Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 18/10/2007, 06DA00849, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2007-10-18
Numéro : 06DA00849
Président : M. Estève
Rapporteur : Mme Agnès  Eliot
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS ADEKWA

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 28 juin 2006, régularisée par la production de l'original le 29 juin 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS dénommée Artois Communauté, dont le siège social est 100 avenue de Londres à Béthune (62411), représentée par son président en exercice, par le cabinet d'avocats Adekwa ; la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0302336 en date du 4 avril 2006, par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la communauté de communes de Noeux et environs à lui verser la somme de 1 727 283,35 euros en règlement de l'ensemble des prestations réalisées en sa faveur durant l'année 2001, ensemble l'annulation de la décision du 25 mars 2003 de la communauté de communes de Noeux et environs refusant de payer ladite somme ; 2°) de faire droit à sa demande de première instance ; 3°) de condamner la communauté de communes de Noeux et environs à lui verser la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement du tribunal administratif n'a pas visé la note en délibéré adressée par télécopie le 22 mars et déposée au greffe le 24 mars 2006 ; que ledit jugement devra dès lors être annulé ; que le Tribunal a commis une erreur dans l'appréciation de la procédure suivie par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS ; que la convention de gestion provisoire impose aux parties, en son article 5, d'émettre des titres exécutoires pour assurer l'exécution financière de la convention et qu'ainsi la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS était tenue d'émettre des titres exécutoires ; qu'une requête devant la chambre régionale des comptes tendant à une demande d'inscription d'office ou auprès du préfet de mandatement d'office serait vouée à l'échec dans la mesure où la créance du district de l'Artois est sérieusement contestée par la communauté de communes de Noeux et environs ; que le jugement du tribunal administratif qui a déclaré sa requête irrecevable constitue un déni de justice ; qu'en ce faisant, le Tribunal a aussi omis d'examiner le litige portant sur la somme de 286 947,29 euros relative à une période se situant hors convention ; que le jugement est aussi sur ce point entaché d'irrégularité ; que sur le fond et s'agissant du fondement partiellement contractuel de la créance d'Artois Communauté, le comportement de la communauté de communes de Noeux et environs caractérise un manquement à l'exécution de ses obligations contractuelles ; que s'agissant du fondement quasi-contractuel de l'autre partie de la créance, si un titre 518 a été émis, il n'a pas été transmis à la communauté de communes de Noeux et environs par l'agent comptable qui s'est appuyé sur l'absence de signature de l'avenant à la convention initiale pour rejeter le titre de recettes ; que nonobstant l'absence de signature de cet avenant, l'enrichissement sans cause était de nature à fonder la créance réclamée ; que l'enrichissement sans cause est invocable par une personne publique ; que les conditions de cette action sont réunies dès lors que les prestations furent exécutées sur les fonds propres de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire, enregistré le 19 mars 2007, présenté pour la communauté de communes de Noeux et environs, sise ZI n° 1, 1 rue Lavoisier à Noeux les Mines (62290), par la SCP CGCB et Associés, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la note en délibéré n'ayant pas été signée par l'avocat, les premiers juges n'avaient pas à viser ladite note en délibéré ; qu'il est de jurisprudence constante que dès lors qu'une personne publique dispose de la compétence juridique d'émettre un titre exécutoire et que la créance alléguée ne trouve pas son fondement dans un contrat, elle ne peut qu'émettre un titre exécutoire et ne peut saisir le juge du plein contentieux aux fins qu'il condamne le prétendu débiteur au paiement des sommes litigieuses ; que la collectivité créancière est de ce fait irrecevable à demander au juge administratif de condamner le débiteur à lui payer les sommes dues ne trouvant pas leur fondement dans un lien contractuel valide ; qu'il est constant que l'avenant n° 2 de la convention de gestion provisoire doit être tenu pour n'avoir jamais existé et que le titre exécutoire 518 émis par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS n'a jamais été notifié à la communauté de communes de Noeux et environs ; que par suite, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS ne peut rechercher devant le juge le paiement des sommes litigieuses en application des principes sus-énoncés ; qu'à supposer même que la simple émission du titre exécutoire ait été suffisante, la jurisprudence interdit, lorsqu'une personne publique est tenue d'émettre un titre exécutoire, à celle-ci de saisir le juge de plein contentieux ; que la demande indemnitaire formée sur le terrain de la responsabilité quasi contractuelle est irrecevable dans la mesure où la requérante disposait d'une autre voie de droit pour obtenir satisfaction ; que s'agissant des titres exécutoires émis pour rechercher le paiement de sommes qui seraient dues sur le fondement de la convention de gestion transitoire et de son avenant n° 1, les principes édictés par la jurisprudence interdisaient à la requérante de saisir le juge administratif afin qu'il condamne l'exposante au paiement des sommes litigieuses ; que seule la voie de l'exécution forcée des titres devant la chambre régionale des comptes est envisageable ; qu'il résulte, en outre de ce qui précède, que les premiers juges n'ont pas statué ultra petita en jugeant que dès lors que des titres exécutoires avaient été émis trouvant leur fondement sur un terrain contractuel, il n'était pas possible à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS de saisir le juge du contrat ; qu'en tout état de cause, la requête introduite par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS était irrecevable faute d'avoir demandé l'annulation de la décision du 25 mars 2003 par laquelle l'exposante opposa à la demande de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS tendant au règlement des sommes litigieuses, une fin de non-recevoir ; que par ailleurs la demande préalable de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS était irrégulière car elle n'était pas signée ; qu'à titre subsidiaire et sur le fond, la convention de gestion provisoire est entachée de nullité dans la mesure où le président du district de l'Artois l'a signée avant que la délibération l'y autorisant ne soit exécutoire ; que cette même convention est aussi entachée d'illégalité dès lors qu'elle est rétroactive ; que le contrat de gestion de prestation de services, conclu entre le district de l'Artois et la communauté de communes du Béthunois, et donnant lieu au versement d'un prix en contrepartie du service rendu doit être regardé comme un marché public de service ; que ladite convention a été conclue sans respecter les règles de publicité et de mise en concurrence préalable et est donc pour cet autre motif entachée de nullité ; que la convention qui n'a été transmise en sous-préfecture que le 19 juin 2001, n'a pu entrer en vigueur qu'à compter de cette date ; que les titres exécutoires fondés sur cette convention sont dès lors illégaux ; que par arrêté préfectoral du 28 décembre 2000, certaines communes s'étant retirées du district de l'Artois, lesdites communes ont ainsi repris l'ensemble des compétences qui étaient les leurs, notamment celles relatives aux refuges des animaux, à la collecte et au traitement des ordures ménagères ; que par suite, le district n'avait plus aucune compétence pour contracter en ces matières sur le territoire des communes qui s'en étaient retirées ; que le district n'avait pas davantage de compétence pour demander le paiement des dépenses engagées sur la base de la convention de gestion provisoire et de son avenant ; que la convention litigieuse par laquelle les parties ont accepté de se défaire de certaines de leurs compétences pour la période du 1er janvier au 15 avril 2001 est illégale dès lors que les règles de compétence ne sauraient faire l'objet d'une convention ; que l'avenant n° 1 à la convention est illégal car il a pour objet de prolonger une convention elle-même privée de caractère exécutoire et que ledit avenant est devenu exécutoire postérieurement à la date à laquelle il a commencé à produire ses effets ; que l'illégalité de l'avenant repose aussi sur le fait qu'il a été signé par le président du district de l'Artois qui n'a été autorisé à signer que par une délibération devenue exécutoire après la date de la signature et entachée de rétroactivité ; que les titres exécutoires n'indiquent pas les bases de leur liquidation ; que les sommes mises à la charge de l'exposante n'ont pas été déterminées conformément aux dispositions de la convention ; que la dette alléguée est, dans son montant, entachée d'illégalité ; que contrairement à ce que soutient la requérante, la réalisation de la convention provisoire n'a pas eu pour effet d'entraîner un quelconque enrichissement de la communauté de communes ; qu'en tout état de cause, les chiffres proposés par la requérante sont erronés et les modes de calcul utilisés sont inexacts ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 28 septembre 2007, régularisé par la production de l'original le 1er octobre 2007, présenté pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS qui conclut aux mêmes fins que sa requête et à ce que la somme qu'elle réclame soit ramenée à 1 379 975,97 euros ; elle soutient, en outre, que sa requête de première instance ne saurait être regardée comme tardive compte tenu du recours gracieux qu'elle a effectué ; que la chambre régionale des comptes, saisie par le comptable public de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS d'une demande d'inscription d'office au budget de l'établissement des crédits nécessaires au paiement des prestations réalisées par l'ancien district de l'Artois au profit de l'ancienne communauté de communes du Béthunois a rejeté cette demande ; que dès lors que la procédure devant la chambre régionale des comptes était vouée à l'échec, le rejet par le juge du contrat des prétentions de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS prive cette dernière de toute voie de droit afin d'obtenir le recouvrement de sa créance alors même que le service rendu n'a jamais été contesté ; que le moyen tiré de l'absence de signature de sa demande préalable manque en fait ; que la validité de la convention de gestion provisoire ne peut utilement être remise en cause ; que les montants réclamés sont justifiés ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 62-1507 du 29 décembre 1962 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 octobre 2007 à laquelle siégeaient M. Marc Estève, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et Mme Agnès Eliot, premier conseiller : - le rapport de Mme Agnès Eliot, premier conseiller ; - les observations de Me Cliquennois, pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS et de Me Chaineau, pour la communauté de communes de Noeux et environs ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'il ressort de la minute des visas du jugement figurant au dossier de première instance que la note en délibéré produite par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS a été visée par la juridiction et qu'elle en a pris, par suite, connaissance ; qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'en s'abstenant de l'analyser, le Tribunal ait entaché son jugement d'irrégularité ; que, dès lors, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS n'est pas fondée à soutenir que le jugement du Tribunal administratif de Lille serait, pour ce motif, irrégulier ; Sur la recevabilité de la demande de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS : Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres fins de non-recevoir : Considérant que, par arrêté du 28 décembre 2000, le préfet du Pas-de-Calais a pris acte de ce que les communes de Beuvry, Drouvin-le-Marais, Essars, Fouquereuil, Fouquières-les Béthune, Labourse, Noeux les Mines, Sailly-Labourse, Vaudricourt et Verquin s'étaient retirées du district de l'Artois au profit de la communauté de communes du Béthunois, ancienne dénomination de la communauté de communes de Noeux et environs, en application de l'article L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales, lequel dispose qu'une commune ne peut appartenir à plus d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; que, par arrêté du 20 décembre 2000, le préfet du Pas-de-Calais a également constaté le retrait de la commune de Béthune de la communauté de communes du Béthunois ; que compte tenu de l'impossibilité matérielle temporaire de la communauté de communes de Noeux et environs d'assurer la collecte et le traitement des ordures ménagères sur les communes visées par l'arrêté préfectoral susmentionné du 28 décembre 2000, une convention de gestion transitoire a été conclue le 1er mars 2001 entre les deux établissements publics de coopération intercommunale, stipulant que le district de l'Artois assurait jusqu'au 15 avril 2001 la collecte et le traitement des ordures ménagères pour les communes de Beuvry, Drouvin-le-Marais, Essars, Labourse, Noeux les Mines, Sailly-Labourse, Vaudricourt et Verquin, ainsi que le traitement des ordures ménagères concernant les communes de Fouquières-les-Béthune et Fouquereuil, et la communauté de communes du Béthunois la collecte des ordures ménagères sur le territoire de la commune de Béthune ; que les mouvements de dépenses et de recettes devaient faire l'objet d'états spécifiques, établis par chaque partie contractante, et de remboursements réciproques ; que par avenant en date du 18 juin 2001, le district de l'Artois s'est engagé à assurer le traitement des déchets de la communauté de communes du Béthunois jusqu'au 31 août 2001, la communauté de communes du Béthunois s'engageant pour sa part à payer au district de l'Artois l'ensemble des charges relatives aux services rendus depuis le 16 avril 2001 ; que postérieurement au 31 août 2001, le district de l'Artois a continué à assurer lesdites prestations, en dehors de tout contrat ; que les 23 novembre 2001, 7 décembre 2001 et 30 décembre 2002, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, issue de la transformation du district de l'Artois en communauté d'agglomération, a émis des titres exécutoires pour assurer le recouvrement des sommes dues par la communauté de communes du Béthunois au titre de la convention de gestion transitoire et de son avenant du 18 juin 2001, ainsi que pour le recouvrement de sommes dues au titre de la période postérieure au 31 août 2001 non couverte par le contrat ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS demande, dans le dernier état de ses conclusions, la condamnation de la communauté de communes de Noeux et environs, anciennement dénommée communauté de communes du Béthunois, à lui payer la somme de 1 379 975,97 euros qu'elle estime lui être due en règlement des prestations de collecte et de traitement des ordures ménagères réalisées en sa faveur durant l'année 2001, pour partie sur le fondement de la responsabilité contractuelle, pour partie sur le fondement de l'enrichissement sans cause ; En ce qui concerne la demande indemnitaire présentée au titre des prestations réalisées dans le cadre de la convention de gestion transitoire : Considérant que si les personnes publiques ont le choix, en matière contractuelle, de constater elles-mêmes leur créance et de se délivrer un titre exécutoire ou bien de s'adresser au juge pour les mêmes fins, elles ne peuvent, toutefois, recourir au juge lorsqu'elles ont décidé, avant de le saisir, de faire usage du privilège du préalable qui leur appartient ; que dans un tel cas, la décision attendue du juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement ; que par suite, les titres exécutoires émis par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS pour assurer le recouvrement des sommes dues par la communauté de communes du Béthunois au titre de la convention de gestion transitoire et de son avenant du 18 juin 2001 faisaient obstacle à ce que l'établissement public de coopération intercommunale saisisse le juge administratif d'une demande tendant à la condamnation de la communauté de communes de Noeux et environs à lui verser les sommes correspondant au règlement des prestations réalisées dans le cadre de la convention de gestion provisoire ; que devant le refus de la collectivité débitrice de verser les sommes qui lui étaient réclamées, il appartenait seulement à la COMMUNAUTE DE L'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS de saisir la chambre régionale des comptes afin qu'elle demande au préfet d'inscrire au budget de la collectivité défaillante les crédits nécessaires au règlement de la dépense obligatoire ; que si la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, fait valoir, dans un dernier mémoire, qu'elle a effectivement saisi la chambre régionale des comptes d'une demande d'inscription d'office au budget de l'établissement des crédits nécessaires au paiement des prestations réalisées par l'ancien district de l'Artois au profit de l'ancienne communauté de communes du Béthunois et que sa demande a été rejetée, il lui appartient désormais, si elle s'y croit fondée et recevable, de contester cette décision devant le tribunal administratif ; que par suite, le moyen tiré de ce qu'en rejetant, pour irrecevabilité, la demande présentée par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS le tribunal administratif aurait commis un « déni de justice » ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort, par le jugement attaqué, que le Tribunal administratif de Lille, qui n'a pas statué ultra petita, a rejeté sa demande ; En ce qui concerne la demande indemnitaire présentée au titre des prestations réalisées après l'expiration de la convention de gestion transitoire : Considérant qu'il résulte de l'instruction que le tribunal administratif a omis de statuer sur la demande indemnitaire présentée par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS au titre des prestations réalisées après l'expiration de la convention de gestion transitoire et de son avenant ; qu'il y a lieu, par suite, d'annuler le jugement sur ce point et de statuer par voie d'évocation sur les conclusions précitées de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS ; Considérant qu'en l'absence, à compter du 31 août 2001, de lien contractuel entre le district de l'Artois et la communauté de communes du Béthunois, il appartenait, en application du décret du 29 décembre 1962, à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS issue de la transformation du district de l'Artois en communauté d'agglomération, d'émettre pour le recouvrement de la créance que celle-ci prétendait avoir à l'égard de la communauté de communes de Noeux et environs, anciennement dénommée communauté de communes du Béthunois, un état exécutoire ; qu'il s'ensuit qu'elle n'est pas recevable à faire valoir cette créance directement devant le juge administratif ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Noeux et environs, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu de condamner, au titre des mêmes dispositions la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS à verser à la communauté de communes de Noeux et environs une somme de 1 500 euros ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0302336 du Tribunal administratif de Lille en date du 4 avril 2006 est annulé en tant qu'il a omis de se prononcer sur la demande indemnitaire présentée par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS au titre des prestations réalisées après l'expiration de la convention de gestion transitoire. Article 2 : La requête en appel et la demande indemnitaire présentées par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS au titre des prestations réalisées après l'expiration de la convention de gestion transitoire sont rejetées. Article 3 : La COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS versera à la communauté de communes de Noeux et Environs la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS et à la communauté de communes de Noeux et Environs. Copie sera adressée au préfet du Pas-de-Calais. 2 N°06DA00849