Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 31/12/2012, 12DA00108, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-31
Numéro : 12DA00108
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Moreau
Avocat(s) : GARRIGUES BEAULAC ASSOCIES ; GARRIGUES BEAULAC ASSOCIES ; GARRIGUES BEAULAC ASSOCIES

Vu, I, sous le n° 12DA00108, la requête enregistrée le 23 janvier 2012 au greffe de la cour administrative d'appel de Douai par télécopie et régularisée par la production de l'original le 27 janvier 2012, présentée pour la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL, représentée par son maire en exercice, et pour la LIGUE DE PROTECTION DES OISEAUX (LPO) DE HAUTE-NORMANDIE, représentée par son président en exercice, dont le siège est 2 rue Geuffroy, Immeuble Panorama 2 à Rouen (76100), par l'association d'avocats à responsabilité professionnelle individuelle Garrigues Beaulac associés, avocat ; la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL et la LPO DE HAUTE-NORMANDIE demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0902346 du 24 novembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 27 mai 2009 du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer portant désignation du site Natura 2000 littoral seino-marin (zone de protection spéciale) en tant qu'il exclut de son périmètre le port pétrolier d'Antifer situé sur le territoire de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL ; 2°) d'annuler cette décision dans cette mesure ; 3°) d'enjoindre au ministre de prendre, dans un délai d'un mois, un nouvel arrêté incluant au titre des espaces protégés le périmètre initialement retenu et présenté aux collectivités compétentes, sous astreinte de 800 euros par jour de retard, en application des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu, II, sous le n° 12DA00109, la requête enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Douai le 23 janvier 2012 par télécopie et confirmée par la production de l'original le 27 janvier 2012, présentée pour l'ASSOCIATION HAUTE-NORMANDIE NATURE ENVIRONNEMENT (AHNNE), dont le siège est Pôle Régionale des Savoirs, 115 boulevard de l'Europe à Rouen (76100), par l'association d'avocats à responsabilité professionnelle individuelle Garrigues Beaulac associés, avocat ; l'AHNNE demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903258 du 24 novembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation du refus implicite du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer de procéder à " l'abrogation " de son arrêté du 27 mai 2009 portant désignation du site Natura 2000 littoral seino-marin (zone de protection spéciale) en tant qu'il exclut de son périmètre le port pétrolier d'Antifer situé sur le territoire de la commune de Saint-Jouin-Bruneval ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté dans cette mesure et le rejet de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au ministre de prendre, dans un délai d'un mois, un nouvel arrêté incluant au titre des espaces protégés le périmètre initialement retenu et présenté aux collectivités compétentes, sous astreinte 500 euros par jour de retard, en application des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; Vu la directive 92/43/CEE du Conseil du 21/05/92 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu l'arrêté du 16 novembre 2001 relatif à la liste des espèces d'oiseaux qui peuvent justifier la désignation de zones de protection spéciale au titre du réseau écologique européen Natura 2000 selon l'article L. 414-1-II (1er alinéa) du code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, - les conclusions de M. David Moreau, rapporteur public, - et les observations de Me J. Garrigues, avocat de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL, de la LPO DE HAUTE-NORMANDIE et de l'AHNNE ; 1. Considérant que les requêtes de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL et de la LIGUE DE PROTECTION DES OISEAUX (LPO) DE HAUTE-NORMANDIE, d'une part, et de l'ASSOCIATION HAUTE-NORMANDIE NATURE ENVIRONNEMENT (AHNNE), d'autre part, sont dirigées contre des jugements tendant à l'annulation de la même décision et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur les fins de non-recevoir opposées aux demandes de première instance : 2. Considérant, en premier lieu, que la demande d'annulation de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL a été présentée par son maire, agissant en vertu d'une délibération du 5 juin 2008 de son conseil municipal donnant délégation à ce dernier, à titre permanent, pour la représenter en justice sur le fondement des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation du maire de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL à représenter la commune doit être écartée ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que la demande d'annulation de la LPO DE HAUTE-NORMANDIE a été présentée par sa présidente, laquelle avait qualité pour la représenter en justice en vertu des stipulations de l'article 13 de ses statuts selon lesquelles " dans le cadre général de la politique définie par le conseil d'administration, le/la président(e) est habilité(e) à représenter l'association dans tous les actes de la vie civile et en justice " ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation de la présidente de la LPO DE HAUTE-NORMANDIE à représenter l'association doit être écartée ; 4. Considérant, en dernier lieu, que l'arrêté du 27 mai 2009 a été publié le 27 juin suivant au Journal officiel ; que l'AHNNE a demandé son retrait dans un courrier du 10 août 2009 ; que si ce recours n'a été reçu au cabinet du ministre que le 31 août, il a toutefois été adressé dès le vendredi 21 août 2009, en temps utile pour parvenir avant l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois ; qu'il a ainsi été de nature à le proroger ; qu'il s'ensuit qu'à la date du 8 décembre 2009 à laquelle la demande d'annulation de l'AHNNE a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rouen, le délai de recours n'était pas expiré ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de cette demande doit être écartée ; Sur la légalité de l'arrêté du 27 mai 2009 et du rejet implicite du recours gracieux dirigé contre cet arrêté : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité des jugements et d'examiner les autres moyens soulevés par les requérantes ; 5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 1er de la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages : " 1. La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d'application. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l'exploitation. / 2. La présente directive s'applique aux oiseaux ainsi qu'à leurs oeufs, à leurs nids et à leurs habitats (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 de cette directive : " Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles " ; qu'aux termes de l'article 3 de la même directive : " 1. Compte tenu des exigences mentionnées à l'article 2, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er. / 2. La préservation, le maintien et le rétablissement des biotopes et des habitats comportent en premier lieu les mesures suivantes : / a) création de zones de protection ; / b) entretien et aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats se trouvant à l'intérieur et à l'extérieur des zones de protection ; / c) rétablissement des biotopes détruits ; / d) création de biotopes " ; qu'aux termes de l'article 4 du même texte : " 1. Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. / À cet égard, il est tenu compte : / a) des espèces menacées de disparition ; / b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats ; / c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte ; / d) d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat. Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population. Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive. / 2. Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale " ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 414-1 du code de l'environnement, transposant l'article 4 de la directive : " (...) / II. - Les zones de protection spéciale sont : / - soit des sites marins et terrestres particulièrement appropriés à la survie et à la reproduction des espèces d'oiseaux sauvages figurant sur une liste arrêtée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ; / - soit des sites marins et terrestres qui servent d'aires de reproduction, de mue, d'hivernage ou de zones de relais, au cours de leur migration, à des espèces d'oiseaux autres que celles figurant sur la liste susmentionnée. / III. - Avant (...) la décision de désigner une zone de protection spéciale, le projet de périmètre de la zone est soumis à la consultation des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés. L'autorité administrative ne peut s'écarter des avis motivés rendus à l'issue de cette consultation que par une décision motivée. / (...) avant la décision de modifier le périmètre d'une zone de protection spéciale, le projet de périmètre modifié de la zone est soumis à la consultation des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale territorialement concernés par la modification du périmètre. L'autorité administrative ne peut s'écarter des avis motivés rendus à l'issue de cette consultation que par une décision motivée. / IV. - Les sites désignés comme (...) zones de protection spéciale par décision de l'autorité administrative concourent, sous l'appellation commune de " sites Natura 2000 ", à la formation du réseau écologique européen Natura 2000 (...) " ; que les espèces d'oiseaux sauvages justifiant la désignation de zones de protection spéciale au titre du premier alinéa du II de l'article L. 414-1 du code de l'environnement figurent à l'annexe de l'arrêté du 16 novembre 2001 modifié visé ci-dessus ; 7. Considérant que la présence sur un site, dans des conditions déterminées, d'espèces d'oiseaux figurant sur la liste annexée à l'arrêté du 16 novembre 2001, issue de l'annexe I de la directive, justifie la désignation de zones de protection spéciale au titre du réseau écologique européen Natura 2000 en application du premier alinéa du II de l'article L. 414-1 du code de l'environnement ; qu'il en va de même de la présence d'espèces migratrices en application du second alinéa du II du même article L. 414-1 transposant le 2. de l'article 4 de la directive ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'ayant entendu étendre le site Natura 2000 FR2310045 existant et limité au cap Fagnet, le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, par son arrêté du 27 mai 2009, a désigné " site Natura 2000 ", au titre d'une zone de protection spéciale, une partie du littoral seino-marin ; qu'il en a toutefois exclu les digues et la plate-forme du port pétrolier d'Antifer situé sur le territoire de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL qu'il avait projeté initialement d'intégrer ; que les requérantes soutiennent qu'en procédant à cette exclusion, le ministre a entaché son arrêté d'erreur d'appréciation compte tenu de la présence, sur le site d'Antifer, y compris le port, d'oiseaux figurant à l'annexe de l'arrêté du 16 novembre 2001 modifié ou d'espèces migratrices n'y figurant pas ; 9. Considérant, d'une part, que la présence, sur le site d'Antifer, d'oiseaux relevant des dispositions rappelées ci-dessus est attestée par de nombreuses contributions ; qu'en effet, il ressort des pièces du dossier que la direction régionale de Haute-Normandie dans un document préparatoire établi au mois de mars 2008 a relevé, au titre des espèces d'oiseaux justifiant l'extension du site, y compris au secteur d'Antifer, d'une part, divers oiseaux répertoriés à l'annexe I de la directive et repris à l'annexe de l'arrêté, comme le plongeon catmarin, le plongeon arctique, la mouette mélanocéphale, la mouette pygmée, la sterne caugek, la sterne pierregarin ou le grèbe esclavon et, d'autre part, divers oiseaux migrateurs, non visés à cette annexe, tels que le cormoran huppé, la mouette tridactyle ou le pétrel fulmar ; que le " document de travail " établi préalablement pour la direction régionale par le groupe ornithologique normand (GONm) au mois de septembre 2007, relevait en particulier qu'Antifer regroupait, avec le cap Fagnet, 100 % des couples de mouettes tridactyles nichant sur le littoral du Pays de Caux, ou que le secteur " Antifer-Saint-Pierre-en-Port " abritait 50 % des plongeons arctiques ou 100 % des grèbes esclavons de ce littoral ; que, de ce fait, il est constant que le périmètre proposé alors par la direction régionale de Haute-Normandie, et soumis à la consultation des collectivités locales intéressées, intégrait non seulement le cap d'Antifer mais également les digues et la plate-forme du port ; qu'au vu de ce périmètre, le Museum national d'histoire naturelle (MNHM), a validé le projet de désignation du site au titre de l'existence à la fois d'une zone de nidification d'oiseaux migrateurs répondant aux critères du 2. de l'article 4 de la directive et d'une zone d'hivernage comme d'un couloir de migration d'espèces listées à l'annexe de la directive et de ce texte ou répondant aux mêmes critères ; qu'il a relevé, notamment, que le site proposé abritait pour le cormoran huppé, la mouette tridactyle et le goëland marin, oiseaux migrateurs non visés à l'annexe, la " quasi-totalité des effectifs nicheurs sur le littoral du Pays de Caux " ; que, par référence à des données émanant du GONm que ses experts ont confirmées, le MNHM a indiqué également que le littoral cauchois hébergeait les principales populations régionales hivernantes de plongeons, plus de 80 % des grèbes huppés présents en Normandie en période d'hivernage et des effectifs importants de laridés, en particulier des mouettes tridactyles, tout en soulignant également que le secteur était une aire d'hivernage pour les alcidés à l'instar du guillemot de Troïl ou du pingouin torda ; que le MNHM a enfin souligné que la zone allant du " Sud de la Mer du Nord à la Manche-Est " était considéré comme " étant l'un des axes majeurs de migration pour les oiseaux ", dénombrant dix-neuf espèces de l'annexe I qui passaient dans cette zone pour leur migration comme la mouette pygmée, et cinquante-huit espèces non visées par l'annexe, les plus gros effectifs concernant le fou de bassan, la macreuse noire, la mouette tridactyle ou le bernache cravant ; 10. Considérant, d'autre part, qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier, que la plate-forme et des digues du port devraient être exclus du site d'Antifer ainsi analysé et qu'un motif d'ordre ornithologique justifierait de ne pas inclure ces structures portuaires dans une zone de protection spéciale ; que la seule circonstance que ce site dans son ensemble ne figurerait pas dans l'inventaire " Important Bird Areas in Europe " et parmi les " Zones importantes pour la Conservation des Oiseaux en France " ainsi que le fait valoir le ministre n'est pas de nature à justifier une telle exclusion ; qu'il ressort au contraire des pièces du dossier que le port d'Antifer dans son ensemble compte tenu, notamment de ses conditions de fonctionnement et de l'existence d'importants bancs de poissons liée notamment à l'interdiction de la pêche dans le secteur, présente des facteurs favorables à la présence des oiseaux, et notamment de ceux visés au II de l'article L. 414-1 du code de l'environnement ; que le GONm proposait ainsi dans son document de travail de déterminer une zone de protection spéciale allant jusqu'au Sud du port d'Antifer qui s'y trouvait ainsi inclus ; que les diverses observations faites sur le site du port, sur plusieurs années, notamment celles répertoriées au titre des " données Trektellen ", confirment unanimement la présence dans les infrastructures du port d'oiseaux mentionnés à l'annexe I, comme des sternes caugek ou pierregarin, des plongeons catmarin ou arctiques, des mouettes mélanocéphales ou des avocettes élégantes, ou d'oiseaux migrateurs non mentionnés ; qu'en particulier, une étude consacrée notamment à l'avifaune dans le port d'Antifer et réalisée à partir tant de ces données que d'observations autonomes, a pu relever qu'au moins dix-neuf espèces figurant à l'annexe I et une cinquantaine d'espèces migratrices, utilisaient le port ou ses abords en en concluant que " le port de Saint-Jouin est un important jalon de la grande voie migratrice de l'ouest européen " au titre d'une pause migratoire ou de l'hivernage ; qu'en outre, il ressort de la liste rouge des espèces menacées concernant les oiseaux nicheurs de France métropolitaine établie par le MNHN et le comité français de l'union internationale pour la conservation de la nature que certaines des espèces visées sont considérées comme menacées, à l'instar de la sterne caugek, ou quasi-menacées ; que, par ailleurs, le terre-plein du port pétrolier avait fait l'objet d'un classement en zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type I dont la fiche indique, au titre de l'intérêt de la zone, que " les falaises abritent une grande diversité d'oiseaux dont de nombreux nicheurs (...) qui fréquentent la plage, le terre-plein et tout le bassin portuaire " ; 11. Considérant que, compte tenu des catégories d'espèces concernées, de leur variété, du nombre d'individus recensés et du rôle joué par cette partie du site où se trouvent les structures du port pour l'accueil des espèces d'oiseaux visées aux deux premiers alinéas du II de l'article L. 414-1 du code de l'environnement, et ce, alors même, d'une part, que le périmètre de la zone de protection spéciale retenu correspondait déjà à un accroissement très important de la surface initiale consacrée au site Natura 2000 FR2310045 préexistant et, d'autre part, que la commission européenne n'aurait engagé aucun contentieux sur le périmètre retenu et aurait estimé " largement complet " le réseau français des ZPS existantes, le ministre chargé de l'écologie, en n'y incluant pas le port d'Antifer conformément au périmètre initialement envisagé et en refusant de rapporter son arrêté dans cette mesure, a commis une erreur d'appréciation ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL, la LPO DE HAUTE-NORMANDIE et l'AHNNE sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 13. Considérant qu'eu égard à ses motifs, le présent arrêt implique nécessairement que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie intègre le site du port pétrolier d'Antifer, situé sur le territoire de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL, dans le périmètre de l'arrêté portant désignation du site Natura 2000 littoral seino-marin (zone de protection spéciale) conformément au zonage projeté initialement ; qu'il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte de 150 euros par jour de retard ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL et à la LPO DE HAUTE-NORMANDIE d'une somme de 1 500 euros chacune au titre des frais exposés par chacune d'entre elles en première instance et en appel et non compris dans les dépens ; qu'il y a également lieu, de mettre à la charge de l'Etat le versement à l'AHNNE d'une somme de 3 000 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Les jugements n° 0902346 et n° 0903258 du 24 novembre 2011 du tribunal administratif de Rouen sont annulés. Article 2 : L'arrêté du 27 mai 2009 du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer portant désignation du site Natura 2000 littoral seino-marin (zone de protection spéciale) en tant qu'il exclut de son périmètre le port pétrolier d'Antifer situé sur le territoire de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL et le refus implicite du ministre de le retirer dans cette mesure sont annulés. Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie d'intègrer le site du port pétrolier d'Antifer, situé sur le territoire de la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL, dans le périmètre de l'arrêté portant désignation du site Natura 2000 littoral seino-marin (zone de protection spéciale) conformément au zonage projeté initialement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 150 euros par jour de retard. Article 4 : L'Etat versera à la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL et à la LPO DE HAUTE-NORMANDIE une somme de 1 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : L'Etat versera à l'AHNNE une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE SAINT-JOUIN-BRUNEVAL, à la LIGUE DE PROTECTION DES OISEAUX DE HAUTE-NORMANDIE, à l'ASSOCIATION HAUTE-NORMANDIE NATURE ENVIRONNEMENT et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie sera adressée pour information au préfet de la Seine-Maritime. '' '' '' '' 2 Nos12DA00108,12DA00109