Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 31/10/2013, 12NT02022, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-10-31
Numéro : 12NT02022
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : M. DEGOMMIER
Avocat(s) : MOULIN

Vu la requête, enregistrée le 23 juillet 2012, présentée pour la SARL Résidence de Roquilieu, dont le siège est 268, rue du Bel Air à Plaintel (22940), par Me Moulin, avocat au barreau de Paris ; la SARL Résidence de Roquilieu demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 10-1791 du 16 mai 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté conjoint du 29 janvier 2010 du président du conseil général et du préfet des Côtes d'Armor rejetant la demande d'extension de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qu'elle gère à Plaintel ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge du département des Côtes d'Armor, de l'agence régionale de santé de Bretagne et de l'Etat la somme de 2 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient : - que contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges elle rapporte la preuve de la particularité des services qu'elle offre ; que ce projet vise à prendre en charge des personnes âgées atteintes de la maladie d'Alzheimer ; que les établissements pris comme référence pour établir le caractère excessif de ses tarifs sont pour l'essentiel des foyers-logements, destinés à recevoir des personnes âgées faiblement dépendantes ; que l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles suppose de comparer des établissements comparables et non des établissements publics avec des établissements privés ; que contrairement aux établissements publics ou aux organismes associatifs, elle ne dispose pas de la possibilité d'amortir ses investissements sur 30 ans et n'est pas éligible au versement de subventions, dons divers et de prêts à taux bonifiés ; qu'elle est assujettie à la TVA, ce qui alourdit de manière importante ses coûts et charges qui sont répercutés sur ses tarifs ; que les établissements publics, dans la majorité des cas, se voient offrir les terrains alors que les établissements privés doivent en supporter le coût ; que les établissements privés sont soumis à la taxe foncière ; que ses tarifs sont moins élevés que ceux des autres établissements privés du département ; - que le jugement attaqué n'a pas répondu au moyen tiré du mal fondé du motif de la décision contestée tiré de l'absence de critères d'admission et de sortie ; que ces critères ne sont pas au nombre de ceux visés aux articles L. 313-1 et suivants du code de l'action social et des familles pour accorder ou non une autorisation ; que la description des critères d'admission et l'articulation entre l'unité à créer et l'établissement existant était développée dans le dossier de demande d'autorisation et a fait l'objet d'une note complémentaire ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 31 octobre 2012, présenté par le ministre des affaires sociales et de la santé, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient : - que l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles ne fait aucune distinction entre les établissements selon qu'ils sont publics ou privés ; que seules les prestations des établissements voisins servent de comparaison ; que, contrairement à ce que soutient la requérante, le département a pris en compte différents types d'établissements pour effectuer cette comparaison et notamment des maisons de retraite, des résidences en centres hospitaliers proposant des prestations comparables ; que c'est à bon droit que le tribunal administratif a jugé que le tarif de 64 euros était supérieur au tarif moyen de ces établissements ; - que selon le préfet et le président du conseil général la mention des critères d'admission et de sortie était nécessaire pour mieux comprendre le projet d'extension envisagé et permettre de déterminer si le projet satisfaisait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le code de l'action sociale et des familles ; qu'en tout état de cause, cette absence de mention n'a pas à elle seule justifié le refus d'autorisation ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2013, présenté pour le département des Côtes d'Armor, représenté par le président du conseil général en exercice, par Me Assouline, avocat au barreau de Rennes, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SARL Résidence de Roquilieu au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient : - que le préfet et le président du conseil général pouvaient prendre en considération le coût des prestations proposées par la société requérante en regard du tarif des établissements aux missions similaires fournissant des prestations comparables ; que le tarif d'hébergement proposé par cet établissement est de 64 euros alors que celui des autres établissements de même type est en moyenne de 45,29 euros dans une fourchette comprise entre 37,28 et 53,27 euros ; que le tarif d'hébergement proposé en l'espèce est donc hors de proportion avec le coût des autres établissements fournissant des prestations similaires ; que ce tarif a considérablement augmenté par rapport aux années précédentes, faisant peser le coût de la nouvelle construction sur le tarif demandé aux nouveaux entrants, sans doute peu compatible avec les ressources de la population locale ; que le tarif relatif à l'accueil de jour proposé est de 40,88 euros alors que la moyenne départementale est de 31,45 euros ; que même si ce tarif inclut la restauration des usagers, il est susceptible d'être pris en charge par l'aide sociale départementale ou l'assurance maladie et reste bien supérieur à ceux des autres établissements, critère qui pouvait être pris en compte par le préfet et le président du conseil général ; - qu'en aucun cas le statut de l'établissement ou du service n'entre en ligne de compte pour établir la comparaison ; que la comparaison s'est effectuée avec des EHPAD ; qu'en tout état de cause, la liste des EHPAD habilités à l'aide sociale permet de constater que le tarif moyen d'une journée d'hébergement des établissements privés assujettis à la TVA est de 54,09 euros, soit en-dessous du tarif proposé par la société requérante ; - que les tarifs envisagés restent bien supérieurs aux prix pratiqués par les autres établissements de même nature ; qu'ils sont bien au-delà des tarifs fixés par la caisse nationale de la solidarité et de l'autonomie (CNSA) dans sa lettre du 13 février 2009 ; que la tarification proposée par la requérante est donc contraire aux objectifs de dépenses fixés par l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles ; - que, contrairement à ce que soutient la SARL Résidence de Roquilieu, le tribunal administratif a estimé que la décision était entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle avait pris en compte l'absence de critères d'admission et de sortie de l'établissement ; que les premiers juges ont toutefois considéré que la décision aurait pu être prise sur le seul motif tiré du caractère disproportionné du tarif d'hébergement ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 octobre 2013 : - le rapport de Mme Gélard, premier conseiller ; - les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ; - et les observations de Me A..., substituant Me Assouline, avocat du département des Côtes-d'Armor ; 1. Considérant que la SARL Résidence de Roquilieu, qui gère un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), a sollicité le 30 juillet 2009 une autorisation en vue de l'extension de l'établissement à hauteur de 20 places d'hébergement permanent, 3 places d'hébergement temporaire, 5 places d'accueil de jour et 2 places d'accueil de nuit, afin de porter sa capacité d'hébergement à 83 lits et 7 places d'accueil de jour ou de nuit ; qu'en dépit de l'avis favorable émis le 11 décembre 2009 par le comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS), cette demande a été rejetée par un arrêté conjoint du 29 janvier 2010 du président du conseil général et du préfet des Côtes d'Armor, qui a été notifié à la société le 5 mars suivant ; que la SARL Résidence de Roquilieu a saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande tendant à l'annulation de cette décision ; que, par un jugement du 16 mai 2012 les premiers juges ont rejeté sa demande ; que la SARL Résidence de Roquilieu fait appel de ce jugement ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorisation initiale est accordée si le projet : 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève et, pour les établissements visés au b du 5° du I de l'article L. 312-1, aux besoins et débouchés recensés en matière de formation professionnelle ; 2° Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; 3° Présente un coût de fonctionnement qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ; 4° Est compatible, lorsqu'il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l'article L. 312-5-1, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l'exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. / L'autorisation fixe l'exercice au cours de laquelle elle prend effet. / L'autorisation, ou son renouvellement, peuvent être assortis de conditions particulières imposées dans l'intérêt des personnes accueillies. / (...) " ; 3. Considérant que la décision contestée indique que le projet d'extension fait apparaître un tarif d'hébergement moyen de 64 euros TTC qui se situe au-delà de la moyenne départementale qui est 45,29 euros (avec des extrêmes allant de 37,28 euros à 53,27 euros) et que, pour l'accueil de jour, le tarif à la charge du résident proposé serait de 40,88 euros (restauration comprise) alors que la moyenne départementale est de 31,45 euros hors restauration ; que s'il est constant, ainsi que l'a rappelé le CROSMS dans son avis du 11 décembre 2009, que le projet d'extension de la Résidence de Roquilieu s'inscrit dans les orientations du schéma d'orientation médico-social des Côtes d'Armor 2008-2012 qui prévoit la création de 520 places d'hébergement dans le pays de Saint-Brieuc et répond à une demande croissante d'hébergement pour les personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer ou de troubles apparentés, le rapport établi par la direction de la solidarité du département et la direction départementale des affaires sanitaires et sociales est plus réservé ; que ce rapport, qui rappelle le tarif moyen d'hébergement pour l'année 2009 des établissements devenus EHPAD et aux normes de type J de 45,29 euros par jour mentionné plus haut, insiste notamment sur le fait que le coût de la nouvelle construction sera intégralement reporté sur le tarif des nouveaux entrants " sans doute peu compatible avec les ressources de la population locale " ; que si le projet porte sur la création d'une deuxième unité spécialisée dans l'accueil des résidents atteints de la maladie d'Alzheimer ou de troubles apparentés et si le dossier de demande précise qu'aux rez-de-chaussée et rez-de-jardin du nouveau bâtiment se trouveront 26 lits d'unité psycho-gériatrique pour les GIR 1 et 2 non déambulants, personnes qui ne sont pas accueillies dans les foyers-logements, la résidence de Roquilieu n'établit pas que les cinq établissements assujettis comme elle à la taxe sur la valeur ajoutée que le département des Côtes d'Armor cite comme termes de comparaison dans son mémoire en défense du 17 avril 2013, où il indique que le tarif moyen d'une journée d'hébergement pour ces établissements est de 54,09 euros avec un maximum de 55,88 euros, alors que la requérante envisage un tarif de 64 euros, ne seraient pas des établissements accueillants des personnes lourdement invalides et ne supporteraient pas les mêmes contraintes financières qu'elle ; qu'ainsi, et alors que les dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles alors en vigueur ne prévoient pas que la comparaison doit être effectuée entre les établissements en fonction de leur mode de gestion, mais uniquement en fonction des prestations fournies, le président du conseil général et le préfet des Côtes d'Armor ont pu estimer à juste titre que les tarifs proposés par la résidence de Roquilieu étaient excessifs et que la demande présentée par cet établissement ne répondait ainsi pas aux exigences de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles ; 4. Considérant que si la société requérante soutient que l'arrêté contesté souligne, à tort, que le projet présenté par elle ne définit pas les critères d'admission, de sortie de l'UHR (Unité d'Hébergement Renforcée) lorsque la personne accueillie ne relève plus de cet accompagnement spécifique et le lien entre l'unité et le reste de l'établissement, les premiers juges, après avoir précisé qu'un tel motif, qui touchait au contenu insuffisamment précis du dossier, relevait de l'erreur de droit, ont toutefois estimé, à juste titre, que la décision en litige aurait pu être prise sur le seul motif tiré du caractère excessif des tarifs envisagés par la résidence de Roquilieu à l'issue de son extension qui, ainsi qu'il vient d'être dit au point 3, était fondé au regard des dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, lequel n'est entaché d'aucune omission à statuer, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département des Côtes d'Armor, de l'agence régionale de santé de Bretagne et de l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement à la SARL Résidence de Roquilieu de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SARL Résidence de Roquilieu le versement au département des Côtes d'Armor de la somme qu'il demande au titre des mêmes frais ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL Résidence de Roquilieu est rejetée. Article 2 : Les conclusions du département des Côtes d'Armor présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Résidence de Roquilieu, au ministre des affaires sociales et de la santé, au département des Côtes d'Armor et à l'agence régionale de santé Bretagne. Délibéré après l'audience du 10 octobre 2013, où siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 31 octobre 2013. Le rapporteur, V. GÉLARDLe président, I. PERROT Le greffier, A. MAUGENDRE La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 12NT02022