CAA de LYON, 5ème chambre, 30/06/2022, 21LY02807, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-30
Numéro : 21LY02807
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : DUTOIT

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés le 13 août 2021, le 24 août 2021, le 4 avril 2022 et le 11 mai 2022, la société Duparc et Geslin, représentée par Me Dutoit, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 5 juillet 2021 par lequel le maire de Divonne-les-Bains a retiré le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'il lui avait délivré en vue de l'extension de la surface de vente d'un magasin à l'enseigne " Carrefour Market " et de la création d'un " drive " de cinq pistes, sur le territoire de cette commune ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de prendre un avis favorable dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, le cas échéant sous astreinte de cent euros par jour de retard ; 3°) d'enjoindre à la commune de Divonne-les-Bains de se ressaisir de la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ; 4°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement commercial, une somme de 2 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; - le retrait ne pouvait intervenir plus de trois mois après la délivrance du permis de construire ; - les membres de la Commission nationale n'ont pas été convoqués et ne sont pas réunis de manière régulière ; - la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait pas considérer que le projet était susceptible de nuire à l'animation de la vie urbaine ; - c'est à tort que cet avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a considéré que le projet n'était pas accessible par les modes doux ; - le projet n'entraîne aucune imperméabilisation, il recourt aux énergies renouvelables et le site est végétalisé ; il contribue ainsi à l'objet de développement durable ; - il est de nature à améliorer l'offre existante et à limiter les achats en dehors de la zone de chalandise en se développant à proximité des lieux de vie. Par un mémoire enregistré le 11 mars 2022, la commune de Divonne-les-Bains, représentée par Me Pyanet, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 400 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle était tenue de retirer le permis accordé dès lors qu'est intervenu un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial ; - elle s'en rapporte à la sagesse de la cour concernant la légalité de l'avis. Par des mémoires enregistrés le 30 mars 2022 et le 3 juin 2022, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à la date du 5 juillet 2021, le maire de la commune de Divonne-les-Bains pouvait valablement retirer le permis de construire suite à l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial ; - les membres de la Commission ont été régulièrement convoqués et le quorum était atteint ; - le projet litigieux impactera davantage l'attractivité des petits commerces de centre-ville ainsi que les politiques publiques visant à rééquilibrer le tissu commercial de la commune ; - la Commission nationale d'aménagement commercial était nécessairement fondée à émettre un avis défavorable au projet litigieux en raison de la faible desserte du projet en transport en commun ; - le projet qui ne dispose d'aucun dispositif de production d'énergie renouvelable, qui n'est végétalisé sur seulement 9% de sa superficie et qui ne prévoit aucun aménagement particulier pour renforcer son insertion avec son environnement bâti méconnaît l'objectif de développement durable ; - le projet ne s'insère pas au sein de son environnement bâti. Par un mémoire enregistré le 5 avril 2022, la Commission nationale d'aménagement commerciale, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial a été régulière ; - le projet ne pourra contribuer à l'animation du centre-ville ; - la desserte par les transports en commun est totalement insuffisante ; - le projet compromet les objectifs visés à l'article L. 752-6 du code de commerce en matière de développement durable. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me Dutoit, représentant la SAS Duparc et Geslin, de Me Chardonnet, représentant la commune de Divonne-Les-Bains et de Me Ducros, représentant la SAS Casino Distribution France ; Considérant ce qui suit : 1. Le 2 juillet 2020, la société Duparc et Geslin a déposé auprès de la mairie de Divonne-les-Bains une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension de la surface de vente d'un magasin à l'enseigne " Carrefour Market " et de la création d'un " drive " de cinq pistes, sur le territoire de cette commune. Le 27 novembre 2020, la commission départementale d'aménagement commercial de l'Ain a rendu un avis favorable à ce projet. Par un arrêté du 3 décembre 2020, le maire de Divonne-les-Bains a accordé le permis de construire à la société Duparc et Geslin. Cependant, saisie de recours contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial, par la société Ferneydis, qui exploite un magasin à l'enseigne " Leclerc " sur le territoire de la commune de Ferney-Voltaire et par la société Distribution Casino France qui exploite un magasin sur le territoire de la commune de Divonne-les-Bains, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 18 mars 2021, un avis défavorable au projet. Par un arrêté du 5 juillet 2021, le maire de Divonne-les-Bains a retiré son arrêté du 3 décembre 2020 (article 1er) et rejeté la demande de permis de construire (article 2). La société Duparc et Geslin demande l'annulation de cet arrêté du 5 juillet 2021. Sur la légalité de l'arrêté du maire de Divonne-les-Bains du 5 juillet 2021 : En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : 2. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (...) " 3. Un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré avant l'expiration des délais prévus par les I et V de l'article L. 752-17 du code de commerce ne se trouve pas entaché d'illégalité de ce seul fait et le délai prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ne saurait ainsi s'appliquer, dès lors qu'en l'espèce le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré le 3 décembre 2020 n'est devenu illégal que du fait de l'intervention de l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. Toutefois, le permis de construire délivré le 3 décembre 2020 n'étant pas initialement illégal mais soumis à la condition d'un avis favorable, le maire ne pouvait légalement le retirer, mais seulement l'abroger sans condition de délai par application de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il s'en suit que la requérante est fondée à soutenir que l'article 1er de l'arrêté du maire de Divonne-les-Bains du 5 juillet 2021 prononçant le retrait de l'arrêté du 3 décembre 2020 est illégal en tant qu'il rétroagit au 3 décembre 2020. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 5. Il résulte des dispositions précitées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 6. Pour émettre un avis défavorable, la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé que le projet litigieux situé à 2,3 kilomètres du centre-ville de Divonne-les-Bains ne contribuera pas à l'animation de ce centre-ville, qu'il était insuffisamment desservi par les transports en commun, que ne proposant aucun recours aux nouveaux procédés de production d'énergies renouvelables, il apparaissait faiblement qualitatif sur le plan du développement durable et que le réaménagement des places de stationnement était trop limité et incertain. S'agissant de l'aménagement du territoire : 7. En premier lieu, si la Commission nationale a retenu dans son avis, que le projet litigieux, situé en périphérie, à 2,3 kilomètres du centre-ville de Divonne-les-Bains ne contribuera pas à l'animation de ce centre-ville, une telle circonstance ne permet pas à elle seule d'établir qu'il ne pourrait pas effectivement contribuer à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes. A l'inverse, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude d'impact jointe au dossier de demande présentée par le pétitionnaire que les petits commerces du centre-ville fragilisés par la concurrence du Centre Manor Chavannes, situé sur la commune suisse voisine pourront bénéficier d'une meilleure attractivité liée à l'augmentation de la surface de vente du " Carrefour Market " et que le " projet contribuera à réduire l'évasion de consommation vers des autres pôles commerciaux, de Gex, de Ferney-Voltaire et de la nouvelle zone commerciale de 28 000 m² ". Il ressort également des pièces du dossier que le projet se situe à un kilomètre par la route de la Suisse, dans une zone de très forte expansion démographique, bénéficiant du contexte frontalier, la commune de Divonne-les-Bains, ayant notamment enregistré une augmentation de 25,4 % de sa population entre 2008 et 2018, que le taux de vacance commerciale de cette commune n'était que de 5 % en 2018 et que les communes limitrophes de la partie française ne disposent d'aucun commerce. Ainsi, ce projet qui consiste à étendre une surface de vente existante pourra renforcer l'offre commerciale dont bénéficient également les commerces du centre-ville 8. En second lieu, si le projet ne prévoit pas de renforcement de la desserte en transports en commun, alors que l'arrêt de bus le plus proche se situe à 600 mètres et que ce bus n'effectue que six allers-retours quotidiens aux heures de pointe, il ressort des pièces du dossier qu'il est aisément accessible par les modes doux ainsi qu'aux piétons. Ainsi, et alors que la seule circonstance qu'un établissement ne serait pas accessible en transport en commun n'est pas suffisante pour constituer un motif de refus, et que le projet concerne l'extension d'un établissement déjà existant, il résulte de l'ensemble de ces éléments que ce projet est suffisamment desservi par les moyens de transport. 9. Il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial a inexactement fait application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en estimant que le projet compromettait les objectifs du législateur en matière d'aménagement du territoire. S'agissant du développement durable : 10. En premier lieu, la Commission nationale a motivé son refus en se fondant sur la circonstance que le projet ne proposait pas de nouveaux procédés de production d'énergies renouvelables " comme des panneaux photovoltaïques à titre d'exemple ", et qu'ainsi, il apparaissait faiblement qualitatif sur le plan du développement durable. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit de réduire les consommations énergétiques et les gaz à effet de serre par la mise en place de plusieurs process permettant d'optimiser le rendement des installations, dont un dispositif de récupération de chaleur. De même, le projet prévoit d'éclairer le magasin entièrement en Leds, de l'équiper de meubles froids fermés et de poser des dispositifs hydro-économes dans les sanitaires clients. Dès lors en opposant l'absence de recours aux énergies renouvelables, sans prendre en considération la mise en œuvre de ces différentes techniques de développement durable, la Commission nationale a entaché son avis d'erreur d'appréciation. 11. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet d'extension qui s'inscrit dans le bâti existant ne va entraîner aucune imperméabilisation des sols par rapport à l'état actuel, ni extension de la surface de plancher ou de la surface de stationnement. Si, en dépit de cette consommation économe de l'espace, la Commission nationale s'est attachée à la circonstance que le projet ne prévoit qu'un réaménagement limité et incertain des places de stationnement, le projet prévoit l'installation d'une borne supplémentaire de recharge pour les véhicules électriques ainsi que celle de deux nouveaux espaces de stationnement pour vélos abrités sous l'auvent de la façade. Enfin, le site comprend plus d'un centaine d'arbres permettant notamment d'apporter de l'ombrage au parc de stationnement. 12. Il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial a inexactement fait application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en estimant que le projet compromettait les objectifs du législateur en matière de développement durable. Par suite, la société Duparc et Geslin est fondée à soutenir que le refus opposé à la demande de permis de construire valant autorisation commerciale est illégal du fait de l'illégalité de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. 13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen ne paraît susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision du 5 juillet 2021 par laquelle le maire de Divonne-les-Bains a opposé un refus à la demande de la société Duparc et Geslin de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. 14. En dernier lieu, la société Distribution Casino France fait valoir que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait pu rendre un avis défavorable dès lors que le projet ne s'insère pas au sein de son environnement bâti, alors qu'il se situe en bordure de terrains naturels et à proximité d'habitations individuelles. Toutefois, devant la cour, la substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'administration auteure de la décision attaquée. Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte : 15. Les motifs du présent arrêt impliquent nécessairement que la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, rende un nouvel avis sur le projet dans un délai de trois mois. Il est par ailleurs enjoint au maire de Divonne-les-Bains de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société Duparc et Geslin dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent la SAS Distribution Casino France et la commune de Divonne-les-Bains au titre des frais qu'elles ont exposés à l'occasion de cette instance. 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au profit de la société Duparc et Geslin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'article 1er de l'arrêté du maire de Divonne-les-Bains du 5 juillet 2021 est annulé en tant qu'il rétroagit au 3 décembre 2020. Article 2 : l'article 2 de l'arrêté du 5 juillet 2021 du maire de Divonne-les-Bains refusant de délivrer un permis de construire valant autorisation commerciale à la société Duparc et Geslin est annulé. Article 3 : Il est enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, de rendre un nouvel avis sur le projet de la société Duparc et Geslin dans un délai de trois mois et, d'autre part, au maire de Divonne-les-Bains de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Article 4 : L'Etat versera à la société Duparc et Geslin la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Duparc et Geslin, à la SAS Distribution Casino France, à la SAS Ferneydis, à la commune de Divonne-les-Bains, au président de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré après l'audience du 9 juin 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022. La rapporteure, P. Dèche Le président, F. Bourrachot La greffière, A-C. Ponnelle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY02807 ap