CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 12/04/2018, 16LY04127, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-12
Numéro : 16LY04127
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SCP DEYGAS-PERRACHON  & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme G... E..., Mme F... D... et M. B... H... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 16 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Estrablin a adopté le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1403702 du 13 octobre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération du 16 décembre 2013 en tant qu'elle porte sur le classement d'une partie de la parcelle AO 467 en emplacement réservé n° 23 et qu'elle classe la parcelle AO 466 en zone A et a rejeté le surplus des conclusions des demandeurs. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 12 décembre 2016, MmeG... E..., Mme F... D... et M. B... H..., représentés par la SCP Deygas-Perrachon et associés, demandent à la cour : 1°) à titre principal, de réformer le jugement et d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune d'Estrablin du 16 décembre 2013 en tant qu'elle classe en zone 2AUe la parcelle n° 503, en tant qu'elle approuve les articles 1 et 2 du règlement de la zone 2AUe en ce qu'ils interdisent certaines constructions, en tant qu'elle crée les emplacements réservés n° 21 et 22 sur les parcelles n° 466 et 503 et qu'elle prévoit, sur la parcelle n° 321, un classement d'une partie de la parcelle en zone N, une servitude non aedificandi, un espace boisé classé, un périmètre d'attente au titre de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme et un classement partiel en zone rouge dans l'annexe graphique "aléas" ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler intégralement cette délibération du 16 décembre 2013 ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ; 3°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de la commune d'Estrablin une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : S'agissant des conclusions à fin d'annulation partielle présentées à titre principal : - la parcelle AO n°503 ne peut être classée en zone 2AUe alors qu'une grande partie de la zone est desservie ; - le règlement de la zone 2AUe ne peut légalement interdire toutes les constructions autres que les équipements publics ; - le classement en zone N de la partie nord et ouest de la parcelle AO n° 321 n'est pas justifié et n'est pas cohérent avec l'existence d'un emplacement réservé pour une future voie ; - la zone non aedificandi liée à la future voie prévue sur la parcelle AO n° 321 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle est disproportionnée au regard de l'objectif de protection des riverains, en ce qu'elle n'est pas nécessaire à la préservation d'une ouverture visuelle sur la rivière et en ce qu'elle est en contradiction avec le classement en zone urbaine constructible d'une partie de la parcelle sur laquelle elle empiète ; - le classement en zone rouge de la partie nord de la parcelle n° 321 dans l'annexe graphique "aléas" est excessif quant à sa superficie et à ses conséquences au regard du plan de prévention des risques en vigueur ; - l'instauration d'un périmètre d'attente sur la parcelle AO 321 ne fait l'objet d'aucune justification particulière en méconnaissance de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme ; - l'espace boisé classé situé en limite sud de la parcelle AO n° 321 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - les emplacements réservés n° 21 et n° 22 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant des conclusions à fin d'annulation totale présentées à titre subsidiaire : - les modalités de la concertation préalable n'ont pas été respectées. Par un mémoire enregistré le 2 janvier 2018, la commune d'Estrablin, représentée par la SELARL CMDF-avocats affaires publiques, conclut au rejet de la requête et demande à la cour : - à titre incident, d'annuler le jugement en tant qu'il a annulé le classement d'une partie de la parcelle AO n° 467 en emplacement réservé n° 23 et le classement de la parcelle AO n° 466 en zone A - de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que l'emplacement réservé n°23 d'une surface d'environ 50 % de la parcelle AO n° 467 est, eu égard à son objet entaché d'une contradiction avec le classement de cette parcelle en zone agricole et de nature à en affecter sa légalité ; - eu égard au caractère agricole du secteur, c'est à tort que le tribunal a estimé que le classement de la parcelle AO n° 466 en zone agricole était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par lettre du 16 février 2018, les parties ont été informées de ce que la cour est susceptible de relever d'office l'irrecevabilité des conclusions d'appel incident de la commune d'Estrablin. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Psilakis, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour les requérants, ainsi que celles de Me C... pour la commune d'Estrablin ; 1. Considérant que, par une délibération du 16 décembre 2013, le conseil municipal de la commune d'Estrablin a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que Mme G... E...et autres relèvent appel du jugement du 13 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Grenoble n'a fait que partiellement droit à leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ; que, par voie d'appel incident, la commune d'Estrablin demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a fait partiellement droit à la demande de première instance ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant que la commune a, en première instance, soulevé deux fin de non-recevoir tirées d'une part de ce que les requérants ne disposent pas d'un intérêt à agir et, d'autre part, de ce qu'ils n'établissent pas avoir formé un recours gracieux ayant conservé le délai de recours contentieux ; 3. Considérant, d'une part, que le maire de la commune d'Estrablin a, par une décision du 14 avril 2014 notifiée le 16 avril suivant, explicitement rejeté le recours gracieux des requérants, formé dans le délai de recours contentieux, dont il avait accusé réception le 14 février 2014 ; que dans ces conditions, la demande enregistrée le 16 juin 2014 au greffe du tribunal administratif de Grenoble n'était pas tardive ; 4. Considérant, d'autre part, que Mme E... et autres, en leur qualité de propriétaires indivis de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune d'Estrablin justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour contester le PLU dans son ensemble ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par la commune d'Estrablin doivent être écartées ; Sur les conclusions à fin d'annulation partielle de la délibération du 16 décembre 2013, présentées à titre principal : 6. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; En ce qui concerne la zone 2AUe et son règlement : 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : / 1° Les occupations et utilisations du sol interdites ; / 2° Les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-6 du même code, alors en vigueur : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) " ; 8. Considérant que la zone 2AUe est identifiée dans le PLU en litige comme destinée à accueillir des équipements publics ou d'intérêts collectifs ; 9. Considérant, d'une part, qu'alors que selon les dispositions du 1° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme alors en vigueur, le règlement d'un PLU peut " Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ", aucune disposition législative ou réglementaire ne s'oppose à ce que les auteurs d'un PLU définissent, dans le règlement, des zones ou des secteurs réservés à l'implantation d'équipements publics ; 10. Considérant, d'autre part, que le classement de la parcelle AO n° 503 en zone 2AUe répond aux orientations générales du PLU, dont le rapport de présentation affiche la volonté de la commune de réaliser " des équipements publics ou d'intérêts collectifs structurants de rayonnement intercommunal (gendarmerie, équipements d'enseignement) " ; qu'eu égard aux besoins de la commune et aux perspectives d'aménagement futur du secteur "Grande Perrière" dans lequel se situe cette parcelle, secteur desservi par la RD 502 et situé à proximité du centre-bourg, le classement contesté ne peut être regardé comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et n'apparaît pas contradictoire avec la création d'un emplacement réservé pour la création d'une aire de covoiturage ; En ce qui concerne les emplacements réservés n° 21 et n° 22 : 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement peut : / (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; " ; que la création de tels emplacements n'est pas subordonnée à l'existence d'un projet précis et déjà élaboré de voie, d'ouvrage public, d'équipement d'intérêt général ou d'espace vert ; 12. Considérant que les emplacements réservés n° 21 et n° 22 sont destinés à la construction d'aires de stationnement et de covoiturage de part et d'autre d'une route débouchant sur un rond-point au carrefour de la route départementale 502, très fréquentée ; que les requérants soutiennent que le besoin en matière de covoiturage n'est pas suffisamment exposé dans le PLU pour justifier des aires de cette dimension ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en décidant de créer les emplacements réservés en litige, destinés à la création d'aires de stationnement et de covoiturage dans le but de sécuriser les abords de la route départementale, de développer le covoiturage et l'utilisation des transports en commun, et en fixant la localisation de ces emplacements, les auteurs du PLU auraient commis une erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne les dispositions concernant la parcelle AO n° 321 : S'agissant du classement en zone N de la partie nord-ouest : 13. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. / En zone N, peuvent seules être autorisées : - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.(...) " ; 14. Considérant que le classement de la partie nord-ouest de la parcelle des requérants en zone N satisfait aux orientations générales du PLU, notamment à la volonté de préserver à cet endroit la perspective sur l'église située au centre-bourg et de créer un corridor de protection le long de la rivière la Vesonne ; que ce classement n'est pas incompatible avec la création d'une voie sur l'emplacement réservé n° 20 dès lors que cet emplacement, eu égard à sa dimension et à son implantation, n'obère pas l'objectif de protection qui s'attache à une zone N ; qu'ainsi, le classement contesté n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant de l'instauration d'une servitude non aedificandi : 15. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : / (...) b) Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels, tels qu'inondations, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ; " ; 16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, que les auteurs du PLU ont instauré une servitude non aedificandi s'étendant sur une zone de quarante mètres de part et d'autre de la future voie à édifier sur l'emplacement réservé n° 20 afin de garantir une trouée visuelle sur la Vesonne, de limiter les nuisances et de garantir à long terme la non constructibilité des parcelles de part et d'autre de cette voie de circulation, qui a vocation à franchir la rivière et à desservir des équipement publics communaux ; que, toutefois, eu égard aux caractéristiques de la voie projetée, l'emprise de cette zone non aedificandi apparaît manifestement disproportionnée ; que les requérants sont dès lors fondés à demander l'annulation de la délibération en litige en tant qu'elle approuve l'instauration d'une telle zone ; S'agissant du classement en zone rouge par l'annexe graphique "aléas" de la partie nord de la parcelle : 17. Considérant que pour contester ce classement, les requérants se bornent à soutenir que le périmètre protégé serait excessif sans apporter d'autres précisions, alors qu'il ressort des pièces du dossier que la rivière forme un coude à cet endroit et que le territoire communal est exposé à des inondations dans la plaine ; que, dans ces conditions, le moyen selon lequel le classement en zone rouge d'une partie de la parcelle A0 n° 321 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ; S'agissant de l'instauration d'un périmètre d'attente : 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : / a) A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés ; (...) " ; 19. Considérant qu'il ressort des documents graphiques du PADD que cette servitude, d'une durée limitée, a été instaurée sur une parcelle contiguë au périmètre d'une réserve foncière à vocation d'équipements publics et présente un lien avec l'opération de restructuration urbaine envisagée le long de la route de la Petite Perrière ; que, dans ces conditions, l'instauration de ce périmètre n'apparaît pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant de l'instauration d'un espace boisé classé : 20. Considérant qu'aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. / Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. (...) " ; 21. Considérant que ni la circonstance que la végétation couvrant actuellement la bande de terrain classée en espace boisé au sud de la parcelle, le long d'une voie communale, ne pourrait être qualifiée de plantation d'alignement ou de haie traditionnelle, ni la circonstance qu'il n'y a pas d'espace boisé classé bordant la voie de l'autre côté, ne sont, par elles-mêmes, de nature à établir une erreur manifeste d'appréciation entachant le classement contesté ; Sur les conclusions à fin d'annulation totale présentées à titre subsidiaire : 22. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du (...) plan local d'urbanisme ; (...) / Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un PLU ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce plan ; 23. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du 20 février 2013, dont les mentions font foi sauf preuve contraire, que les modalités de la concertation arrêtées par le conseil municipal d'Estrablin dans sa délibération du 30 juin 2008, prévoyant le recours à des réunions publiques, au bulletin municipal, à l'information et à l'affichage, ont été effectivement respectées ; Sur les conclusions incidentes de la commune d'Estrablin : 24. Considérant que les conclusions incidentes par lesquelles la commune d'Estrablin demande l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé pour erreur manifeste d'appréciation le classement de la parcelle AO n° 466 en zone A et la création de l'emplacement réservé n° 23 sur la parcelle AO n° 467, soulèvent un litige distinct de celui qui résulte de l'appel principal ; que par suite, ces conclusions, présentées après l'expiration du délai d'appel, ne sont pas recevables ; 25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander la réformation du jugement attaqué en ce qu'il a rejeté les conclusions de leur demande relatives à la création d'une servitude non aedificandi sur la parcelle AO n° 321 ainsi que l'annulation, dans cette même mesure, de la délibération du 16 décembre 2013 ; Sur les frais liés au litige : 26. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune d'Estrablin du 16 décembre 2013 est annulée en tant qu'elle crée une servitude non aedificandi sur la parcelle AO n° 466. Article 2 : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 13 octobre 2016 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G... E..., premier requérant dénommé, pour l'ensemble des requérants, et à la commune d'Estrablin. Délibéré après l'audience du 13 mars 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; Mme Christine Psilakis, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 avril 2018. 1 2 N° 16LY04127 fg