Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 13/07/2023, 459774
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-13
Numéro : 459774
Rapporteur : M. Patrick Pailloux
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu les procédures suivantes : Par une requête, enregistrée le 23 décembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société coopérative agricole de la région d'Arcis sur Aube (SCARA) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 29 juin 2021 portant modification de l'arrêté du 9 mai 2017 définissant les actions standardisées d'économie de produits phytopharmaceutiques ainsi que la décision implicite de rejet de sa demande de publier, dans un délai de deux mois, les actions standardisées résultant des fiches action intitulées : " Diminuer l'utilisation de produits phytopharmaceutiques en recourant à une certification environnementale des exploitations en grande culture de Champagne Crayeuse " et " Raisonnement de la protection des céréales à paille contre les maladies fongiques du feuillage avec l'aide du service C-3PO " ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de prendre un nouvel arrêté incluant les actions standardisées résultant des fiches actions en litige dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à l'expiration de ce délai ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté du 23 décembre 2022 portant modification de l'arrêté du 9 mai 2017 définissant les actions standardisées d'économie de produits phytopharmaceutiques ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Patrick Pailloux, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis du 24 novembre 2016, publié au bulletin officiel du ministère de l'agriculture, que les actions standardisées concourant aux économies de produits phytopharmaceutiques mises en place dans le cadre du dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques prévu par l'article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime ont été arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture à l'issue d'un appel à contribution national et d'une évaluation des actions transmises dans le cadre de cet appel par un comité d'évaluation technique et scientifique constitué d'experts scientifiques indépendants. La société coopérative agricole de la région d'Arcis sur Aube (SCARA) doit être regardée comme demandant, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 29 juin 2021 portant modification de l'arrêté du 9 mai 2017 définissant les actions standardisées d'économie de produits phytopharmaceutiques en tant qu'il ne comprend pas les actions standardisées intitulées, respectivement, " Raisonnement de la protection des céréales à paille contre les maladies fongiques du feuillage avec l'aide du service C-3PO " et " Diminuer l'utilisation de produits phytopharmaceutiques en recourant à une certification environnementale des exploitations en grande culture de Champagne Crayeuse ", ainsi que la décision implicite de rejet de sa demande de retenir ces deux actions. Sur l'action standardisée intitulée : " Raisonnement de la protection des céréales à paille contre les maladies fongiques du feuillage avec l'aide du service C-3PO " : 2. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 23 décembre 2022 a modifié l'arrêté du 9 mai 2017 définissant les actions standardisées d'économie des produits phytopharmaceutiques en retenant l'action proposée par la SCARA relative à l'usage du service " C-3PO " et en l'intégrant au sein de l'action standardisée n° 2021-013. Il n'y a, par suite, plus lieu à statuer sur la demande de la SCARA concernant cette action. Sur l'action standardisée intitulée : " Diminuer l'utilisation de produits phytopharmaceutiques en recourant à une certification environnementale des exploitations en grande culture de Champagne Crayeuse " : 3. Aux termes de l'article 1er de la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable : " La présente directive instaure un cadre pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec un développement durable en réduisant les risques et les effets des pesticides sur la santé humaine et sur l'environnement et en encourageant le recours à la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et à des méthodes ou techniques de substitution, telles que les moyens non chimiques alternatifs aux pesticides ". Aux termes du paragraphe 1 de l'article 4 de la même directive : " Les États membres adoptent des plans d'action nationaux pour fixer leurs objectifs quantitatifs, leurs cibles, leurs mesures et leurs calendriers en vue de réduire les risques et les effets de l'utilisation des pesticides sur la santé humaine et l'environnement et d'encourager l'élaboration et l'introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et de méthodes ou de techniques de substitution en vue de réduire la dépendance à l'égard de l'utilisation des pesticides. (...) / Les plans d'action nationaux comprennent aussi des indicateurs destinés à surveiller l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives particulièrement préoccupantes, notamment quand il existe des solutions de substitution. (...) / Ils établissent également, sur la base de ces indicateurs et compte tenu, le cas échéant, des objectifs de réduction du risque ou de l'utilisation déjà atteints avant l'application de la présente directive, des calendriers et des objectifs pour la réduction de l'utilisation, notamment si la réduction de l'utilisation est un moyen approprié d'obtenir une réduction du risque quant aux éléments définis comme prioritaires selon l'article 15, paragraphe 2, point c). Ces objectifs peuvent être intermédiaires ou finaux. Les États membres emploient tous les moyens nécessaires conçus pour atteindre ces objectifs (...) ". 4. Aux termes de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime : " (...) II.- Est subordonné à la détention d'un agrément l'exercice des activités suivantes : / 1° La mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs de ces produits ou aux personnes physiques ou morales agissant pour leur compte, y compris les groupements d'achats ; / (...) / 3° Le conseil prévu aux articles L. 254-6-2 et L. 254-6-3, lorsque cette activité s'exerce à titre professionnel. / (...) / VI. - L'exercice de l'activité de conseil mentionnée au 3° du II est incompatible avec celui des activités mentionnées aux 1° ou 2° du II ou au IV. Toutefois, cette incompatibilité ne fait pas obstacle à ce que les personnes exerçant les activités mentionnées au 1° du II délivrent les informations énumérées au premier alinéa de l'article L. 254-7, ni à ce qu'elles promeuvent, mettent en place ou facilitent la mise en œuvre des actions tendant à la réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques prévues à l'article L. 254-10-1 ". 5. Aux termes de l'article L. 254-6-2 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Le conseil stratégique à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques a pour objet de fournir aux décideurs des entreprises utilisatrices de produits phytopharmaceutiques non soumises à l'un des agréments prévus à l'article L. 254-1, les éléments leur permettant de définir une stratégie pour la protection des végétaux ou pour tout autre usage prévu au 1 de l'article 2 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 pouvant nécessiter le recours à des produits phytopharmaceutiques. / Il est fondé sur un diagnostic comportant une analyse des spécificités pédo-climatiques, sanitaires et environnementales des espaces concernés. / Pour les exploitations agricoles ce diagnostic prend également en compte l'organisation et la situation économique de l'exploitation et comporte une analyse des moyens humains et matériels disponibles, ainsi que des cultures et des précédents culturaux et de l'évolution des pratiques phytosanitaires. / (...) / II.- (...) / Dans toute entreprise utilisatrice de produits phytopharmaceutiques non soumise à l'un des agréments prévus à l'article L. 254-1, toute personne qui décide des traitements phytopharmaceutiques doit être en mesure de justifier s'être fait délivrer des conseils stratégiques selon une périodicité définie par voie réglementaire, dans la limite maximale de trois ans entre deux conseils. (...) ". Aux termes de l'article L. 254-6-3 du même code : " Le conseil spécifique relatif à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques est un conseil comportant une recommandation d'utilisation de produits phytopharmaceutiques. / (...) ". 6. Aux termes du I de l'article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime : " Sont soumises à des obligations de réalisation d'actions tendant à la réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques les personnes auprès desquelles la redevance pour pollutions diffuses est exigible, mentionnées au IV de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement. Ces personnes sont dénommées les " obligés ". / L'obligé est tenu de mettre en place des actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions ". Aux termes de l'article L. 254-10-2 du même code : " Les obligés justifient de l'accomplissement de leurs obligations soit par la production de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques obtenus par la mise en place d'actions visant à la réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, soit par l'acquisition de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques auprès d'autres obligés. / (...) ". Aux termes de l'article R. 254-34 de ce code : " Les actions concourant aux économies de produits phytopharmaceutiques réalisées par les obligés sont conformes à des actions standardisées arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture et publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. / (...) / La méthodologie permettant d'évaluer les actions standardisées et d'établir le nombre des certificats associés est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture et publiée au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture ". 7. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que les entreprises assurant la mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs de ces produits, mentionnées au 1° du II de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime, sont soumises à des obligations de réalisation d'actions tendant à la réduction de l'utilisation de ces produits. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 254-34 du code rural et de la pêche maritime que ces actions doivent être conformes à des actions standardisées arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture. 8. Il résulte également de ces dispositions, d'autre part, que l'exercice de ces activités de mise en vente, vente ou distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques est incompatible avec celui de l'activité de conseil mentionnée au 3° du II de cet article, consistant en la fourniture, à titre professionnel, de conseils stratégiques ou de conseils spécifiques, tels que définis, respectivement, aux articles L. 254-6-2 et L. 254-6-3 cités au point 5 ci-dessus. Cette incompatibilité vise à garantir aux utilisateurs un conseil objectif de nature à permettre la réduction de l'utilisation et des impacts de ces produits. La dernière phrase du VI de l'article L. 254-1 citée au point 4 a ainsi pour unique objet d'autoriser les personnes assurant la vente ou la distribution de produits phytopharmaceutiques, tenues de mettre en place des actions visant à la réalisation d'économies de tels produits, d'une part, à délivrer des informations relatives à l'utilisation, aux risques et à la sécurité d'emploi des produits qu'ils commercialisent et, d'autre part, à promouvoir auprès des utilisateurs de ces produits la mise en œuvre des actions contribuant à la réduction de l'utilisation de tels produits, prévues à l'article L. 254-10-1, et à leur apporter une assistance à la mise en place de ces actions, pour autant que ces actions ou l'assistance à leur mise en place ne relèvent pas d'une activité de conseil stratégique ou spécifique telle que définie par les dispositions citées au point 5. 9. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le directeur général de l'alimentation ne disposait pas d'une délégation de signature lui permettant de signer l'arrêté attaqué manque en fait. 10. En deuxième lieu, ainsi qu'il est dit au point 8, l'incompatibilité entre actions de vente et de conseil prévue par le VI de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime vise à garantir aux entreprises utilisatrices de produits phytopharmaceutiques un conseil objectif de nature à permettre la réduction de l'utilisation et des impacts des produits phytopharmaceutiques. Une telle garantie n'est pas contraire aux objectifs de la directive n°2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable et n'empêche pas les personnes exerçant les activités mentionnées au 1° du II de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime de satisfaire à leurs obligations relevant de ces mêmes objectifs. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de cet article seraient contraires aux objectifs de cette directive, au seul motif qu'elles s'opposeraient à la mise œuvre d'actions telles que celle en litige, ne peut qu'être écarté. 11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la fiche action intitulée " Diminuer l'utilisation de produits phytopharmaceutiques en recourant à une certification environnementale des exploitations en grande culture de Champagne Crayeuse ", dont la SCARA demandait l'inclusion dans les actions standardisées arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture et qui a vocation à être réalisée par elle-même en sa qualité d'obligé au sens des dispositions de l'article L.254-10-1 du code rural et de la pêche maritime citées au point 6, porte sur un accompagnement des agriculteurs, utilisateurs de produits phytosanitaires en vue de l'obtention d'une certification, cette démarche reposant notamment sur la réalisation d'un diagnostic environnemental et la rédaction d'un plan de progrès, les exploitants étant à cet effet " accompagnés, formés et étroitement conseillés " par le pôle Agronomie, Innovation et Services de la SCARA et par ses techniciens, y compris " sur le terrain " et au travers notamment d' " interventions en bout de champ ". Une telle action, incluant ainsi, au-delà d'une formation générale à la démarche de certification, des conseils et un accompagnement adaptés à chaque exploitation, inclut des activités de conseil stratégique au sens de l'article L. 254-6-2 du code rural et de la pêche maritime. Une telle action, quand bien même il n'est pas contesté que sa mise en œuvre permet la réduction de l'emploi de produits phytopharmaceutiques, ne saurait donc être mise en œuvre par des vendeurs de produits phytopharmaceutiques, dont il est constant que la SCARA fait partie, sans méconnaître l'incompatibilité entre actions de vente et de conseil prévue par le VI de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime. Par suite, et contrairement à ce que soutient la SCARA, le ministre chargé de l'agriculture a pu légalement refuser, pour ce motif, de retenir cette action parmi les actions standardisées qu'il a arrêtées. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la SCARA n'est pas fondée à demander l'annulation du rejet de sa proposition d'action standardisée et de l'arrêté du 9 mai 2017 en tant qu'il ne comprend pas cette action. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société coopérative agricole de la région d'Arcis sur Aube relatives à la fiche action intitulée " Raisonnement de la protection des céréales à paille contre les maladies fongiques du feuillage avec l'aide du service C-3PO ". Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la société coopérative agricole de la région d'Arcis sur Aube est rejeté. Article 3 : La présence décision sera notifiée à la société coopérative agricole de la région d'Arcis sur Aube et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Délibéré à l'issue de la séance du 28 juin 2023 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Christian Fournier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et M. Patrick Pailloux, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 13 juillet 2023. Le président : Signé : M. Christophe Chantepy Le rapporteur : Signé : M. Patrick Pailloux La secrétaire : Signé : Mme Elsa Sarrazin