Cour de discipline budgétaire et financière, du 30 novembre 1988, publié au recueil Lebon
Juridiction : Cour de discipline budgétaire et financière
Date de la décision : 1988-11-30
Président : M. Chandernagor
Rapporteur : M. Lescure

Vu la décision notifiée le 5 juillet 1985 et enregistrée au Parquet le même jour, par laquelle la Cour des comptes a saisi la Cour de discipline budgétaire et financière d'irrégularités constatées dans la gestion de l'Office national de la Navigation (ONN) et du groupement d'intérêt économique "Bateliers artisans service commercial" (BASC) ; Sur la compétence de la Cour Considérant que l'office national de la navigation, établissement public national doté d'un agent comptable, relève du contrôle de la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 1er (alinéas 1 et 3) de la loi du 22 juin 1967 modifiée ; Considérant que le groupement d'intérêt économique "Bateliers artisans service commercial" (B.A.S.C.) en tant qu'il bénéficie d'aides financières allouées par l'office national de la navigation est également soumis au contrôle de la Cour des comptes, en vertu de la compétence qu'elle tient des dispositions de l'article 1er (6ème alinéa) de la loi du 22 juin 1967 modifiée et de l'article 33 du décret n° 68-827 du 20 septembre 1968 modifié devenu l'article 38 du décret n° 85-199 du 11 février 1985 ; qu'en conséquence, les représentants, administrateurs ou agents de l'O.N.N. et du B.A.S.C. sont, en application de l'article 1er de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière ; Sur l'amnistie Considérant que les agissements qui ont motivé le renvoi de MM. X..., Z... et Y... devant la Cour de discipline budgétaire et financière étaient susceptibles d'entraîner la condamnation de leurs auteurs aux amendes prévues aux articles 2 à 8 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée susvisée que l'article 29 de ladite loi assimile aux amendes prononcées par la Cour des comptes en cas de gestion de fait ; que ces amendes ne sont ni des sanctions disciplinaires ni des sanctions professionnelles au sens de l'article 14 de la loi n° 88-828 du 20 juillet 1988 portant amnistie, qui est ainsi sans effet sur le renvoi de MM. X..., Z... et Y... devant la Cour de discipline budgétaire et financière ; Sur le manque de diligence dans le recouvrement des créances de l'O.N.N. Considérant que la réglementation des recettes et des dépenses de l'office national de la navigation résulte des dispositions du décret n° 60-1441 du 26 décembre 1960 modifié portant statut de cet organisme ; Que jusqu'à l'intervention du décret n° 86-352 du 11 mars 1986 modifiant le décret précité et substituant le président du Conseil d'administration au directeur dans les fonctions d'ordonnateur, les attributions du directeur de l'office concernant le recouvrement des produits de l'établissement étaient fixées par les articles 17, 40 et 41 du décret susvisé du 26 décembre 1960 ; Qu'aux termes de l'article 17, le directeur "constate et liquide les droits ... de l'établissement" et suit l'émission des titres de recettes qu'il transmet à l'agent comptable" ; Qu'aux termes de l'article 40 "l'agent comptable renseigne le directeur sur la marche des recouvrements ..." et "en cas d'échec des tentatives de recouvrement amiables procède aux poursuites sur l'ordre du directeur" ; Qu'enfin il résulte de l'article 41 que le directeur est tenu de soumettre "à l'examen du Conseil d'administration, au cours de sa première séance de l'année, les dossiers des créances non recouvrées depuis plus d'un an" ; a) Créances contre l'Association nationale des travailleurs indépendants de la batellerie (ANTIB) Considérant que par convention du 2 novembre 1979, l'O.N.N. a mis un sociologue qu'il avait recruté à la disposition de l'association nationale des travailleurs indépendants de la batellerie (A.N.T.I.B.) ; que cette mise à disposition sous forme au minimum de mi-temps et contre rémunération prenait effet le 2 novembre 1979 pour une durée de deux ans ; Que la convention prévoyait un remboursement, au prorata du temps de mise à disposition effective, par acomptes trimestriels à terme échu, avec liquidation définitive des charges réelles à la fin de chaque période d'un an ; Considérant que l'A.N.T.I.B. ayant refusé d'une part de payer les factures correspondant à la période du 2 août 1981 au 1er novembre 1981 et au réajustement annuel du 2 novembre 1980 au 1er novembre 1981, soit ensemble 63.142,14 F et d'autre part les factures émises pour la période du 2 novembre 1981 au 31 janvier 1982 non couverte par la convention, soit 28.687,73 F, un compromis a été établi entre l'O.N.N. et l'A.N.T.I.B. et entériné par lettre du 30 novembre 1982 adressée par le directeur de l'établissement public au président de l'association ; Qu'en vertu de ce compromis l'A.N.T.I.B. devait régler les créances relatives à la période couverte par la convention soit 63.142,14 F et obtenait la gratuité de la mise à disposition du sociologue du 1er novembre 1981 à fin 1982 à raison d'une journée par semaine ; Considérant que de décembre 1982 à février 1985, hormis des rappels verbaux des deux directeurs successifs de l'O.N.N. au président de l'A.N.T.I.B., aucune mesure n'a été prise pour contraindre l'association à régler sa dette ; Considérant que M. Z... a indiqué que le défaut de recouvrement de cette créance n'avait pas, compte tenu de sa modicité, fait l'objet d'un examen spécial du conseil d'administration, mais que ladite créance figurait explicitement dans les états de restes à recouvrer annexes des comptes financiers soumis à l'approbation du conseil d'administration ; Considérant qu'en raison de la crise grave de la batellerie dont l'effet était de durcir les rapports de l'O.N.N. avec les professionnels, des poursuites immédiates pour une créance de faible montant pouvaient comporter un risque disproportionné eu égard à l'action d'ensemble des pouvoirs publics dans ce secteur ; Considérant que la créance a finalement été recouvrée le 11 juillet 1985 après des poursuites entamées le 21 février 1985 ; Qu'en conséquence le manque de diligences reproché à MM. X... et Z... dans ce cas ne saurait tomber sous le coup de l'article 5 et de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; b) Créances contre les armements GUENIN et Société de transport et de poussage du Nord (STPN) Considérant qu'en dehors du constat d'une relative inaction à certaines périodes dans le processus de recouvrement des créances en cause, l'instruction n'a pas démontré, compte tenu des circonstances économiques dans lesquelles se trouvaient les sociétés débitrices, l'existence d'omissions ou de négligences caractérisées des directeurs de l'O.N.N. ; Qu'en conséquence le manque de diligence reproché à MM. X... et Z... dans ce cas ne saurait tomber sous le coup de l'article 5 ou de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; c) Créance de 500.000 F sur le B.A.S.C. Considérant que l'O.N.N. a consenti par contrat du 4 octobre 1979 à la société industrielle de la cellulose d'Alizay (S.I.C.A.) par l'intermédiaire du groupement d'intérêt économique "Bateliers artisans service commercial" (B.A.S.C.) un prêt de 500.000 F qui devait être directement remboursé à l'office ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que le déroulement de la procédure contentieuse de recouvrement de cette créance de l'O.N.N. ne recèle aucune irrégularité ou négligence imputable aux dirigeants de l'O.N.N. ; Que le seul reproche qui puisse être adressé à M. X..., signataire de la convention susmentionnée, est d'avoir retenu une formule anormalement complexe pour l'octroi du prêt de 500.000 F ayant engendré les difficultés juridiques ultérieures de recouvrement de la créance de l'O.N.N. ; Que ce reproche doit être tempéré par le fait que cette formule avait été admise par le Conseil d'administration de l'office ; Considérant au surplus que le B.A.S.C. n'a tiré aucun avantage de l'affaire puisque le remboursement de sa propre créance était subordonné au dénouement de la procédure de règlement judiciaire de la S.I.C.A. ; Que dès lors les conditions d'application de l'article 5 ou de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ne se trouvent pas réunies en l'espèce ; Sur les détournements de fonds publics de leur affectation conventionnelle Considérant que par convention du 28 juin 1983 l'O.N.N. a attribué une somme de 10,4 millions de francs au G.I.E. "Bateliers artisans service commercial" (B.A.S.C.) à titre d'avance sur les futures ressources professionnelles de l'entreprise artisanale de transport par eau (E.A.T.E.) dont la création avait été préconisée par la commission GREGOIRE chargée d'examiner les problèmes de la batellerie ; Que le versement des fonds publics ainsi alloués est intervenu par mandat du 30 juin 1983 de 5,5 MF conformément à l'article 4 de la convention susmentionnée et par mandat du 18 juillet 1984 pour le solde soit 5 MF en vertu de l'article 5 de ladite convention et à la suite d'instructions écrites du ministre des transports et du ministre des finances en date respectivement des 5 et 6 juillet 1984 ; Considérant qu'une partie des avances ainsi remises au B.A.S.C. ont été régulièrement conservées et employées par ledit groupement ; Considérant que l'article 4 de la convention du 28 juin 1983 dispose que "le B.A.S.C. transfère le bénéfice du premier versement reçu de l'O.N.N. soit 5,4 MF à l'E.A.T.E. dès la création de celle-ci" ; Considérant que la création de l'E.A.T.E. est intervenue le 18 octobre 1983 et que M. Y..., directeur du B.A.S.C. et président de l'E.A.T.E., a reconnu lors de son audition qu'à partir de mars 1984 l'E.A.T.E. a commencé à remplir la mission qui lui était dévolue par les pouvoirs publics ; Considérant que le mélange anormal des trésoreries de l'E.A.T.E., du B.A.S.C. et de la société de développement du transport artisanal par eau (S.D.T.A.E.), S.A.R.L., membre du G.I.E., rend difficile la détermination précise des périodes pendant lesquelles le B.A.S.C. a conservé des fonds destinés à l'E.A.T.E. ou fait usage à son profit de la trésorerie de celle-ci ; Considérant toutefois qu'il est établi que le B.A.S.C., en violation de l'article 4 de la convention, n'a pas transféré à l'E.A.T.E., dès la création de celle-ci, le bénéfice du premier versement de 5,4 millions de francs reçu de l'O.N.N. ; Considérant qu'en outre le B.A.S.C. a fait de ces fonds un emploi qui n'est pas conforme à la convention ; Considérant en effet que la convention a pour objet, ainsi qu'il est énoncé à l'article 2, de "... permette au B.A.S.C. de développer son activité en renforçant ses moyens de promotion commerciale et en favorisant la conclusion des contrats de transport au tour de rôle" ; que si cette définition est assez large, il n'est pas contesté qu'il s'agissait de substituer un système de ristournes aux chargeurs à un système d'avances sur frêt ; Que certes de dernier système avait bien été prévu dans une convention passée le 8 janvier 1983 entre les mêmes personnes morales mais qu'en annulant explicitement ladite convention, la convention du 28 juin 1983 visait, conformément aux conclusions de la commission GREGOIRE, la mise en place d'un nouveau système reposant sur un fonds d'intervention commerciale, alimenté par une taxe parafiscale et destiné à consentir des ristournes aux chargeurs qui conclueraient avec l'E.A.T.E. les contrats les plus rémunérateurs ; Que cette interprétation des termes de la convention a été confirmée par M. Y..., directeur du B.A.S.C., lors de son audition le 16 mars 1987 ; Qu'ainsi toute dépense du B.A.S.C. financée par les avances de l'O.N.N. et non destinée à assurer les ristournes aux chargeurs est irrégulière ; Considérant qu'il ressort des déclarations faites par le directeur du B.A.S.C. au cours de son audition et d'un rapport d'audit versé au dossier de l'instruction par le directeur des transports terrestres que deux catégories de dépenses ont été irrégulièrement financées par le B.A.S.C. à partir de l'avance de l'O.N.N. ; Considérant en premier lieu que M. Y... admet que le B.A.S.C. a continué à consentir des avances sur frêt aux bateliers après la signature de la convention du 28 juin 1983 et le versement des 5,4 MF par l'O.N.N. en juillet 1983 ; Considérant en second lieu que des investissements effectués par le B.A.S.C. ont été financés en partir à l'aide des fonds alloués par l'O.N.N. ; Qu'il en va ainsi de l'acquisition et de la transformation de la barge B.A.S.C. Il utilisée par la société S.D.T.A.E. pour l'exécution d'un contrat de transport fluvial de matériels conclu le 29 février 1984 entre d'une part cette S.A.R.L. et le B.A.S.C. conjoints et solidaires et d'autre part le centre national d'études spatiales ; qu'il ressort notamment du rapport d'audit précité qu'un montant de factures de 1.724.000 F a été financé par le B.A.S.C. par prélèvement sur l'avance de 5,4 MF de l'O.N.N. ; que M. Y... lui- même reconnaît que "la barge B.A.S.C. II destinée au transport d'ARIANE a été construite par le B.A.S.C. qui en est propriétaire, à l'aide de fonds prélevés sur l'avance de l'O.N.N. et qu'elle est utilisée par la S.D.A.T.E. moyennant une commission de 5 % sur la recette" ; Qu'il n'est pas établi, en revanche, avec certitude que le B.A.S.C. ait utilisé les fonds destinés à l'E.A.T.E. pour régler le solde du prix H.T. et la T.V.A., soit ensemble 237.000 F, dus pour l'achat d'un bateau dénommé SAUCONA donné en location saisonnière à une société privée "France croisières fluviales" (S.F.C.F.) dont l'objet est la promotion de l'activité touristique et de plaisance sur l'eau ; Considérant en outre que le 11 juillet 1985, le B.A.S.C. s'est engagé, à la demande du ministre des transports et à la suite des investigations menées par la Cour des comptes à rembourser sa dette vis-à-vis de l'E.A.T.E. et que le montant de cette dette, arrêté par le ministère des transports à 5.280.740,34 F, a fait l'objet de versements échelonnés en 1985, 1986 et 1987, le dernier versement ayant eu lieu le 29 décembre 1987 ; Considérant que les dispositions de la convention du 28 juin 1983 en tant qu'elles fixent contractuellement des normes d'emploi des fonds publics reçus par le B.A.S.C. constituent des règles d'exécution des dépenses de cet organisme dont la violation tombe sous le coup de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée susvisée ; Considérant que M. Y..., a, sans interruption depuis 1979, exercé les fonctions de directeur du B.A.S.C. ; qu'il a, en outre, assuré la présidence de l'E.A.T.E. dès la création de cet organisme en 1983 et ce jusqu'à ce qu'il soit conduit à présenter sa démission à la demande des pouvoirs publicsc à la fin de 1984 ; Qu'il n'est pas contesté qu'il est l'auteur de toutes les décisions d'emploi des fonds du B.A.S.C. ayant conduit aux irrégularités susmentionnées ; Considérant que, même si la convention du 28 juin 1983 ne prévoyait aucun dispositif particulier de contrôle de l'O.N.N. sur l'emploi des fonds mis à la disposition du B.A.S.C., le directeur de l'office disposait de moyens pour exercer une surveillance sur les comptes du groupement et donc sur l'utilisation des avances qui étaient consenties au profit de l'E.A.T.E. ; Considérant que l'article 14 modifié des statuts du B.A.S.C. dispose que "l'office national de la navigation désignera un contrôleur de gestion de son choix, dont la nomination, le remplacement ou la révocation sera de la seule compétence de l'office. Les pouvoirs de ce contrôleur de gestion seront identiques à ceux du contrôleur de la gestion désigné par l'assemblée extraordinaire des membres, excepté toutefois que son rapport annuel devra être également communiqué au directeur de l'office ou à son délégataire" ; Considérant qu'il ressort du même article 14 que "pour exercer ses fonctions le contrôleur a, à tout moment, tous pouvoirs d'investigation dans les livres et documents comptables et autres du groupement" ; Qu'ainsi en faisant application dudit article 14 et en désignant un contrôleur de gestion ayant tout pouvoir d'investigation, M. Z..., directeur de l'O.N.N. à partir du 1er juin 1983, aurait pu disposer d'éléments plus précis sur les interventions du B.A.S.C. au fur et à mesure de la réalisation de la convention précitée ; Considérant que le contrôle entrepris par M. Z... et dont il a rendu compte dans sa note du 28 juin 1984 rapproche le montant des engagements de l'E.A.T.E. et la trésorerie de l'ensemble BASC-EATE, mais se borne à constater le mélange des trésoreries de ces organismes ; qu'il ne constitue donc pas un contrôle suffisant de l'emploi effectif par le BASC de la première tranche de l'avance reçue de l'O.N.N. et dont il était comptable vis-à-vis de l'EATE ; Que dès lors M. Z... a une part de responsabilité dans les infractions susmentionnées et qu'il tombe, ainsi que M. Y..., sous le coup des dispositions de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée susvisée ; Sur l'octroi d'avantages injustifiés à la Société de construction de matériel fluvial (S.C.M.F.) Considérant que l'arrêté interministériel en date du 20 décembre 1978 fixe les modalités de la subvention de l'Etat à la modernisation de la flotte fluviale ; que deux conventions, en date du 6 décembre 1982, passées par l'établissement public régional Nord - Pas-de-Calais, respectivement avec l'Etat et l'office national de la navigation, ont prévu d'ajouter à cette aide de l'Etat des avances sans intérêt prises en charge par l'établissement régional ; qu'il a été convenu que ces avances seraient accordées par l'O.N.N., agissant pour le compte de la région Nord - Pas-de-Calais, dans la limite d'un programme de cinquante automoteurs et de cinquante barges, s'étalant sur cinq années ; Considérant que l'article 8 de la convention du 6 décembre 1982 entre l'E.P.R. Nord - Pas-de-Calais et l'O.N.N. stipule : "Dans la limite des possibilités de trésorerie qui résulteront de la gestion des avances de l'E.P.R., l'O.N.N. accordera aux acquéreurs qui ne pourront pas financièrement procéder à l'avance de T.V.A., un prêt personnel sans intérêt, dont les modalités de remboursement seront fixées cas par cas" ; Considérant qu'une société coopérative, la société de construction de matériel fluvial (S.C.M.F.) a été créée le 29 mars 1982 pour centraliser à la fois les commandes des bateaux bénéficiant de l'aide régionale et les différents éléments de leur financement ; qu'une convention a été conclue le 19 octobre 1983 entre l'office national de la navigation et la S.C.M.F. pour mettre en oeuvre le plan de financement du programme de construction des matériels fluviaux ainsi aidés dans la région Nord-Pas-de-Calais ; Considérant que l'article 6-4 de ladite convention, outre la reprise des dispositions de l'article 8 précité de la convention EPR-Nord - Pas-de-Calais-ONN, prévoit que "l'office national de la navigation s'engage à mettre à la disposition de la S.C.M.F. les produits financiers qu'il aura pu retirer des placements des excédents de trésorerie de l'établissement public régional (E.P.R.), afin d'alléger, pour les acquéreurs de matériel, le financement de la T.V.A." ; Considérant que cette stipulation est irrégulière car elle contrevient aux dispositions dudit article 8 ; Qu'en effet l'O.N.N. n'avait pas le pouvoir de disposer au profit de la S.C.M.F. de fonds publics dont la région avait limité l'emploi à des prêts temporaires aux bateliers pour la période comprise entre le paiement de la T.V.A. et sa récupération ; Que l'O.N.N. n'était pas non plus habilité à transférer à la S.C.M.F. la gestion desdits fonds, un tel transfert ayant été formellement exclu par le ministre des transports dans les instructions qu'il avait adressées à l'ONN en août 1982 ; Considérant toutefois que le mécanisme de prêt prévu par l'article 8 de ma convention précitée du 6 décembre 1982 était d'application difficile et que l'objet de la clause de l'article 6-4 était de donner un contenu réel à l'allégement, souhaité par les pouvoirs publics, des frais financiers exposés par les acquéreurs de matériel fluvial avant la récupération de la T.V.A. ; Qu'il n'a pas été établi par l'instruction que la clause de l'article 6-4, malgré sa rédaction ambiguë, ait eu pour objet de procurer, au-delà dudit allégement, un avantage particulier à la S.C.M.F. ; Qu'au surplus, la clause de l'article 6-4 n'a pas joué dans sa rédaction initiale et qu'un avenant du 11 juin 1985 en a clarifié le contenu ; Qu'en conséquence l'irrégularité résultant de la rédaction initiale de l'article 6-4 de la convention du 13 octobre 1983 peut être considérée comme une erreur sans conséquence réduisant la portée de l'infraction visée par l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée et qu'il n'y a pas lieu, en l'espèce, de faire application de l'article 6 de ladite loi ; Sur les responsabilités En ce qui concerne M. X... Considérant qu'aucune charge n'est retenue contre M. X... et qu'en conséquence il y a lieu de le relaxer de toute poursuite ; En ce qui concerne M. Z... a) sur le contrôle de l'exécution de la convention du 28 juin 1983 avec le B.A.S.C. : Considérant que M. Z... est le signataire pour l'O.N.N. de ladite convention ; Que si ce texte ne prévoyait aucun dispositif de contrôle, il n'interdisait pas pour autant à l'O.N.N. de s'assurer de l'emploi régulier des fonds mis à la disposition du B.A.S.C. ; que pour ce faire le directeur de l'O.N.N. disposait d'autres pouvoirs d'investigation ; Que la vigilance de M. Z... aurait dû être d'autant plus grande que dans le passé le B.A.S.C. avait toujours eu tendance à produire avec retard les documents et comptes qui lui étaient demandés ; Que la mise en place d'un nouveau système d'aide à la batellerie, reposant sur la création d'une entreprise dotée de ressources parafiscales et faisant du B.A.S.C. un simple intermédiaire pour le transit de fonds publics, aurait dû le conduire à renforcer cette vigilance ; Qu'enfin le constat fait en juin 1984 de l'extrême imbrication qui régnait dans les comptes et les trésoreries des trois entités B.A.S.C., E.A.T.E. et S.D.T.A.E. aurait dû l'inciter à une attention encore accrue ; Considérant que le fait que le versement de la deuxième tranche d'avance en juillet 1984 est intervenu sur instructions formelles des ministres de tutelle peut être invoqué partiellement à sa décharge ; b) sur la clause irrégulière de la convention du 19 octobre 1983 : Considérant que la bonne foi de M. Z..., malgré l'ambiguïté de la clause, n'est pas mis en doute ; Considérant qu'aucun préjudice n'a été subi par l'O.N.N., la clause n'ayant pas joué ; Que dès lors M. Z... peut voir largement atténuée sa responsabilité sur ce point ; En ce qui concerne M. Y... Considérant que la responsabilité de M. Y... est mise en jeu, en tant que directeur du B.A.S.C., pour avoir, entre juin 1983 et la fin de l'année 1987, irrégulièrement conservé et employé au sein du B.A.S.C. des fonds destinés à l'E.A.T.E. ; Qu'utilisant sa position dominante dans le secteur de la batellerie artisanale, ses relations privilégiées avec le ministère des transports et ses responsabilités dans deux organismes destinataires de fonds publics, M. Y..., par un "mélange des gestions" du B.A.S.C., de l'E.A.T.E. et de la S.D.A.T.E. qu'il admet avoir pratiqué, a mis en oeuvre un système qui lui a permis d'utiliser irrégulièrement au profit du G.I.E. qu'il dirigeait des fonds d'origine publique ; Qu'il n'est pas établi, en revanche, que des avantages injustifiés aient été accordés par le B.A.S.C. aux sociétés S.D.T.A.E., dont M. Y... détient 90 % du capital, et S.F.C.F. ; Considérant que le reversement ultérieur, à la suite de l'intervention de la Cour des comptes, des sommes détournées de leur usage conventionnel ne saurait ni effacer les infractions commises ni être présenté comme un remboursement de la totalité des avantages acquis par l'utilisation irrégulière desdites sommes ; Considérant que les faits incriminés qui se sont produits et poursuivis postérieurement au 5 juillet 1980, ne sont pas couverts par la prescription de 5 ans instituée par l'article 30 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant qu'il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'affaire en condamnant M. Z... à une amende de 2.000 francs et M. Y... à une amende de 25.000 francs. Article 1er : M. X... est relaxé des fins de la poursuite. Article 2 : M. Z... est condamné à une amende de deux mille francs (2.000 F). Article 3 : M. Y... est condamné à une amende de vingt-cinq mille francs (25.000 F). Article 4 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.