CAA de LYON, 5ème chambre, 19/10/2023, 22LY01354, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-19
Numéro : 22LY01354
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Vanessa  REMY-NERIS
Commissaire du gouvernement : Mme LE FRAPPER
Avocat(s) : ALTIUS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 3 mai 2022, 15 mars 2023 et 17 avril 2023, les sociétés Vent d'est et Mouflon, représentées par Me Leraisnable, demandent à la cour : 1°) d'annuler la décision du 10 février 2022 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a autorisé le projet porté par la SAS Distribution Casino France portant extension d'un ensemble commercial par extension de 426 m² de surface de vente d'un supermarché à l'enseigne Casino portant sa surface de vente de 2 000 m² à 2 426 m² et celle de l'ensemble commercial de 2 293 m² à 2 719 m² à Lyon 8ème ; 2°) de mettre à la charge de la CNAC et de la SAS Distribution Casino France la somme de 5 000 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles disposent d'un intérêt à agir et leur requête est recevable ; - il n'est pas justifié du respect des prescriptions des articles R. 732-35 et 36 du code de commerce ; - le dossier de demande présente plusieurs insuffisantes ; - le projet méconnaît l'article L. 752-6 du code de commerce dès qu'il présente des efforts insuffisants en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Par deux mémoires, enregistrés les 26 juillet 2022 et 22 mars 2023, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de chaque requérante la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable ; - et les moyens soulevés ne sont pas fondés. Une ordonnance du 19 avril 2023 a fixé la clôture de l'instruction au 3 mai 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rémy-Néris, première conseillère ; - les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ; - et les observations de Me Leraisnable pour les sociétés Vent d'est et Mouflon et de Me Bolleau pour la SAS Distribution Casino France ; Considérant ce qui suit : 1. Le 23 juillet 2021, la société Distribution Casino France a présenté une demande d'extension de 426 m² de surface de vente d'un supermarché à l'enseigne Casino situé à Lyon 8ème portant sa surface de vente de 2 000 m² à 2 426 m² et celle de l'ensemble commercial de 2 293 m² à 2 719 m². La commission départementale d'aménagement commercial du Rhône a autorisé cette extension par une décision du 17 septembre 2021. Sur les recours présentés par les sociétés Lidl, Auchan Supermarché et les sociétés Vent d'est et Mouflon Super U, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a autorisé cette extension le 10 février 2022. Les sociétés Vent d'est et Mouflon demandent à la cour d'annuler cette dernière décision. Sur la légalité de la décision du 10 février 2022 : En ce qui concerne la procédure devant la CNAC : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. " Aux termes du dernier alinéa de l'art. R. 752-36 du même code : " Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes. ". 3. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la CNAC doivent comporter les mentions attestant de ce que la convocation de ses membres a été accompagnée des documents nécessaires à ses délibérations. Il ressort des pièces du dossier que, le 26 janvier 2022, le secrétaire de la CNAC a adressé aux membres de la commission une convocation pour la réunion du 10 février suivant, à laquelle était joint l'ordre du jour et où il était mentionné que tous les documents visés au même article seraient disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement dédiée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " à compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (...), peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (...) 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier que l'avis du ministre chargé du logement et de l'urbanisme auprès de la ministre de la transition écologique du 9 février 2022 a été signé par M. D... C..., adjoint au sous-directeur de la qualité du cadre de vie, qui a reçu pour ce faire une délégation de signature de la ministre de transition écologique et de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales par décision du 18 novembre 2021 publiée au Journal Officiel le 26 novembre 2021. En outre, l'avis du ministre du commerce du 26 janvier 2022 a été signé par Mme A... B..., cheffe du service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services de la direction générale des entreprises, à l'administration centrale du ministère de l'économie et des finances, qui était compétente pour ce faire en application de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 susvisé et en raison de sa nomination en cette qualité par un arrêté du 30 septembre 2019 publié le 1er octobre 2019 au Journal Officiel. Ces personnes avaient ainsi respectivement qualité pour signer, au nom du ministre chargé de l'urbanisme, d'une part, et du ministre chargé du commerce, d'autre part, les avis recueillis par le commissaire du gouvernement auprès de la CNAC au titre de l'article R. 752-36 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de ces avis manque en fait et doit être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier de demande : 6. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " I. La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. (...) 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. (...) Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : (...) b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; (...) II.- L'analyse d'impact comprend, après un rappel des éléments mentionnés au 1° du I, les éléments et informations suivants : / 1° Informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement proche du projet : (...) c) La description succincte et la localisation, à partir d'un document cartographique, des principaux pôles commerciaux situés à proximité de la zone de chalandise ainsi que le temps de trajet véhiculé moyen entre ces pôles et le projet ; (...) 3° Présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs, en particulier en termes de variété, de diversification et de complémentarité de l'offre proposée par le projet avec l'offre existante, incluant les éléments suivants. " La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de commerce, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, ne serait susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation d'exploitation que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier auraient été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 7. Les sociétés requérantes soutiennent que l'évaluation des flux de circulation des véhicules réalisée par le pétitionnaire est insuffisante alors que les capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes n'ont pas été étudiées, que le pétitionnaire n'a pas fait réaliser d'étude de trafic ni n'a produit de document cartographique permettant d'apprécier le sens des flux des véhicules des clients et des camions de livraison pour s'assurer de la sécurité des cheminements. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation présentée par le pétitionnaire, telle qu'elle a été complétée à la demande des services instructeurs notamment sur ce point, était assortie des informations suffisantes pour permettre à la commission nationale d'apprécier l'impact du projet sur les flux de véhicules dès lors que l'étude complémentaire datée du 14 janvier 2022 réalisée par le cabinet CG Conseil mentionne qu'à l'heure de pointe, le projet impliquera un flux supplémentaire de 10 clients en voiture. Cette mention, qui figure également dans l'avis du ministre du commerce du 26 janvier 2022, atteste également de ce que la CNAC, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, a bien reçu au moins dix jours avant la séance, cette note complémentaire. S'agissant de la capacité résiduelle d'accueil des infrastructures existantes, l'étude complémentaire note que l'une des deux voies d'accès, avenue Berthelot, présente des réserves de capacité théoriques conséquentes. 8. S'il ressort du dossier de demande qu'ainsi que le relèvent les requérantes le magasin " Super U " dont elles sont respectivement propriétaire et exploitante n'a pas été inclus à tort dans la zone de chalandise du projet trop restrictivement définie par le pétitionnaire, l'analyse d'impact produite au dossier présente les pôles d'activités en équipement alimentaire de plus de 100 m² dans la zone de chalandise et les principaux pôles commerciaux situés à proximité et le dossier complémentaire produit à la demande des services instructeurs présente un plan figurant les différentes polarités commerciales du secteur dont celui concerné par le magasin " Super U " de Vénissieux. Compte tenu de la nature du projet lequel consiste en une extension de la surface de vente par un réaménagement des surfaces existantes, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que le magasin " Super U " ait été exclu de la zone de chalandise ait été de nature à fausser l'appréciation de la CNAC ou l'induire en erreur sur les objectifs et les critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 9. Il ressort des pièces du dossier que le dossier complémentaire produit par le pétitionnaire présente les éléments afférents aux améliorations proposées par l'extension envisagée de la surface de vente à savoir un développement de l'offre en produits biologiques, en produits locaux et régionaux et de marée traditionnelle, et dans les domaines de la parfumerie, de la droguerie et de l'hygiène outre une amélioration du confort d'achat des clients incluant des allées élargies. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il ressort des pièces du dossier que les éléments fournis par le pétitionnaire et complétés à la demande des services instructeurs ont permis à la commission nationale d'apprécier l'impact du projet en termes d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs conformément à l'article L. 752-6 du code de commerce. Le moyen tiré de ce que le dossier de demande serait incomplet doit, dès lors, être écarté, dans toutes ses branches. En ce qui concerne l'appréciation de la CNAC : 10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 11. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 12. Il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme que, lorsque le juge est saisi par un professionnel dont l'activité est susceptible d'être affectée par un projet d'aménagement commercial d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du même code, les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables. Dès lors, les sociétés requérantes ne sont pas recevables à invoquer la méconnaissance de l'article 1.2.1. de la zone UCe2a du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon, qui constitue un moyen relatif au permis de construire litigieux en tant qu'il vaut autorisation de construire. 13. Si les requérantes se prévalent de la présence de nombreux magasins à vocation alimentaire et d'une surreprésentation de l'enseigne " Casino " dans la zone de chalandise, la légalité d'un projet ne saurait être soumise à l'existence d'une éventuelle sous-densité commerciale. En outre, il ressort des pièces du dossier que la zone de chalandise présente une augmentation démographique importante de l'ordre de + 16,2% entre 2008 et 2018 et que le taux de vacance commerciale est relativement faible entre 1% et 5% sur la ville de Lyon. Il ressort des pièces du dossier que le projet permet de consolider la dimension de pôle alimentaire de proximité du supermarché Casino existant et participe à l'attractivité du centre urbain sur le secteur du Bachut de Lyon. En outre, les conditions d'accès au site et au drive pour les véhicules des clients et les camions de livraison ne seront pas modifiés si bien que les requérantes ne sauraient se prévaloir de l'accentuation de la dangerosité des accès et sur les flux de circulation en raison de l'impact limité du flux de véhicules supplémentaire engendré par le projet. Par suite, la CNAC n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet ne porterait pas atteinte aux objectifs fixés par le législateur en matière d'aménagement du territoire. 14. Il ressort des pièces du dossier que le projet n'est pas soumis au dépôt d'une nouvelle autorisation d'urbanisme et n'implique pas de nouvelles constructions. Les requérantes ne sont ainsi pas fondées à critiquer l'absence d'amélioration de la performance énergétique du bâtiment par l'isolation ou le recours insuffisant aux énergies renouvelables. Le projet litigieux prévoit toutefois d'améliorer la consommation énergique en prévoyant la rénovation des meubles réfrigérés et le développement de l'éclairage basse consommation en LED. Par suite, il ne peut être regardé comme méconnaissant les objectifs fixés par le législateur en matière de développement durable. 15. Si les sociétés requérantes critiquent l'absence de tout concept novateur et de produits différents de ceux déjà proposés notamment par la concurrence, il a été rappelé que le projet, d'envergure limitée, consiste à réaménager l'espace de vente actuel pour améliorer le confort d'achat de la clientèle en diversifiant l'offre alimentaire et en proposant une gamme élargie de produits notamment locaux, régionaux et biologiques. Par suite, il n'est pas établi que le projet méconnaitrait les objectifs en matière de protection des consommateurs. 16. Par les griefs qu'elles invoquent, les sociétés requérantes ne démontrent pas que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait porté une appréciation erronée sur la conformité du projet aux différents critères visés par les dispositions précitées du code de commerce. 17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la société Distribution Casino France, que les sociétés Vent d'est et Mouflon ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision du 10 février 2022 par laquelle la CNAC a autorisé le projet en litige. Sur les frais liés à l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par les sociétés requérantes au titre des frais qu'elles ont exposés à l'occasion de cette instance. 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces sociétés le versement d'une somme à la société Distribution Casino France sur le fondement des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête des sociétés Vent d'est et Mouflon est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la société Distribution Casino France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux société Vent d'est et Mouflon, à la Commission nationale d'aménagement commercial, à la société Distribution Casino France et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Rémy-Néris, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 octobre 2023. La rapporteure, V. Rémy-Néris Le président, F. Bourrachot La greffière, A-C. Ponnelle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N°22LY01354 lc