Conseil d'État, 3ème chambre, 01/06/2023, 454762, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-01
Numéro : 454762
Rapporteur : M. Julien Autret
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz
Avocat(s) : SCP GASCHIGNARD, LOISEAU, MASSIGNON ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Sous le n° 1601855, le syndicat Confédération Générale du Travail (CGT) des personnels de la commune et du centre communal d'action sociale (CCAS) du Pontet, Mme Z... L... et Mme CS... BZ... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes, d'une part, d'annuler la délibération du 27 janvier 2016 par laquelle le conseil d'administration du centre communal d'action sociale du Pontet a décidé de maintenir la prime de fin d'année versée au personnel de l'établissement et de ramener, à compter de 2016, son montant à celui atteint en 1984 ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur demande tendant au retrait de cette délibération et d'autre part, d'ordonner au centre communal d'action sociale du Pontet de prendre les mesures d'exécution tirant les conséquences d'une telle annulation. Sous le n° 1601856, le syndicat Force Ouvrière (FO) des personnels de la commune et du centre communal d'action sociale (CCAS) du Pontet, M. C... BD..., M. AW... BE..., Mme AN... N..., Mme CV... D..., Mme E... F..., Mme H... U..., Mme AQ... V..., M. K... CB..., Mme BT... BM..., Mme J... AV... et M. T... BN... ont présenté une demande tendant aux mêmes fins. Sous le n° 1601844, le syndicat CGT des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, M. CA... AC..., Mme AD... CN..., Mme BX... BB..., M. R... AR..., Mme CF... AI..., M. AE... CU..., Mme AL... BI..., Mme AW... CT... et M. G... CH... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes, d'une part, d'annuler la délibération du 26 janvier 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune du Pontet a décidé de maintenir la prime de fin d'année versée au personnel communal et de ramener, à compter de 2016, son montant à celui atteint en 1984 ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur demande tendant au retrait de cette délibération et d'autre part, d'ordonner à la commune du Pontet de prendre les mesures d'exécution tirant les conséquences d'une telle annulation. Sous le n° 1601857, le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, Mme AW... AF..., Mme AK... AH..., M. AY... BC..., Mme CI... CJ..., M. CG... AJ..., M. AP... M..., M. AT... N..., Mme BK... BU..., Mme CK... P..., M. BH... P..., M. AM... Q..., M. BO... BV..., M. CR... B..., Mme CL... BW..., M. BL... AO..., Mme BS... AO..., Mme CP... S..., M. BF... BY..., Mme CD... AR..., M. AG... BJ..., M. C... AS..., Mme BR... CB..., M. CO... CC..., Mme AU... W..., Mme CD... AX..., Mme O... X..., M. BG... Y..., Mme CQ... I..., Mme A... AB..., M. AA... AZ..., Mme CM... BA... et Mme BP... BQ... ont présenté une demande tendant aux mêmes fins. Par deux jugements n° 1601855, 1601856 et 1601844, 1601857 du 28 juin 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ces demandes. Par deux arrêts n° 18MA04031, 18MA04032 et 18MA04033, 18MA04034 du 21 mai 2019, statuant sur appel des requérants, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ces jugements et renvoyé l'affaire devant le tribunal administratif de Nîmes. Sous le n° 1901821, le syndicat CGT des personnels de la commune et du CCAS du Pontet a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'une part, d'annuler la délibération du 27 janvier 2016 en tant que le conseil d'administration du CCAS du Pontet a ramené le montant de la prime de fin d'année versée à son personnel, à compter de 2016, à celui atteint en 1984 ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux du 16 mars 2016 et, d'autre part, d'ordonner, sous astreinte, au président du CCAS du Pontet d'inscrire à son budget les crédits nécessaires au versement de l'indemnité de fin d'année telle que votée par délibération du 5 novembre 1987. Sous le n° 1901822, le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, M. BD..., Mme N..., Mme D..., Mme U..., Mme AV... et Mme BM... ont présenté une demande tendant aux mêmes fins. Sous le n° 1901823, le syndicat CGT des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, M. AR..., Mme BI..., M. AC..., M. CH... et Mme BX... BB... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'une part, d'annuler la délibération du 26 janvier 2016 en tant que le conseil municipal de la commune du Pontet a décidé de limiter le montant de la prime de fin d'année versée au personnel communal, à compter de 2016, à celui atteint en 1984, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur recours gracieux du 16 mars 2016 et, d'autre part, d'ordonner, sous astreinte, au maire de la commune du Pontet d'inscrire au budget de la commune les crédits nécessaires au versement de l'indemnité de fin d'année telle que votée par délibération du 19 octobre 1987. Sous le n° 1901824, le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, Mme AF..., Mme CJ..., M. AJ..., M. M..., M. N..., Mme P..., M. P..., M. BV..., M. B..., Mme BW..., M. AO..., Mme AO..., M. BY..., Mme AR..., M. BJ..., M. CC..., Mme AX..., Mme X..., M. Y..., Mme AB..., M. AZ... et Mme BA..., ont présenté une demande tendant aux mêmes fins. Par deux jugements n° 1901821, 1901822 et 1901823, 1901824 du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ces demandes. Par un arrêt n° 20MA00471, 20MA00472, 20MA00473, 20MA00474 du 20 mai 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté les appels formés par les requérants contre ces jugements. Procédure devant le Conseil d'Etat Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 juillet et 19 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel ; 3°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale du Pontet et de la commune du Pontet la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Julien Autret, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat du syndicat Force Ouvrière des personnels de la commune et du centre d'action sociale du Pontet et à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat de la commune du Pontet ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par un arrêté du 16 juin 2015, pris en application de l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales, le préfet de Vaucluse a réglé les budgets primitifs pour 2015 de la commune du Pontet et de son centre communal d'action sociale (CCAS). En application de cette procédure et conformément à l'avis rendu par la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d'Azur le 22 mai 2015, le préfet a inscrit les seuls crédits nécessaires au premier versement semestriel de l'indemnité de fin d'année perçue jusqu'alors par les personnels de la commune et du CCAS au motif d'une présomption d'irrégularité de cette indemnité émise par la chambre régionale des comptes, tant dans son principe que dans ses conditions de revalorisation définies par une délibération du conseil municipal en date du 19 octobre 1987 et du conseil d'administration du bureau d'aide sociale, devenu CCAS, en date du 5 novembre 1987, en ce qu'elle pourrait ne pas présenter le caractère d'un avantage collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération, au sens de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Par une délibération du 26 janvier 2016, le conseil municipal a décidé, à compter de l'année 2016, le maintien du versement de cette prime dans ses conditions initiales de versement telles que définies avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, c'est-à-dire en ramenant son montant à celui atteint en 1984, sans revalorisation postérieure à cette date, représentant une somme forfaitaire de 457,35 euros. Le 27 janvier 2016, le conseil d'administration du CCAS a pris une délibération au contenu similaire au bénéfice de ses personnels. Les syndicats FO et CGT des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, ainsi que plusieurs membres du personnel de la commune et du CCAS, ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'une part, d'annuler les deux délibérations de 2016 en tant qu'elles ont limité le montant de cette prime qui était fixé, depuis les délibérations de 1987, pour chaque agent, par référence à son traitement net perçu le dernier mois de l'année civile ainsi que les décisions implicites portant rejet de leurs recours gracieux tendant au retrait des délibérations de 2016 et, d'autre part, d'ordonner à la commune et au CCAS de prendre les mesures d'exécution tirant les conséquences d'une telle annulation. Par deux jugements du 28 juin 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leurs demandes. Par deux arrêts du 21 mai 2019, statuant sur appel des requérants, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ces jugements et renvoyé l'affaire devant le tribunal administratif de Nîmes. Par deux jugements du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leurs demandes. La cour administrative d'appel de Marseille a, par un arrêt du 20 mai 2021, rejeté les appels formés par les requérants contre ces jugements. Le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet se pourvoit seul en cassation contre cet arrêt. Sur le pourvoi : En ce qui concerne l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur l'appel formé contre le jugement n°s 1901823, 1901824 : 2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, sous le numéro 20MA00472, le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet a relevé appel du jugement nos 1901821, 1901822 du 5 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 27 janvier 2016 du conseil d'administration du CCAS du Pontet et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que les conclusions à fin d'injonction liées à celle-ci et, sous le numéro 20MA00474, a relevé appel du jugement n°s 1901823, 1901824 du 5 décembre 2019 par lequel ce même tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 26 janvier 2016 du conseil municipal de la commune du Pontet et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que les conclusions à fin d'injonction liées à celle-ci. 3. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué, par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a statué par une seule décision sur les requêtes d'appel dont elle était saisie à l'encontre des deux jugements du 5 décembre 2019 du tribunal administratif de Nîmes, que la cour a omis de statuer sur les conclusions du syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet tendant à l'annulation du jugement n°s 1901823, 1901824 du 5 décembre 2019 du tribunal administratif de Nîmes, de la délibération du 26 janvier 2016 du conseil municipal de la commune du Pontet et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que les conclusions à fin d'injonction liées à celles-ci et a par suite entaché son arrêt d'irrégularité. En ce qui concerne l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur l'appel formé contre le jugement n°s 1901821, 1901822 : 4. En premier lieu, en jugeant que ni les termes de la délibération du 27 janvier 2016 du conseil d'administration du CCAS du Pontet, dont l'objet était de maintenir, à compter de l'année 2016, le bénéfice de la prime de fin d'année à ses personnels dans ses conditions initiales de versement telles qu'elles étaient définies avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, ni les autres pièces du dossier ne faisaient ressortir que le conseil d'administration du CCAS se serait cru lié par l'avis de la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte-d'Azur du 22 mai 2015 et par l'arrêté du préfet de Vaucluse du 16 juin 2015, qui ont en tout état de cause été émis et pris dans le cadre de l'élaboration des budgets primitifs de la commune et du CCAS du Pontet pour l'année 2015 en application de l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales, la cour a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation. 5. En second lieu, aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable au litige : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. / Sous réserve des dispositions de l'article 111 de la présente loi ils ne peuvent percevoir directement ou indirectement aucune autre rémunération à raison des mêmes fonctions (...) ". Aux termes de l'article 111 de la même loi : " Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale et classés dans les cadres d'emplois ou emplois en prenant en compte la durée totale des services qu'ils ont accomplis. / (...) / Par exception à la limite résultant du premier alinéa de l'article 88, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement. (...) ". 6. Si aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que soit revalorisée annuellement une prime constituant un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel d'une commune ou de l'un de ses établissements publics et qui lui est maintenue en application des dispositions précitées de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984, une telle revalorisation ne peut résulter que de l'application de dispositions qui constituent, comme la prime elle-même, un avantage acquis maintenu au profit de ses bénéficiaires. 7. Par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, la cour administrative d'appel de Marseille a relevé que si les personnels du bureau d'aide sociale, devenu centre communal d'action sociale, de la commune du Pontet bénéficiaient d'une prime de fin d'année instituée avant l'entrée en vigueur de la loi de la loi du 26 janvier 1984, c'est par une délibération en date du 5 novembre 1987, postérieure à l'entrée en vigueur de cette même loi, que le conseil d'administration du bureau d'aide sociale de la commune avait décidé d'assortir cette prime d'un mécanisme d'indexation annuelle en fixant son montant au niveau du traitement perçu par l'agent le dernier mois de l'année civile. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 que c'est sans erreur de droit que la cour en a déduit que ce mécanisme d'indexation ne présentait pas le caractère d'un avantage indemnitaire collectivement acquis, et que le conseil d'administration du CCAS avait pu légalement, par sa délibération du 27 janvier 2016 en litige, établir le montant de cette indemnité, à compter de l'année 2016, au niveau fixé pour l'année 1984. 8. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille doit être annulé en tant seulement qu'il a omis de statuer sur les conclusions du syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet à fin d'annulation du jugement n°s 1901823, 1901824 du 5 décembre 2019 du tribunal administratif de Nîmes, de la délibération du 26 janvier 2016 du conseil municipal de la commune du Pontet et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que sur les conclusions à fin d'injonction liées à celles-ci. 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative dans la mesure de la cassation prononcée. Sur le règlement au fond du litige : 10. En premier lieu, la délibération en date du 26 janvier 2016 du conseil municipal de la commune du Pontet ne relève pas des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles sont relatives à la motivation des décisions individuelles défavorables. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que cette délibération serait entachée d'une insuffisance de motivation. 11. En deuxième lieu, il ne ressort ni des termes de la délibération du conseil municipal en litige, dont l'objet était de maintenir, à compter de l'année 2016, le bénéfice de la prime de fin d'année aux personnels de la commune dans ses conditions initiales de versement telles qu'elles étaient définies avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, ni des autres pièces du dossier que le conseil municipal se serait cru lié par l'avis de la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d'Azur du 22 mai 2015 et par l'arrêté du préfet de Vaucluse du 16 juin 2015, qui ont en tout état de cause été émis et pris dans le cadre de l'élaboration des budgets primitifs de la commune et du CCAS du Pontet pour l'année 2015 en application de l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales. 12. En troisième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que s'il est constant que les personnels de la commune bénéficiaient, avant l'entrée en vigueur de la loi de la loi du 26 janvier 1984, d'une prime de fin d'année constituant un avantage indemnitaire collectivement acquis au sens de l'article 111 de la même loi, ce n'est que par une délibération en date du 19 octobre 1987, postérieure à l'entrée en vigueur de la même loi, que le conseil municipal a décidé non seulement de confirmer le maintien de cette prime de fin d'année mais également de l'assortir d'un mécanisme d'indexation annuelle en fixant son montant au niveau du traitement perçu par l'agent le dernier mois de l'année civile. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 qu'après l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, le conseil municipal ne pouvait pas modifier les conditions d'octroi de la prime de fin d'année en en faisant varier le montant dans des conditions qui n'avaient pas été déterminées avant l'entrée en vigueur de cette loi. Par conséquent, le conseil municipal de la commune du Pontet a pu légalement, par sa délibération du 26 janvier 2016 en litige, établir le montant de cette indemnité à compter de l'année 2016 au niveau fixé pour l'année 1984. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du 26 janvier 2016 en tant que le conseil municipal de la commune du Pontet a décidé de limiter le montant de la prime de fin d'année versée au personnel communal, à compter de 2016, à celui atteint en 1984 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que les conclusions à fin d'injonction liées à celles-ci. 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune et du CCAS du Pontet qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat requérant la somme que demandent la commune et le CCAS du Pontet au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 20 mai 2021 de la cour administrative d'appel de Marseille est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions du syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet à fin d'annulation du jugement n°s 1901823, 1901824 du 5 décembre 2019 du tribunal administratif de Nîmes, de la délibération du 26 janvier 2016 du conseil municipal de la commune du Pontet et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que sur les conclusions à fin d'injonction liées à celles-ci. Article 2 : Les conclusions présentées par le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet devant la cour administrative d'appel de Marseille à fin d'annulation du jugement n°s 1901823, 1901824 du 5 décembre 2019 du tribunal administratif de Nîmes, de la délibération du 26 janvier 2016 du conseil municipal de la commune du Pontet et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 mars 2016 ainsi que les conclusions à fins d'injonction liées à celles-ci sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi du syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par le syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet et par la commune et le CCAS du Pontet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée au syndicat FO des personnels de la commune et du CCAS du Pontet, à la commune du Pontet et au centre communal d'action sociale du Pontet. Délibéré à l'issue de la séance du 11 mai 2023 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Frédéric Gueudar Delahaye, conseiller d'Etat et M. Julien Autret, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 1er juin 2023. Le président : Signé : M. Stéphane Verclytte Le rapporteur : Signé : M. Julien Autret La secrétaire : Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova