Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 18/12/2008, 08NC00005, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-12-18
Numéro : 08NC00005
Président : M. le Prés GILTARD
Rapporteur : M. Olivier  COUVERT-CASTERA
Commissaire du gouvernement : Mme STEINMETZ-SCHIES
Avocat(s) : SOCIÉTÉ D'AVOCATS M & R

Vu la requête, enregistrée le 3 janvier 2008, complétée par un mémoire enregistré le 4 septembre 2008, présentée pour la COMMUNE D'ESCHERANGE, représentée par son maire, à ce dûment habilité par délibération du conseil municipal en date du 17 décembre 2007, par la société d'avocats M et R ; La COMMUNE D'ESCHERANGE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0502216 du 6 novembre 2007 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé, à la demande de M. X, la délibération en date du 3 mars 2005 par laquelle le conseil municipal d'Escherange a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. X devant le Tribunal administratif de Strasbourg ; 3°) de mettre à la charge de M. X le paiement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le commissaire enquêteur n'avait pas motivé ses conclusions, alors que ces conclusions sont motivées de manière globale, même si chaque élément soumis à l'enquête n'est pas motivé en particulier ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'en procédant, par la délibération contestée, au classement en zone UB de parcelles classées auparavant en zone NC, s'agissant du secteur 2, elle a commis une erreur manifeste d'appréciation, alors que la zone ouverte à l'urbanisation est desservie par l'ensemble des réseaux nécessaires à la réalisation d'une construction et que, s'agissant de l'accès à la voie publique, il est assuré par l'accord qui existe entre les propriétaires des deux terrains et qui permettra, en réunissant ces terrains, d'ouvrir à leur acquéreur un accès à la rue principale ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 juin 2008, présenté pour M. X, qui conclut au rejet de la requête et à ce que le paiement de la somme de 3 000 euros soit mis à la charge de la COMMUNE D'ESCHERANGE sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient : - à titre principal, que la requête est irrecevable, à défaut pour la commune d'avoir procédé à la notification prévue par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - à titre subsidiaire, que la requête est infondée, la délibération contestée étant entachée de nombreuses illégalités ; - qu'en effet, les personnes intéressées par le projet de révision du plan d'occupation des sols de la commune n'ont pas été en mesure de faire connaître leurs observations au commissaire enquêteur, dès lors que celui-ci n'avait prévu de recevoir le public qu'à trois dates différentes, à raison de deux heures par jour, et a finalement été absent lors de la dernière date prévue ; - que, par ailleurs, c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que délibération contestée était intervenue à l'issue d'une procédure entachée d'irrégularité en raison de l'absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur ; - qu'en outre, l'avis émis par le commissaire enquêteur, dès lors qu'il était assorti d'une condition, devait être regardé comme défavorable au projet, de sorte que la délibération attaquée aurait dû indiquer les raisons pour lesquelles elle s'écartait de cet avis ; - que la délibération attaquée est également entachée d'illégalité interne, dès lors qu'elle a été prise en violation des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, qui régissent la procédure simplifiée de révision des plans locaux d'urbanisme, et que, ainsi que l'a considéré à bon droit le tribunal administratif, le classement en zone UB de parcelles du secteur 2 précédemment classées en zone NC est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n°85-453 du 23 avril 1985 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 novembre 2008 : - le rapport de M. Couvert-Castéra, président, - les observations de Me Keller, avocat de la COMMUNE D'ESCHERANGE ; - et les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, commissaire du gouvernement ; Sur la recevabilité de la requête : Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-7 du code de justice administrative, applicable à l'introduction de l'instance devant le juge d'appel en vertu de l'article R. 811-13 du même code : « La présentation des requêtes dirigées contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol est régie par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme (...) » et qu'aux termes de cette dernière disposition, dans sa rédaction issue de l'article 12 du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 et applicable aux actions introduites à compter du 1er octobre 2007 en vertu de l'article 26 du même décret, dans sa rédaction résultant de l'article 4 du décret n° 2007-817 du 11 mai 2007 : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir (...) » ; Considérant que les dispositions précitées n'imposent pas à l'auteur de la décision litigieuse ou au bénéficiaire de l'autorisation, ni d'ailleurs à aucune autre personne ayant qualité pour faire appel d'un jugement annulant, au moins partiellement, une décision relevant de l'une des catégories qu'elles mentionnent, de notifier l'appel dirigé contre un tel jugement ; que, par suite, doit être écartée la fin de non recevoir tirée par M. X de ce que la COMMUNE D'ESCHERANGE n'a pas procédé à la notification prévue par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Sur le moyen tiré de la motivation insuffisante des conclusions du commissaire enquêteur : Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : « Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables. (...) » et qu'aux termes de l'article R. 123-19 du même code « Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ... dans les formes prévues par les articles 7 à 21 du décret modifié n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement.(...) » ; qu'aux termes de l'article 20 du décret susvisé du 23 avril 1985, alors en vigueur : « (...) Le commissaire enquêteur ... établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./ Le commissaire enquêteur ... consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération./ Le commissaire enquêteur ... transmet au préfet le dossier de l'enquête avec le rapport et les conclusions motivées (...) » ; qu'il résulte de ces dernières dispositions que, si le commissaire enquêteur n'a pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a émis dans ses conclusions sur le projet de révision du plan d'occupation des sols de la COMMUNE D'ESCHERANGE un avis favorable à chacune des modifications envisagées, en assortissant son avis, pour la troisième d'entre elle, d'une « condition suspensive », et en indiquant, pour chacune des deux autres modifications entreprises, que « la zone respecte les dispositions du plan d'occupation des sols de la commune » ; que, si de telles conclusions ne peuvent par elles-mêmes être regardées comme motivées au sens des dispositions précitées, il ressort des pièces du dossier que, dans son rapport, le commissaire enquêteur, après avoir présenté le projet soumis à l'enquête publique ainsi que les éléments composant le dossier de celle-ci et retracé le déroulement de l'enquête publique, a analysé les observations du public dans un dernier chapitre et, sous l'intitulé « commentaire du commissaire enquêteur », a donné son avis personnel sur les objections au projet émises dans ces observations, en indiquant les raisons pour lesquelles il entendait soit les écarter, soit les retenir ; que la réserve dont le commissaire enquêteur a assorti son avis favorable à l'une des modifications envisagées traduit d'ailleurs la prise en compte de celle des objections au projet qu'il a indiqué retenir ; qu'ainsi, eu égard à l'objet du projet de révision du plan d'occupation des sols de la COMMUNE D'ESCHERANGE, qui portait sur le classement en zone constructible (UB) de plusieurs terrains, d'une superficie totale de 39 ares environ, précédemment classés en zone agricole (NC), afin d'y permettre la construction de deux maisons et d'abris de jardin, le commissaire enquêteur a suffisamment exposé, tant dans son rapport que dans ses conclusions, les raisons qui le conduisaient à émettre un avis favorable au projet ; que, par suite, et alors même que le commissaire enquêteur a omis, contrairement à ce qu'exige l'article 20 du décret du 23 avril 1985, de présenter ses conclusions motivées dans « un document séparé », c'est à tort que, pour annuler la délibération adoptée le 3 mars 2005 par le conseil municipal de la COMMUNE D'ESCHERANGE, le Tribunal administratif de Strasbourg s'est notamment fondé sur ce que cette délibération était intervenue à l'issue d'une procédure entachée d'irrégularité en raison de l'absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur ; Sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : Considérant qu'aux termes de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce : « Les plans d'occupation des sols fixent ... les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire. / Les plans d'occupation des sols doivent, à cette fin, en prenant en compte la préservation de la qualité des paysages et la maîtrise de leur évolution : 1° Délimiter des zones urbaines ou à urbaniser prenant notamment en compte les besoins en matière d'habitat, d'emploi, de services et de transport des populations actuelles et futures. La délimitation de ces zones prend en considération la valeur agronomique des sols, les structures agricoles, les terrains produisant des denrées de qualité supérieure, les orientations des plans de déplacements urbains s'ils existent, l'existence de risques naturels prévisibles et de risques technologiques, la présence d'équipements spéciaux importants. Les plans d'occupation des sols déterminent l'affectation des sols selon l'usage principal qui doit en être fait ou la nature des activités dominantes qui peuvent y être exercées (...) » ; Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; Considérant que, par la délibération contestée, le conseil municipal de la COMMUNE D'ESCHERANGE a notamment classé en zone UB, correspondant selon le plan d'occupation des sols de la commune à une zone d'habitat située en périphérie de la zone UA et d'urbanisation plus récente, deux terrains, d'une superficie totale de 9 ares, précédemment classés en zone NC, afin de permettre la construction d'une maison à la périphérie de la zone urbaine du village de Molvange ; qu'il ressort du dossier de présentation de cette modification qu'elle est destinée, compte tenu de la rareté des terrains à bâtir, à satisfaire les besoins en matière d'habitat exprimés dans la commune ; qu'il est constant que les terrains en cause jouxtent des terrains bâtis desservis par les réseaux publics ; que, si l'un des terrains concernés se situe en second rang par rapport à la rue principale de Molvange et n'est desservi que par un sentier communal, l'autre appartient à une parcelle qui dispose d'un accès à cette rue et il ressort des pièces du dossier que les propriétaires des deux terrains en cause ont fait connaître, lors de l'enquête publique préalable à la révision du plan d'occupation des sols selon la procédure simplifiée, leur intention de les céder à un même acquéreur, afin qu'il puisse y construire une maison disposant d'une voie d'accès privée à la rue principale ; que, dans ces conditions, en décidant le classement de ces terrains en zone UB, les auteurs de la délibération contestée ont, au regard notamment des objectifs de la révision du plan d'occupation des sols de la COMMUNE D'ESCHERANGE, procédé à une appréciation qui n'est pas entachée d'erreur manifeste contrairement au second motif retenu par le Tribunal administratif de Strasbourg pour annuler ladite délibération; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. X tant en première instance qu'en appel ; Sur le moyen tiré du déroulement irrégulier de l'enquête : Considérant que si M. X fait valoir que les personnes intéressées par le projet n'ont pas été en mesure de faire connaître leurs observations au commissaire enquêteur, dès lors que celui-ci n'avait prévu de recevoir le public qu'à trois dates différentes, à raison de deux heures par jour, et a finalement été absent lors de la dernière date prévue, il n'est pas établi que cette absence ait eu pour conséquence de priver quiconque de la faculté de présenter des observations, alors notamment que le commissaire enquêteur s'est tenu à la disposition du public les 28 décembre 2004 et 11 janvier 2005 de 16 heures à 18 heures et que les personnes qui se sont présentées en vain pour le rencontrer le 21 janvier 2005 ont déposé à cette occasion des observations écrites, dont le commissaire enquêteur a effectivement pris connaissance ainsi que cela ressort du rapport qu'il a établi à l'issue de l'enquête publique ; que cette enquête n'est, dans ces conditions, pas entachée d'irrégularité ; Sur le moyen tiré de ce que la délibération attaquée n'indique pas les raisons pour lesquelles elle s'écarte de l'avis du commissaire enquêteur : Considérant que, à supposer même que l'avis émis par le commissaire enquêteur, en ce qu'il est assorti d'une condition, puisse être regardé comme défavorable, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée n'indique pas les raisons pour lesquelles elle s'écarte de cet avis est en tout état de cause inopérant, dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose qu'une délibération portant révision du plan d'occupation des sols comporte une telle motivation ; Sur le moyen tiré de l'absence d'accord du préfet de la Moselle à la révision du plan d'occupation des sols : Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme : « Dans les communes qui sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population ... et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation ... une zone naturelle. (...) Il peut être dérogé aux dispositions des deux alinéas précédents soit avec l'accord du préfet donné après avis de la commission départementale des sites et de la chambre d'agriculture (...) » ; que le moyen tiré par M. X de l'absence d'accord du préfet de la Moselle à la révision du plan d'occupation des sols de la COMMUNE D'ESCHERANGE, qui ouvre à l'urbanisation des zones naturelles, doit être écarté comme manquant en fait, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet a donné cet accord par décision du 23 août 2004 ; Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de révision simplifiée du plan d'occupation des sols : Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme : « Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. / (...) Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12. / Lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité ... elle peut, à l'initiative du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. (...) Les dispositions du présent alinéa sont également applicables à un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance.(...) » ; que, d'une part, M. X ne saurait utilement soutenir que ces dispositions ont été méconnues, au motif que la révision approuvée par la délibération du 3 mars 2005 contestée n'avait pas pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération présentant un intérêt général, dès lors qu'en l'espèce le recours à la procédure de révision simplifiée du plan d'occupation des sols est justifié par la circonstance que la révision entreprise procède à une extension des zones constructibles de la commune d'ESCHERANGE qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance ; que, d'autre part, contrairement à ce que soutient M. X, la seule circonstance que l'objet du projet de révision simplifiée du plan d'occupation des sols portait sur le classement en zone constructible (UB) de plusieurs terrains précédemment classés en zone agricole (NC) n'imposait pas à la commune de mettre en oeuvre autant de procédures simplifiées que de secteurs concernés par cette révision, qui doit être regardée comme ayant pour seul objet un même projet d'extension des zones constructibles ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE D'ESCHERANGE est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération en date du 3 mars 2005 par laquelle son conseil municipal a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la COMMUNE D'ESCHERANGE, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. X demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner M. X, sur le fondement des mêmes dispositions, à verser une somme de 1 500 euros à la COMMUNE D'ESCHERANGE ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0502216 du 6 novembre 2007 du Tribunal administratif de Strasbourg est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. X devant le Tribunal administratif de Strasbourg est rejetée. Article 3 : M. X versera à la COMMUNE D'ESCHERANGE une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de M. X tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE D'ESCHERANGE et à M. Nicolas X. 2 N° 08NC00005