CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 28/09/2023, 21BX00573, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-09-28
Numéro : 21BX00573
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Michaël  KAUFFMANN
Commissaire du gouvernement : Mme GAY
Avocat(s) : SCP CELICE-SOLTNER-TEXIDOR-PERRIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Gritche a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 7 août 2018 par laquelle la directrice générale déléguée de l'agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) lui a refusé une extension d'origine du permis de commerce parallèle du produit phytopharmaceutique Tipi, dont elle est titulaire, au produit Cherokee, autorisé en Hongrie, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux formé le 5 octobre 2018. Par un jugement n° 1900463 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 février et 1er avril 2021, la société Gritche, représentée par la SCP Célice Soltner Texidor Périer, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1900463 du tribunal administratif de Bordeaux du 15 décembre 2020 ; 2°) d'annuler la décision du 7 août 2018 de la directrice générale déléguée de l'ANSES, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux formé le 5 octobre 2018 ; 3°) de mettre à la charge de l'ANSES la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - dès lors que, comme en l'espèce, le pétitionnaire a fourni l'ensemble des informations requises par le paragraphe 4 de l'article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, l'absence d'informations suffisantes pour apprécier l'identité des matériaux composant les produits n'est pas un motif valable de rejet d'une demande ; en ne sollicitant pas de l'Etat membre d'origine les informations finalement considérées comme manquantes pour procéder à l'évaluation de sa demande, l'ANSES a méconnu l'article 52 du règlement de 2009 ; de même, ces stipulations ont été méconnues dès lors que l'ANSES aurait dû solliciter des échantillons physiques des emballages ; ainsi, les décisions contestées sont entachées d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ; - elle a fourni l'ensemble des informations requises pour l'instruction de sa demande, conformément au formulaire Cerfa en vigueur à la date de cette demande ; dans ce formulaire, aucune information n'était requise quant à la nature du matériau de l'emballage ; à supposer que l'ANSES ait voulu appliquer rétroactivement le formulaire actuellement en vigueur, elle aurait dû lui demander de compléter son dossier ; le délai d'une semaine entre la date des conclusions de l'ANSES du 31 juillet 2018 et celle de la décision du 7 août 2018 ne lui permettait pas de compléter utilement son dossier ; l'ANSES a ainsi méconnu l'étendue des pouvoirs d'instruction qui lui sont confiés par les stipulations de l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009 ainsi que le principe d'effectivité du droit de l'Union Européenne ; - elle subit une différence de traitement caractérisant une violation des principes d'égalité et de non-discrimination dès lors que, pour de nombreuses autres demandes similaires à la sienne, l'ANSES a suspendu l'instruction plus longuement, dans l'attente d'informations précises en provenance d'autres Etats membres sur la composition des matériaux d'emballages de produits ; par ailleurs, des sociétés ont obtenu un permis de commerce parallèle sans que la correspondance des matériaux des emballages soit établie ; - les premiers juges ont méconnu les principes de droit interne et résultant de l'application du règlement du 21 octobre 2009 relatifs à la charge de la preuve ; - les décisions méconnaissent les stipulations de l'article 51 du règlement n° 1272/2008 du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges, qui a remplacé la directive n° 1999/45/CE du 31 mai 1999 mentionnée par le paragraphe 3 de l'article 64 du règlement de 2009. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2022, l'ANSES, représentée par Me K'jan, demande à la cour de rejeter la requête de la société Gritche et de mettre à sa charge la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête de première instance de la société Gritche était irrecevable ; - la requête d'appel est irrecevable dès lors que la société se borne à reprendre les moyens développés en première instance ; - les moyens soulevés par la société ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 ; - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Michaël Kauffmann, - les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique, - et les observations de Me Amédro, représentant la société Gritche. Considérant ce qui suit : 1. La société Gritche, spécialisée dans le commerce de gros de produits chimiques, est titulaire depuis le 13 août 2014 d'un permis de commerce parallèle l'autorisant à importer depuis le Royaume-Uni un fongicide pour le blé et l'orge dénommé Cherokee et commercialisé en France sous l'appellation Tipi. Le 20 juin 2017, elle a déposé auprès de l'ANSES une demande d'extension d'origine de ce permis de commerce parallèle au produit Cherokee, autorisé en Hongrie, en estimant que les caractéristiques de ce produit étaient identiques à celles du produit de référence Cherokee qui dispose d'une autorisation de mise sur le marché en France depuis le 1er décembre 2011. Par une décision du 7 août 2018, la directrice générale déléguée de l'ANSES a refusé de faire droit à sa demande au motif que les éléments à sa disposition ne permettaient pas de s'assurer de la correspondance entre les emballages autorisés en Hongrie et en France pour le produit Cherokee. Le 5 octobre 2018, la société a formé un recours gracieux contre cette décision qui, en l'absence de réponse de l'ANSES, a implicitement été rejeté. La société Gritche relève appel du jugement du 15 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 7 août 2018, ensemble le rejet de son recours gracieux. Sur la légalité des décisions attaquées : 2. Aux termes de l'article 28 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : " 1. Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s'il a été autorisé dans l'État membre concerné conformément au présent règlement. / 2. Par dérogation au paragraphe 1, aucune autorisation n'est requise dans les cas suivants : (...) / e) mise sur le marché et utilisation de produits phytopharmaceutiques pour lesquels un permis de commerce parallèle a été accordé en application de l'article 52. ". Aux termes de l'article 52 du même règlement : " 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d'origine) peut, sous réserve de l'octroi d'un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d'introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d'un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). / (...) /. 2. (...) Sur demande, les États membres se communiquent les informations nécessaires à l'évaluation du caractère identique du produit dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de la demande. La procédure d'octroi d'un permis de commerce parallèle est suspendue à compter du jour où la demande d'information est transmise à l'autorité compétente de l'État membre d'origine et jusqu'à ce que la totalité des informations requises aient été fournies à l'autorité compétente de l'État membre d'introduction / 3. Les produits phytopharmaceutiques sont réputés identiques aux produits de référence : a) s'ils ont été fabriqués par la même société ou par une société associée ou sont fabriqués sous licence selon le même procédé de fabrication ; / b) s'ils sont identiques pour ce qui est de la spécification, de la teneur et du type de formulation aux substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et du type de formulation ; / c) s'ils sont identiques ou équivalents en ce qui concerne les coformulants présents et la dimension, le matériau ou la forme de l'emballage, pour ce qui est de l'impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l'environnement. / 4. La demande de permis de commerce parallèle comprend les informations suivantes : / a) le nom et le numéro d'enregistrement du produit phytopharmaceutique dans l'État membre d'origine ; / b) l'État membre d'origine ; / c) le nom et l'adresse du titulaire de l'autorisation dans l'État membre d'origine ; / d) l'étiquette et les consignes d'utilisation d'origine qui accompagnent le produit phytopharmaceutique à introduire lors de sa distribution dans l'État membre d'origine, si l'autorité compétente de l'État membre d'introduction estime ces consignes nécessaires aux fins d'examen. L'autorité compétente peut demander une traduction des passages importants des consignes d'utilisation ; / e) le nom et l'adresse du demandeur ; / f) le nom à donner au produit phytopharmaceutique qui doit être distribué dans l'État membre d'introduction ; / g) un projet d'étiquetage du produit destiné à être mis sur le marché ; / h) un échantillon du produit destiné à être introduit, si l'autorité compétente de l'État membre d'introduction le juge nécessaire ; / i) le nom et le numéro d'enregistrement du produit de référence. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 253-23 du code rural et de la pêche maritime : " Le directeur général de l'Agence statue sur les demandes de permis de commerce parallèle ainsi que sur les demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de ces permis. Pour établir l'identité des produits par un examen réalisé conformément au paragraphe 3 de l'article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, l'Agence peut utiliser les informations contenues dans le dossier du produit de référence ou celles mises à sa disposition par l'Etat membre d'origine. (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que, dans ses conclusions de l'évaluation des produits réalisée le 31 juillet 2018 lors de la demande d'extension d'origine du permis de commerce parallèle du produit Tipi déposée par la société Gritche, l'ANSES a estimé que les substances actives et les compositions intégrales du produit Cherokee autorisé en Hongrie étaient identiques à celles du produit de référence Cherokee autorisé en France. En revanche, compte tenu de l'absence d'informations détenues par les autorités hongroises, consultées sur ce point les 16 août 2017 et 6 février 2018, concernant le matériau de l'emballage autorisé dans ce pays pour le produit Cherokee, l'agence a considéré qu'il n'était pas possible d'établir une correspondance entre l'emballage autorisé pour le produit Cherokee en France et celui autorisé pour le produit Cherokee en Hongrie. 4. En premier lieu, la circonstance que la transmission d'informations sur les dimensions ou le matériau des emballages ne figure pas dans la liste fixée au paragraphe 4 de l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil et que le formulaire Cerfa de demande d'importation parallèle de préparation phytopharmaceutique, dans sa rédaction applicable jusqu'au 1er octobre 2017, n'exigeait pas que le pétitionnaire précise ces informations ne faisait pas obstacle à ce que l'ANSES, pour le contrôle de l'identité ou de l'équivalence de la dimension, du matériau ou de la forme de l'emballage, exigée au c) du 3 du même article, se livre à une comparaison des emballages entre le produit importé de Hongrie et le produit de référence. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'ainsi qu'elle en avait la faculté, l'ANSES a saisi le 16 août 2017 les autorités hongroises afin de connaître, notamment, la taille, le volume et le matériau de l'emballage du produit Cherokee autorisé en Hongrie. En réponse, les autorités hongroises ont indiqué à l'ANSES, le 13 septembre 2017, que l'emballage du produit Cherokee était composé de " plastique ". S'estimant insuffisamment informée, l'ANSES a de nouveau saisi ces mêmes autorités le 6 février 2018 sans obtenir de précisions supplémentaires quant au matériau utilisé. Contrairement à ce qui est soutenu par l'appelante, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossiers que les autorités hongroises disposaient d'informations supplémentaires ou plus pertinentes sur ce point, l'ANSES n'avait pas à suspendre l'instruction de la demande d'extension d'origine du permis de commerce parallèle jusqu'à ce que de telles informations lui soient fournies et a pu, sans entacher sa décision d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation, estimer, au regard des échanges engagés avec ces dernières ainsi que des informations fournies par le pétitionnaire, que la condition tenant à l'identité ou à l'équivalence des matériaux n'était pas respectée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil doit être écarté. 5. En deuxième lieu, il est constant que, préalablement à la décision contestée du 7 août 2018, la société Gritche a pu prendre connaissance des conclusions de l'évaluation des produits rendues par l'ANSES le 31 juillet 2018 et, en réponse, n'a produit devant l'agence aucun élément, tels des échantillons, des photographies ou de la documentation technique, de nature à établir l'identité ou l'équivalence des emballages des produits Cherokee autorisés en Hongrie et en France, pas davantage qu'elle ne l'a fait, au demeurant, à l'occasion de son recours gracieux, devant le tribunal ou devant la cour. A cet égard, l'appelante soutient que, conformément aux stipulations précitées du h) du 4 de l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil, il appartenait à l'ANSES, si elle s'estimait insuffisamment informée, de solliciter de sa part un échantillon du produit destiné à être introduit en France et qu'en tout état de cause, le délai d'une semaine entre la date des conclusions de l'ANSES du 31 juillet 2018 et celle de la décision attaquée du 7 août 2018 ne lui permettait pas de compléter utilement son dossier. Toutefois, alors que la possibilité offerte aux Etats membres par les stipulations précitées du h) du 4 de l'article 52 ne constitue pas pour eux une obligation, l'ANSES, en communiquant à la société Gritche ses conclusions du 31 juillet 2018, a mis à même la société de produire de tels échantillons, alors même que cette possibilité ne lui a pas été formellement indiquée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le délai d'une semaine octroyé à la requérante pour ce faire ou, à tout le moins, pour prévenir l'ANSES de son souhait de produire de tels échantillons, ce qu'elle n'a pas fait, aurait été trop bref. Dans ces conditions, la société Gritche, qui ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 253-10-1 du code rural et de la pêche maritime, applicables aux autorisations de mise sur le marché, n'est pas fondée à soutenir que l'ANSES aurait méconnu l'étendue des pouvoirs d'instruction qui lui sont conférés par les stipulations de l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil ainsi que le principe d'effectivité du droit de l'Union Européenne. 6. En troisième lieu et d'une part, la société Gritche se prévaut de la méconnaissance du principe d'égalité et d'une discrimination dans le traitement de sa demande dès lors que, pour de nombreuses autres demandes similaires à la sienne, l'ANSES a suspendu l'instruction plus longuement, dans l'attente d'informations précises en provenance d'autres Etats membres sur la composition des matériaux d'emballages de produits. Toutefois, cette circonstance n'est, à elle seule, pas pertinente pour établir la méconnaissance de ces principes dans la mesure où, ainsi qu'il a été exposé au point 4, il ne ressort pas des échanges entre l'ANSES et les autorités hongroises qu'un allongement du délai d'instruction aurait permis à l'agence d'obtenir des informations plus précises que celles qui lui avaient déjà été fournies par ces autorités quant à la correspondance entre les emballages autorisés pour le produit Cherokee en France et ceux autorisés pour le produit Cherokee en Hongrie. A l'inverse, il ressort des éléments versés au dossier par l'ANSES devant les premiers juges que, pour la plupart de ces autres dossiers, les échanges entre l'agence et les autorités des Etats membres concernés, qui ont pu se poursuivre sur une durée plus longue, ont permis à l'agence, au regard des informations pertinentes dont disposaient les Etats membres, soit de faire droit aux demandes d'extension d'origine des permis, l'identité ou l'équivalence entre les produits ayant pu être établie, soit de les rejeter, les données transmises établissant que les compositions des produits ne pouvaient être considérées comme identiques ou équivalentes. Dès lors, placée dans une situation différente, la société Gritche n'est pas fondée à se prévaloir de la méconnaissance des principes d'égalité ou de non-discrimination. 7. D'autre part, dès lors que le principe de l'égalité devant la loi ne saurait être invoqué pour justifier la demande d'un avantage illégal, la société Gritche ne peut, en tout état de cause, se prévaloir de la méconnaissance des principes d'égalité ou de non-discrimination en soutenant qu'elle-même aurait obtenu une extension d'origine du permis de commerce parallèle du produit Flamban pour la Pologne et la Hongrie alors que l'ANSES n'aurait pas disposé, s'agissant de ce produit, d'informations précises sur le matériau des emballages dans ces pays. Pour le même motif, le moyen tiré de ce que, en méconnaissance de ces principes, la société Oro Agri International aurait obtenu un permis de commerce parallèle pour le produit PREV-AM sans que la correspondance des matériaux soit établie doit être écarté. 8. En quatrième lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, la société Gritche ne peut utilement soutenir que les premiers juges auraient méconnu les principes de droit interne ou résultant de l'application du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil relatifs à la charge de la preuve pour demander l'annulation du jugement attaqué. 9. En dernier lieu, il y a lieu d'écarter par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 51 du règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) n° 1907/2006, relatives à la clause de libre circulation. 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense ni sur la recevabilité de la requête de première instance de la société Gritche, que cette dernière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ANSES, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société la société Gritche, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Gritche une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'ANSES et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Gritche est rejetée. Article 2 : La société Gritche versera à l'ANSES une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Gritche et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Mme Pauline Reynaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 septembre 2023. Le rapporteur, Michaël Kauffmann La présidente, Evelyne BalzamoLe greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ainsi qu'au ministre du travail, du plein emploi et de la réinsertion, chacun en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX00573 2