CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 14/12/2020, 18BX03087, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-12-14
Numéro : 18BX03087
Président : M. NAVES
Rapporteur : Mme Sylvie  CHERRIER
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : LASPALLES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part d'annuler la décision par laquelle le président du Centre communal d'action sociale (CCAS) de Ramonville Saint Agne a rejeté sa demande du 8 janvier 2016 tendant à obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle et, d'autre part, de condamner le CCAS de Ramonville Saint Agne à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation des préjudices subis, sauf à parfaire avec production d'intérêts moratoires au taux légal à compter du 30 mai 2016, avec capitalisation des intérêts. Par un jugement n° 1602467 et 1604161 du 29 juin 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 7 août 2018, Mme A..., représentée par Me G..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 29 juin 2018 du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) d'annuler la décision par laquelle le président du CCAS de Ramonville Saint Agne a rejeté sa demande du 8 janvier 2016 tendant à obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 3°) de condamner le CCAS de Ramonville Saint Agne à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation des préjudices subis, sauf à parfaire avec production d'intérêts moratoires au taux légal à compter du 30 mai 2016, avec capitalisation des intérêts ; 4°) de condamner CCAS de Ramonville Saint Agne à lui rembourser de tous les frais engagés pour agir en justice à la suite des différentes agressions et mises en danger dont elle a été la victime en raison du défaut de mise en oeuvre de mesures préventives ; 5°) de mettre à la charge du CCAS de Ramonville Saint Agne la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable ; - la décision portant refus de protection fonctionnelle n'est pas motivée ; - le président du CCAS n'a pas procédé à l'examen de sa situation personnelle ; - la décision en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. - par ses multiples défaillances, le Centre communal d'action sociale a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité ; - son affectation dans un poste sans lien avec le public a entraîné une perte financière ; - elle a également perdu une chance d'être reçue à des examens et des concours compte tenu de l'altération de ses facultés mentales et cognitives ; - les préjudices subis peuvent être évalués à 100 000 euros. Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2019, la commune de Ramonville Saint Agne, venant aux droits du CCAS de Ramonville Saint Agne, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la mise à la charge de Mme A... de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués par Mme A... ne sont pas fondés et qu'elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité envers l'intéressée. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... E..., - et les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, Considérant ce qui suit : 1. Mme A..., adjoint administratif de 1ère classe, a été recrutée en qualité d'agent d'accueil au sein du Centre communal d'action sociale de Ramonville-Saint-Agne. Le 8 janvier 2016, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle à la suite d'évènements qui se sont déroulés le 30 juillet 2012. Puis, par courrier du 24 février 2016, elle a sollicité le remboursement de soins consécutifs à ces incidents, pour un montant de 5 120 euros. Enfin, par lettre du 30 mai 2016, elle a formé une demande indemnitaire en réparation des préjudices subis du fait de ces incidents, pour un montant de 100 000 euros. Le président du CCAS de Ramonville Saint Agne a rejeté sa demande de protection fonctionnelle par lettre du 13 juillet 2016 et sa demande indemnitaire par lettre du 27 juillet 2016. Mme A... relève appel du jugement du 29 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant, d'une part à l'annulation de la décision par laquelle le président du Centre communal d'action sociale (CCAS) de Ramonville Saint Agne a rejeté sa demande du 8 janvier 2016 tendant à obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle et, d'autre part, à ce que le CCAS de Ramonville Saint Agne soit condamné à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation des préjudices subis, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 mai 2016, et capitalisation des intérêts. Sur les conclusions indemnitaires : 2. D'une part, aux termes du troisième alinéa de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Ces dispositions législatives établissent à la charge de l'Etat ou de la collectivité publique intéressée et au profit des fonctionnaires, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Il incombe à l'autorité administrative, saisie d'une telle demande, d'apprécier par quelle mesure appropriée à la gravité des faits doit être apportée la protection de la collectivité publique. Il appartient à l'Etat ou à la collectivité publique intéressée, saisi d'une demande en ce sens, d'assurer une juste réparation du préjudice subi du fait des attaques dirigées contre son agent. 3. D'autre part, l'article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires garantit aux fonctionnaires " des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique (...) durant leur travail ". Selon l'article 2-1 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : " Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité. ". L'article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984 indique que les règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité sont, sauf dérogation par décret en Conseil d'Etat, celles prévues aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application. Et l'article L. 4121-1 du code du travail dispose que : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes. ". Il appartient aux autorités administratives, qui ont l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents, d'assurer, sauf à commettre une faute de service, la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet, ainsi que le précise l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985. 4. Enfin, aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales (...). ". 5. Les conclusions indemnitaires de Mme A... sont fondées, d'une part, sur la faute qu'aurait commise le CCAS de Ramonville Saint Agne en ne prenant aucune mesure appropriée, au titre de la protection fonctionnelle, à la suite de l'agression dont elle a été victime le 30 juillet 2012 ainsi que, préalablement, pour garantir sa santé et sa sécurité face au risque d'agression et, d'autre part, sur le comportement fautif du CCAS de Ramonville Saint Agne qui aurait tenté de la faire déclarer inapte à une reprise de fonctions et aurait tardé à lui proposer un poste adapté. En ce qui concerne la faute qu'aurait commise le CCAS de Ramonville Saint Agne en ne prenant aucune mesure au titre de la protection fonctionnelle : 6. En premier lieu, Mme A... soutient que le CCAS de Ramonville Saint Agne n'a pas mis en place les mesures nécessaires pour la protéger contre les agressions du public et n'a ainsi garanti ni sa santé, ni sa sécurité. Outre qu'elle ne précise pas lesquelles des mesures, énoncées à l'article L. 4121-1 du code du travail, le CCAS de Ramonville Saint Agne aurait omis de mettre en oeuvre pour satisfaire à son obligation de sécurité et dont l'adoption aurait permis d'éviter les incidents survenus au cours du mois de juillet 2012, il résulte de l'instruction que le CCAS propose à ses agents, depuis 2007, des formations en vue de leur permettre de gérer les situations difficiles liées à l'accueil du public, ainsi que des mesures de prévention et de régulation psychologiques, avec l'organisation de réunions mensuelles animées par un psychologue, pendant le temps de travail, destinées à permettre aux agents d'exprimer leur ressenti et d'échanger sur des mises en situation. Mme A..., qui a suivi plusieurs formations ayant trait à l'accueil du public et à la gestion des comportements agressifs, ne conteste pas qu'elle a peu participé aux réunions mensuelles animées par le psychologue. S'agissant par ailleurs du lieu de travail, si Mme A... soutient que son bureau est isolé des locaux du CCAS et qu'elle est ainsi particulièrement exposée, il résulte de l'instruction que la configuration matérielle des locaux a été réorganisée au début de l'année 2012 afin d'améliorer la sécurité des agents ainsi que leurs conditions de travail. Le poste d'accueil occupé par l'intéressée a été déplacé et positionné devant l'entrée du CCAS. Des recommandations ont été faites afin de laisser les portes du CCAS ouvertes dans un souci de sécurité et pour rompre l'isolement. Les témoignages produits attestent de ce que cette nouvelle organisation est plus sécurisante pour l'ensemble des agents, des collègues de Mme A... étant ainsi très vite intervenues à ses côtés lors des incidents qui se sont déroulés au mois de juillet 2012. Il ressort de ces témoignages que Mme A... a refusé fermement l'aide de ses collègues lors de deux des trois incidents qui se sont alors produits, préférant gérer seule la situation. Enfin, il résulte de l'instruction, d'une part qu'aucun de ses collègues de travail, s'agissant notamment de ceux qui l'ont remplacée à son poste durant ses périodes d'absence, n'ont subi d'agressions de la part du public dans le cadre de leur travail, et, d'autre part, que, contrairement à ce que soutient l'intéressée, les plannings d'intervention des personnels au sein du CCAS de Ramonville Saint Agne sont conçus de telle manière que les agents présents sont toujours au moins au nombre de deux durant les horaires d'accueil du public et qu'ils ont pour instruction de fermer le service au public pour le cas où ils se retrouveraient seuls. Par suite, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que le CCAS n'aurait pas mis en place les mesures adaptées pour garantir sa santé et sa sécurité. 7. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l'instruction qu'en ne prenant aucune mesure particulière à la suite de l'altercation qui a eu lieu au cours de la semaine du 16 au 20 juillet, entre Mme A... et un usager du service qui avait perdu son chien et a tenté de lui prendre le téléphone des mains afin de contacter les refuges pour animaux, l'autorité territoriale ait, dans les circonstances de l'espèce et alors qu'une collègue de Mme A... s'est immédiatement présentée pour lui proposer de l'assister au cours de cet échange difficile, et que celle-ci n'a formulé, à la suite de cette altercation, aucune demande de protection fonctionnelle auprès de son employeur, commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Ramonville Saint Agne, venant aux droits du CCAS. 8. En troisième lieu, Mme A... ne saurait sérieusement soutenir qu'à la suite de l'agression dont elle a été victime le 30 juillet 2012, aucune mesure n'aurait été mise en oeuvre au sein du CCAS. En effet, il résulte de l'instruction que le 30 juillet en fin de journée, la supérieure hiérarchique de l'intéressée s'est longuement entretenue avec celle-ci des deux évènements qui s'étaient produits au cours de la journée, afin de les analyser et de souligner l'importance de passer le relais à un autre agent en cas de difficulté, cette personne indiquant que Mme A... semblait aller bien à l'issue de cet entretien. En outre, à la suite d'une expertise médicale du 21 juin 2013, le président du CCAS de Ramonville Saint Agne a, par un arrêté du 5 mars 2015, et sur le fondement des dispositions précitées du deuxième alinéa du 2° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, reconnu l'agression du 30 juillet 2012 comme un accident de service et placé Mme A... en congé pour accident de service du 30 juillet 2012 jusqu'à la date de reprise de fonction, son traitement étant maintenu pendant cette période. Enfin, à la suite de l'avis de la commission de réforme du 17 septembre 2015 ayant conclu à son reclassement sur un poste administratif sans contacts directs avec le public, dans le cadre d'un temps partiel thérapeutique de 50 %, et de l'expertise médicale en date du 20 octobre 2015 ayant confirmé ces conclusions, Mme A... a été reçue en décembre par la directrice du CCAS, en présence du médecin de prévention et de l'agent de prévention, afin d'envisager sa reprise d'activité conformément auxdites conclusions. Un poste de secrétaire administrative à temps partiel lui a été proposé, à des horaires fixés en concertation avec elle, qu'elle devait occuper dans un bureau éloigné des lieux d'accueil du public, auquel elle pouvait accéder par une entrée réservée au personnel. L'intégralité des congés qu'elle avait acquis au cours des années 2015 et 2016 lui a été conservée, dont une large partie a été posée au cours des mois d'août à décembre 2016. Alors que la date de sa reprise de fonction avait été fixée au 8 août 2016, elle est ainsi revenue travailler, à sa demande, le 12 septembre suivant. 9. Il suit de là que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que le CCAS aurait commis une faute en ne prenant pas à son égard, préalablement et à la suite des incidents du 30 juillet 2012, les mesures nécessaires au titre de la protection fonctionnelle et de son obligation de veiller à sa sécurité et à la protection de sa santé. En ce qui concerne les fautes qu'aurait commises le CCAS en tentant de la faire reconnaître définitivement inapte et en tardant à lui proposer un reclassement : 10. Alors que Mme A... était toujours en arrêt de maladie à la suite de l'incident survenu le 30 juillet 2012, la saisine de la commission de réforme d'une demande d'avis sur son inaptitude définitive à la reprise du travail au sein du service, à laquelle cette commission a répondu par un avis défavorable du 17 septembre 2015, qui a été suivi par le CCAS de Ramonville Saint Agne, ne saurait constituer une faute de nature à engager la responsabilité de ce dernier. Par ailleurs, compte tenu, d'une part des conditions fixées par la commission de réforme, confirmées par l'expertise médicale réalisée le 20 octobre 2015, qui ont nécessité de créer budgétairement, dans le tableau des effectifs du CCAS de Ramonville Saint Agne, un poste de secrétaire administrative à temps partiel, dans un bureau éloigné des lieux d'accueil du public, équipé de façon adéquate, d'autre part du congé maladie prolongé dont bénéficiait Mme A... et, enfin, des difficultés de santé l'ayant empêchées de se rendre aux rendez-vous professionnels fixés par le CCAS de Ramonville Saint Agne pour discuter de son nouveau poste et de son retour au sein du CCAS, le délai qui s'est écoulé entre l'avis de la commission de réforme du 17 septembre 2015 et la date de reprise de ses fonctions par l'intéressée, le 8 août 2016, ne saurait présenter un caractère fautif, imputable au CCAS. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le CCAS de Ramonville Saint Agne n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité envers Mme A..., laquelle n'est dès lors pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions indemnitaires. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de refus de protection fonctionnelle : 12. En premier lieu, lorsque le silence gardé par l'administration sur une demande dont elle a été saisie a fait naître une décision implicite de rejet, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Dans ce cas, des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. 13. En l'espèce, la décision en date du 13 juillet 2016 par laquelle le président du CCAS de Ramonville Saint Agne a rejeté la demande de protection fonctionnelle formée par Mme A... par courrier du 8 janvier 2016, s'est substituée à la décision implicite de rejet de cette demande. La décision du 13 juillet 2016 est suffisamment motivée, ce que ne conteste pas l'intéressée, et permet d'établir que le président du CCAS de Ramonville Saint Agne a procédé à l'examen particulier de sa situation personnelle. Par suite, les moyens tirés du défaut de motivation de la décision lui ayant refusé le bénéfice de la protection personnelle, et de l'absence d'examen de sa situation, ne peuvent être accueillis. 14. En deuxième lieu, par le courrier du 8 janvier 2016, Mme A... a demandé à bénéficier de la protection fonctionnelle aux motifs, évoqués plus haut, qu'elle avait été victime d'une agression le 30 juillet 2012 et que le CCAS de Ramonville Saint Agne n'avait pas pris, au préalable, les mesures appropriées pour garantir sa santé et sa sécurité face au risque d'agression. Il résulte de ce qui a été dit précédemment, d'une part que le CCAS a pris les mesures appropriées pour garantir, préalablement à la survenance de l'incident du 30 juillet 2012, la santé et la sécurité de ses agents, et notamment de Mme A..., et, d'autre part, qu'à la suite de cette agression, les mesures adéquates ont été mises en oeuvres au regard des obligations qui incombaient au CCAS. Par suite, et alors que Mme A... n'établit ni même n'allègue qu'elle aurait introduit une action en justice à l'encontre de l'usager qui l'a agressée le 30 juillet 2012 et, notamment, aurait engagé à ce titre des frais susceptibles d'être pris en charge dans le cadre de la protection fonctionnelle, le président du centre communal d'action sociale a pu légalement lui refuser le bénéfice de cette protection par sa décision du 13 juillet 2016. 15. Il résulte de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions dirigées contre la décision par laquelle le président du CCAS de Ramonville Saint Agne a rejeté sa demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CCAS de Ramonville Saint Agne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont Mme A... demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... une somme de 1 000 euros au titre des mêmes frais engagés par le CCAS de Ramonville Saint Agne. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Mme A... versera au CCAS de Ramonville Saint Agne une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... A... et au centre communal d'action sociale de Ramonville Saint Agne. Délibéré après l'audience du 30 novembre 2020 à laquelle siégeaient : M. Dominique Naves, président, Mme C... B..., présidente-assesseure, Mme D... E..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 décembre 2020. Le président, Dominique Naves La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 18BX03087