Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 16/12/2014, 12BX02642, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-16
Numéro : 12BX02642
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Béatrice  DUVERT
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : CAMPANA-DOUBLET

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 10 octobre 2012 et 10 décembre 2012, présentés pour la société d'affichage martiniquais (SAMSAG), dont le siège est au lieu-dit Morne pavillon zone industrielle petite cocotte à Ducos (97224), par Me Campana-Doublet, avocat ; La société d'affichage martiniquais demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200006 du 29 juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Fort-de-France a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 août 2011 du maire du Lamentin portant règlement local de publicité sur le territoire de la commune ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Lamentin une somme de 1 525 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ; Vu le décret n°80-924 du 21 novembre 1980 fixant la procédure d'institution des zones de réglementation spéciale prévues aux articles 6 et 9 de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité aux enseignes et préenseignes : Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 novembre 2014 : - le rapport de Mme Béatrice Duvert, premier conseiller, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - et les observations de Me Simard, avocat de la société d'affichage martiniquais ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 novembre 2014, présentée pour la commune du Lamentin ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 novembre 2014, présentée pour la société d'affichage martiniquais ; 1. Considérant que le conseil municipal de la commune du Lamentin ayant, par délibération du 29 juin 1996, demandé la constitution d'un groupe de travail pour l'élaboration d'un règlement local de publicité, le préfet de la Martinique a, par un arrêté du 30 mars 1998, partiellement modifié notamment par arrêté du 26 mars 2002, constitué un tel groupe ; qu'à la suite de l'avis favorable émis par ledit groupe de travail réuni le 12 avril 2011, le règlement spécial de publicité applicable sur le territoire de la commune, approuvé par délibération du conseil municipal du Lamentin du 30 juin 2011, a fait l'objet d'un arrêté municipal du 19 août suivant; que la société d'affichage martiniquais (SAMSAG), qui exerce une activité d'affichage de publicité extérieure sur tout le département de la Martinique, interjette appel du jugement du 29 juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Fort-de-France a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce règlement, tel qu'arrêté par le maire le 19 août 2011 ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-3 du code de justice administrative : " Les jugements des tribunaux administratifs débutent par les mots " Au nom du peuple français " et portent l'une des mentions suivantes : / " Le tribunal administratif de... (nom de la ville où il siège) " (...). " ; 3. Considérant que le jugement attaqué porte, par deux fois, la mention selon laquelle il a été rendu par le tribunal administratif du Lamentin, alors qu'il est constant que la juridiction a siégé à Fort-de-France ; que, dès lors, le jugement du 29 juin 2012, qui ne satisfait pas aux prescriptions de l'article R. 741-3 précité du code de justice, est entaché d'irrégularité ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité soulevé à l'encontre du jugement attaqué, ce dernier doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société d'affichage martiniquais devant le tribunal administratif de Fort-de-France ; Sur la légalité du règlement local de publicité : En ce qui concerne le droit applicable : 5. Considérant qu'aux termes de l'article 39 de la loi du 12 juillet 2010 susvisée : " Les procédures d'élaboration des réglementations spéciales en cours à la date de publication de la présente loi peuvent être poursuivies selon le régime en vigueur avant la publication de cette même loi, à condition que leur approbation intervienne dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de cette même loi. " ; qu'en l'espèce, la procédure d'élaboration du règlement spécial de publicité applicable sur le territoire de la commune du Lamentin était, ainsi qu'il a été dit au point 1, en cours à la date de publication de la loi du 12 juillet 2010 ; que l'approbation de ce règlement est intervenue par une délibération du conseil municipal du Lamentin du 30 juin 2011, soit dans le délai d'un an prévu par les dispositions précitées de l'article 39 de la loi du 12 juillet 2010 ; que, par suite, en vertu de ces dispositions, le règlement local de publicité contesté est soumis aux dispositions du code de l'environnement, dans leur rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de ladite loi ; En ce qui concerne la légalité externe : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - La délimitation des zones de publicité autorisée, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, ainsi que les prescriptions qui s'y appliquent, sont établies à la demande du conseil municipal. / Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral. Il est présidé par le maire qui, en cette qualité, dispose d'une voix prépondérante. Il comprend, en nombre égal, des membres du conseil municipal et éventuellement un représentant de l'assemblée délibérante de l'organisme intercommunal compétent en matière d'urbanisme, d'une part, et, d'autre part, des représentants des services de l'Etat. (...) les représentants des professions directement intéressées, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sont, s'ils le demandent, associés, avec voix consultative, à ce groupe de travail. / (...) Le projet établi par le groupe de travail et qui a recueilli l'avis favorable de la commission départementale compétente en matière de sites est arrêté par le maire après délibération du conseil municipal. / (...) " ; 7. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 581-14 du code de l'environnement, que le maire était compétent pour arrêter, après délibération du conseil municipal, le règlement local de publicité contesté ; que la société requérante ne peut utilement contester cette compétence en se prévalant des dispositions de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement, créées par la loi 8 du 12 juillet 2010 susvisée, non applicables au litige ainsi qu'il a été dit au point 5 ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations (...). " ; 9. Considérant que la délibération du 19 août 2011 en litige a été signée " pour le maire absent " par le premier adjoint au maire de la commune du Lamentin, M.A... ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire n'aurait pas été absent à cette date ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte contesté doit être écarté ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article R. 581-37 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " L'arrêté préfectoral constituant le groupe de travail mentionné au I de l'article L. 581-14 ne peut pas être pris avant l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de l'accomplissement de la dernière des mesures de publicité prévues à l'article R. 581-36. " ; qu'aux termes de l'article R. 581-38 dudit code : " Les demandes de participation avec voix consultative au groupe de travail doivent obligatoirement parvenir au préfet dans le délai fixé à l'article R. 581-37. Elles sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception postale ou déposées contre décharge à la préfecture. " ; qu'aux termes de l'article R. 581-41 du même code : " Les représentants des entreprises de publicité extérieure, des fabricants d'enseignes et des artisans peintres en lettres, qui demandent à être associés avec voix consultative au groupe de travail, sont désignés, après consultation des organisations professionnelles représentatives, dans la limite de cinq représentants au total. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les organisations professionnelles représentatives doivent être consultées sur l'ensemble des candidatures à ce groupe de travail présentées par les représentants des professions directement intéressées ; 11. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; 12. Considérant que si l'arrêté du 30 mars 1998 portant composition du groupe de travail chargé de la préparation d'une règlementation spéciale en matière de publicité sur le territoire de la commune du Lamentin vise " les propositions des différentes organisations professionnelles ", ce seul élément n'est pas de nature à établir que le préfet de la Martinique ait effectivement procédé à la consultation de l'Union des chambres syndicales françaises d'affichage et de publicité extérieure (UPE), organisation professionnelles représentative, qui demandait à être associée avec voix consultative au groupe de travail, ainsi que l'exigent les dispositions précitées de l'article R. 581-41 du code de l'environnement ; que, toutefois et alors que la requérante a été désignée comme représentant de l'UPE avec voix consultative au sein du groupe du travail, cette irrégularité, qui ne concerne que la désignation des membres du groupe de travail participant à simple titre consultatif, n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise et de priver la requérante, d'une garantie ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de consultation des organisations professionnelles représentatives doit être écarté ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 21 novembre 1980, repris à l'article R. 581-36 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " La délibération par laquelle un conseil municipal demande la création ou la modification, sur le territoire de la commune, d'une zone de publicité autorisée, d'une zone de publicité restreinte ou d'une zone de publicité élargie, fait l'objet d'une publication par extrait au recueil des actes administratifs de la préfecture et d'une mention insérée en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département. / (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 581-37 du même code : " L'arrêté préfectoral constituant le groupe de travail mentionné au I de l'article L. 581-14 ne peut pas être pris avant l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de l'accomplissement de la dernière des mesures de publicité prévues à l'article R. 581-36. " ; 14. Considérant qu'il ressort de l'arrêté du 30 mars 1998 portant composition du groupe de travail chargé de l'élaboration du règlement local de publicité, dont les visas ne sont pas contestés, que la délibération du conseil municipal de la commune du Lamentin du 29 juin 1996 demandant la constitution d'un groupe de travail en vue de l'édiction d'une règlementation spéciale en matière de publicité a été publiée dans le recueil des actes administratifs de la Martinique du mois d'octobre 1996 ; qu'il est, par ailleurs, constant que cette délibération a été publiée dans deux journaux locaux, France Antilles et Antilla, les 24 octobre 1996 et 30 septembre 1996 ; que, dans les circonstances de l'espèce, la commune du Lamentin doit être regardée comme ayant satisfait aux dispositions de l'article 1er du décret susvisé du 21 novembre 1980 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; 15. Considérant qu'à supposer même que la communauté d'agglomération du centre de la Martinique (CACEM), créée par arrêté préfectoral du 27 décembre 2000 et dont est membre la commune du Lamentin, aurait exercé des compétences en matière d'urbanisme, le préfet de la région Martinique a, par un arrêté du 11 février 2011, désigné au sein du groupe de travail litigieux un représentant de la CACEM, lequel a régulièrement pris part aux travaux du groupe de travail lors des séances des 14 mars et 12 avril 2011 au cours desquelles le projet de règlement en litige a été discuté et adopté ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du groupe de travail chargé de l'élaboration d'un règlement local de publicité applicable sur le territoire de la commune du Lamentin au motif de l'absence d'un représentant de cet établissement intercommunal doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-1 du code de l'environnement : " Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-8 du même code : " I. - A l'intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : / 1° Dans les zones de protection délimitées autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés ; / 2° Dans les secteurs sauvegardés ; / 3° Dans les parcs naturels régionaux ; / 4° Dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux. / Il ne peut être dérogé à cette interdiction que par l'institution de zones de publicité restreinte. / II. - La publicité y est également interdite : / 1° Dans les sites inscrits à l'inventaire et les zones de protection délimitées autour de ceux-ci ; / 2° A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire ou visés au II de l'article L. 581-4 ; / 3° Dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. / Il peut être dérogé à cette interdiction par l'institution de zones de publicité restreinte ou de secteurs soumis au régime général fixé en application de l'article L. 581-9. / Il peut y être dérogé à titre exceptionnel, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, par l'institution d'une zone de publicité élargie lorsque la publicité est un élément déterminant de l'animation des lieux considérés. / Les secteurs soumis au régime général sont institués selon la procédure définie à l'article L. 581-14. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 581-9 dudit code : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-10, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de surface, de hauteur et d'entretien, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. /(...) " ; qu'aux termes de l'article L. 581-10 de ce code : " Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué, selon la procédure définie à l'article L. 581-14, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones. " ; qu'enfin, l'article L. 581-11 dispose : " I. - L'acte instituant une zone de publicité restreinte y soumet la publicité à des prescriptions plus restrictives que celles du régime fixé en application de l'article L. 581-9. / II. - Il peut en outre : / 1° Déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise ; / 2° Interdire la publicité ou des catégories de publicités définies en fonction des procédés et des dispositifs utilisés. / (...) " ; 17. Considérant que, dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence ; qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application ; 18. Considérant, en premier lieu, que le règlement local de publicité contesté a été pris avec l'objectif énoncé de concilier la qualité de l'environnement de la commune du Lamentin, qui connaît une situation privilégiée en partie centrale de la Martinique, la protection des sites et du cadre de vie et le souhait des professionnels de la publicité de " maintenir au mieux leur outil de travail " ; que, dans ce contexte, le règlement contesté créé des zones de publicité restreintes (ZPR) numérotées, en fonction des prescriptions décroissantes fixées, de 0 à 3, et des zones de publicité autorisée (ZPA), hors agglomération ; que si la société d'affichage martiniquais fait mention de la ZPR n° 0 où " seules les enseignes apposées sur mur sont autorisées " et la publicité " strictement interdite " et de la ZPR n° 1 où " à l'exception des enseignes scellées au sol ou sur toiture qui sont strictement interdites (...), toutes les autres enseignes sont autorisées ", elle ne soulève aucun argument, ni ne produit d'élément de nature à établir le caractère injustifié desdits zonages ; que si, s'agissant de la ZPR n° 2, qui autorise la publicité apposée ainsi que la publicité sur mobiliers urbains et interdit la publicité scellée au sol, la société requérante fait valoir que ces prescriptions correspondent à une " interdiction générale déguisée " faute de mur disponible dans la zone en cause, cette affirmation n'est assortie d'aucun élément la justifiant et, en tout état de cause, est erronée, compte tenu de l'admission susmentionnée de la publicité sur le mobilier urbain ; que la ZPR n° 3 qui admet la publicité apposée, les dispositifs publicitaires scellés au sol et la publicité sur mobilier urbain, comprend les zones d'activités de la Place d'armes et de Manhity, ainsi que de la Plaine de Petit Manoir ; qu'il ressort de l'examen des plans annexés au règlement contesté que cette ZPR n° 3, alors même qu'elle ne correspondrait qu'à 20 % de la superficie de l'agglomération, comprend plusieurs vastes ensembles de terrains recevant de nombreuses activités économiques et bien desservies par le réseau routier ; qu'enfin, les zones de publicités autorisées, qui englobent les zones de Long-Pré, de la Trompeuse, d'Acajou Sud, du Lareinhy, ainsi que les zones industrielles de Jambette, de Californie-Les Mangles, de Californie, des Mangles et de la Lézarde, ne se situent pas, contrairement à ce que soutient la requérante, sur " très peu de parcelles " ; que, dès lors, la société d'affichage martiniquais n'est pas fondée à soutenir que le zonage de publicité édicté par le règlement contesté conduirait à des prescriptions excessives au regard tant de l'importance de la perte des dispositifs publicitaires subis que de la protection de l'environnement ; 19. Considérant, en deuxième lieu, que la société d'affichage martiniquais n'apporte aucun élément de nature à établir qu'en limitant à huit mètres carrés la surface maximale d'affichage, en fixant à quatre-vingts mètres la distance entre les panneaux sauf sur les parkings des établissements commerciaux situés en zone de publicité autorisée, en interdisant les dispositifs multiples à l'exception des dispositifs à double face accolée dos à dos sur un même support et les dispositifs de préenseignes collectives, en limitant à deux le nombre de panneaux apposés sur un même plan, en exigeant qu'à l'exception des dispositifs collectifs de préenseignes, les dispositifs scellés au sol soient " des mono-pieds ", en interdisant l'installation de dispositifs dans les entrées de ville, en interdisant, enfin, l'implantation de panneaux publicitaires à moins de trente mètres de panneaux de signalisation routière et dans le périmètre de cent mètres des établissements scolaires, le règlement contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 20. Considérant, en troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 13, que les dispositions du règlement contesté ne conduisent pas à interdire tout affichage publicitaire sur l'ensemble du territoire de la commune du Lamentin ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ce règlement porterait au principe de la liberté du commerce et de l'industrie des atteintes qui ne seraient pas justifiées au regard de l'objectif de la protection du cadre de vie doit être écarté ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune du Lamentin, que la société d'affichage martiniquais n'est pas fondée à demander l'annulation du règlement local d'affichage du 19 août 2011 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Lamentin, qui n'est la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société d'affichage martiniquais demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme de 2 000 euros à verser à la commune du Lamentin sur le fondement des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1200006 en date du 29 juin 2012 du tribunal administratif de Fort-de-France est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société d'affichage martiniquais devant le tribunal administratif de Fort-de-France et ses conclusions d'appel présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La société d'affichage martiniquais versera la somme de 2 000 euros à la commune du Lamentin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 12BX02642