CAA de NANCY, 1ère chambre, 25/05/2022, 19NC03636, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-25
Numéro : 19NC03636
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : SCP GRILLON - BROCARD - GIRE - TRONCHE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... C..., Mme F... C..., M. B... C..., la SARL TP C... et Mme G... H... ont demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 5 octobre 2017 par laquelle le conseil municipal de Hauterive-la-Fresse a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune et de mettre à la charge de la commune de Hauterive-la-Fresse la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1702184 du 17 octobre 2019, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 17 décembre 2019, sous le n° 19NC03636, et un mémoire enregistré le 4 mai 2021, M. C... et autres, représenté par Me Brocard, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 17 octobre 2019 ; 2°) d'annuler la délibération du 5 octobre 2017 par laquelle le conseil municipal de Hauterive-la-Fresse a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Hauterive-la-Fresse la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : - il n'est pas établi que les modalités de la concertation, telles que définies par la délibération du 4 septembre 2014, auraient été respectées ; - le classement en zone AUx des parcelles situées sur le lieu-dit " Les Coudres ", propriétés du maire, a été décidé en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités, qui fait obstacle à ce qu'une personne intéressée à l'adoption d'une délibération prenne part à sa préparation ; - le classement en zone A des parcelles n° 896, 897, 138 et 139 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone U de la zone du Mont d'Hauterive est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ; Par un mémoire, enregistré le 28 janvier 2020, Mme H..., représentée par Me Brocard, déclare se désister purement et simplement de l'ensemble des conclusions de la requête, y compris de celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 juin 2020 et 12 août 2021 ce dernier non communiqué, la commune de Hauteville-la-Fresse, représentée par Me Suissa, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - les observations de Me Grillon, pour M. C... et autres, ainsi que celles de Me Naudin pour la commune de Hauterive-la-Fresse. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 5 octobre 2017, le conseil municipal de la commune de Hauterive-la-Fresse a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune. M. et Mme C... et A... H..., propriétaires de parcelles situées sur le territoire de la commune, ainsi que la société TP Perrin, qui exerce son activité sur ce même territoire, ont demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler cette délibération. Ils relèvent appel du jugement du 17 octobre 2019 par lequel le tribunal a rejeté leur demande. Sur le désistement de Mme H... : 2. Par un mémoire, enregistré le 28 janvier 2020, Mme H... a déclaré se désister purement et simplement de l'ensemble des conclusions de la requête, y compris de celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Rien ne fait obstacle à ce qu'il soit donné acte de ce désistement. Sur la légalité de la délibération du 5 octobre 2017 : En ce qui concerne la légalité externe : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision (...) du plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 103-3 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par :(...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) ". Aux termes de l'article L. 103-4 de ce code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". Enfin, l'article L. 600-11 de ce code prévoit que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées (...) ". 4. Par sa délibération du 4 septembre 2014, prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme, le conseil municipal de la commune de Hauterive-la-Fresse a décidé de soumettre ce processus d'élaboration, pendant toute sa durée, à la concertation en associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, dont les représentants de la profession agricole, au moyen d'un affichage en mairie, d'une mise à disposition du public, aux jours et heures d'ouverture du bureau au public, de documents d'étape suivant le déroulement des études, d'une mise à disposition du public, aux jours et heures d'ouverture du bureau au public, d'un registre destiné à recevoir les observations, de l'organisation d'une réunion publique au moins avant la clôture de la concertation préalable. 5. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation annexé à la délibération du conseil municipal d'Hauterive-la-Fresse du 9 février 2017 arrêtant le plan local d'urbanisme, du rapport du commissaire enquêteur et des divers comptes rendus et justificatifs établis par la commune d'Hauterive-la-Fresse que, préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme, il a été procédé, conformément aux modalités de concertation arrêtées par la délibération du 4 septembre 2014, à l'affichage de la délibération du 4 septembre 2014 et des dates de réunion publique et de permanence, à la mise à disposition en mairie des documents et plans se rapportant au projet de plan local d'urbanisme et documents d'étape suivant le déroulement des études, à l'ouverture d'un registre de concertation pour la période allant du 3 avril 2015 au 9 février 2017, à l'organisation de deux réunions de concertation avec la profession agricole les 26 mars 2015 et 2 février 2017, à la présentation au public, le 11 septembre 2015, du diagnostic communal et du plan d'aménagement et de développement durables et à la tenue d'une réunion publique le 25 novembre 2015. Ces mesures se sont accompagnées de la tenue d'une permanence en mairie le 8 septembre 2016 de 15 heures à 19 heures. Les documents établis par la commune pour rendre compte de ces éléments de concertation, au demeurant corroborés par le rapport du commissaire enquêteur, font foi jusqu'à preuve du contraire, non rapportée en l'espèce. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la concertation ainsi menée n'aurait pas permis au public d'accéder aux informations relatives au projet de plan local d'urbanisme et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables ou de formuler des observations et propositions, alors qu'il ressort du bilan de la concertation annexé à la délibération du 9 février 2017 que cette concertation a notamment permis à la commune de recueillir et de prendre en compte les observations ou propositions de la population concernant l'intégration d'une loge dans la zone constructible, le développement des hameaux, les règles d'exploitation des bois autour des étangs, la suppression d'un emplacement réservé sur une parcelle et le développement de l'activité à Hauterive-la-Fresse . Dès lors, le moyen tiré du non-respect des modalités de la concertation doit être écarté. 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. S'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 7. Si, comme le font valoir les requérants, M. D..., maire de la commune de Hauterive-la-Fresse, est propriétaire de la parcelle cadastrée n° 142, qui constitue la parcelle principale de la zone à urbaniser à vocation d'activités, dite zone AUx, instituée par le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 5 octobre 2017 et s'il tire de cette parcelle des revenus en la mettant à titre onéreux à disposition des entreprises afin qu'elle l'utilisent comme plateforme de stockage, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, que le classement des parcelles concernées en zone AUx répond à une préoccupation d'intérêt général visant à permettre le maintien et l'évolution des activités présentes sur la commune, notamment celle des entreprises de bâtiment et travaux publics ayant des besoins en espaces de stockage, en exploitant pour ce faire un site d'activités existant de 1,7 ha, situé sur le lieu d'une ancienne carrière en discontinuité du bâti existant, avec le double objectif d'en faire un site unique de stockage des matériaux et engins de ces entreprises en préservant ainsi les autres espaces communaux, et d'aménager l'espace de l'ancienne carrière. La circonstance que le maire ait participé à la préparation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, qui a opéré ce classement, n'est pas de nature à entraîner, par elle-même, l'illégalité de cette délibération. Par ailleurs, pas plus en appel que devant les premiers juges il n'est apporté d'élément de nature à établir que, du fait de l'influence que le maire aurait exercée au cours de la préparation de cette délibération, la zone AUx aurait reçu une délimitation visant à y inclure la parcelle lui appartenant, sans que celle-ci participe à ces objectifs d'intérêt général, et aurait ainsi pris en compte des intérêts personnels ne se confondant pas avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...) ". L'article R. 151-23 précise que " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 10. D'une part, il ressort des orientations générales et des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Hauterive-la-Fresse, que celle-ci, dont la vocation agricole est forte, a entendu préserver les espaces agricoles en limitant l'impact de l'urbanisation et du développement communal sur les terres agricoles en contenant les développements urbains aux enveloppes urbaines ou parties actuellement urbanisées des hameaux, l'urbanisation devant se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. La délimitation de la zone agricole a été réalisée sur la base d'une carte des valeurs agronomiques définie par la Chambre interdépartementale d'agriculture Doubs/Territoire de Belfort, en y incluant les terres présentant une bonne valeur agronomique ou une valeur agronomique moyenne, préservées de toute urbanisation ainsi que les constructions agricoles et les parcelles stratégiques, la majorité des périmètres de réciprocité des fermes, à l'exception des parcelles bâties faisant partie des hameaux, et les périmètres de précaution. 11. D'autre part, il ressort du rapport du commissaire enquêteur, que les parcelles n° 897, 896, 138 et 139, propriétés des époux C..., situées au lieu-dit " Derrière les Seillers ", sont intégrées dans un vaste espace agricole, se présentent sous forme de prairies fauchées, ne supportent aucune construction et sont encadrées, dans leur partie supérieure et sur trois côtés, par des zones de haies et de bosquets tandis que la limite de la partie inférieure est séparée de l'enveloppe bâtie du hameau d'Hauterive, située en zone U, par une parcelle communale classée en zone A. Le commissaire enquêteur indique qu'elles sont ainsi représentatives d'un milieu agricole largement représenté sur le territoire communal que la commune entend protéger. En outre, la chambre interdépartementale d'agriculture Doubs/Territoire de Belfort a qualifié de " bonne " la valeur agronomique des parcelles 897, 896 et 139 et de " moyenne " celle de la parcelle 138. Les parcelles en cause appartiennent dès lors, au sens des dispositions citées au point 10, à un secteur à protéger en raison de son potentiel agronomique, dont le classement en zone agricole est en outre cohérent avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, rappelés précédemment. Si les requérants ont acquis ces parcelles en 2011 afin d'y réaliser une zone de stockage dans le cadre de l'activité de travaux publics de l'entreprise C... Etienne et ont sollicité leur classement en zone à urbaniser à vocation d'activité, leurs intentions à cet égard, même exprimées plusieurs années avant l'élaboration du plan local d'urbanisme, sont sans incidence sur la légalité du classement des parcelles en cause, lequel n'est par ailleurs pas incompatible avec l'orientation du plan d'aménagement de développement durable visant à conforter les entreprises existantes, dès lors que cette orientation s'est concrétisée par le classement en zone AUx du lieudit " Les Coudres ", où ont vocation à se concentrer les activités économiques. N'ont pas plus d'incidence sur le bien-fondé du classement de ces parcelles en zone A les circonstances qu'elles ne seraient pas exploitées par un agriculteur, seraient isolées du village ou n'auraient aucun impact paysager sur le centre bourg. Il suit de là que le classement de ces parcelles en zone A n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 12. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 13. D'une part, la commune de Hauterive-la-Fresse a reconnu, dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, que l'alimentation en eau de la commune est difficile, voire tendue en certaines circonstances, notamment de sécheresse, et s'il est envisagé d'y remédier par la mise en place de solutions, telles que des travaux d'interconnexion avec le réseau d'AEP de la Communauté de Communes du Grand Pontarlier, prévus au printemps 2022, dont se prévaut la commune dans le dernier état de ses écritures. Toutefois, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone U de la zone du mont d'Hauterive serait entaché d'une erreur de droit au motif que les réseaux publics nécessaires à l'urbanisation n'avaient pas une capacité suffisante à la date de la délibération contestée, dès lors qu'il résulte des dispositions de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme rappelées au point 12 qu'un tel classement peut légalement concerner les secteurs où les équipements publics en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter et qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, ainsi qu'il a déjà été dit, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante mais également des perspectives d'avenir. 14. D'autre part, et ainsi que l'ont relevé les premiers juges, l'extension de la zone U au mont d'Hauterive est limitée à 1,34 ha de terrains, dont la commune est propriétaire à plus de 75%, ce qui offre à celle-ci la possibilité de différer les constructions sur les terrains lui appartenant en fonction de la ressource en eau potable. Au vu des pièces du dossier, il n'est pas établi que les réseaux existants d'eau potable ne suffiraient pas à satisfaire les besoins des constructions à venir dans l'attente des travaux d'interconnexion avec le réseau d'AEP de la Communauté de Communes du Grand Pontarlier, prévus au printemps 2022. Enfin, pas plus qu'en première instance les requérants n'apportent d'éléments de nature à établir la réalité et l'importance des nuisances sonores et visuelles susceptibles d'être générées par la présence d'une entreprise de travaux publics en vis-à-vis des parcelles n° 1183 et 1113 qui doivent accueillir des habitations. Par suite, le classement en zone U des parcelles de la zone du mont d'Hauterive n'est pas non plus entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande. Sur les frais liés à l'instance : 16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 17. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Hauterive-la-Fresse, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... C..., Mme F... C..., M. B... C... et la SARL TP C... la somme demandée par la commune de Hauterive-la-Fresse au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Il est donné acte du désistement de Mme H.... Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Hauterive-la-Fresse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... C..., Mme F... C..., la SARL TP C..., Mme G... H... et à la commune de Hauterive-la-Fresse. Délibéré après l'audience du 5 mai 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Vidal, présidente de chambre, - M. Rees, président-assesseur, - M. Goujon-Fischer, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 mai 2022. Le rapporteur, J.-F. Goujon-FischerLa présidente, S. Vidal La greffière, S. Robinet La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N° 19NC03636