CAA de DOUAI, 2e chambre - formation à 3, 14/12/2015, 15DA00819, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 2e chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2015-12-14
Numéro : 15DA00819
Président : M. Hoffmann
Rapporteur : M. Laurent  Domingo
Commissaire du gouvernement : M. Guyau
Avocat(s) : MOULIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La clinique Mathilde a demandé au tribunal administratif de Rouen, à titre principal, d'annuler la décision du 5 janvier 2011 par laquelle le directeur de l'agence régionale de santé de Haute-Normandie a prononcé à son encontre une sanction financière d'un montant de 451 678 euros, et, à titre subsidiaire, de réformer cette décision, de fixer le montant de la sanction à 149 814 euros et d'enjoindre à l'administration de lui restituer la somme de 451 678 euros indûment versée. Par un jugement n° 1100572 du 4 septembre 2012, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 12DA01616 du 30 août 2013, la cour administrative d'appel de Douai a, à la demande de la clinique Mathilde, annulé ce jugement du 4 septembre 2012 et la décision du directeur de l'agence régionale de santé de Haute-Normandie du 5 janvier 2011. Par une décision n° 373313 du 7 mai 2015, le Conseil d'Etat a cassé cet arrêt en ce que la cour avait commis une erreur de droit en jugeant que la décision précitée du 5 janvier 2011 n'était pas suffisamment motivée et renvoyé l'affaire à la cour. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 novembre 2012, le 23 juillet 2013 et le 1er septembre 2015, la clinique Mathilde, représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 4 septembre 2012 du tribunal administratif de Rouen ; 2°) à titre principal, d'annuler la décision du 5 janvier 2011 par laquelle le directeur de l'agence régionale de santé de Haute-Normandie a prononcé à son encontre une sanction financière d'un montant de 451 678 euros et d'enjoindre à la caisse primaire d'assurance maladie de Rouen de lui rembourser cette somme ; 3°) à titre subsidiaire, de réduire la sanction financière prononcée à son encontre au montant de 40 000 euros ; 4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de Haute-Normandie la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité des membres de la commission de contrôle ; - les droits de la défense ont été méconnus dès lors qu'elle n'a pas pu présenter des observations orales devant la commission de contrôle ; - le principe d'impartialité a été méconnu par la commission de contrôle et par le directeur de l'agence régionale de santé ; - la sanction est insuffisamment motivée ; - la réalité des manquements reprochés n'est pas établie ; - la sanction prononcée présente un caractère disproportionné ; - l'administration ne pouvait lui appliquer une double sanction. Par des mémoires, enregistrés le 8 février 2013 et le 30 juillet 2015, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les droits de la défense ont été respectés ; - le principe d'impartialité n'a pas été méconnu ; - la sanction est suffisamment motivée ; - il n'appartient pas à la juridiction administrative de se prononcer sur la matérialité des manquements reprochés à l'établissement ; - la sanction n'est pas disproportionnée ; - la demande de remboursement de l'assurance maladie ne constitue pas une sanction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Domingo, premier conseiller, - les conclusions de M. Guyau, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant la clinique Mathilde. Sur la régularité du jugement : 1. Considérant qu'à l'appui de sa demande, la clinique Mathilde soutenait notamment que la composition de la commission de contrôle méconnaissait le principe d'impartialité ; que, par le jugement attaqué du 4 septembre 2012, le tribunal administratif de Rouen a statué sur ce moyen alors même que pour l'écarter, le tribunal a mentionné, à la suite d'une erreur matérielle reproduite au demeurant dans le reste du jugement, la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation au lieu de la commission de contrôle instituée au sein de l'agence régionale de santé ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué, qui a statué sur l'ensemble des moyens dont il était saisi, serait irrégulier ; Sur la légalité de la décision du 5 janvier 2011 : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée / Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l'établissement / Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement (...) " ; 3. Considérant qu'un recours devant le juge administratif tendant à l'annulation d'une sanction prononcée à l'encontre d'un établissement de santé sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, qui a le caractère d'une sanction visant à réprimer la méconnaissance des règles particulières auxquelles est soumis l'exercice d'une activité professionnelle déterminée, relève du contentieux de l'excès de pouvoir ; En ce qui concerne la procédure : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du même code : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle (...) " ; 5. Considérant que lorsque la commission de contrôle, saisie par le directeur de l'agence régionale de santé, se prononce sur des manquements aux règles de facturation, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, elle ne dispose d'aucun pouvoir de décision et se borne à émettre un avis à l'autorité compétente sur le principe du prononcé d'une sanction financière et, s'il y a lieu, sur son quantum ; que, dès lors qu'un tel avis n'a pas le caractère d'une sanction, le moyen tiré de ce qu'il aurait été rendu en méconnaissance du principe constitutionnel des droits de la défense qui résulte de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ou des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut être utilement invoqué ; que toutefois, sont opérants les moyens tirés de ce que la commission de contrôle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas les principes généraux d'impartialité et des droits de la défense ; 6. Considérant que le respect des droits de la défense est assuré par la procédure contradictoire organisée par les articles L. 162-22-18 et R. 162-42-13 précités du code de la sécurité sociale ; qu'en particulier, il résulte des termes mêmes de l'article L. 162-22-18 que les sanctions qu'il prévoit sont prises après que les établissements qui en font l'objet ont été mis en demeure de produire des observations ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la clinique Mathilde a été mise à même de faire valoir ses observations en réponse à la notification, le 23 décembre 2009, du rapport de contrôle, ainsi que ses observations écrites sur le rapport de saisine, rédigé par le directeur de l'agence régionale de santé le 8 septembre 2010 après que la commission de contrôle se soit réunie une première fois le 7 septembre 2010, et que ces observations ont été examinées par la commission de contrôle lors de sa réunion du 8 décembre 2010, au terme de laquelle elle a rendu un avis sur le fondement duquel le directeur de l'agence, après s'être entretenu avec le directeur de la clinique Mathilde, ainsi qu'il ressort de la décision en litige, a pris la décision du 5 janvier 2011 ; que si des représentants de la clinique n'ont pas été invités à présenter des observations orales devant la commission de contrôle, cette circonstance, qui ne méconnaît aucun texte ou principe applicable à la procédure devant une commission consultative, n'a pas privé l'établissement de santé d'un examen contradictoire de sa situation ; que si le Dr G...B..., médecin conseil du régime général de l'assurance maladie qui a participé aux opérations de contrôle, a assisté, sans voix délibérative, à la première réunion, le 7 septembre 2010, de la commission de contrôle, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait été présente à la séance de la commission du 8 décembre 2010 à l'issue de laquelle le directeur de l'agence régionale de santé a pris la décision contestée ; que compte tenu du déroulement de l'ensemble de la procédure, notamment des échanges intervenus au moment du contrôle et entre la transmission du rapport de contrôle et la notification de la sanction envisagée, la clinique Mathilde a été en mesure de se défendre utilement ; que le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense ne peut dès lors qu'être écarté ; 7. Considérant que la circonstance que siègent au sein de la commission de contrôle des représentants des organismes d'assurance maladie qui se prononcent au vu d'un rapport de contrôle susceptible d'être élaboré par des praticiens-conseils de ces mêmes organismes et des représentants de l'agence régionale de santé désignés par le directeur général de l'agence ne saurait, par elle-même, caractériser une méconnaissance du principe d'impartialité ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'un ou plusieurs des membres de la commission de contrôle, qui s'est réunie le 8 décembre 2010, auraient manqué à leur obligation d'impartialité en raison d'un parti pris ou en manifestant une animosité à l'égard de la clinique Mathilde ; que la circonstance que M. H...A..., qui assurait les fonctions de directeur par intérim de l'agence régionale de santé et a signé, en cette qualité, la décision en litige du 5 janvier 2011, a présidé la réunion de la commission de contrôle du 7 septembre 2010 au cours de laquelle la situation de la clinique Mathilde a une première fois été évoquée, n'entache pas d'irrégularité la procédure dès lors que la décision du 5 janvier 2011 a été prise sur la base de l'avis rendu par la commission de contrôle le 8 décembre 2010, qui n'était pas présidée par M.A..., et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ce dernier ait manqué, au cours de l'ensemble de la procédure, à l'exigence d'impartialité ; que la clinique Mathilde n'est dès lors pas fondée à soutenir que la procédure suivie à son encontre aurait manqué d'impartialité ; En ce qui concerne la motivation : 8. Considérant que la décision attaquée comporte la mention des dispositions applicables du code de la sécurité sociale qui ont conduit au prononcé de la sanction litigieuse ; que cette décision, qui rappelle les différentes étapes de la procédure engagée à l'encontre de la clinique Mathilde, mentionne l'ensemble des prestations, correspondant, d'une part, à des séjours médicaux de moins de 48 heures et, d'autre part, des soins palliatifs, pour lesquels il a été reproché à la clinique la méconnaissance des règles de codage et de facturation, ainsi que les taux de surfacturation retenus ; qu'en outre, elle se référait à des courriers adressés à la clinique Mathilde au cours de la procédure, notamment celui en date du 8 septembre 2010 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé invitait la clinique à présenter ses observations dans un délai d'un mois et qui comportait en annexe des tableaux indiquant, pour chaque dossier de l'échantillon examiné lors des opérations de contrôle, les faits reprochés, le codage initial et le code finalement retenu, le montant de la facture avant contrôle et son montant après contrôle, ainsi que deux tableaux comportant les éléments permettant le calcul du montant de la sanction envisagée ; que la décision en litige, ainsi que les documents auxquels elle se référait, qui avaient été précédemment adressés à l'établissement, permettaient à ce dernier de connaître les considérations de fait au vu desquelles la sanction était prise ; qu'enfin, s'agissant du montant de la sanction financière prononcée à l'encontre de la clinique Mathilde, inférieur à celui proposé par la commission de contrôle le 8 décembre 2010, il ressort des termes mêmes de la décision attaquée, qui ne constitue pas un titre de recettes, que le directeur de l'agence régionale de santé a appliqué aux deux chefs de manquements retenus le taux minimum prévu par l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale dans sa version alors applicable s'agissant d'un pourcentage de sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues supérieur à 30 % ; que dans ces conditions, la décision du 5 janvier 2011, qui mentionne les raisons pour lesquelles le directeur de l'agence n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle, est suffisamment motivée ; En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction : 9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, dans sa version alors applicable : " Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé sur avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement (...) Lorsque le contrôle porte sur certaines activités ou prestations en particulier ou sur des séjours présentant des caractéristiques communes, le montant de la sanction est fixé dans la limite de : (...) f) 50 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à ces activités, ces prestations ou ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 30 % (...) " ; 10. Considérant que la sanction a été prise à l'issue d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place dont a fait l'objet la clinique Mathilde du 7 au 15 décembre 2009, portant sur des séjours médicaux de moins de 48 heures et des soins palliatifs compris entre le 1er janvier et le 31 décembre 2008 ; que ce contrôle a fait apparaître que l'établissement avait commis des erreurs de codage et de facturation ; que les manquements relevés ont été renseignés avec précision, pour chacun des dossiers examinés, au cours de la procédure de contrôle, notamment dans le rapport de synthèse, et au cours de la procédure de sanction, notamment dans le courrier du 8 septembre 2010 ; qu'en produisant l'ensemble de ces éléments circonstanciés, le ministre justifie de la réalité des manquements sur lesquels s'est fondé le directeur de l'agence régionale de santé pour prendre la sanction en litige ; que pour contester l'existence de ces manquements, la clinique Mathilde fait valoir que dans le cadre de la procédure qu'elle a engagée devant le tribunal des affaires sociales de Rouen, dont les décisions ne peuvent être opposées au juge administratif, un rapport d'expertise rendu le 18 mai 2015 par le Dr C...remet en cause la plupart des manquements qui lui sont reprochés ; que toutefois, ce rapport ne précise pas les raisons pour lesquelles des codages en séjours médicaux de moins de 48 heures étaient en réalité justifiés, ni n'indique les raisons précises pour lesquelles des dossiers médicaux ne comportant pas la mention " soins palliatifs " peuvent néanmoins être considérés comme correspondant à ce codage ; qu'ainsi, au vu des éléments versés au dossier par les parties, la matérialité de l'ensemble des manquements reprochés à la clinique Mathilde doit être regardée comme établie ; 11. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale dans sa version alors applicable que le montant de la sanction est fixé dans la limite d'un pourcentage des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou séjours contrôlés, que ce pourcentage est fixé en fonction de la gravité des manquements constatés et que la sanction prononcée ne peut dépasser la limite de 5 % de la totalité des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement au titre de l'année civile antérieure au contrôle, quel que soit le périmètre des activités contrôlées ; qu'il ne résulte de ces plafonds aucune disproportion manifeste entre la gravité des infractions poursuivies et les sanctions dont elles sont assorties ; qu'en outre, en l'espèce, le directeur de l'agence régionale de santé a usé du pouvoir de modulation que lui confère ces dispositions et a fixé le montant de la sanction au quantum minimum pour des infractions correspondant à un pourcentage de sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues supérieur à 30 % ; que la clinique Mathilde n'est, par suite, pas fondée à soutenir que la sanction prononcée méconnaîtrait le principe de proportionnalité ; 12. Considérant que le dispositif de remboursement aux organismes de protection sociale par les établissements des versements indus, prévu par l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, ne constitue pas une sanction ; qu'en particulier, la majoration de 10 % de ce remboursement infligée à l'établissement n'a pas pour objet de sanctionner ses erreurs de codage ou de facturation, mais le retard à s'acquitter de sa dette ; que ce remboursement ne fait donc pas obstacle à ce que soit prévue une sanction en cas de manquements de ces établissements à leurs obligations ; que la clinique Mathilde, qui a remboursé à la caisse primaire d'assurance maladie des versements indus, n'est ainsi pas fondée à soutenir qu'elle aurait fait l'objet d'une double sanction pour les mêmes faits ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la clinique Mathilde n'est pas fondée à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la requête de la clinique Mathilde, n'appelle aucune mesure d'exécution ; Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à la clinique Mathilde la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la clinique Mathilde est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la clinique Mathilde et au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes. Copie sera adressée au directeur de l'agence régionale de santé de Haute-Normandie et au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie de Rouen-Elbeuf-Dieppe-Seine-Maritime. Délibéré après l'audience publique du 1er décembre 2015 à laquelle siégeaient : - M. Michel Hoffmann, président de chambre, - M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur, - M. Laurent Domingo, premier conseiller. Lu en audience publique le 14 décembre 2015. Le rapporteur, Signé : L. DOMINGOLe président de chambre, Signé : M. F... Le greffier, Signé : M.T. LEVEQUE La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le Greffier Marie-Thérèse Lévèque '' '' '' '' 8 N°15DA00819