CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 25/06/2024, 23TL01999, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-25
Numéro : 23TL01999
Président : M. Rey-Bèthbéder
Rapporteur : Mme Nadia  El Gani-Laclautre
Commissaire du gouvernement : Mme Perrin
Avocat(s) : FELDMAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée Tarn Fibre a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les titres de recette n°s 14798, 14799, 14800, 14801, 14802, 14803 et 14804, d'un montant respectif de 750 euros, 2 325 euros, 2 250 euros, 2 325 euros, 2 250 euros, 2 325 euros et 2 325 euros, émis à son encontre par le département du Tarn le 7 octobre 2020 et de la décharger de l'obligation de payer ces sommes. Par un jugement n° 2100269 du 7 juin 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ces titres de recette et rejeté les conclusions à fin de décharge présentées par la société Tarn Fibre. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 août 2023, la société Tarn Fibre, représentée par Me Feldman, demande à la cour : 1°) de réformer ce jugement du 7 juin 2023 du tribunal administratif de Toulouse en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions à fin de décharge ; 2°) de la décharger de l'obligation de payer les sommes de 750 euros, 2 325 euros, 2 250 euros, 2 325 euros, 2 250 euros, 2 325 euros et 2 325 euros respectivement mises à sa charge par les titres de recette n°s 14798, 14799, 14800, 14801, 14802, 14803 et 14804 émis à son encontre par le département du Tarn le 7 octobre 2020 au titre de pénalités de retard ; 3°) de mettre à la charge du département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les pénalités mises à sa charge en raison du retard dans la validation des dossiers des ouvrages exécutés ne reposent sur aucune stipulation contractuelle ; si l'article 5.1.6 de la convention prévoit expressément l'obligation pour le délégataire de remettre les dossiers des ouvrages exécutés, il ne mentionne pas leur validation, contrairement à l'annexe 10.7 de la convention, qui prévoit un jalon relatif à leur validation mais aucun concernant leur date de remise ; selon l'annexe 10.24 de cette même convention, seul le retard relatif à la communication complète d'un dossier des ouvrages exécutés par zone arrière de point de mutualisation peut faire l'objet d'une pénalité ; - aucune pénalité pour retard de validation des dossiers des ouvrages exécutés ne peut lui être infligée dès lors que le délai de quinze jours prévu pour remettre les projets de dossiers des ouvrages exécutés à l'article 5.1.5 de la convention avant la date de la recette des ouvrages du réseau ne se confond pas avec la phase de validation de ces projets en l'absence de stipulation en ce sens prévue par le contrat ; ce délai de quinze jours a seulement pour effet de conduire au report de la date de la recette des ouvrages du réseau en cas de livraison non satisfaisante ou non conforme ; toute clause pénale est d'interprétation stricte de sorte que l'autorité concédante ne pouvait lui infliger des pénalités pour absence de validation des dossiers des ouvrages exécutés alors que ce motif n'est pas prévu par le contrat ; - l'obligation de remettre les dossiers des ouvrages exécutés prévue à l'article 5.1.6 de la convention ne se confond pas avec l'obligation prévue à l'article 5.1.5 de la convention de remettre les projets des dossiers des ouvrages exécutés avant la date de la recette des ouvrages du réseau, laquelle n'est assortie d'aucun délai contractuel ; l'annexe 10.24 de la convention n'a pas vocation à sanctionner la communication tardive d'un projet de dossier des ouvrages exécutés mais seulement l'absence de communication complète d'un dossier des ouvrages exécutés postérieurement à la date de la recette des ouvrages ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que la date de remise des dossiers des ouvrages exécutés correspond à la date fixée par le calendrier de déploiement à laquelle il y a lieu de soustraire quinze jours correspondant au délai de validation de ces dossiers par le département alors que les clauses pénales sont d'interprétation stricte ; les stipulations de l'article 5.1.5 de la convention n'ont pas vocation à être combinées à celles de l'annexe 10.7 pour en déduire l'existence d'une date de remise des dossiers des ouvrages exécutés calculée à rebours ; en tout état de cause, à supposer cette lecture combinée possible, elle permet tout au plus de déterminer la date de remise des projets de dossiers des ouvrages exécutés et non la date de remise des dossiers des ouvrages exécutés prévue à l'article 5.1.6 de la convention, laquelle n'a vocation à intervenir que postérieurement à la date de la recette ; - elle est fondée à être exonérée des pénalités en litige en vertu de l'article 4 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, lequel trouve pleinement à s'appliquer. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2024, le département du Tarn, représenté par Me Guellier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Tarn Fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au directeur départemental des finances publiques du Tarn en qualité d'observateur, lequel n'a pas produit d'observations. Par une ordonnance du 2 mai 2024, prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée à la même date. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme El Gani-Laclautre ; - les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique ; - les observations de Me Feldman, représentant la société Tarn Fibre, et celles de Me Guellier, représentant le département du Tarn. Considérant ce qui suit : 1. En 2018, le département du Tarn a entrepris de se doter d'un réseau d'initiative publique en vue de desservir son territoire par une infrastructure et un réseau de communications électroniques à très haut débit, dans les conditions prévues par l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 18 mai 2018, ce département a adopté le principe du recours à une délégation de service public pour créer et exploiter ce réseau d'initiative publique. Par une convention du 30 avril 2019, prenant effet le 19 juin suivant, le département du Tarn a conclu avec la Société Française du Radiotéléphone (SFR), à laquelle s'est substituée la société Tarn Fibre, une convention de délégation de service public ayant pour objet la conception, l'établissement et l'exploitation du réseau de communications électroniques à très haut débit du Tarn. Par des courriers du 20 septembre 2020, ce département a informé la société précitée de l'existence de manquements dans le cadre de la transmission des dossiers des ouvrages exécutés afférents à un certain nombre de sous-répartiteurs optiques dans les conditions prévues par l'article 5.1.6 de la convention justifiant l'application de pénalités à son encontre. Par un jugement du 7 juin 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les titres de recette n°s 14798, 14799, 14800, 14801, 14802, 14803 et 14804, d'un montant respectif de 750 euros, 2 325 euros, 2 250 euros, 2 325 euros, 2 250 euros, 2 325 euros et 2 325 euros, émis par le département du Tarn à l'encontre de la société Tarn Fibre le 7 octobre 2020 et rejeté les conclusions à fin de décharge. La société Tarn Fibre relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions à fin de décharge. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige : 2. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande. En ce qui concerne le bien-fondé des créances en litige : 3. En premier lieu, l'article 2.9.2.1 de la convention de délégation de service public en litige stipule que : " Les études de conception du réseau objet de la tranche ferme, dont la maîtrise d'ouvrage relève du délégataire, devront être achevées au plus tard au terme du 30ème mois après la date d'entrée en vigueur de la convention. (...) / La mise en service du réseau devra être progressive pour permettre une commercialisation échelonnée des différentes plaques FTTH [" fiber to the home ", ou fibre optique jusqu'au domicile], dans le respect de la réglementation en vigueur, en prenant en compte les délais nécessaires à l'approbation des études de conception (APS et APD) et des travaux par le délégant. / À cet effet, le délégataire s'engage à respecter le calendrier figurant en annexe 10.7. Tout retard par rapport aux échéances prévues dans ce calendrier pourra donner lieu à l'application des pénalités prévues à l'article 8.2 de la présente convention ". L'article 8.2 de la convention stipule que : " Des pénalités seront dues du fait de la constatation par le délégant du manquement du délégataire aux objectifs fixés dans la convention de délégation. (...). / Les pénalités encourues par le délégataire figurent en annexe 10.24 ". Il résulte de ces stipulations, combinées à celles de l'article 5.1.4 de la convention que le concessionnaire était tenu de concevoir et de construire un réseau de fibre optique, cette dernière phase incluant la remise du dossier des ouvrages exécutés en veillant à respecter le calendrier prévu à l'annexe 10.7 de la convention et à tenir compte des délais nécessaires à l'approbation des études et des travaux par l'autorité concédante, le non-respect des délais de remise de ces livrables dans les formes et les conditions de conformité prévues par l'annexe 10.9.5.3 étant sanctionné par l'application de pénalités de retard prévues à l'annexe 10.24. 4. S'agissant des mesures coercitives, l'annexe 10.24 à la convention en litige prévoit que tout retard apporté à la communication complète d'un dossier des ouvrages exécutés par zone arrière du point de mutualisation (ZAPM) concernée suivant les échéances prévues par le calendrier fourni en annexe 10.07 et les modalités prévues à l'article 5.1.6 de la convention, est sanctionné par une pénalité de 25 euros par jour de retard, le point de départ de la pénalité correspondant à l'échéance visée par ce calendrier. Il résulte de ces stipulations claires et non équivoques que le concessionnaire était tenu de remettre des dossiers des ouvrages exécutés complets à l'autorité concédante dans le délai prévu par le calendrier de déploiement propre à chaque sous-répartiteur optique, le terme de ce calendrier faisant automatiquement courir les pénalités en cas de non-transmission. 5. S'agissant de la teneur des documents attendus de la part du délégataire au titre de la phase de construction du réseau, il est constant que l'autorité délégante devait être destinataire de deux séries de documents. D'une part, l'article 5.1.5 de la convention prévoit l'obligation pour le délégataire d'établir des projets de dossiers des ouvrages exécutés devant être transmis au département du Tarn quinze jours avant la date des opérations de recette des ouvrages afin de permettre à l'autorité délégante " de parfaitement cerner le périmètre de ces ouvrages ". Selon ces mêmes stipulations, en cas de remise de projets de dossiers des ouvrages exécutés non satisfaisante ou non conforme, la date de la recette des ouvrages sera reportée à une date ultérieure intégrant un délai de quinze jours suivant la livraison d'un projet de dossier des ouvrages exécutés révisé ou conforme. D'autre part, l'article 5.1.6 relatif à la remise du dossier des ouvrages exécutés stipule que : " Le délégataire aura pour mission d'établir et de remettre au délégant les DOE [dossiers des ouvrages exécutés] du réseau. / De façon générale, les DOE doivent contenir toutes les informations utiles à la bonne exploitation du réseau. Ils seront organisés en fonction des différents segments de réseau et auront la même structure que les avant-projets détaillés, qu'ils complèteront et préciseront. / Le délégataire fournira au département un dossier des ouvrages exécutés complet dont le contenu et le format sont décrits en annexe 10.9.5.3. (...) / Dans le cas où le projet de DOE ferait l'objet d'une mise à jour à la suite des opérations de recette, le délégataire remettra le DOE définitif et complet dans un délai de deux mois à compter de la date de recette des ouvrages (...) ". 6. Il résulte des stipulations de l'article 5.1.6 de la convention que le délégataire était tenu de remettre les dossiers des ouvrages exécutés sans préjudice des projets des dossiers des ouvrages exécutés remis en amont des opérations de réception, la remise des dossiers des ouvrages exécutés devant, dans tous les cas, être réalisée avant le terme prévu par le calendrier de déploiement à l'annexe 10.07 ainsi qu'il s'y est engagé dans le cadre de l'article 2.9.2.1 de la convention. Par conséquent, dès lors que les pénalités en litige sont fondées sur l'article 5.1.6 de la convention relatif à la transmission des dossiers des ouvrages exécutés et non sur l'article 5.1.5 régissant les seuls projets de dossiers des ouvrages exécutés devant être remis et validés en amont des opérations de réception, c'est à tort que le tribunal a fait application des stipulations de l'article 5.1.5 de la convention pour en déduire l'existence d'un délai, calculé à rebours, de remise des dossiers des ouvrages exécutés à l'autorité concédante. Toutefois, indépendamment du délai dont disposerait l'autorité concédante ou qui serait pris par cette dernière pour valider ces documents, il ne résulte pas de l'instruction et n'est pas davantage établi que la société Tarn Fibre aurait transmis, au plus tard avant les échéances prévues à l'annexe 10.07, les dossiers des ouvrages exécutés attendus d'elle alors qu'il lui appartenait de faire siennes les contraintes liées à la remise et à la validation de ces documents avant les dates limites fixées par le calendrier de déploiement ainsi que cela résulte de l'article 2.9.2.1 de la convention. À l'inverse, le courriel adressé le 26 septembre 2022 au département du Tarn démontre qu'à cette date, la société appelante venait seulement de transmettre son premier dossier des ouvrages exécutés au sujet du sous-raccordement optique référencé " SRO_81_037_309 - Graulhet " alors que les échéances en litige expiraient toutes au cours de l'année 2020 ainsi que cela résulte du tableau annexé aux courriers du 29 septembre 2020 mentionnés au point 1 récapitulant les pénalités contractuelles en litige et les motivant par l'absence de transmission des dossiers des ouvrages exécutés. 7. En tout état de cause, indépendamment de l'existence d'un délai prévu pour la validation des dossiers des ouvrages exécutés en litige, la société appelante ne démontre toujours pas, à hauteur d'appel, avoir réalisé et remis, au moins, de simples projets de dossiers des ouvrages exécutés en respectant le délai de quinze jours avant les opérations de réception. Par suite, le département du Tarn était fondé à sanctionner les carences de la société appelante à transmettre les dossiers des ouvrages exécutés suivant le calendrier de remise auquel elle s'était engagée en lui infligeant les pénalités de retard en litige. 8. En second lieu, en application de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, le Gouvernement a été autorisé, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnances, dans un délai de trois à compter de la publication de ladite loi, toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi (...) / 1°" Afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d'activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l'emploi, en prenant toute mesure : (...) / f) Adaptant les règles de passation, de délais de paiement, d'exécution et de résiliation, notamment celles relatives aux pénalités contractuelles, prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet (...) ". 9. D'une part, en application de ces dispositions, le Gouvernement a, par une ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020, prise au visa du code de la commande publique, édicté diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de Covid-19. Aux termes de son article 1er, cette ordonnance est applicable " aux contrats soumis au code de la commande publique ainsi qu'aux contrats publics qui n'en relèvent pas, en cours ou conclus durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu'au 23 juillet 2020 inclus. / Elles ne sont mises en œuvre que dans la mesure où elles sont nécessaires pour faire face aux conséquences, dans la passation et l'exécution de ces contrats, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ". L'article 6 de cette même ordonnance dispose que : " En cas de difficultés d'exécution du contrat, les dispositions suivantes s'appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l'exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat : / 1° Lorsque le titulaire ne peut pas respecter le délai d'exécution d'une ou plusieurs obligations du contrat ou que cette exécution en temps et en heure nécessiterait des moyens dont la mobilisation ferait peser sur le titulaire une charge manifestement excessive, ce délai est prolongé d'une durée au moins équivalente à celle mentionnée à l'article 1er, sur la demande du titulaire avant l'expiration du délai contractuel ; / 2° Lorsque le titulaire est dans l'impossibilité d'exécuter tout ou partie d'un bon de commande ou d'un contrat, notamment lorsqu'il démontre qu'il ne dispose pas des moyens suffisants ou que leur mobilisation ferait peser sur lui une charge manifestement excessive : / a) Le titulaire ne peut pas être sanctionné, ni se voir appliquer les pénalités contractuelles, ni voir sa responsabilité contractuelle engagée pour ce motif ; (...) ". 10. D'autre part, par une autre ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, le Gouvernement a édicté des dispositions " applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 22 mars 2020 susvisée " selon son article 1er. L'article 4 de cette ordonnance dispose que : " Les astreintes, les clauses pénales, les clauses résolutoires ainsi que les clauses prévoyant une déchéance, lorsqu'elles ont pour objet de sanctionner l'inexécution d'une obligation dans un délai déterminé, sont réputées n'avoir pas pris cours ou produit effet, si ce délai a expiré pendant la période définie au I de l'article 1er. / Ces astreintes prennent cours et ces clauses produisent leurs effets à compter de l'expiration d'un délai d'un mois après la fin de cette période si le débiteur n'a pas exécuté son obligation avant ce terme. / Le cours des astreintes et l'application des clauses pénales qui ont pris effet avant le 12 mars 2020 sont suspendus pendant la période définie au I de l'article 1er ". 11. Toutefois, dès lors que le II de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, qui n'a pas été prise au visa du code de la commande publique, précise que les dispositions de cette ordonnance " ne sont pas applicables : (...) / 5° Aux délais et mesures ayant fait l'objet d'autres adaptations particulières par la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ou en application de celle-ci. (...) " et que les pénalités de retard en matière de contrats publics ont fait l'objet d'adaptations particulières à travers les dispositions précitées de l'article 6 de l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19, la société Tarn Fibre ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article 4 de l'ordonnance du 25 mars 2020 citées au point 10. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Tarn Fibre n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions à fin de décharge. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Tarn, qui n'est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par la société Tarn Fibre au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Tarn Fibre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département du Tarn et non compris dans les dépens. DÉCIDE: Article 1 : La requête de la société Tarn Fibre est rejetée. Article 2 : La société Tarn Fibre versera au département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Tarn Fibre et au département du Tarn. Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme El Gani-Laclautre, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2024. La rapporteure, N. El Gani-LaclautreLe président, É. Rey-Bèthbéder Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23TL01999