COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 29/06/2010, 08LY02349, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-06-29
Numéro : 08LY02349
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : CAILLAT DAY DREYFUS MEDINA FIAT

Vu la requête, enregistrée le 28 octobre 2008, présentée pour Mme Madeleine A, Mme Monique A et Mme Christiane A, domiciliées ... ; Mmes A demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0504437 du Tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2008 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 30 juin 2005 par laquelle le conseil municipal de Goncelin (Isère) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de condamner la commune de Goncelin à leur verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les requérantes soutiennent que : - le Tribunal ne pouvait considérer, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, et par conséquent en l'absence de phase de publication du plan, qu'il n'était plus possible d'invoquer des moyens tirés de l'irrégularité des délibérations préparatoires ; - la commune a été dans l'impossibilité de verser aux débats les éléments permettant de justifier qu'a bien figuré à l'ordre du jour de la séance du 22 décembre 1998 la prescription de la révision du document d'urbanisme, ainsi qu'à l'ordre du jour de la séance du 10 juillet 2003, le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ; que, de même, la commune n'a pas été en mesure de produire la convocation, ni même l'ordre du jour, à la séance du 18 mai 2004, au cours de laquelle le bilan de la concertation a été tiré ; qu'en conséquence, la prescription de la révision du plan et le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable étant intervenus dans des conditions irrégulières, l'ensemble de la procédure au terme de laquelle le plan local d'urbanisme a été approuvé est entachée d'irrégularité ; - alors que la délibération du 22 décembre 1998 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols a prévu l'ouverture à l'urbanisation de zones d'urbanisation future NA, cette délibération n'a prévu aucune modalité de concertation ; que ce n'est que le 21 décembre 2000 que la commune a décidé d'organiser une concertation sur les zones NA, puis le 7 juin 2001, soit près de 30 mois après la décision prescrivant la révision, alors que le projet était déjà très avancé et avait même fait l'objet de décisions d'application anticipée, que la commune a décidé de redéfinir les modalités de la concertation, conformément aux objectifs de la loi SRU ; que, contrairement à ce que le Tribunal a estimé, cette définition tardive des modalités de la concertation, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, a eu une incidence sur la légalité de la décision d'approbation du plan local d'urbanisme ; - aux termes des dispositions combinées de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme et de l'article 20 du décret du 23 avril 1985, le commissaire enquêteur doit rédiger des conclusions motivées ; qu'en l'espèce, le commissaire enquêteur, qui n'a pas fait part de ses conclusions personnelles, n'a pas suffisamment motivé son avis ; qu'à supposer même que celui-ci ait entendu s'approprier les avis et recommandations contenus dans le dossier soumis à enquête publique, ces avis et recommandations ne sauraient constituer la motivation requise ; - le rapport de présentation est insuffisant ; qu'il n'est procédé à aucune analyse de l'état et des perspectives d'évolution de l'activité commerciale, de la gestion de la ressource en eau, des réseaux d'eau potable et d'assainissement, alors pourtant que le plan prévoit une augmentation de 19 hectares des zones U et de 4 hectares des zones AU ; que l'analyse de l'état initial de l'environnement est totalement indigente ; que les risques naturels ne sont absolument pas pris en compte, alors pourtant que le plan délimite dans la plaine une zone UI comprise en zone inondable rouge dans le plan de prévention des risques naturels ; que le rapport de présentation ne procède à aucune évaluation du futur plan sur l'environnement ; qu'en effet, alors qu'un développement de l'urbanisation est prévu, il n'est procédé à aucune analyse des incidences de ce développement sur la ressource en eau, l'évacuation et le traitement des eaux usées et des eaux pluviales, les infrastructures et les moyens de transport, les besoins en équipements collectifs, ou encore la prise en compte des risques naturels ; - en application des dispositions de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, la procédure de révision du plan d'occupation des sols entreprise par la commune de Goncelin ne peut s'analyser que comme une procédure de révision d'un plan local d'urbanisme ; que, par suite, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l'article R. 123-2 du même code, le rapport de présentation doit comporter un exposé des motifs des changements apportés par rapport au précédent document d'urbanisme ; que la commune ne conteste pas que le rapport de présentation ne comporte pas cet exposé ; - le Tribunal n'a pas statué sur le moyen, qui n'est pas inopérant, tiré de ce que la destination et la collectivité bénéficiaire de l'emplacement réservé ne sont pas mentionnées sur le document graphique du plan, contrairement à ce qu'impose le d) de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme ; qu'en effet, le document graphique mentionne seulement un numéro d'emplacement réservé, à savoir le n° 15 ; - le Tribunal n'a pas statué sur le moyen, qui n'est pas inopérant, tiré de ce qu'une commune ne peut instituer un emplacement réservé à des seules fins de réserve foncière et qu'il doit ressortir des pièces du dossier qu'à la date d'approbation du plan, la collectivité doit disposer d'un véritable projet ; que la commune de Goncelin n'a pas été en mesure d'établir l'existence d'un projet suffisamment précis d'aménagement de places de stationnement, alors qu'elle a accepté la construction d'un mur à cet endroit ; - l'institution de l'emplacement réservé n° 15 révèle une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que cet emplacement supprime une possibilité d'accès à leur propriété et qu'il existe déjà dans le centre de la commune de nombreuses places de stationnement permettant de satisfaire les besoins ; qu'en outre, l'aménagement de places de stationnement à cet endroit présenterait un risque pour la sécurité publique ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 6 février 2009, présenté pour la commune de Goncelin, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner les requérantes à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que : - c'est à bon droit que le Tribunal a estimé que les irrégularités pouvant affecter l'élaboration du plan local d'urbanisme avant que celui-ci soit arrêté sont sans influence sur la régularité du plan approuvé ; - le conseil municipal a défini les modalités de la concertation par une délibération du 21 décembre 2000 ; que la procédure a été reprise après l'institution du plan local d'urbanisme par la loi SRU du 13 décembre 2000 ; que la concertation a été suffisante ; - la commissaire enquêteur a suffisamment motivé son avis, dans le point relatif à la synthèse des avis et recommandations et dans ses conclusions ; - le rapport de présentation expose l'état des lieux du développement économique et les enjeux liés au tourisme et comporte un volet analyse de l'état initial de l'environnement qui traite le contexte physique, et notamment l'hydrographie ; que des éléments relatifs à l'assainissement figuraient parmi les pièces annexes du dossier d'enquête ; que l'analyse de l'état initial de l'environnement est suffisante ; que les risques naturels ont été pris en compte ; - c'est à bon doit que le Tribunal a estimé que les dispositions invoquées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ne visent que les révisions de plans locaux d'urbanisme existants ; - l'emplacement réservé n° 15 a été institué pour l'aménagement de places de stationnement public au centre bourg ; que le bénéficiaire de cet emplacement est la commune ; que ledit emplacement réservé s'inscrit dans le cadre du réaménagement du bourg, comme présenté dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable ; qu'il s'inscrit également dans l'objectif de sécurisation de la route départementale, également évoquée dans ces documents ; que l'emplacement réservé n'a pas pour effet de supprimer un accès à la propriété des requérantes ; que la solution la plus adaptée à la sécurité publique sera évaluée dans le futur ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 18 mai 2009, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 juin 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 16 juin 2009, présenté pour Mmes A, tendant aux mêmes fins que précédemment ; Les requérantes soutiennent en outre que : - outre le fait que les modalités de la concertation ont été définies trop tardivement, la concertation s'est déroulée sur une période extrêmement réduite, du 26 juin au 13 juillet 2003, et n'a pu permettre d'associer la population tout au long de la phase d'élaboration du projet, lequel était quasiment achevé quand la première réunion publique a été organisée ; - contrairement à ce que soutient la commune, l'aménagement d'un parc de stationnement ne s'inscrit pas dans les projets communaux ressortant des orientations du projet d'aménagement et de développement durable ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 17 juin 2009, la clôture de l'instruction a été reportée au 22 juillet 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 22 juillet 2009, présenté pour la commune de Goncelin, tendant aux mêmes fins que précédemment ; La commune soutient en outre que : - les délibérations du 21 novembre 2002 et du 16 décembre 2004 ne constituent que des délibérations préparatoires et sont insusceptibles de faire l'objet d'un recours ; qu'en outre, les convocations à ces séances du conseil municipal, outre la convocation à la séance du 30 juin 2005, sont régulières ; - aucune disposition n'impose la motivation des emplacements réservés ; que, quoi qu'il en soit, la liste des emplacements réservés jointe au plan indique la destination de l'emplacement réservé n° 15 et son bénéficiaire ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 4 août 2009, la clôture de l'instruction a été reportée au 16 septembre 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 7 septembre 2009, présenté pour Mmes A, tendant aux mêmes fins que précédemment ; Les requérants soutiennent, en outre, que la commune ne peut se prévaloir du fait qu'une liste des emplacements réservés aurait été annexée au dossier du plan local d'urbanisme, dès lors que l'article R. 123-1 du code de l'urbanisme ne prévoit pas cette possibilité ; En application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative, par une ordonnance du 26 mars 2010, l'instruction a été rouverte ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 26 mars 2010, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 avril 2010 ; Vu le mémoire, enregistré le 23 avril 2010, présenté pour la commune de Goncelin, qui, n'apportant aucun élément nouveau, n'a pas été communiqué ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi 83-630 du 12 juillet 1983 relative a la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 juin 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Poncin, avocat de Mmes A et celles de Me Marie, avocat de la commune de Goncelin ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ; Considérant que, par un jugement du 10 juillet 2008, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de Mmes A tendant à l'annulation de la délibération du 30 juin 2005 par laquelle le conseil municipal de Goncelin a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que Mmes A relèvent appel de ce jugement ; Considérant, en premier lieu, que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a estimé que les irrégularités pouvant affecter l'élaboration du plan local d'urbanisme avant que celui-ci ait été arrêté sont sans influence sur la régularité du plan approuvé ; que toutefois, les requérantes se bornent à soutenir, sans apporter aucun élément susceptible de permettre d'établir l'existence d'une irrégularité, qu'il n'est pas justifié que les conseillers municipaux ont été convoqués régulièrement à la séance du 22 décembre 1998, au cours de laquelle la révision a été prescrite, à la séance du 10 juillet 2003, au cours de laquelle le projet d'aménagement et de développement durable a été arrêté, et enfin à la séance du 18 mai 2004, au cours de laquelle le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan ; que les moyens tirés de l'exception d'illégalité de ces délibérations ne peuvent, par suite, qu'être écartés ; Considérant, en deuxième lieu, que la révision du plan d'occupation des sols a été prescrite par une délibération du 22 décembre 1998 ; qu'à cette date, les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme n'imposaient au conseil municipal de délibérer sur les modalités de la concertation que dans l'hypothèse de l'ouverture à l'urbanisation de tout ou partie d'une zone d'urbanisation future ; que, sur la base de ces dispositions, le conseil municipal de la commune de Goncelin a défini les modalités de la concertation, par une délibération du 21 décembre 2000 ; que, toutefois, au cours de la procédure de révision du plan d'occupation des sols, la loi dite SRU du 13 décembre 2000, qui a instauré les plans locaux d'urbanisme, a modifié l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, pour désormais imposer une concertation avant toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; que, conformément à ces nouvelles dispositions de l'article L. 300-2, par une délibération du 7 juin 2001, le conseil municipal a de nouveau délibéré sur la concertation ; Considérant, d'une part, que Mmes A font valoir que les délibérations précitées du 21 décembre 2000 et du 7 juin 2001 sont intervenues tardivement, alors que le projet était déjà très avancé et avait même fait l'objet d'une application anticipée ; que toutefois, elles n'apportent aucun élément précis pour établir que le projet de plan aurait été établi, dans sa nature et ses options essentielles, avant toute concertation ; que la circonstance que la délibération du 26 juillet 2000 décidant l'application anticipée du plan d'occupation des sols aurait été prise avant toute concertation est sans incidence, dès lors que cette délibération n'était pas soumise à une procédure de concertation ; Considérant, d'autre part, dans le cadre de la concertation, la commune de Goncelin a organisé deux réunions, les 26 juin et 18 juillet 2003 ; qu'en outre, des permanences en mairie ont été tenues, les 1er, 4 et 8 juillet 2003 ; que, même si la concertation s'est déroulée sur une durée relativement réduite, lesdites modalités de la concertation doivent, en l'espèce, être regardées comme suffisantes ; Considérant, en troisième lieu, qu'en application des dispositions combinées de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme et de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, qui reprend les dispositions de l'article 20 du décret susvisé du 23 avril 1985, le commissaire enquêteur doit rédiger des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération ; Considérant que, si les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas formellement motivées, celui-ci a néanmoins suffisamment exposé, dans son rapport, les raisons qui l'ont conduit à émettre un avis favorable au projet ; qu'en effet, ainsi que le Tribunal administratif de Grenoble l'a jugé le commissaire enquêteur a donné un avis favorable au motif que le projet était la garantie d'un urbanisme de qualité par la délimitation d'espaces constructibles entrecoupés de zones agricoles et naturelles ; qu'il a relevé que l'urbanisation des hameaux était contrôlée, que le projet maîtrisait bien l'équilibre entre les espaces naturels et constructibles alors même que le territoire de la commune est contraint par l'importance des zones exposées à des risques naturels ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes des dispositions alors applicables du 1er alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services ; qu'aux termes de l'article R. 123-2 du même code : Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (...) / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. / En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés ; Considérant, d'une part, que le rapport de présentation comporte des parties sur l' Analyse de l'état initial de l'environnement , avec notamment des développements sur les deux ZNIEFF de type I qui sont situées sur le territoire communal et les corridors écologiques, sur l' Evaluation des incidences des orientations du plan sur l'environnement , sur les risques naturels et sur le tissu économique ; que les requérantes n'apportent aucun élément précis pour établir que les développements du rapport consacrés à ces questions ne seraient pas suffisants ; que, par ailleurs, les dispositions précitées n'imposent pas d'exposer, dans le rapport de présentation, les perspectives d'évolution des activités commerciales, de la gestion de la ressource en eau ou, plus généralement, des infrastructures ; Considérant, d'autre part, qu'à supposer même que les dispositions du dernier alinéa précité de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme s'appliquent à l'hypothèse, comme en l'espèce, de la révision d'un plan d'occupation des sols aboutissant à une mise en forme de plan local d'urbanisme, le rapport de présentation comporte des éléments, notamment dans la partie consacrée à l' Explication des choix retenus pour établir le PADD , permettant de connaître les motifs qui ont présidé à la révision du document d'urbanisme ; Considérant, en dernier lieu, que la commune de Goncelin a institué un emplacement réservé n° 15, à son profit, pour l'aménagement de places de stationnement publiques ; Considérant, d'une part, qu'une liste, qui a été annexée au plan local d'urbanisme, précise la destination et le bénéficiaire précités de l'emplacement réservé n° 15, lequel est par ailleurs indiqué dans le plan de zonage ; que, ce faisant la commune de Goncelin a répondu aux dispositions du d) de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, qui imposent de mentionner, sur les documents graphiques, les destinations et les bénéficiaires des emplacements réservés ; Considérant, d'autre part, que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la commune de Goncelin n'a pas institué un emplacement réservé aux seules fins de constituer une réserve foncière, mais pour le projet précité d'aménagement de places de stationnement publiques ; Considérant, enfin, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier que la réalisation de places de stationnement sur le terrain des requérantes conduira à la destruction d'un mur de clôture coûteux, qui a été construit récemment par ces dernières, avec l'aide de la commune de Goncelin elle-même, laquelle a notamment participé au coût des travaux ; que cette commune n'indique pas pour quelles raisons un projet de stationnement public, qui n'aurait pu être envisagé avant la réalisation des travaux de construction du mur, serait désormais justifié sur ledit terrain ; qu'en revanche, Mmes A produisent un plan annoté, complété par des photographies, qui fait apparaître qu'aucune pénurie de stationnement n'existe dans le secteur ; que, dans les circonstances particulières de l'espèce, en instituant l'emplacement réservé n° 15 litigieux, le conseil municipal a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mmes A sont seulement fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande en tant qu'elle tend à l'annulation de l'emplacement réservé n° 15 ; qu'en conséquence, il y a lieu d'annuler ce jugement en tant qu'il rejette ces conclusions, ainsi que la délibération attaquée en tant qu'elle institue cet emplacement réservé ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mmes A, qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, soient condamnées à payer à la commune de Goncelin la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette commune le versement d'une somme de 400 euros au bénéfice de chacune des trois requérantes sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2008 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de Mmes A tendant à l'annulation de la délibération attaquée en tant qu'elle institue l'emplacement réservé n° 15. Article 2 : La délibération du 30 juin 2005 est annulée en tant qu'elle institue l'emplacement réservé n° 15. Article 3 : La commune de Goncelin versera à chacune des requérantes une somme de 400 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Madeleine A, à Mme Monique A, à Mme Christiane A et à la commune de Goncelin. Délibéré après l'audience du 8 juin 2010 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président, M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 29 juin 2010. '' '' '' '' 1 2 N° 08LY02349 id