CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 02/07/2020, 18BX04244, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-07-02
Numéro : 18BX04244
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Nathalie  GAY-SABOURDY
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET MITARD BAUDRY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée Les Ecureuils, M. I... A..., M. G... D..., M. H... J... et M. C... E... ont demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner la commune de Saint-Georges-de-Didonne à verser à la société Les Ecureuils une indemnité de 2 991 300 euros et à MM. A..., D..., J... et E... une indemnité de 5 000 euros chacun en réparation des préjudices résultant de la délivrance, le 14 mai 2009, d'un certificat d'urbanisme illégal. Par un jugement n° 1700669 du 11 octobre 2018, le tribunal administratif de Poitiers a condamné la commune de Saint-Georges-de-Didonne à verser à la SARL Les Ecureuils la somme de 18 800 euros, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 2016 et de la capitalisation des intérêts. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 décembre 2018, 14 janvier et 12 février 2020, la SARL Les Ecureuils, M. I... A..., M. G... D..., M. H... J... et M. C... E..., représentés par Me Baudry, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 11 octobre 2018 en tant qu'il exonère pour moitié la commune de Saint-Georges-de-Didonne de sa responsabilité et la condamne seulement à leur verser la somme de 18 800 euros, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 2016 et de la capitalisation des intérêts ; 2°) de condamner la commune de Saint-Georges-de-Didonne à leur verser une somme de 2 986 300 euros au titre des préjudices financiers et 25 000 euros au titre de leur préjudice moral résultant de l'illégalité du certificat d'urbanisme délivré le 14 mai 2009 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est conforme à l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription quadriennale ainsi qu'à la jurisprudence ; - le tribunal a, à bon droit, jugé que le certificat d'urbanisme du 14 mai 2009 était incomplet dans la mesure où il ne mentionnait pas la loi littoral et que cette illégalité était de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Georges-de-Didonne ; - aucune imprudence fautive ne peut lui être imputée dès lors qu'elle n'a commis aucune négligence et qu'elle n'est pas un professionnel de l'immobilier ; - le préjudice financier relatif à la perte de valeur vénale doit être évalué à 1 815 000 euros ; les frais d'acquisition du terrain s'élèvent à 110 200 euros ; les intérêts d'emprunt doivent être évalués à 395 000 euros ; les frais d'architecte, de géomètre, d'entretien du terrain, d'avocat, d'assurance, de services bancaires, les impositions foncières et la dette fiscale et sociale doivent être indemnisés à hauteur de 166 100 euros ; le manque à gagner sur le projet initial de réalisation de 40 logements est de 500 000 euros ; le préjudice financier total représente une somme de 2 986 300 euros ; - le préjudice moral doit être indemnisé à hauteur de 5 000 euros par appelant, soit 25 000 euros au total. Par des mémoires enregistrés les 2 décembre 2019 et 5 février 2020, la commune de Saint-Georges-de-Didonne, représentée par Me Izembard, conclut : - au rejet de la requête ; - par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 11 octobre 2018 ; - à la mise à la charge des appelants d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les appelants ont eu connaissance certaine de l'infaisabilité de leur projet en raison de l'application des dispositions de la loi littoral lors du refus de permis de construire du 22 octobre 2009 ; le point de départ de la prescription quadriennale concernant la créance en litige a commencé à courir le 1er janvier 2010 et la créance était prescrite à la réclamation préalable le 21 décembre 2016 ; - le certificat d'urbanisme du 14 mai 2009 n'était pas incomplet dès lors qu'il exposait que les règles applicables au terrain figuraient dans le règlement du plan local d'urbanisme et la lecture de ce document d'urbanisme permettait de connaitre l'applicabilité de la loi Littoral au terrain d'assiette ; la faute qui lui est imputée demeure insuffisamment caractérisée au regard des pièces du dossier ; - les demandes d'indemnisation auraient dû être rejetées à défaut de lien de causalité entre la délivrance du certificat d'urbanisme et la réalisation d'investissements significatifs pour l'achat des parcelles en cause ; - les conclusions tenant à l'indemnisation du préjudice lié au prix du terrain, aux frais versés pour la réalisation de la vente, aux intérêts d'emprunt et à divers frais en dehors de la procédure actuelle et à une dette fiscale et sociale devaient être rejetées comme irrecevables par les premiers juges, à défaut de liaison du contentieux, la réclamation préalable étant limitée à la perte de bénéfices et aux préjudices moraux ; - les moyens développés par les appelants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Nathalie Gay-Sabourdy, - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - et les observations de Me Lecarpentier, représentant la commune de Saint-Georges-de-Didonne. Considérant ce qui suit : 1. La société Les Ecureuils, dont les actionnaires sont M. A..., M. D..., M. J... et M. E..., a présenté une demande de certificat d'urbanisme informatif le 11 mai 2009 pour un terrain d'une superficie de 4 445 m², situé 31 avenue Georges Coulon à Saint-Georges-de-Didonne, à proximité immédiate de l'estuaire de la Gironde. Le 14 mai 2009, le maire de Saint-Georges-de-Didonne a délivré un certificat d'urbanisme indiquant que le terrain se situait en zone Ub du plan local d'urbanisme et que l'" emprise au sol édifiable " était de 2 667 m². La société Les Ecureuils a acquis ce terrain auprès de M. A..., le 24 juin 2009, pour un prix de 1 815 000 euros. La société a ensuite déposé une demande de permis de construire pour un projet comportant quarante logements. Par un arrêté du 22 octobre 2009, le maire de Saint-Georges-de-Didonne a refusé de délivrer ce permis au motif que le projet constituait une extension non limitée de l'urbanisation dans un espace proche du rivage, en méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Le recours introduit par la société contre ce refus a été rejeté par un jugement du tribunal du 2 février 2012 devenu définitif. Le 21 décembre 2016, la société Les Ecureuils, M. A..., M. D..., M. J... et M. E... ont demandé à la commune de Saint-Georges-de-Didonne de les indemniser des préjudices résultant de l'illégalité du certificat d'urbanisme du 14 mai 2009. Le maire a rejeté leur demande le 13 janvier 2017. La société Les Ecureuils, M. A..., M. D..., M. J... et M. E... relèvent appel du jugement du 11 octobre 2018 du tribunal administratif de Poitiers en tant qu'il exonère pour moitié la commune de Saint-Georges-de-Didonne de sa responsabilité et limite sa condamnation à la somme de 18 800 euros. Par la voie de l'appel incident, la commune de Saint-Georges-de-Didonne demande l'annulation de ce jugement. Sur l'exception de prescription quadriennale : 2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : (...) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance (...). / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Selon l'article 3 de cette même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". 3. Il résulte de l'instruction que la société Les Ecureuils doit être regardée comme ayant eu connaissance de l'illégalité du certificat d'urbanisme du 14 mai 2009 à la date de la notification du refus de permis de construire du 22 octobre 2009 fondé sur l'incompatibilité de son projet de construction avec les dispositions de la loi littoral. Ainsi, le délai de prescription quadriennale a commencé à courir à son encontre, à compter du 1er janvier 2010. Toutefois, le recours introduit par la société le 23 mars 2010 devant le tribunal administratif de Poitiers à l'encontre de ce refus de permis de construire a eu pour effet d'interrompre la prescription dès lors que ce recours était relatif tant au fait générateur qu'à l'existence de leur créance. Ainsi, en vertu de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, un nouveau délai de quatre ans a couru à compter du 1er janvier 2013, le tribunal administratif de Poitiers ayant statué par un jugement devenu définitif du 2 février 2012. Dans ces conditions, le 21 décembre 2016, date à laquelle la société Les Ecureuils et ses actionnaires ont demandé à la commune de Saint-Georges-de-Didonne de les indemniser du préjudice résultant de l'illégalité du certificat d'urbanisme du 14 mai 2009, leur créance n'était pas prescrite. Dès lors, c'est à bon droit que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a écarté l'exception de prescription quadriennale opposée par le maire de Saint-Georges-de-Didonne. Sur la responsabilité : 4. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain (...) ". Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme en vigueur à la date du 14 mai 2009 : " (...) II. L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Les communes intéressées peuvent également faire connaître leur avis dans un délai de deux mois suivant le dépôt de la demande d'accord. Le plan local d'urbanisme doit respecter les dispositions de cet accord (...) ". 5. Le projet de construction de la société Les Ecureuils se situe dans un espace proche du rivage au sens des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Par suite, le certificat d'urbanisme du 14 mai 2009, qui ne mentionnait pas l'application des dispositions de la loi d'aménagement et d'urbanisme du 3 janvier 1986, dite " loi littoral ", et qui informait la société Les Ecureuils que le terrain en cause était constructible pour une " emprise au sol édifiable " de 2 667 m², était illégal. La circonstance que le certificat d'urbanisme litigieux exposait que les règles applicables au terrain figuraient dans le règlement du plan local d'urbanisme et que la lecture de ce document d'urbanisme permettait de connaitre l'applicabilité de la loi littoral au terrain d'assiette, ne permet pas d'exonérer la commune de sa responsabilité eu égard à la nature du certificat d'urbanisme en cause, lequel a pour objet d'indiquer l'ensemble des dispositions d'urbanisme applicables à un terrain déterminé. Par suite, la société Les Ecureuils et autres sont fondés à soutenir que la mention erronée figurant sur ce certificat d'urbanisme est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Georges-de-Didonne. Sur la cause exonératoire : 6. Il résulte des statuts de la SARL Les Ecureuils qu'elle a pour objet, notamment, l'acquisition par voie d'achat ou d'apport de tous immeubles et la construction de ceux-ci de tous biens de toutes destinations, la vente en totalité ou par lots de ces biens, à terme, en état futur d'achèvement ou après achèvement. Par ailleurs, le contrat de prêt professionnel mentionne ses " activités des marchands de biens immobiliers " et l'un de ses actionnaires, M. I... A..., était gérant de la société La Barde spécialisée dans le secteur d'activité de la location de terrains et d'autres biens immobiliers. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les appelants, la SARL Les Ecureuils doit être regardée comme un professionnel de l'immobilier. Compte tenu de la localisation du terrain d'assiette du projet de construction envisagée, à proximité de l'estuaire de la Gironde, et de l'importance de l'opération immobilière, tendant à la réalisation de 40 logements, il appartenait au pétitionnaire, quand bien même les informations que la commune lui a fournies étaient incomplètes et ne mentionnaient pas l'application des dispositions de la loi littoral, de s'entourer de garanties quant à la délivrance des autorisations de construire nécessaires à l'aboutissement de son projet et de se prémunir contre le risque d'un refus, notamment par la sollicitation d'un certificat d'urbanisme opérationnel. Comme l'a indiqué à juste titre le tribunal administratif, qui ne s'est pas limité à relever que le pétitionnaire était un professionnel de l'immobilier mais a également indiqué les différents points qui auraient objectivement dû inciter le pétitionnaire à faire montre de davantage de prudence, la société Les Ecureuils, en procédant à l'acquisition des terrains en litige, alors même qu'elle n'était pas certaine, au vu des renseignements lui ayant été fournis, d'obtenir les autorisations de construire nécessaires, a elle-même commis une imprudence fautive. Dans ces circonstances, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que la faute commise par la société Les Ecureuils était de nature à exonérer pour moitié la commune de Saint-Georges-de-Didonne de sa responsabilité. Sur les préjudices : 7. Si la société Les Ecureuils et ses actionnaires, qui se bornaient, dans leur réclamation préalable, à demander la réparation des préjudices liés à la perte de bénéfices du fait de l'absence de réalisation de 40 logements et de leur préjudice moral, ont demandé également devant les juges de première instance, au-delà de ces préjudices, une indemnité correspondant au prix et frais d'acquisition du terrain, aux différents frais financiers, bancaires, d'architecte, de géomètre, d'avocat, d'assurance et d'entretien du terrain, ainsi qu'aux impositions foncières et autres taxes et à la dette fiscale et sociale, la fin de non-recevoir présentée par la commune de Saint-Georges-de-Didonne ne peut qu'être rejetée dès lors que ces conclusions tendent à la réparation de chefs de préjudice se rattachant au même fait générateur et reposant sur la même cause juridique que les chefs de préjudice invoqués par l'intéressée dans sa réclamation préalable. 8. En réparation du préjudice résultant de la faute commise par une commune qui a délivré illégalement un certificat d'urbanisme erroné quant au caractère constructible d'un terrain, le propriétaire du terrain en cause a en principe droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu'il a versé pour l'acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible. En l'espèce, le terrain acquis par la société Les Ecureuils n'est pas inconstructible dès lors que, par arrêté du 5 juin 2014, le maire de Saint-Georges-de-Didonne lui a délivré un permis d'aménager pour la création de trois terrains à bâtir et un terrain bâti pour une surface de plancher de 1 340 m². En outre, la société Les Ecureuils a conservé le terrain litigieux après le refus de permis de construire du 22 octobre 2009 et a présenté de nouveaux projets de construction. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que la société Les Ecureuils aurait acquis le terrain litigieux dans l'unique but de construire quarante logements. Enfin, les appelants ne produisent aucun document permettant d'apprécier la valeur vénale réelle du terrain. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Poitiers a rejeté les conclusions tendant à l'indemnisation des frais d'acquisition du terrain et des frais financiers liés à cette acquisition. 9. Il ne résulte pas de l'instruction que les frais de géomètre évalués à 6 000 euros aient été engagés en vue de la réalisation de l'opération de construction de 40 logements sur le terrain litigieux. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté les conclusions tendant à l'indemnisation de ce chef de préjudice. 10. Il résulte de l'instruction que la société Les Ecureuils a eu connaissance du caractère inconstructible d'une partie du terrain situé au 31 de l'avenue Georges Coulon, lors de la notification de l'arrêté du 22 octobre 2009 par lequel le maire de Saint-Georges-de-Didonne a refusé de lui délivrer un permis de construire tendant à la réalisation de quarante logements. A la suite de ce refus, la société a présenté d'autres projets de construction pour ce même terrain et a notamment obtenu un permis d'aménager le 5 juin 2014. Par suite, les appelants, qui ont gardé le terrain et qui n'établissent pas avoir été dans l'impossibilité de le vendre, ne sont pas fondés à demander le remboursement de la taxe foncière ni l'indemnisation des frais d'assurance ou d'entretien du terrain, préjudices qui ne présentent pas de lien de causalité direct avec l'illégalité du certificat d'urbanisme du 14 mai 2009. 11. Il résulte de l'instruction et notamment du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 2 février 2012, devenu définitif, que le projet de construction de quarante logements sur le terrain acquis par la société Les Ecureuils était incompatible avec les dispositions de la loi littoral. Par suite, la société Les Ecureuils n'est pas fondée à demander l'indemnisation des bénéfices escomptés sur le projet initial qui ne peuvent être regardés que comme purement éventuels dans le cas d'une opération qui n'aurait pu légalement aboutir. 12. Les frais de justice, engagés en vue de rédiger les recours gracieux et contentieux tendant à l'annulation du refus de permis de construire du 22 octobre 2009 n'ont pas été exposés en conséquence directe de l'illégalité du certificat d'urbanisme délivré le 14 mai 2009 et ne sont pas susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté les conclusions tendant à l'indemnisation de ces frais de justice évalués à 2 700 euros. 13. Il ne résulte pas de l'instruction que les " frais de services bancaires " de 5 800 euros et la " dette fiscale et sociale " de 92 000 euros, pour lesquels les appelants ne produisent aucune facture ni aucun document probant, résultent de l'illégalité du certificat d'urbanisme du 14 mai 2009. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à demander leur indemnisation. 14. Les appelants se bornent à faire état de " graves déconvenues depuis l'achat de leur terrain en 2009 ", de " nombreuses tracasseries de tous ordres tant administratifs que financiers ", sans produire aucun élément précis de nature à en établir la réalité de leur préjudice moral. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Poitiers a rejeté les conclusions des requérants tendant à l'indemnisation de leur préjudice moral. 15. Il résulte de l'instruction, et notamment des factures du cabinet J.L. Architecture des 18 mai 2009, 10 juin 2009 et 16 juillet 2009, que les frais d'architecte, évalués à la somme de 37 600 euros par la société Les Ecureuils, somme non sérieusement contestée par la commune de Saint-Georges-de-Didonne, ont été exposés en vue de constituer le dossier de demande de permis de construire un ensemble immobilier de logements sur un terrain situé au 31 avenue Georges Coulon, projet que la société pensait réalisable forte de l'assurance fournie par le certificat d'urbanisme du 14 mai 2009. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Poitiers a jugé ce préjudice indemnisable et a condamné la commune de Saint-Georges-de-Didonne à verser à la société Les Ecureuils la somme de 18 800 euros, eu égard au partage de responsabilité retenu au point 6. 16. Il résulte de tout ce qui précède que, d'une part, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a exonéré pour moitié la commune de Saint-Georges-de-Didonne de sa responsabilité et a limité sa condamnation à la somme de 18 800 euros et, d'autre part, que les conclusions présentées par la voie de l'appel incident par la commune de Saint-Georges-de-Didonne doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne, qui n'est pas la partie perdante, la somme que les appelants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des appelants une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par commune de Saint-Georges-de-Didonne. DECIDE : Article 1er : La requête présentée par la société à responsabilité limitée Les Ecureuils, M. A..., M. D..., M. J... et M. E... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Georges-de-Didonne par la voie de l'appel incident sont rejetées. Article 3 : La société à responsabilité limitée Les Ecureuils, M. A..., M. D..., M. J... et M. E... verseront à la commune de Saint-Georges-de-Didonne une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée Les Ecureuils, représentant unique, pour l'ensemble des requérants et à la commune de Saint-Georges-de-Didonne. Délibéré après l'audience du 11 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2020. Le président, Marianne Hardy La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX04244