CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 09/07/2020, 18BX03937, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-09
Numéro : 18BX03937
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Marianne  HARDY
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 15 novembre 2018, et un mémoire, enregistré le 21 novembre 2019, la SAS Royal Cinéma, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 11 juin 2018 par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique lui a refusé l'autorisation de procéder à l'extension de trois salles et six cent dix places d'un établissement de spectacles cinématographiques de quatre salles et deux cent quatre-vingt-dix-neuf places à l'enseigne " les Toiles du Moun " à Saint-Pierre-du-Monts (Landes). 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement cinématographique de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans le délai d'un mois suivant l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 180 euros par jour de retard ; 3°) de condamner l'Etat (Commission nationale d'aménagement cinématographique) à lui verser la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il ne ressort pas de cette décision que la Commission nationale d'aménagement cinématographique aurait été composée conformément aux dispositions de l'article L. 212-6-6 du code du cinéma et de l'image animée ni que les pièces visées à l'article R. 212-7-26 de ce code auraient été adressées aux membres de la commission ni que l'avis émis pour le compte du ministre en charge de la culture aurait été signé par une personne habilitée ; - la décision a été prise en violation de l'autorité de la chose jugée par la cour dans son arrêt du 26 avril 2018 ; - aucun des motifs de refus n'est fondé et la commission a en réalité repris les motifs de la première décision de refus qui a été annulée par la cour par son arrêt du 26 avril 2018. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 octobre 2019, la Commission nationale d'aménagement cinématographique, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Royal Cinéma la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du cinéma et de l'image animée ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... B..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêt n° 17BX02158 du 26 avril 2018, la cour a annulé la décision du 10 mai 2017 par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique avait rejeté la demande de la SAS Royal Cinéma, qui exploite, sur le territoire de la commune de Saint-Pierre-du-Mont, un établissement cinématographique de quatre salles et deux cent quatre-vingt-dix-neuf places à l'enseigne " Les Toiles du Moun ", tendant à être autorisée à exploiter, dans cet établissement, trois salles et six cent dix places supplémentaires par transfert des places de l'établissement " Le Royal " exploité en centre-ville de Mont-de-Marsan, qui comprend trois salles et six cent sept fauteuils. Par cet arrêt la cour a également enjoint à la Commission nationale d'aménagement cinématographique de procéder à un nouvel examen de la demande d'autorisation. Après ce nouvel examen, la Commission nationale d'aménagement cinématographique a toutefois, par une décision du 11 juin 2018, de nouveau rejeté cette demande. La SAS Royal Cinéma demande à la cour d'annuler cette dernière décision. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. Pour rejeter la demande de la SAS Royal Cinéma, la Commission nationale d'aménagement cinématographique, après avoir constaté que la zone d'influence cinématographique avait connu une croissance démographique de 7,6 % entre 2006 et 2015, s'est fondée sur les motifs tirés, en premier lieu, de ce que, contrairement aux objectifs fixés par l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée, le projet ne procède pas d'un aménagement cinématographique territorial raisonné de la zone d'influence cinématographique et ne participe pas d'une protection du pluralisme du secteur de l'exploitation, en deuxième lieu, de ce que le projet de programmation proposé n'aura pas d'effet favorable sur la diversité de l'offre de films existante, en troisième lieu, de ce que le projet d'extension méconnaît le parti d'aménagement consistant à préserver l'attractivité des équipements cinématographiques implantés au centre-ville de Mont-de-Marsan pour contribuer à l'animation culturelle de ce centre-ville avec des conséquences positives sur les commerces environnants, en quatrième lieu, de ce que le projet méconnaît les orientations du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale relatives à la priorité donnée à l'implantation en centre-ville des nouvelles implantations ou extensions d'établissements commerciaux, en cinquième lieu, de ce que le nouveau plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration prévoit la revitalisation en priorité du coeur commercial de Mont-de-Marsan, en sixième lieu, de ce que la nouvelle politique de l'Etat s'oppose à des développements linéaires de l'urbanisation et entend favoriser la densification et l'équipement des centres-villes et, en dernier lieu, de ce qu'il n'existe pas de desserte en transports collectifs efficace pour le site du projet le vendredi soir et le dimanche, soit pendant les jours où la fréquentation est importante. 3. Aux termes de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée : " Les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l'exploitation cinématographique que la qualité des services offerts ". Aux termes de l'article L. 212-9 du même code : " Dans le cadre des principes définis à l'article L. 212-6, la commission départementale d'aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants : 1° L'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l'établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d'autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l'offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; c) La situation de l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ; 2° L'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) L'implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d'influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; b) La préservation d'une animation culturelle et le respect de l'équilibre des agglomérations ; c) La qualité environnementale appréciée en tenant compte des différents modes de transports publics, de la qualité de la desserte routière, des parcs de stationnement ; d) L'insertion du projet dans son environnement ; e) La localisation du projet, notamment au regard des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme. Lorsqu'une autorisation s'appuie notamment sur le projet de programmation cinématographique, ce projet fait l'objet d'un engagement de programmation cinématographique souscrit en application du 3° de l'article L. 212-23. (...) ". S'agissant du critère relatif à la diversité cinématographique : 4. Il ressort des pièces du dossier que le nouvel équipement, qui comportera un total de sept écrans par le transfert des quatre écrans du cinéma " Le Royal ", prévoit une programmation proposant les dernières nouveautés, des films français et étrangers dits " grand public ", populaires et familiaux ainsi que des titres " art et essai " dont certains en version originale. L'établissement poursuivra également sa participation aux dispositifs scolaires ainsi que sa politique d'animation en partenariat avec divers acteurs et envisage le transfert des évènements qui se tenaient jusque-là au cinéma " Le Royal ", tels que, par exemple, les avant-premières en présence d'équipes de films, les soirées thématiques ou encore les expositions. Dans ces conditions, ce projet est de nature à répondre à l'exigence de diversité de l'offre cinématographique fixée par les dispositions précitées de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée, alors même que le cinéma " Le Grand Club " propose une programmation sensiblement équivalente et que l'agglomération montoise bénéficie d'un réseau de salles communales ou associatives. Par suite, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation, se fonder sur le motif tiré de ce que le projet de programmation proposé n'aura pas d'effet favorable sur la diversité de l'offre de films existante pour refuser l'autorisation sollicitée. S'agissant du critère relatif à l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme : Quant au motif relatif à l'aménagement cinématographique territorial : 5. Il ressort des pièces du dossier que l'établissement " Les Toiles du Moun ", concerné par le projet d'extension et ouvert en novembre 2014, est situé sur le territoire de la commune de Saint-Pierre-du-Mont, à la sortie sud-ouest de Mont-de-Marsan, à 20 minutes à pied du cinéma " Le Royal ", dont la fermeture est conditionnée à l'obtention de l'autorisation sollicitée, et à la même distance du multiplexe " Le Grand Club ", inauguré en décembre 2016. Ainsi, contrairement à ce que la commission a retenu, le projet ne peut être regardé comme étant situé en périphérie de l'agglomération. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit précédemment, le projet d'extension envisagé consiste à transférer l'activité du cinéma " Le Royal ", implanté en centre-ville qui comporte moins de trois cents places, vers l'établissement " Les Toiles du Moun ", situé à l'entrée de l'agglomération. Par suite, un tel transfert, qui va entraîner un report de clientèle vers l'établissement du centre-ville " Le Grand Club ", ne peut être regardé comme étant de nature à avoir un impact négatif notable sur la fréquentation de cet établissement et, par suite, à méconnaître l'exigence de diversité de l'offre cinématographique fixée par les dispositions précitées de l'article L. 212-6, le rapport de la direction régionale des affaires culturelles de Nouvelle-Aquitaine indiquant au contraire que ce transfert permettra " un rééquilibrage territorial qualitatif avec deux grands établissements modernes et confortables offrant plus de séances ". La circonstance qu'aucune des unités urbaines comparables à celle de Mont-de-Marsan ne dispose d'un parc cinématographique partagé entre deux établissements similaires n'est pas davantage de nature, à elle seule, à caractériser la méconnaissance des exigences de diversité de l'offre cinématographique et d'aménagement culturel du territoire fixées par ces dispositions. En outre, ce projet d'extension par transfert de places n'emporte la création que de trois places supplémentaires par rapport à l'existant et n'est donc pas susceptible d'avoir un impact notable supplémentaire sur la fréquentation des cinémas mono-écran telle qu'elle peut être constatée depuis l'ouverture des établissements " Les Toiles du Moun " et " Le Grand Club ". Enfin, ce nouvel équipement de sept écrans avec un parking gratuit permettra une amélioration des conditions d'accueil et de confort des spectateurs dans la zone d'influence cinématographique, notamment ceux résidant à l'extérieur de l'agglomération montoise qui ne disposent que de salles mono-écran et qui se déplacent en voiture. Par suite, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation, se fonder sur le motif tiré de la méconnaissance des objectifs fixés par l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée en ce qu'il ne " procède pas d'un aménagement cinématographique territorial raisonné de la zone d'influence cinématographique et ne participe pas d'une protection du pluralisme du secteur d'exploitation " pour refuser l'autorisation sollicitée. Quant au motif lié à la méconnaissance du parti d'aménagement : 6. La revitalisation des centres-villes n'étant pas au nombre des exigences fixées par les dispositions précitées de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée, la Commission nationale d'aménagement cinématographique ne pouvait légalement fonder son refus sur la méconnaissance d'un tel parti d'aménagement. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le projet d'extension permettra un rééquilibrage territorial qualitatif avec deux grands établissements modernes et confortables l'un en centre-ville et l'autre à l'entrée de l'agglomération, ce qui répond, par la préservation de l'animation culturelle en centre-ville et le respect de l'équilibre de l'agglomération montoise, à l'exigence d'aménagement culturel du territoire fixée par les dispositions précitées. Par suite, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation, se fonder sur la circonstance que le projet méconnaissait le parti d'aménagement lié à la priorité accordée au centre-ville pour refuser l'autorisation sollicitée. Quant au motif lié à la méconnaissance du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale: 7. Dans sa partie II.5.2, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial du Marsan prescrit, notamment, d' " implanter les activités culturelles d'envergure à proximité immédiate du pôle urbain de Mont-de-Marsan et Saint-Pierre du Mont ". Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'établissement " Les Toiles du Moun ", vers lequel le projet prévoit le transfert des places du cinéma " Le Royal ", est situé sur la commune de Saint-Pierre-du-Mont, entre la route départementale 824 et la voie ferrée reliant Bordeaux à Paris, à environ 300 mètres de la limite communale ouest de Mont-de-Marsan, dans une zone péri-urbaine. Par suite, un tel projet, qui va porter la capacité de l'établissement à sept salles et neuf cent neuf places, figure bien, contrairement à ce qu'a estimé la commission, au nombre des activités culturelles d'envergure mentionnées par les dispositions précitées du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Marsan et est ainsi, de par sa situation à proximité immédiate du pôle urbain de Mont-de-Marsan et Saint-Pierre du Mont, compatible avec les prescriptions de ce document. Par ailleurs, si le document d'orientation et d'objectifs préconise d'effectuer prioritairement l'implantation ou l'extension des établissements commerciaux à l'intérieur du centre-ville de Mont-de-Marsan, l'établissement cinématographique dont il s'agit, qui n'est pas installé sur le même site que les commerces existants situés à proximité, ne peut être regardé comme ayant le caractère d'un établissement commercial au sens des dispositions de ce document, lesquelles, au surplus, ne prévoient qu'une recommandation. Par suite, la Commission nationale d'aménagement cinématographique, qui ne pouvait légalement se fonder sur le " nouveau plan local d'urbanisme intercommunal [...] en cours d'élaboration ", n'a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation, se fonder sur la méconnaissance du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale pour refuser l'autorisation sollicitée. Quant au motif lié à la méconnaissance du principe de densification des centres-villes : 8. Si la Commission nationale d'aménagement cinématographique a également considéré que le nouvel équipement méconnaissait " la nouvelle politique " de l'Etat s'opposant au développement linéaire de l'urbanisation, un tel critère ne figure pas au nombre de ceux fixés par les dispositions de l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée. Au surplus, il résulte de l'instruction que le projet est implanté sur une parcelle située dans le pôle urbain, en face d'une importante zone pavillonnaire et n'est donc pas, par lui-même, de nature à engendrer un tel développement de l'urbanisation. Par suite, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pu légalement se fonder sur la méconnaissance du principe de densification des centres-villes pour refuser l'autorisation sollicitée. Quant au motif lié à la desserte en transports collectifs : 9. Enfin, si la desserte du site par les transports collectifs est moins intense le vendredi soir, le samedi et le dimanche, cette circonstance ne suffit pas, dans les circonstances de l'espèce, à permettre de considérer que l'effet du projet sur la protection de l'environnement serait tel qu'il justifierait un refus de l'autorisation sollicitée dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que l'établissement dont il s'agit est desservi par une ligne de bus ainsi que par une avenue requalifiée en 2014 avec la création de liens piétonniers et cyclistes et que le projet n'aura pas d'impact significatif sur les flux de circulation existants. Par suite, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation, se fonder sur l'absence de desserte en transports collectifs efficace pour refuser l'autorisation sollicitée. 10. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs opposés par la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'est de nature à justifier le refus de délivrer l'autorisation sollicitée. Par suite, sa décision du 11 juin 2018 est illégale et doit, dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués, être annulée. Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (...) ". 12. Eu égard aux motifs retenus par le présent arrêt, et dans les circonstances particulières de l'espèce, l'annulation de la décision du 11 juin 2018, par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique a rejeté pour la seconde fois la demande d'autorisation présentée par la SAS Royal Cinéma, implique nécessairement que cette commission accorde l'autorisation ainsi sollicitée. Il ne résulte pas de l'instruction que la situation de fait et de droit existant à la date du présent arrêt ferait obstacle à la délivrance de cette autorisation. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement cinématographique de délivrer à la SAS Royal Cinéma, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, l'autorisation d'aménagement cinématographique sollicitée. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Royal Cinéma, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la Commission nationale d'aménagement cinématographique demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au bénéfice de la SAS Royal Cinéma sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : La décision de la Commission nationale d'aménagement cinématographique du 11 juin 2018 est annulée. Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement cinématographique de délivrer à la SAS Royal Cinéma, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, l'autorisation d'aménagement cinématographique sollicitée. Article 3 : L'Etat versera à la SAS Royal Cinéma la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la Commission nationale d'aménagement cinématographique tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Royal Cinéma, au ministre de la culture (Commission nationale d'aménagement cinématographique) et à la SARL Le Club. Copie en sera adressée pour information au médiateur du cinéma. Délibéré après l'audience du 25 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme C... B..., président, M. Didier Salvi, président-assesseur, M. David Terme, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juillet 2020. Le président, Marianne B... La République mande et ordonne au ministre de la culture en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 18BX03937