Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 19/12/2019, 416964, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-19
Numéro : 416964
Rapporteur : M. Alain Seban
Commissaire du gouvernement : Mme Cécile Barrois de Sarigny

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 416964, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 29 décembre 2017, 29 août 2018 et 23 septembre 2019, la confédération nationale des syndicats dentaires, devenue " Les chirurgiens-dentistes de France ", la confédération des syndicats médicaux français, la fédération des syndicats pharmaceutiques de France, le syndicat des biologistes, le syndicat des laboratoires de biologie clinique, le syndicat des médecins libéraux et l'union dentaire demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les articles 1er, 2, 4 et 6 du décret n° 2017-1520 du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé ainsi que l'arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 4 décembre 2017 relatif à la déclaration préalable de prestation de services pour les professions médicales et les pharmaciens et l'arrêté de la même ministre du 8 décembre 2017 relatif à l'avis rendu par les commissions d'autorisation d'exercice ou par les ordres des professions de santé en cas d'accès partiel à une profession dans le domaine de la santé ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 417078, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 janvier, 4 avril et 15 novembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret du 2 novembre 2017 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 417937, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 6 février, 7 mai et 15 novembre 2018 et le 22 novembre 2019, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 4 décembre 2017 relatif à la déclaration préalable de prestation de services pour les professions médicales et les pharmaciens ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le n° 417963, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 7 février et 7 mai 2018 et le 28 novembre 2019, le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 8 décembre 2017 relatif à la déclaration préalable de prestation de services pour les conseillers en génétique, les physiciens médicaux et les préparateurs en pharmacie et en pharmacie hospitalière, ainsi que pour les professions figurant au livre III de la partie IV du code de la santé publique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 5° Sous le n° 418010, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 9 février, 9 mai et 15 novembre 2018, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 8 décembre 2017 désignant les préfets de région compétents pour l'examen des demandes d'autorisation d'exercice ou de prestation de services des professions de santé ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 6° Sous le n° 418013, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 9 février, 9 mai et 15 novembre 2018 et le 22 novembre 2019, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 8 décembre 2017 relatif à l'avis rendu par les commissions d'autorisation d'exercice ou par les ordres des professions de santé en cas d'accès partiel à une profession dans le domaine de la santé ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 7° Sous le n° 419746, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 10 avril et 27 avril 2018 et 22 février 2019, le Conseil national de l'ordre des infirmiers demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite résultant du silence gardé par la ministre des solidarités et de la santé sur son recours gracieux du 28 décembre 2017 tendant au retrait du décret n° 2017-1520 du 2 novembre 2017 et de l'arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 8 décembre 2017 relatif à l'avis rendu par les commissions d'autorisation d'exercice ou par les ordres des professions de santé en cas d'accès partiel à une profession dans le domaine de la santé ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ; - la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ; - la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 ; - la loi n° 2018-132 du 26 février 2018 ; - l'ordonnance n° 2016-1809 du 22 décembre 2016 ; - l'ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Cécile Barrois de Sarigny, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, à la SCP Hémery, Thomas-Raquin, Le Guerer, avocat du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et au Cabinet Briard, avocat du Conseil national de l'ordre des infirmiers. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus de Chirurgiens-dentistes de France et autres, du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du Conseil national de l'ordre des infirmiers présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le désistement du syndicat des laboratoires de biologie clinique : 2. Le désistement du syndicat des laboratoires de biologie clinique est pur et simple. Rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte. Sur le décret et les arrêtés attaqués : 3. Le paragraphe 1 de l'article 4 septies ajouté à la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 dispose que : " L'autorité compétente de l'État membre d'accueil accorde un accès partiel au cas par cas à une activité professionnelle sur son territoire, uniquement lorsque toutes les conditions suivantes sont remplies : / a) le professionnel est pleinement qualifié pour exercer dans l'État membre d'origine l'activité professionnelle pour laquelle un accès partiel est sollicité dans l'État membre d'accueil ; / b) les différences entre l'activité professionnelle légalement exercée dans l'État membre d'origine et la profession réglementée dans l'État membre d'accueil sont si importantes que l'application de mesures de compensation reviendrait à imposer au demandeur de suivre le programme complet d'enseignement et de formation requis dans l'État membre d'accueil pour avoir pleinement accès à la profession réglementée dans l'État membre d'accueil ; / c) l'activité professionnelle peut objectivement être séparée d'autres activités relevant de la profession réglementée dans l'État membre d'accueil. / Aux fins du point c), l'autorité compétente de l'État membre d'accueil tient compte du fait que l'activité professionnelle peut ou ne peut pas être exercée de manière autonome dans l'État membre d'origine ". L'ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé, prise pour la transposition en droit français de ces dispositions, a notamment introduit dans le code de la santé publique les articles L. 4002-3 à L. 4002-6 qui régissent les conditions d'accès partiel aux professions de santé régies par la quatrième partie de ce code. Ces dispositions ont acquis valeur législative en vertu de la ratification de cette ordonnance par la loi du 26 février 2018. Les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé, pris pour l'application de ces dispositions législatives, ainsi que des arrêtés de la ministre des solidarités et de la santé des 4 et 8 décembre 2017, pris pour l'application de ce décret. En ce qui concerne la légalité externe du décret : 4. Il ressort des pièces des dossiers que le décret attaqué est conforme au texte délibéré par la section sociale du Conseil d'Etat dans sa séance du 31 octobre 2017, dont la minute a été produite en défense par la ministre des solidarités et de la santé. Ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du Conseil d'Etat manque en fait. 5. Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait que l'intervention du décret attaqué soit précédée de la consultation, lorsqu'ils existent, des conseils nationaux des ordres professionnels des professions de santé qu'il concerne. En ce qui concerne la légalité interne du décret : 6. En premier lieu, les dispositions de l'article R. 4002-2 du code de la santé publique, introduites dans ce code par le décret attaqué, prévoient, pour les demandes d'accès partiel à fin d'établissement, que soit recueilli, outre le cas échéant celui de l'ordre professionnel compétent, l'avis des commissions appelées à se prononcer, en vertu des dispositions de la quatrième partie du code de la santé publique relatives aux différentes professions de santé, sur les autorisations individuelles d'exercice des professions en question. 7. D'une part, si l'article L. 4002-4 du code de la santé publique prévoit la consultation des ordres professionnels le cas échéant concernés, cette circonstance ne fait obstacle ni à ce que le décret attaqué prévoie, en outre, la consultation des commissions mentionnées au point précédent, ni à ce qu'il précise les éléments sur lesquels doivent en particulier porter tant les avis de ces commissions que ceux des instances ordinales. D'autre part, le moyen tiré de ce que l'article R. 4002-2 serait illégal en prévoyant ainsi des avis d'un ordre professionnel sur des décisions qu'il lui appartiendrait de prendre manque en fait, l'autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation d'exercice étant le ministre et non l'ordre professionnel, qui n'est amené à se prononcer que sur l'inscription à son tableau. 8. En deuxième lieu, le dernier alinéa du même article R. 4002-2 du code de la santé publique, introduit dans ce code par le décret attaqué, dispose que : " Un arrêté du ministre chargé de la santé fixe le modèle de formulaire de présentation de l'avis émis par la commission et, le cas échéant, par l'ordre concernés ". Les dispositions des troisième à neuvième alinéas du même article indiquant avec précision les différents points sur lesquels ces avis doivent porter, il revient uniquement à l'arrêté ministériel d'en déterminer la présentation matérielle. Les requérants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir que le renvoi ainsi opéré à un arrêté ministériel méconnaît les dispositions de l'article L.4002-7 du même code aux termes desquelles : " Les conditions et modalités d'application du présent chapitre sont définies par décret en Conseil d'Etat ". 9. En troisième lieu, l'article R. 4002-4 du code de la santé publique, introduit dans ce code par le décret attaqué, dispose que : " En cas de demande d'autorisation d'exercice à fin d'établissement, lorsque l'avis de la commission comporte une proposition, plus restrictive, d'accès partiel et que la profession du demandeur est dotée d'un ordre, l'avis de celui-ci est sollicité dans les conditions définies à l'article R. 4002-3 ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre d'imposer un exercice partiel à un professionnel qui sollicite une autorisation d'exercer une profession de santé à fin d'établissement. Le moyen tiré de ce qu'elles seraient, pour ce motif, entachées d'illégalité, doit, par suite, être écarté. 10. En quatrième lieu, l'article R. 4112-1 du code de la santé publique prévoit, pour l'inscription au tableau de l'ordre des médecins, chirurgiens-dentistes et sages-femmes, que le demandeur doit notamment fournir " tous éléments de nature à établir [qu'il] possède les connaissances linguistiques nécessaires à l'exercice de la profession " et que la décision du conseil départemental refusant l'inscription, notamment sur le motif de l'insuffisance des connaissances linguistiques, peut faire l'objet d'un recours administratif devant le conseil régional ou interrégional, puis devant le conseil national de l'ordre, ces recours étant des préalables obligatoires à un recours contentieux devant le Conseil d'Etat. 11. Pour la transposition des dispositions de l'article 53 de la directive du 7 septembre 2005 aux termes desquelles : " Le contrôle linguistique doit être proportionné à l'activité à exercer. Le professionnel concerné peut intenter un recours contre ce contrôle en vertu du droit national ", l'article 2 du décret attaqué introduit dans le code de la santé publique un article R. 4112-6-2, applicable à la procédure d'inscription au tableau des ordres des professions médicales, aux termes duquel : " Le contrôle par l'autorité compétente de la maîtrise de la langue française par le demandeur donne lieu à une décision qui peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif territorialement compétent ". Si le conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes soutient que l'institution, par cet article, d'une décision spécifique du conseil départemental de l'ordre portant sur les connaissances linguistiques du demandeur, assortie d'une voie de recours particulière contre cette décision devant le tribunal administratif, est, en raison de sa coexistence avec la procédure mentionnée au point 10, de nature à introduire de la complexité dans la procédure de contestation d'un refus d'inscription au tableau de l'ordre, cette complexité n'entache pas le décret attaqué d'erreur manifeste d'appréciation. 12. Toutefois, en cinquième lieu, le 6 de l'article 4 septies, relatif à l'accès partiel, introduit dans la directive du 7 septembre 2005 visée ci-dessus par la directive du 20 novembre 2013 dispose que : " Le présent article ne s'applique pas aux professionnels qui bénéficient de la reconnaissance automatique de leurs qualifications professionnelles conformément au titre III, chapitres II, III et III bis ", le chapitre III du titre III étant relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles sur la base de la coordination des conditions minimales de formation, laquelle concerne les titres de formation de médecin, donnant accès aux activités professionnelles de médecin avec formation de base et de médecin spécialiste, les titres de formation d'infirmier responsable de soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de praticien de l'art dentaire spécialiste, de sage-femme et de pharmacien. Ces professions constituent, en France, des professions réglementées régies par la quatrième partie du code de la santé publique. L'article L. 4002-3 de ce code ouvre la possibilité d'un accès partiel à l'ensemble des professions de santé régies par la quatrième partie du même code, y compris, par conséquent, aux professions auxquelles s'applique le mécanisme de la reconnaissance automatique des qualifications professionnelles. Les requérants soutiennent que, ce faisant, cet article est incompatible avec le 6 de l'article 4 septies de la directive du 7 septembre 2005 cité ci-dessus. La réponse à ce moyen dépend ainsi de la question de savoir si cet article de la directive doit s'entendre comme ayant exclu qu'un Etat membre instaure la possibilité d'un accès partiel à l'une des professions auxquelles s'applique le mécanisme de la reconnaissance automatique des qualifications professionnelles prévu par les dispositions du chapitre III du titre III de la même directive. 13. Le décret attaqué étant pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 4002-3 du code de la santé publique, cette question est déterminante pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présente une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les conclusions de la confédération nationale des syndicats dentaires et autres dirigées contre le décret attaqué. En ce qui concerne les arrêtés attaqués : 14. La légalité des arrêtés attaqués dépendant de celle du décret qui constitue leur base légale, il y a également lieu de surseoir à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de ces arrêtés jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question qui lui est posée à titre préjudiciel. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est donné acte du désistement du syndicat des laboratoires de biologie clinique. Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question suivante : Le 6 de l'article 4 septies de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 exclut-il qu'un Etat membre instaure la possibilité d'un accès partiel à l'une des professions auxquelles s'applique le mécanisme de la reconnaissance automatique des qualifications professionnelles prévu par les dispositions du chapitre III du titre III de la même directive ' Article 3 : La présente décision sera notifiée à Chirurgiens-dentistes de France, premier requérant dénommé dans la requête n° 416964, au conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, au conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil national de l'ordre des infirmiers, à la ministre des solidarités et de la santé, à la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, au Premier ministre et au président de la Cour de justice de l'Union européenne.