CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 05/11/2024, 23MA02982, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-05
Numéro : 23MA02982
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : ORSETTI;ORSETTI;CABINET MUSCATELLI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Corse-du-Sud a déféré devant le tribunal administratif de Bastia l'arrêté du 17 décembre 2021 par lequel le maire de Zonza a délivré à M. C... B..., un permis de construire en vue de la réalisation d'une maison d'habitation d'une surface de plancher de 90 m2, sur la parcelle cadastrée section A no 667 qui est située sur le territoire communal, au lieu-dit Pian d'Artezza. Par un jugement n° 2200131 du 19 octobre 2023, le tribunal administratif de Bastia a annulé cet arrêté du maire de Zonza du 17 décembre 2021 et a rejeté les conclusions de la commune de Zonza et de M. B... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédures devant la Cour : I. Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n° 23MA02982 les 13 et 23 décembre 2023, la commune de Zonza, représentée par Me Orsetti, demande à la Cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 19 octobre 2023, de rejeter le déféré du préfet de la Corse-du-Sud et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à son conseil en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - au regard de la nature de son exploitation, M. B... a l'obligation d'être présent en permanence sur site ; - si cette exploitation se trouve, selon le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), dans un " espace pastoral améliorable (ERPAT) ", M. B... remplit les conditions pour bénéficier des exceptions au principe d'inconstructibilité ; - le dossier n'a pas été soumis à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) alors que le " règlement intérieur " impose un avis de celle-ci ; - la démonstration de l'illégalité au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme n'est pas rapportée ; - le projet de construction porté par M. B... respecte les dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ; - la loi Littoral est, en l'espèce, inopérante de même que les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l'urbanisme. La procédure a été communiquée au préfet de la Corse-du-Sud et à M. B... qui n'ont pas présenté de mémoire. Par une ordonnance du 25 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 juillet 2024, à 12 heures. II. Par une requête, enregistrée sous le n° 23MA03045 le 19 décembre 2023, M. C... B..., représenté par Me Muscatelli, demande à la Cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bastia du 19 octobre 2023, de rejeter le déféré du préfet de la Corse-du-Sud et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges ont dénaturé les pièces jointes à sa demande de permis de construire ; - lesdits juges ont entaché leur jugement d'une erreur de droit en se livrant à une inexacte appréciation, tant en fait qu'en droit, des données du litige ; les seules évocations de " l'implantation " de son projet et de " la nature de l'activité agricole " ne sauraient établir l'absence de lien de nécessité entre le bâti projeté et cette dernière ; - son projet respecte les dispositions des articles L. 111-1-2 et L. 121-8 du code de l'urbanisme ; - l'autorisation en cause satisfait aux exigences posées par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme dès lors qu'il justifie du caractère indispensable de sa présence permanente sur son exploitation, au regard de son activité professionnelle et des obligations pesant sur lui à ce titre. Par un mémoire, enregistré le 17 juillet 2024, la commune de Zonza, représentée par Me Orsetti, conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Bastia du 19 octobre 2023, au rejet du déféré du préfet de la Corse-du-Sud et à ce qu'une somme de 3 000 euros à verser à son conseil soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - au regard de la nature de son exploitation, M. B... a l'obligation d'être présent en permanence sur site ; - si cette exploitation se trouve selon le PADDUC, dans un ERPAT, M. B... remplit les conditions pour bénéficier des exceptions au principe d'inconstructibilité ; - le dossier n'a pas été soumis à la CDPENAF alors que le " règlement intérieur " impose un avis de celle-ci ; - la démonstration de l'illégalité au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme n'est pas rapportée ; - le projet de construction porté par M. B... respecte les dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ; - la loi Littoral est, en l'espèce, inopérante de même que les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l'urbanisme. La procédure a été communiquée au préfet de la Corse-du-Sud qui n'a pas présenté de mémoire. Par une ordonnance du 19 août 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 septembre 2024, à 12 heures. Vu les autres pièces des deux dossiers. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Lombart, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations tant de Me Goubet, substituant Me Muscatelli, représentant M. B..., que de ce dernier. Une note en délibéré, présentée pour M. B..., par Me Muscatelli, a été enregistrée le 16 octobre 2024. Considérant ce qui suit : 1. Le 17 août 2021, M. B... a déposé, auprès du service de l'urbanisme de la commune de Zonza, une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'une maison d'habitation d'une surface de plancher de 90 m2, sur la parcelle cadastrée section A no 667 qui est située, sur le territoire communal, au lieu-dit Pian d'Artezza. Bien que le préfet de la Corse-du-Sud ait émis, le 19 octobre 2021, dans les conditions prévues au a) de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, un avis défavorable à ce projet, le maire de Zonza a, par un arrêté du 17 décembre 2021, délivré à M. B... ce permis de construire. Par un jugement du 19 octobre 2023, dont la commune de Zonza et M. B... relèvent appel, le tribunal administratif de Bastia a, sur déféré du préfet de la Corse-du-Sud, annulé cet arrêté. Sur la jonction : 2. Les requêtes susvisées, enregistrées respectivement sous les nos 23MA02982 et 23MA03045, sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. D'une part, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire (...) est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. (...) ". Aux termes de l'article L. 422-5 du même code : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ". 4. D'autre part, si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. 5. Au cas particulier, si la commune de Zonza s'était dotée d'une carte communale par délibération de son conseil municipal du 15 novembre 2003, approuvée par arrêté préfectoral du 7 janvier 2004, ce qui conférait au maire compétence pour délivrer le permis de construire au nom de cette commune en application des dispositions précitées de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, celle-ci ne couvrait, à la date d'édiction de l'arrêté contesté, que le secteur littoral de la commune, et non le secteur dans lequel est implanté le terrain d'assiette du projet de construction porté par M. B.... Par suite, en vertu des dispositions précitées du a) de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, il appartenait au maire de Zonza de recueillir l'avis du préfet de la Corse-du-Sud et de conformer à cet avis sa décision sur l'autorisation sollicitée par le pétitionnaire. Pourtant, alors même que cet avis préfectoral, daté du 19 octobre 2021, a été défavorable, le maire de Zonza a délivré à M. B... le permis de construire qu'il sollicitait. La commune de Zonza et M. B... doivent être regardés comme excipant de l'illégalité de cet avis. 6. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, et qui est, conformément à l'article L. 121-1 du même code, applicable à la commune de Zonza qui est une commune littorale au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'urbanisation peut être autorisée en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction nouvelle ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. Le respect du principe de continuité posé par ces dispositions s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain. 7. En outre, le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), qui précise, en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, les modalités d'application des dispositions citées ci-dessus, prévoit que, dans le contexte géographique, urbain et socioéconomique de la Corse, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu'elle constitue, à l'importance et à la densité significative de l'espace considéré et à la fonction structurante qu'il joue à l'échelle de la micro-région ou de l'armature urbaine insulaire, et que, par ailleurs, un village est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l'espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l'organisation et le développement de la commune. Contrairement à ce que soutient l'appelante, les prescriptions du PADDUC apportent ainsi des précisions aux dispositions du code de l'urbanisme citées au point précédent et sont compatibles avec elles. 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents photographiques et cartographiques qui y sont joints, ainsi que des données publiques de référence produites par l'Institut géographique national et librement accessibles aux parties comme au juge sur le site Internet geoportail.gouv.fr, que la parcelle cadastrée section A n° 667, située à près d'un kilomètre du centre du village de Zonza, se situe au sein d'un vaste secteur à dominante agricole et naturelle, supportant un habitat très diffus et dispersé. Dans ces conditions, le projet de construction porté par M. B... ne s'implante pas en continuité avec un village ou une agglomération au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme tel que précisé par le PADDUC. 9. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme : " Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles (...) peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage (...). / L'accord de l'autorité administrative est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. (...) ". 10. En l'espèce, il est constant que M. B... a la qualité d'exploitant agricole depuis le 4 octobre 2011. Si sa taille totale exacte n'est pas clairement précisée, il ressort des pièces du dossier que son exploitation s'étend sur les communes de Zonza, Quenza et Bonifacio. Le projet de construction litigieux consiste en la réalisation d'une maison d'habitation, d'une surface de plancher de 90 m2, sur cette exploitation et, plus précisément, sur la parcelle cadastrée section A no 667 qui est située sur le territoire de la commune de Zonza, au lieu-dit Pian d'Artezza. Dans le dossier de demande de permis de construire, il est mentionné que cette maison d'habitation est nécessaire aux activités agricoles du pétitionnaire. Pour justifier de cette assertion, M. B... indique dans ses écritures exercer une activité d'élevage porcin et bovin qu'il souhaite développer en s'inscrivant dans une démarche de qualité labellisée, notamment sous l'appellation d'origine protégée (AOP) " Charcuterie de Corse " et " A... nustrale ". L'appelant ajoute qu'il effectue, sur son lieu d'exploitation, la transformation de ses animaux dans un atelier de charcuterie et assure la commercialisation de ses produits. Il précise encore qu'alors qu'il est établi par le procès-verbal de constat de commissaire de justice du 25 novembre 2023 qu'il verse aux débats qu'il réside à Porto-Vecchio, à près de quarante kilomètres de son lieu d'exploitation, cette maison d'habitation est destinée à lui permettre d'assurer la gestion et l'essor dans de meilleures conditions de cette exploitation, tout en assurant le suivi, la surveillance et la protection tant de ses biens que des animaux qu'il élève et, en particulier des porcs dits " A... nustrale " dont la race supposerait des contraintes supplémentaires. Toutefois, et alors qu'au demeurant, M. B... indique lui-même qu'il pratique un élevage semi-extensif, l'avis de l'expert agréé auprès de la cour d'appel de Bastia du 6 août 2021, le rapport de consultation établi par un expert agréé près la Cour de cassation et la cour administrative d'appel de Nantes du 5 décembre 2023 ainsi que les attestations et les courriers produits au dossier par l'appelant exposent en des termes généraux les difficultés auxquelles peuvent être confrontés les éleveurs, sans démontrer l'existence de circonstances particulières et concrètes, notamment en terme de vigilance et de disponibilité, qui exigeraient une présence permanente et continue de M. B..., y compris la nuit, sur son lieu d'exploitation, et qui pourraient dès lors justifier une dérogation au principe d'extension de l'urbanisation en continuité avec une agglomération ou un village. D'ailleurs, dans le rapport de consultation du 5 décembre 2023, il est écrit : " (...) En théorie, il n'est pas strictement nécessaire pour les éleveurs de porcs d'habiter à proximité immédiate de leur élevage. (...) ". Dans ces conditions, M. B... ne démontre pas le lien de nécessité de son projet d'habitation avec ses activités agricoles. Il s'ensuit qu'en suivant l'avis défavorable du 30 août 2021 du service économie agricole (SEA) rattaché à la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM), et en estimant que les activités menées sur l'exploitation de M. B... ne nécessitaient pas sa présence permanente et continue sur place au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, le préfet de la Corse-du-Sud n'a pas méconnu ces dispositions. Ce moyen doit par suite être écarté et, par voie de conséquence, il doit en être de même de celui tiré de ce que le représentant de l'Etat aurait émis son avis à l'issue d'une procédure irrégulière, faute de consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Enfin, et alors que cette absence de démonstration d'un lien de nécessité constitue le seul motif de cet avis préfectoral, doivent être écartés comme inopérants les moyens tirés ce que le projet porté par M. B... respecterait les dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, qui ont repris celles, désormais abrogées, de l'article L. 111-1-2 du même code, et de ce que le terrain d'assiette de ce projet, tout en se situant dans les espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle (ERPAT) identifiés par le PADDUC, remplirait les conditions pour bénéficier des exceptions au principe d'inconstructibilité. Par conséquent, la commune de Zonza et M. B... ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité de l'avis défavorable émis par le préfet de la Corse-du-Sud le 19 octobre 2021. 11. Dès lors, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, le maire de Zonza était tenu de suivre cet avis préfectoral du 19 octobre 2021, qui n'est pas illégal, et donc de refuser à M. B... l'autorisation d'urbanisme qu'il a sollicitée. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Zonza et M. B... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé l'arrêté du maire de Zonza du 17 décembre 2021. Sur les frais liés au litige : 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " 14. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que la commune de Zonza et M. B... demandent à ce titre. D E C I D E : Article 1er : Les requêtes de la commune de Zonza et de M. B... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions aux fins d'annulation et d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la commune de Zonza dans l'instance enregistrée sous le n° 23MA03045 sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Zonza, à M. C... B..., et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024. 2 Nos 23MA02982, 23MA03045