CAA de MARSEILLE, 8ème chambre, 11/02/2020, 18MA02474, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 8ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-11
Numéro : 18MA02474
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Didier  URY
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : SELAFA CABINET CASSEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille à titre principal, d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande du 17 septembre 2015 tendant au versement des arriérés de rémunération restant dus à la suite de l'arrêté du 6 décembre 2013 qui porte révision partielle de sa situation administrative et d'enjoindre à l'autorité administrative de lui payer les sommes correspondantes, et à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui payer une indemnité correspondant aux rappels de rémunération dont il a été privé. Par un jugement n° 1600185 du 26 mars 2018, le tribunal administratif de Marseille a décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à réparer le préjudice postérieur au 31 décembre 2007 et a rejeté le surplus de la requête. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 28 mai 2018, M. B..., représenté par la SELAFA cabinet Cassel, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 26 mars 2018 ; 3°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande du 17 septembre 2015 tendant au versement des arriérés de rémunération restant dus à la suite de l'arrêté du 6 décembre 2013 qui porte révision partielle de sa situation administrative ; 4°) d'enjoindre à l'administration, sur le fondement des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, de lui verser les sommes correspondantes aux arriérés de rémunération restant dus à la suite de la régularisation de sa carrière, assorties de l'intérêt au taux légal à compter du 6 décembre 2013, ou à tout le moins de réexaminer sa situation, dans un délai de un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; à titre subsidiaire de condamner l'Etat à lui verser une indemnité correspondant aux rappels de rémunération dont il a été privé, assortie de l'intérêt au taux légal à compter du 17 septembre 2015 ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que l'administration lui a opposé la prescription quadriennale a sa demande de régularisation des créances antérieures au 1er janvier 2008, dès lors qu'il avait souscrit sa demande de régularisation le 4 octobre 2012, et alors qu'il doit être considéré comme ayant légitimement pu ignorer l'existence de ses droits au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) avant l'année 2008, et que par une note du 23 septembre 2013, le directeur général de la DGFIP a décidé de mettre en oeuvre le dispositif " ZUS " ; une brochure émanant de la DGFIP, datée de septembre 2011, évoque la mise en place d'un dispositif pour les agents ayant droit à l'ASA et ne l'ayant pas perçue ; - la carence fautive de l'administration à appliquer spontanément le dispositif statutaire de l'ASA pendant une vingtaine d'années constitue une " circonstance particulière " au sens de l'alinéa 2 de l'article 6 de la loi du 31 décembre 1968, qui fait échec à l'application de la prescription quadriennale ; cette carence est de nature à engager la responsabilité de l'Etat et doit conduire à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2019, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête. Il soutient que la requête est partiellement irrecevable s'agissant des conclusions indemnitaires présentées à titre subsidiaire, et des conclusions injonctives, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Par ordonnance du 9 septembre 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 9 octobre 2019 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dans sa rédaction issue de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique ; - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B... a été titularisé au grade d'inspecteur des impôts le 1er septembre 1998, puis dans le grade d'inspecteur divisionnaire des finances publiques le 30 décembre 2012. Il a exercé ses fonctions en zone urbaine sensible (ZUS) à Salon-de-Provence du 1er septembre 1999 au 30 juin 2013, date de sa mise à la retraite. Son employeur n'a pas répondu à sa demande du 4 octobre 2012 en vue de bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) au titre des services accomplis en ZUS. Sa requête contre cette décision implicite de rejet a été rejetée pour tardiveté par une ordonnance du tribunal administratif de Marseille du 15 juillet 2013. M. B..., a formé le 23 septembre 2013 la même demande que la précédente. Par un arrêté du 6 décembre 2013, l'administration a procédé à la révision de sa situation administrative et procédé à la bonification d'ancienneté à laquelle il avait droit et aux rappels de rémunération correspondants au titre de la période du 30 décembre 2012 au 29 juin 2013. Par une demande du 17 septembre 2015, réceptionnée le 18 septembre 2015, M. B... a demandé la reconstitution de sa carrière par la prise en compte de l'ASA pour la période antérieure à l'année 2012. Faute de réponse de son employeur, il a saisi le tribunal administratif de Marseille d'une requête en annulation de la décision née du silence de l'administration. Par une décision 28 juillet 2016, postérieure à l'introduction de sa requête, le directeur général des finances publiques a procédé à une seconde révision de la situation de M. B... pour la période postérieure au 1er janvier 2008. M. B... relève appel du jugement du 26 mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Marseille a décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à réparer le préjudice postérieur au 31 décembre 2007 et a rejeté le surplus de la requête. 2. Premièrement, aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, mentionnés au quatrième alinéa de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et à l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 susvisée, doivent correspondre : (...) 3° En ce qui concerne les autres fonctionnaires civils de l'Etat, à des secteurs déterminés par arrêté conjoint du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget. ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année./ Les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995 pour les fonctionnaires mentionnés au 3° de l'article 1er (...) ". L'arrêté susvisé du 11 décembre 1996 dispose : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles prévus à l'article 1er (3°) du décret du 21 mars 1995 susvisé sont les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé mentionnés au I de l'article 1466 A du code général des impôts ". Le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 dispose en son article 1er : " Les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradés mentionnés au 3 de l'article 42 modifié de la loi du 4 février 1995 susvisée sont ceux figurant dans la liste annexée au présent décret. Les zones concernées sont délimitées par un trait de couleur rouge sur les plans annexés au présent décret ". Il n'est pas contesté par l'administration que M. B... a exercé ses fonctions, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, en zone urbaine sensible du 1er septembre 1999 au 30 juin 2013. 3. Deuxièmement, l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 susvisée prévoit que : " Sont prescrites, au profit de l'Etat (...) sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis... ". L'article 2 de cette loi dispose que : " La prescription est interrompue par : (...) Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; (...) ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ". En vertu de l'article 6 de cette loi : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi. Toutefois, par décision des autorités administratives compétentes, les créanciers de l'Etat peuvent être relevés en tout ou en partie de la prescription, à raison de circonstances particulières et notamment de la situation du créancier (...) ". 4. En premier lieu, lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve ainsi dans les services accomplis par l'intéressé et la prescription est acquise au début de la quatrième année suivant chacune de celles au titre desquelles ses services auraient dû être rémunérés. 5. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées au point 2 que les fonctionnaires des finances publiques affectés pendant au moins trois ans consécutifs dans une zone urbaine sensible ont droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, ce qui est le cas de M. B.... Toutefois, le ministre de l'action et des comptes publics oppose à celui-ci la prescription quadriennale dont serait atteinte sa créance antérieure au 1er janvier 2008. Le fait générateur de la créance dont se prévaut M. B... est constitué par le service qu'il a effectué dans la ZUS de Salon-de-Provence du 1er septembre 1999 au 30 juin 2013. Les droits sur lesquels cette créance est fondée ont été acquis à compter du 1er septembre 1999. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'appelant, le fait générateur de la créance dont il se prévaut n'est pas constitué par le refus de l'administration de lui faire application du décret du 21 mars 1995 mais dans le service accompli par lui dans une zone urbaine sensible. Il appartenait à M. B..., s'il s'y croyait fondé, de solliciter le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté en se prévalant de son affectation dans la ZUS de Salon-de-Provence. 6. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B... a présenté sa première demande tendant au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté le 4 octobre 2012. Les textes cités au point 2 du présent arrêt lui ouvrant droit au bénéfice de l'ASA ont été respectivement publiés au Journal Officiel le 26 juillet 1994, pour la loi du 26 juillet 1991 modifiée ; le 18 janvier 2001, pour le décret du 21 mars 1995 modifié ; le 15 décembre 1996, pour l'arrêté du 11 décembre 1996 ; et le 28 décembre 1996, pour le décret du 26 décembre 1996. Dans ces conditions le requérant ne peut être regardé comme ignorant légitimement l'existence de ces textes législatifs et règlementaires et, par suite, celle de sa créance même si la régularisation de sa situation administrative n'est intervenue que par arrêtés du 6 décembre 2013 et du 28 juillet 2016. D'une part, la circonstance que l'administration a commis une erreur en ne versant pas l'avantage spécifique d'ancienneté au cours de la période litigieuse, ne fait pas obstacle à l'application de la prescription, valablement opposée en défense. D'autre part, les arrêtés du 6 décembre 2013 et du 28 juillet 2016 portant régularisation de la situation administrative de M. B..., sont sans effet sur le point de départ de la prescription quadriennale, et n'ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à l'application de cette prescription. 7. En quatrième lieu, d'une part, la brochure dont se prévaut M. B... qui indiquait selon lui que " les agents exerçant dans les zones urbaines sensibles, bénéficieront également d'un dispositif de priorité dont les modalités vous seront précisées ultérieurement " et qu'il ne produit d'ailleurs pas à l'instance, mais dont il fait seulement valoir l'existence à travers une lettre ouverte au directeur général des finances publiques par le syndicat CGT Finances publiques, n'a pas le caractère d'une communication de l'administration relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance litigieuse et n'a donc interrompu le cours de la prescription quadriennale. D'autre part, la note du 23 septembre 2013 du directeur général de la direction générale des finances publiques portant sur la " Mise en oeuvre à la DGFiP du dispositif " zones urbaines sensibles " (ZUS) " qui a " pour objet de décrire les conditions de mise en oeuvre de ce dispositif au bénéfice des agents de la DGFiP " et de conduire un recensement des agents " qui ont exercé dans des services qui sont ou ont été implantés dans le périmètre de ZUS ", laquelle a trait à la créance de M. B..., est une communication écrite de l'administration de nature à interrompre le délai de la prescription quadriennale à compter de l'année 2013 pour les créances nées au 1er janvier 2009. M. B... a présenté une réclamation devant l'administration par une lettre du 4 octobre 2012. Dans ces conditions, en application des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, à la date de présentation de la réclamation de M. B... devant l'administration, par ladite lettre, les créances relatives à l'avantage spécifique d'ancienneté antérieures au 1er janvier 2008 étaient prescrites. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 8. En cinquième lieu, si M. B... soutient que la carence manifeste de l'Etat à appliquer spontanément le dispositif statutaire de l'ASA pendant une vingtaine d'années constitue une circonstance particulière susceptible de le faire bénéficier d'un relèvement de la prescription, conformément aux dispositions citées ci-dessus de l'article 6 de la loi du 31 décembre 1968, il n'établit pas, ni même n'allègue, avoir effectué une demande en ce sens. En l'absence de décision lui refusant le bénéfice d'un relèvement de prescription, le moyen tiré de l'inopposabilité de la prescription quadriennale est donc inopérant, et ne peut qu'être écarté. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le ministre de l'économie et des finances a opposé la prescription quadriennale à sa demande. 9. En sixième lieu, d'une part, les conclusions de plein contentieux tendant au versement des sommes réclamées en excès de pouvoir tendent au même résultat que les conclusions en excès de pouvoir, et les créances correspondantes à ces sommes sont elles-mêmes pour les mêmes raisons, et dans la même mesure qu'indiqué aux points précédents, atteintes par la prescription quadriennale. D'autre part, si M. B... invoque aussi, au détour d'une phrase de son argumentation, un préjudice moral, il ne le chiffre ni n'en justifie. 10. Dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, la requête tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Marseille attaqué doit être rejetée, ainsi que les conclusions à fin injonction et celles fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B... et au ministre de l'économie et des finances. Délibéré après l'audience du 28 janvier 2020, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. A..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 février 2020. 2 N° 18MA02474 2