Cour administrative d'appel de Paris, 3 ème chambre , 22/11/2012, 11PA04046, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 3 ème chambre
Date de la décision : 2012-11-22
Numéro : 11PA04046
Président : Mme VETTRAINO
Rapporteur : Mme Bénédicte  FOLSCHEID
Commissaire du gouvernement : Mme MERLOZ
Avocat(s) : CHANLAIR

Vu la requête, enregistrée le 6 septembre 2011, présentée pour Mme Marie-Chantal B, demeurant 7 rue Ernest Cresson à Paris (75014) par Me Chanlair ; Mme B demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0918354/7-1 du 6 juillet 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 23 septembre 2009 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, saisi d'un recours hiérarchique, a refusé de faire droit à sa demande de règlement d'honoraires dans une affaire de défense des intérêts de 578 agents des services pénitentiaires victimes d'injures publiques, ensemble l'annulation des décisions ayant un objet identique, d'autre part, à la constatation de l'exigibilité des honoraires et frais engagés au titre de la défense statutaire de fonctionnaires du ministère de la justice, enfin à ce qu'il soit enjoint au ministre de la justice de procéder au paiement de l'ensemble des sommes dues, correspondant aux honoraires et frais provoqués et de prononcer l'exécution provisoire, opposable à tout agent du Trésor ou autre teneur de compte ; 2°) d'annuler ladite décision du 23 septembre 2009 ; 3°) de prononcer la reconnaissance de l'octroi de la protection fonctionnelle et de l'illégalité du refus opposé aux agents ou du retrait de l'octroi dont ils n'ont d'ailleurs pas été informés ; 4°) d'enjoindre au ministre de la justice de procéder au paiement de ses honoraires, assorti des intérêts de retard capitalisés pour former eux-mêmes intérêts ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code civil ; Vu la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance ; Vu le décret n° 2005-790 du 12 juillet 2005 relatif aux règles de déontologie de la profession d'avocat ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 novembre 2012 : - le rapport de Mme Folscheid, rapporteur, - les conclusions de Mme Merloz, rapporteur public, - et les observations de Me Chanlair, pour Mme B ; Connaissance prise de la note en délibéré, enregistrée le 12 novembre 2012, présentée pour Mme B par Me Chanlair, et de la réponse à cette note, enregistrée le 13 novembre 2012, présentée pour le garde des sceaux, ministre de la justice ; 1. Considérant que le 1er août 2005, Mme B, avocate, a porté plainte avec constitution de partie civile au nom de 578 gardiens de prisons, en réaction aux propos injurieux tenus par un rappeur dans un magazine ; qu'elle a demandé le paiement de ses honoraires au titre de la protection statutaire fonctionnelle prévue par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, notamment auprès de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris, qui a rejeté cette demande par lettre du 17 juillet 2009 ; que, le 23 septembre 2009, le garde des sceaux, saisi d'un recours hiérarchique, a confirmé ce refus, aux motifs qu'en déposant plainte le 20 juillet 2005 pour le compte de l'ensemble des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, il avait pleinement satisfait à l'obligation de protection prévue par l'article 11 précité, et que Mme B n'avait nullement été mandatée par l'institution ; que Mme B a saisi le Tribunal administratif de Paris d'une demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision ministérielle du 23 septembre 2009 ainsi que des autres décisions ayant le même objet, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au ministre de lui payer l'ensemble des sommes dues, correspondant aux honoraires et frais provoqués ; que, par jugement en date du 6 juillet 2011 dont elle relève régulièrement appel, le tribunal a rejeté sa demande ; Sur la régularité du jugement attaqué : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens d'irrégularité ; 2. Considérant que, pour rejeter la demande de Mme B, les premiers juges ont à titre principal retenu son irrecevabilité, opposée par le ministre en défense, aux motifs qu'elle avait été présentée, en violation de l'article R. 431-2 du code de justice administrative, sans ministère d'avocat alors que, selon les termes du jugement attaqué, " la décision du ministre, intervenue à la suite de la contestation par Mme B, par courrier du 24 juillet 2009, du refus de paiement de ses honoraires que lui avait opposé par courrier du 17 juillet 2009 la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris, a eu pour effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la requérante qui, en formulant les conclusions qui viennent d'être analysées, et en se prévalant de surcroît du moyen tiré de l'existence d'un quasi-contrat qu'elle déduit d'échanges avec l'administration pénitentiaire, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux " ; 3. Considérant toutefois que lorsque sont présentées dans la même instance des conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision et des conclusions relevant du plein contentieux tendant au versement d'une indemnité pour réparation du préjudice causé par l'illégalité fautive que le requérant estime constituée par cette même décision, cette circonstance n'a pas pour effet de donner à l'ensemble des conclusions le caractère d'une demande de plein contentieux ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris s'est fondé sur le caractère d'une demande de plein contentieux de l'ensemble des conclusions présentées par Mme B pour les juger irrecevables en l'absence de ministère d'avocat ; que tant les conclusions aux fins d'annulation de la décision administrative qui a privé Mme B de la somme qu'elle estimait lui être due que les conclusions aux fins d'injonction tendant au paiement de ladite somme étaient ainsi recevables devant les premiers juges sans ministère d'avocat ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement du Tribunal administratif de Paris en date du 6 juillet 2011 doit être annulé ; qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme B devant le Tribunal administratif de Paris ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales. (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (...) " ; 6. Considérant, en premier lieu, que le garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué, dans sa décision du 23 septembre 2009 refusant à Mme B le paiement de ses honoraires, d'une part qu'en déposant plainte le 20 juillet 2005 pour le compte de l'ensemble des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, il avait pleinement satisfait à l'obligation de protection prévue par l'article 11 précité, d'autre part que les dispositions du 1° de l'article 48 de la loi du 29 juillet 1881 ne permettaient pas aux agents de déposer plainte en leur nom personnel en cas de diffamation et injure envers une administration publique, enfin que Me B ayant été directement saisie par les agents et non par l'administration, celle-ci n'était pas redevable des sommes réclamées ; que la décision comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ; que le moyen invoqué en première instance tiré du défaut de motivation doit, par suite, être écarté ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que les demandes de prise en charge financière de l'assistance d'un avocat, adressées au cours du mois de juin 2005 à l'administration pénitentiaire par des agents s'estimant victimes d'outrage et de diffamation du fait des propos tenus par le rappeur " Sinik " dans une revue parue en mai 2005 sont restées sans réponse ; qu'elles ont ainsi été implicitement rejetées conformément à l'article R. 421-2 du code de justice administrative selon lequel " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet " ; que, contrairement à ce que soutient la requérante, la circulaire du 13 avril 2005 relative aux modalités de mise en oeuvre de la protection statutaire des agents des services pénitentiaires, si elle prévoit des modalités spécifiques en cas d'infractions prévues par la loi du 29 juillet 1881, compte tenu notamment de la courte prescription de ces infractions, n'implique pas que dans de tels cas la protection statuaire est automatiquement accordée par la prise en charge des frais d'avocat engagés par les agents souhaitant déposer plainte ; que, par suite, Mme B n'est en tout état de cause pas fondée à soutenir que la décision litigieuse du 23 septembre 2009 devrait être regardée comme le retrait illégal de la décision implicite créatrice de droit accordant la protection fonctionnelle auxdits agents sous la forme d'une prise en charge financière de l'assistance d'un avocat ; qu'au surplus, il ressort des pièces du dossier que, par note du 4 août 2005 adressée aux directeurs régionaux des services pénitentiaires et transmise le 8 août suivant par le directeur régional des services pénitentiaires de Paris aux directeurs et chefs d'établissement, le garde des sceaux, ministre de la justice, a fait savoir qu'il avait déposé plainte contre le directeur de la revue pour injure envers une administration publique et avait ainsi pleinement satisfait à l'obligation de protection, la loi ne permettant pas selon lui aux agents dans un tel cas de porter plainte en leur nom personnel ; que cette note confirme ainsi expressément le refus de prise en charge financière de l'assistance d'un avocat opposé implicitement aux intéressés ; que la circonstance que cette note n'a été notifiée ni à Mme B ni aux agents concernés, si elle peut le cas échéant être regardée comme leur étant préjudiciable, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; 8. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions précitées de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 établissent à la charge des collectivités publiques, au profit des fonctionnaires et des agents publics non titulaires lorsqu'ils ont été victimes d'attaques dans l'exercice de leurs fonctions, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général ; que si cette obligation peut avoir pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis, laquelle peut notamment consister à assister, le cas échéant, l'agent concerné dans les poursuites judiciaires qu'il entreprend pour se défendre, il appartient dans chaque cas à la collectivité publique d'apprécier, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, notamment de la question posée au juge et du caractère éventuellement manifestement dépourvu de chances de succès des poursuites entreprises, les modalités appropriées à l'objectif poursuivi ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des termes du jugement du Tribunal de grande instance de Paris du 25 mai 2007, que le garde des sceaux, ministre de la justice, a porté plainte le 20 juillet 2005, soit avant la prescription du délai de trois mois prévu en matière de délit de presse, au nom de l'ensemble des agents de l'administration pénitentiaire ; qu'ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, eu égard au caractère général des propos injurieux qui visaient non des personnes nommément désignées ou aisément identifiables mais un ensemble de fonctionnaires constituant un corps au sens des articles 30 et 48 de la loi du 29 juillet 1881, le ministre a, ce faisant, satisfait de manière appropriée à l'obligation de protection résultant de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, lequel confère à la personne publique la possibilité, sous le contrôle du juge, de déterminer le moyen qu'elle estime le mieux approprié pour s'acquitter de cette obligation ; qu'est sans incidence sur cette appréciation des premiers juges la circonstance qu'ils l'ont étayée par les décisions postérieures prises le 25 janvier 2006 par le juge d'instruction du Tribunal de grande instance de Paris et le 26 mai 2006 par la 6ème chambre de l'instruction de la Cour d'appel de Paris, qui ont estimé que les parties civiles représentées par Me B, dont aucune n'était visée personnellement par l'article incriminé, n'étaient pas recevables à mettre en mouvement l'action publique ; qu'est également sans incidence, tant sur cette appréciation que sur la légalité de la décision attaquée du 23 septembre 2009, la circonstance que la plainte déposée par le ministre ait été déclarée nulle par le jugement susmentionné du Tribunal de grande instance de Paris du 25 mai 2007 au motif que, signée par un chef de service, elle n'avait pas été engagée valablement, même si une telle circonstance est de nature, le cas échéant, à engager la responsabilité de l'administration envers les agents qui n'ont de ce fait bénéficié d'aucune protection ; qu'il résulte de ce qui précède que le refus de prendre en charge les frais des poursuites pénales engagées à titre individuel par certains agents, à l'origine de la décision refusant le paiement des honoraires réclamés par Mme B, n'a pas méconnu les dispositions combinées de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 et de l'article 48 de la loi du 29 juillet 1881 ; que le moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée du 23 septembre 2009 doit dès lors être écarté ; qu'il en va de même du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée ladite décision ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que la " décision n° 49 " dont se prévaut Mme B datée du 26 mai 2009, selon laquelle " il est payé à Me B Marie-Chantal, avocat à la Cour, la somme de 172 582, 80 euros en paiement de la note d'honoraires, pour avoir assuré la défense de 370 agents, surveillants et autres, exerçant à la Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis " dans la procédure engagée contre le directeur de publication, si elle est susceptible de constituer un indice du comportement en partie fautif de l'administration de nature, le cas échéant à engager sa responsabilité, ne peut utilement être invoquée à l'appui des conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante dès lors que ladite décision n'est pas signée et est dépourvue par suite de tout effet juridique intrinsèque ; que si la requérante a produit dans une note en délibéré, qui a été communiquée à l'administration, deux autres " décisions " numérotées 47 et 48 ainsi que le " tableau concernant les réparations civiles, programme 0107.29 " émanant de la Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis et adressés à la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris, ces pièces constituent de simples documents préparatoires et ne présentent pas de caractère décisoire, en l'absence de validation authentifiée par une date et une signature de l'autorité compétente ; 11. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que le moyen tiré de l'inégalité de traitement ou de discrimination syndicale entre des fonctionnaires ou entre des prestataires de services tels que les avocats, outre qu'il n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien fondé, doit être écarté dès lors que l'affaire, dont se prévaut la requérante, jugée par la Cour d'appel de Paris dans son arrêt du 14 septembre 2006, concernant un article du magazine Le Point daté du 21 mars 2003, ne se présente pas dans les mêmes termes que celle à l'origine du présent litige dans lequel sont impliqués 578 agents de plusieurs établissements pénitentiaires ne pouvant constituer un groupe restreint au sens de la jurisprudence ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 23 septembre 2009 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, saisi d'un recours hiérarchique, a refusé de faire droit à sa demande de règlement d'honoraires ; que le rejet des conclusions à fin d'annulation implique, par voie de conséquence, le rejet des conclusions aux fins d'enjoindre au ministre de la justice de procéder au paiement de ses honoraires ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions susvisées font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Paris en date du 6 juillet 2011 est annulé. Article 2 : La demande de Mme B présentée devant le Tribunal administratif de Paris et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. '' '' '' '' 5 N° 10PA03855 2 N° 11PA04046