Conseil d'État, 4ème chambre, 02/02/2022, 451371, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2022-02-02
Numéro : 451371
Rapporteur : M. Edouard Solier
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Dieu
Avocat(s) : SCP MELKA-PRIGENT-DRUSCH ; SCP BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS, SEBAGH

Vu la procédure suivante : M. J... K... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 28 juin 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires de la commune de Nogent-sur-Marne. Par un jugement n° 2005187 du 26 février 2021, le tribunal administratif a rejeté sa protestation. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 avril et 22 septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. J... K... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 28 juin 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires de la commune de Nogent-sur-Marne ; 3°) de déclarer M. Q... L... inéligible. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Edouard Solier, maître des requêtes, - les conclusions de M. Frédéric Dieu, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Melka-Prigent-Drusch, avocat de M. K... et à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de M. L... ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue des opérations électorales qui se sont déroulées le 28 juin 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires dans la commune de Nogent-sur-Marne (Val-de-Marne), les trente-neuf sièges de conseillers municipaux et le siège de conseiller communautaire ont été pourvus. Vingt-huit sièges de conseillers municipaux et le siège de conseiller communautaire ont été attribués à des candidats de la liste " Ensemble aimons notre ville ", conduite par M. Q... L..., qui a recueilli 3 239 voix, soit 41,79 % des suffrages exprimés. Huit sièges de conseillers municipaux ont été attribués à des candidats de la liste " Union pour Nogent avec Gilles K... et Frédéric Lamprecht ", conduite par M. J... K..., qui a obtenu 3 139 voix, soit 40,50 % des suffrages exprimés, et trois sièges de conseillers municipaux ont été attribués à des candidats de la liste " Nogent - Solidarité - Ecologie - Citoyenneté ", conduite Mme E... V..., qui a obtenu 1 371 voix, soit 17,69 % des suffrages exprimés. M. K... relève appel du jugement du 26 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa protestation tendant à l'annulation de ces opérations électorales et à ce que soit déclarée l'inéligibilité de M. L.... Sur l'appel incident de M. L... : 2. Les conclusions présentées par M. L... tendant à ce que le jugement du tribunal administratif soit réformé en tant qu'il a retenu, à tort selon lui, l'irrégularité de sept votes par procuration, qui n'ont pas été présentées dans le délai d'appel et alors que le recours incident n'est pas ouvert en matière électorale, sont tardives et, dès lors, irrecevables. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Il résulte de l'instruction que, par des mémoires des 15 septembre et 15 octobre 2020, la commune de Nogent-sur-Marne a conclu au rejet de la protestation de M. K... et à ce qu'il soit mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La circonstance qu'elle avait été appelée en la cause pour produire des observations n'avait pas eu pour effet de lui conférer la qualité de partie à l'instance, alors qu'une commune ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour contester les élections destinées à désigner les membres de son assemblée délibérante. La commune de Nogent-sur-Marne n'était dès lors pas recevable à présenter de telles conclusions. En refusant d'écarter des débats ses écritures, comme M. K... le lui demandait, le tribunal administratif a entaché son jugement d'irrégularité. M. K... est, par suite, fondé à en demander l'annulation. 4. Le délai imparti au tribunal administratif par l'article R.120 du code électoral pour statuer sur la protestation de M. K... est expiré. Dès lors, il y a lieu pour le Conseil d'État de statuer immédiatement sur cette protestation. Sur l'intervention de la commune de Nogent-sur-Marne : 5. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'intervention de la commune de Nogent-sur-Marne n'est pas recevable. Sur les griefs relatifs à la campagne électorale : En ce qui concerne le respect des prescriptions du code électoral relatives à l'affichage électoral : 6. Aux termes de l'article L. 51 du code électoral : " Pendant la durée de la période électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés par l'autorité municipale pour l'apposition des affiches électorales. (...) Pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, tout affichage relatif à l'élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l'emplacement réservé aux autres candidats, ainsi qu'en dehors des panneaux d'affichage d'expression libre lorsqu'il en existe (...) ". 7. Si M K... soutient que M. L... a mené une campagne d'affichage illicite, du fait de l'apposition dans de nombreux emplacements d'affichage publics d'une affiche comportant sa photographie, intitulée " le maire à votre écoute ", associée à une seconde affiche appelant au vote malgré la crise sanitaire, dans laquelle était portée la mention " venez voter, nous vous protégeons ", il résulte de l'instruction que cet affichage n'est attesté avec certitude que dans un faible nombre de lieux et pour une durée indéterminée. Il ne peut, dès lors, être regardé comme ayant présenté un caractère massif. Par suite, cet affichage ne peut être regardé comme ayant été, en l'espèce, de nature à altérer la sincérité du scrutin et le grief tiré de ce que l'affichage de deux affiches institutionnelles sur les panneaux municipaux, par leur combinaison, avaient un caractère électoral, créant ainsi une confusion et un avantage indu à M. L..., ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne le respect des prescriptions de l'article L. 52-1 du code électoral : 8. Aux termes de l'article L. 52-1 du code électoral : " (...) A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre ". 9. Il résulte de l'instruction que l'annonce, dans le n° 126 du bulletin d'information municipale, de projets relatifs à un musée intercommunal, à un espace de " coworking " et à un centre d'ophtalmologie, l'annonce, dans le même bulletin, d'un futur parc paysager, ainsi que la communication relative au classement de la commune dans les " Villes où il fait bon vivre ", ne peuvent être regardées, compte tenu de leur contenu strictement factuel et exempt de toute polémique électorale, comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité au sens de l'article L. 52-1 du code électoral mentionné ci-dessus. Il en va de même de l'annonce, dans un tract de M. L..., d'un projet de centre médical et d'un projet dit " patient 94 ", ainsi que du déploiement sur le fronton de la mairie d'une banderole relative au classement de la commune dans les " Villes où il fait bon vivre ". Par suite, le grief tiré de ce que les dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral auraient été méconnues ne peut qu'être écarté. 10. Par ailleurs, si certains thèmes abordés dans le bulletin municipal ont été repris dans les tracts de la liste de M. L... ou dans son compte " Facebook " de campagne, ces éléments d'actualité locale font partie de ceux qu'il est habituel de retrouver à la fois dans un bulletin d'information municipal et dans un tract de campagne. Par suite, de telles correspondances ne sauraient révéler la coordination systématique alléguée entre la communication institutionnelle de la commune et celle de la liste de M. L..., destinée à tromper les électeurs. Par suite, le grief tiré de ce que M. L... aurait délibérément entretenu la confusion entre sa campagne électorale et la communication institutionnelle de la commune ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne le grief tiré de pressions exercées sur un électeur : 11. Il ne résulte pas de l'instruction que des membres de la liste de M. L... auraient exercé des pressions sur un électeur, en lui proposant un emploi d'agent communal. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral : 12. Aux termes de l'article L. 52-8 du code électoral : " (...) Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ". 13. Il ne résulte pas de l'instruction que les éléments mentionnés par M. K..., tels le bulletin municipal précédemment évoqué, la pile du bulletin municipal entreposée à l'entrée du local de campagne de M. L..., les affiches précitées, les photographies achetées à la commune de Nogent-sur-Marne, les balades urbaines organisées dans le cadre d'une réflexion en vue de la modification du plan local d'urbanisme, ou les réunions publiques relatives à l'opération du marché " cœur de Nogent ", devraient s'analyser comme une participation de la commune à la campagne électorale de M. L... et auraient dû, dès lors, être intégrées à son compte de campagne, lequel, au demeurant, a été approuvé par la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques. Quant au grief tiré de ce que des dépenses n'auraient pas été intégrées au compte de campagne, il est dépourvu des précisions permettant d'en examiner le bien-fondé. Sur les griefs relatifs aux émargements et aux votes par procuration : En ce qui concerne les griefs relatifs aux votes par procuration : 14. En premier lieu, aux termes de l'article R. 72 du code électoral, dans sa rédaction applicable au litige : " Sur le territoire national, les procurations sont établies au moyen de l'un des formulaires administratifs prévus à cet effet, présenté par le mandant au juge du tribunal judiciaire de sa résidence ou de son lieu de travail, ou au juge qui en exerce les fonctions ou au directeur de greffe de ce tribunal, ou à tout officier ou agent de police judiciaire (...) Les officiers et agents de police judiciaire compétents pour établir les procurations, ou les délégués des officiers de police judiciaire, se déplacent à la demande des personnes qui, en raison de maladies ou d'infirmités graves, ne peuvent manifestement comparaître devant eux ". Aux termes de l'article R. 73 du même code : " (...) Dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article R. 72, la demande doit être formulée par écrit et accompagnée d'un certificat médical ou de tout document officiel justifiant que l'électeur est dans l'impossibilité manifeste de comparaître (...) ". 15. Il résulte de l'instruction qu'un officier de police judiciaire s'est rendu à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Africa pour établir les procurations de vingt-cinq de ses pensionnaires à la suite d'un appel téléphonique de la directrice de cet établissement, sans que les intéressés n'aient préalablement formulé à cette fin une demande écrite. Par suite, les votes émis au moyen de ces vingt-cinq procurations ont été irrégulièrement exprimés. 16. En outre, il ne résulte pas de l'instruction qu'une électrice ne pouvant manifestement comparaître devant un officier, agent ou délégué d'officier de police judiciaire compétent pour établir les procurations aurait formé une demande dans les conditions de l'article R. 73 du code électoral pour que sa procuration soit recueillie à son domicile. 17. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 75 du code électoral : " Chaque procuration est établie sur un formulaire administratif, (...). Elle est signée par le mandant / L'autorité à laquelle est présenté l'un des formulaires de procuration (...) indique sur le formulaire ses noms et qualité et le revêt de son visa et de son cachet ". 18. Il résulte de l'instruction que si les formulaires de demande de procuration de Mmes D..., F... et N... ne comportent pas le cachet officiel de l'autorité les ayant établies, il apparaît toutefois qu'elles comportent une signature et le tampon personnel identiques à ceux apposés sur la procuration donnée par un autre électeur, laquelle comporte le cachet officiel du tribunal judiciaire de Créteil, circonstances particulières qui permettent, en l'espèce, d'identifier, nonobstant l'absence de cachet, l'autorité ayant dressé ces procurations. 19. En revanche, il résulte de l'instruction que les formulaires de demande de procuration de Mmes A..., R... ainsi que ceux de MM. X..., Y... et Z... ne comportent aucun cachet officiel permettant d'identifier l'autorité qui les a établies. Le formulaire de demande de procuration de Mme T... ne comporte ni la mention de la fonction ni aucun cachet officiel permettant d'identifier l'autorité qui l'a établie. Le formulaire de demande de procuration de Mme S... ne comporte pas la signature de l'autorité l'ayant établie. Le formulaire de demande de procuration de Mme C... ne comporte pas la signature de la mandante. Par suite, les votes émis au moyen de ces huit procurations ont été irrégulièrement exprimés. 20. Le formulaire de demande de procuration de M. P... comporte la signature du mandant qui diffère de celle portée sur la liste d'émargement. Par suite le vote émis au moyen de cette procuration doit être regardé comme ayant été irrégulièrement exprimé. En ce qui concerne les griefs relatifs à la régularité des opérations de vote : 21. Il résulte de l'instruction que si le mandataire de Mme O... n'a pas été admis à voter, la procuration avait été établie tardivement le 24 juin 2020 à Bayonne et n'est d'ailleurs parvenue à la mairie de Nogent-sur-Marne que le 2 juillet 2020, de sorte qu'il n'en résulte aucune irrégularité. Ne constitue pas davantage une irrégularité la circonstance que M. G... ait été empêché de voter pour le second tour dans le bureau n°6, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'il figurait sur la liste d'émargement de ce bureau. 22. Aux termes de l'article L. 62-1 du code électoral : " (...) le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement ". Aux termes de l'article L. 64 du même code : " (...) Lorsqu'un électeur se trouve dans l'impossibilité de signer, l'émargement prévu par le troisième alinéa de l'article L. 62-1 est apposé par un électeur de son choix qui fait suivre sa signature de la mention suivante : "l'électeur ne peut signer lui-même" ". 23. Si M. K... fait état d'émargements irréguliers dans les bureaux de vote nos 1, 3, 6, 10, 14, 19 et 22, il n'a, avant l'expiration du délai de protestation, fait état d'irrégularités quant aux émargements que s'agissant des bureaux de vote nos 1, 3, 14 et 19. Par suite, les griefs tirés de l'irrégularité de certains émargements dans les bureaux de vote nos 6, 10 et 20, qui n'ont pas été invoqués devant le tribunal administratif dans le délai imparti par l'article R. 119 du code électoral, sont irrecevables. 24. Il résulte de l'instruction que les signatures figurant sur les listes d'émargement sous le nom de Mme H... dans le bureau de vote n° 1, sous le nom de M. I... dans le bureau de vote n° 3 et sous le nom de Mme M... dans le bureau de vote n° 19, présentent, sans explication, des différences significatives entre les deux tours de scrutin. Si ces trois émargements ne peuvent être regardés comme attestant le vote des électeurs en cause dans les conditions fixées par les dispositions des articles L. 62-1 et L. 64 du code électoral et doivent par suite être regardés comme irréguliers, les autres différences invoquées entre les signatures apposées sur les listes d'émargement au premier tour du scrutin et celles apposées pour les mêmes électeurs au second tour ne sont pas significatives ou trouvent leur explication dans l'utilisation par le même électeur d'un paraphe et d'une signature, ou font apparaître, selon le cas, le nom de famille ou le nom d'usage. En ce qui concerne les conséquences à tirer des irrégularités tenant aux émargements et aux votes par procuration : 25. Il résulte de tout ce qui précède que trente-sept suffrages ont été irrégulièrement émis. Il convient dans ces circonstances, pour déterminer s'il y a lieu ou non d'annuler l'élection, de déduire hypothétiquement les trente-sept suffrages, dont le sens ne peut être déterminé avec certitude, du nombre total de voix obtenu par la liste proclamée vainqueur. Après cette déduction, la liste " Ensemble aimons notre ville " conduite par M. L..., a obtenu 3 202 voix. 26. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral : " (...) Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour. Il est attribué à la liste qui a obtenu le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. En cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ces sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. (...) ". Il résulte des dispositions de l'article L. 262 du code électoral, applicables aux élections dans les communes de 1 000 habitants et plus, que l'attribution des sièges comporte successivement deux étapes. Dans un premier temps, la liste ayant recueilli le plus de voix obtient un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur, ou à l'entier inférieur dans le cas où moins de quatre sièges sont à pourvoir. Dans un second temps, les sièges restant à pourvoir sont répartis entre les listes qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, y compris celle qui a obtenu la majorité des voix, selon le système de la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. A cette fin, chacune de ces listes se voit attribuer un nombre de sièges égal au nombre de voix qu'elle a obtenues divisé par le quotient électoral, lequel s'obtient en divisant le nombre de suffrages exprimés par le nombre de sièges restant à pourvoir. Le cas échéant, le dernier siège restant à pourvoir doit revenir à la liste ayant obtenu la plus forte moyenne, laquelle est égale au nombre de suffrages que la liste a recueillis divisé par le nombre de sièges qu'elle obtiendrait, suivant la représentation proportionnelle, si le dernier siège lui était attribué. 27. Il résulte de ce qui précède qu'après calcul, la répartition des sièges obtenus par les trois listes demeure inchangée. Les irrégularités constatées ne modifiant pas les résultats du scrutin, il n'y a pas lieu de prononcer l'annulation des élections et les conclusions présentées par M. K... à cette fin ne peuvent qu'être rejetées, sans qu'il y ait lieu de diligenter l'enquête qu'il sollicite s'agissant de l'établissement des procurations. Sur les conclusions aux fins de déclaration d'inéligibilité de M. L... : 28. Aux termes de l'article L. 118-4 du code électoral : " Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin (...) ". Il résulte de ces dispositions que, régulièrement saisi d'un grief tiré de l'existence de manœuvres, le juge de l'élection peut, le cas échéant d'office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, prononcer une telle sanction si les manœuvres constatées présentent un caractère frauduleux, et s'il est établi qu'elles ont été accomplies par les candidats concernés et ont eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. 29. Dès lors qu'il n'est pas établi que M. L... aurait accompli des manœuvres, les conclusions tendant à ce qu'il soit déclaré inéligible sur le fondement des dispositions de l'article L. 118-4 du code électoral ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 30. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. L... en première instance et en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la commune de Nogent-sur-Marne n'est pas admise. Article 2 : Le jugement du 26 février 2021 du tribunal administratif de Melun est annulé. Article 3 : La protestation de M. K... est rejetée. Article 4 : Les conclusions présentées par M. L... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5: La présente décision sera notifiée à M. J... K..., à M. Q... L... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée à la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques et à la commune de Nogent-sur-Marne. Délibéré à l'issue de la séance du 13 janvier 2022 où siégeaient : Mme Maud Vialettes, présidente de chambre, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et M. Edouard Solier, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 2 février 2022. La présidente : Signé : Mme Maud Vialettes Le rapporteur : Signé : M. Edouard Solier Le secrétaire : Signé : M. U... B...