CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 21/11/2024, 24TL00369, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-21
Numéro : 24TL00369
Président : M. Chabert
Rapporteur : M. Thierry  Teulière
Commissaire du gouvernement : M. Diard
Avocat(s) : PAUL ELFASSI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée (SAS) centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 29 mars 2023 par lequel le préfet de l'Aude a refusé de lui accorder le permis de construire une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain situé au lieu-dit " Daves " sur le territoire de la commune de Raissac-sur-Lampy. Par un jugement n° 2303136 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 29 mars 2023 du préfet de l'Aude, a enjoint à cette autorité de délivrer à la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy le permis de construire demandé par cette dernière dans un délai de deux mois et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à cette même société au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 13 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour d'annuler ce jugement et de rejeter la demande présentée par la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy devant le tribunal administratif de Montpellier. Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que le préfet de l'Aude avait, en retenant l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole significative, entaché sa décision d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ; - l'implantation dans les zones agricoles, naturelles ou forestières de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs doit être compatible avec le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'implantation du projet ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, le projet de parc photovoltaïque, objet de la demande, n'est pas compatible avec le maintien sur le terrain d'implantation du projet d'une activité agricole significative au sens des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme tant au regard de l'emprise du projet, substantielle avec une zone clôturée de 6,4 hectares et des modules couvrant une surface projetée au sol d'environ 3 hectares, qu'au regard du critère de la nature des sols qui accueillent une grande variété de cultures qui témoigne de leur potentiel agricole, qu'au regard du critère des usages locaux, la mise en place d'un projet de pâturage des surfaces en herbe par un troupeau de 90 ovins n'étant pas représentative des types et des modes de culture pratiqués dans le secteur et eu égard à la taille réduite du cheptel et à des opérations de simple entretien du parc photovoltaïque ; - le préfet aurait pris la même décision de rejet s'il ne s'était fondé que sur le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole significative. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 avril et 3 juin 2024, la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy, représentée par Me Elfassi, conclut, à titre principal, à la confirmation du jugement contesté, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit enjoint au préfet de l'Aude de procéder au réexamen de sa demande de permis de construire et de se prononcer sur celle-ci dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le tribunal a fait une exacte application des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ; - c'est à bon droit qu'il a jugé que l'activité d'éco-pâturage d'ovins sur le site du projet de la centrale photovoltaïque est compatible avec les usages locaux et permet le maintien d'une activité agricole significative. Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 18 juin 2024, M. J... C... H..., M. A... I... et Mme D... G..., représentés par Me Raynaud, demandent que leur intervention soit admise et s'associent aux conclusions du ministre requérant. Ils font valoir que : - ils ont intérêt à intervenir ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que le préfet de l'Aude aurait commis une erreur d'appréciation par ses considérations générales relatives à l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme alors que le projet est en rupture totale avec le paysage dans lequel il s'inscrit et altère la qualité des lieux avoisinants. Par une ordonnance du 3 juin 2024, la clôture de l'instruction a été reportée au 18 juin 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Teulière, président-assesseur, - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, - les observations de Me Raynaud, représentant les intervenants en demande, - et les observations de Me Bergès, représentant la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy, de M. F..., chef de projet de la société pétitionnaire, de M. E..., propriétaire du terrain d'implantation du projet et de M. B..., éleveur. Une note en délibéré, présentée par la société Centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy, représentée par Me Elfassi, a été enregistrée le 13 novembre 2024. Considérant ce qui suit : 1. Le 6 juillet 2021, la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy a déposé auprès des services de la commune de Raissac-sur-Lampy (Aude) une demande de permis de construire en vue de la création d'une centrale photovoltaïque au sol et de locaux techniques, aux lieux-dits " Clauzels" et " Daves ", en zone Np du plan local d'urbanisme de cette commune. Le projet portait sur une surface de 6,39 hectares clôturés et sur une surface de plancher créée de 70 m² pour une puissance installée d'environ 7,260 Mégawatt-crête (MWc). Après une étude préalable agricole et une enquête publique qui s'est déroulée du 6 décembre 2022 au 6 janvier 2023, le préfet de l'Aude a, par un arrêté du 29 mars 2023, refusé d'accorder ce permis de construire. Par un jugement n° 2303136 du 12 décembre 2023, dont le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté préfectoral, a ordonné la délivrance du permis de construire sollicité et a mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur l'intervention volontaire en demande : 2. Les intervenants, qui se prévalent notamment des incidences de la réalisation du projet sur leurs activités de chambres d'hôtes situées à proximité, respectivement, à un kilomètre environ du terrain d'implantation mais subissant une visibilité du futur parc photovoltaïque, et à 200 mètres environ de ce même terrain, justifient, en leur qualité d'exploitants, d'un intérêt à intervenir à l'instance. Leur intervention doit donc être admise. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En vertu du premier alinéa de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (...) ". Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande (...), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (...) ". Aux termes de l'article L. 600-4-1 de ce code : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 4. Une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. En outre, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent d'ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu'il juge que l'un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 5. Saisi d'un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d'urbanisme, il appartient au juge d'appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d'appel estime qu'un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l'administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions citées au point 2, rejeter la demande d'annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l'autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés. 6. Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; /(...) ". 7. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 8. Il est constant que le site d'implantation du projet se situe en zone naturelle Np du plan local d'urbanisme de la commune de Raissac-sur-Lampy et que, pour cette zone, l'article Np2 du règlement de ce plan autorise " les constructions et installations nécessaires à condition qu'elles soient liées à la réalisation d'ouvrage de production d'électricité à partir de l'énergie solaire ". 9. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige s'étend sur 6,39 hectares, comprenant les tables de modules photovoltaïques qui couvrent environ 3 hectares en surface projetée au sol, sur des parcelles agricoles d'une superficie totale de 8,5 hectares. Il ressort tant de l'étude d'impact versée aux débats en première instance que de l'avis du 25 novembre 2021 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Aude et n'est pas sérieusement contesté que ce projet se situe sur un sol à bonne potentialité agronomique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'étude d'impact, que les parcelles sur lesquelles s'implante le projet étaient irrigables et cultivées par deux exploitants agricoles, l'un exploitant depuis environ quatre ans une surface de 1,38 hectare de luzerne en agriculture biologique, l'autre exploitant depuis environ cinq ans une surface de 6,88 hectares, dont 1,5 hectare consacré à de la luzerne et les 5,38 hectares restant étant dédiés en rotation à de grandes cultures telles que blé, tournesol, ou pois. Il ressort également des pièces du dossier, en particulier de l'étude préalable agricole, que ces cultures répondent à la vocation de la " petite région agricole " du Lauragais de l'Aude, dominée par la polyculture et, en particulier, la céréaliculture et choisie comme aire d'étude éloignée par l'étude préalable agricole en raison de son orientation agricole, principalement céréalière, identique à celle de la commune de Raissac-sur-Lampy. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que la substitution à l'activité agricole effectivement exercée sur les parcelles d'implantation du projet d'une activité d'éco-pâturage par un troupeau de 90 brebis, dont 25 à 45 seraient effectivement présentes par intermittence sur le site, serait représentative des types et modes de culture pratiqués dans le secteur et que cette activité de substitution correspondrait à celles ayant vocation à s'y développer dès lors que, contrairement à ce qui est soutenu en défense, il n'est pas démontré une présence significative de l'élevage ovin sur ce territoire. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que cette activité de substitution concernera un cheptel réduit, inférieur à la moyenne départementale de 145 têtes, de 90 ovins dont seulement 25 à 45 seront effectivement présents sur le site d'implantation par intermittence afin de permettre d'assurer l'entretien du parc, la convention initialement conclue avec l'éleveuse ayant, en outre, une durée limitée à un an, reconductible. Dans ces conditions, le ministre est fondé à soutenir que le projet en litige ne permet pas le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'implantation de l'équipement collectif envisagé au regard des activités effectivement exercées dans la zone concernée ou qui auraient vocation à s'y développer et eu égard notamment à l'emprise du projet, la nature des sols et les usages locaux. Dès lors, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le préfet de l'Aude avait commis une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme en retenant l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole significative pour opposer un refus à la demande de permis de construire. 10. Il y a lieu, par suite, d'examiner, au titre de l'effet dévolutif, les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif de Montpellier par la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy à l'encontre de l'arrêté du 29 mars 2023. 11. L'arrêté attaqué, qui indique les motifs justifiant le rejet de la demande de permis de construire, énonce les considérations de droit et de fait qui le fondent. Il est ainsi suffisamment motivé et répond donc à l'exigence de motivation résultant des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme rappelées au point 3 du présent arrêt. 12. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que pour opposer un refus à la demande de permis de construire présentée par la société Centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy, le préfet de l'Aude s'est également fondé sur trois autres motifs tirés, d'une part, de la méconnaissance de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme en raison de l'atteinte portée par le projet à la biodiversité, d'autre part, du non-respect de l'article R. 111-27 du même code compte tenu de l'atteinte portée par le projet à l'intérêt et à la qualité des paysages et, enfin, de la violation de l'article R. 122-5 du code de l'environnement du fait de l'insuffisance de l'étude d'impact qui aurait dû constater l'incompatibilité du site avec le projet de parc photovoltaïque. Alors que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne critique pas en appel la censure de ces trois motifs par le tribunal, il résulte de l'instruction que le représentant de l'Etat aurait pris la même décision en se fondant sur le seul motif, rappelé au point 9, fondé sur la violation de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme pour opposer un refus à la demande de permis de construire dont il était saisi en estimant que le projet ne permettrait pas le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'implantation de l'équipement collectif envisagé. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 29 mars 2023 du préfet de l'Aude, a enjoint à cette autorité de délivrer à la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy le permis de construire sollicité par cette dernière et a mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société pétitionnaire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il en résulte également que le ministre est fondé à soutenir que la demande présentée par la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy devant le tribunal administratif de Montpellier doit être rejetée. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées à l'instance par la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy ne peuvent également qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : L'intervention de M. C... H... et de M. I... et Mme G... est admise. Article 2 : Le jugement n° 2303136 du 12 décembre 2023 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. Article 3 : La demande présentée par la société centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée ainsi que ses conclusions d'appel à fin d'injonction et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, à la société par actions simplifiée centrale photovoltaïque de Raissac-sur-Lampy, à M. J... C... H... et à M. A... I... et Mme D... G.... Copie en sera adressée au préfet de l'Aude. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Teulière, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024. Le président-assesseur, T. Teulière Le président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24TL00369