Cour Administrative d'Appel de Versailles, 5ème chambre, 06/05/2014, 13VE00864, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 5ème chambre
Type de recours : contentieux  répressif
Date de la décision : 2014-05-06
Numéro : 13VE00864
Président : Mme COLOMBANI
Rapporteur : M. Jean-Edmond  PILVEN
Commissaire du gouvernement : Mme BESSON-LEDEY
Avocat(s) : BURGEAT ; BURGEAT ; MARTINEZ*

Vu la décision n° 347475 du 11 février 2013, par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par l'établissement public industriel et commercial Voies navigables de France, d'une part, annulé l'arrêt nos 09VE02992-09VE02993-09VE02994 de la Cour administrative d'appel de Versailles en date du 30 décembre 2010 et, d'autre part, renvoyé l'affaire devant la Cour ; Vu, I, sous le n° 13VE00864, la requête et le mémoire rectificatif enregistrés les 28 août et 21 octobre 2009, présentés pour M. D... A..., demeurant..., par Me Martinez, avocat ; M. A...demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 0700984 du 26 juin 2009 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'état exécutoire d'un montant de 12 037,06 euros émis à son encontre par l'établissement public Voies navigables de France (VNF) le 28 novembre 2006 et signifié le 29 décembre 2006 ; 2° d'annuler ledit titre exécutoire ; 3° de mettre à la charge de Voies navigables de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - Voies navigables de France ne justifie pas que le signataire de la décision attaquée avait reçu délégation de compétence ; qu'il n'avait, en tout état de cause, ni compétence pour prendre cette décision qui a la nature d'une imposition, d'une taxe ou d'une redevance pour service rendu ni compétence pour fixer lui-même le montant de cette indemnité ; - le titre exécutoire est insuffisamment motivé et ne précise pas la base de liquidation des indemnités ; cet état exécutoire, qui est indéchiffrable et incontrôlable, est entaché d'un vice de forme ; - la procédure de fixation des tarifs des redevances et indemnités est irrégulière dès lors que Voies navigables de France ne justifie pas par une délibération de son conseil d'administration de l'assimilation des indemnités aux redevances ; - l'indemnité qui lui est réclamée est privée de base légale dès lors que les décrets visés par l'état exécutoire, et sur lesquels s'est appuyé le Tribunal, ne sont pas prévus par la loi et qu'elle n'est justifiée par aucun tarif ou redevance régulièrement fixés et publiés ; - la surface taxable du bateau " Dauphin Vert " est inexacte ; - la décision contestée remonte à des factures de juin 2001 et couvre ainsi une période prescrite dès lors que la prescription en matière fiscale est de quatre ans ; - le refus de renouveler l'autorisation d'occupation temporaire ou de la convertir en convention d'occupation temporaire n'a pas été motivé ; - VNF, animée de la seule volonté d'accroître ses revenus d'établissement public industriel et commercial, l'a ainsi maintenu volontairement en situation d'occupation sans titre pour justifier la perception d'indemnités ; - les taxes perçues par VNF ne comportent ni contrepartie ni service ; - le montant de la redevance est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard à son évolution disproportionnée depuis 1968 alors que l'occupant continuait de réaliser, à ses frais et à la demande de VNF, des travaux incombant normalement au gestionnaire du domaine ; ................................................................................................................... Vu, II, sous le n° 13VE01671, la requête et le mémoire rectificatif, enregistrés les 28 août et 21 octobre 2009, présentés pour M. D... A..., demeurant..., par Me Martinez, avocat ; M. A...demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 0602146 du 26 juin 2009 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'état exécutoire d'un montant de 5 656,28 euros émis à son encontre par l'établissement public Voies navigables de France (VNF) le 2 décembre 2005 et signifié le 20 janvier 2006 ; 2° d'annuler ledit titre exécutoire ; 3° de mettre à la charge de Voies navigables de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - Voies navigables de France ne justifie pas que le signataire de la décision attaquée avait reçu délégation de compétence ; qu'il n'avait, en tout état de cause, ni compétence pour prendre cette décision qui a la nature d'une imposition, d'une taxe ou d'une redevance pour service rendu ni compétence pour fixer lui-même le montant de cette indemnité ; - le titre exécutoire est insuffisamment motivé et ne précise pas la base de liquidation des indemnités ; cet état exécutoire, qui est indéchiffrable et incontrôlable, est entaché d'un vice de forme ; - la procédure de fixation des tarifs des redevances et indemnités est irrégulière dès lors que Voies navigables de France ne justifie pas par une délibération de son conseil d'administration de l'assimilation des indemnités aux redevances ; - l'indemnité qui lui est réclamée est privée de base légale dès lors que les décrets visés par l'état exécutoire, et sur lesquels s'est appuyé le Tribunal, ne sont pas prévus par la loi et qu'elle n'est justifiée par aucun tarif ou redevance régulièrement fixés et publiés ; - la surface taxable du bateau " Dauphin Vert " est inexacte ; - la décision contestée remonte à des factures de juin 2001 et couvre ainsi une période prescrite dès lors que la prescription en matière fiscale est de quatre ans ; - le refus de renouveler l'autorisation d'occupation temporaire ou de la convertir en convention d'occupation temporaire n'a pas été motivé ; - VNF, animée de la seule volonté d'accroître ses revenus d'établissement public industriel et commercial, l'a ainsi maintenu volontairement en situation d'occupation sans titre pour justifier la perception d'indemnités ; - les taxes perçues par VNF ne comportent ni contrepartie ni service ; - le montant de la redevance est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard à son évolution disproportionnée depuis 1968 alors que l'occupant continuait de réaliser, à ses frais et à la demande de VNF, des travaux incombant normalement au gestionnaire du domaine ; ................................................................................................................... Vu, III, sous le n° 13VE01672, la requête et le mémoire rectificatif, enregistrés les 28 août et 21 octobre 2009, présentés pour M. D... A..., demeurant..., par Me Martinez, avocat ; M. A...demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 0804842 du 26 juin 2009 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'état exécutoire d'un montant de 8 915,46 euros émis à son encontre par l'établissement public Voies navigables de France (VNF) le 24 janvier 2008 et signifié le 31 mars 2008 ; 2° d'annuler ledit titre exécutoire ; 3° de mettre à la charge de Voies navigables de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - Voies navigables de France ne justifie pas que le signataire de la décision attaquée avait reçu délégation de compétence ; qu'il n'avait, en tout état de cause, ni compétence pour prendre cette décision qui a la nature d'une imposition, d'une taxe ou d'une redevance pour service rendu ni compétence pour fixer lui-même le montant de cette indemnité ; - le titre exécutoire est insuffisamment motivé et ne précise pas la base de liquidation des indemnités ; cet état exécutoire, qui est indéchiffrable et incontrôlable, est entaché d'un vice de forme ; - la procédure de fixation des tarifs des redevances et indemnités est irrégulière dès lors que Voies navigables de France ne justifie pas par une délibération de son conseil d'administration de l'assimilation des indemnités aux redevances ; - l'indemnité qui lui est réclamée est privée de base légale dès lors que les décrets visés par l'état exécutoire, et sur lesquels s'est appuyé le Tribunal, ne sont pas prévus par la loi et qu'elle n'est justifiée par aucun tarif ou redevance régulièrement fixés et publiés ; - la surface taxable du bateau " Dauphin Vert " est inexacte ; - La décision contestée remonte à des factures de juin 2001 et couvre ainsi une période prescrite dès lors que la prescription en matière fiscale est de quatre ans ; - le refus de renouveler l'autorisation d'occupation temporaire ou de la convertir en convention d'occupation temporaire n'a pas été motivé ; - VNF, animée de la seule volonté d'accroître ses revenus d'établissement public industriel et commercial, l'a ainsi maintenu volontairement en situation d'occupation sans titre pour justifier la perception d'indemnités ; - les taxes perçues par VNF ne comportent ni contrepartie ni service ; - le montant de la redevance est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard à son évolution disproportionnée depuis 1968 alors que l'occupant continuait de réaliser, à ses frais et à la demande de VNF, des travaux incombant normalement au gestionnaire du domaine ; ................................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le livre des procédures fiscales ; Vu l'article 124 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991 ; Vu le décret n° 60-1441 du 26 décembre 1960 modifié portant statut de Voies navigables de France ; Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ; Vu le décret n° 91-796 du 20 août 1991 relatif au domaine confié à Voies navigables de France par l'article 124 de la loi de finances pour 1991 ; Vu le décret n° 91-797 du 20 août 1991 relatif aux recettes instituées au profit de Voies navigables de France ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 avril 2014 : - le rapport de M. Pilven, premier conseiller, - les conclusions de Mme Besson-Ledey, rapporteur public, - et les observations de Me E...pour Voies navigables de France ; 1. Considérant que l'établissement public Voies navigables de France a émis trois états exécutoires à l'encontre de M. A...les 2 décembre 2005, 28 novembre 2006 et 24 janvier 2008 pour des montants respectifs de 5 656,28 euros, 12 037,06 euros et 8 915,46 euros au titre d'indemnités d'occupation sans titre du domaine public fluvial pour les bateaux " Belouga " et " Dauphin Vert " appartenant à l'intéressé et amarrés à Soisy-sur-Seine ; que, par trois jugements du 26 juin 2009, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté les demandes de M. A... tendant à l'annulation de ces états exécutoires ; qu'en appel, la Cour, qui a joint les requêtes, a annulé lesdits jugements et les trois états exécutoires susmentionnés, au motif que lesdites indemnités ne pouvaient être mises à la charge de M. A..., en qualité d'occupant sans titre, dès lors que les tarifs, de nature réglementaire, fixant les redevances d'occupation du domaine public relevant de Voies navigables de France n'avaient pas reçu de publication régulière ; que le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi en cassation par Voies navigables de France, a annulé l'arrêt de la Cour, pour erreur de droit, au motif que le versement de l'indemnité due pour occupation irrégulière du domaine public ne peut être subordonné à l'existence de tarifs régulièrement fixés et rendus opposables aux bénéficiaires d'autorisations d'occupation temporaire et a renvoyé l'affaire devant la Cour ; 2. Considérant que les requêtes susvisées présentées par M. A...présentent à juger des questions identiques et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul et même arrêt ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 4 du décret n° 91-796 du 20 août 1991 susvisé : " L'établissement public exerce sur le domaine public qui lui est confié par l'Etat et pour la réalisation des missions définies à l'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) et par son statut les pouvoirs d'administration et de gestion. A ce titre, il lui appartient notamment, dans le respect des principes de la domanialité publique (...) d'autoriser toute occupation et autre utilisation du domaine public fluvial (...) " ; qu'aux termes de l'article 14 du décret n° 91-797 du 20 août 1991 susvisé : " Voies navigables de France fixe, conformément aux dispositions de l'article R.* 56 du code du domaine de l'Etat, le montant des redevances dues à raison de toute emprise ou de tout autre usage que ceux visés au chapitre II du présent décret, y compris le prélèvement de matériaux (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat, applicable jusqu'au 30 juin 2006 : " Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous. Le service des domaines constate les infractions aux dispositions de l'alinéa précédent en vue de poursuivre, contre les occupants sans titre, le recouvrement des indemnités correspondant aux redevances dont le Trésor a été frustré, le tout sans préjudice de la répression des contraventions de grande voirie " et qu'aux termes de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques, applicable à compter du 1er janvier 2007 : " Sans préjudice de la répression au titre des contraventions de grande voirie, le stationnement sans autorisation d'un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant sur le domaine public fluvial donne lieu au paiement d'une indemnité d'occupation égale à la redevance, majorée de 100 %, qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré ou à un emplacement similaire, sans application d'éventuels abattements. " ; qu'il résulte des textes ci-dessus mentionnés que Voies navigables de France était compétent pour réclamer à M.A..., en qualité d'occupant sans titre du domaine public fluvial, des indemnités qui ne constituent ni une imposition, ni une redevance pour service rendu mais la réparation du dommage causé par le stationnement irrégulier sur le domaine public fluvial des deux bateaux dont M. A...est le propriétaire ; que, par suite, les moyens tirés de l'incompétence de Voies navigables de France pour percevoir des impôts ou taxes ou redevances pour services rendus ne peuvent qu'être écartés comme inopérants ; 4. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 16 du décret du 26 décembre 1960 susvisé que le président du conseil d'administration de Voies navigables de France est ordonnateur des dépenses et des recettes et qu'il peut désigner des ordonnateurs secondaires ; qu'aux termes de l'article 27-1 du même décret : " Les chefs des services déconcentrés du ministère de l'équipement, du logement, des transports et de l'espace mis à disposition de l'établissement public sont les représentants locaux de l'établissement. (...) Ils peuvent être désignés ordonnateurs secondaires (...). Ils peuvent déléguer leur signature aux agents de l'établissement et des services extérieurs de l'Etat chargés de fonctions d'encadrement qui sont placés sous leur autorité " ; que l'ordonnateur signataire des états exécutoires litigieux était, non M. C...comme le soutient à tort le requérant, mais M.B..., chef du service du développement et des affaires domaniales de Voies navigables de France, qui disposait d'une délégation de signature qui lui avait été consentie par une première décision du chef du service navigation de la Seine en date du 9 février 2005, publiée au bulletin officiel du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer n° 2005-4 du 10 mars 2005 et par une seconde décision du même chef du service navigation de la Seine en date du 25 juillet 2006, publiée au bulletin officiel de Voies navigables de France du 26 juillet 2006 ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des décisions attaquées doit être écarté ; 5. Considérant que les indemnités pour occupation irrégulière du domaine public fluvial n'étant ni des impositions ni des taxes, l'exception de la prescription quadriennale des créances fiscales ne peut qu'être écartée ; 6. Considérant que tout état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis, à moins que ces bases n'aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur ; que les états exécutoires contestés visent, d'une part, l'article 124 de la loi du 29 décembre 1990 de finances pour 1991 et les décrets du 20 août 1991 relatifs au domaine confié à Voies navigables de France et aux recettes instituées au profit de cet établissement et renvoient, d'autre part, soit à des factures préalablement communiquées à M. A...et comportant mention de la nature de la créance consistant en une indemnité d'occupation du domaine public, de l'identité du bateau, de son lieu de stationnement, de la période facturée et du mode de calcul de l'indemnité soit à des titres de recettes adressés au requérant et portant la mention de la facture ou du constat d'occupation sans titre unique (COSTU), la période concernée ainsi que l'indice de facturation correspondant ; que, dès lors, ces états exécutoires comportant une indication suffisante des bases de liquidation, le moyen tiré d'une motivation insuffisante ne peut qu'être écarté ; 7. Considérant que si M. A...soutient que les états exécutoires en cause seraient dépourvus de base légale au motif qu'ils visent les décrets du 20 août 1991 susmentionnés qui ne seraient pas prévus par la loi, cette circonstance est sans influence sur la légalité des décisions attaquées dès lors que les décrets dont il s'agit ont été pris sur le fondement du pouvoir réglementaire autonome prévu par l'article 37 de la Constitution ; 8. Considérant que les conventions d'occupation temporaire du domaine public sont par nature précaires et révocables ; que si le requérant a bénéficié d'autorisations temporaires pour le stationnement de ses bateaux, celles-ci lui ont été délivrées au cours des années 1968 à 1972 et mentionnaient qu'elles étaient accordées pour une période limitée, dont la dernière pour une période de deux ans ; que ces autorisations n'ont pas été renouvelées ; qu'ainsi, le moyen tiré d'un défaut de fondement des titres exécutoires au motif d'une absence de dénonciation des autorisations temporaires d'occupation délivrées au requérant ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat susmentionné et de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques susmentionné que l'occupation sans droit ni titre d'une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l'occupant irrégulier et que celui-ci doit réparer le dommage ainsi causé au gestionnaire du domaine par le versement d'une indemnité calculée par référence, en l'absence de tarif applicable, au revenu, tenant compte des avantages de toute nature, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la dépendance en cause ; que pour établir les indemnités en cause, Voies navigables de France s'est fondé, notamment, sur un coefficient d'activité et l'indice du coût de la construction servant de base de calcul aux tarifs applicables aux occupants réguliers du domaine public fluvial, dont il n'est pas établi qu'ils ne correspondraient pas aux revenus dont Voies navigables de France aurait été privé par cette occupation irrégulière ou aux avantages de toute nature procurés à la catégorie d'occupants réguliers du domaine public ; que M. A...n'est ainsi pas fondé à soutenir que Voies navigables de France ne pouvait mettre à sa charge les indemnités en cause en l'absence de publication de la délibération fixant les tarifs des redevances et de celle fixant les indemnités en cause ou en raison du caractère irrégulier de ces tarifs ; que si M. A...soutient que l'indemnité qui lui est réclamée pour le bateau " Dauphin Vert " se fonde à tort sur une surface taxable de 411,75 m², au lieu de 297 m², il résulte de l'instruction que la surface de ce bateau a été élargie par la construction d'une passerelle portant la largeur de la péniche de 6,60 à 9,10 mètres ; qu'ainsi M. A... n'est pas fondé à soutenir que l'indemnité qui lui a été réclamée ne correspond pas à la surface taxable de ce bateau ; que, dès lors, le moyen tiré d'une absence de base légale des indemnités qui lui sont réclamées ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant que si M. A...soutient que le montant des indemnités pour occupation du domaine fluvial serait excessif et que l'évolution de ces dernières aurait été disproportionnée depuis 1968 alors qu'il continuait à réaliser à ses frais et à la demande de Voies navigables de France des travaux incombant en principe au gestionnaire du domaine fluvial, il reconnaît lui-même dans ses dernières écritures que les états exécutoires contestés correspondent très exactement aux redevances perçues auprès des occupants réguliers du domaine public fluvial ; que les indemnités en cause ont été établies sur le fondement des règles prévues par l'article 28 du code du domaine de l'Etat susmentionné, remplacées depuis le 1er janvier 2007 par l'article L. 2125-8 du code de la propriété des personnes publiques susmentionné ; qu'en outre, et pour les motifs mentionnés au point 9 du présent arrêt, le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ; 11. Considérant enfin qu'il n'appartient pas à la Cour de se prononcer sur le bien-fondé des motifs de la décision du 11 février 2013 par laquelle le Conseil d'Etat a renvoyé devant la Cour l'affaire en cause ; qu'ainsi les moyens tendant à contester les motifs de cette décision ne peuvent qu'être écartés comme inopérants ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requêtes de M. A...doivent être rejetées ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Voies navigables de France, qui n'est pas la partie perdante, la somme que M. A...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. A... le versement à Voies navigables de France de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, pour l'ensemble des trois affaires en litige ; DECIDE : Article 1er : Les requêtes de M. A...sont rejetées. Article 2 : M. A...versera à Voies navigables de France (VNF) la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 Nos 13VE00864...