CAA de LYON, 3ème chambre, 16/09/2021, 18LY04472, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-09-16
Numéro : 18LY04472
Président : M. FEDI
Rapporteur : M. Gilles  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : LANDOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Par une première demande, n° 1700170 Mme B... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 16 septembre 2016 par laquelle le maire de Mâcon lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle, ensemble la décision du 29 novembre 2016 rejetant son recours gracieux et d'enjoindre au maire de Mâcon de lui accorder la protection fonctionnelle et de tirer toutes les conséquences subséquentes, notamment sur le remboursement des frais médicaux et d'avocats engagés ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard. Par une seconde demande n° 1700290 Mme B... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2017 par lequel le maire de Mâcon l'a mutée sur le poste de responsable de la mission achats à compter du 30 janvier 2017, d'enjoindre au maire de Mâcon de la réintégrer dans ses fonctions de responsable de la commande publique et de reconstituer intégralement sa carrière notamment par le versement de la nouvelle bonification indiciaire depuis le 30 janvier 2017 et de condamner la commune de Mâcon à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice subi. Par un jugement n° 1700170 et 1700290 du 16 octobre 2018, le tribunal administratif de Dijon a rejeté les deux demandes. Procédure devant la cour Par une requête et cinq mémoires, enregistrés le 14 décembre 2018, le 14 octobre 2019, le 1er février 2021, le 31 mai 2021 et le 11 juin 2021, Mme B..., représentée par Me Belville et Me Gautherin, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision de refus de protection fonctionnelle du maire de Mâcon du 16 septembre 2016, ensemble sa décision en date du 29 novembre 2016 portant rejet du recours gracieux, en conséquence, à titre principal, enjoindre au maire de Mâcon de lui accorder la protection fonctionnelle sollicitée et donc de tirer toutes les conséquences subséquentes, notamment sur le remboursement des frais médicaux et d'avocats engagés par la requérante, à titre subsidiaire, enjoindre au maire de Mâcon de réexaminer sa demande de protection fonctionnelle dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jours de retard ; 2°) d'annuler la décision du maire de Mâcon du 23 janvier 2017 et d'enjoindre au maire de Mâcon de la réintégrer dans ses fonctions de responsable de la commande publique et de reconstituer intégralement sa carrière notamment par le versement de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) depuis le 30 janvier 2017 ; 3°) de condamner la commune de Mâcon à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice subi ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Mâcon une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision de refus de protection fonctionnelle est entachée d'une erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation ; - s'agissant de la décision de mutation d'office, la commission administrative paritaire devait être consultée ; - aucun dysfonctionnement lié aux relations entre Mme B... et M. A... n'est caractérisé en l'espèce ; - l'intérêt du service ne peut pas non plus justifier la décision de mutation ; - la décision de mutation est entachée d'erreur de droit puisqu'elle constitue une sanction disciplinaire déguisée ; - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la décision cause une rupture d'égalité entre elle et son supérieur hiérarchique à l'égard duquel le maire n'a pris aucune mesure ; - elle est contraire aux dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 ; - la décision de mutation a altéré sa santé physique et mentale et elle est fondée à demander le versement de la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral. Par cinq mémoires en défense, enregistrés le 18 juillet 2019, le 25 février 2020, le 19 mai 2020, le 23 avril 2021 et le 15 juin 2021, la commune de Mâcon représentée par Me Lacoste : 1°) conclut au rejet de la requête ; 2°) et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 11 février 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 26 février 2020, puis par ordonnance du 9 mars 2020, l'instruction a été rouverte et la clôture d'instruction a été fixée au 9 avril 2020. Par ordonnance du 23 avril 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 21 mai 2021, puis par ordonnance du 1er juin 2021, l'instruction a été rouverte et la clôture d'instruction a été fixée au 16 juin 2021. Par une lettre du 23 juin 2021 les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 janvier 2017 par lequel le maire de Mâcon a muté Mme B... sur le poste de responsable de la mission achats à compter du 30 janvier 2017, en tant que les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituant de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours, notamment les mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Fédi, président-assesseur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me Lacoste, représentant la commune de Mâcon ; Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., attachée principale, qui a été recrutée par la commune de Mâcon en février 2013 sur le poste de responsable des achats et de la commande publique, a demandé au tribunal administratif de Dijon d'une part, d'annuler la décision du 16 septembre 2016 par laquelle le maire de Mâcon lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle et d'enjoindre au maire de Mâcon de lui accorder la protection fonctionnelle, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2017 par lequel le même maire l'a mutée sur le poste de responsable de la mission achats à compter du 30 janvier 2017, d'enjoindre au maire de la réintégrer dans ses fonctions de responsable de la commande publique et de reconstituer intégralement sa carrière notamment par le versement de la nouvelle bonification indiciaire depuis le 30 janvier 2017 et de condamner la commune de Mâcon à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice subi. Le tribunal administratif de Dijon a rejeté la double demande de Mme B... dont elle relève appel. Sur les conclusions présentées à l'encontre des décisions du 16 septembre 2016 et du 29 novembre 2016 portant refus du bénéfice de la protection fonctionnelle : 2. Aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, issu de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / (...). ". Aux termes de l'article 11 de la même loi : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire (...). / IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...). ". 3. D'une part, les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 établissent à la charge des collectivités publiques, au profit des fonctionnaires et des agents publics non titulaires lorsqu'ils ont été victimes d'attaques dans l'exercice de leurs fonctions, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Si cette obligation peut avoir pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis, laquelle peut notamment consister à assister, le cas échéant, l'agent concerné dans les poursuites judiciaires qu'il entreprend pour se défendre, il appartient dans chaque cas à la collectivité publique d'apprécier, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce au vu des éléments dont elle dispose à la date de la décision, notamment de la question posée au juge et du caractère éventuellement manifestement dépourvu de chances de succès des poursuites entreprises, les modalités appropriées à l'objectif poursuivi. 4. D'autre part, il appartient à un agent public, qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration, dont il relève, à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se déterminant au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, de tels agissements répétés doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas de telles limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive d'un harcèlement moral au sens des dispositions précitées. A cet égard, une souffrance psychologique liée à des difficultés professionnelles ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, qui se définit également par l'existence d'agissements répétés de harcèlement et d'un lien entre ces souffrances et ces agissements. 5. Mme B... soutient que le maire de Mâcon a commis une erreur de fait, dès lors qu'il s'est borné à indiquer qu'elle n'apportait pas d'élément nouveau de nature à justifier sa demande de protection fonctionnelle, alors qu'elle prétend en avoir produit. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des termes de la décision du 16 septembre 2016, selon lesquels l'intéressée n'a produit aucun élément de fait de nature à justifier cette demande, que le maire se serait abstenu d'examiner les éléments produits. La requérante n'établit pas que sa demande du 18 juillet 2016 ou son recours gracieux auraient été accompagnés de pièces justificatives qui n'auraient pas été prises en compte par l'autorité territoriale. Dès lors, le moyen tiré l'erreur de fait doit être écarté. 6. Mme B... soutient qu'à compter du mois de décembre 2014 elle a subi une dégradation de ses conditions de travail due au comportement, qu'elle qualifie de harcèlement moral, de la part de son supérieur hiérarchique direct, M. A..., l'ayant conduite à déposer une plainte pénale, le 11 juillet 2016, à l'encontre de ce dernier. Elle fait valoir également qu'elle a fait l'objet d'insatisfactions constantes, de remarques désobligeantes, d'une mise en difficulté causée délibérément, d'une mise à l'écart et de la volonté de la déstabiliser au travers de demandes de justification permanentes et d'ordres contradictoires de la part de M. A.... Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de la saisine du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de la commune de Mâcon par Mme B... et de sa première demande de protection fonctionnelle le 17 décembre 2015, une mesure de médiation a été mise en place, par convention d'intervention avec la société " Travail et Sens " le 10 février 2016. Une dizaine d'entretiens a été menée au mois de mars 2016 par le médiateur, ainsi qu'un entretien de médiation entre les deux agents concernés. Le 11 avril 2016, le médiateur a adressé un courrier à la directrice des ressources humaines de Mâcon pour lui signaler qu'il mettait fin au processus de médiation, considérant que les conditions pour que la médiation puisse émerger sur une issue favorable n'étaient pas réunies. En outre, dans le cadre de l'instruction du volet pénal de l'affaire opposant Mme B... à M. A..., le juge d'instruction du tribunal judiciaire de Mâcon a pris une ordonnance de non-lieu rendue le 28 avril 2020 indiquant qu'il ne résulte pas de l'information judiciaire de charges suffisantes contre M. A... et quiconque d'ailleurs. Enfin, aucun élément produit par Mme B... en première instance ou en appel, et comme l'ont indiqué à bon droit et en détail les premiers juges, ne permet d'établir, d'une part, l'existence de faits susceptibles de faire présumer une situation de harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983, d'autre part, de révéler un exercice anormal du pouvoir hiérarchique. En effet, les courriers électroniques, notamment ceux des 4 et 5 juillet 2016, les témoignages produits par Mme B... ou bien même le courrier de saisine du 17 décembre 2015 du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail révèlent de simples différends survenus dans le cadre du service entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, dans un contexte de problèmes liés à l'organisation du service comme l'indique d'ailleurs la décision en litige, dont il n'est pas prouvé qu'ils seraient, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique de la part de M. A.... 7. Dans ces conditions, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que la commune de Mâcon aurait fait une application inexacte des dispositions de l'article 11 précité de la loi du 13 juillet 1983 et aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle qu'elle avait sollicitée à raison d'un prétendu harcèlement. Sur les conclusions présentées à l'encontre de la décision du 23 janvier 2017 portant mutation d'office : 8. Aux termes de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement ; seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l'avis des commissions administratives paritaires. (...) ". Mme B... soutient que la décision de mutation du 23 janvier 2017 sur le poste de responsable de la mission achats à compter du 30 janvier 2017 a, en réalité, été prise dès le mois de septembre 2016, soit avant même la réunion de la commission administrative paritaire du 16 janvier 2017. Il ressort des pièces du dossier que l'agent a été reçu le 13 septembre 2016 par le directeur général des services et qu'au cours de cet entretien, seule une proposition de changement d'affectation a été envisagée. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la décision de muter l'appelante sur un autre poste aurait été prise au cours de cet entretien. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision de mutation aurait été prise avant le mois de janvier 2017 sans consultation préalable de la commission administrative paritaire manque en fait et doit être écarté. De même, lors de sa séance du 7 novembre 2016, le comité technique a donné un avis favorable à la réorganisation des services proposée par l'administration, et notamment à la création d'une " mission Achats " rattachée au pôle des Finances, poste sur lequel Mme B... a été affectée, alors même que la décision de mutation n'avait pas à être précédée de la saisine du comité technique paritaire. 9. L'arrêté du 23 janvier 2017 portant mutation d'office dans l'intérêt du service a été pris au motif de " dissensions rencontrées par Mme B... avec son supérieur hiérarchique et de la réorganisation des services ". Il ressort des pièces du dossier qu'à compter de la fin de l'année 2014 des difficultés relationnelles sont apparues entre Mme B... et M. A..., son supérieur hiérarchique, se traduisant notamment par un manque de communication entre les deux agents, celle-ci se réduisant à des échanges par courrier électronique ou en présence d'une tierce personne à partir du mois de juillet 2015. A partir de juillet 2016, M. A... n'entretenait plus de relations professionnelles avec Mme B.... Cette dégradation des relations entre les deux agents, qui a conduit l'autorité territoriale à organiser, en février 2016, une médiation par un cabinet extérieur, laquelle a échoué, a nui au bon fonctionnement du service des achats et de la commande publique de la commune de Mâcon. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits sur lesquels s'est fondé le maire de Mâcon soient matériellement inexacts. Le maire a donc pu, dans l'intérêt du service, décidé de muter Mme B... sur le poste de responsable de la mission achats, lequel était bien mentionné au tableau des effectifs de la collectivité du 1er janvier 2016 et n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en estimant que ces faits mettaient en cause le bon fonctionnement du service et justifiaient la mutation de Mme B.... Enfin, la mesure ne présente pas le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée, dès lors qu'il n'est pas établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier. 10. Si Mme B... soutient que le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation en la rétrogradant au poste d'acheteur et en lui retirant ses attributions de chef de service et l'essentiel de ses responsabilités, il ressort toutefois de la fiche de poste que celui-ci comporte notamment des missions de conseil, notamment auprès des services dans la définition des besoins, dans l'élaboration des cahiers des charges, dans l'analyse des offres et lors des négociations, de mise en place des règles et bonnes pratiques achats pour l'ensemble de la collectivité et d'évaluation des pratiques achats de la collectivité. La circonstance que ce poste ne comporte pas de fonction d'encadrement n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée, dès lors que le poste sur lequel Mme B... a été affectée correspond à son grade. Enfin, contrairement à ce que soutient l'appelante, aucune pièce du dossier ne permet d'établir que le poste sur lequel elle a été affectée serait " temporaire ou aurait été créé spécifiquement pour l'intéressée " ou qu'il existerait une volonté de la " placardiser ", alors même que par délibération du 21 septembre 2015, le conseil municipal de Mâcon a créé un emploi d'acheteur public à temps complet, sans que la circonstance que la délibération ne mentionne le caractère permanent de l'emploi soit susceptible de caractériser un vice de procédure. Au surplus et en tout état de cause, le tableau des effectifs de la collectivité territoriale, au 1er janvier 2016, indique dans les emplois en catégorie A que l'emploi d'acheteur est un emploi permanent à temps complet. Ce poste a été transformé par la suite en responsable de la mission Achats, rattaché au pôle Finances. 11. Mme B... soutient que l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance du principe d'égalité, et constitue une discrimination, dès lors qu'aucune mesure n'a été prise à l'encontre de M. A.... Toutefois la circonstance que le maire ait décidé de muter Mme B... sans prendre de mesure similaire à l'égard de son supérieur hiérarchique n'est pas de nature à caractériser une discrimination ou une atteinte au principe d'égalité. 12. Mme B... se prévaut des dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 à l'encontre de l'arrêté du 23 janvier 2017. Toutefois, tel qu'il a été dit précédemment, cet arrêté a été pris dans l'intérêt du service. Eu égard au contexte dans lequel il a été pris, il ne saurait être regardé comme constitutif d'un agissement pouvant faire présumer une situation de harcèlement moral. 13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'annulation des décisions par lesquelles le maire de Mâcon lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle et de l'arrêté du 23 janvier 2017 par lequel elle a été mutée sur le poste de responsable de la mission achats à compter du 30 janvier 2017. Par voie de conséquence, les conclusions tendant à condamner la commune de Mâcon à verser à Mme B... la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice subi et les conclusions aux fins d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mâcon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par Mme B.... Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... la somme de 800 euros à verser à la commune de Mâcon, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Mme B... versera à la commune de Mâcon une somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la commune de Mâcon. Délibéré après l'audience du 31 août 2021, à laquelle siégeaient : M. Gilles Fédi, président-assesseur assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère, Mme Sophie Corvellec, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 septembre 2021. 2 N° 18LY04472