Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 06/03/2015, 13NT02568, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-06
Numéro : 13NT02568
Président : M. MILLET
Rapporteur : M. Laurent  POUGET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : SCP DIDIER PINET

Vu la requête, enregistrée le 9 septembre 2013, présentée pour le Syndicat de défense des appellations d'origine contrôlées (SDAOC) du Muscadet, domicilié..., représentée par son président en exercice, par la SCP Didier-Pinet, avocat au barreau de Paris ; le SDAOC Muscadet demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes n° 11-1307 du 9 juillet 2013 en tant qu'il n'a pas fait intégralement droit à sa demande d'annulation partielle de la délibération du 7 décembre 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune du Loroux-Bottereau a approuvé la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme (PLU) ; 2°) d'annuler cette délibération en tant qu'elle approuve la révision du classement du clos des Portières, du clos de l'Astrée, du clos de l'Ourdin, du clos des Blanches, du clos aux Moines, du clos des Brahaudières, du site La Landelle-La Dixmérie, des parcelles cadastrées ZD 73 et 75, et DP 700, en tant qu'elle instaure un périmètre de protection insuffisant autour des chais viticoles " Vivant et Fils ", " Sauvêtre et Fils " et " Libeau M ", situés à La Durandière-La Landelle, et en tant qu'elle autorise des changements de destination sur d'anciens bâtiments agricoles ou ouvre de nouvelles possibilités de construction dans les espaces agricoles et ruraux aux lieudits Les Champs Morets, Le Château de la Malonnière, La Ceriseraie, La Durasserie, Le Moulin Chartrie, La Coinderie, La Roche, La Faveltière, Le Haut Perron, La Hyonnière, La Durandière, La Martelière, La Carrière, L'Orcelière, La Gauvelière, La Thébaudière, Le Plessis, La Martinière, Le Moulin du Pré, La Sédinière, La Bronière, Les Planches, La Blanchetière et Les Chauvières ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Loroux-Bottereau une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le tribunal ayant prononcé une annulation partielle de l'acte attaqué, le jugement ne pouvait se borner à rejeter sans motivation, au seul visa de l'article L. 600-4-1 du code de justice administrative, les moyens de la demande soulevés à l'appui de conclusions auxquelles il n'a pas été fait droit ; - la procédure menée pour la révision des classements litigieux méconnaît les dispositions des articles L. 112-3 du code rural et R. 123-17 du code de l'urbanisme, la chambre d'agriculture et l'INAO n'ayant pas été consultés sur l'ouverture à l'urbanisation des parcelles ZD 73 et 75 au Clos des Blanches ; - le reclassement de la parcelle ZD 75 a été décidé au terme d'une procédure non conforme à l'article L. 643-4 du code rural, en l'absence de consultation de l'autorité ministérielle sur ce point ; - la concertation avec les instances viticoles concernées avant la révision des classements, l'instauration de périmètres de protection et l'ouverture au changement de destination d'anciens sites viticoles a été insuffisante ; - il n'est pas justifié par la commune du respect des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - les classements du Clos des Portières en zone 1 AUL, du Clos des Blanches en zone 2 AUh, des Clos de l'Astrée et de l'Ourdin en zone Ai, des Clos aux Moines et des Brahaudières en zone Av, du secteur de La Landelle en zones N et Np, de la parcelle DP 700 dans la zone d'aménagement concertée, et de la parcelle ZD 75 en zone UB, sont entachés d'erreurs manifestes d'appréciation ; - ces classements méconnaissent les orientations générales du schéma de cohérence territoriale ; - les périmètres de protection autour des chais situés à La Durandière-La Landelle sont insuffisants entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; - ils sont incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale ; - l'ouverture d'anciens sites viticoles au changement de destination est également entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - elle est aussi incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2013, présenté pour la commune du Loroux-Bottereau, représentée par son maire en exercice, par Me Martin-Bouhours, avocat au barreau de Nantes, qui conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge du SDAOC une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - aucune omission à statuer ne peut être reprochée au tribunal ; - la chambre d'agriculture et l'INAO ont été associés à la procédure de concertation pour la révision du PLU et se sont prononcés notamment sur le classement du Clos des Blanches ; elle n'était pas tenue de suivre l'avis de ces organismes ; - la concertation avec les personnes publiques associées et les instances viticoles a été suffisante ; - les modalités de la concertation ont été régulièrement fixées par des délibérations des 19 janvier 2006 et 7 octobre 2008 ; - les classements du Clos des Portières en zone 1 AUL, du Clos des Blanches en zone 2 AUh, des Clos de l'Astrée et de l'Ourdin en zone Ai, des Clos aux Moines et des Brahaudières en zone Av, du secteur de La Landelle en zones N et Np, de la parcelle DP 700 dans la zone d'aménagement concertée, et de la parcelle ZD 75 en zone UB, ne sont pas entachés d'erreurs manifestes d'appréciation ; - ces classements ne méconnaissent pas les orientations générales du schéma de cohérence territoriale ni le volet paysager de la charte agricole ; - elle n'est pas tenue de prendre en compte l'ensemble des recommandations du commissaire enquêteur et des personnes publiques ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 février 2015 : - le rapport de Pouget, premier conseiller ; - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public ; - et les observations de Me A..., substituant Me Martin-Bouhours, avocat de la commune du Loroux-Bottereau ; 1. Considérant que, par des délibérations des 19 janvier 2006 et 7 octobre 2008, le conseil municipal du Loroux-Bottereau a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme ; que suite à l'enquête publique, qui s'est déroulée du 26 avril au 31 mai 2010, le commissaire enquêteur a rendu un avis favorable assorti de réserves et de recommandations ; que, par délibération du 12 octobre 2010, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) révisé puis, par délibération du 7 décembre 2010, a retiré la délibération du 12 octobre précédent et approuvé un document d'urbanisme modifié ; que le SDAOC Muscadet relève appel du jugement du 9 juillet 2013 du tribunal administratif de Nantes statuant sur sa demande tendant à l'annulation partielle de la délibération du 7 décembre 2010, en tant qu'il n'a pas fait entièrement droit à celle-ci ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés " ; que l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme dispose : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. " 3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il prononce l'annulation totale d'un acte en matière d'urbanisme, le juge administratif n'est pas tenu d'indiquer les motifs qui le conduisent à écarter les autres moyens que celui ou ceux fondant l'annulation prononcée mais qu'en revanche, s'il en prononce une annulation partielle, il est tenu d'indiquer les motifs qui le conduisent à écarter les moyens tendant à l'annulation totale de l'acte ou à une autre annulation partielle ; 4. Considérant qu'en l'espèce, après avoir prononcé l'annulation partielle de la délibération contestée du 7 décembre 2010 en tant qu'elle a autorisé le changement de destination de bâtiments agricoles et ouvert les possibilités de construction aux lieudits La Gauvelière, Le Haut Perron, Les champs Morets, La Hyonnière, l'Orcelière, Le Château de la Malonnière, Le Moulin du Pré, Le Moulin Chartrie, La Roche, La Durasserie et La Martelière, le tribunal s'est borné à faire état de l'absence d'autres moyens susceptibles d'entraîner l'annulation de la délibération contestée ; que, ce faisant, il n'a pas indiqué les motifs qui l'ont conduit à écarter les moyens, qui n'étaient pas inopérants, susceptibles d'entraîner l'annulation totale de cette même délibération ou tendant à son annulation partielle en tant, d'une part, qu'elle a autorisé le changement de destination de bâtiments agricoles et ouvert les possibilités de construction dans d'autres lieudits de la commune que ceux précités, en tant d'autre part qu'elle a modifié les zonages dans lesquels se situent plusieurs exploitations viticoles, et en tant, enfin, qu'elle a établi des périmètres de protection insuffisants autour de certains chais ; que le tribunal a ainsi, dans cette mesure, entaché son jugement d'une insuffisance de motivation ; que le SDAOC Muscadet est par suite fondé à soutenir que ce jugement est entaché d'irrégularité et encourt l'annulation en tant qu'il a rejeté, par son article 2, le surplus de ses conclusions dirigées contre la délibération litigieuse ; 5. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer dans cette mesure et de statuer immédiatement sur le surplus de la demande présentée par le SDAOC Muscadet devant le tribunal administratif de Nantes ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. " ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation ont été définies par des délibérations des 19 janvier 2006 et 7 octobre 2008 prévoyant la mise à disposition en mairie d'un dossier de présentation du projet avec un registre permettant au public de consigner ses observations, une exposition, une publicité effectuée par le biais du bulletin municipal et par des avis dans deux journaux régionaux, ainsi que la tenue de réunions avec les habitants des hameaux concernés par des extensions d'urbanisation sous forme d'aménagement d'ensemble en zonage AU ; que, par ailleurs, alors même que les délibérations susmentionnées ne prévoyaient aucune concertation spécifique avec les instances viticoles, des réunions se sont néanmoins tenues les 2 février 2009, 31 mars et 26 octobre 2009 avec les représentants de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) et du SDAOC, et des entretiens individuels avec tous les exploitants viticoles de la commune ont été tenus du 21 au 29 juillet 2009 ; que les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont ainsi été respectées ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que le SDAOC Muscadet fait valoir que la parcelle ZD 75, située sur la partie haute du Clos des Blanches et d'une grand valeur viticole, qui était initialement classée en zone agricole Av par le projet de PLU, a finalement vu son classement modifié postérieurement à l'enquête publique, ce qui a eu pour effet de priver d'information sur ce classement le public et le commissaire enquêteur, ainsi que l'INAO et la chambre d'agriculture, consultés en vertu des articles L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime et R. 123-17 du code de l'urbanisme et qui se sont prononcés au vu du projet tel que soumis à enquête, de même que le ministre de l'agriculture et de la pêche, consulté en application de l'article L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la modification du classement de la parcelle ZD 75, qui s'insère dans le coteau viticole du Clos des Blanches, sur l'urbanisation globale duquel le ministre de l'agriculture et de la pêche s'est prononcé défavorablement le 25 octobre 2010, procède d'une demande faite par le propriétaire de cette parcelle lors de l'enquête publique ; que, par ailleurs, compte tenu notamment de la superficie réduite de la parcelle, son reclassement en zone constructible a constitué, en dépit de ses qualités agronomiques, une modification mineure du projet de PLU, qui n'en a pas affecté l'économie générale ; qu'il suit de là qu'il n'était pas nécessaire d'organiser une nouvelle consultation du public pour satisfaire aux exigences de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, ni de procéder à de nouvelles consultations sur les fondements de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme et des articles L. 112-3 et L. 643-4 du code rural et de la pêche maritime ; que si, par le moyen qui vient d'être analysé, le syndicat requérant vise également la parcelle ZD 73, cette référence doit être regardée comme relevant d'une erreur matérielle dès lors qu'aucun des arguments soulevés à l'appui de ce moyen ne vise ladite parcelle, dont le classement agricole n'a au demeurant pas été modifié par la délibération en litige ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils ne sont liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, ni par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, ni par les avis émis au cours de la phase de concertation ou par le commissaire enquêteur à l'issue de l'enquête publique, et leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 10. Considérant, d'une part, que la délibération contestée approuvant le PLU révisé prévoit le classement en zone constructible 1 AUL d'une portion de 4 hectares du coteau viticole dit du Clos des Portières, jusque là classé en zone agricole Av ; que la commune envisage en effet d'implanter sur lesdits terrains un complexe sportif comprenant notamment deux terrains de football et une piste d'athlétisme, destiné à l'usage des clubs locaux et des élèves des écoles ; qu'à l'appui de sa contestation du classement considéré, le SDAOC Muscadet invoque le potentiel agronomique exceptionnel des parcelles concernées ainsi que leur valeur patrimoniale, et fait valoir que le complexe projeté parait surdimensionné au regard des besoins de la commune ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que la population du Loroux-Bottereau connaît une croissance démographique constante et rapide, ainsi qu'un net rajeunissement, qui rendent nécessaire le développement d'infrastructures sportives, les installations existantes étant devenue obsolètes et insuffisantes ; que le projet est par ailleurs conforme aux objectifs fixés par le plan d'aménagement et de développement durable, qui prévoit que le secteur des Portières doit constituer un " poumon " de l'agglomération en la forme d'un pôle cohérent d'équipements de loisirs et d'enseignement, relié aux autres quartiers par la coulée de Breil ; que le complexe sportif projeté sera ainsi contiguë à la zone UL, qui correspond au principal pôle d'équipements collectifs de la commune, comprenant notamment deux établissements scolaires accueillant 1 133 élèves, et sera connecté au complexe sportif existant du Beugnon ; que, contrairement à ce que soutient le SDAOC, la pente à 6 % des terrains concernés n'est pas de nature à faire obstacle à leur aménagement pour l'usage qui en est envisagé et il ne ressort d'aucun élément du dossier que les travaux de réalisation du complexe sportif affecterait les terres viticoles voisines, ni que les utilisateurs des futures installations pourraient subir des nuisances liées à l'exploitation des vignes voisines ; que la commune souligne que deux autres sites d'implantation avaient été étudiés mais n'ont pas été retenus pour des raisons techniques et parce qu'ils auraient eu des conséquences excessive sur l'activité d'un exploitant agricole ; que, dans ces conditions, et alors au demeurant que le potentiel agronomique particulier du terrain n'est pas formellement établi par le SDAOC mais est sérieusement contesté par la commune, qui produit une attestation critique de leur ancien propriétaire, le classement litigieux, qui porte sur 0,11 % du territoire communal, ne saurait, en dépit des avis défavorables exprimés par les organismes chargés de la défense des intérêts viticoles et du ministre de l'agriculture, être regardé comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 11. Considérant, d'autre part, que le PLU révisé prévoit de reclasser en zone 2AULh une surface de 2 ha de terrains situés dans la partie Sud-Ouest du Clos des Blanches, en contigüité avec une zone UL ; que si le syndicat requérant invoque l'ancienneté et la qualité du terroir correspondant, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce classement, correspondant à une recommandation du commissaire enquêteur, qui n'est pas incompatible par lui-même avec le maintien d'une activité agricole et qui est lié à l'hypothèse du transfert de l'hôpital Sèvre et Loire sur un site au positionnement idéal compte tenu de sa proximité de l'agglomération et de sa desserte, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; que n'est pas davantage affecté d'une telle erreur, en dépit de la valeur viticole du terrain, le classement en zone UB de la parcelle ZD 75, située au Nord-Est de la même exploitation viticole, qui constitue une " dent creuse " de faible superficie au sein d'une espace déjà urbanisé ; que les terrains du Clos de l'Ourdin et du Clos de l'Astrée ont fait l'objet d'un classement en zone agricole Ai, où la constructibilité est limitée à des usages spécifiques à l'agriculture ; que, contrairement à ce que soutient le SDAOC Muscadet, un tel classement, qui vise à préserver les espaces libres aux abords de l'agglomération dans l'hypothèse d'une éventuelle urbanisation à très long terme, ne permet pas la réalisation dans un avenir proche d'une voie inter-quartiers ou d'un centre commercial, dont la commune conteste d'ailleurs avoir le projet ; que les secteurs du Clos aux Moines, du Clos des Brahaudières et de La Landelle-Dixmérie ont été maintenus soit en zone agricole, soit en zone naturelle ; que, par suite, aucun de ces classements n'est susceptible de porter atteinte aux conditions d'exploitation des vignobles de l'AOC du Muscadet, et le syndicat requérant n'établit pas qu'ils seraient entachés d'erreurs manifeste d'appréciation ; qu'il en va également ainsi du classement en zone N de la parcelle DP 700, destinée à accueillir des espaces verts dans le périmètre de la future zone d'aménagement concertée de la Durandière et qui, au demeurant, n'est pas classée en AOC ; qu'alors que les chais " Vivant et Fils ", " Sauvêtre et Fils " et Lisabeau M " ont été insérés dans des zones A leur assurant un périmètre de protection, ainsi que le préconisaient le commissaire enquêteur et le ministre de l'agriculture, il n'est pas établi par le SDAOC que ces périmètres, à supposer qu'ils aient un rayon inférieur à 50 mètres comme il l'allègue, seraient pour autant insuffisants pour garantir leur efficacité ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la possibilité de changement de destination ouverte pour un nombre limité d'anciens bâtiments agricoles serait de nature à porter atteinte aux conditions d'exploitation des espaces viticoles dans lesquels s'insèrent ces bâtiments, quand bien même aucun périmètre tampon n'a été prévu, dès lors qu'ils ont été identifiés à l'issue d'un examen circonstancié, en fonction précisément de l'absence d'impact potentiel sur les exploitations environnantes ; que, par conséquent, le PLU approuvé par la délibération du 10 décembre 2010 n'est pas davantage entachée d'erreur manifeste d'appréciation à cet égard ; 12. Considérant, en quatrième lieu, que si le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Vignoble nantais comporte une orientation générale tenant à la préservation de l'aire AOC, et en priorité de ses terroirs les plus qualitatifs, viables et durables, cette même orientation prend acte néanmoins de ce que l'urbanisation oblige à consommer une part de cette aire ; que c'est ainsi sans méconnaitre le SCOT que la commune a décidé d'ouvrir à l'urbanisation des espaces viticoles devenus indispensables à son développement urbain et jouxtant immédiatement des secteur déjà construits de la commune, mettant en oeuvre, ainsi que la relevé le commissaire enquêteur, une gestion économe de l'espace ; qu'il ressort au demeurant des pièces du dossier qu'alors même que la pression démographique s'est intensifiée sur la commune du Loroux-Bottereau, les surfaces agricoles, notamment viticoles, ont été globalement préservées, la révision du document d'urbanisme n'aboutissant qu'à une réduction de 1,9 % des terrains classés en AOC alors que près de 90 % du territoire communal demeure classé en espaces agricoles et naturels ; que le PLU, en ce qu'il permet le changement de destination d'anciens bâtiments à usage agricole, n'est pas davantage incompatible avec les orientations générales du SCOT visant à encourager le maintien des sièges d'exploitations agricoles, à protéger les abords des bâtiments agricoles, et à éviter le mitage, dès lors que cette possibilité n'est ouverte, ainsi qu'il a été dit, qu'avec discernement et dans la mesure où elle ne porte pas atteinte aux activités viticoles ; que le syndicat mixte du SCOT a d'ailleurs émis un avis favorable au projet de PLU ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SDAOC Muscadet n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 7 décembre 2010 du conseil municipal de la commune du Loroux-Bottereau est entachée d'autres illégalités que celle ayant conduit à l'annulation partielle prononcée par le jugement attaqué ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées par les parties sur le fondement de ces dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 2 du jugement n° 11-1307 du 9 juillet 2013 du tribunal administratif de Nantes est annulé. Article 2 : Le surplus de la demande du SDAOC Muscadet et ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune du Loroux-Bottereau sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat de défense des appellations d'origine contrôlées du Muscadet et à la commune du Loroux-Bottereau. Délibéré après l'audience du 3 février 2014, à laquelle siégeaient : - M. Millet, président, - M. François, premier conseiller, - M. Pouget, premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 mars 2015. Le rapporteur, L. POUGETLe président, JF. MILLET Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoire et de la ruralité en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT02568