COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 23/04/2015, 14LY01183, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-23
Numéro : 14LY01183
Président : M. WYSS
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : SELARL ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu I) sous le n° 14LY01183, la requête, enregistrée le14 avril 2014, présentée par la communauté urbaine de Lyon, représentée par son président en exercice ; La communauté urbaine de Lyon demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1106297 en date du 29 janvier 2014 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 3 août 2011 du préfet du Rhône, déclarant d'utilité publique les acquisitions de terrains et les travaux à entreprendre par la communauté urbaine de Lyon pour la réalisation du projet de Boulevard Urbain Est - section la Soie sur les communes de Décines-Charpieu et de Vaulx-en-Velin ; 2°) de rejeter la demande de l'association BUE-A8 ; 3°) de mettre à la charge de l'association BUE-A8 une somme de 7 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement est entaché d'une dénaturation des faits et d'une erreur d'appréciation, dès lors que le commissaire enquêteur, M.D..., n'était pas dans une situation d'incompatibilité prévue par l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa version alors applicable ; que c'est uniquement au regard de l'opération Boulevard Urbain Est (ci-après BUE) section La Soie que son intérêt doit être analysé ; qu'il n'a pas participé à la définition du schéma d'accessibilité ; qu'il n'existe pas de lien de connexité entre le Grand Stade et le BUE pour considérer qu'il était en situation d'incompatibilité ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 18 juillet 2014, présentée pour la Communauté urbaine de Lyon, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; Elle soutient en outre que la prétendue participation de M. D...à la définition du schéma d'accessibilité est entachée d'erreur de fait et ne repose sur aucune pièce du dossier ; que le tronçon BUE La Soie ne joue aucun rôle dans la desserte du Grand Stade, la réalisation de cet axe de circulation est indépendante de ce projet ; que le commissaire enquêteur indique dans son rapport qu'il n'y a pas de liens entre les deux projets ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 octobre 2014, présenté pour l'association BUE-A8, représentée par son président en exercice, qui conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la Communauté urbaine de Lyon une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la requête est irrecevable, dès lors que, si la Communauté urbaine conteste la motivation du jugement, elle ne comporte aucune critique des autres moyens de leur demande ; - le caractère intéressé du commissaire enquêteur s'apprécie au regard d'opérations associées ou proches du projet soumis à enquête ; le projet BUE et celui du Grand Stade ne sont pas dissociés ; - le commissaire enquêteur était directement intéressé à la réussite du projet du Grand Stade, tout comme la société Ingerop dont il avait été directeur jusqu'en 2008 ; - M. D...aurait dû spontanément refuser la mission de commissaire enquêteur d'après le code de déontologie des commissaires enquêteurs et ne pouvait assurer cette mission pour ce projet selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement et l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation ; - il n'a jamais envisagé une mise en cause possible de la réalisation du BUE en 2x2 voies, la demande d'études alternatives n'a pas été retenue, il a incité certains citoyens à ne pas aborder la problématique d'accès au Grand Stade et a traité de manière partiale les remarques exprimées; la communauté urbaine ne peut utilement tirer argument du rapport du commissaire enquêteur puisque la contestation porte sur son indépendance ; - aucune critique de ses autres moyens de légalité externe ou interne n'est développée ; Vu l'ordonnance en date du 15 janvier 2015 fixant la clôture de l'instruction au 2 février 2015 ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 2 février 2015, présenté pour la Métropole de Lyon, venant aux droits de la communauté urbaine de Lyon, qui conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Elle soutient en outre que : - la fin de non-recevoir opposée par l'association ne peut être accueillie, car elle demande l'annulation du jugement et le rejet des demandes de l'association et elle reprend ses écritures en défense de première instance ; - la directive 2008/50/CE, qui a été transposée, n'est pas directement invocable et n'est en tout état de cause pas méconnue, les plans invoqués ne comportant aucune règle de droit impérative et l'augmentation des émissions de gaz polluants qui serait générée par le BUE n'étant pas établie, les valeurs d'émission ne pouvant être comparées aux valeurs de concentration, le projet devant permettre une baisse sensible des niveaux de pollution en certains points ; - la violation des dispositions de la Charte de l'environnement ou des articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement n'est pas démontrée ; - l'association ne peut utilement invoquer la non-réalisation de l'axe A 8, ni la Métropole ni la préfecture du Rhône n'étant compétentes pour la création et la mise en oeuvre d'une ligne de transport en commun dont la responsabilité incombe au SYTRAL, le BUE prévoyant un site propre de transport en commun ; - le commissaire enquêteur a veillé à distinguer les deux projets, il a veillé à répondre de façon très précise et détaillée aux observations du public ; Vu l'ordonnance en date du 5 février 2015 reportant la clôture de l'instruction au 25 février 2015 ; Vu le mémoire, enregistré le 25 février 2015, non communiqué, présenté pour l'association BUE-A8 ; Vu II) sous le n° 14LY03238, l'ordonnance en date du 21 octobre 2014 par laquelle le président de la Cour a, en application de l'article R. 921-6 du code de justice administrative, ouvert une procédure juridictionnelle en vue de prescrire les mesures d'exécution du jugement n°1106297 en date du 29 janvier 2014 du Tribunal administratif de Lyon ; Vu le jugement dont l'exécution est demandée ; Vu le mémoire, enregistré le 12 décembre 2014, présenté par l'association BUE-A8, représentée par son président en exercice ; L'association BUE-A8 demande à la Cour : 1°) d'enjoindre à la communauté urbaine de Lyon d'interrompre tous les travaux de toute nature concernant le projet Boulevard Urbain Est section la Soie ; 2°) de prononcer une astreinte de 20 000 euros par jour de retard à compter du troisième jour suivant la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine de Lyon une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - elle est concernée par la demande d'exécution en sa qualité de regroupement de riverains ayant participé à l'enquête publique du projet dont la déclaration d'utilité publique a été annulée ; - l'exécution du jugement implique l'arrêt des travaux, notamment de nature à apporter des garanties d'impartialité et d'indépendance permettant un déroulement correct de l'enquête publique ; - l'opération consiste à la réalisation d'une infrastructure routière soumise à enquête publique conformément aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement ; - la déclaration d'utilité publique se substitue à la déclaration de projet ; cette dernière est nécessaire au commencement des travaux ; l'annulation de la déclaration d'utilité publique emporte désormais à la fois interruption de la procédure d'expropriation et interruption des travaux ; - le montant des astreintes doit être fixé à un niveau suffisant pour dissuader l'administration de perdurer dans l'exécution de la décision annulée ; Vu l'ordonnance en date du 15 janvier 2015 fixant la clôture de l'instruction au 2 février 2015 ; Vu le mémoire, enregistré le 2 février 2015, produit pour la Métropole de Lyon, venant aux droits de la communauté urbaine de Lyon, qui conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre une somme de 1 200 euros à la charge de l'association BUE-A8 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la déclaration d'utilité publique ne constitue pas une autorisation de réaliser les travaux, l'annulation de cette décision n'implique donc pas l'arrêt des travaux ; - l'acquisition forcée des parcelles visées n'a pas été poursuivie après l'annulation de l'acte, les terrains ayant été acquis par voie amiable ; - les jurisprudences admettant la poursuite des travaux ne sont pas remises en cause par l'introduction de la déclaration de projet, qui n'est que la constatation de l'intérêt du projet par le maître de l'ouvrage et à laquelle la déclaration d'utilité publique ne se substitue pas ; le débat sur la déclaration de projet est étranger à l'exécution du jugement ; - d'un point de vue technique, il n'était pas possible d'interrompre les travaux, ce qui aurait créé un risque pour la sécurité du public et pour la pérennité de l'ouvrage en cours de réalisation ; à ce jour, les travaux sont quasiment terminés ; Vu l'ordonnance en date du 5 février 2015 reportant la clôture de l'instruction au 25 février 2015 ; Vu le mémoire, enregistré le 24 février 2015, non communiqué, présenté par l'association BUE-A8 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 mars 2015 : - le rapport de Mme Samson-Dye, premier conseiller, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - les observations de MeB..., représentant la Métropole de Lyon, de MeA..., représentant l'association BUE-A8 dans le dossier n° 14LY01183 et de M.E..., représentant l'association BUE-A8 dans le dossier n° 14LY03238 ; 1. Considérant que la communauté urbaine de Lyon, aux droits de laquelle est venue la Métropole de Lyon, relève appel du jugement par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 3 août 2011 du préfet du Rhône déclarant d'utilité publique, à son profit, les acquisitions de terrains et les travaux pour la réalisation du projet de Boulevard Urbain Est - section la Soie, sur les communes de Décines-Charpieu et de Vaulx-en-Velin; que, par ailleurs, l'association BUE-A8, qui avait sollicité l'annulation de cet arrêté, a saisi la Cour d'une demande tendant à l'exécution de ce jugement ; que, ces deux affaires soulevant des questions connexes, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la requête n° 14LY01183 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'association BUE-A8 ; En ce qui concerne la légalité de la déclaration d'utilité publique : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " Ne peuvent être désignées pour exercer les fonctions de commissaire enquêteur les personnes intéressées à l'opération soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans. (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique litigieuse s'est déroulée du 13 septembre au 15 octobre 2010, sous la direction de M. C...D..., ingénieur civil des Ponts et Chaussées, commissaire enquêteur désigné par le président du tribunal administratif ; qu'il ressort des pièces du dossier que M. D...a exercé les fonctions de directeur régional Rhône-Alpes du bureau d'études Ingerop, jusqu'à avril 2008 ; qu'il est constant qu'il a, dans ce cadre, été associé par des contrats conclus avec l'Olympique Lyonnais, à la préparation du projet de Grand Stade à Décines-Charpieu, un article du Moniteur précisant, sans que cela ne soit contesté, que M.D..., après son départ de la direction régionale, " conserve les études structures du projet d'OL Land " ; qu'ainsi, il doit être regardé comme intéressé au projet du Grand Stade, alors même qu'il n'aurait pas été amené à travailler, personnellement, sur la question de sa desserte ; 4. Considérant par ailleurs qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un document produit en appel par l'association BUE-A8, daté du 13 octobre 2008, signé par le président de l'Olympique Lyonnais, le préfet du Rhône, le président du Grand Lyon, le président du Conseil Général et le maire de Décines-Charpieu, présentant les objectifs du projet OL Land, que : " la réalisation du Boulevard Urbain Est Vaulx La Soie " figure au nombre des " opérations et équipements concourant à la réussite du projet Grand Stade " ; qu'ainsi, alors même que le projet de Boulevard Urbain Est est antérieur de nombreuses années au projet de Grand Stade, le premier doit être regardé comme présentant un intérêt déterminant pour la réalisation du second ; que, compte tenu de la nature et de l'intensité du lien existant entre ces deux projets, M. D...doit être regardé comme ayant été intéressé à l'opération de réalisation du Boulevard Urbain Est, pour le tronçon en question ; que, par suite, la Métropole de Lyon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé la déclaration d'utilité publique en se fondant sur cette irrégularité, qui a privé le public concerné des garanties d'impartialité et d'indépendance inhérentes aux fonctions de commissaire enquêteur ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 5. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie tenue aux dépens du paiement par l'autre partie, des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées à ce titre par la Métropole de Lyon doivent, dès lors, être rejetées ; qu'il n' y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la Métropole de Lyon une somme au titre des frais exposés par l'association BUE-A8 et non compris dans les dépens ; Sur la requête n° 14LY03238 : Sur les conclusions relatives à l'exécution du jugement : 6. Considérant que selon l'article L. 11 du code de justice administrative : " Les jugements sont exécutoires " ; qu'aux termes de l'article L. 911-4 du même code : " En cas d'inexécution (...) d'un arrêt, la partie intéressée peut demander (...) à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. (...) Si (...) l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte (...) " ; 7. Considérant qu'une collectivité est en droit d'exécuter sur les terrains dont elle est devenue propriétaire, que ce soit à l'amiable ou par voie d'expropriation, et sous réserve du respect des autres législations qui s'appliquent à l'opération entreprise, les travaux qu'elle estime nécessaires, que cette propriété ait été obtenue à l'amiable ou par voie d'expropriation ; qu'en particulier, et en tout état de cause, lorsque, comme en l'espèce, les terrains ont été acquis à l'amiable, sans intervention du juge judiciaire, l'annulation d'une déclaration d'utilité publique concernant ces terrains n'implique pas, par elle-même, que soit interrompue l'exécution des travaux entrepris sur les parcelles concernées ; que, par suite, l'association BUE-A8 n'est pas fondée à demander, pour l'exécution du jugement du 29 janvier 2014, l'arrêt des travaux de construction du boulevard urbain Est - section la soie ; 8. Considérant par ailleurs qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée./ La déclaration de projet mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique. / (...) En l'absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors applicable : "En ce qui concerne les projets mentionnés au II de l'article L. 11-1, la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle intervient selon les modalités et dans les conditions suivantes : 1. Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale ou d'un de ses établissements publics, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé, l'autorité de l'Etat compétente décide de la déclaration d'utilité publique. /Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet mentionnée à l'alinéa précédent ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique./ 2. Si l'expropriation est poursuivie au profit de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics, la déclaration d'utilité publique tient lieu de déclaration de projet. (...) " ; 9. Considérant qu'il ressort des dispositions précitées que la déclaration d'utilité publique d'un projet au profit d'une collectivité territoriale ne tient pas lieu de déclaration de projet mais qu'il s'agit d'actes formellement distincts ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 23 mai 2011 du conseil de la communauté urbaine de Lyon portant déclaration de projet n'a pas été contestée, par la voie de l'exception d'illégalité, dans le cadre du recours tendant à l'annulation de la déclaration d'utilité publique ; que, par suite, la contestation de cette décision relève d'un litige distinct ; que, dès lors, l'association BUE-A8 n'est pas fondée à soutenir que l'annulation de la déclaration d'utilité publique impliquerait la disparition de cette déclaration de projet, ce qui justifierait l'interruption des travaux ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant au prononcé de mesures d'exécution présentées par l'association BUE-A8 doivent être écartées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie tenue aux dépens du paiement par l'autre partie des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées à ce titre par l'Association BUE-A8 doivent, par suite, être rejetées ; qu'il n' y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'association BUE-A8 une somme au titre des frais exposés par la Métropole de Lyon et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête n° 14LY01183 de la Métropole de Lyon est rejetée. Article 2 : La requête n° 14LY03238 de l'association BUE-A8 est rejetée. Article 3 : Les conclusions de l'association BUE-A8 et de la Métropole de Lyon tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Métropole de Lyon, à l'association BUE-A8 et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 26 mars 2015, où siégeaient : - M. Wyss, président de chambre, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 23 avril 2015. '' '' '' '' N° 14LY01183- 14LY03238 N° 14LY01183- 14LY03238