COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 25/06/2009, 07LY01811, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2009-06-25
Numéro : 07LY01811
Président : M. du BESSET
Rapporteur : M. François  BOURRACHOT
Commissaire du gouvernement : M. BESLE
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 9 août 2007, présentée pour le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON (SIENEL), dont le siège est en mairie de Miribel (01700), représenté par son président en exercice à ce dûment habilité par délibération du comité syndical en date du 17 juillet 2007 ; Le syndicat demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0503445 et 0503447 en date du 31 mai 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé les délibérations du 8 avril 2005 par lesquelles le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON a autorisé le président à signer un protocole d'accord avec la société de distribution d'eau intercommunale (SDEI) pour régler juridiquement et financièrement les conséquences de la résolution du contrat conclu le 19 mars 1999 et a fixé le tarif de l'eau pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000, lui a enjoint, s'il ne pouvait pas obtenir de la SDEI qu'elle accepte la résolution du protocole d'accord signé le 22 avril 2005, de saisir le juge du contrat dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 250 euros par jour de retard, aux fins de voir prononcer la résolution dudit protocole et l'a condamné à verser à M. François X, Mme Nicole Y et à l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon une somme de 50 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter les demandes de M. François X, Mme Nicole Y et l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon devant le Tribunal administratif de Lyon ; 3°) de condamner solidairement M. François X, Mme Nicole Y et l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... II) Vu la requête enregistrée le 10 août 2007, présentée pour la SOCIETE DE DISTRIBUTION D'EAU INTERCOMMUNALE (SDEI), dont le siège est 988, chemin Pierre Drevet, BP 152, à Rilleux-la-Pape (69147), représentée par son président directeur général en exercice ; La société demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0503445 et 0503447 en date du 31 mai 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé les délibérations du 8 avril 2005 par lesquelles le comité du syndicat intercommunal des eaux du Nord-Est de Lyon (SIENEL) a autorisé le président à signer un protocole d'accord avec la SOCIETE DE DISTRIBUTION D'EAU INTERCOMMUNALE pour régler juridiquement et financièrement les conséquences de la résolution du contrat conclu le 19 mars 1999 et a fixé le tarif de l'eau pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000, et a enjoint au SIENEL, s'il ne pouvait pas obtenir de la société SDEI qu'elle accepte la résolution du protocole d'accord signé le 22 avril 2005, de saisir le juge du contrat dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 250 euros par jour de retard, aux fins de voir prononcer la résolution dudit protocole ; 2°) à titre principal, de rejeter les demandes de M. François X, Mme Nicole Y et l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon (ACENEL) devant le Tribunal administratif de Lyon et, à titre subsidiaire d'ordonner une expertise sur le montant des dépenses utiles qu'elle a engagées au titre de la période du 1er avril 1999 eu 31 décembre 2000 ; 3°) de condamner solidairement M. François X, Mme Nicole Y et l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code civil ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 juin 2009 : - le rapport de M. Bourrachot, président-assesseur ; - les observations de Me Riou, avocat du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON et de Me Louis, avocat de la SOCIETE DE DISTRIBUTION D'EAU INTERCOMMUNALE ; - et les conclusions de M. Besle, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à Me Riou et à Me Louis ; Considérant que, par un arrêt en date du 27 septembre 2001, la Cour administrative d'appel de Lyon a annulé la délibération du 25 février 1999 par laquelle le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON (SIENEL) avait approuvé le choix de la société SEREPI en qualité d'exploitant du service de distribution de l'eau potable et autorisé son président à signer un contrat d'affermage avec ladite société et a enjoint au SIENEL de saisir le juge du contrat à l'effet de demander la résolution du contrat d'affermage conclu le 19 mars 1999 avec la société SEREPI ; que, par un jugement du 6 juin 2002, le Tribunal administratif de Lyon, saisi par le SIENEL, a prononcé la résolution dudit contrat d'affermage ; Considérant que le comité du SIENEL a, au cours du second semestre de l'année 2002, approuvé pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000 les tarifs du service de distribution d'eau potable résultant du contrat annulé et a autorisé le président du syndicat à signer une transaction prévoyant l'indemnisation de la société SEREPI sur le fondement des tarifs approuvés ainsi que la garantie par le SIENEL de toutes les condamnations définitives qui pourraient être prononcées devant les juridictions judiciaires à l'encontre de la société SEREPI dans le cadre de contentieux initiés par les usagers du service de distribution d'eau potable qui découleraient directement de la résolution du contrat par le Tribunal administratif de Lyon le 6 juin 2002 ; Considérant que, par un jugement en date du 10 novembre 2004, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération autorisant cette transaction au motif que le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON n'établissait pas que la transaction avait été déterminée en retenant le montant des dépenses utiles exposées par le cocontractant au profit du syndicat et qu'elle avait ainsi été réellement établie conformément aux principes qui découlent de l'enrichissement sans cause ; que, par un autre jugement du même jour, le tribunal administratif a annulé la délibération du 2 août 2002 approuvant les tarifs de l'eau potable pour la période allant du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000 ; que, suite à ces annulations, le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON a, lors de sa séance du 8 avril 2005, autorisé le président à signer une nouvelle transaction avec la SOCIETE DE DISTRIBUTION D'EAU INTERCOMMUNALE (SDEI), anciennement dénommée SEREPI, puis à nouveau fixé les tarifs pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000 ; Considérant que le SIENEL et la SDEI font appel du jugement en date du 31 mai 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé les délibérations du 8 avril 2005 par lesquelles le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON a autorisé le président à signer un protocole d'accord avec la SOCIETE DE DISTRIBUTION D'EAU INTERCOMMUNALE pour régler juridiquement et financièrement les conséquences de la résolution du contrat conclu le 19 mars 1999 et a une nouvelle fois fixé le tarif de l'eau pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000, et a enjoint au SIENEL, s'il ne pouvait obtenir de la SDEI qu'elle accepte la résolution du protocole d'accord signé le 22 avril 2005, de saisir le juge du contrat dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 250 euros par jour de retard, aux fins de voir prononcer la résolution dudit protocole ; que le SIENEL fait en outre appel du jugement en tant qu'il l'a condamné à verser à M. François X, Mme Nicole Y et à l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon (ACENEL) une somme de 50 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur la jonction : Considérant que les requêtes susvisées nos 07LY01811 et 07LY01823 sont dirigées contre un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la régularité du jugement : En ce qui concerne l'astreinte : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-3 du code de justice administrative : Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ; que ces dispositions ne permettent au juge administratif ni de prononcer une mesure d'injonction sous astreinte en l'absence de conclusions des parties tendant au prononcé d'une astreinte, ni de prononcer une astreinte pour un montant supérieur au montant demandé par les parties ; Considérant que si les demandeurs de première instance ont demandé au Tribunal administratif de Lyon de prononcer à l'encontre du SIENEL une injonction assortie d'une astreinte, ils n'avaient pas précisé le montant de celle-ci ; que, dès lors, le tribunal administratif ne pouvait régulièrement fixer le montant de l'astreinte à 250 euros par jour de retard ; que, par suite, il y a lieu d'annuler l'article 3 du jugement attaqué en tant qu'il prononce une astreinte de 250 euros par jour de retard ; En ce qui concerne la recevabilité des demandes : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1156 du code civil : On doit dans les conventions rechercher quelle a été la commune intention des parties contractantes, plutôt que de s'arrêter au sens littéral des termes , et qu'aux termes de l'article 1161 du même code : Toutes les clauses des conventions s'interprètent les unes par les autres, en donnant à chacune le sens qui résulte de l'acte entier ; qu'il y a lieu d'appliquer les principes dont s'inspirent ces articles à l'interprétation du contrat d'association ; qu'en vertu des stipulations de l'article 2 des statuts de l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon, l'association a pour but la défense des consommateurs d'eau ; que, d'une part, l'objet social et l'appellation de l'association qui fait également partie du contrat, confèrent à celle-ci un intérêt de nature à lui donner qualité pour demander l'annulation des délibérations litigieuses du comité syndical du SIENEL approuvant une transaction avec la SDEI et les tarifs de la distribution d'eau ; que, d'autre part, ces délibérations ont été prises à la suite d'annulations contentieuses et d'injonction intervenues sur sa demande et sont de nature à la léser dans ses intérêts de partie aux instances précédentes de façon suffisamment certaine et directe ; qu'enfin, l'article 9 des statuts donne au président le pouvoir de représenter l'association en justice sans qu'une autre stipulation réserve la compétence pour en décider à un autre organe ; Considérant, en second lieu, que si les tiers peuvent poursuivre l'annulation des actes détachables d'un contrat, la recevabilité d'un tel recours est subordonnée à la condition que les stipulations du contrat en cause soient de nature à les léser dans leurs intérêts de façon suffisamment certaine et directe ; que, d'une part, les délibérations litigieuses du comité syndical du SIENEL approuvant une transaction avec la SDEI et les tarifs de la distribution d'eau sont intervenues à la suite d'annulations contentieuses et d'injonctions intervenues sur la demande de M. François X et de Mme Nicole Y ; qu'elles sont de nature à les léser dans leurs intérêts de parties aux instances précédentes et de façon suffisamment certaine et directe ; que, d'autre part, si un usager d'un service public n'est pas recevable, faute d'intérêt pour agir, à demander l'annulation d'une délibération d'un conseil municipal ne pouvant avoir pour effet que d'alléger les charges résultant pour les usagers de ce service, il ressort des pièces du dossier que les délibérations litigieuses approuvent une transaction ne comportant aucun allègement réel de charges et des tarifs identiques par rapport aux délibérations annulées le 10 novembre 2004 par le tribunal administratif ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SDEI et le SIENEL ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué aurait irrégulièrement fait droit à des demandes irrecevables ; Sur la transaction : Considérant que le cocontractant de l'administration dont le contrat est entaché de nullité peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé ; que, dans le cas où le contrat en cause est une concession de service public, il peut notamment, à ce titre, demander à être indemnisé de la valeur non amortie, à la date à laquelle les biens nécessaires à l'exploitation du service font retour à l'administration, des dépenses d'investissement qu'il a consenties, ainsi que du déficit qu'il a, le cas échéant, supporté à raison de cette exploitation, compte tenu notamment des dotations aux amortissements et des frais afférents aux emprunts éventuellement contractés pour financer les investissements, pour autant toutefois qu'il soit établi, au besoin après expertise, que ce déficit était effectivement nécessaire, dans le cadre d'une gestion normale, à la bonne exécution du service ; que, dans le cas où la nullité du contrat résulte d'une faute de l'administration, il peut en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration ; qu'à ce titre il peut demander le paiement du bénéfice dont il a été privé par la nullité du contrat, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'indemnité convenue par le protocole en litige ait été déterminée sur les bases définies ci-dessus ; que notamment le document annexé à la transaction envisagée, intitulé charges utiles du service , fait état d'un montant de frais généraux de 528 266,25 francs résultant de l'application d'un taux de 15 pour-cent établi forfaitairement sur un montant de 3 521 775 francs ; que de telles dépenses ne présentent aucun caractère d'utilité pour la personne publique ; que, notamment, la même annexe fait état d'impôts et d'assurances pour un montant de 216 359 euros sans précisions sur la nature et le montant des impôts et assurances visés par ce poste de dépenses ; que l'utilité de telles dépenses pour la collectivité n'est pas établie ; qu'ainsi, en fixant le montant de l'indemnité accordée dans le cadre de la transaction envisagée le comité syndical du SIENEL a commis une erreur de droit ; que si le montant de telles dépenses pourrait néanmoins être compris dans l'indemnité transactionnelle sur le fondement de la faute commise par le SENIEL, la transaction envisagée ne comporte pas de stipulations en ce sens alors d'ailleurs que la SDEI déclare expressément, dans le cadre de la présente instance, renoncer à se prévaloir de la responsabilité quasi-délictuelle du SIENEL ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SIENEL et la SDEI ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du 8 avril 2005 par laquelle le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON a autorisé le président à signer un protocole d'accord avec la SOCIETE DE DISTRIBUTION D'EAU INTERCOMMUNALE pour régler juridiquement et financièrement les conséquences de la résolution du contrat conclu le 19 mars 1999 ; Sur l'injonction : Considérant que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement la nullité dudit contrat ; qu'il appartient au juge de l'exécution, saisi d'une demande d'un tiers, d'enjoindre à une partie au contrat de saisir le juge compétent afin d'en constater la nullité, de prendre en compte la nature de l'acte annulé ainsi que le vice dont il est entaché et de vérifier que la nullité du contrat ne portera pas, si elle est constatée, une atteinte excessive à l'intérêt général ; Considérant qu'eu égard à la nature de la transaction et au motif par lequel le présent arrêt confirme l'annulation de la délibération l'ayant approuvée, l'annulation de la délibération du 8 avril 2005 par laquelle le comité syndical du SIENEL a approuvé la transaction, implique nécessairement sa nullité ; que, contrairement à ce que soutiennent le SIENEL et la SDEI, la constatation de cette nullité ne porte pas d'atteinte excessive à l'intérêt général, notamment à la continuité du service public qu'aucune de ses stipulations n'organisait ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SIENEL et la SDEI ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a enjoint au SIENEL de saisir le juge du contrat dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement ; Sur les tarifs : Considérant qu'aux termes de l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales : Les budgets des services publics à caractère industriel et commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ; qu'il résulte de ces dispositions que le prix de l'eau potable et de son assainissement ne peut trouver sa contrepartie que dans le montant des dépenses d'investissement et de fonctionnement nécessaires à la livraison de ces prestations, y compris la rémunération du concessionnaire ; Considérant que, devant comprendre la rémunération du concessionnaire, le prix de l'eau potable n'avait pas à être établi sur la seule base du montant des dépenses utiles à la collectivité ; que le SIENEL et la SDEI sont dès lors fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon s'est fondé sur le fait que le tarif de l'eau pour la période allant du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000 n'avait pas été établi sur la seule base des dépenses utiles à la collectivité pour annuler la délibération du 8 avril 2005 par laquelle le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON l'a fixé ; Considérant toutefois qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les parties tant devant le tribunal administratif que devant la Cour, ainsi que les moyens d'ordre public ; Considérant que lorsqu'un acte réglementaire fixant le tarif d'un service public pour une période donnée fait l'objet d'une annulation, cette annulation, si elle peut avoir pour effet, le cas échéant, de permettre d'appliquer un tarif antérieur fixé pour une période indéterminée, ne saurait faire revivre un acte fixant un tarif pour une période déterminée dont le terme était antérieur à la période couverte par l'acte annulé ; que, dans le cas où aucun tarif précédent n'est susceptible d'être appliqué, le vide juridique ainsi créé autorise la collectivité publique à fixer de nouveaux tarifs applicables rétroactivement pour la période au cours de laquelle les tarifs ont été annulés ; Considérant que, par une délibération en date du 2 août 2002, le comité du SIENEL a pris acte de l'exploitation dans des conditions satisfaisantes du service d'eau potable par la SEREPI pendant la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000 et a approuvé pour cette période les tarifs du service de distribution d'eau potable en déterminant la part fermière et la part syndicale ; que l'annulation de cette délibération a dès lors créé un vide juridique autorisant le SIENEL à fixer de nouveaux tarifs applicables rétroactivement et fixés en francs ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les tarifs fixés par la délibération du 8 avril 2005, au demeurant moins élevés que ceux établis pour la période antérieure, auraient été établis en prenant en considération des dépenses sans lien avec le service ou qu'ils ne constitueraient pas la contrepartie directe du service rendu aux usagers ; qu'il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que la délibération aurait pour seul objet de faire échec aux annulations et résolutions prononcées antérieurement ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SIENEL et la SDEI sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du 8 avril 2005 par laquelle le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON a fixé le tarif de l'eau pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000 ; Sur les frais non compris dans les dépens : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les frais d'instance exposés par M. X, Mme Y et l'ACENEL soient mis à la charge du SIENEL et de la SDEI qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance ; qu'en application des mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. X, de Mme Y et de l'ACENEL, les frais d'instance exposés par le SIENEL et la SDEI et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : L'article 2 du jugement du Tribunal administratif de Lyon en date du 31 mai 2007 est annulé en tant qu'il a annulé la délibération du 8 avril 2005 par laquelle le comité du SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DU NORD-EST DE LYON a fixé le tarif de l'eau pour la période du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000. Article 2 : La demande devant le Tribunal administratif de Lyon enregistrée sous le n° 0503447 est rejetée. Article 3 : L'article 3 du jugement du Tribunal administratif de Lyon en date du 31 mai 2007 est annulé en tant qu'il prononce une astreinte. Article 4 : Les conclusions de M. X, de Mme Y et de l'association des consommateurs d'eau du Nord-Est de Lyon tendant au prononcé d'une astreinte sont rejetées. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. '' '' '' '' 1 2 Nos 07LY01811...