CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01050, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01050
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET JORION AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de Mayotte a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté sa demande, formée par lettre du 22 avril 2013, tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 171 987 672,71 euros en réparation du préjudice subi par lui du fait des prélèvements effectués de 2008 à 2012 au titre du fonds intercommunal de péréquation (FIP), institué pour les communes de Mayotte, et de condamner l'Etat à verser cette somme, à parfaire, assortie des intérêts et de leur capitalisation. Par un jugement n° 1300576 en date du 19 février 2015, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mars 2015, 6 mai 2015, et 27 mai 2016, le département de Mayotte, représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2015 du tribunal administratif de Mayotte ; 2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 212 790 036,15 euros, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - à titre liminaire, la mise en place du " nouveau " fonds intercommunal de péréquation de Mayotte, en 2008, qui contraint le département de Mayotte, chaque année, à verser une partie importante de ses recettes au bénéfice de communes, est pour partie à l'origine du déficit chronique du conseil général de Mayotte, ce qui l'empêche d'investir suffisamment sur son territoire, en dépit des nombreux besoins d'équipement structurants ; - à cet égard, le conseil général de Mayotte a dû supporter, pour la période 2008-2012, un prélèvement s'élevant à la somme de 171 987 672,71 euros, qui doit été portée, après prise en compte du montant du FIP pour 2013, à 212 790 036,15 euros ; - sur le fond, c'est à tort que le tribunal a considéré que le régime de responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois n'était pas applicable alors que les conditions de la jurisprudence La Fleurette sont, en l'espèce, remplies. En effet, d'une part, ni la loi organique du 21 février 2007 ni la loi ordinaire du même jour à l'origine du FIP, n'ont entendu exclure tout droit à réparation, alors qu'il ne peut être raisonnablement soutenu que ce dispositif serait intervenu dans un but d'intérêt général prééminent insusceptible d'être atteint par d'autres moyens et que, d'autre part, le préjudice du département est anormal (20 % du budget du conseil général de Mayotte étant ponctionnés chaque année) et spécial (un seul conseil général, celui de Mayotte, supportant ce dispositif) ; - le fait que le mécanisme de péréquation institué par la loi réponde à un motif d'intérêt général est sans influence sur la mise en oeuvre du régime de responsabilité sans faute du fait des lois ; - sur ce point, le tribunal s'est mépris sur la portée du terme " anormal ", qui vise en l'espèce un préjudice grave dont l'ampleur excède les charges qu'implique normalement la vie en société, et non sa contrariété à la norme ou à l'ordre social ; - le préjudice anormal et spécial subi par le département de Mayotte, qui doit être indemnisé, est aisé à calculer, dès lors qu'il résulte de la détermination, année après année, par décret, des sommes prélevées sur ses recettes. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 10 septembre 2015 et 15 juin 2016, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - si la collectivité requérante soutient que les dispositions ayant introduit le nouveau régime du fonds intercommunal de péréquation (FIP) sont inconstitutionnelles, d'une part, le tribunal administratif de Paris a, par ordonnance du 12 juillet 2013, rejeté la question prioritaire de constitutionnalité posée par le conseil général dans le cadre de la présente affaire, en tant qu'elle concerne les articles L.O. 6175-1, L.O. 6175-2, L.O. 6175-3, L.O. 6175-4 et L.O. 6175-6 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010, a déclaré conforme à la Constitution, dans ses motifs et son dispositif, les dispositions de l'article 2 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte, dont l'article 2 maintient en vigueur, jusqu'au 1er janvier 2014, les articles L.O. 6175-1 à L.O. 6175-6 relatif au fonds intercommunal de péréquation, ce qui a conduit le Conseil d'Etat, dans un arrêt n° 370296 du 7 octobre 2013, à juger qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité, formulée par le département de Mayotte, relative à la constitutionnalité des dispositions de l'article L. 6175-5 du code général des collectivités territoriales ; - si le principe de libre administration des collectivités locales, issu de l'article 72 de la Constitution, peut être considéré comme la liberté, pour les collectivités, de gérer les affaires qui relèvent de leurs compétences, il n'a cependant pas un caractère absolu et demeure soumis au respect des lois qui l'encadrent et à l'intérêt général auquel doivent concourir les collectivités territoriales ; - en d'autres termes, il appartient au législateur de déterminer le contenu de ce principe, mais également d'en fixer les limites, notamment, lorsque l'intérêt général le justifie, ce qui a, très précisément, été fait lorsqu'il a institué le fonds intercommunal de péréquation, créé, comme en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, en raison du statut fiscal et douanier spécifique de ces territoires, qui bénéficient d'un pouvoir fiscal étendu, dont ne disposent ni les régions d'outre-mer, ni les collectivités territoriales de l'hexagone ; - ainsi, le mécanisme institué à Mayotte redistribuant au profit des communes une partie des fiscalités perçues au profit du territoire, organise la répartition des ressources et répond à un impératif d'intérêt général, sans faire obstacle au principe de libre administration des collectivités territoriales ; - au surplus, le mécanisme du fonds intercommunal de péréquation était seulement maintenu à titre provisoire jusqu'à l'entrée du département de Mayotte dans le droit commun des départements d'outre-mer au 1er janvier 2014 ; - si le conseil général de Mayotte soutient, en outre, que le FIP entraîne une restriction de ses ressources et constitue une atteinte au principe de libre disposition de ses ressources, il dispose d'un large pouvoir fiscal et, par conséquent, d'un large pouvoir d'action tant sur la nature, que sur l'assiette et les taux des fiscalités directes et indirectes dont il est bénéficiaire ; - en outre, depuis l'origine du FIP en 2001, l'Etat en a systématiquement abondé les recettes par des dotations spécifiques, inexistantes dans les autres communes, même d'outre-mer, et qui ont été maintenues lors de la réforme organique de 2007 puis jusqu'à l'achèvement de la transition fiscale de Mayotte au 1er janvier 2014 ; - dans la mesure où les dotations de fonctionnement versées aux budgets communaux sont libres d'emploi, le conseil général ne détermine ni leur affectation, ni leur montant et n'exerce par conséquent aucune tutelle sur les communes ; - le grief tiré de l'absence d'une compensation par l'Etat ne peut être que rejeté dès lors que la réforme du fonds intercommunal de péréquation en 2007 n'a pas eu pour effet de créer une compétence nouvelle, ni un transfert de compétences au préjudice du conseil général au sens de l'article 72-2 de la Constitution, mais a eu simplement pour objet de réorganiser le mode d'allocations des ressources de l'ensemble des collectivités territoriales de Mayotte ; - il en est de même du grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que le dispositif du FIP prévu par la loi organique ainsi que les dispositions de l'article L. 6175-5 du code général des collectivités territoriales et celles du décret n° 2008-23 du 7 janvier 2008, permet de tenir compte des besoins des communes et leur donnent la possibilité d'exprimer, par l'intermédiaire de leurs représentants au comité de gestion, leurs attentes et leurs projets ; - dès lors que, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge au principe d'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit, le département de Mayotte, qui seul lève l'impôt sur le territoire de Mayotte, se trouve dans une situation particulière, ce qui justifie que, dans l'intérêt général, une partie de ces recettes soient prélevées pour être redistribuées aux communes, afin que ces dernières disposent de ressources suffisantes pour exercer leurs compétences ; - en outre, la cour ne peut que refuser d'engager sans faute la responsabilité de 1'Etat en l'absence, d'une part, de spécialité du préjudice invoqué par le département (le fonds intercommunal de péréquation au fonctionnement ayant également été mis en place en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie Française) et, d'autre part, de caractère anormal de celui-ci puisque le système en vigueur sur les exercices contestés, c'est-à-dire 2008 à 2013, n'avait rien d'inopiné, d'exceptionnel ou d'imprévu. Par ordonnance du 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, et notamment son article 72-2 ; - les décisions n° 2004-490 DC du 12 février 2004 et n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010 du Conseil constitutionnel ; - la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 et la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'Outre-mer ; - la loi organique n° 2010-1486 et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relatives à Mayotte ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; - le décret n° 2008-23 du 7 janvier 2008 ; - les décrets n° 2008-910 du 9 septembre 2008, n° 2009-672 du 11 juin 2009, n° 2010-1352 du 9 mai 2010, n° 2011-1484 du 8 novembre 2011, n° 2012-1505 du 28 décembre 2012 et n° 2013-1015 du 13 novembre 2013 portant fixation du taux et du montant du FIP pour les années 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset ; - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., représentant le département de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 22 avril 2013, le département de Mayotte a sollicité du Premier ministre le paiement d'une somme totale de 171 987 672,71 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait des prélèvements effectués sur son budget au profit des communes de Mayotte, au cours des années 2008 à 2012, dans le cadre de l'instauration du fonds intercommunal de péréquation (FIP). Cette demande ayant été implicitement rejetée, le département de Mayotte a saisi le tribunal administratif de Mayotte aux fins d'obtenir, d'une part, l'annulation de cette décision de rejet de sa réclamation et, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser cette somme de 171 987 672,71 euros, qu'il a portée, dans le dernier état de ses écritures, à 212 790 036,15 euros, en incluant l'année 2013. L'intéressé relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel ce tribunal a rejeté ses demandes. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. La décision implicite de rejet de la réclamation préalable formée par la lettre du 22 avril 2013 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Sur les conclusions indemnitaires : 3. D'une part, aux termes de l'article LO 6175-1 du général des collectivités territoriales, créé par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 susvisée, alors en vigueur : " Il est créé un fonds intercommunal de péréquation pour les communes de Mayotte. Ce fonds comprend une section de fonctionnement et une section d'investissement. ". Selon l'article LO 6175-2 du même code : " Ce fonds reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la collectivité général de Mayotte, à l'exception des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu des personnes physiques prévus au premier alinéa de l'article 40 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. / Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 20 % desdites ressources, est fixée par décret, après consultation du conseil général de Mayotte, en tenant compte des charges respectives de la collectivité départementale de Mayotte et des communes. Lorsque le compte administratif de la collectivité départementale de Mayotte fait apparaître que le produit des impôts, droits et taxes effectivement perçus est inférieur ou supérieur au produit prévu au budget primitif, le montant de la différence est inscrit respectivement en déduction ou en augmentation de l'assiette du fonds intercommunal de péréquation de l'année suivant celle de l'adoption du compte administratif. ". L'article LO 6175-3 dudit code dispose : " Le fonds intercommunal de péréquation est géré par un comité de gestion, présidé par le représentant de l'Etat et comprenant des représentants des communes, du conseil général et de l'Etat. Les représentants des collectivités territoriales constituent la majorité des membres du comité de gestion. / Ce comité répartit les ressources perçues par le fonds intercommunal de péréquation en application de l'article LO 6175-2 entre les sections de fonctionnement et d'investissement. Il peut décider d'attribuer une dotation affectée à des groupements de communes pour la réalisation d'opérations d'investissement ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement présentant un intérêt intercommunal. ". Selon l'article L. 6175-4 de ce même code, créé par la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 susvisée, alors en vigueur : " Les ressources de la section de fonctionnement sont également constituées de la part de fonctionnement de la dotation de rattrapage et de premier équipement instituée par l'article 38 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. / Ces ressources sont réparties entre les communes de Mayotte pour 70 % au prorata de leur population légale telle que constatée au dernier recensement et pour 30 % au prorata de leur superficie. Elles sont inscrites à la section de fonctionnement du budget desdites communes. ". Enfin, aux termes de l'article L. 6175-5 du même code : " Les ressources de la section d'investissement sont également constituées de la part d'investissement de la dotation de rattrapage et de premier équipement, ainsi que des versements au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée selon les dispositions prévues aux articles L. 1615-1 à L. 1615-10. Elles peuvent être abondées notamment par des subventions de l'Etat et de la collectivité départementale de Mayotte. / Ces ressources sont destinées à financer des projets d'investissements communaux ou intercommunaux dans les domaines de la voirie, de l'éclairage public, des grosses réparations des écoles, de l'adduction d'eau potable, de la collecte et de l'élimination des déchets, de l'assainissement et des équipements culturels et sportifs. ". 4. D'autre part, la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. En outre, il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. 5. Le département de Mayotte, qui ne se prévaut plus en appel de l'inconstitutionnalité des dispositions précitées des articles LO 6175-1 à 3 et L. 6175-4 à 5 du code général des collectivités territoriales, abrogées au 1er janvier 2014, soutient avoir subi un préjudice anormal et spécial du fait de la mise en place, par ces mêmes dispositions, du fonds intercommunal de péréquation de Mayotte, qui l'a contraint à verser, au cours des années 2008 à 2013, une partie importante de ses recettes au bénéfice des communes de Mayotte, dont le montant s'élève à la somme totale de 212 790 036,15 euros, ce qui l'empêche d'investir suffisamment sur son territoire, en dépit des nombreux besoins d'équipement structurants. 6. Il résulte de l'instruction que le fonds intercommunal de péréquation, créé à Mayotte tout comme en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, trouve son origine dans le statut fiscal et douanier spécifique de ce territoire d'outre-mer, qui bénéficie d'un pouvoir fiscal étendu, et qu'il avait pour vocation de procurer aux communes de Mayotte, qui ne disposaient pas d'une fiscalité directe locale, des recettes issues des fiscalités locales directes et indirectes prélevées par cette collectivité territoriale jusqu'à l'accession des communes mahoraises au droit commun, à compter du 1er janvier 2014, dans le cadre de la réforme fiscale à venir. Dès lors, et ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004 susvisée, le mécanisme du fonds intercommunal de péréquation, en prévoyant que les ressources de ce fonds sont réparties par un comité entre les communes au prorata de leurs habitants et de leurs charges et que ce comité pourra décider d'attribuer une dotation affectée à des groupements de communes pour la réalisation d'opérations d'investissement ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement présentant un intérêt intercommunal, met en oeuvre le dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, aux termes duquel : " La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ". En outre, si, comme le souligne le département de Mayotte, ni la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, ni la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 susvisées n'ont entendu exclure expressément un droit à réparation des préjudices que la mise en oeuvre du fonds intercommunal de péréquation serait susceptible de provoquer, le préjudice dont l'appelant se prévaut, tiré de l'indisponibilité d'une partie de ses ressources du fait de l'application, pendant les années litigieuses, de la quote-part minimum de 20 % des impôts, droits et taxes perçus par lui, destinées à être reversées aux communes de Mayotte, ne présente pas un caractère de gravité et partant, d'anormalité tel qu'il justifie l'engagement de la responsabilité de l'Etat sur le terrain de la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Au surplus, dès lors, ainsi qu'il a été dit, que le mécanisme du fonds intercommunal de péréquation a également été instauré en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, compte tenu de leur statut fiscal et douanier spécifique, le préjudice dont se prévaut le département de Mayotte ne saurait être regardé comme spécial. Il s'ensuit qu'en admettant même que l'appelant pourrait utilement se prévaloir du régime de responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois dans le cadre de la mise en place, par une loi organique, du fonds intercommunal de péréquation à Mayotte pour les années litigieuses, ses conclusions indemnitaires présentées sur un tel fondement ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées. 7. Il résulte de ce qui précède que le département de Mayotte n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de Mayotte demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département de Mayotte est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de Mayotte et au ministre des outre-mer. Copie en sera transmise au Premier ministre et au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 27 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01050