CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 27/09/2021, 20MA00001, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-27
Numéro : 20MA00001
Président : M. FEDOU
Rapporteur : M. Olivier  GUILLAUMONT
Commissaire du gouvernement : M. THIELÉ
Avocat(s) : PASSET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat Sud-Education Hérault a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la circulaire du directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault du 4 décembre 2017. Par un jugement n° 1800483 du 8 novembre 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 2 janvier 2020 et 6 mai 2021, le syndicat Sud-Education Hérault, représenté par Me Passet, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la circulaire du directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault du 4 décembre 2017 ainsi que le refus implicite opposé au recours gracieux formé le 12 décembre 2017 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il justifie de sa capacité à agir par la production de ses statuts et d'un compte-rendu de son assemblée générale du 18 décembre 2019 ; - il justifie de son intérêt à agir par la production de ses statuts ; la contestation de la circulaire relève de la défense des intérêts des agents visés par les statuts ; - le jugement est irrégulier dès lors qu'il est insuffisamment motivé ; - le jugement est irrégulier dès lors que la décision attaquée constitue une circulaire impérative ; la circulaire comporte des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de la mettre en œuvre ; le directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault a fixé de sa propre initiative une procédure particulière, pour les postes du dispositif " classe dédoublée " en REP ou REP+ (CP ou CE1) ; cette procédure n'est pas prévue par la note de service du ministère de l'éducation nationale n° 2017-168 du 6 novembre 2017 ; la circulaire n'a pas prévu, pour ces postes, la consultation de la commission administrative paritaire ; par cette circulaire, le directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault a entendu définir des dispositions impératives ; - la circulaire est entachée d'incompétence ; par la circulaire contestée, le directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault s'octroie une compétence qui n'est pas la sienne en définissant, au-delà de situations limitées envisagées dans la note de service du 6 novembre 2017 du ministère de l'éducation nationale, des postes dont le recrutement sera effectué, de manière dérogatoire ; - la circulaire méconnait l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; d'une part elle méconnaît les priorités légales de mutation définies par la loi puisque les enseignants de classe dédoublée ne font pas partie des fonctionnaires prioritaires ; d'autre part, la liste des candidats est établie par une commission départementale, à la suite d'un entretien avec les candidats sans que la commission administrative paritaire ne soit consultée préalablement ; - la circulaire méconnait la note de service du 6 novembre 2017 du ministère de l'éducation nationale ; - la circulaire méconnaît le principe d'égalité de traitement des agents publics ; - l'intérêt du service dont se prévaut l'administration n'est pas démontré. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2021, la rectrice de l'académie de Montpellier conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - M. A..., co-secrétaire départemental du syndicat ne dispose pas de la capacité pour agir ; - le syndicat requérant ne dispose pas d'un intérêt donnant qualité pour agir ; - le jugement attaqué est suffisamment motivé ; - la circulaire n'est pas susceptible d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation des enseignants et est par conséquent insusceptible de recours ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par ordonnance du 7 juillet 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 juillet 2021 à 12h00. Un mémoire enregistré le 29 juillet 2021 présenté pour le syndicat Sud-Education Hérault n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation du refus implicite opposé au recours gracieux formé le 12 décembre 2017, ces conclusions étant nouvelles en appel. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 ; - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 : - le code de l'éducation nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C... Guillaumont, rapporteur, - les conclusions de M. B... Thielé, rapporteur public, - et les observations de Me Passet pour le syndicat Sud-Education Hérault. Considérant ce qui suit : 1. Le directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault a pris le 4 décembre 2017 une circulaire relative à la procédure de recrutement spécifique sur les postes du dispositif " classe dédoublée " en REP ou REP + (CP ou CE1). Le syndicat Sud-Education Hérault a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler cette circulaire. Le syndicat Sud-Education Hérault relève appel du jugement n° 1800483 du 8 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur la recevabilité de la requête : 2. En premier lieu, d'une part, l'article 15 des statuts du syndicat requérant précise que " les co-secrétaires, ou leurs délégataires, peuvent, notamment, engager le syndicat en justice, après avis de l'AG ou à défaut de l'Equipe syndicale ". D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le syndicat Sud-Education Hérault a produit dans son mémoire en réplique le compte-rendu d'une assemblée générale de ce syndicat qui, d'une part, habilite M. A..., co-secrétaire du syndicat, à faire appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier et, d'autre part, donne mandat à cet effet à Me Passet. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir doit être écartée. 3. En deuxième lieu, les fonctionnaires et les associations ou syndicats qui défendent leurs intérêts collectifs n'ont pas qualité pour attaquer les dispositions se rapportant à l'organisation ou à l'exécution du service, sauf dans la mesure où ces dispositions porteraient atteinte à leurs droits et prérogatives ou affecteraient leurs conditions d'emploi ou de travail. D'une part, il résulte des articles 1er et 6 du syndicat Sud-Education de l'Hérault que celui-ci a notamment pour objet d'assurer la défense des intérêts individuels et collectifs des agents travaillant dans les établissements publics relevant du ministère de l'éducation nationale exerçant leurs missions dans le département de l'Hérault. D'autre part, il résulte du point 7 de la présente décision qu'eu égard à son objet, la circulaire attaquée doit être regardée comme une mesure d'organisation du service affectant les droits ainsi que les conditions d'emploi ou de travail des agents entrant dans leur champ d'application, qui sont au nombre de ceux dont le syndicat requérant assure, en vertu de son objet statutaire, la défense des intérêts matériels et moraux. Le syndicat Sud-Education Hérault justifie dès lors d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la circulaire dont il demande l'annulation. Par suite, la fin de non-recevoir opposée tirée du défaut d'intérêt à agir doit être écartée. 4. En dernier lieu, le syndicat requérant, qui n'avait sollicité en première instance que l'annulation de la circulaire du 4 décembre 2017, demande également à la Cour d'annuler le refus implicite opposé à son recours gracieux formé le 12 décembre 2017. Toutefois, ces conclusions sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables. Sur la régularité du jugement attaqué : 5. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. 6. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. 7. La circulaire contestée du directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault en date du 4 décembre 2017, adressée aux instituteurs et professeurs des écoles du département de l'Hérault sous couvert des inspecteurs d'académie, diffuse une information relative à l'existence d'un recrutement spécifique s'agissant des postes du dispositif " classe dédoublée " en REP ou REP + (CP ou CE1) et expose la procédure de sélection sur ces postes ainsi que le calendrier de recrutement. Elle prévoit notamment que les candidats sollicitant une affectation sur ce type de poste seront convoqués devant une commission départementale qui émettra un avis, que " seuls les vœux des candidats ayant reçu un avis favorable seront examinés dans le cadre du mouvement " et que l'attribution se fera " ensuite au barème ". Il résulte ainsi des termes mêmes de cette circulaire qu'elle revêt un caractère impératif. Elle peut, par conséquent, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Le syndicat Sud-Education Hérault est par suite fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté ses conclusions comme irrecevables, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen d'irrégularité du jugement attaqué. 8. Il y a lieu pour la Cour de se prononcer immédiatement, par voie d'évocation, sur les conclusions du syndicat Sud-Education Hérault tendant à l'annulation de la circulaire du directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault du 4 décembre 2017. Sur les conclusions à fin d'annulation : 9. Aux termes de l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. / Dans les administrations ou services où sont dressés des tableaux périodiques de mutations, l'avis des commissions est donné au moment de l'établissement de ces tableaux. / Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, les affectations prononcées doivent tenir compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. (...) / Dans les administrations ou services mentionnés au deuxième alinéa du présent article, l'autorité compétente peut procéder à un classement préalable des demandes de mutation à l'aide d'un barème rendu public. Le recours à un tel barème constitue une mesure préparatoire et ne se substitue pas à l'examen de la situation individuelle des agents. Ce classement est établi dans le respect des priorités figurant au quatrième alinéa du présent article. Toutefois, l'autorité compétente peut édicter des lignes directrices par lesquelles elle définit, sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, des critères supplémentaires établis à titre subsidiaire dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 10 de la même loi, dans sa rédaction issue de l'article 28 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires : " Pour répondre aux besoins propres à l'organisation de la gestion des corps enseignants, des corps de personnels d'éducation, de psychologues de l'éducation nationale, de personnels de direction des établissements d'enseignement et de personnels d'inspection relevant du ministère de l'éducation nationale et des corps relevant de statuts spéciaux, les statuts particuliers ajoutent aux priorités mentionnées au quatrième alinéa de l'article 60 des priorités liées notamment à la situation personnelle des fonctionnaires justifiant du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. / Les conditions et modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article 14 de la même loi dans sa rédaction applicable au litige : " Dans chaque corps de fonctionnaires existent une ou plusieurs commissions administratives paritaires comprenant, en nombre égal, des représentants de l'administration et des représentants du personnel. Des commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps peuvent également être créées à l'échelon central, aux échelons déconcentrés et dans les établissements publics, sans conditions d'effectifs au sein de ces corps au niveau national. (...) / Ces commissions sont consultées sur les décisions individuelles intéressant les membres du ou des corps qui en relèvent. ". Aux termes de l'article 25 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires : " Les commissions administratives paritaires (...) connaissent des questions d'ordre individuel résultant de l'application (...) des articles (...) 60 (...) de la loi du 11 janvier 1984 précitée. (...) ". 10. Aux termes de l'article III de la note de service n° 2017-168 du 6 novembre 2017 du directeur général de l'éducation nationale adressée notamment aux rectrices et recteurs d'académie et intitulée " Mobilité des personnes enseignants du premier degré - rentrée scolaire 2018 " : " III.2.2 Des affectations spécifiques / Les affectations sont prononcées dans le cadre du dialogue social conduit au sein de chaque département, et dans le respect des critères fixés par la loi et rappelés dans les notes de service départementales. / Cependant, afin d'améliorer l'adéquation poste/enseignant et la qualité de l'enseignement prodigué aux élèves, il peut être fait appel, dans certains cas, à des procédures de sélection des candidats spécifiques. / Il pourra alors être procédé à des affectations hors barème en raison des spécificités particulières attachées à certains postes ou relevant de contextes locaux particuliers. Il vous appartient d'identifier ces postes et de les proposer en affectation spécifique, selon les procédures décrites ci-après. / III.2.2.1 Les postes à exigence particulière / Certains postes nécessitent la vérification préalable auprès du candidat de la détention de titres ou de diplômes ou de la possession d'une compétence ou d'une expérience particulière. / Plusieurs catégories peuvent être distinguées : / Les postes justifiant d'un prérequis (titres, diplômes ou liste d'aptitude) : les postes de direction d'école, de conseillers pédagogiques et de maitres formateurs titulaires du CAFIPEMF, d'enseignement spécialisé où les personnels doivent justifier du CAPASH ou d'un diplôme antérieur similaire, de référents handicap ou d'enseignants mis à la disposition des MDPH, ou nécessitant une langue régionale, etc. / Les postes privilégiant une certification complémentaire de type français langue seconde (FLS), DNL (diplôme national des langues) anglais, etc. / Les postes nécessitant une compétence particulière dans un domaine comme l'informatique (par exemple les référents TICE/TUIC), etc. / Le recrutement, pour ces postes à exigence particulière, nécessite une vérification préalable de la compétence détenue ; le départage des candidats retenus se faisant au barème. / Dans le souci de constituer un vivier de personnels et d'alléger la procédure, bénéficiant tant aux services qu'aux personnels, il est préconisé, pour certaines fonctions, d'établir des listes de candidats pour une durée de 3 à 5 ans. / Après avoir affecté les enseignants disposant des titres requis, il pourra être procédé à un appel à candidature d'enseignants justifiant d'une expérience professionnelle avérée. / L'affectation sur certains de ces postes ne sera prononcée qu'après consultation d'une commission d'entretien, si nécessaire. Les affectations seront validées après consultation de la commission administrative paritaire départementale (CAPD). / III.2.2.2 Les postes à profil / Il s'agit d'une modalité de recrutement pour laquelle l'adéquation poste/profil doit être la plus étroite, dans l'intérêt du service. Dans ces situations limitées, la sélection des candidats s'effectue hors barème. / C'est ainsi que, pour tenir compte des décisions prises à l'issue des " groupes de travail (GT) métiers et parcours professionnels " relèveront d'affectation sur postes spécifiques : / les conseillers techniques auprès de l'IADasen, les délégués Usep (union sportive des écoles primaires), les coordonnateurs Rep/Rep+. / Il est recouru autant que possible aux postes à profil pour le recrutement des personnels enseignants des écoles isolées en zones rurales ou de montagne (en particulier les classes uniques). / Un appel à candidatures sera privilégié et les personnels qui se porteront candidats accompagneront leur demande d'un CV et d'une lettre de motivation sur laquelle l'avis de l'IEN sera porté. / Une commission d'entretien pourra être constituée afin d'éclairer le choix de l'IADasen. / Les candidats devront être informés de la suite réservée à leur demande en particulier pour ceux d'entre eux ayant reçu un avis défavorable. / Certains postes relevant de façon générique de la catégorie " poste à exigence particulière " peuvent relever exceptionnellement de la catégorie " poste à profil ", lorsqu'un projet spécifique nécessitant une adéquation forte entre le poste et le profil le justifie (ex : des directions d'écoles les plus complexes situées en Rep+). / L'affectation sur ces postes ne sera prononcée qu'après consultation de la commission administrative paritaire départementale (...). ". 11. D'une part, si la rectrice de l'académie de Montpellier fait valoir que la note de service n° 2017-168 du 6 novembre 2017 du directeur général de l'éducation nationale habilitait expressément les directeurs académiques des services de l'éducation nationale à identifier les postes soumis à recrutement spécifique, les postes du dispositif " classe dédoublée " en REP ou REP + (CP ou CE1) ne correspondent en tout état de cause pas aux postes à exigence particulière ou aux postes à profil, limitativement énumérés dans cette note. 12. D'autre part, alors que les dispositions précitées des articles 60 de la loi du 11 janvier 1984 et 25 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 impliquent que la consultation de la commission administrative paritaire compétente relative à un mouvement de fonctionnaires intervienne avant qu'il ne soit procédé audit mouvement, la circulaire attaquée prévoit que les candidats sollicitant une affectation sur l'un des postes relevant du dispositif " classe dédoublée " en REP ou REP + (CP ou CE1) seront convoqués devant une commission départementale ad hoc qui émettra un avis, que " seuls les vœux des candidats ayant reçu un avis favorable seront examinés dans le cadre du mouvement " et que l'attribution se fera " ensuite au barème ". L'économie de ce dispositif a ainsi pour conséquence de ne pas permettre à la commission administrative paritaire de se prononcer sur l'ensemble des candidatures. Le syndicat requérant est donc fondé à soutenir que le dispositif mis en œuvre porte atteinte aux prérogatives de la commission administrative paritaire. 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que le syndicat Sud-Education Hérault est fondé à demander l'annulation de la circulaire du directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault en date du 4 décembre 2017. Sur les frais du litige : 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au syndicat Sud-Education Hérault. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1800483 du 8 novembre 2019 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. Article 2 : La circulaire du 4 décembre 2017 du directeur académique des services de l'éducation nationale de l'Hérault relative à la procédure de recrutement spécifique sur les postes du dispositif " classe dédoublée " en REP ou REP + (CP ou CE1) est annulée. Article 3 : Les conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet opposée au recours gracieux formé le 12 décembre 2017 sont rejetées. Article 4 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros au syndicat Sud-Education Hérault au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat Sud-Education Hérault et à la rectrice de l'académie de Montpellier. Copie en sera adressée au ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports. Délibéré après l'audience du 13 septembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Guy Fédou, président, - M. Gilles Taormina, président assesseur, - M. C... Guillaumont, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 septembre 2021. N° 20MA00001 2