Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 15/10/2009, 08DA00420, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-10-15
Numéro : 08DA00420
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Albert  Lequien
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : GUNDERMANN

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai le 6 mars 2008 par télécopie et confirmée le 10 mars 2008 par la production de l'original, présentée pour la COMMUNE DE BLERANCOURT, représentée par son maire en exercice, par Me Gundermann ; la COMMUNE DE BLERANCOURT demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0503219-0503220-0601822-0601823-06011851 du 31 décembre 2007 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés, d'une part, en date du 18 octobre 2005 du préfet de l'Aisne ayant institué entre les communautés de communes des villes d'Oyse, de Chauny-Tergnier, du Val d'Ailette et les communes de Besme, Blérancourt, Bourguignon-sous-Coucy, Camelin, Courbes, Fresnes, Manicamp, Pierremande et Quierzy, un périmètre de solidarité préalable à la constitution du syndicat mixte du pays chaunois et ayant indiqué que les conseils communautaires desdites communautés de communes et les conseils municipaux desdites communes disposaient d'un délai de trois mois pour se prononcer sur le projet de création du syndicat mixte et, d'autre part, en date du 30 mai 2006 du préfet de l'Aisne portant création du syndicat mixte du pays chaunois ; 2°) de faire droit à ses demandes présentées en première instance ; 3°) de condamner l'Etat à lui payer une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la COMMUNE DE BLERANCOURT ne devait pas être incluse dans le périmètre de solidarité préalable à la constitution du syndicat mixte du pays chaunois dès lors qu'elle se rattache au soissonnais et s'écarte du chaunois géographiquement et historiquement ; qu'il y a une rupture culturelle entre la COMMUNE DE BLERANCOURT et le pays chaunois ; que la COMMUNE DE BLERANCOURT a rejeté à l'unanimité le pays chaunois ; que l'appréciation à laquelle s'est livré le préfet en incluant la COMMUNE DE BLERANCOURT au pays chaunois est manifestement erronée ; qu'il y a atteinte à la libre administration des collectivités locales ; que, le 18 octobre 2005, la commune a été saisie sans concertation d'une procédure d'élargissement d'autorité du périmètre du pays l'incluant ; que l'arrêté entrepris méconnaît les principes selon lesquels la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité et viole la règle interdisant l'exercice d'une tutelle d'une collectivité locale sur l'autre ; que le préfet ne peut pas obliger un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), ni une commune isolée à faire partie d'un pays ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête de la COMMUNE DE BLERANCOURT et à sa condamnation à verser à l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; le ministre soutient qu'il appartenait au préfet de l'Aisne d'apprécier la pertinence du périmètre du syndicat mixte du pays chaunois et il a considéré comme pertinent celui qui lui était proposé dans la mesure où ses missions sont étroitement liées au bassin d'emploi de Chauny-Tergnier-La Fère ; que la COMMUNE DE BLERANCOURT est bien inscrite dans cette zone d'emploi ; que l'objet du syndicat mixte du pays chaunois est l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) dont le périmètre délimite un territoire d'un seul tenant et sans enclave et qui prend en compte les déplacements urbains ; que la COMMUNE DE BLERANCOURT a vocation à être comprise dans le schéma de cohérence territoriale correspondant à ce territoire ; que la charte de développement du pays chaunois qui fixe les orientations stratégiques du pays, présente également le territoire du pays à l'échelle du bassin d'emploi et la COMMUNE DE BLERANCOURT y est maintes fois citée ; que s'il est vrai que la COMMUNE DE BLERANCOURT subit des influences diverses, elle appartient au canton de Coucy-le-Château qui s'est structuré pour constituer la communauté du Val de l'Ailette, elle-même membre du syndicat mixte du pays chaunois ; que, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE BLERANCOURT, elle a été consultée à la fois sur la constitution du pays chaunois et sur celle du syndicat mixte qui, par ailleurs ne constitue pas un élargissement du périmètre du pays arrêté par le préfet de région mais permet de développer des actions interterritoriales et de mettre en oeuvre le schéma de cohérence territoriale ; qu'il apparaît que si l'inclusion de communes, sans leur assentiment, dans un groupement de communes affecte le principe de libre administration des collectivités locales, elle est néanmoins autorisée par la loi ; qu'en effet, le principe de libre administration est selon l'article 72 de la Constitution, organisée par la loi et l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, applicable aux syndicats mixtes fermés par renvoi de l'article L. 5711-1, permet au préfet d'intégrer, sans l'accord de son conseil municipal, une commune dans le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à condition, toutefois, qu'une majorité qualifiée des communes concernées par ce projet de création l'ait approuvé, ce qui est le cas en l'espèce ; Vu la mise en demeure adressée le 14 janvier 2009 à la commune de Bourguignon-sous-Coucy en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Albert Lequien, président-assesseur, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public, aucune partie n'étant présente ni représentée ; Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales : Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale et ceux composés uniquement d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre II de la présente partie (...) ; qu'aux termes des dispositions de l'article L. 5211-5 du même code : I. - Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5212-2, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire : 1° Soit, dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise, à l'initiative d'un ou de plusieurs conseils municipaux demandant la création d'un établissement public de coopération intercommunale ; 2° Soit à l'initiative du ou des représentants de l'Etat, après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale concernées. Cet avis est réputé négatif s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois. Cet arrêté dresse la liste des communes intéressées. A compter de la notification de cet arrêté, le conseil municipal de chaque commune concernée dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut être identique à celui d'un département. II. - La création de l'établissement public de coopération intercommunale peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes intéressées sur l'arrêté dressant la liste des communes. Cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre : 1° Pour la création d'un syndicat ou d'une communauté de communes, les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée ; 2° Pour la création d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine, le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante. III. - Le transfert des compétences entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5. Toutefois, lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est compétent en matière de zones d'activité économique, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice de cette compétence sont décidées dans les conditions de majorité qualifiée requise au II. Il en va de même lorsque l'établissement public est compétent en matière de zones d'aménagement concerté. L'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert des compétences, aux communes qui le créent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette substitution. IV. - Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5212-4, l'arrêté de création détermine le siège de l'établissement public de coopération intercommunale ; qu'aux termes des dispositions de l'article L. 5212-2 du même code : A l'exception des cas où elle procède de la volonté unanime des conseils municipaux exprimée par des délibérations concordantes, la création d'un syndicat de communes donne lieu à l'établissement d'une liste des communes intéressées. Cette liste est fixée par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, sur l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux, après avis du ou des conseils généraux ; Considérant que, par un arrêté en date du 18 octobre 2005, le préfet de l'Aisne a institué un périmètre de solidarité préalable à la constitution du syndicat mixte du pays chaunois entre les communautés de communes des villes d'Oyse, de Chauny-Tergnier, du Val d'Ailette et les communes de Besme, Blérancourt, Bourguignon-sous-Coucy, Camelin, Courbes, Fresnes, Manicamp, Pierremande et Quierzy et a indiqué que ces collectivités territoriales disposaient d'un délai de trois mois pour se prononcer sur le projet de création du syndicat mixte ; que, ce syndicat mixte a été créé par un arrêté du préfet de l'Aisne en date du 30 mai 2006 ; que la COMMUNE DE BLERANCOURT relève appel du jugement du 31 décembre 2007 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés des 18 octobre 2005 et 30 mai 2006 du préfet de l'Aisne ; Considérant qu'en tout état de cause, contrairement à ce qu'elle soutient, la COMMUNE DE BLERANCOURT a été consultée à la fois sur la constitution du pays chaunois et sur la création du syndicat mixte ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales que les communes intéressées figurant sur la liste établie par le ou les représentants de l'Etat ne sont pas seulement celles qui prennent l'initiative de demander la création d'un syndicat mixte ou qui sont favorables à cette démarche, mais toutes celles qui sont consultées sur le projet de communauté et qui sont susceptibles d'être regroupées au sein de l'établissement public envisagé ; que, par suite, la circonstance que la commune requérante avait manifesté son opposition au projet de syndicat mixte ne faisait pas obstacle à son inscription sur la liste des communes intéressées par ce projet ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des assertions d'ordre général de la commune requérante relatives, en particulier, à son appartenance à l'ère géographique du soissonnais , que l'appréciation à laquelle s'est livrée le préfet de l'Aisne, en prenant notamment en compte les déplacements urbains et la notion de bassin d'emploi qui recouvre une réalité économique, pour inclure la COMMUNE DE BLERANCOURT dans le périmètre de solidarité préalable à la constitution du syndicat mixte du pays chaunois, puis dans le syndicat mixte du pays chaunois, soit entachée d'une erreur manifeste ; Considérant que si les dispositions de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales prévoient que : Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune , ces dispositions doivent être combinées avec les autres dispositions législatives relatives à l'intercommunalité et ne font, ainsi, pas obstacle à ce qu'une commune transfère certaines de ses compétences à un établissement public de coopération intercommunale ; qu'en l'état des textes applicables, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la conformité d'une loi à la Constitution ; que si la commune requérante se prévaut de la méconnaissance de dispositions constitutionnelles telles que l'article 1er et l'article 72, ce moyen qui implique nécessairement d'apprécier la constitutionnalité des dispositions de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales prévoyant qu'un établissement public de coopération intercommunale peut être créé avec l'accord d'une majorité de communes intéressées et non pas de la totalité d'entre elles est ainsi inopérant et ne peut être qu'écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE BLERANCOURT n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés des 18 octobre 2005 et 30 mai 2006 du préfet de l'Aisne ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la COMMUNE DE BLERANCOURT au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, de mettre à la charge de la COMMUNE DE BLERANCOURT, la somme de 1 500 euros que réclame l'Etat au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE BLERANCOURT est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE BLERANCOURT, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et à la commune de Bourguignon-sous-Coucy. Copie sera transmise au préfet de l'Aisne. '' '' '' '' 2 N°08DA00420