Cour de discipline budgétaire et financière, du 5 juin 1989, publié au recueil Lebon
Juridiction : Cour de discipline budgétaire et financière
Date de la décision : 1989-06-05
Président : M. Chandernagor
Rapporteur : M. Gravelin

Vu la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 modifiée, tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat et de diverses collectivités et portant création de la Cour de discipline budgétaire et financière ; Sur le fond : I - Sur les irrégularités ayant affecté l'exécution des recettes : Considérant que le directeur d'un établissement hospitalier exerce les fonctions d'ordonnateur, qu'à ce titre il prescrit l'exécution des recettes, c'est-à-dire qu'il constate les droits de l'établissement, liquide les créances en résultant et émet les ordres de recettes destinés à assurer le recouvrement : 1) S'agissant des titres de recettes liés à l'hospitalisation : Considérant que, si des délais importants ont été constatés dans les opérations de liquidation des séjours hospitaliers et des soins externes, cette situation s'explique en partie par des circonstances telles que les retards mis par certains médecins à établir les certificats médicaux, et surtout la nature particulière de la clientèle de l'établissement ; qu'il n'est donc pas établi que la responsabilité du directeur de l'hôpital se trouve engagée à ce titre au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; 2) S'agissant du recouvrement de produits non liés à l'hospitalisation : Considérant que les rapports d'enquête font état d'une forte augmentation du nombre de repas servis gratuitement par l'hôpital en 1981, 1982 et jusqu'en mai 1983 ; Que, tant le directeur, M. A..., que l'économe, Mme Y... ont admis, lors de leur audition, que des repas ont été servis gratuitement à des personnes non autorisées ; Considérant qu'en l'absence de texte autorisant l'octroi de cet avantage en nature aux diverses catégories de personnes qui en ont bénéficié (stagiaires des collèges, médecins, épouses des internes et parfois membres de la commission administrative), le défaut de mise en recouvrement des sommes dues constitue une infraction aux règles d'exécution de la recette de l'hôpital tombant sous le coup des sanctions prévues à l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; qu'en outre cette omission a contribué à procurer à autrui des avantages injustifiés, au sens de l'article 6 de la loi susvisée ; Considérant que la responsabilité de ces infractions incombe tout à la fois à M. A..., directeur et ordonnateur de l'hôpital, et à Mme Y..., chargée des services économiques, et donc, en tant que comptable matières de l'établissement, plus particulièrement chargée de suivre les achats de denrées alimentaires et le produit des ventes de repas ; Que le fait que Mme Y... déclare ne jamais avoir accordé de dérogation que sur ordre du directeur ne saurait atténuer une responsabilité qu'elle partageait avec celui-ci ; Considérant, par ailleurs, que les communications téléphoniques personnelles passées par l'économe, Mme Y..., à son domicile, ont été entièrement laissées à la charge de l'établissement jusqu'à l'intervention de l'enquête du receveur des finances de Carpentras alors qu'aucun texte ne prévoit un tel avantage en nature pour les économes des hôpitaux ; Qu'en n'émettant aucun titre de recettes à l'encontre de Mme Y... pour obtenir le recouvrement des sommes indûment prises en charge par l'hôpital, le directeur, M. A..., a enfreint les règles d'exécution des dépenses et des recettes de l'hôpital et a, de la sorte, accordé un avantage en nature injustifié à cette dernière portant préjudice à l'établissement ; qu'il est donc passible des sanctions prévues respectivement aux articles 5 et 6 de la loi modifiée du 25 septembre 1948 ; II - Sur les irrégularités ayant affecté l'exécution des dépenses : Considérant que l'article 27-6° b du décret n° 58-1202 du 11 décembre 1958 relatif aux hôpitaux et hospices publics dispose notamment que dans les établissements de plus de 200 lits le directeur "exerce les fonctions d'ordonnateur, passe les marchés, soumet à la commission administrative les comptes, prix de revient et inventaires et surveille la comptabilité deniers et la comptabilité matières de l'établissement" ; 1) Comptabilité des engagements de dépenses : Considérant que l'enquête administrative conduite par le receveur des finances de Carpentras a fait ressortir des lacunes dans la tenue de la comptabilité des dépenses engagées ; que de ce fait près de deux millions de francs de mandats ont été rejetés par le comptable de l'hôpital au cours de l'exercice 1981 faute de crédits ; qu'en 1982 et 1983 le caractère insuffisant de cette comptabilité a encore entraîné des engagements au-delà des crédits disponibles ; Considérant que la tenue d'une comptabilité de l'engagement des dépenses, prévue par l'instruction M 21 sur la comptabilité des établissements d'hospitalisation publics, a été rendue obligatoire pour les établissements hospitaliers comportant plus de 200 lits par la circulaire n° 971 du 7 mars 1980 de la Direction des hôpitaux ; Que cette circulaire qui était applicable à la gestion de l'hôpital d'Orange disposait notamment que "l'engagement des dépenses est la base de la gestion hospitalière et reflète donc l'exécution de la politique de l'établissement en matière d'investissement et d'exploitation tant pour le budget principal que pour les budgets annexes et que dès la prise de décision, les dépenses qui en résultent doivent être évaluées et enregistrées en vue de connaître le montant des crédits disponibles" ; Considérant que M. A..., directeur de l'hôpital, responsable en tant qu'ordonnateur de la comptabilité d'engagement, a failli à ses obligations dans ce domaine ; Que cette carence l'a conduit à engager des dépenses excédant les crédits ouverts par l'autorité budgétaire ; Qu'il a de la sorte violé les dispositions de l'article 29 alinéa 3 du décret n° 62-1557 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique qui prévoit que l'engagement "doit rester dans les limites des autorisations budgétaires", stipulation faisant partie des principes fondamentaux dudit décret et donc applicables aux hôpitaux publics ; qu'il a en conséquence enfreint les règles relatives à l'exécution des dépenses de cette catégorie d'établissement public au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; 2) Passation des marchés : Considérant en premier lieu, s'agissant du marché de travaux relatifs à l'aménagement d'une passerelle, de chambres de chirurgie et d'un service administratif, que, si des anomalies ont pu être relevées dans la passation de ce marché, elles ne sont pas de nature en l'espèce, compte tenu de l'urgence des travaux, à engager la responsabilité de M. A... au sens de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant en second lieu, s'agissant de l'achat par l'hôpital en 1983 de matériels de radiologie pour un montant de 2.285.293,42 francs, qu'il est avéré qu'il n'a pas été procédé à un véritable appel à la concurrence, bien que ce marché ne relève pas des articles 308 à 312 bis du code des marchés publics qui prévoient les exceptions aux dispositions relatives à la passation des marchés par adjudication et sur appel d'offres et que le directeur de la concurrence et de la consommation du département de Vaucluse ait exprimé un avis défavorable à l'utilisation de la procédure du marché négocié prévu par l'article 312 bis (2°) du Code des marchés publics ; qu'une consultation sommaire a été lancée le 19 avril 1983 mais que la décision relative au choix du fournisseur est motivée par un rapport de présentation du 25 avril 1983, antérieur aux réponses des deux entreprises consultées, datées respectiveemnt des 27 et 28 avril 1983 ; qu'en outre M. A... a reconnu lors de son audition que l'appel d'offres du 19 avril 1983 avait été effectué pour régularisation ; Considérant que les conditions dans lesquelles cette consultation a été effectuée constituent au regard des dispositions du Code des marchés publics une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'hôpital au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Que cette infraction est imputable à M. A..., directeur de l'hôpital, responsable de la passation des marchés en application de l'article 27 6° b du décret n° 58-1202 du 11 décembre 1958 susmentionné ; 3) Engagements sur bons de commande : Considérant que l'enquête administrative a révélé que des bons de commande étaient signés par du personnel non habilité ; Que, lors de son audition, Mme Y..., l'économe, a confirmé ce dernier point en déclarant que des bons étaient signés par le chef d'atelier, M. X..., et le docteur Z..., chef du service radiologie ; Que le directeur, M. A..., a indiqué également que M. X... signait des bons et que l'hôpital a ainsi réglé du matériel destiné à l'usage personnel de ce dernier ; Que le chef d'atelier M. X... a reconnu avoir établi des bons de commande sans avoir reçu délégation de signature ; Que les déclarations des personnes mises en cause sur ce point, font apparaître que le plus grand désordre régnait dans l'hôpital en ce qui concerne les procédures d'établissement et de signature des bons de commande ; Que la carence et l'absence de surveillance des responsables concernés sont particulièrement illustrées par des consommations anormales de carburant relevées pour certains véhicules de l'hôpital ; Que l'économe, Mme Y..., admet ne pas s'être inquiétée de la consommation excessive en carburant des véhicules et ne pas avoir fait procéder à des examens de concordance entre consommations et carnets de bord ; Considérant qu'il résulte de l'instruction M 21 - Titre V - "comptabilité du responsable des services économiques" - que parmi les missions confiées à ce responsable figure notamment l'engagement des commandes, que celles-ci relèvent ou non de l'exécution des marchés ou de contrats de prestations de services (signature de bons de commande) ; qu'il est précisé que, "dans le cadre des crédits budgétaires autorisés, le responsable des services économiques délivre et signe les bons de commande qui sont adressés aux différents fournisseurs et suit à travers les résultats de la comptabilité des dépenses engagées l'évolution des besoins et des consommations des services" ; Que le responsable des services économiques exerce ses fonctions sous le contrôle de l'ordonnateur ; Considérant que Mme Y..., économe, et M. A..., directeur, ont toléré et laissé se perpétuer des pratiques irrégulières en matière de commandes de matériel et d'achats de carburant au sein de l'établissement ; Qu'ils ont donc violé les règles d'exécution de la dépense de l'hôpital au sens de l'article 5 de la loi modifiée du 25 septembre 1948 et qu'ils ont conjointement engagé leur responsabilité à ce titre ; Considérant en outre que ces divers manquements aux règles d'exécution de la dépense ont facilité des détournements effectués au préjudice de l'hôpital, notamment en matière de carburant ; Que les deux principaux responsables concernés, M. A... et Mme Y..., ont ainsi contribué à procurer à autrui des avantages injustifiés en nature, infraction les rendant passibles des sanctions prévues à l'article 6 de la loi susmentionnée ; III - Sur les irrégularités concernant la gestion des biens et la tenue de la comptabilité matières : Considérant que la tenue d'une comptabilité matières est obligatoire dans tous les établissements d'hospitalisation publics ; Que cette comptabilité matières retrace toutes les opérations relatives aux entrées et sorties des denrées, objets de consommation, matières premières, produits pharmaceutiques, fournitures et objets mobiliers de toute nature ; Considérant que diverses irrégularités ont été constatées tant dans la gestion des magasins que dans les opérations de comptabilisation des stocks qui en découlent ; Considérant en premier lieu que l'enquête administrative a révél de graves anomalies dans l'enregistrement des sorties d'articles tenus en stock ; Que, s'agissant du magasin du service radiologie, les sorties étaient toujours supérieures au total des bons remis par le service et les existants inférieurs aux stocks inscrits sur les fiches de l'économat ; Qu'en ce qui concerne l'atelier, où régnait le plus grand désordre, les fichiers, non tenus à jour ou renseignés irrégulièrement au crayon, n'avaient aucune signification ; que du matériel se trouvait au domicile du chef d'atelier, M. X..., ou entreposé dans les magasins de certains fournisseurs sur demande dudit chef d'atelier ; Considérant que ces faits n'ont pas été contestés par les responsables concernés lors de leur audition ; que Mme Y... a reconnu qu'en magasin on enregistrait les sorties a posteriori au vu des existants en fin de mois ; que M. X... a admis que ses fiches d'entrée étaient mal tenues, qu'il n'avait pas fait d'inventaire depuis 1976 et que du matériel de construction se trouvait bien chez des fournisseurs et de l'outillage à son domicile ; Considérant, en second lieu, que, en ce qui concerne la comptabilité des stocks, Mme Y... a reconnu que le grand livre des stocks était tenu en fonction des fiches de magasin, sans qu'il soit procédé à des contrôles systématiques de cohérence avec les bons de sortie ; Que M. A..., de son côté, a indiqué qu'il n'était pas effectué d'inventaire annuel des stocks en fin d'année et que l'état des stocks ne faisait que reproduire les chiffres portés sur le Grand Livre ; Considérant qu'il résulte des prescriptions de la circulaire M 21 (Titre V) que la comptabilité des stocks est du ressort du responsable des services économiques ; que celui-ci, à la fin de l'exercice, établit son compte de gestion, dont il certifie l'exactitude et qui doit être ensuite visé et contrôlé par le chef d'établissement ordonnateur du budget ; Considérant qu'en tenant et certifiant une comptabilité de stocks qu'elle savait établie à partir de données non fiables et en tout état de cause non régulièrement contrôlées par elle, Mme Y... a enfreint les règles relatives à la gestion des biens appartenant à l'hôpital au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Que le directeur, M. A..., en ne procédant à aucun contrôle des écritures qui lui étaient présentées par l'économe a également engagé sa responsabilité et tombe sous le coup des mêmes dispositions de la loi susmentionnée ; Sur les éléments de nature à atténuer ou aggraver la responsabilité des responsables en cause : Considérant, au sujet de M. X..., que, s'il a certainement fait preuve de laxisme dans la gestion de son atelier et dans la surveillance de la consommation d'essence des véhicules, ses fautes n'ont été rendues possibles que par le défaut de surveillance de l'économe et du directeur ; qu'au surplus cette situation a eu des conséquences sur le déroulement de sa carrière ; Que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu de mettre en jeu sa responsabilité ; Considérant que Mme Y... est particulièrement responsable des déficiences relevées dans la tenue de la comptabilité matières dont elle avait la charge du fait de ses fonctions ainsi que d'un manque de fermeté et de rigueur dans son rôle d'économe ; Que, son manque de vigilance en matière de recouvrement doit être rapproché des avantages personnels non négligeables dont elle a bénéficié ; Que, toutefois elle s'est acquittée de ses communications téléphoniques personnelles indûment laissées à la charge de l'hôpital, et que, d'une manière générale, elle peut trouver des circonstances atténuantes dans le peu de soutien dont elle a bénéficié de la part du directeur face aux chefs de service, ainsi que dans les conditions de fonctionnement de l'établissement ; Considérant que le directeur, M. A..., porte au premier chef, la responsabilité des irrégularités budgétaires, de la situation de désordre et des graves carences relevées dans la gestion financière et comptable de l'établissement ; qu'en fonction depuis 1977 il aurait dû connaître parfaitement ses obligations en tant qu'ordonnateur et qu'il lui appartenait de veiller à la bonne organisation des services et d'effectuer des contrôles réguliers sur ceux-ci pour s'assurer de leur fonctionnement normal ; Qu'il convient, toutefois, de tenir compte de la situation particulière de l'hôpital d'Orange, des pratiques laxistes qui s'étaient instaurées avant 1977 et qui ne pouvaient être rapidement redressées, ainsi que de l'attitude de certains membres du corps médical qui ne facilitait pas la stricte application des règles administratives ; que, néanmoins, il appartenait à M. A... de faire preuve de davantage de rigueur pour surmonter ces difficultés et par là éviter des irrégularités qui ont porté préjudice à l'établissement dont il avait la charge ; Considérant que les faits incriminés, qui se sont produits et poursuivis postérieurement au 2 février 1979, ne sont pas couverts par la prescription de 5 ans instituée par l'article 30 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant qu'il sera fait une juste application de l'ensemble des circonstances de l'affaire en infligeant à Mme Y... une amende de 10.000 F et à M. A... une amende de 20.000 F.Article 1er : M. Louis A... est condamné à une amende de vingt mille francs (20.000 F).Article 2 : Mme Gisèle Y... est condamnée à une amende de dix mille francs (10.000 F).Article 3 : M. Francis X... est relaxé des fins de la poursuite.Article 4 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.