CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/06/2022, 21MA03262, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-02
Numéro : 21MA03262
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : CABINET ADDEN MEDITERRANEE (SELARL)

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 221 située sur la commune de Saint-Jeannet en zone N, ainsi que la décision portant rejet implicite de son recours gracieux. Par un jugement n° 2001944 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 août 2021 et le 5 janvier 2022, M. A..., représenté par Me Vezzani, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette délibération, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 221 située sur la commune de Saint-Jeannet en zone N, ainsi que la décision portant rejet implicite de son recours gracieux, à titre subsidiaire, d'abroger le classement de la parcelle AP n° 221 en zone N ; 3°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il résulte du principe général de motivation des actes administratifs que, sauf à commettre un détournement de la loi, la délibération attaquée aurait dû être motivée en ce qu'elle écarte la recommandation émise par la commission d'enquête concernant le reclassement de sa parcelle en zone constructible ; - les conseillers métropolitains n'ont pas été suffisamment informés sur ce point ; - le classement contesté n'est pas cohérent avec les préconisations du rapport de présentation ; - le classement partiel de sa parcelle en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement porte une atteinte disproportionnée à son droit de propriété. Par des mémoires en défense enregistrés le 26 novembre 2021 et le 14 janvier 2022, la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par le cabinet Adden avocats Méditerranée, agissant par Me Daboussy, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A... de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Le Gars, substituant Me Vezzani, représentant M. A..., et de Me de Prémare, du cabinet Adden avocats Méditerranée, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 25 octobre 2019, le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. M. A... fait appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 221 située sur la commune de Saint-Jeannet en zone N, ainsi que la décision portant rejet implicite de son recours gracieux. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; (...) ". 3. La commission d'enquête a émis un avis favorable au projet de PLUm en l'assortissant de quatre réserves et de douze recommandations après complément apporté à la demande de la présidente du tribunal administratif de Nice, la réserve n° 2 tenant au maintien en zone U constructible de parcelles dont elle a fixé la liste dans un additif, comprenant notamment la parcelle cadastrée AP 221 à Saint-Jeannet. La délibération du 25 octobre 2019 attaquée vise l'ensemble de ces réserves et mentionne en particulier qu'il a été procédé à une nouvelle analyse de la situation s'agissant des parcelles concernées par la réserve n° 2, permettant ainsi le maintien en zone constructible de certaines d'entre elles. Si la délibération n'énumère pas les parcelles qui n'ont pas été maintenues en zone constructible et qu'elle n'en expose pas les raisons, il ne résulte ni des dispositions précitées du code de l'urbanisme, ni d'aucune autre disposition, ni même d'un prétendu principe général de motivation des actes administratifs, dont le requérant fait état, que cette délibération à caractère réglementaire devait comporter de telles précisions. Le conseil métropolitain n'étant pas tenu de suivre l'avis de la commission d'enquête, il n'entache pas davantage de détournement de la loi en mentionnant de telles précisions dans sa délibération. Par suite, le moyen tiré du vice de forme doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, applicables à la métropole Nice Côte d'Azur en vertu de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers métropolitains ont été convoqués, par courriel du 18 octobre 2019, à la séance du 25 octobre 2019 au cours de laquelle le PLUm devait être approuvé et qu'une note de synthèse y était jointe. Cette note, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site Internet de la métropole, présente les objectifs poursuivis et la procédure suivie, et indique qu'une réflexion a été menée notamment sur la forte réduction des zones urbaines et à urbaniser. Elle dresse en outre un bilan général de l'enquête publique en indiquant l'avis favorable émis par la commission d'enquête dont elle présente l'intégralité des réserves et des recommandations. Elle mentionne enfin que des modifications ont été apportées au projet de PLUm après l'enquête, en particulier en ce qui concerne le zonage, suite aux avis émis par les personnes publiques associées et à l'enquête publique. Elle précise sur ce point que la délibération doit être motivée spécialement au sujet de la levée des réserves. Si cette note ne mentionne pas clairement si toutes les réserves émises par la commission d'enquête étaient levées, le projet de délibération qui y était joint informait leurs destinataires que les réserves n° 1, 3 et 4 avaient été satisfaites et que la réserve n° 2 l'avait été partiellement, dans les conditions déjà exposées au point 3. Ce document n'avait pas à indiquer le détail des modifications portant sur le reclassement de certaines parcelles en zone constructible, qu'il s'agisse de l'identification de celles-ci ou des raisons précises pour lesquelles leur classement n'avait pas été modifié à l'issue d'un nouvel examen de leur situation. Les conseillers métropolitains, qui avaient d'ailleurs la possibilité de solliciter des informations complémentaires, ont donc été suffisamment informés tant du contexte de l'approbation du PLUm qui leur était proposée et de ses motifs de fait et de droit que de ses implications. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire (...) ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. M. A... conteste le classement en zone N de la partie nord de sa parcelle cadastrée AP n° 221 et qui est située quartier des Collets sur le territoire de la commune de Saint-Jeannet. Cette partie de parcelle fait partie de la sous-zone Na, qui, selon le rapport de présentation, correspond aux espaces naturels, dans lesquels les constructions sont interdites à l'exception des équipements publics liés à des locaux techniques ou aux aménagements liés à la gestion des cours d'eau ou aux infrastructures de transport, et qui recouvre plus précisément des espaces sensibles d'un point de vue écologique ou paysager nécessitant une limitation importante de la constructibilité. 10. Il ressort des pièces du dossier que le quartier des Collets, situé au sud du village de Saint-Jeannet à l'ouest de la route de La Gaude se caractérise par une urbanisation peu dense qui a justifié son inclusion dans des secteurs UFb7 et, s'agissant notamment de la partie sud de la parcelle cadastrée AP n° 221, UFc2 correspondant aux zones pavillonnaires, dans lesquelles l'emprise au sol est limitée à, respectivement, 15 % et 10 %. Cette urbanisation est limitée à l'ouest par un vaste espace boisé classé en sous-zone Na, laquelle couvre également au nord un espace resté à l'état naturel et en partie arboré, d'une surface de 10 000 m² environ, qui s'insère au sein de ces zones pavillonnaires. La partie nord de la parcelle cadastrée AP n° 221, qui ne supporte aucune construction, est comprise dans ce dernier espace. Or, il résulte notamment des mentions du rapport de présentation que les auteurs du PLUm ont entendu, en raison des sensibilités environnementales et paysagères en présence, non seulement limiter la densification des zones pavillonnaires mais encore réduire leur extension par rapport aux plans locaux d'urbanisme communaux préexistants. En l'espèce, la cartographie de la trame verte et bleue, qui s'inscrit dans le cadre de l'orientation n° 2.2 définie au PADD de préserver la biodiversité, identifie l'espace naturel précité, y compris son extension recouvrant la partie nord de la parcelle cadastrée AP n° 221, comme un réservoir de biodiversité présentant à ce titre un enjeu écologique très fort. Dans ces conditions, M. A..., qui ne peut utilement exciper de la réserve n° 2 émise par la commission d'enquête, n'est fondé à soutenir ni que le classement la partie nord de la parcelle cadastrée AP n° 221 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ni que ce classement est incohérent ou incompatible avec le rapport de présentation. 11. En quatrième lieu, les lois et règlements applicables en matière d'urbanisme permettent de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes et impliquent nécessairement des atteintes aux droits des propriétaires. Lorsque cette délimitation ne repose pas, comme en l'espèce, sur une appréciation manifestement erronée et respecte les dispositions applicables, elle ne saurait porter aucune atteinte illégale au droit de propriété. 12. En cinquième lieu, M. A... n'a fait état, ni en première instance, ni en appel, d'aucune illégalité dont la délibération attaquée serait entachée et qui résulterait d'un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction. Par suite, les conclusions qu'il présente à titre subsidiaire tendant à l'abrogation de cette délibération en tant qu'elle classe la parcelle AP n° 221 en zone N ne peuvent qu'être rejetées. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Nice Côte d'Azur et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera à la métropole Nice Côte d'Azur une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la métropole Nice Côte d'Azur. Copie en sera adressée à la commune de Saint-Jeannet. Délibéré après l'audience du 12 mai 2022, où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022. Le rapporteur, Signé P. D'IZARN DE VILLEFORTLe président, Signé G. CHAZANLa greffière, Signé P. RANVIERLa République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, N° 21MA03262 2 nb