Conseil d'État, 7ème chambre, 09/06/2023, 466551, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2023-06-09
Numéro : 466551
Rapporteur : M. François Lelièvre
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Labrune
Avocat(s) : SARL LE PRADO – GILBERT ; CABINET ROUSSEAU, TAPIE

Vu la procédure suivante : Mme C... A... B... a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler l'arrêté du 23 mars 2015 lui concédant une pension de retraite et la décision du 1er mai 2017 lui concédant une prestation de retraite additionnelle de la fonction publique, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de reconstituer sa carrière en fixant sa pension civile de retraite à l'indice 1 048, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 135 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis et, en cas d'annulation de son titre de pension, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de garantir le maintien de ses revenus. Par un jugement n° 1900950 du 9 juin 2022, le tribunal administratif de Limoges a condamné l'Etat à verser à Mme A... B... la somme de 6 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle a subi et a rejeté le surplus de ses conclusions. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés le 9 août et 9 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa demande ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des pensions civiles et militaires de retraite ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. François Lelièvre, maître des requêtes, - les conclusions de M. Nicolas Labrune, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Rousseau, Tapie, avocat de Mme A... B... et à la SARL Le Prado - Gilbert, avocat de l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 mai 2023, présentée par Mme A... B... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme A... B..., entrée dans les cadres de la police nationale en 1976, a été placée en congé de longue durée du 1er juillet 2008 au 28 janvier 2013. Admise à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 18 avril 2013, elle s'est vu concéder une pension civile de retraite par un arrêté du 23 mars 2015 et une prestation de retraite additionnelle de la fonction publique par décision du 24 mai 2017. Par un arrêté du 20 avril 2016, son congé de longue durée a été reconnu comme imputable au service. Mme A... B... a demandé, par des courriers des 12 et 14 juin 2017, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de la relance de réviser son décompte de carrière et de prendre en compte cette révision dans le calcul de sa prestation de retraite additionnelle de la fonction publique. Elle a ensuite demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler son titre de pension civile de retraite et son titre de prestation de retraite additionnelle de la fonction publique, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de reconstituer sa carrière en fixant sa pension civile de retraite à l'indice 1 048, de condamner l'Etat au versement d'une somme de 135 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis et, en cas d'annulation de son titre de pension, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de garantir le maintien de ses revenus. Par un jugement du 9 juin 2022, contre lequel Mme A... B... se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Limoges a condamné l'Etat à lui verser la somme de 6 000 euros au titre de son préjudice moral et a rejeté le surplus de ses conclusions. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions relatives au défaut de versement de la garantie individuelle de pouvoir d'achat et à l'absence de report et de paiement des congés : 2. Selon l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée (...) peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. / Toutefois, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : / (...) 8° Sauf en matière de contrat de la commande publique sur toute action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur au montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 (...) ". La demande d'un fonctionnaire ou d'un agent public tendant seulement au versement de traitements, rémunérations, indemnités, avantages ou soldes impayés, sans chercher la réparation d'un préjudice distinct du préjudice matériel objet de cette demande pécuniaire, ne revêt pas le caractère d'une action indemnitaire au sens du 8° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative. Par suite, une telle demande n'entre pas, quelle que soit l'étendue des obligations qui pèseraient sur l'administration au cas où il y serait fait droit, dans le champ de l'exception, prévue à ce 8°, en vertu de laquelle le tribunal administratif statue en dernier ressort. 3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme A... B... n'invoquait pas, à l'appui de ses conclusions relatives à l'absence de report et de paiement de ses congés et au défaut de versement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat, d'autre préjudice que celui tenant à l'absence de versement des sommes auxquelles elle estime avoir droit à ces deux titres. Il s'ensuit que la demande dont elle a saisi le tribunal ne peut être regardée comme une action indemnitaire au sens du 8° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, quand bien même cette demande se présentait comme tendant à la réparation d'un préjudice né d'une faute de l'administration. 4. Il résulte de ce qui précède que la requête de Mme A... B... ne présente pas, en tant qu'elle est dirigée contre le jugement du tribunal administratif de Limoges en tant qu'il a omis de statuer sur ces conclusions, le caractère d'un pourvoi en cassation mais celui d'un appel, qui ressortit à la compétence de la cour administrative d'appel de Bordeaux. Par suite, il y a lieu, en application des dispositions de l'article R. 351-1 du code de justice administrative, d'attribuer à cette cour le jugement des conclusions d'appel relatives à l'absence de report et de paiement de ses congés et au défaut de versement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions relatives à la méconnaissance du droit à l'information : 5. Aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. / Toutefois, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : / (...) 7° Sur les litiges en matière de pensions de retraite des agents publics (...) ". Une action indemnitaire engagée par un agent public à raison du défaut d'information ou de renseignements erronés délivrés par le service en charge de ses droits à pension de retraite ne relève pas des litiges en matière de pension au sens de ces dispositions. 6. L'article R. 351-4 du code de justice administrative dispose que : " Lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi un tribunal administratif, une cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat relève de la compétence d'une de ces juridictions administratives, le tribunal administratif, la cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat, selon le cas, est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance, pour constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur tout ou partie des conclusions ou pour rejeter la requête en se fondant sur l'irrecevabilité manifeste de la demande de première instance ". 7. La demande indemnitaire de Mme A... B... tendant à la réparation des préjudices que lui ont causé, selon elle, les fautes commises par l'administration dans la mise en œuvre du droit à l'information ne présente pas le caractère d'un litige en matière de pension sur lequel le tribunal administratif statue en dernier ressort. Toutefois, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ces conclusions ont été présentées pour la première fois dans un mémoire enregistré le 2 juin 2020 au greffe du tribunal administratif de Limoges, soit plus d'un an après l'introduction de sa demande initiale enregistrée le 31 mai 2019. Par conséquent, ces conclusions étaient nouvelles et, par suite, entachées d'une irrecevabilité manifeste. Il y a lieu pour le Conseil d'Etat de les rejeter, en application de l'article R. 351-4 du code de justice administrative cité au point 6. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions relatives à la gestion de sa carrière, au harcèlement moral et au préjudice de réputation et d'image : 8. Mme A... B... soutient que le tribunal a entaché son jugement d'irrégularité en omettant de statuer sur ses conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant de la " stagnation manifeste de sa carrière professionnelle " et des agissements de harcèlement moral, ainsi qu'à la réparation de son préjudice de réputation et d'image. 9. Toutefois, d'une part, il ressort des écritures de Mme A... B... que les considérations relatives à la gestion de son avancement ne constituaient pas des conclusions distinctes de celles tendant à l'annulation de son titre de pension civile de retraite et à la réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de l'illégalité de ce titre de pension que le tribunal a rejetées aux points 8 et 13 de son jugement. De plus, le tribunal n'était pas tenu de répondre à tous les arguments invoqués dès lors notamment qu'il ressortait des écritures de Mme A... B... que son détachement dans le corps préfectoral avait eu pour effet de remédier aux autres retards allégués dans la gestion de son avancement. D'autre part, Mme A... B... n'est pas davantage fondée à soutenir que le tribunal aurait omis de statuer sur les agissements de harcèlement moral, qui ne venaient au soutien d'aucune conclusion indemnitaire, et sur la réparation du préjudice de réputation et d'image dont il ne ressort pas des écritures qu'il constituait un chef de conclusions à part entière. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a statué sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 23 mars 2015 lui concédant une pension de retraite : 10. Pour écarter le moyen tiré de ce que le titre de pension concédé à Mme A... B... par arrêté du 23 mars 2015 était illégal en ce qu'il ne tenait pas compte de la décision du 20 avril 2016 reconnaissant que son congé de longue durée était imputable au service, le tribunal a soulevé d'office le moyen tiré de la prescription du délai prévu par l'article L. 55 du code des pensions civiles et militaires de retraite. En statuant ainsi, alors qu'un tel moyen n'est pas d'ordre public, le tribunal a entaché sa décision d'une erreur de droit. 11. Toutefois, aux termes de l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite : " (...) En ce qui concerne les fonctionnaires civils, et hormis les positions prévues aux articles 34 et 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, le temps passé dans une position ne comportant pas l'accomplissement de services effectifs n'est compté comme service effectif que dans la limite de cinq ans et sous réserve que les bénéficiaires subissent pendant ce temps, sur leur dernier traitement d'activité, les retenues prescrites par le présent code. (...) ". Selon l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. (...) ". Aux termes de l'article L. 15 du code des pensions civiles et militaires de retraite : " I. - Aux fins de liquidation de la pension, le montant de celle-ci est calculé en multipliant le pourcentage de liquidation tel qu'il résulte de l'application de l'article L. 13 par le traitement ou la solde soumis à retenue afférents à l'indice correspondant à l'emploi, grade, classe et échelon effectivement détenus depuis six mois au moins par le fonctionnaire ou militaire au moment de la cessation des services valables pour la retraite ou, à défaut, par le traitement ou la solde soumis à retenue afférents à l'emploi, grade, classe et échelon antérieurement occupés d'une manière effective, sauf s'il y a eu rétrogradation par mesure disciplinaire. / (...) Le traitement ou la solde des personnels qui accomplissent des services à temps partiel prévus à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5 sont ceux auxquels les intéressés pourraient prétendre s'ils accomplissaient des services à plein temps ". Selon l'article 40 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : " Le temps passé en congé de maladie, de longue maladie ou de longue durée avec traitement, demi-traitement ou pendant une période durant laquelle le versement du traitement a été interrompu en application des articles 39 et 44 du présent décret est valable pour l'avancement à l'ancienneté et entre en ligne de compte dans le minimum de temps valable pour pouvoir prétendre au grade supérieur. Il compte également pour la détermination du droit à la retraite et donne lieu aux retenues pour constitution de pension civile ". 12. Il résulte des dispositions qui précèdent que le temps passé par un fonctionnaire civil en position de congé de longue durée est assimilé à des périodes de service effectif pour la constitution et la liquidation du droit à pension et que, par suite, la décision par laquelle est reconnue l'imputabilité au service d'un congé de longue durée, qui a pour effet de maintenir le plein traitement de l'agent pendant toute la durée du congé de longue durée, est sans incidence sur le calcul du montant de la pension. Il s'ensuit que Mme A... B... ne pouvait utilement se prévaloir de la décision du 20 avril 2016 reconnaissant l'imputabilité au service de son congé de longue durée pour demander l'annulation de son titre de pension civile de retraite. Ce motif, dont l'examen n'implique l'appréciation d'aucune circonstance de fait, doit être substitué au motif retenu par le jugement attaqué, dont il justifie légalement le dispositif. Les conclusions dirigées contre le jugement en tant qu'il statue sur l'annulation de son titre de pension civile de retraite ne peuvent dès lors qu'être rejetées. Sur le jugement en tant qu'il a statué sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 mai 2017 concédant à Mme A... B... un titre de prestation de retraite additionnelle de la fonction publique : 13. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. 14. Aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué ". S'il appartient au juge administratif, dès lors qu'il estime réunies les conditions d'application de la règle rappelée au point 10, d'en faire application, le cas échéant d'office, au litige dont il est saisi, il doit préalablement procéder à la communication aux parties de ce moyen d'ordre public en vue d'un débat contradictoire, pour leur permettre de présenter utilement leurs observations sur ce moyen. 15. Il ressort des pièces du dossier de la procédure suivie devant le tribunal administratif que c'est sans mettre Mme A... B... à même d'en discuter que le tribunal a soulevé d'office l'irrecevabilité de sa demande en tant qu'elle tendait à l'annulation de son titre de prestation de retraite additionnelle, au motif qu'elle avait été exercée au-delà d'un délai raisonnable. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... B... est seulement fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il rejette ces conclusions. Sur les frais du litige : 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à Mme A... B... de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le jugement des conclusions présentées par Mme A... B... dirigées contre le jugement 9 juin 2022 du tribunal administratif de Limoges du en tant qu'il statue sur ses conclusions relatives au défaut de report et de paiement de ses congés et de versement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat est attribué à la cour administrative d'appel de Bordeaux. Article 2 : Le jugement du 9 juin 2022 du tribunal administratif de Limoges est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de Mme A... B... tendant à l'annulation du titre de prestation de retraite additionnelle de la fonction publique. Article 3 : L'affaire est renvoyée, dans cette mesure, au tribunal administratif de Limoges. Article 4 : L'Etat versera à Mme A... B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions du pourvoi de Mme A... B... est rejeté. Article 6 : La présente décision sera notifiée à Mme C... A... B..., au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique et au président de la cour administrative d'appel de Bordeaux.