CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 16/10/2020, 18MA03302, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-16
Numéro : 18MA03302
Président : M. GUIDAL
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : LEROY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'union départementale des associations familiales du var (UDAF du Var) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 19 février 2015 de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes en tant que, par ses articles 2-IX-1 et 2-IX-2, il porte refus d'agréer les accords collectifs d'entreprise du 23 septembre 2014 respectivement relatifs à l'aménagement du temps de travail et à la mise en place de titres restaurant, ainsi que la décision du 27 juillet 2015 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1602442 du 24 mai 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 17 juillet 2018, l'UDAF du Var, représentée par Me B..., demande : 1°) d'annuler les articles 2-IX-1 et 2-IX-2 de l'arrêté du 19 février 2015 de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ainsi que la décision du 27 juillet 2015 ; 2°) d'enjoindre à l'autorité administrative, à titre principal, d'agréer les accords collectifs dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et, à titre subsidiaire, de prendre, dans le même délai, une nouvelle décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la compétence de la signataire de l'arrêté du 19 février 2015 n'est pas établie ; - le titre IX de l'article 2 de l'arrêté querellé est dépourvu de motivation en fait ; - le courrier du 24 février 2015 du chef de bureau à la direction générale de la cohésion sociale, dont la compétence n'est au demeurant pas établie, ne saurait tenir lieu de motivation pour l'arrêté en cause ; - la décision de refus d'agrément par lettre recommandée avec accusé de réception n'a pas été notifiée par la ministre elle-même, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 314-198 du code de l'action sociale et des familles ; - le signataire de cette lettre n'avait pas reçu de délégation de compétence pour notifier des refus d'agrément ; - la commission nationale d'agrément était irrégulièrement composée ; - le refus en litige est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - il méconnaît le principe d'égalité. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 novembre 2018, la ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2006672 du 8 juin 2006 ; - le décret n° 2010-95 du 25 janvier 2010 ; - le décret du Président de la République du 10 février 2011 portant nomination d'une directrice d'administration centrale - Mme F... (D...) ; - le décret n° 2012-769 du 24 mai 2012 ; - le décret n° 2014-1287 du 23 octobre 2014 ; - l'arrêté du 25 janvier 2010 portant organisation de la direction générale de la cohésion sociale en services, en sousdirections et en bureaux ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné M. Georges Guidal, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - et les conclusions de M. Chanon, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Au sein du réseau animé par l'union nationale des associations familiales (UNAF), l'union départementale des associations familiales du Var (UDAF du Var) est une association chargée d'une mission de service public consistant à promouvoir, défendre et représenter les intérêts de l'ensemble des familles auprès des pouvoirs publics. Elle gère notamment à ce titre les services familiaux dont les pouvoirs publics lui ont confié la charge, soit essentiellement des mesures de tutelle et de curatelle. Il ressort des pièces du dossier que la convention collective du 16 novembre 1971 applicable aux différentes unions départementales des associations familiales (UDAF) a été dénoncée par l'UNAF. Par un accord de branche dit de transposition conclu le 7 novembre 2002 et agréé par arrêté ministériel du 16 décembre 2002, l'UNAF a adhéré à la convention collective nationale des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du 15 mars 1966. Cet accord, qualifié à l'article 3 d'accord collectif de substitution au sens de l'article L. 132-8 du code du travail, fixait les modalités d'application aux salariés des UDAF de cette convention collective du 15 mars 1966 et, s'agissant particulièrement de la durée de travail, prévoyait en ses articles 4 et 6, que l'horaire annuel collectif de travail en vigueur au sein des UDAF à la date de sa signature demeurait applicable aux salariés. Ces deux articles précisaient toutefois, s'agissant spécifiquement des métiers tutélaires, que cette disposition ne s'appliquait qu'à titre transitoire, dans l'attente de la négociation, de la signature et de l'agrément d'un avenant à cette convention collective du 15 mars 1966. Les partenaires sociaux ont conclu le 10 novembre 2004 un avenant à ladite convention collective mettant fin aux dispositions transitoires prévues aux articles 4 et 6 de l'accord du 7 novembre 2002. Cet avenant n'a toutefois jamais été soumis à agrément ministériel. En dépit de cette absence d'agrément, l'UDAF du Var a octroyé à ses salariés les congés trimestriels supplémentaires prévus par la convention collective du 15 mars 1966 dont bénéficient les personnels éducatif, pédagogique et social. Par courrier du 15 mars 2013, la direction départementale de la cohésion sociale du Var a informé l'UDAF du Var que lesdits congés supplémentaires trimestriels ne seraient plus pris en compte dans les dépenses autorisées. Afin de compenser la perte de ces congés, soit neuf jours par an pour le personnel administratif et dix-huit jours par an pour le personnel social, l'UDAF du Var a alors conclu avec le délégué syndical, le 23 septembre 2014, deux accords collectifs, l'un portant sur l'aménagement du temps de travail, l'autre portant sur la mise en place de titres restaurant. L'association a transmis ces deux accords au ministre en charge des affaires sociales pour agrément. Par arrêté du 19 février 2015, en ses articles 2-IX-1 et 2-IX-2, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a refusé d'agréer lesdits accords. Cette décision a été notifiée à l'UDAF du Var par lettre du 24 février 2015. L'UDAF du Var relève appel du jugement du 24 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 février 2015 en tant qu'il porte refus d'agréer les accords collectifs d'entreprise du 23 septembre 2014 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux contre ce refus. 2. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire (...) ". En vertu de l'article R. 314-197 du même code, le ministre compétent pour donner l'agrément mentionné à l'article L. 314-6 est celui chargé de l'action sociale. Et selon l'article R. 314-198 du code de l'action sociale et des familles : " Les décisions prises après avis de la Commission nationale d'agrément font l'objet d'une notification par lettre recommandée avec avis de réception aux signataires de la convention ou de l'accord et d'une publication au Journal officiel de la République française ". 3. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1°(...) les directeurs d'administration centrale (...) / 2° (...) les chefs de service (...) ". 4. Enfin, en application des dispositions combinées de l'article 2 du décret du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre des affaires sociales et de la santé et du V de l'article 2 du décret n° 2010-95 du 25 janvier 2010 relatif à l'administration centrale des ministères chargés de la cohésion sociale, applicables au litige, l'agrément des conventions collectives et accords de travail des établissements et services sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif relève des compétences de la direction générale de la cohésion sociale. 5. Il ressort des pièces du dossier que Mme D... F... a été nommée directrice générale de la cohésion sociale par décret du Président de la République du 10 février 2011. Par arrêté du 24 juillet 2013, publié au Journal officiel de la République française le 27 juillet 2013, elle a délégué sa signature à M. A... C..., chef du bureau de l'emploi et de la politique salariale à la sous-direction des professions sociales, de l'emploi et des territoires au sein de cette direction et signataire de la lettre du 24 février 2015 portant notification de la décision de refus d'agrément en litige, " à l'effet de signer, au nom du ministre chargé des affaires sociales, les enregistrements de conventions et d'accords collectifs ainsi que les notifications de la décision d'agrément relevant du champ de compétence du bureau ". Ni l'article R. 314-198 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit que les décisions prises après avis de la Commission nationale d'agrément font l'objet d'une notification par lettre recommandée avec avis de réception aux signataires de la convention ou de l'accord, ni aucun autre texte ni aucun principe, n'exigent que le courrier de notification soit signé par le ministre lui-même. Par ailleurs, dès lors que l'existence de cette délégation ne se justifie que pour l'accomplissement de la formalité spéciale de notification prévue à l'article R. 314-198, elle inclut nécessairement, alors même qu'elle ne les mentionne pas expressément, les refus d'agrément afin de conférer leur entier effet à ces dispositions. En tout état de cause, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de cette lettre de notification est sans incidence sur la légalité de la décision portant refus d'agrément. 6. Il ressort également des pièces du dossier que Mme G... E..., inspectrice générale de l'administration, signataire de l'arrêté du 19 février 2015 contesté a, par arrêté du 16 juin 2014, été renouvelée dans les fonctions de chef du service des politiques d'appui, adjointe à la directrice générale de la cohésion sociale (groupe II) à la direction générale de la cohésion sociale, à l'administration centrale du ministère des affaires sociales et de la santé, pour une période d'un an. Du fait des attributions du service placé sous son autorité qui, selon les dispositions de l'article 9 de l'arrêté interministériel du 25 janvier 2010 portant organisation de la direction générale de la cohésion sociale en services, en sous-directions et en bureaux, est chargé des relations avec les partenaires sociaux du secteur social et médico-social et notamment des demandes d'agrément des conventions collectives et accords de travail pour les établissements et services soumis à cette procédure, elle disposait, en sa qualité de chef de service, d'une délégation régulière pour signer l'arrêté litigieux au nom de la ministre chargée de l'action sociale. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs, en vigueur à la date de l'arrêté en litige, dont les dispositions sont désormais codifiées à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui : (...) / - refusent une autorisation (...) ". 8. Les refus d'agrément pris sur le fondement de l'article L. 3146 du code de l'action sociale et des familles sont au nombre des décisions qui doivent être motivées en application des dispositions citées au point précédent. Pour satisfaire à cette exigence de motivation, le ministre chargé de l'action sociale doit indiquer, soit dans sa décision ellemême, soit dans la lettre de notification adressée aux signataires de la convention ou de l'accord, outre les dispositions en application desquelles le refus d'agrément est pris, les considérations de fait sur lesquels il se fonde pour opposer ce refus. 9. Si l'arrêté du 19 février 2015 publié le 28 février suivant au Journal officiel de la République française, qui est l'un des deux supports formels prévus à l'article R. 314198 du code de l'action sociale et des familles pour porter à la connaissance des signataires d'une convention ou d'un accord collectif les décisions prises après avis de la Commission nationale d'agrément, ne mentionne pas les considérations de fait sur lesquelles la ministre s'est fondée pour refuser l'agrément sollicité, il ressort en revanche des énonciations de la lettre du 24 février 2015 portant notification de cette décision, laquelle a été compétemment signée ainsi qu'il a été dit au point 5 ci-dessus et a été régulièrement réceptionnée par l'UDAF du Var le 2 mars 2015, que l'autorité administrative, après avoir rappelé les dispositions pertinentes du code de l'action sociale et des familles, a mentionné les motifs du refus d'agrément tenant à ce que le coût des dispositions prévues par ces accords ne peut être pris en charge par les financeurs. Ces éléments permettaient à l'UDAF du Var de connaître les considérations de fait au vu desquelles ce refus a été prononcé. La ministre a ainsi satisfait aux exigences de motivation précitées. 10. En troisième lieu, et d'une part, aux termes du I de l'article R. 314-198 du code de l'action sociale et des familles : " La Commission nationale d'agrément comprend : / a) Un représentant du ministre chargé de l'action sociale, président ; / b) Un représentant du ministre chargé du travail ; / c) Un représentant du ministre chargé de la sécurité sociale ; / d) Un représentant du ministre chargé du budget ; / e) Un représentant du garde des sceaux, ministre de la justice ; / f) Un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales ; / g) Trois présidents de conseil départemental désignés par l'Assemblée des départements de France ou leurs représentants ; Elle comprend également, à titre consultatif : /a) Le directeur général de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ou son représentant ; /b) Le directeur de la Caisse nationale d'allocations familiales ou son représentant ; / c) Le directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ou son représentant ; / d) Le directeur de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ou son représentant ". 11. D'autre part, aux termes de l'article 11 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, applicable à la commission nationale d'agrément mentionnée à l'article R. 314-198 du code de l'action sociale et des familles : " Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la commission sont présents, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle, ou ont donné mandat. / (...) ". 12. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier que l'ensemble des membres de la commission nationale d'agrément a été régulièrement convoqué. Il ressort du procès-verbal établi à la suite de la réunion du 29 janvier 2015 au cours de laquelle cette commission a émis un avis sur les accords en litige que six des neuf membres que compte cette commission disposant d'une voix délibérative étaient présents ou avaient régulièrement donné mandat pour se faire représenter. La condition de quorum étant ainsi satisfaite, l'UDAF du Var ne peut utilement soutenir que l'absence de certains des membres ayant voix délibérative aurait vicié la délibération de la commission. Par ailleurs, les dispositions précitées n'imposent pas la présence lors de la réunion de la commission des personnes associées à ses travaux à titre consultatif. Dès lors, la circonstance que ces personnes n'auraient pas siégé est sans incidence. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération de la commission nationale d'agrément aurait été adoptée lors d'une séance tenue dans des conditions irrégulières doit être écarté. 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire. (...) ". Aux termes de l'article R. 314-197 du même code : " Sous réserve des dispositions de l'article R. 314-200, l'agrément mentionné à l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles est donné par le ministre chargé de l'action sociale. (...) ". 14. Le ministre compétent tient des dispositions précitées de l'article L. 3146 du code de l'action sociale et des familles le pouvoir de refuser son agrément lorsque les accords collectifs lui paraissent de nature à affecter, directement ou indirectement, l'équilibre financier des établissements et services sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif qui reçoivent des financements publics. De tels motifs, inspirés par le souci de préserver l'équilibre financier des personnes morales de droit public ou des organismes de sécurité sociale qui supportent en tout ou partie, directement ou indirectement, les dépenses de fonctionnement des établissements précités, pouvaient légalement justifier le refus d'agrément litigieux. 15. Ainsi qu'il a été dit au point 9 ci-dessus, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a opposé un refus à la demande d'agrément présentée par l'UDAF du Var aux motifs que le coût des dispositions prévues par les accords en litige ne peut être pris en charge par les financeurs. Si l'association requérante soutient que ce refus est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, elle n'apporte en appel aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal et ne critique aucunement la réponse qu'y ont apporté les premiers juges. Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter le moyen par adoption des motifs qu'ils ont retenu à bon droit. 16. En dernier lieu, si l'association requérante fait valoir que le refus d'agréer les accords en litige crée une rupture d'égalité entre les salariés des différentes unions départementales d'associations familiales dans la mesure où 60 % de ces unions appliqueraient le dispositif de " congés trimestriels supplémentaires " prévu par la convention collective du 15 mars 1966, le principe d'égalité, tel qu'interprété par une jurisprudence constante de la Cour de cassation pour les salariés régis par un contrat de travail, ne s'applique pas lorsque les salariés qui revendiquent le bénéfice d'un droit ou d'un avantage n'appartiennent pas à l'entreprise au sein de laquelle ce droit ou cet avantage est reconnu en vertu d'un accord collectif, d'un usage ou d'un engagement unilatéral de l'employeur. Dans la mesure où chaque union départementale constitue une entité autonome dont les salariés relèvent d'accords d'entreprises propres à chaque association départementale, l'atteinte au principe d'égalité entre salariés de différentes unions ne peut, dès lors, en l'espèce être utilement invoquée. 17. Il résulte de tout ce qui précède que l'UDAF du Var n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Par suite, la requête doit être rejetée, y compris les conclusions aux fins d'injonction ainsi que celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de l'UDAF du Var est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'union départementale des associations familiales du Var et au ministre des solidarités et de la santé. Délibéré après l'audience du 2 octobre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Guidal, président assesseur, président de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Coutier, premier conseiller, - Mme H..., première conseillère. Lu en audience publique le 16 octobre 2020. 2 N° 18MA03302 bb