CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 14/09/2018, 16MA03058, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-09-14
Numéro : 16MA03058
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : VICTORIA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La ligue française pour la protection des oiseaux (LPO) a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 28 août 2014 par lequel le préfet de la Lozère a ordonné la réalisation d'un tir de prélèvement en vue de la protection contre la prédation du loup des troupeaux domestiques de la zone géographique comprenant les territoires des communes de Chateauneuf-de-Randon, Arzenc-du-Randon, Pierrefiche et Chaudeyrac. Par un jugement n° 1402840 du 14 juin 2016, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2016, la ligue française pour la protection des oiseaux (LPO), représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 14 juin 2016 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Lozère du 28 août 2014 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a prononcé à tort un non-lieu à statuer sur sa demande ; - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article 22 de l'arrêté du 15 mai 2013 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup ; - cet arrêté méconnaît l'article 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et l'article L. 411-2 du code de l'environnement ; - il méconnaît de l'article 7 de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013 ; - il méconnaît l'article 28 de ce même arrêté ; - l'autorisation de prélèvement en litige présente un caractère disproportionné. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2017, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ; - l'arrêté du 15 mai 2013 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la ligue française pour la protection des oiseaux. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 28 août 2014, le préfet de la Lozère a ordonné la réalisation d'un tir de prélèvement d'un loup en vue de protéger les troupeaux domestiques au sein de la zone géographique comprenant les territoires des communes de Chateauneuf-de-Randon, Arzenc-du-Randon, Pierrefiche et Chaudeyrac. La ligue française pour la protection des oiseaux relève appel du jugement du 14 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande d'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Selon les termes de l'article 3 de l'arrêté du 28 août 2014 en litige, le tir de prélèvement d'un loup autorisé par le préfet de la Lozère en vertu du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement dans les conditions prévues par l'arrêté du 15 mai 2013 ne pouvait intervenir que dans le délai maximal d'un mois à compter de la publication de cet acte. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cet arrêté a été retiré ou même abrogé par le préfet antérieurement à la date à partir de laquelle il ne pouvait légalement plus recevoir exécution et, à défaut de dispositions légales ou réglementaires prévoyant la caducité de tels actes, l'expiration de la période durant laquelle le tir de prélèvement d'un loup était autorisé n'a pu avoir pour effet de faire disparaître l'arrêté querellé de l'ordonnancement juridique. Ainsi, alors même que le tribunal administratif de Marseille a statué sur la demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 28 août 2014 postérieurement à la date à laquelle cette période de validité était expirée, cette demande n'était pas devenue sans objet. C'est dès lors à tort que le tribunal a, par le jugement attaqué, prononcé un non-lieu sur les conclusions en annulation présentées par la ligue française pour la protection des oiseaux, laquelle est par suite fondée à soutenir que ce jugement est entaché d'irrégularité à ce motif et à en demander en conséquences l'annulation. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la ligue française pour la protection des oiseaux devant le tribunal administratif de Nîmes. Sur la légalité de l'arrêté du 28 août 2014 du préfet de la Lozère : 4. Aux termes de l'article 7 de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013, applicable au litige : " I. - Les unités d'action (UA) correspondent aux zones où la prédation du loup est probable, dans les départements dont la liste est fixée par arrêté ministériel. / Elles sont délimitées par le préfet. Il peut y avoir une ou plusieurs unités d'action dans un même département. / II. - Dans le cas où une unité d'action comprend une partie d'un parc national (hors coeur) l'arrêté préfectoral délimitant les unités d'action précise que ces zones sont situées dans un parc national. / III. - En application de l'article 6, ces unités ne peuvent pas inclure le coeur des parcs nationaux et les réserves naturelles nationales constituées pour des motifs incluant la conservation de la faune sauvage, où la destruction de loups n'est pas autorisée. / IV. - Elles comprennent obligatoirement la zone de présence permanente du loup, délimitée par l'ONCFS sur des bases oro-géographiques, dans un objectif de suivi démographique et biologique de l'espèce. Elle traduit la présence sur un territoire identifié d'un ou plusieurs loups pendant au moins deux hivers consécutifs. / V. - Elles peuvent également inclure les zones suivantes : / - les zones de présence régulière du loup, délimitées par l'ONCFS ; / - les zones de présence occasionnelle du loup, également délimitées par l'ONCFS ; / - les communes ou parties de communes où l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation s'applique, en application de l'arrêté du 19 juin 2009 susvisé. ". Par un arrêté du 22 avril 2014, le préfet de la Lozère a, sur le fondement de l'article 7 précité de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013, délimité les unités d'action (UA) au sein desquelles des tirs de prélèvement sont susceptibles d'être autorisés. 5. Il ressort des pièces du dossier, particulièrement des documents établis par l'office national de la chasse et de la faune sauvage, que les quatre communes de Chateauneuf-de-Randon, Arzenc-du-Randon, Pierrefiche et Chaudeyrac, sont comprises dans la zone de présence permanente du loup (ZPP) " Tanargue-Gardille ". En vertu de l'article 7 de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013 précité, le préfet de la Lozère était dès lors tenu d'intégrer ces communes dans le périmètre des unités d'action qu'il a délimitées dans son arrêté du 22 avril 2014. Il s'ensuit qu'il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que l'arrêté querellé du 28 août 2014 serait illégal au motif que l'arrêté préfectoral du 22 avril 2014 serait lui-même illégal au regard de l'article 7 de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013. 6. Aux termes de l'article 22 de l'arrêté du 15 mai 2013 : " Les tirs de prélèvements peuvent intervenir : / - s'il est constaté la persistance de dommages importants dans les élevages ayant mis en oeuvre les tirs de défense, au vu notamment du caractère récurrent des dommages d'une année à l'autre malgré l'installation, quand cela est possible, de mesures de protection des troupeaux ; et / - dans la mesure où les troupeaux demeurent.dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup ". 7. Si la ligue française pour la protection des oiseaux soutient, pour contester la légalité de l'arrêté en litige au regard des dispositions précitées de l'article 22 de l'arrêté du 15 mai 2013, que le nombre de victimes attribuées à la prédation du loup a diminué entre 2013 et 2014 et que les dommages dans les élevages se sont donc amoindris, il ressort toutefois des pièces du dossier que le nombre d'attaques a augmenté sur cette période, passant de huit à onze et que le nombre de victimes s'est établi à trente-huit en 2014, soit seulement une de moins qu'au cours de l'année précédente. 8. La circonstance selon laquelle les attaques, au cours de l'année 2013, n'auraient concerné que les communes de Chateauneuf-de-Randon et d'Arzenc-du-Randon, à l'exclusion de celles de Pierrefiche et de Chaudeyrac, et que plusieurs attaques auraient en revanche eu lieu sur le territoire de la commune contigüe de Chasserades n'est pas de nature, compte tenu de la mobilité du loup au sein d'un territoire, à mettre en cause le constat de persistance de dommages importants dans les élevages invoqué par le préfet. 9. Il ressort des pièces du dossier que, alors qu'ils ont tous deux, notamment, bénéficié d'autorisation de tirs de défense en 2013, M. A..., dont l'élevage est situé sur le territoire des communes de Chateauneuf-de-Randon, d'Arzenc-du-Randon et de Chaudeyrac, et M. B..., dont l'élevage est situé sur celui de la commune de Chaudeyrac, ont vu leurs troupeaux de nouveau attaqués en 2014, occasionnant sur celui de M. A... des blessures ou la mort de onze ovins lors des quatre attaques survenues les 6 juillet, 21 juillet, 25 juillet et 13 août 2014 représentant 11 % du cheptel de cent têtes et sur celui de M. B..., des blessures ou la mort de dix-huit brebis lors des trois attaques survenues les 23 mai, 18 juin et 15 août 2014, soit 36 % du cheptel de cinquante têtes. A supposer même que M. A... n'aurait pas mis en oeuvre l'ensemble des mesures appropriées pour assurer la protection de son troupeau, le caractère récurrent des attaques sur l'élevage de M. B..., dont il n'est pas soutenu qu'il aurait lui-même été défaillant dans la mise en oeuvre de telles mesures, suffisait à justifier le tir de prélèvement en litige au regard des dispositions précitées de l'article 22 de l'arrêté du 15 mai 2013. 10. Enfin, au regard du nombre global de victimes recensées entre les mois d'avril et août 2014 sur les quatre communes concernées par l'arrêté querellé, soit trente-huit ovins et caprins pour onze attaques pour lesquelles, selon les termes mêmes de cet arrêté, " la responsabilité du loup ne pouvait être écartée ", et compte tenu de la proportion significative de ces victimes dans les élevages de M. A... et de M. B..., les dommages doivent être regardés comme importants au sens de l'article 22 de l'arrêté du 15 mai 2013. Ces dispositions ne conditionnent pas l'autorisation des tirs de prélèvement au constat de la persistance de dommages importants dans plusieurs élevages. Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions. 11. Eu égard à ce qui a été dit au point précédent, l'arrêté contesté ne présente pas un caractère disproportionné. 12. Aux termes de l'article 28 de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013 : " I. - Les opérations de tirs de prélèvement sont réalisées sous le contrôle technique de l'ONCFS par toute personne compétente sous réserve qu'elle soit titulaire d'un permis de chasser valable pour l'année en cours (du 1er juillet de l'année n au 30 juin de l'année n + 1), et notamment des lieutenants de louveterie ou des gardes particuliers assermentés. Des chasseurs proposés par les fédérations de chasseurs peuvent également participer à ces tirs sous réserve qu'ils suivent une formation auprès de l'ONCFS. La liste des personnes habilitées à participer aux tirs de prélèvement autres que les agents de l'ONCFS est fixée par le préfet après avis de l'ONCFS (...). ". 13. Si l'article 28 de l'arrêté interministériel du 15 mai 2013 précité distingue deux catégories de personnes pouvant être autorisées à procéder à des tirs de prélèvement, soit, d'une part, des lieutenants de louveterie ou des gardes particuliers assermentés, d'autre part, des chasseurs proposés par l'office national de la chasse et de la faune sauvage, ces dispositions ne subordonnent pas la participation de ces derniers à de tels tirs à la présence des agents de l'office. Le préfet de Lozère n'était en conséquence aucunement tenu de prévoir une telle condition dans l'arrêté querellé. Il y a lieu, par suite, d'écarter le moyen tiré de ce que l'article 2 de cet arrêté serait illégal au motif de cette carence. 14. Aux termes de l'article 12 de la directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : / a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; / b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup) ". Le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive. L'article 16 de la même directive dispose : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup) / b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ; / c) dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique (dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup) ". Il appartient aux autorités administratives nationales, sous le contrôle du juge, d'exercer les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi en lui donnant, dans tous les cas où elle se trouve dans le champ d'application d'une règle communautaire, une interprétation qui soit conforme au droit communautaire. 15. Il résulte des termes de l'article 16 de la directive " Habitats " que l'abattage de loups est subordonné, notamment, au maintien de cette espèce dans un état de conservation favorable, dans son aire de répartition naturelle. Cette condition, qui fait obstacle à un abattage dont l'importance serait susceptible de menacer le maintien des effectifs de loups dans leur aire de répartition naturelle, doit être appréciée, conformément à l'interprétation qu'en donne la Cour de justice des Communautés européennes, par rapport à l'ensemble du territoire européen des Etats membres où la directive s'applique. 16. Il ressort des pièces du dossier que la population de loups en France est en progression constante, augmentant de 16 à 20 % par an selon diverses estimations et que l'animal colonise de nouveaux territoires, notamment le massif central et le nord-est. L'association requérante estime à 282 spécimens cette population à l'issue de l'hiver 2014/2015. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la mesure de prélèvement contesté, qui ne vise qu'un seul spécimen, aurait pour conséquence de nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, de la population de loups dans son aire de répartition naturelle, appréciée dans le cadre du territoire européen des Etats membres où la directive " Habitats " s'applique, soit la majeure partie de l'arc alpin et qui s'étend donc, notamment, aux territoires de la France et de l'Italie. L'arrêté querellé ne méconnaît, par suite, ni l'article 16 de la directive n° 92/43/CEE du Conseil, ni l'article L. 411-2 du code de l'environnement qui en est la transposition. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la ligue française pour la protection des oiseaux n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 28 août 2014 du préfet de la Lozère. Il y a lieu, par conséquent, de rejeter ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées tant en appel qu'en première instance. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 14 juin 2016 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la ligue française pour la protection des oiseaux devant le tribunal administratif de Nîmes et les conclusions qu'elle a présentées en appel tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ligue française pour la protection des oiseaux (LPO) et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet de la Lozère. Délibéré après l'audience du 31 août 2018, à laquelle siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président-assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique le 14 septembre 2018. 2 N° 16MA03058 ia