CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 10/07/2020, 18BX03047, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-07-10
Numéro : 18BX03047
Président : Mme MEYER
Rapporteur : M. Thierry  SORIN
Commissaire du gouvernement : Mme CHAUVIN
Avocat(s) : CABINET DE GUILLENCHMIDT & ASSOCIES ( DGA )

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. J... I... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 10 septembre 2016 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Millau l'a suspendu à titre conservatoire, d'enjoindre à l'établissement de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, et de le condamner à lui verser la somme de 57 583,68 euros en réparation des préjudices subis du fait de la décision portant suspension à titre conservatoire. Par un jugement n° 1700425 du 1er juin 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de M. I.... Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 3 août 2018, M. I..., représenté par Me B... et Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 1er juin 2018 ; 2°) d'annuler la décision du directeur du centre hospitalier de Millau du 10 septembre 2016 ; 3°) de condamner le centre hospitalier de Millau à lui verser une somme totale de 57 583,68 euros en réparation des préjudices subis du fait de cette décision ; 4°) d'enjoindre au centre hospitalier de Millau de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle sous astreinte, et de prendre en charge l'ensemble des frais qu'il a été contraint d'exposer afin de défendre ses intérêts ; 5°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Millau le paiement de la somme de 4 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la procédure de suspension conservatoire est irrégulière dès lors qu'elle n'est assortie d'aucune garantie procédurale et méconnaît le droit à un procès équitable, en violation de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; il n'a, en effet, pas été mis en mesure de faire part de ses observations sur les rapports rédigés à son encontre par ses pairs et d'établir l'inexactitude factuelle des accusations portées contre lui ; cette suspension a les caractéristiques d'une mesure disciplinaire méconnaissant l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'il n'a pu présenter ses observations sur les allégations contenues dans les courriers de " dénonciation " du 9 septembre 2016 ; - la décision contestée est entachée d'une erreur de qualification juridique des faits dès lors que ces derniers ne constituaient pas des circonstances exceptionnelles justifiant une suspension ; les faits invoqués ne sont pas établis et ne présentaient ni un degré de gravité, ni un degré d'urgence de nature à justifier une telle mesure, de sorte que les conditions d'une suspension conservatoire n'étaient pas réunies ; il dispose des compétences requises, pratique son activité dans les règles de l'art, met à jour régulièrement ses connaissances dans le cadre de la formation continue et se conforme aux règles d'organisation du service hospitalier ; aucun élément ne permet de caractériser une mise en danger de la sécurité des patients, non plus qu'une urgence à le suspendre de ses fonctions pour des faits allégués remontant, pour certains, à près d'un an ; - il justifie d'un préjudice matériel constitué par la perte d'une partie de sa rémunération entre le mois de septembre 2016 et le 1er décembre 2017, notamment la rémunération des activités de permanence, à hauteur de 22 583,68 euros ; - il a subi également un préjudice moral lié à l'atteinte portée à sa réputation, à l'impossibilité d'exercer l'art médical pendant plus d'un an, à l'impossibilité de se défendre, à une suspension intervenue dans des conditions vexatoires, au stress que cela a engendré et à l'impossibilité de retrouver ses fonctions à l'issue de cette période ; ce préjudice sera justement évalué à hauteur de 35 000 euros ; - il est fondé à solliciter le bénéfice de la protection fonctionnelle au regard des propos diffamatoires dont il a fait l'objet, de sorte que le centre hospitalier doit prendre en charge les frais engagés pour les besoins de sa défense et pour toute action qu'il pourrait entreprendre aux fins de préserver ses intérêts légitimes, mais aussi pour faire cesser les atteintes dont il est l'objet. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2018, le centre hospitalier de Millau, représenté par Me H... et Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. I... le paiement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie est irrecevable en l'absence de tout moyen de légalité externe soulevé à l'encontre de la décision contestée en première instance ; en tout état de cause, ce moyen est infondé ; - les faits relevés, à caractère répété, étaient d'une gravité suffisante pour justifier la mesure prise ; lorsqu'il en a eu connaissance, le directeur a pu à bon droit décider de suspendre immédiatement l'appelant compte tenu du risque pour la sécurité des patients ; - l'ensemble des critères d'une suspension provisoire étaient remplis à la date de la décision attaquée ; - la demande indemnitaire ne pourra qu'être rejetée en l'absence de faute de l'établissement ; les préjudices allégués ne sont au demeurant pas établis dès lors que le docteur I... a perçu son traitement et qu'aucune publicité n'a été donnée aux rapports des trois autres médecins, dont le contenu n'est pas diffamatoire - la demande de protection fonctionnelle n'est pas fondée. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. F... ; - les conclusions de Mme Aurélie Chauvin, rapporteur public ; - et les observations de Me C..., pour le centre hospitalier de Millau. Une note en délibéré présentée pour le centre hospitalier de Millau a été enregistrée le 8 juillet 2020. Considérant ce qui suit : 1. M. I..., chirurgien viscéral affecté au centre hospitalier de Millau depuis le 7 avril 2015, a été titularisé en qualité de praticien hospitalier à temps plein le 1er juillet 2015 au sein de l'unité médico-chirurgicale digestive (UMCD) de cet établissement. A la suite de deux lettres émanant de ses deux confrères chirurgiens de l'UMCD et du président de la commission médicale d'établissement (CME), datées du 9 septembre 2016, le directeur du centre hospitalier de Millau a, par une décision du 10 septembre 2016, prononcé la suspension à titre conservatoire de M. I... à compter du 12 septembre 2016. Le recours gracieux de ce dernier, demandant l'annulation de cette décision, le versement de la somme de 40 000 euros en réparation de ses préjudices et le bénéfice de la protection fonctionnelle, a été rejeté par le centre hospitalier le 30 novembre 2016. M. I... relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse qui a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision de suspension à titre conservatoire du 10 septembre 2016, à la condamnation du centre hospitalier de Millau à réparer les préjudices qu'il estime avoir subis à hauteur d'une somme totale de 57 583,68 euros, et à ce qu'il soit enjoint à l'établissement de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 10 septembre 2016 : 2. S'il appartient, en cas d'urgence, au directeur général de l'agence régionale de santé compétent de suspendre, sur le fondement de l'article L. 4113-14 du code de la santé publique, le droit d'exercer d'un médecin qui exposerait ses patients à un danger grave, le directeur d'un centre hospitalier, qui, aux termes de l'article L. 6143-7 du même code, exerce son autorité sur l'ensemble du personnel de son établissement, peut toutefois, dans des circonstances exceptionnelles où sont mises en péril la continuité du service et la sécurité des patients, décider lui aussi de suspendre les activités cliniques et thérapeutiques d'un praticien hospitalier au sein du centre, à condition d'en référer immédiatement aux autorités compétentes pour prononcer la nomination du praticien concerné. 3. Il résulte de l'instruction que le directeur du centre hospitalier de Millau a été destinataire, le 9 septembre 2016, de deux rapports mettant en cause la pratique professionnelle et le comportement de M. I..., émanant l'un de ses deux confrères chirurgiens au sein de l'UMCD, et l'autre du président de la CME, également médecin de l'UMCD. Ces deux rapports décrivent, de manière synthétique, dix-sept cas de prise en charge de patients par le docteur I... entre les mois d'octobre 2015 et septembre 2016, pour lesquels leurs auteurs remettent en cause ou s'interrogent sur la pertinence des actes réalisés par l'intéressé. Toutefois, si ces analyses étaient détaillées s'agissant des situations qui " interrogeaient " ces deux praticiens, elles soulignaient principalement des divergences d'approche dans la conduite à tenir s'agissant des modalités de prise en charge de patients, de l'urgence à intervenir ou non face à certaines situations ou au regard de la technique retenue, interventionnelle ou non, mais ne caractérisaient pas, à ce stade, l'existence de fautes médicales qui auraient été de nature à mettre en péril la sécurité des patients concernés. D'ailleurs, les cas répertoriés par les deux confrères de M. I... remontaient, pour certains, à plus d'un an, et le plus récent à plusieurs semaines avant l'envoi de ces lettres au directeur de l'établissement. Ainsi que l'a, au demeurant, également relevé par la suite le rapport de la mission d'inspection diligenté par l'agence régionale de santé d'Occitanie du 16 décembre 2016, l'évaluation des pratiques du docteur I... à travers ces différents cas, si elle mettait en évidence des indications opératoires parfois en rapport avec des recommandations plutôt anciennes, et pouvait témoigner de ce que la qualité des soins et la sécurité des patients n'étaient pas toujours optimales, il ne ressortait pas de l'ensemble des éléments communiqués au directeur de l'établissement que la vie ou l'intégrité physique des patients pris en charge par M. I..., à travers les différents cas décrits dans les deux rapports précités, auraient été mises en danger. 4. Les reproches formulés par ses confères au docteur I..., tenant à la réalisation en urgence d'interventions chirurgicales dans des situations ne relevant pas, selon eux, d'une urgence réelle, au fait de ne pas rechercher systématiquement l'éventualité préalable et alternative d'un traitement médical moins invasif, ou encore au fait ne pas tenir suffisamment compte de l'avis de ses collègues, traduisant des difficultés à collaborer avec les autres médecins et les personnels soignants de l'unité, pouvaient conduire à discuter la pratique du docteur I... concernant la pertinence des choix opérés. Toutefois, ils n'étaient pas susceptibles, en eux-mêmes et à eux seuls, de caractériser une mise en péril immédiate, ni de la continuité du service, ni de la sécurité des patients pris en charge. Comme l'ont, au demeurant, également relevé les trois médecins diligentés par l'ARS dans les semaines qui ont suivi, si deux interventions par laparotomies auraient pu être évitées et si la collaboration du docteur I... avec le personnel soignant n'est pas toujours conforme aux protocoles internes à l'établissement (prescriptions non informatisées, refus de la présence de l'infirmier lors de visites en chambre, non-suivi d'un protocole informatique interne d'administration d'un médicament hypertenseur), aucune des situations invoquées dans les lettres adressés au directeur de l'établissement n'étaient de nature à caractériser une situation d'urgence telle qu'elle puisse justifier le prononcé d'une mesure dérogatoire de suspension dans les conditions rappelées au point 2. D'ailleurs, aucune de ces situations n'a donné lieu à des déclarations d'évènements indésirables graves ayant nécessité des actions urgentes, ou n'a fait l'objet de plaintes ou d'enquêtes internes au regard de dysfonctionnements graves qu'elles auraient révélés. Dès lors, il ne résulte pas de l'instruction que le fonctionnement du service ou la sécurité des patients auraient été mis en péril au cours de la période considérée. 5. Dans ces conditions, si les connaissances du docteur I... nécessitaient vraisemblablement une actualisation au regard de certaines pratiques interventionnelles, et si la nature des relations qu'il entretenait avec ses deux confères et une partie de l'équipe soignante supposaient une action de " remise à plat " de l'organisation et du fonctionnement de l'UMCD, les événements relatés dans les deux rapports communiqués au directeur du centre hospitalier de Millau n'étaient pas, à eux seuls, de nature à révéler des circonstances exceptionnelles où sont mises en danger, de manière grave et imminente, la continuité du service et la sécurité des patients pris en charge. Il suit de là que le directeur du centre hospitalier de Millau a fait une inexacte appréciation des faits de l'espèce en prononçant, par la décision en litige du 10 septembre 2016, la suspension du docteur I... à titre conservatoire et à effet immédiat. 6. Il résulte de ce qui précède que M. I... est fondé, pour ce motif et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen tiré de l'irrégularité de la procédure, à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande et, par suite, à demander l'annulation de la décision du directeur du centre hospitalier de Millau du 10 septembre 2016 prononçant sa suspension à titre provisoire. Sur les conclusions indemnitaires : 7. Une décision administrative illégale étant par nature fautive, elle est susceptible d'engager la responsabilité de l'administration à raison des préjudices en lien direct et certain avec la faute commise. Il suit de là que M. I... est fondé à demander la condamnation du centre hospitalier de Millau à l'indemniser des préjudices en lien direct avec l'illégalité de la mesure de suspension prise à son encontre. 8. En premier lieu, M. I... soutient que la mesure de suspension de ses activités cliniques a eu pour effet de le priver d'une partie de sa rémunération à compter du 12 septembre 2016, date de prise d'effet de cette mesure, et jusqu'au 4 décembre 2017, date à laquelle, après avoir été réintégré, il a été immédiatement placé, sur sa demande, en disponibilité pour une période de six mois. S'il est constant que l'intéressé a continué de bénéficier du versement de ses émoluments de praticien hospitalier et de l'indemnité de service public exclusif qui y est attachée, il a été privé de la participation aux permanences chirurgicales liées à sa fonction, au titre des astreintes opérationnelles de chirurgie viscérale de l'UMCD. En se bornant à alléguer que les gardes et astreintes présentent un caractère aléatoire, le centre hospitalier de Millau ne conteste pas sérieusement qu'elles étaient assurées par les trois praticiens du service sur l'ensemble de l'année, nuits, week-ends et jours fériés compris. Il résulte de l'instruction qu'au cours de la période du mois de mai au mois d'août 2016, M. I... a perçu en moyenne des indemnités d'un montant de l'ordre de 1 750 euros bruts par mois. Compte tenu d'un écrêtement de la période estivale durant laquelle ces astreintes reviennent plus régulièrement au regard des congés respectifs des praticiens et après déduction des charges sociales, il y a lieu d'évaluer la perte de rémunération durant la période de suspension de 15 mois à la somme globale de 21 000 euros nets. Il suit de là que M. I... est fondé à solliciter l'indemnisation de cette perte de gains professionnels par le centre hospitalier de Millau. 9. En second lieu, la mesure de suspension, malgré son caractère conservatoire et le fait que l'établissement hospitalier soutient sans être contredit avoir respecté une totale discrétion sur ses motifs, a, par sa durée et ses effets, causé un préjudice moral à M. I..., dont les compétences professionnelles ont été remises en cause par ses pairs. Cette mesure l'a, de surcroît, privé de toute pratique de l'art médical pendant une durée anormalement longue de plus d'un an. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi en lui allouant à ce titre une somme de 5 000 euros. 10. Il résulte de ce qui précède que le centre hospitalier de Millau doit être condamné à verser à M. I... une indemnité totale de 26 000 euros, en réparation des préjudices directement liés à la mesure de suspension illégale prise à son encontre. Sur les conclusions tendant à l'octroi de la protection fonctionnelle : 11. Lorsqu'un agent public a été victime d'attaques relatives au comportement qu'il a eu dans l'exercice de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose. Cette obligation de protection a pour objet non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, en appréciant notamment par quelle mesure appropriée à la gravité des faits doit être apportée la protection de la collectivité publique. En revanche, cette protection fonctionnelle n'a ni pour objet, ni pour effet d'ouvrir droit à la prise en charge par l'Etat des frais qu'un agent peut engager pour sa défense dans le cadre d'une procédure diligentée à son encontre par l'autorité hiérarchique dont il relève ou des frais qu'il expose pour contester devant la juridiction administrative une mesure prise à son encontre et en considération de sa personne. 12. Il ne résulte pas de l'instruction que les démarches entreprises par les deux confrères du docteur I... et par le président de la CME auraient eu pour objet de nuire à l'intéressé ou de porter atteinte à sa réputation, mais au contraire qu'elles étaient motivées par la préoccupation d'assurer la sécurité des patients, alors même que la gravité des faits reprochés ne justifiait pas la mesure de suspension édictée ensuite par le centre hospitalier de Millau. Les rapports adressés à la direction de l'établissement ne revêtent à cet égard, et contrairement à ce qu'allègue le requérant, aucun caractère diffamatoire ou outrageant à son encontre dès lors qu'ils se limitent à des appréciations factuelles sur les conditions de prise en charge de certains patients. Il n'est pas davantage établi, ni d'ailleurs soutenu, que le centre hospitalier ou les praticiens en cause auraient manqué à leur obligation de discrétion professionnelle, aucune publicité n'ayant été faite sur les motifs du retrait du service de l'intéressé. Dans ces conditions, le directeur du centre hospitalier de Millau n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation de la situation en refusant d'accorder à M. I... la protection fonctionnelle sollicitée. Sur les frais relatifs au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. I..., qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le paiement de la somme que demande le centre hospitalier de Millau au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier de Millau le paiement à M. I... d'une somme de 1 500 euros sur ce même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La décision du 10 septembre 2016 du directeur du centre hospitalier de Millau et le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 1er juin 2018 sont annulés. Article 2 : Le centre hospitalier de Millau est condamné à verser à M. I... une indemnité de 26 000 euros. Article 3 : Le centre hospitalier de Millau versera à M. I... une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. I... et les conclusions du centre hospitalier de Millau présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. J... I... et au centre hospitalier de Millau. Délibéré après l'audience du 7 juillet 2020 à laquelle siégeaient : Mme A... D..., présidente, M. F..., premier conseiller, Mme Beuve Dupuy, premier conseiller. La présidente, Anne D... La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX03047