CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 12/10/2023, 21BX00289, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-10-12
Numéro : 21BX00289
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme ISOARD
Avocat(s) : ADALTYS – AARPI INTERBARREAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif de Pau de condamner solidairement le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et la commune d'Hendaye à les indemniser des préjudices subis à la suite de l'accident corporel dont Mme C... a été victime, le 13 août 2016, alors qu'elle se trouvait sur la plage de la Loya, en raison de l'éboulement rocheux en provenance de la falaise la surplombant. Dans la même instance, la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de Loire-Atlantique a demandé au même tribunal administratif la condamnation solidaire du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et de la commune d'Hendaye à lui verser les sommes de 208 196,28 euros en application des dispositions de l'article L. 376-1 du code de la sécurité sociale, et de 1 080 euros au titre de l'indemnité forfaitaire de gestion. Par un jugement n° 1800120 du 19 novembre 2020, le tribunal administratif de Pau a rejeté les demandes de M. et Mme C... et E.... Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 25 janvier 2021, et un mémoire, enregistré le 1er juillet 2022, M. et Mme C..., représentés par Me Thévenot, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 19 novembre 2020 ; 2°) de condamner solidairement le Conservatoire du littoral et la commune d'Hendaye à les indemniser de l'intégralité des préjudices consécutifs, soit, dans le dernier état de leurs écritures et après déduction des sommes déjà versées par la CPAM, la somme totale de 481 388,17 euros, qui se décompose comme suit : -s'agissant de Mme C... : -9 800 euros au titre de son déficit fonctionnel temporaire -116 000 euros au titre de son déficit fonctionnel permanent -14 000 euros au titre des souffrances endurées -1 500 euros au titre de son préjudice esthétique -146 539,60 euros au titre de l'assistance par tierce personne -12 216,78 euros au titre de sa perte de gains professionnels actuels -121 784,29 euros au titre de sa perte de gains professionnels futurs -50 000 euros au titre de l'incidence professionnelle -8 000 euros au titre du préjudice d'agrément -1 547,60 euros au titre des frais divers -s'agissant de M. C... et de leurs enfants : -30 000 euros au titre du préjudice d'accompagnement ; 3°) de mettre à la charge solidaire du Conservatoire du littoral et de la commune d'Hendaye la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : -leur recours est recevable, dès lors qu'ils ont effectué une demande indemnitaire préalable, implicitement rejetée ; par ailleurs, ils étaient parfaitement fondés à faire évoluer leur demande, l'évaluation définitive du préjudice n'étant pas connue à la date de celle-ci ; -la responsabilité pour faute de la commune d'Hendaye est engagée au titre des pouvoirs de police du maire, sur le fondement des dispositions du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ; la commune a commis une faute en ne mettant pas en place une signalisation prévenant les usagers de la plage du risque d'éboulements, et en s'abstenant de prendre en charge des travaux de mise en sécurité ; le Conservatoire du littoral a délégué la gestion de cette plage à la commune d'Hendaye, quand bien même il s'agirait du domaine public maritime ; la famille C... n'a franchi aucune clôture pour accéder à cette plage et n'a pratiqué aucune activité de baignade ; elle ignorait totalement l'existence d'un risque d'éboulement ; la signalisation était en tout état de cause insuffisante et ne concernait que le seul sentier, et non la plage ; -la responsabilité sans faute du Conservatoire du littoral et de la commune est engagée ; en vertu de l'article L. 322-1 du code de l'environnement, le domaine relevant du Conservatoire est un domaine public ; la falaise ne dépend pas du domaine public maritime de l'Etat, mais constitue une dépendance nécessaire du domaine d'Abbadia au sens de l'article L. 2111-2 du code général des collectivités territoriales ; en leurs qualités respectives de propriétaire et de gestionnaire du domaine d'Abbadia, le Conservatoire et la commune ont, à l'égard des tiers, une responsabilité sans faute, régissant les hypothèses de dommages permanents ou accidentels causés aux tiers ; la qualité d'usager de la plage fait de Mme C... un tiers par rapport au domaine public ; Mme C... n'a eu aucun comportement imprudent ni fautif, alors que l'accès à la plage n'était ni interdit ni même restreint ; l'absence de signalisation adéquate est constitutive d'un défaut d'entretien de l'ouvrage public ; en toute hypothèse, la falaise doit bien être regardée comme un ouvrage public, dès lors qu'elle supporte un aménagement, le sentier littoral permettant l'accès à la plage. Par des mémoires en intervention, enregistrés le 19 juillet 2021, le 22 février 2022 et le 26 août 2022, la société d'assurance mutuelle SMACL Assurances, représentée par Me Vendé, conclut : 1°) à titre principal, au rejet de la requête présentée par les époux C... ; 2°) à titre subsidiaire, à l'annulation du jugement et au rejet de la demande des consorts C... comme irrecevable, et des conclusions d'appel E... comme irrecevables également ; 3°) à titre infiniment subsidiaire, à la réduction des sommes sollicitées à de plus justes proportions ; 4°) dans tous les cas, à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme C... la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : -la demande de première instance était irrecevable en raison de l'absence de liaison du contentieux, dès lors que M. et Mme C... ont adressé au Conservatoire du littoral une demande de provision et non d'indemnisation d'un préjudice global et définitif, et que la réclamation du 18 janvier 2018 ne concerne pas le préjudice de M. C... ; -la falaise ne pouvant être qualifiée d'ouvrage public, la responsabilité du conservatoire du Littoral ne peut être engagée sur le fondement d'un défaut d'entretien d'un tel ouvrage ; au demeurant aucun manque de diligences du propriétaire ne peut être caractérisé, et la gestion a été confiée par convention à la commune, qui assure l'entretien du domaine d'Abbadia et avait signalisé le risque sur le sentier ; -la victime a commis une faute d'imprudence en s'exposant au risque qui s'est réalisé ; -à titre subsidiaire, les sommes qui seraient allouées à Mme C... doivent être réduites, et les demandes concernant les pertes de gains professionnels actuels comme futurs, l'incidence professionnelle, ainsi que les préjudices d'agrément de M. et Mme C..., doivent être rejetées. Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 septembre 2021 et 7 septembre 2022, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, représenté par Me Heymans, conclut : 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 2°) à titre subsidiaire, à ce qu'il soit exonéré de toute responsabilité ; 3°) à titre infiniment subsidiaire, à ce que les sommes sollicitées soient ramenées à de plus justes proportions et à ce qu'il soit, le cas échéant, condamné solidairement avec la commune ; 4°) dans tous les cas, à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme C... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : -sa responsabilité sans faute ne saurait être engagée ; la falaise ne saurait être qualifiée d'ouvrage public ; aucun défaut d'entretien normal ne saurait lui être opposé ; -à titre subsidiaire, il doit bénéficier de circonstances exonératoires du fait de la faute de la victime. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2021, la commune d'Hendaye, représentée par Me Cambot, conclut : 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 2°) à titre subsidiaire, à l'annulation du jugement et au rejet de la demande comme irrecevable ; 3°) à titre infiniment subsidiaire, à ce que les sommes sollicitées soient ramenées à de plus justes proportions ; 4°) dans les deux premières hypothèses, à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C... la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : -la requête introductive d'instance devant le tribunal était irrecevable, pour n'avoir pas respecté les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; en outre, à supposer qu'il y ait eu une demande préalable, elle portait seulement sur une provision et ne concernait pas M. C... et ses enfants ; -la requête est par ailleurs mal dirigée, seul l'Etat ayant l'obligation d'entretenir le domaine public naturel ; -la responsabilité de la commune ne saurait être engagée sur le terrain du défaut d'entretien de son domaine public en sa qualité de gestionnaire de la plage de Loya, qui est laissée entièrement à l'état naturel et n'est affectée ni à l'exploitation d'un service public ni à l'usage du public et qui ne relève pas du domaine public communal ; elle ne saurait non plus être engagée en sa qualité de gestionnaire déléguée du domaine d'Abbadia ; le maire n'a pas manqué à ses devoirs en matière de police, dès lors qu'existait une signalisation ; en outre, aucun élément antérieur à l'accident ne laissait présager que la falaise aurait présenté un risque imminent d'effondrement ; en l'absence d'ouvrage public, les consorts C... ne peuvent non plus rechercher la responsabilité sans faute de la personne publique ; -la faute de la victime, qui s'est exposée au risque signalé, serait exonératoire ; -à titre subsidiaire, il y aurait lieu de rejeter les demandes relatives au préjudice d'accompagnement de M. C... et de ses enfants, ainsi que les demandes relatives aux préjudices d'agrément, aux préjudices patrimoniaux temporaires et aux dépenses de santé, ainsi que de ramener le montant des autres préjudices à de plus justes proportions. Par un courrier, daté du 12 octobre 2021, la mutuelle Malakoff Humanis Prévoyance, communique à la cour le montant des dépenses qu'elle a engagées au titre de l'indemnisation des préjudices de Mme C... et indique " souhaiter exercer son recours subrogatoire ". Par des mémoires, enregistrés le 18 octobre 2021 et le 11 juillet 2022, la CPAM de Loire-Atlantique, agissant pour le compte de la CPAM de Maine-et-Loire, représentée par Me Meunier, conclut : 1°) à l'annulation du jugement ; 2°) à la condamnation du Conservatoire du littoral et de la commune d'Hendaye à lui verser la somme de 214 412,06 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ; 3°) à la condamnation du Conservatoire du littoral et de la commune d'Hendaye à lui verser la somme de 1 114 euros au titre de l'indemnité forfaitaire de gestion ; 4°) à ce que soit mise à la charge du Conservatoire du littoral et de la commune d'Hendaye la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : -la responsabilité de la commune est engagée pour faute au regard de son obligation de prévention et de signalisation ; -la responsabilité sans faute du Conservatoire du littoral est engagée, en sa qualité de gestionnaire du domaine public et de l'ouvrage public constitué par le domaine d'Abaddia; -la victime n'a commis aucune faute ; -elle a exposé des débours à hauteur de la somme réclamée. Par un courrier du 25 mai 2023 les parties ont été informées que la solution du litige était susceptible de reposer partiellement sur l'irrecevabilité des conclusions de la mutuelle Malakoff Humanis, à défaut d'être présentées par un avocat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, - les conclusions de Mme Charlotte Isoard, rapporteure publique, - et les observations de Me Thévenot, représentant M. et Mme C..., D..., représentant le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, de Me Cambot, représentant la commune d'Hendaye et celles de Me Jaud, représentant la SMACL. Une note en délibéré a été présentée pour la commune de Hendaye le 20 septembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. Le 13 août 2016, la famille C... a emprunté un sentier littoral à partir du " domaine d'Abbadia ", propriété du Conservatoire du littoral sur le territoire de la commune d'Hendaye, et s'est rendue sur la plage de Loya, située en contrebas, où elle s'est installée pour pique-niquer au pied de l'imposante falaise surplombant cette plage naturelle. Mme C... a alors été victime de la chute d'une pierre en provenance de la falaise, qui l'a frappée à la tête, lui occasionnant un traumatisme crânien et lui laissant de graves séquelles locomotrices et psychomotrices. Les époux C... ont recherché la responsabilité, pour faute et sans faute, de la commune d'Hendaye et du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres. Le juge des référés du tribunal administratif de Pau a, le 7 mars 2018, ordonné une expertise, qui a été rendue le 8 novembre 2018. M. et Mme C... relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Pau du 19 novembre 2020 qui a rejeté leur demande indemnitaire, ainsi que la demande de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de Loire-Atlantique tendant à la condamnation solidaire de la commune et du Conservatoire à lui verser des sommes représentatives des débours qu'elle a engagés pour Mme C.... 2. M. et Mme C... demandent la condamnation solidaire du Conservatoire du littoral et de la commune d'Hendaye, à leur verser, après déduction des sommes déjà perçues de la CPAM, la somme totale de 481 388,17 euros. La CPAM de Loire-Atlantique, agissant pour le compte de la CPAM de Maine-et-Loire, demande la condamnation solidaire du Conservatoire du littoral et de la commune d'Hendaye à lui verser la somme de 214 412,06 euros assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, ainsi que la somme de 1 114 euros au titre de l'indemnité forfaitaire de gestion. Sur l'intervention de la société mutuelle d'assurance des collectivités locales : 3. Est recevable à former une intervention devant le juge du fond toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. La SMACL qui assure le Conservatoire du Littoral, a déclaré s'associer aux conclusions de celui-ci. Son intérêt est suffisant, dès lors que l'issue du contentieux indemnitaire engagé par les époux C... est susceptible de léser de façon directe ses intérêts en tant qu'assureur du Conservatoire dont la responsabilité est mise en cause, et alors au demeurant qu'elle est déjà saisie d'une demande de la société Malakoff Humanis tendant au remboursement d'une rente d'invalidité pour 33 456,76 euros. Son intervention doit donc être admise. Sur la recevabilité des conclusions de la société Malakoff Humanis : 4. Aux termes de l'article R. 811-7 du code de justice administrative : " Sous réserve des dispositions de l'article L. 774-8, les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d'appel doivent être présentés, à peine d'irrecevabilité, par l'un des mandataires mentionnés à l'article R. 431-2 (...) ". Aux termes de l'article R. 431-2 du même code : " Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat (...) ". 5. Les conclusions de la société Malakoff Humanis, présentées sans ministère d'avocat, sont irrecevables pour ce motif. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation sur le fondement de la responsabilité pour faute : 6. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que (...) les éboulements de terre ou de rochers (...) de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) ". 7. Les requérants font valoir que la responsabilité de la commune d'Hendaye doit être engagée, dès lors que le maire n'aurait pas correctement mis en œuvre les pouvoirs de police qu'il tient des dispositions précitées. Ils soutiennent qu'eu égard au risque particulier que présentait la plage de Loya du fait de sa situation au pied d'une falaise verticale, elle aurait dû faire l'objet d'une signalisation particulière plus explicite ou aurait même dû être interdite aux promeneurs, comme elle l'a d'ailleurs été après l'accident litigieux, dans l'attente d'une expertise de la roche avant sa réouverture au public. 8. Il est constant que cette partie du littoral fait partie du " domaine d'Abbadia ", site reconnu d'intérêt patrimonial de la Corniche basque, qui est propriété du Conservatoire du littoral. Il ressort des termes de la convention de gestion de ce domaine, conclue le 21 septembre 2011, que la gestion en a été confiée conjointement à la commune de Hendaye, au département des Pyrénées-Atlantiques et au centre permanent d'études pour l'environnement (CPIE) Littoral basque, la commune étant définie comme le gestionnaire mandataire. Il résulte de l'instruction, et notamment des photographies produites par la commune, qu'un panneau de signalisation était apposé sur le bord du sentier que les époux C... ont emprunté pour se rendre à la plage. Il s'agissait d'un panneau triangulaire à liseré rouge, signalant habituellement un danger particulier, portant la mention " Sentier aux risques et périls de l'usager ", et illustré d'un pictogramme montrant des éboulements. Les requérants ne pouvaient ainsi ignorer qu'ils s'engageaient dans une zone où il y avait des risques de chutes de pierres, celles-ci ne pouvant évidemment pas concerner le sentier lui-même, cheminant sur le sommet de la falaise, mais bien la falaise qui en constituait le soubassement. La baie de Loya, laissée à l'état naturel, n'étant affectée ni à l'exploitation d'un service public ni à l'usage du public, les promeneurs qui s'engagent dans une telle zone naturelle d'accès difficile, par un sentier non aménagé et débouchant sur une zone de rochers qu'il fallait franchir pour accéder à la plage, étaient en mesure, avertis par la signalisation précitée, et en voyant la haute paroi verticale surplombant le lieu, d'évaluer qu'une halte sur cette plage non aménagée pouvait présenter un danger. Il résulte également de l'instruction qu'aucun élément, antérieurement à l'accident, ne permettait de supposer que la falaise aurait présenté un risque imminent ou exceptionnel d'effondrement, alors que si des éboulements s'étaient produits précédemment, c'était seulement durant des tempêtes hivernales. Dans ces conditions, les requérants n'établissent pas qu'il existait un risque exceptionnel de chute de pierres de nature à justifier que le maire prenne d'autres mesures que celles décrites ci-dessus, comme l'installation d'un panneau sur la plage elle-même pour dissuader les promeneurs de s'installer au pied de la falaise, ou envisage des travaux de sécurisation de la falaise, dont la nécessité n'était pas avérée. Dans ces circonstances, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'une carence fautive du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police engagerait la responsabilité de la commune. En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation sur le fondement de la responsabilité pour défaut d'entretien normal d'un ouvrage public : 9. Les époux C... recherchent la responsabilité tant du Conservatoire du littoral que de la commune de Hendaye pour défaut d'entretien normal d'un ouvrage public, vis-à-vis duquel ils auraient la qualité de tiers. 10. Cependant, comme cela a été dit ci-dessus, ni le sentier littoral, ni la falaise et encore moins la plage ne sont aménagés. Il s'agit d'espaces naturels et sauvages, préservés comme tels. Dans ces conditions, dès lors que ni le sentier ni la falaise ne peuvent être regardés comme des ouvrages publics, M. et Mme C... ne peuvent utilement rechercher la responsabilité de la commune d'Hendaye et du Conservatoire du littoral en invoquant, en qualité d'usagers, un défaut d'entretien normal d'un ouvrage public. En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute : 11. Le maître de l'ouvrage est intégralement responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. 12. Pour les mêmes raisons que celles exposées au point 10 ci-dessus, en l'absence d'existence d'un ouvrage public, les époux C... ne peuvent non plus utilement rechercher la responsabilité sans faute de la commune et du Conservatoire. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir, que ni M. et Mme C..., ni la CPAM de Loire-Atlantique, ne sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés à l'instance : 14. Les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la SMACL, qui n'est qu'intervenante dans la présente instance, sont irrecevables. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : L'intervention de la SMACL est admise. Article 2 : La requête de M. et Mme C... est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par la CPAM de Loire-Atlantique, pour le compte de la CPAM de Maine-et-Loire sont rejetées. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Hendaye, le Conservatoire du littoral, la SMACL et la société Malakoff Humanis sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et Mme B... C..., à la commune de Hendaye, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, à la caisse primaire d'assurance maladie de Loire-Atlantique, à la caisse primaire d'assurance maladie de Maine-et-Loire, à la société mutuelle d'assurance des collectivités locales et à la société Malakoff Humanis. Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, Mme Anne Meyer, présidente assesseure, Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 octobre 2023. La rapporteure, Florence Rey-Gabriac La présidente, Catherine Girault La greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21BX00289