CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 21/12/2018, 18MA03488, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-21
Numéro : 18MA03488
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : BETROM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée SNP Invest a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération en date du 1er décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Pernes-les-Fontaines a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1700544 du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 24 juillet 2018, et par un mémoire complémentaire, enregistré le 16 octobre 2018, la société SNP Invest, représentée par le cabinet d'avocats Anslex, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 23 mai 2018 du tribunal administratif de Nîmes ; 2°) d'annuler la délibération du 1er décembre 2016 du conseil municipal de Pernes-les-Fontaines ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Pernes-les-Fontaines la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la réponse des premiers juges au moyen tiré de ce que le classement de sa parcelle en zone naturelle était entaché de détournement de pouvoir est insuffisamment motivée ; - la commune n'établit pas que la note explicative de synthèse prévue par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales a été adressée aux conseillers municipaux lors de leur convocation ; - il appartient à la commune d'établir que les modalités de concertation définies par la délibération du 28 mai 2009 prescrivant la révision du PLU ont été respectées en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - l'avis d'ouverture de l'enquête publique daté du 8 avril 2016 est imprécis quant aux caractéristiques principales du projet de plan local d'urbanisme en méconnaissance de l'article R. 123-9 1° du code de l'environnement ; - le commissaire enquêteur n'a pas rendu un avis personnel et motivé en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; - il n'est pas établi que les avis des personnes publiques associées étaient joints au dossier d'enquête publique ; - les modifications apportées postérieurement à l'enquête publique, compte tenu de leur nombre et de leur nature, portent atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme ; - le classement en zone inconstructible Ne de la parcelle cadastrée BP 239, qui constitue une dent creuse en sein d'un espace urbanisé, méconnaît l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme et le rapport de présentation du futur PLU et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement, sans cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, méconnaît aussi l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ; - le changement de zonage de cette parcelle, sur laquelle a été délivrée le 24 janvier 2013 un permis d'aménager, est entaché de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2018, la commune de Pernes-les-Fontaines, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société SNP Invest la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Carassic, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me A...représentant la société SNP Invest. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 28 mai 2009, le conseil municipal de la commune de Pernes-les- Fontaines a prescrit la révision générale du plan d'occupation des sols de la commune valant transformation en plan local d'urbanisme. Par délibération du 26 novembre 2015, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 2 mai au 6 juin 2016, le commissaire enquêteur a donné le 5 juillet 2016 un avis favorable au projet sous réserve de trois recommandations. Par la délibération en litige du 1er décembre 2016, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. La SNP Invest, propriétaire d'un terrain situé sur le territoire communal, a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler cette délibération. Par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Les premiers juges, en affirmant que le détournement de pouvoir allégué tiré de ce que le changement de classement de la parcelle de la société requérante aurait eu seul objet de faire obstacle au projet de lotissement de cette société sur ce terrain n'était pas établi, ont suffisamment motivé leur réponse sur ce point et n'ont pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité pour ce motif. Sur le bien fondé du jugement : En ce qui concerne les modalités de la concertation : 3. En se bornant à soutenir en termes généraux qu'il n'est pas établi que les modalités de la concertation définies par la délibération du 28 mai 2009 ont été respectées en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, la société requérante n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien fondé. Par suite, ce moyen doit être écarté. En ce qui concerne l'insuffisance d'information préalable des conseillers municipaux lors du vote de la délibération en litige : 4. L'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dispose que "Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...).". Il ressort des pièces du dossier que la commune de Pernes-les- Fontaines compte plus de 9 000 habitants au dernier recensement. 5. La délibération en litige du 1er décembre 2016 précise que les membres du conseil municipal convoqués à cette séance ont été destinataire d'une note de synthèse. Il ressort des pièces du dossier que cette note de synthèse explique les raisons de la nécessaire évolution du plan d'occupation des sols approuvé le 22 novembre 1985 en plan local d'urbanisme en litige, rappelle la procédure d'élaboration de ce document d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis par les différents documents constituant le plan local d'urbanisme. Ainsi, cette note, qui explique notamment les choix de la commune qui l'ont conduite à la révision du plan d'occupation des sols valant transformation en plan local d'urbanisme et les choix opérés par la commune sur sa politique d'utilisation et d'occupation des sols, ont permis aux conseillers municipaux de disposer d'une information suffisante avant de procéder au vote de cette délibération. En se bornant à soutenir qu'il n'est pas établi que cette note de synthèse permettait une information complète des conseillers municipaux, le requérant n'établit pas que les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. En ce qui concerne les irrégularités entachant l'enquête publique ; 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique (...) par le maire dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur (...): / 1° L'objet de l'enquête, notamment les caractéristiques principales du projet, plan ou programme, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée(...)". 7. L'arrêté du 8 avril 2016 portant avis d'ouverture de l'enquête publique précise que le projet de plan local d'urbanisme en litige a pour objectif d'organiser le développement urbain de la commune tout en intégrant les objectifs de mixité urbaine et sociale et en préservant le cadre de vie des habitants, de créer de nouvelles zones d'activités pour faire évoluer l'emploi, de favoriser le rayonnement touristique et d'améliorer le développement des équipements publics. Il rappelle les quatre axes principaux du projet de plan local d'urbanisme, à savoir une recomposition du tissu urbain existant au sein des Valayants et Pernes afin de limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles, un développement urbain modéré au sud d'un axe constitué par la RDI-RD28, une urbanisation plus dense et compacte au nord de cet axe qui comprend le centre historique, ainsi que la reconstitution des milieux naturels dégradés. Ainsi, cet arrêté est suffisamment précis sur les caractéristiques principales du projet dans le respect des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité, pour ce motif, de la procédure au terme de laquelle la délibération en litige a été approuvée doit être écarté. 8. En deuxième lieu, la délibération en litige précise que les avis issus de la consultation des personnes publiques associées étaient annexés au dossier soumis à enquête publique. Cette mention fait foi jusqu'à preuve contraire. En se bornant à soutenir qu'il n'est pas établi que les avis des personnes publiques associées étaient joints au dossier d'enquête publique, le requérant n'apporte aucun élément circonstancié de nature à remettre en cause les mentions précises de la délibération en litige. Par suite, ce moyen doit être écarté. 9. En troisième lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement, applicable aux procédures d'élaboration des plan local d'urbanisme prévoit que " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies.// Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. // Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet.//(...)". Ces dispositions exigent que le commissaire enquêteur apprécie les avantages et inconvénients du plan local d'urbanisme et indique, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 10. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que ce dernier a regroupé les 107 observations du public recueillies lors de l'enquête en trois thèmes, dont celui "des demandes de classement en zone constructible et/ou modification de zonage" en notant en ce qui concerne l'observation écrite n° 103 formulée par la SNP Invest : "Titulaire d'un P.C. en cours pour la création de 559 m2 : le classement du PLU (NeB3) bloquerait toute l'économie et la faisabilité du projet". Le commissaire enquêteur, qui n'est pas tenu de répondre à chacune des observations du public recueillies au cours de l'enquête, a répondu aux nombreuses observations du public et n'a pas entaché son avis d'irrégularité en ne répondant pas en particulier à l'observation formulée par la société requérante. En outre, le commissaire enquêteur, qui a procédé à un examen circonstancié du projet, a justifié son avis favorable, motivé notamment par la prise en compte d'une évolution démographique raisonnable dans la continuité du plan d'occupation des sols, par le renforcement des parties urbanisées de la commune, par la préservation des espaces protégés et des zones agricoles et naturelles et par l'absence d'effets du projet sur l'environnement en assortissant son avis de trois recommandations. Il a ainsi rendu un avis personnel et motivé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté. En ce qui concerne les modifications apportées postérieurement à l'enquête publique : 11. L'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée, dispose que : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. " . Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que des modifications apportées après l'enquête publique au projet de plan local d'urbanisme arrêté résultent toutes des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées, ces avis étant joints au dossier d'enquête publique. Ces modifications doivent ainsi être regardées comme procédant de l'enquête, contrairement à ce que soutient la société requérante. 13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis du préfet de Vaucluse, que les modifications apportées au projet après la tenue de l'enquête publique sont d'ordre technique et résultent de l'obligation pour la commune de tenir compte de l'évolution des lois et des règlements depuis l'arrêt du PLU en novembre 2015, et notamment de mettre à jour le règlement du PLU pour respecter le code de l'urbanisme et d'harmoniser entre eux les différents documents composant le plan local d'urbanisme de la commune pour qu'ils soient cohérents. Ces modifications mineures, même conjuguées, ne sont pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, de nature à porter atteinte à l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée BP n° 239 en zone naturelle Ne : 14. En premier lieu , il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 15. L'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme prévoit que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. En zone N, peuvent seules être autorisées :- les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (...) ". Le règlement du plan local d'urbanisme prévoit que la zone N correspond à une zone naturelle et forestière, à protéger en raison notamment de la valeur des espaces forestiers et naturels, de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique. Cette zone comprend un secteur N2 qui interdit la création de logements nouveaux et autorise l'extension mesurée, sous conditions, des bâtiments existants à usage d'habitation. Le rapport de présentation précise que ce classement de parcelles anciennement classées en zones NB ou NA du plan d'occupation des sols situées au sud de l'axe RD1-RD28 correspond à la volonté de préserver les secteurs sensibles et de limiter l'urbanisation dans ce secteur soumis au surplus au risque de feu de forêt. Le point 6.1 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) témoigne du parti pris par les auteurs du plan local d'urbanisme d'aménager notamment les berges du canal de Carpentras en parcours doux piétons et/ou cyclistes afin de restaurer et de mettre en valeur les couloirs écologiques et paysagers de la commune, notamment le long de ce canal en interdisant toute nouvelle construction, dans le respect de l'objectif de préserver, reconstituer et valoriser les espaces naturels et notamment des ripisylves existantes le long des cours d'eau de la commune. 16. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties, que la parcelle cadastrée BP n° 239 appartenant à la société requérante, d'une superficie de 4 620 m2, classée en zone NB par le plan d'occupation des sols, est située au sud-ouest de la partie agglomérée du centre du village. Elle est vierge de toute construction. Elle est nettement séparée, dans sa partie nord-ouest, de parcelles bâties, par le canal de Carpentras d'une largeur d'environ 7 m à cet endroit, ainsi que dans sa partie est, d'autres parcelles bâties classées en zone UD3 par le chemin de l'Aurafou. Elle se situe dans le prolongement immédiat de l'extrémité nord de la pointe formée par deux larges secteurs naturels classés NeB1 et NeR. La seule circonstance que cette parcelle est desservie par une voie ouverte à la circulation et qu'elle est raccordée aux différents réseaux ne fait pas obstacle par elle-même à son classement en zone naturelle, alors même que le rapport de présentation précise que la zone Ne comprend des "espaces qui ne disposent pas d'un niveau d'équipement suffisant". La situation de ce terrain en zone bleue d'alea moyen par le plan de prévention des risques d'incendie des feux de forêts approuvé le 3 décembre 2015, qui autorise "tous ouvrages, aménagements, constructions ou installations de quelque nature que ce soit à l'exception des CPE et des ERP", n'implique pas son classement en zone constructible. Eu égard au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme d'aménager les berges du canal de Carpentras et à la situation du terrain en litige en bordure de ce canal, le classement de la parcelle en litige en zone naturelle n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 17. En deuxième lieu, le classement de cette parcelle en zone naturelle a pu être décidé par les auteurs du plan local d'urbanisme en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) dans le respect de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dès lors que, eu égard à sa superficie et sa situation, cette parcelle ne peut être regardée, contrairement à ce que soutient la société requérante, comme une "dent creuse" dont le PADD du plan local d'urbanisme prévoit l'urbanisation prioritaire pour lutter contre l'étalement urbain. 18. En troisième lieu, l'article L. 442-14 2° du code de l'urbanisme prévoit que le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant notamment l'achèvement des travaux constaté, lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager. La société Invest a obtenu un permis d'aménager sa parcelle le 24 janvier 2013. Les droits qu'elle détient de l'obtention de ce permis se limitent à la faculté de voir ses demandes ultérieures de permis de construire examinées sur la base des dispositions applicables à la date de délivrance du permis d'aménager, pendant un délai de cinq ans suivant l'achèvement des travaux, mais ne font pas obstacle à ce que la commune modifie le classement de sa parcelle en zone inconstructible. Par suite, la SNP Invest n'est pas fondée à soutenir que le conseil municipal aurait commis un détournement de pouvoir en classant sa parcelle en zone naturelle, en dépit du permis de lotir dont elle disposait. 19. Enfin, compte tenu de ce qui a été dit aux points 16 et 18, le moyen tiré de ce que le classement en litige constituerait une rupture d'égalité entre propriétaires est sans incidence sur l'issue du litige. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la société SNP Invest n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 1er décembre 2016 du conseil municipal de Pernes-les-Fontaines. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Pernes-les-Fontaines, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SNP Invest une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Pernes-les-Fontaines au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1 : La requête de la SNP Invest est rejetée. Article 2 : La SNP Invest versera la somme de 2 000 euros à la commune de Pernes-les-Fontaines sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SNP Invest et à la commune de Pernes-les Fontaines. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente de chambre, - Mme Carassic, première conseillère ; - MmeC..., première conseillère. Lu en audience publique, le 21 décembre 2018. 9 N° 18MA03488