CAA de NANTES, 5ème chambre, 06/12/2019, 19NT00512, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-06
Numéro : 19NT00512
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 27 juin 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Bouillie a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune. Par un jugement no 1703840 du 3 décembre 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 février et le 28 juin 2019, le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B..., représentés par la Selarl Lexcap, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 27 juin 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Bouillie a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune de La Bouillie une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que l'article 1AU3 du règlement du plan local d'urbanisme, écartant la règle de 20 % de logements sociaux aux opérations isolées de création d'un immeuble collectif de 20 logements, est illégal en ce qu'il révèle une incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le tribunal a également omis de répondre au moyen tiré de ce que le classement de la totalité des parcelles appartenant au groupement foncier agricole B... en zone agricole était entaché de détournement de pouvoir ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est incomplet dès lors qu'il ne répond pas sur plusieurs points aux exigences des articles R. 151-1, R. 151-2 et R. 151-4 du code de l'urbanisme ; - l'article 1 AU3 du règlement, relatif à la mixité fonctionnelle et sociale, est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme est méconnu en l'absence de justification de la dérogation pour les équipements et services d'intérêt général ou collectif ; - le règlement des zones A et N méconnait l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime, qui ne s'applique pas aux extensions des habitations ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'incohérence et d'erreur manifeste d'appréciation quant au parti d'aménagement retenu et méconnaît le principe d'équilibre fixé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - le classement de la totalité des parcelles cadastrées section AB nos 54, 55, 56 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il est également entaché d'erreur de droit et de dénaturation des faits ; - ce classement des parcelles cadastrées section AB nos 54, 55, 56 en zone agricole et celui du secteur situé près du cimetière en zone à urbaniser révèlent l'incohérence entre le règlement et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'un détournement de pouvoir ; - l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme est méconnu en zone A ; en outre, l'interdiction de tout nouveau logement en zone A et N porte atteinte au droit de propriété ; - les orientations d'aménagement et de programmation, en tant qu'elles imposent en zone AU une densité minimum de 15 logements par hectare, méconnaissent les articles L. 151-6 et L. 151-26 du code de l'urbanisme ; - l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme est méconnu en l'absence de condition mise à l'implantation des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs en zones A et N. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 mai et 23 juillet 2019, la commune de La Bouillie, représentée par la SELARL Ares, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge du groupement foncier agricole B... une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant le groupement foncier agricole B... et de Me A..., représentant la commune de La Bouillie. Considérant ce qui suit : 1. Le groupement foncier agricole B..., propriétaire de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune de La Bouillie, et M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 27 juin 2017 par laquelle le conseil municipal de La Bouillie a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif a rejeté leur demande.Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a omis de répondre au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de ce que le classement de la totalité des parcelles appartenant au groupement foncier agricole B... en zone agricole était entaché de détournement de pouvoir. Ce jugement doit, par suite, être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité invoqué. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Rennes.Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 27 juin 2017 : En ce qui concerne la publication de la délibération du 7 octobre 2014 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme : 4. Aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-25 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois (...) en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / (...) / Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / (...) / L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". 5. Il est constant que la délibération du 7 octobre 2014 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été transmise au contrôle de légalité et a été affichée. Il ressort en outre des pièces du dossier qu'elle a fait l'objet, le 28 octobre 2014, d'une publication dans le journal Ouest-France diffusé dans le département des Côtes-d'Armor, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme. Les appelants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir que cette délibération ne serait pas devenue exécutoire. En ce qui concerne la convocation et le droit à l'information des conseillers municipaux : 6. En premier lieu, aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure (...) d'un plan local d'urbanisme (...) ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme (...). " Il résulte de ces dispositions qu'un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération, y compris à l'appui d'un recours dirigé directement contre la délibération approuvant ce plan local d'urbanisme. 7. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 du présent arrêt que la délibération du 7 octobre 2014 du conseil municipal de La Bouillie était entrée en vigueur depuis plus de six mois à la date à laquelle le groupement foncier agricole B... et autres ont invoqué, à l'appui de leur recours, le moyen tiré de l'irrégularité, au regard des dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, de la convocation des conseillers municipaux à la séance au cours de laquelle cette délibération a été adoptée. Par suite, ce moyen est irrecevable et ne peut qu'être écarté. 8. En second lieu, aux termes de L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux (...). ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 9. Il ressort des pièces du dossier que les convocations à la séance du 27 juin 2017, au cours de laquelle le plan local d'urbanisme a été approuvé, ont été adressées aux conseillers municipaux le 20 juin 2017, soit dans le respect du délai de trois jours francs prévu par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales. L'ensemble des conseillers municipaux a, en outre, attesté avoir reçu en mains propres la convocation le jour même ou l'avoir reçue à leur domicile. Enfin, l'information des conseillers municipaux a, en tout état de cause, été suffisamment assurée par la mise à disposition d'un CD-Rom contenant le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique ainsi que sa version modifiée, les avis des personnes publiques associées, le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur ainsi que le mémoire en réponse de la commune, la liste des modifications apportées au projet à la suite des observations formulées pendant l'enquête publique et le projet de délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles précités du code général des collectivités territoriales opposé à la délibération approuvant le projet de plan local d'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la consultation de la chambre d'agriculture : 10. Aux termes de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture (...) lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. / Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ". 11. Il ressort des pièces du dossier que la chambre d'agriculture a été consultée, le 24 octobre 2016, sur le projet de plan local d'urbanisme de la commune de La Bouillie arrêté par délibération du 18 octobre 2016. Par suite, le moyen tiré de ce que cet organisme n'a pas été consulté, en méconnaissance de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme, manque en fait.En ce qui concerne le rapport de présentation : 12. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / (...) ". 13. Par une délibération du 31 mai 2016, le conseil municipal de La Bouillie a décidé que " l'ensemble des dispositions contenues aux articles R. 151-1 et suivants du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2016 ", c'est-à-dire dans leur rédaction issue du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, serait applicable au plan local d'urbanisme alors en cours de révision. 14. Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en oeuvre sur celui-ci. " Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. " 15. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de La Bouillie comporte, en pages 15 et suivantes, un diagnostic socio-économique complet du territoire de La Bouillie, ainsi que, en pages 119 et suivantes, un bilan du plan d'occupation des sols de 1988 de la commune, laquelle n'est pas couverte par un programme local de l'habitat. Ce rapport comporte également des éléments relatifs à la capacité de densification et de mutation des espaces déjà bâtis, en pages 116 à 118, et prend en compte la prescription du schéma de cohérence territoriale de Saint-Brieuc en vertu de laquelle " le potentiel de renouvellement urbain identifié digne d'intérêt dans l'étude de densification est pris en compte dans le calcul des besoins en foncier et représente au moins 25 % des besoins en foncier sauf si les gisements sont insuffisants " pour évaluer le potentiel de terres urbanisables à 2 hectares et 72 ares. 16. Le rapport de présentation expose également les choix effectués par le conseil municipal, qui s'est fixé notamment pour objectif, d'une part, de réduire d'un tiers la consommation foncière observée durant la durée de vie du dernier document d'urbanisme, soit une prévision de 12 hectares maximum de zones constructibles vierges, d'autre part, de réduire la surface consommée en moyenne par habitation en demandant une densité moyenne de 15 logements par hectare pour les zones à urbaniser et, enfin, de privilégier le maintien de l'activité agricole dans l'espace rural pour concentrer les extensions urbaines dans le centre-bourg. 17. En deuxième lieu, le rapport de présentation comporte les justifications de la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, conformément au 2° de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme. En particulier, ce rapport comporte, en p. 136, la justification de l'article 1 AU3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'obligation de réaliser, dans les zones à urbaniser AU, 20 % de logements sociaux dans les opérations de 10 logements et plus, sauf lorsqu'il s'agit d'une opération isolée de création d'un immeuble collectif de moins de 20 logements. Ce rapport comporte également la justification, notamment en pages 145, 150, 151 et 156, des dispositions de l'article 5 du règlement, relatives aux constructions et ouvrages nécessaires aux équipements et services d'intérêt général ou collectif, ainsi que, en pages 139, 147, 155 et 157, de l'interdiction en zone urbaine (zone U) de toute construction à destination d'entrepôt qui découle des articles U1 et U2 du règlement, lesquels autorisent seulement la construction d'habitations, de commerces, d'équipements d'intérêt collectif et de services publics ainsi que de bureaux. De même, ce rapport comporte, en pages 136, 138, 145 et 158, la justification des dispositions des articles A1 et A2 ainsi que N1 et N2 du règlement qui limitent les possibilités de créer des habitations nouvelles et de réaliser des extensions aux habitations existantes en zone agricole (zone A) et en zone naturelle et forestière (zone N). À cet égard, aucun texte n'imposait d'annexer au rapport de présentation l'inventaire précis des bâtiments susceptibles de faire l'objet d'un changement de destination. En outre, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le rapport de présentation n'avait à justifier ni de la nécessité de l'objectif de densité minimum de 15 logements par hectare figurant dans les orientations d'aménagement et de programmation ni de ce que les zones 1AU étaient entièrement équipées pour recevoir des opérations de logements d'au moins 15 logements par hectare. En tout état de cause, le rapport de présentation explique en page 140 que le choix des zones à urbaniser s'est fait sur plusieurs critères, dont le degré d'équipement, et décrit les orientations d'aménagement et de programmation, en justifiant la fixation d'une densité minimum de logements à atteindre pour les zones à urbaniser à vocation d'habitat par l'enjeu de limitation de la consommation foncière figurant dans le plan d'aménagement et de développement durables. 18. En troisième lieu, le rapport de présentation comporte, en page 162, les justifications de la complémentarité des dispositions du règlement avec les orientations d'aménagement et de programmation, conformément au 3° de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme. 19. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le rapport de présentation méconnaîtrait les dispositions précitées du code de l'urbanisme doit être écarté.En ce qui concerne la cohérence des dispositions du règlement avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables : 20. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 21. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables a notamment fixé pour objectif de " réduire d'un tiers la consommation urbaine observée durant la durée de vie du dernier PLU (soit une réduction minimum de la consommation foncière de 18 à 12 ha) ". Dès lors que cet objectif tendait à limiter à 12 hectares au plus la consommation foncière liée au développement de la commune, le groupement foncier agricole B... n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que sa mise en oeuvre dans la partie réglementaire du plan local d'urbanisme, qui prévoit une surface globale constructible pour l'habitat de 5,83 hectares, serait incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables. 22. D'autre part, les appelants soutiennent que l'ouverture à l'urbanisation de la zone 1AU2 située dans le secteur du " Jardin de la Forge ", d'une superficie de 1 hectare 61 ares, est incohérente avec l'orientation du plan d'aménagement et de développement durables visant à " concentrer les extensions urbaines au centre bourg pour donner la priorité à l'agriculture en campagne ". Cependant, comme il a été dit au point 20 du présent arrêt, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le secteur concerné, qui doit permettre la création de 24 logements sur les 88 prévus, se situe en continuité du centre-bourg, dans un rayon de 300 à 500 mètres de la place du 19 mars 1962 identifiée comme le centre du bourg de La Bouillie. Il bénéficie d'ailleurs d'une liaison douce à l'ouest pour rejoindre ce centre-bourg. 23. Enfin, l'article 1 AU3 du règlement du plan local d'urbanisme dispose : " Au titre de l'article L151-15 CU, toute nouvelle opération prévoyant la construction de 10 logements et plus devra intégrer 20% de logements sociaux, sauf lorsqu'il s'agit d'une opération isolée de création d'un immeuble collectif de moins de 20 logements. " Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de La Bouillie s'est notamment fixé pour objectif, en vue d'assurer " la continuité des parcours résidentiels ", de " prévoir la réalisation de 20 % de logements sociaux dans les opérations de 10 logements et plus, comme le prévoit le SCOT ". Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du pays de Saint-Brieuc prévoit pour sa part que les " opérations isolées de création d'un immeuble d'habitat collectif de moins de 20 logements " sont exclues de l'application de la règle selon laquelle " les documents d'urbanisme doivent prévoir que toute nouvelle opération à partir de 10 logements comportera au moins 20 % de logements sociaux " dans les communes dont la proportion de logements sociaux n'est pas supérieure à 20 %. Dès lors, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que l'article 1 AU3 du règlement du plan local d'urbanisme ne serait pas cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ni qu'il serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 24. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le règlement ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté. En ce qui concerne le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme et la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : 25. En vertu de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs énumérés par ses dispositions, dans le respect des objectifs du développement durable. 26. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme indique que la commune de La Bouillie, après une baisse significative de la population entre 1990 et 1999, connaît une reprise de sa croissance démographique, qui tend à ralentir depuis 2008 mais reste soutenue à raison de + 0,6 % par an entre 2008 et 2013, pour s'établir à 849 habitants à cette date. La collectivité, pour identifier ses besoins en logement, a retenu un scénario prévoyant une croissance moyenne annuelle de la population de 1,41 % sur une durée de vie du plan local d'urbanisme de 10 ans, qui correspond à la tendance observée entre 2006 et 2012. Elle en a conclu que la commune devrait accueillir une population supplémentaire évaluée à 140 habitants. Contrairement à ce que soutient le groupement foncier agricole B..., il ne ressort pas des pièces du dossier que ces prévisions seraient entachées d'une sous-évaluation de la croissance démographique. 27. Par ailleurs, la commune, pour évaluer son besoin en logements, estimé à 83 sur 10 ans, n'a retenu aucune capacité du parc existant à produire ou perdre du logement sur cette période et a estimé qu'il serait nécessaire de produire, outre 59 logements pour accompagner la croissance de sa population, 24 logements pour assurer la stabilisation de la population en place. Cette projection, eu égard à la composition des ménages, à l'évolution de la vacance des logements et des résidences secondaires, n'apparaît pas manifestement sous-évaluée ni, en tout état de cause, " irréaliste ". 28. Enfin, le rapport de présentation expose que, de 1988 à 2015, 15 hectares 24 ares de terres, dont 14 hectares ayant auparavant un usage agricole, ont été urbanisés pour permettre la construction de 149 logements, soit une densité moyenne de 9,8 logements par hectare. Sur la même période, 18 hectares ont été consommés toutes destinations confondues. La commune, face à ce constat, s'est fixée comme objectif de réduire d'un tiers la consommation foncière observée durant la durée de vie du dernier document d'urbanisme, soit 12 hectares maximum de zones constructibles vierges et a fait le choix de demander une densité moyenne de 15 logements par hectare pour les zones à urbaniser, tout en mobilisant son potentiel de densification et de mutation des zones déjà urbanisées, qu'elle a évalué à 2 hectares 72 ares. Il ressort des pièces du dossier qu'eu égard à la densité souhaitée, l'ouverture à l'urbanisation de six zones pour une superficie totale de 5 hectares 83 ares, suffit à atteindre l'objectif de réalisation de 80 logements et est conforme aux orientations du plan d'aménagement et de développement durables. 29. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme auraient été méconnues par le parti d'aménagement retenu par la commune de La Bouillie ni que ce dernier serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.En ce qui concerne le bien-fondé du classement des parcelles : 30. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. S'agissant des zones A prises dans leur ensemble : 31. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 32. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que la commune de La Bouillie s'est fixée pour objectif non seulement de supprimer les possibilités de construction de nouveaux logements en campagne, très consommatrice d'espace, au profit du bourg, mais aussi de concentrer les extensions urbaines au centre-bourg pour donner la priorité à l'agriculture en campagne. Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu décider, sans méconnaître les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ni porter atteinte au droit de propriété, de supprimer les possibilités de construction de nouveaux logements dans les hameaux en campagne au profit du bourg, pour éviter une consommation foncière trop importante et préserver l'exercice normal des activités agricoles. 33. Par ailleurs, si le groupement foncier agricole B... et autres soutiennent que certains des espaces classés en zone agricole par le plan local d'urbanisme ne présentent aucun potentiel agronomique, biologique ou économique, la réalité de cette allégation, qui n'est au demeurant pas assortie d'éléments sérieux, ne ressort pas des pièces du dossier. En particulier, la seule circonstance que le lieudit " La Haye " comporte quelques habitations n'est pas de nature à démontrer qu'il ne présenterait aucun potentiel agronomique et que son zonage serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.S'agissant des parcelles cadastrées section AB nos 54, 55 et 56 : 34. En premier lieu, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de La Bouillie que le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan consiste notamment à limiter l'étalement urbain en encadrant les extensions des zones urbanisées pour préserver les espaces agricoles et naturels. En particulier, les auteurs du plan local d'urbanisme se sont fixés pour objectifs de concentrer les extensions urbaines au centre-bourg pour donner la priorité à l'agriculture en campagne et de supprimer les possibilités de construction de nouveaux logements en campagne au profit de la densification du bourg. En outre, il ressort du rapport de présentation que le choix des zones à urbaniser s'est fondé sur plusieurs critères, dont l'enclavement dans l'agglomération, la proximité des équipements, commerces et services, l'impact agricole et paysager, la sensibilité environnementale, le raccordement aux réseaux, la présence de contraintes et notamment de servitudes, ainsi que la volonté de la commune de privilégier plusieurs zones d'extensions mesurées qui s'intègreront plus facilement et progressivement au bourg qu'un ou plusieurs grands sites de plusieurs hectares d'un seul tenant. 35. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont le groupement foncier agricole B... est propriétaire, bien que situées en continuité du bourg à l'est de ce dernier, sont dépourvues de toute construction et s'insèrent dans un vaste espace naturel au nord et à l'est. En outre, le groupement foncier agricole B... ne conteste pas la valeur agricole de ces parcelles ni leur sensibilité environnementale du fait des zones humides et des cours d'eau situés à leur proximité immédiate. Il ne conteste pas davantage l'existence d'une zone de présomption archéologique sur sa partie sud et la présence d'une ligne haute tension. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le groupement foncier agricole B..., ses parcelles sont moins insérées dans le tissu urbain que la plupart des autres zones identifiées par le document graphique comme secteurs à urbaniser, y compris celles situées dans la zone 1AU2 du secteur dit du Jardin de la Forge. À ce dernier égard, la zone 1AU2 correspond à une parcelle agricole bordée de trois côtés par des espaces urbanisés, jouxtant des habitations à l'est, s'appuyant sur le bourg au sud, limitée au nord par le cimetière et bordée à l'ouest par une liaison douce aménagée pour rejoindre le centre-bourg. Enfin, la circonstance que les parcelles du groupement foncier agricole B... étaient antérieurement classées en zone à urbaniser tandis que celle du secteur dit du Jardin de la Forge l'était en zone non constructible ne faisait pas obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme modifient leur classement au vu des objectifs qu'ils s'étaient fixés. Par conséquent, le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section AB nos 54 à 56, y compris dans leur partie la plus proche du bourg, serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ou fondé sur des faits matériellement inexacts. 36. En deuxième lieu, le groupement foncier agricole B... et autres ne sont pas davantage fondés à soutenir que le classement en zone agricole des parcelles dont ce groupement est propriétaire serait entaché de détournement de pouvoir, alors que ce classement résulte des motifs d'intérêt général qui ont été exposés au point précédent. 37. En troisième lieu, les réponses apportées par la commune de La Bouillie aux observations recueillies lors de l'enquête publique et à l'avis du commissaire enquêteur ne constituent pas des motifs de la délibération contestée approuvant le plan local d'urbanisme. Par conséquent, le groupement foncier agricole B... et autres ne peuvent utilement soutenir que cette délibération serait entachée d'erreur de droit ni, en tout état de cause, de " dénaturation des faits ".S'agissant des zones AU : 38. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / (...) ". 39. Il ressort des pièces du dossier que les six zones 1AU urbanisables immédiatement sont situées à proximité immédiate du centre bourg et ont été définies en fonction notamment de la proximité des équipements, commerces et services ainsi que de l'existence des raccordements aux réseaux, notamment le réseau d'eaux usées facilitant leur aménagement. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement en zone 1AU des zones du Verger, du Jardin de la Forge, de la Bastille, des Frèches, du Miroir et de la Verdure serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. En ce qui concerne les règles spécifiques aux zones A et N : 40. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. / Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. (...) ". Aux termes de l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires soumettent à des conditions de distance l'implantation ou l'extension de bâtiments agricoles vis-à-vis des habitations et immeubles habituellement occupés par des tiers, la même exigence d'éloignement doit être imposée à ces derniers à toute nouvelle construction et à tout changement de destination précités à usage non agricole nécessitant un permis de construire, à l'exception des extensions de constructions existantes. (...) ". 41. Il est constant que les articles A2 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme, en indiquant que les extensions ou évolutions des habitations existantes dans les zones agricoles et naturelles devaient respecter l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime, a entendu qu'elles respectent les distances réglementaires par rapport à d'éventuels bâtiments agricoles situés à proximité. Si les dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime n'imposent le respect de distances d'éloignement des bâtiments agricoles que pour les nouvelles constructions ou changement de destination, elles n'interdisent pas pour autant aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de prévoir des règles identiques pour les extensions de constructions existantes. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit, par suite, être écarté. 42. En deuxième lieu, les articles A2 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme interdisent la création de logement supplémentaire dans les zones agricoles et naturelles. Il ressort des pièces du dossier que cette interdiction est justifiée par le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan, qui vise notamment à concentrer les extensions urbaines au centre-bourg pour donner la priorité à l'agriculture en campagne. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions, justifiées par des motifs d'intérêt général et qui ne font pas obstacle à la réalisation d'extensions des habitations existantes, ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation et ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. 43. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (...) ". 44. Si les articles A1 et N1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de La Bouillie autorisent les constructions, installations et utilisations du sol correspondant aux " équipements d'intérêt collectif et services publics ", sans autre précision, ces dispositions ne peuvent être interprétées qu'au regard de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme en vertu duquel elles ne doivent pas être incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme doit être écarté. 45. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme : " Les règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières. / Ces règles alternatives ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de se substituer aux possibilités reconnues à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme de procéder à des adaptations mineures par l'article L. 152-3 et d'accorder des dérogations aux règles du plan local d'urbanisme par les articles L. 152-4 à L. 152-6. " 46. Contrairement à ce que soutiennent le groupement foncier agricole B... et autres, l'article 5 du règlement du plan local d'urbanisme, relatif aux constructions et ouvrages nécessaires aux équipements et services d'intérêt général ou collectif, ne prévoit pas de règles alternatives aux règles générales ni de " dérogation générale " aux dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) : 47. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / (...) ". Selon l'article L. 151-26 du même code : " Le règlement peut imposer, dans des secteurs qu'il délimite au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés, une densité minimale de constructions. " 48. Il ressort des pièces du dossier que les orientations d'aménagement et de programmation régissant les zones 1AU fixent un objectif à atteindre de densité de 15 logements par hectare pour les zones du Verger, du Jardin de la Forge, de la Bastille, des Frèches et de la Verdure et de 20 logements par hectare pour le secteur du Miroir. Contrairement à ce que soutient le groupement foncier agricole B..., la commune de La Bouillie pouvait légalement fixer de telles orientations, cohérentes avec l'objectif du plan d'aménagement et de développement durables de réduire d'un tiers la consommation urbaine observée durant la vie du dernier plan local d'urbanisme. En outre, ces orientations ne méconnaissent pas les dispositions de l'article L. 151-26 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elles s'imposent aux travaux ou opérations, conformément à l'article L. 152-1 du même code, dans un rapport de compatibilité et non dans un rapport de conformité, à la différence des prescriptions du règlement. Le moyen tenant à l'illégalité de ces orientations d'aménagement et de programmation ne peut, par suite, qu'être écarté. 49. Il résulte de tout ce qui précède que le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B... ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 27 juin 2017 par laquelle le conseil municipal de La Bouillie a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Sur les frais liés au litige : 50. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Bouillie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B... demandent au titre des frais exposés par eux à l'occasion du litige soumis au juge. 51. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du groupement foncier agricole B... la somme de 3 000 euros à verser à la commune de La Bouillie au titre des frais liés à l'instance.DÉCIDE :Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 3 décembre 2018 est annulé.Article 2 : La demande présentée par le groupement foncier agricole B... et M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée.Article 3 : Le groupement foncier agricole B... versera à la commune de La Bouillie la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au groupement foncier agricole B..., à M. et Mme B... et à la commune de La Bouillie. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président-assesseur, - M. D..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 décembre 2019. Le rapporteur,F.-X. D...Le président,T. Célérier Le greffier,C. Goy La République mande et ordonne au ministre de la Cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.2No 19NT00512