CAA de NANTES, 5ème chambre, 30/05/2023, 21NT00154, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-30
Numéro : 21NT00154
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Christian  RIVAS
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : FIANNACCA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Sous le n° 1704847, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 22 août 2017 par laquelle le maire de la commune de Trélévern (Côtes-d'Armor) l'a informé du rejet tacite de sa demande de permis de construire pour un projet situé sur un terrain situé 28 rue de Nantouar et de condamner cette commune à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison du refus illégal de lui délivrer le permis de construire sollicité. Sous le n° 1801238, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 10 janvier 2018 par lequel le maire de la commune de Trélévern a retiré le permis de construire tacitement accordé le 17 octobre 2017 pour la réalisation d'une construction sur un terrain situé 28 rue de Nantouar, cadastré section AT n° 272. Par un jugement n°s 1704847, 1801238 du 20 novembre 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 janvier et 7 octobre 2021, M. A... B..., représenté par Me Fiannacca, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 20 novembre 2020 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il rejette ses demandes d'annulation de la décision rejetant tacitement sa demande de permis de construire et de l'arrêté du 10 janvier 2018 du maire de Trélévern ; 2°) d'annuler la décision du 22 août 2017 par laquelle le maire de la commune de Trélévern l'a informé du rejet tacite de sa demande de permis de construire ainsi que l'arrêté du 10 janvier 2018 par lequel ledit maire a retiré le permis de construire tacitement accordé le 17 octobre 2017 pour le même projet ; 3°) d'enjoindre à la commune de Trélévern de réexaminer le classement de sa parcelle au plan local d'urbanisme de la commune dans le délai de trois mois suivant l'arrêt à intervenir et de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le même délai ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Trélévern la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le maire n'est pas habilité à représenter la commune devant la cour ; - le jugement est irrégulier en ce qu'il n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le maire de Trélévern n'était pas habilité à défendre la commune après le renouvellement du conseil municipal et à solliciter une demande de substitution de motifs ; il ne pouvait donc être fait droit à la demande de substitution de motif alors que le nouveau maire de la commune n'était pas habilité à cet effet ; Sur la décision tacite de rejet de permis : - la décision tacite de rejet de sa demande de permis de construire est irrégulière en ce qu'il lui a été demandé de produire des pièces qui n'étaient pas requises par la réglementation ; - il ne peut être fait droit à la demande de substitution de motifs proposée en première instance dès lors qu'un refus tacite de permis de construire ne peut être fondé que sur les articles R. 423-38 et R. 423-39 du code de l'urbanisme sauf à méconnaitre ses garanties procédurales ; - subsidiairement, il ne peut être fait droit aux substitutions de motif demandées : . le zonage en zone A au plan local d'urbanisme de la commune est irrégulier dès lors que la parcelle est intégrée à un lotissement, qu'elle supporte une maison d'habitation et qu'elle n'est plus utilisée à des fins agricoles depuis quarante ans ; ce classement ne répond pas aux objectifs du PADD du plan local d'urbanisme et est discriminatoire ; subsidiairement son projet est conforme aux règles applicables en zone A au plan local d'urbanisme, notamment au regard des règles de l'article A 2 s'agissant d'une annexe d'une surface au plus égale à 50 m² ; . les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'opposent pas à son projet de construction eu égard du fait de sa continuité avec l'urbanisation existante ; Sur la décision tacite de retrait du permis de construire : - l'existence d'une décision d'octroi tacite d'un permis de construire est établie ; elle a été confirmée par la délibération du 10 avril 2018 du conseil municipal ; en lui notifiant un retrait tacite postérieurement au rejet tacite de sa demande, cette dernière décision a été annulée ; cette décision tacite de rejet est illégale pour les motifs déjà exposés ; - la pièce n° 10 de la commune sera écartée des débats car obtenue en violation de la réglementation. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2021, la commune de Trélévern, représentée par Me Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. B... une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés ; - les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 janvier 2018 sont irrecevables, s'agissant d'une décision retirant une décision inexistante ; - subsidiairement, si le jugement devait être annulé pour irrégularité ou qu'il n'était pas fait droit à la demande de substitution de motifs, il sera jugé que la décision de retrait est régulière ; - si ces éléments étaient insuffisants, il pourra alors être substitué aux motifs précédents celui tiré de la fraude du pétitionnaire qui a cherché à tromper la commune sur l'objet de sa demande ; - il ne peut en tout état de cause être enjoint de réviser un classement au plan local d'urbanisme au terme d'un contentieux portant sur un refus de permis de construire. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rivas, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Fiannacca, représentant M. B..., et de Me Lefeuvre, représentant la commune de Trélévern. Considérant ce qui suit : 1. Le 30 mars 2017, M. A... B... a déposé à la mairie de Trélévern une demande de permis de construire pour une construction reliant quatre abris de jardin afin de créer une annexe, sur une parcelle cadastrée AT 272 située 28 rue de Nantouar. Par une décision du 22 août 2017, le maire de la commune de Trélévern a informé M. B... que sa demande de permis de construire avait été tacitement rejetée. Par un arrêté du 10 janvier 2018, ce même maire a retiré le permis de construire tacitement accordé le 17 octobre 2017, dont s'estime titulaire M. B..., pour la même construction. Ce dernier a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision de rejet implicite de sa demande de permis de construire, l'arrêté du 10 janvier 2018 et la condamnation de la commune à lui verser 10 000 euros en raison des préjudices qu'il estime avoir subis en raison du refus du permis de construire sollicité. Par un jugement du 20 novembre 2020 le tribunal administratif de Rennes a rejeté ces demandes. M. B... relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions aux fins d'annulation. Sur la recevabilité des écritures en appel de la commune de Trélévern : 2. La commune de Trélévern a produit la délibération de son conseil municipal du 27 mai 2020 donnant notamment au maire, sur le fondement des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, délégation pour défendre la commune dans les actions intentées contre elle. M. B... n'est ainsi pas fondé à soutenir que les écritures de la commune de Trélévern devraient être écartées comme irrecevables. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. En premier lieu, M. B... soutient que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen qu'il avait soulevé, tiré de ce que la commune de Trélévern n'était pas régulièrement représentée par son maire en exercice, compte tenu de l'élection d'un nouveau maire à l'issue des élections municipales de 2020. Toutefois il résulte des pièces du dossier de première instance que l'intéressé n'avait pas présenté un tel moyen à l'appui de ses écritures enregistrées avant les clôtures d'instruction intervenues dans chacune des deux instances engagées devant le tribunal administratif de Rennes. Par suite, ce moyen manque en fait et ne peut qu'être écarté. 4. En second lieu, il ressort des pièces de la procédure qu'en première instance la commune de Trélévern était représentée par son maire en exercice, sur le fondement de délibérations de son conseil municipal du 29 novembre 2017, dans l'instance enregistrée sous le n° 1704847, et du 10 avril 2018 dans l'instance n° 1801238. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la commune ne pouvait utilement solliciter une substitution de motif dans un mémoire enregistré le 28 décembre 2017 dans l'instance n° 1704847 au motif que ses écritures n'étaient pas recevables. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité de la décision tacite du 27 juillet 2017 : S'agissant du motif fondant cette décision : 5. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de (...) b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle (...) ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur (...) une lettre recommandée avec demande d'avis de réception (...), indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". L'article R. 423-39 précise que : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". 6. Par un courrier du 22 août 2017 le maire de Trélévern a informé M. B... du fait que sa demande de permis de construire déposée en mairie le 30 mars 2017 pour la régularisation d'une annexe avait été tacitement rejetée le 27 juillet 2017 à l'issue d'un délai de trois mois suivant son courrier du 24 avril 2017, reçu par M. B... le 27 avril suivant, lui indiquant que son dossier était incomplet, lui impartissant la production de diverses pièces dans un délai de trois mois et l'informant qu'à défaut sa demande serait rejetée tacitement. Cependant, d'une part, en réponse à cette demande, M. B... a communiqué les pièces demandées, à l'exception des déclarations attestant de l'achèvement et de la conformité des travaux sollicitées pour trois déclarations préalables de travaux autorisées précédement, en expliquant que, dès lors que les constructions autorisées n'étaient pas achevées, il ne disposait, ni de ces attestations, ni de l'arrêté ne faisant pas opposition à sa déclaration préalable n° DP 022363 15 G0018, dès lors que le maire s'y était opposé par un arrêté du 13 août 2015. D'autre part, par un courrier du 17 juillet 2017, la commune a accusé réception des pièces reçues et lui a indiqué que sa demande de permis de construire faisait l'objet d'un nouveau délai d'instruction et qu'elle était susceptible de faire l'objet d'une autorisation tacite dans un délai de trois mois courant à compter du 17 juillet 2017. Par suite, ainsi qu'il a été jugé en première instance, M. B... est fondé à soutenir que par son courrier du 22 août 2017, le maire de Trélévern ne pouvait régulièrement lui opposer le fait que sa demande de permis de construire déposée le 30 mars 2017 avait été rejetée tacitement le 27 juillet suivant du fait qu'il n'avait pas complété sa demande dans le délai de trois mois imparti par le courrier du 24 avril 2017. S'agissant de la demande de substitution de motif présentée par la commune : 7. Toutefois l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 8. Pour établir que la décision contestée était légale, la commune de Trélévern a invoqué dans ses mémoires en défense en première instance, communiqués à M. B..., ainsi que dans son mémoire en appel qui lui a également été communiqué, le fait que sa demande méconnaissait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors en vigueur, ainsi que celles des articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme communal. Quant au motif tiré de la méconnaissance de la loi littoral : 9. D'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais, en revanche, qu'aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 10. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est constitué d'une vaste parcelle de 13 067 m², principalement à caractère naturel, supportant quelques constructions, dont la maison d'habitation de M. B.... La construction en litige est située, à l'est, à environ 100 mètres de la route de Nantouar, dont elle est séparée pour l'essentiel par un espace naturel, partiellement arboré. Le terrain d'assiette du projet s'ouvre par ailleurs sur ses trois autres cotés sur un espace naturel à vocation agricole. Dans ces conditions, alors même que le projet de construction se situe à environ 500 mètres de la mairie de Trélévern et que des maisons d'habitation longent la route de Nantouar en direction du bourg, la parcelle supportant le projet de construction de M. B... ne peut être regardée comme se trouvant en continuité avec une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions. Par suite, le projet en litige méconnait les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Quant au motif tiré de la méconnaissance du plan local d'urbanisme : 11. Premièrement, si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme. Dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf pour le juge à procéder à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun. 12. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 14. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 15. En l'espèce le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Trélévern se fixe notamment comme orientation de " Préserver les espaces agricoles et naturels de la pression urbaine, en recentrant le développement urbain sur l'agglomération (...) " et, en conséquence, de " limiter la perte de terres agricoles grâce à une maitrise de la consommation foncière pour l'urbanisation. ". 16. Il ressort des pièces du dossier que la vaste parcelle, classée en zone agricole au plan local d'urbanisme, supportant la construction en litige est à l'état naturel, à l'exception pour l'essentiel d'une maison d'habitation et d'un garage. Si elle est bordée sur sa partie est de maisons d'habitation, elle s'ouvre sur les trois autres cotés sur de vastes tènements naturels à usage agricole. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, cette parcelle peut être regardée comme constitutive de terres agricoles présentant un potentiel agronomique, biologique ou économique au sens des dispositions précitées l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. Par suite M. B... n'est pas fondé à soutenir, par la voie de l'exception, que le classement de sa parcelle en zone A au plan local d'urbanisme procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation. 17. Deuxièmement, aux termes de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme communal : " Sont interdits : - la construction d'habitations autres que celles nécessaires au logement des exploitants agricoles ou autres que celles admises au titre de l'article A2 (...) " et aux termes de son article A 2 : " (...) Sont admis, sous réserve de ne pas compromettre l'activité agricole ou la qualité paysagère du site : / - les extensions et annexes des habitations existantes, sous réserve de ne pas conduire à la création d'un logement supplémentaire et de respecter l'article L. 111-3 du code rural et dans les conditions suivantes : / . 2 annexes autorisées par habitation d'une surface cumulée de 50 m² (surface de plancher et/ou emprise au sol), implantées en continuité d'une construction existante, à compter de la date d'approbation du présent PLU, (...). ". 18. Il ressort de la demande de permis de construire déposée par M. B... que le projet en litige tend à obtenir la régularisation de constructions qu'il a édifiées en méconnaissance de trois déclarations préalables obtenues en 2014 et 2015 pour la réalisation de locaux dans son jardin, et d'une construction à laquelle le maire s'est opposé en 2015. Si la demande d'autorisation fait valoir que le projet consiste uniquement en la réalisation d'une jonction entre ces locaux par une extension de moins de 50 m², les plans présentés attestent du fait qu'il s'agit de l'édification d'une unique construction, reposant sur des fondations communes, coiffée d'une unique toiture, abritant trois pièces communicantes, dont l'une disposera d'un conduit de cheminée, éclairées par plusieurs fenêtres, dont certaines sont prévues à l'étage, et pour une surface totale annoncée dans le formulaire CERFA renseigné par M. B... de 110 m². Cette construction est distincte de la maison d'habitation de M. B... et de son garage, autorisés respectivement en 1977 et en 1988. Par suite, le projet en litige méconnait les dispositions précitées des articles A1 et A 2 du plan local d'urbanisme de la commune de Trévélern. 19. Il résulte des points 10 et 18 que les motifs tirés de la violation de l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme et des articles A1 et A2 du plan local d'urbanisme sont de nature à fonder légalement la décision de refus de permis de construire opposée à la demande de M. B.... Il résulte par ailleurs de l'instruction que le maire de la commune de Trélévern aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ces seuls motifs. Dans ces conditions il y a lieu de procéder à la demande de substitution demandée par la commune de Trélévern, qui ne prive M. B... d'aucune garantie. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 10 janvier 2018 : 20. Par un arrêté du 10 janvier 2018 le maire de la commune de Trélévern a retiré le permis de construire que M. B... aurait obtenu tacitement le 17 octobre 2017 et lui a refusé le permis sollicité pour le projet examiné aux points précédents. Cependant, ainsi qu'il a été exposé précédemment, le maire avait déjà légalement refusé la demande de permis de construire déposée le 30 mars 2017 par une décision tacite née le 27 juillet 2017. Par suite, et ainsi que l'ont apprécié les premiers juges, aucune décision tacite d'acceptation de sa demande de permis de construire n'est née le 17 octobre 2017. M. B... ne peut par ailleurs utilement se prévaloir d'une délibération du conseil municipal de Trélévern du 10 avril 2018 habilitant le maire à défendre la commune devant le tribunal administratif de Rennes dans l'instance qu'il avait initiée contre l'arrêté du 10 janvier 2018. Dans ces conditions, alors que l'arrêté du 10 janvier 2018 retirant une décision inexistante doit être regardé comme une décision superfétatoire, la demande de M. B... tendant à l'annulation de cet arrêté doit être rejetée pour irrecevabilité. 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes d'annulation des décisions du maire de Trélévern. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 22. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête de la M. B..., n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B... doivent être rejetées. Sur les frais d'instance : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par M. B.... En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Trélévern. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera à la commune de Trélévern la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Trélévern. Délibéré après l'audience du 12 mai 2023, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - M. Rivas, président assesseur, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023. Le rapporteur, C. RIVAS Le président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT00154