Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 23/06/2014, 13MA02769, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-06-23
Numéro : 13MA02769
Président : M. BENOIT
Rapporteur : Mme Isabelle  BUCCAFURRI
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP GERBAUD - AOUDIANI - CANELLAS - CHARMASSON - COTTE

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 13MA02769, le 12 juillet 2013, présentée pour M. E...A... C..., demeurant à ...élisant domicile... ; M. A...C...demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1105000 en date du 6 mai 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération en date du 28 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Prunières a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, et, d'autre part, de la décision implicite du maire de la commune de Prunières rejetant son recours gracieux formé le 26 mars 2011 et la décision expresse du maire de la commune notifiée le 8 juin 2011 rejetant son recours administratif facultatif gracieux ; 2°) d'annuler la délibération susvisée, la décision implicite du maire de la commune de Prunières rejetant son recours gracieux formé le 26 mars 2011 et la décision du maire de la commune notifiée le 8 juin 2011 rejetant son recours administratif facultatif gracieux ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 28 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Prunières a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme en tant qu'elle maintient le dernier alinéa de l'article Nh/Nd 14 du règlement du plan local d'urbanisme et ensemble la décision implicite du maire de la commune de Prunières rejetant son recours gracieux formé le 26 mars 2011 et la décision du maire de la commune notifiée le 8 juin 2011 rejetant son recours administratif facultatif gracieux ; 4°) à titre principal, d'enjoindre à la commune de Prunières d'abroger le dernier alinéa de l'article Nh/Nd 14 du règlement du plan local d'urbanisme dans le délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de réexaminer son dossier dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 5°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de la commune de Prunières la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ............................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 mai 2014 : - le rapport de Mme Buccafurri, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de Me B...pour M. A...C...et de Me D...pour la commune de Prunières ; 1. Considérant que M. A...C...est propriétaire de la parcelle cadastrée n° 94, sise au lieu-dit " Le Grand Hoire " sur le territoire de la commune de Prunières et classée en zone ND du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et comportant un ancien corps de ferme ; que, par une délibération en date du 12 avril 2010, le conseil municipal de la commune de Prunières, a décidé de procéder à l'élaboration de la révision simplifiée n° 1 du PLU de la commune ainsi qu'à la modification n° 1 de ce document d'urbanisme ; qu'au cours de l'enquête publique conjointe, qui s'est déroulée du 15 novembre au 18 décembre 2010, M. A...C...a adressé, le 15 décembre 2010, au commissaire enquêteur un courrier, auquel il n'a été apporté aucune réponse, dans lequel il sollicitait, soit que l'article Nh/Nd 14 du règlement du PLU, prévoyant que le changement de destination d'un bâtiment existant était autorisé dans la limite d'une surface hors oeuvre nette (SHON) maximale de 280 m² entièrement située dans le volume existant, soit modifié, soit que son terrain soit classé en secteur UB1, dans lequel aucune limite de SHON n'était fixée pour le changement de destination d'une construction existante avant l'opposabilité du PLU ; que, par une délibération en date du 28 janvier 2011, le conseil municipal a approuvé la révision simplifiée n° 1 et la modification n° 1 du PLU ; que, par un courrier en date du 22 mars 2011, reçu le 26 mars suivant en mairie, M. A...C...a sollicité du maire le retrait de cette délibération ainsi que l'abrogation de l'article Nh/Nd 14 du règlement du PLU, estimant ce dernier illégal ; que ce recours a été rejeté par une décision en date du 3 juin 2011 ; que M. A... C...relève appel du jugement en date du 6 mai 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération en date du 28 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Prunières a approuvé la modification n° 1 du PLU de la commune, et, d'autre part, de la décision implicite du maire de la commune rejetant son recours gracieux formé le 26 mars 2011 ainsi que de la décision expresse du maire de la commune notifiée le 8 juin 2011 rejetant son recours administratif facultatif gracieux ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort de l'examen de la requête introductive d'instance déposée devant le tribunal administratif par M. A...C...que ce dernier faisait valoir que les dispositions de l'article Nh/Nd 14 dernier alinéa du PLU avaient pour effet d'imposer une densité maximale à la reconstruction ou l'aménagement de bâtiments existants, en zone ND, en méconnaissance des prescriptions de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme en ce que cette limite de densité ne correspondait à aucun motif d'architecture ou d'urbanisme et qu'aucune disposition du code de l'urbanisme n'autorisait les communes à limiter les changements de destination au sein des zones à protéger ; 3. Considérant qu'il résulte de l'examen du jugement attaqué que le tribunal, après avoir cité les dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ainsi que celles de l'article R. 123-8 du même code et rappelé les dispositions de l'article Nh/Nd 14 du règlement du PLU aux termes duquel " (...) L'extension mesurée des habitations est autorisée une seule fois et limitée à 20 m² de SHON pour chaque logement existant à la date de l'approbation du PLU. Cette extension n'est autorisée que dans le volume existant du bâtiment comportant le logement ou accolée à celui-ci. Après extension, la surface affectée au logement ne peut dépasser 280 m² par unité foncière. (...) ", a estimé dans le considérant 10 de son jugement que, d'une part, la commune avait pu sans méconnaître les dispositions de l'article L. 123-1-5 5° du code de l'urbanisme, se fonder sur des motifs d'urbanisme, notamment au sens de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, pour limiter l'extension des habitations existantes dans les zones définies en prévoyant une densité maximale d'extension et, d'autre part, que les dispositions en litige ne pouvaient être regardées, contrairement à ce que soutenait le requérant, comme limitant le changement de destination des constructions existantes ; que si, comme le fait valoir M. A...C..., les premiers juges se sont mépris sur la disposition du règlement du PLU qu'il contestait dès lors qu'il mettait en cause la légalité du dernier alinéa de l'article Nh/Nd 14 du règlement du PLU relatives au changement de destination d'un bâtiment existant en secteur Nd et non les dispositions de l'alinéa précédent de cet article relatives à l'extension mesurée des habitations, cette circonstance serait seulement de nature à entacher le bien-fondé du jugement attaqué et non sa régularité dès lors que le tribunal administratif a répondu, par les mentions ci-dessus rappelées, aux deux branches du moyen invoqué par le requérant ; qu'ainsi le jugement attaqué, qui n'est pas entaché d'une insuffisance de motivation, n'est pas entaché d'irrégularité ; Sur la légalité de la délibération du 28 janvier 2011 en tant qu'elle approuve la modification n° 1 du PLU : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " et qu'aux termes de l'article L. 2121-11 de ce code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) " ; qu'en vertu de l'article L. 2121-12 du même code , le délai de convocation des conseillers municipaux est fixé à cinq jours francs pour les communes dont la population est supérieure à 3 500 habitants ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il est constant que la commune de Prunières compte une population de 298 habitants ; qu'ainsi, les conseillers municipaux de ladite collectivité devaient être convoqués à la séance du 28 janvier 2011 relative à l'approbation de la modification n° 1 du PLU trois jours francs avant cette dernière date et non, comme le soutient l'appelant, cinq jours francs avant ladite séance, un tel délai n'étant applicable qu'aux communes de plus de 3 500 habitants ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la mention figurant sur la délibération en litige que les conseillers municipaux ont été convoqués le 24 janvier 2011, soit trois jours francs avant la séance du 28 janvier 2011 à l'issue de laquelle a été adoptée la délibération contestée ; que cette mention constitue un commencement de preuve de la convocation régulière des conseillers municipaux à ladite séance qui n'est pas combattu par le requérant qui n'apporte, pour sa part, aucun élément de nature à remettre en cause la régularité de cette convocation ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales manque en fait et ne peut, dès lors, qu'être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que si M. A...C...soutient que les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales aux termes desquelles " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) " ont été, en l'espèce, méconnues, ces dernières sont inapplicables en l'espèce dès lors que la commune de Prunières compte une population de moins de 3 500 habitants ; que, par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté ; 7. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer " ; que si M. A...C...fait valoir qu'en l'espèce la délibération contestée n'a pas été signée par tous les conseillers municipaux présents à la séance, la formalité fixée par les dispositions de l'article L. 2121-13 du code précité n'est pas prescrite à peine de nullité ; que, par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté ; Sur la légalité de la délibération contestée en tant qu'elle laisse inchangées les dispositions du dernier alinéa de l'article Nh/Nh 14 du règlement du PLU et des décisions refusant d'abroger lesdites dispositions : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la délibération contestée en tant qu'elle a cet objet ; 8. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de son adoption, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; 9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des décisions contestées : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : (...) 5° Délimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement de bâtiments existants pourrait, pour des motifs d'urbanisme ou d'architecture, être imposé ou autorisé avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant les règles fixées au 13° ci-dessous, et fixer la destination principale des îlots ou immeubles à restaurer ou à réhabiliter ; (...) 13° Fixer un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise :-dans les zones urbaines et à urbaniser ; - dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages et de leurs écosystèmes pour permettre, dans les conditions précisées par l'article L. 123-4, des transferts de constructibilité en vue de favoriser un regroupement des constructions ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-8 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. / En zone N peuvent être délimités des périmètres à l'intérieur desquels s'effectuent les transferts des possibilités de construire prévus à l'article L. 123-4. Les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces périmètres qui bénéficie des transferts de coefficient d'occupation des sols. / En dehors des périmètres définis à l'alinéa précédent, des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages " ; qu'aux termes de l'article L. 123-4 de même code, dans sa rédaction applicable au présent litige: " Dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le plan local d'urbanisme peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant du coefficient d'occupation du sol fixé pour l'ensemble de la zone pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone. / Dans ces secteurs, les constructions ne sont autorisées qu'après de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s'ajoutant alors aux possibilités transférées ; la densité maximale de construction dans ces secteurs est fixée par le règlement du plan. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'urbanisme, applicable en l'espèce : " Le coefficient d'occupation du sol qui détermine la densité de construction admise est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol. (...) Lorsque dans la zone N a été délimité un périmètre pour effectuer les transferts des possibilités de construction prévus à l'article L. 123-4, le règlement fixe deux coefficients d'occupation des sols, l'un applicable à l'ensemble des terrains inclus dans le périmètre délimité pour le calcul des transferts et l'autre définissant la densité maximale des constructions du secteur dans lequel celles-ci peuvent être implantées " ; 10. Considérant, d'autre part, que les zones Nh et Nd sont définies dans le préambule du règlement du PLU en litige comme " des secteurs à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'exploitation d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels " ; qu'il est, en outre, précisé que " les secteurs Nh et Nd correspondent à des implantations ponctuelles en milieu agricole ou naturel, qui n'ont pas vocation à se développer et où une évolution mesurée est tolérée " ; que ce même préambule indique également que le secteur Nh est un " secteur naturel avec extension limitée de l'habitat " et que le secteur Nd est un " secteur naturel avec changement de destination des constructions " ; que l'article Nh/Nd 14 du règlement du PLU relatif au coefficient d'occupation des sols (COS) et autres densités dispose qu'aucun coefficient d'occupation des sols n'est appliqué ; que le dernier alinéa dudit article dispose que " En secteur Nd seulement : - le changement de destination d'un bâtiment existant ou en ruine au sens de l'article L. 111-3 alinéa 2 est autorisé dans les limites suivantes : - SHON maximum autorisée pour l'habitation : 280 m2 entièrement située dans le volume existant " ; 11. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées du règlement du PLU que, dans les deux secteurs Nh et Nd, les auteurs du PLU contesté n'ont pas fixé de COS ; qu'ainsi, les dispositions de ce règlement régissant ces secteurs situées en zone N ne sont pas contraires aux dispositions précitées du code de l'urbanisme qui n'autorisent la fixation d'un COS déterminant la densité admise que pour permettre des transferts de constructibilité en vue de favoriser un regroupement des constructions ; 12. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions précitées de l'article L. 123-1-5 5° du code de l'urbanisme offrent la possibilité aux auteurs d'un PLU de délimiter des zones ou parties de zones dans lesquelles, la reconstruction ou l'aménagement des bâtiments existants peuvent être autorisés avec une densité au plus égale à celle initialement bâtie sous réserve que la détermination de ces zones ou parties de zones soient justifiées par des motifs d'urbanisme ou d'architecture et ce, nonobstant la fixation d'un COS en application du 13° de ce même article ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient M. A...C..., les dispositions du règlement du PLU en litige fixant, pour le changement de destination d'un bâtiment existant, lequel relève d'un " aménagement des bâtiments existants " au sens de l'article L. 123-1-5 5° du code de l'urbanisme, une densité maximale de 280 m2 entièrement située dans le volume existant, ne sont pas dépourvues de fondement légal ; 13. Considérant, en troisième lieu, que les auteurs du PLU en litige, eu égard à la nécessité de préserver cette zone naturelle et à l'objectif de préservation de telles zones tel que rappelé par les dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, ont pu, dans ce secteur correspondant à des implantations ponctuelles n'ayant pas vocation à se développer selon les termes du préambule du règlement de ce plan, limiter le changement de destination d'une construction existante à une SHON de 280 m2 dans le volume existant ; que, de tels motifs constituent des " motifs d'urbanisme " au sens des dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ; 14. Considérant, enfin, que, contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions critiquées du règlement du PLU n'ont ni pour effet ni pour objet de fixer un COS, en dehors des hypothèses prévues par l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme mais, en conformité avec les dispositions dudit article, limitent à la surface bâtie initiale, la densité maximale des aménagements de bâtiments existants dont le changement de destination de ces derniers fait partie ; 15. Considérant que les dispositions critiquées du règlement du PLU en litige n'étant pas, en conséquence, entachées d'illégalité, le maire de la commune de Prunières a légalement pu refuser d'abroger lesdites dispositions par les décisions contestées ; que, pour les mêmes motifs, la délibération contestée laissant inchangées les dispositions en cause n'est pas davantage entachée d'illégalité ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A...C...n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué du 6 mai 2013, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération en date du 28 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Prunières a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, et, d'autre part, de la décision implicite du maire de la commune de Prunières rejetant son recours gracieux formé le 26 mars 2011 ainsi que de la décision expresse du maire de la commune notifiée le 8 juin 2011 rejetant son recours administratif facultatif gracieux ; que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Prunières, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser une quelconque somme au titre des frais exposés par M. A...C...et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A... C...une somme au titre des frais exposés par la commune de Prunières et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de M. A...C...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Prunières sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...C...et à la commune de Prunières. '' '' '' '' 4 N° 13MA02769