CAA de PARIS, 1ère chambre, 19/10/2023, 23PA01326, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-19
Numéro : 23PA01326
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : M. Stéphane  DIEMERT
Commissaire du gouvernement : M. DORE
Avocat(s) : RENAULT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision en date du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et C... l'a radiée du registre des Français établis hors de France, ensemble la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique, et d'ordonner sa réinscription au registre des Français à l'étranger sous un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Par un jugement n° 2107930 du 20 janvier 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 1er avril 2023 et un mémoire enregistré le 20 juillet 2023, Mme E..., représentée par Me Renault, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2107930 du 20 janvier 2023 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler la décision en date du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et C... l'a radiée du registre des Français établis hors de France, ensemble la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique ; 3°) d'enjoindre à l'administration de procéder à sa réinscription au registre des Français à l'étranger sous un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de condamner le ministre de l'Europe et des affaires étrangères ès qualités au versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Elle soutient que : - le mémoire en défense du ministre n'est pas recevable, au regard des dispositions de l'article R. 431-4 du code de justice administrative, dès lors que son signataire ne justifie pas d'une délégation à cette fin ; - son recours hiérarchique n'ayant pas été examiné par une autorité compétente, la décision subséquente est irrégulière, et elle a, en outre, été privée d'une garantie ; - la décision, qui ne comporte aucune motivation en fait ni en droit et dont le contenu est stéréotypé et standardisé, méconnait l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et les administrations ; - la décision intervenue sur recours hiérarchique ne répond pas aux moyens et arguments développés dans ce recours, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 411-5 du code des relations entre le public et les administrations ; - le principe du contradictoire posé par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et les administrations a été méconnu dès lors que ses observations n'ont pas été prises en compte par l'administration ; - les premiers juges ont méconnu les dispositions de l'article 29 du code civil en statuant sur sa nationalité ; - ils ont également commis une erreur de droit en regardant la décision lui refusant un certificat de nationalité comme définitive au motif qu'elle n'avait pas exercé de recours à son encontre, alors, d'une part, qu'un tel recours n'est enserré dans aucun délai et que, d'autre part, elle a engagé une action devant le juge judiciaire aux fins de se voir reconnaître la nationalité française ; - l'administration ne se trouvait pas en situation de compétence liée ; - la décision litigieuse est entachée d'une erreur d'appréciation ; - son inscription au registre des Français à l'étranger depuis 2012, qui n'a pas été obtenu par fraude, était créatrice de droits et ne pouvait donc être retirée ; - la décision litigieuse méconnait les articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; - elle méconnait enfin les articles 36 et 37 de la convention sur les relations consulaires, faite à Vienne le 24 avril 1963. Par des mémoires en défense enregistrés le 9 juin 2023 et le 27 juillet 2023, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Le 31 août 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour est susceptible de se fonder sur les moyen d'ordre public, relevés d'office, tirés, d'une part, que la demande de première instance est tardive, le délai de recours contentieux de quatre mois prévu au troisième alinéa de l'article R. 421-7 du code de justice administrative étant expiré lorsque la requérante a saisi le tribunal administratif de Paris le 14 avril 2021 et, d'autre part, que l'autorité consulaire avait compétence liée, en application du III de l'article 13 du décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 pour prononcer la radiation de la requérante du registre des Français établis hors de France, ce qui rend inopérants les moyens articulés à l'encontre d'une telle décision, à l'exception de ceux tendant à mettre en cause l'existence même d'une compétence liée. Mme E... a répondu à cette communication par un mémoire enregistré le 4 septembre 2023. Elle soutient que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; - la demande de première instance n'est pas tardive et a été présentée dans un délai raisonnable, dès lors que l'exercice d'un recours administratif a pour effet d'interrompre le délai de recours contentieux et que l'absence de production par le ministre, à qui incombe la charge de la preuve de la notification de la décision attaquée, de l'accusé de réception ne permet d'établir de façon certaine le point de départ des délais de recours ; - l'administration ne se trouvait pas en situation de compétence liée dès lors que le refus de certificat de nationalité n'emporte aucun effet de droit et qu'elle a introduit une action déclaratoire devant le juge judiciaire ; - la question de sa possession de la nationalité française doit être renvoyée devant le juge judiciaire par la voie d'une question préjudicielle. Par une décision du 4 octobre 2023, le bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Paris, a admis Mme B... au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. Vu : - le traité de cession par la France à l'Inde des Établissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon, signé le 28 mai 1956 entre la France et l'Inde, dont la ratification a été autorisée par la loi n° 62-862 du 28 juillet 1962 et dont la publication a été ordonnée par le décret n° 62-1238 du 25 septembre 1962 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la convention sur les relations consulaires, faite à Vienne le 24 avril 1963 ; - la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ; - le code civil ; - le code des relations entre le public et les administrations ; - le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française ; - le décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; - le décret n° 2012-1511 du 28 décembre 2012 portant organisation de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères ; - le décret n° 2022-899 du 17 juin 2022 relatif au certificat de nationalité française ; - l'arrêté du 28 décembre 2012 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Diémert, - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, - les observations de Mmes A... et Nafteux pour le ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Considérant ce qui suit : 1. Le 29 juin 2020, le consul général de France à Pondichéry et C... a invité Mme D... B..., qui réside à Pondichéry (Union indienne), à lui communiquer tout élément prouvant sa nationalité française en l'informant qu'à défaut, elle se verrait dans l'obligation de procéder à sa radiation du registre des Français établis hors de France ainsi que de la liste électorale consulaire. Par deux décisions du 15 septembre 2020, la consule générale de France à Pondichéry et C... a prononcé la radiation de Mme C... du registre des Français établis hors de France, ainsi que sa radiation de la liste électorale consulaire. Le 19 novembre 2020, Mme B... a formé auprès de l'ambassadeur de France en Inde un recours contre celle de ces décisions prononçant sa radiation du registre des Français établis hors de France, qui a été lui-même expressément rejeté par une décision du 7 décembre 2020. Mme B... ayant saisi le tribunal administratif de Paris aux fins d'annulation de décision du 15 septembre 2020 et du 7 décembre 2020, cette juridiction a rejeté sa demande par un jugement du 20 janvier 2023 dont l'intéressée relève appel devant la Cour. Sur la recevabilité des écritures en défense : 2. Si le code de justice administrative prévoit, en son article R. 431-4 que, dans les affaires où ne s'appliquent pas les dispositions de l'article R. 431-2 relatives à la signature des mémoires par un avocat, " (...) les mémoires doivent être signés (...) dans le cas d'une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir ", son article R. 811-10, inséré dans le titre Ier (" L'appel ") du livre VIII (" Les voies de recours ") dispose toutefois que : " (...) Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'État. /Les ministres peuvent déléguer leur signature dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur. ". 3. D'une part, le mémoire en défense a été signé par le sous-directeur de l'administration des Français, dont la sous-direction relève, en vertu de l'article 5 de l'arrêté du 28 décembre 2012 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères, de la direction des Français à l'étranger et de l'administration, laquelle, en vertu du premier alinéa de l'article 8 du décret n° 2012-1511 du 28 décembre 2012 portant organisation de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères " est chargée de l'administration des Français hors de France, de la protection de leurs droits et de leurs intérêts ainsi que de l'ensemble des questions consulaires telles que définies par la Convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963 ", " administre le réseau consulaire ", " veille au bon déroulement des scrutins auxquels sont appelés à participer les Français établis hors de France " et, en vertu du second alinéa du même article, " veille à améliorer la sécurité juridique des Français à l'étranger " et est " chargée des questions relatives aux événements d'état civil survenus à l'étranger et intéressant les ressortissants français ". 4. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " À compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (...) ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre (...) et par délégation, l'ensemble des actes (...) relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (...) / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs (...). ". 5. Il résulte de la combinaison de l'ensemble de ces dispositions que le sous-directeur de l'administration des Français disposait d'une délégation du ministre de l'Europe et des affaires étrangères pour signer le mémoire en défense présenté dans le cadre de la présente instance. La fin de non-recevoir opposée par la requérante à l'encontre des conclusions du ministre doit donc être écartée. Sur la régularité du jugement attaqué : 6. La requérante soutient que le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors qu'il n'a pas répondu à son moyen tiré de ce que la motivation de la décision du 15 septembre 2020 était stéréotypée. 7. Toutefois, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments exposés dans la demande au soutien des moyens articulés à l'encontre des décisions attaquées, a expressément écarté le moyen de l'insuffisance de motivation de ces dernières au point 4 des motifs de son jugement. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement manque donc en fait et doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance : 8. D'une part, aux termes de l'article 29 du code civil : " La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques. ". 9. D'autre part, le décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France dispose, en son article 1er, que : " L'expression Français établi hors de France désigne toute personne de nationalité française ayant sa résidence habituelle dans une circonscription consulaire telle que prévue par la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires susvisée et définie par arrêté du ministre des affaires étrangères. ". Aux termes du I de son article 2 : " Tout Français établi hors de France peut demander son inscription au registre des Français établis hors de France au chef de poste consulaire territorialement compétent. (...) ". Son article 3 dispose que : " L'inscription au registre des Français établis hors de France est une mesure d'information. / Nul ne peut en être exclu s'il remplit les conditions prévues par le présent décret (...) ". Enfin, aux termes du III de son article 13 : " III. - La radiation d'un Français du registre des Français établis hors de France est effectuée soit à sa demande écrite, soit sur décision du chef de poste consulaire lorsqu'il constate que le Français ne réside plus dans la circonscription consulaire ou que la condition de nationalité française n'est plus remplie ou que l'inscription a été effectuée sur le fondement de fausses informations. (...) ". Ces dernières dispositions ne visent pas seulement les cas de déchéance ou de perte de la nationalité française, mais aussi les situations dans lesquelles il apparaît à l'administration qu'une personne inscrite au registre des Français établis hors de France ne possède pas, en réalité, cette nationalité. En outre, l'inscription à ce registre ne constitue pas une décision créatrice de droits que l'administration ne pourrait pas légalement retirer, dès lors que ces mêmes dispositions prévoient expressément cette possibilité de retrait. 10. Dès lors, d'une part, que l'administration ne dispose d'aucune compétence pour statuer sur la nationalité française d'une personne physique et que, d'autre part, les dispositions réglementaires précitées font obligation au chef de poste consulaire de procéder à la radiation du registre des Français établis hors de France lorsque la condition de nationalité française n'est plus remplie, sans qu'il lui soit besoin de se livrer alors à une appréciation des faits autre que la simple constatation de ceux y ayant conduit, le chef de poste doit être regardé comme ayant compétence liée pour procéder à ladite radiation. Les moyens articulés à l'encontre d'une telle décision sont donc inopérants à l'exception de ceux tendant à mettre en cause l'existence même d'une compétence liée. 11. Il ressort des pièces du dossier que Mme B... s'est vu opposer le 2 juillet 2018 un refus de délivrance de certificat de nationalité française qu'elle s'est abstenue de contester dans un délai raisonnable. En l'espèce, et compte tenu des motifs de cette décision, cette circonstance suffisait à établir que la condition de nationalité française requise par le III de l'article 13 du décret susmentionné du 30 décembre 2003 ne pouvait plus être regardée comme remplie à l'égard de la requérante, à laquelle il appartient, si elle s'y croit fondée, de saisir le juge judiciaire aux fins de faire reconnaître la possession de la nationalité française qu'elle revendique. Il s'ensuit que le consul général de France à Pondichéry, qui n'a eu à procéder à aucune qualification des faits portés à sa connaissance, était tenu de procéder à la radiation de l'intéressée du registre des Français établis hors de France, sans qu'y fasse obstacles les circonstances que la commission de contrôle des listes électorales a fait droit au recours administratif préalable obligatoire de Mme B... contre la décision du 15 septembre 2020 prononçant sa radiation des listes électorales consulaires. 12. Les autres moyens de la requête d'appel, tirés de ce que les décisions litigieuses seraient entachées d'incompétence et d'insuffisance de motivation, qu'elles auraient été prises au terme d'une procédure irrégulière, qu'elles seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation quant à la nationalité française de la requérante et qu'elles méconnaitraient les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des articles 36 et 37 de la convention sur les relations consulaires, sont ainsi inopérants et ne peuvent qu'être écartés. 13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir le juge judiciaire d'une question préjudicielle sur la nationalité de Mme B... en application de l'article 29 du code civil, que cette dernière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et C... l'a radiée du registre des Français établis hors de France, ensemble la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique et au prononcé d'une injonction en vue de sa réinscription sur ce registre. Ses conclusions d'appel, dirigées contre ce jugement et ces décisions, doivent donc être rejetées. Sur les frais du litige : 14. Les conclusions présentées au titre dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ne peuvent être dirigées contre les ministres eux-mêmes, mais contre l'État. Il y a donc lieu de regarder les conclusions de la requête demandant erronément à voir " condamner Madame F... et des Affaires étrangères es-qualité à verser la somme de 2 000 euros au titre des frais irrépétibles engagés pour l'instance et non compris dans les dépens " comme tendant en réalité à la mise à la charge de l'État, en vertu des dispositions précitées, de la somme sollicitée. Ces dispositions font toutefois obstacle à ce que la requérante, qui est la partie perdante dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Ses conclusions en ce sens doivent donc être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - M. Gobeill, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 octobre 2023. Le rapporteur, S. DIÉMERTLe président, J. LAPOUZADE La greffière, Y. HERBER La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23PA01326