CAA de NANTES, 5ème chambre, 11/06/2018, 16NT03800, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-06-11
Numéro : 16NT03800
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Eric  SACHER
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : DEBAUSSART

Vu la procédure suivante : La SAS Pavi Holding a demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler la décision du 24 mars 2016 de la commission départementale d'aménagement commercial du Loiret refusant l'autorisation de procéder à l'extension de la surface de vente de 1 460 m2 d'un supermarché à l'enseigne " E. Leclerc Express ", portant sa surface de vente de 990 m2 à 2 450 m2 sur le territoire de la commune du Malesherbois. Par une décision n° 3015D01 du 21 juillet 2016, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a admis ce recours et a autorisé le projet de la société " Pavi Holding " ; Par une requête enregistrée le 24 novembre 2016, et des mémoires complémentaires enregistrés les 11 décembre 2017 et 10 janvier 2018, la SAS Maldaco, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision de la commission nationale d'aménagement commercial n° 3015D01 prise lors de la séance du 21 juillet 2016 autorisant l'extension de la surface de vente de 1 460 m2 d'un magasin à l'enseigne E. Leclerc Express, portant sa surface de vente de 990 m2 à 2 450 m2 sur le territoire de la commune du Malesherbois. 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est insuffisant et ne permettait pas à la CNAC de se prononcer sur la totalité du projet, qui consiste en réalité non en la seule extension d'un magasin de commerce de détail à l'enseigne E. Leclerc, mais bien en la création d'un ensemble commercial d'une surface de vente de 3 900 m2 ; l'examen du rapport d'instruction montre que les effets du projet n'ont été examinés qu'à l'échelle de l'extension du supermarché ; - la commission nationale d'aménagement commercial a commis une erreur de droit en autorisant l'extension d'un magasin faisant partie d'un ensemble commercial non réalisé, alors que cet ensemble commercial était conçu dés l'origine ; le projet ne consiste pas en l'extension d'un magasin E. Leclerc express, mais bien en la création d'un ensemble commercial qui devait faire l'objet d'une autorisation unique ; - la décision attaquée a méconnu les dispositions de l'article L. 752-3 du code du commerce en omettant d'autoriser non seulement l'extension d'un supermarché mais également l'extension d'un ensemble commercial ; - la création du projet commercial n'apporte aucune offre complémentaire à l'offre existante, il nuira au commerce de centre-ville, au détriment de l'animation de la vie urbaine, alors même que l'offre commerciale proposée est déjà présente dans les pôles existants. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2017, et un mémoire complémentaire en date du 22 décembre 2017, la SAS Pavi Holding, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce que la SAS Maldaco lui verse la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. La Commission nationale d'aménagement commercial a produit des pièces par un bordereau enregistré le 10 octobre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Sacher, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de Me C...représentant la SAS Maldaco, et de MeA..., substituant MeB..., représentant la SAS Pavi Holding. 1. Considérant que, sur le fondement d'un permis de construire qui avait été délivré par le maire de Malesherbes le 6 août 2012, la SAS Pavi Holding a ouvert sur le site en octobre 2013 un supermarché " E. Leclerc Express ", d'une surface de vente inférieure à 1 000 m² ; que la société a ensuite déposé, le 2 décembre 2013, une demande d'autorisation pour l'exploitation de cinq cellules commerciales d'une surface de vente totale de 1 450 m² à proximité immédiate du supermarché ; que cette demande a fait l'objet d'une décision favorable de la commission départementale le 14 janvier 2014, confirmée par la CNAC lors de sa séance du 4 juin 2014 ; que le pétitionnaire a également déposé, le 3 février 2014, une demande d'extension de 1 310 m² de la surface de vente du supermarché à l'enseigne " E. Leclerc Express ", le projet d'extension devant s'effectuer sur les réserves du bâtiment construit en 2013 ; que ce projet d'extension a été refusé par la commission départementale le 11 mars 2014 puis par la CNAC par une décision du 16 juillet 2014 ; que cette décision a été annulée par un arrêt de la présente cour le 7 juin 2016 ; que la société Pavi Holding a toutefois souhaité déposer un nouveau dossier d'extension portant cette fois-ci la surface de vente de 990 m2 à 2450 m2 en favorisant les espaces verts, en réduisant le parc de stationnement et en ajoutant une étude concernant la circulation routière ; que la SAS Maldaco demande l'annulation de la décision de la CNAC en date du 21 juillet 2016 autorisant cette extension ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-5 du code de commerce : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale précise la qualité en laquelle le demandeur agit et la nature du projet./ Un arrêté du ministre chargé du commerce fixe le modèle de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale ou du dossier joint à la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. " ; aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : (...)1° Informations relatives au projet : a) Pour les projets de création d'un magasin de commerce de détail : la surface de vente et le secteur d'activité ; b) Pour les projets de création d'un ensemble commercial : - la surface de vente globale ; - la surface de vente et le secteur d'activité de chacun des magasins de plus de 300 mètres carrés de surface de vente ; - l'estimation du nombre de magasins de moins de 300 mètres carrés de surface de vente et de la surface de vente totale de ces magasins ; (...) 3° Cartes ou plans relatifs au projet : a) Un plan de masse faisant apparaître la surface de vente des magasins de commerce de détail, ensembles commerciaux ou points permanents de retrait. " 3. Considérant que la société requérante soutient que le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale était insuffisant et que le rapport d'instruction montre que les effets du projet n'ont été examinés qu'à l'échelle de l'extension du supermarché ; que tant la demande présentée par la requérante que le rapport d'instruction font état de l'historique du développement du projet de la société Pavi Holding ; que la création de l'établissement de 990 m2 ouvert en 1993 et l'autorisation de création des cinq cellules commerciales en 2014 y étaient explicitement citées ; que les analyses, cartes, plans et documents graphiques permettaient à la commission de percevoir le projet dans toutes ses dimensions, y compris en tenant compte de l'ensemble commercial précédemment autorisé ; que par suite, le moyen de légalité externe présenté à ce titre par la société Maldaco doit être écarté ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ; 3° Tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés. Ce seuil est ramené à 1 000 mètres carrés lorsque l'activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ; 4° La création d'un ensemble commercial tel que défini à l'article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet... " ; qu'aux termes de l'article L. 752-3 du code de commerce : " I. - Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; 2° Soit bénéficient d'aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l'accès des divers établissements ; 3° Soit font l'objet d'une gestion commune de certains éléments de leur exploitation, notamment par la création de services collectifs ou l'utilisation habituelle de pratiques et de publicités commerciales communes ; 4° Soit sont réunis par une structure juridique commune, contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé, exerçant sur elle une influence au sens de l'article L. 233-16 ou ayant un dirigeant de droit ou de fait commun. " ; 5. Considérant, d'une part, qu'il résulte des éléments mentionnés au point 1 que la société était titulaire d'un permis de construire délivré en 2012 portant sur l'ouverture d'un supermarché non soumise à autorisation au titre de l'urbanisme commercial ; qu'elle ne peut ainsi être regardée comme ayant procédé à la scission de son projet initial en trois phases après la décision de rejet de la commission départementale du 23 avril 2013 ; qu'ainsi et contrairement à ce que soutient la SAS Maldaco, les différentes autorisations obtenues correspondaient non pas à un seul et même projet mais à différents stades du développement de la société SAS Pavi Holding et de l'enseigne Leclerc et ne pouvaient pas faire l'objet d'une instruction et d'une autorisation unique ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la CNAC n'a commis aucune erreur de droit à ce titre ; 6. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que, lorsque la CNAC s'est prononcée sur le projet d'extension de la surface commerciale du supermarché " E. Leclerc Express ", elle avait déjà autorisé le 4 juin 2014 la création des cinq cellules commerciales en confirmant la décision favorable de la commission départementale ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, l'historique de ces développements était connu de la commission et figurait explicitement dans le rapport d'instruction ; que les plans présentés à l'appui de sa demande permettaient à la commission de se prononcer au vu de l'ensemble du projet, en tenant compte des cellules commerciales autorisées et de l'extension de la surface commerciale initiale, y compris en ce qui concerne le parc de stationnement et les voies d'accès communs ; qu'ainsi, la CNAC, avait en sa possession l'ensemble des éléments lui permettant d'apprécier dans sa globalité le projet de la société ; que par suite les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 752-1 et L. 752-3 du fait que la CNAC n'aurait examiné et autorisé que la seule extension du supermarché doivent être écartés ; 7. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " ; 8. Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; 9. Considérant, en premier lieu, que si la société requérante soutient que le projet contesté aurait des effets négatifs sur l'aménagement du territoire ainsi que sur le confort et la protection des consommateurs, elle n'apporte pas de précisions permettant d'apprécier le bien-fondé de ces allégations ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que le projet a pour objet l'extension limitée d'un équipement commercial existant, lui-même situé au sein de la zone d'activités préexistante de Vauluizard, " proche du centre-ville ", sans emprise foncière nouvelle et compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale du Pays Beauce-Gâtinais en Pithiverais qui vise à consolider le pôle secondaire de Malesherbes ; 11. Considérant en troisième lieu qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet d'extension concurrencerait les commerces du centre-ville ; qu'il ressort au contraire des pièces du dossier qu'il participera à l'animation de la vie urbaine en complétant et diversifiant l'offre commerciale et en limitant l'évasion commerciale vers les villes proches de Pithiviers ou d'Etampes, tout en garantissant le libre choix des consommateurs à Malesherbes ; que le projet a également pour objectif de mieux valoriser les filières de production locale ; qu'ainsi, la société Maldaco n'établit pas que le projet en cause, même en prenant en compte l'ensemble commercial du bâtiment existant, de son extension et des cellules commerciales, aurait des effets négatifs sur l'aménagement du territoire ainsi que sur le confort et la protection des consommateurs ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Maldaco n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle critique ; Sur les frais du litige : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SAS Maldaco ; qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Maldaco la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à verser à la SAS Pavi Holding au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Maldaco est rejetée. Article 2 : La société Maldaco versera la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la société Pavi Holding au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Maldaco, à la commission nationale d'aménagement commercial et à la société Pavi Holding. Délibéré après l'audience du 25 mai 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Mony, premier conseiller, - M. Sacher, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 juin 2018. Le rapporteur, E. SACHERLe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre de l'Économie et des Finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16NT03800