CAA de DOUAI, 1ère chambre, 28/11/2024, 23DA01566, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-28
Numéro : 23DA01566
Président : Mme Borot
Rapporteur : Mme Isabelle  Legrand
Commissaire du gouvernement : M. Eustache
Avocat(s) : WEPPE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Lille : - de condamner la commune de Verton à lui verser la somme de 103 500 euros, assortie des intérêts moratoires à compter de sa demande préalable, en réparation des préjudices résultant de l'arrêté du 18 octobre 2016 par lequel le maire de Verton a refusé de l'autoriser à créer un nouvel accès à la route départementale n° 143 au droit des parcelles cadastrées AB 222 et AB 220 ; - de mettre à la charge de la commune de Verton la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n°1908870 du 23 juin 2023, le tribunal administratif de Lille a condamné la commune de Verton à verser à M. B... la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de l'arrêté du 18 octobre 2016, a rejeté le surplus de ses conclusions et les conclusions présentées par la commune de Verton au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 août 2023 et un mémoire enregistré le 19 février 2024, M. A... B..., représenté par Me Héloïse Hicter, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il limite à la somme de 1 000 euros la condamnation qu'il prononce à l'encontre de la commune de Verton en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 18 octobre 2016 ; 2°) de condamner la commune de Verton à lui verser la somme de 83 000 euros au titre des préjudices subis, assortie des intérêts moratoires de droit à compter de sa demande préalable ; 3°) de rejeter l'appel incident de la commune de Verton ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Verton la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté du 18 octobre 2016, annulé par le jugement n° 1609503 du tribunal administratif de Lille du 30 avril 2019, est entaché d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune de Verton ; - il est fondé à obtenir le paiement de la somme de 1 500 euros en réparation du préjudice financier résultant de la hausse du coût de la construction de 8% entre 2016 et 2020, de la somme de 70 000 euros en réparation du préjudice résultant de la perte de valeur vénale de son bien entre octobre 2016 et avril 2019, de la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice résultant de l'impossibilité pour lui de disposer de la somme qu'il pouvait retirer de la vente de son bien et de la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral. Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 et 20 décembre 2023, la commune de Verton, représentée par Me Daphné Weppe, conclut, par la voie de l'appel incident : - à l'annulation de l'article 1er du jugement du 23 juin 2023 en ce qu'il l'a condamnée à verser la somme de 1 000 euros à M. B... en réparation de son préjudice ; - à la confirmation des autres articles du jugement ; - à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B... en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. B... a augmenté le montant du préjudice réclamé par rapport à sa demande préalable, sans justifier de son aggravation ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - la réalité du préjudice moral n'est pas démontrée. Par une ordonnance du 25 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 16 mai 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Stéphane Eustache, rapporteur public, - et les observations de Me Chavda, représentant M. B... et de Me Weppe, représentant la commune de Verton. Considérant ce qui suit : 1. M. A... B..., propriétaire des parcelles cadastrées AB 211, AB 220, AB 221 et AB 222, situées sur le territoire de la commune de Verton, dans le département du Pas-de-Calais, a sollicité, le 4 janvier 2016, l'autorisation de créer un nouvel accès depuis la parcelle AB n° 222 à la route départementale (RD) n° 143. L'arrêté du 18 octobre 2016 par lequel le maire de Verton a rejeté cette demande a été annulé par un jugement définitif n° 1609503 du 30 avril 2019 du tribunal administratif de Lille pour incompétence de son auteur. Par un courrier du 14 juin 2019, reçu le 17 juin 2019, M. B... a sollicité de la commune le versement d'une somme de 55 000 euros en réparation de l'ensemble des préjudices subis du fait de l'illégalité fautive de l'arrêté du 18 octobre 2016 et, en l'absence de réponse, a saisi le tribunal administratif de Lille d'une demande tendant à condamner la commune de Verton à lui verser la somme de 103 500 euros. Par l'article 1er du jugement n° 1908870 du 23 juin 2023, le tribunal a condamné la commune de Verton à lui verser la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice moral subi. Par la présente requête, M. B... demande, d'une part, l'annulation de l'article 1er de ce jugement en tant qu'il a limité à la somme de 1 000 euros le montant que la commune a été condamnée à lui verser, d'autre part, la condamnation de la commune de Verton à lui verser la somme de 83 000 euros en réparation de l'ensemble des préjudices subis. Par un appel incident, la commune de Verton demande également l'annulation de l'article 1er de ce jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser la somme de 1 000 euros à M. B.... Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Verton : 2. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. Si, une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. 3. Il n'est fait exception à ces règles que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. Dans ce cas, qu'il s'agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, la victime peut, si le juge administratif est déjà saisi par elle du litige indemnitaire né du refus opposé à sa réclamation, ne pas saisir l'administration d'une nouvelle réclamation et invoquer directement l'existence de ces nouveaux éléments devant le juge administratif saisi du litige. 4. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la réclamation préalable de M. B... a été réceptionnée le 17 juin 2019 et implicitement rejetée le 17 août 2019 par la commune de Verton. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction que M. B..., qui n'a reçu aucun accusé de réception dans les conditions prévues aux articles L. 112-3 et R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration, aurait été informé du délai de survenance d'une telle décision implicite et des voies et délais de recours à son encontre. Aucun délai de recours contentieux ne lui était donc opposable en application de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration. En tout état de cause, M. B... a introduit son recours devant le tribunal le 15 octobre 2019, dans le délai de deux mois suivant le rejet de sa réclamation. Il était donc recevable à invoquer devant le tribunal tout nouveau préjudice se rattachant au même fait générateur ou à majorer le montant des préjudices déjà allégués dans sa réclamation préalable, sans être lié par le montant figurant sur cette dernière. La fin de non-recevoir opposée par la commune doit ainsi être écartée. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne le principe de la responsabilité : 5. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en a résulté un préjudice direct et certain Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale. 6. Il résulte de l'instruction que, sollicité par le maire de Verton, le directeur de la maison du département aménagement durable du Montreuillois du département du Pas-de-Calais a émis le 29 avril 2016 un avis favorable à la demande de création par M. B... d'un nouvel accès à la RD 143, sous réserve du respect de plusieurs prescriptions. Toutefois, par un arrêté du 18 octobre 2016, le maire de Verton a refusé l'autorisation de création de cet accès. Après l'annulation par le tribunal administratif de Lille de cet arrêté pour incompétence de l'auteur de l'acte, le président du conseil départemental du Pas-de-Calais a, le 20 novembre 2019, pris un arrêté portant permission de voirie, sous réserve du respect des mêmes prescriptions techniques. Ces éléments établissent que le président du conseil départemental du Pas-de-Calais n'aurait pas pris la même décision que celle prise incompétemment par le maire de Verton. Par suite, les préjudices allégués par M. B... sont susceptibles de présenter un lien direct et certain de causalité avec le vice d'incompétence entachant cet arrêté et d'entraîner la condamnation de la commune de Verton à les indemniser. En ce qui concerne les différents chefs de préjudices : S'agissant de la hausse du coût de la construction : 7. M. B... soutient que la faute commise a causé des retards dans les travaux d'aménagement d'un accès depuis la parcelle AB n° 222 à la RD 143 et dans les travaux de viabilisation des lots desservis par cet accès, qui ont renchéri leurs coûts. Quant au lien de causalité : 8. La hausse du coût d'une construction subie en raison du retard avec lequel les travaux projetés ont finalement pu être entrepris constitue un dommage pour le pétitionnaire qui s'est vu illégalement refuser la délivrance d'une autorisation de construire ou d'une permission de voirie qu'il a ensuite obtenue. Pour évaluer le préjudice en résultant, le juge doit prendre en compte le moment où il est possible de constater une telle hausse, à savoir à la date à laquelle l'autorisation de construire ou la permission de voirie a en définitive été obtenue, sans que n'ait d'influence la circonstance que le pétitionnaire n'ait pas immédiatement fait exécuter les travaux correspondants. 9. D'une part, le retard pris dans l'exécution des travaux d'aménagement d'un accès au site est effectivement imputable à la faute commise par la commune dès lors que l'arrêté du 18 octobre 2016 portait précisément refus d'autorisation de ces travaux et que ceux-ci auraient pu être réalisés à brève échéance compte tenu de leur ampleur limitée et en l'absence de difficultés techniques. 10. D'autre part, il résulte de l'instruction que M. B... avait effectué en 2016, avant l'édiction de l'arrêté municipal illégal, des démarches auprès d'agences immobilières en vue de la vente de ses parcelles en trois lots. Il avait ainsi manifesté l'intention de procéder, dès après la création du nouvel accès à la RD 143, à des travaux de raccordement aux réseaux d'électricité, de téléphonie, d'assainissement, de gaz et d'eau potable. Par conséquent, le projet de travaux de viabilisation et de raccordement aux réseaux était suffisamment avancé à la date de la faute commise pour que le renchérissement du coût de ces travaux induit par le retard pris dans leur exécution soit directement imputable à celle-ci. Quant à la réalité et l'évaluation du préjudice : 11. Pour demander à être indemnisé du préjudice résultant de la hausse du coût de la construction, M. B... fait état, pour la première fois en appel, d'éléments précis sur l'augmentation de l'indice INSEE du coût de la construction des immeubles d'habitation (ICC) entre le 4ème trimestre 2016, au cours duquel l'arrêté illégal de refus a été pris, et le 2ème trimestre 2020, au cours duquel les travaux de terrassement et de raccordement ont en définitive été effectués. Cependant, l'évolution des prix de la construction ne doit être prise en compte qu'entre octobre 2016 et novembre 2019, date à laquelle la permission de voirie a été en définitive accordée au pétitionnaire, même si les travaux ont été effectivement réalisés en 2020. Il résulte de l'instruction que l'ICC a augmenté de 8 % sur la période. 12. Il résulte de l'instruction que les travaux effectués portent, d'une part, sur le terrassement pour la création d'un accès, l'empierrement de celui-ci, la pose d'une tranchée commune aux réseaux et le branchement au tout à l'égout, d'autre part, le raccordement des réseaux d'eau potable, de gaz, d'électricité et de téléphonie. M. B... joint les factures des travaux correspondants d'un montant total de 18 398 euros. Rapporté au montant des travaux effectués, le surcoût de construction auquel l'intéressé a été exposé s'élève à 1 472 euros. Il y a donc lieu de condamner la commune de Verton à verser à M. B... la somme de 1 472 euros au titre de ce chef de préjudice. 13. Par suite, M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille ne lui a alloué aucun montant au titre de ce chef de préjudice. S'agissant de la perte de valeur vénale des parcelles : 14. M. B... soutient que la faute commise a causé des retards et une moins-value dans la cession de ses terrains. Quant au lien de causalité : 15. La perte de valeur vénale d'un terrain doit être évaluée à un montant égal à la différence entre le prix de vente que le propriétaire pouvait sérieusement escompter et le prix auquel ce terrain a été effectivement vendu, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que cette vente aurait été réalisée dans des conditions anormales. 16. Il résulte de l'instruction que M. B... a sollicité un permis d'aménager en juin 2019, après l'annulation, le 30 avril 2019, par le tribunal, de l'arrêté du 18 octobre 2016. Au cours de l'année 2021, il a procédé à trois opérations de vente : le lot 1 d'une superficie de 619 m2 a été vendu au prix de 71 500 euros, le lot 3 d'une superficie de 843 m2 et comportant une maison d'habitation, a été vendu au prix de 230 000 euros et le lot 2 d'une superficie de 950 m2 a été vendu au prix de 32 000 euros. 17. D'une part, le lot 3 supportait déjà en 2016 une maison d'habitation bénéficiant d'un accès viabilisé sur rue. Dès lors, la faute commise n'a pas pu avoir pour effet de bloquer la vente de ce lot. D'autre part, s'agissant des lots 1 et 2, il résulte de l'instruction qu'après l'achèvement de leur viabilisation et raccordement aux réseaux en mai 2020, M. B... a pu les céder dans un délai inférieur à un an. Si la commune soutient qu'une servitude de passage aurait été suffisante pour allotir les terrains en cause, une telle servitude aurait été créée à partir du seul accès existant, situé au sud-est de la parcelle AB 222 et n'aurait pas pu desservir utilement les terrains situés au nord de cette parcelle (lot 1), ni ceux situés à l'est de celle-ci (lot 2) à moins de détruire le garage de la maison d'habitation existante. Dans ces conditions, le retard pris dans la vente des lots 1 et 2 est directement imputable à la faute commise par la commune. Quant à la réalité et l'évaluation du préjudice : 18. Si M. B... soutient que les prix sur le marché immobilier local ont baissé entre 2016 et 2019, il se borne à produire les fourchettes d'estimation de ses biens réalisées en 2016 et en 2019 par des agences immobilières et un office notarial. A supposer que ces estimations aient effectivement concerné terrains prêts à bâtir, c'est-à-dire bénéficiant d'un accès routier et des raccordements nécessaires, il y a lieu de constater, d'une part, que le lot 1 a été vendu en 2021 au prix de 71 500 euros, soit au-dessus des estimations comprises entre 69 000 et 70 000 euros en 2016 et entre 50 000 et 60 000 euros en 2019. La réalité du préjudice allégué n'est ainsi pas établie. D'autre part, le lot 2 a été vendu au prix de 32 000 euros, soit en apparence nettement au-dessous des estimations de 2016 (90 000 euros) et de 2019 (entre 60 000 et 80 000 euros). Toutefois, il résulte de l'instruction que cette vente a été réalisée par M. B... au bénéfice de son fils, lequel a en outre reçu de sa part une donation d'un montant de 40 000 euros. Eu égard à ces circonstances, il n'est pas établi que la vente de ce lot a été réalisée au prix du marché immobilier de l'époque. Il s'ensuit que la décote observée ne traduit pas une moins-value résultant de la dégradation de ce marché entre 2016 et 2020. La réalité du préjudice allégué n'est donc pas établie. Enfin, si M. B... indique avoir réalisé 30 000 euros de travaux dont il estime qu'ils doivent renchérir le montant des estimations initiales, ces allégations ne sont pas démontrées, alors qu'il résulte du point 12 que les travaux qu'il a fait réaliser au cours du 2ème trimestre 2020 s'élèvent à 18 398 euros. La réalité du préjudice invoqué au titre de la perte de valeur vénale des biens n'est ainsi pas établie. 19. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille ne lui a alloué aucun montant au titre de ce chef de préjudice. S'agissant du préjudice lié à la non-réalisation du projet de déménagement : 20. M. B... soutient que la faute commise l'a empêché de disposer dès 2016 d'une somme d'argent afin de réaliser son projet de déménagement au Portugal. 21. Lorsque la vente d'un bien était suffisamment probable, le propriétaire subit un préjudice résultant de l'impossibilité dans laquelle il s'est trouvé de disposer de la somme figurant dans la promesse de vente entre la date de cession prévue par cet acte et la date de vente effective. 22. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date de l'arrêté illégal, M. B... aurait bénéficié de promesses ou compromis de vente devant faire regarder la vente de ses parcelles comme probable. L'attestation de son fils datée du 5 novembre 2019 relatant son " souhait " d'acquérir dès 2016 le lot 2 ne traduit pas un engagement ferme de celui-ci. D'autre part, M. B... n'établit pas, par la production d'articles de presse généraux sur le prix de l'immobilier au Portugal, qu'à la date de l'arrêté illégal, son projet d'installation dans ce pays aurait d'ores et déjà été sérieusement engagé. La réalité du préjudice invoqué au titre de la non-réalisation du projet de déménagement du fait de la non-disponibilité de la somme correspondant à la vente des parcelles n'est ainsi pas établie. 23. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille ne lui a alloué aucun montant au titre de ce chef de préjudice. S'agissant du préjudice moral : 24. M. B... soutient que la faute commise lui a causé un préjudice moral, ce que la commune conteste dans son appel incident. 25. Il résulte de l'instruction que M. B... a dû engager une action juridictionnelle pour obtenir l'annulation de l'arrêté illégal du 18 octobre 2016 et revoir son projet initial, en différant la réalisation des travaux de viabilisation et, par suite, la vente de ses biens. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par lui en le fixant à 1 000 euros. 26. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a fixé à cette somme le montant de son préjudice moral. 27. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est fondé à demander la condamnation de la commune de Verton à lui verser la somme de 2 472 euros, au titre des préjudices résultant de l'arrêté illégal du 18 octobre 2016, assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 juin 2019, date de réception de sa demande préalable. Il est ainsi fondé à demander l'annulation de l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Lille qui a limité le montant de cette condamnation à la somme de 1 000 euros. En revanche, l'appel incident formé par la commune de Verton doit être rejeté, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par M. B... et tirée de son absence de motivation. Sur les frais liés au litige : 28. Partie perdante à l'instance, la commune de Verton ne peut voir accueillies ses conclusions présentées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 29. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Verton la somme que M. B... sollicite sur ce même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La somme que la commune de Verton est condamnée à verser à M. B... est portée de 1 000 euros à 2 472 euros. Elle sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 juin 2019. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lille est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : L'appel incident et les conclusions de la commune de Verton présentées en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Verton. Délibéré après l'audience publique du 14 novembre 2024 à laquelle siégeaient : - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, - Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, - M. Vincent Thulard, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2024. La présidente-rapporteure, Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre, Signé : G. Borot La greffière, Signé : N. Roméro La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, Nathalie Roméro N°23DA01566 2