CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 26/06/2015, 14MA00178, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-26
Numéro : 14MA00178
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : GRIMALDI - MOLINA & ASSOCIÉS - AVOCATS

Vu la requête, enregistrée le 14 janvier 2014 au greffe de la Cour, sous le n° 14MA00178, présentée pour la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume, représentée par son maire en exercice, dont le siège est Hôtel de Ville Saint-Maximin-la-Sainte-Baume (83470), par MeC... ; La commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200222 en date du 14 novembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence du préfet du Var sur sa demande du 8 septembre 2011 tendant à ce que celui-ci enjoigne à la Société du Pipeline Méditerranée-Rhône (SPMR) de procéder aux travaux de sécurisation d'une canalisation de transport d'hydrocarbures aux frais avancés par cette dernière ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet susmentionnée du préfet du Var ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - les premiers juges ont considéré à tort que la demande était tardive ; - la mesure sollicitée nécessitait l'avis de la DRIRE ou de la DREAL, service chargé du contrôle au sens de l'article 14 de l'arrêté du 4 août 2006, et ne pouvait donc être prise que sur avis des assemblées locales ou des organismes collégiaux au sens de l'article R. 421-3 2° du code de justice administrative ; - le présent contentieux relève au surplus de la matière des travaux publics au sens de l'article R. 421-1 du même code, puisque les travaux sur le pipeline dont la réalisation est requise en l'espèce sont qualifiés comme tels par le juge administratif ; - le préfet du Var a méconnu son obligation d'informer la commune par un porter à connaissance relatif aux risques liés à l'implantation d'une canalisation de transport de matières dangereuses en méconnaissance de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, et cette carence entache nécessairement d'illégalité la décision implicite de rejet contestée ; - le préfet n'a pas non plus imposé de prescriptions lors du contrôle de légalité des permis de construire concernant des établissements recevant du public dans la zone d'aménagement concerté de la Laouve ; - la carence des services de l'Etat est établie dès lors qu'un porter à connaissance, en outre trop général et imprécis, ne lui a été adressé que le 30 octobre 2008, alors qu'un permis de lotir avait été délivré le 20 juillet 2004 et que la commune a procédé à plusieurs modifications et révisions de son plan d'occupation des sols ; - l'arrêté préfectoral du 10 mai 2000 auquel était joint le dossier communal des risques majeurs ne constituait pas un porter à connaissance, mais imposait en revanche à la SPMR, gestionnaire d'une canalisation de transport de matières dangereuses, de prendre toutes mesures de prévention nécessaires y compris les travaux de protection de la canalisation ; - la SPMR qui ne rapporte pas la preuve d'avoir établi un plan de surveillance et d'intervention et une étude de situation de l'enveloppe des risques présentés par la canalisation, est en partie responsable de la carence du préfet du Var ; - la carence de l'Etat à prononcer l'injonction demandée est illégale dès lors que les mesures compensatoires destinées à mettre en sécurité la canalisation de transport de matières dangereuses doivent être prises en charge par l'exploitant de la canalisation ; - le fait que les demandes de permis de construire de la zone d'aménagement concerté de la Laouve auraient dû être refusées en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne saurait fonder la décision de refus du préfet ; - le refus litigieux méconnaît l'arrêté du 4 août 2006 relatif à la sécurité du transport d'hydrocarbures et la circulaire du même jour, dès lors que ceux-ci n'interdisent pas la réalisation d'établissements recevant du public à proximité d'une canalisation de transport d'hydrocarbures dès lors que le projet présente un intérêt particulier pour la collectivité et que les dangers résultant de cette proximité peuvent être palliés par la réalisation de dispositifs de sécurité ; - l'article 13 de l'arrêté du 4 août 2006 impose au transporteur d'hydrocarbures de mettre en oeuvre les mesures de renforcement de la sécurité rendues nécessaires par l'évolution de l'environnement de son ouvrage, sans que l'article 8 du même arrêté fasse obstacle à l'application de cette disposition ; - l'applicabilité de l'article 14 dudit arrêté relatif à l'évolution de l'environnement est sans influence en l'espèce ; - le préfet du Var, en rejetant sa demande, a méconnu l'étendue de ses pouvoirs de police qui impliquent qu'il prenne en toutes circonstances les mesures particulières nécessaires pour prévenir une situation dangereuse pour la sécurité publique, conformément à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ; - la carence du préfet dans son obligation d'information des services communaux et dans l'exercice de son contrôle de légalité est constitutive d'une faute lourde ; - seule la société SPMR et l'Etat doivent prendre en charge financièrement les travaux de mise en sécurité en raison de l'antériorité de la délivrance du permis de lotir et des obligations du transporteur et du préfet ; Vu le jugement attaqué ; Vu le courrier du 31 mars 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ; Vu le mémoire, enregistré le 24 avril 2015, présenté par Me B...pour la société du Pipeline Méditerranée-Rhône (SPMR), représentée par son président-directeur général en exercice, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume une somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que : - la requête d'appel qui ne contient pas de motivation distincte de celle des mémoires de la commune en première instance, est irrecevable ; - le tribunal a estimé à juste titre que la demande de première instance était irrecevable, la décision préfectorale contestée n'étant pas prise sur avis d'un organisme collégial au sens de l'article R. 421-3 2° du code de justice administrative, et ne relevant pas non plus du plein contentieux en matière de travaux publics seul concerné par la dérogation prévue à l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; - la prétendue violation de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme est en toute hypothèse sans influence sur la légalité de la décision en litige ; - au surplus, la commune disposait d'informations sur le risque résultant de la présence de la canalisation avant la délivrance des permis de construire de la zone d'aménagement concerté de la Laouve entre 2007 et 2009, par la liste des servitudes d'utilité publique annexée au plan d'occupation des sols depuis le 13 décembre 2001 et la notification par arrêté du 10 mai 2000 du dossier communal synthétique des risques majeurs ; - la délivrance des autorisations de construire par la commune en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne constitue pas une modification de son propre fait de l'environnement de la canalisation, et ne peut entraîner la mise à sa charge des travaux ; - le porter à connaissance du 30 octobre 2008 était suffisamment précis ; - l'article 13 de l'arrêté du 4 août 2006, relatif aux mesures mises en place par le transporteur, n'est pas ici applicable s'agissant d'aménagements constituant des " dispositions compensatoires " au sens de l'article 14 du même arrêté, déclinées par le guide professionnel approuvé par arrêté du 2 juillet 2009 ; - au sens de l'article 14, l'implantation d'établissements recevant du public dans la zone de la Laouve n'a entraîné aucun changement de catégorie d'emplacement de la canalisation de transport d'hydrocarbures liquides, déjà classée en catégorie B dans la traversée de l'unité urbaine ; - les travaux dont le financement lui est demandé se rattachent à l'intérêt général de protection de la sécurité des populations riveraines, dès lors aucune disposition réglementaire ne peut compétemment en imposer la prise en charge financière au transporteur ; - le moyen tiré de la prétendue carence du préfet de Var dans l'exercice du contrôle de légalité et de ses pouvoirs de police est inopérant sur la mise à sa charge du coût des travaux ; - le préfet a au demeurant effectivement exercé ses pouvoirs de police générale en mettant en demeure la commune de réaliser les travaux nécessaires ; Vu le mémoire, enregistré le 7 mai 2015, présenté par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui conclut à titre principal au rejet de la requête, et à titre subsidiaire, en cas d'annulation du jugement contesté, au renvoi de l'affaire devant le tribunal administratif de Toulon ; Elle soutient que : - les conclusions de la requérante aux fins d'annulation et d'injonction sont devenues sans objet dès lors que les travaux ont été exécutés en début d'année par la SPMR à la charge financière de la commune et de la communauté de communes Sainte-Baume Mont Aurélien ; - la demande de la commune au tribunal administratif contre la décision née le 8 novembre 2011 était tardive en application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; - la mesure sollicitée ne nécessitait l'avis ni d'une assemblée locale ni d'un organisme collégial ; - la dispense de délai en matière de travaux publics ne vise que les recours de plein contentieux, alors que la demande tend à l'annulation d'une décision implicite du préfet du Var, qui est en outre relative aux pouvoirs de police du préfet et ne constitue pas un litige en matière de travaux publics ; - au fond, la méconnaissance de l'obligation d'information du préfet résultant de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme n'est pas établie et ne saurait en tout état de cause fonder la mise à la charge financière de l'exploitant ou de l'Etat des travaux à réaliser ; - l'article 13 de l'arrêté du 4 août 2006 qui n'a pas vocation à régir les conséquences d'un nouveau projet d'aménagement, mais institue une obligation générale pour l'exploitant de maintenir la canalisation dans un état de sécurité satisfaisant, est inapplicable au cas d'espèce ; - l'article 14 de l'arrêté ne peut fonder la prise en charge financière des travaux par l'exploitant alors que les établissements recevant du public et immeubles de grande hauteur ne peuvent être implantés à proximité de la canalisation en vertu de l'article 8 de l'arrêté, et qu'au surplus aucun changement de catégorie des emplacements concernés de la canalisation n'est allégué ; - l'article 19 de l'arrêté du 4 août 2006 démontre a contrario que les travaux rendus nécessaires par des constructions postérieures ne relèvent pas de la charge financière de l'exploitant ; - aucune carence du préfet du Var dans l'exercice du contrôle de légalité et dans l'exercice de ses pouvoirs de police n'est établie ; Vu l'avis d'audience adressé le 19 mai 2015 portant clôture d'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'article 11 de la loi des finances pour 1958 n° 58-336 du 29 mars 1958 complété par l'article 27 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie ; Vu le décret n° 59-645 du 16 mai 1959 modifié pris pour l'application de l'article 11 de la loi de finances n° 58-336 du 29 mars 1958 relatif à la construction dans la métropole des pipelines d'intérêt général destinés aux transports d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés sous pression ; Vu le décret du 8 mai 1967 autorisant la construction et l'exploitation d'une conduite d'intérêt général destinée au transport d'hydrocarbures liquides de Fos-sur-Mer à la vallée du Rhône et à Genève ; Vu le décret n° 92-140 du 14 février 1992 déclarant d'utilité publique les travaux à exécuter en vue de la construction et de l'exploitation d'une conduite d'intérêt général destinée au transport d'hydrocarbures liquides entre La Mède (Châteauneuf-lès-Martigues) et Puget-sur-Argens ; Vu l'arrêté du 4 août 2006 portant règlement de la sécurité des canalisations de transport de gaz combustibles, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et de produits chimiques ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 juin 2015 : - le rapport de Mme Hameline, premier conseiller ; - les conclusions de M. Revert, rapporteur public ; - et les observations de Me A...pour la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume ; 1. Considérant que, par un courrier en date du 2 septembre 2011 notifié le 8 septembre 2011, le maire de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume a demandé au préfet du Var d'enjoindre à la société du Pipeline Méditerranée-Rhône (SPMR) de procéder à des travaux de sécurisation d'une canalisation de transport d'hydrocarbures exploitée par cette dernière sur le territoire de la commune à proximité de la zone d'activité de la Laouve, aux frais avancés de la société et au besoin avec le concours financier de l'Etat ; qu'une décision implicite de refus est née le 8 novembre 2011 du silence gardé sur sa demande par le préfet du Var ; que la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume a contesté le 27 janvier 2012 cette décision de refus devant le tribunal administratif de Toulon, en assortissant ses conclusions à fin d'annulation de conclusions tendant à ce que le tribunal ordonne au préfet de prononcer l'injonction sollicitée à l'égard de la société du Pipeline Méditerranée-Rhône ; que le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande comme irrecevable par jugement du 14 novembre 2013 ; que la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume interjette appel de ce jugement ; Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer présentées par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie : 2 . Considérant que, dans ses observations présentées devant la Cour le 7 mai 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie soutient que les travaux auraient été " effectués en début d'année " par la société du Pipeline Méditerranée-Rhône à la charge financière de la commune et de la communauté de communes Sainte-Baume Mont Aurélien, et fait valoir que le litige aurait perdu de ce fait son objet ; que toutefois, cette seule affirmation, au demeurant non assortie de précisions sur la nature et la date des travaux réalisés ni de justification de leur prise en charge financière, ne saurait être regardée comme privant d'objet le présent litige en cours d'instance, eu égard à l'objet de la demande présentée par la commune au préfet du Var le 8 septembre 2011, et alors qu'il n'est en outre pas soutenu que la décision de refus du préfet née le 8 décembre 2011 n'aurait produit aucun effet depuis lors ; que, par suite, l'exception de non-lieu à statuer opposée par la ministre de l'écologie ne peut être accueillie ; Sur la régularité du jugement contesté : 3. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la demande de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume, enregistrée au greffe le 27 janvier 2012 et tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née le 8 novembre 2011 du silence du préfet du Var, comme irrecevable en raison de l'expiration à la date de son dépôt du délai de recours contentieux de deux mois franc prévu par l'article R. 421-2 du code de justice administrative ; que la commune conteste devant la cour le caractère tardif de ses conclusions de première instance en se prévalant tant des dispositions de l'article R. 421-1 que de celles de l'article R. 421-3 du code de justice administrative ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. " ; 5. Considérant que la demande de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume reçue en préfecture le 8 septembre 2011 tendait à ce que le préfet du Var, exerçant ses pouvoirs de police spéciale concernant le transport de matières dangereuses, enjoigne à la société du Pipeline Méditerranée-Rhône de procéder à la réalisation à ses frais de travaux de sécurisation de la canalisation d'hydrocarbures reliant La Mède à Puget-sur-Argens qu'elle exploite en vertu du décret du 14 février 1992, dans la traversée d'une partie du territoire de la commune concernée par l'implantation postérieure d'une zone d'activité comportant plusieurs établissements recevant du public à l'intérieur du périmètre de dangers graves et très graves pour la sécurité des personnes de ladite canalisation ; qu'ainsi les conclusions principales dont la commune a saisi le tribunal administratif de Toulon avaient la nature d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision implicite de refus prise par le préfet dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; que, dans ces conditions, la circonstance que les travaux de compensation des risques causés par la présence d'une canalisation déclarée d'intérêt général sur le fondement de l'article 11 de la loi susvisée du 29 mars 1958 aient le caractère de travaux publics par détermination de la loi, ne saurait, par elle-même, donner au recours contentieux de la commune la nature d'un litige intervenant en matière de travaux publics au sens de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, eu égard à la nature juridique et à l'auteur de la décision contestée ; que, par suite, la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume n'est pas fondée à soutenir qu'aucun délai de recours ne pouvait lui être opposé en application de l'exception prévue pour cette matière ; 6. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-3 du code de justice administrative : " Toutefois, l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet :1° En matière de plein contentieux ; 2° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux (...). " ; 7. Considérant qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la décision implicite de refus du 8 novembre 2011, contestée comme il vient d'être dit par la voie du recours pour excès de pouvoir, ne pouvait être prise par le préfet du Var qu'après avis d'assemblées locales ou d'organismes collégiaux au sens des dispositions précitées ; que, si la commune appelante fait valoir à cet égard que le préfet était tenu de consulter la DREAL ou la DRIRE sur la demande dont il était saisi eu égard à leur compétence de contrôle en matière de risques technologiques, une telle consultation des services déconcentrés de l'Etat ne constitue pas, en tout état de cause, l'avis d'un organisme collégial au sens du 2° de l'article R. 421-3 du code de justice administrative ; que la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que seule une décision expresse de rejet de sa demande pouvait déclencher le délai de recours contentieux de deux mois ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que le délai de recours contentieux était expiré à la date du 27 janvier 2012 à laquelle ils ont été saisis de la demande de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume dirigée contre le refus du préfet du Var du 8 novembre 2011 ; que par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête d'appel, la commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande comme irrecevable ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société du Pipeline Méditerranée-Rhône et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, soit condamné à payer à la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume tout ou partie de la somme demandée par cette dernière et non comprise dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume est rejetée. Article 2 : La commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume versera une somme de 2 000 (deux mille) euros à la société du Pipeline Méditerranée-Rhône en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume, à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à la société du Pipeline Méditerranée-Rhône. Copie en sera adressée au préfet du Var. Délibéré après l'audience du 5 juin 2015, à laquelle siégeaient : - M. Bocquet, président de chambre, - M. Pocheron, président-assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 juin 2015. '' '' '' '' 2 N° 14MA00178