COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 18/12/2012, 11LY03022, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-18
Numéro : 11LY03022
Président : M. TALLEC
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : Mme SCHMERBER
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 15 décembre 2011, présentée pour la commune d'Aubière, représentée par son maire en exercice dont le siège est mairie, à Aubière, BP 44 (63171) ; La commune d'Aubière demande à la Cour 1°) d'annuler le jugement n° 1100495 en date du 18 octobre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, à la demande M. Bernard F et autres, annulé la délibération en date du 11 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de ladite commune a adopté le budget primitif de cette dernière, au titre de l'année 2011; 2°) de rejeter la demande présentée par M. F et autres devant le Tribunal ; 3°) de mettre à la charge de M. F et autres, la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune d'Aubière soutient que : - les documents joints à la convocation adressée à chaque conseiller municipal, alors même qu'ils ne comprenaient pas l'état des emprunts garantis et l'état du personnel, constituaient une note explicative de synthèse régulière au regard des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - l'intégralité du budget primitif et toutes les annexes présentés conformément à l'instruction comptable et budgétaire M14, étaient à l'entière disposition des conseillers municipaux lors de la séance du 11 janvier 2011 et M. A qui n'a jamais formulé en séance, de demande de pièces ou d'informations complémentaires, n'a pas consulté le document complet du budget primitif et ses annexes qui se trouvaient sur la table du conseil ; - il ne peut être reproché au maire de ne pas avoir joint à la note explicative de synthèse annexée à la convocation, les pièces visées par les 6°, 7°, 8° et 9° de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, dès lors que ces documents, après approbation du budget primitif et transmission au préfet, étaient à l'entière disposition du public qui pouvait en prendre connaissance sur le fondement de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales ; - les documents budgétaires obligatoires prévus par l'instruction M 14 ne peuvent être confondus avec ceux prévus par l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales relatif à l'obligation de mise à disposition du public ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 février 2012, présenté pour M. Jérôme A et autres qui concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 200 euros soit mise à la charge de la commune d'Aubière sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - les élus n'ont pas été suffisamment informés préalablement à la délibération litigieuse, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - dès lors que le projet de délibération n'a pas été communiqué aux élus, que ces deniers ne disposaient pas de toutes les annexes règlementaire en cours de séance, que la commune n'apporte pas la preuve que ces informations étaient à la disposition des conseillers dès leur entrée à la réunion et qu'aucune pièce manquante n'a été communiquée en dépit des demandes présentées en ce sens, au cours de la séance, les dispositions l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ; - le budget qui a été soumis à l'approbation du conseil n'était pas présenté conformément aux dispositions de l'instruction budgétaire et comptable M14 ; - dès lors que les élus ne disposaient pas du projet de délibération dans le dossier de convocation qui leur a été adressé, que la délibération litigieuse ne comporte pas la signature de tous les présents à la séance, que les signatures ont été recueillies plusieurs jours après le conseil municipal, cette délibération ni présentée, ni débattue, ni adoptée doit être considérée comme ayant été rattachée fictivement à la séance du conseil municipal, ce qui la rend nulle et de nul effet ; enfin, elle pourrait être regardée comme un faux en écriture ; Vu le mémoire, enregistré le 23 mai 2012, présenté pour la commune d'Aubière qui conclut aux mêmes fins; Elle produit en outre des témoignages attestant de la présence et de la mise à disposition des élus municipaux des documentas budgétaires et annexes obligatoires lors de la séance du 11 mai 2011 ; Vu le mémoire, enregistré le 21 juin 2012, présenté pour M. Jérôme A et autres qui concluent aux mêmes fins; Ils soutiennent en outre que, compte tenu des liens de subordination et autres liens existant entre les personnes qui ont rédigé les attestations et les parties présentes à l'affaire, et compte tenu des contradictions relevées, les attestations produites devront être écartées ; Vu le mémoire, enregistré le 17 juillet 2012, présenté pour la commune d'Aubière qui conclut aux mêmes fins, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 20 juillet 2012, présenté pour M. Jérôme A et autres qui concluent aux mêmes fins, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 6 août 2012, présenté pour la commune d'Aubière qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 16 août 2012, présenté pour M. Jérôme A et autres qui concluent aux mêmes fins, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 7 septembre 2012, présenté pour M. Jérôme A et autres qui concluent aux mêmes fins, par les mêmes moyens ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 décembre 2012, présentée pour pour M. Jérôme A et autres ; Vu les ordonnances en dates des 7 juin, 2 juillet, 27 juillet, 27 août et 10 septembre 2012, par lesquelles la date de la clôture de l'instruction a été fixée au 22 juin 2012 et reportée au 28 septembre 2012 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu l'arrêté du 4 décembre 1997 portant instruction budgétaire et comptable M. 14 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 décembre 2012 : - le rapport de Mme Dèche, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Schmerber, rapporteur public ; - et les observations de Me Maisonneuve, représentant la SCP Teillot et associés, avocat de la commune d'Aubière et celles de Me Bracq, avocat pour M. F et autres ; 1. Considérant que par la présente requête, la commune d'Aubière demande à la Cour d'annuler le jugement susvisé du 18 octobre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la délibération en date du 11 janvier 2011 par laquelle son conseil municipal avait adopté le budget primitif de la commune pour l'année 2011 ; 2. Considérant qu'aux termes de l'alinéa premier de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : "Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : "Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; que ce texte implique qu'à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du compte-rendu de la séance du conseil municipal d'Aubière qui s'est tenue le 11 janvier 2011, que M. A, membre de l'opposition, a souhaité souligner, en préambule à son intervention sur le budget primitif de la commune au titre de l'année 2011, l' " absence de plusieurs annexes du budget primitif (notamment la grille des emplois, la présentation croisée par fonctions, le tableau des garanties d'emprunt (... )", ajoutant qu' " il n'y a même pas la dernière annexe qui est l'arrêté des signatures (...) où vont donc signer les élus ' " ; qu'il ressort également de ce même compte-rendu qu'eu égard au fait que " certaines informations budgétaires ne figurant pas dans le dossier remis aux conseillers municipaux, M. A, s'abstient de signer le registre des délibérations " ; que par ces seuls éléments, M. A ne saurait être regardé comme ayant présenté une demande tendant à la communication en séance des documents susmentionnés : qu'il doit être seulement regardé comme ayant entendu mettre en cause l'insuffisance de la notice explicative de synthèse jointe à la convocation adressée aux conseillers municipaux pour la séance du 11 janvier 2011 et non comme ayant demander la production d'informations complémentaires en séance ; que, de la même façon, s'il ressort du compte-rendu précité de la séance du conseil municipal du 11 janvier 2011, que M. D a souhaité faire remarquer " l'absence du tableau des effectifs dans les documents remis à la fois en commission des finances et sur ceux remis fournis avec la convocation du conseil municipal ", cette intervention ne saurait être regardée comme une demande d'information présentée par ce conseiller sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que les documents mentionnés à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, destinées à l'information du public, ne sont pas des documents budgétaires annexes et, en conséquence, n'ont pas à être présentés aux conseillers municipaux lors du vote du budget ; que le document soumis au vote du conseil municipal est constitué par le budget et ses annexes présentés conformément à l'instruction comptable et budgétaire M. 14 ; qu'il résulte des pièces du dossier et notamment des attestations sur l'honneur des adjoints au maire de la commune et des agents territoriaux présents lors de la séance du 11 janvier 2011, dont le caractère probant n'est pas utilement contesté, que le budget et ses annexes ont été présentés aux membres du conseil municipal qui les ont signés à l'issue de la séance du 11 janvier 2011 ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune est fondée à soutenir que le maire n'a pas refusé à M. A, conseiller municipal, la délivrance d'un document ou d'une information qui aurait été précisément demandée en séance ; que dès lors, elle est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal a annulé la délibération du 11 janvier 2011 portant approbation du budget primitif de la commune pour l'année 2011 au motif que le maire avait refusé de mettre à la disposition, notamment de M. A, les documents mentionnés à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales et ainsi méconnu le droit à l'information des membres du conseil municipal ; 7. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens exposés par M. F et d'autres conseillers municipaux, devant le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand comme devant elle ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2312-3 du code général des collectivités territoriales : " Le budget des communes de 10 000 habitants et plus est voté soit par nature, soit par fonction. S'il est voté par nature, il comporte une présentation fonctionnelle ; s'il est voté par fonction, il comporte une présentation par nature. Le budget des communes de moins de 10 000 habitants est voté par nature. Il comporte pour les communes de plus de 3 500 habitants une présentation fonctionnelle. La nomenclature par nature et la nomenclature par fonction ainsi que la présentation des documents budgétaires sont fixées par voie réglementaire. Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application des premier et deuxième alinéas du présent article. " ; qu'aux termes de l'article R. 2311-1 du même code : " (...) II. - 1º Dans les communes de plus de 3 500 habitants votant leur budget par nature, la présentation fonctionnelle prévue au premier et au deuxième alinéas de l'article L. 2312-3 s'effectue au niveau le plus fin de la nomenclature fonctionnelle. Pour le budget, la présentation fonctionnelle ainsi définie est croisée avec chacun des chapitres budgétaires (...) " ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du budget qui a été adopté par le conseil municipal de la commune d'Aubière, lors de sa séance du 11 janvier 2011, que, dans les documents soumis au vote, était annexée une présentation du budget croisée par fonction, avec chacun des chapitres budgétaires ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2312-3 du code général des collectivités territoriales manque en fait ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que comme il a été dit précédemment, les documents mentionnés à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales ne constituent pas des annexes au budget de la commune ; qu'il ressort des pièces du dossier que le budget soumis à l'approbation du conseil municipal était présenté conformément aux dispositions de l'instruction budgétaire et comptable M. 14 et comprenait, notamment, les informations générales et les annexes A.2.1 et suivantes relatives à la dette de la commune ; que dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le document présenté au vote du conseil municipal aurait été incomplet ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'étaient joints à la convocation adressée aux conseillers municipaux pour la séance du 11 janvier 2011, un tableau de présentation générale de la section de fonctionnement et de la section d'investissement du budget primitif pour l'année 2011, une note explicative concernant chaque chapitre de chacune des deux sections et une annexe concernant l'état de la dette; que ces documents constituaient une note explicative régulière au regard des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse portée par le maire au registre municipal à la date du 11 janvier 2011 correspond à la réunion du conseil municipal de la commune qui s'est tenue à cette date et dont il n'est pas allégué qu'elle ne se soit valablement tenue ; qu'il ressort du compte-rendu du conseil municipal du 11 janvier 2011 que la question du budget primitif de la commune, pour l'année 2011, qui constitue l'objet même de la délibération attaquée et qui figurait à l'ordre du jour accompagnant la convocation qui a été adressée aux conseillers municipaux en vue de cette séance, a été débattue et a fait l'objet d'un vote à l'issue duquel ledit budget a été approuvé par 22 voix contre 7 ; qu'il n'est pas contesté que la délibération litigieuse qui expose que " le budget primitif de la commune s'équilibre à 7 535 700 euros en section de fonctionnement et à 4 571 858 euros en section d'investissement " ne fait que reprendre les sommes mentionnées dans le document qui a été présenté aux conseillers municipaux lors de la séance du 11 janvier 2011 et qui a fait l'objet d'un débat ainsi que d'un vote ; que, dans ces conditions, la délibération litigieuse ne saurait être regardée comme un acte nul et de nul effet, alors même qu'elle n'aurait fait l'objet d'aucun projet porté préalablement à la connaissance des conseillers municipaux ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le document relatif au budget primitif de la commune, pour l'année 2011, qui a été adopté lors de la séance du conseil municipal du 11 janvier 2011, et qui a été soumis à la signature des conseillers ne soit pas celui qui a été transmis au représentant de l'Etat ; 13. Considérant, en cinquième et en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. (...) Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. " ; que les formalités de signature des délibérations prévues à cet article ne sont pas prescrites à peine de nullité ; que, par suite, les circonstances que la délibération litigieuse aurait été soumise en retard à la signature des membres du conseil municipal présents à la séance, et que la cause ayant empêché ceux des conseillers municipaux présents lors de la séance de signer cet acte n'ait pas été mentionnée sont sans incidence sur sa légalité ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune d'Aubière est fondée à demander l'annulation du jugement du 18 octobre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la délibération du 11 janvier 2011 de son conseil municipal approuvant le budget primitif pour 2011 et le rejet de la demande présentée au Tribunal par des conseillers municipaux ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation " ; 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aubière, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A et les autres conseillers municipaux demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A et des autres conseillers municipaux concernés une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune d'Aubière et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er: Le jugement susvisé du 18 octobre 2011 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé. La demande présentée au Tribunal par M. F et d'autres conseillers municipaux est rejetée. Article 2 : M. A, M. D, M. F, Mme C, M. G, ainsi que Mmes Szczpaniak et E, verseront ensemble à la commune d'Aubière une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Aubière, à M. Jérôme A, à M. Pierre-Jean D, à M. Bernard F, à Mme Renée C, à M. Alain G, à Mme Eléonore Szczpaniak et à Mme Marie-Paule E, Délibéré après l'audience du 4 décembre 2012 à laquelle siégeaient : M. Tallec, président de chambre, M. Rabaté, président-assesseur, Mme Dèche, premier conseiller. '' '' '' '' 1 7 N° 11LY03022 tu