Cour Administrative d'Appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 29/09/2015, 14NC01511, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-09-29
Numéro : 14NC01511
Président : M. MARINO
Rapporteur : Mme Julie  KOHLER
Commissaire du gouvernement : M. LAUBRIAT
Avocat(s) : JEANNOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...a demandé au tribunal administratif de Nancy, d'une part, d'annuler la décision implicite née du silence gardé par le préfet de Meurthe-et-Moselle sur sa demande de titre de séjour et, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2014 par lequel le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé de lui délivrer un titre de séjour, lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours et a fixé le pays de destination d'une éventuelle mesure d'éloignement forcé. Par un jugement nos 1400875-1401014 du 11 juillet 2014, le tribunal administratif de Nancy a annulé l'arrêté du 20 janvier 2014, a enjoint au préfet de procéder au réexamen de la situation personnelle de M. A...et a rejeté le surplus des demandes de l'intéressé. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 28 juillet 2014 et le 12 février 2015, le préfet de Meurthe-et-Moselle demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nancy du 11 juillet 2014 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Nancy. Il soutient que : - le tribunal a soulevé d'office le moyen tiré de l'erreur de droit consistant à n'avoir pas examiné la demande présentée par M. A...au regard des lignes directrices énoncées par la circulaire du 28 novembre 2012 ; - la circulaire n'énonce pas de lignes directrices ; - la seule circonstance que M. A...ait produit une promesse d'embauche ne suffit pas pour regarder l'intéressé comme ayant présenté une demande au titre de la circulaire ; - en tout état de cause, il ne rentrait pas dans les critères définis par la circulaire ; - les autres moyens invoqués par M. A...en première instance n'étaient pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juillet 2013, M. B...conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 800 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il soutient que les moyens soulevés par le préfet ne sont pas fondés et reprend les moyens soulevés en première instance et soutient en outre que la décision portant obligation de quitter le territoire français est insuffisamment motivée en droit. M. A...a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision en date du 17 octobre 2014. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative. Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Le rapport de Mme Kohler, premier conseiller, a été entendu au cours de l'audience publique. 1. Considérant que par arrêté du 20 janvier 2014, le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé de délivrer à M. A...le titre de séjour que celui-ci avait sollicité en se prévalant d'une promesse d'embauche, a assorti ce refus d'une obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours et a fixé le pays de destination d'une éventuelle mesure d'éloignement forcé ; que le préfet de Meurthe-et-Moselle relève appel du jugement du 11 juillet 2014 par lequel le tribunal administratif de Nancy a, à la demande de M.A..., annulé cet arrêté ; Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 2. Considérant que dans le cas où un texte prévoit l'attribution d'un avantage sans avoir défini l'ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l'attribuer parmi ceux qui sont en droit d'y prétendre, l'autorité compétente peut, alors qu'elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en oeuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d'intérêt général conduisant à y déroger et de l'appréciation particulière de chaque situation ; que, dans ce cas, la personne en droit de prétendre à l'avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées ; qu'en revanche, il en va autrement dans le cas où l'administration peut légalement accorder une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l'intéressé ne peut faire valoir aucun droit ; que s'il est loisible, dans ce dernier cas, à l'autorité compétente de définir des orientations générales pour l'octroi de ce type de mesures, l'intéressé ne saurait se prévaloir de telles orientations à l'appui d'un recours formé devant le juge administratif ; 3. Considérant, s'agissant de la délivrance des titres de séjour, qu'il appartient au législateur, sous réserve des conventions internationales, de déterminer les conditions dans lesquelles les étrangers sont autorisés à séjourner sur le territoire national ; que, si les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile régissant la délivrance des titres de séjour n'imposent pas au préfet, sauf disposition spéciale contraire, de refuser la délivrance d'un titre de séjour à un étranger qui ne remplit pas les conditions auxquelles est subordonné le droit d'obtenir ce titre, la faculté pour le préfet de prendre, à titre gracieux et exceptionnel, une mesure favorable à l'intéressé pour régulariser sa situation relève de son pouvoir d'appréciation de l'ensemble des circonstances de l'espèce ; qu'il est loisible au ministre de l'intérieur, chargé de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement en matière d'immigration et d'asile, alors même qu'il ne dispose en la matière d'aucune compétence réglementaire, d'énoncer des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l'exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation, sans les priver de leur pouvoir d'appréciation ; que c'est toutefois au préfet qu'il revient, dans l'exercice du pouvoir dont il dispose, d'apprécier dans chaque cas particulier, compte tenu de l'ensemble des éléments caractérisant la situation personnelle de l'étranger, l'opportunité de prendre une mesure de régularisation favorable à l'intéressé ; 4. Considérant qu'en dehors des cas où il satisfait aux conditions fixées par la loi, ou par un engagement international, pour la délivrance d'un titre de séjour, un étranger ne saurait se prévaloir d'un droit à l'obtention d'un tel titre ; que s'il peut, à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision préfectorale refusant de régulariser sa situation par la délivrance d'un titre de séjour, soutenir que la décision du préfet, compte tenu de l'ensemble des éléments de sa situation personnelle, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, il ne peut utilement se prévaloir des orientations générales que le ministre de l'intérieur a pu adresser aux préfets pour les éclairer dans la mise en oeuvre de leur pouvoir de régularisation ; 5. Considérant, par suite, que le préfet de Meurthe-et-Moselle est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour annuler l'arrêté du 20 janvier 2014, le tribunal administratif de Nancy s'est fondé sur le motif que les énonciations de la circulaire du ministre de l'intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile constituaient des lignes directrices dont les intéressés pouvaient utilement se prévaloir devant le juge ; 6. Considérant toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. A...devant le tribunal administratif de Nancy et devant la cour ; Sur les autres moyens invoqués par M.A... : En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du refus de titre de séjour : 7. Considérant, en premier lieu, par arrêté n° 13.BI.20 du 20 août 2013, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du 23 août 2013, le préfet de Meurthe-et-Moselle a donné délégation à M. Raffy, secrétaire général, l'autorisant à signer tous les arrêtés, décisions, circulaires, rapports, documents et correspondances relevant des attributions de l'Etat dans le département de Meurthe-et-Moselle, à l'exception des arrêtés de conflit ; que par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté du 20 janvier 2014 mentionne les éléments de fait et les considérations de droit sur lesquels le préfet de Meurthe-et-Moselle s'est fondé pour refuser de lui délivrer un titre de séjour en lui faisant obligation de quitter le territoire français ; que cette motivation démontre que le préfet a procédé à un examen particulier de la situation personnelle de l'intéressé ; que, par suite, les moyens tirés de l'insuffisante motivation de la décision en litige et du défaut d'examen particulier doivent être écartés ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " La carte de séjour temporaire mentionnée à l'article L. 313-11 ou la carte de séjour temporaire mentionnée au 1° de l'article L. 313-10 peut être délivrée, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir, sans que soit opposable la condition prévue à l'article L. 311-7. (...) " ; que les seules circonstances que M. A...ferait des efforts d'intégration particulièrement importants et qu'il serait titulaire d'une promesse d'embauche en qualité de livreur ne sauraient être regardées comme des motifs exceptionnels au sens de ces dispositions ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " est délivrée de plein droit : (...) 7° A l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui n'entre pas dans les catégories précédentes ou dans celles qui ouvrent droit au regroupement familial, dont les liens personnels et familiaux en France, appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d'existence de l'intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine, sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus, sans que la condition prévue à l'article L. 311-7 soit exigée. L'insertion de l'étranger dans la société française est évaluée en tenant compte notamment de sa connaissance des valeurs de la République ; (...) " ; qu'aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui " ; 11. Considérant que M. A...fait valoir qu'il fait des efforts d'intégration, qu'il parle le français et qu'il a des perspectives de travail en France ; que ces éléments, eu égard à la durée et aux conditions de son séjour en France où il est entré en juillet 2011 à l'âge de trente-neuf ans, ne sont pas de nature à caractériser l'existence de liens personnels et familiaux en France tels que le refus de titre de séjour en litige puisse être regardé comme portant une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale ni, par suite, comme méconnaissant les stipulations précitées de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de la décision portant obligation de quitter le territoire français : 12. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la décision portant obligation de quitter le territoire français devrait être annulée en conséquence de l'annulation de la décision de refus de titre de séjour doit être écarté ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que la décision portant obligation de quitter le territoire français qui fait suite à la décision de refus de titre de séjour, mentionne l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et est ainsi suffisamment motivée en droit ; 14. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet se serait cru en situation de compétence liée pour assortir les refus de titre de séjour d'une obligation de quitter le territoire français ; 15. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union " ; qu'aux termes du paragraphe 2 de ce même article : " Ce droit comporte notamment : / - le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; (...) " ; qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 51 de la Charte : " Les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union. (...) " ; 16. Considérant que le droit d'être entendu implique que l'autorité préfectorale, avant de prendre à l'encontre d'un étranger une décision portant obligation de quitter le territoire français, mette l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et lui permette, sur sa demande, de faire valoir des observations orales, de telle sorte qu'il puisse faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue sur la mesure envisagée avant qu'elle n'intervienne ; que, toutefois, dans le cas prévu au 3° du I de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, où la décision faisant obligation de quitter le territoire français est prise concomitamment au refus de délivrance d'un titre de séjour, l'obligation de quitter le territoire français découle nécessairement du refus de titre de séjour ; que le droit d'être entendu n'implique alors pas que l'administration ait l'obligation de mettre l'intéressé à même de présenter ses observations de façon spécifique sur la décision l'obligeant à quitter le territoire français, dès lors qu'il a pu être entendu avant que n'intervienne la décision refusant de lui délivrer un titre de séjour ; 17. Considérant que lorsqu'il sollicite la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour, l'étranger, en raison même de l'accomplissement de cette démarche qui tend à son maintien régulier sur le territoire français, ne saurait ignorer qu'en cas de refus, il pourra faire l'objet d'une mesure d'éloignement ; qu'à l'occasion du dépôt de sa demande, il est conduit à préciser à l'administration les motifs pour lesquels il demande que lui soit délivré un titre de séjour et à produire tous éléments susceptibles de venir au soutien de cette demande ; qu'il lui appartient, lors du dépôt de cette demande, lequel doit en principe faire l'objet d'une présentation personnelle du demandeur en préfecture, d'apporter à l'administration toutes les précisions qu'il juge utiles ; qu'il lui est loisible, au cours de l'instruction de sa demande, de faire valoir auprès de l'administration toute observation complémentaire utile, au besoin en faisant état d'éléments nouveaux ; que le droit de l'intéressé d'être entendu, ainsi satisfait avant que n'intervienne le refus de titre de séjour, n'impose pas à l'autorité administrative de mettre l'intéressé à même de réitérer ses observations ou de présenter de nouvelles observations, de façon spécifique, sur l'obligation de quitter le territoire français qui est prise concomitamment et en conséquence du refus de titre de séjour ; 18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la seule circonstance que le préfet de Meurthe-et-Moselle n'aurait pas expressément informé M. A...qu'en cas de rejet de sa demande de titre de séjour, il serait susceptible d'être contraint de quitter le territoire français, en l'invitant à formuler ses observations sur cette éventualité, n'est pas de nature à permettre de regarder l'intéressé comme ayant été privé du droit à être entendu énoncé au paragraphe 2 de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 19. Considérant, en cinquième lieu, que, pour les motifs énoncés au point 11, le moyen tiré de ce que la décision portant obligation de quitter le territoire français méconnaît l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ; En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la décision fixant le pays de destination : 20. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que la décision fixant le pays de destination doit être annulée en conséquence de l'annulation du refus de titre de séjour et de la décision portant obligation de quitter le territoire français doit être écarté ; 21. Considérant, en deuxième lieu, que M. A...soutient que la décision fixant le pays de destination est insuffisamment motivée notamment en ce qu'elle ne vise pas les dispositions de l'article L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que la décision attaquée vise les stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et mentionne que M. A...n'a pas établi être exposé à des peines ou des traitements contraires à ladite convention en cas de retour dans son pays d'origine ; qu'elle mentionne ainsi les éléments de faits ainsi que les considérations de droit qui en constituent le fondement ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision fixant le pays de destination ne peut qu'être écarté ; 22. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " (...) Un étranger ne peut être éloigné à destination d'un pays s'il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu'il y est exposé à des traitements contraires aux stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Nul ne peut être soumis à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants " ; 23. Considérant que si M. A...soutient qu'il encourt des risques en cas de retour dans son pays d'origine où il aurait été empêché de poursuivre son action au sein d'une association de défense des droits de l'homme et où il aurait " dénoncé la gabegie du régime ", il ne produit aucun élément de nature à établir la réalité de ces risques alors d'ailleurs que ni l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ni la Cour nationale du droit d'asile n'en ont reconnu l'existence ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ; 24. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le préfet de Meurthe-et-Moselle est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a annulé son arrêté en date du 20 janvier 2014 ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement nos 1400875-1401014, du 11 juillet 2014 du tribunal administratif de Nancy est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Nancy est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle. '' '' '' '' 2 N° 14NC01511