Conseil d'Etat, 8ème et 3ème sous-sections réunies, du 15 décembre 2004, 254182, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 8EME ET 3EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-12-15
Numéro : 254182
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Pierre-François  Mourier
Commissaire du gouvernement : M. Olléon

Vu 1°), sous le n° 254182, la requête, enregistrée le 14 février 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Alain X, demeurant ... ; M. X demande au Conseil d'Etat d'annuler la circulaire du 9 janvier 2003 du garde des sceaux, ministre de la justice, relative à la gestion administrative et comptable des congés de maladie ; Vu, 2°), sous le n° 254911, la requête enregistrée le 10 mars 2003, présentée par l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE (UFAP), dont le siège est 85, route de Grigny à Ris-Orangis (91130) ; l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE (UFAP) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 9 janvier 2003 relative à la gestion administrative et comptable des congés de maladie ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 762,25 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3°), sous le 256715, la requête, enregistrée le 9 mai 2003, présentée par le SYNDICAT LOCAL DE L'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE DE BORDEAUX (UFAP), dont le siège est 188, rue de Pessac à Bordeaux (33000) ; le SYNDICAT LOCAL DE L'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE DE BORDEAUX demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la circulaire du 9 janvier 2003 du garde des sceaux, ministre de la justice, relative à la gestion administrative et comptable des congés de maladie ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 4°), sous le 256860, la requête, enregistrée le 15 mai 2003, présentée par le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE, dont le siège est au centre pénitentiaire de Ducos-Champigny à Ducos (97224) ; le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du 17 mars 2003 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de la circulaire du 9 janvier 2003 relative à la gestion administrative et comptable des congés de maladie au sein des services relevant de l'administration pénitentiaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 5°) sous le 257616, la requête, enregistrée le 11 juin 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE, dont le siège est au centre pénitentiaire de Ducos-Champigny à Ducos (97224) ; le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du 22 mai 2003 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de la circulaire du 9 janvier 2003 relative à la gestion administrative et comptable des congés de maladie au sein des services relevant de l'administration pénitentiaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu les notes en délibéré présentées le 21 novembre 2004 par le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE dans les affaires n° 256860 et n° 257616 ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; Vu la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ; Vu le décret n° 71-318 du 27 avril 1971 modifié relatif à l'indemnité de risques et de sujétions spéciales allouée à certaines catégories de personnels des services extérieurs de l'éducation surveillée et de l'administration pénitentiaire ; Vu le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires ; Vu le décret n° 89-119 du 21 février 1989 relatif aux indemnités de gestion et de responsabilité allouées aux personnels administratifs des services extérieurs de l'administration pénitentiaire ayant la qualité de comptable public ; Vu le décret n° 90-693 du 1er août 1990 relatif à l'attribution d'une indemnité de sujétion aux personnels de la fonction publique hospitalière ; Vu le décret n° 99-900 du 25 octobre 1999 relatif à l'attribution d'une indemnité pour charges pénitentiaires à certains personnels des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ; Vu le décret n° 99-901 du 25 octobre 1999 relatif à l'attribution d'une indemnité forfaitaire au personnel d'insertion et de probation de l'administration pénitentiaire ; Vu le décret n° 99-903 du 25 octobre 1999 portant attribution d'une indemnité de responsabilité aux personnels de direction et à certains personnels de l'administration pénitentiaire ; Vu le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; Vu le décret n° 2002-61 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité d'administration et de technicité ; Vu le décret n° 2002-63 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaire des services déconcentrés ; Vu le décret n° 2002-1105 relatif à l'indemnité forfaitaire représentative de sujétions et de travaux supplémentaires attribuée aux personnels des corps de conseillers techniques de service social des administrations de l'Etat et d'assistants de service social des administrations de l'Etat ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre-François Mourier, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Laurent Olléon, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de M. X, de l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE, du SYNDICAT LOCAL DE L'UFAP DES SERVICES PENITENTIAIRES DE BORDEAUX ET DU SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE sont relatives à la même circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les moyens tirés de l'incompétence du garde des sceaux, ministre de la justice et de la violation du principe d'égalité : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. S'y ajoutent les prestations familiales obligatoires./ Le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé ; qu'aux termes des dispositions de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à mise à la retraite. (...)/ 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans (...). Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. L'intéressé conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (...)/ 4° A un congé de longue durée, (...) de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (...) ; qu'aux termes des dispositions de l'article 37 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : A l'issue de chaque période de congé de longue maladie ou de longue durée, le traitement intégral ou le demi-traitement ne peut être payé au fonctionnaire qui ne reprend pas son service qu'autant que celui-ci a demandé et obtenu le renouvellement de ce congé./ Au traitement ou au demi-traitement s'ajoutent les avantages familiaux et la totalité ou la moitié des indemnités accessoires, à l'exclusion de celles qui sont attachées à l'exercice des fonctions ou qui ont le caractère de remboursement de frais ; Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'un fonctionnaire en congé de longue maladie ou de longue durée conserve, outre son traitement ou son demi-traitement, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement, le bénéfice de la totalité ou de la moitié des indemnités accessoires qu'il recevait avant sa mise en congé, à l'exclusion de celles qui sont attachées à l'exercice des fonctions ou qui ont le caractère de remboursement de frais ; qu'il doit en aller de même en ce qui concerne les congés de maladie ordinaires ; Considérant qu'aux termes du 1er alinéa du II de la circulaire attaquée : ... le maintien aux agents en congé de maladie des éléments de leur rémunération autres que leur traitement, dès lors qu'ils sont liés à l'exercice effectif des fonctions ou représentatifs de frais, est en principe exclu (...) ; que si un fonctionnaire en congé de maladie ordinaire est en position d'activité, il n'est pas contestable qu'il n'exerce pas ses fonctions, sans qu'il soit besoin de préciser, comme l'a fait le garde des sceaux, ministre de la justice, par une erreur de plume sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, qu'il ne les exerce pas de manière effective ; qu'en précisant à titre d'hypothèse que le maintien des éléments de rémunération précités est exclu en cas de congé de maladie à moins qu'un texte législatif ou réglementaire, dérogeant aux dispositions statutaires du droit commun, ait expressément prévu le contraire, la circulaire attaquée n'ajoute pas à la réglementation existante ; Considérant que les dispositions précitées de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983, de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 et de l'article 37 du décret du 14 mars 1986 font obstacle à ce que les agents concernés puissent se prévaloir, pendant un congé de maladie ordinaire, un congé de longue maladie ou un congé de longue durée, d'un droit au maintien des indemnités attachées à l'exercice des fonctions ou représentatives de frais ; que, dès lors, le SYNDICAT LOCAL DE L'UFAP DE BORDEAUX n'est pas fondé à soutenir que la circulaire attaquée méconnaîtrait la distinction entre les congés de maladie d'une part, les congés de longue maladie et de longue durée d'autre part ; Considérant que si M. X soutient qu'en dressant la liste des indemnités qui doivent être considérées comme liées à l'exercice des fonctions, la circulaire attaquée modifie les dispositions juridiques existantes, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée ; qu'il doit, dès lors, être écarté ; Considérant que M. X, le SYNDICAT LOCAL DE L'UFAP DE BORDEAUX et le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE soutiennent que le garde des sceaux, ministre de la justice, en prévoyant des dérogations au principe de la suspension en cas de congé de maladie d'indemnités regardées comme liées à l'exercice de fonctions ou représentatives de frais, notamment dans le cas où le congé ordinaire de maladie présente un caractère exceptionnel, a outrepassé ses compétences et méconnu le principe de l'égalité de traitement entre fonctionnaires ; qu'une méconnaissance du principe d'égalité de traitement ne ressort pas en tant que telle de l'énoncé de la dérogation prévue par la circulaire attaquée ; que le principe d'égalité de traitement des agents publics doit s'apprécier au sein d'un même corps pour des agents placés dans des situations semblables ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les agents de la fonction publique hospitalière ont droit au maintien pendant leurs congés de maladie d'indemnités accessoires est inopérant ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la circulaire attaquée serait entachée d'incompétence ou méconnaîtrait le principe d'égalité ; Sur le moyen tiré de ce que la suspension de l'indemnité de gestion et de responsabilité comptable serait subordonnée à l'accord préalable du ministre chargé du budget : Considérant que la circulaire attaquée ne modifie pas le décret du 21 février 1989 relatif aux indemnités de gestion et de responsabilité allouées aux personnels administratifs des services extérieurs de l'administration pénitentiaire ayant la qualité de comptable public et se borne à interpréter ce décret en regardant l'indemnité dont il s'agit comme attachée à l'exercice des fonctions ; que, dès lors, l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE n'est pas fondée à soutenir que la suspension de cette indemnité en cas de congé de maladie était subordonnée à l'accord préalable du ministre chargé du budget ; Sur l'exception d'illégalité du décret du 14 mars 1986 : Considérant que, sur le fondement de l'habilitation dont disposait le pouvoir réglementaire en application de l'article 20 précité de la loi du 13 juillet 1983, le décret du 14 mars 1986 a pu légalement, par les dispositions précitées de son article 37, prévoir d'exclure de la rémunération d'un agent en congé de longue maladie ou de longue durée les indemnités attachées à l'exercice des fonctions ou qui ont le caractère de remboursement de frais ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure : Considérant que ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé et ne peut qu'être écarté ; Sur le moyen tiré de ce que la circulaire attaquée serait illégale pour avoir abrogé toutes dispositions antérieures et contraires sans viser les textes concernés : Considérant que la circulaire attaquée a eu pour effet d'abroger les circulaires antérieures contraires ayant le même objet ; qu'en outre son avant-dernier alinéa précise que : Toutes les dispositions antérieures contraires à la présente circulaire et, notamment, celles des notes des 9 mars et 8 avril 1998 précitées prévoyant le maintien à titre exceptionnel de la prime de sujétions spéciales durant les trois premiers mois des congés ordinaires de maladie sont abrogées ; que, dès lors le SYNDICAT LOCAL DE L'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE DE BORDEAUX (UFAP) n'est pas fondé à soutenir que la circulaire attaquée serait illégale faute d'avoir visé les textes qu'elle abroge ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la circulaire attaquée du garde des sceaux, ministre de la justice et de la décision refusant de l'abroger ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demandent l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE et le SYNDICAT LOCAL DE L'UFAP DES SERVICES PENITENTIAIRES DE BORDEAUX au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de M. X, de l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE, du SYNDICAT LOCAL DE L'UFAP DES SERVICES PENITENTIAIRES DE BORDEAUX et du SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Alain X, à l'UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE, au SYNDICAT LOCAL DE L'UFAP DES SERVICES PENITENTIAIRES DE BORDEAUX, au SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE et au garde des sceaux, ministre de la justice.