Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 18/03/2020, 424413
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2020-03-18
Numéro : 424413
Rapporteur : M. Thibaut Félix
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Villette
Avocat(s) : SCP DIDIER, PINET ; SCP DELAMARRE, JEHANNIN

Vu la procédure suivante : M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon : - d'annuler la décision du 7 octobre 2016 par laquelle le président du conseil départemental de la Loire a rejeté son recours préalable obligatoire contre une décision de la caisse d'allocations familiales de la Loire de récupérer un indu de revenu de solidarité active de 14 819,75 euros au titre de la période du 1er juin 2014 au 30 avril 2016, - d'annuler la décision prise le 30 mai 2016 par la caisse d'allocations familiales de la Loire de récupérer à l'encontre de M. A... C... et de lui-même un indu d'aides exceptionnelles de fin d'année au titre de 2014 et 2015 et la décision du 20 septembre 2016 par laquelle la même caisse confirme cette récupération, - de le décharger de l'obligation de payer ces sommes et d'enjoindre au département et à la caisse d'allocations familiales de rembourser les sommes déjà recouvrées, - d'annuler l'avis de sommes à payer d'un montant de 9 475,29 euros émis à son encontre et à l'encontre de M. C... le 19 janvier 2017 par le département, correspondant à un indu de revenu de solidarité active au titre de 2016, et la décision du 27 mars 2017 rejetant son recours gracieux contre cet avis de sommes à payer, - de le décharger de l'obligation de payer cette somme et d'enjoindre au département et à la caisse d'allocations familiales de rembourser les sommes déjà recouvrées. Par un jugement n°s 1701787, 1702475 du 19 juillet 2018, le tribunal administratif de Lyon a fait droit à ses demandes. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 septembre et 13 décembre 2018 et le 3 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de la Loire demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de mettre à la charge de M. B... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - la décision du Conseil constitutionnel 2019-789 QPC du 14 juin 2019 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thibaut Félix, auditeur, - les conclusions de M. Vincent Villette, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Didier, Pinet, avocat du département de la Loire et à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat de M. B... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que M. B... a bénéficié du revenu de solidarité active à partir du mois de juin 2014. Après qu'une enquête eut été diligentée en décembre 2015 afin de vérifier sa situation personnelle et ses revenus, la caisse d'allocations familiales de la Loire a décidé le 30 mai 2016 de récupérer à l'encontre de M. B... et de M. C... un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 14 819,75 euros au titre de la période du 1er juin 2014 au 30 avril 2016, ainsi que des indus portant sur d'autres prestations. Le président du conseil départemental de la Loire a rejeté, par une décision du 7 octobre 2016, le recours administratif préalable formé par M. B... contre la décision de la caisse d'allocations familiales en tant qu'elle concernait l'indu de revenu de solidarité active, puis a émis à son encontre et à l'encontre de M. C..., le 19 janvier 2017, un avis de sommes à payer d'un montant de 9 475,29 euros pour le recouvrement d'un indu de revenu de solidarité active au titre de 2016 et a rejeté, le 27 mars 2017, le recours gracieux de M. B... contre ce titre exécutoire. Saisi par M. B..., le tribunal administratif de Lyon a, par un jugement du 19 juillet 2018, annulé la décision du 7 octobre 2016, l'avis des sommes à payer du 19 janvier 2017 et la décision du 27 mars 2017, déchargé M. B... de l'obligation de payer les sommes correspondantes et enjoint à la caisse d'allocations familiales et au département de rembourser à l'intéressé les sommes éventuellement retenues à ce titre, sauf à avoir pris une nouvelle décision de récupération d'indu dans un délai de deux mois. Par son pourvoi en cassation, le département de la Loire doit être regardé comme demandant l'annulation de ce jugement dans cette mesure, seule à lui faire grief. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 262-16 du code de l'action sociale et des familles : " Le service du revenu de solidarité active est assuré, dans chaque département, par les caisses d'allocations familiales et, pour leurs ressortissants, par les caisses de mutualité sociale agricole ". D'une part, aux termes de l'article L. 262-40 du même code : " Pour l'exercice de leurs compétences, le président du conseil départemental et les organismes chargés de l'instruction et du service du revenu de solidarité active demandent toutes les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer : 1° Aux administrations publiques, et notamment aux administrations financières ; / 2° Aux collectivités territoriales ; / 3° Aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage ainsi qu'aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi. / (...) / Les informations recueillies peuvent être échangées, pour l'exercice de leurs compétences, entre le président du conseil départemental et les organismes chargés de l'instruction et du service du revenu de solidarité active (...) / Les organismes chargés de son versement réalisent les contrôles relatifs au revenu de solidarité active selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale. (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable au litige : " Le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires : / 1° Aux agents des organismes de sécurité sociale pour contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement des prestations servies par lesdits organismes (...) ". Aux termes de l'article L. 114-20 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " Sans préjudice des autres dispositions législatives applicables en matière d'échanges d'informations, le droit de communication défini à l'article L. 114-19 est exercé dans les conditions prévues et auprès des personnes mentionnées à la section 1 du chapitre II du titre II du livre des procédures fiscales à l'exception des personnes mentionnées aux articles L. 82 C, L. 83 A, L. 83 B, L. 84, L. 84 A, L. 91, L. 95 et L. 96 B à L. 96 F ", l'article L. 83 du livre des procédures fiscales soumettant au droit de communication " les administrations de l'État, des départements et des communes, les entreprises concédées ou contrôlées par l'État, les départements et les communes, ainsi que les établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l'autorité administrative ". Enfin, aux termes de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale : " L'organisme ayant usé du droit de communication en application de l'article L. 114-19 est tenu d'informer la personne physique ou morale à l'encontre de laquelle est prise la décision de supprimer le service d'une prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de la teneur et de l'origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s'est fondé pour prendre cette décision. Il communique, avant la mise en recouvrement ou la suppression du service de la prestation, une copie des documents susmentionnés à la personne qui en fait la demande ". 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active. / Toute réclamation dirigée contre une décision de récupération de l'indu, le dépôt d'une demande de remise ou de réduction de créance ainsi que les recours administratifs et contentieux, y compris en appel, contre les décisions prises sur ces réclamations et demandes ont un caractère suspensif. / Sauf si le bénéficiaire opte pour le remboursement de l'indu en une seule fois, l'organisme mentionné au premier alinéa procède au recouvrement de tout paiement indu de revenu de solidarité active par retenues sur les montants à échoir. / A défaut, l'organisme mentionné au premier alinéa peut également, dans des conditions fixées par décret, procéder à la récupération de l'indu par retenues sur les échéances à venir dues au titre [de différentes prestations]. / (...) / L'article L. 161-1-5 du [code de la sécurité sociale] est applicable pour le recouvrement des sommes indûment versées au titre du revenu de solidarité active. / Après la mise en oeuvre de la procédure de recouvrement sur prestations à échoir, l'organisme chargé du service du revenu de solidarité active transmet (...) les créances du département au président du conseil départemental. (...) Le président du conseil départemental constate la créance du département et transmet au payeur départemental le titre de recettes correspondant pour le recouvrement. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'un paiement indu de revenu de solidarité active peut être récupéré par le moyen de retenues sur les échéances à venir dues au titre de cette prestation ou de différentes prestations, de la délivrance d'une contrainte par le directeur de la caisse d'allocations familiales ou de mutualité sociale agricole, ou encore de l'émission d'un titre de recettes par le président du conseil départemental. En outre, l'article L. 162-47 du même code dispose que : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental (...) ". 5. Il résulte des dispositions mentionnées aux points 2 et 3 ci-dessus que les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole, chargées du service du revenu de solidarité active, réalisent les contrôles relatifs à cette prestation d'aide sociale selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale, au nombre desquels figurent le droit de communication instauré par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale au bénéfice des organismes de sécurité sociale pour contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement des prestations qu'ils servent, ainsi que les garanties procédurales s'attachant, en vertu de l'article L. 114-21 du même code, à l'exercice de ce droit par un organisme de sécurité sociale. Lorsqu'une caisse peut obtenir une même information auprès d'une même administration ou d'un même organisme tant sur le fondement de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles ou de l'article L. 114-14 du code de la sécurité sociale, permettant des échanges d'informations avec les administrations fiscales, qu'au titre du droit de communication prévu par l'article L. 114-19 de ce dernier code, elle n'est tenue de mettre en oeuvre les garanties prévues par l'article L. 114-21 du même code que si elle a entendu se placer dans le cadre du droit de communication. En revanche, il résulte des mêmes dispositions que la circonstance qu'une caisse ait échangé avec le président du conseil départemental, en application de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, les informations qu'elle a recueillies en vertu du droit de communication instauré par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale est sans incidence sur l'obligation, en cas de décision de supprimer le service de la prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de respecter les garanties procédurales s'attachant, en vertu de l'article L. 114-21 du même code, à l'exercice de ce droit. 6. En outre, ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2019-789 QPC du 14 juin 2019, l'objet des dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale est de permettre à la personne contrôlée de prendre connaissance des documents communiqués afin de pouvoir contester utilement les conclusions qui en ont été tirées par l'organisme de sécurité sociale. Il incombe ainsi à l'organisme ayant usé du droit de communication, avant la suppression du service de la prestation ou la mise en recouvrement de l'indu, d'informer l'allocataire à l'encontre duquel est prise la décision de supprimer le droit au revenu de solidarité active ou de récupérer un indu de cette prestation, de la teneur et de l'origine des renseignements qu'il a obtenus de tiers par l'exercice de son droit de communication et sur lesquels il s'est fondé pour prendre sa décision. Cette obligation a pour objet de permettre à l'allocataire, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander que les documents qui, le cas échéant, contiennent ces renseignements soient mis à sa disposition avant la récupération de l'indu ou la suppression du service de la prestation, afin qu'il puisse vérifier l'authenticité de ces documents et en discuter la teneur ou la portée. Par suite, il appartient en principe à la caisse d'allocations familiales ou à la caisse de mutualité sociale agricole de mettre en oeuvre cette garantie avant l'intervention de la décision de récupérer un indu de revenu de solidarité active, qui permet son recouvrement sur les prestations à échoir, ou de supprimer le service de cette prestation. Toutefois, la décision prise par le président du conseil départemental sur le recours administratif préalable obligatoire formé par l'allocataire se substituant entièrement à la décision prise par l'organisme chargé du service de la prestation, l'allocataire ne peut utilement invoquer la méconnaissance de cette obligation, à l'appui de conclusions tendant à l'annulation de la décision du président du conseil départemental, s'il a été remédié, par la mise en oeuvre de cette garantie en temps utile avant l'intervention de cette dernière décision, à l'irrégularité ainsi commise. 7. Enfin, les dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale instituent une garantie au profit de l'intéressé. Toutefois, leur méconnaissance par l'organisme demeure sans conséquence sur le bien-fondé de la décision prise s'il est établi qu'eu égard à la teneur du renseignement, nécessairement connu de l'allocataire, celui-ci n'a pas été privé, du seul fait de l'absence d'information sur l'origine du renseignement, de cette garantie. 8. C'est au terme d'une appréciation souveraine des pièces du dossier, exempte de dénaturation, que le tribunal administratif de Lyon a jugé que M. B... n'avait été informé, avant la décision du 7 octobre 2016 par laquelle le président du conseil départemental a rejeté son recours administratif préalable contre la décision de récupération d'indus de revenu de solidarité active prise par la caisse d'allocation familiales, ni de la teneur ni de l'origine des relevés bancaires de l'année 2014 que la caisse d'allocations familiales avait obtenus auprès de la Banque Postale dans l'exercice du droit de communication et sur lesquels elle s'était fondée pour décider de la récupération de l'indu en litige. 9. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit en en déduisant que la décision du président du conseil départemental de la Loire du 7 octobre 2016, qui se fondait elle-même sur ces informations et documents obtenus par la caisse d'allocations familiales dans l'exercice du droit de communication prévu par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, était irrégulière et en ne recherchant pas si le président du conseil départemental, par la décision en litige, avait donné à l'intéressé l'information prévue par l'article L. 114-21 du même code. 10. En revanche, aux termes de l'article R. 262-7 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : " Les ressources prises en compte pour le calcul de l'allocation sont égales à la moyenne mensuelle des ressources perçues au cours des trois mois précédant la demande ou la révision (...) ". Le tribunal, qui a également estimé, dans l'exercice de son pouvoir souverain d'appréciation, que M. B... avait été informé de la teneur et de l'origine des relevés bancaire obtenus dans l'exercice du droit de communication pour le reste de la période en litige, ne pouvait légalement déduire de ses constatations que la décision du 7 octobre 2016, confirmant la récupération d'un indu au titre de la période du 1er juin 2014 au 30 avril 2016, devait être annulée dans sa totalité et que M. B... devait être entièrement déchargé de l'obligation de payer les sommes correspondantes. Par suite, le département de la Loire est fondé à soutenir que le tribunal a commis une erreur de droit en annulant la décision du 7 octobre 2016 en tant qu'elle confirme la récupération d'indu pour la période du 1er avril 2015 au 30 avril 2016. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le département de la Loire est fondé à demander l'annulation du jugement qu'il attaque en tant seulement qu'il annule la décision du 7 octobre 2016 en ce qu'elle confirme la récupération d'indu pour la période du 1er avril 2015 au 30 avril 2016, qu'il décharge M. B... de l'obligation de payer les sommes correspondantes et qu'il enjoint au département et à la caisse d'allocations familiales de la Loire de lui rembourser les sommes éventuellement retenues à ce titre, sauf à avoir pris une nouvelle décision de récupération d'indu dans un délai de deux mois. 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département de la Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du département, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Lyon du 19 juillet 2018, en tant qu'il annule la décision du président du conseil départemental de la Loire du 7 octobre 2016 en ce qu'elle confirme la récupération d'un indu de revenu de solidarité active pour la période du 1er avril 2015 au 30 avril 2016, son article 4, en tant qu'il décharge M. B... de l'obligation de payer les sommes correspondantes, et son article 5, en tant qu'il enjoint au département et à la caisse d'allocations familiales de la Loire de lui rembourser les sommes éventuellement retenues à ce titre, sauf à avoir pris une nouvelle décision de récupération d'indu dans un délai de deux mois, sont annulés. Article 2 : L'affaire est renvoyée, dans la mesure de la cassation prononcée, au tribunal administratif de Lyon. Article 3 : Le surplus des conclusions du département de la Loire est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la SCP Delamarre, Jéhannin présentées au titre des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée au département de la Loire et à M. D... B.... Copie en sera adressée au ministre des solidarités et de la santé et à la caisse d'allocations familiales de la Loire.