Conseil d'État, 1ère / 6ème SSR, 15/10/2014, 362767, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère / 6ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-15
Numéro : 362767
Rapporteur : M. Laurent Cytermann
Commissaire du gouvernement : Mme Maud Vialettes
Avocat(s) : SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu la procédure suivante : 1° Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés sous le n° 362767 LES14 septembre 2012, 14 décembre 2012, 14 novembre 2013 et 14 août 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des établissements et résidences privés pour LESpersonnes âgées (SYNERPA) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° DGCS/5C/DSS/1A/2012/148 du 5 avril 2012 du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et de la ministre des solidarités et de la cohésion sociale relative aux orientations de l'exercice 2012 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées, ainsi que LESdécisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé, le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, sur ses recours gracieux formés contre cette circulaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés sous le n° 362778 LES17 septembre 2012 et 21 janvier 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP) et la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées (FNAQPA) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la même circulaire du 5 avril 2012 ainsi que la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé et par le ministre de l'économie et des finances sur leurs recours gracieux formés contre cette circulaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés sous le n° 371531 LES22 août 2013, 3 octobre 2013 et 25 février 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP), la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées (FNAQPA), l'Association des directeurs au service des personnes âgées (AD-PA) et la Fédération nationale des associations de directeurs d'établissements et de services pour personnes âgées (FNADEPA) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° DGCS/5C/DSS/CNSA/2013/106 du 15 mars 2013 du ministre de l'économie et des finances, du ministre des affaires sociales et de la santé et du directeur de la caisse nationale pour la solidarité pour l'autonomie, relative aux orientations de l'exercice 2013 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées, ainsi que LESdécisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé, le ministre de l'économie et des finances et le directeur de la caisse nationale pour la solidarité pour l'autonomie sur leurs recours gracieux formés contre cette circulaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu : - LESautres pièces des dossiers ; - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Laurent Cytermann, maître des requêtes, - LESconclusions de Mme Maud Vialettes, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après LESconclusions, à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat du Syndicat national des établissements et résidences prives pour LESpersonnes âgées (SYNERPA), à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP) et autres. 1. Considérant que LESrequêtes visées ci-dessus présentent à juger des questions communes ; qu'il y a lieu de LESjoindre pour statuer par une seule décision ; Sur LESrequêtes dirigées contre la circulaire du 5 avril 2012 : 2. Considérant qu'eu égard aux termes de leurs recours gracieux et aux moyens qu'elles invoquent, LESorganisations requérantes doivent être regardées comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir des seules dispositions de l'avant-dernier alinéa du paragraphe 1.1.1, de la dernière phrase du paragraphe 1.5.2, du septième alinéa du paragraphe 3.3 et du dernier paragraphe du point 2 de l'annexe 1 de la circulaire du 5 avril 2012 relative aux orientations de l'exercice 2012 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées ; En ce qui concerne la dernière phrase du paragraphe 1.5.2, relative à la modification des prix de journée en cas de dépassement important du niveau d'activité prévu, et le dernier paragraphe du point 2 de l'annexe 1, relatif à la répartition des charges de personnel entre sections tarifaires : 3. Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être contesté dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui prive d'objet le recours formé à son encontre ; qu'il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution ; 4. Considérant que, par une circulaire du 13 juillet 2012, publiée au bulletin officiel du ministère des affaires sociales et de la santé du 15 septembre 2012, le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, et le ministre des affaires sociales et de la santé ont retiré LESdeux dernières phrases du paragraphe 1.5.2 " tarification au prix de journée dans le champ PH " de la circulaire du 5 avril 2012, demandant aux directeurs généraux des agences régionales de santé, en cas de constat d'évolution importante du nombre de journées par rapport aux prévisions sur lesquelles repose la fixation du prix de journée, de rectifier la décision tarifaire prise initialement, de manière à ajuster le prix à la progression du volume ; qu'ils ont remplacé LESphrases litigieuses par une incitation à être particulièrement attentifs au choix des hypothèses de calcul du prix de journée lors de la procédure contradictoire ; qu'ils ont également retiré le dernier alinéa du paragraphe 2 relatif à la " comptabilisation dans LESsections tarifaires des frais de personnel dans un EHPAD " de l'annexe 1 de la circulaire du 5 avril 2012 ; que la circulaire du 13 juillet 2012 a ainsi procédé au retrait, à caractère rétroactif, des dispositions en cause ; que ce retrait a acquis un caractère définitif faute d'être contesté dans LESdeux mois suivant la publication de cet acte ; que, par suite, la requête de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne et de la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées est devenue sans objet en tant qu'elle tend à l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions de la circulaire du 5 avril 2012 qui, au paragraphe 1.5.2, demandent aux directeurs généraux des agences régionales de santé de rectifier la décision tarifaire initiale en cas de constat d'évolution importante du nombre de journées et, au dernier alinéa du paragraphe 2 de l'annexe 1, prévoient une répartition des charges de personnel entre LESdifférentes sections tarifaires en fonction des missions exercées par le personnel ; qu'il n'y a, dès lors, pas lieu d'y statuer dans cette mesure, non plus que sur LESdécisions rejetant LESrecours gracieux des fédérations requérantes ; En ce qui concerne l'avant-dernier alinéa du paragraphe 1.1.1 et le septième alinéa du paragraphe 3.3, relatifs au changement d'option tarifaire : 5. Considérant que l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, LESdispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief ; 6. Considérant qu'en vertu du I de l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles, " LESétablissements assurant l'hébergement des personnes âgées mentionnées au 6° du I de l'article L. 312-1 du présent code (...) qui accueillent un nombre de personnes âgées dépendantes dans une proportion supérieure à un seuil fixé par décret ne peuvent accueillir des personnes âgées remplissant LESconditions de perte d'autonomie mentionnées à l'article L. 232-2 que s'ils ont passé au plus tard le 31 décembre 2007 une convention pluriannuelle avec le président du conseil général et le directeur général de l'agence régionale de santé (...) " ; qu'en vertu de l'article L. 314-3 du même code, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations des établissements médico-sociaux à la charge des organismes de sécurité sociale est réparti par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) en " dotations régionales limitatives " ; que l'article R. 314-167 du code de l'action sociale et des familles dispose, dans sa rédaction applicable à la date de la circulaire attaquée : " Déduction faite des éléments mentionnés à l'article R. 314-168 et sous réserve des conditions prévues à l'article L. 314-8, LESétablissements mentionnés à l'article R. 314-158 peuvent opter en matière de soins : / 1° Soit pour un tarif journalier global, comprenant notamment LESrémunérations versées aux médecins généralistes et aux auxiliaires médicaux libéraux exerçant dans l'établissement, ainsi que LESexamens de biologie et de radiologie et LESmédicaments dont LEScaractéristiques sont fixées par arrêté ; / 2° Soit pour un tarif journalier partiel qui ne comprend ni LESexamens ni LEScharges de personnel mentionnées au 1°, à l'exception de celles relatives au médecin coordonnateur mentionné au premier alinéa de l'article R. 314-170 et de celles relatives aux infirmières ou infirmiers libéraux. / (...) / La convention prévue à l'article L. 313-12, dont la durée est fixée à cinq ans, mentionne l'option tarifaire choisie. En cours de convention et par avenant, l'option tarifaire peut être changée. / Six mois avant l'arrivée à échéance de ladite convention, l'établissement peut demander un changement d'option tarifaire " ; 7. Considérant que si l'article R. 314-167 du code de l'action sociale et des familles permet aux établissements de demander à changer d'option tarifaire en choisissant entre l'application du tarif journalier global et celle du tarif journalier partiel, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS), qui signe la convention pluriannuelle mentionnée à l'article L. 313-12 et doit respecter LESdotations régionales limitatives qui lui sont notifiées par la CNSA en vertu de l'article L. 314-3, n'est pas tenu de satisfaire dans tous LEScas cette demande ; que le ministre chargé de la sécurité sociale peut, dans le cadre de son pouvoir hiérarchique, donner aux directeurs généraux des ARS des orientations quant à l'exercice de leur pouvoir d'appréciation concernant le passage au tarif global ou des instructions de ne plus promouvoir le développement de cette formule tarifaire ; qu'en revanche, il ne peut, sans méconnaître LESdispositions de l'article R. 314-167, ordonner aux directeurs généraux des ARS de ne conclure aucune convention ou avenant prévoyant le passage au tarif journalier global ; que, par suite, la circulaire attaquée est illégale en tant qu'elle dispose, à son point 1.1.1, que : " pour l'exercice 2012, vous veillerez à ne pas signer de convention pluriannuelle prévoyant un changement d'option tarifaire vers l'option tarif global " et, à son point 3.3, que le renouvellement des conventions tripartites doit intervenir à option tarifaire constante en 2012 et que le renouvellement de la convention d'un EHPAD ayant opté pour l'option tarifaire partielle ne peut donner lieu à un changement d'option tarifaire ; que LESorganisations requérantes sont fondées à en demander l'annulation dans cette mesure, sans qu'il soit besoin d'examiner LESautres moyens de leurs requêtes dirigés contre LESmêmes dispositions, ainsi que, par voie de conséquence, celle des décisions de rejet de leurs recours gracieux ; Sur la requête dirigée contre la circulaire du 15 mars 2013 : 8. Considérant qu'eu égard aux moyens qu'elles invoquent, LESorganisations requérantes doivent être regardées comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir des seules dispositions des cinquième et sixième alinéas du paragraphe 1.2 et du treizième alinéa du paragraphe 2.1 de l'annexe I de la circulaire du 15 mars 2013 relative aux orientations de l'exercice 2013 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées ; En ce qui concerne le cinquième alinéa du paragraphe 1.2, relatif au changement d'option tarifaire : 9. Considérant que la circulaire attaquée dispose, en son point 1.2, que " Cette médicalisation doit s'effectuer à option tarifaire constante, comme depuis 2011. Il convient ainsi de ne pas signer de nouvelles conventions tripartites prévoyant le passage au tarif global et de maintenir l'option tarifaire en vigueur pour toute la durée de la convention " ; que ces dispositions méconnaissent, pour LESmotifs indiqués au point 7, LESdispositions de l'article R. 314-167 du code de l'action sociale et des familles ; que, par suite, LESfédérations et association requérantes sont fondées à soutenir que la circulaire attaquée est sur ce point illégale et à en demander l'annulation dans cette mesure, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de leurs requêtes dirigés contre LESmêmes dispositions, ainsi que, par voie de conséquence, celle des décisions de rejet de leurs recours gracieux ; En ce qui concerne le sixième alinéa du paragraphe 1.2, relatif à la valeur du point des tarifs plafonds : 10. Considérant qu'en vertu du II de l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles : " (...) le ministre chargé de la sécurité sociale peut fixer, par arrêtés annuels, LEStarifs plafonds ou LESrègles de calcul desdits tarifs plafonds pour LESdifférentes catégories d'établissements sociaux et médico-sociaux ainsi que LESrègles permettant de ramener LEStarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds " ; que l'article 1er de l'arrêté du 26 février 2009 fixant LESrègles de calcul des tarifs plafonds et de mise en oeuvre de la convergence tarifaire prévues à l'article L. 314-3-II du code de l'action sociale et des familles applicables aux établissements mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1 du même code ayant conclu la convention pluriannuelle prévue au I de l'article L. 313-12 du code précité, pris sur le fondement de cette disposition, prévoit que LEStarifs plafonds sont calculés en fonction d'une valeur annuelle du point ; que cette valeur, fixée par l'article 2 du même arrêté pour l'année 2009, a vocation à être déterminée chaque année par un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ; qu'elle a ainsi été fixée pour 2013 par un arrêté du 24 mai 2013 ; que si la circulaire indique au sixième alinéa de son point 1.2 que " LESvaleurs de point du tarif global en 2013 ne seront pas actualisées ", elle ne fait qu'annoncer la décision de non-revalorisation à intervenir ; que la circulaire ne fait donc pas grief, dans cette mesure, aux fédérations et association requérantes ; qu'il en est de même des décisions de rejet de leurs recours gracieux ; En ce qui concerne le treizième alinéa du paragraphe 2.1 de l'annexe I, relatif à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles : 11. Considérant que, dans leur rédaction issue de l'article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, LESdeux premiers alinéas de l'article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles disposent que : " LESétablissements et services mentionnés au I de l'article L. 313-12 sont financés par : / 1° Un forfait global relatif aux soins prenant en compte le niveau de dépendance moyen et LESbesoins en soins médico-techniques des résidents, déterminé par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé en application d'un barème et de règles de calcul fixés (...) par un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et des personnes âgées, en application du II de l'article L. 314-3 (...) " ; 12. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 1er du code civil : " LESlois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, LESactes administratifs entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures " ; que l'entrée en vigueur d'une loi se trouve différée lorsqu'elle contient des dispositions subordonnant expressément ou nécessairement son exécution à une condition déterminée ; 13. Considérant que si l'arrêté prévu par le II de l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles a été adopté le 26 février 2009 par LESministres chargés de la sécurité sociale et des personnes âgées et permet de déterminer LES" tarifs plafonds " vers lesquels LEStarifs afférant aux soins s'établissant à un niveau supérieur doivent être progressivement ramenés, le pouvoir réglementaire n'a pas défini LESmodalités selon lesquelles le forfait global relatif aux soins prévu par l'article L. 314-2 doit être calculé en fonction du niveau de dépendance moyen et des besoins en soins médico-techniques des résidents ; que LESdispositions issues de l'article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 sont ainsi inapplicables en l'absence de telles précisions ; que si le pouvoir réglementaire est tenu de prendre LESmesures nécessaires à l'application d'une loi dans un délai raisonnable, LESauteurs de la circulaire attaquée ne se sont pas mépris sur la portée des normes qu'ils interprétaient en indiquant qu'en l'absence de telles mesures, ces dispositions n'avaient pu entrer en vigueur et que la tarification des EHPAD restait régie par LESrègles existantes de la partie réglementaire du code de l'action sociale et des familles relatives à la fixation du tarif ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la circulaire du 15 mars 2013 doit être annulée en tant seulement qu'elle donne pour instruction aux directeurs généraux des ARS, au cinquième alinéa de son paragraphe 1.2, de ne pas conclure de nouvelles conventions tripartites prévoyant le passage au tarif global et de maintenir l'option tarifaire en vigueur pour toute la durée de la convention ; qu'il en va de même des décisions rejetant LESrecours gracieux formés à son encontre ; que le surplus des conclusions de la requête doit être rejeté ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considération qu'il y a lieu, dans LEScirconstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement des sommes de 1 500 euros chacun au Syndicat national des établissements et résidences privés pour LESpersonnes âgées, à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne et à la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées et des sommes de 750 euros chacune à l'Association des directeurs au service des personnes âgées et à la Fédération nationale des associations de directeurs d'établissements et de services pour personnes âgées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 362778 en tant qu'elle tend à l'annulation la dernière phrase du paragraphe 1.5.2 et du dernier paragraphe du point 2 de l'annexe 1 de la circulaire du 5 avril 2012, ainsi que des décisions de rejet des recours gracieux formés à son encontre, dans la même mesure. Article 2 : L'avant-dernier alinéa du paragraphe 1.1.1 et le septième alinéa du paragraphe 3.3 de la circulaire du 5 avril 2012 et le cinquième alinéa du paragraphe 1.2 de la circulaire du 15 mars 2013 sont annulés, de même que LESdécisions de rejet des recours gracieux formés à leur encontre, dans la même mesure. Article 3 : L'Etat versera LESsommes de 1 500 euros chacun au Syndicat national des établissements et résidences privés pour LESpersonnes âgées, à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne et à la Fédération nationale avenir et qualité de vie des personnes âgées et LESsommes de 750 euros chacune à l'Association des directeurs au service des personnes âgées et à la Fédération nationale des associations de directeurs d'établissements et de services pour personnes âgées, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national des établissements et résidences privés pour LESpersonnes âgées, à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne, premier requérant dénommé dans LESrequêtes n° 362778 et 371531, à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, au ministre des finances et des comptes publics et à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes. LESautres requérants dans LESrequêtes n° 362778 et 371531 seront informés de la présente décision par la SCP Piwnica, Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui LESreprésente devant le Conseil d'Etat.