Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 02/10/2014, 13NT00911, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-02
Numéro : 13NT00911
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Frédérique  SPECHT
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : ATLANTIC JURIS

Vu le recours et le mémoire ampliatif, respectivement enregistrés les 26 mars et 13 mai 2013, présentés par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte parole du Gouvernement ; le ministre demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 10-3082 en date du 21 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes a fait droit à la demande de M. A... E... et a prononcé l'annulation de la décision du 15 avril 2010 du préfet de la Vendée en tant qu'elle a prononcé la déchéance partielle de ses droits aux aides au titre des années 1 à 3 du contrat d'agriculture durable conclu par l'intéressé en 2004 et modifié en 2006 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. E... devant le tribunal ; il soutient que : - le jugement n'est pas suffisamment motivé ; - en ne fournissant pas lors du contrôle les documents prévus par le cahier des charges, M. E... n'a pas respecté les engagements prévus par le contrat d'agriculture durable ; le préfet était dès lors fondé à prononcer la déchéance des aides correspondantes ; - en tout état de cause, les pièces produites, manuscrites et non datées, ne permettent pas de vérifier les actions entreprises tout au long de chaque année sur les surfaces visées par le contrat en vu du respect des engagements du contrat ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 juillet, présenté pour M. A... E...par Me Tertrais, avocat au barreau de La Roche-sur Yon ; M. E... conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il fait valoir que : - le recours du ministre a été présenté au-delà du délai d'appel et est, par suite irrecevable ; - ni la signataire de la requête d'appel ni celle du mémoire complémentaire ne justifient d'une délégation de signature régulière ; - le jugement est suffisamment motivé ; - ainsi que l'a jugé le tribunal le préfet ne pouvait légalement prendre la sanction de déchéance partielle des aides liées au contrat d'agriculture durable pour les quatre premières années du seul fait de la non présentation des cahiers de suivi en écartant les autres moyens permettant d'établir le respect des engagements ; - l'article R. 341-15 du code rural ou l'arrêté du 30 octobre 2003 relatifs au non respect d'un engagement prévu au cahier des charges ne sont pas applicables en l'espèce ; en effet la tenue des cahiers de suivi ne constitue pas un engagement s'inscrivant dans une action au sens du contrat d'agriculture durable ; de plus, en l'espèce, les cahiers d'enregistrement ont été effectivement présentés au soutien du recours gracieux et le préfet devait statuer sur ce recours en fonction des éléments ainsi produits ; le ministre n'est pas fondé à critiquer la présentation formelle en l'absence de règle opposable ; - le ministre n'est pas davantage fondé à invoquer les dispositions de l'ancien article R. 341-20 du code rural ; l'omission de tenir à jour des documents de suivi ne peut être assimilée à une opposition au contrôle sur place ; - contrairement à ce que soutient l'administration, les éléments relatifs au cahier de pâturage et de fauchage ont été produits ; les décisions des 4 novembre 2009 et 13 avril 2010 sont donc entachées d'erreur de fait ; - le préfet a commis une erreur de droit en retenant l'absence de présentation des cahiers lors du contrôle ; il a refusé de prendre en compte les éléments présentés dans la cadre du recours gracieux alors qu'il n'était pas lié par les constatations des agents de contrôle ; - la sanction prononcée, qui a porté sur le remboursement total des aides pour les années en cause, est disproportionnée par rapport aux faits reprochés dès lors que, sur le terrain, les obligations ont été respectées et n'ont d'ailleurs pas été remises en cause ; par ailleurs les manquements reprochés ne sont pas mentionnés dans les cahiers des charges comme étant une obligation de rang principal entraînant le remboursement total de l'aide ; en assimilant le retard dans la présentation des documents demandés au refus d'un contrôle le préfet n'a pas porté une juste appréciation de la situation ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 27 août 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte parole du Gouvernement, qui conclut aux mêmes fins que dans son recours, par les mêmes moyens ; il soutient en outre que : - le jugement a été notifié au ministre le 25 janvier 2013, le recours a donc été exercé dans le délai de deux mois ; - les signataires de la requête et du mémoire ampliatif disposaient d'une délégation de signature régulière ; - la décision contestée est suffisamment motivée ; Vu le mémoire, enregistré le 4 septembre 2014, présenté pour M. C..., qui maintient ses précédentes conclusions par les mêmes moyens et soutient en outre que, les sanctions administratives relevant désormais du plein contentieux, l'appréciation de la légalité d'une sanction s'effectue à la date à laquelle le juge statue et qu'il y a lieu, dès lors, de prendre en considération les documents de suivi produits à l'instance ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CE, EURATOM) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; Vu le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ; Vu le règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission du 11 décembre 2001 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires établies par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil ; Vu le règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission du 26 février 2002 portant modalités d'application du règlement (CE) 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 ; Vu le règlement (CE) n° 817/2004 de la Commission du 29 avril 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ; Vu le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ; Vu le code rural et le décret n° 2003-675 du 22 juillet 2003 relatif aux contrats d'agriculture durable, modifiant le code rural ; Vu le décret n° 2007-1342 du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux et modifiant le code rural ; Vu l'arrêté du 30 octobre 2003 relatif aux aides accordées aux titulaires de contrats d'agriculture durable ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 septembre 2014 : - le rapport de Mme Specht, premier conseiller ; - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public ; - et les observations de Me F..., susbstituant Me Tertrais, avocat de M. E... ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 septembre 2014, présentée pour M. E... ; 1. Considérant que M. E..., exploitant agricole à Sallertaine (Vendée) a conclu un contrat d'agriculture durable à effet du 1er mai 2004 pour une durée de 5 ans, portant sur une action 1806 F-21 " Préservation des prairies naturelles anciennes de forte valeur biologique NA ", pour 14 ha 49 et a conclu le 28 avril 2006 un avenant à ce contrat à effet du 1er mai 2006 relatif à l'extension des surfaces soumises à l'action 1806 F-21, avec un nouvel engagement pour 18,73 ha (îlot 11), portant l'ensemble des surfaces engagées à 33 ha 22 ; qu'à la suite d'un contrôle sur place réalisé le 21 août 2009 par un agent du centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), le préfet de la Vendée a, par une décision du 15 avril 2010, prononcé la déchéance partielle des droits de M. E... à raison d'un écart constaté des surfaces contractualisées et du non-respect des engagements agroenvironnementaux ; que M. E... a contesté la déchéance partielle ainsi prononcée à raison seulement du non-respect des engagements environnementaux ; que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt relève appel du jugement du 21 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes, faisant droit à la demande de M. E..., a annulé la décision du 15 avril 2010 du préfet de la Vendée en tant qu'elle avait ordonné le remboursement des sommes perçues au titre des années 1 à 3 du contrat pour non-respect des engagements agroenvironementaux ; Sur la recevabilité du recours du ministre : 2. Considérant en premier lieu qu'aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. / (...)" ; qu'aux termes de l'article R. 751-8 du même code : " Lorsque la notification d'une décision du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être faite à l'État, l'expédition est adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige. Copie de la décision est adressée au préfet ainsi que, s'il y a lieu, à l'autorité qui assure la défense de l'État devant la juridiction. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a reçu notification du jugement attaqué le 3 janvier 2013 ; que son recours tendant à l'annulation de cette décision a été enregistré au greffe de la cour le 26 mars 2013, soit dans le délai d'appel ; que la fin de non-recevoir soulevée par M. E... tirée du caractère tardif du recours du ministre ne peut qu'être écartée ; 3. Considérant, en second lieu, que par un arrêté du 5 mai 2010, régulièrement publié au Journal Officiel, la directrice des affaires juridiques du ministre chargé de l'agriculture a donné délégation de signature à Mme D..., sous-directrice du droit des produits, des politiques sectorielles et des exploitations, et à Mme B..., inspectrice en chef de la santé publique vétérinaire, notamment pour signer au nom du ministre les mémoires en demande et en défense dans le cadre des litiges relevant du contentieux central du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ; que, par suite, la fin de non-recevoir soulevée par M. E... tirée de l'absence de qualité pour agir des signataires du mémoire introductif d'instance et du mémoire ampliatif présentés au nom du ministre de l'agriculture doit être également écartée ; Sur la légalité de la décision du 15 avril 2010 du préfet de la Vendée : 4. Considérant qu'en application des dispositions des articles 22 à 24 du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999 dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles 36 et 39 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005, applicable à partir du 1er janvier 2007 et précisées aux articles 13 à 21 du règlement (CE) n° 445/2002, une aide du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) est accordée sous forme de " paiements agroenvironnementaux " aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l'agroenvironnement et peut être complétée par une aide de l'Etat membre ; qu'aux termes de l'article R. 311-1 du code rural, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Toute personne exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 (...) peut conclure avec l'Etat un contrat d'agriculture durable. / Le contrat d'agriculture durable a pour objet d'inciter l'exploitant qui le souscrit à mettre en oeuvre un projet prenant en compte les fonctions environnementale, économique et sociale de l'agriculture mentionnées à l'article 1er de la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole. / (...) / Il définit les engagements de l'exploitant ainsi que la nature et les modalités des aides publiques accordées en contrepartie. " ; qu'aux termes de l'article R. 311-2 du même code : " Les contrats d'agriculture durable comportent une ou plusieurs des actions prévues aux contrats types que le préfet arrête, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, pour les territoires qu'il détermine. (...) / Les contrats types mentionnés à l'alinéa précédent fixent les enjeux prioritaires relevant du développement durable de l'agriculture, ainsi que les actions prioritaires et complémentaires répondant aux objectifs mentionnés à l'article R. 311-1. Les actions prioritaires relevant de l'article 22 et de l'antépénultième paragraphe de l'article 33 du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999 peuvent être rendues obligatoires par le préfet. / Chaque action fait l'objet d'un cahier des charges qui précise : / - les objectifs poursuivis ; / - le champ d'application ; / - les moyens à mettre en oeuvre ou les résultats à atteindre ; / - la contribution financière susceptible d'être versée en contrepartie des engagements souscrits ; / - les modalités de contrôle et la nature des sanctions. / Les cahiers des charges sont arrêtés par le préfet après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Ils s'inscrivent dans le cadre des projets agricoles départementaux et du plan de développement rural national approuvé par la Commission en application du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999, ainsi que dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire. " ; qu'aux termes de l'article R. 341-11 du même code : " (...) Un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture détermine les montants et les taux maximums des aides qui peuvent être accordées aux souscripteurs de contrats en fonction des différents types d'action (...) " ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 341-15 du même code : " Lorsque le titulaire ne se conforme pas à un ou plusieurs engagements pris dans le cadre des actions souscrites, les subventions sont suspendues, réduites ou supprimées dans les conditions prévues aux articles 62 et 64 du règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission du 26 février 2002. Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture prévoit les modalités selon lesquelles les subventions versées en contrepartie des actions souscrites sont suspendues, réduites ou supprimées. Ces suspensions, réductions ou suppressions sont décidées par le préfet (...) " ; 5. Considérant que la décision du 15 avril 2010 du préfet de la Vendée prononçant la déchéance partielle des droits aux aides perçues est fondée sur le motif que M. E... n'a pas tenu de cahier d'enregistrement des opérations de fauche et de fertilisation et n'a, par suite, pas été en mesure de justifier, lors du contrôle dont il a fait l'objet, du respect des engagements souscrits, s'agissant de l'action 1806 F-21, pour les années 1 à 3 ; qu'en vertu du cahier des charges annexé au contrat d'agriculture durable signé par lui, l'exploitant s'était pourtant engagé, au titre de l'action précitée, à maintenir les prairies en bon état par fauche ou pâturage et à limiter la fertilisation ainsi que, au titre des documents et enregistrements obligatoires, à tenir notamment un cahier d'enregistrement du fauchage et à enregistrer la fertilisation apportée ; qu'enfin, aux termes de l'article 5 du contrat, il s'était engagé à " obtenir, conserver et fournir tout document justificatif demandé (...) " ; que les documents de suivi des pratiques agroenvironnementales qui doivent être remplis annuellement et être produits lors d'un contrôle constituent des documents permettant d'établir la réalité du respect de ses engagements par l'exploitant et n'en sont pas dissociables ; que lors des opérations de contrôle sur place du 21 août 2009, dont M. E... a été préalablement avisé par une lettre du 18 août, l'agent chargé du contrôle a constaté l'absence de tout document établissant de manière précise la réalisation des opérations correspondant aux engagements contractuels souscrits par l'agriculteur ; que, dans ces conditions, le préfet de la Vendée a pu légalement estimer que M. E... avait manqué à ses engagements contractuels ; qu'eu égard au caractère déclaratif des supports de suivi des pratiques agroenvironnementales, la production a posteriori par M. E..., lors de son recours gracieux, d'attestations sans date certaine établies par un agriculteur qui aurait procédé pour son compte aux opérations de fauchage et d'épandage prescrites ne permet pas d'établir qu'il aurait effectivement rempli tout au long des années concernées ses engagements contractuels, dont faisait partie la tenue régulière de documents indiquant les dates des opérations agroenvironnementales et susceptibles d'être demandés à l'occasion de chaque contrôle ; que, par suite, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 15 avril 2010 du préfet de la Vendée en tant qu'elle ordonnait le remboursement des sommes perçues au titre des années 1 à 3 du contrat ; 6. Considérant qu'il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. E... devant le tribunal administratif de Nantes et devant la cour ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article 71 du règlement (CE) n° 817/2004 de la Commission du 29 avril 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), applicable en l'espèce, qui a remplacé le règlement (CE) n° 445/2002 : " (...) 2. En cas de paiement indu, le bénéficiaire d'une mesure de développement rural concerné a l'obligation de rembourser ces montants conformément aux dispositions de l'article 49 du règlement (CE) n° 2419/2001. " ; qu'aux termes de l'article 49 du règlement (CE) n° 2419/2001 du 11 décembre 2001 : " Répétition de l'indu. 1. En cas de paiement indu, l'exploitant rembourse les montants en cause, majorés d'intérêts calculés conformément au paragraphe 3. / (...) " ; qu'aux termes de l'article 4 du règlement CE Euratom n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : - par l'obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus ; / (...). / 2. L'application des mesures visées au paragraphe 1 est limitée au retrait de l'avantage obtenu indûment augmenté, si cela est prévu, d'intérêts qui peuvent être déterminés de façon forfaitaire. (...) 4. Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions. " ; 8. Considérant que la décision contestée du préfet de la Vendée du 15 avril 2010 prononçant la déchéance partielle des aides accordées à M. E..., qui porte seulement sur le reversement du montant d'aide indûment perçu, ne constitue pas une sanction au sens de l'article 4 du règlement CE Euratom du 18 décembre 1995 précité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la légalité de la décision contestée doit s'apprécier à la date à laquelle le juge statue et tenir compte des documents de suivis produits par M. E... en cours d'instance ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant, qu'en application des dispositions de l'article 18 de l'arrêté susvisé du 30 octobre 2003, pris en application des dispositions de l'article R. 341-15 du code rural, le non-respect d'un engagement entraîne le reversement partiel ou total de l'aide perçue selon une proportion variable en fonction de la catégorie dans laquelle est classée l'engagement et de la superficie concernée ; que le coefficient de reversement applicable au non-respect d'au moins un engagement classé dans la catégorie " P " (prioritaire) est de 1, appliqué sur le montant de l'aide à l'hectare sur la superficie concernée ; que le coefficient de sanction applicable au non-respect d'au moins un engagement classé dans la catégorie " P " (prioritaire) est de 1, appliqué sur le montant de l'aide à l'hectare sur la superficie concernée ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du cahier des charges défini pour chacune des actions objet du contrat d'agriculture durable en cause que les engagements en litige portant sur le maintien de la prairie par fauchage et pâturage et la limitation de la fertilisation, constituent des engagements de rang prioritaire (" P ") et qu'il résulte de ce qui a été dit au point 5 que le défaut de tenue des documents de suivi des opérations de fauchage révèle le non-respect, au titre des années 1 à 3 du contrat, de ces engagements, classés dans la catégorie " P " ; que M. E... n'est pas fondé à se prévaloir des termes de la fiche n° 12 de la circulaire du ministre de l'agriculture du 30 octobre 2003, qui est dépourvue de caractère règlementaire et dont, au demeurant, les dispositions du point 8-2 relatif au non respect des engagements du contrat exprimés en fonction de la surface visent bien, contrairement à ce que soutient M. E..., les manquements constatés en l'espèce ; que, par suite, le préfet n'a pas commis d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation en prononçant le reversement des sommes perçues au titre des mesures en cause ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du recours du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, que celui-ci est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a fait partiellement droit à la demande de M. E... ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. E... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 10-3082 du 21 décembre 2012 du tribunal administratif de Nantes est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Nantes les conclusions présentées par lui devant la cour sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du gouvernement et à M. A... E.... Copie en sera adressée au préfet de la Vendée. Délibéré après l'audience du 11 septembre 2014, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - Mme Specht, premier conseiller, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 octobre 2014. Le rapporteur, F. SPECHTLe président, I. PERROT Le greffier, A. MAUGENDRE La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' N° 13NT00911 2 1