CAA de LYON, 4ème chambre - formation à 3, 11/04/2019, 18LY02782, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-04-11
Numéro : 18LY02782
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Sophie  LESIEUX
Commissaire du gouvernement : Mme GONDOUIN
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société Enedis a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler le titre exécutoire n° 1974 du 25 novembre 2015, émis par le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme pour un montant de 122 264,25 euros et de la décharger de l'obligation de payer cette somme. Par un jugement n° 1600138 du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé le titre exécutoire n° 1974, a déchargé la société Enedis de l'obligation de payer la somme de 122 264,25 euros et a mis à la charge du syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2018, le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme, représenté par la SCP Teillot et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 23 mai 2018 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de la société Enedis ; 3°) de mettre à la charge de cette société le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le moyen tiré de l'illicéité de la clause contractuelle, invoqué par la société Enedis dans son mémoire du 28 octobre 2016 devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, constitue une demande nouvelle et n'est pas recevable ; - aucune disposition légale n'interdit d'intégrer dans les ouvrages concédés au titre de la concession de distribution de l'énergie électrique des installations d'éclairage public intrinsèquement liés au réseau de distribution ; l'ensemble de ces installations constituent un tout indivisible ; - c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que les travaux de télégestion priveraient les usagers de tarifs moins élevés ; - ces travaux, qui permettent de réduire la puissance appelée par les installations d'éclairage public, ont pour effet de réduire à terme les dépenses de renforcement du réseau de distribution concédé ; - il y a lieu de rechercher si le vice allégué devait conduire à écarter l'application de la clause contractuelle eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles ; le cahier des charges a été conclu sur la base du cahier des charges négocié au plan national entre la Fédération nationale des autorités concédantes et la société ERDF, devenue Enedis ; remettre en cause le terme E revient à remettre en cause un élément essentiel dans l'économie de la concession ; - cette clause n'est pas divisible du reste du contrat ; - les autres moyens invoqués en première instance par la société Enedis ne sont pas fondés. La requête a été communiquée à la société Enedis qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'énergie ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lesieux ; - les conclusions de Mme Gondouin, rapporteur public ; - les observations de MeA..., représentant le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy de Dôme ; Considérant ce qui suit : 1. Par une convention conclue le 25 février 1993, le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme (SIEG 63) a concédé à la société Electricité de France (EDF) la distribution d'énergie électrique sur le territoire des communes membres de ce syndicat. En cours d'exécution de cette convention, la société Electricité Réseau Distribution France (ERDF), devenue Enedis, est venue aux droits de la société EDF pour la mission de développement et d'exploitation du réseau public de distribution concédé. En application de cette convention, le concessionnaire verse à l'autorité concédante une redevance en contrepartie des dépenses supportées par celle-ci au bénéfice du service public concédé. Cette redevance comporte deux parts, la première, désignée par le terme " R1 ", dite " de fonctionnement " et la seconde, désignée par le terme " R2 ", dite " d'investissement ". La détermination de cette part R2 fait intervenir plusieurs valeurs dont celle dite " E " représentant le montant des travaux d'investissements sur les installations d'éclairage public, mandaté au cours de l'année pénultième par les collectivités exerçant la maîtrise d'ouvrage de ces travaux. 2. A compter de l'année 2012, la commune de Clermont-Ferrand, membre du SIEG 63, a lancé un programme d'équipement de son éclairage public d'un système de télégestion. Au titre de l'année 2015, le SIEG 63 a intégré dans l'assiette de la valeur E, le montant de ces travaux. Par un courrier du 20 novembre 2015, la société ERDF, devenue Enedis, a contesté l'intégration de ces travaux dans l'assiette de la valeur E mais a consenti à payer une partie de la redevance mise à sa charge. Le 25 novembre suivant, le président du SIEG 63 l'a informée de l'émission d'un titre exécutoire d'un montant de 112 264,25 euros correspondant à 18 % du terme E, non pris en compte par le concessionnaire. Ce titre exécutoire, portant le n° 1974, a été émis le même jour. Par un jugement du 23 mai 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, à la demande de la société Enedis, a annulé ce titre exécutoire, a déchargé cette société de l'obligation de payer la somme de 112 264,25 euros et mis à la charge du SIEG 63 le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le SIEG 63 relève appel de ce jugement. Sur le motif d'annulation retenu par le jugement attaqué : 3. D'une part, aux termes de l'article 4 du cahier des charges de concession : " a) En contrepartie des financements que l'autorité concédante supporte au titre d'installations dont elle est maître d'ouvrage et intégrées dans la concession, ou de la propre participation de cette autorité à des travaux dont le concessionnaire est maître d'ouvrage, ou de toute dépense effectuée par l'autorité concédante pour le service public faisant l'objet de la présente concession, le concessionnaire versera à l'autorité concédante une redevance déterminée comme indiqué dans l'annexe 1 au présent cahier des charges (...) ". Aux termes de l'article 2 de l'annexe 1 à ce cahier des charges portant sur la redevance de concession " 21. Contrepartie de dépenses supportées par l'autorité concédante au bénéfice du service public faisant l'objet de la présente concession, la redevance annuelle de concession visée à l'alinéa a) de l'article 4 du cahier des charges a pour objet de faire financer par le prix du service rendu aux usagers, et non par l'impôt (...) une partie des dépenses effectuées par celle-ci sur les réseaux électriques (...) la (...) part, dite " d'investissement ", représente chaque année N une fraction de la différence, si elle est positive, entre certaines dépenses d'investissement effectuées et certaines recettes perçues par l'autorité concédante durant l'année N-2. / Cette part de la redevance sera désignée ci-après par le terme R2. (...) 23. Part de la redevance dite " d'investissement ". / A) Pour une année donnée, la détermination de R2 fait intervenir les valeurs suivantes : (...) E, montant total hors TVA (...) des travaux d'investissement sur les installations d'éclairage public, mandaté par les collectivités exerçant la maîtrise d'ouvrage de ces travaux l'année pénultième. / Les travaux d'investissement pris en compte concernant ceux relatifs au développement et au renouvellement des installations d'éclairage ou de signalisation des voies publiques, des illuminations temporaires ou permanentes de voies ou monuments ; ils comprennent les changements de lampes et accessoires faisant suite à une amélioration sensible de la technique mise en oeuvre, mais excluent le simple remplacement de lampes défectueuses. (...) ". En application du B) du point 23 de l'article 32 de l'annexe A au cahier des charges, pour le calcul de la part R2 de la redevance de concession, la valeur " E " est affecté d'un coefficient de 0,30. 4. D'autre part, aux termes de l'article 2 du cahier des charges de concession pour le service public de la distribution d'énergie électrique : " (...) Les circuits aériens d'éclairage public situés sur les supports du réseau concédé et les circuits souterrains inclus dans les câbles dudit réseau, ainsi que les branchements qui en sont issus font également partie des ouvrages concédés. Leur maintenance et leur renouvellement sont à la charge du concessionnaire ; leur établissement et leur renforcement sont à la charge de la collectivité intéressée. / Les appareils d'éclairage public, ainsi que les lignes spéciales et les supports d'éclairage public indépendants du réseau de distribution publique, ne font pas partie des ouvrages concédés. ". 5. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel. 6. Il ressort du jugement attaqué que pour annuler le titre de recettes en litige, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a estimé que les stipulations contractuelles, sur lesquelles il se fonde, intégrant au calcul de la part R2 de la redevance de concession, un terme E portant sur des travaux d'investissement sur les installations d'éclairage public étaient illicites dès lors que la charge résultant des travaux d'investissement relatifs au développement et au renouvellement des installations d'éclairage public constitue une dépense distincte de celle de la distribution de l'électricité. 7. Toutefois, si la redevance de concession, ainsi d'ailleurs que le prévoient les stipulations contractuelles précitées, ne peut avoir d'autre objet que la contrepartie aux dépenses que l'autorité concédante a réellement supportées à raison des travaux effectués sur le réseau concédé, il résulte de l'instruction qu'à la date à laquelle les parties ont conclu la convention de concession, en 1993, les réseaux d'éclairage public étaient intégrés, au moins pour partie, au réseau de distribution publique de l'électricité. L'autorité concédante et le concessionnaire ont contractuellement admis, en affectant la valeur E d'un coefficient de 0,30, que cette part des réseaux communs d'éclairage public et de distribution d'énergie électrique devait être évaluée à 30 %. Ainsi, les stipulations contractuelles qui intègrent dans la formule de calcul de la part R2 de la redevance de concession une part des dépenses d'investissement se rapportant au réseau d'éclairage public n'étaient pas illicites, à la date de la conclusion du contrat, dès lors qu'elles ne mettaient pas à la charge du concessionnaire des dépenses d'investissement étrangères au réseau concédé. 8. La société Enedis fait valoir que désormais, les normes et la pratique ont eu pour effet de dissocier les deux réseaux, d'éclairage public et de distribution d'énergie électrique, qui ne partagent plus autant d'infrastructures et d'installations communes qu'en 1993. Toutefois, cette société, qui n'a au demeurant pas sollicité du SIEG 63 une nouvelle évaluation du coefficient de 0,30 affecté au terme E, n'établit pas que les réseaux sur le territoire de la commune de Clermont-Ferrand étaient entièrement dissociés à la date de la mise en oeuvre d'un système de télégestion de son éclairage public. Au surplus, elle n'établit pas que ces travaux, dont l'objectif est de réaliser des économies d'énergie, n'auraient aucune incidence sur le réseau de distribution d'énergie électrique, même séparé du réseau d'éclairage public, dès lors qu'ils permettent en particulier d'éviter ou à tout le moins de différer le renforcement du réseau concédé. Ainsi, les stipulations contractuelles relatives au calcul de la valeur E dans la part R2 de la redevance de concession n'étaient pas davantage devenues illicites. Par suite, le SIEG 63 est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand s'est fondé sur le motif tiré de l'illicéité de ces stipulations pour annuler le titre exécutoire contesté. 9. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la société Enedis devant le tribunal. Sur les autres moyens : 10. En premier lieu, aux termes de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, alors en vigueur : " (...) Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (...) ". 11. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qu'il l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Par ailleurs, lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 12. Il résulte de l'instruction, d'une part, que l'avis des sommes à payer adressé à la société ERDF, devenue Enedis, comporte une rubrique intitulée " nom, prénom, qualité de l'ordonnateur " dans laquelle figure la mention " Bernard Veissière - président ". D'autre part, le bordereau de titre de recettes, produit par le SIEG 63, comporte la signature du président de ce syndicat, en sa qualité d'ordonnateur. Par suite, la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que le titre exécutoire en litige n'aurait pas satisfait aux exigences de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 et de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. 13. En deuxième lieu, il ne résulte ni de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ni du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique d'obligation de préciser, dans le titre exécutoire, l'identité du comptable public, qui n'en est pas l'auteur. 14. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 15. Le titre exécutoire contesté d'un montant de 112 264,25 euros porte en objet : " R2 2015 terme E courrier du 25 novembre 2015 ". Il résulte de l'instruction qu'en réponse à son courrier du 20 novembre 2015, la société ERDF, devenue Enedis, a été destinataire d'un courrier du 25 novembre 2015 auquel renvoie expressément le titre litigieux. Ce courrier mentionne d'une part, que les travaux d'investissement réalisés par la commune de Clermont-Ferrand pour équiper l'ensemble de son parc de points lumineux d'éclairage public d'un système de télégestion s'élève à 623 690,28 euros pour 2013 et d'autre part, que la somme de 112 264,25 euros correspond à 18 % de cette somme, non pris en compte par le concessionnaire pour le paiement de la redevance de concession. Par suite, le moyen tiré de ce que la société Enedis n'aurait pas été régulièrement informée des bases et des éléments de calcul de la dette dont il lui est demandé le règlement, doit être écarté. 16. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que le système de télégestion mise en oeuvre dans la commune de Clermont-Ferrand permet de contrôler individuellement le fonctionnement de chaque lampadaire d'éclairage. Ainsi, des modules placés dans chaque candélabre sont reliés à un superviseur permettant de commander chaque point lumineux en niveau de puissance délivré. Ces travaux contribuent au développement et au renouvellement des installations d'éclairage, faisant par ailleurs suite à une amélioration sensible de la technique mise en oeuvre ainsi que le prévoit le point 23 de l'article 2 de l'annexe 1 au cahier des charges de la concession. Dès lors la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que ces travaux devaient être exclus de l'assiette de la valeur E. 17. En cinquième lieu, aux termes du point 25 de l'article 2 de l'annexe 1 au cahier des charges de la concession : " Avant le 30 avril de l'année au titre de laquelle la redevance est due, l'autorité concédante indique au concessionnaire les nombres d'habitants visés ci-dessus et lui communique les montants A, B et E définis ci-dessus en produisant simultanément les éléments correspondants. La redevance fait l'objet d'un état détaillé adressé par le concessionnaire à l'autorité concédante avant le 30 juin de l'année au titre de laquelle elle est due. Elle est versée par le concessionnaire avant le 31 juillet de ladite année (...) ". 18. Il résulte de l'instruction que la société ERDF, devenue Enedis, a été destinataire, conformément aux stipulations précitées, des éléments d'information relatifs aux modalités de calcul de la redevance de concession et en particulier de la valeur E dans la part R2 au titre de l'année 2015. Elle a ainsi été destinataire d'un tableau récapitulatif des dépenses éligibles ainsi que des factures correspondantes. Sur cette base, des échanges sont intervenus entre les deux parties à la convention de concession s'agissant du montant des travaux d'investissement à retenir dans l'assiette de la valeur E. A supposer même que les pièces dont elle a été destinataire n'auraient pas été suffisamment détaillées, il ne résulte pas de l'instruction que la société ERDF, devenue Enedis, aurait sollicité des compléments d'information que le SIEG 63 aurait refusé de lui apporter. Il en résulte que la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que le SIEG 63 aurait manqué à son obligation contractuelle d'information résultant des stipulations précitées. 19. En sixième lieu, la société Enedis soutient que l'analyse des factures versées aux débats par le SIEG 63 fait apparaître que ce syndicat a entendu inclure dans l'assiette de la valeur E des dépenses ayant trait à des travaux qui, d'ordinaire en sont exclus ou qui n'ont aucun lien avec l'éclairage public. Si effectivement certaines factures produites par le SIEG 63, inscrites au tableau récapitulatif des dépenses éligibles à la valeur E, ont trait à des travaux sans lien avec le développement et le renouvellement des installations d'éclairage, il résulte de l'instruction que le SIEG 63, après concertation avec la société Enedis, a arrêté le montant des travaux éligibles à la somme de 623 690,28 euros alors que la somme des factures mentionnées dans ce tableau récapitulatif s'élevait à 963 085,69 euros. La société Enedis n'établit pas qu'en fixant le montant des travaux à inclure dans l'assiette de la valeur E à la somme de 623 690,28 euros, le SIEG 63 aurait pris en compte des travaux non éligibles. 20. En dernier lieu la société Enedis soutient que les travaux de mise en place du système de télégestion dans la commune de Clermont-Ferrand ont bénéficié d'un financement de 10 % versé par la Caisse des dépôts et consignations, qu'il convient de déduire de l'assiette de la valeur E. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction qu'en fixant à 623 690,28 euros HT, le montant des dépenses à prendre en compte pour le calcul de la valeur E, le SIEG 63 aurait mis à la charge du concessionnaire une somme en partie déjà financée par la Caisse des dépôts et consignations, dès lors que le taux de 10 % de subvention a été appliqué sur un montant total HT d'investissement, hors ingénierie, de 4,6 millions d'euros, ainsi qu'il en résulte des pièces produites par la société Enedis. 21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le SIEG 63, que ce syndicat est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé le titre exécutoire du 25 novembre 2015 et a déchargé la société Enedis de l'obligation de payer la somme de 112 264,25 euros. Sur les frais liés au litige : 22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 1 000 euros à verser au SIEG 63 sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1600138 du 23 mai 2018 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé. Article 2 : La demande de la société Enedis présentée devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand est rejetée. Article 3 : La société Enedis versera au SIEG 63 la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Enedis et au syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme. Délibéré après l'audience du 28 mars 2019, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président, Mme Michel, président-assesseur, Mme Lesieux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 avril 2019. 8 N° 18LY02782