Conseil d'État, 6ème chambre, 24/10/2019, 419080, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-24
Numéro : 419080
Rapporteur : M. Didier Ribes
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY ; SCP DE NERVO, POUPET

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 mars et 19 juin 2018 et le 9 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction n° INS-17-T-91 du 21 septembre 2017 par laquelle le directeur général de l'Office national des forêts (ONF) a exposé les conditions et modalités d'exercice des pouvoirs de police judiciaire au sein de l'établissement, ainsi que la décision implicite du directeur de l'ONF rejetant son recours gracieux du 17 novembre 2017 ; 2°) de mettre à la charge de l'ONF la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code forestier ; - le code de procédure pénale ; - le décret n° 2013-1173 du 17 décembre 2013 ; - l'arrêté du ministre de l'intérieur et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 5 septembre 2014 portant autorisation de port d'armes pour les agents en service à l'Office national des forêts ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du Syndicat unifié des personnels forestiers et de l'espace naturel et à la SCP de Nervo, Poupet, avocat de l'Office national des forêts ; Considérant ce qui suit : Sur la fin de non-recevoir soulevée par l'Office national des forêts : 1. L'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief. En revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief. L'instruction du 21 septembre 2017 du directeur général de l'Office national des forêts, qui précise à l'attention des agents de l'Office les conditions et modalités d'exercice de leurs pouvoirs de police judiciaire, comporte des dispositions impératives à caractère général et est, par suite, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par l'Office national des forêts doit être écartée. Sur les dispositions qui désignent les agents pouvant rechercher et constater les infractions forestières : 2. L'article R. 161-1 du code forestier établit la liste des catégories d'" agents des services de l'Etat chargés des forêts pouvant être désignés afin d'être assermentés et commissionnés pour rechercher et constater les infractions forestières ". L'article R. 161-2 du même code dispose que : " Les agents de l'Office national des forêts pouvant être désignés afin d'être assermentés et commissionnés pour rechercher et constater les infractions forestières sont : / 1° Les techniciens opérationnels forestiers ; / 2° Les techniciens supérieurs forestiers ; / 3° Les cadres techniques. / Le commissionnement est prononcé par le directeur général de l'Office national des forêts ". Le décret du 17 décembre 2013 portant statut particulier du corps des techniciens supérieurs forestiers de l'Office national des forêts a intégré dans ce corps les fonctionnaires appartenant au corps des techniciens opérationnels forestiers de l'Office national des forêts. L'article 3 de ce décret dispose que : " I. - Les membres du corps des techniciens supérieurs forestiers de l'Office national des forêts exercent les fonctions suivantes : / 1° Ils contribuent à la mise en oeuvre des missions de protection, de conservation et de surveillance de la forêt et des milieux naturels, dans le cadre du régime forestier ou des missions d'intérêt général qui sont confiées à l'Office national des forêts. Ils constatent les infractions énumérées à l'article L. 161-1 du code forestier. A cet effet, ils sont assermentés et commissionnés conformément à l'article R. 161-2 du code précité. (...) ". 3. D'une part, si l'instruction attaquée reprend, au point 1.2.1.1 du guide n° 1 qui y est annexé, les dispositions précitées de l'article R. 161-2 du code forestier sans faire mention des techniciens opérationnels forestiers, elle prend ainsi acte de leur rattachement au corps des techniciens supérieurs forestiers de l'Office national des forêts, intervenu postérieurement à l'entrée en vigueur de l'article R. 161-2 dans sa version applicable. D'autre part, ni les articles R. 161-1 et R. 161-2 du code forestier, qui établissent des listes de catégories d'agents pouvant être désignés afin d'être commissionnés, ni l'article 3 du décret du 17 décembre 2013, qui prévoit que les membres du corps des techniciens supérieurs forestiers de l'Office national des forêts sont commissionnés lorsqu'ils exercent des fonctions les conduisant à constater des infractions, ne peuvent être interprétés comme posant une obligation de commissionner tous les membres du corps des techniciens supérieurs forestiers de l'Office, quelles que soient les missions qu'ils exercent. Enfin, l'instruction litigieuse, qui prévoit le commissionnement des agents de l'Office appartenant aux corps mentionnés à l'article R. 161-2 et des agents des services de l'Etat chargés des forêts qui sont en service à l'Office lorsqu'ils occupent les fonctions de technicien forestier territorial ou de responsable d'unité territoriale ou des postes nécessitant l'exercice de missions de police, n'exclut du commissionnement aucune des catégories d'agents mentionnées aux articles R. 161-1 et R. 161-2 du code forestier. Il résulte de ce qui précède que les dispositions du point 1.2.1.1 du guide n° 1 ne méconnaissent pas les dispositions des articles R. 161-1 et R. 161-2 du code forestier et du 1° du I de l'article 3 du décret du 17 décembre 2013. Par suite, le directeur général de l'Office, qui est compétent en sa qualité de chef de service pour déterminer, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, les conditions d'exercice des missions de police des agents soumis à son autorité, a pu légalement les édicter. Sur les dispositions relatives aux conditions d'engagement des poursuites pénales à l'égard des cocontractants et ayants droit : 4. L'article 12 du code de procédure pénale prévoit que les missions de police judiciaire sont accomplies sous la direction du procureur de la République. Le deuxième alinéa de l'article 40 du même code impose à tout fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, d'en informer sans délai le procureur de la République et de lui transmettre tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. L'article L. 161-2 du code forestier prévoit que les agents habilités à constater les infractions forestières transmettent l'original du procès-verbal au procureur de la République lorsque l'infraction constatée est constitutive d'un délit, et au directeur régional de l'administration chargée des forêts lorsqu'elle est constitutive d'une contravention. Aux termes de l'article R. 161-7 du même code : " Les agents mentionnés aux articles R. 161-1 et R. 161-2 remettent à leurs supérieurs hiérarchiques les procès-verbaux de constatation des infractions forestières qu'ils établissent ". 5. Aux termes du point 1.1. intitulé " Surveillance générale et missions de police " de l'instruction attaquée : " La surveillance générale au titre de la mise en oeuvre du régime forestier (...) comprend trois volets d'intervention : / a) une surveillance technique axée sur le suivi des peuplements, du milieu naturel, des ouvrages, équipements et infrastructures du point de vue sylvicole (phytosanitaire) mais aussi de la sécurité. Cette surveillance implique le contrôle des cocontractants et ayant-droit (dans le cadre des contrats de vente de bois ou de menus produits, prestations de service, affouage, chasse etc.) ; / b) une surveillance foncière (...) ; c) la recherche et la constatation des infractions, c'est-à-dire d'actions et comportements interdits et réprimés par la loi et passibles de sanctions pénales (...). / Les deux premiers volets n'exigent aucun pouvoir particulier. Il s'agit d'interventions courantes. Seul le troisième volet de la surveillance qui relève des fonctions de police judiciaire (...) exige de disposer de prérogatives spéciales. " La parenthèse placée à la fin du a) renvoie à une note de bas de page n° 4 qui énonce : " Lorsqu'un contrat lie l'ONF à la personne en faute, sa responsabilité contractuelle peut être engagée. Des sanctions au titre du contrat pourront être appliquées : suspension du contrat, demande de réparation, pénalités forfaitaires contractuelles. Si ces manquements constituent également des infractions, la voie pénale est le dernier recours en cas d'échec des autres mesures possibles et doit être appliquée en concertation de la hiérarchie ". En donnant ainsi instruction aux agents compétents de l'Office national des forêts de n'avoir recours à " la voie pénale " que dans les conditions que précise la note de bas de page n° 4, et donc de faire obstacle, dans certaines circonstances, au constat des infractions forestières et à la transmission du procès-verbal établi à cette occasion au procureur de la République si l'infraction constatée est constitutive d'un délit, ou au directeur régional de l'administration chargée des forêts si elle est constitutive d'une contravention, l'auteur de l'instruction attaquée a méconnu les obligations posées par les articles 12 et 40 du code de procédure pénale et l'article L. 161-12 du code forestier. Par suite, la dernière phrase de note de bas de page qui vient d'être citée doit être annulée. Sur les dispositions relatives au port de l'arme de service : 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 161-3 du code forestier : " Les agents mentionnés aux articles R. 161-1 et R. 161-2 sont autorisés, sur la décision de l'autorité compétente pour les commissionner, à porter, pour leur défense dans l'exercice de leurs fonctions, une arme de catégorie B à l'exception des 3°, 6° et 7° et une arme classée au b de la catégorie D, conformément aux articles R. 312-22, R. 312-24 et R. 312-25 du code de la sécurité intérieure ". L'arrêté ministériel du 5 septembre 2014 portant autorisation de port d'armes prévoit, à son article 1er, que " les agents mentionnés aux articles R. 161-1 et R. 161-2 du code forestier susvisé sont autorisés, en application du III de l'article 25 du décret du 30 juillet 2013 susvisé, à acquérir, à détenir et à porter, dans l'exercice de leurs fonctions, des armes, éléments d'armes et munitions de la catégorie B, à l'exception de celles classées aux 3°, 6° et 7° ", et au premier alinéa de son article 2, que " les personnels de l'Office national des forêts autorisés à porter une arme en application de l'article 1er ci-dessus devront être munis d'une attestation nominative valant autorisation de port d'armes délivrée par le directeur général de l'Office national des forêts, ou par délégation de celui-ci par les délégués territoriaux ou directeurs régionaux de l'établissement. ". L'instruction de l'ONF du 23 juin 2015 relative à l'armement de service, qui n'a pas été abrogée par l'instruction attaquée, prévoit au point V. B : " a) - les agents assermentés n'ont pas à porter leur arme au quotidien. / b) le port de l'arme n'est autorisé qu'à l'occasion : / 1 - d'une mission programmée de surveillance pilotée à plusieurs agents armés, / 2 - d'une opération police judiciaire, notamment en cas de coopération inter-services de police / 3 - pendant la durée d'une action de formation au tir ". 7. Les dispositions du point 1.4.e) " Mission de police et sécurité " du guide n° 1 intitulé " Conditions d'exercice des missions de police " annexé à l'instruction attaquée prévoient que " Le port de l'arme de service (arme létale) est réservé aux seules opérations de police pilotées à plusieurs agents pour lesquelles le directeur d'agence a autorisé le port d'arme ". D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions précitées de l'article R. 161-3 du code forestier et de l'article 1er de l'arrêté du 5 septembre 2014, qui ont pour seul objet de déterminer les catégories d'agents qui peuvent être autorisés à porter une arme de service, n'ont pas pour effet de permettre aux agents bénéficiant d'une autorisation individuelle de porter, dans l'exercice de leurs fonctions, une arme de service en toutes circonstances. Dès lors, en sa qualité de chef de service, le directeur général de l'Office était compétent pour déterminer, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, les circonstances dans lesquelles le port d'arme est autorisé. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'eu égard à la nature des infractions constatées par ces agents, qui sont pour l'essentiel constitutives de contraventions, à la circonstance qu'ils sont dotés pour leur défense d'armes non létales de type aérosols, et aux risques d'accidents et de perte d'arme qu'entraînerait la généralisation du port d'arme à feu, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître ses obligations relatives à la préservation de la santé et à la sécurité des personnels placés sous son autorité que le directeur général de l'Office a pu restreindre le port d'arme aux opérations de " police pilotées ". 8. En second lieu, le deuxième alinéa du point 4.1. du guide n° 4 annexé à l'instruction attaquée prévoit que les techniciens forestiers territoriaux et les responsables d'unité territoriale " participent si besoin aux opérations de police pilotées non armées (arme de poing) (ex : opération de prévention) ", et non, comme le soutiennent à tort les requérants, qu'ils participent à des opérations de " police pilotées " sans être eux-mêmes armés. Par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions prévoiraient que ces personnels peuvent participer sans être armés à des opérations de police impliquant des agents armés doit être écarté comme manquant en fait. Sur l'élaboration du programme de contrôles au niveau de l'agence : 9. L'article L. 221-2 du code forestier confie à l'Office national des forêts la mise en oeuvre du régime forestier dans les bois et forêts relevant de ce régime ainsi que la gestion et l'équipement des bois et forêts qui appartiennent à l'Etat ou sur lesquels l'Etat a des droits de propriété indivis. Aux termes des deux premiers alinéas du point 3.2.1. " Elaboration du programme de contrôles au niveau de l'agence " du guide n° 2 annexé à l'instruction attaquée : " Chaque année, en fonction des orientations stratégiques retenues, le directeur d'agence/directeur régional organise la surveillance des forêts relevant du régime forestier et les opérations de police pilotée en donnant aux agents concernés des directives claires sur la nature de leur intervention et les objectifs poursuivis. / A cette fin, il établit un programme d'actions en reprenant les priorités par secteur identifiées dans les orientations stratégiques et en tenant compte de la disponibilité des moyens et personnels au regard des autres missions légales et conventionnelles à accomplir ". L'avant-dernier alinéa dispose que " Le maintien d'une part minimum de contrôle aléatoire peut présenter un intérêt majeur afin de garantir qu'aucun secteur et qu'aucune catégorie d'auteur d'infraction n'échappe a priori à la politique de contrôle ". La circonstance que le programme d'actions établi pour organiser la surveillance des forêts et les opérations de " police pilotées " tient compte de la disponibilité des moyens et personnels au regard des autres missions légales et conventionnelles à accomplir n'a pas, par elle-même, pour effet de conduire l'Office à méconnaître les obligations mises à sa charge par l'article L. 221-2 précité du code forestier. Le moyen tiré de ce que les dispositions précitées des deux premiers alinéas du point 3.2.1. du guide n° 2 méconnaîtraient les dispositions de l'article L. 221-2 du code forestier doit, par suite, être écarté. 10. Il ressort de ce qui a été dit aux points précédents que les dispositions critiquées de l'instruction litigieuse n'ont pas, par elles-mêmes, pour effet de porter atteinte à l'efficacité des missions de police forestière accomplies par les agents de l'Office. Par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au motif qu'elles méconnaîtraient l'objectif de renforcement du dispositif pénal des infractions forestières doit, en tout état de cause, être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel n'est fondé à demander l'annulation de l'instruction qu'il attaque qu'en tant qu'elle énonce, à la note de bas de page n° 4 à laquelle renvoie le a) du point 1.1., que " si ces manquements constituent également des infractions, la voie pénale est le dernier recours en cas d'échec des autres mesures possibles et doit être appliquée en concertation de la hiérarchie ". 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Office national des forêts la somme de 3 000 euros à verser au syndicat requérant au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : A la note de bas de page n° 4 à laquelle renvoie le a) du point 1.1. de l'instruction du 21 septembre 2017 du directeur général de l'Office national des forêts, sont annulés les mots : " Si ces manquements constituent également des infractions, la voie pénale est le dernier recours en cas d'échec des autres mesures possibles et doit être appliquée en concertation de la hiérarchie ". Article 2 : L'Office national des forêts versera au Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par l'Office national des forêts au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel et à l'Office national des forêts. Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et à la garde des sceaux, ministre de la justice.