CAA de BORDEAUX, 4ème chambre - formation à 3, 22/12/2017, 17BX00875, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-22
Numéro : 17BX00875
Président : M. POUZOULET
Rapporteur : Mme Sylvande  PERDU
Commissaire du gouvernement : Mme MUNOZ-PAUZIES
Avocat(s) : CABINET HENRY - CHARTIER-PREVOST - PLAS - GUILLOUT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association pour la sauvegarde de la Haute-Vienne, M. C...G..., M. D...H..., M. J...E..., M. F...K..., M. A... I..., la commune d'Arnac-la-Poste, la commune de Dompierre-les-Eglises, la commune de Saint-Hilaire la Treille, la commune de Saint-Amand Magnazeix et la commune de Saint-Sornin Leulac ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 1er avril 2011 par lequel le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire a déterminé les zones, les périodes et les productions ou biens touchés par la calamité agricole pour l'année 2010 en Haute-Vienne, en tant qu'il a exclu les communes d'Arnac-la-Poste, de Dompierre-les-Eglises, de Saint-Hilaire la Treille, de Saint-Armand Magnazeix et de Saint-Sornin Leulac de la zone sinistrée ainsi que les exploitations agricoles situées sur le territoire de ces communes. Par une ordonnance n°1116602/7 du 17 janvier 2012, le tribunal administratif de Paris a transmis le dossier de cette requête au tribunal administratif de Limoges. Par un jugement n° 1200123 du 17 avril 2014, le tribunal administratif de Limoges a donné acte du désistement d'action de la commune d'Arnac-la-Poste et a fait droit aux conclusions des requérants. Par un arrêt n° 14BX01819 du 15 janvier 2015, sur l'appel formé par le ministre contre ce jugement, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé celui-ci et a transmis la requête au Conseil d'Etat. Par une décision n° 387319 du 20 mars 2017, la Conseil d'Etat statuant au contentieux a déclaré cet arrêt nul et non avenu et a renvoyé devant la cour administrative de Bordeaux le jugement de la requête d'appel présentée par le ministre chargé de l'agriculture de l'agroalimentaire et de la forêt. Procédure devant la cour : Par un mémoire enregistré le 28 juin 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Limoges du 17 avril 2014 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'Association de sauvegarde de l'agriculture en Haute-Vienne et autres. Il soutient que : - pour écarter la fin de non-recevoir dirigée contre la requête présentée par l'association requérante, le tribunal s'est fondé sur les statuts de cette association ; or, ce document n'a pas été communiqué au ministre, de sorte que le tribunal a méconnu le principe du contradictoire ; - la situation des communes requérantes n'est aucunement affectée de manière directe ou indirecte par l'arrêté litigieux, de sorte qu'elles ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir à l'encontre de cet acte ; - par ailleurs, le tribunal a exercé un contrôle normal sur la délimitation géographique des zones et périmètres en cause, alors que son contrôle se limite à un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation ; - c'est à tort que le tribunal a indiqué dans le point 12 de son jugement que les conditions d'indemnisation prévues à l'article D. 361-30 du code rural et de la pêche maritime étaient sans incidence sur l'existence ou l'absence d'une calamité agricole (cf. CE 8 juin 2011, GAEC du Verger albigeois) ; - enfin, pour les communes concernées, l'existence d'une calamité agricole au sens de l'article L. 361-5 du code rural n'est pas établie. Par un mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2017, l'association pour la sauvegarde de la Haute-Vienne, M. C...G..., M. D...H..., M. J...E..., M. F...K..., M. A... I..., la commune d'Arnac-la-Poste, la commune de Dompierre-les-Eglises, la commune de Saint-Hilaire la Treille, la commune de Saint-Amand Magnazeix et la commune de Saint-Sornin Leulac, représentés par Me L...conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les communes sont directement impactées par le classement retenu dès lors qu'il détermine les indemnisations d'agriculteurs situés sur leur territoire communal ; - les statuts de l'association ont été produits en première instance ; - le préfet n'a pas respecté les dispositions de l'article D. 361-21 du code rural en instruisant pas la demande visant à modifier l'arrêté litigieux ; - l'arrêté est dépourvu de toute motivation ; - il est, en outre, entaché d'erreur d'appréciation, les données météorologiques contredisant la détermination retenue des zones sinistrées. Par une ordonnance du 8 novembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 23 novembre 2017 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Sylvande Perdu, rapporteur ; - les conclusions de Frédérique Munoz-Pauzies, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant l'association pour la sauvegarde de l'agriculture en Haute-Vienne et autres.. Considérant ce qui suit : 1. A la suite d'un fort déficit pluviométrique constaté sur le territoire de plusieurs communes du département de la Haute-Vienne du mois de juillet au mois d'octobre 2010, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire a déterminé, par arrêté du1er avril 2011, les zones, les périodes et les productions ou biens touchés par la calamité agricole pour l'année 2010 dans ce département. L'Association pour la sauvegarde de la Haute-Vienne, M. C...G..., M. D...H..., M. J... E..., M. F...K..., M. A... I..., la commune-d'Arnac-la-Poste, la commune de Dompierre-les-Eglises, la commune de Saint-Hilaire la Treille, la commune de Saint-Amand Magnazeix et la commune de Saint-Sornin Leulac ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler cet arrêté en tant qu'il exclut les communes d'Arnac-la-Poste, de Dompierre-les-Eglises, de Saint-Hilaire la Treille, de Saint-Armand Magnazeix et de Saint-Sornin Leulac de la zone sinistrée ainsi que les exploitations agricoles situées sur le territoire de ces communes. Par un jugement n° 1200123 du 17 avril 2014, le tribunal administratif de Limoges, auquel a été transmis cette requête, a donné acte du désistement d'action de la commune d'Arnac-la-Poste et a fait droit aux conclusions des requérants. Le ministre a interjeté appel de ce jugement et, par arrêt n° 14BX01819 du 15 janvier 2015, la cour administrative d'appel de Bordeaux l'a annulé et a transmis le dossier de la requête au Conseil d'Etat. Par une décision n° 387319 du 20 mars 2017, le Conseil d'Etat, après avoir jugé que le tribunal était compétent en premier ressort dès lors que l'arrêté ministériel attaqué ne présentait pas un caractère réglementaire, a déclaré cet arrêt nul et non avenu et a renvoyé à la même cour le jugement de l'appel formé par le ministre chargé de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt contre le jugement du tribunal administratif de Limoges. Sur la régularité du jugement : 2. Le ministre soutient que le jugement attaqué a méconnu le principe du contradictoire dès lors qu'il s'est fondé sur les statuts de l'association requérante, sans les lui avoir communiqués. Toutefois, le ministre, en page 4 du mémoire produit en première instance, se référait expressément en les citant aux dispositions de l'article 2 de ces statuts aux termes desquelles " cette association a pour but d'engager toutes les actions permettant d'assurer l'avenir de l'agriculture en Haute-Vienne " avant de soutenir qu'en raison de leur généralité et leur imprécision ses dispositions ne conféraient à l'association aucun intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de l'arrêté du 1er avril 2011. Dans le point 8 du jugement attaqué, le tribunal a écarté cette fin de non-recevoir en reprenant l'extrait précité de cet article 2 des statuts de l'association requérante, dont la teneur n'est pas contestée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Aux termes de l'article L. 361-5 du code rural et de la pêche maritime : " (...)Les calamités agricoles sont les dommages résultant de risques, autres que ceux considérés comme assurables dans les conditions prévues au troisième alinéa, d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel climatique, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l'agriculture, compte tenu des modes de production considérés, n'ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants./ Les risques considérés comme assurables pour la gestion du Fonds national de gestion des risques en agriculture sont ceux pour lesquels il existe des possibilités de couverture au moyen de produits d'assurance et qui sont reconnus comme tels par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de l'économie et du budget, notamment en raison d'un taux de diffusion suffisant de ces produits au regard des biens concernés./ Les conditions dans lesquelles les calamités agricoles sont reconnues, évaluées et indemnisées sont déterminées par décret. ". 4. Aux termes, en outre, de l'article R. 361-20 du code rural et de la pêche maritime, applicable aux faits en litige : " En cas de dommages susceptibles de présenter le caractère de calamité agricole au sens des articles L. 361-2 et L. 361-6, le préfet prend toutes dispositions pour recueillir, dans les plus brefs délais, les informations nécessaires sur le phénomène naturel à l'origine du sinistre, notamment sa nature précise, son caractère exceptionnel et son lien direct avec les dommages constatés. / A cette fin, il constitue une mission d'enquête composée du directeur départemental de l'agriculture et de la forêt ou son représentant, d'un représentant de la chambre d'agriculture, sur proposition du président de cette dernière, et de deux agriculteurs non touchés par le sinistre, sur proposition des organisations syndicales professionnelles agricoles. Les membres de la mission d'enquête sont nommés par le préfet, qui peut désigner un ou plusieurs experts chargés de l'assister. / La mission d'enquête reconnaît les biens sinistrés et l'étendue des dégâts et adresse au préfet un rapport écrit dans un délai de vingt jours à compter de la date de la désignation de ses membres. Les dépenses afférentes au fonctionnement de la mission d'enquête, déterminées sur la base des tarifs applicables aux agents de la fonction publique, sont supportées par le Fonds national de garantie contre les calamités agricoles au vu d'un état certifié par le préfet ou son représentant. ". 5. Aux termes, enfin, de l'article R. 361-21 du même code : " Dans un délai de quinze jours à compter du dépôt du rapport de la mission d'enquête, le préfet réunit le comité départemental d'expertise afin que celui-ci émette, dans un délai qui ne peut excéder un mois, un avis quant au caractère de calamité agricole au sens de l'article L. 361-2 du sinistre./ Au vu de l'avis du comité départemental d'expertise, le préfet décide soit de classer le dossier sans suite, soit de proposer de reconnaître au sinistre le caractère de calamité agricole./ Le préfet adresse ses propositions au ministre chargé de l'agriculture dans un délai d'un mois à compter de la réunion du comité départemental d'expertise. Ces propositions sont accompagnées d'un dossier comprenant, outre un rapport du préfet, les procès-verbaux des délibérations du comité départemental d'expertise ainsi que le rapport de la mission d'enquête. Copie de ce dossier est adressée au secrétariat général du Comité national de l'assurance en agriculture. / Le ministre saisit immédiatement le Comité national de l'assurance en agriculture, qui doit émettre son avis dans un délai de deux mois. / S'il estime, à la suite de cet avis, que le sinistre présente le caractère de calamité agricole, le ministre prend un arrêté reconnaissant ce caractère. Cet arrêté doit intervenir dans un délai d'un mois suivant la date à laquelle a été émis l'avis du Comité national de l'assurance en agriculture. / Il détermine les zones, les périodes et les productions ou biens touchés par la calamité agricole et, le cas échéant, le déficit fourrager moyen défini au 7° de l'article R. 361-27. / Cet arrêté est publié dans les mairies des communes de la zone sinistrée. Toute demande visant à modifier ou à compléter l'arrêté est adressée au préfet dans un délai de deux mois suivant cette publication. (...) " ; 6. Il ressort des pièces du dossier que le département de la Haute-Vienne a connu une période de sécheresse durant le printemps et l'été 2010 et que ce déficit de pluviométrie a conduit à la mise en place, par le préfet, saisi d'une demande en ce sens, d'une mission d'enquête qui a procédé à des visites dans des exploitations du département et a tenu compte des bilans fourragers établis par la chambre d'agriculture pour les exploitations visitées, avant de remettre son rapport le 8 décembre 2010. Le comité départemental d'expertise des calamités agricoles, à l'issue de sa réunion du 12 janvier 2011, a tenu compte des données météorologiques, du modèle ISOP et d'un rapport réalisé par la société Géosys pour rendre un avis favorable à la délimitation de la zone sinistrée. Le préfet de la Haute-Vienne, en application des dispositions précitées, a adressé ses propositions au ministre chargé de l'agriculture, lesquelles ont suivi les avis précédemment émis par les instances compétentes. 7. Pour annuler l'arrêté ministériel du 1er avril 2011 en tant qu'il n'inclut pas dans la zone de reconnaissance de calamités agricoles le territoire des communes d'Arnac-la-Poste, de Dompierre-les-Eglises, de Saint-Hilaire-la-Treille, de Saint-Armand-Magnazeix et de Saint-Sornin-Leulac, le tribunal administratif de Limoges a considéré que le ministre avait fait une inexacte appréciation de la situation de ce secteur situé au nord-est du département de la Haute-Vienne. 8. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, d'une part, la mission d'enquête a mis en place deux groupes d'enquêteurs, un dans le nord du département, l'autre dans le sud et le sud-ouest, l'est du département étant considéré comme n'étant pas globalement touché par la sécheresse. D'autre part, les bulletins météorologiques, en particulier ceux des mois de mars, mai, juin, et juillet 2010, qui sont les mois de la première pousse d'herbes considérée comme la plus importante pour la production fourragère, révèlent des différences de pluviométrie entre les secteurs exclus et ceux compris dans le périmètre de la zone sinistrée. Enfin, les données statistiques de la chambre de l'agriculture (données ISOP), nouvellement produites en appel, ainsi que le rapport de la société Géosys réalisé le 4 juin 2014 intitulé " Analyse de parcelles prairies nord-est de la Haute-Vienne ", confirment que le secteur comprenant les territoires communaux en litige a atteint 90 % de la production fourragère normale, et que les indices de masse de production ont été bons et supérieurs à ceux de 2009 et 2011. 9. Par suite, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé pour le motif exposé au point 12 de sa décision, l'arrêté ministériel du 1er avril 2011 en tant qu'il n'incluait pas dans la zone de reconnaissance de calamités agricoles le territoire des communes d'Arnac-la-Poste, de Dompierre-les-Eglises, de Saint-Hilaire-la-Treille, de Saint-Armand-Magnazeix et de Saint-Sornin Leulac. 10. Il y a donc lieu, par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les requérants. 11. La circonstance invoquée que les requérants ont saisi le préfet de la Haute-Vienne d'une demande de modification du zonage retenu sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 361-21 du code rural et de la pêche maritime alors en vigueur, devenu D. 361-21, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 1er avril 2011. 12. En outre, l'arrêté en litige n'est pas au nombre des décisions devant être motivées. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du 1er avril 2011 ne peut qu'être écarté. 13. Enfin, dès lors que la délimitation de la zone de calamité agricole n'est entachée d'aucune illégalité, étant fondée sur une différence de situation au regard de la pluviométrie et de la production fourragère établie par les données susmentionnées entre les exploitations incluses dans la zone de calamité agricole et les exploitations exclues, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, que ce dernier est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé l'arrêté du 1er avril 2011 en tant qu'il ne comprenait pas les communes d'Arnac-la-Poste, de Dompierre-les-Eglises, de Saint-Hilaire-la-Treille, de Saint-Armand-Magnazeix et de Saint-Sornin Leulac, et lui a enjoint de prendre une nouvelle décision. Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, une somme au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Les articles 2 à 5 du jugement n° 1200123 du tribunal administratif de Limoges du 17 avril 2014 sont annulés. Article 2 : La demande présentée par l'Association pour la sauvegarde de la Haute-Vienne, M. C... G..., M. D...H..., M. J...E..., M. F...K..., M. A... I..., la commune de Dompierre-les-Eglises, la commune de Saint-Hilaire-la-Treille, la commune de Saint-Amand-Magnazeix et par la commune de Saint-Sornin Leulac est rejetée, ainsi que les conclusions de ces parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association pour la sauvegarde de la Haute-Vienne, représentant unique des requérants et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Copie en sera transmise au préfet de la Haute-Vienne. Délibéré après l'audience du 1er décembre 2017 à laquelle siégeaient : M. Philippe Pouzoulet, président, Mme Marianne Pouget, président-assesseur, Mme Sylvande Perdu, premier conseiller, Lu en audience publique, le 22 décembre 2017. Le rapporteur, Sylvande Perdu Le président, Philippe Pouzoulet Le greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 17BX00875