Conseil d'État, 8ème - 3ème chambres réunies, 25/01/2017, 397881, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème - 3ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2017-01-25
Numéro : 397881
Rapporteur : M. Laurent Domingo
Commissaire du gouvernement : M. Romain Victor

Vu la procédure suivante : Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 11 mars et 20 décembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions contenues dans les communiqués de presse du 20 octobre 2015 n° 486 et n° 487, respectivement du secrétaire d'Etat auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget et de la direction générale des finances publiques, en tant qu'ils excluent du champ de la restitution des prélèvements sociaux qu'ils prévoient, d'une part, les ressortissants fiscaux des pays tiers à l'Espace économique européen et, d'autre part, le prélèvement social de 2 % ; 2°) d'enjoindre au secrétaire d'Etat auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget et au ministre des finances et des comptes publics de publier, dans les meilleurs délais, des communiqués ayant le même objet que ceux qui font l'objet du présent recours et précisant notamment que le droit à remboursement est ouvert aux ressortissants fiscaux des pays tiers à l'Espace économique européen et qu'il porte sur le prélèvement social de 2 % ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 ; - le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ; - l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 26 février 2015, Ministre de l'économie et des finances contre de Ruyter (C-623/13) ; - le code général des impôts ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Laurent Domingo, maître des requêtes, - les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. En vertu de l'article 13 du règlement du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) no 118/97 du Conseil du 2 décembre 1996, tel que modifié par le règlement (CE) no 1606/98 du Conseil du 29 juin 1998, et dont les dispositions sont reprises à l'article 11 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, les personnes auxquelles le règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul État membre. 2. Par un arrêt du 26 février 2015, Ministre de l'économie et des finances contre Gérard de Ruyter, C-623/13, rendu à la suite d'une saisine par le Conseil d'Etat, statuant au contentieux en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que le règlement du Conseil du 14 juin 1971, dans sa version mentionnée au point 1, devait être interprété en ce sens que des prélèvements sur les revenus du patrimoine, tels que la contribution sociale sur les revenus du patrimoine, la contribution pour le remboursement de la dette sociale assise sur ces mêmes revenus et le prélèvement social de 2 % et la contribution additionnelle à ce prélèvement présentaient, lorsqu'ils participaient au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, un lien direct et pertinent avec certaines des branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 de ce règlement et relevaient donc du champ d'application de ce règlement, alors même qu'ils étaient assis sur les revenus du patrimoine des personnes assujetties, indépendamment de l'exercice par ces dernières de toute activité professionnelle. A la suite de cet arrêt, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a jugé, par une décision n°s 334551, 342944 du 27 juillet 2015, que M. C..., qui relevait du seul régime de sécurité sociale néerlandais, était fondé à demander la décharge des prélèvements auxquels il avait été assujetti sur les revenus du patrimoine en litige. 3. A la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne et de la décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux mentionnés au point 2, le secrétaire d'Etat chargé du budget, d'une part, le directeur général des finances publiques, d'autre part, ont, par deux communiqués de presse n° 486 et n° 487 du 20 octobre 2015, présenté les modalités selon lesquelles le remboursement des prélèvements illégalement opérés pourrait être obtenu. Sur les conclusions de la requête tendant à l'annulation des deux communiqués de presse en tant qu'ils excluent du champ du remboursement les redevables affiliés à la sécurité sociale dans un Etat autre que la Suisse ou autre que ceux qui font partie de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen : 4. Les deux communiqués de presse prévoient que l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne et la décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux mentionnés au point 2 ouvrent droit à un remboursement des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine qu'ils visent au profit des seules personnes affiliées à un régime de sécurité sociale en Suisse ou dans un pays autre que la France situé dans l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen, à l'exclusion des personnes affiliées à un régime de sécurité sociale dans un autre Etat. 5. Aux termes du 1 de l'article 2 du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, applicable depuis le 1er mai 2010 : " Le présent règlement s'applique aux ressortissants de l'un des Etats membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un Etat membre qui sont ou ont été soumis à la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants ". 6. Il résulte clairement de ces dispositions que le règlement du 29 avril 2004 ne s'applique qu'à des personnes qui sont ou ont été soumises à la législation de sécurité sociale d'un ou de plusieurs Etats membres de l'Union européenne, sans que, contrairement à ce que soutient M. A..., le fait d'être un ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne suffise à faire entrer dans le champ du règlement. Il résulte également clairement de ces dispositions, qui s'inscrivent dans le cadre de la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne, que le règlement ne s'applique pas à des personnes qui sont affiliées à un régime de sécurité sociale dans un Etat tiers à l'Union européenne, autre que les Etats membres de l'Espace économique européen ou la Suisse, Etats auxquels l'application du règlement a été étendue par voie d'accords internationaux, alors même que ces personnes auraient été, antérieurement à leur affiliation dans cet Etat tiers, affiliées à un régime de sécurité sociale dans un Etat membre de l'Union européenne. 7. Il découle de ce qu'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans l'arrêt mentionné au point 2 qu'une personne relevant d'un régime de sécurité sociale d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France, d'un Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ne peut être soumise aux prélèvements sur les revenus du capital prévus par la législation française qui entrent dans le champ du règlement du 29 avril 2004. En revanche, ce règlement ne fait pas obstacle à ce qu'une personne affiliée à la sécurité sociale dans un Etat tiers à l'Union européenne autre que la Suisse ou les Etats membres de l'Espace économique européen soit soumise à ces mêmes prélèvements. 8. En premier lieu, le requérant soutient que, en ce qu'ils prévoient que seules les personnes affiliées à un régime de sécurité sociale en Suisse ou dans un pays autre que la France situé dans l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen, à l'exclusion des personnes affiliées à un régime de sécurité sociale d'un Etat tiers, les deux communiqués de presse litigieux méconnaissent le principe d'égalité devant l'impôt. Toutefois, ces communiqués se bornent à réitérer une règle posée par la loi fiscale, telle qu'interprétée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, dont la conformité au principe constitutionnel d'égalité ne peut être utilement contestée autrement que par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité. 9. En deuxième lieu, si le requérant soutient que la règle ainsi posée par la loi et rappelée par les communiqués contestés méconnaît les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le principe de non discrimination édicté par l'article 14 ne concerne que la jouissance des droits et libertés reconnus par la convention et ses protocoles additionnels. Dès lors, il appartient au requérant qui se prévaut de la violation de ce principe d'invoquer devant le juge administratif le droit ou la liberté dont la jouissance est, selon lui, affectée par la discrimination alléguée. Le requérant ne précise pas le droit ou la liberté qui serait méconnu et le moyen qu'il soulève sur ce point ne peut, par suite, qu'être écarté. 10. En troisième lieu, la limitation, rappelée par les communiqués litigieux, du droit à remboursement des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine qu'ils mentionnent aux seules personnes affiliées à un régime de sécurité sociale en Suisse ou dans un pays autre que la France situé dans l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen concerne uniquement le droit à remboursement découlant du règlement précité du 29 avril 2004, sans préjudice des droits dont les redevables de ces prélèvements pourraient, le cas échéant, se prévaloir sur le fondement de conventions bilatérales conclues par la France en matière de sécurité sociale. Le moyen tiré de ce que l'interprétation de la loi contenue dans les communiqués contestés méconnaîtrait ces conventions doit par suite être écarté. 11. En quatrième lieu, aux termes du 1 de l'article 63 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les Etats membres et entre les Etats membres et les pays tiers sont interdites ". Aux termes du 1 de l'article 64 du même traité : " L'article 63 ne porte pas atteinte à l'application, aux pays tiers, des restrictions existant le 31 décembre 1993 en vertu du droit national ou du droit de l'Union en ce qui concerne les mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers lorsqu'ils impliquent des investissements directs, y compris les investissements immobiliers, l'établissement, la prestation de services financiers ou l'admission de titres sur les marchés des capitaux (...) ". Aux termes du 1 de l'article 65 du même traité : " L'article 63 ne porte pas atteinte au droit qu'ont les Etats membres : / a) d'appliquer les dispositions pertinentes de leur législation fiscale qui établissent une distinction entre les contribuables qui ne se trouvent pas dans la même situation en ce qui concerne leur résidence ou le lieu où leurs capitaux sont investis (...) ". 12. Avant de statuer sur les conclusions de la requête de M. A..., il convient en premier lieu de déterminer si la circonstance qu'une personne affiliée à un régime de sécurité sociale d'un Etat tiers à l'Union européenne, autre que les Etats membres de l'Espace économique européen ou la Suisse soit soumise, comme les personnes affiliées à la sécurité sociale en France, aux prélèvements sur les revenus du capital prévus par la législation française entrant dans le champ du règlement du 29 avril 2004, alors qu'une personne relevant d'un régime de sécurité sociale d'un Etat membre autre que la France ne peut, compte tenu des dispositions de ce règlement, y être soumise, constitue une restriction aux mouvements de capitaux en provenance ou à destination des pays tiers, en principe interdite par l'article 63 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 13. En cas de réponse positive à cette première question, il convient de déterminer si cette restriction aux mouvements de capitaux, qui découle de la combinaison d'une législation française, qui soumet aux prélèvements en litige l'ensemble des titulaires de certains revenus du capital sans opérer par elle-même aucune distinction selon le lieu de leur affiliation à un régime de sécurité sociale, et d'un acte de droit dérivé de l'Union européenne, peut être regardée comme compatible avec les stipulations de l'article 63 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 14. Cette seconde question conduit d'abord à se demander si les dispositions précitées du 1 de l'article 64 de ce traité trouvent à s'appliquer, pour les mouvements de capitaux qui entrent dans son champ, au motif que la restriction découlerait de l'application du principe d'unicité de législation prévu à l'article 11 du règlement du 29 avril 2004, introduit dans le droit de l'Union par l'article 13 du règlement du 14 juin 1971, soit à une date antérieure au 31 décembre 1993, alors même que les prélèvements sur les revenus du capital en cause ont été institués ou rendus applicables après le 31 décembre 1993. 15. Elle conduit ensuite à se demander si les dispositions précitées du I de l'article 65 du traité trouvent à s'appliquer, au motif que la législation fiscale française, appliquée de manière conforme au règlement du 29 avril 2004, établirait une distinction entre des contribuables ne se trouvant pas dans la même situation au regard du critère tiré de l'affiliation à un régime de sécurité sociale. 16. Elle pose enfin la question de l'existence de raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier une restriction à la libre circulation des capitaux, en particulier la question de savoir si de telles raisons peuvent être tirées de ce que les dispositions qui seraient regardées comme constitutives d'une restriction aux mouvements de capitaux en provenance ou à destination des pays tiers répondent à l'objectif, poursuivi par le règlement du 29 avril 2004, de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne. 17. Ces différentes questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les conclusions de M. A...tendant à l'annulation des deux communiqués de presse qu'il attaque en tant qu'ils excluent du champ du remboursement les personnes affiliées à la sécurité sociale dans un Etat autre que les Etats membres de l'Union européenne, les Etats membres de l'Espace économique européen ou la Suisse. Sur les conclusions de la requête tendant à l'annulation des deux communiqués de presse en tant qu'ils excluent du champ du remboursement " le prélèvement social de 2 % ". 18. Le communiqué de presse n° 487 du 20 octobre 2015 prévoit que " le prélèvement de solidarité de 2 % dû avant le 1er janvier 2015, dans la mesure où il ne finance pas des branches de la sécurité sociale, n'est pas concerné par la décision de Ruyter. Il ne fera donc pas l'objet d'une restitution ". 19. En premier lieu, si la décision de la Cour de justice de l'Union européenne mentionnée au point 2 concerne le prélèvement social, alors fixé à 2 %, prévu à l'article 1600-0 F bis du code général des impôts, elle ne concerne pas le prélèvement de solidarité de 2 % prévu à l'article 1600-0 S du même code, qui est l'objet des dispositions contestées citées au point 18. 20. En second lieu, M. A...n'est pas fondé à demander l'annulation de ces dispositions en se bornant à soutenir, en faisant référence au prélèvement social prévu à l'article 1600-0 F bis du code général des impôts, dont les dispositions du communiqué de presse n° 487 n'excluent nullement la restitution, que ce prélèvement finançait la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés jusqu'à l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016. 21. Les conclusions de M. A...sur ce point, y compris ses conclusions aux fins d'injonction, ne peuvent par suite qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de M. A...tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des communiqués de presse attaqués, en tant qu'ils excluent du champ du remboursement qu'ils prévoient les redevables affiliés à la sécurité sociale dans un Etat autre que les Etats membres de l'Union européenne, les Etats membres de l'Espace économique européen ou la Suisse, jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions préjudicielles suivantes : Les articles 63, 64 et 65 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne doivent-ils être interprétés en ce sens que : 1°) la circonstance qu'une personne affiliée à un régime de sécurité sociale d'un Etat tiers à l'Union européenne, autre que les Etats membres de l'Espace économique européen ou la Suisse soit soumise, comme les personnes affiliées à la sécurité sociale en France, aux prélèvements sur les revenus du capital prévus par la législation française entrant dans le champ du règlement du 29 avril 2004, alors qu'une personne relevant d'un régime de sécurité sociale d'un Etat membre autre que la France ne peut, compte tenu des dispositions de ce règlement, y être soumise, constitue une restriction aux mouvements de capitaux en provenance ou à destination des pays tiers en principe interdite par l'article 63 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 2°) en cas de réponse positive à la première question, une telle restriction aux mouvements de capitaux, qui découle de la combinaison d'une législation française, qui soumet aux prélèvements en litige l'ensemble des titulaires de certains revenus du capital sans opérer par elle-même aucune distinction selon le lieu de leur affiliation à un régime de sécurité sociale, et d'un acte de droit dérivé de l'Union européenne peut être regardée comme compatible avec les stipulations dudit article du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment : - au regard du 1 de l'article 64 du traité, pour les mouvements de capitaux qui entrent dans son champ, au motif que la restriction découlerait de l'application du principe d'unicité de législation prévu à l'article 11 du règlement du 29 avril 2004, introduit dans le droit de l'Union par l'article 13 du règlement du 14 juin 1971, soit à une date antérieure au 31 décembre 1993, alors même que les prélèvements sur les revenus du capital en cause ont été institués ou rendus applicables après le 31 décembre 1993 ; - au regard du 1 de l'article 65 du traité, au motif que la législation fiscale française, appliquée de manière conforme au règlement du 29 avril 2004, établirait une distinction entre des contribuables ne se trouvant pas dans la même situation au regard du critère tiré de l'affiliation à un régime de sécurité sociale ; - au regard de l'existence de raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier une restriction à la libre circulation des capitaux, tirées de ce que les dispositions qui seraient regardées comme constitutives d'une restriction aux mouvements de capitaux en provenance ou à destination des pays tiers répondent à l'objectif, poursuivi par le règlement du 29 avril 2004, de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne ' Article 2 : Les conclusions de la requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des communiqués de presse attaqués, en tant qu'ils excluent du champ de la restitution qu'ils prévoient " le prélèvement social de 2 % " et les conclusions aux fins d'injonction correspondantes sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B...A..., au ministre de l'économie et des finances, à la ministre des affaires sociales et de la santé et au président de la Cour de justice de l'Union européenne.