CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 12/02/2019, 17LY01195, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-12
Numéro : 17LY01195
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SCP BLT DROIT PUBLIC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon, à titre principal, d'annuler la délibération du 5 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sury-le-Comtal a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle approuve le classement d'une parcelle lui appartenant dans le hameau du Petit mont en zone N. Par un jugement n° 1403832 du 24 janvier 2017, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande et a mis à sa charge le versement d'une somme de 600 euros à la communauté d'agglomération Loire-Forez, venant aux droits de la commune de Sury-le-Comtal, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 24 mars 2017, M. D... B..., représenté par la SELARL BLT droit public, demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon et la délibération du conseil municipal de la commune de Sury-le-Comtal du 5 mars 2014 ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle approuve le classement de parcelles lui appartenant en zone N ; 3°) d'enjoindre à la commune de Sury-le-Comtal de procéder sans délai au classement en zone constructible de ses parcelles ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Sury-le-Comtal une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la délibération en litige a été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les convocations pour la séance du 27 février 2014 au cours de laquelle le quorum n'a pas été atteint étaient régulières et qu'elles pouvaient ainsi justifier que le délai de convocation de cinq jours francs ne soit pas respecté pour la seconde réunion ; - la note explicative de synthèse accompagnant la convocation des conseillers municipaux était insuffisante faute d'explication sur les choix retenus et d'exposé sur les modifications apportées au PLU après l'enquête publique, sans qu'il puisse être tenu compte de la remise aux élus d'un document intitulé "dépouillement enquête publique" qui n'est pas établie et qui concerne un document contenant un simple tableau ne pouvant tenir lieu de note de synthèse ; - la délibération du 29 novembre 2011 prescrivant l'élaboration du PLU a méconnu l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme faute d'avoir défini précisément les objectifs poursuivis par la procédure de révision ; - les nombreuses modifications apportées au PLU après l'enquête publique ont affecté son économie générale, notamment par la création d'un périmètre de protection autour des monuments historiques, ce qui impliquait l'organisation d'une nouvelle enquête ; - le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) méconnait l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme en ce qu'il n'identifie pas des continuités écologiques majeures de la commune et ne fixe pas d'orientation visant à remettre en état les continuités dégradées ; - les zonages AU, AUli et Uf dans le secteur de la rivière Mare ne sont pas cohérents avec l'orientation du PADD visant à la préservation des continuités écologiques ; - le PLU est incompatible avec le SCOT Sud-Loire en ce qu'il classe en zone constructible plusieurs hectares de part et d'autre de la rivière Mare, alors que le document d'orientation et d'objectif (DOO) du SCOT préconise le classement des abords de la Mare en zone inconstructible ; - le PLU méconnait les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme en ne permettant pas de combler les dents creuses dans les hameaux excentrés et en favorisant l'étalement urbain à la périphérie du bourg ; - le classement en zone naturelle d'une parcelle de faible contenance lui appartenant dans le hameau du Petit Mont est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire enregistré le 20 juin 2018, la communauté d'agglomération Loire-Forez, représentée par la SELARL Philippe Petit et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 9 juillet 2018 par une ordonnance du 21 juin 2018. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Psilakis, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour M. B..., ainsi que celles de Me C... pour la communauté d'agglomération Loire-Forez ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 5 mars 2014, le conseil municipal de la commune de Sury-le-Comtal a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. M. B... relève appel du jugement du 24 janvier 2017 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de la commune de Sury-le-Comtal du 5 mars 2014 : En ce qui concerne les modalités de convocation du conseil municipal : 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-17 du même code : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. / Si, après une première convocation régulièrement faite selon les dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-12, ce quorum n'est pas atteint, le conseil municipal est à nouveau convoqué à trois jours au moins d'intervalle. Il délibère alors valablement sans condition de quorum. ". S'agissant du délai de convocation : 3. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Sury-le-Comtal, commune qui compte plus de 3 500 habitants, a été convoqué en vue de l'adoption du PLU une première fois le 27 février 2014 mais que, faute de quorum, une nouvelle convocation a été adressée aux élus le 28 février suivant pour le 5 mars 2014, soit plus de trois jours après la première séance, conformément aux dispositions de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales citées au point 2. Si le requérant fait valoir qu'il n'est pas établi que la convocation des membres du conseil pour la séance du 27 février 2014 avait été régulièrement faite alors que cette régularité conditionne la possibilité, en l'absence de quorum, de convoquer une seconde réunion sans respecter le délai de convocation de cinq jours, il ressort des pièces produites par la commune que ce moyen, à l'appui duquel le requérant ne produit d'ailleurs aucune justification circonstanciée, manque en fait. S'agissant du contenu de la note explicative de synthèse : 4. Il ressort de la convocation adressée aux membres du conseil municipal qu'une note relative à la révision du PLU, synthétisant les différentes étapes de sa procédure d'adoption, mentionnant l'avis favorable du commissaire enquêteur et proposant de tenir compte de certaines observations des personnes consultées à l'issue de l'enquête publique, y était jointe. Si cette note ne commentait pas les choix retenus ni les modifications proposées pour tenir compte des résultats de l'enquête publique, elle renvoyait aux documents déjà remis aux élus lors du conseil municipal du 6 février 2014, à savoir notamment, le rapport établi à l'issue de l'enquête publique, le compte-rendu de la réunion du 17 janvier 2014 du groupe chargé du dépouillement de l'enquête publique, et le CD du dossier de PLU, en vue de la réunion du conseil programmée pour le 27 février 2014. Il ressort par ailleurs du compte-rendu de cette séance du 6 février 2014 dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que ces documents ont été distribués aux élus en séance ou adressés par lettre recommandée avec avis de réception aux élus absents. Dans ces conditions, le moyen selon lequel la note de synthèse était insuffisante doit être écarté. En ce qui concerne la violation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 5. S'il résulte des dispositions des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée cette concertation, délibérer sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme ainsi que sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut cependant, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU. Le requérant ne peut ainsi utilement faire valoir que les modalités de concertation définies par la délibération du 29 novembre 2011 prescrivant la révision du PLU n'étaient pas suffisamment précises ni que les objectifs de la procédure étaient insuffisamment définis. En ce qui concerne la modification du projet après l'enquête publique : 6. M. B... réitère en appel le moyen soulevé en première instance selon lequel, compte tenu des modifications apportées au projet soumis à enquête publique, le PLU ne pouvait être approuvé sans qu'une nouvelle enquête ne soit organisée. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs circonstanciés retenus par les premiers juges. En ce qui concerne le contenu du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) : 7. Aux termes de l'article L. 123-1-3 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". 8. Si le requérant fait grief au PADD de ne pas recenser les deux continuités écologiques majeures du territoire de la commune que sont la coulée verte et le corridor écologique et de ne fixer aucune orientation en matière de remise en état des continuités écologiques dégradées, le PADD adopté évoque toutefois au titre de l'objectif n° 2, traitant de la protection des espaces naturels et de la préservation du paysage diversifié de la commune, les orientations visant tant à la préservation qu'à la remise en état des continuités écologiques qu'il a identifiées au moyen d'une trame verte et bleue, matérialisée par une zone verte sur une carte et qui suit le cours de la rivière Mare. En outre, la liste des actions en vue de la préservation et de la restauration des espaces naturels figurant sous les objectifs n° 12 et 3, présente un caractère suffisant eu égard à la portée générale du PADD. En ce qui concerne la cohérence entre le PADD et le zonage : 9. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-1-5 alors en vigueur du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. " ; 10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein d'un PLU entre le règlement, notamment en ce qu'il délimite les différentes zones et en définit l'affectation, et le PADD, il y a lieu de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale effectuée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. 11. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, le PADD du PLU de Sury-le-Comtal comporte des orientations générales déclinées en objectifs n° 2, 3 et 12 tendant à la protection et à la remise en état des continuités écologiques ainsi qu'à la préservation et à la restauration des espaces naturels. En cohérence avec ces orientations générales, les auteurs du PLU ont proscrit toute urbanisation dans les secteurs identifiés comme des trames vertes ou écologiques à préserver à l'exception de parcelles situées sur les berges de la rivière Mare que le règlement a classé en zones AU, Auf et Auli. Il ressort du plan de zonage ainsi que du tableau des surfaces annexé au PLU, que les secteurs proches de la rivière Mare concernés par ces classements sont situés à proximité du centre bourg et qu'ils ne compromettent pas, eu égard à leur étendue et aux possibilités de construction limitées qu'ils offrent, la préservation des continuités écologiques en bordure de la rivière à l'échelle du territoire communal. Dans ces conditions, le plan de zonage et la réglementation applicables concernant ces secteurs ne peuvent être regardés comme présentant une incohérence avec l'objectif du PADD de préserver et de restaurer les continuités écologiques majeures du territoire de la commune. En ce qui concerne la compatibilité du classement de plusieurs hectares en zone constructible dans le secteur de la rivière Mare avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) : 12. Aux termes de l'article L. 111-1-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " (...) Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale (...) ". 13. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les SCOT peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les PLU sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il y a lieu de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale effectuée à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 14. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCOT Sud-Loire ont adopté le principe suivant lequel "les documents locaux d'urbanisme réserveront les emprises non constructibles le long de l'ensemble des cours d'eau du territoire afin d'assurer une continuité des milieux écologiques". Les auteurs du PLU ont fixé comme objectif dans le PADD de préserver et de restaurer les continuités écologiques majeures du territoire de la commune identifiées au moyen d'une trame verte et bleue, incluant notamment la rivière Mare. Cet objectif s'est traduit par l'inconstructibilité aux abords des rivières identifiées comme relevant de cette trame verte et bleue. La circonstance que les auteurs du PLU ont créé une zone AUli, dédiée notamment aux équipements sportifs et de losirs, où la constructibilité est limitée, qui se situe à la jonction de zones déjà urbanisées à proximité des berges de la Mare et qui n'induit pas une rupture des corridors écologiques ainsi protégés, n'est pas de nature à caractériser une incompatibilité avec les orientations fixées par le SCOT. En ce qui concerne le respect par le plan local d'urbanisme des principes de gestion économe de l'espace et de maîtrise de l'urbanisation : 15. Si M. B... réitère en appel son moyen selon lequel le PLU porte atteinte aux principes de gestion économe de l'espace et de maîtrise de l'urbanisation résultant des articles L. 110 et L. 121-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme, il ressort toutefois des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont entendu préserver les espaces naturels et agricoles en stoppant le développement de l'urbanisation dans les hameaux, où seront seules autorisées la maintenance et la réhabilitation des habitations existantes sans création de nouveaux bâtis à vocation d'habitat, au profit du développement de la zone agglomérée identifiée dans les documents graphiques du rapport de présentation du PLU par une "limite de constructibilité" qui comprend pour une grande partie des zones Uca, déjà urbanisées et identifiées comme des "espaces urbains d'extension à vocation résidentielle". Ces choix de densification du bâti dans une enveloppe urbaine prédéterminée, justifiés par la nécessité d'adapter les équipements publics à la croissance démographique et de limiter l'étalement urbain, ne sont pas incompatibles avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme préconisant notamment le respect par les PLU d'un équilibre entre un développement urbain maîtrisé et l'utilisation économe des espaces naturels et ne méconnaissent pas celles de l'article L. 110 du même code visant notamment à une gestion économe du sol. En ce qui concerne les parcelles de M. B... situées au Hameau du Petit Mont : 16. Il ressort de l'ensemble des documents graphiques annexés au PLU de la commune que les parcelles de M. B..., cadastrées section AS n° 186, 184, 41 et 204, situées au hameau du Petit Mont ont fait l'objet d'un classement en zone agricole A. Dès lors, le moyen de M. B... selon lequel le classement de ses parcelles en zone naturelle N serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation est inopérant. 17. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. B... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Sury-le-Comtal, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. B... le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Loire-Forez. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera à la communauté d'agglomération Loire-Forez la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B... et à la communauté d'agglomération Loire-Forez. Copie en sera adressée à la commune de Sury-le-Comtal. Délibéré après l'audience du 22 janvier 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; Mme Christine Psilakis, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 février 2019. La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 1 2 N° 17LY01195 md