CAA de LYON, 5ème chambre - formation à 3, 11/04/2019, 18LY01407, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-04-11
Numéro : 18LY01407
Président : M. SEILLET
Rapporteur : Mme Emilie  BEYTOUT
Commissaire du gouvernement : Mme BOURION
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la délibération du 24 septembre 2015 par laquelle le conseil municipal d'Aubière a approuvé la modification n° 5 du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1502127 du 28 février 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire en réplique respectivement enregistrés le 17 avril 2018 et le 4 septembre 2018, l'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS, représentées par MeC..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrrand du 28 février 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal d'Aubière du 24 septembre 2015 ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Aubière une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures : Sur la régularité du jugement : - que le jugement est irrégulier faute de communication du second mémoire de la commune, alors que celui-ci contenait des éléments nouveaux ; Sur la légalité de la délibération : - que la procédure préalable à l'adoption méconnaît l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, faute de transmission d'une note de synthèse aux élus ; - que le dossier d'enquête était incomplet car il ne comportait pas les avis des personnes publiques associées ; - que le règlement de la zone 3 AUI, qui impose une marge de recul de 15 mètres par rapport à la rue de la Ganne, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - que le règlement de la zone 3 AUI* des Sauzettes et des zones 3 AUI* i7 et 3 AUI* i8, qui subordonne la délivrance d'un permis de construire à la démolition des bâtiments situés en zone inondable, est illégal ; - que la délibération est constitutive d'un détournement de pouvoir qui vise à empêcher le déplacement du magasin. Par un mémoire en défense et un mémoire en duplique, respectivement enregistrés les 23 juillet 2018 et 6 novembre 2018, la commune d'Aubière, représentée par Me E..., demande à la cour, à titre principal, de prononcer un non-lieu à statuer ou, à titre subsidiaire, de rejeter la requête et, en toute hypothèse, de mettre à la charge des requérantes une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir : - que la présente requête n'a plus d'objet dès lors que la révision du plan local d'urbanisme a été approuvée par une délibération du 29 juin 2018 ; - qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de MmeA..., première conseillère, - les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique, - et les observations de MeB..., représentant l'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS, et de MeD..., représentant la commune d'Aubière ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 24 septembre 2015, le conseil municipal d'Aubière a approuvé la modification n° 5 du plan local d'urbanisme de la commune. L'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS relèvent appel du jugement du 28 février 2018 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur l'existence d'un non-lieu à statuer : 2. Si la commune d'Aubière fait valoir que le conseil municipal a approuvé, par une délibération du 29 juin 2018, la révision du plan local d'urbanisme, cette délibération n'a ni pour objet ni pour effet de retirer les délibérations antérieures relatives à l'utilisation des sols. Au demeurant, il n'est pas établi que cette délibération aurait acquis un caractère définitif. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérantes conservent un objet. Sur la régularité du jugement : 3. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...). Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". 4. Il ressort des visas du jugement attaqué qu'un mémoire en duplique, enregistré par le greffe du tribunal administratif de Clermont-Ferrand le 27 octobre 2017, a été déposé pour la commune d'Aubière. Ce mémoire, qui contenait des éléments de réponse au moyen soulevé par l'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS dans leur mémoire enregistré le 20 octobre 2017 et tiré de l'absence dans le dossier d'enquête publique des avis des personnes publiques associées, a été produit alors que l'instruction n'était pas close. Il n'a toutefois pas été communiqué aux requérantes dont les conclusions ont été rejetées par le jugement attaqué. Cette méconnaissance de l'obligation posée par l'article R. 611-1 du code de justice administrative ne saurait, eu égard à la motivation retenue par les premiers juges, qui ont visé et analysé le mémoire en cause, être regardée comme n'ayant pu avoir d'influence sur l'issue du litige. Il suit de là que les requérantes sont fondées à soutenir que le jugement attaqué est intervenu à la suite d'une procédure irrégulière et à en demander, pour ce motif, l'annulation. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Sur la légalité de la délibération du 24 septembre 2015 : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Et aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 8. D'une part, il ressort des mentions de la délibération en litige que le conseil municipal a été régulièrement convoqué le 16 septembre 2015. Ces mentions, qui sont au demeurant corroborées par une attestation établie le 14 janvier 2016 par le chef de la police municipale de la commune qui certifie que " les enveloppes remises par le service des assemblées de la mairie contenant le conseil municipal du 24 septembre 2015 ont été déposées dans les boîtes aux lettres des lieux de résidence des 21 conseillers municipaux d'Aubière le 16 septembre 2015 dans l'après-midi ", font foi jusqu'à preuve contraire, non apportée en l'espèce. 9. D'autre part, s'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une note explicative de synthèse ait été adressée aux conseillers municipaux, la commune d'Aubière produit la copie d'un courriel du 16 septembre 2015 adressé par la responsable du pôle assemblées aux conseillers municipaux auquel sont joints l'ensemble des documents composant le plan local urbanisme, dont la notice explicative. Même si ces différents documents ne retraçaient pas les différentes étapes de la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme, ils permettaient aux conseillers municipaux de bénéficier d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " (...) La procédure de modification est engagée à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du maire qui établit le projet de modification et le notifie au préfet et personnes publiques associées mentionnées aux I et III de l'article L. 121-4 avant l'ouverture de l'enquête publique ou, lorsqu'il est fait application des dispositions de l'article L. 123-13-3, avant la mise à disposition du public du projet (...) ". Aux termes de l'article L. 123-13-2 : " (...) lorsque le projet de modification a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; / 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; / 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser ; / Il est soumis à enquête publique par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. / L'enquête publique est réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Lorsque la modification d'un plan local d'urbanisme intercommunal ne concerne que certaines communes, l'enquête publique peut n'être organisée que sur le territoire de ces communes. Le cas échéant, les avis émis par les personnes associées mentionnées aux I et III de l'article L. 121-4 sont joints au dossier d'enquête (...) ". Et aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : Le dossier soumis à l'enquête publique (...) / comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique ou l'évaluation environnementale et son résumé non technique, ( ...) / 2° En l'absence d'étude d'impact ou d'évaluation environnementale, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou du responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ". 11. D'une part, il ressort de la seule lecture du dossier soumis à enquête publique que celui-ci comporte, notamment, l'arrêté du 5 mars 2015 prescrivant l'ouverture à l'enquête publique qui lui-même mentionne les textes régissant l'enquête, les décisions susceptibles d'être adoptées à terme, les autorités compétentes pour les prendre, notamment l'identité du maitre d'ouvrage du projet. La notice explicative jointe au dossier soumis à enquête publique comporte un chapitre sur l'incidence des modifications au niveau environnemental intitulé " Incidence des nouvelles dispositions du PLU sur l'environnement " et ces incidences concernent l'économie de la ressource foncière, la réduction des émissions de CO2 et des consommations de carburants, la gestion des ressources et des milieux, la réduction des nuisances sonores, la conservation du paysage et de la biodiversité le long de l'Artière. D'autre part, par courrier adressé le 17 février 2015, les personnes publiques associées ont été consultées sur le projet de modification et la commune d'Aubière indique sans être sérieusement contestée qu'elles n'ont transmis aucun avis. Par suite, les dispositions des articles L. 123-13-1 et L. 123-13-2 du code de l'urbanisme n'ont pas davantage été méconnues et le dossier doit être regardé comme étant complet au sens des dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'environnement. 12. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête (...) /1° L'objet de l'enquête, notamment les caractéristiques principales du projet, plan ou programme, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée ; / 2° La ou les décisions pouvant être adoptée (s) au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; (...)/ 8° L'existence d'une évaluation environnementale, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés ; (...) / 11° L'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 12° Le cas échéant, l'adresse du site internet sur lequel des informations relatives à l'enquête pourront être consultées, ou les moyens offerts au public de communiquer ses observations par voie électronique. (...) ". 13. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 3 mars 2015 portant ouverture à l'enquête publique comprend les informations sur les possibilités de consulter le dossier de modification du plan local d'urbanisme, lequel comportait une notice explicative portant notamment sur les incidences environnementales des modifications envisagées. Par suite, le moyen tiré du caractère incomplet de l'avis d'enquête publique, qui manque en fait, doit être écarté. 14. En quatrième lieu, la modification n° 5 du plan local d'urbanisme de la commune d'Aubière porte sur les conditions d'aménagement de la zone 3 AUI, notamment dans le secteur dit des Sauzettes, rendues nécessaires, ainsi que l'indique la notice explicative, par " l'évolution de la connaissance en matière de risque inondation et les perspectives de restructuration du site commercial visant à réduire l'exposition au risque identifié ", la commune étant tenue de prendre en compte les informations relatives au risque d'inondation recueillies par l'Etat dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation, alors même que ledit plan ne serait pas encore arrêté. Dans ce cadre, les modifications apportées aux conditions d'aménagement de la zone 3 AUI ont entendu, d'une part, réduire le périmètre de cette zone en classant une partie des terrains dont les requérantes sont propriétaire et exploitante en zone Nj du plan local d'urbanisme et, d'autre part, définir une orientation d'aménagement et de programmation pour le secteur " Artière Est ", qui impose notamment une marge de recul de 15 mètres par rapport à l'alignement sud de la rue de la Ganne. 15. Il ressort des pièces du dossier que la zone 3 AUI jouxte un secteur d'habitat pavillonnaire rue de la Ganne et que le déplacement du site exploité par les requérantes à proximité de cette zone pavillonnaire aura nécessairement des incidences en terme de circulation et générera des nuisances visuelles et sonores dont n'étaient pas affectées les habitations présentes jusqu'au projet de déplacement du centre commercial des sociétés requérantes. Avec cette marge de recul de 15 mètres dite " marge de recul paysagère ", la commune a souhaité assurer une bonne insertion paysagère environnementale du projet notamment pour limiter les nuisances visuelles et sonores vis-à-vis des zones d'habitat contigües. Les sociétés requérantes ne peuvent utilement invoquer une rupture d'égalité au regard des parcelles situées au nord de la rue de la Ganne, qui ne sont pas soumises à la même marge de recul, dès lors que ces parcelles, de petite taille et classées en zone UI, se trouvent dans une situation différente. Enfin, les sociétés requérantes ne démontrent pas que cette marge de recul ferait obstacle au déplacement de leur établissement commercial. Dans ces conditions, elles ne sont pas fondées à soutenir que le règlement de cette zone serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " (...) III.-Le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturale, urbaine et écologique : (...) / 4° Délimiter les secteurs dans lesquels la délivrance du permis de construire peut être subordonnée à la démolition de tout ou partie des bâtiments existants sur le terrain où l'implantation de la construction est envisagée (...) ". Et aux termes de l'article R*123-11 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) / f) Les secteurs dans lesquels la délivrance du permis de construire peut être subordonnée à la démolition de tout ou partie des bâtiments existants sur le terrain où l'implantation de la construction est envisagée (...) ". 17. Il résulte des dispositions précitées que le règlement d'un plan local d'urbanisme peut subordonner la délivrance d'un permis de construire à la démolition des bâtiments existants. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du règlement de la zone 3 AUI à cet égard, qui manque en droit, doit être écarté. 18. En sixième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification du plan local d'urbanisme en litige aurait été adoptée pour des raisons étrangères à l'intérêt général et par suite qu'elle constituerait un détournement de pouvoir. 19. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la délibération en litige. Sur les frais de l'instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aubière, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les sociétés requérantes au titre des frais exposés par elle à l'occasion de la présente instance. 21. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge des sociétés requérantes une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Aubière. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé. Article 2 : La demande présentée par l'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand est rejetée. Article 3 : L'Immobilière Castorama SAS et la société Castorama France SAS verseront à la commune d'Aubière une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'Immobilière Castorama SAS, à la société Castorama France SAS et à la commune d'Aubière. Délibéré après l'audience du 21 mars 2019 à laquelle siégeaient : M. Seillet, président, M. Souteyrand, président-assesseur, MmeA..., première conseillère. Lu en audience publique, le 11 avril 2019. 1 2 N° 18LY01407