Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 24/02/2020, 425034
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-24
Numéro : 425034
Rapporteur : M. Géraud Sajust de Bergues
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz
Avocat(s) : SCP MELKA - PRIGENT

Vu la procédure suivante : La commune de Paimpol a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, la décision du 25 octobre 2016 du préfet des Côtes-d'Armor fixant à 3 550 euros annuels le montant de la dotation forfaitaire versée par l'Etat au titre du traitement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité et la décision du 21 novembre 2016 de la même autorité rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision précitée, ainsi que, d'autre part, la décision, révélée par les écritures du préfet des Côtes-d'Armor, par laquelle le ministre de l'intérieur a majoré forfaitairement de 3 550 euros la somme prévue à l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2018. Par un jugement n° 1700133 du 18 octobre 2018, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 23 octobre 2018, le tribunal administratif de Rennes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, les conclusions de la requête de la commune de Paimpol dirigées contre la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a majoré forfaitairement de 3 550 euros la somme prévue à l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2018 et rejeté le surplus des conclusions de la requête. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 ; - la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 ; - le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 ; - le décret n° 2016-1460 du 28 octobre 2016 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Melka - Prigent, avocat de la commune de Paimpol ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 27 janvier 2020, présentée par la commune de Paimpol ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 25 octobre 2016, le préfet des Côtes-d'Armor a informé les communes de ce département que la région Bretagne avait été retenue pour débuter la mise en oeuvre, échelonnée dans le temps, de la nouvelle procédure dite de déterritorialisation des demandes de cartes nationales d'identité, prévue par le décret du 28 octobre 2016 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité, qui permet le dépôt de telles demandes dans une commune autre que la commune de résidence en imposant qu'elle soit déposée auprès d'un service doté de stations d'enregistrement équipées d'un dispositif de recueil des empreintes digitales. Dans ce courrier, le préfet a, par ailleurs, indiqué qu'en vue de compenser la charge induite par l'exercice de cette mission par les mairies équipées de dispositifs appropriés, la dotation pour les titres sécurisés, instituée par l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales et fixée par an et par station, depuis la loi de finances pour 2011, à 5 030 euros, serait exceptionnellement majorée de 3 550 euros. Par un courrier du 4 novembre 2016, le maire de la commune de Paimpol, dont les services sont équipés de stations d'enregistrement, a demandé au préfet des Côtes-d'Armor l'augmentation de la majoration destinée à sa commune. Par un courrier du 21 novembre 2016, le préfet des Côtes-d'Armor lui a indiqué les raisons pour lesquelles le ministre de l'intérieur avait estimé que cette majoration était suffisante. A la suite de l'arrêté du 25 novembre 2016 par lequel le ministre de l'intérieur a décidé d'appliquer la nouvelle procédure notamment dans le département des Côtes-d'Armor à compter du 1er décembre 2016, la commune de Paimpol a demandé l'annulation des deux courriers précités des 25 octobre et 21 novembre 2016 au tribunal administratif de Rennes. Dans son mémoire en réplique, elle a, par ailleurs, demandé l'annulation de la décision du ministre de l'intérieur, qui avait été mentionnée dans le mémoire en défense du préfet des Côtes d'Armor et qui prévoyait la majoration de 3 550 euros de la dotation pour les titres sécurisés pour les communes équipées de stations d'enregistrement des demandes. Par un jugement du 18 octobre 2018, le tribunal administratif de Rennes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, les conclusions dirigées contre cette décision du ministre. 2. L'article L. 1611-2-1 du code général des collectivités territoriales, qui est issu de la loi de finances rectificative pour 2008, dispose que les communes assurent, dans le cadre des missions confiées aux maires en tant qu'agents de l'Etat, " la réception et la saisie des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres ". En vertu de l'article 13 du décret du 28 octobre 2016 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité, le premier alinéa de l'article 2 du décret du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité, qui disposait que " la carte nationale d'identité est délivrée sans condition d'âge par les préfets et sous-préfets à tout Français qui en fait la demande dans l'arrondissement dans lequel il est domicilié ou a sa résidence, ou, le cas échéant, dans lequel se trouve sa commune de rattachement. Elle est renouvelée dans les mêmes conditions ", a été remplacé par un alinéa disposant que " la carte nationale d'identité est délivrée sans condition d'âge à tout Français qui en fait la demande ". Et, en vertu de l'article 15 du même décret du 28 octobre 2016, le premier alinéa de l'article 4-3 du décret du 22 octobre 1955, qui disposait que " Dans tous les cas, le demandeur produit à l'appui de la demande de carte nationale d'identité deux photographies de format 35 × 45 mm, identiques, récentes et parfaitement ressemblantes, le représentant de face et tête nue ", a été remplacé par un alinéa disposant, dans sa première phrase, que " Lors du dépôt de la demande de carte nationale d'identité, il est procédé au recueil des empreintes digitales à plat de chacun des index du demandeur ". 3. La circonstance qu'en instituant à l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales une dotation pour les titres sécurisés fixée à un montant forfaitaire annuel par station d'enregistrement, le législateur ait choisi de compenser la charge liée à l'exercice de la mission confiée aux maires en tant qu'agents de l'Etat par l'article L. 1611-2-1 du même code, alors qu'il n'y était pas tenu par les dispositions du 4ème alinéa de l'article 72-2 de la Constitution qui, comme celles des articles L. 1614-1 et L. 1614-1-1 du code général des collectivités territoriales, ne prévoient de compensation qu'en cas de transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, n'implique aucune obligation de majorer cette dotation pour tenir compte de l'évolution des modalités d'exercice des missions de délivrance des cartes nationales d'identité prévue par les dispositions citées ci-dessus du décret du 28 octobre 2016. 4. Toutefois, si le ministre n'était pas tenu de la prendre, la décision attaquée, qui revêt un caractère réglementaire, ne saurait être regardée comme une mesure purement gracieuse qui, pour ce motif, serait insusceptible de recours. Elle ne saurait davantage être regardée comme une mesure favorable à la commune de Paimpol, de sorte que celle-ci peut se prévaloir d'un intérêt lui donnant qualité à en demander l'annulation. 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales : " Aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu d'une loi ". Les dispositions du décret du 28 octobre 2016 citées au point 2 se bornent à préciser les modalités selon lesquelles, conformément à l'article L. 1611-2-1 du code général des collectivités territoriales, les maires exercent, en tant qu'agents de l'Etat, la mission de réception des demandes de cartes nationales d'identité. Dès lors, si la commune requérante soutient, par la voie de l'exception, qu'elles seraient entachées d'incompétence au regard de l'article L. 1611-1 du même code cité ci-dessus, en ce qu'elles auraient pour effet de transférer aux communes équipées de dispositifs de recueil d'empreintes digitales une dépense à la charge de l'Etat, un tel moyen ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 6. En second lieu, si la commune de Paimpol soutient, en se prévalant notamment du dispositif plus favorable qui a été ultérieurement retenu par l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2018, que la majoration de 3 550 euros de la dotation pour les titres sécurisés était inadaptée du fait de son caractère forfaitaire et qu'elle était insuffisante pour les communes qui, comme elle, devaient faire face à une augmentation importante du nombre des demandes déposées par des personnes non résidentes, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision contestée du ministre de l'intérieur serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 7. Il résulte de ce qui précède que la commune de Paimpol n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la commune de Paimpol est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Paimpol et au ministre de l'intérieur.