CAA de NANTES, 4ème chambre, 27/01/2022, 20NT03565, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-27
Numéro : 20NT03565
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : SELARL MRV

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 9 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Clisson a autorisé le maire à signer une nouvelle convention de partenariat pluriannuelle 2017-2021 avec l'association Hellfest Productions et d'annuler la décision du 21 février 2018 par laquelle le maire de Clisson a rejeté le recours formé par l'association tendant au retrait de la délibération du 9 novembre 2017. L'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la convention de partenariat pluriannuelle 2017-2021 conclue le 15 novembre 2017 entre la commune de Clisson et l'association Hellfest Productions. Par un jugement n° 1803663, 1804619 du 25 août 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 novembre 2020, le 28 juin 2021 et le 31 août 2021, l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous ", représentée par Me Rineau, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 1803663, 1804619 du tribunal administratif de Nantes du 25 août 2020 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir : - la délibération du 9 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Clisson a autorisé le maire à signer une nouvelle convention de partenariat pluriannuelle 2017-2021 avec l'association Hellfest Productions ; - la décision du 21 février 2018 par laquelle le maire de la commune de Clisson a rejeté le recours formé par l'association tendant au retrait de la délibération du 9 novembre 2017 ; - la convention de partenariat pluriannuelle 2017-2021 conclue le 15 novembre 2017 entre la commune de Clisson et l'association Hellfest Productions ; 3°) de mettre à la charge des parties perdantes la somme de deux mille euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a intérêt à contester la convention conclue entre la commune de Clisson et l'association " Hellfest Productions " ; son champ d'intervention géographique est communal ou infra-communal puisque seuls les lieux d'implantation du Festival sont concernés ; en ce qui concerne le critère matériel, la délibération a précisément pour objet la sécurité des participants au Hellfest ; - sa requête n'est pas tardive en raison de l'application de l'article 642 du code de procédure civile ; - son président a été régulièrement habilité à agir ; - la convention a bien pour objet d'octroyer une subvention à l'association Hellfest Productions, même en nature, au sens des dispositions de l'article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 ; l'existence d'une mise à disposition de biens du domaine privé ou public n'a pas d'incidence sur cette qualification ; à titre subsidiaire, en cas d'application de la jurisprudence Tarn-et-Garonne, sa requête introduite directement contre la convention de partenariat est recevable ; - les conseillers municipaux de la commune de Clisson ont été insuffisamment informés avant le vote de la délibération du 9 novembre 2017 en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - le principe de neutralité s'imposant à la commune de Clisson a été méconnu, du fait du soutien accordé à des pratiques illicites ; l'attribution d'une subvention à Hellfest Productions par le biais de la convention litigieuse obligeait la commune à respecter le principe de neutralité, quel que soit le rôle que la commune joue dans l'organisation du festival ; le principe de neutralité est méconnu lorsque l'association subventionnée par l'administration organise ou promeut des pratiques illicites ; lors des concerts sélectionnés par Hellfest Productions, les dispositions de l'article 227-24 du code pénal relatif à la protection des mineurs sont méconnues dès lors que les concerts contribuent à la diffusion de messages à caractère violent, pornographiques ou contraires à la dignité susceptibles d'être vus par des mineurs ; - la procédure de passation d'un contrat d'occupation du domaine public prévue par les dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, a été méconnue alors que la convention prévoit la mise à disposition de l'association Hellfest Productions des terrains communaux et des deux gymnases du complexe sportif du Val de Moine pour une durée de trois semaines ; l'association Hellfest Productions exerce une activité économique en organisant le festival de musique ; la commune de Clisson aurait dû mettre en place une procédure de publicité et de sélection préalablement à l'attribution des terrains communaux à l'association en application de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; aucune des exceptions ou dérogations prévues par le code n'est applicable. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mai 2021, l'association Hellfest Productions, représentée par Me Del Rio, conclut au rejet de la requête et demande, en outre, qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête de l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " est irrecevable pour défaut d'intérêt pour agir ; contester la signature d'une convention de partenariat définissant les modalités techniques, matérielles et financières du soutien apporté ne saurait être un acte entrant dans l'objet social de l'association ; - les moyens soulevés par l'association " Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2021, la commune de Clisson, représentée par Me Auriau, conclut au rejet de la requête et demande, en outre, qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête de l'association " Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " est irrecevable en raison de sa tardiveté ; - la requête de l'association " Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " est irrecevable en raison du défaut d'intérêt à agir de l'association eu égard à son objet ; l'objet de l'association n'est pas de contrôler les décisions et les actes pris par la commune de Clisson mais de contrôler le contenu des spectacles ; elle n'a pas non plus pour objet de contrôler l'éventuel impact des décisions sur les finances locales, ni l'association ni ses membres n'étant des contribuables locaux ; elle n'a pas pour objet d'empêcher la poursuite du festival ; en outre, le recours de l'association a été entrepris pour pallier le défaut d'intérêt à agir de ses membres ; - la requête de l'association " les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " est irrecevable en raison de l'existence d'un recours parallèle pour contester la convention de partenariat selon la jurisprudence Département du Tarn-et-Garonne ; la convention ne se bornant pas à attribuer une subvention et ayant un caractère clairement bilatéral, l'association n'était pas recevable à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir l'acte détachable que constitue la délibération du 9 novembre 2017 autorisant le maire à signer la convention ; - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques est inopérant, l'association " les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " ne pouvant s'en prévaloir, s'agissant d'un vice qui n'est pas un vice propre à la délibération ; un tiers, dépourvu de la qualité de concurrent évincé, ne peut invoquer des manquements aux règles de publicité et de mise en concurrence d'un contrat ; - l'association " les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " ne développe aucune critique contre le jugement du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre la convention ; - les moyens soulevés par l'association " les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " ne sont pas fondés. Un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2021, présenté pour la commune de Clisson n'a pas été communiqué. Par une ordonnance du 2 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 septembre 2021. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code pénal ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béria-Guillaumie, première conseillère, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, - et les observations de Me Dallemane, représentant l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous ", et de Me Auriau, représentant la commune de Clisson. Considérant ce qui suit : 1. Le festival Hellfest, festival de musique spécialisé dans les musiques extrêmes de type hard rock metal, qui a pris la suite du festival " Furyfest " en 2006, est organisé par l'association " Hellfest Productions " annuellement en juin sur le territoire de la commune de Clisson (Loire-Atlantique). Les premières éditions du festival se sont tenues sur le site du Val de Moine, sur des terrains et des locaux sportifs appartenant à la commune. A la suite de la construction du nouveau lycée Sud-Loire, l'organisation du festival a dû être déplacée sur le site du Champ-Louet. A l'issue de ce déménagement, le festival se tient principalement sur des parcelles privées, seules quelques parcelles appartenant à la commune demeurant utilisées pour l'évènement. Par une délibération du 29 mars 2012, le conseil municipal de Clisson a autorisé le maire de la commune à signer une convention de partenariat avec l'association " Hellfest Productions " pour les années 2012 à 2016, précisant les conditions d'occupation du domaine communal et les différentes participations financières de chacune des parties. A l'expiration de cette convention quinquennale, le conseil municipal de Clisson a autorisé, par une délibération du 9 novembre 2017, le maire de la commune à signer une nouvelle convention avec l'association " Hellfest Productions " pour la période de 2017 à 2021. La convention correspondante a été signée entre le maire de Clisson et le président de l'association " Hellfest Productions " le 15 novembre 2017. Par un courrier du 11 janvier 2018, l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " a exercé un recours contre la délibération du conseil municipal du 9 novembre 2017, qui a été rejeté par une décision du maire de Clisson du 21 février 2018. L'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " a saisi le tribunal administratif de Nantes de deux demandes dirigées respectivement contre la délibération du conseil municipal de Clisson du 9 novembre 2017 et contre la convention de partenariat pluriannuelle 2017-2021. Par un jugement du 25 août 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ces demandes. L'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. / Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent ". Aux termes de l'article 10 de cette même loi : " (...). / L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée. Cette disposition ne s'applique pas aux organismes qui bénéficient de subventions pour l'amélioration, la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation ". En vertu de l'article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques, l'obligation de conclure une convention s'applique aux subventions dont le montant annuel est supérieur à 23 000 euros. 3. Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. De tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu'ils aient en particulier pour objet la décision même de l'octroyer, quelle qu'en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application des dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d'octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l'excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d'un intérêt leur donnant qualité à agir. 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / (...) ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 5. Il ressort des pièces du dossier que, préalablement à la délibération du 9 novembre 2017 et dans le délai requis, les membres du conseil municipal de Clisson ont reçu, avec leur convocation à la séance dont s'agit, d'une part, une note de synthèse constituant en même temps un projet de délibération exposant l'évolution du site et de l'organisation matérielle du festival et l'objet de la convention pluriannuelle 2017-2021 devant être conclue avec l'organisateur " Hellfest Productions ", et d'autre part, le projet de convention de partenariat, expliquant également son objet dans le préambule, accompagné de ses annexes, et exposant de manière particulièrement précise les conditions techniques, matérielles et financières, ainsi que la répartition des rôles et des tâches entre l'organisateur et la commune. En particulier, contrairement à ce que soutient la requérante, étaient notamment exposés, dans la " fiche financière " constituant l'annexe n° 2, tous les éléments financiers du contenu de la convention, notamment une estimation de la valorisation des terrains mis à disposition par la commune, sachant que pour l'essentiel le festival devait se dérouler sur des propriétés privées. Dans ces conditions, le vice de procédure tiré de l'insuffisante information des membres du conseil municipal ne peut qu'être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. / Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par le représentant de l'Etat dans le département. / Lorsque le conseil municipal, à ce régulièrement requis et convoqué, refuse ou néglige de donner avis, il peut être passé outre. / Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local. ". En vertu de ces dispositions, le conseil municipal peut accorder une subvention à une association lorsque cette attribution présente un intérêt communal. 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le festival Hellfest est le troisième festival français, est internationalement connu par son objet comme par sa programmation, attire dans la région de Clisson des centaines de milliers de festivaliers et a généré environ 17 millions d'euros de recettes. Ainsi, eu égard à ses retombées économiques et touristiques importantes, il doit être regardé comme présentant un intérêt local. En l'absence de tout objet politique ou idéologique particulier, il n'est pas établi que cet évènement méconnaîtrait le principe de neutralité comme le soutient la requérante. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le festival, dont la programmation et le contenu artistique n'entrent pas dans l'objet de la délibération du 9 novembre 2017 et de la convention que celle-ci autorise le maire à signer, aurait un objet ou un contenu pénalement répréhensible, notamment au regard de l'article 227-24 du code pénal qui, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée, disposait que " Le fait soit de fabriquer, de transporter, de diffuser par quelque moyen que ce soit et quel qu'en soit le support un message à caractère violent, incitant au terrorisme, pornographique ou de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine ou à inciter des mineurs à se livrer à des jeux les mettant physiquement en danger, soit de faire commerce d'un tel message, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende lorsque ce message est susceptible d'être vu ou perçu par un mineur. ". La délibération comme la convention rappellent explicitement que l'ordre public doit être en tout état de cause respecté, et il est constant qu'aucune poursuite pénale fondée sur les dispositions précitées n'a pu aboutir, le procureur de la République ayant en particulier classé la plainte en ce sens de l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous ". D'ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que l'organisateur du festival interdit l'accès des mineurs au site s'ils ne se trouvent pas sous la responsabilité d'un adulte. 8. En troisième et dernier lieu, l'association requérante soutient qu'auraient été méconnues les dispositions de l'article L. 2122-1-1 code général de la propriété des personnes publiques, aux termes desquelles " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. / Lorsque l'occupation ou l'utilisation autorisée est de courte durée ou que le nombre d'autorisations disponibles pour l'exercice de l'activité économique projetée n'est pas limité, l'autorité compétente n'est tenue que de procéder à une publicité préalable à la délivrance du titre, de nature à permettre la manifestation d'un intérêt pertinent et à informer les candidats potentiels sur les conditions générales d'attribution. ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier que seuls les deux gymnases mis à la disposition de l'organisateur du festival appartiennent au domaine public communal. Il n'en ressort pas, en revanche, que la mise à disposition de ces seuls équipements pour l'organisation d'un festival de musique par une association sans but lucratif, pendant une durée de trois semaines au maximum et dans le cadre d'une convention portant uniquement sur les modalités d'organisation matérielles et techniques de l'évènement culturel en cause, constituerait une " exploitation économique " au sens des dispositions citées ci-dessus du code général de la propriété des personnes publiques, dont la méconnaissance ne peut ainsi être utilement invoquée. 9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par l'association Hellfest Productions et par la commune de Clisson, que l'association " les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes dirigées contre la délibération du 9 novembre 2017 et la convention du 15 novembre 2017. Sur les frais du litige : 10. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Clisson et l'association " Hellfest Productions " versent à l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " les sommes que cette dernière demande. 11. En second lieu, il y a lieu, dans les circonstances de l'espère, de mettre à la charge de l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " la somme de 1 000 euros chacune à verser, d'une part, à la commune de Clisson et, d'autre part, à l'association " Hellfest Productions ". DECIDE : Article 1er : La requête de l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " est rejetée. Article 2 : L'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous " versera la somme de 1 000 euros à la commune de Clisson et la somme de 1 000 euros à l'association " Hellfest Productions " en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Les Amis du collectif pour un festival Hellfest respectueux de tous ", à l'association " Hellfest Productions " et à la commune de Clisson. Délibéré après l'audience du 4 janvier 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2022. La rapporteure, M. BERIA-GUILLAUMIELe président, L. LAINÉ La greffière, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT03565