Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 23/06/2016, 11MA01527, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-06-23
Numéro : 11MA01527
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : M. Pierre-Yves  GONNEAU
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SCP BERENGER - BLANC - BURTEZ - DOUCEDE & ASSOCIES ; SCP BERENGER - BLANC - BURTEZ - DOUCEDE & ASSOCIES ; LGP - CABINET D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile agricole (SCA) Château-l'Arc et la société civile immobilière (SCI) Hameaux de Château-l'Arc ont demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner la commune de Fuveau à leur verser à titre principal la somme de 193 000 000 euros en raison de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière, ou, subsidiairement, la somme de 42 757 484 euros en raison du retard pris dans la réalisation de cette opération. Par un jugement n° 0802341 du 10 mars 2011, le tribunal administratif de Marseille a condamné la commune de Fuveau à verser la somme de 1 500 euros à la SCA Château-l'Arc en réparation du préjudice résultant du retard subi par celle-ci, pour la période du 19 juin 2004 au 28 novembre 2006, dans la procédure de délivrance d'une autorisation de lotir. Procédure devant la Cour : I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 avril 2011, et 28 février 2012 sous le n° 11MA01527, la commune de Fuveau, représentée par la société d'avocats Bérenger, Blanc, Burtez-Doucède et associés, demande à la cour de réformer le jugement du 10 mars 2011 en ce qu'il l'a condamnée à indemniser la SCA Château-l'Arc, de rejeter la demande de cette société et de mettre à la charge de la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a commis une erreur de droit en retenant un préjudice lié au retard dans la délivrance d'un permis de lotir, dès lors que l'autorisation de lotir ne pouvait être légalement délivrée ; - les conditions posées par l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ne sont pas réunies ; - le plan local d'urbanisme est légal ; - la SCA Château-l'Arc n'est pas l'aménageur de la zone et ne s'est jamais comportée comme tel ; - les préjudices allégués ne sont pas justifiés. Par un mémoire en intervention, enregistré le 12 décembre 2011, la société Groupama Alpes-Méditerranée demande qu'il soit fait droit à la requête présentée par la commune de Fuveau, par les mêmes moyens exposés par celle-ci ; Elle soutient en outre que le classement des terrains en zone naturelle n'est pas de nature à causer un préjudice indemnisable. Par un mémoire, enregistré le 14 décembre 2011, la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 10 mars 2011 ; 2°) à titre principal, de condamner la commune de Fuveau à leur verser la somme de 244 millions d'euros, pour réparer la perte d'une chance d'obtenir les autorisations de lotir ; 3°) subsidiairement, de condamner la commune de Fuveau à lui verser la somme de 94 084 865 euros, indemnisant le retard subi dans l'obtention du permis de lotir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Fuveau la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les refus d'autorisation de lotir des 9 et 23 avril et 12 août 2002 et du 28 novembre 2006 sont illégaux ; - le classement en zone N de ses terrains par le plan local d'urbanisme est illégal ; - la responsabilité de la commune est engagée en raison de l'ensemble de ses agissements caractérisant un détournement de pouvoir ; - la responsabilité de la commune est engagée, sans faute, sur le fondement de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ; - la responsabilité de la commune est engagée pour la méconnaissance de la convention d'aménagement de 1978 ou, à défaut, pour celle d'une convention tacite ou verbale reprenant à l'identique les mêmes engagements ; - son préjudice est constitué par la perte de chance de réaliser le lotissement prévu ; - son préjudice est constitué, de manière subsidiaire, par le retard subi dans la perception des bénéfices de l'opération ; II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 mai 2011et 29 mai 2015 sous le n° 11MA01846, la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc, représentées par la société d'avocats Le Roy, C..., Prieur demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 10 mars 2011 à l'exception de son article 2 ; 2°) à titre principal de condamner la commune de Fuveau à leur verser la somme de 244 millions d'euros assortie des intérêts au taux légal capitalisés, indemnisant la perte d'une chance d'obtenir les autorisations de lotir ; 3°) subsidiairement, de condamner la commune de Fuveau à leur verser la somme de 94 084 865 euros assortie des intérêts au taux légal capitalisés, indemnisant le retard dans l'obtention du permis de lotir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Fuveau la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les refus d'autorisation de lotir des 9 et 23 avril et 12 août 2002 et du 28 novembre 2006 sont illégaux ; - le retrait du 1er décembre 2014 du permis de lotir délivré le 5 août 2014 ainsi que le refus de permis de lotir modificatif du 5 décembre 2014 sont illégaux ; - le classement en zone N de ses terrains par le plan local d'urbanisme est illégal ; - la responsabilité de la commune est engagée en raison de l'ensemble de ses agissements caractérisant un détournement de pouvoir ; - la responsabilité de la commune est engagée, sans faute, sur le fondement de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ; - la responsabilité de la commune est engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques du fait de la résiliation du contrat d'aménagement ; - la responsabilité de la commune est engagée pour la méconnaissance de la convention d'aménagement de 1978 ou, à défaut, pour celle d'une convention tacite ou verbale reprenant à l'identique les mêmes engagements ; - la commune a commis une faute engageant sa responsabilité en exécutant un contrat qu'elle savait nul ; - la commune s'est enrichie, sans cause, à son détriment ; - son préjudice est constitué par la perte de chance de réaliser le lotissement prévu ; - son préjudice est constitué, de manière subsidiaire, par le retard subi dans la perception des bénéfices de l'opération. Par des mémoires, enregistrés les 26 juillet 2011 et 4 juin 2015, la commune de Fuveau conclut à la réforme du jugement du 10 mars 2011, au rejet des demandes présentées par la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc devant le tribunal administratif et à ce que soit mise à la charge de ces sociétés la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a commis une erreur de droit en retenant un préjudice lié au retard dans la délivrance d'un permis de lotir, dès lors que l'autorisation de lotir ne pouvait être légalement délivrée ; - les conditions posées par l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ne sont pas réunies ; - le plan local d'urbanisme est légal ; - la SCA Château-l'Arc n'est pas l'aménageur de la zone et ne s'est jamais comportée comme tel ; - il n'existait aucune convention d'aménagement ; - les préjudices allégués ne sont pas justifiés. Par un mémoire en intervention, enregistré le 12 décembre 2011, la société Groupama Alpes-Méditerranée demande qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Fuveau par les mêmes moyens que celle-ci. Elle soutient en outre que le classement des terrains en zone naturelle n'est pas de nature à causer un préjudice indemnisable. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gonneau, premier conseiller, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la SCA Château-l'Arc et la SCI des Hameaux de Château-l'Arc, de Me A..., représentant la commune de Fuveau et de Me B... représentant la société Groupama Alpes-Méditerranée. 1. Considérant que les requêtes susvisées tendent à l'annulation du même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt ; 2. Considérant que, par un jugement du 20 décembre 2007, le tribunal administratif de Marseille a jugé que trois refus successifs d'instruire une demande de permis de lotir opposés les les 9 et 23 avril et 12 août 2002 étaient entachés d'illégalités fautives susceptibles d'engager la responsabilité de la commune de Fuveau ; que le tribunal a ordonné une expertise aux fins de déterminer le montant du préjudice subi pendant la période du 9 avril 2002 au 18 juin 2004 du fait du retard à délivrer ces autorisations de lotir ; que, par un jugement du 6 mai 2009, les premiers juges ont condamné la commune à verser la somme de 1 500 euros à la SCA Château-l'Arc en réparation du préjudice subi au titre de cette période et ont mis à la charge de cette société les frais de l'expertise ; que les requêtes introduites contre ces deux jugements ont été rejetées par arrêt de ce jour de la cour de céans ; que par un jugement du 10 mars 2011 le tribunal administratif de Marseille a condamné la commune à verser 1 500 euros à la SCA Château-l'Arc en réparation du préjudice qu'aurait subi cette société pendant la période courant du 19 juin 2004 au 28 novembre 2006 en raison du retard avec lequel la commune s'est prononcée sur ses demandes d'autorisation de lotir ; que la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions ; que la commune de Fuveau demande quant à elle l'annulation de ce jugement en tant qu'il a retenu sa responsabilité et l'a condamnée à indemniser la SCA Château-l'Arc ; Sur la recevabilité de l'intervention de la société Groupama : 3. Considérant que la société Groupama Alpes-Méditerranée a intérêt à intervenir à l'appui des conclusions présentées par son assurée, la commune de Fuveau ; que son intervention doit être admise ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la responsabilité contractuelle : 4. Considérant qu'ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat statuant au contentieux, par un arrêt n° 362072 du 5 novembre 2014, la convention d'aménagement approuvée par le conseil municipal de Fuveau le 12 janvier 1978 n'est jamais entrée en vigueur, et aurait, en tout état de cause, cessé de produire ses effets le 30 juin 1980, du fait de la caducité de la zone d'aménagement concerté ; que, par suite, la responsabilité de la commune de Fuveau ne peut être engagée sur le fondement de cette convention ; 5. Considérant que la SCA Château-l'Arc soutient toutefois qu'elle était liée contractuellement à la commune de Fuveau par une convention verbale dont l'objet était identique à celui de la convention approuvée le 12 janvier 1978 et en reprenait les engagements ; 6. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'au cours des années 1980 et 1990, seules trois opérations ont été réalisées au sein de la zone d'aménagement concertée de Château-l'Arc ; qu'en premier lieu, le seul équipement prévu par le plan d'aménagement de la zone, le parcours de golf et les constructions y afférentes, a été réalisé dans le cadre d'un bail à construction conclu entre la SCA Château-l'Arc et la SA Links, selon des modalités autres que celles censées, selon la société requérante, être reprises par le contrat verbal, dès lors qu'elles prévoyaient, dans le cas de la conclusion d'un tel bail, l'accord préalable de la commune qui n'a pas été recueilli ; qu'en deuxième lieu, l'aménagement d'un hôtel dans la bastide existante a fait l'objet d'une convention du 16 décembre 1987 conclue entre la commune de Fuveau et la société Golfina ltd, également chargée de réaliser les équipements de desserte correspondant ; qu'enfin en dernier lieu, l'opération de réalisation de l'" université Thomson microelectronics " en 1997 a été menée par la SARL Mirabeau ; qu'à l'exception du golf, comme cela a été dit plus haut, aucun des autres aménagements et constructions prévus par les documents de la zone d'aménagement concertée et la convention d'aménagement, qui portaient notamment sur un groupe scolaire et environ 450 logements, n'ont été réalisé par la commune ou par la SCA Château-l'Arc, l'une comme l'autre n'ayant eu, au cours de cette période d'une vingtaine d'années, aucune relation opérationnelle, la SCA Château-l'Arc se comportant uniquement en propriétaire des terrains, comme le fait valoir la commune, et non pas en tant qu'aménageur ; qu'en l'absence d'engagements réciproques ou de collaboration de fait entre la commune de Fuveau et la SCA Château-l'Arc, celle-ci n'est pas fondée à soutenir qu'existerait entre elles une relation contractuelle, dont la méconnaissance par la commune serait susceptible d'engager sa responsabilité ; En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 7. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que la commune aurait commis une faute en continuant à exécuter la convention d'aménagement qu'elle savait nulle, doit être écarté au regard des points 4, 5 et 6 ci-dessus, en l'absence de toute relation de cette nature entre la commune et la SCA Château-l'Arc ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Fuveau a délivré un permis de lotir à la SCA Château-l'Arc le 5 août 2014, qu'elle a retiré le 1er décembre suivant, et a refusé le 5 décembre 2014 de lui délivrer un permis de lotir modificatif ; que la contestation de ces décisions par la SCA Château-l'Arc et l'invocation de leur illégalité relèvent de conclusions nouvelles, comme l'a fait valoir la commune dans son mémoire du 4 juin 2015 auquel la SCA Château-l'Arc a répondu, dont il n'appartient pas à la Cour de connaître en sa qualité de juge d'appel ; 9. Considérant, en troisième lieu, que les décisions de refus de permis de lotir opposées par la commune de Fuveau à la SCA Château-l'Arc les 9 et 23 avril et 12 août 2002, au motif que le dossier de demande était incomplet, ont été annulées par deux jugements du tribunal administratif de Marseille ; qu'à la suite d'une nouvelle instruction de la même demande de permis de lotir, la commune a opposé un nouveau refus le 28 novembre 2006, dont la demande d'annulation a été rejeté définitivement par un arrêt n° 362100 du 5 novembre 2014 du Conseil d'Etat statuant au contentieux, qui a jugé que le permis de lotir avait pu être légalement refusé en raison de la non-conformité des articles 5 et 11 du règlement du lotissement aux règles d'urbanisme ; que, par suite, les préjudices allégués par la SCA Château-l'Arc ne peuvent être imputés aux illégalités fautives des décisions des 9, 23 avril et 12 août 2002 ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que par un arrêt de ce jour la cour a reconnu la légalité du classement en zone naturelle des terrains appartenant à la SCA Château-l'Arc par le plan local d'urbanisme approuvé par le conseil municipal de Fuveau le 27 février 2008 ; que, par suite, d'une part, les irrégularités entachant la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme dont la société requérante se prévaut ne sont pas de nature à engager la responsabilité de la commune ; que, d'autre part, le caractère inconstructible des terrains n'est pas imputable à leur classement illégal, comme l'a jugé le tribunal administratif de Marseille, en zone inondable ; 11. Considérant, en cinquième lieu, que la zone d'aménagement concerté des hameaux de Château-l'Arc a été supprimée par une délibération du conseil municipal de Fuveau du 28 juin 2007 ; que la SCA Château-l'Arc se borne à alléguer que cette délibération est une manoeuvre grossière ayant pour but de l'empêcher de faire valoir ses droits, sans établir l'illégalité de cette délibération ou qu'il existe un lien de causalité avec le préjudice constitué, selon elle, par l'impossibilité de créer un lotissement, qui peut être réalisé en dehors du cadre d'une zone d'aménagement concerté ; 12. Considérant enfin que la SCA Château-l'Arc n'établit pas que l'attitude de la commune de Fuveau à son égard depuis l'année 2002 serait constitutive de manoeuvres ayant pour seul but d'acquérir à bas prix les terrains lui appartenant ; En ce qui concerne l'enrichissement sans cause allégué de la commune : 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et de ce qui a déjà été dit au point 6 ci-dessus, que la SCA Château-l'Arc, qui ne produit aucune facture ou élément de comptabilité, n'établit pas avoir exposé des dépenses d'aménagement ou d'équipement dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté au bénéfice de la commune de Fuveau ; qu'elle ne peut se prévaloir à cet égard des dépenses exposées par les sociétés tierces mentionnées au point 6 ; qu'elle ne peut dès lors soutenir que la commune de Fuveau se serait enrichie sans cause à son détriment ; En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 14. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ; cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d'occupation des sols rendu public ou du plan local d'urbanisme approuvé ou du document qui en tient lieu. " ; que, toutefois, cet article ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; 15. Considérant, d'une part, qu'il résulte de ce qui précède qu'à la date du classement en zone naturelle des terrains lui appartenant, la SCA Château-l'Arc ne disposait d'aucun droit acquis pour la réalisation de ses projets immobiliers, et notamment pas des autorisations lui permettant de lotir ou de construire ; qu'elle ne peut dès lors revendiquer le bénéfice de l'indemnité prévue par les dispositions précitées ; que, d'autre part, il n'est pas établi en l'espèce que la SCA Château-l'Arc supporterait une charge spéciale, différente de celle supportée par les propriétaires de parcelles classées en zone naturelle, ou une charge exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général s'attachant à la protection des espaces naturels ; 16. Considérant, en second lieu, qu'en l'absence de toute convention d'aménagement valide, comme il a été dit aux points 4, 5 et 6, la délibération du conseil municipal de Fuveau du 29 octobre 2003, prononçant la résiliation de la convention d'aménagement approuvée le 12 janvier 1978, ne saurait engager la responsabilité de la commune en raison d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 9 que la commune de Fuveau est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a estimé que sa responsabilité était engagée du fait des refus de permis de lotir des 9 et 23 avril et 12 août 2002 ; qu'au surplus, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation ; que la SCA Château-l'Arc ne justifie d'aucune circonstance particulière, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain ; 18. Considérant, qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Fuveau est fondée à soutenir que c'est à tort que le jugement attaqué l'a condamnée à verser la somme de 1 500 euros à la SCA " Château-l'Arc " ; que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc ne sont pas fondées à se plaindre, pour leur part, de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté le surplus de leurs conclusions ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administratif : 19. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 20. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fuveau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCA Château-l'Arc le versement à la commune de Fuveau d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : L'intervention de la société Groupama Alpes-Méditerranée est admise. Article 2 : L'article 2 du jugement n° 0802341 du tribunal administratif de Marseille du 10 mars 2011 est annulé. Article 3 : La requête présentée par la SCA Château-l'Arc et la SCI Hameaux de Château-l'Arc est rejetée. Article 4 : La SCA Château-l'Arc versera à la commune de Fuveau une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile agricole Château-l'Arc, à la société civile immobilière Hameaux de Château-l'Arc, à la commune de Fuveau et à la société Groupama Alpes-Méditerranée. Délibéré après l'audience du 1er juin 2016, à laquelle siégeaient : - M. d'Hervé, président de chambre, - Mme Josset, présidente-assesseure, - M. Gonneau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 23 juin 2016. '' '' '' '' 2 N° 11MA01527, 11MA01846