Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 28/04/2023, 451211
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-28
Numéro : 451211
Rapporteur : M. Julien Fradel
Commissaire du gouvernement : M. Raphaël Chambon
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ ; SCP DUHAMEL - RAMEIX - GURY- MAITRE

Vu la procédure suivante : Mme A... C..., épouse B..., et la société de Keating, agissant en sa qualité de liquidateur judiciaire de la société Incisiv, ont demandé au tribunal administratif de Paris de condamner solidairement le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes à verser à Mme C... les sommes de 40 000 euros au titre de son préjudice financier et de 50 000 euros au titre de son préjudice moral et de condamner solidairement le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes à verser à la société de Keating la somme de 500 000 euros en réparation de son préjudice financier. Par un jugement n° 1818045/6-2 du 5 novembre 2019, le tribunal administratif a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 19PA04268 du 28 janvier 2021, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par Mme C... et la société de Keating contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 29 mars et 29 juin 2021 et 27 octobre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme C... et la société Keating demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur requête ; 3°) de mettre à la charge du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et du conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Julien Fradel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Duhamel - Rameix - Gury - Maître, avocat de Mme C... et de la société de Keating, et à la SCP Lyon-Caen et Thiriez, avocat du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et du conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société créée en mai 2013 par Mme C..., dénommée Incisiv depuis décembre 2014, avait pour activité, aux termes de ses statuts, de mettre à disposition des chirurgiens-dentistes partenaires des moyens humains et du matériel médical et paramédical afin de leur permettre d'intervenir au domicile ou en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes auprès de personnes âgées ou handicapées dans l'impossibilité de se déplacer. A plusieurs reprises au cours de la période 2015-2017, Mme C... a sollicité du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes une validation du projet de convention de mise à disposition d'un plateau technique destinée à être signée par la société Incisiv avec ses partenaires chirurgiens-dentistes. Le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes a répondu à Mme C... par un courrier électronique du 15 décembre 2016 et un courrier du 13 juillet 2017. Par une décision du 27 juillet 2017, le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes a déféré un praticien partenaire de la société Incisiv devant la chambre disciplinaire de première instance d'Ile-de-France de l'ordre des chirurgiens-dentistes pour différents manquements à la déontologie de la profession et aux obligations réglementaires qui lui incombe. La société Incisiv a été placée en liquidation judiciaire par un jugement du 3 août 2017 du tribunal de commerce de Nanterre qui a désigné la société d'exercice libéral à responsabilité limitée de Keating comme liquidateur. Dans ce contexte, Mme C... et la société de Keating, agissant en sa qualité de liquidateur judiciaire de la société Incisiv, ont adressé au Conseil national et au conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes des demandes indemnitaires préalables qui ont été implicitement rejetées. Saisi par Mme C... et la société de Keating, le tribunal administratif de Paris a rejeté, par un jugement du 5 novembre 2019, leurs demandes tendant à condamner solidairement le Conseil national et le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes à réparer les préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait, d'une part, des illégalités fautives commises, selon elles, par le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de ses réponses aux sollicitations de Mme C... ainsi que par le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes par sa décision du 27 juillet 2017, d'autre part, des pressions et agissements fautifs qu'elles leur reprochent d'avoir exercés sur les chirurgiens-dentistes partenaires de la société Incisiv. Mme C... et la société de Keating se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 28 janvier 2021 de la cour administrative d'appel de Paris rejetant l'appel qu'elles avaient formé contre ce jugement. Sur le pourvoi : En ce qui concerne l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur la régularité du jugement du tribunal administratif de Paris du 5 novembre 2019 : Quant aux demandes indemnitaires présentées à raison des illégalités fautives reprochées au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes : 2. Concernant les demandes indemnitaires des requérantes en ce qu'elles se fondent sur les illégalités fautives reprochées au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de la teneur de courriers du 15 décembre 2016 et du 13 juillet 2017, il résulte des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel de Paris a jugé que le tribunal administratif de Paris les avait à bon droit rejetées comme irrecevables au motif que ces courriers ne comportaient aucune décision faisant grief. En subordonnant ainsi la recevabilité de l'action indemnitaire engagée par Mme C... et la société de Keating devant le tribunal administratif de Paris en réparation des conséquences des illégalités fautives qu'aurait commises le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes en raison de la réponse apportée aux sollicitations de Mme C..., à la possibilité pour les requérantes de contester ces courriers en excès de pouvoir, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit. Quant aux demandes indemnitaires présentées à raison des illégalités fautives reprochées au conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes : 3. Dès lors que la décision par laquelle une autorité ordinale décide de traduire un praticien devant l'instance disciplinaire compétente n'est pas détachable de la procédure juridictionnelle ainsi engagée, les conclusions à fin de dommages et intérêts, y compris si elles sont présentées par des tiers, à raison de l'illégalité fautive reprochée aux poursuites disciplinaires à l'origine de cette procédure doivent être regardées comme tendant à la réparation d'un dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice. A cet égard, la justice étant rendue de façon indivisible au nom de l'Etat, il n'appartient qu'à celui-ci de répondre, à l'égard des justiciables, des dommages pouvant résulter pour eux de l'exercice de la fonction juridictionnelle assurée, sous le contrôle du Conseil d'Etat, par les juridictions administratives. 4. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que seule la responsabilité de l'État pourrait, le cas échéant, être engagée à l'égard de Mme C... et de la société de Keating du fait des illégalités fautives qu'aurait commises le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes en décidant d'engager des poursuites disciplinaires à l'encontre d'un praticien partenaire de la société Incisiv. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par les requérantes tendant à ce que le conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes soit condamné à ce titre ne pouvaient, dès lors qu'elles étaient mal dirigées, qu'être rejetées. Ce motif, dont l'examen n'implique l'appréciation d'aucune circonstance de fait, doit être substitué au motif erroné en droit retenu par l'arrêt attaqué, dont il justifie, sur ce point, le dispositif. En ce qui concerne l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Paris du 5 novembre 2019 en tant qu'il a rejeté les demandes indemnitaires présentées à raison de " pressions " et autres agissements fautifs reprochés aux Conseil national et conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes : 5. Concernant les demandes indemnitaires en ce qu'elles se fondent sur des " pressions " et agissements fautifs reprochés au Conseil national et au conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes, il résulte des énonciations de l'arrêt attaqué qu'après avoir relevé que la société Incisiv déclarait travailler avec une centaine de partenaires chirurgiens-dentistes, dont sept intervenant régulièrement au domicile des patients ainsi que dans plus de 350 établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, la cour a jugé que la circonstance que trois chirurgiens-dentistes, partenaires de la société Incisiv, avaient décidé de mettre fin à leurs relations contractuelles avec cette société après que le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes a décidé d'engager des poursuites disciplinaires contre deux praticiens ne pouvait être regardée comme étant la cause directe, d'une part, pour la société Incisiv, de la perte de chance alléguée d'obtenir des bénéfices qu'elle aurait pu légitimement espérer, ni, d'autre part, pour Mme C... de la situation financière résultant pour elle de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de se faire rembourser, du fait de la mise en liquidation judiciaire de la société Incisiv, son compte courant d'associé ainsi que la caution qu'elle a souscrite, ou du préjudice moral lié à l'atteinte portée à sa réputation du fait du placement en liquidation judiciaire de la société qu'elle dirigeait. En statuant ainsi, s'agissant du lien avec des agissements des instances ordinales à l'égard de tiers, la cour n'a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis. La cour a enfin relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la circonstance que l'Autorité de la concurrence a condamné, par une décision du 12 novembre 2020, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à une amende de 3 000 000 d'euros pour avoir organisé " une campagne destinée à encourager les chirurgiens-dentistes à porter plainte contre leurs confrères adhérents à " Santéclair " devant les conseils départementaux ", n'était pas de nature en elle-même à établir l'existence d'un lien de causalité entre les fautes alléguées par les requérantes et les préjudices dont elles demandent réparation. 6. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... et la société de Keating ne sont fondées à demander l'annulation de l'arrêt attaqué qu'en tant qu'il a statué sur la régularité du jugement du tribunal administratif de Paris en tant que ce jugement a rejeté comme irrecevables leurs demandes indemnitaires tendant à la réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait des illégalités fautives commises par le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de la teneur des courriers des 15 décembre 2016 et 13 juillet 2017 adressés à Mme C.... 7. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative et de régler, dans la mesure de la cassation prononcée au point 6, l'affaire au fond. Sur le règlement au fond du litige : 8. Ainsi qu'il a été dit au point 2, la circonstance que les requérantes ne seraient pas recevables à contester devant le juge de l'excès de pouvoir les courriers du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes des 15 décembre 2016 et 13 juillet 2017 ne fait pas obstacle à ce qu'elles demandent réparation des conséquences des illégalités fautives reprochées à ces courriers. Ainsi, le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en ce que, pour rejeter les demandes indemnitaires présentées à ce titre par Mme C... et la société de Keating, le tribunal administratif de Paris s'est fondé sur le motif tiré de ce que les courriers litigieux ne constitueraient pas des décisions faisant grief. Par suite, Mme C... et la société de Keating sont fondées à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il rejette de telles demandes comme irrecevables. 9. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement, dans cette mesure, sur la demande présentée par Mme C... et la société de Keating devant le tribunal administratif de Paris. 10. Aux termes de l'article L. 4111-1 du code de la santé publique : " Nul ne peut exercer la profession de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme s'il n'est : / 1° Titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné aux articles L. 4131-1, L. 4141-3 ou L. 4151-5 ; / 2° De nationalité française, de citoyenneté andorrane ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, du Maroc ou de la Tunisie, sous réserve de l'application, le cas échéant, soit des règles fixées au présent chapitre, soit de celles qui découlent d'engagements internationaux autres que ceux mentionnés au présent chapitre ; / 3° Inscrit à un tableau de l'ordre des médecins, à un tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes ou à un tableau de l'ordre des sages-femmes, sous réserve des dispositions des articles L. 4112-6 et L. 4112-7. / Les médecins, chirurgiens-dentistes ou sages-femmes titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné au 1° de l'article L. 4131-1, aux 1° et 2° de l'article L. 4141-3 ou au 1° de l'article L. 4151-5 sont dispensés de la condition de nationalité prévue au 2° ". Aux termes de l'article L. 4113-9 du même code : " Les médecins, les chirurgiens-dentistes et les sages-femmes en exercice, ainsi que les personnes qui demandent leur inscription au tableau de l'ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes doivent communiquer au conseil départemental de l'ordre dont ils relèvent les contrats et avenants ayant pour objet l'exercice de leur profession ainsi que, s'ils ne sont pas propriétaires de leur matériel et du local dans lequel ils exercent ou exerceront leur profession, les contrats ou avenants leur assurant l'usage de ce matériel et de ce local. (...) / La communication prévue ci-dessus doit être faite dans le mois suivant la conclusion du contrat ou de l'avenant, afin de permettre l'application des articles L. 4121-2 et L. 4127-1. / (...) / Les dispositions contractuelles incompatibles avec les règles de la profession ou susceptibles de priver les contractants de leur indépendance professionnelle les rendent passibles des sanctions disciplinaires prévues à l'article L. 4124-6 ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 4121-2 du même code : " L'ordre des médecins, celui des chirurgiens-dentistes et celui des sages-femmes veillent au maintien des principes de moralité, de probité, de compétence et de dévouement indispensables à l'exercice de la médecine, de l'art dentaire, ou de la profession de sage-femme et à l'observation, par tous leurs membres, des devoirs professionnels, ainsi que des règles édictées par le code de déontologie prévu à l'article L. 4127-1 (...) ". Aux termes du premier alinéa de son article L. 4122-1 : " Le conseil national de l'ordre remplit sur le plan national la mission définie à l'article L. 4121-2. Il veille notamment à l'observation, par tous les membres de l'ordre, des devoirs professionnels et des règles édictées par le code de déontologie prévu à l'article L. 4127-1 (...) ". 11. Il résulte de l'instruction qu'en réponse aux sollicitations qui lui avaient été adressées par Mme C... au nom de la société Incisiv, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, par différents courriers, et notamment par un courrier électronique du 15 décembre 2016, lui a répondu qu'il ne lui appartenait pas de donner son approbation à un projet de convention élaboré par une société commerciale, tout en exprimant des réserves, s'agissant du modèle de contrat que la société se proposait de signer avec des chirurgiens-dentistes, quant à la conformité de ce contrat avec la déontologie de la profession. A la suite du courrier du 6 juillet 2017 de Mme C..., le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes lui a répondu, par un courrier du 13 juillet 2017, qu'il ne pouvait " qu'être favorable à la fourniture de prestations à ses membres si elle facilite leur activité professionnelle, notamment pour prodiguer occasionnellement des soins à l'extérieur de leur cabinet, en faveur de personnes ne pouvant se déplacer ", mais qu'en revanche il ne pouvait " se satisfaire d'une confusion entretenue entre l'activité commerciale de location de matériel exercée par [la] société et la fourniture de soins dentaires, laquelle ne peut être réalisée que par un chirurgien-dentiste et en toute indépendance ". Ce courrier précisait également que la société, en se présentant comme proposant elle-même au public une offre de soins dentaires à domicile et en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, et en s'immisçant dans les soins dentaires et dans la fixation des honoraires à la charge des patients, contrevenait au code de la santé publique et aux règles d'exercice de la profession, en particulier s'agissant du respect du secret médical. Si les requérantes soutiennent que le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, en refusant ainsi d'approuver les contrats de partenariat proposés par la société Incisiv, les aurait empêchées de pérenniser les contrats de partenariat avec les chirurgiens-dentistes avec lesquels elles travaillaient, il résulte des termes mêmes de ces courriers que le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes n'a pas refusé d'approuver ces contrats, ce qu'au demeurant, aucune disposition du code de la santé publique ne l'habilitait à faire. Il résulte en outre de l'instruction qu'eu égard aux modalités ambigües de communication de la société Incisiv sur son activité, pouvant laisser penser qu'elle proposait elle-même une offre de soins dentaires, à certaines stipulations du projet de convention, prévoyant notamment que le secret médical était assuré par délégation par la société, ainsi qu'aux pratiques portées à sa connaissance tendant à démontrer que la société Incisiv intervenait dans la fixation du tarif des consultations, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes était, en tout état de cause, fondé, dans le cadre de la mission qu'il tient de l'article L. 4121-2 du code de la santé publique cité au point 10, à émettre les réserves qu'il a exprimées quant à la conformité aux règles déontologiques du partenariat proposé par cette société aux chirurgiens-dentistes. Il en résulte que, par la teneur des courriers du 15 décembre 2016 et du 13 juillet 2017 adressés à Mme C..., le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité. 12. Il résulte de ce qui précède que les demandes indemnitaires présentées par Mme C... et la société de Keating devant le tribunal administratif de Paris tendant à la réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait des illégalités fautives reprochées au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de la teneur de ses courriers du 15 décembre 2016 et du 13 juillet 2017 doivent être rejetées. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et du conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de Mme C... et de la société de Keating, en qualité de liquidateur judiciaire de la société Incisiv, une somme globale de 3 000 euros à verser au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et au conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 28 janvier 2021 est annulé en tant qu'il a statué sur le jugement du tribunal administratif de Paris du 5 novembre 2019 en tant que ce jugement a rejeté comme irrecevables les demandes indemnitaires de Mme C... et de la société de Keating, liquidateur judiciaire de la société Incisiv, tendant à la réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait des illégalités fautives commises par le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de la teneur de ses courriers du 15 décembre 2016 et du 13 juillet 2017. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 5 novembre 2019 est annulé en tant qu'il a rejeté les demandes indemnitaires présentées par Mme C... et la société de Keating, liquidateur judiciaire de la société Incisiv, tendant à la réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait des illégalités fautives commises par le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de la teneur de ses courriers du 15 décembre 2016 et du 13 juillet 2017. Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de Mme C... et de la société de Keating et les demandes indemnitaires présentées devant le tribunal administratif de Paris par Mme C... et la société de Keating, liquidateur judiciaire de la société Incisiv, tendant à la réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait des illégalités fautives commises par le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes à raison de la teneur de ses courriers du 15 décembre 2016 et du 13 juillet 2017 sont rejetés. Article 4 : Mme C... et la société de Keating, liquidateur judiciaire de la société Incisiv, verseront solidairement une somme globale de 3 000 euros au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et au conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme A... C..., épouse B..., à la société de Keating, en qualité de liquidateur judiciaire de la société Incisiv, au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et au conseil départemental de Paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes.