CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 20/06/2023, 21BX03727, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-20
Numéro : 21BX03727
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : Mme Pauline  REYNAUD
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET FERRANT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par action simplifiée A la corniche a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section ZD n° 36 en zone Nc, les parcelles cadastrées section ZD n° 41, 42, 43 et 140 en zone Nc et Nr, la parcelle cadastrée section A n° 1849 en zone Nr, et la parcelle cadastrée section A n° 1850 en zone Nc et Nr, sur le territoire de la commune d'Angoulins-sur-mer, et d'enjoindre à titre principal à la communauté d'agglomération de La Rochelle de classer ces parcelles en zone Ut, ou à défaut, dans un zonage compatible avec une activité d'hôtellerie de plein air, et à titre subsidiaire de réexaminer sa demande. Par un jugement n° 2000442 du 20 juillet 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 17 septembre 2021 et des mémoires enregistrés les 31 mai et 11 juillet 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la société A la corniche, représentée par Me Ferrant, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000442 du tribunal administratif de Poitiers du 20 juillet 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section ZD n° 36 en zone Nc, la parcelle cadastrée section ZD n° 41, 42, 43, 140 en zone Nc et Nr, la parcelle cadastrée section A n° 1849 en zone Nr, et la parcelle cadastrée section A n° 1850 en zone Nc et Nr ; 3°) d'enjoindre, à titre principal, à la communauté d'agglomération de La Rochelle de classer ces parcelles en zone Uts ou toute zone compatible avec une activité d'hôtellerie de plein air, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir, et ce sous astreinte de 60 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés non compris dans les dépens. Elle soutient que : - le président de la communauté d'agglomération de La Rochelle ne justifie pas de sa qualité pour agir ; - la délibération attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dès lors que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal ont affecté l'économie générale du projet et auraient dû faire l'objet d'une nouvelle enquête publique ; - cette délibération méconnait les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, dès lors que la communauté d'agglomération de La Rochelle n'a pas délibéré une seconde fois sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal à la suite de l'avis défavorable émis par le conseil municipal d'Esnandes et des avis favorables sous réserves adoptés par les conseils municipaux de Bourgneuf et de Châtelaillon-Plage ; - le classement des parcelles en litige en zone N est incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation ; - le classement des parcelles en litige en zone N du plan local d'urbanisme intercommunal est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 février et 29 juin 2022, la communauté d'agglomération de La Rochelle, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société A la corniche le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le président de la communauté d'agglomération de La Rochelle justifie d'une qualité pour agir ; - les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pauline Reynaud, - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Ferrant, représentant la société A la corniche et de Me Vic, représentant la communauté d'agglomération de La Rochelle. Considérant ce qui suit : 1. La société par action simplifiée A la corniche est propriétaire des parcelles cadastrées section ZD n° 36, 41, 42, 43, 140 et section A n° 1849 et 1850, situées sur le territoire de la commune d'Angoulins-sur-mer, et exploite un camping sur cette même commune. Par une délibération du 19 décembre 2019, la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI). La société A la corniche a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZD n° 36, 41, 42, 43 et 140 ainsi que les parcelles cadastrées section A n° 1849 et 1850 en zone naturelle. Elle relève appel du jugement n° 2000442 du 20 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Sur la recevabilité des mémoires en défense : 2. Il ressort des pièces du dossier que par une décision du 21 octobre 2021, le bureau communautaire a autorisé le président de la communauté d'agglomération de La Rochelle à défendre les intérêts de cette communauté d'agglomération dans le cadre des appels formés contre le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 20 juillet 2021. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les mémoires en défense de la communauté d'agglomération de La Rochelle ne seraient pas recevables. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre l'enquête publique et son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 5. D'une part, il n'est pas contesté que les modifications apportées au projet de PLUI à l'issue de l'enquête publique procèdent de celle-ci. 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment des termes de la délibération attaquée, que le conseil communautaire a apporté de nombreuses modifications au projet arrêté du plan local d'urbanisme intercommunal, notamment aux orientations d'aménagement et de programmation spécialisées (OAP) inscrites dans le PLUI. En effet, six secteurs d'OAP spatialisées ont été supprimés, et vingt-sept OAP ont fait l'objet de modifications concernant notamment des évolutions de périmètres, des corrections d'erreurs matérielles, des éléments programmatiques liés au logement, au commerce ou à l'assainissement, des mises à jour en fonction de projets de liaison douce ou de voirie, des modifications de gabarit, des emplacements réservés, des ajouts de protection patrimoniale ou végétale. Il ressort des termes de la délibération attaquée que le règlement écrit et le règlement graphique du PLUI ont également fait l'objet de nombreuses modifications, afin notamment de prendre en compte le risque sismique, d'étendre le régime de non construction en zone inondable à toutes les destinations, de renforcer la protection des fossés et cours d'eau, d'adapter les dispositions relatives au stationnement automobile et vélo, ou d'adapter des dispositions applicables spécifiquement à chacune des zones U, A et N du PLUI. Toutefois, le nombre important de modifications ne traduit pas, par lui-même, un bouleversement de l'économie générale du plan local d'urbanisme intercommunal. La société requérante n'apporte par ailleurs aucun élément permettant d'estimer qu'eu égard à leur nature et à leur importance, ces modifications, qui consistent pour beaucoup en des adaptations, précisions, et zonages ponctuels, et qui ne modifient pas substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol, remettraient en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ". 8. Il ressort des mentions de la délibération attaquée que, par une délibération du 23 mai 2019, produite au dossier, la communauté d'agglomération a de nouveau arrêté le projet de PLUI à la majorité des deux tiers. Par suite, et alors que la société requérante n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la réalité de cette seconde délibération, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme doit être écarté. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLUI à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. Il ressort des pièces du dossier que le PADD du PLUI comporte une orientation n° 6 tendant à " valoriser les atouts d'un territoire touristique en réinventant les fronts de mer et en permettant de bâtir une offre balnéaire de référence sur la façade atlantique ". Un objectif tendant à " renouveler et diversifier l'offre de camping qui a été réduite, suite à la tempête Xynthia, est une priorité avec des enjeux de relocalisation et d'approche rétro-littorale de l'aménagement " est à cet égard spécifiquement prévu. Le rapport de présentation prévoit également que les campings proches du rivage, antérieurement classés en zone UC, soient classés en zone Nc afin de préserver la qualité paysagère des sites et de répondre aux obligations établies par la loi Littoral. Par ailleurs, le règlement écrit du PLUI définit spécifiquement la zone Nc comme étant celle correspondant à des terrains de camping situés en milieu naturel, zone dans laquelle sont admises " les constructions et installations nécessaires au fonctionnement des terrains de camping destinés à l'accueil de tentes, de caravanes, et/ou de résidences mobiles de loisirs tels que bâtiments d'accueil, salles communes, sanitaires, locaux, poubelles (...) ", ainsi que les aires de stationnement nécessaires au fonctionnement du camping. Le règlement définit également la zone Nr comme correspondant aux espaces littoraux remarquables et aux réservoirs de biodiversité. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la société A la corniche, il n'existe pas d'incohérence entre les différents documents du PLUI et le classement du camping A la corniche en zone naturelle. Par suite, le moyen doit être écarté. 12. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme relatif à l'affectation des sols dans les plans locaux d'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) ". Selon l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 13. Le règlement écrit du PLUI de La Rochelle dispose que : " La zone N comprend les secteurs suivants : (...) / Np correspondant à des espaces naturels ou d'urbanisation diffuse à protéger en raison de la qualité ou de l'intérêt des paysages littoraux ; / - Nr correspondant aux espaces littoraux remarquables tels que définis à l'article R. 121-4 du Code de l'urbanisme et aux réservoirs de biodiversité tels que définis aux articles L. 371-1 II et R. 371-19 II du Code de l'environnement. En vertu de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, la zone N comprend également, à titre exceptionnel, les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées suivants : / - Nc correspondant à des terrains de camping situés en milieu naturel (...) ". 14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, qui correspondent au camping exploité par la société requérante, se situent dans une zone très faiblement urbanisée, et ne sont entourées, à l'est et à l'ouest, que par quelques constructions. Les parcelles s'ouvrent par ailleurs, au sud et à l'est, sur le littoral, et au nord, par de vastes espaces naturels et agricoles. S'agissant des parcelles classées en zone Nc, ainsi qu'il a été indiqué au point 11, celles-ci correspondent aux terrains de camping situés en milieu naturel. S'agissant des parcelles classées en zone Nr, il ressort des pièces du dossier que seule une étroite bande, qui correspond à des falaises et abords le long du littoral, est classée dans cette zone, laquelle relève d'espaces littoraux remarquables. Enfin, ainsi qu'il a été précédemment rappelé, le classement en zone N des parcelles en litige n'est pas incohérent avec les documents du PLUI, et il n'est au demeurant pas établi que ce classement serait incompatible avec l'exercice d'une activité de camping. Dans ces conditions, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol et qui ont justifié de manière cohérente, tant dans le rapport de présentation que dans le projet d'aménagement et développement durables, des choix opérés en matière d'urbanisation du territoire communal et de préservation des secteurs naturels, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles en litige en zone naturelle. Par suite, le moyen doit être écarté. 16. Il résulte de ce qui précède que la société A la corniche n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZD n° 36, 41, 42, 43 et 140 ainsi que les parcelles cadastrées section A n° 1849 et 1850 en zone naturelle. Les conclusions présentées par la société requérante aux fins d'injonction et d'astreinte doivent, par voie de conséquence, également être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société A la corniche au titre des frais exposés non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société A la corniche le versement à la communauté d'agglomération de La Rochelle, d'une somme de 1 500 euros sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : La requête de la société A la corniche est rejetée. Article 2 : La société A la corniche versera à la communauté d'agglomération de La Rochelle la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par action simplifiée à associé unique A la corniche et à la communauté d'agglomération de La Rochelle. Délibéré après l'audience du 30 mai 2023 à laquelle siégeaient : Mme Bénédicte Martin, présidente, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Mme Pauline Reynaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2023. La rapporteure, Pauline ReynaudLa présidente, Bénédicte Martin Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX03727 2