CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 13/02/2020, 18BX01707, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-13
Numéro : 18BX01707
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Nathalie  GAY-SABOURDY
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP B C J - BROSSIER - CARRE - JOLY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Les Saints a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler le certificat d'urbanisme délivré le 13 décembre 2016 par le maire de Saint-Agnant indiquant que le terrain cadastré AN n°116 situé avenue de Villeneuve ne peut être utilisé pour la construction d'une maison individuelle. Par un jugement n° 1602952 du 1er mars 2018, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 avril 2018 et 5 avril 2019, la SCI Les Saints, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 1er mars 2018 ; 2°) d'annuler le certificat d'urbanisme du maire de Saint-Agnant du 13 décembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Agnant une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il est motivé par référence à une décision juridictionnelle rendue le 13 juillet 2017 qui rejette un recours contentieux dirigé contre la délibération du 14 juin 2016 approuvant le plan local d'urbanisme mais dans lequel elle n'était pas partie ; - le certificat d'urbanisme est illégal en ce que la délibération du 14 juin 2016 par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme est elle-même illégale ; - l'institut national de l'origine et de la qualité n'a pas été consulté en méconnaissance de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme ; - les conclusions du commissaire enquêteur ne répondent pas à l'obligation de motivation issue de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; - par sa participation à la procédure de révision du plan local d'urbanisme aussi bien en sa qualité de membre de la commission d'urbanisme qu'en sa qualité d'adjoint et en participant aussi bien aux débats qu'au vote des délibérations relatives au plan local d'urbanisme, M. C... a été en mesure d'exercer une influence effective sur le sens des décisions prises par le conseil municipal en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - le classement de la parcelle cadastrée section AN n° 116 en zone 2AU est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, la parcelle, entièrement desservie par les réseaux publics, étant cernée par des terrains construits, classés d'une part en zone UB et d'autre part en zone UC, ainsi que par l'avenue de Villeneuve. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 25 octobre 2018 et 14 mai 2019, la commune de Saint-Agnant, représentée par Me D... A..., conclut au rejet de la requête de la SCI Les Saints et à la mise à sa charge d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI les Saints ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 18 décembre 2016, la société civile immobilière (SCI) Les Saints a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme afin de savoir si la parcelle cadastrée AN n° 116 située avenue de Villeneuve à Saint-Agnant pouvait être utilisée pour la construction d'une maison d'habitation. Par un arrêté du 13 décembre 2016, le maire de Saint-Agnant a délivré un certificat d'urbanisme défavorable. La SCI Les Saints relève appel du jugement du 1er mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, le tribunal s'est référé à la réponse apportée à ce même moyen par un précédent jugement du 13 juillet 2017 rejetant le recours contentieux tendant à l'annulation de la délibération du 14 juin 2016 approuvant le plan local d'urbanisme de Saint-Agnant. En procédant par adoption de motif, le tribunal administratif de Poitiers a insuffisamment motivé son jugement, alors même que ces litiges, qui étaient distincts, présentaient à juger des questions identiques. Il en résulte que le jugement n° 1602952 du 1er mars 2018 doit être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SCI Les Saints devant le tribunal administratif de Poitiers. Sur la légalité de l'arrêté du 13 décembre 2016 : 4. Le certificat d'urbanisme, par lequel le maire de Saint-Agnant a considéré que la parcelle cadastrée AN n° 116 ne pouvait être utilisée pour la construction d'une maison individuelle, est fondé sur la méconnaissance des articles 1 et 2 du règlement de la zone 2 AU du plan local d'urbanisme. La SCI Les Saints ne conteste pas ce motif mais soulève le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. 5. Aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 (...) ". Aux termes de l'article R. 123-25 du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'attestation du maire de Saint-Agnant du 19 novembre 2010, que la délibération du 11 octobre 2010 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été affichée du 15 octobre au 19 novembre 2010. En outre, mention de cet affichage a été insérée dans le journal Sud-Ouest du 4 novembre 2010. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme n'est pas fondé. 7. Aux termes de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme, devenu l'article R. 153-6 du même code : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. (...) Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ". 8. Si le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Agnant, qui est située dans l'aire géographique des appellations d'origine contrôlées " Beurre Charentes-Poitou ", " Cognac Bois Ordinaires " et " Pineau des Charentes ", prévoit la réduction de 107,02 hectares de zones agricoles, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette réduction concernerait ces zones d'appellation d'origine contrôlée. Par suite, la circonstance que la commune de Saint-Agnant n'a pas sollicité l'avis de l'Institut national de l'origine et de la qualité, qui, au demeurant, a été invité, par courrier du 16 juin 2015, à participer à une réunion de présentation du règlement concernant le plan local d'urbanisme de la commune le 29 juin 2015, n'entache pas d'irrégularité la procédure d'élaboration de ce plan. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-17 devenu l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme, doit être écarté. 9. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif. / Si, dans un délai de trente jours à compter de la date de clôture de l'enquête, le commissaire enquêteur n'a pas remis son rapport et ses conclusions motivées, ni présenté à l'autorité compétente pour organiser l'enquête, conformément à la faculté qui lui est octroyée à l'article L. 123-15, une demande motivée de report de ce délai, il est fait application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 123-15 ". Ces dispositions imposent au commissaire enquêteur d'apprécier les avantages et inconvénients de l'opération et d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 10. Il ressort du rapport établi le 1er mars 2016 que le commissaire enquêteur a relaté le déroulement de l'enquête publique, a recensé les quatre mentions portées dans le registre et les 23 courriers recueillis au cours de l'enquête publique qui s'est déroulée du 4 janvier au 3 février 2016 et a émis un avis sur chacune des observations. Après avoir souligné le caractère pragmatique, réaliste et compatible avec les ressources de la commune des objectifs et choix du projet ainsi que son inscription dans une optique de développement durable du territoire, le commissaire enquêteur a indiqué qu'il était favorable au projet de plan local d'urbanisme. S'il mentionne dans une de ses recommandations les avis des personnes publiques associées, qu'il vise au début de son rapport, aucun texte législatif ou règlementaire ni aucun principe général du droit ne lui imposait de les analyser ou de donner son avis sur leur contenu. Enfin la circonstance qu'il recommande à la commune d'étudier les avis émis sur chaque observation afin de modifier le projet en conséquence n'entache pas la procédure d'irrégularité. Par suite, en se prononçant ainsi, le commissaire enquêteur a satisfait aux exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 11. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 12. Il ressort des termes de la délibération du 14 juin 2016 que M. C..., propriétaire de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune de Saint-Agnant, n'a participé ni aux débats, ni au vote de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. S'il a été nommé en qualité de membre de la commission chargée de l'élaboration du plan local d'urbanisme, il n'est pas sérieusement contesté que la majorité des parcelles lui appartenant, principalement classée en zone 1 NA par le plan d'occupation des sols, a été classée en zone agricole, zone naturelle ou zone Np. La circonstance qu'une de ses parcelles déjà bâtie ait été classée en zone UA et qu'une partie de la parcelle AN n° 176 ait été classée en zone lAUs, zone à urbaniser, ainsi que l'ont été les parcelles voisines, ne permet pas de regarder la délibération approuvant le plan local d'urbanisme comme ayant pris en compte son intérêt personnel. Ainsi, la seule participation de M. C... à cette commission ne saurait suffire à entacher d'illégalité la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 14. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme devenu l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". 15. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AN n° 116, antérieurement classée en zone naturelle, a été classée en zone 2 AU correspondant à une zone destinée à accueillir de l'habitat à moyen terme dès lors que l'ouverture à l'urbanisation est conditionnée à une modification ou une révision du plan local d'urbanisme qui devra déterminer le schéma d'aménagement de la zone et définir les conditions de desserte et de raccordement de l'ensemble de la zone. Si la société appelante fait valoir que l'ensemble des réseaux publics existent à proximité de la parcelle AN n° 116, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la capacité de ces réseaux serait suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone 2 AU. En outre, la circonstance que cette parcelle soit limitrophe au nord de parcelles classées en zone UC et au sud de parcelles classées en zone UB ne suffit pas à caractériser une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, en classant la parcelle AN n° 116 en zone 2 AU, le conseil municipal de Saint-Agnant n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation et ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts. 16. Il résulte des points 5 à 15 que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Agnant n'est pas entachée d'illégalité. Par suite, le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de ce plan doit être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, que la SCI Les Saints n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 13 décembre 2016 par lequel le maire de Saint-Agnant lui a délivré un certificat d'urbanisme défavorable. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Agnant, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCI Les Saints demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI Les Saints une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Agnant. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1602952 du 1er mars 2018 du tribunal administratif de Poitiers est annulé. Article 2 : La demande présentée par la SCI Les Saints devant le tribunal administratif de Poitiers et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. Article 3 : La SCI Les Saints versera à la commune de Saint-Agnant une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Les Saints et à la commune de Saint-Agnant. Copie en sera adressée à M. Jean-Claude Quetai, commissaire-enquêteur. Délibéré après l'audience du 16 janvier 2020 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme E..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 février 2020. Le rapporteur, E... Le président, Marianne Hardy Le greffier, Sophie Lecarpentier La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX01707