CAA de NANTES, Juge unique, 04/12/2024, 24NT02667, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : Juge unique
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-04
Numéro : 24NT02667
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B..., Mme G... H... et M. et Mme F... et C... D... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 31 mars 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision du 26 juillet 2022 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 2202166 du 1er juillet 2024, le tribunal administratif de Caen a annulé la délibération du 31 mars 2022, a rejeté les conclusions de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande formulées au titre de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ainsi que celles tendant à ce que soient limités dans le temps les effets de l'annulation prononcée et a mis à la charge de la communauté de communes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 30 août 2024, un mémoire de production de pièces enregistré le 10 septembre 2024, un mémoire en réplique enregistré le 5 novembre 2024 et un mémoire en duplique enregistré le 22 novembre 2024, la communauté de communes Cingal-Suisse Normande, représentée par Me Gorand, demande à la cour de prononcer, à titre principal, en application des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, au titre de l'article R. 811-17 du code de justice administrative, le sursis à exécution de ce jugement du 1er juillet 2024 et de mettre à la charge de M. B..., de Mme H... et de M. et Mme D... le versement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La communauté de communes Cingal-Suisse Normande soutient que : - il existe des moyens de nature à justifier l'annulation ou la réformation du jugement attaqué au sens de l'article R. 811-15 du code de justice administrative : * contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif : le rapport de présentation comporte une analyse suffisante de la consommation foncière et une analyse suffisante de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestier ; il justifie les choix de densification urbaine retenu ; il a correctement évalué le taux de croissance démographique ; il comporte suffisamment d'éléments permettant de faire regarder l'exigence relative à l'indicateur sur la promotion du principe de conception universelle comme satisfaite ; * les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme n'exigent pas une présentation de la consommation des espaces en distinguant selon la nature des espaces consommés mais simplement une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; si les données sur la consommation de chaque type d'espace ne figurent effectivement pas dans le rapport de présentation, les données citées proviennent du plan Biodiversité porté par l'Office national de la biodiversité et, en Normandie, par l'Agence normande de Biodiversité et de développement durable (ANBDD) dont le site internet offre une estimation de la consommation foncière pour chaque type d'espace ; dès lors le renvoi implicite à ce site internet suffit pour considérer que les auteurs du PLUi ont suffisamment analysé la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers des 10 dernières années ; d'autres éléments de comparaison et d'évolution étaient présentés notamment dans le diagnostic de la première partie du PLUi ; * les données relatives aux objectifs de modération de la consommation de l'espace ne sont pas incohérentes ; d'une part, les STECAL économiques et les STECAL équipements n'ont pas été mentionnés dans le bilan de la consommation foncière pour les 20 prochaines années mais elles ont pour objet la réalisation de projets sur des espaces déjà artificialisés et n'entrainent ainsi pas de réduction des espaces naturels, agricoles et forestiers ; d'autre part, les incohérences relevées, au demeurant légères et non substantielles, relèvent d'une erreur de compréhension des premiers juges face à l'utilisation de deux méthodologies pour comptabiliser la consommation foncière : celle des auteurs du PLUi et celle, plus large, des auteurs du SCoT ; * les auteurs du PLUi ont analysé les possibilités de densification dans les communes rurales et périurbaines ; les premiers juges n'ont pas appliqué l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur à la date d'arrêt du projet du PLUi ; seuls les espaces identifiés comme bâtis par le SCoT et le rapport de présentation devaient faire l'objet d'une analyse des capacités de densification et non l'ensemble des espaces bâtis ; * les auteurs du PLUi ont justifié, à la page 8 du rapport de présentation, leur choix d'exclure 50 % des parcelles identifiées notamment par les oppositions possibles de certains propriétaires ; ce chiffre de 50 % qui est insusceptible d'être calculé avec précision dès lors qu'il renvoie à des considérations subjectives, a été arrêté en accord avec les services de l'Etat ; * les auteurs du PLUi n'ont pas surestimé les perspectives de croissance démographique durant l'élaboration du PLUi ; la grande majorité des communes ont ainsi une croissance démographique annuelle comprise entre 0,65% et 2,8%, confirmant ainsi les prévisions de croissance de 1,1% par an à l'échelon intercommunal ; la communauté de communes s'est appuyée sur les données du SCoT pour ce qui concerne la croissance démographique, non pas de l'ensemble du territoire, mais de son territoire particulier bénéficiant d'une croissance démographique supérieure à la moyenne du SCoT ; le PLUi a tenu compte du ralentissement démographique observée sur la période 2010-2015 en abaissant les prévisions de croissance démographiques à 1,1% contre 1,2% constaté sur la période 2010-2015 et 1,6% constaté sur la période 2008-2013 ; les données de l'INSEE relatives au ralentissement de la croissance démographiques n'étaient pas connues et n'ont été publiées qu'un mois avant l'arrêt du projet de PLUi ; aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux auteurs de plan de mettre à jour leurs données démographiques au cours de la procédure d'élaboration du plan ; * les auteurs du PLUi n'ont pas méconnu les dispositions des articles R. 151-3, R. 153-27 et L. 101-2 du code de l'urbanisme en n'intégrant pas l'indicateur sur la promotion du principe de conception universelle ; à la date de la délibération étendant le périmètre d'application du PLUi, cet objectif, qui été inscrit à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme par la loi ELAN du 25 novembre 2018, n'avait pas à figurer ; en tout état de cause, le rapport de présentation contient de nombreux éléments mis en place par l'intercommunalité au bénéfice des personnes en situation de handicap. - il existe des moyens de nature à justifier le rejet des conclusions à fins d'annulation accueillies par le jugement attaqué : * le rapport de présentation contient une évaluation substantielle de l'incidence sur les exploitations agricoles des zones ouvertes à l'urbanisation pour l'habitat et l'économie ; contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, le rapport de présentation comporte une analyse suffisante de la consommation foncière ; * le rapport de présentation contient une analyse des besoins de développement de l'activité agricole ; * la nouvelle consommation foncière est suffisamment justifiée par rapport au besoin en eau potable et par rapport au risque inondation et à la gestion de l'assainissement ; les capacités d'assainissements collectifs ont été actualisées à la suite de la consultation de l'ensemble des syndicats d'eau sur leur capacité à répondre à l'évolution attendue de la population ; le tableau de la page 56 aurait dû être actualisé avec ces données et le sera lors de la future modification simplifiée du PLUi ; * l'objectif de construction des logements envisagés par le PLUi en trois périodes de six ans est traduit par les orientations d'aménagement et de programmation ; le coefficient de rétention foncière de 50 % n'a été appliqué que pour le potentiel de constructions en dents creuses et les changements de destinations ; aucun coefficient de rétention foncière n'a été appliqué pour les terrains ouverts à l'urbanisation ; * les chiffres fournis dans le rapport de présentation du PLUi concernant la consommation d'espace ne sont pas incohérents ; le bureau d'études en charge de l'analyse s'est appuyé sur deux sources à savoir l'observatoire du plan biodiversité mis en ligne par l'Etat pour les années 2010-2017 et des données communales et intercommunales pour les années 2017-2020 ; ces données sont cohérentes au regard des données produites dans le cadre de l'élaboration du SCoT de Caen Métropole ; * la prévision de réduction de la consommation foncière annuelle est bien de 64 % par rapport à celle consommées sur les 10 dernières années ; l'interprétation des données listées par les requérants dans leurs écritures est erronée ; * le rapport de présentation a procédé à une étude suffisante des possibilités de mutation et de densification du tissu urbain existant qui figure aux pages 18 et 22 du rapport ; de nombreuses réunions de travail ont été organisées avec tous les élus afin de recenser pour chaque commune de l'intercommunalité le potentiel d'urbanisation et de le déduire des surfaces à urbaniser ; le tableau produit en première instance en PJ 4 ne vise pas à compenser les prétendues insuffisances du rapport de présentation sur ce point ; les chiffres qu'il contient figurent d'ailleurs à la page 31 du rapport de présentation ; * le tableau produit en première instance en PJ 4 n'est pas faussé et tient compte des fusions de communes qui n'efface pas néanmoins leurs caractéristiques intrinsèques avant la fusion ; * le rapport de présentation dans sa partie relative aux justifications n'a pas appliqué de façon " automatique " le SCoT quand au nombre de logements à réaliser sur 20 ans et il a longuement analysé l'évolution de la population sur le territoire intercommunal de 1968 à 2013 ; les évolutions attendues du rythme de croissance démographique tiennent au choix politique de l'intercommunalité de concentrer les constructions que dans les communes centres, structurantes ou avec écoles ; * les auteurs du PLUi n'ont pas surestimé les perspectives de croissance démographique durant l'élaboration du PLUi, les données de l'INSEE relatives au ralentissement de la croissance démographiques n'étaient pas connues et n'ont été publiées qu'un mois avant l'arrêt du projet de PLUi ; * à la date de la délibération étendant le périmètre d'application du PLUi, cet objectif, qui été inscrit à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme par la loi ELAN du 25 novembre 2018, n'avait pas à figurer ; en tout état de cause, le rapport de présentation contient de nombreux éléments mis en place par l'intercommunalité au bénéfice des personnes en situation de handicap ; - il existe des moyens sérieux au sens de l'article R. 811-17 du code de justice administrative : * outre les moyens déjà développés au titre de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, c'est à tort que les premiers juges ont, d'une part, considéré que les motifs d'annulation retenus n'étaient pas susceptibles de régularisation et, d'autre part, ont conclu à une annulation totale et non partielle du PLUi en application des pouvoirs qu'ils détiennent de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; * c'est à tort que les premiers juges ont refusé de moduler dans le temps les effets de leur annulation du PLUi conformément à la jurisprudence Association AC ! dès lors que l'annulation du PLUi a pour effet de remettre en application certains anciens documents d'urbanisme applicables à des communes désormais fusionnées ; 25 PLU et 5 cartes communales entreront ainsi à nouveau en vigueur et 18 communes, soit 20 % de la population et 30 % du territoire de la communauté de communes, seront concernées par l'application du règlement national d'urbanisme de telle sorte que 937 hectares qui étaient préservés par le PLUi seront réouverts à l'urbanisation ; l'annulation immédiate du PLUi entrainera l'illégalité de nombreuses autorisations d'urbanisme délivrées ce qui est susceptible d'affecter les finances de la communauté de communes en cas d'engagement de sa responsabilité pour faute. - l'exécution du jugement attaqué est susceptible d'entrainer des conséquences difficilement réparables ; * l'exécution du jugement attaqué aura pour effet de remettre en cause la légalité des autorisations d'urbanisme qui ont été délivrées sur le fondement du PLUi ; * l'exécution du jugement sera susceptible d'engager la responsabilité de la commune pour faute en cas d'annulation desdites autorisations ; * l'exécution du jugement va mettre fin à la réalisation de certains projets qui vont affecter le développement de la communauté de communes ; * le retour aux anciens documents d'urbanisme va rouvrir à l'urbanisation des espaces et va mettre fin à la protection et à la préservation de nombreux espaces boisés (a minima 2 928 hectares soit 46% des espaces boisés de la communauté de communes), de haies bocagères (322 km soit 43 % des haies protégées du territoire) ou d'autres éléments du patrimoine naturel normand. - les autres moyens de la demande présentée en première instance par M. B..., Mme H... et M. et Mme D... sont infondés. Par un mémoire en défense enregistré le 25 octobre 2024 et un mémoire récapitulatif enregistré le 20 novembre 2024, M. B..., Mme H... et M. et Mme D..., représentés par Me Bouthors-Neveu, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande le versement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les conditions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ne sont pas remplies ; - les conditions de l'article R. 811-17 du code de justice administrative ne sont pas remplies ; - c'est à tort que les premiers juges ont rejeté les moyens tirés : * de l'absence de justification dans le rapport de présentation des données essentielles et des résultats obtenus retenue pour la définition du PLUi ; * les insuffisances du rapport de présentation tirée de l'absence d'indication des indicateurs prévus à l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme ; * des insuffisances du rapport de présentation quant à la justification des zones AU et la création des OAP ; * des insuffisances et incohérences du rapport de présentation concernant la détermination des zones A et N et la création des OAP ; * des insuffisances quant à la description de l'état initial de l'environnement et aux mesures dites " ERC " ; * de l'irrégularité de l'enquête publique dès lors que le courrier daté du 23 septembre 2021 transmis par M. D... au président de la commission d'enquête n'a pas été remis au destinataire alors qu'il a bien été réceptionné ; * de la méconnaissance des articles L. 151-4 et R. 1581-3 du code de l'urbanisme ; * de la méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; * de l'illégalité du plan d'aménagement et de développement durable ; * de l'incompatibilité du PLUi avec le SCoT de Caen Métropole ; * de l'incompatibilité du PLUi avec les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'aborde à aucun moment l'objectif de promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales ; * de l'illégalité du classement en zone N d'espaces urbanisés de hameaux ; * de l'illégalité de la création d'emplacements réservés en méconnaissance des dispositions des articles L. 151-41 et R. 151-40 eu code de l'urbanisme ; * de l'illégalité des OAP de la commune de Saint-Laurent de Condel et de la commune de Thury Harcourt ; * de l'illégalité de l'ensemble des zones ouvertes à l'urbanisation et des opérations d'aménagement et de programmation pour l'habitat. Vu : - la requête n° 24NT02664 enregistrée le 30 août 2024 par laquelle la communauté de communes Cingal-Suisse Normande a demandé l'annulation du jugement n° 2202166 du 1er juillet 2024 du tribunal administratif de Caen ; - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Buffet, présidente-rapporteure ; - et les observations de Me Debuys substituant Me Gorand, représentant la communauté de communes Cingal-Suisse Normande. Une note en délibéré enregistrée le 27 novembre 2024 a été présentée pour M. B..., Mme H... et M. et Mme D.... Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article R. 222-25 du code de justice administrative : " Les affaires sont jugées soit par une chambre siégeant en formation de jugement, soit par une formation de chambres réunies, soit par la cour administrative d'appel en formation plénière, qui délibèrent en nombre impair. / Par dérogation à l'alinéa précédent, le président de la cour ou le président de chambre statue en audience publique et sans conclusions du rapporteur public sur les demandes de sursis à exécution mentionnées aux articles R. 811-15 à R. 811-17 ". 2. Aux termes de l'article R. 811-15 du même code : " Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement ". 3. Aux termes de l'article R. 811-17 du même code : " Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction ". 4. Par une délibération du 31 mars 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Par un recours gracieux formé le 30 mai 2022, M. B..., Mme H... et M. et Mme D... ont sollicité le retrait de cette délibération. Par une décision du 26 juillet 2022, le président de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement du 1er juillet 2024, le tribunal administratif de Caen a annulé cette délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande. 5. Aucun des moyens soulevés par la communauté de communes Cingal-Suisse Normande ne paraît, en l'état de l'instruction, sérieux au sens des dispositions des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative et de nature à justifier, outre l'annulation du jugement du 1er juillet 2024 du tribunal administratif de Caen, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce même jugement. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner si l'exécution de l'arrêté litigieux est susceptible d'exposer la collectivité requérante à des conséquences difficilement réparables, les conclusions de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement du 1er juillet 2024 doivent être rejetées. 6. Par suite, les conclusions de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 7. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la communauté de communes Cingal-Suisse Normande le versement à M. B..., Mme H... et M. et Mme D... de la somme qu'ils demandent au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête à fin de sursis à exécution présentée par la communauté de communes Cingal-Suisse Normande est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. B..., Mme H... et M. et Mme D... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Cingal-Suisse Normande, à M. A... B..., à Mme G... H..., à M. F... D... et à Mme C... D.... Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2024. La présidente-rapporteure C. BUFFETLa greffière M. E... La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24NT02667