CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 10/07/2018, 17LY00435, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-10
Numéro : 17LY00435
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SELARL PAILLAT & CONTI & BORY

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 1er février 2017, la société La Colline, représentée par la SELARL Parme Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 17 novembre 2016 ainsi que l'arrêté du 5 janvier 2017 par lesquels le maire de la commune de Ville-la-Grand a refusé de lui délivrer un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale pour un projet d'extension de l'ensemble commercial "Cap Bernard" situé dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Mont-Blanc à Ville-la-Grand portant la surface de vente à 35 533 m² ; 2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 5 janvier 2017 doit être regardé comme procédant implicitement au retrait de la décision du 17 novembre 2016 ; - dans le cas contraire, la décision du 17 novembre 2016 devrait nécessairement être annulée en ce qu'elle oppose à tort le motif tiré de ce que, faute de réponse à une demande de production de pièces complémentaires, elle serait réputée avoir renoncé à son projet ; - le refus de permis de construire prononcé par l'arrêté du 5 janvier 2017 est entaché d'illégalité à raison de l'illégalité de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ; - cet avis, qui n'est motivé qu'en considération de deux des onze critères d'évaluation définis par l'article L. 752-6 du code de commerce, concernant seulement l'aménagement du territoire, ne répond pas à l'obligation de motivation désormais prescrite par la loi ; - il a été rendu à l'issue d'une procédure irrégulière, en violation des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration imposant une procédure contradictoire, dès lors qu'elle n'a pas été en mesure de prendre connaissance en temps utile et de répondre aux avis des ministres intéressés et au courrier adressé par le préfet à la commission, ce qui a nécessairement eu une influence sur le sens de l'avis qui n'a été acquis que par le vote prépondérant de son président ; - le vice de procédure est également constitué eu égard à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 311-2 du même code, qui doit être interprété comme imposant la communication préalable des avis des ministres intéressés, s'agissant d'un avis conforme plaçant le maire en situation de compétence liée devant en réalité être regardé comme une décision au sens de ces dispositions ; - la CNAC a méconnu la chose jugée par la cour administrative d'appel de Lyon ; - elle a porté, au regard des objectifs prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce, une appréciation erronée sur le projet ; en effet, s'agissant du motif tiré du défaut de contribution du projet à l'animation de la vie locale, la considération tirée des effets supposés du projet sur les commerces du centre-ville de Ville-la-Grand et d'Annemasse ne pouvait être retenue et est en tout état de cause infondée ; la considération tirée des subventions au titre du FISAC est insuffisante à elle seule pour fonder le motif opposé ; le motif tiré des effets du projet sur les flux routiers est également erroné en l'absence de preuve des prétendues difficultés de circulation ; le troisième motif tiré des effets sur l'utilisation des transports collectifs, qui n'est pas étayé, est entaché d'erreur d'appréciation. La CNAC a produit des pièces enregistrées le 17 juillet 2017. Par un mémoire, enregistré le 28 septembre 2017, la commune de Ville-la-Grand, représenté par son maire, conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que le maire se trouvait en situation de compétence liée compte tenu de l'avis défavorable de la CNAC. Par un mémoire en intervention, non communiqué, enregistré le 27 février 2018, la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons-Agglomération, représentée par la SELARL Paillat Conti et Bory, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - elle justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir dans l'instance en sa qualité de membre de la CDAC de la Haute-Savoie qui a délivré un avis sur le projet et d'établissement public dont la commune d'implantation du projet est membre, dès lors qu'elle dispose de compétences obligatoires en matière de développement économique et d'aménagement de l'espace communautaire, qu'elle doit veiller au respect des dispositions de son SCOT en matière d'aménagement commercial et qu'elle est l'autorité organisatrice de la mobilité ; - elle s'associe aux conclusions de la commune ; - le dossier de demande était erroné ou incomplet ; - les motifs opposés par la CNAC ne sont pas entachés d'erreur d'appréciation. La clôture de l'instruction a été fixée au 2 mars 2018 par une ordonnance du 8 février 2018. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me B... pour la SCI La Colline, ainsi que celles de Me A... pour la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons-Agglomération ; 1. Considérant que la société civile immobilière (SCI) La Colline demande à la cour d'annuler l'arrêté du 5 janvier 2017 par lequel le maire de Ville-la-Grand, substituant au motif erroné opposé dans une précédente décision du 17 novembre 2016 une nouvelle décision fondée sur le caractère défavorable au projet de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), lui a refusé la délivrance d'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; Sur l'intervention en défense de la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons-Agglomération : 2. Considérant que la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons-Agglomération, qui se prévaut notamment de ce que son territoire comprend la commune de Ville-la-Grand et de ce qu'elle est compétente en matière de développement économique et d'aménagement de l'espace communautaire, justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir en défense ; que, par suite, son intervention est recevable ; Sur la légalité de l'arrêté du 5 décembre 2017 : 3. Considérant que, pour contester le refus de permis de construire opposé par le maire de Ville-la-Grand, fondé exclusivement sur l'avis défavorable rendu par la CNAC le 29 septembre 2016, la SCI La Colline se prévaut de l'irrégularité de cet avis et en conteste le bien-fondé ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. " ; 5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est subordonnée à l'avis favorable de la CDAC ou, si elle a été saisie, de la CNAC ; que l'avis défavorable de la CNAC, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande de permis de construire, a le caractère d'un acte préparatoire et ne peut, dès lors, faire l'objet d'un recours de la part du pétitionnaire, qui est au nombres des personnes visées à l'article L. 752-17 du code de commerce ; qu'en revanche, il appartient à la juridiction saisie par ce demandeur de conclusions à fin d'annulation d'un refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, de se prononcer sur les moyens contestant la régularité et le bien-fondé de l'avis de la CNAC ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. - (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " ; 7. Considérant que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; 8. Considérant que pour motiver son avis défavorable à l'autorisation sollicitée par la SCI La Colline, la CNAC s'est fondé, sur un premier motif tiré de ce que le projet ne participera pas à l'animation de la vie locale dès lors que, par son importance, il risque de porter atteinte aux commerces de proximité ; 9. Considérant que le projet consiste à accroître de 21 060 m² la surface de vente de l'ensemble commercial "Cap Bernard", permettant la création de dix moyennes surfaces spécialisées dans le secteur non-alimentaire et de huit boutiques dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Mont-Blanc à Ville-la-Grand ; que le projet, qui s'insère dans un pôle structurant majeur disposant d'un rayonnement transfrontalier, permettra de renforcer l'attractivité de l'agglomération d'Annemasse, en particulier auprès de la population suisse ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ce projet, qui porte à 35 000 m² la superficie totale de l'ensemble commercial, soit une surface supérieure à l'ensemble des commerces du centre-ville d'Annemasse évaluée à 30 000 m², serait, du seul fait de son importance, de nature à nuire aux commerces du centre-ville de Ville-la-Grand et à compromettre l'animation de la vie urbaine d'Annemasse, qui dispose, grâce à la proximité de Genève, d'un dynamisme avéré et confirmé par l'ouverture en centre-ville du centre commercial "Chablais Parc" qui regroupe une trentaine d'enseignes ; que l'attribution de fonds du FISAC à ces deux communes ne permet pas, à elle seule, de démontrer que le projet en litige serait de nature à avoir des conséquences négatives sur l'animation de la vie locale ; 10. Considérant que l'avis défavorable de la CNAC est également fondé sur deux autres motifs, tirés de l'augmentation des flux routiers alors que les principaux axes sont déjà chargés, et de ce que la réalisation du parc de stationnement encouragera les consommateurs à privilégier leur véhicule ; 11. Considérant, d'une part, que la société requérante avait joint à sa demande une étude de circulation qu'elle avait fait réaliser en mars 2016 par le cabinet AEDI et qui concluait, même dans les hypothèses hautes de fréquentation, à la capacité des voies existantes d'absorber les flux de circulation générés par le projet ; qu'aucune pièce du dossier ne permet d'établir que le projet provoquerait un accroissement de la circulation automobile tel qu'il serait de nature à conduire à la saturation des axes routiers et à créer des risques en termes de sécurité ; 12. Considérant, d'autre part, que la circonstance relevée par la CNAC que "la réalisation d'un parc de stationnement sous-terrain et sécurisé sera pratique et confortable pour les consommateurs", n'est pas par elle-même de nature à fonder un avis défavorable, alors que le projet est desservi de manière satisfaisante par les transports collectifs ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en fondant son avis défavorable sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, la commission nationale a fait une appréciation erronée des circonstances de l'espèce ; 14. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît, en l'état de l'instruction, également susceptible de fonder l'annulation du refus attaqué ; Sur les frais liés au litige : 15. Considérant qu'il n'y a pas lieu, en tout état de cause, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la SCI La Colline présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et dirigées contre l'Etat ; DECIDE : Article 1er : L'intervention en défense de la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons-Agglomération est admise. Article 2 : L'arrêté du 5 décembre 2017 du maire de la commune de Ville-la-Grand refusant de délivrer un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale à la SCI La Colline est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI La Colline, à la commune de Ville-la-Grand et à la communauté d'agglomération Annemasse-Les Voirons-Agglomération. Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 26 juin 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 juillet 2018. 2 N° 17LY00435 fp