CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 28/04/2022, 21MA01234, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-28
Numéro : 21MA01234
Président : Mme HELMLINGER
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : LOISEAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 29 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de La Bouilladisse a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1805518 du 28 janvier 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 29 mars 2021, M. B..., représenté par Me Loiseau, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette délibération et cette décision implicite ; 3°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme de 2 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges ont considéré à tort que le moyen tiré de la consultation incomplète des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme n'était pas assorti des précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé ; - ils ont omis de se prononcer sur les conséquences que le caractère illisible des plans de zonage du dossier a pu avoir sur l'avis rendu par les personnes publiques associées et pour le public ; - en écartant le moyen tiré de ce que les modifications apportées au plan local d'urbanisme après l'enquête publique ont bouleversé son économie générale, ils ont méconnu le caractère contradictoire de la procédure en ne tirant pas les conséquences du refus de la métropole d'Aix-Marseille-Provence de communiquer la copie du dossier soumis à cette enquête ; - ils se sont mépris sur la portée du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ; - la communauté d'agglomération du pays d'Aubagne et de l'Etoile n'a pas été consultée au titre des articles L. 153-13 et R. 153-7 du code de l'urbanisme, de même que ne l'ont pas été l'Institut national de l'origine et de la qualité et le Centre national de la propriété forestière, comme l'imposait l'article R. 153-6 de ce code ; - les modifications apportées au plan local d'urbanisme après l'enquête publique ont bouleversé son économie générale ; - en méconnaissance de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables a omis de fixer des objectifs chiffrés de lutte contre l'étalement urbain ; - ces objectifs ne permettent pas de répondre aux exigences de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense enregistré le 22 décembre 2021, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Reghin de la SELARL LLC et Associés, conclut au rejet de la requête, subsidiairement au sursis à statuer dans l'attente d'une régularisation, et à la mise à la charge de M. B... C... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Marchesini de la SELARL LLC et Associés, représentant la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 29 décembre 2017, le conseil municipal de La Bouilladisse a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune valant adoption du plan local d'urbanisme (PLU). M. B... fait appel du jugement du 28 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement : 2. Dans sa demande présentée devant le tribunal administratif, M. B... a entendu invoquer, sur le fondement des dispositions des articles L. 151-4 et L. 151-5 du code de l'urbanisme, l'insuffisante justification par le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Les premiers juges se sont bornés à viser et à écarter le moyen tiré de ce que ces objectifs étaient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation. Ils ont, ce faisant, fait une analyse erronée du moyen soulevé devant eux par M. B... auquel ils n'ont pas répondu. Dès lors, M. B... est fondé à soutenir que le jugement attaqué, qui a été irrégulièrement rendu, doit être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Marseille. Sur la légalité de la délibération du 29 décembre 2017 : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables (...) fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". 5. Pour l'application de ces dispositions, le PADD a, après avoir analysé la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers entre 1998 et 2014, fixé des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, chiffrés globalement à 30 hectares sur une période de quinze ans, en précisant la répartition par secteurs de cette consommation. M. B... conteste l'évaluation de la consommation en soutenant qu'elle doit s'étaler sur dix ans et non sur quinze ans au motif qu'en matière de plan local d'urbanisme, " les partis à l'urbanisation sont projetés sur dix ans ". Aucune disposition, et notamment pas celles de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, qui concernent seulement la période écoulée de consommation à analyser, n'impose cependant de fixer les objectifs chiffrés de consommation sur une période de dix ans et n'interdit de porter la durée de celle-ci à quinze ans. Par ailleurs, s'il résulte du détail de ces objectifs qu'ils correspondent, s'agissant de la ZAC de la Chapelle, de la voie de Valdonne et des délaissés le long de l'autoroute A 51, à l'extension de secteurs classés en zone urbaine ou à l'ouverture à l'urbanisation de secteurs classés en zone à urbaniser, l'extension prévue de l'urbanisation au niveau du hameau du Pigeonnier et de l'ancienne usine Méger doit s'effectuer à l'intérieur de l'enveloppe urbaine existante. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que les objectifs chiffrés ainsi prévus auraient méconnu les dispositions du code de l'urbanisme citées au point 4, en cherchant non seulement à modérer la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers mais également à densifier les espaces bâtis. L'avis émis le 25 juillet 2017 par le préfet des Bouches-du-Rhône sur le projet arrêté, s'il invite à poursuivre le travail d'élaboration et à améliorer le projet, ne contient aucune remarque au sujet de cette catégorie d'objectifs. Eu égard notamment à la densification recherchée de certains secteurs urbanisés et à l'ouverture à l'urbanisation, à hauteur de 6,3 ha, du secteur d'extension le long de la voie de Valdonne, classé en zone à urbaniser, dont la surface a simultanément été réduite de 7 hectares, les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain fixés par le PADD et leur justification par le rapport de présentation, répondent aux prescriptions respectivement de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme et de l'article L. 151-4 du même code et ne rendent pas le plan local d'urbanisme incompatible avec le principe d'équilibre posé à l'article L. 101-2 de ce code. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par une commune qui n'est ni membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ni membre d'une autorité organisatrice au sens de l'article L. 1231-1 du code des transports, et qui est située à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire recueille l'avis de l'autorité organisatrice au sens de l'article L. 1231-1 du code des transports sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (...) ". 7. Il est constant que le conseil municipal de La Bouilladisse a tenu un débat sur les orientations du PADD, au cours de la séance du 23 novembre 2015. Si M. B... soutient qu'à cette date, la communauté d'agglomération du pays d'Aubagne et de l'Etoile était l'autorité organisatrice au sens de l'article L. 1231-1 du code des transports et qu'elle n'a pas été consultée sur ces orientations, la commune de La Bouilladisse était membre de cette communauté d'agglomération, dont les communes membres ont, en application de l'article L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales, été regroupées au sein de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, à compter de la création de celle-ci le 1er janvier 2016. Par suite, la consultation prévue par les dispositions de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme n'était pas requise en l'espèce. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ". 9. Par délibération du 16 mai 2017, le conseil municipal a arrêté le projet de PLU. Il résulte des mentions non contestées du rapport du commissaire enquêteur que, par lettres du 22 mai 2017, le maire de La Bouilladisse a notifié ce projet au préfet des Bouches-du-Rhône, à la région Provence-Alpes-Côte d'azur, au département des Bouches-du-Rhône, à la métropole d'Aix-Marseille-Provence, autorité organisatrice des transports publics à cette date et compétente en matière de programme local de l'habitat, à la chambre de commerce et de l'industrie de Marseille-Provence, à la chambre de métiers des Bouches-du-Rhône et à la chambre d'agriculture des Bouches-du-Rhône. M. B... ne démontre pas que l'une des personnes publiques énoncées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme n'aurait pas été associée à l'élaboration du PLU. En se bornant à faire état de la réserve dont le commissaire enquêteur a assorti son avis favorable au projet de plan, portant sur le caractère peu lisible de certains documents graphiques, le requérant, qui ne désigne aucun document qui présenterait ce caractère, ne démontre pas que ces lacunes, à les supposer avérées, auraient été telles qu'elles auraient privé d'effectivité l'association des personnes publiques concernées à l'élaboration du PLU. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers./ Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ". 11. S'il est constant que la commune de La Bouilladisse accueille des zones d'appellation d'origine contrôlée du fromage Brousse du Rove, de l'huile d'olive d'Aix-en-Provence et de l'huile d'olive de Provence, il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme approuvé prévoirait une réduction des espaces agricoles ou forestiers dans lesquels elles se situent. Ainsi que le mentionne le rapport de présentation, le plan local d'urbanisme approuvé prévoit au contraire une augmentation globale des espaces agricoles et naturels. La réduction de 1,8 ha des espaces boisés classés également indiquée ne révèle pas nécessairement que le plan ait prévu une réduction des espaces forestiers. Par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation de l'Institut national de l'origine et de la qualité et du Centre national de la propriété forestière doit être écarté. 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 153-7 du code de l'urbanisme : " L'avis de la personne publique qui a pris l'initiative de la création d'une zone d'aménagement concerté, requis en application des articles L. 153-18 et L. 153-39, sur le projet d'élaboration, de révision ou de modification du plan local d'urbanisme concernant cette zone doit être émis dans le délai de trois mois à compter de la saisine de cette personne publique. Cet avis est réputé émis en l'absence de réponse à l'issue de ce délai. Toutefois, le silence de l'établissement public de coopération intercommunale à l'origine de la zone d'aménagement concerté vaut rejet du projet. ". 13. En application de l'article L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales, la communauté d'agglomération du pays d'Aubagne et de l'Etoile, qui, en 2006, a pris l'initiative de la création de la zone d'aménagement concerté de la Chapelle, sur le territoire de la commune de La Bouilladisse, a, comme il a été mentionné au point 7, fusionné avec la métropole d'Aix-Marseille-Provence au 1er janvier 2016, laquelle exerce de plein droit, depuis cette date, la compétence correspondante en vertu de l'article L. 5217-2 du même code. Cette dernière, déjà associée à l'élaboration du PLU au titre de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, a été mise en mesure d'émettre l'avis prévu par l'article R. 153-7 du code de l'urbanisme. 14. Enfin, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 15. La délibération attaquée du 28 décembre 2017, qui approuve le PLU de la commune, mentionne que des modifications et des réponses ont été apportées au projet soumis à l'enquête publique suite aux observations déposées au cours de celle-ci et aux avis des personnes publiques associées. Elle relève que l'économie générale du projet n'a pas été remise en cause. Le requérant, qui a lui-même produit copie du rapport établi par le commissaire enquêteur contenant les modifications proposées par celui-ci et par les personnes publiques associées, ne désigne aucun élément ou disposition du PLU approuvé qui aurait été modifié par rapport au projet arrêté. S'il fait état de l'avis émis le 25 juillet 2017 par le préfet des Bouches-du-Rhône qui propose de modifier le projet arrêté en ce qui concerne le fondement des majorations de densité en secteur de mixité sociale et la prise en compte de certains risques naturels et du risque minier, il fait valoir que cet avis n'a pas été suivi par la commune de La Bouilladisse. Ni le bref délai écoulé entre la date du 13 décembre 2017 à laquelle le commissaire enquêteur a remis son rapport et cette délibération, ni la réserve émise par ce dernier, relative au caractère illisible de certains documents graphiques, ni les contraintes pour l'élaboration du plan résultant des modifications législatives intervenues avant l'arrêt du plan, ne sont de nature à démontrer que les modifications effectuées auraient remis en cause l'économie générale du projet. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 29 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de La Bouilladisse a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de la commune valant adoption du plan local d'urbanisme. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole d'Aix-Marseille-Provence et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 28 janvier 2021 est annulé. Article 2 : La demande de M. B... devant le tribunal administratif de Marseille et ses conclusions devant la Cour sont rejetées. Article 3 : M. B... versera à la métropole d'Aix-Marseille-Provence une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Délibéré après l'audience du 7 avril 2022, où siégeaient : - Mme Helmlinger, présidente de la Cour, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Quenette, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2022. N° 21MA01234 2 nb