CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 22/11/2022, 20TL04456, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-22
Numéro : 20TL04456
Président : M. REY-BÈTHBÉDER
Rapporteur : Mme Nadia  EL GANI-LACLAUTRE
Commissaire du gouvernement : Mme PERRIN
Avocat(s) : CABROL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... et Mme D... C..., épouse B..., ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, le point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 intitulé " alignement voie communale ", et, d'autre part, l'arrêté d'alignement individuel du 10 octobre 2019 constatant la limite de .... Par un jugement n° 1906393 du 1er octobre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er décembre 2020 et 20 juillet 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, M. et Mme B..., représentés par Me Guitton, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1906393 du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler, d'une part, le point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 intitulé " alignement voie communale " et, d'autre part, l'arrêté d'alignement individuel du 10 octobre 2019 constatant la limite de la ... ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Limousis une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils justifient, en leur qualité de propriétaires riverains de la voie communale n° 16 de Rouyrès et d'habitants de la commune de Limousis, d'un intérêt à demander l'annulation des actes litigieux ; - les premiers juges ont omis de se prononcer sur leur argumentation tirée de ce que l'arrêté litigieux ne permettait pas d'établir la consistance du domaine public en l'absence de constatation des limites factuelles du domaine public routier de la commune ; - en ce qui concerne le point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019, il a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas été destinataires d'une convocation dans les conditions prévues à l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; - il est entaché d'un détournement de procédure dès lors qu'il tend, en réalité, au rachat forcé de leurs parcelles. - en ce qui concerne l'arrêté du maire de Limousis du 10 octobre 2019, il est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il n'a pas été précédé de l'ouverture d'une procédure d'enquête publique en méconnaissance de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière ; - il est illégal en raison de l'illégalité entachant le point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 ; - il méconnaît l'article L. 112-1 du code de la voirie routière ; - il est entaché d'un détournement de procédure dès lors qu'il tend, en réalité, au rachat forcé de leurs parcelles. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2021, la commune de Limousis, représentée par Me Cabrol, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la délibération litigieuse présente un caractère purement informatif et que les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. et Mme B.... Par une ordonnance du 29 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 septembre 2022 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de la voirie routière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme El Gani-Laclautre, rapporteure, - les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique, - les observations de Me Montazeau substituant Me Guitton, représentant M. et Mme B..., et celles de Me Cabrol, représentant la commune de Limousis. Considérant ce qui suit : 1. M. B... et Mme C..., épouse B..., sont propriétaires, à Limousis (Aude), des parcelles cadastrées .... La rivière l'Orbiel, surplombée d'une passerelle métallique ..., traverse leur propriété en prenant appui, rive gauche, sur la parcelle cadastrée ... et, rive droite, sur la parcelle cadastrée .... La voie communale ..., qui s'étend de la route départementale (RD) 511 à la parcelle cadastrée ..., longe les parcelles cadastrées ..., qui appartiennent aux époux B..., les parcelles cadastrées..., qui appartiennent à la commune de Limousis, la parcelle cadastrée ... qui appartient au bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et, enfin, la parcelle A n° 1065 qui appartient au syndicat Aude Centre. À la suite de manœuvres répétées d'obstruction tant de l'accès à ... que de la voie communale n° 16, constatées par des constats d'huissier dressés les 23 août 2006, 13 février 2007, 11 mai 2011, 13 janvier 2014 et 18 mai 2017, la commune de Limousis a fait appel à un cabinet de géomètres-experts en vue d'établir les limites de la voie communale n° 16. Le 3 octobre 2019, le conseil municipal de Limousis a été informé d'une part, du projet du maire d'adopter un arrêté d'alignement individuel des propriétés appartenant aux époux B... situées le long de la voie communale n° 16 dès établissement des plans par le cabinet de géomètres-experts mandaté à cet effet et, d'autre part, de ce qu'une régularisation foncière au moyen de cessions réciproques serait proposée aux époux B... sur la base de l 000 euros l'hectare. Par un arrêté du 10 octobre 2019, le maire de Limousis a fixé l'alignement individuel des propriétés des époux B... longeant la voie communale.... M. et Mme B... demandent l'annulation du jugement n° 1906393 du 1er octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation du point n° 7 intitulé " alignement voie communale " inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 et de l'arrêté du maire de cette commune du 10 octobre 2019. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement que les premiers juges ont expressément répondu de manière suffisamment circonstanciée à l'ensemble des moyens soulevés par les appelants. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que le maire de Limousis a méconnu les dispositions de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière en édictant un arrêté d'alignement individuel qui ne se borne pas à fixer les limites actuelles et réelles de la voie publique. Par suite, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité du point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 : 3. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ". D'autre part, aux termes de l'article L. 112-3 du code de la voirie routière : " L'alignement individuel est délivré par le représentant de l'État dans le département, le président du conseil départemental ou le maire, selon qu'il s'agit d'une route nationale, d'une route départementale ou d'une voie communale (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019, que le point n° 7, intitulé " alignement voie communale ", inscrit à l'ordre du jour de cette séance visait à informer les membres du conseil municipal de Limousis, d'une part, de ce qu'un arrêté d'alignement individuel des parcelles appartenant aux époux B... situées le long de la voie communale n° 16 serait prochainement édicté par le maire dès réception des plans établis par le cabinet de géomètres-experts mandaté à cet effet et, d'autre part, de ce qu'un courrier comportant une proposition de régularisation foncière serait, par la suite, adressé aux intéressés. Ce point, qui n'a pas donné lieu à un vote, n'était destiné qu'à rendre compte aux membres du conseil municipal de l'intention du maire de Limousis, d'une part, d'édicter un arrêté d'alignement individuel en sa qualité de seule autorité compétente, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 112-3 du code de la voirie routière, pour délivrer un tel arrêté et, d'autre part, d'engager des pourparlers avec M. et Mme B... sur la cession amiable de parcelles situées en bordure de la voie communale n° 16. Dès lors, le point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 ne constitue pas un acte décisoire susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de cet acte sont irrecevables et ne pouvaient, dès lors, qu'être rejetées. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande en tant qu'elle tend à l'annulation du point 7 de l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du maire de Limousis du 10 octobre 2019 : S'agissant du cadre juridique applicable au litige : 5. D'une part, aux termes de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière, dans sa rédaction applicable : " L'alignement est la détermination par l'autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel. / Le plan d'alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale, propriétaire de la voie, et organisée conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique la limite entre voie publique et propriétés riveraines. / L'alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d'alignement s'il en existe un. En l'absence d'un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine ". Aux termes de l'article L. 112-2 du même code : " La publication d'un plan d'alignement attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol des propriétés non bâties dans les limites qu'il détermine. / Le sol des propriétés bâties à la date de publication du plan d'alignement est attribué à la collectivité propriétaire de la voie dès la destruction du bâtiment. / Lors du transfert de propriété, l'indemnité est, à défaut d'accord amiable, fixée et payée comme en matière d'expropriation ". 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ". Selon le premier alinéa de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière : " Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales (...) ". S'agissant des moyens soulevés par les appelants : 7. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas davantage allégué que le territoire de la commune de Limousis serait couvert par un plan d'alignement tandis que l'arrêté en litige, qui se borne à constater les limites de la voie communale n° 16 dont sont riveraines les propriétés des époux B... au moyen d'un alignement individuel, n'a ni pour objet ni pour effet d'établir un plan d'alignement de cette voie communale. Dès lors, l'autorité communale n'était pas tenue de faire précéder l'arrêté en litige de l'ouverture d'une procédure d'enquête publique dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. À cet égard, la mention " plan d'alignement et de régularisation foncière " portée sur le document établi par le cabinet de géomètres-experts mandaté par la commune est sans incidence sur la nature juridique de l'arrêté litigieux lequel demeure un simple arrêté d'alignement individuel. Par suite, la circonstance selon laquelle l'arrêté en litige n'a pas été précédé d'une enquête publique est, sans incidence sur sa légalité. 8. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du maire de Limousis du 10 octobre 2019 n'est pas pris pour l'application du point n° 7 inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de Limousis du 3 octobre 2019 pas plus que ce dernier acte n'en constitue la base légale. Au surplus, ainsi qu'il a été dit précédemment, cet acte ne présente aucun caractère décisoire. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige serait illégal par voie de conséquence de l'illégalité de cette " délibération " est inopérant et ne peut, dès lors, qu'être écarté. 9. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière qu'un arrêté d'alignement, qui, en l'absence de plan d'alignement, se borne à constater les limites d'une voie publique en bordure des propriétés riveraines, et constitue ainsi un acte purement déclaratif sans effet sur les droits des propriétaires riverains, ne peut être fixé qu'en fonction des limites actuelles de la voie publique en bordure des propriétés riveraines, éventuels empiètements inclus. Un arrêté d'alignement se bornant à constater les limites d'une voie publique en bordure des propriétés riveraines, une contestation relative à la propriété des immeubles riverains de la voie publique sur laquelle il n'appartiendrait qu'à l'autorité judiciaire de statuer, ne peut, dès lors, être utilement soulevée à l'appui de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un tel arrêté. En revanche, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un arrêté d'alignement, de vérifier si l'arrêté d'alignement attaqué se borne ou non à constater les limites actuelles de la voie publique en bordure des propriétés riveraines. 10. M. et Mme B... soutiennent, tout d'abord, que les limites de la voie communale n° 16 ainsi fixées par cet arrêté ne correspondent pas aux limites factuelles du domaine public routier et que cette voie n'a jamais fait l'objet d'un classement dans les conditions prévues aux articles L. 141-1 et suivants du code de la voirie routière. Ils soutiennent, ensuite, que la commune de Limousis ne justifie pas l'appartenance de la passerelle métallique située au niveau du gué de l'Orbiel au domaine public de la commune. Ils se prévalent, à cet égard, de ce que cette parcelle n'a jamais été affectée à l'usage du public et qu'elle ne constitue pas un accessoire du domaine public routier. 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du tableau de classement des voies communales, que la voie communale ..., figure bien au rang des voies communales de Limousis. Cette voie communale constitue, dès lors, en application des dispositions précitées de l'article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques et de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière et contrairement à ce que soutiennent les appelants, une voie routière relevant du domaine public de la commune intimée. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit précédemment, en l'absence, à la date de l'arrêté attaqué, de plan d'alignement couvrant le territoire de la commune de Limousis, l'alignement individuel des propriétés de M. et Mme B... situées le long de la voie communale n° 16 ne pouvait être fixé qu'au regard des limites réelles de cette voie publique par rapport à leurs parcelles à la date de cet arrêté. 12. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan annexé à l'arrêté litigieux, que les opérations d'alignement individuel des parcelles cadastrées ...au regard de la limite réelle du domaine public routier communal ont mis en évidence des discordances entre la limite de fait de la voie communale n° 16 et la propriété foncière des parcelles qui la longent. Ainsi, ce plan matérialise, en jaune, la présence de bandes de terrain relevant des parcelles cadastrées ...qui jouxtent la voie communale n° 16, et, réciproquement, la présence d'une bande de terrain, matérialisée en bleu, contiguë à la parcelle cadastrée ... dont sont propriétaires les époux B.... Toutefois, ces simples constatations matérielles, qui ont conduit la commune de Limousis à engager, par un courrier du 11 octobre 2019, des pourparlers avec M. et Mme B... en vue d'aboutir à une régularisation foncière au moyen d'une cession amiable selon des modalités à définir avec les propriétaires riverains, ne sont pas, à elles-seules, de nature à établir que les limites de la voie communale n° 16 constatées par l'arrêté litigieux présenteraient un caractère erroné pas plus qu'elles ne permettent de tenir pour établies les allégations de M. et Mme B... selon lesquelles l'arrêté litigieux procéderait à la cession forcée de leurs parcelles longeant la voie publique, l'arrêté d'alignement individuel litigieux ne constituant, ainsi qu'il a été dit, qu'un acte purement déclaratif sans incidence sur leur droit de propriété et qui ne saurait, dès lors, être assimilé à une dépossession de leurs parcelles situées en bordure de la voie communale n° 16. Il en va de même de l'article 2 de l'arrêté litigieux qui se borne à mentionner l'intention de la commune de Limousis de procéder à une régularisation foncière selon des modalités à définir avec M. et Mme B... et rappelle, en tout état de cause, qu'une telle opération reste subordonnée à la modification du cadastre et à la conclusion d'actes translatifs de propriété seuls à même d'entraîner l'extinction du droit de propriété des intéressés avec leur accord. Dans ces conditions, et ainsi que l'ont retenu les premiers juges, un arrêté d'alignement se bornant à constater les limites d'une voie publique en bordure des propriétés riveraines, une contestation relative à la propriété des immeubles riverains de la voie publique sur laquelle il n'appartiendrait qu'à l'autorité judiciaire de statuer, ne peut, dès lors, être utilement soulevée à l'appui de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un tel arrêté. 13. D'autre part, s'agissant de la passerelle métallique surplombant la rivière l'Orbiel, il ressort des pièces du dossier que cet ouvrage a été édifié en vue de permettre le franchissement de ce cours d'eau par les piétons lorsque le gué est impraticable. Il ressort de la délibération du conseil municipal de Limousis du 9 février 1933 que la commune a décidé de reconstruire cet ouvrage à la suite de sa destruction par des intempéries et que les travaux afférents, réalisés sous la maîtrise d'ouvrage de la commune de Limousis ont donné lieu à un procès-verbal de réception provisoire des travaux établi le 4 février 1934. S'il est constant que cette passerelle a été édifiée de part et d'autre des parcelles cadastrées ... dont sont propriétaires M. et Mme B..., cette circonstance est, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, sans incidence sur la légalité de l'arrêté d'alignement individuel litigieux qui n'a ni pour effet ni pour objet de se prononcer sur la propriété publique ou privée de cette passerelle. 14. Dans ces conditions, le maire de Limousis n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière en fixant, par l'arrêté litigieux, la limite de fait de la voie communale n° 16 située en bordure des parcelles de M. et Mme B.... 15. En quatrième et dernier lieu, les pièces du dossier ne font aucunement ressortir que la décision en litige, qui se borne à constater les limites de la voie communale n° 16 et présente un caractère purement déclaratif ainsi qu'il a été dit précédemment, aurait eu pour finalité de procéder au rachat forcé des parcelles de M. et Mme B... et serait ainsi constitutive d'un détournement de procédure. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Limousis, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme B... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Limousis et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1 : La requête de M. et Mme B... est rejeté. Article 2 : M. B... versera à la commune de Limousis une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme D... C..., épouse B..., et à la commune de Limousis. Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme El Gani-Laclautre, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2022. La rapporteure, N. El Gani-LaclautreLe président, É. Rey-Bèthbéder La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20TL04456