CAA de NANCY, 1ère chambre, 05/05/2022, 19NC00976, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2022-05-05
Numéro : 19NC00976
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : SARL ALEO

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 1er avril 2019, sous le n° 20NC00976, et deux mémoires, enregistrés les 6 juillet 2020 et 25 mars 2022, la société Schumacher exploitation et la société TS distribution, représentées par Me Lesage, demandent à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 1er février 2019 par lequel le maire de Rixheim a accordé un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale à la SAS Rixdis 2 et autorisant la réhabilitation d'un bâtiment de stockage pour l'aménagement d'un " Drive Leclerc " ; 2°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement commercial et de la commune de Rixheim la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : s'agissant de la recevabilité de la requête : - leur requête est formée dans le délai de recours ; - elles justifient d'un intérêt à agir dès lors que leurs magasins se trouvent dans la zone de chalandise du projet faisant l'objet du permis de construire ; - leur requête a été notifiée à la commune de Rixheim et à la SAS Rixdis 2, conformément à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; s'agissant de la légalité de l'arrêté du 1er février 2019 : - son signataire n'était pas compétent en l'absence de délégation de signature adéquate, régulièrement publiée ; - il n'est pas établi que les personnes visées par l'article R. 752-34 du code de commerce auraient effectivement reçu les convocations à la séance de la Commission nationale d'aménagement commercial ; - il n'est pas établi que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial auraient reçu communication des dossiers et de l'ensemble des pièces exigées par l'article R. 752-35 du code de commerce en temps utile ; - il n'est pas établi que les avis des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme auraient été signés par des personnes dûment habilitées conformément à l'article R. 752-36 du code de commerce ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a méconnu les objectifs en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs visés à l'article L. 752-6 du code de commerce au regard de sa localisation hors agglomération, de son impact négatif sur l'animation de la vie locale, de sa consommation excessive d'espace, de ses effets négatifs sur les flux routiers, de son absence de qualité environnementale et de son insertion paysagère et architecturale insuffisante ; - la société Rixdis 2 a scindé, de manière frauduleuse, un seul et unique projet constitué d'un ensemble commercial et d'un drive, qui aurait dû faire l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale unique. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2022, la SAS Rixdis 2, représentée par Me Bouyssou, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge des sociétés Schumacher exploitation et TS distribution la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Leraisnable, pour les sociétés Schumacher exploitation et TS distribution. Considérant ce qui suit : 1. Le 24 mai 2018, la SAS Rixdis 2 a sollicité du maire de Rixheim la délivrance d'un permis de construire devant tenir lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création, 43 rue de l'Ile Napoléon à Rixheim, d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, à l'enseigne E. Leclerc, composé de huit pistes de ravitaillement et présentant 338 mètres carrés d'emprise au sol affectés au retrait des marchandises. Le 18 septembre 2018, la commission départementale d'aménagement commercial du Haut-Rhin a émis sur ce projet un avis favorable, confirmé le 20 décembre 2018 par la Commission nationale d'aménagement commercial. Par un arrêté du 1er février 2019, dont les sociétés Schumacher exploitation et TS distribution demandent à la Cour l'annulation, le maire de Rixheim a accordé à la SAS Rixdis 2 le permis de construire sollicité. Sur la légalité de la décision du 1er février 2019 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) ". Une délégation du maire habilitant l'un de ses adjoints à signer toutes les décisions relevant du code de l'urbanisme doit être regardée comme habilitant son titulaire à signer les arrêtés accordant un permis de construire, y compris lorsque le permis, en application de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, tient lieu de l'autorisation d'exploitation commerciale prévue par L. 752-1 du code de commerce. Le permis de construire ne peut toutefois être octroyé que sous réserve de l'avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. 3. Il ressort des pièces du dossier que M. F... B..., adjoint au maire de Rixheim, signataire de l'arrêté attaqué a reçu délégation du maire, par un arrêté du 23 septembre 2017, à l'effet d'accomplir tous actes et de signer tous documents dans les domaines d'attribution énumérés par cet arrêté, au nombre desquels figure la délivrance des permis de construire. Cet arrêté mentionne qu'il a été transmis au représentant de l'Etat le 25 septembre 2017 et publié le 26 septembre 2017. Ces mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, non rapportée en l'espèce. Ainsi, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté litigieux doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-34 du code de commerce : " Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 752-34 du code de commerce : " Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties sont convoquées à la réunion et informées que la commission nationale ne tiendra pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l'exception des pièces émanant des autorités publiques ". Aux termes de l'article R. 752-35 du même code : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ". 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment du compte rendu de la séance de la Commission nationale d'aménagement commercial du 20 décembre 2018, que la commission a auditionné les représentants de la SAS Distribution Casino France, de la SAS Schumacher exploitation, de la SAS TS distribution, de la Société Carrefour hypermarchés et de la SAS Kelianje, à l'origine des quatre recours déposés contre l'avis de la Commission départementale d'aménagement commercial du Haut-Rhin, ainsi que les représentants de la SARL Rixdis 2, porteuse du projet, et de la commune de Rixheim. Ainsi, l'ensemble des parties, au sens de l'article R. 752-34 du code de commerce étaient présentes à la séance de la commission. Dès lors, s'il n'est pas établi que la convocation à la séance de la Commission nationale d'aménagement commercial aurait été reçue par l'ensemble des personnes concernées par cet article, comme se bornent à le soutenir les sociétés requérantes, il est constant que celles-ci ont été en mesure de prendre part à cette séance, sans qu'il soit établi, ni même allégué qu'elles n'auraient pas eu connaissance de cette réunion dans le délai prévu par l'article R. 752-34, ni, en tout état de cause, dans un délai suffisant pour leur permettre de s'y préparer et d'y participer utilement. Il s'ensuit qu'elles n'ont été privées d'aucune garantie et que le défaut d'envoi régulier de la convocation à la séance de la Commission nationale d'aménagement commercial, à le supposer avéré, ne peut en tout état de cause avoir eu aucune incidence sur le sens de l'avis de la commission. 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial, ont quant à eux été destinataires simultanément le 5 décembre 2018, par l'application www.e-convocations.com, d'une convocation en vue de la séance de la Commission du 20 décembre 2018, au cours de laquelle celle-ci devait examiner le projet de création par la SAS Rixdis 2 d'un drive Leclerc à Rixheim. Cette convocation était assortie de l'ordre du jour de cette séance et précisait que les documents visés à l'article R. 752-35 du code de commerce seraient disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement. Il n'est ni établi, ni même allégué que les membres de la Commission n'auraient pas été mis en mesure d'accéder par ces moyens aux documents en cause dans le délai prévu par l'article R. 752-35 du code de commerce. 7. Les sociétés requérantes ne sont dès lors pas fondées à se prévaloir de la violation des règles de procédure prévues par les articles R. 752-34 et R. 752-35 n'aurait pas été respectées. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ". 9. Il ressort des pièces du dossier que, sur le fondement de ces dispositions, le commissaire du gouvernement près la Commission nationale d'aménagement commercial a sollicité l'avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce sur la demande d'autorisation présentée par la SAS Rixdis 2. Un tel avis est au nombre des actes dont la validité est subordonnée à la signature par une personne habilitée à engager le ministre concerné. 10. D'une part, l'avis émis le 13 décembre 2018 par le ministre en charge du commerce, porte la signature de M. D... A..., adjoint du service tourisme, commerce, artisanat et services, à qui le directeur général des entreprises du ministère de l'économie et des finances, en charge du commerce, lui-même compétent en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 a donné délégation, par un arrêté du 27 août 2018, régulièrement publié au Journal officiel du 30 août 2018, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions, marchés ou conventions, dans la limite des attributions du service tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services. 11. D'autre part, l'avis émis le 17 décembre 2018 par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en charge de l'urbanisme, porte la signature de Mme C... E..., adjointe à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie, à laquelle le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en charge de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, lui-même compétent en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 a donné délégation, par une décision du 20 novembre 2018, régulièrement publiée au Journal officiel du 24 novembre 2018, à l'effet de signer tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets dans la limite des attributions de la sous-direction de la qualité du cadre de vie. 12. Il s'ensuit que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-36 du code de commerce. 13. En dernier lieu, si les sociétés requérantes soutiennent que la SAS Rixdis 2, a artificiellement scindé son projet initial de création à Rixheim d'un ensemble commercial et d'un drive, qui avait fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial du 16 mars 2017, en présentant par la suite deux demandes distinctes, l'une concernant l'ensemble commercial, l'autre, le drive, il ressort des pièces du dossier que la Commission nationale d'aménagement commercial, qui s'était prononcée sur le projet cumulé de création d'un ensemble commercial et d'un drive, a, une fois les deux projets dissociés, émis des avis défavorables aux projets de création de l'ensemble commercial au cours de ses séances des 18 janvier et 20 décembre 2018, et, au contraire, un avis favorable au projet de création du drive, au cours de cette même séance du 20 décembre 2018. Ainsi, saisie concomitamment des deux projets et y ayant statué au cours de la même séance, la Commission nationale d'aménagement commercial a été en mesure d'apprécier non seulement l'impact de chaque projet pris séparément, mais également l'impact cumulé de ces deux projets, dont elle avait déjà eu à connaître dans le cadre d'un projet global le 16 mars 2017. Si par la suite, la présente cour a été saisie de deux recours dirigés, l'un, contre le refus de permis de construire consécutif à l'avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial au sujet du projet de création d'un ensemble commercial, et l'autre, contre le permis de construire délivré à la suite de l'avis favorable rendu par la commission au sujet de la création d'un drive, et si la cour a, dans un arrêt n° 19NC01188, annulé le refus de permis de construire un ensemble commercial et, dans un arrêt n° 19NC00862, rejeté le recours contre le permis de construire un drive, il apparaît que la cour, qui a statué sur les deux recours à la suite de la même audience du 8 juillet 2021, a également été à même d'examiner, notamment à la demande de la société Carrefour hypermarchés, l'impact cumulé des deux projets sur les intérêts protégés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Ainsi, la dissociation de ces deux projets par la SAS Rixdis 2 n'a pas été de nature à fausser l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial et n'a pas non plus fait obstacle à ce que le juge administratif puisse lui-même se livrer à une appréciation globale des deux projets en cause. Elle n'a dès lors pas pu entacher d'illégalité l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial au vu duquel le maire de Rixheim a pris l'arrêté attaqué du 1er février 2019. En ce qui concerne la légalité interne : 14. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (...) ". L'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par ces dispositions. 15. D'une part, la circonstance que le bâtiment dans lequel la SAS Rixdis 2 a prévu d'implanter son point permanent de retrait soit en retrait des rues et de leur besoin d'animation et que les espaces verts apparaissent traités de manière trop sommaire pour jouer un rôle de petit parc public, comme a pu le relever dans son avis la direction départementale des territoires et de la mer ne permet pas d'établir que le projet compromettrait l'objectif d'intégration urbaine, alors qu'il ressort par ailleurs des pièces versées au dossier que le projet d'implantation d'un point permanent de retrait de l'enseigne répond à la volonté de la SAS Rixdis 2 de mettre à la disposition des clients de son magasin Leclerc Express exploité au centre-ville de Rixheim une offre complémentaire et élargie de produits, dans un secteur relativement peu éloigné de ce centre-ville et proche lui-même d'une zone urbanisée résidentielle. Si plus de 40 % de l'emprise foncière du projet est constitué d'espaces verts, il n'en résulte cependant pas une consommation insuffisamment économe de l'espace, dès lors en particulier que le point permanent de retrait a vocation à prendre la place d'une activité de prestation d'engins de chantier existante pour laquelle la part d'espaces verts inutilisés dans l'emprise foncière est encore supérieure. Le projet ne porte pas non plus atteinte à l'animation urbaine, qui ne saurait se limiter à l'animation des centres-villes, alors qu'ainsi qu'il a été dit, ce projet se situe dans une zone voisine de quartiers résidentiels dont il est susceptible, par l'offre nouvelle qu'il représente, de participer à l'animation. Il n'apparaît pas non plus que le projet de drive connaitrait une situation d'isolement de nature à amplifier les déplacements, à favoriser le délaissement du centre-ville ou à porter atteinte à la vie urbaine du centre-ville de Mulhouse. Enfin, il ressort des études non contestées menées par la SAS Rixdis 2 que le trafic supplémentaire lié à la fréquentation de son point permanent de retrait n'impactera la réserve de capacité du carrefour routier y donnant accès qu'à hauteur de 2 %, soit un effet limité sur les flux de transports, tandis que l'accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone apparaît satisfaisante, sans que l'étude recommandée par la direction départementale des territoires et de la mer concernant la sécurisation de l'accès au point permanent de retrait apparaisse nécessaire au regard des éléments versés au dossier. 16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les effets de la création d'une cour de livraison et de la diminution de la part de l'emprise foncière du projet consacrée aux espaces verts se trouvent limités respectivement par la reprise d'un site existant déjà fortement imperméabilisé et le maintien d'une part significative d'espaces verts sur le terrain d'assiette du projet. En outre, ces inconvénients de portée limitée sont compensés par les qualités reconnues du projet sur le plan environnemental, notamment la pause de panneaux photovoltaïques permettant une autosuffisance énergétique, la végétalisation de la toiture de l'auvent, la création d'une baie dans le pignon, réalisée en double vitrage ainsi que le stockage des eaux pluviales dans une cuve de récupération de 10 mètres cubes destinée à l'arrosage des espaces verts et au nettoyage des sols. Si les sociétés requérantes soulignent le caractère faiblement isolé de l'entrepôt, qui ne répondrait pas aux exigences de la réglementation thermique, elles ne précisent pas en quoi cette réglementation serait méconnue s'agissant d'un bâtiment dont la SAS Rixdis 2 a indiqué dans son dossier de demande qu'il faisait partie des constructions dont la température normale est inférieure à 12 degrés. Au surplus, si les sociétés requérantes font état des critiques ou réserves formulées par la direction départementale des territoires et de la mer ou des personnalités qualifiées s'étant prononcées sur le projet, en soulignant que la plantation d'arbres est insuffisante, que les aménagements extérieurs ne seraient pas à la hauteur des autres réalisations, que le parking serait massivement minéral, que le projet serait indigent en matière d'organisation et d'architecture et qu'aucune mesure spécifique ne permettrait d'assurer l'insertion du projet par rapport aux habitations situées à proximité immédiate, ces constatations, inhérentes dans leur majorité à la reprise d'un site et d'un bâtiment existant, ne suffisent pas à caractériser une atteinte à l'objectif d'insertion paysagère et architecturale. 17. Enfin, la seule circonstance que l'étude recommandée par la direction départementale des territoires et de la mer sur la sécurité de l'accessibilité automobile du projet depuis la rue de l'Ile Napoléon n'ait pas été menée, ne suffit pas à caractériser, en l'absence d'autres éléments précis et au regard de l'impact limité du projet sur les flux de transport, à mettre en cause la sécurité des accès au point permanent de retrait de la SAS Rixdis 2. Il n'apparaît pas non plus à cet égard que la nécessité de sécuriser davantage l'accès au drive dans le sens sud-nord de la rue de Napoléon ou le risque accentogène potentiel auraient été, en l'état du dossier, par leur réalité et leur ampleur, de nature à justifier un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. 18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 14 à 18 que le projet de la SAS Rixdis 2 d'implanter à Rixheim d'un point permanent de retrait n'est pas de nature à compromettre la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs énoncés par ces dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 19. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Schumacher exploitation et TS distribution ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Rixheim du 1er février 2019. Sur les frais liés à l'instance : 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 21. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat et de la commune de Rixheim, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le montant des frais d'instance exposés par la requérante et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des sociétés Schumacher exploitation et TS distribution le versement à la SAS Rixdis 2 d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête des sociétés Schumacher exploitation et TS distribution est rejetée. Article 2 : Les sociétés Schumacher exploitation et TS distribution verseront à la SAS Rixdis 2 la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Schumacher exploitation, à la société TS distribution, à la SAS Rixdis 2, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la commune de Rixheim. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Délibéré après l'audience du 31 mars 2022, à laquelle siégeaient : Mme Vidal, présidente de chambre, M. Rees, président-assesseur, M. Goujon-Fischer, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 mai 2022. Le rapporteur, Signé : J.-F. Goujon-FischerLa présidente, Signé : S. Vidal La greffière, Signé : S. Robinet La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N° 19NC00976