Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 14/10/2009, 310594, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-10-14
Numéro : 310594
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : M. Christian  Fournier
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 novembre 2007 et 12 février 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION MIDI-PYRENEES, représentée par le président du conseil régional ; la REGION MIDI-PYRENEES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 25 juillet 2007 fixant le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat à la REGION MIDI-PYRENEES et participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont elle a la charge ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; Vu le décret n° 2005-529 du 24 mai 2005 ; Vu le décret n° 2006-1756 du 23 décembre 2006 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Christian Fournier, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la REGION MIDI-PYRENEES, - les conclusions de M. Edouard Geffray, Rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la REGION MIDI-PYRENEES ; Considérant que la REGION MIDI-PYRENEES demande l'annulation de l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 25 juillet 2007 fixant le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat à la REGION MIDI-PYRENEES et participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont elle a la charge en application du III de l'article 82 de la loi du 13 août 2004 ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Considérant que la REGION MIDI-PYRENEES invoque, par la voie de l'exception, l'illégalité du décret du 23 décembre 2006 fixant les modalités du transfert définitif aux régions de services ou parties de services du ministère de l'agriculture et de la pêche à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 juillet 2007 susmentionné ; Considérant qu'aux termes de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : I. Le présent article s'applique : / l° Aux services ou parties de services qui participent à l'exercice des compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements par la présente loi ; (...) / II. Les services et parties de services mentionnés au I sont transférés selon les modalités prévues aux articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code général des collectivités territoriales et celles qui sont définies ci-après. (...) / III. Dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret approuvant une convention type, une ou plusieurs conventions, conclues entre le représentant de l'Etat et, selon le cas, le président du conseil régional ou le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, le président du conseil général, le président de l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales ou le maire constatent la liste des services ou parties de services qui sont, pour l'exercice de leurs missions, mis à disposition de la collectivité ou du groupement de collectivités bénéficiaires du transfert de compétences en application de la présente loi. (...) /Pour les compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements postérieurement à la publication du décret approuvant une convention type, le délai de trois mois court à compter de la date du transfert de la compétence. / IV. A défaut de convention passée dans le délai de trois mois précité, la liste des services ou parties de services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé, après avis motivé d'une commission nationale de conciliation, placée auprès du ministre chargé des collectivités territoriales et comprenant un nombre égal de représentants de l'Etat et de représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales et de leurs groupements. (...) / VII. Des décrets en Conseil d'Etat fixent les modalités de transferts définitifs des services ou parties de services mentionnés au I et de ceux exerçant les compétences transférées au département par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 1er du décret du 24 mai 2005 portant création des commissions tripartites locales : Des commissions locales de suivi des transferts des services et des personnels sont instituées auprès de chaque préfet de région et auprès de chaque préfet de département à compter de l'entrée en vigueur des conventions constatant la liste des services ou parties de services mis à disposition des collectivités territoriales ou des arrêtés interministériels mentionnés à l'article 104 de la loi du 13 août 2004 susvisée. (...) ; qu'aux termes de l'article 3 du même décret : Les commissions sont associées aux travaux préalables à l'élaboration des décrets fixant les modalités de transferts définitifs des services et parties de services mentionnés au VII de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 susvisée. / Elles sont associées à la mise en oeuvre des modalités pratiques des transferts définitifs des services et des personnels, selon le cas, au niveau régional ou départemental ; Considérant qu'une autorité administrative est tenue de se conformer aux dispositions réglementaires légalement édictées qui fixent les règles de forme et de procédure selon lesquelles elle doit exercer ses compétences ; que ces dispositions s'imposent à elle tant qu'elles sont en vigueur et alors même que cette autorité en serait l'auteur ou qu'elles émaneraient d'une autorité qui lui est subordonnée ; qu'une décision à caractère réglementaire ou individuel prise en méconnaissance de ces règles est en principe illégale ; Considérant que le décret du 23 décembre 2006 a été pris en application des dispositions précitées du VII de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 pour fixer les modalités du transfert définitif de services ou parties de services de l'Etat dans le domaine de l'enseignement agricole ; que, si le ministre soutient que plusieurs réunions, auxquelles auraient participé des personnes relevant des catégories représentées au sein de la commission locale de suivi, se seraient tenues entre juillet et décembre 2006, au cours desquelles auraient été abordées les modalités pratiques de transfert définitif des services et personnels techniciens, ouvriers et de service de la REGION MIDI-PYRENEES, de telles réunions, dont les modalités ne sont d'ailleurs pas précisées par le ministre, ne sauraient en tout état de cause être regardées comme ayant permis d'associer les commissions tripartites locales prévues par le décret précité du 24 mai 2005 aux travaux préparatoires à l'élaboration du décret ; qu'ainsi, la règle de procédure fixée par l'article 3 du décret du 24 mai 2005 ayant été méconnue, la REGION MIDI-PYRENEES est fondée à soulever, par la voie de l'exception, l'illégalité du décret du 23 décembre 2006 fixant les modalités du transfert définitif aux régions de services ou parties de services du ministère de l'agriculture et de la pêche ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêté attaqué du ministre de l'agriculture et de la pêche du 25 juillet 2007 fixant le nombre d'emplois ou de fractions d'emplois affectés aux services ou parties de services transférés par l'Etat à la REGION MIDI-PYRENEES et participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont elle a la charge, qui constitue une mesure d'application de l'article 2 du décret du 26 décembre 2006, doit être annulé ; Sur les conséquences de l'illégalité de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne l'office du juge : Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine ; qu'il n'est pas tenu, avant de procéder à cette appréciation, de se prononcer sur tous les moyens soulevés devant lui ; En ce qui concerne l'application de ces principes à l'arrêté attaqué : Considérant que l'arrêté attaqué a produit ses effets ; que le droit d'option entre le statut de fonctionnaire territorial et le maintien du statut de fonctionnaire d'Etat ouvert, pour les agents concernés, par les dispositions du I de l'article 109 de la loi du 13 août 2004, ayant été exercé jusqu'au 31 décembre 2008, les décisions individuelles d'intégration ou de détachement qui en résultent ont pris effet ou prendront effet au plus tard le 1er janvier 2010, conformément aux dispositions de l'article 147 de la loi de finances pour 2006 ; qu'en outre, la loi de finances pour 2008 a autorisé le versement aux collectivités territoriales concernées des compensations financières auxquelles elles ont droit ; Considérant qu'il incombe aux pouvoirs publics, du fait de l'annulation de l'arrêté attaqué, de prendre l'ensemble des mesures nécessaires pour que soient légalement mises en oeuvre les dispositions du VII de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 ; que, compte tenu des effets que l'arrêté attaqué a produits, et eu égard à l'intérêt qui s'attache d'une part à la continuité de l'exercice, par les différentes collectivités publiques, de leurs compétences, d'autre part à la sécurité juridique des collectivités territoriales et des personnels concernés, auxquelles une annulation rétroactive des dispositions de l'arrêté attaqué porterait une atteinte manifestement excessive, il y a lieu, pour permettre aux pouvoirs publics de prendre l'ensemble des mesures nécessaires à l'une et à l'autre, de n'en prononcer l'annulation - sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date de la présente décision - qu'à compter du 1er mars 2010 ; qu'il y a lieu par suite, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au Premier ministre et au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche de prendre, d'ici au 1er mars 2010, les mesures nécessaires au transfert définitif aux régions des services ou parties de services participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont la région MIDI-PYRENEES a la charge en application du III de l'article 82 de la loi du 13 août 2004 ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 3 000 euros à la collectivité territoriale requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté attaqué est annulé à compter du 1er mars 2010, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement. Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre et au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche de prendre, d'ici au 1er mars 2010, les mesures nécessaires au transfert définitif aux régions des services ou parties de services participant aux missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements dont la région MIDI-PYRENEES a la charge en application du III de l'article 82 de la loi du 13 août 2004. Article 3 : L'Etat versera une somme de 3 000 euros à la REGION MIDI-PYRENEES en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la REGION MIDI-PYRENEES, au Premier ministre et au ministre, de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.