Cour administrative d'appel de Lyon, 4e chambre, du 19 avril 1994, 93LY00001 93LY00012 93LY00283, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Lyon
Formation : 4E CHAMBRE
Date de la décision : 1994-04-19
Numéro : 93LY00001 93LY00012 93LY00283
Rapporteur : M. COURTIAL
Commissaire du gouvernement : M. BONNAUD

Vu 1°) la requête, enregistrée au greffe de la cour sous le n° 93LY00001 le 4 janvier 1993, présentée pour la commune de Porto Vecchio représentée par son maire en exercice à ce dûment habilité par une délibération du conseil municipal en date du 19 décembre 1992, par Me X..., avocat ; La commune demande à la cour : 1°) de réformer le jugement en date du 23 octobre 1992 par lequel le tribunal administratif de Bastia l'a condamnée solidairement avec l'Etat et la collectivité territoriale de Corse à verser une indemnité de 2 490 494, 02 francs à la Banque Internationale pour l'Afrique Occidentale ; 2°) de rejeter la demande de la Banque en tant que celle-ci est dirigée contre elle ; Vu 2°) la requête, enregistrée sous le n° 93LY00012 le 5 Janvier 1993, présentée pour la collectivité territoriale de Corse, représentée par le président en exercice de son conseil exécutif à ce dûment habilité par une délibération de l'Assemblée de Corse du 30 novembre 1992, par la SCP MORELLI-MAUREL-SANTELLI-PINNA, avocat ; La collectivité territoriale de Corse demande à la cour : 1°) de réformer le jugement en date du 23 octobre 1992 par lequel le tribunal administratif de Bastia l'a condamnée solidairement avec l'Etat et la commune de Porto Vecchio à verser une indemnité de 2 490 494, 02 francs à la Banque Internationale pour l'Afrique Occidentale ; 2°) de rejeter la demande de la banque en tant que celle-ci est dirigée contre elle ; Vu 3°) le recours sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés le 1er mars et le 1er juin 1993 sous le n° 93LY00283, présentés pour le ministre de l'éducation nationale et de la culture par la SCP LYON-CAEN-FABIANI-THIRIEZ, avocat au Conseil d'Etat et à la cour de cassation ; Le ministre demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement en date du 23 octobre 1992 par lequel le tribunal administratif de Bastia a condamné l'Etat solidairement avec la collectivité territoriale de Corse et la commune de Porto Vecchio à verser une indemnité de 2 490 494 , 02 francs à la Banque Internationale pour l'Afrique Occidentale ; 2°) de rejeter la demande de la banque et de la condamner à payer une somme de 20 000 francs au titre de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 avril 1994 : - le rapport de M. COURTIAL, conseiller ; - les observations de Me VINCENT, avocat de la Banque Nationale de Paris et de Me MORAIN substituant Me THIRIEZ, avocat du ministre de la culture et de la Francophonie ; - et les conclusions de M. BONNAUD, commissaire du gouvernement ; Considérant que la Banque Internationale pour l'Afrique Occidentale, aux droits de laquelle ont succédé la Banque Méditerranéenne de Dépôt puis la Banque Nationale de Paris, a accordé à l'association pour la maison de la culture de la Corse des avances dont elle allègue n'avoir pu obtenir le remboursement en raison de l'insolvabilité de l'association mise en liquidation judiciaire en mars 1984 ; que le tribunal administratif de Bastia a jugé que l'Etat, la collectivité territoriale de Corse et les communes de Porto Vecchio et d'Ajaccio avaient commis des fautes à l'origine du dommage invoqué par la banque et de nature à engager leur responsabilité à l'égard de celle-ci ; qu'il a condamné, d'une part, solidairement l'Etat, la collectivité territoriale de Corse et la commune de Porto Vecchio à payer à la banque une indemnité de 2 490 494, 02 francs et, d'autre part, séparément la commune d'Ajaccio à lui payer une indemnité de 276 721 , 55 francs ; Considérant que les requêtes susvisées de la commune de Porto Vecchio, de la collectivité territoriale de Corse et du ministre chargé de la culture sont relatives à la même affaire, présentent à juger des questions connexes et sont dirigées contre un même jugement, qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre aux conclusions présentées par la commune d'Ajaccio : Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le délai d'appel ait couru à l'encontre de la commune d'Ajaccio ; que la fin de non recevoir opposée par le ministre aux conclusions de la commune qui présentent, dès lors, le caractère d'un appel principal, doivent être rejetées ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : Considérant que si les conclusions que la banque a formées devant le tribunal administratif dans une demande unique étaient dirigées contre des décisions de refus d'indemnisation opposées par cinq collectivités publiques différentes, ces conclusions étaient relatives à la réparation d'un même dommage et fondées sur les mêmes moyens ; qu'ainsi, en tout état de cause, elles présentaient entre elles un lien suffisant ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance en raison de son caractère collectif doit être écarté ; Sur la responsabilité : Considérant que l'association pour la maison de la culture de la Corse a été créée en 1967 à l'initiative de l'Etat et de collectivités territoriales de la Corse en vue de constituer un lieu de diffusion du patrimoine culturel, de création, de recherche et d'échanges entre les créateurs, les interprètes et le public ; que les statuts dont elle a été dotée faisaient place, en qualité de membres de droit, à, notamment, la commune d'Ajaccio représentée par son maire et trois autres représentants de la municipalité, d'autres communes corses représentées par leur maire, un représentant du trésorier payeur général et un autre du ministre des affaires culturelles ainsi que six membres cooptés au titre de l'ensemble de la Corse ; que, selon l'article 20 desdits statuts, les membres de droit faisaient es qualité partie du conseil d'administration, auquel il appartenait, selon l'article 17, de contrôler la gestion matérielle et financière de la maison de la culture et, selon l'article 16, de nommer le directeur après agrément du ministre des affaires culturelles ; qu'aux termes de l'article 18 : "Le budget assorti de justifications est adressé chaque année par le président aux collectivités intéressées, au préfet et au ministre des affaires culturelles, après son approbation par l'assemblée générale." ; qu'il est constant que le financement des activités de l'institution a été assuré, en sus du produit des recettes de spectacle, par des subventions de l'Etat et, dans une moindre mesure, de participations des collectivités locales ; qu'en conséquence, il appartenait à l'Etat et aux collectivités locales participantes d'assurer un contrôle de l'exécution par la maison de la culture de la Corse de la mission de service public qu'ils lui avaient confiée et du fonctionnement de l'organisme qui en était l'instrument ; Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier, en particulier de la partie de son rapport public pour 1986 que la cour des comptes a consacrée à la maison de la culture de la Corse et des rapports d'enquête de l'inspection des finances et de l'inspection des affaires culturelles rédigés en 1981 et 1982 que la gestion financière de cette institution était caractérisée depuis sa création par des irrégularités graves et répétées dans l'établissement des comptes, qui n'étaient ni sincères ni véritables, et dans l'administration du personnel ; que les autorités compétentes de l'Etat et des collectivités locales participantes sont demeurées passives et ont accepté notamment que les instances de l'association ne soient plus réunies à partir du mois d'avril 1981 tout en continuant jusqu'en 1984 à allouer à celle-ci des subventions ; que, dans les derniers temps, la maison de la culture n'a pu continuer à fonctionner que grâce aux concours qui lui étaient consentis par la banque Internationale pour l'Afrique Occidentale dont la créance a atteint, en définitive 5 533 193 , 40 francs au moment de la mise en liquidation judiciaire de l'association qui est intervenue après que le ministre chargé de la culture eut pris la décision de cesser le versement de toute subvention ; Considérant d'une part que les conclusions de la banque tendant à la réparation du préjudice correspondant au montant impayé de sa créance, en tant qu'elles sont fondées sur les fautes commises par les représentants des personnes publiques en cause dans le cadre de leur participation aux instances de direction d'une association régie par la loi de 1901 ont été présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître ; Mais considérant, d'autre part, que la responsabilité de l'Etat et des collectivités locales participantes est susceptible d'être engagée à l'égard de la banque à raison des fautes lourdes que ces personnes publiques ont pu commettre dans l'exercice de leur mission de contrôle de la maison de la culture ; En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : Considérant que les autorités locales et centrales compétentes de l'Etat disposaient des moyens nécessaires, comme il a été vu ci-dessus, pour juger de la gravité de la situation financière de l'association et prendre en temps utile les mesures de redressement qui s'imposaient ; que leur attention avait d'ailleurs depuis longtemps été attirée sur la manière dont la maison de la culture était gérée ; que si le ministre explique que les atermoiements de l'administration étaient dus au fait qu'elle recherchait une solution permettant de sauver une institution indispensable pour l'animation culturelle de la Corse, il résulte de l'instruction qu'aucune mesure appropriée à la gravité des faits n'a été prise avant la décision radicale et trop tardive de mettre fin au versement des subventions intervenue au début de 1984 ; qu'il s'ensuit que l'administration a commis une faute lourde de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard de la banque ; En ce qui concerne la responsabilité de la commune d'Ajaccio : Considérant que la commune d'Ajaccio a participé par l'intermédiaire de ses représentants dans l'association, que l'un d'entre eux a présidé depuis sa création, au fonctionnement de cette institution qui a d'ailleurs déployé son activité en Corse essentiellement à Ajaccio ; qu'elle a également participé au financement de la maison de la culture ; qu'elle est intervenue au surplus par un courrier en date du 6 février 1984, signé pour le compte du maire-adjoint, délégué à la culture, en vue d'inciter la banque à consentir un prêt à l'association ; Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit plus haut qu'il incombait à la commune d'assurer concurremment avec l'Etat un contrôle sur la gestion de l'association et qu'elle disposait des moyens pour le faire ; que sa passivité devant des errements qu'elle ne pouvait ignorer constitue une faute lourde de nature à engager sa responsabilité à l'égard de la banque ; En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Porto Vecchio : Considérant que la commune de Porto Vecchio soutient qu'elle n'a jamais adhéré à l'association pour la maison de la culture et qu'elle est restée étrangère à son fonctionnement ; Considérant qu'il ne ressort pas du dossier que son conseil municipal ait délibéré sur une telle adhésion et qu'il ait approuvé une quelconque participation de son maire aux instances de l'association ; que le versement en 1983 d'une subvention de 40 000 francs en contre partie de l'organisation par la maison de la culture de deux spectacles à Porto Vecchio ne saurait suffire à traduire une adhésion ; que, par suite, aucune faute lourde dans l'exercice d'un pouvoir de contrôle ne peut être imputée à la commune de Porto Vecchio ; En ce qui concerne la responsabilité de la collectivité territoriale de Corse : Considérant qu'il est constant que les statuts de la maison de la culture, rédigés avant la création de l'établissement public régional de Corse auquel ont succédé la Région puis la collectivité territoriale de Corse, n'ont pas été modifiés pour réserver à ces institutions un rôle de responsabilité dans l'association ; que les "six membres cooptés au titre de la Région Corse" ne représentaient nullement la collectivité territoriale en tant que telle ; qu'en conséquence, lors même, que cette collectivité publique a versé des subventions à partir de l'année 1982 et que son président est intervenu par une lettre en date du 22 décembre 1983 auprès de la banque pour lui demander de consentir à l'association de nouveaux délais financiers, aucune faute lourde dans l'exercice d'un pouvoir de contrôle ne peut lui être imputée ; Considérant que les dysfonctionnements graves de la maison de la culture suivis de l'arrêt brutal du versement des subventions publiques sont à l'origine de la constitution du passif et de l'insolvabilité d'une association qui exerçait une mission de service public et se présentait comme une émanation des personnes publiques participantes ; que, dans ces conditions, il peut être regardé comme établi que le dommage invoqué par la banque est au moins en partie la conséquence des fautes commises par l'Etat et la commune d'Ajaccio ; que, toutefois, il appartenait à la banque de s'informer sur les conditions de la gestion financière d'un organisme auquel elle accordait d'importantes avances, de réclamer les garanties utiles ou de réduire ses concours nonobstant les interventions susmentionnées, d'ailleurs plutôt anodines, effectuées par la mairie d'Ajaccio ou le président de l'Assemblée de Corse ; que le tribunal administratif, en laissant pour ce motif à la charge de la banque la moitié des conséquences du dommage invoqué a fait une juste appréciation de l'imprudence fautive de la banque ; Considérant qu'il est constant que le montant total du préjudice subi par la banque s'élève en définitive à 5 533 570, 40 francs ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que, en premier lieu, la collectivité territoriale de Corse et la commune de Porto Vecchio sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia les a condamnées solidairement avec l'Etat à verser une indemnité à la banque ; que, en second lieu, l'Etat et la commune d'Ajaccio sont seulement fondés à demander que les indemnités mises à leur charge soient ramenées respectivement à 2 489 937 francs et 276 659 francs ; qu'enfin les conclusions d'appel incident de la banque tendant à la condamnation des appelants à réparer la totalité du préjudice invoqué doivent être rejetées ; Sur la capitalisation des intérêts : Considérant que la banque a demandé le 2 novembre 1993 la capitalisation des intérêts afférents aux indemnités que le tribunal administratif de Bastia lui a accordées ; qu'à cette date, au cas où le jugement attaqué n'aurait pas encore été exécuté, il était dû au moins une année d'intérêts ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1154 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande ; Sur les conclusions de la banque et de l'Etat au titre de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de condamner l'Etat et la commune d'Ajaccio au paiement d'une somme au titre des dispositions susvisées ;Article 1er : L'article 1er du jugement en date du 23 octobre 1992 du tribunal administratif de Bastia est annulé en tant qu'il prononce la condamnation de la collectivité territoriale de Corse et de la commune de Porto Vecchio à payer une indemnité à la Banque Internationale pour l'Afrique Occidentale.Article 2 : Les demandes de la Banque Méditerranéenne de Dépôts dirigées contre la collectivité territoriale de Corse et de la commune de Porto Vecchio sont rejetées.Article 3 : Les indemnités auxquelles l'Etat et la commune d'Ajaccio sont condamnées sont réduites, respectivement à deux million quatre cent quatre vingt neuf mille neuf cent trente sept francs (2 489 937 francs) et deux cent soixante seize mille six cent cinquante neuf francs (276 659 francs) ;Article 4 : Les intérêts afférents aux indemnités que l'Etat et la commune d'Ajaccio sont condamnés à verser à la Banque Internationale pour l'Afrique Occidentale échus le 2 novembre 1993 seront capitalisés à cette date pour produire eux-mêmes intérêts.Article 5 : Le jugement du 23 octobre 1992 du tribunal administratif de Bastia est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.Article 6 : Le surplus des conclusions de l'appel incident de la Banque Nationale de Paris et des requêtes du ministre de la culture et de la francophonie et de la ville d'ajaccio est rejeté.