CAA de NANCY, 1ère chambre, 16/05/2024, 21NC00046, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-16
Numéro : 21NC00046
Président : M. WALLERICH
Rapporteur : Mme Nolwenn  PETON
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : SCP GRILLON - BROCARD - GIRE - TRONCHE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... A... D... et M. B... D... ont demandé au tribunal administratif de Besançon à titre principal, d'annuler la délibération du 5 octobre 2018 par laquelle le conseil municipal d'Épeugney a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Épeugney, à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 5 octobre 2018 en tant qu'elle classe une partie de la parcelle B 182 en zone Uep et qu'elle institue un emplacement réservé sur cette parcelle et de mettre à la charge de la commune d'Épeugney la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1802150 du 12 novembre 2020, le tribunal administratif de Besançon a rejeté la requête de M. D... et Mme A... D.... Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée sous le n° 21NC00046 le 7 janvier 2021, Mme A... D... et M. D..., représentés par Me Suissa, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 12 novembre 2020 ; 2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 5 octobre 2018 par laquelle le conseil municipal d'Épeugney a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Épeugney, et à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 5 octobre 2018 en tant qu'elle classe une partie de la parcelle B 182 en zone Uep et qu'elle institue un emplacement réservé sur cette parcelle ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Épeugney la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les modalités de concertation définies par le conseil municipal le 11 juillet 2014, et notamment l'information par la presse locale, n'ont pas été respectées d'une part, et Mme A... n'a pas été conviée à la réunion d'information du 4 novembre 2015 alors qu'elle possède une exploitation sur le territoire de la commune ce qui est de nature à entacher la délibération contestée d'un vice de procédure ; - le commissaire enquêteur a insuffisamment motivé son avis et a manqué d'impartialité ; - le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu'il néglige la prise en compte de la préservation de l'agriculture ainsi que l'exploitation de Mme A... ; - le projet d'aménagement et de développement durable est insuffisant en ce qu'il ne prend pas en compte les enjeux agricoles en méconnaissance de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ; - les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues et la création d'un emplacement réservé et le tracé de la zone Uep sur la parcelle B 182 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 décembre 2022, la commune d'Épeugney, représentée par la SCP Chaton-Grillon, Brocard, Gire, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de M. D... et Mme A... D... une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Peton, première conseillère, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Clément, substituant Me Suissa, pour M. D... et Mme E... et de Me Pierre pour la commune d'Épeugney. Considérant ce qui suit : 1. Mme A... D... est propriétaire d'une parcelle B 182 située sur le territoire de la commune d'Épeugney. Par délibération du 5 octobre 2018, le conseil municipal d'Épeugney a adopté le plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune ayant pour effet de classer une partie de la parcelle B 182 en zone Uep et d'instituer un emplacement réservé sur cette même parcelle. M. D... et Mme A... D... ont demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 5 octobre 2018, et, à défaut, de l'annuler en tant qu'elle classe une partie de la parcelle B 182 en zone Uep et qu'elle institue un emplacement réservé sur cette parcelle. Ils relèvent appel du jugement du 12 novembre 2020 par lequel le tribunal a rejeté leurs demandes. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision (...) du plan local d'urbanisme ; (...) / II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (...) / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) /Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. (...) / III. ' A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. (...) / IV. ' Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. (...) ". 3. S'agissant des modalités de concertation relatives à l'élaboration du PLU, la délibération du 11 juillet 2014 du conseil municipal d'Épeugney prévoit un affichage en mairie, une information dans la presse locale, une mise à disposition du public en mairie aux jours et heures habituels d'ouverture de documents d'étape, une mise à disposition du public d'un registre destiné à recevoir les observations et l'organisation d'une réunion publique au moins avant la clôture de la concertation préalable. 4. En l'espèce, il est constant que la procédure de concertation n'a pas donné lieu à une publication du projet d'élaboration dans la presse locale contrairement à ce qui était indiqué par la délibération du conseil municipal du 11 juillet 2014. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du bilan de la concertation que les documents relatifs au PLU ont fait l'objet d'un affichage en mairie et d'une publication d'une plaquette documentaire de synthèse dans le bulletin municipal. Par ailleurs, tant les documents relatifs au PLU, que le registre destiné à recevoir les observations ont été mis à disposition du public à la mairie aux jours et heures d'ouverture habituels. Enfin, deux réunions publiques ont été organisées les 4 novembre 2015 et 20 janvier 2017. A cet égard, le commissaire enquêteur a indiqué dans son rapport d'enquête que la procédure de concertation a été respectée et est régulière. Si Mme A... D... soutient qu'elle n'a pas été conviée à la première réunion du 4 novembre 2015, il apparaît que son exploitation n'était pas recensée sur le territoire de la commune lors de cette réunion. En tout état de cause, Mme A... D... a participé à la réunion du 20 janvier 2017, a présenté des observations dans le registre mis à disposition du public et a adressé des courriers d'observations adressés au maire de la commune puis au commissaire enquêteur et doit dès lors être regardée comme ayant été en mesure de faire valoir ses observations. En conséquence, la seule circonstance que la population n'a pas été informée par voie de presse n'a privé les tiers d'aucune garantie et n'a pas pu influer sur le sens de la délibération du 5 octobre 2018. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (...) ". Et aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions que si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, il doit porter une analyse sur les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 7. Il ressort des conclusions du commissaire enquêteur que ce dernier a pris en compte l'ensemble des observations émises par le public, les réponses apportées par la collectivité et donné son avis personnel sur chacun des points en cause. Il a ensuite exposé les avantages et les inconvénients du projet de plan local d'urbanisme puis il a émis son avis favorable assorti de recommandations. A cet égard, l'observation émise par Mme A... D... ainsi que le courrier transmis par son conseil font l'objet d'un examen particulièrement circonstancié tant pour ce qui concerne la procédure de concertation que la question du classement de la parcelle. Il en va de même pour l'observation émise par M. D.... En conséquence, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur doit être écarté. 8. Ensuite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le commissaire enquêteur aurait fait preuve de partialité au profit de la commune d'Épeugney dès lors qu'il a analysé l'ensemble des prétentions des parties avant de rendre un avis personnel favorable au projet. 9. En troisième lieu, l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ". Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". 10. Les requérants soutiennent que le rapport de présentation est insuffisant en raison d'une absence de prise en compte de la préservation de l'agriculture dans les différents documents du PLU. Toutefois, et contrairement à ce qui est soutenu, ce rapport de présentation précise qu'une mise à jour des données agricoles a été faite en 2017, année à compter de laquelle l'activité de Mme A... D... a été prise en compte et est mentionnée dans le rapport. Le fait que cette activité n'apparaisse pas au même endroit dans le rapport que les autres exploitations de la commune est sans incidence sur la pertinence des données et analyses du rapport. Par ailleurs, ce document comporte un paragraphe relatif à l'agriculture et à la sylviculture dans la partie relative au diagnostic et à l'état initial, précise les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et pour établir les différentes zones. La situation de la parcelle appartenant à Mme A... D... y est précisément indiquée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (...) ". 12. En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durables, approuvé le 5 octobre 2018, fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. A cet égard, le premier axe du projet précise qu'il est nécessaire de ne pas limiter le rôle de la commune à une fonction résidentielle et qu'il s'agit de prendre en compte les principaux enjeux agricoles en évitant les extensions urbaines dans les espaces où sont présents des sols à bonne valeur agronomique et les périmètres de réciprocité avec la préservation de l'accès aux bâtiments d'exploitation, l'ensemble de ces périmètres étant identifiés sur une carte. Contrairement à ce qui est soutenu, la commune n'est pas tenue de détailler l'ensemble des exploitations agricoles implantées sur son territoire et une telle circonstance ne suffit pas à considérer que le projet d'aménagement et de développement durables serait incomplet. 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur prévoit : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité (...) ". Et l'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 14. Le règlement du PLU a classé la parcelle B 182 partiellement en zone A et partiellement en zone Uep et a institué sur cette parcelle un emplacement réservé destiné à accueillir des équipements collectifs communaux. Il est relevé que la parcelle en cause est située au centre de la commune d'Épeugney, périmètre dans lequel la commune a fait le choix de construire des équipements publics. A cet égard, la commune rappelle dans le rapport de présentation que ne sont autorisés dans la zone Uep que les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics d'une part, et que le secteur concerne un périmètre déterminé afin de renforcer la centralité du village par un véritable centre occupé par divers équipements publics. Par ailleurs, la délimitation de la zone Uep qui a, en définitive, été retenue par la commune d'Épeugney a été réduite par rapport au projet initial afin de tenir compte des incidences potentielles occasionnées pour l'exploitation agricole de Mme A... D.... Ensuite, l'emplacement réservé constitué sur cette parcelle présente une superficie relativement faible de 36 ares pour un territoire communal de 1 395 hectares. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la commune a cherché à préserver l'équilibre entre les populations, son objectif de revitaliser le centre du village et la sauvegarde des ensembles préexistants dont l'exploitation de Mme A... D... en faisant notamment évoluer son projet initial à la suite de la prise en compte des observations apportées par Mme A... D... et M. D.... Par suite, en classant la parcelle B 182 partiellement en zone Uep et en instituant sur cette parcelle un emplacement réservé, les auteurs du PLU n'ont pas méconnu l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et n'ont pas davantage commis d'erreur manifeste d'appréciation. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... D... et M. D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande. Sur les frais liés à l'instance : 16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 17. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Épeugney, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme A... D... et M. D... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A... D... et M. D... la somme que la commune d'Épeugney demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme A... D... et M. D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Épeugney sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... D..., à M. B... D... et à la commune d'Épeugney. Délibéré après l'audience du 11 avril 2024, à laquelle siégeaient : - M. Wallerich, président de chambre, - M. Sibileau, premier conseiller, - Mme Peton, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mai 2024. La rapporteure, Signé : N. PetonLe président, Signé : M. Wallerich La greffière, Signé : S. Robinet La République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N°21NC00046