CAA de DOUAI, 1ère chambre, 24/08/2021, 20DA00110, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-08-24
Numéro : 20DA00110
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Jean-Pierre  Bouchut
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : MUNIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Ponthoile a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'arrêté du 15 février 2017 par lequel le préfet de la Somme a délimité le rivage maritime au droit des parcelles dont elle est propriétaire et la décision ayant rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 1702286 du 19 novembre 2019, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 20 janvier 2020, et un mémoire enregistré le 15 novembre 2020, la commune de Ponthoile, représentée par Me Laurent Munier, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les quatre arrêtés du 15 février 2017 de délimitation du domaine public maritime sur le territoire des communes de Favières, de Lanchères, de Pendé et de Ponthoile ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Somme de ne pas se substituer à elle pour augmenter le taux des redevances d'occupation temporaire sur son domaine privé, de lui restituer le surplus des sommes perçues et de remettre le cadastre et le statut de ses terrains dans leur état antérieur à la date du 15 février 2017 ; 4°) de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une demande préjudicielle de conformité des arrêtés du 15 février 2017 aux articles 6 et 18 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er de son premier protocole additionnel ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; - la Charte de l'environnement ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code civil ; - le code de l'environnement ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Pierre Bouchut, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me Laurent Munier, représentant la commune de Ponthoile. Une note en délibéré présentée par la commune de Ponthoile a été enregistrée le 7 juillet 2021 et une pièce complémentaire a été enregistrée le 8 juillet 2021. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Ponthoile a reçu notification de l'arrêté préfectoral du 15 février 2017 délimitant le rivage de la mer à Ponthoile, qui affecte les parcelles cadastrées D n° 419 à 421, 424 à 427, 430, 431, 502, 504, 507 et 509 à 512, lieudit " Les Mollières ", dont elle est propriétaire sur son territoire. Elle relève appel du jugement n° 1702286 du 19 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande d'annulation des arrêtés préfectoraux du 15 février 2017. Sur la recevabilité des conclusions d'appel : 2. Si la commune de Ponthoile est recevable à contester l'arrêté préfectoral du 15 février 2017 qui a délimité le domaine public maritime au droit des parcelles situées sur son territoire, elle ne dispose d'aucun intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre des arrêtés du même jour qui ont délimité le domaine public maritime naturel au droit des parcelles situées le territoire des communes de Lanchères, de Favières et de Pendé. Dans cette mesure, ses conclusions d'appel sont donc irrecevables. Sur la régularité du jugement : En ce qui concerne le caractère contradictoire de l'instruction : 3. Au soutien de sa demande d'annulation du jugement, la commune de Ponthoile invoque d'abord l'absence de caractère contradictoire de l'instruction devant les premiers juges. 4. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...) / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". 5. Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer le premier mémoire d'un défendeur est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties. 6. En premier lieu, il résulte des pièces du dossier que le mémoire du préfet enregistré le 28 octobre 2019 n'a pas été communiqué à la commune de Ponthoile ni à son avocat. 7. Ce premier mémoire en défense, d'une part, invoquait l'irrecevabilité de la requête en raison de sa tardiveté et du défaut d'intérêt à agir de la requérante, d'autre part, répondait aux moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte, de l'irrégularité de la décision implicite de rejet du recours gracieux, de l'irrégularité de la procédure de délimitation du domaine public maritime, du référencement cadastral des parcelles, de l'antériorité de la propriété des parcelles, des conséquences de la propriété des huttes de chasse sur le terrain, de la détention de titres de propriété, de la méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de la présence de chasseurs et d'éleveurs de moutons sur une partie du domaine public maritime, enfin, demandait la suppression de passages outrageants ou diffamatoires des écritures de la requérante. 8. Toutefois, il résulte des pièces du dossier que le jugement attaqué n'a pas été fondé sur ce mémoire non communiqué. 9. En deuxième lieu, si le mémoire complémentaire de la commune de Ponthoile n'a pas été communiqué au préfet, l'appelante n'allègue pas que cette absence de communication aurait porté préjudice à l'un de ses droits. 10. Dans les circonstances de l'espèce, l'absence de communication du premier mémoire en défense du préfet de la Somme et du mémoire complémentaire de la requérante n'a pas préjudicié aux droits de l'intéressée. Dès lors, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. En ce qui concerne la motivation du jugement : 11. Il résulte des motifs du jugement que les premiers juges ont expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires de la requérante. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de prendre en compte les éléments de fait qui lui étaient soumis, et notamment les avis d'imposition à la taxe foncière et les cartes cadastrales. Dès lors, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. En ce qui concerne le principe d'impartialité : 12. Si l'appelante soutient que le tribunal administratif se serait immiscé dans la procédure d'élaboration de l'arrêté en litige, portant ainsi atteinte au principe d'impartialité, la circonstance qu'un avis consultatif a été rendu par le tribunal sur les limites du domaine public maritime dans la baie de Somme ou celle que son président a désigné le commissaire-enquêteur n'est pas, par elle-même, de nature à vicier la régularité du jugement. Sur la légalité de l'arrêté du 15 février 2017 : En ce qui concerne la régularité de la procédure de délimitation du domaine public : 13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. (...) ". 14. Aux termes de l'article R. 2111-5 du même code : " La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l'autorité du préfet, par le service de l'Etat chargé du domaine public maritime. (...) / Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques ". 15. Il ressort des pièces du dossier que la constatation des limites de la mer a été effectuée par un travail de piquetage lors de la marée de l'après-midi du 28 octobre 2015, choisie pour son coefficient théorique de 113 à Saint-Valéry-sur-Somme et en dehors de circonstances maritimes exceptionnelles, sur le territoire des communes de Noyelles-sur-Mer, de Ponthoile et de Favières. Les observations ont été effectuées entre 12 H 15 et 14 H 00. Dans les sections droites, les piquets ont été espacés de 25 à 50 mètres les uns des autres. Dans les courbes, la distance entre les piquets a été réduite à 5 mètres. L'opération de relevé des points de coordonnées géoréférencées de ces piquets a été effectuée le même jour par un cabinet de géomètres comprenant un géomètre-expert. 16. Si l'autorité administrative n'a pas recouru aux procédés scientifiques mentionnés à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques, au profit d'un procédé traditionnel d'observation des plus hauts flots de la mer et de piquetage de la limite atteinte par ces flots, et notamment n'a pas mesuré le taux de salinité de l'eau de mer baignant les mollières, il n'est démontré ni que le recours à ces procédés scientifiques était nécessaire en l'espèce, ni que la délimitation opérée présentait un caractère erroné. 17. Il résulte de ce qui précède que la commune de Ponthoile n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté en litige est dépourvu de délimitation du rivage de la mer qui lui corresponde. 18. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ". 19. La commune de Ponthoile soutient que la procédure préalable à l'arrêté en litige a méconnu les droits qu'elle tient des stipulations précitées, en ce qu'elle n'a pas obtenu de réponse aux observations versées pendant l'enquête publique ni reçu les documents détenus par l'administration. 20. Toutefois, la procédure de délimitation du domaine public naturel n'a pas le caractère d'un procès permettant de contester les droits et obligations de caractère civil d'une personne et c'est la délimitation ultérieure qui peut être contestée devant le juge. Le moyen tiré de la violation de la stipulation précitée doit donc être écarté. 21. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-17 du code de l'environnement : " Lorsque les projets qui ont fait l'objet d'une enquête publique n'ont pas été entrepris dans un délai de cinq ans à compter de la décision, une nouvelle enquête doit être conduite, à moins qu'une prorogation de cinq ans au plus ne soit décidée avant l'expiration de ce délai dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ". 22. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 1er juillet 2016, le préfet de la Somme a prescrit l'ouverture d'une enquête publique qui s'est tenue du 5 septembre au 7 octobre 2016 et que le commissaire-enquêteur a transmis son rapport d'enquête au président du tribunal administratif d'Amiens le 10 novembre 2016. Dans ces conditions, les dispositions de l'article L. 123-17 du code de l'environnement, à les supposer applicables à la délimitation du rivage de la mer, n'ont pas été méconnues. 23. En quatrième lieu, en l'absence de tout élément de nature à démontrer que le rivage de la mer a évolué au droit des parcelles de la commune appelante entre les années 2015 et 2017, le délai de deux ans qui s'est écoulé entre l'opération matérielle de délimitation et l'arrêté en litige n'a pas été de nature à entacher la légalité de l'arrêté. 24. En cinquième lieu, aucun texte ni principe ne s'oppose à ce que l'autorité administrative délimite progressivement le rivage de la mer lorsqu'aucun propriétaire riverain de la mer n'en a fait la demande. La circonstance que l'autorité administrative n'a pas délimité le domaine public maritime sur la totalité du linéaire de la baie de Somme ne peut donc utilement être invoquée. 25. En sixième lieu, si la commune appelante soutient que les stipulations de l'article 18 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été méconnues, elle n'a assorti son moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. 26. En septième lieu, le moyen tiré de ce que les arrêtés préfectoraux de délimitation du domaine public maritime pris au cours du XIXème siècle n'ont pas été retirés dans le délai de deux mois suivant leur intervention est inopérant à l'encontre de l'acte de délimitation du domaine public maritime en litige qui présente un caractère recognitif. En ce qui concerne l'atteinte au droit de propriété : 27. La commune de Ponthoile soutient que l'arrêté en litige ne peut légalement la priver du droit de propriété attaché aux parcelles qu'elle possède. 28. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (...). 29. Aux termes de l'article L. 2111-5 de ce code : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. / Le projet de délimitation du rivage est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / L'acte administratif portant délimitation du rivage est publié et notifié aux riverains. Les revendications de propriété sur les portions de rivage ainsi délimitées se prescrivent par dix ans à dater de la publication. Le recours contentieux à l'encontre de l'acte de délimitation suspend ce délai. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article, notamment les formalités propres à mettre les riverains en mesure de formuler leurs observations, ainsi que la liste des procédés scientifiques visés au premier alinéa du présent article. (...) ". 30. En premier lieu, dès lors que la loi fixe, de manière continue depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 du titre VII du Livre IV de l'ordonnance royale d'août 1681, une limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées en se fondant sur un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique, tiré de la seule reconnaissance, sous le contrôle du juge, de la progression naturelle des flots de la mer, un propriétaire riverain du rivage ne dispose d'aucune espérance légitime de pouvoir conserver son titre de propriété sur les terrains qui sont incorporés au domaine public maritime par la progression du rivage de la mer. La préoccupation de s'assurer de la conformité de l'affectation du domaine public ainsi constitué à l'utilité publique ou à d'autres objectifs légitimes, tirés notamment du libre accès au rivage de la mer, de la protection de l'environnement ou de l'aménagement du territoire justifie que la puissance publique interdise à un tel propriétaire de conserver la propriété d'une parcelle incorporée au domaine public maritime naturel par l'effet de la progression du rivage de la mer et d'y procéder à des travaux, fût-ce d'endiguement, sans autorisation préalable. 31. Les dispositions législatives précitées n'entraînent ni une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ni une atteinte contraire à l'article 2 de cette Déclaration. Si elles n'instituent pas un droit à indemnisation au profit du propriétaire dont tout ou partie de la propriété a été incorporé au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer, elles ne font pas obstacle à ce que ce propriétaire obtienne une réparation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour lui une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général de protection du rivage de la mer dans l'intérêt de l'ensemble des usagers poursuivi par ces dispositions. 32. Il résulte des points précédents que l'arrêté de délimitation du domaine public maritime en litige, pris sur le fondement de ces dispositions législatives, n'a pas porté atteinte au droit de propriété de la commune de Ponthoile, protégé par les dispositions des articles 545, 711, 712, 1352-1 et 2227 du code civil. 33. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ". 34. Il résulte de ces stipulations qu'une ingérence dans le droit de propriété doit respecter le principe de légalité, poursuivre un but légitime et ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et la sauvegarde des droits individuels. 35. Pour les mêmes motifs que ceux qui sont exposés aux points 30 et 31, la commune de Ponthoile n'est fondée à soutenir ni que l'arrêté en litige a méconnu les garanties qu'elle tient de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni que les dispositions de l'article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques sont incompatibles avec les stipulations de cet article 1er. En ce qui concerne les droits fondés en titre : 36. La commune de Ponthoile soutient aussi que ses parcelles faisaient partie d'une concession régulièrement accordée avant l'édit de Moulins de 1566, ce qui a été confirmé, selon elle, par la décision du Parlement de Paris du 22 mai 1781, par un arrêt de la Cour de cassation du 21 juillet 1828, par l'arrêté préfectoral du 8 août 1885 arrêtant le bornage et le cadastre et par une décision du tribunal de grande instance d'Abbeville du 29 octobre 1996, et que son terrain était déjà baigné par la mer lors des procédures conduites au XIXème siècle. 37. Aux termes de l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ". 38. Aux termes de l'article L. 3111-2 du même code : " Le domaine public maritime et le domaine public fluvial sont inaliénables sous réserve des droits et des concessions régulièrement accordés avant l'édit de Moulins de février 1566 et des ventes légalement consommées de biens nationaux ". 39. A la supposer même établie, la circonstance que les parcelles de l'intéressée faisaient partie d'une concession régulièrement accordée avant l'édit de Moulins est sans influence sur la légalité de l'arrêté de délimitation en litige qui prévoit expressément que les droits des tiers sont et demeurent réservés. 40. Il appartient seulement à la commune appelante de faire valoir ses droits, si elle s'y croit fondée, par une action en revendication de propriété dans le délai prescrit par les dispositions de l'article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 41. S'agissant d'un acte à caractère recognitif, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir à l'encontre de l'arrêté de délimitation en litige, notamment en ce que celui-ci aurait pour but de substituer des redevances d'occupation domaniale aux impôts fonciers locaux, est inopérant. En ce qui concerne le caractère imprécis du cadastre du XIXème siècle : 42. Contrairement à ce que soutient la commune appelante, le jugement n'étant pas entaché de contradiction à cet égard, il ressort des pièces du dossier que le grand livre des cartes cadastrales du XIXème siècle ne permet pas de délimiter avec précision le rivage de la mer au droit des parcelles de la commune appelante, au contraire de la délimitation en litige. En ce qui concerne le principe de précaution : 43. Aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de son article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". 44. Aux termes du 1° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent notamment du " principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ". 45. Il résulte des dispositions précitées que le principe de précaution s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Il ne saurait dès lors être utilement invoqué par la commune appelante à l'encontre de l'arrêté qu'elle attaque, qui ne porte par lui-même aucune atteinte à l'environnement. Sur les conclusions tendant à la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne : 46. La Cour de justice de l'Union européenne n'a pas pour compétence d'examiner la conformité des actes nationaux aux articles 6 et 18 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou à l'article 1er de son premier protocole additionnel. Dès lors, il n'y a pas lieu de la saisir sur ce point. 47. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que la commune de Ponthoile n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 19 novembre 2019, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés du 15 février 2017. Sur les conclusions à fin d'injonction 48. Le présent arrêt n'appelle aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions de la commune de Ponthoile à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 49. La demande présentée par la commune de Ponthoile, partie perdante, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Ponthoile est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Ponthoile et à la ministre de la transition écologique. Copie en sera transmise, pour information, à la préfète de la Somme. N°20DA00110 9