CAA de PARIS, 1ère chambre, 23/06/2021, 21PA00472, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-23
Numéro : 21PA00472
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SCP PIWNICA-MOLINIE

Vu la procédure suivante : Par une ordonnance n° 2006334, 2008652, 2008670, 2010788, 2011582, 2013532 et 2014758 du 27 janvier 2021, enregistrée le même jour au greffe de la Cour, la présidente de la 2ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis à la Cour administrative d'appel de Paris, notamment, la requête de l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine, enregistrée sous le n° 21PA00472 devant la Cour. Par une requête, enregistrée le 6 juillet 2020 au greffe du tribunal administratif de Montreuil, et des mémoires en réplique enregistrés les 10 décembre 2020 et 27 mai 2021, l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine, représentée par la SCP Piwnica et Molinié, demande à la Cour : 1°) d'annuler la délibération n° CT-20/1406 du 25 février 2020 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ; 2°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Plaine Commune la somme de 6000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération attaquée a été adoptée au terme d'une procédure de consultation irrégulière, en ce que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique, ne procèdent pas de cette enquête et affectent son économie générale ; - l'avis de la commission d'enquête est insuffisamment motivé et il ne pouvait être favorable compte tenu des réserves et recommandations émises par celle-ci ; en outre, la réserve portant sur la préservation de la biodiversité et l'adaptation du territoire au changement climatique n'a pas été levée ; - la création de l'emplacement réservé 056 est entachée d'incohérence, d'erreur de droit et de détournement de pouvoir ; - le règlement du PLUi n'est pas cohérent avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, notamment en ce qu'il comporte des dispositions qui font obstacle à la liberté religieuse et en ce qui concerne ses dispositions relatives au stationnement ; - l'établissement public territorial Plaine Commune ne peut solliciter l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour permettre la régularisation de la délibération du 25 février 2020, les vices l'entachant n'étant pas régularisables. Par des mémoires en défense enregistrés les 19 octobre 2020 et 14 mai 2021, l'établissement public territorial Plaine Commune, représenté par Me D..., sollicite la cristallisation des moyens en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative et conclut au rejet de la requête, et à titre subsidiaire, à ce que la Cour sursoit à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour permettre la régularisation de la délibération du 25 février 2020, ainsi qu'à ce que soit mise à la charge de l'association requérante une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique, - les observations de Me B... pour l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine et de Me A..., pour l'établissement public territorial Plaine Commune. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 17 octobre 2017, le conseil de territoire de l'établissement public territorial (EPT) Plaine Commune a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par une délibération du 19 mars 2019, il a tiré le bilan de la concertation préalable et arrêté le projet de plan. L'enquête publique s'est déroulée du 2 septembre au 4 octobre 2019. Par une délibération du 25 février 2020, le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé le PLUi. L'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine demande l'annulation de cette dernière délibération. Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 25 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal : En ce qui concerne sa légalité externe : S'agissant de la motivation de l'avis de la commission d'enquête publique : 2. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. ", et aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 3. Il résulte des dispositions précitées que la commission d'enquête doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu, et, d'autre part, indiquer dans un document séparé, ses conclusions motivées sur le plan, en tenant compte de ces observations mais sans être tenue de répondre à chacune d'elles. 4. Il n'est pas contesté que le rapport d'enquête publique du 2 décembre 2019, répertorie dans un tome 2, l'ensemble des observations formulées par le public au cours de l'enquête, au titre desquelles figurent celles de l'association requérante, contestant en particulier la création de l'emplacement réservé ERPC 056, portant sur le secteur de " la Source-les Presles " à Epinay-sur-Seine, sur l'emprise sur laquelle elle-même envisageait la construction d'un lieu de culte et d'enseignement. Ces observations portent en particulier sur les difficultés qu'engendre le classement des parcelles lui appartenant en zone UH, dans laquelle les établissements recevant du public, de sa catégorie, sont interdits, et sur les normes de stationnement imposées par le règlement pour les constructions relevant de la sous-destination " autres équipements recevant du public " situées dans la commune d'Epinay-sur-Seine. Ce même rapport, contient dans un tome 1 intitulé " rapport, conclusions et avis de la commission d'enquête ", un chapitre VII consacré à l'analyse des observations du public, comprenant un sous-chapitre 7.10 thème n° 9 relatif au règlement du PLUi, et un sous-thème 4 portant notamment sur les emplacements réservés, dans lequel, après avoir mentionné les observations de l'association requérante et les réponses apportées par l'établissement public territorial Plaine Commune à sa demande de précision sur l'état descriptif des emplacements réservés et les équipements qui y sont prévus, la commission a clairement fait remarquer que la réponse du maître d'ouvrage lui semblait partielle. Dans un sous-thème 2 concernant les demandes de modification de zonage, la commission d'enquête a noté la grande diversité de ces demandes et pris en compte les justifications du maître d'ouvrage sur la protection des caractéristiques des tissus urbains diffus par le zonage pour répondre à l'objectif de préservation de la " mosaïque urbaine ", ainsi que son intention d'étudier au cas par cas les demandes de modifications de zonage. Enfin, dans un sous-thème 3 portant sur les normes de stationnement, la commission a également pris en compte les observations de l'association requérante et émis l'hypothèse d'une adaptation du règlement pour les équipements spécifiques constituant des lieux de culte. Dans ses conclusions motivées, sous un chapitre 4.9 relatif aux propositions de modifications à apporter au PLUi arrêté, la commission mentionne également que les observations et la pétition déposés au cours de l'enquête par l'association requérante, montrent l'importance des populations concernées et des besoins exprimés en matière de création des lieux de culte et d'enseignement et souligne les problèmes posés par l'emplacement réservé pour le projet de construction de l'association, par le fait que les lieux de culte, classés " autres équipements recevant du public ", ne sont pas admis dans toutes les zones, et par les contraintes liées aux normes de stationnement pour ces mêmes équipements. La commission propose en conséquence, sous la forme d'une recommandation, d'une part, que ce sujet soit traité sous l'autorité du Préfet de Seine-Saint-Denis avec la participation de l'association et des représentants des collectivités concernées, et, d'autre part, que les contraintes d'implantation des lieux de culte suivant les zonages et les normes de stationnement applicables, soient révisées pour permettre une adaptation au contexte. Dès lors, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la commission d'enquête, a émis un avis suffisamment circonstancié sur le projet de plan local d'urbanisme, et en particulier sur les problématiques invoquées par l'association requérante lors de l'enquête publique, sans être tenue de répondre à chacune de ses observations. S'agissant des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique : 5. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 7. D'une part, si l'association requérante soutient que le PLUi, a subi des modifications après l'enquête publique, qui ne procèderaient pas de cette dernière, et mentionne à ce titre l'emplacement réservé ERPC 056, portant sur le secteur de " la Source-les Presles " à Epinay-sur-Seine, l'EPT Plaine Commune fait valoir que, tel que cela ressort du règlement du PLUi approuvé, ni dans son emprise, ni dans ses dimensions, cet emplacement, qui porte sur 14 264 m², n'a été finalement modifié depuis le PLUi arrêté, la liste des modifications contenue dans le PLUi étant erronée en ce qu'elle porte sur cet emplacement. L'association requérante ne dément pas sérieusement ces allégations, au fond, n'apportant aucun élément de nature à démontrer le contraire. Dans ces conditions et, alors que, seul, le règlement, comporte les données opposables du PLUi, elle ne peut prétendre que cet emplacement réservé a été modifié après l'enquête publique. 8. D'autre part, l'association requérante soutient que les modifications apportées au projet de PLUi affecteraient son économie générale. Si, à ce titre, elle mentionne les modifications qui ont été apportées aux orientations du PADD à propos de l'implantation du complexe hospitalo-universitaire du Grand Paris Nord (CHUGPN), ces dernières se bornent à mentionner la contribution de ce projet aux orientations dans lesquelles il s'insère, ainsi notamment celle consistant à : " promouvoir le territoire universitaire, valoriser et développer les pôles d'enseignement supérieur ". Par ailleurs, l'association requérante allègue que les modifications apportées au PLUi, en réponse aux trois réserves émises par la commission d'enquête dans son avis, bouleversent également l'économie générale du plan. Sur la première réserve, relative au suivi et à l'évaluation du plan, les modifications ont consisté à ajouter dans la partie du rapport de présentation consacrée à la méthode de suivi et d'évaluation du plan, la prise en compte d'indicateurs cohérents avec les objectifs et enjeux stratégiques du territoire, notamment quant aux déplacements, à l'habitat et au climat, et à prévoir la poursuite d'une association des habitants à l'évaluation du développement du territoire et de l'amélioration du cadre de vie, notamment par l'instauration de rencontres de l'urbanisme. Sur la deuxième réserve, relative au renforcement des mesures de préservation des espaces verts afin de réduire les risques d'atteinte à la biodiversité, et de mieux participer à la lutte contre le changement climatique, les modifications ont consisté, pour répondre à la demande de la commission, à compléter la cartographie des espaces verts et l'analyse détaillée de ceux-ci selon leur typologie, dans le rapport de présentation du PLUi, afin d'identifier les secteurs les plus carencés et d'évaluer le développement de ces espaces pour répondre à l'objectif de 10 m² par habitant fixé par le schéma directeur de la région Île-de-France. Ces modifications ont également porté, à la demande de la commission d'enquête de renforcer les mesures de préservation, des espaces verts, notamment en renforçant leur protection dans la zone urbaine verte et paysagère (UVP), sur l'ajout dans le règlement d'une mention précisant que le zonage UVP constitue une protection paysagère au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, l'ajout d'une orientation spécifique relative à la préservation des zones humides dans l'OAP sectorielle environnement et santé, et l'ajout de dispositions prévoyant dans les différentes zones un traitement paysager des aires de stationnements. Enfin, sur la troisième réserve, relative à la transition morphologique avec les zones pavillonnaires, les modifications ont consisté à l'intégration dans le règlement, pour les différentes zones, de dispositions particulières applicables aux terrains mitoyens de la zone UH portant sur les règles de hauteur et d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives. Dès lors que les modifications ainsi apportées résultent des recommandations mêmes de la commission d'enquête, au regard des observations recueillies lors de l'enquête, s'inscrivent dans des objectifs déjà définis du PLUi, comme notamment le renforcement de la présence de la nature en ville, qui fait l'objet d'un chapitre spécifique dans les dispositions règlementaires des différentes zones, et n'affectent, en outre, sur le plan règlementaire lié à la transition morphologique que certaines parties limitrophes des zones urbaines, celles-ci ne remettent pas en cause le parti d'aménagement du territoire de Plaine Commune, ni ne bouleversent l'économie générale du plan local d'urbanisme évaluée à une échelle intercommunale, nonobstant le nombre de ces recommandations. Si enfin, l'association requérante mentionne que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ont fait l'objet de modifications, elle n'étaye ses allégations d'aucune précision permettant de les apprécier. Le moyen tiré de ce que les modifications du plan local d'urbanisme, par la délibération attaquée, exigeaient l'organisation d'une nouvelle enquête publique, doit, en conséquence, être écarté. S'agissant du sens de l'avis de la commission d'enquête : 9. Aucune disposition législative ou réglementaire ne faisant obligation au conseil de territoire de se conformer aux conclusions de la commission d'enquête, le moyen soulevé par l'association requérante tiré de ce que l'avis de cette commission sur le PLUi ne pouvait être considéré comme favorable, du fait qu'il est assorti de nombreuses recommandations, et de trois réserves, dont l'une sur la préservation de la biodiversité et l'adaptation du territoire au changement climatique ne pouvait être regardée comme levée, est inopérant à l'égard de la délibération attaquée. En ce qui concerne sa légalité interne : S'agissant de l'emplacement réservé 056 : 10. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; (...) ". 11. Si l'association requérante prétend qu'il existe une incohérence entre les documents du PLUi sur l'ERPC 056, ce moyen ne peut qu'être écarté, le règlement étant seul opposable et la liste des modifications étant erronée sur ce point, comme il a déjà été dit au point 7. 12. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune ou l'établissement public intercommunal de faire état d'un projet précisément défini. Il ressort du règlement du PLUi, que cet emplacement est réservé pour la création d'une voie est-ouest et d'un espace public en coeur de quartier selon la restructuration du centre commercial dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) " La Source Les Presles Plaine Commune ". L'association requérante n'apporte aucun élément de nature à démontrer, que l'emplacement réservé ne correspondrait à aucune opération d'aménagement prévue, alors que l'établissement public territorial Plaine Commune indique dans ses écritures que la poursuite du programme de rénovation urbaine décidé par la commune d'Epinay-sur-Seine a été actée en 2016. L'association ne saurait non plus utilement soutenir, au demeurant sans se contredire, que le PLUi ne pouvait créer cet emplacement compte tenu de ce que l'opération d'aménagement auquel il se rapporte, précédemment mentionnée, aurait été jugée illégale par une décision de la cour administrative d'appel de Versailles, cette dernière se bornant à annuler des arrêtés du 2 juin 2017 par lesquels le maire d'Epinay-sur-Seine a sursis à statuer sur les demandes de permis de construire que l'association avait présentées, au motif que les conditions du sursis déterminées par l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme n'étaient pas réunies. Si l'association requérante invoque enfin un détournement de pouvoir dans la création de cet emplacement, visant à empêcher son projet de construction d'un lieu de culte et d'enseignement, celui-ci n'est établi par aucun élément au dossier. S'agissant des contradictions alléguées du règlement du PLUi avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) : 13. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 14. Il ne ressort d'aucune disposition du code de l'urbanisme que le plan d'urbanisme doive planifier l'implantation des lieux de culte musulmans sur le territoire. Dès lors l'association requérante ne peut utilement soutenir que le règlement du PLUi, en s'abstenant de prévoir des règles d'urbanisme adaptées aux besoins exprimés par la population en matière religieuse, serait contradictoire avec les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, et d'urbanisme, définies par le PADD et en particulier avec celle relative à " un territoire dynamique et protecteur, affirmant le droit à la centralité et respectueux des singularités des villes ", visant à un territoire répondant aux besoins des populations et des usagers en comprenant toutes les fonctions essentielles à la vie urbaine. En tout état de cause, le règlement du PLUi autorise la construction de lieux de culte dans les zones dans lesquelles la destination " autres équipements recevant du public ", n'est pas interdite. Par ailleurs, la circonstance que dans certaines zones urbaines, le règlement énonce que les occupations et utilisations du sol de nature à porter atteinte au caractère de la zone sont interdites, n'interdit pas en soi la construction de tels équipements, et répond au parti choisi d'un zonage renforçant les caractéristiques des tissus urbains existants pour en maintenir la diversité sous la forme d'une " mosaïque urbaine ", cet objectif répondant également aux orientations du PADD. 15. Le PADD comporte une orientation 4 portant sur " un territoire accessible et praticable, pour une mobilité durable ", qui se décline notamment par une maîtrise de la croissance des déplacements en favorisant les mobilités non polluantes et en limitant la place de la voiture. A ce titre la politique de stationnement est considérée comme un levier d'action en faveur du changement des pratiques de mobilités. Le PADD prévoit ainsi l'adaptation de l'offre de stationnement privé : " Afin de favoriser les changements de comportement en faveur des modes alternatifs à la voiture particulière, une adéquation des normes de stationnement privé à la réalité de la desserte en transports collectifs et aux pratiques de mobilités. Pour les constructions nouvelles de bureaux, la qualité de la desserte par les transports collectifs doit être prise en compte. Pour les constructions nouvelles de logements, les normes devront être adaptées aux taux de motorisation constatés dans les différentes parties de Plaine Commune. ". Le règlement du PLUi dans sa partie 1 contenant les dispositions générales applicables à toutes les zones prévoit, en ce qui concerne les stationnements pour les équipements d'intérêt collectif et services publics, que : " Le nombre de places de stationnement à aménager, pour les véhicules légers et les véhicules lourds, est déterminé en tenant compte de la nature, de la situation géographique et de la fréquentation des constructions, ainsi que de la desserte par les transports collectifs et des foisonnements possibles dans l'utilisation des places. / Toutefois : / Pour les constructions relevant de la sous-destination " autres équipements recevant du public " situées dans la commune d'Epinay-sur-Seine, il est exigé la réalisation d'1 place de stationnement pour 10 m² de surface de plancher. ". Il ressort de la liste des modifications contenue dans le PLUi, dans sa partie " justification des choix ", que cette dernière disposition du règlement y est ainsi expliquée : " Font cependant exception les " autres équipements recevant du public (salles polyvalentes, lieux de culte, aires d'accueil pour les gens du voyage, etc.) localisés à Epinay-sur-Seine et dont la fréquentation, plus difficile à anticiper, peut créer des difficultés de circulation et de stationnement. ". Les dispositions susmentionnées du règlement s'inscrivent dans l'orientation fixée par le PADD consistant à déterminer les places de stationnement, notamment, en fonction de la desserte en transports collectifs, mais fixent une exception, pour certains équipements recevant du public sur le territoire de la commune d'Epinay-sur-Seine, en raison, comme le soutient Plaine Commune en défense, du constat de difficultés existantes de stationnement et débordements réguliers sur la chaussée autour de ces équipements. L'orientation du PADD n'excluant pas, une recherche d'adéquation des places de stationnement aux besoins, le règlement, ne présente pas d'incohérence avec celle-ci, d'autant que cette dernière ne vise en particulier, dans les stationnements privés, que les logements et les bureaux. 16. Il résulte de ce qui précède que l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Sur les frais liés à l'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement public territorial Plaine Commune, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine, demande au titre des frais qu'elle a exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine une somme de 1 500 euros à verser à l'établissement public territorial Plaine Commune. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine est rejetée. Article 2 : L'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine versera à l'établissement public territorial Plaine Commune, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association des musulmans d'Epinay-sur-Seine et à l'établissement public territorial Plaine Commune. Délibéré après l'audience du 3 juin 2021, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - Mme C..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2021. La rapporteure, M. C...Le président, J. LAPOUZADE La greffière, A. LOUNIS La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA00472