CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 03/04/2018, 15BX00699, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-03
Numéro : 15BX00699
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Pierre  BENTOLILA
Commissaire du gouvernement : Mme MADELAIGUE
Avocat(s) : SCPA COUDEVYLLE - LABAT - BERNAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...B...et M. C...B...ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté inter-préfectoral des préfets du Gers et des Hautes-Pyrénées du 29 octobre 2012, déclarant d'intérêt général les travaux, ouvrages et études spécifiques préalables nécessaires à la gestion durable de l'espace de mobilité admissible du fleuve Adour entre les communes d'Aurensan et de Barcelone-du-Gers et autorisant les travaux à réaliser par l'Institution Adour dans le lit majeur de l'Adour en vue de restaurer son espace de mobilité admissible entre ces deux communes. Par un jugement n°1301914 du 30 décembre 2014, le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande de M. D...B...et M. C...B.... Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 25 février 2015, 8 octobre 2015, 8 février 2016, 11 avril 2016, 12 mai 2016, 27 octobre 2016, 6 janvier 2017 et 27 mars 2017, M. D... B...et M. C...B..., représentés par MeA..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2014 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté inter-préfectoral des préfets du Gers et des Hautes-Pyrénées du 29 octobre 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - il y a lieu de constater la caducité de l'arrêté du 29 octobre 2012 par absence, dans les 12 mois suivant l'intervention de cet arrêté, de la réalisation des travaux relatifs à l'objet déclaré d'intérêt général indiqué par cet arrêté, dès lors qu'en vertu de l'article 8 de l'arrêté, les travaux doivent recevoir un commencement d'exécution dans le délai de 12 mois à compter de l'intervention de la déclaration d'intérêt général, et qu'en l'espèce, ni les travaux, ni même les études nécessaires à la réalisation de ces travaux n'ont été réalisés dans ce délai de 12 mois ; - en ce qui concerne la régularité du jugement, en premier lieu, le tribunal administratif n'a pas respecté le principe du contradictoire dès lors que le tribunal a indiqué avoir examiné les mémoires produits jusqu'à la clôture de l'instruction intervenue le 3 novembre 2014 à minuit et en l'espèce, dès lors que le mémoire du préfet a été produit le 3 novembre 2014 à 17 h 27, il a été examiné par le tribunal administratif et devait donc nécessairement lui être communiqué ; la procédure devant la cour est également entachée d'irrégularité dès lors que la ministre souscrit aux observations du préfet devant le tribunal par le mémoire du 3 novembre 2014 alors que ce mémoire ne leur a pas été communiqué ; - en second lieu, le jugement est entaché d'irrégularité pour insuffisance de motivation dès lors que le tribunal administratif, pour répondre à leur moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, s'est borné sans plus de précisions, à indiquer que les préfets du Gers et des Hautes-Pyrénées avaient choisi de protéger certaines habitations et de ne pas en protéger d'autres, notamment selon le critère de l'occupation ou non permanente de ces habitations, notion au demeurant qui ne figure pas dans l'arrêté en litige, et sans donner aucune explication justifiant la prise en compte de ce critère d'occupation permanente ; - en ce qui concerne le bien-fondé du jugement et de l'arrêté du 29 octobre 2012, cet arrêté est entaché d'une incompétence de l'un des auteurs de l'acte dès lors que l'arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées accordant une délégation de signature à Mme Demiguel, secrétaire générale de la préfecture, publié au recueil des actes administratifs était mal numéroté et non signé ; - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure dans la mesure où ils ont été exclus de la phase de concertation ; compte tenu de ce que l'administration a mis en oeuvre une telle concertation, même non obligatoire, ils devaient y être associés ; leur participation à l'enquête publique ne peut être regardée comme ayant pallié ce vice ; ils ont bien été privés d'une garantie et leur absence du processus de concertation a eu une influence sur le sens de la décision ; - cet arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il estime que la maison leur appartenant n'est pas une habitation, et que leur propriété, doit se trouver dans le périmètre de la déclaration d'intérêt général et dans celui dans lequel les tertres doivent être renforcés, alors qu'elle est en zone jaune du plan de prévention des risques d'inondations (PPRI) et qu'elle n'est pas à proximité de l'un des tertres, et qu'au contraire la salle des fêtes communale pourtant en zone rouge du PPRI est exclue du programme de protection des digues ; - c'est à tort que le ministre s'est fondé sur un constat d'huissier de 2005 pour contester le fait que leur maison d'habitation serait inhabitable dès lors qu'à la date à laquelle ce constat a été établi, ils n'étaient pas propriétaires de ce bien qui est depuis lors régulièrement occupé ; - leur maison d'habitation relève de la classification " bâti ponctuel-bâtiment isolé (habitation) " et constitue un enjeu de sécurité publique et son inclusion dans le périmètre de l'espace de divagation admissible est dès lors entaché d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de ce que des habitations isolées le long de l'Adour ont été, contrairement à leur habitation, exclues de l'espace de mobilité du fleuve ; il en est ainsi de la salle des fêtes, des moulins, de la maison de M. E...et de la maison Dujardin qui est un gite touristique ; - cette erreur manifeste d'appréciation est par ailleurs caractérisée par le fait que leur maison d'habitation est située dans une ancienne gravière, la gravière d'Estirac et que la ligne 16 du tableau figurant en annexe 1 du dossier d'enquête publique, indique qu'en fonction des critères de bathymétrie, les gravières sont à protéger ; - en ne procédant pas à une analyse bathymétrique l'Institution Adour a méconnu ses obligations et le principe d'égalité alors que la liste établissant les critères pris en compte pour déterminer les enjeux à protéger, s'agissant des anciennes gravières, renvoie à une bathymétrie ; le bassin les Délios, appartenant à l'Institution Adour, a fait l'objet d'une telle étude et, en conséquence, a été exclu de l'espace de mobilité ; - l'étude bathymétrique qu'ils ont fait réaliser établit que le fond de l'étang est jusqu'à 1,60 m plus profond que le fond du fleuve ; de ce fait le risque de capture de l'étang est établi et l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - en l'absence avérée d'intérêt général pour les travaux et ouvrages de lutte et de protection contre les inondations, l'Institution Adour n'est pas fondée à exercer une réquisition des propriétés privées pour y réaliser ce type de travaux ; - l'arrêté est entaché d'un détournement de procédure dès lors qu'il n'indique pas avoir été adopté pour lutter contre les inondations alors que tel est en réalité son but, le préfet ayant utilisé la procédure de la déclaration d'intérêt général pour en réalité prescrire des travaux pour lutter contre les inondations ; - la déclaration d'intérêt général des travaux de protection contre les inondations a également été utilisée, contrairement aux dénégations en défense, pour que les communes classent en zone N les périmètres de déclaration d'intérêt général dans leurs futurs règlements d'urbanisme sans que n'ait d'incidence à cet égard, le fait que la déclaration d'intérêt général ne fasse pas référence aux PPRI des communes concernées. Par des mémoires en défense, enregistrés respectivement les 11 avril 2016 et 12 mai 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que : - contrairement à ce qu'ont fait valoir les requérants, le jugement est suffisamment motivé ; - en ce qui concerne la compétence de l'auteur de l'acte, seule une ampliation est publiée au recueil des actes administratifs ; - la caducité invoquée se trouve sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 29 octobre 2012 ; - les travaux nécessaires à la gestion durable de l'espace de mobilité admissible de l'Adour déclarés d'intérêt général reposent sur l'objectif de prévention des inondations (lutte contre les effets directs et indirects des crues du fleuve) ; - le tribunal n'a pas fait application d'un critère d'occupation permanente ; l'arrêté n'est pas fondé sur l'absence d'occupation permanente mais sur l'absence d'occupation avérée de la maison qu'elle soit permanente ou non ; - les anciennes gravières ne peuvent être regardées comme présentant un enjeu en termes de sécurité publique et/ou d'intérêt général, et être de ce fait exclues de l'espace de mobilité, qu'après analyse bathymétrique et en l'espèce, les requérants ne justifient pas d'une telle analyse ; - aucune disposition n'imposait l'organisation d'une phase de concertation des propriétaires qui ont pu s'exprimer au cours de l'enquête publique et les objectifs poursuivis par cette phase de concertation ont été remplis également au cours de l'enquête publique ; les intéressés n'ont donc pas été privés d'une garantie ; les autres maisons isolées qui ont été exclues sont habitées ; - l'arrêté n'a ni pour objet ni pour effet d'imposer aux communes une orientation des règles d'urbanisme mais la prise en compte de cet espace de mobilité du fleuve résulte de l'obligation qui leur incombe dans le cadre de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCOT), d'assurer la compatibilité du SCOT avec les schémas d'aménagement des eaux en application de l'article L. 212-3 ; le schéma d'aménagement de gestion des eaux (SAGE) Adour prévoit la création de cet espace de mobilité et c'est donc en application du SCOT et non de la déclaration d'intérêt général que les documents d'urbanisme devront être rendus compatibles en ce qui concerne les parcelles situées dans l'espace de mobilité. Par des mémoires, enregistrés respectivement les 2 novembre 2016, 1er décembre 2016, 24 février 2017 et 22 mars 2017, l'Institution Adour, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête de M. D... B...et M. C...B...et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il faut distinguer la notion d'espace de mobilité admissible et celle d'espace de mobilité fonctionnel ; le classement en zone jaune du PPRI correspondant au champ d'expansion des crues et l'étude d'impact de la déclaration d'intérêt général indique que seront insérées dans l'espace de mobilité fonctionnel les zones végétalisées d'expansion de crue ; un nombre important de parcelles de la propriété sont en forêt alluviale ce qui justifie leur inclusion dans l'espace de mobilité admissible ; l'ancienne gravière est aujourd'hui recouverte en quasi totalité d'arbres ; en l'absence de production d'une étude bathymétrique établissant un risque de piégeage, l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas établie ; s'agissant de la présence d'une maison, il s'agit d'un bâtiment ponctuel au sens de l'annexe 1 de l'arrêté, les photographies produites ne présentent pas de caractère probant faute d'être datées et pour l'auteur d'être identifié ; les taxes acquittées relèvent d'un régime déclaratif ; si des travaux ont été faits depuis le constat de 2005 ils sont irréguliers car contraires au PPRI et entrepris sans autorisation d'urbanisme ; l'occupation n'est pas permanente ; la propriété de MM.B... est donc au sens de l'annexe 1, un bâti ponctuel non occupé qui n'avait pas à être pris en compte au titre de la sécurité publique ou de l'intérêt général ; - il n'y pas de rupture d'égalité en termes de procédure ni en ce qui concerne la situation des autres biens (salle des fêtes) ou des moulins habités en permanence qui ne sont pas placés dans une situation comparable ; - les moyens relatifs à la réquisition de la propriété et à la caducité sont inopérants et le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté ; - aucune distinction ne doit être opérée entre la gestion de l'Adour et de son espace de mobilité et la gestion de la sécurité publique ; l'arrêté s'inscrit dans le respect des obligations du SDAGE ; l'Institution Adour n'avait pas d'obligation de réaliser une étude bathymétrique : la propriété de MM.B... ne se trouve pas dans une situation comparable à celle du bassin les Délios ; - les requérants n'apportent pas la démonstration du caractère insuffisant de la publicité des mesures de concertation ; - le constat effectué en 2016 ne permet pas de considérer comme non probante la situation relevée en 2012 ; le relevé de bathymétrie qui est produit par les requérants n'affiche pas de mesures lisibles. Par un courrier du 14 février 2018, les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office, tiré du non-lieu à statuer sur la requête d'appel de MM. B...du fait de la caducité de l'arrêté inter-préfectoral des préfets du Gers et des Hautes-Pyrénées du 29 octobre 2012 . Par ordonnance du 27 février 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 27 mars 2017 à 12h00. M. D...B...et M. C...B...ont produit en réponse au courrier du 14 février 2018, un courrier du 28 février 2018, qui n'a pas été communiqué Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Par décision du 31 janvier 2018, le président de la cour a désigné Mme Florence Madelaigue pour exercer temporairement les fonctions de rapporteur public en application des articles R. 222-24 et R. 222-32 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pierre Bentolila, - les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteur public, - et les observations de M. C...B.... Une note en délibéré présentée pour MM. B...a été enregistrée le 19 mars 2018. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 29 octobre 2012, les préfets du Gers et des Hautes-Pyrénées ont déclaré d'intérêt général les travaux, ouvrages et études spécifiques préalables nécessaires à la gestion durable de l'espace de mobilité admissible du fleuve Adour entre les communes d'Aurensan et de Barcelone-du-Gers et ont autorisé les travaux à réaliser par l'Institution Adour dans le lit majeur de l'Adour en vue de restaurer son espace de mobilité admissible entre ces deux communes. M. C...B...et M. D...B...propriétaires de parcelles situées dans la commune d'Estirac, incluses dans le périmètre des travaux de restauration de l'espace de mobilité admissible de l'Adour, mais dont les parcelles ne se trouvent pas au nombre des ouvrages à protéger visés par l'arrêté du 29 octobre 2012, relèvent appel du jugement du 30 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande en annulation de l'arrêté inter-préfectoral du 29 octobre 2012. 2. Aux termes de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : "I.-Les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales sont habilités à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe (...) ". L'article L. 151-36 du code rural auquel il est renvoyé par l'article L. 211-7 concerne des travaux exécutés notamment par les personnes morales autres que l'État, qui " (...) présentent, du point de vue agricole ou forestier, un caractère d'intérêt général ou d'urgence et qui entrent dans les catégories définies suivantes : 1° Lutte contre l'érosion et les avalanches, reboisement et aménagement des versants, défense contre les incendies et réalisation de travaux de desserte forestière, pastorale ou permettant l'accès aux équipements répondant aux objectifs de protection précités ; 2° Travaux de débroussaillement des terrains mentionnés à l'article L . 126-2 du présent code ; 3° Entretien des canaux et fossés ; 4° et 5° (alinéas abrogés) ; 6° Irrigation, épandage, colmatage et limonage ; 7° Les travaux de débardage par câble et les travaux nécessaires à la constitution d'aires intermédiaires de stockage de bois (...) ". L'article L. 214-1 du code de l'environnement concerne " (...) les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article R. 214- 97 du code de l'environnement : " En l'absence de déclaration d'utilité publique, la décision déclarant une opération d'intérêt général ou d'urgence fixe le délai au-delà duquel elle deviendra caduque si les travaux, actions, ouvrages ou installations qu'elle concerne n'ont pas fait l'objet d'un commencement de réalisation substantiel. Ce délai ne peut être supérieur à cinq ans en cas de participation aux dépenses des personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou y trouvent un intérêt. " 3. En l'espèce, l'article 8 de l'arrêté du 29 octobre 2012, intitulé " Durée et renouvellement de l'autorisation ", s'il mentionne qu'il est délivré pour une durée de cinq ans, dispose que la déclaration d'intérêt général est caduque si les travaux n'ont pas fait l'objet d'un commencement d'exécution dans un délai de douze mois. M. C...B...et M. D... B... demandent à la cour de constater la caducité de l'arrêté du 29 octobre 2012 du fait de l'absence de réalisation des travaux déclarés d'intérêt général dans le délai de douze mois à compter de l'intervention de cet arrêté. La passation du marché d'études relatif à la reprise, l'arasement ou au déplacement des digues de protection contre les inondations dans le département, conclu par l'Institution Adour avec la société Antéa Group le 9 juillet 2013, ne constitue pas un commencement d'exécution des travaux au sens de l'article 8 de l'arrêté. Les requérants soutiennent par ailleurs sans être contredits que lorsque la première visite d'étude a été réalisée, le 4 novembre 2013, le délai de douze mois prévu par l'article 8 de l'arrêté était déjà expiré et que la société attributaire du marché n'a rendu son étude qu'au mois de juillet 2014, postérieurement à l'expiration de ce délai, et ni l'Institution Adour ni le ministre n'apportent en défense d'éléments permettant de considérer que les travaux auraient fait l'objet d'un commencement de réalisation dans le délai de douze mois prévu par l'article 8 de l'arrêté du 29 octobre 2012. Les requérants sont donc fondés à soutenir que cet arrêté est devenu caduc. 4. Dans ces conditions, c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas prononcé de non-lieu à statuer sur les conclusions en annulation de cet arrêté du 29 octobre 2012. 5. Il y a lieu dès lors d'annuler le jugement du tribunal administratif et, après évocation, de décider qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en annulation de la demande de M. D... B...et M. C... B.... Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1301914 du 30 décembre 2014 du tribunal administratif de Pau est annulé. Article 2 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en annulation de la demande présentée par M. D...B...et M. C... B.... Article 3 : Les conclusions présentées par M. D...B..., M. C...B...et l'Institution Adour au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...B..., à M. C...B..., à l'Institution Adour et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie pour information en sera adressée au préfet du Gers et au préfet des Hautes-Pyrénées. Délibéré après l'audience du 6 mars 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Pierre Bentolila, président-assesseur, M. Axel Basset, premier conseiller, Lu en audience publique, le 3 avril 2018. Le rapporteur, Pierre Bentolila Le président, Elisabeth Jayat Le greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 8 N° 15BX00699