CAA de LYON, 6ème chambre, 06/07/2021, 19LY03256, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-06
Numéro : 19LY03256
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. François-Xavier  PIN
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : SELARL ADALTYS (ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES)

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... E... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 8 novembre 2016 par lequel le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler son agrément en qualité d'accueillante familiale, d'enjoindre au président du conseil départemental de la Drôme, dans le délai de trois jours à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, d'instruire à nouveau sa demande de renouvellement d'agrément et de mettre à la charge du département de la Drôme une somme de 1 946 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1700174 du 18 juin 2019, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 8 novembre 2016 refusant de renouveler l'agrément en qualité d'accueillante familiale de Mme E..., a enjoint au département de la Drôme de réexaminer la situation de Mme E... dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge du département de la Drôme le versement à Mme E... de la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 19 août 2019 et un mémoire enregistré le 7 décembre 2020, le département de la Drôme, représenté par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1700174 du 18 juin 2019 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme E... devant le tribunal administratif de Grenoble ; 3°) de mettre à la charge de Mme E... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier, au regard des exigences de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, en l'absence de signature de la minute par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ; - le tribunal a fait une lecture partiale des pièces du dossier en considérant que la décision contestée était prise au visa d'un rapport favorable à Mme E... ; - c'est à tort que les premiers juges ont considéré que les conditions d'accueil, proposées par Mme E... et relevées dans les différents rapports, ne pouvaient caractériser une dégradation ; - la négligence, voire la désinvolture, de Mme E... dans certains aspects de son activité professionnelle est établie de sorte qu'il n'a pas commis d'erreur d'appréciation ni d'erreur dans la qualification juridique des faits ; - le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l'article L. 441-2 du code de l'action sociale et des familles, qui vise le retrait d'agrément en cas de non-conclusion ou de conclusion non-réglementaire de contrats-types prévus à l'article L. 442-1 de ce code, ne s'appliquait pas au cas de non-renouvellement d'un agrément ; - le motif de l'arrêté attaqué tiré du non-respect de la réglementation et du cadre législatif de l'accueil familial n'est pas entaché d'erreur de fait ; - le motif tiré de ce que Mme E... envisageait son activité comme une activité économique dépassant les services à la personne est fondé ; - s'agissant des autres moyens repris en appel par l'intimée, il s'en rapporte à ses écritures de première instance. Par des mémoires en défense enregistrés le 17 novembre 2020 et le 17 décembre 2020, Mme E..., représentée par Me A... conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que la somme mise à la charge du département de la Drôme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés en première instance soit portée à 1 946 euros et à ce que la somme de 2 780,60 euros soit mise à la charge du département, en application des mêmes dispositions, au titre des frais exposés en appel. Elle soutient que : - il appartient à la cour de vérifier le respect des exigences de l'article R. 741-10 du code de justice administrative ; - l'organisation dans l'ascenseur réservé à la personne accueillie permet une libre déambulation de son fauteuil roulant ; la présence d'une coiffeuse et d'un lavabo dans le couloir ne porte pas atteinte à l'intimité de la personne accueillie ; - le grief tiré d'une posture professionnelle inadaptée n'est pas fondé ; - alors que son travail est reconnu par ses pairs, le reproche tiré des dégradations de la collaboration avec les acteurs intervenant auprès des personnes accueillies n'est pas justifié ; - les dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'action sociale et des familles ne sont pas applicables au non-renouvellement de l'agrément ; - c'est à bon droit que le tribunal a estimé que le reproche lié à la rédaction et la transmission des contrats d'accueil temporaire relevait d'un refus de collaboration émanant du département de la Drôme ; - aucun grief précis n'est articulé à l'appui du reproche tiré de la mise en place " d'un modèle économique qui interroge " ; - la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation en fait et en droit ; - la commission consultative était composée de douze personnes lors de la séance du 3 novembre 2015, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles ; - la composition de la commission était irrégulière en ce qu'elle comportait une majorité de représentants du département et un seul représentant d'associations, en méconnaissance de l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles ; - son dossier ayant été examiné à charge, la commission a entaché son avis de partialité. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pin, premier conseiller, - les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, - et les observations de Me C..., représentant le département de la Drôme, et de Me A..., représentant Mme E.... Considérant ce qui suit : 1. Mme E..., titulaire depuis 1992 d'un agrément en qualité d'accueillante familiale délivré par le département de la Drôme, était autorisée, en dernier lieu, à accueillir à son domicile, à titre onéreux, deux personnes handicapées à temps complet et une personne handicapée à temps partiel. Le 12 septembre 2016, elle a sollicité le renouvellement de cet agrément en vue d'accueillir une personne handicapée à temps complet et une personne handicapée à temps partiel, temporaire ou séquentiel. Par un arrêté du 8 novembre 2016, le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler l'agrément de l'intéressée. Le département de la Drôme relève appel du jugement du 18 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision de refus de renouvellement du 8 novembre 2016 et a mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par Mme E.... Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 2. Aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles : " Pour accueillir habituellement à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à sa famille jusqu'au quatrième degré inclus et, s'agissant des personnes handicapées adultes, ne relevant pas des dispositions de l'article L. 344-1, une personne ou un couple doit, au préalable, faire l'objet d'un agrément, renouvelable, par le président du conseil départemental de son département de résidence qui en instruit la demande. La personne ou le couple agréé est dénommé accueillant familial. L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, si les accueillants se sont engagés à suivre une formation initiale et continue et une initiation aux gestes de secourisme organisées par le président du conseil départemental et si un suivi social et médico-social des personnes accueillies peut être assuré. Un décret en Conseil d'Etat fixe les critères d'agrément ". Aux termes de l'article R. 441-7 de ce code : " (...) La demande de renouvellement de l'agrément est déposée et instruite dans les mêmes conditions que la demande initiale. (...) ". 3. Il ressort des termes de la décision litigieuse du 8 novembre 2016 que le refus de renouveler l'agrément dont disposait Mme E... pour l'accueil à son domicile de personnes handicapées est fondé sur la dégradation des conditions matérielles d'accueil des personnes accueillies, le caractère inadapté de la posture professionnelle adoptée par l'intéressée et la dégradation de ses relations avec les différents acteurs intervenant auprès des personnes accueillies et, enfin, son absence de respect de la réglementation applicable à l'accueil familial. 4. En premier lieu, Mme E... accueillait, depuis plusieurs années, une personne hémiplégique, atteinte d'une maladie dégénérative mentale, et dont la nature du handicap rendait indispensable l'utilisation d'un ascenseur pour qu'elle rejoigne sa chambre située à l'étage. Il ressort des pièces du dossier, notamment d'un rapport établi le 28 octobre 2016 par une assistante sociale des services du département à la suite d'une visite au domicile de Mme E..., que l'ascenseur était encombré de telle sorte que seule la place strictement nécessaire au passage d'un fauteuil roulant demeurait disponible, sans que celui-ci puisse manoeuvrer. Cette situation factuelle, reprise dans le rapport du 2 novembre 2016 rédigé par une psychologue des services départementaux, est corroborée par les photographies produites par Mme E... elle-même, desquelles il ressort que l'ascenseur, d'une largeur de 77 centimètres, est encombré notamment d'un porte-manteaux, chargé de nombreux vêtements et d'un parapluie, d'une boite de rangement en plastique, d'un déambulateur replié, d'un sac et d'un manche en bois, laissant une place très réduite pour le passage et la mobilité d'un fauteuil roulant d'une largeur de 60 centimètres. A supposer même, comme il est soutenu par Mme E..., que l'ensemble des effets présents dans cet ascenseur appartiendrait à la personne qu'elle accueille et lui seraient tous indispensables pour ses déplacements au sein du logement, ces circonstances ne sont pas de nature à justifier la contrainte que constitue l'encombrement de l'ascenseur pour préserver la mobilité et assurer la libre déambulation de la personne accueillie. Par suite, et alors que l'engagement de Mme E... en faveur du bien-être des personnes accueillies n'est au demeurant pas remis en cause par le département de la Drôme, le motif tiré d'une dégradation des conditions matérielles des personnes accueillies repose sur des faits qui ne sont pas matériellement inexacts. 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme E... a entretenu des relations difficiles, voire conflictuelles, avec le tuteur de l'une des personnes dont elle avait la charge de l'accueil, celui-ci lui ayant reproché de ne pas supporter de contradiction s'agissant de remarques formulées sur les conditions d'accueil, ce qu'elle ne conteste pas sérieusement. A cet égard, à la suite du refus du tuteur de cette personne handicapée d'utiliser l'image de cette dernière au profit d'une plaquette publicitaire destinée à vanter les mérites de la société civile immobilière " La Colombine " assurant l'accueil de personnes dépendantes et dont Mme E... est la gérante, celle-ci a expressément mentionné sur cette plaquette, avant qu'elle ne soit modifiée, le prénom de la personne qu'elle accueille et son regret de ne pouvoir y faire figurer son image en raison d'un refus de l'association chargée de sa tutelle. Il ressort, en outre, d'échanges de courriers entre les services du département, l'intimée et l'union départementale des associations familiales de la Drôme, que cet organisme, en charge des intérêts de deux personnes handicapées accueillies par Mme E... s'est plaint, à plusieurs reprises au cours des années 2015 et 2016, du manque de diligence de l'accueillante familiale dans ses obligations de transmission des contrats des personnes accueillies et que le défaut de collaboration de Mme E... a nui à l'instruction d'aides sociales au bénéfice de l'une de ces personnes. L'assistante sociale du département relève, dans son rapport du 28 octobre 2016, les difficultés de l'intéressée à " entrer dans un cadre ". Ainsi qu'il ressort du rapport du 2 novembre 2016 établi par la psychologue des services du département de la Drôme, les difficultés de positionnement de Mme E... au sein de son environnement professionnel, en particulier vis-à-vis des organismes de tutelle et du département, et son refus d'admettre d'autres propositions que les siennes rendent plus compliqué l'accompagnement serein des personnes accueillies. Au vu de l'ensemble de ces éléments de nature à nuire au bien-être de ces personnes, et alors même que de nombreux professionnels ont par ailleurs témoigné des qualités professionnelles de l'intimée, le président du conseil départemental de la Drôme n'a pas inexactement qualifié les faits de l'espèce en estimant que Mme E... avait adopté une posture professionnelle inadaptée et entretenu des relations dégradées avec plusieurs acteurs intervenant auprès des personnes accueillies. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne accueillie au domicile d'un accueillant familial ou, s'il y a lieu, son représentant légal passe avec ledit accueillant un contrat écrit. Ce contrat est conforme aux stipulations d'un contrat type établi par voie réglementaire après avis des représentants des présidents de conseil départemental. Ce contrat type précise la durée de la période d'essai et, passé cette période, les conditions dans lesquelles les parties peuvent modifier ou dénoncer ledit contrat, le délai de prévenance qui ne peut être inférieur à deux mois ainsi que les indemnités éventuellement dues. Ce contrat prévoit un projet d'accueil personnalisé au regard des besoins de la personne accueillie. (...) ". Aux termes de l'article L. 441-2 de ce code : " Le président du conseil départemental organise le contrôle des accueillants familiaux, de leurs remplaçants et le suivi social et médico-social des personnes accueillies. Si les conditions mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 441-1 cessent d'être remplies, il enjoint l'accueillant familial d'y remédier dans un délai fixé par le décret mentionné au même article. S'il n'a pas été satisfait à cette injonction, l'agrément est retiré après avis de la commission consultative. L'agrément peut également être retiré selon les mêmes modalités et au terme du même délai, en cas de non-conclusion du contrat mentionné à l'article L. 442-1, ou si celui-ci méconnaît les prescriptions mentionnées au même article (...) ". 7. Il ressort des pièces du dossier qu'en dépit de plusieurs relances des services du département et d'une mise en demeure du 27 août 2015, Mme E... n'a pas produit de contrats signés avec les personnes accueillies et a indiqué, par un courrier du 15 octobre 2015 adressé au chef du service de coordination médico-sociale du département et rédigé en termes vifs, que sa priorité n'est pas " le travail de bureau que nous demandent vos services ". En dépit d'une injonction du 5 novembre 2015 prise en application de l'article L. 441-2 précité, Mme E... n'a pas satisfait à son obligation de conclure un contrat écrit avec la personne accueillie, prévue à l'article L. 442-1 précité, de nature à justifier un refus de renouvellement de l'agrément. Le non-respect par Mme E... de cette obligation a, en outre, eu pour effet, ainsi qu'il résulte d'un courrier du 9 août 2016 de l'union départementale des associations familiales, de priver l'une des personnes accueillies de la possibilité de solliciter le bénéfice d'une aide sociale. Mme E..., qui reconnaît elle-même n'avoir transmis au département qu'à la fin de l'année 2015 les contrats qu'elle avait conclus au cours de cette année, ne conteste pas sérieusement le reproche formulé par le département de la Drôme tiré du non-respect des dispositions des articles L. 441-2 et L. 442-1 du code de l'action sociale et des familles. 8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 7 que le président du conseil départemental de la Drôme a pu, sans se fonder sur des faits matériellement inexacts ni commettre d'erreur d'appréciation, estimer que Mme E... ne remplissait plus les conditions d'accueil posées à l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles et, par suite, refuser de renouveler son agrément d'accueillante familiale. Dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, le département de la Drôme est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble s'est fondé sur ce motif pour annuler l'arrêté du président du conseil départemental de la Drôme du 8 novembre 2016. 9. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme E... devant le tribunal administratif de Grenoble et devant la cour. Sur les autres moyens invoqués par Mme E... devant le tribunal administratif de Grenoble et devant la cour : 10. Aux termes de l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles : " La commission consultative de retrait instituée par l'article L. 441-2 comprend, en nombre égal : 1° Des représentants du département ; 2° Des représentants des associations et organisations représentant les personnes âgées et des associations représentant les personnes handicapées et leurs familles ; 3° Des personnes qualifiées dans le domaine de la prise en charge sanitaire et sociale des personnes âgées et des personnes handicapées. Le président du conseil départemental fixe le nombre des membres de la commission dans la limite de neuf personnes. Il procède à leur désignation ". 11. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 12. Mme E... fait valoir que la composition de la commission consultative, qui comportait onze membres lors de sa séance du 3 novembre 2016, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles, était irrégulièrement composée alors, en outre, qu'était présente une majorité importante de représentants du département. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'arrêté du 19 mai 2015 portant composition de la commission consultative de retrait de l'agrément des accueillants familiaux, en vigueur à la date de la séance en cause, que le président du conseil départemental a désigné, au total, un membre pour chacun des trois collèges énoncés à l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles et a prévu que la présidence de la commission serait confiée à la cinquième vice-présidente du département, en charge des affaires sociales. Il ressort du rapprochement entre cet arrêté et le procès-verbal de la séance du 3 novembre 2016, qu'aucun des membres présents lors de cette séance ne figurait parmi les personnes désignées en qualité de titulaires ou suppléants pour siéger dans cette commission et que la présidence de la commission n'était pas davantage assurée par la vice-présidente mentionnée dans l'arrêté mais par une conseillère départementale dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été désignée à cet effet. Dans ces conditions, la commission consultative comportait, outre sa présidente et une assistante, dix membres au lieu de trois, dont neuf faisaient partie des effectifs du département, aucun des membres siégeant lors de cette séance n'ayant été régulièrement désigné à cette fin. L'avis rendu par cette commission, qui a d'ailleurs été suivi par le président du conseil départemental pour prendre la décision de non-renouvellement en litige, est entaché d'une irrégularité qui, contrairement à ce que soutient le département, a ainsi été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision contestée. En outre, la composition de cette commission lors de la séance du 3 novembre 2016, qui comportait plus de membres que le nombre maximal admis par l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles et dont la quasi-totalité étaient des représentants, non régulièrement désignés, du département, a privé Mme E... de la garantie de la possibilité d'être entendue par une commission composée dans le respect de la règle de parité énoncée à l'article R. 441-12. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être accueilli. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés, que le département de la Drôme n'est pas fondé à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du président du conseil départemental de la Drôme du 8 novembre 2016 portant refus de renouvellement d'un agrément d'accueillante familiale à Mme E..., lui a enjoint de réexaminer la situation de l'intéressée et a mis à la charge du département une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur les frais liés au litige : En ce qui concerne les frais de première instance : 14. Par l'article 3 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a mis à la charge du département de la Drôme le versement à Mme E... de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le tribunal administratif a fait une inexacte appréciation du montant des frais exposés en première instance par l'intéressée. Par suite, les conclusions, présentées par la voie de l'appel incident, de l'intimée tendant à la réformation de l'article 3 du jugement attaqué doivent être rejetées. En ce qui concerne la présente instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme E..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le département de la Drôme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du département de la Drôme une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme E... et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête du département de la Drôme et les conclusions d'appel incident présentées par Mme E... sont rejetées. Article 2 : Le département de la Drôme versera à Mme E... une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Drôme et à Mme B... E.... Délibéré après l'audience du 10 juin 2021, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Gayrard, président assesseur, M. Pin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2021. 2 N° 19LY03256