CAA de NANTES, 6ème chambre, 10/03/2020, 18NT03442, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-10
Numéro : 18NT03442
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. François  PONS
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : ARVIS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... E... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision du 21 septembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Savigny-sur-Braye l'a licenciée pour insuffisance professionnelle. Par un jugement n° 1704118 du 10 juillet 2018, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés le 10 septembre 2018, le 15 octobre 2018 et le 18 juillet 2019, Mme E..., représentée par la SCP Arvis et Komly-Nallier, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 10 juillet 2018 ; 2°) d'annuler la décision du 21 septembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Savigny-sur-Braye l'a licenciée pour insuffisance professionnelle ; 3°) d'enjoindre à la commune de la réintégrer et de reconstituer sa carrière à effet du 9 octobre 2017 dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Savigny-sur-Braye la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier : * il ne vise ni n'analyse l'intégralité des mémoires échangés entre les parties en méconnaissances des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; * le principe du contradictoire et son droit de pouvoir disposer d'un délai utile pour se défendre des griefs et pièces nouvelles qui ont été transmis au tribunal par le second mémoire en défense de la commune ont été méconnus : - c'est à tort que le tribunal a estimé que l'absence de communication des documents sollicités le 5 septembre 2017, avant l'intervention de l'arrêté prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle, n'avait pas méconnu le principe des droits de la défense ; - les faits reprochés ne sont pas établis, plusieurs griefs, tels que le " manque de respect à la hiérarchie ", la " perte de confiance " ou les " risques juridiques " ne sont aucunement démontrés par les pièces du dossier ; - la décision du 21 septembre 2017 est entachée d'une erreur d'appréciation et de disproportion ; - la décision du 21 septembre 2017 caractérise une mesure de harcèlement moral. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2018, la commune de Savigny-sur-Braye conclut au rejet de la requête, à la condamnation de Mme E... à lui verser la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts pour procédure abusive et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme E... une somme de 2 000 euros sur fondement de l'article L.761-l du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est tardive et donc irrecevable et que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ; - le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 ; - le décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Mme E... a été recrutée par la commune de Savigny-sur-Braye le 1er juillet 1978 pour exercer les fonctions d'agent d'accueil et a été nommée rédacteur principal à compter du 4 août 2008. Par lettre du 19 juin 2017, le maire de la commune l'a informée de l'engagement d'une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle à son encontre. Le conseil de discipline, saisi par le maire, a ensuite émis le 15 septembre 2017 un avis favorable au licenciement pour insuffisance professionnelle de la requérante. En conséquence, par une décision du 21 septembre 2017, le maire de la commune a licencié Mme E... pour ce motif. Par sa requête visée ci-dessus, Mme E... relève appel du jugement du tribunal administratif d'Orléans du 10 juillet 2018 ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 21 septembre 2017. La commune conclut incidemment à la condamnation de Mme E... à lui verser la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts pour procédure abusive. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des moyens de la requête de Mme E... et de son mémoire complémentaire, enregistrés au greffe du tribunal le 27 novembre 2017 et le 13 avril 2018, ainsi que les mémoires en défense de la commune de Savigny-sur-Braye, ont été visés et analysés par le tribunal. Par suite, Mme E... n'est pas fondée à soutenir que le jugement qu'elle critique serait irrégulier sur ce point. 4. En second lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 613-2 du même code : " Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne ". 5. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Savigny-sur-Braye a, par un mémoire enregistré le 13 juin 2018 au greffe du tribunal administratif, produit des observations en réponse au mémoire complémentaire produit le 11 avril 2018 pour Mme E.... Ce mémoire a été communiqué au conseil de l'appelante le 14 juin 2018, l'audience publique étant programmée le 26 juin 2018. Aucune ordonnance de clôture de l'instruction n'ayant été prise avant cette audience publique, la clôture de l'instruction est intervenue trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience. La communication, douze jours avant l'audience publique, du mémoire enregistré le 13 juin 2018 qui était accompagné de pièces nouvelles, ne saurait être regardée en l'espèce, en l'absence de réouverture de l'instruction close trois jours francs avant l'audience ou de report de l'audience, comme n'ayant pas mis la requérante en mesure de répondre dans un délai suffisant. Par suite, Mme E... n'est pas fondée à soutenir que le principe du contradictoire et les droits de la défense ont été méconnus. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la régularité de la procédure : 6. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 93 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le licenciement pour insuffisance professionnelle est prononcé après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 18 de la même loi : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité ". Aux termes du premier alinéa de l'article 1er du décret du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics : " Le dossier individuel de l'agent public est composé des documents qui intéressent sa situation administrative, notamment ceux qui permettent de suivre son évolution professionnelle ". Enfin, aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 visé : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense ". 7. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le dossier communiqué à l'agent concerné préalablement à un licenciement pour insuffisance professionnelle doit comporter l'ensemble des pièces intéressant sa situation administrative, y compris celles qui lui seraient favorables et qu'il pourrait faire valoir au cours de la procédure engagée à son encontre. 8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la requérante a été informée par lettre du 19 juin 2017 de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre et, dans ce cadre, de son droit à la communication de son dossier. Il ressort de la lecture de ces mêmes pièces que Mme E... a consulté son dossier le 11 juillet 2017 et s'est vue remettre la copie intégrale du dossier présenté au conseil de discipline comprenant un rapport et 271 pièces annexes et la copie de son dossier administratif individuel. Si elle a sollicité, le 5 septembre 2017, par la voie de son conseil, la communication de nombreuses pièces complémentaires, dont certaines lui ont été délivrées le 28 septembre, à l'exception d'un cahier de communication téléphonique physique, d'un cahier d'enregistrement des cartes d'identité nationales, la copie de procurations concernant les élections organisées entre 2008 et 2013, des preuves d'absence de Mme D... et de la responsable du service des ressources humaines, la déclaration de création ou de vacance d'emploi précédent le recrutement de Mme B..., la copie des registres, un dossier de logement et un dossier de sortie scolaire, il n'est pas contesté que ces documents ne figuraient pas dans le dossier administratif de Mme E... et ne faisaient pas partie de ceux sur lesquels l'administration s'est fondée pour prononcer le licenciement de l'intéressée. Ils n'étaient pas davantage de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise. Dans ces conditions, la circonstance que le refus de communiquer ces documents ait été notifié à la requérante une semaine après l'intervention de la décision litigieuse est sans incidence sur la régularité de la procédure. Enfin, il est constant que le dossier ayant été soumis à l'appréciation du conseil de discipline, préalablement communiqué à l'intéressée, comportait l'ensemble des pièces intéressant sa situation administrative, y compris celles qui lui étaient favorables. Mme E... a également produit des observations écrites préalablement à la tenue du conseil de discipline et a été entendue au cours de la séance de ce conseil. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le principe du contradictoire et son droit de pouvoir disposer d'un délai utile pour se défendre aurait été méconnu. En ce qui concerne l'exactitude matérielle des faits reprochés : 9. D'une part, aux termes de l'article 3 du décret du 30 juillet 2012 visé : " I. - Les rédacteurs territoriaux sont chargés de fonctions administratives d'application. Ils assurent en particulier des tâches de gestion administrative, budgétaire et comptable, et participent à la rédaction des actes juridiques. Ils contribuent à l'élaboration et à la réalisation des actions de communication, d'animation et de développement économique, social, culturel et sportif de la collectivité. Les rédacteurs peuvent se voir confier des fonctions d'encadrement des agents d'exécution. Ils peuvent être chargés des fonctions d'assistant de direction ainsi que de celles de secrétaire de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants. II. - Les rédacteurs principaux de 2e classe et les rédacteurs principaux de 1re classe ont vocation à occuper les emplois qui, relevant des domaines d'activité mentionnés au I, correspondent à un niveau d'expertise acquis par la formation initiale, par l'expérience professionnelle ou par la formation professionnelle tout au long de la vie. Ils peuvent à ce titre réaliser certaines tâches complexes de gestion administrative, budgétaire et comptable, être chargés de l'analyse, du suivi ou du contrôle de dispositifs ou assurer la coordination de projets. (...) ". 10. D'autre part, le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l'agent ni qu'elle ait persisté après qu'il ait été invité à remédier aux insuffisances constatées. 11. Le licenciement de Mme E... pour insuffisance professionnelle est fondé sur la circonstance que l'intéressée a connu de très sérieuses difficultés depuis plusieurs années, qui, par leur répétition, ont révélé une incapacité à exercer les fonctions relevant du grade pour lequel elle a été recrutée. Il lui est également reproché de nombreuses lacunes en matière de préparation d'actes réglementaires ainsi que dans l'exécution de simples tâches de gestion quotidienne, lacunes qui ont persisté malgré des rappels successifs par les élus, par la hiérarchie et ses collègues et le suivi de nombreuses formations. La requérante se serait également signalée par un manque de respect de la hiérarchie induisant une perte de confiance. Elle aurait enfin exposé la commune à des risques contentieux. 12. Il ressort des pièces du dossier que les lacunes reprochées ont été révélées à l'autorité de nomination à la suite de l'entrée en fonction d'une nouvelle directrice générale des services en 2013. Ces insuffisances, qui concernent la gestion du cimetière, la gestion des dossiers d'urbanisme, la gestion de l'état-civil, la gestion des élections, la gestion de l'accueil, la gestion des affaires générales, notamment la vérification du caractère exécutoire des actes des collectivités décentralisées et le suivi des délégations de signature, et les tâches de secrétariat, ont été relevées dans le cadre de la notation et de l'évaluation de la requérante pour les années 2013 à 2016. Il est également noté un manque d'investissement de Mme E... dans les tâches qui lui sont confiées qui n'établit aucunement, contrairement à ce qu'elle soutient, qu'elle aurait sollicité en vain des demandes de formation postérieurement à l'année 2013. 13. L'exactitude matérielle de ces faits, qui n'est pas sérieusement contestée par la requérante, laquelle se limite à imputer les insuffisances constatées au point précédent à des modes de gestion ou à des pratiques antérieures, est établie au vu des pièces et éléments précis du dossier. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que ce serait à tort que les premiers juges auraient considérés qu'ils étaient établis. En ce qui concerne l'erreur d'appréciation : 15. Compte tenu de leur nature et de leur nombre, de leur incidence sur le fonctionnement des services de la commune et des risques contentieux auxquels cette dernière était exposée en raison de la carence de cet agent les manquements reprochés à Mme E... sont de nature à justifier la perte de confiance de sa hiérarchie à son égard et son appréciation selon laquelle l'intéressée n'était pas en mesure de remplir les missions normalement dévolues à un rédacteur territorial. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a estimé que la commune n'avait pas commis d'erreur de droit en estimant que ces manquements étaient de nature à justifier la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle en cause. En ce qui concerne le harcèlement moral : 16. Si Mme E... soutient qu'elle a été victime d'agissement relevant du harcèlement moral de la part de la directrice générale des services de la commune, elle ne produit aucun élément de nature à établir une présomption en ce sens ou à corroborer ses allégations selon lesquelles la directrice générale des services aurait utilisé de manière abusive son pouvoir hiérarchique. De même, si elle se prévaut d'une attestation d'un ancien agent de la commune relatant le comportement de la directrice générale des services d'alors, cet élément est contredit par les attestations d'autres agents ou anciens agents de la commune produits au dossier. Par suite, les faits de harcèlement allégués ne sont pas établis. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'irrecevabilité de sa requête, que Mme E... n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement du 10 juillet 2018 du tribunal administratif d'Orléans. Sur les conclusions incidentes de la commune de Savigny-sur-Braye : 18. L'exercice d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte qui, comme en l'espèce, prononce la révocation d'un agent d'une collectivité ne saurait traduire un usage abusif de son droit à un recours par cet agent. Par suite, la commune de Savigny-sur-Braye n'est pas fondée à solliciter la condamnation de la requérante à la réparation du préjudice causé par ce prétendu usage abusif. Sur les conclusions à fin d'injonction : 19. Le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête n'implique aucune mesure d'injonction. Par suite, les conclusions de Mme E... à ce titre ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Savigny-sur-Braye, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par Mme E... au titre des frais liés au litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E... la somme demandée par la commune de Savigny-sur-Braye au titre des mêmes frais. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée. Article 2 : Les conclusions incidentes de la commune de Savigny-sur-Braye sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de la commune de Savigny-sur-Braye sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... E... et à la commune de Savigny-sur-Braye. Délibéré après l'audience du 21 février 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Coiffet, président assesseur, - M. A..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 mars 2020. Le rapporteur, F. A...Le président, H. LENOIR La greffière, E. HAUBOIS La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT03442