CAA de PARIS, 4ème chambre, 09/02/2024, 22PA04076, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-09
Numéro : 22PA04076
Président : Mme HEERS
Rapporteur : M. Pascal  MANTZ
Commissaire du gouvernement : Mme LIPSOS
Avocat(s) : VERNEREY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Crisenoy a demandé au tribunal administratif de Melun : - à titre principal, d'annuler la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux (CCBRC) a approuvé la conclusion d'un avenant n° 2 à la concession d'aménagement du 18 décembre 2007 pour la réalisation de la ZAC des Bordes, ainsi que cet avenant n° 2 signé le 15 juillet 2019 ; - à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 26 juin 2019 et qu'il soit ordonné à la CCBRC de résilier l'avenant sous un mois ou à défaut d'engager une action en résolution de ce contrat ; - d'enjoindre à la CCBRC de se faire rembourser toutes les sommes versées à la société Percier Réalisation Développement et de procéder au règlement des comptes selon les principes de la responsabilité quasi-contractuelle. Par un jugement n° 1906830 du 5 juillet 2022, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 5 septembre 2022, la commune de Crisenoy, représentée par Me Vernerey puis par Me Robert, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions tendant à l'annulation de l'avenant n° 2 signé le 15 juillet 2019 ; 2°) d'annuler cet avenant n° 2 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux (CCBRC) et du préfet de Seine-et-Marne la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal ne pouvait rejeter ses conclusions à fin d'annulation de l'avenant n° 2 comme irrecevables à raison du caractère incertain des préjudices invoqués, ces derniers ressortant du dossier de réalisation de la ZAC lui-même ; - l'atteinte portée à son identité rurale lui donne intérêt à agir contre l'avenant portant prolongation du contrat de concession ; - l'avenant n° 2 méconnaît les règles de publicité et de mise en concurrence dès lors qu'il n'entre dans le champ d'application d'aucune des dispositions particulières prévues à l'article L. 3135-1 du code de la commande publique de nature à permettre une modification du contrat de concession sans nouvelle procédure de mise en concurrence ; - notamment, l'article 4 de la convention, mentionnant une prorogation possible " en cas d'inachèvement de l'opération " n'entre pas dans le champ d'application du 1° de l'article L. 3135-1 dès lors que les travaux n'ont jamais commencé ; - un avenant ne peut modifier substantiellement l'un des éléments essentiels de la délégation comme sa durée, ainsi que l'a estimé le Conseil d'Etat par un avis de la section des travaux publics n° 371234 du 19 avril 2005 ; - l'avenant n° 2 porte la durée du contrat de concession à 18 ans au lieu de 8 ans initialement, ce qui constitue une modification substantielle de la convention ; - l'existence de recours ou contentieux en cours empêchant le commencement des travaux n'est pas un cas prévu par le code de la commande publique aux fins de permettre la signature d'un avenant. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, la société Percier Réalisation Développement (PRD), représentée par la SELARL Ginkgo Avocats, Me Donniou, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de Crisenoy la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la commune de Crisenoy, tiers à l'avenant n° 2 signé le 15 juillet 2019, ne saurait justifier d'un intérêt à agir sur le fondement d'un préjudice hypothétique ; - la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux (CCBRC) étant un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, la commune ne peut se prévaloir de l'incidence de la conclusion de l'avenant n° 2 par cet EPCI dont elle est membre sur sa situation financière ; - la commune ne saurait utilement faire valoir que l'avenant n° 2 serait incompatible avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) contenu dans son plan local d'urbanisme (PLU) pour établir son intérêt à agir ; - l'avenant n° 2 n'a aucun effet sur la situation paysagère de la commune ; - l'avenant n° 2 a été pris conformément aux articles L. 3135-1 et R. 3135-1 du code de la commande publique dès lors que la convention initiale a prévu la prolongation éventuelle de la durée de la concession afin de permettre le commencement et donc l'achèvement du projet qui a subi de nombreux retards du fait des procédures contentieuses initiées par la commune. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 janvier 2023, la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux (CCBRC), représentée par la SELARL Lazare Avocats, Me Ghaye, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour que soit mise à la charge de la commune de Crisenoy la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel de la commune est irrecevable dès lors que c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que ses conclusions dirigées contre l'avenant n° 2 étaient irrecevables ; - la commune de Crisenoy n'invoque aucun préjudice ayant un lien direct avec le projet de la ZAC des Bordes susceptible d'affecter ses prérogatives ou son patrimoine ; - elle invoque un préjudice financier purement hypothétique et le concept d'identité rurale ne correspond à aucun préjudice reconnu par la jurisprudence ; - les aménagements routiers prévus concernent exclusivement la commune de Fouju et le site ne présente pas une qualité particulière, ainsi que l'a relevé l'Autorité environnementale par son avis du 8 novembre 2017 ; - contrairement aux assertions de la commune, le PADD contenu dans son PLU fixe également des objectifs de développement économique et urbain, à la satisfaction desquels participe le projet de ZAC ; - la commune n'établissant ainsi pas qu'elle serait lésée dans ses intérêts de manière directe et certaine par la passation de l'avenant n° 2 ou par certaines de ses clauses, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit être écarté ; - le moyen tiré de la violation des articles L. 3135-1 et R. 3135-1 du code de la commande publique est infondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la commande publique ; - le code pénal ; - l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 ; - l'ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mantz, - les conclusions de Mme Lipsos, rapporteure publique, - les observations de Me Guillou, représentant la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux. Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat mixte de la charte intercommunale de développement Crisenoy-Fouju-Moisenay, auquel s'est substituée le 1er janvier 2017 la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux (CCBRC), a conclu, le 18 décembre 2007, avec la société Percier Réalisation Développement (PRD) une concession d'aménagement pour la réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) des Bordes sur le territoire des communes de Crisenoy et Fouju, d'une durée de huit ans. Par une délibération de son comité syndical du 6 juillet 2009, le syndicat mixte a approuvé la conclusion d'un avenant n° 1 au contrat de concession, qui a été signé avec la société PRD le 13 décembre 2011, et dont l'objet était notamment de proroger la durée de ce contrat de cinq ans. Par une délibération en date du 26 juin 2019, le conseil communautaire de la CCBRC a approuvé le contenu d'un nouvel avenant et autorisé son président à le signer. Un avenant n° 2 à la concession d'aménagement du 18 décembre 2007 a ainsi été conclu entre la société PRD et la CCBRC le 15 juillet 2019, ayant pour objet une nouvelle prorogation de cinq ans supplémentaires de la durée du contrat. Par un jugement du 5 juillet 2022, le tribunal administratif de Melun a rejeté la demande de la commune de Crisenoy tendant à l'annulation de la délibération du 26 juin 2019 et de l'avenant signé le 15 juillet 2019. La commune de Crisenoy relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions dirigées contre l'avenant n° 2 signé le 15 juillet 2019. 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. 3. En vertu de la décision n° 358994 du 4 avril 2014 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, la contestation de la validité des contrats administratifs par les tiers doit faire l'objet d'un recours de pleine juridiction dans les conditions définies au point 2. Toutefois, cette décision a jugé que le recours ainsi défini ne trouve à s'appliquer qu'à l'encontre des contrats signés à compter du 4 avril 2014, date de sa lecture, la contestation des contrats signés antérieurement à cette date continuant d'être appréciée au regard des règles applicables avant cette décision. Dans le cas où est contestée la validité d'un avenant à un contrat, la détermination du régime de la contestation est fonction de la date de signature de l'avenant, un avenant signé après le 4 avril 2014 devant être contesté dans les conditions prévues par la décision n° 358994 quand bien même il modifie un contrat signé antérieurement à cette date. 4. En l'espèce, la commune de Crisenoy conteste un avenant à la concession d'aménagement du 18 décembre 2007 pour la réalisation de la ZAC des Bordes sur le territoire des communes de Crisenoy et Fouju, qui a été signé le 15 juillet 2019. Cet avenant, eu égard à la date de sa conclusion, doit être contesté dans les conditions prévues par la décision n° 358994 du Conseil d'Etat du 4 avril 2014. Sur la régularité du jugement attaqué : 5. D'une part, il résulte de l'instruction que le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) que comporte le plan local d'urbanisme de la commune de Crisenoy, approuvé par délibération du conseil municipal du 12 décembre 2016, a notamment pour objet de " préserver les paysages et les éléments naturels gages d'un cadre de vie de qualité et d'une richesse intrinsèque du territoire ", d'" assurer la préservation des espaces naturels et des continuités écologiques ", de " valoriser les patrimoines bâtis et naturels " et d' " assurer la pérennité de l'activité agricole ". Il mentionne également des objectifs de préservation et de mise en valeur de la biodiversité communale ainsi que de prise en compte de la dimension patrimoniale et paysagère de son territoire. 6. D'autre part, il résulte de l'étude d'impact réalisée en avril 2017 relative au projet d'implantation d'un entrepôt logistique sur la commune de Fouju, mais jouxtant le territoire de la commune de Crisenoy, que les dimensions du bâtiment généreront une barrière visuelle permanente dans le paysage. En second lieu, l'étude fait état de nuisances visuelles en ce que le site générera des émissions lumineuses permanentes, destinées à assurer l'éclairage et la sécurité des déplacements aux abords et à l'intérieur de celui-ci en période nocturne. En troisième lieu, l'étude met en exergue une intensification du trafic routier dans une zone d'activité encore peu développée, conduisant à envisager un flux supplémentaire de 500 poids lourds et 600 véhicules légers par jour dans les deux sens de circulation à proximité du hameau des Bordes, avec un impact renforcé dans le cas où la déviation prévue de la RD 57 ne serait pas possible. Enfin, l'étude d'impact indique une augmentation potentielle de la pollution atmosphérique et des nuisances sonores en liaison avec l'activité du site. Cette analyse des risques environnementaux résultant de l'étude d'impact est confirmée par l'avis de l'autorité environnementale adopté le 8 novembre 2017, aux termes duquel " les principaux enjeux environnementaux du projet sont la destruction d'au moins vingt-cinq hectares de sols agricoles, les impacts liés aux trafics en forte augmentation, déviés au sud-ouest du hameau des Bordes, et ceux spécifiques à la plate-forme logistique, notamment en termes de risques technologiques et d'intégration paysagère, mais aussi de gestion de l'eau ". 7. Il résulte de l'instruction qu'alors même que des mesures de réduction et de compensation des différentes incidences détaillées au point 6 du projet d'implantation de la ZAC des Bordes sur l'environnement et le cadre de vie des habitants de Crisenoy sont prévues, ce projet est néanmoins susceptible d'entraîner tant des nuisances environnementales qu'une atteinte à ce cadre de vie, notamment celui des habitants du hameau des Bordes, au regard du caractère éminemment rural du territoire de cette commune et de sa dimension paysagère. Dans ces conditions, compte tenu notamment des objectifs contenus dans le PADD de la commune, mentionnés au point 5, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les conséquences de la prolongation du contrat de concession sur la situation financière de la commune, cette dernière doit être regardée comme se prévalant d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine par le projet litigieux. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que les conclusions de la commune dirigées contre l'avenant n° 2 à la concession d'aménagement étaient irrecevables, alors que celle-ci avait invoqué une circonstance lui conférant par elle-même intérêt à agir. 8. Il résulte de ce qui précède que la commune de Crisenoy est fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en tant qu'il rejette ses conclusions à fin d'annulation de l'avenant n° 2 comme irrecevables et qu'il doit, en conséquence, être annulé dans cette mesure. 9. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions de la commune de Crisenoy à fin d'annulation de l'avenant n° 2 à la concession d'aménagement, qui doivent être regardées comme des conclusions en contestation de la validité de cet avenant. Sur la validité de l'avenant n° 2 : 10. Il résulte de ce qui a été dit au point 2 que, outre les vices d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office, la commune de Crisenoy ne peut utilement invoquer que les vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont elle se prévaut, dans les conditions précédemment définies. 11. En premier lieu, la commune requérante soutient que la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux (CCBRC) aurait accepté de proroger la convention du fait de la crainte d'un procès que la société Percier Réalisation Développement serait susceptible d'engager à son encontre dans l'hypothèse où l'opération projetée ne pourrait aboutir. Elle en déduit que l'avenant litigieux serait entaché d'un vice du consentement caractérisé par la violence qui se serait exercée à l'encontre de la CCBRC. Il ne résulte toutefois de l'instruction aucun élément de nature à corroborer ces allégations ni de caractériser un vice d'une particulière gravité que le juge devrait relever d'office. 12. En second lieu, le juge administratif n'est pas compétent pour se prononcer sur le moyen tiré de ce que les faits relèveraient de la commission du délit de favoritisme prévu et réprimé par l'article 432-14 du code pénal. 13. En troisième lieu, la commune de Crisenoy, qui n'est pas un candidat évincé, ne peut utilement se prévaloir de manquements aux règles de publicité applicables à la passation de l'avenant litigieux, prévues au code de l'urbanisme, ces irrégularités n'étant pas en rapport avec l'intérêt lésé dont elle se prévaut. 14. Enfin, aux termes de l'article L. 3135-1 du code de la commande publique : " Un contrat de concession peut être modifié sans nouvelle procédure de mise en concurrence, dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, lorsque : / 1° Les modifications ont été prévues dans les documents contractuels initiaux ; / 2° Des travaux ou services supplémentaires sont devenus nécessaires ; / 3° Les modifications sont rendues nécessaires par des circonstances imprévues ; / 4° Un nouveau concessionnaire se substitue au concessionnaire initial du contrat de concession ; / 5° Les modifications ne sont pas substantielles ; / 6° Les modifications sont de faible montant. / Qu'elles soient apportées par voie conventionnelle ou, lorsqu'il s'agit d'un contrat administratif, par l'acheteur unilatéralement, de telles modifications ne peuvent changer la nature globale du contrat de concession ". 15. La commune soutient que l'avenant n° 2 litigieux méconnaît les règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux contrats de concession dès lors qu'il n'entre dans le champ d'application d'aucune des dispositions ci-dessus permettant de modifier la concession d'aménagement de la ZAC des Bordes sans nouvelle procédure de mise en concurrence. Elle fait valoir notamment que la prorogation de la concession pour une durée de cinq ans constitue une modification substantielle nécessitant une nouvelle procédure de mise en concurrence. Toutefois, de tels manquements ne sont pas en rapport direct avec l'intérêt lésé dont la commune se prévaut, tel qu'il a été explicité au point 7, et ne peuvent donc être utilement invoqués par elle pour contester la validité de l'avenant précité. 16. Il résulte de ce qui précède que la commune de Crisenoy n'est pas fondée à demander l'annulation de l'avenant n° 2 à la concession d'aménagement du 18 décembre 2007 pour la réalisation de la ZAC des Bordes, signé le 15 juillet 2019. Sur les conclusions à fin d'injonction : 17. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la commune de Crisenoy, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions susmentionnées doivent, par suite, être rejetées. Sur les frais de l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux, qui n'est pas dans la présente instance partie perdante, ni en tout état de cause de l'Etat (préfet de Seine-et-Marne), qui n'est pas partie à l'instance, le versement de la somme que la commune de Crisenoy demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Crisenoy la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux et non compris dans les dépens de la présente instance et la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Percier Réalisation Développement et non compris dans les dépens de la présente instance. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1906830 du tribunal administratif de Melun du 5 juillet 2022 est annulé en tant qu'il se prononce sur les conclusions dirigées contre l'avenant n° 2 à la concession d'aménagement du 18 décembre 2007. Article 2 : Les conclusions de la commune de Crisenoy présentées devant le tribunal administratif de Melun tendant à l'annulation de l'avenant n° 2 signé le 15 juillet 2019 et à fin d'injonction, ainsi que le surplus de ses conclusions d'appel, sont rejetées. Article 3 : La commune de Crisenoy versera une somme de 1 000 euros à la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La commune de Crisenoy versera une somme de 1 000 euros à la société Percier Réalisation Développement en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Crisenoy, à la communauté de communes Brie des Rivières et Châteaux et à la société Percier Réalisation Développement. Délibéré après l'audience du 26 janvier 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Heers, présidente, - Mme Bruston, présidente assesseure, - M. Mantz, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 février 2024. Le rapporteur, P. MANTZ La présidente, M. HEERSLa greffière, A. GASPARYAN La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 2 N° 22PA04076