Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 20/03/2014, 12BX00589, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-03-20
Numéro : 12BX00589
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Sabrina  LADOIRE
Commissaire du gouvernement : Mme MEGE
Avocat(s) : CABINET DEMESSE & PIGASSOU

Vu la décision n° 352824 en date du 23 décembre 2011, par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a d'une part, annulé l'arrêt n° 10BX02276 du 18 juillet 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la demande du directeur de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR) tendant à l'annulation du jugement n° 0600762 du 29 juin 2010 du tribunal administratif de Bordeaux annulant les titres exécutoires d'un montant de 36 123,30 euros et 2 552,06 euros émis le 13 décembre 2005 à l'encontre de la société Vertfeuille ; Vu la requête, enregistrée le 1er septembre 2010, présentée pour l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) venant aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture venant lui-même aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture, dont le siège est au 12 rue Henri Rol-Tanguy à Montreuil-sous-Bois Cedex (93555), par Me Pigassou, avocat ; L'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0600762 du 29 juin 2010 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a, à la demande de la société Vertfeuille, annulé les titres de recettes émis le 13 décembre 2005 pour des montants de 2 552,06 euros et 36 123,30 euros perçus sur les " fonds opérationnels communautaires " ; 2°) subsidiairement, de saisir la Cour de justice des communautés européennes de deux questions préjudicielles ; 3°) de mettre à la charge de la société Vertfeuille la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section " garantie ", et abrogeant la directive 77/435/CEE ; Vu le règlement (CE Euratom) du Conseil n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté ; Vu le règlement (CE) du Conseil n° 2200/96 du 28 octobre 1996 relatif aux programmes opérationnels, aux fonds opérationnels et à l'aide financière communautaire des organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes ; Vu le règlement (CE) de la Commission n° 411/97 du 3 mars 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) du Conseil n° 2200/96 en ce qui concerne les programmes opérationnels, les fonds opérationnels et l'aide financière communautaire ; Vu le règlement (CE) n° 1474/97 de la Commission des Communautés européennes du 28 juillet 1997 ; Vu l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 relative à la création de l'Agence de services et de paiement et de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer ; Vu l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 13 juin 2013, FranceAgriMer, rendu dans les affaires C-671/11 à C-676/11 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 février 2014 : - le rapport de Mme Sabrina Ladoire, conseiller ; - et les conclusions de Mme Christine Mège, rapporteur public ; 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, qu'à l'issue d'un contrôle réalisé en septembre 2002 par l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) sur le fondement du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section garantie, l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR) a émis, le 13 décembre 2005, à l'encontre de la société Vertfeuille, deux titres de recettes d'un montant de 36 123,30 euros et de 2 552,06 euros correspondant au reversement d'une partie des aides communautaires perçues par cette société au titre du fonds opérationnel de l'année 1999 et à l'application d'une majoration de 20% sur cette somme ; que, par un jugement n° 0600762 du 29 juin 2010, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ces titres de recettes ; que par un arrêt n° 10BX02276 du 18 juillet 2011, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel interjeté par FranceAgriMer, venu aux droits de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (VINIFLHOR), lui-même venu aux droits de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture ; que par une décision n° 352824 en date du 23 décembre 2011, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a d'une part, annulé cet arrêt pour méconnaissance de la portée du paragraphe 4 de l'article 2 du règlement n°4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989, et d'autre part, lui a renvoyé l'affaire ; Sur la légalité du titre exécutoire : 2. Considérant que FranceAgriMer reproche au tribunal administratif d'avoir estimé que la période contrôlée par l'ACOFA était prescrite et que le contrôle de cette agence ne pouvait porter sur une période s'achevant avant la période de douze mois précédant celle au cours de laquelle les opérations dudit contrôle ont été engagées ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 2 du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section garantie, dans sa rédaction issue du règlement (CE) n° 3094/94 du Conseil du 12 décembre 1994 : " 1. Les États membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises en tenant compte du caractère des opérations à contrôler. Les États membres veillent à ce que le choix des entreprises à contrôler permette d'assurer au mieux l'efficacité des mesures de prévention et de détection des irrégularités dans le cadre du système de financement du FEOGA, section "garantie ". La sélection tient notamment compte de l'importance financière des entreprises dans ce domaine et d'autres facteurs de risque. (...) 3. Dans les cas appropriés, les contrôles prévus au paragraphe 1 sont étendus aux personnes physiques ou morales auxquelles les entreprises sont associées, au sens de l'article 1er, ainsi qu'à toute autre personne physique ou morale susceptible de présenter un intérêt dans la poursuite des objectifs énoncés à l'article 3. / 4. La période de contrôle se situe entre le 1er juillet et le 30 juin de l'année suivante. Le contrôle porte sur une période d'au moins douze mois s'achevant au cours de la période de contrôle précédente ; il peut être étendu pour une période, à déterminer par l'État membre, qui précède cette année calendaire ainsi que sur la période se situant entre le 1er janvier de l'année où la période de contrôle a commencé et la date du contrôle effectif d'une entreprise." ; qu'aux termes de l'article 4 de ce règlement : " Les entreprises conservent les documents commerciaux visés à l'article 1er paragraphe 2 et à l'article 3 pendant au moins trois années, à compter de la fin de l'année de leur établissement. / Les Etats membres peuvent prévoir une période plus longue pour la conservation de ces documents. " ; qu'en vertu de l'article 3 du règlement n° 2988/95 du conseil du 18 décembre 1995 : " 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans. / Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s'étend en tout cas jusqu'à la clôture définitive du programme (...) " ; 4. Considérant en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées du règlement n° 4045/89 que chaque Etat membre doit procéder à des contrôles a posteriori des documents commerciaux des entreprises, afin de vérifier la réalité et la régularité des opérations faisant directement ou indirectement partie du système de financement par le FEOGA, section "garantie" ; que l'administration peut, sur le fondement de ces seules dispositions, faire porter son contrôle sur les documents commerciaux d'une période plus étendue que la période minimale définie par le paragraphe 4 de l'article 2 de ce règlement ; 5. Considérant en deuxième lieu, que par une décision rendue le 13 juin 2013, sous les n° C-671/11 à C-676/11, la Cour de justice de l'Union européenne, qui avait été saisie par le Conseil d'Etat d'une question préjudicielle en interprétation le 28 novembre 2012, sur le fondement de l'article 267 du Traité sur l'Union européenne, a indiqué que le paragraphe 4, second alinéa, du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "garantie ", " se borne à établir des règles organisationnelles dans le but de garantir l'efficacité des contrôles et se limite à gouverner les relations entre les Etats membres et l'Union " et en a conclu qu'il devait être interprété de la manière suivante : " en cas d'usage par un État membre de la faculté d'extension de la période contrôlée, ladite période ne doit pas nécessairement s'achever au cours de la période de contrôle précédente, mais peut également s'achever après cette période. Ladite disposition doit toutefois également être interprétée en ce sens qu'elle ne confère pas aux opérateurs un droit leur permettant de s'opposer à des contrôles autres ou plus étendus que ceux visés à celle-ci. Il s'ensuit que le fait qu'un contrôle porte uniquement sur une période s'achevant avant le début de la période de contrôle précédente n'est pas, à lui seul, de nature à rendre ce contrôle irrégulier à l'égard des opérateurs contrôlés. " ; que la Cour de justice de l'Union européenne a également précisé, au point 31 de cette décision, que le délai de prescription des poursuites fixé à l'article 3 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, lequel est de quatre ans à partir de la réalisation de la violation d'une disposition du droit de l'Union résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget de l'Union, s'applique aux opérations relevant du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ; 6. Considérant d'une part, que le contrôle de la société Vertfeuille effectué en septembre 2002 portait sur son programme opérationnel visant à améliorer la compétitivité et la qualité des pommes proposées au consommateur s'achevant au 31 décembre 2000 ; qu'en application de l'article 3 précité du règlement n° 2988/95 du conseil du 18 décembre 1995, cette période n'était pas prescrite lorsque ce contrôle a été diligenté par l'ACOFA ; 7. Considérant d'autre part, que FranceAgriMer fait valoir que l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture pouvait poursuivre le recouvrement des sommes indument perçues par la société Vertfeuille au titre de son programme opérationnel pour l'année 1999 bien que le contrôle de l'ACOFA soit intervenu en septembre 2002 ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 5, la société Vertfeuille ne pouvait utilement se prévaloir de la seule circonstance que le contrôle porterait sur une période s'achevant avant le début de la période de contrôle précédente, dès lors qu'elle n'est pas, à elle seule, de nature à rendre ce contrôle irrégulier à l'égard de l'opérateur contrôlé ; que, par suite, la circonstance que le contrôle réalisé par l'ACOFA en septembre 2002 portait sur des sommes perçues par la société au titre du programme opérationnel de 1999 n'a pas entaché la procédure d'irrégularité ; qu'il s'ensuit que FranceAgriMer est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux s'est fondé, pour annuler le titre exécutoire en litige, sur le motif que le contrôle ne pouvait, en l'absence de dispositions réglementaires nationales postérieures au règlement communautaire, porter sur une période antérieure à la période précédant immédiatement celle du contrôle ; 8. Considérant qu'il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les moyens présentés par la société Vertfeuille à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de ces titres de recettes ; 9. Considérant en premier lieu, que la société Vertfeuille soutient que les titres exécutoires émis à son encontre sont insuffisamment motivés ; qu'il ressort cependant des pièces du dossiers que les titres de recettes ont été notifiés avec la lettre du directeur de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture du 20 décembre 2005 détaillant chaque irrégularité et ses conséquences financières et à laquelle était joint un décompte précis ; que si la société conteste le montant de 498 370,98 francs apparaissant sur ce décompte, il ressort cependant du rapport du directeur de l'ACOFA qui lui avait été précédemment notifié, que ce montant correspondait à celui du fonds opérationnel ; que la division par deux du montant de dépenses inéligibles pour obtenir le montant du reversement demandé tient simplement compte du principe selon lequel l'aide ne peut dépasser 50% des dépenses d'un programme, que la société n'ignorait pas ; qu'ainsi, et contrairement à ce que soutient cette société, les documents qui lui avaient été notifiés lui permettaient de comprendre le montant dont l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture lui demandait le reversement ; 10. Considérant en deuxième lieu, que la société Vertfeuille reproche à l'administration de n'avoir pas pris en compte les observations qu'elle avait été invitée à présenter par le directeur de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture le 3 décembre 2004 ; que la seule circonstance que le directeur de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture ait maintenu sa décision suite aux explications apportées par cette société dans sa lettre adressée le 3 janvier 2005, concernant l'achat de plants certifiés, n'est pas de nature à établir qu'il n'aurait pas pris en compte lesdites observations ; que le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire manque en tout état de cause en fait ; 11. Considérant en troisième lieu, que la société Vertfeuille soutient que l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture ne pouvait, pour justifier sa demande de reversement, se fonder sur une erreur dans le mode de calcul des contributions des adhérents, qui intégrait les surfaces d'exploitation au lieu de se borner à prendre en compte la valeur ou le volume de la production ; 12. Considérant que si le rapport de contrôle de l'ACOFA réalisé en septembre 2002 a visé par erreur les dispositions du règlement 609/2001 du 28 mars 2001, qui n'était pas applicable à l'année 1999, le précédent règlement n° 2200/96 du 28 octobre 1996, seul applicable au programme opérationnel en litige, et d'ailleurs visé par la lettre de notification du titre exécutoire, prévoyait dans son article 15 que : " 1. Dans les conditions définies au présent article, une aide financière communautaire est octroyée aux organisations de producteurs qui constituent un fonds opérationnel./Ce fonds est alimenté par des contributions financières effectives des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisés sur le marché et par l'aide (...)" ; que si la société Vertfeuille soutient que de telles dispositions n'interdisent pas d'asseoir les contributions sur les surfaces exploitées, elles ne le prévoient pas non plus, et doivent alors être regardées comme faisant obstacle au choix d'autres critères de répartition des contributions que ceux qu'elles fixent ; 13. Considérant que si la société se prévaut encore de l'application du principe posé par l'article 2 du règlement n°2988/95 (Euratom) selon lequel " en cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s'appliquent rétroactivement ", ce principe ne trouve pas application dans le règlement n° 609/2001 qui, s'il permet aux organisations de producteurs de définir les contributions pour des groupes selon des critères objectifs qu'elles arrêtent, au demeurant à condition que la contribution individuelle au sein de ces groupes reste fixée en fonction du volume ou de la valeur de la production commercialisée, ne constitue pas une disposition portant sanction administrative au sens de l'article 2 précité ; 14. Considérant que la société ne peut davantage utilement se prévaloir de la définition d'une irrégularité par l'article 2 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, aux termes duquel : " Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. " et soutenir que le mode de calcul des cotisations n'a pas porté préjudice au budget des communautés, dès lors que l'article 15 du règlement n° 609/2001 a expressément prévu qu' " il est procédé au recouvrement des montants indûment versés et à l'application de sanctions aux organisations de producteurs concernées, en particulier lorsque: b) le fonds opérationnel a été alimenté d'une façon non conforme aux dispositions de l'article 15, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2200/96 " ; 15. Considérant que la société ne saurait enfin utilement souligner les erreurs de report et de calcul du montant de 21 228,67 euros à reverser au titre des contributions proportionnelles à la surface, dont la rectification aboutirait à un montant de 21 450,80 euros, supérieur à celui qui lui a été réclamé ; 16. Considérant en quatrième lieu, que la société Vertfeuille soutient avoir utilisé des plants certifiés, conformément au programme opérationnel pour 1999, et conteste en conséquence, le montant de 2 134,28 euros qu'il lui a été demandé de reverser à ce titre ; que toutefois, la société requérante reconnaît avoir été contrainte de compléter ces plants par une production en interne utilisant des portes greffes dont elle n'établit pas qu'il seraient certifiés et des greffons provenant d'une plantation issue de plants certifiés ; que par suite, cette contestation ne peut être accueillie ; 17. Considérant en cinquième lieu, que la société Vertfeuille fait valoir que le coût salarial de son chef de station était justifié au regard des objectifs du programme ; que toutefois, il ne ressort d'aucune des pièces versées au dossier que ce salarié, employé par la société depuis 1994, aurait occupé les fonctions de " directeur marketing qualité " ni qu'il aurait participé aux objectifs du programme opérationnel pour 1999 au titre de l'action 4.2 intitulée " création et développement d'un département commercial " ; que c'est dès lors à bon droit que l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture a sollicité le remboursement du coût salarial au titre de cet emploi ; 18. Considérant en dernier lieu, que la société Vertfeuille conteste la majoration de 20% appliquée sur les dépenses estimées inéligibles au titre de l'action " création et développement d'un département commercial ", en se prévalant des dispositions de l'article 15 du règlement n° 609/2001 susvisé selon lesquelles : " Recouvrement et sanctions : 1. Il est procédé au recouvrement des montants indûment versés et à l'application de sanctions aux organisations de producteurs concernées, en particulier lorsque: a) la valeur réelle de la production commercialisée au sens de l'article 2, paragraphe 5, est inférieure au montant utilisé pour le calcul de l'aide financière communautaire, ou b) le fonds opérationnel a été alimenté d'une façon non conforme aux dispositions de l'article 15, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2200/96, ou utilisé à d'autres fins que celles visées à l'article 15, paragraphe 2, dudit règlement, ou c) le programme opérationnel a été mis en oeuvre d'une façon non conforme aux conditions de son approbation par l'État membre concerné, sans préjudice de l'application de l'article 6 du présent règlement. / (...) / 3. Lorsque le recouvrement et/ou les sanctions visés au paragraphe 1 sont applicables, il est demandé au bénéficiaire/demandeur: a) si l'aide a déjà été versée: i) de rembourser les montants indûment versés, augmentés des intérêts, en cas d'erreur flagrante; ii) de rembourser le double des montants indûment versés, augmentés des intérêts, en cas de fraude ; iii) de rembourser les montants indûment versés, augmentés de 20 % et des intérêts, dans tous les autres cas " ; 19. Considérant qu'ainsi que le relève FranceAgriMer, la société Vertfeuille n'a jamais prétendu que les dépenses dont le remboursement lui a été demandé auraient figuré par erreur dans sa demande d'aide communautaire ; qu'en outre, le fait que cette erreur ait pu être décelée facilement par l'organisme de contrôle est sans incidence ; que la demande de reversement était justifiée dès lors que la perception de subventions en méconnaissance des conditions requises porte atteinte au budget général de l'Union européenne ; qu'ainsi, c'est à bon droit qu'au vu des dispositions précitées, le directeur de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture a appliqué une pénalité de 20% sur les imputations des dépenses réalisées au titre des actions " 4.2 Création ou développement du département commercial " ; 20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que FranceAgriMer est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé les titres de recettes émis le 13 décembre 2005 pour des montants de 36 123,30 euros et 2 552,06 euros ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de FranceAgriMer quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la société Vertfeuille et non compris dans les dépens ; 22. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Vertfeuille une somme à verser à FranceAgriMer en application de ces dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 0600762 du 29 juin 2010 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. Article 2 : La demande de la société Vertfeuille devant le tribunal administratif est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par la société Vertfeuille et FranceAgriMer tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 No 12BX00589