CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 05/05/2022, 20BX03126, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-05
Numéro : 20BX03126
Président : Mme MEYER
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  BEUVE-DUPUY
Commissaire du gouvernement : Mme GALLIER
Avocat(s) : SCP CGCB & ASSOCIES BORDEAUX;MONPION;SCP CGCB & ASSOCIES BORDEAUX;SCP CGCB & ASSOCIES BORDEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... D... a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler la décision du 28 décembre 2017 par laquelle le président du conseil départemental de la Haute-Vienne a refusé de le titulariser dans le corps des cadres socio- éducatifs de la fonction publique hospitalière. Par un jugement n° 1800544 du 30 juillet 2020, le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du 28 décembre 2017 du président du conseil départemental de la Haute-Vienne et mis à la charge du département de la Haute-Vienne une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 septembre 2020 et 28 mars 2022, le département de la Haute-Vienne demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1800544 du 30 juillet 2020 du tribunal administratif de Limoges ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. D... devant le tribunal administratif de Limoges ; 3°) de mettre à la charge de M. D... une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il a justifié, dans sa note en délibéré produite le 9 juillet 2020, de la saisine de la commission administrative paritaire ; le tribunal aurait dû prendre en compte cet élément dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice dans la mesure où aucun autre moyen soulevé par le requérant n'était fondé ; - le moyen tiré de l'absence de consultation de la commission administrative paritaire a été soulevé d'office par le tribunal ; ce moyen était invoqué par le requérant à titre principal à l'appui de sa critique de la décision qu'il qualifiait de licenciement en cours de stage, et seulement à titre subsidiaire à l'appui de sa critique du refus de titularisation ; le tribunal a statué ultra petita en se prononçant sur un moyen soulevé à titre subsidiaire ; - dès lors que la décision en litige n'était entachée d'aucune illégalité, sa condamnation au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative était disproportionnée ; - la décision du 9 novembre 2017 portant prolongation de stage n'était pas soumise à une obligation de motivation ; une décision de prolongation de stage ne fait pas partie de celles citées à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, et aucun texte n'exige sa motivation ; - une décision de prorogation de la durée du stage peut légalement avoir un effet rétroactif ; - les dispositions applicables du décret du 11 mai 2007 portant statut particulier du corps des cadres socio-éducatifs de la fonction publique hospitalière n'imposent pas qu'une décision de prolongation de stage soit précédée d'une consultation de la commission administrative paritaire ; - en tout état de cause, un fonctionnaire stagiaire ne peut fonder la contestation de la légalité de son licenciement sur une illégalité de la décision de prorogation de stage devenue définitive ; - M. D... n'a pas fait l'objet d'un licenciement en cours de stage ; il ne ressort pas du courrier du 19 octobre 2017 que l'entretien auquel il était convoqué le 10 novembre suivant aurait constitué un entretien préalable à un licenciement ; cet entretien faisait suite au rapport du 21 septembre 2017 portant sur la manière de servir de l'intéressé ; il ne ressort pas du courrier du 19 octobre 2017 que M. D... aurait été informé de la possibilité de consulter son dossier administratif, consultation qui a eu lieu sur sa demande le 26 octobre 2017 ; dès lors que le stage initial d'un an avait été effectué, la durée du stage n'avait pas à être prolongée d'une durée équivalente celle des congés maladie de l'intéressé ; - en tout état de cause, M. D... n'a pas été licencié mais réintégré dans son corps d'origine au sein des services du département de l'Indre ; - la décision de non titularisation a été précédée de la consultation de la commission administrative paritaire, qui a rendu un avis défavorable à la titularisation le 19 décembre 2017 ; le rapport du 21 septembre 2017 relatif à la manière de servir de M. D... était joint à cette saisine ; l'intéressé n'a été privé d'aucune garantie ; - la décision de refus de titularisation n'avait pas à être motivée ; - M. D... ne devait pas être mis à même de consulter son dossier administratif avant le refus de titularisation, et a pu le consulter, sur sa demande, le 26 octobre 2017 et à partir du 6 novembre 2017 ; il a disposé d'un délai suffisant pour préparer sa défense ; - le refus de titularisation n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; la manière de servir de M. D... était insuffisante en raison d'une incapacité à exécuter avec rigueur les tâches qui lui étaient confiées, de difficultés d'organisation, d'un manque d'anticipation des tâches à effectuer, d'une incapacité à organiser correctement le travail des personnels sous sa responsabilité, d'un manque de professionnalisme, de difficultés à se conformer aux règles de fonctionnement du service, d'une exécution des tâches, d'un manque d'éthique professionnelle et de difficultés rédactionnelles ; il n'est pas démontré que le rapport du 21 septembre 2017 aurait été " monté de toutes pièces " dans l'intention de nuire à M. D... ; la mutation de l'intéressé a été décidée en raison des difficultés rencontrées dans ses fonctions à l'Unité d'Accueil d'Urgence ; la matérialité des griefs retenus dans le rapport du 21 septembre 2017 n'est pas contestée, et ressort également de plusieurs autres pièces. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2022, M. D..., représenté par Me Monpion, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du département de la Haute-Vienne d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué n'est pas irrégulier ; - la décision du 28 décembre 2017 doit s'analyser comme un licenciement en cours de stage et non comme un refus de titularisation en fin de stage ; cette décision, non motivée, est rétroactive ; le courrier du 19 octobre 2017 le convoquant à un entretien préalable révèle que le département a entendu le licencier ; son stage prenait fin le 3 février 2018 compte tenu de son placement en congé maladie du 29 août au 1er octobre 2017 ; - la décision est insuffisamment motivée ; - le principe des droits de la défense a été méconnu ; il n'a pu consulter son dossier administratif que le 6 novembre 2017, alors qu'il était convoqué le 10 novembre suivant ; il n'a pas disposé d'un délai suffisant pour préparer sa défense ; la décision est intervenue sans consultation préalable de la commission administrative paritaire ; - la décision repose sur une erreur manifeste d'appréciation ; il conteste la véracité des griefs énumérés dans le rapport sur sa manière de servir du 21 septembre 2017 ; ses évaluations étaient satisfaisantes ; il s'est trouvé dans une situation difficile de sous-effectifs et a été agressé en mars et août 2017 ; il n'a pas été mis à même d'exercer normalement ses fonctions compte tenu de la surcharge de travail et de la discontinuité de l'organisation ; le grief tenant à l'utilisation du logiciel de gestion des plannings, à l'utilisation duquel il n'avait pas été formé, est injustifié ; le rapport du 21 septembre 2017 a été rédigé dans l'intention de lui nuire ; son auteure a rencontré des difficultés relationnelles avec d'autres agents. Par une ordonnance du 21 mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 4 avril 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; - le décret n° 97-487 du 12 mai 1997 fixant les dispositions communes applicables aux agents stagiaires de la fonction publique hospitalière ; - le décret n° 2007- 839 du 11 mai 2007 portant statut particulier du corps des cadres socio- éducatifs de la fonction publique hospitalière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E... B..., - les conclusions de Mme Kolia Gallier, rapporteure publique, - et les observations de Me Gault-Ozimek, représentant le département de la Haute-Vienne , et de Me Saint-Martin, représentant M. D.... Considérant ce qui suit : 1. A la suite à sa réussite au concours externe sur titres de cadre socio-éducatif de la fonction publique hospitalière, M. D... a été détaché au centre départemental de l'enfance et de la famille (A...) de la Haute-Vienne en qualité de cadre socio-éducatif stagiaire pour une durée d'un an à compter du 1er juillet 2016. Par un arrêté du 9 novembre 2017, le président du conseil départemental de la Haute-Vienne a prorogé la période de stage pour une durée de six mois à compter du 1er juillet 2017. Par un arrêté du 28 décembre 2017, la même autorité a refusé de le titulariser au 1er janvier 2018 dans le corps des cadres socio-éducatifs de la fonction publique hospitalière et a en conséquence mis fin à son détachement. Le département de la Haute-Vienne relève appel du jugement du 30 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé cet arrêté du 28 décembre 2017 et mis à sa charge une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2. Pour annuler l'arrêté du 28 décembre 2017, le tribunal administratif a considéré qu'il avait été édicté à l'issue d'une procédure irrégulière faute pour le département de la Haute-Vienne de justifier avoir procédé, ainsi que l'exige l'article 21 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, à la consultation préalable de la commission administrative partiaire. Devant la cour, le département justifie que la commission administrative paritaire départementale, qui a rendu le 11 décembre 2017 un avis sur le projet de non-titularisation de M. D..., a été consultée préalablement à l'édiction de l'arrêté. Par suite, le département est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Limoges a annulé l'arrêté en litige en se fondant sur le motif ci-dessus analysé. 3. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. D... en première instance et en appel. Sur la légalité externe : 4. En premier lieu, M. D... soutient que l'arrêté du 28 décembre 2017, qui doit selon lui s'analyser comme un licenciement en cours de stage et non pas comme un refus de titularisation à l'issue du stage, n'est pas motivé. 5. Aux termes l'article 37 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : " La titularisation des agents nommés dans les conditions prévues à l'article 29, aux a et c de l'article 32 et à l'article 35 est prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par les statuts particuliers. Les congés de maladie, de maternité et d'adoption ne sont pas pris en compte dans les périodes de stage (...) L'agent peut être licencié au cours de la période de stage après avis de la commission administrative paritaire compétente, en cas de faute disciplinaire ou d'insuffisance professionnelle. Dans ce dernier cas, le licenciement ne peut intervenir moins de six mois après le début du stage. ". Aux termes de l'article 8 du décret 11 mai 2007 portant statut particulier du corps des cadres socio-éducatifs de la fonction publique hospitalière, dans sa version alors applicable : " La durée du stage prévu à l'article 37 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée est fixée à douze mois. Elle peut être prolongée, à titre exceptionnel, d'une durée qui ne peut être supérieure à douze mois, par l'autorité investie du pouvoir de nomination. La titularisation est prononcée par la même autorité. L'agent qui ne peut être titularisé est soit réintégré dans son corps d'origine s'il était fonctionnaire hospitalier, soit remis à la disposition de son administration s'il était fonctionnaire de l'Etat ou fonctionnaire territorial, soit licencié (...) ". 6. En l'espèce, en l'absence de décision expresse de titularisation à la fin de sa première année de stage, dont la durée pouvait être prorogée en vertu des dispositions précitées, M. D... a conservé la qualité de stagiaire, à laquelle l'administration pouvait mettre fin à tout moment par une décision de refus de titularisation. Contrairement à ce qui est soutenu, le président du conseil départemental pouvait légalement, même après la date d'expiration de la période initiale, proroger le stage pour une durée de six mois en application des dispositions précitées. Par ailleurs, il ne résulte d'aucune disposition ni d'aucun principe que les congés de maladie durant la période de prorogation du stage devraient être pris en compte dans le calcul de la date d'expiration de cette période. Dès lors, la circonstance que M. D... a été placé en congé de maladie du 9 août au 1er octobre 2017 n'a pas eu pour effet de reporter la fin de la période de prolongation de son stage à une date postérieure à celle prévue par l'arrêté du 9 novembre 2017, soit le 31 décembre 2017. Ainsi, à la date du 1er janvier 2018 à laquelle a pris effet l'arrêté en litige du 28 décembre 2017, la période de prorogation du stage de l'intéressé était achevée. Enfin, une décision de ne pas titulariser en fin de stage étant fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur l'aptitude à exercer les fonctions auxquelles le stagiaire peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, le courrier du 19 octobre 2017 par lequel le président du conseil département a convoqué M. D..., le 10 novembre suivant, à un entretien portant sur sa manière de servir, ne révèle nullement que le département aurait en réalité entendu le licencier pour insuffisance professionnelle. Dans ces conditions, M. D... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 28 décembre 2017 refusant de le titulariser devrait être requalifié en licenciement pour insuffisance professionnelle intervenu en cours de stage. 7. L'arrêté contesté portant, comme il vient d'être dit, refus de titulariser M. D..., n'a pas le caractère d'une sanction. Si la nomination dans un corps en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Il en résulte que la décision refusant, au terme du stage, de le titulariser, n'a pour effet ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait pour lui un droit, ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Par suite, l'arrêté en litige n'était pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré d'un défaut de motivation de cet arrêté ne peut donc qu'être écarté. 8. En second lieu, un agent public ayant la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. Il en résulte qu'alors même que la décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne, elle n'est pas - sauf à revêtir le caractère d'une mesure disciplinaire - au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de prendre connaissance de son dossier, et n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et les règlements. La circonstance que tout ou partie des faits retenus pour refuser la titularisation seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations. 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas davantage soutenu que l'arrêté du 28 décembre 2017 portant refus de titularisation de M. D... revêtirait le caractère d'une mesure disciplinaire, ou qu'il serait fondé sur des motifs susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de la règle de la communication préalable du dossier et de ce que M. D... n'aurait pas disposé d'un délai suffisant pour préparer sa défense doivent être écartés comme inopérants. Sur la légalité interne : 10. Il ressort du rapport rédigé le 21 septembre 2017 par un cadre supérieur socio-éducatif sur la manière de servir de M. D... que ce dernier a rencontré au cours de son stage des difficultés organisationnelles, qui se sont notamment manifestées par son retard à procéder à l'évaluation professionnelle annuelle des agents contractuels et titulaires de son service et par des défaillances dans l'organisation du temps de travail de ces agents. Ce rapport indique en outre que l'intéressé n'a pas respecté les procédures dédiées à l'accueil des adolescents au sein de la structure et n'a pas suffisamment défini les objectifs de travail avec ces derniers, au détriment de la cohérence éducative de l'accompagnement des jeunes. Le rapport souligne encore que M. D... n'a pas les capacités rédactionnelles attendues d'un cadre socio-éducatif. Le rapport fait enfin état de l'absence d'accompagnement des agents de l'équipe face à des situations complexes et du souhait exprimé par certains éducateurs de ne plus travailler avec lui. 11. Si M. D... soutient que ce rapport aurait été rédigé dans l'intention de lui nuire, il n'apporte aucun élément de nature à corroborer cette affirmation. En se bornant à faire valoir qu'il n'avait pas été formé à l'utilisation du logiciel d'élaboration des plannings des personnels, il ne remet pas en cause la matérialité des nombreux éléments défavorables qui lui sont reprochés. Les évaluations satisfaisantes dont il se prévaut pour les années 2016 et 2017 font apparaître qu'il lui a été fixé comme objectifs professionnels, pour l'année 2016, de " poursuivre l'exigence de régularité des écrits " et d' " asseoir le rôle et la responsabilité de chacun " et pour l'année 2017, d'organiser le travail " avec rigueur et discernement ", de respecter les procédures et d' "assurer que les procédures, les projets et le suivi des situations seront réalisés conformément à ce qui est en vigueur ". La teneur de ces objectifs rejoint ainsi les insuffisances relevées par le rapport du 21 septembre 2017, dont la matérialité doit dès lors être tenue pour établie faute pour M. D... d'apporter tout élément de preuve contraire. 12. Ainsi que le fait valoir M. D..., certaines des insuffisances constatées peuvent s'expliquer par des éléments de contexte, notamment un manque d'effectifs d'encadrement ayant engendré une surcharge de travail et les agressions physiques subies de la part d'adolescents accueillis au cours de l'année 2017. Toutefois, compte tenu de l'ampleur et de la persistance des insuffisances relevées au cours du stage, il ne ressort pas des pièces du dossier que le refus de titularisation reposerait sur une erreur manifeste d'appréciation de sa manière de servir. 13. Enfin, les pièces du dossier ne font aucunement ressortir que l'arrêté contesté, fondé sur les insuffisances relevées ci-dessus, serait entaché d'un détournement de pouvoir. 14. Il résulte de ce que qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué, que le département de la Haute-Vienne est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Limoges a annulé l'arrêté du 28 décembre 2017 du président du conseil départemental et mis à sa charge une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département de la Haute-Vienne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1800544 du 30 juillet 2020 du tribunal administratif de Limoges est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. D... devant le tribunal administratif de Limoges est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par le département de la Haute-Vienne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : le présent arrêt sera notifié au département de la Haute-Vienne et à M. C... D.... Délibéré après l'audience du 12 avril 2022 à laquelle siégeaient : Mme Anne Meyer, présidente, Mme Christelle Brouard Lucas, première conseillère, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 mai 2022. La rapporteure, Marie-Pierre Beuve B... La présidente, Anne Meyer Le greffier, Fabrice Benoit La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX03126