CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 21/05/2019, 17LY03851, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-21
Numéro : 17LY03851
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Yves  BOUCHER
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : MAUBLEU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. et Mme B... et Jacqueline C... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du 20 septembre 2011 par laquelle le maire d'Echirolles a décidé, au nom de la commune, d'exercer le droit de préemption urbain pour l'acquisition de la parcelle AY 331, ainsi que la décision du 8 décembre 2011 portant rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1106752 du 6 février 2014, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 14LY00996 du 31 mai 2016, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par M. et Mme C... contre ce jugement du tribunal administratif de Grenoble. Par décision n° 401464 du 26 octobre 2017, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt du 31 mai 2016 et a renvoyé l'affaire à la cour. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 2 avril 2014 et des mémoires enregistrés les 7 janvier 2016, 4 décembre 2017 et 2 mars 2018, M. et Mme B... et Jacqueline C..., représentés par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 6 février 2014 ; 2°) d'annuler les décisions du maire d'Echirolles des 20 septembre et 8 décembre 2011 portant respectivement exercice du droit de préemption sur la parcelle AY 331 et rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Echirolles une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Ils soutiennent que : - le mémoire de la commune d'Echirolles est irrecevable faute de délibération du conseil municipal habilitant le maire à agir en justice ; - le maire de la commune d'Echirolles était incompétent pour exercer le droit de préemption sur la parcelle AY 331 dès lors que la commune ne justifie pas de l'évaluation de cette parcelle par le service des domaines ; - la commune n'a pas de droit de préemption sur le bien concerné ; - la délibération du 18 janvier 2007 instaurant le droit de préemption sur le territoire communal est illégale dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués et qu'aucune note explicative relative aux affaires soumises à délibération ne leur a été adressée ; - cette délibération n'a pas été publiée régulièrement ; - la décision de préemption du 20 septembre 2011 n'a pas été transmise au préfet et n'était donc pas exécutoire ; - cette décision n'a pas été notifiée à Mme A..., épouseC... ; - cette décision par laquelle le maire décide d'exercer le droit de préemption n'est pas une décision de préemption de la parcelle ; - elle n'est pas suffisamment motivée ; - le droit de préemption ne peut être exercé à l'encontre des locataires d'un bien, lesquels détiennent également un droit de préemption ; - les objectifs de la préemption sont contestables et le projet en vue duquel elle a été décidée n'est ni défini, ni précis, ni certain ; - il n'y a pas de réel projet d'aménagement comme le montre le fait qu'il n'y a pas eu ultérieurement de commencement d'exécution ; - la préemption ne vise qu'à les empêcher d'acheter le bien en fraudant leur droit de priorité ; - la mise en réserve foncière au profit d'un établissement public foncier local (EPFL) est illégale et non conforme à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; - les motifs de préemption sont illégaux ; - le projet invoqué par la commune pour préempter est impossible à réaliser sur la parcelle en litige. Par des mémoires enregistrés les 11 juin 2014, 28 novembre 2017, 4 décembre 2017 et 4 janvier 2018, la commune d'Echirolles, représentée par la SCP D... -Jorquera-Cavailles avocats, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens des requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire distinct enregistré le 5 mars 2018 qui n'a pas été communiqué, M. et Mme B... et Jacqueline C..., représentés par Me E..., ont demandé à la cour de transmettre au Conseil d'Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 210-1, L. 211-1, L. 211-2, L. 213-1, L. 213-2, L. 213-2-1, L. 213-3, L. 213-4 et L. 213-7 du code de l'urbanisme. Par ordonnance du 25 avril 2019, le président de la 1ère chambre de la cour a refusé de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Yves Boucher, président de chambre ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me D... pour la commune d'Echirolles ; Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme C... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 20 septembre 2011 par laquelle le maire d'Echirolles a décidé, au nom de la commune, d'exercer le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section AY n° 331 appartenant à Electricité de France (EDF), située 21, rue Paul Vaillant-Couturier, qu'ils envisageaient d'acquérir, ainsi que la décision du 8 décembre 2011 portant rejet de leur recours gracieux contre cette décision de préemption. Sur la recevabilité des écritures en défense de la commune d'Echirolles : 2. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 23 février 2010, le conseil municipal d'Echirolles a, en application de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales, donné délégation au maire pour défendre au nom de la commune dans les actions intentées contre elle, notamment devant les juridictions administratives et en appel. Ainsi, la fin de non-recevoir opposée par M. et Mme C..., tirée de l'irrecevabilité des écritures en défense de la commune devant la cour, doit être écartée. Sur la compétence du maire pour exercer le droit de préemption : 3. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; (...). ". 4. Par une délibération du conseil municipal d'Echirolles du 23 février 2010, le maire a reçu délégation pour l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme pendant toute la durée de son mandat, dans les limites de l'évaluation faite par le service des domaines, avec une majoration maximum de 10 %. France Domaine, dans un avis du 19 août 2011, a estimé que le prix figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner, fixé à 206 800 euros, n'est pas supérieur à la valeur vénale du bien. Par suite, le maire était compétent pour exercer le droit de préemption urbain au prix indiqué dans la déclaration d'intention d'aliéner. Sur l'exception d'illégalité de la délibération du 18 janvier 2007 instituant le droit de préemption urbain : 5. Aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : " La délibération par laquelle le conseil municipal (...) décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer (...) le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ". 6. Par une délibération du 18 janvier 2007, le conseil municipal a instauré un droit de préemption urbain sur l'ensemble des zones urbaines du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Echirolles. Cette délibération a été affichée en mairie du 22 janvier au 22 février 2007 et publiée dans les éditions des journaux Le Dauphiné Libéré et Les Affiches de Grenoble et du Dauphiné du 9 mars 2007. Ainsi, cette délibération a reçu la publicité requise par les dispositions de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme citées au point précédent et est devenue définitive. La délibération instituant le droit de préemption urbain, qui a pour seul effet de rendre applicable dans des zones particulières une réglementation préexistante, est dépourvue de caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans ces zones une opération administrative unique comportant un lien tel que les illégalités qui l'affecteraient pourraient, alors même qu'elle a acquis un caractère définitif, être régulièrement invoquées par la voie de l'exception. Par suite les requérants ne sont pas recevables à invoquer par voie d'exception l'illégalité de la délibération du 18 janvier 2007 qui a institué le droit de préemption dans les zones urbaines de la commune d'Echirolles au sein desquelles le terrain préempté est implanté. Sur la transmission de la décision de préemption au préfet : 7. Il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption en litige du 20 septembre 2011 a été transmise au préfet de l'Isère le 22 septembre 2011, soit moins de deux mois après la réception par la commune, le 5 août 2011, de la déclaration d'intention d'aliéner. Le moyen tiré de l'absence d'une telle transmission dans le délai de préemption manque ainsi en fait. Sur la notification de la décision de préemption à l'acquéreur évincé : 8. Si les requérants soutiennent que la décision de préemption n'a pas été notifiée à Mme A..., épouseC..., il ressort des pièces du dossier qu'elle a été remise par voie d'huissier, le 3 octobre 2011 à Mme C..., en l'absence de son époux. Au demeurant, la légalité d'une décision de préemption n'est pas subordonnée à sa notification à l'acquéreur désigné dans la déclaration d'intention d'aliéner et l'absence d'une telle notification est ainsi sans incidence sur cette légalité et ne pourrait avoir d'effet que sur le déclenchement du délai de recours à l'égard de cet acquéreur. Sur les autres moyens des requérants : 9. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans la cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ". 10. Aux termes de l'article L. 211-1 du même code dans sa rédaction applicable : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan (...) ". 11. Aux termes de l'article L. 213-1 de ce même code dans sa rédaction applicable : " Sont soumis au droit de préemption institué par l'un ou l'autre des deux précédents chapitres tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu'ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, à l'exception de ceux qui sont compris dans un plan de cession arrêté en application de l'article L. 631-22 ou des articles L. 642-1 et suivants du code de commerce. / Sont également soumises à ce droit de préemption les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, sauf lorsqu'elles sont consenties à l'un des coindivisaires, ainsi que les cessions de tantièmes contre remise de locaux à construire. (...) ". 12. Enfin, aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ". 13. En premier lieu, le moyen selon lequel la décision en litige se bornerait "à exercer le droit de préemption" et ne serait donc pas une décision de préempter n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée ni, par suite, le bien-fondé. 14. En deuxième lieu, ainsi qu'il a déjà été dit au point 6, le terrain préempté, implanté dans une zone urbaine (U) du PLU est ainsi soumis au droit de préemption urbain en vertu de la délibération du 18 janvier 2007 mentionnée au même point. 15. En troisième lieu, lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat (PLH), les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du PLH à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe. 16. La décision de préemption en litige vise la délibération du 3 décembre 2010 adoptant le programme local de l'habitat pour la période 2010/2015. Cette délibération fixe le contenu de ce programme et permet d'identifier la nature de l'opération d'aménagement poursuivie. La décision de préemption précise que " l'acquisition de la parcelle AY 331 fait partie d'une stratégie foncière de mobilisation de terrain en vue de la requalification urbaine de l'avenue Danielle Casanova, comme l'ont été également les opérations de renouvellement urbain dans le quartier, tant sur les avenues Paul Vaillant-Couturier et Danielle Casanova (ex. propriété EDF) que sur la rue Géo Charles ; / (...) l'acquisition de la parcelle AY 331 répond à l'un des objectifs du Programme Local de l'Habitat, à savoir proposer une offre de logement suffisante pour faire face à la demande des ménages et répondre ainsi aux dynamiques économiques et démographiques de l'agglomération ; / (...) l'acquisition de la parcelle AY 331 permettra la construction de logements et contribuera ainsi à répondre aux objectifs de livraison de logements fixés pour la commune d'Echirolles par le P.L.H., pour la période 2010-2015 ". 17. Le plan local de l'habitat prévoit, au titre des principaux enjeux, que la commune d'Echirolles est engagée dans un mouvement de rénovation urbaine des quartiers existants et de redéploiement d'une offre d'habitat nouveau ou réhabilité et qu'au nombre des objectifs qu'elle poursuit figure en particulier un axe 1 qui est de maintenir la production de logements et de manière mieux répartie, et en particulier des logements familiaux et sociaux sur tout le territoire de la commune, dont essentiellement des logements collectifs. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU et plus spécialement l'orientation particulière d'aménagement n° 2 figurant dans le PLU de 2006, qui porte sur les usages du bâti en rez-de-chaussée sur l'espace public, encourage la création de logements dans le secteur d'implantation de la parcelle en cause. La décision de préemption, qui s'inscrit dans le cadre de cette stratégie foncière destinée à requalifier le quartier et à densifier le secteur par la réalisation de logements collectifs, répond ainsi à l'exigence de motivation posée par les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme citées au point 9 ci-dessus. 18. En quatrième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire, notamment l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme cité au point 11, n'exclut les aliénations de biens sur lesquels un locataire ou un occupant détiendrait des droits, notamment un droit de préférence ou de priorité pour leur acquisition, du champ d'exercice du droit de préemption urbain, qui poursuit un intérêt général. Ainsi, en admettant que M. et Mme C... qui bénéficient d'un contrat de location à titre d'accessoire du contrat de travail liant M. C... à EDF, propriétaire du bien préempté par la commune d'Echirolles, disposaient d'un droit de préemption ou de priorité pour l'acquisition du bien, ce droit ne saurait faire obstacle à l'exercice par la commune de son droit de préemption urbain. 19. En cinquième lieu, si l'établissement public foncier local de la région grenobloise (EPFL-RG) auquel la commune a revendu le bien, a proposé aux requérants un contrat d'occupation précaire et si la commune leur a réclamé un loyer, ces circonstances, d'ailleurs postérieures à la décision en litige, sont, par elles-mêmes, sans incidence sur sa légalité alors que les occupants conservent des droits après la préemption, qui n'opère qu'un changement de propriétaire, dans l'attente de la mise en oeuvre du projet en vue duquel elle a été décidée. 20. En sixième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme citées au point 9 que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 21. Ainsi qu'il a été exposé aux points 16 et 17, la préemption en litige a été décidée pour répondre à l'objectif du PLH de proposer une offre de logement suffisante et à une stratégie foncière de mobilisation de terrains en vue d'opérations de requalification urbaine et de construction de logements. Rien ne permet de corroborer l'affirmation des requérants selon laquelle le bien concerné ne serait pas compris dans le périmètre concerné par le PLH d'Echirolles et ne permettrait pas de contribuer à la réalisation des objectifs en vue desquels le droit de préemption urbain a été exercé, alors qu'en 2011 un schéma de faisabilité, dont il ressort que ce bien pouvait accueillir un projet de logements collectifs, a été élaboré. Par ailleurs, si le terrain en cause est situé dans la zone de dangers d'une centrale hydroélectrique, d'une canalisation de propylène et d'une plateforme chimique, le PLU, qui classe le secteur en zone UA indice "ru", y permet la construction d'habitations sous réserve de mesures de confinement vis-à-vis de ces aléas technologiques qu'il qualifie de moyens. Dans ces conditions, la mise en oeuvre du droit de préemption pour l'acquisition de la parcelle en litige apparaît justifiée par un projet réel d'action ou d'opération d'aménagement répondant à un intérêt général suffisant et ne saurait être regardée, ainsi que l'allèguent les requérants, comme exclusivement motivée par la volonté de faire échec à l'exercice de leur droit de priorité. 22. En septième lieu, pour contester la légalité d'une décision de préemption, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que le projet en vue duquel cette décision a été prise n'a pas reçu postérieurement de commencement d'exécution. Ils ne peuvent davantage, en tout état de cause, soutenir que la revente du bien à l'EPFL-RG, qui est également postérieure à la décision qu'ils contestent, serait illégale. 23. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la commune d'Echirolles, qui n'est pas partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. et Mme C... le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Echirolles. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée. Article 2 : M. et Mme C... verseront à la commune d'Echirolles une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... et Jacqueline C... et à la commune d'Echirolles. Délibéré après l'audience du 30 avril 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; Mme Christine Psilakis, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 mai 2019. 2 N° 17LY03851 fp