CAA de PARIS, 7ème chambre, 10/03/2020, 18PA03015, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-10
Numéro : 18PA03015
Président : M. JARDIN
Rapporteur : Mme Perrine  HAMON
Commissaire du gouvernement : Mme STOLTZ-VALETTE
Avocat(s) : SCP MAUGENDRE MINIER AZRIA LACROIX SCHWAB

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... a demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 26 avril 2016 du président du conseil départemental de Seine-et-Marne de mettre fin à sa mise à disposition de la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH), d'enjoindre sous astreinte au département de Seine-et-Marne de prendre une nouvelle décision la concernant et de communiquer sur son absence de faute, et enfin de condamner le département de Seine-et-Marne à lui verser la somme de 34 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de son éviction illégale. Par un jugement n° 1605413 du 10 juillet 2018, le Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 septembre 2018 et le 23 octobre 2019, Mme C..., représentée par la SELARL Minier-Maugendre et associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1605413 du 10 juillet 2018 du Tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler la décision du 26 avril 2016 du président du conseil départemental de Seine-et-Marne de mettre fin à sa mise à disposition de la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) ; 3°) d'enjoindre au département de Seine-et-Marne de communiquer auprès des institutionnels partenaires de la MDPH et de son administration d'origine sur l'absence de fautes commises par Mme C..., dans un délai de quinze jours suivant la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 20 euros par jour de retard ; 4°) de condamner le département de Seine-et-Marne à lui verser la somme de 34 000 euros ; 5°) de mettre à la charge du département de Seine-et-Marne le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la convention de mise à disposition conclue en 2015 entre le département de Seine-et-Marne et la MDPH a fait l'objet d'un avenant de prolongation par l'effet du courrier du président du conseil départemental du 23 avril 2015 et était dès lors applicable à la date de la décision attaquée ; - la décision du 26 avril 2016 est entachée d'un détournement de procédure dès lors qu'elle constitue une sanction déguisée ; - elle est insuffisamment motivée ; - elle a été prise sans respect du préavis de trois mois applicable par l'effet de la convention de mise à disposition, en méconnaissance des dispositions de l'article 5 du décret du 18 juin 2008 relatif aux mises à dispositions dans la fonction publique territoriale ; - le département n'ayant pas de pouvoir de sanction à son égard la décision est entachée d'une erreur de droit ; - il ne pouvait être mis fin à son détachement qu'après la fin de sa mise à disposition à l'issue de ce préavis ; - la décision attaquée est fondée sur des faits matériellement inexacts ; - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - les fautes commises par le département lui ont causé des préjudices, financier et moral. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2018, le département de Seine-et-Marne, représenté par la SELARL Bardon et de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement la somme de 3 000 euros soit mis à la charge de Mme C... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de demande préalable ; - le moyen tiré de ce qu'une fin de mise à disposition constitue une sanction déguisée est inopérant, la procédure disciplinaire n'y étant pas applicable ; - le moyen tiré de ce que la décision est insuffisamment motivée est inopérant dès lors qu'elle ne constitue pas une sanction ; - les autres moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles, et notamment son article L. 146-4 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Stoltz-Valette, rapporteur public, - et les observations de Me B... pour le département de Seine-et-Marne. Considérant ce qui suit : 1. Mme C..., fonctionnaire de l'État appartenant au corps de l'inspection de l'action sanitaire et sociale, a été placée, puis maintenue en position de détachement, auprès du conseil général de Seine-et-Marne par deux arrêtés interministériels pris les 29 janvier 2013 et 9 mars 2015, pour la période du 1er février 2013 au 31 janvier 2017. Elle a par ailleurs été mise à disposition, par le département de la Seine-et-Marne, de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de Seine et Marne, de manière continue depuis le 1er février 2013, pour y exercer les fonctions de directrice de ce groupement d'intérêt public sous tutelle du département. Par une lettre du 26 avril 2016 du président du conseil départemental de Seine-et-Marne, elle a été informée, premièrement, que cette autorité allait, suivant l'avis émis en ce sens le 12 avril 2016 par la commission administrative paritaire compétente, demander à son administration d'origine de mettre fin à son détachement et, deuxièmement, que ses fonctions de directrice de la (MDPH) cesseraient à compter du 2 mai 2016. Mme C... fait appel du jugement par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision de mettre fin à sa mise à disposition de la MDPH de Seine-et-Marne, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux daté du 4 mai 2016, et, d'autre part, à la condamnation du département de Seine-et-Marne à lui verser une indemnité d'un montant total de 34 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de son éviction illégale de ses fonctions à la MDPH. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, une décision mettant fin à une mise à disposition d'un fonctionnaire revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent 3. Il est constant que la décision de mettre fin à la mise à disposition de Mme C... de la MDPH, tout comme celle de demander qu'il soit mis fin à son détachement, ont pour motifs les faits relatés dans un précédent courrier du 30 mars 2016, à savoir " des difficultés pour accepter l'organisation mise en place par le département et en particulier [le] rattachement de la [MDPH] à la direction principale de l'autonomie ", " une distance volontaire avec l'institution départementale et ses règles de fonctionnement " et " une défiance certaine vis-à-vis de [sa] hiérarchie ", deuxièmement, un affranchissement " sans justification des règles d'organisation interne mises en place au sein du département ", troisièmement, la négligence injustifiée de certaines de ses missions, notamment en matière de gestion des ressources humaines, quatrièmement, le refus exprès de répondre à certaines demandes entrant pourtant dans le cadre de ses missions, cinquièmement, une opposition au travail " en bonne intelligence " avec les services départementaux, notamment les services en charge des solidarités et de l'autonomie, sixièmement, une attitude n'ayant " pas manqué de générer à maintes reprises de fortes tensions relationnelles, nuisibles au bon fonctionnement du service, septièmement et enfin, un comportement général incompatible avec " le bon exercice des missions incombant à la directrice de la MDPH ". Si certains de ces faits, notamment ceux relatifs au non accomplissement de certaines missions, pourraient être qualifiés de fautes disciplinaires, il ressort toutefois des termes de cette lettre comme de l'ensemble des pièces du dossier que le département, qui n'a jamais remis en cause les compétences de Mme C..., a souhaité mettre un terme à sa mise à disposition dans le but de mettre fin, dans l'intérêt du service, aux tensions engendrées par le mode de gestion qu'elle avait adopté et non dans le but de la sanctionner. Par suite Mme C... n'est fondée ni à soutenir que le président du conseil départemental ne disposait pas à son égard du pouvoir disciplinaire ni, en tout état de cause, qu'elle n'a pas bénéficié des garanties de la procédure disciplinaire. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". 5. Sauf à revêtir le caractère d'une sanction, les décisions mettant fin à la mise à disposition d'un fonctionnaire n'entrent dans aucune des catégories de décisions administratives individuelles défavorables dont les dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration imposent la motivation. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne constituant pas une sanction, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision est inopérant et doit en tout état de cause être écarté. 6. En troisième lieu, le deuxième alinéa de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose que la mise à disposition d'un fonctionnaire de l'État détaché dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. Aux termes du I de l'article 5 du décret du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux : " La mise à disposition peut prendre fin avant le terme prévu par arrêté de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, sur demande de la collectivité territoriale ou de l'établissement public d'origine, de l'organisme d'accueil ou du fonctionnaire, dans le respect des règles de préavis prévues dans la convention de mise à disposition [...]. En cas de faute disciplinaire, il peut être mis fin sans préavis à la mise à disposition par accord entre la collectivité territoriale ou l'établissement public d'origine et l'organisme d'accueil. " 7. Si la dernière convention de mise à disposition conclue entre le département de la Seine-et-Marne et la MDPH subordonnait la possibilité de mettre fin avant son terme à la mise à disposition de Mme C... au respect d'un préavis d'une durée de trois mois, il est constant qu'à l'expiration de cette convention, le 1er février 2016, aucune nouvelle convention n'a été conclue malgré le maintien de Mme C... en position de mise à disposition. A cet égard la seule circonstance que le président du conseil départemental ait exprimé, dans un courrier du 23 avril 2015, son souhait de maintenir Mme C... dans la même situation juridique pour l'avenir, ne saurait tenir lieu, en l'absence de toute signature de la MDPH, d'avenant de prolongation de cette convention. Par suite Mme C... n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise en méconnaissance du délai de préavis de trois mois imposé par cette convention. 8. En quatrième lieu, Mme C... ne peut utilement soutenir que le président du conseil départemental ne pouvait légalement mettre fin à son détachement qu'après la fin de sa mise à disposition, dès lors qu'il a été mis fin à son détachement par les ministres compétents par un arrêté interministériel du 3 août 2016. 9. En cinquième lieu il ressort des pièces du dossier, et de ce qui a été jugé au point 3, que le président du conseil départemental de la Seine-et-Marne aurait pris la même décision s'il n'avait pas retenu les faits de négligence injustifiée, par Mme C..., de certaines de ses missions, en matière de gestion des ressources humaines qu'il avait relevés dans le courrier du 30 mars 2016. Dès lors la circonstance que ces faits seraient matériellement inexacts est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 10. En sixième lieu si Mme C... soutient en appel comme en première instance que les faits sur le fondement desquels a été prise la décision attaquée ne sont pas établis, elle n'apporte aucun élément de fait ou de droit nouveau de nature à remettre en cause l'appréciation portée par les premiers juges sur son argumentation de première instance. Il y a lieu, dès lors, d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. 11. En septième lieu enfin, compte tenu de la nature des faits décrits au point 3 du présent arrêt, dont Mme C... ne conteste pas la matérialité en dehors de ceux concernant les négligences injustifiées, et de la position hiérarchique de Mme C... au sein de la MDPH, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en mettant fin à la mise à disposition de l'intéressée, dont l'opposition répétée à l'implication des services du département dans le fonctionnement de la MDPH a porté atteinte au bon fonctionnement du service, le président du conseil départemental de Seine-et-Marne aurait commis une erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 26 avril 2016 mettant fin à sa mise à disposition de la MDPH de Seine-et-Marne à compter du 2 mai 2016. Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 13. En premier lieu il résulte de ce qui précède que la décision de mettre fin à la mise à disposition de Mme C... n'est entachée d'aucune illégalité fautive de nature à engager la responsabilité du département de Seine-et-Marne. 14. Par ailleurs il ne résulte pas de l'instruction que le département de la Seine-et-Marne aurait donné une quelconque publicité particulière à sa décision, annoncée par Mme C... elle-même à ses collègues et seulement brièvement relatée dans la presse locale, sans aucune mention des motifs de la fin de fonctions de l'intéressée. Il ne résulte pas plus de cette instruction que le département aurait fait obstacle d'une quelconque manière à la poursuite de la carrière ou à la promotion de Mme C.... 15. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le département, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le département aurait procédé à la fin de sa mise à disposition dans des conditions fautives et à demander la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de son éviction de ses fonctions à la MDPH. Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation soumises au tribunal, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par Mme C... ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées. Sur les conclusions présentées au titre liés à l'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département de la Seine-et-Marne qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... le versement de la somme que le département de la Seine-et-Marne demande sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions du département de la Seine-et-Marne présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... et au département de la Seine-et-Marne. Délibéré après l'audience du 25 février 2020, à laquelle siégeaient : - M. Jardin, président de chambre, - Mme A..., président assesseur, - Mme Oriol, premier conseiller, Lu en audience publique, le 10 mars 2020. Le rapporteur, P. A...Le président, C. JARDIN Le greffier, C. BUOT La République mande et ordonne au ministre chargé de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18PA03015