Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 5, 30/04/2015, 14DA01364, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 5
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-30
Numéro : 14DA01364
Président : Mme Erstein
Rapporteur : M. Jean-Michel  Riou
Commissaire du gouvernement : Mme Hamon
Avocat(s) : CABINET D'AVOCAT RACINE ; CABINET D'AVOCAT RACINE ; CABINET D'AVOCAT RACINE

Vu la procédure suivante : I. Par une requête sommaire, enregistrée sous le n° 14DA01364 le 1er août 2014, un mémoire complémentaire, enregistré le 25 août 2014, et des mémoires enregistrés les 17 mars 2015, 18 mars 2015, 27 mars 2015, 30 mars 2015 et 9 avril 2015, la société Auchan France, représentée par la SELARL Racine, demande à la cour : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision nos 2152 T - 2153 T du 23 avril 2014 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé de lui accorder une autorisation de création d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 13 370 m² composé d'un hypermarché " Auchan " de 10 000 m² et d'une galerie marchande annexée de 3 370 m² à Marly (Nord) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 3°) de mettre à la charge de la fédération des travailleurs indépendants de l'arrondissement de Valenciennes la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ........................................................................................................ II. Par une requête, enregistrée sous le n° 14DA01408 le 11 août 2014, la commune de Marly, représentée par la SELARL Gaia, demande à la cour : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision nos 2152 T - 2153 T du 23 avril 2014 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé d'accorder à la société Auchan France une autorisation de création d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 13 370 m² composé d'un hypermarché " Auchan " de 10 000 m² et d'une galerie marchande annexée de 3 370 m² à Marly (Nord) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ........................................................................................................ Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et notamment son article 129 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et notamment son article 38 ; - la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt et notamment son article 25 ; - le décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 et notamment son article 6 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Michel Riou, premier conseiller, - les conclusions de Mme Perrine Hamon, rapporteur public, - et les observations de Me D...B..., représentant la société Auchan France, et de Me E...A..., représentant la FTIAVAL. 1. Considérant que les requêtes de la société Auchan France et de la commune de Marly sont dirigées contre la même décision et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par un seul arrêt ; Sur la légalité externe de la décision attaquée : En ce qui concerne la régularité de la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 751-8 du code de commerce : " Le président de la Commission nationale d'aménagement commercial est suppléé, en cas d'absence ou d'empêchement, par le membre de la Cour des comptes (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort du procès-verbal de la séance du 23 avril 2014, dont les mentions ne sont pas remises en cause, que le président de la Commission nationale, absent lors de cette séance, a été suppléé par M.C..., membre de la Cour des Comptes ; que par suite et sans que la société requérante puisse utilement se prévaloir de la violation d'une prescription du règlement intérieur de la commission, dont la méconnaissance éventuelle n'est pas susceptible d'entacher d'illégalité les décisions de cette institution, le moyen tiré de ce que le signataire de la décision attaquée n'était pas compétent doit être écarté ; 4. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce : " Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission nationale " ; 5. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; 6. Considérant que si les ministres en charge de l'urbanisme et de l'environnement, qui se sont prononcés le 17 avril 2014 par un avis commun soumis à la Commission, n'ont pas pris en compte les documents complémentaires produits par la société pétitionnaire le 15 avril 2014, relatifs notamment aux aménagements routiers liés au projet et à la réduction concomitante au projet des surfaces commerciales du magasin Auchan de Valenciennes-Sud, il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté, que lors de sa réunion du 23 avril 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial disposait du dossier de la demande, complété par ces documents ; que l'avis du ministre chargé du commerce, émis le 17 avril 2014, présenté à la Commission le jour de sa réunion, a pris en compte le dossier complété ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'avis des ministres en charge de l'urbanisme et de l'environnement aurait été différent au vu d'un dossier complet, ni que la décision de la Commission nationale aurait été différente dans cette dernière hypothèse ; que, dans les circonstances de l'espèce, l'irrégularité invoquée, à la supposer établie, a été sans influence sur le sens de la décision prise et n'a pas privé la société Auchan d'une garantie ; 7. Considérant que les avis des ministres intéressés mentionnent les éléments de droit et de fait qui en sont le support, sans se borner à reproduire le rapport de la direction départementale des territoires et de la mer ; que le moyen tiré de ce que les ministres auraient entaché leurs avis d'une insuffisance de motivation doit en tout état de cause être écarté ; 8. Considérant qu'aucun texte, ni principe, n'obligeaient la Commission nationale d'aménagement commercial à surseoir à statuer dans l'attente de la décision du juge des référés du tribunal administratif de Lille saisi d'une demande de suspension du schéma de cohérence territoriale opposable à la date de la décision attaquée ; En ce qui concerne la motivation de la décision attaquée : 9. Considérant que si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la Commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle adopte doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la Commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables ; qu'en l'espèce, la Commission nationale, qui a exposé quatre motifs de refus en précisant notamment l'importance de la surface commerciale créée, sa situation au regard des zones urbaines de Valenciennes et de Marly et la nature des différents terrains l'environnant, a satisfait à cette obligation en mentionnant les éléments de droit et de fait qui sont le support de sa décision ; Sur la légalité interne de la décision attaquée : 10. Considérant que, pour refuser l'autorisation sollicitée par la société Auchan, la Commission nationale d'aménagement commercial s'est fondée sur une pluralité de motifs tirés des effets négatifs du projet sur l'animation de la vie urbaine de Valenciennes, sur les flux de transport, sur l'impact paysager du projet et enfin sur l'incompatibilité du projet avec les objectifs du document d'aménagement commercial figurant dans le schéma de cohérence territoriale du Valenciennois ; En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le document d'urbanisme applicable à l'agglomération de Valenciennes : 11. Considérant qu'en vertu de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme, une autorisation telle que celle sollicitée en l'espèce doit être compatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale ; 12. Considérant qu'en vertu de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur à la date d'approbation du schéma de cohérence territoriale du Valenciennois, le 17 février 2014, le document d'orientation et d'objectifs comprend un document d'aménagement commercial pouvant définir des zones d'aménagement commercial organisant la localisation préférentielle des commerces ; 13. Considérant que, par délibération du 4 décembre 2014, le syndicat intercommunal des transports urbains de Valenciennes, chargé du schéma de cohérence territoriale du Valenciennois, a entendu remédier au vice de procédure allégué au cours de l'instance contentieuse alors pendante devant le tribunal administratif de Lille, tiré de l'absence préalable d'information des conseillers syndicaux sur la suppression, par un amendement au cours de la séance du 17 février 2014 du comité syndical, de la zone d'aménagement commercial de Marly ; que le syndicat mixte a, par cette délibération, pris une nouvelle décision, après un nouveau débat, de suppression de la zone d'aménagement commercial et adopté un nouveau document d'aménagement commercial, légèrement modifié sur un autre point, intégré au schéma de cohérence territoriale ; que cette délibération, qui ne pouvait pas régulariser le vice de procédure, et qui n'a pas, par ses mentions, de portée rétroactive, doit être regardée comme ayant abrogé la délibération du 17 février 2014 approuvant le document d'aménagement commercial et celle du même jour approuvant le schéma de cohérence territoriale en tant qu'il intègre le document d'aménagement commercial ; que, par suite, la Commission nationale pouvait légalement apprécier la compatibilité entre le projet qui lui était soumis et le document d'aménagement commercial, intégré au document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale, dans sa version adoptée le 17 février 2014 ; 14. Considérant que la société Auchan France doit être regardée, dans son mémoire enregistré le 27 mars 2015 faisant référence à l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Lille du 20 mai 2014, comme excipant de l'illégalité des délibérations précitées du 17 février 2014 relatives au document d'aménagement commercial et au schéma de cohérence territoriale en tant qu'il intègre le document d'aménagement commercial, pour le même motif que celui retenu par le juge des référés, tiré d'un vice de procédure tenant au défaut d'information préalable des conseillers syndicaux sur la suppression de la zone d'aménagement commercial de Marly ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 16. Considérant que si la suppression de la zone d'aménagement commercial de Marly résulte d'un amendement déposé au début de la séance du conseil syndical du 17 février 2014, il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu des débats de cette séance, que cet amendement a fait l'objet d'un débat suffisant ; que, par suite, les délibérations en cause ne sont pas intervenues en méconnaissance du droit à l'information des conseillers syndicaux ; 17. Considérant, d'une part, que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Valenciennois, exécutoire depuis le 22 avril 2014 et donc en vigueur à la date de la décision attaquée intervenue le 23 avril 2014, n'incluait pas la commune de Marly dans les zones d'aménagement commercial de type 2, dites de " polarité commerciale périphérique régionale " ayant vocation à accueillir des commerces " majeurs " à la périphérie de Valenciennes, définies par le document d'aménagement commercial du schéma de cohérence territoriale ; 18. Considérant, d'autre part, que même si le projet de centre commercial présenté par la société Auchan pourrait " renforcer le rayonnement du Valenciennois à l'échelle du Hainaut et de la région " et " participer à la qualité urbaine et architecturale de l'entrée de ville ", et ainsi répondre à deux des objectifs fixés en matière d'aménagement commercial par le document d'orientation et d'objectifs, le schéma de cohérence territoriale, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée, n'a pas, ainsi qu'il a été dit au point 17, choisi ce secteur de la périphérie immédiate de Valenciennes comme localisation d'un ensemble commercial majeur ; qu'en outre, le projet, par la surface totale de son emprise foncière, soit 95 000 m², est contraire à l'objectif de maîtrise de la consommation foncière des grandes surfaces commerciales, également inscrit dans le document en cause, et compromet, par l'importance de la surface commerciale créée, soit 10 000 m² pour l'hypermarché, et la création d'une galerie marchande de vingt-sept magasins sur une surface totale de 3 370 m², dont, notamment, quatorze commerces spécialisés dans l'équipement de la personne, six spécialisés dans l'équipement de la maison ou la culture et les loisirs et trois dans les domaines de la santé et de la beauté, l'objectif de développement du commerce de centre ville, qui constitue le quatrième volet du schéma en matière d'aménagement commercial et qui figure, spécifiquement pour le centre de Valenciennes, dans les deux premiers objectifs du premier volet ; que, par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme en estimant que le projet sollicité était incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale en vigueur depuis le 22 avril 2014 ; En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial : 19. Considérant, d'une part, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi " ; qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; 20. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 752-6 du même code, issu de la même loi du 4 août 2008 : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. " ; 21. Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; 22. Considérant que si la fédération des travailleurs indépendants de l'arrondissement de Valenciennes demande qu'aux motifs de la décision attaquée soit ajouté un motif tiré de ce que le dossier de demande aurait été incomplet sur la création d'un " drive ", point de retrait des marchandises directement accessible aux véhicules, soumis à autorisation préalable en vertu de l'article 129 de la loi du 24 mars 2014, il n'y a pas lieu de procéder à une telle substitution de motifs qui ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'administration auteur de la décision attaquée ; 23. Considérant que si le projet est susceptible d'engendrer une augmentation importante des flux de véhicules automobiles sur les axes qui le desserviront, des aménagements routiers ont été prévus pour y faire face, notamment la création et la modification de giratoires et l'élargissement de certaines voies ; qu'en raison notamment des engagements fermes et précis pris par le département du Nord, la commune de Marly et le pétitionnaire, la réalisation de ces aménagements en temps utile était suffisamment certaine à la date de la décision attaquée ; qu'il ne ressort pas, en outre, des pièces du dossier que ces aménagements seraient insuffisants ; que, par suite, ce motif ne pouvait pas être légalement retenu pour fonder la décision de refus contestée ; 24. Considérant toutefois que, d'une part, la Commission nationale n'a pas commis d'erreur d'appréciation en se fondant, pour refuser l'autorisation sollicitée, sur la circonstance que le projet était situé à la périphérie du centre de Valenciennes, distant de 3 km du terrain d'assiette du projet et qu'il favoriserait, par son emprise foncière, l'étalement urbain en ayant, en outre, un impact négatif sur l'animation urbaine de la commune de Valenciennes pour les raisons exposées au point 18 ; 25. Considérant que, d'autre part, la Commission nationale n'a pas commis d'erreur d'appréciation en se fondant également, pour refuser l'autorisation sollicitée, sur la circonstance que le projet, situé dans une zone à dominante agricole, est susceptible d'avoir un impact important sur le paysage, malgré les efforts d'insertion dans l'environnement, et comporte une importante imperméabilisation des sols, par la création d'un parking de 15 110 m², alors même qu'il est présenté comme en partie planté d'herbe, et par la construction de 25 560 m² de bâtiments ; 26. Considérant que si, ainsi qu'il a été dit au point 23, la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial refusant le projet présenté par la société dans la commune de Marly ne pouvait légalement se fonder sur un effet négatif sur les flux de transports, il résulte de l'instruction que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur les autres motifs de refus du projet, qui sont, à eux seuls, de nature à justifier la décision prise ; 27. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Auchan France et la commune de Marly ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision attaquée ; que, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'en revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces dispositions, de mettre à la charge de la société Auchan France une somme de 1 500 euros à verser à la fédération des travailleurs indépendants de l'arrondissement de Valenciennes au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes de la société Auchan et de la commune de Marly sont rejetées. Article 2 : La société Auchan France versera à la fédération des travailleurs indépendants de l'arrondissement de Valenciennes la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Auchan France, à la commune de Marly et à la fédération des travailleurs indépendants de l'arrondissement de Valenciennes. Copie en sera adressée pour information à la Commission nationale d'aménagement commercial.''''''''Nos14DA01364,14DA01408 8