CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 28/09/2017, 17BX00055, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-09-28
Numéro : 17BX00055
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : JANURA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...C...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 5 avril 2013 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Bordeaux a rejeté sa demande tendant au bénéfice de la prolongation de son activité de surveillant-brigadier et les décisions implicites du garde des sceaux, ministre de la justice rejetant son recours hiérarchique et rejetant sa nouvelle demande de prolongation d'activité en date du 31 mai 2013. Par un jugement n° 1301482 du 18 septembre 2014, le tribunal administratif de Pau a annulé ces décisions. Procédure devant la cour : Par un arrêt n°s 14BX03243, 14BX03244 du 23 mai 216, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel et la demande de sursis à exécution formés par le garde des sceaux, ministre de la justice contre ce jugement. Par une décision n°s 401748, 402361 du 23 janvier 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, d'une part, annulé cet arrêt et, d'autre part, renvoyé l'affaire à la cour. I°) Par un recours, enregistré le 18 novembre 2014 sous le numéro 14BX03243, le garde des sceaux, ministre de la justice, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 18 septembre 2014 ; 2°) de rejeter la demande de M.C.... Il soutient que : - s'agissant de la décision du 5 avril 2013 et du rejet du recours hiérarchique subséquent, si l'article 24 de la loi n°96-452 du 28 mai 1996 dans sa rédaction issue du IV de l'article 38 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 a reculé la limite d'âge des fonctionnaires appartenant au corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire à 57 ans, l'entrée en vigueur de cette modification est régie par le XIX de l'article 38 de la loi n° 2010-1330, lequel renvoie au II de l'article 31 de cette même loi. Ces dispositions renvoient, pour ce qui concerne le cas de M.C..., qui est né en 1956, à l'article 4 du décret n° 2011-754. Selon ce texte, qui n'a été abrogé que le 1er janvier 2012, la limite d'âge était de 55 ans. Or M. C...a atteint cette limite d'âge le 6 septembre 2011, soit antérieurement à l'abrogation desdites dispositions. Ayant atteint cette limite d'âge, il avait nécessairement épuisé, aux dates des décisions contestées, soit après deux prolongations d'un an à raison de ses deux enfants à charge, ses droits à prolongation d'activité sur le fondement du premier alinéa de l'article 4 de la loi du 18 août 1936. Dès lors, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les dispositions de l'article 1-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 étaient applicables à la situation de M.C.... Ainsi, l'administration a pu à bon droit se fonder sur l'intérêt du service pour rejeter la demande de prolongation d'activité de M.C.... En effet, ce dernier a commis des manquements professionnels récurrents dont le dernier remonte au 30 janvier 2013 et a fait l'objet d'une procédure disciplinaire ; - s'agissant de la décision implicite rejetant la demande de prolongation d'activité du 31 mai 2013, contrairement à ce qu'ont indiqué les premiers juges ce n'était pas un recours hiérarchique mais bien une nouvelle demande formulée par courrier distinct daté du même jour que le courrier afférent au recours hiérarchique. Comme M. C...avait épuisé ses droits à prolongation d'activité au titre de l'article 4 de la loi du 18 août 1936, l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 était applicable à sa situation contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges. Or selon ces dispositions, la demande de prolongation d'activité ne peut être accueillie que si notamment les conditions prévues par le décret n° 2009-1744 sont respectées. Or selon l'article 4 de ce décret, la demande de prolongation doit être présentée dans les six mois précédant la survenance de la limite d'âge. La demande de M. C...était donc tardive ; - à titre subsidiaire, à la date du 7 septembre 2013, M. C...aurait cumulé 176 trimestres liquidables et ne pouvait de ce fait bénéficier d'une prolongation d'activité sans que cela méconnaisse l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2014, M. A...C..., représenté par MeB..., conclut : - au rejet du recours ; - à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - l'article 4 du décret n°2011-754 du 28 juin 2011 étant abrogé le 1er janvier 2012, à compter de cette date la limite d'âge des surveillants pénitentiaires était de 57 ans en application des articles 31 et 38 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010. Dans ces conditions, la première prolongation d'activité lui a été accordée le 13 avril 2012 alors qu'il n'avait pas encore atteint la limite d'âge. Cette prolongation était donc illégale, de sorte qu'elle ne peut être regardée comme une prolongation, et il pouvait donc encore faire valoir son droit à prolongation pour enfants à charge jusqu'au 7 septembre 2014; - c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que l'article 1-3 de la loi n° 84-834 ne s'appliquait que subsidiairement par rapport à la mise en oeuvre de l'article 4 de la loi du 18 août 1936 ; - à titre subsidiaire, à la date de la décision du 5 avril 2013, il était encore en droit, pour les raisons susénoncées, de faire valoir son droit à prolongation d'activité, ne serait-ce que pour une année supplémentaire. Un refus ne pouvait donc lui être opposé, y compris pour un motif tiré de l'intérêt du service. Le même raisonnement est applicable au refus fondé sur l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 ; - en tout état de cause, le motif tiré de l'intérêt du service n'est nullement établi, les demandes d'explication ne démontrant nullement l'existence d'une faute professionnelle. Il n'a d'ailleurs fait l'objet d'aucune sanction disciplinaire. S'agissant de l'incident survenu le 30 janvier 2013, il a porté plainte contre le détenu qui l'avait insulté et aucune instruction judiciaire ni procédure disciplinaire n'a été engagée à son encontre. Sa suspension à la suite d'une altercation avec un collègue n'a pas davantage donné lieu à une sanction disciplinaire. Les relations avec le directeur d'établissement se sont dégradées à la suite de l'envoi d'un courrier collectif faisant état des difficultés que les agents rencontraient dans l'exercice de leurs fonctions. Son évaluation démontre au contraire qu'il a donné entière satisfaction. En outre, aucune modification des effectifs ni réorganisation de service ne permettait de justifier le refus de prolongation d'activité. II°) Par un recours, enregistré le 18 novembre 2014 sous le numéro 14BX03244, le garde des sceaux, ministre de la justice, demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Pau n° 1301482 en date du 18 septembre 2014. Il invoque les mêmes moyens que ceux soulevés dans l'instance précédente en précisant qu'il s'agit de moyens sérieux de nature à justifier, outre l'annulation du jugement attaqué, le rejet des demandes de M.C.... Il soutient en outre que : - l'exécution de ce jugement entraînerait des conséquences difficilement réparables car cela implique la réintégration de l'intéressé qui devra, le cas échéant, restituer les rémunérations perçues. En outre la manière de servir de M.C..., au regard des manquements qui lui ont été reprochés, nuirait au bon fonctionnement du service. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2014, M. A...C..., représenté par MeB..., conclut : - au rejet du recours ; - à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il invoque les mêmes moyens que ceux soulevés dans l'instance précédente. Après cassation : Par un mémoire en défense, enregistré le 2 avril 2017, M. A...C..., représenté par MeB..., maintient ses précédentes conclusions et demande en outre que la somme à mettre à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soit portée à 2 500 euros. Par ordonnance du 23 mai 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 juin 2017 à 12 heures. Un mémoire présenté par le garde des sceaux, ministre de la justice, a été enregistré le 15 juin 2017, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des pensions civiles et militaires de retraite ; - la loi du 18 août 1936 modifiée ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 ; - la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; - la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 ; - la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 ; - le décret n° 2009-1744 du 30 décembre 2009 ; - le décret n° 2011-754 du 28 juin 2011 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Paul-André Braud, - et les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M.C..., surveillant-brigadier au centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan, né le 6 septembre 1956, a, par deux arrêtés successifs en date du 4 avril 2011 et du 13 avril 2012, été maintenu en activité au-delà de la limite d'âge de son corps du 7 septembre 2011 au 6 septembre 2013 en application du 1er alinéa de l'article 4 de la loi du 18 août 1936 au titre de ses deux enfants à charge nés en 2006 et 2009. Par un courrier du 24 janvier 2013, M.C..., n'ayant pas acquis le nombre de trimestres nécessaires à la liquidation d'une pension à taux plein, a sollicité une nouvelle prolongation d'activité d'un an sur le fondement de l'article 1-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984. Suivant l'avis défavorable émis par le directeur du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan le 8 février 2013, la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Bordeaux a rejeté cette demande le 5 avril 2013. Par deux courriers datés du 22 et du 31 mai 2013, M. C...a, d'une part, formé un recours hiérarchique contre cette décision et, d'autre part, adressé une nouvelle demande de prolongation d'activité sur le fondement de l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984. Ces demandes ayant été implicitement rejetées, M. C...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 5 avril 2013 ainsi que les rejets implicites de son recours hiérarchique et de sa dernière demande de prolongation d'activité en date du 31 mai 2013. Par un jugement n° 1301482 du 18 septembre 2014, le tribunal administratif de Pau a annulé l'ensemble de ces décisions pour méconnaissance de l'article 4 de la loi du 18 août 1936 et a enjoint à l'administration pénitentiaire de procéder au réexamen de la demande de M.C.... Par deux recours, enregistrés au greffe de la cour sous les numéros 14BX03243 et 14BX03244, le garde des sceaux, ministre de la justice a respectivement relevé appel de ce jugement et sollicité son sursis à exécution. La cour a, par un arrêt du 23 mai 2016, joint ces deux recours, rejeté l'appel formé par le garde des sceaux, ministre de la justice et constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution. Le garde des sceaux, ministre de la justice a formé un pourvoi contre cet arrêt et, par un recours distinct, a sollicité son sursis à exécution. Après avoir joint ces deux recours, le Conseil d'Etat a, par une décision n° 401748, 402361, annulé l'arrêt du 23 mai 2016, constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution de l'arrêt devant lui, et renvoyé l'affaire à la cour. Sur la légalité de la décision du 5 avril 2013, du rejet implicite du recours hiérarchique subséquent et du refus implicite opposé à la demande de prolongation d'activité en date du 31 mai 2013 : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite dans sa rédaction applicable au litige : " I. - La liquidation de la pension intervient : 1° Lorsque le fonctionnaire civil est radié des cadres par limite d'âge, ou s'il a atteint, à la date de l'admission à la retraite, l'âge de soixante ans, ou de cinquante-cinq ans s'il a accompli au moins quinze ans de services dans des emplois classés dans la catégorie active. Sont classés dans la catégorie active les emplois présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles (...) ". Selon l'article 24 de la loi du 28 mai 1996, dans sa rédaction antérieure à l'article 38 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 : " I. - La limite d'âge des fonctionnaires appartenant aux corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire est fixée à cinquante-cinq ans. II. - (...) Par dérogation au 1° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite, la liquidation de la pension civile intervient pour les fonctionnaires de ces corps qui sont admis à la retraite sur leur demande s'ils justifient de vingt-cinq années de services effectifs en position d'activité dans ces corps ou de services militaires obligatoires et s'ils se trouvent à moins de cinq ans de la limite d'âge de leur corps prévue au I du présent article (...) ". Si, en vertu du IV de l'article 38 de la loi du 9 novembre 2010, la limite d'âge applicable à ces agents a été fixée à cinquante-sept ans, il résulte de l'article 31 de la même loi, dans sa rédaction applicable au litige, que : " I. Pour les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée dont la limite d'âge est inférieure à soixante-cinq ans en application des dispositions législatives et réglementaires antérieures à l'entrée en vigueur de la présente loi, la limite d'âge est fixée : / 1° A cinquante sept ans lorsque cette limite d'âge était fixée antérieurement à cinquante-cinq ans, pour les agents nés à compter du 1er janvier 1965 ; / (...) / II. - Cette limite d'âge est fixée par décret dans la limite respective des âges mentionnés au I pour les fonctionnaires atteignant avant le 1er janvier 2015 l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite applicable antérieurement à la présente loi et, pour ceux atteignant cet âge entre le 1er juillet 2011 et le 31 décembre 2014, de manière croissante à raison : / 1° De quatre mois par génération pour les fonctionnaires atteignant cet âge entre le 1er juillet 2011 et le 31 décembre 2011 ; / 2° De cinq mois par génération pour les fonctionnaires atteignant cet âge entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014 ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le report progressif de la limite d'âge prévu par le II de l'article 31 de la loi du 9 novembre 2010 s'applique aux fonctionnaires qui atteignent, à compter du 1er juillet 2011, l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite applicable antérieurement à la loi du 9 novembre 2010, âge fixé à cinquante ans s'agissant des fonctionnaires appartenant aux corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire en vertu de l'application combinée des I et II de l'article 24 de la loi du 28 mai 1996. 3. D'autre part, selon l'article 4 du décret n° 2011-754 du 28 juin 2011, alors applicable à la date de prise d'effet du premier maintien en activité de M.C..., la limite d'âge des fonctionnaires de l'Etat, lorsqu'elle était antérieurement fixée à 55 ans, est fixée, à titre transitoire, pour les fonctionnaires nés avant le 1er juillet 1961, à 55 ans. 4. Aux termes de l'article 4 de la loi du 18 août 1936 : " Les limites d'âge sont reculées d'une année par enfant à charge, sans que la prolongation d'activité puisse être supérieure à trois ans (...) ". 5. M.C..., qui est né le 6 septembre 1956, a atteint l'âge de 50 ans avant le 1er juillet 2011. Ainsi, les dispositions de l'article 31 de la loi du 9 novembre 2010 relatives au report progressif de la limite d'âge ne lui sont pas applicables. En conséquence, il résulte des dispositions mentionnées aux points 2 et 3, que la limite d'âge applicable à M.C..., qui était alors de 55 ans, était atteinte lorsque la première prolongation d'activité a pris effet le 7 septembre 2011. Par conséquent, M.C..., qui est père de deux enfants, avait épuisé les droits à prolongation d'activité qu'il détenait en vertu du premier alinéa de l'article 4 de la loi du 18 août 1936, le 6 septembre 2013, terme du deuxième maintien en activité de l'intéressé. Dès lors, M. C... n'est pas fondé à soutenir que les refus litigieux méconnaissent les dispositions de l'article 4 de la loi du 18 août 1936. 6. Il résulte de ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé les décisions contestées pour méconnaissance de l'article 4 de la loi du 18 août 1936. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M.C.... 7. En premier lieu, en se bornant à soutenir que la procédure applicable en matière de prolongation d'activité n'a pas été respectée sans préciser en quoi ni invoquer la violation d'un texte, M. C...n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. 8. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 : " Sous réserve des droits au recul des limites d'âge prévus par l'article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté, les fonctionnaires régis par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires appartenant à des corps ou des cadres d'emplois dont la limite d'âge est inférieure à la limite d'âge prévue au premier alinéa de l'article 1er de la présente loi sont, sur leur demande, lorsqu'ils atteignent cette limite d'âge, maintenus en activité jusqu'à un âge égal à la limite d'âge prévue au même premier alinéa, dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, sous réserve de leur aptitude physique. " L'article 4 du décret n° 2009-1744 du 30 décembre 2009 pris pour l'application de l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public précise que : " La demande de prolongation d'activité est présentée par le fonctionnaire à l'employeur public au plus tard 6 mois avant la survenance de la limite d'âge (...)". 9. Si M. C...soutient qu'il résulte des dispositions de l'article 1-3 de la loi du 13 septembre 1984 que sa demande de maintien en activité du 31 mai 2013 ne pouvait être rejetée qu'au seul motif tiré d'une inaptitude physique, il résulte des dispositions précitées de l'article 4 du décret du 30 décembre 2009 que peut également être opposée la tardiveté de la demande. En l'espèce, comme énoncé précédemment, M. C...a atteint la limite d'âge prévue à l'article 24 de la loi du 28 mai 1996 le 6 septembre 2011 puis a bénéficié de deux prolongations d'activité d'un an chacune en application de l'article 4 de la loi du 18 août 1936. Il a ainsi atteint la limite d'âge le 6 septembre 2013. En conséquence, la demande présentée par M. C...étant datée du 31 mai 2013 était tardive. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par la décision implicite de rejet de la demande de maintien en activité du 31 mai 2013, des dispositions de l'article 1-3 de la loi du 13 septembre 1984 doit être écarté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 1-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 : " Sous réserve des droits au recul des limites d'âge reconnus au titre des dispositions de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté, les fonctionnaires dont la durée des services liquidables est inférieure à celle définie à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite peuvent, lorsqu'ils atteignent les limites d'âge applicables aux corps auxquels ils appartiennent, sur leur demande, sous réserve de l'intérêt du service et de leur aptitude physique, être maintenus en activité. La prolongation d'activité prévue à l'alinéa précédent ne peut avoir pour effet de maintenir le fonctionnaire concerné en activité au-delà de la durée des services liquidables prévue à l'article L. 13 du même code ni au-delà d'une durée de dix trimestres (...) ". 11. Le refus de prolongation d'activité opposé le 5 avril 2013 à la demande présentée sur le fondement de l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 se fonde sur le fait que " la qualité du service rendu par M. C...dans l'exécution de ses missions, son attitude envers sa hiérarchie et les relations avec ses collègues ne sont plus en adéquation avec l'intérêt du service " en se référant notamment à une altercation avec l'un de ses collègues survenue le 27 mars 2013 et aux conclusions des auditions qui s'ensuivirent selon lesquelles il " faisait régner une ambiance extrêmement tendue au sein de l'équipe des moniteurs de sport ". M. C...soutient que l'intérêt du service ainsi allégué n'est nullement établi dès lors qu'il n'a fait l'objet d'aucune sanction disciplinaire. Cependant M. C...ne conteste pas sérieusement l'existence de l'incident survenu le 27 mars 2013. La circonstance que cet incident n'ait pas donné lieu à l'ouverture d'une procédure disciplinaire ne permet pas à elle seule d'établir que l'attitude de M. C...n'était pas fautive. Par ailleurs, il est constant que M. C...a été condamné en raison de cette agression au paiement d'une amende avec sursis par un jugement du tribunal correctionnel de Mont-de-Marsan du 20 février 2014. De même, M. C...ne dément pas les propos tenus par ses collègues lors de l'enquête administrative diligentée à la suite de l'altercation du 27 mars 2013. La réalité de ces faits n'étant ainsi pas sérieusement contestée et ces derniers étant, eu égard aux spécificités des fonctions de surveillant-brigadier dans un établissement pénitentiaire, de nature à justifier un refus de prolongation d'activité dans l'intérêt du service, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 doit être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a annulé les décisions contestées. Par voie de conséquence, les conclusions de M. C...tendant au paiement des frais exposés et non compris dans les dépens ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions à fin de sursis à exécution : 13. Le présent arrêt statuant au fond sur les conclusions du garde des sceaux, ministre de la justice, les conclusions de ce dernier tendant au sursis à exécution du jugement attaqué ont perdu leur objet. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1301482 du tribunal administratif de Pau en date du 18 septembre 2014 est annulé. Article 2 : La demande et les conclusions d'appel de M. C...sont rejetées. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions du ministre à fin de sursis à exécution du jugement, présentées dans le recours n° 14BX03244. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice et à M. A...C.... Délibéré après l'audience du 31 août 2017 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 septembre 2017. Le rapporteur, Paul-André BRAUDLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Cindy VIRIN La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 5 No 17BX00055