CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 04/04/2017, 14LY02454, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-04-04
Numéro : 14LY02454
Président : M. DROUET
Rapporteur : M. Samuel  DELIANCOURT
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : SCP FESSLER & JORQUERA ET ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La commune d'Echirolles a demandé au tribunal administratif de Grenoble, à titre principal, de prononcer l'annulation de la convention du 30 mai 2002 qu'elle avait conclue avec la commune de Pont-de-Claix ou, à titre subsidiaire, d'en prononcer la résiliation à compter du 31 décembre 2008, et de condamner la commune de Pont-de-Claix à lui verser 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 716-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1103377 du 4 juin 2014, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 31 juillet 2014 et des mémoires enregistrés les 14 novembre 2014, le 5 mai 2015, le 2 novembre 2015 et le 12 avril 2016, la commune d'Echirolles, représentée par son maire en exercice, par la SCP Fessler Jorquera Cavailles, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1103377 du tribunal administratif de Grenoble du 4 juin 2014 ; 2°) de prononcer, à titre principal, la nullité du contrat ou, à titre subsidiaire, d'en prononcer la résiliation ; 3°) de condamner la commune de Pont-de-Claix à lui verser une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il est insuffisamment motivé quant aux motifs pour lesquels le tribunal a écarté le motif d'intérêt général invoqué ; - le jugement est irrégulier car il a omis de se prononcer sur le moyen soulevé au titre de la licéité du contrat selon lequel les personnes publiques ne peuvent être condamnées à payer une somme qu'elles ne doivent pas ; - le jugement est entaché d'une erreur de droit dès lors que le tribunal ne pouvait écarter un motif d'intérêt général au profit d'un autre motif de même nature ; - la convention du 30 mai 2002 est entachée de nullité car son contenu est illicite ; - elle a été signée par des autorités incompétentes dès lors que la délibération a été adoptée le 27 juin 2002 et transmise en préfecture le 3 juillet 2002 ; - la convention conclue est dépourvue de cause dès lors que le déséquilibre financier qui en est à l'origine a disparu ; - une personne publique n'a pas à payer une somme non dûe alors que le contrat accorde une libéralité financière sans contrepartie ; - la cause du contrat a disparu et justifie sa nullité ou sa résiliation ; - le financement prévu par le contrat constitue une subvention d'équilibre dépourvue de tout intérêt local pour la commune d'Echirolles ; - la convention doit prendre fin en raison de l'existence d'un bouleversement dans l'économie générale du contrat ; - elle doit être résiliée pour un motif d'intérêt général car la commune subit une baisse des recettes fiscales à l'origine de la dégradation de sa situation financière ; - la convention portant sur l'entretien courant, l'éclairage et la voirie de la ZAC conclue entre les trois communes est arrivée à son terme le 26 mai 2008 et justifie, au regard de l'article 7 de cette convention concernant les modalités de dénonciation, que soit prononcée la résiliation de celle du 26 mai 2003 dont elle est connexe. Par un mémoire en défense enregistré le 5 novembre 2014 et des mémoires enregistrés le 23 mars 2015, le 13 janvier 2016 et le 30 août 2016, la commune de Pont-de-Claix, représentée par Me Deschamps, avocat, conclut au rejet de la requête, à la condamnation de la commune d'Echirolles à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts, outre le versement d'une somme de 3.000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la convention qui ne mentionne aucune date de signature a été signée par des autorités compétentes, par le maire de Pont-de-Claix le 10 juin 2002 et celui d'Echirolles en juillet 2002, ce dernier étant compétent car autorisé par délibération du conseil municipal du 27 juin 2002 ; - la convention n'est pas sans objet, ni dépourvue de contrepartie puisqu'il s'agit de l'effort fait par la commune de Pont-de-Claix pour accueillir les services de la DDE sur son territoire et de compenser un manque à gagner ; - le principe selon lequel une personne ne peut payer une somme qu'elle ne doit pas ne peut trouver à s'appliquer dans un litige indemnitaire ; - la convention pouvait ne pas comporter de durée ; - le moyen tiré de ce que le contrat serait dépourvu de causalité au motif que les communes n'ont plus en charge la taxe professionnelle est inopérant car c'est justement cette disparition au profit de la Métro qui fonde la convention ; - la commune ne justifie pas les circonstances selon lesquelles le déséquilibre financier aurait cessé en 2008 ; - ce déséquilibre perdure puisque la commune de Pont-de-Claix n'accueille aucune activité commerciale génératrice de fiscalité directe et indirecte, à la différence de la commune d'Echirolles ; - la convention n'a pas trait au versement d'une subvention car cette garantie financière compense un manque à gagner ; - elle présente un double intérêt public bénéficiant aux habitants de Pont-de-Claix et d'Echirolles car la commune de Pont-de-Claix possède une partie des voies d'accès à la ZAC et les entretient et l'implantation sur son territoire des services de la DDE bénéficie à tous ; - la commune ne justifie du bouleversement dans l'économie générale du contrat invoqué pour la première fois en appel ; - le bouleversement invoqué lié à la crise économique est dépourvu de tout lien avec le contrat ; - la réalité de la situation financière critique invoquée n'est pas justifiée car le paiement annuel de la somme de 162.923,46 euros ne peut obérer un budget de 77 millions d'euros et l'étalement de ses dettes ne suffit pas à justifier une situation financière précaire ; - la Métro assure l'entretien des voies de la ZAC et il n'y a donc pas de déséquilibre dans la répartition des charges à cette zone ; - la convention du 26 mai 2003 n'a jamais été dénoncée et a été reconduite tacitement jusqu'en 2010 avant qu'une nouvelle convention conclue le 18 octobre 2010 ayant le même objet soit conclue ; - la commune de Pont-de-Claix subi un préjudice financier dès lors que la commune d'Echirolles n'a pas payé les échéances dues à compter du 1er avril 2009, soit 896 079,04 euros ; - le non-paiement de cette somme s'est traduit par un préjudice financier de 36 077,018 euros correspondant aux frais d'emprunt, ainsi qu'un préjudice moral évident en raison de la cessation de paiement pendant près de 7 ans sans aucune explication. La clôture de l'instruction a été fixée au 27 janvier 2017 à 16 h 30 par ordonnance du 11 janvier 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code civil ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique ; - le rapport de M. Samuel Deliancourt, premier conseiller, - les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public, - et les observations de Me Manhes, avocat, pour la commune d'Echirolles ainsi que celles de Me Albertin, avocat, pour la commune de Pont-de-Claix ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 mars 2017, présentée pour la commune d'Echirolles ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 31 mars 2017, présentée pour la commune de Pont-de-Claix ; 1. Considérant que les communes d'Echirolles, de Pont-de-Claix et de Seyssins ont créé en 1981 un Syndicat intercommunal pour l'étude et la réalisation de la zone d'activités de Comboire (SIERZAC) ; que les communes de Seyssins et d'Echirolles percevant la taxe professionnelle en raison des activités sises sur leurs territoires et la commune de Pont-de-Claix accueillant des activités non éligibles à cette taxe, le syndicat intercommunal reversait la taxe professionnelle perçue par les deux communes de Seyssins et d'Echirolles entre les trois communes le composant, selon la clé de répartition suivante : 62 % pour la commune d'Echirolles, 23 % pour la commune de Seyssins et 15 % pour celle du Pont-de-Claix ; qu'à la suite du transfert de la compétence en matière de développement économique au profit de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole (Métro) par délibération du 5 juillet 2002 à l'origine de la dissolution dudit syndicat, la commune d'Echirolles a conclu le 30 mai 2002 avec la commune de Pont-de-Claix une convention sans limitation de durée par laquelle la première s'est engagée à verser à la seconde la somme annuelle de 162 923,46 euros correspondant à une fraction des sommes devant être perçues au titre de la taxe professionnelle ; qu'à compter de l'année 2008, la commune d'Echirolles a cessé de s'acquitter du paiement de cette somme ; qu'elle a ensuite saisi le tribunal administratif de Grenoble d'une demande tendant à la résiliation de ladite convention ; que la commune de Pont-de-Claix a, au cours de cette instance, présenté des conclusions indemnitaires à titre reconventionnel ; que, par le jugement lu le 4 juin 2014 dont la commune d'Echirolles interjette appel, le tribunal a rejeté cette demande et ces conclusions reconventionnelles ; que la commune d'Echirolles demande à la cour d'annuler ce jugement et, à titre principal, de prononcer la nullité de la convention précitée, à titre subsidiaire, d'en prononcer la résiliation ; que, par la voie de l'appel incident, la commune de Pont-de-Claix demande à la cour de condamner l'appelante à lui verser une indemnité de 50 000 euros en exécution de la convention précitée du 30 mai 2002 ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant, en premier lieu, que si la commune d'Echirolles soutient que le jugement serait irrégulier au motif que le tribunal administratif de Grenoble n'aurait pas répondu au moyen tiré de l'illicéité du contrat au motif que les personnes publiques ne peuvent être tenues de payer des sommes qu'elles ne doivent pas, ce moyen doit être écarté comme manquant en fait, le tribunal y ayant expressément répondu aux points 7 et 8 du jugement contesté ; 3. Considérant, en second lieu, que selon l'article L. 9 du code de justice administrative, " Les jugements sont motivés. " ; que la commune d'Echirolles reproche au jugement contesté de n'être pas suffisamment motivé quant à la réponse apportée au moyen tiré de l'intérêt général s'attachant à la convention conclue le 30 mai 2002 pour ne pas avoir recherché, ni explicité les raisons pour lesquelles la commune de Pont-de-Claix aurait intérêt au maintien de cette convention, que, toutefois, les premiers juges ont suffisamment répondu à ce moyen aux points 8, et 9 du jugement attaqué ; Sur les conclusions de la commune d'Echirolles tendant à contester la validité de la convention conclue le 30 avril 2002 : 4. Considérant que les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d'un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie ; qu'il appartient alors au juge, lorsqu'il constate l'existence d'irrégularités, d'en apprécier l'importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu'elles peuvent, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui ; qu'il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise et en tenant compte de l'objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d'une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation ; 5. Considérant que, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que, toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel ; 6. Considérant, en premier lieu, et ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif de Grenoble, aucun principe n'imposait que la convention litigieuse comportât un terme déterminé ; que la convention du 30 mai 2002 n'est pas viciée pour ce motif ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès lors qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans le département " ; que, par délibération adoptée le 27 juin 2002, le conseil municipal de la commune d'Echirolles a autorisé son maire à conclure la convention en litige ; que cette délibération a été transmise en préfecture le 3 juillet 2002, soit après la signature de la convention le 30 mai 2002 ; que si l'absence de transmission de la délibération autorisant le maire à signer un contrat avant la date à laquelle l'exécutif a procédé à sa signature, d'où il résulte que cette délibération n'est pas encore exécutoire, constitue un vice affectant les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, toutefois, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, ce seul vice ne saurait être regardé comme d'une gravité telle que le juge doive écarter le contrat et que le litige qui oppose les parties ne doive pas être tranché sur le terrain contractuel ; 8. Considérant, en troisième lieu, que la conclusion de la convention signée le 30 mai 2002 reposait, ainsi qu'il a été dit au point n° 1, sur une cause tenant à la zone d'activités créée et au dédommagement de la commune de Pont-de-Claix qui supportait des activités non génératrices de taxe professionnelle à la différence de la commune d'Echirolles ; qu'elle répondait ainsi à un intérêt public commun à ces deux collectivités publiques ; que par suite, et à la date de sa conclusion, cette convention ne peut être considérée comme dépourvue de toute contrepartie, ni comme constituant une subvention, ni comme dépourvue de tout intérêt local, ni comme constituant une libéralité qui contreviendrait au principe selon lequel une personne publique n'a pas à s'acquitter d'une somme qu'elle ne doit pas ; 9. Considérant, en quatrième lieu, que si le SIERZAC a été dissout en 2002, la zone d'activité de Comboire perdure depuis cette date au bénéfice notamment des communes d'Echirolles et de Pont-de-Claix ; que, par suite, la convention du 30 mai 2002 ne peut être regardée comme ayant perdu sa cause ; 10. Considérant que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu de prononcer la nullité de la convention conclue le 30 mai 2002, ni sa résiliation pour un motif tenant à sa validité ; Sur les conclusions de la commune d'Echirolles à fin de résiliation pour motifs d'intérêt général de la convention du 30 mai 2002 : 11. Considérant qu'une convention conclue entre deux personnes publiques relative à l'organisation du service public ou aux modalités de réalisation en commun d'un projet d'intérêt général ne peut faire l'objet d'une résiliation unilatérale que si un motif d'intérêt général le justifie, notamment en cas de bouleversement de l'équilibre de la convention ou de disparition de sa cause ; qu'en revanche, la seule apparition, au cours de l'exécution de la convention, d'un déséquilibre dans les relations entre les parties n'est pas de nature à justifier une telle résiliation ; 12. Considérant, en premier lieu, que l'existence d'un motif d'intérêt général invoqué par l'une des parties au contrat dont la résiliation est sollicitée doit être appréciée en tenant compte des différents intérêts publics affectés par la convention litigieuse ; que, par suite, et contrairement à ce que soutient la commune appelante, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit en mettant en balance les différents intérêts publics pour apprécier s'il devait ou non prononcer la résiliation sollicitée par la commune d'Echirolles, sans se borner à constater l'existence d'un tel intérêt général pour la commune d'Echirolles qui aurait à lui seul justifié le prononcé de la résiliation sollicitée ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que la commune d'Echirolles invoque l'existence d'un bouleversement dans l'équilibre de la convention en raison des difficultés économiques et financières qu'elle rencontre pour faire face à cet engagement financier ; que, toutefois, de telles difficultés, à les supposer établies et qui ont trait à l'exécution de ladite convention, et non à sa cause ou à son objet sont sans incidence sur son équilibre ; 14. Considérant, en troisième lieu, et ainsi qu'il a été dit au point n° 10, la seule circonstance, à la supposer établie, que la convention ne satisferait plus l'intérêt de la seule commune d'Echirolles ne saurait être regardée comme un motif d'intérêt général de nature à en justifier la résiliation unilatérale ; 15. Considérant, en quatrième lieu, et ainsi qu'il a été dit, que la seule apparition, au cours de l'exécution de la convention, d'un déséquilibre dans les relations entre les parties n'est pas de nature à justifier une telle résiliation ; que l'appelante, qui ne justifie pas de la réalité d'un tel déséquilibre, n'est pas fondée à se prévaloir de la cessation des reversements du SIERZAC au titre de la taxe professionnelle à partir de 2001, ni des baisses de recettes fiscales perçues depuis l'année 2000 ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune d'Echirolles n'est pas fondée à demander la résiliation de la convention du 30 mai 2012 ; Sur les conclusions de la commune d'Echirolles tendant à ce que soit constatée la résiliation contractuelle de la convention du 30 mai 2002 : 17. Considérant que la commune d'Echirolles demande à la cour de constater la résiliation de la convention du 30 mai 2002 en se prévalant des stipulations de l'article 7 de la convention conclue le 26 mai 2003 pour une durée de cinq ans entre les communes d'Echirolles, Pont-de-Claix et Seyssins portant sur la répartition des charges liées à l'entretien courant et aux voieries de la zone d'activité concernée ; que, toutefois, cette convention devait être dénoncée pour que puissent être résiliées les conventions connexes relatives à l'entretien courant de la zone ou à la garantie des ressources en faveur de la ville de Pont-de-Claix, ce qui n'est pas justifié en l'espèce ; qu'au surplus, il ne résulte pas de l'instruction que cette convention du 26 mai 2003 ait été dénoncée dans les formes prévues par ses stipulations ; que, par suite, ces conclusions doivent être rejetées ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Echirolles n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ; Sur l'appel incident de la commune de Pont-de-Claix : 19. Considérant que, par la voie de l'appel incident, la commune de Pont-de-Claix demande à la cour de condamner la commune d'Echirolles à réparer le préjudice financier ainsi que le préjudice moral découlant de l'absence de respect par cette dernière des stipulations financières prévues dans ladite convention depuis le 1er avril 2009 et qu'elle évalue à la somme totale de 50 000 euros ; 20. Considérant qu'il n'appartient pas au juge d'appel, devant lequel l'appelant ne conteste pas la fin de non-recevoir opposée à ses conclusions par le juge de premier ressort, de rechercher d'office si cette fin de non-recevoir a été soulevée à bon droit ; 21. Considérant que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté les conclusions indemnitaires présentées par la commune de Pont-de-Claix comme étant irrecevables, sans que ce motif soit contesté devant la cour ; que, par suite, ces conclusions incidente doivent être rejetées ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Pont-de-Claix n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses conclusions reconventionnelles ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant qu'il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la commune d'Echirolles, partie perdante, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire de même s'agissant des conclusions également présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Pont-de-Claix ; DECIDE : Article 1er : La requête de la commune d'Echirolles est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Pont-de-Claix devant la cour sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Echirolles et à la commune de Pont-de-Claix. Délibéré après l'audience du 14 mars 2017, à laquelle siégeaient : - M. Hervé Drouet, président de la formation de jugement, - Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller, - M. Samuel Deliancourt, premier conseiller. Lu en audience publique le 4 avril 2017. 8 N° 14LY02454 mg