CAA de LYON, 1ère chambre, 09/01/2020, 19LY00029, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-09
Numéro : 19LY00029
Président : M. BESSE
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : DEGRANGE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Par deux demandes distinctes M. A... B... et autres ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir les délibérations du 29 septembre 2016 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Chambéry Métropole a, d'une part, motivé l'ouverture à l'urbanisation de la zone 2AU/2AUz " La Clusaz Nord " dans le cadre de la modification n° 2 du plan local d'urbanisme (PLU ) de la commune de Saint-Alban-Leysse et, d'autre part, approuvé cette modification. Par un jugement n° 1607035 - 1607085 du 6 novembre 2018, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ces demandes après les avoir jointes. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 3 janvier 2019, et un mémoire en réplique, enregistré le 21 octobre 2019, qui n'a pas été communiqué, M. B... et autres, représentés par Me C..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 6 novembre 2018 ; 2°) d'annuler les délibérations du 29 septembre 2016 ; 3°) de mettre une somme de 6 000 euros à la charge de la communauté d'agglomération de Grand Chambéry au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'enquête publique est irrégulière ; la commune de Verel-Pragondran n'a pas été avisée du projet ; les avis de la chambre d'agriculture, de la commune de Chambéry, du département de la Savoie et de la chambre de commerce et de l'industrie ont été adressés après l'ouverture de l'enquête et la tenue de la première permanence ; celui du département en particulier a été reçu huit jours avant le terme de l'enquête ; les avis des personnes publiques associées ne figuraient pas au dossier d'enquête publique, ce qui a privé le public et les conseillers communautaires d'une garantie ; pour ce motif, le droit à l'information de ces élus, garanti par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, a été méconnu ; - l'enquête publique a méconnu les dispositions des articles L. 153-41 du code de l'urbanisme et L. 123-10 du code de l'environnement compte tenu de l'insuffisance de la concertation et de l'information des conseillers communautaires ; aucune réunion publique n'a été organisée ; les réserves du commissaire enquêteur n'ont pas été levées ; - les modifications adoptées modifiant substantiellement les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, relevaient d'une procédure de révision du PLU en application de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme ; - l'ouverture à l'urbanisation du secteur de " La Clusaz Nord " est incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; - l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur, d'une superficie de 2,7 hectares et constitué de prairies, aurait dû faire l'objet d'une évaluation environnementale compte tenu de ses effets notables sur l'environnement ; - cette ouverture à l'urbanisation est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale ; - l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du secteur de Champ Condie et la suppression des emplacements réservés n°5 et 2 sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; - le tribunal n'a pas répondu à ce dernier moyen. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er octobre 2019, la communauté d'agglomération de Grand Chambéry, représentée par la SELARL DL Avocats, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens sont inopérants et non assortis des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé ; qu'aucun des moyens soulevés n'est en tout état de cause fondé. L'instruction a été close le 22 octobre 2019 par une ordonnance du même jour prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F... D..., première conseillère ; - les conclusions de M. Jean Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me C... pour M. A... B... et autres ; Considérant ce qui suit : 1. M. A... B... et autres relèvent appel du jugement du 6 novembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des délibérations du conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Chambéry Métropole du 29 septembre 2016 motivant l'ouverture à l'urbanisation de la zone 2AU/2AUz " La Clusaz Nord " dans le cadre de la modification n° 2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Alban-Leysse et approuvant cette modification. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs du jugement attaqué que les premiers juges ont répondu, au point 15 de leur jugement, aux moyens selon lesquels l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du secteur de Champ Condie et la suppression des emplacements réservés n°5 et 2 seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, M. A... B... et autres ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer. Sur la légalité des délibérations du 29 septembre 2016 : En ce qui concerne l'absence de concertation : 3. Les dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ne soumettent à une procédure de concertation obligatoire préalable que l'élaboration ou la révision du PLU et non sa modification. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, dans ces conditions, de l'absence de concertation du public et en particulier de l'absence de réunion publique d'information. En ce qui concerne de l'enquête publique : 4. Aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme, en vigueur au 1er janvier 2016 et applicable à l'espèce : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ". Aux termes de l'article L. 153-41 du même code : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ". Aux termes de l'article L. 153-43 : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme. (...) ". 5. En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le président de la communauté d'agglomération de Chambéry Métropole a notifié pour information le projet de modification en litige aux maires des communes concernées et en particulier de la commune de Vérel-Pragondran, ainsi qu'il résulte des pièces produites en appel par la partie défenderesse. 6. En deuxième lieu, il ressort des énonciations du rapport d'enquête publique que les avis des personnes publiques associées ont été joints au dossier d'enquête. Les requérants n'apportent aucun élément permettant d'infirmer les mentions du rapport d'enquête. En particulier, les avis de la chambre d'agriculture, de la commune de Chambéry, du département de la Savoie et de la chambre de commerce et de l'industrie ont été versés au dossier au fur et à mesure de leur émission respective les 10 juin, 23 juin, 27 juin et 4 juillet 2016. La circonstance dont se prévalent les requérants que ces avis ont été joints au dossier d'enquête après l'ouverture de cette dernière, n'a, dans les circonstances de l'espèce, pas eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et n'a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 7. En troisième lieu, il résulte des énonciations non contestées du rapport d'enquête publique que l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête publique a fait l'objet d'une insertion légale dans des journaux locaux ainsi que d'un affichage en mairie, et que le public a pu présenter ses observations, que le commissaire enquêteur a analysées dans son rapport. 8. En dernier lieu, le moyen selon lequel les réserves du commissaire enquêteur n'ont pas été levées n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. En ce qui concerne l'information des élus : 9. Compte tenu de ce qui a été dit au point 6, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le droit à l'information des élus garanti par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales a été méconnu en l'absence au dossier d'enquête des avis des personnes publics associées. Il ressort en outre des termes mêmes de la délibération du 29 septembre 2016 que les conseillers communautaires étaient informés du contenu des six réponses des personnes publiques associées ainsi que des réserves dont était assorti l'avis favorable émis sur le projet par le commissaire enquêteur lorsqu'ils ont approuvé la modification n° 2 du PLU de Saint-Alban-Leysse. En ce qui concerne le recours à la procédure de modification : 10. Aux termes de l'article L. 123-13 alors en vigueur, applicable à la date à laquelle a été prescrite la modification, devenu article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; (...) 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance (...) ". 11. Les requérants soutiennent que la modification en litige, en ce qu'elle ouvre à l'urbanisation le secteur de " La Clusaz Nord ", qui est défini par le PLU comme une zone d'urbanisation à long terme et ne fait pas partie des secteurs préférentiels d'urbanisation identifiés par le PLU, modifie les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Toutefois, alors que ledit PADD identifie ce secteur de plus de trois hectares comme étant destiné à être urbanisé, le passage d'un zonage 2AU/2AUz à un zonage 1AUbb et 1AUbbz se justifie, selon la délibération du 29 septembre 2016 motivant l'ouverture à l'urbanisation de la zone, tant au regard du potentiel foncier disponible en zone 1AU, que de la nécessité de respecter les objectifs assignés à la commune en matière de logements sociaux. L'ouverture à l'urbanisation du secteur de " La Clusaz Nord " est conforme à l'objectif n° 1 fixé par le PADD et tenant compte d'une croissance démographique de 1 500 habitants à l'horizon 2020 de permettre une croissance urbaine maîtrisée et solidaire. La modification en litige, qui représente moins d'un sixième des surfaces des zones à urbaniser du PLU et s'accompagne, par ailleurs, d'une réduction du périmètre de la zone 1AUcb du château de la Croix au profit d'un élargissement de la zone N, ne compromet pas les objectifs n° 2 et n° 3 fixés par le PADD de concilier le développement et le respect de l'identité plurielle de la commune basé notamment sur un équilibre entre milieux urbains, espaces agricoles et naturels et de développer une politique communale volontariste en matière d'aménagement durable. Alors même que le secteur serait mal desservi par les transports en commun et les modes de déplacements doux, cette modification ne fait pas obstacle en elle-même à l'amélioration des conditions de déplacement, qui figure également au nombre des orientations du PADD. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que l'ouverture à l'urbanisation du secteur de " La Clusaz Nord ", qui ne permet pas davantage de regarder la modification en litige comme induisant de graves risques de nuisance au sens des dispositions citées au point 10, imposait de recourir à la procédure de révision du PLU. En ce qui concerne la cohérence entre le PADD et le zonage du secteur : 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein d'un PLU entre le règlement, notamment en ce qu'il délimite les différentes zones et en définit l'affectation, et le PADD, il y a lieu de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale effectuée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. 13. Compte tenu de ce qui a été dit au point 11, le passage d'un zonage 2AU/2AUz à un zonage 1AUbb et 1AUbbz pour le secteur de " La Clusaz Nord " n'est pas de nature à rendre la modification en litige incohérente avec les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD. Le moyen tiré d'une telle incohérence, qui ne saurait en tout état de cause résulter dans le cadre de l'analyse globale évoquée au point précédent et effectuée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, du seul classement de ce secteur, doit ainsi être écarté. En ce qui concerne l'absence d'une évaluation environnementale : 14. Aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme alors en vigueur du code de l'urbanisme : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ainsi que ses annexes et par la présente section : (...) / II. Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I (...) 1° Les plans locaux d'urbanisme : a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; (...) / III. - Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, les modifications des documents mentionnés aux I et II du présent article donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration ". 15. En se bornant à faire valoir l'ouverture à l'urbanisation d'une vaste zone à l'état de prairie et à renvoyer à l'avis émis au cours de l'enquête publique par la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, sans alléguer ni démontrer la sensibilité particulière du milieu, les requérants ne précisent pas en quoi la modification en litige serait susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de la directive, justifiant une actualisation de l'évaluation environnementale incluse dans le rapport de présentation du PLU de Saint-Alban-Leysse. En ce qui concerne l'incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale : 16. En application des dispositions de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, les PLU sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec les SCOT. Les requérants soutiennent que la modification en litige génère un étalement urbain incompatible avec l'orientation du SCOT de Métropole Savoie définissant les pôles privilégiés d'urbanisation. Toutefois, eu égard à l'échelle à laquelle la compatibilité d'un PLU avec un SCOT doit être appréciée, l'ouverture à l'urbanisation du secteur de " La Clusaz Nord " ne permet pas d'établir que le PLU de Saint-Alban-Leysse serait illégal en raison de son incompatibilité avec ce SCOT. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation : 17. Les moyens selon lesquels l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du secteur de Champ Condie et la suppression des emplacements réservés n°5 et 2 seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 18. Il résulte de ce qui précède que M. B... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de Grand Chambéry, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement d'une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération de Grand Chambéry. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... et autres est rejetée. Article 2 : Les requérants verseront la somme globale de 2 000 euros à la communauté d'agglomération de Grand Chambéry au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., premier requérant dénommé, et à la communauté d'agglomération de Grand Chambéry. Délibéré après l'audience du 10 décembre 2019 à laquelle siégeaient : M. Thierry Besse, président, Mme G... E..., première conseillère, Mme F... D..., première conseillère. Lu en audience publique, le 9 janvier 2020. 2 N° 19LY00029 dm