CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 20/09/2022, 22MA00969, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-09-20
Numéro : 22MA00969
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : MCL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Marseille : - d'annuler la décision implicite du maire de Marseille portant rejet de sa demande du 28 janvier 2019 tendant à la revalorisation de son indemnité spécifique de service (ISS), pour les années 2011 à 2018 ; - de condamner la commune de Marseille à lui verser, à titre principal, la somme de 19 603,62 euros, ou, à titre subsidiaire, celle de 10 874,64 euros, en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi pour avoir été illégalement privé d'une partie de son ISS, durant cette même période ; - d'enjoindre à la commune de Marseille d'appliquer à son ISS un coefficient minimal de 1, à compter du mois de janvier 2019, et de recalculer, le cas échéant, son ISS depuis le mois de janvier 2010, ou, à tout le moins, depuis le mois de janvier 2015, tout en assortissant ces mesures d'une astreinte ; - de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1904260 du 31 janvier 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 30 mars et 17 juin 2022, M. C..., représenté par Me Stioui, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 31 janvier 2022 ; 2°) d'annuler cette décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le maire de Marseille sur sa demande du 28 janvier 2019 tendant à la revalorisation de son ISS, pour les années 2011 à 2018 ; 3°) de condamner la commune de Marseille à lui verser, à titre principal, la somme de 19 603,62 euros, ou, à titre subsidiaire, celle de 10 874,64 euros, outre les congés payés afférents, à titre de rappel d'ISS, et, à titre infiniment subsidiaire, d'enjoindre au maire de Marseille de recalculer son ISS depuis janvier 2010, ou, à tout le moins, depuis janvier 2015 ; 4°) d'assortir la somme que la commune de Marseille sera condamnée à lui verser des intérêts dus à compter de la réception de sa réclamation indemnitaire préalable ou, à défaut, de l'enregistrement de sa requête ; 5°) d'enjoindre au maire de Marseille de lui verser l'ISS en appliquant un coefficient de 1, à compter de janvier 2019 ; 6°) d'assortir ces mesures d'une astreinte dont il lui plaira de fixer le montant ainsi que la date d'effet ; 7°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : Sur ses conclusions à fin d'annulation : - la décision contestée est entachée d'une erreur de droit ; les délibérations du conseil municipal de Marseille prévoient que l'ISS ne pourra être versée à un taux minimum inférieur à 10 % du taux moyen, soit un coefficient de 0,9 ; ce n'est qu'à titre exceptionnel que le coefficient de modulation peut être minoré au vu de la manière de servir ; l'organe délibérant est tenu par le coefficient minimum prévu par l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret n° 2003-799 du 25 août 2003 ; la possibilité, à titre dérogatoire et exceptionnel, de minorer le coefficient de modulation individuelle de l'ISS est encadrée par une procédure stricte prévue par le paragraphe XXIII " Modalités d'application " des annexes à ces délibérations ; le coefficient de modulation qui lui est appliqué varie de 47,21 à 56,09 % du taux de base depuis 2011 et méconnaît dès lors la procédure prévue par ce paragraphe ; c'est donc à tort que le tribunal administratif a considéré que le maire de Marseille pouvait valablement fixer des coefficients de modulation individuelle de 0,1 et que la procédure particulière de baisse du coefficient ne pouvait s'appliquer qu'en cas de baisse de la prime d'une année sur l'autre ; - si, par extraordinaire, la Cour devait valider la possibilité d'appliquer un coefficient de modulation individuel de 0,1, cela signifierait que ce point de la délibération serait illégal car pris en méconnaissance du décret et l'arrêté de 2003 ; - en tout état de cause, l'attribution d'un taux d'ISS inférieur à 90 % du taux de base n'est pas justifiée au regard de sa manière de servir et la modulation à la baisse de sa prime ISS relève donc d'une erreur manifeste d'appréciation ; c'est à la commune de rapporter la preuve d'un défaut de l'agent dans sa manière de servir ; - le coefficient de modulation individuelle retenu ne tient pas compte de la manière de servir et une rupture d'égalité entre agents apparaît ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation : - la commune de Marseille a commis une faute de nature à engager sa responsabilité et, contrairement à ce qu'a décidé le tribunal administratif de Marseille, il est en droit de prétendre à l'indemnisation qu'il sollicite ; - le montant du préjudice qu'il a subi au titre de l'ISS versée de 2011 à 2018 s'élève à 19 603,18 euros par application du coefficient individuel 1, ou, à tout le moins, à 10 874,64 euros, à compter du 1er janvier 2015. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2022, la commune de Marseille, représentée par Me Mendes Constante, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - à titre principal, la requête encourt le rejet par adoption des motifs du jugement attaqué dès lors que M. C... se borne à reprendre les moyens de légalité interne développés en première instance ; - à titre subsidiaire, les demandes relatives à l'ISS pour la période antérieure au mois d'avril 2018 sont irrecevables car tardives ; - à titre infiniment subsidiaire, les moyens de la requête de M. C... sont inopérants ou infondés, et ses demandes indemnitaires ne sont pas davantage fondées. Par une ordonnance du 25 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 juillet 2022, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; - le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 et l'arrêté du même jour fixant ses modalités d'application ; - le décret n° 2010-1357 du 9 novembre 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me Stioui, représentant M. C..., et de Me Daïmallah, substituant Me Mendes Constante, représentant la commune de Marseille. Considérant ce qui suit : 1. Recruté au sein des services de la commune de Marseille, à compter du 10 août 1982, M. C... a été reclassé, le 1er décembre 2010, dans le grade des techniciens territoriaux principaux de 2ème classe, avant d'être promu technicien principal de 1ère classe, le 1er janvier 2014. M. C... relève appel du jugement du 31 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant, principalement, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le maire de Marseille sur sa demande du 28 janvier 2019 tendant à la revalorisation de son indemnité spécifique de service (ISS), pour les années 2011 à 2018, et, d'autre part, à la condamnation de la commune de Marseille à réparer le préjudice qu'il estime avoir subi pour avoir été illégalement privé d'une partie de cette ISS, durant cette même période. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 2. D'une part, aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, alors en vigueur, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. (...) ". Aux termes de l'article 88 de cette même loi, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. (...) ". L'article 1er du décret susvisé du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de cet article 88 précise, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales (...) pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. (...) ". L'article 2 de ce même décret dispose, en outre, que : " L'assemblée délibérante de la collectivité (...) fixe (...) la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités (...) / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. " 3. Il résulte de ces dispositions qu'il revient d'abord à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse, en vertu du principe de parité qui est énoncé, être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat (Conseil d'Etat, 7 juin 2010, n° 312506, B). Il appartient ensuite à l'autorité investie du pouvoir de nomination de déterminer dans les limites prévues par l'assemblée délibérante de la collectivité le taux individuel d'indemnités applicable aux fonctionnaires de cette collectivité. 4. D'autre part, l'article 1er du décret susvisé du 9 novembre 2010 portant statut particulier du cadre d'emplois des techniciens territoriaux dispose que : " Les techniciens territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie B au sens de l'article 5 de la loi du 26 janvier 1984 (...). / Ce cadre d'emplois comprend les grades de technicien, de technicien principal de 2e classe et de technicien principal de 1ère classe (...) ". 5. En l'espèce, et en premier lieu, au point 7 de l'annexe à la délibération qu'il a adoptée le 15 décembre 2003, le conseil municipal de Marseille a fixé le régime indemnitaire de l'ISS en déterminant les modalités d'attribution de celle-ci pour les techniciens territoriaux. A ce titre, ledit conseil municipal a prévu qu'elle serait attribuée individuellement en fonction des missions exercées et de la manière de servir, et il a, en outre, précisé que : " Les attributions individuelles font l'objet d'une modulation entre le montant individuel minimal et maximal. / Le montant individuel minimal se calcule (...) par l'application de 10 % du montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe et par application du montant minimum individuel prévu par les textes pour la prime de service et de rendement. Des minorations sont toutefois possibles en fonction des situations individuelles et à l'appui de décisions circonstanciés ". Il résulte ainsi clairement de l'objectif fixé dans cette délibération du 15 décembre 2003 que les attributions individuelles font l'objet d'une modulation en fonction de multiples critères, dont la manière de servir. Les délibérations successives ultérieurement adoptées par le conseil municipal afin de fixer le régime indemnitaire annuel des agents de la commune de Marseille reprennent, s'agissant de l'ISS, le cadre ainsi défini. Dans ces conditions, et alors même que leurs énoncés sont légèrement différents, l'ensemble de ces délibérations successives doit être interprété comme prévoyant que la limite basse du montant individuel de la prime qui peut être allouée correspond à 10 % d'un montant, dit " montant moyen annuel " déterminé pour chaque grade ou classe et calculé par référence aux dispositions applicables aux fonctionnaires de l'Etat à partir d'un taux de base annuel multiplié par un coefficient par grade du cadre d'emploi et un coefficient géographique, permettant une modulation entre 10 % du " montant moyen annuel " et le montant individuel maximal ce dernier calculé par référence aux textes applicables aux fonctionnaires de l'Etat et non allant, comme M. C... l'estime, de 90 % de ce montant moyen annuel au montant annuel maximal. Par suite, le requérant, qui soutient que c'est à tort que la commune de Marseille considère que le montant minimum de l'ISS est de 10 % du montant moyen de cette prime et non de 90 %, comme voté par son assemblée délibérante, n'est pas fondé à faire valoir que ladite commune aurait fait une inexacte application des délibérations susmentionnées de son conseil municipal. Ce moyen doit dès lors être écarté. 6. En deuxième lieu, il est constant que le décret susvisé du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, et l'arrêté du même jour fixant ses modalités d'application ne sont applicables qu'aux fonctionnaires de l'Etat. Alors même que la commune de Marseille s'en serait inspirée pour le calcul du " montant annuel moyen " en cause, ce qu'elle avait, au demeurant, entière liberté de faire dans le respect du principe de parité, ces deux textes ne constituent pas la base légale de la délibération adoptée par le conseil municipal de Marseille le 15 décembre 2003, ni, au demeurant, celle des délibérations successives susmentionnées, et cette délibération n'a pas été prise en application de ce décret, ni de cet arrêté. Il suit de là que le moyen tiré de ce que cette délibération du conseil municipal de Marseille du 15 décembre 2003 aurait été adoptée en méconnaissance de ces deux textes ne peut qu'être écarté. 7. En troisième lieu, M. C... soutient qu'en vertu des dispositions du paragraphe XXII " Modalités d'application " contenu dans les annexes aux délibérations applicables la modulation à la baisse du régime indemnitaire d'un agent doit être motivée et notifiée à l'intéressé dans le cadre d'un entretien, et qu'un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés, doit être joint à la proposition de diminution. Mais, cette procédure ne s'applique qu'au cas de l'agent dont les primes baissent d'une année sur l'autre. Ce moyen doit dès lors être écarté comme inopérant alors que, sur la période en cause, comme l'ont, au demeurant, relevé les premiers juges, le coefficient de modulation individuelle au titre de l'ISS appliqué à M. C... n'a pas varié à la baisse mais a augmenté ou, à tout le moins, été maintenu d'une année sur l'autre. 8. En quatrième lieu, le respect du principe d'égalité entre les agents publics ne s'oppose pas à l'institution de différences dans le régime indemnitaire dont ils bénéficient, fondées sur des différences dans les conditions d'exercice de leurs fonctions ou sur les nécessités du bon fonctionnement du service auquel ils appartiennent (Conseil d'Etat, 7 juin 2010, n° 312506, B). 9. Si, en l'espèce, M. C... énumère les coefficients de modulation individuelle qui auraient été appliqués à neuf agents de la commune de Marseille à l'occasion de leur embauche, il n'établit pas que ces agents se trouvaient dans la même situation que lui, en particulier au regard de leurs postes, de leurs affectations ou encore des conditions effectives d'exercice de leurs fonctions. Par suite, et alors que, d'une part, le requérant ne démontre pas davantage que, par comparaison à ces agents, la fixation de son propre coefficient n'aurait pas été corrélée à sa manière de servir et que, d'autre part, le rapport d'observations définitives dressé par la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), produit pour la première fois devant la Cour, reste un document d'ordre général, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement entre les agents publics doit être écarté. 10. En cinquième et dernier lieu, M. C... reprend en cause d'appel le moyen, déjà invoqué en première instance, tiré de ce que sa manière de servir ne saurait justifier un montant d'ISS inférieur au taux de base, qu'il détermine à 0,9, et de ce que l'autorité administrative aurait ainsi commis une erreur manifeste d'appréciation. Mais, le requérant n'apportant pas d'éléments probants nouveaux à l'appui de ce moyen, il y a lieu de l'écarter, par adoption des motifs retenus à juste titre par les premiers juges au point 5 de leur jugement attaqué. 11. Il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Marseille, M. C... n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le maire de Marseille sur sa demande du 28 janvier 2019 tendant à la revalorisation de son ISS, pour les années 2011 à 2018. Ses conclusions à fin d'annulation doivent dès lors être rejetées. En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation : 12. Pour les motifs qui viennent d'être exposés, et en l'absence d'illégalité fautive, les conclusions indemnitaires présentées par M. C... doivent également être rejetées. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué en date du 31 janvier 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 14. Le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C... n'implique aucune mesure d'exécution. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Marseille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une quelconque somme à M. C..., au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 16. D'autre part, et dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Marseille présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Marseille tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la commune de Marseille. Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022. 2 No 22MA00969