CAA de NANCY, 1ère chambre, 08/07/2021, 19NC01188, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-08
Numéro : 19NC01188
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme PETON
Avocat(s) : DEBAUSSART

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête enregistrée le 16 avril 2019, sous le n° 19NC01188, et deux mémoires, enregistrés les 1er juillet 2020 et 18 novembre 2020, la SAS Rixdis 2, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 19 février 2019 par lequel le maire de Rixheim lui a refusé la délivrance d'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale pour la construction d'un centre commercial à l'enseigne E. Leclerc comprenant un hypermarché, une boutique et une surface de restauration, ensemble l'avis n° 3762 T01 T02 T03 T04 T05 T06 émis par la Commission nationale d'aménagement commercial le 20 décembre 2018 ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un avis favorable à sa demande et au maire de Rixheim de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; subsidiairement, d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial et au maire de Rixheim de réexaminer sa demande dans le même délai ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Rixheim la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il n'est pas établi que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial aient été convoqués conformément aux exigences de l'article R. 732-35 du code de commerce et aient reçu dans un délai raisonnable l'ensemble des documents visés par cet article ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial ne satisfait pas à l'obligation de motivation fixée par l'article L. 752-20 de ce code ; - c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé que son projet compromettait l'objectif de consommation raisonnée de l'espace énoncé par le b) du 1° de l'article L. 752-6 du code de commerce ; - en considérant que la requalification du magasin Leclerc Express en Leclerc Bio n'était pas suffisamment garantie, la Commission nationale d'aménagement commercial a entaché son avis d'une erreur de droit et de fait ; en effet, l'article R. 752-6 du code de commerce n'exige pas la production de documents relatifs à un autre magasin que celui objet de la demande d'autorisation ; en outre, elle avait démontré la pérennité de l'exploitation de son magasin ; - contrairement à ce qu'a estimé la Commission nationale d'aménagement commercial, son étude de circulation était suffisante, au regard de l'article R. 752-36 du code de commerce, pour apprécier l'impact global du projet sur les flux de circulation ; - c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé que son projet compromettait l'objectif d'animation urbaine énoncé par le c) du 1° de l'article L. 752-6 du code de commerce ; Par deux mémoires enregistrés les 20 novembre 2019 et 15 juin 2021, la SAS Schumacher exploitation et la SAS TS Distribution, représentées par Me F..., concluent : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Rixdis 2 la somme de 2 000 euros, à leur verser, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - elles justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour intervenir à l'instance et ont introduit, dans le délai réglementaire imparti, le recours administratif préalable obligatoire contre l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial ; Les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Par deux mémoires enregistrés les 24 janvier et 14 septembre 2020, la SAS Disribution Casino France, représentée par Me B..., conclut, dans le dernier état de ses écritures : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Rixdis 2 la somme de 4 000 euros, à lui verser, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les conclusions de la SAS Rixdis 2 dirigées contre l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018 sont irrecevables, cet avis ayant le caractère d'un acte préparatoire ; - les conclusions à fin d'injonction tendant à ce que la Commission nationale d'aménagement commercial émette un avis favorable sur le projet litigieux sont irrecevables, l'annulation d'un refus de permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale impliquant uniquement que le maire procède à un réexamen de la demande après nouvelle consultation de la commission ; Les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 10 juillet 2020, la SAS Kelianie, représentée par Me D..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Rixdis 2 la somme de 5 000 euros, à lui verser, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour intervenir à l'instance et a introduit, dans le délai réglementaire imparti, le recours administratif préalable obligatoire contre l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial ; Les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - les conclusions de Mme Peton, rapporteure publique, - les observations de Me C..., pour la SAS Rixdis 2, - les observations de Me A..., pour la SAS Distribution Casino France, - les observations de Me E..., pour la SAS Schumacher exploitation et la SAS TS Distribution. - et les observations de Me D..., pour la SAS Kelianie-Intermarché. Une note en délibéré présentée par la SAS Distribution Casino France a été enregistrée le 25 juin 2021. Considérant ce qui suit : 1. Le 30 juillet 2018, la SAS Rixdis 2 a sollicité du maire de Rixheim la délivrance d'un permis de construire devant tenir lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création, sur un terrain de 3,8 ha, situé rue de Mulhouse à Rixheim, d'un hypermarché à l'enseigne E. Leclerc, d'une surface de vente de 3 000 mètres carrés, comprenant une galerie marchande, une boutique de 100 mètres carrés et un restaurant. Le 24 septembre 2018, la commission départementale d'aménagement commercial du Haut-Rhin a émis sur ce projet un avis favorable, auquel s'est substitué, le 20 décembre 2018, un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. Par un arrêté du 19 février 2019, le maire de Rixheim a refusé à la SAS Rixdis 2 le permis de construire sollicité. La SAS Rixdis 2 demande à la cour l'annulation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018 ainsi que de l'arrêté du maire de Rixheim du 19 février 2019. Sur les conclusions dirigées contre l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018 : 2. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l'article L. 752-15 du même code, mais n'a pas d'effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d'autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commission départementale. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ". 3. Il résulte de ces dispositions que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a désormais le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux. Il en va ainsi que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial soit favorable ou qu'il soit défavorable. Dans ce dernier cas, la décision susceptible de recours contentieux est la décision de rejet de la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. 4. Ainsi, les conclusions présentées par la SAS Rixdis 2 à l'encontre de l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018 sont dirigées contre un acte insusceptible de faire l'objet d'un recours. La SAS Disribution Casino France est par suite fondée à soutenir que ces conclusions doivent être rejetées comme irrecevables. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du maire de Rixheim du 19 février 2019 : 5. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2 En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (...) ". L'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par ces dispositions. 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet de la SAS Rixdis 2 de création d'un hypermarché rue de Mulhouse à Rixheim est fondée sur la réutilisation des bâtiments d'un ancien garage de réparation automobile implantés sur un terrain en grande partie imperméabilisé. Selon les éléments du dossier de demande, repris par le rapport d'instruction présenté à la Commission nationale d'aménagement commercial, le projet doit permettre de densifier le bâti, actuellement constitué de plusieurs bâtiments implantés de manière disparate, tandis que les espaces d'exposition et de stockage des marchandises ont été conçus afin de limiter au maximum la consommation d'espace. La surface occupée par les réserves est désormais de 1 953 mètres carrés au rez-de-chaussée et de 1 078 mètres carrés à l'étage, contre respectivement 2 647 et 568 mètres carrés dans le cadre du précédent projet, qui avait été considéré peu économe d'espace par la commission nationale. L'hypermarché et le local commercial s'étendent respectivement sur une surface de 2 900 et de 100 mètres carrés, sur un terrain d'assiette de 38 695 mètres carrés, comprenant en outre un parc de stationnement de 164 places, dont 4 places réservées aux personnes à mobilité réduite, 5 places équipées pour les véhicules électriques, 19 places précablées et 4 places dévolues aux familles nombreuses, une station-service, trois accès pour véhicules légers et une cour de livraison aménagée au sein d'une bande verticale étroite de la partie sud-est décrite comme peu exploitable pour d'autres usages, ainsi que deux accès réservés aux livraisons, le reste du foncier étant constitués d'espaces verts ou végétalisés. La surface totale du terrain d'assiette a été réduite de 6 284 mètres carrés par rapport à celle du projet précédant, ayant donné lieu à un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial et le nombre de places de stationnement diminué de 180 à 164 places. Eu égard à la nature et aux caractéristiques du commerce en cause ainsi qu'à son implantation sur le site préexistant d'une friche commerciale, et compte tenu de l'aménagement des bâtiments, de la ventilation des espaces d'exposition et de stockage en intérieur, de la répartition et de la surface des services proposés à l'extérieur ainsi que de l'importance des espaces végétaux couvrant le reste du terrain d'assiette, et alors même qu'une compacité plus importante aurait pu être obtenue, le cas échéant, par la création de niveaux supérieurs, notamment pour le parc de stationnement, la Commission nationale d'aménagement commercial s'est livrée à une appréciation inexacte du respect des objectifs de la loi en estimant que le projet était de nature à compromettre l'objectif de consommation économe de l'espace. 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la société requérante, en réponse aux avis défavorables émis par la Commission nationale d'aménagement commercial, s'est engagée à requalifier son magasin Leclerc Express, situé dans le centre-ville de Rixheim, en magasin Leclerc Bio, dévolu aux achats de produits, notamment alimentaires, issus de l'agriculture biologique. Elle a fait état à cette fin du renouvellement du bail portant sur le local de ce magasin pour une durée de 10 ans, dont 7 ans garantis et a justifié de la réalisation de travaux de modernisation du magasin existant pour un montant de 400 000 euros. Si elle n'a pas produit la copie de ce bail, il ne ressort d'aucun élément précis, ni probant que le projet de création d'un hypermarché rue de Mulhouse à Rixheim devrait s'accompagner à brève ou moyenne échéance de la fin de l'exploitation de son magasin situé en centre-ville, lequel constitue au demeurant un magasin distinct de celui objet de la demande de permis de construire. Il ressort par ailleurs du dossier, notamment des avis émis par les ministres et services de l'Etat concernés que le projet de la SAS Rixdis de création d'un hypermarché de taille moyenne rue de Mulhouse est susceptible de jouer un rôle de pôle commercial local pour la couronne sud-ouest de l'agglomération, et d'offre complémentaire à celles des commerces traditionnels du centre-ville et alternative à celle des grandes surfaces à dominante alimentaire des grands pôles commerciaux périphériques, au sein d'un secteur situé à un quart d'heure à pied du centre-ville, à moins de 10 minutes de la gare et à relativement faible distance d'autres quartiers d'habitat récents et ainsi susceptible de favoriser les déplacements alternatifs à la voiture. Dans ces conditions, la Commission nationale d'aménagement commercial a inexactement apprécié les faits de l'espèce et le respect des objectifs de la loi en estimant, par une motivation au demeurant peu explicite, que le projet porté par la SAS Rixdis 2 était de nature à compromettre l'objectif d'animation de la vie urbaine. 8. En troisième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment des plans d'accès au site du projet, que celui-ci et le projet de point permanent de retrait, ayant fait l'objet d'une demande distincte et d'un avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, sont desservis, l'un, par la rue de Mulhouse et le Chemin de Battenhiem, l'autre, par les rues de l'Ile Napoléon et de l'industrie, sans qu'il soit établi que les flux de circulation générés par l'un et l'autre de ces deux projets soient le cas échéant de nature, en raison même de leur effet cumulatif, à impacter négativement les axes de circulation alentours. Dès lors, et eu égard au motif particulier retenu par la Commission nationale d'aménagement commercial, il n'apparaît pas que l'étude de circulation, au demeurant très étayée, réalisée par le bureau d'étude AED, annexée au dossier de demande de la SAS Rixdis, aurait été insuffisante pour permettre d'appréhender les effets du projet sur la circulation. Les critiques des sociétés intervenues à l'instance, portant sur le sous-dimensionnement des voies d'accès, l'insuffisance et les dangers potentiels du tourne-à-gauche de la RD 66, la non-prise en compte des flux liés à la station-service, l'incohérence des chiffres dans les réserves de capacité du carrefour ou l'inadaptation de la desserte assurée par le pont de la rue Saint-Jean, se rapportent à un motif distinct de celui, précis et limité, retenu par la Commission nationale d'aménagement commercial à l'appui de son avis défavorable et ne sauraient dès lors être utilement invoquées par ces sociétés. 9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la SAS Rixdis 2 est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 19 février 2019 du maire de Rixheim. Sur les conclusions à fin d'injonction : 10. Le présent arrêt implique, eu égard à ses motifs et à la nature particulière des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial au soutien de son avis défavorable du 20 décembre 2018, que cette commission, à nouveau saisie de ce dossier, procède à un réexamen du projet de la SAS Rixdis 2 et que le maire de Rixheim statue à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante au regard du nouvel avis de la commission ainsi que des dispositions pertinentes du code de l'urbanisme. Il y a lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial et au maire de Rixheim de procéder à ce réexamen dans le délai, respectivement, de trois mois à compter de la notification du présent arrêt et dans le délai d'un mois à compter de la notification à la commune de Rixheim de l'avis à intervenir de la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur les frais liés à l'instance : 11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 12. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SAS Rixdis 2, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que société Carrefour hypermarchés demande au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Rixheim la somme demandée par la SAS Rixdis 2 au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du maire de Rixheim du 19 février 2019 portant refus de délivrance à la SAS Rixdis 2 d'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale est annulé. Article 2 : Il est enjoint à la commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer le projet de la SAS Rixdis 2 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt et au maire de Rixheim de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante dans le délai d'un mois à compter de la notification à la commune de Rixheim de l'avis à intervenir de la Commission nationale d'aménagement commercial. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Rixdis 2, à la commune de Rixheim, à la SAS Schumacher exploitation, à la SAS TS Distribution, à la SAS Distribution Casino France, à la SAS Kelianie et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance. 2 N° 19NC01188