Conseil d'État, 2ème SSJS, 06/10/2014, 379529, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-06
Numéro : 379529
Rapporteur : M. Tristan Aureau
Commissaire du gouvernement : M. Xavier Domino

Vu 1°, sous le n° 379529, la requête, enregistrée le 22 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. B...A..., demeurant ...; M. A...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-205 du 21 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de l'Aveyron ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'adopter un nouveau décret portant délimitation des cantons dans le département de l'Aveyron ; Vu 2°, sous le n° 380761, la requête, enregistrée le 28 mai 2014, présentée par le département de l'Aveyron, représenté par le président du conseil général, dont le siège est à l'Hôtel du département, BP 724 à Rodez (12007) ; le département de l'Aveyron demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-205 du 21 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de l'Aveyron ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code électoral ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 ; Vu le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013 ; Vu le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; Vu l'ordonnance du 12 juin 2014 par laquelle le président de la 2ème sous-section du Conseil d'Etat n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par le département de l'Aveyron ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Tristan Aureau, auditeur, - les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus tendent à l'annulation pour excès de pouvoir du même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) / III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général " ; 4. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de l'Aveyron, compte tenu de l 'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de quarante-six à vingt-trois résultant de l'article L. 191-1 du code électoral ; Sur la régularité de la procédure juridictionnelle devant le Conseil d'Etat : 5. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la Constitution, et notamment de ses articles 37, 38, 39 et 61-1 tels qu'interprétés par le Conseil constitutionnel, que le Conseil d'Etat est simultanément chargé par la Constitution de l'exercice de fonctions administratives et placé au sommet de l'un des deux ordres de juridiction qu'elle reconnaît ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de porter les avis rendus par les formations administratives du Conseil d'Etat à la connaissance de ses membres siégeant au contentieux ; qu'au demeurant, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article R. 122-21-1 du code de justice administrative, les membres du Conseil d'Etat qui ont participé à un avis rendu sur un projet d'acte soumis par le Gouvernement ne participent pas au jugement des recours mettant en cause ce même acte ; qu'enfin, en vertu de l'article R. 122-21-2 du même code, lorsque le Conseil d'Etat est saisi d'un recours contre un acte pris après avis d'une de ses formations consultatives, il est loisible au requérant de demander la liste des membres ayant pris part à la délibération de cet avis ; que, dans ces conditions, l'invocation des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écartée ; Sur la légalité externe du décret attaqué : 6. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 3113-2 que la détermination des limites territoriales des cantons, leur création ou leur suppression sont décidées par décret en Conseil d'Etat ; que le moyen tiré de ce que la délimitation des cantons à laquelle a procédé le décret attaqué n'aurait pu résulter que d'une loi ne peut, en conséquence, être accueilli ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution des actes en cause ; qu'en l'espèce, aucune disposition du décret attaqué, qui se borne à procéder à la délimitation des circonscriptions électorales que sont les cantons du département de l'Aveyron, n'appelle de mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de contreseing de ce ministre ne peut qu'être écarté ; 8. Considérant que ni le principe de libre administration des collectivités territoriales, ni aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des " principaux " élus du département, indépendamment de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que la requête ne peut, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire ; 9. Considérant qu'un organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'un texte doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par ce texte ; qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Aveyron a adressé, le 2 décembre 2013, au président du conseil général un projet de décret portant délimitation des nouveaux cantons du département, accompagné d'un exposé des motifs, de cartes et de tableaux ; que ces documents ont permis de donner aux conseillers généraux une information suffisante, contrairement à ce que soutiennent les requérants qui ne peuvent sérieusement prétendre que la compréhension de ces éléments aurait été compromise par des erreurs ponctuelles et matérielles, au demeurant rapidement rectifiées par le préfet ; que les membres du conseil général ont ainsi été mis à même de se prononcer sur l'ensemble des questions soulevées par le projet de décret ; que le moyen tiré de ce que la consultation du conseil général aurait été irrégulière ne peut, par suite, qu'être écarté ; Sur la légalité interne du décret attaqué : 10. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que la délimitation des cantons doit être faite sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il en découle qu'elle doit être faite en prenant en considération non le nombre des électeurs mais le chiffre de la population ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué se serait à tort fondé sur les chiffres de la population municipale et non sur le nombre des électeurs ne peut qu'être écarté ; 11. Considérant que s'il est soutenu que le décret attaqué a été élaboré sans tenir compte des données démographiques les plus récentes issues du décret du 27 décembre 2013, l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué résultant de l'article 8 du décret du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral, dispose toutefois que : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ; 12. Considérant, il est vrai, qu'il est soutenu, par voie d'exception, que les dispositions de l'article 8 du décret du 6 février 2014 seraient illégales ; 13. Mais considérant, en premier lieu, que le décret contesté n'appelait aucune mesure d'exécution que le ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique et la ministre des outre-mer auraient été compétents pour signer ou contresigner et n'avait, en conséquence, pas à porter le contreseing de ces ministres ; qu'en deuxième lieu, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 juillet 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; qu'en dernier lieu, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, il en résulte que le moyen tiré de ce qu'elles auraient des conséquences sur l'application des règles relatives aux dépenses de campagne ne peut qu'être écarté ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'il ne peut être utilement soutenu que l'exigence d'une délimitation des cantons à partir de bases essentiellement démographiques a été méconnue en se référant à la population authentifiée au 1er janvier 2014, dès lors que c'est la population authentifiée au 1er janvier 2013 qui doit être prise en compte ; 15. Considérant que les requérants ne peuvent utilement soulever un moyen tiré de ce que le décret attaqué n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre dès lors que ce décret ne concerne que le département de l'Aveyron ; 16. Considérant qu'il résulte de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton ; qu'il ne peut être apporté à ces règles que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées ; que les requérants ne peuvent utilement invoquer la circonstance que les zones rurales seraient, du fait de la mise en oeuvre de ces règles moins bien représentées que les zones urbaines au sein de l'assemblée départementale ; 17. Considérant que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives ou des ressorts des juridictions judiciaires, les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale ou les limites des " bassins de vie " définis par l'INSEE ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret attaqué ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que, par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou à celle de subdivisions administratives ; 18. Considérant que pour mettre en oeuvre les critères définis au III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, le décret attaqué a procédé à la délimitation des vingt-trois nouveaux cantons du département de l'Aveyron en se fondant sur une population moyenne et en rapprochant la population de chaque canton de cette moyenne ; qu'il ressort des pièces versées au dossier que s'il demeure des écarts de population entre les cantons, ces écarts sont nettement réduits par rapport à la délimitation antérieure et n'excèdent pas ceux constatés, d'une part, pour le canton de Lot et Palanges dont la population est inférieure à la moyenne départementale de 15,38 %, et, d'autre part, pour le canton de Millau 2 dont la population est supérieure à la moyenne départementale de 18,69 % ; que ces écarts sont justifiés notamment par le souci de maintenir une représentation suffisante des territoires ruraux et de montagne et par celui de tenir compte, dans une mesure compatible avec le respect des règles fixées par la loi, des bassins de vie ou des anciennes délimitations cantonales ; que de telles considérations, dépourvues de caractère arbitraire, n'ont pas conduit, en l'espèce, à méconnaître l'obligation, énoncée au a) du III de l'article L. 3113-2, de définir le territoire de chaque canton sur des bases essentiellement démographiques ; que le Premier ministre n'était, en tout état de cause, pas tenu d'apporter, sur le fondement du IV de l'article L. 3113-2, des exceptions aux règles résultant du III de cet article en procédant à la délimitation des cantons du département de l'Aveyron ; 19. Considérant que les requérants critiquent, en outre, certain des choix effectués par le décret attaqué, en particulier pour ce qui concerne le rattachement des communes de Sauclières, de Nant, de Saint-Jean-du-Bruel, d'Agen d'Aveyron, de Flavin, d'Arvieu, d'Espalion, de Saint-Côme-d'Olt, de Lassouts, de la Muse et des Raspes du Tarn et font valoir que d'autres rattachements auraient été préférables ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que le rattachement des communes de Saint-Côme-d'Olt, Lassouts et Castelnau-de-Mandailles au canton de Lot et Palanges, qui est le moins peuplé du département, est justifié par le respect de l'exigence tenant aux bases essentiellement démographiques de la délimitation des cantons ; que le rattachement de la commune d'Agen d'Aveyron, qui compte plus de 1 000 habitants, au canton de Causse-Comtal, dont la population est inférieure de 6,87 % à la moyenne départementale, est justifié par le respect de la même exigence ; que la commune d'Arvieu a été rattachée au canton des Monts du Réquistanais comme l'ensemble des communes relevant antérieurement du canton de Cassagnes-Bégonhès ; qu'il ne ressort pas des éléments versés au dossier que les autres choix auxquels il a été procédé, qui respectent les critères définis par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation ; que la dénomination des cantons, retenue par le décret attaqué, ne peut être utilement contestée ; 20. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le rattachement des communes de la communauté d'agglomération du Grand Rodez à sept cantons au lieu de trois auparavant tient à la circonstance que ces trois anciens cantons ne pouvaient être maintenus sans méconnaître l'exigence tenant aux bases essentiellement démographiques ; que le décret attaqué n'a pas modifié la délimitation des cantons à l'intérieur de la commune de Rodez ; 21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'au vu des considérations, dépourvues de caractère arbitraire, qui ont déterminé les choix auxquels le décret attaqué a procédé, le moyen tiré de ce que ces choix reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ; 22. Considérant que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de l'Aveyron ; 23. Considérant que la désignation comme bureaux centralisateurs des cantons de Causses-Rougiers et de Raspes et Levézou des communes de La Cavalerie et de Pont-de-Salars, qui sont les communes les plus peuplées des nouveaux cantons, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 24. Considérant que si les requérants soutiennent, en invoquant les dispositions de l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales, que la réduction du nombre de cantons dans le département de l'Aveyron est susceptible d'entraîner la perte du bénéfice de la dotation de solidarité rurale pour certaines communes du département, cette circonstance ne résulte pas, en tout état de cause, du décret attaqué mais de l'exigence de réduction du nombre de cantons impartie par l'article L. 191-1 du code électoral résultant de la loi du 17 mai 2013 ; que cette circonstance n'est, en conséquence, pas de nature à entacher d'illégalité le décret attaqué ; 25. Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux : " Il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées (...) " ; qu'il est toutefois constant que le décret attaqué a été signé par le Premier ministre le 21 février 2014, soit plus d'un an avant l'échéance normale de renouvellement des conseils généraux qui était, à la date du décret attaqué, prévue au mois de mars 2015 ; que l'intervention, dans ces conditions, du décret attaqué ne peut, en tout état de cause, être regardée comme méconnaissant les principes de sécurité juridique ou de confiance légitime ; 26. Considérant qu'il est loisible à toute personne intéressée de former un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat contre un décret procédant à une nouvelle délimitation des cantons d'un département, pris en application des dispositions de la loi du 17 mai 2013 ; que les dispositions de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 ne font nullement obstacle à ce que le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un recours recevable, prononce l'annulation pour excès de pouvoir d'un tel décret s'il le juge entaché d'un vice de nature à affecter sa légalité ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu'en raison de la date à laquelle le décret est intervenu le droit au recours effectif aurait été méconnu ne peut qu'être écarté ; 27. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 28. Considérant, enfin, que la circonstance que le décret attaqué ne trouverait à s'appliquer que pour une durée limitée en raison de projets de réforme de l'organisation territoriale qui ont été annoncés après son édiction est dépourvue d'incidence sur sa légalité ; 29. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A...et le département de l'Aveyron ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'ils attaquent ; que les conclusions à fin d'injonction ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de M. A...et du département de l'Aveyron sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B...A..., au département de l'Aveyron, au ministre de l'intérieur et au Premier ministre.