CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 07/12/2022, 20MA01281, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-07
Numéro : 20MA01281
Président : Mme HELMLINGER
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : OTT-RAYNAUD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... épouse D... a demandé au tribunal administratif de Toulon, dans le dernier état de ses écritures, d'une part, d'annuler la décision du 17 mai 2017 par laquelle le directeur général des finances publiques du Var a, dans le cadre de la reconstitution de sa carrière, refusé de modifier la date de sa promotion au grade de contrôleur principal des finances publiques, d'autre part, d'enjoindre audit directeur de modifier cette date pour la fixer au titre de l'année 2007, et non au titre de l'année 2008, et de procéder au versement de l'intégralité des rappels de rémunération en découlant. Par un jugement n° 1702093 du 27 janvier 2020, le tribunal administratif de Toulon a annulé cette décision du 17 mai 2017 et a enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de modifier la date d'effet de la nomination de Mme D... au grade de contrôleur principal des finances publiques afin qu'elle prenne effet au titre de l'année 2007 et d'en tirer les conséquences administratives et financières. Procédure devant la Cour : Par un recours, enregistré le 19 mars 2020, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics demandent à la Cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 janvier 2020. Ils soutiennent que : - les premiers juges ont commis une erreur de droit en ne recherchant pas si l'attribution tardive de l'avantage spécifique d'ancienneté au profit de Mme D... était constitutive d'une faute de la part de l'administration, et en ne recherchant pas davantage si l'attitude de l'intéressée était de nature à lui refuser tout droit à réparation d'un éventuel préjudice : . les droits à l'avantage spécifique d'ancienneté ne sauraient influer rétroactivement sur les dates de nomination au grade supérieur, en application des dispositions l'article 11 de la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991, et notamment sur les avancements sur concours ; . selon une jurisprudence constante, la perte de chance sérieuse ne peut être reconnue qu'en présence d'un comportement fautif de l'administration ; . la tardiveté de la demande de Mme D... à bénéficier du dispositif en cause doit être regardée comme une circonstance de nature à exclure tout droit à réparation, au-delà de la simple reconstitution de sa carrière à laquelle il a été procédé ; . Mme D... n'a pas fait l'objet d'une mesure d'éviction illégale, ni même d'une quelconque autre illégalité fautive ; - les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur d'appréciation des faits en considérant que Mme D... aurait obtenu de manière suffisamment certaine le concours de contrôleur principal du Trésor public au titre de l'année 2007 alors que plusieurs éléments démontrent le contraire, et d'une erreur dans la qualification juridique des faits en reconnaissant à cette dernière une perte de chance sérieuse d'être promue au grade supérieur dès le 31 décembre 2007. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juillet 2020, Mme A... B... épouse D..., représentée par Me Ott-Raynaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que le jugement attaqué rendu par le tribunal administratif de Toulon le 27 janvier 2020 devra être confirmé alors que les moyens du recours des ministres sont inopérants ou infondés. Par une ordonnance du 12 juin 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 août 2020, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; - le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 ; - l'arrêté du 10 décembre 1996 fixant la liste des secteurs prévue à l'article 1er (3°) du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 27 avril 2016, le directeur général des finances publiques a procédé à la reconstitution de la carrière de Mme D... en révisant les dates de ses avancements d'échelon, eu égard à l'attribution des bonifications d'ancienneté auxquelles elle était en droit de prétendre au titre des services qu'elle avait effectués entre le 22 mars 2002 et le 31 août 2008 au sein d'une zone urbaine sensible (ZUS), en application de l'article 11 de la loi susvisée du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique et du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles. Mme D... ayant fait valoir que cette reconstitution de carrière devait également tenir compte d'un avancement anticipé au grade de contrôleur principal des finances publiques, le directeur général des finances publiques lui a fait connaître, par la décision contestée du 17 mai 2017, que la date de sa nomination au grade de contrôleur principal des finances publiques consécutive à sa réussite à un concours professionnel et fixée au 1er janvier 2008 ne pouvait être modifiée. Le ministre de l'économie et des finances, et le ministre de l'action et des comptes publics relèvent appel du jugement du 27 janvier 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulon a annulé cette décision du 17 mai 2017 au motif qu'un déroulement de carrière non perturbé aurait permis de façon suffisamment certaine à Mme D... d'obtenir le concours de contrôleur principal du Trésor public au titre de l'année 2007 et a enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de modifier la date d'effet de sa nomination à ce grade et d'en tirer les conséquences administratives et financières. Sur le bien-fondé du jugement attaqué du tribunal administratif de Toulon du 27 janvier 2020 : 2. L'article 11 de la loi susvisé du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique dispose que : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret. " Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, mentionnés au quatrième alinéa de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et à l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 susvisée, doivent correspondre : / (...) 3° En ce qui concerne les autres fonctionnaires civils de l'Etat, à des secteurs déterminés par arrêté conjoint du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget. " Selon l'article 2 de ce même décret : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. / Les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995 pour les fonctionnaires mentionnés au 3° de l'article 1er et, pour les fonctionnaires mentionnés aux 1° et 2° du même article, à partir du 1er janvier 2000. (...) ". L'article 1er de l'arrêté du 11 décembre 1996 dispose que : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles prévus à l'article 1er (3°) du décret du 21 mars 1995 susvisé sont les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé mentionnés au I de l'article 1466 A du code général des impôts. " Le décret du 26 décembre 1996 prévoit en son article 1er que : " Les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradés mentionnés au 3 de l'article 42 modifié de la loi du 4 février 1995 susvisée sont ceux figurant dans la liste annexée au présent décret. Les zones concernées sont délimités par un trait de couleur rouge sur les plans annexés au présent décret. " Il résulte de ces dispositions que les fonctionnaires du ministère des finances qui, comme la requérante, ont été affectés pendant au moins trois ans consécutifs dans un quartier figurant sur la liste annexée au décret du 26 décembre 1996 ont droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté. 3. Il est constant que la prise en compte tardive des bonifications d'ancienneté auxquelles Mme D... était en droit de prétendre qui a finalement conduit à ce qu'elle soit reclassée, par l'arrêté du 27 avril 2016, au 7ème échelon de son grade de contrôleur du Trésor public à compter du 1er octobre 2007, et non plus à compter du 1er février 2008, l'a privée de la possibilité de candidater aux épreuves du concours interne de contrôleur principal organisé au titre de l'année 2007, soit un an avant sa réussite à ce concours. Le retard avec lequel l'administration a pris en compte ces bonifications d'ancienneté engage sa responsabilité, étant néanmoins relevé qu'elle a spontanément procédé à la reconstitution de carrière de Mme D... sans que celle-ci ne justifie avoir demandé le bénéfice de ce dispositif avant qu'elle n'y soit invitée par la circulaire du directeur général des finances publiques du 23 septembre 2013. L'arrêté du 27 avril 2016 par lequel il a ainsi été procédé à cette reconstitution de sa carrière ne peut, toutefois, être regardé comme entaché d'une illégalité que si la réussite de Mme D... au concours interne de contrôleur principal dès 2007 apparaît suffisamment certaine, eu égard au caractère sélectif et nécessairement aléatoire d'un tel concours. A cet égard, la seule circonstance que Mme D... s'est présentée à ce concours dès qu'elle en a rempli les conditions d'ancienneté, soit au titre de l'année 2008, et qu'elle l'a obtenu cette même année en se classant au quinzième rang sur sept cent cinquante-neuf admis n'est pas suffisante pour qu'il soit établi de façon suffisamment certaine, au regard de la reconstitution de sa carrière, qu'elle aurait réussi le concours de contrôleur principal du Trésor public au titre de l'année 2007, et ce d'autant, comme le soutiennent le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics, que ce concours différait, en 2008, de celui organisé au titre de l'année 2007, tant par le nombre que par la nature des épreuves. De même, la circonstance qu'à compter du 1er septembre 2018, suite à sa réussite à un examen professionnel, Mme D... a été nommée et titularisée dans le grade d'inspecteur des finances publiques, n'est pas davantage de nature à démontrer qu'elle aurait de façon suffisamment certaine réussi le concours de contrôleur principal du Trésor public, organisé onze ans plus tôt. 4. Contrairement à ce que soutient Mme D..., et quand bien même ils ne s'étaient pas prévalu en première instance du caractère non suffisamment sérieux de sa perte de chance, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics sont recevables à le faire valoir pour la première fois en appel alors, au surplus, qu'ils critiquent ainsi utilement les motifs du jugement attaqué. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du recours desdits ministres, c'est à tort que, pour annuler la décision contestée du 17 mai 2017 du général des finances publiques, le tribunal administratif de Toulon s'est fondé sur le motif tiré de ce qu'un déroulement de carrière non perturbé aurait permis de façon suffisamment certaine à Mme D... d'obtenir le concours de contrôleur principal du Trésor public au titre de l'année 2007. 5. Saisie par l'effet dévolutif de l'appel, il appartient à la Cour d'examiner les autres moyens invoqués par Mme D... en première instance et en appel à l'encontre de la décision contestée du directeur général des finances publiques du Var du 17 mai 2017. 6. En premier lieu, cette décision contestée du 17 mai 2017, quel que soit le bien-fondé de ses motifs, comprend l'énoncé des considérations de fait et de droit sur lesquelles elle se fonde. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation doit être écarté comme manquant en fait. 7. En deuxième lieu, Mme D... ne peut utilement se prévaloir de la circulaire n° FP/1471 du 24 juin 1982 du ministre délégué auprès du Premier ministre chargé de la fonction publique et des réformes administratives relative à la reconstitution de carrière des fonctionnaires, qui ne présente pas de caractère réglementaire et qui n'a pas été publiée conformément aux prescriptions de l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration. Ce moyen ne peut dès lors qu'être écarté. 8. En troisième lieu, la seule circonstance, invoquée par Mme D... qu'elle n'a pas été en mesure de se présenter aux épreuves du concours de contrôleur principal du Trésor organisées au titre de l'année 2007 n'est pas de nature à caractériser une rupture d'égalité de traitement entre les candidats. Par suite, et sans autre précision, ce moyen ne peut qu'être écarté. 9. En quatrième et dernier lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué (Conseil d'Etat, Section, 6 février 2004, n° 240560 et 19 mai 2021, n° 435109). 10. Au cas particulier, comme le fait valoir Mme D..., en refusant de faire droit à sa demande du 11 mai 2017, motifs pris de ce que les dates de nomination au grade supérieur ne peuvent être modifiées lors d'une reconstitution de carrière dès lors qu'il en résulterait une remise en cause des droits acquis des autres agents ayant obtenu une promotion au cours de la période considérée et le nombre de promotions étant limité par les statuts, le directeur général des finances publiques a entaché sa décision contestée du 17 mai 2017 d'une erreur de droit. Toutefois, il résulte de l'instruction que ledit directeur aurait pris la même décision s'il s'était initialement fondé sur le motif ci-dessus analysé, dont les ministres doivent être regardés comme ayant implicitement mais nécessairement demandé la substitution dans leur recours, et tiré de ce qu'il ne pouvait être fait droit à la demande présentée par l'intimée dès lors qu'il n'était pas établi de façon suffisamment certaine qu'elle aurait réussi le concours de contrôleur principal du Trésor public au titre de l'année 2007. Alors que Mme D... a été mise à même de présenter des observations suite à la communication par le greffe de la Cour dudit recours, il y a donc lieu de substituer, aux motifs indiqués dans la décision contestée du 17 mai 2017, ce motif de refus qui ne prive pas l'intimée d'une garantie procédurale. 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par les ministres en première instance, ces derniers sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 27 janvier 2020, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision du directeur général des finances publiques du 17 mai 2017. Par suite, il y a lieu d'annuler ce jugement et de rejeter la demande présentée par Mme D... devant ce même tribunal administratif. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par Mme D... soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1702093 du 27 janvier 2020 du tribunal administratif de Toulon est annulé. Article 2 : La demande de Mme D... devant le tribunal administratif de Toulon et ses conclusions d'appel tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et à Mme A... B... épouse D.... Délibéré après l'audience du 23 novembre 2022, où siégeaient : - Mme Helmlinger, présidente, - M. Revert, président assesseur, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2022. 2 No 20MA01281