CAA de MARSEILLE, 2ème chambre, 10/01/2025, 23MA02346, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2025-01-10
Numéro : 23MA02346
Président : Mme FEDI
Rapporteur : M. Nicolas  DANVEAU
Commissaire du gouvernement : M. GAUTRON
Avocat(s) : SELARL WALGENWITZ AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... D... a demandé au tribunal administratif de Marseille, par deux requêtes introductives d'instance : - sous le numéro 2104713, d'une part, d'annuler la décision du 29 avril 2021 par laquelle l'assistance publique - hôpitaux de Marseille (AP-HM) a retenu que son état de santé consécutif à l'accident de service dont elle a été victime le 6 octobre 2017, avec arrêt de travail du 6 octobre 2017 au 10 juillet 2019, était consolidé le 10 juillet 2019 et que les arrêts de travail à compter du 11 juillet 2019 seraient traités dans le cadre de la maladie ordinaire ; d'autre part, d'enjoindre à l'AP-HM de se prononcer à nouveau sur la qualification de ses arrêts de travail à compter du 11 juillet 2019, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; - sous le numéro 2111299, d'annuler le titre d'un montant de 14 528,18 euros émis et rendu exécutoire par l'AP-HM le 20 mai 2021, et la décision implicite de rejet née du silence de l'AP-HM à la suite du recours gracieux formé le 29 août 2021. Par un jugement n° 2104713 et 2111299 du 7 juillet 2023, le tribunal administratif de Marseille a, après avoir joint les deux requêtes, rejeté les demandes de Mme D.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 septembre 2023 et 2 octobre 2023, Mme D..., représentée par Me Guendouz, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 7 juillet 2023 ; 2°) d'annuler la décision du 29 avril 2021 et d'enjoindre à l'AP-HM de se prononcer à nouveau sur les arrêts de travail de Mme D... à compter du 11 juillet 2019, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) d'annuler le titre exécutoire émis le 20 mai 2021 ; 4°) de mettre à la charge de l'AP-HM la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne la décision du 29 avril 2021 : - elle est entachée de plusieurs vices de procédure au regard de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; la composition de la commission de réforme était irrégulière ; le délai de convocation à la commission et d'information de l'agent n'a pas été respecté ; l'avis de la commission de réforme est insuffisamment motivé ; les éléments médicaux apportés par Mme D... lors de la séance de la commission de réforme n'ont pas été pris en compte ; - la décision est entachée d'une erreur de droit dès lors que l'AP-HM s'est estimée liée par l'avis de la commission de réforme ; - elle est entachée d'une erreur d'appréciation s'agissant de la détermination de la date de consolidation de son état de santé et du refus de reconnaître l'imputabilité au service des arrêts de travail produits à compter du 11 juillet 2019 ; En ce qui concerne le titre exécutoire du 20 mai 2021 : - les bases de la liquidation de la créance ne sont pas indiquées ; - le titre exécutoire ne comporte pas les prénom, nom et signature de son auteur ; - il est irrégulier dès lors qu'il est fondé sur la décision du 29 avril 2021 qui est elle-même entachée d'illégalité. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 février 2024 et 29 mars 2024, l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM), représentée par la SELARL Walgenwitz avocats, agissant par Me Walgenwitz, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête d'appel, qui se borne à reproduire les écritures présentées devant les premiers juges, est irrecevable ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ; - l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions départementales de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Danveau, - les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, - les observations de Me Guendouz, représentant Mme D.... Considérant ce qui suit : 1. Mme D..., aide-soignante titulaire, exerce ses fonctions au sein de l'hôpital de La Timone à Marseille. Elle a été victime d'un accident sur son lieu de travail le 6 octobre 2017, que l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM) a reconnu imputable au service par décision du 28 novembre 2017. Par une décision du 30 juillet 2019 et sur la base d'un rapport établi par un médecin agréé, l'AP-HM a informé Mme D... que l'accident de service du 6 octobre 2017 avec arrêt de travail du 6 octobre 2017 au 10 juillet 2019 était consolidé le 10 juillet 2019 et que celle-ci était placée en congé de maladie ordinaire à compter de l'arrêt de travail du 11 juillet 2019. Par une seconde décision datée du même jour, l'AP-HM a par ailleurs mis en demeure Mme D... de reprendre ses fonctions à compter de la date de notification de la décision. Cependant, par un jugement n° 1907954 et 1907955 du 29 mars 2021, le tribunal administratif de Marseille a annulé ces décisions en l'absence de consultation de la commission de réforme. Suite à ce jugement, la commission départementale de réforme, saisie par l'AP-HM, a rendu un avis le 14 avril 2021 en confirmant la date de consolidation de l'état de santé de Mme D... à la date du 10 juillet 2019. L'AP-HM a, sur la base de cet avis et de celui du médecin spécialiste agréé, pris une nouvelle décision sur la situation de Mme D..., datée du 29 avril 2021, en fixant la date de consolidation de son état de santé au 10 juillet 2019 et en précisant que les arrêts de travail délivrés à compter du 11 juillet 2019 seraient traités dans le cadre de la maladie ordinaire. Enfin, l'administration a, en conséquence de l'exécution de cette décision, constaté un trop perçu de rémunération d'un montant de 14 528,18 euros et émis le 20 mai 2021 un titre exécutoire du même montant à l'encontre de Mme D.... Le recours gracieux présenté par Mme D... le 29 août 2021 a été implicitement rejeté par l'AP-HM. Mme D... relève appel du jugement du 7 juillet 2023 du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision du 29 avril 2021 et du titre exécutoire. Sur la recevabilité de la requête d'appel : 2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête (...). Elle contient l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". 3. La requête d'appel de Mme D..., qui comporte la critique du jugement attaqué et un nouveau moyen tiré de ce que les nom, prénom et signature ne figurent pas dans le titre exécutoire litigieux, ne correspond pas à la seule reproduction intégrale des écritures de première instance. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'AP-HM tirée de l'irrecevabilité de la requête d'appel en raison de sa motivation insuffisante ne peut qu'être écartée. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la décision du 29 avril 2021 : 4. Aux termes de l'article 14 de l'arrêté du 4 août 2004 : " Le secrétariat de la commission de réforme convoque les membres titulaires et l'agent concerné au moins quinze jours avant la date de la réunion (...) Chaque dossier à examiner fait l'objet, au moment de la convocation à la réunion, d'une note de présentation, dans le respect du secret médical ". Aux termes de l'article 16 du même arrêté : " La commission de réforme doit être saisie de tous témoignages, rapports et constatations propres à éclairer son avis. (...) / Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l'intermédiaire d'un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. / La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d'un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller ". 5. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 6. Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a été convoquée par courrier du 2 avril 2021 pour examen de son dossier par la commission de réforme à la séance du 14 avril 2021. Si l'AP-HM n'établit pas, alors que la charge de la preuve lui incombe, la date certaine de réception de cet envoi, il ressort des messages échangés par la requérante avec son conseil que celle-ci a reçu ce courrier au plus tard le 8 avril 2021. Mme D... a ainsi été informée, par ce courrier, de la réunion de la commission de réforme du 14 avril 2021, de la possibilité de prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier sur rendez-vous auprès du secrétariat de la commission, d'être entendue par les membres de la commission, de se faire assister par un médecin ou une personne de son choix et d'adresser au secrétariat toutes observations et pièces médicales utiles. S'il ressort de ce qui vient d'être dit que l'AP-HM n'a pas respecté le délai de convocation de quinze jours, et ne démontre pas avoir observé celui de dix jours prévu pour inviter l'agent à prendre connaissance de son dossier, ces circonstances n'ont, en l'espèce, privé Mme D... d'aucune garantie dès lors, d'une part, que celle-ci, au vu des messages échangés avec son conseil le 8 avril 2021, a été mise en mesure de consulter son dossier en amont de la réunion et de s'entretenir avec son avocat avant celle-ci, d'autre part, qu'elle a pu se rendre à cette convocation et faire valoir ses observations. L'intéressée, qui indique par ailleurs avoir fourni à la commission plusieurs certificats médicaux, ne démontre pas davantage ne pas avoir disposé du temps nécessaire pour préparer son intervention devant cette commission. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des délais prévus par les dispositions précitées des articles 14 et 16 de l'arrêté du 4 août 2004 doit être écarté. 7. Mme D... reprend en appel, avec la même argumentation qu'en première instance, les moyens tirés de l'irrégularité de la composition de la commission de réforme et de l'insuffisance de motivation de l'avis de cette commission. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 6 et 11 du jugement attaqué. 8. Contrairement à ce que persiste à soutenir Mme D..., il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission de réforme n'aurait pas pris en compte l'ensemble des pièces médicales relatives à la situation de l'intéressée, incluant celles qu'elle a produites au cours de la séance de la commission ainsi qu'elle le précise. 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'AP-HM, qui a examiné la situation de Mme D... au regard de l'ensemble des éléments dont elle disposait, en particulier l'avis de la commission de réforme et les deux rapports du médecin spécialiste agréé du 20 novembre 2019 et du 18 décembre 2019, se serait estimée liée par l'avis rendu par la commission. 10. Aux termes de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie (...). Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite. (...) / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de la maladie ou de l'accident est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. (...) ". 11. Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a été victime d'une chute sur son lieu de travail le 6 octobre 2017, en raison d'un liquide répandu sur le sol qui a provoqué sa chute et entraîné une entorse du genou droit. Ainsi qu'il a été dit au point 1, l'AP-HM a reconnu l'imputabilité au service de cet accident. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la commission de réforme s'est fondée sur l'expertise du docteur C..., médecin spécialisé dans la chirurgie osseuse et articulaire, qui a estimé que son état de santé devait être regardé comme consolidé à la date du 10 juillet 2019. En conséquence, les arrêts de travail depuis le 11 juillet 2019 ne pouvaient plus être pris en charge au titre de l'accident de service du 6 octobre 2017, l'expert relevant notamment l'absence de lésion traumatique au niveau du genou, une aggravation du syndrome rotulien décompensé par l'accident et aggravé par le surpoids, justifiant la présence d'un état antérieur, à l'origine d'un déficit fonctionnel permanent évalué à 8 %. L'expert constate qu'une reprise du travail de Mme D... est possible sur un poste adapté ou en envisageant un reclassement professionnel. Ces conclusions sont au demeurant corroborées par celles précédemment rendues dans le cadre du même accident de service par le docteur E..., médecin spécialiste agréé, qui avait fixé la même date de consolidation et estimé que les arrêts postérieurs à cette date n'étaient pas imputables à l'accident du 6 octobre 2017. Les pièces médicales produites par la requérante, pour la plupart antérieures à la date de consolidation retenue par la décision litigieuse, si elles font état d'une persistance des douleurs subies par l'intéressée et de son parcours de soins de rééducation, ne sont pas de nature à remettre en cause la date de consolidation retenue par les experts et l'administration, pas plus que la possibilité de reprendre le travail sur un poste adapté à son état de santé. Ainsi, et eu égard à l'état de santé antérieur de Mme D..., l'AP-HM a pu légalement estimer que les arrêts de travail délivrés à compter du 11 juillet 2019 ne pouvaient être regardés comme étant en relation directe avec l'accident survenu le 6 octobre 2017 dans l'exercice de ses fonctions, n'étaient pas imputables au service et relevaient du congé de maladie ordinaire. En ce qui concerne le titre exécutoire émis le 20 mai 2021 : 12. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui- ci. ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du présent article s'appliquent également aux établissements publics de santé. / (...) 4° (...) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Selon l'article D. 1617-23 du même code : " Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D. 1617-19, lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution (...) de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. / (...) La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ". L'arrêté du 27 juin 2007 pris pour l'application de l'article précité dispose en son article 2 que : " La validité juridique (...) des titres de recettes et des bordereaux (...) de titres de recettes dématérialisés résulte de l'utilisation du protocole d'échange standard d'Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l'ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l'article 5 ". L'article 5 prévoit notamment que : " La transmission au comptable public par l'ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l'article 4, conformément au protocole d'échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l'ordonnateur ou son représentant de produire (...) les titres de recettes, (...) et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public ". Aux termes du I de l'article 4 du même arrêté : " En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : / - soit d'un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l'une des catégories de certificats visées par l'arrêté du ministre de l'économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / - soit du certificat de signature "DGFiP" délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. (...) ". 13. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 14. Mme D... soutient, pour la première fois en appel, que le titre exécutoire contesté ne mentionne pas les noms, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision. Toutefois, de telles mentions figurent sur le titre de perception en cause, qui précise qu'il est émis par M. F... A..., directeur général de l'AP-HM. Par ailleurs, Mme D... soutient, également pour la première fois en appel, que le titre exécutoire ne comporte pas la signature de son auteur. Elle précise qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ainsi, Mme D..., qui invoque à tort les dispositions du B du V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, applicables aux titres de perception délivrés par l'État, mais qui se prévaut à bon droit de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, doit être regardée comme se prévalant des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, applicables aux établissements publics de santé et qui prévoient que le bordereau de titres de recettes doit être signé et produit en cas de contestation. En l'espèce, en se bornant à produire un document attestant la télétransmission au comptable public, par le biais de l'application Hélios, du titre exécutoire litigieux, l'AP-HM ne justifie pas, par ces seuls éléments, que le bordereau du titre exécutoire contesté, qui ne comporte que les nom, prénom et qualité de son émetteur, aurait été signé électroniquement par M. F... A.... Dans ces conditions et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, Mme D... est fondée à demander l'annulation du titre de perception en litige. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 20 mai 2021. Sur les frais liés au litige : 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 2104713, 2111299 du tribunal administratif de Marseille du 7 juillet 2023 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire émis et rendu exécutoire par l'AP-HM le 20 mai 2021. Article 2 : Le titre exécutoire d'un montant de 14 528,18 euros émis et rendu exécutoire par l'AP- HM le 20 mai 2021 est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... D... et à l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille. Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024, où siégeaient : - Mme Fedi, présidente de chambre, - Mme Rigaud, présidente assesseure, - M. Danveau, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 janvier 2025. N° 23MA023462