Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 11/07/2016, 15MA04234, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-07-11
Numéro : 15MA04234
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : NORTON ROSE LLP

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association de sauvegarde des terres, du patrimoine et des paysages (STEPPES) a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 5 mars 2007 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cabriès a approuvé le bail emphytéotique administratif et la convention de mise à disposition conclus avec la société Genecomi pour la construction d'un groupe scolaire dans le quartier Saint-Pierre et a autorisé le maire à les signer. Par un jugement n° 0702890 du 29 juin 2010, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette délibération. Par un arrêt n° 10MA03447 du 6 mai 2013, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé contre ce jugement par la société CFA Méditerranée. Par une décision n° 369113 du 23 octobre 2015, le Conseil d'Etat a, sur pourvoi de la société CFA Méditerranée, annulé l'arrêt susmentionné et renvoyé l'affaire devant la Cour. Procédure devant la Cour : Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 1er septembre 2010, 5 décembre 2011 et 12 février 2016, sous le n° 10MA03447 et après renvoi par le Conseil d'Etat sous le n° 15MA04234, la société CFA Méditerranée, représentée en dernier lieu par Me A...demande à la Cour : 1°) de prendre acte du désistement de l'association STEPPES ; 2°) à défaut, d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 juin 2010 et de rejeter la demande d'annulation de la délibération en date du 5 mars 2007 ; 3°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'association STEPPES la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle est recevable à interjeter appel du jugement attaqué ; - elle acquiesce au désistement de l'association STEPPES ; - ce jugement est irrégulier en ce qu'il n'analyse pas son mémoire enregistré le 27 mai 2010 ; - l'absence d'intervention de l'avis des domaines n'entache pas d'illégalité la délibération en date du 5 mars 2007 ; - la circulaire du 12 février 1996 rappelle que la loi ne prévoit pas expressément la sanction du non-respect des obligations nouvelles ; la commune a saisi le service des domaines qui a répondu le 13 avril 2007 ; - le bail emphytéotique a été signé sous condition suspensive de l'obtention dudit avis ; les membres du conseil municipal ont été suffisamment informés des éléments financiers de l'opération ; - la particularité partenariat public-privé (PPP) doit être prise en compte ; - l'obtention de l'avis des domaines n'aurait pas changé le sens de la décision des conseillers municipaux ; - le recours contre la délibération du 17 novembre 2006, qui est une mesure préparatoire, est irrecevable ; - le choix de recourir au bail emphytéotique relève de la liberté contractuelle de la collectivité ; - le recours au bail emphytéotique est justifié ; - le montage financier n'est pas contraire au bon usage des deniers publics ; - la mise à disposition du terrain pour un euro symbolique est justifiée ; - le bail emphytéotique est régulier en ce que le parking situé sur le terrain d'assiette n'est pas une dépendance de la voirie routière ; - ce bail constitue un PPP dont l'utilisation est parfaitement admise ; - la commune n'a aucunement vocation à exercer la maîtrise d'ouvrage de cette opération ; - elle a soumis volontairement la passation du bail emphytéotique à une mise en concurrence préalable ; - le recours au bail emphytéotique n'a pas à être justifié par l'urgence dès lors que la condition tenant à l'existence d'un intérêt général est remplie ; en tout état de cause, la situation présentait un caractère d'urgence ; - le caractère disproportionné du loyer payé par la commune n'est pas démontré ; - le moyen tiré de ce que la cession de la parcelle n° 65 pour un euro symbolique prévue par l'avenant n°1 au bail est irrecevable ; le montant de la redevance versée est régulier. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 avril 2011 et 10 septembre 2012, l'association STEPPES, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande la mise à la charge solidaire de la société CFA Méditerranée et de la commune de Cabriès de la somme de 2 000 euros à verser à son avocat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de la renonciation de celui-ci au bénéfice de l'aide juridictionnelle. Elle soutient que : - l'appel de la société CFA Méditerranée et l'intervention de la commune de Cabriès sont irrecevables ; - le tribunal n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; - le conseil municipal a donné au maire la signature de la convention du bail emphytéotique sans disposer de toutes les connaissances nécessaires, notamment l'avis de l'autorité compétente de l'Etat ; le bail en cause constitue un déguisement de la maîtrise d'ouvrage public ; - seule la délibération du 17 novembre 2006 constituait un acte préparatoire ; - le bail emphytéotique est entaché de nullité du fait de la présence sur le terrain d'assiette de l'opération d'un parking relevant de la voie publique ; - le motif d'urgence invoqué par la société CFA Méditerranée n'est pas établi tout comme le caractère d'intérêt général de l'opération ; - aucune disposition du contrat ne prévoit que la société pourra bénéficier d'aides publiques, de sorte qu'elle n'a pas été chargée par la commune de Cabriès d'assurer pour son compte une mission de service public ou de réaliser une opération d'intérêt général ; - le montage financier du bail emphytéotique est contraire au bon usage des deniers publics. Par deux mémoires, enregistrés les 9 janvier 2012 et 2 décembre 2015, la commune de Cabriès conclut à l'annulation du jugement attaqué, au rejet de la demande de l'association STEPPES et à ce que soit mise à sa charge la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle s'associe aux moyens et conclusions présentées par la société CFA Méditerranée ; - le tribunal n'a pas tenu compte de la condition suspensive du bail emphytéotique relative à l'obtention de l'avis du service des domaines et a commis une erreur de droit puisque cette obligation de consultation n'est pas sanctionnée par l'annulation de la délibération postérieure ; - les conseillers municipaux ont bénéficié d'une information suffisante ; - elle s'en rapporte pour les autres moyens à son mémoire de défense de première instance. Un courrier du 10 février 2016 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 4 avril 2016 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Par deux mémoires, enregistrés les 2 décembre 2015 et 27 mai 2016, l'association STEPPES demande à ce qu'il soit donné acte de son désistement d'instance et le rejet des demandes formées contre elle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle précise que ce désistement s'entend de sa renonciation expresse à ses moyens et conclusions de première instance. L'association STEPPES a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 24 janvier 2011. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative. Le président de la Cour a désigné M. B...Pocheron en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - et les conclusions de M. Revert, rapporteur public. 1. Considérant que l'association de sauvegarde des terres, du patrimoine et des paysages (STEPPES) a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 5 mars 2007 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cabriès a approuvé le bail emphytéotique administratif et la convention de mise à disposition conclus avec la société Genecomi pour la construction d'un groupe scolaire dans le quartier Saint-Pierre et a autorisé le maire à les signer ; que par un jugement en date du 29 juin 2010, le tribunal a annulé cette délibération en raison d'un vice de procédure lié à l'absence d'intervention de l'avis des Domaines ; que par un arrêt en date du 6 mai 2013, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la société CFA Méditerranée contre ce jugement ; que par une décision en date du 23 octobre 2015, le Conseil d'Etat, sur pourvoi de cette société, a annulé l'arrêt précité pour erreur de droit et renvoyé l'affaire devant la Cour ; que dans le dernier état de ses écritures, la société CFA Méditerranée sollicite l'annulation du jugement en date du 20 juin 2010 du tribunal administratif de Marseille ; Sur la recevabilité de l'appel de la société CFA : 2. Considérant que la personne qui, devant le tribunal administratif, est régulièrement intervenue en défense à un recours pour excès de pouvoir n'est recevable à interjeter appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu'elle aurait eu qualité, à défaut d'intervention de sa part, pour former tierce opposition au jugement faisant droit au recours ; qu'aux termes de l'article R. 832-1 du code de justice administrative : " Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu'elle représente n'ont été présents ou régulièrement appelés dans l'instance ayant abouti à cette décision " ; 3. Considérant que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération en date du 5 mars 2007 par laquelle le conseil municipal de Cabriès a retenu le groupement constitué par la société Genecomi, emphytéote, la société CFA Méditerranée, promoteur, et le cabinet Fradin, architecte, adopté le bail emphytéotique administratif pour la construction d'un groupe scolaire et autorisé le maire à signer le bail et la convention de mise à disposition avec le groupement précité ; que cette annulation est de nature à remettre en cause la viabilité de l'opération projetée ; qu'ainsi la société requérante, si elle était restée étrangère au litige de première instance, aurait justifié d'un droit, auquel le jugement rendu eût préjudicié, susceptible à ce titre de lui conférer qualité pour former tierce opposition à ce jugement ; que par suite, contrairement à ce que soutient l'association STEPPES, la société CFA Méditerranée est recevable à interjeter appel ; Sur la recevabilité de l'appel de la commune de Cabriès : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4 (...) " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Cabriès a reçu notification du jugement attaqué le 30 juin 2010 ; que ses conclusions d'appel n'ont toutefois été enregistrées au greffe de la cour administrative d'appel que le 9 janvier 2012, soit après l'expiration du délai imparti par les dispositions précitées ; que, par suite, elles ont été présentées tardivement et ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales en vigueur à la date de la délibération contestée : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique (...) en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence. (...) Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte (...) constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie " ; que le 3ème alinéa de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales en vigueur à la date de la délibération critiquée précise que : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de ce service. " ; 7. Considérant qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le conseil municipal de la commune de Cabriès, réuni le 5 mars 2007, aurait été informé de la teneur de l'avis du service des domaines, sollicité le 2 mars 2007, soit trois jours avant la réunion, sur la valeur vénale des parcelles faisant l'objet d'une cession de droits réels résultant du bail emphytéotique administratif ; que cet avis n'a été donné que par courrier en date du 26 juin 2007 de la direction générale de la comptabilité publique ; qu'ainsi, il est constant que la délibération en date du 5 mars 2007 contestée a été adoptée à la suite d'une procédure irrégulière ; 8. Considérant que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ; 9. Considérant que la consultation du service des domaines prévue au 3ème alinéa précité de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales préalablement à la délibération du conseil municipal portant sur la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants ne présente pas le caractère d'une garantie d'information ; qu'il appartient en revanche au juge saisi d'une délibération prise en méconnaissance de cette obligation de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération contestée ; 10. Considérant qu'il ressort de la notice explicative de synthèse accompagnant la délibération querellée que les conseillers municipaux ont été informés des éléments financiers de l'opération, à savoir la conclusion entre la commune de Cabriès et la société Genecomi d'un bail emphytéotique administratif d'une durée de trente ans ayant pour objet la mise à disposition par la commune, pour un loyer symbolique d'un euros hors taxes par an, des parcelles cadastrées n° 61 et 64 pour y réaliser les bâtiments du groupe scolaire, et la conclusion d'une convention de mise à disposition de ces ouvrages pour la même durée en contre partie d'une redevance annuelle de 428 692 euros hors taxes versée par la commune de Cabriès, d'un coût de réalisation de 6 791 250 euros hors taxes et d'un coût d'investissement de 7 014 950 euros hors taxes ; que la circonstance que le service des domaines a évalué le montant de la redevance d'occupation domaniale annuelle à 4 583 euros est sans incidence sur l'équilibre financier du bail en cause dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que la valorisation du terrain imputée à l'emphytéote doit être compensée par une hausse de la redevance de mise à disposition réduisant en conséquence l'intérêt de cette valorisation ; qu'ainsi, dans les circonstances particulières de l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'irrégularité tenant à l'absence de l'avis du service des domaines ait été susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la délibération rendue par le conseil municipal de la commune de Cabriès ; que, par suite, la société CFA Méditerranée est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a accueilli le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure tirée de l'absence de cet avis ; 11. Considérant, toutefois, qu'il y a lieu pour la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association STEPPES, devant les premiers juges ; 12. Considérant que, par ses deux mémoires enregistrés les 2 décembre 2015 et 27 mai 2016, l'association STEPPES demande à ce qu'il soit donné acte de son désistement d'instance dont elle précise qu'il emporte renonciation expresse à ses moyens et conclusions de première instance ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société CFA Méditerranée est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 5 mars 2007 par laquelle le conseil municipal de Cabriès a approuvé le bail emphytéotique administratif et la convention de mise à disposition conclus avec la société Genecomi et a autorisé le maire à les signer ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 : 14. Considérant qu'aux termes de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée : " (...) En toute matière, l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle partielle ou totale peut demander au juge de condamner la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès, et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, à lui payer une somme au titre des honoraires et frais, non compris dans les dépens, que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide. / Si le juge fait droit à sa demande, l'avocat dispose d'un délai de douze mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée pour recouvrer la somme qui lui a été allouée. S'il recouvre cette somme, il renonce à percevoir la part contributive de l'Etat. S'il n'en recouvre qu'une partie, la fraction recouvrée vient en déduction de la part contributive de l'Etat. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société CFA Méditerranée, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que le conseil de l'association STEPPES demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'association Steppes tendant à la mise à la charge de la commune de Cabriès des frais exposés et non compris dans les dépens, ni aux conclusions de la société CFA Méditerranée et de la commune de Cabriès présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Les conclusions d'appel de la commune de Cabriès sont rejetées. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 29 juin 2010 est annulé. Article 3 : Il est donné acte du désistement de la demande présentée par l'association STEPPES devant le tribunal administratif de Marseille. Article 4 : Les conclusions de l'association STEPPES et de la société CFA Méditerranée tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société CFA Méditerranée, à l'association STEPPES et à la commune de Cabriès. Délibéré après l'audience du 20 juin 2016, où siégeaient : - M. Pocheron, président-assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Hameline, premier conseiller, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 juillet 2016. '' '' '' '' 3 N° 15MA04234