Conseil d'État, Section du Contentieux, 18/01/2013, 328230, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Section du Contentieux
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-01-18
Numéro : 328230
Rapporteur : M. Thierry Carriol
Commissaire du gouvernement : Mme Delphine Hedary
Avocat(s) : SCP MASSE-DESSEN, THOUVENIN, COUDRAY ; SCP POTIER DE LA VARDE, BUK LAMENT ; SCP BARTHELEMY, MATUCHANSKY, VEXLIARD

Vu, 1°) sous le n° 328230, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 mai et 17 juillet 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'association SOS Racisme dont le siège est 51, avenue de Flandre à Paris (75019), représentée par son président ; l'association SOS Racisme demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions, révélées par un communiqué de presse du 1er avril 2009, du ministre de la culture et de la communication, et des organes compétents des musées et monuments nationaux concernés, par lesquelles l'accès aux collections permanentes des musées et monuments nationaux a été rendu, à compter du 4 avril 2009, gratuit pour les visiteurs âgés de moins de 26 ans, ressortissants de l'Union européenne, en tant que ces décisions excluent de leur champ d'application les visiteurs âgés de 18 à 25 ans qui ne sont pas ressortissants de l'Union européenne ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2°) sous le n° 332624, la requête, enregistrée le 9 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'Association SOS Racisme, dont le siège est 51, avenue de Flandre à Paris (75019), représentée par son président ; l'association SOS Racisme demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, la décision révélée par un communiqué de presse du 31 juillet 2009 du ministre de la culture et de la communication par laquelle il a entendu étendre la gratuité d'accès aux collections permanentes des musées et monuments nationaux à tous les visiteurs âgés de 18 à 25 ans résidant régulièrement sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen, en tant que ces décisions excluent les visiteurs qui ne sont pas en mesure de justifier de la qualité de résident de longue durée ou de résident régulier, d'autre part, la note de la directrice des musées de France du 12 août 2009, par laquelle elle a défini les modalités de mise en oeuvre des mesures proposées par le ministre et enfin l'ensemble des décisions des organes compétents des musées et monuments nationaux mettant en oeuvre ces mesures ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le 1er protocole additionnel à cette convention ; Vu la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 ; Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; Vu le code du patrimoine ; Vu le décret n° 95-462 du 26 avril 1995 ; Vu la décision C-45/93 Commission c/Espagne du 15 mars 1994 de la Cour de justice de l'Union européenne ; Vu la décision C-388/01 Commission c/Italie du 16 janvier 2003 de la Cour de justice de l'Union européenne ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thierry Carriol, Maître des Requêtes en service extraordinaire, - les observations de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat de l'Association Sos Racisme, de la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat du centre des monuments nationaux et de la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, avocat de l'Etablissement public du musée du Louvre, - les conclusions de Mme Delphine Hedary, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat de l'Association Sos Racisme, à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat du centre des monuments nationaux et à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, avocat de l'Etablissement public du musée du Louvre ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant, en premier lieu, que par communiqué de presse du 1er avril 2009, le ministre chargé de la culture a annoncé que l'accès aux collections permanentes des musées et monuments nationaux serait, à partir du 4 avril 2009, rendu gratuit pour les visiteurs âgés de 18 à 25 ans, ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ; que, sous le n° 328230, l'association SOS Racisme demande l'annulation des décisions, qu'elle estime avoir été révélées par ce communiqué de presse, du ministre chargé de la culture et de celles des organes compétents des musées et monuments nationaux concernés, par lesquelles l'accès aux collections permanentes des musées et monuments nationaux a été rendu gratuit, à compter du 4 avril 2009, pour les visiteurs âgés de 18 à 25 ans, ressortissants de l'Union européenne, en tant que ces décisions excluent de leur champ d'application les visiteurs âgés de 18 à 25 ans qui ne sont pas ressortissants de l'Union européenne ; qu'en second lieu, par communiqué de presse du 31 juillet 2009, le ministre chargé de la culture a fait savoir que le bénéfice de la gratuité d'accès aux musées et monuments nationaux était étendu à tous les visiteurs âgés de 18 à 25 ans qui résident régulièrement sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen ; qu'une note de la directrice des musées de France du 12 août 2009 a précisé aux organes dirigeants des musées et monuments nationaux les modalités de mise en oeuvre de la mesure de gratuité, note abrogée et remplacée par la note du 6 février 2012 du directeur général des patrimoines portant sur les mêmes sujets ; que, sous le n° 332624, l'association SOS Racisme demande l'annulation des décisions du ministre chargé de la culture et des organes compétents des musées et monuments nationaux concernés, qu'elle estime avoir été révélées par le communiqué de presse du 31 juillet 2009 et par la note du 12 août 2009 de la directrice des musées de France, par lesquelles la gratuité de l'accès aux collections permanentes des musées et monuments nationaux a été étendue à tous les visiteurs âgés de 18 à 25 ans résidant régulièrement sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen, en tant que ces décisions excluent les visiteurs qui ne sont pas en mesure de justifier de la qualité de résident de longue durée ou de résident régulier ; Sur les conclusions dirigées contre la note de la directrice des musées de France du 12 août 2009 : 3. Considérant que l'association requérante demande l'annulation de la note du 12 août 2009 de la directrice des musées de France ; que cette note, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait, par elle-même, produit des effets, a été abrogée et remplacée par la note du 6 février 2012 du directeur général des patrimoines, qui n'a elle-même fait l'objet d'aucun recours ; que, par suite, les conclusions dirigées contre la note du 12 août 2009 sont devenues sans objet ; qu'il n'y a plus lieu d'y statuer ; Sur les conclusions dirigées contre les communiqués de presse du ministre de la culture et de la communication : 4. Considérant que le communiqué de presse du 1er avril 2009 du ministre de la culture et de la communication se borne à exposer les orientations de la politique gouvernementale en matière de gratuité dans les musées et monuments nationaux, mises en oeuvre par les établissements placés sous sa tutelle et n'a ainsi pas le caractère d'une décision faisant grief ; qu'il en est de même pour le communiqué de presse du 31 juillet 2009 qui, en se bornant à compléter les informations et orientations précédemment données, est également dépourvu de tout effet juridique direct et ne révèle pas davantage l'existence d'une décision de ce ministre susceptible d'être attaquée par la voie du recours en excès de pouvoir ; qu'ainsi, les conclusions de la requête de l'association SOS Racisme dirigées contre les décisions du ministre chargé de la culture qui auraient été révélées par les communiqués de presse des 1er avril et 31 juillet 2009 sont irrecevables ; Sur les conclusions dirigées contre les décisions des musées et monuments nationaux : 5. Considérant que l'association SOS Racisme demande l'annulation, sans autre précision, des décisions par lesquelles l'accès aux collections permanentes des musées et monuments nationaux a été rendu gratuit pour certains visiteurs âgés de 18 à 25 ans ; que faisant suite à la demande qui a été formulée auprès de la requérante que soient fournies, en application des dispositions de l'article R. 412-1 du code de justice administrative aux termes desquelles : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de la décision attaquée ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. ", copies des décisions attaquées, celle-ci n'a transmis, d'une part, que deux décisions tarifaires du président du Centre des monuments nationaux, ainsi que deux délibérations du conseil d'administration de l'Etablissement public du musée du Louvre et, d'autre part, différentes informations tarifaires recueillies sur les sites internet de plusieurs musées ; que la transmission de ces derniers éléments ne saurait être regardée comme satisfaisant aux conditions posées à l'article R. 412-1 précité, dès lors que la requérante se borne à soutenir que les décisions tarifaires des différentes institutions culturelles ne sont pas publiées et n'établit, ni même n'allègue, qu'elle aurait demandé communication de ces décisions administratives aux différentes institutions concernées qui lui en auraient refusé la communication ; qu'il appartenait à la requérante de procéder à ces diligences minimales pour pouvoir soutenir qu'elle était dans l'impossibilité justifiée de fournir les décisions attaquées ; que, dès lors, les requêtes de l'association SOS Racisme sont irrecevables en tant qu'elles portent sur la contestation des décisions des différents organes dirigeants fixant les orientations tarifaires des musées, à l'exclusion de celles relevant du Centre des monuments nationaux et de l'Etablissement public du musée du Louvre ; Sur les conclusions dirigées contre les décisions tarifaires du Centre des monuments nationaux et de l'Etablissement public du musée du Louvre : 6. Considérant que par deux décisions successives n° 2009-12 du 11 mars 2009 et n° 2009-49 du 24 juillet 2009, la présidente du Centre des monuments nationaux a fixé de nouvelles conditions tarifaires d'accès aux monuments dont cet établissement a la responsabilité ; que, par la première, elle a décidé de la gratuité de l'accès à ces monuments pour les ressortissants de l'Union européenne âgés de 18 à 25 ans et pour les enseignants en activité dans les établissements primaires et secondaires ; que, par la seconde, elle a étendu l'accès gratuit à tous les résidents réguliers sur le territoire national âgés de 18 à 25 ans, une troisième décision, n° 2012-45 du 5 novembre 2012, abrogeant et remplaçant les deux précédentes en confirmant et explicitant le champ d'application de la mesure de gratuité ; que le conseil d'administration de l'Etablissement public du musée du Louvre a, par deux délibérations des 27 mars et 27 novembre 2009, voté l'instauration de mesures similaires pour la tarification de l'accès aux collections permanentes ; 7. Considérant que l'article L. 141-1 du code du patrimoine dispose que le Centre des monuments nationaux a pour mission : " [...] d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation. " ; que l'article L. 442-6 du même code dispose que : " Les droits d'entrée des musées de France sont fixés de manière à favoriser l'accès de ces musées au public le plus large. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la mise en oeuvre de la gratuité d'accès aux musées et monuments nationaux a pour objectif d'accroître, en vue de la pérenniser, la fréquentation des monuments nationaux par une catégorie de publics, les jeunes de 18 à 25 ans, dont les ressources financières souvent limitées peuvent constituer un obstacle à la fréquentation régulière des établissements culturels de l'Etat ; 8. Considérant, en premier lieu, que les tarifs d'un musée ou d'un monument national, y compris lorsqu'ils comprennent un droit d'accès gratuit pour une partie des usagers, même motivé par la poursuite d'un objectif social, ne constituent pas la traduction d'un droit qui pourrait être regardé comme une créance des usagers sur l'Etat dont la privation porterait atteinte au droit de propriété tel qu'il est garanti par l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les limitations apportées par les délibérations attaquées à la gratuité de l'accès aux musées concernés méconnaîtrait ces stipulations, combinées avec celles de l'article 14 de la même convention, doit être écarté ; 9. Considérant, en second lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ; que l'institution d'une différence tarifaire entre les visiteurs des musées et monuments nationaux selon des critères de nationalité ou de régularité du séjour, laquelle n'est pas la conséquence nécessaire d'une loi, implique l'existence soit de différences de situation de nature à justifier ces différences de traitement, soit de nécessités d'intérêt général en rapport avec la mission des établissements concernés, comme avec l'objet de la mesure de gratuité mise en oeuvre, permettant de justifier de telles catégories, et à condition que ces différences ne soient pas manifestement disproportionnées au regard des objectifs poursuivis ; 10. Considérant qu'au regard de la nature du service public dont sont chargés le Centre des monuments nationaux et l'Etablissement public du musée du Louvre et de l'objectif poursuivi par la mesure de gratuité mise en oeuvre, consistant à favoriser l'accès à la culture au travers des musées et monuments concernés, des usagers qui, en raison de leur âge, ne disposent pas en général des ressources le leur permettant facilement, et afin d'ancrer des habitudes de fréquentation régulière des monuments et des musées, il était loisible aux établissements concernés de distinguer les personnes qui ont vocation à résider durablement sur le territoire national, des autres, la gratuité concédée devant avoir pour résultat de rendre durable la fréquentation habituelle des institutions concernées et n'ayant donc nécessairement pas de justification pour les personnes qui ne sont pas appelées à séjourner durablement sur le territoire ; que le bénéfice de la gratuité reconnu aux personnes qui ont vocation à résider durablement sur le territoire national devait, en application du droit de l'Union européenne, et notamment de la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003, telle qu'interprétée par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, être étendu aux ressortissants de l'Union qui disposent dans un autre pays de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen du même droit à un séjour durable ; 11. Considérant qu'en limitant, par la première série de mesures, aux seules personnes de 18 à 25 ans ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen la gratuité d'accès aux monuments dont ils ont la charge et en excluant ainsi les résidents de longue durée en situation régulière de ces mêmes Etats, la décision du 11 mars 2009 du Centre des monuments nationaux et la délibération du 27 mars 2009 de l'Etablissement public du musée du Louvre ont méconnu les dispositions de la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 ; 12. Considérant que la seconde catégorie de mesures ouvre le bénéfice de la gratuité aux personnes de 18 à 25 ans qui sont soit nationaux français, soit ressortissants d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, soit titulaires en France d'un visa de longue durée ou d'un titre de séjour, ainsi qu'aux résidents de longue durée dans un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen ; qu'en définissant ainsi les bénéficiaires de la gratuité, les délibérations attaquées ont retenu des critères objectifs qui sont en rapport direct avec l'objet de la mesure qu'elles instituent ; que la différence de traitement qui en résulte n'est pas manifestement disproportionnée au regard de l'objectif qu'elles poursuivent ; qu'elles n'ont donc pas méconnu le principe d'égalité ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association SOS Racisme est fondée à demander l'annulation de la décision n° 2009-12 du 11 mars 2009 du Centre des monuments nationaux et de la délibération du 27 mars 2009 de l'Etablissement public du musée du Louvre en tant que celle-ci concerne l'accès gratuit aux collections permanentes du Louvre ; que le surplus des conclusions des requêtes doit, en revanche, être rejeté ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'association SOS Racisme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il en est de même en ce qui concerne les conclusions présentées, au titre de ces mêmes dispositions, par l'Etablissement public du musée du Louvre et le Centre des monuments nationaux ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la note du 12 août 2009 de la directrice des musées de France. Article 2 : La décision n° 2009-12 du 11 mars 2009 du Centre des monuments nationaux et la délibération du 27 mars 2009 de l'Etablissement public du musée du Louvre en tant que celle-ci concerne l'accès gratuit aux collections permanentes du Louvre sont annulées. Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par l'Etablissement public du musée du Louvre et par le Centre des monuments nationaux au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association SOS Racisme, au ministre de la culture et de la communication, au président du Centre des monuments nationaux et au président de l'Etablissement public du musée du Louvre.