CAA de NANCY, 3ème chambre - formation à 3, 10/04/2014, 13NC00473, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-10
Numéro : 13NC00473
Président : M. EVEN
Rapporteur : M. Jean-Marc  GUERIN-LEBACQ
Commissaire du gouvernement : M. COLLIER
Avocat(s) : GARTNER

Vu la requête, enregistrée le 15 mars 2013, présentée pour la communauté de communes du bassin de Neufchâteau, représentée par le président du conseil de la communauté, dont le siège est situé 2 bis avenue François de Neufchâteau à Neufchâteau (88300), par MeC... ; La communauté de communes du bassin de Neufchâteau demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100394 du 12 février 2013 par lequel le Tribunal administratif de Nancy a annulé, d'une part, l'arrêté du 6 janvier 2011 mettant fin aux fonctions de directeur général des services occupées par Mme A...et prononçant son licenciement, ainsi que, d'autre part, l'arrêté modificatif du 17 février 2011 ; 2°) de mettre à la charge de Mme A...la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - en application de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, le poste de directeur général des services d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre constitue un emploi fonctionnel, quel que soit le nombre d'habitants ; - si les fonctions de directeur général des services ont été confiées à MmeA..., celle-ci n'a jamais été nommée dans l'emploi fonctionnel correspondant ; - Mme A...a bénéficié d'une nomination pour ordre en qualité de directeur général des services ; - le motif tiré de l'illégalité d'une telle nomination pour ordre doit être substitué à celui initialement retenu pour justifier la décharge des fonctions et le licenciement de MmeA... ; - à supposer que Mme A...occupât l'emploi fonctionnel de directeur général des services, la décision de la décharger de ces fonctions, justifiée par la perte de confiance avec l'autorité politique, n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 septembre 2013, présenté pour Mme E...A..., demeurant..., par MeB..., qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la communauté de communes du bassin de Neufchâteau au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Mme A...fait valoir que : - elle ne peut être licenciée en raison d'une perte de confiance, dès lors que le poste de directeur général des services ne constitue pas un emploi fonctionnel relevant de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 ; - elle n'a bénéficié d'aucune nomination pour ordre dès lors qu'elle a effectivement exercé les fonctions de directeur général des services ; - le président du conseil de la communauté de communes n'a reçu ni habilitation, ni délégation de l'organe délibérant pour prononcer son licenciement ; - son licenciement constitue un agissement de harcèlement moral ; - son licenciement est illégal dès lors que le président du conseil de la communauté de communes s'était engagé à la maintenir en poste ; - les faits qui lui sont reprochés ne sont pas justifiés et ne caractérisent pas une perte de confiance ; - l'arrêté modificatif du 17 février 2011 est entaché des mêmes illégalités que l'arrêté de licenciement ; - le montant de l'indemnité mentionnée dans cet arrêté modificatif est erroné ; Vu le mémoire, enregistré le 11 mars 2014, présenté pour Mme A...qui conclut aux mêmes fins que dans son mémoire précédent, par les mêmes motifs ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; Vu le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés ; Vu le décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ; Vu le décret n° 88-545 du 6 mai 1988 modifié relatif au recrutement direct dans certains emplois de la fonction publique territoriale, en application de l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2014 : - le rapport de M. Guérin-Lebacq, premier conseiller, - les conclusions de M. Collier, rapporteur public, - et les observations de MeD..., substituant MeB..., pour MmeA... ; 1. Considérant que Mme A...a été recrutée, le 1er janvier 2000, en qualité d'agent non titulaire, par la communauté de communes du Pays de Neufchâteau, devenue depuis la communauté de communes du bassin de Neufchâteau, en vue d'y exercer les fonctions d'agent de développement ; que l'intéressée, qui exerçait les fonctions de directeur général des services de cet établissement public, depuis le 1er janvier 2001, a été renouvelée dans ces fonctions de direction par un contrat signé le 26 octobre 2004, qu'un avenant du 31 janvier 2006 a transformé en contrat à durée indéterminée, en application de l'article 15-II de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire de la fonction publique ; que par un arrêté du 6 janvier 2011, complété par un arrêté du 17 février suivant, le président du conseil de la communauté de communes a licencié MmeA..., à compter du 1er avril 2011, au motif qu'elle ne disposait plus, de la part de l'autorité territoriale, de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions ; que la communauté de communes du bassin de Neufchâteau fait appel du jugement du 12 février 2013 par lequel le Tribunal administratif de Nancy a annulé ces deux arrêtés; Sur la légalité des arrêtés contestés : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés (...) par des fonctionnaires régis par le présent titre (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans sa version applicable au présent litige : " (...) Des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les mêmes cas et selon les mêmes conditions de durée que ceux mentionnés à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. " ; qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 du titre Ier du statut général, des agents contractuels peuvent être recrutés dans les cas suivants : / 1° Lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; / 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A (...) lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. (...) " ; qu'aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, dans sa rédaction issue de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, applicable à la date du licenciement contesté : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. / Ces dispositions s'appliquent aux emplois : (...) de directeur général, de directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants (...) " ; 3. Considérant qu'eu égard à l'importance du rôle des agents occupant l'un des emplois mentionnés à l'article 53 précité de la loi du 26 janvier 1984 et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait, pour un tel agent, de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions ; 4. Considérant que, pour annuler les décisions litigieuses, le Tribunal administratif de Nancy a estimé que le poste occupé par Mme A...ne relevait pas des emplois mentionnés à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 et que, par suite, le président du conseil de la communauté de communes du bassin de Neufchâteau ne pouvait légalement la décharger de ses fonctions et prononcer son licenciement en se fondant sur le seul motif tiré de la perte de confiance ; que toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que Mme A...a été engagée, par contrat du 26 octobre 2004, en vue de pourvoir l'emploi de direction créé par la délibération du 17 mai 2001 ; que si ladite délibération mentionne que ce poste correspond à un emploi permanent relevant du cadre d'emplois des attachés territoriaux, elle précise que les fonctions dévolues à son titulaire ont pour objet la direction générale des services ; que, selon les termes de son contrat d'engagement, Mme A... a été recrutée pour assurer l'administration et la direction des services de la communauté de communes ; que, d'autre part, il n'est pas contesté qu'à la date à laquelle il a été mis fin aux fonctions de l'intéressée, la communauté de communes du bassin de Neufchâteau constituait un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant plus de 10 000 habitants ; que, dès lors, et quelles que soient les conditions dans lesquelles Mme A...a été recrutée, elle doit être regardée comme occupant, à la même date, un emploi fonctionnel de directeur général d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants, au sens de l'article 53 précité de la loi du 26 janvier 1984, pour lequel la perte de confiance peut légalement justifier une décharge de fonctions ; qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal administratif de Nancy a estimé que l'autorité territoriale compétente ne pouvait légalement se fonder sur un tel motif pour décharger l'agent de ses fonctions et la licencier ; 5. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A...devant le tribunal administratif ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. / Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public. " ; que, d'une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement ; qu'il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile ; que, d'autre part, pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des attestations établies par plusieurs membres du conseil de la communauté de communes, que le nouveau président du conseil a mis en cause Mme A...dès le mois de juin 2008, quelques mois après le début de son mandat, accusant l'intéressée d'avoir acquis des terrains avant qu'ils ne soient classés en zone constructible dans le nouveau document d'urbanisme ; que l'autorité territoriale a réuni, le 18 juin 2008, les maires des communes membres de la communauté de communes afin de les informer des faits imputés à MmeA..., malgré les dénégations de celle-ci et l'absence d'enquête ou d'action judiciaire engagée à son encontre ; que, dans un article de presse du 29 octobre 2010, et en l'absence de tout élément de nature à établir la réalité des faits allégués par l'autorité territoriale deux ans plus tôt, le président du conseil de la communauté de communes reconnaît avoir sollicité l'appui des délégués communautaires au cours de cette réunion, en vue d'obtenir le licenciement de MmeA... ; qu'il ressort encore des pièces du dossier que, par divers agissements répétés, l'autorité territoriale a cherché à isoler Mme A...dans le cadre professionnel, en la tenant à l'écart des circuits d'information et des réunions hebdomadaires avec la présidence de l'institution, et en privilégiant les échanges avec le directeur général adjoint ; que le président du conseil a adopté un comportement désobligeant à l'égard de l'intéressée, en refusant ostensiblement de la saluer ou en lui coupant la parole en public ; qu'en reprochant certaines erreurs professionnelles à MmeA..., il en a publiquement fait état, par voie de presse le 11 juin 2010, outrepassant ainsi les limites de son pouvoir hiérarchique ; que si Mme A... a publiquement fait part, dans un article de presse du 29 octobre 2010, de son désaccord politique avec le président du conseil de la communauté de communes, il ressort des pièces du dossier qu'elle a subi depuis 2008, de la part de ce dernier, des agissements répétés qui, portant atteinte à sa dignité et altérant sa santé, ont eu pour effet une dégradation de ses conditions de travail ; que de tels agissements, pour lesquels le président de la communauté de communes a été condamné par un arrêt de la Cour d'appel de Nancy du 19 octobre 2012, sont constitutifs d'un harcèlement moral ; 8. Considérant par ailleurs que, selon les termes de l'arrêté attaqué du 6 janvier 2011, l'autorité territoriale compétente s'est fondée pour décharger Mme A...de ses fonctions de directeur général des services et prononcer son licenciement, sur la circonstance que l'intéressée avait " publiquement annoncé qu'elle comptait mener une action en harcèlement moral ", rendant impossible le maintien d'un lien de confiance avec l'autorité ; qu'ainsi, la mesure prononcée à l'encontre de Mme A...a été prise en considération du fait qu'elle a refusé de subir les agissements de harcèlement moral dont elle a été victime, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la communauté de communes du bassin de Neufchâteau n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nancy a annulé les arrêtés des 6 janvier et 17 février 2011 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que MmeA..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse la somme que demande la communauté de communes du bassin de Neufchâteau au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la communauté de communes du bassin de Neufchâteau une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme A...et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête présentée par la communauté de communes du bassin de Neufchâteau est rejetée. Article 2 : La communauté de communes du bassin de Neufchâteau versera à Mme A...une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du bassin de Neufchâteau et à Mme E...A.... '' '' '' '' 2 N° 13NC00473