CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 01/02/2024, 22MA02387, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2024-02-01
Numéro : 22MA02387
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Arnaud  CLAUDÉ-MOUGEL
Commissaire du gouvernement : M. QUENETTE
Avocat(s) : HEQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... C..., Mme F... D... et Mme B... E... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 18 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Rémy-de-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux du 13 février 2019. Par un jugement n° 1905312 du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 29 août 2022, et des mémoires, enregistrés le 2 mars 2023 et le 22 mars 2023, Mme A... C..., Mme F... D... et Mme B... E..., représentées par Me Hequet et Me Guin, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 30 juin 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Rémy-de-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux intervenue le 18 avril 2019 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Rémy-de-Provence la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le conseil municipal n'a pas tiré le bilan de la concertation ; - l'avis favorable émis par le commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé et en contradiction avec les 19 recommandations qui assortissent cet avis, ce qui a induit le conseil municipal en erreur lors de sa séance du 18 décembre 2018 ; - les modifications apportées, à l'issue de l'enquête publique, au plan local d'urbanisme initialement soumis à cette enquête remettent en cause son économie générale et nécessitaient de procéder à une nouvelle enquête publique avant son approbation ; - la servitude de projet en vue d'une opération d'aménagement dans le secteur dit G... Major est insuffisamment justifiée dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme adopté par la délibération litigieuse, les documents graphiques dudit plan ne précisent pas la date à laquelle cette servitude sera levée, ni le seuil de constructibilité en méconnaissance de l'article R. 151-32 du code de l'urbanisme dans ce secteur, et les dispositions de l'article DG 18 du règlement dudit plan relatives à cette servitude sont contradictoires s'agissant des seuils de surfaces de construction autorisées ; - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section CW n° 88 à 92 et n° 96 à 98 leur appartenant est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 23 janvier 2023 et le 13 mars 2023, la commune de Saint-Rémy-de-Provence, représentée par Me Buffet, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la mise en œuvre des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et à ce que soit mise à la charge des requérantes la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les requérantes ne sont pas propriétaires des terrains à l'intérieur du secteur G... Major ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Un courrier du 24 janvier 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à laquelle une ordonnance de clôture à effet immédiat était susceptible d'intervenir. Une ordonnance du 2 juin 2023 a prononcé la clôture de l'instruction avec effet immédiat. Des mémoires ont été enregistrés le 31 décembre 2023 et le 2 janvier 2024, présentés pour les requérantes, parvenus à la Cour après la clôture de l'instruction, et non communiqués. Par une lettre du 10 janvier 2024, les parties ont été informées de ce que la Cour était susceptible, d'une part, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, de surseoir à statuer afin de permettre la régularisation du vice tiré de l'absence d'indication, sur les documents graphiques du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse, de la date à laquelle la servitude de constructibilité limitée affectant le secteur G... Major sera levée, ni à partir de quelle surface les constructions ou installations sont interdites et, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Saint-Rémy-de-Provence d'engager l'une des procédures prévues par les articles L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du code de l'urbanisme pour procéder à un nouveau classement des parcelles appartenant aux appelantes. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Claudé-Mougel, - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, - et les observations de Me Bantos, substituant Me Hecquet, représentant les requérantes, et celles de Me Marquet, représentant la commune de Saint-Rémy-de-Provence. Une note en délibéré, présentée pour les requérantes, a été enregistrée le 23 janvier 2024 et non communiquée. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 18 décembre 2018, le conseil municipal de la commune de Saint-Rémy-de-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Mme C..., propriétaire des parcelles cadastrées section CW n° 88 à 92, Mme D... et Mme E..., propriétaires des parcelles cadastrées section CW n° 96 à 98 sur le territoire de la commune, relèvent appel du jugement du 30 juin 2022 du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur le bien-fondé du jugement et les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision (...) du plan local d'urbanisme ". Aux termes de l'article L. 103-3 de ce code, dans sa version alors applicable : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° L'autorité administrative compétente de l'Etat lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas (...) ". Aux termes de l'article L. 103-6 du même code : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. ". Aux termes de l'article R. 153-3 : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. (...) " 3. Il ressort du compte-rendu de la séance du conseil municipal du 27 mars 2018 qu'après le rappel des modalités de la concertation relative au plan local d'urbanisme litigieux, fixées par une délibération du 24 octobre 2017, le conseil municipal a été informé que des réunions publiques avaient été organisées et un cahier de concertation mis à disposition du public, de la consistance des contributions au cahier de concertation, portant principalement sur la circulation et le stationnement, les choix d'urbanisation et la production de logement à l'horizon 2030, la protection environnementale et la création d'espaces types jardins publics avec jeux d'enfants en centre-ville, et a été appelé à tirer le bilan de cette concertation. Alors qu'il n'est pas même allégué que le conseil municipal n'aurait pas été mis à même d'interroger le maire sur le déroulement de la concertation et de débattre de la teneur de ces contributions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du code de l'urbanisme citées au point 2 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./ Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. " 5. Il ressort du rapport du commissaire-enquêteur que ce dernier a estimé, dans ses conclusions, que le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête résulte d'une réflexion approfondie et sérieuse, avec pour but de mettre en application notamment la loi dite " ALUR ", le schéma de cohérence territorial, la directive territoriale d'aménagement ou encore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, en tenant compte des spécificités locales et en maintenant les équilibres entre les espaces urbains, agricoles et naturels, et qu'il traduit une politique maîtrisée du développement de la commune, en veillant à préserver son caractère patrimonial et villageois, l'intérêt paysager, son terroir agricole et la grande richesse de sa biodiversité. L'avis favorable émis par le commissaire-enquêteur est ainsi cohérent avec ces appréciations, et suffisamment motivé, sans être en contradiction avec les 19 recommandations qui l'assortissent, lesquelles ne portent que sur des compléments, des précisions ou des ajustements à apporter sur certains secteurs objets d'orientations d'aménagement et de programmation ou l'estimation du taux de croissance de la population. Les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir qu'en présentant cet avis comme favorable au conseil municipal, le maire de Saint-Rémy-de-Provence aurait induit ses membres en erreur. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par :/(...) 2°) le conseil municipal (...). " Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 7. La prise en compte des recommandations du commissaire-enquêteur qui, ainsi qu'il a été dit au point 5, portaient sur des précisions, des compléments ou des ajustements à apporter au projet de plan local d'urbanisme litigieux, n'ont pas eu pour effet de remettre en cause le parti d'ensemble ou l'économie de ce projet. Il en est de même de la modification du contenu du règlement de zone, en réponse aux observations émises par le préfet des Bouches-du-Rhône, les appelantes ne précisant pas, au demeurant, celles de nature à remettre en cause cette économie. Par ailleurs, les modifications de zonage à l'issue de l'enquête publique, qui ont porté sur l'intégration d'une zone 2AUgv d'une surface de 0,5 hectares au sein de la zone AU du secteur du Chalamon destinée à la création d'une aire d'accueil des gens du voyage, et l'intégration du secteur de Saint Paul, d'une surface de 3,9 hectares, représentant 0,05 % du territoire de la commune, en zone agricole, alors qu'il relevait de la zone Uda dans le projet de plan soumis à enquête publique, présentent une ampleur très limitée. Ainsi, prises ensemble ou séparément, les modifications du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Rémy-de-Provence dont font état les requérantes, intervenues à la suite de l'enquête publique, et toutes destinées à prendre en compte les réserves du préfet des Bouches-du-Rhône et les observations du commissaire enquêteur et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées, ne remettent pas en cause l'économie générale du projet soumis à enquête. Ce moyen doit donc être écarté. 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués :/ (...) 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes. " L'article R. 151-2 du même code dispose que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : (...) / 5°L'institution (...) des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 (...) ". L'article R. 151-32 dispose que : " Dans les zones U et AU, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, les secteurs délimités en application du 5° de l'article L. 151-41 en précisant à partir de quelle surface les constructions ou installations sont interdites et la date à laquelle la servitude sera levée. ". 9. Les appelantes qui, ainsi qu'il a été dit au point 1, sont propriétaires de parcelles sur le territoire de la commune de Saint-Rémy-de-Provence, disposent ainsi d'un intérêt leur donnant qualité pour agir à l'encontre de la délibération approuvant son plan local d'urbanisme, lequel ne saurait être apprécié, contrairement à ce que soutient la commune en défense, au regard des moyens qu'elles soulèvent à cette fin. 10. Aux termes de l'article DG18 du règlement du plan local d'urbanisme en cause : " L'article L. 151-41 5° du code de l'urbanisme offre la possibilité aux communes d'instituer une servitude consistant à interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement, les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés. Modalité d'application de la servitude : Les terrains concernés par ces dispositifs sont repérés aux documents graphiques par une trame particulière et un numéro. Ce numéro renvoie à une liste qui figure ci-dessous. La servitude est levée après réalisation du projet ou la non réalisation (5 ans) tels qu'ils sont définis ci-dessus, et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global. Les extensions ou aménagements des bâtiments existants légalement autorisés à la date d'approbation du plan local d'urbanisme sous réserve : *que la surface de plancher initiale du bâtiment légalement autorisé soit au moins égale à 50m² ; *que le projet n'excède pas un total de 250m² (existants inclus) de surface de plancher par unité foncière et 30 % de la surface de plancher existante à la date d'approbation du PLU, *que le projet ne conduise pas à la création d'un nouveau logement. (...). ". Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation dudit plan local d'urbanisme que le secteur dit G... Major fait l'objet d'une servitude d'attente de projet au titre de L. 151-41 5° du code de l'urbanisme compte tenu du potentiel foncier important disponible (19,07 hectares), faisant de ce secteur un enjeu de développement important pour la commune qui, à la date d'approbation du plan, ne dispose pas des éléments de connaissance nécessaires pour définir un projet cohérent et pertinent pour ce quartier, la servitude étant instituée pour une durée au plus de 5 ans, dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global. 11. D'une part, contrairement à ce que soutiennent les appelantes, il ressort clairement de l'article DG18 du règlement du plan local d'urbanisme précité que sont interdites, à l'intérieur du périmètre, les constructions nouvelles d'une superficie supérieure à un certain seuil, fixé à 0 m² pour le secteur G... Major, et que les seuils et les plafonds de surface de constructions autorisé qu'il fixe ne portent que sur les extensions ou aménagements des bâtiments existants légalement. En outre, le rapport de présentation justifie suffisamment, par les considérations rappelées au point précédent, l'institution de cette servitude dans ce quartier, conformément à l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme. 12. D'autre part, en revanche, il est constant que les documents graphiques du plan local d'urbanisme litigieux ne comportent ni l'indication de la date à laquelle la servitude de constructibilité limitée affectant le secteur G... Major sera levée, ni à partir de quelle surface les constructions ou installations nouvelles sont interdites. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 151-32 du code de l'urbanisme doit être accueilli. 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " 14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles appartenant aux appelantes sont immédiatement limitrophes du quartier dit G... Major, densément urbanisé et classé en zone UDb, qui les borde au sud et à l'est, et d'une zone urbaine à dominante économique rattachée à ce quartier qui borde leur côté ouest. Cependant, ces parcelles ouvrent, du côté nord/nord-ouest, sur un vaste secteur classé en zone agricole. Compte tenu de cette situation, et de leur surface d'environ 2 hectares, elles ne sauraient être regardées comme s'inscrivant dans un compartiment déjà urbanisé de la commune, alors en outre que ces parcelles ne sont pas dénuées de potentiel agricole et que leur classement en zone agricole est cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable dont l'une vise précisément à conforter les zones d'exploitation agricole qui ceinturent l'enveloppe urbaine. La circonstance que des emplacements réservés à la réalisation d'une voie de desserte et d'un bassin de rétention soient prévus au Nord des parcelles et qu'elles soient desservies par les réseaux d'eaux et d'électricité n'est pas de nature à leur ôter leur caractère agricole. Dans ces conditions, les appelantes ne sont pas fondées à soutenir que le classement de leurs parcelles en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. Il résulte de toute ce qui précède que Mme C..., Mme D... et Mme E... sont seulement fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille n'a pas fait droit à leur demande tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme litigieux, en tant que les documents graphiques dudit plan local d'urbanisme n'indiquent pas la date à laquelle la servitude de constructibilité limitée affectant le secteur G... Major sera levée, ni à partir de quelle surface les constructions ou installations sont interdites dans ce secteur. Sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 17. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration (...) de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue (...) à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier (...). / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations (...) ". 18. Le vice relevé au point 12 ci-dessus relève d'une illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure et est susceptible d'être régularisé par une modification du règlement du plan local d'urbanisme. Les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme citées au point précédent sont donc applicables en l'espèce. En conséquence, il y a lieu pour la Cour de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête de Mme C..., Mme D... et Mme E..., tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas statué par le présent arrêt étant réservés jusqu'en fin d'instance, pendant un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, afin de permettre à la commune de procéder à la régularisation de l'illégalité, résultant de ce vice affectant la délibération litigieuse. D É C I D E Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par Mme C..., Mme D... et Mme E... jusqu'à l'expiration du délai de 6 mois à compter de la notification du présent arrêt fixé pour la notification à la cour administrative d'appel de la mesure de régularisation adoptée conformément aux modalités mentionnées au point 18. Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C..., première dénommée pour l'ensemble des requérantes, et à la commune de Saint-Rémy-de-Provence. Délibéré après l'audience du 18 janvier 2024, où siégeaient : - M. Portail, président, - M. H..., vice-président, - M. Claudé-Mougel, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 1er février 2024. 2 N° 22MA02387