CAA de NANTES, 6ème chambre, 04/02/2020, 18NT00638, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-04
Numéro : 18NT00638
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : SELARL CORNET VINCENT SEGUREL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 32 178,59 euros, assortie des intérêts au taux légal, correspondant au paiement des salaires afférents aux formalités déposées au 31 décembre 2012 en sa qualité de conservateur des hypothèques de Laval, figurant au compte d'attente " TO " arrêté au 31 décembre 2012. Il a également demandé au tribunal administratif de condamner l'Etat à lui verser la somme de 74 292 euros, assortie des intérêts au taux légal, correspondant à l'intégralité des salaires acquis au titre de la période du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2012. Par un jugement n° 1506602 du 26 décembre 2017, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 32 178,59 euros. En revanche, il condamné l'Etat à verser à M. B... la somme correspondant à la différence, si elle est positive, entre les salaires " demi-nets " qu'il aurait dû percevoir en 2011 et 2012, calculés dans les conditions prévues au point 12, et les salaires " demi-nets " qu'il a effectivement perçus au cours de ces deux années. M. B... a été renvoyé devant le ministre de l'action et des comptes publics pour la liquidation de cette somme, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 mai 2015. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 février 2018, 25 et 26 mars 2019, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 26 décembre 2017 en tant qu'il a fait partiellement droit aux conclusions de M. B... ; 2°) de rejeter, dans cette mesure, la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Nantes. Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que les dispositions de l'article 67 de l'annexe IV au code général des impôts, dans leur version issue de l'arrêté du 3 septembre 2001, devaient s'appliquer à M. B... dès lors que celles-ci, ayant été disjointes de l'article 67 depuis le 3 avril 2008, n'étaient pas opposables à l'administration ; l'article 67 de l'annexe IV au code général des impôts dans sa version issue de l'arrêté du 3 septembre 2001 ne saurait prévaloir sur les dispositions de l'arrêté du 9 novembre 2005 ; - le caractère positif de la différence entre les salaires perçus et ceux qui seraient dus peut être remis en cause dans la mesure où le barème de 2005, non publié, avait été plus favorable aux conservateurs ; - c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que l'administration ne pouvait effectuer des prélèvements au profit du Trésor public sur les salaires bruts des conservateurs des hypothèques en application de l'arrêté ministériel du 9 novembre 2005 au motif qu'il n'avait pas fait l'objet d'une publication régulière et qu'il était donc inopposable à M. B... ; les dispositions de cet arrêté, si elles ne figuraient pas à l'article 67 de l'annexe IV au code général des impôts, ont néanmoins fait l'objet d'une diffusion régulière et ont été portées à la connaissance de l'intéressé ; les taux de prélèvements fixés par l'arrêté du 9 novembre 2005 lui étaient parfaitement opposables au titre de la période 2010-2012 ; - en tout état de cause, les prélèvements effectués sur les salaires bruts de M. B... de 2011 et 2012 étaient devenus définitifs au moment où le jugement a été rendu ; l'intéressé n'a jamais contesté ses salaires dans le délai raisonnable d'un an mentionné dans la décision du Conseil d'Etat du 13 juillet 2016 ; - M. B... n'a jamais contesté ses salaires dans le délai raisonnable d'un an mentionné dans la décision du Conseil d'Etat du 13 juillet 2016 de sorte que sa demande de première instance dirigée contre le rejet implicite de sa réclamation préalable du 25 mai 2015 était tardif. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2018, M. A... B..., représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête, par la voie de l'appel incident à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 32 178,59 euros et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'action et des comptes publics ne sont pas fondés. Les parties ont été informées le 23 octobre 2019, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office suivant : irrecevabilité des conclusions de M. B... tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 32 178,59 euros ( se rapportant à l'article 3 du jugement attaqué), lesquelles relèvent d'un litige distinct de celui présenté par le ministre de l'action et des comptes publics dirigé contre les articles 1 et 2 du jugement du tribunal administratif de Nantes du 26 décembre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des impôts ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 ; - loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; - décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., inspecteur des impôts, a été nommé, à compter du 31 décembre 2010, dans le grade de conservateur des hypothèques de 6ème catégorie. Il a été affecté au bureau des hypothèques de Château-Gontier (Mayenne). Par un arrêté du 16 septembre 2011, il a été nommé dans la 5ème catégorie du même grade et affecté à Laval. Compte tenu de la suppression du statut particulier des conservateurs des hypothèques au 31 décembre 2012, il a été détaché, à partir du 1er janvier 2013, dans l'emploi de chef de service comptable de 4ème catégorie, au service de la publicité foncière de Laval, avant d'occuper les mêmes fonctions à la Roche-sur-Yon à partir du 1er juillet 2014. Le 1er juin 2016, il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite. Par une lettre du 27 décembre 2013, M. B... a demandé au directeur départemental des finances publiques de la Mayenne le paiement des salaires qu'il estimait lui être dus en sa qualité de conservateur des hypothèques du bureau de Laval, pour un montant de 32 178, 59 euros, au titre des formalités déposées mais non traitées au 31 décembre 2012. Le 25 mai 2015, il a également sollicité un nouveau calcul des sommes versées au titre de salaire du conservateur des hypothèques pour les années 2011 et 2012. Par un jugement du 26 décembre 2017, le tribunal administratif de Nantes, saisi par M. B..., a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 32 178,59 euros. En revanche, le tribunal a condamné l'Etat à lui verser la somme correspondant à la différence, si elle est positive, entre les salaires " demi-nets " qu'il aurait dû percevoir en 2011 et 2012, calculés dans les conditions prévues au point 12, et les salaires " demi-nets " qu'il a effectivement perçu au cours de ces deux années. Le ministre de l'action et des comptes publics relève appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement fait droit à la demande de M. B.... Ce dernier sollicite, par la voie de l'appel incident, l'annulation du même jugement en tant qu'il a rejeté ses premières conclusions. Sur la recevabilité des conclusions d'appel incident de M. B... : 2. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le ministre de l'action et des comptes publics n'a relevé appel du jugement du tribunal administratif de Nantes du 26 décembre 2017 qu'en tant qu'il a condamné, en ses articles 1 et 2, l'Etat à recalculer les salaires de M. B... au titre des années 2011 et 2012. Cette requête ne peut ouvrir la possibilité à ce dernier de contester, dans le cadre d'un appel incident, l'article 3 de ce même jugement rejetant le surplus de ses conclusions, et notamment celles tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 32 178, 59 euros au titre des formalités déposées au 31 décembre 2012 en sa qualité de conservateur des hypothèques de Laval. Une telle contestation soulève en effet un litige distinct de celui introduit par le ministre. Par suite, les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 32 178,59 euros, présentées par M. B... le 22 juin 2018, soit après l'expiration du délai d'appel, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article 884 du code général des impôts dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée : " Pour tenir compte au Trésor des dépenses qu'il assume pour l'exécution du service hypothécaire, il est établi, sur les salaires bruts annuels des conservateurs des hypothèques, un prélèvement, dont le taux, progressif par tranches, et les conditions d'application sont réglés par arrêté du ministre chargé du budget. ". Aux termes de l'article 885 du même code : "I. Si, par suite de circonstances exceptionnelles, le produit annuel des conservations des hypothèques se trouve réduit à un chiffre tel que leurs titulaires soient dans l'impossibilité de faire face à leurs obligations professionnelles et de bénéficier d'une rémunération en rapport avec leur situation administrative, le taux du prélèvement visé à l'article 884 peut être réduit en conséquence, même si le produit de ce prélèvement devient momentanément inférieur au montant des dépenses assumées par le Trésor pour l'exécution du service hypothécaire. Au besoin, il peut, en outre, être alloué aux conservateurs une avance, figurant dans les écritures à un compte spécial de trésorerie et dont le montant est remboursable par imputation sur le prélèvement opéré en exécution de l'article 884. Les modalités d'application des dispositions qui précèdent sont fixées par décrets. ". 4. Il résulte de l'instruction que pour le calcul des salaires " demi-nets " versés à M. B... au titre des années 2011 et 2012, l'administration a déterminé le montant des prélèvements dûs au Trésor public sur la base de l'arrêté du 9 novembre 2005 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pris pour l'application de l'article 884 du code général des impôts. En vertu de cet arrêté " (...) le prélèvement au profit du Trésor prévu par l'article 884 du code général des impôts est opéré dans les conditions suivantes : Sur les salaires bruts annuels des conservateurs des hypothèques, à l'exception du produit de la majoration de salaire prévue par l'article 299 de l'annexe III au code général des impôts : à concurrence du montant du traitement budgétaire afférent à l'indice brut 1015 : 0 %, sur le surplus : de 0 à 60 980 euros : 75 %, de 60 980,01 à 121 960 euros : 91 %, de 121 960,01 à 182 940 euros : 92 %, de 182 940,01 à 327 770 euros : 93 % ; de 327 770,01 à 518 330 euros 88,25 % ; de 518 330,01 à 1 006 170 euros : 97,25 % ; de 1 0006 170,01 à 6 957 330 euros : 97,75 % ; au-dessus de 6 957 330 euros : 99,95 %. Sur le produit de la majoration de salaire prévue par l'article 299 de l'annexe III au code général des impôts : 100 %. ". En ce qui concerne le caractère définitif des prélèvements effectués au profit du Trésor public : 5. En premier lieu, aux termes de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, en vigueur à la date de la décision contestée : " Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d'acceptation est institué dans les conditions prévues à l'article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet (...) ". Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable à cette même date : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l'accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives, en vigueur à la date de la décision attaquée et dont les dispositions sont désormais reprises à l'article R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accusé de réception prévu par l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 susvisée comporte les mentions suivantes : 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier. / L'accusé de réception indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article 22 de la loi du 12 avril 2000 susvisée ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'un accusé de réception comportant les mentions prévues par ces dernières dispositions, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire. 6. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 7. Les règles énoncées au point 6, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes cités au point 5, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision. 8. Ainsi qu'il a été dit au point 1, M. B... a présenté par un courrier du 25 mai 2015, reçu le 28 mai suivant, une demande auprès du directeur départemental des finances publiques de la Mayenne tendant à ce que ses salaires perçus au titre des années 2011 et 2012 soient recalculés. N'ayant pas reçu de réponse à sa demande, il a saisi le tribunal administratif de Nantes, le 5 août 2015, d'une requête dirigée contre le refus implicite intervenu le 28 juillet 2015. Le ministre de l'action et des comptes publics soutient en appel que M. B... n'avait pas contesté ses salaires de 2011 et 2012 dans le délai raisonnable d'un an mentionné dans la décision du Conseil d'Etat du 13 juillet 2016, dont le principe est rappelé au point 6. Si le recours de M. B... présente un objet purement pécuniaire, il ressort toutefois des pièces du dossier que ses fiches de paye ne pouvaient être regardées, dans les circonstances de l'espèce, comme révélant des décisions lui faisant grief alors même qu'elle faisait apparaître les prélèvements opérés sur ses salaires bruts au profit du Trésor public sur le fondement de l'article 884 du code général des impôts. Par suite, le ministre n'est pas fondé à soutenir que l'intéressé aurait dû introduire sa contestation des modalités de calcul de ce prélèvement dans le délai d'un an suivant la réception de ses bulletins de salaires litigieux. Il serait seulement fondé à opposer la prescription quadriennale prévue à l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, si le litige portait sur des années prescrites. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité invoqué par le ministre ne peut dès lors qu'être écarté. 9. En second lieu, le ministre de l'action et des comptes publics soutient que les prélèvements effectués sur les salaires bruts de M. B... au titre des années 2011 et 2012 étaient devenus définitifs au moment où le jugement a été rendu. Il se prévaut notamment des dispositions de l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique aux termes desquelles : " (...) il ne peut être procédé à aucune révision de liquidation lorsque les comptes ont été acceptés par la partie ou réglés par des décisions administratives devenues définitives. ". Il indique que les prélèvements litigieux ont été validés par M. B... au titre des exercices comptables de 2011 et 2012 et qu'ils ont ainsi été définitivement intégrés dans la comptabilité de l'Etat, sans que l'intéressé ne puisse aujourd'hui les remettre en cause. Ces dispositions, au demeurant abrogées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, n'ont toutefois ni pour objet, ni pour effet de régir la situation des agents publics chargés d'en assurer l'exécution. Par suite, le ministre ne peut utilement s'en prévaloir dans le cadre du présent litige. De même, la circonstance que les prélèvements litigieux auraient été validés par les lois de finances initiales de 2011 et de 2012 ainsi que par les lois de règlement correspondantes, est sans incidence sur la faculté laissée à M. B... d'en contester les modalités de calcul et ses répercussions sur son salaire "demi-nets". Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la détermination des règles applicables aux salaires devant être versés à M. B... : 10. En premier lieu, il est constant que l'arrêté du 9 novembre 2005 pris par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour l'application de l'article 884 du code général des impôts, qui présentait le caractère d'un acte règlementaire, n'a fait l'objet d'aucune publication. Par suite, il n'était pas opposable à M. B... et l'administration ne pouvait se fonder sur les taux prévus par cet arrêté pour le calcul des prélèvements au profit du Trésor public qu'elle devait opérer sur ses salaires bruts au titre des années 2011 et 2012. Contrairement à ce que soutient le ministre de l'action et des comptes publics, la circonstance, à la supposer même établie, que M. B... en aurait eu connaissance dans le cadre de ses fonctions de conservateurs des hypothèques, notamment par le biais d'une note PBO n° 83 du 7 décembre 2005 du sous-directeur du budget et de la logistique de la direction générale des impôts et d'une note PBO n° 24 du 4 avril 2008 de la cheffe du service des ressources de la direction générale des impôts, diffusées aux délégués interrégionaux et directeurs des services fiscaux et communiquées au président de l'Amicale des conservateurs des hypothèques, ne suffit pas à lui conférer un caractère opposable. 11. En deuxième lieu, le ministre de l'action et des comptes publics soutient que les dispositions de l'article 67 de l'annexe IV au code général des impôts, dans leur version issue de l'arrêté du 3 septembre 2001, en vertu desquels " Le taux du prélèvement prévu à l'article 884 du code général des impôts est fixé ainsi qu'il suit : De 0 à 2 300 euros : néant ; De 2 301 à 5 300 euros : 65 % ; De 5 301 à 7 600 euros : 70 % ; De 7 601 à 9 900 euros : 75 % ; De 9 901 à 14 500 euros : 80 % ; De 14 501 à 40 000 euros : 85 % ; Au-dessus de 40 000 euros : 90 % ", ne peuvent s'appliquer à M. B... dès lors qu'elles ont été " disjointes " de l'article 67 depuis le 3 avril 2008. S'il est vrai qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 1er avril 2008 portant incorporation à l'annexe IV au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de cette annexe : (...) " L'annexe IV au code général des impôts est modifiée et complétée comme suit : (...) Article 67 : Les dispositions de cet article sont disjointes. ", il ne ressort d'aucun autre texte que les dispositions de l'article 67 de l'annexe IV au code général des impôts auraient été abrogées, la " disjonction " opérée par ce texte n'ayant pas l'effet d'une abrogation. Par suite, le ministre de l'action et des comptes publics n'est pas fondé à soutenir que l'article 67 de l'annexe IV au code général des impôts dans sa version issue de l'arrêté du 3 septembre 2001 ne saurait prévaloir sur les dispositions de l'arrêté du 9 novembre 2005, lesquelles ainsi qu'il a été dit au point précédent, ne sont pas opposables à M. B.... 12. En troisième lieu, le ministre de l'action et des comptes publics soutient que le caractère positif de la différence entre les salaires perçus par M. B... et ceux qui lui seraient dus, peut être remis en cause dans la mesure où le barème de 2005 non publié était plus favorable aux conservateurs. Ce moyen n'est toutefois assorti d'aucune précision suffisante permettant au juge d'en apprécier la portée alors, qu'au demeurant, le tribunal administratif de Nantes a condamné l'Etat à verser à M. B... la somme correspondant à la différence, " si elle est positive ", entre les salaires " demi-nets " qu'il aurait dû percevoir en 2011 et 2012, calculés dans les conditions prévues au point 12 du jugement, et les salaires " demi-nets " qu'il a effectivement perçu au cours de ces deux années. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 13. Il résulte de ce qui précède, que le ministre de l'action et des comptes publics n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a condamné l'Etat à recalculer les salaires de M. B... au titre des années 2011 et 2012. Sur les frais liés au litige : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. B... de la somme de 1 500 euros qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du ministre de l'action et des comptes publics est rejetée. Article 2 : L'Etat versera à M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. B... est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'action et des comptes publics et à M. A... B.... Délibéré après l'audience du 17 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - Mme C..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 février 2019. Le rapporteur, V. GELARDLe président, H. LENOIR Le greffier, R. MAGEAU La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT00638