CAA de NANTES, 4ème chambre, 04/01/2019, 17NT02468, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-04
Numéro : 17NT02468
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : CABINET COUDRAY CONSEIL & CONTENTIEUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les associations SOS Mariage Forcé et Terroir de Bretagne ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du préfet des Côtes d'Armor du 18 février 2016 portant création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer. Par un jugement n° 1601739 du 15 juin 2017, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du préfet des Côtes d'Armor du 18 février 2016 à compter du 31 octobre 2017. L'association SOS Mariage Forcé a demandé au tribunal administratif de Rennes, à titre principal, de déclarer comme inexistant juridiquement l'arrêté du 27 octobre 2017 par lequel le préfet des Côtes-d'Armor a maintenu en vigueur les effets de l'arrêté préfectoral du 18 février 2016 portant création de la commune nouvelle de Binic - Etables-sur-Mer, à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du préfet des Côtes-d'Armor en date du 27 octobre 2017. Par un jugement n° 1705256 du 22 février 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : I. Par un recours, enregistré sous le numéro 17NT02468 le 4 août 2017, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 15 juin 2017 ; 2°) de rejeter les demandes présentées par les associations Mariage Forcé et Terroir de Bretagne devant le tribunal administratif de Rennes. 3°) à titre subsidiaire, de moduler les effets dans le temps de l'arrêt à intervenir en les reportant au 1er janvier de l'année suivant la date de l'arrêt sous réserve de disposer d'un délai suffisant pour permettre au préfet des Côtes d'Armor de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité du service public. Il soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé dès lors que, pour annuler l'arrêté préfectoral du 18 avril 2016 portant création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer au motif de son irrégularité en en ce que les délibérations du 2 février 2016 des conseils municipaux d'Etables-sur-Mer et de Binic exprimant leur souhait d'une fusion des deux communes n'avaient pas été précédées de la consultation de leur comité technique, en méconnaissance des dispositions de l'article 33 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, les premiers juges n'ont toutefois pas précisé sur laquelle des six hypothèses de consultation obligatoire du comité technique expressément prévues par cet article 33 ils se sont fondés ; - le jugement est irrégulier dès lors que ni l'association Mariage Forcé, ni l'association Terroir de Bretagne n'avaient intérêt à agir pour contester cet arrêté préfectoral ; - la décision de demander la création d'une commune nouvelle n'entre pas dans les cas de consultations des comités techniques définis par l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 ; les comités techniques de Binic et d'Etables-sur-Mer n'étaient ni représentatifs ni légitimes pour rendre un avis sur les futurs services et sur l'organisation de la commune nouvelle ; seul le comité technique de la nouvelle commune, qui a par ailleurs été consulté, était légitime pour donner un avis sur l'organisation du service de la nouvelle collectivité ; - l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales qui décrit précisément la procédure de création d'une commune nouvelle ne mentionne aucunement la nécessité de recueillir 1'avis du comité technique des communes concernées préalablement à la décision de fusion ; - les requérants n'ont pas été privés d'une garantie fondamentale découlant du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail au sens de la jurisprudence Danthony alors même qu'en l'espèce la décision de création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer n'emportait, en elle-même et à ce stade, aucune conséquence sur l'organisation ou le fonctionnement des services ; - s'agissant des autres moyens, il s'en rapporte aux écritures produites en première instance par le préfet des Côtes d'Armor ; - à titre subsidiaire, 1'annulation de 1'arrêté portant création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer ne doit prendre effet qu'à compter du 1er janvier de l'année suivant laquelle l'arrêt sera prononcé, sous réserve de disposer d'un délai suffisant pour permettre au préfet des Côtes-d' Armor de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité du service public. Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 octobre 2017, le 24 octobre 2018 et le 5 décembre 2018, l'association Mariage Forcé et l'association Terroir de Bretagne, représentées par Me D...puis par MeB..., concluent au rejet du recours et demandent en outre qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le recours du ministre était irrecevable, faute d'avoir été régularisé dans le délai indiqué dans la lettre de demande de régularisation ; - leur demande de première instance était recevable compte tenu de leurs objets statutaires ; - les autres moyens soulevés par le ministre de l'intérieur ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 13 février 2018, la commune de Binic-Etables-sur-Mer, représentée par MeC..., a présenté des observations. II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 18NT01661 le 20 avril 2018, le 24 octobre 2018 et le 5 décembre 2018, l'association Mariage Forcé, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 22 février 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 27 octobre 2017 du préfet des Côtes d'Armor ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Binic-Etables-sur-Mer une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues en ce qui concerne l'adoption de la délibération du 2 février 2016 du conseil municipal de la commune d'Etables-sur-Mer ; - le nouvel arrêté est entaché d'un vice de procédure ; la consultation a posteriori du comité technique de la nouvelle commune ne peut purger le vice de l'absence de consultation avant la création de la nouvelle commune ; - compte tenu du jugement du 15 juin 2017 prononçant l'annulation de l'arrêté du 18 février 2016, il appartenait à la commune nouvelle de procéder à la reconstitution des deux anciennes communes conformément aux dispositions des articles L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales ; en édictant un nouvel arrêté le 27 octobre 2017 qui a confirmé la création de la commune nouvelle de Binic - Etables-sur-Mer; le préfet des Côtes d'Armor a entaché cette décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le préfet des Côtes d'Armor ne pouvait reprendre un arrêté confirmatif à propos d'un arrêté annulé ; ce deuxième arrêté est entaché d'un défaut de base légale compte tenu de l'abrogation judiciaire du premier arrêté préfectoral : - les premiers juges ne pouvaient différer dans le temps les effets de l'annulation de l'arrêté préfectoral du 18 février 2016 ; - l'arrêté attaqué est entaché de plusieurs erreurs manifestes d'appréciation ; les conseillers municipaux ont délibéré sur des éléments erronés relatifs à la situation de la nouvelle commune en tant que station classée tourisme, à l'urgence à adopter la décision de fusion, à l'absence de schémas départementaux de coopération intercommunale, à l'application de la loi SRU, et aux incidences financières de la fusion. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2018, la commune de Binic-Etables-sur-Mer, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande en outre qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association SOS Mariage Forcée en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par l'association Mariage Forcé n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2018, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par l'association Mariage Forcé n'est fondé. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la Constitution, notamment son Préambule - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant l'association SOS Mariage Forcé et l'association Terroir de Bretagne, celles de MeC..., représentant la commune de Binic-Etables-sur-Mer. Une note en délibéré présentée pour l'association SOS Mariage Forcé et l'association Terroir de Bretagne a été enregistrée le 19 décembre 2018. Considérant ce qui suit : 1. Par deux délibérations concordantes du 2 février 2016, les conseils municipaux de Binic et d'Etables-sur-Mer ont demandé la création d'une commune nouvelle destinée à se substituer à elles. Par un arrêté du 18 février 2016, le préfet des Côtes d'Armor a créé la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer, en lieu et place des communes de Binic et d'Etables-sur-Mer, à compter du 1er mars 2016, en application du 1 de l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales. Par un jugement du 15 juin 2017, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association SOS Mariage Forcé et de l'association Terroir de Bretagne, cet arrêté tout en différant les effets de l'annulation contentieuse au 31 octobre 2017. Le ministre de l'intérieur, par son recours enregistré sous le numéro 17NT02468, relève appel de ce jugement. Par un nouvel arrêté du 27 octobre 2017, le préfet des Côtes d'Armor a confirmé la création de la commune nouvelle de Binic - Etables-sur-Mer. L'association SOS Mariage Forcé, par une requête enregistrée sous le numéro 18NT01661, relève appel du jugement du 22 février 2018 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2017. 2. Les requêtes présentées par le ministre de l'intérieur et par l'association SOS Mariage Forcé portent toutes les deux sur la création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le recours du ministre : S'agissant de la recevabilité de la demande de première instance : 3. Il ressort des pièces du dossier que l'association Terroir de Bretagne a, selon ses statuts, pour objectif de garantir la préservation du cadre de vie sur le territoire de l'ancienne commune d'Etables-sur-Mer et de ses communes limitrophes, telle que la commune de Binic. La création de la commune nouvelle Binic-Etables-sur-Mer a eu un impact sur le quotidien des anciens habitants de ces deux communes, lui conférant ainsi un intérêt à agir contre l'arrêté préfectoral du 18 février 2016. Par ailleurs, l'association SOS Mariage Forcé, déclarée auprès des services de la préfecture des Côtes d'Armor le 15 février 2016, soit antérieurement à la date de dépôt de sa demande de première instance devant le tribunal administratif de Rennes, a pour objet statuaire de défendre et promouvoir la démocratie locale à Etables-Sur-Mer et Binic à tous les niveaux et de lutter contre la fusion des communes d'Etables-Sur-Mer et de Binic telle qu'elle a été envisagée et votée le 2 février 2016 et plus généralement de mener toutes actions utiles dans le but d'obtenir la " défusion " de la commune de Binic-Etables-sur-Mer. Ainsi, son objet statutaire lui confère également un intérêt de nature à lui donner qualité pour agir dans l'instance engagée devant le tribunal administratif. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre tenant à l'absence de qualité pour agir de ces deux associations doit être écartée. S'agissant du motif d'annulation retenu par le tribunal administratif de Rennes : 4. Aux termes de l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës : (...) à la demande de tous les conseils municipaux (...) ". Aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l'organisation et au fonctionnement des services ; 2° Aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ; 3° Aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; 4° Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ;(...) ". 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la légalité de l'arrêté du préfet décidant à la suite des demandes de tous les conseils municipaux de communes contiguës de créer une commune nouvelle, est subordonnée, notamment, à la régularité de la délibération préalable de leur conseil municipal formulant une telle demande. Ainsi, la consultation du comité technique paritaire dans les conditions prévues à l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, qui a pour objet en associant les personnels à l'organisation et au fonctionnement du service d'éclairer les organes compétents, doit obligatoirement intervenir avant que le conseil municipal d'une commune ne prenne parti sur les questions soumises à cette consultation et ainsi, s'agissant de la création de nouvelles communes, avant la délibération municipale favorable au principe de la fusion. 6. Il ressort des pièces du dossier que les délibérations du 2 février 2016 par lesquelles les conseils municipaux de la commune de Binic et de la commune d'Etables-sur-Mer ont demandé la création d'une commune nouvelle issue de leur fusion, alors même que la création de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer soulevait nécessairement des questions sur l'organisation et le fonctionnement des nouveaux services, sur les évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels et sur les grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences, n'ont pas été précédées de la consultation du comité technique de ces communes. 7. Toutefois si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 8. La consultation obligatoire du comité technique paritaire préalablement à l'adoption par le conseil municipal d'une délibération demandant la création d'une commune nouvelle, qui a pour objet d'éclairer ce conseil sur la position des représentants du personnel de la commune concernée, constitue pour ces derniers une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. La circonstance que l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales ne fasse pas référence aux dispositions de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 ne peut faire obstacle à l'exigence de cette consultation préalable. Dans ces conditions, l'omission de consultation préalable des comités techniques paritaires préalablement à l'adoption des délibérations du 2 février 2016, qui a privé les représentants des personnels des communes de Binic et d'Etables-sur-Mer d'une garantie, a constitué une irrégularité de nature à entacher la légalité de l'arrêté du préfet des Côtes d'Armor du 18 février 2016. 9. Il en résulte, en conséquence, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité du recours du ministre de l'intérieur, que c'est à raison que, par le jugement du 15 juin 2017, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Rennes a annulé pour ce motif l'arrêté du 18 février 2016 à compter du 31 octobre 2017. En ce qui concerne la requête de l'association SOS Mariage Forcé : 10. Par son arrêté du 27 octobre 2017, pris après avis du comité technique paritaire de la commune de Binic-Etables-sur-Mer du 29 septembre 2017 et à la suite de la délibération du conseil municipal de cette même commune du 17 octobre 2017, le préfet des Côtes d'Armor a confirmé la création de la commune nouvelle de Binic - Etables-sur-Mer. 11. En premier lieu, et d'une part, il ressort des pièces du dossier que le 17 octobre 2017, par une nouvelle délibération, le conseil municipal de la commune de Binic-Etables-sur-Mer, composé des élus des deux anciennes communes, à l'exception de quelques démissionnaires, prenant acte du jugement du 15 juin 2017 du tribunal administratif de Rennes, a voté à une large majorité la poursuite du fonctionnement de la commune nouvelle et a demandé au préfet des Côtes d'Armor de confirmer la création de celle-ci à compter du 31 octobre 2017. 12. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le comité technique paritaire de Binic et le comité technique départemental pour la commune d'Etables-sur-Mer ont été consultés sur la création de la commune nouvelle respectivement le 22 février et le 1er mars 2016, soit préalablement à la délibération susmentionnée du 17 octobre 2017, et ont émis un avis sur ses conséquences. De même, alors que les deux précédentes instances paritaires ne pouvaient plus être consultées du fait de leur disparition, le comité technique de la commune nouvelle de Binic-Etables-sur-Mer, issu des élections professionnelles organisées le 9 juin 2016, s'est prononcé par un avis du 29 septembre 2017 favorablement à la poursuite du fonctionnement de la commune nouvelle. La circonstance alléguée par l'association requérante que certains des agents élus au comité technique de la commune nouvelle ne soient pas les mêmes que ceux précédemment élus au sein de chaque comité technique ne suffit pas à établir l'existence d'un vice de procédure puisque le nouveau comité technique paritaire est constitué par une représentation directe des personnels au sein d'un seul comité sans le truchement du comité technique départemental des Côtes d'Armor et a des compétences équivalentes aux deux anciens comités. La consultation du comité technique de la commune de Binic-Etables-sur-Mer n'a ainsi pas privé les agents des deux anciennes communes de la garantie consistant à éclairer le conseil municipal sur leur position. 13. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure tenant au défaut de consultation préalable du comité technique paritaire avant l'adoption de la délibération du 17 octobre 2017 du conseil municipal de la commune de Binic-Etables-sur-Mer demandant au préfet des Côtes d'Armor de confirmer la création de la commune nouvelle à compter du 31 octobre 2017 doit être écarté. 14. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Ainsi, les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure et de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales avant l'adoption des délibérations du 2 février 2016 des conseils municipaux de Binic et d'Etables-sur-Mer, ainsi que celui tiré de ce que ces délibérations seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation, ne peuvent être utilement invoqués à l'appui de la contestation de la légalité de l'arrêté du 27 octobre 2017 du préfet des Côtes d'Armor, dès lors que ces délibérations n'en constituent pas le fondement légal. 15. En troisième lieu, l'arrêté préfectoral du 27 octobre 2017 n'a pas été pris pour l'application de l'arrêté du 18 février 2016. Il en résulte que l'association requérante ne peut utilement soutenir à l'appui de sa requête que les premiers juges ne pouvaient différer l'annulation de ce dernier jusqu'au 31 octobre 2017. 16. Il résulte des points 10 à 15 que l'association SOS Mariage Forcé n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 22 février 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2017. Sur les conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Dans les circonstances de l'espèce il n'apparaît pas inéquitable de laisser aux parties la charge des frais qu'elles ont engagés dans la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : Le recours du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et la requête de l'association SOS Mariage Forcé sont rejetés. Article 2 : Les conclusions des parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur, à l'association SOS Mariage Forcé, à l'association Terroir de Bretagne et à la commune de Binic-Etables-sur-Mer. Une copie en sera transmise au préfet des Côtes d'Armor. Délibéré après l'audience du 18 décembre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller, - M. Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 janvier 2019. Le rapporteur, M-P. Allio-RousseauLe président, L. Lainé Le greffier, M. A... La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT02468,18NT01661