Cour administrative d'appel de Douai, 2e chambre - formation à 3, 02/10/2007, 07DA00202, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 2e chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-10-02
Numéro : 07DA00202
Président : Mme Helmholtz
Rapporteur : Mme Brigitte  Phémolant
Commissaire du gouvernement : M. Mesmin d'Estienne
Avocat(s) : BUE

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 9 février 2007 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai et confirmée par courrier original le 12 février 2007, présentée pour M. Pierre Y, demeurant ..., par Me Bué ; M. Y demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 0402787 en date du 30 novembre 2006 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens, à la demande de Mme Célina , a annulé la décision du préfet de la Somme en date du 31 mai 2004 refusant l'autorisation qu'elle avait demandée d'exploiter 77 hectares 43 ares de terres, actuellement exploitées par M. Y, sur le territoire des communes de Martinpuich et Courcelette ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme devant le Tribunal administratif d'Amiens ; 3°) de condamner Mme à lui verser la somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient : - que la demande a été présentée tardivement devant le tribunal administratif compte tenu de la date à laquelle une décision implicite a été prise sur le recours gracieux présenté par Mme ; que ce recours gracieux la privait du délai de recours ouvert par la voie hiérarchique ; qu'au demeurant le ministre disposait d'un délai de réponse jusqu'au 7 septembre 2004 ; que la demande du 24 novembre 2004 a été présentée hors délai ; - que la demande, qui ne comporte pas l'adresse de Mme qui ne pouvait élire domicile chez son avocat, est contraire aux dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative et n'est par suite pas recevable ; - que l'absence de motivation de la décision prise sur une autorisation d'exploiter ne peut être invoquée que dans le cadre d'une contestation directe de la décision devant le juge mais est inopérante dès lors que la décision attaquée est celle prise à la suite d'un recours gracieux ou hiérarchique pour lesquels aucune procédure de consultation de la commission départementale des structures agricoles n'est prévue par les textes ; - que le préfet, qui n'était pas tenu de reprendre l'ensemble des critères de l'article L. 331-3 du code rural, a suffisamment motivé la décision refusant à Mme l'autorisation d'exploiter les terres en cause ; - qu'il n'a entaché sa décision d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; que le préfet devait prendre en compte la structure parcellaire des exploitations concernées, que le code rural et les orientations du schéma directeur départemental des structures ont pour objet d'éviter le démembrement des exploitations économiquement viables ; que la pluriactivité de Mme , qui fait obstacle à ce qu'elle assure une présence effective sur l'exploitation, et son âge ne militent pas pour un démembrement de l'exploitation de M. Y ; qu'elle n'a fourni aucune indication sur ses ressources ; - que le système déclaratif mis en oeuvre par Mme à la suite de la modification du code rural par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 n'est pas applicable en l'espèce, les biens n'étant pas libres de toute occupation ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu l'ordonnance en date du 28 février 2007 par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Douai fixe la clôture de l'instruction au 31 mai 2007 ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2007, présenté pour Mme domiciliée à la SCP Frison Decramer et associés 7 rue du Cloître de la Barge à Amiens (80000), par la SCP Frison Decramer et associés ; Mme conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Somme du 31 mai 2005 et du rejet de son recours hiérarchique par le ministre de l'agriculture, dans tous les cas à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Somme de lui délivrer l'autorisation d'exploiter les terres en cause et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient : - que Mme pouvait sans méconnaître l'article R. 411-1 du code de justice administrative élire domicile chez son avocat et porter cette adresse dans sa demande ; qu'au demeurant, le tribunal administratif n'aurait pu rejeter la demande pour ce motif sans invitation à régulariser ; - que la tardiveté de la demande de première instance n'a fait l'objet d'aucune discussion devant le tribunal administratif ; que la lettre du 10 juin 2004 adressée au préfet de la Somme pour lui demander diverses pièces d'instruction ne saurait être considérée comme un recours gracieux ; que le seul recours administratif exercé est hiérarchique ; que le ministre de l'agriculture y a répondu par courrier du 24 septembre 2004 indiquant à l'intéressée qu'elle bénéficiait d'un délai de recours de deux mois à compter de sa notification ; que ce délai a été respecté ; - que la demande tendait à l'annulation de la décision initiale du préfet et que la motivation de l'avis de la commission d'orientation des structures agricoles n'est pas suffisante et entache la décision d'irrégularité ; - que l'arrêté du 31 mai 2004 n'est pas suffisamment motivé dès lors qu'il se borne à faire état de la seule superficie des terres et de l'existence d'un contrat territorial d'exploitation ; - que si Mme a pu faire valoir ses observations devant la commission départementale des structures agricoles, elle n'a pu ni entendre celles de M. Y ni prendre connaissance des pièces qu'il avait produites et compte tenu de l'absence de motivation de l'avis et de l'insuffisance de motivation de la décision, elle n'a pu obtenir une explication précise des motifs que par le mémoire du 27 septembre 2006 ; que le contradictoire n'a ainsi pas été respecté ; - que la transmission des exploitations dans un cadre familial et l'installation d'agriculteurs pluriactifs font partie des objectifs du contrôle des exploitations ; que le schéma départemental des structures de la Somme favorise l'installation des jeunes agriculteurs ; que la loi du 5 janvier 2006 met particulièrement en avant le caractère familial des lieux ; que le préfet devait mettre en balance les situations respectives de Mme et de M. Y ; que Mme a 35 ans, a obtenu un diplôme d'ingénieur agronome en 1995 et souhaite s'installer comme exploitante dans une ferme familiale ; qu'elle exerce une autre activité dans l'attente de pouvoir s'installer ; que M. Y exploiterait après reprise des terres une exploitation correspondant à plus de deux fois les unités de référence et près de cinq fois la surface minimum d'exploitation ; que la reprise ne porterait ainsi pas atteinte à son autonomie ; que la signature d'un contrat territorial d'exploitation à une date où M. Y avait reçu son congé et sans en informer le propriétaire des terres ne saurait à elle seule justifier le rejet de l'autorisation d'exploiter présentée par Mme , de même que la situation de ses employés, au demeurant non établie ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 30 mai 2007 et confirmé par courrier original le 31 mai 2007, présenté pour Mme , tendant aux mêmes fins que son précédent mémoire et en outre à ce que la Cour déclare que Mme dépend du régime déclaratif au titre de la loi du 5 janvier 2006, par les mêmes moyens et en outre par les moyens que Mme a aujourd'hui une double résidence au Luxembourg pour son activité et à Courcelette où réside sa famille et qu'il ne peut lui être reproché de travailler dans l'attente de l'autorisation d'exploiter les terres en cause ; qu'elle remplit les conditions posées par l'article L. 331-2 du code rural pour bénéficier du régime déclaratif et qu'elle demande à la Cour de considérer que toute discussion autour d'un régime d'autorisation est devenu superfétatoire ; que le préfet de la Somme ne pouvait dès lors imposer un nouveau passage en commission départementale d'orientation de l'agriculture ; que les prétendues difficultés financières de M. Y sont sans incidence ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 31 mai 2007 et confirmé par courrier original le 4 juin 2007, présenté au nom de l'Etat par le ministre de l'agriculture et de la pêche ; il conclut à ce que la Cour accueille la requête de M. Y et confirme le bien-fondé de l'arrêté du 31 mai 2004 du préfet de la Somme refusant à Mme l'autorisation d'exploiter 77 hectares 43 ares ; Le ministre soutient : - que le motif d'annulation retenu par le Tribunal peut susciter un doute dès lors que la décision préfectorale est très complètement motivée et fait ainsi apparaître les motifs de l'avis de la commission qui a été suivi par le préfet ; que l'article R. 331-6 mentionne que le préfet se prononce au vu de l'avis motivé de la commission départementale d'orientation de l'agriculture mais n'impose pas une motivation écrite ; qu'il s'agit de permettre au préfet de prendre sa décision dans les meilleures conditions et que tel est le cas puisqu'il préside la commission ; que par ailleurs, compte tenu de la motivation détaillée de la décision de refus d'autorisation, les droits de Mme sont pleinement préservés ; - que la procédure contradictoire pour l'examen de la demande de Mme a été respectée en conformité avec les dispositions de l'article R. 331-4 ; - que le préfet pouvait se fonder sur les circonstances que le preneur en place avait conclu un contrat territorial d'exploitation en cours lors de la décision et que la perte d'environ 30 % de son exploitation aurait des répercussions sur la situation de l'emploi sur son exploitation et mettrait en péril la viabilité de l'exploitation ainsi qu'en témoigne l'étude d'impact jointe au dossier examiné lors de l'instruction de la demande de Mme ; qu'il s'est ainsi conformé aux dispositions du 3° et 7° de l'article L. 331-3 du code rural et à celles de l'article 1er du schéma directeur départemental des structures agricoles de la Somme ; que la circonstance qu'il s'agisse pour Mme d'un bien familial ne lui confère pas un droit supérieur à celui de M. Y à exploiter ces terres ; que si le préfet s'est référé à la pluriactivité de Mme , il n'en a pas fait un critère déterminant ; Vu l'ordonnance en date du 14 juin 2007 par laquelle le président de la 2ème chambre de la Cour administrative d'appel de Douai ordonne la réouverture de l'instruction ; Vu le mémoire en réplique, enregistré par télécopie le 13 juillet 2007 et confirmé par courrier original le 17 juillet 2007, présenté pour M. Y tendant aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens et en outre par les moyens que les différentes adresses de Mme visent à tromper la commission départementale d'orientation agricole de la Somme et le préfet sur son domicile réel qui se trouvant hors de France à plus de 300 kilomètres de l'exploitation ne lui permet pas de respecter l'article L. 411-59 du code rural ; que sa qualité de non résidente lui impose de demeurer 182 jours par an hors de France ; qu'il doit en être tiré les conséquences afin de réformer le jugement ; qu'elle n'a pas justifié sur le formulaire de demande d'autorisation d'exploiter de ses revenus extra-agricoles ; qu'elle ne peut solliciter l'application des nouvelles dispositions du code rural intervenues postérieurement à la décision attaquée ; que le décret n° 2007-865 du 14 mai 2007 qui ajoute une condition qui n'est pas prévue par la loi et méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant la loi est illégal ; Vu la lettre en date du 23 juillet 2007 par laquelle le président de la formation de jugement a informé les parties de ce que l'arrêt à intervenir paraissait susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 25 juillet 2007, présenté pour l'Etat par le ministre de l'agriculture et de la pêche, faisant connaître à la Cour qu'il n'a pas d'observations complémentaires à apporter ; Vu le mémoire, enregistré le 2 août 2007, présenté pour Mme , tendant aux mêmes fins que ses précédents mémoires par les mêmes motifs et en outre par les motifs que le mémoire du ministre est accompagné de la production des pièces fournies à la commission et au préfet de la Somme dont Mme n'a pu prendre connaissance avant cette production et qui établissent que la décision a été prise au vu d'un dossier incomplet de l'exploitant antérieur, comportant des inexactitudes et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 10 septembre 2007 et confirmé par courrier original le 12 septembre 2007, présenté pour l'Etat par le ministre de l'agriculture et de la pêche en réponse à la communication d'un moyen d'ordre public ; il soutient que la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 n'est pas applicable rationae temporis, à défaut de dispositions rétroactives ; qu'une éventuelle confirmation du jugement, qui n'imposerait pas à la Cour de délivrer une autorisation d'exploiter, ne lui permettrait pas de reconnaître que Mme relève du régime de déclaration ; Vu le nouveau mémoire en réplique, présenté pour M. Y, parvenu à la Cour le 17 septembre 2007 après clôture de l'instruction ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 septembre 2007 à laquelle siégeaient Mme Câm Vân Helmholtz, président de chambre, Mme Brigitte Phémolant, président-assesseur et M. Patrick Minne, premier conseiller : - le rapport de Mme Brigittte Phémolant, président-assesseur ; - les observations de Me Peretti, pour Mme ; - et les conclusions de M. Olivier Mesmin d'Estienne, commissaire du gouvernement ; Considérant que Mme Célina a déposé une demande pour exploiter 77 hectares 43 ares de terres, appartenant à sa mère, situées sur les communes de Martinpuich, dans le Pas-de-Calais et de Courcelette dans le Nord, mises en valeur par M. Y ; qu'après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture de la Somme et avis du préfet du Pas-de-Calais, le préfet de la Somme a refusé l'autorisation sollicitée par Mme ; que M. Y relève appel du jugement en date du 30 novembre 2006 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a annulé cette décision ; Sur la recevabilité de la requête : Considérant que Mme fait valoir que depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006, modifiant l'article L. 331-2 du code rural, sa situation relèverait d'un simple régime de déclaration lui permettant de reprendre l'exploitation des terres en cause sans autorisation d'exploiter et que ce nouveau texte rendrait superfétatoires les décisions prises antérieurement et les actions les concernant ; que lesdites dispositions à les supposer applicables à sa situation, ne privent pas d'objet et ne rendent pas irrecevable la requête présentée par M. Y qui exploitait les terres en litige et aux droits duquel préjudicie l'annulation par le Tribunal de la décision refusant à Mme l'autorisation de les exploiter ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. ( ) » ; que ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu'un requérant élise domicile chez son conseil pour la procédure contentieuse ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. (/) Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi. ( ) » ; Considérant qu'après avoir demandé au préfet du Pas-de-Calais et au préfet de la Somme différents documents visés par la décision du 31 mai 2004 par des lettres en date du 10 juin 2004 ne constituant pas, en tout état de cause, un recours gracieux, Mme a présenté le 7 juillet 2004 un recours hiérarchique reçu par le ministre de l'agriculture le 12 juillet 2004 ; que par une décision du 24 septembre 2004, intervenue dans le délai de recours contre la décision implicite de rejet née le 12 septembre 2004, le ministre a explicitement rejeté le recours hiérarchique dont il était saisi ; que par application des dispositions précitées du code de justice administrative, un nouveau délai de recours a couru à compter de la notification de cette décision ; qu'il n'était pas expiré à la date du 25 novembre 2004 à laquelle Mme a saisi le tribunal administratif ; Sur la légalité de la décision du 31 mai 2004 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 331-3 du code rural alors applicable : « L'autorité administrative, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande.( ) » ; qu'aux termes des dispositions de l'article R. 331-6 du même code alors applicable : « Au vu de l'avis motivé de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, le préfet prend une décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter. Cette décision est motivée. ( ) » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commission d'orientation des structures agricoles s'est bornée à émettre un avis défavorable à la demande d'exploitation qui lui était soumise par Mme , après audition de Mme et de M. Y, exploitant en place ; qu'elle n'a assorti son avis d'aucune motivation ; que si le tableau de présentation de la demande aux membres de la commission a été annexé à cet avis, ce document de travail qui se borne à mentionner les noms du demandeur, sa situation familiale, la surface exploitée et demandée et le nom, la surface exploitée et l'avis du cédant n'est pas de nature à constituer la motivation exigée par les dispositions précitées de l'article R. 331-6 du code rural ; que le défaut de motivation qui affecte l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture entache d'irrégularité la procédure au terme de laquelle le préfet de la Somme a pris la décision refusant d'autoriser Mme à exploiter les terres en cause, même si comme le relève M. Y elle a été suivie du rejet d'un recours hiérarchique ; que la circonstance que le préfet ait assuré la présidence de la commission et qu'il ait ainsi eu connaissance des raisons pour lesquelles elle a émis un avis défavorable n'est pas de nature, même si, comme le soutient le ministre, la motivation de la décision attaquée reflèterait les motifs de cet avis, à constituer la motivation exigée par l'article R. 331-6 du code rural qui doit être explicite ; que par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que le défaut de motivation affectant l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture a entaché d'irrégularité la procédure au terme de laquelle le préfet de la Somme, qui n'était pas en situation de compétence liée, a pris la décision du 31 mai 2004 ; que les autres moyens présentés par M. Y relatifs aux renseignements fournis par Mme , à sa situation et à l'appréciation du bien-fondé de la décision opposée à Mme sont dès lors inopérants ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. Y n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a annulé l'arrêté du préfet de la Somme en date du 31 mai 2004 refusant à Mme l'autorisation d'exploiter demandée ; Sur les conclusions à fins de déclaration de droit et d'injonction : Considérant, d'une part, que les conclusions de Mme tendant à ce que la Cour procède à une déclaration de droit pour trancher la question de la soumission de sa situation aux dispositions de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006, modifiant l'article L. 331-2 du code rural, qui sont en tout état de cause postérieures à la décision attaquée, sont nouvelles en appel et ne sont pas recevables ; Considérant, d'autre part, que l'annulation pour un motif de procédure de la décision refusant à Mme l'autorisation d'exploiter si elle impose un nouvel examen de sa demande n'implique pas par elle-même que l'autorisation d'exploiter lui soit délivrée ; qu'ainsi ses conclusions tendant à ce que la Cour enjoigne au préfet de la Somme de lui délivrer l'autorisation sollicitée ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme , qui n'est pas, en la présente instance, partie perdante, la somme que M. Y demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il n'y a pas lieu, par application de ces mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que Mme demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête présentée par M. Pierre Y est rejetée. Article 2 : Les conclusions de Mme à fins de déclaration de droit et d'injonction sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Pierre Y, à Mme Célina et au ministre de l'agriculture et de la pêche. Copie sera transmise au préfet de la Somme. 2 N°07DA00202