Conseil d'Etat, 2ème et 7ème sous-sections réunies, du 16 janvier 2006, 274012, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 2EME ET 7EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-01-16
Numéro : 274012
Président : Mme Hagelsteen
Rapporteur : Mme Catherine  Chadelat
Commissaire du gouvernement : Mme de Silva
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP ANCEL, COUTURIER-HELLER ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE

Vu 1°/ sous le n° 274012, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 novembre 2004 et 9 mars 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION HAUTE-NORMANDIE, dont le siège est Hôtel de la région, ..., représentée par le président du conseil régional ; la REGION HAUTE-NORMANDIE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 2 septembre 2004 fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005, ensemble le rectificatif publié au Journal officiel de la République française le 20 novembre 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 2°/ sous le n° 274013, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 novembre 2004 et 27 janvier 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR, dont le siège est Hôtel de la Region, 27, place Jules Guesde à Marseille Cedex 20 (13481), représentée par le président du conseil régional ; la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 2 septembre 2004 fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005, ensemble le rectificatif publié au Journal officiel de la République française le 20 novembre 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 3°/ sous le n° 274014, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 novembre 2004 et 27 janvier 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR, dont le siège est Hôtel de Région, 27, place Jules Guesde à Marseille Cedex 20 (13481), représentée par le président du conseil régional régulièrement habilité ; la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 2 septembre 2004 fixant la liste des sections élémentaires du réseau ferré national et la liste des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare, ensemble le rectificatif publié au Journal officiel de la République française le 20 novembre 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 4°/ sous le n° 274015, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 novembre 2004 et 9 mars 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION HAUTE-NORMANDIE, dont le siège est Hôtel de Région, ... (76174), représentée par le président du conseil régional ; la REGION HAUTE-NORMANDIE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 2 septembre 2004 fixant la liste des sections élémentaires du réseau ferré national et la liste des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare, ensemble le rectificatif publié au Journal officiel de la République française le 20 novembre 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 5°/ sous le n° 274115, la requête, enregistrée les 12 novembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REGION RHONE-ALPES, dont le siège est Hôtel de Région, ..., représentée par le président du conseil régional régulièrement habilité ; la REGION RHONE-ALPES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler, d'une part, l'arrêté interministériel du 2 septembre 2004 fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005 et, d'autre part, l'arrêté interministériel du même jour fixant la liste des sections élémentaires du réseau ferré national et la liste des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la directive 2001/14/CE du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité ; Vu la loi n° 821153 du 30 décembre 1982 modifiée, d'orientation des transports intérieurs ; Vu la loi n° 97135 du 13 février 1997 modifiée, portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire ; Vu la loi n° 20001208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; Vu le décret n° 97446 du 5 mai 1997 modifié, relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national ; Vu le décret n° 20011116 du 27 novembre 2001 relatif au transfert des compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional ; Vu le décret n° 2003194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Chadelat, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la REGION HAUTE-NORMANDIE et de la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR, de la SCP Nicolay, de Lanouvelle, avocat de la REGION RHONE-ALPES et de la SCP Ancel, Couturier-Heller, avocat de Réseau ferré de France, - les conclusions de Mme Z... de Silva, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de la REGION HAUTE-NORMANDIE, de la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR et de la REGION RHONE-ALPES présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur l'arrêté fixant le barème des redevances : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'équipement, des transports, du tourisme et de la mer ; En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté : Considérant qu'aux termes de l'article 132 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains : « Tout projet de modification des modalités de fixation des redevances d'infrastructure ferroviaire au sens de l'article 13 de la loi n° 97135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » doit faire l'objet d'une consultation et d'un avis de la ou des régions concernées » ; Considérant que l'arrêté interministériel du 2 septembre 2004 fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005 reprend les dispositions, qu'il abroge par ailleurs, du barème concernant l'année 2005 déjà contenues dans l'arrêté du 29 décembre 2003 qui fixe le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national pour l'année 2004 et pour l'année 2005 ; qu'il est constant que cet arrêté a fait l'objet, le 7 octobre 2003, de la consultation prévue par les dispositions précitées de l'article 132 de la loi du 13 décembre 2000 ; qu'il n'est pas allégué que les circonstances de droit et de fait aient évolué depuis cette consultation ; que, dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de consultation de la région doit être écarté ; Considérant que les dispositions de l'article 9 du décret du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national, selon lesquelles un arrêté fixe, sur proposition de Réseau ferré de France, la liste des sections élémentaires, leur répartition en catégories et sous-catégories ainsi que le barème des redevances et ses conditions d'application, n'impose pas l'édiction d'un arrêté unique ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions font l'objet de deux arrêtés distincts doit également être écarté ; Considérant que l'erreur matérielle résultant de l'inversion des titres des arrêtés attaqués, dans leur version publiée au Journal officiel de la République française le 11 septembre 2004, a donné lieu à un rectificatif publié au même journal le 20 novembre 2004 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le contenu de l'arrêté fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005 ne correspond pas à son intitulé manque en fait ; Considérant que le texte publié au Journal officiel de la République française du 20 novembre 2004 a pour seul objet de remédier à l'erreur matérielle décrite ci-dessus, intervenue lors de la publication des textes des deux arrêtés du 2 septembre 2004 fixant respectivement le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005 et la liste des sections élémentaires du réseau ferré national ainsi que celle des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare, sans en modifier la teneur ; que, par suite, le texte rectificatif de l'arrêté attaqué ne requérait pas une nouvelle signature des ministres compétents ; Considérant que l'arrêté attaqué a été signé, pour le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, par M. Philippe A..., adjoint au directeur des transports terrestres, ayant reçu délégation de signature par arrêté du 26 avril 2004, publié au Journal officiel de la République française du 27 avril 2004, pour le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, par M. Bruno X..., chef de service à la direction du trésor, ayant reçu délégation de signature par décret du 19 septembre 2003, publié au Journal officiel du 21 septembre 2003, et, pour le ministre délégué au budget, par M. Hugues Y..., sous-directeur à la direction du budget, ayant reçu délégation de signature par décret du 29 juillet 2004, publié au Journal officiel du 31 juillet 2004 ; que les attributions respectives des intéressés leur donnaient compétence à cet effet ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de l'arrêté attaqué doit être écarté ; Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 9 du décret du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'utilisation du réseau ferré national : « L'arrêté fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national est publié trois mois au moins avant l'entrée en vigueur de l'horaire annuel de service prévu à l'article 21 du décret n° 2003194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national » ; qu'aux termes de l'article 21 du décret du 7 mars 2003 : « A l'issue de l'instruction des demandes de sillons, Réseau ferré de France établit un projet d'horaire de service quatre mois au plus tard avant la date d'entrée en vigueur de celui-ci » ; que le nouvel horaire de service de l'ensemble des mouvements de trains et matériels roulants pour l'année 2005 est entré en vigueur le 11 décembre 2004 ; que l'arrêté attaqué a été publié le 11 septembre 2004, soit dans le délai prescrit, sans que puisse être opposée la circonstance que le texte rectificatif de cet arrêté a été publié ultérieurement, eu égard à la rétroactivité qui s'attache nécessairement à celui-ci ; que, par suite, le moyen tiré du non respect des dispositions précitées de l'article 9 du décret du 5 mai 1997 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; Considérant qu'aux termes de l'article 137 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains : « Il est créé, auprès du ministre chargé des transports, un comité national de suivi de la décentralisation des services voyageurs d'intérêt régional. Ce comité est consulté sur l'ensemble des questions liées au transfert de compétence prévu à l'article 124./ Il est composé de représentants des régions, de l'Etat, de Réseau ferré de France et de la Société des chemins de fer français./ Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article » ; qu'aux termes de l'article 24 de la même loi, qui introduit un article 211 à la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs : « La région, en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, est chargée à compter du 1er janvier 2002 : - Des services ferroviaires régionaux de voyageurs » ; qu'aux termes de l'article 10 du décret du 27 novembre 2001 relatif au transfert de compétence en matière de transports collectifs d'intérêt régional : « Un comité national de suivi de la décentralisation des services voyageurs d'intérêt régional est créé auprès du ministre chargé des transports. Le ministre chargé des transports lui soumet au moins une fois par an un bilan du transfert de compétences des services régionaux de voyageurs et les questions que soulève ce transfert. Le comité national peut se saisir de lui-même de toute question entrant dans son domaine d'attribution » ; Considérant que ces dispositions n'imposent, avant la fixation des redevances d'utilisation du réseau ferré national, que la consultation de la région concernée ; qu'il n'est pas contesté que les régions ont été consultées par lettre circulaire du 7 octobre 2003 ; que le décret du 27 novembre 2001 n'a pas méconnu la portée des dispositions législatives dont il lui appartenait de déterminer les conditions d'application, en limitant la consultation du Comité national de suivi de la décentralisation des services voyageurs d'intérêt régional aux questions dont il se saisit lui-même et au bilan annuel que lui soumet le ministre chargé des transports ; que, par suite, les régions requérantes ne sont fondées ni à exciper de l'illégalité du décret pour soutenir que l'arrêté attaqué aurait dû être soumis au comité national, ni à soutenir que les prescriptions de l'article 137 de la loi du 13 décembre 2000 précitée auraient été méconnues ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 9 du décret du 5 mai 1997 : « Sur proposition de Réseau ferré de France, un arrêté des ministres chargés des transports, de l'économie et du budget fixe ( ) le barème des redevances et ses conditions d'application ( ) » ; qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil d'administration de Réseau ferré de France a délibéré de cette proposition dans sa séance du 2 octobre 2003 et a donné son approbation à la proposition transmise aux ministres compétents ; que la circonstance que cette délibération porte sur l'élaboration du barème des années 2004 et 2005 établi par l'arrêté du 29 décembre 2003 n'imposait pas, dans les circonstances de l'espèce, une nouvelle délibération concernant l'année 2005 ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de proposition de Réseau ferré de France doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté : Considérant, d'une part, qu'il résulte de l'article 1er de l'arrêté attaqué que le prix unitaire du droit d'accès à la section élémentaire pour les catégories A, B et N peut faire l'objet d'un coefficient multiplicateur fixé selon un tableau figurant à l'arrêté, en fonction de la durée de l'engagement contractuel souscrit par l'entreprise ferroviaire et des volumes mensuels de sillons réservés, par catégorie tarifaire et par mois, dans la catégorie pouvant faire l'objet de modulation ; qu'ainsi, les auteurs de l'arrêté, loin de laisser à Réseau ferré de France la possibilité de fixer la modulation du prix unitaire du droit d'accès de façon discrétionnaire, ont précisé les conditions dans lesquelles cette modulation pouvait être appliquée ; que, d'autre part, si l'arrêté attaqué fixe un prix unitaire de droit de réservation d'arrêt en gare, ce prix, qui est déterminé par sous-catégorie de section élémentaire et par période horaire, n'opère de distinction ni entre les régions ni entre les utilisateurs du réseau selon les catégories auxquelles ils appartiennent ; qu'ainsi, le moyen tiré de la violation des principes de transparence et de non-discrimination posés par l'article 81 de la directive du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité doit être écarté ; Considérant qu'en raison de l'immobilisation des sillons qu'impliquent les arrêts en gare et des coûts entraînés par celle-ci, l'arrêté attaqué a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, fixer le niveau tarifaire du droit d'arrêt en gare sans opérer de dégressivité selon le nombre d'arrêts ; Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret du 5 mai 1997 précité : « Le terme forfaitaire correspondant à l'accès au réseau est calculé en tenant compte des frais engagés par Réseau ferré de France. Il ne doit avoir aucun caractère discrétionnaire. Il est, pour une période donnée, indépendant de la capacité réservée » ; qu'en fixant le prix unitaire du droit d'accès à des montants variables selon les sous-catégories de section élémentaire, qui tiennent compte des frais engagés par Réseau ferré de France, l'arrêté attaqué ne méconnaît pas les dispositions précitées du décret du 5 mai 1997 ; que si les régions requérantes font valoir que ces montants sont excessifs, elles n'apportent aucun élément au soutien de cette allégation ; que, par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise dans la fixation de ces montants doit être écarté ; Considérant qu'en assignant pour objectif au système de transports intérieurs notamment la maîtrise des coûts économiques pour la collectivité, les articles 1er et 2 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs n'ont pas entendu poser une règle dont la méconnaissance pourrait être utilement invoquée à l'encontre d'un arrêté déterminant le niveau de la redevance d'utilisation du réseau ferré national ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait cet objectif ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les régions requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 2 septembre 2004 fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005, dans sa version rectifiée ; Sur l'arrêté fixant la liste des sections élémentaires et celle des gares donnant lieu au versement du droit de réservation : En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer : Considérant que, si le ministre fait valoir que les charges transférées aux régions, au rang desquelles figurent les services ferroviaires régionaux de voyageurs, font l'objet d'une compensation par l'Etat en application de l'article L. 161481 du code général des collectivités territoriales, cette circonstance ne saurait priver les régions requérantes de tout intérêt pour contester la légalité des mesures ayant une incidence sur ces redevances, alors, au surplus, que cette compensation ne vaut que pour les services préexistants ; que, par suite, les régions requérantes, en tant qu'autorités organisatrices des transports collectifs d'intérêt régional ferroviaires de voyageurs, ont intérêt et qualité à demander l'annulation de l'arrêté attaqué qui modifie les éléments pris en compte dans le calcul de la redevance ; En ce qui concerne la légalité de l'arrêté : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Considérant que l'arrêté fixant la liste des sections élémentaires du réseau ferré national et la liste des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare modifie la liste des sections élémentaires prises en compte pour le calcul des redevances d'utilisation du réseau ferré national ainsi que celle des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare qui constitue l'une des composantes de ces redevances ; que les modifications ainsi apportées aux modalités de fixation des redevances par cet arrêté sont susceptibles d'avoir une incidence sur les tarifs pratiqués par la SNCF pour la prestation des services ferroviaires régionaux de voyageurs qui relèvent de la compétence des régions et de modifier les conditions de réservation des capacités d'infrastructures nécessaires à la prestation de ces services ; que, par suite, cet arrêté devait être soumis à la consultation des régions concernées prévue par les dispositions précitées de l'article 132 de la loi du 13 décembre 2000 ; qu'il est constant qu'il ne l'a pas été ; Considérant qu'il suit de là que les régions requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué dans sa version rectifiée ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat les sommes que les régions requérantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il n'y a pas davantage lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des régions requérantes les sommes que Réseau ferré de France demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes des REGIONS HAUTE-NORMANDIE, PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR et RHONE-ALPES à l'encontre de l'arrêté du 2 septembre 2004 fixant le barème des redevances d'utilisation du réseau ferré national à compter du 1er janvier 2005 sont rejetées. Article 2 : L'arrêté du 2 septembre 2004 fixant la liste des sections élémentaires du réseau ferré national et la liste des gares donnant lieu au versement du droit de réservation des arrêts en gare est annulé. Article 3 : Les conclusions des REGIONS HAUTE-NORMANDIE, PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR et RHONE-ALPES tendant à l'application de l'article L. 7611 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Les conclusions de Réseau ferré de France tendant à l'application de l'article L. 7611 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la REGION HAUTE-NORMANDIE, à la REGION PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR, à la REGION RHONE-ALPES, à Réseau ferré de France, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.