CAA de PARIS, 1ère chambre, 31/07/2018, 17PA02704, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-31
Numéro : 17PA02704
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Pearl  NGUYÊN-DUY
Commissaire du gouvernement : M. ROMNICIANU
Avocat(s) : SCP ZURFLUH LEBATTEUX SIZAIRE & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Total Marketing Services a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision par laquelle le préfet du Val-de-Marne a implicitement refusé de faire droit à sa demande de renouvellement de l'autorisation de voirie dont elle disposait pour l'exploitation d'une station service située avenue du général Leclerc à Limeil-Brévannes. Par un jugement n° 1408686 du 2 juin 2017, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande et a mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 1er août 2017 et 23 février 2018, la société Total Marketing Services, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1408686 du 2 juin 2017 du tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler la décision par laquelle le préfet du Val-de-Marne a implicitement refusé de faire droit à sa demande du 9 août 2007 de renouvellement de l'autorisation de voirie dont elle disposait pour l'exploitation d'une station service située avenue du général Leclerc à Limeil-Brévannes ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu'il n'analyse pas de manière complète tous ses moyens, ses conclusions et les pièces produites en première instance ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé, dès lors qu'il a relevé qu'elle ne faisait état d'aucune circonstance particulière permettant de faire échec à l'application du principe selon lequel le délai raisonnable ouvert au destinataire d'une décision individuelle pour introduire un recours juridictionnel ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance, alors qu'il a développé de tels arguments dans une note en délibéré ; - le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu'il n'a pas tenu compte des circonstances particulières dont elle a fait état dans sa note en délibéré, alors que l'irrecevabilité de son recours juridictionnel fondée sur le fait qu'il est exercé au-delà d'un délai raisonnable n'avait pas été opposée en défense par l'administration et n'a été invoquée pour la première fois que par le rapporteur public dans ses conclusions ; - sa requête est recevable, dès lors, d'une part, que l'irrecevabilité d'un recours juridictionnel fondée sur le fait qu'il a été exercé au-delà d'un délai raisonnable ne peut être opposée qu'en cas de décision expresse de rejet et non de décision implicite, et d'autre part, qu'elle peut se prévaloir de circonstances particulières, puisqu'il résulte de l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 20 octobre 2016 que le montant de l'indemnité d'expropriation des terrains dont elle était propriétaire en vue de la réalisation des travaux d'élargissement de la RN 19, qui lui sera accordée par le juge judiciaire, dépendra de la légalité ou de l'illégalité du refus de permission de voirie qui lui a été opposé ; - l'irrecevabilité de son recours juridictionnel pour exercice au-delà d'un délai raisonnable la priverait d'un droit à un procès équitable en méconnaissance de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et porterait atteinte à son droit de propriété protégé par l'article premier du premier protocole additionnel à cette convention ; - la décision attaquée est insuffisamment motivée en méconnaissance des articles 1 et 3 de la loi du 11 juillet 1979 ; - un refus d'autorisation de voirie ne pouvait lui être opposé, dès lors qu'elle remplit toutes les conditions posées par la réglementation mentionnée par la circulaire n° 79-99 du 16 octobre 1979 relative à l'occupation du domaine public routier national et qu'elle ne constitue pas une gêne pour la circulation publique ni pour la sécurité publique ; - la décision attaquée ne pouvait être justifiée par des considérations d'intérêt général et d'ordre public tenant à l'avancement de la procédure d'expropriation et à la réalisation des travaux d'élargissement de la RN19, dès lors qu'à la date de la décision attaquée, la phase administrative de la procédure n'était pas encore achevée, qu'en application de l'article L. 15-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'exproprié a le droit de jouir de son bien jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois après versement ou consignation de l'indemnité d'expropriation, et que les travaux n'étaient pas imminents et étaient suspendus, en l'absence de budget ; - elle constitue un détournement de procédure, dès lors que l'administration a refusé de renouveler son autorisation de voirie afin de ne pas avoir à l'indemniser de son fonds de commerce devant le juge de l'expropriation. Par un mémoire en défense enregistré le 26 janvier 2018, le directeur régional et interdépartemental de l'équipement et de l'aménagement d'Ile-de-France, représenté par la société d'avocats Le Sourd Desforges, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Total Marketing Services la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est régulier ; - le recours juridictionnel introduit par la requérante était tardif, dès lors qu'il n'a pas été formé dans des délais raisonnables et qu'elle ne peut se prévaloir de circonstances particulières, dès lors qu'elle doit être regardée comme ayant eu connaissance des conséquences du refus de voirie dont elle a fait l'objet dès le jugement du tribunal de grande instance de Créteil du 1er avril 2010 ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 22 février 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire a déclaré s'approprier les écritures présentées par le directeur régional et interdépartemental de l'équipement et de l'aménagement d'Ile-de-France. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Nguyên Duy, - les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public. 1. Considérant que la société Total Marketing Services a acquis, en 1975 et 1986, deux parcelles situées rue du général Leclerc (route nationale 19) à Limeil-Brévannes sur lesquelles était exploitée une station-service ; qu'elle a bénéficié d'une permission de voirie sur le domaine public routier, régulièrement renouvelée, lui permettant de disposer le long de la route nationale n° 19 de pistes d'accès et de sortie afin de desservir la station-service ; que, par un courrier du 9 août 2007, la société Total Marketing Services a demandé au préfet du Val-de-Marne le renouvellement pour une durée de cinq ans de cette permission de voirie ; que du silence gardé par l'administration à l'issue d'un délai de deux mois à compter de la réception de sa demande est née une décision implicite de refus dont la société requérante a demandé l'annulation au tribunal administratif de Melun le 1er octobre 2014 ; que celui-ci a rejeté sa demande par un jugement du 2 juin 2017, dont elle interjette régulièrement appel ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée " ; qu'il résulte des dispositions de l'article R. 421-5 du même code que ce délai n'est toutefois opposable qu'à la condition d'avoir été mentionné, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ; 3. Considérant, d'autre part, que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu'en une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable ; 4. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement (...) en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué " ; 5. Considérant que l'irrecevabilité d'un recours contre une décision individuelle dont son destinataire a eu connaissance, fondée sur le fait qu'il est exercé au-delà d'un délai raisonnable, ne peut être régulièrement soulevée d'office qu'après qu'ont été respectées les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, alors même que serait invoquée une fin de non recevoir fondée sur la tardiveté de la requête au regard des dispositions de l'article R. 421-1 du même code ; 6. Considérant qu'il résulte des énonciations du jugement attaqué que, pour rejeter la demande de la société Total Marketing Services, le tribunal a d'abord relevé qu'en l'absence d'accusé réception par l'administration de son courrier de demande de renouvellement d'autorisation d'occupation du domaine public en date du 9 août 2007, ainsi que le prévoit l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, le délai de recours de deux mois prévu par l'article R. 421-1 du code de justice administrative ne lui était pas opposable ; qu'il a ensuite jugé que le principe de sécurité juridique faisait obstacle à ce que la décision implicite née du silence gardé par l'administration, dont elle estimait établi que la société requérante avait eu connaissance au plus tard le 1er avril 2010, puisse encore être contestée devant le juge administratif plus de quatre ans après ; 7. Considérant que s'il est constant que le tribunal était saisi d'une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande de la société Total Marketing Services par application des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, le motif d'irrecevabilité de la demande de première instance sur lequel s'est fondé le tribunal appelait un débat contradictoire portant sur d'autres éléments que ceux relatifs à la fin de non-recevoir pour tardiveté soulevée par l'administration ; que ce motif ne pouvait, par suite, être régulièrement soulevé d'office par le tribunal qu'après mise en oeuvre des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; 8. Considérant qu'en rejetant la demande de la société Total Marketing Services pour ce motif sans avoir informé les parties de son intention de relever d'office le moyen mentionné au point 3, le tribunal administratif a entaché son jugement d'irrégularité ; que, par suite, le jugement doit être annulé ; 9. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Total Marketing Services devant le tribunal administratif de Melun ; Sur la recevabilité de la requête : 10. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article R. 421-2 du code de justice administrative que, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet ; que, toutefois, lorsque l'administration n'a pas transmis à l'auteur de cette demande un accusé réception mentionnant les voies et délais de recours en méconnaissance de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, ce délai ne lui est pas opposable ; 11. Considérant qu'il est constant que le préfet du Val-de-Marne n'a pas accusé réception du courrier de demande de la société requérante du 9 août 2007, de sorte que le délai de deux mois fixé par l'article R. 421-2 du code de justice administrative ne lui était pas opposable ; 12. Considérant qu'à supposer que la société ait ignoré qu'une décision implicite de rejet était née du silence gardé par le préfet sur sa demande, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de la déclaration d'utilité publique des travaux d'aménagement de la déviation de la RN 19 de Bonneuil-sur-Marne à Villecrenes par décret du 16 avril 1999, le préfet du Val-de-Marne a, par arrêtés du 14 juin 2007, déclaré cessibles les terrains nécessaires à cette opération, dont ceux appartenant à la requérante, et dont, par ordonnance du 6 décembre 2007, le juge de l'expropriation du tribunal de grande instance de Nanterre a prononcé l'expropriation ; qu'il ressort également des pièces du dossier que, par jugement du 1er avril 2010, le tribunal de grande instance de Créteil a fixé le montant de l'indemnité d'expropriation allouée à la société Total Marketing Services et a refusé de lui accorder une indemnité d'éviction commerciale au motif qu'elle ne justifiait d'aucun droit à occuper le domaine public, sa précédente autorisation de voirie étant expirée au jour de l'ordonnance d'expropriation ; qu'il s'ensuit que la société requérante doit être regardée comme ayant eu connaissance de l'existence de la décision implicite de rejet de sa demande de renouvellement de permission de voirie au plus tard le 1er avril 2010 ; 13. Considérant qu'il est constant que la société requérante n'a introduit un recours contre ce refus tacite devant le tribunal administratif de Melun que le 1er octobre 2014, soit plus de quatre ans plus tard ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que la société requérante a interjeté appel du jugement du 1er avril 2010 du tribunal de grande instance de Créteil ; que, par un arrêt du 19 décembre 2013, la Cour d'appel de Paris a rejeté sa demande d'indemnisation de son fonds de commerce, aux motifs que le caractère dolosif du refus de renouvellement de permission de voirie n'était pas établi et que la société ne pouvait justifier à la date de l'expropriation d'un droit juridiquement protégé, dès lors qu'elle n'avait pas contesté ce refus de permission de voirie devant le tribunal administratif ; que, dès lors que ce n'est que compte tenu des énonciations de cet arrêt, contre lequel elle a introduit un recours en cassation, que la société requérante a été en mesure de déterminer que le montant de son indemnité d'expropriation dépendrait de la légalité du refus implicite de permission de voirie qui lui a été opposé, la société Total Marketing Services doit être regardée, en ayant introduit sa demande auprès du tribunal administratif de Melun moins d'un an après l'arrêt de la cour d'appel, comme ayant exercé son recours juridictionnel dans un délai raisonnable ; que, par conséquent, dans les circonstances très particulières de l'espèce, le ministre de la transition écologique et solidaire n'est pas fondé à soutenir que sa demande a été présentée tardivement devant le tribunal ; Sur la légalité de la décision attaquée : 14. Considérant qu'il est constant que la société requérante a bénéficié pour l'accès à la station-service implantée le long de la RN 19 de permissions de voirie, précaires et révocables mais constamment renouvelées depuis 1975 ; que, par arrêté du 22 juin 2006, le préfet du Val-de-Marne lui a accordé, en dernier lieu, une autorisation valable du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2006, en lui précisant que celle-ci ne serait pas renouvelée au-delà du 31 décembre 2006 " compte tenu de la prévision du commencement des travaux d'élargissement de la route nationale n° 19 " ; qu'à l'issue du silence gardé pendant deux mois par le préfet du Val-de-Marne sur la demande de renouvellement de son autorisation présentée par la requérante le 9 octobre 2007, est née une décision implicite de rejet ; qu'à cette date, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la société requérante était encore propriétaire de ses parcelles, son expropriation n'ayant été prononcée que par ordonnance du 6 décembre 2007, et d'autre part, que les travaux de déviation de la RN 19 avaient été suspendus faute de crédits disponibles ; qu'en effet, la société requérante fait valoir, sans être sérieusement contestée, que si la tranche nord de la première phase des travaux de modernisation de la RN 19 a été financée et réalisée, bien qu'avec retard, dans le cadre du plan Etat-Région 2000-2006, le contrat de projet 2007-2013, signé le 23 mars 2007, n'a prévu aucun crédit pour permettre le financement des travaux correspondant à la tranche sud du projet portant sur le contournement du centre-ville et l'ouvrage d'art prévu à l'entrée de Villecresnes, où se situe sa station-service ; que, dès lors que, tant en première instance qu'en appel, le ministre de la transition écologique et solidaire se borne, pour justifier le refus litigieux, à se référer au motif mentionné dans l'arrêté du 22 juin 2006 qui fait état de la prévision du commencement des travaux d'élargissement de la route nationale n° 19, alors qu'il résulte de ce qu'il vient d'être dit qu'à la date de la décision attaquée, il ne pouvait ignorer que ces travaux avaient été suspendus sans que la date de leur réalisation soit prévisible, faute de financement ; qu'ainsi, la société requérante, qui était en droit de percevoir le fruit de l'exploitation des parcelles expropriées au moins jusqu'à la fixation, par le jugement précité du 1er avril 2010, du montant de l'indemnité d'expropriation, est fondée à soutenir que le préfet du Val-de-Marne n'a pu légalement rejeter pour ce motif sa demande de prolongation de la permission de voirie dont elle bénéficiait ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la demande, que la société Total Marketing Services est fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le préfet du Val-de-Marne a implicitement refusé de faire droit à sa demande du 9 août 2017 de renouvellement de l'autorisation de voirie dont elle disposait pour l'exploitation d'une station service située avenue du général Leclerc à Limeil-Brévannes ; Sur les frais liés au litige : 16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Total Marketing Services ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que la société Total marketing services, qui n'est pas la partie perdante, verse à l'Etat la somme qu'il demande au titre des frais qu'il a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1406868 du 2 juin 2017 du tribunal administratif de Melun est annulé. Article 2 : La décision par laquelle le préfet du Val-de-Marne a implicitement refusé de faire droit à la demande de la société Total Marketing Services du 9 août 2007 de renouvellement de l'autorisation de voirie dont elle disposait pour l'exploitation d'une station service située avenue du général Leclerc à Limeil-Brévannes est annulée. Article 3 : L'Etat versera à la société Total Marketing Services la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par le ministre de la transition écologique et solidaire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Total Marketing Services et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 21 juin 2018, à laquelle siégeaient : - Mme Pellissier, présidente, - M. Legeai, premier conseiller, - Mme Nguyên Duy, premier conseiller. Lu en audience publique le 31 juillet 2018. Le rapporteur, P. NGUYÊN DUY La présidente, S. PELLISSIER Le greffier, A. LOUNISLa République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui le concerne ou à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 17PA02704 2 N° 17PA02704