CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 24/02/2020, 18BX01280, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-24
Numéro : 18BX01280
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Karine  BUTERI
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS ARCO - LEGAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Mignaloux-Beauvoir a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler 1'arrêté interministériel du 22 novembre 2016 par lequel le ministre de l'économie et des finances, le ministre de 1'intérieur, le ministre des outre-mer et le secrétaire d'Etat chargé du budget et des comptes publics ont refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015. Par un jugement n° 1700563 du 31 janvier 2018, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 30 mars 2018, la commune de Mignaloux-Beauvoir, représentée par la SCP BJC Brossier-A...-Joly, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 31 janvier 2018 ; 2°) d'annuler 1'arrêté interministériel du 22 novembre 2016 par lequel le ministre de l'économie et des finances, le ministre de 1'intérieur, le ministre des outre-mer et le secrétaire d'Etat chargé du budget et des comptes publics ont refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015. 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente, les ministres signataires s'étant attribués, en l'absence de texte législatif, une compétence réglementaire dont ils sont dépourvus et qui, en vertu de l'article 21 de la Constitution, appartient au premier ministre ; - l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'est intervenue la consultation de la commission interministérielle " catastrophes naturelles " illégalement créée par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ; - l'arrêté attaqué est entaché d'erreur de droit en ce que les ministres se sont crus liés par l'avis de cette commission qui est le véritable organe décisionnaire ; - l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence négative dès lors que les ministres n'ont pas exercé la compétence qu'ils tiennent de l'article L.125-1 du code des assurances et l'ont déléguée à la commission interministérielle dont ils ont suivi l'avis ; - les critères permettant de définir l'intensité du phénomène naturel ont été définis par la seule commission interministérielle qui n'avait pas de compétence à cet effet ; - les critères de normalité et d'intensité de la sécheresse sont inadaptés en ce qu'ils se fondent sur un indice d'humidité (SWI) qui ne concerne que le sol superficiel alors que les fondations des habitations impactées se trouvent à une profondeur qui varie entre 40 et 90 centimètres et qui est fondé sur la prise en considération d'une texture de sol uniforme pour l'ensemble du territoire alors que le contexte est spécifique à chaque département. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2018, le ministre de l'intérieur, représenté par Me C... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Mignaloux-Beauvoir au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 28 août 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 31 octobre 2019 à 12 h 00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - le code des assurances ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... B... ; - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public ; - et les observations de Me A..., représentant la commune de Mignaloux-Beauvoir. Considérant ce qui suit : 1. A la suite de la sécheresse de 2015, la commune de Mignaloux-Beauvoir a saisi le préfet de la Vienne, sur le fondement des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, d'une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols. Par un arrêté interministériel du 22 novembre 2016, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur, le ministre des outre-mer et le secrétaire d'Etat chargé du budget et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2015, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Mignaloux-Beauvoir. Par un jugement du 31 janvier 2018, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la demande de cette commune tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 22 novembre 2016 en tant qu'il refusait de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire. La commune de Mignaloux-Beauvoir relève appel de ce jugement. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats.( .. .) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. (... ) ". 3. En vertu de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre " assure l'exécution des lois " et, sous réserve de la compétence conférée au président de la République pour les décrets délibérés en conseil des ministres par l'article 13 de la Constitution, " exerce le pouvoir réglementaire ". L'exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où le respect des engagements européens et internationaux de la France y ferait obstacle. Il résulte toutefois des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence des ministres signataires de l'arrêté contesté doit être écarté. 4. En deuxième lieu, les ministres, à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité, ont la faculté, même en l'absence de disposition le prévoyant expressément, de s'entourer avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir. Dès lors, le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles instituée par la circulaire du 27 mars 1984 pour donner aux ministres compétents des avis sur le caractère de catastrophe naturelle que peuvent présenter certains événements n'aurait pas été légalement créée et de ce que, par conséquent, sa consultation aurait vicié la procédure, ne peut qu'être écarté. 5. En troisième lieu, la commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 a pour mission d'éclairer les ministres sur l'application de la législation relative aux catastrophes naturelles, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités dont relève la décision. 6. En l'espèce, d'une part, si les auteurs de l'arrêté interministériel contesté se sont appuyés sur les résultats issus de la méthodologie scientifique élaborée par les services de Météo-France retenus par la commission interministérielle dans l'avis du 15 novembre 2016 auquel ils se sont référés, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils se sont crus liés par cet avis et ont de ce fait méconnu l'étendue de leur compétence. 7. D'autre part, la définition par la commission interministérielle relative aux dégâts causés par les catastrophes naturelles de critères destinés à assurer une cohérence entre les avis qu'elle est amenée à rendre ne fait nullement obstacle au libre exercice par les ministres de leur pouvoir de décision ni ne conduit à leur faire davantage méconnaître l'étendue de leur compétence. 8. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit par conséquent être écarté. 9. En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que l'état de catastrophe naturelle n'est constaté par arrêté interministériel que dans le cas où les dommages qui résultent de cette catastrophe ont eu pour cause déterminante l'intensité anormale de l'agent naturel en cause. Les ministres compétents peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. 10. En l'espèce, pour instruire les dossiers de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres compétents se sont appuyés sur une méthodologie fondée sur le modèle Safran/Isba/Modcou (SIM) développée par Météo-France, permettant d'évaluer le bilan hydrique des sols, et matérialisée par un découpage du territoire français en 9 000 mailles carrées de huit kilomètres de côté auxquelles sont associées des valeurs déterminées à partir de critères permettant d'évaluer, pour chaque maille, le seuil à partir duquel le phénomène de retrait gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. Pour évaluer le bilan hydrique des sols, trois séries de critères ont été définies, s'appliquant en période hivernale, en période printanière et en période estivale. La teneur en eau des sols est représentée par un indice d'humidité du sol nommé SWI (Soil Wetness Index), dont la valeur tend vers 0 lorsque la teneur en eau du sol s'approche du point de flétrissement, et tend, au contraire, vers 1 quand le sol est proche de la saturation en humidité. Ainsi, en période hivernale, pour que le phénomène puisse être regardé comme intense et anormal, l'indice doit être inférieur à la normale pendant une période de quatre trimestres consécutifs et inférieur de 80 % à la normale au cours d'une décade du trimestre janvier-mars, dit trimestre de fin de recharge. Pour satisfaire le critère printanier, la durée de retour de la moyenne des SWI des neuf décades d'avril à juin 2015 doit être supérieure à vingt-cinq ans, ce qui signifie que l'année 2015, au regard de ce critère, doit être classée première ou seconde depuis 1959. Pour remplir le critère estival, deux sous-critères dits " de la réserve hydrique " et " de la durée de retour " ont été appliqués de manière alternative pour apprécier 1'intensité anormale de la sécheresse estivale de 2010. Pour satisfaire au sous-critère de la " réserve hydrique ", l'indice moyen d'humidité du sol superficiel apprécié au cours du troisième trimestre 2015 doit être inférieur à 70 % de la normale et le nombre de décades pendant lesquelles cet indice a été inférieur à 0,27 doit se situer au premier, au deuxième ou au troisième rang sur la période 1989-2015. Pour satisfaire au sous-critère alternatif, la durée de retour de la moyenne des indices d'humidité du sol superficiel des neuf décades de la période de juillet à septembre 2015 doit être supérieure à vingt-cinq ans. Pour que la demande communale reçoive une réponse favorable, il était requis que les critères soient remplis sur 10 % du territoire de la commune, dans la mesure où une même commune est susceptible de relever de plusieurs mailles. L'ensemble de cette méthode repose sur des données issues des 4 500 postes de Météo-France répartis sur le territoire depuis août 1958. 11. Pour soutenir que le critère de l'indice d'humidité du sol utilisé n'était pas approprié pour évaluer le caractère intense ou anormal du phénomène de sécheresse dès lors que, selon elle, il ne concerne que le sol superficiel à hauteur de 20 centimètres alors que les fondations des habitations qui auraient été endommagées se situent entre 40 et 90 centimètres en-dessous de la surface du sol, l'appelante s'appuie sur différents rapports ou études tendant, de son point de vue, à démontrer l'inadéquation de critères uniquement définis au regard de la teneur en eau des sols superficiels n'intégrant pas leurs spécificités géotechniques. 12. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les critères de mesure ont fait l'objet d'une évolution qui permet d'étudier le bilan hydrique des sols argileux avec une plus grande précision. Ainsi, l'état de déficit hydrique du sol est évalué par un maillage plus dense apte à appréhender les caractéristiques propres à chaque territoire et le modèle Isba, qui utilise trois couches de sol (surface, zone racinaire, zone profonde), offre la possibilité de prendre en compte l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde. La commune de Mignaloux-Beauvoir, qui ne conteste pas que les valeurs relevées sur les mailles 5296 et 5397, dans lesquelles se situe son territoire, ne permettent pas de considérer que la sécheresse pendant la période considérée aurait revêtu une intensité anormale, n'établit pas le caractère inadapté des critères retenus à sa propre situation. La circonstance, à la supposer établie, que 16 habitations auraient subis des dommages à la suite de la sécheresse de l'année 2015 ne suffit pas davantage à établir le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse en cause. La commune appelante n'est, dans ces conditions, pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur d'appréciation et que l'intensité et le caractère anormal du phénomène n'ont pas été appréciés de manière appropriée. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mignaloux-Beauvoir n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 22 novembre 2016. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à verser à la commune de Mignaloux-Beauvoir la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Mignaloux-Beauvoir la somme que l'Etat demande au titre des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Mignaloux-Beauvoir est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par l'Etat au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mignaloux-Beauvoir, au ministre de l'intérieur, au ministre de 1' économie et des finances et au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 27 janvier 2020, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme D... B..., présidente-assesseure, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller. Lu en audience publique, le 24 février 2020. Le rapporteur, Karine B...Le président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 18BX01280 2