Conseil d'État, 1ère chambre, 04/04/2018, 412423, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-04
Numéro : 412423
Rapporteur : Mme Marie Sirinelli
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini
Avocat(s) : SCP DELAMARRE, JEHANNIN ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO

Vu les procédures suivantes : 1° M. F...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 18 avril 2017 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain sur un ensemble immobilier situé rue Rochon, à Couzon-au-Mont-d'Or, et composé de parcelles nues ou bâties cadastrées D 37, D 38, D 324 et D 325, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté. Par une ordonnance n° 1704495 du 3 juillet 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a suspendu cet arrêté dans tous ses effets. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés sous le n° 412423 les 13 juillet, 26 juillet et 19 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la métropole de Lyon demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de rejeter la demande de suspension présentée par M. B... ; 3°) de mettre à la charge de M. B...la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° M. E...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 18 avril 2017 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain sur un terrain bâti situé rue Rochon, à Couzon-au-Mont-d'Or, cadastré D 488, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté. Par une ordonnance n° 1704494 du 3 juillet 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a suspendu cet arrêté dans tous ses effets. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés sous le n° 412424 les 13 juillet, 26 juillet et 19 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la métropole de Lyon demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de rejeter la demande de suspension présentée par M. B... ; 3°) de mettre à la charge de M. B...la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° La société Duolis a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 18 avril 2017 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain sur un terrain bâti situé rue Valesque, à Couzon-au-Mont-d'Or, cadastré D 267, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté. Par une ordonnance n° 1704486 du 3 juillet 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a suspendu cet arrêté dans tous ses effets. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés sous le n° 412425 les 13 juillet, 26 juillet et 19 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la métropole de Lyon demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de rejeter la demande de suspension présentée par la société Duolis ; 3°) de mettre à la charge de la société Duolis la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° La société Duolis a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 18 avril 2017 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain sur un terrain non bâti situé au lieu-dit " Les Paupières ", à Couzon-au-Mont-d'Or, et composé des parcelles cadastrées D 162 et D 163, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cet arrêté. Par une ordonnance n° 1704485 du 3 juillet 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a suspendu cet arrêté dans tous ses effets. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés sous le n° 412426 les 13 juillet, 26 juillet et 19 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la métropole de Lyon demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de rejeter la demande de suspension présentée par la société Duolis ; 3°) de mettre à la charge de la société Duolis la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Marie Sirinelli, maître des requêtes, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat de la métropole de Lyon, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de MM. F... et E...B...et de la société Duolis. Considérant ce qui suit : 1. Les pourvois de la métropole de Lyon présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du même code : " Quand une décision administrative (...) fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 3. Il ressort des pièces des dossiers soumis au juge des référés du tribunal administratif de Lyon que les propriétaires du domaine du château de la Guerrière, à Couzon-au-Mont-d'Or, ont conclu quatre avant-contrats en vue de la vente des parcelles bâties et de deux parcelles non bâties à M. F...B..., à M. E...B...et à la société Duolis. Par quatre arrêtés du 18 avril 2017, le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain sur les biens considérés. La métropole se pourvoit en cassation contre les ordonnances du 3 juillet 2017 par lesquelles le juge des référés du tribunal administratif de Lyon, saisi par M. F... B..., M. E...B...et la société Duolis, a ordonné la suspension de l'exécution, en tous leurs effets, des arrêtés du 18 avril 2017 procédant à la préemption, pour le premier, de l'ensemble immobilier composé des parcelles cadastrées D 37, D 38, D 324 et D 325, pour le deuxième, d'un terrain bâti situé rue Rochon, cadastré D 488, pour le troisième, d'un terrain bâti situé rue Valesque, cadastré D 267, et, pour le dernier, d'un terrain non bâti situé au lieu-dit " Les Paupières ", composé des parcelles cadastrées D 162 et D 163. 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (...), ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. (...) / (...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. (...) ". La liste des documents susceptibles d'être demandés en application de ces dispositions figure à l'article R. 213-7 du même code. 5. Eu égard à l'office que lui attribuent les articles L. 511-1 et L. 521-1 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a pu, sans commettre d'erreur de droit, retenir en l'état de l'instruction comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité des arrêtés attaqués le moyen tiré de l'intervention tardive des mesures de préemption litigieuses, au motif que les demandes de pièces formulées par la métropole de Lyon sur ce fondement n'avaient pas eu pour effet, dans les circonstances de l'espèce, de suspendre le délai de deux mois suivant la réception des déclarations d'intention d'aliéner, dans les conditions prévues par les dispositions des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme. Il s'est, en outre, livré sur ce point à une appréciation souveraine des pièces des dossiers qui est exempte de dénaturation. 6. En second lieu, lorsque le juge des référés prend, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption, cette mesure a pour conséquence, selon les cas, non seulement de faire obstacle au transfert de propriété ou à la prise de possession du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme, sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent ces dispositions de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets mentionnées ci-dessus. 7. Le juge des référés, qui devait statuer au vu des éléments qui lui étaient soumis par l'ensemble des parties, a commis une erreur de droit en se bornant à juger, pour rejeter la demande de la métropole de Lyon, présentée à titre subsidiaire, tendant à ce que la suspension, dans chacun des dossiers, ne permette pas la réalisation de la vente au profit de l'acquéreur évincé, qu'en dépit de l'intérêt qui s'attache à la préservation du domaine de la Guerrière, classé monument historique, la métropole ne justifiait pas de circonstances particulières imposant de limiter les effets de la suspension ordonnée, alors que M. F...B..., M. E...B...et la société Duolis ne se prévalaient d'aucune urgence à poursuivre leur projet d'acquisition avant qu'il ne soit statué sur leur requête en annulation. Par suite, les ordonnances attaquées doivent être annulées en ce qu'elles ont prononcé la suspension, en tant qu'elle permet de mener les ventes à leur terme, de l'exécution des arrêtés du 18 avril 2017 portant exercice du droit de préemption. Le moyen retenu suffisant à entraîner cette annulation, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur l'autre moyen des pourvois relatif à la portée de la suspension. 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de statuer dans cette mesure sur les demandes de suspension, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 9. La métropole de Lyon fait valoir l'intérêt qui s'attache à la préservation du domaine de la Guerrière, tandis que MM. B...et la société Duolis indiquent que le premier d'entre eux et cette société, partiellement substituée, sont désormais devenus, ainsi que le permettaient les ordonnances du juge des référés du 3 juillet 2017, propriétaires respectivement des parcelles D 324 et D 325 et des parcelles D 162, D 163, D 267, D 488, D37 et D 38, sans toutefois apporter de précision sur l'urgence qui s'attacherait, pour eux, à poursuivre leur projet avant qu'il soit statué sur leurs requêtes en annulation. Dans ces conditions, il y a lieu, compte tenu, d'une part, de la suspension de l'exécution des décisions de préemption en ce qu'elles permettent le transfert de propriété des biens à la métropole de Lyon et, d'autre part, des inconvénients qui s'attacheraient à un retour provisoire des biens à leurs propriétaires initiaux, de prévoir que, jusqu'à ce qu'il soit statué sur les requêtes en annulation, la société Duolis et M. F... B..., en leur qualité de propriétaires, pourront prendre les mesures conservatoires qui s'avéreraient nécessaires mais ne pourront ni disposer des biens ainsi acquis ni en user dans des conditions qui seraient de nature à faire obstacle à la réalisation du projet en vue duquel les préemptions ont été décidées ou à la rendre plus onéreuse. 10. Enfin, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de MM. B...et de la société Duolis, qui ne sont pas les parties perdantes, pour l'essentiel, dans les présentes instances. Il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement à MM. B...et à la société Duolis des sommes qu'ils demandent sur le fondement de ces dispositions au titre des frais qu'ils ont exposés. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de Lyon du 3 juillet 2017 sont annulées en ce qu'elles prononcent la suspension de l'exécution des arrêtés du 18 avril 2017 en tant qu'ils font obstacle au transfert de propriété des biens à MM. B...et à la société Duolis. Article 2 : L'exécution des arrêtés du 18 avril 2017, en tant qu'ils font obstacle au transfert de propriété des biens à MM. B...et à la société Duolis, est suspendue sous les réserves prévues au point 9 de la présente décision. Article 3 : Le surplus des conclusions des pourvois, ainsi que les conclusions présentées par MM. B...et par la société Duolis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la métropole de Lyon, à M. F...B..., à M. E... B...et à la société Duolis. Copie en sera adressée à Mme A...C...du Jonchay et à M. D...du Bouëxic de Pinieux.