Cour Administrative d'Appel de Versailles, Formation plénière, 09/12/2008, 08VE01126
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : Formation plénière
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2008-12-09
Numéro : 08VE01126
Président : M. FRYDMAN
Rapporteur : Mme Martine  KERMORGANT
Commissaire du gouvernement : Mme GRAND d'ESNON
Avocat(s) : PERU

Vu, I°, le recours, enregistré par télécopie le 18 avril 2008 et par courrier le 23 avril 2008 au greffe de la Cour sous le n° 08VE01126, présenté par le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ; le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0501699 du 21 février 2008 par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a condamné l'Etat à verser à la société Montreuil Développement (Modev) la somme de 423 385,59 euros, assortie des intérêts légaux à compter du 26 octobre 2004, en réparation du préjudice résultant de l'illégalité de l'arrêté du préfet de la Seine-Saint-Denis en date du 2 octobre 2001 lui imposant de remettre en état le terrain situé 34, rue de la République à Montreuil ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Montreuil Développement (Modev) devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ; Le ministre soutient, à titre principal, que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en considérant que l'illégalité de l'arrêté du 2 octobre 2001 était de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; qu'en premier lieu, en effet, le seul fait qu'une décision administrative soit illégale n'engage pas nécessairement la responsabilité d'une collectivité publique dès lors qu'une mesure de portée équivalente aurait pu légalement être prise, d'où il résulte soit une absence de préjudice, soit une absence de causalité entre l'illégalité fautive et le préjudice ; qu'en l'espèce, si l'arrêté du 2 octobre 2001 a été annulé par un jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 22 avril 2003 au motif que le préfet ne pouvait ordonner à la société Modev, qui n'était pas l'exploitante à l'origine de la pollution, la remise en état du terrain sur le fondement de la législation relative aux installations classées, la société Modev, devenue propriétaire et détenteur des déchets en cause lors de l'acquisition du terrain qu'elle devait aménager, était responsable de leur élimination en application des articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement ; qu'ainsi, le maire et, en cas de carence de ce dernier, le préfet, pouvaient légalement prendre une mesure de portée équivalente à la mesure annulée sur le fondement de l'article L. 541-3 du code de l'environnement pour imposer à la société Modev la dépollution du site ; qu'en deuxième lieu, le lien de causalité entre la faute de l'Etat et le préjudice invoqué par la société Modev n'est pas établi, l'existence d'un préjudice causé par l'exécution des mesures prescrites par cet arrêté n'étant pas démontrée ; qu'en effet, la société Modev, qui s'était engagée, par convention conclue le 30 juin 1999 avec la commune de Montreuil, à mettre en état les sols et si nécessaire démolir les constructions existantes et de manière générale, assurer l'ensemble des études (...) indispensables à la bonne fin de l'opération , et donc à éliminer les déchets du sol et à assurer la dépollution du site, aurait dû, en toute hypothèse, réaliser les aménagements relatifs à la remise en état des sols ; que l'extension d'une école maternelle et la réalisation de logements sociaux impliquaient une dépollution préalable du site ; que la société Modev avait d'ailleurs engagé des frais de dépollution avant même l'intervention de l'arrêté litigieux ; qu'ainsi, cette société étant chargée d'aménager pour l'habitat un terrain industriel pollué, l'allocation d'une indemnité constitue un enrichissement sans cause ; qu'en troisième lieu, la commune de Montreuil, qui a acquis le site en 1997 à la suite d'une procédure d'expropriation, puis la société Modev, qui en est devenue propriétaire en juillet 2000 avec pour mission de l'aménager pour l'habitat, ne pouvaient ignorer que celui-ci était pollué dès lors que son ancien propriétaire-exploitant, aujourd'hui disparu, a exercé, de 1906 à 1964, une activité utilisant du mercure ; que, dans ces conditions, la commune a tenu compte de la nécessité de remise en état du site pour fixer l'indemnité d'expropriation ou, si elle ne l'a pas fait, a commis une négligence fautive de nature à exonérer l'Etat de sa responsabilité ; que l'article L. 514-20 du code de l'environnement prévoit que, lorsqu'une installation classée a été exploitée sur un terrain, le vendeur est tenu d'en informer l'acheteur ; qu'enfin, la société Modev ne saurait invoquer la carence de l'Etat dans l'exercice de ses pouvoirs de police à l'égard du dernier exploitant du site dès lors que les activités de celui-ci ne sont pas à l'origine de la pollution au mercure, laquelle a été provoquée par l'activité d'un précédent exploitant aujourd'hui disparu ; qu'à titre subsidiaire, s'agissant du montant de la condamnation, et dans la mesure où l'obligation de remise en état du site doit prendre en compte son usage futur, l'Etat ne peut être condamné à réparer l'entier préjudice de la société Modev, dès lors que l'expropriation concernait un ensemble immobilier à usage commercial et industriel et que le coût supplémentaire correspondant à la remise en état du terrain, nécessaire à son changement d'usage résultant de la réalisation de logements sociaux et d'une école maternelle, conduirait à un enrichissement sans cause de la société ; que, par ailleurs, le montant de l'indemnité fixé par le tribunal administratif ne correspond pas à celui de 331 886 euros TTC indiqué dans le rapport de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France ; que les justificatifs produits ne permettent pas d'identifier les coûts qui correspondent à une dépollution pour un usage industriel ; qu'en outre, les dépenses de terrassement, d'évaluation de l'extension de la pollution, de prélèvements et d'analyses des sols relèvent des coûts d'aménagement de la ZAC et non de la dépollution elle-même ; ...................................................................................................... Vu, II°, le recours, enregistré en télécopie le 21 avril 2008 et en original le 22 avril 2008 au greffe de la Cour sous le n° 08VE01127, présenté par le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ; le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE demande à la Cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 0501699 du 21 février 2008 par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a condamné l'Etat à verser à la société Montreuil Développement (Modev) la somme de 423 385,59 euros, assortie des intérêts légaux à compter du 26 octobre 2004, en réparation du préjudice résultant de l'illégalité de l'arrêté du préfet de la Seine-Saint-Denis en date du 2 octobre 2001 lui imposant de remettre en état le terrain situé 34, rue de la République à Montreuil ; Le ministre soutient que l'exécution du jugement litigieux risque d'exposer l'Etat à la perte définitive d'une somme qui ne devrait pas rester à sa charge ; que le rapport de la chambre régionale des comptes pour la période de 1998 à 2004 souligne la fragilité de la situation financière de la société Modev en dépit de sa recapitalisation ; que la société n'a pas anticipé les coûts de dépollution du terrain, alors même que ceux-ci étaient prévisibles dès lors qu'il s'agissait d'un terrain à usage industriel ; .................................................................................................. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi du 19 décembre 1917 ; Vu la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 modifiée, ensemble le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 novembre 2008 : - le rapport de Mme Kermorgant, premier conseiller, - les observations de Me Godemer, substituant Me Péru, pour la société Modev, - et les conclusions de Mme Grand d'Esnon, commissaire du gouvernement ; Sur la jonction : Considérant que les recours n° 08VE01126 et n° 08VE01127 tendent à l'annulation et au sursis à l'exécution du même jugement ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'ils fassent l'objet d'un seul arrêt ; Sur le recours n° 08VE01126 : Considérant que, par convention du 30 juin 1999, la commune de Montreuil a chargé la société d'économie mixte Montreuil Développement (Modev) de l'aménagement de la zone d'aménagement concerté dite de la Porte de Montreuil ; que, dans le cadre de cette opération, la société Modev a acquis de la commune de Montreuil, le 28 janvier 2000, la propriété d'un terrain, sis 34, rue de la République, qui avait été exproprié en 1997 au bénéfice de cette collectivité ; qu'au vu d'études ayant mis en évidence, aux mois de février et avril 1999, une pollution par mercure du sol de ce terrain, le préfet de la Seine-Saint-Denis a, par un arrêté du 2 octobre 2001 pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 514-1 du code de l'environnement, issues de l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées, mis en demeure la société Modev de procéder à la remise en état du site pollué du fait de l'exploitation des installations classées qui s'y étaient succédé entre 1903 et 1993 ; que la société Modev, après avoir, en application de cet arrêté, immédiatement procédé à la dépollution de ce site, a obtenu du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, par un jugement devenu définitif, l'annulation de cet arrêté au motif que l'autorité préfectorale n'avait pu, sans commettre d'erreur de droit, mettre à sa charge la dépollution du site en sa seule qualité de détentrice de ce site alors qu'elle n'avait jamais eu la qualité d'exploitant d'une installation classée ; qu'elle a ensuite, le 25 février 2005, saisi le même tribunal de conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le préfet de la Seine-Saint-Denis à sa demande tendant à ce que l'Etat soit condamné à réparer le préjudice né, selon elle, de la faute qu'il avait commise en lui imposant la charge financière de la remise en état d'un site ayant été le siège d'une installation classée alors qu'elle n'avait pas la qualité d'exploitant de l'installation classée ni ne s'était substituée au responsable de la pollution en qualité d'exploitant ; que, par un jugement en date du 21 février 2008, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a fait droit à cette demande et condamné l'Etat à verser à la société Modev la somme de 423 385,59 euros, assortie des intérêts légaux à compter du 26 octobre 2004, en réparation du préjudice ainsi allégué ; que, par le présent recours, le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE relève appel de ce jugement ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 514-1 du code de l'environnement : I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. (...) ; qu'aux termes de l'article L. 541-3 du même code : En cas de pollution des sols, de risque de pollution des sols, ou au cas où des déchets sont abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable. (...) ; Considérant que le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE soutient que la société Modev n'a subi aucun préjudice du fait de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 2 octobre 2001, dès lors que le maire de la commune ou, en cas de carence de celui-ci, le préfet, pouvaient lui imposer d'assurer l'élimination des déchets en cause sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 541-3 du code de l'environnement ; Mais considérant que ces dispositions ont créé un régime juridique distinct de celui des installations classées pour la protection de l'environnement, n'ont pas le même champ d'application et ne donnent pas compétence aux mêmes autorités ; que, dès lors, elles ne peuvent constituer la base légale de la décision par laquelle la remise en état du site a été mise à la charge de la société Modev et ne sauraient, en conséquence, justifier le refus du préfet d'indemniser cette société des frais exposés à cet effet ; Considérant que, pour s'exonérer de sa responsabilité, le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE fait valoir que la société Modev s'était engagée, par convention conclue le 30 juin 1999 avec la commune de Montreuil, à procéder à la remise en état des sols ; que si, contrairement à ce que soutient la société Modev, cet engagement comprenait les opérations matérielles de dépollution du site, et non pas seulement les travaux habituels de remise en état d'un terrain destiné à supporter des constructions, il n'incluait pas nécessairement la prise en charge financière de ces opérations ; que, si le ministre soutient, par ailleurs, que la société Modev était informée de la pollution des sols en cause préalablement à l'acquisition du site, cette circonstance est sans incidence sur l'imputabilité du préjudice résultant pour cette société de l'illégalité de l'arrêté par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis lui a imposé la charge de remettre en état ce site ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a condamné l'Etat à indemniser la société Modev du préjudice correspondant au coût des travaux de remise en état du site et à lui verser à ce titre la somme de 423 385,59 euros, dont il ne résulte d'aucun élément de l'instruction qu'elle inclurait des frais allant au-delà des travaux illégalement imposés à cette société ; Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la société Modev de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens ; Sur le recours n° 08VE01127 : Considérant que, par le présent arrêt, la Cour statue au fond sur l'appel formé par le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE à l'encontre du jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 21 février 2008 ; que, dès lors, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions du recours n° 08VE01127 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce même jugement ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que la société Modev demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans le cadre de l'instance relative à ce second recours ; D E C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur le recours n° 08VE01127. Article 2 : Le recours n° 08VE01126 du MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE est rejeté. Article 3 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros à la société Montreuil Développement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la société Montreuil Développement sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté. '' '' '' '' N° 08VE01126 et 08VE01127 2