CAA de LYON, 1ère chambre, 16/05/2023, 21LY02895, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-16
Numéro : 21LY02895
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Claire  BURNICHON
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : LIOCHON DURAZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association Fédération Rhône-Alpes de la Protection de la Nature section Haute-Savoie, devenue France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74), et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA), ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 9 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Saint-Gervais a approuvé la révision n° 2 de son plan local d'urbanisme (PLU). Par un jugement n° 1702614 du 31 octobre 2019, le tribunal administratif de Grenoble a, d'une part, annulé la délibération du conseil municipal de Saint-Gervais-les-Bains du 9 novembre 2016 en tant qu'elle a défini une zone AUD dans le secteur dit des Chosalets/Bétasses, une zone AUB du secteur de l'Essey et les OAP n° 6 et n° 7, et, d'autre part, sursis à statuer sur les conclusions en annulation de la zone AUBb du secteur du Bettex et de l'OAP n° 3, durant un délai de trente jours à compter de la notification du présent jugement dans l'attente des observations des parties. Par un jugement n°1702614 du 12 mars 2020, le tribunal administratif de Grenoble a sursis à statuer sur les conclusions en annulation de la zone AUBb du secteur du Bettex et de l'OAP n° 3, durant un délai d'un an à compter de la notification du jugement. Par une délibération du 10 février 2021, le conseil municipal de Saint-Gervais-les-Bains a approuvé la modification n° 3 du plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1702614 du 5 juillet 2021, le tribunal administratif de Grenoble a annulé les délibérations du conseil municipal de Saint-Gervais-les-Bains du 9 novembre 2016 et du 10 février 2021 en tant qu'elles ont défini une zone AUBb dans le secteur du Bettex et ont prévu l'OAP n° 3. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 27 août 2021, la commune de Saint-Gervais-Les-Bains, représentée par le cabinet CLDAA, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 5 juillet 2021 ; 2°) de rejeter les demandes des associations France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA) ; 3°) de mettre à la charge de ces associations le versement solidaire de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il est insuffisamment motivé ; - le rapport de présentation est suffisant, il précise l'objet de la modification ; les dispositions du 3° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ont été respectées ; - les dispositions du 5° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ont été respectées en ce que le rapport de présentation décrit et analyse le fonctionnement de l'hydrosystème et précise que l'OAP vise en priorité la protection intégrale des zones humides, dans leur périmètre, comme dans leur fonctionnement et leur gestion ; - l'orientation d'aménagement et de programmation n° 3 est cohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables ; le jugement attaqué méconnaît l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme ; l'OAP n° 3 a identifié les zones humides et la zone de compensation potentielle le cas échéant et elle a été complétée avec l'objectif de la protection intégrale des zones humides ; - les autres moyens invoqués en première instance ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 3 mai 2022, l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA), représentées par la SELARL Morell Alart et Associés, concluent au rejet de la requête de la commune de Saint-Gervais-Les-Bains et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il présente la modification n° 3 comme une erreur matérielle ; les dispositions du 3° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ont été méconnues et les cartes de l'étude environnementale sont insuffisantes ; - les dispositions du 5° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ont été méconnues en ce que le rapport de présentation est insuffisant sur l'analyse et le fonctionnement de l'hydrosystème ainsi que sur l'évitement ; la compensation est inexistante et le rapport de présentation n'analyse pas les incidences de l'évolution du PLU sur les fonctionnalités de la zone humide détruite ; - le tribunal s'est bien prononcé sur la cohérence, et non sur la compatibilité, de l'OAP n° 3 avec le PADD ; compte tenu des caractéristiques de l'OAP n° 3, les zones humides ne pourront pas être préservées dans leur intégralité ; - le dossier d'enquête publique était insuffisant en l'absence de réponse de la commune à l'avis de la MRAe et le public a été privé de la connaissance des compléments annoncés par la commune ; - les conclusions du commissaire enquêteur sont dépourvues d'une motivation suffisante et personnelle, en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, et il n'a pas fait preuve d'indépendance ; - les vices entachant la délibération du 9 novembre 2016 n'ont pas été régularisés. Par ordonnance du 20 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 7 juin 2022. Par lettre du 30 mars 2023, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de l'irrecevabilité des moyens invoqués devant le tribunal administratif de Grenoble par l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA) contre la légalité de la délibération litigieuse en l'absence d'appel de leur part et dirigé contre les jugements des 31 octobre 2019 et 12 mars 2020. L'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA) ont présenté des observations en réponse à ce moyen d'ordre public, qui ont été enregistrées le 19 avril 2023 et communiquées. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Burnichon, première conseillère, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - les observations de Me Raffin pour l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA). Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 9 novembre 2016, le conseil municipal de la commune de Saint-Gervais-les-Bains a adopté la révision n° 2 de son plan local d'urbanisme (PLU). Par un jugement n° 1702614 du 31 octobre 2019, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération du 9 novembre 2016 en tant qu'elle a défini une zone AUD dans le secteur dit des Chosalets/Bétasses, une zone AUB dans le secteur de l'Essey et les OAP nos 6 et 7. Il a également sursis à statuer sur les conclusions en annulation de la zone AUBb du secteur du Bettex et de l'OAP n° 3, pendant trente jours à compter de la notification du jugement, dans l'attente des observations des parties. Par un autre jugement n° 1702614 du 12 mars 2020, le tribunal administratif de Grenoble a sursis à statuer sur les conclusions en annulation de la zone AUBb du secteur du Bettex et de l'OAP n° 3, pendant un an à compter de la notification du jugement. Suite à ce jugement avant dire droit, par un arrêté du 18 novembre 2019, une procédure de modification n° 3 a été prescrite. La mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) a rendu le 22 avril 2020 une décision après un examen au cas par cas relative à cette modification. Par une délibération du 10 février 2021 le conseil municipal, après une enquête publique qui a eu lieu du 24 décembre 2020 au 25 janvier 2021, a approuvé la modification n° 3 du PLU. La commune de Saint-Gervais-les-Bains relève appel du jugement du 5 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé les délibérations du 9 novembre 2016 et du 10 février 2021 en tant qu'elles ont défini une zone AUBb dans le secteur du Bettex et ont institué l'OAP n° 3. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En application de l'article L. 9 du code de justice administrative, les jugements doivent être motivés. Le tribunal administratif a suffisamment motivé son jugement en examinant le contenu du rapport de présentation et en l'appréciant au regard notamment de l'avis de la MRAe ainsi que la légalité de l'OAP n° 3 au regard des dispositions de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. Il est dès lors suffisamment motivé. La circonstance que les premiers juges se soient fondés sur l'avis de la MRAe précité sans qu'une confrontation ne soit effectuée avec le contenu de l'évaluation environnementale reprise dans le rapport de présentation approuvé ne relève pas de la régularité du jugement mais de son bien-fondé, et le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne peut donc qu'être rejeté. Sur la légalité des délibérations du 9 novembre 2016 et 10 février 2021 : En ce qui concerne la régularisation des vices : 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur et désormais codifié à l'article R. 151-3 du même code : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : (...) / 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement telles que celles désignées conformément aux articles R. 214-18 à R. 214-22 du code de l'environnement ainsi qu'à l'article 2 du décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des sites Natura 2000 ; /(...) /5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et rappelle que le plan fera l'objet d'une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l'environnement, au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de son approbation ; ". 4. D'une part, le rapport de présentation portant sur l'évaluation environnementale, dans sa version approuvée par le PLU en février 2021 (RP2) et réalisée dans le cadre de la modification n° 3 du PLU de Saint-Gervais-les-Bains, examine la nature des sols et les modalités d'alimentation de la zone humide en précisant notamment que la zone portant l'OAP du Bettex est alimentée par un bassin versant relativement restreint de douze hectares au sein du vaste versant Nord-Nord-Est du Mont d'Arbois, et étudie les pentes et directions d'écoulement, en indiquant ensuite que les deux autres " patchs " de zones humides à proximité du terrain de tennis résultent probablement de microfailles localement plus profondes ou de fuites latérales du milieu principal. Ce rapport comprend un plan schématique du bassin versant topographique actif dominant le terrain étudié localisant ce bassin et les écoulements des eaux superficielles, une vue globale de la topographie du site ainsi qu'une vue aérienne retraçant l'emprise de l'OAP n° 3, celle de l'étude pour l'expertise " zone humide " et celle des zones humides présentes sur le terrain. Il indique enfin, en conclusion, que l'expertise relative à la zone humide confirme la présence d'une zone humide sur une surface totale de 1 798 m² et qu'il n'existe pas de lien hydraulique entre la zone humide située sur l'emprise de l'OAP du Bettex et le milieu recensé plus au nord-ouest par l'inventaire départemental des zones humides, les sous-bassins versants alimentant chacune des zones étant très différents. 5. Ce RP2 comprend également une analyse de la modification sur le paysage, un examen du réseau écologique, de la ressource en eau, de la gestion de l'eau potable en matière d'assainissement et d'eaux pluviales, de la gestion des déchets, des sols et sous-sols, des ressources énergétiques, gaz à effets de serre et facteurs climatiques, de la qualité de l'air et du climat, du bruit et des risques naturels et technologiques. Ce RP2, dans le cadre de l'analyse de l'incidence de la modification du PLU sur la biodiversité et la dynamique écologique, comprend aussi une carte retraçant l'emprise de l'OAP n° 3, avec les zones anthropisées, les prairies de transition à hautes herbes et les points de relevés floristiques, entre-autres. En conséquence, ce rapport de présentation, qui a tenu compte des observations de la MRAe, analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur les zones humides du secteur et les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection de ces zones conformément aux dispositions précitées du 3° de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme. 6. D'autre part, ce même RP2 du PLU approuvé précise que " l'OAP vise en priorité la protection intégrale des zones humides, dans leur périmètre, comme dans leur fonctionnement et leur gestion. Les aménagements veilleront à éviter les zones humides le long des courts de tennis et dans la bande inconstructible sous la remontée mécanique, ce qui correspond à une surface évitée d'environ 760m² " et ajoute que, pour la zone humide qui ne pourra être évitée, celle-ci fera l'objet d'une compensation in situ et que, selon les sondages des sols réalisés sur la zone et les données hydrogéologiques, la seule dérivation des venues d'eaux des circulations superficielles permettront de restaurer un habitat similaire à celui observé sur la zone humide actuelle, dans des sols et un substratum de même nature et une situation topographique propice à cette solution. Il y est par ailleurs aussi mentionné que l'OAP intègre " des espaces verts libres de constructions à conserver dans les secteurs d'exutoire des écoulements afin de recréer la végétation spontanée des milieux humides, de caractéristiques phytosociologiques similaires à la zone qui serait détruite et en connexion avec les zones humides conservées " afin de garantir l'objectif d'équivalence fonctionnelle de la zone compensée avec la zone potentiellement impactée, et que la superficie maximum impactée de 1 038m² imposera le cas échéant une compensation sur 2 100 m² environ et l'absence totale de possibilité d'usage récréatif de la zone de compensation, compte tenu de la nature même des sols restaurés. L'ensemble de ces éléments permet de constater que le rapport de présentation de la modification n° 3 présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement. 7. Il résulte de tout ce qui précède que les vices entachant le rapport de présentation concernant les zones humides du secteur du Bettex ont été régularisés par la délibération du 10 février 2021. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables [PADD], des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". 9. L'OAP n° 3 " Zone AUB du Bettex cœur de station ", telle que complétée par la modification n° 3 du PLU de Saint-Gervais-les-Bains, indique que l'objectif visé est la protection intégrale des zones humides, dans leur périmètre comme dans leurs fonctionnement et gestion, en précisant que tout aménagement ou construction devra veiller en premier lieu à éviter les zones humides. Elle précise également que si une telle mesure d'évitement n'est pas possible, l'impact potentiel sur ces zones devra être réduit et, qu'en dernier lieu, toute destruction d'une zone humide ou partie de zone humide devra être compensée en reprenant la mise en place des mesures de compensation in situ précisées par le RP2 mais en précisant que des espaces verts libres de construction devront être conservés dans les secteurs d'exutoire des écoulements afin de recréer la végétation spontanée des milieux humides de caractéristiques phytosociologiques similaires à la zone qui serait détruite et en connexion avec les zones humides conservées. L'OAP n° 3 comporte par ailleurs une carte localisant les zones humides, précise la structuration du projet autour d'un cœur de quartier ainsi que les espaces dédiés à la gestion des eaux pluviales, d'évitement et de compensation possible des zones humides. Compte tenu de ces éléments et alors que le PLU en tant que document de planification n'avait pas à préciser davantage la mise en œuvre de mesures de compensation en l'absence de projet défini sur le secteur, l'OAP n° 3 précitée comporte des objectifs et principes d'aménagement qui sont en cohérence avec l'objectif du PADD tendant à " protéger la trame verte et bleue : espaces forestiers, espaces naturels de coupure d'urbanisation, les zones humides ". 10. Il résulte de ce qui précède que le vice entachant l'OAP n° 3 a été régularisé par la délibération du 10 février 2021. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Gervais-les-Bains est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 5 juillet 2021, le tribunal administratif de Grenoble a considéré que les vices entachant la délibération du 9 novembre 2016 en tant qu'elle a défini une zone AUBb dans le secteur du Bettex et prévu l'OAP n° 3, n'avaient pas été régularisés par la délibération du 10 février 2021. Par ailleurs, en l'absence d'appel dirigé contre les jugements des 31 octobre 2019 et 12 mars 2020, l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA) ne sont pas recevables à reprendre à leur compte l'argumentation développée devant le TA de Grenoble contre la légalité des délibérations litigieuses. En ce qui concerne les vices propres de la procédure de régularisation : 12. Il résulte de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme que les parties à l'instance ayant donné lieu à la décision de sursis à statuer en vue de permettre la régularisation de l'acte attaqué ne peuvent contester la légalité de l'acte pris par l'autorité administrative en vue de cette régularisation que dans le cadre de cette instance et qu'elles ne sont, en revanche, pas recevables à présenter devant le tribunal administratif une requête tendant à l'annulation de cet acte. Elles peuvent, à l'appui de la contestation de l'acte de régularisation, invoquer des vices affectant sa légalité externe et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant-dire droit. Elles ne peuvent soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par la décision avant-dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation. 13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". L'article R. 153-8 du même code prévoit que : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet (...) ". 14. Contrairement à ce que soutiennent les fédérations en défense, le rapport du commissaire-enquêteur énumère et synthétise les avis des personnes publiques associées et notamment l'avis de la MRAe et il cite également le mémoire de la commune de Saint-Gervais-les-Bains fait en réponse à cet avis, lesquels étaient joints au dossier d'enquête. Par ailleurs, ce mémoire en réponse indique clairement que le rapport de présentation RP2 sera complété et reprend les compléments qui ont été ajoutés en février 2021, permettant ainsi au public d'avoir connaissance des modifications apportées au rapport de présentation après l'enquête. 15. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : "Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet./(...) ". 16. Le commissaire-enquêteur, après avoir rappelé l'objet et le déroulement de la procédure de modification n° 3 et précisé ses apports, notamment dans le rapport de présentation, liste et analyse les avis des personnes publiques associées et notamment celui de la MRAe, ainsi que le mémoire en réponse de la commune produit avant enquête, puis analyse les observations formulées par le public et donne son avis sur ces dernières. Il ressort de ce rapport et des conclusions qu'il comporte que le commissaire a donné, en toute impartialité, un avis, qui est personnel, sur le projet de modification n° 3, en relevant également la possibilité d'inscrire le projet d'urbanisation du Bettex en évitant les deux zones humides et en recommandant à la commune d'étudier avec le concepteur du projet cette possibilité, qui permettrait de valoriser ces zones humides et de les intégrer dans les aménagements paysagers et peut-être même de les signaler à titre pédagogique avec une signalétique appropriée. Par suite, les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement n'ont pas été méconnues. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Gervais-les-Bains est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 5 juillet 2021, le tribunal administratif de Grenoble a annulé les délibérations du conseil municipal de Saint-Gervais-les-Bains du 9 novembre 2016 et du 10 février 2021 en tant qu'elles ont défini une zone AUBb dans le secteur du Bettex et prévu l'OAP n° 3. Sur les frais d'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Gervais-les-Bains, qui n'est pas la partie perdante, verse à l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et à l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA) la somme qu'elles demandent au titre des frais non compris dans les dépens qu'elles ont exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Saint-Gervais-les-Bains au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n°1702614 du 5 juillet 2021 du tribunal administratif de Grenoble est annulé. Article 2 : Les conclusions présentées par l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA) devant le tribunal administratif de Grenoble sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées par les parties tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Gervais-les-Bains, à l'association France Nature Environnement Haute-Savoie (FNE 74) et à l'association France Nature Environnement Auvergne-Rhône-Alpes (FNE AURA). Délibéré après l'audience du 25 avril 2023 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Camille Vinet, présidente assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2023. La rapporteure, C. BurnichonLa présidente, M. A... La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 21LY02895 2 N° 21LY02895