CAA de PARIS, 1ère chambre, 30/12/2016, 14PA00218, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-30
Numéro : 14PA00218
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Sylvie  PELLISSIER
Commissaire du gouvernement : M. ROMNICIANU
Avocat(s) : LHUMEAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, M. A...B...et l'association Mieux vivre le 20ème ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler, d'une part, la décision du 27 juin 2011 par laquelle le maire de Paris a signé un bail emphytéotique avec la Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) pour la location de volumes de la propriété sise 5-5 bis rue Stendhal à Paris 20ème arrondissement, d'autre part, la délibération des 10 et 11 décembre 2012 par laquelle le conseil de Paris a confirmé les termes de sa délibération des 8 et 9 juin 2009 autorisant la conclusion dudit bail emphytéotique et approuvé rétroactivement ses termes. Par un jugement n°s1201435, 1307861/7-1 du 19 novembre 2013, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande et mis à leur charge solidaire la somme de 3 000 euros à verser à la ville de Paris et la somme de 1 500 euros à verser à la RIVP en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 janvier 2014, 17 juin 2014 et 27 juillet 2015, le syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, M. A...B...et l'association Mieux vivre le 20ème, représentés par Me D..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1201435, 1307861/7-1 du 19 novembre 2013 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler la décision du maire du 27 juin 2011 et la délibération du conseil de Paris des 10 et 11 décembre 2012 ; 3°) d'enjoindre à la ville de Paris de résoudre le bail emphytéotique, à l'amiable ou en saisissant le juge du contrat, dans le délai d'un mois sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la ville de Paris et de la RIVP le versement, chacune, de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier car le tribunal a dénaturé les pièces du dossier en estimant que la ville de Paris garde la maîtrise d'ouvrage de la construction de la crèche et de son logement de fonction ; - la décision de signer a été prise au terme d'une procédure irrégulière car les conseillers de Paris n'ont pas été suffisamment informés préalablement à la délibération des 8 et 9 juin 2009, notamment par la mise à disposition de l'avis des domaines du 4 juin 2009, qui aurait attiré leur attention sur les conditions financières du contrat ; une telle irrégularité n'était pas régularisable rétroactivement ; - le signataire du contrat pour la ville de Paris ne disposait pas d'une délégation régulière ; au regard de l'article 1315 du code civil, c'est à la ville de démontrer que le directeur du logement et de l'habitat et son directeur adjoint étaient absents ou empêchés ; - le bail emphytéotique litigieux constitue en fait un marché public de travaux au sens du droit communautaire, pour satisfaire aux besoins de la ville de Paris dans le cadre d'une action d'aménagement ; ce marché a été conclu au terme d'une procédure de passation irrégulière en l'absence de publicité et de mise en concurrence ; - alors même qu'il s'agirait bien d'un bail emphytéotique administratif, la conclusion d'un tel bail est également soumise à des mesures de publicité et mise en concurrence, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce ; - les règles de la domanialité publique ont également été méconnues dès lors que le domaine public ne peut être grevé de droits réels que dans des cas limités ; en l'espèce l'ensemble bail emphytéotique et convention de maîtrise d'ouvrage constituant un marché de travaux publics, il ne pouvait être conclu sans déclassement préalable ; - la signature du bail est entachée de détournement de pouvoir et de procédure, car la RIVP est dans une situation financière déficitaire et le bail vise à la favoriser ; - la délibération des 10 et 11 décembre 2012 est entachée de détournement de pouvoir et de procédure, car elle vise à régulariser le vice dont était entachée la délibération des 8 et 9 juin 2009 ; - l'annulation de la décision de signer et de la délibération devra entraîner une injonction de résoudre le bail puisqu'aucune régularisation n'est possible. Par un mémoire en défense enregistré le 15 octobre 2014, la ville de Paris, représentée par Me Drain, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement de la somme de 4 000 euros soit mis à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est régulier dès lors que la critique de la qualification du contrat relève de son bien-fondé ; - le vice affectant la délibération de 2009 pouvait être régularisé par la délibération du 10 et 12 décembre 2012 ; - le signataire du bail emphytéotique était compétent ; - le bail n'est pas un marché public et il n'était pas besoin de mesures de publicité ; - l'immeuble n'a jamais été incorporé de facto dans le domaine public de la ville de Paris, n'étant pas affecté à l'usage direct du public ; la conclusion de baux emphytéotiques sur le domaine public n'est d'ailleurs pas proscrite ; - il n'y a ni détournement de pouvoir ni détournement de procédure. Par un mémoire enregistré le 30 octobre 2014, la Régie immobilière de la ville de Paris, représentée par Me Hennequin, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement de la somme de 4 000 euros soit solidairement mis à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle s'en rapporte à l'argumentation de la ville de Paris. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des marchés publics ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pellissier, - les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public, - les observations de Me Cadena, avocat du syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, M. A...B...et l'association Mieux vivre le 20ème ; - les observations de Me Drain, avocat de la ville de Paris ; - et les observations de Me Hennequin, avocat de la Régie immobilière de la ville de Paris. 1. Considérant que la ville de Paris est propriétaire d'une parcelle située au 5-5 bis rue Stendhal dans le 20ème arrondissement de Paris, qui était jusqu'en 2010 occupée par un de ses services ainsi que par un centre d'hébergement d'urgence pour jeunes adultes en difficulté ; qu'afin de valoriser cette parcelle, elle a décidé d'y construire, en commun avec la Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) et dans le cadre d'une division en volumes, un immeuble comportant, d'une part, une crèche et son logement de fonction, propriétés de la ville, d'autre part, des logements sociaux et un nouveau centre d'hébergement d'urgence, construits par la RIVP pour son compte et destinés à revenir à la ville à l'expiration d'une période de 55 ans ; que par délibération n° 2009-DLH-79 des 8 et 9 juin 2009, le conseil de Paris a autorisé le maire à conclure avec la RIVP un bail emphytéotique portant location d'une partie de la propriété communale pour une durée de 55 ans ; que ce bail a été conclu par acte notarié du 27 juin 2011, faisant référence à un état descriptif de division en volumes du même jour ; que, par une délibération des 10 et 11 décembre 2012, le conseil de Paris a confirmé les termes de la délibération des 8 et 9 juin 2009 et approuvé rétroactivement les termes du bail emphytéotique conclu avec la RIVP ; que le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres ont demandé au tribunal administratif de Paris l'annulation de la décision du 27 juin 2011 de signer le bail emphytéotique ainsi que de la délibération des 10 et 11 décembre 2012 précitée ; qu'ils relèvent régulièrement appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leur requête ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'à supposer même que les premiers juges aient " dénaturé les pièces du dossier " en estimant qu'il résultait des termes de la convention d'organisation de la maîtrise d'ouvrage signée le 18 juin 2009 que la ville de Paris avait gardé la maîtrise d'ouvrage de la construction de la crèche et de son logement de fonction, une telle circonstance ne saurait constituer une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement litigieux ; qu'il appartient seulement au juge d'appel d'examiner ce moyen dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel qui est résulté de l'introduction de la requête ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'information des conseillers municipaux et la validité de l'habilitation donnée au maire par le Conseil de Paris : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; qu'aux termes de l'article L. 2241-1 : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (...) Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat (...) " ; 4. Considérant que les requérants soutiennent que les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ont été méconnues, dès lors que l'avis du service des domaines du 4 juin 2009 n'a pas été transmis aux conseillers municipaux à l'appui de la délibération n° 2009-DLH-79 des 8 et 9 juin 2009 ; qu'en effet, il ressort des pièces du dossier que si cette délibération vise l'avis du service des domaines, les conseillers municipaux n'ont pas été informés de sa teneur, dès lors que l'exposé des motifs de la délibération valant note de synthèse n'en fait pas état et que l'avis ne leur a pas été communiqué ; 5. Considérant, toutefois, que lorsque l'acte détachable de la passation d'un contrat est affecté d'un vice de forme ou de procédure qui lui est propre et qui affecte les modalités selon lesquelles la personne publique a donné son consentement, celle-ci peut procéder à sa régularisation et adopter un nouvel acte d'approbation avec effet rétroactif, dépourvu du vice ayant entaché l'acte initial ; qu'il ressort de l'exposé des motifs valant note de synthèse de la délibération des 10 et 11 décembre 2012, par laquelle le conseil municipal a confirmé les termes de sa délibération des 8 et 9 juin 2009 et approuvé rétroactivement les termes du bail, que les conseillers municipaux ont été informés de la teneur de l'avis du service des domaines du 4 juin 2009 ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'exposé des motifs de cette seconde délibération a permis aux élus de comprendre l'ensemble des implications financières de l'opération, les motifs pour lesquels une nouvelle délibération était requise et de recevoir une information complète sur le contenu du bail déjà conclu, auquel ils ont entendu renouveler leur approbation ; qu'ainsi le consentement du conseil de Paris ayant été régulièrement réitéré, le moyen tiré de l'absence d'habilitation valide du maire doit être écarté ; En ce qui concerne la compétence du signataire : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits (...) 6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2511-27 du même code : " Le maire de la commune peut donner sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services de la mairie et aux responsables de services communaux (...) " ; 7. Considérant que, par arrêté du 28 juillet 2010, publié au bulletin municipal officiel de la ville de Paris du 6 août 2010, le maire de Paris a délégué sa signature à M.C..., sous-directeur de la politique du logement, à l'effet de signer tous les arrêtés, marchés, actes et décisions préparés par les services de la direction du logement et de l'habitat, en cas d'absence ou d'empêchement du directeur et du directeur adjoint ; 8. Considérant, d'une part, que si les requérants soutiennent que l'absence ou l'empêchement du directeur et du directeur adjoint ne sont pas établis, ils n'apportent aucun élément à l'appui de leurs allégations selon lesquelles M. C...n'aurait pas eu compétence pour signer, alors qu'ils ne peuvent en tout état de cause utilement se prévaloir des dispositions de l'article 1315 du code civil relatif à la preuve en matière d'obligations civiles ; 9. Considérant, d'autre part, que, contrairement à ce qui est soutenu, l'arrêté de délégation de signature du 28 juillet 2010 n'est pas limité aux matières visées à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales mais vise également l'article L. 2511-27 du même code ; que la délégation consentie à M. C...en cas d'absence ou d'empêchement du directeur et du directeur adjoint s'étend à " tous arrêtés, tous marchés, tous actes et décisions " sans limitation de montant ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision litigieuse doit être écarté ; En ce qui concerne le respect d'une procédure de mise en concurrence : 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (...) Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. / Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment de l'affectation du bien résultant soit du bail ou d'une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d'hypothèque ; ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière. Ce bail doit être consenti pour plus de dix-huit années et ne peut dépasser quatre-vingt-dix-neuf ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction " ; 12. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'imposent à une personne publique d'organiser une procédure de publicité ou de mise en concurrence préalablement à la passation d'un contrat comportant l'occupation d'une dépendance de son domaine public ou privé, tel qu'un bail emphytéotique administratif ; qu'il n'en irait autrement, notamment au regard du droit communautaire, que si un tel contrat pouvait être assimilé à un marché de services ou de travaux ; que le moyen tiré de ce que la passation du bail était par principe soumise à des obligations de publicité et de transparence doit ainsi être écarté ; 13. Considérant, cependant, que les requérants soutiennent qu'en concluant ce bail la ville de Paris a en réalité agi en tant que pouvoir adjudicateur et la RIVP en qualité d'entrepreneur dans le cadre d'un marché public de travaux ; 14. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du code des marchés publics : " (...) Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er de la directive du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services : " (...) 2. a) Les " marchés publics " sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l'exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services au sens de la présente directive. b) Les " marchés publics de travaux " sont des marchés publics ayant pour objet soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution de travaux relatifs à une des activités mentionnées à l'annexe I ou d'un ouvrage, soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur. Un " ouvrage " est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique (...) " ; 15. Considérant que le bail litigieux a pour objet la location à la RIVP, pour une durée de 55 ans et un loyer capitalisé de 100 euros, de cinq des huit volumes définis, selon un acte de division en volumes établi le même jour, sur la parcelle communale des 5-5 bis rue Stendhal, à savoir les lots 1 (tréfonds) et 8 (sursol), 2 (logements sociaux et parking), 3 (centre d'hébergement d'urgence) et 6 (logement de fonction du centre), la ville gardant la pleine disponibilité des lots 5 (crèche municipale) et 7 (logement de fonction de la crèche) ; que si la RIVP qui se trouve, pendant toute la durée du bail, investie du droit à construire sur les lots qui lui sont loués, a indiqué, aux termes de l'article 18 du bail, destiner les volumes loués à la réalisation de logements sociaux et s'est engagée, aux termes des articles 2.2 et 10.1, à remettre sans indemnité à la ville de Paris, à l'issue du bail, " la totalité des aménagements et équipements " qu'elle aura réalisés, le bail litigieux n'a ni pour objet ni pour effet de définir un programme de travaux que la RIVP s'engagerait à exécuter pour la ville de Paris ; que les circonstances que la signature du bail s'inscrit dans le cadre d'un projet de valorisation de la parcelle dans un but d'intérêt général et que la ville et la RIVP ont, deux ans avant la signature de ce bail, conclu une convention d'organisation de la maîtrise d'ouvrage en vue de bâtir en commun l'immeuble destiné à abriter tant les ouvrages à construire par la RIVP (logements sociaux et centre d'hébergement) que par la ville (crèche) est sans incidence sur le fait que le bail par lequel la ville loue à la RIVP certains volumes de la parcelle communale n'a pas pour objet la " réalisation d'un ouvrage " répondant aux besoins de la ville ; que ce bail ne saurait donc être assimilé à un marché de travaux ou être regardé comme non détachable d'une convention constituant un tel marché ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que le contrat de bail litigieux serait irrégulier pour n'avoir pas respecté les règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés de travaux doit être écarté ; En ce qui concerne la constitution de droits réels : 16. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales qu'un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique, conférant des droits réels au preneur, en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général, même si le bien sur lequel porte le bail constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie ; qu'ainsi, à supposer que l'immeuble objet du bail en litige appartienne au domaine public de la ville de Paris, les principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public invoqués par les requérants ne s'opposaient pas à la conclusion du bail ; qu'un tel bail pouvait donc conférer des droits réels à la RIVP en son article 12 ; que le moyen tiré de ce que les principes de la domanialité publique s'opposaient à la conclusion du bail en litige doit dès lors être écarté ; En ce qui concerne le détournement de pouvoir et de procédure : 17. Considérant que le détournement de procédure et de pouvoir invoqué n'est pas établi ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ensemble des moyens dirigés contre la décision du maire de Paris de signer, le 27 juin 2011, un bail emphytéotique avec la RIVP doivent être écartés ; que les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que la délibération des 10 et 11 décembre 2012 approuve un bail irrégulier ; que, pour les motifs exposés au point 5, le moyen tiré de ce que le Conseil de Paris n'aurait pas reçu une information suffisante préalablement à l'approbation de cette délibération doit également être écarté ; 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement litigieux, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du maire de Paris de signer, le 27 juin 2011, un bail emphytéotique avec la RIVP et de la délibération du Conseil de Paris des 10 et 11 décembre 2012 ; que le présent arrêt n'impliquant aucune mesure d'exécution, leurs conclusions à fin d'injonction ne peuvent également qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la ville de Paris et la RIVP, qui ne sont pas parties perdantes, soient condamnées à verser aux requérants la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés pour leur recours au juge ; 21. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre en application des mêmes dispositions à la charge solidaire du syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, de M. B...et de l'association Mieux vivre le 20ème le versement d'une somme de 1 500 euros à la ville de Paris et d'une somme de 1 000 euros à la Régie immobilière de la ville de Paris au titre des frais qu'elles ont exposés pour leur défense ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal et autres est rejetée. Article 2 : Le syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, l'association Mieux vivre le 20eme et M. A...B...verseront solidairement une somme de 1 500 euros à la ville de Paris et une somme de 1 000 euros à la Régie immobilière de la ville de Paris au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, à l'association Mieux vivre le 20ème, à M. A...B..., à la ville de Paris et à la Régie immobilière de la ville de Paris. Délibéré après l'audience du 15 décembre 2016, à laquelle siégeaient : - Mme Pellissier, présidente de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - Mme Nguyên Duy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 30 décembre 2016. Le président-assesseur, S.DIÉMERTLa présidente de chambre, rapporteur, S. PELLISSIER Le greffier, A. LOUNISLa République mande et ordonne au préfet de la région Ile de France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 14PA00218