Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3 (ter), du 20 juillet 2006, 05DA00704, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3E CHAMBRE - FORMATION A 3 (TER)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-07-20
Numéro : 05DA00704
Président : M. Couzinet
Rapporteur : M. Fabien  Platillero
Commissaire du gouvernement : M. Le Garzic
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT

Vu la requête, reçue par télécopie du 7 juin 2005 confirmée par courrier enregistré le 13 juin 2005, présentée pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE, représentée par son président en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil de communauté du 10 avril 2001, dont le siège est ..., par Me Z..., avocat ; la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 0200340 en date du 7 avril 2005 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 18 décembre 2001 portant extension du périmètre de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg à la commune d'Hondouville et l'a condamnée à verser à la commune d'Hondouville et à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg la somme de 400 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 18 décembre 2001 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 800 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le préfet de l'Eure a commis une erreur de droit en se bornant à entériner le choix de la commune d'Hondouville d'adhérer à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg et en faisant ainsi primer la volonté de la commune sur l'objectif de cohérence territoriale, alors qu'en vertu de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, le préfet dispose, en matière d'extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale, d'un pouvoir discrétionnaire et pouvait ne pas donner suite à la demande d'adhésion dont il était saisi, quelle que soit la demande formulée par la commune ; que le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation, son arrêté du 18 décembre 2001 ne respectant pas l'objectif de pertinence territoriale prévu par l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales et par la circulaire du 5 juillet 2001, dès lors que l'intégration de la commune d'Hondouville à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ne correspond à aucune réalité économique, urbaine, géographique et sociale ; qu'il n'y a pas de continuité effective entre la communauté de communes et la commune d'Hondouville ; que la volonté commune et affirmée d'élaborer un projet commun de développement n'est pas justifiée ; que l'activité économique de la commune d'Hondouville est liée à la présence sur son territoire d'une société qui fonctionne en relation directe avec une de ses communes membres ; que peu d'échanges humains existent entre la commune et la communauté de communes ; que la commune d'Hondouville est membre de plusieurs syndicats intercommunaux, dont les territoires recouvraient en grande partie son périmètre ; que lors de l'établissement en 1999 du diagnostic d'agglomération par l'Etat, la commune d'Hondouville avait été intégrée à l'aire de diagnostic Louviers-Val-de-Reuil ; que l'adhésion de la commune d'Hondouville à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg nuit au développement des structures intercommunales existantes et aux possibilités d'aménagement et de développement du territoire dans ce secteur ; qu'elle ne pouvait être condamnée à verser à la commune d'Hondouville et à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg des sommes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dès lors que celles-ci n'avaient pas la qualité de parties ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 novembre 2005, présenté par le ministre délégué aux collectivités territoriales qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE à verser à l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; il soutient que la requête est irrecevable, faute d'intérêt à agir ; que le préfet n'a pas commis d'erreur de droit, dès lors qu'il n'a pas méconnu son pouvoir d'appréciation ; que, dès lors que le choix du préfet n'était qu'entre l'adhésion à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ou le maintien de la commune d'Hondouville hors de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la décision litigieuse n'est pas manifestement contraire aux objectifs fixés par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; que l'intégration de la commune d'Hondouville à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg respecte les dispositions de l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales, en matière de continuité territoriale et de mise en oeuvre d'un projet commun ; que la cohérence territoriale de l'appartenance de la commune d'Hondouville à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg a été reconnue par l'arrêté du 21 janvier 2004 fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 29 mars 2006, présenté pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, qu'elle a intérêt à agir, dès lors que la décision litigieuse remet en cause son projet de développement et a un impact économique ; que le préfet a reconnu l'absence de projet cohérent de développement ; que le ministre ne démontre pas la pertinence du périmètre retenu ; Vu l'ordonnance du 1er juin 2006 fixant la clôture de l'instruction au 20 juin 2006 ; Vu le mémoire en défense, reçu par télécopie du 15 juin 2006 confirmée par courrier enregistré le 19 juin 2006, présenté pour la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg par Me X..., avocate, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE à lui verser une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la requérante n'a pas intérêt à agir ; que le préfet n'a pas commis d'erreur de droit, dès lors qu'il n'a pas méconnu son pouvoir d'appréciation ; que le préfet de l'Eure n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il existe un projet commun de développement et un espace de solidarité ; Vu le mémoire en défense, reçu par télécopie du 15 juin 2006 confirmée par courrier enregistré le 19 juin 2006, présenté pour la commune d'Hondouville, par Me X..., avocate, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE à lui verser une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la requérante n'a pas intérêt à agir ; que le préfet n'a pas commis d'erreur de droit, dès lors qu'il n'a pas méconnu son pouvoir d'appréciation ; que le préfet de l'Eure n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il existe un projet commun de développement et un espace de solidarité ; Vu l'ordonnance du 19 juin 2006 portant réouverture de l'instruction ; Vu le nouveau mémoire, reçu par télécopie du 30 juin 2006, présenté pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et demande en outre à la Cour de condamner la commune d'Hondouville et la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg à lui verser une somme de 2 000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience, Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 juillet 2006 à laquelle siégeaient M. Philippe Couzinet, président de chambre, M. Alain Dupouy, président-assesseur et M. Fabien Platillero, conseiller : - le rapport de M. Fabien Platillero, conseiller ; - les observations de Me A..., avocate, pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE, et de Me Y..., avocat, pour la commune d'Hondouville et la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ; - et les conclusions de M. Pierre Le Garzic, commissaire du gouvernement ; Sur la légalité de l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 18 décembre 2001, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre délégué aux collectivités territoriales, la commune d'Hondouville et la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg : Considérant que, par délibération du 19 juillet 2001, le conseil communautaire de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg s'est prononcé en faveur de l'extension de son périmètre à la commune d'Hondouville ; que, par délibération du 26 juillet 2001, le conseil municipal de la commune d'Hondouville s'est prononcé en faveur de son intégration à cette communauté de communes ; que, par délibération du 27 septembre 2001, le conseil communautaire de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE s'est prononcé en faveur de l'extension de son périmètre à huit communes, dont la commune d'Hondouville ; que, par délibération du 11 octobre 2001, le conseil municipal d'Hondouville a refusé l'intégration de la commune à cette communauté d'agglomération ; que, par arrêté du 18 décembre 2001, le préfet de l'Eure a prononcé l'adhésion de la commune d'Hondouville à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg à compter du 1er janvier 2002 ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE fait appel du jugement en date du 7 avril 2005 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2001 ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : « I. - Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5215-40, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être ultérieurement étendu, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, par adjonction de communes nouvelles, sous réserve de l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes membres : 1° Soit à la demande des conseils municipaux des communes nouvelles. La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Soit sur l'initiative de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. La modification est alors subordonnée à l'accord du ou des conseils municipaux dont l'admission est envisagée ; 3° Soit sur l'initiative du représentant de l'Etat. La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant et des conseils municipaux dont l'admission est envisagée » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment d'un courrier adressé au président de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg le 2 octobre 2001 par le préfet de l'Eure, que celui-ci, avant d'autoriser l'extension du périmètre de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg à la commune d'Hondouville, a entendu faire coïncider la volonté des conseils des collectivités intéressées avec les enjeux économiques, sociaux et spatiaux correspondant aux besoins des habitants ; que, par ailleurs, les propos du préfet de l'Eure dans la presse locale dont se prévaut la requérante démontrent, contrairement à ce qui est soutenu, que celui-ci a analysé les différentes options qui se présentaient à lui ; qu'ainsi, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE n'est pas fondée à soutenir que le préfet de l'Eure aurait commis une erreur de droit, en méconnaissant son pouvoir d'appréciation et en se considérant comme lié par les délibérations prises par le conseil municipal d'Hondouville et par le conseil communautaire de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales : « La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace » ; Considérant que le territoire de la commune d'Hondouville est compris entre les périmètres de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE et de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ; que, contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du conseil municipal d'Hondouville du 26 juillet 2001, selon laquelle la commune entend jouer un rôle actif dans la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg en devenant un pôle attractif de cet ensemble, et des statuts de cette communauté de communes qui énumèrent les compétences exercées par celle-ci, acceptés par la commune d'Hondouville du fait de son adhésion, que la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg et la commune d'Hondouville ont une volonté d'élaborer un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace, conformément aux principes énoncés par l'article L. 5214-1 susmentionné ; que les circonstances que la commune d'Hondouville et la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg sont séparées géographiquement par un plateau, alors qu'il est, par ailleurs, constant qu'un hameau de la commune est situé sur le Plateau-du-Neubourg, que l'urbanisation et les voies de communication de cette commune sont principalement tournées vers des communes appartenant à la communauté d'agglomération requérante, que la commune d'Hondouville accueille une société dont l'activité est en relation directe avec la zone d'activités d'Acquigny, commune membre de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE, qu'il existe des liens économiques et sociaux entre la commune d'Hondouville et des communes membres de cette communauté d'agglomération, que la commune d'Hondouville était membre de syndicats intercommunaux dont les territoires recouvraient en partie le territoire de la communauté d'agglomération et avait été intégrée en 1999, lors de l'établissement du diagnostic d'agglomération par l'Etat, à l'aire de diagnostic Louviers-Val-de-Reuil ne sauraient établir que le préfet de l'Eure a entaché son appréciation de l'existence et du projet commun de l'espace de solidarité constitué de la commune d'Hondouville et des communes membres de la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg d'erreur manifeste, alors que, par ailleurs, la requérante n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations selon lesquelles l'adhésion de la commune d'Hondouville à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg nuirait au développement des structures intercommunales existantes et aux possibilités d'aménagement et de développement du territoire dans le secteur concerné ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation » ; Considérant, en premier lieu, que la commune d'Hondouville et la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg ont été appelées à produire des observations en première instance ; qu'elles auraient eu qualité pour former tierce opposition si elles n'avaient pas été mises en cause ; qu'elles devaient, par suite, être regardées comme des parties pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE n'est ainsi pas fondée à soutenir que, c'est à tort que les premiers juges l'ont condamnée à verser une somme de 400 euros à chacune de ces parties en application des dispositions susmentionnées ; Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, la commune d'Hondouville et la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, soient condamnés à payer à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE les sommes qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE à verser à l'Etat la somme qu'il demande au même titre ; qu'il y a en revanche lieu de condamner la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE à verser une somme de 1 000 euros chacune à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg et à la commune d'Hondouville en application des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE est rejetée. Article 2 : La COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE versera tant à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg qu'à la commune d'Hondouville une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de l'Etat tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION SEINE-EURE, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, à la commune d'Hondouville et à la communauté de communes du Plateau-du-Neubourg. Copie sera transmise au préfet de l'Eure. N°05DA00704 2