Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 05/10/2016, 389648, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-05
Numéro : 389648
Rapporteur : Mme Célia Verot
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas
Avocat(s) : SCP MONOD, COLIN, STOCLET

Vu les procédures suivantes : 1. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 avril 2015 et 7 septembre 2016 sous le n° 389648 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération paysanne demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 octobre 2014 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, portant extension d'un accord interprofessionnel du 19 mars 2014 relatif au renforcement des moyens de l'obtention végétale et au maintien d'une qualité sanitaire du territoire dans le domaine du plant de pomme de terre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2. Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 avril 2015, 29 juillet 2015 et 1er septembre 2016 sous le n° 389847 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Coordination rurale Union nationale demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 octobre 2014 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, portant extension d'un accord interprofessionnel du 19 mars 2014 relatif au renforcement des moyens de l'obtention végétale et au maintien d'une qualité sanitaire du territoire dans le domaine du plant de pomme de terre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3. Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 juillet 2015, 21 octobre 2015 et 1er septembre 2016 sous le n° 391897 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Coordination rurale Union nationale demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 26 mai 2015 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, portant extension d'un accord interprofessionnel du 19 mars 2014 relatif au renforcement des moyens de l'obtention végétale et au maintien d'une qualité sanitaire du territoire dans le domaine du plant de pomme de terre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 avril 2015 et 7 septembre 2016 sous le n° 392105 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération paysanne demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 26 mai 2015 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, portant extension d'un accord interprofessionnel du 19 mars 2014 relatif au renforcement des moyens de l'obtention végétale et au maintien d'une qualité sanitaire du territoire dans le domaine du plant de pomme de terre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le règlement (CE) n° 2100/94 du Conseil du 27 juillet 1994 ; - le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement et du Conseil du 17 décembre 2013 ; - le règlement (CE) n° 1768/95 de la Commission du 24 juillet 1995 ; - le code de la propriété intellectuelle ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Célia Verot, maître des requêtes, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat du groupement national interprofessionnel des semences et plants et à la SCP de Nervo, Poupet, avocat de la Coordination Rurale Union Nationale ; 1. Considérant que les requêtes de la Confédération paysanne et de la Coordination rurale Union nationale sont dirigées contre l'arrêté du 27 octobre 2014 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, portant extension jusqu'au 31 mars 2015 d'un accord interprofessionnel du 19 mars 2014 relatif au renforcement des moyens de l'obtention végétale et au maintien d'une qualité sanitaire du territoire dans le domaine du plant de pomme de terre et contre l'arrêté du 26 mai 2015 des mêmes ministres portant extension du même accord jusqu'au 28 février 2017 ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non recevoir soulevées par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt : Sur la légalité externe : 2. Considérant, en premier lieu, que la Coordination rurale Union nationale soutient que les arrêtés attaqués ne comportent pas la signature de leurs auteurs ; que si l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration donne à toute personne le droit, dans ses relations avec les administrations, de connaître le prénom, le nom et la qualité de l'agent chargé de l'affaire la concernant et prévoit que toute décision doit comporter ces informations, un arrêté ministériel réglementaire ne revêt pas le caractère d'une décision au sens de ces dispositions et un moyen tiré de la méconnaissance de cet article, aujourd'hui codifié aux articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, est donc inopérant ; 3. Considérant, en second lieu, que la Confédération paysanne soutient que l'arrêté du 26 mai 2015 est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière faute de publication du texte de l'accord lors de la consultation par internet sur le projet d'arrêté d'extension ; que lorsque, comme en l'espèce, l'administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives et réglementaires, de consulter les professionnels concernés par un projet de texte, il lui appartient d'organiser cette consultation en mettant à la disposition de ces derniers les informations utiles à la compréhension du projet de texte ; que, cependant, un vice affectant le déroulement d'une procédure consultative préalable, suivie à titre facultatif ou obligatoire, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que le texte de l'accord, dont la prolongation jusqu'au 28 février 2017 de l'extension a été décidée par l'arrêté du 26 mai 2015, avait été publié au bulletin officiel du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et sur le site internet de ce ministère à l'occasion de son extension jusqu'au 31 mars 2015 par un premier arrêté du 27 octobre 2014 ; que, d'ailleurs, à l'occasion de la consultation préalable à cette première extension, la Confédération paysanne avait manifesté son opposition à toute extension ; qu'ainsi, et alors même que la consultation préalable au second arrêté d'extension n'aurait pas été accompagnée du texte de l'accord ou de documents utiles à la compréhension de son contenu, une telle irrégularité, à la supposer établie, n'a pas été, dans les circonstances de l'espèce, de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise ou à priver les producteurs intéressés d'une garantie ; Sur la légalité interne : 4. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 14 du règlement (CE) n° 2100/94 du Conseil du 27 juillet 1994 instituant un régime de protection communautaire des obtentions végétales : " 1. Nonobstant l'article 13 paragraphe 2, et afin de sauvegarder la production agricole, les agriculteurs sont autorisés à utiliser, à des fins de multiplication en plein air dans leur propre exploitation, le produit de la récolte obtenu par la mise en culture, dans leur propre exploitation, de matériel de multiplication d'une variété bénéficiant d'une protection communautaire des obtentions végétales autre qu'une variété hybride ou synthétique. (...) / 3. Les conditions permettant de donner effet à la dérogation prévue au paragraphe 1 et de sauvegarder les intérêts légitimes de l'obtenteur et de l'agriculteur sont fixées, avant l'entrée en vigueur du présent règlement, dans le règlement d'application visé à l'article 114, sur la base des critères suivants : (...) les autres agriculteurs sont tenus de payer au titulaire une rémunération équitable, qui doit être sensiblement inférieure au montant perçu pour la production sous licence de matériel de multiplication de la même variété dans la même région " ; qu'aux termes de l'article 5 du règlement (CE) n°1768/95 de la Commission du 24 juillet 1995 établissant les modalités d'application de ces dispositions : " 1. Le niveau de la rémunération équitable à payer au titulaire en vertu de l'article 14 paragraphe 3 quatrième tiret du règlement de base peut faire l'objet d'un contrat entre le titulaire et l'agriculteur concernés. / 2. Lorsqu'aucun contrat de ce type n'a été conclu ou n'est applicable, le niveau de la rémunération sera sensiblement inférieur au montant perçu pour la production sous licence de matériel de multiplication de la catégorie la plus basse de la même variété susceptible de bénéficier de l'homologation officielle, dans la même région " ; 5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil : " 1. Dans le cas où une organisation de producteurs reconnue, une association d'organisations de producteurs reconnue ou une organisation interprofessionnelle reconnue opérant dans une ou plusieurs circonscriptions économiques déterminées d'un État membre est considérée comme représentative de la production ou du commerce ou de la transformation d'un produit donné, l'État membre concerné peut, à la demande de cette organisation, rendre obligatoires, pour une durée limitée, certains accords, certaines décisions ou certaines pratiques concertées arrêtés dans le cadre de cette organisation pour d'autres opérateurs, individuels ou non, opérant dans la ou les circonscriptions économiques en question et non membres de cette organisation ou association./ (...) / 3. Une organisation ou association est considérée comme représentative lorsque, dans la ou les circonscriptions économiques concernées d'un État membre, elle représente : a) en proportion du volume de la production ou du commerce ou de la transformation du produit ou des produits concernés : i) pour les organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes, au moins 60 % ; ou ii) dans les autres cas, au moins deux tiers; et b) dans le cas des organisations de producteurs, plus de 50 % des producteurs concernés. Toutefois, lorsque, dans le cas des organisations interprofessionnelles, la détermination de la proportion du volume de la production ou du commerce ou de la transformation du produit ou des produits concernés pose des problèmes pratiques, un État membre peut fixer des règles nationales afin de déterminer le niveau précis de représentativité visé au premier alinéa, point a) ii). / (...) 4. Les règles dont l'extension à d'autres opérateurs peut être demandée comme prévu au paragraphe 1 portent sur l'un des objets suivants : (...) c) élaboration de contrats types compatibles avec la réglementation de l'Union ; (...) j) recherche, en particulier, de méthodes culturales permettant la limitation de l'usage des produits phytosanitaires ou vétérinaires et assurant la préservation des sols et la préservation ou l'amélioration de l'environnement ; (...) l) utilisation de semences certifiées ; (...) m) santé animale, de santé végétale ou de sécurité sanitaire des aliments ; (...) " ; 6. Considérant, enfin, qu'en vertu des dispositions de l'article L. 623-24-3 du code de la propriété intellectuelle, les modalités de la rémunération versée aux titulaires du droit de l'obtenteur par les agriculteurs autorisés à utiliser, à des fins de multiplication dans leur propre exploitation, le produit de la récolte obtenu par la mise en culture de matériel de multiplication d'une variété bénéficiant de la protection communautaire des obtentions végétales, peuvent être fixées par accord collectif dans les conditions prévues aux articles L. 632-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime ; qu'aux termes de l'article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime : " Les accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l'autorité administrative compétente dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec la législation de l'Union européenne " ; qu'aux termes de l'article L. 632-4 du même code : " L'extension de tels accords est subordonnée à l'adoption de leurs dispositions par les professions représentées dans l'organisation interprofessionnelle, par une décision unanime. (...) / L'extension des accords est également subordonnée au respect des conditions prévues par le droit de l'Union européenne applicable à ces accords. / Pour l'application de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil, la représentativité des organisations interprofessionnelles est appréciée en tenant compte de la structuration économique de chaque filière. Les volumes pris en compte sont ceux produits, transformés ou commercialisés par les opérateurs professionnels auxquels sont susceptibles de s'appliquer les obligations prévues par les accords. En outre, lorsque la détermination de la proportion du volume de la production ou de la commercialisation ou de la transformation du produit ou des produits concernés pose des problèmes pratiques, l'organisation interprofessionnelle est regardée comme représentative si elle représente deux tiers de ces opérateurs ou de leur chiffre d'affaires. / Pour la production, ces conditions sont présumées respectées lorsque des organisations syndicales d'exploitants agricoles représentant au total au moins 70 % des voix aux élections des chambres d'agriculture participent à l'organisation interprofessionnelle, directement ou par l'intermédiaire d'associations spécialisées adhérentes à ces organisations. / Pour tout secteur d'activité, ces conditions sont présumées respectées lorsque l'organisation interprofessionnelle démontre que l'accord dont l'extension est demandée n'a pas fait l'objet, dans le mois suivant sa publication par cette organisation, de l'opposition d'organisations professionnelles réunissant des opérateurs économiques de ce secteur d'activité représentant au total plus du tiers des volumes du secteur d'activité concerné " ; En ce qui concerne la possibilité d'adopter par voie d'accord susceptible de faire l'objet d'une extension les stipulations de l'accord du 19 mars 2014 : 7. Considérant que, dès lors qu'il avait fait l'objet d'une reconnaissance par l'autorité administrative dans les conditions prévues à l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, le groupement national interprofessionnel des semences et plants (GNIS) pouvait adopter par voie d'accord collectif susceptible de faire l'objet d'une extension, sur le fondement des dispositions précitées du paragraphe 4 de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 et de l'article L. 623-24-3 du code de la propriété intellectuelle les stipulations de l'accord relatives, d'une part, à la rémunération du droit de l'obtenteur par les producteurs de pomme de terre autorisés à utiliser, à des fins de multiplication dans leur propre exploitation, le produit de la récolte obtenu par la mise en culture de matériel de multiplication d'une variété bénéficiant de la protection communautaire des obtentions végétales, d'autre part, au maintien de la qualité sanitaire du territoire en établissant des règles à respecter lors de l'autoproduction par ces producteurs du plant de ferme de pomme de terre ; En ce qui concerne la représentativité du groupement national interprofessionnel des semences et plants : 8. Considérant que la Confédération paysanne et la Coordination rurale Union nationale soutiennent que le GNIS, au sein duquel a été négocié et adopté l'accord du 19 mars 2014 étendu par les arrêtés attaqués, n'était pas représentatif au sens des dispositions précitées ; 9. Considérant que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt fait valoir que l'ensemble des multiplicateurs de semences de pomme de terre assurant la production de plants de pomme de terre sont représentés au sein du collège " production " du GNIS, que les collecteurs assurant la gestion de plus de 74 % des surfaces cultivées de plants sont représentés au sein du collège " transformation " de ce groupement et que plus de 80 % des collecteurs, multiplicateurs-vendeurs et distributeurs qui assurent la vente des plants sont représentés au sein du collège " commercialisation " du groupement ; qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté en défense que les volumes de plants de ferme de pomme de terre produits par les producteurs de pomme de terre sur leur exploitation pour les besoins de celle-ci et assujettis à la rémunération du droit de l'obtenteur prévue par les stipulations de l'accord du 19 mars 2014, qui devaient être pris en compte en vue de déterminer la représentativité du GNIS conformément aux dispositions précitées du paragraphe 3 de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013, ne sont pas connus ; qu'en revanche, le GNIS pouvait être regardé comme représentatif, sur le fondement de la présomption de représentativité prévue par les dispositions du cinquième alinéa de l'article L .632-4 du code rural et de la pêche maritime, dès lors que l'accord du 19 mars 2014 n'avait pas fait l'objet, dans le mois suivant sa publication par cette organisation, de l'opposition d'organisations professionnelles réunissant des opérateurs économiques de ce secteur d'activité représentant au total plus du tiers des volumes du secteur d'activité concerné, les circonstances que, d'une part, des organisations syndicales, qui ne peuvent être regardées comme des organisations professionnelles réunissant les opérateurs économiques d'un secteur d'activité au sens des dispositions ci-dessus de l'article L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime aient manifesté leur opposition et, d'autre part, que les syndicats requérants aient obtenu plus de 30 % des voix aux élections professionnelles étant sans influence à cet égard ; En ce qui concerne le contenu de l'accord : 10. Considérant que la Confédération paysanne et la Coordination rurale Union nationale soutiennent que l'accord du 19 mars 2014 ne pouvait pas légalement faire l'objet d'une extension, eu égard à son contenu ; 11. Considérant que l'article 4 de l'accord détermine le montant de la rémunération de l'obtenteur sur la base du droit applicable pour la campagne 2013-2014 multiplié par un coefficient 0,75 ; qu'ainsi les syndicats requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que ses stipulations seraient insuffisamment précises ; 12. Considérant que le 5ème alinéa de l'article 6 de l'accord prévoit la communication aux familles professionnelles signataires de l'accord ainsi qu'à trois interprofessions de statistiques des surfaces et variétés utilisées en plants de ferme recueillies à l'occasion de la collecte du droit d'obtenteur ; qu'une telle stipulation n'a pas pour objet et ne saurait légalement avoir pour effet de réserver aux seules organisations signataires de l'accord la communication d'informations dépourvues de caractère nominatif recueillies à l'occasion de la collecte du droit d'obtenteur ; que le moyen que la Coordination rurale Union nationale tire de ce que le Gouvernement ne pouvait légalement étendre un accord réservant à certaines organisations des informations statistiques n'ayant pas de caractère personnel doit être écarté ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Confédération paysanne et la Coordination rurale Union nationale ne sont pas fondées à demander l'annulation des arrêtés attaqués ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la Confédération paysanne et la Coordination rurale Union nationale au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la Confédération paysanne et de la Coordination rurale Union nationale le versement au GNIS d'une somme de 3 000 euros chacune au titre des mêmes dispositions ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la Confédération paysanne et la Coordination rurale Union nationale sont rejetées. Article 2 : La Confédération paysanne et la Coordination rurale Union nationale verseront au groupement national interprofessionnel des semences et plants une somme de 3 000 euros chacune au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Confédération paysanne, à la Coordination rurale Union nationale, au groupement national interprofessionnel des semences et plants, au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et au ministre de l'économie et des finances.