CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 17/05/2023, 21TL02145, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-17
Numéro : 21TL02145
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : ANSLAW AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de la délibération du 23 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Bagnols-sur-Cèze a approuvé la révision allégée n° 1 du plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du 14 février 2020 par laquelle le maire de ladite commune a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 2001096 rendu le 6 avril 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande et a mis à la charge de M. A... le paiement d'une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 7 juin 2021 sous le n° 21MA02145 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL02145 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, M. B... A..., représenté par la SELAS Anslaw avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 6 avril 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 23 novembre 2019 et la décision du 14 février 2020 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bagnols-sur-Cèze le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal administratif n'a pas suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de sa parcelle ; - la délibération litigieuse méconnaît l'article R. 123-19 du code de l'environnement en raison de la motivation insuffisante des conclusions du commissaire enquêteur ; - le conseil municipal ne pouvait légalement approuver les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme sans l'organisation d'une nouvelle enquête publique ; - l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales a été méconnu en l'absence d'une information suffisante apportée aux conseillers municipaux ; - le classement de sa parcelle cadastrée section AY n° 118 en zone agricole se trouve entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, alors que son rattachement à la zone urbanisable serait cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2021, la commune de Bagnols-sur-Cèze, représentée par la SELARL Gil-Fourrier et Cros, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'appelant une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 1er septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique. Une note en délibéré, présentée par M. A..., représenté par la SELAS Anslaw avocats, a été enregistrée le 2 mai 2023. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Bagnols-sur-Cèze (Gard) a prescrit, le 2 juillet 2016, une procédure de révision allégée n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune en application de l'article L. 153-34 du code de l'urbanisme. Le 7 avril 2018, la même assemblée a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de révision du plan local d'urbanisme. L'enquête publique s'est déroulée du 5 novembre au 5 décembre 2018 et le conseil municipal a approuvé la révision allégée n° 1 du plan local d'urbanisme par une délibération du 23 novembre 2019. M. A..., habitant de la commune où il est propriétaire de la parcelle cadastrée section AY n° 118, a présenté un recours gracieux contre cette délibération, lequel a été expressément rejeté par le maire le 14 février 2020. Par la présente requête, l'intéressé interjette appel du jugement du 6 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 23 novembre 2019 et de la décision du 14 février 2020. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. L'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés. ". 3. Il ressort des termes mêmes du jugement contesté et notamment de son point 13 que le tribunal administratif de Nîmes a répondu de manière précise et circonstanciée au moyen soulevé par M. A... tiré de ce que le classement en zone agricole de la parcelle dont il est propriétaire serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite et alors que le tribunal n'était pas tenu de se prononcer sur l'ensemble des arguments invoqués, le jugement en litige n'est pas entaché de l'insuffisance de motivation alléguée par l'appelant sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...) ". Si le commissaire-enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête, il doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui en déterminent le sens. 5. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a remis son rapport et ses conclusions aux services de la commune de Bagnols-sur-Cèze le 13 février 2019. Dans la partie séparée consacrée à son avis, après avoir rappelé le cadre général de l'enquête publique, il a procédé à l'analyse détaillée des quinze points faisant l'objet de la procédure de révision du plan local d'urbanisme en exposant son appréciation personnelle, de manière circonstanciée, sur l'ensemble de ces points et, en particulier, sur le point 3 concernant notamment le classement de la parcelle de M. A.... En conclusion de ces développements, le commissaire enquêteur s'est prononcé sur le projet de révision en émettant un avis favorable assorti de deux réserves dont l'une relative à la parcelle du requérant. Dès lors, l'avis du commissaire enquêteur satisfait à l'exigence de motivation prévue par l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 153-21 du même code : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Le projet de plan local d'urbanisme ne peut faire l'objet de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et la date de son approbation, qu'à la double condition que les modifications ainsi apportées au projet ne remettent pas en cause son économie générale et qu'elles procèdent de l'enquête. 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Bagnols-sur-Cèze a souhaité engager la procédure de révision allégée de son plan local d'urbanisme pour prendre en compte les directives issues notamment de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, pour modifier les documents graphiques et le zonage de huit parcelles, pour modifier l'orientation d'aménagement et de programmation relative à l'entrée de ville est et pour supprimer trois emplacements réservés. D'autre part, il ressort des termes de la délibération en litige que le conseil municipal a entendu modifier le projet de révision arrêté en classant la parcelle de M. A... en zone agricole plutôt qu'en zone urbaine contrairement à ce qui était initialement envisagé, en règlementant la hauteur des constructions en zone agricole et en zone naturelle et en complétant le plan de zonage avec les périmètres de protection des captages d'eau potable. Il ressort des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas contesté que l'ensemble de ces modifications procèdent de l'enquête publique et notamment des avis rendus par les personnes publiques associées ou consultées au cours de la procédure. Eu égard à leur ampleur limitée par rapport aux objectifs définis lors du lancement de la révision en cause, les évolutions ainsi apportées à l'issue de l'enquête publique n'ont pas infléchi le parti d'urbanisme retenu par la commune et n'ont donc pas remis en cause l'économie générale du projet. Par conséquent, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'une nouvelle enquête publique était nécessaire avant l'adoption de la délibération en litige. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". La convocation aux réunions du conseil doit être accompagnée d'une note explicative portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers d'appréhender le contexte, de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés la justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 9. La commune de Bagnols-sur-Cèze a produit devant le tribunal administratif de Nîmes la note explicative de synthèse relative à la révision allégée n° 1 du plan local d'urbanisme et les preuves de son envoi aux conseillers municipaux le 16 novembre 2019 avec les convocations pour la séance du 23 novembre suivant. La note explicative en cause rappelle les étapes de la procédure et les quinze points sur lesquels portait le projet de révision, puis expose avec une précision suffisante le contenu et les raisons des modifications envisagées à l'issue de l'enquête publique, au regard notamment des avis des personnes publiques associées. Les modifications proposées sont par ailleurs détaillées dans un document annexé à cette note. Ainsi, les conseillers municipaux ont bénéficié d'une information appropriée sur les propositions soumises au vote de l'assemblée. Dans ces conditions, les dispositions précitées n'ont pas été méconnues. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / (...) ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation peut être censurée par le juge si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste. 11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle appartenant à M. A... cadastrée section AY n° 118 se situe en périphérie d'un secteur urbanisé situé au nord-est du territoire de la commune de Bagnols-sur-Cèze. Il s'agit d'une parcelle non bâtie, présentant une superficie de plus de 700 mètres carrés, bordée par des constructions sur ses côtés nord et est, mais s'ouvrant sur de larges espaces à caractère naturel ou agricole sur ses côtés sud et ouest. S'il est vrai que le projet d'aménagement et de développement durables prévoit de proposer une nouvelle offre résidentielle au nord et au sud du territoire communal, ce qui a pu motiver le projet initial d'un rattachement de ce terrain à la zone urbaine, le même document précise que le développement de la commune devra se réaliser en minimisant l'impact sur les espaces agricoles et naturels. Il vise par ailleurs à modérer la consommation d'espace, à lutter contre l'étalement urbain et à protéger les espaces agricoles. Si l'appelant souligne que son terrain n'est pas cultivé et soutient qu'il ne présente pas de potentiel agricole, il ressort cependant du rapport de présentation qu'il a été identifié comme appartenant à une vaste zone à " forts potentiels agronomique et paysager ", au sein de laquelle il est préconisé de contenir l'extension urbaine dans les limites actuelles. Dans leurs avis respectifs sur le projet de révision, la direction départementale des territoires et de la mer du Gard et la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ont notamment relevé que l'urbanisation de la parcelle de M. A... ne paraissait pas nécessaire pour atteindre les objectifs de croissance démographique de la commune eu égard aux surfaces restant disponibles dans les zones U ou AU, ce que le requérant ne conteste pas. Le président du conseil départemental du Gard, l'Institut national de l'origine et de la qualité et le commissaire enquêteur ont également émis des réserves sur la pertinence de l'urbanisation de ladite parcelle. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, le classement en zone agricole retenu par le conseil municipal lors de l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme ne procède pas d'une appréciation manifestement erronée et n'apparaît pas incohérent avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bagnols-sur-Cèze, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A... le versement d'une somme de 1 500 euros au profit de la commune de Bagnols-sur-Cèze en application de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Bagnols-sur-Cèze sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Bagnols-sur-Cèze. Copie en sera adressée à la préfète du Gard et au commissaire enquêteur. Délibéré après l'audience du 20 avril 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne à la préfète du Gard, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL02145