CAA de MARSEILLE, 5ème chambre, 31/05/2024, 23MA00712, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-31
Numéro : 23MA00712
Président : Mme CHENAL-PETER
Rapporteur : Mme Caroline  POULLAIN
Commissaire du gouvernement : M. GUILLAUMONT
Avocat(s) : HUMBERT SIMEONE;GIANSILY;HUMBERT SIMEONE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler : 1°) l'arrêté du 2 novembre 2020 par lequel le maire de la commune de Santa-Maria-Poghju l'a maintenue en position de congé de maladie ordinaire, à demi-traitement, pour la période allant du 21 octobre au 3 décembre 2020 ; 2°) l'arrêté du 10 mars 2021 la plaçant en disponibilité d'office pour raison de santé à l'issue d'un congé de maladie ordinaire, à compter du 1er mars 2021 ; 3°) l'arrêté du 26 juillet 2021 la maintenant en position de disponibilité d'office à compter du 4 juin 2021 et pour une durée de 4 mois. Par un jugement n° 2001344, 2100443, 2101101 du 24 janvier 2023, le tribunal administratif de Bastia a annulé les arrêtés en litige et enjoint au maire de la commune de procéder au réexamen de la demande de congés de longue maladie de Mme B.... Procédures devant la Cour : I°) Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 mars 2023, 9 janvier et 14 février 2024 sous le n°23MA00712, la commune de Santa-Maria-Poghju, représentée par Me Humbert-Simeone, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 24 janvier 2023 ; 2°) de rejeter les demandes présentées par Mme B... devant le tribunal administratif ; 3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - dès lors que la maladie dont a souffert Mme B... ne figure pas dans la liste de l'article 1er de l'arrêté du 14 mars 1986, le maire n'était pas contraint de lui octroyer un congé de longue maladie mais disposait d'un pouvoir discrétionnaire à cet égard, conformément aux dispositions de l'article 3 du même arrêté ; - l'arrêté n'est en tout état de cause pas entaché d'erreur d'appréciation au vu de l'avis du comité médical supérieur et des conditions dans lesquelles l'état dépressif de Mme B... a été constaté, sur le seul fondement de ses déclarations ; son absence parait avant tout avoir été en lien direct avec les malversations qu'elle a commises au préjudice de la collectivité et avec sa mise en cause ; - en tout état de cause les malversations commises faisaient obstacle à ce qu'un congé de longue durée soit octroyé à l'intéressée à qui la commune a déjà versé l'aide au retour à l'emploi ; la moralité publique s'y oppose ; - les moyens présentés par Mme B..., tendant à la confirmation du jugement de première instance, ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 décembre 2023 et 1er février 2024, Mme B..., représentée Me Giansily, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Santa-Maria-Poghju au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève s'agissant de l'arrêté du 2 novembre 2020 ; - les arrêtés des 10 mars et 26 juillet 2021 sont insuffisamment motivés ; - les dispositions de l'article 4 du décret du 30 juillet 1987 ont été méconnues ; le comité médical aurait dû rendre des avis préalables au placement en disponibilité d'office ; - ces avis auraient dû se prononcer sur les possibilités de réaffectation ou de reclassement et elle aurait dû être invitée à demander son reclassement avant d'être placée en disponibilité d'office ; - les arrêtés des 10 mars et 26 juillet 2021 sont entachés d'erreur de fait ; - l'arrêté du 26 juillet 2021 est illégal par voie de conséquence de l'illégalité des autres arrêtés en litige ; - l'ensemble des arrêtés en litige est entaché de détournement de pouvoirs. II°) Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 novembre 2023 et 16 janvier 2024 sous le n°23MA02611, la commune de Santa-Maria-Poghju, représentée par Me Humbert-Simeone, demande à la Cour : 1°) de surseoir à l'exécution du jugement du 24 janvier 2023 ; 2°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens exposés dans l'instance n° 23MA00712 sont sérieux et de nature à justifier l'annulation du jugement et le rejet des conclusions d'annulation qu'il a accueillies ; - compte-tenu de la situation financière de Mme B..., qui lui doit déjà encore plus de 460 000 euros, l'exécution du jugement risque de l'exposer à la perte définitive des sommes qui ne devraient pas rester à sa charge si son appel est accueilli. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 janvier 2024, Mme B..., représentée Me Giansily, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Santa-Maria-Poghju au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle présente les mêmes moyens que ceux exposés dans l'instance n° 23MA00712. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 85-1054 du 30 septembre 1985 ; - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; - l'arrêté du 14 mars 1986 relatif à la liste des maladies donnant droit à l'octroi de congés de longue maladie ; - l'arrêté du 30 juillet 1987 relatif à la liste indicative des maladies pouvant ouvrir droit à un congé de longue maladie (régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux) ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Poullain, - les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public, - et les observations de Me Humbert-Simeone, représentant la commune de Santa-Maria-Poghju. Une note en délibéré présentée pour la commune de Santa-Maria-Poghju, par Me Humbert-Simeone, a été enregistrée le 28 mai 2024. Considérant ce qui suit : 1. Mme B... était adjointe administrative territoriale principale, employée par la commune de Santa-Maria-Poghju où elle était principalement en charge de la comptabilité de la collectivité. Le 26 novembre 2019, une perquisition a eu lieu dans les locaux de la mairie, dans le cadre d'une enquête préliminaire pour détournement de fonds publics, à l'issue de laquelle, par un jugement correctionnel du 9 juin 2021, Mme B... a été reconnue coupable de tels faits, et condamnée à deux ans de prison, dont dix-huit mois avec sursis, outre au remboursement à la collectivité de la somme de 469 450 euros. Dès le 4 décembre 2019, l'intéressée a été placée en congé maladie ordinaire. 2. Par sa requête, enregistrée au greffe de la Cour sous le n° 23MA00712, la commune de Santa-Maria-Poghju relève appel du jugement du tribunal administratif de Bastia du 24 janvier 2023, ayant annulé l'arrêté du 2 novembre 2020 maintenant l'intéressée en congé de maladie ordinaire, à demi-traitement, pour la période allant du 21 octobre au 3 décembre 2020, l'arrêté du 10 mars 2021, la plaçant en disponibilité d'office pour raison de santé à l'issue d'un congé de maladie ordinaire, à compter du 1er mars 2021, ainsi que l'arrêté du 26 juillet 2021, la maintenant en position de disponibilité d'office à compter du 4 juin 2021 et pour une durée de 4 mois. Par sa requête, enregistrée au greffe de la Cour sous le n° 23MA02611, la commune sollicite qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement. Ces deux requêtes concernent le même jugement et il y a lieu de les joindre pour statuer par le même arrêt. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa version applicable : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) / 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent (...) / 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. (...) / Sauf dans le cas où le fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue maladie à plein traitement, le congé de longue durée ne peut être attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie. (...) ". Aux termes de l'article 19 du décret du 30 juillet 1987, dans sa version applicable : " Le ministre chargé de la santé détermine, par arrêté après avis du comité médical supérieur, une liste indicative de maladies qui, si elles répondent en outre aux caractéristiques définies à l'article 57 (3°) de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 susvisée peuvent ouvrir droit à un congé de longue maladie. Toutefois, le bénéfice d'un congé de longue maladie demandé pour une affection qui n'est pas inscrite sur la liste prévue à la phrase précédente peut être accordé après l'avis du comité médical compétent ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 juillet 1987 visé ci-dessus : " Les dispositions des articles 1er, 2 et 3 de l'arrêté du 14 mars 1986 relatif à la liste des maladies donnant droit à l'octroi de congés de longue maladie sont étendues aux fonctionnaires territoriaux ". L'article 1er de l'arrêté du 14 mars 1986 auquel il est ainsi fait référence prévoit qu'un fonctionnaire est mis en congé de longue maladie lorsqu'il est dûment constaté qu'il est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions au cours de l'une des affections qu'il liste lorsqu'elle est devenue invalidante. Aux termes de l'article 2 du même arrêté : " Les affections suivantes peuvent donner droit à un congé de longue maladie dans les conditions prévues aux articles 29 et 30 des décrets susvisés : / (...) / - maladies mentales ; / (...) ". 4. Si, après avoir examiné l'intéressée le 8 juillet 2020, le psychiatre agréé mandaté par le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale a conclu à la nécessité d'octroyer un congé de longue maladie à Mme B... et si le comité médical départemental a rendu, dans sa séance du 27 octobre 2020, un avis favorable à l'octroi d'un tel congé, pour une période allant jusqu'au 3 décembre 2020, puis d'un congé de longue durée en suivant, cet avis a été infirmé par le comité médical supérieur, dans un avis du 26 janvier 2021. Ce dernier a estimé que les critères médicaux requis, quant au caractère invalidant et de gravité confirmée de la maladie, n'étaient pas satisfaits. Effectivement, si l'avis du psychiatre mentionné ci-dessus relève un épisode dépressif sévère, " un trouble anxieux à type phobies sociales ", ainsi qu'une " hyperanxiété de fond associée à un syndrome conatif sévère associant anhédonie, asthénie, syndrome démotivationnel ", il indique également, sans remettre en cause la pertinence de ces constats, l'absence de symptôme psychotique et surtout de " souffrance significative à l'examen ", mentionnant principalement un " vécu de honte ". Il ne ressort ainsi pas de ces éléments, ni d'aucune autre pièce du dossier, que la maladie mentale dont souffrait Mme B... aurait, entre le 21 octobre et le 3 décembre 2020, présenté un caractère invalidant et de gravité confirmée au sens du 3° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, justifiant que lui soit accordé un congé de longue maladie. Dès lors, l'arrêté du 2 novembre 2020, maintenant l'agent en congé de maladie ordinaire durant cette période, n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation. Ainsi, sans qu'il soit besoin de prescrire une expertise ni d'examiner ses autres moyens, la commune de Santa-Maria-Poghju est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce motif pour annuler cet arrêté et, par voie de conséquence, les arrêtés des 10 mars et 26 juillet 2021. 5. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B... devant le tribunal administratif et devant la Cour. Sur la légalité de l'arrêté du 2 novembre 2020 : 6. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions et de celles de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 citées ci-dessus que le refus d'un congé de longue maladie est au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, et qui doivent être motivées. 7. Si l'arrêté litigieux vise les textes dont il fait application, les arrêts de travail dont a bénéficié Mme B... et l'avis du comité médical du 27 octobre 2020, lequel était, ainsi que mentionné précédemment, favorable à la demande de congé de longue maladie formulée par l'agent le 2 juin 2020, il ne justifie le refus qu'il oppose implicitement à cette demande, et qui n'est pas de nature conservatoire, que par la mention selon laquelle " l'autorité territoriale ne souhaite pas suivre l'avis du comité médical ". Cette indication ne permettant pas de comprendre les motifs de la décision, Mme B... est fondée à soutenir que l'arrêté du 2 novembre 2020 méconnait les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. La commune ne saurait sérieusement prétendre qu'elle se trouvait dans une situation d'urgence empêchant la motivation de cette décision. Par ailleurs, le défaut de motivation d'une décision ne constitue pas un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable qui peut, dans certaines mesures, n'être pas de nature à l'entacher d'illégalité. L'arrête du 2 novembre 2020 doit dès lors, de ce fait, être annulé. Sur la légalité des arrêtés des 10 mars et 26 juillet 2021 : 8. Aux termes du 5ème alinéa de l'article 72 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa version applicable : " La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 57 (...) ". Aux termes de l'article 81 de la même loi : " Le fonctionnaire territorial reconnu, par suite d'altération de son état de santé, inapte à l'exercice de ses fonctions peut être reclassé dans un emploi d'un autre cadre d'emplois ou d'un autre corps ou dans un autre emploi, en priorité dans son administration d'origine ou à défaut dans toute administration ou établissement public mentionnés à l'article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, s'il a été déclaré en mesure de remplir les fonctions correspondantes. / Le reclassement est subordonné à la présentation d'une demande par l'intéressé. Par dérogation, la procédure de reclassement peut être engagée en l'absence de demande de l'intéressé. (...) ". En vertu de l'article 4 du décret du 30 juillet 1987, le comité médical départemental est notamment obligatoirement consulté pour " d) La réintégration après douze mois consécutifs de congé de maladie ; " et " f) La mise en disponibilité d'office pour raison de santé et son renouvellement ; ". Le 2ème alinéa de l'article 17 du même décret dispose que : " Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical. En cas d'avis défavorable, s'il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement prévue par le décret du 30 septembre 1985 susvisé, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite ". L'article 38 de ce décret précise que : " La mise en disponibilité visée aux articles 17 (...) du présent décret est prononcée après avis du comité médical (...) sur l'inaptitude du fonctionnaire à reprendre ses fonctions (...) / (...) / Le renouvellement de la mise en disponibilité est prononcé après avis du comité médical (...) ". L'article 1er du décret du 30 septembre 1985 relatif au reclassement des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions prévoit que : " Lorsque l'état de santé d'un fonctionnaire territorial ne lui permet plus d'exercer normalement ses fonctions et que les nécessités du service ne permettent pas d'aménager ses conditions de travail, le fonctionnaire peut être affecté dans un autre emploi de son grade. / L'autorité territoriale procède à cette affectation après avis (...) du comité médical si un tel congé a été accordé (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Lorsque l'état physique d'un fonctionnaire territorial, sans lui interdire d'exercer toute activité, ne lui permet pas d'exercer des fonctions correspondant aux emplois de son grade, l'autorité territoriale (...), après avis du comité médical, propose à l'intéressé une période de préparation au reclassement en application de l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. L'agent est informé de son droit à une période de préparation au reclassement dès la réception de l'avis du comité médical, par l'autorité territoriale dont il relève. / (...) ". 9. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, qu'à l'issue de ses droits statutaires à congé de maladie, le fonctionnaire ne peut être mis en disponibilité d'office ou renouvelé dans cette position sans que le comité médical n'ait été consulté sur son aptitude à reprendre ses fonctions, et sans que, lorsqu'il a été reconnu inapte à le faire alors que le comité médical ne s'est pas prononcé sur sa capacité à occuper, par voie de réaffectation, de détachement ou de reclassement, un autre emploi, éventuellement dans un autre corps ou un autre grade après une période de préparation au reclassement, l'autorité hiérarchique l'ait préalablement invité à présenter, s'il le souhaite, une demande de reclassement ou lui ait proposé le bénéfice d'une préparation au reclassement. 10. Constatant que le droit de Mme B... au congé maladie ordinaire était épuisé depuis le 3 décembre 2020, qu'elle n'avait pas droit à un congé de longue maladie ou de longue durée, et qu'elle n'était néanmoins pas en état de reprendre ses fonctions, le maire de la commune de Santa-Maria-Poghju a, par l'arrêté du 10 mars 2021, placé l'agent en position de disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 1er mars 2021 jusqu'au 3 juin 2021. Alors que l'avis du comité médical supérieur du 26 janvier 2021 ne portait pas sur cette question, il est constant qu'il n'a pas consulté le comité médical avant de prendre cet arrêté. Il n'a pas davantage proposé à Mme B... de bénéficier d'une préparation au reclassement ou de demander son reclassement. 11. Si l'arrêté du 26 juillet 2021, maintenant Mme B... en position de disponibilité d'office, du 4 juin au 3 octobre 2021, a pour sa part été pris après l'avis du comité médical du 29 juin 2021, qui doit être regardé comme ayant reconnu l'inaptitude temporaire de l'intéressée à l'exercice de ses fonctions seulement, il est constant qu'aucune proposition relative à une préparation au reclassement n'a été faite à l'agent ni qu'aucune information sur la possibilité de demander un reclassement ne lui a été donnée. 12. Contrairement à ce que soutient la commune de Santa-Maria-Poghju, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme B... aurait, à un quelconque moment, manifesté la volonté expresse et non équivoque de ne pas reprendre une activité professionnelle, de telle sorte que son employeur n'aurait pas été tenu de l'inviter à présenter une demande de reclassement ou de préparation au reclassement. La circonstance qu'aucun poste n'aurait été vacant au sein de la collectivité ne la dispensait pas de cette obligation. Enfin, aucune disposition ni aucun principe ne lui permettait de s'y soustraire au motif que la faute commise par Mme B..., qui n'avait pas encore donné lieu à sanction, révélait, à son sens, qu'elle ne disposait pas des qualités de probité requises pour demeurer fonctionnaire. 13. Il résulte de ce qui vient d'être exposé aux points 9 à 12 que les arrêtés des 10 mars 2021 et 26 juillet 2021 sont, indépendamment même de l'illégalité de l'arrêté du 2 novembre 2020, entachés d'irrégularités qui leur sont propres et qui ont privé Mme B... de garanties. Ils doivent dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B..., être annulés. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Santa-Maria-Poghju n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé les arrêtés 2 novembre 2020, et 10 mars et 26 juillet 2021 et enjoint au maire de la commune de procéder au réexamen de la demande de congés de longue maladie de Mme B.... Sur les conclusions aux fins de sursis : 15. Le présent arrêt statuant sur les conclusions aux fins d'annulation du jugement contesté, il n'y a plus lieu pour la cour de statuer sur les conclusions aux fins de sursis à exécution dudit jugement. Sur les frais liés aux instances : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme B... qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice de Mme B.... D É C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 23MA02611 tendant au sursis à l'exécution du jugement du 24 janvier 2023 du tribunal administratif de Bastia. Article 2 : La requête n° 23MA00712 et le surplus des conclusions de la requête n° 23MA02611 sont rejetés. Article 3 : Les conclusions présentées par Mme B... dans ces deux instances au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Santa-Maria-Poghju et à Mme A... B.... Délibéré après l'audience du 17 mai 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, - Mme Vincent, présidente assesseure, - Mme Poullain, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 mai 2024. 2 N° 23MA00712, 23MA02611 fa