CAA de NANCY, 4ème chambre, 27/12/2019, 18NC03397, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-27
Numéro : 18NC03397
Président : M. DEVILLERS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : LAZARE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. K... F..., Mme M... F... G..., M. A... H..., Mme O... G... épouse J..., Mme I... G... et Mme D... G... ont demandé au tribunal administratif de Besançon, par deux requêtes distinctes, d'annuler, d'une part, l'arrêté du 7 mars 2014 par lequel le préfet du Doubs a modifié l'arrêté déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du quartier " Les Vaîtes " et, d'autre part, l'arrêté du 20 mars 2014 déclarant cessibles les parcelles concernées au profit de la société publique locale (SPL) Territoire 25. Par un jugement n° 1400806-1400808-1401438 du 22 mars 2016, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leurs demandes. Par un arrêt n°16NC00913 du 8 juin 2017, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé le jugement du 22 mars 2016 du tribunal administratif de Besançon ainsi que les arrêtés des 7 et 20 mars 2014 du préfet du Doubs. Par une décision n° 412632-413380 du 5 décembre 2018, rectifiée pour erreur matérielle par une ordonnance du 17 décembre 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 septembre et 5 décembre 2016, 17 décembre 2018, 22 avril, 9 mai, 2 juin, 9 septembre, 13 et 26 novembre 2019, M. K... F..., Mme D... G..., M. A... H..., Mme O... G... épouse J... et Mme I... G..., représentés par Me C..., demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler le jugement du 22 mars 2016 du tribunal administratif de Besançon ; 2°) avant dire-droit, d'enjoindre à la société publique locale (SPL) Territoire 25 de communiquer les compromis de vente déjà signés ; 3°) d'annuler l'arrêté du 7 mars 2014 par lequel le préfet du Doubs a modifié l'arrêté déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du quartier " Les Vaîtes " ; 4°) d'annuler l'arrêté du 20 mars 2014 par lequel le préfet du Doubs a déclaré cessibles au bénéfice de la société publique locale (SPL) Territoire 25 les parcelles désignées sur l'état annexé à cet arrêté dont l'acquisition est nécessaire en vue du projet d'aménagement du quartier " Les Vaîtes " ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : Avant cassation : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; - l'arrêté du 20 mars 2014 est entaché d'incompétence ; - l'arrêté modificatif du 7 mars 2014 est illégal car il est intervenu plus d'un an après la clôture de l'enquête publique, le préfet ne pouvant plus modifier le bénéficiaire de l'opération ; - les arrêtés des 7 et 20 mars 2014 sont illégaux, par voie d'exception tirée de l'illégalité de l'arrêté du 27 octobre 2011 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du quartier situé au lieu-dit " Les Vaîtes " en ce que, premièrement, l'avis du commissaire enquêteur repose sur une analyse erronée notamment du bilan financier et est insuffisamment motivé ; - deuxièmement, le dossier d'enquête publique est irrégulièrement composé au regard des dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'environnement ; - troisièmement, les dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ont été méconnues en l'absence d'estimation sommaire des dépenses ; - quatrièmement, le projet est incompatible avec le plan local d'urbanisme en méconnaissance de l'article L. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la réalisation de la ZAC et des logements prévus nécessitant une évolution du plan local d'urbanisme ; - cinquièmement, les terrains ont été cédés en dessous du prix du marché à des sociétés privées, le projet, consistant en une simple opération de promotion immobilière, étant entaché de détournement de pouvoir ; - sixièmement, le périmètre de l'opération est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne les parcelles situées en bordure de périmètre ; - septièmement, l'opération est dépourvue d'utilité publique ; - enfin, le projet porte une atteinte illégale au droit de propriété et méconnaît les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Après cassation : - l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé en ce qui concerne l'enquête parcellaire ; - le préfet du Doubs ne pouvait désigner deux bénéficiaires de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique par son arrêté du 7 mars 2014 ; - le dossier d'enquête publique est incomplet en l'absence de mention de la nécessité de prendre un arrêté de dérogation pour les espèces protégées ; - l'étude d'impact ne mentionne pas, d'un point de vue environnemental, les motifs pour lesquels le projet a été retenu parmi d'autres partis pris qui ne sont pas précisés ; - l'avis de l'autorité environnementale du 30 juillet 2010 a été signé par le préfet de région, ce qui entache la procédure d'irrégularité et est de nature à priver les requérants d'une garantie ; - il n'y a aucun motif impérieux d'intérêt général de moduler les effets d'une éventuelle annulation, dès lors que les parcelles des requérants sont situées en périphérie du projet et représentent seulement un peu plus de 2 % de la superficie du projet ; - aucune régularisation n'est prévue par le législateur en matière d'expropriation et l'avis de l'autorité environnementale ne serait pas le même aujourd'hui en raison de l'insuffisance de l'étude d'impact. Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 juillet et 14 novembre 2016, 29 avril, 20 mai et 18 novembre 2019, la société publique locale (SPL) Territoire 25 et la commune de Besançon, représentées par Me E..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros à leur verser chacune soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'autorité de chose jugée s'attache à la décision du Conseil d'Etat et les requérants ne peuvent pas reprendre les conclusions et moyens qui ont été rejetés ou écartés s'agissant, d'une part, de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité en tant qu'il déclare cessibles des parcelles autres que celles appartenant aux requérants et, d'autre part, du moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le plan local d'urbanisme, dès lors que le Conseil d'Etat a précisé que le caractère programmatique de l'opération et le classement en zone 2 AU du plan local d'urbanisme doivent être pris en compte ; - l'étude d'impact est suffisante ; - le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis de l'autorité environnementale est inopérant, voire irrecevable à l'encontre de l'arrêté de cessibilité ; - une telle irrégularité pourrait être régularisée ; - les autres moyens soulevés par M. F... et autres ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 août 2016, 30 avril, 10 juillet et 19 novembre 2019, le ministre de l'intérieur, puis le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent que : - le moyen soulevé par voie d'exception à l'encontre de l'arrêté du 7 mars 2014 est inopérant, seuls les vices propres de cet arrêté pouvant être contestés ; - l'étude d'impact est suffisante ; - les autres moyens soulevés par M. F... et autres ne sont pas fondés. Un mémoire en défense, enregistré le 28 novembre 2019, présenté pour la société publique locale (SPL) Territoire 25 et la commune de Besançon n'a pas été communiqué. Un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2019, présenté pour le ministre de l'intérieur, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son premier protocole additionnel ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ; - le décret n° 2009-235 du 27 février 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement ; - l'arrêt C-474/10 du 20 octobre 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - la décision n° 400559 du 6 décembre 2017 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme L..., présidente assesseur, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant M. F... et autres, ainsi que celles de Me E..., représentant la SPL Territoire 25 et la commune de Besançon. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Besançon a décidé d'aménager le secteur dit des Vaîtes d'une superficie d'une quarantaine d'hectares, situé au nord-est de la commune, afin d'y réaliser un " éco-quartier " dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté. Par une délibération du 22 mars 2010, le conseil municipal de Besançon a autorisé son maire à saisir le préfet du Doubs en vue de l'ouverture d'une enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique relative à ce projet. Par un arrêté du 27 octobre 2011, le préfet du Doubs a déclaré d'utilité publique cette opération au profit de la commune de Besançon. L'aménagement de la zone a été attribué à la société publique locale (SPL) Territoire 25 par une délibération du conseil municipal de la commune de Besançon du 2 décembre 2013. Par un arrêté du 7 mars 2014, le préfet du Doubs a, en conséquence, modifié la déclaration d'utilité publique afin de désigner la SPL Territoire 25 comme en étant la bénéficiaire, en qualité de concessionnaire de l'opération. Par un arrêté du 20 mars 2014, le préfet du Doubs a également déclaré cessibles au bénéfice de la SPL Territoire 25 les parcelles nécessaires à l'aménagement du quartier des Vaîtes. M. F..., Mmes G... et M. H..., propriétaires de terrains situés dans le périmètre de l'opération contestée, ont demandé l'annulation, pour excès de pouvoir, des arrêtés des 7 et 20 mars 2014 du préfet du Doubs. Par un jugement du 22 mars 2016, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leurs demandes. Par un arrêt du 8 juin 2017, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé ce jugement ainsi que les arrêtés des 7 et 20 mars 2014 du préfet du Doubs au motif qu'à la date à laquelle elle a été déclarée d'utilité publique, l'opération d'aménagement n'était pas compatible avec les prescriptions du plan local d'urbanisme de Besançon. Sur pourvois du ministre de l'intérieur et de la SPL Territoire 25, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a, par une décision du 5 décembre 2018 rectifiée pour erreur matérielle par une ordonnance du 17 décembre suivant, annulé l'arrêt du 8 juin 2017 de la cour administrative d'appel de Nancy et renvoyé l'affaire devant la cour pour règlement du fond. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, pour écarter le moyen d'incompétence du signataire de l'arrêté de cessibilité du 20 mars 2014, le tribunal administratif de Besançon a jugé qu'à supposer même que l'arrêté du 17 mars 2014 par lequel le préfet du Doubs a délégué sa signature à M. B... N..., signataire de cet arrêté, n'ait pas été publié le 20 mars 2014, cette circonstance était sans incidence, dès lors qu'il bénéficiait d'une précédente délégation de signature l'autorisant à signer un tel acte en vertu d'un arrêté du préfet du Doubs du 21 octobre 2013. 3. En statuant ainsi, le tribunal administratif de Besançon n'a pas procédé à une substitution de motifs irrégulière mais s'est fondé sur les pièces du dossier dont il disposait et notamment sur les visas de l'arrêté du 7 mars 2014 qui mentionnaient la délégation de signature du 21 octobre 2013, ainsi que les requérants l'énoncent dans leurs écritures. 4. En second lieu, le jugement attaqué est suffisamment motivé en ce qui concerne les moyens tirés de l'insuffisance de motivation des conclusions du commissaire enquêteur dans le cadre de l'enquête publique sur la déclaration d'utilité publique, de l'irrégularité de la composition du dossier soumis à enquête publique sur cette même opération, du caractère erroné de l'appréciation sommaire des dépenses de la déclaration d'utilité publique, du détournement de pouvoir, de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le périmètre de l'opération d'utilité publique ou encore de l'atteinte à la propriété privée des requérants. Le jugement attaqué n'avait pas à répondre à chacun des arguments des requérants mais seulement aux moyens soulevés, ce qu'il a fait. 5. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit, par suite, être écarté. Sur l'arrêté du 7 mars 2014 : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " I - L'acte déclarant l'utilité publique doit intervenir au plus tard un an après la clôture de l'enquête préalable (...) / Passé l'un ou l'autre de ces délais, il y a lieu de procéder à une nouvelle enquête. ". 7. D'une part, l'arrêté du 7 mars 2014 du préfet du Doubs a pour seul objet de modifier le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique du 27 octobre 2011. L'aménagement d'un quartier durable au lieudit " Les Vaîtes " est ainsi déclaré d'utilité publique au profit de la commune de Besançon, à laquelle est substituée la SPL Territoire 25, à qui l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté des Vaîtes a été confiée par une délibération du conseil municipal de Besançon du 2 décembre 2013. Un contrat de concession a d'ailleurs été conclu le 21 janvier 2014. Ni les dispositions de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, ni aucune autre disposition ne font obstacle à ce que l'expropriation puisse être réalisée par le concessionnaire de l'aménagement d'une zone d'action concerté. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté du 7 mars 2014 ne désigne qu'un bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique. 8. D'autre part, conformément aux dispositions de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'arrêté du 27 octobre 2011 portant déclaration d'utilité publique a été édicté dans le délai d'un an après la clôture de l'enquête publique. L'arrêté du 7 mars 2014, arrêté modificatif, se borne à désigner la société SPL Territoire 25 comme bénéficiaire de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 27 octobre 2011, sans apporter d'autre modification à l'opération d'aménagement soumise à enquête publique. Il ne saurait ainsi être regardé comme constituant l'arrêté portant déclaration d'utilité publique de cet aménagement. Dès lors, l'arrêté contesté n'était pas soumis au délai d'un an prévu par l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. 9. En second lieu, l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 27 octobre 2011 était devenu définitif à la date à laquelle M. F... et autres ont demandé l'annulation de l'arrêté du 7 mars 2014 du préfet du Doubs au tribunal administratif de Besançon. Eu égard à la portée de cet arrêté modificatif, qui se borne à modifier le bénéficiaire de l'opération d'utilité publique, les requérants ne peuvent utilement exciper, au soutien de leurs conclusions tendant à son annulation, de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique initiale du 27 octobre 2011 et de son incompatibilité avec le plan local d'urbanisme de Besançon. 10. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, de l'arrêté du 7 mars 2014 du préfet du Doubs. Sur l'arrêté de cessibilité du 20 mars 2014 : En ce qui concerne les vices propres de l'arrêté du 20 mars 2014 : 11. En premier lieu, ainsi qu'il est dit au point 2 du présent arrêt, l'arrêté de cessibilité du 20 mars 2014 a été signé par M. N..., secrétaire général de la préfecture du Doubs. Il disposait d'une délégation de signature du 17 mars 2014, lui donnant compétence pour signer notamment tous les arrêtés et décisions relevant des attributions de l'Etat dans le département du Doubs, à l'exception de ceux précisément énumérés par cet arrêté au nombre desquels ne figurent pas les arrêtés de cessibilité. En outre, l'arrêté du 17 mars 2014 a été régulièrement publié au recueil n°5 des actes administratifs de la préfecture du Doubs du même jour. 12. En second lieu, l'enquête publique prévue par les dispositions des articles R. 11-19 et suivants, alors en vigueur, du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique s'est déroulée du 26 novembre au 20 décembre 2012. Selon l'article R. 11-25 de ce code, alors en vigueur : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes personnes susceptibles de l'éclairer. ". Le commissaire-enquêteur, après avoir relevé que deux observations seulement avaient été produites dans le cadre de l'enquête parcellaire, dont l'une portait sur l'intérêt du projet et non sur son emprise, a analysé la seconde observation dans son rapport. Il a ensuite émis un avis favorable à l'enquête parcellaire et dressé le procès-verbal de l'opération conformément aux dispositions de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du rapport du commissaire enquêteur relatif à l'enquête parcellaire doit être écarté. En ce qui concerne les moyens, soulevés par voie d'exception, tirés de l'illégalité de l'arrêté du 27 octobre 2011 déclarant le projet d'utilité publique : 13. En premier lieu, l'arrêté de cessibilité et l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'acte déclaratif d'utilité publique. Si, à l'appui de la contestation ainsi formée par voie d'exception, la légalité interne de la déclaration d'utilité publique, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours en annulation dirigé contre la déclaration d'utilité publique et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 14. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne peuvent utilement soulever, dans le cadre de la présente instance dirigée contre l'arrêté de cessibilité du 20 mars 2014, les moyens tirés du caractère incomplet et insuffisant du dossier soumis à l'enquête publique relative à la déclaration d'utilité publique, devenue définitive, du 27 octobre 2011, du caractère insuffisamment motivé des conclusions du commissaire enquêteur, de l'insuffisance de l'étude d'impact sur l'environnement, du caractère erroné de l'appréciation sommaire des dépenses et enfin du vice de procédure résultant de l'irrégularité de l'avis de l'autorité environnementale du 30 juillet 2010 en l'absence d'autonomie réelle de cette autorité, moyen d'ailleurs soulevé par un mémoire des requérants enregistré le 9 septembre 2019 alors que cet avis avait été joint à un mémoire en défense d'août 2015. 15. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : " Ainsi qu'il est dit à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme : La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les prescriptions d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé ne peut intervenir que si l'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique et sur la modification du plan et si, en outre, l'acte déclaratif d'utilité publique est pris dans des conditions conformes aux prescriptions concernant l'approbation des plans d'occupation des sols. La déclaration d'utilité publique comporte alors modification du plan ". Aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, reprenant les dispositions de l'ancien article L. 123-8 du même code mentionné à l'article L. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / b) L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint du représentant de l'Etat dans le département, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, du maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé le projet, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal / La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan (...). / Dès l'ouverture de l'enquête publique et jusqu'à l'adoption de la déclaration d'utilité publique, le plan local d'urbanisme ne peut plus faire l'objet d'une modification ou d'une révision portant sur les dispositions faisant l'objet de la mise en compatibilité". 16. Selon l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme ". Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Besançon, alors en vigueur : " Le règlement des zones AU fixe les prescriptions relatives aux occupations et utilisations du sol existantes dans l'attente d'une opération d'aménagement d'ensemble (1AU) ou d'une évolution du document d'urbanisme (2AU) ". Ce règlement décrit les zones 2AU comme des zones " pour lesquelles une procédure de modification ou une révision du document d'urbanisme conditionne l'urbanisation ". Sont applicables aux zones 2 AU, l'article AU 1 qui prévoit que : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol suivantes : / - Les constructions nouvelles quelle que soit leur destination à l'exception des constructions à destination d'équipement collectif public de type infrastructures et superstructures publiques et de celles autorisées à l'article AU 2 (...) " et l'article AU 2 selon lequel : " Sont autorisées les occupations et utilisations du sol suivantes : (...) - Les affouillements, exhaussements sous réserve qu'ils soient liés à la construction ou à la réalisation de travaux publics ". 17. Il résulte des dispositions citées au point 15 que l'opération qui fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme, pour l'application de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, qu'à la double condition, d'une part, qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune au travers de ce plan et, d'autre part, qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. 18. D'une part, le projet litigieux consiste en l'aménagement à terme d'un éco-quartier comprenant des logements sur des terrains classés en zone 2 AU du plan local d'urbanisme de la commune de Besançon, laquelle permet l'urbanisation sous réserve d'une procédure de modification ou de révision du document d'urbanisme. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune de Besançon approuvé en juillet 2007, révisé le 6 mai 2011, applicable en l'espèce, que le secteur des Vaîtes est identifié comme revêtant " une importance stratégique majeure " permettant de requalifier l'entrée est de la ville, d'opérer une liaison entre les quartiers est de la ville et de réaliser une opération de qualité architecturale et environnementale sous la forme d'un éco-quartier dans une logique de développement durable. Le classement en zone 2 AUH d'urbanisation future à vocation dominante d'habitat est cohérent avec le parti d'aménagement retenu par la commune de Besançon consistant, à terme, à réaliser un nouveau quartier urbain dans ce secteur. L'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique est, en conséquence, compatible avec le parti d'aménagement retenu par la commune de Besançon. 19. D'autre part, l'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique autorise les acquisitions foncières nécessaires à l'aménagement d'ensemble de ce secteur. Ainsi que cela ressort des caractéristiques des principaux ouvrages à réaliser, la viabilisation des terrains ainsi que des travaux d'infrastructure et de superstructure, tels que la réalisation d'une voie nouvelle, d'une voie piétonne, l'aménagement des espaces verts, la réalisation des réseaux de récupération des eaux pluviales, d'un réseau de chaleur bois et la réalisation d'équipements publics et notamment d'un groupe scolaire, d'une crèche et d'une maison de quartier sont prévus. La construction de logements est également envisagée, à plus long terme cependant, une fois le secteur viabilisé. Outre qu'un emplacement réservé pour la réalisation d'une voie nouvelle est prévu par le plan local d'urbanisme, la réalisation de constructions à destination d'équipement collectif public de type infrastructures et superstructures publiques est autorisée par l'article AU 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Besançon. 20. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique est incompatible avec les dispositions du plan local d'urbanisme, au seul motif que la construction de logements y est prévue à terme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme doit être écarté. 21. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'opération prévue dans le secteur des Vaîtes, qui consiste en l'aménagement global d'un quartier, qu'il s'agisse des logements, des espaces verts ou des réseaux, constituerait une opération de promotion immobilière consistant à céder des terrains à des prix nettement inférieurs à leur valeur à des sociétés privées. Le moyen de détournement de pouvoir doit, par suite, être écarté. 22. En quatrième lieu, alors même que les parcelles leur appartenant sont situées en bordure de la zone d'aménagement concerté, les requérants n'établissent pas que leur intégration dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la déclaration d'utilité publique, qui inclut ces parcelles parmi celles qui peuvent faire l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique et non parmi celles qui, quoiqu'intégrées dans l'opération d'aménagement d'ensemble, sont laissées à l'initiative des propriétaires privés sur le plan opérationnel, serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation. En effet, ainsi que les requérants l'admettent dans leurs écritures, les parcelles leur appartenant ne sont pas bâties, contrairement à d'autres parcelles construites qui ne sont pas incluses dans le périmètre des terrains pouvant faire l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique. 23. En cinquième lieu, une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 24. D'une part, les requérants font valoir que la population de Besançon a diminué de 117 838 à 116 353 habitants entre 2007 et 2012, sans que cette diminution de 1 483 habitants soit compensée par une augmentation de la population de la communauté d'agglomération du Grand Besançon. Ils relèvent également que la population de Besançon a continué à diminuer jusqu'en 2015 et qu'il existe un nombre important de logements vacants. Le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine du 14 décembre 2011 prévoit cependant, sur 25 ans, une augmentation de 27 000 habitants nécessitant la construction annuelle d'environ 1 250 logements. Alors même que ce document ne concerne pas seulement la commune de Besançon, il fait état d'un besoin important en nouveaux logements. En outre, afin d'assurer le seul maintien, sans augmentation, de la population de Besançon, les besoins en logements sont estimés à 500 constructions par an. Or, l'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique du 27 octobre 2011, qui prévoit la construction de plus de 1 000 logements, répond à ce besoin. L'opération d'aménagement permet également un rééquilibrage démographique et social en favorisant l'installation de jeunes ménages par une offre de logement diversifiée, attractive et à un coût raisonnable. En effet, 20 % des futurs logements seront réservés à l'habitat social et 15% aux primo-accédants à la propriété, permettant ainsi de répondre aux besoins de jeunes ménages qui doivent s'installer en périphérie pour pouvoir accéder à la propriété, le coût du foncier et de l'immobilier étant trop élevé en centre-ville. Par ailleurs, située à l'est de la commune, cette opération d'aménagement limite l'étalement urbain et offre, en lien avec le tramway qui dessert déjà ce secteur, des équipements publics de proximité. Elle contribue, par ailleurs, à requalifier un espace laissé, pour l'essentiel, en friche avec un habitat épars, dépourvu de structuration. Par suite, l'opération présente un caractère d'utilité publique. Si les requérants font également valoir que l'expropriation n'est pas nécessaire à la construction de logements, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du parti d'aménagement retenu par la commune de Besançon. 25. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet présenterait des inconvénients d'ordre social ou environnemental. En effet, il se situe dans l'enveloppe urbaine de la commune de Besançon, dans un secteur présentant un habitat diffus, hétérogène et non structuré. En outre, le projet prévoit l'aménagement d'une trame verte en fond de vallon et préserve le caractère naturel de la colline des Bicquey. L'opération déclarée d'utilité publique permet également de densifier un secteur déjà partiellement construit, en limitant l'étalement urbain. Alors même que des espèces protégées, telles que l'écureuil roux, le lézard des murailles, le hérisson d'Europe, la Pipistrelle, l'Alyte ou certaines espèces d'oiseaux ont été observées dans ce secteur, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il présenterait un intérêt écologique particulier de nature à priver le projet de son caractère d'utilité publique. 26. En outre, si les requérants relèvent que le projet porte une atteinte excessive à leur droit de propriété, notamment en ce qu'il permet à la commune de Besançon d'acquérir des terrains à une valeur inférieure à celle du marché, ils ont été indemnisés par le juge de l'expropriation sans établir que l'indemnisation qu'ils ont reçue serait nettement inférieure au prix qu'ils auraient perçu s'ils avaient vendu directement les parcelles non viabilisées leur appartenant. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet consisterait en une opération de promotion immobilière de vente de terrains à des prix inférieurs à leur valeur sur le marché. Par suite, l'atteinte portée à la propriété privée n'est pas excessive par rapport à l'intérêt public que présente l'opération. 27. En dernier lieu, l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule que : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". 28. D'une part, les requérants relèvent que la commune de Besançon a bloqué depuis une cinquantaine d'années la valeur des terrains concernés, qui a depuis nettement augmenté. Il ressort cependant des pièces du dossier que les premières études en vue de la réalisation du projet faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique ont été menées en 2005, soit cinq ans seulement avant le déroulement de l'enquête publique et six ans seulement avant l'arrêté portant déclaration d'utilité publique. En outre, ils n'établissent pas que leurs parcelles, qui ne sont pas construites, auraient pu être revendues à un prix plus élevé, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le secteur des Vaîtes n'était pas desservi par des réseaux publics suffisants, l'opération d'utilité publique ayant notamment pour objet de l'aménager en vue de son ouverture à l'urbanisation. Ils ne sauraient ainsi invoquer l'espérance légitime d'une cession des biens dont ils sont propriétaires à un prix plus favorable. 29. D'autre part, les requérants ne sauraient utilement exciper de l'illégalité du classement des terrains leur appartenant en zone 2NA du plan d'occupation des sols puis 2 AU du plan local d'urbanisme, au demeurant non établie en l'absence de desserte et de viabilisation de ce secteur, ni du caractère insuffisant des indemnités fixées par le juge de l'expropriation qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier. 30. Par suite, eu égard à l'intérêt public de l'opération et à la circonstance que les requérants ont perçu une indemnisation, dont ils n'établissent pas qu'elle n'était pas équitable, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté. 31. Il résulte des points 13 à 30 du présent arrêt que le moyen soulevé par voie d'exception tiré de l'illégalité de l'arrêté du 27 octobre 2011 portant déclaration d'utilité publique doit être écarté. 32. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, M. F... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, de l'arrêté du 20 mars 2014 du préfet du Doubs. Sur les frais liés au litige : 33. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent M. F... et autres au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 34. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge, conjointe et solidaire, des requérants la somme de 1 500 euros à verser, d'une part, à la commune de Besançon et d'autre part, à la société SPL Territoires 25 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. F... et autres est rejetée. Article 2 : M. F... et autres verseront, conjointement et solidairement, à la commune de Besançon et à la société SPL Territoire 25, chacune, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... G..., première requérante dénommée dans les dernières écritures en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la société publique locale Territoire 25 et à la commune de Besançon. Copie en sera adressée pour information au préfet du Doubs Délibéré après l'audience du 3 décembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Devillers, président, - Mme L..., présidente assesseur, - Mme Antoniazzi, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 décembre 2019. Le rapporteur, Signé : C. L...Le président, Signé : P. Devillers La greffière, Signé : F. Dupuy La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, F. Dupuy 2 18NC03397