COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 05/02/2013, 12LY02353, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-02-05
Numéro : 12LY02353
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : GÉRARD FALALA

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 3 septembre 2012 sous le n° 12LY01253, présentée pour M. et Mme A...C..., domiciliés ...par Me Albisson ; M. et Mme C...demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Dijon n° 1101174 du 28 juin 2012 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 23 décembre 2010, par laquelle le conseil municipal de Clamecy a approuvé le plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe en zone naturelle N un ensemble de parcelles leur appartenant situées au lieudit " Sembert le Haut " et en zone agricole A la partie Est de leur parcelle cadastrée BZ n° 66, ainsi que des décisions des 22 et 30 mars 2011 rejetant leurs recours gracieux ; 2°) d'annuler cette délibération, ensemble lesdites décisions ; 3°) de condamner la commune de Clamecy à leur verser la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que la concertation imposée par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme a été défaillante, aucune réunion publique n'ayant été organisée ; que le tribunal ne pouvait admettre la régularité de la procédure tout en relevant lui même cette lacune ; que la commune n'a pas démontré avoir notifié la délibération du 1er juillet 2005 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme aux personnes publiques chargées de donner leur avis sur le projet, comme l'impose l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; que le tribunal ne s'est d'ailleurs pas prononcé sur ce moyen ; que les articles L. 123-9, L. 123-10 et R. 123-19 du même code ont été également méconnus en ce qu'il n'est pas justifié de la présence, dans le dossier d'enquête publique, de l'ensemble des avis des personnes publiques associées et consultées ; que le classement en zone N de leurs 22 parcelles du lieudit " Sembert le Haut ", antérieurement inscrites en secteur NBL permettant la constitution d'un pôle touristique ou de loisirs, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, du moins en ce qui concerne la partie défrichée de cette propriété, comportant deux constructions ; que ce classement entre en contradiction avec le rapport de présentation et crée une inégalité, les terrains placés dans la même situation ayant été classés en zone NA, permettant l'extension mesurée des bâtiments existants ; que le classement en zone A de l'intégralité de la parcelle BZ 66 procède également d'une erreur manifeste d'appréciation, la partie Est de ladite parcelle, située dans la continuité d'un secteur urbanisé, ne présentant aucune des caractéristiques requises à ce titre par l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme ; Vu le jugement attaqué et les décisions contestées ; Vu le mémoire, enregistré le 3 janvier 2013, présenté pour la commune de Clamecy, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de M. et Mme C...à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que les conclusions dirigées contre les dispositions de la délibération contestées autres que celles relatives au classement des parcelles des requérants situées au lieudit " Sembert le Haut " et de la parcelle cadastrée BZ n° 66 sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables ; que, sur le fond, le tribunal n'a nullement estimé, même implicitement, que la concertation avait été insuffisante, mais seulement énoncé, en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et de manière parfaitement conforme à la jurisprudence, que, les modalités de la concertation initialement prévues ayant été respectées, toute autre considération était inopérante ; que le jugement répond au moyen tiré de l'absence, dans le dossier d'enquête publique, des avis rendus par les personnes publiques associées ou consultées ; que la preuve de la présence de ces avis a été rapportée ; que le classement en zone N des parcelles des requérants situées au lieudit " Sembert le Haut " n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation, ces parcelles étant entourées d'espaces boisés, contrairement aux propriétés du secteur classées en zone NA ; que la présence d'une construction est indifférente ; que ce classement correspond au parti d'aménagement retenu ; que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas davantage commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant en zone A la parcelle BZ 66, qui ne se situe ni en zone urbaine, ni en continuité d'un secteur urbanisé, mais est au contraire bordée, au Nord et au Sud, par une vaste étendue agricole ; que la circonstance qu'elle était antérieurement classée par le plan d'occupation des sols en zone urbaine est sans incidence ; Vu le mémoire, enregistré le 11 janvier 2013, présenté pour M. et MmeC..., concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Ils soutiennent que le mémoire en défense de la commune de Clamecy est irrecevable, le maire n'ayant pas été habilité à représenter cette commune devant la cour ; que leur requête d'appel ne comporte aucune conclusion nouvelle ; qu'il n'est pas justifié du respect des modalités de concertation prévues ; que les mentions de la délibération contestée, concernant les membres du conseil municipal présents et absents ainsi que les procurations sont erronées et jettent un doute sérieux sur la régularité du vote de cette délibération ; Vu le mémoire, enregistré le 11 janvier 2013, présenté pour la commune de Clamecy, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Elle ajoute que son maire est régulièrement habilité, par délibération du 28 mars 2008, à ester en justice en son nom, de sorte que ses mémoires en défense sont recevables ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 janvier 2013 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Albisson, avocat de M. et MmeC..., et celles de Me B..., représentant Me Falala, avocat de la commune de Clamecy ; 1. Considérant que M. et Mme C...relèvent appel du jugement, en date du 28 juin 2012, par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération du conseil municipal de Clamecy du 23 décembre 2010 approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe en zone naturelle N vingt-deux parcelles leur appartenant situées au lieudit " Sembert le Haut " et en zone agricole A la partie Est de leur parcelle cadastrée BZ n° 66, ensemble les décisions des 22 et 30 mars 2011 rejetant leurs recours gracieux ; Sur la recevabilité du mémoire en défense de la commune : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent M. et MmeC..., le maire de Clamecy a été régulièrement habilité, par une délibération de son conseil municipal du 28 mars 2008, à représenter cette commune en justice ; que les mémoires en défense sont dès lors recevables ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant que, devant le tribunal, M. et Mme C...n'ont mentionné l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme et argué du défaut de notification à certaines collectivités publiques de la délibération du conseil municipal de Clamecy du 1er juillet 2005 engageant la procédure litigieuse qu'à l'appui de leur moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique, afin de démontrer que l'absence, dans le dossier d'enquête, de tout avis formalisé par ces collectivités résultait, non de ce qu'elles avaient émis des avis tacites sur le projet de plan local d'urbanisme, mais de ce qu'elles n'avaient pas été associées à ladite procédure ; qu'ainsi, ils ont fondé sur cette disposition, non un moyen distinct et autonome auquel le tribunal aurait omis d'apporter une réponse, mais un simple argument sur lequel le jugement attaqué n'avait en tout état de cause pas à se prononcer dès lors qu'il relève, au vu des justificatifs produits par la commune, que le projet de plan local d'urbanisme a été régulièrement transmis pour avis à l'ensemble des personnes publiques concernées, en application de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; Sur le fond : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération susmentionnée du 1er juillet 2005 : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 " ; que cette disposition a pour objet d'assurer la mise en oeuvre de l'article L. 121-4, auquel elle renvoie d'ailleurs, selon lequel : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture (...) " ; que les requérants n'indiquent pas à quel titre la communauté de communes des Vaux d'Yonne, dont ils ne précisent pas les compétences, devait figurer au nombre des collectivités mentionnées par ces dispositions ; que, par ailleurs, si la commune de Clamecy n'a pas produit les justificatifs de la notification de la délibération du 1er juillet 2005 aux personnes et autorités publiques ainsi visées, il n'en ressort pas moins des pièces du dossier, notamment du compte rendu d'une réunion tenue le 30 novembre 2009 et des mentions non contestées de la délibération du 3 mars 2010 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, que lesdites personnes et autorités, comme celles qui en avaient fait la demande, ont bien été associées à l'élaboration de ce projet et ont donc nécessairement pris connaissance de la délibération en cause ; que le moyen, soulevé comme tel devant la cour, tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ne saurait dès lors être accueilli ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme (...). / Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ; 6. Considérant que la délibération du conseil municipal de Clamecy du 1er juillet 2005 a prévu, au titre de la concertation, une " information suivie dans le bulletin municipal ", la " mise à disposition du public des principales phases du projet, par consultation en mairie et exposition " et l'ouverture d'un registre destiné à recueillir les observations de toute personne intéressée ; que, par la production d'un extrait de son bulletin, " Vivre à Clamecy ", de l'avis qui a été affiché afin d'inviter le public à consulter les documents disponibles et de l'informer de l'ouverture du registre, et des planches de l'exposition publique installée dans le hall de la mairie, la commune justifie suffisamment, en l'absence de tout élément de preuve contraire et de toute allégation précise quant à de prétendues carences dans l'organisation de cette procédure, que les modalités de concertation ainsi prévues par ladite délibération ont été respectées ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce qu'aucune réunion publique n'a été prévue est en tout état de cause inopérant ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme : " Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables " ; que, selon l'article L. 123-10 du même code : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées " ; que l'article R. 123-19 dudit code ajoute : " Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés " ; que ces dispositions font seulement obligation de joindre au dossier d'enquête publique les avis recueillis après la transmission pour avis du projet de plan local d'urbanisme aux personnes publiques associées à la procédure et aux collectivités qui en ont exprimé le voeu, et non les justificatifs de cette transmission ou les avis éventuellement émis, auparavant, lors de l'élaboration dudit projet ; 8. Considérant que le rapport du commissaire-enquêteur mentionne, au nombre des pièces composant le dossier d'enquête, " les avis des services et collectivités consultés quand ils existent ", en l'occurrence ceux émis par le préfet de la Nièvre et par l'Institut national de l'origine et de la qualité ; que les copies des courriers de transmission du projet de plan local d'urbanisme produits par la commune suffisent par ailleurs, en l'absence de tout élément de preuve contraire, à justifier de la consultation des autres autorités et collectivités publiques concernées, lesquelles ont donc émis des avis tacites réputés favorables ; qu'ainsi, les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ; 9. Considérant que l'omission, sur le compte rendu de la réunion du conseil municipal du 23 décembre 2009 ainsi que sur l'extrait du registre des délibérations, du nom de certains conseillers municipaux absents lors de cette réunion ne saurait suffire à justifier, par elle-même, l'annulation de cette délibération ; que la mention de la procuration donnée à un conseiller municipal qui, en définitive, ne s'est pas rendu à cette réunion ne constitue pas une irrégularité ; que si, en vertu de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, les délibérations " sont signées par tous les membres présents à la séance ", la circonstance que la délibération contestée porte la signature de dix-sept conseillers municipaux alors que seize seulement étaient physiquement présents ne saurait ni caractériser par elle-même une illégalité, cette règle n'étant pas prescrite à peine de nullité, ni suffire à jeter un doute sur les conditions dans lesquelles ladite délibération a été adoptée, alors que l'un de ces élus présents était porteur d'une procuration, le nombre des votants étant donc bien de dix-sept ; 10. Considérant que l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme permet de classer en zone agricole " les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " ; que l'article R. 123-8 dispose quant à lui, dans sa rédaction alors en vigueur : " les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) En dehors des périmètres définis à l'alinéa précédent, des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages " ; que, pour la mise en oeuvre de ces dispositions, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts ; 11. Considérant, en premier lieu, que le tènement des requérants situé au lieudit " Sembert le Haut ", entièrement classé en zone N, est en grande partie couvert de boisements, situé à distance des constructions formant le hameau du même nom et entouré de bois, de champs ou de prairies qui confèrent à l'ensemble du quartier une dominante rurale très marquée ; que si le plan local d'urbanisme institue par endroits, au coeur des zones naturelles, des petits secteurs " NA " censées prendre en compte, selon le rapport de présentation, " l'existence de constructions isolées ou de petits noyaux bâtis qu'il ne convient pas de laisser évoluer vers un milieu urbain proprement dit, mais sur lesquels les constructions doivent pouvoir s'améliorer et se développer dans une enveloppe circonscrite ", il ne ressort pas des autres indications de ce rapport que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient entendu procéder systématiquement, pour toute construction existante située dans les espaces naturels, à la délimitation de tels secteurs ; que M. et MmeC..., qui se bornent à faire valoir que deux constructions sont implantées sur le tènement en cause, ne démontrent pas que le classement de l'emprise de ces bâtiments et de leurs abords immédiats en zone NA aurait été possible sans porter atteinte à la préservation des sols agricoles et forestiers ou à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages, selon la condition fixée à ce titre par le troisième alinéa précité de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, eu égard au parti d'aménagement retenu, qui privilégie l'urbanisation en périphérie du centre ville et exclut le développement des " hameaux et écarts ", alors même que le tènement en cause figurait antérieurement en zone NBL du plan d'occupation des sols, autorisant certains équipements touristiques et installations de loisirs, son classement en zone N n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 12. Considérant, en second lieu, que la parcelle BZ n° 66, située au lieudit " Les Chaumes ", est rattachée à un vaste plateau agricole se déployant à l'Ouest ; que ni la circonstance que deux terrains voisins situés du même côté de la route de Tannay supportent des maisons d'habitation et ont été classés pour cette raison en zone urbaine, ni la proximité du secteur bâti longeant l'autre côté de cette route départementale ne peuvent suffire à établir, compte tenu du parti d'aménagement sus-relevé, que le classement en zone agricole de l'intégralité de cette parcelle, dont le potentiel agronomique, biologique ou économique n'est pas contesté, procéderait d'une appréciation manifestement erronée de sa situation, quand bien même elle était antérieurement classée par le plan d'occupation des sols en zone urbaine ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Clamecy, que M. et Mme C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Clamecy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à M. et Mme C...la somme qu'ils réclament en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Clamecy ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C...est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Clamecy tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A...C...et à la commune de Clamecy. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2013, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 5 février 2013. Le rapporteur, D. ZUPANLe président, J.-F. MOUTTE Le greffier, B. NIER La République mande et ordonne au ministre de l'égalité des territoires et du logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition, Le greffier, '' '' '' '' 1 2 N° 12LY02353 vv