CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 22/08/2019, 18BX02997, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-08-22
Numéro : 18BX02997
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS TETE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du conseil de la communauté d'agglomération d'Agen du 22 juin 2017 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal. Par un jugement n° 1705078 du 5 juin 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 juillet 2018, le 28 janvier 2019, le 4 mars 2019 et le 8 avril 2019, M. C..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 juin 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil de la communauté d'agglomération d'Agen du 22 juin 2017 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération d'Agen une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête est recevable tant en ce qui concerne son intérêt pour agir, dès lors qu'il est propriétaire de la parcelle en cause, que des délais de recours, la requête étant introduite dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement ; - le jugement est entaché d'irrégularité ; le tribunal a manqué d'impartialité dès lors que les parties ont disposé de délais différents pour répondre aux écritures adverses ; - le mémoire en réponse, communiqué à l'agglomération d'Agen, comportait des informations de droit et de fait importantes ; le tribunal administratif de Bordeaux n'a pu y répondre, certes partiellement, qu'en faisant lui-même acte de défense de l'agglomération d'Agen et en s'appuyant sur le mémoire du 7 mai 2018 communiqué par l'agglomération d'Agen ; - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le président de la communauté d'agglomération, dont le nom n'est pas cité, aurait commis une prise illégale d'intérêt et aurait pris part à la délibération litigieuse ; l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales a été méconnu ; le moyen relatif au conseiller intéressé au sens de ces dispositions est un moyen de légalité interne ; - la requête porte sur la délibération du 22 juin 2017 tendant à approuver la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal ; c'est l'annulation totale du plan local d'urbanisme intercommunal qui est demandée ; - des parcelles identiques ont été classées dans une situation plus favorable que celle en litige ; - le président de la communauté d'agglomération d'Agen a commis un détournement de pouvoir en utilisant ses prérogatives à des fins étrangères à l'intérêt général ; - le classement de la parcelle n° 155 en zone 2AU est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation : d'une part, les réseaux sont suffisants, d'autre part, des parcelles très proches ont été classées en zone 1 AU ce qui a permis la création de lotissements ; des terrains moins bien desservis par les réseaux publics ont été mieux classés dans l'agglomération ; la commune de Brax est favorable au classement en zone 1 AU ; compte tenu de sa proximité avec le Technopôle Agen Garonne (TAG) et de la nécessité de créer des logements, la parcelle du requérant devait être classée en zone immédiatement constructible ; le président de la communauté d'agglomération l'a sanctionné pour avoir participé à un collectif opposé à la LGV et au TAG ; sur 90 000 m² classés en 1AUB, 39 400 m2 appartiennent au président de la communauté ; - le programme de construction qu'il envisage est composé de maisons bioclimatiques, avec une densification faible, soit un logement pour un peu moins de 500 mètres carrés ; la création de ce lotissement correspond à une volonté ancienne de la commune, laquelle a d'ailleurs prévu la création d'une voirie se raccordant au lotissement voisin, alors que sur d'autres parcelles classées en zone 1 AU les projets sont plus imposants ; - le classement de la parcelle AM 10 appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen située sur le territoire de la commune du Passage en zone constructible est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les prescriptions du schéma de cohérence territoriale déterminant les continuités écologiques ou à rétablir ; - des parcelles appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen ont été classées en zone AU. Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 janvier 2019, le 1er mars 2019 et le 8 avril 2019, la communauté d'agglomération d'Agen, prise en la personne de son président, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de M. C... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est régulier, la communauté d'agglomération a produit son mémoire en défense dans le délai qui lui était imparti et M. C... a disposé de plus de deux mois entre la communication de ce mémoire et l'avis d'audience ; - les conclusions de M. C... relatives au classement des parcelles du président de la communauté d'agglomération d'Agen sont nouvelles en appel et par suite irrecevables ; - le tribunal a répondu au moyen tiré de ce que le président de la communauté d'agglomération d'Agen aurait utilisé ses prérogatives à des fins contraires à l'intérêt général ; - le simple fait que des parcelles auraient reçu un meilleur classement est sans incidence directe sur la légalité du classement de la parcelle n° AC 155 présentement contesté ; - les parcelles appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen, et classées au sein de la zone 1AU, se situent au sein d'un vaste secteur ayant reçu le même classement ; ce classement préexistait d'ailleurs, sous l'empire de l'ancien document d'urbanisme de la commune de Brax, avant que la communauté d'agglomération d'Agen n'ait pris la compétence planification d'urbanisme ; - le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir, d'une part, que le classement en zone 1AU des parcelles appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen, au sein d'une vaste zone en comportant d'autres, ne répondrait pas à l'intérêt général ; il n'est pas davantage établi que le président de la communauté d'agglomération d'Agen aurait directement influencé l'assemblée délibérante pour procéder à un tel classement, alors que ces parcelles bénéficiaient déjà d'un tel classement sous l'empire du document d'urbanisme communal approuvé à l'époque par le conseil municipal de Brax ; - le propriétaire d'un terrain ne bénéficie d'aucun droit acquis au maintien d'un classement antérieur ; M. C... n'établit pas que sa parcelle serait suffisamment desservie par les réseaux ; - les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont souhaité maîtriser l'urbanisation future et son bon dimensionnement au regard des besoins résidentiels évalués par le plan local d'urbanisme intercommunal, déclinés selon les différentes polarités et territoires de l'agglomération, en tenant compte des espaces urbains existants, des projets engagés ou d'ores et déjà autorisés, des cohérences avec les dessertes par les réseaux de transports ou cyclables existants ou projetés ; - la circonstance que la parcelle de M. C... serait proche du projet de TAG ne permet nullement de considérer que le classement de sa parcelle en zone 2AU serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Un courrier du 7 mars 2019, adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. L'instruction a été close au 25 avril 2019, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Les parties ont été informées, le 1er juillet 2019, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office relatif à l'irrecevabilité du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, qui constitue un moyen de légalité externe qui a été soulevé après l'expiration du délai de recours contentieux devant le tribunal administratif, alors que la requête introductive d'instance ne contenait que des moyens de légalité interne. M. C... a présenté ses observations sur ce moyen par des mémoires enregistrés le 1er et le 3 juillet 2019. La communauté d'agglomération d'Agen a présenté ses observations sur ce moyen par mémoire enregistré le 2 juillet 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. F... E..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant M. C... et les observations de Me G..., représentant la communauté d'agglomération d'Agen. Considérant ce qui suit : 1. Par délibérations du 26 septembre 2013 et du 14 janvier 2016, le conseil de l'agglomération d'Agen a prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme. Par délibération du 22 juin 2017, l'assemblée délibérante a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal. M. C... relève appel du jugement n° 1705078 du 5 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 juin 2017. Sur la recevabilité des conclusions de la requête : 2. Contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération d'Agen, M. C... ne s'est pas borné, devant le tribunal, à demander l'annulation de la délibération du 22 juin 2017 uniquement en tant qu'elle procédait au classement de la parcelle cadastrée n° 155, située sur le territoire de la commune de Brax, en zone 2AU. Dans ces conditions, ses conclusions tendant à l'annulation totale de la délibération du 22 juin 2017, qui ont bien été soumises aux premiers juges, n'ont pas le caractère de conclusions nouvelles en cause d'appel et ne sont, par suite, pas irrecevables. Sur la régularité du jugement : 3. Il ressort des pièces du dossier que M. C... a, dans ses écritures de première instance, soulevé le moyen tiré de ce que la délibération était entachée d'illégalité dès lors qu'un conseiller intéressé avait pris part au vote. Il ressort des énonciations du jugement que le tribunal n'a pas visé ce moyen et n'y a pas davantage répondu alors qu'il n'était pas inopérant. La circonstance que ce moyen serait irrecevable, pour avoir été présenté après l'expiration du délai de recours contentieux, alors que la demande ne comportait que des moyens de légalité interne, ne dispensait pas le tribunal d'y répondre expressément après l'avoir visé. Dès lors, M. C... est fondé à soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Bordeaux, tendant à l'annulation de la délibération du 22 juin 2017. Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. En premier lieu, la demande introductive d'instance de M. C... tendant à l'annulation de la délibération du 22 juin 2017 ne contenait que des moyens relatifs à la légalité interne de cette délibération. Si, dans un mémoire enregistré au tribunal administratif le 6 mai 2018, le demandeur a fait valoir qu'avait participé au vote le président de l'agglomération, lequel devait être regardé comme intéressé au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, ce moyen, relatif à la légalité externe de la délibération contestée, a constitué une demande nouvelle qui, présentée après l'expiration du délai de recours, n'était pas recevable. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". 7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il est de la nature de toute règlementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. 8. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal prévoit que la zone 2AU correspond aux sites non ouverts à l'urbanisation, ayant une vocation principale d'habitat, et que les terrains concernés pourront être ouverts à l'urbanisation, de manière totale ou partielle, par modification ou révision du plan. Il indique que la distinction de classement entre les zones 2AU et 1AU tient compte, d'une part, des insuffisances identifiées des réseaux, notamment eau potable, voirie, électricité, d'autre part, des attentes de mise en place des réseaux d'eaux usées prévus par l'agglomération d'Agen dans le cadre de ses programmes de travaux ainsi que d'une plus forte maîtrise et progressivité de l'urbanisation et des investissements publics qui l'accompagnent. Ainsi, et contrairement à ce que soutient le requérant, les orientations du plan d'aménagement et de développement durables relatives aux critères de distinction des zones 1 AU et 2 AU ne méconnaissent pas les dispositions précitées du code de l'urbanisme. 9. Si M. C... soutient que les réseaux desservant sa parcelle sont suffisants, il ne démontre pas que les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement auraient une capacité suffisante pour desservir ce terrain, dont la superficie dépasse 20 000 m² et sur lequel il a pour projet d'implanter un lotissement comportant 25 maisons, 16 logements et un parking de 60 places. Par ailleurs, la circonstance que d'autres parcelles voisines sont classées en zone UB ne suffit pas à démontrer la desserte suffisante de la parcelle de l'appelant. 10. Il ressort des pièces du dossier que si la parcelle cadastrée AC n° 155 est entourée sur deux côtés de parcelles situées en zone UB, elle est mitoyenne au sud et à l'ouest de vastes parcelles classées en zone agricole et n'est pas entourée sur la majeure partie de son périmètre de parcelles construites. Par ailleurs, M. C... ne justifie pas davantage en appel qu'en première instance de l'existence de réseaux publics de capacité suffisante au regard des constructions à implanter justifiant le classement de sa parcelle en zone immédiatement constructible. Enfin, les circonstances dont fait état le requérant, tirées notamment de ce que la commune de Brax serait favorable à un classement de sa parcelle en zone 1AU, de ce que d'autres terrains de l'agglomération moins bien desservis auraient bénéficié d'un meilleur classement et de ce que sa parcelle est située à proximité de la ZAC Technopôle Agen Garonne, ne suffisent pas davantage pour considérer que le classement de la parcelle cadastrée n° 155 procède d'une erreur manifeste d'appréciation. 11. En troisième lieu, la circonstance que le classement de la parcelle de M. C... induirait une dépréciation de la valeur de cette parcelle alors que d'autres propriétaires de parcelles bénéficiant d'un meilleur classement verraient la valeur de leur bien augmenter est sans incidence sur la légalité de la délibération. 12. En quatrième lieu, M. C... soutient que le classement en zone 2Aux de la parcelle AM 10, appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen, située sur le territoire de la commune du Passage méconnaît les dispositions du schéma de cohérence territoriale relatives aux continuités écologiques liées à la trame verte. Toutefois, les dispositions du schéma de cohérence territoriale prévoient notamment que : " L'espace tampon de 200 m permet de déterminer les espaces nécessaires pour assurer cette continuité : des zones N ou A seront définies de préférence à l'intérieur de cette bande. Les extensions urbaines limitées sont permises à l'intérieur de cet espace tampon à condition que le principe de continuité soit préservé par ailleurs. " Ainsi, en prévoyant un classement en zone 2Aux, le plan local d'urbanisme intercommunal n'est pas incompatible avec ces dispositions. 13. En cinquième et dernier lieu, si M. C... soutient que des parcelles appartenant au président de la communauté d'agglomération ont été rendues immédiatement constructibles, il ne démontre pas que ces différences de classement ne procèderaient pas des partis d'aménagement retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal. Par ailleurs, la circonstance que M. C... soit un opposant politique au président de la communauté d'agglomération ne suffit pas à démontrer que ce dernier aurait usé de ses prérogatives pour favoriser le classement de ses propres parcelles en zone 1AU et de celles de M. C... en zone 2AU. Par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 14. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, que M. C... n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du conseil de la communauté d'agglomération d'Agen du 22 juin 2017 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération d'Agen, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. C... la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération d'Agen au titre des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1705078 du tribunal administratif de Bordeaux du 5 juin 2018 est annulé. Article 2 : La demande de M. C... et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : M. C... versera à la communauté d'agglomération d'Agen une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et à la communauté d'agglomération d'Agen. Délibéré après l'audience du 4 juillet 2019 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. F... E..., président-assesseur, M. David Terme, premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 août 2019. Le rapporteur, Jean-Claude E...Le président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 18BX02997