COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 04/01/2012, 11LY00151, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-01-04
Numéro : 11LY00151
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : BRUNO CHATON

Vu la requête, enregistrée le 19 janvier 2011, présentée pour M. Léon A, domicilié ..., M. Gilbert A, domicilié ..., et Mme Gisèle C, domiciliée ... ; M. A et autres demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900447 du Tribunal administratif de Dijon du 27 octobre 2010 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 6 octobre 2008 par laquelle le maire de la commune de Quétigny (Côte-d'Or) a exercé le droit de préemption urbain sur une parcelle leur appartenant et de la décision du 17 décembre 2008 rejetant leur recours gracieux ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) de condamner la commune de Quétigny à leur verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les requérants soutiennent, en premier lieu, que le caractère pléthorique de la motivation de la décision attaquée rend impossible l'identification de l'action ou de l'opération d'aménagement envisagée et de l'objet auquel est susceptible de se rattacher cette action ou cette opération, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que l'excès de motivation confine à l'absence de réelle motivation ; que la légalité d'une décision de préemption est subordonnée à une motivation claire, suffisante et précise ; qu'en deuxième lieu, ils excipent de l'illégalité de la délibération du 20 février 2007 par laquelle le conseil municipal a décidé de modifier le champ territorial à l'intérieur duquel s'exerce le droit de préemption ; qu'en effet, la notice explicative qui a été adressée aux conseillers municipaux le 13 février 2007, en vue de la séance du 20 février suivant, est trop sommaire pour satisfaire aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que cette notice ne comporte aucune précision sur la portée et la localisation de l'extension envisagée du droit de préemption ; que la commune a elle-même estimé qu'il était nécessaire de compléter ce document ; que, si la notice modificative qui a été adressée ultérieurement aux membres du conseil municipal informe cette fois ces derniers de manière complète, la commune n'apporte aucun élément pour démontrer qu'elle a été adressée au plus tard cinq jours francs avant la tenue de la séance du conseil municipal, comme l'imposent les dispositions de l'article précité ; qu'en troisième lieu, la décision attaquée méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; qu'en effet, nulle part dans les documents d'urbanisme mentionnés par cette décision n'est indiqué le fait que la commune de Quétigny serait elle-même l'opérateur de l'urbanisation du futur quartier, s'agissant notamment de l'orientation d'aménagement relative précisément à ce dernier ; que les perspectives d'urbanisation prévues par la commune ne sauraient impliquer que celle-ci a conçu un projet pour procéder elle-même à l'aménagement ; qu'aucune zone d'aménagement concerté et aucune concession d'aménagement n'ont été envisagées ; que, quand la commune élabore son plan local d'urbanisme, elle se borne à concevoir des perspectives d'évolution, ce qui ne vaut pas projet d'aménagement ; que la commune ne saurait invoquer la délibération du 24 juin 2008 par laquelle elle a saisi le préfet aux fins d'obtenir une déclaration d'utilité publique d'un projet de réserve foncière, dès lors qu'il s'agit d'une procédure distincte ; qu'en quatrième lieu, la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en effet, compte tenu des parcelles qu'elle possède déjà et de l'ensemble des préemptions exercées, la commune sera propriétaire de l'intégralité des terrains sur lesquels se situe le futur quartier qui a été programmé, d'une superficie de 67 hectares ; que l'opération porte sur la quasi-intégralité de la zone AUd, d'une superficie d'un peu plus de 70 hectares ; qu'ainsi, la commune, qui compte environ 10 000 habitants, se réserve la prétention exorbitante d'aménager un quartier qui couvre environ 8 % du territoire communal, pour un programme d'environ 600 logements nouveaux ; qu'en dernier lieu, la décision attaquée viole les principes de liberté du commerce et de l'industrie, de libre concurrence et de respect du droit de propriété ; qu'en se réservant l'aménagement, en interdisant à tout opérateur privé de prendre l'initiative d'aménager librement dans l'intégralité de la zone à urbaniser et en proposant un prix plus de trois fois inférieur au prix mentionné dans la déclaration d'intention d'aliéner, la commune opère une ingérence excessive dans les rapports de droit privé et le libre jeu de la concurrence et spolie les propriétaires concernés de la plus value à laquelle ils sont en droit de prétendre, laquelle constitue un élément du droit de propriété ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 24 juin 2011, présenté pour la commune de Quétigny, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner les requérants à lui verser ensemble une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient, en premier lieu, que la motivation de la décision attaquée fait clairement ressortir que la préemption a pour objet la création d'un nouveau quartier résidentiel, dans le cadre de la politique de l'habitat, dont ce quartier constitue un élément essentiel ; que la motivation répond donc aux exigences posées par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; qu'au demeurant, le droit de préemption étant exercé en vue de la constitution d'une réserve foncière, le projet ne peut présenter un degré de précision équivalent à celui qui est requis dans l'hypothèse d'une préemption réalisée en vue d'une opération ponctuelle ; qu'en deuxième lieu, la délibération instituant le droit de préemption urbain n'ayant pas à être motivée, la portée et la localisation de l'extension du périmètre de ce droit n'appelaient pas de développements et de justifications particuliers ; qu'il s'agissait simplement de mettre en cohérence le droit de préemption urbain avec les nouvelles zones U et AU délimitées par le plan local d'urbanisme du 10 janvier 2006 ; qu'au demeurant les conseillers municipaux n'ont formulé aucune objection en cours de séance ; que la délibération du 20 février 2007 est donc légale, sans qu'il y ait lieu de tenir compte de la seconde notice ; qu'en troisième lieu la volonté communale de maîtrise foncière du secteur se déduit très clairement de sa pratique passée, démontrée depuis près de cinquante ans, dans l'aménagement des nouvelles zones ouvertes à l'urbanisation, et, surtout, de la délibération du 24 juin 2008 sollicitant du préfet de la Côte-d'Or la déclaration d'utilité publique du projet de réserves foncières couvrant l'intégralité de la zone AUd ; que le maire a exercé le doit de préemption en vue de la constitution d'une réserve foncière et aucun élément ne peut permettre d'affirmer que la réalisation du nouveau quartier sera confiée à la commune elle-même ; qu'au contraire, conformément à sa pratique, l'aménagement de la zone sera confié à plusieurs opérateurs publics ou privés ; que l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme n'a donc pas été méconnu ; qu'en quatrième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, elle n'entend nullement se réserver l'aménagement de la zone, lequel sera nécessairement confié à plusieurs opérateurs publics ou privés ; que la volonté de maîtrise du foncier ne vise qu'à garantir la cohérence de l'aménagement du secteur, qui ne pourra se réaliser que progressivement ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation est non seulement infondé, mais, en réalité, inopérant ; qu'enfin, s'agissant de la violation alléguée des principes de liberté du commerce et de l'industrie, de libre concurrence et de respect du droit de propriété, l'identité de projet entre l'acquéreur évincé et l'autorité titulaire du droit de préemption ne peut être utilement invoquée ; qu'en l'absence de toute critique utile du jugement attaqué sur ce point, elle renvoie à ses écritures de première instance ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 31 août 2011, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 octobre 2011 ; Vu le mémoire, présenté pour M. A et autres, enregistré le 17 octobre 2011, qui, n'apportant aucun élément nouveau, n'a pas été communiqué ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 décembre 2011 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Chaton, avocat des requérants, et celles de Me Cortes, substituant Me Barberousse, avocat de la commune de Quétigny ; - et les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; La parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ; Considérant que, par un jugement du 27 octobre 2010, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande de M. A et autres tendant à l'annulation de la décision du 6 octobre 2008 par laquelle le maire de la commune de Quétigny (Côte-d'Or) a exercé le droit de préemption urbain sur une parcelle leur appartenant et de la décision du 17 décembre 2008 rejetant leur recours gracieux ; que M. A et autres relèvent appel de ce jugement ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, la motivation de la décision de préemption attaquée fait clairement ressortir que le terrain qui a fait l'objet de cette décision se situe dans le périmètre d'un nouveau quartier résidentiel durable prévu par le plan local d'urbanisme de la commune de Quétigny pour répondre aux besoins d'accueil d'une nouvelle population, que cette commune souhaite maîtriser la réalisation de ce futur quartier, qui a fait l'objet d'une orientation d'aménagement, et que, dans cet objectif, elle a demandé au préfet de la Côte-d'Or de déclarer d'utilité publique le projet de réserve foncière qui doit lui permettre d'acquérir les terrains dont elle n'est pas encore propriétaire situés dans ce périmètre ; qu'ainsi, conformément à ce qu'exigent les dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, la nature de l'opération d'aménagement poursuivie apparaît dans la décision de préemption ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 20 février 2007, le conseil municipal de la commune de Quétigny a décidé de modifier le champ territorial du droit de préemption urbain ; que, notamment, cette délibération étend le droit de préemption au secteur AUd qui a été créé par le plan local d'urbanisme du 10 janvier 2006, à l'intérieur duquel se situe le terrain qui a fait l'objet de la préemption litigieuse ; que la convocation qui a été adressée le 13 février 2007 aux conseillers municipaux était accompagnée d'une notice explicative, laquelle, après une citation des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, relatif à l'institution du droit de préemption, indique : A ce titre, on peut noter que le droit de préemption urbain est un outil privilégié des collectivités publiques pour la mise en oeuvre de leur politique foncière, en leur permettant de se substituer à l'occasion d'une transaction privée. / Il est proposé au conseil municipal : / - d'approuver l'extension du droit de préemption urbain aux zones d'urbanisation future (zone AUd, futur quartier d'habitat, et zone AUe, parc d'activités de l'Est dijonnais) ; / - plus généralement de procéder à une actualisation du périmètre d'application de ce droit en cohérence avec le zonage du PLU tel qu'approuvé le 10 janvier 2006 ; que, compte tenu de l'objet de la décision à prendre par les conseillers municipaux, cette information a permis de répondre aux exigences des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, la circonstance que la note explicative complémentaire qui a été envoyée ultérieurement aux conseillers municipaux n'aurait pas été adressée à ces derniers dans le délai prévu par ces mêmes dispositions est sans incidence ; que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de ladite délibération du 20 février 2007 doit, dès lors, être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'il est constant que le plan local d'urbanisme de la commune de Quétigny a institué un secteur AUd dans lequel doit être édifié un nouveau quartier résidentiel durable ; que ce plan comporte une orientation d'aménagement pour définir les principes d'urbanisation de ce quartier ; que si ce classement et cette orientation ne peuvent, à eux-seuls, permettre de démontrer que la commune avait l'intention d'intervenir directement pour l'aménagement de ce nouveau quartier d'habitat, toutefois, par une délibération du 24 juin 2008, antérieure à la décision de préemption, le conseil municipal a demandé au préfet de la Côte-d'Or de déclarer d'utilité publique le projet d'acquisition des terrains situés dans ledit secteur AUd, afin de constituer la réserve foncière nécessaire à la réalisation du futur quartier d'habitat ; que, dans ces conditions, à la date de cette décision, la commune justifiait de la réalité d'un projet entrant dans les prévisions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; Considérant, en quatrième lieu, que les requérants font valoir que l'opération précitée d'aménagement d'un nouveau quartier d'habitat, qui couvre 67 hectares et la quasi-totalité du secteur AUd et représente près de 8 % du territoire communal, est disproportionnée par rapport aux capacités de la commune de Quétigny ; que, toutefois, cette dernière entend seulement assurer la cohérence de l'aménagement de ce secteur, lequel pourra être confié à plusieurs opérateurs publics ou privés ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Quétigny, qui a vu sa population passer de quelques centaines d'habitants en 1960 à environ 10 000 habitants actuellement et dispose d'une expérience particulière en matière d'aménagement, ne serait pas en mesure de mener à bien l'opération projetée ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision de préemption attaquée, qui participe de cette opération, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut être accueilli ; Considérant, en dernier lieu, que le droit de préemption urbain, introduit par le législateur dans l'intérêt général pour permettre certaines interventions jugées nécessaires de la puissance publique dans les relations entre particuliers, et notamment la possibilité de disposer, dans certaines zones, d'un droit d'acquisition prioritaire d'un bien librement mis en vente par son propriétaire, comporte nécessairement des restrictions à la possibilité pour le propriétaire de vendre son bien à la personne de son choix et pour l'acquéreur évincé d'y exercer son activité professionnelle ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée, qui, ainsi qu'il a été dit précédemment, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, porterait au droit de propriété, à la liberté du commerce et de l'industrie et au principe de libre concurrence des atteintes excédant ce qui a été envisagé par le législateur ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Quétigny, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer à M. A et autres la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants le versement d'une somme au bénéfice de cette commune sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. Léon A, M. Gilbert A, et de Mme Gisèle C est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Quétigny tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Léon A, à M. Gilbert A, à Mme Gisèle C et à la commune de Quétigny. Délibéré à l'issue de l'audience du 6 décembre 2011, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président, M. Zupan, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 janvier 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY00151 mg