CAA de LYON, 5ème chambre, 06/06/2024, 23LY02089, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-06
Numéro : 23LY02089
Président : Mme DECHE
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : Mme LE FRAPPER
Avocat(s) : SCP BEAUGY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté du 3 décembre 2020 par lequel le maire de la commune de Chanonat lui a ordonné d'interrompre ses travaux. Par un jugement n° 2100209 du 14 avril 2023, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires enregistrés le 22 juin 2023, le 17 juillet 2023, le 8 septembre 2023, le 26 septembre 2023, le 7 décembre 2023, le 31 janvier 2024 et le 23 avril 2024, M. B..., représenté par Me Beaugy, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 14 avril 2023 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté susmentionné du 3 décembre 2020 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Chanonat, une somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de la condamner aux entiers dépens. Il soutient que : - sa requête est recevable ; - il était bénéficiaire d'une décision tacite de non-opposition aux travaux en litige ; - en tant que membre de la communauté des gens du voyage, en application des dispositions des articles L. 444-1 et R. 421-23 du code de l'urbanisme, il n'était pas tenu de faire une demande de permis de construire, mais simplement une déclaration préalable ; - il a été relaxé de l'infraction d'exécution irrégulière de travaux soumis à déclaration préalable par jugement, rendu le 27 juin 2023, par le tribunal correctionnel de Clermont-Ferrand. Par des mémoires enregistrés, le 25 août 2023, le 13 novembre 2023, le 23 avril 2024 et le 17 mai 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Chanonat, représentée par Me Martins Da Silva, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête n'est pas recevable ; - l'Etat ne saurait avoir la qualité de partie dans la présente instance ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par des mémoires enregistrés le 4 décembre 2023 et le 24 avril 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Les parties ont été informées le 12 juillet 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public, relevé d'office, tiré de l'irrégularité du jugement en raison du défaut de mise en cause de l'Etat en première instance. M. B... a répondu à ce moyen d'ordre public par un mémoire enregistré le 17 juillet 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code pénal ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente ; - les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ; - les observations de Me Martins Da Silva, représentant, la commune de Chanonat ; Considérant ce qui suit : 1. M. B... est propriétaire de parcelles situées, lieu-dit " La Moulière " sur le territoire de la commune de Chanonat. Par un arrêté du 3 décembre 2020, le maire de cette commune a ordonné l'interruption des travaux qu'il avait entrepris en vue de la construction d'un chalet en bois sur ces parcelles. M. B... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 431-10 du code de justice administrative : " L'Etat est représenté en défense par le préfet ou le préfet de région lorsque le litige, quelle que soit sa nature, est né de l'activité des administrations civiles de l'Etat dans le département ou la région, à l'exception toutefois des actions et missions mentionnées à l'article 33 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements (...) ", d'autre part, lorsque, comme en l'espèce, le maire décide de mettre en œuvre les pouvoirs qu'il tient des articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme, il agit au nom de l'État. 3. Le maire de la commune de Chanonat ayant pris la décision contestée au nom de l'Etat, en application des articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme, le préfet du Puy-de-Dôme, seule autorité habilitée à représenter l'Etat en défense, aurait dû être mis en cause en application de l'article R. 431-10 précité du code de justice administrative. En se bornant à mettre en cause la commune, qui ne pouvait apporter que des observations en défense, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rendu le jugement du 14 avril 2023 aux termes d'une procédure irrégulière. Par suite, ce jugement doit être annulé. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ayant été appelé à la cause. Sur la légalité de l'arrêté du 3 décembre 2020 : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / Un décret en Conseil d'État précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (...) ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 423-24 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : (...) c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; (...) ". Aux termes de l'article R. 423-38 dudit code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". 6. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative, saisie d'une déclaration préalable de travaux, dispose en principe, pour prendre sa décision, d'un délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, l'absence de décision explicite dans ce délai faisant naître un accord tacite. Toutefois, une demande de pièces complémentaires, à condition qu'elle soit régulière et adressée dans le mois suivant la réception ou le dépôt du dossier à la mairie, a pour effet de proroger le délai d'instruction qui recommence à courir à compter de la réception des compléments sollicités. En revanche, dans le cas où le pétitionnaire ne transmet pas à l'autorité administrative les pièces sollicitées dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande, une décision tacite de rejet naît au terme de ce même délai. 7. M. B..., qui a déposé, le 5 février 2019, une déclaration préalable, aux fins d'installation sur les parcelles dont il est propriétaire, d'une résidence mobile ainsi que la construction d'un chalet en bois d'une surface de 31,97 m², soutient qu'il est titulaire d'une autorisation tacite lui permettant la réalisation des travaux en litige. 8. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 21 février 2019, soit dans le délai d'un mois imparti par l'article R. 423-38 précité du code de l'urbanisme, le maire de Chanonat a, d'une part, indiqué au pétitionnaire que le délai d'instruction de sa déclaration préalable était porté à deux mois en application des articles R. 423-24 et R. 423-33 du code de l'urbanisme et, d'autre part, lui a demandé de fournir différentes pièces et informations afin de compléter son dossier, en lui précisant que le délai d'instruction commencerait à courir une fois le dossier complété et qu'en l'absence de réponse de l'administration dans un délai de deux mois, après le dépôt de toutes les pièces manquantes, son projet ferait l'objet d'une décision de non opposition tacite. Par cette demande de pièces complémentaires, le maire de Chanonat a notamment indiqué " votre projet nécessite une attestation du SPANC veuillez la fournir ". Ainsi, et contrairement à ce que prétend M. B..., cette demande présentait, de manière claire, la nécessité du produire l'attestation de conformité du service public d'assainissement non collectif (SPANC), laquelle est prévue par les dispositions du c) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme. Si le requérant soutient que son dossier de demande mentionnait clairement que le branchement de son projet, notamment pour l'eau potable et les eaux usées, se ferait sur les réseaux publics existants et faisait apparaître les plaques d'égout existantes à proximité de la construction envisagée, le ministre fait valoir en défense et sans être utilement contredit, que la parcelle d'implantation du projet n'est pas comprise dans un secteur couvert par le réseau d'assainissement collectif de la commune et qu'aucun élément technique ne permettait d'envisager un tel raccordement. Si le requérant se prévaut de ce qu'il a effectué, auprès de la mairie de Chanonat, une demande de raccordement aux réseaux d'eaux usées le 10 septembre 2019, il ressort des pièces du dossier que cette demande n'a jamais été traitée. S'il fait également valoir qu'il est bien raccordé au réseau d'eaux usées et produit une attestation de l'entreprise Suez, qui certifie " desservir en eau potable et/ou assurer le service assainissement du logement situé route de Varennes 63450 Chanonat. " et indique " Le contrat d'abonnement est au nom de M. B... ", ces documents, postérieurs aux travaux en litige, ne permettent pas d'établir que M. B... aurait complété son dossier dans les délais impartis. Dans ces conditions, la demande de pièces complémentaires adressée au pétitionnaire a prorogé le délai d'instruction de la déclaration préalable, laquelle n'a pas été complétée notamment du fait de l'absence de production de l'attestation du service public d'assainissement non collectif. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir qu'il était titulaire d'une décision de non-opposition tacite aux travaux litigieux. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. ". Les dispositions de l'article L. 480-4 du même code prévoient de sanctionner " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable (...) ". 10. Si, en principe, l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux autorités et juridictions administratives qu'en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire de leurs décisions, il en va autrement lorsque la légalité d'une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale. Dans cette hypothèse, l'autorité de la chose jugée s'étend exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal. Il en va ainsi pour l'application de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme. 11. Il ressort des pièces du dossier que, le 12 septembre 2020, le maire de Chanonat a dressé à l'encontre de M. B..., un procès-verbal d'infraction, notamment, au motif de l'exécution irrégulière de travaux soumis à déclaration préalable avec commencement de travaux de terrassement en absence de déclaration préalable. Au vu de ce procès-verbal, le maire de Chanonat, agissant au nom de l'Etat, a, par arrêté du 3 décembre 2020, mis en demeure M. B... de cesser immédiatement les travaux engagés. 12. Si M. B... fait valoir que, par un jugement du 27 juin 2023, le tribunal correctionnel de Clermont-Ferrand l'a relaxé des fins de poursuite en considérant que la réalisation des travaux en litige ne caractérisait pas le délit prévu à l'article L.480-4 du code de l'urbanisme, ni en ses éléments matériels, ni en son élément intentionnel, il ressort des pièces du dossier que ce jugement n'est pas devenu définitif et qu'ainsi, le requérant ne peut se prévaloir d'aucune autorité de la chose jugée qui s'imposerait à la juridiction administrative sur ce point. 13. Enfin, le requérant ne peut utilement se prévaloir des dispositions des articles L. 444-1 et R. 421-23 du code de l'urbanisme qui concernent les résidences mobiles, alors que sa demande porte également sur la construction d'un chalet en bois. 14. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d'annulation de M. B... ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Ainsi qu'il a été dit au point 3, la décision litigieuse a été prise par le maire de la commune de Chanonat, non pas en tant que représentant de cette ville mais en tant que représentant de l'Etat. Dès lors, la commune Chanonat n'est pas partie à la présente instance. Par suite, les conclusions de la commune tendant au paiement des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ne peuvent qu'être rejetées. Pour les mêmes raisons, les conclusions présentées par M. B... tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Chanonat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 14 avril 2023 est annulé. Article 2 : La demande de M. B... devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand est rejetée. Article 3 : Les conclusions de M. B... présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Les conclusions de la commune de Chanonat présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Chanonat. Délibéré après l'audience du 23 mai 2024 à laquelle siégeaient : Mme Dèche, présidente, Mme Vergnaud, première conseillère, Mme Rémy-Néris, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024. La rapporteure, P. Dèche L'assesseure la plus ancienne, E. Vergnaud Le greffier en chef, C. Gomez La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Le greffier en chef 2 N° 23LY02089 lc