CAA de PARIS, 4ème chambre, 05/05/2015, 13PA03677, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2015-05-05
Numéro : 13PA03677
Président : Mme COËNT-BOCHARD
Rapporteur : M. Ermès  DELLEVEDOVE
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSET
Avocat(s) : CABINET STASI CHATAIN & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 27 septembre 2013, présentée pour la commune de Fontainebleau, représentée par son maire, par Me Fayat ; la commune de Fontainebleau demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1205032/6 du 19 juillet 2013 par lequel le Tribunal administratif de Melun, à la demande de Mme C...B..., conseillère municipale, a annulé la décision implicite par laquelle la commune a rejeté sa réclamation en date du 2 mars 2012 tendant à ce que la commune recouvre les sommes correspondant au montant des indemnités versées aux adjoints et conseillers municipaux délégués pour la période comprise entre le 22 mars et le 7 juillet 2008 et a enjoint à la commune d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer ces indemnités ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme B...devant le Tribunal administratif de Melun ; 3°) de mettre à la charge de Mme B...la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune de Fontainebleau soutient que : - les premiers juges ont inexactement qualifié la décision contestée comme le refus de retirer les actes de mandatement des indemnités de fonction des élus concernés alors que MmeB..., en demandant le remboursement des indemnités illégalement perçues par l'émission de titres de recettes, a sollicité, non le retrait des actes de mandatement, mais le remboursement des indemnités effectivement versées aux élus ; - le jugement est entaché d'une erreur de droit dans la mesure où, si les premiers juges ont considéré que les actes de mandatement étaient de simples mesures de liquidation de la créance nées des délibérations litigieuses, le versement effectif des indemnités au profit des élus concernés révélait l'existence de décisions administratives individuelles créatrices de droit, qui ne pouvaient plus à partir du mois de novembre 2008 être remises en cause ; - les créances de la commune sur les élus correspondant aux indemnités qui leur ont été versées pour la période du 22 mars au 7 juillet 2008 sont prescrites, la prescription quinquennale de l'article 2224 du code civil étant acquise au-delà d'un délai de cinq ans à compter de la délibération litigieuse du 7 juillet 2008, en sorte que, par le jugement attaqué en date du 19 juillet 2013, les premiers juges n'ont pu légalement faire injonction à la commune d'émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les indemnités versées aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués ; Vu le mémoire en défense, enregistré 2 juillet 2014, présenté pour Mme C...B..., demeurant..., par MeA..., qui conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint sous astreinte de 50 euros par jour de retard à l'administration d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités indûment versées du 22 mars au 7 juillet 2008 et à ce que soit mise à la charge de la commune de Fontainebleau la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que : - les deux délibérations des 26 mars et 7 juillet 2008 fixant les indemnités litigieuses ont été annulées par le jugement du Tribunal administratif de Melun du 2 février 2012, devenu définitif, en sorte que l'exposante a sollicité, à juste titre, la commune pour qu'elle retire les actes de mandatement illégaux, comme privés de base légale, en émettant des titres de recettes pour recouvrer les sommes qui ont été indûment payées aux élus concernés ; - contrairement à ce que soutient la commune, les actes de mandatement, qui sont de simples mesures de liquidation et non des décisions créatrices de droit, sont susceptibles de retrait sans condition de délai ; - le point de départ du délai de la prescription de cinq ans ne saurait être fixé aux dates d'adoption des délibérations illégales précitées, la créance de la commune n'étant pas née à ces dates, mais à compter du jugement du 2 février 2012 constatant leur illégalité en sorte que, à cette date, la créance n'était pas prescrite ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 13 avril 2015, présenté pour la commune de Fontainebleau, par M. Fayat ; Vu le jugement attaqué ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code civil ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 avril 2015 : - le rapport de M. Dellevedove, premier conseiller, - les conclusions de M. Rousset, rapporteur public, - et les observations de Me Fayat, avocat de la commune de Fontainebleau ; 1. Considérant que, par un jugement en date du 2 février 2012 devenu définitif, le Tribunal administratif de Melun a annulé les délibérations des 26 mars et 7 juillet 2008 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Fontainebleau avait fixé le régime indemnitaire attaché à l'exercice des fonctions des adjoints et des conseillers municipaux délégués aux motifs, pour la première, qu'elle n'était pas accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal et, pour la seconde, qu'elle était entachée d'une rétroactivité illégale ; que, par lettre en date du 29 février 2012, estimant que devaient être remboursées les indemnités illégalement perçues par les élus concernés, Mme C...B..., conseillère municipale, arguant de l'annulation de ces délibérations, sollicitait du maire de Fontainebleau la pleine exécution du jugement précité par l'émission de titres de recettes pour recouvrer les sommes indûment payées ; que, par le jugement en date du 19 juillet 2013 dont la commune de Fontainebleau fait appel, le Tribunal administratif de Melun, à la demande de MmeB..., a annulé la décision implicite par laquelle la commune a refusé de faire droit à sa réclamation et a enjoint à la commune d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer ces indemnités ; 2. Considérant que, sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; que, pour l'application de ces règles, doit être assimilée à une décision explicite accordant un avantage financier celle qui, sans avoir été formalisée, est révélée par des agissements ultérieurs ayant pour objet d'en assurer l'exécution ; que l'existence d'une décision de cette nature peut par exemple, en fonction des circonstances de chaque espèce, être manifestée par le versement à l'intéressé des sommes correspondantes, telles qu'elles apparaissent sur son bulletin de paye ou son bulletin d'indemnité de fonction ; qu'en revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement ; 3. Considérant, en premier lieu, que les versements aux élus concernés des indemnités en cause résultent directement des actes de mandatement pris par la commune de Fontainebleau, lesquels représentent l'aboutissement du processus de liquidation des créances nées des deux délibérations des 26 mars et 7 juillet 2008 instituant le régime indemnitaire attaché à l'exercice des fonctions des adjoints et des conseillers municipaux délégués; qu'il s'en suit, d'une part, que ces actes de mandatement, constituant de simples mesures de liquidation de la créance résultant des délibérations précitées, ne peuvent être regardés comme des décisions créatrices de droit ; que, d'autre part, les versements effectifs de ces indemnités, simples mesures d'exécution de ces actes de mandatement, ne sauraient pas davantage révéler l'existence de décisions individuelles créatrices de droit pour leurs bénéficiaires ; que, par ailleurs, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal étant en principe gratuites en vertu de l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales, par suite de l'annulation des délibérations précitées par le Tribunal administratif de Melun, les indemnités en cause étaient dépourvues de base légale ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la commune de Fontainebleau, aucune décision individuelle créatrice de droit ne s'opposait à ce que la commune de Fontainebleau exige, par l'émission des titres de recettes correspondants, le remboursement des indemnités illégalement perçues par leurs bénéficiaires entre le 26 mars et le 7 juillet 2008, qui étaient privées de base légale ; 4. Considérant, en second lieu, qu'en vertu de l'article 2224 du code civil, les actions personnelles que peut exercer la commune de Fontainebleau à l'encontre de ses adjoints et conseillers municipaux pour recouvrer les sommes illégalement versées au titre des indemnités de fonction en cause sur la période du 26 mars au 7 juillet 2008 se prescrivent par cinq ans à compter du jour où la commune " a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer " ; qu'une commune n'est pas avec les élus composant son conseil municipal dans une relation d'employeur à salarié comme le soutient la commune requérante ; qu'en tout état de cause, l'article L. 3245-1 du code du travail dont elle se prévaut fixe la prescription de l'action en répétition du salaire indû dans les mêmes conditions que celles de l'article 2224 du code civil ; 5. Considérant que la délibération susmentionnée du 7 juillet 2008 disposait expressément que les indemnités de fonction en cause seraient versées rétroactivement à compter du 22 mars 2008 ; que, contrairement à ce que soutient la commune de Fontainebleau, la délibération du conseil municipal du 17 mai 2010 doit être regardée non comme ayant retiré mais seulement abrogé pour l'avenir la délibération précitée du 7 juillet 2008, laquelle, dans ces conditions, était présumée légale jusqu'à son annulation par le Tribunal administratif de Melun ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient la commune de Fontainebleau, les premiers juges ont fixé à juste titre le point de départ du délai de cette prescription au 2 février 2012, date de lecture du jugement susmentionné du Tribunal administratif de Melun annulant les délibérations des 26 mars et 7 juillet 2008, et ont écarté, par voie de conséquence, la prescription quinquennale opposée par la commune de Fontainebleau ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Fontainebleau n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun, à la demande de MmeB..., a annulé la décision implicite par laquelle la commune a refusé de faire droit à sa réclamation et a enjoint à la commune de Fontainebleau d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer ces indemnités ; Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte de MmeB... : 7. Considérant que, après avoir relevé à juste titre que leur jugement impliquait nécessairement l'émission de titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités susmentionnées illégalement versées pour la période du 22 mars au 7 juillet 2008, les premiers juges ont ordonné cette émission dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement attaqué ; que, par ses conclusions incidentes, MmeB..., invoquant l'absence de justification par la commune de l'émission de titres de recettes en vue de l'exécution de ce jugement, demande à la Cour de réitérer cette injonction assortie d'une astreinte de 50 euros par jour de retard ; que, sous réserve de modifications dans les circonstances de droit ou de fait et notamment à condition que, à la date du présent arrêt, l'émission effective des titres de recettes en cause ne rende pas sans objet cette injonction, il y a lieu de faire droit à ces conclusions et de prescrire à la commune de Fontainebleau d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités susvisées indûment versées aux adjoints et conseillers municipaux concernés pour la période du 22 mars au 7 juillet 2008, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt sous astreinte de 50 euros par jour de retard, ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de Mme B...qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la commune de Fontainebleau et non compris dans les dépense ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fontainebleau la somme de 1 500 euros au titre des frais de même nature exposés par MmeB... ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Fontainebleau est rejetée. Article 2 : Sous réserve de modifications dans les circonstances de droit ou de fait et notamment de l'émission effective de titres de recettes à la date du présent arrêt, il est enjoint à la commune de Fontainebleau de procéder à l'émission de titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités illégalement versées aux adjoints et conseillers municipaux pendant la période du 22 mars au 7 juillet 2008 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt sous astreinte de 50 euros par jour de retard . Article 3 : La commune de Fontainebleau versera à Mme B...la somme de 1 500 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fontainebleau et à Mme C...B.... Délibéré après l'audience du 14 avril 2015, à laquelle siégeaient : - Mme Coënt-Bochard, président de chambre, - M. Dellevedove, premier conseiller, - M. Cantié, premier conseiller, Lu en audience publique, le 5 mai 2015. Le rapporteur, E. DELLEVEDOVELe président, E. COËNT-BOCHARD Le greffier, A.-L. CALVAIRELa République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13PA03677