CAA de NANTES, 4ème chambre, 17/07/2020, 19NT03354, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-17
Numéro : 19NT03354
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. BESSE
Avocat(s) : SELARL SYMCHOWICZ WEISSBERG ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune nouvelle de la Ferté-Macé a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 17 mai 2017 par laquelle la préfète de l'Orne lui a notifié sa dotation forfaitaire pour l'année 2017 ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 10 juillet 2017. Par un jugement n° 1701896 du 12 juin 2019, le tribunal administratif de Caen a, en premier lieu, annulé la décision de la préfète de l'Orne du 17 mai 2017 et la décision implicite rejetant le recours gracieux de la commune de la Ferté-Macé du 10 juillet 2017 et, en second lieu, enjoint à la préfète de l'Orne de procéder à nouveau, dans un délai de deux mois, au calcul et au versement de la dotation forfaitaire de la commune de la Ferté-Macé pour l'année 2017. Procédure devant la cour : I. Par une requête, enregistrée le 9 août 2019 sous le numéro 19NT03354, le ministre de l'intérieur demande à la cour d'annuler, dans sa totalité, le jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019. Il soutient qu'il n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, qui sont indissociables de celles de l'article L. 2113-22 du même code ; pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, le périmètre communal doit s'apprécier au 1er janvier de l'année de répartition puisque les collectivités bénéficiaires doivent avoir connaissance du montant de leur dotation au plus tard le 31 mars de l'année civile au titre de laquelle la dotation est calculée, ainsi que cela découle d'une note d'information du 16 mars 2018 relative au développement des communes nouvelles ; la commune nouvelle de la Ferté-Macé doit donc être considérée comme une commune nouvelle créée au 1er janvier 2017 ; le millésime de référence à prendre en compte dans son cas pour l'application du pacte de stabilité des communes nouvelles doit donc être l'année 2016 ; les communes nouvelles créées à compter du 2 janvier 2016 sont traitées différemment de celles créées au plus tard le 1er janvier 2016 ; c'est donc à tort que le tribunal administratif a estimé que les dispositions du premier alinéa du II de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales s'appliquaient. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 octobre 2019, la commune de la Ferté-Macé, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête du ministre de l'intérieur et demande, en outre, qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que la décision du 17 mai 2017 a méconnu les dispositions de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, ainsi que l'a estimé le tribunal administratif de Caen ; la dotation de référence applicable aux trois premières années suivant la création de la commune nouvelle est bien celle de l'année précédant la création de la commune nouvelle, pouvant être augmentée de 5 % ; dans le cas comme celui de la commune de la Ferté-Macé, lorsque la date de fusion se situe entre le 2 janvier 2016 et le 1er janvier 2017, la dotation de l'année 2016 sera fondée sur les données de l'année 2015, ajustées selon le mode de calcul prévu à l'article L. 2113-20 II du code général des collectivités territoriales ; par ailleurs la dotation pour les années 2017, 2018 et 2019 sera au moins égale à celle de l'année 2015 ; contrairement à ce que soutient le ministre, la commune nouvelle de la Ferté-Macé ne peut être considérée comme ayant été créée le 1er janvier 2017 ; le ministre opère une confusion entre les dates servant de base pour le calcul de la dotation forfaitaire et celles auxquelles l'Etat doit présenter les calculs de la dotation ; l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales ne fait, contrairement à d'autres dispositions, aucune référence à une date précise de fixation du périmètres des collectivités nouvelles ; la note d'information du 16 mars 2018 produite par les propres services du ministre ne peut confirmer ses affirmations ; le calcul de la dotation forfaitaire pour l'année 2017 devait donc se fonder sur les dotations perçues par les communes de la Ferté-Macé et d'Antoigny pour l'année 2015, année précédant la création de la commune nouvelle, augmentée de 5 % ; à supposer même que la date de création d'une commune nouvelle puisse être fictivement déplacée d'un an, l'arrêté du 17 mai 2017 serait néanmoins irrégulier et méconnaitrait les dispositions de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales. II. Par une requête, enregistrée le 17 février 2020 sous le numéro 20NT00541, le ministre de l'intérieur demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019 en application des articles R. 811-14 et suivants du code de justice administrative. Il soutient que : - dans ses écritures développées dans la requête n° 19NT03354, il démontre que le montant de la dotation forfaitaire notifié à la commune de la Ferté-Macé au titre de l'année 2017 était conforme à une stricte application du droit ; - l'exécution du jugement du tribunal administratif de Caen emporterait des conséquences difficilement réparables ; l'exécution du jugement aboutirait à un nouveau calcul de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle et au versement d'une dotation forfaitaire ; outre l'impact financier pour l'Etat, la rectification devrait entrainer une demande de reversement à la commune si la cour faisait droit à son appel ; la procédure serait lourde et déstabilisatrice pour les finances de la commune nouvelle. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2020, la commune de la Ferté-Macé, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) de rejeter la demande de sursis à exécution du jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019 présentée par le ministre de l'intérieur ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 8 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la seule circonstance que l'Etat a formé un appel contre le jugement ne le dispense pas d'exécuter ce jugement et ne fait pas obstacle à ce que le bénéficiaire du jugement puisse obtenir immédiatement l'exécution de celui-ci ; - aucune des conditions prévues par les articles R. 811-15 à R. 811-17 du code de justice administrative ne sont remplies ; l'Etat ne démontre aucun élément nouveau justifiant l'introduction d'une demande de sursis à exécution plus de six mois après l'introduction de la requête en appel ; ce délai fait douter de l'existence d'impacts difficilement réparables du jugement ; - le renvoi par l'Etat au mémoire en appel ne permet pas de répondre aux exigences de l'article L. 811-5 du code de justice administrative. III. Par une demande, enregistrée le 25 octobre 2019, la commune de la Ferté-Macé a saisi la cour d'une demande tendant à l'exécution du jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019. Par un mémoire, enregistré le 7 février 2020, la commune de la Ferté-Macé, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'enjoindre à l'Etat d'exécuter le jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019, dans un délai de huit jours, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, et de lui verser au moins la somme de 182 594 euros au titre de la dotation forfaitaire ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de lui verser la somme de 1 500 euros mise à sa charge en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par l'article 3 du jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que l'Etat n'a pas exécuté le jugement du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019 et lui est toujours redevable d'une somme au moins égale à 182 594 euros ; les mêmes erreurs de calcul ont perduré au cours des années 2018 et 2019 ; les conditions de l'article L. 911-4 du code de justice administrative sont remplies. Par une ordonnance du 11 mars 2020 n° 20NT00863, le Président de la cour administrative d'appel de Nantes a décidé l'ouverture de la procédure juridictionnelle prévue à l'article R. 921-6 du code de justice administrative sur la demande d'exécution présentée par la commune de la Ferté-Macé. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., première conseillère, - les conclusions de M. Besse, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la commune de la Ferté-Macé. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes n° 19NT03354, 20NT00541 et 20NT00863, présentées respectivement par le ministre de l'intérieur et pour la commune de la Ferté-Macé, sont relatives à un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour que la cour se prononce par un arrêt commun. 2. Par un arrêté du 12 janvier 2016, la préfète de l'Orne a créé la commune nouvelle de la Ferté-Macé, née de la fusion entre la commune de la Ferté-Macé et la commune d'Antoigny. Par un courrier du 17 mai 2017, la préfète a notifié à la commune nouvelle de la Ferté-Macé le montant de sa dotation forfaitaire pour l'année 2017, arrêté le 15 mai 2017. La commune nouvelle a exercé contre cette décision un recours gracieux par courrier du 10 juillet 2017, parvenu le 12 juillet suivant auprès des services de la préfecture. N'obtenant aucune réponse explicite, la commune nouvelle de la Ferté-Macé a saisi le tribunal administratif de Caen d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 17 mai 2017 et du rejet implicite de son recours gracieux. Par un jugement n° 1701896 du 12 juin 2019, le tribunal administratif de Caen a annulé ces deux décisions, a enjoint à la préfète de l'Orne de procéder à nouveau, dans un délai de deux mois, au calcul et au versement de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle de la Ferté-Macé pour l'année 2017 et a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 3. Par la requête n° 19NT03354, le ministre de l'intérieur relève appel du jugement du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019. Par la requête n° 20NT00541, le ministre demande le sursis à exécution de ce même jugement. Par ailleurs, par la requête n° 20NT00863, la commune de la Ferté-Macé demande l'exécution de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements " se compose d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement ". Aux termes de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : " I. - Les communes nouvelles mentionnées à l'article L. 2113-1 bénéficient de la dotation forfaitaire prévue aux articles L. 2334-7 à L. 2334-12. / (...) Au cours des trois premières années suivant le 1er janvier de l'année de leur création, l'article L. 2334-7-3 ne s'applique pas à la dotation forfaitaire des communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2016 et le 1er janvier 2017 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux regroupant soit des communes dont la population globale est inférieure ou égale à 10 000 habitants, soit toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population globale est inférieure ou égale à 15 000 habitants / II. - La première année de la création de la commune nouvelle, sa dotation forfaitaire est égale à la somme des dotations forfaitaires versées aux communes anciennes l'année précédant la fusion, majorée ou minorée du produit de la différence entre la population de la commune nouvelle et les populations des communes anciennes l'année précédente par un montant compris entre 64,46  et 128,93  par habitant en fonction croissante de la population de la commune nouvelle. Cette dotation est calculée dans les conditions prévues au III de l'article L. 2334-7. / (...) Au cours des trois premières années suivant leur création, les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2016 et le 1er janvier 2017 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux regroupant soit des communes dont la population globale est inférieure ou égale à 10 000 habitants, soit toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population globale est inférieure ou égale à 15 000 habitants perçoivent une attribution au titre de la dotation forfaitaire prévue au même article L. 2334-7 au moins égale à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle. / II bis. - (...) Au cours des trois premières années suivant leur création, les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2016 et le 1er janvier 2017 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux regroupant une population comprise entre 1 000 et 10 000 habitants bénéficient, en outre, d'une majoration de 5 % de leur dotation forfaitaire calculée dès la première année dans les conditions prévues aux I et II du présent article. / III. - La commune nouvelle regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre perçoit en outre une part "compensation" telle que définie à l'article L. 5211-28-1, égale à l'addition des montants perçus à ce titre par le ou les établissements publics de coopération intercommunale dont elle est issue, indexés selon le taux d'évolution fixé par le comité des finances locales et minorés, le cas échéant, du prélèvement prévu au 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 précitée. / (...) Au cours des trois premières années suivant le 1er janvier de l'année de leur création, les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2016 et le 1er janvier 2017 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population globale est inférieure ou égale à 15 000 habitants perçoivent une part "compensation" au moins égale à la somme des montants de la dotation de compensation prévue au même article L. 5211-28-1 et perçus par le ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre l'année précédant la création de la commune nouvelle. / IV. - Lorsque la commune nouvelle regroupe toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, sa dotation forfaitaire comprend en outre les attributions d'une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité qui aurait été perçue, au titre de la même année, en application des articles L. 5211-29 à L. 5211-33 par le ou les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elle se substitue en l'absence de création de commune nouvelle. / (...) Au cours des trois premières années suivant leur création, les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2016 et le 1er janvier 2017 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population globale est inférieure ou égale à 15 000 habitants perçoivent une dotation de consolidation au moins égale à la somme des montants de la dotation d'intercommunalité perçus par le ou les établissements publics de coopération intercommunale l'année précédant la création de la commune nouvelle ". 5. Il ressort des pièces du dossier que la commune nouvelle de la Ferté-Macé, créée ainsi qu'il a été dit ci-dessus le 12 janvier 2016, regroupe, en 2017, 6 259 habitants. En application des dispositions du II de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, au titre de l'année 2017, première année suivant l'année de sa création, cette commune nouvelle avait droit à percevoir, au titre de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 du même code, une somme égale à la somme des dotations perçues par la Ferté-Macé et Antoigny, anciennes communes la composant, l'année précédant la création de la commune nouvelle, avec une majoration de 5 % prévue par le II bis de ce même article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales. La commune nouvelle de la Ferté-Macé ayant été créée par un arrêté de la préfète de l'Orne du 12 janvier 2016, l'année précédant celle de sa création est l'année 2015. Le ministre appelant n'est donc pas fondé à soutenir que cette commune nouvelle devrait être considérée comme créée au 1er janvier 2017 au motif que cette date est visée par d'autres dispositions du code général des collectivités territoriales pour la répartition des ressources fiscales. 6. Il ressort, en outre, des pièces du dossier qu'en 2015, année précédant celle de la création de la commune nouvelle, l'ancienne commune d'Antoigny avait perçu un montant de dotation forfaitaire égal à 20 439 euros, tandis que l'ancienne commune de la Ferté-Macé avait perçu un montant égal à 1 430 607 euros. Dès lors, le montant de dotation forfaitaire attribuée à la commune nouvelle de la Ferté Macé en 2017, première année suivant l'année de sa création, ne pouvait être inférieure à un montant total de 1 451 046 euros, augmenté de 5 %, soit une somme globale de 1 523 598, 30 euros. Dès lors, en notifiant à la commune nouvelle de la Ferté-Macé une dotation forfaitaire pour 2017 d'un montant de 1 341 004 euros, inférieure à ce montant, la préfète de l'Orne a méconnu les dispositions de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales. 7. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé la décision du 17 mai 2017 portant attribution à la commune nouvelle de la Ferté-Macé de la dotation forfaitaire pour l'année 2017, ainsi que la décision implicite portant rejet du recours gracieux de la commune, et lui a enjoint de procéder à nouveau, dans un délai de deux mois, au calcul et au versement de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle de la Ferté-Macé pour l'année 2017. Sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement attaqué présentées par le ministre de l'intérieur : 8. Dès lors que le présent arrêt statue sur la requête n° 19NT03354 du ministre de l'intérieur tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019, la requête n° 20NT00541 du ministre tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement devient sans objet. Sur la demande d'exécution du jugement du tribunal administratif de Caen du 21 juin 2019 : 9. Aux termes de l'article L 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution. / Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte ". 10. Par l'article 2 du jugement du 12 juin 2019, le tribunal administratif de Caen a enjoint à la préfète de l'Orne de procéder à nouveau, dans un délai de deux mois, au calcul et au versement de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle de la Ferté-Macé pour l'année 2017 conformément aux règles rappelées par le jugement. Il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date du présent arrêt, la préfète de l'Orne aurait pris les mesures propres à en assurer l'exécution, ni qu'elle aurait accompli toutes les diligences nécessaires en ce sens. Par suite, il y a lieu de prononcer une astreinte de 100 euros par jour de retard. Celle-ci sera liquidée si le préfet ne justifie pas avoir, dans un délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt, exécuté en totalité le jugement précité, et ce jusqu'à la date de cette exécution. Sur les frais du litige : 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 3 500 euros à verser à la commune de la Ferté-Macé en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des trois instances 19NT03354, 20NT00541 et 20NT00863. DECIDE : Article 1er : La requête n° 19NT03354 du ministre de l'intérieur est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 20NT00541 du ministre de l'intérieur. Article 3 : Une astreinte est prononcée à l'encontre de la préfète de l'Orne si elle ne justifie pas avoir, dans le délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt, exécuté le jugement n° 1701896 du tribunal administratif de Caen du 12 juin 2019 et jusqu'à la date de cette exécution. Le taux de cette astreinte est fixé à 100 euros par jour de retard, à compter de l'expiration du délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt. Article 4 : L'Etat versera à la commune de la Ferté-Macé une somme globale de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des instances 19NT03354, 20NT00541 et 20NT00863. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de la Ferté-Macé et au ministre de l'intérieur. Une copie sera adressée pour information à la préfète de l'Orne. Délibéré après l'audience du 7 juillet 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Jouno, premier conseiller, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique le 17 juillet 2020. La rapporteure, M. C...Le président, L. LAINÉ La greffière, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT03354, 20NT00541 et 20NT00863