CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 28/11/2023, 21BX04541, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-28
Numéro : 21BX04541
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : Mme Bénédicte  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme GAY
Avocat(s) : FOURNIER-PIEUCHOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association pour la protection du littoral rochelais a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté n° PA 173001900003 du 3 décembre 2019 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a accordé à la communauté d'agglomération de La Rochelle un permis d'aménager en vue de la modification du parvis de la gare et de la création d'une passerelle sur un terrain situé place Pierre Sémard. Par un jugement n° 2000176 du 14 octobre 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 15 décembre 2021, l'association pour la protection du littoral rochelais, représentée par Me Fournier-Pieuchot, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000176 du 14 octobre 2021 du tribunal administratif de Poitiers ; 2°) d'annuler l'arrêté n° PA 173001900003 du 3 décembre 2019 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a accordé à la communauté d'agglomération de La Rochelle un permis d'aménager en vue de la modification du parvis de la gare et de la création d'une passerelle sur un terrain situé place Pierre Sémard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le réaménagement du parvis de la gare et la réalisation de la passerelle ne sont pas dissociables du reste du projet de Pôle d'échanges multimodal, qui constitue un grand choix technologique au sens de l'article L. 1511-2 du code des transports ; l'article R. 1511-12 du même code a été méconnu dès lors que le dossier d'enquête publique ne comporte aucune variante et que la justification de la passerelle n'est pas démontrée ; - le dossier de demande de permis d'aménager est insuffisant ; la notice ne dit rien des modalités d'exécution des travaux, en violation de l'article R 441-8 du code de l'urbanisme, alors que la gare de la Rochelle est inscrite au titre des monuments historiques ; - l'étude d'impact est insuffisante et méconnait l'article R. 122-5 II du code de l'environnement : elle ne fait aucune estimation des quantités de résidus et d'émissions attendus, en matière de pollutions et de quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement, ni ne donne aucun aperçu de l'évolution probable de l'environnement en l'absence de mise en œuvre du projet ; elle ne précise pas la vulnérabilité du projet au changement climatique et ne fait aucune description des solutions de substitution raisonnables examinées par le maître d'ouvrage ; l'impact que le projet aura sur le réseau pluvial n'est pas traité ; elle ne procède à aucune analyse précise et quantifiée des nuisances, ni ne contient d'estimation du coût des mesures destinées à compenser leurs effets liés aux travaux envisagés ainsi que les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé ; - l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme a été méconnu ; le terrain d'assiette du projet est un espace proche du rivage et constitue une extension non limitée de l'urbanisation. Par un mémoire en défense enregistré le 21 mars 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable en raison du défaut d'intérêt à agir de l'association, compte tenu de ses statuts ; le terrain d'assiette du projet d'aménagement n'est pas situé dans un espace proche du rivage auquel seraient applicables les dispositions de la loi Littoral ; - les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 30 mars 2022, la communauté d'agglomération de La Rochelle, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association pour la protection du littoral rochelais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable en raison du défaut de capacité à agir en première instance et d'intérêt à agir de l'association, compte tenu de ses statuts ; - les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés ; - si l'un des moyens soulevés devait être retenu, il est demandé de faire application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. Par ordonnance du 7 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 9 mai 2022 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des transports ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Martin, - les conclusions de Mme Nathalie Gay, - et les observations de Me Baron, représentant la communauté d'agglomération de La Rochelle. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 3 décembre 2019, le préfet de la Charente-Maritime a accordé à la communauté d'agglomération de La Rochelle un permis d'aménager assorti de prescriptions en vue de la modification du parvis de la gare et de la création d'une passerelle, sur un terrain situé place Sémard à La Rochelle. Cette autorisation s'inscrit dans un projet plus large de Pôle d'échange multimodal (PEM) de la gare, dont l'objectif est de favoriser l'usage des transports en commun et leur intermodalité, lui-même relevant d'un grand projet urbain de mutation du quartier de la gare, pour développer la mixité sociale et faisant l'objet d'une programmation en matière d'habitations, d'hébergement hôtelier, d'équipements publics, d'activités tertiaires et commerciales, qui seront l'objet d'autres demandes d'autorisation d'urbanisme. L'association pour la protection du littoral rochelais a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 3 décembre 2019. Par un jugement du 14 octobre 2021 dont l'association pour la protection du littoral rochelais relève appel, le tribunal a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1511-2 du code des transports : " Les grands projets d'infrastructures et les grands choix technologiques sont évalués sur la base de critères homogènes intégrant les impacts des effets externes des transports sur, notamment, l'environnement, la sécurité et la santé et permettant des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport ainsi qu'entre les modes ou les combinaisons de modes de transport. ". L'article R. 1511-11 du même code précise que constitue un grand choix technologique une décision de mise en œuvre d'un équipement d'un coût global, hors taxes, supérieur à 16 616 943 euros destiné à permettre ou à améliorer le transport des biens et des personnes dans des conditions commerciales et qui implique soit la mise en œuvre d'une technologie nouvelle concernant le matériel ou l'infrastructure, soit une nouvelle combinaison d'éléments relevant de technologies déjà connues. La décision d'abandonner une technologie de transport d'un usage courant constitue également un grand choix technologique. L'article L. 1511-4 du même code dispose que le dossier de l'évaluation est joint au dossier de l'enquête publique à laquelle est soumis le projet. Enfin, aux termes de l'article R. 1511-12 du même code : " L'évaluation des grands choix technologiques comporte :/1° Une analyse des conditions et des coûts de constitution, d'entretien, d'exploitation et de renouvellement de l'équipement projeté, ainsi que, le cas échéant, du coût de son remplacement en cas d'échec ; /2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ; /3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés, le choix présenté a été retenu ;/4° Une analyse des incidences de ce choix sur les conditions de transport. ". 3. Il ressort des pièces du dossier que le permis d'aménager en litige se borne à autoriser la modification du parvis de la gare de La Rochelle et la création d'une passerelle au-dessus des voies ferrées en direction du sud-est pour rejoindre la rue Anita Conti par un cheminement piéton. Ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, le projet, qui s'inscrit dans un plan urbain de réflexion sur la transformation du quartier de la gare de La Rochelle, comprenant un pôle d'échange multimodal, lequel ne constitue pas un grand choix technologique et fera l'objet de nouvelles demandes d'autorisations d'urbanisme, n'était pas soumis aux dispositions précitées du code des transports. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 1511-12 du code des transports doit être écarté. 4. En deuxième lieu, l'association requérante soutient que l'étude d'impact comporte des insuffisances dès lors que celle-ci n'a pas évalué au cours des phases de construction et de fonctionnement, les quantités de déchets produits et de résidus et d'émissions polluants, ne décrit pas les solutions de substitution pour faire face au changement climatique, ne traite pas des conséquences sur le réseau pluvial et ne procède à aucune analyse des nuisances sur l'environnement et des mesures de compensation. 5. Aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au projet en litige : " (...) /2° Le contenu de l'étude d'impact qui comprend au minimum :/a) Une description du projet comportant des informations relatives à la localisation, à la conception, aux dimensions et aux autres caractéristiques pertinentes du projet ; /b) Une description des incidences notables probables du projet sur l'environnement ;/c) Une description des caractéristiques du projet et des mesures envisagées pour éviter, les incidences négatives notables probables sur l'environnement, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites ;/d) Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l'environnement ; /e) Un résumé non technique des informations mentionnées aux points a à d ; /f) Toute information supplémentaire, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et des éléments de l'environnement sur lesquels une incidence pourrait se produire, notamment sur la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers résultant du projet lui-même et des mesures mentionnées au c./L'étude d'impact expose également, pour les infrastructures de transport, une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter ; elle comprend un résumé non technique des informations prévues ci-dessus ; /(...) 4° Les modalités de saisine de l'autorité environnementale et des collectivités territoriales et de leurs groupements en application du V de l'article L. 122-1 et le délai et les conditions dans lesquelles ces avis sont émis et rendus publics ;/5° Le contenu de l'avis mentionné au premier alinéa de l'article L. 122-1-2 ; / (...). " et aux termes du III de l'article L. 122-1-1 du même code : " Les incidences sur l'environnement d'un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation./ Lorsque les incidences du projet sur l'environnement n'ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l'octroi de cette autorisation, le maître d'ouvrage actualise l'étude d'impact en procédant à une évaluation de ces incidences, dans le périmètre de l'opération pour laquelle l'autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l'échelle globale du projet. En cas de doute quant à l'appréciation du caractère notable de celles-ci et à la nécessité d'actualiser l'étude d'impact, il peut consulter pour avis l'autorité environnementale. Sans préjudice des autres procédures applicables, les autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 donnent un nouvel avis sur l'étude d'impact ainsi actualisée. (...) ". 6. Aux termes de l'article R. 122-5 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " I. Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. (...) l 'étude d'impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d'incidences sur l'environnement qu'il est susceptible de produire : (...)/ 3° Une description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement,(...) dénommée "scénario de référence", et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet ainsi qu'un aperçu de l'évolution probable de l'environnement en l'absence de mise en œuvre du projet, dans la mesure où les changements naturels par rapport au scénario de référence peuvent être évalués moyennant un effort raisonnable sur la base des informations environnementales et des connaissances scientifiques disponibles ; /4° Une description des facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet : la population, la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l'eau, l'air, le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel, y compris les aspects architecturaux et archéologiques, et le paysage ;/ 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres : /a) De la construction et de l'existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ; /b) De l'utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, l'eau et la biodiversité, en tenant compte, dans la mesure du possible, de la disponibilité durable de ces ressources ; /c) De l'émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et de l'élimination et la valorisation des déchets ; /d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l'environnement ; (...)/f) Des incidences du projet sur le climat et de la vulnérabilité du projet au changement climatique ;/g) Des technologies et des substances utilisées.(...)/ 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ; /8° Les mesures prévues par le maître de l'ouvrage pour : /- éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; /- compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité./La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° ; /9° Le cas échéant, les modalités de suivi des mesures d'évitement, de réduction et de compensation proposées ; /10° Une description des méthodes de prévision ou des éléments probants utilisés pour identifier et évaluer les incidences notables sur l'environnement ;/11° Les noms, qualités et qualifications du ou des experts qui ont préparé l'étude d'impact et les études ayant contribué à sa réalisation ; (...) ". 7. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 8. Il ressort des pièces du dossier que les impacts du projet sur l'environnement ont été évalués dans l'étude d'impact à trois niveaux, le projet PEM, le projet espace gare et les impacts cumulés des deux pour la topographie des sols, les matières premières, le climat et le changement climatique, les eaux souterraines et superficielles, le milieu naturel, le paysage, les éléments protégés du patrimoine, la pollution des sols, la qualité de l'air, l'acoustique, les risques naturels et technologiques. Le PEM a fait l'objet d'une phase de concertation en 2016 et 2017 à partir de plusieurs scénarios, qui ont servi de base au projet d'aménagement. Dans ces conditions, l'étude pouvait s'abstenir de présenter des solutions de substitution, qui au demeurant n'ont pas été envisagées par le maitre d'ouvrage à l'issue de cette concertation. D'une part, l'étude d'impact traite en ses points 2.F, 3.D.9 et 7.B de la gestion environnementale du projet et des déchets, le chantier se voulant respectueux de l'environnement et les spécifications techniques des ouvrages devant s'inscrire dans une démarche de développement durable. Les paragraphes 7.C et suivants de l'étude détaillent les mesures de réduction des différentes émissions atmosphériques, identifiées pendant le chantier et résultant du projet, des impacts acoustiques, de la pollution du sol et prévoient que des études complémentaires pourront être demandées. Les conséquences des travaux de construction sur la qualité de l'air, de la difficulté de quantifier les émissions liées aux activités de chantier et les impacts permanents du projet sur les eaux pluviales, les eaux de baignade, le climat, le milieu physique, le paysage et le milieu humain sont traités respectivement aux points 5.C.3.1 et 5.D. D'autre part, contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'étude d'impact, tout en renvoyant au dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau, aborde au point 2.B.7 la gestion des eaux pluviales et indique les deux systèmes de collecte des eaux de ruissellement envisagés. Enfin, le chapitre 7 de l'étude d'impact recense les mesures permettant de réduire ou de compenser les impacts temporaires et permanents du projet sur l'environnement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact doit être écarté. 9. En troisième lieu, selon l'article L. 441-3 du code de l'urbanisme, le permis d'aménager autorise la réalisation des constructions ou des démolitions. Aux termes de l'article R. 441-3 du même code: " Le projet d'aménagement comprend une notice précisant :/1° L'état initial du terrain et de ses abords et indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ;/2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet :/a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ;/b) La composition et l'organisation du projet, la prise en compte des constructions ou paysages avoisinants, le traitement minéral et végétal des voies et espaces publics et collectifs et les solutions retenues pour le stationnement des véhicules ;/c) L'organisation et l'aménagement des accès au projet ;/d) Le traitement des parties du terrain situées en limite du projet ;/e) Les équipements à usage collectif et notamment ceux liés à la collecte des déchets. ". Aux termes de l'article R. 441-5 du même code: " Le dossier joint à la demande de permis d'aménager comprend en outre, selon les cas : /1° L'étude d'impact ou la décision de l'autorité environnementale dispensant le projet d'évaluation environnementale lorsque le projet relève du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement. (...)/ 2° L'étude d'impact actualisée lorsque le projet relève du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement ainsi que les avis de l'autorité environnementale compétente et des collectivités territoriales et leurs groupements intéressés par le projet rendus sur l'étude d'impact actualisée. " et aux termes de l'article R. 441-8 du même code: " Lorsque le projet porte sur des aménagements extérieurs dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, la notice mentionnée à l'article R. 441-3 indique en outre les matériaux utilisés et les modalités d'exécution des travaux. ". 10. La circonstance que le dossier de demande d'une autorisation d'urbanisme ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation d'urbanisme qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 11. Il est constant que les façades, les toitures, le hall et ses mosaïques de la gare de La Rochelle sont inscrits au titre des monuments historiques par arrêté du 27 avril 1984. Il ressort des pièces du dossier qu'était jointe à la demande de permis d'aménager de la communauté d'agglomération de La Rochelle, l'étude d'impact conformément aux dispositions précitées de l'article R. 441-5 du code de l'urbanisme. La partie 2.F " la gestion environnementale du projet " de cette étude, après avoir rappelé les objectifs du chantier, détaille la démarche globale de développement durable, notamment en phase du chantier et précise les contraintes posées pour l'emplacement des bases de vie du chantier, les aires de dépôts et de stockage de matériels, les déplacements et stationnement des engins et les conditions de circulation. Un responsable " Chantier respectueux de l'environnement " doit être désigné au démarrage du chantier et présent dès sa préparation. La partie 2.G " préparation du site avant travaux " indique les différentes prestations auxquelles seront soumis les travaux de préparation du chantier et le chapitre 7 précise les mesures de réduction de leur impact. Dès lors, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande de permis d'aménager faute de préciser les modalités d'exécution des travaux, ce projet ayant au demeurant, fait l'objet d'un avis favorable assorti de prescriptions de l'architecte des bâtiments de France le 14 août 2019, doit être écarté. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. /Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. (...)". 13. Au soutien de sa requête d'appel, l'association pour la protection du littoral rochelais se borne à reprendre le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, sans critique du jugement ni élément de fait ou de droit nouveau. Par suite, le moyen peut être écarté par adoption des motifs pertinemment et suffisamment retenus par les premiers juges. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que l'association pour la protection du littoral rochelais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par l'association pour la protection du littoral rochelais et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de l'association appelante, le paiement à la communauté d'agglomération de La Rochelle de la somme de 1 500 euros au titre des frais que celle-ci a exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association pour la protection du littoral rochelais est rejetée. Article 2 : L'association pour la protection du littoral rochelais versera 1 500 euros à la communauté d'agglomération de La Rochelle en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour la protection du littoral rochelais, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté d'agglomération de La Rochelle. Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2023. La rapporteure, Bénédicte MartinLa présidente, Evelyne BalzamoLe greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX04541