CAA de BORDEAUX, 5eme chambre (formation a 3), 15/06/2021, 19BX03309, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5eme chambre (formation a 3)
Type de recours : exces de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-15
Numéro : 19BX03309
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Caroline  GAILLARD
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CABINET BCTG & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par huit requêtes distinctes, la société Energie Ménétréols, société par actions simplifiée, a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler les décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le préfet de l'Indre sur ses demandes de permis de construire les éoliennes E1, E2, E3 et E4 ainsi que les arrêtés du 23 octobre 2017 par lesquels le préfet de l'Indre a refusé de lui délivrer des permis de construire les éoliennes E1, E2, E3 et E4 de la ligne Ouest du projet de parc éolien des Chênes au lieu-dit Les Bois, sur le territoire de la commune de Ménétréols-sous-Vatan. Par un jugement n° 1700425, 1700511, 1700512, 1700513, 1701865, 1701866, 1701867, 1701868 du 6 juin 2019, le tribunal administratif de Limoges a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 août 2019 et le 15 janvier 2021, la société Energie Ménétréols, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 6 juin 2019 ; 2°) d'annuler les décisions implicites de rejet et les arrêtés mentionnés ci-dessus par lesquels le préfet de l'Indre a refusé de lui délivrer les permis de construire les éoliennes E1 à E4 du parc éolien des Chênes ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Indre de lui délivrer les permis de construire sollicités assortis le cas échéant de prescriptions particulières, à défaut, de reprendre l'instruction de ses demandes de permis de construire dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - en l'absence des signatures de la formation de jugement et du greffier, le jugement est irrégulier ; Sur le bien-fondé du jugement : - les décisions de refus de permis de construire attaquées sont insuffisamment motivées en l'absence d'élément justifiant de l'aggravation de l'encerclement du bourg de Ménétréols-sous-Vatan et de l'effet de saturation visuelle ni de l'impossibilité d'y remédier par des prescriptions appropriées ; - le préfet s'est fondé à tort sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - les motifs retenus par le préfet de l'Indre tirés de la saturation visuelle et de l'effet d'encerclement du projet sur les lieux avoisinants sont infondés ; le village de Ménétréols-sous-Vatan ne présente pas un intérêt particulier au sens des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et se situe à proximité de grands axes de communication dans une zone reconnue comme favorable au développement de l'éolien par le schéma régional éolien ; les indices de saturation visuelle tels que calculés par le préfet sont à interpréter avec prudence et induisent en particulier une notion d'encerclement faussée qui doit être redéfinie ; le calcul des angles occupés par les différents parcs existants doit être relativisé ; le projet voisin dénommé " Liniez II " composé de cinq éoliennes qui présente des similitudes avec le projet " des Chênes " et qui induit un indice d'occupation des horizons supérieur à celui indiqué dans l'étude paysagère du projet des Chênes, a été accepté par le préfet de l'Indre le 8 juillet 2019 ; le projet des Chênes laisse inchangés de grands angles de respiration au nord et au sud de la commune, et bien qu'augmentant la densification de la zone, n'engendre pas de saturation visuelle sur les communes et hameaux environnants ; l'étude d'impact qui consacre de longs développements à l'étude des effets cumulés des parcs situés dans un rayon de 10 kilomètres conclut à un bilan globalement positif ; en outre la direction départementale des territoires de l'Indre a émis un avis " plutôt favorable " au projet ; le projet ne sera pas visible depuis le centre du village de Ménétréols-sous-Vatan ; les mesures de réduction et de compensation mentionnées dans l'étude paysagère visant à atténuer la perception du projet permettent de limiter les atteintes aux paysages et l'effet de saturation visuelle ; - le village de Paudy ne sera pas en situation de saturation visuelle aggravée par le projet compte tenu que l'indice d'occupation des horizons, déjà dépassé, demeure inchangé ; en cours d'instance, elle a décidé de renoncer à contester le refus de la ligne Est du projet (3 éoliennes) et de ne maintenir que la ligne Ouest (4 éoliennes) ; ces dernières ne seront visibles que depuis trois sorties du bourg de Ménétréols-sous-Vatan et s'intègrent dans la densification des parcs éoliens existants sans accroitre la saturation visuelle depuis ce bourg ; le plan local d'urbanisme intercommunal dont se prévaut le ministre et dont les orientations prévoient notamment la réalisation d'un projet de lotissement à la sortie de Ménétréols-sous-Vatan ne peut être pris en compte dès lors qu'il a été approuvé seulement en décembre 2019 ; en toute hypothèse, le projet ne sera pas impacté par la ligne Ouest du projet " des Chênes " ; le reportage photographique effectué par la direction départementale des territoires ne peut davantage être pris en compte en l'absence de méthodologie respectant la vision du champ humain et d'une orientation correcte des prises de vues ; l'atteinte à la sécurité routière dont fait état le ministre en raison notamment des difficultés de circulation des machines agricoles qui seraient selon lui causées par la plantation d'un filtre végétal à proximité des voies publiques n'est pas avérée. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... C..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteure publique, - et les observations de Me D..., représentant la société Energie Ménétréols. Une note en délibéré présentée pour la société Energie Ménétréols a été enregistrée le 29 mai 2021. Considérant ce qui suit : 1. La société Energie Ménétréols a déposé le 29 septembre 2015, à la mairie de Ménétréols-sous-Vatan (Indre), quatre demandes de permis de construire pour l'édification de quatre éoliennes, d'une hauteur de 130 mètres pour les éoliennes E1, E2 et E4 et de 145 mètres pour l'éolienne E3, au lieu-dit Les Bois sur le territoire de la commune. Par courriers du 16 octobre 2015, le préfet de l'Indre a, d'une part, demandé à la société de produire des pièces manquantes dans les dossiers de demande de permis et d'autre part, informé la société que le délai d'instruction de ses demandes de délivrance de permis de construire était de dix mois, en application du a) de l'article R. 423-31 du code de l'urbanisme et que, faute de notification de décisions expresses dans le délai d'instruction, naîtraient des décisions implicites de rejet des demandes de permis de construire. En l'absence de décision notifiée à la société Energie Ménétréols, cette dernière a, par courrier du 28 novembre 2016, formé auprès du préfet de l'Indre une demande de communication des motifs de ses décisions implicites de rejet ainsi qu'un recours gracieux. Par quatre arrêtés du 23 octobre 2017, le préfet de l'Indre a expressément rejeté les demandes de permis de construire de la société Energie Ménétréols pour les éoliennes E1, E2, E3 et E4. 2. La société Energie Ménétréols a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler les décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le préfet de l'Indre sur ses demandes de permis de construire quatre éoliennes, la décision implicite de rejet de son recours gracieux et les arrêtés du 23 octobre 2017. Elle relève appel du jugement par lequel, après avoir à bon droit regardé ses demandes comme uniquement dirigées contre les arrêtés du 23 octobre 2017 s'étant substitués aux décisions implicites de rejet, le tribunal administratif de Limoges a rejeté l'ensemble de ses demandes. Sur la régularité du jugement : 3. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs (...), la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort de l'examen de la minute du jugement attaqué que celle-ci comporte les signatures du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience, requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. Sur la légalité des arrêtés contestés : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 (...) ". 5. Après avoir décrit en détail les éléments caractéristiques du secteur d'implantation du projet de parc éolien, le préfet a relevé que les paysages de la Champagne berrichonne, et notamment le bourg de Ménétréols-sous-Vatan, sont déjà fortement marqués par le grand éolien et que la présence de ce parc serait de nature à accentuer une situation de saturation visuelle de ce bourg déjà établie. Il ajoute que dans les communes avoisinantes de Liniez, Paudy et Lizeray, l'analyse de l'étude d'impact montre que deux ou trois indices caractérisant une situation de saturation visuelle et un effet d'encerclement sont dépassés. Contrairement à ce que soutient la société appelante, quand bien même le préfet de l'Indre fait référence à des indices d'analyse des risques de saturation visuelle sans en préciser la méthode de calcul, cette motivation qui se réfère par ailleurs aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et qui permet de comprendre les éléments de droit et de fait sur lesquels la décision est fondée, est suffisante. 6. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 7. Pour rejeter les demandes de permis de construire présentées par la société Energie Ménétréols, le préfet, se fondant sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme précité, a estimé d'une part, que " les paysages de la Champagne berrichonne et notamment le bourg de Ménétréols­ sous-Vatan sont déjà marqués par la présence du grand éolien puisque qu'à ce jour, autour de la commune et uniquement dans la partie indrienne de la zone 15, se trouvent -dans un rayon de 5 km, 22 aérogénérateurs en fonctionnement, -dans un rayon de 10 km, 27 aérogénérateurs en fonctionnement et 12 autorisés soit un total de 39, -dans un rayon de 15 km, 34 aérogénérateurs en fonctionnement et 40 autorisés soit un total de 74 ". 8. A cet égard, le site d'implantation du projet de parc éolien en litige se situe dans l'unité paysagère de la Champagne berrichonne sur un plateau de cultures agricoles faiblement ondulé, peu boisé, qui offre de larges perspectives et qui est ponctué de petits bourgs dans un environnement déjà fortement marqué par la présence de plusieurs parcs éoliens dont le parc éolien des Blés d'Or et le parc éolien des Pièces de Vignes. Plus précisément, il résulte notamment du cahier de photomontages joint, que compte tenu du faible relief des paysages, les éoliennes projetées seront fréquemment visibles depuis les points de vue lointains. Le parc projeté sera, au-delà de 5 kilomètres du site du projet, en situation de covisibilité avec certaines des cent cinquante éoliennes des différents parcs déjà construits ou autorisés dans un rayon de 30 kilomètres dont les parcs des Blés d'Or, de Ménétréols-sous-Vatan et des Pièces de Vignes qui regroupent à eux seuls 27 éoliennes à moins de 5 kilomètres autour du site d'implantation. Ainsi le parc des Chênes viendra ainsi que l'indique le préfet, s'ajouter à un paysage éolien déjà chargé. 9. Le préfet a estimé, d'autre part, que " l'analyse des risques de saturation visuelle présente dans l'étude d'impact montre que pour la commune de Ménétréols-sous-Vatan : -l'indice d'occupation des horizons est de 126 ° (seuil d'alerte fixé 120°), -l'indice de densité sur les horizons occupés est de 0.27° (seuil d'alerte 0.1°) -l'espace de respiration est de 68.7° (seuil requis de 160 °), et que l'étude d'impact conclut que "le parc éolien des Chênes accentue une situation de saturation visuelle déjà établie " (page 181 de la notice paysagère). " Le préfet précise enfin " que pour les communes de Liniez, Paudy et Lizeray, situées dans un rayon de 10 km autour de Ménétréols-sous-Vatan, l'analyse des risques de saturation visuelle montre également que deux ou trois des indices de saturation visuelle et d'encerclement sont dépassés " et " que le projet d'implantation d'éoliennes en aggravant l'encerclement du bourg de Ménétréols-sous-Vatan et l'effet de saturation visuelle serait de nature à porter atteinte à la salubrité publique selon les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ". 10. La société Energie Ménétréols soutient que les indices de saturation visuelle du paysage tels qu'indiqués par le préfet sont à interpréter avec prudence et induisent en particulier une notion d'encerclement faussée qui doit être redéfinie. Cependant, des études scientifiques ont permis de mettre au point une méthodologie, reprise par les services de l'Etat depuis plusieurs années et d'ailleurs aussi par les cabinets d'études dont celui ayant établi l'étude d'impact concernant le projet en litige, qui bien que ne résultant d'aucun texte règlementaire, permet de définir et de quantifier la saturation visuelle du point de vue de l'habitant et d'une personne de passage à partir de l'analyse de trois indices d'alerte : l'indice d'occupation de l'horizon, l'indice de densité des horizons occupés et l'indice d'espace de respiration (ou angle de respiration) auxquels doit s'ajouter une appréciation au cas par cas de la topographie des lieux afin d'affiner l'analyse. En l'espèce, ainsi que le mentionne le préfet, pour la commune de Ménétréols-sous-Vatan située à 1,9 kilomètres du projet éolien en litige, les trois indices d'alerte de saturation visuelle, d'ailleurs repris dans l'étude d'impact, sont largement dépassés. Ainsi, l'indice d'occupation des horizons est de 126° alors que le seuil d'alerte généralement admis est de 120°, l'indice de densité sur les horizons occupés est de 0,27° alors que le seuil d'alerte est évalué à 0,1° et l'espace de respiration est de 68,7° alors qu'il est généralement admis qu'il doit être supérieur à 160° pour qu'il n'en résulte pas une atteinte excessive à la commodité des riverains. Si la société soutient que les calculs des indices de saturation visuelle seraient erronés dès lors que des angles auraient été comptabilisés deux fois, il ressort toutefois des études disponibles sur internet concernant la saturation visuelle que le calcul de l'indice d'occupation de l'horizon ne prend pas en compte deux fois les angles de vue lorsque deux parcs éoliens se trouvent alignés ou superposés, et que pour le calcul de la densité sur les horizons occupés, un ratio entre la totalité des angles de vues comptabilisés selon le premier indice et le nombre d'éoliennes présentes à moins de 5 kilomètres est effectué. Contrairement à ce que soutient la société, le parc éolien des Chênes et plus précisément sa ligne Ouest, la ligne Est ayant été abandonnée, est positionné pour partie sur le même axe que d'autres parcs et pour partie, dans un angle de respiration du village, ce qui engendre une augmentation non seulement de l'indice d'occupation de l'horizon et de l'indice de densité d'occupation de l'horizon, mais également une diminution de l'indice d'espace de respiration disponible. En outre, contrairement à ce que soutient la société, le projet éolien de Liniez II, autorisé par le préfet, compte tenu de son positionnement, plus éloigné et en alignement de parcs existants, n'aura pas pour effet d'augmenter le niveau de saturation visuelle du village de Ménétréols-sous Vatan et ne se trouve ainsi pas dans la même situation que le parc des Chênes qui induit ainsi qu'il a été dit, une réduction de l'indice d'espace de respiration déjà saturé. Par ailleurs, la circonstance que le parc éolien ne sera visible que depuis les abords du village de Ménétréols-sous-Vatan ne permet pas de remettre en cause la réalité pour de nombreux habitants de l'effet de saturation induit par le projet des Chênes dans un paysage déjà largement saturé. 11. Enfin, si la société soutient que le village de Paudy se trouve déjà en situation de saturation visuelle, il ressort des cartes et du tableau de synthèse des niveaux de saturation visuelle produit par la société qu'au moins deux des trois indices de saturation visuelle qui sont largement dépassés seront aggravés par le parc des Chênes, dès lors que l'indice d'occupation des horizons atteint 202°, soit une augmentation de 4,2°, quand le seuil généralement admis est de 120°, que l'espace de respiration est corrélativement diminué à 54,2° alors que le seuil minimal est évalué à 160°, et que rien ne permet d'attester que la végétation présente serait de nature à supprimer entièrement l'aggravation induite par le parc des Chênes. 12. Par conséquent, alors que l'addition de ces risques ou nuisances serait de nature à compromettre gravement les conditions et le cadre de vie des riverains et que les mesures de réduction et de compensation proposées dans l'étude paysagère consistant à créer un filtre végétal aux abords des entrées et sorties du village de Ménétréols-sous-Vatan ne permettent pas de remédier à cette situation, le projet litigieux qui présente des inconvénients importants pour la commodité des habitants de plusieurs villages, est de nature à porter atteinte à la salubrité publique au sens des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Energie Ménétréols n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés préfectoraux lui refusant les permis de construire sollicités. Sa requête doit, par suite, être rejetée, y compris dans ses conclusions en injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Energie Ménétréols est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Energie Ménétréols, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la ministre de la transition écologique. Une copie en sera adressée au préfet de l'Indre et à la commune de Ménétréols-sous-Vatan. Délibéré après l'audience du 18 mai 2021 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Frédéric Faïck, président-assesseur, Mme B... C..., première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2021. La rapporteure, Caroline C... La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la ministre de transition écologique, en ce qui les concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 19BX03309