Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 30/11/2006, 06DA00629, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-11-30
Numéro : 06DA00629
Président : Mme Tricot
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP CATTOIR JOLY ET ASSOCIÉS

Vu la requête, enregistrée le 15 mai 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée par le PREFET DU NORD ; il demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 0506884, en date du 1er mars 2006, par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté son déféré tendant à l'annulation de la délibération, en date du 31 mars 2005, par laquelle le conseil de communauté de la communauté urbaine de Dunkerque a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de Zuydcoote en tant qu'il a créé un sous-secteur NDb2 à l'intérieur de la bande des cent mètres définie par la loi Littoral ; 2°) d'annuler dans cette mesure la délibération attaquée ; Il soutient que la délibération contestée est illégale au regard des dispositions de l'article L. 146-4 III du code de l'urbanisme ; que le nouveau plan de zonage fait apparaître une zone NDb2 à l'intérieur de la bande des cent mètres ; que cet espace, d'une superficie importante s'insérant parfaitement dans une bande dunaire littorale, doit être, au regard de sa localisation, de sa configuration, de son environnement immédiat et de son état, considéré comme un espace non urbanisé ; que la circonstance qu'il comporte un poste de secours, des sanitaires, un bâtiment d'informations touristiques, un parc à vélos et un parking n'est pas de nature à démontrer que la zone est déjà urbanisée ; que les établissements de plage, installés en toute illégalité, ne sauraient faire regarder le secteur comme étant déjà urbanisé ; que s'agissant d'une zone qui doit être considérée comme située hors des espaces urbanisés, seules les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la présence immédiate de l'eau sont autorisées ; que le règlement du sous-secteur autorise pourtant « les équipements et installations liés à l'activité balnéaire, touristique et de loisirs » ainsi que « les équipements d'infrastructure et de superstructure » ; qu'il méconnaît aussi à ce titre les dispositions de l'article L. 146-4 III précité ; que la délibération est également illégale au regard des articles L. 146-6, R. 146-1 et R. 146-2 du code de l'urbanisme ; que la zone litigieuse correspond aux cas énoncés aux a) et g) de l'article R. 146-1 dès lors qu'il s'agit d'une zone à préserver en tant que dunes et en tant que partie naturelle d'un site inscrit par arrêté préfectoral du 25 février 1972 (Dunes de Flandre maritime) et constitue une zone naturelle ; que, pour apprécier l'intérêt d'un espace, ne sont pas prises en compte les constructions irrégulièrement édifiées ; qu'en outre, la majeure partie du secteur NDb2 est en zone Natura 2000 (Dunes de la plaine maritime flamande) proposée à la commission européenne comme site d'intérêt communautaire en juillet 2001 ; que la circonstance que cette procédure n'ait pas encore débouché sur un document d'objectifs n'enlève rien aux qualités intrinsèques du site ; que le règlement de la zone litigieuse autorisant des « équipements d'infrastructure et de superstructure » méconnaît les prescriptions de l'article R. 146-2 qui n'autorisent que des aménagements légers ; que ce règlement ne prévoit aucune prescription s'agissant, par exemple, du caractère démontable des équipements liés à l'hygiène ou à la sécurité ou au caractère non cimenté et non bitumé de certains cheminements ou aires de stationnement ; Vu le jugement et la délibération attaqués ; Vu les pièces produites en application des dispositions de l'article R. 411-7 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2006, présenté pour la communauté urbaine de Dunkerque, représentée par son président en exercice, par la SCP Cattoir-Joly ; elle demande à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que le préfet omet de retenir que l'interdiction de construction ou d'installation dans la bande des cent mètres, prévue par l'article L. 146-4 III du code de l'urbanisme, ne s'applique pas aux espaces déjà urbanisés dans cette bande ; que le secteur NDb2 est, au cas d'espèce, un espace urbanisé au regard des critères tirés du nombre de constructions, de la continuité et de la contiguïté, de la proximité immédiate de l'agglomération ou de l'insertion dans l'environnement ; que ce secteur ne comprend, en revanche, aucunement la dune qui le jouxte, ainsi que l'a relevé le Tribunal et contrairement à ce qui est soutenu par le préfet ; qu'il est bordé par des constructions ; que les constructions et équipements, déjà réalisés dans la zone, l'ont été en toute régularité, contrairement à ce qui est également soutenu par le préfet ; que ces constructions font de cette zone un secteur déjà urbanisé ; que le règlement du plan local d'urbanisme n'autorise expressément dans la zone que les seules constructions nécessaires à des services publics et à des activités économiques exigeant la présence immédiate de l'eau ; qu'il n'a fait que prendre acte des constructions déjà édifiées et n'autorise nullement une densification illimitée de l'urbanisation dans la zone ; que le jugement n'est entaché ni d'erreur de fait ni d'erreur de droit ; que la délibération n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 146-4 III du code de l'urbanisme ; que la zone est déjà artificialisée et ne présente ni le caractère d'une dune, ni celui d'une partie naturelle d'un site classé ; que la zone NDb2 et son règlement ne contrarient donc pas les dispositions de l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme ; que, par voie de conséquence, le moyen tiré d'une prétendue violation de l'article R. 146-2 est inopérant ; que la circonstance que la zone NDb2 soit incluse dans la zone Natura 2000 n'a pas d'incidence sur l'état du droit ; que la réalité de cette inclusion n'est pas, en outre, établie ; que les terrains de la zone figurent au nombre des espaces inscrits comme le reste des espaces urbanisés de la commune et ne constituent pas un site classé comme le sont les terrains de la zone NDa ; que la zone en cause ne correspond pas à un massif dunaire naturel ; que le jugement attaqué n'est pas entaché d'erreur de droit ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 4 octobre 2006, présenté par le PREFET DU NORD qui conclut aux mêmes fins que sa requête ainsi qu'au rejet des conclusions présentées par la communauté urbaine de Dunkerque en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi du 2 mai 1930 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 novembre 2006 à laquelle siégeaient Mme Christiane Tricot, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et M. Albert Lequien, premier conseiller : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur, - les observations de Me Cattoir pour la communauté urbaine de Dunkerque, - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par sa délibération, en date du 31 mars 2005, la communauté urbaine de Dunkerque a modifié le plan local d'urbanisme de la commune de Zuydcoote ; que le PREFET DU NORD l'a déférée au Tribunal administratif de Lille en tant qu'elle portait création d'une zone NDb2 dans la bande littorale des cent mètres ; que, par un jugement, en date du 1er mars 2006, dont le PREFET DU NORD relève appel, le Tribunal administratif de Lille a rejeté son déféré ; Sur la méconnaissance des dispositions des articles L. 146-6 et R. 146-1 et R. 146-2 du code de l'urbanisme : Considérant que l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme dispose que : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes ( ). / Toutefois, des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements » ; que l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme énonce que : « En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique :/ a) Les dunes, ( ) g) Les parties naturelles des sites inscrits ou classés en application de la loi du 2 mai 1930 modifiée » ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 146-2 du même code : « En application du deuxième alinéa de l'article L. 146-6, peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à cet article, après enquête publique dans les cas prévus par le décret n° 85-453 du 23 avril 1985, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : / a) Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public, les postes d'observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l'importance de la fréquentation du public ; / b) Les aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces par la résorption du stationnement irrégulier, sans qu'il en résulte un accroissement des capacités effectives de stationnement, à condition que ces aires ne soient ni cimentées ni bitumées et qu'aucune autre implantation ne soit possible ; / ( ) » ; Considérant que, selon le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Zuydcoote, la zone NDb est une « zone naturelle protégée au titre des espaces dunaires inscrits pouvant accueillir des équipements légers de loisirs et de tourisme » ; que l'article NDb1 concerne les « occupations et utilisations du sol admises » et l'article NDb2 concerne les « occupations et utilisations du sol interdites » ; qu'en application de ces deux articles, ne sont admis dans le sous-secteur NDb2 prévu au plan de zonage que : « - les équipements et installations liés à l'activité balnéaire, touristique et de loisirs / - les équipements d'infrastructure et de superstructure » ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que les équipements et installations admis dans le sous-secteur NDb2 doivent correspondent à des « équipements légers » ; Considérant que le sous-secteur NDb2, prévu au plan de zonage du plan local d'urbanisme modifié de la commune de Zuydcoote, couvre des terrains d'une superficie de près d'un hectare (9680 mètres carrés) qui font partie du secteur de la commune inscrit à l'inventaire des sites pittoresques du département du Nord, par un arrêté du 25 février 1972 pris en application de la loi du 2 mai 1930 ; qu'en choisissant de classer en zone NDb2 lesdits terrains, la communauté urbaine de Dunkerque n'a pas, compte tenu du caractère de la zone NDb et des prescriptions rappelées ci-dessus du règlement du plan local d'urbanisme concernant les occupations ou utilisations du sol dans le sous-secteur NDb2, méconnu les dispositions des articles précités des articles L. 146-6 et R. 146-1 et R.146-2 du code de l'urbanisme, et, notamment, celles relatives aux implantations d'« aménagements légers » ; Sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : Considérant que le III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur prévoit qu'en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres et que cette interdiction ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ; Considérant qu'il est constant que le sous-secteur NDb2 est compris dans la bande littorale des cent mètres ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, dans sa partie supérieure où il se trouve en contiguïté avec le secteur urbanisé de la commune, ce sous-secteur comporte un espace de parking macadamisé ainsi qu'à l'une de ses extrémités, un bâtiment construit en 1998 par le « syndicat intercommunal du littoral est », destiné à l'information et à l'accueil du public ; que cet espace complètement aménagé du sous-secteur NDb2, placé d'ailleurs en-dehors du périmètre de la zone Natura 2000 (« Dunes de la plaine maritime flamande ») proposée à la commission européenne, doit être regardé comme un espace urbanisé dans lequel les interdictions édictées par les dispositions susmentionnées de l'article L. 146-4 ne s'appliquent pas ; que, par suite, le PREFET DU NORD n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Lille a considéré que cette partie de la zone NDb2 avait le caractère d'un espace urbanisé ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en revanche, il ressort des pièces du dossier, et notamment du tracé du sous-secteur NDb2 tel qu'il figure au plan de zonage du plan local d'urbanisme, que le reste de cet espace comprend un cordon dunaire naissant à l'état naturel et une zone intermédiaire située entre ce cordon et le parking macadamisé ; que, quoiqu'ayant reçu un début d'aménagement pour le stationnement, cette zone intermédiaire demeure en partie à l'état naturel grâce à un système de protection ; que, pour l'essentiel, l'ensemble ainsi décrit est compris dans la proposition de zone Natura 2000 précitée ; que, compte tenu des caractères physiques de ces terrains, de leur lien avec la zone dunaire et de leur proximité avec la plage, le reste du sous-secteur NDb2 ne forme pas un ensemble continu avec l'espace urbanisé qui le précède en direction de la ville ; que, par suite, le PREFET DU NORD est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour rejeter son déféré sur ce point, le Tribunal administratif de Lille a considéré que le cordon dunaire était exclu du sous-secteur NDb2 et que le reste des terrains situés dans la zone intermédiaire relevait, comme le parking macadamisé, de la zone urbanisée de la commune ; Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, les articles du règlement du plan local d'urbanisme relatifs aux constructions autorisées dans le sous-secteur NDb2 rendent possible la construction d'équipements et installations liés à l'activité balnéaire, touristique et de loisirs ainsi que la construction des équipements d'infrastructure et de superstructure ; que de telles dispositions ne sont pas conformes aux dispositions plus restrictives du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précitées qui, dans les espaces non urbanisés situés dans la bande des cent mètres, limitent les dérogations à l'interdiction de construction à celles des constructions ou installations qui sont nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que, par suite, en classant la partie des terrains non urbanisés du sous-secteur NDb2 au sein de cette zone, la communauté urbaine de Dunkerque ne permet pas que soit assurée la protection prévue par l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et, dans cette mesure, a entaché sa délibération attaquée d'illégalité ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le PREFET DU NORD est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté son déféré en tant que, par sa délibération du 31 mars 2005, le conseil de communauté de la communauté urbaine de Dunkerque a, compte tenu des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme relatives au sous-secteur NDb2, classé les terrains non urbanisés décrits ci-dessus dans ce sous-secteur ; Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen invoqué par le PREFET DU NORD n'est susceptible de fonder l'annulation prononcée par le présent arrêt ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, la somme que la communauté urbaine de Dunkerque demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0506884, en date du 1er mars 2006, du Tribunal administratif de Lille est annulé en tant qu'il a rejeté en totalité le déféré du PREFET DU NORD dirigé contre la délibération du 31 mars 2005 par laquelle la communauté urbaine de Dunkerque a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de Zuydcoote. Article 2 : La délibération, en date du 31 mars 2005, par laquelle le conseil de communauté de la communauté urbaine de Dunkerque a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de Zuydcoote est annulée en tant qu'elle a classé ceux des terrains non urbanisés mentionnés dans les motifs du présent arrêt en sous-secteur NDb2. Article 3 : Le surplus des conclusions du PREFET DU NORD est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la communauté urbaine de Dunkerque présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au PREFET DU NORD, à la communauté urbaine de Dunkerque et à la commune de Zuydcoote. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2006 à laquelle siégeaient : - Mme Christiane Tricot, président de chambre, - M. Olivier Yeznikian, président-assesseur, - M. Albert Lequien, premier conseiller. Lu en audience publique, le 30 novembre 2006. Le rapporteur, Signé : O. YEZNIKIAN Le président de chambre, Signé : C. TRICOT Le greffier, Signé : B. ROBERT La République mande et ordonne au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le Greffier B. ROBERT 2 N°06DA00629