CAA de NANTES, 5ème chambre, 12/02/2018, 16NT01844, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-12
Numéro : 16NT01844
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Arnaud  MONY
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SELARL ATMOS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association pour la protection des rives de l'Odet (APPRO), ainsi que six autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération adoptée le 2 septembre 2013 par la commission permanente du département du Finistère portant modification du périmètre de la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur le territoire de la commune de Plomelin. Par un jugement n° 1303219 et 1304002 du 8 avril 2016, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 juin, 30 novembre et 13 décembre 2016, ainsi que le 16 janvier 2017, l'association pour la protection des rives de l'Odet, M. I...D..., M. J...-L...D..., Mme H...K...D..., M. et Mme E...et Françoise Thery, M. et Mme J...-E... et Sylvie Portier et M. B...F..., représentés par MeA..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 8 avril 2016 ; 2°) d'annuler la délibération de la commission permanente du 2 septembre 2013 ; 3°) de mettre à la charge du département du Finistère une somme de 3 000 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association pour la protection des rives de l'Odet et les autres requérants soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce que la minute n'est pas revêtue des signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - la délibération attaquée est illégale en ce que le procès-verbal de la séance de la commission comporte n'est pas conforme aux exigences posées pare l'article L. 3121-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; - la délibération attaquée est illégale en ce qu'elle a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 3121-14 du CGCT relatives au quorum ; - il appartient au seul conseil général de produire la preuve de ce que le quorum était respecté lors du vote de la délibération attaquée ; - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 3121-15 du CGCT en l'absence du recueil des votes des membres présents de la commission permanente ; - la séance de la commission permanente du 2 septembre 2013 n'a pas donné lieu à une convocation régulière des conseillers généraux conforme aux dispositions de l'article L. 3121-19 du CGCT ; - la délibération attaquée est illégale en ce que les documents qui l'accompagnent présentent des incohérences ; - la délibération attaquée est illégale en ce que le retrait de la délibération adoptée le 3 septembre 2012 n'était plus possible ; - la délibération litigieuse est illégale en ce que la motivation dont elle fait l'objet dans la note explicative de synthèse présente un caractère frauduleux, étant substantiellement différente de celle qui accompagnait la délibération adoptée le 3 septembre 2012, alors même que le périmètre de préemption n'a été modifié qu'à la marge ; - la délibération attaquée ne peut être regardé comme mettant en oeuvre une politique de protection des espaces naturels sensibles et méconnaît les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme ; - l'objectif que poursuivent la commune de Plomelin et le département du Finistère de permettre un accès du public sur l'ensemble des rives de l'Odet de manière continue n'est pas de nature à justifier l'utilisation du droit de préemption spécial des espaces naturels sensibles ; - la délibération attaquée méconnaît le principe d'égalité devant la loi dès lors que les critères qui ont été pris en compte pour définir le périmètre de la zone de préemption spéciale n'ont pas été appliqués de manière homogène ; - l'intégration des parcelles D 0978, D 406, D 403, D 1385, D 381, D 402, D 1870, D 1872 et B 1280 dans le nouveau périmètre de la zone de préemption est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération attaquée est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération adoptée le 28 juin 2013 par le conseil municipal de la commune de Plomelin ; - la délibération attaquée est illégale en ce qu'elle méconnaît le principe de gestion équilibrée énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er décembre et le 16 décembre 2016, le 2 janvier et le 2 février 2017, le département du Finistère et la commune de Plomelin, représentés par la Selarl D...-Gourvennec-Prieur, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Plomelin et le département du Finistère font valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mony, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeG..., représentant l'association pour la protection des rives de l'Odet et autres, et de MeC..., représentant le département du Finistère et la commune de Plomelin. 1. Considérant que l'association pour la protection des rives de l'Odet et les autres requérants relèvent régulièrement appel du jugement en date du 8 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande d'annulation de la délibération adoptée le 2 septembre 2013 par la commission permanente du département du Finistère portant révision du périmètre de la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles situés sur le territoire de la commune de Plomelin ; Sur les conclusions en annulation : En ce qui concerne la régularité du jugement 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la minute du jugement attaqué comporte effectivement la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience ; que le jugement attaqué, qui satisfait aux exigences posées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative, n'est de ce fait pas entaché d'irrégularité ; En ce qui concerne le bien fondé du jugement 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 3121-13 du code général des collectivités territoriales : " Le procès-verbal de chaque séance, rédigé par un des secrétaires, est arrêté au commencement de la séance suivante, et signé par le président et le secrétaire. Il contient les rapports, les noms des membres qui ont pris part à la discussion et l'analyse de leurs opinions. " ; que si ces dispositions concernent les procès-verbaux des séances des conseils départementaux, elles ne s'appliquent pas, en revanche, aux réunions de leurs commissions permanentes dont l'organisation est définie au sein d'un chapitre différent du code général des collectivités territoriales ; que les requérants ne peuvent ainsi utilement invoquer la méconnaissance par la délibération contestée des dispositions précitées de l'article L. 3121-13 du code général des collectivités territoriales pour en demander l'annulation ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 3121-14-1 du même code : " La commission permanente ne peut délibérer si la majorité de ses membres en exercice n'est pas présente ou représentée (...) " ; que, si l'association pour la protection des rives de l'Odet et les autres requérants soutiennent que cette règle de quorum a été méconnue à l'occasion de l'adoption de la délibération litigieuse, il ressort des pièces du dossier que le département du Finistère a produit, devant la Cour, une attestation signée par 45 des 54 conseillers départementaux relative à leur présence lors de la commission permanente du 2 septembre 2013 ; que ni le caractère tardif de ce document, ni le fait qu'il puisse y avoir un doute sur la signification de deux des signatures y figurant en ce qu'elles émaneraient soit de l'élu ayant donné pouvoir soit de l'élu bénéficiaire, ne sont pas de nature, faute de toute contradiction étayée du requérant, à ôter tout caractère probant à un tel document ; que le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de quorum ne peut ainsi qu'être écarté ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 3121-15 du CCCT : " (...) Le résultat des scrutins publics, énonçant le nom des votants, est reproduit au procès-verbal (...) " ; que si l'association de protection des rives de l'Odet les autres requérants soutiennent que la délibération litigieuse a été approuvée au terme d'une procédure irrégulière en ce que les règles de recueil des votes n'auraient pas été respectées, il ne ressort toutefois aucunement des pièces du dossier que la commission permanente du conseil départemental du Finistère ait entendu délibérer sous la forme d'un scrutin public ; que, par suite, et alors même que le procès-verbal de cette séance indique que la délibération litigieuse a été adoptée à l'unanimité des présents, le moyen tiré de l'absence de recueil du résultat du vote indiquant le nom des votants ne peut ainsi qu'être écarté ; 6. Considérant, en quatrième lieu, que si les requérants soutiennent que la délibération litigieuse a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière tenant à ce que le délai de convocation de 12 jours prévu par l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté, il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance considérée de la commission permanente est intervenue le 20 août précédent ; que le moyen tiré d'une convocation tardive doit ainsi être écarté ; 7. Considérant, en cinquième lieu, que si les requérants soutiennent que les documents obligatoires devant accompagner la délibération fixant le périmètre de la zone de préemption spéciale présentaient des incohérences les rendant inintelligibles, il ressort des pièces du dossier que le projet de délibération communiqué à la commission permanente était accompagné, conformément à l'article R. 142-5 du code de l'urbanisme alors applicable, d'un plan de situation et d'un plan de délimitation ; que la circonstance que ces documents aient également été accompagnés d'un document cartographique relatif à une " zone d'intervention foncière " à l'intérieur de laquelle le département du Finistère se proposerait de procéder à des acquisitions foncières sans nécessairement agir par voie de préemption, et qui poursuit ainsi une finalité propre, n'est pas de nature à ôter leur cohérence aux documents graphiques prévus par l'article R. 142-5 accompagnant la délibération ; 8. Considérant, en sixième lieu, que si la délibération litigieuse, qui approuve la redéfinition du périmètre de la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles située sur le territoire de la commune de Plomelin, emporte le retrait de la délibération précédemment adoptée le 3 septembre 2012 qui avait pour objet de redéfinir les contours de la zone de préemption spéciale, ce retrait pouvait intervenir sans aucune condition de délai, s'agissant d'un acte non réglementaire non créateur de droits ; que le moyen tiré de l'illégalité du retrait de la délibération adoptée le 3 septembre 2012 ne peut par suite qu'être écarté ; 9. Considérant, en septième lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait au Conseil départemental de motiver la délibération litigieuse qui se borne à redéfinir les contours de la zone de préemption spéciale et ne présente ainsi ni le caractère d'un acte réglementaire, ni celui d'un acte individuel ; 10. Considérant, en huitième lieu, que la circonstance que la délibération litigieuse se traduit par une diminution de la superficie du zonage à l'intérieur duquel le département du Finistère pourra exercer son droit de préemption spéciale ne saurait, en tout état de cause, constituer une méconnaissance des dispositions de l'article L. 142-1 alors applicable du code de l'urbanisme ; 11. Considérant, en neuvième lieu, que, s'agissant des parcelles D 0978, D 406, D 1385, D 403, D 381, D 402, D 1870, D 1872, D 381 et B 1280, c'est au terme d'une exacte motivation, qu'il y a par suite lieu d'adopter que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché leur intégration partielle dans le zonage adopté par la délibération litigieuse ; 12. Considérant, en dixième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le dimensionnement variable des bandes de terrain définies par la nouvelle délimitation de la zone de préemption, laquelle se traduit d'ailleurs par une diminution globale de sa superficie, ne correspondrait ni aux caractéristiques particulières tant des espaces naturels à protéger que de l'environnement dans lequel il se situe, notamment en ce qui concerne la présence possible d'habitations, de jardins ou de terres agricoles pouvant y être constatée ; qu'il n'est, par ailleurs, pas établi que le zonage ainsi redéfini méconnaîtrait les objectifs de protection des rives de l'Odet poursuivi par le département du Finistère et la commune de Plomelin dès lors que, comme déjà indiqué, la délibération litigieuse se borne à fixer un périmètre à l'intérieur l'exercice du droit de préemption est possible ; que le moyen tiré de l'illégalité du zonage adopté par la délibération attaquée doit être écarté ; 13. Considérant, en onzième lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques n'est pas assorti des précisions suffisante pour permettre à la Cour d'y statuer ; 14. Considérant, en douzième lieu, que si l'association et les autres requérants entendent exciper, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération adoptée le 28 juin 2013 par le conseil municipal de la commune de Plomelin, il ressort des pièces du dossier que les membres de ce conseil ont été régulièrement convoqués dès le 21 juin 2013 et qu'une note explicative de synthèse était effectivement jointe à leur convocation ; que ce moyen doit être écarté ; 15. Considérant, enfin, que si les requérants soutiennent que le zonage de la zone de préemption spéciale méconnaît le principe d'équilibre posé par l'article L. 110 du code de l'urbanisme alors en vigueur, la délibération litigieuse n'a pour seul effet que de définir le zonage à l'intérieur duquel pourra s'exercer le droit de préemption spécial relatif aux espaces naturels sensibles ; que cette délibération ne se traduit pas, par elle-même, par la redéfinition de chemins de promenade sur les rives de l'Odet ; que, par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le département du Finistère aurait entendu, au travers de la redéfinition de ce zonage, lequel est d'ailleurs moins étendu que le précédent, poursuivre une politique contraire aux objectifs de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles fixés par l'article L.142-1 du code de l'urbanisme alors applicable, ni à ceux posés par l'article L. 110 de ce même code ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association de protection des rives de l'Odet et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Finistère, qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire, la somme que réclame l'association pour la protection des rives de l'Odet et les autres requérants au titre des frais exposés par eux non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre au même titre à la charge de l'association et des autres requérants le versement d'une somme de 1 000 euros au profit du département du Finistère et de 1 000 euros au profit de la commune de Plomelin ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association pour la protection des rives de l'Odet et autres est rejetée. Article 2 : L'association pour la protection des rives de l'Odet et autres verseront au département du Finistère et la commune de Plomelin une somme de 1 000 euros, chacun, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour la protection des rives de l'Odet, à M. I... D..., à M. J... -L...D..., à Mme H...K...D..., à M. et Mme E...et Françoise Thery, à M. et Mme J...-E... et Sylvie Portier, à M. B... F..., à la commune de Plomelin et au département du Finistère. Délibéré après l'audience du 12 janvier 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique le 12 février 2018. Le rapporteur, A. MONY Le président, H. LENOIRLe greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16NT01844