CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 16/07/2013, 12BX00161, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-07-16
Numéro : 12BX00161
Président : Mme MARRACO
Rapporteur : Mme Déborah  DE PAZ
Commissaire du gouvernement : M. KATZ
Avocat(s) : ROQUAIN

Vu la requête enregistrée le 23 janvier 2012, présentée pour l'association communauté départementale d'action sociale de la Gironde (CDAS 33) dont le siège est 43 rue du Palais Gallien à Bordeaux (33 000) par Me Roquain ; L'association CDAS 33 demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°0900979 du 22 novembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 6 janvier 2009 du préfet de la Gironde prononçant la résiliation de la convention de gestion du 7 janvier 1990 et rejetant à titre subsidiaire sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 1 600 714 euros, avec les intérêts au taux légal à compter du 6 mars 2009, en réparation du préjudice causé par l'illégalité entachant sa décision de résiliation ; 2°) d'annuler la décision de résiliation du 6 janvier 2009 et à titre subsidiaire, de condamner l'Etat au paiement de la somme de 1 600 714 euros, avec les intérêts au taux légal à compter du 6 mars 2009, en réparation du préjudice résultant de l'illégalité entachant la décision de résiliation du 6 janvier 2009 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient : - qu'elle n'a commis aucune faute de nature à justifier la résiliation de la convention ; - que le tribunal ne pouvait fonder sa décision sur des motifs n'existant pas au moment de la décision ; - que le contrôle exercé sur la structure était sérieux et rigoureux ; - qu'il n'existait aucun grave dysfonctionnement dans la gestion du centre de vacances ; - que la structure était bien gérée par son directeur ; - qu'aucun dysfonctionnement grave ne peut lui être reproché au sens de l'article 21 de la convention de gestion ; - que le chiffre d'affaire de la structure ne démontre aucune mauvaise gestion ; - qu'elle n'a pas réagi de façon tardive aux critiques énoncées, notamment dans la gestion du conflit avec la directrice dès lors qu'elle n'a pas déposé plainte plus tôt à la demande de l'administration ; - que la convention ayant été conclue en contrepartie de la cession à titre gratuit d'un ensemble immobilier estimé en 1998 à la somme de 10 500 000 francs, soit la somme de 1 600 714 euros, le préjudice qu'elle a subi doit être évalué à ce montant ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 juin 2012, présenté par le ministre de l'intérieur qui conclut au rejet de la requête ; Il fait valoir : - que la mesure de résiliation n'est pas entachée d'illégalité car elle a été prise sur le fondement de l'article 21 de la convention de gestion du 5 janvier 1999 qui stipule que la convention peut être résiliée en cas de graves dysfonctionnements ; - que la procédure de résiliation a été respectée ; - que des graves dysfonctionnements ont été constatés par les inspections de l'administration en 1992 et 2008, résultant notamment de l'absence de contrôle du centre de vacances ; - que compte tenu du comportement peu professionnel de l'association et de l'atteinte excessive à l'intérêt général que cette mesure emporterait, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles ; - que les conclusions indemnitaires ne sont pas recevables, car l'office du juge du contrat, saisi d'un recours de plein contentieux tendant à la reprise des relations contractuelles, est une voie de droit autonome au terme de laquelle le juge prononce la reprise de relations contractuelles ou rejette le recours ; qu'il n'a ainsi pas le pouvoir de prononcer une condamnation pécuniaire en réparation du préjudice subi du fait de la faute commise par l'administration en prenant cette décision de résiliation ; - que cette résiliation n'étant pas entachée d'illégalité, la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée en réparation du préjudice subi ; - qu'à titre subsidiaire, le montant du préjudice subi n'étant pas établi, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées ; Vu la lettre en date du 22 avril 2013 informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, en réponse à la lettre relative au moyen d'ordre public, enregistré le 21 mai 2013, présenté par le ministre de l'intérieur ; Le ministre de l'intérieur fait valoir : - que la juridiction administrative est compétente pour statuer dans la présente instance, dès lors que la convention de gestion signée par l'Etat et l'association CDAS 33 comporte des clauses exorbitantes et qu'en contrepartie des activités touristiques et de loisirs à vocation sociale, l'association perçoit des subventions de fonctionnement et d'équipement et éventuellement des subventions pour travaux ; - que la perception de ces subvention a pour contrepartie la communication des documents comptables de l'association ; - que la gestion du centre de gestion était contrôlée par le préfet et était soumise au contrôle de l'inspection générale de l'administration au titre du décret n° 81-241 du 12 mars 1981 ; - que le règlement intérieur du centre de vacances devait être établi en concertation avec le préfet ; - que cette convention de gestion avait pour objet d'organiser la politique d'action sociale du ministère et, de ce fait, constituait une mesure d'exécution du service public ; Vu la lettre en date du 11 juin 2013 informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, en réponse à la lettre relative au moyen d'ordre public, enregistré le 13 juin 2013, présenté par le ministre de l'intérieur ; Le ministre de l'intérieur ajoute : - que la résiliation pour faute était justifiée par les dysfonctionnements importants observés ; - qu'en tout état de cause, la résiliation aurait pu être fondée sur un motif d'intérêt général même en l'absence de clause contractuelle le prévoyant ; - que l'organisation du service public du ministère de l'intérieur justifiait la résiliation pour un motif tiré de l'intérêt général et tiré de sa volonté de se mettre en conformité avec l'article R.66 du code du domaine de l'Etat et de limiter dans le temps la durée de la convention ; - que la décision de confier la gestion d'un centre à objet social à une association relève d'une mesure d'organisation du service ; - que la demande indemnitaire de l'association est manifestement excessive car ce sont les subventions publiques d'investissement qui ont servi à financer l'actif immobilisé du centre de vacances ; - que la juridiction ne peut d'office, en l'absence de demande en ce sens, ordonner la reprise des relations contractuelles ; - que la dégradation de leurs relations contractuelles et le fait qu'une autre convention de gestion ait été conclue avec une autre fondation font obstacle à ce que la cour décide la reprise des relations contractuelles ; - que la reprise des relations contractuelles ne serait pas conforme à l'intérêt général dès lors que l'Etat devra réorganiser la gestion du centre et mettre fin à nouveau à la convention pour un motif d'intérêt général ; Vu le mémoire, en réponse à la lettre relative au moyen d'ordre public, enregistré le 17 juin 2013, présenté pour l'association CDAS 33, qui demande en outre à la cour la condamnation de l'Etat à lui payer la somme de 72 000 euros en réparation du préjudice que lui a causé la non-exécution de la convention de gestion depuis date de résiliation du 6 janvier 2009 ; L'association CDAS 33 soutient : - que la juridiction administrative est compétente pour statuer sur sa demande car le contrat de gestion du domaine privé comporte des clauses exorbitantes du droit commun tenant à l'exercice par la préfecture d'un contrôle de l'utilisation des subventions allouées ; - que l'intérêt d'une gestion efficace du service public ne fait pas obstacle à ce que le juge ordonne la reprise des relations contractuelles à la suite de l'annulation de la décision de résiliation du 6 janvier 2009 ; - qu'elle est fondée à demander la somme de 72 000 euros au titre de son préjudice financier, résultant de ce qu'à la suite de la décision de résiliation, elle a supporté seule le coût du salaire de la secrétaire du siège de l'association ; - que le motif d'intérêt général invoqué en appel par le ministre ne fait pas obstacle à l'indemnisation du préjudice causé par cette résiliation ; Vu le mémoire, en réponse à la lettre relative au moyen d'ordre public, enregistré le 17 juin 2013, présenté par le ministre de l'intérieur ; - que cour ne peut statuer au-delà des conclusions des parties et en conséquence décider la reprise des relations contractuelles ; - qu'une telle conclusion de l'appelante serait nouvelle en appel ; - que les conclusions de l'association CDAS 33 tendant au paiement de la somme de 72 000 euros correspondant au paiement de la secrétaire chargée du siège de l'association sont nouvelles en appel et sont dès lors irrecevables ; - que la gestion de ce centre par la fondation Jean Moulin est conforme à l'intérêt général ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 juin 2013 : - le rapport de Mme Déborah De Paz, premier conseiller ; - les conclusions de M. David Katz, rapporteur public ; - les observations de Me Roquain, avocat de l'association CDAS 33 ; 1. Considérant que l'association CDAS 33 a été propriétaire du centre de vacances " Le Néouvielle " à Saint-Lary-Soulan (Hautes-Pyrénées) depuis son ouverture le 15 décembre 1982 jusqu'au 17 décembre 1998, date de cession à titre gratuit du centre de vacances à l'Etat par acte de vente du même jour ; que la gestion de cet ensemble immobilier lui a été confiée le 5 janvier 1999 dans le cadre d'une convention conclue avec le préfet de la Gironde ; qu'estimant que cette convention n'était pas conforme aux règles d'occupation du domaine privé de l'Etat, le ministère de l'intérieur a décidé d'engager une révision des modalités de gestion de ce centre de vacances en proposant à l'association CDAS 33 la signature de nouvelles conventions ; qu'en raison de l'échec dans la mise en oeuvre d'une première décision de résiliation datée du 6 février 2008, une enquête administrative a été diligentée en juin et juillet 2008 à la demande du ministère de l'intérieur ; qu'à la suite du rapport résultant de cette enquête, la convention de gestion du centre de vacances a été résiliée par l'Etat le 6 janvier 2009 sur le fondement de l'article 21 de la convention de gestion ; que l'association CDAS 33 relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 22 novembre 2011 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de résiliation du 6 janvier 2009 ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la décision de résiliation : 2. Considérant que le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité ; que, toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles ; qu'elle doit exercer ce recours, y compris si le contrat en cause est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle a été informée de la mesure de résiliation ; que de telles conclusions peuvent être assorties d'une demande tendant, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de la résiliation, afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises ; 3. Considérant qu'il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu'il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité ; que, dans l'hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l'indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles ; 4. Considérant que, pour déterminer s'il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il incombe au juge du contrat d'apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu'aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n'est pas de nature à porter une atteinte excessive à l'intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse ; 5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'association CDAS 33 a demandé devant les premiers juges l'annulation de la décision de résiliation du 6 janvier 2009, et cela " avec toutes les conséquences de droit " et a subsidiairement demandé, au cas où la décision du 6 janvier 2009 ne serait pas annulée, la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices subis du fait de cette résiliation ; que l'association CDAS 33 doit par suite être regardée comme ayant présenté tant devant le tribunal qu'en appel, des conclusions principales tendant à l'annulation de la décision de résiliation et à la reprise des relations contractuelles ; que, dans ses conditions, sa demande de reprise des relations contractuelles n'est pas nouvelle en appel et est donc recevable ; 6. Considérant qu'aux termes de son article 21, la convention de gestion : " Peut être résiliée par chacune des parties avec un préavis d'un an dans les conditions suivantes : par l'association, sur demande expresse de son assemblée général de la gestion du centre de Saint-Lary. Par l'Etat, en cas de graves dysfonctionnements constatés ou de pratiques répétées résolument contraires à la vocation sociale du centre ou à sa destination en faveur des agents du ministère. Dans cette hypothèse, le représentant de l'Etat peut demander à présenter un rapport sur ces dysfonctionnements ou ces pratiques à l'Assemblée générale de l'association, dans un délai d'un mois au moins précédant la date de résiliation de la convention, soit au moins quinze mois avant son extinction " ; 7. Considérant qu'il résulte de l'instruction que pour résilier la convention de gestion, le préfet s'est fondé sur le rapport de l'Inspection générale de l'administration de 2008 relevant que " malgré la bonne volonté des dirigeants de l'association CDAS 33, la mission est très loin d'avoir été convaincue du professionnalisme de l'association à laquelle l'Etat a confié la gestion de son bien. Elle considère que l'existence d'un relais à Bordeaux est une source inutile de complexité dans la gestion de ce bien " ; que si ce rapport met en évidence un désengagement de la préfecture de la Gironde dans le contrôle de l'association, une absence d'implication de la préfecture des Hautes-Pyrénées dans le fonctionnement du centre de vacances et un contact direct entre l'association et le ministère, ni le manque de " professionnalisme " de l'association qui ne rencontrait aucune difficulté de gestion financière, ni les difficultés d'entente entre les dirigeants de l'association et la directrice du centre de vacances, dont les fonctions avaient été suffisamment définies par l'association, ne constituaient des faits révélateurs de graves dysfonctionnements au sens de l'article 21 de la convention de gestion ; que par suite, la résiliation de la convention n'était pas contractuellement justifiée ; que, dès lors, l'association CDAS 33 est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Bordeaux a estimé la résiliation légalement fondée et a rejeté pour ce motif sa demande tendant à l'annulation de la décision de résiliation du préfet de la Gironde du 6 janvier 2009 ; 8. Considérant que pour le motif ci-dessus indiqué, il y aurait lieu de prononcer en conséquence, par la voie de l'effet dévolutif de l'appel, l'annulation de la décision de résiliation ; que toutefois, la reprise des relations contractuelles n'est pas envisageable compte-tenu de la détérioration considérable des relations entre les parties comme en témoigne notamment le fait que l'administration a diligenté une mission d'inspection en juin et juillet 2008 ; que par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles présentée par l'association CDAS 33 ; Sur les conclusions indemnitaires : 9. Considérant que le caractère infondé de la décision de résiliation du 6 janvier 2009 est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; qu'il en irait de même si la résiliation avait été fondée sur un motif d'intérêt général ; que par suite, l'association CDAS 33 a droit à réparation de l'ensemble des préjudices en procédant ; 10. Considérant que la demande de l'association CDAS 33 tendant au paiement de la somme de 72 000 euros correspondant au versement des salaires qu'elle a versés à la secrétaire du siège de l'association depuis la date de résiliation de la convention de gestion est nouvelle en appel et ne peut, de ce fait, qu'être écartée ; 11. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la commune intention des parties à la convention de gestion était de procéder à la cession gratuite à l'Etat du centre de vacances " Le Néouvielle " pour sa valeur vénale en contrepartie de la gestion subventionnée de l'immeuble pour une longue durée ; que par suite, l'association CDAS 33 est fondée à demander le paiement d'une indemnité équivalant à la perte de l'actif dont elle a été privée, en réparation de la résiliation fautive, calculée sur la base d'une durée normale d'amortissement de l'immeuble de 20 ans et sur la base de la valeur vénale du bien estimée à la date de sa cession, soit 1 600 714 euros ; que pour déterminer le montant de cette indemnité, il n'y a pas lieu de tenir compte du montant des subventions d'investissement versées par l'Etat pendant la période d'exécution du contrat , lesquelles ont apporté une plus-value à l'immeuble dont l'Etat est propriétaire ; que, dès lors, compte-tenu de la durée d'amortissement de dix ans restant à courir du 6 janvier 2009 à la date de fin de l'amortissement, l'association CDAS 33 a droit au paiement de la somme de 800 358 euros ; que cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 6 mars 2009, date d'enregistrement de sa requête de première instance ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association CDAS 33 est seulement fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui payer la somme de 800 358 euros, avec les intérêts au taux légal à compter du 6 mars 2009, en réparation du préjudice résultant de la résiliation ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à l'association CDAS 33 au titre des frais qu'elle a exposés, non compris dans les dépens ; DECIDE Article 1er : Le jugement du 22 novembre 2011 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. Article 2 : L'Etat est condamné à payer à l'association CDAS 33 la somme de 800 358 euros avec les intérêts au taux légal à compter du 6 mars 2009. Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à l'association CDAS 33 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association CDAS 33 est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association communauté départementale d'action sociale de la Gironde et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 18 juin 2013 à laquelle siégeaient : Mme Mireille Marraco, président, M. Jean-Pierre Valeins, président-assesseur, Mme Déborah De Paz, premier conseiller, Lu en audience publique, le 16 juillet 2013. Le rapporteur, Déborah DE PAZLe président, Mireille MARRACO Le greffier, Hélène de LASTELLE du PRE La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 No12BX00161