Cour Administrative d'Appel de Marseille, 6ème chambre - formation à 3, 29/10/2012, 10MA02128, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Date de la décision : 2012-10-29
Numéro : 10MA02128
Président : M. GUERRIVE
Rapporteur : Mme Sylvie  CAROTENUTO
Commissaire du gouvernement : Mme MARKARIAN
Avocat(s) : CMS BUREAU FRANCIS LEFEBVRE

Vu la requête, enregistrée le 2 juin 2010, présentée pour la société Cinergie, dont le siège est au 19 rue des Capucines à Paris (75001), par la CMS Bureau Francis Lefebvre ; La société Cinergie demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0703936 du 1er avril 2010 par lequel le tribunal administratif de Toulon a, saisi par M. A, M. B, Mme B, M. D, Mme E et M. Michel C, annulé la délibération en date du 15 mai 2007 du conseil municipal de la commune de Cavalaire-sur-Mer portant " autorisation donnée au maire de signer l'ensemble des documents contractuels relatifs à l'opération de restructuration urbaine du centre ville portant sur la réalisation d'un parc de stationnement public souterrain et d'un programme mixte de logements en superstructures " ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. A et autres devant le tribunal administratif de Toulon ; 3°) de mettre à la charge de M. A et autres une somme de 200 euros chacun au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code des marchés publics ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 octobre 2012 : - le rapport de Mme Carotenuto, rapporteur, - les conclusions de Mme Markarian, rapporteur public, - et les observations de Me Carenzi représentant la société Cinergie et de Me Anfosso représentant M. A, M. et Mme B, M. D et M. C ; 1. Considérant que la commune de Cavalaire-sur-Mer a lancé, en 2007, une opération d'aménagement comprenant la construction d'un parking public en infrastructure et de logements ; que le montage juridique choisi par la commune nécessitait de recourir à un contrat comportant, d'une part, un bail emphytéotique administratif pour le volume dédié au parking public et, d'autre part, la vente de volumes et de droits à construire y afférents pour la réalisation de logements et des places de parking correspondantes ; qu'une promesse unilatérale de vente a été signée le 24 mai 2007 entre la société Cinergie et la société Socogim portant sur l'ensemble des volumes destinés à la construction des logements ; qu'un bail emphytéotique administratif a été conclu le même jour pour une durée de 30 ans entre la commune et la société Cinergie liée contractuellement à la société Socogim par un contrat de promotion immobilière ; que ce bail emphytéotique était assorti d'une convention de mise à disposition non détachable ; que M. A et autres, contribuables de la commune, ont saisi le tribunal administratif de Toulon d'une demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 mai 2007 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cavalaire-sur-Mer a autorisé le maire à signer l'ensemble des documents contractuels relatifs à l'opération de restructuration urbaine du centre-ville portant sur la réalisation du parc de stationnement public souterrain et du programme mixte de logements en superstructures ; que la société Cinergie relève appel du jugement du 1er avril 2010 par lequel le tribunal administratif a annulé ladite délibération ; 2. Considérant que la société Cinergie soutient que le parc de stationnement public souterrain, objet du bail emphytéotique administratif, ne peut être regardé comme une dépendance de la voirie routière, contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-2, deuxième alinéa, du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence ... Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment de l'affectation du bien résultant soit du bail ou d'une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie " ; qu'il résulte notamment de ces dispositions qu'un bail emphytéotique ne peut être conclu si le bien sur lequel il porte, en raison de l'affectation du bien résultant du bail et de la convention non détachable de ce bail, constitue une dépendance de la voirie routière, laquelle entre nécessairement dans le champ d'application de la contravention de voirie ; 4. Considérant qu'il résulte des motifs de la délibération attaquée que les contrats qu'elle autorise le maire à signer s'inscrivent dans la droite ligne de l'adoption, par délibération en date du 16 février 2005, d'un nouveau plan de circulation de la ville " pour assurer un meilleur fonctionnement urbain, améliorer la circulation automobile et piétonne, créer des liaisons inter-quartiers, obtenir une plus grande hiérarchisation du réseau et, enfin améliorer les conditions de stationnement en centre-ville " et qu'ils " participent de la mise en oeuvre du plan de circulation par la création d'un grand parc public de stationnement de 381 places visant à satisfaire les besoins actuels et à venir de la commune " ; que la délibération attaquée autorise en particulier le maire à donner à bail emphytéotique administratif un lot de volume n° 1000 afin de réaliser un parc de stationnement public souterrain comprenant 340 places au niveau N-1 et 41 places au niveau N-2 destiné à être mis à disposition de la commune dans les conditions fixées par la convention de mise à disposition à la commune qui l'accompagne, laquelle précise que le bien en cause ne peut avoir d'autre affectation que celle de parc public de stationnement ; que toutefois, la seule circonstance que ce parc est partie intégrante d'un nouveau plan de circulation de la ville, dont les objectifs sont d'améliorer la fluidité du trafic et la sécurité des usagers, ne permet pas de considérer que ledit parc est intégré dans le domaine public routier et que le terrain, objet des contrats, sur lequel est projetée la réalisation d'un programme mixte de logements, revêt le caractère d'une dépendance de la voirie routière ; que, par suite, la société Cinergie est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé la délibération précitée du 15 mai 2007 au motif qu'elle aurait autorisé la passation d'un bail emphytéotique sur un bien constituant une dépendance du domaine public routier ; 5. Considérant toutefois qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. A et autres tant en première instance qu'en appel ; 6. Considérant en premier lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; / c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa. / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. / Lorsqu'une opération d'aménagement doit faire l'objet d'une concertation en application des b ou c et nécessite une révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme, la révision du document d'urbanisme et l'opération peuvent, à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, faire l'objet d'une concertation unique. Dans ce cas, la délibération prévue aux premier et sixième alinéas est prise par le conseil municipal ou par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. " ; qu'aux termes de l'article R. 300-1 du même code : " Les opérations d'aménagement réalisées par les communes et les autres personnes publiques ou pour leur compte, qui sont soumises aux obligations prévues au c de l'article L. 300-2 sont les opérations suivantes : / 1. L'opération ayant pour objet dans une commune non dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ayant fait l'objet d'une enquête publique, la création de plus de 5 000 mètres carrés de surface de plancher ou la restauration, dans les conditions définies à l'article L. 313-4-1, d'un ensemble de bâtiments ayant au moins cette surface ; / 2. La réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1 900 000 euros, et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants ; / 3. La transformation d'une voie existante en aire piétonne d'une superficie supérieure à 3 000 mètres carrés ou la suppression d'une aire piétonne d'une même superficie ; / 4. La création d'une gare ferroviaire ou routière de voyageurs, de marchandises ou de transit ou l'extension de son emprise, lorsque le montant des travaux dépasse 1 900 000 euros ; / 5. Les travaux de modification de gabarit, de détournement ou de couverture de cours d'eau dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant des travaux dépasse 1 900 000 euros ; / 6. Les travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux situés dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant de ces travaux dépasse 1 900 000 euros, ainsi que la création d'un port fluvial de plaisance d'une capacité d'accueil supérieure à 150 places ou l'extension d'un port de plaisance portant sur au moins 150 places ; /7. Dans une partie urbanisée d'une commune, la création d'un port maritime de commerce, de pêche ou de plaisance, les travaux d'extension de la surface des plans d'eau abrités des ports maritimes de commerce ou de pêche d'un montant supérieur à 1 900 000 euros, ainsi que les travaux ayant pour effet d'accroître de plus de 10 % la surface du plan d'eau abrité des ports maritimes de plaisance ; / 8. Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de 2 000 mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune. / II - Les autres personnes publiques ayant l'initiative d'opérations d'aménagement sont tenues aux mêmes obligations. Elles organisent la concertation dans des conditions fixées après avis de la commune. " ; 7. Considérant que, si M. A et autres soutiennent que la construction du parc public de stationnement " apparaît devoir rentrer dans les prévisions de l'article L. 300-2 c) du code de l'urbanisme ", que cette opération était donc soumise à la procédure de concertation prévue par ces dispositions et que lors de l'approbation du plan local d'urbanisme, la concertation sur le projet de construction du parc public de stationnement n'a pas été suffisante, il résulte de ce qui précède que le projet dont s'agit n'entre pas dans le champ d'application des dispositions précitées et notamment " la réalisation d'un investissement routier " ; 8. Considérant en deuxième lieu, que M. A et autres invoquent, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération en date du 26 avril 2004 par laquelle la commune de Cavalaire-sur-Mer a procédé au déclassement du stade municipal Henri Gros du domaine public à l'encontre de la délibération du 15 mai 2007 ; que toutefois, la circonstance que la commune aurait pu prononcer un changement d'affectation du domaine et non un déclassement des parcelles concernées est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée ; 9. Considérant en troisième lieu, que M. A et autres soutiennent que la délibération litigieuse est entachée d'illégalité en ce qu'elle a méconnu le code des marchés publics et notamment, en ce qu'elle a autorisé la passation d'un bail emphytéotique comportant occupation du domaine de la commune sans que soient respectées les formalités préalables de publicité et de mise en concurrence ; 10. Considérant, qu'alors même que le contrat en cause ne constitue pas un marché soumis au code des marchés publics, et que si, à l'exception des baux emphytéotiques administratifs conclus par un établissement public de santé ou une structure de coopération sanitaire, les dispositions précitées de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales ne soumettent pas la signature d'un bail emphytéotique administratif à une exigence spécifique de publicité et de transparence, la signature d'un tel contrat n'est pas pour autant exclue du champ d'application des règles fondamentales posées par le traité sur l'Union européenne, qui soumettent l'ensemble des contrats conclus par les pouvoirs adjudicateurs aux obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l'égalité d'accès à ces contrats ; que le degré de publicité et de transparence de la procédure mise en oeuvre par les pouvoirs adjudicateurs doit être adéquat au regard de l'objet, du montant financier et des enjeux économiques du contrat ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Cavalaire-sur-Mer a lancé en date du 10 octobre 2005 un avis d'appel public à concurrence publié au Journal officiel de l'Union Européenne portant sur la réalisation du parking public souterrain dans le cadre d'un bail emphytéotique administratif-convention de mise à disposition et sur la réalisation du programme mixte de logements dans le cadre de la cession de volumes et droits à construire correspondants ; que par suite, le moyen doit être écarté ; 12. Considérant enfin que les dispositions de l'article 13 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, qui subordonnent la validité d'une créance et son paiement à la justification du service fait, ne sauraient rendre illicites les stipulations contractuelles par lesquelles les collectivités publiques acceptent d'indemniser leurs cocontractants en cas de caducité ou de résiliation du contrat, en l'absence même de toute exécution de celui-ci ; qu'en outre, M. A et autres n'apportent aucun élément au dossier permettant de considérer que l'indemnisation prévue par les clauses du bail emphytéotique administratif serait manifestement excessive ; que par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la demande de M. A et autres présentée devant le tribunal administratif de Toulon et tendant à l'annulation de la délibération du 15 mai 2007 doit être rejetée ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cinergie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A et autres la somme demandée par la société Cinergie au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 1er avril 2010 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. Alfred A, M. Max B, Mme Nicole B, M. Rolland D, Mme Colette E et M. Michel C devant le tribunal administratif de Toulon est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par la société Cinergie et par M. Alfred A, M. Max B, Mme Nicole B, M. Rolland D et M. Michel C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Cinergie, à M. Alfred A, à M. Max B, à Mme Nicole B, à M. Rolland D, à Mme Colette E, à M. Michel C et à la commune de Cavalaire-sur-Mer. '' '' '' '' 2 N° 10MA02128 hw