Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 07/11/2007, 06MA00200
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-11-07
Numéro : 06MA00200
Président : M. LAFFET
Rapporteur : Mme Hélène  BUSIDAN
Commissaire du gouvernement : M. CHERRIER
Avocat(s) : CABINET CHRISTIAN BOITEL

Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance en date du 4 avril 2007 par laquelle le président de la 1ère chambre de la Cour a fixé, en application de l'article R.613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction de l'affaire susvisée au 30 mai 2007 ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2007, présenté par Me Eric Moschetti pour la commune de Nice, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation conjointe et solidaire des appelants au paiement d'une somme de 2000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; . Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 octobre 2007 : - le rapport de Mme Busidan, rapporteur, - les observations de Me Blua, du cabinet Christian Boitel, pour M. S et autres, - les observations de Me Moschetti, du cabinet Deplano-Moschetti-Salomon, pour la commune de Nice, - et les conclusions de M. Cherrier, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par un seul jugement daté du 21 novembre 2005, le Tribunal administratif de Nice a rejeté huit demandes, émanant, entre autres, de M. Jean-Paul S, de l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES PROPRIETAIRES DU QUARTIER DES ISCLES DU VAR et de 28 autres personnes physiques et tendant à l'annulation de la délibération du 29 septembre 2000 par laquelle le conseil municipal de Nice a approuvé la révision du plan d'occupation des sols (POS) partiel de la commune ; que M. Jean-Paul S, l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES PROPRIETAIRES DU QUARTIER DES ISCLES DU VAR et autres relèvent appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement : Considérant que, pour rejeter des moyens tirés du non-respect de principes juridiques relevant du droit communautaire et invoqués pour contester la légalité de la délibération en cause, le Tribunal administratif de Nice a estimé qu'ils étaient inopérants ; qu'il a, ce faisant, énoncé la raison fondant son jugement sur ce point ; que la circonstance que ces moyens seraient en réalité pertinents n'est pas de nature à entacher le jugement d'irrégularité pour insuffisance de motivation, comme le soutiennent les appelants, dès lors que, exact ou non, un motif fondant son raisonnement a été exprimé par le tribunal ; qu'ainsi, les appelants ne sont pas fondés à prétendre que le jugement attaqué devrait être annulé pour irrégularité ; Sur la légalité de la délibération en cause : En ce qui concerne la légalité externe : Considérant qu'aux termes de l'article R.123-17 du code de l'urbanisme, dans ses dispositions applicables en l'espèce : « Le rapport de présentation : 1. Expose, à partir de l'analyse de la situation existante, les perspectives d'évolution démographique, économique et sociale, ainsi que celles relatives à l'habitat, à l'emploi, aux équipements publics, aux services et aux moyens de transports ; ( ) 3. Détermine les perspectives d'évolution des parties urbanisées de la commune ainsi que les conditions permettant à la commune de maîtriser son urbanisation future et énumère, le cas échéant, les moyens utiles à la mise en oeuvre des options définies au plan d'occupation des sols, en particulier en matière d'habitat pour respecter les objectifs de diversité de l'habitat tels qu'ils résultent de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991.( )» ; Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'examen du rapport de présentation du plan d'occupation des sols dont la révision a été approuvée par la délibération attaquée, que, sur plus de soixante pages, celui-ci analyse la situation existante de la commune Nice et fait état de perspectives d'évolution, notamment dans les domaines démographique, économique, des transports, sur la base desquelles ladite commune évalue, de la page 85 à 106 dudit rapport, ses besoins en équipements publics dans tous les domaines ; que, contrairement à ce que prétendent les requérants, les informations fournies sont suffisantes au regard des exigences de l'article R.123-17 précité ; qu'à la supposer fondée, la circonstance que le rapport opérerait une confusion entre les emplacements réservés et les réserves foncières pour couvrir les besoins en équipements sportifs est sans incidence sur la légalité du rapport de présentation au regard des exigences de l'article R.123-17 sus-rappelé ; Considérant, en deuxième lieu, que le rapport développe de la page 162 à la page 214 un chapitre consacré aux « perspectives d'évolution des zones urbaines et des zones d'urbanisation futures », comprenant, entre autres, un paragraphe relatif aux « moyens utiles à la mise en oeuvre des options définies au POS » ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à prétendre que serait absente dudit rapport la rubrique prévue au 3 de l'article L.123-17 précité ; Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de ce que le rapport de présentation serait insuffisant du fait qu'il se bornerait simplement à mentionner les différentes servitudes existantes sur le territoire communal doit être écarté par les mêmes motifs que ceux exprimés dans le jugement attaqué, qui ne sont pas contestés et qu'il convient d'adopter ; Considérant, en quatrième lieu, que si l'article R.123-17 précité exige que le rapport de présentation fasse le point sur la situation existante et trace les perspectives d'évolution des équipements publics et que l'article R.123-24 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision attaquée, prévoit que la liste des emplacements réservés, avec leur destination, leur superficie et l'indication des collectivités, services et organismes publics bénéficiaires figure parmi les annexes du POS, aucune disposition du code de l'urbanisme n'impose que ledit rapport justifie la création de chaque emplacement réservé ; que l'emplacement réservé n° 4203, seul contesté dans la présente instance, figure dans l'annexe susdite, avec les informations voulues par l'article R.123-24 sus-évoqué, et qu'au surplus, comme l'ont déjà relevé les premiers juges, la destination supplémentaire, que la délibération en cause approuve pour cet emplacement réservé, est mentionnée dans les pages 110 et 111 du rapport consacrées aux « changements d'affectations et/ou changements de site pour les emplacements réservés » ; que, par ailleurs, l'objet dudit emplacement réservé, qui est promis à la réalisation de « parc des sports de l'Ouest, équipements universitaires, équipements publics, aire d'accueil des gens du voyage, équipement culturel ou de loisir, et « trame des espaces publics » aux Iscles du Var, dans la plaine du Var » est suffisamment défini, étant précisé que la notion de « trame des espaces publics » recouvre, comme il est indiqué en page 88 du rapport de présentation, « une « trouée » regroupant les équipements publics : trottoirs, voirie, stationnement, transport en commun, espaces verts, plantations d'alignement, diverses pistes, aires de jeu et de sport ayant pour objet d'améliorer la desserte des quartiers de la Plaine du Var.» ; que, par suite, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que l'emplacement réservé n° 4203 n'est pas motivé dans le rapport de présentation, alors que sa superficie importante aurait nécessité une motivation spéciale, ni que son objet ne correspondrait à aucune notion connue en urbanisme ; Considérant, en cinquième lieu, qu'à supposer établies des contradictions entre le rapport de présentation et les observations et conclusions de la commission d'enquête publique préalable à la révision du POS, elles ne sauraient entacher le rapport de présentation d'illégalité externe au regard des dispositions de l'article R.123-17 invoqué par les requérants ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant qu'aux termes de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme, dans ses dispositions applicables en l'espèce : « Les plans d'occupation des sols fixent, dans le cadre des orientations des schémas directeurs ou des schémas de secteur, s'il en existe, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire.// Les plans d'occupation des sols doivent, à cette fin, en prenant en compte la préservation de la qualité des paysages et la maîtrise de leur évolution : 1° Délimiter des zones urbaines ou à urbaniser prenant notamment en compte les besoins en matière d'habitat, d'emploi, de services et de transport des populations actuelles et futures. La délimitation de ces zones prend en considération la valeur agronomique des sols, les structures agricoles, les terrains produisant des denrées de qualité supérieure, les orientations des plans de déplacements urbains s'ils existent, l'existence de risques naturels prévisibles et de risques technologiques, la présence d'équipements spéciaux importants. Les plans d'occupation des sols déterminent l'affectation des sols selon l'usage principal qui doit en être fait ou la nature des activités dominantes qui peuvent y être exercées. 2° définir, en fonction des situations locales, les règles concernant le droit d'implanter des constructions, leur destination et leur nature.// Ils peuvent, en outre : ( ) 8° fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; ( ) » ; Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que prétendent les requérants, l'affectation de l'emplacement réservé n° 4203 à la réalisation, entre autres, d'un équipement culturel de loisirs entre, comme les autres destinations dudit emplacement, dans les objets d'intérêt général mentionnés par le huitièmement de l'article L.123-1 précité qui permettent la création d'un emplacement réservé ; Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que les auteurs du POS aient prévu différentes affectations et objets à l'emplacement réservé en cause, qui est, au demeurant, d'une superficie supérieure à 47,5 hectares, ne révèle pas, en elle-même, l'absence de nécessité d'urbanisme justifiant la création dudit emplacement, étant précisé que les affectations rappelées ci-dessus correspondent à la vocation de la zone NAp, dans laquelle se situe l'emplacement n° 4203 et que le règlement du POS destine principalement aux équipements collectifs ; que, par ailleurs, si les requérants soutiennent que la commune de Nice n'établit pas une intention réelle de réaliser une quelconque installation d'intérêt général sur l'emplacement réservé en cause alors qu'il grève le quartier des Iscles du Var depuis 1962, il ressort des pièces du dossier, et notamment des écritures des requérants et du rapport de présentation, que la superficie de l'emplacement a été ramenée durant cette période de 70 à 47,5 ha, qu'une salle Zénith a effectivement été réalisée sur une partie de l'emplacement réservé initial, que la commune annonce lancer un plan quinquennal de rénovation et de construction des équipements sportifs, dont la réalisation s'effectuera notamment dans la plaine du Var et qu'elle prévoit la réalisation de la « trame des espaces publics » dans ladite plaine conformément au schéma directeur d'urbanisme de la ville ; que, dans ces conditions, en l'absence d'autres éléments fournis par les requérants, le seul écoulement du temps depuis la création initiale de l'emplacement réservé ne suffit pas à établir que le maintien de cette servitude par la délibération attaquée n'obéirait à aucune nécessité d'urbanisme et qu'il révèlerait une erreur manifeste d'appréciation commise par les auteurs du POS ; Considérant, en troisième lieu, que si les requérants soutiennent que l'emplacement réservé en cause serait entaché d'une seconde erreur manifeste d'appréciation au regard du zonage et du coefficient d'occupation des sols (COS) applicables aux terrains concernés, cette éventuelle illégalité est sans incidence, par elle-même, sur la légalité de la servitude d'emplacement réservé en cause ; qu'au demeurant, si les appelants font valoir que l'emplacement réservé n° 4203 est ceinturé par tous les réseaux publics et par des voies de communication, il ressort des pièces du dossier qu'il voisine à l'est avec d'autres zones d'urbanisation future, à l'ouest, au-delà de l'autoroute A8, avec une zone NDi, et il n'est pas établi que la zone considérée, assez vaste et relativement peu construite, aurait perdu son caractère naturel et serait, dans son ensemble, desservie dans des conditions permettant son ouverture immédiate à l'urbanisation ; que la fixation du COS à 0,18 par l'article NA 14 du règlement du POS n'est pas manifestement incohérente avec la vocation de la zone NAp, qui consiste principalement en l'accueil d'équipements collectifs liés aux sports, aux loisirs, à la culture et à l'éducation ; Considérant, en quatrième lieu, que les appelants peuvent être regardés comme prétendant que les dispositions invoquées du POS communal seraient incompatibles avec l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales aux termes duquel : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.- Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général... » ; Considérant, cependant, que les dispositions contestées, même si elles font peser sur les propriétaires des terrains en cause des contraintes fortes relativement à la possibilité de construire, ont pour objet, non pas de priver une personne de la propriété d'un bien mais de réglementer le droit de construire, qui, faute d'être un droit nécessairement attaché à la propriété du terrain, relève de l'usage d'un tel bien au sens des stipulations précitées du protocole ; qu'en ce domaine, lesdites stipulations reconnaissent à l'administration des pouvoirs importants, dès lors que la politique d'urbanisme menée est justifiée par l'intérêt général, ce qui est le cas en l'espèce comme il a été dit plus haut, et qu'un juste équilibre est assuré entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété ; qu'en l'espèce, la sauvegarde du droit de propriété est assurée par la possibilité donnée aux propriétaires de terrains grevés par la servitude d'emplacement réservé de mettre en oeuvre la procédure de délaissement, prévue par les dispositions de l'article L.123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée, aujourd'hui codifiées à l'article L.123-17 du même code, par laquelle ils peuvent exiger l'acquisition de leurs terrains par la commune décidant l'institution d'un emplacement réservé ; qu'à supposer que, comme le font valoir les appelants, les conditions dans lesquelles le droit de délaissement serait appelé à jouer lui donneraient un caractère fictif, notamment en raison du fait que le COS serait fixé à un niveau en complet décalage avec la valeur économique des biens situés dans l'emprise de l'emplacement réservé, les stipulations précitées permettent aux appelants, s'ils s'y croient fondés, de prétendre à une indemnisation dans le cas où il résulterait de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été prescrite et mise en oeuvre que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que, dans ces conditions, les dispositions du POS approuvées par la délibération attaquée ne peuvent être regardées comme incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; Considérant, en cinquième lieu, que si les appelants soutiennent que l'institution de l'emplacement réservé et le zonage adopté entraînent une rupture de l'égalité entre les citoyens devant les charges publiques, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ; que, dès lors que cette délimitation ne repose pas, comme en l'espèce, sur une appréciation manifestement erronée et respecte les dispositions applicables, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi ; Considérant, en sixième lieu, que la délibération approuvant la révision d'un plan d'occupation des sols n'étant pas au nombre des actes pris pour la mise en oeuvre du droit communautaire, les appelants ne sauraient utilement se prévaloir de moyens tirés de la violation des principes communautaires de confiance légitime, bonne administration et sollicitude ; Considérant enfin que les appelants, qui se plaignent d'une situation qui dure, selon eux, depuis 38 ans, ne peuvent utilement soutenir que le principe de sécurité juridique aurait été méconnu par les dispositions en cause du POS ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Nice, que M. S et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 29 septembre 2000 par laquelle le conseil municipal de Nice a approuvé la révision du plan d'occupation des sols partiel de la commune ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge conjointe et solidaire de tous les appelants le paiement à la commune de Nice d'une somme de 1.500 euros au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête présentée par M. Jean-Paul S, M. Joseph X, Mme Madeleine Y, Mme Catherine Z, M. Jean-André X, M. Emile A, M. Esprit B, Mme Marie B, Mme Marie C, Mme Roselda D, M. Giovanni E, M. Ange G, M. Edmond H, M. Jean-Baptiste I, M. Charles J, Mme Pauline K, M. Christian L, Mme Odette M, Mme Thérèse O, Mme Marie P, Mme Marie R, M. Bernard R et Mme Patricia R, M. Guillaume TACHELLA, Mme Vincenzina TACHELLA, Mme Raymonde F, M. François G, Mme Françoise N, Mme Rose Q, l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES PROPRIETAIRES DU QUARTIER DES ISCLES DU VAR est rejetée. Article 2 : M. Jean-Paul S, M. Joseph X, Mme Madeleine Y, Mme Catherine Z, M. Jean-André X, M. Emile A, M. Esprit B, Mme Marie B, Mme Marie C, Mme Roselda D, M. Giovanni E, M. Ange G, M. Edmond H, M. Jean-Baptiste I, M. Charles J, Mme Pauline K, M. Christian L, Mme Odette M, Mme Thérèse O, Mme Marie P, Mme Marie R, M. Bernard R et Mme Patricia R, M. Guillaume TACHELLA, Mme Vincenzina TACHELLA, Mme Raymonde F, M. François G, Mme Françoise N, Mme Rose Q, l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES PROPRIETAIRES DU QUARTIER DES ISCLES DU VAR verseront conjointement et solidairement une somme de 1.500 (mille cinq cents) euros à la commune de Nice en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Nice, Monsieur Jean-Paul S, M. Joseph X, Mme Madeleine Y, Mme Catherine Z, M. JeanAndré X, M. Emile A, M. Esprit B, Mme Marie B, Mme Marie C, Mme Roselda D, M. Giovanni E, M. Ange G, M. Edmond H, M. Jean-Baptiste I, M. Charles J, Mme Pauline K, M. Christian L, Mme Odette M, Mme Thérèse O, Mme Marie P, Mme Marie R, M. Bernard R et Mme Patricia R, M. Guillaume TACHELLA, Mme Vincenzina TACHELLA, Mme Raymonde F, M. François G, Mme Françoise N, Mme Rose Q, l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES PROPRIETAIRES DU QUARTIER DES ISCLES DU VAR et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables. N° 06MA00200 2 RP