CAA de NANCY, 4ème chambre, 22/09/2020, 18NC02567, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-09-22
Numéro : 18NC02567
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : CM.AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... A... a demandé au tribunal de Strasbourg de condamner la commune d'Illkirch-Graffenstaden à lui verser des indemnités en réparation des préjudices qu'il a subis en raison de la décision du 6 juin 2016 mettant un terme à ses vacations. Par un jugement n° 1701280 du 24 juillet 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a condamné la commune d'Illkirch-Graffenstaden à lui verser une somme de 5 384,75 euros au titre de l'indemnité de licenciement ainsi qu'une somme de 1 500 euros au titre du préjudice moral et a rejeté le surplus de ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 septembre 2018 et 4 avril 2019, M. A..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 24 juillet 2018 du tribunal administratif de Strasbourg en ce qu'il n'a pas fait droit à l'ensemble de ses demandes indemnitaires ; 2°) de condamner la commune d'Illkirch-Graffenstaden à l'indemniser en raison des préjudices subis à hauteur de 20 093,70 euros au titre de l'indemnité de licenciement, de 10 000 euros au titre du licenciement abusif dont il a fait l'objet, de 2 450 euros au titre de l'indemnité de préavis, de 5 000 euros au titre du préjudice moral, d'une somme correspondant aux rémunérations supplémentaires qu'il aurait perçues s'il avait été employé en qualité d'agent contractuel ainsi qu'une somme correspondant à la réparation du préjudice résultant de la différence du taux de cotisation auxquels sont soumis les agents vacataires et les agents contractuels ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Illkirch-Graffenstaden la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il ne pouvait être employé comme vacataire mais aurait dû l'être comme agent contractuel sous contrat de travail à durée déterminée, puis indéterminée ; - il a été engagé à compter du 30 juillet 2002, sans que la période à prendre en compte puisse être limitée aux années 2006 à 2016 ; - la relation de travail doit être requalifiée en contrat de travail à durée indéterminée à compter du 14 mars 2012, date de publication de la loi du 12 mars 2012 ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Strasbourg ; - son emploi correspond à un besoin permanent de la commune ; - il a droit à une indemnité de licenciement de 20 093,70 euros, dès lors qu'il a été employé de 2002 à 2016 et non de 2006 à 2016 ; - aucun préavis de licenciement n'a été respecté, ce qui lui cause un préjudice ; - il a droit à une indemnisation à hauteur de 10 000 euros en raison du caractère illégal de son licenciement ; - il a subi un préjudice moral ; - il est fondé à demander à être indemnisé à hauteur des avantages financiers qu'il aurait perçus s'il avait été employé en qualité d'agent contractuel de la commune, sans qu'il n'ait été en mesure de chiffrer le préjudice subi en l'absence de précision apportée par la commune sur ce point ; - les conclusions présentées par la commune d'Illkirch-Graffenstaden par la voie de l'appel incident, qui sont tardives et soulèvent un litige distinct de celui faisant l'objet de l'appel principal, sont irrecevables. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2019, la commune d'Illkirch-Graffenstaden, représentée par Me B..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) par la voie de l'appel incident : - à l'annulation du jugement du 24 juillet 2018 du tribunal administratif de Strasbourg ; - au rejet des demandes de M. A... tendant à la requalification de la relation de travail et au versement de diverses indemnités ; 3°) à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de la procédure d'appel et de 1 500 euros au titre de la procédure de première instance sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. A..., recruté pour effectuer des tâches précises, ponctuelles et limitées à l'exécution d'actes déterminés, n'a pas la qualité d'agent contractuel de la commune mais de vacataire ; - M. A... ne saurait prétendre à la requalification de ses vacations en contrat de travail à durée indéterminée, dès lors qu'il ne remplit pas les conditions fixées par l'article 21 de la loi du 12 mars 2012 ; - les autres moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., présidente assesseur, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - et les observations de Me E... pour M. A... ainsi que celles de Me B... pour la commune d'Illkirch-Graffenstaden. Une note en délibéré, présentée pour M. A..., a été enregistrée le 7 septembre 2020. Considérant ce qui suit : 1. M. A... a été employé, à compter du 4 juin 2002, en qualité de moniteur encadrant la salle de musculation et de remise en forme de la commune d'Illkirch-Graffenstaden. Par une décision du 6 juin 2016, le directeur général des services de la commune d'Illkirch-Graffenstaden a informé M. A... que ses vacations prendraient fin à compter du 1er septembre 2016, dès lors que la salle de sports n'était plus gérée directement par la commune. Le 19 décembre 2016, M. A... a adressé une demande indemnitaire préalable à la commune d'Illkirch-Graffenstaden en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la décision du 6 juin 2016. Par une décision du 27 février 2017, le maire de la commune d'Illkirch-Graffenstaden a rejeté sa demande. Par un jugement du 24 juillet 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a condamné la commune d'Illkirch-Graffenstaden à verser à M. A... une somme de 5 384,75 euros au titre de l'indemnité de licenciement ainsi qu'une somme de 1 500 euros au titre du préjudice moral et a rejeté le surplus de ses conclusions. M. A... relève appel de ce jugement en ce qu'il ne fait pas droit à l'ensemble de ses demandes indemnitaires. Par la voie de l'appel incident, la commune d'Illkirch-Graffenstaden demande l'annulation du jugement du 24 juillet 2018 du tribunal administratif de Strasbourg et le rejet des demandes indemnitaires de M. A.... Sur la recevabilité de l'appel incident : 2. L'appel incident présenté par la commune d'Illkirch-Graffenstaden, qui soutient qu'elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité, dès lors d'une part, que les fonctions occupées par M. A... ne correspondaient pas à un besoin permanent de la commune et d'autre part, que M. A... ne satisfait pas aux conditions permettant la requalification de son contrat de travail en contrat de travail à durée indéterminée, ne soulève pas un litige distinct de celui de l'appel principal formé par M. A... tendant à l'entière indemnisation des préjudices subis en raison de la faute qu'aurait commise la commune d'Illkirch-Graffenstaden en ne requalifiant pas son contrat de travail en contrat de travail à durée indéterminée. Par suite, l'appel incident de la commune d'Illkirch-Graffenstaden, qui n'est, en tout état de cause, pas tardif, est recevable. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne la responsabilité de la commune d'Illkirch-Graffenstaden : S'agissant de la qualification d'agent public : 3. D'une part, la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction issue de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, précise aux articles 3-1 à 3-3, les cas dans lesquels les emplois permanents des collectivités territoriales peuvent par exception être pourvus par des agents non titulaires. L'article 136 de cette loi fixe les règles d'emploi de ces agents et énonce qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions d'application de cet article. Aux termes de l'article 1er du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, dans sa rédaction alors en vigueur à la date de la décision du 6 juin 2016 : " Les dispositions du présent décret s'appliquent aux agents contractuels de droit public des collectivités et des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée qui sont recrutés ou employés dans les conditions définies aux articles 3, 3-1, 3-2, 3-3 (...) de la loi du 26 janvier 1984 précitée, ou qui sont maintenus en fonctions en application du deuxième ou du troisième alinéa de l'article 136, de l'article 139 ou de l'article 139 bis de la même loi (...). / Les dispositions du présent décret ne sont toutefois pas applicables aux agents engagés pour une tâche précise, ponctuelle et limitée à l'exécution d'actes déterminés. ". 4. D'autre part, un agent de droit public employé par une collectivité doit être regardé comme ayant été engagé pour exécuter un acte déterminé lorsqu'il a été recruté pour répondre ponctuellement à un besoin de l'administration. La circonstance que cet agent a été recruté plusieurs fois pour exécuter des actes déterminés n'a pas pour effet, à elle seule, de lui conférer la qualité d'agent contractuel. En revanche, lorsque l'exécution d'actes déterminés multiples répond à un besoin permanent de l'administration, l'agent doit être regardé comme ayant la qualité d'agent non titulaire de l'administration. 5. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a été recruté à compter du 4 juin 2002 puis, de manière ininterrompue entre le 1er septembre 2006 et le 31 août 2016 pour encadrer la salle de musculation et de remise en forme de la commune d'Illkirch-Graffenstaden sur la base d'un forfait de 53 vacations par mois. Ces vacations ont été renouvelées chaque année à partir de 2006 pour des périodes allant du 1er septembre d'une année au 31 août de l'année suivante. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la salle de musculation et de remise en forme, alors gérée directement par la commune d'Illkirch-Graffenstaden, aurait pu fonctionner sans encadrant. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les fonctions exercées par M. A..., qui présentaient un caractère prévisible et régulier, revêtaient le caractère d'une tâche précise, ponctuelle et limitée à l'exécution d'actes déterminés au sens du dernier alinéa de l'article 1er du décret du 15 février 1988 cité au point 3. Ainsi, quelle que soit la qualification des contrats conclus entre M. A... et la commune d'Illkirch-Graffenstaden et alors même que M. A... était rémunéré forfaitairement, l'emploi d'encadrant de la salle de musculation et de remise en forme d'Illkirch-Graffenstaden répondait à un besoin permanent de la commune. Par suite, M. A... doit être regardé comme ayant eu la qualité d'agent non titulaire de la commune d'Illkirch-Graffenstaden. 6. Il résulte de ce qui précède que la commune d'Illkirch-Graffenstaden n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a jugé que M. A... avait la qualité d'agent non titulaire de la fonction publique territoriale et non de vacataire. S'agissant de la requalification du contrat de travail de M. A... en contrat de travail à durée indéterminée en vertu des dispositions de la loi du 12 mars 2012 : 7. Aux termes de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " A la date de publication de la présente loi, la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée est obligatoirement proposée à l'agent contractuel, employé par une collectivité territoriale (...) conformément à l'article 3 de la même loi, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, qui se trouve en fonction ou bénéficie d'un congé prévu par le décret pris en application de l'article 136 de ladite loi. / Le droit défini au premier alinéa du présent article est subordonné à une durée de services publics effectifs, accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public, au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la présente loi (...) ". 8. Selon l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction antérieure à la loi du 12 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de leur participation à des activités dans le cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 74, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. / Ces collectivités et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel. / Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 du titre Ier du statut général, des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les cas suivants : / 1° Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; / 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. / Toutefois, dans les communes de moins de 1 000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique des nombres d'habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n'excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet ou pour pourvoir l'emploi de secrétaire de mairie quelle que soit la durée du temps de travail. Dans les communes de moins de 2 000 habitants et dans les groupements de communes de moins de 10 000 habitants, lorsque la création ou la suppression d'un emploi dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public, la collectivité peut pourvoir à cet emploi par un agent non titulaire. / Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans./ Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée (...) ". 9. Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 7 et 8 que, pour les agents contractuels de la fonction publique territoriale recrutés sur un emploi permanent, en fonction au moment de la publication de la loi du 12 mars 2012, le renouvellement de contrat régi par l'article 21 de cette loi doit intervenir selon les règles fixées par les septième et huitième alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et ne peut donc concerner que les titulaires de contrats entrant dans les catégories énoncées aux quatrième, cinquième et sixième alinéas de ce même article. Le droit ainsi reconnu aux agents dont le contrat, correspondant à un besoin permanent, fait l'objet d'une reconduction, d'en bénéficier pour une durée indéterminée n'est subordonné ni par cette disposition, ni par aucune autre disposition régissant la fonction publique territoriale, à la condition que le contrat soit conclu pour un service à temps complet. 10. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a été employé par la commune d'Illkirch-Graffenstaden du 1er septembre 2004 au 31 août 2005 puis, sans discontinuer du 1er septembre 2006 au 31 août 2012. Ainsi, contrairement à ce que soutient la commune d'Illkirch-Graffenstaden, au 14 mars 2012, date de publication de la loi du 12 mars 2012, il justifiait de plus de six années de services publics effectifs au cours des huit années précédant la publication de cette loi au sein de la commune. Cependant, M. A... ne conteste pas ne pas être titulaire de contrats relevant des catégories mentionnées aux quatrième, cinquième et sixième alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi du 12 mars 2012 citée au point 8. En particulier, il n'est pas soutenu que M. A... occupait un emploi de catégorie A ou que son emploi ne correspondait à aucun cadre d'emplois de la fonction publique territoriale. En outre, la commune d'Illkirch-Graffenstaden comprend plus de 2 000 habitants. Par suite, le contrat de travail de M. A... ne peut être requalifié en contrat à durée indéterminée en application de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Illkirch-Graffenstaden est seulement fondée à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a jugé qu'elle avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne requalifiant pas le contrat de travail de M. A... en contrat de travail à durée indéterminée. Le surplus des conclusions présentées par la voie de l'appel incident par la commune d'Illkirch-Graffenstaden doit être rejeté. En ce qui concerne les préjudices subis par M. A... : S'agissant des indemnités de licenciement, de préavis et découlant de l'irrégularité de procédure de licenciement : 12. Il résulte de ce qui est dit aux points 6 et 11 du présent arrêt que M. A... doit être regardé comme ayant eu la qualité d'agent non titulaire de la fonction publique territoriale employé sous contrat de travail à durée déterminée et non à durée indéterminée. Par la décision du 6 juin 2016, la commune d'Illkirch-Graffenstaden a mis fin à son contrat de travail à l'échéance de celui-ci, au 30 août 2016, pour un motif tiré de l'intérêt du service. Par suite, M. A... ne peut être regardé comme ayant été licencié avant le terme de son contrat de travail à durée déterminée. En l'absence de licenciement, il n'est pas fondé à demander le versement de l'indemnité de licenciement, prévue par les articles 43 et suivants du décret du 15 février 1988, ni de celle de préavis prévue par l'article 40 du décret du même texte, ni de celle résultant de l'illégalité de la procédure de licenciement et en particulier de ce qu'il a été privé des garanties relatives à l'entretien préalable, à la consultation de la commission administrative paritaire et à l'obligation de reclassement prévues respectivement par les articles 42, 42-1 et 39-5 du décret du 15 février 1988. 13. Il résulte de ce qui précède que d'une part, la commune d'Illkirch-Graffenstaden est fondée à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg l'a condamnée à verser à M. A... une indemnité de licenciement d'un montant de 5 384,75 euros et d'autre part, que M. A... n'est pas fondé à se plaindre du rejet de ses autres demandes par le tribunal. S'agissant du préjudice moral : 14. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M. A... en raison du caractère illégal du renouvellement de ses vacations pour occuper un emploi permanent de la commune depuis 2002 et de manière ininterrompue entre 2006 et 2016, en l'évaluant, du fait de la précarité de sa situation, à 3 000 euros. S'agissant du manque à gagner : 15. En premier lieu, M. A... demande à être indemnisé du préjudice résultant de la différence de rémunération entre ses vacations et la rémunération qu'il aurait perçue en qualité d'agent contractuel et notamment les primes qu'il aurait alors perçues. M. A... ne produit cependant aucun élément de nature à établir que s'il avait bénéficié d'un contrat de travail à durée déterminée, il aurait pu prétendre à un niveau de rémunération supérieure ainsi que des primes. 16. En second lieu, M. A... demande à être indemnisé de la différence entre le taux de cotisation retraite en qualité de vacataire et celui des agents contractuels. Il n'établit cependant pas la réalité du préjudice allégué, dont il admet lui-même le caractère hypothétique dans ses écritures en indiquant avoir droit à une indemnité " si " le taux de cotisation est différent. 17. Par suite, M. A... n'est pas fondé à se plaindre du rejet, par le jugement attaqué, de ce chef de préjudice. 18. Il résulte de tout ce qui précède que la somme que la commune d'Illkirch-Graffenstaden est condamnée à verser à M. A... en réparation des préjudices qu'il a subis est ramenée à 3 000 euros. Le surplus des conclusions présentées par M. A... est rejeté. Le jugement attaqué doit, en conséquence, être réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Sur les frais liés à l'instance : En ce qui concerne les frais de première instance : 19. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a mis à la charge de la commune d'Illkirch-Graffenstaden la somme de 1 500 euros à verser à M. A.... Ce dernier n'ayant pas la qualité de partie principalement perdante en première instance, il ne ressort pas des pièces du dossier que le tribunal administratif a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice. Par suite, les conclusions de la commune d'Illkirch-Graffenstaden, présentées par la voie de l'appel incident, tendant à ce qu'une somme de 1 500 euros soit la mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice en ce qui concerne la procédure devant le tribunal administratif de Strasbourg doivent être rejetées. En ce qui concerne la présente instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Illkirch-Graffenstaden, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions que présente la commune d'Illkirch-Graffenstaden sur le fondement de ces dispositions. D E C I D E : Article 1er : La somme que la commune d'Illkirch-Graffenstaden est condamnée à verser à M. A... est ramenée à 3 000 euros. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête et des conclusions présentées par la voie de l'appel incident par la commune d'Illkirch-Graffenstaden ainsi que les conclusions qu'elle présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 3 : L'article 1er du jugement du 24 juillet 2018 du tribunal administratif de Strasbourg est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... A... et à la commune d'Illkirch-Graffenstaden. 2 N° 18NC02567