CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 02/02/2017, 15VE00498, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-02
Numéro : 15VE00498
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : Mme Brigitte  GEFFROY
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : DE PARDIEU BROCAS MAFFEI A.A.R.P.I.

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société CARREFOUR HYPERMARCHES a demandé au Tribunal administratif de Versailles d'annuler pour excès de pouvoir les deux décisions du 31 janvier 2011 par lesquelles le préfet de l'Essonne a refusé de lui délivrer les certificats d'économies d'énergie qu'elle avait sollicités par deux demandes reçues le 13 juillet 2010. Par un jugement n° 1102887 du 4 décembre 2014, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 13 février 2015, et un mémoire en réplique enregistré le 8 mars 2016, la société CARREFOUR HYPERMARCHES, représentée par Me Espasa-Mattei, avocat, demande à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler les décisions du 31 janvier 2011 portant rejet des demandes de certificats d'économie d'énergie ; 3° d'enjoindre au préfet de l'Essonne de lui délivrer les certificats d'économies d'énergie demandés ; 4° de lui octroyer une somme de 10 000 euros au titre des frais irrépétibles. La société CARREFOUR HYPERMARCHES soutient que : - le tribunal a commis une erreur de droit en retenant d'office des dispositions en vigueur à la date de la décision alors qu'en application de l'article 15 de la loi du 13 juillet 2005, et ainsi qu'il est prévu par la circulaire du 29 juin 2011 du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, les dispositions en vigueur à la date des 2 et 5 juillet 2010 de la demande de certificats d'économies d'énergie devaient être appliquées ; toute interprétation contraire porte atteinte au droit de propriété et est contraire à l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; la Cour administrative d'appel de Paris par des arrêts devenus définitifs a jugé que la loi du 12 juillet 2010 n'était pas applicable aux demandes de certificats présentées avant son entrée en vigueur ; - les dossiers déposés n'étaient pas incomplets au sens des 1°, 3°, 4° et 9° de l'arrêté du 10 juin 2006 ; - en tout état de cause, à supposer le dossier incomplet, dès lors qu'il ne s'agissait pas d'éléments substantiels, ce dossier pouvait être complété après le 14 juillet 2010 dans les conditions de droit commun ; la circulaire relative à la délivrance des certificats d'économie d'énergie du 26 novembre 2007 prévoit qu'en application de la loi du 12 avril 2000, la préfecture devait accuser réception du dossier de demande de certificats d'économie d'énergie dans un délai de 15 jours et mentionner les pièces manquantes à produire ainsi que le délai, ce qui n'a pas été le cas ; la Cour administrative d'appel de Paris a annulé pour ce motif d'absence de fixation de délai des décisions similaires ; l'obligation d'apporter la preuve d'un rôle actif et incitatif dans les opérations réalisées n'est entrée en vigueur que postérieurement à la période litigieuse ; la matérialité des travaux réalisés a été établie conformément aux prescriptions de la circulaire de 2006 par les attestations des installateurs précisant les différents sites d'intervention dont il appartenait le cas échéant à l'administration de s'assurer le bien-fondé ; - dans un contexte en tout point similaire l'administration de Basse-Normandie a délivré les certificats ; - alors qu'elle disposait d'une espérance légitime de se voir consentir les certificats, le motif de refus sans possibilité de régularisation porte atteinte au droit de propriété et est contraire à l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code civil ; - le code de l'énergie ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ; - la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ; - le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l'accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives ; - le décret n° 2006-603 du 23 mai 2006 relatif aux certificats d'économies d'énergie ; - le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 relatif aux certificats d'économies d'énergie ; - l'arrêté du 19 juin 2006 fixant la liste des pièces d'un dossier de demande de certificats d'économies d'énergie ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Geffroy, - les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public, - et les observations de MeB..., substituant Me Espasa-Mattei, pour la société CARREFOUR HYPERMARCHES et de Mme A...et M. C...pour le Ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. 1. Considérant que la société CARREFOUR HYPERMARCHES a enregistré par voie numérique les 2 et 5 juillet 2010 deux demandes de certificats d'économies d'énergie (CEE) dont la préfecture de l'Essonne a accusé réception le 13 juillet 2010 portant sur des opérations standardisées d'économie d'énergie n° BAT-TH-12 et BAT-EQ-11 pour un montant total de 119 110 269 kilowattheures d'énergie finale économisée (kwh cumac) ; que, par deux décisions du 31 janvier 2011, le préfet de l'Essonne a rejeté les deux demandes, au motif que les dossiers présentés par la société CARREFOUR HYPERMARCHES ne comportant pas les pièces exigées par les points 3, 6 et 7 de l'arrêté du 19 juin 2006 fixant la liste des pièces d'un dossier de demande de CEE, étaient incomplets " à la date d'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 " ; que le Tribunal administratif de Versailles saisi par la société CARREFOUR HYPERMARCHES d'une demande d'annulation de ces deux décisions a, après avoir informé les parties qu'il était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 qui n'était plus en vigueur à la date desdites décisions, et de ce qu'il était susceptible de substituer à cette base légale erronée celle reposant sur les dispositions de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, rejeté la demande au motif que la société requérante n'appartenait plus aux catégories de personnes pouvant obtenir des CEE, dès lors que " ni la loi du 12 juillet 2010 ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'a prévu de disposition transitoire pour le traitement des dossiers déposés par des personnes ayant perdu leur éligibilité au dispositif à la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle législation " ; que la société CARREFOUR HYPERMARCHES relève régulièrement appel de ce jugement du 4 décembre 2014 ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article 15 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de l'article 78 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement : " Toute personne visée à l'article 14 ou toute autre personne morale dont l'action, additionnelle par rapport à son activité habituelle, permet la réalisation d'économies d'énergie d'un volume supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie obtient, sur sa demande, en contrepartie, des certificats d'économies d'énergie délivrés par l'Etat ou, pour son compte, par un organisme habilité à cet effet par le ministre chargé de l'énergie. Ce seuil peut être atteint par des personnes morales se regroupant et désignant l'une d'entre elles ou un tiers qui obtient, pour son compte, les certificats d'économies d'énergie correspondants. / L'installation d'équipements permettant le remplacement d'une source d'énergie non renouvelable par une source d'énergie renouvelable pour la production de chaleur dans un bâtiment donne lieu à la délivrance de certificats d'économies d'énergie selon des modalités de calcul spécifiques. / Les certificats d'économies d'énergie sont des biens meubles négociables, dont l'unité de compte est le kilowattheure d'énergie finale économisé. Ils peuvent être détenus, acquis ou cédés par toute personne visée à l'article 14 ou par toute autre personne morale. Le nombre d'unités de compte est fonction des caractéristiques des biens, équipements, processus ou procédés utilisés pour réaliser les économies d'énergie et de l'état de leurs marchés. Il peut être pondéré en fonction de la situation énergétique de la zone géographique où les économies sont réalisées. (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 23 mai 2006 susvisé : " Peut donner lieu à la délivrance des certificats d'économies d'énergie prévus à l'article 15 de la loi du 13 juillet 2005 susvisée : / toute action d'une personne physique ou morale mentionnée à l'article 2 du décret du 23 mai 2006 (obligations), permettant de réaliser des économies d'énergie et répondant aux conditions fixées par le présent décret ; / toute action, ayant le même objet et répondant aux mêmes conditions, réalisée par une personne morale non soumise à une telle obligation, à la condition qu'elle n'entre pas dans le champ de son activité principale au sens du décret du 31 décembre 2002 susvisé et ne lui procure pas de recettes directes (...) ; qu'aux termes de l'article 11 du décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 relatif aux certificats d'économies d'énergie : " Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2011. Le décret n° 2006-603 du 23 mai 2006 susvisé est abrogé à compter de cette même date. " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 78 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dispose : " L'article 15 de la même loi [du 13 juillet 2005 ] est ainsi modifié : 1° Le premier alinéa est ainsi rédigé : " Toute personne visée à l'article 14 ou toute autre collectivité publique, l'Agence nationale de l'habitat et tout organisme visé à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ou toute société d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux, si leur action, additionnelle par rapport à leur activité habituelle, permet la réalisation d'économies d'énergie d'un volume supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie obtiennent, sur leur demande, en contrepartie, des certificats d'économies d'énergie délivrés par l'Etat (...). " ; qu'il résulte des dispositions des articles 1er et 2 du code civil que, si elle n'en dispose pas autrement, la loi nouvelle entre en vigueur le lendemain de sa publication, sous réserve de celles de ses dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application, et n'a pas d'effet rétroactif ; qu'elle s'applique ainsi immédiatement aux situations en cours, sous réserve des situations juridiquement constituées à la date de son entrée en vigueur ; 4. Considérant que les personnes morales éligibles au dispositif des CEE antérieurement à la date du 14 juillet 2010 d'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 qui les exclut pour l'avenir de ce dispositif, qui avaient été incitées par l'article 15 précité de la loi du 13 juillet 2005 à réaliser des opérations d'économies d'énergie, à la condition que l'action d'économies d'un volume supérieur au seuil fixé par arrêté n'entre pas dans le champ de leur activité principale, en contrepartie desquelles, elles obtiendraient sur leur demande des CEE délivrés par l'Etat ayant la nature de biens meubles négociables, peuvent être regardées comme placées, à la date de leur demande de CEE mentionnée par l'article 15 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, dans une situation juridiquement constituée ; qu'il ressort des pièces du dossier que la société CARREFOUR HYPERMARCHES, en qualité d'opérateur non soumis à l'obligation de réaliser des économies d'énergie, a demandé avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 la délivrance de CEE portant sur deux opérations n° BAT-TH-12 et BAT-EQ-11 pour des montants respectifs de 115 321 728 et de 3 788 541 kilowattheures cumac ; que les dispositions de l'article 78 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 devant être interprétées comme ne visant que les demandes de CEE présentées après leur publication, la société CARREFOUR HYPERMARCHES est, dès lors, fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a jugé que la société CARREFOUR HYPERMARCHES était exclue des personnes éligibles au dispositif des certificats d'économies d'énergie ; 5. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel de la demande d'annulation des deux décisions du 31 janvier 2011 du préfet de l'Essonne, d'examiner les autres moyens soulevés par la société CARREFOUR HYPERMARCHES devant le Tribunal administratif de Versailles ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret du 23 mai 2006 susvisé applicable à la date de la demande présentée par la société CARREFOUR HYPERMARCHES : " La demande de certificats d'économies d'énergie est adressée au préfet du département du siège du demandeur ou de la collectivité publique ou, si le demandeur ne dispose pas d'un siège social sur le territoire national, au préfet de Paris. La demande est accompagnée d'un dossier comportant les pièces dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'énergie et obligatoirement, lorsque l'action au titre de laquelle des certificats d'économies d'énergie sont demandés pourrait également être invoquée par une ou plusieurs autres personnes à l'appui d'une autre demande, une convention fixant la répartition entre les parties des certificats susceptibles d'être délivrés. / Le préfet accuse réception de la demande. Il délivre les certificats dans un délai de trois mois à compter de la date de réception d'un dossier complet pour les demandes relatives à des actions concernant des opérations standardisées et dans un délai de six mois pour les autres demandes. A défaut de réponse dans ces délais, les demandes sont réputées rejetées." ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 susvisée aujourd'hui codifié à l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret détermine les cas dans lesquels il n'est pas accusé réception des demandes en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité pour répondre, ou lorsque la demande n'appelle pas d'autre réponse que le service d'une prestation ou la délivrance d'un document prévus par les lois et les règlements.(...) " ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 6 juin 2001 susvisé : " L'accusé de réception prévu par l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 susvisée comporte les mentions suivantes : 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier. L'accusé de réception indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. / Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article 22 de la loi du 12 avril 2000 susvisée." ; qu'aux termes de l'article 2 de ce décret : " Lorsque la demande est incomplète, l'autorité administrative indique au demandeur les pièces manquantes dont la production est indispensable à l'instruction de la demande et celles des pièces rédigées dans une langue autre que le français dont la traduction et, le cas échéant, la légalisation sont requises. / Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces. Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu'à compter de la réception des pièces requises. / Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée, est suspendu pendant le délai imparti pour produire les pièces requises. Toutefois, la production de ces pièces avant l'expiration du délai fixé met fin à cette suspension. / La liste des pièces manquantes, le délai fixé pour leur production et la mention des dispositions prévues, selon les cas, au deuxième ou au troisième alinéa du présent article figurent dans l'accusé de réception. Lorsque celui-ci a déjà été délivré, ces éléments sont communiqués par lettre au demandeur." ; 9. Considérant qu'en vertu des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 6 juin 2001, auxquelles l'article 5 du décret du 23 mai 2006 n'a pas entendu déroger, il incombe à l'autorité préfectorale, lorsqu'elle accuse réception d'un dossier de demande de CEE et que celui-ci se révèle incomplet, d'indiquer au demandeur les pièces manquantes dont la production est indispensable à l'instruction de ladite demande et de fixer un délai pour la réception de ces pièces ; 10. Considérant que le 5 juillet 2010 la société CARREFOUR HYPERMARCHES, en qualité d'opérateur non soumis à l'obligation de réaliser des économies d'énergie, a déposé deux dossiers de demande de délivrance de CEE portant sur deux opérations n° BAT-TH-12 et BAT-EQ-11 pour des montants respectifs de 115 321 728 et de 3 788 541 kilowattheures cumac ; que ces demandes, enregistrées numériquement le même jour sous les références respectives 0710NOB/4705 et 0710NOB/4905, ont été reçues en préfecture le 13 juillet 2010 ; que, par deux lettres datées du 21 octobre 2010, le préfet de l'Essonne a informé la société CARREFOUR HYPERMARCHES, d'une part, que son dossier était incomplet " et donc non recevable en l'état " car " il ne contenait pas toutes les pièces prévues par l'arrêté du 19 juin 2006 fixant la liste des pièces d'un dossier de demande de certificats d'économies d'énergie " et, d'autre part, que depuis le 14 juillet 2010, à la suite de la " parution " de la loi du 12 juillet 2010 susvisée, l'instruction de sa demande " déposée antérieurement à la publication de la loi " était " suspendue " ; qu'enfin, par les deux décisions attaquées datées du 31 janvier 2011, le préfet de l'Essonne a informé la société CARREFOUR HYPERMARCHES du rejet de ses demandes au motif que chaque dossier était incomplet ; 11. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, faute d'avoir invité la société CARREFOUR HYPERMARCHES à régulariser ses demandes, en s'étant borné, dans les courriers précités du 21 octobre 2010, à lui indiquer que l'instruction de sa demande était " suspendue " après l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 et n'ayant pas imparti un délai pour la réception des pièces manquantes indispensables à l'instruction de ladite demande, le préfet de l'Essonne ne pouvait légalement, sans méconnaitre les dispositions précitées de l'article 2 du décret du 6 juin 2001, rejeter ces demandes en raison de l'incomplétude de ses dossiers ; que, par suite, les décisions litigieuses encourent pour ce motif l'annulation ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la société CARREFOUR HYPERMARCHES est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions préfectorales du 31 janvier 2011 ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. Considérant qu'eu égard au motif d'annulation de la décision litigieuse ci-dessus retenu, l'exécution du présent arrêt n'implique pas nécessairement que le préfet de l'Essonne accorde à la société CARREFOUR HYPERMARCHES les CEE qu'elle sollicite ; qu'en revanche, il y a lieu, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au préfet de l'Essonne de réexaminer la demande de la société CARREFOUR HYPERMARCHES dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société CARREFOUR HYPERMARCHES et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1102887 du 4 décembre 2014 du Tribunal administratif de Versailles et les décisions du préfet de l'Essonne en date du 31 janvier 2011 refusant de délivrer à la société CARREFOUR HYPERMARCHES les certificats d'économies d'énergie, sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au préfet de l'Essonne de procéder au réexamen de la demande de la société CARREFOUR HYPERMARCHES dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'État versera à la société CARREFOUR HYPERMARCHES une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 2 N° 15VE00498