Conseil d'État, 6ème / 1ère SSR, 23/12/2014, 373469, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème / 1ère SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-23
Numéro : 373469
Rapporteur : Mme Sophie-Justine Lieber
Commissaire du gouvernement : Mme Suzanne von Coester

Vu 1°, sous le n° 373469, la requête, enregistrée le 25 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le Syndicat de la juridiction administrative, dont le siège est au tribunal administratif de Montpellier 6, rue Pitot à Montpellier Cedex 2 (34063) ; le Syndicat de la juridiction administrative demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le 3° de l'article 2 du décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme ; Vu 2°, sous le n° 373608, la requête, enregistrée le 29 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SCP G...H..., Me F...G..., Me B...H..., Me C...A..., Me D...E..., domiciliés au 10, Parvis des Chartrons, Cité Mondiale à Bordeaux Cedex (33080) ; la SCP G... H...et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme, 2°) de mettre à la charge de l'Etat d'une part, le versement d'une somme de 500 euros pour chacun des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et d'autre part, le versement d'une somme de 35 euros sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°, sous le n° 373651, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 décembre 2013 et 3 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Conseil national des barreaux, dont le siège est au 22, rue de Londres à Paris (75009) ; le Conseil national des barreaux demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme, en tant que le 3° de son article 2 insère, au sein du code de justice administrative, un article R. 811-1-1 ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler ce décret dans son entier ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu 4°, sous le n° 373658, la requête, enregistrée le 2 décembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'association Protection de l'environnement et du citoyen 94100, dont le siège est au 23, avenue de Lattre de Tassigny à Saint-Maur-des-Fossés (94100) ; l'association Protection de l'environnement et du citoyen 94100 demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 2 du décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme, en tant qu'il insère après l'article R. 811-1 un article R. 811-1-1 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et d'une somme de 35 euros sur le fondement de l'article R. 761-1 du même code ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, notamment son article 51 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu le code général des impôts, notamment son article 232 ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative, notamment son article R. 611-8 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Sophie-Justine Lieber, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat du Conseil national des barreaux ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les moyens dirigés contre le 3° de l'article 2 du décret du 1er octobre 2013 : 2. Considérant que le 3° de l'article 2 du décret du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme insère, dans le code de justice administrative, un article R. 811-1-1 aux termes duquel : " Les tribunaux statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application. / Les dispositions du présent article s'appliquent aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018 " ; 3. Considérant qu'il résulte des articles 34 et 37 de la Constitution que les dispositions relatives à la procédure à suivre devant les juridictions relèvent de la compétence réglementaire dès lors qu'elles ne concernent pas la procédure pénale et qu'elles ne mettent pas en cause les règles ou les principes fondamentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi ; qu'aucun principe général du droit ne consacre l'existence d'une règle du double degré de juridiction qui s'imposerait au pouvoir réglementaire ; que, dès lors, le Premier ministre était compétent pour fixer, par le 3° de l'article 2 du décret attaqué, les cas dans lesquels les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement relèvent de la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions seraient entachées d'incompétence ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la copie de la minute de la délibération de la commission spéciale du Conseil d'Etat, produite le 30 juillet 2014 par le ministre du logement et de l'égalité des territoires, que le texte publié ne contient pas de disposition qui diffèrerait à la fois du texte soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par lui ; que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait été pris sans consultation régulière du Conseil d'Etat ne peut, par suite, qu'être écarté ; 5. Considérant que le 3° de l'article 2 du décret attaqué renvoie à l'article 232 du code général des impôts et à son décret d'application ; qu'aux termes du I de l'article 232 du code général des impôts : " I.- La taxe annuelle sur les logements vacants est applicable dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social. Un décret fixe la liste des communes où la taxe est instituée " ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le champ d'application du 3° de l'article 2 du décret du 1er octobre 2013 est délimité sans ambiguïté par ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme doit être écarté ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code de justice administrative : " Les cours administratives d'appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences attribuées au Conseil d'Etat en qualité de juge d'appel et de celles définies aux articles L. 552 1 et L. 552 2 " ; que l'article L. 811 1 prévoit que " dans le cas où un jugement rendu en premier ressort est susceptible d'appel, celui-ci est porté devant la juridiction d'appel compétente en vertu des dispositions du livre III "; que ces dispositions législatives, qui énoncent, d'une part, les attributions des cours administratives d'appel et renvoient, d'autre part, au livre III pour la détermination de la juridiction d'appel compétente lorsqu'un jugement est susceptible d'appel, n'ont ni pour objet ni pour effet, contrairement à ce qui est soutenu, de consacrer une possibilité d'appel à l'encontre de l'ensemble des jugements rendus par les tribunaux administratifs ; qu'ainsi les auteurs du décret attaqué ont pu, sans méconnaître ces dispositions, prévoir que, pendant une période de cinq ans, pour certaines catégories de litiges, dont le champ est au demeurant limité aux recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou d'aménager un lotissement, et ce dans les seules communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application, les tribunaux administratifs statueraient en premier et dernier ressort ; 7. Considérant que ni les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ni les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 et de l'article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni aucun principe général du droit ne consacrent l'existence d'une règle du double degré de juridiction qui s'imposerait au pouvoir réglementaire ; que les dispositions contestées ne méconnaissent davantage ni le droit au juge, ni le droit d'exercer un recours effectif ; 8. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ; que, d'une part, les dispositions attaquées ont pour objectif, dans les zones où la tension entre l'offre et la demande de logements est particulièrement vive, de réduire le délai de traitement des recours pouvant retarder la réalisation d'opérations de construction de logements ; que, d'autre part, ces dispositions prévoient, lorsqu'un droit à construire a été reconnu pour des bâtiments d'habitation, que le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort pour les seuls recours concernant des projets situés dans les communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application, qui, aux termes de cet article, sont les communes " appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant " et où s'applique la taxe annuelle sur les logements vacants ; que la différence de traitement ainsi instituée entre, d'une part, les recours portant sur des projets situés dans des communes où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements et, d'autre part, les recours portant sur des projets situés dans les autres communes, qui est fondée sur des critères objectifs, est justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet des dispositions en cause et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient, dès lors qu'elle se borne à aménager l'organisation des voies de recours sans priver les justiciables de l'accès à un juge ; qu'il en va de même de la différence de traitement instituée entre les recours contre des refus de permis de construire et les recours contre les projets pour lesquels un droit à construire a été reconnu, eu égard à l'objectif d'intérêt général qui vise à diminuer les délais de jugement pour les opérations bénéficiant d'ores et déjà d'un droit à construire ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions attaquées méconnaissent le principe d'égalité ; 9. Considérant que, pour les mêmes raisons, ces dispositions ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles seraient entachées d'erreur de fait ; 10. Considérant que les dispositions contestées ne portent aucune atteinte au droit de propriété tel qu'il est garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaissent les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut être utilement invoqué; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 37 1 de la Constitution : " La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental " ; que la circonstance que les dispositions attaquées aient un objet et une durée limités, en ce qu'elles ne s'appliquent qu'à certaines autorisations d'urbanisme pour les recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018, ne suffit pas à leur conférer, en l'absence de toute disposition expresse en ce sens, le caractère d'une expérimentation au sens de l'article 37-1 de la Constitution ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que les dispositions contestées, faute de prévoir l'évaluation de l'expérimentation qu'elles instituent, méconnaissent cet article, ne peut en tout état de cause être utilement invoqué ; 12. Considérant que les dispositions attaquées prévoient qu'elles s'appliquent " aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018 " ; que, s'il est soutenu qu'elles méconnaissent le principe de sécurité juridique faute de prévoir des dispositions transitoires pour les requérants qui introduiront un recours à compter du 1er décembre 2018, ces dispositions impliquent le retour, à compter du 2 décembre 2018, aux règles applicables antérieurement au 1er décembre 2013 ; qu'en outre, elles ont été prises par un décret publié au Journal officiel le 2 octobre 2013, soit plus de cinq ans avant la date du 1er décembre 2018 ; que, dans ces conditions, ces dispositions ne peuvent être regardées comme méconnaissant le principe de sécurité juridique ; 13. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Sur les moyens dirigés contre l'article 1er du décret du 1er octobre 2013 : 14. Considérant que l'article 1er du décret attaqué introduit dans le code de l'urbanisme un article R.* 600-4 aux termes duquel : " Saisi d'une demande motivée en ce sens, le juge devant lequel a été formé un recours contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués " ; 15. Considérant que cette règle de procédure implique que la décision du juge prise sur le fondement de ces dispositions soit communiquée à l'ensemble des parties au litige, avec l'indication explicite du délai au-delà duquel des moyens nouveaux ne pourront plus être introduits ; que, eu égard à ces garanties, elle ne méconnaît pas le droit à un procès équitable garanti par les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée dans un nouveau mémoire enregistré le 10 décembre 2014 à l'appui de la requête n° 373658 : 16. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; 17. Considérant que l'association requérante soutient que le législateur, en édictant les dispositions des articles L. 211-1, L. 211-2, L. 311-1, L. 321-1 et L. 811-1 du code de justice administrative, serait resté, en méconnaissance de l'article 34 de la Constitution, en deçà de sa compétence en ne fixant pas de limite au pouvoir réglementaire pour déterminer l'étendue de la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs, portant ainsi atteinte au principe d'égalité devant la justice garanti par les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 18. Considérant que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte, par elle-même, un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 7, aucune disposition constitutionnelle ne consacre l'existence d'une règle du double degré de juridiction ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, il résulte des articles 34 et 37 de la Constitution que les dispositions de la procédure à suivre devant les juridictions relèvent de la compétence réglementaire, dès lors qu'elles ne concernent pas la procédure pénale et qu'elles ne mettent pas en cause les règles ou les principes fondamentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi ; que tel est le cas de la détermination des cas dans lesquels les juridictions administratives statuent en premier et dernier ressort, qui relève donc de la compétence réglementaire ; que le moyen tiré de ce que le législateur aurait méconnu sa compétence et, par voie de conséquence, méconnu les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne présente donc pas un caractère sérieux ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; que, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 211-1, L. 211-2, L. 311-1, L. 321-1 et L. 811-1 du code de justice administrative portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ; Sur la demande de renvoi préjudiciel de la requête n° 373608 : 20. Considérant qu'il résulte des stipulations de son article 51 que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne s'adresse " aux Etats membres uniquement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union " ; que le décret attaqué n'ayant pas pour objet de mettre en oeuvre le droit de l'Union européenne, les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de cette charte ne peuvent être utilement invoquée à son encontre ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent ; que, par suite, leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; qu'il y a lieu de laisser à la charge de la SCP G...-H... et de l'association Protection de l'environnement et du citoyen 94100 la contribution pour l'aide juridique prévue à l'article R. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Protection de l'environnement et du citoyen 94100. Article 2 : Les requêtes présentées par le Syndicat de la juridiction administrative, la SCP G...-H... et autres, le Conseil national des Barreaux et l'association Protection de l'environnement et du citoyen 94100 sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée au Syndicat de la juridiction administrative, à la SCP G...-H... et autres, au Conseil national des barreaux, à l'association Protection de l'environnement et du citoyen 94100, au Premier ministre, à la garde des sceaux, ministre de la justice et à la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.