Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 03/04/2014, 13DA00137, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-03
Numéro : 13DA00137
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Marjanovic
Avocat(s) : BRAUN

Vu la requête, enregistrée le 2 février 2013, présentée pour M. D...C..., demeurant..., et l'association SOS soutien ô sans papiers, ayant son siège 2 bis rue Désiré Lelay à Saint-Denis (93200), par Me B...A...; M. C...et l'association SOS soutien ô sans papiers demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001096 du 11 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Lille a, d'une part, rejeté leur demande tendant, en premier lieu, à l'annulation de l'arrêté du 7 février 2010 par lequel le maire de la commune de Calais a interdit l'accès au public d'un local situé 14 rue de Cronstadt à Calais et prononcé sa fermeture provisoire et, en deuxième lieu, à ce que la commune de Calais soit condamnée à leur verser chacun la somme de 10 000 euros au titre des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté attaqué et, en dernier lieu, à la mise à la charge de cette commune du versement, à chacun, de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et a, d'autre part, mis à leur charge le versement, chacun, d'une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Calais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de faire droit à leur demande de première instance ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Calais le versement, à chacun, d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité ; Vu le décret n° 2009-1119 du 16 septembre 2009 ; Vu l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - les conclusions de M. Vladan Marjanovic, rapporteur public, - et les observations de Me Justine Roëls, avocat de la commune de Calais ; 1. Considérant que, pour une durée de deux mois prenant effet le 1er février 2010 et s'achevant le 31 mars 2010, M.C..., en son nom personnel et en qualité de président de l'association Sos soutien ô sans papiers, a pris à bail précaire une partie d'un entrepôt situé 14 rue de Cronstadt à Calais, d'environ sept cents mètres carrés ; que l'association a destiné ce local à l'accueil et l'hébergement de personnes, notamment des migrants en situation irrégulière, avec l'aide de militants intermondialistes dénommés " no border ", évacuées par les forces de l'ordre le 7 février 2010 ; que le maire de Calais a pris le même jour un arrêté interdisant l'accès du public au local et prononçant sa fermeture temporaire ; que M. C...et l'association Sos soutien ô sans papiers relèvent appel du jugement du 11 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté leurs conclusions en excès de pouvoir tendant à l'annulation de cet arrêté ainsi que leurs conclusions indemnitaires ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, le jugement répond à son point 4 au moyen tiré de ce que l'arrêté serait irrégulier pour n'avoir pas mentionné le sens de l'avis émis par la commission de sécurité ; qu'il n'est pas, par suite, entaché d'un défaut de réponse à un moyen ; Sur la légalité externe de l'arrêté du maire de Calais : En ce qui concerne la motivation de l'arrêté : 3. Considérant que l'arrêté, qui repose sur la mise en oeuvre des pouvoirs de police que le maire détient en matière de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, comporte les considérations de fait et de droit sur lesquelles il se fonde ; que la circonstance qu'il viserait également et de manière générale l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales n'est pas, en tout état de cause, de nature à le faire regarder comme insuffisamment motivé ; que la motivation en fait ne présente pas davantage un caractère insuffisant ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 38 du décret du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité : " Sans préjudice des dispositions du deuxième alinéa de l'article 4 du décret du 27 mars 1993 susvisé, les commissions émettent un avis favorable ou un avis défavorable " ; que ces dispositions n'imposent pas que soit mentionné, dans l'arrêté pris, le sens de l'avis rendu ; que, dès lors, l'arrêté contesté, qui mentionne l'avis formulé par la commission de sécurité de l'arrondissement de Calais le 7 février 2010, n'a pas méconnu l'article 38 du décret du 8 mars 1995 ; En ce qui concerne la procédure mise en oeuvre : 5. Considérant qu'à la suite d'une visite inopinée effectuée le 7 février 2010, la commission d'arrondissement de sécurité incendie de Calais a émis un avis défavorable et a préconisé la " fermeture immédiate " de l'établissement eu égard au " réel danger pour les personnes " et aux " nombreuses non-conformités présentant un risque pour le public et les membres de l'association " que l'avis énumère et au nombre desquelles figurent des insuffisances en matière d'incendie ; que, compte tenu de cet avis, le maire de Calais a pris un arrêté de fermeture administrative de l'établissement le jour même ; qu'une situation d'urgence était ainsi caractérisée ; que, par suite, en prenant cet arrêté, sans avoir mis M. C...à même de présenter des observations écrites, le maire n'a pas méconnu les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; 6. Considérant qu'en vertu de l'article R. 123-36 du code de la construction et de l'habitation, la commission consultative départementale de la protection civile est seule compétente pour donner un avis se rapportant aux établissements classés dans la première catégorie qui, en application de l'article R. 123-19 de ce code, correspondent à ceux qui accueillent plus de mille cinq cents personnes ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier et il n'est pas contesté que le bâtiment a été regardé comme pouvant accueillir environ quatre cents personnes ; qu'il relevait, par suite, de la troisième catégorie en application du même article ; que l'avis a été donné en l'espèce par la commission d'arrondissement ; que, par suite, les moyens tirés de l'irrégularité de la composition de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, de la règle de quorum de cette commission, au regard des articles 6 et 7 du décret du 8 mars 1995 précité, sont inopérants ; 7. Considérant que le moyen tiré de ce que la commission d'arrondissement de sécurité ne s'est pas réunie le 7 février 2010 manque en fait ; 8. Considérant que l'article 41 du décret du 8 mars 1995 précité prévoit que : " Un compte rendu est établi au cours des réunions de la commission ou, à défaut, dans les huit jours suivant la réunion. Il est signé par le président de séance et approuvé par tous les membres présents " ; que si le procès-verbal n'a été signé que le 18 février 2010, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce retard ait exercé une influence sur le sens de la décision attaquée ou ait porté atteinte à une garantie ; 9. Considérant que le premier alinéa de l'article 35 du même décret dispose que : " La convocation écrite comportant l'ordre du jour est adressée aux membres de la commission, dix jours au moins avant la date de chaque réunion " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas soutenu, que la méconnaissance de ce délai aurait, en tout état de cause, privé les membres de la commission d'une garantie ou aurait été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article 25 du décret du 8 mars 1995 précité : " Sont membres de la commission d'arrondissement pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public avec voix délibérative les personnes désignées ci-après ou leurs suppléants : - le chef de la circonscription de sécurité publique ou le commandant de compagnie de gendarmerie territorialement compétent ; - un agent de la direction départementale de l'équipement ; - un sapeur-pompier titulaire du brevet de prévention ; - le maire de la commune concernée ou l'adjoint désigné par lui. " ; qu'aux termes de l'article 26 du même décret : " En cas d'absence de l'un des membres désignés à l'article 25, la commission d'arrondissement ne peut émettre d'avis. " ; qu'aux termes de l'article 42 du même décret : " Le président de séance signe le procès-verbal portant avis de la commission pour les attributions prévues à l'article 2 (...) " ; 11. Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties ; que les requérants se contentent d'indiquer que la commission n'était pas valablement composée et ne pouvait régulièrement se réunir faute d'avoir atteint le quorum ; que ces allégations ne sont assorties d'aucun élément de nature à les faire regarder comme sérieuses alors que des militants étaient présents lors de la visite des lieux par la commission ; que, par suite, les requérants ne mettent pas la cour à même d'apprécier le bien-fondé de leur moyen tiré de la violation des articles 25 et 26 du décret du 8 mars 1995 ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-49 du code de la construction et de l'habitation : " Les exploitants sont tenus d'assister à la visite de leur établissement ou de s'y faire représenter par une personne qualifiée " ; qu'aux termes de l'article 37 du décret du 8 mars 1995 précité : " Le maître d'ouvrage, l'exploitant, l'organisateur, le fonctionnaire ou l'agent spécialement désigné, conformément aux dispositions de l'article R. 123-16 du code de la construction et de l'habitation, est tenu d'assister aux visites de sécurité. Il est entendu à la demande de la commission ou sur sa demande. Il n'assiste pas aux délibérations de la commission " ; qu'aux termes de l'article MS 52 de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public : " § 1. Pendant la présence du public, l'exploitant ou son représentant doit se trouver dans l'établissement pour : / (...) / - assurer l'accès à tous les locaux communs ou recevant du public aux membres de la commission de sécurité lors des visites de sécurité en application de l'article R. 123-49 du code la construction et de l'habitation " ; 13. Considérant que si, s'agissant d'une visite inopinée, M. C...était absent et n'a pas assisté à la visite de l'établissement par la commission d'arrondissement, cette circonstance n'a pas empêché le déroulement de la visite ; que l'exploitant du site était d'ailleurs représenté par des militants " no border " qui se trouvaient sur les lieux et auxquels l'association avait délégué la gestion de l'accueil et de l'hébergement des migrants ; qu'il ne ressort pas, en tout état de cause, des pièces du dossier qu'il aurait souhaité être entendu par la commission ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article 37 du décret du 8 mars 1995 auraient été méconnues ; Sur la légalité interne de l'arrêté : En ce qui concerne la nature de l'établissement : 14. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation : " Pour l'application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel " ; 15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le hangar n'était pas à destination exclusive des adhérents de l'association mais avait été, à la date de l'arrêté attaqué, transformé de fait en un lieu, placé sous le contrôle de militants " no border " auxquels l'association requérante avait délégué sa gestion, qui accueillait et hébergeait librement tous migrants de passage ; que sa capacité d'accueil a été estimée à quatre cents personnes ; que, dans la nuit du 6 au 7 février 2010, une vingtaine de ces militants et environ quatre-vingt-dix migrants étaient présents dans les lieux ; que, compte tenu de la destination qui lui avait été ainsi donnée par l'association Sos soutien ô sans papiers et des conditions d'admission des migrants, la partie du bâtiment en cause constituait un établissement recevant du public au sens de l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire de Calais aurait, pour prendre son arrêté, considéré à tort que le bâtiment en cause avait le caractère d'un établissement recevant du public ; En ce qui concerne la légalité des mesures prévues par l'arrêté : 16. Considérant, d'une part, que l'article L. 123-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public doivent être conformes aux règles de sécurité fixées par décret en Conseil d'Etat " ; que l'article R. 123-3 du même code dispose que : " Les constructeurs, propriétaires et exploitants des établissements recevant du public sont tenus, tant au moment de la construction qu'au cours de l'exploitation, de respecter les mesures de prévention et de sauvegarde propres à assurer la sécurité des personnes ; ces mesures sont déterminées compte tenu de la nature de l'exploitation, des dimensions des locaux, de leur mode de construction, du nombre de personnes pouvant y être admises et de leur aptitude à se soustraire aux effets d'un incendie " ; que les deuxième et troisième alinéas de l'article R. 123-45 de ce code ajoutent que : " Avant toute ouverture des établissements au public (...), il est procédé à une visite de réception par la commission. Celle-ci propose les modifications de détail qu'elle tient pour nécessaires. (...). / L'exploitant demande au maire l'autorisation d'ouverture, sauf dans le cas des établissements visés au premier alinéa de l'article R. 123-14 qui ne comportent pas de locaux d'hébergement pour le public " ; que le premier alinéa de l'article R. 123-46 du même code précise que : " Le maire autorise l'ouverture par arrêté pris après avis de la commission " ; 17. Considérant, d'autre part, que le premier alinéa de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation dispose que : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l'Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité " ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 123-52 du même code : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123-27 et R. 123-28. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution " ; 18. Considérant qu'il est constant que l'ouverture du hangar pris à bail pour deux mois par l'association requérante n'a pas été précédée, malgré le changement de destination envisagé qui rangeait, ainsi qu'il a été dit au point 6, ces locaux dans la troisième catégorie des établissements recevant du public, d'une demande préalable d'autorisation adressée au maire de la commune de Calais conformément notamment aux dispositions des articles R. 123-45 et R. 123-46 du code de la construction et de l'habitation citées au point 16 ; qu'à la suite de la visite inopinée de la commission de sécurité d'arrondissement - dont il ne ressort pas des pièces du dossier comme il a été dit au point 7 qu'elle n'a pas eu lieu le 7 février 2010 -, cette commission a relevé de nombreuses absences de conformité aux règles de sécurité conditionnant l'ouverture ou le fonctionnement de cet établissement ; que l'arrêté attaqué reproduit ce relevé ; que l'article 2 de l'arrêté dispose que : " La réouverture des locaux au public ne pourra intervenir qu'à l'issue d'une autorisation obtenue après respect de la procédure relative aux établissements recevant du public " ; que, contrairement à ce qui est soutenu, cette procédure d'autorisation préalable est expressément prévue par le code de la construction et de l'habitation, et notamment par son article R. 123-45 ; que, dans les circonstances de l'espèce, l'arrêté du maire de Calais a pu prononcer la fermeture temporaire des locaux sans nécessairement fixer les travaux et aménagements à réaliser et leurs délais d'exécution ; En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation : 19. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation : " Les établissements existants qui n'étaient pas assujettis à la réglementation antérieure ou qui ne répondaient pas aux dispositions de cette réglementation sont soumis aux prescriptions du présent chapitre, compte tenu des dispositions figurant à ce sujet dans le règlement de sécurité. Toutefois, lorsque l'application de cette réglementation entraîne des transformations immobilières importantes, ces transformations ne peuvent être imposées que s'il y a danger grave pour la sécurité du public " ; que cet article, codifié par le décret n° 78-622 du 31 mai 1978, publié au Journal officiel du 8 juin 1978, concerne les " établissements existants " à la date de son entrée en vigueur ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dispositions transitoires étaient susceptibles de s'appliquer au hangar dont le changement de destination en établissement recevant du public par l'association requérante est postérieur à l'introduction des dispositions invoquées ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation doit, en tout état de cause, être écarté ; En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 20. Considérant que la mesure de fermeture adoptée le 7 février 2010 par le maire était fondée, ainsi qu'il a été dit notamment au point 18, sur les dispositions du code de la construction et de l'habitation destinées à assurer le respect des règles de sécurité prévues pour les établissements recevant du public ; que, contrairement à ce qui est soutenu, elle n'a pas été prise dans le but de donner un fondement légal à l'intervention des forces de l'ordre du 7 février 2010 ou à celle du 17 février 2010 ; qu'il s'ensuit que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté municipal du 7 février 2010 doivent être rejetées ; Sur les conclusions indemnitaires : 22. Considérant qu'il résulte du point 21 que M. C...et l'association SOS soutien ô sans papiers ne sont pas fondés à se prévaloir de l'illégalité de l'arrêté du 7 février 2010 pour rechercher la responsabilité pour faute de la commune de Calais ; qu'au demeurant et contrairement à ce qui est allégué, l'intervention des forces de l'ordre dans la nuit du 6 au 7 février 2010 est indépendante de la mesure de fermeture prise par le maire au cours de la journée du 7 février 2010 ; que, par suite, leurs conclusions indemnitaires doivent être rejetées ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Considérant que doivent être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions de M. C...et de l'association SOS soutien ô sans papiers présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. C...et de l'association SOS soutien ô sans papiers une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Calais au titre des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C...et de l'association Sos soutien ô sans papiers est rejetée. Article 2 : M. C...et l'association Sos soutien ô sans papiers verseront à la commune de Calais une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...C..., à l'association Sos soutien ô sans papiers et à la commune de Calais. Copie sera adressée pour information au préfet du Pas-de-Calais. '' '' '' '' 2 N°13DA00137