Conseil d'État,  3ème sous-section jugeant seule, 04/11/2009, 312520, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-04
Numéro : 312520
Président : M. Ménéménis
Rapporteur : M. Xavier  Domino
Commissaire du gouvernement : M. Geffray Edouard

Vu l'ordonnance du 21 janvier 2008 par laquelle le président du tribunal administratif de Lille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS ; Vu la requête, enregistrée le 13 avril 2006 au greffe du tribunal administratif de Lille, présentée par le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS, représenté par le président du conseil général ; le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS demande à la juridiction administrative : 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 18 novembre 2005 pris pour l'application de l'article 104-IV de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et concernant les compétences transférées au département du Pas-de-Calais dans le domaine de l'éducation nationale ; 2°) d'annuler l'arrêté du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche du 30 janvier 2006 fixant le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat au département du Pas-de-Calais et participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont il a la charge ; 3°) d'annuler l'arrêté du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche du 30 janvier 2006 fixant le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat au département du Pas-de-Calais et participant aux missions de recrutement et de gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant dans les établissement dont il a la charge ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'éducation ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Xavier Domino, Auditeur, - les conclusions de M. Edouard Geffray, Rapporteur public, Considérant que le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS demande l'annulation de l'arrêté interministériel du 18 novembre 2005 pris pour l'application de l'article 104-IV de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et concernant les compétences transférées au département du Pas-de-Calais dans le domaine de l'éducation nationale ainsi que l'annulation des arrêtés du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche du 30 janvier 2006 fixant, d'une part, le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat au DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS et participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont il a la charge et, d'autre part, le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat au DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS et participant aux missions de recrutement et de gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant dans les établissement dont il a la charge ; Sur la compétence au sein de la juridiction administrative : Considérant que l'arrêté interministériel du 18 novembre 2005, pris pour l'application du IV de l'article 104 de la loi du 13 août 2004, est relatif à l'organisation du service public de l'éducation dans le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS pendant la période transitoire précédant le transfert définitif organisé par cette loi et présente par suite, dans son ensemble, un caractère réglementaire ; que les arrêtés du 30 janvier 2006 présentent également un caractère réglementaire ; que, dès lors, le Conseil d'Etat est compétent, en vertu des dispositions du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions de la requête du DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS ; Sur les conclusions DU DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 novembre 2005 : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens : Considérant qu'aux termes du III de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 : Dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret approuvant une convention type, une ou plusieurs conventions, conclues entre le représentant de l'Etat et (...) le président du conseil général (...) constatent la liste des services ou parties de services qui sont, pour l'exercice de leurs missions, mis à disposition de la collectivité ou du groupement de collectivités bénéficiaires du transfert de compétences en application de la présente loi. Ces services ou parties de services sont placés sous l'autorité (...) du président du conseil général (...) sous réserve des dispositions de l'article L. 421-23 du code de l'éducation et des cas où un partage de l'autorité est organisé, par la convention, à titre temporaire. / Cette convention peut adapter les clauses de la convention type en fonction de situations particulières. / Pour les compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements postérieurement à la publication du décret approuvant une convention type, le délai de trois mois court à compter de la date du transfert de la compétence. ; qu'aux termes du IV du même article : A défaut de convention passée dans le délai de trois mois précité, la liste des services ou parties de services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé, après avis motivé d'une commission nationale de conciliation, placée auprès du ministre chargé des collectivités territoriales et comprenant un nombre égal de représentants de l'Etat et de représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales et de leurs groupements ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de la loi du 13 août 2004 que la détermination par arrêté interministériel des services ou parties de services de l'Etat mis à disposition des départements pendant la période précédant le transfert définitif n'a été prévue qu'à titre subsidiaire, pour les cas où les discussions engagées ne pourraient aboutir à la conclusion d'une convention ayant cet objet ; que la loi impose alors la consultation préalable d'une commission nationale de conciliation composée paritairement et chargée d'émettre un avis motivé ; qu'il s'en déduit que cette commission avait pour mission d'examiner chaque situation et de s'efforcer de rapprocher les points de vue avant l'intervention de l'arrêté interministériel pris à défaut de convention ; que ni le caractère national de cette commission, ni la circonstance qu'elle a dû être saisie d'un nombre important de projets d'arrêtés n'ont d'incidence à cet égard ; Considérant que la commission nationale de conciliation s'est bornée, au terme de sa réunion du 21 septembre 2005 au cours de laquelle lui ont été soumis soixante-dix-neuf projets d'arrêtés de mise à disposition de services du ministère de l'éducation nationale dans autant de départements ou régions, à émettre sur l'ensemble de ces projets un avis global, rappelant les principes qui ont guidé la détermination des effectifs mis à disposition et indiquant que le constat des services ou parties de services mis à disposition ainsi que des personnels attachés à ces services correspond à la situation existant à l'Etat au 31 décembre 2004 dans la collectivité territoriale ; qu'il ressort tant des termes de cet avis que des pièces du dossier que la commission n'a pas examiné la situation propre au DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS ni cherché à rapprocher les points de vue de l'Etat et de ce département ; qu'en outre, l'avis qu'elle a émis ne peut, en raison de sa motivation générale qui ne s'attache aucunement à la situation du DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS, être regardé comme l'avis motivé exigé par la loi ; que, dès lors, le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS est fondé à soutenir que l'arrêté attaqué est intervenu au terme d'une procédure irrégulière et à en demander l'annulation ; Sur les conclusions du DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS tendant à l'annulation des arrêtés du 30 janvier 2006 : Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre : Considérant que la fixation du nombre d'emplois et de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat à la collectivité territoriale requérante fait grief à celle-ci ; qu'ainsi le ministre ne saurait soutenir que sa requête en tant qu'elle est dirigée contre les arrêtés du 30 janvier 2006 est irrecevable ; Sur la légalité des arrêtés attaqués : Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens des requêtes ; Considérant que, par une décision, en date du 16 mai 2008, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé le décret n° 2005-1631 du 26 décembre 2005 fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou de parties de services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ; Considérant que les arrêtés attaqués fixant le nombre d'emplois et de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat au DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS et participant soit aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique, soit aux missions de recrutement et de gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant dans les établissements dont il a la charge, constituent les mesures d'application de l'article 2 du décret du 26 décembre 2005 ; qu'ils doivent être annulés par voie de conséquence de l'annulation du décret ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS est fondé à demander l'annulation des deux arrêtés du 30 janvier 2006 pris en application du décret n° 2005-1631 du 26 décembre 2005 ; Sur les conséquences de l'illégalité des arrêtés attaqués : En ce qui concerne l'office du juge : Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine ; En ce qui concerne l'application de ces principes aux arrêtés attaqués : Considérant que les arrêtés attaqués ont produit leurs effets ; que le droit d'option entre le statut de fonctionnaire territorial et le maintien du statut de fonctionnaire d'Etat ouvert, pour les agents concernés, par les dispositions du I de l'article 109 de la loi du 13 août 2004, ayant été exercé jusqu'au 31 décembre 2007, les décisions individuelles d'intégration ou de détachement qui en résultent ont pris effet au plus tard le 1er janvier 2009, conformément aux dispositions de l'article 147 de la loi de finances pour 2006 ; qu'en outre, les lois de finances pour 2007 et pour 2008 ont autorisé le versement aux collectivités territoriales concernées des compensations financières auxquelles elles ont droit ; Considérant qu'il incombe aux pouvoirs publics, du fait de l'annulation des arrêtés attaqués, de prendre l'ensemble des mesures nécessaires pour que soient légalement mises en oeuvre les dispositions du VII de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 ; que, compte tenu des effets que les arrêtés attaqués ont produits, et eu égard à l'intérêt qui s'attache d'une part à la continuité de l'exercice, par les différentes collectivités publiques, de leurs compétences, d'autre part à la sécurité juridique des collectivités territoriales et des personnels concernés, auxquelles une annulation rétroactive des dispositions des arrêtés attaqués porterait une atteinte manifestement excessive, il y a lieu, pour permettre aux pouvoirs publics de prendre l'ensemble des mesures nécessaires à l'une et à l'autre, de n'en prononcer l'annulation - sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date de la présente décision - qu'à compter du 31 mars 2010 ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté du 18 novembre 2005 relatif à la mise à disposition du DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS de services du ministère de l'éducation nationale est annulé. Article 2 : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur leur fondement, les arrêtés du 30 janvier 2006 sont annulés à compter du 31 mars 2010. Article 3 : La présente décision sera notifiée au DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS et au ministre de l'éducation nationale, porte-parole du Gouvernement. Une copie en sera transmise, pour information, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.