CAA de DOUAI, 1ère chambre, 05/10/2023, 22DA01417, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-05
Numéro : 22DA01417
Président : Mme Borot
Rapporteur : M. Denis  Perrin
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : CABINET VOLTA

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 4 juillet 2022 et des mémoires enregistrés le 5 octobre 2022 et le 18 août 2023, la société Enertrag Ternois Teneur SCS, représentée par Me Antoine Guiheux, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 5 mai 2022 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a refusé de lui délivrer une autorisation environnementale en vue de la construction et de l'exploitation d'un parc éolien composé de quatre aérogénérateurs sur le territoire de la commune de Teneur ; 2°) de lui délivrer l'autorisation sollicitée ou, à défaut, d'enjoindre au préfet du Pas-de-Calais de délivrer l'autorisation sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; - le préfet ne pouvait pas rejeter la demande en raison du caractère insuffisamment complet du dossier sans demander des compléments ; - la procédure menée devant la commission départementale de la nature, des paysages et des sites a méconnu le principe du contradictoire ; - l'arrêté est entaché d'erreurs de fait sur l'insuffisance du dossier de demande ; - l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet ne porte pas d'atteinte excessive aux paysages et à la biodiversité et que les mesures d'évitement proposées sont suffisantes. Par un mémoire en défense enregistré le 5 juin 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête, ou, à titre subsidiaire, à l'annulation de l'arrêté du 5 mai 2022 en tant qu'il refuse d'autoriser les éoliennes E 1 et E3. Il soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés et que la cour ne saurait délivrer directement l'autorisation sollicitée, faute pour la société d'avoir sollicité une dérogation aux interdictions énoncées à l'article L. 411-1 du code de l'environnement. Par ordonnance du 24 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 septembre 2023 à 12 heures. Des pièces déjà produites avant clôture ont été déposées en version papier, le jour de l'audience. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement, - le code des relations entre le public et l'administration, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me Antoine Guiheux, représentant la société Enertrag Ternois Teneur. Une note en délibéré présentée par la société Enertrag Ternois Teneur a été enregistrée le 26 septembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. La société Enertrag Ternois Teneur a déposé le 21 juin 2018 une demande d'autorisation environnementale aux fins de construire et d'exploiter un parc éolien composé de quatre aérogénérateurs et de deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Teneur. Par un arrêté du 5 mai 2022, le préfet du Pas-de-Calais a refusé l'autorisation sollicitée. La société Enertrag Ternois Teneur demande l'annulation de cet arrêté et la délivrance de cette autorisation. Sur la légalité externe : En ce qui concerne la motivation de l'arrêté : 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 7° Refusent une autorisation (...) ". 3. En l'espèce, l'arrêté attaqué comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Il relève notamment, s'agissant de l'atteinte aux paysages, que le projet vient s'implanter dans un espace de respiration et a un impact depuis le centre de Teneur ou depuis l'entrée de village de Crépy. Il relève également que deux éoliennes se situent à moins de 200 mètres de boisements et que les mesures de bridage proposées sont des mesures de réduction sans que l'évitement ait été recherché. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation doit être écarté. En ce qui concerne le caractère complet du dossier : 4. Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 181-16 du code de l'environnement : " Lorsque l'instruction fait apparaître que le dossier n'est pas complet ou régulier, ou ne comporte pas les éléments suffisants pour en poursuivre l'examen, le préfet invite le demandeur à compléter ou régulariser le dossier dans un délai qu'il fixe. ". Aux termes du I de l'article R. 122-5 du même code, dans sa version applicable : " Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. " 5. Il résulte de l'instruction que le préfet a entendu fonder son refus sur les atteintes aux paysages, à la commodité du voisinage ainsi qu'aux chiroptères et à l'avifaune. Si l'arrêté en litige mentionne que " l'expertise naturaliste ne comporte pas d'analyse spécifique sur le risque de collision espèce par espèce d'oiseaux " ou que manque une analyse sur les centre-bourgs situés à moins de 3 kilomètres du projet ou qu'aucun photomontage à 360° n'a été réalisé pour vérifier l'effet d'encerclement des communes de Crépy et de Maisoncelle, l'absence de ces éléments ne constitue donc pas le motif de refus de l'autorisation. Il ne s'agit que d'arguments que le préfet reprend pour conforter ses motifs de refus, comme le fait valoir d'ailleurs le ministre en défense. Le moyen tiré de ce que le préfet n'a pas demandé à la société de compléter son dossier avant de lui opposer un refus doit donc être écarté. En ce qui concerne la procédure devant la commission départementale de la protection de la nature, des sites et des paysages : 6. Aux termes de l'article R. 181-39 du code de l'environnement : " Dans les quinze jours suivant l'envoi par le préfet au pétitionnaire du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur, ou de la synthèse des observations et propositions du public lorsque la consultation du public est réalisée conformément aux dispositions de l'article L. 123-19, le préfet transmet pour information la note de présentation non technique de la demande d'autorisation environnementale ainsi que les conclusions motivées du commissaire enquêteur ou la synthèse des observations et propositions du public : / 1° A la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, lorsque la demande d'autorisation environnementale porte sur une carrière et ses installations annexes ou une installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent ; / (...) / Le préfet peut également solliciter l'avis de la commission ou du conseil susmentionnés sur les prescriptions dont il envisage d'assortir l'autorisation ou sur le refus qu'il prévoit d'opposer à la demande. Il en informe le pétitionnaire au moins huit jours avant la réunion de la commission ou du conseil, lui en indique la date et le lieu, lui transmet le projet qui fait l'objet de la demande d'avis et l'informe de la faculté qui lui est offerte de se faire entendre ou représenter lors de cette réunion de la commission ou du conseil. ". 7. La société Enertrag Ternois Teneur a été informée, comme elle le reconnaît d'ailleurs dans ses écritures, par courrier du 14 mars 2022, de la réunion de la commission départementale de la protection de la nature, des sites et des paysages convoquée pour le 22 mars suivant et a été invitée à y présenter ses observations. La seule circonstance qu'elle n'ait pu présenter les photomontages de l'étude de manière numérique lors de cette séance n'est pas de nature à caractériser, en l'état des éléments du dossier, l'absence de respect du principe du contradictoire et n'a pas été de nature à influencer le sens de la décision, dès lors qu'elle a pu effectivement présenter les photomontages sous forme papier et faire valoir son point de vue lors de la séance de cette commission. Par suite, ce moyen doit également être écarté. Sur la légalité interne : En ce qui concerne les erreurs de fait : 8. Ainsi qu'il a été dit au point 5, le rejet de la demande de la société requérante n'est pas motivé par l'insuffisance du dossier mais par les atteintes aux paysages et aux chiroptères, les absences de précision dans le dossier relevées par le préfet constituant des arguments au soutien des motifs précités. Par suite, les erreurs de fait commises le cas échéant par le préfet sur ces insuffisances du dossier sont sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. Au surplus, il résulte de l'instruction, compte tenu notamment de la réponse apportée le 29 septembre 2021 à l'avis de la mission régionale de l'autorité environnementale, que le dossier comportait tous les éléments permettant au préfet de se prononcer en toute connaissance de cause. Dès lors, ce moyen doit être écarté. En ce qui concerne les erreurs d'appréciation : 9. Aux termes du I de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas ". Aux termes de l'article L. 511-1 du même code : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) les installations (...) qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, (...), soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, (...) soit pour la conservation des sites et des monuments (...) ". 10. Pour rejeter la demande d'autorisation environnementale présentée par la société Enertrag Ternois Teneur, le préfet du Pas-de-Calais s'est fondé sur les atteintes excessives que porterait le projet aux paysages, aux monuments et à la commodité du voisinage ainsi qu'aux chiroptères et à l'avifaune. S'agissant des incidences sur les paysages, les monuments et la commodité du voisinage : 11. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage de nature à fonder un refus d'autorisation ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient au préfet d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site ou du paysage sur lequel l'installation est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette installation, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site, sur le monument ou sur le paysage. 12. En premier lieu, le projet vient s'implanter sur le rebord du plateau du Ternois au-dessus de la vallée de la Ternoise. L'étude d'impact souligne que la zone d'implantation potentielle est caractérisée par une grande diversité paysagère même s'il ressort des photomontages produits qu'elle est dominée par les grandes cultures mais comporte des boisements tant à l'est qu'au sud. La zone d'implantation potentielle comprend également des terrains situés dans des zones d'intérêt écologique faunistique et floristique de type 1 et de type 2 et se situe à proximité de deux réservoirs de biodiversité. Toutefois, le site d'implantation effectivement retenu pour le projet se situe sur des parcelles de grande culture, en dehors des zones d'intérêt écologique faunistique et floristique. Le site d'implantation, s'il n'est pas dépourvu d'intérêt, ne présente pas une qualité telle qu'elle suffirait à refuser le projet. 13. En deuxième lieu, le projet vient s'implanter dans une zone déjà caractérisée par une forte prégnance de l'éolien puisque l'étude d'impact y recense 314 éoliennes en fonctionnement ou en cours d'autorisation dans un rayon de 20 kilomètres. Par ailleurs, ce projet ne vient pas en continuité de parcs existants mais vient s'insérer dans un espace vierge de toute éolienne, susceptible de constituer un espace de respiration. De ce fait, le projet diminue fortement l'indice du plus grand angle sans éoliennes pour les villages situés à proximité. Cet indice passe ainsi de 121 à 6° à Ambricourt. Cet indice, s'il n'est pas affecté par le projet à Crépy et Maisoncelle y demeure faible à 93°. Dans ces deux communes, l'indice d'occupation des horizons augmente fortement passant respectivement de 198° à 226° et de 18° à 195°. La société a procédé à un calcul des angles de respiration en excluant les éoliennes qui seraient masquées par la végétation ou le bâti et même ainsi l'angle de vue sans éolienne depuis Ambricourt ne serait que de 120°. Dans tous les cas, ces indices théoriques doivent être confirmés par une analyse concrète prenant en compte la configuration particulière des lieux et les obstacles visuels localement implantés, tels la végétation ou le bâti, qui sont susceptibles de réduire les effets de saturation effectivement subis. 14. Concernant Ambricourt, les photomontages produits montrent le faible impact réel du projet qui n'est pas visible depuis les parties habitées du bourg et qui l'est de manière peu significative depuis les sorties de ce bourg. 15. Concernant Crépy en revanche, le photomontage n° 45 montre que le projet encadre l'église. Les quatre éoliennes apparaissent, depuis l'entrée du village, en surplomb des parties habitées, l'éolienne E 2 venant même en concurrence à hauteur comparable avec le clocher de l'église, qui sans être protégé, présente un intérêt patrimonial certain. Si le parc est situé, selon les machines entre 1 583 et 2 064 mètres du point de vue, la hauteur des aérogénérateurs de 179,5 mètres accentue l'effet de surplomb, même si l'étude soutient que la hauteur choisie permet de limiter l'impact visuel notamment pour les habitats en fond de vallée. L'étude paysagère qualifie l'impact de moyen et note que l'éolienne E 2 " altère la lecture du paysage de l'église ". L'avis du 10 août 2021 de la mission régionale de l'autorité environnementale indique que l'impact pourrait être requalifié de fort. Le photomontage n° 1 montre également que les éoliennes sont en surplomb des parties habitées du bourg, même si seules les éoliennes E 2 et E 3 sont les plus visibles et si la végétation masque en partie le parc et atténue l'effet de surplomb. La prégnance des éoliennes du projet alors qu'ainsi qu'il a été dit, le plus grand angle sans éolienne depuis ce village n'est que de 93°, constitue donc une atteinte significative à la commodité du voisinage. Les photomontages fournis par la société ne viennent pas infirmer ce constat, notamment s'agissant de la concurrence avec l'église depuis l'entrée du village. Il résulte de ces éléments que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le préfet du Pas-de-Calais a retenu un impact fort et l'absence de mesures d'évitement pour la commune de Crépy, de nature à caractériser une atteinte significative aux paysages et à la commodité du voisinage. 16. Par ailleurs, ainsi que le relève l'arrêté contesté, le photomontage n° 50 montre que le parc éolien est également en surplomb du centre-bourg de Teneur, situé entre 1 400 et 2 100 mètres du projet. Si seules trois éoliennes sont visibles, la quatrième étant masquée par un arbre, et si elles sont ramassées dans un angle limité de vision, venant de surcroit en concurrence avec des lignes électriques, l'étude qualifiant l'impact de moyen, ces éoliennes, compte tenu de leur hauteur, apparaissent très prégnantes dans un habitat peu dense. Si la société requérante a prévu des mesures pour atténuer les effets visuels au sein du bourg de Teneur, elle ne démontre pas que ces mesures suffisent à éviter ou réduire les atteintes caractérisées notamment par le photomontage n° 50. Cet élément, relevé par l'arrêté contesté, établit donc une atteinte à la commodité du voisinage, comme le soutient également le ministre dans son mémoire en défense. 17. Si le préfet a également retenu la concurrence visuelle du projet avec l'église d'Erin, il résulte du photomontage n° 46 que le projet est peu visible depuis le cimetière entourant l'église, l'étude paysagère qualifiant l'impact de faible. 18. De même si le préfet considère que l'absence d'impact depuis le château de Wamin, monument inscrit n'est pas établi, l'étude d'impact conclut à l'absence d'atteinte significative. La société a versé à l'appui de ses écritures deux photomontages qui ne démontrent pas de visibilité des éoliennes depuis ce monument. Au surplus, le projet se situe au-delà du cône de vue depuis ce château qui est fixé à 8 kilomètres. 19. Il résulte de ce qui précède que le projet porte une atteinte significative à la commodité du voisinage uniquement en ce qui concerne les parties habitées de Teneur et de Crécy. L'ensemble des quatre éoliennes est concerné par cette atteinte, même si c'est à des degrés variables, de sorte qu'un refus seulement partiel n'est pas possible pour éviter cette atteinte. Par suite, le préfet était fondé à refuser le projet dans sa totalité pour ce seul motif. S'agissant des incidences sur les chiroptères : 20. Il résulte de l'étude écologique que seize espèces de chauve-souris ont été recensées sur la zone d'implantation potentielle du projet dont au moins quatre, la sérotine commune, la pipistrelle de Nathusius, la noctule de Leisler et la pipistrelle commune ont une sensibilité forte à l'éolien compte tenu de leur vol haut. Toutefois, après étude des variantes, le projet a retenu une implantation effective dans les parties à enjeux faibles de la zone. Néanmoins, les boisements situés de part et d'autre de la zone sont identifiés à enjeux forts tant pour la diversité des espèces que pour constituer une zone de chasse et de déplacement. Les lisières de ces espaces boisés sont pour leur part reconnues comme zone à enjeu moyen. Or, l'éolienne E 4 est située à 145 mètres d'un boisement au sud-ouest et l'éolienne E 2 est située à 110 mètres du bois de Crépy à l'est et également à 110 mètres d'une prairie pâturée potentiellement utilisée, d'après l'étude, pour l'alimentation des chauves-souris. Si des mesures de bridage éventuellement renforcées par rapport à la proposition du projet telles que le préconise l'Autorité environnementale apparaissent suffisantes pour diminuer de manière significative l'impact de l'éolienne E 4 sur l'activité chiroptérologique, il n'est pas établi qu'il en soit de même pour l'éolienne E2, alors qu'il n'est pas non plus démontré que son déplacement au sein de la zone pour éviter cet impact était impossible. Dans ces conditions, le motif de refus tiré de l'atteinte portée aux chiroptères apparaît fondé mais uniquement en ce qui concerne l'éolienne E 2. S'agissant des incidences sur l'avifaune : 21. Il résulte de l'étude écologique que les éoliennes viennent s'implanter dans une zone à enjeu faible pour les oiseaux. En particulier, la zone n'est concernée par aucun couloir de migration. L'étude écologique a été proportionnée à ce risque limité, conformément aux dispositions précitées du I de l'article R. 122-5 du code de l'environnement. Elle comporte néanmoins une étude du risque de collision par groupe d'espèces et relève que ce risque est non significatif. Si l'étude souligne la présence de busards pouvant nicher dans la zone, elle estime que le risque est limité en raison d'une adaptation de l'espèce à la présence à proximité d'éoliennes. Par ailleurs, la société a proposé des mesures de bridage et de suivi ainsi que des mesures spécifiques pendant le déroulement des travaux, propres à réduire encore le risque. Dans ces conditions, l'atteinte à l'avifaune n'apparaît pas significative. 22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Enertrag Ternois Teneur n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le préfet du Pas-de-Calais lui a refusé l'autorisation de construire et d'exploiter un parc composé de 4 éoliennes et de 2 postes de livraison sur le territoire de la commune de Teneur. Par suite, sa requête doit être rejetée y compris ses conclusions à fins de délivrance, d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Enertrag Ternois Teneur est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Enertrag Ternois Teneur, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet du Pas-de-Calais. Délibéré après l'audience publique du 21 septembre 2023 à laquelle siégeaient : - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, - Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, - M. Denis Perrin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 octobre 2023. Le rapporteur, Signé : D. Perrin La présidente de la 1ère chambre, Signé : G. Borot La greffière, Signé : C. Sire La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, Christine Sire N° 22DA01417 2