Cour administrative d'appel de Paris, 4ème chambre, 30/12/2011, 10PA00133, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-12-30
Numéro : 10PA00133
Président : M. PERRIER
Rapporteur : M. Ermès  DELLEVEDOVE
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSET
Avocat(s) : VEXLIARD

Vu la requête, enregistrée le 8 janvier 2010, présentée pour la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL représentée par son maire, par la SCP Vier, Barthelemy, Matuchansky ; la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL demande à la Cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 0601611/6 du 9 novembre 2009 par laquelle la présidente de la 6ème chambre du Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision par laquelle le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a implicitement rejeté son recours gracieux tendant à la modification des arrêtés interministériels des 25 août 2004, 11 janvier et 15 avril 2005 portant constatation de l'état de catastrophe naturelle et, d'autre part, à l'annulation de l'arrêté du 20 décembre 2005 par lequel le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat ont refusé de la déclarer en état de catastrophe naturelle ; 2°) d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2005 attaqué ; 3°) d'enjoindre aux ministres compétents de se prononcer sur l'inscription de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL sur la liste des communes déclarées en état de catastrophe naturelle dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des assurances ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 décembre 2011 : - le rapport de M. Dellevedove, rapporteur, - les conclusions de M. Rousset, rapporteur public, - et les observations de Me Vexliard, substituant Me Vier, pour la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL ; Considérant que les mouvements de terrain différentiels liés à la dessiccation et à la réhydratation des sols consécutifs à la sécheresse de l'été 2003 ont provoqué des dommages notamment aux bâtiments implantés sur des terrains argileux ; que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL a adressé au préfet de Seine-et-Marne une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre de ces mouvements de terrain différentiels sur le fondement de l'article L. 125-1 du code des assurances ; que, par un courrier du 2 juillet 2004, le préfet de Seine et Marne l'a informée que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles avait émis un avis défavorable à sa demande ; que, par trois arrêtés interministériels des 25 août 2004, 11 janvier et 15 avril 2005, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et le secrétaire d'Etat au budget ont constaté l'état de catastrophe naturelle pour les communes dont la liste figurait en annexe ; que, par un recours gracieux introduit le 5 juillet 2005, la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL a demandé au ministre de l'intérieur de modifier les arrêtés précités pour inclure son territoire dans cette liste ; que la commission interministérielle a rendu le 17 novembre 2005 un nouvel avis défavorable ; que les ministres compétents ont par un arrêté interministériel du 20 décembre 2005 rejeté les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de plusieurs communes dont la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL ; que le préfet de Seine-et-Marne en a informé la commune par un courrier du 4 janvier 2006 lui précisant que l'intensité de la sécheresse n'avait pas été considérée comme anormale sur son territoire dès lors qu'au vu des études réalisées par Météo France la teneur en eau de ses sols argileux était supérieure à 21 %, que le nombre de décades du 3ème trimestre 2003 au cours desquelles le niveau d'humidité avait été évalué à zéro n'était pas l'un des trois plus élevés de la période 1989-2003 et que la durée de retour du déficit du réservoir hydrique était inférieure à 25 ans ; que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL, qui ne conclut plus dans sa requête à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'intérieur sur son recours gracieux et qui ne critique pas l'ordonnance attaquée sur ce point, doit être regardée comme faisant appel de l'ordonnance du 9 novembre 2009 de la présidente de la 6ème chambre du Tribunal administratif de Melun en tant seulement qu'elle a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 rejetant sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : Considérant qu'aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administratives : Les présidents de tribunal administratif (...) et les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance :/ (...) 6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision passée en force de chose jugée ou à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 ; (...) ; que ces dispositions permettent au juge de statuer par ordonnance sur les requêtes relevant d'une série, dès lors que ces contestations ne présentent à juger que des questions de droit qu'il a déjà tranchées par une décision passée en force de chose jugée et qu'il se borne à constater matériellement des faits, susceptibles de varier d'une affaire à l'autre, sans avoir toutefois à les apprécier ou à les qualifier ; Considérant que le jugement n° 06-1635/6 Commune de Solers du 11 juin 2009 du Tribunal administratif de Melun sur lequel la présidente de la 6ème chambre du Tribunal administratif de Melun s'est fondée pour rejeter, par voie d'ordonnance prise en application du 6° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, la demande de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL faisait, à la date de l'ordonnance attaquée, l'objet d'un appel et n'avait, par conséquent, pas l'autorité d'une décision passée en force de chose jugée ; qu'il s'ensuit que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL est fondée à soutenir que c'est à tort que la présidente de la 6ème chambre du Tribunal administratif de Melun a fait usage des pouvoirs qu'elle tire du 6° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative ; que l'ordonnance du 9 novembre 2009 attaquée est irrégulière et doit en conséquence être annulée ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL devant le Tribunal administratif de Melun ; Sur la légalité de l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 en tant qu'il rejette la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL: Considérant qu'aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction applicable au litige : (...) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile (...) ; Considérant que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL, soutient, en premier lieu, que le ministre de l'intérieur était incompétent pour instituer, par la circulaire du 27 mars 1984, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles et que, par suite, l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 contesté, qui a été pris sur avis de cette commission, est entaché d'un vice de procédure ; Considérant, toutefois, que les ministres auxquels il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité ont la faculté, même en l'absence de dispositions le prévoyant expressément, de s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles instituée par la circulaire du 27 mars 1984 pour donner aux ministres compétents des avis sur le caractère de catastrophe naturelle que peuvent présenter certains événements n'aurait pas été légalement créée et de ce que, par conséquent, sa consultation aurait vicié la procédure ne peut qu'être écarté ; Considérant que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL soutient, en deuxième lieu, que les ministres signataires de l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 contesté ont méconnu l'étendue de leur compétence dès lors qu'ils se sont estimés liés par les avis défavorables émis les 24 juin 2004 et 17 novembre 2005 par la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles ; Considérant, toutefois, que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles instituée par la circulaire du 27 mars 1984 a pour seule fonction d'émettre des avis relatifs à l'application de la législation sur les catastrophes naturelles ; que les avis ainsi rendus pour éclairer les autorités compétentes ne sauraient préjuger de leur décision ; que si la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL fait valoir, en se fondant sur le courrier d'information que lui a adressé le préfet de Seine-et-Marne le 2 juillet 2004, que les ministres signataires se seraient estimés liés par l'avis défavorable rendu par la commission interministérielle le 24 juin 2004, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lettre de notification du préfet de Seine-et-Marne du 4 janvier 2006, que l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 en litige a été pris sur le fondement de critères différents de ceux examinés le 24 juin 2004 et après que la commission ait été à nouveau réunie le 17 novembre 2005 ; que, si les autorités ministérielles ont repris à leur compte les éléments d'appréciation retenus par la commission dans son avis du 17 novembre 2005 et ont suivi sa position sur le cas de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier qu'elles se seraient estimées liées par cet avis ; que par suite le moyen tiré de ce que les signataires de la décision contestée auraient méconnu l'étendue de leur compétence doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL, Météo France n'était investi d'aucun pouvoir de décision mais avait seulement pour mission de réaliser des études mettant en oeuvre, au vu des données scientifiques en sa possession et dans le cadre d'un zonage homogène sur le plan météorologique, les critères arrêtés par l'administration pour caractériser l'intensité anormale des mouvements de terrains consécutifs à la sécheresse de l'été 2003 ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que les ministres signataires de la décision contestée auraient illégalement confié à Météo France la compétence de décider si la condition d'anormalité du phénomène naturel fixée à l'article L. 125-1 du code des assurances était remplie doit être écarté ; Considérant que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL soutient, en quatrième lieu, que les ministres signataires de l'arrêté contesté ont fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances en se fondant pour prendre leur décision sur des critères géologique et hydrique qui n'étaient prévus par aucun texte législatif ou réglementaire et qui n'avaient donné lieu à aucune directive régulièrement publiée ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier motivé du 4 janvier 2006 par lequel le préfet de Seine-et-Marne a, conformément aux dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, notifié à la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 contesté, que sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle a été rejetée, après examen de sa situation particulière et au vu des critères du réservoir hydrique et de l'occurrence statistique , arrêtés par les ministres compétents pour apprécier l'intensité anormale de la sécheresse observée au cours de l'été 2003 ; que les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, habilitant les ministres chargés de la tutelle des assurances et de la sécurité civile à se prononcer sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, leur ont nécessairement conféré le pouvoir de déterminer les critères objectifs sur la base desquels pourrait être admise l'intensité anormale d'un agent naturel, que ne définit aucune disposition législative ou réglementaire et qui conditionne la mise en oeuvre du régime de garantie des victimes de catastrophe naturelle ; qu'ainsi, les ministres de l'intérieur et de l'économie et le ministre délégué au budget ont pu légalement se fonder sur les critères qu'ils avaient fixés et qui ne méconnaissaient ni l'article L. 125-1 du code des assurances ni aucune autre disposition légale, pour apprécier l'intensité anormale des mouvements de terrains consécutifs à la sécheresse survenue au cours de l'été 2003 et rejeter, après avoir examiné la situation particulière de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL, sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; que la circonstance que ces critères, portés à la connaissance de la commune par le courrier du préfet de Seine-et-Marne du 4 janvier 2006 et qui n'ajoutaient aucune condition nouvelle à la réglementation en vigueur, n'ont pas été formalisés dans une directive et n'ont pas fait l'objet d'une publication qu'aucune disposition légale n'imposait, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 20 décembre 2005 en litige ; qu'ainsi, la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL n'est pas fondée à soutenir que les ministres signataires de cet arrêté auraient commis une erreur de droit en faisant application de critères non prévus par des textes législatifs ou réglementaires pour rejeter sa demande ; Considérant que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL soutient, en dernier lieu, que les ministres signataires de l'arrêté contesté ont commis une erreur d'appréciation en estimant que le phénomène de sécheresse de l'été 2003 à l'origine des mouvements de terrain différentiels et des dommages constatés sur son territoire ne présentait pas le caractère d'un agent naturel d'une intensité anormale ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les critères dits du réservoir hydrique et de l'occurrence statistique , fondés respectivement, d'une part, sur l'évaluation de la teneur en eau moyenne des sols argileux au cours du troisième trimestre 2003 et du nombre de décades au cours desquelles le réservoir hydrique était vide, et, d'autre part, sur la durée de retour de la réserve en eau moyenne mesurée au cours de cette période, étaient appropriés pour apprécier, de manière objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrain différentiels constatés à l'issue de la sécheresse de l'été 2003 ; que l'administration a pu, de manière pertinente, considérer que l'intensité anormale de l'agent naturel n'était avérée que lorsque la moyenne de la réserve hydrique au troisième trimestre de l'année 2003 était inférieure à 21 % de la réserve hydrique normale et que le nombre de décades de l'année 2003, au cours desquelles le réservoir hydrique était vide, avait été l'un des trois plus élevés de la période 1989-2003 ou lorsque la durée de retour de la réserve en eau mesurée au troisième trimestre 2003 était égale ou supérieure à 25 ans ; que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL ne conteste pas, ainsi qu'il ressort en particulier des deux études réalisées par Météo France en 2003 et 2005, que, pour la station météorologique de Bricy à laquelle elle a été rattachée, la réserve hydrique était au troisième trimestre 2003 de 22,89 %, que l'année 2003 était classée comme la quatrième la plus sèche sur les quinze dernières années et que la durée de retour de la réserve hydrique moyenne du troisième trimestre de l'année 2003 était de 7,71 années ; que, compte tenu des données recueillies par la station de Bricy et au vu des critères ci-dessus rappelés, l'intensité anormale d'un agent naturel dans la survenance des mouvements de terrain différentiels observés sur le territoire de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL n'était, par suite, pas établie ; que la circonstance que la station de Bricy soit distante de 160 kilomètres comme le soutient la commune ou de 95 kilomètres comme le mentionne de manière contradictoire l'étude Accotec ne saurait, en tout état de cause, être utilement invoquée alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la délimitation de la zone et le choix de la station de référence arrêtés par Météo France en fonction de l'homogénéité météorologique d'un territoire seraient erronés ou dépourvus de fiabilité ; qu'enfin, l'étude réalisée au mois de mai 2006 à la demande de la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL par le bureau d'études Accotec qui, sur la base de données géologiques et météorologiques qui ne sont pas jointes au rapport et dont la provenance n'est pas justifiée, analyse, pour l'essentiel, les températures et la pluviométrie sur la période comprise entre mars et octobre 2003, n'est pas de nature à remettre en cause la pertinence des critères retenus par l'administration et de la méthode appliquée par Météo France, qui mesure la teneur en eau d'un sol argileux à partir de l'ensemble des facteurs climatiques qui l'affectent, pour apprécier l'intensité de la sécheresse et des mouvements de terrains différentiels constatés sur le territoire de la commune requérante ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutient la commune requérante, les autorités ministérielles n'ont commis aucune erreur d'appréciation dans l'application des dispositions précitées du code des assurances ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté interministériel du 20 décembre 2005 ; que, par suite, le présent arrêt n'appelle le prononcé d'aucune mesure d'injonction ; qu'enfin, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, verse à la commune requérante la somme demandée par celle-ci au titre des frais exposés devant le Tribunal et la Cour et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : L'ordonnance du 9 novembre 2009 de la présidente de la 6ème chambre du Tribunal administratif de Melun est annulée. Article 2 : La demande présentée par la COMMUNE DE VAUX-LE-PENIL devant le Tribunal administratif de Melun et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. '' '' '' '' 3 N° 10PA00133