CAA de NANCY, 3ème chambre, 23/11/2021, 19NC02895, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-23
Numéro : 19NC02895
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Eric  MEISSE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : SCP GRILLON - BROCARD - GIRE - TRONCHE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 13 février 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de Petite Montagne a approuvé le zonage d'assainissement de la commune historique de Legna. Par un jugement n° 1701461 du 31 juillet 2019, le tribunal administratif de Besançon a annulé la délibération du 13 février 2017. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 26 septembre 2019, présentée pour la communauté de communes de Petite Montagne, par Me Brocard, et un mémoire complémentaire, enregistré le 22 juillet 2020, présenté pour la communauté de communes de Petite Montagne et pour la commune de Valzin-en-Petite-Montagne, par Me Brocard, ces deux collectivités doivent être regardées comme demandant à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1701461 du tribunal administratif de Besançon du 31 juillet 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée en première instance par M. B... A... ; 3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la délibération du 13 février 2017 n'est pas entachée d'un vice de procédure, dès lors que la notice figurant dans le dossier soumis à enquête publique justifiait, conformément aux dispositions de l'article R. 2224-9 du code général des collectivités territoriales, le zonage d'assainissement non-collectif retenu par la collectivité au regard des contraintes environnementales et financières propres au territoire concerné ; - la notice expose les différentes contraintes relatives à la mise en place d'un assainissement non-collectif, en particulier les " contraintes habitat " et les " contraintes de milieu " ; - la notice analyse également les coûts respectifs d'un assainissement non collectif et d'un assainissement collectif au regard des contraintes observées et de l'état des réseaux et des systèmes d'assainissement existants ; -les " contraintes habitat " n'ont pas été sous-estimées, les contraintes propres à chaque habitation ayant été identifiées et répertoriées selon leur importance ; - la circonstance que la notice n'a pas détaillé, habitation par habitation, les contraintes identifiées n'a pas été de nature à affecter l'information des personnes concernées par l'opération, ni à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique ; - le choix d'un assainissement non-collectif est justifié au regard du coût des travaux de réalisation d'un assainissement collectif ; - les montants indiqués dans le jugement de première instance sont erronés ; - les coûts d'entretien, de contrôle et d'amortissement ne pouvaient être évalués dans la mesure où ils dépendent de critères non connus au stade de l'étude ; - le déroulement de l'enquête publique, le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur ne sont entachées d'aucune irrégularité ; - la délibération du 13 février 2017 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que, nonobstant l'existence de contraintes très fortes pour certaines habitations, l'installation d'un assainissement non collectif ne se heurte à aucune impossibilité technique. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 décembre 2019, et un mémoire complémentaire, enregistré le 14 août 2020, M. B... A..., représenté par Me Richer, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la communauté de communes de Petite Montagne de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. Par un courrier du 13 octobre 2021, les parties ont été informées, conformément aux dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions présentées en appel par la commune de Valzin-en-Petite-Montagne. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Meisse, - les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public, - et les observations de Me Maurin pour la communauté de communes de Petite Montagne et la commune de Valzin-en-Petite-Montagne et de Me Colombet pour M. A.... Considérant ce qui suit : 1. En application des dispositions de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales, la communauté de communes de Petite Montagne a décidé en 2016 de procéder à la définition des zonages d'assainissement sur l'ensemble de son territoire et, notamment, sur celui de la commune historique de Legna. Intégrée au 1er janvier 2017 à la commune nouvelle de Valzin-en-Petite-Montagne, cette commune de 207 habitants est pour l'essentiel constituée par le bourg de Legna et les hameaux de Montadroit et d'Agea. Par une délibération de son conseil communautaire du 29 juin 2016, la communauté de communes de Petite Montagne a soumis à enquête publique le projet de zonage concernant la commune historique de Legna. L'enquête publique s'étant déroulée du 21 octobre au 19 décembre 2016 et le projet ayant recueilli l'avis favorable du commissaire-enquêteur, le conseil communautaire a approuvé le zonage d'assainissement par une nouvelle délibération du 13 février 2017. Si ce zonage prévoit le maintien du dispositif d'assainissement collectif pour le hameau de Montadroit, le bourg de Legna et le hameau d'Agea sont en revanche placés en zone d'assainissement non collectif. Domicilié au bourg de Legna, M. B... A..., dont le recours gracieux formé le 10 avril 2017 a été rejeté le 9 juin suivant, a saisi le tribunal administratif de Besançon d'une demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 février 2017. La communauté de communes de Petite Montagne et la commune de Valzin-en-Petite-Montagne relèvent appel du jugement n° 1701461 du 31 juillet 2019 qui annule la délibération contestée. Sur la recevabilité de la requête : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la requête d'appel du 26 septembre 2019 a été présentée uniquement par la communauté de communes de Petite Montagne et que la commune de Valzin-en-Petite-Montagne n'apparaît, en qualité de partie requérante, qu'avec le mémoire complémentaire du 22 juillet 2020. Ce dernier mémoire ayant été enregistré plus de deux mois après la notification à la commune du jugement de première instance le 2 août 2019, celle-ci n'est plus recevable à faire appel de ce jugement. Par suite, sa requête doit être rejetée pour tardiveté. Sur le bien-fondé du jugement : 4. Aux termes de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales : " Les communes ou leurs établissements publics de coopération délimitent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement : 1° Les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées ; 2° Les zones relevant de l'assainissement non collectif où elles sont tenues d'assurer le contrôle de ces installations et, si elles le décident, le traitement des matières de vidange et, à la demande des propriétaires, l'entretien et les travaux de réalisation et de réhabilitation des installations d'assainissement non collectif ; (...) ". Aux termes de l'article R. 2224-7 du même code : " Peuvent être placées en zones d'assainissement non collectif les parties du territoire d'une commune dans lesquelles l'installation d'un système de collecte des eaux usées ne se justifie pas, soit parce qu'elle ne présente pas d'intérêt pour l'environnement et la salubrité publique, soit parce que son coût serait excessif. " Aux termes de l'article R. 2224-8 de ce code : " L'enquête publique préalable à la délimitation des zones mentionnées à l'article L. 2224-10 est conduite par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, dans les formes prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-27 du code de l'environnement ". Aux termes de l'article R. 2224-9 dudit code : " Le dossier soumis à l'enquête comprend un projet de délimitation des zones d'assainissement de la commune, faisant apparaître les agglomérations d'assainissement comprises dans le périmètre du zonage, ainsi qu'une notice justifiant le zonage envisagé ". 5. Il ressort du rapprochement de ces dispositions que le zonage prévu par le 1° et le 2° de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales a principalement pour objet, dans un but de salubrité publique, de déterminer, d'une part, les zones de la commune dans lesquelles l'assainissement sera collectif, ce qui entraîne l'obligation pour celle-ci d'assurer la collecte et le traitement des eaux usées, ainsi que de s'acquitter des dépenses correspondantes qui, en vertu de l'article L. 2224-8 du même code, ont un caractère obligatoire, et, d'autre part, les zones dans lesquelles la commune est seulement tenue de contrôler et, si elle le décide et à la demande des propriétaires, d'entretenir et de réaliser les dispositifs d'assainissement individuels. Il appartient aux communes, ou aux établissements publics de coopération intercommunale compétents, qui disposent sur ce point d'un large pouvoir d'appréciation, de délimiter les zones d'assainissement collectif et d'assainissement non collectif en tenant compte de la concentration de la population et des activités économiques productrices d'eaux usées sur leur territoire, de la charge brute de pollution organique présente dans les eaux usées, ainsi que des coûts respectifs des systèmes d'assainissement collectif et non collectif et de leurs effets sur l'environnement et la salubrité publique. Enfin, s'il appartient également au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent de conduire l'enquête publique préalable à l'adoption de cette délimitation, dans les conditions fixées par les dispositions des articles R. 2224-8 et R. 2224-9 du code général des collectivités territoriales citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la délibération adoptée par la collectivité compétente. 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes de Petite Montagne a fait appel à un cabinet d'études pour réaliser une étude technico-économique préalablement à l'établissement du projet de zonage. Réalisée en mars 2016 et intitulée " zonage d'assainissement ", cette étude constitue la " notice justifiant le zonage " prévue à l'article R. 2224-9 du code général des collectivités territoriales. Après avoir procédé à une analyse des caractéristiques de la commune historique de Legna, elle prend soin d'exposer les différentes contraintes pesant sur la mise en place d'un système d'assainissement non-collectif, qu'il s'agisse des " contraintes habitat " (surface disponible sur la parcelle pour accueillir un assainissement non collectif, aménagement du terrain, contrainte technique et accessibilité, présence d'un exutoire pour évacuer les eaux usées, présence d'un captage pour l'alimentation en eau potable) ou des " contraintes de milieu " (topographie, zones inondables, géologie). L'étude est complétée sur ce point, à l'annexe 2, par une " carte des contraintes à l'assainissement non collectif ", qui répertorie les contraintes propres à chaque habitation selon leur niveau d'intensité (faible, forte et très forte). 7. La recension des " contraintes habitat " effectuée par M. A... le 4 août 2017 auprès de dix-huit propriétaires de la commune n'est pas de nature à remettre en cause la pertinence de l'étude, dès lors qu'il n'est pas démontré que des habitations à contrainte forte ou très forte n'auraient pas été identifiées par celle-ci, ni que les contraintes dont font état les propriétaires concernés seraient de nature à rendre impossible la mise en place d'un système d'assainissement non collectif. Dans ces conditions, à supposer même que les auteurs de l'étude n'auraient effectué aucune visite sur place et qu'ils se seraient appuyés sur des documents datant des années 1998 ou 2000, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que la notice figurant dans le dossier d'enquête aurait sous-évalué la " contrainte habitat " pesant sur la réalisation du projet de zonage envisagé par la communauté de communes de Petite Montagne. 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'étude réalisée en mars 2016 se livre à une analyse des coûts respectifs d'un assainissement non collectif et d'un assainissement collectif au regard des contraintes observées et de l'état des réseaux et des systèmes d'assainissement existants. Elle évalue respectivement le coût global des travaux de l'assainissement collectif à la somme totale de 1 035 300 euros HT, soit 479 000 euros HT pour le hameau de l'Agea, 95 100 euros pour le lotissement des Vignottes et 461 200 euros HT pour le bourg de Legna, et celui de l'assainissement non collectif à la somme totale de 810 000 euros HT, soit 380 000 euros HT pour le hameau de l'Agea, 18 000 euros HT pour le lotissement des Vignottes et 412 000 euros HT pour le bourg de Legna. L'étude indique, en outre, que le coût moyen par habitation résultant de l'installation d'un système d'assainissement non collectif varie, selon le niveau de contrainte rencontrée, de 8 000 à 12 000 euros HT. 9. La pertinence et la sincérité de ces évaluations ne sont pas remises en cause par les éléments du dossier et, plus particulièrement, par les données chiffrées d'octobre 2012 fournies par l'Agence de l'eau sur les coûts de l'assainissement non collectif, par le rapport de septembre 2017 de l'Institut national de recherche en sciences et technologie pour l'environnement et l'agriculture et de l'Agence française pour la biodiversité sur la performance des dispositifs d'assainissement non collectif au regard de la qualité des eaux usées traitées ou encore par l'étude comparative réalisée en mai 2018 par l'association " Consommation, logement et cadre de vie ", qui porte, non pas sur le coût global des systèmes d'assainissement collectif et non collectif, mais sur les coûts supportés par les seuls consommateurs selon le système retenu. Si M. A... fait valoir que les évaluations contestées ne prennent pas en compte les subventions susceptibles d'être allouées, les recettes procurées à la collectivité par les récupérations de TVA et les coûts liés à l'entretien, au contrôle des installations et à l'amortissement des investissements, il ne résulte d'aucune règle ou principe que l'appréciation portée sur le coût respectif des systèmes d'assainissement collectif et non collectif doive intégrer de tels éléments. Par suite et alors que la communauté de communes de Petite Montagne fait notamment valoir que les coûts d'entretien, de contrôle et d'amortissement, qui dépendent de critères non encore connus à ce stade, ne pouvaient être évalués par les auteurs de l'étude, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que la notice figurant dans le dossier d'enquête aurait sous-évalué les contraintes financières pesant sur la réalisation du projet de zonage envisagé par la communauté de communes de Petite Montagne. 10. Il résulte de ce qui précède que la requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a retenu, pour prononcer l'annulation de la délibération du 13 février 2017, le moyen tiré du vice de procédure résultant des insuffisances de la notice figurant dans le dossier soumis à enquête publique. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A..., tant en première instance qu'en appel, à l'encontre de la délibération du 13 février 2017. 11. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, auquel renvoient les dispositions citées plus haut de l'article R. 2224-8 du code général des collectivités territoriales : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, sans être tenu de répondre à chacune des observations recueillies, doit indiquer, au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis. 12. Contrairement aux allégations de M. A..., le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des observations recueillies au cours de l'enquête publique, ainsi qu'il vient d'être dit, en a fait une synthèse exhaustive dans un document intitulé " procès-verbal de synthèse ", qu'il a joint à son rapport d'enquête. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'intéressé n'a apporté aucune réponse personnelle aux observations consignées dans ce même rapport, se contentant, pour l'essentiel, de renvoyer aux positions exprimées par le maître d'ouvrage, notamment lors de la réunion publique du 14 novembre 2016. De même, alors même que de nombreuses habitations sont soumises à des " contraintes habitat " fortes, voire très fortes, il n'a pas répondu aux principales objections du public concernant les contraintes techniques et le coût financier liés à l'instauration d'un assainissement non collectif et il ne s'est pas davantage livré à une analyse de la contre-proposition consistant à mettre en place un assainissement collectif, à tout le moins, dans la partie densément urbanisée du bourg de Legna et du hameau d'Agea. Enfin, si le commissaire enquêteur a émis, dans un document séparé, des conclusions favorables au projet de zonage envisagé par la communauté de communes de Petite Montagne, il s'est borné à indiquer que le projet en cause, dont la " qualification d'intérêt est ici incontestable ", ne " présente pas (...) d'élément négatif " et est " cohérent au plan économique et environnemental ". Eu égard aux généralités ainsi émises sur les avantages et les inconvénients de ce projet, il ne peut donc être regardé comme ayant explicité, en livrant un avis personnel, les raisons qui ont déterminé le sens de ses conclusions. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la méconnaissance par le commissaire enquêteur des exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement n'a pas été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la délibération en litige du 13 février 2017. Par suite et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués par M. A... en première instance et en appel, cette délibération est entachée d'un vice de procédure et elle doit, pour ce motif, être annulée. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes de Petite Montagne n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Sur les frais de justice : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la communauté de communes de Petite Montagne au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante le versement au défendeur d'une somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la communauté de communes de Petite Montagne et de la commune de Valzin-en-Petite-Montagne est rejetée. Article 2 : La communauté de communes de Petite Montagne versera à M. A... la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de Petite Montagne, à la commune de Valzin-en-Petite-Montagne et à M. B... A.... N° 19NC02895 5