CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 02/07/2019, 18LY03079, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-02
Numéro : 18LY03079
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Antoine  GILLE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : Cabinet TAITHE PANASSAC ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. E...G..., Mme C...F...épouseG..., l'association Les amis du bassin de l'Arve et l'association pour la préservation du site de Creuze ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 7 décembre 2015 par laquelle le conseil municipal de Vétraz-Monthoux a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1600772 du 7 juin 2018, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 7 août 2018, M. E... G..., Mme C... F... épouseG..., l'association Les amis du bassin de l'Arve et l'association pour la préservation du site de Creuze, représentés par le cabinet Taithe D...Associés, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 7 juin 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du 7 décembre 2015 approuvant le PLU de Vétraz-Monthoux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Vétraz-Monthoux la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'absence de report de l'audience entache d'irrégularité la procédure suivie devant le tribunal administratif ; - la procédure d'élaboration du PLU est irrégulière, faute de respect des modalités de la concertation prévues par la délibération du 16 mars 2010 ; - le dossier d'enquête publique n'était pas complet, faute de comporter le rapport de l'expertise forestière établi à la demande de la commune en 2015 ; - l'enquête publique s'est déroulée irrégulièrement au regard des exigences des articles R. 123-10 et R. 123-13 du code de l'environnement, et dans des conditions traduisant le manque de transparence de la procédure et le défaut d'impartialité du commissaire enquêteur ; - les réponses du commissaire enquêteur aux observations du public ne satisfont pas aux exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; - le projet de PLU n'a pas fait l'objet d'une évaluation environnementale, en violation de l'article L. 121-10 du code de l'environnement ; - le rapport de présentation est insuffisamment motivé s'agissant de la suppression d'espaces boisés classés (EBC) ; - le classement de certains espaces boisés est artificiel et vise à masquer la suppression du classement d'autres espaces à préserver ; - la réduction des EBC dans les secteurs de Creuze et Petit Creuze n'assure pas une protection suffisante de la forêt alluviale, de la ripisylve et des arbres remarquables qui s'y trouvent. Par un mémoire en défense enregistré le 2 avril 2019, la commune de Vétraz-Monthoux, représentée par le cabinet CLDAA, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 9 mai 2019 par une ordonnance du même jour prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Antoine Gille, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me D... pour les requérants, ainsi que celles de Me A... pour la commune de Vétraz-Monthoux. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 7 décembre 2015, le conseil municipal de Vétraz-Monthoux a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. M. G... et autres relèvent appel du jugement du 7 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement : 2. Si l'avocat des requérants a sollicité du tribunal administratif le report de l'audience qui s'est tenue le 3 mai 2018 en invoquant une grève des transports publics le mettant dans l'impossibilité de s'y rendre, les circonstances dont il est fait état ne constituent pas un motif exceptionnel au regard des exigences du débat contradictoire qui aurait imposé au tribunal de faire droit à cette demande de report. Ainsi et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal administratif, en maintenant la date initialement prévue pour l'audience, au cours de laquelle les observations de M. G... ont d'ailleurs été entendues, n'a pas commis d'irrégularité. Sur la légalité de la délibération du 7 décembre 2015 : En ce qui concerne la procédure de concertation : 3. Pour soutenir que la procédure d'élaboration du PLU de Vétraz-Monthoux a méconnu les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme relatives à la concertation préalable, les requérants font valoir que cette concertation ne s'est pas déroulée conformément aux prévisions de la délibération du 16 mars 2010 qui en a fixé les modalités. 4. Outre la tenue de deux réunions avant la présentation du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et l'arrêt du projet de PLU, la présence d'une page dédiée sur le site internet de la commune et la mise à disposition en mairie d'un registre en vue du recueil des observations du public qui ne sont pas contestées, la délibération du conseil municipal de Vétraz-Monthoux du 16 mars 2010 prescrivant l'élaboration du PLU et définissant les modalités de la concertation préalable envisage à ce titre une "exposition publique" d'une durée d'un mois dont les requérants font valoir qu'elle n'a pas eu lieu. Il ressort cependant des pièces du dossier, en particulier d'une attestation du maire de Vétraz-Monthoux du 19 novembre 2014 que, du 14 mars 2011 au 18 novembre 2014, un espace dédié à la présentation de la procédure d'élaboration du PLU a été réservé en mairie et en mairie annexe, où des registres étaient tenus à la disposition du public et où ont notamment été exposés un document expliquant le contexte dans lequel s'inscrivait le projet, le diagnostic territorial, les lettres d'informations adressées à la population et le PADD. Ces modalités de présentation du projet en mairie doivent être regardées comme satisfaisant à l'exigence d'organisation d'une exposition du projet posée par la délibération du 16 mars 2010. Alors que la tenue de trois réunions publiques a permis aux personnes concernées de faire valoir leurs observations et que la durée de la procédure suivie n'est pas en elle-même de nature à caractériser une méconnaissance des modalités de concertation définies, le moyen doit être écarté. En ce qui concerne l'absence d'évaluation environnementale : 5. Aux termes du II de l'article L. 121-10 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; (...) ". 6. Au soutien de leur contestation, les requérants font valoir que le PLU aurait du faire l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme. Toutefois, l'article 11 du décret n° 2012-995 du 23 août 2012 exclut de l'évaluation environnementale prévue par cet article L. 121-10 les procédures de mise en forme d'un document d'urbanisme en PLU ou d'évolution d'un PLU mentionnées à l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme lorsque le débat portant sur le PADD a eu lieu, comme en l'espèce, avant son entrée en vigueur. Au demeurant, et alors que les requérants se bornent à invoquer en termes généraux la sensibilité du territoire communal en relevant qu'il comporte une dizaine de zones naturelles protégées et d'intérêt écologique et qu'il est soumis à plusieurs risques naturels ou technologiques ou en rappelant la perspective de la construction de près de quatre-vingts logements par an et la soustraction de plus de 21 hectares au régime des espaces boisés classés (EBC), les éléments avancés ne suffisent pas pour établir que le PLU serait en l'espèce susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté. En ce qui concerne l'enquête publique : S'agissant de la composition du dossier : 7. Pour soutenir que le dossier soumis à l'enquête publique n'était pas régulier, les requérants se prévalent de l'absence dans ce dossier du rapport établi par M. B..., expert forestier mandaté par la commune. Les requérants ne précisent toutefois pas à quel titre ce rapport, qui n'est pas au nombre des pièces dont fait mention l'article R. 123-8 du code de l'environnement, aurait dû figurer dans le dossier soumis à enquête. Par suite, le moyen doit être écarté. S'agissant du déroulement de l'enquête : 8. Aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. ". Aux termes de l'article R. 123-13 du même code : " Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations, propositions et contre-propositions sur le registre d'enquête (...) tenu à leur disposition dans chaque lieu où est déposé un dossier. / Les observations, propositions et contre-propositions peuvent également être adressées par correspondance au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête au siège de l'enquête, et le cas échéant, selon les moyens de communication électronique indiqués dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Elles sont tenues à la disposition du public au siège de l'enquête dans les meilleurs délais. / En outre, les observations écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. (...) ". 9. Il est constant que le dossier soumis à l'enquête publique, qui s'est déroulée du 7 avril au 30 mai 2015, était consultable en mairie au cours de cette période aux heures d'ouverture de la mairie, soit 35 heures et 30 minutes hebdomadaires, et que le commissaire enquêteur s'est tenu à la disposition du public pour recevoir ses observations lors de six permanences représentant un volume horaire de 32 heures et 30 minutes, dont deux fois le samedi. Dans ces conditions, et alors même que l'affluence lors des permanences du commissaire enquêteur a justifié à cinq reprises que celles-ci soient prolongées au-delà de l'heure qui était initialement prévue, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la fixation des horaires pendant lesquels le public a pu avoir accès au dossier et présenter ses observations a méconnu les exigences de l'article R. 123-10 du code de l'environnement. 10. Si les requérants font également valoir que les observations adressées par courrier ou par courriel n'ont pas été mises à la disposition du public, cette allégation est contredite par les énonciations du rapport d'enquête publique qui rappelle que vingt et un courriers étaient joints au registre d'enquête et que ce dernier faisait partie du dossier présenté à la consultation. 11. Si les requérants relèvent encore au soutien de leur critique que le maire de Vétraz-Monthoux a assisté aux permanences du commissaire enquêteur, cette circonstance est par elle-même sans incidence sur la régularité de l'enquête, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette présence ait pu faire obstacle à ce que le public s'informe sur la teneur du projet soumis à enquête et exprime ses observations. S'agissant de l'établissement et du contenu du rapport d'enquête publique : 12. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. ". Aux termes de l'article R. 123-18 du même code : " A l'expiration du délai d'enquête, le registre d'enquête est mis à disposition du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête et clos par lui (...). / Dès réception du registre et des documents annexés, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rencontre, dans la huitaine, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le responsable du projet, plan ou programme dispose d'un délai de quinze jours pour produire ses observations éventuelles. ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 13. Si le maire de Vétraz-Monthoux n'a pas produit d'observations en réponse à la communication des observations du public par le commissaire enquêteur dans le délai de quinze jours mentionné à l'article R. 123-18 du code de l'environnement et si le rapport du commissaire enquêteur a été rendu le 15 juillet 2015 après l'expiration du délai d'un mois mentionné à l'article L. 123-15 de ce code, ces circonstances ne sont pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie. 14. Au soutien de leur contestation, les requérants font valoir qu'il n'a pas été répondu aux nombreuses observations dont ils font état concernant la suppression de plusieurs EBC. Toutefois, le rapport d'enquête fait état de ces observations qu'il recense et que le commissaire enquêteur a analysées en examinant, sous la référence R19 à laquelle il est ensuite valablement renvoyé, l'opportunité respective d'un classement en EBC et de la mise en oeuvre d'autres dispositifs réglementaires de protection. Dans ces conditions, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté. 15. Si les requérants font également valoir le "climat de connivence" qui a prévalu selon eux au cours de l'enquête publique, ni la présence alléguée du maire de la commune lors des permanences du commissaire enquêteur ni la circonstance que le commissaire enquêteur a, le 7 juillet 2015, rencontré le maire et le responsable du service urbanisme de la commune en vue d'échanger sur le projet de PLU ne sont de nature à établir que le commissaire enquêteur aurait manqué à son obligation d'impartialité dans l'accomplissement de sa mission. En ce qui concerne le rapport de présentation : 16. Aux termes de l'article R. 123-2 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; (...) ". 17. Le rapport de présentation du PLU en litige, dans sa partie II relative à l'état initial de l'environnement, s'intéresse en particulier à l'état écologique et paysager des bords de l'Arve et de la Ménoge. Il consacre des développement spécifiques, dans sa partie III qui explicite les choix d'aménagement retenus et la justification du zonage et notamment en ses pages 136, 137, 144 ou 188, à la situation des espaces boisés à protéger, en examinant en particulier l'opportunité d'un classement en EBC au regard des possibilités de construire ouvertes par le zonage retenu ou de l'existence de servitudes d'utilité publique, ou au regard de la nécessité, s'agissant en particulier des zones humides, de permettre l'entretien ou l'aménagement des espaces concernés. Dans ces conditions, le moyen tiré des insuffisances du rapport de présentation sur ce point doit être écarté. En ce qui concerne les espaces boisés classés : 18. Aux termes de l'article L. 130-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. / Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. / Nonobstant toutes dispositions contraires, il entraîne le rejet de plein droit de la demande d'autorisation de défrichement prévue aux chapitres Ier et II du titre Ier livre III du code forestier. ". 19. Pour demander l'annulation du PLU de la commune de Vétraz-Monthoux, M. G... et autres soutiennent que l'absence de classement au titre des EBC mentionnés à l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme des espaces situés au bord de l'Arve et de la Ménoge dont ils font état ne permet pas d'assurer une protection suffisante des secteurs concernés de Creuze et Petit Creuze. Toutefois, s'ils relèvent à juste titre que l'identification d'une zone humide ne constitue pas en elle-même un obstacle au classement de l'espace concerné au titre des EBC, les requérants se bornent, pour le surplus, à réitérer les arguments soulevés devant le tribunal administratif tirés de la qualité de la ripisylve, de la forêt alluviale, des peupliers et buis centenaires ou encore de plusieurs chênes ou d'un ginkgo biloba présents dans ce secteur, ainsi que des risques de défrichement de ces espaces qui découleraient de cette absence d'inscription en EBC. Il y a lieu, pour écarter ce moyen, d'adopter les motifs circonstanciés retenus par les premiers juges aux points 24 à 29 de leur jugement. 20. Si les requérants, qui font notamment état de la situation de l'ancienne décharge de Collonges, soutiennent que le classement de certains EBC est artificiel et vise à dissimuler la suppression en d'autres lieux du classement en EBC d'espaces dont la préservation s'imposerait selon eux, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est toutefois pas établi. 21. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du conseil municipal de Vétraz-Monthoux du 7 décembre 2015 approuvant le PLU de la commune. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la commune de Vétraz-Monthoux, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge solidaire de M. G... et autres le versement de la somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Vétraz-Monthoux. DECIDE : Article 1er : La requête de M. G... et autres est rejetée. Article 2 : M. G... et autres verseront solidairement à la commune de Vétraz-Monthoux la somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... G..., premier dénommé, pour l'ensemble des requérants, et à la commune de Vétraz-Monthoux. Délibéré après l'audience du 11 juin 2019, à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2019. 2 N° 18LY03079 fp