CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 27/04/2018, 16BX00494, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-04-27
Numéro : 16BX00494
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : T & L AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...A...a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner l'Etat à lui verser la somme de 250 000 euros assortie de l'intérêt au taux légal à compter du 30 novembre 2011. Par un jugement n° 1202760 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à lui verser la somme de 15 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 25 janvier 2012 et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par un recours, enregistré le 2 février 2016, le ministre de l'intérieur demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 26 novembre 2015. 2°) de rejeter la demande présentée par Mme A...devant le tribunal administratif de Toulouse. Il soutient que : - l'administration n'a commis aucune faute eu égard à l'avancement de MmeA... et n'a, en tout état de cause, pas commis d'illégalité fautive ; elle dispose d'un pouvoir d'appréciation ; la circonstance u'un agent remplisse les conditions statutaires requises pour l'avancement ne lui confère pas de droit à être promu ; il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de contrôler l'appréciation faite par l'administration quant au choix des agents qui sont ou ne sont pas inscrits au tableau, dès lors que cette appréciation n'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts, n'est pas entachée d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation ; - les premiers juges ont commis une erreur de droit au regard de la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 et du décret n° 91-1065 du 14 octobre 1991, dès lors que l'intéressée n'était pas éligible à la NBI, attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulière ; - le jugement ne relève aucun élément de nature à établir un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'absence de promotion de Mme A...au grade supérieur et la circonstance qu'elle aurait perdu une chance sérieuse d'être promue au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe ; en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, un fonctionnaire n'est pas fondé à demander l'indemnisation du préjudice qu'il aurait subi du fait qu'il n'a pas été inscrit au tableau d'avancement ; - le tribunal a considéré à tort que l'intéressée se serait vue confier durant sa carrière des fonctions relevant normalement d'emplois de catégorie B ou A, alors qu'elle détenait un grade inférieur ; il résulte de l'article 12 de ma loi n° 83-634 qu'il n'existe pas, en règle générale, de coïncidence nécessaire entre la possession d'un grade et l'exercice de fonctions déterminées ; par ailleurs, le statut général des fonctionnaires n'interdit pas que certains emplois puissent être indifféremment occupés par des fonctionnaires appartenant à des corps différents ; en l'espèce, l'ensemble des emplois et missions exercés par Mme A...depuis son affectation au sein de la préfecture de la Haute-Garonne relève des attributions classiques d'un emploi de catégorie C, comme le montrent ses différentes fiches de poste ; en tout état de cause, l'ensemble des missions exercées par Mme A...correspond aux emplois prévus par le référentiel des emplois-types du ministère de l'intérieur, s'agissant du corps des adjoints administratifs ; - le jugement opère une confusion entre avancement d'échelon et avancement de grade ; il s'agit de deux procédures distinctes ; ainsi, le classement de 6ème sur 116 agents ne concerne pas l'avancement de grade, mais d'échelon ; - par ailleurs, il s'en rapporte également aux écritures de première instance du préfet. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2016, MmeA..., représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, demande à la cour : 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 euros au titre du préjudice moral qu'elle a subi de ne pas avoir été promue au grade supérieur en ayant été affectée sur des emplois normalement occupés par des agents de catégorie A ou B ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de calculer le montant exact du préjudice de la perte de chance sérieuse et le montant du préjudice financier ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de procéder à la reconstitution de sa carrière ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les moyens soulevés par le ministre de l'intérieur ne sont pas fondés ; en lui ayant constamment confié des tâches normalement effectuées par des agents de catégorie A ou B et en ne l'ayant jamais promue, l'administration a commis des fautes ; sa perte de chance sérieuse est certaine ; le préfet a commis des erreurs manifestes d'appréciation ; - elle a subi un préjudice financier au titre de ses différentes affectations sur des emplois de catégorie B ou A ; elle a été " suremployée " tout au long de sa carrière ; elle fonde sa demande sur le différentiel de traitement entre le traitement qu'elle a perçu et celui qu'elle aurait dû percevoir ; elle a également subi un préjudice au titre de la perte de chance d'être promue ; en lui allouant 5 000 euros à ce titre, le tribunal n'a pas entièrement réparé ce préjudice ; le préjudice quant à sa pension de retraite est quant à lui certes futur, mais néanmoins certains ; il doit également être réparé ; en outre, elle demande à la cour d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de reconstituer sa carrière ainsi que ses droits sociaux en prenant en compte son grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe à compter du 1er janvier 2001 ; enfin, en lui allouant 10 000 euros au titre de son préjudice moral, les premiers juges n'ont pas suffisamment réparé ce préjudice issu tant de l'absence de promotion que de ses affectations irrégulières pendant une durée de trente ans alors qu'elle a toujours été très bien notée. Par une ordonnance du 10 août 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 septembre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; - le décret n° 90-713 du 1er août 1990 relatif aux dispositions statutaires communes applicables aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'Etat ; - le décret n° 2006-1760 du 23 décembre 2006 relatif aux dispositions statutaires communes applicables aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'Etat ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant M.A.... Considérant ce qui suit : 1. Mme B...A..., née en 1951, a intégré la préfecture de la Haute-Garonne en 1981 en qualité de commis et a été nommée adjoint administratif principal de 2ème classe de l'intérieur et de l'outre-mer depuis le 1er janvier 2013, occupant en dernier lieu les fonctions d'agent chargé de la réglementation touristique au bureau de l'aménagement commercial, du tourisme et de l'utilité publique. Elle a mis en cause la responsabilité de l'Etat, estimant avoir subi un préjudice de carrière, issu de son absence d'avancement tout en ayant été fréquemment affectée à des tâches dont la charge incombait normalement à des agents de catégorie supérieure. Par un jugement du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir considéré que l'Etat avait commis des fautes en ne l'ayant pas promue, à compter de 2001, au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe et en l'ayant affectée à des emplois normalement occupés par des agents de catégorie supérieure, lui a accordé la somme de 5 000 euros au titre de son préjudice financier et de 10 000 euros au titre de son préjudice moral. Le ministre de l'intérieur demande l'annulation de ce jugement. Mme A..., par la voie de l'appel incident, demande que son préjudice soit réévalué à la somme totale de 20 000 euros et qu'il soit enjoint à l'Etat de procéder à la reconstitution de sa carrière. Sur les conclusions indemnitaires : 2. Mme A...a demandé au tribunal administratif réparation du préjudice de carrière qu'elle estime avoir subi d'une part, en raison du refus de l'administration de la nommer au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe avant le 1er janvier 2013 et, d'autre part, pour s'être vue confier, durant sa carrière, des tâches relevant d'agents de catégorie B voire d'agents de catégorie A. Les premiers juges ont considéré que le préfet avait commis à ces égards des fautes de nature à engager la responsabilité de l'Etat. Le ministre de l'intérieur conteste cette responsabilité. En ce qui concerne la responsabilité de l'administration : 3. Aux termes de l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 : " L'avancement de grade a lieu de façon continue d'un grade au grade immédiatement supérieur. Il peut être dérogé à cette règle dans les cas où l'avancement est subordonné à une sélection professionnelle. / L'avancement de grade peut être subordonné à la justification d'une durée minimale de formation professionnelle au cours de la carrière (...) / Sauf pour les emplois laissés à la décision du Gouvernement, l'avancement de grade a lieu, selon les proportions définies par les statuts particuliers, suivant l'une ou plusieurs des modalités ci-après : / 1° Soit au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents (...)". 4. Aux termes de l'article 2 du décret du 1er août 1990, en vigueur jusqu'au 23 décembre 2006 : " Les adjoints administratifs sont chargés de tâches administratives d'exécution comportant la connaissance et l'application de règlements administratifs (...) ". Aux termes de l'article 9 dudit décret : " Peuvent être promus au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe, au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement établi après avis de la commission administrative paritaire les adjoints administratifs ayant atteint au moins le 6ème échelon de leur grade. ". Aux termes de l'article 14 du décret du 23 décembre 2006, désormais en vigueur : " I.- Peuvent être promus au grade d'adjoint administratif principal de 2e classe par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement établi, au choix, après avis de la commission administrative paritaire, les adjoints administratifs de 1ère classe ayant atteint le 5ème échelon de leur grade et comptant au moins six ans de services effectifs dans leur grade. ". 5. Si les dispositions précitées donnent vocation aux fonctionnaires, lorsque leur avancement est opéré au choix, à figurer sur le tableau d'avancement dès lors qu'ils réunissent les conditions exigées par leurs statuts, elles ne leur confèrent aucun droit à l'inscription sur ledit tableau. Le juge de l'excès de pouvoir doit vérifier que les titres et mérites de tous les intéressés ont fait l'objet d'un examen individuel et ont été effectivement comparés lors de l'établissement du tableau d'avancement, mais il ne lui appartient pas de contrôler l'appréciation faite par l'administration quant au choix des agents qui sont inscrits ou qui ne sont pas inscrits au tableau, dès lors que cette appréciation n'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts, et n'est pas entachée d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste, alors par ailleurs que les notes chiffrées ne constituent qu'un élément d'appréciation pour l'établissement des tableaux d'avancement au choix. (CE, 214056, Traut). 6. Il résulte de l'instruction que Mme A...remplissait les conditions statutaires pour accéder au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe depuis le 11 septembre 1990. Si elle ne bénéficiait pas pour autant d'un droit acquis à l'avancement à ce grade, il résulte de ses fiches de notation, qu'elle a intégralement produites à compter de son entrée à la préfecture de la Haute-Garonne en 1981, qu'elle a toujours bénéficié d'appréciations extrêmement favorables, soulignant notamment sa compétence, sa conscience professionnelle, ses qualités relationnelles et rédactionnelles, le fait qu'il s'agissait d'un agent de confiance et la décrivant, à partir de 1998 comme un agent s'acquittant de ses tâches " avec une grande maîtrise et beaucoup de sérieux " et comme un " élément de grande valeur qui mérite d'avancer " . A compter de l'année 2000, elle a toujours obtenu la note maximale de 19,75 et les évaluateurs successifs ont constamment soutenu sa demande d'être promue au grade supérieur, estimant qu'elle " méritait d'être promue " au grade d'adjoint administratif principal et qu'elle était " tout à fait apte " à exercer les fonctions dévolues à ce grade. 7. Il résulte également de l'instruction que Mme A...a commencé sa carrière à la préfecture de la Haute-Garonne le 1er novembre 1981 à la direction de l'administration départementale où elle s'est vue confier la rédaction d'actes relatifs aux affaires foncières, et de correspondances et de rapports en matière de gestion des bâtiments départementaux. Il ressort de son curriculum vitae, dont les mentions ne sont pas contestées, qu'elle a remplacé un agent de catégorie B parti en retraite, qu'elle a été affectée en 1998 au bureau du cabinet du préfet, où elle a eu la charge d'instruire les dossiers de décorations, qu'après qu'elle ait été intégrée, en 2000, dans le corps des adjoints administratifs des administrations de l'Etat, elle s'est occupée, au cabinet du préfet, des interventions et du suivi des réponses aux questions parlementaires, ainsi que des biographies des élus, mais également de l'établissement de la liste des commissaires enquêteurs, puis en 2007, du dossier " sectes ", qui était auparavant confié à un attaché d'administration, relevant de la catégorie A. Il résulte encore de sa fiche de notation de l'année 2004, mais aussi de son curriculum vitae, qu'elle partageait les missions de la cellule " interventions " avec des collègues de catégorie B. Il résulte ainsi de l'instruction que Mme A...s'est fréquemment vue confier, durant sa carrière, des tâches relevant d'agents de catégorie B voire d'agents de catégorie A. 8. Comme le fait valoir le ministre de l'intérieur, aux termes du statut général des fonctionnaires, le grade est distinct de l'emploi, ce qui emporte absence de coïncidence automatique entre la possession d'un grade et l'exercice de fonctions déterminées. Par suite, il est fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'en affectant Mme A... à des emplois normalement occupés par des agents de catégorie supérieure, le préfet avait commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 9. En revanche, les appréciations élogieuses dont Mme A...faisait l'objet chaque année lors de sa notation s'appliquaient à un agent qui, comme cela vient d'être dit, a bien souvent au cours de sa carrière rempli des missions normalement exercées par des agents de catégorie supérieure. Dans ces conditions, et alors que les procès-verbaux de commissions administratives paritaires produits par le préfet mentionnent que dix-huit agents de la préfecture ont bénéficié d'une promotion au grade d'adjoint au titre de l'année 2000 et que douze agents ont été proposés à l'avancement en 2001, en n'ayant pas promu Mme A...au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe à compter de l'année 2000, à partir de laquelle elle a obtenu la note maximale de son grade, le préfet doit être regardé comme ayant commis une erreur manifeste d'appréciation, constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. En ce qui concerne l'évaluation du préjudice : 10. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que Mme A...a été privée d'une chance sérieuse d'être promue à compter de l'année 2000 au grade d'adjoint administratif de 2ème classe. Il s'ensuit que l'intéressée est fondée à réclamer le versement d'une indemnité égale à la différence entre le traitement qu'elle a perçu en qualité d'adjoint administratif de première classe, entre 2000 et la date à laquelle elle a finalement été promue, et le traitement qu'elle aurait perçu en tant qu'adjoint administratif principal de 2ème classe au cours de cette même période. Cependant, et nonobstant la mesure d'instruction qui lui a été adressée par le premier juge, l'administration n'a pas fourni, ni en première instance ni en appel, les éléments permettant au juge de déterminer avec précision le montant de l'indemnité due à Mme A...au titre de sa perte de rémunération. Dans ces circonstances, compte tenu de la date à laquelle Mme A...aurait eu une chance sérieuse d'être promue, soit à partir de 2000, et du grade auquel elle aurait pu accéder et auquel elle n'a finalement accédé que le 1er janvier 2013, il sera fait une juste appréciation du préjudice financier subi à ce titre en le fixant à 6 000 euros. 11. Si la requérante présente également une demande d'indemnisation au titre des revenus qui lui seront versés à l'occasion de la liquidation de sa pension de retraite, il résulte de l'instruction que l'intéressée n'avait pas atteint, à la date de sa demande, l'âge requis pour être admise à faire valoir ses droits à la retraite. Par suite, comme l'ont déjà relevé les premiers juges, le préjudice allégué présente un caractère seulement éventuel et ne saurait donc donner lieu à réparation. 12. En second lieu, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'espèce en allouant à l'intéressée la somme de 13 000 euros au titre du préjudice moral issu de la perte de chance sérieuse, pendant treize années, de n'avoir pu accéder au grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe à compter de l'année 2000, et ce, alors au surplus qu'elle était affectée à des emplois normalement occupés par des agents de catégorie A ou B. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a indemnisé Mme A...de son préjudice. Mme A...est, quant à elle, fondée, par la voie de l'appel incident, à soutenir que les premiers juges ont insuffisamment évalué son préjudice. Sur les intérêts : 14. Lorsqu'ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l'article 1153 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l'absence d'une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine. Les premiers juges ont justement estimé qu'en l'absence d'accusé de réception de la lettre du 30 novembre 2011, il convenait de considérer que l'administration avait reçu la demande d'indemnisation formée par Mme A...au plus tard le 25 janvier 2012, date à laquelle le préfet de la Haute Garonne a expressément rejeté cette demande. Par suite, Mme A...a droit aux intérêts à taux légal sur les sommes qui lui sont dues à compter du 25 janvier 2012. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Considérant que le présent arrêt, qui statue sur les conclusions exclusivement indemnitaires de Mme A... tendant à la condamnation de l'Etat à réparer son préjudice, n'implique ni qu'il soit enjoint à l'Etat de fournir des éléments permettant de calculer le préjudice de carrière, ni qu'il procède à la reconstitution de sa carrière. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros que demande Mme A...sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : L'Etat est condamné à payer à Mme A...la somme de 19 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 25 janvier 2012. Article 2 : Le jugement n° 1202760 du tribunal administratif de Toulouse du 26 novembre 2015 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : L'Etat versera à Mme A...la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le recours du ministre de l'intérieur et le surplus des conclusions de l'appel incident de MmeA... sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à Mme B...A.... Copie en sera transmise au préfet de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 19 mars 2018 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président-assesseur, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 avril 2018. Le rapporteur, Florence Rey-GabriacLe président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 16BX00494