Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3, 13/01/2011, 09DA00117, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3e chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2011-01-13
Numéro : 09DA00117
Président : M. Mortelecq
Rapporteur : Mme Sylvie  Appeche-Otani
Commissaire du gouvernement : Mme Baes Honoré
Avocat(s) : CAFFIER

Vu le recours, enregistré le 26 janvier 2009 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ; le ministre demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0802956 du 2 décembre 2008 par lequel le Tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat à verser à la commune de Villeneuve d'Ascq la somme de 302 843 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 25 avril 2008 en réparation du préjudice résultant du transfert illégal à la commune de la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports, ainsi qu'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Villeneuve d'Ascq devant le Tribunal administratif de Lille ; Le ministre fait valoir que l'article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 fait obstacle à ce que les communes puissent se prévaloir sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, de l'exercice par les maires des missions relatives aux cartes nationales d'identité et aux passeports et que l'article 103 de ladite loi prévoit aussi une dotation exceptionnelle destinée aux communes au titre de l'indemnisation des charges résultant pour elle de l'application des décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001 ; que la commune de Villeneuve d'Ascq n'est donc plus fondée à invoquer l'illégalité desdits décrets pour solliciter l'indemnisation des dépenses effectuées dans l'exercice des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports ainsi que de remise de ces titres aux intéressés ; que le jugement doit donc être invalidé et la demande de la commune rejetée ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2009, présenté pour la commune de Villeneuve d'Ascq, représentée par son maire en exercice, dont le siège social est situé Hôtel de Ville à Villeneuve d'Ascq (59650), par Me Caffier, avocat ; la commune conclut au rejet du recours du ministre et à la confirmation du jugement et à la condamnation de l'Etat à lui verser 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que les dispositions de l'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2008 sont contraires à l'article 72-2 de la Constitution qui, en son 4ème alinéa, impose transfert de ressources en cas de transfert de charges ; que les dispositions de cet article sont également non-conformes à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 6-1 de cette convention ; qu'il y aura donc lieu de dire ces dispositions inconstitutionnelles au besoin en saisissant le Conseil d'Etat d'une question prioritaire de constitutionnalité et de les dire non-conforme auxdites conventions ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 22 juin 2009, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, qui persiste dans les conclusions de son recours et fait valoir, en outre, que la commune ne peut utilement se prévaloir des stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans un litige qui a trait à la répartition de ressources financières entre personnes publiques ; que la disposition législative en cause s'accompagnait d'une compensation financière forfaitaire définie dans la loi de finances ; que l'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2008 ne constitue pas une validation législative ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 23 juillet 2009, présenté pour la commune de Villeneuve d'Ascq, qui fait valoir que le fait de proposer une compensation financière en 2009 ne peut être considéré comme une répartition de ressources entre personnes publiques ; qu'aucune compensation n'existe pour la période antérieure à 2005 et que l'article 103 a pour but de mettre fin aux contentieux engagés par les communes ; que la circonstance que l'inconstitutionnalité de l'article 103 n'ait pas été soulevée jusque-là n'est pas un gage de constitutionnalité ; que l'article 6-1 de la loi du 23 juillet 2008 prévoit la possibilité d'une saisine du Conseil constitutionnel sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation ; Vu le mémoire, enregistré le 4 mars 2010, présenté pour la commune de Villeneuve d'Ascq ; la commune demande à la Cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité concernant les dispositions de l'article 103 II et III de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ; elle soutient que ces dispositions sont contraires à l'article 72-2 de la Constitution en ce qu'elles écartent toute indemnisation du préjudice résultant pour les communes du transfert de compétence leur imposant la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports, postérieurement au 25 novembre 1999 et pour les années 2000 à 2004 en ce qui concerne les premières, et postérieurement au 26 février 2001 et pour les années 2002 à 2004 en ce qui concerne les seconds ; que la compensation de 3 euros par titre délivré prévue jusqu'au 31 décembre 2008 ne correspond pas au coût réel alors que la compensation doit être intégrale ; que la dotation exceptionnelle est limitée alors que la compensation doit être intégrale ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 2 avril 2010 et régularisé par la production de l'original le 9 avril 2010, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ; le ministre demande à la Cour de ne pas transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité ; il fait valoir que l'annulation partielle du décret du 26 février 2001 organisant les conditions de délivrance des passeports n'est pas intervenue pour une illégalité de fond mais pour incompétence du pouvoir réglementaire ; que les maires qui recueillent les demandes de passeports, puis les délivrent, agissent en qualité d'agents de l'Etat ; qu'il en va de même en ce qui concerne le décret du 25 novembre 1999 et la délivrance des cartes nationales d'identité ; que l'article 103 de la loi du 30 décembre 2008 ne procède pas à un transfert de compétence qui nécessiterait une compensation au sens de l'article 72-2 de la Constitution, mais à une extension des prérogatives des maires en leur qualité d'agents de l'Etat ; que l'article 103 précité ne porte pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales tel que précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dès lors que le soin de réceptionner les demandes et de délivrer les titres d'identité correspond à un but d'intérêt général et que cette obligation n'a pas pour effet de restreindre les ressources globales des communes au point de porter atteinte à leur liberté d'agir ; Vu l'ordonnance n° 09DA00117 QPC, en date du 19 mai 2010, par laquelle le président de la 3ème chambre de la Cour, d'une part, transmet au Conseil d'Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions de l'article 103 de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et, d'autre part, ordonne qu'il sera sursis à statuer sur les conclusions du recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES jusqu'à réception de la décision du Conseil d'Etat ou, s'il a été saisi, du Conseil constitutionnel ; Vu l'ordonnance n° 339991 du président de la 3ème sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat, en date du 13 juillet 2010, décidant qu'il n'y a pas lieu de statuer sur le dossier transmis au Conseil d'Etat par la Cour administrative d'appel de Douai et relatif à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Villeneuve d'Ascq ; Vu la décision n° 2010-29/37 QPC du 22 septembre 2010 du Conseil constitutionnel prise sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ; Vu la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 ; Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; Vu la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 et notamment son article 103 ; Vu le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 ; Vu le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 ; Vu le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; Vu le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de Mme Sylvie Appèche-Otani, président-assesseur, les conclusions de Mme Corinne Baes Honoré, rapporteur public, les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Caffier pour la commune de Villeneuve d'Ascq ; Considérant que, par le jugement attaqué, le Tribunal a condamné l'Etat à verser à la commune de Villeneuve d'Ascq une somme de 302 843 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 25 avril 2008, en réparation du préjudice que cette dernière avait subi du fait des dépenses mises, selon le jugement, illégalement à sa charge par l'Etat et résultant, d'une part, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses et, d'autre part, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice de ces mêmes missions concernant les passeports ; Considérant que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES relève appel de ce jugement et se prévaut des dispositions de l'article 103 II et III de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, aux termes desquelles : II. - Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses. Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de passeports ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses. III. - En contrepartie de l'application du II, une dotation exceptionnelle est attribuée aux communes au titre de l'indemnisation des charges résultant pour elles, jusqu'au 31 décembre 2008, de l'application du décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 modifiant le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité et du décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports, pour le recueil des demandes et la remise aux intéressés des cartes nationales d'identité et des passeports. Cette dotation, d'un montant de 3 euros par titre, dans la limite de 97,5 millions d'euros, est répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés en 2005, 2006, 2007 et 2008. Si le nombre total de titres émis ces quatre années est supérieur à 32,5 millions d'euros, la somme de 97,5 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008. Les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire fondé sur l'illégalité du décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 ou du décret n° 2001-185 du 26 février 2001 précités ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat ; Considérant que ces dispositions législatives, qui ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans la décision susvisée, s'appliquent au présent litige dès lors que le jugement attaqué, frappé d'appel, n'est pas passé en force de chose jugée et s'opposent à ce que la commune de Villeneuve d'Ascq pût se prévaloir au soutien de ses conclusions indemnitaires, de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à sa charge les dépenses résultant, d'une part, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses et, d'autre part, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice de ces mêmes missions concernant les passeports ; que, par suite, le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a accueilli le moyen invoqué par la commune de Villeneuve d'Ascq tiré de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à sa charge les dépenses litigieuses, et a, pour ce motif, estimé que l'Etat avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; Considérant qu'il y a lieu pour la Cour saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen présenté par la commune de Villeneuve d'Ascq à l'appui de ses conclusions indemnitaires ; Considérant que la commune de Villeneuve d'Ascq fait valoir qu'en remettant en cause les droits à indemnisation qu'elle avait obtenus, avant la publication de la loi de finances rectificative pour 2008, le législateur a porté une atteinte à son droit de créance qui, en l'absence de motifs d'intérêt général susceptibles de le justifier, doit être regardée comme disproportionnée et contraire aux stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel et de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui stipulent : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) , et : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international (...) ; que pour demander que soit écartée l'application des dispositions précitées de l'article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008, la commune de Villeneuve d'Ascq ne saurait utilement se prévaloir dans un litige qui, quels que soient ses éventuels effets patrimoniaux, est relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques, des stipulations précitées, qui ne créent pas de droit au profit des collectivités territoriales ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Villeneuve d'Ascq n'est pas fondée à soutenir que les dépenses résultant de l'exercice par son maire des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, auraient été illégalement mises à sa charge ; que, par suite, elle ne saurait prétendre que la responsabilité de l'Etat serait engagée à son encontre et revendiquer la condamnation de ce dernier à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis à ce titre ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de cet article : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ; Considérant qu'en vertu de ces dispositions, la cour administrative d'appel ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que l'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées à ce titre par la commune de Villeneuve d'Ascq doivent être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0802956 du Tribunal administratif de Lille du 2 décembre 2008 est annulé. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Villeneuve d'Ascq tant devant le Tribunal que devant la Cour sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION et à la commune de Villeneuve d'Ascq. '' '' '' '' 2 N°09DA00117