CAA de MARSEILLE, 2ème chambre, 05/03/2020, 18MA04231, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-05
Numéro : 18MA04231
Président : M. ALFONSI
Rapporteur : Mme Karine  JORDA-LECROQ
Commissaire du gouvernement : M. ARGOUD
Avocat(s) : BONNET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... E... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 25 juillet 2017 par lequel le maire de la commune de Buoux a prononcé à son encontre la sanction de l'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans à compter du 5 août 2017 et d'enjoindre à la commune de la réintégrer dans ses fonctions, dans un délai de 7 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1702576 du 12 juillet 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 13 septembre 2018, 4 novembre et 17 décembre 2019, Mme E..., représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 12 juillet 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Buoux du 25 juillet 2017 ; 3°) d'enjoindre à la commune de la réintégrer dans ses fonctions dans un délai de 7 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Buoux la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il est intervenu, en méconnaissance des droits de la défense au sens de la jurisprudence de la cour européenne des droits de l'homme, à la suite d'un refus de report de l'audience à la rentrée judiciaire sollicité au motif de l'hospitalisation de son conseil ; - la décision contestée est insuffisamment motivée en l'absence de jonction de l'avis du conseil de discipline ; - ni la faculté de saisine du conseil de discipline de recours ni les délais pour le faire n'ont été indiqués dans cette décision ; - la décision litigieuse est entachée d'un vice de procédure qui l'a privée d'une garantie substantielle dès lors que le conseil de discipline a délibéré sur la proposition du maire et non sur celles exprimées en délibéré, ainsi que cela ressort des termes du procès-verbal, et qu'il n'est démontré ni que la sanction la plus sévère parmi celles exprimées lors du délibéré a été mise aux voix en premier lieu ni que la possibilité d'assortir l'exclusion temporaire d'un sursis a été évoquée ; - à défaut d'unanimité, il appartenait au maire de mettre aux voix la sanction inférieure suivante ; - la décision contestée est encore entachée d'une vice de procédure dès lors qu'elle est intervenue en violation des droits de la défense en l'absence d'audition des trois témoins cités dont elle demandait qu'ils soient entendus, alors que les témoins de l'administration l'ont été ; - les griefs qui lui sont reprochés ne sont pas établis et ont été inexactement qualifiés juridiquement, notamment en ce qui concerne la désobéissance et le manque de discrétion professionnelle ; - ces griefs ayant déjà donné lieu à des avertissements, la règle non bis in idem s'opposait au prononcé de la sanction litigieuse ; - la décision contestée est entachée d'une erreur d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 janvier et le 26 novembre 2019, la commune de Buoux, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme E... d'une somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme E... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n°89-677 du 18 septembre 1989 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Me C..., représentant Mme E..., et Me D..., représentant la commune de Buoux, ont demandé le renvoi de l'affaire. Après refus de ce renvoi par le président de la formation de jugement, Me C... et Me D... ont décidé de quitter la salle d'audience avant le rapport et le prononcé des conclusions du rapporteur public. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - et les conclusions de M. Argoud, rapporteur public. Une note en délibéré présentée pour Mme E... a été enregistrée le 6 février 2020. Considérant ce qui suit : 1. Mme E..., adjoint administratif de 1ère classe qui exerçait les fonctions de secrétaire de mairie au sein des services de la commune de Buoux, relève appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 12 juillet 2018 ayant rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 25 juillet 2017 par lequel le maire a prononcé à son encontre la sanction de l'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans à compter du 5 août 2017. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Le juge, auquel il incombe de veiller à la bonne administration de la justice, n'a aucune obligation, hormis le cas où des motifs exceptionnels tirés des exigences du débat contradictoire l'imposeraient, de faire droit à une demande de report de l'audience formulée par une partie. Il n'a pas davantage à motiver le refus qu'il oppose à une telle demande. En l'espèce, il ressort des pièces de la procédure que le tribunal a, à la suite de la demande de report d'audience présentée par l'avocat de Mme E... en raison de son état de santé, décalé l'enrôlement de l'affaire du 14 au 28 juin 2018. Contrairement à ce que soutient la requérante, le tribunal, en refusant de reporter l'audience à la rentrée judiciaire ainsi que cela était sollicité, n'a, en l'absence de circonstances constituant un motif exceptionnel tiré des exigences du débat contradictoire qui lui aurait imposé de faire droit à cette demande, pas porté atteinte aux droits de la défense. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. La requérante soutient à nouveau en appel que la décision contestée n'est pas suffisamment motivée en l'absence de communication de l'avis du conseil de discipline, en se prévalant des dispositions de l'article 15 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux aux termes desquelles : " (...) Lors de la notification au fonctionnaire poursuivi de la sanction dont il a fait l'objet, l'autorité territoriale doit communiquer à l'intéressé les informations de nature à lui permettre de déterminer si les conditions de saisine du conseil de discipline de recours se trouvent réunies (...) ". Contrairement à ce que soutient Mme E..., ces dispositions n'instituent nullement l'obligation pour l'administration de joindre l'avis du conseil de discipline à la notification de la sanction. Ainsi et alors, au demeurant, qu'il ressort des pièces du dossier que cet avis, visé par la décision contestée, avait déjà été communiqué à la requérante et, en outre, que l'absence de mention, sur la lettre de notification de cette décision, de la faculté de saisine du conseil de discipline de recours et des délais pour le faire est sans influence sur sa légalité, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté doit être écarté. 4. Aux termes de l'article 12 du décret du 18 septembre 1989 : " Le conseil de discipline délibère sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée. A cette fin, le président du conseil de discipline met aux voix la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées lors du délibéré. Si cette proposition ne recueille pas l'accord de la majorité des membres présents, le président met aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la sanction prononcée, jusqu'à ce que l'une d'elles recueille l'accord de la majorité des membres présents (...) ". 5. Il ne résulte ni des dispositions précitées de l'article 12 du décret du 18 septembre 1989 ni d'ailleurs d'aucun texte ou principe que l'administration serait tenue de faire figurer au procès-verbal de la réunion du conseil de discipline se prononçant sur le cas d'un agent territorial le résultat des votes de ce conseil sur les propositions de sanctions n'ayant pas recueilli l'accord de la majorité des membres présents. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le président du conseil de discipline se serait abstenu de mettre aux voix les différentes propositions en suivant l'ordre de l'échelle des sanctions disciplinaires, que le conseil de discipline aurait délibéré sur la seule proposition du maire et non sur celles exprimées en délibéré ou encore que la possibilité d'assortir l'exclusion temporaire d'un sursis n'aurait pas été évoquée. Par ailleurs, la majorité et non l'unanimité étant requise pour adopter une proposition de sanction, il n'appartenait pas au président du conseil de discipline, dès lors qu'une telle majorité était atteinte pour la proposition de sanction qui a été adoptée, de mettre aux voix, en l'absence d'unanimité, la sanction inférieure suivante. Par suite, Mme E... n'est pas fondée à soutenir que la sanction de deux ans d'exclusion prise à son encontre par le maire de Buoux le 25 juillet 2017 serait intervenue aux termes d'une procédure irrégulière pour ces motifs. 6. Aux termes de l'article 9 du même décret : " Lorsque le conseil de discipline examine l'affaire au fond, son président porte à la connaissance des membres du conseil, en début de séance, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses conseils ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexés. Le rapport établi par l'autorité territoriale et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance. Le conseil de discipline entend séparément chaque témoin cité. Toutefois, le président peut décider de procéder à une confrontation des témoins ; il peut également décider de procéder à une nouvelle audition d'un témoin déjà entendu. Les parties ou, le cas échéant, leurs conseils peuvent, à tout moment de la séance, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales ; ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer ". 7. Il appartient au conseil de discipline de décider s'il y a lieu de procéder à l'audition de témoins. Il est constant que, alors qu'il a procédé à l'audition de témoins cités par l'administration, le conseil de discipline n'a pas estimé devoir entendre trois témoins cités par Mme E... au motif qu'il s'est considéré suffisamment éclairé sur les faits. Toutefois, les témoins dont la requérante sollicitait l'audition avaient rédigé des attestations qui étaient versées à son dossier et dont le conseil de discipline a eu connaissance. En outre, Mme E... n'apporte aucune précision sur les éléments, non contenus dans leurs attestations, dont ces témoins auraient pu faire état oralement devant le conseil de discipline et qui auraient pu influer sur le sens de la décision. Dans ces conditions, le refus de les entendre en séance ne peut, en l'espèce, être regardé ni comme ayant privé la requérante de l'une des garanties assurées par le respect de la procédure disciplinaire ni comme ayant été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision contestée et n'a, par suite, pas méconnu le principe général du respect des droits de la défense. 8. La règle dite " non bis in idem ", qui interdit de sanctionner deux fois un agent public à raison des mêmes faits, ne fait pas obstacle à ce que l'administration, après avoir retiré une sanction en raison du vice de forme qui l'entache, prenne une nouvelle sanction en se fondant sur les faits ayant justifié le prononcé de la première sanction. Ainsi que l'ont retenu à bon droit les premiers juges, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le maire de la commune de Buoux a retiré, le 20 juin 2016, les sanctions de blâme infligées le 18 janvier 2016 à Mme E... en raison d'une illégalité externe entachant ces actes et, d'autre part, que les courriers des 15 et 19 janvier 2016 adressés par le maire à la requérante contiennent des instructions et ne constituent pas des avertissements au sens de l'article 29 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 en dépit de la mention manuscrite qui figure sur ces lettres. Mme E... n'est, dans ces conditions, pas fondée à soutenir qu'elle aurait été sanctionnée deux fois à raison des mêmes faits. 9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 10. Il ressort des pièces du dossier que Mme E... a fait preuve vis-à-vis de sa hiérarchie à plusieurs reprises d'une attitude excessivement critique, en faisant explicitement état auprès d'autorités publiques, d'élus et d'administrés, de son désaccord avec l'organisation interne de la mairie et avec le comportement du maire, notamment par courriels des 31 mars et 17 décembre 2015 adressés à la trésorerie d'Apt et à la sous-préfète d'Apt qu'elle a interpellée sur la gestion de la commune, et en divulguant des informations internes et confidentielles. Cette attitude particulièrement inappropriée a été de nature à entraîner des dysfonctionnements de son administration, accentués par un contexte politique local conflictuel et délicat par ailleurs. Ce faisant, Mme E... a manqué à ses obligations de réserve et de discrétion professionnelle. En outre, il ressort également des pièces du dossier, en dépit des doutes existant sur la signature de l'accusé de réception du dossier administratif de la requérante, que celle-ci a, dès la transmission de son curriculum vitae et de sa lettre de motivation en vue de son recrutement puis après celui-ci, dissimulé au maire de la commune de Buoux une partie des éléments de ce dossier administratif, relatifs à la nature des missions qu'elle exerçait dans le cadre de son précédent emploi, et aux périodes de congés de maladie dont elle y avait bénéficié, et a en outre, refusé d'exécuter des ordres du maire de Buoux qui, non seulement n'étaient pas manifestement illégaux et de nature à porter gravement atteinte à un intérêt public, mais n'étaient pas même irréguliers. Mme E... a ainsi manqué à son obligation de loyauté. Ces faits sont, contrairement à ce que soutient la requérante, établis et constituent des fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire. Eu égard à leur nature, à leur caractère répété et à leur persistance sur une période d'environ deux ans, la sanction d'exclusion temporaire des fonctions de deux ans qui lui a été infligée à raison de ces faits n'est pas, ainsi que l'ont retenu à bon droit les premiers juges, entachée d'une erreur d'appréciation. 11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme E... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 juillet 2017 du maire de Buoux. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées à fin d'injonction et d'astreinte doivent également être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Buoux, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme E... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E... une somme de 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée. Article 2 : Mme E... versera à la commune de Buoux une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... E... et à la commune de Buoux. Délibéré après l'audience du 6 février 2020, où siégeaient : - M. Alfonsi, président, - Mme F..., présidente assesseure, - Mme G..., première conseillère. Lu en audience publique, le 5 mars 2020. 2 N° 18MA04231