Conseil d'État, 4ème chambre, 25/11/2019, 416756, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-11-25
Numéro : 416756
Rapporteur : Mme Yaël Treille
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Dieu

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 416756, par une requête, enregistrée le 22 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la fédération nationale autonome de l'UNSA - développement durable demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la " note de gestion " du 27 octobre 2017 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de la cohésion des territoires relative à la mise en œuvre du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise, de l'engagement professionnel (RIFSEEP) concernant certains agents affectés aux ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires (MTES/MCT) au titre de 2017 ; 2°) d'enjoindre au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de la cohésion des territoires de modifier les dispositions contestées de la " note de gestion " du 27 octobre 2017 sous astreinte de 300 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 418701, par une requête enregistrée le 28 février 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la fédération nationale autonome de l'UNSA - développement durable présente les mêmes conclusions et les mêmes moyens que dans la requête enregistrée sous le n° 416756 visée au 1°. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 46-2020 du 17 septembre 1946 ; - le décret n° 67-624-du 23 juillet 1967 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; - le décret du 15 décembre 2016 portant nomination du directeur des ressources humaines ; - le décret n° 2017-1419 du 28 septembre 2017 ; - l'arrêté du 20 mai 2014 pris pour l'application aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 19 mars 2015 pris pour l'application au corps des secrétaires administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 28 avril 2015 pris pour l'application aux corps d'adjoints techniques des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 3 juin 2015 pris pour l'application au corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 3 juin 2015 pris pour l'application au corps des assistants de service social des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 3 juin 2015 pris pour l'application au corps des conseillers techniques de service social des administrations de l'État ainsi qu'à l'emploi de conseiller pour l'action sociale des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 18 décembre 2015 pris pour l'application au corps des inspecteurs des affaires maritimes des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 30 décembre 2015 pris pour l'application aux agents du corps des techniciens supérieurs du développement durable des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - l'arrêté du 17 février 2016 pris pour l'application au corps des syndics des gens de mer des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Yaël Treille, auditeur, - les conclusions de M. Frédéric Dieu, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret (...) ". Par deux requêtes, la fédération nationale autonome de l'UNSA - développement durable demande l'annulation pour excès de pouvoir de la " note de gestion " du 17 octobre 2017 par laquelle le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et la ministre de la cohésion des territoires ont précisé la mise en œuvre de ce régime indemnitaire en 2017 pour les agents relevant de leurs ministères. Toutefois, le document enregistré sous le numéro 418701 constitue en réalité un doublon du recours présenté pour la fédération nationale autonome de l'UNSA - développement durable et enregistré sous le numéro 416756. Il doit par suite être rayé des registres du secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et joint à la requête enregistrée sous le numéro 416756. 2. En premier lieu, il résulte des dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement que le directeur des ressources humaines au secrétariat général du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du ministère du logement et de l'habitat durable, dont le décret de nomination en date du 15 décembre 2016 a été publié au Journal officiel de la République française le 16 décembre 2016, avait, du fait de cette nomination, compétence pour signer la " note de gestion " attaquée au nom du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de la cohésion des territoires. 3. En deuxième lieu, si la fédération requérante soutient que la " note de gestion " attaquée serait également entachée d'incompétence au motif que le directeur des ressources humaines n'en serait pas réellement le signataire, elle n'apporte aucun élément à l'appui de cette allégation. 4. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. / (...) Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. (...) ". En application de ces dispositions, par plusieurs arrêtés du 20 mai 2014, du 19 mars 2015, du 28 avril 2015, du 3 juin 2015, du 30 décembre 2015 et du 17 février 2016, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique et le secrétaire d'Etat chargé du budget ont fixé les montants de référence de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise ainsi que le nombre de groupes de fonctions pour plusieurs corps gérés notamment par les ministères de la transition écologique et solidaire et la ministre de la cohésion des territoires. En application de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 cité ci-dessus, ces arrêtés se limitent à fixer le nombre de groupes de fonctions pour chaque corps ou statut d'emploi, sans prévoir quelles fonctions en relèvent. Dès lors, il revient à chaque ministre, dans l'exercice de ses prérogatives d'organisation des services placés sous son autorité, de répartir, dans le respect des règles générales fixées par ces dispositions, les fonctions relevant de leurs administrations au sein des groupes de fonctions prévus pour chaque corps. Il suit de là que le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et la ministre de la cohésion des territoires étaient compétents pour fixer de telles règles par la note en litige, pour les agents bénéficiant du RIFSEEP et relevant de leurs départements ministériels. 5. En quatrième lieu, ni le décret du 20 mai 2014 ni les arrêtés mentionnés au point précédent ne fixent de montant minimal de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise par groupe de fonctions. Dans l'exercice de ses prérogatives d'organisation des services placés sous son autorité, un ministre est compétent pour définir les modalités d'application de ces règles au sein de son administration et, en particulier, pour établir de tels montants minimaux. Il suit de là que les auteurs de la " note de gestion " litigieuse étaient compétents pour fixer de tels montants pour les agents concernés par ce régime indemnitaire relevant de leurs départements ministériels. En outre, ces montants minimaux d'indemnité par groupe de fonctions ne méconnaissent ni les règles fixées par le décret du 20 mai 2014 ni les montants minimaux par grade et statut d'emploi ou les montants maximaux par groupe de fonctions fixés par les arrêtés mentionnés au point 4. 6. En cinquième lieu, la " note de gestion " litigieuse n'est pas entachée de rétroactivité illégale du seul fait qu'elle fixe, en octobre 2017, les règles applicables au calcul de l'IFSE à compter du 1er janvier 2017, dès lors que, même si le versement de cette indemnité est mensuel, le montant individuel de cette indemnité est calculé au titre de l'ensemble de l'année et est notifié aux agents postérieurement à la publication de la " note de gestion ". 7. En sixième lieu, aux termes de l'article 5 du décret du 20 mai 2014 : " L'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et le complément indemnitaire annuel sont exclusifs de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir, à l'exception de celles énumérées par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". Or, il ressort du décret du 17 septembre 1946 ayant institué l'indemnité pour difficultés administratives attribuée aux personnels civils de l'Etat en Alsace - Moselle et du décret du 23 juillet 1967 ayant institué l'indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissant, que ces indemnités sont, toutes deux, des indemnités liées à l'exercice des fonctions. Par suite, dès lors qu'elles ne figurent pas sur la liste, fixée par l'arrêté du 27 août 2015 pris en application de l'article 5 du décret du 20 mai 2014, des primes et indemnités liées à l'exercice des fonctions et à la manière de servir pouvant être cumulées avec l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et le complément indemnitaire annuel, la " note de gestion " attaquée n'a pas méconnu l'article 5 du décret du 20 mai 2014 en indiquant que l'indemnité pour difficultés administratives attribuée aux personnels civils de l'Etat en Alsace - Moselle et l'indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants n'étaient pas cumulables avec l'IFSE. 8. En septième lieu, aux termes de l'article 6 du décret du 20 mai 2014 : " Lors de la première application des dispositions du présent décret, le montant indemnitaire mensuel perçu par l'agent au titre du ou des régimes indemnitaires liés aux fonctions exercées ou au grade détenu et, le cas échéant, aux résultats, à l'exception de tout versement à caractère exceptionnel, est conservé au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise jusqu'à la date du prochain changement de fonctions de l'agent, sans préjudice du réexamen au vu de l'expérience acquise prévu au 2° de l'article 3 ". Ces dispositions, qui se limitent à prévoir la conservation du montant indemnitaire mensuel perçu par l'agent lors du passage au nouveau régime indemnitaire qu'il institue, n'a ni pour objet ni pour effet de régir les évolutions de l'IFSE lorsqu'un agent change de ministère gestionnaire après son passage dans ce nouveau régime indemnitaire. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que la " note de gestion " attaquée, en tant qu'elle prévoit de plafonner le montant de l'IFSE des agents nouvellement entrants dans les ministères concernés ayant une ancienneté en qualité de fonctionnaire au montant moyen d'IFSE servi aux agents du même grade au sein du groupe de fonctions d'accueil, méconnaîtrait l'article 6 du décret du 20 mai 2014. Par ailleurs, la " note de gestion " contestée n'a, en cela, ni pour objet ni pour effet d'imposer aux agents nouvellement recrutés dans les ministères concernés un plafond d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise différent de ceux fixés par les arrêtés pris en application de l'article 2 du décret du 20 mai 2014, dès lors qu'elle prévoit, en tout état de cause, que, " pour toute situation en dehors de ce cadre, une demande de prise en charge indemnitaire justifiée sera adressée au bureau de la politique de rémunération [et] sera accompagnée de la fiche financière et toutes autres informations utiles sur la rémunération annuelle globale perçue antérieurement par l'intéressé notamment sur les primes à considérer comme pérennes ou exceptionnelles ". Le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de la " note de gestion " contestée en tant qu'elle fixe les règles applicables aux " nouveaux entrants " doit, par suite, être écarté. 9. En huitième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 7 du décret du 28 septembre 2017 : " L'agent bénéficiant d'une décharge totale ou d'une mise à disposition conserve le montant annuel des primes et indemnités attachées aux fonctions exercées dans son corps ou cadre d'emplois avant d'en être déchargé. " Aux termes du 5ème alinéa de l'article 8 de ce même décret : " " A défaut d'emploi comparable, le montant indemnitaire versé à l'agent concerné correspond à la moyenne des montants servis aux agents du même grade exerçant leurs fonctions à temps plein et relevant de la même autorité de gestion ". La " note de gestion " attaquée prévoit que les fonctionnaires qui bénéficient, après le 1er janvier 2017, d'une décharge d'activité en vue d'exercer au moins 50 % de leur quotité horaire au titre d'une activité syndicale, sont répartis dans les groupes de fonctions propres à leur corps selon les fonctions exercées à la date de leur changement de poste, tandis que les agents qui bénéficiaient déjà d'une telle décharge avant le 1er janvier 2017 conservent le groupe de fonctions dans lequel ils avaient été affectés au 1er janvier 2016. Par suite, la fédération requérante ne saurait utilement soutenir que ces règles méconnaissent le 5ème alinéa de l'article 8 du décret du 28 septembre 2017, dès lors que les dispositions de l'article 8 du décret du 28 septembre 2017 ont pour objet de fixer les règles selon lesquelles progressent les primes et indemnités servies aux fonctionnaires bénéficiant d'une décharge d'activité en vue d'exercer une activité syndicale pendant une quotité horaire égale ou supérieure à 70%, et non les principes selon lesquels est fixé le montant annuel des primes et indemnités de ces mêmes fonctionnaires, lesquels sont prévus à l'article 7 du même décret. 10. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de la transition écologique et solidaire et la ministre de la cohésion des territoires, la fédération nationale autonome de l'UNSA-développement durable n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions de la " note de gestion " du 27 octobre 2017 qu'elle attaque. Ses conclusions aux fins d'injonction et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les productions enregistrées sous le numéro 418701 seront rayées des registres du secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat. Article 2 : La requête n° 416756 de la fédération nationale autonome de l'UNSA-développement durable est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la fédération nationale autonome de l'UNSA-développement durable, à la ministre de la transition écologique et solidaire et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.