CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 25/10/2022, 21BX02849, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-25
Numéro : 21BX02849
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : Mme Evelyne  BALZAMO
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET LEGAL CONSULTANT & PARNER SLP

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... A... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 22 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 31 janvier 2020 par laquelle le maire de cette commune a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 2000847 du 6 mai 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa requête. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 juillet et 19 octobre 2021, et 3 mai 2022, Mme A..., représentée par Me Redon, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000847 du tribunal administratif de Poitiers du 6 mai 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 22 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 31 janvier 2020 par laquelle le maire de cette commune a rejeté son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'une omission de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales quant aux modalités de convocation des membres du conseil municipal à la séance du 22 octobre 2019, le tribunal n'ayant statué que sur l'information suffisante des conseillers municipaux au regard de l'article L. 2121-13 ; - le tribunal a commis une erreur de droit en se fondant sur l'article L. 121-10 du code des communes abrogé en 1996 ; - le rapport du commissaire enquêteur n'est pas suffisamment motivé en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement qui oblige celui-ci à examiner les observations du public ; le commissaire enquêteur n'a pas indiqué même sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons déterminant le sens de cet avis ; - le tribunal a commis une erreur de droit en se limitant à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du choix du zonage de sa parcelle en se référant uniquement au projet d'aménagement et de développement durable et au rapport de présentation du PLU et en ne procédant pas à un contrôle normal du choix de zonage qui lui aurait permis de constater que la parcelle est située dans un espace bâti desservi par les équipements publics et que les auteurs du PLU n'ont pas usé avec parcimonie du zonage en espace naturel ; - le rapport de présentation du PLU méconnait l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne comporte pas d'analyse de la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis ni de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers ni de diagnostic du potentiel foncier ni les autres éléments prévus ; - le classement de sa parcelle AK 361 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le terrain litigieux s'inscrit dans un espace bâti, forme une dent creuse et, est desservi par l'ensemble des réseaux publics et appartient à l'espace urbanisé ; - le plan local d'urbanisme litigieux méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en l'absence de dimension relative à la biodiversité ; il appartenait au tribunal de vérifier qu'il n'existe pas d'alternative à la satisfaction des besoins poursuivis par le projet au regard de l'ensemble des objectifs poursuivis par la commune notamment les objectifs d'aménagement équilibré du cadre de vie et des espaces urbains ; le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme en l'absence de démonstration de la compatibilité des choix d'urbanisme communaux avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ; - le classement porte une atteinte disproportionnée à son droit de propriété en méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 septembre 2021 et 17 mars 2022, la commune de Saint-Georges-des-Coteaux, représentée par Me Brossier, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et à titre subsidiaire, si la cour devait considérer que la délibération du 22 octobre 2019 approuvant le PLU était entachée d'illégalité, qu'il soit sursis à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai qu'il lui appartiendra de fixer, afin de permettre la régularisation du PLU, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 9 mai 2022 la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 15 juin 2022 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution notamment son préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... B..., - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 6 mars 2017, le conseil municipal de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux (Charente-Maritime) a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU). Le projet arrêté de PLU a été soumis à l'enquête publique qui s'est déroulée du 2 juillet au 7 août 2019. Le conseil municipal a approuvé le plan par une délibération du 22 octobre 2019. Par la présente requête, Mme A... relève appel du jugement du 6 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 octobre 2019, ensemble la décision du 31 janvier 2020 par laquelle le maire de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux a rejeté son recours gracieux contestant le classement de la parcelle cadastrée AK 361 en zone naturelle et forestière. Sur la régularité du jugement : 2. D'une part, contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort du jugement attaqué que les premiers juges, s'ils ont commis une simple erreur de plume sans influence sur le sens du jugement en citant les dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales comme étant celles de l'article L. 2121-10 du même code, ne se sont pas fondés sur l'article L. 121-10 du code des communes désormais abrogé. D'autre part, contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal ne s'est pas borné à répondre au moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers municipaux mais s'est également prononcé sur la régularité de leur convocation. Le jugement n'est donc entaché d'aucune omission à statuer. 3. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité externe : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 5. Il ressort des pièces du dossier que le rapport du commissaire enquêteur du 2 septembre 2019 rappelle l'objet du projet, les principales données du dossier, dresse la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête et précise l'organisation et le déroulement de l'enquête. Le commissaire enquêteur a également listé les avis émis par les personnes publiques associées et résumé leur teneur. Par ailleurs, dans un procès-verbal de synthèse des observations joint à son rapport, il a détaillé les différentes observations du public, les réponses apportées par la commune et mentionné son avis sur ces observations puis synthétisé les différents avis des personnes publiques en mentionnant la réponse apportée par la collectivité et son avis. Dans ses conclusions, il a par ailleurs analysé les avis des personnes publiques associées, émis des recommandations à la commune, fait part de son avis personnel et motivé sur le projet en indiquant les éléments positifs et négatifs retenus, et émis un avis favorable assorti d'une réserve en ce qui concerne le suivi des travaux de mise à niveau de la capacité des stations d'épuration. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R.123-19 du code de l'environnement doit être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services.(...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". 7. Il ressort des pièces du dossier que contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation du PLU comporte un diagnostic sur les prévisions économiques et démographiques, les besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricole, de développement forestier, d'aménagement de l'espace et d'environnement. Ce rapport comporte également une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou la dernière révision de celui-ci. Il procède également sur plus de vingt pages, à l'analyse de la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis en définissant les parties actuellement urbanisées de la commune, les obstacles à leur densification et enfin le potentiel de densification et de mutation pour les différents secteurs bâtis en tenant compte des formes urbaines et architecturales. De même, le rapport de présentation expose les dispositions favorisant la densification des espaces urbanisés et la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers et justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace notamment au regard des objectifs de consommation d'espace fixés par le SCOT du Pays de Saintonge Romane et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) ". Aux termes des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. Il ressort des pièces du dossier que Mme A... est propriétaire de la parcelle cadastrée AK 361 au lieu-dit " Les Vacherons " qui a été classée en zone naturelle et forestière par le PLU en litige, alors qu'elle était précédemment classée en zone constructible. D'une part, il ressort des termes du jugement que le tribunal ne s'est pas borné à se référer au projet d'aménagement et de développement durables et au rapport de présentation du PLU mais s'est également fondé sur les caractéristiques de la parcelle et sa situation pour apprécier la légalité du zonage retenu par les auteurs du PLU dont l'appréciation, ainsi qu'il a été dit au point précédent, ne peut être censurée par le juge qu'au cas où elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment des plans et photographies aériennes produites, que si la parcelle AK 361 est desservie par les équipements publics et située à proximité d'une zone pavillonnaire bâtie, elle est également située dans le prolongement d'un vaste espace boisé naturel, dont la commune a décidé la préservation, et de plusieurs autres parcelles vierges de toute construction également classées en zone naturelle et ne saurait ainsi être regardée comme constituant une " dent creuse " au sein du hameau " Les Vacherons ". Par ailleurs, ainsi que l'a rappelé le tribunal, ce classement en zone N répond aux objectifs fixés par le plan d'aménagement et de développement durable, notamment dans son orientation intitulée " promouvoir le patrimoine paysager et architectural de la commune " qui reflète le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan, de maitrise du développement résidentiel, de limitation du développement des villages et hameaux pour préserver les espaces agricoles ouverts et de préservation de " la dentelle boisée, des haies et des arbres remarquables " compte tenu de la faible surface boisée existante sur le territoire. De plus, le rapport de présentation du PLU décrit le hameau " Les Vacherons " comme " un petit quartier résidentiel pavillonnaire qui, de par son caractère linéaire et diffus, constitue un contre-exemple au regard des objectifs de cohérence et de maitrise de l'urbanisation " portés par le PLU. Par suite, c'est à juste titre que le tribunal administratif a considéré que le classement de la parcelle AK 361 n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain maitrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservations des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 12. Mme A... soutient que le PLU de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux méconnait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en l'absence de dimension relative à la biodiversité, notamment en ce qui concerne le projet communal d'extension de la zone d'activité économique des Coteaux sur 56 hectares aux abords de l'autoroute A10 et de la route départementale 137, le PLU étant muet sur la compatibilité des choix d'urbanisme communaux avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines. Elle soutient également qu'il appartenait au premier juge de vérifier qu'il n'existait pas d'alternative à la satisfaction des besoins poursuivis par le projet au regard de l'ensemble des objectifs de la collectivité notamment les objectifs d'aménagement équilibré du cadre de vie et des espaces urbains. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et, en particulier, du plan d'aménagement et de développement durables du PLU que sont poursuivis de multiples objectifs axés sur la biodiversité, dont notamment, les objectifs de protection et de remise en état des continuités écologiques, de promotion de la nature en ville et de la biodiversité, de valorisation de la coulée verte du bourg et de protection de la " dentelle boisée ", des haies et des arbres remarquables. De plus, le rapport de présentation du PLU met en évidence, notamment par le biais de cartographies, les deux sites Natura 2000, propres à la vallée de la Charente, situés à proximité de la commune en particulier sur le territoire de la commune voisine de Saintes ainsi que quatre ZNIEFF de type 1 et 2 qui se juxtaposent avec ceux-ci. Enfin, ce rapport aborde spécifiquement le projet d'extension de zone d'activité économique notamment ses enjeux paysagers en décrivant l'état initial du site, en analysant les enjeux patrimoniaux par le biais de documents cartographiques ainsi que les incidences du projet sur les sites naturels protégés et non protégés. Les orientations d'aménagement et de programmation relatives à ce projet d'extension définissent également les mesures à mettre en œuvre pour préserver l'environnement et les paysages, au moyen d'aménagements par la plantation d'arbres et de haies, pour réduire les surfaces imperméabilisées et traiter les eaux pluviales. Les objectifs visés par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme sont déclinés au sein du rapport de présentation et synthétisés dans son chapitre 8.2. Il résulte de ce qui précède que l'incompatibilité invoquée du plan local d'urbanisme en litige avec le principe d'équilibre énoncé par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme n'est pas établie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 13. En troisième lieu, aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. ". Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ". 14. Mme A... soutient que le classement de sa parcelle AK 361 en zone N, alors qu'elle était précédemment classée en zone constructible, porte une atteinte disproportionnée à son droit de propriété. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le classement de cette parcelle en zone N, qui ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée et respecte les dispositions applicables, n'apporte pas à l'exercice du droit de propriété de Mme A... une atteinte qui serait disproportionnée ni une charge exorbitante au regard de l'intérêt général et des choix d'aménagement de la commune qui s'attachent, en l'espèce, à préserver les espaces naturels et boisés et à limiter l'étalement urbain dans des espaces diffus. Par suite, le moyen doit être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Sur les frais de l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Georges-des-Coteaux, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme A... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Georges-des-Coteaux et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Mme A... versera à la commune de Saint-Georges-des-Coteaux une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... A... et à la commune de Saint-Georges-des-Coteaux. Délibéré après l'audience publique du 4 octobre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 octobre 2022. La présidente-assesseure, Bénédicte MartinLa présidente-rapporteure, Evelyne B... Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX02849 2