CAA de NANTES, 2ème chambre, 14/11/2022, 21NT01889, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-14
Numéro : 21NT01889
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : Mme Isabelle  MONTES-DEROUET
Commissaire du gouvernement : Mme BOUGRINE
Avocat(s) : DS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Groupe Carrières de Mouen et la SCI la Bruyère de Mouen ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de Pré-Bocage Intercom a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal secteur Ouest. Par un jugement n° 2000374 du 10 mai 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 juillet 2021 et 31 mai 2022 ( ce dernier non communiqué), la société Groupe Carrières de Mouen et la SCI la Bruyère de Mouen, représentées par Me Martinet, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 10 mai 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de Pré-Bocage Intercom a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal secteur Ouest ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Pré-Bocage Intercom une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le tribunal a omis de répondre à la branche du moyen, qui n'était pas inopérante, relative au caractère insuffisant de la concertation et entaché de ce fait son jugement d'une insuffisance de motivation ; - le tribunal n'a pas motivé en droit le rejet de son moyen tiré de l'incompétence de la communauté de communes d'Aunay-Caumont pour prescrire l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ; - le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance du principe de couverture intégrale du territoire ; - la concertation et le bilan de la concertation sont intervenus tardivement ; - le bilan de la concertation est insuffisant ; - la délibération est illégale du fait de la participation à la procédure d'élaboration et à son adoption du vice-président de Pré-Bocage Intercom en charge de l'urbanisme connu pour son opposition au projet de carrière ; - l'avis de la commission d'enquête est insuffisamment motivé ; - le PLUi méconnaît le principe de couverture intégrale du territoire ; - la communauté de communes d'Aunay-Caumont intercom n'était pas compétente pour prescrire l'élaboration de son PLUi ; - le PLUi ne pouvait être étendu à la commune du Plessis-Grimoult ; - le rapport de présentation est insuffisamment motivé ; il n'est pas justifié du classement en EBC des parcelles appartenant à la SCI la Bruyère de Mouen ; - le classement en zone naturelle du site anciennement exploité comme carrière sur le territoire de la commune de Brémoy est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - son classement en EBC est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il n'est pas justifié. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2022, la communauté de communes Pré-Bocage Intercom, représentée par Me Désert, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Groupe Carrières de Mouen et de la SCI la Bruyère de Mouen sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles en cause en espace boisé classé est irrecevable dès lors que les requérantes se sont bornées à reprendre leurs écritures de première instance sans formuler la moindre critique du jugement ; - aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique, - et les observations de Me Désert, représentant la communauté de communes. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 18 décembre 2019, le conseil communautaire de Pré-Bocage Intercom a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) secteur Ouest couvrant le périmètre d'Aunay-Caumont Intercom et de Plessis-Grimoult. La société Groupe Carrières de Mouen et la SCI la Bruyère de Mouen relèvent appel du jugement du 10 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, le tribunal administratif de Caen a répondu, au point 5 du jugement attaqué, au moyen tiré de la méconnaissance du principe de couverture intégrale du territoire par les documents d'urbanisme et, au point 12, aux moyens tirés de l'absence et du caractère insuffisant du bilan de la concertation conduite en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme alors applicable. 3. En second lieu, les premiers juges ont suffisamment motivé, au point 3 du jugement, leur réponse au moyen tiré de l'incompétence de la communauté de communes pour prescrire par les délibérations des 6 mai et 9 juillet 2015 l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. 4. Il résulte des développements qui précèdent que le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité sur ces points. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 103-1 à L. 103-4 de ce code : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :/1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...). Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 7. Il ressort des pièces du dossier que la procédure de concertation a débuté dès le mois d'août 2016, sur la base des objectifs définis par les délibérations des 6 mai 2015 et 9 juillet 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi du secteur ouest, et conformément aux modalités définies par ces délibérations, avec la mise à disposition, au siège de la communauté de communes Pré-Bocage Intercom-Normandie et dans les mairies des communes membres, d'un registre destiné à recueillir les observations du public, la tenue en septembre 2017 d'une réunion publique relative au diagnostic territorial et l'organisation, en octobre 2017, d'une exposition. Les habitants ont disposé de plus d'un an entre la date à laquelle les objectifs de l'élaboration du PLUi du secteur ouest ont été portés à leur connaissance et celle à laquelle le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a eu lieu. Par ailleurs et en tout état de cause, les circonstances que la concertation se soit poursuivie jusqu'au 27 février 2019, date de la délibération tirant le bilan de cette concertation, sur la base des orientations définies dans le PADD et que le rapport de la commission d'enquête mentionne que, durant la période de concertation, " toutes les demandes (...) observations (...) et lettres (...) ont été prises en compte tant qu'elles concernaient la procédure en cours, qu'elles étaient conformes à l'intérêt général, qu'elles ne remettaient pas en cause les orientations du PADD et qu'elles étaient cohérentes avec la démarche du projet mise en place à l'échelle du territoire " n'est pas de nature à établir, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, que la concertation se serait déroulée de façon irrégulière. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la concertation aurait été organisée tardivement et serait intervenue avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles. Par suite, le moyen tiré de ce que la concertation serait entachée d'irrégularité doit être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme, applicable à la date à laquelle la délibération tirant le bilan de la concertation a été adoptée : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan (...) ". 9. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le bilan joint à la délibération du 27 février 2019, tirant le bilan de la concertation menée dans le cadre de l'élaboration du PLUI du secteur ouest, ne se borne pas à rappeler les différentes modalités de concertation qui ont été mises en œuvre, dès lors qu'il procède également, en ses points 3 et 4 intitulés respectivement " Les points qui sont ressortis " et " Examen des éléments ", à une analyse des observations du public exprimées lors des réunions publiques, mais aussi portées sur les registres qui avaient été mis à disposition du public et formulées par courriers. L'analyse de l'ensemble de ces observations a permis d'identifier trois grands thèmes de débat portant sur le droit à construire, l'extension des zones urbaines sur des zones inconstructibles et l'opération d'extension de l'habitat sur le territoire de la commune de Seullines. Le moyen tiré du caractère insuffisant du bilan de la concertation doit, par suite, être écarté. 10. Il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 14 du jugement attaqué, le moyen tiré de ce que l'avis émis par la commission d'enquête serait insuffisamment motivé, alors en outre que la circonstance que le caractère favorable de cet avis ne soit pas précisé dans les visas de la délibération contestée est sans incidence sur sa légalité. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune ou d'un territoire intercommunal, la circonstance qu'un conseiller intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 12. Les requérantes soutiennent que la participation du vice-président de la communauté de communes en charge de l'urbanisme à la conduite du projet d'élaboration du PLUi du secteur ouest a exercé une influence décisive sur le classement en zone N, par la délibération contestée du 18 décembre 2019, des parcelles qu'elles destinaient à un projet d'exploitation d'une carrière. Toutefois, si ce dernier a participé aux travaux d'élaboration du projet de PLUi du secteur ouest ainsi qu'au vote de la délibération contestée, la circonstance qu'il a présidé en 2009 une association opposée à un projet de carrière ne suffit pas à établir l'influence qu'il aurait exercée en faveur du classement critiqué, la communauté de communes faisant valoir en outre, sans être contredite, que cet élu a " démissionné de ses fonctions de président de cette association de longue date " et que les articles de presse, sur lesquels s'appuient les requérantes pour établir leurs allégations, sont antérieurs d'une dizaine d'années à la date d'adoption de la délibération litigieuse. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement contesté serait de nature à faire obstacle au projet de carrière, alors qu'il ressort du compte-rendu de la séance du 18 décembre 2019 que le président de la communauté de communes a rappelé que le " carrier pourra déposer une demande d'autorisation d'exploitation y compris avec ce classement ". Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération du 18 décembre 2019 aurait, du fait de l'influence de cet élu, pris en compte son intérêt personnel. Le moyen doit, par suite, être écarté. 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : / 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme (...) ". L'article L. 153- 9 du même code prévoit toutefois que : " I. L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. / II. L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l'article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration ou de révision, en application du 1° de l'article L. 153-31, d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d'une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté. (...) ". 14. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 6 mai 2015, complétée le 9 juillet suivant, la communauté de communes Aunay-Caumont Intercom a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Postérieurement à cette délibération, le préfet du Calvados a créé, par un premier arrêté du 26 septembre 2016, accessible sur le site internet de la préfecture, à compter du 1er janvier 2017, une commune nouvelle, la commune des Monts d'Aunay, issue de la fusion de six communes, toutes membres de la communauté de communes Aunay-Caumont Intercom, et de la commune du Plessis-Grimoult, alors membre d'une autre communauté de communes, celle du Pays de Condé et de la Druance. Cette commune nouvelle s'est substituée, à la date du 1er janvier 2017, aux communes déléguées comme commune membre de la communauté de communes Aunay-Caumont Intercom. Par un second arrêté du 2 décembre 2016, le préfet du Calvados a parallèlement créé, à compter du 1er janvier 2017, un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, compétent en matière de plan local d'urbanisme, " issu de la fusion de la communauté de communes Aunay-Caumont Intercom et de la communauté de communes Villers-Bocage Intercom et de l'extension à la commune du Plessis Grimoult ", sous la forme d'une communauté de communes dénommée " Pré-Bocage Intercom ". 15. Il ressort des pièces du dossier que cette nouvelle communauté de communes a décidé de poursuivre, sur le fondement des dispositions du I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme cité au point 14, les procédures d'élaboration de PLUi engagées avant la fusion par la communauté de communes Aunay-Caumont Intercom et la communauté de communes Villers-Bocage Intercom sur leur territoire intercommunal respectif, et a approuvé, par la délibération contestée, le plan local d'urbanisme intercommunal applicable au secteur ouest de la communauté de communes, correspondant à l'ancien territoire de la communauté de commune Aunay-Caumont Intercom. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, ni les dispositions de cet article ni aucune autre disposition ne faisait obligation à la communauté de communes Pré-Bocage Intercom d'étendre cette procédure d'élaboration à la totalité de son territoire, issu de la fusion intervenue postérieurement à l'engagement de la procédure. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 16. Par ailleurs, le territoire de l'ancienne commune du Plessis-Grimoult a été inclus dans le périmètre du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes " Pré-Bocage Intercom " dès lors que cette ancienne commune faisait partie de la commune nouvelle des Monts d'Aunay, elle-même membre de la communauté de communes Aunay-Caumont Intercom devenue communauté de communes " Pré-Bocage Intercom ". Par suite, le moyen tiré de " l'extension illégale " du périmètre du PLUi du secteur ouest à la commune du Plessis-Grimoult doit être écarté. 17. En cinquième lieu, le moyen tiré de l'illégalité pour vice d'incompétence de la délibération du 6 mai 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi ne peut être utilement invoqué à l'appui des conclusions en annulation de la délibération approuvant le PLUi du secteur ouest et doit donc être écarté. 18. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. /Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services (...). ". Il résulte de ces dispositions que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est un document d'ordre général qui, à partir de l'exposé de la situation existante, analyse les perspectives d'évolution de l'urbanisation et justifie de la compatibilité du plan avec les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables. 19. La circonstance, invoquée par les requérantes, que le rapport de présentation n'évoque pas, dans la partie du diagnostic du territoire consacrée à la présentation des sols, le potentiel d'extraction de matériaux que présenteraient les parcelles appartenant à la SCI La Bruyère de Mouen ni, dans celle dédiée à la présentation des activités et du tissu économiques, le projet de carrière du groupe Carrières de Mouen n'est pas de nature à démontrer son caractère insuffisant. Le moyen tiré de l'insuffisance de ce rapport de présentation doit, par suite, être écarté. 20. En septième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (...)". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". 21. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 22. En se bornant à soutenir, pour contester le classement en zone N des parcelles dont elles sont propriétaires, que les auteurs du PLUi du secteur ouest auraient dû prendre en compte, au titre des perspectives d'avenir du territoire, leur projet d'exploiter une carrière, sans alléguer que les parcelles en cause ne présenteraient pas les caractéristiques d'une zone naturelle ou que ce classement ne serait pas cohérent avec le parti d'aménagement des auteurs du PLUi, les requérantes n'établissent nullement l'erreur manifeste d'appréciation dont ce classement serait entaché. Le moyen doit, par suite, être écarté. 23. En dernier lieu, il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 20 du jugement attaqué, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement de leurs parcelles en espace boisé classé, qu'elles réitèrent en appel sans apporter de précisions nouvelles. 24. Il résulte de tout ce qui précède que la société Groupe carrières de Mouen et la SCI La Bruyère de Mouen ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Pré-Bocage Intercom, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Groupe carrières de Mouen et la SCI La Bruyère de Mouen demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Groupe carrières de Mouen et de la SCI La Bruyère de Mouen le versement à la communauté de communes Pré-Bocage Intercom d'une somme globale de 1 500 euros au titre des mêmes frais. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société Groupe carrières de Mouen et de la SCI La Bruyère de Mouen est rejetée. Article 2 : La société Groupe carrières de Mouen et la SCI La Bruyère de Mouen verseront à la communauté de communes Pré-Bocage Intercom une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Groupe carrières de Mouen, à la SCI La Bruyère de Mouen et à la communauté de communes Pré-Bocage Intercom. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 novembre 2022. La rapporteure, I. A...La présidente, C. BUFFET La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01889