CAA de PARIS, 8ème chambre, 26/09/2022, 21PA04614, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-09-26
Numéro : 21PA04614
Président : M. LE GOFF
Rapporteur : Mme Aude  COLLET
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : GROSLAMBERT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée Espace Lagon, M. G... F... et Mme D... C... ont demandé au Tribunal administratif de Mayotte de condamner l'Etat et le département de Mayotte à leur verser la somme de 6 765 275,84 euros en réparation des préjudices résultant de la non-réalisation d'un projet hôtelier sur le site de M'Tsanga Gouéla, avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts. Par un jugement nos 1500049, 1500050 du 23 février 2017, le tribunal administratif a rejeté les demandes de la société Espace Lagon. Par un arrêt n° 17PA21304 du 24 octobre 2019, la Cour administrative d'appel de Paris a, sur appel de la société Espace Lagon, M. F... et Mme C..., d'une part, annulé ce jugement en tant qu'il a omis de statuer sur les demandes de M. F... et Mme C..., d'autre part, rejeté les demandes de ces derniers et, enfin, fait partiellement droit aux conclusions d'appel de la société Espace Lagon en condamnant l'Etat à lui verser la somme de 179,40 euros avec intérêts au taux légal à compter du 6 novembre 2014 et capitalisation des intérêts à compter du 6 novembre 2015. Par une décision n° 436914 du 6 août 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi formé par la société Espace Lagon, M. F... et Mme C..., a annulé l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 24 octobre 2019 en tant qu'il a rejeté les conclusions présentées par M. F..., Mme C... et la société Espace Lagon sur le fondement de la responsabilité pour faute de l'Etat du fait des informations erronées communiquées et de sa carence fautive lors du lancement de l'appel à projet du 21 janvier 2011 et a renvoyé l'affaire dans cette mesure devant la même Cour. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Bordeaux les 24 avril 2017, 29 décembre 2017, 4 mai 2018 et 8 octobre 2018, enregistrés à la Cour administrative d'appel de Paris sous le n° 17PA21304, après que par ordonnance du 1er mars 2019 le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat lui a attribué le jugement de la requête, et, après renvoi par le Conseil d'Etat sous le n° 21PA04614, une note en délibéré enregistrée le 15 octobre 2019 et deux mémoires enregistrés les 14 janvier et 16 août 2022, la société Espace Lagon, M. G... F... et Mme D... C..., représentés par Me Groslambert, demandent à la Cour : 1°) de confirmer le jugement du Tribunal administratif de Mayotte en ce qu'il a estimé que la responsabilité de l'Etat était engagée ; 2°) à titre principal, de condamner l'Etat à verser les sommes suivantes, assorties des intérêts et de la capitalisation des intérêts, au titre respectivement des frais vainement engagés et du manque à gagner : - 3 798,92 euros et 4 777 620 euros à la société Espace Lagon ; - 72 335,88 euros et 188 737,50 euros à M. F... ; - 63 665,60 euros et 188 737,50 euros à Mme C... ; 3°) à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à verser les sommes suivantes, assorties des intérêts et de la capitalisation des intérêts, au titre respectivement des frais vainement engagés et du manque à gagner : - 3 798,92 euros et 2 388 810 euros à la société Espace Lagon ; - 72 335,88 euros et 94 368,75 euros à M. F... ; - 63 665,60 euros et 94 368,75 euros à Mme C... ; 4°) à titre infiniment subsidiaire, de désigner un expert pour l'évaluation des préjudices ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal administratif, en se bornant à rejeter les demandes de la société Espace Lagon sans se prononcer sur les demandes de M. F... et de Mme C..., a statué infra petita ; - contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, le tableau récapitulatif des dépenses suffisait à justifier leurs préjudices dont la réalité et le montant n'avaient pas été contestés par le préfet ; - en estimant que les frais étaient insuffisamment établis, le tribunal a soulevé d'office un moyen ; - la responsabilité de l'Etat, qui avait promis de conclure un bail emphytéotique sur des parcelles dont il s'est avéré en définitive qu'elles ne lui appartenaient pas, est engagée sur le terrain des promesses non tenues ; - la promesse a été faite non pas dans le cadre d'une procédure préparatoire, mais dans celui d'un appel à projet ; - le préfet n'a fait connaitre les incertitudes juridiques qui pesaient sur le projet le 7 mars 2012 qu'après avoir donné explicitement son accord à sa réalisation le 19 juillet 2011 ; - aucune imprudence de la part des demandeurs ne vient atténuer la responsabilité de l'Etat ; - il s'est révélé depuis le jugement que les obstacles juridiques avancés n'ont pas fait obstacle à ce qu'un bail emphytéotique soit conclu avec la société Case Robinson, attributaire de second rang dans l'appel à projet ; - le bail conclu avec cette société ne se substitue pas à une autorisation d'occupation antérieure ; - le préfet a entendu ainsi évincer un candidat métropolitain au bénéfice d'un candidat local ; - l'abandon du projet est lié à d'autres causes que celles issues des contestations tenant à la propriété et à la délimitation des parcelles concernées par le projet hôtelier : il est lié au fait que l'Etat a souhaité favoriser un projet " autochtone " ; - ils justifient des frais engagés qui comprennent les dépenses faites avant la promesse ; - les circonstances particulières de leur éviction justifient une indemnisation de la perte de chance de réaliser des profits sur la base du rapport comptable de M. A... ; - ils ont souffert d'un préjudice d'image qu'ils évaluent à 60 000 euros ; - l'appel à projet contenant des informations erronées les a amenés à engager de nombreux frais pour un montant total de 139 800,40 euros et l'impossibilité de réaliser l'opération issue de cet appel à projet est à l'origine d'un manque à gagner qui ne revêt plus un caractère éventuel, mais certain dès lors que la perte de chance sérieuse de réaliser le projet est certaine, comme le montre la fiche établie par la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Mayotte qui a pour objet de procéder à l'analyse " du potentiel de développement d'un appel à projet tourisme sur le site de M'Tsanga Gouéla (commune de Bouéni) " et est à l'origine d'un préjudice lié à la perte de gains escomptés de 4 777 620 euros pour la société Espace Lagon, de 188 737,50 euros pour M. F... et de 188 737,50 euros pour Mme C.... Par deux mémoires en défense enregistrés les 10 septembre et 2 novembre 2018 au greffe de la Cour sous le n° 17PA21304 et, après renvoi par le Conseil d'Etat sous le n° 21PA04614, deux mémoires en défense enregistrés les 17 janvier et 18 février 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait des informations erronées et de sa carence fautive lors du lancement de l'appel à projet du 21 janvier 2011 sont irrecevables faute de liaison du contentieux sur ce fondement de responsabilité ; - les erreurs commises par l'Etat dans la rédaction du cahier des charges ne sont pas la cause directe du préjudice subi par les requérants ; - l'indemnisation des requérants doit en tout état de cause être limitée aux dépenses utiles engagées à l'exclusion de la perte de profits purement éventuels ; - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - les observations de Me Groslambert, avocat de la société Espace Lagon, M. F... et Mme C..., et de M. E..., représentant du ministre de l'intérieur et des outre-mer. Considérant ce qui suit : 1. La société à responsabilité limitée Espace Lagon, M. F... et Mme C... ont demandé au Tribunal administratif de Mayotte de condamner l'Etat et le département de Mayotte à leur verser la somme de 6 765 275,84 euros en réparation des préjudices résultant de la non-réalisation d'un projet hôtelier sur le site de M'Tsanga Gouéla, avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts. Par un jugement du 23 février 2017, le tribunal administratif, après avoir jugé que la responsabilité de l'Etat était engagée à l'égard de la société en raison des promesses non tenues qui lui avaient été faites, a néanmoins rejeté les demandes indemnitaires de la société. Par un arrêt du 24 octobre 2019, la Cour a, d'une part, annulé ce jugement en tant qu'il avait omis de statuer sur les demandes de M. F... et Mme C... et rejeté les demandes de ces derniers, d'autre part, fait partiellement droit aux conclusions d'appel de la société Espace Lagon en condamnant l'Etat à lui verser la somme de 179,40 euros avec intérêts au taux légal à compter du 6 novembre 2014 et capitalisation annuelle à compter du 6 novembre 2015 au titre de la faute commise par le préfet en ne tenant pas sa promesse de conclure un bail emphytéotique avec M. F... et Mme C... ou la société qu'ils créeraient engageant ainsi la responsabilité extracontractuelle de l'Etat. Par une décision n° 436914 du 6 août 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par la société Espace Lagon, M. F... et Mme C..., a annulé l'arrêt de la Cour du 24 octobre 2019 en tant qu'il a rejeté leurs conclusions présentées sur le fondement de la responsabilité pour faute de l'Etat du fait des informations erronées communiquées et de sa carence fautive lors du lancement de l'appel à projet du 21 janvier 2011 et a renvoyé l'affaire dans cette mesure devant la Cour. Dans le dernier état de leurs conclusions, la société Espace Lagon, M. F... et Mme C... demandent à l'Etat de les indemniser des frais qu'ils ont engagés et des pertes de profit subies en raison de ces fautes. Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur : 2. La circonstance que, dans leur demande préalable d'indemnisation adressée à la préfecture de Mayotte le 27 octobre 2014 reçue le 6 novembre suivant, les requérants n'aient pas sollicité l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait des informations erronées communiquées et de sa carence fautive lors du lancement de l'appel à projet du 21 janvier 2011 est sans incidence sur la recevabilité de leurs conclusions indemnitaires présentées directement devant le juge administratif sur ce fondement dès lors que si elles se rattachent à un fait générateur distinct de celui évoqué dans cette demande préalable, elles relèvent néanmoins de la même cause juridique, à savoir la responsabilité pour faute de l'Etat. La fin de non-recevoir opposée en défense par le ministre de l'intérieur pour ce motif ne peut ainsi qu'être écartée. Sur les conclusions indemnitaires : 3. Le 21 janvier 2011, l'Etat et le département de Mayotte ont lancé un appel à projet relatif à l'aménagement touristique du site de M'Tsanga Gouéla, situé sur la commune de Bouéni. Le cahier des charges de cet appel à projet, après avoir rappelé que le développement hôtelier de ce site, qui présentait un caractère prioritaire bénéficiait de l'appui des pouvoirs publics, indiquait, d'une part, à son point 2.3, relatif à la situation foncière, et à son point 4, relatif au cadre juridique, que " l'ensemble du terrain retenu dans le cadre de cet appel à projet (...) fait partie du domaine public " et que " dans le cadre de cette opération, le terrain (...) fera l'objet d'un contrat de bail emphytéotique avec l'Etat ", sans faire aucune réserve de ce que des parcelles étaient susceptibles d'appartenir en propriété à des personnes privées en mesure de justifier de leur droit conformément aux dispositions du 1° de l'article L. 5114-2 du code général de la propriété des personnes publiques, comme cela s'est avéré être le cas. Le point 3 du cahier des charges détaillait les contraintes pesant sur le site, et notamment les contraintes réglementaires générales, les risques naturels et les principes de l'aménagement qui s'imposeraient aux investisseurs au regard notamment de l'insertion de l'ensemble hôtelier dans le site. Le point 4 spécifiait : " Dans le cadre de cette opération, le terrain situé sur la zone des cinquante pas géométriques fera l'objet d'un contrat de bail emphytéotique avec l'Etat ". Le point 5 rappelait, sans que des engagements soient pris à cet égard, les avantages, subventions et aides dont pourraient bénéficier les investisseurs. La dernière partie du cahier des charges détaillait le contenu des dossiers que les candidats étaient invités à remettre et les modalités, le calendrier et les critères de la sélection. Le projet proposé par M. F... et Mme C... a été sélectionné le 20 juin 2011, ce dont les demandeurs ont été officiellement informés par lettre du 19 juillet 2011. Cette opération a dû, cependant, être par la suite abandonnée du fait de l'impossibilité pour le représentant de l'Etat de mettre à la disposition des intéressés les parcelles décrites dans le cahier des charges comme faisant partie du domaine public en raison des contestations des riverains qui en ont revendiqué leur droit de propriété. La Cour a jugé dans son arrêt du 24 octobre 2019, devenu définitif sur ce point, que l'impossibilité dans laquelle s'est trouvé le préfet de conclure les baux emphytéotiques annoncés dans l'appel à projet constitue l'unique cause de l'échec de l'opération. La Cour a en outre, s'agissant du manquement à l'engagement nécessairement impliqué par l'appel à projet du 21 janvier 2011 de mettre à disposition de M. F... et de Mme C..., dans le cadre d'un bail emphytéotique, les parcelles d'emprise du projet, dans le même arrêt, définitivement alloué à la société Espace Lagon au titre de cette faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat la somme de 179,40 euros et a rejeté les prétentions de M. F... et de Mme C.... En ce qui concerne l'existence d'une faute liée à la cause de l'abandon du projet : 4. Il résulte de l'instruction que si la société Espace Lagon, M. F... et Mme C... soutiennent que l'abandon du projet n'est pas lié à des contestations tenant à la propriété et à la délimitation des parcelles concernées par le projet hôtelier, mais au fait que l'Etat a souhaité favoriser un projet " autochtone ", ils ne l'établissent pas en se prévalant notamment de la fiche rédigée par la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Mayotte qui a pour objet de procéder à l'analyse " du potentiel de développement d'un appel à projet tourisme sur le site de M'Tsanga Gouéla (commune de Bouéni) ", laquelle ne permet pas de conclure, contrairement à ce qu'ils font valoir, qu'ils auraient été évincés au profit d'un projet " autochtone ". Aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ne peut ainsi, en tout état de cause, être retenue sur ce fondement. En ce qui concerne les informations erronées figurant dans l'appel à projet publié le 21 janvier 2011 et l'absence de vérification préalable de l'appartenance des parcelles au domaine public : Sur la responsabilité : 5. En publiant le 21 janvier 2011 l'appel à projet comportant des informations erronées et en lançant cet appel à projet indiquant que l'ensemble du terrain retenu faisait partie du domaine public sans s'assurer que tel était effectivement le cas, l'Etat a commis deux fautes de nature à engager sa responsabilité comme l'a jugé le Conseil d'Etat dans sa décision n° 436914 du 6 août 2021. Sur le partage de responsabilité : 6. Il résulte de l'instruction que le contenu de l'appel à projet tel qu'il a été rappelé au point 3 du présent arrêt ne laissait aucun doute aux requérants quant à l'appartenance du terrain d'emprise du projet au domaine public de sorte qu'en engageant des frais pour leur candidature, ils n'ont commis aucune imprudence de nature à exonérer l'Etat de sa responsabilité. Sur les préjudices : S'agissant des frais vainement engagés : 7. D'une part, seuls les préjudices correspondant à des dépenses engagées en pure perte à la suite de l'appel à projet comprenant les informations erronées incitant les requérants à engager des dépenses sont en lien de façon directe et certaine avec le fait générateur de la responsabilité de l'Etat. Toutefois, comme le fait valoir le ministre de l'intérieur, quand bien même une réserve sur la propriété du site et la délimitation du domaine public par rapport aux propriétés riveraines aurait été mentionnée dans le cahier des charges, il n'est toutefois pas certain que cette circonstance aurait été de nature à dissuader la société Espace Lagon, M. F... et Mme C... de répondre à l'appel à projet. Il résulte de l'instruction que si les requérants soutiennent que le dossier d'appel à projet a été déterminant dès lors que c'est sur la base des documents qu'il contenait et sur la foi des informations qui s'y trouvaient qu'ils ont été amenés à présenter un projet, à aucun moment ils ne soutiennent ni même n'allèguent que s'ils avaient eu connaissance d'une réserve sur l'incertitude quant à la propriété des parcelles en cause, ils se seraient abstenus de candidater. Il s'ensuit que le lien de causalité direct et certain entre les mentions erronées de l'appel à projet et les dépenses engagées à perte par les requérants pour la préparation de leur candidature ne peut donner lieu à indemnisation. 8. D'autre part, en revanche, le lancement par l'Etat de l'appel à projet indiquant que l'ensemble du terrain retenu faisait partie du domaine public sans s'assurer que tel était effectivement le cas est à l'origine directe et certaine du caractère vain de l'engagement de frais par la société Espace Lagon, M. F... et Mme C... pour répondre à cet appel à projet dont ils sont ainsi fondés à solliciter l'indemnisation. Or, il résulte de l'instruction que M. F... et Mme C..., par les pièces qu'ils produisent, établissent s'être rendus à deux reprises à Mayotte pour préparer leur dossier de candidature en réponse à cet appel à projet. Ainsi, s'agissant des frais exposés par M. F..., ce dernier établit par les factures qu'il produit avoir dû engager des frais de location de véhicule, d'essence, d'avion, d'hôtellerie et de restauration, d'architecte, de visioconférence, d'expertise, d'impression, d'envois postaux et de topographie à hauteur de la somme de 16 099,09 euros arrondie à 16 100 euros. Mme C... établit, quant à elle, avoir exposé des frais d'hôtellerie et de restauration, d'essence, de documentation et informatique à hauteur de la somme de 2 227,70 euros arrondie à 2 228 euros. De plus, il sera fait une juste évaluation du travail personnellement fourni par les intéressés pour répondre à l'appel à projet et réaliser les premières études en leur allouant à chacun une somme de 5 000 euros. La société Espace Lagon établit par les factures qu'elle produit avoir exposé des frais de publication et de greffe à hauteur de 151,12 euros, somme arrondie à 152 euros. Il suit de là que le total de ces préjudices de la société Espace Lagon, de M. F... et de Mme C... s'élève au montant respectif de 152 euros, 21 100 euros et 7 228 euros. S'agissant de la perte de gains escomptés : 9. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime. 10. Si la société Espace Lagon, M. F... et Mme C... se prévalent de l'existence d'un préjudice lié à la perte de gains escomptés si le projet avait pu être mené à son terme, il résulte de l'instruction que ces derniers n'avaient toutefois, en tant que candidats à l'appel d'offres, aucun droit à obtenir ensuite la signature d'un bail emphytéotique sur les parcelles d'emprise de l'opération projetée. Par suite, les fautes liées à la présence d'informations erronées dans l'appel à projet et le lancement de cet appel à projet sans vérification préalable de l'appartenance des parcelles au domaine public ne peuvent être considérées comme étant à l'origine de la naissance d'un préjudice lié au manque à gagner qu'aurait généré ensuite l'exploitation du complexe hôtelier que les requérants envisageaient de construire. Ce préjudice, qui n'a qu'un caractère éventuel, ne peut être indemnisé sur le fondement de ces fautes. Par ailleurs, les circonstances que la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Mayotte a rédigé une fiche ayant pour objet d'analyser le " potentiel de développement d'un appel à projet tourisme sur le site de M'Tsanga Gouéla (commune de Bouéni) " et que le projet se poursuivra dans le futur avec un autre opérateur ne sont pas davantage de nature à conférer un caractère certain au préjudice invoqué par les requérants 11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la société Espace Lagon, M. F... et Mme C... sont seulement fondés à demander la condamnation de l'Etat à leur verser respectivement les sommes de 152 euros, 21 100 euros et 7 228 euros au titre des frais qu'ils ont vainement engagés, ces sommes portant intérêts au taux légal à compter du 6 novembre 2014, date de réception de la demande d'indemnisation préalable et les intérêts échus à la date du 6 novembre 2015 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date étant capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. Sur les frais liés à l'instance : 12. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat la somme totale de 2 000 euros à verser à M. F... et Mme C... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme à la société Espace Lagon sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la SARL Espace Lagon la somme de 152 euros, à M. F... la somme de 21 100 euros et à Mme C... la somme de 7 228 euros. Ces sommes portant intérêts au taux légal à compter du 6 novembre 2014. Les intérêts échus à la date du 6 novembre 2015 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. Article 2 : L'Etat versera à M. F... et à Mme C... la somme totale de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Espace Lagon, à M. G... F..., à Mme D... C... et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera communiquée pour information au préfet de Mayotte et au président du conseil départemental de Mayotte. Délibéré après l'audience du 5 septembre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Le Goff, président, - M. Ho Si Fat, président assesseur, - Mme Collet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2022. La rapporteure, A. B... Le président, R. LE GOFF La greffière, E. VERGNOL La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA04614