Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, du 7 juillet 2005, 03DA00720, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1RE CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2005-07-07
Numéro : 03DA00720
Président : M. Merloz
Rapporteur : M. Alain  Dupouy
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ

Vu le recours et le mémoire complémentaire, enregistrés les 7 juillet et 28 août 2003, présentés pour le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE, par la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez ; le ministre demande à la Cour : 1') d'annuler le jugement nos 02-865 et 02-1248 en date du 29 avril 2003 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a condamné l'Etat à verser à la société X une indemnité de 1 797 671 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 11 janvier 2002, en réparation du préjudice résultant de l'illégalité de l'arrêté du 12 juin 1998 autorisant la création et l'exploitation de l' Ecopole de la Galantine sur le territoire de la commune de Pîtres ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société X devant le Tribunal administratif de Rouen ; 3°) à titre subsidiaire, de mettre hors de cause l'Etat ; 4°) à titre encore plus subsidiaire, de condamner la commune de Pîtres à garantir l'Etat de la totalité des condamnations qui pourraient être mises à sa charge ; 5°) d'ordonner une expertise sur l'évaluation des préjudices dont se prévaut la société X ; 6°) de condamner la société X à lui verser une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que le jugement attaqué a été pris sur une procédure irrégulière, les droits de la défense ayant été méconnus ; que la responsabilité de l'Etat ne pouvait être retenue en l'espèce, dès lors que l'annulation par le tribunal administratif de l'autorisation préfectorale de création et d'exploitation de l' Ecopole de la Galantine est la conséquence de l'illégalité de la délibération du conseil municipal de Pîtres modifiant le plan d'occupation des sols de la commune ; que le préfet n'a commis aucune faute en délivrant une autorisation sur le fondement d'un plan d'occupation des sols qu'il était tenu de prendre en compte au moment de sa décision ; que l'illégalité de la délibération modifiant le plan d'occupation des sols étant directement à l'origine du préjudice subi par la société X, la commune de Pîtres devait être condamnée à réparer la totalité de ce préjudice, ou à tout le moins appelée à garantir l'Etat de l'essentiel de la responsabilité encourue ; qu'en toute hypothèse, les premiers juges ne pouvaient limiter l'incidence des fautes et imprudences commises par la société X au tiers des conséquences dommageables de l'illégalité commise ; que les factures et actes présentés par la société X ne permettaient pas de déterminer avec certitude les dépenses engagées pour le projet d'Ecopole ; que la société X n'était pas fondée à obtenir une indemnisation au titre des dépenses engagées entre le 24 juin et le 11 décembre 1998 ; que la société n'a subi aucun préjudice dans l'acquisition des terrains, dès lors que ceux-ci peuvent être revendus ; que les sommes versées au titre des pertes de cultures de M. Y n'ont pas pour origine l'illégalité de l'autorisation préfectorale ; que le préjudice lié aux dépenses pour travaux, aménagements, acquisition de matériels, frais divers et dépenses de personnel, lesquelles n'ont pas été engagés en pure perte, ne présente aucun caractère certain ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance du président de la 1ère chambre de la Cour administrative d'appel de Douai, en date du 13 décembre 2004, portant clôture de l'instruction au 11 janvier 2005 ; Vu le mémoire en défense, reçu par fax et enregistré le 10 janvier 2005 et son original en date du 11 janvier 2005, présenté pour la société X, représentée par son président-directeur général, par la SCP Boivin et associés ; la société X conclut au rejet du recours et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle demande en outre à la Cour, par la voie de l'appel incident, de porter le montant de l'indemnité due solidairement par l'Etat et la commune de Pîtres à la somme de 9 272 085,14 euros ; elle soutient que la mise en oeuvre par la commune de Pîtres d'une procédure illégale de modification de son plan d'occupation des sols a constitué une faute de nature à engager sa responsabilité ; que, de même, la délivrance par l'autorité préfectorale d'une autorisation viciée et de conseils erronés à la commune a été constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; que les fautes ainsi commises engagent la responsabilité solidaire de l'Etat et de la commune à son égard ; qu'aucune faute d'imprudence ne peut lui être reprochée, l'incompatibilité du projet avec les dispositions du plan d'occupation des sols n'étant pas apparente à l'époque des faits ; que l'annulation de la délibération du 7 novembre 1997 portant modification du plan d'occupation des sols et de l'arrêté préfectoral d'autorisation a rendu impossible la réalisation du centre d'enfouissement technique de déchets, dont le dossier est actuellement totalement paralysé et pour lequel elle avait engagé des frais importants ; qu'elle a en outre subi du fait de l'impossibilité d'exploiter l'Ecopole un important manque à gagner ; Vu le mémoire en défense, reçu par fax et enregistré le 11 janvier 2005 et son original en date du 12 janvier 2005, présenté pour la commune de Pîtres, représentée par son maire, par Me Richer ; la commune de Pîtres conclut au rejet des conclusions en garantie dirigées contre elle par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ainsi que des conclusions d'appel provoqué de la société X ; par la voie de l'appel incident, elle demande en outre à la Cour : 1°) à titre subsidiaire, de la mettre hors de cause ; 2°) à titre plus subsidiaire, de condamner l'Etat à la garantir des condamnations qui pourraient être mises à sa charge ; 3°) d'ordonner une expertise afin de déterminer le préjudice réellement subi par la société X ; 4°) de condamner la société X et l'Etat à lui verser chacun une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'elle n'a aucune part de responsabilité dans les préjudices causés ; que l'Etat a commis une faute en proposant à la commune de mettre en oeuvre la procédure de modification du plan d'occupation des sols et en délivrant une autorisation illégale ; que la société X a, en toute connaissance de cause, pris un grand risque en décidant de projeter l'implantation du centre d'enfouissement technique et d'engager des travaux dans une zone incompatible du plan d'occupation des sols rendue compatible par la seule procédure de modification ; que le préjudice subi par la société X est insuffisamment justifié ; que le préjudice résultant des frais d'acquisition des terrains et le manque à gagner invoqué ne présentent qu'un caractère éventuel ; que toutes les dépenses postérieures à la date de dépôt du recours de l'Association de défense des Vallées Galantine, Andelle, Eure et Seine et, a fortiori, à la date de dépôt du mémoire ampliatif de l'association doivent être écartées ; que les frais d'études préalables et de constitution du dossier, engagés antérieurement à l'autorisation délivrée par le préfet, doivent également être exclus du préjudice ; qu'une expertise technique et comptable est nécessaire pour permettre de déterminer le montant réel du préjudice subi ; Vu l'ordonnance du président de la 1ère chambre de la Cour administrative d'appel de Douai, en date du 13 janvier 2005, portant report de la clôture de l'instruction au 15 février 2005 ; Vu le nouveau mémoire, reçu par télécopie et enregistré le 14 février 2005 et son original le 15 février 2005, présenté pour la société X qui persiste dans ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l'imprudence que lui reproche la commune de Pîtres ne peut être retenue ; que le préjudice dont elle se prévaut présente un caractère certain ; Vu le mémoire en réplique, reçu par télécopie et enregistré le 14 février 2005 et son original en date du 15 février 2005, présenté pour le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ; le ministre conclut aux mêmes fins que son recours par les mêmes moyens et demande en outre à la Cour de rejeter les conclusions d'appel incident de la société X et de la commune de Pîtres ; il soutient que le préfet n'a pas pris l'initiative de la modification du plan d'occupation des sols ; que l'arrêté d'autorisation n'était affecté d'aucun vice propre ; Vu le nouveau mémoire, reçu par télécopie et enregistré le 15 février 2005 et son original en date du 17 février 2005, présenté pour la commune de Pîtres qui persiste dans ses précédentes conclusions ; Vu la note en délibéré, reçue par télécopie et enregistrée le 28 juin 2005 et son original en date du 29 juin 2005, présentée pour le compte de la société X ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 juin 2005 à laquelle siégeaient M. Merloz, président de chambre et MM Yeznikian et Dupouy, présidents-assesseurs : - le rapport de M. Dupouy, président-assesseur ; - les observations de Me Lyon-Caen, pour le MINISTRE DE l'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE, de Me Carpentier, pour la société X et de Me Favillier, pour la commune de Pîtres ; - et les conclusions de M. Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par un arrêté du préfet de l'Eure en date du 12 juin 1998, la société X a été autorisée à créer et exploiter une plate-forme de tri-valorisation et un centre de stockage de résidus urbains, de déchets industriels banals et de déchets ultimes dénommés Ecopole de la Galantine sur le territoire de la commune de Pîtres ; que, par jugement du 7 décembre 1998, le Tribunal administratif de Rouen a annulé cet arrêté en se fondant sur l'illégalité de la délibération du conseil municipal de Pîtres en date du 7 novembre 1997, approuvant la modification du plan d'occupation des sols de la commune destinée à permettre la construction des installations projetées par la société X ; que ce jugement a été confirmé par un arrêt devenu définitif de la Cour administrative d'appel de Nantes en date du 29 décembre 2000 ; que la société X a saisi le Tribunal administratif de Rouen d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat et de la commune à l'indemniser du préjudice résultant pour elle de l'illégalité fautive de l'arrêté préfectoral du 12 juin 1998 et de la délibération du conseil municipal de Pîtres du 7 novembre 1997 ; que, par jugement du 29 avril 2003 dont le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE relève appel, le tribunal administratif a condamné l'Etat à verser à la société X une indemnité de 1 797 671 euros et la commune de Pîtres à garantir l'Etat à hauteur de 25 % de la condamnation mise à sa charge ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que si, dans son recours sommaire, le ministre requérant soutient que le jugement attaqué a été pris sur une procédure irrégulière, en méconnaissance des droits de la défense, cette allégation n'est assortie d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; que ce moyen, dès lors, ne peut qu'être écarté ; Sur la responsabilité : Considérant, en premier lieu, que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE soutient que la responsabilité de l'Etat ne pouvait être retenue dès lors que le seul vice entachant l'arrêté préfectoral du 12 juin 1998 résulte de l'illégalité de la délibération du conseil municipal de Pîtres et que le préfet était tenu d'examiner la demande d'autorisation en se fondant sur les dispositions alors en vigueur du plan d'occupation des sols de la commune ; que, toutefois, la délivrance d'une autorisation illégale constitue une faute qui est, par elle-même, de nature à engager la responsabilité de la personne publique qui l'a délivrée ; que le préfet, dans l'exercice de son pouvoir propre de police des installations classées, a ainsi commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en délivrant à la société X l'autorisation de créer et d'exploiter l' Ecopole de la Galantine , dont l'illégalité est directement à l'origine du préjudice subi par la société X ; que ladite société n'est pas fondée à demander, par la voie du recours incident, que la commune de Pîtres soit déclarée solidairement responsable avec l'Etat des conséquences dommageables de cette illégalité, dès lors que le préjudice qu'elle invoque ne résulte pas directement de l'illégalité de la délibération du conseil municipal ; Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction que la société X a négligé de prendre en compte les aléas de son projet, établi sur la base d'une simple modification du plan d'occupation des sols de la commune de Pîtres, aléas dont elle ne pouvait ignorer l'existence en sa qualité de professionnel de l'élimination des déchets ; qu'elle a ensuite engagé des dépenses et des travaux importants malgré les recours engagés contre l'autorisation obtenue ; que la société X a ainsi commis une imprudence, et donc une faute, dont le tribunal administratif a fait une insuffisante appréciation en estimant qu'elle était de nature à réduire d'un tiers la responsabilité incombant à l'Etat ; qu'il y a lieu de fixer l'incidence de la faute commise par la société X à la moitié des conséquences dommageables de l'illégalité de l'autorisation délivrée ; Sur le préjudice : En ce qui concerne les frais de constitution de dossier : Considérant que, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, la société X a droit au remboursement des frais qu'elle a engagés pour la constitution du dossier de demande d'autorisation et qui ont été justifiés pour un montant de 1 315 613,77 francs hors taxes (200 564,02 euros) ; En ce qui concerne les dépenses engagées inutilement pendant la période de responsabilité : Considérant qu'à la suite de l'annulation de l'arrêté préfectoral du 12 juin 1998, la société X s'est trouvée dans l'impossibilité de réaliser les installations projetées ; qu'elle n'a pas obtenu ultérieurement l'autorisation de réaliser une installation de substitution, la commune de Pîtres ayant décidé de ne pas procéder à la révision de son plan d'occupation des sols qui aurait pu le lui permettre ; que la société X a ainsi droit au remboursement des sommes qu'elle a exposées inutilement pour la réalisation du projet d'Ecopole, entre la date de notification de l'arrêté d'autorisation du 12 juin 1998 et celle de la notification du jugement ayant prononcé son annulation, et qui peuvent être regardées comme la conséquence directe de l'autorisation irrégulièrement délivrée ; Considérant que, si la société X demande le remboursement des sommes dépensées pour l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de son projet, le préjudice ainsi allégué n'a qu'un caractère éventuel, dès lors qu'elle n'établit ni que lesdits terrains seraient désormais invendables, ni qu'elle serait exposée à une perte certaine en cas de revente ; que seuls peuvent donner lieu à indemnisation à ce titre les frais d'acquisition, pour un montant de 185 000 francs (28 203,07 euros), d'une bande de terrains destinés à l'élargissement d'une voie communale et qui ont perdu leur vocation agricole ainsi que les sommes versées à M. Y, pour un montant total de 10 200 francs (1 554,98 euros) au titre de pertes de cultures ; que la société X a droit, en outre, au remboursement des sommes qu'elle a inutilement exposées pour la réalisation de travaux préalables de reconnaissance et d'aménagement du site et l'acquisition de matériels divers, comprenant, outre les sommes retenues par le tribunal administratif, les frais de pose de panneaux directionnels par la société Agip pour un montant de 3 633,50 francs hors taxes (553,92 euros), les frais de mise en place d'une barrière de sécurité correspondant à la facture de la société Z en date du 28 janvier 1999, d'un montant de 366 391,45 francs hors taxes (55 856,02 euros), ainsi que ceux liés aux prestations, effectuées pendant la période de responsabilité, mentionnées sur la facture de la société A en date du 30 septembre 1999, soit 33 534 francs hors taxes (5 112,23 euros) ; que la société X n'est pas fondée, en revanche, à demander le remboursement de frais d'achat à la société La Motte Services de matériels informatiques, lesquels peuvent être réutilisés ou revendus ; qu'enfin, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif, les frais de personnel de chantier et de gardiennage exposés inutilement se sont élevés à la somme justifiée de 77 223,69 euros ; En ce qui concerne le manque à gagner : Considérant que l'autorisation dont la société X était titulaire ayant été jugée illégale, la société doit être regardée comme n'ayant jamais obtenu de droit à exploiter les installations qu'elle projetait ; que, par suite, le bénéfice qu'elle aurait pu retirer de cette exploitation serait résulté d'une opération elle-même illégale ; que la société ne saurait, dès lors, prétendre à être indemnisée d'un manque à gagner correspondant à la perte de bénéfices attendus de l'opération envisagée ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE n'est pas fondé à demander la mise hors de cause de l'Etat ; que, sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée, il est seulement fondé à demander que le préjudice subi par la société X soit ramené à la somme de 2 251 035,73 euros et que le montant de l'indemnité due à la société X, compte tenu du partage de responsabilité retenu, soit ramené à la somme de 1 125 517,87 euros ; que les conclusions de l'appel incident de la société X tendant à une réévaluation de cette indemnité doivent, par suite, être rejetées ; Sur les intérêts : Considérant que la société X a droit aux intérêts de la somme de 1 125 517,87 euros à compter du 11 janvier 2002, date de réception par le préfet de sa demande préalable d'indemnisation ; Sur l'appel en garantie : Considérant que la modification du plan d'occupation des sols de la commune de Pîtres approuvée par délibération du 7 novembre 1997 a consisté en l'ajout à l'article NAz 1 du règlement de la zone NAz, réservée à l'implantation d'activités, d'une disposition autorisant dans le secteur dit de La Vallée Galantine les bâtiments et toutes les installations nécessaires à l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique ; qu'eu égard à la nature de l'activité susceptible d'être autorisée, la modification approuvée par le conseil municipal de Pîtres, qui comportait de graves risques de nuisance, nécessitait la mise en oeuvre de la procédure de la révision du plan d'occupation des sols ; que l'illégalité entachant ainsi la délibération du 7 novembre 1997, qui a constitué le seul vice affectant la régularité de l'arrêté du préfet de l'Eure du 12 juin 1998, est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Pîtres à l'égard de l'Etat ; qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'un des agents des services de l'Etat mis à la disposition gratuite de ladite commune pour la mise en oeuvre de la procédure de modification du plan d'occupation des sols ait commis une faute, de nature à atténuer la responsabilité de la commune, en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ; que les suggestions concernant la procédure de modification contenues dans la lettre du chef du service de l'aménagement du territoire de la direction départementale de l'équipement en date du 3 juin 1997 ne sauraient caractériser une telle faute ; que, par ailleurs, le préfet de l'Eure n'a pas commis de faute lourde en s'abstenant de déférer à la censure du tribunal administratif la délibération du 7 novembre 1997 ; qu'enfin, le détournement de pouvoir allégué par la commune de Pîtres n'est pas établi ; qu'il y a lieu, dès lors, de condamner la commune de Pîtres, qui n'est pas fondée à demander sa mise hors de cause, à garantir l'Etat à hauteur du tiers de la condamnation mise à sa charge ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à verser à la société X et à la commune de Pîtres les sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Considérant, d'autre part, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de condamner la société X à verser à l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens et de rejeter les conclusions présentées à ce même titre par la commune de Pîtres contre la société X ; DÉCIDE : Article 1er : La somme de 1 797 671 euros que l'Etat a été condamné à verser à la société X par le jugement nos 02-865 et 02-1248 du Tribunal administratif de Rouen en date du 29 avril 2003 est ramenée à 1 125 517,87 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 11 janvier 2002. Article 2 : La commune de Pîtres garantira l'Etat à hauteur du tiers de la condamnation mise à sa charge. Article 3 : Le jugement du Tribunal administratif de Rouen en date du 29 avril 2003 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions du recours du MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE, les conclusions d'appel incident de la société X et de la commune de Pîtres ainsi que leurs conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : La société X versera à l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE, à la commune de Pîtres, à la société X et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Copie sera transmise au préfet de l'Eure. 2 N°03DA00720