Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 24/02/2023, 468221
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème - 7ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-24
Numéro : 468221
Rapporteur : Mme Amélie Fort-Besnard
Commissaire du gouvernement : M. Philippe Ranquet
Avocat(s) : SCP GATINEAU, FATTACCINI, REBEYROL

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 12 octobre et 27 décembre 2022 et le 24 janvier 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat national de la publicité extérieure (SNPE) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-1294 du 5 octobre 2022 portant modification de certaines dispositions du code de l'environnement relatives aux règles d'extinction des publicités lumineuses et aux enseignes lumineuses ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Amélie Fort-Besnard, maître des requêtes, - les conclusions de M. Philippe Ranquet, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat du syndicat national de la publicité extérieure ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 février 2023, présentée par le syndicat national de la publicité extérieure ; Considérant ce qui suit : 1. L'article R. 581-35 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue du décret du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes, avait institué, dans les unités urbaines de moins de 800 000 habitants, une obligation d'extinction nocturne des publicités lumineuses mais renvoyait, dans celles de plus de 800 000 habitants, aux différents règlements locaux de publicité pour la définition des obligations et modalités d'extinction. Afin d'harmoniser au niveau national ces règles d'extinction, que la commune soit couverte ou non par un règlement local de publicité et quelle que soit la taille de l'unité urbaine dans laquelle se situent les dispositifs, l'article 1er du décret du 5 octobre 2022 portant modification de certaines dispositions du code de l'environnement relatives aux règles d'extinction des publicités lumineuses et aux enseignes lumineuses a modifié l'article R. 581-35. Celui-ci dispose désormais que : " Les publicités lumineuses sont éteintes entre 1 heure et 6 heures, à l'exception de celles installées sur l'emprise des aéroports, et de celles supportées par le mobilier urbain affecté aux services de transport et durant les heures de fonctionnement desdits services, à condition, pour ce qui concerne les publicités numériques, qu'elles soient à images fixes ". L'article 3 du même décret a inséré au code de l'environnement un article R. 581-87-1 pour prévoir qu'est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait d'apposer, de faire apposer ou de maintenir après mise en demeure, une publicité lumineuse sans observer les prescriptions de l'article R. 581-35 du code de l'environnement. Enfin, l'article 4 de ce décret diffère au 1er juin 2023 l'obligation d'extinction pour les publicités lumineuses supportées par le mobilier urbain soumis à la nouvelle réglementation. 2. Le syndicat national de la publicité extérieure demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir ce décret. Au regard des moyens soulevés, ses conclusions aux fins d'annulation doivent être regardées comme dirigées, d'une part, contre son article 1er en tant que la modification à laquelle il procède de l'article R. 581-35 du code de l'environnement ne prévoit pas d'exception à l'application de la règle d'extinction nocturne dans l'emprise du marché d'intérêt national de Rungis et, d'autre part, contre son article 4 en tant qu'il ne comporte pas de mesures transitoires différant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de l'article R. 581-35 du code de l'environnement, en dehors des publicités lumineuses supportées par le mobilier urbain. Sur l'article 1er du décret attaqué : 3. Si l'article R. 581-35 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de l'article 1er du décret attaqué rend applicable à l'ensemble du territoire français l'obligation d'extinction nocturne, entre 1 heure et 6 heures, des publicités lumineuses, il prévoit une exception pour celles installées sur l'emprise des aéroports. En n'étendant pas cette exception aux dispositifs implantés dans l'emprise du marché d'intérêt national de Rungis, le pouvoir réglementaire, eu égard aux différences de destination, de nature d'activité et de fréquentation entre ces deux types d'installations et alors même que toutes deux ont en commun d'avoir une activité nocturne, n'a, en tout état de cause, pas méconnu le principe d'égalité. Sur l'article 4 du décret attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration : " L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. / Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation ". Aux termes de l'article L. 221-6 du même code : " Les mesures transitoires mentionnées à l'article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d'entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d'application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l'ancienne et la nouvelle réglementation ". 5. Si l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit, sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante, et si, en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, il résulte des dispositions citées au point 4 qu'il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. 6. Le syndicat requérant soutient que les nouvelles dispositions de l'article R. 581-35 du code de l'environnement, qui rendent obligatoire la règle d'extinction nocturne dans l'ensemble des communes comprises dans des unités urbaines de plus de 800 000 habitants, ont méconnu le principe de sécurité juridique en ce qu'elles sont immédiatement applicables et ne ménagent pas de régime transitoire pour permettre aux professionnels d'intervenir sur les dispositifs d'éclairage des publicités lumineuses dont le fonctionnement n'est pas pilotable à distance. Il fait valoir que ces dispositifs, éclairés par projection ou transparence, ne sont pas équipés d'un système permettant de programmer leur extinction entre 1 heure et 6 heures et que les opérateurs les exploitant sont exposés à des amendes jusqu'à ce qu'ils aient été dotés d'un tel système. 7. Il ressort des pièces du dossier que, pour les dispositifs publicitaires dont le fonctionnement ou l'éclairage n'est pas pilotable à distance, les entreprises les exploitant doivent intervenir pour régler ces dispositifs et programmer leur extinction nocturne. Dans ces conditions, alors qu'une absence de mise en conformité peut conduire au prononcé de contraventions de la cinquième classe, il incombait au pouvoir réglementaire, pour des motifs de sécurité juridique, de permettre à ces entreprises de disposer d'un délai pour procéder à cette mise en conformité. Ainsi, comme le soutient le syndicat requérant, l'entrée en vigueur de l'obligation généralisée d'extinction nocturne le lendemain de la publication du décret porte une atteinte excessive aux intérêts des entreprises du secteur. 8. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que la généralisation de l'obligation d'extinction nocturne répond à l'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement et du cadre de vie ainsi qu'aux efforts d'économies d'énergie et de lutte contre le gaspillage énergétique, alors qu'à la date du décret attaqué les perspectives en matière d'approvisionnement énergétique et de tensions sur le réseau électrique durant l'hiver impliquaient de prendre des mesures rapides pour faire face aux difficultés anticipées. En outre, il n'est pas contesté que les professionnels du secteur avaient été informés depuis le printemps 2021 de l'évolution de la règlementation à venir, le syndicat requérant ayant d'ailleurs été consulté sur le projet de décret en mai 2021. Par ailleurs, la seule circonstance que, pour les publicités lumineuses supportées par le mobilier urbain qui étaient antérieurement exemptées de façon générale de l'obligation d'extinction nocturne, l'application de la nouvelle obligation s'imposant désormais à elles ait été différée au 1er juin 2023 ne saurait, en tout état de cause, caractériser une atteinte au principe d'égalité. 9. Dans ces conditions, et alors qu'il ne fait pas valoir d'éléments précis sur le nombre de dispositifs de publicité lumineuse non programmables, hors mobilier urbain, qui ont été soumis à l'obligation d'extinction nocturne du fait de l'entrée en vigueur du décret attaqué ou sur les modalités et délais nécessaires pour procéder à la mise en conformité des dispositifs concernés, le syndicat national de la publicité extérieure est seulement fondé à soutenir que l'article 4 du décret attaqué est illégal en tant qu'il n'a pas différé d'un mois l'application de l'obligation d'extinction nocturne aux publicités lumineuses autres que celles supportées par du mobilier urbain dont le fonctionnement ou l'éclairage n'est pas pilotable à distance. 10. Il résulte de tout ce qui précède que le décret attaqué doit être annulé dans cette seule mesure. 11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par le SNPE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 4 du décret du 5 octobre 2022 est annulé en tant qu'il n'a pas différé d'un mois l'entrée en vigueur de l'obligation d'extinction nocturne pour les publicités lumineuses autres que celles supportées par le mobilier urbain et dont le fonctionnement ou l'éclairage n'est pas pilotable à distance. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat national de la publicité extérieure, à la Première ministre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au garde des sceaux, ministre de la justice et à la ministre de la transition énergétique.