CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 29/03/2018, 16NC01799, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-29
Numéro : 16NC01799
Président : Mme STEFANSKI
Rapporteur : M. Alain  LAUBRIAT
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : BRAND

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 25 octobre 2013 par laquelle le conseil de la communauté urbaine de Strasbourg a approuvé la création sur le territoire de la commune d'Eckbolsheim de la zone d'aménagement concertée (ZAC) Jean Monnet ainsi que la décision du 24 janvier 2014 par laquelle le président de la communauté urbaine de Strasbourg (CUS) a rejeté le recours gracieux qu'ils avaient formé le 20 décembre 2013. Par un jugement n° 1401348 du 9 juin 2016, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 août 2016 et 10 mars et 6 juin 2017, M. et MmeA..., représentés en dernier lieu par MeE..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 9 juin 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil de la communauté urbaine de Strasbourg du 25 octobre 2013 ; 3°) de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal a omis d'analyser et de répondre à un moyen ; - le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation ; - le document de présentation mis à disposition du public était insuffisant ; - les différents scénarios d'aménagement soumis à consultation n'ont pas fait l'objet d'une approbation préalable du conseil de la communauté en méconnaissance des règles de compétence fixées par le code général des collectivités territoriales et le code de l'urbanisme ; - les modalités de la concertation définies dans la délibération du 22 octobre 2010 n'ont pas été respectées ; - des consultations supplémentaires ont été menées dans des conditions irrégulières ; - la délibération du 26 septembre 2013 par laquelle le conseil municipal d'Eckbolsheim a émis un avis favorable sur le projet de création de la ZAC Jean Monnet a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - la délimitation du périmètre de la ZAC méconnaît le principe constitutionnel d'égalité ; - le nombre de logements sociaux intégrés à la ZAC ne répond que de façon marginale à l'objectif de réduction du déficit de logements sociaux poursuivi par la communauté urbaine de Strasbourg ; - la délibération du 25 octobre 2013, qui prescrit la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme d'Eckbolsheim par déclaration d'utilité publique est illégale, dès lors que le projet n'est pas contraire aux dispositions de ce plan local d'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2016 et 22 mai 2017, l'Eurométropole de Strasbourg venant aux droits de la communauté urbaine de Strasbourg conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 600 euros soit mise solidairement à la charge de M. et Mme A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'Eurométropole de Strasbourg soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par ordonnance du 6 juin 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 20 juin 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Laubriat, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeE..., pour M. et MmeA..., ainsi que celles de Me B..., pour l'Eurométropole de Strasbourg. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 22 octobre 2010, le conseil de la communauté urbaine de Strasbourg (CUS), devenue depuis l'Eurométropole de Strasbourg (EMS), a décidé le lancement des études préalables à la création d'une zone d'aménagement concerté dans le secteur Jean Monnet à Eckbolsheim. Par une délibération du 25 octobre 2013, le conseil communautaire a dressé le bilan de la concertation préalable, approuvé les caractéristiques essentielles de l'opération d'aménagement et de la concession et le dossier de création de la ZAC, prescrit la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim par déclaration d'utilité publique, enfin autorisé son président à acquérir à l'amiable ou à défaut par voie d'expropriation les terrains situés dans le périmètre concerné. M. et MmeA..., qui exploitent une entreprise maraichère dans le périmètre de la ZAC, font appel du jugement du 9 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 octobre 2013 ainsi que de la décision du 24 janvier 2014 par laquelle le président de la CUS a rejeté leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments soulevés par M. et MmeA..., ont visé et répondu au considérant 16 du jugement au moyen tiré de ce que la délibération du 25 octobre 2013 était entachée d'erreur d'appréciation. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'omission à statuer faute pour le tribunal d'avoir répondu à leur argument selon lequel les élus du conseil communautaire auraient décidé de réaliser l'opération par la voie de la concession sur la base d'une analyse de risques effectuée par les services de la CUS et qui aurait été erronée. 3. En second lieu, les premiers juges, pour écarter le moyen tiré de ce que la délimitation du périmètre de la ZAC méconnaîtrait le principe constitutionnel d'égalité, ne se sont pas bornés à se référer de manière générale aux pièces du dossier mais ont relevé que le périmètre retenu, qui concerne pour l'essentiel des parcelles vierges de toute habitation, ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée et ne porte pas, par suite, atteinte au principe d'égalité devant la loi. Les premiers juges ont ainsi suffisamment motivé leur jugement. Sur la légalité de la délibération du 25 octobre 2013 : En ce qui concerne le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 22 octobre 2010 : 4. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : (...) / 2° La création d'une zone d'aménagement concerté ; (...). / II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont fixés par : (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / Toutefois, lorsque la concertation est rendue nécessaire en application du 2° ou du 3° du I ou lorsqu'elle est organisée alors qu'elle n'est pas obligatoire, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent être arrêtés par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent. (...) IV. - Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ". 5. Il résulte des dispositions précitées du IV de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que l'auteur d'un recours tendant à l'annulation de la décision de création d'une zone d'aménagement concerté ne peut utilement exciper de l'illégalité de la délibération par laquelle la collectivité à fixé les modalités de la concertation relatives à cette zone. Par suite, le moyen tiré de ce que les différents scénarios d'aménagement à soumettre à la concertation n'auraient pas été approuvés par le conseil communautaire dans sa délibération du 22 octobre 2010 prescrivant la création d'une zone d'aménagement concertée, en méconnaissance des règles de compétence du code général des collectivités territoriales et du code de l'urbanisme, est en tout état de cause inopérant à l'appui des conclusions dirigées contre la délibération approuvant la création de la zone. En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation fixée par la délibération du 22 octobre 2010 : S'agissant du moyen tiré du non respect des modalités de la concertation : 6. La délibération du 22 octobre 2010 définissant les modalités de la concertation prévoyait la mise à disposition du public d'un document de présentation rappelant les éléments du projet d'urbanisation et présentant des scénarios d'aménagement et les prescriptions architecturales, urbaines et environnementales applicables. La délibération du 22 octobre 2010 prévoyait également l'ouverture d'un registre dans lequel le public pourrait consigner ses remarques et suggestions, l'organisation d'une exposition au centre administratif et en mairie d'Eckbolsheim et la tenue d'une réunion publique dans la même commune. 7. Les époux A...soutiennent que le dossier mis à la disposition du public, qui ne comportait pas selon eux, contrairement à ce qui était prévu dans la délibération du 22 octobre 2010, la présentation des prescriptions architecturales, urbaines et environnementales applicables dans la ZAC, était insuffisant. 8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation joint à la délibération du 25 octobre 2013, que le dossier mis à disposition du public comportait initialement la délibération du 22 octobre 2010, l'extrait du procès-verbal des délibérations du conseil municipal d'Eckbolsheim du 30 septembre 2010 et un rapport de présentation. Il ressort par ailleurs des mêmes pièces que ce dossier a été alimenté au fur et à mesure de l'achèvement des études préalables. Après la réunion publique du 25 mai 2011, le dossier mis à disposition du public a ainsi été abondé par un document présentant le diagnostic, les enjeux et les premières orientations d'aménagement. De même, un document présentant deux scénarios d'aménagement a été versé au dossier de consultation après la réunion publique du 25 octobre 2011. La concertation menée a permis d'établir un troisième scénario décrit dans le rapport de présentation établi en février 2013 joint au dossier de création de la ZAC. Le chapitre 4 de ce rapport définit les principes généraux d'organisation du quartier ainsi que les prescriptions architecturales et environnementales applicables dans la zone. Par suite, et contrairement à ce que soutiennent les appelants, la concertation a bien porté sur les prescriptions architecturales, urbaines et environnementales applicables dans la zone, la teneur définitive de ces prescriptions, telle qu'approuvées par la délibération du 25 octobre 2013, résultant d'ailleurs en grande partie de la concertation menée. S'agissant du moyen tiré de l'organisation de consultations supplémentaires : 9. M. et Mme A...soutiennent que parallèlement à la concertation officielle, des consultations supplémentaires ont été menées dans des conditions irrégulières. 10. L'organisation d'autres formes de concertation en sus des modalités définies par la délibération prescrivant le lancement des études préalables à la création d'une zone d'aménagement concerté n'a pas pour effet par elle-même d'entacher d'illégalité la délibération approuvant la création de cette zone, sous réserve toutefois que cette consultation supplémentaire, eu égard aux conditions dans lesquelles elle s'est déroulée, n'ait pas eu pour effet d'entacher d'irrégularité la procédure de concertation prescrite par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. 11. Outre la réunion publique prévue par la délibération de 2010 qui s'est tenue le 25 mai 2011, la CUS a organisé une deuxième réunion publique le 25 octobre 2011 et une troisième le 25 octobre 2012. Elle a par ailleurs organisé deux ateliers de concertation les 12 et 19 mars 2012 dont seul le premier a pu avoir lieu. 12. Les appelants font valoir que les deux ateliers de concertation n'étaient ouverts qu'à des personnes soigneusement sélectionnées à l'exclusion de certains élus, que l'organisation de la réunion publique du 25 octobre 2012 n'a pas fait l'objet d'une publicité suffisante et n'a donné lieu à aucun compte rendu officiel, enfin qu'une concertation confidentielle a été menée avec certains élus. 13. S'agissant d'abord des ateliers de concertation, la CUS avait posé en principe que les élus n'étaient pas autorisés à y participer dès lors qu'ils disposaient d'autres instances pour s'exprimer sur le projet. La liste des participants à ces ateliers a été établie sur la base des personnes qui se sont volontairement inscrites à la suite de l'appel à candidatures lancé par la CUS à l'issue de la réunion publique du 25 mai 2011. Le nombre de volontaires inscrits au premier atelier n'étant que de quatre, la liste des personnes participantes a été complétée via des invitations adressées aux acteurs économiques et associations riverains du projet. Il ressort du compte rendu de ces ateliers que M. C..., adjoint au maire d'Eckwersheim, a ouvert l'atelier du 12 mars 2012 puis a quitté la séance à la suite de son intervention afin de laisser librement la parole aux participants. L'atelier du 19 mars 2012 a, quant à lui, été annulé dès lors qu'un élu -le fils des requérants- a refusé de quitter la salle, méconnaissant ainsi les principes d'organisation de ces ateliers. 14. S'agissant ensuite de la réunion publique du 25 octobre 2012, il ressort des pièces produites en appel par l'Eurométropole de Strasbourg que le public a été informé de la tenue de cette réunion par des feuillets distribués dans les boîtes aux lettres et des affiches apposées sur les panneaux d'information ainsi que par un article de presse. Par ailleurs, si la CUS ne conteste pas qu'aucun compte rendu officiel n'a été établi à la suite de cette réunion publique, cette circonstance est à elle seule sans incidence. 15. Enfin, les requérants n'établissent pas qu'une concertation officieuse aurait été menée avec certains élus. 16. Dans ces conditions, les consultations supplémentaires menées par la CUS, eu égard aux conditions dans lesquelles elles se sont déroulées, n'ont pas eu pour effet d'entacher d'irrégularité la procédure de concertation prescrite par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. 17. Il résulte de tout ce qui précède que les époux A...ne sont pas fondés à soutenir que la délibération du 25 octobre 2013 aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ni, en tout état de cause, d'une méconnaissance de l'article 7 de la charte de l'environnement, du principe d'égalité, du principe de participation, et du principe de transparence et d'information. En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis émis par le conseil municipal d'Eckbolsheim : 18. Aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. (...) ". L'article L. 2131-11 du même code dispose : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". 19. Par application des dispositions précitées de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal d'Eckbolsheim, seule commune concernée par la création de la ZAC Jean Monnet, a été consulté sur le projet de délibération du conseil de la CUS portant création de cette ZAC et a émis un avis favorable par une délibération du 26 septembre 2013. Les seules circonstances qu'un des membres du conseil municipal d'Eckbolsheim ayant pris part à l'adoption de cette délibération soit employé par l'agence de développement et d'urbanisme de l'agglomération strasbourgeoise (Adeus) -agence dont il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'elle aurait été impliquée dans le montage du dossier- et que son épouse soit fonctionnaire à l'Eurométropole de Strasbourg ne sauraient à elles seules suffire à permettre de regarder cet élu comme étant intéressé à l'affaire. Au demeurant, la délibération du 26 septembre 2013 ayant été adoptée par 19 voix contre 7, la participation de cet élu au vote n'a exercé aucune influence sur le sens de la délibération adoptée. Et s'il n'est pas contesté que cet élu, adjoint en charge de l'urbanisme, a présenté le projet de délibération, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du compte rendu du conseil municipal, que sa présentation du projet n'a pas été purement technique ou que l'intéressé aurait pris une part active au débat préalable à l'adoption de la délibération. En ce qui concerne l'objet de la ZAC : 20. Aux termes de la délibération du 25 octobre 2013, la création de la ZAC Jean Monnet a vocation à répondre au déficit global de logement de la CUS ainsi qu'au déficit de logements aidés de la commune d'Eckbolsheim. La délibération précise également que le quartier construit dans la ZAC sera composé d'habitations pour 90 % des surfaces construites, ce qui se traduira par la production de 350 logements dont 122 logements aidés. Par suite, et contrairement aux affirmations des épouxA..., le projet approuvé par la délibération contestée contribuera à résorber le déficit global de logements de la CUS et le déficit en logements aidés de la commune d'Eckbolsheim. En ce qui concerne la délimitation du périmètre de la ZAC : 21. Les époux A...soutiennent que la délimitation du périmètre de la ZAC méconnaît le principe constitutionnel d'égalité dès lors que le périmètre retenu exclut le bâtiment d'exploitation d'un centre de contrôle technique automobile situé au 2 de la route de Wasselonne et une maison d'habitation située au 4. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le périmètre de la ZAC tel qu'il résulte de la délibération du 25 octobre 2013 concerne pour l'essentiel des parcelles vierges de toute habitation, la maison des épouxA..., située au 6 de la route de Wasselonne, étant également exclue de ce périmètre. Il ne ressort par ailleurs d'aucune pièce du dossier que l'inclusion des parcelles mentionnées par les requérants dans le périmètre de la ZAC serait indispensable pour atteindre les objectifs en termes de production de logements que poursuit cette ZAC. De même, si les époux A...font valoir que le périmètre retenu ne permet pas de créer certaines voies de desserte ou de liaison ou un accès cycliste, ces circonstances, à les supposer établies, ne suffisent pas en tout état de cause à entacher le périmètre retenu d'une erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, la délimitation du périmètre de la ZAC ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée et, par suite, ne porte pas atteinte au principe d'égalité devant la loi. En ce qui concerne la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim : 22. L'Eurométropole de Strasbourg affirme sans être sérieusement contredite que la réalisation de la ZAC Jean Monnet implique la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim sur trois points : réalisation de bâtiments en R + 4, réalisation de logements au dessus de locaux d'activité, relocalisation des espaces verts le long des voies et en coeur d'ilôts. Par ailleurs, la déclaration d'utilité publique des travaux de réalisation d'une ZAC, qui peut être prise à tout moment de la procédure de ZAC, peut intervenir avant la décision de création de cette ZAC. Par suite, aucune disposition n'interdisait à la CUS de prescrire la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim à l'occasion de la déclaration d'utilité publique des travaux de réalisation de la ZAC. 23. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. et Mme A...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge solidairement de M. et Mme A...une somme de 1 500 euros à verser à l'Eurométropole de Strasbourg sur le fondement des mêmes dispositions. Par ces motifs, DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A...verseront solidairement à l'Eurométropole de Strasbourg une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F...A..., à Mme D...A..., et à l'Eurométropole de Strasbourg. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. 2 N° 16NC01799