Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 30/09/2019, 421427, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-09-30
Numéro : 421427
Rapporteur : M. Florian Roussel
Commissaire du gouvernement : Mme Cécile Barrois de Sarigny

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 juin 2018 et 21 janvier 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. C... A... B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande du 13 février 2018 tendant à l'abrogation du décret n° 2015-557 du 20 mai 2015 relatif à la redevance de stationnement des véhicules sur voirie prévue à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ce décret et de prendre un nouveau décret pour régir les redevances de stationnement des véhicules sur voirie. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 ; - l'ordonnance n°2015-401 du 9 avril 2015 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Florian Roussel, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Cécile Barrois de Sarigny, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2019, présentée par M. A... B... ; Considérant ce qui suit : 1. M. A... B... demande l'annulation pour excès de pouvoir du rejet implicite de sa demande du 13 février 2018 tendant à l'abrogation du décret du 20 mai 2015 relatif à la redevance de stationnement des véhicules sur voirie prévue à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales. 2. Ce décret a été pris pour l'application de l'article L.2333-87 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 63 de la loi du 27 janvier 2014 et ensuite modifié par l'ordonnance du 9 avril 2015 sur la gestion, le recouvrement et la contestation du forfait de post-stationnement, puis par la loi du 7 août 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République. Dans sa rédaction en vigueur à la date de la présente décision, cet article dispose que : " Sans préjudice de l'application des articles L. 2213-2 et L. 2512-14, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (...), peut instituer une redevance de stationnement, compatible avec les dispositions du plan de déplacements urbains, s'il existe. / La délibération institutive établit : 1° Le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement est réglée par le conducteur du véhicule dès le début du stationnement ; 2° Le tarif du forfait de post-stationnement, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n'est pas réglée dès le début du stationnement ou est insuffisamment réglée. Son montant ne peut être supérieur au montant de la redevance due pour la durée maximale de stationnement prévue, hors dispositifs d'abonnement, par le barème tarifaire de paiement immédiat en vigueur dans la zone considérée. (...) / II.- Le montant du forfait de post-stationnement dû, déduction faite, le cas échéant, du montant de la redevance de stationnement réglée dès le début du stationnement, est notifié par un avis de paiement délivré soit par son apposition sur le véhicule concerné par un agent assermenté de la commune, de l'établissement public de coopération intercommunale, du syndicat mixte ou du tiers contractant désigné pour exercer cette mission, soit par envoi postal au domicile du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné effectué par un établissement public spécialisé de l'Etat, soit transmis sous une forme dématérialisée par ce même établissement public (...) / III.- Le produit des forfaits de post-stationnement finance les opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation. Si la commune, l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte qui a institué la redevance de stationnement est compétent en matière de voirie, une partie de ce produit peut être utilisée pour financer des opérations de voirie. (...) / IV.- Le forfait de post-stationnement doit être réglé en totalité dans les trois mois suivant la notification de l'avis de paiement prévu au II du présent article. / A défaut, le forfait de post-stationnement est considéré impayé et fait l'objet d'une majoration dont le produit est affecté à l'Etat. (...) /. V.- La perception et le recouvrement du forfait de post-stationnement impayé et de sa majoration sont régis par les dispositions de l'article L. 2323-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques (...) / VI.- Les litiges relatifs aux actes pris en application du présent article sont régis par l'article L. 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques. / Les recours contentieux visant à contester l'avis de paiement du montant du forfait de post-stationnement dû font l'objet d'un recours administratif préalable obligatoire auprès de la commune, de l'établissement public de coopération intercommunale, du syndicat mixte ou du tiers contractant dont relève l'agent assermenté ayant établi ledit avis.(...)/ La décision rendue à l'issue du recours administratif préalable contre l'avis de paiement du forfait de post-stationnement peut faire l'objet d'un recours devant la commission du contentieux du stationnement payant. Le titre exécutoire émis en cas d'impayé peut également faire l'objet d'un recours devant cette commission. Il se substitue alors à l'avis de paiement du forfait de post-stationnement impayé. / VIII.- Les modalités d'application du présent article, et notamment les conditions d'information des conducteurs sur le barème tarifaire et le forfait mentionnés aux 1° et 2°, les mentions devant figurer sur l'avis de paiement en plus de celles précédemment indiquées et les modalités de sa délivrance, les modalités permettant d'attester du paiement spontané de la redevance de stationnement due, ainsi que les obligations incombant au tiers contractant de la commune, de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte, et à ses agents au titre de la collecte de la redevance de stationnement, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. Ce décret précise également les éléments devant figurer dans un rapport annuel établi par la personne chargée de statuer sur les recours administratifs préalables obligatoires, en vue de son examen par l'assemblée délibérante, qui en prend acte ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2125-9 du code général de la propriété des personnes publiques, créé par la loi du 27 janvier 2014 déjà mentionnée ci-dessus : " Les règles de paiement des redevances dues pour l'occupation du domaine public dans le cadre d'un stationnement de véhicule sur voirie sont fixées à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales ". L'article L. 2323-7-1 du même code, créé par l'ordonnance du 9 avril 2015, dispose que : " Par dérogation aux dispositions du présent titre relatives aux produits et redevances du domaine des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics, le recouvrement du forfait de post-stationnement impayé et de la majoration prévus à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales est effectué selon les procédures, garanties et privilèges applicables au recouvrement des amendes pénales. Ce recouvrement est confié au comptable public désigné par arrêté du ministre du budget. (...) / Cette majoration peut faire l'objet d'une remise totale ou partielle par le comptable public chargé du recouvrement, dans le cas où le redevable justifie de difficultés financières. La contestation du titre exécutoire devant la commission du contentieux du stationnement payant prévue par l'article L. 2333-87 mentionné ci-dessus ne suspend pas sa force exécutoire. / (...) ". 4. Le décret litigieux du 20 mai 2015 introduit dans le chapitre III du titre III du livre III de la 2ème partie de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales les articles R. 2333-120-1 à R. 2333-120-17-4 qui composent une section 12, intitulée " Redevance de stationnement des véhicules sur voirie ", qui comprend sept sous-sections, intitulées respectivement " Information du conducteur sur le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance de stationnement et le montant du forfait de post-stationnement ", " Justificatif du paiement immédiat de la redevance de stationnement ", " Avis de paiement du forfait de post-stationnement ", " Modalités d'établissement et de délivrance de l'avis de paiement du forfait de post-stationnement ", " Dispositions relatives à la collecte de la redevance de stationnement par un tiers contractant ", " Recours administratif préalable obligatoire " et " Montant de la majoration et recouvrement du forfait de post-stationnement impayé ". Il introduit également des modifications au code général de la propriété des personnes publiques et au code de la route, relatives aux redevances de stationnement. Sur le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense : 5. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (...) ". Aux termes de l'article L. 122-2 de ce code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". Aux termes de l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) 2° Infligent une sanction ". 6. Il résulte des termes de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, ainsi que des travaux parlementaires préalables à son adoption, que le législateur a entendu qualifier le forfait de post-stationnement et sa majoration de redevance d'occupation du domaine public et déterminer l'ensemble des règles de procédure administrative auxquelles sont soumises l'édiction et la contestation de ce forfait ainsi que de sa majoration. Ces dispositions prévoient ainsi, notamment, que le redevable qui reçoit l'avis de paiement du forfait de post-stationnement peut former un recours administratif sans avoir à verser au préalable la somme demandée, avant, le cas échéant, de porter cette contestation devant la commission du contentieux du stationnement payant et qu'il peut, en outre, s'il justifie de difficultés financières, adresser au comptable public chargé du recouvrement une demande de remise totale ou partielle de la majoration qui lui est réclamée. Du fait de la qualification retenue par le législateur comme des dispositions qu'il a adoptées, lesquelles n'ont pas été contestées avant la clôture de l'instruction par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité, le requérant ne peut utilement soutenir qu'en ne mettant pas les redevables à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur leur demande, des observations orales, préalablement à l'émission du forfait de post-stationnement et de sa majoration, le décret litigieux aurait été pris en méconnaissance des exigences constitutionnelles qui s'appliquent aux sanctions administratives ou en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration. Sur le moyen tiré de l'interdiction de confier la collecte de la redevance à des prestataires privés : 7. Il résulte des termes mêmes de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales que le législateur a prévu la possibilité pour la commune, l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte de recourir à un organisme tiers pour les opérations de collecte de la redevance de stationnement et le règlement du forfait de post-stationnement. M. A... B..., qui n'a pas contesté ces dispositions législatives avant la clôture de l'instruction par voie de question prioritaire de constitutionnalité, ne peut, par suite, utilement soutenir qu'en prévoyant la possibilité d'un recours, dans les conditions et selon les modalités prévues par l'article L. 1611-7-1 du code général des collectivités territoriales, à un organisme tiers pour la collecte de la redevance de stationnement, l'article R. 2333-120-11 du même code, issu du décret litigieux, aurait méconnu le principe constitutionnel qui interdirait de déléguer à une personne privée l'exercice d'une mission de souveraineté. Sur le moyen tiré de la méconnaissance des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : 8. Il résulte des dispositions de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales que l'avis de paiement du forfait de post-stationnement peut être contesté par recours administratif préalable devant l'autorité qui l'a émis et que la décision rendue à l'issue de ce recours, de même que le titre exécutoire émis en cas d'impayé, peuvent faire l'objet d'un recours devant une juridiction administrative, la commission du contentieux du stationnement payant, sous réserve, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2333-87-5 du même code, du paiement préalable du montant de l'avis de paiement du forfait de post-stationnement et le cas échéant de la majoration. Les intéressés peuvent invoquer à l'appui de leur requête devant cette commission tout moyen susceptible de remettre en cause le bien-fondé de la créance de l'administration, sous la réserve, énoncée par l'article L. 2333-87-7, des moyens tirés de l'illégalité pour vice de forme ou de procédure de la délibération instituant la redevance de stationnement et de l'illégalité de l'acte par lequel, le cas échéant, la collecte de la redevance de stationnement a été déléguée par la collectivité à un tiers. 9. En premier lieu, les limites explicitement énoncées à l'article L. 2333-87-7 du code général des collectivités territoriales quant à la recevabilité des moyens susceptibles d'être soulevés devant la commission de contrôle du stationnement payant, lesquelles ne font nullement obstacle à ce que les moyens visés puissent être soulevés à l'appui de contestations formées par voie d'action contre les actes en cause, répondent à des considérations de sécurité juridique et ne portent, en tout état de cause, pas d'atteinte injustifiée au droit au recours effectif garanti par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 10. En deuxième lieu, l'institution d'un recours administratif préalable obligatoire, qui permet aux intéressés de faire valoir tous éléments de fait et de droit de nature à faire revenir l'administration sur sa position, répond à des considérations de bonne administration de la justice et ne porte pas atteinte aux principes garantis par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 11. En troisième lieu, en ce qu'elles font obligation au redevable qui saisit la commission du contentieux du stationnement payant de s'acquitter au préalable de la somme réclamée, sans conférer de caractère suspensif à sa requête, les dispositions de l'article L. 2333-87-5 du code général des collectivités territoriales visent, dans un but de bonne administration de la justice, à prévenir l'introduction de recours dilatoires dans des litiges très nombreux portant, la plupart du temps, sur de faibles sommes. Ainsi, poursuivant un but légitime sans instituer en principe d'entraves disproportionnées au droit d'accès à un tribunal, les dispositions critiquées, par elles-mêmes, ne méconnaissent pas les exigences résultant des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, M. A... B... n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision qu'il attaque. Ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. A... B... est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. C... A... B..., au Premier ministre, à la ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics.