CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 07/12/2020, 19MA05114, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-07
Numéro : 19MA05114
Président : M. FEDOU
Rapporteur : Mme Christine  MASSE-DEGOIS
Commissaire du gouvernement : M. THIELÉ
Avocat(s) : SCP TOMASI SANTINI VACCAREZZA BRONZINI DE CARAFFA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Monticello a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du bassin de vie de L'Ile-Rousse, devenue la communauté de communes de l'Ile-Rousse - Balagne, du 19 août 2014 relative à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires pour l'année scolaire 2014-2015. Par un jugement n° 1400910 du 17 mars 2016, le tribunal administratif de Bastia a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 16MA01945 du 19 février 2018, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la commune de Monticello contre ce jugement. Par une décision n° 419758 du 22 novembre 2019, le Conseil d'État, saisi d'un pourvoi formé par la commune de Monticello, a annulé cet arrêt du 19 février 2018 et a renvoyé l'affaire devant la Cour. Procédure devant la Cour : Par la requête et les mémoires, enregistrés initialement sous le n° 16MA01945 le 17 mai 2016, le 25 septembre 2017 et le 19 janvier 2018 et, après renvoi par le Conseil d'État, par un mémoire enregistré le 14 février 2020 sous le n° 19MA05114, la commune de Monticello, représentée par Me D..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 17 mars 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du bassin de vie de l'Île-Rousse du 19 août 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l'Ile-Rousse - Balagne venue aux droits de la communauté de communes du bassin de vie de l'Ile-Rousse la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la communauté de communes n'est pas compétente en matière d'activité périscolaire ; - en l'absence de délibération transférant à l'intercommunalité la compétence " activité périscolaire ", contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la compétence inscrite aux statuts de la communauté de communes ne lui permet pas d'exercer l'accueil périscolaire ; - à supposer que la délibération contestée soit regardée comme instaurant un " service commun ", celle-ci est entachée de plusieurs vices de forme, le formalisme imposé par le code général des collectivités territoriales n'ayant notamment pas été respecté ; - les conventions que le président de la communauté de communes était autorisé à signer n'ont pas été soumises à l'assemblée délibérante avant son adoption et aucune information sur le montant de 121 000 euros correspondant au budget arrêté n'a été donnée ; - le comité technique paritaire n'a pas été saisi du projet de création de service commun ; - la délibération litigieuse ne se limitant pas à donner autorisation au président du conseil communautaire de signer des conventions, le jugement attaqué encourt l'annulation ; - le tribunal s'est mépris sur le sens d'une " compétence facultative " ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, les représentants du personnel n'ont pas été consultés en méconnaissance de la loi n° 84-53 relative à la fonction publique territoriale et du décret n° 85-603 relatif aux comités techniques, ces instances devant être consultées avant toute modification de l'organisation d'un service territorial ; - l'annexe sur les modalités financières de la mise en oeuvre de l'accueil périscolaire, listant les charges, ne saurait constituer la fiche d'impact requise par l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales ; - le jugement ne répond ni au moyen tiré de l'insuffisance de l'information dispensée sur la répartition des sommes allouées à chaque commune ni à celui tiré de l'absence de projet de convention alors que la délibération autorise le président de l'assemblée à les signer ; - la délibération, qui méconnait l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code, encourt l'annulation ; - la délibération contestée n'a pas été prise en application de l'article L. 5214-16-1 du code général des collectivités territoriales qui n'était alors pas en vigueur et, faute de disposer de compétence dans le domaine des nouvelles activités périscolaires, la communauté de communes ne pouvait conclure de convention avec les trois communes concernées ; - la délibération, qui l'exclut du dispositif, introduit une discrimination à son égard. Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 janvier 2017, 11 octobre 2017 et le 22 janvier 2018, sous le n° 16MA01945 et, après renvoi par le Conseil d'État, par des mémoires enregistrés les 13 janvier 2020 et 17 février 2020 sous le n° 19MA05114, la communauté de communes de l'Ile Rousse Balagne (CCIRB), représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Monticello une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Monticello ne sont pas fondés. Par ordonnance du 19 mai 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 juin 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'éducation ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E... G..., rapporteure, - les conclusions de M. C... Thiélé, rapporteur public, - et les observations de Me B... substituant Me D..., représentant la commune de Monticello et de Me A... substituant Me F... représentant la communauté de communes de l'Ile Rousse-Balagne. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêt n° 16MA01945 du 19 février 2018, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la commune de Monticello contre le jugement du tribunal administratif de Bastia qui avait rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 août 2014 du conseil communautaire de la communauté de communes du bassin de vie de L'Ile-Rousse se rapportant à la mise en oeuvre, pour l'année scolaire 2014-2015, du décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires. Sur pourvoi de la commune de Monticello, le Conseil d'État a, par une décision n° 419758 du 22 novembre 2019, annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la Cour. 2. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la commune de Monticello, le tribunal administratif n'a pas " dénaturé " l'objet de la délibération du 19 août 2014 en le réduisant en une autorisation donnée au président du conseil communautaire de signer les conventions dès lors que dans le point 1 du jugement critiqué, il est rappelé que par la délibération contestée " le conseil communautaire de la communauté de communes du bassin de vie de l'Île-Rousse a décidé de mettre en oeuvre le décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires en autorisant son président à mettre à disposition de la commune de Monticello, par convention, trois agents intercommunaux chargés de l'accueil de loisirs sans hébergement (ALSH), à signer des conventions respectivement avec les communes de Corbara, Santa-Reparata-di-Balagna et de l'Île-Rousse qui ont décidé de confier à la communauté de communes l'organisation des nouvelles activités périscolaires et à signer des conventions de prestations de service avec les intervenants pour un budget prévisionnel de 121 000 euros répartis entre ces trois communes. ". 3. En deuxième lieu, la commune de Monticello soutient que le tribunal s'est abstenu de répondre au moyen tiré du manquement à l'obligation d'information des conseillers communautaires sur les affaires qui leur sont soumises et a, pour ce motif, entaché son jugement d'une insuffisance de motivation. A l'appui de ce moyen, il était argué de l'absence de fiche d'impact, de convention, d'information budgétaire et de saisine du comité technique paritaire. Toutefois, le tribunal a répondu à ce moyen au point 4 de son jugement rejetant le vice de procédure allégué après avoir précisé qu'il ne résultait ni des dispositions de l'article L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales ni d'aucune autre disposition que les membres du conseil communautaire avaient à prendre préalablement connaissance des projets de conventions ou de la fiche d'impact prévue par ces dispositions, que la consultation préalable des instances représentatives du personnel n'était prévue par aucune disposition et qu'il ressortait de l'annexe budgétaire à la délibération que les membres du conseil communautaire avaient été informés des modalités financières de mise en oeuvre de l'accueil périscolaire. 4. En troisième lieu, d'une part, l'article L. 216-1 du code de l'éducation, tant dans sa version issue de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 que dans celle issue de l'article 66 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013, accorde la possibilité aux communes d'organiser dans les établissements scolaires, pendant leurs heures d'ouverture et avec l'accord des conseils et autorités responsables de leur fonctionnement, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires en précisant le caractère facultatif de ces activités. Par ailleurs, l'article L. 551-1 du même code, que ce soit dans sa version issue de l'ordonnance du 15 juin 2000 ou dans celle issue de la loi du 8 juillet 2013, autorise l'organisation d'activités périscolaires prolongeant le service public de l'éducation et précise que ces activités ne se substituent toutefois pas à celles d'enseignement et de formation fixées par l'État. 5. En outre, aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable à la date de la dernière approbation des statuts de la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse, en novembre 2012 : " I. -La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : / 1° Aménagement de l'espace ; / 2° Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté. (...) / II. -La communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d'au moins un des six groupes suivants : / 1° Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; / (...) / 4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ; / 5° Action sociale d'intérêt communautaire ; (...). ". 6. Enfin, il ressort des points 4 du II et du III de l'article 6 des statuts de la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse approuvés par arrêté préfectoral du 11 décembre 2002 modifié, en dernier lieu, par une délibération du 15 novembre 2012, que cette collectivité assure, au titre des compétences optionnelles, la construction, l'entretien et le fonctionnement des équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire et, au titre des compétences facultatives, l'étude et la création de garderies scolaires, les garderies existantes et celles à venir étant qualifiées d'intérêt communautaire, la gestion des cantines scolaires ainsi que la création d'un centre de loisir sans hébergement pour les enfants de trois à six ans et de six à dix-sept ans, la prise en charge des centre de loisirs existants et à venir étant également qualifiée d'intérêt communautaire. 7. Il résulte des points 4 à 6 qui précèdent que les communes membres de la communauté de communes du bassin de Vie de l'Ile-Rousse doivent être regardées comme ayant transféré au plus tard en novembre 2012 leur compétence facultative en matière périscolaire et qu'elles se trouvaient ainsi dessaisies de cette compétence au profit de l'établissement public. Dès lors, la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse était compétente pour adopter la délibération relative à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires pour l'année 2014-2015, réforme qui n'opère aucun transfert de nouvelles compétences vers les communes mais diversifie l'offre d'accueil périscolaire facultative dévolue aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale en cas, comme en l'espèce, de transfert d'attribution. 8. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date du litige : " En dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs. / Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et un ou des établissements publics dont il est membre, ou le centre intercommunal d'action sociale qui lui est rattaché, peuvent également se doter de services communs pour assurer des missions fonctionnelles. / Les services communs peuvent être chargés de l'exercice de missions opérationnelles ou de missions fonctionnelles en matière de gestion du personnel, à l'exception des missions mentionnées à l'article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale pour les communes et établissements publics obligatoirement affiliés à un centre de gestion en application des articles 15 et 16 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, de gestion administrative et financière, d'informatique, d'expertise juridique, d'expertise fonctionnelle ainsi que de l'instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'Etat. / Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après établissement d'une fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents. La fiche d'impact est annexée à la convention. Les accords conclus sont annexés à la convention. La convention et ses annexes sont soumises à l'avis du ou des comités techniques compétents. Pour les établissements publics soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ces effets peuvent également être pris en compte par imputation sur l'attribution de compensation prévue au même article. Dans ce cas, le calcul du coefficient d'intégration fiscale fixé à l'article L. 5211-30 du présent code prend en compte cette imputation. / Les services communs sont gérés par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. (...). ". D'autre part, aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 : " Les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l'organisation des administrations intéressées ; 2° Aux conditions générales de fonctionnement de ces administrations.". 9. D'une part, la commune de Monticello ne saurait utilement invoquer à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse du 19 août 2014 la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, en particulier celles imposant l'annexion d'une fiche d'impact à la convention et la soumission de la convention et de ses annexes à l'avis du ou des comités techniques compétents, ces dispositions étant applicables aux délibérations prises " en dehors des compétences transférées ". Or, ainsi qu'il a été dit au point 7 du présent arrêt, la délibération en litige porte sur le domaine périscolaire déclaré d'intérêt communautaire relevant de la compétence de la communauté de communes à la suite du transfert de cette attribution. Par suite, le moyen doit être écarté sans que la commune de Monticello puisse utilement reprocher au tribunal de s'être mépris sur le sens d'une compétence facultative au point 4 de sa décision. 10. D'autre part, la commune de Monticello ne saurait davantage utilement invoquer à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du 19 août 2014 la méconnaissance des dispositions de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1983 citées au point 8 imposant la consultation des comités techniques paritaires avant toute modification de compétences exercées en propre par une collectivité territoriale dans la mesure où la délibération en litige porte, ainsi qu'il a été dit précédemment, sur le domaine périscolaire déclaré d'intérêt communautaire relevant de la compétence seule de la communauté de communes, sans qu'elle ne prononce de modification de l'organigramme, de modification d'attributions, de transfert d'un service d'une commune vers un établissement public intercommunal comme allégué par la requérante dans ses dernières écritures, ni n'emporte création d'un service commun. 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale tels que la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile Rousse en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération.". 12. D'une part, il n'est pas contesté par la commune de Monticello qu'un document budgétaire était annexé à la délibération qu'elle conteste. D'autre part, il ressort de cette pièce versée aux débats qu'étaient évaluées pour chacune des trois communes membres concernées, en fonction du nombre des intervenants à affecter dans chaque école selon le nombre des élèves inscrits et la durée de l'accueil à assurer en terme horaire, les dépenses ainsi que les recettes liées à la mise en oeuvre de l'organisation des activités périscolaires induites par la réforme des rythmes scolaires issue du décret du 24 janvier 2013 et qu'était précisément chiffré le coût final qui en résultait pour l'établissement public. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune de Monticello, les membres du conseil communautaire de la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse ont été informés des modalités financières de la mise en oeuvre de cette organisation périscolaire et ont disposé, en conséquence, des éléments utiles leur permettant de remplir leur mandat. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Monticello aurait sollicité de l'établissement public de coopération intercommunale des informations complémentaires que le président du conseil communautaire aurait refusé de lui communiquer. Dès lors, le moyen doit être écarté. 13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " I. - Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre. Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier. / Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférés dans l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. / (...) / Les agents transférés en vertu des alinéas précédents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. / Il en est de même lorsqu'à l'inverse, par suite de modifications des statuts de la communauté, des personnels de celle-ci sont transférés à des communes. / II. - Lorsqu'une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci. / III. - Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services. / IV. - Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l'établissement public de coopération intercommunale et chaque commune intéressée en fixe les modalités après consultation des comités techniques compétents. (...).". 14. Ainsi qu'il a été dit au point 7, l'accueil périscolaire déclaré d'intérêt communautaire par les statuts de la communauté de communes du bassin de Vie de l'Ile-Rousse relevait, à la date de la délibération contestée, de la compétence exclusive de cet établissement public intercommunal, seul compétent pour organiser les activités périscolaires induites par la réforme des rythmes scolaires issue du décret du 24 janvier 2013. Dans ces conditions, la commune de Monticello n'est pas davantage fondée à soutenir que la délibération du 19 août 2014 a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales imposant aux conventions conclues entre les établissements publics de coopération intercommunale et chaque commune intéressée la fixation des modalités de mise à disposition des services ou des agents après consultation des comités techniques compétents, ces prescriptions figurant au IV de cet article ne s'appliquant que lorsque les compétences des communes ont été partiellement transférées à l'établissement public, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, ou lorsque la mise à disposition des services de l'établissement public de coopération intercommunale à une ou plusieurs de ses communes membres est effectuée pour l'exercice de leurs compétences, ce qui n'est pas davantage le cas en l'espèce, l'accueil périscolaire ayant été qualifié d'intérêt communautaire. 15. En septième lieu, la commune de Monticello n'est pas plus fondée à soutenir, à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du 19 août 2014, que les élus communautaires n'ont pas été suffisamment informés du fait de l'absence de transmission préalable des conventions par lesquelles les communes de Corbara, Santa Reparata di Balagna et l'Ile-Rousse ont entendu confier la gestion de l'organisation des activités périscolaires résultant de la réforme des rythmes scolaires à l'intercommunalité du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse dès lors que l'accueil périscolaire, déclaré d'intérêt communautaire par les statuts de cette dernière, relevait, en tout état de cause, à la date de la délibération contestée, de l'attribution de cet établissement public, seul compétent pour organiser les activités périscolaires induites par la réforme des rythmes scolaires issue du décret du 24 janvier 2013. 16. En huitième lieu, il ressort des pièces du dossier que la collectivité de Monticello a manifesté sa volonté d'assurer et d'assumer la gestion des activités périscolaires de sa commune pour l'année scolaire 2014-2015 et même, au vu des pièces produites devant la Cour, pour l'année scolaire 2015-2016, alors qu'elle avait la possibilité, à l'instar des trois autres collectivités membres, de laisser à la charge de l'intercommunalité cette gestion qui lui incombait de par ses statuts. Par suite, elle ne saurait arguer, dans ces circonstances particulières, de l'existence d'une discrimination à son égard, d'autant plus qu'elle a obtenu la mise à sa disposition de trois agents intercommunaux pour assurer cette mission et qu'elle ne démontre par aucun élément, notamment chiffré, avoir en tout état de cause été lésée financièrement par rapport aux communes de Corbara, Santa Reparata di Balagna et l'Ile-Rousse. Par suite, le moyen tiré de la rupture d'égalité doit être rejeté. 17. Il résulte de ce qui précède que la commune de Monticello n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Il n'apparait pas inéquitable, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des deux parties à l'instance les frais qu'elles ont exposés au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Monticello est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Bassin de Vie de l'Ile-Rousse-Balagne présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Monticello et à la communauté de communes de l'Ile-Rousse-Balagne. Une copie sera adressée pour information au préfet de la Haute-Corse. Délibéré après l'audience du 23 novembre 2020, où siégeaient : - M. Guy Fédou, président, - Mme E... G..., présidente assesseure, - M. Philippe Grimaud, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 décembre 2020. 2 N° 19MA05114 MY