CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 10/07/2018, 17LY00231, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-10
Numéro : 17LY00231
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SELARL CONCORDE

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 19 janvier 2017 et un mémoire enregistré le 2 mars 2018 qui n'a pas été communiqué, la SAS Distribution Casino France, représentée par la SELRL Concorde avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 21 novembre 2016 par lequel le maire de la commune de Crolles a délivré, à la SNC Lild un permis de construire pour la création par transfert et l'extension d'un supermarché à l'enseigne Lild, en tant que ce permis tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Crolles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle justifie d'un intérêt pour agir dès lors que le projet autorisé aura un impact significatif sur l'activité du supermarché qu'elle exploite sur le territoire de la commune de Crolles ; - en l'absence de titre de la SNC Lidl, qui n'était pas titulaire d'une promesse de vente sur le terrain d'assiette du projet, sa demande devant la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) était irrecevable, en vertu des dispositions de l'article R. 752-4 du code de commerce ; - l'absence d'audition des parties, en violation de l'article R. 752-36 du code de commerce, alors que le pétitionnaire a produit des éléments complémentaires qui ne lui ont pas été communiqués, a vicié la procédure devant la CNAC ; - le dossier de demande de permis de construire n'a pas été transmis par le maire au secrétariat de la CDAC ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est insuffisant pour apprécier l'impact du projet sur les flux de circulation, en l'absence d'intégration du flux généré par le nouveau magasin Carrefour dans l'évaluation effectuée, ce qui a faussé l'analyse des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures existantes ; il ne comporte aucun élément validant la réalisation des deux accès à créer et en particulier la sécurisation de l'entrée/sortie de la clientèle par la rue du Moulin ; il est imprécis sur la nature des mesures retenues pour l'insertion du projet dans son environnement, son impact visuel et le traitement des accès ; - le projet n'est pas compatible avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) et le document d'aménagement commercial (DAC) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la région grenobloise ; - le projet ne procède pas d'un aménagement raisonné du territoire ; en effet, il ne contribuera pas à l'animation urbaine compte tenu de la densité de l'offre commerciale dans le secteur ; il aura un impact négatif sur les flux de circulation, compte tenu de la saturation des accès, non compensé par l'offre de transports en communs et sera de nature à créer des risques en termes de sécurité ; l'accès au site est dangereux ; - le projet aura des effets négatifs en matière de développement durable ; en effet, l'insertion paysagère du projet est insuffisante compte tenu du manque d'espaces verts et du traitement de ses façades latérales ; le déplacement du magasin Lildl actuel génère un risque de création d'une friche commerciale ; le projet, qui ne propose aucun recours aux énergies renouvelables et ne prévoit aucune mutualisation des places de stationnement, présente une faible qualité environnementale. Par un mémoire enregistré le 7 février 2018, la SNC Lidl, représentée par la SELARL Leonem, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable, faute d'inventaire détaillé des pièces jointes à l'appui des mémoires, conformément aux dispositions des articles R. 412-2 et R. 412-3 du code de justice administrative ; - les moyens de la requête sont infondés. Par un mémoire en intervention enregistré le 22 juin 2017, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de la requête sont infondés. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 5 mars 2018 par ordonnance du 8 février 2018. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - les observations de Me A... pour la société Distribution Casino France, ainsi que celles de Me B... pour la SNC Lidl ; Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré présentée pour la SNC Lidl, enregistrée le 26 juin 2018 ; Sur l'intervention de la Commission nationale d'aménagement commercial : 1. Considérant que le projet autorisé par le permis de construire contesté concerne un projet sur lequel la CNAC s'est prononcée favorablement par un avis du 23 juin 2016 ; que la CNAC justifie ainsi d'un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée ; que, par suite, son intervention en défense est recevable ; Sur la légalité du permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale du 21 novembre 2016 : En ce qui concerne le défaut d'habilitation pour déposer un dossier d'aménagement commercial : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale est présentée : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 752-5 du même code, dans sa rédaction issue du même décret : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale précise la qualité en laquelle le demandeur agit et la nature du projet. (...) " ; 3. Considérant que le dossier de demande a été présenté par la SNC Lidl en sa qualité de futur propriétaire-exploitant de la construction implantée sur la parcelle cadastrée section AV n° 98 ; qu'était jointe au dossier une attestation de la société Cofely-Endel, propriétaire de cette parcelle, autorisant la société Lidl à déposer un dossier auprès de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de l'Isère et au besoin de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ; que le moyen selon lequel la SNC Lidl n'aurait pas été autorisée à déposer le dossier de demande d'autorisation faute de disposer d'une promesse de vente, alors qu'elle justifiait d'un titre au sens des dispositions citées au point 2, doit, par suite, être écarté ; En ce qui concerne la procédure suivie devant la CNAC : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial : " La commission nationale peut recevoir des contributions écrites. / La commission nationale entend toute personne qui en fait la demande écrite au secrétariat, en justifiant les motifs de son audition, au moins cinq jours avant la réunion. / Sont dispensés de justifier les motifs de leur audition : l'auteur du recours devant la commission nationale, le demandeur, (...) " ; 5. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que, sur proposition du commissaire du gouvernement et après accord du pétitionnaire et de la SAS Distribution Casino France, les parties n'ont pas été auditionnées lors de la séance du 23 juin 2016 ; que, d'autre part, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que la commission nationale serait tenue de communiquer aux requérants contestant une décision d'autorisation accordée à une société pétitionnaire les documents produits par cette dernière pour sa défense afin que ceux-ci puissent y répondre ; que, par suite, le moyen de la société requérante selon lequel, en méconnaissance du principe du contradictoire, elle n'aurait pas été en mesure de répondre par des observations écrites ou orales lors de la réunion de la commission aux éléments complémentaires produits par la SNC Lidl devant la CNAC, doit être écarté ; En ce qui concerne la composition du dossier soumis à la CDAC et à la CNAC : 6. Considérant, en premier lieu, que les dispositions des articles R. 752-9 du code de commerce et R. 423-13-2 du code de l'urbanisme, issues du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial, prévoient que la demande de permis de construire, déposée conformément aux dispositions des articles R. 423-2 et suivants du code de l'urbanisme, est transmise par l'autorité compétente en matière de permis de construire à la CDAC, qui procède à l'instruction de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale ; 7. Considérant que ces dispositions, qui visent à faciliter l'instruction des demandes de permis de construire relevant de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme par l'instauration d'une procédure de "guichet unique", n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer que le dossier de demande transmis à la CDAC puis, le cas échéant, à la CNAC, comporte l'ensemble des pièces du dossier de permis de construire, alors que les dispositions du code de commerce et du code de l'urbanisme relèvent de législations indépendantes, répondant à des finalités distinctes ; que le moyen selon lequel un dossier de demande de permis de construire complet, en particulier au regard des articles R. 431-7 et R. 431-10 du code de l'urbanisme, n'aurait pas été transmis par le maire au secrétariat de la CDAC doit, dès lors, être écarté comme inopérant ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du rapport d'instruction établi devant la CNAC, que les membres de cette commission auraient été privés d'éléments d'information fournis par la société pétitionnaire lors du dépôt de sa demande de permis de construire ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article R. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015, le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant une évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; 9. Considérant que le dossier de demande d'autorisation comporte un diagnostic du trafic journalier et une description du réseau de transport public existant ; qu'il précise qu'à court terme, il n'y aura pas de croissance exogène du trafic sur la zone ; qu'il n'est pas sérieusement contesté que l'essentiel du flux automobile que génèrera le projet correspond à un report du flux généré par le magasin Lidl existant, de sorte que l'augmentation du trafic demeurera limitée ; que si la société requérante soutient que le dossier était incomplet faute d'intégrer, dans l'évaluation effectuée, la réalisation à proximité d'un nouveau magasin à l'enseigne "Carrefour Market", il ne ressort pas des pièces du dossier que la CNAC, qui a rendu son avis en considération du projet d'implantation de ce supermarché pour lequel elle avait rendu un avis favorable, n'aurait pas été en mesure de se prononcer en toute connaissance de cause, en particulier sur les capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu du g) du 4° de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015, le dossier comprend, en cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet, tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'entrée/sortie située avenue Ambroise Croizat sera condamnée afin de rendre cet espace aux piétons et que la desserte du magasin Lidl se fera par la création de deux accès sur la rue du Moulin, l'un exclusivement réservé à la clientèle, l'autre commun avec les véhicules de livraison ; que la réalisation de ces accès, qui implique un simple aménagement interne au terrain d'assiette, ne saurait être regardée comme ayant le caractère de travaux d'aménagement de la desserte du projet, au sens des dispositions rappelées au point précédent, qui nécessiteraient l'intervention de la collectivité publique gestionnaire de la voie concernée ; que le moyen selon lequel le dossier ne comporterait aucune garantie de la réalisation des accès imposés au pétitionnaire par la commune et dont il a la maîtrise, ne peut qu'être écarté ; 12. Considérant, en quatrième lieu, que, contrairement à ce que soutient la société requérante, le dossier de demande comportait, d'une part, les mesures prévues en matière de développement durable pour réduire la consommation énergétique, limiter l'imperméabilisation des sols, les pollutions et nuisances de toutes natures, d'autre part, des éléments suffisants pour apprécier l'insertion du projet dans son environnement, son impact visuel et le traitement des accès ; En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la région urbaine de Grenoble : 13. Considérant qu'en vertu de l'article L. 752-6 du code de commerce, l'autorisation d'exploitation commerciale doit être compatible avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) des schémas de cohérence territoriale (SCOT) ; 14. Considérant qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les SCOT peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci, avec lesquels les autorisations délivrées par les commissions d'aménagement commercial doivent être compatibles, doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; qu'en matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales, définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme ; que si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent ; 15. Considérant que la commune s'inscrit dans le périmètre du SCOT de la région urbaine de Grenoble approuvé le 21 décembre 2012 qui intègre la partie réglementaire du document d'aménagement commercial (DAC), laquelle délimite en particulier des Zones d'Aménagement Commercial (ZACOM) préférentielles et fixe les règles qui s'appliquent à chacune d'elles ; que le DAC prévoit que les commerces de proximité doivent s'installer dans les centralités urbaines comprises à l'intérieur des ZACOM de type 1 en priorité dans les centre-villes et que les ZACOM de type 2 " peuvent accueillir les mêmes types de commerces que les espaces prioritaires de développement, mais dans une perspective de complémentarité et de solidarité avec ceux-ci " ; qu'en se bornant à relever que le projet, situé dans une ZACOM de type 2, ne s'implante pas en centre-ville et vient concurrencer l'offre à prédominance alimentaire déjà existante dans la zone, la société requérante ne démontre pas l'incompatibilité alléguée du projet autorisé avec les orientations du SCOT ; En ce qui concerne l'appréciation du projet par la CNAC : 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " ; 17. Considérant que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; S'agissant du respect des objectifs en matière d'aménagement du territoire : 18. Considérant, en premier lieu, que le projet en litige doit s'implanter à 2,4 km du centre-ville de Crolles dans le parc technologique de Crolles-Bernin ; qu'il consiste à transférer le magasin Lidl existant d'une surface de vente de 580 m² de l'autre côté de l'avenue Ambroise Croizat, à l'angle avec la rue du Moulin, en lieu et place d'une société de maintenance industrielle et de chaudronnerie, le déplacement s'accompagnant de l'extension de la surface de vente portée à 1 420,33 m² ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation par la CNAC de la localisation du projet et son intégration urbaine serait erronée ; 19. Considérant, en deuxième lieu, qu'alors que la densité des surfaces soumises à autorisation commerciale ne figure plus au nombre des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce, la circonstance, à la supposer établie, que l'offre de grandes surfaces alimentaires serait suffisante dans le secteur ne suffit pas pour regarder le projet, qui autorise une extension après transfert d'un magasin existant, comme ayant des effets négatifs sur l'animation de la vie urbaine et en particulier sur la vitalité du centre-ville ; 20. Considérant, en troisième lieu, qu'aucun élément du dossier ne vient étayer l'insuffisante capacité des voies pour absorber le flux de circulation supplémentaire généré par le projet ; qu'il résulte au contraire du rapport d'instruction devant la CNAC que, même en retenant l'hypothèse la plus contraignante d'une activité maintenue sur le site de l'actuel magasin Lidl, le trafic demeurera fluide sur les voies et intersections de la zone ; que la dangerosité alléguée des accès n'est pas établie alors que les automobilistes entreront sur le site et en sortiront par la rue du Moulin, sans croiser la circulation des piétons et des cyclistes en bordure de l'avenue Ambroise Croizat et qu'ils utiliseront le carrefour giratoire situé à 500 m du projet pour faire demi-tour s'ils souhaitent repartir vers l'est ou sortir de Crolles ; que le site est desservi par les transports en commun situés à une distance raisonnable et accessible par un cheminement piéton et par des pistes cyclables aménagées ; 21. Considérant qu'au regard de ce qui précède, la CNAC n'a pas fait une appréciation erronée des effets du projet en matière d'aménagement du territoire en se prononçant en faveur du projet ; S'agissant du respect des objectifs en matière de développement durable : 22. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, situé dans une zone d'activité, ne permettrait pas une insertion satisfaisante dans son environnement entièrement urbanisé ; que si, ainsi que le soutient la requérante, le devenir du site de l'actuel magasin Lidl est incertain à la date de délivrance du permis de construire, le risque de création d'une friche industrielle reste faible compte tenu de l'attractivité de la zone ; que le projet, qui remplace une activité industrielle, améliore les qualités architecturales et paysagères existantes ; qu'il respecte la réglementation thermique et prévoit des dispositifs d'économie d'énergie ; que l'absence de mutualisation des places de stationnement avec les magasins voisins, rendue impossible par le respect des règles du plan local d'urbanisme modifié approuvé le 4 mars 2016, ne suffit pas à établir que l'appréciation par la CNAC des effets du projet en matière de développement durable serait erronée ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la SNC Lidl, que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation, en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, du permis de construire délivré par le maire de Crolles à la SNC Lidl le 21 novembre 2016 ; Sur les frais liés au litige : 24. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la SAS Distribution Casino France demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de la commune de Crolles qui n'est partie perdante dans la présente instance ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la société requérante le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SNC Lidl ; DECIDE : Article 1er : L'intervention de la commission nationale d'aménagement commercial est admise. Article 2 : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 3 : La SAS Distribution Casino France versera à la SNC Lidl une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à SAS Distribution Casino France, à la commune de Crolles, à la SNC Lidl et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 26 juin 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 juillet 2018. 2 N° 17LY00231 md