CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 07/02/2019, 17VE00486, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-07
Numéro : 17VE00486
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : M. Benoist  GUÉVEL
Commissaire du gouvernement : Mme ROLLET-PERRAUD
Avocat(s) : SELAS ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. H...B..., M. C...E..., M. A...G...et M. I...G...ont demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2015 par lequel le maire de la commune de Saint-Ouen a préempté au nom de la commune un bien situé sur une parcelle cadastrée AD n° 91 sise 82 rue des Rosiers. Par un jugement n° 1601352 du 15 décembre 2016, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 15 février 2017 et le 30 avril 2018, M. B...et autres, représentés par Me Chaineau, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler cet arrêté ; 3° d'enjoindre à la commune de Saint-Ouen, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir, de proposer aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien litigieux dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, et, à défaut d'acceptation de leur part dans le délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir, de proposer à MM.B..., E...et G...l'acquisition de ce même bien ; 4° de mettre à la charge de la commune de Saint-Ouen le versement aux requérants de la somme de 4 000 euros au titre des frais irrépétibles sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier : il n'est pas régulièrement signé ; il est insuffisamment motivé et présente une contradiction interne ; - le jugement est infondé : la décision du 21 décembre 2015 est affectée d'un défaut de base légale, dans la mesure où la délibération du 26 mai 1987 ayant institué le droit de préemption urbain n'a pas fait l'objet d'un affichage régulier ; cette décision méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, du fait de l'absence de motivation suffisante, de l'absence de justification d'un projet d'action ou d'une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et de défaut d'intérêt général poursuivi ; elle est entachée de détournement de pouvoir ; elle méconnaît l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et les articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Guével, - les conclusions de Mme Rollet-Perraud, rapporteur public, - et les observations de Me Chaineau pour M. B...et autres, et de MeF..., substituant MeD..., pour la commune de Saint-Ouen. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 21 décembre 2015, le maire de la commune de Saint-Ouen a, sur délégation du conseil municipal, exercé le droit de préemption urbain renforcé sur une parcelle cadastrée section AD n° 91 située 82 rue des Rosiers. Les appelants, acquéreurs évincés, relèvent appel du jugement du 15 décembre 2016 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande dirigée à l'encontre de cette décision. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort de la minute du jugement attaqué que le moyen tiré de ce que ce jugement serait irrégulier, faute de comporter les signatures prévues par l'article R. 741-7 du code de justice administrative, manque en fait. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée aux parties ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur sa régularité. 3. Le Tribunal administratif de Montreuil, qui n'avait pas à répondre à l'ensemble des arguments avancés par les requérants, a répondu avec une suffisante précision, au point 8 de son jugement, au moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption du 21 décembre 2015. Ainsi, ce jugement n'est pas entaché d'insuffisance de motivation. Quant au moyen tiré de la contradiction interne du jugement, il ne relève pas de sa régularité mais de son bien-fondé. Sur le bien-fondé du jugement et la légalité de la décision de préemption : En ce qui concerne la base légale : 4. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan (...) ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ". 5. En vertu des dispositions de l'article 2 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, alors applicable et dont les dispositions sont reprises à l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, les actes pris par les autorités communales, notamment les décisions du maire prises par délégation du conseil municipal, sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes. 6. Par une délibération du 26 mai 1987, le conseil municipal de la commune de Saint-Ouen a institué un droit de préemption urbain renforcé sur son territoire. Cette commune produit une attestation de son maire en date du 11 juillet 1989 qui, faisant foi jusqu'à preuve du contraire, mentionne que cette délibération " a été affichée pendant un mois en mairie ", " a été publiée dans deux journaux d'annonces légales le 30 mai 1987 " et " a pris effet le 1er juin 1987 ". Si les dates d'affichage ne sont pas précisées, cette circonstance fait obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux à l'encontre de cette délibération mais ne saurait à elle seule la priver de son caractère exécutoire. Ainsi, en l'espèce, la délibération du 26 mai 1987 doit être regardée comme exécutoire à la date de la décision de préemption contestée du 21 décembre 2015. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale doit être écarté. En ce qui concerne la réalité, la nature et l'intérêt général du projet d'aménagement : 7. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. Pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant conclu une convention mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 301-5-1 du même code, à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code, à une société d'économie mixte, à un des organismes d'habitations à loyer modéré prévus par l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ou à un des organismes agréés mentionnés à l'article L. 365-2 du même code. Les biens acquis par exercice du droit de préemption en application du présent alinéa doivent être utilisés en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l'habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l'article L. 302-8 du même code. Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ". Aux termes de l'article L.300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ". 8. Il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 9. En l'espèce, la décision de préemption du 21 décembre 2015 précise que la commune de Saint-Ouen a décidé de préempter la parcelle litigieuse dans le but de réaliser un projet d'ensemble prévoyant en particulier une programmation mixte comprenant la construction de logements, l'implantation d'équipements et le développement d'une " activité pucière ", en particulier en coeur d'îlot, ainsi que la création d'une " traversée pucière " entre le marché Paul-Bert et la rue Louis-Dain et la constitution d'un front urbain sur la rue des Rosiers, à l'aune des enjeux et objectifs définis à la lumière de l'étude urbaine réalisée le 15 janvier 2015 sur le périmètre d'études délimité par la rue des Rosiers, la rue Louis-Dain et l'impasse Simon, la mise en oeuvre de ce projet urbain induisant la maîtrise foncière des terrains nécessaires à sa réalisation, en particulier la parcelle cadastrée section AD n° 91 litigieuse. Une telle motivation, qui fait apparaître la nature de ce projet, est suffisante. 10. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 29 septembre 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Ouen a décidé la création d'un périmètre d'étude au sens de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme dans un secteur délimité par la rue des Rosiers, l'impasse Simon et la rue Louis-Dain. Cette délibération mentionne que l'amélioration et la valorisation de ce secteur constituent un enjeu important en termes de recomposition urbaine qui nécessite de définir des orientations d'aménagement. L'étude réalisée dans ce cadre présente dans sa version datée du 15 janvier 2015, un scénario d'évolution du périmètre, qui prévoit la mise en oeuvre rue des Rosiers d'un programme d'une centaine de logements et le développement de commerces en rez-de-chaussée, l'installation d'un équipement dédié à la petite enfance à l'angle de la rue des Rosiers et de la rue Louis-Dain, la réalisation d'un programme de bureaux de 3 300 m² et d'un site logistique en coeur d'îlot rue Louis-Dain, ainsi que l'élargissement des rues Louis-Dain et des Rosiers. Ainsi, la commune de Saint-Ouen justifie de la réalité d'un projet d'aménagement suffisamment précis à la date de la décision attaquée du 21 décembre 2015, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'avaient pas été définies à cette date. 11. La mise en oeuvre du droit de préemption doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit. 12. Si les requérants se prévalent d'un rapport de mars 2012 de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France constatant l'endettement croissant de la commune de Saint-Ouen, évalué à 110 millions d'euros fin 2009 et à 170 millions d'euros fin 2014, et le montant élevé du prix d'acquisition de la parcelle litigieuse (1 070 000 euros) au regard de sa faible superficie (1 267 m²), il ressort des pièces du dossier que France Domaine a retenu une valeur vénale, proche, de 1 034 000 euros et estimé que le prix de cession proposé de 1 070 000 euros était " conforme aux valeurs du marché " et que la commune affirme que " la parcelle se situe à un endroit stratégique du projet de la base logistique de l'activité pucière ". Dès lors, le projet en vue de la réalisation duquel la parcelle cadastrée AD n° 91 sise 82 rue des Rosiers a été préemptée répond, en dépit de son coût, à un intérêt général suffisant de nature à justifier légalement l'exercice du droit de préemption. 13. Le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales : 14. M. B...et autres n'apportant aucun élément de fait ou de droit de nature à remettre en cause l'appréciation portée par le Tribunal administratif de Montreuil sur leur argumentation de première instance, il y a lieu, dès lors, d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B...et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande en annulation de la décision du 21 décembre 2015 par laquelle le maire de la commune de Saint-Ouen a exercé le droit de préemption urbain renforcé. Sur les conclusions à fin d'injonction : 16. Le présent arrêt, qui rejette la requête de M. B...et autres, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, leurs conclusions en injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 17. Par voie de conséquence du rejet de leur requête, les conclusions de M. B...et autres tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge des requérants pris ensemble le versement à la commune de Saint-Ouen d'une somme de 2 000 euros à ce titre. DECIDE : Article 1er : La requête de MM.B..., E..., et G...est rejetée. Article 2 : Les requérants mentionnés à l'article 1er verseront ensemble à la commune de Saint-Ouen-sur-Seine la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. N° 17VE00486 2