Conseil d'État, 1ère chambre, 10/12/2024, 491301, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-10
Numéro : 491301
Rapporteur : M. Jean-Luc Matt
Commissaire du gouvernement : M. Thomas Janicot

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 29 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des médecins de France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre et le ministre de la santé et de la prévention ont rejeté sa demande, présentée le 21 novembre 2023, d'abrogation des dispositions des articles R. 148-1, R. 148-3, R. 148-4, R. 148-5 et R. 148-6 du code de la sécurité sociale permettant aux directeurs et médecins-conseils chefs de service des caisses primaires d'assurance maladie de proposer aux médecins une mise sous objectifs quantitatifs de certaines prescriptions et des articles R. 147-5, R. 147-8-1 et R. 148-8 du même code sanctionnant le non-respect de ces objectifs ; 2°) d'abroger les articles R. 147-5, R. 147-8-1, R. 148-1, R. 148-3, R. 148-4, R. 148-5, R. 148-6 et R. 148-8 du code de la sécurité sociale ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre au Premier ministre et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités d'abroger ces mêmes articles ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le code de la sécurité sociale ; - le décret n° 2023-1372 du 28 décembre 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Luc Matt, maître des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. La Fédération des médecins de France a demandé à la Première ministre et au ministre de la santé et de la prévention, par courriers du 21 novembre 2023, d'abroger les dispositions des articles R. 148-1, R. 148-3, R. 148-4, R. 148-5 et R. 148-6 du code de la sécurité sociale permettant aux directeurs et aux médecins-conseil, chefs de service des caisses primaires d'assurance maladie de proposer aux médecins libéraux une mise sous objectifs quantitatifs de certaines prescriptions et des articles R. 147-8, R. 147-8-1 et R. 147-5 du même code sanctionnant le non-respect de ces objectifs. Elle demande au Conseil d'Etat l'annulation de la décision implicite par laquelle sa demande a été rejetée. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus d'abrogation de l'article R. 147-8-1 du code de la sécurité sociale : 2. Les dispositions de l'article R. 147-8-1 du code de la sécurité sociale ont été abrogées par l'article 2 du décret du 28 décembre 2023 relatif aux sanctions administratives prévues par les articles L. 114-17, L. 114-17-1 et L. 165-1-4 du code de la sécurité sociale. Dès lors, les conclusions de la requête tendant à l'annulation du refus d'abrogation de ces dispositions étaient, dès la date à laquelle la requête a été introduite, le 29 janvier 2024, dépourvues d'objet et par suite irrecevables. Les conclusions dirigées contre ces dispositions doivent, en conséquence, être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus d'abrogation des articles R. 147-5, R. 147-8, R. 148-1, R. 148-3, R. 148-4, R. 148-5, R. 148-6 et R. 148-8 du code de la sécurité sociale : 3. D'une part, aux termes du I de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale : " Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie peut décider, après que le professionnel de santé a été mis en mesure de présenter ses observations, de subordonner à l'accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée ne pouvant excéder six mois, la couverture d'actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1 ainsi que des frais de transport ou le versement des indemnités journalières mentionnés, respectivement, au 2° de l'article L. 160-8 et à l'article L. 321-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 431-1 du présent code ainsi qu'aux 1° et 2° de l'article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de constatation par ce service : (...) / 2° (...) d'un nombre ou d'une durée d'arrêts de travail prescrits par le professionnel de santé et donnant lieu au versement d'indemnités journalières ou d'un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de patients pour lesquels au moins un acte ou une consultation a été facturé au cours de la période considérée significativement supérieurs aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie (...) ". Il en est de même, aux termes des 3°, 4° et 5° du même I de cet article, pour les prescriptions de transport, les prescriptions de transport en ambulance et les réalisations ou prescriptions d'actes, produits ou prestations. Aux termes du II du même article : " Le directeur peut également, conjointement avec le service du contrôle médical, proposer au professionnel de santé (...) en alternative à la procédure de mise sous accord préalable prévue au I, de s'engager à atteindre un objectif de réduction des prescriptions ou réalisations en cause dans un certain délai. En cas de refus, le directeur poursuit la procédure prévue au I ou au I bis " et son III prévoit que " les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". D'autre part, selon l'article L. 114-17-1 du même code : " I.- Peuvent faire l'objet d'un avertissement ou d'une pénalité prononcés par le directeur de l'organisme local d'assurance maladie, de la caisse mentionnée à l'article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles : (...) / 3° Les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1° ; (...) / II - La pénalité mentionnée au I est due pour : (...) / 6° Une récidive après au moins deux périodes de mise sous accord préalable en application de l'article L. 162-1-15 ou lorsque le professionnel de santé, le centre de santé ou la société de téléconsultation n'atteint pas l'objectif de réduction des prescriptions ou réalisations prévu au II du même article. Le montant de la pénalité encourue est fixé en fonction de l'ampleur de la récidive, selon un barème fixé par voie réglementaire. (...) / VII.- Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ". 4. En premier lieu, il résulte des articles L. 114-17-1 et L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale cités au point 3 que tant la faculté de proposer au professionnel de santé de s'engager à atteindre un objectif de réduction de certaines prescriptions ou réalisations dans un certain délai que son placement en procédure de mise sous accord préalable en cas de refus de cette proposition ou les sanctions financières qui sont susceptibles de lui être infligées résultent directement de la loi et non des dispositions réglementaires dont la fédération requérante recherche l'abrogation et qui se bornent à préciser les modalités de mise en œuvre de ces dispositions législatives. Par suite, les moyens tirés de ce que les articles R. 147-5, R. 147-8, R. 148-1, R. 148-3, R. 148-4, R. 148-5, R. 148-6 et R. 148-8 du code de la sécurité sociale méconnaîtraient le principe de l'indépendance professionnelle du médecin, la liberté d'exercice et la liberté de prescription du médecin ainsi que le droit de tout individu de recevoir les traitements les plus appropriés à son état de santé définis à l'article L. 1110-5 du code de la santé publique ne peuvent qu'être écartés. 5. En second lieu, la conformité à l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, de dispositions législatives définissant tant la faculté de proposer au professionnel de santé de s'engager à atteindre un certain objectif de réduction de ses prescriptions dans un certain délai, comme son placement en procédure de mise sous accord préalable en cas de refus de cette proposition ou les sanctions financières qui sont susceptibles de lui être infligées, ne peut être contestée devant le juge administratif en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution. S'il appartient à celui-ci, au vu de l'argumentation dont il est saisi, de vérifier si les mesures prises pour l'application de la loi, dans la mesure où elles ne se bornent pas à en tirer les conséquences nécessaires, n'ont pas elles-mêmes méconnu ce principe, la fédération requérante se borne à contester le principe de la mise sous objectifs de réduction de certaines prescriptions. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé ne peut qu'être écarté. 6. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération des médecins de France n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque. Ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la Fédération des médecins de France est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des médecins de France et à la ministre de la santé et de l'accès aux soins. Copie en sera adressée au Premier ministre.