Conseil d'État, 2ème chambre, 19/10/2022, 450757, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-19
Numéro : 450757
Rapporteur : M. Yves Doutriaux
Commissaire du gouvernement : M. Clément Malverti

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 17 mars 2021, l'association Patinage Artistique Briviste, le comité départemental des sports de glace de Corrèze, l'association Brive patinage club et Mmes A... B..., C... D..., E... F... et G... H... demandent au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, de saisir la Cour européenne des droits de l'homme de la question suivante : l'interprétation des articles 2, 16 et 17 de la charte des Droits fondamentaux, de l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'article 1er du protocole n° 12 et des articles 2, 5, 7 et 14 de cette convention européenne s'oppose-t-elle aux dispositions de l'article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 dans sa version applicable au 25 février 2021 et de l'article 42 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 dans sa version applicable au 5 février 2021 ' 2°) à titre subsidiaire d'annuler pour excès de pouvoir l'article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 dans sa version modifiée par le décret n° 2021-217 du 25 février 2021 et l'avis du comité de scientifiques du 8 janvier 2021 ainsi que l'article 42 du décret du 29 octobre 2020 modifié par le décret n° 2021-123 du 5 février 2021 en tant qu'il prévoit une fermeture administrative des établissements sportifs couverts pour l'accueil des mineurs dans le cadre d'activités physiques et sportives encadrées ; 3°) à titre infiniment subsidiaire d'annuler pour excès de pouvoir l'article 42 du décret du 29 octobre 2020 modifié en tant qu'il prévoit une fermeture administrative des établissements sportifs pour l'accueil des mineurs dans le cadre d'activités physiques et sportives encadrées et l'article 4 du même décret modifié en tant qu'il prévoit un couvre-feu national et absolu à compter de 18 heures et qu'il ne prévoit pas de dérogations pour les déplacements brefs dans la limite d'une heure liés à l'activité physique individuelle des personnes ni de clause de réexamen à défaut d'une date de fin de la mesure ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, modifié par les décrets n° 2021-31 du 16 janvier 2021, n° 2021-1305 du 5 février 2021 et n° 2021-217 du 25 février 2021 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Yves Doutriaux, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : Sur le cadre du litige : 1. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (...) / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Enfin, il résulte de l'article L. 3131-15 du même code que " dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique " prendre un certain nombre de mesures de restriction ou d'interdiction des déplacements, activités et réunions " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ". 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. 3. Une nouvelle progression de l'épidémie au cours des mois de septembre et d'octobre, dont le rythme n'a cessé de s'accélérer au cours de cette période, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. L'article 1er de la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire et l'article 2 de la loi du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire ont prorogé cet état d'urgence respectivement jusqu'au 16 février 2021, puis jusqu'au 1er juin 2021. Le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'urgence sanitaire, mesures qui ont été adaptées à l'évolution de la situation sanitaire par les décrets du 27 novembre et du 14 décembre 2020 ainsi que par les décrets du 15 janvier, du 5 et du 25 février 2021. 4. Le décret du 15 janvier 2021 a modifié le I de l'article 4 du décret attaqué pour avancer le début du couvre-feu de 20 heures à 18 heures, et pour ajouter à la liste des exceptions les déplacements pour des actes de prévention sanitaire. Le décret du 25 février 2021 a inséré dans le même article un nouveau II, dont les dispositions permettent au préfet d'interdire les déplacements les samedi et dimanche entre 6 heures et 18 heures dans les départements figurant à l'annexe 2 de ce décret. Les dispositions de l'article 42 du décret contesté, dans leur rédaction issue du décret du 20 décembre 2020, interdisaient aux établissements sportifs couverts et aux établissements sportifs de plein air d'accueillir du public, sauf dérogations prévues au II de l'article 42. Le décret du 16 janvier 2021 a modifié ces dispositions pour distinguer les dérogations applicables aux deux types d'établissements et, dans le cas des établissements sportifs couverts, pour en exclure les activités physiques et sportives des groupes scolaires et périscolaires et les activités physiques et sportives à destination exclusive des personnes mineures. Le décret du 5 février 2021 a ajouté dans la liste des exceptions les mots " pour la pratique d'une activité physique adaptée au sens de l'article L. 1172-1 du code de la santé publique " après les mots " les activités physiques des personnes munies d'une prescription médicale ". Les requérantes demandent l'annulation des articles 4 et 42 du décret contesté. Sur le désistement de l'association Patinage Artistique Briviste : 5. Le désistement de l'association Patinage Artistique Briviste est pur et simple. Rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte. Sur la recevabilité des conclusions de la requête : En ce qui concerne la demande d'annulation de l'avis du comité de scientifiques : 6. Aux termes de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique, alors applicable : " En cas de déclaration de l'état d'urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. Son président est nommé par décret du Président de la République. Ce comité comprend deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret. Le comité rend périodiquement des avis sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme, y compris celles relevant des articles L. 3131-15 à L. 3131-17, ainsi que sur la durée de leur application. Dès leur adoption, ces avis sont communiqués simultanément au Premier ministre, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat par le président du comité. Ils sont rendus publics sans délai. Le comité est dissous lorsque prend fin l'état d'urgence sanitaire. (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions que les avis formulés par le comité de scientifiques, qui n'ont pour objet que d'éclairer les autorités qui en sont destinataires sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme, sans s'imposer à elles, et qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes, ne sont pas susceptibles d'être déférés au juge de l'excès de pouvoir. Par suite, le ministre des solidarités et de la santé est fondé à soutenir que les conclusions de la requête tendant à l'annulation de l'avis du comité de scientifiques du 8 janvier 2021 sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. En ce qui concerne la demande d'annulation des articles 4 et 42 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire dans leurs versions issues respectivement du décret du 25 février 2021 et du décret du 5 février 2021 : 8. Le comité départemental des sports de glace de Corrèze, qui a un objet local, et les autres requérantes, qui font valoir que les dispositions contestées ont affecté la pratique des sports de glace à la patinoire de Brive-la-Gaillarde, établissement sportif couvert, ne justifient pas d'un intérêt direct et certain à demander l'annulation des dispositions du II de l'article 4, ni de celles du III du même article en tant qu'il fait référence au II, dans leur version issue du décret du 25 février 2021, qui permettent au préfet d'interdire les déplacements les samedi et dimanche entre 6 heures et 18 heures dans les départements figurant à l'annexe 2 de ce décret, parmi lesquels ne figure pas la Corrèze. Leur requête est par suite irrecevable dans cette mesure. 9. Compte tenu de ce qui a été dit au point 4, les conclusions de la requête, qui a été présentée le 17 mars 2021, sont tardives, et par suite irrecevables en tant qu'elles sont dirigées, d'une part, contre l'article 4 du décret attaqué, à l'exception des dispositions du I qui avancent le début du couvre-feu de 20 heures à 18 heures et des dispositions du III en tant qu'elles se réfèrent au II, d'autre part, contre l'article 42 de ce décret, sauf dans la mesure où il exclut les activités physiques et sportives des groupes scolaires et périscolaires et les activités physiques et sportives à destination exclusive des personnes mineures de la liste des dérogations qu'il mentionne et où il y ajoute les mots " pour la pratique d'une activité physique adaptée au sens de l'article L. 1172-1 du code de la santé publique ". 10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requête ne sont recevables qu'en tant qu'elles sont dirigées contre les dispositions du I de l'article 4 du décret attaqué qui avancent le début du couvre-feu de 20 heures à 18 heures et contre les modifications de l'article 42 mentionnées au point 9. Sur la légalité externe des dispositions contestées : 11. En premier lieu, il ressort des mentions des décrets des 5 février et 25 février 2021 qu'ils ont été pris sur le rapport du ministre des solidarités et de la santé conformément aux dispositions de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. Aucune disposition ne soumet l'adoption de ces décrets à la réalisation d'une étude d'impact préalable. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions attaquées auraient été prises au terme d'une procédure irrégulière. 12. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 4 du décret attaqué seraient entachées d'incompétence négative en ce qu'elles avancent l'heure du couvre-feu sans prévoir de dérogation liée à l'activité physique individuelle n'est, en tout état de cause, pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 13. Enfin, les requérants ne peuvent utilement exciper de l'irrégularité alléguée de l'avis du comité de scientifiques, qu'aucun texte n'imposait de recueillir avant d'adopter les dispositions contestées. Sur la légalité interne des dispositions contestées : 14. En prenant les mesures prévues par le décret attaqué, le Gouvernement a fait le choix d'une politique cherchant à casser la dynamique de progression du virus par la stricte limitation des déplacements de personnes hors de leur domicile et par la fermeture des restaurants et débits de boisson, une ouverture au public des magasins de vente limitée aux produits de première nécessité et la fermeture de la plupart des établissements recevant du public, notamment des salles de sport. 15. Il ressort des pièces du dossier qu'aux dates auxquelles ont été pris les décrets contestés, la circulation du virus était intense sur l'ensemble du territoire national, et le taux d'hospitalisation comme celui d'occupation des lits en réanimation étaient en hausse. Un nouveau variant du SARS-Cov-2 découvert au Royaume-Uni circulait depuis plusieurs semaines, avec une contagiosité plus forte que la souche initiale. Il ressort également des pièces du dossier, notamment des avis rendus par le Haut conseil de la santé publique les 24 avril et 23 juillet 2020, que les salles de sport sont, en l'état des connaissances scientifiques, des lieux de propagation du covid 19, compte tenu de leur caractère clos, de l'agencement des lieux, de la dispense de port du masque lors de la pratique sportive et du risque accentué d'aérosolisation lié à l'effort physique. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les atteintes aux libertés qu'elles invoquent résultant de la modification de l'heure de début du couvre-feu ou de la limitation des dérogations à l'interdiction faite aux établissements sportifs couverts d'accueillir du public n'auraient été ni nécessaires, ni adaptées, ni proportionnées au regard des objectifs rappelés au point précédent. 16. En second lieu, le moyen tiré de ce que les mesures contestées seraient contraires aux principes d'égalité et de non-discrimination en ce qu'elles traitaient différemment les sportifs de haut niveau et les enfants intervenant dans le cadre scolaire, et qu'elles permettent d'autres regroupements de personnes dans des espaces clos, tels que les centres commerciaux et les transports en commun, n'est en tout état de cause pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour européenne des droits de l'homme d'une demande d'avis consultatif. 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est donné acte du désistement de l'association Patinage Artistique Briviste. Article 2 : La requête du comité départemental des sports de glace de Corrèze et autres est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Patinage Artistique Briviste, première dénommée, et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée à la Première ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 15 septembre 2022 où siégeaient : M. Nicolas Boulouis, président de chambre, présidant ; M. Jean-Yves Ollier, conseiller d'Etat et M. Yves Doutriaux, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 19 octobre 2022. Le président : Signé : M. Nicolas Boulouis Le rapporteur : Signé : M. Yves Doutriaux La secrétaire : Signé : Mme Eliane Evrard