Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 17/10/2023, 475983, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Autres
Date de la décision : 2023-10-17
Numéro : 475983
Rapporteur : M. Olivier Pau
Commissaire du gouvernement : Mme Céline Guibé

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2126937 du 13 juillet 2023, enregistré le 17 juillet 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le tribunal administratif de Paris, avant de statuer sur la demande de la société Protexsur tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président de la Commission de régulation de l'énergie a rejeté sa demande de remboursement partiel de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) acquittée au titre des années 2011 à 2013 et, d'autre part, au remboursement de cette contribution pour un montant de 93 euros au titre de 2012 et de 8 111 euros au titre de 2013, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes : 1°) Le refus du président de la Commission de régulation de l'énergie de conclure une convention transactionnelle en application de l'ordonnance n° 2020-161 du 26 février 2020 est-il susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, en particulier dans le cas où ce refus oppose la prescription quadriennale ' 2°) Le régime spécifique des délais de réclamation fiscale, qui résulte des articles R.* 196-1 à R.* 196-6 du livre des procédures fiscales ou de l'article R. 772-2 du code de justice administrative, est-il de nature à exclure l'application de la prescription quadriennale, non seulement aux réclamations relatives à la contribution au service public de l'électricité que les redevables doivent adresser à l'administration mais aussi aux recours que ces mêmes redevables sont susceptibles de former ultérieurement devant la juridiction ' 3°) Un contribuable qui a déposé sur la plateforme de la Commission de régulation de l'énergie l'ensemble des pièces exigées par les dispositions combinées de l'ordonnance du 26 février 2020 et du décret n° 2020-1320 du 30 octobre 2020 peut-il voir sa demande de transaction rejetée au motif qu'il n'a pas réitéré sa réclamation préalable ' Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'énergie ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 ; - la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ; - l'ordonnance n° 2020-161 du 26 février 2020 ; - le décret n° 2020-1320 du 30 octobre 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Olivier Pau, auditeur, - les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ; REND L'AVIS SUIVANT Sur le cadre juridique applicable : En ce qui concerne le régime de la contribution au service public de l'électricité : 1. En application des dispositions de l'article 5 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, reprises aux articles L. 121-6 et suivants du code de l'énergie dans leur rédaction applicable au litige ayant donné lieu à la demande d'avis, la compensation des charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs électriques est assurée par une contribution due par les consommateurs finals d'électricité installés sur le territoire national. Cette contribution constitue un impôt qui n'a le caractère ni d'un impôt direct, d'une taxe sur le chiffre d'affaires ou d'une taxe assimilée, ni d'une contribution indirecte ou d'une autre taxe dont le contentieux est confié aux juridictions judiciaires par l'article L. 199 du livre des procédures fiscales. Dès lors, le contentieux de cet impôt est compris parmi le contentieux général des actes et des opérations de puissance publique et relève, à ce titre, de la juridiction administrative. 2. Aux termes de l'article R. 772-1 du code de justice administrative : " Les requêtes en matière d'impôts directs et de taxe sur le chiffre d'affaires ou de taxes assimilées dont l'assiette ou le recouvrement est confié à la direction générale des impôts sont présentées, instruites et jugées dans les formes prévues par le livre des procédures fiscales. / Les requêtes relatives aux taxes dont le contentieux ressortit à la juridiction administrative et autres que celles qui sont mentionnées à l'alinéa 1 sont, sauf disposition spéciale contraire, présentées et instruites dans les formes prévues par le présent code ". Aux termes de l'article R. 772-2 du même code : " Les requêtes mentionnées au deuxième alinéa de l'article précédent doivent être précédées d'une réclamation adressée à la personne morale qui a établi la taxe. / Lorsqu'aucun texte spécial ne définit le délai propre à cette contestation, les réclamations doivent être présentées au plus tard le 31 décembre de l'année qui suit celle de la réception par le contribuable du titre d'imposition ou d'un extrait de ce titre ". Il résulte de l'article R. 772-1 du code de justice administrative que les demandes tendant à la restitution de la contribution au service public de l'électricité doivent être présentées selon les règles prévues par le code de justice administrative, sans préjudice de l'application des principes généraux qui régissent le contentieux fiscal. En ce qui concerne la procédure administrative spécifique de remboursement partiel de la contribution au service public de l'électricité : 3. Par son arrêt du 25 juillet 2018 Messer France SAS (C-103/17), la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que le droit de l'Union doit être interprété en ce sens que les contribuables peuvent prétendre à un remboursement partiel de la contribution au service public de l'électricité, acquittée à compter du 1er janvier 2009, à proportion de la part des recettes tirées de cette contribution affectée à des finalités non spécifiques, sous réserve que cette taxe n'ait pas été répercutée par ces contribuables sur leurs propres clients. Ce droit à remboursement partiel est ainsi ouvert au titre de la contribution acquittée sur la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2015, le régime de la contribution au service public de l'électricité ayant été réformé à compter du 1er janvier 2016 dans le respect des exigences du droit de l'Union. 4. Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 26 février 2020 relative au règlement transactionnel par le président de la Commission de régulation de l'énergie du remboursement de la contribution au service public de l'électricité : " I.- Dans les conditions fixées par les articles 2044 à 2052 du code civil, le président de la Commission de régulation de l'énergie est compétent, en tant qu'ordonnateur, pour d'une part transiger afin de mettre un terme aux litiges liés au paiement de la contribution au service public de l'électricité nés d'une demande fondée de remboursement partiel de cette contribution au titre des années 2009 à 2015, à proportion de la part des recettes tirées de cette taxe affectée à des finalités autres que sa finalité environnementale, d'autre part engager le paiement des sommes correspondantes. / (...) / ". Aux termes de l'article 3 de la même ordonnance : " Les contribuables professionnels ainsi que les contribuables particuliers disposant d'un accès à internet, qui ont précédemment présenté une demande de remboursement partiel mentionnée à l'article 1er, déposent sur une plate-forme électronique d'une part les éléments qui sont de nature à établir le dépôt de leur réclamation initiale, d'autre part l'ensemble des éléments qu'ils étaient tenus de produire au soutien de leur réclamation initiale. / Les autres contribuables peuvent adresser ces éléments par voie postale dans des conditions définies par le décret prévu à l'article 4 de la présente ordonnance ". 5. Aux termes de l'article 1er du décret du 30 octobre 2020 relatif au traitement des demandes de remboursement partiel de la contribution au service public de l'électricité au titre des années 2009 à 2015 : " La demande de transaction mentionnée à l'article 3 de l'ordonnance du 26 février 2020 susvisée comporte : / (...) / 3° La preuve du dépôt de la réclamation préalable initiale déposée auprès de la Commission de régulation de l'énergie ou auprès d'une autre autorité administrative (...) / Le cas échéant, le demandeur fournit le numéro sous lequel a été enregistré le recours par lequel il a saisi la juridiction administrative compétente du rejet, implicite ou exprès, de sa réclamation préalable initiale ". Aux termes de l'article 5 de ce décret : " (...) Lorsque le dossier déposé est incomplet, la commission informe le demandeur qu'il dispose d'un délai de deux mois pour compléter sa demande, le cas échéant, selon les indications qu'elle lui fournit. / Si, passé ce délai, le dossier n'a pas été complété ou si les pièces fournies n'établissent pas l'existence d'une réclamation préalable régulière, le président de la Commission de régulation de l'énergie rejette la demande comme irrecevable. Cette décision est notifiée au demandeur par voie électronique dans des conditions lui permettant d'en accuser réception par la même voie, ou par voie postale avec demande d'avis de réception. Dans les deux cas, le demandeur est informé des voies et délais de recours ouverts à l'encontre de cette décision ". L'article 6 de ce décret fixe, pour chacune des années 2009 à 2015, le taux permettant de calculer la part de la contribution au service public de l'électricité ouvrant droit à remboursement. Aux termes de l'article 7 de ce même décret : " Après instruction de la demande, l'Agence de services et de paiement élabore une proposition de transaction comportant : / 1° Le montant global hors taxes retenu avec un décompte par année ; / 2° Le cas échéant, les intérêts moratoires appliqués conformément à l'article R.* 208-1 du livre des procédures fiscales. / La proposition peut également comporter une somme prenant en compte les frais exposés par le demandeur, le cas échéant, au titre de sa réclamation ". Aux termes de l'article 9 de ce décret : " La proposition de transaction présentée au demandeur, quel qu'en soit le support, récapitule les demandes de remboursement et précise le montant total accordé par année ainsi que ses modalités de calcul. / La transaction est proposée à la signature du demandeur pour chacune des années retenues. / Elle comporte une clause par laquelle le demandeur, en signant la proposition qui lui est faite, renonce par là même à tout recours ultérieur ayant le même objet et, s'il a déjà introduit un recours devant la juridiction administrative, accepte de se désister de l'instance en cours. Dans le cas où le demandeur a introduit un tel recours, la transaction comporte un feuillet par lequel ce dernier accepte que la transaction ait valeur, devant la juridiction saisie, de conclusions aux fins de désistement et est informé que cette demande de désistement sera transmise à cette juridiction par le président de la Commission de régulation de l'énergie, une fois la transaction conclue ". En ce qui concerne la prescription quadriennale : 6. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative (...) ; / Tout recours formé devant une juridiction (...) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Selon l'article 6 de cette loi : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi / Toutefois, par décision des autorités administratives compétentes, les créanciers de l'Etat peuvent être relevés en tout ou en partie de la prescription, à raison de circonstances particulières et notamment de la situation du créancier (...) ". Aux termes de l'article 7 de cette loi : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. / En aucun cas, la prescription ne peut être invoquée par l'Administration pour s'opposer à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée ". 7. Il résulte des dispositions des articles 2 et 6 de la loi du 31 décembre 1968 qu'il appartient à l'autorité administrative d'opposer la prescription quadriennale au créancier qui, en l'absence de recours juridictionnel, n'a pas renouvelé sa demande de paiement ou sa réclamation avant l'expiration du délai de quatre ans courant à compter du premier jour de l'année suivant celle de son dépôt. Sur la première question relative à la contestation du refus de remboursement partiel de la contribution au service public de l'électricité : 8. Il résulte des dispositions citées aux points 4 et 5 que, pour mettre en œuvre le droit à remboursement partiel de la contribution au service public de l'électricité découlant de l'arrêt de la Cour de justice du 25 juillet 2018 mentionné au point 3, l'ordonnance du 26 février 2020 et le décret du 30 octobre 2020 ont institué une procédure administrative standardisée de remboursement, dénommée règlement transactionnel, dont l'unique objet est d'autoriser le président de la Commission de régulation de l'énergie à procéder au remboursement du montant de taxe dû, calculé sur la base des taux forfaitaires annuels fixés à l'article 6 du décret, sans aucune modulation possible, au paiement des intérêts moratoires prévus par l'article R. 208-1 du livre des procédures fiscales ainsi que, le cas échéant, au remboursement des frais exposés par le contribuable. Lorsque le contribuable accepte le montant du remboursement qui lui est ainsi proposé, il renonce à tout recours ultérieur ayant le même objet et, s'il a déjà introduit un recours devant la juridiction administrative, accepte de se désister de l'instance en cours. 9. Eu égard à l'objet de la procédure de remboursement instituée par l'ordonnance du 26 février 2020 et le décret du 30 octobre 2020, dans le cadre de laquelle le président de la Commission de régulation de l'énergie ne peut procéder au remboursement du montant de la taxe que sur la base des taux forfaitaires annuels fixés par le décret, le refus opposé par le président de la Commission à une demande tendant à un tel règlement transactionnel ne constitue pas un acte détachable de la procédure d'imposition, de sorte que sa contestation relève exclusivement du recours de plein contentieux susceptible d'être formé devant le juge de l'impôt, quel que soit le motif de refus opposé au contribuable. 10. Lorsque le contribuable a saisi le juge administratif de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision par laquelle le président de la Commission de régulation de l'énergie a rejeté une demande présentée dans le cadre de cette procédure de règlement transactionnel, il appartient au juge de requalifier ces conclusions comme tendant au remboursement partiel de la contribution. Si le contribuable présente de telles conclusions alors qu'il a déjà introduit devant le juge de l'impôt un recours à la suite du rejet, exprès ou implicite, de sa réclamation initiale, ces nouvelles conclusions sont examinées dans le cadre de l'instance engagée devant le juge de l'impôt. Sur la deuxième question relative à l'application de la prescription quadriennale aux créances afférentes aux impositions mentionnées au second alinéa de l'article R. 772-1 du code de justice administrative : 11. Il résulte des termes mêmes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, que la prescription quadriennale instituée par cette loi n'est applicable que sous réserve des dispositions définissant un régime légal de prescription spécial à une catégorie déterminée de créances susceptibles d'être invoquées à l'encontre de l'une de ces personnes morales de droit public. Tel est le cas pour les créances relatives aux impositions entrant dans le champ d'application du livre des procédures fiscales, dont les dispositions, prises dans leur ensemble, définissent de manière exhaustive les règles applicables aux actions relatives aux créances et aux dettes fiscales pour les impositions qui en relèvent et ont en particulier pour effet d'instituer, pour celles-ci, un régime légal de prescription propre aux créances fiscales dont les contribuables entendent se prévaloir envers l'Etat. Par suite, les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ne sont pas applicables aux réclamations qui sont présentées, instruites et jugées dans les formes prévues par le livre des procédures fiscales. 12. En revanche, il ne résulte d'aucune disposition législative ni, en tout état de cause, d'aucun principe général régissant le contentieux fiscal que les créances afférentes aux impositions mentionnées au second alinéa de l'article R. 772-1 du code de justice administrative seraient, quant à elles, exclues du champ d'application de la loi du 31 décembre 1968. Il en résulte qu'une réclamation portant sur une telle imposition, présentée dans le délai fixé à l'article R. 772-2 du code de justice d'administrative, interrompt la prescription pour le délai de quatre ans, prévu au dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, courant à compter du premier jour de l'année suivant celle de son dépôt et qu'il appartient à l'autorité administrative compétente d'opposer la prescription dans l'hypothèse où le contribuable, en l'absence de recours juridictionnel devant le juge de l'impôt, n'aurait pas renouvelé sa réclamation avant l'expiration de ce délai. Sur la troisième question relative à l'application de la prescription quadriennale à la contribution au service public de l'électricité : 13. Il résulte de ce qui a été dit au point 12 que la prescription quadriennale peut en principe être opposée aux créances fiscales afférentes à la contribution au service public de l'électricité, dont le contentieux est régi par le code de justice administrative. 14. En outre, en adoptant les dispositions du III de l'article 57 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi précisant les conditions dans lesquelles le président de la Commission de régulation de l'énergie est autorisé, en vue de mettre un terme aux litiges liés au paiement de la contribution au service public de l'électricité au titre des années 2009 à 2015, à transiger sur les demandes de restitution, ainsi que celles de l'article 104 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, ratifiant l'ordonnance du 26 février 2020, le législateur n'a pas entendu faire obstacle à l'application de la loi du 31 décembre 1968. Les dispositions de l'ordonnance du 26 février 2020 n'ont pas davantage dérogé aux dispositions de la loi du 31 décembre 1968 et n'ont pas institué de régime légal de prescription propre aux créances fiscales considérées. 15. Il en résulte que les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 sont applicables aux créances relatives à la contribution au service public de l'électricité, notamment celles portant sur les années 2009 à 2015, sans que s'y oppose la circonstance que, dans le cadre de la procédure de règlement transactionnel, ne soit pas mentionné, au nombre des pièces à joindre à la demande du contribuable, le cas échéant, de document valant renouvellement de la réclamation initiale aux fins de prolonger l'interruption du délai de prescription. Il appartient, dès lors, au président de la Commission de régulation de l'énergie d'opposer la prescription quadriennale au contribuable qui, en l'absence de recours formé devant le juge de l'impôt, n'a pas renouvelé sa réclamation avant l'expiration du délai de quatre ans prévu au dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, quand bien même sa demande présentée dans le cadre de la procédure de règlement transactionnel a été assortie de l'ensemble des pièces exigées par les dispositions de l'ordonnance du 26 février 2020 et du décret du 30 octobre 2020. Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Paris, à la société Protexsur et à la Commission de régulation de l'énergie. Il sera publié au Journal officiel de la République française. Délibéré à l'issue de la séance du 2 octobre 2023 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, Mme Nathalie Escaut, M. Alexandre Lallet, Mme Rozen Noguellou, conseillers d'Etat et M. Olivier Pau, auditeur-rapporteur. . Rendu le 17 octobre 2023 Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Olivier Pau La secrétaire : Signé : Mme Fehmida Ghulam Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :