COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 6ème chambre - formation à 3, 15/05/2014, 12LY20861, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-15
Numéro : 12LY20861
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Juan  SEGADO
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : BUSSON

Vu l'ordonnance n° 372825 du 18 novembre 2013 en tant que le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a décidé d'attribuer à la Cour administrative d'appel de Lyon le jugement de la requête enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 27 février 2012 sous le n° 12MA00861, en application des dispositions de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, ainsi que les documents ainsi visés par celle-ci, enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Lyon sous le n° 12LY20861 ; Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 27 février 2012, présentée pour la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT), dont le siège est 32 rue Edmond Losserand à Paris (75014) ; La FNAUT demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002908 du 23 décembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 26 août 2010 par laquelle le conseil d'administration de Réseau Ferré de France (RFF) a décidé la fermeture à tout trafic de la section de ligne Uzès - Vers Pont-du-Gard ; 2°) d'annuler ladite décision ; 3°) de mettre à la charge de Réseau Ferré de France (RFF) une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la procédure de consultation de la région est viciée en raison des graves lacunes du dossier de consultation fourni par RFF et d'informations contenues dans ce dossier incomplet et empreint de partialité induisant en erreur dès lors que la desserte de sites touristiques n'a pas été prise en compte, qu'aucune étude auprès d'industriels n'a été réalisée, qu'aucune analyse des flux de voyageurs n'a été effectuée, que les informations sur les migrations domicile-travail ne sont pas pertinentes, qu'aucun chiffre n'a été donné sur la fréquentation des lignes d'autocars et sur les transferts vers le rail, que RFF a induit erreur quant à la portée de l'étude de 2003 mentionnée dans le dossier, que RFF a omis des éléments importants concernant le fret comme la présence de l'usine Haribo à Uzès, que l'analyse concernant le transport des voyageurs faisant état de l'absence de perspective est erronée eu égard notamment à l'absence de prise en compte du pont du Gard, du musée du bonbon, de l'impact du tourisme à Uzès et de la possibilité d'un raccordement avec le TGV d'Avignon, que le dossier mentionne de manière erronée qu'il existait une unanimité sur le projet lors de la réunion du 22 janvier 2004 alors que certaines personnalités s'y opposaient ; - elle maintient son moyen tiré du défaut de motivation de la proposition de fermeture en se référant à ses écritures de première instance ; - elle maintient son moyen tiré de la non prise en compte des intérêts dont RFF a la charge en se référant à ses écritures de première instance ; - elle se désiste de ses autres moyens soulevés devant le Tribunal ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 1er février 2013, présenté pour Réseau Ferré de France qui conclut : - au rejet de la requête, - à ce que soit mise à la charge de la FNAUT la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - le dossier de consultation est complet et ne contient pas d'informations erronées pouvant induire en erreur ; - la proposition de fermeture est suffisamment motivée ; - la décision litigieuse répond aux objectifs d'aménagement du territoire et du réseau ferré national que lui a assignés le législateur ; Vu le mémoire, enregistré le 21 mai 2013, présenté pour la FNAUT qui conclut aux mêmes fins que précédemment sauf à ce que soit désormais mise à la charge de RFF la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, par les mêmes moyens ; Elle soutient en outre que : - RFF a admis en interne la réalité des insuffisances du dossier de consultation, que RFF ne saurait se prévaloir de l'avis de fermeture publié dans " Ville Rail et transports " concernant la consultation des industriels eu égard à la diffusion de cette revue et au contenu de cet avis ; - RFF n'a pas tenu compte de ses intérêts dès lors qu'il a fait prévaloir le projet de voie verte sans prendre en compte l'intérêt ferroviaire, que la réversibilité de l'aménagement de la voie verte ne constitue qu'un leurre et qu'elle renvoie, concernant ce moyen, aux éléments précédemment exposés à l'appui du moyen tiré des insuffisances du dossier de consultation ; Vu le mémoire, enregistré le 3 avril 2014, présenté pour RFF, qui conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des transports ; Vu la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau Ferré de France ; Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 avril 2014 : - le rapport de M. Segado, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public ; 1. Considérant que par une décision de son conseil d'administration en date du 26 août 2010 Réseau Ferré de France (RFF), établissement public industriel et commercial, propriétaire et gestionnaire du réseau ferré français par application de la loi du 13 février 1997 susvisée, a décidé la fermeture à tout trafic de la section de la ligne ferroviaire du Martinet-Beaucaire comprise entre les points kilométriques 47,850 et 61,911 d'Uzès à Vers-Pont-du-Gard sur une longueur de 14,061 kilomètres, sur laquelle le trafic de voyageurs avait cessé depuis 1938 et le fret depuis 1999 ; que la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) relève appel du jugement du 23 décembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997 dans sa version alors applicable : " Lorsque RFF envisage la fermeture d'une ligne ou d'une section de ligne, il soumet le projet de fermeture à la région compétente pour organiser les services ferroviaires régionaux de voyageurs sur la ligne ou la section de ligne en cause ou, le cas échéant, au Syndicat des transports d'Ile-de-France. La région ou le syndicat dispose d'un délai de trois mois pour faire connaître son avis. L'absence de réponse de l'organe délibérant dans ce délai vaut avis favorable. / Parallèlement, RFF publie dans une publication professionnelle du secteur des transports un avis relatif à ce projet de fermeture. Les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructure de réseaux raccordés ou embranchés et les titulaires de contrat ou de convention prévus aux articles 1er-1 et 1er-2 de la loi du 13 février 1997 susvisée disposent d'un délai de trois mois pour lui faire connaître leurs observations. / Dès l'engagement des consultations, RFF informe de son projet le ministre chargé des transports qui s'assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d'inconvénient au regard des impératifs de défense. / Après avoir recueilli les avis et observations mentionnés aux premier et deuxième alinéas et s'il entend poursuivre son projet, RFF adresse au ministre chargé des transports une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies. / Le ministre chargé des transports dispose d'un délai de deux mois pour autoriser la fermeture et, le cas échéant, demander le maintien en place de la voie. Le silence gardé par le ministre chargé des transports pendant ce délai vaut autorisation pour RFF de fermer la ligne ou la section de ligne considérée. La décision de fermeture est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture du département sur le territoire duquel est située la ligne ou la section de ligne considérée. / Le droit d'accès dont bénéficient les entreprises ferroviaires prévu à l'article 1er du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 modifié relatif à l'utilisation du réseau ferré national ne peut s'exercer sur les lignes ou sections de lignes fermées. / Toutefois, RFF peut autoriser à titre exceptionnel des circulations sur ces lignes ou sections de lignes ou les mettre à disposition de tiers. Les frais directement occasionnés par ces circulations ou mises à disposition sont facturés aux bénéficiaires." ; 3. Considérant, en premier lieu, que le dossier de consultation concernant le projet de fermeture de la section de la ligne ferroviaire du Martinet-Beaucaire comprise entre Uzès et Vers-Pont-du-Gard produit devant les premiers juges comprend une notice explicative de 13 pages, accompagnée de 6 annexes dont la fiche de synthèse issue de l'étude sur le devenir des lignes sans trafic du Languedoc Roussillon portant sur cette section de ligne comprenant des documents graphiques et photographiques ; que ce dossier mentionne, en préambule, l'étude sur le devenir des petites lignes et plates formes ferroviaires en Languedoc-Roussillon établie en 2003 dans le cadre du contrat de plan 2000-2006 sous la maîtrise d'ouvrage de RFF en association avec l'Etat, la région et la SNCF qui a conduit RFF à engager le processus de fermeture de cette section de ligne objet de ce dossier de consultation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les mentions portées dans le dossier de consultation concernant cette étude réalisée en 2003 et complétée en 2009 auraient induit en erreur la région ou les autres personnes consultées quant à la portée de ce document ; 4. Considérant que ce dossier décrit ensuite la ligne et particulièrement la section objet du projet de fermeture, son historique avec notamment l'arrêt du trafic de voyageurs depuis 1938 et du fret depuis 1999, le schéma de ligne alors existant section par section, dont celles non exploitées, en exploitation ou déclassées, une analyse de la section de ligne comprise entre Uzès et Vers-Pont-du-Gard concernant son implantation géographique, la population des cinq communes traversées par cette section de ligne ainsi que ses perspectives d'évolution, les flux de migrations domicile-travail de ce territoire en soulignant l'influence importante de l'agglomération Nîmoise comme lieu de travail pour les populations des communes traversées ; qu'aucun élément produit tant en première instance qu'en appel n'est de nature à révéler l'existence d'informations erronées ou fausses sur ce point ou d'un manque de loyauté de RFF dans leur présentation ; 5. Considérant que ce dossier expose également les transports alternatifs au rail pour les voyageurs ; qu'il fait ainsi une présentation des lignes existantes de transports en commun, en l'occurrence les autocars départementaux reliant les cinq communes entre elles ainsi qu'avec les villes de Nîmes, Alès, Avignon, Bagnols sur Cèze et Pont Saint Esprit, leur fréquence ainsi que, notamment pour les liaisons entre les cinq communes, la durée de ces parcours, en précisant que " le réseau des autocars départementaux permet une bonne liaison, tant en matière de fréquence que de durée des trajets " entre ces cinq communes, les unes avec les autres et avec les principales villes du secteur ; qu'il y décrit aussi le réseau routier avec les temps de parcours entre ces communes et les villes de Nîmes et de Montpellier, et effectue une présentation des transports doux en se référant au document d'orientation générale du SCOT Uzège - Pont du Gard approuvé en février 2008 encourageant des solutions alternatives au " tout voiture " avec " la mise en place d'un réseau d'axes doux " en encourageant " la réalisation de pistes cyclables ", ainsi qu'au schéma départemental des aménagements cyclables adopté par le conseil général dans lequel " la section Uzès-Vers apparaît comme un axe structurant départemental " ; qu'il constate enfin, concernant le transport de voyageurs, dans un paragraphe " Synthèse voyageur " que la ligne ne relie pas directement les cinq communes desservies à Nîmes, qu'au contraire " elle induit un allongement de la distance à parcourir pour relier ces communes à Nîmes " et que " de ce fait, le mode ferroviaire ne représente pas une alternative concurrentielle à la route (VP, cars) pour ces flux " ; qu'aucun élément produit ne révèle ni le caractère erroné de ces éléments, ni une insuffisance d'information pour permettre d'apprécier le projet de fermeture de la section de ligne, ni que les indications ainsi portées relèveraient d'une analyse partiale de la part de RFF ; 6. Considérant que ce dossier présente en outre un paragraphe relatif au fret et à son potentiel de développement pour lequel il conclut que " la reprise du trafic fret n'est pas envisageable sur ce secteur ", après avoir présenté les zones d'activités installées dans le périmètre géographique concerné par cette section de ligne, soit deux zones d'activité modestes, la première située à Vers et la seconde devant être réalisée à Saint Maximim, et une zone d'activité commerciale de " Pont des Charettes ", d'une surface de 15 hectares, se trouvant à Uzès, lieu où est implantée l'usine Haribo dont fait état l'association requérante dans ses écritures, et que " les perspectives de développement économique de ce territoire rural sont plutôt orientées vers le tourisme et les activité de loisirs " ; que ni la circonstance invoquée par la requérante que cette usine soit installée dans cette ZAC, ni celle tirée de ce que l'avis de fermeture de cette section de ligne a été publié dans la revue " Ville Rail et transports ", ni aucun autre élément produit en première instance comme en appel ne fait état d'une demande potentielle de trafic de fret exprimée par des entreprises ou permettant de regarder les informations ainsi données sur le fret comme erronées, partiales ou insuffisantes et de nature à induire en erreur les personnes consultées concernant le projet de fermeture de la ligne ; 7. Considérant que, contrairement à ce qu'allègue l'association requérante, ce dossier, en son paragraphe VI, intitulé " potentiel touristique ", recense les équipements et sites touristiques à proximité du tracé pouvant susciter un attrait spécifique et particulièrement le Pont du Gard et la ville d'Uzès avec son patrimoine culturel, ville où se trouve le musée du bonbon dont fait état l'association requérante et qui est expressément mentionné en annexe dans la fiche de synthèse issue de l'étude des lignes sans trafic du Languedoc-Roussillon décrivant aussi les lieux d'intérêts touristiques ; que ce dossier a mentionné en conclusion dans la synthèse du diagnostic que " le potentiel touristique de la ligne est réel avec la présence de sites touristiques majeurs (Pont du Gard et Uzès) ", que cette section " présente un intérêt touristique reconnu par l'ensemble des secteurs concernés du fait de sa proximité avec le Pont du Gard et la ville d'Uzès " ; 8. Considérant, enfin, que le dossier fait une synthèse et une analyse des entretiens et rencontres avec les différents acteurs locaux qui se sont manifestés pour l'avenir de la ligne ; que l'association requérante soutient que le dossier de consultation fait croire à tort à un consensus des acteurs locaux en faveur de la fermeture de la ligne en relevant que le dossier mentionne de manière erronée qu'a été partagée " unanimement " par les personnes présentes à une réunion partenariale du 22 janvier 2004 l'orientation d'un aménagement en voie verte de cette section en soulignant qu'aucun potentiel de reprise ferroviaire (voyageurs ou marchandises) n'a été identifié ; qu'elle produit à l'appui de ses allégations des attestations de l'un de ces participants opposés à la fermeture de la ligne et des documents relatifs à une opposition de certains élus locaux et qu'elle relève que le conseil régional avait mentionné précédemment que cette section de ligne ouverte au trafic mais neutralisée constitue pour le conseil régional " une liaison intéressante à préserver à la condition de l'ouverture de voyageurs au-delà du Rhône vers Avignon " ; que toutefois, ce dossier ne mentionne pas que la proposition de fermeture repose sur un consensus des autorités ; que, par ailleurs, l'observation du conseil régional exposée par l'association requérante figurait expressément dans la fiche de synthèse en annexe du dossier de consultation et que le compte-rendu de cette réunion du 22 janvier 2004 a aussi été annexée au dossier de consultation, compte-rendu précisant le souhait du " Pays Uzège Pont du Gard " d'acquérir notamment cette section de ligne en vue d'aménager une voie verte reliant Uzès à Beaucaire, la conformité de cet aménagement à l'analyse territoriale de cette section de ligne mettant en avant l'intérêt touristique et paysager du secteur, et prenant acte de l'approbation de l'Etat comme du conseil régional concernant ce projet ; qu'en outre, aucun élément produit par l'association requérante ne révèle que le courrier du 13 juillet 2004 de la région Languedoc Roussillon annexé au dossier de consultation précisant l'absence d'objection à ce que RFF lance les " processus administratifs nécessaires " à la suite de l'étude sur le devenir des lignes qui incluait la section de ligne Uzès-Vers Pont du Gard, à l'exception d'une liste de quatre lignes sur laquelle ne figure pas la section de ligne en litige, ne portait pas sur ce tronçon ; 9. Considérant que, compte tenu notamment de tout ce qui a été dit ci-dessus, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en mentionnant, après avoir exposé ces différentes analyses, que " le projet d'aménagement d'une voie verte sur la section Uzès/Vers porté par le conseil général du Gard s'inscrit dans la continuité du projet de voie verte devant relier Uzès à Beaucaire " et que l'orientation retenue est " la fermeture de la section de ligne en vue de la mise à disposition de ses terrains d'emprise au conseil général du Gard par la reconversion en voie verte ", que le dossier sur lequel RFF a fondé son appréciation, lequel tenait compte de facteurs variés, d'ordre environnemental ou économique en particulier, aurait été incomplet ou aurait exposé le projet de fermeture de manière à induire en erreur les personnes consultées ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que la consultation des entreprises ferroviaires n'a pas davantage été viciée du seul fait que l'avis paru à cet effet dans la revue " Ville Rail et Transports " comportait des renseignements succincts, dès lors que cet avis invitait également ces entreprises à s'adresser, le cas échéant, à RFF pour obtenir de plus amples informations sur le projet de fermeture de la section de ligne en litige, avis publié dans une publication professionnelle du secteur des transports comme le prévoient les dispositions précitées de l'article 22 du décret du 5 mai 1997, lesquelles n'imposent pas d'autres publications ; 11. Considérant, en troisième lieu, que le courrier portant proposition de fermeture, que RFF a adressé au ministre le 12 mai 2010, renvoyait au dossier de consultation annexé au courrier du 2 octobre 2009 précédent informant le ministre de ce projet ; que ce dossier, ainsi qu'il a été vu ci-dessus, explicitait les raisons pour lesquelles RFF envisageait de fermer la section de ligne en litige ; qu'une telle motivation, alors même qu'elle ne figurait pas dans le texte du courrier du 12 mai 2010, permettait à l'association requérante de connaître et de discuter, le cas échéant, les motifs sur lesquels RFF s'est fondé pour proposer de fermer la section de ligne en cause et au ministre d'être suffisamment éclairé pour prendre sa décision ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la FNAUT, la proposition de fermeture était suffisamment motivée au sens de l'article 22 du décret du 5 mai 1997 ; qu'ainsi, la décision du 26 août 2010 n'a pas été prise au terme d'une procédure irrégulière ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'en décidant la fermeture de la section de ligne en litige, sur laquelle le trafic des voyageurs a cessé depuis plusieurs décennies et où le trafic de fret avait cessé depuis 1999, compte tenu de l'absence de perspective de reprise de ces trafics mentionnée dans le dossier de consultation et l'étude menée en 2003 complétée en 2009, de ce que les collectivités locales ont engagé l'aménagement d'une voie verte pour les cyclistes et les piétons s'inscrivant dans la continuité du projet de voie verte reliant Uzès et Beaucaire en lien avec l'intérêt touristique du secteur, et eu égard au fait que les effets de cette décision ne présentent aucun caractère irréversible, RFF ne s'est pas livré à une appréciation entachée d'erreur manifeste, notamment au regard des objectifs fixés par la loi du 13 février 1997 susvisée qui sont " de promouvoir le transport ferroviaire en France dans une logique de développement durable, l'aménagement, le développement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national " et " d'être le gestionnaire du réseau ferré national " ; 13. Considérant, en dernier lieu, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la FNAUT n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande ; 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la partie perdante puisse prétendre au remboursement par l'autre partie des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés ; que les conclusions présentées à cette fin par la FNAUT, partie perdante dans la présente instance, doivent, par suite, être rejetées ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à sa charge une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par RFF et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) est rejetée. Article 2 : La FNAUT versera à RFF la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) et à Réseau Ferré de France. Délibéré après l'audience du 17 avril 2014 à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, MM. Segado etA..., premiers conseillers. Lu en audience publique, le 15 mai 2014 . '' '' '' '' 1 7 N° 12LY20861