre. " Aux termes de son article 2 : " Ces membres accomplissent les missions confiées aux inspecteurs et définies par la loi, notamment à l'article 42 de la loi du 28 mai 1996 susvisée, ainsi que par les dispositions réglementaires de l'article 8 du décret du 9 mars 2022 susvisé. Ils exercent le contrôle supérieur des services, établissements ou institutions qui participent à l'application des législations de la sécurité sociale et de la prévoyance sociale, de la protection sanitaire et sociale, du travail, de l'emploi ou de la formation professionnelle ou qui concourent à assurer la protection sanitaire et sociale de la population./ Ils contribuent à l'activité des commissions, groupes de travail et instances pour lesquels la participation de l'inspection générale est prévue ou sollicitée, sur désignation du chef de l'inspection générale. (...) ". 5. Il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 2 du décret contesté mentionnés au point 4 que l'inspection générale des affaires sociales assure, conformément aux dispositions de l'article 42 de loi du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire, une mission de contrôle et d'évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques de la sécurité sociale et de la prévoyance sociale, de la protection sanitaire et sociale, du travail et de la formation professionnelle qui n'est pas limitée aux politiques conduites par les ministères sous l'autorité directe desquels elle est placée. Ce décret, dont l'article 4 prévoit au demeurant que les ministres chargés des affaires sociales peuvent confier à l'inspection générale des affaires sociales de telles missions notamment pour le compte d'autres ministres, ou de collectivités territoriales, ou enfin, de fondations et d'associations, n'a ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, ni pour objet ni pour effet de restreindre illégalement le champ des missions confiées par la loi à l'inspection générale des affaires sociales. En ce qui concerne les moyens tirés de l'insuffisante indépendance des agents chargés de missions d'inspection et de contrôle au sein de l'inspection générale des affaires sociales : 6. En premier lieu, en l'absence d'exigence constitutionnelle imposant que soit garantie l'indépendance des services d'inspection générale de l'Etat, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022, ou de principe général du droit consacrant l'indépendance des agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle de l'Etat, l'association requérante ne saurait utilement soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait une telle exigence ou un tel principe. 7. En second lieu, d'une part, le décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services fixe des dispositions communes à ces services, relatives à la nomination de leurs agents ainsi qu'à la fin de leurs fonctions et à la nomination des chefs de ces services, qui garantissent l'effectivité de l'indépendance des agents dans l'exercice de leurs missions, le chef du service d'inspection générale veillant à la qualité et à l'impartialité des travaux des agents du service ainsi qu'au respect par ces agents de leurs obligations déontologiques. D'autre part, aux termes de l'article 18 du décret attaqué, pris pour la mise en œuvre de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 17 du décret du 9 mars 2022, cité au point 3, et qui figure dans son chapitre 3 intitulé " Déontologie, garanties d'indépendance, d'impartialité et exigences du métier d'inspecteur " : " Dans l'accomplissement de leurs fonctions, les membres de l'inspection générale font preuve d'impartialité et d'indépendance de jugement et sont libres des propositions qu'ils formulent. / Les inspecteurs signent les rapports, à travers la mention de leur nom en tant qu'auteur du rapport. Tout membre de l'inspection générale peut refuser d'apposer sa signature à un rapport dont il ne partagerait pas tout ou partie des conclusions. Dans ce cas, il remet au chef de l'inspection générale une note motivée. Celui-ci peut décider de la transmettre au ministre intéressé dans les mêmes conditions que le rapport. " Enfin, la charte de déontologie de l'inspection générale des affaires sociales, annexée à la décision du 7 février 2024 relative à cette charte de déontologie, publiée au Journal officiel du 24 février 2024, établie en application du dernier alinéa de ce même article 17 du décret du 9 mars 2022, rappelle que l'inspecteur, qui doit faire preuve d'indépendance de jugement, dispose d'une liberté de propositions, rédige et signe librement ses rapports et peut refuser d'apposer sa signature sur un rapport dont il ne partagerait pas les principales conclusions. Par suite, l'association requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que le décret contesté serait entaché d'illégalité faute que soit garantie l'indépendance des agents de l'inspection générale des affaires sociales dans l'exercice de leurs missions. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la compétence des agents de contrôle de l'inspection du travail : 8. De première part, aux termes des dispositions de l'article 8 du décret attaqué : " Le chef de l'inspection générale peut confier à des membres de l'inspection générale ou à d'autres agents publics des missions qui répondent à un besoin permanent en matière d'audit interne et d'inspection de la santé et de la sécurité au travail. / Les chefs de ces missions permanentes sont nommés pour trois ans renouvelables par le chef de l'inspection générale./ L'organisation et le fonctionnement de la mission d'inspection de la santé et de la sécurité au travail, ses modalités de rattachement à l'inspection générale, ainsi que les méthodes permettant de s'assurer de la qualité des travaux produits et de l'impartialité et de l'indépendance des constats établis, sont déterminés par arrêté des ministres chargés des affaires sociales. " 9. De deuxième part, aux termes de l'article L. 811-1 du code général de la fonction publique : " Les règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité dans les services, collectivités et établissements mentionnés aux articles L. 3 et L. 4 sont celles définies par les livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail ainsi que par l'article L. 717-9 du code rural et de la pêche maritime. Il peut toutefois y être dérogé par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article 5-1 du décret du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique du même décret : " Dans les administrations de l'Etat, les inspecteurs santé et sécurité au travail sont rattachés, dans l'exercice de leurs attributions, aux services d'inspection générale des ministères concernés. Des arrêtés conjoints du ministre chargé de la fonction publique et des ministres concernés désignent les services d'inspection générale compétents et définissent les conditions de rattachement de ces fonctionnaires auxdites inspections générales (...) ". 10. De troisième part, selon l'article L. 8112-1 du code du travail, les agents de contrôle de l'inspection du travail qui sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail et des autres dispositions légales relatives au régime du travail, ainsi qu'aux stipulations des conventions et accords collectifs de travail répondant aux conditions fixées au livre II de la deuxième partie, disposent d'une garantie d'indépendance dans l'exercice de leurs missions au sens des conventions internationales concernant l'inspection du travail. 11. Les missions répondant à un besoin permanent en matière d'inspection de la santé et de la sécurité au travail qui peuvent être assurées par les agents mentionnés à l'article 8 du décret attaqué, celles-ci devant être lues en combinaison avec les dispositions du décret précité du 28 mai 1982, diffèrent des missions d'inspection dévolues aux agents de contrôle de l'inspection du travail et n'empiètent pas sur les missions de ces agents qui seuls, au demeurant, entrent dans le " système d'inspection du travail " au sens de la convention internationale du travail n° 81 de l'Organisation internationale du travail et auxquels s'appliquent un principe général d'indépendance. Par suite, l'association A3I ne peut utilement soutenir que les dispositions de l'article 8 du décret attaqué méconnaissent les dispositions du code du travail relatives aux agents de contrôle de l'inspection du travail et à leur compétence. En ce qui concerne les moyens tirés de l'atteinte au principe de sécurité juridique et à l'exigence d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme : 12. D'une part, aux termes de l'article 8 du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services : " Sans préjudice des dispositions législatives et réglementaires concernant chaque service d'inspection générale ou de contrôle, les personnes nommées pour occuper des emplois d'inspection générale ou de contrôle dans les services mentionnés à l'article 1er exercent des missions d'inspection, de contrôle ou d'évaluation. Elles peuvent également exercer des missions de conseil, d'appui, d'audit, d'enquête et d'expertise. / Ces missions peuvent être effectuées à la demande du Premier ministre. ". Aux termes de l'article 10 du même décret : " Les emplois régis par le présent chapitre sont répartis en trois groupes, dénommés groupe I, groupe II et groupe III, en fonction des missions susceptibles d'être confiées aux membres du service, du niveau de responsabilité, du degré d'expertise exigé ou de la diversité du parcours professionnel antérieur (...) / ". Aux termes de l'article 40 du même décret : " Les chefs des services d'inspection générale ou de contrôle mentionnés aux 1° à 8° de l'article 1er, en fonctions à la date d'entrée en vigueur du présent décret, sont détachés de plein droit à cette date dans l'emploi, régi par le présent décret, de chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné, pour la durée prévue au premier alinéa de l'article 6. " 13. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 22 avril 2022 relatif au contrôle et à l'audit internes de l'Etat : " L'Etat se dote d'une politique de contrôle et d'audit internes, fondée sur une analyse des risques. A ce titre, chaque département ministériel met en place une analyse des risques ainsi que des dispositifs de contrôle et d'audit internes, adaptés aux missions et à l'organisation de ses services et visant à assurer la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques dont ces services ont la charge (...) /. L'audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte ses conseils pour l'améliorer. L'audit interne s'assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces et proportionnés aux risques ". 14. En premier lieu, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de sécurité juridique et l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme du seul fait qu'il ne précise pas lui-même les conditions de répartition des membres du service de l'inspection générale des affaires sociales au sein des groupes d'emplois institués par l'article 10 du décret du 9 mars 2022, cité au point 12, en fonction des qualifications justifiées par les missions susceptibles d'être confiées aux membres du service, du niveau de responsabilité, du degré d'expertise exigée ou de la diversité du parcours professionnel antérieur. 15. En deuxième lieu, la requérante n'est pas davantage fondée à soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait les mêmes principe et objectif faute de préciser les conditions de coexistence, au sein de l'inspection générale des affaires sociales, de chefs de service issus d'un corps placé en extinction en application du décret du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat et de chefs de service nommés en application du décret du 9 mars 2022. 16. En troisième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, le décret définit de manière suffisamment précise et claire, notamment en renvoyant à l'article 42 de la loi du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire, les missions confiées aux inspecteurs au titre de l'audit interne, y compris en ce qu'il prévoit que le chef de cette inspection puisse confier à des agents publics extérieurs des missions qui répondent à un besoin permanent en matière d'audit interne en application de l'article 8 cité au point 8. 17. En quatrième lieu, le décret attaqué pouvait légalement prévoir à son article 3, sans avoir à préciser lui-même les attributions des intéressés, que le chef de l'inspection générale des affaires sociales serait assisté dans ses fonctions par un ou plusieurs membres du service de l'inspection générale nommés par lui en qualité d'adjoints pouvant le suppléer ainsi que par un secrétaire général. 18. En cinquième lieu, c'est par des dispositions suffisamment claires et précises que le décret contesté, à ses articles 6 et 7, énumère les compétences respectives du comité exécutif, des comités des pairs et des collèges, et qu'il précise en outre à son article 19 les compétences du collège de déontologie, tout en prévoyant l'adoption d'une charte de déontologie du service. 19. En sixième et dernier lieu, les dispositions de l'article 21 du décret attaqué relatives au développement des compétences, qui s'appliquent aux agents exerçant des fonctions d'inspection générale des affaires sociales recrutés en application des dispositions des articles 9 à 12 du décret du 9 mars 2022 et dont le périmètre est ainsi précisément défini, ne méconnaissent pas davantage l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme. 20. Il résulte de tout ce qui précède que l'association A3I n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 27 décembre 2022 relatif à l'organisation et aux missions de l'inspection générale des affaires sociales. Sa requête doit ainsi être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association A3I est rejetée. Article 2 : Le présente décision sera notifiée à l'association A3I, au Premier ministre, à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, et au ministre de la transformation et de la fonction publiques. Délibéré à l'issue de la séance du 10 juin 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Alban de Nervaux, conseillers d'Etat ; Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire et M. Edouard Solier, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 9 juillet 2024. Le président : Signé : M. Pierre Collin Le rapporteur : Signé : M. Edouard Solier Le secrétaire : Signé : M. Christophe Bouba