CAA de PARIS, 7ème chambre, 20/12/2019, 17PA21963, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-20
Numéro : 17PA21963
Président : M. JARDIN
Rapporteur : Mme Laurence  NOTARIANNI
Commissaire du gouvernement : Mme STOLTZ-VALETTE
Avocat(s) : TAOUMI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au Tribunal administratif de la Guyane l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande formulée le 12 novembre 2015 tendant à ce que la commune de Matoury régularise sa situation administrative auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et la condamnation de la commune de Matoury à lui verser la somme de 40 881,14 euros en réparation du préjudice subi au titre des pensions non perçues du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2016 ainsi qu'au versement de la somme mensuelle de 1 703,41 euros à compter du 1er janvier 2017 au titre de sa pension de retraite jusqu'à la régularisation de sa situation par la CNRACL. Par un jugement n° 1600170 du 20 mars 2017, le Tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 juin 2017, le 13 juillet 2017 et le 26 septembre 2019, dont le jugement a été attribué à la Cour administrative de Paris par ordonnance n° 428220 du 1er mars 2019 du président de la section du contentieux de Conseil d'Etat sur le fondement des dispositions de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, M. A..., représenté par la SCP Nicolay-Delanouvelle-Hannotin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1600170 du 20 mars 2017 du Tribunal administratif de la Guyane ; 2°) de lui adjuger l'entier bénéfice de sa requête introductive d'instance ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Matoury le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la minute du jugement attaqué ne comporte pas la signature des membres de la formation de jugement ; - le Tribunal a omis de répondre à plusieurs moyens opérants de la requête et insuffisamment motivé sa décision ; - les arrêtés des 3 janvier 1991, 16 février 1996, 20 mars 2001, 13 mars 2006 et 17 mars 2011 ont été régulièrement pris par l'autorité compétente et étaient légalement fondés sur les dispositions de l'article L. 2123-10 du code général des collectivités territoriales permettant à un fonctionnaire territorial d'être placé en détachement pour exercer un mandat de maire ; les dispositions des articles 55 et 64 de la loi du 26 janvier 1984 et de l'article L. 231 du code électoral ne s'opposaient pas à ce qu'il soit placé en détachement pour occuper la fonction de maire ; il résulte des dispositions de l'article L. 231 du code électoral, lues à la lumière de la réponse du ministre de l'intérieur n° 04030, JO Sénat du 24 juillet 2008, p. 1516, qu'un agent municipal placé en position de détachement au plus tard la veille du premier tour de scrutin est éligible au mandat de conseiller municipal de la commune où il exerçait ses fonctions avant son placement en détachement ; ces dispositions ne faisaient pas obstacle à l'élection du requérant, qui avait été placé en détachement, au conseil municipal de Matoury ; en tout état de cause, les dispositions de l'article L. 231 du code électoral n'instituent qu'un régime d'inéligibilité et sont sans incidence sur la situation administrative de l'agent communal élu au conseil municipal en dépit de son éventuelle inéligibilité ; - dès lors que les arrêtés de détachement étaient définitifs et n'étaient pas inexistants, ils devaient produire tous leurs effets dont l'ouverture des droits à la retraite ; la commune est tenue de régulariser la situation du requérant auprès de la CNRACL et de verser les cotisations afférentes à sa période de détachement ; - l'exécution de la décision d'annulation impliquera nécessairement qu'il soit enjoint à la commune de régulariser sa situation auprès de la CNRACL ; - les préjudices causés par la décision illégale, tant financiers que résultant des troubles dans ses conditions d'existence, du fait du défaut de versement d'une partie de sa pension de retraite, doivent être intégralement réparés ; - la fin de non-recevoir opposée par la commune à ses conclusions indemnitaires n'est pas fondée dès lors que les demandes indemnitaires ne sont soumises à aucun formalisme et que la lettre du 12 novembre 2015 comporte une demande indemnitaire préalable. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2019, la commune de Matoury, représentée par la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. A... à lui verser une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le litige ne relève pas de la voie de l'appel dès lors que le jugement attaqué a été rendu en premier et dernier ressort, l'ensemble des conclusions de M. A... portant sur des litiges en matière de pension au sens des dispositions du 7° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative ; - les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de liaison préalable du contentieux ; à cet égard, la lettre du 12 novembre 2015 ne comporte aucune demande indemnitaire préalable ; - les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables dès lors qu'elles sont présentées à titre principal ; elles n'ont pas la nature d'injonctions susceptibles d'être prononcées sur le fondement des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative et méconnaissent l'office du juge ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt de la Cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le litige ne relève pas de la voie de l'appel dès lors qu'en application des 7° et 8° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les litiges en matière de pensions. Un mémoire en réponse au moyen relevé d'office, présenté pour M. A..., a été enregistré le 20 mai 2019. Il soutient que la requête n'a pas la nature d'un litige en matière de pension au sens des dispositions du 7° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, lesquelles doivent faire l'objet d'une interprétation stricte dès lors qu'elles apportent une exception au droit à relever appel des jugements en matière de contentieux de la fonction publique. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des communes ; - le code électoral ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Stoltz-Valette, rapporteur public, - et les observations de Me Nicolaÿ, avocat de M. A... et de Me Ortega, avocat de la commune de Matoury. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que M. C... A..., rédacteur territorial en fonction dans la commune de Matoury, a été placé à sa demande en disponibilité pour se présenter aux élections municipales de mars 1989, à la suite desquelles il a été élu conseiller municipal, puis maire de la commune de Matoury. M. A..., en sa qualité d'agent en disponibilité de la commune de Matoury, a ensuite demandé le 3 décembre 1990 à la commune de Matoury, dont il était le maire, à être placé en position de détachement auprès d'elle pour exercer son mandat de maire. Par un arrêté en date du 3 janvier 1991, il a ainsi été placé en position de détachement pour une durée de cinq ans à compter du 1er février 1991. Ce détachement a été renouvelé par quatre arrêtés successifs en date des 16 février 1996, 20 mars 2001, 13 mars 2006 et 17 mars 2011. M. A... a ainsi exercé les fonctions de maire de la commune de Matoury en tant qu'agent de cette commune détaché auprès d'elle-même du 1er février 1991 au 30 mars 2014, date à laquelle un nouveau maire a été élu. M. A..., par une lettre datée du 26 août 2014, a alors saisi la commune de Matoury, qui n'a pas répondu, d'une demande de versement des cotisations de retraite correspondant à sa période de détachement auprès de cette commune de 1991 à 2014, aux fins de régulariser son dossier auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et de constituer les droits à pension correspondants. M. A... a sollicité à nouveau, par lettre en date du 12 novembre 2015, la régularisation de sa situation auprès de la CNRACL par le versement de ces cotisations. En l'absence de réponse de la commune, M. A... a saisi le Tribunal administratif de la Guyane de demandes d'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande du 12 novembre 2015, de régularisation de sa situation auprès de la CNRACL et de condamnation de la commune de Matoury à lui verser, d'une part, la somme de 40 881,14 euros en réparation du préjudice subi au titre des pensions non perçues du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2016 et, d'autre part, la somme mensuelle de 1 703, 41 euros à compter du 1er janvier 2017 au titre de sa pension de retraite jusqu'à la régularisation de sa situation par la CNRACL. Il relève appel du jugement en date du 20 mars 2017 par lequel le Tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande au motif que les arrêtés de détachement litigieux devaient être regardés comme nuls et non avenus du fait qu'ils avaient été pris dans le seul but de permettre à M. A... de conserver des avantages statutaires. Sur la compétence de la Cour : 2. Aux termes des dispositions de l'article R. 811-1 du code de justice administrative dans leur rédaction applicable : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. Toutefois, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : 7° Sur les litiges en matière de pensions ; 8° (...) sur toute action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur au montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 ". 3. M. A... a saisi le Tribunal administratif de la Guyane d'une demande tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision de la commune de Matoury refusant de lui constituer des droits en procédant au versement de cotisations auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Un tel litige, qui oppose l'agent public à la collectivité locale auprès de laquelle il avait été affecté et qui porte sur l'étendue des obligations de cette collectivité envers son agent résultant de l'exécution de décisions de détachement dont celui-ci a bénéficié, n'a pas la nature d'un litige en matière de pensions au sens des dispositions du 7° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative. D'autre part, l'action en indemnisation formée par un agent public à l'encontre de la collectivité locale auprès de laquelle il avait été affecté aux fins d'être indemnisé des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de fautes commises par cette collectivité à son détriment n'a pas la nature d'un litige indemnitaire en matière de pensions aux sens des dispositions combinées des 7° et 8° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative alors même que le préjudice dont l'indemnisation est demandé résulte de l'absence de constitution de droits à pension de retraite. Par suite, la Cour est compétente, contrairement à ce que soutient la commune de Matoury, pour connaître de l'appel formé par M. A... contre le jugement en date du 20 mars 2017 du Tribunal administratif de la Guyane, lequel n'a pas été rendu en premier et dernier ressort. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Le moyen pris de l'absence de signature par les membres de la formation de jugement de la minute du jugement attaqué manque en fait. 5. Le moyen tiré de ce que le Tribunal aurait omis de répondre à plusieurs moyens opérants de la demande n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre au juge de statuer sur son bien-fondé, dès lors, notamment, que le requérant ne précise pas les moyens auxquels il n'aurait pas été répondu. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune aux conclusions indemnitaires de M. A... : 6. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : " Sauf en matière de travaux public, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours dirigée contre une décision (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif. 7. La commune de Matoury oppose aux conclusions indemnitaires présentées par M. A... une fin de non-recevoir prise de l'absence de liaison du contentieux faute de présentation d'une demande préalable d'indemnisation. A cet égard, d'une part, contrairement à ce que soutient M. A..., sa lettre du 12 novembre 2015 ne comporte aucune demande d'indemnisation, même non chiffrée, mais se borne à informer la commune de son intention d'engager ultérieurement une action à fin d'indemnisation en l'absence de régularisation de sa situation. D'autre part, par ses premières observations en défense enregistrées le 29 novembre 2016 devant le Tribunal administratif de la Guyane, la commune de Matoury avait opposé à titre principal aux demandes d'indemnisation formées directement devant les premiers juges par M. A... une fin de non-recevoir tirée de l'absence de liaison du contentieux. Par suite, les différentes demandes d'indemnisation présentées par M. A..., qui tendent au versement d'une somme de 40 881,14 euros en réparation du préjudice subi de fait de l'absence de perception de ses pensions de retraite entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2016 et au versement d'une somme mensuelle de 1 703,41 euros à compter du 1er janvier 2017 jusqu'à la régularisation de sa situation par la caisse de retraite, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées comme irrecevables. Au surplus, à la date du présent arrêt, le préjudice financier dont le requérant demande l'indemnisation est encore éventuel. Sur les conclusions à fin d'annulation : 8. D'une part, en application des dispositions de l'article L. 2123-10 du code général des collectivités locales, et antérieurement celles de l'article L. 121-44 du code des communes et du 10° de l'article 2 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux postions de détachement, hors cadres, de disponibilité et de congé parental des fonctionnaires territoriaux, les fonctionnaires territoriaux peuvent être placés en position de détachement pour exercer des fonctions de maire. D'autre part, pour le calcul d'une pension, il incombe à l'autorité chargée de sa liquidation de prendre en compte les décisions individuelles même illégales relatives à la carrière de l'intéressé, dès lors que ces décisions ne sont pas inexistantes ou qu'elles n'ont pas été rapportées par leur auteur ou annulées par le juge de l'excès de pouvoir. 9. Par les arrêtés en date des 3 janvier 1991, 16 février 1996, 20 mars 2001, 13 mars 2006 et 17 mars 2011 du maire de la commune de Matoury, M. A..., rédacteur territorial de la commune de Matoury et par ailleurs maire de la commune de Matoury, a été placé et maintenu en position de détachement par la commune de Matoury pour exercer son mandat électif. Il est constant que le requérant a effectivement occupé pendant toutes les années en litige les fonctions électives pour l'occupation desquelles il a été placé en position de détachement et que les élections l'ayant investi de celles-ci n'ont jamais été contestées, ni son inéligibilité en cours de mandat. Dans ces conditions, à supposer même que les arrêtés de détachement étaient entachés d'illégalité au regard des dispositions relatives aux possibilité de détachement sur place ou le plaçaient en situation d'inéligibilité ou d'incompatibilité au regard notamment des dispositions de l'article L. 231 du code électoral, ces arrêtés n'étaient en tout état de cause pas entachés d'une irrégularité d'une gravité telle qu'ils pouvaient être qualifiés d'inexistants et regardés comme contenant des nominations pour ordre nulles et non avenues. 10. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté les conclusions par lesquelles il demandait l'annulation du refus implicite de la commune de Matoury de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la caisse de retraite dont il relevait au motif que les arrêtés de détachement litigieux devaient être regardés comme nuls et non avenus. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel de statuer sur les moyens soulevés par M. A... ainsi que sur les moyens de défense invoqués par la commune de Matoury. 11. En premier lieu, si un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et, par suite, peut être retiré ou abrogé par l'autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai de retrait de droit commun serait expiré, il incombe à l'ensemble des autorités administratives de tirer, le cas échéant, toutes les conséquences légales de cet acte aussi longtemps qu'il n'y a pas été mis fin. Il suit de là que, dès lors qu'il n'est pas contesté que les arrêtés de détachement litigieux n'ont pas été retirés et sont dans ces conditions restés en vigueur, la commune de Matoury ne peut utilement soutenir, pour refuser de tirer les effets en matière de constitution de droits à pension des arrêtés litigieux, d'une éventuelle fraude entachant la prise de ces décisions, laquelle n'est au surplus pas établie par les pièces du dossier. 12. En deuxième lieu, en l'absence de saisine du juge pénal, la commune de Matoury ne saurait utilement soutenir devant le juge de l'excès de pouvoir, comme elle l'a fait devant les premiers juges, que la situation de M. A... résultant de l'édiction des arrêtés de détachement litigieux et le versement de cotisations de retraite par la commune de Matoury en sa faveur seraient constitutifs de divers délits pénaux. 13. Enfin, dès lors que les arrêtés litigieux ont la nature de décisions individuelles créatrices de droits devenues définitives, la commune ne se prévaut en tout état de cause pas utilement d'illégalités dont ils seraient entachés au regard notamment des règles applicables aux agents territoriaux détachés en vue de l'occupation d'un mandat électif et des dispositions de l'article L. 231 du code électoral. 14. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que, dès lors que les arrêtés de détachement étaient définitifs et n'étaient pas inexistants, ils devaient produire tous leurs effets. Par suite, il est fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif a rejeté sa demande d'annulation de la décision implicite de rejet par laquelle la commune de Matoury a rejeté sa demande du 12 novembre 2015 de régularisation de sa situation administrative auprès de la CNRACL. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Et aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". 16. Le présent arrêt implique seulement qu'il soit enjoint à la commune de Matoury de procéder au réexamen de la situation de M. A... au regard, d'une part, des droits à pension acquis par celui-ci en exécution des arrêtés du maire de Matoury le plaçant en détachement au cours de la période du 1er février 1991 au 30 mars 2014 dans les conditions prévues par les divers textes en vigueur au cours de cette période et, d'autre part, des obligations réciproques de la commune de Matoury et de M. A... quant à la constitution de ces droits et au paiement des cotisations de retraite correspondantes, et, à la suite de ce réexamen, de procéder dans la mesure de ces droits et de ces obligations à la régularisation de la situation administrative de M. A... auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Sur les conclusions à fins d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 18. D'une part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Matoury une somme de 1 500 euros à verser à M. A... en application des dispositions précitées. 19. D'autre part, les mêmes dispositions font obstacle à ce que M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la commune de Matoury une somme au titre des frais liés à l'instance. D É C I D E : Article 1er : La décision implicite de la commune de Matoury rejetant la demande du 12 novembre 2015 de M. A... de procéder à la régularisation de la situation administrative de celui-ci auprès de la CNRACL est annulée. Article 2 : Il est fait injonction à la commune de Matoury de procéder, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, au réexamen de la situation de M. A... au regard, d'une part, des droits à pension susceptibles d'avoir été acquis par celui-ci en exécution des arrêtés du maire de Matoury le plaçant en détachement au cours de la période du 1er février 1991 au 30 mars 2014 dans les conditions prévues par les textes en vigueur au cours de cette période et, d'autre part, des obligations réciproques de la commune et de son agent quant à la constitution de ces droits et au versement des cotisations de retraite correspondant, et de procéder dans un délai de deux mois à la suite de cet examen, dans la mesure de ces droits et de ces obligations, à la régularisation de la situation administrative de M. A... auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Article 3 : Le jugement n° 1600170 du 20 mars 2017 du Tribunal administratif de la Guyane est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : La commune de Matoury versera une somme de 1 500 euros à M. A... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 6 : Les conclusions de la commune de Matoury à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à la commune de Matoury Délibéré après l'audience du 10 décembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Jardin, président de chambre, - Mme Hamon, président assesseur, - Mme B..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 20 décembre 2019. Le rapporteur, L. B... Le président, C. JARDIN Le greffier, C. MONGIS La République mande et ordonne à la ministre des outre-mer en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17PA21963