CAA de PARIS, 1ère chambre, 06/05/2021, 19PA01079, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-06
Numéro : 19PA01079
Président : M. DIEMERT
Rapporteur : M. Jean-François  GOBEILL
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SELARL BASSET & MACAGNO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... et M. F... A... ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la délibération du 13 avril 2017 par laquelle le conseil municipal de Trocy-en-Multien (Seine-et-Marne) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision implicite du 2 août 2017 par laquelle le maire de cette commune a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1707529 du 25 février 2019, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 18 mars 2019, 23 septembre 2019 et 3 juillet 2020, MM. A..., représentés par Me B..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1707529 du 25 février 2019 du tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler la délibération du 13 avril 2017 par laquelle le conseil municipal de Trocy-en-Multien a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision implicite du 2 août 2017 par laquelle le maire de cette commune a rejeté leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Trocy-en-Multien la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier, en ce qu'il n'a pas statué sur le moyen tiré de la méconnaissance des formalités imposées par l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération litigieuse méconnait les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - l'article U 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal, en ce qu'il interdit toute création de voie nouvelle, comme limitant la faculté qui leur est reconnue de créer un lotissement, comme faisant obstacle à l'application de la procédure du permis d'aménager, et comme leur interdisant de bénéficier d'une servitude de passage ; il méconnaît en outre l'article L. 151-38 du code de l'urbanisme ; - la délibération méconnait des normes d'urbanisme de niveau supérieur en ce qu'elles prescrivent des objectifs de densification urbaine, et en particulier, la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 26 mars 2014, les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et le schéma directeur de la région Île-de-France ; - elle est entachée de détournement de pouvoir, dès lors que l'article U 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme, qui interdit toute création de voie nouvelle, a en réalité pour objectif de faire échec à leur projet de lotissement. Par des mémoires en défense enregistrés les 17 juillet 2019 et 1er juillet 2020, la commune de Trocy-en-Multien, représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de MM. A... la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 26 août 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 septembre 2020 à midi. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, notamment son article 5. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - les observations de Me B..., avocat de des consorts A.... Une note en délibéré a été produite pour les consorts A... le 13 janvier 2021. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 13 avril 2017, le conseil municipal de Trocy-en-Multien a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Les consorts A... ont demandé l'annulation de la délibération précitée du 13 avril 2017 et de la décision implicite portant rejet de leur recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement du 25 février 2019 dont ils relèvent appel devant la Cour, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur requête. Sur la régularité du jugement : 2. Si le tribunal a relevé que la délibération du 13 avril 2017 mentionne que les conseillers ont été convoqués à la séance le 7 avril 2017, soit plus de trois jours francs avant la réunion, il n'a pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, selon lequel il ne ressortait pas des pièces du dossier que les convocations avaient été envoyées à tous les conseillers municipaux et à leur domicile, comme l'exigent les dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales. Par suite son jugement doit être annulé. Il y a lieu de statuer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur la demande des consorts A.... Sur la légalité de la délibération contestée : En ce qui concerne la convocation du conseil municipal : 3. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions de la délibération du 13 avril 2017, que les conseillers municipaux de Trocy-en-Multien ont été convoqués le 7 avril 2017 en vue de la séance du conseil municipal, soit plus de trois jours francs avant la réunion effective de cette assemblée. Si les requérants font valoir qu'il n'est pas établi que les convocations ont été envoyées selon les modalités prescrites par les dispositions législatives précitées, ils n'assortissent leurs allégations d'aucun élément circonstancié, alors que le maire de la commune fait valoir, sans être contredit sur ce point, que l'ensemble des conseillers municipaux étaient présents, à l'exception de deux qui étaient représentés et d'un autre qui était excusé, aucun n'ayant été relevé comme étant absent sans justification. La circonstance que la convocation du 7 avril 2017, qui mentionne l'examen du plan local d'urbanisme parmi les points à l'ordre du jour, ne comporte pas la mention expresse du nom et de l'adresse de chacun des élus n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance des dispositions précitées. En ce qui concerne la légalité de l'article U 3.2 : 5. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme résultant de la délibération attaquée : " Chapitre 1 - Dispositions applicables à la zone U. / La zone U correspond au tissu urbain de Trocy-en-Multien. Elle regroupe les principaux logements et équipements publics de la commune. (...) / U 3 - Les conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées / 3.1 - Pour être constructible, un terrain doit avoir un accès direct à une voie publique ou privée ouverte à la circulation automobile et en état de viabilité. / U 3.2 : La création de voies nouvelles est interdite ". 6. Les consorts A... soutiennent que les dispositions précitées de l'article U 3.2 ont pour effet de vider de sa substance leur droit de créer un lotissement, font obstacle à la faculté de créer un lotissement soumis à permis d'aménager reconnue par les articles L. 442-2 et R. 421-19 du code de l'urbanisme, méconnaissent l'article 682 du code civil en ce qu'elles les privent de la possibilité de solliciter un droit de passage et ne peuvent légalement se fonder sur l'article L. 151-38 du même code. 7. D'une part, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. ". L'article L. 151-38 du même code prévoit " Le règlement peut préciser le tracé et les caractéristiques des voies de circulation à conserver, à modifier ou à créer, y compris les rues ou sentiers piétonniers et les itinéraires cyclables, les voies et espaces réservés au transport public. (...) ". 8. D'autre part, l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version alors en vigueur, dispose : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. (...) ". 9. En premier lieu, le plan local d'urbanisme de la commune de Trocy-en-Multien répond à l'objectif, tel que précisé dans le rapport de présentation, de respecter l'actuelle morphologie viaire du village, qui est constituée des voies existantes structurant l'espace bâti du bourg et qui contribue à une part de son identité. Si les auteurs de l'article contesté étaient en droit, afin de satisfaire à la réalisation de cet objectif d'intérêt général, et comme les y autorisent les dispositions précitées de l'article L. 151-38 précitées du code de l'urbanisme, d'interdire la création de voies nouvelles, y compris celle de voies privées ouvertes à la circulation publique, ils ne pouvaient en revanche légalement, par une mesure d'interdiction présentant un tel caractère général et absolu, interdire la création, sur les parcelles appartenant à des particuliers, de toute voie nouvelle non ouverte à la circulation publique. Il en résulte que les dispositions de l'article contesté sont illégales en ce que les termes : " La création de voies nouvelles est interdite " s'appliquent à la création de voies privées non ouvertes à la circulation publique. L'article U 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme doit, dès lors, être annulé dans cette mesure. 10. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que cette disposition a pour effet de vider de sa substance leur droit de créer un lotissement. 11. Toutefois, et sous réserve de l'annulation prononcée au point 9, la disposition contestée n'a pas pour objet d'interdire par principe non plus que de limiter, la faculté qui leur est reconnue de procéder, dans les conditions prévues par les dispositions du code civil et du code de l'urbanisme, à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments et alors, au demeurant, qu'elle ne concerne pas tous les types de lotissements et que la création d'un lotissement n'impose pas en toute hypothèse la création d'une voie nouvelle. 12. En troisième lieu, les requérants soutiennent que cette disposition fait obstacle à la faculté de créer un lotissement soumis à permis d'aménager, qui leur est reconnue par l'article L. 442-2 du code de l'urbanisme, lequel dispose que : " Un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction de la localisation de l'opération ou du fait que l'opération comprend ou non la création de voies, d'espaces ou d'équipements communs, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager. ", et par l'article R. 421-19 du même code, aux termes duquel : " Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : / a) Les lotissements : / - qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ; / -ou qui sont situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques, dans un site classé ou en instance de classement ; (...) ". 13. Toutefois, les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent en tout état de cause, et sous réserve en l'espèce de l'annulation prononcée au point 9, respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou par les documents locaux d'urbanisme adoptés sur son fondement, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. 14. En quatrième lieu, les requérants soutiennent que la disposition contestée méconnait l'article 682 du code civil, aux termes duquel :" Le propriétaire dont les fonds sont enclavés et qui n'a sur la voie publique aucune issue, ou qu'une issue insuffisante, soit pour l'exploitation agricole, industrielle ou commerciale de sa propriété, soit pour la réalisation d'opérations de construction ou de lotissement, est fondé à réclamer sur les fonds de ses voisins un passage suffisant pour assurer la desserte complète de ses fonds, à charge d'une indemnité proportionnée au dommage qu'il peut occasionner ". Toutefois, dès lors que l'article L.151-8 du code de l'urbanisme prévoit que le règlement du plan local d'urbanisme fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du même code, au nombre lesquels figure, aux termes de l'article L. 101-2, l'équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux et la lutte contre l'étalement urbain, les requérants ne peuvent utilement invoquer les dispositions précitées de l'article 682 du code civil, qui ne visent que les rapports entre propriétaires voisins. En ce qui concerne la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les normes supérieures : 15. En premier lieu, si les requérants font valoir que les dispositions du plan local d'urbanisme méconnaissent les dispositions de la loi du 26 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, ils n'assortissent pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. 16. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France. ". Aux termes de l'article 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) ". Aux termes des orientations réglementaires du schéma directeur de la région d'Île-de-France, adopté par délibération n° CR97-13 du 18 octobre 2013 et approuvé par décret n° 2013-1241 du 27 décembre 2013 : " 2. Polariser et équilibrer / 2.2 - Les espaces urbanisés / Les espaces urbanisés, à la date d'approbation du SDRIF, sont constitués : / - des espaces accueillant de l'habitat, de l'activité économique et des équipements ; / - des espaces ouverts urbains, tels que les espaces verts publics, les jardins privés, les jardins familiaux, les friches urbaines, etc. / Les espaces urbanisés sont représentés selon la typologie suivante : - les espaces urbanisés à optimiser (...) / Les espaces urbanisés à optimiser (...) / Orientations / À l'horizon 2030, à l'échelle communale, les documents d'urbanisme locaux doivent permettre une augmentation minimale de 10% : / - de la densité humaine (cf. 2.1 " Orientations communes) / 2.3 - Les nouveaux espaces d'urbanisation (...) / Calcul de référence de la superficie des espaces urbanisés pour l'application des orientations relatives à la densification des espaces urbanisés et aux capacités d'extension non cartographiées. / Les espaces urbanisés / A exclure du calcul (...) voies ferrées et routes ". 17. Il ressort des pièces du dossier que la densité actuelle de population de la commune, calculée par le ratio du nombre d'habitants et d'emplois sur sa surface urbanisée, soit 285 personnes sur 13,9 hectares, est de 20,5 habitants. Les projections du plan local d'urbanisme, qui prévoient une augmentation de la population de 28 personnes sur la même surface, sont compatibles avec l'objectif d'une augmentation de 10% prévue par le schéma directeur de la région d'Île-de-France. Si les requérants font valoir que le projet prévoit une extension de la superficie urbanisée de 5%, soit 0,65 hectares, cette augmentation de la superficie est cependant accompagnée d'une progression supplémentaire potentielle de cinq logements, correspondant à quinze personnes, permettant ainsi d'assurer la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les objectifs dudit schéma directeur. 18. Si, d'une part, les requérants soutiennent que certains emplacements réservés doivent être pris en compte dans le calcul des extensions de la zone urbaine de 0,65 ha, il est constant, d'une part, que les zones réservées à l'extension du cimetière (718 m2) et au stationnement et la voirie (600 m2) sont effectivement incluses dans l'augmentation de la zone urbanisée et que d'autre part, les surfaces correspondant à l'aménagement d'un chemin agricole (930 m2) et à l'amélioration de la visibilité de la RD 401 (620 m2) n'avaient pas à l'être, ainsi qu'il est prévu par les dispositions précitées, leur absence de prise en compte n'étant en tout état de cause pas de nature, du fait de leur caractère mineur, à remettre en cause la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les dispositions du schéma directeur de la région d'Île-de-France. 19. Si, d'autre part, les requérants soutiennent que certaines dispositions du règlement du plan local d'urbanisme contesté restreignent illégalement le droit de construire, notamment l'article U 3 qui interdit la création de voies nouvelles, l'article U 6 qui impose une implantation en retrait de 5 mètres depuis l'alignement, l'article U 7 qui autorise une implantation en limite séparative ou en retrait de 5 mètres pour les façades comportant une ouverture et de 2,5 mètres pour les façades aveugles, l'article U 8 qui impose le respect d'une distance de 5 mètres entre deux constructions implantées sur un même terrain et l'article U 9 qui fixe un coefficient d'emprise au sol maximal de 60 % et la définition d'une bande d'inconstructibilité sur une dizaine de parcelles dans la zone urbaine qui frappe leurs terrains, il est constant que l'existence de cette dernière contrainte n'est pas établie par les pièces du dossier et que les autres dispositions critiquées, en particulier celles des articles U 6 et U 9, constituent en réalité un desserrement des contraintes pesant sur le droit de construire. Il ressort par ailleurs de ce qui a été dit précédemment que ces règles combinées entre elles sont destinées à permettre, à l'horizon 2030, la construction de dix à quinze nouveaux logements sur le territoire d'une commune qui, comme il a déjà été dit, ne comptait que 265 habitants en 2011. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 20. La seule circonstance que la disposition de l'article U.3 du plan local d'urbanisme aurait pour effet d'empêcher MM. A... de mener à bien un projet de lotissement des parcelles qu'ils possèdent n'est pas de nature à établir en l'espèce l'existence d'un détournement de pouvoir, la commune faisant d'ailleurs valoir, sans être contredite, que le projet des consorts A... n'était déjà pas réalisable avant la révision du plan local d'urbanisme. 21. Il résulte de ce qui précède que MM. A... sont seulement fondés à soutenir que l'article U 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme, en ce qu'il s'applique aux voies privées non ouvertes à la circulation publique, doit être annulé. Sur les frais relatifs à l'instance : 22. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Trocy-en-Multien le versement à MM. A... de la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1707529 du 25 février 2019 du tribunal administratif de Melun est annulé. Article 2 : L'article U 3.2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Trocy-en-Multien (Seine-et-Marne), résultant de la délibération de son conseil municipal en date du 13 avril 2017, est annulé en tant que les termes : " La création de voies nouvelles est interdite " s'appliquent à la création de voies privées non ouvertes à la circulation publique. Article 3 : La commune de Trocy-en-Multien versera à M. C... A..., à M. F... A... une somme totale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. C... A... et de M. F... A... est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à M. F... A... et à la commune de Trocy-en-Multien. Délibéré après l'audience du 13 janvier 2021, à laquelle siégeaient : - M. Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative, - M. E..., premier conseiller, - M. Doré, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 mai 2021. Le président, S. DIÉMERT La République mande et ordonne au préfet de la Seine-et-Marne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 2 N° 19PA01079