CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 02/12/2019, 17BX00480, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-02
Numéro : 17BX00480
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : CAMBOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Centre de formation pour adulte (CFPA) IMB Formation a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les décisions du 15 mai 2014 et du 8 septembre 2014 par lesquelles le préfet de la région Midi-Pyrénées a mis à sa charge le versement au Trésor public d'une somme de 12 536,40 euros sur le fondement des articles L. 6362-6 et L. 6362-7 du code du travail, faute d'avoir pu justifier de la réalisation de certaines prestations de formation professionnelle. Par un jugement n° 1404742 du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête présentée sans ministère d'avocat, enregistrée le 23 février 2017, régularisée par un mémoire enregistré le 3 mars 2017, le centre de formation professionnelle des adultes (CFPA) IMB Formation, représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 15 décembre 2016 ; 2°) d'annuler les décisions du 15 mai 2014 et du 8 septembre 2014 précitées du préfet de la région Midi-Pyrénées ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision du 8 septembre 2014 est entachée d'incompétence ; - la procédure contradictoire a été méconnue ; - la mise en demeure du 30 janvier 2014 était irrégulière au regard des articles R. 6361-1-3 et suivants du code du travail ; - les décisions sont insuffisamment motivées ; - c'est à tort que l'administration a remis en cause 276 heures de formation ; elle les a écartées sans aucune preuve, alors que les stagiaires ont émargé les feuilles de présence ; il s'agit de formations de courte durée, parfaitement compatibles avec un emploi salarié à plein temps ; il a, en application de l'article L. 6362-5 du code du travail, parfaitement justifié de la réalité de ces actions de formation ; en tout état de cause, les feuilles de présence ont force probante et le contrat avec le FONGECIF est un contrat de droit privé, dont n'ont à connaître ni l'administration, ni le juge administratif ; - c'est également à tort que le préfet a remis en cause l'ensemble de la formation en allemand, au motif de modifications pédagogiques, dès lors qu'aux termes de l'article L. 6361-3 du code du travail, le contrôle administratif ne peut pas porter sur les aspects pédagogiques. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2017, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par IMB Formation ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 1er août 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 août 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme J..., - et les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public. Une note en délibéré présentée par IMB Formation a été enregistrée le 8 novembre 2019. Considérant ce qui suit : 1. L'association Centre de formation pour adulte (CFPA) IMB Formation qui exerce une activité de formation professionnelle continue, a, en vertu de l'article L. 6361-1 du code du travail, fait l'objet d'un contrôle administratif et financier portant sur l'exercice comptable de l'année 2012 et du premier semestre 2013. A l'issue de ce contrôle, le préfet de la région Midi-Pyrénées a, par une décision du 15 mai 2014, sur le fondement de l'article L. 6361-5 du même code, rejeté certaines dépenses et assujetti IMB Formation au versement au Trésor public d'une somme équivalente aux aides perçues auprès des organismes paritaires collecteurs agréés, soit 12 536,40 euros, correspondant à des prestations de formation professionnelle qu'il a estimées n'avoir pas été exécutées. Par une décision du 8 septembre 2014, le même préfet a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par l'association requérante et a confirmé sa décision initiale du 15 mai 2014. IMB Formation fait appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 15 décembre 2016, qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux décisions. Sur les conclusions dirigées contre la décision du 15 mai 2014 : 2. Aux termes de l'article R. 6362-6 du code du travail : " L'intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l'article R. 6362-4, saisit d'une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l'autorité qui a pris la décision. (...) " ; 3. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif formé en application de ces dispositions a le caractère d'un recours administratif préalable obligatoire. Dès lors, la décision du préfet de la région Midi-Pyrénées du 8 septembre 2014 s'est entièrement substituée à celle du 15 mai 2014, laquelle a disparu de l'ordonnancement juridique. Par suite, les conclusions de l'association requérante tendant à l'annulation de cette dernière décision sont irrecevables. Sur les conclusions dirigées contre la décision du 8 septembre 2014 : 4. En vertu de l'article L. 6361-1 du code du travail, l'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur les dépenses de formation exposées par les employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle continue et sur les actions entrant dans le champ de la formation professionnelle continue ou du droit à l'information, à l'orientation et à la qualification professionnelle qu'ils conduisent et qui sont financées par certains organismes ou administrations. En vertu de l'article L. 6361-2 du même code, l'Etat exerce un tel contrôle également sur les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par les organismes de formation. En ce qui concerne la légalité externe : 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de celles produites par le ministre en appel, que le signataire de cette décision, Michel Ducrot, directeur régional adjoint et responsable du pôle " politique du travail ", s'est vu délivrer, par une décision du 11 août 2014 régulièrement publiée au RAA du 12 août 2014 une subdélégation de signature de Madame I... H..., directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, laquelle bénéficiait elle-même d'une délégation de signature accordée par arrêté du préfet de la région Midi-Pyrénées n° 2014/SGAR du 15 juillet 2014 régulièrement publié dans ce même recueil le 1er août 2014, à l'effet notamment de " signer les décisions, actes administratifs et correspondances relatifs à l'exercice des missions de la DIRECCTE telles que prévues par le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des DIRECCTE ". Si l'association CFPA IMB Formation soutient que les subdélégations sont illégales, cette interdiction ne concerne que les subdélégations de pouvoir et non les subdélégations de signature. Par suite, la décision en litige n'est pas entachée d'incompétence. 6. En deuxième lieu, la décision du 8 septembre 2014 rejetant le recours administratif préalable de la société vise les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle vise notamment la notification du 30 janvier 2014, que la société ne conteste pas avoir reçue, exposant de façon détaillée les résultats du contrôle, et comporte en annexe la décision du préfet de la région Midi-Pyrénées du 15 mai 2014 exposant elle aussi de façon détaillée la nature des dépenses en litige et les raisons pour lesquelles certaines dépenses ont été rejetées. Dès lors, à la lecture de cette décision, la société contrôlée était en mesure de connaître le détail de la nature des dépenses rejetées et les motifs de leur rejet. Dans ces conditions, la décision en cause est suffisamment motivée. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 6362-1-3 du code du travail : " La mise en demeure est motivée. Elle précise le délai dont dispose l'intéressé pour permettre aux agents de débuter ou de reprendre le contrôle sur place et rappelle les dispositions applicables dans le cas où la procédure d'évaluation d'office est mise en oeuvre. Elle est visée par l'autorité qui a commissionné l'agent de contrôle en application de l'article R. 6361-2. ". La mise en demeure prévue par ces dispositions concerne la mise en oeuvre de la procédure d 'évaluation d'office en cas d'obstacle à l'accomplissement des contrôles, procédure prévue à l'article R. 6362-1-1 du même code. En l'espèce, IMB Formation n'ayant pas fait l'objet d'une procédure d'évaluation d'office au sens des dispositions de l'article L. 6362-7-3 dudit code, elle n'a donc fait l'objet d'aucune mise en demeure telle que prévue par les dispositions de l'article R. 6362-1-3. Le document incriminé, en date du 30 janvier 2014 correspond au rapport de contrôle lequel, conformément aux dispositions de l'article L. 6362-9 du code, lui a été notifié. Par suite, le moyen tiré de ce que la " mise en demeure " serait irrégulière au regard des dispositions de l'article R. 6362-1-3 du code du travail ne peut qu'être écarté comme inopérant. 8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 6362-9 du code du travail : " Les résultats du contrôle sont notifiés à l'intéressé. (...) ". Aux termes de l'article L. 6362-10 de ce code : " Les décisions de rejet de dépenses et de versement mentionnées au présent livre prises par l'autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée. ". Aux termes de l'article R. 6362-2 du même code : " La notification des résultats du contrôle prévue à l'article L. 6362-9 intervient dans un délai ne pouvant dépasser trois mois à compter de la fin de la période d'instruction avec l'indication des procédures dont l'organisme contrôlé dispose pour faire valoir ses observations. / Les résultats du contrôle peuvent comporter des observations adressées à l'organisme contrôlé. / Lorsque la procédure d'évaluation d'office est mise en oeuvre, le délai mentionné ci-dessus est de six mois à compter de la fin de la période fixée par la mise en demeure. ". Aux termes de l'article R. 6362-3 dudit code : " Les résultats des contrôles prévus aux articles L. 6361-1 à L. 6361-3 sont notifiés à l'intéressé avec l'indication du délai dont il dispose pour présenter des observations écrites et demander, le cas échéant, à être entendu. / Ce délai ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de la notification. ". 9. Comme l'ont relevé les premiers juges par un motif qu'il y a lieu d'adopter, il résulte des dispositions précitées que le respect du principe du contradictoire implique seulement que soit laissé un délai suffisant à l'organisme contrôlé à l'issue de la notification du rapport de contrôle pour qu'il puisse présenter ses observations, sans que l'administration soit tenue de lui communiquer les éléments sur lesquels se fonde le rapport de contrôle. Par suite, l'association requérante ne saurait utilement soutenir que l'administration ne lui aurait pas transmis l'ensemble des pièces en sa possession pendant la période donnée de trente jours de contradictoire et notamment une lettre " de dénonciation " du FONGECIF (Fonds de gestion des congés individuels de formation) Midi-Pyrénées. En tout état de cause, le Direccte Midi-Pyrénées soutient, sans être contredit, que l'administration a mis à disposition du gestionnaire de l'association requérante l'intégralité des pièces fondant son rapport de contrôle et notamment les pièces obtenues dans le cadre de son droit de communication prévues à l'article L. 6362-1 du code du travail auprès de du FONGECIF. Il est constant que l'association a présenté ses observations écrites par un courrier du 24 février 2014 et a été mise à même d'être entendue. Dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le principe du contradictoire n'aurait pas été respecté avant l'édiction de la décision initiale du 15 mai 2014 du préfet de la région Midi-Pyrénées. En ce qui concerne la légalité interne : 10. Aux termes de l'article L. 6354-1 du code du travail : " En cas d'inexécution totale ou partielle d'une prestation de formation, l'organisme prestataire rembourse au cocontractant les sommes indûment perçues de ce fait. ". Aux termes de l'article L. 6362-3 du même code : " Lorsque le défaut de justification est le fait de l'organisme de formation, de l'organisme qui intervient dans les actions destinées à la validation des acquis de l'expérience ou de l'organisme chargé de réaliser les bilans de compétences, celui-ci rembourse à son cocontractant une somme égale au montant des dépenses rejetées ". Aux termes de l'article L. 6362-7-1 du même code : " En cas de contrôle, les remboursements mentionnés aux articles L. 6362-4 et L. 6362-6 interviennent dans le délai fixé à l'intéressé pour faire valoir ses observations. / A défaut, l'intéressé verse au Trésor public, par décision de l'autorité administrative, une somme équivalente aux remboursements non effectués. ". 11. Il ressort des pièces du dossier que la somme de 12 536,40 euros dont l'association requérante réclame le reversement correspond, d'une part, à 276 heures de prestations de formation non justifiées, pour un montant de 4 650,60 euros et, d'autre part, à 468 heures de formation en langue allemande non effectuées à la suite d'une modification unilatérale et substantielle du programme, pour un montant de 7 885,80 euros. 12. D'une part, aux termes de l'article L. 6362-6 du code du travail : " Les organismes prestataires d'actions de formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 présentent tous documents et pièces établissant la réalité de ces actions. / A défaut, celles-ci sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement au cocontractant des sommes perçues conformément à l'article L. 6354-1. ". L'article R. 6332-25 dudit code prévoit que le paiement des frais de formation pris en charge par les organismes collecteurs paritaires s'effectue après exécution des prestations de formation et sur production de pièces justificatives, dont les attestations de présence signées par les stagiaires. L'article R. 6332-26 du même code précise que : " Les employeurs ou les prestataires de formation adressent aux organismes collecteurs qui en font la demande une copie des feuilles d'émargement à partir desquelles sont établies les attestations de présence. (...) ". 13. En application de ces dispositions, les organismes dispensateurs de formation professionnelle continue doivent établir, par tout document, d'une part, la réalité des actions de formation prévues par les conventions de formation qu'ils ont conclues, d'autre part, la conformité des dépenses à ces stipulations, en contrepartie des fonds qu'ils reçoivent. Ainsi, la charge de la preuve de la réalité d'une action de formation pèse-t-elle sur l'organisme de formation. 14. En l'espèce, l'administration a constaté, lors des opérations de contrôle, de nombreuses absences de stagiaires lors des périodes de formation et qui ont pourtant donné lieu à facturation auprès du FONGECIF, pour un total de 276 heures. Si l'association appelante admet que les 48 heures d'absence des stagiaires liées à des congés maladie ou à des absences pour convenances personnelles ne pouvaient donner lieu à une telle facturation, pour un montant de 808,80 euros, en revanche, elle conteste la demande de remboursement des 228 heures restantes relatives à quatre des 29 stagiaires titulaires d'un CDD à temps complet. 15. Par sa décision initiale du 15 mai 2014, l'administration a considéré que " les horaires de travail réalisées par ces quatre personnes ne sont pas compatibles avec les périodes et horaires des formations " indiqués par la direction de l'association et qu'ainsi cette dernière avait facturé à tort la somme de 3 841,80 euros. Cependant, il ressort de la lettre du 15 juillet 2014 adressée par l'association CFPA IMB Formation à l'administration que deux des quatre stagiaires en cause (Mme B... et Mme A...) exerçaient parallèlement la profession de vendeur et que les deux autres (M. C... et Mme G...) exerçaient la profession de serveur dans un bar-restaurant et qu'ils exerçaient ces professions respectives le soir et les weekends. Par suite, la seule circonstance, dont se prévaut le préfet, que les intéressés étaient titulaires d'un CDD ne faisait pas en elle-même obstacle à ce que ceux-ci suivent les formations dispensées par IMB au cours de la journée du lundi ou vendredi les semaines litigieuses. En outre, et ainsi qu'il a été dit, il ressort des termes mêmes des articles R. 6332-25 et 26 du code du travail que les feuilles d'émargement constituent des pièces revêtues d'une valeur probante. Or en l'espèce, l'association, qui ne s'est pas bornée à verser de simples attestations de présence, produit au dossier d'appel les feuilles d'émargement quotidiennes de trois des quatre stagiaires concernées (Mme B..., Mme A... et Mme G...), mentionnant les dates exactes de déroulement des formations, leur intitulé et leur code et comportant la contre-signature des formateurs sur place, lesquels sont à même de certifier de la présence des stagiaires, contre-signatures dont le préfet ne conteste d'ailleurs pas la validité. 16. Dans ces conditions, l'association IMB Formation est fondée à soutenir que c'est à tort que le préfet a remis en cause la présence de ces trois personnes aux formations et estimé comme non effectuées les 180 heures correspondantes (soit 90 heures pour Mme B..., 60 heures pour Mme A... et 30 heures pour Mme G...), équivalant à une somme totale de 3 033 euros. 17. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 6361-3 du code du travail, le contrôle administratif " porte sur l'ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l'exclusion des qualités pédagogiques, mis en oeuvre pour la formation professionnelle continue ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 6353-1 du même code dans sa version applicable : " Les actions de formation professionnelle mentionnées à l'article L. 6313-1 sont réalisées conformément à un programme préétabli qui, en fonction d'objectifs déterminés, précise le niveau de connaissances préalables requis pour suivre la formation, les moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement mis en oeuvre ainsi que les moyens permettant de suivre son exécution et d'en apprécier les résultats (...) ". 18. Si le CFPA IMB Formation conteste les raisons qui ont conduit l'administration à remettre en cause la formation en langue allemande, en faisant valoir qu'elle ne peut, en vertu de l'article L. 6361-3 précité, porter d'appréciation sur le contenu pédagogique d'une formation, il ressort des pièces du dossier que le CFPA a modifié de manière unilatérale le programme préétabli, en l'occurrence en réduisant le nombre d'heures de formation en langue allemande, sans obtenir l'accord préalable du FONGECIF Midi-Pyrénées et ce, malgré les conventions conclues. Par suite, seules ont été réalisées 234 heures de formation dans cette langue au lieu des 594 prévues. Or, en application des principes prévus par l'article L. 6353-1 précité, une formation ne peut être considérée comme réalisée dès lors que le programme préétabli a été substantiellement modifié dans sa durée et son contenu sans respecter les dispositions conventionnelles et sans l'accord du financeur. Ce dernier a donc été dans l'incapacité de vérifier que le programme modifié permettait d'atteindre les objectifs déterminés préalablement et en adéquation avec le coût initial prévu, puisqu'en assurant beaucoup moins d'heures d'enseignement en allemand que prévu, le CFPA IMB Formation n'a pas réalisé une partie des prestations pour lesquelles cet organisme a perçu un financement. C'est donc à bon droit que les premiers juges ont considéré qu'en se bornant à faire valoir qu'en réduisant unilatéralement le nombre d'heures, elle avait pris une mesure d'organisation pédagogique qui relève de ses " qualités pédagogiques " au sens de l'article L. 6361-3, l'association requérante ne justifiait pas la réalité de ces actions de formation qui ont donné lieu à une demande de paiement. 19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association IMB Formation est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande en ce qui concerne le rejet de 180 heures de formation de trois stagiaires, pour un montant de 3 033 euros. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'association CFPA IMB Formation sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : La décision du 8 septembre 2014 est annulée entant qu'elle a exigé de l'association CFPA IMB Formation le remboursement de la somme de 3 033 euros correspondant à 180 heures de formation de trois stagiaires. Article 2 : Le jugement n° 1404742 du tribunal administratif de Toulouse du 15 décembre 2016 est annulé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association CFPA IMB Formation est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Centre de formation pour adulte IMB Formation et au ministre du travail. Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie. Délibéré après l'audience du 4 novembre 2019, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme F... D..., présidente-assesseure, Mme J..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 décembre 2019. Le rapporteur, J...Le président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre du travail, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 17BX00480