CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 20/06/2023, 21BX03728, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-20
Numéro : 21BX03728
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : Mme Pauline  REYNAUD
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SELARL MRV AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par action simplifiée unipersonnelle Les Sartières a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZA n° 66, 67, 74 et 301 en zone Ap, et la parcelle cadastrée section ZA n° 292 en zone UC, et qu'elle grève cette dernière d'un emplacement réservé, d'enjoindre à titre principal à la communauté d'agglomération de La Rochelle de classer ces parcelles en zone Ut, ou à défaut, dans un zonage compatible avec une activité d'hôtellerie de plein air, et à titre subsidiaire de réexaminer sa demande. Par un jugement n° 2000443 du 20 juillet 2021, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la délibération de la communauté d'agglomération de La Rochelle du 19 décembre 2019 en tant qu'elle classe en zone Ap les parcelles cadastrées section ZA n° 67 et 301 situées sur le territoire de la commune de l'Houmeau. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 17 septembre 2021, et un mémoire enregistré le 12 juillet 2022, lequel n'a pas été communiqué, la communauté d'agglomération de La Rochelle, représentée par Me Vic, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000443 du tribunal administratif de Poitiers du 20 juillet 2021 ; 2°) de rejeter les demandes formées par la société Les Sartières ; 3°) de mettre à la charge de la société Les Sartières le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés non compris dans les dépens. Elle soutient que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - le jugement notifié à la communauté d'agglomération de La Rochelle ne comporte aucune signature, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; ce jugement est ainsi irrégulier ; En ce qui concerne le bien-fondé du jugement : - les premiers juges ont commis une erreur de droit et une erreur de fait en estimant que le classement des parcelles cadastrées section ZA n° 67 et 301 en zone Ap était entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2022, la société par action simplifiée Les Sartières, représentée par Me Ferrant, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête de la communauté d'agglomération de La Rochelle ; 2°) par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement du tribunal administratif de Poitiers en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ; 3°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZA n° 66, 67, 74 et 301 en zone Ap, la parcelle cadastrée section ZA n° 292 en zone UC, et qu'elle grève cette dernière d'un emplacement réservé ; 4°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération de La Rochelle de classer les parcelles cadastrées section ZA n° 66, 67, 74 et 301 en zone UC et la parcelle cadastrée section ZA n° 292 en zone UL2 et de supprimer l'emplacement réservé dont est grevée la parcelle ZA n° 292, ou à titre subsidiaire, d'enjoindre à la communauté d'agglomération de La Rochelle de réexaminer la demande de classement de ces parcelles, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir et ce sous astreinte de 60 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - aucun des moyens invoqués par la communauté d'agglomération de La Rochelle n'est fondé ; - le tribunal administratif de Poitiers n'a pas commis d'erreur de droit ni d'erreur de fait en jugeant que le classement des parcelles cadastrées section ZA n° 67 et 301 en zone Ap est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dès lors que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal ont affecté l'économie générale du projet et auraient dû faire l'objet d'une nouvelle enquête publique ; - elle méconnait les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, dès lors que la communauté d'agglomération de La Rochelle n'a pas délibéré une seconde fois sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal à la suite de l'avis défavorable émis par le conseil municipal d'Esnandes et des avis favorables sous réserves exprimés par les conseils municipaux de Bourgneuf et de Châtelaillon-Plage ; - le classement des parcelles cadastrées section ZA n° 66 et 74 en zone Ap et le classement de la parcelle cadastrée section ZA n° 292 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'emplacement réservé qui grève la parcelle cadastrée section ZA n° 292 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pauline Reynaud, - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Vic, représentant la communauté d'agglomération de La Rochelle, et de Me Ferrant représentant la société par action simplifiée Les Sartières. Considérant ce qui suit : 1. La société par actions simplifiée unipersonnelle Les Sartières est propriétaire de parcelles et exploite un camping sur le territoire de la commune de l'Houmeau. Par une délibération du 19 décembre 2019, la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI). La société Les Sartières a demandé au tribunal administratif de Poitiers l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZA n° 66, 67, 74 et 301 en zone Ap, la parcelle cadastrée section ZA n° 292 en zone UC, et qu'il grève cette dernière d'un emplacement réservé. Par un jugement n° 200443 du 20 juillet 2021, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZA n° 67 et 301 situées sur le territoire de la commune de l'Houmeau en zone Ap. La communauté d'agglomération relève appel de ce jugement du tribunal administratif de Poitiers. La société Les Sartières, par la voie de l'appel incident, demande la réformation du jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses demandes. Sur l'appel principal : En ce qui concerne la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". L'article R. 741-10 du même code prévoit que : " La minute des décisions est conservée au greffe de la juridiction pour chaque affaire, avec la correspondance et les pièces relatives à l'instruction ". 3. Il ressort des pièces de la procédure que la minute du jugement attaqué a été signée par le rapporteur, le président et la greffière d'audience. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée aux parties ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté. En ce qui concerne le bien-fondé du moyen d'annulation retenu par le tribunal : 4. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme relatif à l'affectation des sols dans les plans locaux d'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 5. Le règlement écrit du PLUI de La Rochelle dispose que : " La zone A recouvre des secteurs, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. La zone A comprend le secteur suivant : - Ap, qui recouvre des espaces à protéger en raison de la qualité ou de l'intérêt des paysages littoraux et les pincements/relictuels des corridors écologiques ouverts ". Il indique également que : " (...) / En vertu de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, la zone N comprend également, à titre exceptionnel, les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées suivants : / - Nc correspondant à des terrains de camping situés en milieu naturel (...) ". 6. Il appartient par ailleurs aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 7. Le PADD du PLUI de La Rochelle comporte une orientation n° 6 tendant à " valoriser les atouts d'un territoire touristique en réinventant les fronts de mer et en permettant de bâtir une offre balnéaire de référence sur la façade atlantique ". Un objectif tendant à " renouveler et diversifier l'offre de camping qui a été réduite, suite à la tempête Xynthia, est une priorité avec des enjeux de relocalisation et d'approche rétro-littorale de l'aménagement " est à cet égard spécifiquement prévu. 8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des plans et photographies produites, que les parcelles cadastrées section ZA n° 67 et 301 font partie de l'emprise du camping exploité par la société Les Sartières, sur lesquelles se situent notamment des voies d'accès aux emplacements du camping, ainsi qu'un terrain de volley. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que ces parcelles, qui jouxtent à l'ouest un secteur urbanisé classé en zone Uc, et pour lesquelles la société Les Sartières a au demeurant obtenu un permis d'aménager et une décision de non-opposition à déclaration préalable pour l'extension du camping et la réalisation de places de stationnement, d'une voie de desserte et d'aménagement paysage, présenteraient un intérêt agronomique ou biologique. Enfin, ces parcelles sont séparées des vastes espaces agricoles situés à l'est par une haie située le long de leur limite extérieure. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement retenu, les auteurs du PLUI ont commis une erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles section ZA n° 67 et 301 en zone agricole. 9. Il résulte de ce qui précède que la communauté d'agglomération de La Rochelle n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers s'est fondé sur ce motif pour annuler la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle classe les parcelles en litige en zone A. Sur l'appel incident : 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par :/ 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". 11. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre l'enquête publique et son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 12. D'une part, il n'est pas contesté que les modifications apportées au projet de PLUi à l'issue de l'enquête publique procèdent de celle-ci. 13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment des termes de la délibération attaquée, que le conseil communautaire a apporté de nombreuses modifications au projet arrêté du plan local d'urbanisme intercommunal, notamment aux orientations d'aménagement et de programmation spécialisées (OAP) inscrites dans le PLUI. En effet, six secteurs d'OAP spatialisées ont été supprimés, et vingt-sept OAP ont fait l'objet de modifications concernant notamment des évolutions de périmètres, des corrections d'erreurs matérielles, des éléments programmatiques liés au logement, au commerce ou à l'assainissement, des mises à jour en fonction de projets de liaison douces ou de voirie, des modifications de gabarit, des emplacements réservés, des ajouts de protection patrimoniale ou végétale. Il ressort des termes de la délibération attaquée que le règlement écrit et le règlement graphique du PLUI ont également fait l'objet de nombreuses modifications, afin notamment de prendre en compte le risque sismique, d'étendre le régime de non construction en zone inondable à toutes les destinations, de renforcer la protection des fossés et cours d'eau, d'adapter les dispositions relatives au stationnement automobile et vélo, ou d'adapter des dispositions applicables spécifiquement à chacune des zones U, A et N du PLUI. Toutefois, le nombre important de modifications ne traduit pas, par lui-même, un bouleversement de l'économie générale du plan local d'urbanisme intercommunal. L'intimée n'apporte par ailleurs aucun élément permettant d'estimer qu'eu égard à leur nature et à leur importance, ces modifications, qui consistent pour beaucoup en des adaptations, précisions, et zonages ponctuels, et qui ne modifient pas substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol, remettraient en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ". 15. Il ressort des mentions de la délibération attaquée que, par une délibération du 23 mai 2019, la communauté d'agglomération a de nouveau arrêté le projet de PLUI à la majorité des deux tiers. Par suite, et alors que la société Les Sartières n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la réalité de cette seconde délibération, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme doit être écarté. 16. En troisième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal comporte une orientation tendant à préserver la ruralité de la commune, et a fixé un objectif visant à limiter l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels et agricoles. La déclinaison de cet objectif doit se traduire, selon le projet d'aménagement et de développement durables, notamment par un développement urbain dans les bourgs au plus près des centralités ou encore par une lutte contre le mitage des espaces agricoles. De même, le projet d'aménagement et de développement durables retient comme objectif le retour en zone A ou N des secteurs qui ne sont pas destinés à être urbanisés à moyen terme. Enfin, ainsi qu'il a été dit au point 5, le règlement écrit du PLUI définit la zone Ap comme celle qui recouvre des espaces à protéger en raison de la qualité ou de l'intérêt des paysages littoraux et les pincements/relictuels des corridors écologiques ouverts. 17. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ZA n° 66 et 74 sont des parcelles vierges de toute construction, de nature agricole, qui s'ouvrent, au nord et à l'ouest, sur de vastes espaces agricoles. La circonstance qu'elles soient considérées comme " campables " par la société Les Sartières pendant la haute saison de l'exploitation du camping, n'est pas de nature à remettre en cause la vocation agricole du secteur dans lequel elles s'intègrent. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement retenu, les auteurs de PLUI n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles en zone Ap. Le moyen doit être écarté. 18. En quatrième lieu, d'une part, le règlement du PLUI de la Rochelle prévoit que : " La zone UC a vocation à accueillir des espaces destinés à l'accueil touristique. Elle regroupe les hébergements démontables et saisonniers de type camping, caravaning, Habitations Légères de Loisirs (HLL) et Résidences Mobiles de Loisirs (RML), ainsi que les installations afférentes ". Il ressort de ce règlement que la zone UC a vocation à pérenniser et conforter la vocation touristique de ces espaces, et à limiter l'impact des constructions et installations sur les milieux naturels environnants. 19. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZA n° 292 est constituée d'emplacements du camping exploité par la société Les Sartières. Les circonstances invoquées par cette dernière selon lesquelles la parcelle en litige est entourée de parcelles bâties sur trois de ses côtés et qu'elle se situe entre deux parcelles classées en zone UL du PLUI, correspondant au tissu d'habitat individuel de l'agglomération, est sans incidence sur le fait qu'elle fait partie d'une zone d'hébergements démontables et saisonniers au sens du règlement du PLUI de La Rochelle. Dans ces conditions, les auteurs du PLUI n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle cadastrée section ZA n° 292 en zone UC du PLUI. 20. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; (...) ". 21. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZA n° 292 est grevée d'un emplacement réservé destiné à la création d'une piste cyclable et d'une haie. Cet emplacement réservé correspond en effet au tracé de la piste cyclable prévue par le schéma directeur cyclable annexé au PLUI de La Rochelle, destiné à atteindre les objectifs de report modal mentionnés dans le PADD et vise à relier la commune de Nieul-sur-Mer à la commune de l'Houmeau, le long de la route départementale n° 106. Par ailleurs, selon le rapport de présentation du PLUI, le développement de l'utilisation du vélo est un des axes forts de la politique de mobilité menée par l'agglomération qui s'inscrit dans une démarche globale et volontariste d'aménagement durable du territoire et d'augmentation des parts modales du vélo. Enfin, l'orientation d'aménagement et de programmation " mobilité " du PLUI prévoit la création de voies cyclables, en cohérence avec le schéma directeur cyclable de l'agglomération. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la société Les Sartières, l'emplacement réservé en litige est justifié et cohérent avec les documents du PLUI. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée la création de l'emplacement réservé sur la parcelle cadastrée section ZA n° 292 doit être écarté. 22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Les Sartières n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZA n° 66 et 74 en zone Ap, la parcelle cadastrée section ZA n° 292 en zone UC et qu'elle grève cette dernière d'un emplacement réservé. Sur les conclusions à fin d'injonction : 23. L'exécution du présent arrêt implique, compte-tenu de ses motifs, qu'il soit enjoint au président de la communauté d'agglomération de La Rochelle de prendre une délibération engageant une procédure de modification du plan local d'urbanisme concernant le classement des parcelles section ZA n° 67 et 301, afin qu'elles soient classées en une zone autre qu'agricole dans un délai de quatre mois à compter de la date de notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Les Sartières, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la communauté d'agglomération de La Rochelle au titre des frais exposés non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle le versement à la société Les Sartières de la somme demandée sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération de La Rochelle est rejetée. Article 2 : Il est enjoint au président de la communauté d'agglomération de La Rochelle de prendre une délibération engageant une procédure de modification du plan local d'urbanisme concernant le classement des parcelles section ZA n° 67 et 301, afin qu'elles soient classées en une zone autre qu'agricole, dans un délai de quatre mois à compter de la date de notification du présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions d'appel incident présentées par la société Les Sartières est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération de La Rochelle et à la société par action simplifiée unipersonnelle Les Sartières. Délibéré après l'audience du 30 mai 2023 à laquelle siégeaient : Mme Bénédicte Martin, présidente, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Mme Pauline Reynaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2023. La rapporteure, Pauline ReynaudLa présidente, Bénédicte Martin Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX03728 2