CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 11/01/2016, 14MA01913, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-01-11
Numéro : 14MA01913
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : HIAULT SPITZER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société B...Immobilier et Mme A...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision en date du 12 octobre 2012 du maire de Bessan qui a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 137, la décision en date du 6 septembre 2012 par laquelle le maire de Bessan a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 138, ensemble la décision en date du 6 décembre 2012 de rejet de leur recours gracieux, ainsi que la décision en date du 6 septembre 2012 par laquelle le maire de Bessan a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 135, ensemble la décision en date du 6 décembre 2012 de rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1205580, 1205582, 1205583 du 27 février 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ces demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 avril 2014 et 3 juillet 2015, sous le n° 14MA01913, la société B...Immobilier et Mme C...A..., représentées par Me D...demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 27 février 2014 ; 2°) d'annuler la décision en date du 12 octobre 2012 du maire de Bessan qui a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 137, la décision en date du 6 septembre 2012 du maire de Bessan préemptant la parcelle cadastrée section AY n° 135 et la décision en date du 6 septembre 2012 par laquelle ledit maire a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 138 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bessan la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les dépens. Elles soutiennent que : - les décisions de préemption contestées sont entachées d'incompétence ; - le jugement entrepris est entaché d'une erreur de droit dans la mesure où il considère que la commune aurait agi sur le fondement de l'alinéa 8 de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme alors que ceci ne ressort pas de la décision de préemption ; en outre, le jugement viole les termes de l'article R. 142-11 du même code lorsqu'il considère que l'intervention de la commune de Bessan n'impliquait pas de délégation du conseil général ; - les décisions attaquées ne sont pas suffisamment motivées ; - elles sont entachées d'une erreur de droit dès lors que la commune de Bessan ne démontre pas l'objectif d'intérêt général de la décision de préemption ; en effet, la réalité du projet n'est pas démontrée ; au surplus, l'ouverture au public du futur aménagement du site serait impossible compte tenu de la topographie des lieux ; - ces décisions sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; d'une part, la parcelle préemptée n'est pas adaptée par rapport aux objectifs avancées par la commune ; d'autre part, la commune n'a manifestement pas prévu les conditions techniques et financières de l'opération ; au surplus, les objectifs de la préemption sont en contradiction avec la charte Natura 2000 du site " Cours inférieur de l'Hérault " ; il est manifeste que l'ouverture au public par la création d'un espace récréatif et la réalisation d'une piste de VTT constituent des activités incompatibles avec les préconisations de la directive 79/409 ; les parcelles son inaccessibles en voiture depuis le village ; l'installation d'un coin pique-nique et de bancs n'est, par conséquent, absolument pas réaliste ; en outre, la politique de protection des espaces naturels doit avoir une certaine réalité et ne pas relever de la seule intention ; or, il n'y a aucune étude significative permettant de donner au projet un minimum de consistance ; - les objectifs de la préemption contestée sont en contradiction avec les principes présidant à l'édiction de la zone de protection spéciale (ZPS) " Est et Sud de Béziers " ; - la commune de Bessan ne démontre pas que les parcelles préemptées sont comprises dans le périmètre d'une zone de préemption prescrite par le département de l'Hérault. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2015, la commune de Bessan conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la société B...Immobilier et de Mme A...la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à bon droit que le tribunal a considéré que le moyen tiré de l'incompétence du maire pour édicter la décision attaquée n'est pas fondé dans la mesure où le conseil municipal dispose de la possibilité de déléguer son pouvoir de décision s'agissant d'une compétence qu'il exerce au nom des pouvoirs propres de la commune ; - comme cela résulte du rapport relatif à la préemption annexé aux décisions attaquées mais également des décisions de préemption elles-mêmes, la commune de Bessan a agi sur le fondement du 8ème alinéa de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme ; le maire n'avait donc pas à disposer d'une quelconque délégation du pouvoir d'expropriation émanant du département pour agir ; le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées sera rejeté comme inopérant ; - le maire qui n'agissait pas par délégation des pouvoirs du département devait bien motiver ses décisions au regard des propres objectifs de la commune et non au regard de ceux du département, comme le soutiennent à tort les requérantes ; il est totalement erroné de soutenir que la motivation des décisions de préemption n'apporterait pas d'indication concernant leur objet ; le moyen tiré de l'insuffisance de motivation manque en fait et sera écarté ; - c'est à bon droit que le tribunal administratif a considéré que la justification des décisions de préemption au regard de la protection des espaces naturels sensibles et de l'ouverture ultérieure au public était suffisante sans qu'il soit nécessaire d'apporter des justifications concernant la faisabilité scientifique et/ou technique de l'ouverture au public ; le moyen tiré de l'erreur de droit sera écarté ; - le moyen tiré de ce que les aménagements permettant l'ouverture de la parcelle au public seraient contraires à l'objectif de protection des oiseaux figurant dans la directive 79/409 est inopérant dès lors que c'est au stade de la réalisation des travaux et/ou de l'opération d'aménagement préalable que la commune devra, le cas échéant, rédiger une étude d'impact prenant en compte cette dimension et envisageant les incidences de ses projets sur la nidification des oiseaux ; à supposer le moyen opérant, les requérantes font une interprétation erronée du texte de l'article 5 de la directive communautaire ; - les requérantes n'apportent aucun élément de preuve permettant de corroborer leur affirmation péremptoire selon laquelle l'ouverture au public de la parcelle serait impossible eu égard à la dangerosité de l'accès ; le site ne sera pas accessible aux véhicules ; un plan de géomètre annexé au rapport démontre la faisabilité technique d'un tel projet qui permet d'aménager le chemin de la Sauzède en toute sécurité pour les promeneurs ; par suite, la commune n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en préemptant les parcelles en question. Un courrier du 22 septembre 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 27 octobre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - et les conclusions de M. Revert, rapporteur public. 1. Considérant que la société B...Immobilier et Mme B...relèvent appel du jugement en date du 27 février 2014 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision en date du 12 octobre 2012 du maire de Bessan qui a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 137, la décision en date du 6 septembre 2012 par laquelle le maire de Bessan a préempté la parcelle cadastrée section AY n° 135 et la décision en date du 6 septembre 2012 du maire de Bessan de préempter la parcelle cadastrée section AY n° 138 ; Sur le bien-fondé du jugement : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non. (...). " ; qu'aux termes de l'article L. 142-3 du même code dans sa version en vigueur à la date des décisions querellées : " Pour la mise en oeuvre de la politique prévue à l'article L. 142-1, le conseil général peut créer des zones de préemption dans les conditions ci-après définies./ (...) / Au cas où le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, celui-ci ou, à défaut, la commune, peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas le droit de préemption. (...). Pour un parc naturel régional, l'exercice de ce droit de préemption est subordonné à l'accord explicite du département. Au cas où ni le conservatoire ni l'établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional n'est compétent, la commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption. (...)/ Le département peut déléguer son droit de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien soumis à ce droit ou sur un ou plusieurs secteurs de la zone de préemption au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, lorsque celui-ci est territorialement compétent, à l'établissement public chargé d'un parc national ou à celui chargé d'un parc naturel régional pour tout ou partie de la zone de préemption qui se trouve sur le territoire du parc ou dans les réserves naturelles dont la gestion leur est confiée, à l'Etat, à une collectivité territoriale, à un établissement public foncier, au sens de l'article L. 324-1 ou à l'Agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France. Les biens acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 142-10 de ce code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels " ; qu'enfin, l'article L. 142-8 dispose que " si un terrain acquis par l'exercice du droit de préemption n'a pas été utilisé comme espace naturel, dans les conditions définies à l'article L. 142-10, dans le délai de dix ans à compter de son acquisition, l'ancien propriétaire ou ses ayants cause universels ou à titre universel peuvent demander qu'il leur soit rétrocédé (...) " ; 3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 142-11 du code de l'urbanisme, en vigueur alors : " Dans le délai de deux mois à compter de la date de l'avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application du I de l'article 5 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner, le président du conseil général notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. / Lorsque le terrain est compris dans une zone ou partie de zone où le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, le président du conseil général adresse sans délai une copie de la décision du département audit établissement, au président du conseil de rivage territorialement compétent, au maire de la commune intéressée et, s'il y a lieu, au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. / A défaut du département, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut exercer le droit de préemption dans les conditions définies ci-après. / Lorsque le département a renoncé à l'exercice du droit de préemption, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres notifie au propriétaire, dans un délai de soixante-quinze jours à compter de la date de l'avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application du I de l'article 5 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner, la décision qu'il prend en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. Il adresse sans délai une copie de sa décision au président du conseil général et au maire de la commune concernée ainsi que, s'il y a lieu, au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. / La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut exercer le droit de préemption à défaut du département et à défaut du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. / Dans les zones de préemption situées dans un périmètre d'intervention délimité en application de l'article L. 143-1, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent exerce ce droit avec l'accord du département.(...) " ; 4. Considérant que la société B...Immobilier et Mme B...soutiennent que les décisions contestées ont été prises sur le fondement des dispositions de l'article R. 142-11 du code de l'urbanisme et qu'il n'apparaît pas que la commune de Bessan ait elle-même reçu délégation du conseil général pour exercer le droit de préemption dont le département est titulaire ni que le département ait donné son accord pour ladite préemption ; qu'il ressort des pièces du dossier que les décisions attaquées visent les dispositions de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme prévoyant qu'une zone de préemption peut être instituée par décision départementale en vu de mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, ainsi que celles de l'article R. 142-11 du même code donnant pouvoir au maire de la commune pour exercer le droit de préemption de ladite commune par substitution au département, au titre des espaces naturels sensibles ; que ces décisions mentionnent également la décision du département de l'Hérault en date du 3 août 2012 et celle du conservatoire du littoral et des rivages lacustres en date du 9 août 2012 par lesquelles ils renoncent à l'exercice de leur droit de préemption ; qu'ainsi, le tribunal a estimé à juste titre que les décisions attaquées n'ont pas été prises par délégation du département de l'Hérault sur le fondement du 11ème alinéa de l'article L. 142-3 précité du code de l'urbanisme mais que la commune de Bessan s'est substituée, en application du 8ème alinéa du même article ou du 5ème alinéa de l'article R. 142-11 du code précité, au département de l'Hérault et au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres qui ont renoncé à exercer leur droit de préemption ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, ces dispositions n'impliquent pas une délégation du département de l'Hérault à la commune de Bessan ni son accord ; que, par ailleurs, il ressort des décisions querellées que par délibération en date du 27 mars 2008, le conseil municipal a délégué au maire pour la durée de son mandat l'exercice des droits de préemption tel que défini à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte et de la violation des dispositions de l'article R. 142-11 du code de l'urbanisme ne sauraient être accueillis ; 5. Considérant que l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 dispose que " doivent être motivées les décisions qui (...) imposent des sujétions (...) " ; que les décisions de préemption prises en application de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions ; qu'elles entrent, par suite, dans le champ de la loi du 11 juillet 1979 et doivent, dès lors, comporter l'énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l'autorité administrative à préempter ; 6. Considérant, en l'espèce, que les décisions attaquées sont fondées sur l'intérêt que présente les parcelles pour la protection, la mise en valeur et l'ouverture au public des bords de l'Hérault et se référent à un rapport annexé auxdites décisions relatif à la protection et à la mise en valeur du fleuve Hérault et de ses abords ; que ce rapport mentionne les objectifs de la commune de Bessan et les raisons qui l'ont conduite à l'exercice de son droit de préemption tenant notamment à la préservation du caractère naturel des berges avec des aménagements légers destinés à accueillir les pêcheurs, les promeneurs et les usagers de la piste de VTT, ainsi qu'un descriptif des travaux et aménagements envisagés, une carte et un plan ; que ce rapport n'avait pas à préciser en quoi la préemption s'inscrit dans le cadre de la politique élaborée par le département de l'Hérault en application de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dès lors que, comme l'ont estimé à bon droit les premiers juges, la commune n'a pas exercé son droit de préemption par délégation du département de l'Hérault mais par substitution de ce dernier ; qu'ainsi le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des décisions contestées doit être écarté ; 7. Considérant que les dispositions du 8ème alinéa de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme sur le fondement desquelles ont été prises les décisions querellées n'imposent pas que les parcelles en cause soient situées dans le périmètre d'une zone de préemption créée par le département en application du 1er alinéa de l'article L. 142-3 précité qui, du reste, ne constitue qu'une simple faculté ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la commune de Bessan ne démontre pas que les parcelles préemptées sont comprises dans un tel périmètre ne peut qu'être écarté ; 8. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions visées au n° 2 que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle ; que, toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit ; 9. Considérant que la condition d'ouverture au public ainsi posée ne saurait toutefois être exigée lorsque, ainsi qu'il est dit à l'article L. 142-10 cité ci-dessus, la fragilité du milieu naturel s'y oppose ou lorsque, dans une zone de préemption couvrant l'ensemble d'un espace naturel sensible, certaines parties de cet ensemble ne peuvent être ouvertes au public pour des raisons de sécurité ou de limitation des risques d'atteinte au milieu naturel ; que dans ce dernier cas, la commune peut légalement exercer son droit de préemption sur ces parties de terrain sans envisager leur ouverture ultérieure au public et sans, par voie de conséquence, que l'absence d'aménagement en ce sens puisse ouvrir le droit à rétrocession prévu à l'article L. 142-8 cité ci-dessus ; 10. Considérant que, dans ces conditions, les circonstances à les supposer même établies que la réalité du projet tout comme sa faisabilité technique et financière ne seraient pas démontrées, qu'aucune étude scientifique et technique objective et significative ne serait produite et que l'ouverture au public du futur aménagement du site serait impossible compte tenu de la topographie des lieux ne sont pas de nature à entacher d'illégalité les décisions attaquées au regard des dispositions des articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme ; qu'en l'espèce, il ressort du rapport de présentation annexé aux décisions de préemption en litige que ces dernières sont justifiées par la préservation du caractère naturel des berges avec des aménagements légers destinés à accueillir les pêcheurs, les promeneurs et les usagers de la piste de VTT ; que la préemption des parcelles en cause permettra notamment l'entretien et la restauration des boisements des berges, l'aménagement d'un espace récréatif par la création de pêchoirs de frayères, d'un coin pique-nique avec l'installation de bancs et de tables, le nettoyage et la sélection de la végétation déjà présente ; que la protection des berges et terrains attenants permettra la préservation de la continuité du corridor végétal et l'ombrage de la berge qui favorisera l'enrichissement des biocènes et améliorera la perception paysagère du cours d'eau ; que la croissance du cordon végétal favorisera le développement d'une ripisylve plus diversifiée ; qu'ainsi, la société B...Immobilier et Mme A...ne sont pas fondées à soutenir que l'objet d'intérêt général des décisions de préemption n'est pas établi ; 11. Considérant que la société B...Immobilier et Mme A...soutiennent que les objectifs de la préemption sont en contradiction avec la charte Natura 2000 du site " Cours inférieur de l'Hérault " et que l'ouverture au public ainsi que la création d'un espace récréatif et la réalisation d'une piste de VTT constituent des activités incompatibles avec les préconisations de la directive 79/409 selon laquelle les Etats membres doivent prendre des mesures pour éviter que soient détruits les nids et que les oiseaux soient perturbés durant la période de reproduction, ainsi qu'avec les principes présidant à l'édiction d'une zone de protection spéciale ; que, toutefois, les décisions créant ou modifiant une zone de préemption en application de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme, qui se bornent à délimiter le périmètre dans lequel un département ou une personne publique qui peut s'y substituer ou qui reçoit de lui délégation peut acquérir, par voie de préemption, des terrains qui sont destinés à être aménagés pour être ouverts au public et qu'il s'engage à préserver, n'ont pas d'incidence directe sur l'environnement ; que la circonstance que les parcelles en cause seraient inaccessibles en voiture du village n'est pas de nature à faire obstacle au droit de préemption de la commune de Bessan ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose de produire des études significatives permettant de donner au projet une consistance significative ou de préciser les conditions techniques ou financières de l'opération de préemption ; qu'il s'en suit que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société B...Immobilier et Mme A...ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande ; Sur les dépens : 13. Considérant que le présent litige n'a donné lieu à aucun dépens ; que les conclusions de la société B...Immobilier et Mme A...tendant à ce que la partie perdante soit condamnée aux entiers frais et dépens de la présente instance, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Bessan, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à la société B...Immobilier et à Mme A...quelque somme que ce soit au titre des frais que celles-ci ont exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société B...Immobilier et de Mme A...une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Bessan et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la société B...Immobilier et de Mme A...est rejetée. Article 2 : La société B...Immobilier et Mme A...verseront à la commune de Bessan une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société B...Immobilier, à Mme A...et à la commune de Bessan. Délibéré après l'audience du 14 décembre 2015, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Pocheron, président-assesseur, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 janvier 2016. '' '' '' '' 7 N° 14MA01913