CAA de NANCY, 1ère chambre, 21/12/2021, 20NC03830, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-21
Numéro : 20NC03830
Président : M. REES
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : JEANNOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... C..., épouse B... a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la décision implicite née du silence gardé par le préfet de Meurthe-et-Moselle sur son recours gracieux dirigé contre la décision du 16 juillet 2018 lui refusant la délivrance d'un titre de séjour pour motif de santé, d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de lui délivrer un titre de séjour, dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir, subsidiairement de réexaminer sa demande et, dans cette attente, de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l'Etat le versement à son conseil de la somme de 1 800 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, relative à l'aide juridique. Par un jugement n° 1903352 du 22 juin 2020, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée sous le n° 20NC03830 le 30 décembre 2020, Mme C..., épouse B... représentée par Me Jeannot, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nancy du 22 juin 2020 ; 2°) d'annuler la décision implicite née du silence gardé par le préfet de Meurthe-et-Moselle sur son recours gracieux dirigé contre la décision du 16 juillet 2018 lui refusant la délivrance d'un titre de séjour pour motif de santé ; 3°) d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de lui délivrer un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale ", dans un délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, subsidiairement de réexaminer sa demande dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt et, dans cette attente, de lui délivrer un récépissé avec une autorisation provisoire de séjour de trois mois, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à son conseil de la somme de 1 800 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, relative à l'aide juridique. Elle soutient que : - le tribunal a répondu de manière stéréotypée au moyen tiré de ce que le préfet n'avait pas exercé toute l'étendue de sa compétence ; - le préfet n'a pas exercé toute l'étendue de sa compétence ; - dans l'examen de sa demande fondée sur l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le préfet a commis une erreur de droit en ne prenant pas en compte les éléments propres à sa situation ; - le préfet n'a pas tenu compte des critères de régularisation par le travail fixés par la circulaire du 28 novembre 2012, qu'elle remplissait ; cette circulaire est effectivement publiée sur la page http://circulaire.legifrance.gouv.fr/, à laquelle renvoie le site interieur.gouv.fr, conformément à l'article D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration ; - la décision implicite contestée méconnaît le 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et 1'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2021, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Mme C..., épouse B... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par décision en date du 15 octobre 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. Le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, a été entendu au cours de l'audience publique. Considérant ce qui suit : 1. Mme C..., épouse B..., ressortissante arménienne, est entrée irrégulièrement en France, selon ses déclarations, le 11 octobre 2010, accompagnée de son fils et de son petit-fils et y a été rejointe par son mari le 18 octobre 2016. Sa demande d'asile a été rejetée par une décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides du 28 octobre 2011, confirmée par la Cour nationale du droit d'asile le 20 novembre 2011. Elle a bénéficié d'un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale " du 27 août 2016 au 26 août 2017. Par courrier du 29 juin 2017, elle a sollicité du préfet de Meurthe-et-Moselle la délivrance d'un titre de séjour pour motif de santé. Par une décision du 16 juillet 2018, le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté sa demande. Le 14 septembre 2018, Mme C..., épouse B... a formé un recours gracieux contre cette décision en sollicitant en outre sa régularisation sur le fondement de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Le silence gardé par l'administration sur cette demande a fait naître une décision de rejet. La requérante relève appel du jugement du 22 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision. Sur la régularité du jugement : 2. Mme C..., épouse B... a soutenu devant les premiers juges que le préfet de Meurthe-et-Moselle n'avait pas exercé l'étendue de sa compétence, ni procédé à un examen sérieux de sa situation. En jugeant qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que le préfet n'aurait pas exercé l'étendue de sa compétence et n'aurait pas procédé à un examen complet de la situation de la requérante, le tribunal a, compte tenu de la nature du moyen soulevé, suffisamment motivé son jugement, qui n'est dès lors pas irrégulier. Sur la légalité de la décision implicite née du silence gardé sur la demande du 14 septembre 2018 : 3. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de Meurthe-et-Moselle, qui a reçu le 15 septembre 2019 le recours gracieux formé la veille par Mme C..., épouse B... contre la décision du 16 juillet 2018 lui refusant la délivrance d'un titre de séjour, n'aurait pas, malgré le caractère implicite du rejet de ce recours, procédé au préalable à un examen particulier de la situation de l'intéressée ou se serait abstenu d'exercer l'ensemble de sa compétence. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, alors applicable : " La carte de séjour temporaire mentionnée à l'article L. 313-11 ou la carte de séjour temporaire mentionnée aux 1° et 2° de l'article L. 313-10 peut être délivrée, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir, sans que soit opposable la condition prévue à l'article L. 313-2 ". 5. D'une part, aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret ". Aux termes de l'article L. 312-3 du même code : " Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret./ Toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée./Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ". Aux termes de l'article R. 312-10 du même code : " Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir dans les conditions prévues à l'article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site./ Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l'article L. 312-3, la mention suivante : " Conformément à l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée, sous réserve qu'elle ne fasse pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ". Enfin, aux termes de l'article D. 312-11 du même code : " Les sites internet mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-3 sont les suivants : / (...) / ; www.interieur.gouv.fr (...)/ Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l'article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention " Documents opposables ". 6. Les énonciations de la circulaire du ministre de l'intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui est dépourvue de caractère réglementaire, constituent seulement des orientations générales adressées par le ministre aux préfets pour les éclairer dans la mise en œuvre de leur pouvoir de régularisation, ces autorités administratives disposant d'un pouvoir d'appréciation pour prendre une mesure au bénéfice de laquelle la personne intéressée ne peut faire valoir aucun droit. Cette circulaire, qui ne prévoit pas la délivrance de plein droit d'un titre de séjour à l'étranger qui totaliserait les durées de résidence et d'emploi qu'elle indique, ne comporte ainsi pas de lignes directrices dont les intéressés pourraient utilement se prévaloir devant le juge et ne comporte pas davantage une interprétation du droit positif ou d'une règle qu'ils pourraient invoquer sur le fondement des articles L. 312-2 et L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration. Au surplus, il résulte des dispositions combinées des articles L. 312-3, R. 312-10 et D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration que, pour être opposable, une circulaire du ministre de l'intérieur adressée aux préfets doit faire l'objet d'une publication sur le site www.interieur.gouv.fr par le biais d'une insertion dans la liste définissant les documents opposables et comportant les mentions prescrites à l'article R. 312-10, et doit comporter un lien vers le document intégral publié sur le site " Légifrance.gouv.fr ", site relevant du Premier ministre. En l'espèce, la circulaire du 28 novembre 2012 du ministre de l'intérieur relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière, si elle a bien été publiée sur le site Légifrance et figure sur le site du ministère de l'intérieur reprenant les publications au bulletin officiel, ne l'a pas été dans les conditions prévues par les dispositions précitées du code des relations entre le public. 7. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la requérante ne saurait utilement se prévaloir des critères de régularisation figurant dans la circulaire du 28 novembre 2012. 8. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que, dans l'examen de la demande de régularisation formée par Mme C..., épouse B... sur le fondement de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le préfet de Meurthe-et-Moselle n'aurait pas procédé à un examen particulier de la situation personnelle de l'intéressée. En outre, il ressort des pièces du dossier que Mme C..., épouse B... est entrée en France en 2010, alors âgée de 63 ans, accompagnée de son fils et de son petit-fils et a été rejointe par son mari en octobre 2016. Depuis son entrée en France, elle n'a bénéficié d'un droit au séjour régulier que pour des périodes brèves. Si elle fait état de l'admission au séjour en France de plusieurs membres de sa famille, il est constant que son mari a fait l'objet d'une mesure d'éloignement le 28 mars 2019 et que son petit-fils, titulaire de récépissés de titres de séjour, a fait l'objet d'un signalement au procureur de la République le 9 mars 2020 pour fraude à l'identité lui ayant permis d'obtenir ces titres de séjour, tandis qu'elle n'apporte pas de précisions sur le degré de parenté avec les autres personnes de sa famille admises au séjour en France. Par ailleurs, les heures de travail réalisées par la requérante en qualité de femme de ménage depuis 2016, limitées en nombre, sont à l'origine de faibles revenus. Dans ses conditions, et malgré les efforts louables d'intégration de l'intéressée, notamment par le travail, le préfet de Meurthe-et-Moselle pas entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation en estimant que la situation de celle-ci ne répondait pas à des considérations humanitaires ou à des motifs exceptionnels justifiant son admission au séjour au titre de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2° Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Aux termes de l'article du 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, alors applicable : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " est délivrée de plein droit : (...) 7° A l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui n'entre pas dans les catégories précédentes ou dans celles qui ouvrent droit au regroupement familial, dont les liens personnels et familiaux en France, appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d'existence de l'intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine, sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus, sans que la condition prévue à l'article L. 313-2 soit exigée. L'insertion de l'étranger dans la société française est évaluée en tenant compte notamment de sa connaissance des valeurs de la République (...) ". 10. Il résulte de ce qui a été dit au point 8 du présent arrêt que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard à la durée et aux conditions du séjour en France de Mme C..., épouse B..., et aux circonstances, en particulier, que son mari a fait l'objet d'une mesure d'éloignement, que ses attaches personnelles et familiales en France sont limitées, et qu'elle n'établit pas être dépourvue de telles attaches dans son pays d'origine, la décision de refus de titre de séjour prise par le préfet de Meurthe-et-Moselle ne porte pas une atteinte disproportionnée à son droit au respect de la vie privée et familiale au regard des buts en vue desquels elle a été prise. Elle ne méconnait dès lors ni le 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ni l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C..., épouse B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 12. L'exécution du présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par Mme C..., épouse B.... Sur les frais liés à l'instance : 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 14. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que le conseil de Mme C..., épouse B... demande au titre des dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme C..., épouse B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C..., épouse B... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle. 3 N° 20NC03830