CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 10/03/2016, 15NC01646, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-10
Numéro : 15NC01646
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  STEINMETZ-SCHIES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : WOLDANSKI

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 24 juillet 2015 complétée par la production de pièces le 26 août 2015, M.D..., représenté par Me Woldanski, demande à la cour d'annuler la décision du 6 mai 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la société européenne des Mousquetaires à étendre de 5 472 m² un ensemble commercial à Vescemont et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la procédure devant la commission nationale d'aménagement commercial n'a pas été contradictoire ; - la décision litigieuse n'est pas suffisamment motivée ; - la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière ; - la décision repose sur une erreur de fait ; - la commission nationale a commis une erreur d'appréciation compte tenu des effets du projet sur l'aménagement du territoire, sur les flux de transport, et sur le développement durable. Par un mémoire de production enregistré le 2 septembre 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a transmis les pièces de l'instruction. Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2015, la société immobilière européenne des Mousquetaires, représentée par MeH..., conclut au rejet de la requête et demande le versement d'une somme de 6 000 euros par M. D...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'absence de caractère contradictoire de la procédure doit être écarté ; - la décision contestée est suffisamment motivée en fait et en droit ; - la procédure suivie a été régulière ; - la décision n'est pas entachée d'erreur de fait ; - le projet ne porte pas atteinte aux critères d'aménagement du territoire et de développement durable. Par des mémoires enregistrés les 30 novembre et 17 décembre 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête ; Elle soutient que : - le requérant n'a pas joint de document de nature à justifier de son identité et de son intérêt à agir ; - les moyens de légalité externe invoqués sont inopérants ; - la commission n'a commis aucune erreur de fait ou de droit de nature à entacher sa décision d'irrégularité. Par un mémoire enregistré le 27 janvier 2016, M. D...soutient en outre qu'il est recevable et a intérêt à contester la décision litigieuse. Par un mémoire enregistré le 4 février 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête ; Elle soutient que : - l'article L. 751-6 du code de commerce n'a pas été méconnu dès lors qu'elle ne peut convoquer que les membres dûment désignés. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de commerce ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me Debaussartpour la société immobilière des Mousquetaires. Une note en délibéré, présentée par Me Woldanskipour M. D..., a été enregistrée le 24 février 2016. Considérant ce qui suit : 1. La commission départementale d'aménagement commercial du Territoire de Belfort a, le 2 décembre 2014, autorisé la société immobilière européenne des Mousquetaires à étendre de 5 472 m² un ensemble commercial à Vescemont par la création d'un magasin de bricolage et de jardinage " Bricomarché " de 4 154 m² et de deux moyennes surfaces spécialisées en équipement de la personne de 659 m² chacune soit 1 318 m². M. D...conteste la décision du 6 mai 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours et confirmé l'autorisation du projet de la société immobilière européenne des Mousquetaires. I/ Sur les fins de non recevoir opposées à la demande de M.D... : 2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. (...). ". 3. Il ne résulte pas des dispositions précitées que la juridiction administrative doive demander aux parties de justifier de leur identité, pièce à l'appui. Au demeurant, la Commission nationale d'aménagement commercial a elle-même convoqué l'intéressé à la réunion au cours de laquelle a été examiné son recours à l'encontre du projet en litige et a pu ainsi vérifier l'identité du requérant. 4. Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce dans sa rédaction applicable à la date où M. A...a présenté son recours devant la commission : " A l'initiative (...) de toute personne ayant intérêt à agir, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial peut, dans un délai d'un mois, faire l'objet d'un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial. / La saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire à un recours contentieux à peine d'irrecevabilité de ce dernier ". 5. M. A...propriétaire d'un commerce de détail de quincaillerie, bricolage, droguerie et décoration à Giromagny qui a exercé la voie de recours qui lui était ouverte par les dispositions précitées, a intérêt à contester la décision du 6 mai 2015 autorisant la société immobilière européenne des mousquetaires à étendre un ensemble commercial à Vescemont, par la création, entre autre, d'un magasin de bricolage, à 900 mètres du centre ville de Giromagny. II/ Sur la légalité de la décision du 6 mai 2015 : 6. Depuis l'entrée en vigueur de la loi susvisée du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et du décret d'application du 12 février 2015, les conditions d'examen des demandes d'autorisation d'urbanisme commercial ont été modifiées tant au fond que dans la forme. La légalité de la décision contestée du 6 mai 2015 doit en conséquence être appréciée au regard de ces nouvelles dispositions sous réserve des dispositions transitoires particulières énoncées par ces textes en ce qui concerne les autorisations en cours d'instruction à la date de leur entrée en vigueur. II/A. En ce qui concerne la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial : Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial : 7. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce dans sa version issue du décret du 12 février 2015 : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : " / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ". Aux termes de l'article R. 752-37 du même code : " La commission nationale ne peut délibérer que si au moins six de ses membres sont présents. (...) ". 8. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe, que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant du respect de la règle du quorum, de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses décisions. 9. Il ressort au demeurant des pièces du dossier que les membres de la Commission nationale nouvellement désignés par le décret du 20 mars 2015 ont été régulièrement convoqués le 27 avril 2015 pour la tenue de la réunion du 6 mai 2015 et ont été informés que les documents relatifs à l'examen du dossier en cause étaient disponibles sur la plateforme de téléchargement 5 jours au moins avant la tenue de la séance. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les membres de la commission n'auraient pas eu communication des documents nécessaires à l'examen du recours déposé par M.D.... Sur le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire : 10. M. D...soutient que la décision contestée n'a pas été prise au terme d'une procédure contradictoire permettant la tenue d'un débat utile et éclairé dès lors qu'il n'a pas reçu communication des pièces composant le dossier. 11. Il ne résulte d'aucune disposition ni d'aucun principe que la Commission nationale d'aménagement commercial qui n'est pas une juridiction, soit tenue de communiquer aux requérants formant un recours administratif contre une décision d'autorisation, les observations du bénéficiaire de l'autorisation sur ces recours et de procéder à une instruction contradictoire avant de prendre sa décision. 12. Il ressort par ailleurs, du procès verbal de la réunion au cours de laquelle la décision a été prise que M. et MmeD..., propriétaires de la quincaillerie A...ont été entendus par la Commission nationale et ont pu faire valoir l'ensemble de leurs observations. Par suite, le moyen tiré du défaut du contradictoire doit être écarté. Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-36 du code de commerce : 13. M. D...soutient que la décision vise les avis des ministres qui ne sont pas signés et dont le sens n'est pas donné. 14. Aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes. ". 15. Il ressort en premier lieu des pièces du dossier que les avis des ministres chargés du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité et du ministre chargé du commerce ont été respectivement signés par Mme F...I..., sous-directrice de la qualité du cadre de vie et M. C...B..., chef du service tourisme, commerce, artisanat et service. Il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 3 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, de l'arrêté du 19 novembre 2013 portant délégation de signature au nom du ministre de l'économie et de l'arrêté du 19 septembre 2014 portant délégation de signature, que ces personnes, dont les actes de délégation de signature ont été publiés au Journal officiel les 26 novembre 2013 et 24 septembre 2013, avaient, de ce fait, respectivement qualité pour signer, au nom du ministre chargé du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, d'une part, et du ministre chargé de l'économie, d'autre part, les avis du 30 avril 2015, recueillis par le commissaire du gouvernement au titre de l'article R. 752-36 du code de commerce. 16. En second lieu, la circonstance que seules les lettres d'accompagnement des avis ont été signées, et non les avis joints à ces lettres, est dépourvue d'incidence sur la régularité de ces avis. 17. Enfin, il ne résulte d'aucune disposition, ni d'aucun principe que la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial doive mentionner le sens des avis des ministres consultés. Au demeurant, il ressort du procès verbal de la réunion que lecture a été donnée du sens des avis des ministres consultés. Sur le moyen tiré de l'absence de caractère certain de la date de la décision : 18. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " L'avis ou la décision est adopté à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, la voix du président est prépondérante. L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. ". 19. M. A...soutient en premier lieu que la date de la décision n'est pas certaine. Toutefois, il ressort des dispositions de l'article R. 752-38 du code de commerce précité que la décision est nécessairement acquise par le vote à l'issue de la séance. Par suite, la décision contestée, qui indique qu'il en a été délibéré le 6 mai 2015, qui a été régulièrement notifiée au requérant et qui a fait l'objet des mesures de publicité appropriées, a une date certaine. 20. M. A...soutient en second lieu que l'article R. 752-38 du code de commerce a été méconnu, la décision ne faisant pas figurer les abstentions. 21. Il ressort d'une part, des mentions du procès-verbal de la réunion du 6 mai 2015 que seuls 8 membres sur dix ont siégé et d'autre part, qu'à l'issue de la délibération 4 votes favorables et 4 votes défavorables à l'autorisation ont été émis par les membres de la commission, ce qui a conduit le président de la commission nationale à avoir voix prépondérante. La circonstance qu'aucune abstention ne soit notée sur la décision notifié à M. A... ne saurait l'entacher d'irrégularité ladite décision dès lors que le procès-verbal de la réunion établit qu'il n'y a pas eu d'abstention sur ce dossier. Sur le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision contestée : 22. M. D...soutient que la décision contestée n'est pas suffisamment motivée car la commission ne s'est pas prononcée sur tous les critères et objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce, ni sur tous les moyens développés dans son recours et notamment sur l'erreur de fait commise par la commission départementale d'aménagement commercial quant à la situation des commerçants de la zone. 23. Aux termes de l'article L. 752-20 du code de commerce dans sa rédaction applicable : " (...). Les décisions (...) doivent être motivées conformément à la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. ". 24. Cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. Elle n'implique pas plus que la commission doive explicitement prendre parti sur chacun des motifs retenus par la commission départementale d'aménagement commercial lors de son examen dès lors que sa décision se substitue à la décision initiale. 25. La décision du 6 mai 2015 prise au visa du code de commerce, des lois des 24 mars 2014 et 18 juin 2014, du décret du 12 février 2015 et des avis des ministres consultés, après avoir rappelé la teneur de la décision contestée, les caractéristiques et les conditions de desserte du projet, énonce d'une part que l'opération contribuera à rééquilibrer l'offre commerciale au profit du nord du département, secteur où l'offre commerciale est quasiment inexistante et limitera les déplacements des consommateurs vers les pôles commerciaux de Belfort et d'Andelnans situés au sud, d'autre part que cette opération s'inscrira dans le cadre de la règlementation thermique 2012 et dans une démarche de développement durable et enfin que le projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Territoire de Belfort approuvé le 27 février 2014. Contrairement à ce que soutient M.D..., la décision contestée qui mentionne les éléments de droit et de fait qui la fondent en précisant les éléments propres au projet est suffisamment motivée et satisfait aux exigences de l'article L. 752-20 précité. II/B. Sur le bien-fondé de la décision contestée : 26. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie applicable au litige : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". 27. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. S'agissant de l'appréciation de la commission nationale en matière d'aménagement du territoire : 28. M. A...fait grief au projet, d'une part, de nuire aux commerces du centre ville de Giromagny alors que des projets d'implantation de supermarchés dans la commune ont conduit à des échecs qui se traduisent par des friches commerciales, d'autre part, de ne pas tenir compte de l'offre déjà existante dans le Territoire de Belfort en matière de commerces de bricolage et de jardinage. 29. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable, les commissions d'aménagement commercial, en matière d'aménagement du territoire, prennent en considération : " a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; ". 30. Le projet décrit au point 1 du présent arrêt, se situe dans une zone d'aménagement concertée, dite ZAC du Mont Jean qui a été créée en 1994 sur 12 hectares, à l'entrée sud-est de Giromagny, à 900 mètres du centre-ville et qui s'étend sur le territoire des communes de Giromagny, Vescemont et Rougegoutte. Ce projet a pour objectif de rééquilibrer l'offre commerciale en matière de bricolage et d'équipement de la personne au profit du nord de Belfort où l'offre est moins importante et moins diversifiée. La seule circonstance tirée de la proximité de l'équipement projeté avec le centre-ville est insuffisante, en l'absence de toute autre précision, à démontrer que le projet aura un effet négatif sur l'objectif d'animation de la vie urbaine. Ainsi, M. D...n'est pas fondé à soutenir que la commission nationale a fait une appréciation erronée en matière d'animation de la vie urbaine et rurale. S'agissant de l'appréciation de la commission nationale en matière de développement durable : 31. M. D...soutient que la décision attaquée méconnaît l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable, dès lors que le projet est consommateur d'espace et entraînera une importante " artificialisation " des sols. 32. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable les commissions d'aménagement commercial, en matière de développement durable, prennent en considération : " a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.(...). ". 33. S'il ressort des pièces du dossier que le projet générera l'" artificialisation " de 18 536 m², l'emprise au sol des bâtiments n'occupera que 37,4% de la surface du terrain et l'aire de stationnement sera réduite à 23,2%, surface comparable à celle des espaces verts. Par ailleurs, le projet est situé en zone urbanisée, en dehors d'un périmètre Natura 2000 et d'espaces protégés. Il ressort du dossier de demande qu'un soin particulier sera apporté au traitement paysager du terrain afin de préserver le caractère rural du secteur et d'intégrer les constructions dans le paysage végétal environnant. Des plantations d'arbres de haute tige et d'arbustes borderont les voies principales et les parkings seront arborés. Ainsi, M. D...n'est pas fondé à soutenir que la commission nationale a fait une appréciation erronée de l'impact du projet en matière de développement durable. S'agissant de l'appréciation de la commission nationale en matière de protection des consommateurs : 34. M. D...soutient que la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une appréciation erronée de l'impact du projet sur les flux et les modes de transports et que le projet méconnait l'exigence de protection des consommateurs. 35. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable les commissions d'aménagement commercial, en matière de protection des consommateurs, prennent en considération : " a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; (...). ". 36. D'une part, il ressort du rapport d'instruction de la demande que le projet se situe au sein de la ZAC du Mont-Jean dont la voirie principale interne est reliée à un carrefour giratoire assurant la gestion des routes départementales 12 et 14. L'accès au parking " Bricomarché " se fera depuis un giratoire aménagé à l'extrémité nord-est de la voirie interne par deux entrées/sorties. Par ailleurs, le projet est accessible depuis ce même giratoire par une piste cyclable matérialisée et reliée à la piste cyclable aménagée le long de la RD14. Si M. A... soutient que le pétitionnaire n'a pas réalisé d'étude de circulation, il ressort du rapport d'instruction que la demande mentionne les flux actuels de circulation tels qu'ils ressortent du recensement de la circulation effectué par la cellule gestion de la route en 2009 ainsi qu'une estimation des flux générés par le projet. Par ailleurs, si M. A...soutient que la réalisation par la société d'une voirie lourde réservée aux poids lourds n'est pas certaine, la société soutient que les véhicules de livraison disposeront d'une voirie dédiée et d'une aire de retournement figurant sur les plans fournis et que les axes secondaires de desserte interne sont dimensionnés pour recevoir le trafic supplémentaire généré par le projet. 37. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet va permettre de développer une offre de proximité, complémentaire et diversifiée, à proximité des zones d'habitation et contribuera ainsi à l'amélioration du confort d'achat des consommateurs locaux en renforçant l'attractivité globale de la commune et en limitant l'évasion commerciale vers les pôles commerciaux situés à l'extérieur de la zone de chalandise. Le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait l'exigence de protection des consommateurs manque ainsi en fait. 38. Il résulte de tout ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée. III/ Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 39. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 40. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. D...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu de mettre à la charge de M. D...une somme de 1 500 euros à verser à la société immobilière européenne des Mousquetaires au titre de ces mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. D...est rejetée. Article 2 : M. D...versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la société immobilière européenne des Mousquetaires au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...D..., à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la société immobilière européenne des Mousquetaires. 2 N° 15NC01646