COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 5ème chambre - formation à 3, 31/03/2011, 09LY02685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-03-31
Numéro : 09LY02685
Président : M. DUCHON-DORIS
Rapporteur : M. Pierre  MONTSEC
Commissaire du gouvernement : M. MONNIER
Avocat(s) : BARBEROUSSE

Vu la requête, enregistrée le 23 novembre 2009 au greffe de la Cour et régularisée le 8 février 2010, présentée pour M. Jack A, domicilié ... ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0701537, en date du 31 mars 2009, par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation des décisions du 15 mai 2007 par lesquelles le préfet de l'Yonne a autorisé M. B à exploiter 13 hectares 87 ares situés sur les territoires des communes de Champignelles et de Champcevrais, l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Ferme de Bouron à exploiter 14 hectares 35 ares sur les territoires des mêmes communes et le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de Giverlay à exploiter 29 hectares 56 ares sur le territoire de la commune de Champignelles, et, d'autre part, à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat à son profit au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler ces décisions du préfet de l'Yonne en date du 15 mai 2007 ; Il soutient que : - le préfet a entaché ses décisions d'une erreur de droit en statuant en fonction des éléments de fait constitués à la date du 14 janvier 2005 ; les premiers juges ont procédé à un renversement de la charge de la preuve de ce point de vue ; - les décisions sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu des changements intervenus dans la composition des structures, notamment dans la détermination des surfaces exploitées par unité de travailleur humain (UTH) ; - les candidats concernés avaient un rang de priorité inférieur au sien ; le Tribunal administratif a considéré à tort que, pour déterminer l'ordre des priorités, il convenait de prendre en considération, pour chaque demande, la totalité de la surface du bien devenu vacant ; l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon en date du 9 juin 2009 a, sur ce point, autorité absolue de chose jugée ; le jugement est à cet égard entaché d'une erreur de fait dans la mesure où, à la date des décisions, il n'exploitait lui-même que 68 hectares 32 ares 91 centiares, n'ayant pu régulariser le bail nécessaire pour exploiter la surface supplémentaire pour laquelle il avait obtenu une autorisation ; Vu le jugement attaqué ; Vu la décision du bureau d'aide juridictionnelle, section administrative d'appel, en date du 17 novembre 2009, accordant à M. A le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 mai 2010, présenté pour le GAEC de Giverlay, tendant au rejet de la requête de M. A et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A, à son profit, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que cette requête est irrecevable faute d'intérêt pour agir du requérant, celui-ci ayant obtenu une autorisation le 14 janvier 2005 ; que les décisions attaquées ont bien pris en compte la situation existante en 2007, suite au dépôt de nouvelles demandes par les candidats et à un nouvel examen par la commission départementale d'orientation de l'agriculture, le 9 mai 2007 ; que le requérant n'apporte pas sur ce point la preuve contraire, qui lui incombe ; que les décisions ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, le requérant n'apportant aucun justificatif à l'appui de ses allégations relatives à des changements dans la composition des structures ; que le préfet n'a commis aucune erreur de droit dans la mise en application de l'ordre des priorités entre les candidats et n'a pas méconnu la chose jugée, l'arrêt de la Cour étant postérieur à ses décisions ; que le préfet devait se placer comme il l'a fait à la date des décisions et prendre donc en compte la surface que le requérant avait été autorisé à exploiter par décision du 14 janvier 2005, alors même que le bail n'a pas été régularisé ; que la circonstance que l'ordre de priorité doive être déterminé au regard seulement de la reprise de la surface sur laquelle portait chaque demande, comme l'a estimé la Cour en 2009, et non en retenant la totalité de la surface d'exploitation vacante, comme l'avait estimé le Tribunal administratif, ne change rien dès lors que l'ensemble des demandes portaient sur une surface inférieure à la moitié de l'unité de référence ; que toutes les demandes avaient donc le même niveau de priorité (niveau B7 de l'article 2 de l'arrêté du 11 décembre 2000), y compris celle de M. A, même si on prend en considération la seule surface entrant en concurrence avec la demande du GAEC, soit 29 hectares 56 ares ; que l'ensemble des exploitations ont une superficie supérieure à l'unité de référence (70 hectares) et ont donc une priorité de rang n° 7 ; qu'à supposer même que le Tribunal administratif ait considéré à tort que toutes les demandes avaient le même niveau de priorité " A9 ", la solution serait identique dès lors que les priorités " A9 " et " B7 " ont des énoncés identiques ; que la Cour procèdera au besoin à une substitution de motif, dans la mesure où le préfet aurait pris la même décision s'il avait considéré que l'ensemble des demandeurs relevaient de la 7ème priorité du groupe B ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 30 juillet 2010, présenté pour M. Daniel B, tendant au rejet de la requête de M. A et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A, à son profit, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que cette requête est irrecevable faute d'intérêt pour agir du requérant ; que la commission départementale d'orientation agricole a bien statué eu égard à la situation des exploitants au 15 mai 2007 ; que les structures agricoles ayant sollicité les autorisations n'avaient pas connu de modification et que la preuve contraire n'est pas apportée par le requérant ; qu'en particulier, il n'envisage pas lui-même de faire valoir ses droits à la retraite ; que les décision n'ont pas méconnu l'autorité de chose jugée par la cour postérieurement ; qu'aucune demande n'était prioritaire ; que la Cour pourra procéder à une substitution de motif ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2010, présenté pour l'EARL Ferme de Bouron, tendant au rejet de la requête de M. A et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A, à son profit, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que l'administration a statué sur les données actualisées en 2007 ; que la mention erronée figurant dans les décisions à cet égard constitue une simple erreur matérielle ; que le requérant n'établit pas l'existence de changements dans la composition des structures concernées ; que la demande de M. A n'était pas prioritaire ; Vu l'ordonnance en date du 29 décembre 2010 par laquelle la clôture de l'instruction a été fixée au 21 janvier 2011 ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2011, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement des territoires ; il conclut au rejet de la requête de M. A, en faisant valoir que le préfet n'a commis aucune erreur de fait dans le décompte des unités de travailleur humain qui a été mis en oeuvre pour la comparaison des exploitations concurrentes ; qu'eu égard à l'indépendance des législations relatives au contrôle des structures et à celle des baux ruraux, la circonstance que M. A n'ait pas encore été, à la date d'examen des demandes, titulaire de baux ruraux sur les 51 hectares 69 ares qu'il était autorisé à exploiter depuis le 14 janvier 2005, est inopérante ; que le Tribunal n'a pu méconnaître la chose jugée par la Cour administrative d'appel de Lyon dans son arrêt n° 07LY00662 du 9 juin 2009, qui est postérieur au jugement attaqué ; que M. A relevait bien de la priorité B7 ; que les demandes de M. B et de l'EARL Ferme de Bouron relevaient aussi de la priorité B7 ; que la demande du GAEC de Giverlay est prioritaire sur celle de M. A car relevant de la priorité B6, dans la mesure où les parcelles visées par sa demande sont devenues la propriété de ses membres ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 20 janvier 2011, présenté pour M. A, tendant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens et par les moyens supplémentaires qu'il a bien intérêt pour agir ; qu'il relevait de la priorité B3 et non de la priorité B7 ; Vu l'ordonnance en date du 25 janvier 2011 par laquelle la clôture de l'instruction a été reportée au 18 février 2011 ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 18 février 2011, présenté pour M. A, tendant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 24 février 2011, présenté pour le GAEC de Giverlay ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mars 2011 : - le rapport de M. Montsec, président-assesseur ; - les observations de Me Vandendriessche Tber, avocat de M. B ; - les observations de Me Gillet, avocat de l'EARL Ferme de Bouron ; - et les conclusions de M. Monnier, rapporteur public ; - la parole ayant été de nouveau donnée aux parties présentes ; Considérant que M. Jack A, qui exploitait 68 hectares 27 ares, a déposé une demande d'autorisation d'exploiter afin de reprendre l'intégralité d'une exploitation de 51 hectares 69 ares, située sur les territoires des communes de Champignelles et de Champcevrais, dans l'Yonne, appartenant à quatre propriétaires et libérée par sa précédente exploitante ; que quatre demandes concurrentes portant sur des parties de la même exploitation ont été présentées par M. Daniel B, pour 13 hectares 87 ares, par M. Denis, pour 23 hectares 40 ares, par l'EARL Ferme de Bouron, pour 14 hectares 35 ares, et par le GAEC de Giverlay, pour 29 hectares 56 ares ; que, par une première série de décisions, en date du 14 janvier 2005, le préfet de l'Yonne a délivré les autorisations demandées par M. A et ses quatre concurrents ; que, suite à l'annulation, à la demande de M. A, des autorisations accordées à ses quatre concurrents, par jugement du Tribunal administratif de Dijon en date du 6 février 2007, le préfet de l'Yonne a invité les intéressés à confirmer leurs demandes ; que, seuls M. B, l'EARL Ferme de Bouron et le GAEC de Giverlay ayant répondu à cette invitation, le préfet, après nouvel avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, rendu le 9 mai 2007, a, par une nouvelle série de trois décisions en date du 15 mai 2007, délivré de nouvelles autorisations à ces trois demandeurs, pour les mêmes superficies que précédemment ; que M. A fait appel du jugement en date du 31 mars 2009 par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces trois décisions du 15 mai 2007 ; Sur les fins de non-recevoir opposées par le GAEC de Giverlay et M. B à la requête de M. A : Considérant que M. A justifie d'un intérêt pour contester les décisions accordant des autorisations d'exploiter relatives à tout ou partie des terres pour lesquelles il avait lui-même précédemment obtenu une autorisation ; que les fins de non-recevoir opposées par le GAEC de Giverlay et M. B doivent donc être écartées ; Sur la légalité des décisions attaquées : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 331-1 du cde rural : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci, et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. / Est qualifié d'exploitation agricole, au sens du présent chapitre, l'ensemble des unités de production mises en valeur directement ou indirectement par la même personne, quels qu'en soient le statut, la forme ou le mode d'organisation juridique, dont les activités sont mentionnées à l'article L. 311-1. / L'objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / En outre, il vise : - soit à empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; soit à favoriser l'agrandissement des exploitations agricoles dont les dimensions, les références de production ou les droits à aide sont insuffisants au regard des critères arrêtés dans le schéma directeur départemental des structures ; - soit à permettre l'installation ou conforter l'exploitation d'agriculteurs pluriactifs partout où l'évolution démographique et les perspectives économiques le justifient " ; qu'aux termes de l'article L. 331-3 du même code : " L'autorité administrative, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds objet de la demande. Elle doit notamment : 1° Observer l'ordre des priorités établi par le schéma départemental entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles, en tenant compte de l'intérêt économique et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la demande ; 2° S'assurer, en cas d'agrandissement ou de réunion d'exploitations, que toutes les possibilités d'installation sur une exploitation viable ont été considérées ; 3° Prendre en compte les références de production ou droits à aide dont disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objet de la demande en appréciant les conséquences économiques de la reprise envisagée ; 4° Prendre en compte la situation personnelle du ou des demandeurs, notamment en ce qui concerne l'âge et la situation familiale ou professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place ; 5° Prendre en compte la participation du demandeur ou, lorsque le demandeur est une personne morale, de ses associés à l'exploitation directe des biens objets de la demande dans les conditions prévues à l'article L. 411-59 ; 6° Tenir compte du nombre d'emplois non salariés et salariés permanents ou saisonniers sur les exploitations concernées ; 7° Prendre en compte la structure parcellaire des exploitations concernées, soit par rapport au siège de l'exploitation, soit pour éviter que des mutations en jouissance ne remettent en cause des aménagements réalisés à l'aide de fonds publics ; 8° Prendre en compte la poursuite d'une activité agricole bénéficiant de la certification du mode de production biologique. L'autorisation peut n'être délivrée que pour une partie de la demande, notamment si certaines des parcelles sur lesquelles elle porte font l'objet d'autres candidatures prioritaires. Elle peut également être conditionnelle ou temporaire " ; qu'aux termes de l'article L. 331-7 du même code : " (...) Le préfet, pour motiver sa décision, et la commission départementale d'orientation de l'agriculture pour rendre son avis, sont tenus de se conformer aux orientations du schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département duquel est situé le fonds. Ils sont tenus notamment : (...) 2° de tenir compte, en cas d'agrandissement ou de réunion d'exploitations, des possibilités d'installation sur une exploitation viable, de la situation des terres concernées par rapport au siège de l'exploitation du ou des demandeurs, de la superficie des biens faisant l'objet de la demande et des superficies déjà mises en valeur par le ou les demandeurs, ainsi que par le preneur en place ; 3° De prendre en considération la situation personnelle du ou des demandeurs : âge, situation familiale et professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place, ainsi que le nombre et la nature des emplois salariés en cause (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 331-5 du même code : " I. - Les demandes d'autorisation d'exploiter sont soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture instituée aux articles R. 313-1 et suivants. Lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l'objet de la demande, l'ensemble des dossiers portant sur ces biens est soumis à la même séance de la commission. Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise (...) " ; Considérant que l'article 2 du schéma directeur départemental des structures agricoles de l'Yonne prévoit que l'ordre et les critères des priorités à retenir pour la délivrance des autorisations d'exploiter est différent selon que " le bien objet de la demande " est supérieur (priorités A1 à A9) ou inférieur ou égal (priorités B1 à B7) à une demi-unité de référence, soit 35 hectares ; qu'eu égard aux principes de comparaison fixés par les dispositions susmentionnées des articles L. 331-3, L. 331-5 et R. 331-5 du code rural, la notion de " bien objet de la demande " ne peut se concevoir que comme correspondant à la superficie de la totalité de l'exploitation rendue disponible sur laquelle portent, pour tout ou partie de cette superficie, les demandes concurrentes d'autorisation d'exploiter dont il convient d'apprécier les priorités respectives, ce qui permet d'ailleurs d'appliquer à toutes les demandes concurrentes la même grille de priorités ; qu'en l'espèce, cette superficie totale de l'exploitation " faisant l'objet de la demande " était de 51 hectares 69 ares et était donc supérieure au seuil susmentionné de 35 hectares ; qu'ainsi, la priorité respective de toutes les demandes d'autorisation d'exploiter en litige aurait dû être appréciée en prenant en considération les seuls critères de priorité A1 à A9 ; que, par suite, en considérant que les demandes dont il était saisi relevaient des priorités B1 à B7, eu égard à la superficie concernée par chaque demande, et non en fonction de la totalité de l'exploitation devenue vacante sur laquelle portaient, pour tout ou partie, ces demandes, le préfet a, ainsi que l'a relevé le Tribunal administratif de Dijon, entaché ses décisions d'une erreur de droit ; que, par ailleurs, contrairement a ce qu'a considéré dans un deuxième temps le Tribunal administratif de Dijon, il ne peut être considéré, en tout état de cause, par substitution de base légale, que les décisions eussent été identiques si le préfet avait pris en considération pour toutes les demandes les seules priorités A1 à A9, au seul motif que les critères de priorité A9 et B7 sont rédigés en des termes identiques, dès lors qu'elles se situent à un rang différent dans des grilles de priorité qui n'obéissent pas à la même logique ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions du préfet de l'Yonne en date du 15 mai 2007 autorisant M. B à exploiter 13 hectares 87 ares situés sur les territoires des communes de Champignelles et de Champcevrais, l'EARL Ferme de Bouron à exploiter 14 hectares 35 ares sur les territoires des mêmes communes et le GAEC de Giverlay à exploiter 29 hectares 56 ares sur le territoire de la commune de Champignelles ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. A, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse quelque somme que ce soit au GAEC de Giverlay, à M. Daniel B et à l'EARL Ferme de Bouron au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 0701537 du Tribunal administratif de Dijon, en date du 31 mars 2009, est annulé. Article 2 : Les décisions du préfet de l'Yonne, en date du 15 mai 2007, autorisant M. B à exploiter 13 hectares 87 ares situés sur les territoires des communes de Champignelles et de Champcevrais, l'EARL Ferme de Bouron à exploiter 14 hectares 35 ares sur les territoires des mêmes communes et le GAEC de Giverlay à exploiter 29 hectares 56 ares sur le territoire de la commune de Champignelles sont annulées. Article 3 : Les conclusions du GAEC de Giverlay, de M. Daniel B et de l'EARL Ferme de Bouron tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. Jack A, au GAEC de Giverlay, à M. Daniel B, à l'EARL Ferme de Bouron et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire. Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne. Délibéré après l'audience du 3 mars 2011, à laquelle siégeaient : M. Duchon-Doris, président de chambre, M. Montsec, président-assesseur, M. Raisson, premier conseiller. Lu en audience publique, le 31 mars 2011. '' '' '' '' 1 8 N° 09LY02685 sh