CAA de LYON, 1ère chambre, 08/07/2021, 17LY03554, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-08
Numéro : 17LY03554
Président : Mme MARGINEAN-FAURE
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : JOURDA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. G... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 10 novembre 2016 par lequel le maire d'Abondance ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. F... H..., enregistrée le 26 octobre 2016. Par une deuxième demande, M. A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 21 novembre 2016 par lequel le maire d'Abondance ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. H..., enregistrée le 26 octobre 2016. Par une troisième demande, M. A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 20 février 2017 par lequel le maire d'Abondance ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux modificative déposée par M. H..., enregistrée le 24 janvier 2017. Par un jugement n° 1606846, 1606898, 1701351 du 24 juillet 2017, le tribunal administratif de Grenoble a joint ces trois demandes, a annulé les décisions des 10 et 21 novembre 2016 ainsi que celle du 20 février 2017 et a mis à la charge de la commune d'Abondance une somme de 300 euros à verser à M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour I- Par une requête enregistrée le 2 octobre 2017 sous le n° 17LY03554, M. H..., représenté par la Selarlu E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 24 juillet 2017 et de rejeter les demandes présentées par M. A... ; 2°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par deux mémoires en défense enregistrés les 24 février 2018 et 20 décembre 2019, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. A..., représenté par Me C..., conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. H... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un arrêt avant-dire droit du 4 février 2020, la cour a fait application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et sursis à statuer sur la requête de M. H... jusqu'à l'expiration du délai de quatre mois imparti à ce dernier pour justifier de la délivrance d'un arrêté de non opposition à déclaration préalable régularisant celles des 10 novembre 2016, 21 novembre 2016 et 20 février 2017. Par deux mémoires enregistrés les 9 septembre et 20 octobre 2020, M. H... a communiqué l'arrêté du 7 juillet 2020 portant régularisation des arrêtés de non opposition à déclaration préalable des 10 novembre 2016, 21 novembre 2016 et 20 février 2017, ainsi qu'une étude technique de GéoArve et une note de calculs de CEBAT et l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 19 mai 2020. Par trois mémoires enregistrés les 25 septembre et 13 novembre 2020 ainsi que le 15 janvier 2021, M. A... conclut à l'annulation des arrêtés des 10 novembre 2016, 21 novembre 2016 et 20 février 2017, ainsi qu'à l'annulation de l'arrêté du 7 juillet 2020 et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. H.... Il soutient que : - le projet autorisé par arrêté du 7 juillet 2020 est différent de celui ayant donné lieu aux décisions des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017 et doit être regardé comme une nouvelle autorisation qui ne saurait régulariser ces dernières ; - l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 19 mai 2020 est irrégulier dès lors qu'il mentionne à tort que le projet n'est pas en co-visibilité avec l'abbaye d'Abondance, monument historique, et dès lors qu'il contient des recommandations ou des observations trop imprécises ; il ne saurait régulariser les arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017 ; - les études jointes par M. H... à l'appui de ses déclarations préalables de travaux y compris la dernière ayant donné lieu à l'arrêté du 7 juillet 2020 ne sauraient tenir lieu de l'étude de faisabilité technique du projet exigée en application du plan de prévention des risques naturels (PPRn) dès lors que leur objet, inchangé, ne porte pas sur les travaux qui font l'objet des déclarations préalables en litige mais est une étude des sols préalable à la réalisation des deux chalets autorisés par le permis de construire de 2005 ; - l'arrêté du 7 juillet 2020 est entaché d'incompétence, son signataire, Mme B..., ne disposant pas d'une délégation de signature ou de compétence régulière ; l'arrêté du 1er juin 2020 ne confère aucune délégation à Mme B... en matière d'urbanisme ; l'arrêté du 25 juin 2020 est trop imprécis et général dans la délégation consentie et ne pouvait valablement donner compétence à Mme B... pour signer l'arrêté du 7 juillet 2020 dès lors que l'empêchement du maire n'est pas justifié ; - le dossier de déclaration préalable afférent à l'arrêté du 7 juillet 2020 ne permet pas d'apprécier la nature exacte des travaux projetés ; les services instructeurs n'ont pas été mis à même de s'assurer de la conformité du projet aux règles d'urbanisme applicables, notamment à celle mentionnée à l'article 11.1.3 du titre VI du règlement du PLU ; - le maire d'Abondance était tenu de s'opposer à la déclaration préalable du 27 avril 2020 dès lors que les travaux projetés relèvent d'une demande de permis de construire puisque la rampe d'accès extérieure projetée crée une emprise au sol de 42 m² ; - la déclaration préalable déposée en mairie le 27 avril 2020 est entachée de nombreuses fraudes ; M. H... ne dispose d'aucun droit à construire sur le terrain où s'implante la majeure partie du projet et ne pouvait faire porter sa demande de travaux sur la partie du foncier appartenant à M. A... sans méconnaître l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme ; M. H... a produit à l'appui de sa déclaration préalable de travaux un plan de division qui est faux et qui se substitue irrégulièrement au plan de masse valant division établi le 18 septembre 2004 et annexé au permis de construire valant division délivré le 3 janvier 2005, en vue de tromper l'administration sur sa qualité pour présenter la demande en méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme ; le maire, informé de la division issue du permis de construire du 3 janvier 2005 était tenu de s'opposer à la demande de déclaration préalable en litige ; par ailleurs, les mentions de la déclaration préalable ne permettent pas d'identifier précisément le demandeur ; - l'arrêté du 7 juillet 2020 méconnaît l'article 11 du titre VI du règlement du PLU ; - l'arrêté du 7 juillet 2020 méconnaît l'article Ub3 et l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 7 juillet 2020 méconnaît l'article 1.6 du PPRn, faute d'étude technique de faisabilité du projet et au regard des décaissements et remblais induits par le projet ; - l'irrégularité précitée entachant l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 19 mai 2020 vicie l'arrêté du 7 juillet 2020 ; la circonstance que l'arrêté du 7 juillet 2020 impose le respect des prescriptions de l'architecte des bâtiments de France ne saurait pallier l'absence d'avis conforme sur le projet ; - les conclusions présentées par la commune d'Abondance au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, la commune n'étant pas partie à l'instance. Par deux mémoires enregistrés le 21 octobre 2020 et le 29 janvier 2021, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune d'Abondance, représentée par Me D..., conclut au rejet des conclusions en annulation présentées par M. A... contre les arrêtés des 10 novembre 2016, 21 novembre 2016 et 20 février 2017 ainsi que contre l'arrêté de non opposition à déclaration préalable de travaux modificative du 7 juillet 2020, à ce que le jugement du tribunal administratif soit réformé en ce qu'il prévoit le versement par la commune à M. A... de la somme de 300 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que soit mis à la charge de ce dernier la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés contre cet arrêté de non opposition modificatif ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 5 février 2021 par une ordonnance du 19 janvier précédent en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. II- Par une requête enregistrée sous le n° 21LY01338 et transmise à la cour administrative de Lyon par ordonnance du président du tribunal administratif de Grenoble du 28 avril 2021 prise sur le fondement de l'article R. 351-3 du code de justice administrative et un mémoire complémentaire enregistré le 25 mai 2021 qui n'a pas été communiqué, M. A..., représenté par M. C..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 7 juillet 2020 par lequel le maire d'Abondance n'a pas fait opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. H... ; 2°) d'enjoindre à la commune d'Abondance de s'opposer à toute déclaration préalable portant sur la parcelle voisine de celle où s'implante son chalet ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Abondance la somme de 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il développe les mêmes moyens que ceux énoncés à l'appui de ses mémoires en défense produits dans l'instance n° 17LY03554. Par un mémoire en défense enregistré le 20 mai 2021, la commune d'Abondance, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre des frais d'instance. Elle soutient que : - la circonstance que les travaux porteraient sur un terrain où les droits de propriété de M. H... sont contestés par M. A... est sans effet sur la légalité de l'autorisation, laquelle est délivrée sous réserve du droit des tiers ; - l'arrêté du 7 juillet 2020 a été signé par Mme B..., 1ère adjointe, qui disposait en cette qualité d'une délégation de signature prise par le maire par arrêté du 25 juin 2020 visant à assurer la suppléance du maire en période estivale ; - le projet n'emporte pas création d'une voie d'accès au sens et pour l'application de l'article UB3 du règlement du PLU ; M. A... ne peut donc utilement se prévaloir de cette disposition ; - l'article 11.1.3 du règlement applicable en zone UA ne limite pas la hauteur des murs de soutènement ; - le projet qui ne concerne pas une construction nouvelle au sens et pour l'application de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme ne relevait pas du permis de construire ; - M. A... n'est pas fondé à se prévaloir du caractère insincère de la nature des travaux au seul motif que l'exécution des travaux projetés ne pourrait pas être conforme à la déclaration préalable ; - la hauteur du mur de soutènement étant fixée à deux mètres maximum, M. H... pouvait se dispenser de produire une étude de stabilité des sols ; cette étude a été produite à l'appui de la déclaration préalable de travaux et n'est pas sérieusement remise en cause par M. A... ; - l'architecte des bâtiments de France a été consulté sur la déclaration préalable des travaux déposée en mairie le 27 avril 2020 et a rendu un avis daté du 19 mai 2020 ; si cet avis mentionne à tort que le projet n'est pas situé dans le champ de visibilité d'un monument historique, il comportait des prescriptions qui ont été intégralement reprises par le maire dans son arrêté du 7 juillet 2020 ; - la déclaration de travaux déposée en mairie le 27 avril 2020 n'est pas frauduleuse ; le signataire de la déclaration, M. H... est identifiable, la circonstance qu'il ait déclaré comme adresse le siège de la société CEBAT n'a pas été de nature à induire les services instructeurs en erreur ; la fraude alléguée quant à l'étendue des droits de propriété de M. H... sur le terrain d'assiette du projet n'est pas établie et n'a pas eu pour conséquence d'induire en erreur l'administration sur la qualité de M. H... pour déposer sa demande ; la déclaration ne présente pas une nature frauduleuse du seul de fait du caractère prétendument irréalisable des travaux ; - les articles R. 431-10 et R. 431-36 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnus. La clôture de l'instruction a été fixée au 25 mai 2021 par une ordonnance du 10 mai précédent en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme I..., première conseillère ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me E... pour M. H... et celles de Me C... pour M. A... ; hH Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes susvisées n° 17LY03554 et n° 21LY01338 présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 2. Par arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017, le maire d'Abondance ne s'est pas opposé aux déclarations de travaux successives déposées par M. F... H... pour créer une voie d'accès à son chalet situé sur le lot n° 1 d'une copropriété composée de deux lots sur chacun desquels est implanté un chalet. M. H... a relevé appel du jugement du 24 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a fait droit aux demandes de M. A... tendant à l'annulation de ces trois décisions. 3. Par un arrêt avant dire-droit du 4 février 2020, la cour, après avoir constaté que les autres moyens des demandes de M. A... dirigés contre les arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017 n'étaient pas fondés, a confirmé le jugement du 24 juillet 2017 en ce qu'il avait jugé d'une part, que l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 21 novembre 2016 devait être nécessairement délivré en application de l'article L. 632-2 du code du patrimoine, ne pouvait être considéré comme favorable dès lors que cet avis indiquait à tort que les travaux autorisés n'étaient pas situés dans le périmètre délimité des abords ou dans le champ de visibilité d'un monument historique et, d'autre part, que les travaux projetés impliquant le déplacement d'un enrochement existant de plus de deux mètres cinquante de hauteur, aucune étude de stabilité, pourtant imposée par le PPRn dans cette hypothèse, n'avait été jointe à la demande. Faisant application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, la cour, au motif que ces vices étaient susceptibles d'être régularisés, a sursis à statuer sur la requête de M. H... jusqu'à l'expiration du délai de quatre mois imparti au requérant pour justifier de l'intervention d'une mesure de régularisation. 4. Par arrêté du 7 juillet 2020, le maire d'Abondance ne s'est pas opposé à une nouvelle déclaration préalable de travaux portant sur le projet de création de la voie d'accès au chalet de M. H..., lequel a produit cet arrêté dans la présente instance et l'a présenté comme portant régularisation des vices retenus dans l'arrêt avant dire droit de la cour du 4 février 2020. 5. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en oeuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre une décision de non-opposition à déclaration préalable (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ". 6. Les parties peuvent, à l'appui de la contestation de l'acte de régularisation, invoquer des vices affectant sa légalité externe et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant-dire droit. Elles ne peuvent soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par la décision avant-dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation. 7. En premier lieu, pour contester l'arrêté du 7 juillet 2020 en tant qu'il porte régularisation des arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017, M. A... fait valoir que cet arrêté du 7 juillet 2020 ne pouvait avoir pour objet de régulariser les arrêtés précédents dès lors que le projet faisant l'objet de la déclaration de travaux du 8 avril 2020 est différent de celui ayant donné lieu aux arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017. Il ressort des pièces du dossier que les travaux faisant l'objet de la déclaration préalable à laquelle ne s'est pas opposée le maire d'Abondance par arrêté du 7 juillet 2020 portent sur la création d'une voie d'accès au chalet de M. H.... La circonstance que cette voie d'accès se matérialise par la création d'un d'accès pentu reliant la voie publique vers le chalet n° 1 en lieu et place du déplacement d'un enrochement jusqu'en limite séparative, ne change pas la nature du projet et permettait une régularisation sur le fondement des dispositions précitées au point 5. 8. En deuxième lieu, M. A... soutient que le pétitionnaire n'a pas joint l'étude de stabilité des sols exigée par le règlement du plan de prévention des risques. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de sa déclaration préalable de travaux déposée en mairie le 8 avril 2020, M. H... a joint une étude géotechnique du cabinet GéoArve en date du 23 avril 2007 ainsi qu'une attestation de ce même cabinet datée du 4 avril 2017 attestant que cette étude a été effectivement réalisée. Toutefois, cette étude du cabinet GéoArve, si elle constitue bien une étude de sols, ne porte pas sur les travaux projetés, puisqu'elle réserve la responsabilité du cabinet pour les aménagements paysagers et les murs de soutènement, non compris dans le périmètre de l'étude. Par ailleurs, M. H... a aussi joint un document réalisé par le cabinet CEBAT et intitulé " étude de stabilité du mur de soutènement - Notes de calculs " daté du 8 avril 2020. Toutefois, ce document ne constitue qu'une note de calcul élaborée en vue de l'exécution des travaux et ne saurait se substituer à une étude de sols laquelle a pour objet de définir avec précision les caractéristiques intrinsèques du sous-sol afin d'adapter les infrastructures, notamment les fondations du projet et de vérifier sa faisabilité. Par ailleurs, si la commune d'Abondance soutient que les travaux ne nécessitaient pas d'étude de stabilité des sols, dès lors que le mur de soutènement projeté ne dépasse pas les deux mètres de hauteur, il ressort toutefois des pièces du dossier, comme cela n'est pas contesté par M. H... et comme l'avait relevé la cour dans son arrêt avant dire-droit, que les décaissements ou les remblaiements envisagés pour la réalisation des travaux, de même que le mur de soutènement seront supérieurs par endroit à deux mètres de hauteur du fait de la hauteur du talus d'amont. Dans ces conditions, les études jointes à la demande du 8 avril 2020 n'ont pas régularisé les vices et carences relevées par l'arrêt avant-dire droit s'agissant de l'absence d'étude de sols. 9. En troisième lieu, si l'avis rendu le 19 mai 2020 par l'Architecte des bâtiments de France, dans le cadre de l'instruction de la déclaration préalable déposée le 8 avril 2020 en mairie, reprend le fait que le projet ne serait pas dans le champ de co-visibilité de l'abbaye d'Abondance, laquelle fait l'objet d'une protection au titre des monuments historiques, il comporte toutefois des prescriptions suffisamment précises quant à l'aspect pierre des parements à mettre en oeuvre pour le mur de soutènement, au lieu de l'aspect béton prévu, auxquelles renvoie l'arrêté du 7 juillet 2020. Dans ces conditions, l'avis de l'architecte des bâtiments de France doit être regardé comme ayant été régulièrement rendu et les arrêtés portant non opposition à déclaration préalable de travaux des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017 ont été régularisés sur ce point par celui du 7 juillet 2020. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article UB 3 du règlement du PLU d'Abondance : " Accès : L'accès des constructions doit être assuré par une voie publique ou privée aménagé de façon à ne pas présenter de risque pour la sécurité des biens et des usagers des voies ou pour celle des personnes utilisant ces accès. / Le nombre des accès sur les voies publiques peut être limité dans l'intérêt de la sécurité. En particulier, lorsque le terrain est desservi par plusieurs voies, les constructions peuvent n'être autorisées que sous réserve que l'accès soit établi sur la voie où la gêne pour la circulation sera la moindre. Cette gêne sera appréciée, notamment en fonction des aménagements qui pourraient être réalisés sur l'une ou l'autre voie. / Le concessionnaire de la voie devra être consulté pour tout aménagement. (...) / Les accès automobiles (portails, garages) devront être aménagés avec un retrait de façon à permettre le stationnement complet du véhicule hors du domaine public sauf en cas d'impossibilité technique. ". 11. Il ressort des pièces du dossier que les chalets de MM. H... et A... ont été construits en exécution d'un permis de construire valant division délivré le 3 janvier 2005 lequel prévoyait la création d'un seul accès sur la voie publique, desservant les deux chalets. Il ressort aussi des pièces du dossier que les travaux projetés par M. H... auxquels ne s'est pas opposé le maire d'Abondance dans sa décision du 7 juillet 2020 ont pour objet de créer un second accès au bénéfice du seul chalet de M. H..., à proximité immédiate de celui préexistant et alors que le Chemin des Foulles présente une pente de 19% à cet endroit. La création de ce second accès est ainsi de nature à engendrer des risques pour la sécurité des biens et des usagers. Dans ces conditions, M. A... est fondé à soutenir que le maire a, en ne s'opposant pas aux travaux projetés par M. H... dans son arrêté 7 juillet 2020, méconnu les dispositions précitées au point 10. 12. Enfin, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés à l'encontre de l'arrêté du 7 juillet 2020 n'apparaît en l'état de l'instruction susceptible d'en fonder l'annulation. 13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 11 que l'arrêté du 7 juillet 2020 est illégal et ne régularise pas les arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017 et que M. H... n'est pas fondé à se plaindre de ce que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé les arrêtés des 10 et 21 novembre 2016 et 20 février 2017. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. H... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas partie perdante dans les présentes instances. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces mêmes dispositions à l'encontre de M. H... ni à l'encontre de la commune d'Abondance. Enfin, les conclusions reconventionnelles de la commune tendant à l'annulation du jugement en ce qu'il met à sa charge des frais d'instance soulèvent un litige distinct, la commune n'ayant pas fait appel de ce jugement dans les délais qui lui étaient impartis, et doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de M. H... est rejetée. Article 2 : L'arrêté du 7 juillet 2020 est annulé. Article 3 : Les conclusions de M. A... présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Les conclusions de la commune tendant à l'annulation de l'article 2 du dispositif du jugement attaqué ainsi que celles présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... H..., M. G... A... et à la commune d'Abondance. Délibéré après l'audience du 21 juin 2021 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre ; M. G... Besse, président-assesseur ; Mme J... I..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2021. 2 N° 17LY03554 - 21LY01338