CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 30/05/2023, 22BX00072, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-30
Numéro : 22BX00072
Président : M. le Pdt. DEREPAS
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme MADELAIGUE
Avocat(s) : K/BIDI EMELINE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté du 13 août 2020, par lequel le maire de Saint-Louis a retiré l'arrêté du 17 avril 2020 la nommant adjointe technique territoriale stagiaire, et d'enjoindre à la commune de Saint-Louis de la rétablir dans ses fonctions de fonctionnaire territorial stagiaire et de reconstituer sa carrière. Par un jugement n° 2000860 du 7 octobre 2021, le tribunal administratif de La Réunion a annulé l'arrêté du 13 août 2020 et enjoint au maire de Saint-Louis de réintégrer Mme B... dans son emploi d'adjointe technique territoriale stagiaire en reconstituant sa carrière. Procédure devant la cour : I - Par une requête enregistrée le 8 janvier 2022 sous le n° 22BX00072, la commune de Saint-Louis, représentée par Me Benoiton demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 7 octobre 2021 en application des dispositions des articles R. 811-15 et R. 811-16 du code de justice administrative et de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - ses conclusions aux fins de sursis à exécution sont fondées sur les articles R. 811-17 et R. 811-15 du code de justice administrative ; - l'exécution du jugement l'exposerait à un risque de perte définitive d'une somme d'argent, représentée par les traitements et indemnités à servir à Mme B..., lesquels sont nettement supérieurs à la rémunération perçue par cette dernière en qualité d'agent contractuel ; - il existe des moyens sérieux justifiant l'annulation du jugement attaqué mais aussi le rejet de la demande d'annulation présentée en première instance par Mme B... à l'encontre de l'arrêté de retrait ; ainsi, ce retrait était légalement justifié par le recrutement de Mme B... en méconnaissance des règles permettant à titre dérogatoire de ne pas recruter un agent par concours, par la méconnaissance de l'obligation qui pèse sur toute collectivité publique, en application du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics, de recruter un agent après avoir apprécié ses mérites et capacités, par le fait que la nomination est intervenue sur un emploi dont le financement n'avait pas fait l'objet d'une inscription au budget, par la situation financière difficile de la commune relevée par le directeur régional des finances publiques et un rapport d'audit financier, et par l'incompétence du maire pour procéder à une nomination à un emploi durant la période de l'entre-deux tours des élections municipales durant laquelle ses attributions sont limitées à la gestion des affaires courantes. Par un mémoire en défense enregistré le 8 avril 2022, Mme B..., représentée par Me Marcon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Louis la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés. II - Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 janvier 2022 et le 22 avril 2023 sous le n° 22BX00075, la commune de Saint-Louis, représentée par Me Benoiton, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000860 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de Mme B... ; 3°) de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le retrait en litige était légalement justifié par le recrutement de Mme B... en méconnaissance des règles permettant à titre dérogatoire de ne pas recruter un agent par concours, par la méconnaissance de l'obligation qui pèse sur toute collectivité publique, en application du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics, de recruter un agent après avoir apprécié ses mérites et capacités, par le fait que la nomination est intervenue sur un emploi dont le financement n'avait pas fait l'objet d'une inscription au budget, par la situation financière difficile de la commune relevée par le directeur régional des finances publiques et un rapport d'audit financier, et par l'incompétence du maire pour procéder à une nomination à un emploi durant la période de l'entre-deux tours des élections municipales durant laquelle ses attributions sont limitées à la gestion des affaires courantes ; - ainsi, la décision de nomination, même si elle était créatrice de droits, pouvait légalement être retirée dans le délai de quatre mois suivant son édiction, ce qui a été fait. Par mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2022, Mme B... représentée par Me Marcon, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit enjoint au maire de Saint-Louis de la réintégrer dans les fonctions d'adjointe technique territoriale stagiaire, de reconstituer sa carrière à compter du 17 avril 2020 et de prendre, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt, toutes les mesures nécessaires afin de procéder à cette réintégration et à cette reconstitution ; 3°) à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelante la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 ; - le décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteure publique, - et les observations de Me Benoiton, représentant la commune de Saint-Louis, et de Me Marcon, représentant M. B.... Considérant ce qui suit : 1. Après avoir travaillé en tant qu'agent contractuel au sein de la commune de Saint-Louis pendant plus de deux ans, Mme B... a été, par arrêté du maire de cette commune signé le 17 avril 2020, nommée adjointe technique territoriale stagiaire à temps complet pour une durée d'un an. A la suite d'une lettre d'observation que le préfet de La Réunion lui a adressée le 17 juillet 2020, la maire de Saint-Louis a décidé, par un arrêté du 13 août 2020, de retirer la nomination dont avait bénéficié Mme B.... A la demande de Mme B..., le tribunal administratif de La Réunion a annulé la décision du 13 août 2020 par un jugement rendu le 7 octobre 2021 dont la commune de Saint-Louis relève appel par une requête enregistrée sous le n° 22BX00075. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 22BX00072, la commune de Saint-Louis demande à la cour de prononcer le sursis à exécution de ce jugement. Sur la requête n° 22BX00075 : En ce qui concerne les conclusions présentées par la caisse des écoles de Saint-Louis : 2. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". 3. L'arrêté du 17 avril 2020 nommant Mme B... adjointe technique territoriale stagiaire avait créé des droits au profit de cette dernière. S'il a été retiré le 13 août 2020, soit dans le délai de quatre mois prévu à l'article L. 242-1 précité, la légalité d'un tel retrait demeure subordonnée, en application de ces mêmes dispositions, à l'illégalité de l'arrêté initial de nomination. 4. En premier lieu, la maire de Saint-Louis a retiré l'arrêté du 17 avril 2020 au motif que " le recrutement sans concours de Mme B... a été effectué en méconnaissance des règles relatives aux modes d'accès à la fonction publique prévue notamment par l'article 13 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 2006-1691 ". 5. D'une part, si l'article 13 de la loi du 12 mars 2012, relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, permet d'organiser un accès aux cadres d'emplois des fonctionnaires territoriaux par la voie d'un recrutement réservé valorisant les acquis professionnels, l'arrêté de nomination du 30 avril 2020 n'a pas mis en œuvre ce dispositif, que le législateur a voulu temporaire en prévoyant qu'il cesserait de s'appliquer à compter du 13 mars 2018, soit six ans après la publication de la loi, et qui n'était dès lors plus en vigueur lorsque Mme B... a été nommée agent stagiaire. Par suite, le maire de Saint-Louis ne pouvait se fonder légalement sur la méconnaissance des dispositions de l'article 13 de la loi du 12 mars 2012, qui n'est d'ailleurs nullement explicitée dans les motifs de sa décision, pour prendre l'arrêté de retrait en litige. 6. D'autre part, aux termes de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours (...) ". Aux termes de l'article 38 de la même loi : " Par dérogation à l'article 36, les fonctionnaires peuvent être recrutés sans concours : / (...) d) pour le recrutement des fonctionnaires de catégorie C, lorsque le grade de début est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique (...) ". Aux termes de l'article 5 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux : " Les adjoints techniques territoriaux sont recrutés sans concours dans le grade d'adjoint technique territorial (...) ". Aux termes de l'article 8 du même décret : " Les candidats recrutés en qualité d'adjoint technique territorial (...) sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an (...) ". C'est sur le fondement de ces dispositions, qui dérogent au principe du recrutement par concours figurant à l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, que le maire de Saint-Louis a, par l'arrêté du 17 avril 2020, nommé Mme B... stagiaire pour une durée d'un an dans le grade de début du cadre d'emplois des adjoints technique territoriaux, lequel est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique. Ce faisant, le maire n'a pas méconnu les dispositions législatives et réglementaires précitées, si bien que l'arrêté en litige du 13 août 2020 ne pouvait légalement se fonder sur cette méconnaissance, qui n'est d'ailleurs nullement explicitée dans ses motifs, pour retirer la nomination de Mme B.... 7. En deuxième lieu, l'arrêté de retrait du 13 août 2020 est fondé sur un deuxième motif tiré de " l'absence de définition des modalités d'examen des aptitudes des candidats et l'absence de motivation de la décision de nomination sur les vertus, talents et capacités de l'intéressé à remplir ses missions au regard de la nature du service public concerné ". 8. Il incombe dans tous les cas à l'autorité compétente de ne procéder au recrutement de fonctionnaires qu'après avoir précisé les modalités selon lesquelles les aptitudes des candidats seront examinées et, s'étant conformée à ces modalités, de ne fonder sa décision de nomination que sur les vertus, talents et capacités des intéressés à remplir leurs missions, au regard de la nature du service public considéré et des règles, le cas échéant statutaires, régissant l'organisation et le fonctionnement de ce service. 9. Il ressort des mentions figurant sur l'arrêté nommant Mme B... en qualité d'adjointe technique territoriale stagiaire que cette nomination a été précédée d'une déclaration de vacance de l'emploi correspondant, conformément à l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984. Il ne ressort pas des pièces du dossier, d'appel comme de première instance, que d'autres candidats que Mme B... auraient postulé sur l'emploi déclaré vacant, obligeant ainsi la commune à comparer les mérites de cette dernière avec d'autres concurrents. En revanche, le maire de Saint-Louis disposait des éléments lui permettant d'apprécier les vertus, talents et capacités de Mme B..., seule candidate au poste déclaré vacant, dès lors que cette dernière travaillait pour les services communaux depuis plus de deux ans à la date de sa nomination comme agent stagiaire. Au demeurant, cette nomination ne dispense pas Mme B... de continuer à faire preuve de ses capacités dès lors qu'en vertu de l'article 8 du décret du 22 décembre 2006, elle est astreinte à suivre une formation d'intégration et ne pourra prétendre à être titularisée à l'issue de son stage que si ses services auront donné satisfaction. Dans ces circonstances, il ne ressort pas des pièces du dossier que la nomination de Mme B... serait intervenue en méconnaissance du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics. 10. En troisième lieu, l'arrêté de retrait est fondé sur un troisième motif tiré de " l'absence de cadre légal du plan de titularisation mis en œuvre en violation du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics ". 11. Alors que ce motif se borne à reproduire les observations émises par le préfet de La Réunion dans son recours gracieux du 17 juillet 2020 au maire de Saint-Louis, et quand bien même d'autres agents ont bénéficié d'une nomination comme stagiaire, il ne ressort pas des pièces du dossier que la nomination de Mme B..., qui trouve son fondement légal dans l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 et dans les dispositions du décret du 22 décembre 2006, serait intervenue, en réalité, au titre de l'exécution d'un plan de titularisation dépourvu de tout cadre juridique. 12. En quatrième lieu, l'arrêté de retrait est fondé sur un quatrième motif tiré de " l'absence d'inscription des crédits nécessaires ". 13. Aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, alors en vigueur : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. (...) / Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. ". Aux termes de l'article 40 de la même loi : " La nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale est de la compétence exclusive de l'autorité territoriale. ". 14. Par une délibération n° 32 du 5 février 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Louis a approuvé la création de 55 postes d'adjoints techniques territoriaux de 2ème classe en portant ainsi les effectifs municipaux dans ce grade à 1085 agents dont 847 à temps complet. Il résulte ensuite du tableau des effectifs municipaux, approuvé par le conseil municipal le 12 novembre 2018, que 1 177 emplois d'adjoint technique territorial ont été créés et budgétés dont 895 à temps complet (463 titulaires et 432 non titulaires) et que 72 emplois d'adjoint technique territorial étaient vacants. La commune de Saint-Louis ne produit aucun élément, qu'elle est la seule à pouvoir détenir, de nature à établir que, du fait des recrutements d'agents techniques territoriaux opérés entre le 12 novembre 2018 et le 17 avril 2020, date de la nomination de Mme B..., il n'existait plus en son sein d'emploi créé, budgété et vacant relevant de cette catégorie. Dans ces conditions, la nomination de Mme B... doit être regardée comme ayant été effectuée conformément aux dispositions précitées de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Par ailleurs, les circonstances que le préfet et le directeur régional des finances publiques de La Réunion aient, par un courrier du 17 septembre 2020, alerté le maire de Saint-Louis de l'existence d'indicateurs financiers dégradés en l'invitant à participer à une réunion en vue de redresser la situation financière de la commune, et qu'un audit financier réalisé par un cabinet privé pour la période 2014-2019 ait relevé que cette commune faisait face à des charges de fonctionnement, et notamment de personnel, très importantes, sont par elles-mêmes sans incidence sur la légalité proprement dite de l'arrêté de nomination de Mme B.... Dans ces conditions, le maire de Saint-Louis ne pouvait se fonder sur la méconnaissance de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 pour retirer l'arrêté de nomination du 30 avril 2020. 15. Néanmoins, et en sixième lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 16. Devant la cour, la commune de Saint-Louis soutient qu'un autre motif est de nature à fonder légalement l'arrêté de retrait du 13 août 2020, tiré de l'incompétence du maire pour signer la décision de nomination, laquelle ne se rattache pas à la gestion des affaires courantes qu'il appartenait seulement à cette autorité d'expédier durant la période de l'entre-deux-tours des élections municipales. 17. Il résulte des dispositions de l'article 40 de la loi du 26 janvier 1984, citées au point 13, que la nomination d'un fonctionnaire territorial dans un emploi vacant au sein d'une collectivité locale relève de la compétence de l'autorité exécutive de cette institution. 18. Il ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou règlementaire que la compétence du maire serait limitée à l'expédition des affaires courantes pendant la période correspondant à l'entre-deux-tours d'une élection municipale, d'autant que celle de 2020 a été prolongée jusqu'au 28 juin 2020 à la suite de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Une telle restriction de compétences ne résulte pas non plus des dispositions de l'ordonnance du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19. Par suite, le maire, qui avait conservé cette qualité jusqu'au résultat du second tour des élections municipales du 28 juin 2020, demeurait compétent pour procéder à la nomination de Mme B... à la date du 17 avril 2020. La demande de substitution de motifs présentée par la commune doit dès lors être écartée. 19. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier, comme la commune le soutient devant la cour sans étayer ses allégations, que le poste sur lequel Mme B... a été nommée ne correspondrait pas à l'un de ceux qu'elle avait vocation à occuper en tant qu'adjointe technique territoriale, en application de l'article 3 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux. 20. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs invoqués par la commune de Saint-Louis n'est de nature à établir l'illégalité de l'arrêté de nomination du 17 avril 2020. Par suite, en procédant à son retrait par l'arrêté en litige du 13 août 2020, la maire de Saint-Louis a méconnu les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration fixant les règles régissant le retrait des actes créateurs de droits. Dès lors, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé l'arrêté du 13 août 2020 et prescrit à la commune de réintégrer Mme B... dans son emploi d'adjointe technique territoriale stagiaire et de reconstituer sa carrière. En ce qui concerne les conclusions présentées par Mme B... : 21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 22. Après avoir annulé l'arrêté en litige, les premiers juges ont, en vue de permettre l'exécution de leur décision, enjoint à la maire de Saint-Louis de réintégrer Mme B... dans son emploi d'adjointe technique territoriale stagiaire et de reconstituer sa carrière dans un délai d'un mois à compter de la notification de leur décision. 23. Eu égard à l'objet des dispositions précitées de l'article L. 911-1 et au lien ainsi établi entre la décision juridictionnelle et la définition de ses mesures d'exécution, les conclusions présentées en appel par Mme B... et tendant à la mise en œuvre de ces mêmes dispositions ne présentent pas à juger un litige distinct de celui qui porte sur l'annulation prononcée par les premiers juges. 24. Il résulte de l'instruction, et il n'est pas contesté, que la commune de Saint-Louis n'a pas exécuté l'injonction prononcée par les premiers juges. Il y a lieu, dans ces conditions, d'impartir à la commune de Saint-Louis un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt pour mettre en œuvre les mesures définies au 18 du jugement attaqué, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Sur la requête n° 22BX00075 : 25. La cour statuant au fond par le présent arrêt sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 7 octobre 2021, la demande de la commune de Saint-Louis tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement est devenue sans objet. Il n'y a donc plus lieu d'y statuer. Sur les frais d'instance : 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par l'appelante tendant à ce que Mme B..., qui n'est pas la partie perdante à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge de la commune de Saint-Louis la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens. DECIDE Article 1er : La requête n° 22BX00075 de la commune de Saint-Louis est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 22BX00072. Article 3 : Il est prescrit à la commune de Saint-Louis de mettre en œuvre les mesures d'exécution définies au point 18 du jugement n° 2000860 du tribunal administratif de La Réunion du 7 octobre 2021 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Article 4 : La commune de Saint-Louis versera à Mme B... la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Louis et à Mme A... B.... Délibéré après l'audience du 9 mai 2023 à laquelle siégeaient : M. Luc Derepas, président de la cour, Mme Florence Demurger, présidente de la 6ème chambre, M. Frédéric Faïck, président-assesseur. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023. Le rapporteur, Frédéric Faïck Le président, Luc Derepas La greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 22BX00072 / 22BX00075 2