CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 24/11/2016, 15MA01283, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-24
Numéro : 15MA01283
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Muriel  JOSSET
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : SELARL KALLIOPÉ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Centuria Développement a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération en date du 28 juin 2013 par laquelle le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Marseille, ensemble la décision implicite en date du 1er octobre 2013 portant rejet de sa demande de retrait de ladite délibération. Par un jugement n° 1307249 du 29 janvier 2015 le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 mars et 1er octobre 2015, la société Centuria Développement, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif ; 2°) d'annuler cette délibération du 28 juin 2013, ensemble le rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté portant ouverture de l'enquête publique méconnaît les dispositions de l'article R. 123-29 du code de l'urbanisme, des mentions obligatoires n'y figurant pas ; - la délibération en litige méconnaît les dispositions des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme, le règlement de la zone UR1 favorisant le mitage urbain et la construction d'immeubles collectifs imposants étant autorisée dans la zone UEce, qui la jouxte ; - le plan local d'urbanisme est incompatible avec le plan local de l'habitat (PLH) adopté par délibération du conseil communautaire du 14 décembre 2012 ; l'objectif de création de 4132 nouveaux logements prévu dans le PLH ne sera pas atteint ; - les conseils d'arrondissement n'ont pas été consultés en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2511-15 du code général des collectivités territoriales ; leur avis n'a pas été joints au dossier soumis à enquête publique ; - la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée à la section régionale de conchyliculture en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-4 et L. 123-6 du code de l'urbanisme ; - l'article 2.1 du règlement de la zone N permet une urbanisation de cette zone en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; - l'article 2.4.4 du règlement de la zone N ne définit pas suffisamment la notion de construction autorisée pour " la surveillance des sites ". Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 juin 2015 et les 14 et 26 mars 2016, la Métropole Aix-Marseille-Provence (MAMP), venant aux droits de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Centuria Développement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Josset, - les conclusions de Mme Giocanti, - et les observations de Me C..., représentant la Métropole Aix-Marseille-Provence. 1. Considérant que, par une délibération en date du 28 juin 2013, le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Marseille ; que la société Centuria Développement interjette appel du jugement du 29 janvier 2015 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération et de la décision de rejet de son recours gracieux ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête : / 1° L'objet de l'enquête, notamment les caractéristiques principales du projet, plan ou programme, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée ; (...) " ; 3. Considérant que s'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions de l'article R. 123-14 du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative ; 4. Considérant que l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique du 10 septembre 2012, après avoir rappelé que le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Marseille avait été arrêté le 29 juin 2012, indique l'objet de l'enquête qui porte sur le projet de plan arrêté, les lieux et horaires de mise à disposition du public, les pièces du dossier et précise également que le dossier sera disponible pendant toute la durée de l'enquête sur le site internet de la communauté urbaine ; que la commission d'enquête a estimé que celle-ci s'était déroulée conformément aux textes en vigueur et a observé que 1 500 observations ont été portées sur les registres, que 590 courriers ont été adressés au président de la commission avant clôture de l'enquête et que 800 personnes se sont rendues sur les lieux de l'enquête afin de bénéficier d'explications ponctuelles ; que, dans ces conditions, il n'est pas établi que les omissions relatives aux caractéristiques essentielles du projet de plan auraient été de nature à empêcher des personnes de prendre connaissance du dossier d'enquête ou de faire connaître leurs observations et auraient eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par le projet ou avoir été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-9 du code de l'environnement doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 110 du code de l'urbanisme : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 121-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : (...) / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat (...) " ; 6. Considérant que les dispositions du règlement du plan applicables à la zone UR 1 ont pour objectif de maintenir des formes urbaines discontinues basses et moyennes aérées d'une densité relativement faible en vue de la construction d'habitats individuels ; que les articles 9, 10 et 14 du règlement applicable à cette zone fixent l'emprise au sol maximale à un tiers de la surface du terrain, limitent la hauteur des constructions à 7,5 mètres et fixent un coefficient d'occupation des sols de 0,25 ; qu'un tel objectif d'urbanisation pour la zone UR1 ne méconnaît pas les dispositions invoquées du code de l'urbanisme ; qu'il n'est pas de nature, par lui-même, à démontrer que le plan en litige ne permettrait pas d'assurer la satisfaction des besoins actuels en matière de logement pour la population locale, laquelle doit être appréciée à l'échelle de l'ensemble du territoire communal ; que la circonstance que la zone UR1 identifiée sur la planche graphique n° 54 - A jouxte une zone UEce, qui autorise l'habitat collectif, ne saurait exercer, à elle seule, une influence sur la légalité du plan contesté au regard des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 212-1 du code de l'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le programme local de l'habitat (PLH) : 7. Considérant qu'aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans ses dispositions applicables au litige : " Le plan local d'urbanisme doit, s'il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat. " ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le programme local de l'habitat prévoit, pour la ville de Marseille, la production de 5 000 logements nouveaux par an entre 2012 et 2018, soit 30 000 logements sur l'ensemble de la période ; que si l'orientation d'aménagement " habitat " du plan local d'urbanisme en litige prévoit la création de 82 650 logements nouveaux sur une période de vingt ans, la seule circonstance que la moyenne annuelle de cette production, à hauteur de 4 132 logements, est inférieure à l'objectif annuel fixé par le programme local de l'habitat ne saurait révéler une incompatibilité entre ces documents compte tenu de l'objectif global fixé pour la ville de Marseille par le programme local de l'habitat ; que, par voie de conséquence la société requérante n'établit pas que le plan local d'urbanisme qu'elle conteste ne permettrait pas d'atteindre l'objectif de création de 1 400 logements sociaux par an fixé par le programme local de l'habitat ; qu'en effet l'orientation d'aménagement habitat prévoit que 25 % au moins des logements produits dans les opérations publiques présentes ou futures devront être consacrés à des logements sociaux et, par ailleurs, toutes les opérations de 120 logements et plus dans l'urbanisation diffuse devront également consacrer 25 % de leur production à des logements sociaux et/ou en accession à prix maîtrisé ; que, le rapport de présentation énumère les différents moyens permettant de réaliser les objectifs de 30 000 logements dont 28 500 sont soit en cours soit programmés ou validés ; que, dans ces conditions, et alors même que le préfet des Bouches-du-Rhône a, dans son avis favorable du 5 décembre 2012 repris par la commission d'enquête, indiqué que le projet qui lui était soumis n'apportait pas de véritables démonstrations de sa capacité à atteindre les objectifs de production de 5 000 logements par an au regard du potentiel foncier mobilisable, cette seule circonstance n'est pas de nature par elle-même à démontrer que le plan local d'urbanisme en litige serait incompatible avec le programme local de l'habitat ; que s'agissant de la production de logements résidences pour personnes âgées, le PLH ne comporte pas un objectif chiffré de créations de tels logements ; qu'en ce qui concerne l'objectif de création de 1 300 logements étudiants, le PLH prévoit l'intervention de la ville dans le domaine du renouvellement urbain en favorisant la création de ces logements en centre ville ; que la société requérante n'apporte aucun élément de nature à établir que le plan local d'urbanisme de la commune de Marseille serait sur ce point également incompatible avec le PLH ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2511-15 du code général des collectivités territoriales : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2511-15 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil d'arrondissement est consulté par le maire de la commune, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, avant toute délibération du conseil municipal portant sur l'établissement, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme lorsque le périmètre du projet de plan ou le projet de modification ou de révision concerne, en tout ou partie, le ressort territorial de l'arrondissement. (...) Les avis émis en vertu du présent article sont joints au dossier de l'opération en cause et, le cas échéant, au dossier soumis à enquête publique ou mis à la disposition du public. " ; qu'aux termes des dispositions de l'article R 141-6 du code de l'urbanisme : " Le conseil d'arrondissement est consulté par le maire de la commune, préalablement à toute délibération du conseil municipal intervenant dans la procédure d'élaboration, de révision ou de modification du plan local d'urbanisme. / Le conseil d'arrondissement est également consulté par le maire de la commune, avant toute délibération du conseil municipal intervenant dans les procédures visées à l'alinéa ci-dessus, lorsque cette délibération est prise à la demande d'un établissement public de coopération intercommunale ayant compétence en matière de plan local d'urbanisme. / Sont consultés en application des dispositions qui précèdent le ou les conseils d'arrondissement dont le ressort territorial est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan local d'urbanisme ou dans le périmètre concerné par la modification ou la révision du plan local d'urbanisme. / (...) / L'avis du conseil d'arrondissement ou à défaut le document justifiant qu'il a été saisi dans les délais nécessaires est joint au projet de délibération et est annexé à la délibération du conseil municipal. Il est également joint au plan local d'urbanisme soumis à l'enquête publique ou tenu à la disposition du public. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération litigieuse : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-13 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la même date : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique.(...) " ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des courriers du 28 septembre 2012 et des visas de la délibération du 8 octobre 2012 du conseil municipal de la commune de Marseille formulant son avis sur le dossier du plan local d'urbanisme arrêté par la communauté urbaine, que les huit conseils d'arrondissement ont été saisis pour avis ; qu'il ne ressort pas des documents produits par la Métropole Aix-Marseille-Provence que les avis de ces huit conseils d'arrondissement auraient été joints au dossier d'enquête publique ; que, toutefois, il est constant que figuraient à ce dossier les observations de la commune, particulièrement détaillées, annexées à cette délibération du 8 octobre 2012 ; que, dans ces conditions, il n'est pas établi que cette omission dans le dossier d'enquête publique aurait eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative ; que, dés lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2511-15 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme : 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même (...) dans les communes littorales au sens de l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, des sections régionales de la conchyliculture. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que par courrier du 25 mai 2009, le président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a transmis à M. Ortin, président de la section régionale de la conchyliculture de la Méditerranée, la délibération du 19 février 2009 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Marseille en vue de son association à la procédure ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-4 du code de 1'urbanisme, qui manque en fait, doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 123-1-5 et R. 123-8 du code de l'urbanisme : 12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". (...) En zone N, peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (...) " ; que l'article 2 - occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières - du règlement du PLU relatif aux zones N prévoit que : " 2.1 Sont autorisés dans l'ensemble des zones naturelles : les aménagements, installations et construction autorisées au titre de la loi " Littoral " ... 2.4.4 En secteur Nh1, la réalisation d'une construction nouvelle à vocation d'habitation pour surveillance du site et des installations techniques existantes, dans la limite de 120 m² de surface de plancher ... " ; 13. Considérant d'une part, que si l'article 2.1 du règlement du plan local d'urbanisme autorise dans l'ensemble des zones naturelles les aménagements, installations et construction autorisées au titre de la loi " Littoral ", ces dispositions ne peuvent être interprétées qu'au regard de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme aux termes duquel ces aménagements, constructions et installations doivent correspondre à des projets autorisés en zone N ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le règlement de la zone méconnaîtrait les dispositions précitées du code de l'urbanisme ; 14. Considérant d'autre part qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation que la zone NH1correspond au Vallon Dol dans lequel est édifié un réservoir destiné à compléter et sécuriser l'alimentation en eau de la métropole marseillaise ; qu'en prévoyant dans ce secteur la réalisation d'une construction nouvelle à vocation d'habitation pour la surveillance du site et des installations techniques existantes dans la limite de 120 m² de surface de plancher, les auteurs du règlement ont suffisamment précisé la nature de la construction ainsi autorisée ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'article 2.4.4 du règlement du PLU relatif aux zones N précité autoriserait en réalité toute construction nouvelle en méconnaissance du caractère naturel de la zone ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Centuria Développement n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la Métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse quelque somme que ce soit à la société Centuria Développement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; 18. Considérant, en revanche, qu'il y a lieu de mettre à la charge de la société Centuria Développement la somme de 1 500 euros à verser à la Métropole Aix-Marseille-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Centuria Développement est rejetée. Article 2 : La société Centuria Développement versera à la Métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Centuria Développement, à la Métropole Aix-Marseille Provence et à la commune de Marseille. Délibéré après l'audience du 10 novembre 2016, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - Mme Josset, présidente assesseure, - Mme B..., première conseillère. Lu en audience publique, le 24 novembre 2016. 2 N° 15MA01283