CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 13/10/2023, 21VE00164, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-13
Numéro : 21VE00164
Président : M. EVEN
Rapporteur : M. Hervé  COZIC
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : IL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, à titre principal, d'annuler l'arrêté du 27 juin 2018 par lequel le directeur du service d'appui aux ressources humaines (SARH) de la direction générale des finances publiques a prononcé sa radiation des cadres, à titre subsidiaire, d'enjoindre sa réintégration et la reconstitution de sa carrière, d'enjoindre au règlement de ses traitements du 25 juin 2018 au 12 août 2018 pour un montant de 6 865,39 euros, de condamner l'Etat à lui verser 130 000 euros au titre du préjudice matériel et financier qu'il a subi en raison des pertes de traitement occasionnées, majorés des intérêts moratoires et de leur capitalisation, de condamner l'Etat à lui verser 20 000 euros au titre du préjudice moral qu'il a subi, majorés des intérêts moratoires et de leur capitalisation, et enfin, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1808558 du 17 novembre 2020, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé l'arrêté du directeur du service appui aux ressources humaines (SARH) de la direction départementale des finances publiques des Hauts-de-Seine du 27 juin 2018, a enjoint au ministre de l'économie, des finances et de la relance de procéder à la réintégration de M. A... dans un emploi de son grade et à la reconstitution de sa carrière, ainsi que de ses droits sociaux y compris ses droits à pension à compter du 25 juin 2018, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de M. A.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés respectivement le 18 janvier et 10 septembre 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande à la cour d'annuler ce jugement et de rejeter la demande présentée par M. A... en première instance. Il soutient que : - les juges de première instance ont dénaturé les pièces du dossier ; - le jugement est entaché d'une erreur de droit, en ce que le tribunal administratif a enjoint la réintégration de M. A... alors qu'il n'a annulé la décision de radiation des cadres qu'en raison de l'incompétence de son signataire ; - Mme E..., était bien compétente pour signer la décision en litige, en vertu de la délégation de signature qu'elle a reçue. Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 octobre et 16 décembre 2022, M. A..., représenté par Me Il, avocate, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) de réformer, à titre principal, le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, en annulant l'arrêté du 27 juin 2018 par lequel le directeur d'appui aux ressources humaines a prononcé sa radiation des cadres en violation d'un des moyens d'illégalité interne qu'il a soulevés, à savoir le fait qu'il n'a jamais abandonné son poste ; 2°) de condamner l'administration à lui verser le règlement de ses traitements du 25 juin 2018 au 12 août 2018, date de la réception de l'arrêté de radiation en pli simple, pour service fait d'un montant de six mille huit cent soixante-cinq euros et trente-neuf centimes (6 865,39 euros), dans un délai de 30 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, et sous astreinte de 200 euros par jours de retard, plus la somme de cent trente mille euros (130 000 euros) au titre de son préjudice pour perte de salaires depuis sa radiation jusqu'au prononcé du jugement attaqué, plus la somme de quatre-vingt-dix-huit mille six-cent-vingt euros et quatre-vingt-dix centimes (98 620,90) euros au titre de son préjudice pour perte de salaires depuis sa radiation jusqu'au prononcé du jugement attaqué, et la somme de vingt mille (20 000) euros au titre du préjudice moral ; 3°) d'ordonner le versement des intérêts de droit sur ces sommes à compter du jour de la demande indemnitaire, et la capitalisation des intérêts ; 4°) à titre subsidiaire, de confirmer le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en ce qu'il a annulé l'arrêté du 27 juin 2018 par lequel le directeur d'appui aux ressources humaines a prononcé sa radiation des cadres pour incompétence ; 5°) en tout état de cause, d'ordonner sa réintégration, la reconstitution de sa carrière et de ses droits y compris sociaux et à pension, dans un délai de 30 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 6°) de constater que la décision de radiation est insusceptible de régularisation eu égard aux moyens d'illégalité interne soutenus, à titre principal ou, à titre subsidiaire, au titre d'un moyen d'illégalité externe ; 7°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros au titre des frais engagés pour l'instance et non compris dans les dépens, ainsi qu'aux entiers dépens. Par une ordonnance du 22 décembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 janvier 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Par un courrier du 14 septembre 2023, la cour a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, qu'elle était susceptible de fonder sa décision sur deux moyens d'ordre public. Le premier de ces moyens est tiré de l'irrecevabilité des conclusions de l'appel incident présentées par M. A..., tendant à l'indemnisation des préjudices qu'il allègue avoir subis, dès lors que ces conclusions soulèvent un litige différent de celui résultant de l'appel principal, formé par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, dont les conclusions se bornent à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 17 novembre 2020, en tant qu'il annule, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 27 juin 2018 du directeur du service appui aux ressources humaines de la direction générale des finances publiques portant radiation des cadres de M. A.... Le second moyen d'ordre public est tiré de ce que, M. A... n'ayant pas hiérarchisé les conclusions qu'il a présentées en première instance, ni les moyens qu'il y a invoqués, le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qui a annulé l'arrêté du 27 juin 2018, doit être regardé comme ayant fait droit intégralement à ses conclusions à fin d'annulation. M. A... n'a donc pas intérêt à faire appel de ce jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 17 novembre 2020 en tant qu'il a prononcé l'annulation de l'arrêté précité au seul motif de l'incompétence du signataire. Ses conclusions présentées à cette fin dans l'appel incident sont par suite irrecevables et doivent être rejetées. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - l'arrêté du ministre de l'action et des comptes publics du 26 juillet 2017 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Cozic, - et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. A... a été recruté par le trésor public à compter du 1er septembre 2020, en qualité d'huissier du trésor public stagiaire, puis a été titularisé au 1er mars 2002. Il a été affecté au sein de la direction départementale des finances publiques (DDFIP) des Hauts-de-Seine en 2005, puis y a poursuivi continument sa carrière. Il a été l'objet d'une mise en demeure de reprendre son service le 7 juin 2018, avant d'être radié des cadres par arrêté du directeur général des finances publiques du 27 juin 2018, pour abandon de poste, à compter du 25 juin 2018. Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, sur demande de M. A..., par un jugement n° 1808558 du 17 novembre 2020, annulé cette décision et enjoint à l'administration de le réintégrer dans un emploi de son grade et de procéder à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux. Par le même jugement, le tribunal a rejeté les conclusions de M. A... tendant au versement des traitements non perçus au cours de la période d'exclusion du service pour défaut de service fait et a rejeté ses conclusions indemnitaires au motif que l'abandon de poste était caractérisé en l'espèce. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance fait appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, le moyen soulevé par le ministre de l'économie, des finances et de la relance tiré de ce que les premiers juges auraient dénaturé les pièces du dossier en considérant que M. C..., qui a donné délégation à Mme E... pour signer la décision en litige, était directeur général adjoint de la direction départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine, alors qu'il occupait en réalité les fonctions de directeur général adjoint de la direction générale des finances publiques, relève du bienfondé du jugement, et est sans incidence sur sa régularité. Il doit par suite être écarté. 3. En second lieu, l'annulation par le tribunal administratif de la décision de radiation des cadres de M. A... pour le seul motif tiré de l'incompétence de la signataire de cette décision, impliquait nécessairement la réintégration juridique de M. A..., en l'absence d'une nouvelle décision légalement prise par l'autorité compétente mettant fin aux fonctions de l'agent. Par suite le moyen de régularité invoqué par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, tiré du prononcé, par le tribunal, d'une telle mesure d'injonction en dehors des cas prévus par la loi, ne peut qu'être écarté. Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 4. Aux termes de l'article 1er du décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense (...) Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation, sous réserve des dispositions de l'article 4. Les agents chargés, par un acte publié au Journal officiel de la République française, de la suppléance ou de l'intérim des agents mentionnés aux 1° et 3° disposent de la même délégation dans les mêmes conditions ". L'article 3 du même décret dispose que : " Les personnes mentionnées aux 1° et 3° de l'article 1er peuvent donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles elles ont elles-mêmes reçu délégation : / 1° (...) aux fonctionnaires de catégorie A et aux agents contractuels chargés de fonctions d'un niveau équivalent, qui n'en disposent pas au titre de l'article 1er ; (...) / La délégation prévue au présent article entre en vigueur le lendemain de la publication au Journal officiel de la République française de l'arrêté désignant le ou les titulaires de la délégation et précisant les matières qui en font l'objet. Elle peut être abrogée à tout moment par un acte contraire. Elle prend fin en même temps que les fonctions de celui qui l'a donnée ". 5. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du ministre de l'action et des comptes publics du 26 juillet 2017 relatif au service d'appui aux ressources humaines de la direction générale des finances publiques : " Il est créé au sein de la direction générale des finances publiques un service à compétence nationale dénommé " service d'appui aux ressources humaines ", rattaché au chef du service des ressources humaines ". L'article 2 de ce même arrêté prévoit que : " Le service d'appui aux ressources humaines assure pour le compte des services centraux, des services déconcentrés ou des services à compétence nationale de la direction générale des finances publiques : / 1° Des missions de gestion administrative et comptable des personnels (...) ". L'article 3 de ce même arrêté précise que : " Le service d'appui aux ressources humaines assure, pour les fonctionnaires relevant de statuts donnant vocation à exercer dans les services déconcentrés de la direction générale des finances publiques : / 1° Les missions concourant à la cessation de fonctions (...) ". Enfin, l'article 4 du même arrêté dispose également que : " Le service d'appui aux ressources humaines peut assurer d'autres missions de gestion administrative et budgétaire, sur décision du directeur général des finances publiques, pour le compte de services relevant des services centraux, des services déconcentrés ou des services à compétence nationale de la direction générale des finances publiques. ". 6. S'il est vrai, comme l'indique le ministre en appel, que le directeur général des finances publiques, de même que le directeur général adjoint ainsi que les chefs de service à compétence nationale, notamment, reçoivent délégation du ministre de l'économie et des finances à compter du lendemain de la publication de l'acte prononçant leur nomination, par le seul effet des dispositions du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, tel n'est pas le cas des agents non mentionnés par ce décret. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme E... occupait l'une des fonctions mentionnées par le décret précité. Elle devait donc bénéficier d'une délégation de signature spécifique pour pouvoir signer l'arrêté en litige. 7. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 4 septembre 2017 publié au journal officiel de la République française du 16 septembre 2017, Mme E..., inspectrice divisionnaire des finances publiques au service d'appui des ressources humaines, a reçu délégation de M. C..., directeur général adjoint de la direction générale des finances publiques pour signer " au nom du ministre chargé du budget et dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés, décisions ou conventions ". 8. Par un décret du 22 novembre 2017 publié au journal officiel de la République française du 23 novembre 2017, M. C... a été nommé directeur de la Caisse nationale des allocations familiales, mettant ainsi fin à ses fonctions antérieures. En conséquence, la délégation de signature dont bénéficiait Mme E... en application de l'arrêté du 4 septembre 2017 a pris fin avec la cessation des fonctions de M. C... au sein de la direction générale des finances publiques. 9. Si le ministre de l'économie, des finances et de la relance soutient en appel que le changement de directeur général adjoint des finances publiques est sans incidence sur la compétence des agents du SARH, qui ne tirent leur compétence que de la seule délégation de signature qui leur a été accordée par le directeur du SARH, il ne produit aucune délégation que le directeur du SARH aurait donnée à Mme E... et ne précise pas davantage les fonctions que cette dernière occupait au sein de ce service à la date de l'arrêté attaqué. Il se borne à alléguer que Mme E... aurait bénéficié d'une délégation par un acte du 18 décembre 2018. Toutefois, une telle circonstance, à la supposer établie, est sans incidence dès lors que l'acte de délégation ainsi mentionné est postérieur à l'arrêté en litige portant radiation des cadres de M. A.... Sur les conclusions en réformation du jugement du tribunal administratif présentées par M. A... : 10. Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir juge fondé l'un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s'attachent à l'annulation prononcée par le juge de l'excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l'annulation. C'est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l'autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d'un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2. Lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant. 11. Il ressort des pièces du dossier qu'en première instance, M. A... n'a pas hiérarchisé les conclusions qu'il a présentées, ni les moyens qu'il a invoqués. Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, par son jugement, annulé l'arrêté précité du 27 juin 2018 et a donc fait intégralement droit aux conclusions à fin d'annulation présentées par M. A... devant les premiers juges. Par suite, il n'a pas intérêt à faire appel de ce jugement en tant qu'il a prononcé l'annulation de l'arrêté précité au seul motif tiré de l'incompétence du signataire de cet acte. 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme D... E..., inspectrice divisionnaire hors classe des finances publiques, n'était donc pas compétente pour signer l'arrêté attaqué du 27 juin 2018 portant radiation des cadres de M. A..., et le ministre de l'économie, des finances et de la relance n'est donc pas fondé à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé l'arrêté du 27 juin 2018 portant radiation des cadres de la direction générale des finances publiques de M. A.... Sur les conclusions indemnitaires présentées par M. A... : 13. Un appel incident est recevable, sans condition de délai, s'il ne soumet pas au juge d'appel un litige distinct de celui qui a été soulevé par l'appel principal. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance a circonscrit sa requête d'appel à l'annulation du jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé l'arrêté du 27 juin 2018. Par suite, les conclusions de l'appel incident de M. A..., tendant à l'indemnisation des préjudices qu'il allègue avoir subis soulèvent un litige différent de celui qui résulte de l'appel principal. Ces conclusions sont en conséquence irrecevables et doivent donc être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête du ministre de l'économie, des finances et de la relance est rejetée. Article 2 : Les conclusions en réformation et d'appel incident présentées par M. A... sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 28 septembre 2023 à laquelle siégeaient : M. Even, président de chambre, Mme Aventino, première conseillère, M. Cozic, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023. Le rapporteur, H. COZICLe président, B. EVENLa greffière, C. RICHARD La République mande et ordonne ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE00164