CAA de PARIS, 6ème Chambre, 26/10/2015, 14PA03125, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-26
Numéro : 14PA03125
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : FOUSSARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...B...a demandé au Tribunal administratif de Paris : 1°) d'annuler la délibération du Conseil de Paris des 22 et 23 avril 2013 portant approbation de la division en volumes de l'Institut des cultures d'Islam sis 56, rue Stephenson et 23, rue Doudeauville à Paris 18ème, de la conclusion d'un bail emphytéotique administratif sur les volumes destinés aux seuls locaux cultuels et de la cession à une association représentant le culte, dans le cadre d'une vente d'immeuble à construire, des constructions à vocation cultuelle devant être réalisées sur le site, ainsi que des caractéristiques juridiques, techniques et financières, essentielles et déterminantes nécessaires à la mise en oeuvre de ces opérations, et portant autorisation de constituer toutes les servitudes nécessaires à la poursuite de l'opération et de participer à toute association syndicale libre dont la ville de Paris sera membre ; 2°) d'annuler la conclusion du bail emphytéotique administratif consenti à la société des Habous et des Lieux Saints de l'Islam ; Par un jugement n° 1308715/2-1 du 20 mai 2014, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et par deux mémoires enregistrés les 17 juillet 2014, 2 juin 2015 et 10 juillet 2015, M.B..., représenté par Me Haddad, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 20 mai 2014 du Tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler, d'une part, la délibération des 22 et 23 avril 2013 du Conseil de Paris susmentionnée et, d'autre part, la conclusion du bail emphytéotique administratif consenti à la société des Habous et des lieux saints de l'Islam ; 3°) d'annuler la vente des volumes destinés à l'activité cultuelle, conclue avec la société des Habous et lieux saints de l'Islam ; 4°) d'ordonner la suspension de l'exécution du bail emphytéotique administratif ; 5°) de condamner la ville de Paris à lui verser une somme de 150 000 euros en réparation du préjudice lié à l'augmentation de ses impôts fonciers ; 6°) à titre subsidiaire, de condamner la ville de Paris à lui verser une somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il subirait au cours des quatre-vingt-dix-neuf prochaines années ; 7°) de mettre à la charge de la ville de Paris une somme de 5 000 euros au titre des frais irrépétibles.Il soutient que :- il justifie d'un intérêt à agir en tant que contribuable local ; il ne saurait être privé de son droit de faire appel ; - il est recevable à contester, par le biais d'un recours de pleine juridiction, la validité du contrat ou certaines de ses clauses non réglementaires et divisibles, y compris en faisant valoir, devant le juge du contrat, l'illégalité des actes détachables du contrat ;- l'approbation de la division en volumes à l'article 1er des délibérations attaquées et la création d'une association syndicale libre visent à contourner les dispositions de la loi de 1905 ; elles sont entachées de détournement de pouvoir ; - l'approbation du bail emphytéotique administratif à l'article 2 de la délibération attaquée est illégale ;- le fait que la société des Habous et des Lieux Saints de l'Islam, ne peut bénéficier d'un bail emphytéotique du fait de sa nature partiellement cultuelle, a été délibérément dissimulé aux élus du Conseil de Paris ;- cette association n'entre pas dans le champ des dispositions de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales puisqu'elle exerce une activité lucrative ;- ces dispositions ont été détournées afin de concéder une partie foncière de bâtiment public à vil prix alors qu'elles précisent qu'un bail emphytéotique administratif ne peut être conclu qu'afin d'affecter à une association cultuelle un édifice du culte, donc un bâtiment entier clairement identifiable dans ses activités ; un " volume " n'est pas un " édifice " au sens de ces dispositions ;- le loyer prévu par le bail emphytéotique administratif, d'un euro capitalisé, constitue une subvention déguisée contraire aux dispositions de l'article 2 et de l'article 19 de la loi de 1905 ; ce loyer ne peut être qualifié de redevance ;- le coût des travaux étant supporté par la ville de Paris, le contrat n'aura pas pour contrepartie l'incorporation dans son patrimoine, à l'expiration du bail, d'un édifice construit, dont elle n'aurait pas supporté les charges de conception, de construction, d'entretien ou de conservation ;- la ville de Paris ne justifie pas de la nécessité d'assurer elle-même la maitrise d'ouvrage ;- l'extension de l'objet des baux emphytéotiques pour la réalisation d'un édifice du culte, ne relève pas de l'article 34 de la Constitution ; elle ne pouvait être réalisée par voie d'ordonnance ;- l'approbation de la vente à l'article 3 de la délibération attaquée est illégale, le prix de vente de 2 187 858 euros retenu dans le cadre de la vente d'immeuble à construire étant anormalement bas, et ne respectant pas le principe de proportionnalité ; la vente cache une subvention déguisée ;- les documents permettant d'apprécier la proportionnalité des dépenses et leur affectation, ainsi que les caractéristiques financières de l'opération n'ont pas été fournis aux élus ; l'avis de France Domaine du 28 février 2013 n'a pas non plus été fourni ;- l'approbation des caractéristiques de l'opération à l'article 4 de la délibération attaquée constitue une violation du principe constitutionnel de séparation des cultes et de l'Etat, des articles 2 et 19 de la loi de 1905, de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, et du principe d'égalité de traitement entre les citoyens et de neutralité confessionnelle ; - l'autorisation donnée au maire, à l'article 5 de la délibération attaquée, de signer tous les actes nécessaires à la mise en oeuvre de cette opération est illégale en conséquence ; - le projet de l'ICI est entaché de détournement de pouvoir ; il cache une subvention déguisée accordée en violation du principe constitutionnel de laïcité, du principe de respect de l'égalité entre les citoyens et des articles 2 et 19 de la loi de 1905 ;- il est fondé à demander la suspension de l'exécution du contrat administratif conclu entre la ville de Paris et la Société des Habous et Lieux Saint de l'Islam, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; - il est fondé à demander réparation du préjudice lié à l'augmentation de ses impôts fonciers entrainée par les dépenses de la ville de Paris concernant l'opération en litige ; - il est fondé à demander réparation du préjudice moral qu'il subirait au cours des quatre-vingt-dix-neuf prochaines années à défaut d'annulation du bail en litige ; Par un mémoire distinct enregistré le 2 juin 2015, M. B...a demandé à la Cour, à l'appui des conclusions aux fins d'annulation susmentionnées et en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales. Par mémoires, enregistrés les 30 avril, 25 juin et 13 août 2015, la ville de Paris, représentée par MeE..., demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de mettre à la charge de M. B...le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que :- la requête de première instance était irrecevable, faute pour le requérant de justifier d'un intérêt à agir ; sa seule qualité de contribuable local ne lui confère pas un intérêt à agir suffisant pour contester 1'autorisation de conclure un bail emphytéotique administratif qui n'entraîne pas, par elle-même, de dépenses pour la ville de Paris ; - le recours introduit par M. B... étant un recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'un acte détachable du contrat antérieur au 4 avril 2014, ses conclusions tendant à ce que la Cour prononce 1'annulation de la conclusion du bail emphytéotique administratif sont, en 1'état et telles que formulées dans ses écritures, irrecevables ; ces conclusions sont d'ailleurs nouvelles en appel ;- ses conclusions à fin de suspension sont irrecevables en ce qu'elles n'ont pas été présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation, en ce qu'elles ne tendent pas à la suspension des décisions administratives attaquées dans le cadre du recours, mais à la suspension du bail emphytéotique administratif lui-même, et en ce qu'elles sont nouvelles en appel ;- ses conclusions indemnitaires sont irrecevables faute d'avoir été précédées d'une demande préalable ; elles sont nouvelles en appel ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par ordonnance n° 14PA03125-QPC du 18 août 2015, le président de la 6ème chambre de la Cour a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M.B.... Par ordonnance du 13 août 2015, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre 2015. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ;- le code général des collectivités territoriales ;- la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;- la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat ;- le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Niollet, rapporteur,- les conclusions de M. Baffray, rapporteur public,- les observations de Me Haddad représentant M.B..., - et les observations Me Froger pour la ville de Paris.Une note en délibéré, présentée pour la ville de Paris par Me Foussard, a été enregistrée le 29 septembre 2015. 1. Considérant que, par une délibération des 22 et 23 avril 2013, le Conseil de Paris a approuvé la division en volumes du site de l'Institut des cultures d'Islam (ICI) situé 56, rue Stephenson et 23, rue Doudeauville, dans le 18ème arrondissement, ainsi que la conclusion avec la société des Habous et des Lieux Saints de l'Islam d'un bail emphytéotique administratif sur les volumes destinés à servir d'assiette aux locaux cultuels pour une durée de 99 ans moyennant un loyer capitalisé d'un euro, et la cession à cette association, dans le cadre d'une vente d'immeuble à construire, des constructions à vocation cultuelle devant être réalisées par la ville sur le site ; que, par cette même délibération, le Conseil de Paris a approuvé les caractéristiques juridiques, techniques et financières, essentielles et déterminantes, nécessaires à la mise en oeuvre de ces opérations, et a autorisé le maire à signer tous les actes nécessaires à cette mise en oeuvre, notamment à constituer toutes les servitudes nécessaires et à participer à toute association syndicale libre dont la ville de Paris sera membre ; que M. A...B...a saisi le Tribunal administratif de Paris d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération ; qu'il a demandé également l'annulation de la conclusion du bail emphytéotique administratif, que le tribunal a justement requalifiée en demande d'annulation de la décision du maire de conclure le bail emphytéotique administratif consenti à la société des Habous et des Lieux Saints de l'Islam ; qu'il fait appel du jugement du 20 mai 2014 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ;Sur la fin de non-recevoir soulevée par la ville de Paris : 2. Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier et n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté, qu'à la date d'introduction de sa demande devant le tribunal administratif M.B... avait la qualité de contribuable local ; que, contrairement à ce que soutient la ville de Paris la délibération attaquée en ce qu'elle approuve les opérations mentionnées ci-dessus, emporte nécessairement des conséquences financières sur le budget municipal et par suite, sur le montant des cotisations d'impôt de M.B... ; que, M. B...est donc recevable, en tant que contribuable de la ville, à contester cette délibération ;Sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du Conseil de Paris des 22 et 23 avril 2013 et de la décision de conclure le bail emphytéotique administratif : 3. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat : " La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public " ; que l'article 2 de cette loi dispose : " La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l'Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l'exercice des cultes. " ; qu'aux termes de l'article 13 de la même loi : " Les édifices servant à l'exercice public du culte, ainsi que les objets mobiliers les garnissant, seront laissés gratuitement à la disposition des établissements publics du culte, puis des associations appelées à les remplacer auxquelles les biens de ces établissements auront été attribués par application des dispositions du titre II. La cessation de cette jouissance et, s'il y a lieu, son transfert seront prononcés par décret (...). L'Etat, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pourront engager les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi. " ; qu'enfin, aux termes du dernier alinéa de l'article 19 de cette même loi, les associations formées pour subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice d'un culte " ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l'Etat, des départements et des communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu'ils soient ou non classés monuments historiques. " ; 4. Considérant, par ailleurs, que l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime dispose : " Le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d'hypothèque ; ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière. / Ce bail doit être consenti pour plus de dix-huit années et ne peut dépasser quatre-vingt-dix-neuf ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction. " ; qu'aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (...). " ; qu'aux termes du même article, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, ratifiée par la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, un tel bail peut notamment être conclu " en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public " ;5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 que les collectivités publiques peuvent seulement financer les dépenses d'entretien et de conservation des édifices servant à l'exercice public d'un culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Eglises et de l'Etat ou accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d'édifices cultuels et qu'il leur est interdit d'apporter une aide à l'exercice d'un culte ; que les collectivités publiques ne peuvent donc, aux termes de ces dispositions, apporter aucune contribution directe ou indirecte à la construction de nouveaux édifices cultuels ;6. Considérant, toutefois, que l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dont la portée exacte sur ce point a été explicitée par l'ordonnance précitée du 21 avril 2006, a ouvert aux collectivités territoriales la faculté, dans le respect du principe de neutralité à l'égard des cultes et du principe d'égalité, d'autoriser un organisme qui entend construire un édifice du culte ouvert au public à occuper pour une longue durée une dépendance de leur domaine privé ou de leur domaine public, dans le cadre d'un bail emphytéotique, dénommé bail emphytéotique administratif et soumis aux conditions particulières posées par l'article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales ; que le législateur a ainsi permis aux collectivités territoriales de conclure un tel contrat en vue de la construction d'un nouvel édifice cultuel, avec pour contreparties, d'une part, le versement, par l'emphytéote, d'une redevance qui, eu égard à la nature du contrat et au fait que son titulaire n'exerce aucune activité à but lucratif, ne dépasse pas, en principe, un montant modique, d'autre part, l'incorporation dans leur patrimoine, à l'expiration du bail, de l'édifice construit, dont elles n'auront pas supporté les charges de conception, de construction, d'entretien ou de conservation ; qu'il a, ce faisant, dérogé aux dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905, en permettant aux associations formées pour subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice d'un culte visées par cette loi c'est-à-dire celles ayant exclusivement pour objet l'exercice d'un culte de conclure avec une collectivité un bail emphytéotique, dans les conditions susmentionnées ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas discuté par la ville de Paris que la société des Habous et des Lieux Saints de l'Islam est régie, par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901, et que même si son objet principal est de poursuivre des activités cultuelles, elle n'a pas exclusivement pour objet l'exercice d'un culte et ne satisfait pas notamment aux prescriptions de l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 aux termes duquel " ces associations devront avoir exclusivement pour objet l'exercice d'un culte " ; que M. B...est donc fondé à soutenir qu'elle ne pouvait bénéficier d'un bail emphytéotique administratif sur les volumes destinés à servir d'assiette aux locaux cultuels, sans d'ailleurs construire elle-même un édifice du culte dans le cadre des dispositions citées ci-dessus de l'article 1311-2 du code général des collectivités territoriales, et à demander l'annulation de la délibération attaquée et par voie de conséquence de la décision de conclure le bail emphytéotique administratif ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération attaquée et de la décision de conclure le bail emphytéotique administratif ;Sur le surplus des conclusions de M.B... : 9. Considérant que les conclusions de M. B...tendant la suspension de l'exécution du contrat de bail emphytéotique administratif, présentées directement devant la Cour, sont irrecevables comme nouvelles en appel ; que ses conclusions tendant à l'annulation de " la vente des volumes destinés à l'activité cultuelle " sont également nouvelles en appel et par suite irrecevables ; que, le contentieux n'étant, en l'absence de toute demande de sa part à la ville de Paris tendant à l'octroi d'une indemnité, pas lié, ses conclusions indemnitaires ne sont pas recevables ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du Conseil de Paris des 22 et 23 avril 2013 et de la décision de conclure le bail emphytéotique administratif ;Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'articleL. 761-1 du code de justice administrative :11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M.B..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la ville de Paris demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; 12. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la ville de Paris, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B...et non compris dans les dépens ; D E C I D E :Article 1 : le jugement n° 1308715/2-1 du Tribunal administratif de Paris du 20 mai 2014, la délibération du Conseil de Paris des 22 et 23 avril 2013 et la décision du maire de Paris de conclure le bail emphytéotique administratif consenti à la société des Habous et des Lieux Saints de l'Islam, sont annulés.Article 2 : La ville de Paris versera à M. B...une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B...est rejeté. Article 4 : les conclusions de la ville de Paris sont rejetées.Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...B...et à la ville de Paris. Délibéré après l'audience du 28 septembre 2015, à laquelle siégeaient :- Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre,- M. Niollet, président-assesseur,- Mme Labetoulle, premier conseiller. Lu en audience publique le 26 octobre 2015.Le rapporteur,J-C. NIOLLETLe président,O. FUCHS TAUGOURDEAULe greffier,A-L. CHICHKOVSKY PASSUELLOLa République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. ''''''''2N° 14PA03125Classement CNIJ :C