Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre , 27/12/2013, 12NT02218, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-12-27
Numéro : 12NT02218
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Eric  FRANCOIS
Commissaire du gouvernement : M. POUGET
Avocat(s) : AURIAU

Vu la requête, enregistrée le 31 juillet 2012, présentée pour M. C... B..., demeurant "..., et la société à responsabilité limitée SAMENA, dont le siège social est quai Emile Paraf à Couëron (44220) représentée par son gérant, par Me Michel, avocat au barreau de Nantes ; M. B... et la société SAMENA demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 08-2589 et 08-7131 du 24 mai 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 20 février 2008 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Rives de Loire à Couëron, d'autre part, de l'arrêté du 30 septembre 2008 par lequel ce même préfet a déclaré cessibles, au profit de la société Loire Océan Développement, diverses parcelles nécessaires au projet d'aménagement de la ZAC Rives de Loire en tant qu'il concerne les parcelles appartenant à M. B... ; 2°) d'annuler ces arrêtés ; 3°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat, de la commune de Couëron et de la société Loire Océan Développement, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 5 000 euros au profit de M. B... ainsi qu'une somme du même montant au profit de la société SAMENA ; - sur l'arrêté prononçant la déclaration d'utilité publique, ils soutiennent que : - le commissaire enquêteur ayant conditionné son avis favorable à la déclaration d'utilité publique à la réalisation d'une étude complémentaire et d'une nouvelle enquête publique qui n'ont pas été réalisées, cet avis doit être regardé comme défavorable, or la déclaration de projet du 26 novembre 2007 du conseil municipal de Couëron n'indique pas la raison pour laquelle il a été passé outre à ces réserves ; elle doit ainsi être considérée comme dépourvue de motivation et, par suite, insusceptible de fonder la déclaration d'utilité publique, laquelle est dès lors entachée d'illégalité ; - la nécessité de l'opération n'est pas justifiée au regard du patrimoine foncier de la commune, laquelle, selon le commissaire enquêteur, disposerait d'autres terrains susceptibles d'accueillir les aménagements projetés ; les travaux de dépollution des sols, contaminés par les activités antérieures, n'ont pas été réalisés par l'autorité expropriante ; l'atteinte à la propriété de M. B... et la perte de l'outil de travail de la société SAMENA sont des inconvénients excessifs par rapport à l'intérêt escompté du projet d'aménagement de la ZAC ; ainsi l'opération contestée est dépourvue d'utilité publique ; - l'opération déclarée d'utilité publique apparaît comme visant à accorder à la société Loire Océan Développement un avantage exclusivement financier au détriment des expropriés ; elle est donc entachée de détournement de pouvoir ; - sur l'arrêté de cessibilité, ils font valoir que : - l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente ; - en prescrivant la réalisation d'une enquête complémentaire afin de déterminer les besoins démographiques de la commune et la valeur des terrains expropriés, le commissaire enquêteur a implicitement démontré l'insuffisance de l'enquête parcellaire ; par ailleurs, il a indiqué à tort dans son rapport que des propositions de cession amiable de ses biens avaient été faites à M. B... ; - en méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le commissaire enquêteur n'a pas émis d'avis sur l'emprise des ouvrages projetés ; - en tout état de cause, l'illégalité de l'arrêté de déclaration d'utilité publique doit entraîner celle de l'arrêté de cessibilité ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2012, présenté par le ministre de l'intérieur qui déclare s'approprier les observations émises par le préfet de Loire-Atlantique en première instance dans la mesure où les moyens des requérants sont identiques à ceux soutenus devant les premiers juges ; Vu l'ordonnance du 22 octobre 2013 fixant la clôture de l'instruction au 12 novembre 2013 à 12 heures ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 7 novembre 2013, présenté pour la commune de Couëron, représentée par son maire, et la société anonyme d'économie mixte locale Loire Océan Développement, dont le siège est 1 boulevard du Zénith à Saint-Herblain (44281), représentée par son président, par Me Auriau, avocat au barreau de Nantes ; - la commune de Couëron et la société Loire Océan Développement concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis solidairement à la charge de M. B... et de la société SAMENA le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles soutiennent que : - le conseil municipal a répondu par une délibération motivée dans le délai imparti par les dispositions applicables aux conclusions du commissaire enquêteur, observant notamment que deux études d'évaluation détaillée des risques, auxquelles se réfère d'ailleurs l'étude d'impact, avaient déjà été effectuées ; qu'en tout état de cause, les suggestions du commissaire enquêteur ne peuvent être regardées comme des réserves ; - l'opération contestée n'a pas pour objet de favoriser des intérêts privés, la société Loire Océan Développement étant un aménageur intervenant pour le compte de la commune de Couëron en vue de la réalisation d'un nouveau quartier d'habitat ; l'indemnité de dépossession perçue par les appelants n'est en rien dérisoire ; - la création de la ZAC est d'utilité publique, étant justifiée par la forte demande de logements constatée à l'échelle de la commune et de l'agglomération nantaise et la nécessité de requalifier l'ancien site industriel Tréfimétaux ; les résultats des études d'évaluation détaillée des risques sont pris en considération par la mise en oeuvre de mesures pérennes de décontamination des sols et de confinement par des barrières étanches dans le cadre de servitudes d'utilité publique ; - le signataire de l'arrêté de cessibilité disposait de la délégation adéquate du préfet ; la composition du dossier d'enquête parcellaire était conforme aux dispositions de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; l'appréciation du commissaire enquêteur, qui a pu émettre régulièrement un seul avis pour les enquêtes conjointes qu'il a menées, n'a pas été viciée par des informations inexactes ; - le moyen tiré par voie d'exception de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique n'est pas fondé ; Vu l'ordonnance du 22 octobre 2013 fixant la clôture de l'instruction au 12 novembre 2013 à 12 heures ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 décembre 2013 : - le rapport de M. François, premier conseiller ; - les conclusions de M. Pouget, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., substituant Me Auriau, avocat de la Commune de Couëron et de la Société Loire Ocean Développement ; 1. Considérant que M. B... et la société SAMENA interjettent appel du jugement du 24 mai 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 20 février 2008 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Rives de Loire à Couëron, d'autre part, de l'arrêté du 30 septembre 2008 par lequel ce même préfet a déclaré cessibles, au profit de la société Loire Océan Développement, diverses parcelles nécessaires au projet d'aménagement de la ZAC Rives de Loire en tant qu'il concerne les parcelles appartenant à M. B... ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 février 2008 prononçant la déclaration d'utilité publique : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Lorsque l'opération projetée doit être exécutée sur le territoire et pour le compte d'une seule commune et si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à l'adoption du projet, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au sous-préfet ; celui-ci transmet ensuite l'ensemble des pièces au préfet avec son avis. Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-12 du code de l'environnement : " (...) Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération de l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement concerné. " ; qu'aux termes de l'article L. 126-1 de ce même code : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique (...) l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. / La déclaration de projet (...) comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a donné le 7 août 2007 un avis favorable à la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement de la ZAC Rives de Loire, sous réserve qu'une étude complémentaire " ayant pour objet la détermination de l'usage optimal du secteur concerné soit diligentée et qu'elle soit réalisée au regard des caractéristiques actuelles de la contamination des sols par des substances nocives issues des activités industrielles antérieures " et " qu'il soit procédé à une nouvelle enquête publique intégrant les résultats de cette étude " ; que dans le délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal de Couëron a, par une délibération du 26 novembre 2007, déclaré d'intérêt général le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté, rappelant que deux évaluations détaillées des risques avaient été réalisées, permettant de définir les modalités de dépollution des sols ; qu'il a précisé que la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), dont l'avis avait été sollicité sur les conclusions du commissaire enquêteur, n'avait pas jugé opportun de lancer les études de sols complémentaires suggérées par ce dernier, au motif que les deux évaluations déjà effectuées avaient défini des solutions et des préconisations suffisantes, permettant de confiner sur place la pollution résiduelle des terrains ; que le conseil municipal a ainsi énoncé les motifs pour lesquels il ne s'est pas conformé à la réserve émise par le commissaire enquêteur, satisfaisant ainsi aux exigences des articles R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et L. 126-1 du code de l'environnement ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes a la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard a l'intérêt qu'elle présente ; 5. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que la réalisation de la zone d'aménagement concerté litigieuse a pour objet de réhabiliter, en l'ouvrant à l'urbanisation, un ancien site industriel d'une superficie d'environ huit hectares en le rattachant au centre-ville de Couëron qui le borde à l'ouest et fait partie d'un projet global d'aménagement des bords de Loire; qu'il n'est pas établi que la commune aurait pu réaliser cette opération dans des conditions équivalentes sur d'autres terrains ; que, d'autre part, comme il a été dit au point 3, deux études d'évaluation détaillée des risques ont été réalisées sur le site concerné par la société Arcadis d'octobre 2002 à mai 2003 puis au premier semestre 2004 ; que si elles ont mis en évidence une pollution imputable aux anciennes activités métallurgiques et des risques pour la santé humaine liés à la présence dans le sol de polluants en quantité supérieure aux seuils admis, elles ont également permis de constater que les émissions polluantes avaient disparu depuis l'arrêt des activités métallurgiques et que la pollution de la nappe souterraine était faible, préconisant l'imperméabilisation des voiries et des sols des bâtiments afin de diminuer de manière importante l'infiltration des eaux et le transfert de la pollution vers la nappe souterraine ; que le directeur régional de l'industrie, de la recherche et de l'environnement a informé par un courrier du 18 septembre 2007 le préfet de la Loire-Atlantique qu'il ne lui semblait pas opportun d'exiger une nouvelle étude d'évaluation des risques compte tenu des mesures de mise en sécurité d'ores et déjà réalisées par la société Trefimétaux, ancienne exploitante du site, en application d'un arrêté préfectoral du 23 juin 2005, des solutions de réhabilitation et des préconisations proposées par la société Arcadis et de la possibilité de confiner la pollution résiduelle des terrains ; que cette opération, qui portera sur la réalisation d'une médiathèque et sur la création de 197 logements, dont 20 % de logements sociaux, contribuera à résorber le déficit existant en la matière dans la commune et permettra de valoriser la proximité de la Loire et de requalifier en quartier urbain un lieu doté d'une forte identité, symbolisée par la présence de la " Tour à Plomb ", monument classé au patrimoine industriel, tout en intégrant ce quartier au centre ville de Couëron ; que, par suite, les atteintes portées à la propriété de M. B... et à l'outil de travail de la société SAMENA, ne sont pas, eu égard à l'intérêt général que présente l'opération projetée, de nature à lui faire perdre son caractère d'utilité publique ; 6. Considérant enfin qu'aux termes de l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales : " Les communes, les départements, les régions et leurs groupements peuvent, dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, créer des sociétés d'économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques pour réaliser des opérations d'aménagement (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation (...) Le concessionnaire (...) peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption " ; 7. Considérant que le conseil municipal de Couëron, par une délibération du 15 décembre 2003, a décidé de confier la réalisation de la zone d'aménagement concerté des Rives de Loire à la société d'économie mixte locale Loire Océan Développement, et de passer à cet effet une convention publique d'aménagement confiant notamment à cette société la charge des acquisitions nécessaires à l'opération, y compris par voie d'expropriation, ainsi que l'autorisent les dispositions combinées des articles L. 300-4 du code de l'urbanisme et L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales précités ; que, par suite, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'avantage résultant le cas échéant pour les finances publiques des expropriations envisagées aurait été le motif déterminant de celles-ci, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut être accueilli ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 septembre 2008 déclarant cessibles les parcelles de M. B... : 8. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté contesté, que les requérants renouvellent en appel sans apporter aucune précision supplémentaire, doit être écarté par adoption des mêmes motifs que ceux retenus par les juges de première instance ; 9. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête dans chacune des communes où sont situés les immeubles à exproprier : / 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments / 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens " ; que l'article R. 11-21 du même code dispose que : " Lorsque l'expropriant est en mesure, avant la déclaration d'utilité publique, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire et la liste des propriétaires, l'enquête parcellaire peut être faite soit en même temps que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, soit postérieurement " ; 10. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, que le dossier soumis à l'enquête parcellaire, réalisée conjointement à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, comportait l'ensemble des pièces exigées par les dispositions précitées de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que, par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que ce dossier aurait un caractère incomplet, au motif que le commissaire enquêteur a conclu dans son rapport à l'utilité d'une enquête complémentaire portant sur la détermination des besoins démographiques de la commune et sur la valeur des terrains expropriés ; que, d'autre part, il n'appartient pas au commissaire enquêteur de se prononcer sur les modalités des cessions envisagées ; que, par suite, la circonstance que ce dernier aurait relevé à tort dans ses conclusions sur l'enquête parcellaire " qu'il y avait lieu de penser qu'un accord satisfaisant toutes les parties avait été trouvé sur les modalités de cession des immeubles concernés " est sans incidence sur la régularité de cette enquête ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Lorsqu'une même opération doit normalement donner lieu à plusieurs enquêtes dont l'une au moins au titre des dispositions des articles L. 123-1 à L. 123-16, ces enquêtes (...) peuvent être conduites conjointement par un même commissaire enquêteur (...) L'organisation des enquêtes ainsi menées conjointement fait l'objet d'un seul arrêté qui précise l'objet de chacune d'elles. (...) " ; que l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dispose que : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés (...) " ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par arrêté du 30 janvier 2007, le préfet de la Loire-Atlantique a ordonné une enquête sur l'utilité publique de la zone d'aménagement concerté Rives de Loire, une enquête sur la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de Couëron avec ce projet et une enquête parcellaire ; qu'il n'est pas contesté que le dossier soumis à ces enquêtes conjointes indiquait avec précision l'emprise de l'opération projetée et le périmètre de l'expropriation ; que, par suite, le commissaire-enquêteur qui n'était pas tenu de présenter un avis distinct pour chacune des trois enquêtes, a implicitement mais nécessairement estimé que l'emprise des ouvrages projetés était pertinente en s'abstenant de toute critique sur celle-ci et s'est ainsi conformé aux prescriptions de l'article R. 11-25 précité du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 13. Considérant, enfin, qu'il résulte de ce qui a été précédemment exposé que le moyen tiré par voie d'exception de l'illégalité de l'arrêté du 20 février 2008 ne peut être accueilli ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B... et la société SAMENA ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, de la commune de Couëron et de la société Loire Océan Développement, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement à M. B... et à la société SAMENA de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. B... et de la société SAMENA une somme globale de 1 500 euros au titre des frais de même nature que la commune de Couëron et la société Loire Océan Développement ont exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... et de la société SAMENA est rejetée. Article 2 : M. B... et la société SAMENA verseront chacun une somme de 325 euros à la commune de Couëron et une somme de même montant à la société Loire Océan Développement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., à la société SAMENA, au ministre de l'intérieur, à la commune de Couëron et à la société Loire océan développement. Délibéré après l'audience du 3 décembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Sudron, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 décembre 2013. Le rapporteur, E. FRANÇOISLe président, A. PÉREZ Le greffier, A. GERGAUD '' '' '' '' 2 N° 12NT02218