CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 23/11/2015, 14MA00592, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-11-23
Numéro : 14MA00592
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP AMIEL-SUSINI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. I...et Mme G...A...épouse H...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les décisions du 18 septembre 2012 et du 2 octobre 2012 par lesquelles le maire de la commune de Grans a décidé de préempter un terrain cadastré D n° 228 au lieu-dit Lauvette. Par un jugement n° 1301718 du 4 décembre 2013, le tribunal administratif de Marseille a annulé les décisions susvisées et a mis à la charge de la commune de Grans une somme de 1 500 euros à verser à M. H...et Mme A...en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 5 février 2014, la commune de Grans, représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 4 décembre 2013 ; 2°) de rejeter la demande de M. H...et Mme A...comme irrecevable et, subsidiairement, comme mal fondée ; 3°) de mettre à la charge de M. H...et Mme A...une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. H...et Mme A...ne disposaient d'aucun intérêt à agir contre la décision de préemption à la date d'introduction de leur recours eu égard aux conditions du compromis de vente qu'ils ont conclu pour l'achat de la parcelle, alors qu'ils n'avaient pas en réalité la qualité d'acquéreurs évincés ; - l'insuffisance de motivation de la décision de préemption est sans incidence sur sa légalité dès lors que, à la supposer avérée, elle n'a pas influé sur la décision et que la commune peut justifier à tout moment d'une politique conforme à l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme ; - la décision de préemption était tout à fait justifiée au regard de l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme, dès lors que l'acquisition de la parcelle a eu pour objet de permettre son maintien en espace naturel dans un secteur de paysage de colline couvert de forêt méditerranéenne et sensible au risque de feux de forêt, que la parcelle, classée en zone de protection stricte Na, est incluse par le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme dans les entités boisées à préserver permettant une continuité écologique, et qu'elle entend y aménager des sentiers pour les promeneurs ; Par un mémoire en défense enregistré le 6 juin 2014, M. H... et Mme A... concluent à la confirmation du jugement contesté et à ce que soit mise à la charge de la commune de Grans une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils établissent leur qualité pour agir en tant qu'acquéreurs évincés quelles que soient les clauses du contrat souscrit ; - il appartiendra au maire de justifier de sa délégation de pouvoir et de signature régulière pour prendre les décisions litigieuses ainsi que de la validité de la délibération du 31 mars 2008 lui délégant certaines attributions énumérées à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; - le droit de préemption a été exercé hors délai ; - la décision de préemption, imprécise sur l'opération projetée, est insuffisamment motivée au regard de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et de la loi du 11 juillet 1979 ; - la commune de Grans ne justifie pas, à la date de ses décisions, d'un projet d'action ou d'opération suffisamment précis et certain ; - la justification du projet apportée pour la première fois en appel est contraire à la réalité des lieux, la parcelle n'étant pas enclavée dans la forêt mais séparée de celle-ci par une route nationale et entourée de constructions, et ne permettant pas à la commune d'accroître son patrimoine forestier ni de favoriser les espèces animales protégées ; - le plan communal de sauvegarde indique que la commune est classée en zone peu sensible aux feux de forêt ; - le service des domaines n'a pas été consulté préalablement à la décision de préemption ; - à défaut pour la commune de justifier de la transmission de la décision de préemption au préfet, elle est réputée avoir renoncé à l'exercice de ce droit ; - la vente initialement projetée ne portait aucune atteinte aux espaces naturels dès lors qu'elle n'entraînait aucune construction sur la parcelle ; - la commune a commis un détournement de pouvoir en usant de son droit de préemption sur ce terrain alors qu'elle ne l'a jamais utilisé en zone naturelle durant cinq ans. Par mémoires enregistrés le 17 septembre 2014 et le 1er juin 2015, la commune de Grans conclut aux mêmes fins que sa requête. Elle fait valoir que : - la demande de première instance est irrecevable ; - aucun des moyens invoqués par les intimés contre les décisions de préemption litigieuses n'est fondé. Par mémoires enregistrés le 14 novembre 2014 et le 8 juillet 2015, M. H...et Mme A...concluent aux mêmes fins que précédemment, et demandent en outre à la Cour : - de condamner la commune de Grans à leur rétrocéder la parcelle préemptée au prix payé par elle, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter du trentième jour suivant la notification de l'arrêt à intervenir, en application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ; - et de mettre à la charge de ladite commune une somme de 2 600 euros à verser à chacun d'entre eux en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Un courrier du 20 février 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 3 septembre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hameline, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - les observations de Me B...représentant la commune de Grans, et celles de Me E... substituant Me C...représentant M. H... et MmeA.... 1. Considérant que Mme F...veuve D...a déclaré au département des Bouches-du-Rhône le 11 juillet 2012 son intention d'aliéner un terrain de 2 290 mètres carrés cadastré section D n° 228 situé au lieu-dit Lauvette dans la commune de Grans et inclus dans une zone créée au titre de la protection des espaces naturels sensibles du département en application des articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme, après avoir signé une promesse de vente de ce terrain avec M. H...et Mme A...; que, par décisions en date des 18 septembre et 2 octobre 2012, la commune de Grans, se substituant au département des Bouches-du-Rhône, a décidé d'exercer le droit de préemption sur la parcelle D n° 228 ; que, sur demande formée par M. H...et MmeA..., le tribunal administratif de Marseille a annulé ces décisions de préemption et mis une somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Grans en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que la commune de Grans relève appel dudit jugement ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant que M. H...et Mme A...ont signé le 13 juin 2012 avec Mme F... veuve D...une promesse d'achat de la parcelle D n° 228 à Grans pour un prix de 21 500 euros ; que la présence dans cet acte sous seing privé d'une clause de " réserve à l'engagement des parties " stipulant que l'exercice du droit de préemption rendrait le contrat caduc et ce, même en cas d'annulation de la préemption ou de renonciation ultérieure du bénéficiaire de celle-ci, ne faisait pas, par elle-même, obstacle à ce que, en cas d'annulation de la décision de préemption et si le propriétaire et les acquéreurs en étaient d'accord, le terrain puisse être cédé aux intéressés ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs pas allégué que M. H...et Mme A...auraient renoncé au projet d'acquérir le bien concerné ; qu'en conséquence, la présence d'une telle clause ne privait pas les acquéreurs évincés par la décision de préemption d'un intérêt à contester la légalité de cette décision ; que la circonstance que le terrain ait depuis été cédé à la commune de Grans, en application précisément des décisions de préemption contestées, ne saurait davantage priver les époux H...et A...d'intérêt à agir contre ces dernières ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Grans à la demande de première instance, et tirée du défaut d'intérêt à agir de M. H...et MmeA..., doit être écartée ; Sur la légalité des décisions de préemption des 18 septembre et 2 octobre 2012 : 3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non " ; qu'aux termes de l'article L. 142-3 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Pour la mise en oeuvre de la politique prévue à l'article L. 142-1, le conseil général peut créer des zones de préemption dans les conditions ci-après définies. / Dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé, les zones de préemption sont créées avec l'accord du conseil municipal. (...) / A l'intérieur de ces zones, le département dispose d'un droit de préemption sur tout terrain ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l'objet d'une aliénation, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit. / (...) Au cas où le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, celui-ci ou, à défaut, la commune, peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas le droit de préemption (...) " ; que selon le premier alinéa de l'article L. 142-10 : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. " ; 4. Considérant que l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 dispose que " doivent être motivées les décisions qui (...) imposent des sujétions (...) " ; que les décisions de préemption prises en application de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions ; qu'elles entrent, par suite, dans le champ de la loi du 11 juillet 1979 et doivent, dès lors, comporter l'énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l'autorité administrative à préempter ; 5. Considérant que les décisions de préemption des 18 septembre et 2 octobre 2012 édictées par le maire de Grans, si elles visent la situation du terrain dans une zone de préemption créée par arrêté préfectoral du 29 décembre 1982 au titre des espaces naturels sensibles du département des Bouches-du-Rhône, ne comportent en revanche aucune indication sur les raisons pour lesquelles la préservation de la parcelle D n° 228 justifiait la préemption en l'espèce ; que ne saurait constituer une telle motivation en fait la seule mention extrêmement évasive, dans les deux décisions litigieuses, d'un " projet de la commune de constituer des réserves foncières en espaces naturels afin d'y assurer la préservation de ces espaces " ; que les courriers adressés par le maire de Grans au vendeur afin de lui notifier les décisions en cause ne comprennent pas davantage d'information sur ce point ; qu'ainsi, et comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, la motivation des décisions de préemption ne répond pas aux exigences susmentionnées de la loi du 11 juillet 1979 ; que ce vice de forme ne saurait être pallié, contrairement à ce que soutient la commune de Grans, par les explications données pour la première fois au cours de l'instance contentieuse sur la justification de son projet ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Grans n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé les décisions de préemption des 18 septembre et 2 octobre 2012 ; Sur les conclusions incidentes présentées par M. H...et Mme A...à fin d'injonction : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; que le juge d'appel a la faculté d'ordonner une mesure d'exécution lorsque, rejetant l'appel du défendeur de première instance, il confirme le jugement ayant fait droit à la demande et que les conclusions à fin d'injonction sont présentées pour la première fois devant lui ; 8. Considérant, d'une part, que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter ; qu'ainsi, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ; qu'il lui appartient à cet égard, et avant toute autre mesure, de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté ; qu'il doit, en outre, proposer à l'acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial d'acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ; que ce prix doit notamment prendre en compte les éventuelles modifications apportées au bien consécutivement à l'exercice de la préemption litigieuse ; 9. Considérant, d'autre part, que les conséquences de l'annulation d'une décision de préemption édictée au titre de la protection des espaces naturels sensibles en application des articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme, ne sauraient être régies, en toute hypothèse, par les dispositions spécifiques de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme issues de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové, visant à préciser ces conséquences en matière de droit de préemption urbain, à défaut notamment de renvoi à cet article par l'article L. 142-7 du même code ; 10. Considérant qu'en l'espèce, M. H...et Mme A...demandent à la Cour d'enjoindre à la commune de Grans, sous astreinte, de leur rétrocéder la parcelle préemptée au titre des espaces naturels sensibles, au prix payé par elle ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que la parcelle D n° 228 ait été cédée par la commune de Grans à un tiers après avoir été préemptée ; que, par ailleurs, la commune ne fait valoir aucune atteinte à l'intérêt général qui pourrait résulter d'une rétrocession, alors que les intimés soutiennent sans être contredits que le terrain n'a pas fait l'objet de travaux ou d'aménagements particuliers depuis son acquisition par la commune ; que, par suite, il y a lieu de prescrire à la commune de Grans de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et de présenter une offre de cession de celui-ci aux acquéreurs évincés dans un délai de deux mois suivant la date de notification de l'arrêt ; que, si les époux H...et A...ont signé une promesse d'achat pour un prix de 21 500 euros mentionné par la déclaration d'intention d'aliéner du 11 juillet 2012, il résulte de l'instruction que la commune de Grans a en revanche acquis la parcelle, après avis de France Domaine, sur la base de son offre de prix de 11 500 euros, et bénéficierait ainsi d'un enrichissement sans cause en cas de cession au prix figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ; qu'il y a lieu, dans ces conditions, d'enjoindre à la commune de proposer aux intimés d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible, et sans enrichissement sans cause de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. H...et MmeA..., qui ne sont pas les parties perdantes au présent litige, voient mise à leur charge une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Grans dans l'instance ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Grans une unique somme de 2 000 euros à verser à M. H...et Mme A...sur le fondement des mêmes dispositions ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Grans est rejetée. Article 2 : Il est enjoint à la commune de Grans de s'abstenir de revendre à un tiers le terrain cadastré D n° 228, et d'en proposer la cession à M. H...et Mme A...aux conditions indiquées au point 10 ci-dessus, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La commune de Grans versera en outre à M. H...et Mme A...une somme globale de 2 000 (deux mille) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. H...et Mme A...est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Grans, à M. I...et à Mme G... A... épouseH.... Délibéré après l'audience du 2 novembre 2015, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Pocheron, président-assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller, Lu en audience publique, le 23 novembre 2015. '' '' '' '' 5 N° 14MA00592