CAA de PARIS, 1ère chambre, 07/10/2021, 21PA00469, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-07
Numéro : 21PA00469
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SCP FRECHE & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Par une ordonnance nos 2006334, 2008652, 2008670, 2010788, 2011582, 2013532 et 2014758 du 27 janvier 2021, enregistrée le même jour au greffe de la Cour, la présidente de la 2ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis à la Cour administrative d'appel de Paris, notamment, la requête de la société anonyme immobilière du Moulin vert, enregistrée sous le n° 21PA00469 devant la Cour. Par une requête, enregistrée le 9 octobre 2020 au greffe du tribunal administratif de Montreuil, et un mémoire en réplique enregistré le 8 juillet 2021, la société anonyme immobilière du Moulin vert, représentée par Me Bernard, demande à la Cour : 1°) d'annuler la délibération n° CT-20/1406 du 25 février 2020 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'elle a formé le 17 avril 2020 contre cette délibération ; 2°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Plaine Commune la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération attaquée a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière, les conclusions de la commission d'enquête publique n'étant pas présentées dans un document distinct du rapport d'enquête, l'avis de cette commission étant insuffisamment motivé et ne pouvant être considéré comme favorable compte tenu des réserves et recommandations émises par celle-ci, et, en outre, les réserves portant sur le suivi et à l'évaluation du plan, et le renforcement des mesures de préservation des espaces verts n'ayant pas été levées ; - les dispositions de l'article L. 153-56 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; - le plan local d'urbanisme intercommunal est entaché d'erreur manifeste d'appréciation s'agissant pour les parcelles lui appartenant à Aubervilliers, du classement en zone UE de celles de la rue du Landy et de l'inclusion dans une servitude pour élargissement de voirie et espace vert, de celle de l'avenue de la République. Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 mai et 6 août 2021, l'établissement public territorial Plaine Commune, représenté par Me Lherminier, sollicite la cristallisation des moyens et conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à ce que soit mise à la charge de la société anonyme immobilière du Moulin vert une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Renaudin, - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique, - les observations de Me Mimoun pour la société anonyme immobilière du Moulin vert, et de Me Baron pour l'établissement public territorial Plaine Commune. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 17 octobre 2017, le conseil de territoire de l'établissement public territorial (EPT) Plaine Commune a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par une délibération du 19 mars 2019, il a tiré le bilan de la concertation préalable et arrêté le projet de plan. L'enquête publique s'est déroulée du 2 septembre au 4 octobre 2019. Par une délibération du 25 février 2020, le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé le PLUi. La société anonyme immobilière du Moulin vert demande l'annulation de cette dernière délibération. Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 25 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal : En ce qui concerne sa légalité externe : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. ", et aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 3. Il résulte des dispositions précitées que la commission d'enquête doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu, et, d'autre part, indiquer par une présentation séparée, ses conclusions motivées sur le plan, en tenant compte de ces observations mais sans être tenue de répondre à chacune d'elles. 4. Il n'est pas contesté que le rapport d'enquête publique du 2 décembre 2019, contient dans un tome 1 intitulé " rapport, conclusions et avis de la commission d'enquête ", le rapport d'enquête lui-même de 382 pages, et à la suite de ce dernier, un document intitulé " conclusions et avis de la commission d'enquête " comprenant 63 pages distinctes de celles du rapport d'enquête. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que, en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, les conclusions de la commission d'enquête ne feraient pas l'objet d'une présentation séparée, manque en fait. 5. Si la société requérante soutient que la commission d'enquête n'aurait pas donné son avis sur le PLUi dans son ensemble, il ressort des conclusions de la commission que si certaines de ces conclusions sont données selon les thématiques qui sont ressorties de l'enquête publique, comme principales, la commission s'est aussi prononcée sur la globalité du projet en abordant l'équilibre global de ce dernier et le programme de développement du territoire, retenant ainsi que le PLUi répondait aux objectifs nationaux relatifs à l'urbanisme dans un cadre transversal, prenant en compte les différentes dimensions sociales, économiques et environnementales pour un développement soutenable, et que le public était consensuel sur les objectifs et principes retenus, soulignant l'intérêt d'un plan à l'échelle intercommunale par l'apport d'une simplification globale tout en respectant les spécificités locales, et approuvant la démarche de conditionnalité posée par Plaine Commune pour synchroniser les constructions de logements sur le territoire, visant à accueillir des populations nouvelles, avec la réalisation des équipements nécessaires et la mutation des tissus existants pour répondre aux attentes des résidents en matière de conditions de vie, de qualité du cadre de vie et de l'environnement. Au demeurant, la commission a pu, dans ses conclusions, procéder à une synthèse des résultats de la procédure d'enquête publique sans créer de confusion, pour le public, qui aurait été de nature à nuire à son information, avec le rapport d'enquête. La commission d'enquête a émis un avis suffisamment circonstancié sur le projet de plan local d'urbanisme, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, devant donc être écarté. 6. Au terme de ses conclusions, la commission d'enquête a émis un avis favorable au PLUi assorti de trois réserves relatives au suivi et à l'évaluation du plan, au renforcement des mesures de préservation des espaces verts afin de réduire les risques d'atteinte à la biodiversité, et de mieux participer à la lutte contre le changement climatique, et à la transition morphologique avec les zones pavillonnaires. Les modifications que ces réserves ont induites, consistant principalement à, la prise en compte de nouveaux indicateurs, la réalisation d'une cartographie des espaces verts selon leur typologie, l'identification de la zone urbaine verte et paysagère (UVP) comme constituant une protection paysagère au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, l'ajout d'une orientation spécifique relative à la préservation des zones humides dans l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle environnement et santé, ainsi que l'introduction de dispositions particulières applicables aux terrains mitoyens de la zone UH portant sur les règles de hauteur et d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, ne sont pas d'une telle ampleur qu'elles devraient être regardées comme modifiant le caractère favorable de l'avis. En outre, contrairement à ce que soutient la société requérante, ces modifications sont effectives, de sorte que les réserves de la commission ont bien été levées. Si l'avis de la commission d'enquête est également assorti de recommandations, celles-ci ne sauraient être assimilées ni à des réserves ni à des conditions auxquelles aurait été subordonné le caractère favorable de l'avis émis. En tout état de cause, aucune disposition législative ou réglementaire ne faisant obligation au conseil de territoire de se conformer aux conclusions de la commission d'enquête, le moyen tiré de ce que l'avis de cette commission sur le PLUi ne pouvait être considéré comme favorable, est sans incidence à l'égard de la délibération attaquée. 7. En second lieu, la société requérante ne saurait utilement invoquer à l'encontre de la délibération du 25 février 2020 approuvant le PLUi de Plaine Commune, la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-56 du code de l'urbanisme selon lesquelles " le plan local d'urbanisme ne peut pas faire l'objet d'une modification ou d'une révision portant sur les dispositions faisant l'objet de la mise en compatibilité entre l'ouverture de l'enquête publique et la décision procédant à la mise en compatibilité ", en mettant en cause la procédure de mise en compatibilité du PLU d'Aubervilliers avec la déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement du Marcreux, actée par un arrêté préfectoral du 28 novembre 2019, celle-ci concernant un PLU distinct du PLUi de Plaine Commune et une procédure antérieure à l'approbation de ce dernier. En ce qui concerne sa légalité interne : 8. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : (...) / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; (...) / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; (...) ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. En premier lieu, la société requérante conteste le classement en zone UE des parcelles qu'elle détient situées rue du Landy à Aubervilliers cadastrées section H n°144 et n°149, alors qu'elles étaient classées en zone UA sous l'empire du PLU communal d'Aubervilliers, précédant l'approbation du PLUi. Il ressort du rapport de présentation du PLUi, dans sa partie " justification des choix ", qu'un zonage commun à l'échelle territoriale a été défini, selon un nombre de zones restreint par rapport à celles existantes antérieurement dans les différents PLU communaux. Selon le règlement du PLUi, la zone UE est destinée à accueillir des activités économiques mixtes, notamment celles du secteur tertiaire comprenant les bureaux et grands centres commerciaux, dans l'objectif de renforcer l'attractivité des pôles d'emplois en permettant d'accueillir sur le territoire de nouvelles activités économiques et à celles déjà implantées de se développer. Le règlement prévoit que, dans cette zone, sont interdites les constructions à destination d'hébergement, et que les logements ne sont admis que sous certaines conditions restrictives. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de présentation du PLUi, qui comprend une cartographie analysant les tissus urbains existants sur le territoire, réalisée à la parcelle sur site et à l'aide des vues aériennes prises au cours de l'année 2017, que l'îlot urbain dans lequel se situent les parcelles appartenant à la société requérante, qui s'inscrit entre la rue Claude Bernard au nord, la rue du Port à l'est, le quai du canal Saint-Denis à l'ouest, et la rue du Landy au sud, correspond, principalement à un espace d'activité à dominante d'industrie, artisanat, service, à l'ouest, et, à l'est, à un tissu constitué de petits bâtiments. Il est constant que la partie est de cet îlot à dominante résidentielle fait l'objet d'une opération de requalification, qui s'inscrit dans le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), engagée par la communauté d'agglomération de Plaine Commune par délibération du 29 juin 2010 et comprise dans l'opération d'aménagement du centre-ville d'Aubervilliers et du quartier Marcreux. Compte tenu de l'état de friche de ce quartier résidentiel, l'opération prévoit la démolition des logements existants et la reconstruction de logements neufs et a nécessité une déclaration d'utilité publique pour procéder à l'expropriation des parcelles. Le règlement du PLUi a classé ce secteur est en zone UP06 a, les zones UP correspondant à des zones de projet ou opérations d'aménagement spécifiques, laquelle correspond ici à l'opération d'aménagement du Marcreux. La société requérante fait valoir que son projet de développement de logements sociaux vient s'inscrire dans cet objectif de requalification résidentielle du quartier, pour lequel d'ailleurs une bande de ses parcelles est soumise à la procédure d'expropriation. Toutefois, comme il a déjà été dit, le tissu qui caractérise ses parcelles est de nature totalement différente de celle de l'est de l'îlot. Le rapport de présentation du PLUi, expose, sous son chapitre V relatif à l'analyse urbaine et paysagère, que le territoire de Plaine Commune possède une grande variété de tissus urbains, de natures et d'époques différentes, dont la diversité, formant une mosaïque, est constitutive de son identité. La société requérante soutient que le classement de ses parcelles, dans une zone non résidentielle, ne correspond pas aux objectifs de développement des logements inscrits dans le schéma directeur d'Ile-de-France et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Toutefois, il ressort du rapport de présentation du PLUi dans sa partie " justification des choix ", que les besoins de constructions de logements seront satisfaits principalement par les opérations prévues dans les zones de projet UP, et que le PADD comporte également un objectif tendant à créer " un territoire dynamique et protecteur, affirmant le droit à la centralité et respectueux des singularités des villes ", pour la mise en œuvre duquel les auteurs du PLUi ont entendu " préserver la mosaïque urbaine, et mieux maîtriser les mutations dans le diffus ", afin de valoriser et maintenir la pluralité des tissus urbains et la richesse des ambiances urbaines. De même, le PADD comporte un objectif tendant à créer " un territoire de diversité économique, productif et actif ", pour lequel les auteurs du PLUi ont souhaité " préserver les activités économiques en ville, et protéger les tissus mixtes ", prenant en compte l'imbrication de nombreuses parcelles d'activités économiques et commerciales avec des tissus résidentiels, en particulier dans le sud du territoire et notamment dans le centre-ville d'Aubervilliers. Compte tenu des caractéristiques du tissu urbain existant sur les parcelles en cause de la société requérante et des objectifs développés par le PLUi pour mettre en œuvre les orientations du PADD, ainsi que de la volonté, soulignée par l'EPT Plaine Commune dans ses écritures en défense, de maintenir la dynamique de développement tertiaire existante dans le sud du territoire, notamment à Aubervilliers, et particulièrement dans ce secteur situé à proximité d'une gare RER, le classement en zone UE de celles-ci n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. En outre, la circonstance que certains secteurs des environs ont été classés en zone UH ou UM ou en emplacement réservé pour le logement, est sans incidence sur le classement des parcelles en cause, dès lors, d'une part que ces secteurs en sont séparés par des rues, et d'autre part, qu'ils ne présentent pas les mêmes caractéristiques de tissus urbains. 10. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (...) / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; (...) / En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. ". 11. En second lieu, la société requérante conteste l'instauration d'une servitude de localisation, prise sur le fondement du dernier alinéa des dispositions précitées de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sur la parcelle qu'elle détient au 65 avenue de la République à Aubervilliers cadastrée AY n° 50. Il ressort du règlement du PLUi que cette servitude SLC005, qui s'étend également sur deux autres parcelles n'appartenant pas à la société requérante, concerne les espaces publics et espaces verts et en particulier le projet de redressement du mail Anne Sylvestre et de création d'un espace vert au bénéfice de la commune d'Aubervilliers. Il ressort du rapport de présentation du PLUi, dans sa partie " justification des choix ", que les servitudes de localisation sont utilisées pour préserver l'emprise foncière nécessaire à la réalisation d'aménagements de l'espace public d'intérêt général, cohérente avec les objectifs du PADD, notamment celui du développement des espaces publics et des espaces verts. Ce rapport justifie également qu'à la différence des emplacements réservés, les servitudes de localisations ne sont pas délimitées par une emprise précise, compte tenu de l'absence de connaissance de l'implantation exacte du projet, rendant possible une adaptation lors de sa mise en œuvre. L'instauration de la servitude en cause, qui correspond en tous points aux définitions présentées dans le rapport de présentation, et aux possibilités ouvertes par les dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans erreur de droit, est justifiée par un projet précis comme l'indique le règlement et n'est, dès lors, pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de ce qui précède que la société anonyme immobilière du Moulin vert n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Sur les frais liés à l'instance : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement public territorial Plaine Commune, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société anonyme immobilière du Moulin vert, demande au titre des frais qu'elle a exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la société anonyme immobilière du Moulin vert une somme de 1 500 euros à verser à l'établissement public territorial Plaine Commune. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société anonyme immobilière du Moulin vert est rejetée. Article 2 : La société anonyme immobilière du Moulin vert versera à l'établissement public territorial Plaine Commune, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme immobilière du Moulin vert et à l'établissement public territorial Plaine Commune. Délibéré après l'audience du 9 septembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. B..., premier vice-président, - M. Diémert, président-assesseur, - Mme Renaudin, première conseillère Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2021. La rapporteure, M. RENAUDINLe président, J. B... La greffière, M. A... La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 8 N° 21PA00469