CAA de NANTES, 2eme Chambre, 11/06/2021, 20NT01588, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2eme Chambre
Type de recours : exces de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-11
Numéro : 20NT01588
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Karima  BOUGRINE
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : LEXCAP ANGERS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Jeanne Camille, M. F... E..., M. G... B..., M. R... H..., M. K... T..., M. C... U..., M. L... S..., Mme D... M..., M. A... I... et M. P... Q... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2017 par lequel le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a fixé le barème des redevances domaniales de l'Etat relatives au domaine public fluvial exigibles à compter du 1er janvier 2018 ainsi que la décision du 29 mars 2018 par laquelle cette même autorité a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1804891 du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 19 décembre 2017 et la décision du 29 mars 2018. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juin 2020 et le 5 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association Jeanne Camille et les autres demandeurs devant le tribunal. Il soutient que : - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le directeur départemental des territoires de Maine-et-Loire a été consulté conformément aux dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; - les autres moyens soulevés par les intimés ne sont pas davantage fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 21 janvier 2021, l'association Jeanne Camille, M. F... E..., M. G... B..., M. R... H..., M. K... T..., M. C... U..., M. L... S..., Mme D... M..., M. A... I... et M. P... Q..., représentés par Me J..., concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que : - la requête est irrecevable faute, d'une part, d'avoir été signée par une autorité compétente pour relever appel au nom de l'Etat et, d'autre part, de respecter les dispositions de l'article R. 414-3 du code de justice administrative ; - le moyen soulevé par le ministre n'est pas fondé ; - l'arrêté du 19 décembre 2017 est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; - il soumet illégalement à redevance une utilisation du domaine public fluvial qui n'excède pas le droit d'usage qui appartient à tous reconnu par l'article L. 2122-1 du même code et méconnaît, par suite, la liberté d'aller et venir ; - il méconnaît l'article L. 2125-8 de ce code. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret du 13 novembre 1997 portant radiation de la Nomenclature des voies navigables ou flottables d'une section de la Loire et du Louet ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2005-992 du 16 août 2005 ; - l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme N..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me J..., représentant M. E... et les autres intimés. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 19 décembre 2017, le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a fixé le barème des redevances domaniales de l'Etat relatives au domaine public fluvial exigibles à compter du 1er janvier 2018. M. E... et d'autres personnes intéressées ont formé contre cet arrêté un recours gracieux qui a été rejeté par une décision du 29 mars 2018. A leur demande, le tribunal administratif de Nantes a, par un jugement du 3 mars 2020, annulé l'arrêté du 19 décembre 2017 et la décision portant rejet de recours gracieux du 29 mars 2018. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance relève appel de ce jugement. Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête d'appel : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " (...) les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. / Les ministres peuvent déléguer leur signature dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur ". 3. D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (...) les directeurs d'administration centrale, (...) ". D'autre part, en vertu de l'article 2 de l'arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques, la sous-direction " administration et valorisation de l'immobilier de l'Etat " définit les conditions d'administration des biens domaniaux ainsi que de la valorisation du domaine de l'Etat et traite le contentieux domanial. Enfin, par un arrêté du 16 décembre 2019, le directeur général des finances publiques a donné délégation de signature, au sein du bureau " Réglementation domaniale, contentieux et expertise domaniale " relevant de la sous-direction " administration et valorisation de l'immobilier de l'Etat ", à M. R... O..., administrateur des finances publiques, à l'effet de signer au nom du ministre tous actes dans la limite de ses attributions. 4. Il s'ensuit que la requête d'appel signée de M. O... a été régulièrement formée par le ministre de l'économie, des finances et de la relance au nom de l'Etat. 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 412-2 du code de justice administrative : " Lorsque les parties joignent des pièces à l'appui de leurs requêtes et mémoires, elles en établissent simultanément un inventaire détaillé. (...). ". L'article R. 414-1 du même code dispose : " Lorsqu'elle est présentée par (...) une personne morale de droit public autre qu'une commune de moins de 3 500 habitants (...), la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d'une application informatique dédiée accessible par le réseau internet (...) ". Enfin, aux termes des dispositions de l'article R. 414-3 de ce code, dans leur rédaction applicable à la date d'introduction du présent appel : " (...) / Les pièces jointes sont présentées conformément à l'inventaire qui en est dressé. / Lorsque le requérant transmet, à l'appui de sa requête, un fichier unique comprenant plusieurs pièces, chacune d'entre elles doit être répertoriée par un signet la désignant conformément à l'inventaire mentionné ci-dessus. S'il transmet un fichier par pièce, l'intitulé de chacun d'entre eux doit être conforme à cet inventaire. Le respect de ces obligations est prescrit à peine d'irrecevabilité de la requête. / (...) ". 6. Ces dispositions organisent la transmission par voie électronique des pièces jointes à la requête à partir de leur inventaire détaillé. Cet inventaire doit s'entendre comme une présentation exhaustive des pièces par un intitulé comprenant, pour chacune d'elles, un numéro dans un ordre continu et croissant ainsi qu'un libellé suffisamment explicite. Elles imposent également, en vue de permettre un accès uniformisé et rationalisé à chacun des éléments du dossier de la procédure, selon des modalités communes aux parties, aux auxiliaires de justice et aux juridictions, de désigner chaque pièce dans l'application Télérecours au moins par le numéro d'ordre qui lui est attribué par l'inventaire détaillé, que ce soit dans l'intitulé du signet la répertoriant dans le cas de son intégration dans un fichier unique global comprenant plusieurs pièces ou dans l'intitulé du fichier qui lui est consacré dans le cas où celui-ci ne comprend qu'une seule pièce. Dès lors, la présentation des pièces jointes est conforme à leur inventaire détaillé lorsque l'intitulé de chaque signet au sein d'un fichier unique global ou de chaque fichier comprenant une seule pièce comporte au moins le même numéro d'ordre que celui affecté à la pièce par l'inventaire détaillé. 7. La requête introduite par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, au moyen de l'application Télérecours, était accompagnée d'un inventaire mentionnant cinq pièces numérotées par ordre croissant continu et désignées par des libellés explicites ainsi que cinq fichiers numérotés et nommés conformément à l'inventaire. 8. Dès lors, la requête satisfait aux exigences résultant des dispositions citées au point 5 et est, par suite, recevable. Sur le moyen d'annulation retenu par les premiers juges : 9. Aux termes de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " (...), le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat, après avis du service gestionnaire du domaine public. / Le service gestionnaire dispose d'un délai de deux mois à compter de la demande qui lui est faite par le directeur départemental des finances publiques pour se prononcer sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation du domaine public. L'absence de réponse dans ce délai vaut avis favorable. / (...) ". 10. Il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 30 octobre 2017, les services de la direction départementale des finances publiques de Maine-et-Loire ont adressé à ceux de la direction départementale des territoires de ce même département un projet d'arrêté ainsi qu'un projet de barème en vue de recueillir l'avis de ces services. Le 19 décembre 2017, le préfet de Maine-et-Loire a explicitement émis un avis sur le barème des redevances au titre de l'année 2018 fixant les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat de la Loire non navigable depuis la confluence avec la Maine en aval jusqu'à la limite départementale avec l'Indre-et-Loire en amont. Dès lors, c'est à tort que, pour annuler l'arrêté du 19 décembre 2017 et, par voie de conséquence, la décision portant rejet du recours gracieux, le tribunal a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques. 11. Il appartient, toutefois, à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel d'examiner les autres moyens soulevés par M. E... et les autres demandeurs tant en première instance qu'en appel. Sur les autres moyens : 12. En premier lieu, en vertu de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat. Par le décret visé ci-dessus en date du 13 novembre 1997, " la section du bras principal de la Loire comprise entre le confluent avec la Vienne à Candes jusqu'à Bouchemaine " dans le Maine-et-Loire est radiée de la Nomenclature des voies navigables ou flottables et maintenue dans le domaine public fluvial de l'Etat. Ainsi, s'agissant de sa portion située dans le département de Maine-et-Loire, le domaine public fluvial de la Loire, qui appartient à l'Etat, n'est géré par Voies Navigables de France que dans la partie en aval du point de confluence de la Maine et de la Loire. Dès lors, le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a pu compétemment, par l'arrêté en litige, fixer le barème des redevances domaniales portant sur l'occupation du domaine public fluvial de la Loire situé entre la commune de Bouchemaine et la limite avec le département d'Indre-et-Loire. 13. En deuxième lieu, l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit les cas dans lesquels, par dérogation au principe du caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public, l'autorité compétente a la faculté de délivrer gratuitement une autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public. La circonstance que l'arrêté en litige ne vise ni ne reprend ces dispositions législatives ne fait pas obstacle à l'usage de cette faculté par l'autorité compétente lors de la délivrance des autorisations d'occupations temporaires. Le moyen tiré de ce que l'arrêté du 19 décembre 2017 serait entaché d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 2125-1 doit, dès lors, être écarté. 14. En troisième lieu, lorsqu'elle détermine ou qu'elle révise le tarif d'une redevance d'occupation domaniale, l'autorité compétente doit tenir compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de l'usage privatif du domaine public. Cette fixation ou cette révision du tarif ne saurait aboutir à ce que le montant de la redevance atteigne un niveau manifestement disproportionné au regard de ces avantages. 15. D'une part, d'abord, contrairement à ce que soutiennent les intimés, le barème contesté, lequel distingue les occupations dites " économiques " des occupations " non économiques ", tient compte de la différence de situation entre les professionnels et les non-professionnels et, par suite, des avantages différents susceptibles d'être retirés par les uns et les autres. Ensuite, l'avantage spécifique que constitue le fait d'être autorisé à jouir d'une façon privative d'une partie du domaine public justifie, alors même que l'occupant ne retirerait aucun avantage commercial ou économique, l'assujettissement au paiement d'une redevance. De même, l'autorité compétente pouvait, au regard de cet avantage, fixer des minimums de perception. Ni l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ni aucune autre disposition n'imposaient au directeur départemental des finances publiques de prévoir des cas de gratuité. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la redevance prévue pour l'amarrage des bateaux d'une longueur supérieure à cinq mètres ne présenterait pas pour les intéressés, compte tenu de la taille de l'embarcation qu'ils sont autorisés à stationner sur le domaine, un avantage supérieur à celui retiré par les occupants des bateaux de moindre capacité ni, par suite, qu'elle revêtirait un caractère discriminatoire. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les barques de pêche d'une longueur égale ou inférieure à 9 mètres retirent, eu égard à leur destination et à leur taille, des avantages de nature et de niveau comparables aux autres embarcations assujetties aux redevances n° 2111 et 2211. Dès lors, les intimés ne sont pas fondés à invoquer une rupture d'égalité devant les charges publiques. 16. D'autre part, si les intimés font état, pour démontrer le caractère disproportionné du montant des redevances fixé par l'arrêté contesté, du montant des redevances exigées par d'autres gestionnaires du domaine public fluvial dans le département de Maine-et-Loire et des avantages bien supérieurs dont ces redevances seraient la contrepartie, ils n'apportent aucune justification de nature à étayer leurs affirmations. Par ailleurs, si les augmentations observées entre les montants exigés au titre de l'année 2017 et ceux exigés au titre de l'année 2018 sont supérieurs au taux d'inflation, cette circonstance ne suffit pas à démontrer le niveau manifestement disproportionné des redevances litigieuses. Enfin, les requérants soutiennent que les montants des minimums de perception sont disproportionnés sans apporter le moindre élément de nature à étayer cette assertion. 17. Il suit de là que les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachées les nouvelles conditions tarifaires doivent être écartés. 18. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ". L'article L. 2125-1 du même code dispose : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) " et prévoit les cas dans lesquels, par dérogation à ce principe, " l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement ". Aux termes de l'article L. 2125-3 de ce code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ". 19. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, d'une part, que l'occupation ou l'utilisation du domaine public n'est soumise à la délivrance d'une autorisation que lorsqu'elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous, d'autre part, que lorsqu'une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative ainsi accordé. 20. Contrairement à ce que soutiennent les intimés, l'arrêté en litige, dont le barème figurant en annexe prévoit, dans sa partie relative aux " constructions à caractère permanent ", l'assujettissement à redevance des occupations du domaine par des " embarcations (bateau et établissement flottant) ", ne soumet au paiement d'une redevance domaniale ni la détention d'un bateau, ni la simple navigation ni même l'arrêt momentané des embarcations. Seule l'occupation privative du domaine par ces dernières, laquelle excède le droit d'usage appartenant à tous, donne lieu au paiement d'une telle redevance. La circonstance que le stationnement prenne la forme d'un ancrage en mouillage forain ne prive pas l'occupation ainsi faite du domaine public de son caractère privatif. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'arrêté litigieux porterait atteinte à la liberté d'aller et venir et qu'il assujettirait au versement d'une redevance domaniale le simple droit d'usage reconnu à tous les usagers du domaine public en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, doivent être écartés. 21. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sans préjudice de la répression au titre des contraventions de grande voirie, le stationnement sans autorisation d'un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant sur le domaine public fluvial donne lieu au paiement d'une indemnité d'occupation égale à la redevance, majorée de 100 %, qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré ou à un emplacement similaire, sans application d'éventuels abattements. ". 22. Si le barème annexé à l'arrêté du 21 décembre 2016 prévoit que l'indemnité due en cas d'occupation sans titre du domaine public est égale à au moins trois fois le montant minimal de la redevance qui aurait dû être acquittée en cas d'occupation irrégulière, cette disposition générale n'a ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à l'application des dispositions spéciales précitées de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques portant sur l'occupation irrégulière du domaine public fluvial par les seuls bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article n'est, dès lors, pas fondé. 23. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'économie, des finances et de la relance est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 19 décembre 2017 ainsi que la décision du 29 mars 2018 de cette même autorité portant rejet du recours gracieux. Sur les frais liés au litige : 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, lequel n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par les intimés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. E... et autres devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par M. E... et autres sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à M. E..., représentant unique, premier défendeur dénommé. Une copie sera adressée pour information au préfet de Maine-et-Loire et au directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire. Délibéré après l'audience du 25 mai 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - Mme N..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 juin 2021. La rapporteure, K. N... Le président, A. PEREZ La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT01588