Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 05/03/2013, 11MA02316, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-03-05
Numéro : 11MA02316
Président : M. BEDIER
Rapporteur : M. Vincent  L'HÔTE
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP VINSONNEAU-PALIES NOY GAUER & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 11 juin 2011, présentée pour la commune de Montpellier, représentée par son maire, par la SCP d'avocats Vinsonneau-Paliès Noy Gauer et associés ; La commune de Montpellier demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1000739, 1001992, 1002103, 1002508 du 8 avril 2011 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé la délibération du conseil municipal du 14 décembre 2009 en tant qu'elle concerne la fixation d'une redevance d'occupation du domaine public routier communal pour la société Gaz réseau Distribution France (GrDF), a annulé les titres exécutoires émis à l'encontre de la société GrDF le 18 décembre 2009 sous le n° 4789 d'un montant de 43,15 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4788 d'un montant de 84,15 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4785 d'un montant de 162,58 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4781 d'un montant de 10,10 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4779 d'un montant de 181,79 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4778 d'un montant de 439,93 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4772 d'un montant de 43,41 euros, le 18 décembre 2009 sous le n° 4767 d'un montant de 2 303,19 euros, le 6 décembre 2009 sous le n° 4497 d'un montant de 42,08 euros, le 5 décembre 2009 sous le n° 4496 d'un montant de 81,15 euros, le 5 décembre 2009 sous le n° 4494 d'un montant de 54,67 euros, le 5 décembre 2009 sous le n° 4492 d'un montant de 413,61 euros, le 5 décembre 2009 sous le n° 4489 d'un montant de 426,80 euros, le 5 décembre 2009 sous le n° 4486 d'un montant de 28,94 euros, le 2 décembre 2010 sous le n° 535 d'un montant de 107,28 euros, le 2 décembre 2010 sous le n° 532 d'un montant de 970,84 euros, le 2 décembre 2010 sous le n° 520 d'un montant de 876,95 euros, le 19 2010 sous le n° 753 d'un montant de 128,52 euros, le 19 février 2010 sous le n° 761 d'un montant de 34,99 euros, le 19 février 2010 sous le n° 769 d'un montant de 85,42 euros, le 19 février 2010 sous le n° 778 d'un montant de 51,00 euros, le 27 février 2010 sous le n° 871 d'un montant de 186,68 euros, le 27 février 2010 sous le n° 873 d'un montant de 46,37 euros, le 23 mars 2010 sous le n° 1015 d'un montant de 153,00 euros, le 23 mars 2010 sous le n° 1018 d'un montant de 271,96 euros, le 19 février 2010 sous le n° 758 d'un montant de 64,88 euros, le 19 février 2010 sous le n° 773 d'un montant de 59,79 euros, le 19 février 2010 sous le n° 774 d'un montant de 28,82 euros, le 19 février 2010 sous le n° 777 d'un montant de 49,98 euros, le 27 février 2010 sous le n° 874 d'un montant de 117,97 euros, le 27 février 2010 sous le n° 877 d'un montant de 64,88 euros, le 23 mars 2010 sous le n° 1021 d'un montant de 83,64 euros, le 23 mars 2010 sous le n° 1023 d'un montant de 15,81 euros, le 2 février 2010 sous le n° 515 d'un montant de 46,12 euros, le 2 février 2010 sous le n° 519 d'un montant de 19,27 euros, le 16 avril 2010 sous le n° 1337 d'un montant de 186,63 euros, le 16 avril 2010 sous le n° 1338 d'un montant de 387,83 euros, le 16 avril 2010 sous le n° 1342 d'un montant de 165,75 euros, le 16 avril 2010 sous le n° 1343 d'un montant de 141,16 euros, le 16 avril 2010 sous le n° 1350 d'un montant de 443,84 euros, le 16 avril 2010 sous le n° 1351 d'un montant de 368,81 euros, le 20 avril 2010 sous le n° 1377 d'un montant de 3 356,25 euros, le 20 avril 2010 sous le n° 1378 d'un montant de 405,02 euros, enfin a déchargé la société GrDF de l'obligation de payer ces sommes ; 2°) de rejeter les demandes d'annulation présentées par la société GrDF ; 3°) de mettre à la charge de la société GrDF la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code de la voirie routière ; Vu la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie ; Vu la loi n° 53-661 du 1er août 1953 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; Vu le décret n° 2006-1731 du 23 décembre 2006 ; Vu le décret n° 2007-606 du 25 avril 2007 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 février 2013 : - le rapport de M. L'hôte, premier conseiller, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - les observations de Me Toumi, pour la commune de Montpellier et les observations de Me Damet, pour la société GrDF ; 1. Considérant que, par des délibérations successives des 20 décembre 2005, 21 décembre 2006, 17 décembre 2007, 22 décembre 2008 et 14 décembre 2009, la commune de Montpellier a fixé les tarifs, pour les années 2006 à 2010, de la redevance d'occupation temporaire de son domaine public à l'occasion de la réalisation de travaux ; qu'en application de ces délibérations, elle a émis à l'encontre de la société Gaz réseau Distribution France, entre décembre 2009 et février 2010, 43 titres de recettes, d'un montant total de 13 235,01 euros, en vue du recouvrement des redevances qu'elle estime lui être dues à ce titre ; que, par un jugement du 8 avril 2011, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la délibération du 14 décembre 2009 en tant qu'elle concerne la fixation d'une redevance d'occupation du domaine public routier communal pour la société Gaz réseau Distribution France, a annulé les 43 titres exécutoires en cause et a déchargé la société Gaz réseau Distribution France de l'obligation de payer les sommes correspondantes ; que la commune de Montpellier défère ce jugement à la Cour ; Sur la légalité de la délibération du 14 décembre 2009 : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article unique de la loi susvisée du 1er août 1953 : " Nonobstant toutes dispositions législatives ou contractuelles contraires, des règlements d'administration publique (...) fixeront le régime des redevances dues en raison de l'occupation du domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité et de distribution de gaz et par les lignes ou canalisations particulières d'énergie électrique et de gaz. (...) Des dispositions particulières seront prévues par les règlements d'administration publique à intervenir pour la perception des redevances afférentes aux occupations provisoires du domaine public par les chantiers de travaux " ; qu'aux termes de l'article L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le régime des redevances dues aux communes en raison de l'occupation de leur domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité et de gaz et par les lignes ou canalisations particulières d'énergie électrique et de gaz, ainsi que pour les occupations provisoires de leur domaine public par les chantiers de travaux, est fixé par décret en Conseil d'Etat sous réserve des dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article unique de la loi n° 53-661 du 1er août 1953 fixant le régime des redevances dues pour l'occupation du domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité et de gaz, par les lignes ou canalisations particulières d'énergie électrique et de gaz. (...) " ; 3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat, en vigueur jusqu'au 1er juillet 2006 : " Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 29 du même code : " La délivrance des autorisations de voirie sur le domaine public national est subordonnée au paiement, outre les droits et redevances perçus au profit soit de l'Etat, soit des communes, d'un droit fixe correspondant aux frais exposés par la puissance publique " ; qu'aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur le 1er juillet 2006 : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance. Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même " ; 4. Considérant que toute occupation privative du domaine public est en principe subordonnée à la délivrance d'une autorisation et au paiement d'une redevance ; que si l'article 10 de la loi du 15 juin 1906, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 433-3 du code de l'énergie, et l'article L. 113-3 du code de la voirie routière ont eu pour objet de conférer à titre permanent aux entreprises concessionnaires du réseau de distribution et de transport de gaz le droit d'occuper sans autorisation les voies publiques afin d'y réaliser leur mission de service public, notamment y réaliser tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages, ces dispositions n'instaurent pas une dérogation au principe du paiement d'une redevance pour l'occupation du domaine public ; 5. Considérant qu'en l'absence de dispositions contraires, il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public en cause d'octroyer les permissions d'occupation et de fixer les conditions auxquelles elle entend subordonner leur délivrance et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public ; 6. Considérant qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la fixation du régime des redevances dues aux communes, les dispositions de l'article L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales ont seulement eu pour objet de permettre au pouvoir réglementaire d'encadrer la détermination du tarif des redevances et les modalités de leur recouvrement par les communes mais n'ont pas entendu réserver au décret le soin de fixer lui-même ce tarif ; que, par suite, l'absence de disposition réglementaire particulière fixant le régime de la redevance due aux communes à raison de l'occupation provisoire de leur domaine public par les chantiers de travaux, ne faisait pas obstacle à ce que la commune de Montpellier déterminât le montant de la redevance lui étant due à ce titre ; qu'ainsi, le tribunal administratif de Montpellier ne pouvait annuler la délibération du 14 décembre 2009 au motif que la commune de Montpellier n'était pas compétente pour instituer une telle redevance ; 7. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Gaz réseau Distribution France tant devant le tribunal administratif qu'en appel ; 8. Considérant qu'ainsi qu'il vient d'être dit, la commune de Montpellier a pu légalement instituer une redevance pour l'occupation temporaire de son domaine public à l'occasion de chantiers de travaux ; que, par suite, la société Gaz réseau Distribution France n'est pas fondée à contester, par voie d'exception, la légalité de la délibération du 20 décembre 2005 par laquelle le conseil municipal a institué la redevance litigieuse ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Montpellier est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la délibération du 14 décembre 2009 ; Sur la légalité des titres exécutoires : En ce qui concerne les titres n° 4489 du 5 décembre 2009 et n° 4778 du 18 décembre 2009 : 10. Considérant qu'ainsi que l'a constaté le tribunal, les titres exécutoires n° 4489 du 5 décembre 2009 et n° 4778 du 18 décembre 2009 ont été émis à raison de travaux réalisés par la société ERDF ; que, par suite, les sommes correspondantes ne pouvaient légalement être mises à la charge de la société Gaz réseau Distribution France ; que l'annulation de ces titres de recettes doit, dès lors, être confirmée ; En ce qui concerne les autres titres de recettes : 11. Considérant que, comme il vient d'être dit, la délibération du 14 décembre 2009, ayant fixé le tarif de la redevance pour l'année 2010, n'est pas entachée d'illégalité ; qu'en outre, la commune de Montpellier ayant pu légalement déterminer le montant de la redevance lui étant due à raison de l'occupation provisoire de son domaine public par les chantiers de travaux, la société Gaz réseau Distribution France n'est pas fondée à contester pour ce motif, par la voie de l'exception, la délibération du 22 décembre 2008 ayant fixé le tarif pour l'année 2009 ; qu'ainsi, la commune de Montpellier est fondée à soutenir que le tribunal administratif de Montpellier ne pouvait annuler les titres exécutoires contestés pour défaut de base légale ; 12. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Gaz réseau Distribution France tant devant le tribunal administratif qu'en appel ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les produits des communes (...), qui ne sont pas assis et liquidés par les services fiscaux de l'Etat en exécution des lois et règlements en vigueur, sont recouvrés (...) en vertu d'arrêtés ou de rôles pris ou émis et rendus exécutoires par le maire en ce qui concerne la commune (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-18 du même code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) " ; 14. Considérant que les dispositions de l'article R. 2342-4 précitées ne font pas obstacle à ce que le maire délègue à un de ses adjoints, dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18, la compétence d'émettre ou de rendre exécutoire les titres de recette de la commune ; que pour être conforme audit article L. 2122-18, cette délégation ne doit être ni trop générale, ni trop imprécise ; 15. Considérant que les titres exécutoires litigieux ont été émis par M. Max Levita, adjoint au maire de Montpellier ; que ce dernier avait reçu, par arrêté du maire du 31 mars 2009, délégation de fonctions, notamment, en matière de budget et d'expertise financières, comprenant les " finances communales, budget, commission communale des impôts directs, ordonnancement et mandatement des dépenses et des recettes, admissions en non valeur, états de poursuite par voie de saisie de redevables, arrêtés de comptes de fin d'exercice et les certifications conformes de la comptabilité du Trésorier municipal retracés dans le compte de gestion, état des restes à réaliser et l'état des dépenses engagées et non mandatées, certificats attestant la réalité d'une dépense, d'une recette, d'un engagement ou d'un service fait, garanties d'emprunts et gestion de la dette, centrale d'achat, achats et réforme des matériels, souscription des emprunts... " ; qu'ainsi définie, cette délégation est suffisamment précise sur les limites des fonctions dévolues à M. Lévita dans les domaines budgétaire et financier ; que, par suite, elle a régulièrement conféré à ce dernier la compétence pour émettre les titres exécutoires litigieux ; qu'à supposer que l'arrêté du 31 mars 2009 soit par ailleurs trop général et imprécis s'agissant des autres matières pour lesquelles M. Levita a également reçu délégation, cette circonstance est sans incidence sur la régularité des titres contestés ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des actes attaqués doit être écarté ; 16. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi susvisée du 12 avril 2000 : " (...) Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ; qu'aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. (...) En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation " ; 17. Considérant que les titres de recettes contestés mentionnent le nom, le prénom et la qualité de leur auteur ; que les bordereaux de titres de recettes correspondant comportent la signature de M. Lévita qui, comme il vient d'être dit, est l'adjoint au maire qui avait compétence pour les émettre ; que, par suite, les exigences formelles des dispositions combinées de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 et de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ont été respectées ; 18. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions de l'article 81 du décret susvisé du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ne s'appliquent qu'aux titres émis par les ordonnateurs de l'Etat pour le recouvrement des créances de l'Etat ; que la société Gaz réseau Distribution France n'est dès lors pas fondée à s'en prévaloir ; que toutefois, même en l'absence de disposition réglementaire expresse en ce sens, tout titre exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis, à moins que ces bases n'aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur ; qu'en application de ce principe, la commune de Montpellier ne pouvait mettre en recouvrement les redevances litigieuses sans indiquer, soit dans les titres eux-mêmes, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle s'est fondée pour mettre les sommes en cause à la charge de la société Gaz réseau Distribution France ; 19. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'excepté le titre n° 4781 du 18 décembre 2009, l'ensemble des titres de recettes litigieux était accompagné d'un document indiquant, pour chaque intervention sur le domaine public communal, le lieu des travaux, les dates de début et de fin de l'occupation du domaine, la surface occupée et le montant de la redevance due ; que ces indications étaient suffisantes pour permettre à la société Gaz réseau Distribution France de discuter utilement des bases de liquidation de la somme mise à sa charge ; qu'elles satisfaisaient par ailleurs aux exigences de la circulaire ministérielle du 18 juin 1998 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et établissements publics locaux et à la forme et au contenu des titres de recettes ; qu'en revanche, la commune de Montpellier ne justifie pas que le même type de document ait été annexé au titre de recettes n° 4781 du 18 décembre 2009, lequel par ailleurs ne comportait pas lui-même l'indication des bases de liquidation ; que ce titre exécutoire est dès lors entaché d'illégalité ; 20. Considérant, en quatrième lieu, que la société Gaz réseau Distribution France ne saurait utilement se prévaloir du contrat de concession qu'elle a conclu avec la commune de Montpellier pour contester, par voie d'exception, la légalité des délibérations du conseil municipal ayant fixé le tarif de la redevance ; que le moyen tiré de ce que le paiement d'une telle redevance aurait pour effet de rompre l'équilibre financier du contrat est inopérant à l'égard des titres exécutoires contestés ; 21. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que la société Gaz réseau Distribution France ne saurait utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité des délibérations des 20 décembre 2005, 21 décembre 2006 et 17 décembre 2007 dès lors qu'elles fixent le tarif de la redevance due pour des années qui ne sont pas en litige dans la présente instance ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Montpellier n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres de recettes n° 4489 du 5 décembre 2009, d'un montant de 426,80 euros, n° 4778 du 18 décembre 2009, d'un montant de 439,93 euros, et n° 4781 du 18 décembre 2009, d'un montant de 10,10 euros ; qu'en revanche, elle est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la délibération du 14 décembre 2009 et les autres titres exécutoires en litige ; Sur les frais d'instance : 23. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Gaz réseau Distribution France demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Montpellier et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 8 avril 2011 est annulé en tant qu'il a annulé la délibération du conseil municipal de Montpellier du 14 décembre 2009 et les titres de recettes susvisés, à l'exception des titres exécutoires n° 4489 du 5 décembre 2009, d'un montant de 426,80 euros, n° 4778 du 18 décembre 2009, d'un montant de 439,93 euros, et n° 4781 du 18 décembre 2009, d'un montant de 10,10 euros. Article 2 : La société Gaz réseau Distribution France versera à la commune de Montpellier la somme de 2 000 (deux mille) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montpellier et à la société Gaz réseau Distribution France. '' '' '' '' N° 11MA02316 2 acr