CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 16/11/2021, 20MA04845, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-16
Numéro : 20MA04845
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Alain  BARTHEZ
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : HEQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Demeure Sainte-Croix, M. B... A... et Mme D... C... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 18 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Roussillon a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du 16 avril 2018 de rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1801903 du 28 octobre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 décembre 2020 et les 5 mars, 9 avril et 15 août 2021, la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants, représentés par Me Hequet, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 28 octobre 2020 ; 2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Roussillon a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du 16 avril 2018 de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Roussillon la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les membres du conseil municipal ont été insuffisamment informés, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - les modalités de la concertation fixées par la délibération du conseil municipal du 30 novembre 2009 n'ont pas été respectées, en l'absence notamment d'exposition publique sur le projet de plan local d'urbanisme, et ont été insuffisantes ; - en l'absence de dérogation accordée conformément à l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme, l'article L. 142-4 du même code fait obstacle à l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation, ce qui entache d'illégalité la zone 1 AUp des lieudits Les Reys et Sainte-Croix et la zone 1 AU du lieudit Les Huguets ; - la création de la zone 1 AUp des lieudits Les Reys et Sainte-Croix n'est pas cohérente avec les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables ; - le classement en zone agricole des tènements boisés d'une superficie de 7 hectares situés au sud de la zone 1 AUp des lieudits Les Reys et Sainte-Croix, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone urbaines des hameaux excentrés de la commune, en particulier des hameaux des Reys, des Astiers, des Ferriers et des Bourges, n'est pas cohérente avec les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables ; - le classement de ces hameaux excentrés est également entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires, enregistrés les 5 mars, 3 mai et 30 juin 2021, la commune de Roussillon, représentée par Me Balique, conclut au rejet de requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Demeure Sainte-Croix et des autres requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants ne sont pas fondés. Une ordonnance du 6 septembre 2021 a prononcé la clôture de l'instruction à la date de son émission en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Des pièces ont été produites pour la commune de Roussillon par Me Balique, le 14 septembre 2021, en vue de compléter l'instruction et communiquées au titre des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. Des pièces complémentaires présentées pour la commune de Roussillon par Me Balique ont été enregistrées le 16 septembre 2021, postérieurement à la clôture d'instruction, et non communiquées ; Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code d'urbanisme ; - le code de justice administrative. Par décision du 24 août 2021, la présidente de la Cour a désigné M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barthez, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Hequet, représentant les requérants, et de Me Balique, représentant la commune de Roussillon. Une note en délibéré, présentée pour la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants par Me Hequet, a été enregistrée le 4 novembre 2021. Considérant ce qui suit : 1. La SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants relèvent appel du jugement du 28 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2017 du conseil municipal de Roussillon approuvant le plan local d'urbanisme communal, ainsi qu'à celle de la décision du 16 avril 2018 de rejet de leur recours gracieux. Sur la recevabilité de première instance : 2. Les requérants ont formé le 15 février 2018 un recours gracieux auprès de la commune de Roussillon par lequel ils demandaient le retrait de la délibération du 18 décembre 2017. Alors mêmes qu'ils ne critiquaient dans ce recours gracieux que le classement en zone naturelle Ap du secteur boisé situé au sud du secteur 1AUp, leur recours gracieux portait sur la délibération du 18 décembre 2017 dans sa totalité et a dès lors conservé le délai de recours contentieux pour l'ensemble du plan local d'urbanisme. La fin de non-recevoir opposée en première instance tirée de ce que la délibération du 18 décembre 2017 serait devenue définitive, hormis en ce qui concerne le classement en zone naturelle Ap du secteur situé au sud du secteur 1AUp, doit être écartée. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. 4. La SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants soulignent que la délibération contestée du conseil municipal de Roussillon ne fait pas état de la mise à disposition des membres de ce conseil de documents nécessaires à leur information, au surplus actualisés, dans la salle de réunion du conseil municipal. Ils se prévalent également de l'absence d'attestation du maire de la commune confirmant que les membres du conseil ont pu prendre connaissance des documents au cours de la séance du conseil municipal. Toutefois, il ne ressort pas de ces seules circonstances que les membres du conseil municipal n'auraient pas eu accès aux documents du plan local d'urbanisme nécessaires à leur information et qu'ils n'auraient ainsi pas pu se prononcer utilement sur le projet de plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 5. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la concertation a pris la forme, notamment, d'une exposition consistant en la mise à disposition de la population, du 16 janvier au 3 février 2017, dans les locaux de la mairie, des documents relatifs au projet de plan local d'urbanisme, une personne étant présente les 17 et 24 janvier 2017 pour répondre aux questions qui pourraient être posées. Cette modalité de concertation est conforme à la délibération du conseil municipal du 30 novembre 2009 qui, en prévoyant sans précision une " exposition publique ", ne peut être regardée comme ayant entendu prescrire la réalisation de panneaux d'affichages et de planches graphiques devant être présentées à la population. Le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de concertation prévues doit donc être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de la délibération : S'agissant du classement en zone agricole de parcelles au sud de la zone 1 AUp des lieudits Les Reys et Sainte-Croix : 6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 7. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, applicable au présent litige : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 8. Il ressort des pièces du dossier que la zone boisée d'une superficie d'environ 7 hectares au sud de la zone 1 AUp des lieudits Les Reys et Sainte-Croix est située dans un secteur principalement agricole et qu'elle n'est pas insusceptible d'exploitation agricole. L'absence d'exploitation agricole à la date de la délibération contestée ne fait pas obstacle, par elle-même, au classement en zone agricole. En outre, ainsi qu'il ressort du projet d'aménagement et de développement durables, le maintien du caractère agricole du territoire constitue une priorité dans les choix de développement de la commune de Roussillon et elle souhaite ainsi " délimiter en zone agricole les espaces présentant un potentiel pour l'agriculture ". Dans les circonstances de l'espèce, la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone agricole de ces parcelles boisées serait fondé sur des faits matériellement inexacts ou serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. S'agissant du classement en zone UA de plusieurs hameaux excentrés de la commune : 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 10. L'article R. 151-18 du code de l'urbanisme, applicable au litige, dispose : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 11. Ainsi que le relèvent la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants, le projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Roussillon a notamment pour objectif de " hiérarchiser le développement des hameaux et groupes d'habitations " et précise qu'il convient ainsi de " privilégier le développement du hameau des Huguets compte tenu de sa localisation, sa configuration et de la présence de projets communaux en cours ", " limiter la constructibilité dans les hameaux convenablement desservis par les équipements ", " stopper l'urbanisation des hameaux et groupes d'habitations insuffisamment desservis par les réseaux ". Toutefois, les zones UA des hameaux des Reys, des Ferriers, des Bourgues et des Astiers sont très restreintes et situées en continuité des hameaux existants. En outre, les allégations de la SCI Demeure Sainte-Croix et des autres requérants selon lesquelles certains de ces hameaux seraient insuffisamment desservis par les différents réseaux et empêcheraient toute nouvelle urbanisation, même limitée, ne sont pas établies. Enfin, le projet d'aménagement et de développement durables a également pour objectif la " redynamisation de la croissance démographique (...) par l'accueil de 170 nouveaux habitants à l'horizon 2027 ". Dans ces conditions, la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que la création de ces zones urbaines ne serait pas cohérente avec les différents objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. 12. Pour les motifs mentionnés au point précédent relatifs aux caractéristiques des zones UA des hameaux des Reys, des Ferriers, des Bourgues et des Astiers et aux partis d'urbanisme de la commune de Roussillon, la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone urbaine de ces secteurs agricoles ou naturels serait fondé sur des faits matériellement inexacts ou serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. S'agissant de la cohérence de la zone 1 AUp des lieudits Les Reys et Sainte-Croix avec le projet d'aménagement et de développement durables : 13. Les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Roussillon prévoient, ainsi que le relèvent la SCI Demeure Sainte-Croix et autres, de " restreindre l'urbanisation au besoin de développement démographique souhaité par la commune, notamment par la mise en place d'un mode d'urbanisation qui favorise l'économie du sol et qui limite l'étalement urbain ", notamment " dans les secteurs présentant des difficultés d'intégration au paysage ", et de " protéger les espaces naturels ". Toutefois, d'une part, ces objectifs ne font pas obstacle à une extension limitée des zones urbanisées et, d'autre part, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit également la nécessité d'" adapter le niveau des équipements ", ce qui signifie notamment que la commune souhaite " favoriser les modes de production d'énergie dite " propre ", et notamment le photovoltaïque, dans le respect du site du village, des hameaux et de l'intérêt patrimonial ". En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que les zones ouvertes à l'urbanisation à proximité des lieudits Les Reys et Sainte-Croix auraient une superficie significative et s'intégreraient mal dans le paysage. Par suite, la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que la création de cette zone ne serait pas cohérente avec les différents objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. S'agissant de la méconnaissance des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme : 14. Aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme, applicable en l'espèce : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : / 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme (...) ". L'article L. 142-5 du même code dispose que : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services ". 15. La zone 1 AUp située aux lieudits Les Reys et Sainte-Croix correspond à des terrains agricoles ou naturels anciennement occupés par une carrière d'extraction de roches calcaires, et aux parcelles toujours occupées par cette carrière. Dans cette zone sont autorisés les constructions et équipements nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie solaire. Il s'agit d'une zone à urbaniser au sens des dispositions précédemment citées du 1° de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme. Toutefois, avant la délibération contestée, cette zone était déjà classée en une zone d'urbanisation future 4 NA, qui avait la même vocation et où s'appliquaient des règles de construction semblables, par la délibération du 28 novembre 2016 portant mise en compatibilité du plan d'occupation des sols alors en vigueur. Ainsi, la délibération contestée du conseil municipal de Roussillon ne peut être regardée comme ouvrant à l'urbanisation cette ancienne zone classée NCc au sens des dispositions précédemment citées du 1° de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme et la création de cette zone 1 AUp ne nécessitait donc pas la mise en œuvre de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 142-5. 16. La zone 1 AU située à l'est et au sud du hameau des Huguets autorise, en application des articles 1 AU 1 et 1 AU 2 du règlement du plan local d'urbanisme, l'urbanisation de ce secteur, à la condition que les constructions autorisées soient réalisées sous la forme d'une opération d'aménagement d'ensemble. Il s'agit également d'une zone à urbaniser au sens des dispositions précédemment citées du code de l'urbanisme. 17. Avant la délibération contestée, à la suite de l'entrée en vigueur du plan d'occupation des sols modifié par la délibération du 9 février 2006 du conseil municipal de Roussillon, cette zone était partiellement classée dans le secteur 1 NAc ayant vocation à recevoir, en application des dispositions de l'article 1 NA 1, " les opérations d'urbanisme à usage d'habitat et de commerces de proximité " ainsi que " les installations techniques de services publics ". Ainsi, la délibération contestée du 18 décembre 2017 du conseil municipal de Roussillon ne peut être regardée comme ouvrant à l'urbanisation cette ancien secteur 1 NAc au sens des dispositions précédemment citées du 1° de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme et la création de cette zone 1 AU ne nécessitait donc pas la mise en œuvre de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 142-5. 18. Toutefois, avant la délibération contestée, une autre partie de cette zone 1 AU située à l'est et au sud du hameau des Huguets était classée dans le secteur 3 NAc " correspondant à une extension future de l'urbanisation et dont les formes urbaines devront être identiques à celles de la zone 1 NAc ", le règlement de la zone précisant que " la mise en constructibilité (...) sera acquise après modification du P.O.S., réalisation des aménagements nécessaires ainsi que du règlement d'urbanisme applicable ", seules les installations techniques de services publics étant permises dès l'entrée en vigueur du plan d'occupation des sols modifié par la délibération du 9 février 2006. Cette partie de la zone 1 AU n'était donc pas déjà ouverte avant la délibération contestée du 18 décembre 2017 et son ouverture à l'urbanisation nécessitait d'obtenir la dérogation prévue par les dispositions de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme. 19. Par suite, en l'absence d'une telle dérogation, la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants sont fondés à soutenir que la création de la partie de la zone à urbaniser du hameau des Huguets qui faisait partie du secteur 3 NAc du plan d'occupation des sols méconnaît les dispositions précédemment citées de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Demeure Sainte-Croix et les autres requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Roussillon a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que celle de la décision du 16 avril 2018 de rejet de leur recours gracieux, en tant que le plan local d'urbanisme classe en zone 1 AU un secteur situé au sud et à l'est du hameau des Huguets précédemment classé en zone 3 NAc à la suite de la modification du plan d'occupation des sols décidée par la délibération du 9 février 2006. Sur les frais liés au litige : 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions des parties tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La délibération du 18 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Roussillon a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du 16 avril 2018 de rejet du recours gracieux de la SCI Demeure Sainte-Croix, de M. A... et Mme C..., sont annulées en tant que le plan local d'urbanisme classe en zone 1 AU un secteur situé au sud et à l'est du hameau des Huguets précédemment classé en zone 3 NAc à la suite de la modification du plan d'occupation des sols décidée par la délibération du 9 février 2006. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 28 octobre 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Demeure Sainte-Croix, à M. B... A..., à Mme D... C... et à la commune de Roussillon. Délibéré après l'audience du 2 novembre 2021, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Barthez, président assesseur, - Mme Carassic, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2021. N° 20MA04845 8