Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 06/12/2013, 11NT00476, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-12-06
Numéro : 11NT00476
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sylvie  AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : HUVEY

Vu la décision n° 328732 du 15 décembre 2010, enregistrée au greffe de la cour le 7 février 2011, par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche a annulé l'arrêt de la cour du 5 mars 2009 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 14 mars 2006 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a demandé à M. A... de reverser la somme de 3 310,45 euros qui lui avait été versée au titre de l'aide directe laitière pour la campagne 2003-2004 ; Vu la requête, enregistrée le 11 septembre 2007, présentée pour M. B... A..., demeurant..., par la SCP Huvey-Paye, avocats au barreau d'Angers ; M. A... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 3 juillet 2007 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 14 mars 2006 par lequel le préfet de Maine-et-Loire lui a demandé de reverser la somme de 3 310,45 euros qui lui avait été versée au titre de l'aide directe laitière pour la campagne 2003-2004, implicitement confirmée sur recours gracieux et, d'autre part, de la décision du 27 février 2006 par laquelle le préfet de Maine-et-Loire a refusé de lui accorder l'aide directe laitière au titre de la campagne 2004-2005, implicitement confirmée sur recours gracieux ; 2°) d'annuler ces deux décisions ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - l'aide directe laitière ayant été accordée et versée le 18 octobre 2004, l'arrêté du 14 mars 2006 rejetant la demande s'y rapportant est sans portée ; le préfet devait retirer la décision d'octroi de l'aide initialement prise et non rejeter la demande ; - une décision créatrice de droits ne peut être abrogée ou retirée que si elle est irrégulière et avant l'expiration du délai de recours contentieux ; - les conditions supplémentaires d'attribution de l'aide dont le préfet se prévaut étant prévues par le règlement (CE) n° 1973/2004 du 29 octobre 2004 postérieur à la date d'ouverture de la campagne 2003-2004, la rupture d'égalité devant les charges publiques résultant de l'application d'un texte qui ne permet pas de connaître les conditions à remplir à la date d'ouverture de la campagne est de nature à engager la responsabilité de l'Etat et s'oppose au retrait d'une aide antérieurement accordée ; - l'article 22 du règlement (CE) n° 1973/2004 du 29 octobre 2004 ne peut être regardé comme imposant d'avoir eu la qualité de producteur de lait de manière continue et constante pendant la période de douze mois précédant le début de la campagne pour laquelle l'aide est demandée sans être en contradiction avec l'article 5. C du règlement (CE) n° 1788/2003 du 29 septembre 2003 en application duquel l'aide peut être accordée à un agriculteur qui s'apprête à produire et à commercialiser du lait à très bref délai ; - les contrôleurs ont constaté, le 6 septembre 2004, un arrêt temporaire de la production ainsi que la présence d'une salle de traite et d'un tank à lait ; - les éléments sur lesquels l'administration s'est fondée n'établissent pas la mauvaise foi du demandeur, laquelle ne peut se présumer ; Vu le jugement attaqué ; Vu la décision du bureau d'aide juridictionnelle du 2 janvier 2008 admettant M. A... au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2009, présenté par le ministre de l'agriculture et de la pêche qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que : - si le préfet a mentionné dans son arrêté l'article 22 du règlement (CE) n° 1973/2004 du 29 octobre 2004, la décision de refus de l'aide est fondée sur l'article 5. C du règlement (CE) n° 1788/2003 du 29 septembre 2003 ; une erreur dans les visas d'un acte administratif est sans incidence sur sa légalité ; - le requérant, qui a produit et commercialisé du lait d'avril à juillet 2003 seulement, qui n'a livré au cours de cette période que 36 962 litres de lait soit 14 % de sa quantité de référence laitière fixée à 270 542 litres et qui ne détenait aucun animal au cours de l'été 2003, n'avait pas la qualité de producteur au sens de l'article 5. C du règlement (CE) n° 1788/2003 du 29 septembre 2003 ; - l'interruption de l'activité de production pendant un an et demi ne peut être regardée comme temporaire ; - en application de l'article 95 du règlement (CE) n° 1782/2003 du 29 septembre 2003 et des articles 30 et 31 du règlement (CE) n° 2237/2003 du 23 décembre 2003, le préfet était tenu de demander le remboursement de l'aide qui n'avait pas à être octroyée et de retirer sa décision initiale ; Vu le mémoire, enregistré le 2 février 2009, présenté pour M. A... qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; il ajoute qu'une décision créatrice de droits ne peut être retirée que dans le délai de quatre mois suivant son édiction ; Vu le mémoire, enregistré le 18 mai 2011, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire qui maintient ses conclusions en défense ; il se réfère à l'argumentation développée dans son mémoire enregistré à la cour le 30 janvier 2009 ainsi qu'à celle développée dans son mémoire enregistré au Conseil d'Etat le 8 septembre 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 31 mai 2011, présenté pour M. A... qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 juillet 2007 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 14 mars 2006 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - au cours de l'année 2003, il a renouvelé son cheptel et laissé s'écouler un délai suffisant pour passer d'un mode de production laitière classique à un mode de production biologique ; - l'appréciation portée par les contrôleurs ne remettait pas en cause sa bonne foi ; il aurait obtenu une prime d'un montant supérieur en se prévalant de la cessation de sa production laitière ; Vu le mémoire, enregistré le 7 novembre 2013, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt qui maintient ses conclusions en défense ; il ajoute que : - les autorités nationales étant tenues d'exiger le remboursement des aides indûment perçues, ainsi que le prévoit l'article 4 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 applicable en l'absence de sanctions prévues par un règlement sectoriel, le régime juridique des décisions créatrices de droit issu de la jurisprudence Ternon n'est pas utilement invoqué ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CE) n° 2419/2001 de la commission du 11 décembre 2001 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil ; Vu le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant des règlements (CEE) ; Vu le règlement (CE) n° 1788/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers ; Vu le règlement (CE) n° 2237/2003 de la Commission du 23 décembre 2003 portant modalités d'application de certains régimes de soutien prévus au titre IV du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs ; Vu le règlement (CE) n° 1973/2004 de la Commission du 29 octobre 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil en ce qui concerne les régimes d'aide prévus aux titres IV et IV bis dudit règlement et l'utilisation de terres mises en jachère pour la production de matières premières ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 novembre 2013 : - le rapport de Mme Aubert, président-assesseur ; - et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ; 1. Considérant que, par un jugement du 3 juillet 2007, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les demandes de M. A... tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 14 mars 2006 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a demandé à l'intéressé de reverser la somme de 3 310,45 euros qui lui avait été versée au titre de l'aide directe laitière pour la campagne 2003-2004, implicitement confirmé sur recours gracieux et, d'autre part, de la décision du 27 février 2006 par laquelle le préfet de Maine-et-Loire a refusé de lui accorder l'aide directe laitière au titre de la campagne 2004-2005, implicitement confirmée sur recours gracieux ; que, par un arrêt du 5 mars 2009, la cour de céans a annulé l'arrêté du 14 mars 2006 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à son encontre, ainsi que le jugement du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il avait rejeté le recours formé contre ces deux décisions ; que par la décision n° 328732 du 15 décembre 2010, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, a annulé l'arrêt de la cour du 5 mars 2009 en tant qu'il a annulé l'arrêté préfectoral du 14 mars 2006 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 95 du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 : " 1. A partir de 2004 et jusqu'en 2007, les producteurs de lait peuvent bénéficier d'une prime aux produits laitiers. Celle-ci est octroyée par année civile, par exploitation et par tonne de quantité individuelle de référence admissible au bénéfice de la prime et disponible dans l'exploitation (...) " ; qu'aux termes de l'article 97 du même règlement : " Aux fins du présent chapitre, la définition de " producteur " figurant à l'article 5 du règlement (CE) n° 1788/2003 est applicable. " ; qu'aux termes de l'article 5 du règlement (CE) n° 1788/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 : " Aux fins du présent règlement, on entend par : (...) c) " producteur " : l'agriculteur défini à l'article 2, point a), du règlement (CE) n° 1782/2003 du 29 septembre 2003 (...) dont l'exploitation est située sur le territoire d'un Etat membre, qui produit et commercialise du lait ou se prépare à le faire à très bref délai ; (...) " ; qu'aux termes de l'article 30 du règlement (CE) n° 2237/2003 de la Commission du 23 décembre 2003 : " Cas d'inactivité. 1. Lorsqu'une personne physique ou morale détenant une quantité de référence individuelle ne répond pas aux conditions visées à l'article 5, point c), du règlement (CE) n° 1788/2003 pendant la période de douze mois s'achevant le 31 mars de l'année concernée, il ne lui est pas octroyé de prime aux produits laitiers ni de paiement supplémentaire pour l'année en cause, à moins qu'elle ne prouve, avant l'expiration du délai imparti pour la demande et à la satisfaction de l'autorité compétente, que la production a été lancée. 2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas dans les cas de force majeure ni dans les cas dûment justifiés, et reconnus par l'autorité compétente, dans lesquels la capacité de production des producteurs concernés est temporairement mise en cause. " ; qu'aux termes de l'article 31 du même règlement : " (...) 2. (...) Si, dans l'éventualité visée à l'article 30, paragraphe 1, du présent règlement, l'intéressé ne lance pas la production avant l'expiration du délai imparti pour la demande, la quantité de référence individuelle déterminée au sens du paragraphe précédent est considérée comme égale à zéro. En pareil cas, la demande d'aide présentée par l'intéressé pour l'année en question est rejetée, et l'exploitant est pénalisé à raison d'un montant équivalent à celui refusé. (...) " ; 3. Considérant qu'il est constant qu'au titre de la campagne 2003-2004, l'exploitation de M. A..., qui dispose d'une quantité de référence laitière de 270 542 litres, n'a produit qu'une quantité de 36 962 litres, livrée au cours de la période d'avril à juillet 2003, n'a effectué aucune autre livraison au cours de la campagne, et n'avait plus aucun animal ayant vocation à produire du lait au cours de la période de novembre 2003 à mars 2004 ; qu'en se bornant à soutenir, sans apporter aucun élément de nature à l'établir, que la production a été temporairement interrompue, comme l'attesterait la présence sur l'exploitation d'une salle de traite et d'un tank à lait lors du contrôle effectué le 6 septembre 2004, afin de substituer au mode de production laitière classique un mode de production biologique, le requérant n'établit pas s'être trouvé dans un cas dûment justifié où la condition de lancement de la production avant l'expiration du délai imparti pour la demande ne s'appliquerait pas ; qu'ainsi, il ne remplissait pas les conditions requises pour bénéficier de l'aide demandée ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du règlement (CE) n° 1973/2004 de la Commission du 29 octobre 2004 : " 1. Lorsqu'une personne morale ou physique détenant une quantité de référence individuelle n'est pas un producteur au sens de la définition prévue à l'article 5, point c), du règlement (CE) n° 1788/2003 pendant la période de douze mois s'achevant le 31 mars de l'année concernée, il ne lui est pas octroyé de prime aux produits laitiers ni de paiement supplémentaire pour l'année en cause, à moins qu'elle ne prouve, avant l'expiration du délai imparti pour la demande et à la satisfaction de l'autorité compétente, que la production a été lancée. 2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas dans les cas de force majeure ni dans les cas dûment justifiés, et reconnus par l'autorité compétente, dans lesquels la capacité de production des producteurs concernés est temporairement mise en cause. " ; qu'aux termes de l'article 172 du même règlement : " 1. Les règlements (...) et (CE) n° 2237/2003 sont abrogés avec effet au 1er janvier 2005. Toutefois, ils continuent de s'appliquer aux demandes d'aides relatives à la campagne de commercialisation ou à la période de prime 2004/2005 et aux campagnes de commercialisation ou périodes de prime précédentes. (...) " ; que si le préfet s'est cumulativement fondé sur l'article 5 du règlement (CE) n° 1788/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 et sur l'article 22 du règlement (CE) n° 1973/2004 de la Commission du 29 octobre 2004, pour considérer que le volume et les périodes des livraisons constatés n'étaient pas conformes, au titre de la campagne 2003/2004, aux conditions de production attendues d'un producteur laitier, alors que les demandes d'aides relatives à cette campagne ne relevaient pas du règlement du 29 octobre 2004, il résulte de l'instruction qu'il aurait pris la même décision s'il s'était seulement fondé sur l'article 5 du règlement du 29 septembre 2003 ; qu'il suit de là que l'erreur ainsi commise est sans incidence sur la légalité de l'arrêté ; 5. Considérant qu'il appartient au juge administratif, lorsqu'est en cause la légalité d'une décision de récupération d'une aide indûment versée sur le fondement d'un texte communautaire, de vérifier si une disposition communautaire définit les modalités de récupération de cette aide et, dans l'affirmative, d'en faire application, en écartant le cas échéant les règles nationales relatives aux modalités de retrait des décisions créatrices de droits, pour assurer la pleine effectivité du droit communautaire ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article 49 du règlement (CE) n° 2419/2001 de la commission du 11 décembre 2001 rendu applicable par l'article 2 du règlement précité du 23 décembre 2003, pour l'année civile 2004, à la prime aux produits laitiers et paiements supplémentaires : " 1. En cas de paiement indu, l'exploitant rembourse les montants en cause (...). 5. L'obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s'applique pas si plus de dix ans se sont écoulés entre la date du paiement de l'aide et celui de la première notification au bénéficiaire, par l'autorité compétente, du caractère indu du paiement reçu. Toutefois, la période visée au premier alinéa est limitée à quatre ans si le bénéficiaire a agi de bonne foi. (...) " ; que les modalités de récupération de l'aide directe laitière indûment versée à M. A... au titre de la campagne 2003-2004 étant ainsi fixées par les dispositions précitées, le moyen tiré du non respect du délai de quatre mois dans lequel une décision créatrice de droits illégale peut être retirée doit être écarté ; 7. Considérant que la circonstance que l'arrêté du 14 mars 2006 indique qu'il refuse l'aide et non qu'il la retire est sans incidence sur la légalité de cette décision ; 8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 14 mars 2006 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à M. A... la somme qu'il demande sur ce fondement ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Une copie en sera transmise pour information au préfet de Maine-et-Loire. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - M. C..., faisant fonction de premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 décembre 2013. Le rapporteur, S. AUBERT Le président, L. LAINÉ Le greffier, N. CORRAZE La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 11NT00476