CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 05/12/2024, 22TL21824, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-05
Numéro : 22TL21824
Président : M. Chabert
Rapporteur : M. Thierry  Teulière
Commissaire du gouvernement : M. Diard
Avocat(s) : SABATTE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 27 juin 2019 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire de Toulouse a refusé de prendre en charge sa formation en master 2 " conduite du changement dans les territoires, établissements et réseaux sanitaires et médicaux sociaux " auprès de l'Université Jean Moulin Lyon III, d'enjoindre au centre hospitalier universitaire de Toulouse de prendre une décision de prise en charge de sa formation, de comptabiliser les jours de congés pris pour sa formation en période d'activité et de procéder au remboursement de tous les frais engagés au titre de la formation, de condamner le centre hospitalier universitaire de Toulouse à prendre en charge sa formation, en lui versant la somme de 8 243 euros au titre des frais de scolarité, ainsi que les sommes, à parfaire, de 4 680 euros au titre des frais de déplacement et de 4 117,50 euros au titre des frais de restauration, de condamner le centre hospitalier universitaire de Toulouse à lui verser une indemnité de 50 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence qu'elle estime avoir subis en raison du refus de prendre en charge sa formation et de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1907462 du 2 juin 2022, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 27 juin 2019 refusant la prise en charge de la formation de Mme B... et rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 16 et 22 août 2022 et le 25 mai 2023, Mme B..., représentée par la SELARL T et L Avocats, demande à la cour : 1°) de réformer le jugement en date du 2 juin 2022 du tribunal administratif de Toulouse en ce qu'il n'a pas fait droit à ses demandes indemnitaires ; 2°) de condamner le centre hospitalier universitaire de Toulouse à lui verser la somme de 8 243 euros au titre des frais de scolarité, ainsi que les sommes de 4 680 euros au titre des frais de déplacement et de 4 117,50 euros au titre des frais de restauration, ainsi qu'une indemnité de 50 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis ; 3°) de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 27 juin 2019 est entachée d'illégalités internes ; - le centre hospitalier universitaire a commis une erreur de droit en procédant au retrait de sa décision du 30 juin 2017 lui accordant un avantage financier plus de quatre mois après son édiction ; - le tribunal a commis une erreur de fait en estimant que la décision prise en 2017 se bornait à octroyer un financement pour l'année universitaire 2018/2019, sans considération d'échanges ultérieurs intervenus courant 2018 aux termes desquels était trouvé un nouvel accord consistant en un nouveau report de scolarité et de financement ; il n'a tiré aucune conséquence du report acté de sa formation pour l'année 2019/2020 et a considéré à tort que ce report de formation ne valait pas report de financement ; - il a commis une erreur de fait et une erreur de droit en considérant que la décision du 28 septembre 2018 n'était pas créatrice de droits et qu'il était impossible de considérer qu'il avait été illégalement procédé à son retrait ; - la dichotomie entre formation et financement fondée sur la note de service du 30 avril 2019 est artificielle ; - la décision du 27 juin 2019 méconnaît les dispositions de l'article 7 du décret du 21 août 2018, l'accès à l'une des formations relevant du plan de formation étant de droit pour l'agent n'ayant bénéficié, au cours des trois années antérieures, d'aucune formation de cette catégorie ; - le tribunal, qui se fonde encore sur la note de service du 30 avril 2019 et en fait une interprétation extensive et rétroactive, a commis une erreur de droit ; alors que la note de service se borne à préciser la procédure de financement des formations, il ne pouvait retenir que la commission d'arbitrage formule un avis sur la sélection des formations ; - l'erreur manifeste d'appréciation dont la décision attaquée est entachée est patente, dès lors que la formation litigieuse est tout à fait en accord avec le poste sur lequel elle est affectée et que ses supérieurs ont émis des avis extrêmement favorables au suivi de cette formation ; - eu égard aux vices de fond entachant la décision critiquée, le tribunal ne pouvait rejeter sa demande indemnitaire ; - elle est fondée à solliciter le versement d'une somme de 8 243 euros au titre des frais de scolarité, d'une somme de 4 680 euros à parfaire au titre des frais de déplacement, d'une somme de 4 117,50 euros au titre des frais de repas et d'une indemnité de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2023, le centre hospitalier universitaire de Toulouse, représenté par Me Sabatté, conclut au rejet de la requête de Mme B... et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le courriel attaqué ne constitue pas une décision faisant grief mais une simple information concernant le refus de financement émanant de la commission d'arbitrage des demandes de financement des masters et doctorats réunie le 26 juin 2019 ; - le jugement est bien-fondé en ce qu'il a écarté toute illégalité interne du refus de financement litigieux ; - l'appelante n'établit pas ses préjudices. Par une ordonnance du 26 avril 2023, la clôture de l'instruction a été reportée au 26 mai 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - le décret n°2008-824 du 21 août 2008 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Teulière, président assesseur, - les conclusions de M. Frédéric Diard, rapporteur public, - les observations de Me Babey, représentant Mme B..., - et les observations de Me Sabatté, représentant le centre hospitalier universitaire de Toulouse. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., cadre de santé titulaire du centre hospitalier universitaire de Toulouse, a fait acte de candidature, en 2017, dans le cadre du plan de formation de l'établissement, afin de suivre les enseignements du master 2 " conduite du changement dans les territoires, établissements et réseaux sanitaires et médicaux- sociaux " de l'institut d'administration des entreprises (IAE) de l'université Jean Moulin Lyon III. Sa demande de financement, initialement acceptée pour l'année universitaire 2017/2018, puis pour l'année universitaire 2018/2019, a toutefois fait l'objet d'un refus pour l'année universitaire 2019/2020, la commission d'arbitrage des demandes de masters et doctorats, réunie le 26 juin 2019, ayant, au regard des priorités institutionnelles de l'établissement, émis un avis défavorable à un tel financement. Mme B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 27 juin 2019 portant refus de prendre en charge de sa formation de master 2, d'enjoindre au centre hospitalier universitaire de Toulouse d'y procéder, de comptabiliser les jours de congés pris pour sa formation en période d'activité, de rembourser tous les frais engagés au titre de la formation, et de condamner l'établissement à lui verser la somme totale et à parfaire de 67 040,50 euros en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis en raison de l'illégalité fautive du refus de prendre en charge sa formation au titre du plan de formation. Par un jugement n°1907462 du 2 juin 2022, le tribunal a annulé, pour vice d'incompétence, la décision du 27 juin 2019 mais a rejeté le surplus des conclusions des parties. Mme B... relève appel de ce jugement en ce qu'il n'a pas fait droit à ses demandes indemnitaires. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme B... a soumis, le 21 avril 2017, à la coordonnatrice générale des soins du centre hospitalier universitaire de Toulouse une demande de formation en alternance en master 2, en précisant qu'elle souhaitait suivre cette formation à compter de la rentrée universitaire de septembre 2018. Elle a été informée, le 30 juin 2017, de ce que sa demande de financement était acceptée pour l'année 2017/2018 et s'est vu délivrer une attestation datée du même jour aux termes de laquelle la responsable de la formation continue au centre hospitalier universitaire de Toulouse, agissant pour le directeur général, certifiait que seraient pris en charge par l'établissement les droits d'inscription et les frais de formation pour l'année 2017/2018. Le 3 juillet 2017, la responsable pédagogique de la formation continue a informé la responsable de la formation continue de l'accord donné au report de la formation de Mme B... au mois de septembre 2018. Le même jour, Mme B... a été informée de ce que sa demande de financement était acceptée pour l'année universitaire 2018/2019 et qu'une nouvelle attestation de prise en charge financière réactualisée lui serait " envoyée l'an prochain ". Il ressort également des pièces du dossier que, par un courrier électronique du 23 juillet 2018, Mme B... a demandé au directeur des soins du centre hospitalier universitaire, " compte tenu du changement imprévu de poste au 4 juin 2018, comme convenu ", d'informer l'institut d'administration des entreprises de Lyon d'un report de sa formation en 2019. Le même jour, le directeur des soins a demandé à la responsable de la formation continue de " faire le nécessaire pour un report de scolarité à l'IAE de Lyon ". Sollicitée par Mme B..., le 17 septembre 2018, quant aux suites données à cette demande, la responsable de la formation continue lui a indiqué, le 28 septembre 2018, que la coordination des soins avait validé son report. Il ressort enfin des pièces du dossier que, le 18 juin 2019, Mme B... a soumis au coordonnateur général des soins une nouvelle demande de formation en alternance en master 2, revêtue du visa et de l'avis favorable de sa supérieure hiérarchique. Le 24 juin 2019, Mme B... a échangé à plusieurs reprises avec l'institut d'administration des entreprises de Lyon d'une part, avec le pôle formation du centre hospitalier universitaire d'autre part, afin d'obtenir, notamment, " le devis actualisé du Master " qui lui était demandé par la direction de la formation au centre hospitalier universitaire, en précisant à son interlocutrice de l'institut d'administration des entreprises de Lyon que " la commission de formation et financière du CHU " se réunissait " le lendemain ". Par un courrier électronique du 27 juin 2019, Mme B... a été informée de ce que la commission d'arbitrage des demandes de masters et doctorats, réunie la veille, avait, au regard des priorités institutionnelles, émis un avis défavorable à sa demande de financement. 4. Il résulte des éléments exposés au point précédent que Mme B... a obtenu un accord de financement pour sa formation de master 2 au titre des seules années universitaires 2017/2018 et 2018/2019, et que sa demande de financement au titre de l'année universitaire 2019/2020 a, quant à elle, été refusée. Dès lors, le courrier électronique contesté portant refus de prise en charge de la formation sollicitée pour l'année universitaire 2019/2020 ne peut être regardé comme procédant au retrait illégal d'une précédente décision, prise en 2017, ne lui ayant ouvert des droits qu'au titre d'une année universitaire antérieure. S'il est exact que la coordination des soins, autorité hiérarchique de l'intéressée, a donné son accord, en septembre 2018, au report d'un an du départ en formation de Mme B..., compte tenu notamment de sa nouvelle prise de poste au 4 juin 2018, cet accord ne portait que sur l'autorisation de suivre cette formation sans se prononcer sur son financement. Ainsi, il ne peut être tenu pour établi que l'autorité hiérarchique aurait accordé un avantage financier à l'intéressée en septembre 2018. Par suite, la décision contestée du 27 juin 2019 n'a pas non plus procédé au retrait illégal d'une décision créatrice de droits du 28 septembre 2018. 5. En vertu de l'article 22 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable, le droit à la formation permanente est reconnu aux fonctionnaires. L'article 1er du décret du 21 août 2008 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique hospitalière, dans sa version applicable au litige, dispose que : " La formation professionnelle tout au long de la vie comprend principalement les actions ayant pour objet : (...) / 4° De permettre aux agents de suivre des études favorisant la promotion professionnelle, débouchant sur les diplômes ou certificats du secteur sanitaire et social dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ; (...) ". L'article 2 de ce même décret dispose que : " L'accès des agents à des actions de formation professionnelle est assuré : / (...) 3° A l'initiative de l'agent dans les conditions définies aux chapitres VI et VII. ". Aux termes de l'article 6 du même décret : " Le plan de formation de l'établissement est établi chaque année selon les modalités définies à l'article 37. Il détermine les actions de formation initiale et continue organisées par l'employeur ou à l'initiative de l'agent avec l'accord de l'employeur relevant des 1°, 2°, 3°, 4° et 5° de l'article 1er. Il prévoit leur financement. / Ce plan tient compte à la fois du projet d'établissement, des besoins de perfectionnement, d'évolution ainsi que des nécessités de promotion interne. / Il comporte une prévision du coût de revient des actions de formation faisant apparaître leur coût pédagogique, la rémunération des stagiaires en formation, les dépenses de déplacement et d'hébergement ainsi que le coût des cellules de formation. / (...) ". Selon l'article 7 de ce décret : " Les agents bénéficient, sur leur demande, des actions du plan de formation, sous réserve des nécessités de fonctionnement du service. (...) / L'accès à l'une des formations relevant du plan de formation est de droit pour l'agent n'ayant bénéficié, au cours des trois années antérieures, d'aucune formation de cette catégorie. Cet accès peut toutefois être différé d'une année au maximum en raison des nécessités du fonctionnement du service après avis de l'instance paritaire compétente. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article 37 du même décret : " Un document pluriannuel d'orientation de la formation des agents est élaboré dans chaque établissement et soumis pour avis au comité technique d'établissement. / Ce document d'orientation est fondé sur l'analyse de l'évolution des effectifs, des emplois, des compétences et des missions de l'établissement. / Il porte sur les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des agents au regard de ces évolutions. Il prend également en compte l'analyse de la situation comparée des hommes et des femmes et l'accès de tous les agents à la formation. / Dans le cadre ainsi défini, le chef d'établissement arrête tous les ans le plan de formation, après avis du comité technique d'établissement qui se réunit, à cet effet, au cours du dernier trimestre précédant la période couverte par ce plan. / (...) ". 6. L'existence d'un plan de formation au sein d'un établissement hospitalier implique que ses agents disposent d'un droit à suivre les actions de formation qui y sont inscrites. Ce droit s'exerce sous réserve, d'une part, de l'adéquation de la demande de l'agent avec les objectifs et moyens du plan et, d'autre part, de l'intérêt du service à la date où est formulée la demande. 7. Mme B... n'établit, ni même ne soutient que la formation de master 2 qu'elle sollicitait entrait dans les objectifs et les moyens du plan de formation de l'établissement au titre de l'année litigieuse, la commission d'arbitrage ayant nécessairement entendu, en fondant son avis défavorable sur les " priorités institutionnelles ", se référer à de tels objectifs et moyens. En outre, une formation ne peut être regardée comme inscrite au plan de formation de l'établissement que lorsque la commission d'arbitrage a donné un avis favorable à son financement. Par suite et pour ces motifs, l'intéressée ne peut être regardée comme s'étant vue illégalement refuser l'accès de droit à une formation relevant du plan de formation de l'établissement au titre de l'année litigieuse. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 7 du décret du 21 août 2008 doit donc être écarté. 8. En se bornant à indiquer que la formation sollicitée était en adéquation avec le poste sur lequel elle est affectée et que ses supérieurs avaient émis un avis très favorable au suivi de celle-ci, Mme B... n'établit pas que la décision de refus de prise en charge de sa formation serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation alors qu'elle ne soutient, ni même n'allègue, que cette formation aurait été en adéquation avec les objectifs et moyens du plan de formation, qu'il ressort du tableau servi par la commission d'arbitrage réunie le 26 juin 2019 qu'elle disposait d'une enveloppe d'un montant prévisionnel de 100 000 euros et devait arbitrer entre des demandes de formation dont le coût total s'élevait à 265 239 euros, et enfin que le coût de la formation de l'intéressée était le plus important parmi les 36 demandes de financement de masters présentées à la commission, représentant plus de 15% de l'enveloppe globale consacrée au financement des formations. 9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir considéré que le refus de pris en charge de sa formation qui lui a été opposé était justifié au fond a rejeté sa demande indemnitaire. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier universitaire de Toulouse qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande Mme B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le centre hospitalier universitaire de Toulouse au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier universitaire de Toulouse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... et au centre hospitalier universitaire de Toulouse. Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024 à laquelle siégeaient : M. Chabert, président de chambre, M. Teulière, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024. Le rapporteur, T. Teulière Le président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22TL21824