CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 19/06/2020, 17MA03764, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-19
Numéro : 17MA03764
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SELARL ATMOS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Bignone a demandé au tribunal administratif de Marseille, premièrement, d'annuler l'arrêté du 4 novembre 2013 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRt) autour de l'établissement de la société Brenntag, sur le territoire de la commune de Vitrolles, en tant, d'une part, qu'il délimite un périmètre d'exposition aux risques incluant ses bâtiments, d'autre part, qu'il lui prescrit des mesures de protection, enfin, qu'il fixe à 10% de la valeur vénale de ses biens immobiliers le plafond des travaux à réaliser en vue d'assurer la protection de ses locaux, deuxièmement, d'enjoindre au préfet des Bouches-du-Rhône de modifier les mesures de réduction du risque prévues dans ce plan au regard du rapport d'expertise en date du 16 octobre 2012 et des éléments portés à sa connaissance en 2015 par la société Brenntag, troisièmement, d'annuler, par voie d'exception, l'arrêté du préfet des Bouches-du- Rhône du 7 novembre 2011 portant prescriptions complémentaires à la société Brenntag en tant qu'il modifie les dispositions relatives à l'étude sismique prévues par l'article 6 de l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 15 mai 2009 portant prescriptions complémentaires, cinquièmement, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet des Bouches-du-Rhône de classer ses biens immobiliers en secteur de délaissement ou d'expropriation au sens de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, et de présenter une convention de mesures supplémentaires imposant une prise en charge financière et de maîtrise d'oeuvre des travaux de protection de ses bâtiments. Par un jugement n° 1400029 du 7 juillet 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 31 août 2017, la SCI Bignone, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 7 juillet 2017 ; 2°) d'annuler, " par exception d'illégalité ", l'arrêté préfectoral n°1336-2011 PC du 7 novembre 2011 ; 3°) d'enjoindre au préfet des Bouches-du-Rhône de prescrire à l'exploitant la réalisation d'une étude sismique ; 4°) d'annuler l'arrêté du 4 novembre 2013 du préfet des Bouches-du-Rhône portant approbation du PPRt autour de l'établissement de la société Brenntag ; 5°) d'enjoindre au préfet des Bouches-du-Rhône d'élaborer un nouveau PPRt autour de cet établissement ; 6°) d'annuler les dispositions du règlement du PPRt relatives à la zone b2 bleu clair telles que figurant dans la notice de présentation en ce qu'elles mentionnent que " pour les biens existants, des niveaux de performance à atteindre sont prescrits en fonction des aléas en présence " ; 7°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté préfectoral du 7 novembre 2011 portant prescriptions complémentaires à l'égard de la société Brenntag est illégal en ce qu'il a supprimé l'obligation qui lui était faite, par un précédent arrêté préfectoral du 15 mai 2009, de réaliser une étude sismique ; - l'arrêté du 4 novembre 2013 est illégal par voie de conséquence de l'illégalité de cet arrêté du 7 novembre 2011 ; - les mesures complémentaires imposées à la société Brenntag sont insuffisantes ; - le PPRt en litige a transféré sur les sociétés riveraines une partie du coût financier de prévention du risque et méconnaît, par suite, le principe pollueur-payeur et celui de maîtrise des risques à la source posés à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; - le règlement du PPRt est illégal en ce qu'il prescrit, en zone b2, " des niveaux de performance à atteindre (...) en fonction des aléas en présence ". Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2017, la société Brenntag, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la SCI Bignone la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les conclusions à fin d'annulation de la totalité de l'arrêté préfectoral du 7 novembre 2011 sont nouvelles en appel et donc irrecevables, de même que celles tendant à l'annulation de la totalité du PPRt, celles tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet des Bouches-du-Rhône de préparer un nouveau PPRt, celles tendant à ce qu'il prescrive à la société Brenntag la réalisation d'une étude sismique et celles tendant à l'annulation des dispositions du règlement relatif à la zone bleu clair en ce qui concerne les niveaux de performance à atteindre, et également qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par un mémoire enregistré le 3 décembre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrégularité du jugement du 7 juillet 2017 en ce que les premiers juges n'ont pas prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions présentées devant eux par la SCI Bignone tendant à l'annulation des dispositions du règlement du PPRt relatives à la zone bleu clair telles que figurant dans la notice de présentation en ce qu'elles mentionnent que "pour les biens existants, des niveaux de performance à atteindre sont prescrits en fonction des aléas en présence". Vu les autres pièces du dossier. Vu : - code de l'environnement ; - l'ordonnance n° 2015-1324 du 22 octobre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - et les conclusions de M. Chanon, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La société Brenntag a été autorisée, par arrêté du préfet des Bouches du-Rhône du 26 janvier 1989, à exploiter une usine de stockage, de mélange et de conditionnement de produits chimiques sise dans la zone industrielle des " Estroublans ", sur le territoire de la commune de Vitrolles. Cet établissement relève du classement " SEVESO " seuil haut, soumis à autorisation avec servitudes, au titre des installations classées pour la protection de l'environnement. Par arrêté du 10 novembre 2009, le préfet des Bouches-du-Rhône a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques (PPRt) autour de l'établissement de la société Brenntag. La SCI Bignone, qui est propriétaire de biens immobiliers situés dans le périmètre d'exposition aux risques de la société Brenntag et est à ce titre visée par les prescriptions édictées par le PPRt concernant cette dernière, a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 4 novembre 2013 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé ce PPRt. Elle relève appel du jugement du 7 juillet 2017 par lequel le tribunal a rejeté cette demande. Sur la recevabilité : En ce qui concerne les conclusions de la requête de la SCI Bignone tendant à l'annulation totale de l'arrêté préfectoral du 7 novembre 2011 portant prescriptions complémentaires à la société Brenntag Méditerranée : 2. Alors que la SCI Bignone a demandé, devant le tribunal administratif de Marseille, l'annulation de l'arrêté du 7 novembre 2011 en tant qu'il a modifié les dispositions relatives à l'étude sismique prévues par l'article 6 de l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 15 mai 2009 portant prescriptions complémentaires, les conclusions de sa requête tendent désormais à obtenir l'annulation totale de cet arrêté. Ces conclusions n'ayant pas été soumises aux premiers juges, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir qui leur est opposée par la société Brenntag au motif qu'elles constituent des conclusions nouvelles en appel. En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation des dispositions du règlement du PPRt relatives à la zone b2 bleu clair : 3. Les conclusions dirigées contre le règlement du PPRt en litige sont présentées par la SCI Bignone pour la première fois en appel. Elles sont, dès lors, irrecevables. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement : " L'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue à l'article L. 515-36 (...) et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. (...) ". Aux termes de l'article L. 515-16 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 1er de l'ordonnance du 22 octobre 2015 rendue applicable au litige en vertu du II de l'article 6 de cette ordonnance : " A l'intérieur du périmètre d'exposition aux risques, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique, délimiter : (...) / 2° Des zones dites de prescription, relatives à l'urbanisation existante, soumises aux dispositions de l'article L. 515-16-2 (...) ". Et selon l'article L. 515-16-2, introduit dans le code de l'environnement par l'article 1er de l'ordonnance du 22 octobre 2015 et rendu applicable aux PPRt approuvés antérieurement à l'entrée en vigueur de cette ordonnance en vertu du II de son article 6 et par conséquent, au présent litige : " I.- Dans les zones de prescription mentionnées à l'article L. 515-16, les plans de prévention des risques technologiques peuvent prescrire des mesures de protection des populations contre les risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine. / Ces mesures peuvent (...), pour les seuls logements, porter sur la réalisation de travaux de protection. (...). ". Enfin, l'article 6 de l'ordonnance du 22 octobre 2015 dispose expressément que les prescriptions de travaux de protection prévues par les PPRt ne s'appliquent qu'aux logements. 5. Les dispositions précitées réservent aux seuls logements la faculté donnée à l'auteur d'un PPRt de prescrire, dans les zones délimitées à l'intérieur d'un périmètre d'exposition aux risques technologiques, des mesures de protection des populations contre les risques encourus. Il est constant que les locaux dont la SCI Bignone est propriétaire ne sont pas des logements. Dès lors, lesdites dispositions ont rendu sans objet les conclusions de la SCI Bignone dirigées contre le PPRt en cause en tant qu'il lui prescrit des mesures de protection. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé, dans les motifs du jugement attaqué, qu'il n'y avait plus lieu d'y statuer. Toutefois, en omettant dans le dispositif de ce jugement de prononcer un non-lieu à statuer sur ces conclusions, notamment en ce qu'elles tendaient à l'annulation des dispositions du règlement du PPRt relatives à la zone bleu clair telles que figurant dans la notice de présentation en ce qu'elles mentionnent que "pour les biens existants, des niveaux de performance à atteindre sont prescrits en fonction des aléas en présence" et en rejetant la demande qui lui était soumise dans son intégralité, le tribunal s'est mépris sur l'étendue des conclusions sur lesquelles il devait statuer et a donc entaché le jugement d'irrégularité. Par suite, il y a lieu pour la Cour d'annuler sur ce point le jugement attaqué, d'évoquer les conclusions de la demande devenues sans objet au cours de la procédure de première instance et de décider qu'il n'y a pas lieu d'y statuer. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. Aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement : " L'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue à l'article L. 515-36 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. (...) / Ces plans délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre. ". 7. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 8. A l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 4 novembre 2013, la SCI Bignone excipe de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 7 novembre 2011 en ce qu'il aurait supprimé l'obligation qui lui était faite, par un précédent arrêté préfectoral du 15 mai 2009, de réaliser une étude sismique. Toutefois, les prescriptions complémentaires fixées à la société Brenntag Méditerranée par ces deux derniers arrêtés sur le fondement de l'article R. 512-31 du code de l'environnement sont indissociables de l'autorisation d'exploiter qui a été délivrée à celle-ci le 26 janvier 1989, l'installation ne pouvant, en l'absence de ces prescriptions, fonctionner dans des conditions permettant le respect des intérêts visés à l'article L. 511-1 du même code. Le PPRt en litige a, pour sa part, été élaboré sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 515-15 du code de l'environnement. La circonstance selon laquelle ce PPRt aurait pris en considération les mesures de prévention mises en oeuvre par la société Brenntag résultant des prescriptions associées à l'autorisation d'exploiter du 26 janvier 1989 n'est toutefois pas de nature à faire regarder l'arrêté du 7 novembre 2011 comme constituant la base légale de ce PPRt, et ce plan ne saurait en aucun cas être regardé comme une mesure d'application ou d'exécution dudit arrêté. Cet arrêté ne s'inscrit pas davantage dans le cadre d'une opération complexe dès lors qu'il n'a pas été spécialement édicté en vue de permettre l'élaboration et l'approbation du PPRt et que celui-ci n'est pas le dernier acte d'un processus administratif unique au sein duquel serait intervenu l'arrêté du 7 novembre 2011. La SCI Bignone ne peut par conséquent utilement invoquer, dans le présent litige, l'illégalité de cet arrêté par la voie de l'exception et ne saurait en tout état de cause en obtenir l'annulation, même partielle, par cette voie qui ne le permet pas. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 4 novembre 2013 serait illégal par voie de conséquence de l'illégalité de cet arrêté du 7 novembre 2011. 9. Dès lors que, par l'effet des dispositions de l'ordonnance du 22 octobre 2015 mentionnées au point 4 ci-dessus, la SCI Bignone n'est plus soumise aux prescriptions qui étaient imposées par le PPRt en litige aux société riveraines de l'établissement de la société Brenntag, elle ne peut utilement invoquer, au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de ce PPRt en tant qu'il délimite un périmètre d'exposition aux risques incluant ses bâtiments, que les mesures complémentaires imposées à l'exploitant sont insuffisantes. En tout état de cause, la SCI Bignone n'apporte aucun élément susceptible de contrarier l'affirmation de la société Brenntag, reprise à son compte par le commissaire-enquêteur lors de l'enquête publique après validation par la DREAL, selon laquelle la suggestion consistant à déplacer de deux mètres la pompe et les flexibles dans la zone de conditionnement afin de réduire l'aire d'impact de débris de verre en cas d'explosion de gaz, estimée à 56 mètres de rayon à partir de la source du risque, serait sans effet sur l'aire d'impact de rayon 75 mètres mesurée à partir de la zone " citerne " également concernée par un risque d'explosion de gaz, pour lequel les suggestions émises par le rapport Ballée du 7 août 2012 ont-elles-mêmes été considérées comme étant inapplicables. Il en est de même du moyen tiré de ce que le PPRt en litige aurait transféré sur les sociétés riveraines une partie du coût financier de prévention du risque et qu'il méconnaît, par suite, le principe pollueur-payeur et celui de maîtrise des risques à la source posés à l'article L. 110-1 du code de l'environnement. 10. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, la SCI Bignone n'est plus soumise aux prescriptions qui étaient imposées par le PPRt en litige. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement du PPRt serait illégal en ce qu'il prescrit, en zone b2, des niveaux de performance à atteindre en fonction des aléas en présence est inopérant. 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées par la société Brenntag, que la SCI Bignone n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI Bignone demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI Bignone une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Brenntag et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 7 juillet 2017 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de la SCI Bignone dirigées contre l'arrêté du 4 novembre 2013 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRt) autour de l'établissement de la société Brenntag en tant qu'il lui prescrit des mesures de protection. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de première instance mentionnées à l'article précédent. Article 3 : Le surplus de la requête de la SCI Bignone est rejeté. Article 4 : La SCI Bignone versera à la société Brenntag une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Bignone, à la société Brenntag et à la ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. Délibéré après l'audience du 5 juin 2020, à laquelle siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président-assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique le 19 juin 2020. 2 N° 17MA03764 nl