CAA de NANTES, 5ème chambre, 10/05/2022, 20NT03487, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-05-10
Numéro : 20NT03487
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : RIBIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner le département des Côtes-d'Armor à lui verser la somme de 146 280,11 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de l'illégalité de plusieurs décisions prises dans le cadre de l'exercice du droit de préemption, relativement à des terrains lui appartenant situés sur l'île d'Er à Plougrescant. Par un jugement n°1704679 du 1er septembre 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 9 novembre et 13 décembre 2020 et les 13 septembre et 2 décembre 2021, M. B..., représenté par Me Ribière, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er septembre 2020 ; 2°) de condamner le département des Côtes-d'Armor à lui verser la somme de 308 397, 81 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de l'illégalité de plusieurs décisions prises dans le cadre de l'exercice du droit de préemption de terrains lui appartenant situés sur l'île d'Er à Plougrescant, avec les intérêts de droit et la capitalisation des intérêts ; 3°) de mettre à la charge du département des Côtes-d'Armor le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier ; les premiers juges n'ont ni visé ni analysé la note en délibéré qu'il a produite le 19 juillet 2020 ; en outre, le tribunal n'a pas répondu à son argumentation tirée de ce qu'il était propriétaire du chemin de galets séparant la parcelle A 1672 aux autres parcelles ; - les décisions des 16 septembre 2015, 12 novembre 2015 et 2 septembre 2016 sont entachées d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit, dès lors que les terrains mis en vente constituent une seule unité foncière ; l'administration n'apporte pas la preuve que la parcelle cadastrée à la section A sous le n° 1672 serait séparée des parcelles A 1673 à 1693 par le domaine public maritime et que sa propriété formerait ainsi deux unités foncières ; en tout état de cause, à supposer même que le cordon de galets séparant les parcelles constitue un lais de mer, il n'appartiendrait pas au domaine public et il en serait propriétaire ; - en ce qu'elles sont illégales, les décisions des 16 septembre 2015, 12 novembre 2015 et 2 septembre 2016, caractérisent une faute en lien avec l'impossibilité de vendre où il s'est trouvé du fait de la renonciation de l'acquéreur pressenti ; - le préjudice subi peut être évalué à la somme de 308 397, 81 euros. Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 février et 7 octobre 2021, le département des Côtes-d'Armor, représenté par Mes Coudray et Heitzmann, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B... le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la demande de première instance était irrecevable dès lors qu'elle n'était présentée que par M. B..., propriétaire indivis, et qu'elle était tardive ; - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention, enregistré le 13 septembre 2021, l'association " Les petites îles de France ", représentée par Me Ribière, demande à la cour de faire droit aux conclusions de la requête de M. B.... Elle soutient que : - son intervention est recevable ; - la requête de M. B... est fondée. Un mémoire en production de pièces, présenté pour l'association " Les petites îles de France ", a été enregistré le 13 décembre 2021. Par une ordonnance du 12 janvier 2022, la clôture d'instruction à effet immédiat a été fixée au même jour. Un mémoire a été présenté par le requérant et par l'association " Les petites îles de France" le 15 avril 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Ribière, représentant M. B..., et de Me Taillet, représentant le département des Côtes-d'Armor. Considérant ce qui suit : 1. M. B... relève appel du jugement du 1er septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à la condamnation du département des Côtes-d'Armor à lui verser la somme de 146 280,11 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de l'illégalité des décisions prises dans le cadre de l'exercice du droit de préemption relatif à la déclaration d'intention d'aliéner des terrains situés sur l'île d'Er à Plougrescant Sur l'intervention de l'association " Les petites îles de France " : 2. L'association " Les Petites Îles de France " a pour objet statutaire, s'agissant notamment des îles situées dans les eaux territoriales et intérieures françaises ne constituant pas individuellement une entité administrative distincte, d'" assurer, par tous les moyens appropriés, la protection du patrimoine foncier, constitué par ces iles, la conservation d'un environnement particulièrement fragile, et plus largement de traiter de toutes les questions d'intérêt commun aux propriétaires de ces iles, soit au niveau national, soit au niveau local. De promouvoir et défendre les intérêts collectifs ou individuels des membres relevant de l'objet de l'association, par toute action, y compris en justice (...) et de se joindre à toute action concernant l'objet de l'association à laquelle un membre est partie, de veiller à la bonne utilisation par les collectivités ou leurs représentants des deniers publics ( ...) ". 3 Au vu de cet objet social, il ne résulte pas de l'instruction que l'issue du contentieux indemnitaire opposant M. B... au département des Côtes-d'Armor lèserait de façon suffisamment directe les intérêts de l'association " Les Petites îles de France". Par suite, l'intervention de cette association, au demeurant dépourvue de motivation, n'est pas recevable. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision. S'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note contient l'exposé soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office. 5. Il ressort des pièces de la procédure que les premiers juges ont omis de viser la note en délibéré produite pour M. B... le 19 juillet 2020, postérieurement à l'audience qui s'est tenue devant le tribunal administratif le 3 juillet 2020. Par suite et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité invoqué, le jugement attaqué est entaché d'irrégularité et doit être annulé. 6. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions présentées par M. B... devant le tribunal et devant la cour. Sur les conclusions indemnitaires : 7. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, applicable aux dates des décisions dont l'illégalité est invoquée : " Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels (...), le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non (...) ". L'article L. 142-3 du même code précise que : " Pour la mise en œuvre de la politique prévue à l'article L. 142-1, le conseil départemental peut créer des zones de préemption (...). A l'intérieur de ces zones, le département dispose d'un droit de préemption sur tout terrain ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l'objet d'une aliénation, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit. (...) Lorsque la mise en œuvre de la politique prévue à l'article L. 142-1 le justifie, le droit de préemption peut s'exercer pour acquérir la fraction d'une unité foncière comprise à l'intérieur de la zone de préemption. Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l'ensemble de l'unité foncière. Le prix d'acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation tient compte de l'éventuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l'unité foncière (...) ". Aux termes de l'article L. 142-4 du même code : " Toute aliénation mentionnée à l'article L. 142-3 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire au président du conseil départemental du département dans lequel sont situés les biens (...). Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (...). Lorsque la contrepartie de l'aliénation fait l'objet d'un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d'estimation de cette contrepartie. Le silence des titulaires des droits de préemption et de substitution pendant trois mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice de ces droits. L'action en nullité prévue au premier alinéa se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l'acte portant transfert de propriété (...) ". Aux termes de l'article R. 142-9 du même code : " La déclaration par laquelle le propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption défini au présent chapitre manifeste l'intention d'aliéner ce bien est établie dans les formes prescrites par un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article R. 142-11 du même code : " Dans le délai de deux mois à compter de la date de l'avis de réception postal (...), le président du conseil départemental notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9 (...) ". 8. Une unité foncière est un îlot de propriété d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision. 9. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (...) 3° Les lais et relais de la mer : a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'État à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; b) Constitués à compter du 1er décembre 1963 (...) ". L'article L. 3111-1 du même code dispose que : " Les biens des personnes publiques (...) qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ". Aux termes de l'article 2258 du code civil : " La prescription acquisitive est un moyen d'acquérir un bien ou un droit par l'effet de la possession sans que celui qui l'allègue soit obligé d'en rapporter un titre ou qu'on puisse lui opposer l'exception déduite de la mauvaise foi ". Aux termes de l'article 2272 du même code : " Le délai de prescription requis pour acquérir la propriété immobilière est de trente ans (...) ". 10. Il ressort des pièces du dossier que M. B... est propriétaire en indivision des parcelles cadastrées à la section A sous les n°s 1672 à 1693, situées sur l'île d'Er au sein du territoire de la commune de Plougrescant (Côtes-d'Armor), d'une superficie totale de 34 318 m². Il a signé en septembre 2015, avec les autres propriétaires de ces terrains, un compromis de vente de ces parcelles, dont l'une supporte une maison d'habitation, pour un prix de 1 600 000 euros. L'ensemble de l'île étant soumise au droit de préemption sur le fondement des dispositions précitées du code de l'urbanisme, le notaire chargé de la vente a notifié le 9 septembre 2015 au département des Côtes-d'Armor, sur le fondement des dispositions de l'article L. 142-4 de ce code, une déclaration d'intention d'aliéner visant l'ensemble des terrains. Par un courrier du 16 septembre 2015, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor a toutefois demandé au notaire de produire deux déclarations d'intention d'aliéner, au motif que la vente portait sur deux unités foncières distinctes. Cette lettre a également indiqué que les délais légaux de préemption ne pourraient commencer à courir qu'à compter de la date de réception par le conseil départemental de ces deux déclarations. Par une lettre du 2 novembre 2015, le président du département des Côtes-d'Armor a réitéré auprès du notaire chargé de la vente la demande de produire deux déclarations d'intention d'aliéner distinctes. Par un troisième courrier du 2 septembre 2016, le département a confirmé la nécessité de distinguer les parcelles et a précisé que le Conservatoire du littoral souhaitait exercer son droit de préemption pour les deux unités foncières. La vente prévue en septembre 2015 n'a pas été conclue. M. B... soutient que les courriers des 16 septembre 2015, 2 novembre 2015 et 2 septembre 2016 sont entachés d'illégalités fautives dès lors que le département des Côtes-d'Armor ne pouvait légalement demander la production de deux déclarations d'intention d'aliéner, l'ensemble des terrains mis en vente constituant selon lui une seule unité foncière. 11. D'une part, il résulte de l'instruction, et notamment des plans graphiques et photographies produits ainsi que du compte-rendu de la visite réalisée le 22 juin 2017 par un ingénieur écologue, que la parcelle cadastrée à la section A sous le n° 1672 est située à l'ouest de l'île d'Er. Un cordon constitué de sable et de galets, qui ne figure pas sur le plan cadastral de la commune de Plougrescant, la relie aux autres parcelles cadastrées A 1673 à A 1693. Ce cordon, d'une hauteur moyenne d'environ 3,5 mètres par rapport au niveau de la mer, présente une largeur comprise entre 10 et 20 mètres. Sa longueur la plus faible est d'environ 100 mètres. En raison de ses caractéristiques, de ce qu'il joint les deux parties de l'île d'Er et de ce qu'il jouxte le rivage de la mer, cette bande de terre étroite située entre deux mers et réunissant deux terres constitue un isthme. En outre, il résulte de l'instruction, et notamment du compte-rendu de l'ingénieur écologue, que cette bande de terre supporte partiellement des immersions périodiques, notamment lors de fortes marées et tempêtes hivernales, et qu'elle est composée de sédiments, galets et sables, apportés par la mer au bord du rivage. La carte issue du document d'objectifs du site Natura 2000 " Trégor Goëlo " montre au demeurant que la végétation présente sur ce cordon est constituée de plantes halonitrophiles, avec une prédominance de choux de mer, typiques des laisses de mer. Contrairement à ce que fait valoir le requérant, la formation du sédiment présent sur le cordon ne peut pas être clairement attribuable à un autre processus géologique. Dans ces conditions, eu égard à ses caractéristiques géographiques, pédologiques et végétales, le cordon de galets et de sable séparant la parcelle A 1672 des autres parcelles cadastrées de l'île doit être regardé comme constitué par des lais de la mer au sens des dispositions précitées de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Alors qu'il résulte de l'instruction, et notamment des cartes et documents produits par le requérant, que ce cordon de terre a été constitué avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime, les requérants, qui n'ont d'ailleurs pas mentionné les terrains correspondants parmi les biens objet du compromis de septembre 2015, n'apportent aucun élément permettant de démontrer qu'ils auraient acquis ce cordon de terre par prescription acquisitive avant l'entrée en vigueur de cette même loi. Par suite, cette bande de terre étroite doit être regardée comme appartenant au domaine public maritime naturel de l'Etat, lequel est imprescriptible. 12. D'autre part, et ainsi qu'il a été dit au point 11, il résulte de l'instruction que l'isthme que constitue ce cordon de galets et de sable marque une nette séparation entre la parcelle cadastrée section A n° 1672 et les autres parcelles de l'île d'Er, sur une distance de plus de 100 mètres. Dans ces conditions, en ce qu'elles sont séparées par le domaine public maritime, les parcelles mises en vente par M. B... constituent deux unités foncières distinctes, sans qu'ait d'incidence la circonstance qu'elles ont été mises en vente simultanément au profit d'un seul acquéreur. Par suite, le département des Côtes-d'Armor a pu légalement inviter les vendeurs co-indivisaires à souscrire deux déclarations distinctes d'intention d'aliéner, portant respectivement sur chacune des unités foncières concernées par la vente. En outre, la circonstance que ces correspondances du conseil départemental n'auraient pas été signées par des autorités compétentes, à la supposer établie, est sans lien avec les préjudices prétendument subis dès lors qu'une même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par le département des Côtes-d'Armor, que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par M. B... doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Côtes-d'Armor, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans dépens. 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros à verser au département des Côtes-d'Armor au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de l'association Les petites îles de France n'est pas admise. Article 2r : Le jugement n°1704679 du 1er septembre 2020 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 3 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Rennes, ainsi que le surplus des conclusions de la requête d'appel, sont rejetées. Article 4 : M. B... versera une somme de 2 000 euros au département des Côtes-d'Armor au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., à l'association Les petites îles de France et au département des Côtes-d'Armor. Copie en sera adressée, pour information, au préfet des Côtes-d'Armor Délibéré après l'audience du 25 avril 2022, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - Mme Buffet, présidente-assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 mai 2022. Le rapporteur, A. A...Le président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT03487