CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 29/12/2017, 15BX03976, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-29
Numéro : 15BX03976
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : SCP TUCOO - CHALA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...B...et l'EARL Manouchka ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 3 avril 2014 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique l'acquisition et l'élargissement du terrain d'assiette de la voie communale n°1, dite chemin de Berdot, et a autorisé la commune de Mascaraàs-Haron à acquérir les terrains nécessaires à l'opération d'élargissement. M. D...B...et l'EARL Manouchka ont également demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 6 juin 2014 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré cessibles au bénéfice de la commune les biens immobiliers nécessaires à ce projet. Par un jugement n°1400947 et 1401405 du 15 octobre 2015, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés le 14 décembre 2015, le 18 juillet 2017 et le 7 septembre 2017, M. B...et l'EARL Manouchka, représentés par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 15 octobre 2015 ; 2°) d'annuler la déclaration d'utilité publique du 3 avril 2014 et l'arrêté de cessibilité du 6 juin 2014 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Mascaraàs-Haron la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les décisions contestées ont été prises par une autorité incompétente ; - la commune ou le préfet n'ont pas engagé de procédure de concertation préalable ; - l'arrêté préfectoral prescrivant l'ouverture de l'enquête conjointe, publique et parcellaire, ne leur a pas été notifié ; l'affichage tardif de l'arrêté prescrivant l'enquête préalable est de nature à vicier la déclaration d'utilité publique ; cet avis n'a pas été publié par voie d'affiches huit jours au moins avant le début de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci ; il n'a pas été publié huit jours avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans au moins deux journaux diffusés dans le département ; il n'y a pas eu d'avis public rédigé en termes simples et clairs mentionnant l'objet de l'opération qui aurait été publié par voie d'affiches avec mention du délai imparti au commissaire enquêteur pour donner son avis ; l'arrêté du préfet n'a pas fait l'objet de quatre insertions dans la presse ; la notification de l'avis du dépôt du dossier n'a pas été faite à l'ensemble des propriétaires concernés ; - l'enquête concernant l'opération n'a pas porté à la fois sur l'utilité publique du projet ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du document d'urbanisme en violation de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme ; - l'examen conjoint prévu au b) de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme n'est pas intervenu avant l'ouverture de l'enquête publique ; - le dossier de mise en compatibilité du plan d'occupation de sols, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ainsi que le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint n'ont pas été soumis par le préfet au conseil municipal qui dispose d'un délai de deux mois pour approuver la mise en compatibilité du plan ; - le dossier d'enquête publique ne comportait qu'une estimation sommaire des dépenses, ne précisait pas la valeur vénale des parcelles à exproprier et ne permettait donc pas de connaître le coût réel de l'opération ; la valeur des acquisitions foncières était sans rapport avec la réalité du prix des terrains ; le dossier d'enquête ne comportait pas la demande de l'autorité bénéficiaire de l'expropriation, un plan de situation et général des travaux, un plan faisant apparaître les caractéristiques générales des ouvrages projetés, une notice explicative, les avantages attendus du projet, le périmètre des parcelles à exproprier, l'étude d'impact ; - le préfet n'a notifié aucune décision conforme et la violation de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme est à retenir ; - M. C...ne figurait pas sur les listes prévues à l'article R. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - il n'a pas été tenu deux registres distincts pour l'enquête publique et l'enquête parcellaire ; - la durée de l'enquête préalable a été inférieure à deux mois ; - l'enquête publique n'a pas eu pour objet de déterminer l'impact du projet sur les eaux de surface et souterraines ; - la déclaration d'utilité publique ne précise pas les travaux à exécuter et ne porte aucune mention des parcelles sur lesquelles doit porter l'opération ; - la déclaration d'utilité publique n'était pas conforme au projet soumis à l'enquête publique ; - la délibération du conseil municipal du 10 août 2012 décidant de recourir à la procédure d'expropriation est illégale dès lors que le conseil municipal n'a pas adressé aux conseillers municipaux une convocation écrite dans le délai légal ; certains des membres du conseil municipal étaient intéressés à l'affaire ; l'utilisation du sol n'est pas définie avec une précision suffisante ; aucun motif ne justifie la réalisation du projet sur les parcelles du requérant et la commune disposait de terrains suffisants pour réaliser son opération de sorte que le projet déclaré d'utilité publique n'est pas nécessaire ; la configuration des lieux permettait d'envisager un aménagement différent sans recourir à l'expropriation ; ainsi, l'aménagement de la voie existante avec pose d'un réseau de drains et la réalisation d'un empierrement des accotements permettraient une circulation à double sens parfaitement sécurisée ; une telle solution serait bien moins onéreuse que celle retenue par le préfet ; - l'utilité publique du projet en litige n'est pas avérée ; la bande de roulement du chemin de Berdot est suffisante ainsi que l'établit le constat d'huissier du 3 juin 2014 et il n'est pas établi que la sécurité et la fluidité de la circulation rendent nécessaire son élargissement ; les conditions de circulation sur le chemin de Berdot ne portent pas atteinte à la sécurité des usagers ; le coût financier est disproportionné au regard de l'emprise nécessaire à l'exécution du projet ; la réalisation des travaux sur la parcelle de M. B...sera techniquement difficile. Par des mémoires en défense enregistrés le 25 mars 2016, le 10 août 2017 et le 3 octobre 2017, la commune de Masacarras-Haron, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des requérants la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable car elle se borne à reproduire intégralement les écritures de première instance sans procéder à une critique du jugement rendu ; - après l'expiration du délai de recours contentieux contre un acte administratif, sont irrecevables les moyens présentés par l'appelant qui ne se rattachent pas à la cause juridique invoquée ; les demandes de première instance étaient dirigées contre la déclaration d'utilité publique et l'arrêté de cessibilité contre lesquels les requérants n'avaient soulevé que des moyens de légalité interne ; il s'ensuit que les moyens de légalité externe présentés en appel par les requérants à l'encontre de ces mêmes décisions sont irrecevables ; - si la cour jugeait recevables les moyens de légalité externe soulevés, elle les écarterait comme manquant en fait ; ainsi les décisions en litige ont été signées par le secrétaire général de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques qui disposait d'une délégation de signature en ce sens ; les pièces produites au dossier attestent de la régularité des conditions dans lesquelles l'enquête conjointe a été ouverte ; à supposer que des irrégularités aient entaché le déroulement de l'enquête, il n'est pas établi que les tiers auraient été privés d'une garantie ou que le contenu des décisions contestées aurait été différent ; il n'existe aucune disposition législative ou réglementaire qui imposait l'organisation d'une concertation en l'espèce ; l'enquête publique n'avait pas à porter sur la mise en compatibilité du plan, la commune étant dépourvue de tout document d'urbanisme ; la déclaration d'utilité publique précise la nature des travaux projetés tandis que les parcelles concernées sont identifiées en annexe de l'arrêté de cessibilité ; le dossier d'enquête comporte une appréciation sommaire des dépenses ; la publicité de l'enquête a été effectuée dans les délais et selon les modes requis par la réglementation, l'avis d'enquête publique n'était pas imprécis, il comportait la mention selon laquelle le commissaire enquêteur devait se prononcer dans le délai d'un mois ; les requérants ont formulé des observations au cours de l'enquête conjointe de sorte que la circonstance que la notification de l'avis de dépôt de dossier à la mairie n'aurait pas été faite à tous les propriétaires est sans incidence sur la légalité des décisions contestées ; le dossier d'enquête publique comporte tous les éléments d'information exigés par l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; le commissaire enquêteur figurait sur la liste d'aptitude prévue à l'article R. 11-5 du même code ; ledit commissaire a bien tenu deux registres d'enquête ; la durée de l'enquête conjointe a été conforme à celle prévue par l'article R. 11-4 ; - le moyen tiré de ce que le projet à réaliser serait différent de celui déclaré d'utilité publique n'est pas suffisamment précis pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé ; en tout état de cause, ce moyen manque en fait ; - les requérants ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité de la délibération du 10 août 2012 car le maire a bien adressé aux membres du conseil municipal les convocations dans les formes et délais prévus par la loi ; en tout état de cause, l'exception d'illégalité n'est pas recevable contre cette délibération qui ne revêt pas le caractère d'un acte réglementaire ; il n'est pas établi qu'auraient siégé au cours de cette séance des conseillers intéressés ; - l'utilité publique du projet est avérée car le chemin de Berdot est actuellement trop étroit et son élargissement est nécessaire pour assurer la circulation et le croisement de véhicules de gros gabarit ; ainsi en janvier 2012, un autocar transportant des enfants s'est renversé sur ce chemin ; les requérants ne sont expropriés que sur 427 m2 ; le mauvais état du chemin n'est pas dû à son absence d'entretien de la part de la commune mais à son étroitesse qui le rend vulnérable au passage des véhicules ; le coût financier de l'opération n'est pas excessif et il n'existe aucune solution alternative permettant de réaliser ce projet dans des conditions équivalentes ; les requérants n'établissent pas que le fossé existant permettrait d'élargir la voie au moyen de la pose d'un drain autoroutier avec empierrement ; il n'est pas non plus établi que la configuration des lieux et notamment la présence d'un câble électrique souterrain ou la présence d'une conduite d'eau empêcheraient la réalisation du projet. Par un mémoire en défense enregistré le 30 mai 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il déclare s'associer aux écritures produites en appel par la commune. Par ordonnance du 13 septembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 4 octobre 2017 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la commune de Mascaraàs-Haron. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 10 août 2012, le conseil municipal de Mascaraàs-Haron a décidé de poursuivre les travaux d'élargissement de la voie communale n°1, dite " chemin de Berdot ", par l'acquisition, à l'amiable ou par voie d'expropriation, d'une partie des parcelles cadastrées section AK n°153 et 156 appartenant à M.B.... Le 3 avril 2014, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a édicté un arrêté déclarant l'utilité publique de ce projet d'acquisition qui a été suivi d'un nouvel arrêté, du 6 juin 2014, déclarant cessibles les parcelles de M.B.... L'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) Manouchka, dont le gérant est M.B..., et M. B...lui-même ont saisi le tribunal administratif de Pau de deux demandes tendant à l'annulation des arrêtés préfectoraux des 3 avril et 6 juin 2014. Ils relèvent appel du jugement rendu le 15 octobre 2015 par lequel le tribunal a rejeté leurs demandes. Sur les conclusions à fin d'annulation de la déclaration d'utilité publique du 3 avril 2014 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. En premier lieu, les requérants se sont borné, en première instance, à soulever des moyens de légalité interne pour contester l'arrêté du 3 avril 2014. Pour la première fois devant la cour, ils contestent la régularité de la composition du dossier d'enquête publique et parcellaire, la publicité et le déroulement de l'enquête, l'inscription du commissaire enquêteur sur la liste d'aptitude prévue à l'article R. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Les requérants soutiennent également que la décision en litige a été prise sans concertation préalable. Ces moyens de légalité externe, qui ne sont pas d'ordre public, se rattachent à une cause juridique distincte de celle invoquée par les requérants en première instance. Ils doivent, dès lors, être écartés comme irrecevables. 3. En second lieu, par un arrêté du 16 septembre 2013, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a donné délégation à M. Delage, secrétaire général de la préfecture, " à l'effet de signer tous arrêtés, décisions, déférés, contrats ... relevant des attributions de l'Etat dans le département ", à l'exception de certaines matières parmi lesquelles ne figurent pas les arrêtés portant déclaration d'utilité publique et les arrêtés de cessibilité. Par suite, le moyen tiré de ce que M. Delage n'était pas compétent pour signer la déclaration d'utilité publique en litige doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de l'exception d'illégalité de la délibération du 10 août 2012 : 4. Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. ". La commune produit au dossier les attestations des conseillers municipaux indiquant avoir reçu par courriel ou par courrier des 2 et 4 août 2012 les convocations à la réunion du conseil municipal prévue le 10 août suivant. Ainsi, le délai de convocation prévu par les dispositions précitées a été respecté et le moyen tiré de sa méconnaissance doit être écarté. 5. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". 6. En se bornant à alléguer que " certains membres du conseil municipal étaient intéressés à l'opération projetée soit en leur nom personnel, soit comme mandataire ", les requérants soulèvent un moyen qui n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé. S'agissant de l'utilité publique de l'opération : 7. Il ressort des pièces du dossier qu'en 2012, la commune de Mascaraàs-Haron a entrepris des travaux d'élargissement à 3,5 mètres de la voie communale dite " chemin de Berdot " sur une distance d'environ 1,3 kilomètre après que les propriétaires riverains eurent accepté de céder les parties de leurs terrains nécessaires à la réalisation de ce projet. En revanche, M. B...a refusé de céder ses propres parcelles, de sorte que les travaux d'élargissement n'ont pu être réalisés sur les 200 derniers mètres de la voie communale. Pour ce motif, l'arrêté du 3 avril 2014 en litige a déclaré d'utilité publique l'acquisition des parcelles de M. B...par voie d'expropriation en vue de finaliser les travaux d'élargissement de la voie communale. 8. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 9. Il ressort des pièces du dossier que la voie communale n°1 constitue l'un des principaux axes de circulation de la commune de Mascaraàs-Haron et que la bande de roulement de cette voie au droit des terrains de M. B...présente une largeur de trois mètres seulement. Ainsi que l'a révélé l'enquête publique, la partie de la voie communale concernée par la déclaration d'utilité publique présente un état dégradé résultant de son étroitesse qui la rend inadaptée à la circulation des véhicules, en particulier celle des engins agricoles et autres véhicules de gros gabarit. C'est ainsi qu'en janvier 2012, s'est produit un accident de circulation au cours duquel un autobus transportant plusieurs collégiens s'est renversé sur la partie de la voie non encore élargie. Dans ces conditions, les travaux déclarés d'utilité publique, qui consistent à élargir cette portion de voie à 3,50 mètres en vue de fluidifier et de sécuriser la circulation automobile, répondent à une finalité d'intérêt général. 10. Il ressort des pièces du dossier que les travaux d'élargissement ne sont pas envisageables de l'autre côté de la voie dès lors que s'y trouvent un fossé communal qui assure l'écoulement des eaux pluviales et une ligne d'arbres assurant la stabilité du talus existant. Par suite, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le projet en litige ne pouvait être réalisé dans des conditions équivalentes sur d'autres terrains communaux sans qu'il soit nécessaire de recourir à l'expropriation. Par ailleurs, il ne ressort aucunement des pièces du dossier, contrairement à ce qu'allèguent les requérants sans autres précisions, qu'il n'existerait pas d'adéquation entre les terrains dont l'expropriation est prévue et l'emprise nécessaire à l'opération projetée. 11. Dans la mesure où l'expropriation porte sur une superficie de 427 mètres carrés, soit 0,85 % seulement de la surface totale des parcelles de M. B...qui s'étendent sur 49 458 mètres carrés, les atteintes causées à la propriété privée sont limitées. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût des travaux déclarés d'utilité publique, qui s'élèvent à 17 141 euros, présenterait un caractère excessif. En particulier, aucun élément du dossier n'établit que la présence souterraine d'un câble électrique, d'une conduite d'eau ou d'autres réseaux d'équipements serait de nature à rendre techniquement plus difficile la réalisation du projet et à accroître son coût financier dans des proportions sans rapport avec l'intérêt recherché. Au demeurant, celui-ci a recueilli l'approbation de la totalité du public venu s'exprimer au cours de l'enquête publique à l'exception de M.B.... Par suite, les inconvénients que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. S'agissant des autres moyens : 12. Si les requérants soutiennent qu'il existe des discordances entre le projet soumis à l'enquête publique et celui déclaré d'utilité publique, leur moyen n'est assorti d'aucune précision permettant à la cour d'en apprécier le bien fondé. 13. A supposer qu'il existerait des discordances entre les travaux déclarés d'utilité publique et l'utilisation des terrains expropriés, cette circonstance demeurerait sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. Au surplus, le moyen soulevé n'est assorti d'aucune précision permettant à la cour d'en apprécier le bien fondé. 14. Si les requérants entendent soutenir que l'arrêté en litige est entaché d'un détournement de pouvoir, il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 11 qu'un tel moyen doit être écarté. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté de cessibilité du 6 juin 2014 : 15. En premier lieu, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté de cessibilité doit être écarté compte tenu de ce qui a été dit au point 3 du présent arrêt. 16. En second lieu, si les requérants doivent être regardés comme excipant, à l'appui de leur contestation de l'arrêté de cessibilité, de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique du 3 avril 2014, un tel moyen doit être écarté compte tenu de tout ce qui précède. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel, que M. B...et l'EARL Manouchka ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées dès lors que la commune de Mascaraàs Haron n'est pas la partie perdante à l'instance d'appel. Il y a lieu enfin de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B...et de l'EARL Manouchka est rejetée. Article 2 : M. B...et l'EARL Manouchka, pris ensemble, verseront à la commune de Mascaraàs-Haron la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...B..., à l'EARL Manouchka, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à la commune de Mascaraàs-Haron. Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques. Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, Mme Christine Mège, président-assesseur, M. Frédéric Faïck, premier conseiller, Lu en audience publique, le 29 décembre 2017. Le rapporteur, Frédéric Faïck Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 15BX03976