Conseil d'État, 2ème chambre, 22/07/2021, 450567, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-07-22
Numéro : 450567
Rapporteur : M. Paul Bernard
Commissaire du gouvernement : Mme Sophie Roussel

Vu la procédure suivante : La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a déféré au tribunal administratif de Pau, par application de l'article L. 52-15 du code électoral, le compte de campagne de M. D... B..., candidat tête de liste à l'élection à laquelle il a été procédé le 15 mars 2020 dans la commune d'Auch pour la désignation des conseillers municipaux et communautaires, ensemble la décision de cette commission en date du 2 novembre 2020 par laquelle elle a rejeté le compte de campagne de M. B... en raison de la méconnaissance de l'article L. 52-4 du code électoral. Par un jugement n° 2002454 du 9 février 2021, le tribunal administratif de Pau a jugé que la CNCCFP avait rejeté à bon droit le compte de campagne de M. B..., l'a déclaré inéligible pour une durée de six mois, a annulé son élection en qualité de conseiller municipal de la commune d'Auch et de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération Grand Auch coeur de Gascogne et a proclamé élu M. C... A... en qualité de conseiller municipal de la commune d'Auch et de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération Grand Auch coeur de Gascogne. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 mars et 3 mai 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il le déclare inéligible pour une durée de six mois, qu'il annule son élection en qualité de conseiller municipal de la commune d'Auch et de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération Grand Auch coeur de Gascogne et qu'il proclame élu M. C... A... en qualité de conseiller municipal de la commune d'Auch et de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération Grand Auch coeur de Gascogne ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Paul Bernard, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Sophie Roussel, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral : " Saisi par la commission instituée par l'article L. 52-14, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales. (...) : Saisi dans les mêmes conditions, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12. / Il prononce également l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales. ". Aux termes de ce même article dans sa rédaction issue de cette loi : " Lorsqu'il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, le juge de l'élection, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer inéligible : 1° Le candidat qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12 ; (...) ". 2. Aux termes du premier alinéa de l'article 15 de la loi du 2 décembre 2019 : " La présente loi, à l'exception de l'article 6, entre en vigueur le 30 juin 2020 ". Aux termes du XVI de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " A l'exception de son article 6, les dispositions de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ne sont pas applicables au second tour de scrutin régi par la présente loi ". Il résulte de ces dispositions que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne. 3. Toutefois, l'inéligibilité prévue par les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe, dès lors, au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue. Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions citées au point 2, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point des dispositions de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L. 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrit par l'article L. 52-12 de ce même code. 4. Aux termes de l'article L. 52-4 du code électoral : " Tout candidat à une élection déclare un mandataire conformément aux articles L. 52-5 et L. 52-6 au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée. Ce mandataire peut être une association de financement électoral, ou une personne physique dénommée " le mandataire financier ". Un même mandataire ne peut être commun à plusieurs candidats. / Le mandataire recueille, pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne du candidat, les fonds destinés au financement de la campagne. / Il règle les dépenses engagées en vue de l'élection et antérieures à la date du tour de scrutin où elle a été acquise, à l'exception des dépenses prises en charge par un parti ou groupement politique. Les dépenses antérieures à sa désignation payée directement par le candidat ou à son profit, ou par l'un des membres d'un binôme de candidats ou au profit de ce membre, font l'objet d'un remboursement par le mandataire et figurent dans son compte de dépôt. (...) ". 5. Aux termes de l'article L. 52-12 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi du 2 décembre 2019 : " Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement prévu à l'article L. 52-11 et qui a obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés est tenu d'établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celles de la campagne officielle par lui-même ou pour son compte, au cours de la période mentionnée à l'article L. 52-4 (...). Sont réputées faites pour son compte les dépenses exposées directement au profit du candidat et avec l'accord de celui-ci, par les personnes physiques qui lui apportent leur soutien, ainsi que par les partis et groupements politiques qui ont été créés en vue de lui apporter leur soutien ou qui lui apportent leur soutien. Le candidat estime et inclut, en recettes et en dépenses, les avantages directs ou indirects, les prestations de services et dons en nature dont il a bénéficié. Le compte de campagne doit être en équilibre ou excédentaire et ne peut présenter un déficit. (...) ". Aux termes de l'article L. 52-15 du même code : " La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne. (...) Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté (...), la commission saisit le juge de l'élection (...) ". 6. En application des dispositions précitées de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019, en dehors des cas de fraude, le juge de l'élection ne peut prononcer l'inéligibilité d'un candidat sur le fondement de ces dispositions que s'il constate un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales. Il lui incombe à cet effet de prendre en compte l'ensemble des circonstances de l'espèce et d'apprécier s'il s'agit d'un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales et s'il présente un caractère délibéré. 7. Il résulte de l'instruction et il n'est pas contesté que le montant total des dépenses de campagne de la liste conduite par M. B... doit être regardé comme s'élevant à la somme totale de 5 256 euros, dont 1 109 euros ont été réglés directement par M. B..., ce qui représente 21,1 % du montant total des dépenses engagées et 3,5 % du plafond des dépenses autorisées. Ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, la CNCCFP, par sa décision du 2 novembre 2020, était fondée à rejeter le compte de campagne de M. B.... 8. Toutefois, si M. Loizon ne pouvait ignorer la portée des dispositions de l'article L. 52-4 du code électoral qu'il a méconnues, il est constant que cette méconnaissance ne traduit aucune volonté de fraude de sa part et que son compte de campagne ne fait pas apparaître d'autres irrégularités de nature à justifier une déclaration d'inéligibilité. Il résulte également de l'instruction que les dépenses directement acquittées par le candidat l'ont été dans un contexte de crise sanitaire où l'accès aux services bancaires pour l'association de financement était rendu plus difficile et pour un montant global qui, sans être faible par rapport au total des dépenses du compte de campagne ni négligeable au regard du plafond de dépenses autorisées, est demeuré limité. Par suite, le manquement commis par M. B... ne peut être qualifié de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, de nature à justifier l'inéligibilité du candidat. 9. M. B... est ainsi fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau l'a déclaré inéligible pour une durée de six mois, a annulé son élection en qualité de conseiller municipal de la commune d'Auch et de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération Grand Auch coeur de Gascogne et a proclamé élu M. C... A... en qualité de conseiller municipal de la commune d'Auch et de conseiller communautaire de la communauté d'agglomération Grand Auch coeur de Gascogne. 10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 du jugement du tribunal administratif de Pau du 9 février 2021 sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. D... B... et à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.