CAA de NANTES, 2ème chambre, 17/11/2020, 19NT03628, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-11-17
Numéro : 19NT03628
Président : M. le Pdt. COUVERT-CASTERA
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : LEX PUBLICA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Le groupement foncier agricole (GFA) Bessoneau a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 13 juin 2016 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a déclaré cessibles au profit de la communauté urbaine Angers Loire Métropole les biens immobiliers situés sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Linières, nécessaires à la constitution de réserves foncières en vue de l'émergence d'un nouveau quartier dénommé " Polarité Ouest ". Par un jugement n° 1608605 du 11 juillet 2019 le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 10 septembre 2019, le 17 janvier 2020 et le 9 juin 2020, le GFA Bessoneau, représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 11 juillet 2019 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 13 juin 2016 en raison de l'illégalité de l'arrêté préfectoral DIDD/2014 n°46 du 25 février 2014 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la communauté urbaine Angers Loire Métropole les sommes de 3 000 euros chacun au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté contesté du 13 juin 2016 est irrégulier dès lors que l'avis du commissaire enquêteur est insuffisant au regard des dispositions de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - il est illégal, en ce qu'il se fonde sur un arrêté préfectoral du 24 février 2014 portant déclaration d'utilité publique (DUP) lui-même illégal, dès lors que : o les conditions du recours au dossier simplifié d'enquête publique prévues par les dispositions du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'étaient pas réunies, dès lors qu'il n'y avait pas d'urgence à procéder à l'acquisition des parcelles incluses dans le périmètre de la DUP et que le projet d'opération était déjà établi ; o le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur n'étaient pas conformes aux dispositions de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; o l'arrêté du 25 février 2014 est entaché d'un détournement de procédure ; o il est entaché d'illégalité, compte tenu du défaut d'utilité publique du projet ; o il a méconnu les dispositions de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2020, la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole, représentée par Me D... conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge du GFA Bessoneau au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun moyen de la requête n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2020, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'expropriation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - les observations de Me C..., représentant le GFA Bessoneau, - et les observations de Me D... représentant Angers Loire Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil de communauté d'Angers Loire Métropole a sollicité de l'Etat, par une délibération du 11 juillet 2013, l'organisation des procédures d'utilité publique et parcellaire pour constituer des réserves foncières en vue de 1'émergence d'un nouveau quartier dénommé " Polarité Ouest ", défini par le schéma de cohérence territoriales (SCOT) du Pays Loire Angers sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Linières. Le préfet de Maine-et-Loire a prescrit, par un arrêté du 25 novembre 2013, l'organisation conjointe de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et de l'enquête parcellaire. A l'issue de l'enquête conjointe, et après un avis favorable sans réserve du commissaire enquêteur, émis le 31 décembre 2013, le préfet a déclaré d'utilité publique, par un arrêté du 25 février 2014, le projet de constitution de réserves foncières en vue de l'émergence de la Polarité Ouest sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Linières. A la demande de la communauté urbaine Angers Loire Métropole, et faute d'accord avec les propriétaires concernés, le préfet a, par un arrêté du 13 juin 2016, déclaré cessibles au profit de la communauté urbaine Angers Loire Métropole les biens immobiliers situés sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Linières, nécessaires à la constitution de réserves foncières en vue de l'émergence de la Polarité Ouest, parmi lesquels se trouvent des biens du GFA Bessoneau. Ce dernier, tout en demandant également l'annulation de l'arrêté du 25 février 2014 portant déclaration d'utilité publique, a été regardé par le tribunal administratif de Nantes comme demandant l'annulation du seul arrêté de cessibilité du 13 juin 2016. Le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande et le GFA relève appel de ce jugement, sans contester l'interprétation qui a été faite de ses conclusions. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le moyen dirigé contre les vices propres dont serait entaché l'arrêté du 13 juin 2016 : 2. Aux termes de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " A l'expiration du délai prévu à l'article R. 11-20, les registres d'enquête sont clos et signés par les maires et transmis dans les vingt-quatre heures avec le dossier d'enquête au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes personnes susceptibles de l'éclairer (...) ". 3. Le GFA Bessoneau soutient que le commissaire enquêteur ne s'est pas prononcé sur le périmètre des parcelles à exproprier, en méconnaissance des dispositions précitées. Il ressort toutefois du rapport de ce commissaire enquêteur qu'il a mentionné chacun des propriétaires intéressés par la procédure d'expropriation et les emprises des parcelles, identifiées selon le cadastre, appartenant à ceux-ci, et mentionné notamment leurs superficies. En émettant un avis favorable au projet parcellaire en cause, le commissaire en quêteur doit être regardé comme ayant implicitement mais nécessairement émis un avis sur l'emprise des ouvrages projetés. Ainsi le moyen tiré de la violation de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation doit être écarté. En ce qui concerne le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 24 février 2014 portant déclaration d'utilité publique : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement :/ I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code ; / 7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que défini à l'article 3 du même décret. / II. Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. (...)". 5. La déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue de la constitution d'une réserve foncière pour la réalisation d'un pôle urbain secondaire de l'agglomération angevine sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Linières, désigné sous les termes de " Polarité Ouest " et prévu par les dispositions du SCOT du Pays Loire Angers approuvé le 21 novembre 2011. Ce nouveau pôle a, selon les termes du SCOT une vocation mixte, avec une zone d'habitat, une zone artisanale et d'activités, ainsi que des équipements publics divers. S'il ressort du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur que la réalisation d'un groupe scolaire et d'environ trois cent soixante logements était d'ores et déjà envisagée dans le cadre de ce projet, le nombre de logements ainsi évalué n'est que la conséquence des indications générales du document d'orientations et d'objectifs du SCOT et des prescriptions de celui-ci en matière de densité d'habitat applicable à l'échelle du territoire concerné par la déclaration d'utilité publique. Il ne peut dès lors en être déduit que le projet aurait pu être établi, préalablement à l'engagement de l'enquête publique, malgré l'objectif déjà défini de création d'un groupe scolaire d'une dizaine de classes. En particulier, le plan de composition de la zone, le nombre d'équipements, l'implantation des constructions dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique, leur répartition par catégories d'habitat ou la localisation des voies et réseaux n'étaient pas encore définis. Eu égard à la nécessité d'acquérir les terrains avant la réalisation d'un projet complexe tel que la constitution d'un nouveau pôle urbain, et alors que le SCOT fixait 2020 comme horizon de réalisation de ce nouveau quartier urbain, l'administration n'a pas méconnu les dispositions du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en soumettant le projet à la procédure simplifiée prévue à cet article. Le GFA Bessoneau, compte tenu de la procédure suivie, ne peut utilement soutenir qu'aurait dû figurer au dossier l'appréciation sommaire des dépenses prévue par le 5° du I de cet article. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...). ". 7. La règle de motivation prévue à l'article R. 11-10 précité du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique oblige le commissaire enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients de l'opération et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 8. Il ressort du rapport établi par le commissaire enquêteur que celui-ci a émis un avis favorable motivé par le fait qu'il a fait la balance entre les avantages et inconvénients du projet en relevant que ce projet répond à des exigences sociales, et notamment au " besoin d'urbanité des futurs résidents ", environnementales dès lors que " le projet n'ampute que 16 hectares pour 360 maisons et une école " et économiques en relevant que le projet peut être réalisé " pour un coût supportable de 339 000 euros ". Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit donc être écarté. 9. En troisième lieu, il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 10. Il ressort des pièces du dossier, tout d'abord, que la déclaration d'utilité publique litigieuse permet la constitution de réserves foncières, d'une superficie d'environ 17 hectares. Cette réserve foncière a pour objet la création d'un pôle urbain intermédiaire à vocation mixte, mêlant zones d'habitat, zones artisanales et d'activités, équipements publics divers destinés au bassin de vie, dont des équipements de proximité avec notamment le transfert urgent ou la création d'une école devant à terme accueillir dix classes. Ce projet participe de l'objectif d'aménagement de la communauté urbaine concernée qui tend à un développement multipolaire du territoire de l'agglomération en vue d'une rationalisation des capacités d'accueil, des investissements et des déplacements. L'opération de constitution de réserves foncières répond donc à une finalité d'intérêt général. 11. Ensuite, contrairement à ce que soutient le GFA Bessoneau, la seule circonstance que la commune de Saint-Jean-de-Linières soit propriétaire de huit parcelles cadastrées section C n°124, 129, 327, 329, 331, 502, 565 et AA n°241 représentant une surface totale de 5,6 hectares, situées à proximité immédiate de la parcelle faisant l'objet de l'expropriation, ne permet pas d'établir que l'expropriant était en mesure de réaliser l'opération, compte tenu notamment de ses caractéristiques et en particulier des habitations ayant vocation à être bâties, sans recourir à l'expropriation dans des conditions équivalentes, dès lors que cet objet a pour objet la constitution d'une réserve foncière de 17 hectares environ. 12. Enfin, si l'opération en litige implique la suppression de 11 hectares environ de terres agricoles exploités par le GFA Bessoneau, elle participe aussi indirectement à la préservation des espaces agricoles, en prévenant l'étalement urbain et le mitage des espaces ruraux. La commune fait ainsi valoir, sans être contestée que la localisation de ce pôle de développement s'inscrit dans le prolongement du tissu urbain existant, ce qui permet notamment de limiter l'urbanisation diffuse dans l'ensemble des communes concernées par ce projet et par conséquent de limiter le mitage épars des terres agricoles. Par ailleurs, si la déclaration d'utilité publique a notamment aussi pour inconvénient d'évincer le GFA Bessoneau des 11 hectares mentionnés, il est toutefois constant que le groupement, qui exploitait en 2013 un total de 290 hectares, a obtenu, par ailleurs, l'autorisation d'exploiter 116 hectares supplémentaires depuis le 1er août 2014. Dans ces conditions, les atteintes à la propriété privée, le coût financier, évalué à 340 000 euros environ et les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont donc pas excessifs eu égard à l'intérêt que celle-ci présente. 13. Par suite, le moyen tiré du défaut d'utilité publique de l'opération doit être écarté. 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation (...) sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. ". L'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, précise : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. (...) ". 15. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'arrêté du 25 février 2014 portant déclaration d'utilité publique, que la constitution de réserves foncières autorisée par cet arrêté a pour objet, ainsi qu'il a été dit précédemment, de permettre l'établissement de la " Polarité Ouest " sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Linières définie par le SCOT du Pays Loire Angers approuvé en novembre 2011. Par suite, et alors même que la constitution d'une réserve foncière dans une agglomération à la population croissante aurait pour effet de limiter l'augmentation des prix fonciers sur le territoire concerné, compte tenu de ce qui a été mentionné aux points précédents, l'administration n'a pas commis de détournement de procédure en appliquant les dispositions précitées du code de l'urbanisme et en recourant à l'expropriation pour constituer des réserves foncières par l'opération en litige. 16. En dernier lieu, aux termes de l'article L.122-3 du code de l'expropriation : " Lorsqu'une opération déclarée d'utilité publique est susceptible de compromettre la structure d'une exploitation agricole, le maître de l'ouvrage, dans l'acte déclarant l'utilité publique, participe financièrement à la réparation des dommages dans les conditions prévues aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime. ". Dans les circonstances de l'espèce, le fait que l'opération en litige entraîne l'éviction du GFA Bessoneau de 11 hectares environ ne compromet pas la structure de cette exploitation, dès lors que, ainsi qu'il a été dit précédemment, le groupement exploitait, en 2013, 290 hectares, et a obtenu, le 1er août 2014, l'autorisation d'exploiter 116 hectares supplémentaires. Le moyen tiré par le GFA Bessoneau de la méconnaissance des dispositions précitées doit donc être écarté. 17. Il résulte des points 4 à 16 que le moyen, invoqué par la voie de l'exception, tiré de l'illégalité de l'arrêté du 25 février 2014 portant déclaration d'utilité publique, doit être écarté. 18. Il résulte de tout ce qui précède que le GFA Bessoneau n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la communauté urbaine Angers Loire Métropole, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par le GFA Bessoneau ne peuvent dès lors être accueillies. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du GFA Bessoneau une somme de 1 500 euros qui sera versée à la communauté urbaine Angers Loire Métropole au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête du groupement foncier agricole Bessoneau est rejetée. Article 2 : Le groupement foncier agricole Bessoneau versera à la communauté urbaine Angers Loire Métropole, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au groupement foncier agricole Bessoneau, à la communauté d'agglomération Angers Loire Métropole, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée, pour information, au préfet de Maine-et-Loire. Délibéré après l'audience du 20 octobre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Couvert-Castéra, président de la cour, - Mme B..., président-assesseur, - M. A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 novembre 2020. Le rapporteur, H. B... Le président, O. COUVERT-CASTÉRA Le greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 8 N° 19NT03628