CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 04/10/2022, 21MA02345, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-04
Numéro : 21MA02345
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : JOURDAA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler, d'une part, la note de service du 11 octobre 2018 par laquelle le maire de la commune de Marseille a décidé son changement d'affectation et, d'autre part, l'arrêté du 2 avril 2019 par lequel le maire de la commune de Marseille lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un jour, ainsi que de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1904846 du 15 avril 2021, le magistrat désigné du tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 2 avril 2019, mis à la charge de la commune de Marseille la somme de 1 200 euros au titre des frais d'instance et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 16 juin 2021 et le 14 avril 2022, M. B..., représenté par Me Jourdaa, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 15 avril 2021 en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la note de service du 11 octobre 2018 ; 2°) d'annuler cette note de service du 11 octobre 2018 ; 3°) de prononcer le non-lieu à statuer sur les conclusions incidentes de la commune tendant à l'annulation du jugement en ce qu'il a annulé l'arrêté du 2 avril 2019, et subsidiairement de les rejeter ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête d'appel n'est pas tardive et ne procède pas d'une erreur quant au jugement attaqué ; - la décision litigieuse n'est pas une simple mesure d'organisation du service puisque, étant resté dans son nouveau service en sureffectif pendant cinq mois, elle n'est pas justifiée par l'intérêt du service, et puisque la mesure a emporté pour lui une baisse de rémunération, du fait d'un changement de cycle de travail ; - la décision en litige a été signée d'une autorité incompétente dans la mesure où son signataire occupe son poste de manière irrégulière et où il n'est pas établi que pour signer la mesure, il a bénéficié d'une délégation du maire ; - cette décision a été prise au terme d'une procédure irrégulière, faute d'une part, d'avoir donné lieu à une déclaration de vacance d'emploi comme le prévoit l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, d'autre part, d'avoir été précédée de la consultation de la commission administrative paritaire, en méconnaissance de l'article 52 de cette même loi et enfin, à défaut pour le requérant d'avoir été mis à même de demander la communication de son dossier en temps utile, conformément à l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ; - son changement d'affectation, qui constitue une sanction disciplinaire déguisée, a été prise au mépris de la procédure disciplinaire posée par l'article 4 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux, n'est pas motivée, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, et procède d'un détournement de pouvoir ; - l'appel incident a perdu son objet depuis le retrait de l'arrêté du 2 juillet 2019 par arrêté du 21 mai 2021 et, subsidiairement, s'avère irrecevable, la commune n'ayant aucun intérêt à agir contre un jugement relatif à un arrêté dont elle a par ailleurs prononcé le retrait ; - en tout état de cause, l'arrêté du 2 avril 2019 est illégal pour méconnaissance de la règle non bis in idem, compte tenu de ce qu'il n'a commis aucune faute et que cette mesure est disproportionnée. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2022, la commune de Marseille, représentée par Me Bouteiller, conclut au rejet de la requête et, à titre incident, à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé l'arrêté du 2 avril 2019. La commune soutient que : - la requête d'appel est irrecevable car dirigée contre un jugement qui ne porte pas le numéro mentionné dans les écritures de l'appelant ; - la demande de première instance, en tant que dirigée contre la note de service du 11 octobre 2018, est irrecevable, cette note constituant une simple mesure d'organisation du service ; - les autres moyens d'appel ne sont pas fondés ; - à titre incident, l'arrêté du 2 avril 2019 n'est pas entaché de disproportion, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, compte tenu des manquements à l'obligation de réserve et à l'obligation d'obéissance hiérarchique commis par le requérant. Par ordonnance du 19 avril 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 13 mai 2022, à 12 heures. Par une lettre du 2 septembre 2022, la Cour a informé les parties, sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d'office tiré de ce que l'appel incident formé par la commune et tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé la sanction disciplinaire d'exclusion de fonctions d'une durée d'un jour, est irrecevable car présentant à juger un litige distinct de l'appel principal. Par une lettre du 2 septembre 2022, la Cour a informé les parties, sur le fondement des mêmes dispositions, de ce qu'elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d'office tiré de ce que le jugement attaqué, en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision portant changement d'affectation, est entaché d'incompétence, le magistrat désigné du tribunal pour statuer seul ne pouvant se prononcer sur de telles conclusions qui échappent au champ d'application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi du 22 avril 1905, portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me Hébert, substituant Me Jourdaa, représentant M. B... et de Me Seisson, substituant Me Bouteiller, représentant la commune de Marseille. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., gardien-brigadier de la police municipale de la commune de Marseille, a été l'objet le 11 octobre 2018 d'une note de service par laquelle le directeur général à la sécurité a décidé de son affectation à l'unité de fourrière automobile à compter du 15 octobre 2018, puis, par arrêté du maire de Marseille du 2 avril 2019, d'une exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un jour. Par un jugement du 15 avril 2021, dont M. B... relève appel, le magistrat désigné du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la note de service du 11 octobre 2018. La commune de Marseille fait appel incident de ce même jugement en tant que, par celui-ci, le tribunal a annulé l'arrêté du 2 avril 2019. Sur l'appel principal : En ce qui concerne la recevabilité de l'appel principal : 2. La circonstance que pour désigner le jugement qu'elle attaque, la requête d'appel mentionne un numéro erroné, demeure sans incidence sur sa recevabilité. En ce qui concerne la régularité du jugement querellé : 3. Aux termes de l'article R. 222-13 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans statue en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l'application de l'article R. 732-1-1 : (...) 2° Sur les litiges relatifs à la notation ou à l'évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents publics ainsi qu'aux sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre qui ne requièrent pas l'intervention d'un organe disciplinaire collégial ; (...) ". 4. Devant le tribunal administratif de Marseille, M. B... a demandé, dans la même requête, non seulement l'annulation de la note de service du 11 octobre 2018 prononçant son changement d'affectation à compter du 15 octobre 2018, mais encore celle de l'arrêté du 2 avril 2019 lui infligeant la sanction disciplinaire de l'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un jour. Les premières conclusions de cette requête ne présentaient ainsi à juger ni un litige relatif à la notation ou à l'évaluation professionnelle de l'intéressé, ni un litige portant sur une sanction disciplinaire prononcée à son encontre au sens des dispositions du 2° de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, citées au point précédent, alors même que M. B... soutenait, et persiste à soutenir en cause d'appel, que la note de service constitue une sanction déguisée. Il suit de là que le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Marseille n'était pas compétent pour statuer sur les conclusions de M. B... dirigées contre la note de service du 11 octobre 2018. La double circonstance que M. B... ait lui-même présenté, par un seul et même recours, de telles conclusions ainsi que ses prétentions tendant à l'annulation de la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un jour, laquelle constitue pour sa part une sanction disciplinaire qui ne requiert pas l'intervention d'un organe disciplinaire collégial, au sens des dispositions citées au point précédent, et que le premier juge ait estimé ne pas devoir inviter l'intéressé à présenter deux requêtes distinctes dirigées contre l'une et l'autre de ces mesures, est sans incidence sur la compétence du tribunal. 5. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la note de service du 11 octobre 2018. 6. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur ces conclusions. En ce qui concerne la note de service du 11 octobre 2018 : 7. D'une part, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination, est irrecevable. 8. D'autre part, un changement d'affectation prononcé d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 9. M. B..., gardien-brigadier de police municipale de la commune de Marseille, en fonction à la deuxième section de la brigade de tranquillité publique, a été affecté, par la décision en litige, à la deuxième section de l'unité enlèvements-restitutions de véhicules automobiles, à compter du 15 octobre 2018. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des rapports du 10 octobre 2018, établis par le brigadier-chef principal commandant la brigade de tranquillité publique et par la directrice de la police municipale, que cette mesure a été prise, dans l'intérêt du service, en vue de mettre fin à des difficultés relationnelles entre M. B... et certains de ses collègues de brigade, liées notamment à des comportements de sa part, inadaptés aux patrouilles et interventions sur la voie publique. 10. En premier lieu, dans la mesure où, contrairement à ce qu'affirme l'appelant, il ne ressort d'aucun des rapports de sa hiérarchie, pas même de ceux établis postérieurement à la note en litige, dont le rapport du directeur général à la sécurité du 9 janvier 2019, que ce changement d'affectation aurait été prononcé en réaction aux manquements de l'intéressé à ses obligations professionnelles et déontologiques, et où de tels manquements ont été sanctionnés par l'arrêté du 2 avril 2019 d'exclusion temporaire de fonctions d'un jour, annulé par le jugement querellé, cette mesure ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée, alors même qu'elle est intervenue un jour seulement après les premiers rapports de sa hiérarchie. Pour contester la réalité de l'intérêt du service au titre duquel la décision litigieuse a été prononcée, lequel tient aux difficultés relationnelles causées par ses comportements lors d'interventions sur la voie publique, M. B..., qui ne remet pas en cause la réalité de ces difficultés, ne peut efficacement faire valoir que les missions de l'unité enlèvements-restitutions de véhicules où il est nouvellement affecté impliquent des interventions sur la voie publique, dès lors qu'il est constant que cette affectation place l'intéressé dans un nombre moins important de situations en contact des usagers de la voie publique que son précédent poste à la brigade de tranquillité publique. L'intéressé ne peut davantage prétendre que sa nouvelle affectation ne serait pas conforme à l'intérêt du service, faute d'avoir été précédée de la déclaration de vacance prévue à l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, une telle mutation interne ayant été opérée en surnombre, ainsi qu'il le soutient lui-même. 11. En deuxième lieu, ce changement d'affectation, dont il n'est ni démontré ni même soutenu qu'il traduirait une discrimination, est intervenu au sein de la même commune et sans que soit porté atteinte aux droits statutaires ou aux droits et libertés fondamentaux du requérant. L'allégation de celui-ci aux termes de laquelle " le poste au service de la fourrière municipale comporterait inéluctablement un déclassement, une atteinte à ses prérogatives ", et qui n'est accompagnée d'aucun autre élément que deux références non commentées à des décisions du Conseil d'Etat, n'est pas assortie des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 12. Si, en troisième lieu, M. B... affirme que depuis son affectation à l'unité de la fourrière des véhicules automobiles, sa rémunération a diminué, en cela que le cycle de travail correspondant à ce service n'offre plus la possibilité d'accomplir des tâches supplémentaires les week-ends et jours fériés, lors de permanences ou de remplacements, de telles allégations, qui ne sont assorties d'aucun élément probant, sont contredites par les énonciations de ses courriers des 17 décembre 2018 et 28 janvier 2019 selon lesquelles aucun de ses actes de candidature aux permanences n'a été retenu, ainsi que par les réponses qui y ont été données par le directeur général à la sécurité les 9 janvier et 26 mars 2019 confirmant que les tâches supplémentaires correspondant à des permanences sont possibles et fondées sur le volontariat. Il est en outre constant que ni la quotité de travail hebdomadaire de M. B..., ni ses traitement et régime indemnitaire n'ont été modifiés par l'effet de la décision en litige, et que le surcroît de rémunération dont l'intéressé a pu bénéficier dans son précédent poste, et dont il vient d'être dit qu'il n'est pas empêché de bénéficier, sous une autre forme, dans sa nouvelle affectation, ne constitue pas un élément de sa rémunération globale. 13. Il suit de là que la décision en litige, qui n'est pas une sanction déguisée et ne traduit pas une discrimination, qui ne porte aucune atteinte aux droits et prérogatives que M. B... tient de son statut ou à l'exercice de ses droits et libertés fondamentaux, et qui n'emporte aucune perte de responsabilités ou de rémunération, présente le caractère d'une mesure d'ordre intérieur, qui ne fait pas grief au requérant, alors même qu'elle a été prise pour des motifs tenant au comportement de celui-ci. M. B... n'est donc pas recevable à en demander l'annulation, ainsi que le soutient la commune en défense. Les conclusions tendant à de telles fins doivent être rejetées pour ce motif. Sur l'appel incident : 14. Ni la circonstance que par un arrêté du 21 mai 2021, le maire de Marseille a cru devoir " annuler " son arrêté du 2 avril 2019 infligeant à M. B... la sanction de l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'une journée, alors que cet arrêté a été annulé par le jugement attaqué, ni cette annulation contentieuse, ne sont de nature à rendre sans objet les conclusions de la commune de Marseille tendant à ce que soit annulé ce jugement, en tant que par celui-ci, le magistrat désigné du tribunal a prononcé cette annulation. 15. Cependant, de telles conclusions, présentées au-delà de l'expiration du délai d'appel, et constitutives par conséquent d'un appel incident sur l'appel principal formé par M. B..., présentent à juger un litige distinct de celui sur lequel porte l'appel principal, et sont donc irrecevables. Elles doivent être rejetées pour ce motif. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Marseille, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. Les conclusions de celui-ci tendant à l'application de ces dispositions ne peuvent dès lors qu'être rejetées. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1904846 du tribunal administratif de Marseille du 15 avril 2021 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la note de service du 11 octobre 2018. Article 2 : Les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la note de service du 11 octobre 2018, ainsi que ses prétentions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 3 : Les conclusions incidentes de la commune de Marseille sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B... et à la commune de Marseille. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2022. N° 21MA023452