CAA de BORDEAUX, 1ère chambre (formation à trois), 28/04/2016, 14BX02168, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre (formation à trois)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-04-28
Numéro : 14BX02168
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : T & L AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A...E..., Mme B...E..., M. F...E..., et M. D...E..., d'une part, et la société Etienne Lacroix Tous artifices, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 15 mars 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1101786 et 1102252 du 15 mai 2014, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du 15 mars 2011. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 16 juillet 2014, la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 15 mai 2014 ; 2°) de rejeter les demandes de la société Etienne Lacroix Tous Artifices et des consorts E...; 3°) de mettre à la charge solidaire de la société Etienne Lacroix Tous Artifices et des consorts E...une somme de 8 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ........................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de Me Courrech, avocat de la SA Etienne Lacroix. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération en date du 15 mars 2011, la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé son plan local d'urbanisme. Par jugement n° 1101786 et 1102252 en date du 15 mai 2014, le tribunal administratif de Toulouse a joint les requêtes présentées contre cette délibération par la SA Etienne Lacroix Tous Artifices et par les consorts E...et annulé cette délibération en retenant le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. La commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières interjette appel de ce jugement. Sur le bien fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir bénéficier d'une information claire, sans ambiguïté, sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération. 3. Pour annuler la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, les premiers juges ont retenu qu'en méconnaissance des dispositions précitées, l'annexe à l'exposé du maire lors de la séance procédant à l'adoption de la délibération attaquée comportait une ambigüité de nature à induire en erreur les conseillers municipaux quant aux possibilités d'extension de la SA Etienne Lacroix Tous Artifices sur les parcelles contigües à son site industriel, classées en zone agricole alors qu'elles étaient classées en intégralité en zone UF dans le projet de plan local d'urbanisme arrêté le 25 mai 2010. L'annexe à l'exposé du maire explique toutefois que le rapport de synthèse du directeur départemental des territoires a préconisé de limiter le classement en zone UF au site industriel, le reste du périmètre devant faire l'objet d'un secteur spécifique naturel (N) avec un règlement adapté et conforme à celui du plan de prévention des risques technologiques, mais que la commission d'urbanisme est d'avis qu'en raison de la similitude de ces parcelles avec leur environnement rapproché, leur classement en zone agricole paraît plus adapté. Cet exposé ajoute que le règlement fera référence au plan de prévention des risques technologiques et " introduit également l'admission des constructions et installations liées et nécessaires aux activités existantes. ". Si cet exposé ne précise pas que sont seulement visées les activités agricoles existantes, et non les activités industrielles existantes, ce qui pouvait cependant aisément se déduire de la vocation distincte de ces zones, cette seule omission ne paraît pas de nature à démontrer que l'information délivrée aux membres du conseil municipal aurait été insuffisante pour leur permettre d'exercer leurs attributions, alors que les élus pouvaient prendre connaissance du règlement des deux zones en cas de doute, et n'ont pas fait part d'une incompréhension sur le changement envisagé. 4. Si les consorts E...soutiennent que le droit à l'information des conseillers municipaux a été méconnu, il n'est pas établi, ni même allégué, que le maire, saisi par un ou des conseillers municipaux d'une demande tendant à la consultation du projet de plan local d'urbanisme, s'y soit opposé. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les consortsE..., la délibération attaquée indique les raisons pour lesquelles leurs parcelles ne sont pas classées en zone UC. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les conseillers municipaux aient été privés d'une garantie dès lors que ni la délibération, ni le compte rendu de la séance du conseil municipal ne font état de la réserve d'un ou plusieurs conseillers municipaux sur leur degré d'information. Enfin, à supposer même l'existence d'une telle irrégularité établie, les requérants ne démontrent, ni même n'allèguent qu'elle ait exercé une influence décisive sur le sens de la délibération, qui a été adoptée à 16 voix pour et une abstention. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'est pas fondé. 5. Il s'ensuit que la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a retenu le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales pour annuler dans son ensemble la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. 6. Il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur l'ensemble des moyens présentés par la SA Etienne Lacroix Tous Artifices et par les consorts E...à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation de cette délibération. 7. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction en vigueur à la date de la délibération critiquée, que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée par le maire au domicile des conseillers municipaux ou à une autre adresse s'ils en font la demande, dans un délai de trois jours francs au moins avant celui de la réunion. Les consorts E...ne font état d'aucun élément précis de nature à remettre en cause les indications de la commune, reprises sur la délibération attaquée, selon lesquelles les convocations ont été adressées aux membres du conseil municipal le 9 mars 2011, soit plus de trois jours francs avant la séance du 15 mars 2011. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation : / (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement (...)". Contrairement à ce que soutient la SA Etienne Lacroix Tous Artifices, le rapport de présentation joint au projet de plan local d'urbanisme comporte des indications sur les raisons pour lesquelles les parcelles sur lesquelles est implanté le site industriel de la société sont classées en zone UF ainsi que les raisons du classement en zone Ab et Ar des parcelles lui appartenant situées en dehors du site industriel, en précisant que " la partie hors site industriel est une zone en grande partie cultivée, comportant des bois dans la partie sud (...) qui n'est pas différente des sites hors du périmètre protégé. ". Par suite, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme satisfait aux exigences de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme. 9. En troisième lieu, le premier alinéa de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme prévoit qu'avant toute élaboration ou révision d'un plan local d'urbanisme, le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis ainsi que sur les modalités d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. En application du cinquième alinéa de l'article L. 300-2, dans sa rédaction alors applicable, les plans locaux d'urbanisme " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ". 10. La SA Etienne Lacroix Tous Artifices fait valoir que la commune ne justifie pas avoir respecté les modalités de concertation, d'ailleurs faibles et peu adaptées, qu'elle avait définies. Si la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme peut être contestée lorsque les modalités de la procédure de concertation définies par la délibération ayant prescrit l'élaboration du document qui l'a précédée n'ont pas été respectées, en revanche le moyen tiré de ce que les modalités arrêtées par le conseil municipal seraient insuffisantes est inopérant. Il ressort des pièces du dossier que par délibération du 17 avril 2003, le conseil municipal de Sainte-Foy-de-Peyrolières a décidé de mener une procédure de concertation sur le projet sous forme d'informations du public par insertions dans le bulletin municipal et mise à disposition du public d'un dossier avec des informations relatives aux études au fur et à mesure de l'avancement du plan local d'urbanisme, et d'un cahier pour consigner des observations. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur, dont le contenu n'est pas contesté sur ce point par la société SA Etienne Lacroix Tous Artifices, qu'au delà des modalités définies dans la délibération précitée, deux réunions publiques ont été organisées et que le public a pu s'exprimer sur le projet par courriers et au cours d'entretiens avec les élus. Il suit de là que les modalités de la concertation arrêtées par la délibération du 17 avril 2003 ont été respectées et la société SA Etienne Lacroix Tous Artifices ne peut utilement soutenir à l'encontre de la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune que les modalités de la concertation qui a précédé cette délibération auraient méconnu les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. 11. En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la délibération attaquée : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées ". S'il appartient à l'autorité administrative de soumettre le projet de plan local d'urbanisme à enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 12. La SA Etienne Lacroix Tous Artifices soutient que les avis du conseil régional de Midi-Pyrénées et de la chambre d'agriculture de la Haute-Garonne ne sont pas au nombre des documents annexés au dossier d'enquête publique. Si le rapport du commissaire enquêteur ne vise pas les avis rendus par la chambre d'agriculture le 9 septembre 2010 et par le conseil régional de Midi-Pyrénées le 17 mai 2010, le rapport contient des développements sur les préconisations de la chambre d'agriculture de la Haute-Garonne et mentionne que le dossier soumis à enquête publique " intègre bien les préconisations de la chambre d'agriculture. ". Par suite, et même si le rapport du commissaire enquêteur se réfère au diagnostic agricole établi au mois d'octobre 2009 par la chambre d'agriculture, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est au demeurant pas soutenu non plus qu'une telle circonstance ait pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou ait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. De même, l'absence de visa dans le rapport du commissaire enquêteur de l'avis du conseil régional, lequel se borne à indiquer qu'il n'a aucune observation à formuler concernant ce dossier, n'a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération et n'a pas été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Par suite, la circonstance que les avis émis par la chambre d'agriculture et le conseil régional n'auraient pas été joints au dossier d'enquête publique n'a pu entacher la délibération d'irrégularité. 13. En cinquième lieu, si la société soutient que l'avis du commissaire enquêteur se borne à fournir des considérations générales, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'après avoir rappelé les priorités essentielles dégagées par les auteurs du plan, au nombre desquelles figurent la fin du mitage, l'urbanisation en continuité avec le village et la préservation de l'activité agricole, et estimé que la concertation a été bien conduite et que le dossier d'enquête comporte une information suffisante sur la justification du projet, le commissaire enquêteur précise qu'il " estime que les choix faits par la commune sont pertinents et conformes aux orientations urbanistiques nouvelles de notre pays ". Le commissaire enquêteur émet également une recommandation relative aux observations formulées par la famille E...en préconisant le classement de leurs parcelles en zone urbanisable, et deux réserves relatives, d'une part, au périmètre de la zone UF et, d'autre part, aux recommandations de l'administration qui doivent être prises en compte dans le plan local d'urbanisme. Le commissaire enquêteur donne enfin un avis personnel favorable au projet. Ces conclusions sont ainsi suffisamment motivées. 14. En sixième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête publique. La SA Etienne Lacroix Tous Artifices fait valoir que la modification, postérieure à l'enquête publique, du classement des parcelles situées dans le périmètre du plan de prévention des risques technologiques porte atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme et aurait donc dû être soumise à l'avis des personnes publiques associées ainsi qu'à une nouvelle enquête publique. Il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du plan, que les modifications de surfaces agricoles apparaissant entre le projet de plan arrêté et le plan approuvé résultent de la prise en compte des observations du sous-préfet de Muret formulées dans une lettre du 8 septembre 2010, indiquant que le périmètre de la zone UF devrait se limiter au site industriel de la société Lacroix. D'autre part, la modification concerne le transfert de 77 hectares, de fait non urbanisés, en zone agricole, alors que la superficie totale de la commune est de 3 802 hectares, ce qui représente un peu plus de 2 % du territoire concerné. Ainsi cette évolution n'a pas modifié l'économie générale du plan et le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L.123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté. 15. Si la société SA Etienne Lacroix Tous Artifices soutient en septième lieu qu'il existe une contradiction entre le zonage et le rapport de présentation du plan local d'urbanisme concernant la localisation des activités agricoles, la carte sur laquelle elle se fonde pour établir l'existence d'une telle contradiction n'a qu'une valeur informative et ne lie pas les auteurs du plan local d'urbanisme. 16. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 515-23 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le plan de prévention des risques technologiques approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est porté à la connaissance des maires des communes situées dans le périmètre du plan en application de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme. Il est annexé aux plans locaux d'urbanisme, conformément à l'article L. 126-1 du même code. ". Aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'État. ". La SA Etienne Lacroix Tous Artifices soutient que le nouveau classement des parcelles litigieuses en zone Ab et Ar est en contradiction avec le plan de prévention des risques technologiques approuvé le 13 décembre 2010, dès lors que ce dernier permet en zone rouge et en zone bleue les constructions nouvelles et les extensions de bâtiments existants nécessaires à son activité, alors que le classement des parcelles en zone Ab et Ar interdit ce type d'opérations sur une superficie de 77 hectares. Toutefois, les prescriptions du plan de prévention des risques technologiques, qui a pour objet de définir des zones exposées à des risques technologiques à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et a ainsi pour effet de déterminer des prévisions et règles opposables aux personnes publiques ou privées au titre de la délivrance des autorisations d'urbanisme qu'elles sollicitent, ne font pas obstacle à ce que le plan local d'urbanisme adopte, le cas échéant, des règles plus contraignantes quant aux possibilités de construction. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté. 17. La SA Etienne Lacroix Tous Artifices fait valoir en neuvième lieu que le classement en zone agricole de l'intégralité des parcelles contigües à ses établissements procède d'une erreur manifeste d'appréciation. Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 18. Le projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières souligne que " le territoire de la commune est voué à l'activité agricole pour plus de 85 % de sa superficie " et entend préserver cette activité dont le caractère économique est important, en indiquant que les consommations d'espace par l'urbanisation devront rester circonscrites à des besoins d'intérêt général. Le site industriel de la SA Etienne Lacroix Tous Artifices est situé en zone UF du nouveau plan local d'urbanisme et les parcelles voisines de ce site sont classées en zone Ar et Ab, correspondant aux zones rouge et bleue du plan de prévention des risques technologiques. Il ressort des différentes pièces produites au dossier que ces parcelles sont constituées de terrains dépourvus de toute construction, situés dans une vaste zone agricole et distants de près d'un kilomètre du hameau " En Castagné ", et de trois kilomètres des hameaux Cambernard et Bourrieu. Au sud de la zone se trouvent des espaces boisés. En outre, la SA Etienne Lacroix Tous Artifices, qui ne justifie pas d'une impossibilité de poursuivre son exploitation de production d'artifices sur la superficie restante de 48 hectares en zone UF et n'invoque plus devant la cour son projet de créer une centrale photovoltaïque sur 14 hectares, dont elle n'examine au demeurant ni la compatibilité avec son exploitation principale, ni la possibilité de la regarder comme une installation d'intérêt général au sens du règlement de la zone A, n'est pas fondée à soutenir que serait méconnu le principe d'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels et ruraux prévu par les dispositions de l'article L. 110 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, il ressort de l'ensemble des pièces produites au dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, classer ces parcelles en zone A. 19. En dixième lieu, le règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune prévoit que : " La zone agricole est appelée à recevoir les constructions nécessaires à l'exploitation agricole ainsi que les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et compatibles avec l'activité agricole. ". La SA Etienne Lacroix Tous Artifices fait valoir que le règlement de la zone A est illégal en ce qu'il autorise les constructions et installations à condition qu'elles demeurent.compatibles avec l'activité agricole Toutefois, ainsi que le relève la commune, le critère de compatibilité avec l'activité agricole ne concerne que les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, et le règlement prévoit bien que ne sont autorisées que les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et les constructions nécessaires à l'exploitation agricole. Le règlement de la zone A ne méconnaît donc pas les dispositions de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme. 20. En onzième lieu, la SA Etienne Lacroix Tous Artifices fait également valoir que le plan local d'urbanisme en litige est incompatible avec le projet de schéma de cohérence territoriale auquel la commune entend adhérer, dès lors qu'il empêche le développement économique de la zone. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le SCOT du sud toulousain a été approuvé le 29 octobre 2012, postérieurement à l'acte attaqué. La SA Etienne Lacroix Tous Artifices ne saurait, ainsi, en tout état de cause se prévaloir de ses dispositions. 21. En douzième lieu, les parcelles des consortsE..., cadastrées 111 et 112, sont situées au lieudit " En Castagné " en bordure d'un secteur urbanisé à l'extrême nord dans le prolongement d'une zone agricole. Ces parcelles ne jouxtent pas des parcelles construites, la parcelle 111 étant séparée d'une parcelle construite située en zone UC du nouveau plan par la voie communale n° 5. Le plan d'aménagement et de développement durables, comme le rapport de présentation, ont fixé notamment comme objectifs la nécessité de maintenir un équilibre entre espaces urbains et agricoles en limitant l'extension de l'urbanisation sur des terrains qui n'ont pas d'activités agricoles depuis longtemps, et de préserver le caractère prioritaire de l'activité agricole tout en favorisant une urbanisation dans la continuité du village. Même si des parcelles voisines des terrains en cause ont été classées en zone urbanisée UC, et que le commissaire-enquêteur avait donné un avis favorable à l'inclusion des parcelles en litige dans cette zone UC, et même s'il n'est pas établi que les difficultés d'alimentation en eau potable dans ce secteur évoquées par la commune auraient fait obstacle à quelques raccordements supplémentaires, le classement en zone A de ces derniers terrains, compte tenu du parti d'aménagement retenu, ne procède pas d'une appréciation manifestement erronée. 22. Il résulte de ce qui précède que la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du 15 mars 2011 approuvant le plan local d'urbanisme. 23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1101786 et 1102252 du tribunal administratif de Toulouse en date du 15 mai 2014 est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par la SA Etienne Lacroix Tous Artifices et par les consorts E...devant le tribunal administratif de Toulouse sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières et celles de la société Lacroix tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 7 No 14BX02168