COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 24/11/2009, 07LY02310, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-24
Numéro : 07LY02310
Président : M. FONTANELLE
Rapporteur : M. Pierre Yves  GIVORD
Commissaire du gouvernement : Mme HUMBERT-BOUVIER
Avocat(s) : BOISSY & FERRANT

Vu, I, sous le n° 07LY02310, la requête, enregistrée le 15 octobre 2007, présentée pour Mme Jacqueline D, domiciliée ...), M. Edouard E, domicilié ...), M. Marc A, domicilié ...), M. Jean-François B, domicilié ...), M. Yvan B, domicilié ..., M. Paul F, domicilié ..., Mme Marie C, ... ; Mme D et d'autres ayants droit des sections de commune demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0501921-0501969 du 3 juillet 2007 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté en date du 29 août 2005 par lequel le préfet de la Haute-Loire a décidé le transfert à la commune de Saint Julien Chapteuil des biens de vingt-cinq sections de commune, d'autre part, à l'annulation des décisions en date du 24 octobre 2005 par lesquelles le même préfet leur a refusé le droit d'agir en justice au nom des sections de commune concernées par l'arrêté préfectoral du 29 août 2005 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté susmentionné du 29 août 2005 et les décisions du 24 octobre 2005 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que le Tribunal a écarté à tort les conclusions tendant à l'annulation du refus du préfet de leur donner l'autorisation d'agir au nom des sections concernées dès lors que les dispositions législatives n'exigent pas, même implicitement, la production d'une copie de la requête, ni n'attribuent un pouvoir d'appréciation au préfet ; que si les dispositions de l'article L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales devaient être interprétées en ce sens, elles méconnaîtraient les stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; que le transfert des biens des sections de commune a été illégalement décidé dès lors que les sections de commune n'ont pas été mises à même de payer l'impôt ou que l'admission en non-valeur a été effectuée à l'issue d'une procédure irrégulière ; que les dispositions de l'article L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales méconnaissent le respect dû aux biens et sont incompatibles avec les stipulations du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 janvier 2008, présenté pour la commune de Saint Julien Chapteuil, représentée par son maire en exercice, qui conclut au rejet de la requête et demande la condamnation des requérants à lui verser la somme de 2 000 euros, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que n'étant pas à même d'apprécier le mérite de l'action, le préfet devait refuser d'accorder l'autorisation d'agir au nom des sections de commune ; que le transfert des biens des sections de commune a été régulièrement autorisé au regard des dispositions de l'article L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales ; que ces dispositions ne méconnaissent pas les stipulations de l'article premier du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que les ayants droit d'une section de commune ne jouissent pas d'un droit de propriété, que les sections dont les biens ont été transférés n'avaient pas de revenus, que les ayants droit se sont désintéressés de la gestion des biens, et que le transfert est justifié par un motif d'intérêt général ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 février 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que le préfet devait rejeter la demande d'autorisation d'exercer les actions des sections de commune dès lors qu'il ne pouvait apprécier les mérites de l'action envisagée ; que le préfet a opéré le transfert des biens des sections de commune conformément aux dispositions législatives ; que ces dispositions ne portent pas atteinte au respect dû au droit de propriété en méconnaissance des stipulations de l'article premier du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que la loi n'exclut pas une indemnisation et que ce transfert est d'utilité publique ; que le préfet est tenu de prononcer le transfert de propriété si les conditions légales sont remplies ; Vu l'ordonnance en date du 23 juin 2008 fixant la clôture d'instruction au 1er août 2008, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu la lettre en date du 14 septembre 2009, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, en réponse au moyen d'ordre public, enregistré le 28 septembre 2009, présenté pour Mme D et d'autres ayants droit des sections de commune ; les requérants soutiennent qu'ils ont intérêt à agir en qualité de contribuables communaux ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 novembre 2009, présentée pour Mme D et d'autres ayants droit des sections de commune ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 novembre 2009, présentée pour la commune de Saint Julien Chapteuil ; Vu, II, sous le n° 07LY02325, la requête, enregistrée le 16 octobre 2007, présentée pour la FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE ; La FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0501921-0501969 du 3 juillet 2007 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 29 août 2005 par lequel le préfet de la Haute-Loire a décidé le transfert à la commune de Saint Julien Chapteuil des biens de vingt-cinq sections de commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ; 3°) d'enjoindre la publication de l'arrêt à la conservation des hypothèques et de rétablir les sections dans leurs droits sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que l'arrêté attaqué est illégal en raison de l'illégalité de la délibération du 22 février 2005 demandant le transfert des biens, délibération entachée de rétroactivité, d'erreur de fait et de détournement de pouvoir ; que le transfert des biens des sections de commune méconnaît le principe d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, et les règles applicables à l'aliénation des biens du domaine privé ; que l'arrêté est entaché d'erreur de fait dès lors que certaines sections n'étaient pas assujetties à l'impôt ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 janvier 2008, présenté pour la commune de Saint Julien Chapteuil, représentée par son maire en exercice, qui conclut au rejet de la requête et demande la condamnation de la fédération requérante à lui verser la somme de 2 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la requête est irrecevable dès lors qu'elle n'est pas présentée par un avocat ; que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 22 février 2005 est irrecevable, et en tout état de cause non fondée ; que l'arrêté préfectoral n'est pas entaché de détournement de pouvoir ou d'erreur de droit ; que les dispositions de l'article L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales ne méconnaissent pas le droit de propriété, protégé par l'article 1 du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 février 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que la délibération du 22 février 2005 n'est pas rétroactive ; que les autres moyens devront être écartés pour les motifs exposés dans le mémoire en réponse produit dans l'affaire 07LY02310 ; Vu l'ordonnance en date du 23 juin 2008 fixant la clôture d'instruction au 1er août 2008, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu la lettre en date du 25 novembre 2008, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 8 décembre 2008, présenté, en réponse au moyen d'ordre public, pour la fédération requérante qui persiste dans ses conclusions et moyens ; elle soutient, qu'eu égard à son objet social, elle est recevable à demander l'annulation de l'arrêté susvisé ; Vu le mémoire, enregistré le 27 octobre 2009, présenté pour la fédération requérante ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 novembre 2009 : - le rapport de M. Givord, président-assesseur ; - les observations de Me Février, représentant Mme Guérin et les autres ayants droit, de Me Maisonneuve, représentant la commune de Saint Julien Chapteuil ; - et les conclusions de Mme Humbert-Bouvier, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée aux parties présentes ; Considérant que les requêtes n° 07LY02310 présentée pour Mme Jacqueline D, M. Edouard E, M. Marc A, M. Jean-François B, M. Yvan B, M. Paul F et Mme Marie C, et n° 07LY02325 présentée pour la FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Considérant que les requérants demandent à la Cour d'annuler le jugement susvisé du 3 juillet 2007 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 29 août 2005, par lequel le préfet de la Haute-Loire a décidé le transfert à la commune de Saint Julien Chapteuil des biens de vingt-cinq sections de commune, et cet arrêté ; qu'en outre, Mme D et six autres ayants droit de sections de commune demandent l'annulation du même jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation des décisions en date du 24 octobre 2005 par lesquelles le même préfet leur a refusé le droit d'agir en justice, au nom des sections de commune concernées par l'arrêté préfectoral du 29 août 2005 ; Sur la requête n° 07LY02325 présentée par la fédération : Considérant que si en vertu de l'article 2 de ses statuts, la fédération requérante peut représenter devant les juridictions les intérêts collectifs de ses adhérents, elle ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de l'arrêté susvisé du 29 août 2005 par lequel le préfet de la Haute-Loire a décidé le transfert à la commune de Saint Julien Chapteuil des biens de vingt-cinq sections de commune, arrêté qui ne préjudicie qu'aux droits de chacune des sections concernées ; que dès lors, sa demande présentée au Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, et tendant à l'annulation de cet arrêté, était irrecevable ; que par suite, la fédération n'est pas fondée à se plaindre que par le jugement attaqué, le Tribunal a rejeté sa demande ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint Julien Chapteuil, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint Julien Chapteuil et non compris dans les dépens ; Sur la requête n° 07LY02310 : Sur la recevabilité : Considérant que Mme Jacqueline D, M. Edouard E, M. Marc A, M. Jean-François B, M. Yvan B, M. Paul F, Mme Marie C sont respectivement ayants droit des sections de commune de La Faye, Saint-Marsal, Maisonneuve, Les Chiers, Le Betz, Neyzac et Bellerut ; qu'en cette qualité, seule invoquée avant la clôture de l'instruction, ils ne justifient pas d'un intérêt pour demander l'annulation de l'arrêté du 25 août 2005 en tant qu'il prévoit le transfert des biens d'autres sections de commune ; que dès lors, leurs conclusions ne sont recevables qu'en tant qu'elles sont relatives aux sept sections de commune susmentionnées ; Sur la légalité de l'arrêté du 25 août 2005 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales : Le transfert à la commune des biens, droits et obligations d'une section de communes est prononcé par le représentant de l'Etat dans le département sur demande du conseil municipal dans l'un des trois cas suivants : - lorsque depuis plus de cinq années consécutives, les impôts ont été payés sur le budget communal ou admis en non-valeur ; - lorsque les électeurs n'ont pas demandé la création d'une commission syndicale alors que les conditions pour une telle création, telles qu'elles sont définies aux articles L. 2411-3 et L. 2411 5, sont réunies ; - lorsque moins d'un tiers des électeurs a voté lors d'une consultation. ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont la section de commune peut utilement se prévaloir : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précitées ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ; que si une personne peut, en vertu de ces stipulations, être privée d'un droit patrimonial, c'est à la condition que soit respecté le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit au respect des biens ; Considérant que l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dispose que Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature (...) ; Considérant que, pour prononcer, à la demande du conseil municipal de la commune de Saint Julien Chapteuil, le transfert à cette commune des biens de vingt-cinq sections de commune, le préfet de la Haute-Loire s'est fondé sur les dispositions précitées de l'article L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales et la circonstance que la commune avait justifié du règlement sur le budget communal des impôts de ces sections depuis plus de cinq années consécutives ; Considérant que le transfert des biens, droits et obligations d'une section de commune à une commune a pour effet de priver les ayants droit de cette section des droits patrimoniaux qu'ils détiennent sur les biens de cette section en vertu des dispositions précitées de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ; que la procédure de transfert organisée par les dispositions précitées de l'article L. 2411-12-1 de ce code et mise en oeuvre par le préfet ne prévoit, à l'inverse des procédures distinctes organisées par les articles L. 2411-11 et 12, aucun mécanisme d'indemnisation des ayants droit des sections dont les biens sont transférés aux communes ; que cette absence de toute procédure d'indemnisation, alors même que cette procédure n'est pas réservée au cas où les ayants droit ne retirent aucun avantage de la jouissance des biens sectionnaux, et qui n'est justifiée par aucune circonstance exceptionnelle, ne peut être regardée que comme rompant le juste équilibre devant, en vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, être ménagé entre les exigences de l'intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 2411-12-1 sont incompatibles avec les stipulations de cet article et qu'en conséquence l'arrêté préfectoral contesté, pris sur le fondement de ces dispositions, est illégal ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler l'arrêté du préfet de la Haute-Loire en tant qu'il prononce le transfert à la commune de Saint Julien Chapteuil des biens des sections de commune de La Faye, Saint-Marsal, Maisonneuve, Les Chiers, Le Betz, Neyzac et Bellerut ; Sur la légalité des décisions du 24 octobre 2005 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales : La commission syndicale décide des actions à intenter ou à soutenir au nom de la section. / Le président de la commission syndicale, en vertu de la délibération de cette dernière, représente la section en justice. / Il peut, sans autorisation préalable de la commission syndicale, faire tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance. / Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, les actions qu'il croit appartenir à la section dans laquelle il est électeur. / Le contribuable qui souhaite exercer l'action doit, au préalable, en saisir le président de la commission syndicale. Celle-ci dispose d'un délai de deux mois, sauf risque de forclusion, pour délibérer sur le mérite de l'action. / En cas de désaccord ou de risque de forclusion ou si la commission syndicale ne s'est pas prononcée dans le délai visé ci-dessus ou n'a pas été constituée, le représentant de l'Etat dans le département peut autoriser le contribuable à exercer l'action. / Si le contribuable a été autorisé à exercer l'action, la section est mise en cause et la décision qui intervient a effet à son égard. / Si la commune est partie à l'action, l'article L. 2411-9 est applicable. / Lorsque la section a obtenu une condamnation contre la commune ou une autre section de la commune, les charges ou contributions imposées pour l'acquittement des frais et dommages-intérêts qui résultent du procès ne peuvent être inscrites au budget de la section. Il en est de même de toute partie qui plaide contre la section. / Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. ; qu'il appartient au préfet du département, ainsi qu'au tribunal administratif, saisi d'un recours de pleine juridiction contre la décision de cette autorité administrative, lorsqu'ils examinent une demande présentée par un contribuable sur le fondement de ces dispositions, de vérifier, sans se substituer au juge de l'action, et au vu des éléments qui leur sont fournis, que l'action envisagée présente un intérêt suffisant pour la section de commune et qu'elle a une chance de succès ; Considérant que l'action envisagée par Mme Jacqueline D, M. Edouard E, M. Marc A, M. Jean-François B, M. Yvan B, M. Paul F, Mme Marie C tendait à s'opposer au transfert à la commune de Saint Julien Chapteuil des biens des sections de commune de La Faye, Saint-Marsal, Maisonneuve, Les Chiers, Le Betz, Neyzac et Bellerut ; qu'il résulte de l'instruction que l'action envisagée présentait un intérêt suffisant pour les sections concernées et avait une chance de succès ; que dès lors, c'est à tort que le Tribunal s'est fondé sur la circonstance qu'il n'était pas établi que l'action envisagée présentait un tel caractère pour rejeter la demande des requérants ; Considérant cependant qu'il ressort des termes mêmes des décisions attaquées que celles-ci étaient, à l'origine, exclusivement motivées par la disparition des sections de commune en cause ; que les requérants ne critiquent pas devant la Cour ce motif ; que par suite, et alors même que le Tribunal administratif n'a pas statué sur le moyen de première instance contestant le bien-fondé de ce motif, les conclusions susmentionnées doivent être rejetées ; qu'il résulte de ce qui précède que Mme D et autres ayants droit ne sont pas fondés à se plaindre que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation des décisions du 24 octobre 2005 leur refusant l'autorisation d'exercer les actions appartenant aux sections de commune de La Faye, Saint-Marsal, Maisonneuve, Les Chiers, Le Betz, Neyzac et Bellerut ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D et des autres ayants droit, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint Julien Chapteuil demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme D et les autres ayants droit et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête susvisée n° 07LY02325 présentée pour la FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE est rejetée. Article 2 : L'arrêté du préfet de la Haute-Loire en date du 29 août 2005 est annulé en tant qu'il transfère à la commune de Saint Julien Chapteuil, les biens des sections de commune de La Faye, Saint-Marsal, Maisonneuve, Les Chiers, Le Betz, Neyzac et Bellerut. Article 3 : La FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE versera à la commune de Saint Julien Chapteuil une somme de 1 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : L'Etat versera à Mme D, M. E, M. A, M. B, M. B, M. F et Mme C une somme globale de 1 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le jugement susvisé du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand est réformé en tant qu'il est contraire au présent arrêt. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Jacqueline D, à M. Edouard E, à M. Marc A, à M. Jean-François B, à M. Yvan B, à M. Paul F, à Mme Marie C, à la FEDERATION DES AYANTS DROIT DES SECTIONS DE COMMUNES DE LA HAUTE LOIRE, à la commune de Saint Julien Chapteuil et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 3 novembre 2009, à laquelle siégeaient : M. Fontanelle, président de chambre, M. Givord, président-assesseur, Mme Pelletier, premier conseiller. Lu en audience publique, le 24 novembre 2009. '' '' '' '' 2 N°s 07LY02310,...