CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 03/12/2020, 19MA05791, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2020-12-03
Numéro : 19MA05791
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : CABINET MSELLATI-BARBARO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet du Var a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 6 août 2018 par lequel le maire de Rocbaron a délivré à la SAS Versô un permis d'aménager. Par un jugement n° 1900569 du 8 novembre 2019, le tribunal administratif de Toulon a fait droit à sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée sous le numéro 19MA05791 le 23 décembre 2019, la commune de Rocbaron, représentée par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 8 novembre 2019 ; 2°) de rejeter le déféré du préfet du Var présentée devant le tribunal administratif ; 3°) de mettre à la charge du préfet du Var la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune soutient que : - le projet n'est pas incompatible avec le principe de prévention des risques inondation et l'orientation n° 1.2.2 du document d'orientation et d'objectifs du SCOT Provence verte ; - le projet n'est pas incompatible avec les orientations du SCOT Provence verte relatives au développement des zones d'activités et/ou commerciales ; - les autres moyens soulevés en première instance ne sont pas fondés. La procédure a été régulièrement communiquée au préfet du Var qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné M. C... pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Giocanti rapporteur public, - les observations de Me B... représentant la commune de Rocbaron. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Rocbaron relève appel du jugement du 8 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du 6 août 2018 par lequel le maire de Rocbaron a délivré à la SAS Versô un permis d'aménager portant sur l'aménagement d'un lotissement d'activités mixtes de quinze lots " centres de vie ", voiries, parkings, bassins de rétention et noues paysagères, transformateurs et local technique, d'une superficie de 157 070 m² sur les parcelles cadastrées B 241, 242,243,297, 304, 305, 306, 439, 444, 461, 463, 465, 506, 524, 526, 579 et 580 situées lieu-dit Le Plan. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Le tribunal administratif de Toulon a annulé le permis d'aménager en litige aux motifs que ce projet était incompatible d'une part avec les objectifs de prévention des risques d'inondation et de préservation des zones fragiles du SCOT Provence verte, d'autre part avec les orientations du SCOT Provence verte relatives au développement des zones d'activités et/ ou commerciales. 3. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / (...) 7° les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat / (...) ". L'article R. 142-1 du même code précise que : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : / (...) 3° Les lotissements (...) lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les opérations d'aménagement citées à l'article R. 142-1 du code de l'urbanisme sont soumises à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier la compatibilité d'un tel projet d'aménagement avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le projet ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du projet à chaque disposition ou objectif particulier. 4. Aux termes de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Un document d'orientation et d'objectifs. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques ". Selon l'article L. 141-2 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. ". Aux termes de l'article L. 141-5 du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ". 5. En premier lieu et d'une part, aux termes de l'orientation 1.2 " Maintenir la fonctionnalité des corridors écologiques et aquatiques " du SCOT Provence verte : " 1.2.2 Orientations spécifiques aux zones de fragilité. Le SCOT identifie des points de fragilité (voir cartographie). Il vise à maintenir la fonctionnalité de la TVB en ces points. Les PLU veilleront à renforcer le statut réglementaire à ces points de passage par un zonage en N ou en A (éventuellement strict) ou par une identification de ces zones au titre de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme (...) Zone de fragilité 4 : Plaine agricole de l'Issole. Les PLU veilleront à maintenir une coupure d'urbanisation dans la plaine de l'Issole en préservant les espaces agricoles jouxtant l'Issole par le maintien ou un classement en zone A. Ces espaces agricoles participent également à la gestion du risque inondation sur le territoire ". Aux termes de l'orientation n° 7 " Assurer une anticipation et une diminution des risques, nuisances et pollution " du SCOT Provence verte : " (...) Le SCOT vise les objectifs suivants : améliorer la connaissance du risque, prendre en compte les risques inondation dans l'aménagement du territoire et le développement urbain, mettre en place des mesures visant à limiter ou à ne pas aggraver le risque telles que la préservation des zones d'expansion des crues, la limitation de l'imperméabilisation des sols, réduire la vulnérabilité des personnes et des biens (...) 7.1 orientations pour anticiper les risques inondation dans les principes d'aménagement afin de réduire l'exposition des populations aux risques. 7.1.1 Veiller à ce que les nouvelles constructions ne soient pas exposées au risque inondation et n'augmentent pas le risque existant. Les communes veilleront à s'appuyer sur les éléments de connaissance existant pour mieux évaluer et caractériser le risque inondation en particulier les PPRI s'ils existent, l'atlas des zones inondables (..) ou toute autre étude hydraulique existante (...). Dans les zones ou le phénomène d'inondation est potentiellement de forte intensité (lit mineur et moyens des cours d'eau, axes d'écoulement préférentiels, ruissellement sur piémont (...) il est recommandé aux communes de respecter un principe général d'interdiction de toute nouvelle construction dans les zones urbanisées, agricoles ou naturelles, sauf étude locale en démontrant la faisabilité (...). Dans les zones de lit majeur et de lit majeur exceptionnel, le principe est de ne pas interdire systématiquement le développement de l'urbanisation. Ainsi les constructions peuvent être autorisées (en dehors des zones d'expansion des crues et axes préférentiels d'écoulement et sauf étude locale démontrant le contraire) en prenant des mesures de réduction de la vulnérabilité adaptées (...). Les bâtiments accueillant des populations dites sensibles (...) doivent préférentiellement être implantées en dehors des zones suivantes : lit mineur et moyen des cours d'eau (...) lit majeur et lit majeur exceptionnel. (...). 7.1.4 Préserver les zones d'expansion des crues (ZEC) pour leur rôle hydraulique, hydrologique, mais aussi écologique et paysager. Sur la base de l'inventaire départemental, les communes veilleront à identifier et à localiser les zones d'expansion des crues. Elles s'attacheront, dans les PLU, à les préserver de l'urbanisation par exemple par un classement et des prescriptions adaptées (...) Les communes veilleront à éviter tout remblai ou endiguement dans les ZEC. Si toutefois une ZEC devait être ouverte à l'urbanisation, une étude hydraulique devrait permettre de prévoir des mesures compensatoires " 6. D'autre part, le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) (2016-2021) du bassin Rhône-Méditerranée, arrêté par le préfet coordinateur de bassin le 7 décembre 2015, et avec lequel le SCOT doit être compatible, définit les champs d'expansion des crues " comme les zones inondables non urbanisées, peu urbanisées ou peu aménagées dans le lit majeur et qui contribuent au stockage ou à l'écrêtement des crues " et précise que les champs d'expansion de crues doivent être conservés sur l'ensemble des cours d'eau du bassin. 7. Il ressort des pièces du dossier que le projet, tel qu'autorisé par le permis susvisé, s'implante dans sa majeure partie dans la zone de fragilité n° 4 relative à la plaine agricole de l'Issole. Bien que le projet ne soit pas situé à proximité immédiate du lit mineur de l'Issole, il ne permet pas de préserver la coupure d'urbanisation située sur la plaine agricole et participant à la gestion du risque inondation. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de l'inventaire des zones inondables et des documents du programme d'action et de prévention des inondations (PAPI) de l'Argens, que le terrain d'assiette du projet est compris dans le lit majeur de l'Issole. En outre, il ressort des mêmes documents ainsi que de l'inventaire départemental des zones d'expansion des crues (ZEC), auquel renvoie le SCOT pour l'identification des ZEC, que le terrain d'assiette, situé dans une plaine agricole non urbanisée, correspond, par sa localisation en lit majeur et par ses caractéristiques de zone inondable non urbanisée permettant un stockage des eaux provenant de plusieurs réseaux hydrographiques, à une zone d'expansion des crues, que le PAPI considère d'ailleurs, sur la base d'une étude de la société Tractebel de 2015, comme une " ZEC à préserver ". Il ressort également des pièces du dossier que les terrains sont concernés par un risque d'inondation faible à moyen, et par un risque fort dans les lits et à proximité des cours d'eau de la Pességuière et de la source du Trians qui les traversent. S'il ressort des études Tractebel, qui, mandatée par la commune, propose désormais de redéfinir la limite fonctionnelle de la ZEC en excluant l'emprise du projet, et Artelia, que le caractère inondable de la parcelle est principalement dû à un sous dimensionnement de l'ouvrage permettant aux eaux de la Pességuière de franchir la RD 43, et que des aménagements tels qu'un redimensionnement de l'ouvrage ou la réalisation d'un fossé permettent de réduire les risques, ces études ne permettent ni d'exclure le risque d'inondation existant, notamment en son aléa fort au droit des ruisseaux concernés, ni d'établir que le terrain d'assiette du projet ne constituerait pas, par ses caractéristiques précitées et sa localisation, une zone d'expansion des crues. Au vu de l'imperméabilisation importante créée par le projet sur les terres agricoles, la fonctionnalité hydraulique et hydrologique de la zone d'expansion de crue ne sera pas préservée, engendrant ainsi un risque important pour le bassin hydraulique pertinent en cas de crue, en contrariété directe avec les objectifs du SCOT en matière de préservation des ZEC et des zones agricoles participant à la gestion du risque inondation. En outre, le projet, qui prévoit notamment la création d'établissements recevant des populations sensibles et d'établissements recevant du public, est de nature à augmenter la vulnérabilité des personnes et des biens, et contrarie directement les objectifs de prévention et de limitation des risques définis par le SCOT. Le projet est ainsi de nature à compromettre gravement la réalisation des objectifs du SCOT relatifs à la prévention des risques et à la préservation des zones d'expansion des crues sur l'ensemble du territoire pertinent potentiellement impacté par les crues et les inondations, sans que cette atteinte ne soit compensée par la circonstance que le projet ne contrarie pas frontalement les autres orientations du SCOT qui ne sont pas directement liées aux risques. Dans ces conditions, le permis d'aménager est, en raison de sa contrariété avec les objectifs essentiels précités, incompatible avec le SCOT Provence verte. 8. En second lieu et d'une part, aux termes de l'objectif n° 13 " Organiser et spatialiser le développement économique " du SCOT Provence verte intitulée: " 13.1.1 Orientations pour que l'armature urbaine constitue le support du développement économique. Le SCOT a pour objectif un développement économique différencié au sein des bassins de vie : dans les bassins de vie majeurs, le développement économique se réalisera en priorité dans les communes de Brignoles et Saint-Maximin afin de confirmer leur rôle de ville-centre. Dans les bassins de vie secondaires, les collectivités tendront à renforcer et diversifier le développement économique des communes relais (...) 13.2.1 Orientations pour définir et hiérarchiser les zones d'activités économiques (ZAE). Le SCOT définit trois types de zones d'activité selon leur rôle dans le développement économique, l'organisation du territoire et leur vocation dominante : les ZAE d'intérêt pays (...) les ZAE relais (...) les ZAE de proximité (...). Le SCOT identifie et localise les sites d'activités actuels et futurs suivants (...) ZAE relais : (...) la zone d'activité " eco construction " de Rocbaron (potentiel) (...) 13.2 Orientations pour localiser la bonne activité au bon endroit. Les ZAE relais n'ont pas vocation à accueillir des commerces supérieurs à 1 000 m² de surface de vente. Néanmoins le SCOT autorise une extension limitée des commerces existants. ". 9. D'autre part, aux termes de l'objectif n° 15 " Pour un commerce cohérent et équilibré à l'échelle du territoire " : " Rappel du PADD : l'enjeu pour le SCOT sera de tendre à l'équilibre du territoire par une géographie des commerces à l'échelle des besoins. Cela passe par la localisation préférentielle des commerces selon un principe de renforcement de l'enveloppe urbaine. Ce renforcement concoure à offrir aux résidents une offre commerciale appropriée, à réduire leur déplacement et participe au développement de l'économie localement. La recherche d'un aménagement qualitatif et attractif des aménagements commerciaux contribue à cet enjeu. Pour atteindre l'équilibre commercial du territoire, le SCOT différencie le développement commercial selon qu'il s'agisse de centres villes et villages, des centres de quartiers, des zones de mixité urbaine ou des pôles commerciaux périphériques dans les Zacom. 15. 1 Orientations pour un développement commercial qui renforce l'armature urbaine. 15.1.1 Définition des types d'équipements commerciaux. Le SCOT définit les types d'équipements commerciaux suivants : Les commerces de proximité (...) Les commerces de rayonnement bassin de vie sont de taille moyenne et nécessitent des stocks (...) ils répondent aux besoins hebdomadaires, courants, d'une population à l'échelle d'un bassin de vie. Ils offrent une diversité de produit supérieure à celle des commerces de proximité sans atteindre la diversité de l'offre de commerces de rayonnement pas. Les commerces de rayonnement pays sont de grande taille et nécessitent des stocks importants. Ils répondent à des besoins occasionnels ou exceptionnels de l'ensemble de la population et proposent une offre très diversifiée (...) 15.1.2 Confirmer le rôle de villes -centres de Brignoles et Saint-Maximin (...) 15.1.3 Conforter l'autonomie commerciale des communes relais. Les communes relais ont vocation à accueillir une offre commerciale de proximité et de rayonnement bassin de vie. Elles veilleront à conforter leur autonomie commerciale en vue d'accompagner la croissance des besoins hebdomadaires des habitants du bassin de vie. Elles ne développeront pas d'offre commerciale de rayonnement pays ou régional (...) 15.2 Orientations pour un développement commercial différencié selon les espaces urbains et la nature des équipements commerciaux. 15.2.1 Définition des types d'espaces urbains susceptibles d'accueillir du commerce : Le centre-ville (..) le centre de quartier (...) la " zone de mixité urbaine " conciliant habitat commerce et services, située le long des principaux axes routiers d'accès au centre-ville. La zone constitue un " espace tampon linéaire entre le centre-ville et ses pôles périphériques. Les " pôles commerciaux périphériques " sont des espaces d'activités à dominante commerciale localisés dans les villes centre et les communes relais. Ils ne disposent pas de potentiel permettant un développement de leur offre commerciale. Ces pôles sont situés sur les axes de communication structurants du territoire et constituent de fait une entrée de ville. Les zones d'aménagement commercial sont définies au document d'aménagement commercial. Les zones d'activités économiques sont à dominantes non commerciales, certaines, sous conditions, peuvent accueillir de manière ponctuelle des commerces. 15.2.2 Pour une intégration urbaine du commerce (...) 15.2.2.3 Dans les pôles commerciaux périphériques. (...) les pôles commerciaux périphériques n'ont de préférence pas vocation à accueillir davantage de commerces de proximités seuls ou groupés (...) ils ont vocation à se développer préférentiellement : dans les villes centres (...) dans les communes relais pour accueillir des commerces de rayonnement bassin de vie ". 10. Enfin, aux termes de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme dans sa version issue de la loi du 12 juillet 2010 toujours en vigueur à la date d'approbation du SCOT Provence verte le 21 janvier 2014 : " Le document d'orientation et d'objectifs précise les objectifs relatifs à l'équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux exigences d'aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centres-villes, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l'espace (...) Il comprend un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones d'aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d'aménagement du territoire (...) ". Le document d'aménagement commercial du SCOT Provence Verte, adopté le 21 janvier 2014 antérieurement à l'entrée en vigueur de loi du 24 mars 2014 dite " loi Alur " et opposable au projet, prévoit : " 16.1 Orientations pour un développement commercial des zones d'aménagement commercial (Zacom) 16.1.1 Définition des Zacom. Certains pôles commerciaux périphériques sont des " zones d'aménagement commercial (Zacom) ". Celles-ci sont pourvues d'un potentiel de développement significatif de l'offre commerciale à l'échelle du bassin de vie. Les Zacom sont délimitées dans la carte " délimitation des zones d'aménagement commerciale " jointe au présent DOO (...) Tableau de synthèse des Zacom de Provence Verte : (...) Rocbaron. Bassin de vie : secondaire, commune relais. Zacom : Fray Redon. Surface actuelle : 10,7 hectares. Projet : extension. Surface à créer : 3,8 hectares. Surface à terme : 14,5 hectares. Surface à artificialiser : 1,7 hectare ". 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet de pôle multimodal et d'extension de la zone commerciale, qui comporte près de 42 000 m² de surface de plancher à destination commerciale, ne peut être qualifié de zone d'activité économique, comme l'a relevé le syndicat mixte du pays de la Provence verte (SMPPV) dans son avis du 6 décembre 2017 et ne répond donc pas aux orientations du SCOT en matière de développement économique. Si le document d'aménagement commercial (DAC) du SCOT permet le développement et l'extension mesurée de la Zacom actuelle de Fray Redon présentant 10,7 hectares existant, ce développement est limité à 3,8 hectares supplémentaires et est précisément localisé en extension directe de la zone existante, au sud de la route départementale 43 et au sud de la RD 81. Or, s'il ne peut être exigé que le projet soit conforme en tout point à ces objectifs précis, il ressort des pièces du dossier que le projet est situé dans une vaste zone agricole située complètement en dehors de l'enveloppe géographique prévue par le SCOT et s'implante sur une superficie de 15,7 hectares dont une large partie est réservée aux commerces et équipements associés, et contrarie donc de manière flagrante les objectifs du DAC. Ensuite, au regard des orientations et définitions précitées, la commune de Rocbaron, supportant une population de moins de 5 000 habitants, est une commune relais qui, au vu de son potentiel, ne peut développer, pour atteindre l'objectif d'un commerce cohérent et équilibré à l'échelle du territoire du SCOT, et à l'exception de l'extension de la Zacom précitée, qu'une offre commerciale de proximité ou de rayonnement bassin de vie, et non une offre de commerces à rayonnement pays ou régional. Or, le projet de création d'une surface commerciale de plus de 40 000 m² de surface de plancher sur un pôle commercial secondaire est ainsi de nature à compromettre l'équilibre commercial recherché par le SCOT, notamment l'équilibre commercial du Val d'Issole et des bassins périphériques, et par ricochet l'équilibre des centralités urbaines de l'ensemble du territoire. Le projet de centre commercial périphérique, qui dépasse le potentiel et les limites du bassin de vie de Rocbaron, le dossier de déclaration de projet approuvé préalablement mentionnant d'ailleurs un objectif assumé de profiter du flux circulant sur l'axe Toulon-Brignoles, est de nature à faire échec à l'ensemble des objectifs du SCOT Provence verte qui visent à assurer, sur l'ensemble du territoire, un commerce cohérent et équilibré. Dans ces conditions, le projet tel qu'autorisé par le permis en litige, dont le volet commercial n'est pas divisible du pôle d'échange multimodal et du projet de lotissement d'activités mixtes, est de nature à compromettre la réalisation des objectifs commerciaux essentiels du SCOT de la Provence verte sur l'ensemble du territoire, sans que cette atteinte ne soit compensée par les circonstances d'une part que le projet ne contrarie pas frontalement les orientations n° 9 et 11 relatives à la production de logements et aux transports et déplacements, et d'autre part qu'il est indifférent vis-à-vis des orientations du SCOT relatives à la préservation des paysages et patrimoines, à la gestion des déchets, à la limitation des gaz à effet de serre, à l'amélioration de l'offre en équipement, ou encore à l'aménagement numérique ou au développement d'une économie endogène. Le permis d'aménager est donc incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Provence verte. 12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Rocbaron n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du 6 août 2018 par lequel son maire a délivré à la SAS Versô un permis d'aménager. Sur les frais liés au litige : 13. Le préfet du Var n'étant pas partie perdante dans la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions de la commune de Rocbaron présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Rocbaron est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Rocbaron et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet du Var. Délibéré après l'audience du 19 novembre 2020 où siégeaient : - M. C..., président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Gougot, premier conseiller, - Mme A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2020 2 N° 19MA05791 nb