CAA de BORDEAUX, 1ere chambre - formation a 3, 17/06/2021, 19BX02530, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ere chambre - formation a 3
Type de recours : exces de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-17
Numéro : 19BX02530
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Nathalie  GAY
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : I. Par une requête enregistrée le 12 juin 2019 sous le n° 19BX02530 et un mémoire enregistré le 11 février 2020, la commune de Pins-Justaret, représentée par Me B..., demande à la cour d'annuler l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial le 4 avril 2019 sur le projet présenté par la société par actions simplifiée 3CI Investissements en vue de la création d'un ensemble commercial de 2 899 mètres carrés de surface de vente, comprenant, d'une part, après transfert et extension de 824 mètres carrés de surface de vente, un supermarché à l'enseigne " Market " d'une surface de vente de 2 024 mètres carrés et, d'autre part, la construction de six boutiques pour un total de 865 mètres carrés, ainsi qu'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, de 2 pistes de ravitaillement de 70 mètres carrés d'emprise au sol situé sur les parcelles cadastrées section AI nos 16 à 22, route de Foix. Elle soutient que : - sa requête, dirigée contre un acte décisoire défavorable s'imposant à la collectivité qui est alors en position de compétence liée, est recevable ; - le motif de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial tiré de l'impact du projet sur l'animation des centres-villes des communes de Pins-Justaret et Pinsaguel est erroné ; aucune disposition législative ou règlementaire n'impose de communiquer le nom des enseignes ou la nature des produits susceptibles d'être proposés à la clientèle de la galerie commerciale envisagée ; au demeurant, le pétitionnaire a fourni des précisions significatives sur la présence de deux commerces alimentaires dont un spécialisé en bio et de quatre autres non-alimentaires alors qu'aucun commerce alimentaire n'est aujourd'hui présent en centre-ville ; - contrairement à ce qu'a estimé la commission nationale, l'accès au site ne sera pas uniquement automobile ; un arrêt de bus est situé au niveau du projet en bordure de la RD 820, un aménagement piéton en stabilisé longe la voie publique et rejoint la voirie communale qui dispose de larges trottoirs aménagés et un aménagement destiné aux deux roues est prévu sur ce secteur ; - la commission nationale ne pouvait sans erreur estimer que le projet ne serait pas compatible avec l'objectif de limitation de l'imperméabilisation des sols alors que le terrain d'assiette du projet correspond à une friche constituée d'entrepôts abandonnés et servant de décharge sauvage, que le site sera valorisé et équipé de système de récupération des eaux de pluie, que 60 % des places de stationnement prévues seront perméables et que, contrairement à ce qu'indique la commission, l'affectation de 27 % de l'espace du terrain à des espaces verts correspond à un ratio relativement significatif régulièrement considéré comme suffisant par la jurisprudence ; - s'agissant du supposé non-respect de l'objectif de compacité du bâti, le projet respecte les dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme en terme de stationnement ainsi que la contrainte légale de retrait de 75 mètres d'une voie à grande circulation. Par un mémoire en défense enregistré le 26 septembre 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que : - la commune d'implantation d'un projet soumis à autorisation d'exploitation commerciale n'a ni intérêt ni qualité pour contester l'avis défavorable émis par la commission sur ce projet, seul le pétitionnaire débouté étant susceptible de le faire dans le cadre d'un recours contre le refus de permis de construire correspondant ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 10 décembre 2019, les sociétés Ugo et Aliénor, représentées par Me C..., concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Pins-Justaret de la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la requête de la commune est irrecevable pour défaut d'intérêt pour agir dès lors que l'avis rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial constitue un acte préparatoire insusceptible de recours et alors qu'aucun arrêté portant refus de permis de construire n'est intervenu ou aurait été contesté par le pétitionnaire débouté ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. II. Par une requête enregistrée le 12 juillet 2019 sous n° 19BX02956, la société par actions simplifiée 3CI Investissements, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 19 juin 2019 par lequel le maire de Pins-Justaret, à la suite de l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial le 4 avril 2019, a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la création d'un ensemble commercial de 2 899 mètres carrés de surface de vente sur les parcelles cadastrées section AI nos 16 à 22, route de Foix ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer sa demande dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir. Elle reprend, dans les mêmes termes, les moyens invoqués par la commune contre l'avis défavorable émis sur son projet par la Commission nationale d'aménagement commercial du 4 avril 2019 dans la requête n° 19BX02530. Par un mémoire enregistré le 30 août 2019, la commune de Pins-Justaret, représentée par Me B..., s'associe à la requête de la société 3CI Investissements en rappelant que le refus de permis de construire en litige n'est que la stricte application de l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial du 4 avril 2019, qu'elle conteste également devant la cour. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E... A..., - les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public, - et les observations de Me F..., représentant la commune de Pins-Justaret et la SAS 3CI Investissements, et de Me D..., représentant la SAS Ugo et la SAS Aliénor. Considérant ce qui suit : 1. La société par actions simplifiée 3CI Investissements a déposé le 10 août 2018, complétée le 7 novembre 2018, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création, sur le territoire de la commune de Pins-Justaret (Haute-Garonne), d'un ensemble commercial de 2 899 mètres carrés de surface de vente, comprenant, d'une part, après transfert et extension de 824 mètres carrés de surface de vente, un supermarché à l'enseigne " Carrefour Market " d'une surface de vente de 2 024 mètres carrés et, d'autre part, la construction de six boutiques pour un total de 865 mètres carrés, ainsi qu'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, de 2 pistes de ravitaillement de 70 mètres carrés d'emprise au sol situé sur les parcelles cadastrées section AI nos 16 à 22, route de Foix. Le 19 décembre 2018, la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Garonne a donné un avis favorable au projet. Les sociétés Ugo et Aliénor ont formé un recours contre cet avis devant la Commission nationale d'aménagement commercial. Le 4 avril 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a admis ces recours et émis un avis défavorable au projet. Par un arrêté du 19 juin 2019, le maire de Pins-Justaret a refusé de délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale correspondant. Par une requête enregistrée sous le n° 19BX02530, la commune de Pins-Justaret demande à la cour d'annuler l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial du 4 avril 2019. Par une requête enregistrée sous le n° 19BX02956, la société 3CI Investissements demande à la cour d'annuler le refus de permis de construire qui lui a été opposé le 19 juin 2019. 2. Les requêtes enregistrées sous les n° 19BX02530 et 19BX02956 concernent le même projet et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul arrêt. Sur la recevabilité de la requête de la commune de Pins-Justaret : 3. Aux termes de l'article L. 4254 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que lorsque l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est défavorable, le permis de construire ne peut être délivré. Dès lors, un tel avis, qui limite le pouvoir de décision du maire, fait grief à la commune et est, par suite, susceptible d'être déféré par elle au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. 5. Par suite, les fins de non-recevoir opposées par la Commission nationale d'aménagement commercial et les sociétés Ugo et Aliénor tirées de ce que la commune de Pins-Justaret ne démontrerait ni son intérêt ni sa qualité pour contester l'avis litigieux doivent être écartées. Sur l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial : 6. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre (...), du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés écoresponsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752 6 du code de commerce. 8. La Commission nationale d'aménagement commercial a admis le recours présenté par les sociétés Ugo et Aliénor, exploitants des magasins concurrents dans la zone de chalandise du projet, et émis un avis défavorable au projet en retenant les motifs tirés, en premier lieu, de ce qu'elle n'était pas en mesure de pouvoir apprécier l'impact que ce projet aura sur l'animation de la vie urbaine des centres-villes de Pins-Justaret et de Pinsaguel en l'absence de précisions sur les enseignes ou sur la nature des produits susceptibles d'être proposés à la clientèle, en deuxième lieu, de ce que l'accès à cet ensemble commercial, dont le terrain d'assiette n'est desservi ni par les transports en commun ni par des aménagements cyclables et piétons sécurisés, se fera presque exclusivement par la route et, en troisième lieu, de ce que le transfert du magasin actuel conduira à l'imperméabilisation de 67 % de la parcelle d'implantation, ce qui n'est pas compatible avec l'objectif de compacité du bâti et de limitation de l'imperméabilisation des sols. 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, dont la zone de chalandise est en constante augmentation depuis 1999, qui est distant d'un peu plus d'un kilomètre du centre de la commune de Pins-Justaret et situé le long de la route départementale 820, voie classée à grande circulation, à proximité immédiate de moyennes surfaces et de zones d'habitations existantes ou en projet et sur lequel sont implantés deux entrepôts désaffectés, est situé en continuité de l'urbanisation et ne présente aucune caractéristique naturelle remarquable. Ce terrain est en outre situé dans une zone destinée, aux termes du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération toulousaine, à l'accueil notamment d'activités commerciales. Il ressort également des pièces du dossier que le taux de vacance des locaux commerciaux du centre-ville de Pins Justaret, comme d'ailleurs celui des communes limitrophes, qui ne comprend aucun commerce alimentaire de proximité, est faible (un local sur quinze). Par ailleurs, le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale présenté par la société 3CI Investissements indique, pour le bâtiment A, l'enseigne du commerce alimentaire d'une surface de vente de 2 024 mètres carrés, ainsi que, pour le bâtiment B composé de six cellules d'une surface globale de vente de 865 mètres carrés, les différentes surfaces de vente et leur secteur d'activité, seules mentions exigées par l'article R. 752-6 du code de commerce. Dès lors, la seule absence de mention, dans le dossier, des enseignes et de la nature des produits susceptibles d'être proposés à la clientèle ne faisait pas obstacle à ce que la Commission nationale d'aménagement commercial puisse apprécier l'impact du projet sur l'animation de la vie urbaine des centres-villes de Pins-Justaret et de Pinsaguel. Par suite, ce motif n'était pas de nature à justifier l'avis défavorable opposé à la société 3CI Investissements. 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale que l'arrêt " Bruyère " de la ligne 317 du réseau urbain de bus " Tisséo " et l'arrêt " Justarette " de la ligne 18 du réseau de bus départemental " Arc-en-Ciel " sont distants de 300 mètres du terrain d'assiette du projet. Si le porteur de projet indique que les aménagements routiers ne permettent pas de relier le site aux différents arrêts, il précise cependant que des travaux de voirie à moyen terme permettront une circulation piétonne et cycliste sécurisée dans le secteur. Il ressort d'ailleurs des plans de masse du dossier de demande d'autorisation que l'accès au site à partir de la route départementale 820 comprend un aménagement routier constitué de bretelles d'entrée et de sortie rejoignant un rond-point ainsi qu'un cheminement piéton et cyclable dédié. Selon la convention de participation financière signée le 11 septembre 2018 entre la communauté d'agglomération et le pétitionnaire, le financement de cet aménagement sera assumé par ce dernier. En outre, il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier du maire du 10 octobre 2018, que la jonction entre ces futurs aménagements destinés aux piétons et aux cyclistes et ceux existant avenue de Toulouse sera réalisée, à l'ouverture du magasin projeté, sous la maitrise d'ouvrage de l'agglomération du Muretain et financée par la commune de Pins-Justaret. Compte tenu de ces éléments, la réalisation de ces aménagements apparaît suffisamment certaine et le motif tiré de ce que l'accès au terrain d'assiette du projet se ferait presque exclusivement par la route, en l'absence de desserte par les transports en commun et d'aménagements cyclables et piétons sécurisés, n'était pas de nature à justifier l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. 11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport d'instruction, que la surface de plancher du projet, de 5 216 mètres carrés, représente 19 % de la superficie totale du terrain d'assiette, de 26 546 mètres carrés. En outre, la surface des emplacements de stationnement, qui sont mutualisés et agrémentés de 58 arbres et 37 arbustes et dont 122 sur 140 seront perméables, atteint 8,3 % de la superficie totale du terrain d'assiette du projet. Par ailleurs, le terrain d'assiette, sur lequel sont implantés une maison et un entrepôt désaffectés, est en partie à l'état de friche et le projet prévoit la démolition de 760 mètres carrés de bâti abandonné. Enfin, les espaces paysagers et végétalisés occuperont 27 % de la surface totale du terrain. Ainsi, la circonstance que les voies de desserte et la réalisation d'un giratoire, assurant la sécurisation de l'accès à la route départementale 820, voie classée à grande circulation, engendre, comme l'ont relevé les ministres chargés de l'urbanisme et du commerce dans leurs avis, une consommation d'espaces et une imperméabilisation des sols ne suffit pas, à elle seule, dans les circonstances de l'espèce, compte tenu des mesures compensatoires prévues, et notamment de la création d'un dispositif de gestion de récupération des eaux de ruissellement vers un bassin de rétention jouxtant le giratoire, à justifier l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement, commercial au regard des objectifs d'aménagement du territoire et de développement durable. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Pins-Justaret est fondée à demander l'annulation de l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial. Par voie de conséquence, la SAS 3CI Investissements est fondée à demander l'annulation du refus de permis de construire du 19 juin 2019 fondé sur cet avis. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 13. Aux termes de l'article L. 9112 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ". 14. Le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Pins-Justaret statue à nouveau sur la demande de permis de construire de la SAS 3CI Investissements, après un nouvel examen par la Commission nationale d'aménagement commercial, laquelle se trouve à nouveau saisie de ce dossier. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial, ainsi que le demande la SAS 3CI Investissements, de procéder à ce réexamen dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Pins-Justaret et la SAS 3CI Investissements, lesquelles ne sont pas les parties perdantes dans ces deux instances, versent les sommes réclamées par les sociétés Ugo et Aliénor en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 4 avril 2019 et l'arrêté du maire de Pins-Justaret du 19 juin 2019 sont annulés. Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial d'émettre un nouvel avis sur la demande de permis de construire présentée par la SAS 3CI Investissements dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : Les conclusions des sociétés Ugo et Aliénor tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Pins-Justaret, aux sociétés par actions simplifiées 3CI Investissements, Ugo et Aliénor et au ministre de l'économie, des finances et de la relance (Commission nationale d'aménagement commercial). Délibéré après l'audience du 17 mai 2021 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, présidente, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme E... A..., première conseillère. Lu en audience publique, le 17 juin 2021. La rapporteure, Nathalie A...La présidente, Marianne HardyLa greffière, Sophie Lecarpentier La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 19BX02530, 19BX02956