CAA de PARIS, 1ère chambre, 28/12/2023, 21PA06329, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-28
Numéro : 21PA06329
Président : Mme la Pdte. FOMBEUR
Rapporteur : Mme Irène  JASMIN-SVERDLIN
Commissaire du gouvernement : M. DORE
Avocat(s) : FALALA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris " ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 9 janvier 2019 par laquelle la maire de Paris a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération 2016 DU 1 des 4, 5, 6 et 7 juillet 2016 approuvant la modification générale du plan local d'urbanisme de la Ville de Paris, ainsi que cette délibération. Par un jugement n° 1905001 du 11 octobre 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés le 13 décembre 2021 et le 27 avril 2023, les associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris ", représentées par Me Cofflard, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 11 octobre 2021 du tribunal administratif de Paris : 2°) d'annuler la décision du 9 janvier 2019 par laquelle la maire de Paris a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération 2016 DU 1 des 4, 5, 6 et 7 juillet 2016 approuvant la modification générale du plan local d'urbanisme de la Ville de Paris, ainsi que cette délibération ; 3°) d'enjoindre à la maire de Paris d'abroger la délibération 2016 DU 1 des 4, 5, 6 et 7 juillet 2016 ; 4°) de mettre à la charge de la Ville de Paris le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les associations requérantes soutiennent que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en ce qui concerne la réponse au moyen tiré de l'atteinte portée par la modification de l'article UG.13.1.1 du plan local d'urbanisme (PLU) à l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de " rendre les espaces publics plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " ; - les premiers juges ont omis d'examiner le moyen tiré d'une analyse globale des modifications apportées par la délibération litigieuse ; - ils ont commis une erreur de droit, dans l'appréciation du moyen tiré de la modification de l'article UG 13.1.2 de ce plan, relatif aux espaces libres, à la pleine terre et aux surfaces végétalisées, en considérant que la modification des coefficients de pondération permettrait de mettre en œuvre des exigences plus fortes en ce qui concerne les espaces libres en pleine terre alors qu'elle conduit à les réduire, en méconnaissance de l'objectif du PADD de " rendre les espaces publics plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " ; - la modification litigieuse, qui permet une diminution de la hauteur minimale de substrat, a été prise en violation du sixième sous-objectif du PADD : " Construire et réhabiliter les bâtiments selon les principes de la haute qualité environnementale " ; - la modification de la définition des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif (CINASPIC) augmente les possibilités de dérogations aux obligations de préservation des espaces libres de pleine terre ; - la modification de l'article UG 13.1.1 du règlement du PLU porte atteinte au même objectif ainsi qu'à l'objectif du PADD : " Lutter contre l'imperméabilisation des sols "; - la modification des articles UG1 et UG2 relatifs au statut réglementaire des voies, permettant de construire en surplomb du boulevard périphérique, est contraire aux objectifs du PADD visant à développer les espaces libres et à offrir un meilleur environnement ; - la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 123-13 et suivants du code de l'urbanisme, car elle aurait dû être adoptée à l'issue d'une procédure de révision, compte tenu des atteintes portées par les modifications qu'elle comporte à l'économie générale du PADD. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 28 avril et 18 septembre 2023, la Ville de Paris, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement de la somme de 2 000 euros soit mis à la charge solidaire des associations requérantes, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les conclusions dirigées contre la délibération des 4, 5, 6 et 7 juillet 2016 sont tardives ; - aucun des moyens soulevés par les associations requérantes n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Jasmin-Sverdlin, - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, - et les observations de Me Cofflard, pour les associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris ", et de Me Patrasco, substituant Me Falala, pour la Ville de Paris. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal et départemental de Paris a adopté, les 4, 5, 6 et 7 juillet 2016, la délibération 2016 DU 1, qui modifie le plan local d'urbanisme de la ville, notamment ses articles UG 12, UG 13 et UG 15. Par lettre du 9 janvier 2019, la maire de Paris a rejeté la demande présentée le 15 novembre 2018 par les associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris " lui demandant d'abroger cette délibération. Ces associations demandent l'annulation du jugement du 11 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de la décision rejetant leur demande d'abrogation de la délibération litigieuse, et, d'autre part, de cette délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement, exposés au point 10, que le tribunal administratif de Paris n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que la modification de l'article UG 13.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme remettrait en cause l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables tendant à " lutter contre l'imperméabilisation des sols ", en estimant que ce moyen n'était pas assorti des précisions suffisantes permettant de démontrer le lien entre affouillement et imperméabilisation du sol. Par ailleurs, l'appréciation portée par les premiers juges sur le bien-fondé de ce moyen ne relève pas de la régularité du jugement. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement serait, dans cette mesure, insuffisamment motivé et, pour cette raison, entaché d'irrégularité. 3. En second lieu, en écartant au point 15 le moyen de procédure, tiré de ce que les évolutions apportées au plan local d'urbanisme relevaient d'une procédure de révision et non de modification, au motif que ces modifications n'affectaient pas la cohérence du plan local d'urbanisme, le tribunal a bien tenu compte de l'effet conjugué de l'ensemble des modifications apportées au règlement de ce plan au regard des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le tribunal aurait omis de répondre au moyen tiré du défaut d'analyse globale de ces modifications. Sur la légalité des décisions contestées : En ce qui concerne la méconnaissance du projet d'aménagement et de développement durables : 4. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : (...) 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; (...) ; 4° Un règlement (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 5. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Paris, approuvé par le conseil de Paris les 12 et 13 juin 2006, s'organise autour de trois objectifs majeurs. Le premier, tendant à " améliorer durablement le cadre de vie quotidien de tous les Parisiens ", comporte, en particulier, un objectif B visant à " rendre les espaces libres plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " et un objectif F, " offrir un meilleur environnement ", dont le sixième sous-objectif prévoit de " construire et réhabiliter les bâtiments selon le principe de la haute qualité environnementale ". Le deuxième objectif majeur du même projet vise à " promouvoir le rayonnement de Paris et stimuler la création d'emploi pour tous ". S'agissant de la modification de l'article UG 13.1.2 du règlement du plan local d'urbanisme : 6. Dans sa rédaction issue de la délibération des 4, 5, 6 et 7 juillet 2016, l'article UG 13.1.2 du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que, au sein des espaces libres prévus pour chaque projet d'aménagement, une surface complémentaire doit être réalisée prioritairement en pleine terre ou, en cas d'impossibilité technique, peut être remplacée par une surface végétalisée pondérée, en appliquant des coefficients de " 0,8 pour les surfaces situées au sol et comportant une épaisseur de terre d'au moins 0,80 mètre " et " 0,5 pour les surfaces de toitures et terrasses végétalisées comportant un substrat d'au moins 0,10 mètre d'épaisseur ", alors que dans sa rédaction antérieure, les coefficients appliqués étaient de " 0,5 pour les surfaces situées au sol et comportant une épaisseur de terre d'au moins 0,80 mètre ", " 0,3 pour les surfaces de toitures et terrasses végétalisées comportant une épaisseur de terre d'au moins 0,30 mètre " et " 0,2 pour les surfaces de murs aménagés pour être végétalisés ainsi que des autres toitures et terrasses végétalisées ". Il est constant que la proportion de 20 % de surface obligatoire en pleine terre n'a pas été modifiée et que la définition de la pleine terre et la pondération de 1 qui lui est applicable demeurent identiques, de sorte que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, cette modification ne réduit pas les exigences relatives à la pleine terre. Par ailleurs, les nouvelles dispositions ajoutent que la surface complémentaire ne peut être végétalisée au lieu d'être en pleine terre qu'en cas " d'impossibilité technique de réaliser cette dernière en pleine terre ". En outre, si les substrats d'une épaisseur comprise entre 10 et 80 centimètres sont mieux pris en compte pour le calcul de la surface végétalisée pondérée, les nouvelles dispositions excluent la prise en compte des toitures et terrasses lorsque le substrat est inférieur à 10 centimètres d'épaisseur et celle de la partie des murs végétalisés située à plus de 15 mètres du sol. Enfin, la délibération introduit l'exigence nouvelle d'une " surface végétalisée pondérée supplémentaire Sc au moins égale à 10 % de la superficie S ", aboutissant à imposer, au total, la végétalisation d'une surface plus importante que dans la rédaction antérieure du règlement. Prises dans leur ensemble, les modifications ainsi apportées au règlement du plan local d'urbanisme ne sont pas incohérentes avec l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables de ce plan, prévoyant de " rendre les espaces libres plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " non plus qu'avec les sous-objectifs de ce projet visant à " améliorer la gestion de l'eau et de l'assainissement ", notamment en luttant contre l'imperméabilisation des sols par de nouvelles prescriptions réglementaires destinées à accroître l'importance des espaces libres en pleine terre à l'occasion d'opérations nouvelles, et à " construire et réhabiliter les bâtiments selon les principes de la haute qualité environnementale ". S'agissant de la modification de la définition des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif : 7. La délibération litigieuse modifie la définition de la catégorie des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, pour laquelle les minima de surfaces de pleine terre et de surfaces végétalisées ne s'appliquent pas aux emprises en rez-de-chaussée, en y ajoutant les locaux destinés à héberger des travailleurs indépendants dans le cadre d'une politique de soutien à l'emploi, et notamment les " espaces de coworking ", et en élargissant les " points-relais d'intérêt collectif pour la distribution des marchandises " aux " espaces de logistique urbaine, dédiés à l'accueil des activités liées à la livraison et à l'enlèvement des marchandises ". Si les associations requérantes soutiennent que ces modifications permettent de déroger aux exigences en cette matière, en méconnaissance des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables mentionnés au point 6 visant à " rendre les espaces libres plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " et à " construire et réhabiliter les bâtiments selon les principes de la haute qualité environnementale ", elles s'inscrivent dans l'objectif majeur de ce projet visant à " promouvoir le rayonnement de Paris et stimuler la création d'emplois pour tous ", et notamment à " adapter les règles d'utilisation du sol aux réalités économiques et aux besoins de création d'emploi ", et dans l'objectif E du premier objectif majeur de ce projet : " faire respirer Paris : une nouvelle politique des déplacements ". Par conséquent, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la modification de la définition des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ne serait pas cohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables pris dans son ensemble. S'agissant de la modification de l'article UG 13.1.1 du règlement du PLU : 8. La délibération en litige, qui maintient le principe d'une interdiction des affouillements du sol et modifie l'article UG 13.1.1 du règlement du PLU, autorise un tel affouillement notamment lorsque celui-ci " dégage à l'intérieur du terrain un espace libre de surface suffisante et de géométrie satisfaisante où peuvent s'éclairer des locaux situés au-dessous de la surface de nivellement de l'îlot ". Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait pour conséquence de réduire la surface de pleine terre et de favoriser l'imperméabilisation du sol, en contrariété avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables tendant à " lutter contre l'imperméabilisation des sols ". Alors que les locaux établis en application de cette disposition " doivent présenter après travaux des conditions d'hygiène, de sécurité et d'éclairement satisfaisantes, au regard de leur destination ", les affouillements ainsi permis revêtent un caractère limité, qui n'est pas de nature à remettre en cause l'objectif de " rendre les espaces libres plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " et n'est pas ainsi incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables. S'agissant de la modification relative aux constructions enjambant ou surplombant le boulevard périphérique : 9. La délibération contestée complète l'article UG.10.2 du règlement, relatif au gabarit-enveloppe en bordure de voie, pour prévoir que : " La hauteur d'une construction enjambant ou surplombant le boulevard périphérique ou ses bretelles est limitée par le plafond des hauteurs défini à l'article UG.10.1. Cette disposition s'applique sans préjudice des gabarits-enveloppes (...) ". Les associations requérantes font valoir qu'elle porterait ainsi atteinte aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables " Rendre les espaces libres plus agréables et développer la trame verte de Paris et favoriser la biodiversité " et " Offrir un meilleur environnement ", en particulier en ce qui concerne les sous-objectifs 2 et 3 relatifs à la lutte " contre la pollution de l'air d'origine automobile " et contre le bruit. Toutefois, elles se bornent à évoquer une autorisation d'urbanisme, au demeurant annulée par le jugement du tribunal administratif de Paris nos 1920927 et 1921120 du 2 juillet 2021, confirmé par la Cour administrative d'appel de Paris dans son arrêt nos 21PA04905 et 21PA04922 du 6 octobre 2022. Il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que le projet d'aménagement et de développement durables prévoit également une offre nouvelle de locaux et de logements, que la modification introduite par la délibération en litige serait incohérente avec ce projet. 10. Eu égard à ce qui précède, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées au règlement du plan local d'urbanisme, même prises dans leur ensemble, seraient incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables. En ce qui concerne le choix de ne pas recourir à une procédure de révision du plan local d'urbanisme : 11. Compte tenu de ce qui est jugé au point 10, les associations requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à soutenir que la délibération attaquée aurait dû être adoptée à la suite d'une procédure de révision du plan local d'urbanisme. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris " ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Sur les frais de l'instance : 13. La Ville de Paris n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par les associations requérantes tendant à ce qu'une somme soit mise à sa charge sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande présentée par la Ville sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : La requête des associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris " est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la Ville de Paris présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux associations " Les Amis de la Terre Paris " et " France Nature Environnement Paris " et à la Ville de Paris. Copie en sera adressée au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris. Délibéré après l'audience du 7 décembre 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Fombeur, présidente de la Cour, - M. A..., premier vice-président, - Mme Jasmin-Sverdlin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 décembre 2023. La rapporteure, La présidente, I. JASMIN-SVERDLIN P. FOMBEUR La greffière, Y. HERBER La République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA06329