COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 26/05/2015, 13LY01335, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-26
Numéro : 13LY01335
Président : M. RIQUIN
Rapporteur : Mme Véronique  VACCARO-PLANCHET
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : CABINET BOIVIN & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Société des carrières et matériaux de Savoie (SCMS) a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 19 janvier 2011, par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Voglans. Par un jugement n° 1101052 du 8 avril 2013, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération en tant qu'elle classe le secteur des Grandes Cotes en zone AUD1z et rejeté le surplus des conclusions de la SCMS. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 29 mai 2013, et un mémoire enregistré le 17 octobre 2013, la SCMS, représentée par la SCP Cabinet Boivin et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 8 avril 2013, en tant qu'il rejette le surplus de ses conclusions dirigées contre la délibération du 19 janvier 2011 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget du 19 janvier 2011 ; 3°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la procédure de modification d'un plan local d'urbanisme doit nécessairement être engagée par une délibération et que l'ordonnance du 5 janvier 2012 n'a pas eu pour seul objet de préciser l'état du droit sans le modifier ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard de l'importance des changements envisagés ; - le projet de modification n'a pas été notifié aux maires des communes membres de la communauté d'agglomération avant l'ouverture de l'enquête publique, en méconnaissance des articles L. 123-18 et L. 123-13 du code de l'urbanisme ; - le conseil municipal de la commune de Voglans, seule commune membre de la communauté d'agglomération à être concernée par la modification du plan local d'urbanisme, n'a pas émis d'avis, contrairement à ce que prévoit l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales et qu'en conséquence la modification ne pouvait intervenir que trois mois après la notification du projet à la commune ; - le dossier soumis à enquête publique n'a pas permis la bonne information du public dès lors que la notice justificative n'aborde pas les incidences de la modification et qu'elle comporte des inexactitudes ; - la modification porte atteinte à l'économie du projet d'aménagement et de développement durable et qu'une procédure de révision était en conséquence nécessaire ; - la modification est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure dès lors qu'elle n'a été adoptée que dans le but de s'opposer à la délivrance de l'autorisation d'exploiter sollicitée auprès de la préfecture le 19 février 2010 ; - la modification méconnaît l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme qui impose aux documents d'urbanisme d'assurer la satisfaction des besoins présents et futurs en matière d'activité économique. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 12 septembre 2013 et le 23 juin 2014, la communauté d'agglomération du Lac du Bourget, représentée par la SELARL Itinéraires droit public, conclut au rejet de la requête à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SCMS en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la société requérante ne démontre pas avoir un intérêt à agir contre la délibération attaquée ; - la SCMS n'a pas d'intérêt à agir contre la délibération dans son ensemble ; - les moyens soulevés par la SCMS ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vaccaro-Planchet, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - les observations de MeA..., représentant le cabinet Boivin et associés, avocat de la Société des Carrières et Matériaux de Savoie, et celles de MeB..., représentant la Selarl Itinéraires Droit Public, avocat de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget. 1. Considérant que, par un jugement du 8 avril 2013, le tribunal administratif de Grenoble a, à la demande de la Société des Carrières et Matériaux de Savoie (SCMS), annulé partiellement la délibération du 19 janvier 2011 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Voglans, en tant qu'elle classe le secteur des Grandes Cotes en zone AUD1z ; que la SCMS relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions dirigées contre cette délibération ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération litigieuse : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-13 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la même date : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : / a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; / b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; / c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. / (...) Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que, si l'élaboration et la révision du plan local d'urbanisme doivent être prescrites par une délibération du conseil municipal, l'engagement de la procédure de modification du plan n'est pas subordonné à l'intervention d'une telle délibération ; que cette procédure peut, par suite, être régulièrement engagée par le maire ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la modification du plan local d'urbanisme de la communauté d'agglomération du lac du Bourget en litige serait entachée d'illégalité faute d'avoir été engagée par une délibération du conseil communautaire, doit être écarté ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " Le rapport de présentation : / (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement (...) / En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la " notice justificative " du projet de modification présente chaque modification apportée par rapport à la réglementation existante et précise ses justifications ; que, dès lors, ce document est, compte tenu de l'objet de la procédure et sans que son appellation n'ait d'incidence, suffisamment précis ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions précitées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme auraient été méconnues doit être écarté ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-18 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le débat prévu au premier alinéa de l'article L. 123-9 est organisé au sein des conseils municipaux des communes couvertes par le projet de plan local d'urbanisme ou concernées par le projet de révision. Le projet arrêté leur est soumis pour avis. Cet avis est donné dans un délai de trois mois ; à défaut, il est réputé favorable./ Les maires de ces communes (...). En cas de modification, le projet leur est notifié dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article L. 123-13. " ; qu'aux termes de l'article L 123-13 alors applicable : " Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4 " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la communauté d'agglomération du lac du Bourget a notifié le projet en litige à la commune de Voglans, seule commune concernée par la modification du plan local d'urbanisme, l'ensemble des modifications apportées concernant exclusivement son territoire, par un courrier daté du 13 octobre 2010 ; qu'elle l'a également adressé, accompagné d'un courrier daté du 19 octobre 2010, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et aux autorités mentionnées aux articles L. 122-4 et L. 121-4 du code de l'urbanisme ; que le maire de la commune de Voglans atteste avoir reçu ce dossier le 15 octobre 2010 et les services de l'Etat " durant la deuxième quinzaine du mois d'octobre 2010 " ; que dans ces conditions, et alors que la société requérante n'allègue aucune circonstance de nature à contredire ces éléments, le moyen tiré de ce que le projet n'aurait pas été notifié dans les conditions prévues par les dispositions précitées ne peut qu'être écarté ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5211- 57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable (...) " ; qu'ainsi qu'il vient d'être dit, le projet de modification a été notifié à la commune de Voglans accompagné d'un courrier daté du 13 octobre 2010 ; que le maire de la commune atteste avoir reçu cet envoi le 15 octobre 2010 ; qu'ainsi, le délai de trois mois étant écoulé à la date de la délibération attaquée du 19 janvier 2011, le conseil municipal de Voglans est réputé avoir émis un avis favorable au projet ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence d'avis du conseil municipal de Voglans doit être écarté ; 6. Considérant que la " notice justificative " précise les dispositions du règlement initial et les modifications apportées ; que si cette notice indique que l'extension de la carrière serait de nature à engendrer des nuisances sonores, y compris la nuit, et à avoir une incidence sur la circulation locale en augmentant le nombre de poids lourds, alors que dans sa demande d'autorisation d'exploiter, la SCMS indiquait au contraire qu'il n'y aurait pas de nuisances nocturnes et que l'impact de l'extension sur le trafic routier local serait limité par l'organisation de rotations, ces inexactitudes sont demeurées sans incidence sur l'information du public dès lors qu'elles ne concernent pas directement l'objet de la modification du plan local d'urbanisme mais les modalités de l'exploitation de la carrière en cas d'extension ; que, dans ces conditions, le dossier soumis à enquête publique permettait aux administrés d'apprécier la portée réelle des modifications, alors même que la notice ne décrit pas les conséquences économiques, sociales et environnementales du changement de zonage du terrain qui permettait jusque là l'extension de la carrière ; que par suite le moyen tiré de ce que le dossier soumis à l'enquête publique n'aurait pas permis la bonne information du public doit être écarté ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : (...) 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière (...) d'activités économiques (...) " ; que l'impossibilité d'étendre la carrière, alors au demeurant que la commune connaît " une forte activité économique ", notamment commerciale, comme cela ressort du rapport d'enquête publique, n'apparaît pas à elle seule de nature à mettre en cause la satisfaction des besoins en matière d'activités économiques, visée au 2° de l'article L. 121-1 précité, sur le territoire de la commune de Voglans ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 (...) " ; que, compte tenu notamment des nombreuses activités économiques et commerciales présentes sur le territoire de la commune de Voglans, il ne ressort pas des pièces du dossier que la suppression de la possibilité d'extension de la carrière porterait atteinte à l'orientation définie par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) consistant à " maintenir et développer harmonieusement l'activité économique locale ", qui d'ailleurs ne doit pas nuire à la qualité de vie des habitants ; que si la carrière n'est pas située dans " l'écrin vert et boisé en arrière plan " du village identifié par le PADD, l'impossibilité d'étendre la carrière ne porte pas atteinte à l'orientation consistant à préserver cet écrin vert ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la communauté d'agglomération ne pouvait légalement recourir à la procédure de modification du plan local d'urbanisme, les modifications envisagées portant atteinte à l'économie générale du PADD, doit être écarté ; 9. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur et la direction régionale de l'environnement ont rendu des avis défavorables à la modification, compte tenu notamment de la pénurie de matériaux de construction dans le département et de la nécessité de poursuivre l'activité des carrières permettant l'extraction de matériaux de qualité, comme celle de Voglans, qui ressort du schéma départemental des carrières ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la modification permet de protéger les zones résidentielles situées à proximité immédiate du secteur des Grandes Vignes et de préserver cet espace naturel en coteau, visible en vue lointaine depuis la vallée ; qu'ainsi, compte tenu des enjeux environnementaux justifiant l'interdiction d'étendre la carrière, le moyen tiré de ce que la modification du plan local d'urbanisme serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ; 10. Considérant que le fait que la commune a présenté la modification en litige comme la seule " parade " au projet d'extension de la carrière de la SCMS dans un courrier adressé au commissaire enquêteur ne suffit pas à établir que la modification en litige serait entachée d'un détournement de procédure ou de pouvoir dès lors, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, la procédure de modification était adaptée aux modifications envisagées par la communauté d'agglomération du Lac du Bourget et que la décision de limiter l'extension de la carrière a pour finalité de permettre la préservation de l'environnement ainsi que de limiter l'impact des nuisances sur les propriétés situées à proximité, et répond ainsi à une préoccupation d'urbanisme ; qu'il ressort des pièces du dossier que si la procédure de modification a été engagée alors qu'une demande d'extension de la carrière était en cours d'instruction, le projet de modification était envisagé dès le début de l'année 2010 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la modification en litige serait entachée d'un détournement de pouvoir doit être écarté ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la communauté d'agglomération du Lac du Bourget, que la SCMS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ; 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SCMS au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de la SCMS à ce titre ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société des carrières et matériaux de Savoie est rejetée. Article 2 : La société des carrières et matériaux de Savoie versera la somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération du Lac du Bourget au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société des carrières et matériaux de Savoie et à la communauté d'agglomération du las du Bourget. Copie en sera adressée pour information à la commune de Voglans. Délibéré après l'audience du 28 avril 2015, à laquelle siégeaient : M. Riquin, président, M. Picard, président assesseur, Mme Vaccaro-Planchet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 mai 2015. '' '' '' '' 1 7 N° 13LY01335 vv