CAA de NANTES, 2ème chambre, 25/02/2022, 20NT02745, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-25
Numéro : 20NT02745
Président : Mme DOUET
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SELARL AUGER VIELPEAU LE COUSTUMER - MEDEAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G... F... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 28 mai 2019 par lequel le C... de La Haye s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée pour la division en deux lots en vue de construire d'un terrain situé au lieudit l'Eglise Glatigny. Par un jugement no 1901739 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Caen a, d'une part, annulé cet arrêté du 28 mai 2019 du C... de La Haye et, d'autre part, enjoint à la commune de La Haye de réexaminer la demande de déclaration préalable de Mme F... dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 septembre 2020, 27 mai, 28 juillet et 9 août 2021, la commune de La Haye, représentée par Me Soublin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme F... devant le tribunal administratif de Caen ; 3°) de mettre à la charge de Mme F... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable ; - le mémoire en défense de Mme F... est irrecevable dès lors qu'elle est décédée le 29 septembre 2020 ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; - le tribunal a méconnu son office en s'abstenant de solliciter la communication des pièces du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration ; - c'est à tort que le tribunal n'a pas fait droit à la substitution de motifs qui lui avait été demandée par la commune ; - le classement en zone A des parcelles en cause par le plan local d'urbanisme intercommunal n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2021, Mme G... F..., représentée par Me Rouhaud, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à titre subsidiaire, à l'annulation de l'arrêté du 28 mai 2019 et à ce qu'il soit enjoint à la commune de La Haye de réexaminer la déclaration préalable au regard des dispositions de l'ancien plan d'occupation des sols de la commune, dans un délai de huit jours à compter de l'arrêt à intervenir ; 3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de La Haye une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable dès lors qu'elle ne lui a pas été notifiée conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - les moyens soulevés par la commune de La Haye ne sont pas fondés ; - le classement en zone A des parcelles en cause par le plan local d'urbanisme intercommunal est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires, enregistrés les 28 mai et 1er juillet 2021, Mme H... C... née F..., M. D... F... et M. E... F..., représentés par la SELARL Lexcap, déclarent reprendre l'instance engagée par leur mère, Mme G... F..., aujourd'hui décédée. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bréchot, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Soublin, représentant la commune de la Haye et les observations de Me Rouhaud, représentant les consorts F.... Une note en délibéré présentée par les consorts F... a été enregistrée le 14 février 2022. Une note en délibéré présentée par la commune de La Haye a été enregistrée le 15 février 2022. Considérant ce qui suit : 1. Mme G... F..., aujourd'hui décédée, était propriétaire d'un terrain cadastré 204ZC0143, 204ZC0245, 204ZC0246, d'une superficie de 2 042 mètres carrés, situé au lieu-dit l'Église Glatigny sur le territoire de la commune de La Haye. Après avoir obtenu du C... de La Haye un certificat d'urbanisme opérationnel positif, délivré le 20 septembre 2018 sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, elle a déposé, le 2 mai 2019, une déclaration préalable pour la division de son terrain en deux lots en vue de construire. Par arrêté du 28 mai 2019, le C... de La Haye s'est opposé à la déclaration préalable. À la demande de Mme F..., le tribunal administratif de Caen a, par un jugement du 2 juillet 2020, annulé cet arrêté du 28 mai 2019 du C... de La Haye et enjoint à la commune de La Haye de réexaminer la demande de déclaration préalable de Mme F... dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement. La commune de La Haye relève appel de ce jugement. Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête de la commune de La Haye : 2. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la commune de La Haye a notifié son recours à Mme F... dans les conditions prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par les consorts F... doit, en tout état de cause, être écartée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " (...) Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code (...). / (...). ". Selon le troisième alinéa de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. " 5. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'État, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. / (...) ". 6. Il résulte de la combinaison des articles L. 153-11, L. 410-1 et L. 424-1 du code de l'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable. 7. L'arrêté contesté du 28 mai 2019 se fonde notamment sur le motif tiré de ce que le projet de division du terrain de Mme F... en deux lots en vue de construire est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du nouveau plan local d'urbanisme intercommunal " qui a modifié la nature du zonage des parcelles concernées " et que " de ce fait le demandeur ne peut se prévaloir des dispositions d'urbanisme tels qu'elles existaient à la date du certificat d'urbanisme " délivré le 20 septembre 2018. En se prononçant ainsi pour refuser d'examiner la déclaration préalable de Mme F... au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat, sans vérifier si l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme pour pouvoir opposer un sursis à statuer à cette déclaration préalable était remplie à la date de la délivrance de ce certificat, le C... de La Haye a entaché son arrêté d'une erreur de droit. 8. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 9. Pour établir que l'arrêté contesté est légal, la commune de La Haye invoque, dans son mémoire en défense, communiqué à Mme F... en première instance, un autre motif, tiré de ce que, à la date du certificat d'urbanisme délivré le 20 septembre 2018, le projet de division du terrain en deux lots en vue de construire était de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal, et que les dispositions issues de ce nouveau plan, entrées en vigueur dans le délai du certificat, s'opposaient à la déclaration préalable. 10. Il ressort des pièces du dossier que l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal a été prescrite par une délibération du conseil communautaire du 21 juin 2012 de l'ancienne communauté de communes de La Haye du Puits, que le projet d'aménagement et de développement durable a été débattu lors du conseil municipal du 25 juin 2015 et que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté par une délibération du 18 mai 2017 du conseil communautaire de la communauté de communes Côte Ouest Centre Manche, soit antérieurement à la délivrance du certificat d'urbanisme du 20 septembre 2018 dont était bénéficiaire Mme F.... 11. À la date de ce certificat, les parcelles de Mme F... étaient classées par le futur plan local d'urbanisme intercommunal en zone agricole AL, correspondant aux " zones agricoles où s'appliquent les dispositions de la loi littoral ". Les articles A1 et A2 du règlement du projet de plan tel qu'il avait été arrêté interdisaient en zone AL les constructions nouvelles à usage d'habitation, à l'exception de celles destinées à " un usage de logement nécessaire à l'exploitation agricole sous réserve du respect des dispositions de la loi littoral et à condition qu'elles soient réalisées à une distance maximale de 100 m comptés à partir de l'extrémité des bâtiments existants nécessitant un besoin de présence. " Ces dispositions du projet de règlement du plan local d'urbanisme intercommunal arrêté étaient cohérentes avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables débattues le 25 juin 2015. Son axe 2, consistant à " créer les conditions d'un mode de développement équilibré et respectant le caractère rural du territoire ", visait ainsi, notamment, à " opérer un développement équilibré de l'habitat " en engageant " un développement du territoire équilibré, privilégiant le renforcement de l'armature urbaine tout en assurant la vitalité de l'ensemble du territoire communautaire ", ce qui impliquait de " moduler les possibilités de construction en fonction des contraintes de développement des espaces urbains et des capacités d'accueil en densification des espaces actuellement urbanisés ". Son axe 3, consistant à " préserver et gérer les ressources naturelles du territoire [et] mettre en valeur le cadre de vie ", énonçait notamment l'objectif de " mettre en valeur les paysages dans leur diversité et le cadre de vie rural ", en précisant que " les constructions à usage d'habitation [devaient] être réalisées de façon préférentielle à l'intérieur des espaces déjà urbanisés " et que " l'objectif [devait] être de marquer des coupures claires entre les espaces urbanisés en évitant le déploiement linéaire de l'urbanisation qui contribue à générer des coupures dans les continuités paysagères ". Enfin, son axe 5, consistant à " promouvoir des modes d'aménagement durables pour un meilleur respect de l'environnement et une préservation de la qualité de vie ", énonçait notamment l'objectif de " définir des principes d'aménagements urbains durables et respectueux de l'identité locale rurale ", en localisant " les secteurs de développement/renouvellement urbains de façon stratégique, principalement sur les secteurs équipés, en préservant les espaces agricoles ". Il précisait encore que " le développement urbain [devait] être orienté en priorité sur les espaces non bâtis en milieu urbain (dents creuses de l'agglomération et des bourgs), en assurant un équilibre entre densification et extensions urbaines. Les extensions de l'urbanisation ne [devaient] pas s'étirer de façon linéaire suivant les voies existantes " mais " au contraire de positionner les secteurs de développement en continuité directe des espaces actuellement bâtis, dans une logique de densification et d'épaississement urbain, en assurant une continuité avec les espaces actuellement urbanisés. " 12. En l'espèce, le projet de Mme F... était de diviser son terrain en deux lots à bâtir d'environ 600 et 1 000 mètres carrés, en vue d'y construire deux maisons d'habitation. Ce terrain, constitué de parcelles agricoles situées à proximité mais en dehors de la zone urbanisée du bourg de Glatigny, le long de la RD 337, s'insère dans une zone essentiellement rurale et est entouré de parcelles exploitées à des fins agricoles au nord et au sud, d'une unique construction isolée à l'est et d'une demi-douzaine de constructions formant l'extrémité du bourg à l'ouest. Si le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal définit le bourg de Glatigny comme un secteur de " niveau 3 " susceptible d'accueillir des constructions " en extension urbaine ", il ressort des pièces du dossier que les auteurs du futur plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu, en cohérence avec les orientations de ce projet d'aménagement et de développement durables, ne pas autoriser l'extension du bourg de Glatigny vers l'est. Dès lors, le projet des consorts F..., consistant à permettre la réalisation de deux maisons d'habitation sur des parcelles agricoles à l'extérieur de la zone urbanisée du bourg de Glatigny, de façon linéaire le long de la route départementale, était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal, dont le projet de règlement arrêté interdisait les constructions nouvelles à usage d'habitation en zone AL. 13. Il résulte de l'instruction, d'une part, que cet autre motif, qui ne prive les requérants d'aucune garantie procédurale liée au motif substitué, est de nature à fonder légalement l'arrêté contesté en tant qu'il a refusé d'examiner la déclaration préalable de Mme F... au regard du plan d'occupation des sols en vigueur à la date de la délivrance du certificat d'urbanisme du 20 septembre 2018, et, d'autre part, que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. 14. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a refusé de faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune de La Haye et s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme pour annuler l'arrêté contesté. 15. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts F... tant en première instance qu'en appel. 16. En premier lieu, par un arrêté du 25 janvier 2016, le C... de La Haye a donné à M. A... B..., C... délégué de la commune déléguée de Glatigny, délégation permanente pour signer, en matière d'urbanisme, toute décision d'opposition ou de non opposition à déclaration préalable sur le territoire de la commune déléguée de Glatigny. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté. 17. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " 18. Ainsi qu'il a été dit au point 12, le terrain d'assiette du projet des consorts F..., constitué de parcelles agricoles situées à proximité mais en dehors de la zone urbanisée du bourg de Glatigny, le long de la RD 337, s'insère dans une zone essentiellement rurale, étant entouré de parcelles exploitées à des fins agricoles au nord et au sud, d'une unique construction isolée à l'est et d'une demi-douzaine de constructions formant l'extrémité du bourg à l'ouest. Il n'est pas établi ni même allégué que ce terrain d'assiette ne présente aucun potentiel agronomique, biologique ou économique. Dans ces conditions, alors même que ce terrain était classé zone U (urbaine) au plan d'occupation des sols antérieurement en vigueur et que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal définit le bourg de Glatigny comme un secteur de " niveau 3 " susceptible d'accueillir des constructions " en extension urbaine ", les auteurs de ce plan n'ont pas entaché leur décision d'erreur manifeste d'appréciation en classant en zone agricole les parcelles des consorts F.... 19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la commune de La Haye est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a, d'une part, annulé l'arrêté contesté du 28 mai 2019 et, d'autre part, lui a enjoint de réexaminer la demande de déclaration préalable des consorts F.... Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Haye, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les défendeurs demandent au titre des frais exposés par eux à l'occasion du litige soumis au juge. 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des consorts F... la somme de 1 000 euros à verser à la commune de La Haye au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 2 juillet 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme F... devant le tribunal administratif de Caen et les conclusions présentées par les consorts F... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Les consorts F... verseront à la commune de La Haye une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Haye et à Mme H... C... née F..., M. D... F... et M. E... F.... Délibéré après l'audience du 8 février 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Douet, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Bréchot, premier conseiller, - Mme Bougrine, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 février 2022. Le rapporteur, F.-X. BréchotLa présidente, H. Douet La greffière, K. Bouron La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 20NT02745