Conseil d'Etat, 6ème et 1ère sous-sections réunies, du 26 octobre 2005, 245106, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 6EME ET 1ERE SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-10-26
Numéro : 245106
Président : M. Genevois
Rapporteur : Mlle Maud  Vialettes
Commissaire du gouvernement : M. Aguila

Vu la requête, enregistrée le 11 avril 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE, représenté par son secrétaire général en exercice et dont le siège est ... ; le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du Garde des sceaux, ministre de la justice, du 27 décembre 2001 relative à la mise en oeuvre de l'aménagement et la réduction du temps de travail dans les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les pièces desquelles il résulte que, par application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que la décision du Conseil d'Etat était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office ; Vu les observations, enregistrées le 13 juillet 2005, présentées par le garde des sceaux, ministre de la justice ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 66-874 du 21 novembre 1966 ; Vu le décret n° 68-518 du 30 mai 1968 ; Vu le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; Vu le décret n° 2001-1357 du 28 décembre 2001 ; Vu l'arrêté du 28 décembre 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mlle Maud Vialettes, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ; Considérant que par une circulaire, datée du 27 décembre 2001, le Garde des sceaux, ministre de la justice, a fixé, pour l'application du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat, les règles relatives à leur mise en oeuvre dans les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ; que si le Premier ministre, par un décret du 28 décembre 2001 et le Garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et le secrétaire d'Etat au budget, par un arrêté du même jour, ont également fixé des règles applicables aux agents du ministère de la justice pour l'application du décret du 25 août 2000, la requête du SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE, dans les termes où elle est rédigée, doit être regardée comme dirigée contre la seule circulaire du 27 décembre 2001 ; Sur les fins de non-recevoir opposées par le Garde des sceaux, ministre de la justice : Considérant, d'une part, que l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors mêmes qu'elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs ; qu'il en va de même s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ; que, par la circulaire attaquée, le Garde des sceaux, ministre de la justice, a donné à ses services des instructions de caractère impératif relatives à l'aménagement et à la réduction du temps de travail pour les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire à compter du 1er janvier 2002 ; que, dès lors, la fin de non-recevoir opposée par lui et tirée de ce que cette circulaire ne constituerait pas un acte susceptible de recours pour excès de pouvoir doit être rejetée ; Considérant, d'autre part, que le délai de recours à l'encontre de cette circulaire ne courait qu'à compter de sa publication ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle publication ait eu lieu plus de deux mois avant l'enregistrement, le 11 avril 2002, de la requête du SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat ; qu'ainsi, et nonobstant la circonstance que la circulaire ait été notifiée au secrétaire général de ce syndicat par un courrier du 3 janvier 2002, les conclusions tendant à l'annulation de la circulaire n'étaient pas tardives ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête serait tardive, doit être rejetée ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Considérant que le détournement de pouvoir allégué à l'encontre de l'ensemble des dispositions de la circulaire n'est pas établi ; Sur les dispositions relatives au décompte du temps de travail effectif : Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 25 août 2000 : « La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles » ; Considérant que le 2. 1. 2. de la circulaire exclut du temps de travail effectif des surveillants « en postes à coupure » le temps de « prise de fonction » qui est défini comme le temps d'appel, de passage des consignes, d'habillage et de déshabillage ; qu'eu égard à la définition donnée du temps de travail effectif par l'article 2 du décret précité, le syndicat requérant est fondé à soutenir que la disposition qu'il critique est illégale et doit, dès lors, être annulée ; Considérant que si le syndicat requérant soutient que le 2. 1. 3. de la circulaire du 27 décembre 2001 exclurait illégalement certains déplacements professionnels du temps de travail effectif, cette disposition doit être regardée comme ayant été implicitement rapportée, avant l'introduction de la requête, par l'article 5 de l'arrêté du 28 décembre 2001, pris sur le fondement de l'article 9 du décret du 25 août 2000, qui a prévu les règles applicables aux déplacements professionnels ; que, par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre cette disposition, qui est divisible du reste de la circulaire, doivent être rejetées comme irrecevables ; Considérant que le moyen tiré de ce que la circulaire, en tant qu'elle prévoit, à son 3. 1. 3, que les heures de travail effectif sont calculées en prenant en compte les heures qui auraient dû être travaillées durant les congés de maladie, procèderait à « une altération » du droit aux congés de maladie, tant pour les fonctionnaires que pour les agents non titulaires, n'est pas assorti des précisions permettant d'en examiner le bien-fondé ; Sur les dispositions relatives aux astreintes : Considérant que si le syndicat requérant conteste la légalité de la première phrase du deuxième alinéa de l'article 3. 3. 5. de la circulaire selon laquelle « l'agent disposant d'une concession de logement ne peut bénéficier d'une rémunération des astreintes », cette disposition doit être regardée comme ayant été implicitement rapportée, préalablement à l'introduction du recours contentieux, par l'article 3 du décret du 28 décembre 2001 qui prévoit que « ( ) la compensation horaire et la rémunération des astreintes ( ) ne peuvent être accordées aux agents qui bénéficient d'une concession de logement » ; que, par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre cette disposition de la circulaire, qui est divisible, doivent être rejetées comme irrecevables ; Considérant, en revanche, que le syndicat requérant est fondé à soutenir que la circulaire, en tant qu'elle prévoit, à son 3. 3. 4, que le chef d'établissement ou de service « pourra considérer que l'éloignement du domicile de l'agent est préjudiciable à une bonne organisation de l'astreinte et donc néfaste au bon fonctionnement du service » et que « dans cette hypothèse, il pourra demander à l'agent d'assurer son astreinte à l'établissement ou dans le service sans qu'une telle astreinte revête pour autant le caractère d'un travail », méconnaît l'article 5 du décret du 25 août 2000 aux termes duquel « une période d'astreinte s'entend comme une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif » ; qu'ainsi la circulaire doit, sur ce point, être annulée ; Considérant, enfin, que le moyen tiré de ce que la circulaire attaquée permettrait de « contenir artificiellement » le nombre des heures supplémentaires du fait du maintien temporaire, prévu, à l'article 3. 1. 3., du logiciel « OMAP » d'enregistrement des heures de travail, n'est pas assorti des précisions permettant d'en examiner le bien-fondé ; Sur les dispositions relatives aux heures supplémentaires : Considérant que s'il est soutenu que le ministre n'était pas compétent pour prévoir au 3. 1. 4. de sa circulaire, le maintien, pour les personnels de surveillance, du système dit de « la boule à deux mois », qui est relatif à la compensation horaire des heures supplémentaires, cette disposition doit être regardée comme ayant été rapportée et remplacée par l'article 3 de l'arrêté interministériel du 28 décembre 2001 qui prévoit que « ( ) les heures supplémentaires effectuées par les agents soumis au statut spécial des fonctionnaires des services pénitentiaires sont compensées ou indemnisées dans les conditions fixées par les décrets du 21 novembre 1966 et du 30 mai 1968 susvisés » ; que, par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre cette disposition, qui est divisible du reste de la circulaire, doivent être rejetées comme irrecevables ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE n'est recevable et fondé à demander l'annulation de la circulaire attaquée qu'en tant qu'elle prévoit, d'une part, à son 2. 1. 2., la non-prise en compte des temps de prise de fonction des surveillants « en postes à coupure » dans le calcul de leur temps de travail effectif et d'autre part, à son 3. 3. 4, que le chef d'établissement ou de service « pourra demander à l'agent, dont le domicile est éloigné de son lieu de travail, d'assurer son astreinte à l'établissement ou dans le service sans qu'une telle astreinte revête pour autant le caractère d'un travail » ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 500 euros que demande le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La circulaire du Garde des sceaux, ministre de la justice, du 27 décembre 2001 est annulée en tant qu'elle prévoit, d'une part, à son 2. 1. 2., la non-prise en compte des temps de prise de fonction des surveillants « en postes à coupure » dans le calcul de leur temps de travail effectif et d'autre, part, à son 3. 3. 4, que le chef d'établissement ou de service « pourra demander à l'agent d'assurer son astreinte à l'établissement ou dans le service sans qu'une telle astreinte revête pour autant le caractère d'un travail ». Article 2 : L'Etat versera la somme de 500 euros au SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE et au garde des sceaux, ministre de la justice.