Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 28/06/2013, 11NT02474, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-28
Numéro : 11NT02474
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : COSNARD

Vu la requête, enregistrée le 2 septembre 2011, présentée pour M. A... D..., demeurant au..., par Me Cosnard, avocat au barreau de Rennes ; M. D... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0801899, 0801900 du 7 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 février 2008 par laquelle le conseil municipal de Baden a approuvé son plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Baden une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - la délibération du 11 février 2008 est entachée d'un vice de procédure ; le dossier annexé à la convocation adressée aux conseillers municipaux ne mentionnait pas avec précision l'état d'avancement de la réflexion et de la procédure ; les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ; - la délibération en ce qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZO 399 a et b, ZO 400 et ZO 332 en zone Nds est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme ; les cartes produites par la commune justifiant de l'appartenance de ces parcelles à un site classé ou inscrit sont imprécises ; à l'inverse les cartes site Natura 2000 et SMVM mettent en évidence l'exclusion du secteur du Bois Bourgerel ainsi que la parcelle située au Bois Bas ; les parcelles ZO n° 399 et ZO n° 400 sont urbanisées ou bordent des parcelles urbanisées ; - la délibération est entachée d'une erreur d'appréciation ; la protection prévue par les articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme ne vaut que pour les parties naturelles des sites inscrits ou classés ; les parcelles ZO n° 399 et ZO n° 400 sont situées entre un lotissement et une parcelle construite ; dans ce secteur sont implantées 24 constructions ; le secteur de Kériboul supporte 50 constructions en zone UB et est très proche du village du Bois Bougerel ; ces terrains sont entretenus et desservis par les réseaux ; le classement en zone Nds ne peut reposer sur les suggestions du SCOT du pays de Vannes et sur les orientations du plan d'aménagement et de développement durable en faveur des coupures d'urbanisation ; la parcelle ZO n° 332 est encadrée par 14 constructions en zone Ubb1 dans un rayon de 200 m, et est bordée par une route communale desservie par les réseaux ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 2 juillet 2012 à Me Collet, avocat de la commune de Baden, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu l'ordonnance en date du 26 novembre 2012 fixant la clôture d'instruction au 18 décembre 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2012, présenté pour la commune de Baden, représentée par son maire en exercice, par Me Collet, avocat au barreau de Rennes, qui conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet et demande en outre que soit mis à la charge de M. D... le versement d'une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la requête est irrecevable en application des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; l'appelant a repris les moyens dirigés contre la délibération en première instance, sans formuler aucune critique contre le jugement attaqué ; - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; ce moyen n'est assorti d'aucun commencement de preuve ; il manque en tout état de cause en fait ; les pièces jointes à la convocation étaient constituées du plan de zonage, du règlement, du rapport de présentation, du plan d'aménagement et de développement durable et du projet de délibération très détaillé ; - le moyen tiré de l'illégalité de la parcelle ZO n° 332 en zone Nds est inopérant, cette parcelle étant classée en zone UIm ; - le classement en zone Nds de ces parcelles répond au parti d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme et à l'obligation de les classer en espace remarquable en application des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; les parcelles cadastrées section ZO n° 399 et 400 sont intégrées dans la vaste zone Nds ; elles se situent dans le site inscrit du Golfe du Morbihan et dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type 2 ; ce classement est compatible avec le document d'orientation du SCOT du Pays de Vannes, qui impose au plan local d'urbanisme de tenir compte des zones réglementaires identifiés Natura 2000 et de prévoir des coupures d'urbanisation ; le plan d'aménagement et de développement durable de Baden souligne l'objectif de mise en valeur et de préservation du patrimoine naturel et paysager caractéristique du littoral du Golfe du Morbihan ; la circonstance que l'espace soit contigu à une partie urbanisée ne suffit pas à établir l'illégalité du classement en espace remarquable ; - les parcelles cadastrées section ZO n° 399 et 400 font partie du périmètre d'un espace remarquable qui en outre forme une coupure d'urbanisation ; la circonstance que ces parcelles jouxtent un secteur classé en zone UBb1 du plan local d'urbanisme ou à proximité de plusieurs constructions est inopérante ; Vu l'ordonnance en date du 18 décembre 2012 portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance en date du 19 décembre 2012 fixant la clôture d'instruction au 22 janvier 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 16 janvier 2013, présenté pour M. D... qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Il ajoute que : - la requête est recevable ; - les premiers juges ont considéré à tort que la parcelle cadastrée section ZO 332 située à Pen Mern-Bois bas était classée en zone Nds ; cette parcelle n'est pas concernée par l'inventaire des zones humides, ni par le périmètre de la zone Natura 2000 ; elle se situe dans le secteur urbanisé du Bois Bas ; le jugement du tribunal administratif de Rennes doit donc être annulé sur ce point ; - seule une parcelle dénuée de toute construction peut faire partie des parties naturelles d'un site inscrit ou classé au sens des dispositions de l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme ; le classement en zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique ne suffit pas ; les parcelles ZO 399 et ZO 400 ne sont pas comprises dans le périmètre du site Natura 2000 ; Vu l'ordonnance en date du 22 janvier 2013 reportant la clôture d'instruction au 11 février 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 7 février 2013, présenté pour la commune de Baden qui maintient par les mêmes moyens ses précédentes écritures ; Elle ajoute que : - à supposer que la cour considère que les parcelles ZO 399 et ZO 400 ne sont pas dans le périmètre du site Natura 2000, du fait de leur intégration dans la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique, elles sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques et présentent un intérêt écologique ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 juin 2013 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me C..., substituant Me Cosnard, avocat de M. D... ; - et les observations de MeB..., substituant Me Collet, avocat de la commune de Baden ; 1. Considérant que par délibération du 11 février 2008, le conseil municipal de la commune de Baden a approuvé son plan local d'urbanisme ; que M. D... est propriétaire de parcelles cadastrées section ZO n° 399 et 400, situées au lieudit de Kériboul, classées en zone Nds de ce plan d'urbanisme et d'un terrain cadastré section ZO n° 332, situé au lieudit Bois Bas Pen Mern, classé en zone UIm du même plan ; que M. D... interjette appel du jugement du 7 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du 11 février 2008 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Sur la légalité externe : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. " ; 3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, auxquels il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 4. Considérant que l'adoption de la délibération relative à l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune n'a pas été précédée de l'envoi aux conseillers municipaux d'une note explicative de synthèse ; que, toutefois en l'espèce, il est constant que le projet de délibération portant sur l'approbation du plan local d'urbanisme était joint à la convocation adressée en vue du conseil municipal du 11 février 2008 ; que, comme l'ont souligné les premiers juges, ce projet rappelait les quatre objectifs principaux de la révision du plan local d'urbanisme, mentionnait les quatre " axes stratégiques " retenus dans le projet d'aménagement et de développement durable et les " sous-objectifs " correspondants, indiquait les différentes étapes du déroulement de l'enquête publique, commentait les observations recueillies pendant l'enquête et les suites données aux propositions du commissaire enquêteur, faisait état du résultat de la consultation des personnes publiques associées et analysait les observations des services de l'État ; qu'ainsi, eu égard notamment à la taille de la commune, ce projet de délibération, compte tenu des termes dans lesquels il est rédigé, doit être regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme répondant par lui-même aux exigences d'information résultant de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; Sur la légalité interne : En ce qui concerne la parcelle cadastrée section ZO n° 332 : 5. Considérant que, pour rejeter les conclusions à fin d'annulation relatives au classement de cette parcelle, située dans le secteur de Bois Bas - Pen Mern, et située en zone UIm du plan local d'urbanisme, dans laquelle seules sont autorisées les constructions nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ou le stationnement et la réparation des bateaux à l'air libre, le tribunal administratif de Rennes a retenu qu'elle était insérée dans un espace naturel d'environ quatre hectares inclus dans le site inscrit du Golfe du Morbihan ; que les parties naturelles d'un site inscrit étant présumées constituer un paysage remarquable ou caractéristique au sens des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, justifiant un classement en zone Nds, aucune pièce du dossier n'était de nature à remettre en cause cette présomption ; qu'en se bornant à soutenir devant la cour que le classement de sa parcelle en zone Nds du plan local d'urbanisme n'était pas justifié, alors que le plan local d'urbanisme contesté la classe, en réalité, en zone UIm, M. D... ne critique pas utilement l'appréciation portée par les premiers juges ; En ce qui concerne les parcelles cadastrées section ZO n°399 et 400 : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 146-1 du même code : " En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : (...) g) Les parties naturelles des sites inscrits ou classés en application de la loi du 2 mai 1930, modifiée (...) " ; que ces dispositions tendent à préserver les parties naturelles des sites inscrits ou classés qui sont présumés constituer un paysage remarquable ou caractéristique eu égard à l'objet des procédures de classement ou d'inscription prévues par la loi du 2 mai 1930 ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les terrains cadastrés section ZO n° 399 et 400 dont M. D... est propriétaire sur le territoire de la commune de Baden sont inclus dans le périmètre du site du Golfe du Morbihan, classé par arrêté du 15 avril 1965, pris en application de la loi du 2 mai 1930 modifiée, lequel est composé de 20 300 ha de terres situées en zone littorale du Golfe du Morbihan, caractérisées par une grande variété des milieux naturels d'exception ; que ce secteur naturel a également été pour partie considéré comme une zone d'intérêt communautaire pour la conservation des oiseaux dans la communauté européenne, inventoriée dans le cadre de la directive n° 12/43 du 21 mai 1992 du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ; que les parcelles litigieuses, proches du rivage, si elles ne se situent pas dans le périmètre de la zone de protection spéciale, sont proches de la zone Natura 2000 et de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II de la commune ; que situé à l'extrémité sud-est d'une vaste "trame verte", et en dépit de la présence d'une voie de circulation bordant la parcelle ZO n° 399 et de la présence, d'une part, d'un lotissement composé de 24 maisons à l'ouest en continuité duquel se situent les parcelles en cause, et d'autre part, d'une construction isolée à l'est appartenant à la fille du requérant, le site naturel de Kériboul, dont ces deux parcelles font partie intégrante, forme un paysage remarquable du Golfe du Morbihan au caractère naturel affirmé ; que, dès lors, la proximité de quelques constructions, et la desserte de ces parcelles par les différents réseaux publics, n'ont pu avoir pour effet de les exclure de la partie naturelle du site classé du Golfe du Morbihan, lequel est au nombre des sites remarquables dont les dispositions des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme assurent la protection et dont ces terrains ne sont pas dissociables ; qu'au demeurant, ces deux terrains, avec 10 autres parcelles constituent une coupure d'urbanisation, souhaitée par les auteurs du plan local d'urbanisme, en vue de la préservation des paysages caractéristiques du secteur de Kériboul, entre le lotissement des demeures de Kériboul et l'espace urbanisé situé au lieudit de Pen Mern ; que, par suite, en classant les terrains litigieux en zone Nds, où toute construction est interdite, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d'annulation concernant les parcelles cadastrées section ZO n°399 et 400 ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune, que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Baden, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. D... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier le versement de la somme sollicitée par la commune de Baden au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Baden tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D...et à la commune de Baden. Délibéré après l'audience du 7 juin 2013, où siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 juin 2013. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAULe président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 2 N° 11NT02474