CAA de NANTES, 2ème chambre, 06/05/2022, 21NT02587, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-06
Numéro : 21NT02587
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : BUSSON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Granville Terre-et-Mer a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Longueville. Par un jugement n° 2000791 du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 15 septembre 2021, M. et Mme B..., représentés par Me Busson, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 13 juillet 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Granville Terre-et-Mer a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Longueville ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Granville Terre-et-Mer la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le rapport de présentation est insuffisamment motivé au regard des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne précise pas les motifs pour lesquels un nombre important d'éléments précédemment protégés au titre de leur intérêt écologique et patrimonial cessent de l'être dans le plan local d'urbanisme révisé approuvé par la délibération attaquée ; - le plan local d'urbanisme méconnaît le principe de non-régression énoncé au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, en ce que des haies précédemment protégées cessent de l'être et que l'une d'elles est vouée à la destruction par ce plan ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, en ce qu'un grand nombre d'éléments précédemment protégés au titre de leur intérêt patrimonial ont cessé de l'être ; - le classement d'une partie de leur parcelle en zone UE porte une atteinte excessive à leur droit de propriété ; - le cheminement à créer sur la parcelle leur appartenant est illégal. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2021, la communauté de communes Granville Terre-et-Mer, représentée par Me Agostini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B... la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme B... ne sont pas fondés. Par une lettre du 14 avril 2022, les parties ont été informées de ce que la Cour était susceptible de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et invitées à présenter leurs observations sur ce point. La communauté de communes Granville Terre-et-Mer a présenté des observations le 20 avril 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Lemire, substituant Me Busson, représentant M. et Mme B..., et les observations de Me Agostini représentant la communauté de communes Granville Terre et Mer. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 13 décembre 2016 la commune de Longueville (Manche) a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). Le conseil municipal de Longueville a donné son accord, par délibération du 12 décembre 2017, à la poursuite de la procédure de révision de son PLU dans le cadre du transfert de compétences à la communauté de communes Granville Terre-et-Mer. M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 13 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Granville Terre-et-Mer a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Longueville. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services.(...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ". Aux termes de l'article R. 151-5 du même code " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 (...) ". Aux termes de l'article L. 153-31 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ;2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ;3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance.4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier.5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. 3. Il ressort des pièces du dossier que par la délibération du 13 décembre 2016, le conseil municipal de Longueville a décidé la révision du plan local d'urbanisme de la commune conformément aux articles L. 153-31 et suivants du code de l'urbanisme en vue, notamment, de revoir le règlement du PLU en ce qui concerne l'évolution du bâti en milieu rural et les haies classées. Alors même que la révision contestée ne vise pas le 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, elle a pour effet de réduire une protection édictée en raison de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels et doit, dans ces conditions, comporter dans le rapport de présentation l'exposé des motifs des changements apportés conformément à l'article R. 151-5 du même code. 4. Le plan local d'urbanisme de Longueville, dans sa version antérieure à la révision litigieuse, identifiait une vingtaine d'éléments comme " bâti d'intérêt remarquable à protéger " au titre du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, alors applicable, qui permettait au règlement d'identifier et de localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique. La révision du plan local d'urbanisme contestée n'a conservé que trois éléments sur l'ensemble du territoire de la commune comme " éléments de patrimoine bâti à protéger " au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, à savoir un lavoir, un calvaire en centre-bourg et les ruines dites de Du Guesclin. Pour justifier ce parti pris, les auteurs du plan indiquent, dans le rapport de présentation, qu'un inventaire a été réalisé concernant le patrimoine bâti ayant un caractère patrimonial ou architectural qui a conduit à identifier les éléments bâtis ponctuels à protéger au titre de l'article L. 151-19 qui peuvent être regroupés en deux catégories à savoir " les petits éléments qui marquent discrètement le paysage de la commune " et " les bâtiments porteurs d'une histoire ". Toutefois, ces éléments ne permettent pas de justifier les motifs du déclassement qui atteint 85 % des éléments classés par l'ancien document d'urbanisme. Si la communauté de communes fait valoir que les auteurs du PLU ont entendu réserver les mesures de protection aux éléments les plus remarquables du patrimoine bâti alors qu'ils avaient auparavant fait profiter des constructions aux caractéristiques très diverses, parmi lesquelles de nombreuses habitations et anciens corps de ferme de pierre et de style traditionnel normand, de ces mesures de protection, ces explications n'apparaissent pas, ne serait-ce que sommairement, dans l'exposé des motifs du rapport de présentation. De même, seuls 45.3 km de haies arbustives ont été identifiés comme éléments à protéger dans le PLU contesté contre 86 km dans le PLU antérieur. Le rapport de présentation se borne à indiquer que la commune a fait le choix de retenir la quasi-totalité des haies inventoriées par le Syndicat Mixte des Bassins Côtiers Granvillais en 2017 en raison de leur rôle important en termes de paysage et de rôle hydraulique, et expose que " l'absence de hiérarchisation et une identification conséquence du linéaire avaient entraîné des difficultés. ". Ces seuls éléments ne permettent pas de comprendre la diminution du linéaire de haies protégées. Dans ces conditions, et alors même que le rapport de présentation est un document réglementaire d'ordre général et qu'aucune disposition n'impose à l'autorité chargée d'élaborer le plan local d'urbanisme de fournir, parcelle par parcelle, les motifs des classements qu'elle opère, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Longueville ne satisfait pas, en ce qui concerne le déclassement de nombreux éléments du patrimoine bâti et des haies protégées aux exigences des articles précités du code de l'urbanisme. 5. En deuxième lieu, aux termes du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ". 6. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'analyse du Syndicat Mixte des Bassins Côtiers Granvillais en 2017 qui a effectué un inventaire dont la méthodologie n'est pas sérieusement contestée, qu'une partie des haies bocagères est un ensemble d'éléments rélictuels présentant de fortes dégradations et n'ont pas un rôle stratégique sur le plan hydrologique, écologique ou paysager. La circonstance que le PLU contesté n'ait identifié que 45 km de linéaire de haies bocagères à protéger ne révèle pas une méconnaissance du principe de non régression. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. " 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent notamment identifier et localiser des éléments de paysage ou des sites et secteurs à protéger et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. Il résulte des termes du diagnostic de la trame bocagère à Longueville, réalisé en 2017 par le syndicat mixte des bassins côtiers granvillais, que les propositions de ce diagnostic en matière de conservation des haies et talus se fondent sur une priorisation, en trois niveaux, distinguant les haies et talus selon leurs caractéristiques topographiques et végétales et leurs qualités écologiques, paysagères et en matière de prévention de l'érosion. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que d'autres haies, et notamment la haie, située à l'est du terrain des requérants, soient nécessaires à la préservation, au maintien ou à la remise en état des continuités écologiques et doivent, à ce titre, être préservées. Alors même que le précédent plan local d'urbanisme identifiait d'autres haies à protéger, dont certaines se situent en zone naturelle ou en zone humide, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme attaqué est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, en ce que des haies précédemment protégées cessent de l'être et que l'une d'elles est vouée à la destruction par ce plan, doit, par suite, être écarté. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. " 11. Les requérants soutiennent que des éléments patrimoniaux identifiés par le précédent plan local d'urbanisme au titre du 7° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme alors applicable, incluant notamment l'église Saint-Pierre, la maison des requérants et son mur d'enceinte, auraient dû être protégés au titre de l'article L. 151-19 du même code. S'ils citent plusieurs édifices, en majorité bâtis en pierre de pays, et précisent que l'église et la maison de maître dite Le Château datent respectivement des XIVe et XIIIe siècles, ces circonstances, en l'absence de précisions sur les qualités culturelles, historiques ou architecturales de ces éléments, ne suffisent pas à établir qu'en s'abstenant de les identifier comme éléments à conserver, les auteurs du PLU ont commis une erreur manifeste d'appréciation. 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. " 13. Il ressort des pièces du dossier que le règlement graphique fait apparaître trois zones UE sur le territoire de la commune. La zone UE litigieuse, située en centre-bourg, correspond aux parcelles supportant l'église et le cimetière et à une partie de la parcelle cadastrée section AB n°187, propriété des requérants. Le règlement du PLU prévoit que la zone UE correspond aux secteurs dédiés aux équipements publics collectifs et de loisirs et aux services publics administratifs et techniques et est destinée à l'accueil d'équipements publics et au confortement des activités existantes. Le classement en zone UE est conforme aux orientations du PADD qui préconise d'implanter de nouveaux équipements dans le centre-bourg. Il résulte par ailleurs des dispositions de l'article U.1.1 qu'en zone UE les constructions à destination d'habitation, de commerces et d'activités de services et les autres activités des secteurs secondaires et tertiaires sont interdites. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme B..., une parcelle appartenant à un propriétaire privé peut faire l'objet d'un classement en zone UE. Eu égard au parti d'urbanisme retenu qui vise à renforcer l'attraction du centre bourg et à créer de nouveaux équipements notamment des possibilités de stationnement dans le noyau urbain, le moyen tiré de ce que le classement d'une partie de la parcelle AB N°187 en zone UE est entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 14. En sixième et dernier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le cheminement piétonnier envisagé, dont le tracé traverse une zone humide, porterait atteinte à cette dernière. Enfin la circonstance qu'un autre tracé, sur des parcelles appartenant déjà à la commune était possible, n'établit pas que le tracé retenu soit entaché de détournement de pouvoir. 15. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : (...) 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. (...). ". 16. L'illégalité relevée aux points 3 et 4 du présent arrêt, relative à l'insuffisance du rapport de présentation, constitue un vice de forme ayant eu lieu après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et est susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt afin que, dans ce délai, la communauté de communes procède à la régularisation de l'illégalité relevée précédemment. Cette régularisation consistera à compléter le rapport de présentation du PLU approuvé le 17 décembre 2019 en explicitant les motifs présidant au choix de déclasser 85 % environ des éléments bâtis et plus de 45 % des haies bocagères qui faisaient précédemment l'objet d'une mesure de protection, à assurer l'information du public sur les modifications apportées au rapport de présentation et à entériner ces dernières par une nouvelle délibération d'approbation du plan local d'urbanisme. DECIDE : Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Granville Terre et Mer a approuvé la révision du PLU de la commune de Longueville jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt pour produire devant la cour la régularisation de l'illégalité relevée aux points 3 et 4, selon les modalités précisées au point 16. Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... et à la communauté de communes Granville Terre et Mer. Délibéré après l'audience du 26 avril 2022, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente assesseur, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2022. La rapporteure, H. A... Le président, A. PÉREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02587