CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 05/12/2024, 22TL22464, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-05
Numéro : 22TL22464
Président : M. Chabert
Rapporteur : Mme Nathalie  Lasserre
Commissaire du gouvernement : M. Diard
Avocat(s) : GIDE LOYRETTE NOUEL AARPI.

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière Saint-Laurent La Bastide a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil municipal de La Bastide d'Engras a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 2001546 du 18 octobre 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 décembre 2022 et 2 mai 2023, la société Saint-Laurent La Bastide, représenté par Me Vital-Durand et Me Couturier, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 27 février 2020 du conseil municipal de La Bastide d'Engras ; 3°) de mettre à la charge de la commune de La Bastide d'Engras une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées en méconnaissance du second alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ; - le dossier soumis à enquête publique est incomplet en méconnaissance des articles R. 153-8 du code de l'urbanisme et R. 123-8 du code de l'environnement dès lors qu'il ne comporte pas la réponse de la commune à l'avis de l'autorité environnementale ; - une nouvelle enquête publique était nécessaire compte-tenu des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête qui ne procèdent pas de l'enquête et qui modifient l'économie générale du projet ; - le classement en zone naturelle des parcelles dont elle est propriétaire au sud du château de la Bastide d'Engras est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement méconnaît l'orientation relative à l'urbanisation en priorité des " dents creuses " de l'enveloppe urbaine et à la limitation de l'étalement urbain du schéma de cohérence territoriale Uzège Pont du Gard ; - le plan local d'urbanisme n'est pas en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2023, la commune de La Bastide d'Engras, représentée par la SELARL Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Saint-Laurent La Bastide une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société Saint-Laurent La Bastide n'est fondé. Par ordonnance du 9 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 7 juillet 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, - et les observations de Me Couturier, représentant la société Saint-Laurent La Bastide, et celles de Me Teles, représentant la commune de La Bastide d'Engras. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 27 février 2020, le conseil municipal de La Bastide d'Engras (Gard) a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Par la présente requête, la société Saint-Laurent La Bastide relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Nîmes a expressément répondu aux moyens contenus dans la demande et les mémoires produits par la société appelante. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle dont elle propriétaire en zone naturelle auquel il a répondu de façon suffisamment motivée aux points 27 à 29 du jugement attaqué. Par suite, la société Saint-Laurent La Bastide n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme : 3. Aux termes des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ;(...) ". En vertu des dispositions du même article, désormais codifiées à l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération (...) ont été respectées ". Aux termes du 3ème alinéa de l'article L. 123-6 de ce code applicable à la date d'approbation de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Labastide d'Engras : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 5. Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 6. Il résulte de ce qui vient d'être dit au point 4 du présent arrêt que le moyen tiré de ce que la délibération du conseil municipal de La Bastide d'Engras, adoptée le 3 mars 2015 et prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune, n'aurait pas été notifiée à l'ensemble des personnes publiques associées en méconnaissance des exigences du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté comme inopérant. Au demeurant, il n'est ni établi ni même allégué que cette éventuelle absence de notification aurait été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il aurait privé les intéressés d'une garantie. En ce qui concerne l'enquête publique : 7. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. (...) ". L'article R. 123-8 du code de l'environnement alors en vigueur dispose que : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° (...) le cas échéant, (...) l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; / (...) 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; (...) ". 8. La méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire-enquêteur, que le dossier d'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 20 décembre 2019 au 20 janvier 2020, contenait l'avis de l'autorité environnementale du 26 novembre 2019. Il ressort également des pièces du dossier que si elle a communiqué au commissaire enquêteur, à l'issue de l'enquête publique, un mémoire le 10 février 2020 pour répondre aux observations formulées dans le cadre de cette enquête par les particuliers et les personnes publiques associées, la commune n'a pas répondu à l'avis de l'autorité environnementale comme le lui permettent les dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique aurait dû comporter la réponse écrite de la commune à l'avis de l'autorité environnementale, qui n'existe pas, doit être écarté. En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après enquête publique 10. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'annexe à la délibération attaquée relative aux observations formulées par les personnes publiques associées, que pour tenir compte des avis émis par celles-ci et de remarques ou observations formulées dans le cadre de l'enquête publique, l'autorité compétente a modifié le projet de plan initialement arrêté. Ces modifications consistent, pour l'essentiel, à corriger des erreurs cartographiques contenues dans le projet de plan, à rectifier des erreurs ponctuelles dans le règlement, à préciser le périmètre et les règles applicables aux secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées et à clarifier le risque inondation en reportant les aléas sur un plan de zonage supplémentaire et en différenciant les risques d'inondation par débordement et ruissellement. De telles modifications, qui procèdent de l'enquête et présentent un caractère limité, ne remettent pas, en elles-mêmes ou dans leur ensemble, en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne le classement des parcelles de la société appelante en zone naturelle : 12. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 14. Par la délibération en litige du 20 février 2020, le conseil municipal de La Bastide d'Engras a classé en zone naturelle les parcelles cadastrées section B n° 506 et 509 à 518 dont la société requérante est propriétaire. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement des photographies et de la vidéo produites par la société appelante et la commune, que ces parcelles, d'une contenance totale de plus de 1 000 m², sont situées entre le château au nord, la zone urbanisée du village au sud délimitée par la rue de la Tour et enfin une vaste zone naturelle boisée se situant à l'ouest de ces parcelles. Si elles comportent des ruines encore inscrites au cadastre comme des éléments bâtis anciens, elles sont aujourd'hui dépourvues de toute construction et plantées d'arbres et permettent de conserver le cône de vue paysager sur la silhouette du village et son château depuis le sud de celui-ci et l'entrée à l'est par la route départementale 211. Dans ces conditions, et alors même que ces parcelles sont desservies par l'ensemble des réseaux, leur classement en zone N ne peut être regardé comme étant entaché d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne la méconnaissance du schéma de cohérence territoriale Uzège Pont du Gard : 15. Selon l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...) ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert et en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du schéma, si le plan ne contrarie pas les objectifs imposés par le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier du schéma. 16. Il ressort des pièces du dossier que le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale Uzège Pont du Gard, dont le périmètre comprend la commune de La Bastide d'Engras, promeut une stratégie de développement urbain consistant à utiliser l'espace de façon économe en organisant le développement urbain autour d'un projet de territoire et en contenant l'étalement urbain par une densification en continuité de l'existant. Cette stratégie entend aussi valoriser les paysages, d'une part, en pérennisant la singularité des villages et hameaux par le respect des silhouettes villageoises, le renforcement de la qualité du paysage urbain, la garantie de la qualité des entrées de village, d'autre part, en maintenant les coupures vertes et, enfin, en confortant la qualité paysagère notamment en mettant en scène les entrées du territoire, en conservant les points de vue remarquables et en valorisant les axes paysagers. 17. Ainsi qu'il a été dit au point 14 du présent arrêt, les parcelles de la société appelante sont aujourd'hui plantées d'arbres et permettent de conserver le cône de vue paysager sur la silhouette du village et son château depuis le sud de celui-ci et l'entrée à l'est par la route départementale 211. Par ailleurs, s'agissant du classement en zone à urbaniser 2AU de la parcelle ..., cette parcelle se situe en continuité de l'urbanisation existante de la commune de La Bastide d'Engras. Par suite, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale Uzège Pont du Gard doit être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables : 18. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. (...) ". L'article L. 151-5 du même code, dans sa version en alors en vigueur, dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. (...) ". 19. Pour apprécier la cohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables compte tenu de leur précision. 20. Les objectifs affichés par le projet d'aménagement et de développement durables sont, d'une part, de maîtriser le développement démographique et urbain du village et, d'autre part, de limiter la consommation des espaces et de favoriser la densification du tissu existant, notamment, en privilégiant un développement urbain en priorité au sein de l'enveloppe urbaine par comblement des " dents creuses ", en contenant le village dans son écrin de terres agricoles et d'espaces boisés, en protégeant le noyau historique et en favorisant la densification des espaces urbanisés à proximité du centre-ville. A ce titre, il est indiqué en page 13 du projet d'aménagement et de développement durables qu'il y a lieu de " protéger les espaces paysagers garant du patrimoine végétal de la commune ", de " structurer l'urbanisation pour valoriser les entrées de village ", de " fixer et respecter les limites claires à l'urbanisation : limites naturelles des reliefs, limites tracées par les axes de circulation ", d'" assurer le maintien des cônes de visibilité sur la silhouette villageoise depuis l'entrée est et le sud du village " et de " respecter les différentes unités et motifs paysagers pour protéger la silhouette villageoise ". Par ailleurs, en page 20, il est précisé que l' " enjeu pour la commune est de limiter l'étalement urbain tout en répondant aux besoins de la population par des formes urbaines nouvelles ", qu'" ainsi, un secteur correspondant au centre ancien de la commune sera défini pour constituer un ensemble cohérent sur le plan architectural " et qu'" en prenant en compte les espaces de nature en ville et les espaces inconstructibles, l'enveloppe urbaine de la commune permettra à terme une urbanisation d'environ 0,54 ha ". Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu conserver un équilibre entre espace urbain et espaces naturels en luttant contre l'étalement urbain tout en garantissant la mise en valeur et la protection des sites remarquables, la valorisation des zones naturelles et la préservation de la qualité des entrées du village. Pour les mêmes motifs qu'évoqués au point 16 du présent arrêt, tant le classement des parcelles de la société appelante en zone naturelle N que le classement de la parcelle cadastrée ... en zone 2AU ne sont pas incohérents avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, le moyen tiré de l'incohérence entre le plan local d'urbanisme et les orientations du projet d'aménagement et de développement durable doit être écarté. 21. Il résulte de tout ce qui précède que la société Saint-Laurent La Bastide n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Bastide d'Engras, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société appelante et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la société Saint-Laurent La Bastide une somme de 1 500 euros à verser à la commune de La Bastide d'Engras sur le fondement des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société Saint-Laurent La Bastide est rejetée. Article 2 : La société Saint-Laurent La Bastide versera à la commune de La Bastide d'Engras une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Saint-Laurent La Bastide et à la commune de La Bastide d'Engras. Copie en sera adressée au préfet du Gard. Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Teulière, président assesseur, Mme Lasserre, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024. La rapporteure, N. Lasserre Le président, D. ChabertLa greffière, N. Baali La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22TL22464