Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 26/12/2012, 340538
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-26
Numéro : 340538
Rapporteur : M. Michel Thenault
Commissaire du gouvernement : M. Xavier de Lesquen

Vu la requête, enregistrée le 14 juin 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'association France Nature Environnement, dont le siège est 10, rue Barbier au Mans (72000) , représentée par son président; l'association France Nature Environnement demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les articles 2, 6, 7, 9, 16, 20, 22, 25, 27 à 30, les dispositions du I de l'article 33 ainsi que les articles 36 et 38 à 47 du décret n° 2010-368 du 13 avril 2010 portant diverses dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement et fixant la procédure d'enregistrement applicable à certaines de ces installations ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 décembre 2012, présentée par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 34, 61-1 et 62 ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu la directive n°85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 ; Vu la directive 2006/11/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Michel Thenault, Conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ; 1. Considérant que la requête de l'association France Nature Environnement tend à l'annulation pour excès de pouvoir de plusieurs dispositions du décret du 13 avril 2010 portant diverses dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement et fixant la procédure d'enregistrement applicable à certaines de ces installations, notamment de son article 20, dont les dispositions ont été codifiées dans la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre V intitulée " Installations soumises à enregistrement " et qui fixe en particulier, par les articles R. 512-46-1 à R. 512-46-18 du code, la procédure d'enregistrement ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution et de l'article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : 2. Considérant que les moyens tirés de ce que, en ne prévoyant pas une obligation systématique d'évaluation environnementale pour les installations soumises à enregistrement, le décret attaqué aurait méconnu l'article 34 de la Constitution et l'article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne sont en tout état de cause pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ; qu'ils ne peuvent, par suite, qu'être écartés ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance des articles 3 et 7 de la Charte de l'environnement : 3. Considérant que l'association France Nature Environnement soutient que le décret attaqué méconnaît les principes de prévention ainsi que d'information et de participation du public résultant des articles 3 et 7 de la Charte de l'environnement, en ce qu'il ne prescrit pas, notamment sous la forme d'une étude d'impact, une évaluation systématique de l'incidence sur l'environnement des projets d'installations soumises à enregistrement, en ce qu'il n'impose pas une description de l'état initial du site, en ce qu'il fait obstacle à l'exercice en connaissance de cause de ses prérogatives par le préfet, notamment lors de l'arrêt de l'installation et de la remise en état du site, enfin en ce que le dossier de demande d'enregistrement ne comporte pas de description de l'état initial de l'environnement local ; 4. Considérant qu'il résulte de l'article 3 de la Charte de l'environnement que l'obligation incombant à toute personne de prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, d'en limiter les conséquences s'impose dans les conditions définies par la loi ; qu'il résulte de l'article 7 de la charte que le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement s'exerce dans les conditions et les limites définies par la loi ; qu'il résulte de ces dispositions de la charte que, lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en oeuvre des obligations ou des droits en matière de prévention ou d'information et de participation du public, la légalité des dispositions réglementaires prises pour leur application s'apprécie au regard de la loi ; 5. Considérant que les conditions et limites dans lesquelles sont mis en oeuvre, pour les installations soumises à enregistrement, l'obligation de prévention et le droit d'information et de participation du public sont définies par plusieurs dispositions législatives du code de l'environnement, notamment par ses articles L. 511-2 et L. 512-7 à L. 512-7-7 ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point 4 que les moyens tirés de ce que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions des articles 3 et 7 de la charte de l'environnement ne peuvent qu'être écarté ; que si la requérante entend en réalité contester la conformité des dispositions législatives mentionnées ci-dessus aux exigences de valeur constitutionnelle de la charte, une telle contestation ne peut être présentée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 : 6. Considérant qu'en vertu de l'article 2 de la directive du 27 juin 1985, dans sa rédaction applicable au litige, les Etats membres doivent prendre les dispositions nécessaires pour que les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure d'autorisation et à une évaluation de leurs incidences sur l'environnement ; qu'il résulte de l'article 4 de cette même directive que les projets énumérés à son annexe I sont systématiquement soumis à une telle évaluation et que, pour les projets énumérés à l'annexe II, les Etats membres déterminent, en tenant compte des critères de sélection pertinents fixés à l'annexe III, sur la base d'un examen au cas par cas ou sur la base des seuils ou critères qu'ils fixent, si le projet doit être soumis à une évaluation environnementale ; que l'annexe III retient notamment comme critères les caractéristiques des projets et leur impact potentiel, ainsi que leur localisation, appréciée du point de vue de la sensibilité environnementale ; qu'il résulte des dispositions ainsi rappelées que les projets relevant de l'annexe II ne sont pas soumis à une évaluation environnementale lorsque, après un examen particulier de leurs caractéristiques, de leur localisation et de leur impact potentiel au regard des critères énoncés à l'annexe III de la directive, il apparaît qu'ils ne sont pas susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; 7. Considérant que l'association requérante soutient, en premier lieu, que les dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux installations soumises à enregistrement et les dispositions du décret attaqué prises sur leur fondement méconnaissent la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 en ce qu'elles n'imposent au préfet ni de procéder à un examen particulier de chaque demande d'enregistrement des installations relevant de l'annexe II de la directive, ni de prendre en compte, lors de cet examen, l'ensemble des critères mentionnés à son annexe III, ni de soumettre à évaluation environnementale les installations qui font l'objet d'une demande d'enregistrement, lorsque l'application de ces critères l'exige ; 8. Considérant, d'une part, qu'en application du premier alinéa de l'article L. 511-2 du code de l'environnement, la soumission des installations classées pour la protection de l'environnement à l'un des régimes d'autorisation, d'enregistrement ou de déclaration résulte de leur inscription, suivant la gravité des dangers et des inconvénients que peut présenter leur exploitation pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, dans les rubriques correspondantes d'une nomenclature ; que la répartition entre ces différents régimes est opérée, en référence à la nomenclature, en fonction de seuils et de critères, qui sont au nombre de ceux qui sont mentionnés à l'annexe III de la directive, prenant en compte notamment les caractéristiques de ces installations et leur impact potentiel sur l'environnement ; que, par ailleurs, en vertu de l'article L. 512-7 du code, sont soumises à autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement, les installations qui présentent des dangers ou inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées ; que les activités relevant de ce régime concernent les secteurs ou technologies dont les enjeux environnementaux et les risques sont bien connus, lorsque les installations ne sont soumises ni à la directive 2008/1/CE du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, ni à une obligation d'évaluation environnementale systématique au titre de l'annexe I de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ; que si les installations soumises à enregistrement sont, en principe, dispensées d'une évaluation environnementale préalable à leur enregistrement, le préfet, saisi d'une demande d'enregistrement d'une installation, doit, en application de l'article L. 512-7-2 du code et de l'article R. 512-46-9 pris pour son application, se livrer à un examen particulier du dossier afin d'apprécier, notamment au regard de la localisation du projet et de la sensibilité environnementale de la zone d'implantation ou du cumul des incidences du projet avec celles d'autres projets d'installations, ouvrages ou travaux situés dans la même zone, qui constituent également des critères mentionnés à l'annexe III de la directive, si une évaluation environnementale donnant lieu, en particulier, à une étude d'impact, est nécessaire ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions législatives du code de l'environnement et les dispositions réglementaires issues du décret attaqué ne permettraient pas de prendre en compte l'ensemble des critères mentionnés à l'annexe III de la directive pour déterminer si une installation ne peut être enregistrée qu'après une évaluation environnementale doit être écarté ; 9. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de ce qui a été dit au point 8 que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le préfet ne dispose pas d'un pouvoir discrétionnaire pour décider de soumettre ou non à une évaluation environnementale une installation relevant du régime de l'enregistrement dès lors qu'il doit, au terme d'un examen de chacun des projets dont il est saisi, se déterminer conformément aux prescriptions de l'article L.512-7-2 analysées ci-dessus ; 10. Considérant que l'association France Nature Environnement soutient, en deuxième lieu, que les dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux installations soumises à enregistrement et les dispositions du décret attaqué prises sur leur fondement méconnaissent l'article 4 de la directive 85/337/CEE en ce qu'elles ne prévoient pas de rendre publique la décision de ne pas soumettre à évaluation environnementale une installation qui a fait l'objet d'une demande d'enregistrement ; qu'en vertu du paragraphe 4 de l'article 4 de la directive, dans sa rédaction alors en vigueur, les Etats membres s'assurent que les décisions prises par les autorités compétentes en vertu du paragraphe 2 du même article de soumettre ou non des projets relevant de l'annexe II à une évaluation environnementale sont 54mises à la disposition du public ; que la décision du préfet d'engager une procédure d'enregistrement et donc, sauf si l'examen prévu par l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement y fait obstacle, de dispenser l'installation en cause d'évaluation environnementale est révélée et rendue publique par la mise à disposition du public du dossier de demande d'enregistrement, à laquelle le préfet doit procéder en application de l'article L. 512-7-1 du code, en informant le public " des modalités selon lesquelles sont possibles la consultation du dossier et l'émission, en temps utile, d'observations " ; que, dès lors, le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 4 de la directive doit être écarté ; 11. Considérant, en troisième lieu, que l'association requérante soutient que les dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux installations enregistrées et les dispositions du décret attaqué prises sur leur fondement, méconnaissent la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 en ce qu'elles ne prescrivent pas l'intervention de l' " autorité environnementale " au cas par cas sur les demandes relatives aux installations soumises à enregistrement et en ce que cette autorité environnementale, lorsqu'il s'agit du préfet de région en application du III de l'article R.122-1-1 du code de l'environnement, est conduite à statuer sur les demandes d'enregistrement de projets situés dans le département chef lieu de région ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la directive 85/337/CEE : "1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. A cet effet, les Etats membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou cas par cas. Celles-ci reçoivent les informations recueillies en vertu de l'article 5. Les modalités de cette consultation sont fixées par les Etats membres. " ; qu'il ne résulte ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition de la directive que les autorités qu'elles mentionnent devraient être systématiquement saisies pour avis de tous les projets relevant de l'annexe II de la directive ; que, par ailleurs, aucune disposition de la directive n'interdit que l' " autorité environnementale " soit, dans certains cas, l'autorité en charge de la police des installations classées compétente pour délivrer ou refuser l'autorisation ; que, par suite, le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 6 de la directive doit être écarté ; 13. Considérant, en dernier lieu, que, comme il été dit, si la directive 85/337/CEE impose que les projets relevant de son annexe II soient soumis à une évaluation environnementale s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, il ne résulte pas de ces dispositions qu'une telle évaluation soit systématiquement requise quand l'activité relève de l'annexe II ; que ces dispositions n'exigent pas davantage que le dossier de demande du pétitionnaire comporte, pour de tels projets, des documents ou études de portée équivalente permettant de pallier l'absence d'évaluation ; qu'au demeurant, l'article R. 512-46-4 du code de l'environnement issu du décret attaqué prévoit que le dossier de demande d'enregistrement comporte notamment un document permettant au préfet d'apprécier la compatibilité des activités projetées avec l'affectation des sols, un document justifiant du respect des prescriptions applicables à l'installation, notamment de celles qui ont été édictées par le ministre chargé des installations classées, ainsi que les éléments permettant au préfet d'apprécier, s'il y a lieu, la compatibilité du projet avec les plans, schémas et programmes mentionnés aux 4° à 11° de l'article R. 122-17 ainsi qu'avec les mesures fixées par l'arrêté prévu à l'article R. 222 36 ; qu'en outre, en vertu de l'article R.512-46-8, le préfet peut demander au pétitionnaire de compléter le dossier ou l'inviter à substituer à la demande d'enregistrement une demande d'autorisation ; que l'article R. 512-46-9 prévoit que le préfet peut décider que la demande d'enregistrement sera instruite selon les règles de procédure prévues par les dispositions applicables aux installations autorisées et, en ce cas, inviter le demandeur à compléter son dossier de demande conformément aux dispositions de l'article R. 512-6, notamment par la production de l'étude d'impact et de l'étude de dangers mentionnées aux 4° et 5° du même article ; que, dans ces conditions et compte tenu des caractéristiques des installations relevant du régime de l'enregistrement décrites au point 8, le moyen tiré de ce que les dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux installations enregistrées et les dispositions du décret attaqué, prises sur leur fondement, méconnaîtraient la directive 85/337/CEE en ce qu'elles ne permettraient pas au préfet, faute d'évaluation environnementale et d'un dossier de demande d'enregistrement suffisant, d'apprécier, dans le cadre de la procédure d'enregistrement, les incidences du projet et de déterminer, le cas échéant, les mesures et prescriptions complémentaires nécessaires doit être écarté ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la directive 2006/11/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 : 14. Considérant que l'association requérante soutient que les dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux installations soumises à enregistrement et les dispositions du décret attaqué prises sur leur fondement méconnaissent la directive 2006/11/CE en ce qu'elles ne permettent pas au préfet de fixer des normes d'émission de substances dangereuses et en ce que l'arrêté d'enregistrement ne serait pas une véritable autorisation préalable au sens de cette même directive ; 15. Considérant qu'en vertu des articles 4, 5 et 6 de la directive 2006/11/CE, tout rejet effectué dans le milieu aquatique et susceptible de contenir une des substances relevant des listes I et II de son annexe I est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission ; 16. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 8, les dangers ou inconvénients graves présentés pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 par les installations soumises à enregistrement, qui concernent les secteurs ou technologies dont les enjeux environnementaux et les risques sont bien connus, peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel sur l'environnement, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées ou, le cas échéant, de prescriptions particulières complémentaires édictées par le préfet ; que ces prescriptions fixent, en tant que de besoin, des normes d'émission ou de rejet des substances visées par la directive ; que, par ailleurs, ainsi qu'il a été dit, le dossier de demande d'enregistrement doit, en vertu des 4°, 8° et 9° de l'article R.512-46-4 du code de l'environnement issu du décret attaqué, comporter un document permettant au préfet d'apprécier la compatibilité des activités projetées avec l'affectation des sols, un document justifiant du respect des prescriptions applicables à l'installation, notamment des prescriptions générales qui ont été édictées par le ministre chargé des installations classées en application du I de l'article L. 512-7, et des éléments permettant de s'assurer de la compatibilité du projet avec différents plans schémas et programmes, au nombre desquels figurent les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, lesquels énoncent des objectifs de rejet des substances visées par la directive ; qu'en outre, si l'examen particulier prévu par l'article L.512-7-2 l'exige, le préfet doit soumettre l'installation à une évaluation environnementale ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le préfet ne pourrait fixer, dans l'arrêté d'enregistrement, des normes d'émission de substances dangereuses, en méconnaissance des objectifs de la directive du 15 février 2006, doit être écarté ; 17. Considérant en second lieu, que, compte tenu des caractéristiques du régime d'enregistrement analysé aux points précédents et des conditions dans lesquelles est prise la décision d'enregistrement, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté d'enregistrement ne présenterait pas le caractère d'une autorisation préalable au sens de la directive 2006/11/CE ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance par le décret attaqué de diverses dispositions législatives du code de l'environnement : 18. Considérant que, compte tenu de ce qui a été dit aux points 8 à 10, l'association France Nature Environnement n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du décret attaqué méconnaîtraient les articles L. 122-1 et L. 512-7 à L. 512-7-3 du code de l'environnement, en ce qu'elles ne permettraient pas au préfet d'exercer en connaissance de cause les pouvoirs de police des installations classées qu'il détient aux fins d'assurer la sauvegarde des intérêts protégés par l'article L. 511-1 ; Sur les conclusions de l'association France nature Environnement présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association France Nature Environnement n'est pas fondée à demander l'annulation des dispositions attaquées du décret du 13 avril 2010 ; que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ; D E C I D E : ---------------- Article 1er : La requête de l'association France Nature Environnement est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association France Nature Environnement, au Premier ministre et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.