Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 22/11/2021, 441118
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-22
Numéro : 441118
Rapporteur : Mme Dorothée Pradines
Commissaire du gouvernement : M. Raphaël Chambon
Avocat(s) : SCP BUK LAMENT - ROBILLOT ; SCP OHL, VEXLIARD

Vu les procédures suivantes : La société Les Cluses du Marais a demandé à la cour administrative d'appel de Lyon, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 juillet 2018 par lequel le maire de Châtillon-sur-Cluses a refusé de délivrer à la société Les Cluses du Marais un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la réalisation d'un supermarché à l'enseigne " Bi1 " de 2 600 m² et, d'autre part, d'enjoindre au maire de Châtillon-sur-Cluses et à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de statuer à nouveau sur sa demande. Par un arrêt n° 18LY03384 du 30 janvier 2020, la cour administrative d'appel a annulé cet arrêté et enjoint, respectivement, à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un avis favorable au projet et au maire de Châtillon-sur-Cluses de statuer à nouveau sur cette demande de permis de construire. 1° Sous le n° 441118, par un pourvoi et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 juin et 11 septembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la société Taninges Distribution demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la requête de la société Les Cluses du Marais ; 3°) de mettre à la charge de la société Les Cluses du Marais la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 442107, par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés le 23 juillet 2020 et le 5 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) demande au Conseil d'Etat d'annuler le même arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Dorothée Pradines, maître des requêtes, - les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Buk Lament - Robillot, avocat de la société Taninges Distribution et à la SCP Ohl, Vexliard, avocat de la société Les Cluses du Marais ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Les Cluses du Marais a déposé, le 25 octobre 2017, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la réalisation d'un supermarché de 2 600 mètres carrés sur le territoire de la commune de Châtillon-sur-Cluses. Plusieurs sociétés et associations, dont la société Taninges Distribution, ont formé un recours auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis favorable émis le 20 décembre 2017 par la commission départementale d'aménagement commercial de Haute-Savoie. Le 26 avril 2018, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis défavorable au projet. Par arrêté du 4 juillet 2018, le maire de Châtillon-sur-Cluses a refusé de délivrer à la société Les Cluses du Marais le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour son projet. Par un arrêt du 30 janvier 2020, contre lequel la société Taninges Distribution et la Commission nationale d'aménagement commercial se pourvoient en cassation, la cour administrative d'appel de Lyon, saisie d'une requête de la société Les Cluses du Marais, a annulé cet arrêté, a enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un avis favorable au projet et, d'autre part, au maire de Châtillon-sur-Cluses de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante, et a mis à la charge de l'État la somme de 2 000 euros à verser à la société Les Cluses du Marais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2. Les pourvois de la société Taninges Distribution et de la Commission nationale d'aménagement commercial sont dirigés contre le même arrêt. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur les conclusions de la société Les Cluses du Marais aux fins de non-lieu : 3. Il ressort des pièces produites devant le Conseil d'Etat que si la Commission nationale d'aménagement commercial a rendu, le 29 avril 2021, un avis favorable au projet présenté par la société Les Cluses du Marais, cet avis a été émis en exécution de l'arrêt du 15 avril 2021 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon avait, pour l'exécution de son arrêt du 30 janvier 2020, de nouveau enjoint à la Commission de délivrer un avis favorable à ce projet. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la société Les Cluses du Marais, l'avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 29 avril 2021 ne prive pas d'objet les pourvois dirigés contre l'arrêt du 30 janvier 2020, y compris en ce qu'ils portent sur l'injonction adressée par cet arrêt à la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur les fins de non-recevoir opposées au pourvoi formé par la Commission nationale d'aménagement commercial : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : " lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux, et qu'il en va ainsi quel que soit le sens de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il résulte de ces mêmes dispositions qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ne peut être légalement délivré que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. 6. Aux termes de l'article L. 751-7 du code de commerce : " (...) V.- La Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres ". Aux termes de l'article R. 751-8 de ce code : " Le président représente la commission. Il signe les décisions et avis rendus par la commission. Il signe les mémoires produits dans le cadre de recours juridictionnels formés contre ces décisions ou contre les permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ". Aux termes de l'article R. 751-10 du même code : " Le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministre chargé du commerce (...) ". Aux termes de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, régissant la représentation de l'Etat devant le Conseil d'Etat : " L'Etat est dispensé du ministère d'avocat au Conseil d'Etat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. / Les recours et les mémoires, lorsqu'ils ne sont pas présentés par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat, doivent être signés par le ministre intéressé ou par le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet ". 7. Il résulte des dispositions citées aux points 4 et 6 que l'Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir, formé par l'une des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l'annulation de la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu'elle concerne l'autorisation d'exploitation commerciale. Si le secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial est assuré par les services du ministre chargé du commerce, la Commission n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres, qui n'ont pas le pouvoir de réformer ses avis et décisions. En vertu des dispositions du code de commerce citées au point 6, le président de la Commission nationale d'aménagement commercial a qualité pour représenter l'Etat devant les juridictions administratives dans ces litiges et peut signer, par dérogation aux dispositions du second alinéa de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, les recours et mémoires présentés devant le Conseil d'Etat au nom de l'Etat, lesquels sont dispensé du ministère d'avocat au Conseil d'Etat conformément à ce que prévoit le premier alinéa du même article. 8. Il résulte de ce qui précède que la société Les Cluses du Marais n'est pas fondée à soutenir que le pourvoi formé au nom de l'Etat par le président de la Commission nationale d'aménagement commercial serait irrecevable. Sur l'arrêt en tant qu'il statue sur les conclusions à fins d'annulation de l'arrêté du 4 juillet 2018 : 9. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine (...) ". Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 10. En premier lieu, si la société Taninges Distribution soutient que la cour a omis de se prononcer sur la conformité du projet, contestée devant elle, à l'objectif d'aménagement du territoire au regard des critères d'intégration urbaine du projet et de sa contribution à l'animation de la vie urbaine et locale ainsi qu'au regard du risque d'atteinte à la sécurité routière relevé par l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial, il ressort des termes mêmes de l'arrêt attaqué que la cour a relevé plusieurs circonstances relatives, d'une part, à l'emplacement du projet litigieux et à son environnement immédiat et, d'autre part, à la configuration des accès routiers et à leur incidence favorable sur la sécurité routière. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêt attaqué serait entaché d'insuffisance de motivation en ce qu'il ne se prononce pas sur le bien-fondé des deux des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial pour rendre un avis défavorable au projet litigieux doit être écarté. 11. En deuxième lieu, si la cour a mentionné à tort que le projet comportait la création de 159 places de stationnement, alors qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, notamment de la notice architecturale du projet, que le projet prévoit la création de 228 places de stationnement réparties entre une aire de stationnement de 159 places en surface et un parking de 69 places en sous-sol, cette erreur de plume est demeurée sans incidence sur l'appréciation qu'elle a souverainement portée, sans dénaturer les pièces du dossier, quant à la compacité du projet au regard du critère de la consommation économe de l'espace prévu par le b) du 1° de l'article L. 752 6 du code de commerce. 12. En troisième lieu, pour évaluer les effets du projet sur les flux de transport, la cour a relevé, notamment, que l'étude de trafic réalisée en mars 2018 avait évalué les réserves de capacité minimum sur l'accès le plus chargé à 53%, ce qui était suffisant dès lors que les prévisions d'augmentation du trafic s'élevaient à 160 véhicules supplémentaires par heure, maintenant ainsi une réserve de capacité de 43%. La société Taninges Distribution n'est pas fondée à soutenir que la cour aurait dénaturé les pièces du dossier en relevant que les prévisions prévoyaient une augmentation du trafic correspondant à 160 véhicules supplémentaires par heure sans préciser que cette augmentation s'appliquait tant au trafic entrant qu'au trafic sortant du carrefour giratoire. Sur l'arrêt en tant qu'il statue sur les conclusions à fins d'injonction : 13. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ". 14. En vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l'égard de l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu'à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial. 15. Contrairement à ce que soutient la Commission nationale d'aménagement commercial, la circonstance qu'elle soit chargée par l'article R. 752-36 du code de commerce d'instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l'impliquent nécessairement. 16. Toutefois, l'annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sur le fondement d'un avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable. 17. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les motifs de l'avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial le 26 avril 2018 ne concernaient que certains des critères d'évaluation de deux seulement des trois objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, ainsi que le fait valoir la société Taninges Distribution, la censure, par l'arrêt attaqué, des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial pour rendre un avis défavorable n'impliquait pas nécessairement que la Commission émette un avis favorable sur le projet. La cour administrative d'appel a, dès lors, commis une erreur de droit en lui enjoignant, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de rendre un tel avis. Sur l'arrêt en tant qu'il statue sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Il résulte de ce qui a été dit au point 7 que doit être écarté le moyen tiré de ce que la cour, en regardant la Commission nationale d'aménagement commercial comme défendeur à l'instance et en mettant à la charge de l'Etat, qui est la personne morale support de la Commission, la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, aurait commis une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 752-17 du code de commerce, L. 425-4 du code de l'urbanisme et L. 761-1 du code de justice administrative. 19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Taninges Distribution et la Commission nationale d'aménagement commercial sont fondées à demander l'annulation du seul article 2 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon. Sur le règlement du litige : 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative dans la mesure de la cassation prononcée. 21. Les motifs de l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Lyon le 30 janvier 2020 impliquent nécessairement que la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, rende un nouvel avis sur le projet dans un délai de trois mois. Il est par ailleurs enjoint au maire de Châtillon-sur-Cluses de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société Les Cluses du Marais dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur les conclusions présentées devant le Conseil d'État au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la société Taninges Distribution et de l'État, agissant en qualité de personne morale support de la Commission nationale d'aménagement commercial, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes pour l'essentiel. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Les Cluses du Marais la somme demandée par la société Taninges Distribution au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 2 de l'arrêt du 30 janvier 2020 de la cour administrative d'appel de Lyon est annulé. Article 2 : Il est enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, de rendre un nouvel avis sur le projet de la société Les Cluses du Marais dans un délai de trois mois et, d'autre part, au maire de Châtillon-sur-Cluses de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Article 3 : Le surplus des conclusions des pourvois est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la société Les Cluses du Marais au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Taninges Distribution, à la société Les Cluses du Marais, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la commune de Châtillon-sur-Cluses. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance, à la société Douvaine Distribution, à la société Odyssée, à la société Sabo et à la section du rapport et des études du Conseil d'État. Délibéré à l'issue de la séance du 22 octobre 2021 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme A... O..., Mme F... N..., présidentes de chambre ; M. B... M..., M. K... I..., Mme J... L..., Mme D... H..., M. Damien Botteghi, conseillers d'Etat et Mme Dorothée Pradines, maître des requêtes-rapporteure. Rendu le 22 novembre 2021. Le président : Signé : M. P... C... La rapporteure : Signé : Mme Dorothée Pradines La secrétaire : Signé : Mme E... G...