Conseil d'État, , 21/10/2010, 343527, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-10-21
Numéro : 343527
Avocat(s) : SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 27 septembre 2010, présentée pour la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, dont le siège est 6, rue de la Pépinière à Paris (75008), représentée par son président en exercice ; la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX demande au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des articles 2 et 4 du décret n° 2010-585 du 2 juin 2010 relatif aux unions régionales de professionnels de santé ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter à titre provisoire des mesures précisant les modalités et le contenu des conventions de transfert devant être conclues entre les unions régionales des médecins libéraux et les unions régionales des professionnels de santé regroupant les médecins, interdisant aux parties à ces conventions de s'opposer aux cessions de contrats en cours, fixant une date butoir pour la conclusion et l'exécution de ces conventions et confiant aux unions régionales des médecins libéraux le soin de poursuivre leurs missions jusqu'à ce que le transfert aux unions régionales des professionnels de santé soit effectif en conservant jusqu'à cette date le bénéfice de la contribution prévue par l'article L. 4031-4 du code de la santé publique ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que différents moyens sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret du 2 juin 2010 ; qu'en effet, ce décret est illégal en ce qu'il n'a pas été contresigné par le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ; qu'il apparaît contraire aux dispositions de l'article 123 de la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 en ce que son article 2 semble impliquer que les unions régionales des médecins exerçant à titre libéral (URML) seront tenues de transférer aux unions régionales des professionnels de santé (URPS) le reliquat de la contribution perçue en application du code de la santé publique, alors qu'une telle obligation ne résulte pas de l'article 123 de la loi ; que le décret attaqué méconnaît le principe de sécurité juridique en ce qu'il a omis de fixer des mesures transitoires pour assurer de manière satisfaisante la succession des URML et des URPS tout en procédant à l'abrogation immédiate des dispositions réglementaires applicables antérieurement ; que l'abrogation des dispositions réglementaires relatives aux URML résultant de l'article 4 du décret contesté est contraire au principe de continuité du service public ; qu'à supposer que la définition des mesures transitoires dépasse le champ de compétence du pouvoir réglementaire, l'absence de définition de mesures transitoires par le législateur méconnaît les droits et libertés garantis par la Constitution ; que la condition d'urgence est remplie ; qu'en effet, l'interruption des missions assumées par les URML et insusceptibles d'être immédiatement reprises par les URPS porte une atteinte grave et imminente aux intérêts publics dont les statuts de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DE MEDECINS LIBERAUX lui confient la défense, tenant à la contribution à l'amélioration de la gestion du système de santé et à la promotion de la qualité de soins ; Vu le décret attaqué ; Vu la copie de la requête, présentée pour la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du décret attaqué ; Vu le mémoire distinct, enregistré le 27 septembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX demande au juge des référés du Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des paragraphes II et III de l'article 123 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 ; il fait valoir que ces dispositions législatives sont applicables au litige et n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; qu'elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution en ce qu'elles ne prévoient pas de dispositions transitoires adéquates, en méconnaissance du principe de la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, du principe de protection de la santé résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, du principe de continuité du service public, du droit au travail résultant du cinquième alinéa du Préambule de 1946 ; que ces questions présentent un caractère sérieux justifiant le renvoi au Conseil constitutionnel ; qu'en outre, la question de la conformité au principe de sécurité juridique soulève une question nouvelle ; que les dispositions législatives en cause méconnaissent l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2010, présenté par la ministre de la santé et des sports, le ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique et le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que la condition d'urgence n'est pas remplie ; qu'en effet, les dispositions contestées ont produit leurs effets en ce que les élections aux URPS de médecins ont eu lieu ; qu'une mesure de suspension serait préjudiciable à l'intérêt général qui s'attache à ce que la période de transition soit la plus brève possible ; que l'exécution du décret ne préjudicie pas de façon suffisamment grave et immédiate à la situation de l'organisation requérante ; que les moyens invoqués ne créent pas de doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ; que le décret attaqué n'est pas entaché d'un défaut de contreseing ; que l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 prévoit la signature de conventions pour la succession des URML et des URPS uniquement pour fixer les conditions du transferts de biens, droits et obligations et non pour arrêter le principe d'un tel transfert ou déterminer son étendue ; que les URPS concernant les médecins reprendront l'ensemble des actifs et du passif des URML ainsi que leurs personnels ; que l'article 2 du décret, qui prévoit l'avance, remboursable, par les caisses d'assurance maladie des frais relatifs à la tenue des élections, est conforme aux souhaits du législateur ; qu'aucune atteinte n'est portée aux principes de sécurité juridique ou de continuité du service public ; que les dispositions de la loi du 21 juillet 2009 n'ont pas entendu supprimer les URML dès la publication de la loi ; que l'abrogation des dispositions législatives et réglementaires relatives aux URML n'est pas immédiate et ne produira effet qu'à compter du transfert effectif des moyens nécessaires aux URPS ; que les mesures d'injonction sollicitées ne sont pas la conséquence nécessaire de la suspension qui serait ordonnée en référé ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2010, présenté par la ministre de la santé et des sports en réponse au mémoire distinct mettant en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 ; il conclut à ce que le juge des référés ne renvoie pas la question soulevée au Conseil constitutionnel ; il fait valoir que la question ne présente ni un caractère nouveau, ni un caractère sérieux ; que l'article 123 organise un régime transitoire qui ne porte pas atteinte aux situations légalement acquises ou aux contrats légalement conclus par les URML ; que ce régime ne porte pas atteinte au droit à la protection de la santé, non plus qu'au principe de continuité du service public ; que les dispositions législatives en cause sont claires et ne méconnaissent pas l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009, notamment son article 123 ; Vu l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX et, d'autre part, le Premier ministre et le ministre de la santé et des sports ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 19 octobre 2010 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus : - Me Barthélemy, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX ; - les représentants de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX ; - le représentant de la ministre de la santé et des sports ; A l'issue de laquelle l'instruction a été déclarée close ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; Sur les dispositions applicables : Considérant qu'aux termes de l'article L. 4031-1 du code de la santé publique, résultant de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 : " Dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une union régionale des professionnels de santé rassemble, pour chaque profession, les représentants des professionnels de santé exerçant à titre libéral. Ces unions régionales des professionnels de santé sont regroupées en une fédération régionale des professionnels de santé libéraux. / Les unions régionales des professionnels de santé et leurs fédérations sont des associations régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Leurs statuts sont conformes à des statuts-types fixés par décret en Conseil d'Etat. / Les modalités de fonctionnement des unions régionales des professionnels de santé et de leurs fédérations sont définies par décret en Conseil d'Etat " ; que les dispositions des articles L. 4031-2 à L. 4031-4, issus de la même loi, définissent les missions qui sont dévolues à ces unions régionales des professionnels de santé, déterminent les conditions dans lesquelles leurs membres sont élus ou désignés et prévoient la perception d'une contribution versée à titre obligatoire pour financer leur activité ; Considérant qu'en adoptant ces dispositions, le législateur a étendu à l'ensemble des professions de santé exerçant à titre libéral un dispositif qui existait antérieurement pour les seuls médecins exerçant à titre libéral sous la forme d'unions régionales des médecins libéraux régies par les dispositions des articles L. 4134-1 et suivants du code de la santé publique ; que ce faisant, le législateur a entendu, s'agissant des médecins, substituer aux unions régionales des médecins libéraux existantes de nouvelles unions régionales des professionnels de santé rassemblant les médecins exerçant à titre libéral ; Considérant ainsi que le I de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 a inséré au code de la santé publique les nouveaux articles L. 4031-1 et suivants régissant les unions régionales des professionnels de santé ; que le II du même article a corrélativement abrogé les dispositions des articles L. 4134-1 et suivants régissant les unions régionales des médecins libéraux ; qu'aux termes du III du même article : " Les conditions dans lesquelles s'opère, après la date d'entrée en vigueur du présent article, le transfert des biens, droits et obligations de chaque union régionale des médecins exerçant à titre libéral à l'union régionale des professionnels de santé compétente pour les médecins du même ressort font l'objet d'une convention entre ces deux instances. A défaut d'accord, le juge judiciaire est saisi à l'initiative de la partie la plus diligente. Ces transferts sont effectués à titre gratuit et ne donnent lieu à aucune imposition " ; Considérant, d'une part, que l'entrée en vigueur des dispositions du I de l'article 123 doit être regardée comme subordonnée à l'intervention du décret qu'elles prévoient, l'application de ces dispositions étant manifestement impossible en l'absence du décret en Conseil d'Etat appelé, en vertu des articles L. 4031-1 et suivants du code de la santé publique, à définir les statuts-types des unions régionales des professionnels de santé et à déterminer les modalités de leur fonctionnement, celles de l'élection ou de la désignation de leurs membres et celles nécessaires à la perception de la contribution et à l'application des dispositions à caractère financier ; que l'abrogation des dispositions des articles L. 4134-1 et suivants du code de la santé publique, résultant du II de l'article 123, n'est pas dissociable des dispositions du I ; que, par suite, l'abrogation résultant du II ne peut avoir produit ses effets avant l'entrée en vigueur effective des dispositions du I ; Considérant, d'autre part, qu'il résulte de la combinaison de l'ensemble des dispositions résultant de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 et du décret du 2 juin 2010 pris pour son application que si la publication de ce décret a permis l'organisation de l'élection des membres des unions régionales des professionnels de santé - laquelle s'est tenue, s'agissant des médecins, le 29 septembre 2010 et dont les résultats ont été proclamés le 4 octobre 2010 -, cette publication n'a pu, par elle-même, conduire à la création effective des unions régionales des professionnels de santé, qui ne pourra résulter, dans chaque ressort territorial, que de la tenue de la première assemblée des membres élus au cours de laquelle seront adoptés les statuts de la nouvelle union régionale ; que, par suite, ce n'est qu'à compter de la date de chacune de ces assemblées que les nouvelles unions régionales des professionnels de santé rassemblant les médecins pourront exercer les missions qui leur sont assignées par les dispositions du code de la santé publique, les anciennes unions régionales de médecins libéraux ne conservant alors capacité que dans la mesure nécessaire à leur dissolution, notamment par la réalisation des actes et opérations de transfert des biens, droits et obligations ; Considérant, enfin, que le législateur, en adoptant les dispositions du III de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009, a posé le principe du transfert, à titre gratuit et sans imposition, de l'ensemble des biens, droits et obligations de chaque union régionale des médecins libéraux à l'union régionale des professionnels de santé rassemblant les médecins appelée à prendre sa suite dans le même ressort territorial ; qu'il n'a renvoyé à une convention à conclure entre ces deux unions - ou, à défaut d'accord, au juge judiciaire - qu'aux fins de préciser les modalités de mise en oeuvre de ce transfert ; Sur la question prioritaire de constitutionnalité : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, dans la rédaction que lui a donnée la loi organique du 10 décembre 2009 : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; que l'article 23-3 de cette ordonnance prévoit qu'une juridiction saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité " peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires " et qu'elle peut statuer " sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu'elle statue dans un délai déterminé ou en urgence " ; Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions organiques avec celles du livre V du code de justice administrative qu'une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée devant le juge des référés du Conseil d'Etat statuant sur des conclusions à fin de suspension qui lui sont présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 de ce code ; que le juge des référés du Conseil d'Etat peut en toute hypothèse, y compris lorsqu'une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter de telles conclusions pour irrecevabilité ou pour défaut d'urgence ; que s'il ne rejette pas les conclusions à fin de suspension pour l'un de ces motifs, il lui appartient de se prononcer, en l'état de l'instruction, sur le renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel ; que même s'il décide de renvoyer la question au Conseil constitutionnel, il peut décider de faire usage des pouvoirs que l'article L. 521-1 lui confère pour ordonner à titre provisoire la suspension de l'exécution de l'acte attaqué, s'il estime que les conditions posées par cet article sont remplies ; Considérant qu'au titre de la question prioritaire de constitutionnalité qu'elle soulève à l'appui de ses conclusions à fin de suspension, la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX invoque, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et soutient, d'autre part, que les dispositions de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 porteraient atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit faute de comporter des dispositions transitoires adéquates pour régir, s'agissant des médecins, la substitution des unions régionales des professionnels de santé aux unions régionales des médecins libéraux, en méconnaissance de la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, du principe de protection de la santé résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, du principe de sécurité juridique, du principe de continuité du service public ou du droit au travail résultant du cinquième alinéa du Préambule de 1946 ; Considérant, d'une part, que la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; Considérant, d'autre part, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, l'entrée en vigueur des dispositions des I et II de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 était subordonnée à l'intervention du décret nécessaire à l'application du I ; que le législateur a défini les règles applicables au transfert des biens, droits et obligations des unions régionales des médecins libéraux aux nouvelles unions régionales des professionnels de santé rassemblant les médecins ; qu'il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction devant le juge des référés, qu'il aurait incombé au législateur, en vertu des principes constitutionnels invoqués, d'édicter d'autres dispositions aux fins d'expliciter ou d'aménager la transition entre les unions régionales des médecins libéraux et les nouvelles unions régionales des professionnels de santé rassemblant les médecins ; Considérant ainsi, en l'état de l'instruction, que la question de constitutionnalité soulevée, qui n'est pas nouvelle, n'apparaît pas présenter un caractère sérieux justifiant son renvoi au Conseil constitutionnel par le juge des référés du Conseil d'Etat ; Sur les autres moyens : Considérant, d'une part, que le moyen tiré de ce que le ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique aurait dû contresigner le décret attaqué n'est pas de nature à faire sérieusement douter de la légalité de ce décret ; Considérant, d'autre, part, que les moyens tirés de la violation de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009, de la méconnaissance du principe de sécurité juridique ou du principe de continuité du service public ne paraissent pas, en l'état de l'instruction et compte tenu de ce qui a été dit précédemment, susceptibles de faire naître un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, les conclusions à fin de suspension présentées par la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, au Premier ministre et au ministre de la santé et des sports. Copie en sera transmise au Conseil constitutionnel.