CAA de NANCY, 1ère chambre, 23/07/2020, 18NC03169, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-23
Numéro : 18NC03169
Président : M. KOLBERT
Rapporteur : M. Jean-Marc  FAVRET
Commissaire du gouvernement : Mme KOHLER
Avocat(s) : CABINET BRISSART

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL B... Forêt et Nature a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, d'une part, d'annuler l'arrêté du 10 août 2016 par lequel le maire de la commune de Val de Livre a, au nom de l'Etat, ordonné l'interruption des travaux qu'elle a entrepris pour la réalisation d'une champignonnière et la modification de deux containers et, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Par un jugement n° 1602075 du 20 septembre 2018, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée sous le n° 18NC03169 le 21 novembre 2018, la SARL B... Forêt et Nature, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 20 septembre 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 10 août 2016 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en indemnisation des préjudices subis ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 5°) subsidiairement, d'enjoindre à l'Etat d'annuler l'arrêté du 10 août 2016, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Elle soutient que : - le jugement ne vise pas la note en délibéré produite le 6 septembre 2018 par le préfet de la Marne ; - il ne répond pas au moyen tiré de ce que la commune n'était pas partie à l'instance et n'avait donc pas qualité pour présenter des demandes à son encontre sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - il ne répond pas au moyen tiré de ce qu'elle n'a pas été en mesure de formuler des observations avant l'adoption de la décision litigieuse ; - l'arrêté contesté ayant été pris au nom de l'Etat, la commune ne pouvait bénéficier d'une condamnation sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - le secrétaire général de la préfecture de la Marne était incompétent pour signer le mémoire en défense du préfet devant le tribunal administratif, faute de délégation de signature pour ester en justice ; - l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente ; - l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration a été méconnu ; - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; - elle n'a pas été en mesure de formuler des observations avant l'adoption de la décision litigieuse, en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - les travaux de construction de la serre étaient achevés à la date de l'arrêté contesté ; - l'exécution des travaux n'est pas établie au regard des éléments mentionnés dans le procès-verbal du 18 juillet 2016 ; - une serre agricole n'est pas soumise à la délivrance d'un permis de construire ; - les containers installés sur sa parcelle servaient à accueillir du matériel de chantier et ils avaient été modifiés avant l'arrêté contesté et postérieurement au constat d'huissier du 26 avril 2016 ; - l'illégalité de l'arrêté contesté lui a causé un préjudice qu'elle estime à la somme de 10 000 euros. Par un mémoire enregistré le 14 juin 2019, la commune du Val de Livre, représentée par la SELAS Devarenne Associés Grand Est, déclare intervenir au soutien des écritures du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et demande à la cour de rejeter la requête de la SARL B... Forêt et Nature et de mettre à la charge de cette dernière le versement d'une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les conclusions indemnitaires de la SARL B... Forêt et Nature sont irrecevables, en l'absence de liaison du contentieux ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - les conclusions indemnitaires de la SARL B... Forêt et Nature sont irrecevables, en l'absence de liaison du contentieux ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Favret, premier conseiller, - les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public, - et les observations de Me C..., pour la commune de Val de Livre. Considérant ce qui suit : 1. La SARL B... Forêt et Nature fait appel du jugement du 20 septembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté du 10 août 2016 par lequel le maire de la commune de Val de Livre a, au nom de l'Etat, ordonné l'interruption des travaux qu'elle a entrepris sur la parcelle cadastrée section A, n° 218, située au lieudit La Neuville, pour la réalisation d'une champignonnière et la modification de deux containers et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Sur l'intervention de la commune : 2. La commune de Val de Livre, sur le territoire de laquelle a été édifiée la construction litigieuse et dont le maire a pris l'arrêté contesté, justifie ainsi d'un intérêt au rejet de la requête d'appel de la SARL B... Forêt et Nature. Par suite, son intervention au soutien des écritures du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales doit être admise. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Il résulte de l'examen du jugement attaqué que celui-ci ne fait pas mention de la note en délibéré produite par le préfet de la Marne après l'audience publique le 6 septembre 2018 et enregistrée le même jour. Ayant ainsi méconnu les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, il est entaché d'irrégularité et la SARL B... Forêt et Nature est par suite fondée à en demander l'annulation. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SARL B... Forêt et Nature devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. Sur la recevabilité du mémoire en défense du préfet de la Marne : 5. Aux termes de l'article R. 431-10 du code de justice administrative : " L'Etat est représenté en défense par le préfet ou le préfet de région lorsque le litige, quelle que soit sa nature, est né de l'activité des administrations civiles de l'Etat dans le département ou la région, à l'exception toutefois des actions et missions mentionnées à l'article 33 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements. (...) ". 6. Le mémoire du préfet de la Marne, enregistré au greffe du tribunal administratif le 12 janvier 2017, a été signé par M. Denis Gaudin, secrétaire général de la préfecture de la Marne. Il ressort des pièces du dossier que ce dernier avait reçu délégation de signature de la part du préfet, par un arrêté du 18 juillet 2016, régulièrement publié au recueil spécial des actes administratifs de la préfecture de la Marne du même jour, à l'effet de signer tous actes, tous rapports, toutes correspondances et tous documents relevant de la compétence de l'Etat dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée et des arrêtés de conflits. Une telle délégation autorisait le secrétaire général à signer les mémoires en défense du préfet de la Marne présentés devant la juridiction administrative, la représentation en défense de l'Etat par le préfet étant susceptible, à l'instar de toutes les compétences entrant dans les attributions normales de l'Etat dans le département, de faire l'objet d'une délégation de signature. Au surplus, dès lors qu'en appel, le ministre précise dans ses écritures qu'il s'en rapporte au mémoire en défense produit par le préfet de la Marne devant le tribunal administratif, il doit être regardé comme ayant régularisé ce mémoire. 7. Par suite, le mémoire en défense présenté par le préfet de la Marne devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne n'était pas irrecevable. Sur la légalité de l'arrêté du 10 août 2016 : 8. Aux termes de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " (...) Dans le cas de constructions sans permis de construire (...), le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; (...) Dans tous les cas où il n'y serait pas pourvu par le maire et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l'expiration d'un délai de vingt-quatre heures, le représentant de l'Etat dans le département prescrira ces mesures et l'interruption des travaux par un arrêté dont copie sera transmise sans délai au ministère public ". Il résulte de ces dispositions que le maire, agissant au nom de l'Etat, est tenu de prescrire l'interruption des travaux lorsqu'il est constaté qu'une construction qui est soumise à autorisation est dépourvue de permis de construire. S'agissant de la soumission de la construction litigieuse à autorisation : 9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé ou en instance de classement : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; (...) / e) Les châssis et serres dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure ou égale à un mètre quatre-vingts ; (...) ". Aux termes de l'article R. 421-9 du même code, dans sa version en vigueur : " En dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / (...) g) Les châssis et serres dont la hauteur au-dessus du sol est comprise entre un mètre quatre-vingts et quatre mètres, et dont la surface au sol n'excède pas deux mille mètres carrés sur une même unité foncière ". 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents photographiques figurant dans le procès-verbal de constat du 26 avril 2016, que la SARL B... Forêt et Nature a entrepris, sans autorisation, la construction d'un bâtiment destiné à la culture de champignons, constitué de murs en parpaings, avec vide sanitaire, d'une hauteur de 2,57 mètres entre le sol et la partie inférieure de la clé de voute, d'une emprise au sol de 100 m² et couvert d'une toiture en rondins de bois. 11. Une telle construction ne relève, ni des dispositions du a) de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme ou du a) de l'article R. 421-9 du même code, dès lors que son emprise au sol et sa surface de plancher sont très nettement supérieures aux seuils de 5 m² et 20 m² prévus par ces articles, ni du e) de l'article R. 421-2 ou du g) de l'article R. 421-9, dès lors que ses caractéristiques précédemment décrites ne permettent pas de l'assimiler à une serre ou à un châssis à vocation agricole. Dès lors, et contrairement à ce que soutient la SARL B..., les travaux de construction de la champignonnière entrepris par la SARL B... Forêt et Nature relevaient des dispositions de l'article R. 421-1 code de l'urbanisme et devaient être précédés de la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. 12. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l'usage auquel elles sont destinées, les constructions implantées pour une durée n'excédant pas trois mois. / Toutefois, cette durée est portée à : / (...) c) La durée du chantier, en ce qui concerne les constructions temporaires directement nécessaires à la conduite des travaux ainsi que les installations liées à la commercialisation d'un bâtiment en cours de construction et pour une durée d'un an en ce qui concerne les constructions nécessaires au maintien des activités économiques ou des équipements existants, lorsqu'elles sont implantées à moins de trois cents mètres du chantier (...)". 13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents photographiques figurant dans le procès-verbal de constat du 26 avril 2016, que la SARL B... Forêt et Nature a également fait installer sur la parcelle cadastrée A218, au cours de l'été 2014, sans autorisation, deux containers métalliques " Super Heavy ", dont la hauteur est de 2,6 m et la surface d'emprise au sol est de 57,60 m² (2 x 28,80). 14. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que ces containers n'auraient été installés que pour la durée du chantier pour accueillir du matériel et de matériaux nécessaires à la construction de la champignonnière alors que selon le procès-verbal de constat dressé le 16 septembre 2016, ils étaient au contraire " en cours de transformation en serres vitrées " et qu'à la date de l'arrêté contesté, ils étaient donc en place depuis plus de trois mois. Dans ces conditions, ces installations ne correspondaient pas davantage à des constructions temporaires directement nécessaires à la conduite des travaux et dispensées, de ce fait, de toute formalité en application des dispositions précitées de l'article R. 421-5 du code de l'urbanisme. 15. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que les travaux de construction de la champignonnière et ceux de transformation des deux containers étaient, par nature, dispensés de toute autorisation préalable doivent être écartés. S'agissant de la procédure d'établissement d'un procès-verbal : 16. L'usage, par le maire, du pouvoir qu'il tient des articles L. 480-2 et suivants du code de l'urbanisme, d'ordonner l'interruption de travaux irréguliers est subordonné à la condition qu'un procès-verbal d'infraction ait au préalable été dressé dans les conditions prévues à l'article L. 480-1 du même code. 17. Il ressort des pièces du dossier qu'un procès-verbal d'infraction a été dressé le 18 juillet 2016, préalablement à l'édiction de l'arrêté litigieux et qu'après avoir cité les articles 28 et 431 du code de procédure pénale et les articles L. 480-1 et R. 480-3 du code de l'urbanisme, ce procès-verbal décrit en détail les éléments constatés le 26 avril 2016 à 9 heures 30 minutes, en présence notamment de M. B..., et constitutifs de l'infraction d'exécution de travaux non autorisés par un permis de construire, délit prévu par les articles L. 421-1, L. 480-4 al.1 et 2, R. 421-14, R. 421-18 et réprimé par les articles L. 480-4-1, L. 480-5 et L. 480-7 du code de l'urbanisme. La régularité en la forme du procès-verbal lequel constitue un acte de procédure pénale, ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires et dans ces conditions, la circonstance que les opérations de constatation aient été réalisées le 26 avril 2016, plus de trois mois avant la rédaction du procès-verbal et l'édiction de l'arrêté contesté, est sans incidence sur la légalité de ce dernier. Sur les autres moyens : 18. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un constat d'huissier dressé le 16 septembre 2016, à la demande de la SARL B... Forêt et Nature elle-même, que les travaux entrepris sur le terrain n'étaient pas encore achevés à la date d'édiction de l'arrêté contesté, ce constat mentionnant que les deux containers en cause étaient " en cours de transformation en serres vitrées ", que la société devait encore procéder à une " remise à niveau du sol naturel " et que " la partie supérieure de la champignonnière (était) recouverte d'une bâche (...) mise en place provisoirement ". Par suite, le moyen tiré de ce que les travaux en cause étaient déjà achevés à la date de l'arrêté contesté doit être écarté comme manquant en fait. 19. En second lieu, le maire de Val de Livre étant, ainsi qu'il a été dit au point 8 ci-dessus, tenu de prescrire l'interruption des travaux entrepris sans autorisation, les moyens tirés de l'incompétence du signataire de l'arrêté contesté du 10 août 2016, de son insuffisante motivation, de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, et de ce que la SARL B... Forêt et Nature n'aurait pas été préalablement mise en mesure de formuler des observations en méconnaissance de l'article L. 211-2 du même code doivent être écartés comme inopérants. 20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la SARL B... Forêt et Nature tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Val de Livre du 10 août 2016 doivent être rejetées. Sur les conclusions indemnitaires : 21. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative dans sa rédaction applicable : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (...) ". 22. Il est constant que la requérante n'a pas fait précéder ses conclusions indemnitaires d'une demande préalable tendant à l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison de l'illégalité de l'arrêté du 10 août 2016. Ainsi, en l'absence de liaison du contentieux, ses conclusions indemnitaires sont irrecevables et doivent en conséquence être rejetées. Sur les conclusions subsidiaires aux fins d'injonction : 23. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". 24. Le présent arrêt de rejet n'impliquant aucune mesure d'exécution, les conclusions aux fins d'injonction de la SARL B... Forêt et Nature ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 25. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SARL B... Forêt et Nature demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 27. L'auteur d'une intervention n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mise à la charge de la SARL B... Forêt et Nature la somme que demande la commune du Val de Livre au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la commune du Val de Livre est admise. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 20 septembre 2018 est annulé. Article 3 : La demande présentée par la SARL B... Forêt et Nature devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est rejetée. Article 4 : Les conclusions de la commune du Val de Livre tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL B... Forêt et Nature, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune du Val de Livre. Copie en sera adressée au préfet de la Marne. N° 18NC03169 2