Conseil d'Etat, 3 / 5 SSR, du 29 décembre 1989, 95712, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3 / 5 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1989-12-29
Numéro : 95712
Rapporteur : Pochard
Commissaire du gouvernement : de Guillenchmidt

Vu 1°), sous le n° 95 712, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 29 février 1988 et 29 juin 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la ASSOCIATION DES DIRECTEURS DE SERVICES ET ATTACHES TERRITORIAUX et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir : - du décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux, - du décret n° 87-1098 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux administrateurs territoriaux, - du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, - du décret n° 87-1100 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux attachés territoriaux, - du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des communes et des établissements publics locaux assimilés, - du décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire de certains emplois administratifs de direction des communes et des établissements publics locaux assimilés, - du décret n° 87-1103 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des secrétaires de mairie, - du décret n° 87-1104 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux secrétaires de mairie, - du décret n° 87-1105 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux, - du décret n° 87-1106 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux rédacteurs territoriaux, - du décret n° 87-1107 du 30 décembre 1987 portant organisation des carrières des fonctionnaires territoriaux de catégorie C et D, - du décret n° 87-1108 du 30 décembre 1987 fixant les différentes échelles de rémunération pour les catégories C et D des fonctionnaires territoriaux, - du décret n° 87-1109 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des commis territoriaux, - du décret n° 87-1110 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents administratifs territoriaux, - du décret n° 87-1111 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de bureau territoriaux, Vu 2°), sous le n° 95 713, la requête sommaire enregistrée le 29 février 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat et le mémoire complémentaire enregistré le 29 juin 1988, présentés pour la CONFERENCE DES SECRETAIRES GENERAUX DES VILLES DE LA REGION PARISIENNE et tendant aux mêmes fins que la requête n° 95 712, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; Vu la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux; Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ; Vu le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 ; Vu le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Pochard, Maître des requêtes, - les observations de la S.C.P. Lyon-Caen, Fabiani, Liard, avocat de l'ASSOCIATION DES DIRECTEURS DE SERVICES ET ATTACHES TERRITORIAUXet de la CONFERENCE DES SECRETAIRES GENERAUX DES VILLES DE LA REGION PARISIENNE, - les conclusions de M. de Guillenchmidt, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de l'ASSOCIATION DES DIRECTEURS DE SERVICES ET ATTACHES TERRITORIAUX et de la CONFERENCE DES SECRETAIRES GENERAUX DES VILLES DE LA REGION PARISIENNE présentent à juger les mêmes questions et sont dirigées contre les mêmes décrets ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les interventions de la Fédération nationale des associations des directeurs d'office public d'habitations à loyer modéré et de l'Association nationale des diplômés du DESS Administration locale : Considérant que la Fédération et l'Association susmentionnées ont intérêt à l'annulation des dispositions attaquées ; qu'aini leurs interventions sont recevables ; Sur la légalité des articles 2, alinéas 1 et 3 du décret n° 87-1097, 2 alinéas 3 à 6 du décret n° 87-1099, 2 alinéa 2 du décret n° 87-1101, 2 du décret n° 87-1103, 2 alinéa 3 du décret n° 87-1105 et 2 alinéa 5 du décret n° 87-1109 du 30 décembre 1987 : Considérant que les dispositions susmentionnées prévoient que les agents appartenant aux différents cadres d'emplois ne pourront exercer leurs fonctions ou se voir confier certains emplois de direction que dans les seules communes situées, suivant les cas, en-deçà ou au-delà d'un seuil d'importance démographique qu'elles fixent ou dans les établissements publics locaux d'importance équivalente et en ce qui concerne l'article 2, alinéa 2, du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987, qu'il ne peut être créé d'emploi de secrétaire général adjoint que dans les communes dont la population excède 20 000 habitants ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d'emplois régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics. -Ces statuts particuliers ont un caractère national.- Un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d'un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d'emplois. Chaque titulaire d'un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondant à ce grade ..." et qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les statuts particuliers sont établis par décret en Conseil d'Etat. Ils précisent notamment le classement de chaque cadre d'emplois, emploi ou corps dans l'une des quatre catégories mentionnées à l'article 5 du présent titre" ; qu'en chargeant le gouvernement d'établir lesdits statuts particuliers, l'article 6 précité de la loi du 26 janvier 1984 l'a nécessairement habilité à définir les fonctions que seraient appelés à exercer les membres des différents cadres d'emplois ainsi que celles qui correspondraient aux divers emplois de direction ; que, par suite, en prenant les dispositions attaquées, le gouvernement n'a pas excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait dudit article 6 ; que, dès lors, les organisations requérantes ne sauraient utilement se prévaloir à l'encontre desdites dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ; Considérant, en second lieu, que pour procéder à la définition des fonctions correspondant aux divers cadres d'emplois et emplois de niveaux hiérarchiques différents, les auteurs du décret ont pu, sans erreur de droit, se référer à un critère tiré de l'importance démographique des communes où ces fonctions sont exercées ; que, d'ailleurs, un tel critère est utilisé aux articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour la définition des emplois qu'ils mentionnent ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas du dossier que la fixation par les dispositions attaquées des différents seuils d'importance démographique des communes ou des seuils d'importance des établissements publics locaux porterait atteinte au principe général du droit de la fonction publique relatif au déroulement de carrière des agents pubics ou soit entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en particulier, si les organisations requérantes soutiennent que les dispositions attaquées ne permettraient pas de déterminer le cadre d'emplois dont les membres peuvent occuper l'emploi de secrétaire général de communes de 2 000 à 10 000 habitants, il résulte de l'article 2, alinéa 2 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, aux termes duquel les attachés territoriaux "peuvent, en outre, occuper l'emploi de secrétaire général ou de secrétaire de communes de mois de 40 000 habitants", que ces agents peuvent occuper l'emploi de secrétaire général dans les communes de 2 000 à 10 000 habitants ; Considérant, en quatrième lieu, que la circonstance que les secrétaires généraux adjoints des villes de 40 000 à 80 000 habitants aient vocation à être intégrés, lors de la constitution initiale des cadres d'emplois, en qualité de directeurs territoriaux de classe exceptionnelle, alors qu'à l'avenir, aux termes des dispositions combinées de l'article 2, 3° du décret n° 87-1097 et de l'article 2, 5° du décret n° 87-1099, ce sont des directeurs territoriaux de classe normale qui auront vocation à être détachés dans les emplois de secrétaires généraux des villes de 40 000 à 80 000 habitants ne constitue pas une atteinte au principe d'égalité entre agents publics ; Considérant, enfin, que la circonstance, invoquée par les requérantes, que l'application de la règle fixée à l'article 2, 6° du décret n° 87-1099, suivant laquelle "les titulaires du grade de directeur territorial de classe exceptionnelle exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 150 000 habitants" soulèverait des difficultés pratiques compte tenu du nombre limité d'emplois existant dans de telles communes est sans incidence sur la légalité de la fixation de ce seuil, laquelle n'est pas entachée d'erreur manifeste ; qu'au surplus, ladite règle n'a pas pour effet d'obliger les secrétaires généraux adjoints des villes de 40 000 à 80 000 habitants intégrés en qualité de directeurs territoriaux de classe exceptionnelle à quitter dès leur intégration l'emploi qu'ils occupent, dès lors qu'aux termes de l'article 39 du décret n° 87-1099 les intégrations interviennent "nonobstant les dispositions des articles 2, 18 et 19 ci-dessus" ; Sur la légalité des articles 5 des décrets n os 87-1097, 87-1099 et 87-1105 : Considérant qu'aux termes des dispositions respectives des articles 5 des décrets n os 87-1097, 87-1099 et 87-1105 peuvent être inscrits sur la liste d'aptitude prévue pour le recrutement par voie de promotion interne en qualité d'administrateur territorial : "1° Les attachés principaux et les directeurs territoriaux qui justifient, au 1er janvier de l'année considérée, de quatre ans de services effectifs accomplis dans l'un de ces grades en position d'activité ou de détachement ; 2° les fonctionnaires territoriaux de catégorie A qui ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de plus de 20 000 habitants ou de secrétaire général adjoint d'une commune de plus de 80 000 habitants pendant au moins six ans", en qualité d'attaché territorial : "1° Les fonctionnaires territoriaux qui, âgés de quarante ans au moins, justifient de plus de cinq années de services effectifs accomplis en qualité de fonctionnaire territorial de catégorie B en position d'activité ou de détachement ; 2° Les fonctionnaires territoriaux de catégorie B qui, âgés de quarante ans au moins, ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de 2 000 à 5 000 habitants pendant au moins deux ans" ; Considérant que lorsqu'il s'agit d'organiser au profit des agents d'un corps ou d'un cadre d'emploi déterminé l'accès par promotion interne à un corps ou un cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur, il ne peut être légalement dérogé au principe d'égalité de traitement à laquelle ont droit les agents d'un même corps ou cadre d'emplois que lorsque l'intérêt du service dans le corps ou le cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur l'exige ; Considérant, en premier lieu, qu'en fixant une condition d'âge minimum pour l'inscription sur les listes d'aptitude prévues pour le recrutement en qualité d'attaché territorial et en qualité de rédacteur territorial, les articles 5 des décrets n° 87-1099 et et 87-1105 n'ont pas porté atteinte à l'égalité entre agents appartenant à un même cadre d'emplois ; Considérant, en second lieu, que, si les dispositions précitées ont pour effet qu'il peut être exigé d'agents appartenant à un même cadre d'emplois des conditions différentes d'ancienneté et, en ce qui concerne la promotion en qualité d'administrateur territorial, de grade, suivant qu'ils ont ou non exercé dans certaines catégories de communes les fonctions de secrétaire général, secrétaire général adjoint ou secrétaire de mairie, le gouvernement n'a, compte tenu de la nature des fonctions et des emplois que sont appelés à exercer les membres des cadres hiérarchiquement supérieurs, fait une appréciation erronée de l'intérêt du service ni en opérant, pour l'accès aux cadres en cause par voie de promotion interne, une distinction entre les agents appartenant à un même cadre d'emplois et en faisant bénéficier, par le 2° des articles 5 des décrets n° 87-1097, 87-1099 et 87-1105 ceux qui avaient exercé les fonctions susmentionnées de conditions d'ancienneté ou d'appartenance de grade plus favorables, ni en réservant ces conditions aux seuls agents ayant exercé lesdites fonctions sans en étendre le bénéfice aux agents qui auraient exercé des fonctions de même nature dans d'autres collectivités territoriales ou dans des établissements publics locaux ; Sur la légalité des articles 32 du décret n° 87-1097, 38 du décret n° 87-1099, 23 du décret n° 87-1103, 33 du décret n° 87-1105, 20 du décret n° 87-1109, 25 du décret n° 87-1110 et 16 du décret n° 87-1111 en tant qu'ils déterminent la date d'effet des décisions d'intégration : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité locale ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale et classés dans les cadres d'emplois ou emplois en prenant en compte la durée totale des services accomplis ..." et qu'aux termes des dispositions de l'article 114 de la même loi : "Les dispositions réglementaires portant statut des corps et emplois en vigueur à la date de la publication de la présente loi demeurent applicables jusqu'à l'intervention des statuts particuliers pris en application de la présente loi" ; qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu que les intégrations prévues à l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 prennent effet à la date d'entrée en vigueur desdits statuts particuliers ; qu'ainsi les articles susmentionnés des décrets attaqués, en prévoyant que les intégrations prendraient effet à la date de publication de ces décrets ne confèrent pas illégalement un effet rétroactif aux décisions individuelles d'intégration ; Considérant, d'autre part, que contrairement à ce que soutiennent les organisations requérantes, les dispositions attaquées n'entraînent par elles-mêmes aucune charge nouvelle ; qu'ainsi le moyen tiré de ce qu'elles méconnaîtraient les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et le principe de l'annualité budgétaire manque en fait ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les organisations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation des articles déterminant la date d'effet des décisions d'intégration ; Sur les critères de détermination des conditions d'intégration : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale et classés dans les cadres d'emplois en prenant en compte la durée totale des services qu'ils ont accomplis" ; que cette disposition, si elle n'interdisait pas aux statuts particuliers pris en application de l'article 6 de la loi de tenir compte, pour la détermination des conditions d'intégration, des diplômes détenus par les agents à intégrer, ainsi que ceci est d'ailleurs fait aux articles 27 du décret n° 87-1097 et 30 du décret n° 87-1099, n'imposait nullement auxdits décrets de faire des diplômes détenus l'élément déterminant de la fixation des conditions d'intégration ; que, d'autre part, en ne faisant pas une place plus importante qu'ils ne l'ont fait au niveau des diplômes détenus comme critère de détermination des conditions d'intégration, les décrets attaqués n'ont pas méconnu les dispositions de l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; Sur la légalité des dispositions des titres VI des décrets n° 87-1097, 87-1099, 87-1103 et 87-1105 relatives à l'ancienneté ou à la durée de services des agents à intégrer : Considérant que si les décrets n° 87-1097, 87-1099, 87-1103 et 87-1105 comportent dans leurs titres VI, relatifs à la constitution initiale des cadres d'emplois, des dispositions qui prévoient des procédures ou des modalités d'intégration différentes en fonction de la plus ou moins grande ancienneté ou durée de services des intéressés, ces dispositions n'ont par elles-mêmes pour effet d'exclure aucun agent du bénéfice de l'intégration ; que les organisations requérantes ne sont, dès lors, pas fondées à soutenir qu'elles méconnaîtraient l'article 111 précité de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, aux termes duquel ; "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale ... ; En ce qui concerne la légalité des articles 33 du décret n° 87-1097 et 39 du décret n° 87-1099 : Considérant qu'il résulte des articles 21, alinéa 2 du décret n° 87-1097 et 26, alinéa 2 du décret n° 87-1099, auxquels renvoient respectivement les articles 33 du décret n° 87-1097 et 39 du décret n° 87-1099, que les agents intégrés dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux et dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux en application des dispositions des titres VI de ces décrets "sont réputés détenir dans le cadre d'emplois ... l'ancienneté exigée pour parvenir à l'échelon auquel ils ont été classés" ; que, d'une part, ces dispositions, qui intéressent seulement le reclassement des agents en cause dans les cadres d'emplois, n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler à une durée de services effectifs l'ancienneté qu'ils sont ainsi réputés y détenir ; que, d'autre part, si l'application de ces dispositions peut avoir pour effet que des agents qui occupaient avant intégration des emplois semblables avec la même ancienneté mais un indice de rémunération différent se trouvent reclassés avec une ancienneté différente dans le cadre d'emplois où ils sont intégrés, cette différence de traitement a son origine dans une différence de situation indiciaire dans les emplois occupés avant intégration ; que, dès lors, le moyen tiré par les organisations requérantes d'une prétendue méconnaissance du principe d'égalité entre agents appartenant à un même corps ou un même cadre d'emplois ne saurait être accueilli ; Sur les conclusions des requêtes dirigées contre les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 et contre les articles 40 et 46 du décret n° 87-1099 : Considérant que les organisations requérantes demandent également l'annulation d'une part des articles 34 du décret n° 87-1097 et 40 du décret n° 87-1099 relatifs aux conditions de détachement des administrateurs et attachés territoriaux détachés à la suite de leur intégration dans l'emploi régi par des dispositions statutaires particulières qu'ils occupaient avant leur intégration, d'autre part des articles 39 du décret n° 87-1097 et 46 du décret n° 87-1099 en tant qu'ils déterminent les conditions d'intégration des agents recrutés en application desdits articles ; que, par décision en date du 27 octobre 1989, rendue sur la requête n° 95714, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 et 40 et 46 du décret n° 87-1099 ; que, par suite, les conclusions présentées sur ce point par les organisations requérantes sont devenues sans objet ; Sur la légalité des articles 10 et 11 du décret n° 87-1097 : Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte d'aucun principe général du droit que les fonctionnaires accédant à un nouveau cadre d'emplois ne peuvent être classés à l'échelon de début du grade le moins élevé de ce cadre ; que, en second lieu, il résulte des dispositions mêmes des articles attaqués que, dès leur nomination comme stagiaires dans le nouveau cadre, les fonctionnaires qui percevaient dans leur ancien emploi une rémunération supérieure à celle de l'échelon de début bénéficient soit, pour les agents relevant de l'article 10, d'un "traitement indiciaire correspondant à leur situation antérieure", soit, pour les agents relevant de l'article 11, lorsqu'ils ne peuvent être reclassés à un échelon de la seconde classe au grade d'administrateur leur assurant une rémunération égale ou supérieure à celle qu'ils percevraient dans leur ancien emploi, d'une indemnité compensatrice ; que, dès lors, le moyen tiré à l'encontre de ces articles de la méconnaissance d'un prétendu droit statutaire à "une progression normale dans la carrière" ne saurait en tout état de cause être accueilli ; Sur la légalité de l'article 24-1° du décret n° 87-1099 : Considérant que les règles relatives aux conditions de recrutement, de déroulement de carrière et de rémunération applicable aux fonctionnaires appartenant à un cadre d'emploi ainsi que les règles relatives à l'échelonnement indiciaire des emplois fonctionnels dans lesquels ces agents ont vocation à être détachés sont sans incidence sur la légalité des dispositions déterminant les conditions d'intégration dans ledit cadre d'emploi d'agents n'y appartenant pas ; que dès lors les associations requérantes ne peuvent utilement soutenir que les dispositions de l'article 1er du décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 relatif à l'échelonnement indiciaire de certains emplois administration de direction des communes et des établissements publics locaux assimilés, dans lesquels les fonctionnaires territoriaux ont vocation à être détachés après intégration, auraient pour effet de rendre illégal l'article 24-1° du décret n° 87-1099 qui prévoit que les fonctionnaires titulaires, avant leur intégration, d'un grade ou d'un emploi dont l'indice brut terminal est supérieur à 871 sont intégrés dans la classe exceptionnelle du grade de directeur territorial ; Sur la légalité de l'article 1er du décret n° 87-1102, en tant qu'il fixe l'échelonnement indiciaire des emplois administratifs de secrétaire général des villes de 20 à 40000 habitants et de secrétaire général adjoint des villes de 40 à 80000 habitants : Considérant qu'en fixant les indices applicables aux septième et huitième échelon de l'emploi de secrétaire général des villes de 20 à 40000 habitants à un niveau inférieur aux indices applicables aux mêmes échelons de l'emploi de secrétaire général adjoint des villes de 40 à 80000 habitants, les dispositions de l'article 1er du décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 n'ont porté atteinte à aucun principe général du droit de la fonction publique ;Article 1er : L'intervention de la Fédération nationale des associations des directeurs d'office public d'habitations à loyer modéré et l'intervention de l'Association nationale des diplômés du DESS Administration locale sont admises. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes de l'ASSOCIATION DES DIRECTEURS DE SERVICES ET ATTACHES TERRITORIAUX et de la CONFERENCE DES SECRETAIRES GENERAUX DES VILLES DE LA REGION PARISIENNE dirigées contre les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 et les articles 40 et 46 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de l'ASSOCIATION DES DIRECTEURS DE SERVICES ET ATTACHES TERRITORIAUX et de la CONFERENCE DES SECRETAIRES GENERAUX DES VILLES DE LA REGION PARISIENNE est rejeté.Article 4 : La présente décision sera notifiée à ASSOCIATION DES DIRECTEURS DE SERVICES ET ATTACHES TERRITORIAUX, à la CONFERENCE DES SECRETAIRES GENERAUX DES VILLES DE LA REGION PARISIENNE, à la Fédération nationale des associations des directeurs d'office public d'habitations à loyer modéré, à l'Association nationale des diplômés du DESS Administration locale, au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.