CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 03/03/2022, 19BX03580, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-03
Numéro : 19BX03580
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  BEUVE-DUPUY
Commissaire du gouvernement : Mme GALLIER
Avocat(s) : HIRIART

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Pharmacie Les Orchidées a, par trois requêtes, demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision du 23 mai 2017 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé-Océan indien (ARS-OI) a enregistré comme complet le dossier de demande de création d'officine de pharmacie présentée par Mme B..., d'annuler la décision n° 05/ARS/2018 du 11 janvier 2018 par laquelle le directeur général de ARS-OI a rejeté sa demande de création d'une officine de pharmacie dans un local situé au 13 rue du Four à Chaux, lieudit Labattoir, sur le territoire de la commune de Dzaoudzi, ainsi que le rejet de son recours gracieux, et d'annuler la décision n° 04/ARS/2018 du 11 janvier 2018 par laquelle le directeur général de l'ARS-OI a accueilli la demande de Mme B... de création d'une officine de pharmacie, à l'enseigne " Pharmacie des Badamiers " dans un local situé au 58 route des Badamiers, lieudit Labattoir, à Dzaoudzi, ensemble le rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 170882, 1800717 et 1800721 du 3 juillet 2019, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté les requêtes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 3 septembre 2019, la société Pharmacie Les Orchidées, représentée par Me Abala, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Mayotte du 3 juillet 2019 ; 2°) d'annuler les décisions du directeur général de l'ARS-OI des 23 mai 2017 et 11 janvier 2018 et les rejets de ses recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à l'ARS-OI de lui délivrer une licence valant autorisation de création d'une officine de pharmacie dans un délai de 15 jours suivant la notification de l'arrêt, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'ARS-OI une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le dossier de demande de création d'officine pharmaceutique de Mme B..., déclaré complet le 23 mai 2017, soit 6 jours avant sa propre demande, a été classé en première position ; le dossier de demande de Mme B... était pourtant incomplet, de sorte qu'elle n'aurait pas dû bénéficier du droit d'antériorité prévu à l'article L. 5511-2 du code de la santé publique ; - si Mme B... a produit une promesse de bail commercial, le local visé par ce bail était, à la date du 23 mai 2017, à usage d'habitation ; une déclaration préalable de changement de destination a d'ailleurs été déposée le 1er juin 2017, qui a donné lieu à un arrêté du maire de Dzaoudzi de non-opposition à cette déclaration le 4 juillet 2007; à la date du 23 mai 2017 de dépôt du dossier, l'ARS n'avait donc aucune assurance de ce que, à la date de la délivrance de la licence, la pétitionnaire serait titulaire d'un local à usage commercial, aucune procédure de changement d'affectation n'ayant alors été engagée ; - le dossier de demande de Mme B... ne comportait aucune autorisation d'urbanisme ; pourtant, le changement de destination du local et les travaux que la pétitionnaire envisageait de réaliser selon la promesse de bail commercial, qui avaient pour objet de modifier la façade, impliquaient la délivrance d'un permis de construire ou le dépôt d'une déclaration préalable de travaux ; l'ARS OI ne saurait prétendre ignorer ces informations et se borner à opposer l'attestation sur l'honneur versée par la pétitionnaire, sans procéder à la moindre vérification utile ; dès lors que le projet présenté mentionnait des travaux prévus par l'exploitant, l'administration devait s'assurer de l'obtention des autorisations d'urbanisme requises pour ces travaux ; la circonstance que ces travaux n'auraient pas été nécessaires pour l'ouverture d'une officine, relevée par le tribunal, est sans incidence ; en tout état de cause, une officine ne peut fonctionner sans enseigne lumineuse pour signaler son ouverture, sans vitrine pour montrer qu'il s'agit d'un commerce, sans alimentation électrique aux normes, sans possibilité d'accueillir le public ou sans accès pour les personnes à mobilité réduite ; or, il s'agissait bien de l'objet des travaux projetés afin de transformer une maison en pharmacie ; par ailleurs, même sans travaux, le changement de destination nécessitait à lui seul une déclaration de travaux ; - sa propre demande, déclarée complète le 29 mai 2017, était donc prioritaire ; elle doit ainsi se voir délivrer la licence valant autorisation de création d'une officine. Par un mémoire, enregistré le 27 février 2020, Mme C..., représentée par Me Hiriart, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Pharmacie Les Orchidées d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 23 mai 2017 constitue un acte préparatoire ; l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de cette décision doit donc être confirmée en appel ; - la promesse de bail versée à l'appui de sa demande de licence porte bien sur un bail commercial dont la destination est exclusivement réservée à l'exploitation d'une pharmacie ; le changement de destination ayant fait l'objet d'une déclaration de travaux, elle a bien justifié de sa qualité de locataire d'un bâtiment à usage commercial à la date de délivrance de la licence, soit le 11 janvier 2018 ; - si la promesse de bail indique que le bailleur donne son accord pour la réalisation de divers aménagements, elle n'était pas tenue de les réaliser, et l'ouverture de la pharmacie n'était pas subordonnée à leur réalisation ; elle n'a d'ailleurs réalisé aucuns travaux ni déposé aucune demande d'autorisation d'urbanisme ; la déclaration préalable de travaux déposée le 1er juin 2017 ne prévoyait la réalisation d'aucuns travaux particuliers ; la promesse de bail décrit les locaux dans leur aménagement définitif ; si des travaux devaient être réalisés, ils le seraient par les propriétaires et non par elle-même, locataire du local commercial. Par ordonnance du 19 octobre 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 18 décembre 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté ministériel modifié du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatives devant être jointes à une demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, - les conclusions de Mme Kolia Gallier, rapporteure publique, - et les observations de Me Hiriart, représentant Mme B.... Une note en délibéré présentée pour Mme B... a été enregistrée le 9 février 2022. Considérant ce qui suit : 1. Par une demande déclarée complète le 29 mai 2017, M. A..., gérant de la société Pharmacie Les Orchidées, a sollicité la délivrance d'une licence pour l'ouverture d'une nouvelle officine pharmaceutique dans un local situé au 13 rue du Four à Chaux, au lieudit Labattoir, sur le territoire de la commune de Dzaoudzi (Mayotte). Par une décision n°05/ARS/2018 du 11 janvier 2018, le directeur général de l'Agence régionale de santé - Océan indien (ARS-OI) a rejeté cette demande sur le fondement de l'article L. 5511-2 du code de la santé publique, au motif qu'une autre demande bénéficiait du régime d'antériorité prévu par ces dispositions. Par une décision n°04/ARS/2018 du même jour, le directeur de l'ARS-OI a accordé à Mme B..., dont la demande avait été déclarée complète le 23 mai 2017, une licence de création d'une pharmacie dénommée " Pharmacie des Badamiers " dans un local situé au 58 route des Badamiers, au lieudit Labattoir, à Dzaoudzi. La société Pharmacie Les Orchidées a saisi le tribunal administratif de Mayotte de trois requêtes tendant à l'annulation de la " décision " du 23 mai 2017 par laquelle le directeur général de l'ARS-OI a enregistré comme complet le dossier de demande de création d'officine de pharmacie présentée par Mme B..., ainsi qu'à l'annulation des décisions ci-dessus mentionnées du 11 janvier 2018 de la même autorité et des rejets opposés à ses recours gracieux. Elle relève appel du jugement du 3 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'enregistrement de la demande de création de pharmacie de Mme B... au 23 mai 2017 : 2. Pour rejeter la requête de la société La Pharmacie Les Orchidées dirigée contre l'enregistrement de la demande de création de pharmacie de Mme B... au 23 mai 2017, le tribunal a relevé que cette mesure constituait un acte préparatoire et n'était pas, en elle-même, susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation. La société appelante ne conteste pas l'irrecevabilité ainsi opposée à sa demande de première instance par le tribunal, et il n'appartient pas à la cour de rechercher d'office si cette irrecevabilité a été retenue à bon droit. Le rejet de cette demande ne peut, dès lors, qu'être confirmé par la cour. En ce qui concerne les décisions du directeur général de l'ARS-OI du 11 janvier 2018 : 3. Aux termes de l'article L. 5511-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions en litige : " L'article L. 5125-3, applicable à Mayotte, est ainsi rédigé : Art. L. 5125-3. - Toute ouverture d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le représentant de l'Etat après avis du conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens et du directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien (...) Toute demande ayant fait l'objet du dépôt d'un dossier complet bénéficie d'un droit d'antériorité par rapport aux demandes ultérieures concurrentes de même rang de priorité (...) La licence fixe l'emplacement où l'officine sera exploitée. L'officine dont la création a été autorisée doit être ouverte au public au plus tard à l'issue d'un délai d'un an qui court à partir du jour où la licence a été délivrée, sauf prolongation pour cas de force majeure (...) ". 4. Aux termes de l'article R. 5125-l du code de la santé publique, alors en vigueur : " L'autorisation de création ou de transfert d'une officine de pharmacie ou de regroupement d'officines, sauf pour celles mentionnées à l'article L. 5125-19, est demandée au directeur général de l'agence régionale de santé où l'exploitation est envisagée par la personne responsable du projet, ou son représentant s'il s'agit d'une personne morale. (...)/ La demande est accompagnée d'un dossier comportant : 1° L'identité, la qualification et les conditions d'exercice professionnel des pharmaciens auteurs du projet; (...)/ 3° La localisation de l'officine projetée et, le cas échéant, de l'officine ou des officines dont le transfert ou le regroupement est envisagé ; / 4° Les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé ; (...) La liste des pièces justificatives correspondantes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. Lorsque le dossier est complet, le directeur général de l'agence régionale de santé procède à l'enregistrement de la demande. Il délivre au demandeur un récépissé mentionnant la date et l'heure de cet enregistrement. ". L'arrêté du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatives devant être jointes à une demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie, modifié par arrêté du 6 juin 2000, précise que pour toute demande de création ou de transfert d'officine de pharmacie, le dossier mentionné à l'article précité du code de la santé publique doit notamment comporter : " Les éléments suivants : (...) 2°) Toutes pièces établissant que le ou les pharmaciens ou la société seront, au moment de l'octroi de la licence, propriétaires ou locataires du local et justifiant que celui-ci est destiné à un usage commercial ; 3°) L'un des documents suivants : a) Soit le permis de construire, lorsque celui-ci est exigé en application de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme pour la réalisation ou l'aménagement des locaux ; dans le cas où ce permis a été obtenu tacitement, doit être fournie l'attestation certifiant qu'aucune décision négative n'est intervenue à l'égard de la demande de permis de construire ou indiquant les prescriptions inscrites dans la décision accordant le permis de construire délivrée dans les conditions prévues à l'article R. 421-31 du code de l'urbanisme ; b) Soit, dans le cas de travaux soumis à la déclaration prévue à l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme, la justification du dépôt de cette déclaration de travaux accompagnée d'une attestation sur l'honneur qu'aucune décision d'opposition n'a été notifiée au déclarant dans le délai réglementaire, ou la décision de l'autorité compétente d'imposer des prescriptions prévue à l'article R. 422-9 de ce code ; c) Soit une attestation sur l'honneur du demandeur selon laquelle sa demande n'implique ni une demande de permis de construire ni une déclaration de travaux au titre du code de l'urbanisme ". 5. Il appartient à l'autorité administrative saisie d'une demande de création ou de transfert d'officine de pharmacie de vérifier le caractère complet du dossier présenté à l'appui de cette demande. A ce titre, un dossier ne peut être regardé comme complet sans la production de l'autorisation d'urbanisme requise ou des documents justifiant de son obtention tacite, alors même que l'intéressé attesterait sur l'honneur que les travaux programmés ne sont soumis à la délivrance d'aucune autorisation. En revanche, en dehors du cas de fraude, lorsque le demandeur produit à l'appui de sa demande une autorisation d'urbanisme ou les documents justifiant du bénéfice d'une telle autorisation, il n'appartient pas à l'autorité chargée d'autoriser la création ou le transfert de l'officine d'apprécier la légalité de ces décisions administratives. La circonstance que le dossier de demande ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de la santé publique pour l'examen de cette demande, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation que l'autorité administrative devait porter sur la conformité du projet à la réglementation applicable, y compris sur l'application du droit d'antériorité, par rapport aux demandes ultérieures concurrentes, prévu par l'article L. 5125-5 du code de la santé publique. 6. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 421-7 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 (...)". Selon l'article R. 151-27 de ce code : " Les destinations de constructions sont : 1° Exploitation agricole et forestière ; 2° Habitation ; 3° Commerce et activités de service ; 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ". Aux termes de l'article R. 421-14 du même code : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : (...) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ". 7. D'une part, si Mme B... a produit à l'appui de sa demande de création d'une officine pharmaceutique une promesse de bail commercial établissant qu'elle serait, au moment de l'octroi de la licence sollicitée, locataire du local dans lequel elle projetait d'exploiter une pharmacie, elle n'a en revanche fourni aucune pièce justifiant que ce local était destiné à un usage commercial. Or, et contrairement à ce qu'elle fait valoir, il résulte de la rédaction des dispositions précitées que le dossier de demande ne peut être déclaré complet que sous réserve, notamment, de justifier de la destination du local au moment du dépôt de la demande. 8. D'autre part, il résulte des dispositions précitées que lorsque la demande de création ou de transfert d'une officine pharmaceutique implique une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux au titre du code de l'urbanisme, le dossier ne peut être déclaré complet en l'absence d'autorisation d'urbanisme. En l'espèce, il est constant que le local en cause était, à la date du 23 mai 2017, destiné à un usage d'habitation, de sorte que la demande de création de pharmacie de Mme B... impliquait à tout le moins une déclaration de travaux en vertu des dispositions précitées du code de l'urbanisme, alors même que ce changement de destination ne se serait pas accompagné de travaux. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier qu'une telle déclaration a été souscrite le 1er juin 2017, quelques jours après l'enregistrement de la demande de Mme B.... De plus, le projet tel que présenté par l'intéressée impliquait de réaliser, selon les termes non équivoques de la promesse de bail jointe à sa demande, divers travaux portant, notamment, sur la pose d'une enseigne lumineuse et la création de vitrines et portes vitrées. Le projet, tel que présenté à l'autorité administrative, impliquait ainsi nécessairement des travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur du bâtiment existant, nécessitant à tout le moins une déclaration de travaux. Or, le dossier de demande d'autorisation déposé par Mme B... ne faisait aucune allusion à une quelconque autorisation d'urbanisme, mais, au contraire, comportait une attestation sur l'honneur selon laquelle la création de l'officine n'impliquait ni une demande de permis de construire ni une déclaration de travaux au titre du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le dossier ne pouvait être regardé comme complet. 9. L'incomplétude du dossier de demande de création de pharmacie déposé par Mme B..., qui a été de nature à fausser l'appréciation de l'administration, notamment, sur la capacité de la pétitionnaire à desservir la population d'accueil dans le délai qui lui est imparti pour ouvrir la pharmacie après la délivrance de l'autorisation et sur la mise en œuvre du droit d'antériorité par rapport aux demandes ultérieures concurrentes, entache d'illégalité l'autorisation accordée à l'intéressée. Par ailleurs, cette incomplétude entache d'illégalité le motif pour lequel la demande d'autorisation de la société Pharmacie Les Orchidées a été rejetée, fondé sur la mise en œuvre du droit d'antériorité au profit de la demande de Mme B.... La circonstance, invoquée par Mme B..., qu'une fermeture de son officine aurait des conséquences défavorables sur son entreprise et sur la desserte de la population locale est sans incidence sur l'annulation qui doit être prononcée à raison de l'illégalité ci-dessus retenue. 10. Il résulte de ce qui précède que la société Pharmacie Les Orchidées est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des décisions du directeur de l'ARS-OI du 11 janvier 2018 et des rejets de ses recours gracieux. Sur les conclusions à fin d'injonction de la société Pharmacie Les Orchidées: 11. Eu égard au motif d'annulation, le présent arrêt n'implique pas que le directeur de l'ARS-OI délivre à la société Pharmacie Les Orchidées l'autorisation de création de pharmacie sollicitée, mais seulement qu'il procède à un nouvel examen de sa demande. Il y a lieu de lui enjoindre de procéder à ce nouvel examen dans un délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 12. Les conclusions présentées par la société Pharmacie Les Orchidées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à l'encontre de l'ARS-OI, dont les décisions en litige ont été prises au titre de compétences exercées au nom de l'Etat, doivent être regardées comme dirigées contre l'Etat. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Pharmacie Les Orchidées et non compris dans les dépens. 13. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Pharmacie Les Orchidées, qui n'a pas la qualité de partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais d'instance exposés par Mme B.... DÉCIDE : Article 1er : La décision n° 04/ARS/2018 du 11 janvier 2018 par laquelle le directeur général de l'ARS-OI a autorisé Mme B... à créer une officine de pharmacie à l'enseigne " Pharmacie des Badamiers " dans un local situé au 58 route des Badamiers, Labattoir, à Dzaoudzi, la décision n° 05/ARS/2018 du 11 janvier 2018 par laquelle le directeur général de ARS-OI a rejeté la demande de la société Pharmacie Les Orchidées de création d'une officine de pharmacie dans un local situé au 13 rue du Four à Chaux, Labattoir, à Dzaoudzi, ainsi que les rejets des recours gracieux de la société Pharmacie Les Orchidées dirigés contre ces décisions, sont annulés. Article 2 : Le jugement n° 170882, 1800717 et 1800721 du 3 juillet 2019 du tribunal administratif de Mayotte est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Il est enjoint au directeur général de l'ARS-OI de réexaminer la demande de création de pharmacie présentée par la société Pharmacie Les Orchidées dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt. Article 4 : L'Etat versera à la société Pharmacie Les Orchidées une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Pharmacie Les Orchidées est rejeté. Article 6 : Les conclusions présentées par Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pharmacie Les Orchidées, à Mme C..., au ministre des solidarités et de la santé et à l'agence régionale de santé Océan indien. Délibéré après l'audience du 8 février 2022 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 mars 2022. La rapporteure, Marie-Pierre Beuve Dupuy La présidente, Catherine Girault Le greffier, Fabrice Benoit La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 19BX03580