CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 22/02/2022, 19MA03973, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-22
Numéro : 19MA03973
Président : M. REVERT
Rapporteur : Mme Thérèse  RENAULT
Commissaire du gouvernement : M. URY
Avocat(s) : BEUGNOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... G..., Mme A... G... et M. D... E... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 18 avril 2016 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a, d'une part, déclaré d'utilité publique et urgente, au bénéfice de l'Etat, l'opération de démolition des maisons d'habitation exposées à un risque naturel majeur de chutes de blocs rocheux dans la calanque de la Vesse sur le territoire de la commune du Rove, et, d'autre part, déclaré cessibles en urgence les terrains nécessaires, subsidiairement, d'annuler cet arrêté en tant seulement qu'il concerne les parcelles cadastrées AR 104 et AR 105. Par un jugement n° 1609531 du 17 juin 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 août 2019 et 14 octobre 2021, M. C... G..., Mme A... G... et M. D... E..., représentés par Me Beugnot, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 17 juin 2019 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 18 avril 2016 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a d'une part, déclaré d'utilité publique et urgente, au bénéfice de l'Etat, l'opération de démolition des maisons d'habitation exposées à un risque naturel majeur de chutes de blocs rocheux dans la calanque de la Vesse sur le territoire de la commune du Rove, et d'autre part, déclaré cessibles en urgence les terrains nécessaires ; 3°) subsidiairement, d'annuler cet arrêté en tant seulement qu'il concerne les parcelles cadastrées AR 104 et AR 105 ; 4°) d'annuler le rejet implicite, né le 2 octobre 2016, du recours gracieux présenté contre cet arrêté ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'arrêté de cessibilité est entaché d'un vice de procédure dès lors que le dépôt du dossier d'enquête parcellaire n'a pas été notifié au syndic, représentant le syndicat de copropriétaires de la parcelle 105 ; - le dossier soumis à enquête publique souffre de plusieurs lacunes : le dossier d'analyse des risques et la notice explicative sont insuffisants faute d'appréciation suffisante de la gravité de la menace au regard des circonstances de temps et de lieu et du fait d'une analyse insuffisante ne permettant pas de vérifier que les autres moyens de sauvegarde et de protection des populations seraient plus coûteux que les indemnités d'expropriation ; l'appréciation sommaire des dépenses contenue dans le dossier soumis à enquête publique est incomplète ; - il n'y avait pas d'urgence pour l'Etat à acquérir les terrains en cause ; - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement en l'absence de menace grave pour les vies humaines, et dès lors qu'il existe des solutions alternatives moins coûteuses, le coût d'acquisition des immeubles à exproprier ayant été sous-évalué. Par lettre du 1er octobre 2021, la ministre de la transition écologique a été mise en demeure, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, de produire des observations sur la requête, ce qui n'a pas été fait dans le délai imparti. Des pièces complémentaires, produites par les appelants et enregistrées le 26 octobre 2021, n'ont pas été communiquées. La clôture de l'instruction a été fixée au 2 décembre 2021, date de l'émission de l'avis d'audience, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-2 du code de justice administrative. La ministre de la transition écologique a produit un mémoire, enregistré, après clôture, le 20 décembre 2021, qui n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Renault, - les conclusions de M. Ury, rapporteur public, - et les observations de Me Beugnot, représentant les appelants. Considérant ce qui suit : 1. M. G... et Mme G... sont respectivement nu-propriétaire et usufruitière du cabanon constituant le lot n° 7 de la copropriété cadastrée section AR, parcelle n° 105, située allée des Girelles, dans la commune du Rove, et M. E... est propriétaire de la parcelle cadastrée AR n° 104, située dans la même allée, et supportant également un cabanon. Par un arrêté du 16 septembre 2009, le maire de la commune du Rove a ordonné l'évacuation des habitants de l'allée des Girelles. Par lettre du 2 juin 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, ont demandé au préfet des Bouches-du-Rhône d'engager sans délai une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique de biens exposés à un risque naturel majeur menaçant gravement des vies humaines. Par un arrêté du 18 avril 2016, le préfet des Bouches-du-Rhône a, d'une part, déclaré d'utilité publique et urgente, au bénéfice de la direction départementale des territoires et de la mer des Bouches-du-Rhône, l'opération de démolition des maisons d'habitation exposées à un risque naturel de blocs rocheux, d'autre part a déclaré les terrains immédiatement cessibles. M. G..., Mme G... et M. E... relèvent appel du jugement du 17 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 2. Si les appelants ont indiqué, dans leur mémoire d'appel, qu'ils entendent " [maintenir] en appel l'ensemble des moyens soulevés en première instance, en ce compris les moyens non repris aux termes de la présente requête ", ils ne fournissent pas les précisions indispensables à l'appréciation du bien-fondé des moyens " non repris " en appel ni ne joignent à leur requête copie du mémoire en première instance contenant ces précisions. Par suite, la Cour n'est pas tenue de répondre à de tels moyens. Sur la légalité de la déclaration d'utilité publique : En ce qui concerne le dossier soumis à enquête publique : 3. Aux termes de l'article R. 561-2 code de l'environnement : " (...) II.- Le dossier soumis à l'enquête publique en application de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est complété par une analyse des risques décrivant les phénomènes naturels auxquels les biens sont exposés, et permettant d'apprécier l'importance et la gravité de la menace qu'ils présentent pour les vies humaines au regard notamment des critères suivants : 1° Les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le phénomène naturel est susceptible de se produire ; 2° L'évaluation des délais nécessaires à, d'une part, l'alerte des populations exposées et, d'autre part, leur complète évacuation. III.- Cette analyse doit également permettre de vérifier que les autres moyens envisageables de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation ". Aux termes de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; (...) ; 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ". 4. Pour contester la composition du dossier soumis à enquête publique, les requérants soutiennent, en premier lieu, que la notice explicative prévue par le 1° de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est entachée de contradictions qui nuisent à la compréhension des motifs du projet de démolition des immeubles de l'allée des Girelles. Ils font valoir qu'alors que la notice explicative, qui se rapporte aux études conduites par le BRGM en 2014 et le Centre d'Etudes Technique de l'Equipement (CETE, appelé maintenant CEREMA) en 2002, 2003 et 2013, et qui distingue, au sein de la falaise surplombant l'allée des Girelles, sept zones selon l'intensité de l'aléa de rupture de la roche identifié, considère que l'aléa est modéré pour les petits volumes et élevé pour les gros volumes en zone 1, modéré à moyen et long terme en zone 2 et stabilisé sur le moyen et long terme sauf en cas de travaux, en zone 3, les conclusions de la même notice considèrent que les zones 1, 2, 3, en surplomb de la propriété des requérants, présentent un aléa élevé sur le court terme. Toutefois, une telle généralisation aux trois zones de l'intensité de l'aléa évalué sur la zone 1 n'est pas de nature à nuire à la compréhension des enjeux de la déclaration d'utilité publique et n'entache pas d'irrégularité le dossier soumis à enquête publique. Ils soutiennent, en outre, que la notice est rendue confuse par l'utilisation indifférente des termes " aléas " et " risques ", alors que la seule existence d'un aléa ne permet pas d'établir l'existence d'un risque. Toutefois, dès lors que, selon les définitions rappelées dans la notice explicative, le risque apparaît lors de la rencontre entre un aléa et son enjeu, en l'occurrence la présence d'immeubles d'habitation, c'est sans commettre de confusion que cette notice a pu considérer que l'existence d'un aléa faisait naître, en zone habitée, un risque pesant sur lesdites habitations. 5. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que le dossier d'analyse des risques prévu par l'article R. 561-2 du code de l'environnement ne permet pas d'apprécier l'importance et la gravité de la menace qui pèse sur eux. Le dossier d'analyse, qui fait référence aux études conduites par le CEREMA (anciennement CETE) entre 2002 et 2013, présente les causes de la fragilité de la falaise, les mécanismes de rupture susceptibles de l'affecter et décrit les différentes instabilités susceptibles d'affecter les différentes zones de la falaise. Il présente en outre les résultats de l'étude réalisée en 2014 par le BRGM, qui précise quels sont les facteurs permanents de prédisposition de la roche à l'instabilité ainsi que les facteurs déclenchants ou aggravants, qui sont les fortes précipitations et l'érosion marine et éolienne, avant de laisser voir, au moyen de photographies, les conséquences sur les constructions et les véhicules de la chute de blocs comme de l'efficacité toute relative des dispositifs de protection des ouvrages contre les chutes de blocs de roche. Il précise enfin que la mise en place d'un dispositif alerte-évacuation n'est pas envisageable compte tenu du mode de réalisation du risque, par rupture brutale, et du peu de distance entre les habitations et la falaise. Il fournit ainsi des précisions sur la nature, l'importance et la gravité des menaces pour la vie humaine que représente la réalisation d'un tel risque. Si le dossier ne mentionne pas d'horizon temporel de réalisation possible du risque, la nature même de ce risque le rend susceptible, compte tenu de la fragilité de la falaise, de se réaliser à tout moment, sans qu'il soit besoin de le préciser dans le dossier d'analyse du risque. Dans ces conditions, l'analyse des risques réalisée par l'expropriant dans le dossier d'enquête doit être considérée comme suffisante au regard des conditions requises par l'article R. 561-2 du code de l'environnement. 6. En troisième lieu, les requérants soutiennent que le dossier d'enquête retient un montant erroné du coût estimatif des travaux de protection qui pourraient être envisagés pour mettre fin au risque et que le montant des acquisitions immobilières nécessaires à la réalisation de l'opération de démolition des habitations situées allée des Girelles est sous-évalué. Toutefois, en se bornant à soutenir que le coût des opérations de suivi des ouvrages et de leur entretien ne devrait pas être pris en compte dans le prix des travaux de protection, les requérants n'établissent pas que le dossier d'enquête publique ne permettait pas de vérifier que les autres moyens envisageables de sauvegarde et de protection des populations s'avéraient plus coûteux que les indemnités d'expropriation, alors que le dossier distingue clairement les coûts de mise en sécurité du site, de suivi et de contrôle des ouvrages, et des opérations d'entretien. 7. Il résulte de ce qui précède que le dossier soumis à enquête publique comporte toutes les informations prévues par l'article R. 561-2 du code de l'environnement. En ce qui concerne la légalité interne de la déclaration d'utilité publique : 8. Aux termes de l'article L. 561-1 du code de l'environnement : " Sans préjudice des dispositions prévues au 5° de l'article L. 2212-2 et à l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menace gravement des vies humaines, l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux cavités souterraines d'origine naturelle ou humaine résultant de l'exploitation passée ou en cours d'une mine. La procédure prévue par les articles L. 521-1 à L. 521-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est applicable lorsque l'extrême urgence rend nécessaire l'exécution immédiate de mesures de sauvegarde. (...) ". 9. En premier lieu, les requérants ne contestent pas efficacement l'existence d'un risque prévisible menaçant gravement des vies humaines en se bornant à relever que l'éboulement qui s'est produit en 2009 a touché le secteur Sud de la calanque de la Vesse et non le secteur Nord où se situent leurs habitations, que l'aléa pesant sur ce secteur a été évalué comme moins élevé dans les différentes études sur lesquelles s'est appuyé l'expropriant et qu'il existe une possibilité d'accès à leurs parcelles qui ne nécessite pas un passage par le secteur le plus exposé. Il ressort, en effet, des pièces du dossier, que l'ensemble des habitations est menacé, directement ou par propagation du risque à l'ensemble des habitations, en cas de perturbations extérieures affectant les zones soumises au plus fort aléa, ainsi que le relève le CEREMA dans son étude de 2013 dont les analyses sont relatées dans la notice explicative. 10. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que la condition tenant à l'absence de solution alternative moins coûteuse que l'expropriation, prévue par l'article L. 561-1 du code de l'environnement, n'est pas remplie, dès lors que les coûts d'acquisition immobilières à réaliser sont sous-évalués. Pour l'établir, ils se livrent à une extrapolation, à l'ensemble des onze habitations concernées par l'opération projetée de démolition, de l'évaluation qui a été faite des biens appartenant aux consorts B... et à Mme F..., situés également allée des Girelles par, respectivement, le notaire des intéressés et un rapport d'expertise fait à la demande de Mme F.... Toutefois, aucune des pièces du dossier ne permet de considérer qu'à la date de l'arrêté attaqué, de telles estimations pouvaient être retenues. En tout état de cause, la somme retenue par les requérants pour évaluer le coût des acquisitions à réaliser, soit 2 800 000 euros, reste inférieure au coût estimé des mesures de protection alternatives envisagées par l'expropriant. Enfin, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que les mesures de protection alternatives ne permettraient pas de supprimer le risque menaçant gravement des vies humaines, ce que peut seulement la démolition des habitations concernées et, d'autre part, que de telles opérations ne pourraient être réalisées sans contrevenir aux obligations qui résultent du classement du massif de la Nerthe, auquel appartient la calanque de la Vesse, en application de la loi du 2 mai 1930, aujourd'hui codifiée aux articles L. 341-1 à L. 341-22 du code de l'environnement. Le moyen, pris en ses deux branches, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement, doit donc être écarté. 11. Il ressort enfin des points 9 et 10 que les requérants n'établissent pas que l'objectif de protection de vies humaines poursuivi par l'opération déclarée d'utilité publique pouvait être réalisé sans procéder à la démolition des habitations de l'allée ni des seules habitations édifiées sur les parcelles cadastrées AR 104 et AR 105. Sur la légalité de l'arrête de cessibilité : 12. Les requérants soutiennent que l'arrêté du 18 avril 2016 est illégal faute, pour l'expropriant, d'avoir notifié individuellement au syndic du syndicat de copropriétaires de la parcelle AR 105 le dépôt en mairie du dossier d'enquête parcellaire. D'une part, si les propriétaires des parcelles dont l'expropriation est envisagée doivent recevoir notification de l'avis de dépôt en mairie du dossier d'enquête parcellaire, un manquement à cette formalité, susceptible d'affecter la légalité de l'arrêté de cessibilité des parcelles en question, est sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. D'autre part, le moyen, tel qu'il est formulé, n'est opérant à l'encontre de l'arrêté de cessibilité que dans la mesure où il porte sur les parties communes de la parcelle AR 105. 13. Aux termes de l'article R. 131-6 du code de l'expropriation : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics. En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire, qui en fait afficher une, et, le cas échéant, aux locataires et aux preneurs à bail rural ". Aux termes de l'article 46 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis : " A défaut de nomination du syndic par l'assemblée des copropriétaires dûment convoqués à cet effet, le président du tribunal de grande instance désigne le syndic par ordonnance sur requête d'un ou plusieurs copropriétaires ou sur requête d'un ou plusieurs membres du conseil syndical ou du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat du lieu de situation de l'immeuble. (...) ". Aux termes de l'article 47 du même décret : " Dans tous les cas, autres que celui prévu par le précédent article, où le syndicat est dépourvu de syndic, le président du tribunal de grande instance, statuant par ordonnance sur requête, à la demande de tout intéressé, désigne un administrateur provisoire de la copropriété qui est notamment chargé, dans les délais fixés par l'ordonnance, de se faire remettre les fonds et l'ensemble des documents et archives du syndicat et de convoquer l'assemblée en vue de la désignation d'un syndic dans les conditions prévues à l'article 9. (...) ". 14. Il résulte des dispositions de l'article R.131-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que l'expropriant doit notifier, sous pli recommandé, le dépôt du dossier d'enquête parcellaire aux propriétaires figurant sur la liste mentionnée à l'article R. 131-3 du même code, et dont le domicile est connu d'après les renseignements qu'il a pu recueillir auprès du service du cadastre ou du conservateur des hypothèques ou par tout autre moyen. Ces dispositions n'imposent toutefois pas à l'expropriant, dans l'hypothèse où la notification adressée à un syndicat de copropriétaires, non doté d'un syndic à la date de dépôt du dossier d'enquête parcellaire, lui a été retournée sans avoir pu être notifiée, de solliciter du président du tribunal de grande instance compétent, devenu tribunal judiciaire, la désignation d'un syndic afin de pouvoir lui notifier le dépôt en mairie du dossier d'enquête parcellaire conformément aux dispositions de l'article R. 131-6 du code de l'expropriation, l'affichage en mairie se substituant alors régulièrement à la formalité de la notification individuelle. 15. Il ressort des pièces du dossier que le courrier informant le syndicat des copropriétaires de la parcelle AR 105 de l'ouverture de l'enquête parcellaire a été retourné à son expéditeur avec la mention " destinataire inconnu à l'adresse ", ledit syndicat n'ayant pas procédé à la désignation d'un syndic. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'un courrier d'information de l'ouverture de l'enquête parcellaire a été remis à chacun des propriétaires de la copropriété et que l'avis d'enquête publique a fait l'objet d'un affichage du 5 octobre au 6 novembre 2015 en mairie du Rove ainsi que dans plusieurs autres endroits de la commune. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérants, qui se prévalent des articles 46 et 47 du décret du 17 mars 1967, auraient demandé au président du tribunal de grande instance, comme il leur était loisible de le faire, de désigner un administrateur de la copropriété chargé notamment de convoquer l'assemblée des copropriétaires en vue de la désignation d'un syndic. Enfin, ainsi qu'il a été dit au point 14, le préfet n'était pas tenu de saisir lui-même le président du tribunal judiciaire aux fins de désignation d'un syndic de ladite copropriété. Dans ces conditions, M. et Mme G... ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté du 18 avril 2016, en tant qu'il a déclaré cessible les parties communes de la parcelle AR 105, serait entaché d'un vice de procédure, faute d'avoir été notifié au syndic du syndicat des copropriétaires de la parcelle concernée. 16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 18 avril 2016, ainsi que de la décision de rejet implicite opposé le 2 octobre 2016 au recours gracieux présenté à l'encontre de cet arrêté. Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Les conclusions présentées à ce titre ne peuvent donc qu'être rejetées. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. C... G..., de Mme A... G... et de M. D... E... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... G..., à Mme A... G..., à M. D... E... et à la ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône et au maire de la commune du Rove. Délibéré après l'audience publique du 21 décembre 2021, où siégeaient : ' M. Revert, président, ' Mme Marchessaux, première conseillère, ' Mme Renault, première conseillère. Rendu public par mise à disposition du greffe, le 22 février 2022. 2 N° 19MA03973