CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 02/02/2023, 21TL00617, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-02
Numéro : 21TL00617
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : BOUNNONG

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... D... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 13 septembre 2019 par lequel le maire de Cabrières d'Avignon a accordé à Mme A... un permis d'aménager n° PA 084025 17S0002 pour la réalisation d'un lotissement de composé de quatre lots destinés à la construction d'habitations. Par un jugement n° 2000730 du 8 décembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de Mme D... et a mis à sa charge une somme de 1 200 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 12 février 2021 sous le n° 21MA00617 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL00617 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis des mémoires en réplique enregistrés le 3 avril 2022 et le 26 août 2022, Mme D..., représentée par Me Bounnong, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement susvisé n° 2000730 ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Cabrières d'Avignon et de Mme A... une somme globale de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement du 8 décembre 2020 est irrégulier dès lors que le tribunal administratif s'est immiscé dans les compétences du juge judiciaire et a statué " ultra petita " s'agissant de l'usage du cheminement privé existant le long du terrain d'assiette du projet ; - la demande de permis devait être instruite sur le fondement du plan d'occupation des sols de la commune de Cabrières d'Avignon et non du règlement national d'urbanisme ; - le permis d'aménager méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en raison de l'aggravation du risque d'inondation ; - il méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ainsi que l'article NB 4 du règlement du plan d'occupation des sols au regard du risque d'incendie ; - il méconnaît en outre l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 août 2021, le 5 mai 2022 et le 8 septembre 2022, Mme C... A... et la société par actions simplifiée LA Promotion, représentées par la SELAS Lawtec, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme D... une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - la demande de première instance était irrecevable pour absence d'intérêt à agir ; - les moyens invoqués par l'appelante sont inopérants ou non fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 août 2022, la commune de Cabrières d'Avignon, représentée par Me Imbert-Gargiulo, conclut au rejet des conclusions présentées par Mme D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, s'en remet à la sagesse de la cour pour le surplus des conclusions de la requête et sollicite une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - elle s'en remet à l'appréciation de la cour en ce qui concerne l'intérêt à agir de la requérante ; - en raison de l'autorité de chose jugée qui s'attache au jugement du 18 juin 2019 lui ordonnant de délivrer le permis d'aménager sollicité par Mme A..., le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne peut être utilement opposé à cette autorisation ; - la commune était soumise au règlement national d'urbanisme, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article NB 4 du plan d'occupation des sols est inopérant ; - elle était en situation de compétence liée pour délivrer le permis d'aménager et il ne peut être fait droit à la demande de la requérante présentée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une ordonnance en date du 25 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Bounnong, représentant la requérante, et de Me Le Fustec, représentant Mme A... et la société LA Promotion. Une note en délibéré produite par la requérante, représentée par Me Bounnong, a été enregistrée le 24 janvier 2023. Considérant ce qui suit : 1. Mme A... est propriétaire d'une parcelle cadastrée ..., sise chemin de l'ancien stade, sur le territoire de la commune de Cabrières d'Avignon (Vaucluse). Elle a présenté, le 20 décembre 2017, une demande de permis d'aménager, enregistrée sous le numéro PA 084025 17S0002, pour la réalisation d'un lotissement dénommé " Le Clos de Pierre droite " composé de quatre lots à usage d'habitation sur cette parcelle. Par un arrêté du 16 mars 2018, le maire de Cabrières d'Avignon a refusé de lui délivrer le permis d'aménager ainsi sollicité. Par un jugement n° 1801502 du 18 juin 2019, le tribunal administratif de Nîmes, saisi par Mme A..., a prononcé l'annulation de cet arrêté et a enjoint au maire de Cabrières d'Avignon de réexaminer la demande de permis. Par un arrêté du 13 septembre 2019, le maire a accordé à l'intéressée le permis d'aménager pour la réalisation de ce lotissement. Puis, par un arrêté du 3 janvier 2020, le permis en cause a été transféré à la société LA Promotion. Mme D..., voisine immédiate du terrain d'assiette du projet, a contesté ce permis d'aménager devant le tribunal administratif de Nîmes. Par un jugement n° 2000730 rendu le 8 décembre 2020, ledit tribunal a rejeté cette demande. Par la présente requête, l'intéressée relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des pièces du dossier qu'un cheminement privé longe le terrain d'assiette du projet sur son côté est et que les propriétaires de cette voie ont consenti à Mme A..., par un acte notarié signé le 17 juillet 2017, une servitude de passage en tous temps réservée aux services de sécurité et de lutte contre l'incendie. Pour répondre au moyen invoqué par la requérante sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au regard du risque d'inondation, le tribunal administratif de Nîmes a notamment relevé, au point 12 du jugement attaqué, que le service départemental d'incendie et de secours de Vaucluse avait constaté l'existence de cette seconde voie de desserte dédiée aux services de secours et que ledit cheminement permettait un accès sécurisé au terrain en cas de crue ou de précipitations importantes. En se prononçant de la sorte, les premiers juges ont fondé leur appréciation sur les pièces du dossier et ne peuvent être regardés comme ayant reconnu un droit de passage aux habitants du lotissement sur cette voie d'accès secondaire. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le tribunal se serait immiscé dans les compétences du juge judiciaire ou qu'il aurait statué " ultra petita ". Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les règles d'urbanisme applicables : 3. D'une part, l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire. ". Aux termes de l'article L. 410-1 du même code : " Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. ". 4. D'autre part, l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. / A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d'urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc. ". Aux termes de l'article L. 174-3 du même code : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 (...). Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date. ". 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a confirmé sa demande de permis d'aménager par une lettre du 20 juin 2019, soit dans le délai de six mois suivant la notification du jugement du 18 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Nîmes avait annulé l'arrêté lui refusant initialement cette autorisation d'urbanisme. En application de l'article L. 600-2 précité du code de l'urbanisme, ledit jugement étant devenu définitif, la demande de permis devait donc être instruite sur le fondement des règles d'urbanisme en vigueur à la date de l'arrêté annulé, à savoir le 16 mars 2018. Il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Cabrières d'Avignon était antérieurement couvert par un plan d'occupation des sols, dont le conseil municipal avait prescrit la révision par délibération du 29 mai 2009. Il en ressort également que le nouveau plan local d'urbanisme n'a été adopté par ce même conseil que le 23 juillet 2019, de sorte qu'en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols était devenu caduc le 27 mars 2017 et le territoire de la commune était régi par le règlement national d'urbanisme le 16 mars 2018. La circonstance invoquée par la requérante que Mme A... avait obtenu un certificat d'urbanisme concernant le terrain d'assiette du projet le 6 juin 2016 est sans incidence sur les dispositions applicables à la présente autorisation, dès lors que la demande de permis d'aménager n'avait été présentée que le 20 décembre 2017, soit plus de dix-huit mois après la délivrance de ce certificat. Par suite, le maire de Cabrières d'Avignon a légalement pu accorder le permis en litige sur le fondement du règlement national d'urbanisme et le moyen tiré de la méconnaissance de l'article NB 4 du règlement du plan d'occupation des sols ne peut donc qu'être écarté comme inopérant. En ce qui concerne la légalité du permis d'aménager : 6. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Les dispositions précitées interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale, les constructions implantées hors des parties actuellement urbanisées de la commune, c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les projets ne peuvent être autorisés dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a cet effet, il est notamment tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions. 7. Il ressort des pièces du dossier que, si le terrain d'assiette du projet de lotissement n'est pas bâti et s'il s'ouvre sur une plaine agricole sur son côté est, il est séparé de cette plaine par le cheminement servant de voie de secours et il s'insère sur ses trois autres côtés dans un secteur comportant un nombre et une densité significatifs de constructions. La parcelle bénéficie par ailleurs d'une desserte par des voies et réseaux de capacité suffisante. L'aménagement d'un lotissement destiné à accueillir quatre maisons d'habitation sur un tel terrain n'aurait ainsi pas pour effet d'étendre une partie actuellement urbanisée de la commune. La circonstance que le plan local d'urbanisme adopté le 23 juillet 2019 avait classé cette parcelle en zone naturelle est sans incidence sur l'appréciation portée au regard de la règle de constructibilité limitée posée par l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, alors au surplus que, par un jugement n° 1903229 rendu le 8 décembre 2020 et devenu définitif, le tribunal administratif de Nîmes a retenu l'illégalité de ce classement. Par conséquent, le moyen tiré de la méconnaissance par le permis d'aménager en litige de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme doit être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Il appartient à l'administration et au juge, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte de la probabilité de réalisation de ces risques et de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Lorsqu'un projet est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer sa conformité aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 9. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet du lotissement est situé dans un secteur concerné par le risque d'inondation, tel qu'identifié par les travaux préparatoires du plan de prévention des risques d'inondation du Cavalon-Coulon, lesquels ont été portés par le préfet de Vaucluse à la connaissance des maires du département au mois de janvier 2017. La cartographie des aléas identifie un " aléa fort " sur l'emprise du chemin de l'ancien stade, principale voie d'accès au projet, ainsi que sur ses abords immédiats incluant 3 % de la superficie de la parcelle de Mme A.... La partie ouest du terrain est en outre impactée par un " aléa faible " sur 34 % de sa surface totale, mais la partie restante, sur laquelle ont vocation à s'implanter les futures constructions, n'est pas identifiée comme exposée au risque. Le caractère inondable du chemin de l'ancien stade n'obère par ailleurs pas l'accessibilité des véhicules de secours à la parcelle, dès lors qu'une servitude a été consentie à la pétitionnaire, ainsi qu'il a été rappelé au point 2 du présent arrêt, pour permettre le passage de ces engins sur le cheminement longeant le côté est du terrain, ce qui a d'ailleurs amené le service départemental d'incendie et de secours de Vaucluse à regarder comme suffisantes les modalités d'accès prévues. 10. La requérante soutient que la réalisation du lotissement autorisé par l'arrêté attaqué serait néanmoins de nature à aggraver le risque d'inondation dans le secteur et, en particulier, sur le chemin de l'ancien stade et sur la parcelle ..., située en contrebas, en raison de l'écoulement supplémentaire d'eaux pluviales causé par l'imperméabilisation du sol. Les pièces produites par la pétitionnaire au soutien de sa demande de permis d'aménager révèlent que les seules superficies dont l'aménagement a été prévu en enrobé sont la voirie principale interne du lotissement et les plateformes permettant l'accès aux quatre lots, ce qui représente une emprise totale de l'ordre de 740 m2, pour laquelle il est projeté de réaliser, sous la voirie interne, près de l'accès au terrain, un bassin de rétention d'un volume de 35 m3, correspondant aux précipitations maximales relevées par Météo France sur une période centennale. Si le programme des travaux précise qu'une surverse sera créée vers le réseau public situé sous le chemin de l'ancien stade, ni les allégations de l'appelante, ni les rapports d'architecte et de géomètre versés au dossier, ne permettent de démontrer que la capacité de rétention prévue serait sous-évaluée au point de majorer le risque de déversement vers ledit chemin par rapport à la situation existante. De même, si les rapports ainsi produits tendent à montrer que les eaux pluviales des lots nos 2, 3 et 4 sont susceptibles de s'écouler de manière prioritaire en direction de la parcelle ..., le projet de règlement du lotissement reprend les termes de l'article NB 4 du règlement du plan d'occupation des sols, en imposant à chacun des propriétaires de retenir sur son lot les eaux provenant de sa toiture et de ses espaces privatifs par l'aménagement d'un puisard ou de toute installation permettant de stocker et récupérer ces eaux. Ce faisant, la pétitionnaire a prévu des mesures adaptées et suffisantes pour assurer la gestion et la rétention des eaux de ruissellement sans provoquer une aggravation du risque d'inondation pour les parcelles voisines. 11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 ci-dessus qu'en délivrant le permis en litige, le maire de Cabrières d'Avignon n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme s'agissant du risque d'inondation. 12. En troisième lieu, il ressort notamment des termes de l'arrêté contesté que le terrain litigieux est situé en zone B3 du plan de prévention des risques d'incendie de forêt du massif des Monts de Vaucluse ouest, approuvé par arrêté préfectoral du 3 décembre 2015, ce qui le classe au sein d'un secteur présentant un " aléa moyen ". Le poteau incendie existant sur la voie publique à l'extrémité du chemin de l'ancien stade est situé à près de 250 mètres de l'emplacement projeté pour l'habitation à construire sur le lot le plus éloigné, de sorte que le service départemental d'incendie et de secours de Vaucluse, saisi pour avis, ne l'a pas estimé suffisant pour assurer la lutte contre l'incendie au sein du lotissement. Toutefois, la notice présentée à l'appui du dossier de demande de permis mentionne que la défense contre l'incendie sera assurée par un poteau incendie implanté sur la voirie du lotissement et le plan du réseau d'eau potable matérialise un tel poteau, situé au centre du lotissement, à moins de 100 mètres de l'emplacement projeté pour la maison la plus éloignée. Il est vrai que le dossier de demande de permis ne permettait pas de vérifier les caractéristiques de cet ouvrage, dès lors que le programme des travaux se bornait à indiquer le diamètre de la canalisation prévue pour l'alimenter en eau sans en préciser le débit. Toutefois, l'article 2 du permis d'aménager impose le respect des prescriptions émises dans l'avis du service départemental d'incendie et de secours, lequel est joint audit arrêté et exige notamment que la lutte contre l'incendie soit assurée par la mise en place d'un poteau incendie présentant un débit de 60 m3 par heure pendant deux heures. Le même article de cet arrêté oblige au surplus l'aménageur à organiser une visite de réception de cet équipement en présence des pompiers pour en vérifier la conformité. 13. L'appelante soutient également que ni le cheminement servant d'accès secondaire réservé aux services de secours, ni le chemin des tennis sur lequel cette voie débouche au nord, ne seraient adaptés au passage des véhicules de lutte contre l'incendie. Il ressort à cet égard du procès-verbal de constat d'huissier versé aux débats par l'intéressée que la largeur de la voie de secours serait comprise entre 2,70 et 3,30 mètres et celle du chemin des tennis entre 3,45 et 4,36 mètres. Dans son avis sur le projet en litige, le service départemental d'incendie et de secours de Vaucluse a cependant relevé que tant la voirie interne du projet que le chemin de l'ancien stade, large d'environ 3 mètres, ainsi que le chemin des tennis et la voie de secours, de la même largeur, présentaient une accessibilité suffisante pour le passage de ses engins. 14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 12 et 13 ci-dessus qu'en délivrant le permis en litige, le maire de Cabrières d'Avignon n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme s'agissant du risque d'incendie. 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance, que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement litigieux, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation du permis d'aménager du 13 septembre 2019. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Cabrières d'Avignon ou de Mme A..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme demandée par l'appelante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme D... une somme globale de 750 euros à verser à Mme A... et à la société LA Promotion au titre de ces dispositions. En revanche, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune de Cabrières d'Avignon sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. Article 2 : Mme D... versera une somme globale de 750 euros à Mme A... et à la société LA Promotion en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Cabrières d'Avignon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... D..., à Mme C... A..., à la société par actions simplifiée LA Promotion et à la commune de Cabrières d'Avignon. Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL00617