CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 08/02/2021, 19BX00329, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-08
Numéro : 19BX00329
Président : M. NAVES
Rapporteur : Mme Sylvie  CHERRIER
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : CABINET VEDESI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler, d'une part les délibérations n° 1 et 2 du 1er décembre 2016 par lesquelles le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Tarn-et-Garonne a, pour la première, fixé le montant global des contributions financières à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au titre de l'exercice 2017 et, pour la seconde, fixé notamment le montant de sa contribution à 3 002 683,73 euros, d'autre part la décision du 26 décembre 2016 par laquelle le président du conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne lui a notifié le montant de sa contribution financière au titre de l'exercice 2017 et, enfin, les titres exécutoires en date du 3 novembre 2017 et du 7 décembre 2017 par lesquels le SDIS de Tarn-et-Garonne a mis à sa charge les sommes de 250 219,89 euros au titre de sa contribution financière des mois de novembre et décembre 2017. Par un jugement n°s 1700423, 1700443, 1700890, 1705928 et 1803161 du 27 novembre 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés respectivement les 23 janvier 2019, 26 juin 2020 et 21 octobre 2020, la commune de Montauban, représentée par Me F..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 27 novembre 2018 ; 2°) d'annuler les délibérations n° 1 et 2 du 1er décembre 2016 du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Tarn-et-Garonne ; 3°) d'annuler la décision du 26 décembre 2016 par laquelle le président du conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne lui a notifié le montant de sa contribution financière au titre de l'exercice 2017 ; 4°) d'annuler les titres exécutoires n° 829 et 855 du 3 novembre 2017 et du 7 décembre 2017 par lesquels le SDIS de Tarn-et-Garonne a mis à sa charge les sommes de 250 219,89 euros au titre de sa contribution financière des mois de novembre et décembre 2017 ; 5°) de mettre à la charge du SDIS de Tarn-et-Garonne la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - le jugement attaqué est entaché de contradiction de motifs ; - les membres du conseil d'administration n'ont pas disposé d'une information suffisante sur les modalités de calcul et de répartition du montant des contributions ainsi que sur le mécanisme de valorisation du volontariat ; - ce mécanisme de valorisation du volontariat méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ; il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il institue, entre les communes membres, une différence de traitement manifestement disproportionnée ; il est entaché d'illégalité dès lors qu'il permet au conseil d'administration du SDIS d'appliquer une sanction administrative qui n'est pas prévue par la loi ; la décision de majorer sa contribution financière a par ailleurs été prise en méconnaissance du principe des droits de la défense ; - les délibérations et décisions en litige sont entachées d'illégalité compte tenu du plafonnement illégal de la contribution du département, au regard des dispositions de l'article L. 1421-5 du code général des collectivités territoriales, tel que prévu par la convention pluriannuelle 2017-2020 conclue entre le SDIS et le département de Tarn-et-Garonne ; - le système mis en place par le SDIS entraîne une revalorisation excessive du montant des contributions des communes et des EPCI au profit du département. Par un mémoire enregistré le 23 juin 2017, le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, représenté par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Montauban la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 septembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 22 octobre 2020 à midi. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 ; - la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ; - la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... E..., - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant le SDIS de Tarn-et-Garonne. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Montauban et le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Tarn-et-Garonne ont conclu, le 26 janvier 2001, avec effet au 1er janvier 2001, une convention ayant pour objet le transfert des personnels et des biens affectés par la commune au fonctionnement des services d'incendie et de secours et la fixation de la " dotation annuelle de transfert " devant être versée par celle-ci au titre de la charge nette qu'elle aurait supportée si le transfert n'était pas intervenu. Cette dotation s'ajoutait, au titre de la contribution due par la commune pour le financement de ce SDIS, à la somme qu'elle versait antérieurement pour le fonctionnement de ce service, dite " contingent d'incendie et de secours ". Cette convention a fixé le montant de la dotation de transfert à 16 000 000 francs pour l'année 2001 et, après réduction progressive à raison de l'amortissement linéaire annuel entre 2002 et 2007 de la charge spécifique liée au nouveau régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels, à 2 256 245,46 euros, soit la contrevaleur de 14 800 000 francs, à partir de l'année 2007. 2. La commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les délibérations n° 1 et n° 2 du 1er décembre 2016 par lesquelles le conseil d'administration de ce SDIS a, respectivement, fixé le montant global des contributions financières à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au titre de l'exercice 2017 et a notamment fixé à 3 002 683,73 euros le montant de la contribution qui lui était demandée pour ce même exercice, la décision du 26 décembre 2016 par laquelle le président du conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne lui a notifié le montant de sa contribution financière pour cette même année ainsi que les titres exécutoires émis à son encontre les 3 novembre 2017 et 7 décembre 2017, pour le recouvrement de sa contribution au financement du SDIS pour les mois de novembre et décembre 2017. Elle relève appel du jugement du 27 novembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes. Sur les conclusions en annulation : 3. Aux termes de l'article L. 1424-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires relatives à l'administration du service départemental d'incendie et de secours. ". Aux termes de l'article L. 1424-35 de ce code dans sa rédaction applicable au litige : " La contribution du département au budget du service départemental d'incendie et de secours est fixée, chaque année, par une délibération du conseil départemental au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci. / Les relations entre le département et le service départemental d'incendie et de secours et, notamment, la contribution du département, font l'objet d'une convention pluriannuelle. / Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. / (...) / Avant le 1er janvier de l'année en cause, le montant prévisionnel des contributions mentionnées aux quatrième et cinquième alinéas, arrêté par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, est notifié aux maires et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale. / Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental. / Dans les six mois suivant le renouvellement des conseils d'administration prévu à l'article 126 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 précitée, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours organise un débat portant sur la répartition des contributions entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale du département. / Si aucune délibération n'est prise dans les conditions prévues au troisième alinéa, la contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de l'importance de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de sa contribution dans le total des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constatée dans le dernier compte administratif connu. ". 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil d'administration du SDIS ont été destinataires, dix jours avant la réunion du 1er décembre 2016, de deux rapports relatifs aux deux projets de délibérations soumises à leur examen, la première portant sur le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au financement du SDIS et la seconde, sur les modalités de calcul et de répartition des contributions entre ces collectivités. Le rapport n 1 indique que " l'augmentation du montant global des contributions communales et intercommunales pour l'année 2017 suit l'évolution de l'indice des prix à la consommation soit + 0,2 % ", en précisant l'indice pris pour référence et le montant global en résultant pour l'année 2017. Le rapport n 2, après avoir rappelé la possibilité, introduite depuis la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011, de prendre en compte la présence, dans les effectifs des communes, d'agents ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires, de leur disponibilité pendant leur temps de travail et des mesures sociales prises en faveur du volontariat, présente la mesure compensatoire proposée au profit des communes s'inscrivant dans une démarche de valorisation et de facilitation du volontariat. Il indique les modalités de calcul de cette mesure ainsi que, pour chaque commune et établissement public de coopération intercommunale (EPCI) du département, le montant de sa contribution payée au titre de l'année 2016 et celui prévu pour 2017 en fonction des principes ainsi définis. Les informations ainsi données aux membres du conseil d'administration étaient suffisamment précises pour leur permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur les modalités de calcul du montant global des contributions pour l'année 2017 ainsi que sur sa répartition entre les différentes collectivités membres. 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les communes du département sont classées en cinq catégories : les communes sans centre de secours (catégorie 1), les communes sièges d'un centre de première intervention (catégorie 2), les communes sièges d'un centre de secours de deuxième ou troisième catégorie (catégorie 3), les communes sièges d'une centre de secours de première catégorie (catégorie 4) et les communes sièges d'un centre de secours principal (catégorie 5). La contribution des communes par habitant est dégressive selon la présence d'un centre de secours sur leur territoire et l'importance de celui-ci, les communes sans centre de secours payant la contribution par habitant la plus élevée et celles avec un centre de secours principal (Montauban), la contribution par habitant la moins élevée. Pour l'année 2017, la " contribution de base " de chaque commune a été établie en augmentant de 0,2 % (indice des prix à la consommation) la contribution versée au titre de l'année 2016. Par ailleurs, pour encourager les communes à promouvoir le développement des sapeurs-pompiers volontaires, le conseil d'administration du SDIS a modulé cette " contribution de base " en prenant en compte la présence, dans leurs effectifs, des agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire (SPV), ainsi que la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail. Dans ce cadre, toutes les communes disposant d'un centre d'incendie et de secours se sont vues appliquer un abattement de 1 000 euros par SPV employé communal " conventionné ", au sens des dispositions de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure. Cent-dix agents ayant ainsi été comptabilisés sur l'ensemble du département, il en est résulté un abattement d'un montant total de 110 000 euros. Le coût de cet abattement a été réparti entre les communes sièges d'un centre de secours dont le ratio du nombre de SPV conventionnés rapporté au nombre d'habitants communaux était inférieur au ratio moyen sur le département (nombre total de SPV rapporté à la population totale des communes sièges d'un centre de secours). Cette répartition a été effectuée entre les communes concernées au prorata de la population communale, par rapport à la population totale des communes sièges d'un centre de secours. 6. Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d'un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d'un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi. 7. Par ailleurs, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'une autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 8. La commune de Montauban soutient que l'abattement institué au profit des communes s'inscrivant dans une démarche de valorisation et de facilitation du volontariat, et les modalités de son financement, sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques. 9. Contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, ce mécanisme de modulation, qui s'applique exclusivement aux communes sièges d'un centre de secours, établit, entre les communes disposant d'un tel centre et celles qui n'en disposent pas, une différence de traitement qui est en rapport avec son objet, visant à prendre en compte, dans l'effectif des communes, la présence d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire et la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Les communes qui disposent d'un centre de secours sur leur territoire sont en effet dans une situation différente, au regard du service d'incendie et de secours, de celles qui n'en disposent pas, la proximité géographique étant nécessaire pour garantir la disponibilité, et donc l'intervention rapide, des agents concernés. Par ailleurs, ne sont pris en compte, pour le calcul de cette modulation, que les agents territoriaux pour lesquels ont été conclues des conventions de disponibilité prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, à l'exclusion des agents bénéficiant de simples autorisations spéciales d'absence délivrées dans le cadre de l'article L. 723-12 du même code. Contrairement à ce que soutient la commune requérante, cette différence de traitement répond, là encore, à une différence de situation objective, en rapport avec l'objet de la mesure, le recours à des conventions formalisées permettant de garantir une meilleure programmation de la disponibilité des SPV. Si la commune de Montauban fait encore valoir que ce mécanisme de modulation est défavorable aux communes ayant une population plus élevée, ledit mécanisme, comme il a été dit, tend à encourager les communes à promouvoir le volontariat au sein de leurs effectifs, lesquels sont plus ou moins importants selon la taille de la commune concernée. Par suite, les modalités retenues pour le calcul des ratios et de la répartition du coût de l'abattement, qui établissent une péréquation entre le la densité de population et le nombre de SPV, n'ont pas pour effet d'avantager ou de désavantager les communes selon l'importance de leur population. 10. Par ailleurs, la différence de traitement résultant de la délibération litigieuse n'est pas manifestement hors de proportion avec la différence de situation des communes considérées. En effet, sur les huit communes ayant enregistré, du fait de la mise en place de la modulation, une hausse de leur contribution excédant 0,2 %, l'augmentation en ayant résulté a été de 7,38 % pour Villebrunier, 6,71 % pour Verdun-sur-Garonne, 5,85 % pour Nègrepelisse, 4,89 % pour Grisolles, 4,25 % pour Albias, 4,13 % pour Corbarieu, 3,49 % pour Caylus et 2,89 % pour Montauban. Parmi les seize communes ayant enregistré une baisse de leur contribution, les trois communes ayant enregistré la baisse la plus forte sont Laguépie (baisse de 26 %), Lavit-de-Lomagne (baisse de 12,18 % et Caussade (10,1 %), cette baisse ayant été, en moyenne, de 8,66 %. Or, il n'est pas contesté que ces hausses et baisses sont directement liées au nombre de SPV conventionnés parmi les agents des communes concernées. A cet égard, la commune de Caussade, qui est le siège d'un centre de première catégorie et compte 6 800 habitants, dispose, au sein de ses effectifs, de treize agents ayant la qualité de SPV conventionné alors que la commune de Montauban, qui est le siège du seul centre de secours principal du département et compte 57 921 habitants, soit 23 % de la population départementale, n'a, au sein de ses effectifs, que deux SPV conventionnés. 11. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que le mécanisme de modulation créé par la délibération n° 2 du 1er décembre 2016 du conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques doivent être écartés. 12. En troisième lieu, ce mécanisme de modulation vise, comme il a été dit, à " prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. ", au sens des dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. A cet égard, il prend en compte une donnée objective tenant à ce que les communes ayant conclu avec le SDIS de Tarn-et-Garonne des conventions telles que prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, afin de préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour formation des SPV, rémunèrent les agents concernés pendant ces périodes de disponibilité et contribuent ce faisant au financement du service d'incendie et de secours. La commune de Montauban n'établit ni même n'allègue que l'abattement de 1 000 euros accordé pour chaque SPV mis à disposition du SDIS dans le cadre des dispositions de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure serait sans rapport avec le coût résultant, pour la commune concernée, de la disponibilité accordée de ce fait à son agent. Par suite, les moyens tirés de ce que ce mécanisme constituerait une sanction qui méconnaîtrait le principe de légalité des délits et des peines ainsi que le principe des droits de la défense, en l'absence de mise en oeuvre d'une procédure contradictoire préalable, ne peuvent être accueillis. 13. En quatrième lieu, la commune de Montauban soutient que la " convention de partenariat 2017-2020 " signée le 26 octobre 2016 entre le département et le SDIS de Tarn-et-Garonne, et plus particulièrement son article 5, aurait pour effet d'instaurer un plafonnement illégal de la contribution départementale, seule l'évolution des contributions communales étant strictement encadrée par la loi, ce qui implique que c'est au département seul qu'il revient d'assumer les charges supplémentaires du SDIS. Il en résulterait, selon elle, une méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales qui encadrent l'évolution annuelle des contributions des communes et des EPCI. Toutefois, et outre que le deuxième alinéa de cet article dispose expressément que la convention pluriannuelle qu'il prévoit porte notamment sur la contribution du département, sans fixer aucune règle quant à ses modalités de calcul ou d'évolution, la circonstance, à la supposer établie, qu'une stipulation de la " convention de partenariat 2017-2020 " signée entre le département et le SDIS de Tarn-et-Garonne méconnaitrait les dispositions législatives ou réglementaires encadrant le montant de la contribution globale dues par les communes et les EPCI est sans conséquence sur la légalité de la délibération n° 2 du 1er décembre 2016 du conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne dès lors que celle-ci ne méconnaît pas, par elle-même, lesdites dispositions. 14. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que le mécanisme de modulation des contributions financières institué par cette délibération " entraîne une revalorisation excessive du montant des contributions des communes et des EPCI, au profit du département ", et que sa suppression ne " privera pas le SDIS des recettes nécessaires à son fonctionnement " n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Montauban n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est pas entaché de contradiction de motifs, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation des délibérations n° 1 et 2 du 1er décembre 2016 par lesquelles le SDIS de Tarn-et-Garonne a, respectivement, fixé le montant global des contributions financières à la charge des communes et des EPCI au titre de l'exercice 2017 et fixé notamment le montant de sa contribution à 3 002 683,73 euros, d'autre part la décision du 26 décembre 2016 par laquelle le président du conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne lui a notifié le montant de sa contribution financière au titre de l'exercice 2017 et, enfin, les titres exécutoires en date du 3 novembre 2017 et du 7 décembre 2017 par lesquels le SDIS de Tarn-et-Garonne a mis à sa charge les sommes de 250 219,89 euros au titre de sa contribution financière des mois de novembre et décembre 2017. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant au paiement des frais exposés et non compris dans les dépens ne peuvent qu'être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais engagés par le SDIS de Tarn-et-Garonne. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Montauban est rejetée. Article 2 : La commune de Montauban versera au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montauban et au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 11 janvier 2021 à laquelle siégeaient : M. Dominique Naves, président, Mme C... B..., présidente-assesseure, Mme D... E..., premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 février 2021. Le rapporteur, Sylvie E... Le président, Dominique Naves Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 19BX00329