Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 12/12/2014, 13NT02129, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-12
Numéro : 13NT02129
Président : M. MILLET
Rapporteur : M. Laurent  POUGET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : DE BAYNAST

Vu la requête, enregistrée le 20 juillet 2013, présentée pour M. A... B..., domicilié..., pour la SCI Petrus, domiciliée ... et pour la SCI du 24 bis boulevard de la Mer, domiciliée..., par Me Geoffroy de Baynast, avocat au barreau des Sables d'Olonne ; M. B..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes n° 11-9467 du 16 mai 2013 ayant rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du préfet de la Vendée du 9 août 2011 autorisant la superposition d'affectations d'une dépendance du domaine public maritime au profit de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie pour la mise en place d'un platelage en bois sur la plage de Boisvinet ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) d'enjoindre au préfet de résilier la convention de superposition d'affectation conclue le 10 juin 2011 entre l'Etat et la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie et d'ordonner à la commune de déposer le platelage qu'elle a mis en place sur la plage de Boisvinet ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé s'agissant de l'application des règles relatives aux concessions de plage ; - le platelage n'ayant pas un intérêt balnéaire, il devait faire l'objet d'une enquête publique préalable en application de l'annexe I de l'article R. 123-1 du code de l'environnement, alors de surcroit qu'il présente une superficie supérieure à 1 000 m² ; - si nécessaire il conviendra de désigner un expert en application de l'article R. 625-2 du code de justice administrative pour qu'il se prononce sur la surface réelle du platelage ; - le décret d'application de l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques n'est entré en vigueur que postérieurement à l'arrêté contesté, qui ne pouvait donc en faire application ; - les dispositions de ce même article ne permettent pas l'implantation d'un ouvrage sur le domaine public maritime ; - la réalisation du platelage méconnaît la préservation d'un site littoral, en violation de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; - l'article L. 2124-3 du même code et le décret n° 2006-608 du 26 mai 2006, qui fixent le régime particulier des concessions de plage, n'ont pas été respectés ; - dès lors que la plage de Boisvinet faisait déjà l'objet d'une concession, le préfet ne pouvait permettre l'installation d'un nouvel équipement en rapport avec l'exploitation de la plage sans méconnaître le III de l'article 1er du décret du 26 mai 2006 ; - compte tenu de la modification substantielle de la concession existante, il convenait de mettre en oeuvre l'enquête publique prévue au II de l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; - l'arrêté litigieux méconnaît les dispositions du 1° du III de l'article 2 du décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, qui limite à 20 % le linéaire de plage pouvait être occupé par des équipements ou installations ; - il méconnaît aussi le 2° de l'article 2 du même décret en ce que le platelage n'est pas aisément démontable ; - en autorisant la mise en place de platelage pour une durée de 20 ans l'arrêté contesté viole également l'article 1er du décret du 26 mai 2006 ; - l'article L. 2123-7 du code général des personnes publiques ne permet pas une autorisation d'occupation du domaine public ni la construction d'un ouvrage sur une parcelle du domaine public ; les procédures spécifiques qu'il prévoit n'ont pas été suivies ; - le même article suppose que, pour qu'une nouvelle affectation soit permise, d'autres affectations distinctes doivent préexister, ce qui n'est pas le cas ; - à la date de l'arrêté litigieux, la modification de la concession de plage existante n'avait pas encore été rendue exécutoire ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2013, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que : - le jugement est suffisamment motivé ; - le platelage réalisé constitue un ouvrage d'intérêt balnéaire d'une superficie de 975 m² qui n'avait pas à faire l'objet d'une enquête publique préalable en application des dispositions de l'article R. 123-1 du code de l'environnement ; - les dispositions de l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques étaient directement applicables compte tenu de leur précision ; - le platelage constitue une nouvelle affectation par rapport à l'affectation existante à la pêche et aux activités nautiques et balnéaires ; - l'ouvrage en cause, démontable, installé en fond de plage le long d'une voie communale, ne modifie pas substantiellement l'état naturel du rivage ; - la convention de superposition d'affectation peut être un moyen de contractualiser l'implantation d'ouvrages sur le domaine public, au même titre qu'une concession d'utilisation du domaine public ; les articles L. 2124-1, L. 2124-2 et L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques n'ont pas été méconnus ; - le platelage, qui n'est pas un ouvrage en rapport direct avec l'exploitation de la plage, n'est pas soumis à la réglementation applicable aux concessions de plage issue du décret du 26 mai 2006 ; - compte tenu de la simultanéité de l'arrêté modifiant la concession, l'arrêté autorisant la superposition ne portait pas au jour de son édiction sur une partie de plage incluse dans la concession ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 novembre 2014 : - le rapport de Pouget, premier conseiller ; - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public ; - et les observations de Me de Baynast, avocat de M. B... et autres ; 1. Considérant que, par un arrêté du 23 décembre 2005, le préfet de la Vendée a renouvelé pour 12 ans la concession accordée à la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie pour la gestion et l'exploitation de la plage de Boisvinet ; que, la commune ayant manifesté son intention d'installer en fond de plage, le long de la voie publique, un platelage en bois destiné à la circulation cycliste et piétonne en front de mer, le préfet, par deux arrêtés simultanés du 9 août 2011 a, d'une part, modifié la convention de concession du 23 décembre 2005 aux fins notamment d'exclure du périmètre de cette concession la portion de terrain concernée par l'installation du platelage et a, d'autre part, accordé à la commune une superposition d'affectations sur ce même terrain ; que, par la présente requête, M. B..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer relèvent appel du jugement du 16 mai 2013 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 9 août 2011 portant autorisation de superposition d'affectations ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, en exposant en détail, aux considérants 3 à 5 et 12 à 14 du jugement, les raisons pour lesquelles le régime spécial des concessions de plage n'est pas applicable à l'opération faisant l'objet de l'arrêté contesté du 9 août 2011, les premiers juges ont suffisamment motivé leur décision à cet égard ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " I. La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement. / La liste des catégories d'opérations visées à l'alinéa précédent et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décret en Conseil d'Etat. Ces seuils ou critères peuvent être modulés pour tenir compte de la sensibilité du milieu et des zones qui bénéficient au titre de l'environnement d'une protection d'ordre législatif ou réglementaire (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-1 du même code : " I. La liste des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux qui doivent être précédés d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 est définie aux annexes I à III du présent article " ; que le 16° de l'annexe I mentionne parmi les catégories d'aménagements, ouvrages ou travaux soumis à cette enquête publique les " Travaux réalisés sur le rivage, le sol ou le sous-sol de la mer en dehors des ports (endigages, exondements, affouillements, constructions, édifications d'ouvrages de défense contre la mer, réalisation de plages artificielles), dès lors que l'emprise de ces travaux est supérieure à (...) / 1 000 m² en ce qui concerne les ouvrages d'intérêt balnéaire (...) " ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le platelage dont la pose est autorisée par l'arrêté contesté du préfet de la Vendée est destiné non seulement à permettre la circulation sécurisée des piétons et des cyclistes sur la digue de front de mer, mais aussi à assurer un accès facilité du public à la plage, et à mettre celle-ci en valeur ; que l'ouvrage présente ainsi un intérêt balnéaire au sens des dispositions précitées du 16° de l'annexe I de l'article R. 123-1 du code de l'environnement ; que, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, la superficie totale de ce platelage s'établit à 975 m², ainsi qu'en atteste le plan de masse réalisé le 6 mai 2011 par un géomètre expert, sans qu'il y ait lieu de prendre en outre en considération la surface de ses abords ou de son système d'encrage au sol ; que, par suite, sa réalisation n'avait pas à être précédée de l'enquête publique prévue à l'article L. 123-1 précité du code de l'environnement ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit donc être écarté, sans qu'il soit besoin de recourir à l'expertise sollicitée par les requérants ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un immeuble dépendant du domaine public en raison de son affectation à un service public ou à l'usage du public peut, quelle que soit la personne publique propriétaire, faire l'objet d'une ou de plusieurs affectations supplémentaires relevant de la domanialité publique dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec ladite affectation. / La superposition d'affectations donne lieu à l'établissement d'une convention pour régler les modalités techniques et financières de gestion de cet immeuble, en fonction de la nouvelle affectation. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. " ; qu'aux termes des dispositions du III de l'article 1er du décret susvisé du 26 mai 2006 : " Aucune autorisation d'occupation temporaire ne pourra être délivrée sur les plages concédées, dans les limites communales, pour une ou des activités ayant un rapport direct avec l'exploitation de la plage. " ; 6. Considérant, d'une part, que les dispositions précitées se suffisent à elles-mêmes, ainsi que l'a estimé le tribunal, et étaient par suite immédiatement applicables à la date d'entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 dont elles sont issues ; qu'il ne peut donc être reproché au préfet de la Vendée d'en avoir fait application ; 7. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des termes des dispositions précitées de l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques qu'elles permettent de conférer à une dépendance du domaine public maritime une affectation supplémentaire tout en lui conservant son affectation d'origine ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces mêmes dispositions n'interdisent pas l'implantation d'un ouvrage sur le domaine public maritime, dans les conditions fixées par la convention dont elles prévoient l'établissement ; que c'est donc en conformité avec ces principes que le préfet de la Vendée, par l'arrêté contesté du 9 août 2011, a autorisé la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie à superposer à l'affectation existante de la partie considérée de plage de Boisvinet aux activités balnéaires, non remise en cause, une nouvelle affectation consistant à assurer, par la réalisation d'un platelage en surplomb, la circulation des cyclistes et piétons en site propre ; que, par ailleurs, c'est par une exacte application des dispositions également précitées du III de l'article 1er du décret du 26 mai 2006, selon lesquelles une autorisation temporaire de superposition d'affectations ne peut s'exercer sur une plage concédée, que le préfet, par un second arrêté du même jour, a extrait cette même bande de terrain du périmètre de la plage concédée à la commune ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la réalisation de l'ouvrage imposait le recours au régime de la concession de plage prévu par les dispositions des articles L. 2124-1 à L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques, dont les modalités sont fixées par le décret susmentionné du 26 mai 2006 ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'il découle de ce qui précède que sont inopérants les moyens de la requête tirés de la méconnaissance par l'arrêté contesté des dispositions des articles 1er, 2 et 3 du décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plages, et de ce que la convention de concession du 23 décembre 2005 aurait subi une modification substantielle imposant la mise en oeuvre d'une nouvelle procédure de concession ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ; elles sont à ce titre coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique. / Sous réserve des textes particuliers concernant la défense nationale et des besoins de la sécurité maritime, tout changement substantiel d'utilisation de zones du domaine public maritime est préalablement soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. " ; 10. Considérant que le platelage en bois projeté, qui repose sur un solivage primaire, assemblé sur des pieux en bois d'azobé fichés dans le sable, et sur un solivage secondaire, est réversible et démontable ; que, par ailleurs, ce platelage est implanté à l'extrémité de la plage, côté terre, longeant le boulevard de la mer ; que, dans ces conditions, cet ouvrage, qui ne change pas substantiellement l'utilisation de la zone, ne méconnaît pas la vocation et la préservation du site considéré et du paysage littoral au sens des dispositions précitées de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté méconnaîtrait ces dispositions n'est pas fondé et doit être écarté ; 11. Considérant, en cinquième lieu, que l'arrêté préfectoral modifiant la concession de la plage de Boisvinet pour en retrancher la surface correspondant à la superposition d'affectations a été édicté simultanément à l'arrêté litigieux ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce dernier portait, au jour de son édiction, sur une partie de plage incluse dans la concession ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B..., de la SCI Petrus et de la SCI du 24 bis boulevard de la Mer, n'appelle aucune mesure d'exécution de la part de l'Etat ; qu'il y a lieu, par conséquent, de rejeter les conclusions de la requête présentées sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme demandée à ce titre par les requérants ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B..., de la SCI Petrus et de la SCI du 24 bis boulevard de la Mer l'Association Manche Nature est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la SCI Petrus, à la SCI du 24 bis boulevard de la Mer et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie en sera transmise au préfet de la Vendée. Délibéré après l'audience du 18 novembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Millet, président, - Mme Buffet, premier conseiller, - M. Pouget, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 décembre 2014. Le rapporteur, L. POUGET Le président, J.F. MILLET Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 7 2 N° 13NT02129