CAA de PARIS, 8ème chambre, 30/06/2022, 21PA04012, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-30
Numéro : 21PA04012
Président : M. HO SI FAT
Rapporteur : Mme Aude  COLLET
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : AXIOME AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 juillet, 18 octobre et 2 décembre 2021, la SAS Sud Radio, représentée par Me Cerf, demande à la Cour : 1°) d'annuler la décision du conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) du 7 avril 2021 rejetant la candidature présentée par la SAS Sud Radio en vue d'exploiter, sur la zone de Toulon, le service de radio de catégorie E dénommé Sud Radio ; 2°) d'enjoindre au CSA de délivrer à Sud Radio une fréquence dans la zone de Toulon ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa candidature pour l'attribution d'une fréquence dans la même zone ; 3°) de mettre à la charge du CSA le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du CSA du 7 avril 2021 est entachée d'un vice de forme dès lors qu'elle méconnaît les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'elle ne comporte aucune signature identifiable qui permettrait d'attester que ce procès-verbal est conforme à la réalité des débats ; - elle est entachée d'une erreur de droit et méconnaît l'impératif de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels prévu par le 6° de l'article 29 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en considérant que les services Europe 1, France Info, France Inter, RMC et RTL, services présents dans la zone avant l'appel, proposeraient une offre comparable à celle de Sud Radio, alors même que sa ligne éditoriale diffère de celle de ces services et qu'il importe d'assurer au public un traitement pluraliste et différencié de l'information ; - elle est entachée d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'intérêt du public dans la zone concernée compte tenu de sa programmation spécifique plus originale et plus adaptée avec une ligne éditoriale particulière dédiée à l'actualité du rugby et à sa culture, de son programme d'intérêt local. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 août et 30 novembre 2021, le Conseil supérieur de l'audiovisuel conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - le code des relations entre le public et 1'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les observations de Mme Bernard, rapporteure publique, - et les observations de Me Aubert, avocat de la société Sud Radio. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision n° 2019-235 du 22 mai 2019, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a lancé un appel aux candidatures pour l'exploitation de services de radio par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence à temps complet dans le ressort du comité territorial de l'audiovisuel (CTA) de Marseille. La SAS Sud Radio a présenté sa candidature pour la diffusion d'un service de radio dénommé Sud Radio en catégorie E dans la zone de Toulon. Par délibération du 7 avril 2021, il a examiné l'ensemble des candidatures et a retenu les candidatures du service Radio Star en catégorie B et des services BFM Business et NRJ en catégorie D. Par courrier du 27 mai 2021, le CSA a notifié à la SAS Sud Radio le rejet de sa candidature. Par la présente requête, la SAS Sud Radio demande à la Cour d'annuler la décision du CSA du 7 avril 2021 en tant qu'elle rejette sa candidature en vue d'exploiter, sur la zone de Toulon, le service de radio de catégorie E dénommé Sud Radio. En ce qui concerne la légalité externe : 2. L'article 32 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que : " (...) Les refus d'autorisation sont motivés et sont notifiés aux candidats dans un délai d'un mois après la publication prévue à l'alinéa précédent. Lorsqu'ils s'appliquent à un service de radio diffusé par voie hertzienne terrestre, ils peuvent être motivés par référence à un rapport de synthèse explicitant les choix du conseil au regard des critères mentionnés aux articles 1er et 29 ". Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et 1'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (...) ". 3. Lorsqu'une décision est prise par une autorité à caractère collégial, il est satisfait aux exigences découlant de ces prescriptions dès lors que la décision comporte la signature du président de cette autorité, accompagnée des mentions, en caractères lisibles, prévues par cet article. En l'espèce, la décision attaquée, qui a été prise par le CSA lors de sa séance plénière du 7 avril 2021, a été notifiée à la société Sud Radio par un courrier du 27 mai 2021 signé par Roch-Olivier Maistre, président de cette autorité, dont le prénom, le nom et la qualité étaient indiqués, et accompagné d'un extrait du procès-verbal de la séance. Ni la loi du 30 septembre 1986, ni aucun autre texte n'imposent au président du CSA de signer également le procès-verbal de la réunion du collège plénier. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait irrégulière faute de signature identifiable doit être écarté. 4. Par ailleurs, la société requérante ne produit aucun début d'éléments de nature à établir que les mentions du procès-verbal en cause ne seraient pas conformes aux échanges du collège plénier du 7 avril 2021. En ce qui concerne la légalité interne : 5. Aux termes de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 : " Sous réserve des dispositions de l'article 26 de la présente loi, l'usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les conditions prévues au présent article. Pour les zones géographiques et les catégories de services qu'il a préalablement déterminées, le conseil publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu'un appel à candidatures. (...) ". Par deux communiqués n° 34 du 29 août 1989 et n° 281 du 10 novembre 1994, le CSA, faisant usage de la compétence qui lui a été ainsi conférée, a déterminé cinq catégories de services en vue de l'appel à candidature pour l'exploitation de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre. Ces cinq catégories sont ainsi définies : services associatifs éligibles au fonds de soutien, mentionnés à l'article 80 (catégorie A), services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national identifié (catégorie B), services locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale (catégorie C), services thématiques à vocation nationale (catégorie D), et services généralistes à vocation nationale (catégorie E). 6. Aux termes de l'article 29 de la même loi, le CSA " accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. Il tient également compte : 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; 3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; 6° Pour les services dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la programmation, des dispositions envisagées en faveur de la diversité musicale au regard, notamment, de la variété des œuvres, des interprètes, des nouveaux talents programmés et de leurs conditions de programmation ; 7° S'il s'agit de la délivrance d'une nouvelle autorisation après que l'autorisation précédente est arrivée à son terme, du respect des principes mentionnés au troisième alinéa de l'article 3-1. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille, sur l'ensemble du territoire, à ce qu'une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité, entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socioculturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion. Le conseil veille également au juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d'autre part. Il s'assure que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale. (...) ". 7. Il ressort des pièces du dossier que la zone de Toulon comprenait avant l'appel à candidatures lancé par la décision précitée n° 2019-235 du 22 mai 2019, trois services privés assurés par Europe 1, RMC et RTL relevant de la catégorie E et participant au traitement pluraliste et diversifié de l'information politique et générale ainsi que deux radios de service public, France Info et France Inter, participant au traitement de l'information politique et générale ainsi que, dans une moindre mesure, les services France Bleu Provence et Radio Classique. 8. La SAS Sud Radio soutient que la décision du CSA du 7 avril 2021 est entachée d'une erreur de droit et méconnaît l'impératif de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels prévu par le 6° de l'article 29 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dès lors qu'elle a considéré à tort que les services Europe 1, France Info, France Inter, RMC et RTL, présents dans la zone avant l'appel, proposaient une offre comparable à celle de Sud Radio, alors même que sa ligne éditoriale diffère de celle de ces services et qu'il importe d'assurer au public un traitement pluraliste et différencié de l'information et que, par ailleurs, elle est entachée d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'intérêt du public dans la zone concernée compte tenu de sa programmation spécifique plus originale et plus adaptée avec une ligne éditoriale particulière dédiée à l'actualité du rugby et à sa culture et l'offre d'un programme d'intérêt local. 9. En premier lieu, si la SAS Sud Radio se prévaut de ce qu'elle propose quotidiennement au moins six heures d'information et d'émissions à contenu éditorial à dominante parlée du lundi au vendredi, et au moins quatre heures le samedi et le dimanche, il ressort, toutefois, des pièces du dossier et notamment des extraits des conventions des services des radios concernées que la zone de Toulon bénéficiait déjà avant l'appel à candidatures lancé par la décision précitée n° 2019-235 du 22 mai 2019 d'un traitement pluraliste et différencié de l'information suffisant avec des services qui se distinguent également par leur ligne éditoriale de l'offre proposée par la SAS Sud Radio. Ainsi, était déjà présente Europe 1, radio " généraliste, proposant des journaux, des flashs, des émissions et magazines d'information, des émissions de divertissement, des émissions musicales ". La radio RMC émettait également déjà dans la zone et elle a aussi pour priorité l'actualité politique, sociétale et sportive " dans un format 100 % parlé unique en France " avec un objectif d'interactivité avec les auditeurs, offrant 11h30 d'information chaque jour avec de nombreux journaux, flashs, émissions d'actualité et de société ainsi qu'une " orientation sport " avec 8 heures en direct chaque jour et 28 heures le week-end. Enfin, la zone de Toulon comprenait déjà l'offre de RTL, service généraliste multi-thématique s'adressant au plus grand nombre et offrant un ensemble varié de genres de programmes. Enfin, étaient également déjà présentes deux radios de service public France Info et France Inter qui proposent un traitement de l'information politique générale qui se différencie de celui offert par les services privés. Il s'ensuit qu'avant l'appel à candidatures lancé par le CSA par la décision précitée n° 2019-235 du 22 mai 2019, la zone de Toulon bénéficiait déjà d'un traitement pluraliste et différencié de l'information suffisant, critère qui ne permettait ainsi pas à Sud Radio de se démarquer des autres services proposés. Au surplus, contrairement à ce que soutient la SAS Sud Radio, le CSA ne s'est pas fondé sur le seul critère tiré d'une programmation qui laisserait une place plus importante à l'information politique et générale pour fonder sa décision mais sur la comparaison des offres des services privés et publics participant au traitement de l'information politique et générale, leur diversité, leur ligne éditoriale propre et le nombre d'heures consacrées dans la zone de Toulon au traitement de l'information. 10. En deuxième lieu, si la SAS Sud Radio se prévaut de sa ligne éditoriale dédiée à l'actualité du rugby et à sa culture et de la circonstance que la zone de Toulon est une " terre de rugby ", il ressort, toutefois, des pièces du dossier que le traitement de l'information sportive était déjà assuré en partie dans cette zone avec notamment l'offre de RMC, qui propose une programmation axée sur le sport, et notamment le rugby pour lequel sont proposées 8 heures en direct dès 16 heures et tous les soirs de la semaine et un total de 28 heures le weekend même si le rugby est traité dans des émissions concernant tous les sports. Les services d'Europe 1 et de RTL consacrent également une partie de leur programmation à l'actualité sportive, tout comme, dans une moindre mesure, France Inter, France Info et France Bleu Provence. Au surplus, si dans la zone de Corte, les mêmes services étaient présents et la candidature de la SAS Sud Radio a néanmoins été retenue, cette circonstance n'est pas de nature à établir que le CSA aurait entaché la décision attaquée d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'intérêt du public dans la zone de Toulon dès lors que le CSA procède à un examen spécifique dans chaque zone de l'ensemble de la programmation proposée par la candidate par rapport aux services déjà présents et aux autres candidatures. 11. En troisième lieu, si la SAS Sud Radio se prévaut de sa ligne éditoriale offrant un programme d'intérêt local composé d'émissions en lien avec les habitants de la zone en y intégrant notamment leurs points de vue sur l'actualité générale, toutefois, en tant que service relevant de la catégorie E correspondant ainsi aux services généralistes à vocation nationale, son offre de service ne peut pas proposer de programme d'intérêt local. 12. En quatrième lieu, la SAS Sud Radio soutient que son offre répondrait mieux à l'intérêt particulier de la zone que celle de NRJ, candidate retenu en catégorie D, en raison de la présence préalable des services Skyrock et Virgin Radio. Toutefois, NRJ s'adresse à un public large de 13 à 49 ans, compte tenu de son panel de genres musicaux très diversifiés, à savoir six genres musicaux de référence la dance, le pop-rock, le groove - R'n'b, le rap, le reggae et la variété française et internationale alors que 89 % de la programmation de Skyrock est composé de rap et de groove - R'n'b. S'agissant, par ailleurs, de l'offre proposée par Virgin Radio, déjà présente dans la zone, elle comprend une programmation musicale composée à 70 % de pop-rock et de variété, française ou internationale qui est complémentaire de celle proposée par NRJ en étant moins diversifiée et en proposant moins de nouveautés que NRJ où la programmation des nouveautés est très largement majoritaire. 13. Enfin, la SAS Sud Radio soutient que son offre répondrait mieux à l'intérêt particulier de la zone que BFM Business radio dédiée à l'information politique, générale et économique en continue et retenue en catégorie D, alors que la zone disposait déjà avec France Info et dans une moindre mesure avec Europe 1, France Inter, RMC et RTL de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale en continue. Toutefois, BFM Business est un service thématique consacré à l'information économique et financière et assurant une mission d'intermédiation entre les entreprises et les demandeurs d'emploi qui est le seul dans la zone de Toulon qui soit dédié exclusivement à l'information économique et financière de sorte que si Europe 1, France Inter, RMC et RTL traitent également dans la zone de l'information économique parmi l'information politique et générale, ils n'offrent pas une information aussi complète que celle proposée par BFM Business. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la décision par laquelle le CSA a, le 7 avril 2021, rejeté la candidature présentée par la SAS Sud Radio en vue d'exploiter, sur la zone de Toulon, le service de radio de catégorie E dénommé Sud Radio ne méconnaît pas l'impératif de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels prévu par le 6° de l'article 29 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, n'est pas entachée d'une erreur de droit au regard de ces dispositions et n'est pas davantage entachée d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'intérêt du public dans la zone de Toulon. 15. Il s'ensuit que les conclusions par lesquelles la SAS Sud Radio demande l'annulation de la décision du 7 avril 2021 du CSA doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction et celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Sud Radio est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Sud Radio et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. Copie de la présente décision sera adressée pour information à la ministre de la culture. Délibéré après l'audience du 2 juin 2022, à laquelle siégeaient : - M. Ho Si Fat, président de la formation de jugement, - Mme Collet, première conseillère, - Mme Larsonnier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022. La rapporteure, A. A... Le président, F. HO SI FAT La greffière, N. COUTY La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA04012