CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 22/12/2021, 20BX00117, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-22
Numéro : 20BX00117
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : CABINET LPA-CGR AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2020 et un mémoire enregistré le 21 mai 2021, la société Arkolia Invest 38 demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté de permis de construire n° PC01210717C1004 du 5 novembre 2019 de la préfète de l'Aveyron en tant qu'il refuse les éoliennes E5 et E7 ; 2°) d'enjoindre à la préfète de l'Aveyron de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté méconnaît l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Toulouse dans son jugement du 11 juin 2019 ; - il est insuffisamment motivé ; - le précédent refus de permis a méconnu l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme en ne mentionnant pas l'intégralité des motifs de rejet ; - l'arrêté attaqué méconnait l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif de Toulouse dans son jugement du 11 juin 2019 concernant l'atteinte aux paysages et au surplus, une telle atteinte n'est pas établie ; - il est illégal en ce que les risques d'atteinte à la sécurité publique par la construction des éoliennes E5 et E7 n'ont aucune réalité. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Elisabeth Jayat, - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, - et les observations de Me Versini-Campinchi, représentant la société Arkolia Invest 38. Considérant ce qui suit : 1. Le 26 janvier 2017, la société Arkolia lnvest 38 a déposé une demande de permis de construire un parc éolien composé de sept aérogénérateurs de 67 mètres de hauteur totale et d'un poste de livraison électrique aux lieux-dits La Devèze et Mazibran sur le territoire de la commune de Gaillac-d'Aveyron. Par arrêté du 21 juin 2017, le préfet de l'Aveyron a refusé le permis demandé sur le fondement de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme au motif que le projet de parc éolien porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants. Saisie par la société Arkolia Invest 38 d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, le tribunal administratif de Toulouse, par jugement du 11 juin 2019, a admis l'intervention de M. et Mme A... et celle de l'association Protégeons nos espaces pour l'avenir, de l'association Lévézou en péril, et de 21 autres intervenants, a annulé cet arrêté et a enjoint à la préfète de l'Aveyron de délivrer à la société Arkolia Invest 38 le permis de construire la centrale éolienne dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement. Par un arrêt n° 19BX03524 du 30 novembre 2021, la cour a rejeté la requête d'appel de la ministre dirigée contre ce jugement. 2. Par arrêté du 5 novembre 2019, la préfète de l'Aveyron a délivré un permis de construire cinq éoliennes et a refusé la construction des aérogénérateurs E5 et E7 sur le fondement des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et R. 111-2 du même code, au motif que ces deux aérogénérateurs sont de nature à porter atteinte à la qualité du site environnant et à à la sécurité publique. La société Arkolia Invest 38 demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il refuse l'installation des aérogénérateurs E5 et E7. Sur la légalité du refus : 3. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l'article R. 111-27 cité ci-dessus. 4. Il ressort des pièces du dossier que l'implantation de la centrale éolienne litigieuse, composée de sept aérogénérateurs de 67 mètres de hauteur en bout de pales et d'un poste de livraison, est prévue sur un coteau situé au sud du bourg de Gaillac-d'Aveyron, en léger contrebas d'une ligne de crête de la commune voisine de Vezins-de-Lévézou, à des altitudes comprises entre 860 mètres et 944 mètres. Le site ainsi envisagé domine le fond de la vallée de la rivière Aveyron, le long de laquelle est implantée la route nationale 88 reliant Rodez au réseau autoroutier via Séverac-le-Château. Il est situé au cœur d'un paysage semi-ouvert et boisé assurant la transition entre le plateau de l'Aubrac au nord et les monts du Lévézou au sud, à proximité de la limite ouest du Parc naturel régional des Grands causses. Il ressort, en outre, des pièces du dossier que la zone d'étude abrite un nombre significatif de sites et de monuments d'intérêt patrimonial. Si le schéma régional éolien a effectivement classé le secteur en zone favorable au développement éolien, le même document a aussi précisé que cette zone présentait des contraintes moyennes en termes de patrimoine paysager et architectural et la " réflexion-cadre " menée sur l'énergie éolienne dans le département a considéré la vallée de l'Aveyron comme un axe touristique à fort trafic et forte sensibilité. Le site d'implantation projeté par la société Arkolia Invest 38 doit donc être regardé comme revêtant un intérêt paysager certain. 5. S'agissant des lieux d'habitation avoisinants, il ressort des pièces du dossier que onze bourgs présentant un enjeu paysager sont situés dans un rayon de 15 kilomètres autour du projet et que dix hameaux habités sont situés dans un rayon de deux kilomètres. Parmi les onze villages recensés dans l'aire d'étude intermédiaire, deux sont considérés dans l'étude d'impact comme exposés à un impact visuel fort du fait du projet : le bourg-centre de Gaillac-d'Aveyron, situé à 2,6 km en contrebas face au coteau et le bourg de Recoules-Prévinquières. Toutefois, si le parc sera visible du bourg, compte tenu de l'alignement régulier des éoliennes et de leur taille de 67 mètres en haut de pale, il ne peut être considéré que les habitants du centre-bourg de Gaillac-d'Aveyron seraient exposés à une sensation d'écrasement propre à dénaturer la perception du paysage alentour. De même, s'agissant du bourg de Recoules-Prévinquières, la perception du projet éolien est atténuée par la distance de 5 km et par la végétation boisée séparant le site de ce village, de même que pour le bourg de Buzeins, situé à 6 km sur la face nord de la vallée, pour lequel l'étude d'impact mentionne un impact moyen. S'agissant des autres villages, l'incidence du parc projeté est estimée faible ou nulle par l'étude d'impact, aucun élément du dossier ne permettant de retenir que cette appréciation serait faussée ou erronée. Parmi les dix hameaux habités présents dans l'aire d'étude rapprochée, cinq lieux-dits présentent un impact fort et quatre autres un impact moyen. Pour ce qui est des lieux-dits Favars, la Montade, Lespinasse et le Mannap, situés à une distance entre 0,9 et 1,9 km du projet, les éléments du dossier ne permettent pas de retenir un effet d'écrasement ou de saturation visuelle eu égard à la configuration des lieux et notamment des étendues boisées séparant ces hameaux du projet. Pour ce qui est des lieux-dits Vaysse-Rodier et le Malissart, bien que situés à une distance de 600 à 700 mètres du projet, aucune dénaturation de la perception paysagère ne peut davantage être retenue dès lors que la perception du parc est partielle et atténuée par la végétation. S'agissant du hameau de Mazibran situé à moins de 400 mètres du site éolien, trois des éoliennes seront particulièrement visibles du hameau. Toutefois, cette vue sur une partie du parc à une faible distance, bien que générant indiscutablement une gêne, ne constitue pas une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire contesté dès lors qu'elle est partielle et ne crée pas d'effet d'écrasement ni de saturation. 6. S'agissant des sites et des monuments protégés, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude d'impact qu'aucun de ces sites ou monuments n'est implanté à moins de 2 km du projet et treize, parmi les 43 recensés au sein des aires d'étude intermédiaire et éloignée, sont considérés par les auteurs de l'étude comme susceptibles d'être affectés par la centrale éolienne, dont cinq pour lesquels l'impact serait fort ou moyen. Les abords du château de Lugans, à 3,2 km du site litigieux, présentent des vues ouvertes sur l'ensemble des éoliennes, mais le monument lui-même est entouré d'un parc boisé et la ligne des éoliennes est cohérente à l'échelle du paysage et les châteaux de Recoules et de Galinières resteraient, selon l'étude paysagère, faiblement affectés par le projet, ce qui ne paraît pas injustifié au regard de la configuration des lieux et de leur éloignement du site éolien, à respectivement 4,9 et 9,5 km. Si de nombreux dolmens sont présents dans le secteur et notamment ceux de la Vernhiette et Saplous II, à 4,9 km, de Restous, à 5,9 km, et de Lespinasse, à 2,2 km, il ressort des pièces du dossier que les éoliennes seront visibles depuis ces vestiges, mais que le parc n'aura pas d'effet dominant par rapport aux sites. Il en va de même s'agissant de la " maison des dolmens ", site touristique aménagé sur le coteau de Buzeins, à 5,9 km en face du parc éolien. Ainsi, le projet contesté, qui a d'ailleurs reçu un avis favorable de la direction régionale des affaires culturelles, ne peut être regardé comme de nature à porter une atteinte significative à l'intérêt patrimonial des lieux avoisinants. 7. A l'échelle du paysage lointain, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet aurait pour effet une dénaturation des perspectives paysagères depuis les points hauts environnants et notamment depuis les sites patrimoniaux emblématiques de Séverac-le-Château, à 11,9 km à l'est du projet et Montrozier, à 14 km à l'ouest, ou depuis le sommet du Mont-Seigne culminant à 1 128 mètres d'altitude, à 13,3 km au sud. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la présence du parc éolien serait susceptible de perturber de façon significative les perspectives visuelles depuis les axes routiers du secteur, y compris depuis la route nationale 88 longeant la vallée de l'Aveyron, itinéraire de découverte de la vallée de l'Aveyron et des Monts du Lévézou, ni d'engendrer un phénomène de mitage ou de saturation du paysage, malgré son interaction visuelle avec la centrale éolienne de Séverac-le-Château, perceptible depuis le coteau nord de la vallée. 8. Il ressort par ailleurs de l'ensemble des photomontages produits que le paysage du secteur restera en grande partie dégagé et qu'il n'y aura que très peu de co-visibilité avec d'autres parcs éoliens existants dans le secteur. 9. Enfin, s'agissant des impacts des structures annexes, si la réalisation du parc éolien comporte notamment l'aménagement de sept plateformes nécessitant des remblais conséquents et l'élargissement d'un chemin rural de 3 à 5 mètres, ainsi que la création de 1,91 km de voies supplémentaires, la société pétitionnaire a toutefois prévu certaines mesures destinées à réduire l'impact de ces travaux, notamment la répartition des déblais, la préservation des haies et l'enherbement des surfaces empierrées. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les inconvénients paysagers résiduels liés à ces travaux auraient justifié à eux seuls un refus du permis de construire. 10. La préfète de l'Aveyron a fondé son refus concernant les éoliennes E5 et E7 plus particulièrement sur la modification qui serait apportée par ces installations au cadre de vie des habitants en l'absence de couvert végétal susceptible d'atténuer leur perception et sur le fait que les plateformes de ces éoliennes seraient réalisées sur des dénivelés d'au moins 10 mètres de nature à porter atteinte au paysage naturel. Toutefois, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la vue sur une partie du parc à une faible distance, bien que générant indiscutablement une gêne, ne constitue pas une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire contesté dès lors qu'elle est partielle et ne crée pas d'effet d'écrasement ni de saturation. La réalisation des plateformes sur des dénivelés n'apparaît pas davantage susceptible de dénaturer la perception du paysage environnant. 11. Il résulte de ce qui précède que la société Arkolia Invest 38 est fondée à soutenir qu'en refusant la délivrance du permis de construire en ce qui concerne les éoliennes E5 et E7, la préfète a méconnu les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 12. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 13. Il ressort des pièces du dossier que les aérogénérateurs E5 et E7 seraient situés à moins de 50 mètres de la route départementale 195. Si la ministre soutient que la distance séparant les aérogénérateurs de la route est inférieure à leur hauteur et qu'elle présente un risque d'accident pour les usagers de la route, il ressort des éléments d'accidentologie connus en matière de fonctionnement des éoliennes que la probabilité d'incidents, tels que la ruine d'une machine, les éjections de pales ou encore les courts-circuits est extrêmement réduite. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette route ferait l'objet d'une fréquentation importante ce qui est de nature à réduire encore les risques invoqués par la ministre. Aucune pièce du dossier ne corrobore davantage le risque de propagation d'un incendie dû aux aérogénérateurs. Au demeurant, le service départemental d'incendie et de secours avait formulé un avis favorable au projet. Aucun élément ne corrobore par ailleurs une insuffisante visibilité rendant dangereux l'accès à ces deux éoliennes sur la route départementale 195 ni une inadaptation de la route départementale aux véhicules de transport des éléments nécessaires à l'assemblage d'éoliennes de nature à justifier un refus. Le département de l'Aveyron, dans son avis du 17 octobre 2019, a d'ailleurs préconisé, s'agissant de la configuration des accès, le recours à des travaux qui seraient autorisés par une permission de voirie et, s'agissant de l'acheminement des matériaux, le passage par la route départementale 28. Ainsi, en refusant pour des motifs de sécurité le permis de construire les éoliennes E5 et E7, la préfète a méconnu l'article L. 111-2 du code de l'urbanisme. 14. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation du refus de permis attaqué. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Arkolia est fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué en tant qu'il refuse la construction des éoliennes E5 et E7. Sur l'injonction : 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". D'autre part, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction modifiée par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 (...) ". Ces dispositions visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Il ressort des travaux parlementaires de la loi du 6 août 2015 que ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition. 17. Il résulte des dispositions précitées que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction, soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, soit que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'urbanisme délivrée dans ces conditions peut ensuite être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement. 18. Ainsi qu'il a été dit, les motifs de refus opposés à la demande de permis de construire de la société Arkolia Invest 38 par la préfète de l'Aveyron sur le fondement des articles R. 111-2 et R. 111-27 du code de l'urbanisme sont entachés d'illégalité. L'administration n'a fait valoir, ni en première instance, ni en appel, aucun autre motif susceptible de fonder ce refus. Il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que d'autres motifs justifieraient un refus de permis de construire les deux aérogénérateurs E5 et E7 ni qu'un changement de circonstances fasse obstacle à la délivrance de l'autorisation sollicitée. Dans ces conditions, l'annulation du permis de construire en tant qu'il refuse la construction de ces deux éoliennes implique nécessairement la délivrance de l'autorisation sollicitée. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de fixer à trois mois à compter de la notification du présent arrêt le délai dans lequel devra intervenir cette délivrance et d'assortir cette injonction d'une astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai. Sur les frais liés au litige : 19 Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante à l'instance, le versement de la somme de 1 500 euros à la société Arkolia Invest 38 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'arrêté du 5 novembre 2019 est annulé en tant qu'il refuse la construction des éoliennes E5 et E7. Article 2 : Il est enjoint à la préfète de l'Aveyron de délivrer le permis de construire sollicité concernant les éoliennes E5 et E7 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt sous astreinte, passé ce délai, de 100 euros par jour de retard. Article 3 : Le préfet de l'Aveyron communiquera à la cour copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter le présent arrêt. Article 4 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la société Arkolia Invest 38 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique, à la préfète de l'Aveyron et à la société Arkolia Invest 38. Délibéré après l'audience du 2 novembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Laury Michel, première conseillère, Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2021. La première assesseure, La présidente-rapporteure, Laury Michel Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 5 N° 20BX00117