CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 18/06/2018, 16BX00898, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-06-18
Numéro : 16BX00898
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Gil  CORNEVAUX
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : SCP CASADEBAIG ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 1er octobre 2014 par laquelle la commune de Lourdes a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle, de condamner la commune de Lourdes à lui verser une indemnité totale de 20 800 euros en réparation des divers préjudices subis, de lui accorder les intérêts moratoires et leur capitalisation à hauteur de 1 000 euros de l'indemnité réparatrice sollicitée, d'enjoindre à la commune de Lourdes de mettre en oeuvre la protection fonctionnelle à son profit, sous astreinte, de le réintégrer dans ses fonctions de directeur général des services techniques et de mettre à la charge de la commune de Lourdes une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1402445 du 4 janvier 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 10 mars 2016 et 14 avril 2017, M. C...A..., représenté par la SCP Casadebaig et associés, demande à la cour : 1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Pau du 4 janvier 2016 ; 2°) d'annuler la décision du 1er octobre 2014 par laquelle la commune de Lourdes a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ainsi que la décision de rejet implicite opposée à son recours préalable indemnitaire du 27 novembre 2014 ; 3°) de condamner la commune de Lourdes à lui verser une indemnité totale de 20 800 euros en réparation des divers préjudices subis ; 4°) d'enjoindre à la commune de Lourdes : - de mettre en oeuvre la protection fonctionnelle à son profit sous astreinte de 200 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de dix jours suivant la notification de l'arrêt à venir ; - de le réintégrer dans ses fonctions de directeur général des services techniques sous astreinte de 200 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de cinq jours suivant la notification de l'arrêt à venir ; - de lui accorder les intérêts moratoires et leur capitalisation à hauteur de 1 000 euros de l'indemnité réparatrice sollicitée ; 5°) de condamner la commune de Lourdes à lui payer la somme de 1 000 euros, outre les intérêts de droit et les intérêts des intérêts, à compter de l'arrêt à intervenir en réparation de ses troubles dans les conditions d'existence ; 6°) de constater le harcèlement moral qu'il a subi ; 7°) de constater qu'il doit bénéficier du grade d'ingénieur en chef de classe exceptionnel ; 8°) de mettre à la charge de la commune de Lourdes une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision refusant de lui accorder la protection fonctionnelle au motif que le harcèlement moral n'est pas au nombre des situations qui peuvent légalement ouvrir droit à son bénéfice est entachée d'erreur de droit ; - la dégradation réitérée de ses conditions de travail de directeur général des services techniques à la suite de l'installation du nouveau directeur général des services : concrètement, après le comité technique paritaire du 17 septembre 2012, il a été exclu de toute fonction de supervision dans certains secteurs, de la prérogative de notation des agents du bureau d'études, et il n'a plus été convié aux réunions de service, y compris celles relatives aux travaux dont il avait la charge ; l'organigramme simplifié des services communaux témoigne du fait qu'il n'est plus présenté comme le directeur général des services techniques mais comme un simple conseiller technique, responsable du sous-pôle " travaux/grands-travaux " ; en avril 2014, son nom n'apparait plus sur l'organigramme ; - l'absence d'avancement de grade ; il n'a pas été promu au grade d'ingénieur territorial en chef de classe exceptionnelle alors qu'il remplit toutes les conditions depuis le 1er août 2012 ; - des errements de comportement du maire nouvellement installé en avril 2014, qui l'exonère de son service, puis le somme de reprendre ses fonctions, le convoque à au moins trois reprises à un entretien de décharge des fonctions, l'affecte dans un bureau en sous-sol sans équipement et sans définition de son emploi, le prive des formations professionnelles internes sollicitées et refuse de lui accorder une autorisation pour effectuer des prestations extérieures à titre d'activités accessoires ; - la perte de crédibilité envers ses collègues dont certains ont eu à son égard un comportement désobligeant, lui imposant de changer de domicile. Par des mémoires en défense et en communication de pièces, enregistrés respectivement les 31 mars 2017 et 10 mai 2018, la commune de Lourdes, représentée par Me B... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A...sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir, à titre principal, que la requête présentée en appel est irrecevable et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête ne sont fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 90-126 du 9 février 1990 ; - le décret n° 90-128 du 9 février 1990 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gil Cornevaux ; - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M.A..., ingénieur territorial en chef de classe normale exerçant ses fonctions pour la commune de Lourdes, a été détaché, par un arrêté du 30 décembre 2008, dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques de cette même collectivité pour une durée de cinq ans à compter du 1er janvier 2009. Le maire a signifié à M.A..., par décision du 8 mars 2014, en réponse à une nouvelle demande de M. A...du 28 février 2014 d'être détaché dans le même emploi fonctionnel, son intention d'une part de ne pas renouveler son détachement dans l'emploi de directeur général des services techniques et d'autre part, d'engager la procédure prévue à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984. M. A...a sollicité, le 22 septembre 2014, le bénéfice de la protection fonctionnelle. Le tribunal administratif de Pau ayant rejeté la demande de M. A...tendant à l'annulation de la décision du 1er octobre 2014 par laquelle le maire de Lourdes a rejeté cette demande ainsi que la condamnation de la commune à lui verser une somme totale de 20 800 euros en réparation des préjudices subis en tant que victime d'une situation de harcèlement moral, l'intéressé en relève appel. Sur le bien fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire./(...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ". Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en oeuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 3. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En ce qui concerne le harcèlement moral : 4. M. A...qui a été recruté par un arrêté du maire de Lourdes du 4 mars 2008, en qualité d'ingénieur territorial en chef de classe normale avec comme fonctions de proposer et mettre en oeuvre les programmes de travaux de la commune, a ensuite été détaché en décembre de la même année sur l'emploi de directeur général de services techniques. M. A...soutient que la décision refusant de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle est entachée d'un défaut de motivation, d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il a été victime de faits répétés de harcèlement moral de la part de la hiérarchie de la commune de Lourdes à raison des circonstances ayant accompagné notamment les décisions prises à son encontre de changement d'affectation conduisant à une dégradation de sa situation professionnelle en le plaçant sur un poste sans responsabilité qui ne correspondait ni à son grade, ni à sa qualification, de son exclusion progressive des réunions de service, et du fait que sa hiérarchie lui a refusé l'autorisation de cumul lui permettant d'effectuer des interventions auprès d'organismes publics territoriaux de formation. Cette situation a entraîné une altération de ses droits, de sa dignité et de son état de santé. 5. Pour étayer ses accusations de harcèlement moral, M. A...soutient que sa hiérarchie lui a demandé dans un premier temps de ne plus se rendre sur son lieu de travail, moyennant paiement et malgré la règle de service fait. Cette situation qui a commencé en fin de mandature précédente, a été pérennisée par la nouvelle maire de manière expresse et pendant plus de six mois. Il lui a été ensuite demandé par voie d'huissier de se rendre immédiatement et dans les cinq jours, sur son lieu de travail. Il rappelle aussi qu'il s'est vu retirer ses fonctions de directeur général des services techniques et a été placé sur un poste de responsable du pôle " Travaux/Grands travaux" en charge de la politique des grands travaux menés par la ville et par la communauté de communes afin qu'il puisse mener à bien les projets de ces collectivités et assurer la liaison avec les bureaux d'études, emportant une diminution significative de ses responsabilités et de son périmètre d'intervention. Il dénonce, aussi, la dégradation progressive de ses conditions de travail, qui est passée par le retrait des moyens matériels nécessaires à l'exercice de ses fonctions, la voiture de fonction et le téléphone portable lui ont été retirés, l'ordinateur portable fourni ne disposait pas de connexion internet ou intranet, de même il ne disposait ni de la clef du bureau dans lequel a été relégué dans les sous-sols sans avoir la moindre mission et qu'il partage avec trois autres agents, ni du badge de contrôle d'accès à la mairie contrairement à la plupart des agents des services techniques et relève qu'il a été petit à petit écarté de la chaîne de décision. M. A...soutient aussi que son avancement de grade en tant qu'ingénieur en chef de classe exceptionnel, alors qu'il remplissait les conditions pour être promu depuis le 1er août 2012, était mérité et lui a été refusé pour des motifs étrangers à sa manière de servir. Pour M.A..., l'ensemble de ces éléments de fait, révèlent des agissements répétés, une dégradation de ses conditions de travail et des conséquences sur sa santé et sa carrière, qui caractérisent l'existence d'agissements constitutifs d'un harcèlement moral à son encontre. 6. Il ressort des pièces du dossier que la décision de changement d'affectation de M. A...à la suite de la réorganisation engagée dès l'automne 2012, après présentation devant le comité technique paritaire de la commune de Lourdes, par le nouveau directeur général des services de cette collectivité qui a eu notamment pour effet de supprimer le lien hiérarchique de M. A...avec les services directement ou indirectement rattachés au pôle technique. Cette réorganisation avait comme objectif, dans l'intérêt du service, de mettre un terme aux difficultés que M. A...rencontrait avec les agents placés sous son autorité, sans d'ailleurs que l'intéressé ne conteste à l'époque cette décision. Par ailleurs, la dépossession de certains moyens de fonctions ainsi que la remise de son véhicule de fonction et de son téléphone portables, sont intervenus, le 21 mars 2014, soit peu de temps après que M. A...ait expressément sollicité, " une dispense de présence pendant la durée de la procédure... ", compte tenu de sa volonté de trouver un emploi au sein d'une autre collectivité publique, tel que cela ressort d'une correspondance adressée à l'intéressé par le maire de la commune de Lourdes à la suite de l'entretien tenu le 17 mars 2014 dans le cadre de la procédure de décharge de fonction définie à l'article 53 de la loi du 26 janvier 2984, qui a d'ailleurs réservé une suite favorable à la demande de M. A...de s'abstenir de tout service et de toute présence. Une nouvelle équipe étant issue des élections municipales du mois d'avril 2014, le maire de la commune après avoir reçu M. A... le 9 septembre 2014, qui a manifesté de nouveau sa volonté de quitter les services municipaux, en sollicitant toutefois d'une part le bénéfice d'une promotion au grade d'ingénieur en chef de classe exceptionnelle, et d'autre part que toute liberté lui soit donnée aux fins de dispenser des formations auprès de divers organismes publics, s'est vu notifié, la décision du nouveau maire de la commune du 16 juillet 2014 portant prorogation de son détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur des services techniques à compter du 1er janvier 2014 afin de respecter les dispositions de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984. Dans cette même correspondance le nouveau maire de la commune de Lourdes a considéré qu'à compter de cette période du mois de septembre 2014, il devait être mis fin à une situation pour le moins anormale concernant M. A...et qu'il devait reprendre son service en mairie. Il ne peut être déduit durant cette période, compte tenu de la situation assez particulière dans laquelle se trouvait M. A...qui était la conséquence directe de ses demandes répétées, que la circonstance qu'il est été affecté dans un bureau sans une véritable mission puisse faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral. 7. Il ressort encore des pièces du dossier que M. A...a bénéficié, entre les années 2008 et 2013, d'un avancement régulier à la durée minimale. Son traitement de directeur des services techniques lui a été intégralement maintenu, jusqu'en janvier 2015, avec le régime indemnitaire afférent. M. A...a aussi été autorisé à suivre des formations le concernant comportant des frais pris en charge par la commune de Lourdes et aussi que, depuis l'année 2012, il n'a pas été empêché, avant le refus du maire à l'automne 2014, compte tenu de leur fréquence et l'importance des enseignements dispensés par l'intéressé, de prodiguer des formations rémunérées auprès d'organismes publics. Il résulte des dispositions de l'article 24 du décret du 9 février 1990 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux que l'avancement au grade d'ingénieur territorial en chef de classe exceptionnelle n'est pas acquis de droit à l'ancienneté, mais attribué au choix, par voie d'inscription sur un tableau d'avancement. L'absence d'inscription de M. A...sur ce tableau au regard de la situation de l'intéressé et de sa manière de servir, ne peut à elle seule caractériser une intention de sa hiérarchie de le brimer, voire de constituer une sanction disciplinaire déguisée. Enfin, si M. A... soutient que c'est en sa qualité de " lanceur d'alerte ", à la suite de ses dénonciations, sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale tant auprès du maire de la commune de Lourdes que de l'autorité judiciaire, que les agissements à son encontre se sont intensifiés, il convient de relever que les correspondances de M.A..., d'ailleurs en date seulement du 25 février 2015, mettent en exergue les nombreuses anomalies dans la préparation et le suivi des marchés publics, durant les exercices 2009-2012, période durant laquelle, au demeurant, il était directeur général des services techniques de pleine exercice et qu'il lui était alors loisible de dénoncer ces dysfonctionnements et ce bien avant le début de l'année 2015. 8. Dans ces conditions, il résulte de ce qui précède que la commune de Lourdes peut être regardée comme produisant, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause seraient justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. En ce qui concerne la protection fonctionnelle : 9. M. A...soutien que la décision du maire de la commune de Lourdes du 1er octobre 2014, qui rejette se demande tendant à bénéficier de la protection fonctionnelle en raison des faits de harcèlement moral est entachée d'un défaut de motivation et d'une erreur de droit. 10. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public désormais codifié à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ". Aux termes de l'article 3 de la même loi désormais codifié à l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le refus d'accorder le bénéfice de la protection prévue par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 précité est au nombre des décisions qui doivent être motivées. 11. Si M. A...a entendu soutenir que la correspondance du maire de la commune de Lourdes du 1er octobre 2014 lui refusant la protection fonctionnelle serait insuffisamment motivé, il ressort des termes de ladite correspondance contestée, qui se réfère expressément aux dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, et en cite l'article en question et après avoir énuméré les éléments de contexte de la situation de M.A..., précise les raisons pour lesquelles cette protection fonctionnelle ne peut être accordée. Ainsi, la décision du maire de la commune de Lourdes satisfait à l'exigence de motivation en droit et en fait. 12. Aux termes du troisième alinéa de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 : " La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". 13. Si M. A...soutient que la décision refusant de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle est entachée d'erreur de droit et d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il a été victime de faits répétés de harcèlement moral de la part du maire de la commune de Lourdes, Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 et 7 que, les faits constitutifs de harcèlement moral n'étant pas établis et aucun autre fait de nature à accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle n'étant invoqué, le maire de la commune de Lourdes a pu, sans commettre d'illégalité, refuser d'accéder à la demande du requérant. Il s'ensuit que les conclusions à fins d'annulation présentées par M. A...doivent être rejetées. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Lourdes, que M. A...n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué du 4 janvier 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses conclusions à fin d'annulation. Par voie de conséquence, il y a également lieu de rejeter ses conclusions à fin d'indemnisation et d'injonction. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commue de Lourdes, qui n'est pas partie perdante à l'instance, la somme que demande M. A...au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de M. A...une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Lourdes au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens DECIDE : Article 1er : La requête de M. A...est rejetée. Article 2 : M. A...versera à la commune de Lourdes une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié M. C...A...et à la commune de Lourdes. Délibéré après l'audience du 14 mai 2018, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président-assesseur, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 juin 2018. Le rapporteur, Signé Gil CornevauxLe président, Signé Pierre LarroumecLe greffier, Signé Vanessa Beuzelin La République mande et ordonne au ministre d'état, ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No16BX00898