Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 28/11/2011, 334183
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-11-28
Numéro : 334183
Rapporteur : Mme Christine Allais
Commissaire du gouvernement : M. Edouard Geffray
Avocat(s) : SCP CAPRON, CAPRON ; SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON

Vu, 1°), sous le n° 334183, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 30 novembre 2009 et 1er mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SNC DOUX ELEVAGE, dont le siège est zone industrielle de Lospars à Chateaulin (29150) ; la SNC DOUX ELEVAGE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler, d'une part, la décision implicite du 29 août 2009 par laquelle a été réputée acceptée la demande du comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) tendant à l'extension de l'avenant du 5 novembre 2008 complétant l'accord interprofessionnel de la dinde française du 18 octobre 2007 et maintenant le montant de la cotisation interprofessionnelle à 14 euros pour 1000 dindonneaux pour l'année 2009, et, d'autre part, l'avis publié au Journal officiel du 30 septembre 2009 relatif à la décision tacite d'extension de cet avenant ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2°), sous le n° 334215, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 30 novembre 2009 et 1er mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE, dont le siège est ZA Lanveur B.P. 6 à Languidic (56440) ; la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler, d'une part, la décision implicite du 29 août 2009 par laquelle a été réputée acceptée la demande du comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) tendant à l'extension de l'avenant du 5 novembre 2008 complétant l'accord interprofessionnel de la dinde française du 18 octobre 2007 et maintenant le montant de la cotisation interprofessionnelle à 14 euros pour 1000 dindonneaux pour l'année 2009, et, d'autre part, l'avis publié au Journal officiel du 30 septembre 2009 relatif à la décision tacite d'extension de cet avenant ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche de produire les pièces annexées à la demande d'extension présentée par le CIDEF, ainsi que les pièces en sa possession permettant d'évaluer le bien-fondé et la régularité des actions du CIDEF financées par la cotisation litigieuse ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Christine Allais, chargée des fonctions de Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la SNC DOUX ELEVAGE, de Me SPINOSI, avocat de la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE et de la SCP Capron, Capron, avocat du comité interprofessionnel de la dinde française, - les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la SNC DOUX ELEVAGE, à Me SPINOSI, avocat de la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE et à la SCP Capron, Capron, avocat du comité interprofessionnel de la dinde française ; Considérant que les requêtes de la SNC DOUX ELEVAGE et de la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 632-1 du code rural, dans sa rédaction applicable à la date de la décision d'extension attaquée : " I. Les groupements constitués à leur initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives de la production agricole et, selon les cas, de la transformation, de la commercialisation et de la distribution peuvent faire l'objet d'une reconnaissance en qualité d'organisations interprofessionnelles par l'autorité administrative compétente (...), soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de production, par produit ou groupe de produits déterminés (...) " ; que selon l'article L. 632-3 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l'autorité administrative compétente lorsqu'ils tendent, par des contrats types, des conventions de campagne et des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec les règles de la politique agricole commune, à favoriser notamment : /1° La connaissance de l'offre et de la demande ; / 2° L'adaptation et la régularisation de l'offre ; / 3° La mise en oeuvre, sous le contrôle de l'Etat, de règles de mise en marché, de prix et de conditions de paiement (...) ; / 4° La qualité des produits (...) ; / 5° Les relations interprofessionnelles dans le secteur intéressé (...) ; / 6° L'information relative aux filières et aux produits ainsi que leur promotion sur les marchés intérieur et extérieurs ; / 7° Les démarches collectives visant à lutter contre les risques et aléas liés à la production, à la transformation, à la commercialisation et à la distribution (...) ; / 8° La lutte contre les organismes nuisibles (...) ; / 9° Le développement des valorisations non alimentaires des produits ; / 10° La participation aux actions internationales de développement ; (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 632-4 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " L'extension de tels accords est subordonnée à l'adoption de leurs dispositions par les professions représentées dans l'organisation interprofessionnelle, par une décision unanime. (...) / Lorsque l'extension est décidée, les mesures ainsi prévues sont obligatoires, dans la zone de production intéressée, pour tous les membres des professions constituant cette organisation interprofessionnelle. / L'autorité compétente dispose d'un délai de deux mois à compter de la réception de la demande présentée par l'organisation interprofessionnelle pour statuer sur l'extension sollicitée. Si, au terme de ce délai, elle n'a pas notifié sa décision, la demande est réputée acceptée. (...) " ; que l'article L. 632-6 du même code précise que : " Les organisations interprofessionnelles reconnues (...) sont habilitées à prélever, sur tous les membres des professions les constituant, des cotisations résultant des accords étendus selon la procédure fixée aux articles L. 632-3 et L. 632-4 et qui, nonobstant leur caractère obligatoire, demeurent des créances de droit privé (...) " ; Considérant que, par un accord interprofessionnel adopté le 18 octobre 2007, le comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF), qui a été reconnu comme organisation interprofessionnelle dans le secteur de la viande de dinde par un arrêté interministériel du 24 juin 1976, a instauré une cotisation interprofessionnelle prélevée sur chacun des membres des professions représentées au sein de cette organisation interprofessionnelle ; que, par un avenant conclu le même jour complétant cet accord, il a fixé le montant de cette cotisation à 14 euros pour 1 000 dindonneaux pour l'année 2008 ; que, par deux arrêtés du 13 mars 2008, le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi et le ministre de l'agriculture et de la pêche ont étendu l'accord interprofessionnel du 18 octobre 2007 pour une durée de trois ans et l'avenant du 18 octobre 2007 pour une durée d'un an ; que, par un nouvel avenant à l'accord interprofessionnel du 18 octobre 2007, conclu le 5 novembre 2008, le CIDEF a décidé de maintenir au même montant la cotisation interprofessionnelle pour l'année 2009 ; que la SNC DOUX ELEVAGE et la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE, toutes deux productrices de dindes, demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision tacite d'extension de l'avenant du 5 novembre 2008, née le 29 août 2009 du silence gardé par l'administration sur la demande d'extension de cet avenant présentée par le CIDEF, ainsi que de l'avis rendant publique cette décision tacite d'extension publié au Journal officiel du 30 septembre 2009 ; qu'elles doivent ainsi être regardées comme demandant l'annulation de la décision d'extension de l'avenant du 5 novembre 2008 ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le CIDEF : Considérant que la décision tacite d'extension de l'avenant du 5 novembre 2008, révélée par l'avis du 30 septembre 2009, constitue une décision faisant grief dont les sociétés requérantes sont recevables à demander l'annulation ; Sur la légalité de la décision attaquée : Considérant, en premier lieu, que si les ministres compétents pour décider l'extension d'un accord interprofessionnel en application de l'article L. 632-3 du code rural sont les ministres chargés de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement dans les domaines de l'agriculture et de la concurrence, aucune disposition n'impose que la demande d'extension d'un accord interprofessionnel soit adressée conjointement aux deux ministres compétents pour prendre la décision d'extension, ni que soit publié conjointement par ces deux ministres l'avis au Journal officiel portant à la connaissance du public la décision tacite d'extension née dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article L. 632-4 du code rural ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les circonstances que le CIDEF ait demandé, par un courrier du 13 janvier 2009, l'extension de l'avenant du 5 novembre 2008 au seul ministre chargé de l'agriculture et que la décision tacite d'extension de cet avenant ait été portée à la connaissance du public par un avis du seul ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche publié au Journal officiel du 30 septembre 2009, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'instruction du 15 mai 2007 pour l'extension et l'homologation des accords conclus par les interprofessions agricoles et aquacoles, n'excluent nullement que la demande d'extension ait été transmise au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et examinée conjointement par les deux ministres compétents pour décider de l'extension ; que, dès lors, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la décision implicite d'acceptation résultant, en application des dispositions précitées de l'article L. 632-4 du code rural, du silence gardé par l'administration sur la demande du CIDEF aurait été prise par une autorité incompétente, ni que le fait que la demande ait été adressée au seul ministre chargé de l'agriculture l'entacherait d'un vice de procédure ; Considérant, en deuxième lieu, que s'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 632-4 du code rural qu'un accord interprofessionnel, pour être étendu, doit avoir été adopté par une décision unanime des familles professionnelles représentées au sein de l'interprofession, il n'est en revanche pas nécessaire que la décision de chaque famille professionnelle ait été elle-même prise à l'unanimité des membres qui la composent ; qu'il ressort des statuts du CIDEF, notamment de son préambule et de ses articles 6 et 9, que quatre familles professionnelles sont représentées au sein de cette organisation interprofessionnelle, la famille " Production ", la famille " Accouvage - Importation d'oeufs à couver et souches ", la famille " Abattage - Transformation " et la famille " Alimentation animale " ; qu'il ressort du procès-verbal de la réunion du conseil d'administration du CIDEF du 5 novembre 2008, comme de l'avenant à l'accord interprofessionnel du 18 octobre 2007 adopté par celui-ci le même jour, que la décision de reconduire la cotisation interprofessionnelle à un taux inchangé pour 2009 a été prise à l'unanimité de ces quatre familles professionnelles ; que, si l'avenant du 5 novembre 2008 n'a pas été signé par la totalité des organisations professionnelles signataires de l'accord interprofessionnel du 18 octobre 2007, il a été signé par un représentant de chacune de ces quatre familles professionnelles ; que, dans ces conditions, le moyen tiré par la SNC DOUX ELEVAGE de ce que la décision attaquée serait illégale au motif que l'avenant étendu n'aurait pas fait l'objet d'une décision unanime de la part des professions représentées au sein du CIDEF doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, que si l'instruction du 15 mai 2007 pour l'extension et l'homologation des accords conclus par les interprofessions agricoles et aquacoles prévoit qu'une demande d'extension d'un accord interprofessionnel portant sur une cotisation volontaire obligatoire (CVO) ou une cotisation professionnelle obligatoire (CPO) doit être accompagnée d'un " rapport d'activité exhaustif et chiffré, action par action, de l'accord précédemment étendu ", d'un budget prévisionnel aussi détaillé que possible indiquant, pour chaque année, les actions financées par la CVO ou la CPO, ainsi que, si ces documents n'ont pas déjà été transmis annuellement, des comptes financiers de l'interprofession faisant ressortir clairement les actions financées au titre de l'exercice précédent, et le cas échéant, de la liste des conventions de prestations de services passées avec des tiers pour la réalisation des actions financées par la CVO ou la CPO, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier, sans qu'il y ait lieu d'ordonner sur ce point la mesure d'instruction sollicitée, que la lettre de demande d'extension envoyée par le CIDEF au ministre chargé de l'agriculture le 13 janvier 2009 mentionne trois pièces jointes, à savoir le " bilan de l'exercice clos le 30 juin 2008 ", le " budget de l'exercice juillet 2008 - décembre 2009 " et le " rapport d'activité " et que, parmi les pièces du dossier joint à la demande d'extension du CIDEF, qui ont été communiquées à la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE par un courrier du ministre de l'agriculture du 23 juillet 2010, figuraient en outre les conventions de prestations de services passées par le CIDEF avec des tiers pour la réalisation des actions financées par la cotisation interprofessionnelle ; que si, par ailleurs, l'instruction du 15 mai 2007 prévoit que toute demande d'extension est présentée au moins trois mois avant sa date d'application, le respect de ce délai ne constitue pas, en tout état de cause, une formalité substantielle prescrite à peine de nullité de la procédure ; que, par suite, le moyen tiré par la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE de ce que la décision d'extension attaquée aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière pour avoir méconnu les prescriptions de l'instruction du 15 mai 2007 sur ces deux points ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, que l'avenant à l'accord interprofessionnel du 18 octobre 2007 conclu le 5 novembre 2008 énumère limitativement les actions susceptibles d'être financées par la cotisation interprofessionnelle perçue par le CIDEF pour l'année 2009, qui sont des actions de communication spécifiques à la viande de dinde " visant l'amélioration de l'image et la promotion des ventes ", des actions de promotion communes aux volailles de chair, des actions de relations extérieures, de représentation auprès des autorités administratives françaises et européennes et de participation à l'association européenne de la volaille, des acquisitions d'études et de panels de consommateurs afin de mesurer les niveaux d'achats, des actions de soutien aux actions de recherche et d'assurance qualité et des actions de défense des intérêts du secteur ; que, d'une part, cet avenant ne permet pas le financement d'actions d'intervention sur le marché de la dinde, contrairement à ce que soutient la SNC DOUX ELEVAGE ; que, d'autre part, les actions de communication mentionnées par cet avenant ne comportent aucune distinction quant à l'origine des produits ; qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'une partie des cotisations collectées en 2009 aurait été exclusivement destinée à des actions de promotion de la " dinde française ", tant en France qu'à l'étranger ; que, par suite, le moyen tiré par la SNC DOUX ELEVAGE de ce que la décision d'extension de l'avenant du 5 novembre 2008 aurait autorisé la perception de cotisations interprofessionnelles illégales en tant qu'elles serviraient au financement d'actions contraires au droit communautaire de la concurrence ne peut qu'être écarté, sans qu'il soit besoin d'enjoindre au ministre de produire " toutes les pièces en sa possession permettant d'évaluer le bien-fondé et la régularité des actions du CIDEF financées par la cotisation interprofessionnelle litigieuse " ; Considérant, en cinquième lieu, que, contrairement à ce que soutient la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE, la décision d'extension de l'avenant fixant les cotisations pour l'année 2009, qui est intervenue avant la fin de cette année, n'est pas entachée d'une rétroactivité illégale et ne peut être regardée comme contraire au principe de sécurité juridique ; Considérant, en dernier lieu, que la SNC DOUX ELEVAGE et la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE soutiennent que la cotisation interprofessionnelle instaurée par l'avenant à l'accord interprofessionnel que la décision qu'elles attaquent étend est relative à une aide d'Etat au sens de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne, désormais article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et que la décision d'extension litigieuse est par suite irrégulière faute d'avoir fait l'objet de la notification à la Commission exigée par l'article 88 du traité instituant la Communauté européenne, désormais article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Considérant que la réponse à ce moyen dépend de la réponse à la question de savoir si l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, lu à la lumière de l'arrêt du 15 juillet 2004 Pearle BV e. a. (C-345/02), doit être interprété en ce sens que la décision d'une autorité nationale étendant à l'ensemble des professionnels d'une filière un accord qui, comme l'accord conclu au sein du comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF), institue une cotisation dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue par l'autorité nationale et la rend ainsi obligatoire, en vue de permettre la mise en oeuvre d'actions de communication, de promotion, de relations extérieures, d'assurance qualité, de recherche, de défense des intérêts du secteur, ainsi que l'acquisition d'études et de panels de consommateurs, est, eu égard à la nature des actions en cause, aux modalités de leur financement et aux conditions de leur mise en oeuvre, relative à une aide d'Etat ; Considérant que cette question est déterminante pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elle présente une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes de la SNC DOUX ELEVAGE et de la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur les requêtes présentées sous le n° 334183 et le n° 334215 par la SNC DOUX ELEVAGE et la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question suivante : l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, lu à la lumière de l'arrêt du 15 juillet 2004 Pearle BV e. a. (C-345/02), doit-il être interprété en ce sens que la décision d'une autorité nationale étendant à l'ensemble des professionnels d'une filière un accord qui, comme l'accord conclu au sein du comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF), institue une cotisation dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue par l'autorité nationale et la rend ainsi obligatoire, en vue de permettre la mise en oeuvre d'actions de communication, de promotion, de relations extérieures, d'assurance qualité, de recherche, de défense des intérêts du secteur, ainsi que l'acquisition d'études et de panels de consommateurs, est, eu égard à la nature des actions en cause, aux modalités de leur financement et aux conditions de leur mise en oeuvre, relative à une aide d'Etat ' Article 2 : La présente décision sera notifiée à la SNC DOUX ELEVAGE, à la COOPERATIVE AGRICOLE UKL-ARREE, au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, au comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée pour information au Premier ministre.