cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 30/05/2024, 22TL21476, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-30
Numéro : 22TL21476
Président : M. Chabert
Rapporteur : M. Xavier  Haïli
Commissaire du gouvernement : Mme Meunier-Garner
Avocat(s) : CANTIER ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière 27 a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 25 septembre 2020 par lequel le maire de Saint-Orens-de-Gameville a refusé de lui accorder un permis de construire pour la construction d'un bâtiment à usage d'activités industrielles sur un terrain situé 51 avenue de la Marqueille. La même société a également demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 16 mars 2021 par lequel le maire de Saint-Orens-de-Gameville a refusé de lui accorder un permis de construire pour la construction d'un bâtiment à usage d'activités industrielles sur le même terrain. Par un jugement nos 2006002, 2102852 du 29 avril 2022, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de la société civile immobilière 27 et a rejeté les conclusions de la commune de Saint-Orens-de-Gameville présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 28 juin 2022, et des mémoires en réplique enregistrés le 22 septembre 2022 et le 25 octobre 2023, la société civile immobilière 27, désormais représentée par Me Valade, demande à la cour : 1°) d'annuler l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) d'annuler les arrêtés du 25 septembre 2020 et du 16 mars 2021 du maire de Saint-Orens-de-Gameville ; 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Orens-de-Gameville de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire de réexaminer ses demandes de permis de construire dans le même délai et sous la même astreinte ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Orens-de-Gameville une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 25 septembre 2020 portant refus de sa demande de permis de construire, qui présente un autre objet que l'arrêté du 14 novembre 2018 portant retrait du permis de construire délivré le 25 novembre 2016, ne peut être regardé comme une décision confirmative de cet arrêté, de sorte que ses conclusions aux fins d'annulation sont recevables : - elle n'a pas procédé à une manœuvre de nature à induire l'administration en erreur, alors que la commune a admis dans les arrêtés en litige le caractère complet des dossiers quant à la nature des activités accueillies dans le bâtiment projeté objet de la demande de permis et que la hauteur de 12 mètres n'est pas une hauteur inhabituelle pour des bâtiments destinés à accueillir des activités du secteur secondaire ; - à la date de la demande des deux permis de construire, il n'est pas démontré qu'il s'agirait de demandes à caractère frauduleux ; - au titre de l'effet dévolutif, le motif tiré du risque d'inondation créé par le projet est entaché d'erreur d'appréciation ; - aucun élément ne justifie la différence de traitement entre la demande de permis de construire qu'elle a déposée et la demande de permis de construire déposée par la société civile immobilière Les éléphants pour un bâtiment à usage de stockage sur un terrain contigu ; - les arrêtés en litige sont entachés d'un détournement de pouvoir. Par des mémoires en défense enregistrés le 21 décembre 2022, le 13 octobre 2023 et le 6 novembre 2023, la commune de Saint-Orens-de-Gameville, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société civile immobilière 27 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les demandes d'annulation des refus de permis de construire des 25 septembre 2020 et 16 mars 2021 sont irrecevables dès lors que ces décisions doivent être qualifiées de confirmatives de l'arrêté du 14 novembre 2018 qui a retiré le permis de construire délivré le 22 juillet 2016 portant sur le même projet de construction ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - à titre dévolutif, les motifs de refus sont fondés, au regard des risques inhérents au plan de prévention des risques inondation applicable ; - à titre de substitution de motifs, il est invoqué le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au vu du risque d'inondation et d'écoulement de boue en raison d'une crue de la Marcaissonne ; - il ne peut être enjoint au maire de faire droit aux demandes d'autorisation sollicitées par la société civile immobilière 27 dès lors que ces demandes nécessitent en tout état de cause une nouvelle instruction au regard des règles d'urbanisme remises en vigueur sur le territoire de la commune après l'annulation du plan local de l'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat (PLUi-H) de Toulouse Métropole. Par ordonnance du 26 octobre 2023, la clôture d'instruction a été reportée et fixée en dernier lieu au 8 novembre 2023 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code pénal ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Valade, représentant la société appelante, - et les observations de Me Abadie de Maupéou représentant la commune intimée. Considérant ce qui suit : 1. La société civile immobilière 27 a déposé successivement les 19 décembre 2019 et le 24 novembre 2020 auprès des services de la commune de Saint-Orens-de-Gameville (Haute-Garonne) deux demandes de permis de construire pour l'édification d'un bâtiment à usage d'activités industrielles sur un terrain situé 51 avenue de la Marqueille. Chacune de ces demandes a fait l'objet d'un arrêté de refus de permis de construire pris par la maire de Saint-Orens-de-Gameville respectivement le 25 septembre 2020 et le 16 mars 2021. Par la présente requête, la société civile immobilière 27 relève appel du jugement susvisé du 29 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des refus de permis de construire opposés à ses demandes. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. D'une part, statuant sur l'appel du demandeur de première instance dirigé contre un jugement qui a rejeté ses conclusions à fin d'annulation d'une décision administrative reposant sur plusieurs motifs en jugeant, après avoir censuré tel ou tel de ces motifs, que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur le ou les motifs que le jugement ne censure pas, il appartient au juge d'appel, s'il remet en cause le ou les motifs n'ayant pas été censurés en première instance, de se prononcer, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance, avant de déterminer, au vu de son appréciation de la légalité des différents motifs de la décision administrative, s'il y a lieu de prononcer l'annulation de cette décision ou de confirmer le rejet des conclusions à fin d'annulation. 3. D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 4. Il ressort des termes des arrêtés en litige que pour refuser les permis de construire sollicités par la société civile immobilière 27, la maire de Saint-Orens-de-Gameville s'est fondée sur la circonstance que la construction projetée serait de nature à " compromettre la vocation future de ce quartier " et à " aggraver les risques inhérents au PPRI Marcaissonne-Saune-Seillonne-Aval ". Pour rejeter les demandes d'annulation des arrêtés du 25 septembre 2020 et du 16 mars 2021, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir constaté l'illégalité des motifs initialement opposés par la maire, a fait droit à la demande de substitution de motifs présentée devant lui par la commune de Saint-Orens-de-Gameville fondée sur le caractère frauduleux des demandes de permis de construire de la société pétitionnaire ayant déclaré que ces demandes concernaient " la mise en conformité du bâtiment à usage d'activités industrielles en exécution du jugement prononcé par le tribunal correctionnel le 17 octobre 2019 " alors que ce jugement la condamnait pour construction d'une unité de fabrication de béton non prévue par le permis de construire et lui enjoignait d'obtenir l'autorisation de construire nécessaire, et que, dans ses dossiers de demande, elle ne fait apparaître nulle part les éléments permettant d'apprécier la construction d'une unité de fabrication de béton, se bornant à indiquer construire un bâtiment de 715,68 m² à usage d'activités " industrielles ". 5. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 25 novembre 2016, la maire de Saint-Orens-de-Gameville a délivré à la société civile immobilière 27 un permis de construire pour la création d'un bâtiment à usage d'activités industrielles, d'une surface de plancher totale de 818,78 m², comprenant une surface existante de 103,10 m² à destination de bureaux et une surface nouvelle de 715,68 m² à usage d'entrepôts sur un terrain situé 51 avenue de la Marqueille. Le 27 juin 2018, la société bénéficiaire de cette autorisation d'urbanisme a fait l'objet d'un procès-verbal de constat d'infraction au code de l'urbanisme pour installation non autorisée d'une centrale à béton composée de quatre cuves. La maire de Saint-Orens-de-Gameville, agissant en qualité d'autorité administrative de l'Etat a, par un arrêté du 6 juillet 2018, mis en demeure la société de cesser les travaux en cours. Par un arrêté du 14 novembre 2018, la maire a procédé au retrait pour fraude du permis de construire accordé le 25 novembre 2016. 6. Il est constant que par un jugement du 17 octobre 2019, le tribunal correctionnel de Toulouse a reconnu le gérant de la société civile immobilière 27 et la société elle-même coupables des faits d'exécution de travaux non autorisés par un permis de construire, en l'espèce la construction d'une centrale à béton non prévue dans le permis de construire délivré le 25 novembre 2016 et leur a ordonné de mettre en conformité les lieux ou les ouvrages sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du 1er janvier 2020. Par un arrêt n° 2033/344 du 13 mai 2023, la 3ème chambre des appels correctionnels de la cour d'appel de Toulouse a confirmé ce jugement sur la déclaration de culpabilité et ordonné à l'encontre de la société civile immobilière 27 la mise en conformité des lieux ou des ouvrages sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de son arrêt. 7. Il ressort des pièces du dossier que la société appelante, bénéficiaire du permis de construire du 25 novembre 2016, a procédé à l'installation non autorisée d'une centrale de béton composée de quatre cuves, l'ensemble étant situé dans l'enveloppe du bâtiment industriel à usage de dépôt en cours de construction et autorisé pour cette seule destination par ce permis de construire. Il ressort également des pièces du dossier que le représentant légal de la société civile immobilière 27, M. A... B..., est également le représentant et gérant de la société B... Béton qui avait sollicité le 18 août 2014, sur le même terrain, un permis de construire pour installer une centrale à béton avant de retirer sa demande. Alors que l'emprise du bâtiment à usage d'activités industrielles est identique à l'emprise de l'unité de fabrication de béton qui était envisagée, la note de présentation du projet de construction déposée par la société civile immobilière 27 décrit les mêmes spécifications architecturales, notamment la hauteur de l'installation de 12 mètres, que le projet déposé par l'autre société le 18 août 2014 et la centrale à béton composée de quatre cuves constatée par le procès-verbal de constat d'infraction au code de l'urbanisme en date du 27 juin 2018 correspond aux caractéristiques de la centrale figurant dans le dossier de demande de permis de construire du 18 août 2014. En outre, l'emprise et la dimension du bâtiment industriel permettent précisément d'accueillir l'unité de fabrication de béton, préalablement installée compte-tenu des contraintes techniques liées à la mise en place des silos, avant l'installation de l'armature métallique supportant le bardage et la toiture dudit bâtiment. Par ailleurs, une porte de garage en façade sud-est pour les camions toupie permettant l'accès à la zone de chargement prévue dans la demande de permis de construire déposée en 2016 présente les mêmes dimensions et positionnement que le projet présenté en 2014. Par suite, il s'évince de l'ensemble de ces éléments, ainsi d'ailleurs que l'a jugé la présente cour dans son arrêt n°21TL24519 rendu le 18 janvier 2024, dans un litige opposant les mêmes parties sur ce projet, que le permis de construire délivré le 25 novembre 2016 ayant été obtenu sur la base d'une manœuvre frauduleuse, le maire de Saint-Orens-de-Gameville, agissant en qualité d'autorité administrative de l'Etat, avait pu légalement par un arrêté du 6 juillet 2018 mettre en demeure la société civile immobilière 27 de cesser les travaux en cours et avait pu légalement, par un arrêté du 14 novembre 2018, procéder au retrait du permis de construire accordé le 25 novembre 2016. 8. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les demandes de permis de construire de la société appelante, déposées les 19 décembre 2019 et 24 novembre 2020 et objets du présent litige, concernent la construction d'un bâtiment industriel comportant 715,68 m² destinés à l'industrie et 103,10 m² destinés à des bureaux et vise, selon la société pétitionnaire, à mettre en conformité ledit bâtiment en exécution du jugement n°4383/19 prononcé par le tribunal correctionnel de Toulouse le 17 octobre 2019. Toutefois, d'une part, il résulte des énonciations de ce jugement correctionnel ainsi que de l'arrêt de la cour d'appel de Toulouse, confirmant la déclaration de culpabilité, que l'injonction au titre des mesures civiles porte sur la régularisation de l'infraction constituée par la réalisation d'une unité de fabrication de béton non prévue par le permis de construire du 25 novembre 2016. D'autre part, alors en outre qu'aucun élément des dossiers de demande de permis de construire de la société pétitionnaire ne précise la nature des activités industrielles devant être accueillies dans le bâtiment à construire, il n'est pas sérieusement contesté par la société appelante que le bâtiment objet de ces demandes présente une hauteur de 12 mètres dont l'enveloppe permet d'accueillir une centrale à béton, et des dimensions identiques à celles du bâtiment destiné à accueillir une telle centrale pour laquelle un permis de construire avait été sollicité le 18 août 2014 par la société Garouste Béton. Si la société civile immobilière 27 invoque la naissance au mois de janvier 2017 d'un permis de construire tacite pour la réalisation d'une centrale à béton au bénéfice de la société B... Béton sur le territoire d'une commune proche, la conclusion en 2016 d'un bail commercial sur le terrain d'assiette du projet en litige avec la société Sablière Malet, dont l'activité consiste en la commercialisation et le stockage de granulats et matériaux recyclés et inertes, et le caractère distinct du bâtiment industriel projeté et de l'implantation dans un tel bâtiment d'une centrale à béton par la société B... Béton, ces circonstances ne sont pas de nature à infirmer les éléments qui précèdent. Dans ces conditions, à la faveur d'une présentation erronée et incomplète du dossier de ses demandes de permis de construire de nature à caractériser une fraude de la société pétitionnaire, et ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, la société immobilière 27 doit être regardée comme ayant procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité et la finalité du projet en entendant ainsi se voir autorisée à construire une unité de fabrication de béton sans l'avoir déclarée dans le dossier des demandes de permis de construire. Il s'ensuit que la maire de Saint-Orens-de-Gameville pouvait légalement, pour ce motif, refuser de faire droit à ces demandes présentées de manière frauduleuse. Par suite, le moyen tiré de l'absence de fraude ne peut qu'être écarté et il n'y a pas lieu, compte tenu de ce qui a été exposé au point 2 ci-dessus, de se prononcer sur les autres moyens articulés à l'encontre des arrêtés en litige. 9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune intimée, que la société appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation des arrêtés du 25 septembre 2020 et 16 mars 2021. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Orens-de-Gameville, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société civile immobilière 27 et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société civile immobilière 27 le versement à la commune une somme de 2 000 euros sur le fondement de ces dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société civile immobilière 27 est rejetée. Article 2 : La société civile immobilière 27 versera à la commune de Saint-Orens-de-Gameville la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière 27 et à la commune de Saint-Orens-de-Gameville. Délibéré après l'audience du 14 mai 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2024. Le rapporteur, X. Haïli Le président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. No 22TL21476 2