Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 05/02/2015, 13NT02811, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-02-05
Numéro : 13NT02811
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : BARON

Vu la requête, enregistrée le 27 septembre 2013, présentée pour Mme E... D..., demeurant..., M. A... D..., demeurant ... et M. I... D..., demeurant..., par Me Baron, avocat au barreau de Montargis ; Mme D... et autres demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 12-3757 du 31 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 septembre 2012 du préfet du Loiret qui, d'une part, a abrogé l'arrêté du 5 juillet 2012 accordant à l'Earl H...une autorisation conditionnelle d'exploiter 84 hectares 26 ares et rejetant le surplus de sa demande concernant 15 hectares 49 ares situés sur les communes d'Andonville et d'Autruy sur Juine et, d'autre part, a accordé à la même Earl l'autorisation d'exploiter la totalité des 99 hectares 75 ares qui faisaient l'objet de sa demande initiale ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et/ou de l'Earl H...et de Mme J... H...la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés, tant en première instance qu'en appel, et non compris dans les dépens ; ils soutiennent que : - l'arrêté préfectoral du 5 juillet 2012 en ce qu'il a refusé à Mme H... et à l'Earl H... l'autorisation d'exploiter les 15 hectares 48 ares 50 centiares de parcelles leur appartenant a été créateur de droits pour eux ; il n'était entaché d'aucune illégalité tant externe qu'interne dans la mesure où la demande de M. I... D...était prioritaire et il ne pouvait être abrogé pour de simples motifs d'opportunité ; - l'arrêté du 24 septembre 2012 est, pour les mêmes motifs, dépourvu de base légale ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 janvier 2014, présenté pour l'EarlH..., Mme J...H..., M. B... H..., Mme C... H...et Mme G... H...par Me Tardivon, avocat au barreau d'Orléans, lesquels concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - l'arrêté initial du 5 juillet 2012 comportait une erreur de droit en ce qu'il indiquait que la candidature de M. I... D...était prioritaire ; la priorité accordée par le schéma directeur départemental des structures agricoles ne s'applique en effet que lorsque deux projets concurrents relèvent d'une même rubrique et non, comme en l'espèce, d'un même rang de priorité dans des rubriques différentes ; - si le schéma directeur rappelle que l'avis du propriétaire doit être déterminant, c'est à la condition que les terres soient libres et non déjà louées comme en l'espèce ; Mme J...H..., titulaire du bail, participait activement à l'exploitation depuis 5 ans et avait la qualité de conjoint collaborateur depuis le 1er janvier 2000 ; elle a suivi le stage de 21 heures prescrit ; son fils Anthony H...est déjà installé en qualité d'associé exploitant ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 584 euros soit mise à la charge des consorts D...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - la circonstance que le projet de reprise de M. I... D... porte sur 15 hectares 49 ares faisant partie des 99 hectares 75 ares de terres que l'Earl H...a été autorisée à exploiter ne suffit pas à donner aux consorts D...un intérêt à agir contre l'autorisation d'exploiter dans sa globalité ; la requête est irrecevable en ce qu'elle porte sur les 84 hectares 26 ares dont les requérants ne sont ni propriétaires, ni exploitants, ni candidats à l'exploitation ; - la décision du 5 juillet 2012 n'a créé aucun droit au profit des consorts D...dès lors qu'en vertu du principe de l'indépendance des législations relatives au contrôle des structures des exploitations agricoles et aux baux ruraux le propriétaire reste libre de choisir son locataire ; lorsque le demandeur n'est pas soumis au régime de l'autorisation d'exploiter prévu à l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, il est libre de mettre en valeur les terres sans autorisation ; ce n'est donc pas le refus qui serait opposé à un candidat concurrent qui lui confère le droit d'exploiter mais les dispositions de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime ; par suite, la circonstance que la décision du 5 juillet 2012 aurait été légale est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 24 septembre 2012 ; - le préfet, qui ne pouvait pas conditionner l'autorisation d'exploiter sollicitée par l'Earl H...à la réalisation d'un stage préparatoire à l'installation, a pu faire droit au recours gracieux de Mme H... ; - pour appliquer un rang de priorité à l'un ou l'autre des candidats, il est nécessaire de comparer les projets uniquement sur les surfaces pour lesquelles ils sont en concurrence ; l'opération envisagée par l'Earl H...relève de l'ordre de priorité n° 1 de la rubrique concernant les biens d'une superficie inférieure à 0,4 UR et relève donc d'un rang de priorité supérieur à celle envisagée par M. D... qui relève du rang de priorité n° 2 concernant la confortation d'une exploitation existante au sein de la même rubrique ; le préfet devait tenir compte de l'intérêt économique du projet ; - les requérants ne sont pas fondés à invoquer le dernier paragraphe de l'article 2 du schéma directeur départemental des structures agricoles dans la mesure où cet article n'a vocation à s'appliquer qu'en présence de demandes concurrentes de rang identique dans une même rubrique de priorités, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; Vu le mémoire, enregistré le 29 août 2014, présenté pour les consorts D... qui concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens ; ils soutiennent en outre que : - la réserve tenant à la formation imposée à Mme J... H... s'applique à l'ensemble de l'arrêté du 24 septembre 2012 qui forme un tout indivisible ; ils sont recevables à contester cette décision dans sa globalité ; - l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit que l'autorisation délivrée par le préfet peut n'être que partielle, conditionnelle ou temporaire ; l'arrêté du 5 juillet 2012 n'était donc pas illégal ; - la situation du conjoint survivant ne peut être assimilée à celle du conjoint de l'époux prenant sa retraite ; Vu le mémoire, enregistré le 31 décembre 2014, présenté pour les consortsH..., qui maintiennent leurs précédentes écritures ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 janvier 2015 : - le rapport de Mme Gélard, premier conseiller, - et les conclusions de M. Giraud, rapporteur public ; 1. Considérant que Mme J... H...a présenté le 29 mars 2012, au nom de l'EarlH..., désormais constituée d'elle-même et de son fils AnthonyH..., en qualité d'associés exploitants, de sa fille et de sa belle-fille, Elodie et CoralieH..., en qualité d'associées non exploitantes, une demande d'autorisation d'exploiter les 99 hectares 75 ares de terres précédemment cultivés par son mari, M. F... H..., décédé le 9 octobre 2011 ; que M. I... D...a sollicité, le 3 avril 2012, l'autorisation d'exploiter les parcelles d'une surface de 15 hectares 48 ares 50 centiares situées sur le territoire des communes d'Andonville et Autruy sur Juine, données à bail le 21 février 1990 par sa grand-mère Simone D...à BernardH..., le neveu de celle-ci, lesquelles étaient comprises dans les 99 hectares 75 ares objets de la demande de l'EarlH... ; que le préfet (DDTM) du Loiret a indiqué à M. I... D..., le 22 mai 2012, que sa demande n'était pas soumise à autorisation et qu'il pouvait exploiter ces parcelles dès lors qu'elles seraient libres de bail ; que, par un arrêté du 5 juillet 2012, il a accordé à l'Earl H...l'autorisation d'exploiter 84 hectares 26 ares sous réserve que Mme H... suive un stage de formation agricole mais a refusé d'autoriser l'exploitation des 15 hectares 48 ares 50 centiares restants ; que suite au recours gracieux de Mme H..., et après avis de la commission départementale d'orientation agricole (CDOA) du 31 août 2012, le préfet a pris le 24 septembre 2012 un nouvel arrêté abrogeant celui du 5 juillet 2012 et accordant à l'Earl H...l'autorisation d'exploiter la totalité des 99 hectares 75 ares, sans réserve ; que Mme E...D..., son fils, Yves, et son petit-fils, Patrice, ont saisi le tribunal administratif d'Orléans d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 septembre 2012 ; que, par une requête enregistrée au greffe de la cour le 27 septembre 2013, ils font appel du jugement du 31 juillet 2013 par lequel ce tribunal a rejeté leur demande ; que la circonstance que Mme E... D... est décédée le 5 décembre 2014 ne fait pas obstacle à ce que la cour statue sur cette affaire qui était en état d'être jugée à cette date, l'affaire étant en état et les conclusions présentées par elle ayant d'ailleurs été expressément reprises par son fils M. A... D..., en sa qualité de plein propriétaire des parcelles litigieuses ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'autorisation d'exploiter accordée à l'Earl H...le 24 septembre 2012 par le préfet du Loiret porte sur une superficie totale de 99 hectares 75 ares ; que M. A... D... et M. I... D..., pas plus que Mme E... D...avant son décès, ne sont propriétaires, preneurs, ou candidats à l'exploitation des parcelles représentant 84 hectares 26 ares contenues dans cette surface ; qu'ainsi, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est fondé à soutenir qu'à défaut de tout intérêt à agir pour critiquer l'autorisation préfectorale accordée à l'Earl H...en tant qu'elle porte sur ces parcelles les conclusions des consorts D...sont irrecevables ; Sur les conclusions à fin d'annulation restant en litige : 3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes (...) 3° Quelle que soit la superficie en cause, les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole : a) Dont l'un des membres ayant la qualité d'exploitant ne remplit pas les conditions de capacité ou d'expérience professionnelle ou a atteint l'âge requis pour bénéficier d'un avantage de vieillesse agricole (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 331-3 du même code : " L'autorité administrative se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande. Elle doit notamment : 1° Observer l'ordre des priorités établi par le schéma départemental entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles, en tenant compte de l'intérêt économique et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la demande ; 2° S'assurer, en cas d'agrandissement ou de réunion d'exploitations, que toutes les possibilités d'installation sur une exploitation viable ont été considérées ; 3° Prendre en compte les biens corporels ou incorporels attachés au fonds dont disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objets de la demande en appréciant les conséquences économiques de la reprise envisagée ; 4° Prendre en compte la situation personnelle du ou des demandeurs, notamment en ce qui concerne l'âge et la situation familiale ou professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place ; 5° Prendre en compte la participation du demandeur ou, lorsque le demandeur est une personne morale, de ses associés à l'exploitation directe des biens objets de la demande dans les conditions prévues à l'article L. 411-59 ; 6° Tenir compte du nombre d'emplois non salariés et salariés permanents ou saisonniers sur les exploitations concernées ; 7° Prendre en compte la structure parcellaire des exploitations concernées, soit par rapport au siège de l'exploitation, soit pour éviter que des mutations en jouissance ne remettent en cause des aménagements réalisés à l'aide de fonds publics ; 8° Prendre en compte la poursuite d'une activité agricole bénéficiant de la certification du mode de production biologique ; 9° Tenir compte de l'intérêt environnemental de l'opération. / L'autorisation peut n'être délivrée que pour une partie de la demande, notamment si certaines des parcelles sur lesquelles elle porte font l'objet d'autres candidatures prioritaires. Elle peut également être conditionnelle ou temporaire. " ; 4. Considérant, d'autre part, que le schéma directeur départemental des structures agricoles (SDDSA) du Loiret, adopté le 20 avril 2009, distingue en son article 2 les projets portant sur une superficie inférieure à 0,4 unité de référence (UR), laquelle est fixée dans le Loiret à 85 hectares, et ceux supérieur à cette superficie ; que, pour la première catégorie, " les autorisations d'exploiter sont accordées selon l'ordre de priorités suivant : - installation d'un jeune agriculteur, à titre principal ou secondaire, en individuel ou dans le cadre sociétaire, qui répond aux conditions d'accès aux aides à l'installation, qu'elles soient demandées ou non, présentant un projet viable ou installation d'un conjoint au départ en retraite de son époux(se). Au sein cette priorité, les installations à titre principal seront prioritaires devant les installations à titre secondaire. - confortation d'exploitations à titre principal en place ou d'exploitations à titre secondaire souhaitant passer à titre principal en vue de leur permettre d'atteindre les seuils définis ci-dessous ; autres installations ; autres confortations " ; que l'article 2 précise en outre que : " (...) Au sein de chaque priorité, les dossiers non soumis à autorisation et déclarés auprès de la DDAF et les dossiers soumis à simple déclaration sont prioritaires. / Si deux dossiers de même rang sont présentés, et outre les critères précisés dans l'article L. 331-3 du code rural, les critères suivants permettront de hiérarchiser les demandes : l'enjeu territorial et l'enjeu de filière, l'économie et l'historique de l'exploitation, la notion de distance et d'accessibilité par rapport au siège d'exploitation. / En cas de demandes concurrentes de rang identique, l'avis du propriétaire sera déterminant. " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de l'article 1er de l'arrêté contesté du 24 septembre 2012 que le préfet du Loiret a seulement entendu, à la demande de Mme H..., abroger pour l'avenir son arrêté initial du 5 juillet 2012 et non le retirer ; qu'en outre, en tant qu'il refuse une autorisation d'exploiter des parcelles agricoles, cette décision ne constitue pas un acte créateur de droits ; que, par suite, les consorts D...ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté préfectoral du 5 juillet 2012 en ce qu'il a refusé à Mme H... et à l'Earl H...l'autorisation d'exploiter les 15 hectares 48 ares 50 centiares de parcelles leur appartenant serait, à leur égard, créateur de droits et qu'il ne pouvait de ce fait légalement être abrogé pour des motifs d'opportunité par l'arrêté du 24 septembre 2012 ; 6. Considérant que les demandes de l'Earl H...et de M. I... D...n'étaient en concurrence que pour la surface de 15 hectares 49 ; que ces demandes concernaient par conséquent des biens d'une superficie inférieure à 0,4 unité de référence ; qu'à supposer que le projet de Mme H..., qui s'est prévalue de la circonstance qu'elle a été conjointe collaboratrice de son mari du 1er janvier 2002 au 19 décembre 2002 et participait de manière effective à l'exploitation depuis plus de dix ans, ne puisse être assimilé à l'" installation d'un conjoint au départ en retraite de son époux " au sens de l'article 2 précité du SDDSA du Loiret, il entrait en tout état de cause dans la catégorie des " autres installations " et relevait, contrairement à ce qu'avait constaté de manière erronée le préfet dans son arrêté du 5 juillet 2012, d'un rang de priorité supérieur à celle de M. I... D..., qui entrait dans la catégorie des " autres confortations " ; que, dans ces conditions, le préfet n'avait pas à examiner ces deux candidatures au regard des critères complémentaires rappelés ci-dessus prévus à l'article 2 du SDDSA, lesquels n'étaient applicables qu'en cas de demandes de même rang de priorité ; qu'eu égard à l'indépendance des législations, le préfet du Loiret n'avait pas davantage à prendre en compte le fait que les propriétaires des parcelles litigieuses ne souhaitaient pas louer leurs terres à l'Earl H...mais à M. I... D... ; qu'enfin, si Mme H... ne satisfaisait pas, à la date de la décision contestée, à la condition de capacité ou d'expérience professionnelle, cette circonstance avait seulement pour effet de soumettre son installation à autorisation préalable ainsi que le prévoit l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime et ne faisait pas obstacle à ce que le préfet lui accorde l'autorisation d'exploiter conformément aux dispositions de l'article L. 331-3 du même code au vu des critères fixés par le SDDSA ; que la circonstance qu'un litige est actuellement pendant devant le tribunal paritaire des baux ruraux est également sans incidence sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 24 septembre 2012 ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les consorts D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : En ce qui concerne les frais exposés devant le tribunal administratif : 8. Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté le demande présentée par Mme E...D..., M. A... D...et M. I... D...au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative et a mis à la charge de ces derniers le versement à l'Earl H...et autres d'une somme globale de 1 000 euros en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le tribunal administratif aurait ainsi fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ou une appréciation erronée du montant des frais exposés en première instance par les intéressés ; que, par suite, les conclusions des consorts D...tendant à la contestation de ces frais, de même au demeurant que celles présentées devant la cour au titre de la première instance, ne peuvent qu'être rejetées ; En ce qui concerne les frais exposés devant la cour : 9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat ou des consortsH..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le paiement aux consorts D...de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants le paiement de la somme que l'Etat et les consorts H...demandent au titre des mêmes frais ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des consorts D...est rejetée. Article 2 : Les conclusions des consorts H...et de l'Etat présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D..., à M. I... D..., à l'Earl H...représentée par Mme J... H..., à M. B... H..., à Mme C... H..., à Mme G... H...et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2015, où siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - Mme Gélard, premier conseiller, - M. Lemoine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 février 2015. Le rapporteur, V. GÉLARDLe président, I. PERROT Le greffier, A. MAUGENDRE La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT02811