CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 26/03/2018, 16MA03488, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-26
Numéro : 16MA03488
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : CABINET MAILLOT - AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 8 juillet 2014, en tant qu'il déclare cessibles les droits et biens immobiliers nécessaires à la réalisation du projet de désenclavement des parcelles B706, B707, B708, B181, B187, B188, B189, B190, B191, B192, B709 et la régularisation de servitude de la parcelle B682 sur la commune de Garrigues et, si le tribunal n'estimait pas divisibles ces dispositions, d'annuler cet arrêté en son entier, ainsi que l'arrêté du 19 mai 2015 par lequel le préfet de l'Hérault a prorogé la cessibilité de la parcelle B682. Par un jugement n° 1404433 du 5 juillet 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 28 août 2016, sous le n° 16MA03488, Mme C..., représentée par Me D... demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 5 juillet 2016 ; 2°) à titre principal, d'annuler l'arrêté préfectoral du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare cessibles les droits et biens immobiliers nécessaires à la réalisation du projet de désenclavement des parcelles B706, B707, B708, B181, B187, B188, B189, B190, B191, B192, B709 et la régularisation de servitude de la parcelle B682 sur la commune de Garrigues ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté du 8 juillet 2014 en son entier ; 4°) d'annuler l'arrêté du 19 mai 2015 par lequel le préfet de l'Hérault a prorogé la cessibilité de la parcelle B682 ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : 1/ Sur la régularité du jugement attaqué : - la minute du jugement méconnaît les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - le jugement contesté est insuffisamment motivé ; 2/ Sur l'illégalité de l'arrêté du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet : - l'avis du directeur départemental des finances publiques est irrégulier ; - le dossier de l'enquête méconnaît les dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - il viole les articles R. 122-2 et R. 122-3 du code de l'environnement ; - le projet en litige est dépourvu d'utilité publique ; - il porte une atteinte disproportionnée à ses droits ; 3/ Sur l'illégalité de l'arrêté du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation du projet : - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 4/ Sur l'illégalité de l'arrêté du 19 mai 2015 portant prorogation de la cessibilité de la parcelle B682 : - il sera annulé par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 8 juillet 2014 qui en constitue le fondement. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2017, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 8 juillet 2014 sont devenues sans objets ; - les conclusions de la requête dirigées contre l'arrêté du 8 juillet 2014 portant cessibilité sont irrecevables ; - les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2017, la commune de Garrigues conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de Mme C... la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour Mme C... et de Me E... pour la commune de Garrigues. 1. Mme C... relève appel du jugement du 5 juillet 2016 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare cessibles les droits et biens immobiliers nécessaires à la réalisation du projet de désenclavement des parcelles n° B706, B707, B708, B181, B187, B188, B189, B190, B191, B192, B709 et la régularisation de servitude de la parcelle B682 sur la commune de Garrigues et, si le tribunal n'estimait pas divisibles ces dispositions, d'annuler cet arrêté en son entier, ainsi que l'arrêté en date du 19 mai 2015 par lequel le préfet de l'Hérault a prorogé la cessibilité de la parcelle cadastrée n° B682. Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée par le ministre de l'intérieur : 2. L'arrêté contesté du 8 juillet 2014 a expressément prévu dans son article 5 que si l'expropriation des immeubles est nécessaire, elle devra intervenir dans un délai de cinq ans, à compter de la date du présent arrêt, soit au plus tard le 8 juillet 2019. Ce délai a été prorogé pour une durée de six mois par un premier arrêté du 4 février 2015 lequel a été annulé et remplacé par un second arrêté du 19 mai 2015 prorogeant le délai pour la même durée. En outre, l'expropriation de la parcelle cadastrée n° B682 a été prononcée par une ordonnance du 26 mai 2015, soit dans le délai de six mois précité. Ainsi, l'arrêté du 8 juillet 2014 n'étant pas devenu caduque à la date d'enregistrement de la requête de Mme C..., ses conclusions tendant à son annulation ne sont pas devenues sans objet. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 4. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué a été signée conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, ce moyen doit être écarté. 5. En vertu de l'article L. 9 du code de justice administrative, les jugements sont motivés. 6. Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et des articles R. 122-2 et R. 122-3 du code de l'environnement, le tribunal a estimé que l'arrêté contesté a pour seul objet de déclarer d'utilité publique, en application du II de l'article R. 11-3, l'acquisition d'une partie de la parcelle de terrain dont Mme C... est propriétaire et non les travaux d'aménagement de réseaux devant desservir les parcelles de terrain demeurées enclavées et ouvertes à l'urbanisation et qu'ainsi, elle ne saurait utilement soutenir que le dossier soumis à enquête publique aurait été irrégulièrement constitué à défaut de comporter les éléments exigés en application du I du même article, alors que, par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique a été régulièrement constitué conformément aux dispositions du II de cet article, seules applicables en l'espèce, ses éléments, notamment le plan produit, permettant une complète information du public. Les premiers juges ont également ajouté que l'arrêté querellé ne portant pas sur des travaux, ouvrages ou aménagements, la requérante ne saurait davantage utilement invoquer la méconnaissance des dispositions précitées des articles R. 122-2 et R. 122-3 du code de l'environnement qui ne sont pas applicables en l'espèce et alors même que la commune de Garrigues a pu, postérieurement à la date à laquelle a été pris l'arrêté contesté, faire réaliser des travaux de voirie et réseaux divers empruntant pour partie la parcelle de terrain visée par cet arrêté. Dès lors, Mme C... n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions principales dirigées contre l'arrêté du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare cessibles les droits et biens immobiliers nécessaires à la réalisation du projet : S'agissant de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet : Quant à l'avis des Domaines : 7. Aux termes de l'article R. 1311-5 du code général des collectivités territoriales : " Dans le cas des acquisitions poursuivies par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, les dispositions de l'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques sont applicables. ". L'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que : " En cas d'acquisition poursuivie par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, l'expropriant est tenu de demander l'avis du directeur départemental des finances publiques : 1° Pour produire, au dossier de l'enquête mentionnée à l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'estimation sommaire et globale des biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues aux articles R. 112-4 et R. 112-5 du même code (...) ". Aux termes de l'article R. 1211-5 du même code : " L'avis du directeur départemental des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de la réception d'une demande d'avis en état. Si, en raison de l'importance de la superficie du projet, du nombre ou de la diversité des biens à évaluer, de la complexité particulière de l'opération, ce délai ne peut être respecté, le directeur départemental des finances publiques doit, avant l'expiration de ce délai, en informer le service consultant en vue d'arrêter d'un commun accord un calendrier de déroulement de l'opération (...) ". 8. Toutefois, ces dispositions n'imposent pas à la collectivité expropriante déjà titulaire d'un avis du directeur départemental des finances publiques sur la valeur d'une parcelle de procéder à une seconde saisine de cette autorité. Ni ces dispositions, ni aucune disposition législative ou réglementaire en vigueur ne permettent non plus à cette autorité de limiter dans le temps la validité de son avis. 9. Il ressort des pièces du dossier que, préalablement à l'ouverture de l'enquête publique relative au projet en litige, la commune de Garrigues a sollicité le service France Domaine qui a rendu un avis, le 29 août 2013, évaluant la valeur vénale de la partie de la parcelle expropriée appartenant à Mme C... à 20 euros le m². Le tribunal a estimé, à juste titre, que la circonstance que cet avis mentionne que l'évaluation qu'il contient " correspond à la valeur vénale actuelle " et qu'une " nouvelle consultation du service des Domaines sera nécessaire si l'opération n'est pas réalisée dans le délai d'un an " ne saurait être regardée comme imposant la nécessité d'un nouvel avis dans ce cas. Par ailleurs, une telle exigence n'est pas prévue par les dispositions précitées de l'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques ni par aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur. Mme C... n'établit pas, en outre, que les conditions du marché immobilier local auraient évolué en se bornant à se prévaloir d'éléments de faits postérieurs à l'arrêté contesté, constitués par la réalisation de travaux par la commune de Garrigues et le jugement du 23 mars 2016, du tribunal de grande instance de Montpellier qui a fixé cette évaluation à 61 euros par m². Si elle produit un avis du 9 décembre 2014 du service France Domaine, ce dernier évalue la valeur vénale du bien exproprié à 7 000 euros, soit 20 euros/m² comme l'avis du 29 août 2013. Quant au dossier de l'enquête publique : 10. Aux termes de l'article R. 11-3, alors en vigueur, du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code ; (...) / II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. / Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. (...) ". 11. Il ressort tant des termes de l'arrêté contesté que des pièces du dossier que la déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue du désenclavement des parcelles B706, B707, B708, B181, B187, B188, B189, B190, B191, B192, B709 et de l'acquisition de la parcelle cadastrée n° B682 appartenant à Mme C.... Ainsi, il est constant qu'elle ne portait pas sur la réalisation de travaux ou d'ouvrages au sens du I de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Si la requérante soutient que la commune a procédé à la publicité de la commercialisation des lots lui appartenant, a pris, le 19 mai 2015, un arrêté de non-opposition à une demande d'installation d'un abri de chantier et se prévaut d'un constat d'huissier du 14 août 2015 relevant, notamment, l'existence d'un décaissement d'une portion de terre sur une hauteur d'un mètre et d'un chemin desservant le lotissement entièrement goudronné, ces circonstances postérieures à l'arrêté contesté ne sont pas de nature à établir qu'à la date à laquelle le dossier a été soumis à enquête publique, la nature et la localisation des travaux ainsi que les caractéristiques principales de l'opération projetée étaient connues. Il s'en suit que le contenu du dossier de l'enquête publique du projet relevait des dispositions du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et non de celles du I du même article. 12. Aux termes de l'article R. 122-2 du code de l'environnement applicable à la date de l'arrêté contesté : " I.- Les travaux, ouvrages ou aménagements énumérés dans le tableau annexé au présent article sont soumis à une étude d'impact soit de façon systématique, soit après un examen au cas par cas, en fonction des critères précisés dans ce tableau. (...) ". L'article R. 122-3 du même code dispose que : " I.- Pour les projets relevant d'un examen au cas par cas en application de l'article R. 122-2, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, définie à l'article R. 122-6, examine, au regard des informations fournies par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage, si le projet doit faire l'objet d'une étude d'impact. / Les informations demandées au pétitionnaire sont définies dans un formulaire de demande d'examen au cas par cas dont le contenu est précisé par arrêté du ministre chargé de l'environnement. Ce formulaire comprend notamment / une description des caractéristiques principales du projet, notamment sa nature, sa localisation et ses dimensions ; / une description succincte des éléments visés aux 2° et 3° du II de l'article R. 122-5 susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet. (...) ". 13. Ainsi qu'il a été dit au point 11, le projet en litige ne portant pas sur des travaux, ouvrages ou aménagements, il n'avait pas à faire l'objet de la procédure prévue aux dispositions des articles R. 122-2 et R. 122-3 du code de l'environnement. 14. Il résulte des termes mêmes des dispositions mentionnées au point 10 qu'elles ne visent que le cas où plusieurs partis ont été envisagés. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Garrigues n'a soumis qu'un seul projet à l'enquête publique. Par suite, Mme C... ne peut utilement soutenir que la notice explicative qui était jointe au dossier de l'enquête publique méconnaîtrait les dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en ce qu'elle n'indique pas les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. 15. Mme C... soutient sans l'établir que le dossier de l'enquête publique serait non paginé, comprendrait des courriers non datés, des numéros de parcelles souvent illisibles, erronés ou absents, des plans incomplets, des tracés trop imprécis voire même contradictoire. Dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant de ce dossier doit être écarté. 16. La requérante ne peut utilement soutenir que l'appréciation sommaire des dépenses devait comporter le coût des travaux et aménagements projetés dès lors qu'en vertu des dispositions du II de l'article de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique applicables au projet, le dossier de l'enquête ne doit contenir qu'une estimation sommaire des acquisitions à réaliser. Quant à l'utilité publique de l'opération : 17. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 18. Il ressort des pièces du dossier que le projet critiqué porte sur l'acquisition d'une parcelle de terrain d'une surface de 3 580 m² afin de permettre le désenclavement d'un ensemble de parcelles de terrain d'une surface totale de 2,5 ha, ayant vocation à être urbanisé, en application des dispositions du plan d'occupation des sols communal. Par ailleurs, la notice explicative précise que la révision simplifiée de ce document d'urbanisme a pour principal objectif de compléter l'offre de parcelles constructibles afin de répondre à la demande en matière d'habitat, le site retenu étant situé à l'est du village à proximité de l'urbanisation existante. Pour permettre le désenclavement de cette zone, la révision simplifiée prévoit la réalisation de trois accès, vers le nord, à partir de la RD120, vers l'est et la route allant de Galargues à Aspères et un accès piétonnier vers le centre du village. Sur ce point, Mme C... ne démontre pas que le désenclavement de ces parcelles serait déjà réalisé par le chemin de service communal et par la servitude de passage sur la parcelle n° B 682 dans des conditions équivalentes à celles prévues par le projet en litige. Par ailleurs, le préfet de l'Hérault fait valoir sans être contesté que seule une bande de 7,5 mètres de la parcelle n° B181 est située en zone inondable impropre à la construction. 19. Si Mme C... se prévaut d'une solution alternative consistant à passer en contrebas sur la parcelle privée B656, le rapport de l'enquête publique relève que cette solution engendrerait un surcoût de 115 290 euros. A supposer même, comme le soutient Mme C..., que cette parcelle soit acquise au prix de 40 euros le m², le coût de cette solution estimé à 19 200 euros moins les 4 410 euros correspondant aux prix des travaux de décaissement qui ne seraient plus nécessaires, soit un total de 14 790 euros serait toujours deux fois plus élevé que l'achat de la parcelle de la requérante évalué à 7 000 euros. En outre, cette dernière ne démontre pas que le passage par les parcelles de la commune de Garrigues permettrait de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes. 20. Ainsi qu'il a été dit au point 16, l'évaluation du coût du projet n'avait pas à comporter le prix des travaux liés à l'opération de désenclavement. Dès lors Mme C... n'est pas fondée à soutenir que ce coût serait prohibitif en raison de ces travaux. Le prix d'acquisition de sa parcelle évaluée à 7 000 euros par le service France Domaine ne présente pas un coût excessif eu égard à l'intérêt que présente l'opération en litige. Par ailleurs, il ressort du rapport de l'enquête publique que l'emprise du projet représente seulement 3,5 % de la superficie de 10 030 m² de la parcelle cadastrée n° B682 lui appartenant. Le commissaire enquêteur en déduit qu'il est difficile de retenir une forte dépréciation du bien, d'autant que cette partie fait déjà l'objet d'une servitude de passage. Dans ces conditions, le tribunal a estimé à bon droit qu'au regard des enjeux humains et d'aménagement, la solution retenue n'apparaissait pas comme présentant des inconvénients excessifs eu égard à l'intérêt présenté par cette acquisition, rendue nécessaire du seul fait du refus de la requérante de céder à l'amiable cette seule partie de la parcelle de terrain dont elle est propriétaire, déjà affectée d'une servitude de passage et figurant en emplacement réservé au plan d'occupation des sols. La circonstance que le projet en cause servirait les intérêts de propriétaires privés n'est pas de nature à retirer à l'opération son caractère d'utilité publique. 21. Comme il a été exposé aux points 7 à 20, l'arrêté du 8 juillet 2014 en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet n'est pas entaché d'illégalité. Dès lors, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de cet arrêté doit être écarté. S'agissant du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : 22. Si Mme C... soutient que des solutions alternatives sont possibles, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces parcelles auraient permis de réaliser l'opération en cause dans des conditions équivalentes. Il s'en suit que le préfet de l'Hérault n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en déclarant cessible la parcelle cadastrée n° B682 lui appartenant. Sur les conclusions subsidiaires dirigées contre l'arrêté du 8 juillet 2014 : 23. Mme C... invoquant à l'encontre de cet arrêté les mêmes moyens que ceux dirigés contre l'arrêté du 8 juillet en tant qu'il déclare cessibles les droits et biens immobiliers nécessaires à la réalisation du projet, il y a lieu de les écarter par les mêmes motifs mentionnés aux points 7 à 22. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 19 mai 2015 portant prorogation de la cessibilité de la parcelle cadastrée n° B682 : 24. Ainsi qu'il a été dit aux points 7 à 23, l'arrêté contesté du 8 juillet 2014 n'est pas entaché d'illégalité. Par suite, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de cet arrêté doit être écarté. 25. Il résulte de tout ce qui précède sans qu'il soit nécessaire de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l'intérieur que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à Mme C... quelque somme que ce soit au titre des frais que celle-ci a exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C... la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Garrigues et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C... versera à la commune de Garrigues une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...C..., à la commune de Garrigues et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 12 mars 2018, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 mars 2018. 2 N° 16MA03488