Conseil d'État,  7ème sous-section jugeant seule, 04/07/2014, 380554, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-07-04
Numéro : 380554
Rapporteur : Mme Natacha Chicot
Commissaire du gouvernement : M. Gilles Pellissier

Vu la requête, enregistrée le 22 mai 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le groupe " Ardèche Avenir ", représenté par son président, dont le siège est Hôtel du Département, Quartier de La Chaumette BP 737 à Privas (07000) ; le groupe " Ardèche Avenir " demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 24 mars 2014 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux formé contre le décret n° 2014-148 du 20 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de l'Ardèche ainsi que ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu le code électoral, notamment son article L. 191-1 ; Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 3113-1 et L. 3113-2 ; Vu la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990, notamment son article 7 ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-667 DC du 16 mai 2013 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Natacha Chicot, auditeur, - les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public ; Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; 2. Considérant, d'une part, que l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux prévoit qu'il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées ; que, d'autre part, l'article 51 de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, détermine les modalités d'entrée en vigueur de cette loi et prévoit, dans son premier alinéa, que le titre Ier de la loi, qui comprend les dispositions relatives au futur conseil départemental, " s'applique à compter du prochain renouvellement général des conseils généraux suivant la promulgation de la présente loi " ; 3. Considérant que le groupe " Ardèche Avenir " soutient que ces dispositions, en tant qu'elles ne prévoient pas d'aménagement à l'interdiction faite à l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 de procéder à un redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées pour tenir compte des délais nécessaires à l'exercice utile des recours administratifs et juridictionnels, méconnaissent le droit au recours effectif qui découle de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ainsi que le principe de sincérité du scrutin qui découle de l'article 3 de la Constitution ; 4. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées n'ont, par elles-mêmes, nullement pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du suffrage ; 5. Considérant, en second lieu, que les dispositions mises en cause n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire à une personne intéressée de former un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat à l'encontre d'un décret procédant à une nouvelle délimitation des cantons d'un département, pris en application des dispositions de la loi du 17 mai 2013, non plus d'ailleurs que de former, préalablement à la saisine du Conseil d'Etat, un recours administratif à l'encontre d'un tel décret ; qu'elles ne font nullement obstacle à ce que le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un recours recevable, prononce l'annulation pour excès de pouvoir d'un tel décret s'il le juge entaché d'un vice de nature à affecter sa légalité ; qu'elles ne peuvent, par suite, être regardées comme portant atteinte au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, garanti par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 6. Considérant, au demeurant, que les dispositions de l'article L. 191 du code électoral résultant de la loi du 17 mai 2013, qui ont prévu que les candidats au conseil départemental devront se présenter aux suffrages en constituant des binômes de deux personnes de sexe différent, et celles de l'article L. 191-1 du même code, résultant de la même loi, qui ont décidé que le nombre des cantons dans lesquels seront ainsi élus les conseillers départementaux sera réduit de moitié par rapport au nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, impliquaient qu'il fût procédé à une nouvelle délimitation de l'ensemble des circonscriptions cantonales et font obstacle à ce que l'élection des conseillers départementaux puisse avoir lieu dans le cadre des cantons tels qu'ils étaient délimités avant le 1er janvier 2013 ; que, par suite, dans le cas où le Conseil d'Etat, au cours de l'année précédant le prochain renouvellement général des assemblées départementales, fixé à la date de la présente décision au mois de mars 2015, prononcerait l'annulation rétroactive d'un décret ayant procédé à une nouvelle délimitation des cantons d'un département en application de la loi du 17 mai 2013, il incomberait au Premier ministre, en l'état du droit applicable et sans qu'y fassent obstacle, dans ces circonstances particulières, les dispositions de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990, de prendre un nouveau décret respectant l'autorité de la chose jugée pour combler le vide résultant d'une annulation rétroactive, afin de permettre, avec le cas échéant toute autre mesure utile portant notamment sur la date du scrutin, la tenue de l'élection des conseillers départementaux de ce département dans le respect de l'exigence de sincérité du suffrage ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 et le premier alinéa de l'article 51 de la loi du 17 mai 2013 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ; Sur la demande du groupe " Ardèche Avenir " : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels seront élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; que les dispositions précitées impliquent qu'il soit procédé à une nouvelle délimitation de l'ensemble des circonscriptions cantonales, qui sera applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils généraux, fixé, à la date de la présente décision, au mois de mars 2015 ; qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général. " ; 9. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de l'Ardèche, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de trente-trois à dix-sept résultant de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral ; En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué : 10. Considérant qu'il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées qu'il appartenait au Premier ministre de procéder, par décret en Conseil d'Etat, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons ; que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de l'Ardèche ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret attaqué du 20 février 2014, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département de l'Ardèche, n'appelle aucune mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que ce décret n'avait pas à être contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice ; 12. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, des " principaux " élus du département et des conseillers généraux de l'opposition indépendamment de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que la circonstance, à la supposer établie, que l'avis du président du conseil général et de certains élus ait été recueilli n'a pas eu pour effet d'instaurer une procédure de consultation dont l'administration aurait été ensuite tenue de respecter les règles ; qu'enfin, il ressort des pièces du dossier et eu égard à l'obligation pour le conseil général de se prononcer dans un délai de six semaines à compter de sa saisine, posée par les dispositions précitées du I de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, que le conseil général de l'Ardèche a disposé d'un délai suffisant lui ayant permis d'émettre utilement un avis sur le projet de délimitation ; que le groupe " Ardèche Avenir " ne peut, par suite, soutenir que le décret attaqué serait entaché d'un vice de procédure ; En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué : 13. Considérant que si le requérant soulève le moyen tiré de ce que l'article L. 3121-1 et le a) du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ainsi que l'article L. 191-1 du code électoral, ne seraient pas conformes à plusieurs règles et principes de valeur constitutionnelle, notamment le principe d'égalité devant le suffrage, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux et hors saisine, par mémoire distinct, d'une question prioritaire de constitutionnalité, de se prononcer sur la conformité de ces dispositions à la Constitution ; que, par suite, ce moyen doit être écarté ; 14. Considérant que si le groupe " Ardèche Avenir " soutient que le décret serait illégal au motif qu'il prend en compte la population municipale et non le nombre d'électeurs par commune pour procéder au découpage cantonal, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors qu'aux termes de l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué et dont la légalité n'est pas contestée : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ; que, de même, si le requérant soutient que le décret est illégal au motif que le calcul précis de la population des cantons urbains est impossible compte tenu de la méthode retenue par l'INSEE, il se contente d'invoquer à l'appui de ce moyen des " erreurs " relevées " dans le découpage des villes d'Annonay et d'Aubenas " sans apporter de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; que, par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté ; 15. Considérant que le groupe " Ardèche Avenir " soulève, par voie d'exception, l'illégalité de l'article 8 du décret n° 2014-112 du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral ; qu'en premier lieu, le requérant soutient que le décret serait illégal faute de comporter le contreseing du ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique et de la ministre des outre-mer ; que toutefois, si aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ", le décret contesté n'appelle aucune mesure d'exécution que ces deux ministres seraient compétents pour signer ou contresigner ; qu'en deuxième lieu, eu égard à l'échéance mentionnée au point 8, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 juillet 1990, être effectuée au plus tard un an avant le mois de mars 2015 ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, les dispositions attaquées du décret du 6 février 2014 ont pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; qu'en dernier lieu, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, il en résulte que le moyen tiré de ce qu'elles auraient des conséquences sur l'application des règles relatives aux dépenses de campagne ne peut qu'être rejeté ; qu'il résulte de ce qui précède que l'exception d'illégalité soulevée ne peut qu'être écartée ; 16. Considérant que le groupe " Ardèche Avenir " ne peut utilement invoquer le moyen tiré de ce que le décret n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre dès lors que l'objet du décret est de procéder à une élection au sein de chaque département ; 17. Considérant, en tout état de cause, que le requérant ne peut invoquer une méconnaissance de la règle des bases essentiellement démographiques en se fondant sur la population authentifiée au 1er janvier 2014 dès lors que, ainsi qu'il a été dit, doit être légalement prise en compte la population authentifiée au 1er janvier 2013 ; 18. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles ; que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives et des circonscriptions judiciaires, les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale ou les limites des " bassins de vie " définis par l'INSEE ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret contesté ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que, par suite, le groupe " Ardèche Avenir " ne saurait utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons du département de l'Ardèche ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou de subdivisions administratives ; 19. Considérant que si le groupe " Ardèche Avenir " soutient que les cantons urbains sont en moyenne moins peuplés que les cantons ruraux, il n'apporte au soutien de cette allégation aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 20. Considérant que le groupe " Ardèche Avenir ", qui ne conteste pas que le Premier ministre a fait application des règles qui s'imposaient à lui en vertu des dispositions de l'article L. 3113-2 précité du code général des collectivités territoriales pour procéder à la délimitation des cantons dans le département de l'Ardèche, et quand bien même il estimerait que le rattachement de communes à d'autres cantons aurait été préférable, n'apporte pas d'élément précis de nature à établir que les choix auxquels il a été ainsi procédé reposeraient sur des considérations arbitraires et que le décret serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'il ne peut utilement invoquer à cet égard les circonstances que l'importance du nombre de communes dans les cantons ruraux " met à mal " la représentation de ces cantons et menace " la nécessaire proximité des élus avec les habitants " ; 21. Considérant que le détournement de pouvoir allégué par le groupe " Ardèche Avenir ", au motif que le nouveau canton de Thueyts serait favorable au parti socialiste alors qu'il regroupe cinq anciens cantons dont quatre ne lui étaient pas favorables, n'est pas établi ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le groupe " Ardèche Avenir " n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision et du décret attaqués ; que ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent par suite être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le groupe " Ardèche Avenir ". Article 2 : La requête du groupe " Ardèche Avenir " est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée au groupe " Ardèche Avenir " et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée pour information au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.