CAA de LYON, 1ère chambre, 25/04/2023, 21LY03721, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-25
Numéro : 21LY03721
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La commune de Saint-Genis-Pouilly a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays de Gex a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH) en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AT n°s 131, 132, 134 et 135 du secteur des Drasse et Tattes en zone naturelle, qu'elle ne prévoit pas de servitude de mixité fonctionnelle grevant les parcelles de la zone de l'Allondon cadastrées section AY n°s 24 à 31, 68 et 70, AO n°s 2, 4 à 6, 9 à 17, 77, 79 à 85, 87, 88, 90, 110 à 114, 126, 127, 136 à 138, 140 et 141, AP n°s 115, 142 et 143, et qu'elle opère le classement en zone 1AUE et 2AUE des parcelles du secteur Malivert Champ Gothereux cadastrées section AS n°s 1 à 10 et 12 à 17. Par un jugement n° 2002858 du 21 septembre 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 novembre 2021 et le 8 novembre 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Saint-Genis-Pouilly, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 21 septembre 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 27 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays de Gex en tant qu'elle procède à l'ensemble des classements visés dans sa demande de première instance et ne prévoit pas de mixité fonctionnelle dans celles situées dans la zone de l'Allondon ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Gex une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'objectif de mixité fonctionnelle et sociale prévu par les articles L. 101-2, R. 151-37 et R. 151-8 du code de l'urbanisme n'est pas respecté s'agissant des parcelles situées dans le secteur de l'Allondon, en ce que leur classement est contraire aux principes d'équilibres entre l'habitat et le développement économique que doit assurer le PLUiH et au principe de gestion économe de l'espace ; leur classement est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone UE (zone d'équipement), 2AUE (réserve foncière à urbaniser en équipement) et 1AUE (zone à urbaniser d'équipement) des parcelles situées dans le secteur de Malivert et de Champs Gothereux est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît le principe d'équilibre prévu à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en particulier entre l'habitat et le développement économique et alors que le secteur est urbanisé, desservi par les réseaux et par des voiries suffisantes, et est situé au sein de l'enveloppe urbaine ; - le classement en zone 2AUE et 1AUE et en zone Nl (naturel de loisirs) des parcelles situées dans le secteur de Drasses et Tates est entaché d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu du projet porté par la municipalité d'un ensemble immobilier comportant un établissement médico-social et du caractère urbanisé et équipé de la zone, et il méconnaît les dispositions du projet d'aménagement et de développement durables et de l'orientation d'aménagement et de programmation " Mobilité ". Par un mémoire enregistré le 23 juin 2022, la communauté d'agglomération du Pays de Gex, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Genis-Pouilly au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Genis-Pouilly ne sont pas fondés. Par ordonnance du 24 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 8 novembre 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Jounier, représentant la commune de Saint-Genis-Pouilly, et de Me Masson, représentant la communauté d'agglomération du Pays de Gex. Une note en délibéré, présentée pour la commune de Saint-Genis-Pouilly, a été enregistrée le 5 avril 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération en date du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays de Gex a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH). La commune de Saint-Genis-Pouilly, membre de la communauté d'agglomération du Pays de Gex, a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AT n°s 131, 132, 134 et 135 du secteur des Drasse et Tattes en zone naturelle, qu'elle classe en zone UAc1 les parcelles de la zone de l'Allondon cadastrées section AY n°s 24 à 31, 68 et 70, AO n°s 2, 4 à 6, 9 à 17, 77, 79 à 85, 87, 88, 90, 110 à 114, 126, 127, 136 à 138, 140 et 141, AP n°s 115, 142 et 143 sans respecter le principe de mixité fonctionnelle, et qu'elle opère le classement en zone UE, 1AUE et 2AUE des parcelles du secteur Malivert Champ Gothereux cadastrées section AS n°s 1 à 10 et 12 à 17. La commune de Saint-Genis-Pouilly relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;d) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; (...) 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; (...) ". 3. Il appartient au juge administratif d'exercer un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par un plan local d'urbanisme et ces dispositions du code de l'urbanisme. En ce qui concerne les parcelles situées dans le secteur de l'Allondon : 4. Aux termes de l'article R. 151-37 du code de l'urbanisme : " Afin d'assurer la mise en œuvre des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle, le règlement peut : 1° Définir des règles permettant d'imposer une mixité des destinations ou sous-destinations au sein d'une construction ou d'une unité foncière ; 2° Définir, pour certaines destinations et sous-destinations, des majorations de volume constructible qu'il détermine en référence à l'emprise au sol et la hauteur ; 3° Définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ; 4° Identifier et délimiter, dans le ou les documents graphiques, les quartiers, îlots et voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les règles spécifiques permettant d'atteindre cet objectif ; 5° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs situés dans les zones urbaines à l'intérieur desquels les constructions à usage d'habitation bénéficient d'une majoration de volume constructible qu'il détermine en référence à l'emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 151-28 ; 6° Délimiter, dans le ou les documents graphiques des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation bénéficie d'une majoration de volume constructible qu'il détermine en référence à l'emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 2° de l'article L. 151-28 ; 7° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires, définis à l'article L. 302-16 du code de la construction et de l'habitation, bénéficie d'une majoration du volume constructible qu'il détermine en référence à l'emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 4° de l'article L. 151-28. ". Selon l'article R. 151-38 du même code : " Les documents graphiques du règlement délimitent dans les zones U et AU, s'il y a lieu : 1° Les emplacements réservés en application du 4° de l'article L. 151-41 en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements en précisant la nature de ces programmes ; 2° Les secteurs où les programmes de logements doivent, en application de l'article L. 151-14, comporter une proportion de logements d'une taille minimale, en précisant cette taille minimale ; 3° Les secteurs où, en application de l'article L. 151-15, un pourcentage des programmes de logements doit être affecté à des catégories de logement en précisant ce pourcentage et les catégories prévues. ". 5. La commune soutient que l'objectif de mixité fonctionnelle et sociale prévu par les articles L. 101-2, R. 151-37 et R. 151-8 du code de l'urbanisme n'est pas respecté dans la zone de l'Allondon, en ce que le classement des parcelles est contraire aux principes d'équilibre entre l'habitat et le développement économique que doit assurer le PLUiH et de gestion économe de l'espace, et que leur classement est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 6. Les auteurs du PLUiH de la communauté d'agglomération du Pays de Gex ont entendu définir sur le territoire de la commune de Saint-Genis-Pouilly un projet d'ensemble sur la " zone de l'Allondon ", d'une superficie de 37 hectares et présentée comme un secteur commercial stratégique, située à l'ouest du territoire de la commune de Saint-Genis-Pouilly, le long d'un axe nord-sud, en direction du centre-ville, et délimitée à l'ouest par la rivière de l'Allondon, au sud par de l'habitat (quartier du parc Jean Monnet et ZAC des Hauts de Pouilly) et par des projets en devenir à l'est (extension de la ZAC des Hauts de Pouilly et extension de la ZAE). Ce projet consiste plus particulièrement à travailler la mutation du tissu urbain de la partie sud vers de l'habitat collectif, en créant une réelle connexion avec les quartiers d'habitation voisins existants à l'est ou en devenir à l'est, et en intégrant dans l'étude également la zone de Malivert Champs-Gothereux afin d'encadrer la création de 400 logements entre les deux secteurs d'études. Cette zone d'activités économiques et commerciales est également identifiée dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) comme un secteur d'activité commerciale structurant, devant être desservi, requalifié et étendu, et est qualifiée, dans l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) de l'Allondon créée dans ce secteur, de secteur commercial stratégique pour la commune. Le document graphique du règlement du PLUiH de cette zone de l'Allondon traduit lui-même le parti pris d'urbanisme de ses auteurs par le classement en zone UAc1 (zone urbaine d'activité commerciale) de parcelles situées dans les parties centrales et nord de l'OAP de l'Allondon, et en zone UGa1 (zone urbaine générale le long des grands axes) des parcelles situées au sud de cette OAP. La zone UA est définie par le règlement du PLUiH comme destinée aux zones d'activités du territoire, et, plus particulièrement, s'agissant de la zone UAc, aux activités commerciales, le sous-secteur UAc1 correspondant aux zones stratégiques du document d'aménagement artisanal et commercial où les constructions nouvelles à vocation d'habitation et les autres activités des secteurs secondaires et tertiaires sont interdites. La zone UG, qui correspond aux secteurs à dominante résidentielle et qui précise être couverte en partie par des OAP, comprend un secteur UGa, dans lequel se trouve l'OAP de l'Allondon, portant sur les espaces situés le long des axes majeurs et devant qualifier les entrées de ville, qui autorise, notamment, les constructions d'habitation, l'artisanat et le commerce de détail d'une surface inférieure à 250 m² de plancher, les activités de services ou les bureaux d'une surface inférieure à 100 m² de surface de plancher, le sous-secteur UGa1 intégrant simplement une différenciation des implantations par rapport aux limites. 7. Si l'article UG 3, consacré à la mixité sociale et fonctionnelle renvoie, s'agissant de la mixité sociale, à la règle définie au sein de l'OAP, et que l'OAP de l'Allondon ne comprend pas de précisions particulières sur ce point, le contrôle de compatibilité du parti pris d'urbanisme ainsi décrit avec la conciliation des objectifs définis par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne peut s'opérer à l'échelle des seules parcelles dont le classement est critiqué par la commune, mais doit prendre en compte l'ensemble de ces objectifs, à l'échelle du territoire couvert par le document et, à tout le moins, de la commune, en prenant en compte la vocation des autres zones urbaines, qui comprennent des dispositions relatives à la mixité sociale et fonctionnelle ou encore des différentes OAP instituées sur son territoire et ayant vocation à s'ouvrir à l'urbanisation en la maîtrisant. D'autre part, l'article UG 3 du règlement de la zone UGa prévoit, pour les constructions nouvelles comportant des locaux d'activités, de mettre en œuvre une mixité fonctionnelle verticale en prévoyant au minimum 40% de surface de plancher dédiée aux logements, avec une localisation de ces dernières à l'étage. 8. Dans ces conditions, et alors que la commune se borne à soutenir, sans au demeurant le démontrer, que le nombre de logements prévus par les auteurs du PLUiH serait insuffisant et que les besoins de mobilité seraient insuffisamment anticipés, sur la seule zone de l'Allondon, il ne ressort pas des pièces du dossier que le parti pris des auteurs du PLUiH méconnaîtrait l'objectif de mixité fonctionnelle et sociale ou qu'il serait incompatible avec les prescriptions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, en l'absence d'argumentation distincte de la requérante, le classement des parcelles n'est pas davantage entaché d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne les parcelles situées dans le secteur de Malivert et de Champs Gothereux : 9. En premier lieu, la commune de Saint-Genis-Pouilly fait valoir que le classement en zone à urbaniser des terrains du secteur de Malivert et de Champs Gothereux, qui fait également l'objet d'une OAP, est incompatible avec l'objectif de conciliation de l'équilibre entre habitat et développement économique, obérant le développement futur de la commune du fait de l'absence de son caractère inconstructible dans l'immédiat. 10. Ce secteur, d'une superficie de 3,4 hectares et situé à l'entrée est de la commune, jouxte des secteurs d'habitat mais sans en faire partie intégrante, et est destiné à accueillir le développement d'équipements, l'aménagement étant, ici aussi, étudié de manière globale avec la zone de l'Allondon et celle de Malivert Champs-Gothereux afin d'encadrer la création de logements entre les secteurs d'études. Ainsi qu'il a été dit au point 7 ci-dessus, le contrôle de compatibilité du parti pris d'urbanisme ainsi décrit avec la conciliation des objectifs définis par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne peut s'opérer à l'échelle des seules parcelles dont le classement est critiqué par la commune, mais doit prendre en compte l'ensemble de ces objectifs, à l'échelle du territoire couvert par le document et à tout le moins de la commune, en prenant notamment en compte la vocation des différentes OAP instituées sur son territoire. La commune n'apporte pas de précisions suffisantes sur la méconnaissance alléguée de l'équilibre entre l'habitat et le développement économique. A cet égard, si elle se prévaut de ce que l'OAP qu'elle avait instaurée dans le cadre de son précédent document d'urbanisme conduisait à classer la zone en secteur de densité forte afin de procéder à la création de logements, elle ne démontre pas que le nombre de logements dont la création est prévue dans le cadre du parti d'aménagement, et notamment dans les différentes OAP instaurées par la communauté d'agglomération du Pays de Gex sur le territoire de la commune appelante, ne serait pas suffisant au regard du développement futur de sa population et que cette vocation devrait être privilégiée plutôt que la création d'équipements, alors que le PADD identifie un objectif de remise à niveau des équipements sur le territoire de la communauté d'agglomération. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité avec le principe d'équilibre de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 11. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". 12. Le secteur de Malivert et de Champs Gothereux, comprenant notamment les parcelles nues cadastrées section AS n°s 1 à 10, 12 à 17 et développant ensemble environ 4 hectares, est affecté d'un classement en zone urbaine UE pour sa partie sud, 1AUE pour sa partie centrale et 2AUE pour sa partie nord. La zone 1AUE interdit notamment les logements, commerces, services et autres activités tertiaires ou secondaires et le secteur 2AUE, insuffisamment équipé pour permettre une utilisation immédiate du sol, a une vocation future d'équipements, l'article consacré à la mixité sociale et fonctionnelle étant quant à lui sans application dans ces zones. Ainsi qu'il a déjà été dit, l'ensemble fait l'objet de l'OAP " Malivert-Champ Gothereux ". Il fait également l'objet de l'institution d'un secteur en attente de projet couvrant les zones à urbaniser. 13. La commune de Saint-Genis-Pouilly soutient que le classement en zone à urbaniser de ces terrains est entaché d'erreur de droit dès lors que l'entièreté du secteur est située en zone urbanisée et est desservie de manière satisfaisante par l'ensemble des réseaux. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le tènement en cause ne peut être regardé comme situé en zone urbanisée, dès lors qu'il s'ouvre sur deux côtés sur une vaste zone naturelle, est séparé de l'urbanisation par une route départementale sur un autre côté, et est lui-même dépourvu de toute construction. Par ailleurs, si des réseaux existent en bordure nord et sud du secteur, concernant notamment la distribution d'électricité et d'eau, et s'il existe des tronçons de réseau d'assainissement à proximité de la limite ouest du site, ainsi qu'un tronçon de taille modeste qui avance sur le début de la zone au sud-sud-ouest, il ne ressort pas des pièces du dossier que les réseaux existants seraient suffisants pour desservir les constructions à implanter de la zone. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUiH ont pu opérer le classement en zone à urbaniser du secteur en litige. En ce qui concerne les parcelles situées dans le secteur de Drasses et Tates : 14. D'une part, à l'appui de ses conclusions, la commune de Saint-Genis-Pouilly soulève les mêmes moyens, tirés de ce que le classement en zone Nl (naturel de loisir) des parcelles situées dans le secteur de Drasses et Tates est entaché d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu du projet porté par la municipalité d'un ensemble immobilier comportant un établissement médico-social et du caractère urbanisé et équipé de la zone, et méconnaît les dispositions du projet d'aménagement et de développement durables et de l'orientation d'aménagement et de programmation " Mobilité ". Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif. 15. D'autre part, si la commune de Saint-Genis-Pouilly soutient que le classement en zone 2AUE et 1AUE des parcelles AT 131, 132, 134 et 135 d'une superficie de 28 554 m² qu'elle identifie dans le secteur dit de " Drasse " et " Tates " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, les parcelles en cause sont classées en zone Nl et non en zone 2AUE et 1AUE. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Genis-Pouilly n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Genis-Pouilly la somme que la communauté d'agglomération du Pays de Gex demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération du Pays de Gex qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la commune de Saint-Genis-Pouilly au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Saint-Genis-Pouilly est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Pays de Gex présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Genis-Pouilly et à la communauté d'agglomération du Pays de Gex. Délibéré après l'audience du 4 avril 2023, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2023. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. A...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY03721