Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 06/12/2013, 12NT02141, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-06
Numéro : 12NT02141
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Paul  AUGER
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : BARRE-HOUDART

Vu la requête, enregistrée le 27 juillet 2012, présentée pour le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur, représenté par son directeur en exercice, dont le siège est sis chemin de la Plane Equemauville BP 30009 à Honfleur Cedex (14601), par Me Barre-Houdart, avocat au barreau de Paris ; le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 1200517 du 13 juillet 2012 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à la condamnation du groupement de coopération sanitaire (GCS) des urgences de la Côte Fleurie à lui verser une provision de 1 832 800,10 euros à valoir sur la créance qu'il détient sur ce groupement pour avoir mis du personnel à sa disposition ; 2°) de condamner le GCS des urgences de la Côte Fleurie à lui verser une provision de 1 832 800,10 euros, assortie des intérêts au taux légal ; 3°) de mettre à la charge du GCS des urgences de la Côte Fleurie le versement d'une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - contrairement à ce qu'a estimé le juge des référés du tribunal administratif de Caen, il n'existe aucun doute sérieux sur la validité de la convention constitutive du groupement de coopération sanitaire et sa personnalité juridique dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait que la convention constitutive d'un tel groupement soit datée et signée, et qu'en l'espèce la convention constitutive du groupement de coopération sanitaire des urgences de la Côte Fleurie a été approuvée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation de Basse-Normandie le 22 décembre 2008 ; - si une convention modificative, signée le 8 avril 2010, n'a pas été approuvée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, cette circonstance est sans influence sur la personnalité juridique que le groupement avait d'ores et déjà acquise en décembre 2008 ; - le juge de première instance ne pouvait écarter l'application de la convention constitutive du groupement de coopération sanitaire au motif de son irrégularité sans avoir au préalable recherché si l'irrégularité commise revêtait une particulière gravité justifiant cette mise à l'écart alors qu'en l'espèce, la polyclinique dont l'intention de contracter ne peut être mise en doute n'est pas fondée à invoquer l'absence de signature de la convention constitutive, ni le défaut d'approbation de la convention modificative dès lors que ces irrégularités, au demeurant purement formelles, lui sont imputables et que le principe de loyauté contractuelle imposait que soit constaté la réalité des relations contractuelles ; - ni le bien-fondé ni le montant de sa créance n'ont été sérieusement contestés par le groupement de coopération sanitaire ou la polyclinique, lesquels se sont bornés à remettre en cause la réalité de la mise à disposition de quelques agents au profit du service des urgences géré par le groupement ; - le GCS a perçu l'intégralité du financement versé par l'assurance maladie dans le cadre de la tarification à l'activité, dite T2A, du service des urgences sans, pour autant, en supporter le coût réel, notamment en termes de frais de personnel mis à disposition, alors qu'il devait en assurer le remboursement au centre hospitalier au regard des articles 14 et 17-1 de la convention constitutive du GCS ainsi qu'au vu des dispositions de l'article R. 6133-7 du code de la sécurité sociale applicable à la date d'entrée en vigueur de la convention constitutive ; - le centre hospitalier a supporté, de fait, et sans contrepartie le fonctionnement d'un service d'urgences ; - pour la période du 29 mars au 31 décembre 2010 il a versé au titre des salaires et charges patronales des personnels hospitaliers mis à la disposition du groupement la somme de 796 455,26 euros, attestée par les bulletins de salaires des intéressés, et exposé des frais dans le cadre de la formation des agents pour un montant de 1 330,01 euros, soit un montant de 797 785,27 euros au titre de cette période ; - en ce qui concerne la période du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2011 les frais de personnels ont représenté 1 029 367,64 euros, également justifiés par les bulletins de salaires des intéressés avec des frais de formation de 5 647,19 euros, soit un montant de 1 035 014,83 euros ; Vu l'ordonnance attaquée ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2012, présenté pour le groupement de coopération sanitaire des urgences de la Côte Fleurie, dont le siège social est sis 8 la Brèche du bois, RD 62 à Cricqueboeuf (14113), par Me Gringore, avocat au barreau de Caen ; le groupement de coopération sanitaire des urgences (GCS) de la Côte Fleurie conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge du centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le GCS est dénué de personnalité juridique dès lors que la convention constitutive signée le 8 avril 2010 n'a jamais été approuvée par le directeur de l'agence régionale de santé et que l'acte d'approbation n'a jamais fait l'objet d'une publication alors que c'est cet acte, au vu de l'article 37 de la convention constitutive, qui confère sa personnalité morale au groupement et, qu'ainsi, la requête n'est pas recevable ; - l'acte du 22 décembre 2008 dont se prévaut le centre hospitalier, qu'il n'a d'ailleurs pas signé, ne peut en aucun cas être assimilé à une convention constitutive ; - le centre hospitalier ne peut invoquer la loyauté des relations contractuelles en l'absence de consentement des deux parties membres du GCS ; - la requête est également irrecevable dès lors que le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur avait la possibilité d'émettre un titre exécutoire pour obtenir le paiement de sa créance, ce qu'il a d'ailleurs fait, et que l'opposition au titre exécutoire qu'il a formé est doté d'un effet suspensif que la demande de provision, si elle était satisfaite, aurait pour effet de remettre en cause ; - l'existence du groupement en cause était conditionnée par la signature de sa convention constitutive seule susceptible d'établir l'accord de volonté des parties au contrat, la seule convention signée par les parties le 8 avril 2010 n'a jamais été approuvée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation et elle est donc sans effet juridique ; - le groupement n'a d'ailleurs jamais été doté d'un comptable public et, dans ces conditions, aucun décaissement ne peut intervenir sous peine d'enfreindre les règles de la comptabilité publique, notamment la règle régissant la séparation entre ordonnateur et comptable ; - l'existence de la créance dont se prévaut le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur est sérieusement contestable dès lors que celui-ci s'abstient de démontrer la réalité de ses prétentions, le GCS a contesté n'ayant pu obtenir du centre hospitalier les justificatifs demandés sur les créances en litige ; - le montant des dépenses alléguées tant pour la période du 29 mars 2010 au 31 décembre 2010 que pour celle courant du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2011, pour lesquelles le centre hospitalier demande le versement d'une provision, ne correspond pas au montant pour lequel il a émis des avis des sommes à payer à son encontre avec notamment une variation de 9 % pour la première période et un écart de 13 % pour la seconde période ; - les documents produits par le centre hospitalier ne permettent pas de vérifier la réalité de l'affectation des personnels, pour lesquels une demande de remboursement de salaires est présentée, au service d'urgence qu'il a géré, en outre certaines facturations de services comportent des inexactitudes, des approximations, voire des irrégularités ; - le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur lui est redevable d'une somme de 449 865,85 euros qu'il n'a jamais contestée et qui peut faire l'objet d'une compensation comptable ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 2 janvier 2013, présenté pour le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur, qui conclut aux mêmes fins, par les mêmes moyens qu'il développe et soutient en outre que : - M. B..., présenté comme le représentant légal du groupement sanitaire de coopération, n'a pas été désigné par une délibération de l'assemblée générale ainsi que l'exige la convention constitutive et donc le mémoire produit par le GCS n'est pas recevable ; - aucune des parties à la convention n'a contesté le défaut de la publication de la décision d'approbation, ces dernières ont au contraire contribué au fonctionnement du groupement et la signature le 13 avril 2010 d'un avenant portant nouvelle convention conforte la réalité de l'intention contractuelle ; - contrairement à ce que soutient le groupement de coopération sanitaire, il a tenté d'engager la procédure de conciliation conformément aux stipulations de la convention signée le 13 avril 2010, mais la procédure n'a pas abouti en raison de l'absence de réponse du groupement à sa sollicitation ; - l'émission d'un titre exécutoire à l'encontre du groupement n'était pas un préalable obligatoire à la saisine du juge des référés dès lors que le groupement est une personne morale de droit public et qu'aucune mesure d'exécution forcée n'est possible à son encontre ; - le moyen tiré de ce que sa demande qui, si elle aboutissait, conduirait à enfreindre les règles de la comptabilité publique et serait donc " contra legem " est inopérant dès lors qu'une procédure engagée devant les juridictions financières tend à régulariser les comptes du groupement ; - la demande de compensation de créance présentée par le groupement de coopération sanitaire des urgences de la Côte Fleurie ne peut être accueillie dès lors qu'elle est présentée au bénéfice d'un tiers, la polyclinique, et les factures présentées en appui sont irrégulières en la forme ; - les frais de procédure demandés par le GCS ne peuvent être versés à la polyclinique de Deauville qui n'est pas partie à la cause ; Vu le mémoire, enregistré le 12 février 2013, présenté pour la polyclinique de Deauville, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le centre hospitalier n'est pas fondé à contester la qualité à agir de l'administrateur du GCS, faute d'avoir été mandaté à cet effet par son assemblée générale, eu égard à l'impossibilité d'une telle procédure, l'hôpital ayant quitté le GCS depuis plus d'un an, en outre celle-ci autorise l'administrateur du groupement à défendre les intérêts du groupement ; - le GCS ne dispose pas d'une personnalité juridique en l'absence de convention constitutive régulièrement communiquée et approuvée par le directeur de l'agence régionale de santé ; - le seul acte du 22 décembre 2008 ne peut davantage être qualifié de convention dès lors qu'il n'a été signé par aucune des deux parties et le centre hospitalier ne peut sérieusement soutenir que le défaut de signature est sans effet ni que le consentement des deux parties doit être regardé comme implicite ; - la seule convention constitutive est celle du 8 avril 2010, laquelle n'a jamais été approuvée par l'ARS de Basse-Normandie, et ce document ne peut sérieusement être regardé comme un avenant de la convention du 22 décembre 2008 ; - le tribunal administratif, par son jugement du 29 novembre 2012, relatif à une demande d'autorisation sanitaire concernant le centre hospitalier n'a, en aucun cas, validé la personnalité morale du GCS ; - le centre hospitalier n'a jamais saisi la polyclinique en vue d'un règlement amiable ; - le GCS n'est pas une personne morale de droit public et pouvait se voir notifier une voie d'exécution forcée ; - le juge administratif ne peut ordonner un décaissement au profit d'une structure dépourvue de comptable public ; - de fortes incohérences existent en ce qui concerne les prétentions financières du centre hospitalier de la côte fleurie ; - la compensation des diverses créances entre le groupement et l'hôpital est fondée ; Vu le mémoire, enregistré le 22 avril 2013, présenté pour le centre hospitalier de la Côte Fleurie, qui conclut aux mêmes fins, par les mêmes moyens, ainsi qu'à la mise à la charge de la polyclinique de Deauville de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et soutient en outre que : - le groupement est actuellement en cours de liquidation alors que l'ancien administrateur a quitté ses précédentes fonctions, et ainsi le GCS n'a plus de représentant légal ; - le refus de faire droit à sa demande reviendrait à accepter le principe d'un enrichissement sans cause de la part du GCS qui a bénéficié du personnel mis à disposition sans contrepartie financière ; Vu le mémoire, enregistré le 26 juillet 2013, présenté pour la polyclinique de Deauville, qui conclut aux mêmes fins ainsi qu'à la mise à la charge du centre hospitalier de la Côte Fleurie de la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - elle fait également valoir que la cour de céans, dans un contentieux lié à ce dossier, a récemment retenu le défaut de personnalité juridique du GCS ; Vu le mémoire, enregistré le 13 août 2013, présenté pour le centre hospitalier de la Côte Fleurie, qui conclut aux mêmes fins et demande en outre que soit désigné un expert afin de procéder à une mission d'expertise préalable à l'établissement du montant de la créance détenue par le centre hospitalier de la Côte Fleurie ; il soutient en outre que : - le juge des référés, en se prononçant sur l'inexistence potentielle du GCS, a excédé sa compétence dès lors que cette inexistence n'appartient qu'au juge de l'excès de pouvoir et uniquement si elle était de nature à faire grief à la polyclinique ; - le juge des référés a également méconnu son office et commis une erreur de droit en s'abstenant de rechercher si les mesures sollicitées par le centre hospitalier n'entraient pas dans le cadre des obligations définies par la convention conclue entre le centre hospitalier et la polyclinique le 8 avril 2010 dès lors qu'à supposer que le GCS ne dispose pas de la personnalité morale, il serait toutefois un groupement de fait ; - dans cette dernière hypothèse, l'article 13 de la convention continuerait à s'appliquer entre les deux associés du groupement de fait et notamment la polyclinique qui en est l'autre partenaire ; - l'arrêt " Lexobio " dont se prévaut la polyclinique a pris en compte le défaut d'existence juridique du GCS mais également l'impossibilité de définir précisément le débiteur réel de la créance et dans le cadre d'un groupement de fait l'hôpital ne peut être son propre débiteur, la polyclinique doit ainsi être regardée comme seule débitrice des créances détenues par le centre hospitalier ; - en l'absence de toute mention précise dans le code de la santé publique, ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire n'ont entendu imposer au GCS l'apposition de la date et de la signature des membres le composant ; - le défaut de signature ne traduit pas une absence d'affectio societatis alors que la polyclinique comme le centre hospitalier n'ont cessé de confirmer leur reconnaissance juridique du GCS ; - en supposant l'invalidité de la décision administrative du représentant de l'Etat et de la convention, le juge des référés a méconnu les principes de sécurité juridique, de confiance légitime et de loyauté contractuelle, la constatation de la nullité des conventions litigieuses auraient des conséquences financières particulièrement importantes pour l'hôpital et porteraient une atteinte excessive à l'intérêt général ; Vu l'ordonnance du 1er octobre 2013 fixant la clôture de l'instruction au 29 octobre 2013, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 23 octobre 2013, présenté pour la polyclinique de Deauville qui persiste dans ses conclusions ; elle fait également valoir que : - les prétentions indemnitaires du centre hospitalier à son encontre sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont pas été soumises au juge de première instance ; - le tribunal administratif de Caen, par jugement du 26 septembre 2013, a rejeté au fond la demande indemnitaire du centre hospitalier au motif de défaut d'existence juridique du GCS ; Vu le mémoire, enregistré le 4 novembre 2013, après clôture, présenté pour le centre hospitalier de la Côte Fleurie ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la santé publique ; Vu l'arrêté du ministre de la santé du 22 décembre 2008 pris en application de l'article L. 6133-5 du code de la santé publique et relatif aux modalités de prise en charge par l'assurance maladie des frais d'hospitalisation, au titre des soins dispensés par un groupement de coopération sanitaire autorisé à exercer l'activité de médecine d'urgence ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 novembre 2013 : - le rapport de M. Auger, premier conseiller ; - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ; - et les observations de Me A..., substituant Me Barre-Houdart, avocat du centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur ; 1. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, dans le cadre d'une expérimentation, le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur et la polyclinique de Deauville ont entendu, sur le fondement des dispositions de l'article L. 6133-5 du code de la santé publique, associer tant leurs moyens en personnel qu'en logistique dans le cadre d'un groupement de coopération sanitaire, en vue de participer à la restructuration de l'offre de soins au niveau local, notamment par une organisation commune de la prise en charge des urgences dans leur territoire de santé ; que le centre hospitalier demande à la cour d'annuler l'ordonnance du 13 juillet 2012 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à la condamnation du groupement de coopération sanitaire des urgences de la Côte Fleurie à lui verser, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, une provision d'un montant de 1 832 800,10 euros, avec intérêts au taux légal, en réparation du préjudice résultant du non-paiement par la structure de coopération susmentionnée des frais de personnels mis à disposition par l'hôpital à son profit ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté ministériel susvisé du 22 décembre 2008 : " Le présent arrêté fixe le cahier des charges de l'expérimentation mentionnée à l'article L. 6133-5 du code de la santé publique. (...) " ; qu'aux termes du 4° de l'annexe à cet arrêté : " Le groupement de coopération sanitaire candidat est constitué par convention constitutive conclue entre ses membres et approuvée par le directeur de l'agence régionale d'hospitalisation dans les conditions prévue à l'article R. 6133-11. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 6133-11 du code de la santé publique alors applicable, repris à l'actuel article R. 6133-1-1 dudit code : " La convention constitutive du groupement de coopération sanitaire est approuvée et publiée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation de la région dans laquelle le groupement a son siège (...). / Le groupement jouit de la personnalité morale à compter de la date de publication de l'acte d'approbation mentionné au premier alinéa au recueil des actes administratifs de la région dans laquelle le groupement a son siège ainsi qu'au recueil des actes administratifs des autres régions lorsque les membres du groupement ont leurs sièges dans des régions distinctes. / Les avenants à la convention constitutive du groupement sont approuvés et publiés dans les mêmes conditions de forme que la convention constitutive. " ; 4. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, si une première convention constitutive du groupement de coopération sanitaire des urgences de la Côte Fleurie a été approuvée le 22 décembre 2008 par l'agence régionale de l'hospitalisation de Basse-Normandie, elle n'a, toutefois, été ni datée ni même signée par les deux parties co-contractantes ; qu'une seconde convention, " annulant et remplaçant " la première, a été signée le 8 avril 2010 sans néanmoins faire l'objet d'une approbation et d'une publication par le directeur de l'agence régionale de santé ; que, par suite, il résulte des dispositions précitées que ce groupement est dépourvu de la personnalité morale ; 5. Considérant ainsi que le juge des référés n'a méconnu ni son office ni sa compétence, tels qu'ils résultent des dispositions de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, en constatant que le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur ne pouvait se prévaloir d'une obligation non sérieusement contestable quant à la créance qu'il invoque sur le groupement de coopération sanitaire des urgences de la côte fleurie eu égard au défaut d'existence juridique de celui-ci et à l'incertitude en résultant en ce qui concerne l'identité du débiteur de la créance ; que les autres moyens de la requête sont sans influence sur les conditions d'attribution de la personnalité morale au groupement de coopération sanitaire, issues des dispositions précitées de l'article R. 6133-11 du code de la santé publique, et ne peuvent dès lors qu'être écartés ; qu'il suit de là, sans qu'il y ait lieu de statuer sur les fins de non-recevoir opposées ou le défaut d'habilitation de l'administrateur du GCS ni d'ordonner l'expertise sollicitée sur le montant de la créance, que le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur n'est pas fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge du groupement de coopération sanitaire de la côte fleurie et de la polyclinique de Deauville qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme dont le centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que ce groupement étant dénué de personnalité juridique, il n'est pas recevable à demander le versement à son profit d'une somme au titre des mêmes dispositions ; qu'il n'y a pas lieu de mettre à la charge du centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur le versement de la somme demandée par la polyclinique de Deauville à ce titre dés lors que celle-ci n'a pas la qualité de partie au sens des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur est rejetée. Article 2 : Les conclusions du groupement de coopération sanitaire des urgences de la côte fleurie et les conclusions de la polyclinique de Deauville tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier de la Côte Fleurie d'Honfleur, au groupement de coopération sanitaire des urgences de la côte fleurie et à la polyclinique de Deauville. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - M. Auger, premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 décembre 2013. Le rapporteur, P. AUGERLe président, L. LAINÉ Le greffier, N. CORRAZE La république mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' N° 12NT021412 1