CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 05/10/2017, 15VE01989, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-10-05
Numéro : 15VE01989
Président : Mme AGIER-CABANES
Rapporteur : Mme Isabelle  AGIER-CABANES
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : SCP PIWNICA & MOLINIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association Paysages de France a demandé au Tribunal administratif de Montreuil : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a refusé de prendre des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou la suppression de publicités et enseignes installées sur le territoire de la commune de Bondy ; 2°) d'enjoindre à l'autorité préfectorale de prendre, dans le délai de quinze jours suivant la notification du jugement, de tels arrêtés de mise en demeure, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 322 886,10 euros à titre de dommages et intérêts ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1405846 en date du 23 avril 2015, le Tribunal administratif de Montreuil : 1°) a annulé la décision par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a implicitement rejeté la demande présentée le 2 avril 2012 par l'Association Paysages de France, en tant seulement qu'elle concerne les dispositifs publicitaires installés sur le territoire de la commune de Bondy, d'une part, par la société Conforama, au n° 207 avenue Gallieni, et, d'autre part, par la société Castorama à l'angle de cette même avenue et de la rue du Potager ; 2°) a enjoint au préfet de la Seine-Saint-Denis de faire vérifier, par tout agent habilité, la conformité des dispositifs mentionnés à l'article 1er du jugement au regard des articles R. 581-11 et R. 581-25 du code de l'environnement, dans le délai de quinze jours suivant la notification dudit jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 3°) a mis à la charge de l'Etat le versement à l'Association Paysages de France d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4°) a rejeté le surplus des conclusions de la demande de cette association. Procédure devant la Cour : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 23 juin 2015 et 11 septembre 2015, l'Association Paysages de France, prise en la personne de son représentant légal, représentée par la SCP Piwnica et Molinié, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1405846 du Tribunal administratif de Montreuil en date du 23 avril 2015 en tant qu'il a rejeté, en son article 4, le surplus de ses conclusions tendant notamment à l'annulation du refus du préfet de la Seine-Saint-Denis de faire usage de ses pouvoirs de police des enseignes et à l'indemnisation du préjudice subi ; 2°) de faire droit à celles de ses conclusions qui ont été rejetées en première instance ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement du tribunal administratif est entaché d'un défaut de motivation ; - les premiers juges ont fait une application erronée de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en estimant à tort que le préfet n'était pas tenu de faire droit à la demande de l'Association tendant à ce qu'il mette en demeure les propriétaires des enseignes de les retirer ou de les mettre en conformité ; - l'autorité préfectorale, compétente en matière de police des enseignes, était tenue de faire constater les infractions et de prendre les mesures permettant de remédier aux situations litigieuses ; elle se trouvait ainsi placée en situation de compétence liée au regard des obligations prévues à l'article L. 581-27 du code de l'environnement ; - l'absence de mention des enseignes à l'article L. 581-32 du code de l'environnement résulte d'une erreur de rédaction manifeste et ne saurait remettre en cause l'obligation instituée à l'article L. 581-27 du code de l'environnement ; - c'est à tort que les juges de première instance ont estimé que l'Association n'établissait pas l'existence d'un préjudice direct et certain, la carence du préfet de la Seine-Saint-Denis ayant entravé l'efficacité de l'action de l'Association et entamer sa crédibilité ; ..................................................................................................................... Vu : - le jugement attaqué, les demandes de l'Association en date des 29 mars 2012 et 24 juin 2013 et sa demande indemnitaire préalable du 11 juin 2014 ; - les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Guével, - les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public, - et les observations de M.A..., pour l'Association Paysages de France. 1. Considérant que, par le jugement n° 1405846 en date du 23 avril 2015, le Tribunal administratif de Montreuil a partiellement fait droit à la requête présentée par l'Association Paysages de France tendant notamment à l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a rejeté la demande de l'association, reçue le 2 avril 2012, et d'ailleurs renouvelée le 24 juin 2013, tendant à ce que l'autorité préfectorale prenne des arrêtés de mise en demeure en vue de la suppression ou de la régularisation des dispositifs publicitaires et enseignes faisant l'objet des fiches de relevés d'infractions relevées par elle ; qu'ainsi, le Tribunal a annulé la décision préfectorale précitée, en tant seulement qu'elle concerne les dispositifs publicitaires installés sur le territoire de la commune de Bondy, d'une part, par la société Conforama, au n° 207 avenue Gallieni, et, d'autre part, par la société Castorama à l'angle de cette même avenue et de la rue du Potager ; qu'il a par ailleurs enjoint au préfet de la Seine-Saint-Denis de faire vérifier, par tout agent habilité, la conformité des dispositifs mentionnés à l'article 1er du jugement dans le délai de quinze jours suivant la notification dudit jugement, sous astreinte 50 euros par jour de retard ; qu'en revanche, le Tribunal a rejeté le surplus des conclusions de la requête, à savoir, d'une part, la demande d'annulation de la décision contestée en tant qu'elle refuse de mettre en demeure les propriétaires d'enseignes de les supprimer ou de les régulariser, d'autre part, la demande d'injonction correspondante, et, enfin, les conclusions indemnitaires ; que l'association demande à la Cour d'annuler le jugement n° 1405846 du Tribunal administratif de Montreuil en date du 23 avril 2015 en tant qu'il a rejeté, en son article 4, le surplus de ses demandes ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'il résulte des motifs mêmes du jugement que le Tribunal administratif de Montreuil a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par l'Association Paysages de France ; que, par suite, ladite association n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité pour ce motif ; Sur la légalité de la décision relative aux enseignes : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Au sens du présent chapitre : 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-19 du même code : " Les préenseignes sont soumises aux dispositions qui régissent la publicité. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-27 : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l'enseigne ou la préenseigne irrégulière. Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou préenseignes ont été réalisées. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-32 : " Lorsque des publicités ou des préenseignes contreviennent aux dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27, si les associations mentionnées à l'article L. 141-1 ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, les publicités ou préenseignes, en font la demande. " ; que selon les dispositions combinées des articles L. 581-27, L. 581-32 et L. 581-40 du code de l'environnement, les constatations d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière doivent être réalisées par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires habilités ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de la combinaison notamment des dispositions de l'article L. 581-3 du code de l'environnement, qui définit respectivement la publicité, l'enseigne et la préenseigne, et de l'article L. 581-19 du même code, qui énonce que " Les préenseignes sont soumises aux dispositions qui régissent la publicité ", que le législateur a entendu distinguer le régime des enseignes de celui applicable aux publicités et aux préenseignes ; qu'ainsi, les dispositions de l'article L. 581-32, lesquelles ne visent que les publicités et les préenseignes, ne sont pas applicables aux enseignes ; que, dès lors, l'Association Paysages de France n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la Seine-Saint-Denis aurait été tenu, sur la demande associative, de faire usage des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en application des dispositions de l'article L. 581-32 du même code ; 5. Considérant, en second lieu, qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, le maire, s'il existe un règlement local de publicité, ou à défaut le préfet, n'est tenu de prendre un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité de publicités, enseignes ou préenseignes irrégulières, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux, qu'après constatation des infractions par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires dont la liste figure à l'article L. 581-40 du code de l'environnement ; que toutefois ces prescriptions ne dispensent pas l'autorité compétente en matière de police d'exercer son pouvoir d'appréciation au vu des éléments portés à sa connaissance par un tiers et, dès lors que ceux-ci sont suffisamment précis, de faire usage des pouvoirs qu'elle tient des dispositions de l'article L. 581-27, en particulier celui de faire constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin ; que le juge, saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision de l'autorité de police refusant de faire application des pouvoirs qui sont les siens, au nombre desquels figure celui de faire relever l'infraction, contrôle la matérialité des faits litigieux, même en l'absence de procès-verbal constatant l'infraction, et, au cas où l'infraction serait constituée, censure le refus de l'autorité précitée de faire cesser l'irrégularité ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier des photographies datées, et il n'est pas contesté en défense, que les enseignes faisant l'objet des fiches de constat n° 93-BON-03, 93-BON-05, 93-BON-06, 93-BON-08, 93-BON-09, 93-BON-11, 93-BON-12, 93-BON-13 et 93-BON-14 établies par l'Association Paysages de France, et dont la localisation est précisée, méconnaissent les dispositions des articles R. 581-56, R. 581-58 et R. 581-60 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée ; qu'en effet, les fiches n° 93-BON-05 et 93-BON-14 démontrent l'apposition d'enseignes en infraction avec les dispositions de l'article R. 581-56, s'agissant d'enseignes posées à plat sur le mur et qui le dépassent, alors que selon le premier alinéa de cet article " Les enseignes apposées à plat sur un mur ou parallèlement à un mur ne doivent pas dépasser les limites de ce mur ni constituer par rapport à lui une saillie de plus de 0,25 mètre. " ; que les fiches n° 93-BON-03, 93-BON-06, 93-BON-08, 93-BON-09, 93-BON-11 et 93-BON-13 révèlent la réalisation d'enseignes en infraction avec les dispositions de l'article R. 581-58 du code de l'environnement qui dispose, s'agissant des enseignes implantées sur toiture, que lorsque les activités sont exercées dans plus de la moitié du bâtiment qui les supporte, les enseignes doivent être réalisées au moyen de lettres ou de signes découpés dissimulant leur fixation et sans panneaux de fond autres que ceux nécessaires à la dissimulation des supports de base. Ces panneaux ne peuvent pas dépasser 0,50 mètre de haut " ; que la fiche n° 93-BON-12 fait ressortir l'existence d'une enseigne contrevenant aux dispositions de l'article R. 581-60 qui interdisent une hauteur supérieure à 6,50 mètres de haut lorsqu'elles ont plus de 1 mètre de large et à 8 mètres de haut pour des enseignes de moins de 1 mètre de large ; qu'en revanche, les fiches n° 93-BON-01, 93-BON-07 et 93-BON-10, qui ne comportent pas d'échelle ni d'autres informations permettant d'apprécier la hauteur des enseignes litigieuses, ne sont pas suffisamment précises à l'aune des dispositions de l'article R. 581-60 du code de l'environnement, réglementant la hauteur des enseignes ; qu'il en est de même de la fiche n° 93-BON-04, qui concerne une infraction à l'article R. 581-56 du code de l'environnement, qui n'est pas suffisamment étayée pour corroborer le dépassement du mur par l'enseigne incriminée, à l'instar de la fiche n° 93-BON-16 sur l'infraction alléguée aux dispositions de l'article R. 581-58 ; qu'il suit de là que le préfet de la Seine-Saint-Denis qui, saisi d'une demande circonstanciée de l'Association Paysages de France tendant à ce qu'il prenne " des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou la suppression de publicités et enseignes installées sur le territoire de la commune de Bondy ", fondée sur les dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, étaient tenus, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de faire usage des pouvoirs que lui confère cet article et notamment de faire constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin ; qu'en s'abstenant d'y pourvoir, le préfet de la Seine-Saint-Denis a méconnu les obligations que lui imposent les dispositions précitées de l'article L. 581-27 du code de l'environnement ; que, dès lors, sa décision implicite née de son silence gardé sur la demande présentée par l'Association Paysages de France le 2 avril 2012, en tant qu'elle porte sur les fiches n° 93-BON-03, 93-BON-05, 93-BON-06, 93-BON-08, 93-BON-09, 93-BON-11, 93-BON-12, 93-BON-13 et 93-BON-14, doit être annulée ; Sur les conclusions indemnitaires : 7. Considérant que l'Association Paysages de France sollicite la réparation du préjudice moral, causé par les conséquences dommageables de l'illégalité fautive affectant la décision implicite du préfet de la Seine-Saint-Denis ; que ladite association fait valoir que le refus opposé par le représentant de l'Etat, auquel elle avait fourni 16 relevés de constat concernant des publicités, enseignes et préenseignes implantées à Bondy, a ruiné ses efforts consentis au niveau national comme sur le territoire de la commune ci-dessus pour contribuer à la suppression des publicités, préenseignes et enseignes irrégulières et porte une atteinte aux intérêts qu'elle s'est donnée pour mission de défendre comme à son image et à sa crédibilité ; que, dans ces conditions, l'association démontre l'existence d'un préjudice direct et certain résultant, pour elle, de la faute commise par l'Etat et du caractère personnel d'un tel préjudice ; qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l'association en l'évaluant à la somme de 3 000 euros ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Association Paysages de France est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande relative aux enseignes mentionnées au point 6 et ses conclusions indemnitaires ; que par suite le jugement doit être réformé en ce sens ; Sur les conclusions en injonction : 9. Considérant que le motif d'annulation retenu implique seulement qu'il soit enjoint au préfet de la Seine-Saint-Denis, sous réserve que les enseignes litigieuses n'ont été ni supprimées ni mises en conformité, de faire usage des pouvoirs qu'il tire de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en faisant constater les infractions par des agents habilités à cette fin, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 10. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à verser à l'Association Paysages de France sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : La décision implicite du préfet de la Seine-Saint-Denis née de son silence gardé sur la demande présentée par l'Association Paysages de France le 2 avril 2012 est annulée en tant qu'elles portent sur les fiches de relevés d'infraction n° 93-BON-03, 93-BON-05, 93-BON-06, 93-BON-08, 93-BON-09, 93-BON-11, 93-BON-12, 93-BON-13 et 93-BON-14. Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Seine-Saint-Denis, sous réserve que les enseignes litigieuses n'ont été ni supprimées ni mises en conformité, de faire usage des pouvoirs qu'il tire de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en faisant constater les infractions par des agents habilités à cette fin, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; Article 3 : L'Etat est condamné à verser à l'Association Paysages de France la somme de 3 000 euros au titre de son préjudice moral. Article 4 : Le jugement n° 1405846 en date du 23 avril 2015 par le Tribunal administratif de Montreuil est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 5 : L'Etat versera à l'Association Paysages de France une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions est rejeté. N° 15VE01989 2