CAA de NANTES, 4eme chambre, 18/06/2021, 20NT02559, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4eme chambre
Type de recours : exces de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-18
Numéro : 20NT02559
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. BESSE
Avocat(s) : SCP ARES GARNIER DOHOLLOU SOUET ARION ARDISSON GREARD COLLET LEDERF-DANIEL LEBLANC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes, en premier lieu, d'annuler les décisions du 14 novembre 2017 et du 1er février 2017 par lesquelles le département d'Ille-et-Vilaine a refusé de leur accorder un accès à la route départementale n° 776, en deuxième lieu, d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de la Chapelle-Boëxic s'est opposé à cette même desserte, et en dernier lieu, d'enjoindre au département d'Ille-et-Vilaine, ou conjointement au département d'Ille-et-Vilaine et à la commune de la Chapelle-Boëxic, à titre principal, de leur accorder l'accès sollicité dans un délai de 15 jours et à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur leur demande dans un délai de 15 jours. Par un jugement n° 1800080 du 22 juin 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 août 2020, le 15 décembre 2020, le 4 mars 2021 et le 15 avril 2021, M. et Mme C..., représentés par Me D..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1800080 du tribunal administratif de Rennes du 22 juin 2020 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les décisions du 14 novembre 2017 et du 1er février 2017 du département d'Ille-et-Vilaine et la décision implicite du 29 novembre 2017 par laquelle le maire de la commune de la Chapelle-Boëxic s'est opposé à la desserte de leur parcelle par la RD n° 776 ; 3°) d'enjoindre, à titre principal, au département d'Ille-et-Vilaine, ou au département d'Ille-et-Vilaine et à la commune de la Chapelle-Boëxic, de leur accorder l'accès sollicité, et à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur leur demande, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre, sauf à ce qu'une médiation aboutisse, à la charge de la commune de la Chapelle-Boëxic et du département d'Ille-et-Vilaine la somme de trois mille euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement du tribunal administratif de Rennes est entaché d'irrégularité en ce qu'il a rejeté comme irrecevables des conclusions dirigées contre une décision implicite de rejet du maire qui n'existerait pas : o le tribunal administratif a confondu bien-fondé d'une action et recevabilité de celle-ci ; la circonstance que le maire serait incompétent pour accorder l'autorisation demandée ne prive pas d'existence la décision de refus ; l'incompétence ne constitue pas un vice d'une gravité telle qu'elle affecterait l'existence même de la décision ; o une décision implicite de rejet est bien née deux mois à compter de leur demande en application des dispositions de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration ; o en l'absence d'aménagement à réaliser sur le domaine public, aucune permission de voirie n'était requise, mais seulement une autorisation du maire de la commune en application des dispositions de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales ; ils avaient invoqué le bénéfice de ces dispositions dans leur courrier du 27 septembre 2017 ; o en tout état de cause, à supposer que leur demande était incomplète, la commune de la Chapelle-Boëxic aurait dû les en informer en application des dispositions de l'article L. 114-5-1 du code des relations entre le public et l'administration ; o à supposer que sa demande ne relevait pas de la compétence de la commune de la Chapelle-Boëxic, la commune aurait dû transmettre sa demande à l'administration compétente en application des dispositions de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - les décisions sont entachées d'erreur d'appréciation en ce qui concerne l'atteinte à la sécurité : o le tribunal administratif n'a pas analysé si un aménagement léger était susceptible de remédier au risque identifié ; o compte tenu de la configuration des lieux, des aménagements et de la circulation sur la voie, il n'existe pas de danger à permettre un accès sur la RD 776, sur lequel un accès provisoire a d'ailleurs été autorisé ; o la pose d'un aménagement simple comme un miroir permettrait de résoudre les problèmes de sécurité invoqués par le département et la commune ; o la circonstance qu'ils disposent déjà d'un autre accès sur une autre voie n'est pas au nombre des motifs pouvant légalement fonder un refus d'accès à une voie ; o ils ont besoin d'un nouvel accès, l'accès nord à leur parcelle était rendu difficile par le stationnement de voitures et étant difficile pour leur camping-car ; o leurs voisins immédiats bénéficient d'un accès sur la RD 776 alors qu'ils sont placés dans une situation identique à la leur ; - le règlement de la voirie départementale n'interdit pas l'accès sur la RD 776 : o le règlement ne s'applique pas sur la voie en cause ; o l'article 22 du règlement de la voirie départementale ne prive pas le département d'exercer son pouvoir d'appréciation sur l'autorisation d'un accès ; o l'article 22 du règlement de la voirie départementale est illégal puisque le fait qu'un riverain dispose déjà d'un autre accès à la voie publique routière ne constitue pas un motif légal de refus d'accès. Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 octobre 2020, le 4 janvier 2021 et le 23 avril 2021, la commune de la Chapelle-Boëxic, représentée par Me H..., conclut au rejet de la requête et demande, en outre, qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement du tribunal administratif de Rennes n'était pas irrégulier : o le département étant seul compétent pour accorder l'autorisation d'accès, aucune décision faisant grief de la commune n'a pu naitre à la suite de la demande de M. et Mme C... ; o les moyens tirés des dispositions du code des relations entre le public et l'administration sont inopérants, la méconnaissance de ces dispositions n'ayant pas pour effet de faire naitre une décision d'une autorité incompétente ; - les décisions sont également justifiées par les articles 22 et 23 du règlement de la voirie départementale, et l'annexe 8.2 de ce règlement ; - les moyens soulevés par M. et Mme C... ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 janvier 2021 et le 27 avril 2021, le département d'Ille-et-Vilaine, représenté par Me A..., conclut au rejet de la requête et demande, en outre, qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les décisions sont justifiées par les articles 22 et 23 du règlement de la voirie départementale, et l'annexe 8.2 de ce règlement ; - les moyens soulevés par M. et Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le décret n° 2014-1273 du 30 octobre 2014 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la voirie routière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme I..., première conseillère, - les conclusions de M. Besse, rapporteur public, - et les observations de Me G..., représentant M. et Mme C..., de Me B..., représentant le département d'Ille-et-Vilaine et de Me E..., représentant la commune de la Chapelle-Boëxic. Une note en délibéré présentée pour M. et Mme C... a été enregistrée le 3 juin 2021. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme F... et Marie-Renée C... ont acquis, en mars 2016, une parcelle sur le territoire de la commune de la Chapelle-Boëxic (Ille-et-Vilaine), cadastrée section AB n° 466 et située 2 bis rue du Plat d'Or, au droit de la route départementale (RD) 776. Ils avaient obtenu, le 18 février 2016, un permis de construire une maison d'habitation sur ce terrain, le dossier de permis de construire prévoyant l'accès par le nord de la parcelle à travers un parking public. Par un courrier du 1er février 2017, le département d'Ille-et-Vilaine a indiqué avoir constaté la réalisation d'un second accès à la parcelle, par la RD 776, et a mis en demeure M. et Mme C... de stopper sans délai les travaux engagés pour réaliser cet accès. Ces derniers ont saisi le médiateur du département et une rencontre de médiation a été organisée le 28 avril 2017. Par un courrier du 27 septembre 2017, adressé aux services du département d'Ille-et-Vilaine, le conseil de M. et Mme C... a demandé le bénéfice d'un second accès définitif à la parcelle AB n° 466 par la RD 776 et le retrait de la décision de mise en demeure du 1er février 2017. Par un courrier du même jour, il a adressé la même demande aux services de la commune de la Chapelle-Boëxic. Par un courrier du 20 octobre 2017, le maire de la commune de la Chapelle-Boëxic a envoyé différents documents à M. et Mme C.... Par ailleurs, par une décision du 14 novembre 2017, le département d'Ille-et-Vilaine a rejeté la demande d'accès à la RD 776. M. et Mme C... ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande tendant à l'annulation des décisions du département d'Ille-et-Vilaine du 14 novembre 2017 et du 1er février 2017 et de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de la Chapelle-Boëxic s'est opposé à la desserte de leur parcelle depuis la RD n° 776, et tendant à ce qu'il soit enjoint au département d'Ille-et-Vilaine, ou conjointement au département d'Ille-et-Vilaine et à la commune de la Chapelle-Boëxic, de leur accorder l'accès sollicité. M. et Mme C... relèvent appel du jugement du 22 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, l'article L. 113-2 du code de la voirie routière dispose que : " En dehors des cas prévus aux articles L. 113-3 à L. 113-7 et de l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière, l'occupation du domaine public routier n'est autorisée que si elle a fait l'objet, soit d'une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d'un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable ". En outre, l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. A l'extérieur des agglomérations, le maire exerce également la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation (...) ". Par ailleurs, l'article L. 3221-4 du même code dispose que : " Le président du conseil départemental gère le domaine du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires par le présent code et au représentant de l'Etat dans le département ainsi que du pouvoir de substitution du représentant de l'Etat dans le département prévu à l'article L. 3221-5 ". Même à l'intérieur d'une agglomération, les permissions de voirie sur le domaine public départemental n'entrent pas dans le champ d'application de l'article L. 2213-1 et relèvent, en vertu de l'article L. 3221-4, de la seule compétence du président du conseil départemental. 3. Il ressort des pièces du dossier que si l'ancienne parcelle de la division de laquelle est issue la parcelle AB n° 466 appartenant à M. et Mme C... bénéficiait, plusieurs années auparavant, d'un accès sur la route départementale 776, cet accès, concernant au demeurant une parcelle agricole, dont il n'est pas établi qu'il avait donné lieu à un aménagement spécifique, a disparu, à la demande des anciens propriétaires, au profit d'un nouvel accès situé au nord de la parcelle par un parking. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'accès à la route départementale 776 exige notamment l'abaissement du trottoir le long de cette voie. Dans ces conditions, il n'est pas établi que l'accès demandé par M. et Mme C... à la RD 776 n'impliquait aucune atteinte à l'assiette de la voie publique dont le département est propriétaire. Dès lors les intéressés ne sont pas fondés à soutenir que leur demande n'exigeait qu'une autorisation du maire en application de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales. Il suit de là que seul le président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine était compétent pour accorder aux appelants l'autorisation de créer un accès depuis leur parcelle sur la RD 776. 4. En second lieu, l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d'Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public (...) ". Par ailleurs, l'article L. 114-2 du même code dispose que : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ". 5. Il ressort des pièces du dossier que parallèlement à la demande adressée au département d'Ille-et-Vilaine, M. et Mme C... ont adressé un courrier du 27 septembre 2017 au maire de la commune de la Chapelle-Boëxic pour lui demander l'autorisation d'aménager un accès sur la route départementale 776. Ainsi qu'il a été rappelé au point 4 du présent arrêt, seul le département était compétent pour accorder cette autorisation, les dispositions de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales ne trouvant pas à s'appliquer. Par ailleurs, il résulte des dispositions de l'article L. 114-3 du code des relations entre le public et l'administration que le maire, saisi d'une demande relevant de la compétence du président du conseil départemental, était tenu de transmettre à celui-ci cette demande, alors même qu'une démarche parallèle était exercée par M. et Mme C... auprès des services du département d'Ille-et-Vilaine. Si le maire de la commune a adressé aux intéressés un courrier le 20 octobre 2017, il en ressort clairement que ce dernier se bornait à porter des documents à la connaissance de M. et Mme C... et ne contenait aucune décision. Par conséquent, l'éventuelle décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration pendant deux mois à compter de la date de réception de la demande doit uniquement être regardée comme émanant de l'autorité compétente, à savoir le département d'Ille-et-Vilaine. Il ressort d'ailleurs également des pièces du dossier que dès le 14 novembre 2017, le département a explicitement rejeté la demande de M. et Mme C.... 6. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a rejeté comme irrecevable, faute d'être dirigée contre une décision, leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle la commune de la Chapelle-Boëxic aurait rejeté leur demande d'accès à la RD 776. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 7. En premier lieu, sauf dispositions législatives contraires, la qualité de riverain d'une voie publique confère à celui-ci le droit d'accéder à cette voie. Dans le cas d'une route départementale, le président du conseil général, autorité gestionnaire de la voie, ne peut, conformément aux dispositions du code de la voirie routière, refuser une permission de voirie qui porterait atteinte au libre accès des riverains à la voie publique, lequel constitue un accessoire du droit de propriété, que si ce refus est justifié par des motifs tirés de la conservation et de la protection du domaine public ou de la sécurité de la circulation sur la voie publique. 8. En outre, lorsque l'accès à la voie publique est de nature à mettre en cause la sécurité de la circulation, l'autorité compétente ne peut refuser cet accès sans rechercher si un aménagement léger sur le domaine public, qui serait légalement possible, ne serait pas de nature à permettre de faire droit à la demande dans de bonnes conditions de sécurité. La réalisation et l'entretien de cet aménagement destiné à assurer la sécurité de la circulation sur la voie publique incombent à l'autorité compétente, mais l'autorisation peut être subordonnée à la condition que le pétitionnaire accepte de prendre à sa charge tout ou partie du coût de la réalisation et de l'entretien de l'aménagement en cause, compte tenu de son utilité éventuelle pour des besoins généraux de la circulation sur la voie publique. Toutefois, cette règle trouve à s'appliquer essentiellement lorsque le refus d'autoriser la création d'un accès entraîne la méconnaissance du droit des riverains d'accéder librement à leur propriété mais n'emporte pas droit à l'amélioration d'un accès existant. 9. Il ressort de la motivation de la décision du président du conseil départemental d'Ille et-Vilaine du 14 novembre 2017 que si ce dernier a relevé que la parcelle appartenant à M. et Mme C... bénéficiait d'un accès au nord sur un parking communal, il a également opposé un motif tiré de la sécurité de la circulation sur la voie publique. Il ressort en effet des pièces du dossier que la route départementale 776 constitue une voie fréquentée quotidiennement par environ 4 000 véhicules dont de nombreux poids lourds. L'accès au bourg de la commune par le sud a nécessité l'adoption d'un certain nombre de mesures afin d'accroitre la sécurité de la route départementale, telles que la construction d'un giratoire au niveau du 2 rue du Plat d'Or, l'édification d'un ralentisseur et la limitation de la vitesse. En outre, il ressort des pièces du dossier que la parcelle dont M. et Mme C... sont propriétaires et sur laquelle ils ont édifié une maison d'habitation se trouve à l'immédiate fin d'une grande courbe peu convexe que forme la route départementale, et dans laquelle la visibilité est réduite d'une part par la courbe elle-même et d'autre part par l'existence de la végétation se trouvant sur la parcelle contiguë à celle de M. et Mme C.... Par ailleurs, la décision du président du conseil départemental n'isole pas l'habitation et le terrain de M. et Mme C... qui bénéficient d'un accès par le nord de la parcelle. La circonstance, enfin, que les voisins des appelants, qui habitent le terrain immédiatement voisin à l'ouest de la propriété de M. et Mme C..., bénéficient quant à eux d'un accès à la route départementale 776, ne permet pas, compte tenu de la situation particulière de la propriété des requérants, située à la sortie d'une courbe de la rue, d'établir une méconnaissance du principe d'égalité, la parcelle voisine ne disposant que d'un accès unique sur la RD 776. Enfin, M. et Mme C... n'établissent pas que la simple pose d'un miroir sur un candélabre opposé à leur parcelle suffirait à sécuriser suffisamment l'accès à la route départementale, très passante. Il résulte de ce qui précède que la situation de la parcelle et la configuration des lieux justifiaient sans erreur d'appréciation, pour un motif de sécurité de la circulation publique, le refus opposé par le département d'Ille-et-Vilaine. 10. En second lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. 11. Si M. et Mme C... invoquent l'illégalité, par voie d'exception, des articles 22 et 23 du règlement de la voirie départementale d'Ille-et-Vilaine adopté en 2012, ni la décision contestée du 14 novembre 2017, ni la décision du 1er février 2017 leur enjoignant de mettre fin aux travaux de réalisation d'un accès sur la RD 776 ne sont fondées sur ces dispositions, de sorte que ce moyen doit être écarté comme inopérant. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation des décisions du président du conseil départemental d'Ille et Vilaine du 14 novembre 2017 et du 1er février 2017. Sur les frais du litige : 13. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département d'Ille-et-Vilaine et de la commune de la Chapelle-Boëxic, qui ne sont les parties perdantes dans la présente instance, la somme que M. et Mme C... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 14. En second lieu, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme de 750 euros à verser au département d'Ille-et-Vilaine et la somme de 750 euros à verser à la commune de la Chapelle-Boëxic en application de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée. Article 2 : M. et Mme C... verseront la somme de 750 euros au département d'Ille-et-Vilaine en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. et Mme C... verseront à la commune de la Chapelle-Boëxic la somme de 750 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme F... et Marie-Renée C..., à la commune de la Chapelle-Boëxic et au département d'Ille-et-Vilaine. Délibéré après l'audience du 1er juin 2021, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme I..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2021. La rapporteure, M. I...Le président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT02559