CAA de NANTES, 4ème chambre, 31/01/2020, 19NT00352, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-31
Numéro : 19NT00352
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. BESSE
Avocat(s) : PIPERAUD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, la décision du 6 octobre 2016 par laquelle le préfet d'Ille-et-Vilaine a rejeté sa demande d'agrément pour exercer l'activité d'armurier et sa demande d'autorisation d'ouverture d'un commerce de détail d'armes, munitions et éléments d'armes à Guipry, et d'autre part, la décision du 23 novembre 2016 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1700168 du 11 décembre 2018, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 6 octobre 2016 et a rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 23 janvier 2019, M. B... A..., représenté par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1700168 du tribunal administratif de Rennes du 11 décembre 2018 en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 23 novembre 2016 rejetant son recours gracieux ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 23 novembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de deux mille euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement doit être confirmé en ce qu'il a annulé, pour insuffisante motivation, la décision du 6 octobre 2016 ; - la décision du 23 novembre 2016 rejetant son recours gracieux est illégale : o cette décision doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la décision initiale du 6 octobre 2016 ; o cette décision est insuffisamment motivée ; o le préfet a commis une erreur de droit en se plaçant de manière erronée en situation de compétence liée en appliquant l'article R. 313-6 4° du code de la sécurité intérieure ; o le tribunal administratif a commis une erreur de droit en retenant une substitution de motifs alors qu'il s'agissait d'une substitution de base légale ; une substitution de motifs ne peut être prononcée puisqu'une substitution de motifs n'est ouverte qu'à l'égard des décisions que l'administration est tenue de prendre dans l'exercice d'une compétence liée ; o la décision est entachée d'une erreur de droit puisque les articles R. 313-5 et R. 313-6 du code de la sécurité intérieure énumèrent limitativement les cas dans lesquels il est possible d'opposer un refus d'agrément ; le préfet ne peut légalement opposer un refus d'agrément en se fondant sur ses pouvoirs de police générale résultant des dispositions de l'article 11 du décret du 29 avril 2004 ; o la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; en l'absence de condamnation, il ne peut être soutenu qu'un risque de trouble à l'ordre et à la sécurité publics existerait ; la seule infraction pour laquelle il a été condamné ne permet pas de faire craindre un risque de trouble à l'ordre et à la sécurité publics. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 novembre 2019, la préfète de la région Bretagne, préfète d'Ille-et-Vilaine, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Un mémoire présenté pour M. A... le 30 décembre 2019 n'a pas été communiqué. L'instruction a été close au 7 janvier 2020, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité intérieure ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., première conseillère, - les conclusions de M. Besse, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Après avoir obtenu, le 10 mars 2016, un certificat de qualification professionnelle auprès de la Fédération professionnelle des métiers de l'arme et de la munition de chasse et tir, M. B... A... a déposé le 10 août 2016, d'une part, une demande d'agrément pour exercer l'activité d'armurier pour la fabrication, le commerce, l'échange, la réparation ou la transformation d'armes à feu, d'éléments d'armes et de munitions pour les armes de la catégorie C, du 1° de la catégorie D et des a, b, c, h, i, j du 2° de la catégorie D et, d'autre part, une demande d'autorisation pour l'ouverture d'un commerce de détail d'armes, munitions et éléments d'armes situé à Guipry. Par une décision du 6 octobre 2016, le préfet d'Ille-et-Vilaine a rejeté cette demande. Le recours gracieux de M. A... en date du 9 novembre 2016 a été rejeté par une décision du préfet d'Ille-et-Vilaine le 23 novembre 2016. Saisi par M. A..., le tribunal administratif de Rennes, par un jugement n° 1700168 du 11 décembre 2018, a, d'une part, annulé la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 6 octobre 2016 et, d'autre part, rejeté le surplus de la demande de M. A.... Ce dernier relève appel du jugement du tribunal administratif de Rennes du 11 décembre 2018 en tant qu'il a rejeté ses conclusions contre la décision du 23 novembre 2016 portant rejet de son recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. M. A... soutient que le premier juge aurait commis une erreur de droit en procédant à une substitution de motifs et non à une substitution de base légale. Ce moyen procède, toutefois, d'une contestation du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. Il doit donc être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. L'article L. 313-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Nul ne peut exercer à titre individuel l'activité qui consiste, à titre principal ou accessoire, en la fabrication, le commerce, l'échange, la location, la réparation ou la transformation d'armes, d'éléments d'armes et de munitions ni diriger ou gérer une personne morale exerçant cette activité s'il n'est titulaire d'un agrément relatif à son honorabilité et à ses compétences professionnelles, délivré par l'autorité administrative. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article ". L'article L. 313-3 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée, dispose que : " L'ouverture de tout local destiné au commerce de détail des armes et munitions, ou de leurs éléments essentiels, des catégories C ou D énumérés par décret en Conseil d'Etat est soumise à autorisation. Celle-ci est délivrée par le représentant de l'Etat dans le département où est situé ce local, ou, à Paris, par le préfet de police, après avis du maire. / Cette autorisation est refusée si la protection de ce local contre le risque de vol ou d'intrusion est insuffisante. Elle peut, en outre, être refusée s'il apparaît que l'exploitation de ce local présente, notamment du fait de sa localisation, un risque particulier pour l'ordre et la sécurité publics. / (...) Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article ". L'article R. 313-6 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée, dispose que : " L'agrément est refusé au demandeur : / 1° Qui fait l'objet d'un régime de protection en application de l'article 425 du code civil ; / 2° Qui a fait ou fait l'objet d'une admission en soins psychiatriques en application de l'article 706-135 du code de procédure pénale ; / 3° Qui a été ou est hospitalisé sans son consentement en raison de troubles mentaux en application des articles L. 3212-1 à L. 3213-11 du code de la santé publique ; / 4° Dont l'état psychique est manifestement incompatible avec la détention d'une arme ; / 5° Inscrit au fichier national des interdits d'acquisition et de détention d'armes ; / 6° Qui a fait l'objet d'une décision judiciaire d'interdiction d'acquisition et de détention d'armes devenue définitive ; / 7° Qui fait l'objet dans un Etat autre que la France de mesures équivalentes à celles définies aux 1° à 6° ". 4. En premier lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. Toutefois, contrairement à ce que soutient M. A..., l'annulation, pour un vice propre tiré de son insuffisante motivation de la décision initiale du 6 octobre 2016, à laquelle ne s'est pas substituée la décision du 23 novembre 2016 portant rejet de son recours gracieux, n'implique pas nécessairement l'annulation de cette dernière décision par voie de conséquence. 5. En deuxième lieu, l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (...) ". La décision contestée du 23 novembre 2016 comporte l'exposé détaillé des considérations de droit et de fait qui la fondent. Elle est donc suffisamment motivée au regard des exigences des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 6. En troisième lieu, il ne ressort ni de la motivation de la décision du 23 novembre 2016 ni des autres pièces du dossier que le préfet d'Ille-et-Vilaine se serait estimé en situation de compétence liée pour rejeter la demande d'agrément de M. A... en qualité d'armurier. 7. En quatrième lieu, ainsi que l'a estimé à juste titre le tribunal administratif de Rennes, la seule circonstance que M. A... figure au fichier de traitement des antécédents judiciaires au titre de plusieurs procédures telles que des menaces de mort et de délit envers une personne chargée d'une mission de service public, des faits de diffamation et des actes d'intimidation, et qu'il avait également fait l'objet de procédures pour escroquerie, vol, port d'arme prohibé et usage de chèque contrefait ou falsifié ne permet pas à elle seule d'en déduire l'existence d'un état psychique manifestement incompatible avec l'agrément demandé et de permettre de refuser l'agrément demandé sur le fondement du 4° de l'article R. 313-6 du code de la sécurité intérieure. 8. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 9. D'une part, contrairement à ce que soutient le requérant, la substitution de motif à laquelle a procédé le jugement attaqué ne peut être qualifiée de substitution de base légale, alors même qu'elle substitue un motif de droit, constitué par la possibilité pour le préfet de rejeter la demande d'agrément pour préserver l'ordre et la sécurité publique, à un autre motif de droit, le 4° de l'article R. 313-6 du code de la sécurité intérieure. En effet, ainsi qu'il a été dit au point précédent, la substitution de motifs peut porter sur un motif de droit comme sur un motif de fait. D'autre part, pour procéder à une telle substitution, il n'est pas exigé que l'autorité administrative compétente soit en situation de compétence liée mais seulement que la décision contestée soit également justifiée par un motif autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Enfin, en l'espèce, eu égard à l'objet de la décision contestée et de la règlementation de police dont elle fait application, le préfet, dans le cadre de ses pouvoirs de police générale qu'il tient notamment de l'article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements, pouvait légalement fonder le refus d'agrément opposé au requérant sur un motif tenant à la préservation de l'ordre public et de la sécurité publique. 10. Il ressort des pièces du dossier que si le bulletin n° 2 de M. A... ne comporte qu'une condamnation pour conduite d'un véhicule sans assurance, l'enquête menée par les services de la gendarmerie en septembre 2016 dans le cadre de l'instruction de sa demande d'agrément a établi, d'une part, qu'il a été mis en cause, en 1993, dans des faits de vol, escroquerie et port d'arme prohibé, d'autre part, qu'il a été mis en cause pour des faits de menace de mort d'une personne chargée d'une mission de service public, diffamation et acte d'intimidation envers un chargé de mission de service public au cours des années 2012 à 2016. Dans ces conditions, eu égard aux faits dans lesquels M. A... s'est trouvé impliqué et pour les derniers, à leur caractère récent, le préfet d'Ille-et-Vilaine pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, s'opposer à sa demande d'agrément en qualité d'armurier en raison des risques pour l'ordre public et la sécurité des populations. Cette substitution de motif n'a pas pour effet de priver l'intéressé d'une garantie et il ressort des pièces du dossier que le préfet aurait pris la même décision en se fondant sur le motif substitué. Dès lors, les moyens tirés, d'une part, de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 313-6 du code de la sécurité intérieure et d'autre part, de l'erreur d'appréciation commise par le préfet ne sont pas fondés et doivent être écartés. 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d'annulation de la décision du préfet d'Ille-et-Vilaine du 23 novembre 2016 rejetant son recours gracieux. Sur les frais du litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre de l'intérieur. Une copie en sera adressée pour information au préfet d'Ille-et-Vilaine. Délibéré après l'audience du 14 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme D..., première conseillère. Lu en audience publique le 31 janvier 2020. La rapporteure, M. D...Le président, L. LAINÉ La greffière, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT00352