CAA de NANTES, 3ème chambre, 12/06/2014, 13NT00137, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-06-12
Numéro : 13NT00137
Président : M. COIFFET
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : M. DEGOMMIER
Avocat(s) : FAU

Vu la requête, enregistrée le 16 janvier 2013, présentée pour le syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret, dont le siège est 129 la Croix-des-Naudières à Marcilly-en-Villette (45240), et l'union nationale de l'apiculture française, dont le siège est 26 rue des Tourelles à Paris (75004), par Me Fau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; le syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret et l'union nationale de l'apiculture française demandent a la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 11-3148 du 15 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 29 juin 2011 du préfet du Loiret accordant à la société Trans Héli une dérogation à l'interdiction d'épandage par voie aérienne de produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime sur les parcelles mentionnées dans sa demande CE 221 A 11 001 ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent : - que le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; - que la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques visée à l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime, en l'occurrence le conseil de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst), n'a jamais été informé préalablement à l'intervention de la décision préfectorale ; que l'accomplissement de cette formalité conditionne la compétence de l'autorité décisionnaire ; que l'information préalable du Coderst du Loiret constitue une formalité substantielle et, à tout le moins, une diligence dont la méconnaissance est susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise ; que l'autorisation contestée doit être regardée comme exceptionnelle et de nature à créer un danger pour la santé humaine, la santé animale et la préservation de l'environnement ; que le Coderest aurait pu attirer l'attention du préfet sur le fait que la culture visée était insuffisamment précisée pour permettre de s'assurer qu'elle entrait dans les prévisions de l'autorisation de mise sur le marché (AMM) du produit phytopharmaceutique Coragen s'agissant notamment de son emploi sur des cultures en fleur, ce qui n'était pas le cas ; - que contrairement à ce que prévoit l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime, la décision contestée ne fixe aucune condition de mise en oeuvre de la dérogation accordée, abandonnant totalement à l'initiative du donneur d'ordre la réalisation des épandages aériens ; - que la mention " insecticide " aurait dû figurer dans la décision préfectorale ainsi que cela ressort de l'article 3 de l'arrêté du 31 mai 2011 relatif aux conditions d'épandage ; - que la légalité de l'autorisation accordée dépendait de la variété de maïs concernée par le traitement par application aérienne dès lors que les traitements réalisés au moyen d'insecticides sont interdits durant toute la période de floraison pour le maïs doux, qui constitue une variété de maïs grain destiné à la consommation humaine ; que la mention de " maïs grain " figurant dans la demande n'équivaut absolument pas à celle de " maïs non ensilage et non fourrage " ; que le maïs grain peut être dédié à l'ensilage et au fourrage ; que, par suite, la mention de maïs grain était insuffisante pour ouvrir droit au traitement au moyen de Coragen par aéronef en période de floraison ; que seule la mention maïs " non ensilage ", " non fourrage " et " non doux " aurait éventuellement permis la délivrance d'une dérogation exceptionnelle ; que le préfet ne saurait modifier les prescriptions de l'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques relatives aux cultures susceptibles de recevoir le produit de traitement concerné en délivrant une autorisation non-conforme à l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique utilisé ; que tel est le cas lorsqu'il accorde une autorisation dérogatoire pour une culture généralement désignée " maïs " voire " maïs grain " ; - qu'en vertu de l'article 4 de l'arrêté du 28 novembre 2003, le traitement devait être réalisé en dehors de la présence des abeilles ; que l'arrêté contesté qui ne mentionne aucune restriction est également entaché d'illégalité à raison de ce motif ; - que le donneur d'ordre se confond avec l'opérateur, ce qui constitue une illégalité au regard des obligations déclaratives imposées par l'arrêté du 31 mai 2011 relatif aux conditions d'épandage ; - que cette décision, qui n'explique pas en quoi un danger s'il existe ne peut être maîtrisé par d'autres moyens, est insuffisamment motivée ; que la seule mention de la hauteur du maïs à traiter ne correspond pas aux exigences de l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime ; que l'article 2 de l'arrêté du 31 mai 2011 ne peut avoir pour objet ni pour effet de déroger aux dispositions de l'article L. 253-3 du code rural ; que le fait que le maïs soit d'une hauteur ne permettant pas l'utilisation des matériels de pulvérisation terrestre constitue une circonstance supplémentaire exigée par l'arrêté mais non suffisante, par elle-même, pour permettre de bénéficier de la dérogation ; - que le " Coragen " ne bénéficiait d'aucune autorisation d'emploi pour le traitement aérien à la date de l'arrêté contesté ainsi qu'en atteste la lettre du directeur général de l'alimentation adressée aux préfets le 5 mars 2012 ; que selon les dispositions de la directive 2009/128/CE du 21 octobre 2009, " les pesticides doivent être expressément approuvés pour la pulvérisation aérienne par l'Etat membre à la suite d'une évaluation spécifique des risques liés à la pulvérisation aérienne " ; que ces dispositions claires s'imposaient au préfet ; que l'arrêté du 31 mai 2011 n'est pas conforme à cette directive ; qu'en prévoyant la faculté d'autorisation lorsque notamment la hauteur des végétaux le justifie, le texte de transposition s'écarte de la directive en étendant le champ dérogatoire à une circonstance qu'il ne prévoit pas ; qu'en prévoyant qu'à compter du 26 novembre 2011, les produits utilisés seront soumis à une évaluation spécifique cet arrêté a institué une période durant laquelle des autorisations pouvaient être délivrées en s'affranchissant d'un telle évaluation, ce qui constitue une transposition non-conforme à la directive ; que les règles de transposition n'autorisaient pas l'institution au plan national par le texte de transposition d'un système transitoire contraire à la directive dans l'attente de l'expiration du délai de transposition ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 8 août 2013 à la société Trans-Héli, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2013, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient : - que l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit une information du Coderest dans le seul intérêt de ce dernier afin qu'il puisse mener les missions qui lui sont dévolues par le I de l'article R. 1416-16 du code de la santé publique ; que cette information ne vise pas à éclairer le préfet dans le cadre de l'examen des demandes de dérogation ; que son absence n'a donc pas pu avoir d'influence sur le sens de la décision du préfet du Loiret ; que l'omission de cette formalité n'a pas pu avoir pour effet de priver de garanties les personnes concernées par la délivrance de la dérogation ; que les dispositions de l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime relatives à l'information de la commission départementale compétente ont été supprimées dès le 17 juillet 2011 ; que l'arrêté du 31 mai 2011 n'exige pas l'information préalable du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques lors de l'instruction des demandes de dérogations ponctuelles ce qui confirme le caractère non substantiel de cette formalité ; - que la décision contestée fait expressément référence à la demande de la société Trans-Héli qui mentionne les informations exigées par les dispositions de l'article 3 de l'arrêté du 31 mai 2011 et indique notamment le nom du produit utilisé ainsi que le numéro de l'autorisation de mise sur le marché ; - que le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaîtrait l'arrêté du 31 mai 2011 en confondant donneur d'ordre et opérateur n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; que ce texte ne pose aucune interdiction au cumul des deux qualités ; que les requérants n'apportent aucun élément susceptible de démontrer le risque lié à un tel cumul ; que cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision contestée ; - que le produit phytopharmaceutique Coragen bénéficiait, à la date de l'arrêté contesté, d'une autorisation de mise sur le marché provisoire n° 21001121 précisant qu'il était autorisé pour traiter les parties aériennes du maïs contre la pyrale durant la floraison en dehors de la présence des abeilles à l'exception du maïs destiné au fourrage et à l'ensilage et avec des recommandations similaires pour le traitement des parties aériennes du maïs doux ; que le terme de maïs grain, qui correspond à une récolte tardive des épis, est couramment utilisée pour désigner le maïs qui n'est pas destiné au fourrage ou à l'ensilage et qui se distingue du maïs doux ; que la dérogation accordée le 29 juin 2011 n'a eu ni pour objet ni pour effet d'autoriser le demandeur à épandre des pesticides sur des maïs fourrage et ensilage, le demandeur étant toujours tenu de respecter les conditions d'emploi des produits qu'il utilise ; qu'aucune disposition ne fait obligation au préfet de rappeler les conditions d'emploi des produits autorisés ; - qu'aucune disposition n'impose au préfet de rappeler l'ensemble des conditions d'emploi mentionnées dans l'autorisation de mise sur le marché provisoire ; que le bénéficiaire de la dérogation est tenu de s'assurer de l'absence d'abeilles durant le traitement ; que l'arrêté préfectoral a imposé au bénéficiaire d'informer les syndicats apicoles concernés au plus tard 48 heures avant le traitement ; qu'il n'est pas contesté que cette formalité a été respectée ; - que les dispositions des articles 16 et 2 de l'arrêté du 31 mai 2011 ne peuvent se lire indépendamment, les conditions d'urgence et d'impossibilité de maîtrise du risque par des moyens terrestres mentionnées par l'article 16 étant précisées par l'article 2 ; que l'efficacité des insecticides est subordonnée à leur utilisation au plus proche du pic de vols de la pyrale ; que ces conditions étaient réunies en juin 2011 ; que la rareté et le maniement périlleux des enjambeurs suffisamment hauts pour traiter des cultures de maïs de plus de deux mètres de hauteur rendaient les alternatives terrestres de traitement inexistantes ; que l'autorisation du 29 juin 2011 a été accordée au regard de la condition d'urgence que constituait l'évolution rapide et massive de l'attaque de pyrales et de l'impossibilité de maîtriser le danger en recourant à des méthodes alternatives à l'épandage par voie aérienne en raison de la hauteur des maïs ; que, par suite, la décision contestée n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - qu'à la date de la décision contestée, le délai de transposition de la directive fixé au 26 novembre 2011 n'était pas échu ; que les précisions apportées par l'arrêté du 31 mai 2011 mentionnant notamment la hauteur des végétaux constituent une modalité d'application de la directive du 21 octobre 2009 en ce qu'elle prévoit les conditions spécifiques dans lesquelles l'épandage peut être effectué et les cas dans lesquels il peut être considéré qu'il n'existe pas d'autre solution viable ; que l'arrêté du 31 mai 2011 est donc conforme à ce texte ; que l'article 6 de cet arrêté, qui n'impose une évaluation spécifique des produits phytopharmaceutiques qu'à partir du 26 novembre 2011, est conforme à la directive dès lors qu'il correspond à la date d'expiration de son délai de transposition ; que l'absence d'évaluation spécifique au Coragen à la date de la décision contestée ne méconnaît donc aucune disposition de la directive invoquée ; - que les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative seront rejetées par voie de conséquence ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 mai 2014 : - le rapport de Mme Gélard, premier conseiller, - et les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ; Vu la note en délibéré présentée le 2 juin 2014 par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte parole du Gouvernement ; 1. Considérant que le 17 juin 2011, la société Trans Héli a présenté une demande de dérogation en vue de l'épandage par voie aérienne d'un produit phytopharmaceutique, le Coragen, insecticide destiné à éradiquer la prolifération de la pyrale dans les cultures de maïs sur 7 communes du Loiret pour la période concernant les semaines 26 ou 27 ; que par une décision du 29 juin 2011, le préfet du Loiret a accordé cette dérogation ; que le 29 août 2011, le syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret (SAGL) et l'Union nationale de l'apiculture française (UNAF) ont saisi le tribunal administratif d'Orléans d'une demande tendant à l'annulation de cette décision ; que par un jugement du 15 novembre 2012 leur demande a été rejetée ; que le SAGL et l'UNAF relèvent appel de ce jugement ; Sur la légalité de la décision contestée et sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué et les autres moyens de la requête : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, l'autorité administrative peut prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 (...) / L'épandage aérien des produits mentionnés à l'article L. 253-1 est interdit, sauf dans des conditions strictement définies par l'autorité administrative pour une durée limitée lorsqu'un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ou si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une application terrestre, conformément aux dispositions nationales fixées après avis du comité consultatif de la protection des végétaux, et après information de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques. " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté susvisé du 31 mai 2011 alors en vigueur : " Les autorisations accordées pour l'épandage de produits phytopharmaceutiques par voie aérienne sont publiées sur le site internet de la préfecture du département qu'elles concernent. Les informations qu'elles contiennent sont les zones concernées, à l'échelle de la commune, les cultures, les types de produits phytopharmaceutiques utilisés (...), les périodes envisagées de traitement. " ; qu'aux termes de l'article 2 de l'arrêté susvisé du 28 novembre 2003 : " En vue de protéger les abeilles et autres insectes pollinisateurs, les traitements réalisés au moyen d'insecticides et d'acaricides sont interdits durant toute la période de floraison, et pendant la période de production d'exsudats, quels que soient les produits et l'appareil applicateur utilisés, sur tous les peuplements forestiers et toutes les cultures visités par ces insectes. " ; qu'enfin, aux termes de l'article 4 du même texte : " Par dérogation aux dispositions des articles 2 et 3, seuls peuvent être utilisés durant la ou les périodes concernées mentionnées à l'article 2, les insecticides et les acaricides dont l'autorisation de mise sur le marché délivrée en application de l'article L. 253-1 du code rural, porte l'une des mentions suivantes : - "emploi autorisé durant la floraison, en dehors de la présence d'abeilles" ; - "emploi autorisé au cours des périodes de production d'exsudats, en dehors de la présence d'abeilles" ; - "emploi autorisé durant la floraison, et au cours des périodes de production d'exsudats en dehors de la présence d'abeilles". " ; 4. Considérant, d'une part, que dans sa demande présentée le 17 juin 2011, la société Trans Héli a précisé que la dérogation sollicitée pour l'épandage par voie aérienne de Coragen au cours des semaines 26 ou 27 en vue de combattre la pyrale concernait le maïs " grain " et que la hauteur de ces plantes rendait impossible le passage de tracteur ; que si la société Trans Héli, apparaissait, contrairement à ce que prévoit l'article 1er de l'arrêté du 31 mai 2011, à la fois comme donneur d'ordre et comme opérateur, le nom des agriculteurs pour lesquelles l'épandage devait être pratiqué n'apparaissait pas ; qu'il ressort par ailleurs des pièces versés au dossier, en particulier du formulaire joint à cette demande, que la culture mentionnée était uniquement le maïs sans aucune autre précision alors même que la fiche " e-phy " du produit Coragen précisait à l'époque et conformément à l'avis émis le 15 juin 2010 par l'agence française de sécurité sanitaire des aliments, que ce produit était autorisé pour le traitement des parties aériennes du maïs à l'exclusion de celui destiné au fourrage et à l'ensilage ; que si les surfaces concernées étaient mentionnées, il est constant que seuls les points de ravitaillement figuraient sur les cartes annexées à la demande et non la délimitation des zones concernées ; que, d'autre part, la décision préfectorale litigieuse, qui renvoie à cette demande, se borne quant à elle à faire référence à la hauteur des maïs et à l'impossibilité de recourir à un moyen de traitement phytosanitaire par voie terrestre sans comporter davantage de précisions, ni mentionner les parcelles concernées par cette autorisation dérogatoire ; que si certaines obligations sont rappelées à la société, laquelle doit notamment informer les communes concernées au plus tard 48 heures avant le traitement, réaliser le balisage sur les voies d'accès et informer les syndicats apicoles concernés, aucune autre prescription n'est imposée à la société bénéficiaire de la dérogation alors même que l'autorisation de mise sur le marché du Coragen prescrivait qu'elle n'était délivrée que pour le traitement des parties aériennes du maïs " durant la floraison en dehors de la présence d'abeilles " à l'exclusion du maïs fourrage et ensilage ; que dans ces conditions et eu égard notamment à son caractère insuffisamment précis et contraignant pour son bénéficiaire, la décision préfectorale litigieuse, qui constitue une dérogation à l'interdiction générale d'épandage par voie aérienne de produits phytopharmaceutiques, ne peut être regardée comme répondant aux dispositions précitées de l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime et à celles des arrêtés des 28 novembre 2003 et 31 mai 2011 ; que par suite, la décision contestée du 29 juin 2011, qui est entachée d'illégalité, doit être annulée ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret et l'union nationale de l'apiculture française sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat le versement au syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret et à l'union nationale de l'apiculture française de la somme de 1 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 11-03148 du tribunal administratif d'Orléans en date du 15 novembre 2012 ainsi que la décision du 29 juin 2011 du préfet du Loiret accordant une dérogation temporaire à la société Trans Héli conformément à sa demande n° CE 0221 A 11 001 du 17 juin 2011 en vue de l'épandage de produits phytopharmaceutiques par voie aérienne sont annulés. Article 2 : L'Etat versera au syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret et à l'union nationale de l'apiculture française la somme de 1 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat des apiculteurs du Gâtinais et du Loiret et à l'union nationale de l'apiculture française, au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte parole du Gouvernement et à la société Trans-Héli. Délibéré après l'audience du 27 mai 2014, à laquelle siégeaient : - M. Coiffet, président, - Mme Specht, premier conseiller, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 juin 2014. Le rapporteur, V. GÉLARDLe président, O. COIFFET Le greffier, C. GUÉZO La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte parole du Gouvernement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT00137