Conseil d'État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 30/03/2007, 289687, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème et 9ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-03-30
Numéro : 289687
Président : M. Delarue
Rapporteur : M. Henri  Savoie
Commissaire du gouvernement : Mlle Verot

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 31 janvier et 30 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la SOCIETE ENTE NAZIONALE PER L'ENERGIA ELETTRICA (ENEL), représentée par son directeur juridique, dont le siège est 137 viale Regina Margherita à Rome, Italie ; la SOCIETE ENTE NAZIONALE PER L'ENERGIA ELETTRICA (ENEL) demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision en date du 1er décembre 2005 de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) relative à la mise en oeuvre des programmes de travail dénommés "feuilles de routes" concernant les procédures d'allocation de capacités d'interconnexion en 2006 et à la prise en compte de l'arrêt de la CJCE C-17/03 du 7 juin 2005 en tant qu'elle remet en cause à compter du 1er janvier 2006 les droits d'accès prioritaire au réseau électrique à la frontière franco-italienne ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CE) n° 1228/2003 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité ; Vu la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996 ; Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Henri Savoie, Conseiller d'Etat, - les conclusions de Mlle Célia Vérot, Commissaire du gouvernement ; Considérant que la loi du 10 février 2000, relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, prise pour la transcription en droit interne de la directive 96/92/CE du Parlement et du Conseil du 19 décembre 1996, prévoit à son article 37 que : " Dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, la Commission de régulation de l'énergie précise, en tant que de besoin, par décision publiée au Journal officiel de la République française, les règles concernant : (...) 3° les conditions d'accès au réseau et de leur utilisation, en application de l'article 23 (...) " ; qu'aux termes de l'article 23 de cette même loi : " un droit d'accès aux réseaux publics de transport et de distribution est garanti par les gestionnaires de ces réseaux pour : (...) assurer l'exécution des contrats d'exportation d'électricité conclus par un producteur ou par un fournisseur (...) installé sur le territoire national " ; Considérant que les compétences de la Commission de régulation de l'énergie présentées ci-dessus n'ont pas été remises en cause par les dispositions de la directive 2003/54/CE se substituant à la directive 96/92/CE qui prévoit à son article 23 que : " 4. Les autorités de régulation sont habilitées à demander que les gestionnaires de réseau de transport et de distribution modifient au besoin les conditions, tarifs, dispositions, mécanismes et méthodologies visés aux paragraphes 1, 2 et 3 pour faire en sorte que ceux-ci soient proportionnés et appliqués de manière non discriminatoire " et dont le premier paragraphe du même article prévoit en outre que les autorités de régulations : " sont au minimum chargées, par l'application du présent article, d'assurer la non-discrimination, une concurrence effective et le fonctionnement efficace du marché, notamment en ce qui concerne : a) les règles relatives à la gestion et à l'attribution de la capacité d'interconnexion, en concertation avec les autorités de régulation des Etats membres avec lesquels il existe des interconnexions (...) " ; Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 9 du règlement (CE) n° 1228/2003 : " Lorsqu'elles exercent les fonctions qui leur sont attribuées, les autorités de régulation veillent au respect du présent règlement et des orientations adoptées sur la base de l'article 8. Le cas échéant, afin de répondre aux objectifs du présent règlement, elles coopèrent entre elles et avec la Commission " ; que l'annexe à ce règlement prévoit en outre, s'agissant des orientations pour les ventes aux enchères publiques, que : " 3. Les procédures de vente aux enchères explicites sont préparées en collaboration étroite entre l'autorité de régulation nationale et le gestionnaire de réseau de transport concerné (...) " ; Considérant qu'en application de ces dispositions, la Commission de régulation de l'énergie a adopté la décision attaquée relative à la mise en oeuvre des programmes de travail dénommés " feuilles de route " concernant les procédures d'allocation de capacité d'interconnexion en 2006 et la prise en compte de l'arrêt de la Cour de justice des communautés européennes C-17/03 du 7 juin 2005 ; que, s'agissant des conditions d'interconnexion à la frontière franco-italienne, cette décision impose au gestionnaire national du réseau public de transport d'électricité, à compter du 1er janvier 2006, d'une part, de mettre fin à l'accès prioritaire aux transactions conclues en application de contrats signés avant l'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE et, d'autre part, d'allouer, par des mécanismes d'enchères explicites, 50% de la capacité totale disponible correspondant à la part française d'allocation des capacités d'interconnexion ; que la SOCIETE ENEL, qui avait signé avec EDF en 1988, un contrat, prorogé jusqu'au 31 décembre 2007 par un avenant signé le 3 février 1998, par lequel lui était reconnu un accès prioritaire à l'interconnexion entre la France et l'Italie, demande l'annulation de cette décision de la Commission de régulation de l'énergie en tant qu'elle se rapporte aux conditions d'interconnexion à la frontière franco-italienne ; Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non recevoir soulevée par la Commission de régulation de l'énergie ; Sur le moyen tiré de ce que la décision attaquée ne serait pas suffisamment motivée : Considérant qu'aucune disposition communautaire ou nationale n'impose que la décision attaquée, qui présente un caractère réglementaire, soit motivée ; Sur le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait les dispositions de l'annexe au règlement (CE) n° 1228/2003 : Considérant qu'aux termes de l'article 6 fixant les principes généraux de gestion de la congestion aux interconnexions du règlement (CE) n° 1228/2003 : " 1. Les problèmes de congestion du réseau sont traités par des solutions non discriminatoires basées sur le marché et qui donnent des signaux économiques efficaces aux opérateurs du marché et aux gestionnaires de réseaux de transport concernés (...) " ; que l'annexe au même règlement, qui fixe des orientations pour la gestion et l'attribution de la capacité de transfert disponible des interconnexions entre réseaux nationaux, prévoit, s'agissant de la situation des contrats à long terme, que : " 1. Des droits d'accès prioritaire à une capacité d'interconnexion ne peuvent pas être attribués aux contrats qui violent les articles 81 et 82 du traité. 2. Les contrats à long terme existants n'ont aucun droit de préemption au moment de leur renouvellement " ; que la SOCIETE ENEL soutient qu'il convient d'interpréter ces dispositions comme autorisant, dans les conditions qu'elles prévoient, le maintien de droits d'accès prioritaire à une interconnexion découlant de contrats passés antérieurement à son adoption alors que la décision attaquée a notamment pour objet et pour effet de remettre en cause ces droits d'accès prioritaire ; Considérant que, par un arrêt C-17/03 en date du 7 juin 2005, la Cour de justice des communautés européennes a jugé, sur renvoi préjudiciel, que les dispositions de la directive 96/92/CE concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité s'opposaient en principe à des mesures nationales accordant à une entreprise une capacité prioritaire de transport transfrontalier d'électricité ; que ce même arrêt précise que les dispositions du règlement susvisé (CE) n° 1228/2003 et de son annexe sont " parfaitement cohérentes " avec les dispositions de la directive 96/92/CE ; que si, à la date de la décision attaquée, la directive 96/92/CE n'était plus en vigueur, du fait de son abrogation par la directive susvisée 2003/54/CE, cette nouvelle directive prévoit à son article 9 e) des dispositions garantissant la non-discrimination entre utilisateurs du réseau équivalentes à celles interprétées par la décision précitée de la Cour de justice des communautés européennes ; que, dans ces conditions, il y a lieu d'analyser les dispositions du règlement n° 1228/2003 et de son annexe relatives aux contrats à long terme comme n'ayant ni pour objet ni pour effet d'autoriser des mesures nationales accordant ou reconnaissant à une entreprise une capacité prioritaire de transport transfrontalier d'électricité sans qu'ait été respectée préalablement une procédure non discriminatoire ; qu'ainsi, en interdisant au gestionnaire du réseau français d'accorder un accès prioritaire à certaines transactions et en lui imposant d'allouer la capacité disponible à la frontière franco-italienne par voie d'enchères, la Commission de régulation de l'énergie n'a méconnu aucune disposition du règlement n° 1228/2003 et de son annexe ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique : Considérant que la société requérante soutient que la décision attaquée a remis en cause des situations contractuelles légalement nouées alors que cette atteinte n'est justifiée par aucun motif d'intérêt général et n'est atténuée par aucune mesure transitoire, méconnaissant ainsi le principe de sécurité juridique ; Considérant, d'une part, que la décision attaquée, si elle porte atteinte à des situations contractuelles légalement nouées, a été prise, sur ce point, sur le fondement des dispositions précitées du règlement (CE) 1228/2003 telles qu'interprétées par la Cour de justice des Communautés européenne à la lumière des directives 96/92/CE et 2003/54/CE ; que, d'autre part, la directive 96/92/CE, à son article 24, offrait aux Etats membres la possibilité de demander une dérogation aux règles de non-discrimination posées par elle en ce qui concerne les engagements accordés avant son entrée en vigueur ; que ce dispositif transitoire apportait des atténuations suffisantes, compte tenu du motif d'intérêt général de mise en concurrence poursuivi, aux altérations portées aux relations contractuelles en cours ; que si la décision attaquée, ne prévoit pas, par elle-même, un nouveau dispositif transitoire, elle poursuit le même motif d'intérêt général et elle s'applique à des relations contractuelles qui auraient pu bénéficier du dispositif transitoire instauré par la directive 96/92/CE ; qu'en outre, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à la date de la décision attaquée était en vigueur l'avenant signé le 3 février 1998 prorogeant l'échéance du contrat initial jusqu'au 31 décembre 2007 ; qu'à la date de conclusion de cet avenant, la directive 96/92/CE alors en vigueur avait posé le principe d'une gestion non discriminatoire des interconnexions, lequel était d'application immédiate ; que, dans ces conditions, la décision attaquée ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique ; que si, enfin, la société requérante soutient que le gestionnaire du réseau italien a une interprétation différente des dispositions sus-analysées du droit communautaire, cette circonstance ne peut être utilement invoquée aux fins d'établir une méconnaissance par l'autorité française de régulation du principe de sécurité juridique ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime : Considérant que le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire ; que tel est le cas en l'espèce, dés lors que la décision attaquée a pour objet d'assurer en droit interne la mise en oeuvre des règles communautaires applicables en matière d'interconnexion au réseau d'électricité ; Considérant que la possibilité de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique auprès de qui une institution publique a fait naître des espérances fondées ; que, toutefois, lorsqu'un opérateur économique est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée ; Considérant qu'en l'espèce, le contrat de longue durée entre la SOCIETE ENTE NAZIONALE PER L'ENERGIA ELETTRICA (ENEL) et EDF avait été prorogé jusqu'au 31 décembre 2007 à une date à laquelle la réglementation communautaire avait fixé à plusieurs reprises, en 1990 et en 1996, le principe d'une gestion non discriminatoire des interconnexions ; qu'en outre, la loi susvisée du 10 février 2000, modifiée par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 ne contient aucune disposition pouvant donner à penser que les droits d'accès prioritaire au réseau d'électricité seraient maintenus ; qu'au contraire, l'arrêt C-17/03 de la Cour de justice des Communautés européennes juge que de tels droits d'accès prioritaires sont contraires à l'ordre juridique communautaire ; qu'ainsi le moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime doit être écarté ; Sur le moyen tiré de ce que la décision attaquée permettrait une discrimination entre les opérateurs communautaires selon leur nationalité : Considérant que si la décision attaquée aménage, au profit des seuls opérateurs espagnols et dans des conditions restrictives, une période transitoire allant du 1er janvier au 1er avril 2006, c'est en raison de ce que la réglementation en vigueur en Espagne devait être adaptée afin de permettre la mise en place de procédures d'enchères explicites pour l'accès à l'interconnexion à cette frontière ; qu'en tout état de cause, la société requérante ne soutient pas qu'une telle contrainte existait s'agissant de la législation en vigueur en Italie ; qu'ainsi, la différence de situation entre les opérateurs espagnols et italiens justifiait que le régime transitoire prévu s'agissant de l'interconnexion à la frontière franco-espagnole ne fût pas repris s'agissant de la situation à la frontière franco-italienne ; que la décision attaquée n'a donc instauré aucune discrimination illégale entre les opérateurs communautaires selon leur nationalité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SOCIETE ENTE NAZIONALE PER L'ENERGIA ELETTRICA (ENEL) n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission de régulation de l'énergie en date du 1er décembre 2005 ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la SOCIETE ENTE NAZIONALE PER L'ENERGIA ELETTRICA (ENEL) est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE ENTE NAZIONALE PER L'ENERGIA ELETTRICA (ENEL), à la Commission de régulation de l'énergie et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.