Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 05/02/2018, 401598
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-05
Numéro : 401598
Rapporteur : Mme Marie Sirinelli
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini
Avocat(s) : SCP CAPRON

Vu la procédure suivante : La société Parc a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler : - l'arrêté du 22 février 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre lui a enjoint de déposer un dossier de renouvellement de son autorisation de soins de chirurgie en hospitalisation complète, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre a rejeté le recours hiérarchique formé contre cet arrêté ; - l'arrêté du 16 août 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre lui a enjoint de déposer un dossier de renouvellement de son autorisation de soins d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire ; - l'arrêté du 20 décembre 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre a rejeté sa demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins de chirurgie en hospitalisation complète ; - l'arrêté du 20 décembre 2012 par lequel le directeur de l'agence régionale de santé du Centre a rejeté sa demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire. Par un jugement n°s 1203526, 1204019, 1300583 et 1300584 du 23 janvier 2014, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté les demandes de la société Parc. Par un arrêt n° 14NT00756 du 31 mai 2016, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la société Parc contre le jugement du 23 janvier 2014 du tribunal administratif d'Orléans. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 juillet et 18 octobre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Parc demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 31 mai 2016 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Marie Sirinelli, maître des requêtes, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Capron, avocat de la société Parc. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Parc a, en application de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique, entendu obtenir le renouvellement des autorisations dont elle disposait pour exercer, d'une part, l'activité de soins de chirurgie en hospitalisation complète, jusqu'au 3 mars 2013, et, d'autre part, l'activité de soins d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire, jusqu'au 24 septembre 2013. Par deux arrêtés, du 22 février 2012 pour l'activité de chirurgie en hospitalisation complète, et du 16 août 2012 pour l'activité d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) du Centre lui a enjoint de déposer des dossiers de demande de renouvellement dans le cadre de la procédure fixée par les articles L. 6122-9 et L. 6122-10 du code de la santé publique. Par deux arrêtés du 20 décembre 2012, pris après avis défavorable de la commission spécialisée de l'organisation sanitaire de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, il a refusé de renouveler les autorisations dont bénéficiait la société Parc, au motif que ces renouvellements n'étaient pas compatibles avec les préconisations du schéma régional d'organisation sanitaire (SROS-PRS) visant " un regroupement de cliniques sur le nord d'Orléans pour constituer une offre chirurgicale unique " et que le bilan quantifié de l'offre de soins, fixé par l'arrêté n° 2012-OSMS-088 pour la période de dépôt des demandes d'autorisation allant du 13 juillet au 12 septembre 2012, " présente en chirurgie pour le territoire du Loiret un excédent de 3 implantations ". La société Parc se pourvoit contre l'arrêt du 31 mai 2016 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel qu'elle avait formé contre le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 23 janvier 2014 rejetant ses conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 22 février, 16 août et 20 décembre 2012. Sur l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 22 février et 16 août 2012 : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds ". Aux termes de l'article L. 6122-2 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation est accordée lorsque le projet : / 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par les schémas mentionnés aux articles L. 1434-7 et L. 1434-10 ; / 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; / 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. (...) ". Aux termes de l'article L. 6122-9 du même code : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 6122-10 du même code : " Le renouvellement de l'autorisation est subordonné au respect des conditions prévues à l'article L. 6122-2 et L. 6122-5 et aux résultats de l'évaluation appréciés selon des modalités arrêtées par le ministre chargé de la santé. / (...) / Le titulaire de l'autorisation adresse les résultats de l'évaluation à l'agence régionale de santé au plus tard quatorze mois avant l'échéance de l'autorisation. / Au vu de ce document et de la compatibilité de l'autorisation avec le schéma d'organisation des soins, l'agence régionale de santé peut enjoindre au titulaire de déposer un dossier de renouvellement dans les conditions fixées à l'article L. 6122-9. /A défaut d'injonction un an avant l'échéance de l'autorisation, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 6122-9, celle-ci est tacitement renouvelée. L'avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire n'est alors pas requis ". 3. Il résulte des dispositions précitées que l'injonction de déposer un dossier de renouvellement prévue à l'article L. 6122-10 du code de la santé publique n'a pas d'autre effet que de soumettre le renouvellement de l'autorisation dont dispose l'établissement à un régime d'autorisation expresse et ne préjuge pas de l'issue de la procédure. Elle constitue ainsi une mesure préparatoire qui n'est pas détachable de la procédure engagée afin d'obtenir le renouvellement de cette autorisation et dont la légalité peut, le cas échéant, être discutée à l'appui de la contestation de la décision portant refus de renouvellement de l'autorisation, si telle est l'issue de la procédure. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de droit que la cour administrative d'appel de Nantes a jugé que le tribunal administratif d'Orléans avait, à bon droit, rejeté comme irrecevables les conclusions dirigées contre les arrêtés des 22 février et 16 août 2012 faisant injonction à la société Parc de déposer un dossier de renouvellement dans le cadre de la procédure prévue par l'article L. 6122-9 du code de la santé publique. Sur l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés du 20 décembre 2012 : 4. En premier lieu, aux termes du second alinéa de l'article R. 6122-27 du code de la santé publique : " L'injonction faite au titulaire de l'autorisation de déposer un dossier de renouvellement (...) est prononcée par le directeur général de l'agence régionale de santé. Elle est motivée (...) ". Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'arrêté du 22 février 2012 faisant injonction à la société Parc de déposer un dossier de renouvellement de l'autorisation dont elle disposait pour exercer l'activité de soins de chirurgie en hospitalisation complète faisait explicitement référence au courrier du 24 janvier 2012 qui lui avait précédemment été adressé et qui exposait les raisons pour lesquelles son autorisation était jugée incompatible avec le schéma régional d'organisation des soins ainsi qu'à la réponse qu'elle avait apportée à ce courrier. Ainsi, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que l'arrêté du 22 février 2012 était suffisamment motivé, au sens de l'article R. 6122-27 du code de la santé publique, et que le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté du 20 décembre 2012, en conséquence de la motivation insuffisante de cette mesure préparatoire, devait être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable aux décisions attaquées : " Dans le mois qui précède le début de chaque période, le directeur général de l'agence régionale de santé publie un bilan quantifié de l'offre de soins faisant apparaître les territoires de santé dans lesquels cette offre est insuffisante au regard du schéma d'organisation des soins (...) ". L'article R. 6122-30 du même code précise que : " Le bilan quantifié de l'offre de soins (...) est (...) publié quinze jours au moins avant l'ouverture de chacune des périodes mentionnées à l'article R.6122-29. / (...) / Il est publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région et demeure affiché au siège de l'agence régionale de santé concernée tant que la période de réception des dossiers n'est pas close (...) ". 6. En estimant, au terme d'une appréciation souveraine des faits de l'espèce qui n'est pas arguée de dénaturation, que l'absence de publication intégrale du bilan quantifié de l'offre de soins par territoire de santé pour la période du 13 juillet au 12 septembre 2012, annexé à un arrêté du 25 juin 2012, n'avait pas privé la société Parc d'une garantie, dès lors que ce bilan avait été affiché au siège de cette agence et était consultable, ainsi que le mentionnait l'arrêté du 25 juin 2012, lui-même publié, auprès de cette agence et qu'elle n'était, par ailleurs, pas susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens des arrêtés du 20 décembre 2012, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. En outre, la société requérante ne saurait faire grief à la cour de ne pas avoir vérifié si l'affichage avait duré tant que la période de réception des dossiers n'était pas close, ainsi qu'en dispose l'article R. 6122-30 du code de la santé publique, dès lors que ce point n'était pas contesté devant elle. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1434-9 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le schéma régional d'organisation des soins fixe, en fonction des besoins de la population, par territoire de santé : / 1° Les objectifs de l'offre de soins par activités de soins et équipements matériels lourds, dont les modalités de quantification sont fixées par décret ; / 2° Les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds ; / 3° Les transformations et regroupements d'établissements de santé, ainsi que les coopérations entre ces établissements ; (...) / Les autorisations accordées par le directeur général de l'agence régionale de santé en vertu des 2° et 3° doivent être compatibles avec les objectifs fixés par le schéma régional d'organisation des soins ". Aux termes de l'article D. 6121-7 de ce code : " Les objectifs quantifiés de l'offre de soins mentionnés à l'article D. 6121-6 sont exprimés pour les activités de soins : / 1° Par territoire de santé : / - nombre d'implantations assurant une activité de soins déterminée, définie à l'article R. 6122-25 ; (...) ". Aux termes de l'article D. 6121-10 du même code : " Les objectifs sont quantifiés soit par un minimum et un maximum, soit par une progression ou une diminution au décours de la période d'exécution du schéma, éventuellement assorti d'échéances sur tout ou partie de cette période ". 8. Les dispositions de l'article D. 6121-10 du code de la santé publique, issues du décret du 31 janvier 2005 relatif aux objectifs quantifiés de l'offre de soins prévus à l'article L. 6121-2 du code de la santé publique, ne sauraient, à la lumière de celles de l'article L. 1434-9 du même code alors en vigueur, être regardées comme ayant pour objet ou pour effet d'interdire au schéma régional d'organisation des soins de fixer les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds ou les transformations et regroupements d'établissements de santé par un nombre absolu d'implantations. Ainsi, en jugeant que l'objectif fixé par le schéma régional d'organisation des soins (SROS-PRS) 2012-2016 d'une seule implantation de chirurgie à Orléans au nord de la Loire n'était pas contraire à l'article D. 6121-10 du code de la santé publique, et en écartant, pour ce motif, le moyen tiré de l'illégalité de ce schéma, soulevé par la société Parc à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation des arrêtés du 20 décembre 2012, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. 9. En quatrième lieu, dès lors que la cour a constaté que le projet de regroupement de cliniques au nord d'Orléans, qui avait été autorisé, n'était pas abandonné et était toujours en cours de réalisation, elle a pu, par un arrêt suffisamment motivé et sans commettre d'erreur de droit, estimer que les moyens de la société Parc tirés de la caducité de cette autorisation, de l'illégalité de sa prolongation ou encore de l'impossibilité de la mettre en oeuvre n'étaient, en tout état de cause, pas de nature à entacher d'illégalité les refus opposés à ses demandes de renouvellement. 10. En dernier lieu, la cour a relevé, pour écarter le moyen tiré devant elle de l'erreur manifeste d'appréciation dont auraient été entachés les arrêtés du 20 décembre 2012, eu égard à la désorganisation de l'offre de soins qu'ils entraînaient selon la requérante, que la constitution d'un plateau unique de chirurgie au nord d'Orléans était connue depuis 2006 et que la société Parc était informée depuis le 27 mars 2008 que son propre projet de regroupement n'était pas retenu. La cour ayant ainsi relevé que les acteurs concernés avaient eu la possibilité de réorganiser, dans l'intérêt des patients, leur offre de soins de façon adéquate antérieurement aux arrêtés critiqués, le moyen tiré de qu'elle aurait commis une erreur de droit en ne recherchant pas quelle était l'incidence des arrêtés contestés sur l'offre de soin doit être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Parc n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué. Dans ces conditions, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent être accueillies. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de la société Parc est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Parc et à la ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé du Centre-Val de Loire.