CAA de NANCY, 4ème chambre, 16/03/2021, 19NC00973, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-03-16
Numéro : 19NC00973
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : SELAS CLEVERLEX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le Groupe Stratègéco International a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne de condamner la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne à lui verser respectivement la somme de 882 147,07 euros en réparation de son préjudice matériel, de 222 000 euros en réparation de son préjudice financier et de 180 000 euros en réparation de son préjudice moral. Par un jugement n° 1700972 du 29 janvier 2019, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande du Groupe Stratègéco International. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 mars 2019 et 24 janvier 2020, le Groupe Stratègéco International, représenté par Me B..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du 29 janvier 2019 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 2°) de condamner la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne à lui verser la somme de 1 854 147,07 euros, cette somme devant être assortie des intérêts légaux à compter du 19 janvier 2017 ainsi que la somme de 3 000 000 euros correspondant à la perte de profits attendue ; 3°) à titre subsidiaire, de condamner la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne à lui verser la somme de 1 854 147,07 euros, cette somme devant être assortie des intérêts légaux à compter du 19 janvier 2017 ; 4°) à titre plus subsidiaire, de condamner la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne à lui verser la somme de 186 000 euros, cette somme devant être assortie des intérêts légaux à compter du 19 janvier 2017 ; 5°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé ; - la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en l'incitant à engager des dépenses, en ne signant pas le protocole d'intention qui lui aurait permis de trouver des financements pour le projet, en rompant sa promesse de mener le projet à bien et en ne l'alertant pas sur les risques financiers résultant du caractère aléatoire du projet ; - l'absence de signature du protocole foncier, pourtant approuvé par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, constitue une faute qui est à l'origine du préjudice qu'elle a subi ; - aucun motif d'intérêt général ne justifie la rupture des pourparlers ; - elle a subi un préjudice résultant des dépenses d'études préalables qu'elle a dû engager en vain. Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 décembre 2019 et 10 février 2020, la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge du Groupe Stratègéco International au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est suffisamment motivé ; - le projet du Groupe Stratègéco International n'était pas viable économiquement et financièrement ; - elle s'est engagée à accompagner le Groupe Stratègéco International sans donner aucune assurance quant à la réalisation effective du projet qui était conditionnée par la présentation d'un projet opérationnel viable ; - les pourparlers ont été rompus pour un motif d'intérêt général ; - le Groupe Stratègéco International ne pouvait ignorer les aléas inhérents au projet ; - le préjudice subi par la société requérante résulte de ses propres carences ; - les préjudices dont l'indemnisation est demandée sont sans lien avec la rupture des discussions ; - leur réalité n'est pas établie. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 2015-1027 du 19 août 2015 pris pour l'application de l'article 39 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 relatif au dispositif de cession à l'euro symbolique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., présidente assesseur, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - et les observations de Me E... pour la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne. Considérant ce qui suit : 1. Le Groupe Stratègéco International et la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne ont engagé des discussions, à partir du mois d'avril 2015, en vue de la création d'un " éco-villages pour seniors " (" silver city "), auxquelles la commune de Châlons-en-Champagne a été associée. Le projet, d'abord envisagé sur l'ancien site militaire dit " Février " n'a pu aboutir, dès lors que l'Etat a décidé de maintenir sa vocation militaire par une décision du 30 novembre 2015. Les discussions se sont alors poursuivies pour réaliser ce projet sur une partie du site dit " Corbineau ", d'une superficie de 36 hectares, appartenant également à l'Etat. Dans le cadre de ce projet, l'Etat devait céder les terrains à la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, celle-ci les cédant à son tour au Groupe Stratègéco International. Le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne a approuvé ces modalités pour la cession du foncier, par des délibérations du 24 mars 2016 et autorisé son président à conclure notamment un protocole d'intention avec le Groupe Stratègéco International. Le conseil municipal de la commune de Châlons-en-Champagne a également autorisé le maire à signer ce protocole d'intention par une délibération du 27 avril 2016. Seul le maire de Châlons-en-Champagne, et non le président de la communauté d'agglomération, a cependant signé le protocole d'intention avec le Groupe Stratègéco International. Enfin, par un courrier du 19 janvier 2017, le président de la communauté d'agglomération et le maire de la commune de Châlons-en-Champagne ont informé le Groupe Stratègéco International de leur décision de cesser les discussions sur le projet pour un motif d'intérêt général. Celui-ci, après avoir vainement demandé, le maintien, à minima, d'un centre de recherches scientifiques et d'agriculture urbains et mis en demeure le président de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, le 15 février 2017, de lui proposer un site de substitution, a adressé une demande indemnitaire préalable au président de la communauté d'agglomération, le 3 mars 2017. Le 16 mars 2017, le président de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne a rejeté cette demande. Par un jugement du 29 janvier 2019, dont le Groupe Stratègéco International relève appel, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la communauté d'agglomération à lui verser la somme de 882 147,07 euros en réparation de son préjudice matériel, de 222 000 euros en réparation de son préjudice financier et de 180 000 euros en réparation de son préjudice moral. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'absence de motif d'intérêt général de nature à justifier la renonciation au projet : 2. Il résulte de l'instruction que le courrier du 19 janvier 2017 par lequel le président de la communauté d'agglomération et le maire de la commune de Châlons-en-Champagne ont décidé de cesser les discussions sur le projet porté par le Groupe Stratègéco International se fonde sur l'impossibilité de concrétiser ce projet qui n'apparaît pas suffisamment solide sur les plans techniques, économiques et financiers. 3. D'une part, il résulte de l'instruction que le Groupe Stratègéco International a écrit à plusieurs députés, en mars 2015, afin de proposer un projet novateur, inspiré d'expériences menées à Singapour, " d'éco-cité ", quartier à énergie positive alimenté principalement par l'énergie renouvelable, pour lequel elle recherchait une emprise de cinquante hectares au moins. La communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, dont le périmètre comprend plusieurs emprises militaires désaffectées appartenant à l'Etat devant faire l'objet de projets de revitalisation et de reconversion, s'est déclarée intéressée par la création d'un " éco-village pour seniors " sur le site militaire dit " Février ", puis à partir de la fin de l'année 2015, de l'ancienne caserne " Corbineau ". Il résulte des nombreux échanges de courriers entre le Groupe Stratègéco International et la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne que celle-ci s'est engagée à accompagner le Groupe Stratègéco International dans la réalisation de ce projet, à négocier avec les services compétents de l'Etat la cession de l'emprise foncière nécessaire pour sa réalisation, à le faciliter par un contrat d'assistance à maîtrise d'ouvrage avec la société d'économie mixte de Châlons-en-Champagne (SEMCHA), qui n'a finalement pas été conclu, à accélérer les démarches administratives nécessaires à la réalisation de ce projet ainsi qu'à assurer une desserte de qualité de ce quartier, à favoriser les partenariats avec des entreprises du bassin économique local et enfin, à promouvoir, dans sa communication institutionnelle, ce projet. De son côté, le Groupe Stratègéco International devait préciser les modalités concrètes de réalisation de ce qui n'était alors qu'un concept d'éco-cité, réaliser à cette fin les études d'aménagement nécessaires sur les sites militaires de " Février " puis " Corbineau " et trouver des investisseurs pour ce projet, qui devait être essentiellement financé par des fonds privés et, plus marginalement, par des subventions publiques dans le cadre des aides à la reconversion des anciens sites militaires. 4. D'autre part, dans le cadre de ces discussions, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne a autorisé, par une première délibération du 24 mars 2016, son président à demander au ministère de la défense l'acquisition du site militaire de la caserne Corbineau à l'euro symbolique dans le cadre des dispositions du décret du 19 août 2015 pris pour l'application de l'article 39 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 relatif au dispositif de cession à l'euro symbolique. Par une seconde délibération du même jour, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne a autorisé son président à proposer, en cas d'acquisition de l'emprise du site Corbineau à l'euro symbolique, sa cession également à l'euro symbolique au Groupe Stratègéco International pour la réalisation d'un projet d'éco-cité comprenant 350 cottages neufs et la réhabilitation de certaines anciennes constructions pour la période 2016-2021. Un protocole d'intention entre la communauté d'agglomération et le Groupe Stratègéco International, joint à cette délibération, soumettait la mise à disposition de cette emprise à certaines conditions suspensives, dont l'obtention de 12 millions d'euros de financement avant le 12 juillet 2016, celle des permis de construire et des déclarations de travaux nécessaires avant le 30 juillet 2016 et la pré-commercialisation de la moitié de la première tranche du programme, correspondant à un quart de l'ensemble de celui-ci, avant le 28 février 2017. 5. Cependant, il résulte de l'instruction que la communauté d'agglomération ne disposait d'aucune assurance quant à la cession effective du site militaire par l'Etat. Ainsi, dès le 16 mars 2016, la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne a alerté la société requérante sur la nécessité de " présenter un projet solide " pour que la rétrocession de l'emprise du site Corbineau dans le cadre d'un " contrat de redynamisation des sites de défense " avec l'Etat puisse aboutir. Il résulte également des échanges de courriels entre le Groupe Stratègéco International et la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne en juin et juillet 2016, qu'à cette date, la société requérante n'avait encore élaboré aucun plan prévisionnel comportant des données financières précises, ce qui faisait obstacle à la signature du protocole d'intention par le président de la communauté d'agglomération. Il résulte, en outre, d'un courriel du 22 juillet 2016 du président du Groupe Stratègéco International, qu'à cette date, ses démarches auprès d'investisseurs immobiliers français et de partenaires industriels ou financiers avaient échoué, dès lors que le projet était regardé comme non viable sur le plan économique dans une commune de la taille de celle de Châlons-en-Champagne ou trop incertain en raison de l'absence d'un accord ferme de l'Etat quant à la cession foncière de l'emprise nécessaire à ce projet. Certains investisseurs suggéraient, en outre, de compléter le projet d'éco-cité pour seniors par l'implantation d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) comprenant 100 à 150 lits sur le site, seule solution à même, selon eux, d'en assurer la viabilité. Le président du Groupe Stratègéco International admettait toutefois, dans ce même courriel, qu'il serait difficile d'obtenir un accord de l'agence régionale de santé pour l'ouverture non prévue de lits supplémentaires pour les personnes âgées dépendantes à Châlons-en-Champagne, ce que le refus ultérieur de l'agence régionale de santé, à l'automne 2016, a d'ailleurs confirmé. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que le véritable motif de la rupture des pourparlers résulterait de ce que la communauté d'agglomération a commencé à étudier un projet alternatif de construction d'une nouvelle maison d'arrêt à l'automne 2016, alors que le projet d'éco-cité était fragilisé dès l'été 2016 et que, par un courrier du 5 novembre 2016, le président du Groupe Stratègéco International relevait lui-même les difficultés liées à sa réalisation et indiquait que sa société avait remporté des projets alternatifs désormais prioritaires pour elle. 6. Il résulte de que qui précède que le projet d'éco-cité envisagé initialement qui était, selon les termes mêmes du protocole d'intention, le seul que la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne s'était engagée à soutenir, ne pouvait pour des motifs financiers et économiques être mené à bien. Dans ces conditions, le Groupe Stratègéco International n'est pas fondé à soutenir que la renonciation du projet, par le courrier du 19 janvier 2017, n'était pas justifiée par un motif d'intérêt général tenant à l'absence de caractère viable de celui-ci. En ce qui concerne les promesses non tenues : 7. Il résulte de ce qui est dit aux points 3 à 5 du présent arrêt que si elle s'engageait à tout mettre en oeuvre pour faciliter la réalisation de ce projet, la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne n'avait cependant donné aucune assurance au Groupe Stratègéco International quant à sa réalisation effective, laquelle était conditionnée par la présentation d'un projet pérenne. En ce qui concerne l'absence de signature du protocole d'intention par le président de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne : 8. La société requérante fait également valoir que le président de la communauté d'agglomération a commis une faute en ne signant pas le protocole d'intention annexé à la délibération du 24 mars 2016 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne mentionné au point 4 du présent arrêt, ce qui lui aurait permis de lever les fonds pour réaliser le projet. 9. Cependant, la seule lettre d'intention non contraignante (" non-binding ") du 23 mai 2016 du fonds d'investissement Charleston situé à Hong-Kong de financer le projet à hauteur de 10 millions d'euros à condition que le Groupe Stratègéco International justifie disposer de la maîtrise foncière du terrain ou puisse transmettre un engagement ferme de la ville de Châlons-en-Champagne de lui céder le terrain à l'euro symbolique ne suffit pas à établir que l'absence de signature du protocole d'intention par le président de la communauté d'agglomération a empêché le Groupe Stratègéco International de trouver des investisseurs fermes pour un projet qui n'était pas viable économiquement tel qu'il avait été initialement conçu. D'ailleurs, avant même l'adoption de la délibération du 24 mars 2016, le Groupe Stratègéco International disposait d'une lettre d'intention de février 2016 d'un fonds d'investissement à Dubaï se déclarant intéressé par le projet tout en conditionnant le financement à une évaluation plus précise de ses modalités ainsi qu'une convention de mandat pour le financement du projet, signée en juin 2015 avec le Groupe Gereje, sans aucune condition liée à la maîtrise foncière de l'emprise nécessaire à la réalisation du projet. 10. Par suite, les préjudices matériels, financier et moral et la perte de profit attendue de la réalisation du projet allégués par le Groupe Stratègéco International, qui résultent de l'absence de présentation d'un projet viable économiquement et financièrement, sont dépourvus de tout lien direct de causalité avec le refus du président de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne de signer le protocole d'intention approuvé par le conseil communautaire par sa délibération du 24 mars 2016, en méconnaissance de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales selon lequel le président de l'organe délibérant exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. En ce qui concerne l'incitation à avoir exposé des dépenses en vain : 11. La rupture unilatérale, par la personne publique, pour un motif d'intérêt général, des négociations préalables à la réalisation d'un projet, n'est pas de nature à engager sa responsabilité pour faute. Cette responsabilité peut, toutefois, être mise en cause lorsque la personne publique, au cours des négociations, a incité son partenaire à engager des dépenses en lui donnant, à tort, l'assurance qu'un tel projet serait réalisé, si celui-ci peut soutenir qu'il ignorait légitimement le risque auquel il s'exposait. La perte du bénéfice que le partenaire pressenti escomptait de l'opération ne saurait, dans cette hypothèse, constituer un préjudice indemnisable. 12. D'une part, le Groupe Stratègéco International n'établit pas avoir été contraint par l'établissement public à engager des dépenses d'études inutiles, alors que celles-ci conditionnaient, au contraire, la mise en oeuvre effective du projet que la communauté d'agglomération s'était engagée à faciliter et à accompagner. 13. D'autre part, le Groupe Stratègéco International ne saurait sérieusement soutenir qu'il ignorait les aléas liés à la réalisation du projet d'éco-cité pour seniors, alors qu'il avait lui-même relevé le caractère novateur d'un tel concept, le projet de Châlons-en-Champagne devant être le premier mis en oeuvre en France. En ce qui concerne la prise en charge des frais exposés pour les études réalisées sur le site de la caserne Février : 14. Il résulte de l'instruction que le premier site envisagé, celui de la caserne Février, appartenait à l'Etat. La réalisation du projet d'éco-cité sur ce site dépendait, en conséquence, de l'acquisition de cette emprise foncière par la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, ce qui constituait une perspective suffisamment certaine au début des discussions entre celle-ci et le Groupe Stratègéco International en avril 2015. En novembre 2015, l'Etat a cependant décidé de maintenir la vocation militaire de ce site. Alors même que le Groupe Stratègéco International avait sollicité le remboursement des études réalisées sur le site de la caserne Février pour un montant de 186 000 euros dès le 1er décembre 2015, le président de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne n'a pris aucun engagement ferme en ce sens dans son courrier du 15 décembre 2015, mais s'est engagé à demander à l'Etat de prendre en charge les frais liés aux nouvelles études à réaliser sur le site de Corbineau. Le préfet de la région Champagne-Ardenne a refusé tout remboursement à postériori de ces études par un courrier du 28 décembre 2015, tout en précisant que des financements spécifiques pouvaient être mobilisés pour réaliser les nouvelles études dans le cadre du projet d'aménagement du site de Corbineau. La seule circonstance que la prise en charge de cette aide ait été prévue dans le protocole d'intention que le conseil communautaire a autorisé son président à signer, par une délibération du 24 mars 2016, ne saurait être regardé, eu égard aux termes de ce contrat qui conditionnaient le versement de la somme de 186 000 euros à la conclusion d'une convention de financement, comme valant engagement qu'elle n'aurait pas honoré de la communauté d'agglomération à les verser. 15. Il résulte de tout ce qui précède que le Groupe Stratègéco International n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande indemnitaire. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande le Groupe Stratègéco International au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du Groupe Stratègéco International le versement à la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne de la somme de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête du Groupe Stratègéco International est rejetée. Article 2 : Le Groupe Stratègéco International versera à la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Groupe Stratègéco International et à la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne. 2 N° 19NC00973