Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 05/10/2015, 14MA02346, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Date de la décision : 2015-10-05
Numéro : 14MA02346
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : M. Michel  POCHERON
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP GARREAU BAUER-VIOLAS FESCHOTTE-DESBOIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les communes de Ventiseri et Chisa ont demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la décision en date du 16 décembre 2011 par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud a arrêté le schéma départemental de coopération intercommunale de la Corse-du-Sud, et la décision implicite de rejet opposée par cette même autorité à la demande faite le 5 décembre 2011 par les communes de Chisa, Solaro et Ventiseri tendant à ce que les communes de Chisa et de Ventiseri soient intégrées dans la communauté de communes de la Côte des Nacres. Par un jugement n° 1200156 et n° 1200291 du 28 mars 2014, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ces demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 30 mai 2014 et le 25 juillet 2014, les communes de Ventiseri et Chisa, représentées par la Scp Garreau Bauer-Violas Feschotte-Desbois, avocats aux conseils, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia en date du 28 mars 2014 ; 2°) d'annuler la décision du préfet de la Corse-du-Sud en date du 16 décembre 2011 et la décision implicite de rejet par cette même autorité de la demande en date du 5 décembre 2011 des communes de Chisa, Solaro et Ventiseri ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que : - le jugement attaqué est dépourvu de mentions permettant de vérifier que la composition de la juridiction était la même lors de l'audience et lors de la séance où l'affaire a été délibérée ; - le jugement, qui ne répond pas à l'argumentation tirée de ce que l'intégration des requérantes à la communauté de communes de la Côte des Nacres aurait, compte tenu de l'homogénéité géographique et démographique du territoire, permis une définition concertée d'un projet reposant sur l'intérêt communautaire, est insuffisamment motivé ; - les propositions d'amendement au projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) ne pouvaient pas légalement émaner du préfet dès lors qu'il n'est pas membre de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) et que l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ne donne un pouvoir d'amendement qu'aux seuls membres de la CDCI ; - la composition de la CDCI était irrégulière dès lors que l'absence de désignation des représentants du conseil général avant le 17 mars 2011 avait privé le département de représentation régulière, et que la CDCI devait être composée, au regard non pas de l'article 53 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, mais au regard de l'article 42 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 ; - il est bien né une décision implicite de rejet de leur demande du 5 décembre 2011, la décision du 16 décembre 2011, qui se limite à arrêter le SDCI de la Corse-du-Sud, et n'a pas pour objet ni pour effet d'intégrer une commune dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), ne correspondant pas à une réponse à ladite demande ; - la circonstance que la CDCI n'était pas régulièrement composée a porté atteinte à des garanties et a eu une influence sur la décision prise ; - l'avis a été rendu par une commission dont la composition était sensiblement différente de celle qui l'a effectivement rendu, les communes requérantes avaient le droit à ce que le projet de SDCI soit examiné par une CDCI comprenant davantage de représentants des communes et moins de représentants des EPCI, et, si la CDCI avait été régulièrement représentée, les communes et les départements auraient eu davantage de représentants exerçant une plus grande influence ; - si le préfet préside la CDCI, il n'en fait pas partie ; - le refus par le SDCI de la Corse-du-Sud, dans sa dernière version, d'intégrer les exposantes dans la communauté de communes de la Côte des Nacres méconnaît l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, eu égard à l'homogénéité géographique et démographique du territoire concerné, de l'adhésion de cette communauté de communes et des deux requérantes au SYVADEC, et de ce que leur intégration dans ladite communauté, dotée d'une fiscalité unique, ne pèserait pas sur les ménages ; - leur exclusion de l'EPCI de la Côte des Nacres n'est pas justifiée par une volonté de rationalisation de l'intercommunalité mais uniquement pour maintenir le statu quo ; - le préfet ne pouvait opposer un refus à leur demande d'intégration dans la communauté de communes de la Côte des Nacres sans avoir préalablement saisi la CDCI de la Corse-du-Sud ; - cette décision de refus d'intégration est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - cette intégration correspond à une rationalisation de la coopération intercommunale en Corse ; Un courrier du 3 juin 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 ; - le décret n° 2011-122 du 28 janvier 2011 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 30 juillet 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pocheron ; - et les conclusions de M. Revert, rapporteur public. 1. Considérant qu'en application de la loi susvisée du 16 décembre 2010, le préfet de la Corse-du-Sud a présenté le 29 septembre 2011 un projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) de la Corse-du-Sud ; que ce projet, qui prévoyait l'extension du périmètre de la communauté de communes de la Côte des Nacres aux communes de Chisa et Ventiseri, a été adressé le 9 mai 2011 à l'ensemble des communes et établissements de coopération intercommunale (EPCI) concernés ; que les communes de Chisa et Ventiseri ont, par délibérations respectives des 20 juillet 2011 d'une part, et 29 juin et 9 août 2011 d'autre part, demandé leur intégration au sein de la communauté de communes de la Côte des Nacres ; que la CDCI de la Haute-Corse du 28 juin 2011 s'étant prononcée contre cette intégration prévue par le projet de SDCI de la Corse-du-Sud et pour l'intégration de ces deux communes dans la communauté de communes de Fium'Orbu Castellu, prévue elle au SDCI de la Haute-Corse, la CDCI de la Corse-du-Sud, a le 8 décembre 2011, adopté un amendement de statu quo proposé par le préfet, tendant au maintien en l'état du périmètre actuel de la communauté de la Côte des Nacres ; que, par arrêté du 16 décembre 2011, le préfet de la Corse-du-Sud a adopté le SDCI de ce département, en prenant en compte les avis concordants des CDCI de Corse-du-Sud et de Haute-Corse, soit en maintenant en l'état le périmètre de la communauté de communes de la Côte des Nacres ; que, par courrier du 5 décembre 2011, les communes de Chisa et Ventiseri avaient rappelé leur souhait d'intégration au sein de la communauté de communes de la Côte des Nacres ; que lesdites communes ont introduit deux recours devant le tribunal administratif de Bastia en annulation d'une part de l'arrêté préfectoral adoptant le SDCI de la Corse-du-Sud du 16 décembre 2011, et, d'autre part, d'une supposée décision implicite de rejet par cette même autorité de leur courrier du 5 décembre 2011 ; que, par le jugement attaqué, en date du 28 mars 2014, dont elles relèvent appel par la présente requête, le tribunal a rejeté leurs demandes ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que le jugement attaqué emploie les termes " audience publique " pour faire référence à la partie publique de l'audience du 10 mars 2014 au cours de laquelle ont été entendus le rapporteur et les conclusions du rapporteur public, et " délibéré après l'audience du 10 mars 2014, à laquelle siégeaient M. Guillaume Mulsant président, M. Hugues Alladio, premier conseiller, M. Timothée Gallaud, premier conseiller ", ce qui signifie que l'affaire litigieuse a été délibérée à l'issue de l'audience à laquelle elle avait été appelée, par la même formation de jugement ; qu'ainsi, il résulte des mentions du jugement attaqué que la composition de la formation de jugement est demeurée identique entre l'audience et le délibéré ; que, dès lors, les communes requérantes ne sont pas fondées à soutenir que ledit jugement ne ferait pas par lui-même la preuve, sur ces points, de sa régularité ; 3. Considérant que, les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Corse-du-Sud du 16 décembre 2011 et de la supposée décision implicite de rejet de leur courrier du 5 décembre 2011 étant irrecevables, ainsi qu'il est exposé aux points 4, 5, 6 et 7 du présent arrêt, le tribunal n'avait pas à répondre à l'argumentation des communes exposantes selon laquelle leur intégration à la communauté de communes de la Côte des Nacres permettrait une définition concertée d'un projet reposant sur l'intérêt communautaire compte tenu de l'homogénéité géographique et démographique du territoire développée contre ces décisions ; qu'au surplus, les premiers juges, qui n'avaient pas à répondre à tous les arguments exposés à l'appui des moyens tirés de ce que le choix de proposer l'intégration des communes de Chisa et Ventiseri au sein de la communauté de communes de Fium'Orbu Castellu violerait l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ont examiné ces moyens de manière très circonstanciée ; que, par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé ; Sur la recevabilité des demandes de première instance : En ce qui concerne l'arrêté en date du 16 décembre 2011 du préfet de la Corse-du-Sud : 4. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi susvisée du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales : " I.-Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. II.-Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Il peut également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale et des parcs naturels régionaux. III.-Le schéma prend en compte les orientations suivantes : (...) IV.-Un projet de schéma est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département. Il est présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale. Il est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante en matière de coopération intercommunale (...) Les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées dans le projet de schéma. Le schéma est arrêté par décision du représentant de l'Etat dans le département et fait l'objet d'une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département. Il est révisé selon la même procédure au moins tous les six ans à compter de sa publication (...) " ; 5. Considérant, d'autre part, que l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 dispose que le préfet est chargé, jusqu'au 31 décembre 2012 ou, à défaut d'accord des communes, jusqu'au 1er juin 2013, de traduire les orientations du schéma départemental de coopération intercommunale en prenant des arrêtés visant selon les cas à créer, fusionner ou modifier le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de la possibilité , prévue expressément par le législateur, de se démarquer le cas échéant, des propositions dudit schéma alors même que celui-ci a été adopté dans le département ; que l'article 61 de la même loi prévoit de la même manière que le préfet propose puis arrête, pour la mise en oeuvre de ce schéma, la dissolution, la fusion des syndicats de communes ou la modification de leur périmètre ; 6. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le schéma départemental de coopération intercommunale constitue un document d'orientation et de programmation de l'organisation intercommunale dans le département, visant, au terme d'une large concertation entre le représentant de l'Etat et les élus locaux, à traduire dans chaque département les objectifs fixés par le législateur tendant à la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la suppression des enclaves et discontinuités territoriales, la rationalisation des structures de coopération et le renforcement de la solidarité financière ; qu'il ne comporte aucun effet prescriptif qui soit directement et immédiatement opposable aux communes et établissements publics de coopération intercommunale qu'il concerne, la traduction des orientations du schéma devant faire l'objet de décisions ultérieures du représentant de l'État, tant pour la création, la fusion, la suppression des établissements publics de coopération intercommunale que pour la modification de leur périmètre ; que les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient d'ailleurs la possibilité pour le représentant de l'Etat de proposer une évolution de la structure des établissements publics de coopération intercommunale différente de celle prévue par le schéma ; que si l'article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte ne peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département que si elle est " compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale ou avec les orientations en matière de rationalisation mentionnées au III de l'article L. 5210-1-1 " et que l'article L. 5211-41-3 du même code dispose que le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunal né de la fusion de deux ou plusieurs établissements est " d'un seul tenant et sans enclave, peut (...) comprendre des communes dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale ", ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de conférer une portée normative audit schéma et d'imposer l'organisation prévisionnelle cartographiée de l'intercommunalité qu'il comprend ; qu'ainsi, eu égard à l'absence de portée normative du schéma départemental de coopération intercommunale qui ne modifie pas l'ordonnancement juridique et qui ne constitue qu'un document de programmation issu de la concertation locale censé orienter les décisions du représentant de l'Etat en matière d'organisation intercommunale, l'arrêté litigieux ne constitue pas un acte susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et les conclusions tendant à son annulation ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables ; En ce qui concerne la supposée décision implicite de rejet du courrier du 5 décembre 2011 : 7. Considérant que conformément aux dispositions précitées du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, les délibérations pour avis des conseils municipaux des communes de Chisa et Ventiseri, adoptées, après notification du projet de SDCI de la Corse-du-Sud, respectivement le 30 juillet 2011, et les 29 juin et 9 août 2011, et demandant leur intégration au sein de la communauté de communes de la Côte des Nacres, ont été transmises à la CDCI de la Corse-du-Sud, qui, le 8 décembre 2011, a donné un avis de maintien en l'état du périmètre de la communauté de communes de la Côte des Nacres, refusant ainsi implicitement mais nécessairement de donner un avis favorable au projet de rattachement sollicité ; que le courrier du 5 décembre 2011, antérieur à cet avis de la CDCI, bien que transmis au préfet de la Corse-du-Sud, ne peut être considéré que comme un nouvel avis des deux communes exposantes confirmatif des délibérations sus-évoquées de leurs conseils municipaux ; que ledit avis, émis dans le cadre de la procédure prévue au IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, n'appelait en conséquence aucune décision de la part du préfet de la Corse-du-Sud ; que, dès lors, les conclusions des requérantes tendant à l'annulation d'une décision implicite de rejet de leur courrier du 5 décembre 2011 par le préfet de la Corse-du-Sud ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables car dirigées contre une décision inexistante ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Chisa et la commune de Ventiseri ne sont pas fondées à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté leurs demandes ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse aux communes de Chisa et Ventiseri les sommes que celles-ci réclament au titre des frais qu'elles ont exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Chisa et de la commune de Ventiseri est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Ventiseri, à la commune de Chisa et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 14 septembre 2015, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Pocheron, président-assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller ; Lu en audience publique, le 5 octobre 2015. '' '' '' '' 2 N° 14MA02346