CAA de LYON, 1ère chambre, 12/04/2022, 21LY00487, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-12
Numéro : 21LY00487
Président : Mme DEAL
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CARNOT AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 13 mai 2019 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat (PLU-H) métropolitain, en ce qu'elle fixe la délimitation entre la zone URm2 et la zone N2 sur la parcelle cadastrée C..., sur le territoire de la commune de Tassin-la-demi-lune, ensemble la décision rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1909336 du 18 décembre 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 16 février 2021, et un mémoire complémentaire enregistré le 18 février 2022, qui n'a pas été communiqué, M. A... B..., représenté par Me Nuguet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 décembre 2020 ; 2°) d'annuler cette délibération du 13 mai 2019, en ce qu'elle classe une partie supplémentaire de la parcelle cadastrée AH n° 175 en zone naturelle, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est entaché d'erreurs de fait et d'erreurs de droit ; - les conditions dans lesquelles a été prononcée la clôture à effet immédiat de l'instance en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, avant l'expiration du délai qui lui avait été imparti, l'ont empêché de présenter un mémoire en réplique, en méconnaissance du principe du contradictoire ; au demeurant, le courrier de notification de la lettre informant les parties de la mise en œuvre de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative comprenait des informations inexactes ; - la délibération est entachée d'un vice de procédure, tenant à la participation à l'élaboration du PLU-H de la première adjointe au maire de Tassin-la-demi-lune( /ANO), qui était intéressée ; elle est entachée d'un détournement de pouvoir ; - le classement en zone naturelle d'une partie supplémentaire de la parcelle en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable ; - ce classement d'une partie du terrain qui ne figure pas au sein d'un périmètre de protection défini par le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise est en contradiction avec les objectifs du document d'orientations et d'objectifs de ce schéma ; - ce classement méconnaît le principe d'égalité, d'autres terrains similaires ayant bénéficié de classements en zone constructible. Par un mémoire en défense enregistré le 19 janvier 2022, la métropole de Lyon, représentée par la Selarl Carnot Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé. La clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 21 février 2022, par une ordonnance en date du 20 janvier 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me Arnaud pour la métropole de Lyon ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 13 mai 2019, le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat (PLU-H) métropolitain. M. B... a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de cette délibération, en tant qu'elle étend la partie classée en zone naturelle de sa parcelle, sur le territoire de la commune de Tassin-la-demi-lune. Il relève appel du jugement du 18 décembre 2020 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Elle ne tient pas lieu de l'avertissement prévu à l'article R. 711-2. " Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du même code : " L'instruction peut également être close à la date d'émission de l'ordonnance prévue au premier alinéa lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 est échue. " 3. Il ressort des pièces du dossier qu'en application de l'article R. 611-1-1 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par lettre du 18 février 2020, que le dossier pourrait être inscrit à une audience ayant lieu au cours du deuxième trimestre 2020 et qu'une clôture à effet immédiat pourrait intervenir à compter du 31 mars 2020. Le premier mémoire en défense de la métropole de Lyon, qui n'a été produit que le 16 septembre 2020, a été notifié le jeudi 17 septembre 2020, par l'application Télérecours, à M. B.... Celui-ci en a pris connaissance le lundi 21 septembre 2020. Le délai d'un mois qui lui avait été laissé pour répondre à ce mémoire, qui est un délai franc, a été prolongé de quinze jours supplémentaires, à la demande de M. B..., par un courrier du 14 octobre 2020 adressé par le greffe du tribunal. Dans ces conditions, ce délai n'était pas expiré quand, le 5 novembre 2020, a été prise une clôture à effet immédiat, mise en ligne sur l'application Télérecours à 10 h 15. En prenant une clôture prenant effet à une date antérieure à l'expiration du délai imparti à M. B... pour présenter un mémoire en réplique, le tribunal administratif de Lyon a méconnu le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle. Il suit de là que M. B... est fondé à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier et, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à sa régularité, à en demander l'annulation. 4. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Lyon. Sur la légalité de la délibération du 13 mai 2019 : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil municipal intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " 6. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. S'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune ou d'un établissement public intercommunal, la circonstance qu'un conseiller intéressé au classement d'une parcelle a participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 7. Il ressort des pièces du dossier que la belle-sœur du requérant, qui est propriétaire de la parcelle voisine et première adjointe au maire de Tassin-la-demi-lune, qui n'a pas participé aux délibérations du conseil de la métropole arrêtant le projet de PLU-H et adoptant ce plan, n'étant pas élue de la métropole de Lyon, a pris part à l'élaboration de l'avant-projet de plan concernant le territoire de la commune. Toutefois, si elle a participé au groupe de travail " habitat et patrimoine " mis en place dans le cadre de la procédure de révision du PLU et au vote de la délibération du 29 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal a émis un avis favorable à ce projet, et si le requérant fait valoir sa qualité de, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que celle-ci ait exercé une influence sur l'élaboration de cet avant-projet, alors même que le classement en zone naturelle d'une partie de la parcelle en litige aurait pu avoir pour effet de préserver son cadre de vie. Par ailleurs, si le requérant fait valoir que le mari de est intervenu au cours de l'enquête publique, son observation ne portait en tout état de cause pas sur le terrain du requérant. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération en litige aurait été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière. 8. En deuxième lieu, pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 9. M. B... fait valoir que, si la partie ouest de la parcelle en litige fait partie des secteurs identifiés au document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise parmi les terrains devant rester inconstructibles au titre de la protection des vallons de l'ouest lyonnais, par ailleurs identifiés comme constituant des trames vertes, tel n'est pas le cas de la petite partie située au nord de la parcelle, anciennement classée constructible, et dont il conteste le classement en zone naturelle. Toutefois, il ne saurait déduire de cette orientation, qui précise au demeurant qu'il s'agit d'une limite d'urbanisation a minima au titre de la protection des vallons, que cette partie de terrain devrait nécessairement être déclarée constructible. De même, si la commune de Tassin-la-demi-lune est identifiée parmi les polarités urbaines de la métropole constituant des secteurs privilégiés du développement urbain, et notamment ce secteur, compte tenu de sa proximité avec la gare d'Alaï, cette circonstance n'est pas de nature, compte tenu des différents objectifs poursuivis, à établir que le classement en zone naturelle de la petite bande de terrain en litige serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise, une telle incohérence devant s'apprécier à l'échelle du territoire couvert par le PLU. 10. En troisième lieu, aux termes d'une part de l'article L.151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " 11. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. " 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige a été classée en zone URm2 dans sa partie est, le long de la rue E..., et en zone naturelle dans sa partie ouest, y compris une petite bande de terrain située au nord du terrain, constructible dans l'ancien PLU, dont M. B... conteste plus spécifiquement le classement. Ce terrain, d'une vaste superficie d'environ 17 000 m2, est non bâti, herbu dans sa plus grande partie et partiellement arboré. En partie entouré de constructions, il ouvre toutefois à l'ouest sur un important secteur naturel le long du ruisseau de Charbonnières, secteur que les auteurs du PLU ont entendu préserver, ainsi qu'il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), qui renvoie aux orientations du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise rappelées au point 9. Par ailleurs, le terrain en litige est à l'écart de la halte ferroviaire d'Alaï qui constitue un des pôles prioritaires de développement urbain retenu pour la commune de Tassin-la-demi-lune par le PADD, lequel précise que le secteur de l'étoile d'Alaï où se situe le terrain ne constitue un lieu stratégique de développement qu'à plus long terme. Si ce PADD précise que, dans cette perspective, le développement de l'urbanisation peut être envisagé dans un premier temps le long de la rue du professeur Depéret, il ressort du plan de zonage, ainsi qu'il a été dit, que la partie de la parcelle bordant cette voie a été classée en zone URm2. Dans ces conditions, compte tenu tant des caractéristiques de ce terrain non bâti que du parti d'aménagement retenu, le classement en zone naturelle de la partie ouest de la parcelle en litige, y compris dans sa bande nord anciennement classée constructible, ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation, et n'est pas incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables. 14. En quatrième lieu, le classement de la parcelle en litige ne reposant pas sur une erreur manifeste d'appréciation, ainsi qu'il a été dit, il ne porte pas d'atteinte au principe d'égalité. 15. Enfin, le classement en zone naturelle d'une partie de la parcelle en litige reposant sur des considérations d'urbanisme, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 16. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 13 mai 2019 est entachée d'illégalité et à en demander l'annulation. Sur les frais d'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la métropole de Lyon, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel, verse à M. B... la somme qu'il demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la métropole de Lyon au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1909336 du 18 décembre 2020 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : La demande de M. B... devant le tribunal administratif d'appel de Lyon et le surplus des conclusions des parties en appel sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la métropole de Lyon. Délibéré après l'audience du 22 mars 2022 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme Christine Psilakis, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2022. Le rapporteur, Thierry BesseLa présidente, Danièle Déal La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la ministre de la transition écologique, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY00487