CAA de DOUAI, 3ème chambre, 17/03/2022, 21DA00804, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-17
Numéro : 21DA00804
Président : Mme Borot
Rapporteur : Mme Ghislaine  Borot
Commissaire du gouvernement : M. Cassara
Avocat(s) : CABINET BARDON & DE FAY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler les arrêtés des 18 avril et 28 juin 2018 lui infligeant une sanction disciplinaire de six mois d'exclusion dont un mois avec sursis. Par un jugement n° 1808084 du 9 février 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande et a mis à sa charge la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Valenciennes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 avril et 20 octobre 2021, Mme A... C..., représentée par Me Rodolphe Piret, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) d'enjoindre à la commune de Valenciennes de la réintégrer et de lui verser rétroactivement tous traitements, primes et avantages dont elle a été privée, dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Valenciennes la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ----------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Ghislaine Borot, présidente-rapporteure, - les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public, - et les observations de Me Anne-Laure Perrez, représentant Mme C.... Considérant ce qui suit : 1. Mme A... C..., adjointe administrative principale, exerce ses fonctions depuis 2009 au sein de la bibliothèque municipale de Valenciennes où elle est chargée de la comptabilité. A la suite d'une enquête diligentée par la commune, le maire, par un arrêté du 18 avril 2018, lui a infligé la sanction disciplinaire de six mois d'exclusion dont un mois avec sursis. Par un arrêté du 28 juin 2018, le maire de Valenciennes a retiré l'arrêté précédent tout en lui infligeant à nouveau une sanction identique. Mme C... relève appel du jugement du 9 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés du 18 avril 2018 et 28 juin 2018. Sur la recevabilité du mémoire en défense : 2. Le 9 novembre 2021, la commune de Valenciennes a versé au dossier la délibération du conseil municipal du 26 mai 2020 autorisant le maire, pour la durée de son mandat, à intenter, au nom de la commune, les actions en justice ou à défendre la commune dans les actions intentées contre elle. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrecevabilité des écritures en défense de la commune doit être écarté. Sur la recevabilité des conclusions d'annulation dirigées contre l'arrêté du 18 avril 2018 : 3. Mme C... réitère, devant la cour, ses conclusions d'annulation dirigées contre l'arrêté du 18 avril 2018. Ainsi que l'ont déjà à bon droit jugé les premiers juges, de telles conclusions sont irrecevables dès lors que cet arrêté du 18 avril 2018 a été retiré par l'arrêté du 28 juin 2018, ce dont Mme C... a été informée antérieurement à l'introduction de sa requête devant le tribunal administratif. Dès lors, les conclusions dirigées contre cet arrêté sont irrecevables et doivent être rejetées. Sur la régularité du jugement : 4. Il ressort du jugement attaqué, et notamment de son point 16, que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments de Mme C..., ont répondu au moyen tiré de ce que la sanction avait été prise dans un but autre que celui de l'intérêt du service et ce, de manière suffisamment motivée. Par suite, le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 28 juin 2018 : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2221-18 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. / (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté de délégation du 15 janvier 2018, le maire de Valenciennes a donné délégation en matière de sanctions disciplinaires prises après avis du conseil de discipline, à Mme Ludivine Billoir, conseillère municipale chargée des finances et des affaires juridiques, signataire de l'arrêté en litige. La circonstance que l'arrêté litigieux ne vise pas cet arrêté de délégation est sans incidence sur la compétence de son signataire. Par ailleurs, la commune justifiant de ce que tous les adjoints sont titulaires d'une délégation, le maire a pu déléguer une partie de ses fonctions à Mme B..., en sa qualité de membre du conseil municipal. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la sanction en litige a été signée par une autorité incompétente doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / (...) / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ". Aux termes du 2° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 2° Infligent une sanction ; (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 8. Il résulte de ces dispositions que l'autorité qui prononce une sanction disciplinaire a l'obligation de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre de l'agent intéressé, de sorte que celui-ci puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe. 9. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que celui-ci énonce les textes dont il est fait application, énumère précisément les différents manquements reprochés à Mme C... et les motifs pour lesquels ils justifient le prononcé d'une sanction. L'ensemble de ces éléments est suffisant pour permettre à Mme C... de comprendre la sanction qui lui est infligée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Lorsque le conseil de discipline examine l'affaire au fond, son président porte à la connaissance des membres du conseil, en début de séance du conseil, en début de séance, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses conseils ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexés. / Le rapport établi par l'autorité territoriale et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance. / (...) ". Les mentions du procès-verbal du conseil de discipline, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, indiquent que le rapport de saisine a été lu aux membres du conseil. Il ressort également du dossier que Mme C... a été informée par courrier du 2 février 2018 de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre et de son droit à consulter son dossier individuel, qu'elle n'a pas exercé. Elle a ensuite été convoquée par lettre du 19 février 2018 à la séance du conseil de discipline prévue le 19 mars 2018. Elle a donc été mise à même d'exercer ses droits avant la tenue de ce conseil. Dans ces conditions, la circonstance que le procès-verbal du conseil de discipline ne mentionne pas que le président avait " porté à la connaissance des membres du conseil, en début de séance, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses conseils ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexés " n'a pas privé Mme C... d'une garantie, ni n'a exercé d'influence sur le sens de la décision, Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du 1er alinéa de dispositions de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 doit être écarté. 11. En quatrième lieu, le procès-verbal du conseil de discipline relève en outre que Mme C..., dûment convoquée, était absente et non représentée, et que le président a lu sa demande de report assortie d'un certificat établi par un médecin, avant de demander aux membres du conseil de discipline de se prononcer sur cette demande. Les membres du conseil de discipline ont rejeté cette demande de report en toute connaissance de cause, alors qu'ils étaient bien informés de difficultés liées à l'état de santé de l'intéressée. La seule circonstance qu'ils n'auraient pas eu l'information selon laquelle l'intéressée n'avait pas effectué de démarche pour consulter son dossier individuel, alors d'ailleurs que comme cela a été exposé au point 10, elle avait été mise à même de le faire plusieurs semaines auparavant, est dans ces conditions, sans incidence sur le refus d'accorder un report de la séance du 19 mars 2018. Par suite, le principe des droits de la défense et du caractère contradictoire de la procédure n'a pas été méconnu. 12. En cinquième lieu, en l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Toutefois, tout employeur public est tenu, vis-à-vis de ses agents, à une obligation de loyauté. Il ne saurait, par suite, fonder une sanction disciplinaire à l'encontre de l'un de ses agents sur des pièces ou documents qu'il a obtenus en méconnaissance de cette obligation, sauf si un intérêt public majeur le justifie. Il appartient au juge administratif, saisi d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un agent public, d'en apprécier la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir. 13. Il ressort des pièces du dossier que le supérieur hiérarchique de Mme C... et responsable financier et administratif de la bibliothèque municipale de Valenciennes, a été interpellé, lors de son retour de congé, par des agents de son service pour des faits mettant en cause le comportement de Mme C... les 27 et 28 juillet 2017. Durant l'absence de son supérieur hiérarchique et en dépit de la présence d'un cadre pour assurer l'intérim de direction, celle-ci aurait outrepassé ses prérogatives en intervenant dans des questions de gestion des ressources humaines qui ne relevaient pas de sa responsabilité et fait preuve d'une particulière agressivité en dénigrant notamment son supérieur hiérarchique. La commune a alors diligenté une enquête administrative visant à identifier la nature et l'étendue des dysfonctionnements dénoncés au sein de la bibliothèque municipale pouvant nuire au bon fonctionnement du service et aux conditions de travail des agents. Contrairement à ce que soutient la requérante qui dénonce une attitude déloyale de son employeur, il ne ressort pas des termes du courrier électronique du 25 septembre 2017 qui lui a été adressé par la directrice des ressources humaines l'informant de la date de son audition, ni de ceux de la lettre de convocation officielle qui a suivi, que l'objet de cette enquête aurait été de l'entendre exclusivement sur l'agression qu'elle estime avoir subie de la part d'un de ses collègues. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des personnels du service dans lequel travaillait l'intéressée ont été auditionnés, et que la très grande majorité des agents, par des témoignages concordants, ont spontanément dénoncé l'attitude inappropriée de Mme C..., sans qu'il puisse être reproché à la commission d'avoir incité les agents à tenir des propos qui lui étaient défavorables. En outre, si Mme C... reproche à la commission de l'avoir entendue alors qu'elle était en arrêt pour maladie, rien ne lui interdisait de ne pas se rendre à cette audition compte tenu de son état de santé. Dans ces conditions, et alors qu'aucun principe général n'imposait à la commission de permettre à Mme C... d'être assistée dans le cadre de cette enquête administrative qui avait uniquement pour but de faire objectivement la lumière sur les dysfonctionnements, le moyen tiré de ce que la procédure menée par la commune de Valenciennes a été déloyale à l'égard de Mme C... doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 28 juin 2018 : 14. Aux termes des dispositions de l'article 89 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, applicable à la date de l'arrêté contesté : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : (...) Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; Quatrième groupe : (...). / L'exclusion temporaire de fonctions, qui est privative de toute rémunération, peut être assortie d'un sursis total ou partiel. (...) ". 15. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes 16. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des comptes rendus d'entretiens menés par la commission d'enquête, que Mme C... a fait preuve d'agressivité et de vulgarité envers plusieurs agents du service, insultant notamment l'agent de surveillance de la bibliothèque municipale au motif qu'il refusait de prendre ses congés, ce qui est confirmé tant par le témoignage de ce dernier que par celui d'un autre agent du service. Il ressort également des témoignages des agents que plusieurs d'entre eux ont été victimes de menaces de la part de Mme C..., qui leur aurait indiqué qu'elle détenait " un dossier sur eux " ou les aurait menacés de violences physiques. Il ressort encore des pièces du dossier qu'elle harcelait certains de ses collègues en dehors des heures du service par le biais d'appels téléphoniques ou encore qu'elle a contacté une collègue durant son arrêt de maladie en mettant en cause son travail. Enfin, Mme C... est décrite par le responsable du service comme une personne manipulatrice, sympathisant avec ses collègues avant d'utiliser à leur encontre des informations qu'elle a pu recueillir sur leur vie privée. Si Mme C... prétend qu'il ne s'agit que d'affirmations gratuites sans mention de date précise, il ressort de pièces du dossier que les témoignages sont unanimes hormis celui d'un agent, qui a toutefois expliqué ne pas travailler directement avec Mme C... et avoir été en arrêt de maladie durant cinq mois. Par suite, le grief tiré de son comportement inapproprié envers ses collègues est établi. 17. Il ressort également de plusieurs témoignages que Mme C... a critiqué ses supérieurs hiérarchiques devant ses collègues en les qualifiant d'incompétents et de fainéants et en les accusant, sans raison valable, de harcèlement sexuel et moral. Par ailleurs, plusieurs agents rapportent que Mme C... tient un langage agressif envers les fournisseurs, " à la limite de la correction ", allant " jusqu'à leur raccrocher au nez " ce qui nuit à l'image de la bibliothèque et de la ville, et a amené l'un des agents à rappeler un fournisseur pour lui présenter des excuses. La liberté d'expression invoquée par Mme C... ne saurait toutefois justifier son comportement, inapproprié envers sa hiérarchie et envers les prestataires extérieurs de la commune. Le grief tiré de son comportement irrespectueux envers sa hiérarchie est également établi. 18. Il ressort des témoignages concordants que Mme C... critique ouvertement sa hiérarchie devant ses collègues, rapporte des faits relatifs à la vie privée de ses collègues, parfois à voix haute dans des lieux publics, et utilise les réseaux sociaux en portant des commentaires relatifs au service sur un réseau social, en dépit des rappels à son obligation de réserve. Elle est allée jusqu'à interpeller le maire sur ce réseau social, ce qui lui a valu une demande de retrait du commentaire par les services de communication de la commune. Le grief tiré du manquement de Mme C... à son obligation de réserve et de discrétion professionnelle est établi. 19. Il ressort des témoignages de ses collègues et de la responsable par intérim, qu'à l'occasion de l'absence de son chef de service, Mme C... s'est estimée chargée des questions de gestion d'arrêt maladie de ses collègues alors qu'elle n'assurait pas l'intérim de direction, et a directement pris contact avec le directeur général adjoint de la commune pour s'opposer à la reprise du travail de l'une de ses collègues après un arrêt maladie, alors que celle-ci disposait d'un certificat de reprise. La circonstance qu'elle ait pu transférer, par courrier électronique, un arrêt maladie reçu ou informer le service des ressources humaines d'un arrêt de maladie d'un agent n'est pas de nature à établir qu'elle avait été autorisée à gérer une telle situation. Par suite, et alors même qu'il serait isolé, le grief tiré de la méconnaissance de l'étendue de ses prérogatives est établi. 20. L'ensemble de ces manquements visés du point 16 à 19, dont la matérialité est établie, constituent des fautes de nature à justifier une sanction. 21. Si Mme C... reproche à son employeur de ne pas avoir tenu compte de son état de santé et des troubles dépressifs dont elle souffre, la circonstance qu'elle était placée en congé de maladie ne faisait pas obstacle au prononcé d'une sanction et il ne ressort pas des éléments versés au dossier que ses problèmes de santé permettent d'excuser ou de minorer sa responsabilité. Eu égard au nombre de manquements qui lui sont imputables et à leur gravité, et alors même que Mme C... n'a jamais fait l'objet de sanction disciplinaire par le passé, le maire de Valenciennes n'a pas commis d'erreur d'appréciation en infligeant à Mme C..., une sanction d'exclusion temporaire de six mois, assortie d'un sursis d'un mois. 22. Les allégations selon lesquelles elle aurait été victime d'une coalition destinée à l'évincer du service sont dépourvues de tout fondement. Il ne ressort aucunement des pièces du dossier que la sanction prise à l'encontre de Mme C... l'aurait été dans un but étranger à l'intérêt du service. 23. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Valenciennes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de Mme C... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Valenciennes. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C... versera à la commune de Valenciennes la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C... et à la commune de Valenciennes. 1 2 N°21DA00804 1 3 N°"Numéro"