CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 01/07/2014, 13MA02793, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-07-01
Numéro : 13MA02793
Président : M. BEDIER
Rapporteur : Mme Karine  JORDA-LECROQ
Commissaire du gouvernement : M. GUIDAL
Avocat(s) : CGR LEGAL

Vu la décision n° 360466, n° 360467 et n° 360574 en date du 26 juin 2013, enregistrée le 12 juillet 2013 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 13MA02793, par laquelle le Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi en cassation introduit pour les communes de Roquefère, Labastide-Esparbairenque et Mas-Cabardès, a annulé l'arrêt n° 10MA01679 de la Cour en date du 24 avril 2012 et renvoyé l'affaire devant elle ; Vu la requête, enregistrée le 29 avril 2010 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 10MA01679, présentée pour la commune de Mazamet, représentée par son maire, M. P... S..., demeurant..., Mme U... R..., demeurant..., M. L... D..., demeurant..., M. M... C..., demeurant..., M. Q... G..., demeurant..., M. N... I..., demeurant..., M. H... E..., demeurant..., M. X... E..., demeurant..., M. B... J..., demeurant..., Mme A...O..., demeurant..., Mme W... F..., demeurant..., et M. L... T..., demeurant..., par le cabinet Maillot - avocats associés ; La commune de Mazamet et autres demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0804156 du 26 février 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mai 2008 par lequel le préfet de l'Aude a autorisé la création d'une zone de développement de l'éolien sur le territoire des communes de Roquefère, Mas-Cabardès et Labastide-Esparbairenque ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'énergie ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998, ensemble le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 ; Vu la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 juin 2014 : - le rapport de Mme Jorda-Lecroq, rapporteur, - les conclusions de M. Guidal, rapporteur public, - et les observations de MeV..., représentant la commune de Mazamet et autres et de MeK..., représentant les communes de Roquefère, Mas-Cabardès et Labastide-Esparbairenque et la société Eole-Res ; 1. Considérant que la commune de Mazamet et autres relèvent appel du jugement du 26 février 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mai 2008 par lequel le préfet de l'Aude a autorisé, à la suite de la demande des communes de Roquefère, Mas-Cabardès et Labastide-Esparbairenque, la création d'une zone de développement de l'éolien (ZDE) sur le territoire desdites communes ; 2. Considérant que, si la loi du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes a, à compter de son entrée en vigueur le 17 avril 2013, supprimé les zones de développement de l'éolien et l'obligation faite aux exploitants d'énergie éolienne de se trouver dans une telle zone pour pouvoir bénéficier du rachat à tarif préférentiel de l'électricité produite, prévu par la loi du 10 février 2000, cette circonstance n'est pas par elle-même de nature à priver d'objet la présente requête, dirigée contre un jugement qui a statué sur la légalité de la création d'une telle zone, décidée à une date à laquelle les dispositions abrogées en 2013 étaient en vigueur ; Sur le désistement de M.T... : 3. Considérant que le désistement de M. T...est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ; Sur l'intervention : 4. Considérant que les communes de Roquefère, Mas-Cabardès et Labastide-Esparbairenque, sur le territoire desquelles est autorisée la création de la ZDE par l'arrêté litigieux, qui se trouvent à l'origine de la demande de création, et qui doivent être regardées comme s'associant aux conclusions à fin de rejet de la requête présentées par le ministre de l'écologie, ont intérêt au maintien de l'arrêté préfectoral contesté ; qu'il en est de même de la société Eole-Res, titulaire de permis de construire relatifs à un parc de vingt-six éoliennes sur la zone en cause ; qu'ainsi, leur intervention en défense est recevable ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 5. Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, dans le cadre de leur objet légal et dès lors que les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution qu'ils exploitent, les distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par : (...) 3° Les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent qui sont implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien, définie selon les modalités fixées à l'article 10-1 (...) " ; qu'aux termes de l'article 10-1 de la même loi : " Les zones de développement de l'éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l'accord de la ou des communes membres dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé. / La proposition de zones de développement de l'éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l'article 10. Elle est accompagnée d'éléments facilitant l'appréciation de l'intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien. Ces avis sont réputés favorables faute de réponse dans un délai de trois mois suivant la transmission de la demande par le préfet. Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysage " ; 6. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'un arrêté portant création d'une zone de développement de l'éolien a pour objet la définition d'un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l'implantation des éoliennes ; qu'il repose sur une appréciation comparative et globale, à l'échelle d'une vaste territoire, des regroupements qu'il convient de favoriser dans le but notamment de respecter les paysages et les sites remarquables et protégés ; qu'au regard de cet objet, la commune de Mazamet, dont le territoire est limitrophe de la zone de développement de l'éolien, ainsi que les requérants, personnes physiques qui résident dans cette commune ou dans une autre commune limitrophe de la zone, justifient d'un intérêt suffisant pour agir contre l'arrêté contesté ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par les parties intervenantes doit être écartée ; Sur la régularité du jugement attaqué : 7. Considérant que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen, opérant, soulevé par les requérants et tiré de l'insuffisance du dossier de demande de création de la ZDE du fait de l'insuffisante appréciation du potentiel éolien en l'absence de relevé sur le site ; que le jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 26 février 2010, entaché d'omission à statuer, doit, dès lors, être annulé ; 8. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la commune de Mazamet et autres devant le tribunal administratif de Montpellier ; Sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 13 mai 2008 : En ce qui concerne la légalité externe : 9. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté contesté n'entre dans aucune des catégories d'actes qui doivent être obligatoirement motivés ; qu'en outre, la motivation n'étant pas une règle de procédure mais de forme, le moyen tiré de ce que l'administration s'étant volontairement soumise à l'obligation de motivation, elle devait en conséquence y satisfaire pleinement, est inopérant ; que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué ne peut, en conséquence, être accueilli ; 10. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à l'arrêté préfectoral litigieux : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. / II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / (...) 4° Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire " ; 11. Considérant que les dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement citées ci-dessus se bornent à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d'autres lois ; qu'elles n'impliquent, par elles-mêmes, aucune obligation de procéder à l'association du public au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ; qu'en l'absence de disposition législative ayant organisé les modalités d'une telle participation, la méconnaissance du principe de participation du public énoncé au 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ne saurait être utilement invoquée au soutien d'une demande tendant à l'annulation d'un arrêté définissant une zone de développement de l'éolien ; qu'au surplus, la décision préfectorale définissant, en application des dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, une zone de développement de l'éolien se borne à délimiter un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l'implantation des éoliennes sans autoriser la réalisation de travaux relatifs à une telle implantation ; qu'une telle décision préfectorale ne constitue pas, par suite, et en tout état de cause, un " projet " ayant une incidence importante sur l'environnement au sens des dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l 'environnement ; qu'en outre, les stipulations de l'article 6 de la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ne sont applicables qu'aux activités particulières mentionnées à l'annexe 1 de cette convention laquelle n'inclut pas les installations éoliennes ; que le moyen tiré de l'absence de concertation avec la population doit donc être écarté en toutes ses branches ; 12. Considérant, en troisième lieu, que les requérants soutiennent que le dossier accompagnant la demande de création de la zone de développement de l'éolien est insuffisant, à défaut d'analyse de l'impact cumulé du projet avec les parcs éoliens existants et de l'effet de mitage, du fait de l'insuffisance des données permettant d'apprécier le potentiel éolien, et en l'absence d'étude de l'impact du projet sur la faune et la flore dans cette zone de montagne ; 13. Considérant d'une part, qu'aucune disposition législative, en particulier pas l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 précité, ou à caractère réglementaire, n'impose que le dossier de demande de création d'une ZDE comporte une analyse des risques de covisibilité entre les différents parcs éoliens existants ou en cours de création ; 14. Considérant, d'autre part, que les dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 ont pour objet de subordonner la création de zones de développement éolien, qui ouvrent droit à un régime préférentiel d'achat de l'électricité produite, à l'existence d'un potentiel éolien significatif ; que cependant ni le législateur ni le pouvoir réglementaire n'ont précisé les éléments au vu desquels doit être apprécié le potentiel éolien d'une zone ; que pour pouvoir se livrer à une telle appréciation, l'autorité préfectorale doit disposer de données recueillies selon une méthode scientifique de nature à établir le potentiel éolien de la zone à une échelle géographique et avec une précision suffisante ; que les données techniques fournies par l'atlas du potentiel éolien en Languedoc-Roussillon, fondées sur les résultats d'une modélisation réalisée par Météo France permettant de déterminer le vent moyen sur un an à une hauteur de 80 mètres, et les relevés de mesures de vent obtenues par l'implantation de deux mâts à proximité de la zone, sur le territoire de la commune de Cuxac-Cabardès, sont suffisantes pour permettre d'apprécier la réalité du potentiel éolien de la zone en application de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 ; 15. Considérant, enfin, qu'en application des dispositions précitées de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, la proposition de zone de développement de l'éolien est accompagnée d'éléments facilitant l'appréciation de l'intérêt du projet au regard notamment de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier de demande transmis au préfet comporte une étude paysagère, patrimoniale et environnementale, contenant en particulier un inventaire détaillé des caractéristiques faunistiques et floristiques de la zone de montagne concernée et de sa topographie, suffisante pour apprécier l'intérêt du projet ; 16. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du I de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Les programmes ou projets de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement soumis à un régime d'autorisation ou d'approbation administrative, et dont la réalisation est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site (...) " ; 17. Considérant qu'ainsi que cela a été dit précédemment au paragraphe 11, une zone de développement de l'éolien se borne à délimiter un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l'implantation des éoliennes, sans autoriser la réalisation de travaux relatifs à une telle implantation ; que, contrairement à ce qui est soutenu, une telle décision préfectorale ne constitue pas, par suite, un " projet " dont la réalisation est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000 au sens des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement dans leur rédaction alors applicable ; qu'en tout état de cause, la ZDE en cause n'est pas située dans un site Natura 2000 ; que par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'arrêté contesté aurait dû être précédé d'une étude d'incidences Natura 2000 ; 18. Considérant, en cinquième lieu, qu'en application des dispositions précitées de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, la décision du préfet intervient après avis, notamment, des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que les communes de La Tourette-Cabardès, Caudebronde, Castans et Trassanel ne sont pas limitrophes des communes dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien ; que par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation desdites communes doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 19. Considérant, en premier lieu, que les requérants soutiennent que le préfet aurait commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en s'étant estimé lié, en ce qui concerne la délimitation de la zone, par la situation résultant de la délivrance des permis de construire ; que toutefois, la seule circonstance que le préfet ait délimité, comme il lui était loisible de le faire, un périmètre de zone correspondant à celui des parcs éoliens déjà autorisés, n'est pas de nature à démontrer qu'il se serait estimé lié par les permis de construire délivrés ; 20. Considérant, en deuxième lieu, que le site d'implantation retenu se situe sur le versant Sud du plateau du Sambrès situé en limite du parc naturel régional du Haut Languedoc au coeur de la Montagne Noire, au pied de laquelle s'appuient les paysages viticoles du Minervois à l'Est, du Cabardès à l'Ouest, de la vallée du Thoré au Nord et de la plaine de Carcassonne au Sud où se situe la Cité médiévale de Carcassonne classée au Patrimoine Mondial de l'Humanité par l'UNESCO et située à 24 kilomètres du site d'implantation ; que ce plateau boisé, délimité par des ruptures de pente brutales, forme le plus vaste et le plus élevé des plateaux sommitaux de la Montagne Noire ; que, si, eu égard à la situation du site et aux caractéristiques du projet, les éoliennes en cause ont un impact visuel, notamment depuis l'autoroute A 61, cet impact est toutefois limité par le caractère ouvert du paysage en cause ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté contesté, intervenu à la suite des avis favorables de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), et de la direction régionale de l'environnement (DIREN) Midi-Pyrénées et de la commission des paysages et sites et de l'avis défavorable de la DIREN Languedoc-Roussillon, serait entaché d'une erreur d'appréciation relative à la situation géographique du périmètre de la zone, occupant 550 hectares des 4800 hectares du plateau du Sambrès, et ce, nonobstant la circonstance que celui-ci est situé à proximité de deux autres parcs éoliens, dans la Montagne Noire, laquelle domine visuellement, notamment, des sites classés au patrimoine mondial de l'humanité, en partie sur une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II, et alors que l'aire d'étude de la demande comporte plusieurs sites Natura 2000 et plusieurs ZNIEFF ; 21. Considérant, enfin, que les requérants excipent de l'illégalité des délibérations des conseils municipaux des communes ayant eu pour objet d'approuver la demande de création de la ZDE ; que, toutefois, lesdites délibérations ne constituent ni des actes pris pour l'application de l'arrêté contesté ni la base légale de celui-ci ; que, dès lors, le moyen tiré de l'illégalité desdites délibérations, inopérant, doit être écarté en toutes ses branches ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Mazamet et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 13 mai 2008 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 24. Considérant que, d'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants les sommes que demandent les communes de Roquefère, Mas-Cabardès et Labastide-Esparbairenque et la société Eole-Res au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Il est donné acte du désistement de M.T.... Article 2 : Les interventions des communes de Roquefère, Labastide-Esparbairenque et Mas-Cabardès d'une part et de la société Eole-Res d'autre part sont admises. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 26 février 2010 est annulé. Article 4 : La demande présentée par la commune de Mazamet et autres devant le tribunal et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés. Article 5: Les conclusions des communes de Roquefère, Labastide-Esparbairenque et Mas-Cabardès et de la société Eole-Res présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mazamet, à M. P... S..., à Mme U... R..., à M. L... D..., à M. M... C..., à M. Q... G..., à M. N... I..., à M. H... E..., à M. X... E..., à M. B... J..., à Mme A...O..., à Mme W... F..., à M. L... T..., au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, à la société Eole-Res et aux communes de Roquefère, Mas-Cabardès et Labastide-Esparbairenque. Copie en sera adressée au préfet de l'Aude. '' '' '' '' 2 N° 13MA02793 sm