COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 27/04/2010, 08LY02805, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-04-27
Numéro : 08LY02805
Président : M. FONTBONNE
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : SCP DIEUDONNE ET NICOLAS

Vu l'ordonnance du 9 décembre 2008, enregistrée le 16 décembre 2008 au greffe de la Cour, par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Nancy a transmis à la Cour la requête, enregistrée le 9 décembre 2008, présentée pour M. et Mme Philippe A ; Vu la requête, présentée pour M. et Mme A, domiciliés ... ; M. et Mme A demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0700334 du Tribunal administratif de Dijon du 2 octobre 2008 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 décembre 2006 par laquelle le conseil municipal de Remilly-en-Montagne (Côte d'Or) a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune sur la parcelle cadastrée B 396 située au lieu-dit Le Village ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de condamner la commune de Remilly-en-Montagne à leur verser une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les requérants soutiennent que : - contrairement à ce qu'impose l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, il n'est pas justifié que les convocations ont été mentionnées au registre des délibérations et ont été affichées ou publiées ; qu'il ne peut être suppléé à un ordre du jour, manifestement insuffisamment précis, et à l'absence de notification des convocations aux conseillers municipaux par des discussions antérieures, lors d'une précédente séance du conseil municipal ; - les dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été respectées, les convocations n'ayant été remises que le jour même de la séance du conseil municipal, comme cela est l'usage dans la commune, selon le Tribunal lui-même ; - Mme B, propriétaire du bien qui a été préempté, doit être regardée comme une personne intéressée à l'affaire au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; qu'elle a pris part au vote ; qu'il est indifférent qu'elle ait été minoritaire ; - la délibération attaquée est entachée de plusieurs erreurs manifestes d'appréciation ; qu'en premier lieu, cette délibération viserait prétendument à répondre à la politique de logement de la commune ; que la création de logements serait impérative ; que, toutefois, au regard de la population de la commune, de 93 habitants, on ne voit pas ce qui pourrait caractériser cette politique ; qu'au surplus, il est très improbable que la création d'un seul logement locatif soit susceptible de répondre à ladite prétendue nécessité ; qu'il appartient à la commune de démontrer en quoi le bien serait nécessaire à la réalisation de l'action ou de l'opération d'aménagement envisagée ; que le coût d'achat et d'aménagement du bâtiment, lequel est insusceptible d'être occupé en l'état, est disproportionné au regard du budget communal et de l'objectif poursuivi ; que les premiers juges ne pouvaient considérer que les implications financières sont sans influence sur la légalité de la délibération attaquée ; que le droit de préemption n'est en effet justifié que si le projet est réel, et donc réaliste ; - en second lieu, la préemption litigieuse ne porte que sur le bâtiment, à l'exception de tout terrain contigu ; que la commune souhaite aménager dans ce bâtiment un logement locatif et des dépendances de la mairie en réalisant une salle de réunion au rez-de-chaussée ; que, là encore, ce projet, qui est irréalisable, ne correspond donc pas à un objectif réel ; qu'en effet, aucune ouverture et aucune issue de secours pour le logement qui sera créé à l'étage ne pourront être réalisées dans le bâtiment qui a été préempté ; que la création des ouvertures contreviendrait aux dispositions des articles 675 et suivants du code civil, les parcelles contiguës étant toutes en indivision ; que la commune n'a aucune part dans ces indivisions ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 15 avril 2009, présenté pour la commune de Remilly-en-Montagne, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner les requérants à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que : - la convocation, qui comportait la mention des questions portées à l'ordre du jour, a été remise par écrit à tous les conseillers municipaux le 5 décembre 2006, soit au moins trois jours francs avant la séance ; que la convocation a été affichée en mairie ; que les requérants ne produisent aucun élément pour contredire cette réalité ; - l'ordre du jour porté sur les convocations précise explicitement que l'un des points évoqués aura trait à l'exercice du droit de préemption ; que la convocation ne devait pas comporter un contenu exhaustif ; que les conseillers municipaux ont été mis en mesure d'exercer leurs droits ; que ceux-ci étaient parfaitement informés de la teneur exacte de l'ordre du jour, une discussion sur le sujet ayant eu lieu lors de la séance précédente du conseil municipal ; - les requérants n'établissent pas que Mme B avait un intérêt patrimonial ou financier à l'opération décidée par la délibération attaquée ; que la circonstance que le bien lui appartenant soit cédé à la commune ou à M. et Mme A est objectivement indifférente, dès lors que la cession se serait faite aux mêmes prix et conditions ; qu'ainsi, l'avantage que Mme B tire de ladite délibération est totalement inexistant ; que cette délibération apparaît même contraire à la volonté de Mme B, dès lors qu'elle aurait souhaité céder son bien aux requérants ; que, d'autre part, cette dernière a voté contre l'adoption de la délibération, et a démissionné par la suite ; qu'elle n'a donc exercé aucune influence effective sur le sens du vote, l'écrasante majorité des conseillers municipaux ayant voté dans un sens contraire à ses souhaits ; qu'en tout état de cause, compte tenu de la volonté ancienne de la commune d'acquérir le bien et de l'écrasante majorité des voix, l'influence n'aurait pu être regardée comme déterminante, même dans l'hypothèse d'un vote favorable de Mme B ; - le projet qui a motivé l'exercice du droit de préemption s'inscrit dans une politique de l'habitat largement préexistante qui se trouve particulièrement avancée sur le plan de sa réalisation ; que la délibération attaquée est très précisément motivée ; que la délibération instaurant le droit de préemption et les objectifs poursuivis est devenue définitive et ne saurait faire l'objet d'une critique en opportunité ; qu'en tout état de cause, il n'y a aucune erreur manifeste d'appréciation à engager de tels projets, qui correspondent aux objectifs prévus par la loi et sont pour le moins anciens ; que sa situation à proximité de Dijon explique les nombreuses demandes de logement auxquelles elle fait face ; que le nombre limité d'habitants ne s'oppose nullement, bien au contraire, à une volonté d'extension ; que la décision de préemption s'inscrit dans la cadre d'une politique continue et ancienne ; que, pour éviter le mitage et préserver les constructions existantes, elle a orienté la demande vers la restauration des bâtiments ; que pour donner une impulsion à ce choix, elle a entrepris de pratiquer elle-même cette politique ; que cette initiative locale a ensuite été confortée par les opérations dites Coeur de village , soutenues financièrement par la région de Bourgogne ; qu'une étude Coeur de village a ainsi été entreprise dès l'année 2000, afin d'envisager les possibilités de réalisation de logements ; que, dans ce cadre, elle a souhaité acquérir la grange qui a fait l'objet de la préemption litigieuse ; que cette volonté est encore actuelle ; que c'est ce projet qui a en partie motivé l'instauration du droit de préemption ; que ledit projet est donc bien réel ; qu'il s'inscrit totalement dans la politique intercommunale ; que ladite grange est en outre nécessaire à la réorganisation de la mairie ; que le budget communal permet largement la réalisation du projet, qui sera en outre subventionné à hauteur de 30 %, étant réalisé dans le cadre de l'opération Coeur de village ; que les requérants ne peuvent utilement invoquer des règles du droit privé ; qu'en outre, la cour pourrait être considérée comme étant sans propriétaire connu et, par suite, tomber dans le domaine communal ; que la prétendue impossibilité de réaliser le projet est inexistante, la copropriété de la cour ne faisant pas obstacle au regard des règles du code de l'urbanisme ; que la préemption ne peut être contestée compte tenu d'une problématique éventuelle ultérieure qui ne relèverait que du seul juge judiciaire ; qu'enfin, en tout état de cause, la réalisation du projet n'impose pas d'effectuer des ouvertures ; que le projet est réalisable en l'état du bâtiment ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 18 septembre 2009, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 octobre 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 29 octobre 2009, présenté pour M. et Mme A, tendant aux mêmes fins que précédemment ; Les requérants soutiennent en outre que : - contrairement à ce qu'impose l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, aucune convocation n'a été adressée aux domiciles des conseillers municipaux ; que l'attestation que produit la commune est sujette à caution ; qu'un ordre du jour ne saurait être déterminé à l'issue de chaque conseil municipal ; que cette méconnaissance est de nature à entacher la délibération d'illégalité, alors même que les conseillers municipaux étaient présents ou représentés lors de la séance ; que ce n'est que si chaque conseiller municipal accepte expressément de déroger aux dispositions légales que l'usage peut être validé ; que la commune a méconnu les dispositions légales sans justifier que chacun des conseillers municipaux a accepté l'envoi sous une autre forme que l'envoi au domicile personnel ; - la délibération attaquée envisage explicitement une seule opération d'aménagement ; que les deux objectifs mentionnés ne peuvent matériellement être réalisés simultanément ; que la commune devra ainsi choisir entre la création d'un logement locatif ou la création d'une salle de réunion ; que, pourtant, la commune ne peut décider de réaliser qu'un objet précis, correspondant à un besoin précis, et non se ménager l'éventualité de l'une ou l'autre solution ; qu'en tout état de cause, à supposer même que la commune souhaite bien réaliser deux opérations, l'ambiguïté est entretenue par la formulation de la délibération, qui vise à l'opération d'aménagement suivante ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 4 novembre 2009, la clôture de l'instruction a été reportée au 7 décembre 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 3 décembre 2009, présenté pour la commune de Remilly-en-Montagne, tendant aux mêmes fins que précédemment ; La commune soutient en outre que : - la convocation a été remise au domicile de chaque élu le 5 décembre 2006, date de sa rédaction, en même temps qu'elle a été affichée, et non remise le jour même de la séance ; que les requérants, qui ne produisent aucun élément à l'appui de leurs allégations, ne peuvent mettre en cause le témoignage du premier adjoint ; - le droit de préemption a été exercé pour permettre la réalisation de deux projets cumulatifs, comme le montre l'ensemble des documents communiqués ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 avril 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Dieudonné, avocat de M. et Mme A ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ; qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ; Considérant, d'une part, que la commune de Remilly-en-Montagne verse au dossier une attestation du premier adjoint au maire, lequel affirme que la convocation à la séance du 13 décembre 2006 du conseil municipal au cours de laquelle a été adoptée la délibération litigieuse a été remise aux membres de ce conseil le 5 décembre 2006 ; que M. et Mme A n'apportent aucun élément pour démontrer que, contrairement à ce qu'affirme le premier adjoint, les convocations n'auraient pas ainsi été remises aux conseillers municipaux ; qu'ils se bornent à soutenir que les convocations n'ont pas été adressées au domicile personnel de ces derniers, qui n'auraient par ailleurs pas accepté une autre forme de convocation que l'envoi à leur domicile personnel, ce qui est toutefois sans incidence, dès lors qu'il n'est pas sérieusement contesté que les convocations sont néanmoins effectivement parvenues aux conseillers municipaux ; qu'enfin, ces convocations ont bien été remises trois jours francs au moins avant ladite réunion du conseil municipal, et non le jour même de la séance, comme le soutiennent les requérants ; Considérant, d'autre part, que la convocation à la séance du 13 décembre 2006 du conseil municipal de la commune de Remilly-en-Montagne, qui compte une centaine d'habitants, précise, en premier point de l'ordre du jour, que le conseil municipal sera amené à délibérer du droit de préemption urbain ; qu'il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ne pouvaient ignorer ce que recouvrait très précisément cette mention, ayant en effet déjà délibéré de la possibilité de préempter le bien lors de la précédente séance du conseil municipal du 24 novembre 2006, au cours de laquelle ils ont décidé de se prononcer définitivement lors de la prochaine réunion du conseil, laquelle s'est justement tenue le 13 décembre 2006 ; que, dans ces circonstances, la mention précitée de la convocation doit être regardée comme suffisante ; Considérant, enfin, que les mesures de publicité prévues par les dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales pour la convocation du conseil municipal ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement fait valoir que la convocation à la séance du conseil municipal n'aurait pas été mentionnée au registre des délibérations et affichée ou publiée ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ; Considérant qu'il est constant que Mme B, propriétaire du bien qui a été préempté, a participé à la séance du conseil municipal au cours de laquelle la délibération attaquée a été adoptée ; que, toutefois, il n'est pas contesté que Mme B, qui aurait souhaité vendre son bien à M. et Mme A, a voté contre l'adoption de cette délibération, avant d'ailleurs ultérieurement de démissionner du conseil municipal ; que les requérants ne peuvent donc utilement se prévaloir de la participation au conseil municipal de Mme B, laquelle a pris une position favorable à leurs intérêts ; qu'en outre, à supposer même que Mme B puisse être considérée comme personnellement intéressée à l'affaire au sens des dispositions précitées, elle ne peut, dans les conditions précitées dans lesquelles la délibération litigieuse a été adoptée, être regardée comme ayant exercé une influence sur le résultat du vote ; que, dès lors, la délibération attaquée n'est pas entachée d'irrégularité ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; Considérant, d'une part, que la délibération par laquelle le conseil municipal de Remilly-en-Montagne a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur la grange mise en vente par Mme B est motivée par la création d'un logement locatif nécessaire (à la) politique du logement et permettant de relancer l'opération Coeur de village et par la création d'une salle de réunions, espace de rencontres et de loisirs, en remplacement de celle existant dans le bâtiment de la mairie (...) (qui) pourrait ainsi être réorganisée ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commune, qui connaît une progression démographique du fait de sa situation à proximité de Dijon, a envisagé, dès l'année 2003, de réaliser, d'ailleurs dans le bâtiment même qui a fait l'objet de la préemption litigieuse, deux logements et un espace de rencontre et de loisirs ; que la commune justifiait ainsi, à la date à laquelle la délibération attaquée a été prise, de la réalité d'un projet entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que les requérants ne peuvent utilement faire valoir que la préemption qui a ainsi été décidée ne serait pas susceptible de répondre à la politique de logement de la commune ; Considérant, d'autre part, que le moyen tiré de ce que la commune se serait illégalement ménagée la possibilité de choisir laquelle des deux opérations précitées mentionnées par la délibération attaquée elle choisirait en définitive de réaliser manque en fait, le projet d'aménagement consistant à réaliser dans le bâtiment, en même temps, un logement et une salle de réunion ; Considérant, enfin, que le coût d'achat de la grange qui a été préemptée s'élève à 26 500 euros, prix mentionné par la déclaration d'intention d'aliéner ; que ce bâtiment doit faire l'objet d'une réhabilitation pour être utilisé conformément au projet litigieux, dont le coût précis n'avait pas été chiffré à la date de la délibération attaquée, et n'est d'ailleurs toujours pas précisément établi ; que, même si le budget de la commune de Remilly-en-Montagne, qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, ne compte qu'une centaine d'habitants, est modeste, il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût total du projet d'aménagement pourrait être disproportionné au regard de l'intérêt qu'il présente et des possibilités financières de cette commune, laquelle dispose d'un excédent budgétaire et n'est que très faiblement endettée ; que, par ailleurs, M. et Mme A ne démontrent pas que, ainsi qu'ils le soutiennent, le projet d'aménagement de la commune ne serait pas juridiquement réalisable, du fait de l'impossibilité d'établir des ouvertures et une issue de secours dans la grange, afin d'y réaliser le logement et la salle de réunion prévus ; que, dans ces conditions en décidant la préemption litigieuse, le conseil municipal n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède M. et Mme A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Remilly-en-Montagne, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer aux requérants la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. et Mme A le versement d'une somme quelconque au bénéfice de cette commune sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Remilly-en-Montagne présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Philippe A et à la commune de Remilly-en-Montagne. Délibéré après l'audience du 6 avril 2010 à laquelle siégeaient : M. Fontbonne, président, M. Arbaretaz et M. Chenevey, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 27 avril 2010. '' '' '' '' 1 2 N° 08LY02805