CAA de NANCY, 3ème chambre, 29/03/2022, 19NC02772, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-29
Numéro : 19NC02772
Président : M. WURTZ
Rapporteur : Mme la Pdte. Aline  SAMSON-DYE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : SCP GEHANT-GAROT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par deux recours distincts, M. B... C... et Mme F... C... ont demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 12 mai 2017 par laquelle le conseil municipal de Chavannes-les-Grands a approuvé la carte communale de cette commune et l'arrêté du 7 juillet 2017 du préfet du Territoire de Belfort portant approbation de cette carte communale. Par un jugement nos 1701683-1701657 du 4 juillet 2019, le tribunal administratif de Besançon a rejeté les demandes de M. et Mme C... et mis à leur charge une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Chavannes-les-Grands au titre des frais de l'instance. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 septembre 2019 et 30 octobre 2020, M. B... C... et Mme F... C..., représentés par Me Woldanski, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 12 mai 2017 du conseil municipal de Chavannes-les-Grands et l'arrêté du 7 juillet 2017 du préfet du Territoire de Belfort ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Chavannes-les-Grands et de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - leur recours contre la délibération du 12 mai 2017 n'est pas tardif, compte tenu de la date à laquelle a été réalisée la publication dans la presse, étant précisé que cette délibération ne peut matériellement avoir été affichée en mairie dès le 4 mai 2017, ainsi que le prétend la commune ; - l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales a été méconnu par la délibération litigieuse car ont participé au vote plusieurs membres du conseil municipal, dont les parcelles, ou celles de leurs proches, étaient initialement inconstructibles mais ont été classées en secteur constructible ; - le classement de certaines parcelles par la délibération et l'arrêté contestés est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il en va ainsi, d'une part s'agissant du classement en secteur constructible des parcelles cadastrées section AB nos 130, 169, 170, 181, 193, 220, section ZA nos 76 et 90, section ZE n° 90, alors que celles-ci ne correspondent pas aux critères posés par le rapport de présentation de la carte communale, et d'autre part en ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section AB n° 34, dont ils sont propriétaires, en secteur inconstructible, au regard du traitement réservé à des terrains présentant une configuration similaire ; - le classement des parcelles précédemment mentionnées en secteur constructible n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale ; - le rapport de présentation est insuffisant et contradictoire, les avis qui ont été rendus durant la procédure d'élaboration de la carte communale l'ont été sur la base d'éléments incomplets ; ces lacunes entachent le vote du conseil municipal et la décision du préfet. Par trois mémoires, enregistrés les 21 novembre 2019, 23 novembre 2020 et 28 décembre 2020, la commune de Chavannes-les-Grands, représentée par Me Garot, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. et Mme C... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 12 mai 2017 sont irrecevables en raison de leur tardiveté dès lors qu'elle a été affichée et que le compte rendu de la séance a été affiché sous huitaine à l'extérieur de la mairie ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement n'est pas fondé et s'en rapporte aux écritures présentées en première instance par le préfet du Territoire de Belfort. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Samson-Dye, - et les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public. 1. M. et Mme C... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Chavannes-les-Grands du 12 mai 2017 et de l'arrêté du préfet du Territoire de Belfort du 7 juillet 2017 portant approbation de la carte communale de la commune de Chavannes-les-Grands. Sur la régularité du jugement : 2. Pour écarter le moyen tiré de la participation de membres du conseil municipal intéressés, en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, les premiers juges ont indiqué que la seule circonstance que les élus en cause étaient propriétaires de certaines des parcelles rendues constructibles ne suffisait pas à les considérer comme ayant un intérêt distinct de ceux de la généralité des habitants, avant d'ajouter qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que la carte communale avait été adoptée pour des motifs étrangers à l'intérêt général. Ce faisant, ils ont, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme C..., répondu de manière suffisante au moyen dont ils étaient saisis. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué est insuffisamment motivé à cet égard. Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la délibération du 12 mai 2017 : 3. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 163-9 du code de l'urbanisme: " La délibération et l'arrêté préfectoral qui approuvent ou révisent la carte communale sont affichés pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. L'arrêté préfectoral est publié au Recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département (...). 4. Si la commune invoque la tardiveté des conclusions présentées par M. et Mme C..., dont la demande dirigée contre la délibération du 12 mai 2017 a été enregistrée le 21 septembre 2017 au greffe du tribunal, il ne ressort ni des éléments qu'elle produit, ni des autres pièces du dossier que cette délibération aurait été effectivement affichée en mairie. Sur la légalité de la carte communale : En ce qui concerne les moyens dirigés contre les deux actes litigieux : 5. En premier lieu, l'article R.161-2 du code de l'urbanisme, relatif au contenu de la carte communale, précise que : " Le rapport de présentation : 1° Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 101-1 et L. 101-2, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées et justifie, en cas de révision, les changements apportés, le cas échéant, à ces délimitations ; 3° Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ". 6. Il n'est pas contesté qu'ainsi que l'a estimé la mission régionale d'autorité environnementale, la carte communale ne devait pas faire l'objet d'une évaluation environnementale, de sorte que seules les dispositions citées au point précédent régissaient le contenu du rapport de présentation, celles de l'article R. 161-3 du code de l'urbanisme étant inapplicables. 7. S'agissant d'une nouvelle carte communale, le rapport de présentation devait expliquer les choix retenus pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées mais n'avait pas à justifier spécifiquement le classement de chaque parcelle et les motifs pour lesquels la constructibilité d'un terrain particulier évoluait par rapport au plan d'occupation des sols auquel la carte communale s'est substitué. Le rapport de présentation de la carte communale contestée comporte un exposé suffisant des choix retenus et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il serait insuffisant ou erroné s'agissant des incidences des choix d'urbanisation sur l'environnement. Si M. et Mme C... contestent le bien-fondé des mentions finales identifiant certains terrains ouverts à l'urbanisation pour déterminer les surfaces ouvertes à l'urbanisation en dehors de l'emprise urbaine au regard des objectifs impartis par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Territoire de Belfort, il ne s'agit pas, en tant que tel, d'un élément devant figurer, à peine d'irrégularité, dans le rapport de présentation d'une carte communale. De surcroît, la plupart des parcelles dont ils signalent qu'elles ont été omises n'avaient pas vocation à y figurer, s'agissant de parcelles bâties situées dans l'enveloppe urbaine ou de parcelles non bâties incluses dans l'enveloppe urbaine et une éventuelle erreur dans le calcul final n'a pas pu, en toute hypothèse, fausser l'appréciation sur la compatibilité du projet par rapport au schéma de cohérence territoriale, compte tenu de ce qui est précisé au point 10. 8. Il suit de là que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation est insuffisant. Le vice de forme allégué n'étant pas établi, ils ne sont pas davantage fondés à soutenir que l'insuffisance du rapport de présentation aurait vicié l'appréciation portée par les autorités ayant dû émettre un avis sur le projet de carte communale, par les membres du conseil municipal ou par le préfet. 9. En deuxième lieu, il ressort des dispositions des articles L. 131-3 et L. 161-3 du code de l'urbanisme qu'une carte communale doit être compatible avec le schéma de cohérence territoriale applicable à la commune concernée. Pour apprécier la compatibilité d'une carte communale avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si la carte communale ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de la carte communale à chaque disposition ou objectif particulier. 10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en secteur non constructible de la parcelle cadastrée section AB n° 34, appartenant à M. et Mme C..., contrarierait la mise en œuvre des objectifs du schéma de cohérence territoriale du Territoire de Belfort. Les requérants soutiennent par ailleurs que l'ouverture à l'urbanisation des espaces dont ils critiquent le classement en secteur constructible méconnaitrait l'objectif, fixé par ce schéma, tenant à la limitation de l'ouverture immédiate à l'urbanisation des zones externes à l'emprise urbaine, fixée notamment à deux hectares par commune située en dehors de la communauté d'agglomération belfortaine et ne relevant pas des pôles identifiés par ce document. Toutefois, d'une part, cette surface n'inclut, lorsqu'elles sont situées au sein de l'emprise urbaine, ni les parties non bâties de parcelles construites, ni les parcelles dépourvues de construction mais constituant des interstices au sein de cette emprise, de sorte qu'une partie des parcelles mentionnées par les requérants dans leurs écritures, pour soutenir que la superficie des parcelles ouvertes à l'urbanisation excèderait deux hectares, ne relève pas d'une telle ouverture à l'urbanisation. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les classements litigieux compromettraient l'accomplissement de cet objectif à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité avec ce schéma doit être écarté. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 161-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne peuvent pas être autorisées, à l'exception : 1° De l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ; 2° Des constructions et installations nécessaires : a) A des équipements collectifs ou à des services publics si elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; b) A l'exploitation agricole ou forestière ; c) A la mise en valeur des ressources naturelles". Il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Il ressort du rapport de présentation que les auteurs de la carte communale litigieuse ont entendu classer en secteur constructible, d'une part, les zones déjà urbanisées du village de Chavannes-les-Grands, lesquelles comprennent notamment le bâti à caractère ancien et les extensions récentes, et, d'autre part, les secteurs à urbaniser à vocation dominante d'habitat, définis en tenant compte notamment du comblement de " dents creuses ", du respect des îlots agricoles, de la desserte par les réseaux, ainsi que de la sécurité des accès, et en évitant ceux soumis à des risques majeurs connus ou constitués d'une zone humide. 13. Si la parcelle cadastrée section AB n° 34 est riveraine de terrains bâtis, elle est elle-même dépourvue de construction et se rattache à un compartiment de terrains qui est demeuré à l'état naturel, alors même qu'il est entouré par des bâtiments. Dès lors que cet espace non bâti ne saurait, en raison en particulier de sa taille, être qualifié de dent creuse, le classement de la parcelle AB 34 en secteur non constructible n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, alors même qu'elle était rattachée à une zone urbaine par le précédent document d'urbanisme, qu'elle est à proximité du centre du village et qu'elle serait desservie par les réseaux publics. 14. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AB nos 169, 170, 181, 220, section ZA n° 76 et section ZE n° 90 comportent une construction et sont situées dans l'enveloppe urbanisée de la commune, de sorte que leur classement en secteur constructible n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, au regard du parti d'urbanisation retenu par les auteurs de la carte communale, alors même qu'elles comportent aussi des espaces non bâtis, et quel qu'ait été leur classement par le plan d'occupation des sols. 15. En revanche, les parcelles cadastrées section AB nos 130 et 193 sont vierges de construction. Si elles sont jouxtées, d'un côté, de terrains bâtis, sans qu'il soit au demeurant établi, ou même allégué, qu'elles appartiendraient à une même unité foncière que ces derniers, elles sont riveraines d'un ensemble de terrains que la commune a entendu soustraire à l'urbanisation en raison de la présence d'une zone humide et du risque d'inondation. De même, la parcelle ZA n° 90 ne porte aucune construction et, si elle est jouxtée par des terrains bâtis relevant de la partie urbanisée du village, elle s'ouvre vers un vaste secteur naturel et n'est pas située dans une partie de la commune spécifiquement dédiée à l'urbanisation, de sorte que son rattachement au secteur constructible est manifestement erroné. Dans ces conditions, M. et Mme C... sont fondés à soutenir que leur classement en secteur constructible est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges. En ce qui concerne le moyen dirigé contre la délibération du 12 mai 2017 : 16. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 17. M. et Mme C... soutiennent que ces dispositions ont été méconnues du fait de la participation de Mme A..., propriétaire de la parcelle AB n° 220, de Mme D..., épouse du propriétaire des parcelles AB nos 130 et 193 et de Mme E..., propriétaire de la parcelle ZA n° 76, à l'approbation de la carte communale. 18. Si ces membres du conseil municipal ont pris part au vote lors de la séance du 12 mai 2017, la carte communale a, à cette occasion, été approuvée à l'unanimité. Il n'est pas fait état d'éléments établissant que l'un de ces élus aurait, au-delà de sa participation au vote d'approbation du nouveau document d'urbanisme, exercé une influence particulière sur le classement des terrains en cause, la circonstance que le classement des parcelles appartenant à l'époux de Mme D... est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ne suffisant pas à établir, ni même à présumer, une telle influence. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 16 doit être écarté. 19. Compte tenu de ce qui a été dit, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, seul le moyen mentionné au point 15 est susceptible, en l'état du dossier, de justifier l'annulation de la délibération et de l'arrêté préfectoral litigieux. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Besançon a rejeté leurs demandes en tant qu'elles contestaient le classement en secteur constructible des parcelles cadastrées section AB nos 130 et 193 et section ZA n° 90. La délibération et l'arrêté préfectoral litigieux doivent ainsi être annulés dans cette mesure. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme C..., qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Chavannes-les-Grands demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il résulte aussi de l'illégalité partielle des décisions litigieuses que c'est à tort que le jugement attaqué, par son article 2, a mis à leur charge une somme au titre de ces dispositions. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Chavannes-les-Grands et de l'Etat, parties perdantes, deux sommes de 1 000 euros à verser à M. et Mme C... sur le fondement des mêmes dispositions, au titre global de la première instance et de l'appel. D E C I D E : Article 1er : La délibération du 12 mai 2017 du conseil municipal de Chavannes-les-Grands et l'arrêté du 7 juillet 2017 du préfet du Territoire de Belfort approuvant la carte communale de la commune de Chavannes-les-Grands sont annulés en tant qu'ils approuvent le classement en secteur constructible des parcelles cadastrées section AB nos 130 et 193 et section ZA n° 90. Article 2 : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Besançon du 4 juillet 2019 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. L'article 2 de ce jugement est annulé. Article 3 : La commune de Chavannes-les-Grands et l'Etat verseront chacun une somme de 1 000 euros à M. et Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre global de la première instance et de l'appel. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à Mme F... C..., à la commune de Chavannes-les-Grands, à la ministre de la transition écologique et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet du Territoire de Belfort. Délibéré après l'audience du 8 mars 2022, à laquelle siégeaient : - M. Wurtz, président de chambre, - Mme Samson-Dye, présidente assesseure, - M. Meisse, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2022. La rapporteure, Signé : A. SAMSON-DYELe président, Signé : Ch. WURTZ Le greffier, Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier : F. LORRAIN 2 N° 19NC02772