Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 09/06/2016, 13MA02652, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-09
Numéro : 13MA02652
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Muriel  JOSSET
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : GRANGE & ASSOCIES  AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler, d'une part, la décision en date du 2 décembre 2010 par laquelle le maire de la commune de Castellane a retiré un permis de construire tacite acquis le 3 septembre 2010 et, d'autre part, la décision du 8 décembre 2010 par laquelle la même autorité a refusé d'accorder le permis de construire demandé le 29 mai 2007 pour la construction d'un temple à vocation cultuelle et d'habitation et la création d'une voie d'accès à ce temple. Par un jugement n° 1100708 du 29 avril 2013, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée au greffe de la Cour le 4 juillet 2013, et des mémoires enregistrés les 19 février 2015 et 25 mars 2016, l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme, représentée par Me D..., demande à la Cour : 1°) d'annuler la décision du 2 décembre 2010 par laquelle le maire de la commune de Castellane a retiré le permis de construire tacite acquis le 3 septembre 2010 et la décision du 8 décembre 2010 par laquelle le maire de la même commune a refusé d'accorder le permis de construire demandé le 29 mai 2007 ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Castellane le versement d'une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme soutient que : - la décision de retrait du 2 décembre 2010 méconnaît l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, dès lors qu'elle repose sur des motifs pour lesquels elle n'a pas été invitée à présenter des observations ; - le maire de la commune n'était pas en situation de compétence liée pour constater l'illégalité du permis tacite au regard des dispositions de l'article N2 du plan local d'urbanisme (PLU) ; - la légalité du permis de construire tacite doit être appréciée au regard des dispositions du plan d'occupation des sols (POS) dès lors que qu'elle avait confirmé sa demande dans les conditions prévues à l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme ; - le projet de temple est conforme à l'article NB10 du POS - la commune n'a pas tenu compte des modifications du projet portant sur la hauteur du bâtiment projeté et a fait une lecture erronée du plan de coupe ; - si la légalité du permis tacite devait être appréciée au regard des dispositions du PLU, le projet est conforme a l'article N2 du PLU et aux articles R. 111-5 du code de l'urbanisme et N3 et N11 du PLU ; - le maire, statuant à nouveau sur la demande, n'a pas consulté le service gestionnaire de la voirie départementale sur les aménagements qu'elle a réalisés en application de l'article R. 421-15 du code de l'urbanisme ; - le projet est conforme à l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme, - la RD 402 permet la desserte du site dans des conditions de sécurité satisfaisantes - la circulation et l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie ne présentent pas de difficulté particulière ; - les caractéristiques de la RD 402 n'ont pas empêché la délivrance d'un permis de construire le 16 avril 1992 pour la réalisation d'un projet similaire ; - la commission départementale de sécurité et d'accessibilité a émis un avis favorable au projet de permis de construire le 29 juin 2007 et à la poursuite de l'exploitation du site du Mandarom ; - le projet, qui ne porte pas atteinte à l'harmonie générale du paysage et au caractère des lieux, est conforme aux articles R. 111-21 du code de l'urbanisme et NB11 du POS ; - le sens de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 13 juin 2007 a été détourné par la commune et n'est pas cohérent avec un précédent avis favorable du 3 janvier 2006 ; - la réalisation d'un sous-sol à une profondeur de 3,30 mètres n'impose pas de terrassements dans des proportions contraires aux prescriptions des articles R. 111-21 du code de l'urbanisme et NB11 du POS ; - l'illégalité de la décision du 8 décembre 2010 doit être constatée par voie de conséquence de l'illégalité de la décision du 2 décembre 2010 ; - la décision de retrait du 2 décembre 2010 et la décision de refus du 8 décembre 2010 sont contraires aux articles 9 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er du protocole additionnel n° 1 annexé à cette convention. Par mémoires, enregistrés au greffe de la Cour les 25 juin 2014, 9 mars 2015 et 15 avril 2016, la commune de Castellane, représentée par la société d'avocats LLC, conclut au rejet de la requête de l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme et à ce que le versement d'une somme de 5 000 euros soit mis à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Castellane soutient que les moyens de l'association requérante ne sont pas fondés et que son maire était, en tout état de cause, fondé à retirer et à refuser le permis de construire sollicité dès lors que le projet est contraire à l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme n'étant pas titulaire d'un permis de construire tacite, l'acte retirant un tel acte doit être déclaré nul et de nul effet. Vu, enregistrée le 17 mai 2016, la réponse à ce moyen d'ordre public, présentée pour l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Josset, présidente-asssseure ; - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public ; - et les observations de Me C... pour l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme et de Me B... pour la commune de Castellane. Une note en délibéré, présentée par l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme, a été enregistrée le 25 mai 2016. 1. Considérant que l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme (VTMA) a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d'un temple et de sa voie d'accès ; que, par décision du 10 août 2007, le maire de la commune de Castellane a sursis à statuer sur la demande de l'association ; que, par un jugement du 31 mai 2010, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision du 10 août 2007 et a enjoint au maire de la commune de Castellane de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire dans un délai de trois mois ; que, par courrier du 6 octobre 2010, la commune de Castellane a fait part de son intention de retirer le permis tacite obtenu par l'association le 3 septembre 2010 et l'a invitée à présenter ses observations ; que, par arrêté du 2 décembre 2010, le maire de la commune de Castellane a décidé de retirer le permis de construire tacite puis, par décision du 8 décembre 2010, a expressément refusé d'accorder le permis de construire demandé par l'association ; que l'association VTMA relève appel du jugement du 29 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions des 2 décembre 2010 et 8 décembre 2010 ; Sur le bien-fondé du jugement du 29 avril 2013 : 2. Considérant que, par délibération du 29 décembre 2010, le conseil d'administration de l'association du VTMA, conformément à l'article 14 de ses statuts, a habilité sa présidente, Mme A... à ester en justice à l'encontre de la délibération en litige ; que, par suite, la présidente de cette association avait qualité pour la représenter en justice et présenter sa demande au tribunal administratif ; En ce qui concerne la légalité de la décision du 2 décembre 2010 : Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête ; 3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 123-6 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. " ; 4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire " ; que doit être regardée comme un refus, au sens de ces dernières dispositions, une décision de sursis à statuer prise sur le fondement de l'article L. 123-6 du même code ; 5. Considérant enfin qu'aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-23 dudit code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / (...) c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " ; qu'aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : (...) b) Permis de construire (...) tacite. " ; 6. Considérant que lorsque, d'une part, des dispositions législatives ou règlementaires ont prévu que le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande d'autorisation fait naître, à l'expiration du délai imparti à l'administration pour statuer, une décision implicite d'acceptation de la demande et que, d'autre part, la décision prise dans ce délai, qu'elle accorde ou qu'elle refuse expressément l'autorisation sollicitée, est soit légalement rapportée par l'autorité compétente, soit annulée pour excès de pouvoir par le juge, la décision expresse d'octroi ou de refus disparaît rétroactivement ; que cette disparition ne rend pas le demandeur titulaire d'une autorisation tacite ; que si elle oblige, en principe, l'autorité administrative à procéder à une nouvelle instruction de la demande dont elle demeure saisie, un nouveau délai de nature à faire naître une décision implicite d'acceptation ne peut courir qu'à dater du jour de la confirmation expresse de la demande par l'intéressé, et ce alors même que le juge ayant prononcé l'annulation de la décision de refus ait enjoint à l'administration de se prononcer à nouveau sur la demande initiale dans le délai qu'il détermine ; 7. Considérant que, par le jugement déjà évoqué du 31 mai 2010, le tribunal administratif de Marseille, après avoir annulé la décision du 10 août 2007 de surseoir à statuer sur la demande de l'association VTMA a enjoint au maire de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire, dans un délai de trois mois, à compter de la notification du jugement ; qu'il est constant que la requérante qui a reçu notification de ce jugement, devenu définitif, le 1er juin 2010, n'a pas confirmé sa demande dans un délai lui permettant de se prévaloir au 3 septembre 2010 d'un permis de construire tacite ; que dans ces conditions, l'absence de décision expresse par la commune dans le délai imparti par le juge n'a pu faire naître un permis de construire tacite, l'injonction ainsi ordonnée par le tribunal ne pouvant valoir confirmation de sa demande de permis de construire par l'association ; que l'association VTMA n'étant ainsi titulaire d'aucun permis de construire, l'arrêté en litige du 2 décembre 2010 a procédé au retrait d'un acte inexistant ; que cet acte doit donc être déclaré nul et de nul effet ; que l'association VTMA est, par suite, fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 décembre 2010 en litige ; 8. Considérant qu'il y a donc lieu pour la cour, statuant par la voie de l'effet dévolutif et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité devant le tribunal administratif des écritures en défense de la commune de déclarer nulle et de nul effet la décision du 2 décembre 2010 ; que, par suite, l'association requérante est fondée à en demander l'annulation ; Sur la légalité de la décision de refus de permis de construire en date du 8 décembre 2010 : 9. Considérant que l'association VTMA, qui s'était bornée à informer la commune, par courrier du 13 septembre 2010, de ce qu'elle s'estimait titulaire d'un permis de construire tacite, a, en revanche, confirmé par courrier du 26 octobre 2010, soit dans les six mois suivant la notification du jugement devenu définitif du 31 mai 2010, sa demande de permis de construire en sollicitant le bénéfice de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, le maire de la commune de Castellane était tenu de prendre sa décision au regard des seules dispositions du plan d'occupation des sols en vigueur à la date du sursis à statuer illégal, soit au 10 août 2007, en application du dit article L. 600-2 ; qu'ainsi c'est à bon droit que le tribunal a jugé que la décision en litige, en tant qu'elle était fondée sur la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme qui n'étaient pas en vigueur à la date du sursis à statuer annulé, était entachée d'erreur de droit ; 10. Considérant toutefois, que pour refuser de délivrer le permis de construire en litige le maire de la commune de Castellane s'est aussi fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme et celle des articles NB 3 et 11 du plan d'occupation des sols ; 11. Considérant qu'en application de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme, applicable à la date de la décision attaquée : " Le permis de construire peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles envisagé, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. Il peut également être refusé si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de nature et de l'intensité du trafic. " que selon l'article NB3c du plan d'occupation des sols : " Accès et voieries : .... Les accès doivent être adaptés à l'opération et aménagés de façon à éviter tout danger pour la circulation publique. ... Les voies publiques ou privées devront posséder des caractéristiques adaptées aux opérations qu'elles desservent et aux trafics qu'elles supportent. De plus, elles devront permettre commodément l'approche des véhicules de services et de lutte contre l'incendie. Enfin, les impasses seront aménagées à leur extrémité pour faciliter aux véhicules le demi-tour. " ; que ces dernières dispositions ont le même objet que celles, précitées, de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme et posent, des exigences qui ne sont pas moindres ; que, dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan d'occupation des sols qu'il convient d'apprécier la légalité de la décision attaquée ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, que la route départementale n° 402 qui dessert le terrain d'assiette du projet et l'ensemble des constructions du site du Mandarom, caractérisée sur une longueur de 6 km par une importante sinuosité, avec notamment un virage " en épingle à cheveux ", est bordée et surplombée de versants escarpés et ne permet pas le croisement en toute sécurité des véhicules en dehors de quelques espaces aménagés sur ses bas côtés alors que cette voie est cependant empruntée par des véhicules de longueur importante, de type caravanes ou camping-cars ; que, dans ces conditions, et eu égard à l'importance du projet et à la fréquentation supplémentaire induite déclarée des 250 personnes que peut accueillir le temple, elle ne présente pas les garanties nécessaires pour accéder au site dans des conditions de sécurité satisfaisantes, y compris pour les véhicules de secours, et ce alors même que cette route a été revêtue d'enrobé en 2008 et équipée, par endroits, de barrières de sécurité ; que, par suite, en refusant pour ce motif, l'autorisation sollicitée, le maire n'a pas commis d'erreur d'appréciation tant au regard des dispositions de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme que de celles de l'article NB3c du plan d'occupation des sols ; que le refus en litige n'est pas, contrairement à ce qui est avancé par l'association requérante, fondé sur les conditions d'accès à la RD n° 402 depuis la voie interne du projet ; que, par suite, l'absence de consultation du conseil départemental postérieurement aux modifications apportées au projet sous cet aspect à la suite d'un premier avis défavorable, n'a privé l'association VTMA d'aucune garantie et est demeurée sans influence sur la décision de refus de permis de construire contestée ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article NB11 du POS, " aspect extérieur : Conformément à l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. L'implantation, la volumétrie et l'aspect architectural devront être conçus de manière à respecter les caractéristiques naturelles du terrain (topographie, végétation) et du paysage. En particulier : 1/ Les terrassements seront réduits au strict minimum et le sol remodelé selon son profil naturel (...) ". ; 14. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France a émis le 4 juillet 2007 un avis défavorable au projet, au motif notamment que " le bâtiment projeté vient lourdement rompre le charme décalé de l'ensemble des constructions " ; que, par ailleurs, il ressort de ces mêmes pièces que le site d'implantation du projet, malgré les constructions avoisinantes, est dans sa majeure partie resté à l'état naturel ; que, dans ces conditions, en estimant que le projet par sa volumétrie et son importance, portait atteinte aux paysages naturels, le maire n'a pas entaché sa décision d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-21 précité du code de l'urbanisme ; 15. Considérant, d'autre part, que comme l'a jugé à bon droit le tribunal, le projet de construction, d'une emprise au sol de 1 800 m² qui prévoit la réalisation d'un niveau de 1 685 m² en sous-sol, impose de très importants terrassements qui ne peuvent être considérés comme " réduits au minimum " au sens de l'article NB 11 du plan d'occupation des sols ; 16. Considérant que, dans ces conditions, c'est également à bon droit que le tribunal a jugé que le maire de la commune de Castellane, s'il n'avait retenu que ces seuls motifs aurait pris la même décision de refus ; 17. Considérant que comme il a été exposé au point n° 7, l'association requérante n'a jamais été titulaire d'un permis de construire tacite ; que, par suite, le moyen tiré de la supposée illégalité du retrait de cet acte inexistant invoqué, par voie de conséquence, à l'encontre de l'arrêté de refus attaqué ne peut qu'être écarté ; 18. Considérant que l'arrêté en litige reposant, comme il vient d'être dit, sur des motifs légaux tirés de la méconnaissance des règles d'urbanisme, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté ; que cet arrêté, eu égard à ses motifs, n'a pas pour effet par lui-même de porter atteinte à la liberté de religion et à la liberté d'association, quand bien même il ne permet pas la réalisation du projet d'établissement de culte que l'association VTMA envisageait sur ce terrain ; qu'il n'est pas davantage, pour ce motif, constitutif d'une discrimination religieuse ; que le refus de permis de construire attaqué, qui n'a pas pour effet de faire supporter une charge spéciale et anormale hors de proportion avec les justifications d'intérêt général sur lesquelles il repose, ne porte pas atteinte au droit de propriété garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que ce moyen doit en conséquence être écarté ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme n'est pas fondée à soutenir que, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 8 décembre 2010 lui refusant un permis de construire ; En ce qui concerne l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Castellane, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie essentiellement perdante, soit condamnée à payer à l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme, la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association appelante une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Castellane au titre de ces mêmes dispositions ; D É C I D E : Article 1er : L'arrêté du 2 décembre 2010 du maire de la commune de Castellane portant retrait d'un permis de construire est déclaré nul et de nul effet. Article 2 : Le jugement susvisé du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme dirigée contre l'arrêté du 2 décembre 2010 mentionné à l'article 1er. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : L'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme versera à la commune de Castellane une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme et à la commune de Castellane. Délibéré après l'audience du 19 mai 2016, où siégeaient : - M. d'Hervé, président de chambre, - Mme Josset, présidente-assesseure, - M. Gonneau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juin 2016. '' '' '' '' 2 N° 13MA02652