CAA de NANCY, 3ème chambre - formation à 3, 06/02/2018, 16NC00310, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-02-06
Numéro : 16NC00310
Président : M. MARINO
Rapporteur : M. Olivier  TREAND
Commissaire du gouvernement : M. COLLIER
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS FIDAL BESANCON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet du Doubs a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler, d'une part, la délibération du 17 octobre 2013 par laquelle le bureau de l'Office public de l'habitat du département du Doubs - Habitat 25 a autorisé la mise à disposition de la direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Franche-Comté de ressources humaines et de moyens matériels pour l'année 2013 au tarif de 334 944 euros au titre du fonctionnement de la trésorerie de l'office et, d'autre part, la délibération du 19 décembre 2013 par laquelle le bureau de l'Office public de l'habitat du département du Doubs - Habitat 25 a autorisé la mise à disposition de la DRFiP de Franche-Comté de ressources humaines et de moyens matériels pour l'année 2014 au tarif de 360 000 euros au titre du fonctionnement de la trésorerie de l'office. Par un jugement n° 1400738-1401047 du 21 décembre 2015, le tribunal administratif de Besançon a annulé les deux délibérations. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 février 2016 et 12 janvier 2018, l'Office public de l'habitat du département du Doubs - Habitat 25, représenté par la SELAS FIDAL, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Besançon du 21 décembre 2015 ; 2°) de rejeter les déférés formés par le préfet du Doubs devant le tribunal administratif de Besançon ; 3°) de faire droit à toutes ses demandes présentées devant le tribunal administratif de Besançon ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le bureau de l'office était compétent pour adopter les délibérations litigieuses ; il avait reçu délégation pour décider des actes de disposition ou autoriser les transactions par une délibération du conseil d'administration du 2 mai 2011 ; - seul le directeur général de l'office, et non le conseil d'administration, avait compétence pour décider en la matière, la délibération du conseil d'administration du 17 décembre 2012 lui donnant cette compétence ; - l'article R. 423-23 du code de la construction et de l'habitation n'interdit pas à l'office de facturer au comptable public le coût de la mise à disposition des moyens humains et matériels qu'il a consentie en 2013 et 2014 au fonctionnement du service comptable public ; - l'article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984 et le II de l'article 2 du décret du 18 juin 2008 prévoient que la mise à disposition de fonctionnaires territoriaux ne peut se faire qu'à titre onéreux ; - l'instruction n° 09-026-MO-V36-P-R du 2 novembre 2009, qui imposerait le principe de la gratuité de la mise à disposition des personnels des offices publics de l'habitat au fonctionnement du service comptable public, ne lui est pas juridiquement opposable ; - l'Etat, qui a bénéficié d'un enrichissement sans cause, devait rembourser le coût que l'office a supporté du fait des mises à disposition qu'il a consenties. Par un mémoire, enregistré le 2 juin 2016, le ministre de l'intérieur indique que le préfet du Doubs est seul habilité à défendre pour le compte de l'Etat Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juin 2016, le préfet du Doubs conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux ; - l'arrêté du 20 octobre 2009 relatif à la contribution au fonctionnement du service comptable public prévue par l'article R. 423-23 du code de la construction et de l'habitation ; - l'instruction n° 09-026-MO-V36-P-R du 2 novembre 2009 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Tréand, - les conclusions de M. Collier, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour l'Office public de l'habitat du département du Doubs - Habitat 25. Sur les conclusions principales : 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 421-17 du code de la construction et de l'habitation : " En matière de gestion financière et comptable, les offices publics de l'habitat sont soumis soit aux règles applicables aux entreprises de commerce, soit aux règles de la comptabilité publique. / Le régime financier et comptable est choisi par délibération du conseil d'administration dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-20 du même code : " Le comptable de l'office public de l'habitat est un comptable direct du Trésor ayant la qualité de comptable principal. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " L'office public de l'habitat est redevable d'une contribution au fonctionnement du service comptable public, dont le tarif est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé du logement. / Toutefois, une convention conclue entre l'office et le trésorier-payeur général du lieu du siège de l'office peut prévoir une exonération totale ou partielle de cette contribution lorsque l'office met gratuitement à la disposition du comptable de l'office des personnels qu'il rémunère et qui sont placés sous l'autorité directe du comptable. (...)" ; 2. Considérant que, par une délibération du 23 octobre 2006, l'Office public d'habitations à loyers modérés du Doubs, devenu l'Office public de l'habitat (OPH) du département du Doubs - Habitat 25, a opté pour une comptabilité publique à compter du 1er janvier 2007 ; que l'OPHLM a conclu, avec la trésorerie générale du Doubs et de la région Franche-Comté, une convention portant création d'une trésorerie à l'office pour une durée de trois ans et précisant les conditions de fonctionnement de cette dernière à compter du 1er janvier 2007 ; que, conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article R. 423-23 du code de la construction et de l'habitation, en contrepartie des personnels, des locaux et des moyens matériels mis gratuitement à la disposition du comptable, l'office a été exonéré totalement de la contribution au fonctionnement du service comptable public ; que par une délibération du 17 décembre 2009, le conseil d'administration de l'office a approuvé la signature d'une nouvelle convention ayant la même économie générale, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2010 pour une durée de trois ans ; qu'à compter du 1er janvier 2013, l'office et la direction régionale des finances publiques (DRFiP) n'ont plus trouvé d'accord permettant la signature d'une nouvelle convention ; que, toutefois, l'office a continué à mettre à la disposition du comptable public des moyens humains, immobiliers et mobiliers ; que, par deux délibérations des 17 octobre 2013 et 19 décembre 2013, le bureau de l'Office public de l'habitat du département du Doubs - Habitat 25 a autorisé la mise à disposition de la direction régionale des finances publiques de Franche-Comté desdits moyens pour l'année 2013 et l'année 2014 et a tarifé cette mise à disposition à, respectivement, 334 944 euros et 360 000 euros ; que le préfet du Doubs a déféré ces deux délibérations au tribunal administratif de Besançon qui, par le jugement du 21 décembre 2015, les a annulées ; qu'Habitat 25 relève appel de ce jugement ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-16 du code de la construction et de l'habitation : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'office, et notamment : 1° Décide la politique générale de l'office ; (...) 6° Décide des actes de disposition ; (...) 9° Autorise les transactions ; (...) Le bureau peut recevoir délégation de compétence pour l'exercice des attributions du conseil d'administration, hormis celles mentionnées aux 1°, 2°, 3° et 5°. Concernant l'exercice des attributions mentionnées au 10°, le conseil d'administration ne peut déléguer au bureau ni l'autorisation donnée au président de signer le contrat et ses avenants entre l'office et le directeur général, ni la décision de mettre fin aux fonctions du directeur général. Le bureau peut, par délégation du conseil d'administration et dans les limites fixées par lui, être chargé de souscrire les emprunts et de réaliser les opérations utiles à leur gestion, et de recourir aux crédits de trésorerie. Il peut également, dans les mêmes conditions, réaliser les opérations relatives au placement des fonds de l'office. Le bureau rend compte de son activité au conseil d'administration. " ; 4. Considérant que, par une délibération du 2 mai 2011, le conseil d'administration de l'OPH du département du Doubs - Habitat 25 a délégué au bureau sa compétence : " pour décider (...) des actes de disposition (il s'agit de tous les actes comportant soit l'aliénation, soit le démembrement durable ou définitif du droit de propriété)(...) " et " pour autoriser (...) les transactions (contrat par lequel les parties terminent ou préviennent une contestation en consentant des concessions réciproques)(...) " ; 5. Considérant, d'une part, que les délibérations du bureau d'Habitat 25 des 17 octobre et 19 décembre 2013 autorisant la mise à disposition de la direction régionale des finances publiques de Franche-Comté de moyens humains, mobiliers et immobiliers à titre onéreux pour les années 2013 et 2014 avaient un caractère décisoire puisqu'elles visaient à donner un fondement juridique aux titres exécutoires émis par l'office en vue de recouvrer les sommes qu'il estimait lui être dues par l'Etat et non pas, comme le soutient l'office, à donner au directeur général de l'office compétence pour décider une quelconque mise à disposition ; que dès lors, l'office appelant n'est pas fondé à soutenir que les décisions de mise à disposition ont été prises par le directeur général qui, par une délibération du conseil d'administration du 17 décembre 2012, avait seulement été invité à poursuivre les négociations avec le comptable public en vue de la conclusion éventuelle d'une nouvelle convention de gestion et qui s'est borné à transmettre au comptable, les 4 novembre 2013 et 8 janvier 2014, les délibérations litigieuses en vue de recueillir les observations de ce dernier ; 6. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des termes de la délibération du 17 octobre 2013 que le bureau a fondé sa compétence sur les dispositions précitées de la délibération du 2 mai 2011 par laquelle le conseil d'administration lui a délégué sa compétence " pour décider (...) des actes de disposition " ; que, toutefois, la délégation était expressément limitée aux " actes comportant soit l'aliénation, soit le démembrement durable ou définitif du droit de propriété " au nombre desquels ne figurent pas les mises à disposition de moyens humains et matériels à titre onéreux consenties par l'office à la DRFiP ; que l'appelant ne peut davantage fonder la compétence du bureau sur les dispositions de la même délibération qui donne compétence au bureau " pour autoriser (...) les transactions (contrat par lequel les parties terminent ou préviennent une contestation en consentant des concessions réciproques)(...) ", dès lors que les délibérations litigieuses ont été adoptées faute d'accord trouvé avec la DRFiP de Franche-Comté sur le fonctionnement de la trésorerie de l'office, permettant la signature d'une nouvelle convention à compter du 1er janvier 2013 ; que, par suite, les délibérations du bureau de l'Office public d'habitat du département du Doubs - Habitat 25 en date des 17 octobre et 19 décembre 2013, qui relevaient de la compétence du conseil d'administration pour décider de la politique générale de l'office, ont été adoptées par une autorité incompétente et sont, pour ce motif, entachées d'illégalité ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Office public d'habitat du département du Doubs - Habitat 25 n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Besançon a annulé les délibérations de son bureau en date des 17 octobre et 19 décembre 2013 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont l'Office public d'habitat du département du Doubs - Habitat 25 demande le versement au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de l'Office public d'habitat du département du Doubs - Habitat 25 est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office public d'habitat du département du Doubs - Habitat 25 et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Doubs. 2 N° 16NC00310