Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 04/03/2008, 07NT00909, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-03-04
Numéro : 07NT00909
Président : M. DUPUY
Rapporteur : M. Robert  LALAUZE
Commissaire du gouvernement : M. ARTUS
Avocat(s) : REVEAU

Vu la requête enregistrée le 13 avril 2007, présentée pour M. et Mme X demeurant ..., par Me Bascoulergue, avocat au barreau de Nantes ; M. et Mme X demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 05-2920 du 29 décembre 2006 du Tribunal administratif de Nantes rejetant leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 30 mars 2005 par laquelle le conseil municipal de Couëron (Loire-Atlantique) a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté dite ZAC Ouest Centre Ville ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ; 3°) de condamner la commune de Couëron à leur verser une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 février 2008 : - le rapport de M. Lalauze, rapporteur ; - les observations de Me de Lespinay, substituant Me Bascoulergue, avocat de M. et Mme X ; - les observations de Me Vic, substituant Me Reveau, avocat de la commune de Couëron ; - et les conclusions de M. Artus, commissaire du gouvernement ; Considérant que M. et Mme X interjettent appel du jugement du 29 décembre 2006 du Tribunal administratif de Nantes rejetant leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 30 mars 2005 par laquelle le conseil municipal de Couëron (Loire-Atlantique) a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Ouest Centre Ville ; Sur la légalité de la délibération du 30 mars 2005 du conseil municipal de Couëron : Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales : I. - La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : (...) 2º En matière d'aménagement de l'espace communautaire : a) (...) création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire (...) Lorsque l'exercice des compétences mentionnées au présent paragraphe est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté urbaine (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 11 octobre 2002 prise selon les modalités requises, notamment en matière de majorité, le conseil de la communauté urbaine de Nantes a décidé que les futures zones où l'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire est prépondérante, créées sous procédure ZAC seront (...) par nature d'intérêt communautaire (...) ; que la ZAC Ouest Centre Ville, objet de la délibération du 30 mars 2005 contestée du conseil municipal de Couëron, constitue une zone d'aménagement concerté à vocation principale d'habitat et non une zone où l'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire est prépondérante au sens de la délibération du 11 octobre 2002 précitée du conseil de la communauté urbaine de Nantes ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme X, le conseil municipal de Couëron était compétent pour approuver, par sa délibération du 30 mars 2005, la création de la ZAC en cause ; que si les requérants font valoir que cette opération d'urbanisme, qui s'étend sur une superficie de 70 hectares, comporte un programme de 1 150 logements et pour un coût d'environ 24 millions d'euros et aura des conséquences évidentes sur la partie ouest de l'agglomération communale comprise dans le tissu urbain de la communauté urbaine de Nantes dont la commune de Couëron est membre, cette circonstance est sans incidence sur la régularité de ladite délibération du 30 mars 2005 qui a été compétemment prise par le conseil municipal de Couëron pour la création d'une ZAC à vocation principale d'habitat ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public (...). ; Considérant que par délibération du 31 janvier 2005, prise en application des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, le conseil municipal de Couëron a défini les modalités d'une concertation préalable à la création de la ZAC Ouest Centre Ville associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que si ce projet de ZAC a le même objet que celui approuvé par une précédente délibération du 23 décembre 2002 du conseil municipal de Couëron, laquelle avait été annulée par jugement du 6 janvier 2005 devenu définitif du Tribunal administratif de Nantes, il ressort, toutefois, des pièces du dossier que le projet litigieux repose sur des éléments d'analyse et de prospective qui lui sont propres, notamment une étude d'impact, établis en 2005 ; qu'un supplément au bulletin municipal a été adressé à l'ensemble des habitants de la commune pour les inviter à prendre connaissance de l'opération d'aménagement envisagée ; que, de même, ont été organisées, d'une part, une réunion publique le 23 février 2005 pour présenter cette opération, le périmètre de la ZAC projetée et les hypothèses d'aménagement envisagées avec leurs enjeux, d'autre part, une réunion avec les représentants de la profession agricole ; que le projet de ZAC Ouest Centre Ville n'a pas, comme le prétendent les requérants, été arrêté avant d'être soumis à la concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que la délibération approuvant le dossier de création d'une ZAC pouvant, en vertu de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme, tirer simultanément le bilan de la concertation en application de l'article L. 300-2, M. et Mme X ne peuvent utilement faire valoir que le conseil municipal ayant, au cours de la même séance du 30 mars 2005, tiré le bilan de la concertation et approuvé le dossier de création de la ZAC Ouest Centre Ville, ledit dossier approuvé n'a pas été soumis à la concertation ; que la commune de Couëron a pu, régulièrement, ne pas associer à cette concertation la communauté urbaine de Nantes, ni les dispositions précitées de l'article L. 300-2, ni aucune autre disposition réglementaire ou législative n'imposant une telle association ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce qu'auraient été méconnues les dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne peut être accueilli ; que les requérants ne peuvent, en outre utilement invoquer les stipulations de la convention signée le 25 juin 1998 à Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, lesdites stipulations créant seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisant pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne ; que, de même, ne peut utilement être invoqué l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme dans le champ d'application duquel ne rentrent pas les zones d'aménagement concerté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme : La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. (...). Le dossier de création comprend : a) un rapport de présentation (...) d) l'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement (...) ; qu'aux termes de ce dernier article : I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement II. - L'étude d'impact présente successivement : 1º Une analyse de l'état initial du site et de son environnement ; 2º Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publiques (...) 4º Les mesures envisagées par (...) le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes (...) ; Considérant que l'étude d'impact, que comporte le dossier de création de la ZAC Ouest Centre Ville, se prononce, contrairement à ce que soutiennent les requérants, sur les conditions générales de la circulation et de desserte du futur quartier et de son raccordement au réseau de la voirie existante ; qu'à cet effet, ladite étude mentionne, d'une part, que si à l'échelle de l'agglomération nantaise le site de ce projet apparaît relativement isolé et excentré de la ville-centre qu'est Nantes, il se raccroche au sud à la route départementale 107 qui lui assure une liaison relativement rapide jusqu'au périphérique nantais distant d'une dizaine de kilomètres (p. 3), d'autre part, que ce projet contribuera à créer pour la partie ouest de Couëron un accroissement de près de 3 000 véhicules par jour du flux de la circulation automobile (p. 115 et 116), lequel sera maîtrisé par la création de liaisons inter-quartiers bien identifiables en prolongement du boulevard de l'Europe et par des liaisons fortes avec le centre-ville de Couëron, la gare et les bords de Loire (p. 85) ; que l'étude indique que l'opération d'aménagement est localisée sur les franges urbaines ouest de Couëron qui ne sont pas intégrées dans des périmètres de zones naturelles protégées (p. 32) et dont le seul intérêt est limité à quelques espaces bocagers aux abords de la Blanchardière et de la Bottière (p. 34 et 109) ; que ce secteur, marqué par un recul sensible des espaces cultivés, ne comporte plus de sièges d'exploitations agricoles (p. 133) ; que l'étude précise que, pour répondre à une importante demande de logements sur le territoire de la commune de Couëron, la construction d'immeubles à usage d'habitations, d'équipements publics et de commerces et services de proximité s'effectuera sur environ 70 hectares de terrains à dominante végétale intégrant des espaces partiellement urbanisés (p. 93) ; que l'étude analyse l'impact du projet sur les commodités de voisinage, lié au surcroît de trafic routier et à l'existence de nouvelles sources de bruit accompagnant la création d'un nouveau quartier d'habitations (p. 13) ; que les mesures envisagées pour limiter, supprimer ou compenser les inconvénients du projet font l'objet de la cinquième partie de l'étude d'impact (p. 135 à 165) et concernent, notamment, le paysage, le sol et le sous-sol, les eaux souterraines, les volumes et débits d'eaux pluviales, la collecte et le traitement des eaux usées, la préservation des milieux naturels et aquatiques, l'impact du trafic automobile et le cadre et la qualité de vie de la population ; que si l'étude mentionne que le coût des mesures envisagées pour limiter les impacts du projet sur l'environnement est inclus dans celui des travaux de la ZAC, elle estime ce coût à 20 000 euros pour les voies et réseaux divers, à 3 000 000 euros pour l'intégration paysagère et à 2 250 000 euros pour l'aménagement de la route départementale 91 (p. 165) ; que, dans ces conditions, contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette étude mesure valablement les effets du projet tant sur l'espace rural, les espaces naturels et les zones habitées, que sur les conditions de la circulation automobile dans la zone, et précise les mesures compensatoires envisagées pour réduire les inconvénients de ces effets ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que ladite étude serait insuffisante au regard des dispositions précitées de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, doit être écarté ; Sur la légalité interne : Considérant que M. et Mme X ne peuvent utilement invoquer les dispositions du premier alinéa de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme concernant les conditions d'ouverture à l'urbanisation d'une zone à urbaniser, la délibération contestée, approuvant le dossier de création de la ZAC Ouest Centre Ville, n'ayant pas pour objet, ni pour effet d'ouvrir à l'urbanisation le secteur en cause inclus en zone Na d'urbanisation future au plan d'occupation des sols communal ; que, de même, ne peuvent être utilement invoquées les dispositions des articles L. 123-5 et R. 311-6 du code de l'urbanisme, lesquelles ne seront opposables à cette opération d'urbanisme qu'au stade de la réalisation de ses aménagements et équipements à la suite de l'approbation, par l'organe délibérant de la personne publique auteur du projet, du dossier de réalisation prévu par l'article R. 311-7 ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme : (...). Le périmètre et le programme de la zone d'aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal (...) ; qu'aux termes de l'article R. 311-4 dudit code : L'acte qui crée la ZAC en délimite le périmètre (...). Il indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier à l'intérieur de la zone (...) ; qu'il ressort des pièces du dossier que, par la délibération contestée, le conseil municipal de Couëron a approuvé le dossier de création de la ZAC Ouest Centre Ville, lequel comportait, d'une part, le plan périmétral de la zone en cause, d'autre part, une notice de présentation et l'étude d'impact précitée, laquelle comporte le programme global prévisionnel des constructions à édifier (p. 79) ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que les dispositions précitées de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme auraient été méconnues ne peut qu'être écarté ; Considérant que les requérants ne peuvent valablement soutenir que le choix de l'aménageur de la ZAC Ouest Centre Ville serait intervenu préalablement à la délibération contestée, alors que celle-ci précise expressément que l'aménagement et l'équipement de la ZAC seront, en application du 2° de l'article R. 311-6 du code de l'urbanisme, confiés à une société d'économie mixte répondant aux conditions définies aux articles L. 300-4 et L. 300-5 dudit code dans leur rédaction alors applicable ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme X ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 30 mars 2005 par laquelle le conseil municipal de Couëron a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté Ouest Centre Ville ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Couëron, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à M. et Mme X la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de condamner M. et Mme X à verser à la commune de Couëron une somme de 1 500 euros au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme X est rejetée. Article 2 : M. et Mme X verseront à la commune de Couëron une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme X, à la commune de Couëron (Loire-Atlantique) et à l'association de défense des propriétaires fonciers des ZAC Ouest Centre Ville et ZAC de la Métairie. Une copie en sera, en outre, adressée au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables. N° 07NT00909 6 1 N° 3 1