CAA de NANTES, 2ème chambre, 24/09/2021, 20NT00958, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-24
Numéro : 20NT00958
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SCP ARCO-LEGAL (PARIS)

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Fresnes a demandé au tribunal administratif d'Orléans : 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté interministériel du 18 septembre 2018 en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus entre le 1er janvier et le 30 septembre 2017 ; 2°) à titre subsidiaire, d'ordonner une mesure d'expertise. Par un jugement no 1804547 du 14 janvier 2020, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 14 mars 2020, la commune de Fresnes, représentée par Me Micou, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté interministériel du 18 septembre 2018 en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus entre le 1er janvier et le 30 septembre 2017 ; 3°) à titre subsidiaire, de désigner un expert chargé d'indiquer la ou les causes des désordres et leur imputabilité à la sécheresse et à la réhydratation des sols ; 4°) de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision rejetant son recours gracieux a été prise par M. A..., chef de cabinet du ministre de l'intérieur, qui ne disposait d'aucune délégation de pouvoir ou de signature pour prendre une telle décision ; - le courrier par lequel le préfet de Loir-et-Cher lui a notifié l'arrêté interministériel est insuffisamment motivé ; - l'arrêté contesté a été pris à la suite d'une procédure irrégulière dès lors qu'il a été pris à la suite de l'avis d'une commission interministérielle illégalement créée par une circulaire ; - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les ministres se sont crus en situation de compétence liée pour suivre l'avis de cette commission ; - il a été pris à la suite d'une procédure irrégulière dès lors que le préfet de Loir-et-Cher n'a pas communiqué au ministre de l'intérieur un dossier comportant l'ensemble des documents prévus par la circulaire du 27 mars 1984 ; - il a été pris à la suite d'une procédure irrégulière dès lors que la commission interministérielle s'est réunie dans une composition irrégulière ; - les critères de définition de l'état de catastrophe naturelle n'ont pas été définis par la loi, tandis que la pratique révèle le caractère particulièrement changeant des critères retenus, provoquant une insécurité juridique ; - l'arrêté contesté n'a pas pris en compte le cas d'espèce. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2020, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Légal, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Fresnes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Fresnes ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des assurances ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bréchot, - et les conclusions de M. Giraud, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Fresnes a demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus entre le 1er mars 2017 et le 30 septembre 2017. Le 11 septembre 2018, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles a émis un avis défavorable sur cette demande au motif que les phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus au cours de la période en cause sur tout ou partie du territoire de la commune ne présentaient pas une intensité anormale. Par un arrêté du 18 septembre 2018, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur et le secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics ont refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune. Le préfet de Loir-et-Cher a notifié cet arrêté à la commune par courrier du 2 novembre 2018. La commune de Fresnes relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté interministériel du 18 septembre 2018 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'État et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles (...). / (...) / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'État dans le département, assortie d'une motivation. (...) ". 3. En premier lieu, si la commune requérante soutient que le chef de cabinet du ministre de l'intérieur, signataire de la décision rejetant son recours gracieux, ne disposait d'aucune délégation de pouvoir ou de signature pour signer une telle décision, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune aurait formé un recours gracieux contre l'arrêté contesté. En tout état de cause, un tel moyen est sans incidence sur la légalité de l'arrêté interministériel du 18 septembre 2018, seule décision dont la commune requérante a demandé l'annulation. 4. En deuxième lieu, si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux est illégal en raison de l'insuffisance de motivation de la lettre de notification de l'arrêté doit être écarté comme inopérant. 5. En troisième lieu, les ministres à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité ont la faculté, même en l'absence de dispositions le prévoyant expressément, de s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir. Dès lors, le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles instituée par la circulaire du 27 mars 1984 pour donner aux ministres compétents des avis sur le caractère de catastrophe naturelle que peuvent présenter certains événements, n'aurait pas été légalement créée et de ce que, par conséquent, sa consultation aurait vicié la procédure, ne peut qu'être écarté. 6. En quatrième lieu, la commission interministérielle a pour mission d'éclairer les ministres sur l'application de la législation relative aux catastrophes naturelles. Les avis qu'elle émet ne lient pas les autorités compétentes. En l'espèce, alors même que l'administration se serait référée à l'avis défavorable de cette commission dans ses courriers adressés à la commune, il ressort des pièces du dossier que les ministres ont entendu faire leurs les motifs de cet avis sans pour autant méconnaître l'étendue de leur compétence. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté aurait été pris par cette commission et que les ministres se seraient crus liés par l'avis de celle-ci doit être écarté. 7. En cinquième lieu, la commune requérante, au soutien de son moyen tiré de la composition irrégulière du dossier de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui a été transmis par le préfet de Loir-et-Cher au ministre de l'intérieur, se borne à alléguer qu'il ne comportait pas l'ensemble des pièces prévues par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. Cependant, cette composition a été modifiée par la circulaire interministérielle NOR INTE9800111C du 19 mai 1998 qui prévoit que la demande doit être accompagnée, pour une première demande, d'une étude géotechnique et d'un rapport météorologique couvrant la période de reconnaissance demandée, ou sinon du seul rapport météorologique. Alors qu'il n'est ni allégué ni établi qu'il s'agissait d'une première demande, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté a été pris au vu d'un rapport météorologique. Dès lors, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier doit être écarté. 8. En sixième lieu, la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 prévoit, d'une part, que la commission est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur, appartenant à la direction de la sécurité civile, d'un représentant du ministère de l'économie et des finances, appartenant à la direction des assurances et d'un représentant du secrétariat d'État chargé du budget, appartenant à la direction du budget et, d'autre part, que le secrétariat de la commission est assuré par la Caisse centrale de réassurance. 9. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la feuille d'émargement de la réunion du 11 septembre 2018 de la commission interministérielle au cours de laquelle la demande présentée par la commune de Fresnes a été examinée, qu'ont participé à cette réunion des représentants des ministères de l'intérieur, de l'économie et des finances et de la caisse centrale de réassurance, tandis que le représentant du ministère de l'action et des comptes publics a été excusé. Si la commune requérante soutient que la circulaire précitée ne prévoit pas la possibilité que soient présents à cette réunion plusieurs représentants des ministères concernés, cette circonstance, en tout état de cause, n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise, ni n'a privé les personnes intéressées d'une garantie. Il en va de même, dans les circonstances de l'espèce, de l'absence à cette réunion d'un représentant du ministère de l'action et des comptes publics. Le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de cette commission doit dès lors être écarté. 10. En septième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 11. Pour instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur un critère géologique, relatif à la présence dans le sol de la commune d'argiles sensibles au phénomène de " retrait-gonflement ", et sur des critères météorologiques, relatifs à la sécheresse hivernale, printanière ou estivale. Ces critères météorologiques reposent sur une méthode développée par Météo France, dénommée " SIM ", qui utilise l'ensemble des données pluviométriques et permet de réaliser une modélisation du bilan hydrique des sols argileux sur l'ensemble du territoire français, divisé en mailles carrées de 8 kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. Ainsi, en période hivernale, le phénomène de sécheresse est reconnu comme intense et anormal si l'indice d'humidité du sol superficiel est inférieur à 80 % de la normale durant une décade du premier trimestre de l'année (janvier à mars) et si cet indice est inférieur à la normale sur une période de 4 trimestres consécutifs. En période printanière, la sécheresse géotechnique peut être classée en état de catastrophe naturelle si l'indice moyen d'humidité du sol superficiel présente une " durée de retour " supérieure à 25 ans, c'est-à-dire une faible fréquence, durant le deuxième trimestre de l'année (avril à juin). Enfin, en période estivale, c'est-à-dire pendant le troisième trimestre de l'année (juillet à septembre), le phénomène de sécheresse est reconnu comme intense et anormal, soit si l'indice moyen d'humidité du sol superficiel présente une réserve hydrique inférieure à 70 % de la normale et si le nombre de décades pendant lesquelles cet indice est particulièrement bas est l'un des trois plus faibles enregistrés depuis 1989, soit si l'indice moyen d'humidité du sol superficiel de ce trimestre présente une " durée de retour " supérieure à 25 ans, c'est-à-dire une faible fréquence. 12. En se bornant à soutenir que les critères utilisés par les ministres au cours des vingt dernières années ont été définis " de façon empirique ", qu'ils ont varié dans le temps, ce qui serait source d'insécurité juridique, et qu'ils sont " particulièrement complexes à réunir ", la commune requérante n'apporte aucun élément sérieux de nature à démontrer que ces critères, méthodologies et paramètres scientifiques seraient inappropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité et l'anormalité du phénomène en cause dans la commune, et donc qu'ils méconnaîtraient les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité des critères de définition de l'état de catastrophe naturelle doit être écarté. 13. En dernier lieu, si la commune requérante soutient qu'elle a été concernée en juin 2016 par des inondations exceptionnelles, soudaines et violentes, puis par une sécheresse au cours de l'été 2017, que " les seuls relevés opérés par Météo-France n'apparaissent pas suffisants dès lors que la situation doit être regardée dans son ensemble " et que " la dessiccation des sols durant l'été 2017 doit être étudiée au regard de la réhydratation excessive et soudaine du mois de juin 2016 ", il ne ressort pas de ces seuls éléments que les ministres ne se sont pas livrés à un examen particulier des circonstances propres à la commune requérante ni qu'ils ont fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances en refusant, en l'espèce, de reconnaître l'état de catastrophe naturelle. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la commune de Fresnes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune requérante demande au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige soumis au juge. 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fresnes la somme de 1 000 euros à verser à l'État au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Fresnes est rejetée. Article 2 : La commune de Fresnes versera à l'État une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fresnes et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée, pour information, au préfet de Loir-et-Cher. Délibéré après l'audience du 7 septembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 septembre 2021. Le rapporteur, F.-X. BréchotLe président, A. Pérez La greffière K. Bouron La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 7 No 20NT00958