Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 22/10/2010, 324034, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-10-22
Numéro : 324034
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Raphaël  Chambon
Commissaire du gouvernement : M. Guyomar Mattias

Vu la requête, enregistrée le 12 janvier 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION, dont le siège est Parc Médicis, 30, avenue des Pépinières à Fresnes (94260) ; le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 10 novembre 2008 du garde des sceaux, ministre de la justice fixant les modalités de mise en paiement des indemnités de fin de gestion 2008 pour les agents de l'administration pénitentiaire ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; Vu le décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 ; Vu le décret n° 2007-1777 du 17 décembre 2007 ; Vu l'arrêté du 17 décembre 2007 relatif à l'indemnité de fonctions et d'objectifs attribuée à différents personnels relevant de l'administration pénitentiaire ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Raphaël Chambon, Auditeur, - les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 17 décembre 2007 portant création d'une indemnité de fonctions et d'objectifs attribuée à différents personnels relevant de l'administration pénitentiaire, dans sa rédaction applicable à la date de la circulaire attaquée : Dans la limite des crédits ouverts à cet effet et dans les conditions fixées par le présent décret, une indemnité de fonctions et d'objectifs peut être attribuée aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires, aux directeurs fonctionnels des services pénitentiaires, aux directeurs des services pénitentiaires et aux conseillers d'administration ; qu'aux termes de son article 3 : Un arrêté du ministre de la justice et des ministres chargés du budget et de la fonction publique fixe les montants annuels de référence de cette indemnité ; qu'aux termes de son article 4 : Le montant de l'indemnité de fonctions et d'objectifs prend en compte le niveau de l'emploi et des responsabilités, le niveau d'expertise et des sujétions particulières liées aux fonctions exercées ainsi que les résultats de la procédure d'évaluation prévue par le décret du 29 avril 2002 susvisé, la notation prévue par l'article 82 du décret du 21 novembre 1966 susvisé ainsi que la manière de servir ; que selon les dispositions de ses articles 9 et 10 applicables aux directeurs interrégionaux, aux directeurs fonctionnels, aux directeurs des services pénitentiaires et aux conseillers d'administration et autres fonctionnaires occupant des fonctions de secrétaire général en direction interrégionale des services pénitentiaires, le montant annuel de référence de cette indemnité est affecté d'un coefficient de variation allant de 0 à 8 pour les fonctionnaires ne bénéficiant pas d'un logement par concession publique et d'un coefficient de 0 à 4 pour les agents logés par concession publique ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 17 décembre 2007 relatif à l'attribution d'une indemnité pour charges pénitentiaires à certains personnels de l'administration pénitentiaire, dans sa rédaction applicable à la date de la circulaire attaquée : Dans la limite des crédits ouverts à cet effet, les membres des corps de commandement et d'encadrement et d'application du personnel de surveillance, les attachés d'administration, les secrétaires administratifs, les adjoints administratifs, les adjoints techniques exerçant dans les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire où à l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire et placés sous statut spécial peuvent bénéficier d'une indemnité pour charges pénitentiaires ; qu'aux termes de son article 2 : Un arrêté conjoint du ministre de la justice et des ministres chargés du budget et de la fonction publique fixe le montant annuel de référence de cette indemnité ; qu'aux termes de son article 3 : L'indemnité pour charges pénitentiaires est modulable selon un coefficient allant de 1 à 8 ; qu'aux termes de son article 4 : Le montant annuel de référence de l'indemnité pour charges pénitentiaires peut être majoré afin de prendre en compte l'emploi, la technicité et les sujétions spéciales liées aux fonctions exercées (...) ; Considérant que le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION demande l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du 10 novembre 2008 du garde des sceaux relative aux modalités de mise en paiement des indemnités de fin de gestion 2008 pour les agents de l'administration pénitentiaire ; Sur les points I-5, I-6, I-7, I-8 et II-1 de la circulaire : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant (...) les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire (...) ; Considérant, en premier lieu, que la prime exceptionnelle forfaitaire de fin de gestion d'un montant de 100 euros attribuée par la circulaire attaquée aux agents en service posté, celle attribuée aux agents exerçant au sein d'un établissement surencombré à 150 % et plus à la date du 1er octobre 2008 et celle attribuée aux agents ayant bénéficié d'un témoignage officiel de satisfaction ou d'une lettre de félicitation nationale ou d'un avancement d'échelon exceptionnel en 2008 sont attribuées automatiquement et forfaitairement à tous les agents concernés ; que, par suite, elles ne peuvent, contrairement à ce que soutient le ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, constituer un élément de l'indemnité de fonctions et d'objectifs, dont le montant est modulé en fonction du niveau de l'emploi et des responsabilités, du niveau d'expertise et des sujétions particulières liées aux fonctions exercées ainsi que de la manière de servir ; qu'elles ne peuvent pas davantage constituer un élément de l'indemnité pour charges pénitentiaires, qui est également modulable ; que ces indemnités ne peuvent constituer un élément d'aucune autre des indemnités ou primes définies par les textes réglementaires applicables aux personnels auxquels elles sont attribuées ; que le ministre ne tenait ni de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 ni des décrets indemnitaires ni d'aucun autre texte, le pouvoir d'instituer des primes exceptionnelles forfaitaires telles que celles en cause ; Considérant, en deuxième lieu, que la prime exceptionnelle forfaitaire de fin de gestion d'un montant de 200 euros attribuée par la circulaire attaquée automatiquement à l'ensemble des personnels d'insertion et de probation et des personnels sociaux ne peut constituer un élément de l'indemnité de fonctions et d'objectifs ou de l'indemnité pour charges pénitentiaires, les personnels en question n'étant pas éligibles à ces deux indemnités ; que cette prime exceptionnelle ne peut constituer un élément d'aucune des indemnités ou primes définies par les textes réglementaires applicables aux personnels auxquels elle est attribuée ; que le ministre ne tenait ni de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 ni des décrets indemnitaires ni d'aucun autre texte, le pouvoir d'instituer une telle prime exceptionnelle ; Considérant, en troisième lieu, que l'indemnisation des attachés d'administration du ministère de la justice, des directeurs des services pénitentiaires, des directeurs d'insertion et de probation, des directeurs techniques occupant les fonctions de chef de département en direction interrégionale, des secrétaires généraux, des adjoints aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires et des chefs d'équipes régionales d'intervention et de sécurité non logés par nécessité absolue de service ou utilité de service, à laquelle la circulaire attaquée demande de procéder, ne peut constituer un élément d'aucune autre des indemnités ou primes définies par les textes réglementaires applicables aux personnels pour lesquels elle est prévue ; que le ministre ne tenait ni de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 ni des décrets indemnitaires ni d'aucun autre texte, le pouvoir d'instituer une telle indemnisation exceptionnelle ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de la circulaire attaquée ayant pour objet d'instituer les primes exceptionnelles et l'indemnisation décrites ci-dessus sont entachées d'incompétence et doivent être annulées ; Sur les autres points de la circulaire : Considérant qu'aucun des autres points de la circulaire attaquée, relatifs aux modalités d'attribution d'indemnités instituées par des textes réglementaires, n'est entaché d'incompétence de son auteur ; Considérant que la circulaire attaquée dispose que : En tenant compte de la manière de servir de chacun, vous veillerez, en appliquant le coefficient de variation de l'indemnité de fonctions et d'objectifs, à respecter le plafond annuel des crédits à votre disposition ; qu'en s'adressant ainsi aux chefs de service destinataires de la circulaire, le garde des sceaux s'est borné à rappeler les dispositions de l'article 1er du décret du 17 décembre 2007 cité ci-dessus prévoyant que l'attribution de l'indemnité de fonctions et d'objectifs s'effectue dans la limite des crédits ouverts à cet effet ; que dès lors et contrairement à ce qui est soutenu, la circulaire, en invitant les chefs de service à veiller au respect du plafond annuel des crédits à leur disposition, n'a pas méconnu les dispositions du décret du 17 décembre 2007 qui encadrent la modulation de l'indemnité de fonctions et d'objectifs ; Considérant que les moyens tirés de la méconnaissance du principe d'égalité et de l'erreur manifeste d'appréciation ne sont pas assortis des précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION n'est fondé à demander l'annulation que des points I-5, I-6, I-7, I-8 et II-1 de la circulaire du 10 novembre 2008 ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ; qu'eu égard aux motifs de la présente décision qui n'implique pas nécessairement que soit prise une mesure d'exécution particulière, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d'injonction présentées par le syndicat requérant ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat le versement au SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION de la somme de 500 euros ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les points I-5, I-6, I-7, I-8 et II-1 de la circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice du 10 novembre 2008 sont annulés. Article 2 : L'Etat versera au SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL PENITENTIAIRE FORCE OUVRIERE-DIRECTION et à la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.