Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 18/12/2017, 16NT02818, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-18
Numéro : 16NT02818
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : COLLET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...D...a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Damgan a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, en tant que ce plan classe en zone Na les parcelles cadastrées section AR n° 2, n° 3, n° 4 et n° 5 situées au lieudit " Kervoyal ". Par un jugement n° 1401703 du 10 juin 2016, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 août 2016 et 6 septembre 2017, M.D..., représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 10 juin 2016 ; 2°) d'annuler la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme du 28 janvier 2014 en tant qu'elle classe en zone Na les parcelles cadastrées section AR n° 2, n° 3, n° 4 et n° 5 situées au lieudit " Kervoyal " ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Damgan le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sur la régularité du jugement attaqué, les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - sur le bien-fondé du jugement attaqué : . la délibération attaquée a méconnu les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales en ce qu'il n'est pas établi que les conseillers municipaux aient été convoqués dans les délais pour siéger au conseil municipal du 28 janvier 2014, ni qu'ils aient reçu dans les délais une convocation accompagnée d'un ordre du jour mentionnant l'approbation du document d'urbanisme en litige, ni qu'ils aient été suffisamment informés ; . la délibération qui a décidé de prescrire l'élaboration du document d'urbanisme n'a pas acquis caractère exécutoire, dès lors qu'elle n'a pas été affichée en mairie ni publiée dans un journal diffusé dans le département, en méconnaissance des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme dans leur version alors en vigueur ; . la décision a méconnu les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme en ce que le conseil municipal ne s'est pas prononcé sur les objectifs poursuivis par le document d'urbanisme ; . la délibération a méconnu les dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme en ce que la délibération qui a arrêté le projet de document d'urbanisme n'a pas été notifiée à la totalité des personnes publiques associées, et notamment à la Chambre de métiers ; . la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'inexactitude matérielle des faits quant au classement des parcelles cadastrées section AR n° 2, 3, 4 et 5 dans un zonage Na. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2017, la commune de Damgan, représentée par MeB..., conclut à titre principal au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. D...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; à titre subsidiaire, elle sollicite de la cour, si elle venait à faire droit à l'un des moyens de la requête, qu'elle fasse application des possibilités de sursis prévues par les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant MeD..., et celles de MeB..., représentant la commune de Damgan. Une note en délibéré présentée pour la commune de Damgan a été enregistrée le 12 décembre 2017. 1. Considérant que M. D...relève appel du jugement en date du 10 janvier 2016 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 28 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Damgan a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune en tant que ce plan classe dans un zonage Na les parcelles cadastrées section AR n° 2, n° 3, n° 4 et n° 5 situées au lieudit " Kervoyal " à Damgan ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutient M.D..., le tribunal administratif de Rennes a expressément statué, au point 11 de son jugement, sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement attaqué doit dès lors être écarté ; Sur la légalité de la délibération du 28 janvier 2014 : En ce qui concerne la délibération de prescription : 3. Considérant, d'une part, que M. D...n'ajoute en appel ni argumentation ni justifications nouvelles au soutien de son moyen selon lequel la délibération du 23 novembre 2007 qui a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme n'aurait pas acquis caractère exécutoire à défaut d'une publication régulière ; qu'il convient dès lors d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges ; 4. Considérant, d'autre part, que si M. D...soutient que le conseil municipal de Damgan a méconnu les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans leur rédaction alors applicable en s'abstenant de se prononcer avec une précision suffisante sur les objectifs poursuivis par le document d'urbanisme, l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision d'un plan local d'urbanisme qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant ce même plan ; 5. Considérant que si M. D...soutient que la délibération du 22 mars 2013 par laquelle le conseil municipal a arrêté le plan local d'urbanisme n'aurait pas été notifiée à l'ensemble des personnes publiques associées, et notamment à la Chambre de métiers, il n'apporte, à l'appui de ses allégations, aucun commencement de preuve permettant de considérer celles-ci comme suffisamment étayées ; qu'il n'est dès lors pas fondé à se prévaloir d'une méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce ; En ce qui concerne l'information des membres du conseil municipal : 6. Considérant, en premier lieu, que l'absence, lors de la séance d'approbation du plan local d'urbanisme, de trois des quatorze membres du conseil municipal, qui n'étaient pas non plus représentés, ne suffit pas à établir que les conseillers municipaux n'auraient pas reçu les convocations à leur domicile au moins trois jours francs avant cette séance, conformément à ce qu'imposent, s'agissant d'une commune de moins de 3 500 habitants, les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; 7. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; que ces dispositions impliquent qu'à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier puissent consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération, alors même qu'ils auraient eu la possibilité de les consulter préalablement à la séance ; 8. Considérant que, s'il n'est pas contesté que l'ensemble des documents composant le plan local d'urbanisme en litige a été mis à la disposition des membres du conseil municipal préalablement à la séance, il ressort des pièces du dossier, et notamment des déclarations tenues par un élu en séance, que les conseillers municipaux n'ont pas eu la possibilité de consulter ce document au cours de la séance du 28 janvier 2014, certaines de ses composantes, notamment les documents graphiques, n'étant pas disponibles au moment du vote ; que, dès lors, et sans qu'ait d'incidence la circonstance, alors avancée par le maire, que " chaque point a été réétudié en réunion de travail ", M. D...est fondé à soutenir qu'il n'a pas été satisfait aux obligations d'information des membres du conseil municipal résultant des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; que ce vice de procédure, en tant qu'il a privé les élus de la garantie qui s'attache à leur droit à l'information sur les affaires de la commune faisant l'objet d'une délibération, entache d'irrégularité la délibération en litige ; En ce qui concerne le classement en zone Na des parcelles cadastrées section AR n° 2, 3, 4 et 5 : 9. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 10. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels " ; 11. Considérant, d'autre part, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Damgan précise que le zonage Na correspond à " un espace naturel qu'il convient de protéger en raison de la qualité du paysage et des éléments naturels qui la composent. Il couvre des espaces non considérés comme espaces remarquables mais qui méritent d'être protégés pour leur valeur paysagère et écologique. (...) Ce secteur comprend quelques constructions. La nécessité d'une gestion de ces constructions a conduit à la mise en place d'un règlement adapté mais ne portant pas atteintes aux sites naturels et au paysage. La constructibilité est donc limitée à l'aménagement, la restauration et l'extension limitée des constructions existantes " ; que le règlement applicable à la zone N précise que cette zone comprend un secteur Na qui délimite les parties du territoire affectées à la protection stricte des sites, des milieux naturels et des paysages ; 12. Considérant que les parcelles AR n° 2 à 5 forment un ilot, situé dans le prolongement immédiat du rivage maritime, qui fait face, au nord, à un terrain destiné à l'accueil de maisons mobiles de loisirs, classé en secteur Nb et qui ne peut être regardé comme un espace urbanisé ; que ce quartier, limité à quatre maisons individuelles d'habitation entourées de jardins, la parcelle AR n° 3 n'étant pas bâtie, s'ouvre à l'est sur une vaste étendue demeurée à l'état naturel qui constitue un espace remarquable au sens des dispositions alors en vigueur de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; qu'au surplus il se trouve, à l'ouest, nettement séparé de la partie densément construite du village de Kervoyal par la rue de la Cale ; que, dans ces conditions, et sans qu'ait d'incidence, ni la desserte de cette parcelle par l'ensemble des réseaux, ni la délivrance d'autorisations d'urbanisme antérieures, ces terrains ne peuvent être regardés comme situés dans un espace urbanisé ; qu'au regard des orientations du document d'urbanisme et de la configuration des lieux, la commune pouvait, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de fait, classer la parcelle en question dans un secteur délimitant les parties du territoire communal affectées à la protection stricte des sites et des milieux naturels ; Sur la portée de l'illégalité entachant la délibération d'approbation du 28 janvier 2014 : 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes / (...) : 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations " ; 14. Considérant qu'il résulte des motifs du présent arrêt que seule la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-13 du code général des collectivités territoriales est de nature à entacher la légalité de la délibération contestée ; que les autres moyens soulevés par M. D...ne sont en revanche pas propres à fonder une telle annulation ; 15. Considérant que la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-13 du code général des collectivités territoriales, relative à une irrégularité survenue postérieurement au débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, est susceptible de régularisation par une nouvelle délibération respectant l'obligation d'information des conseillers municipaux imposée par cet article ; que les parties ont pu présenter leurs observations sur l'éventualité d'une mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, sollicitée à titre subsidiaire en défense par la commune de Damgan ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions, de surseoir à statuer et d'impartir à la commune de Damgan un délai de trois mois, à compter de la notification du présent arrêt, aux fins de procéder à la régularisation de la délibération du 28 janvier 2014 du conseil municipal de Damgan approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ; DÉCIDE : Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par M. D...jusqu'à l'expiration du délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, imparti à la commune de Damgan pour adresser à la cour une délibération régularisant l'insuffisance de l'information mise à la disposition des conseillers municipaux au cours de la séance du 28 janvier 2014 au cours de laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme de Damgan. Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...D...et à la commune de Damgan. Délibéré après l'audience du 1er décembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 décembre 2017. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre de la Cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16NT02818