CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 20/06/2019, 17BX03275, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-20
Numéro : 17BX03275
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commission départementale d'aménagement commercial de Haute-Garonne a émis dans sa séance du 30 mars 2016 un avis favorable au projet présenté par la société GB IMMO portant sur la création d'un ensemble commercial à Toulouse d'une surface de vente totale de 1 596,82 m² composé d'un supermarché de 1 516,98 m², d'une boutique de 79,84 m² et d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès à l'automobile de 85,17 m² d'emprise au sol et de 3 pistes de ravitaillement. La Commission nationale d'aménagement commercial dans sa séance du 12 septembre 2016 a rejeté le recours n° 3041 T présenté contre cet avis par la société Bernadis et a émis un avis favorable au projet. En conséquence, le maire de Toulouse a délivré le 9 août 2017 un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 octobre 2017 et le 21 novembre 2018 les sociétés Bernadis et Abedis, représentées par MeE..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le permis de construire délivré par le maire de Toulouse le 9 août 2017 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles exploitent des magasins à dominante alimentaire dans la zone d'influence du projet de la société GB Immo ; la société Bernadis exploite un magasin à l'enseigne " Carrefour City " dans la zone de chalandise du projet ; la société Abedis exploite un magasin " Carrefour Market " qui aurait dû être inclus dans la zone de chalandise du projet ; la délimitation de la zone de chalandise définie par le pétitionnaire est erronée dès lors que l'autoroute A 620 (rocade de Toulouse) ne constitue pas une barrière géographique ; - la demande de permis de construire déposée le 10 novembre 2015 n'a été transmise à la commission départementale d'aménagement commercial que le 4 février 2016, après l'expiration du délai de 7 jours prévu par les dispositions de l'article R. 423-13-2 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté a été signé par une personne incompétente ; - la localisation du projet dans une impasse va engendrer d'importantes difficultés de circulation ; la société pétitionnaire ne justifie pas du comptage du flux de véhicules généré par le projet ; compte tenu des chiffres fournis par la société pétitionnaire, il faut considérer que ce sont bien 968 véhicules supplémentaires par jour qui vont circuler dans une impasse, auxquels s'ajoutent les clients de l'hôtel et des bureaux ; le flux de véhicules doit également prendre en compte les activités situées à proximité du projet, notamment celle de la société de transports par autocars située sur une parcelle voisine ; le projet s'implante en face d'un parking et les flux des utilisateurs du parking vont entrer en conflit avec ceux du supermarché ; la route d'Espagne connaît déjà d'importants problèmes de circulation et les flux de circulation supplémentaires aggraveront le caractère accidentogène du secteur ; l'accès sur l'impasse Camille Langlade ne permet pas une circulation aisée pour les camions de livraison ; l'impasse Camille Langlade est trop étroite et inadaptée pour permettre une bonne régulation des flux actuels et futurs ; - le terrain d'assiette du projet est situé dans une partie de Toulouse très peu résidentielle ; il est cerné par une autoroute et une pénétrante fortement fréquentée, ainsi que par divers établissements d'activités et bureaux ; aucun autre commerce n'existe sur le site et la population réside plus loin, là où l'offre commerciale s'est justement développée ; le projet ne saurait renforcer une offre commerciale de proximité là où il n'existe que pas ou peu de clientèle ; la création d'un supermarché, d'un drive et d'une boutique ne saurait participer à l'animation de la vie urbaine dès lors que le projet est éloigné des lieux de vie et ne s'adjoint à aucun commerce traditionnel existant ; si le projet prévoit une mixité de fonction, il ne comporte aucun logement ; - les engagements du pétitionnaire en matière de développement durable sont minimes ; - la société pétitionnaire prévoit de développer des espaces verts sur 1 473 m² soit environ 20 % de l'emprise foncière ; compte tenu de l'ampleur du projet, l'implantation de 20 arbres paraît insuffisante ; - le projet conduit à une consommation importante de l'espace ; les informations communiquées ne permettent pas d'apprécier l'objectif de compacité, ni le respect du ratio de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme ; - le projet ne prévoit aucune mesure compensatoire de nature à venir corriger l'imperméabilisation importante qu'il génèrera alors que le terrain d'assiette du projet se situe en zone inondable - et donc en zone humide au sens des dispositions du code de l'environnement ; - les conditions de dessertes de l'ensemble commercial ne sont pas gages de sécurité et révèlent une dangerosité compte tenu de la localisation du projet dans une impasse et du caractère très fréquenté de celle-ci lorsque le projet sera réalisé ; le projet ne permet pas une diversification de l'offre commerciale ; le dossier ne présente aucune garantie concernant la valorisation des producteurs locaux, et l'absence d'information sur la future enseigne conduit également à porter atteinte à la protection des consommateurs ; la commune de Toulouse est soumise à un plan de prévention des risques d'inondation ; le projet est situé dans une zone concernée par le plan et le pétitionnaire n'a pas pris en compte ce zonage. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2017, la commune de Toulouse, prise en la personne de son maire, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de chacune des sociétés requérantes une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la date du 4 février 2016 correspond à la date d'enregistrement du dossier par la commission départementale d'aménagement commercial et non pas à la date de transmission du dossier par la commune ; le dossier a été transmis le 12 novembre 2015 ; à supposer même que le délai n'ait pas été respecté, la décision prise par la commission départementale d'aménagement commercial et par la commune aurait été la même ; le vice de procédure relevé est sans influence sur le sens de la décision ; - Mme D...disposait d'une délégation pour signer l'arrêté attaqué ; - s'agissant des moyens de légalité interne, les questions à trancher relèvent de l'aménagement commercial pour lequel la commune n'est pas compétente. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2018, la société GB Immo, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge solidaire des sociétés requérantes une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le recours en ce qu'il est dirigé par la société Abedis apparaît irrecevable, celle-ci étant implantée à l'extérieur de la zone de chalandise définie par le porteur de projet, les limites de cette zone n'ayant pas été remises en cause par l'un quelconque des services instructeurs ; - les requérantes devront justifier de la régularité de la notification de leur recours sur le fondement des dispositions de l'article R. 600-l du code de l'urbanisme ; - l'hypothétique transmission tardive du dossier de demande à la CDAC ne peut être de nature à vicier l'avis rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial, dont l'avis se substitue à celui émis par la Commission Départementale et purge l'ensemble des vices de procédure qui pouvaient affecter cette dernière ; - Mme D...disposait d'une délégation de signature exécutoire ; - s'agissant des flux de circulation, les requérantes n'apportent aucun élément pour remettre en cause le flux moyen quotidien de 15 600 véhicules, route d'Espagne ; de même, la remise en cause des flux générés par le projet n'est pas étayée ; les équipements existants et la configuration des voies, l'important giratoire à double voie et de forme ovale, permettront d'absorber sans difficulté les flux de circulation générés par le projet ; - la zone de chalandise définie à maximum 7 minutes regroupe plus de 22 000 habitants ainsi que des bâtiments d'activités et des bureaux ; le projet permettra donc de desservir une clientèle quittant son travail et revenant vers son domicile ; - si le projet n'a pas intégré l'énergie renouvelable, c'est-à-dire concrètement une toiture photovoltaïque, cette technique est apparue inopportune dans un secteur de Toulouse survolé par des avions allant atterrir à l'aéroport de Blagnac ; le bâtiment sera couvert par une toiture végétalisée ; - le projet prend la place d'un ancien magasin Darty détruit par l'explosion AZF il y a 16 ans, une végétation sauvage s'est développée depuis dans les espaces non imperméabilisés et le projet avec 20 % d'espaces verts et une toiture végétalisée répond aux prescriptions de l'article L. 752-6 du code de commerce ; - la consommation de l'espace n'est pas excessive, au sein d'un même bâtiment, le porteur de projet développe quelques surfaces commerciales, mais surtout des bureaux et un hôtel en verticalité, les surfaces affectées aux commerces étant extrêmement marginales, la surface de plancher du commerce représentant 2 891 m² sur un total de 9 997 m² ; les dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ; - l'absence de connaissance de l'enseigne ne permet pas de caractériser une atteinte à la sécurité des consommateurs ; si le projet est situé pour partie en zone cyan de risque faible du plan de prévention des risques naturels, l'essentiel du projet est toutefois situé en zone grise correspondant à un aléa très faible en cas de rupture de digue ; le permis de construire rappelle l'obligation de respect du PPR et notamment la réalisation des équipements sensibles au-dessus des PHEC (plus hautes eaux connues) ou protégés par tout dispositif assurant l'étanchéité et la mise hors service automatique, et sous les PHEC l'utilisation de matériaux les moins vulnérables à l'eau possible. Par ordonnance en date du 3 octobre 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 22 novembre 2018 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la société GB Immo. Considérant ce qui suit : 1. La société GB Immo a déposé une demande de permis de construire portant sur la création d'un ensemble immobilier de 9 997 m² répartis en 3 875 m² à usage hôtelier avec un hôtel de 40 chambres et une résidence hôtelière de 64 chambres, 3 231 m² de bureaux et 2 891 m² de commerces dont un supermarché développant 1 516,98 m² de surface de vente. La commission départementale d'aménagement commercial de Haute-Garonne a émis dans sa séance du 30 mars 2016 un avis favorable au projet présenté par la société GB Immo portant sur la création de l'ensemble commercial. La Commission nationale d'aménagement commercial, dans sa séance du 12 septembre 2016, a rejeté le recours n° 3041 T présenté contre cet avis par la société Bernadis et a émis un avis favorable au projet. En conséquence, le maire de Toulouse a délivré le 9 août 2017 un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Les sociétés Bernadis et Abedis demandent l'annulation de ce permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité du permis de construire : 2. Aux termes de l'article R. 423-13-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque la demande de permis de construire porte sur un projet relevant de l'article L. 752-1 du code de commerce, le maire transmet au secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial deux exemplaires du dossier, dont un sur support dématérialisé, dans le délai de sept jours francs suivant le dépôt. ". Il ressort de l'arrêté attaqué que le dossier de demande de permis de construire déposé auprès du service instructeur le 10 novembre 2015 a été transmis à la commission départementale d'aménagement commercial le 12 novembre 2015, date qui est confirmée par le bordereau d'envoi produit par la commune de Toulouse dans ses écritures en défense. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté. 3. Par un arrêté du 9 juillet 2015 pris au visa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, le maire de Toulouse a donné délégation à Mme B...D..., en sa qualité d'adjointe au maire, pour " l'urbanisme réglementaire ", incluant expressément les permis de construire. Cette délégation donnait ainsi compétence à Mme D...pour signer l'arrêté en litige. En ce qui concerne l'appréciation portée par la Commission nationale d'aménagement commercial : 4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ". S'agissant de l'aménagement du territoire : 5. Les sociétés requérantes soutiennent en premier lieu que le projet va engendrer d'importantes difficultés de circulation. Le projet, situé à l'angle de la route d'Espagne et de l'impasse Camille Langlade, est desservi par l'échangeur n° 25 de la rocade de Toulouse qui donne sur la route d'Espagne. Le carrefour entre la route d'Espagne et l'Impasse Camille Langlade est aménagé sous forme de rond point et il ne ressort pas des pièces du dossier que cet aménagement ne pourrait absorber le trafic supplémentaire, dont l'évaluation effectuée par le pétitionnaire n'a été remise en cause ni par les avis des services consultés ni par le rapport d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial. Si les sociétés requérantes invoquent une congestion du trafic à l'arrière de l'ensemble, elles n'assortissent cette allégation d'aucun élément probant. Par ailleurs, il n'est pas davantage établi que l'impasse Camille Langlade, voie à double sens de circulation, ne pourrait supporter le trafic occasionné par le projet, alors au demeurant que le terrain d'assiette se situe au début de l'impasse à proximité immédiate du rond point desservant la route d'Espagne. Enfin, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, compte tenu de la largeur de l'impasse et des horaires différents d'utilisation de cette voie par les différents usagers, que la circulation dans cette impasse des véhicules provenant d'une entreprise de transports et des véhicules se rendant sur le site de projet, que ce soient ceux des clients ou les véhicules de livraisons, présenterait un caractère dangereux. 6. En deuxième lieu, s'il est soutenu que le projet ne renforcera pas l'offre commerciale de proximité et ne participera pas à l'animation de la vie urbaine, il ressort des pièces du dossier qu'il va s'implanter dans un secteur désaffecté à la suite de l'explosion de l'usine AZF, à proximité de zones d'habitat denses. Dans son avis favorable du 7 septembre 2016, le ministre chargé du commerce relève que le projet permettra une redynamisation du tissu économique local, alors que le ministre chargé de l'urbanisme précise qu'il est situé dans une zone dédiée à l'accueil de commerces, dans la continuité de l'urbanisation existante. Dans ces conditions, le projet devrait, contrairement aux affirmations des sociétés requérantes, contribuer à redynamiser la vie urbaine. 7. En troisième lieu, le projet s'implante sur une dent creuse et prévoit la construction d'un immeuble sur quatorze étages regroupant plusieurs types d'activités, dont un hôtel, une résidence hôtelière et des bureaux. L'aire de stationnement sera aménagée en silo sur trois niveaux et les parkings seront mutualisés. Par suite, et contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le projet n'est pas de nature à compromettre la réalisation de l'objectif de consommation économe de l'espace prévu par les dispositions précitées. 8. Dans ces conditions, l'objectif d'aménagement du territoire fixé au 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce n'est pas méconnu. S'agissant du développement durable : 9. Le projet autorisé prévoit le respect de la réglementation thermique 2012 et entraîne une imperméabilisation des sols limitée compte tenu de sa compacité et de l'aménagement du parking en silo. En outre, les espaces verts représenteront environ 20 % de la superficie totale du terrain d'implantation et la toiture sera en partie végétalisée. Dans ces conditions, le projet ne peut être regardé comme méconnaissant les objectifs fixés par le législateur en matière de développement durable. S'agissant de la sécurité des consommateurs : 10. En premier lieu et compte tenu de ce qui a été dit au point 5, il ressort des pièces du dossier que le site de l'ensemble commercial est desservi dans des conditions satisfaisantes et il n'est pas démontré que ces conditions de desserte présenteraient un danger pour la sécurité publique. 11. En deuxième lieu, l'absence d'information sur la future enseigne qui va exploiter le supermarché n'est pas de nature à porter atteinte à la sécurité des consommateurs. 12. En troisième lieu, le terrain d'assiette est classé au plan de prévention des risques naturels d'inondation en zones endiguées grise et cyan, qui caractérisent les zones soumises à des aléas faibles d'inondation par rupture de digues, et l'arrêté de permis de construire rappelle l'obligation de respect du plan, et notamment la réalisation des équipements sensibles au-dessus des plus hautes eaux connues, et recommande sous les plus hautes eaux connues l'utilisation de matériaux les moins vulnérables à l'eau possible. Les sociétés requérantes ne précisent par ailleurs pas en quoi les clients de l'ensemble commercial courraient un danger non pris en compte par les mesures prévues. 13. Si, pour répondre à l'objectif de protection du consommateur, les commissions d'aménagement commercial prennent en considération " la variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ", en vertu du c) du 3° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, une insuffisance en ce domaine ne suffit pas à elle seule à justifier un rejet de la demande, s'agissant notamment d'un supermarché alimentaire de taille relativement modeste dont l'offre est orientée vers la satisfaction des besoins quotidiens d'une clientèle locale. Par suite, la circonstance qu'en l'absence de connaissance de l'enseigne, cet élément n'ait pu être pris en considération, n'est pas de nature à entacher la légalité du permis de construire. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme : 14. Aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions (...) ". Aux termes de l'article L. 111-19 du même code : " Nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l'article L. 752-1 du code de commerce et à l'autorisation prévue au 1° de l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l'auto-partage et les places de stationnement destinées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l'emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. ". 15. Il résulte des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme que, lorsque le juge est saisi par un professionnel dont l'activité est susceptible d'être affectée par un projet d'aménagement commercial d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du même code, les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables. Par suite, la société requérante n'est pas recevable à se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme citées au point précédent pour contester un permis de construire attaqué en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, que les sociétés Bernadis et Abedis ne sont pas fondées à demander l'annulation du permis de construire du 9 août 2017 délivré par le maire de Toulouse à la société GB Immo. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulouse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les appelantes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 18. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des sociétés Bernadis et Abedis des sommes de 1 500 euros à verser à la commune de Toulouse d'une part et à la société GB Immo d'autre part, au titre des mêmes frais. DECIDE : Article 1er : La requête n° 17BX03275 est rejetée. Article 2 : Les sociétés Bernadis et Abedis verseront solidairement des sommes de 1 500 euros à la commune de Toulouse d'une part et à la société GB Immo d'autre part, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Bernadis, à la société Abedis, à la commune de Toulouse, à la société GB Immo et au ministre de l'économie et des finances (commission nationale d'aménagement commercial). Délibéré après l'audience du 23 mai 2019 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 juin 2019. Le rapporteur, Jean-Claude PAUZIÈSLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances (commission nationale d'aménagement commercial), en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 17BX03275