CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 09/06/2015, 13LY01547, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-09
Numéro : 13LY01547
Président : M. RIQUIN
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : TETE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association pour le Développement Durable de l'Est Lyonnais (ADDEL), l'association Déplacements Citoyens, M.D..., M. E...et M. C...ont demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de l'arrêté en date du 23 décembre 2010, par lequel le préfet du Rhône a déclaré d'utilité publique le projet d'extension de la ligne de tramway T2 jusqu'à Eurexpo par le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise, ensemble les arrêtés de cessibilité. Par un jugement nos 1101030, 1101031 et 1102826 du 10 avril 2013, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 juin et 4 octobre 2013, l'association ADDEL, l'association Déplacements Citoyens, M.D..., M. E... et M. C...demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lyon du 10 avril 2013 en tant qu'il a rejeté leurs demandes ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Rhône du 23 décembre 2010 ainsi que les arrêtés de cessibilité ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et du Grand Lyon le paiement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que leur requête est recevable ; les avis d'enquête publique et de publicité de cette enquête sont irréguliers ; qu'il y a violation de la directive du 27 juin 1985 ; que les dépenses de l'opération, plus proches de 80 millions que de 60 millions, ont été sous estimées faute de comptabiliser le coût d'achat de 7 rames de tramway ; que le plan général des travaux ne fait pas clairement apparaître la réalisation de voies doubles destinées à la desserte du Grand Stade ; que l'étude socio-économique est insuffisante, ne faisant pas apparaître, en particulier, l'utilisation de matériel roulant ; que le dossier cachait les véritables intentions du projet qui est de desservir le Grand Stade ; qu'en l'absence de déclaration d'intérêt général, le projet ne peut être réalisé ; que l'existence du protocole du 13 octobre 2008 a été occultée ; que le projet n'est pas compatible avec le plan de déplacement urbain ; que le projet est dépourvu d'utilité publique, eu égard en particulier à son coût, à l'intérêt desservi ou à la fréquentation notamment ; que le Grand Stade est sans utilité publique ; Par un mémoire, enregistré le 4 septembre 2013, le Sytral conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association ADDEL au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les conclusions des requérants sont irrecevables ; que leurs moyens sont infondés ou inopérants ; que le public n'a pas été induit en erreur sur l'identité des personnes concernées par le projet et sa participation à l'enquête a été importante ; que le coût du projet a fait l'objet d'une appréciation sincère ; que le projet ne comporte l'acquisition d'aucune nouvelle rame ; que le projet a pris en compte la réalisation d'une double voie et le public n'a pas été induit en erreur sur ce point ; que l'étude socio-économique est suffisante ; que le projet, qui poursuit des finalités propres, ne fait pas partie du projet " Grand Stade " ; que la déclaration d'intérêt général n'a rien à voir avec le projet de Grand Stade ; que le moyen tiré de violation du plan de déplacements urbains est inopérant ; que le projet est d'utilité publique ; Par ordonnance du 20 août 2013, la clôture d'instruction a été fixée au 13 septembre 2013, et reportée, par ordonnances du 13 septembre et du 1er octobre 2013, respectivement au 4 et au 21 octobre 2013 ; Par un mémoire, enregistré le 30 septembre 2013, le ministre de l'Intérieur conclut au rejet de la requête. Il expose que les conclusions, en tant que dirigées contre les décisions individuelles, sont irrecevables ; que l'enquête ne pouvait être diligentée qu'en application du code de l'expropriation ; que le défaut d'information du public n'est pas démontré ; que les dispositions de la directive ont été transposées en droit interne ; que l'opération est autonome et indépendante des futurs prolongements envisagés ; que la preuve n'est pas apportée du caractère incorrect de l'estimation sommaire des dépenses ; que l'évaluation socio-économique n'est pas insuffisante ; que le projet n'a pas directement pour objet la desserte du Grand Stade ; que la déclaration d'intérêt général du 23 mai 2011 est sans rapport avec le projet ; que le moyen tiré d'une occultation du protocole est sans effet ; que le projet T2 répond aux objectifs du plan de déplacements urbains ; que le projet est d'utilité publique ; Un mémoire présenté pour l'association ADDEL et autres a été enregistré le 4 mai 2015, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention du 25 juin 1998, dite d'Aarhus, sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ; - la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ; - la directive 2003/35CE du parlement européen et du conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61CE du Conseil ; - le code de l'expropriation ; - le code de l'environnement; - le code de justice administrative ; - la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ; - la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Picard, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant l'association ADDEL, l'association Déplacements Citoyens, M.D..., M. E... et M.C..., et celles de MeB..., représentant la Selarl Adamas Affaires Publiques, avocat du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (Sytral). Une note en délibéré présentée par Me A...a été enregistrée le 12 mai 2015 pour l'association ADDEL, l'association Déplacements Citoyens, M.D..., M. E... et M.C... ; 1. Considérant que l'association ADDEL et autres relèvent appel du jugement du 10 avril 2013, par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 23 décembre 2010 du préfet du Rhône qui a déclaré d'utilité publique le projet d'extension de la ligne de tramway T2 jusqu'à Eurexpo par le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise, ainsi que des arrêtés de cessibilité pris pour sa mise en oeuvre ; 2. Considérant en premier lieu que l'article L. 123-1 du code de l'environnement, dans sa version alors applicable, prévoit que : " La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement. La liste des catégories d'opérations visées à l'alinéa précédent et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décrets en Conseil d'Etat. Ces seuils ou critères peuvent être modulés pour tenir compte de la sensibilité du milieu et des zones qui bénéficient au titre de l'environnement d'une protection d'ordre législatif ou réglementaire (...) " ; que l'article L. 123-2 de ce code, en vigueur à la date de l'acte contesté, énonce que : " Lorsque des lois et règlements soumettent l'approbation de documents d'urbanisme ou les opérations mentionnées à l'article L. 123-1 à une procédure particulière d'enquête publique, les règles régissant ces enquêtes demeurent applicables dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent chapitre" ; que selon l'article L. 123-6 de ce même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les modalités d'application du présent chapitre, notamment les délais maxima et les conditions de dates et horaires de l'enquête, sont fixées par des décrets en Conseil d'Etat " ; 3. Considérant par ailleurs que selon l'article R. 123-1 du même code, également dans sa rédaction alors applicable : " I.- La liste des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux qui doivent être précédés d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 est définie aux annexes I à III du présent article. II. - En cas de réalisation fractionnée d'une même opération, l'appréciation des seuils et critères mentionnés à l'annexe I tient compte de l'ensemble de l'opération (...) " ; que l'annexe I à cette dernière disposition mentionne, s'agissant des travaux de voirie routière, les " travaux d'investissement routier d'un montant supérieur à 1 900 000 euros conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants " et, s'agissant en particulier des travaux de voies ferrées, " les travaux d'un montant supérieur à 1 900 000 euros portant sur la création d'une gare de voyageurs (...) " ; 4. Considérant enfin qu'aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête, précise par arrêté : (...) 6° Si le projet a fait l'objet d'une étude d'impact ou d'une notice d'impact dans les conditions prévues par les articles R. 122-1 à R. 122-16, la mention de la présence de ce document dans le dossier d'enquête (...) ; 8° L'identité de l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation et la nature de celle-ci ; 9° L'identité de la personne responsable du projet ou l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées (...) " ; que selon l'article R. 123-14, également dans sa version alors en vigueur : " Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés (...) " ; 5. Considérant que, s'agissant de la procédure spécifique alors prévue par les articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour les enquêtes préalables portant sur des opérations entrant dans le champ d'application des articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement, les articles R. 11-14-5 et R. 11-14-7 relatifs à l'arrêté précisant les modalités de l'enquête publique et à l'avis portant ces indications à la connaissance du public, dans leur version alors applicable, n'imposaient aucune précision concernant l'existence d'une étude d'impact ; 6. Considérant que si les opérations qui, à la fois, affectent l'environnement en application de l'article L. 123-1 précité du code de l'environnement et donnent lieu à des expropriations, relèvent de la procédure d'enquête publique spécifique prévue par le code de l'expropriation, il résulte également des dispositions de l'article L. 123-2 du code de l'environnement que, dans le cas où cette procédure comporterait des dispositions inconciliables avec les prescriptions des articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement mais également des articles R. 123-1 et suivants de ce même code, seules ces dernières trouveraient à s'appliquer ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'opération en litige qui, par les travaux et aménagements qu'elle comporte, qu'il s'agisse en particulier de la modification d'assiette d'ouvrages routiers existants ou de la création de plusieurs stations supplémentaires, est susceptible d'affecter l'environnement, et dont le coût, estimé à 61,1 millions d'euros, excède le montant de 1 900 000 euros visé plus haut, relève de la procédure d'enquête publique prévue à l'article L. 123-1 du code de l'environnement ; que, par suite, même si cette opération dépendait de la procédure spécifique d'expropriation évoquée précédemment, elle n'en était pas moins assujettie à l'obligation prévue par les articles R. 123-13 et R. 123-14 du code de l'environnement de mentionner qu'elle avait fait l'objet d'une étude d'impact, dès lors que les articles R. 11-14-5 et R. 11-14-7 précités du code de l'expropriation ne prévoient rien à cet égard ; 8. Considérant que si, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté du préfet du Rhône du 25 mai 2010 prescrivant l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité et l'avis au public relatif à cette enquête précisent l'objet de cette dernière, indiquant qu'elle porte sur l'extension de la ligne de tramway T 2, il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté, que ces documents ne mentionnent pas, en méconnaissance des dispositions rappelées plus haut des articles R. 123-13 et R. 123-14 du code de l'environnement, l'identité des autorités expropriante et bénéficiaire de l'expropriation ni que ce projet a fait l'objet d'une étude d'impact et que ce document faisait partie du dossier soumis à l'enquête ; 9. Considérant que s'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement précédemment citées, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n' a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'objet de l'enquête, que le nom du commissaire enquêteur ainsi que les lieux et horaires de consultation du dossier, qui comportait l'étude d'impact, ont été portés à la connaissance des personnes intéressées ; que, dans ces conditions, eu égard en particulier à l'importante participation du public à l'enquête, qui s'est déroulée du 21 juin au 23 juillet 2010, il n'apparaît pas que les irrégularités relevées plus haut auraient fait obstacle à la mobilisation de l'ensemble des personnes intéressées et empêché ces dernières de se renseigner sur le projet, spécialement son étude d'impact, ou qu'elles auraient exercé une influence sur les résultats de l'enquête ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique et de l'avis de publicité de cet arrêté, doit être écarté ; 11. Considérant en deuxième lieu que, à supposer même que les requérants aient entendu soulever le moyen tiré de ce que les dispositions précitées du code de l'environnement seraient contraires au droit européen, notamment la directive 85/337/CEE modifiée du 27 juin 1985, ils n'apportent pas de précisions suffisantes qui permettraient d'en vérifier le bien-fondé ; 12. Considérant en troisième lieu que selon l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors applicable : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / (...) 3° Le plan général des travaux ; / (...) 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés (... " ; qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " IV. - Lorsque la totalité des travaux prévus au programme est réalisée de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. Lorsque la réalisation est échelonnée dans le temps, l'étude d'impact de chacune des phases de l'opération doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme " ; 13. Considérant d'abord que, si la délibération du 22 avril 2010 validant l'avant-projet prévoit l'extension projetée intégralement en voies doubles sur l'ensemble du parcours, elle n'implique pas, pour autant, sa réalisation immédiate sous forme de voie de circulation ; que le plan général des travaux figurant au dossier d'enquête, bien que ne faisant pas clairement apparaître qu'une partie de l'extension située entre le boulevard de l'Europe et le site Eurexpo comporterait deux voies de circulation, réserve, pour la plateforme du tramway, l'emprise nécessaire à la réalisation d'une double voie sur la totalité du parcours ; que, dans ces conditions, le public ne pouvait pas se trouver induit en erreur sur le consistance exacte de l'opération ; 14. Considérant ensuite que l'appréciation sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'extension projetée aurait, par elle-même, rendu indispensable l'acquisition du matériel roulant prévu pour circuler sur la ligne T2, qu'il s'agisse de l'affectation de rames, d'une longueur de 32 mètres, existant sur le réseau ou de matériel de plus grande capacité dont la mise en service est envisagée dans l'avenir ni, par conséquent, directement généré des dépenses pour l'adaptation des centres de dépôt et de maintenance des rames ; que, par ailleurs, le coût supplémentaire consécutif à la réalisation d'une double voie de circulation entre le boulevard de l'Europe et le site Eurexpo s'élève à 5 millions d'euros au plus, alors que le montant total de l'opération est fixé à 61,1 millions d'euros ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'appréciation sommaire des dépenses aurait été manifestement sous évaluée ; 15. Considérant en quatrième lieu qu'il résulte des articles 28 et 28-1-1 de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 que les plans de déplacements urbains ne contiennent pas de prescriptions s'imposant aux autorités administratives sauf en matière de police de stationnement et de gestion du domaine public routier ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit, en tout état de cause, être écarté ; 16. Considérant en dernier lieu que tous les autres moyens de la requête tirés en particulier de la violation de la directive 85/337/CEE modifiée du 27 juin 1985 relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, de ce que la liaison entre Bron, Chassieu et Décines-Charpieu, destinée également à la desserte du Grand Stade, constituerait un même programme, du caractère insuffisant de l'étude portant sur l'évaluation économique et sociale du projet, de ce que le préfet se serait cru lié par le protocole signé le 13 octobre 2008, de l'absence de déclaration d'intérêt général et de la violation des règles applicables aux aides d'Etat, et de ce que le projet serait dépourvu de toute utilité publique, doivent être écartés par les mêmes motifs que ceux retenus par le tribunal et qu'il y a lieu d'adopter ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de leur requête, que l'association ADDEL et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande ; que les conclusions qu'ils ont présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; qu'il y a lieu, en l'espèce, de mettre à leur charge le paiement au Sytral d'une somme de 1 500 euros sur ce même fondement ; DECIDE : Article 1er : La requête de l'association ADDEL et autres est rejetée. Article 2 : L'association ADDEL et autres versera au Sytral une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour le Développement Durable de l'Est Lyonnais (ADDEL), à l'association Déplacements Citoyens, à M.D..., à M.E..., à M.C..., au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (Sytral) et au ministre de l'intérieur. Copie en sera transmise au préfet du Rhône. Délibéré après l'audience du 12 mai 2015, à laquelle siégeaient : M. Riquin, président, M. Picard, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juin 2015. '' '' '' '' 2 N° 13LY01547 vv