Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 30 juillet 1997, 160968, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours en cassation
Date de la décision : 1997-07-30
Numéro : 160968
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : Mme Prada Bordenave
Commissaire du gouvernement : Mme Maugüé
Avocat(s) : SCP Gatineau, SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, Avocat

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 août 1994 et 19 décembre 1994, présentés pour la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS ; la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS demande au Conseil d'Etat : 1°) d annuler l arrêt du 14 juin 1994 par lequel la cour administrative d appel de Paris a rejeté sa requête tendant à l'annulation d un jugement en date du 7 janvier 1993 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 22 février 1989 par laquelle le maire de la commune a exercé le droit de préemption à l occasion de la vente d un immeuble sis, ... et a condamné la commune à verser aux consorts X... une indemnité de 195 000 F et la somme de 5 000 F au titre des dispositions de l article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d appel et au rejet de la demande présentée par les consorts X... devant le tribunal administratif de Paris ; 2°) de condamner les consorts X... à lui verser la somme de 17 790 F au titre des dispositions de l article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le décret n° 87-284 du 27 avril 1987 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme Prada Bordenave, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Gatineau, avocat de la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat des consorts X..., - les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ; Considérant que la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS se pourvoit en cassation contre un arrêt en date du 14 juin 1994 par lequel la cour administrative d appel de Paris a rejeté ses conclusions dirigées contre le jugement en date du 7 janvier 1993 par lequel le tribunal administratif de Paris, après avoir annulé la décision en date du 22 février 1989 du maire de la commune exerçant le droit de préemption sur un immeuble appartenant aux consorts X..., l a condamnée à verser à ces derniers la somme de 195 000 F en réparation du préjudice que leur a causé cette décision ; Considérant que la loi du 18 juillet 1985 a, par son article 5, introduit dans le code de l urbanisme un article L. 210-1 qui dispose dans son premier alinéa que : Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l article L. 300-1, à l exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites opérations ; que le deuxième alinéa de l article L. 210-1 spécifie que : Toute décision de préemption doit mentionner l objet pour lequel ce droit est exercé ; Considérant, toutefois, qu il ressort des dispositions du III de l article 9 de la loi du 18 juillet 1985 que les zones d aménagement différé créées avant l entrée en vigueur de ladite loi demeurent soumises jusqu à leur terme aux dispositions des articles L. 212-2 et suivants et L. 214-1 et suivants du code de l urbanisme, dans leur rédaction antérieure à cette date d entrée en vigueur, laquelle a été fixée au 1er juin 1987 par l article 5 du décret du 27 avril 1987 ; Considérant qu il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le bien, objet de la décision de préemption du 22 février 1989, était situé à l intérieur de la zone d aménagement différé dite Bas-Montreuil créée par un arrêté du préfet de la Seine-Saint-Denis du 22 septembre 1981 ; qu en appréciant la légalité de la décision de préemption au regard, non des dispositions législatives maintenues en vigueur pour l exercice du droit de préemption àl intérieur des zones d aménagement différé par l article 9-III de la loi du 18 juillet 1985, mais de l article L. 210-1 du code de l urbanisme, la cour administrative d appel de Paris a fondé son arrêt sur des dispositions législatives qui étaient inapplicables ; qu en statuant ainsi, elle a méconnu le champ d application de la loi ; que l arrêt attaqué doit, dès lors, être annulé, non seulement en ce qu il confirme l annulation de la décision de préemption prononcée par le tribunal administratif pour violation de l article L. 210-1 du code de l urbanisme mais également en ce qu il en déduit que l illégalité de la décision de préemption au regard de l article L. 210-1 est constitutive d une faute de nature à engager la responsabilité de la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS à l égard des consorts X... ; qu ainsi, l arrêt contesté doit être annulé dans son intégralité ; Considérant qu aux termes de l article 11 de la loi du 31 décembre 1987, le Conseil d Etat, s il prononce l annulation d une décision d une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut régler l affaire au fond si l intérêt d une bonne administration de la justice le justifie ; que, dans les circonstances de l espèce, il y a lieu de régler l affaire au fond ; Sur la légalité de la décision de préemption : Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs : "Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet doivent être motivées les décisions qui ... imposent des sujétions ..." ; que l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption institué par l'article L. 212-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la loi du 31 décembre 1975, décide d'exercer ce droit, impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées ; que, dès lors, il est au nombre des décisions qui, en l'absence de dispositions législatives particulières donnant un autre fondement à l'obligation de motivation, doivent être motivées en vertu des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; que cette motivation doit, aux termes de l'article 3 de la même loi, être "écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision" ; Considérant, d'une part, que le moyen invoqué par les consorts X... devant le tribunal administratif, tiré de ce que la décision de préemption litigieuse n'aurait pas été motivée, constituait un moyen de légalité externe et procédait ainsi de la même cause juridique que celle à laquelle se rattachait l'unique moyen de légalité externe présenté par les demandeurs dans le délai de recours contentieux ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal en a admis la recevabilité alors même qu'il n'a été soulevé qu'après l'expiration du délai ; Considérant, d'autre part, que les mentions de la décision attaquée par laquelle le maire de Montreuil-sous-Bois a décidé de préempter l'immeuble dont les consorts X... sont propriétaires, indiquent seulement que l'acquisition dudit immeuble intervient "conformément à la loi ... en vue d'une opération à caractère économique et social" ; qu'en s'abstenant ainsi de préciser les éléments de droit et de fait constituant le fondement de sa décision, le maire n'a pas suffisamment motivé sa décision au regard des exigences de l'article 3 précité de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'il en résulte que la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 22 février 1989 ; Sur la responsabilité de la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS : Considérant, en premier lieu, que l'illégalité de la décision du 22 février 1989 engage la responsabilité de la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS à l'égard des consorts X... qui sont, par suite, fondés à demander réparation du préjudice direct et certain qui en est résulté pour eux ; Considérant, en deuxième lieu, que le droit de préemption institué au profit des collectivités publiques sur les aliénations d'immeubles à l'intérieur des zones d'aménagement différé ne peut être exercé que dans un but d'intérêt général ; que la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS n'a apporté au dossier aucun élément de nature à démontrer qu'elle a exercé son droit de préemption dans le but de satisfaire à un intérêt général ; que, dès lors, le préjudice subi par les consorts X... du fait de l'impossibilité dans laquelle ils se sont trouvés, du fait de la préemption, de donner suite à la promesse de vente de l'immeuble qu'ils avaient contractée, est la conséquence directe du vice dont est entachée la décision du 22 février 1989 ; Considérant qu'en l'absence de tout élément, fourni par la commune, de nature à remettre en cause l'évaluation de leur préjudice à laquelle se sont livrés les consorts X..., le tribunal administratif n'a pas fait une inexacte appréciation de la réparation qui leur était due en condamnant la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS à leur verser une indemnité de 195 000 F correspondant, ainsi qu'ils le demandaient, à la différence entre le prix de 1 325 000 F stipulé par la promesse de vente mentionnée ci-dessus et celui de 1 130 000 F fixé par le juge de l'expropriation pour l'acquisition du bien par la commune ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant qu'aux termes du I de la loi du 10 juillet 1991 : "Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation" ; que ces dispositions font obstacle à ce que les consorts X..., qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, soient condamnés à payer à la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS la somme qu'elle demande ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS à payer aux consorts X... la somme de 15 000 F ;Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris en date du 14 juin 1994 est annulé.Article 2 : La requête présentée par la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS devant la cour administrative d'appel de Paris est rejetée.Article 3 : La COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS paiera aux consorts X... la somme de 15 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991.Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS devant le Conseil d'Etat et des conclusions des consorts X... est rejeté.Article 5 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DE MONTREUIL-SOUS-BOIS aux consorts X... et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.