CAA de BORDEAUX, 3ème chambre - formation à 3, 21/02/2019, 17BX00414, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-21
Numéro : 17BX00414
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  BEUVE-DUPUY
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : HERRMANN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D...B...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 19 février 2013 par lequel le président du département de la Haute-Garonne l'a placée en retraite pour invalidité non imputable au service avec effet au 1er janvier 2009. Par un jugement n° 1301909 du 22 novembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la requête. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 5 février 2017, MmeB..., représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 22 novembre 2016 du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) d'annuler l'arrêté contesté ; 3°) de mettre à la charge du département de la Haute-Garonne une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'a pas répondu à l'ensemble de ses moyens et n'est pas suffisamment motivé sur certains points ; ce jugement est par suite irrégulier ; - le principe général du droit à la communication intégrale de son dossier, qui découle de l'article 65 de la loi de 1905, a été méconnu ; il n'est pas établi que le courrier du département du 31 décembre 2012 dont le tribunal fait état lui aurait été notifié ; en tout état de cause, ce courrier l'invite à prendre connaissance de son seul dossier médical, et non de son entier dossier individuel au sens de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 ; - l'arrêté litigieux, qui constitue une décision individuelle défavorable, n'est pas suffisamment motivé en fait et en droit ; il se réfère à l'avis du comité médical départemental du 7 juin 2007, à l'avis de la CNRACL du 23 octobre 2008 et à l'avis de la commission de réforme du 17 janvier 2013, sans toutefois les joindre ; le tribunal n'a pas répondu à cet argument ; - le département aurait dû saisir à nouveau la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales afin qu'elle se prononce au regard du nouvel avis émis le 17 janvier 2013 par la commission de réforme ; - elle n'a pas été prévenue ni conviée à la séance de la commission de réforme du 17 janvier 2013, en méconnaissance des dispositions des articles 14 et 16 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme et du principe du contradictoire ; elle n'a jamais reçu le courrier du 31 décembre 2012 dont le département fait état ; - l'avis de la commission de réforme émis le 17 janvier 2013, qui se borne à faire état de deux infirmités non imputables au service, est insuffisamment motivé ; - alors que l'avis de la commission de réforme porte pour partie sur une pathologie psychiatrique, aucun médecin psychiatre n'a participé à la délibération, en méconnaissance des dispositions de l'article 19 du décret du 14 mars 1986 ; le tribunal ne pouvait considérer que la commission de réforme était suffisamment éclairée par le rapport d'expertise judiciaire, l'expert s'étant vu refuser par le département la transmission du dossier médical de MmeB... ; il y a lieu de s'interroger sur l'impartialité de l'expert qui a tout de même conclu dans un sens défavorable à MmeB..., malgré cette absence de transmission et les certificats médicaux transmis par elle qui attestaient de son parfait état de santé, et à l'issue d'un unique entretien ; - l'arrêté litigieux, en ce qu'il prononce sa mise à la retraite pour invalidité non imputable au service avec effet au 1er janvier 2009, est entaché d'une rétroactivité illégale ; - les troubles de la personnalité dont elle serait atteinte peuvent avoir été contractés dans l'exercice de ses fonctions, de sorte qu'elle pouvait prétendre à un congé de longue durée de cinq ans ; les dispositions de l'article 30 du décret du 26 décembre 2003 ont ainsi été méconnues ; - en méconnaissance des dispositions du décret du 30 septembre 1985, le département n'a pas cherché à la reclasser ; - il ressort de l'ensemble des éléments médicaux versés au dossier qu'elle était apte à reprendre ses fonctions en qualité de psychologue ; l'expert a d'ailleurs relevé qu'elle ne présentait pas de maladie mentale caractérisée ; l'arrêté repose sur une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire enregistré le 18 avril 2017, le département de la Haute-Garonne, représenté par MeA..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme B... d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est suffisamment motivé et le tribunal n'a pas statué ultra petita ; - le courrier du 31 décembre 2012 informant Mme B...de ce qu'elle pouvait avoir communication de son dossier lui a été notifié le 2 janvier 2013 ainsi que cela résulte des mentions de l'accusé de réception postal ; - Mme B...a, par le même courrier, été mise à même de présenter des observations et de se présenter devant la commission de réforme ; - l'arrêté attaqué n'est pas motivé par référence et est suffisamment motivé ; - la CNRACL a pris acte le 28 mars 2013 de la régularisation opérée par le département et avais déjà rendu un avis, avis qui demeurait valable faute d'évolution de la situation et de l'aptitude de la requérante ; - l'avis de la commission de réforme satisfait à l'exigence de motivation qui résulte de l'article 17 de 1'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale ; - la présence d'un spécialiste lors d'une réunion de la commission de réforme n'est prescrite à peine d'irrégularité de la procédure que si cette présence est nécessaire à 1'appréciation par la commission des éléments médicaux qui lui sont soumis ; en l'espèce, les membres de la commission de réforme disposaient de deux rapports d'expertise réalisés par des médecins psychiatres ; la cour a jugé par un arrêt n° 12BX02624 que l'expertise judiciaire n'était entachée d'aucune irrégularité ; - le département était tenu de régulariser la situation de Mme B...et de la placer dans une position légale et réglementaire, raison pour laquelle l'arrêté prend effet au 1er janvier 2009 ; - Mme B...avait épuisé ses droits à congés à la date du 1er janvier 2009 ; elle n'a jamais demandé que sa maladie soit reconnue comme étant imputable au service ; - la requérante étant inapte à l'exercice de toute fonction, aucune obligation de reclassement ne pesait sur lui. Par une ordonnance du 9 novembre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 décembre 2018 à 12 heures. Vu : - les autres pièces du dossier ; - l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime de congés maladie des fonctionnaires territoriaux ; - le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales ; - l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, - et les conclusions de Mme Déborah de Paz, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. MmeB..., psychologue territoriale titulaire au sein du département de la Haute-Garonne, a été admise à la retraite d'office pour invalidité à compter du 1er janvier 2009 par un arrêté du 5 novembre 2008 du président du conseil général de la Haute-Garonne. Par un jugement n° 0600823, 0603520, 0705118, 0900737 du 7 août 2012, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cet arrêté au motif que l'avis émis par la commission de réforme le 16 mai 2008 était insuffisamment motivé. Le département de la Haute-Garonne a alors saisi de nouveau la commission de réforme, qui a émis un nouvel avis le 17 janvier 2013. Par un arrêté du 19 janvier 2013, le président du conseil général de la Haute-Garonne a admis Mme B...à la retraite d'office pour invalidité non imputable au service avec effet au 1er janvier 2009. Mme B... fait appel du jugement du 22 novembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 19 janvier 2013. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Si Mme B...fait valoir que le jugement attaqué ne s'est pas prononcé sur l'ensemble de ses moyens, elle ne précise pas à quel moyen le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments de la requérante, n'aurait pas répondu. Le jugement attaqué n'est ainsi pas entaché de l'irrégularité alléguée. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. En premier lieu, en vertu des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 et du principe général des droits de la défense, la mise à la retraite d'office d'un agent pour inaptitude physique, qui constitue une mesure prise en considération de la personne, ne peut légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de demander la communication de l'ensemble de son dossier individuel et pas seulement de son dossier médical. 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 31 décembre 2012, reçu par Mme B...le 2 janvier 2013 ainsi qu'en attestent les mentions de l'accusé de réception postal produit par le département, la requérante a été informée, d'une part, de l'intention du département de mener à son terme la procédure visant à sa mise à la retraite pour invalidité, d'autre part, de la possibilité de consulter son dossier médical avant la réunion du comité médical. Elle a, dans ces conditions, été mise à même de consulter non seulement son dossier médical avant la réunion du comité, mais également les autres pièces de son dossier préalablement à sa mise à la retraite pour invalidité. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 14 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " Le secrétariat de la commission de réforme convoque les membres titulaires et l'agent concerné au moins quinze jours avant la date de la réunion (...) ". Aux termes de l'article 16 de cet arrêté : " (...) Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l'intermédiaire d'un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d'un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller. ". 6. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier reçu, comme indiqué ci-dessus, le 2 janvier 2013, Mme B...a été informée de ce que la commission de réforme de la Haute-Garonne examinerait sa situation lors de sa séance du 17 janvier 2013 et de la possibilité d'être entendue par cette commission. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit dès lors être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " Cette commission comprend : 1. Deux praticiens de médecine générale, auxquels est adjoint, s'il y a lieu, pour l'examen des cas relevant de sa compétence, un médecin spécialiste qui participe aux débats mais ne prend pas part aux votes (...) ". 8. Il ressort du procès-verbal de la réunion de la commission de réforme du 17 janvier 2013, au cours de laquelle le cas de Mme B...a été examiné, que ladite commission ne comprenait aucun psychiatre, alors que l'appréciation portait notamment sur la pathologie mentale, à savoir un trouble de la personnalité, dont la requérante était atteinte. Cependant, la présence d'un médecin spécialiste lors d'une réunion de la commission de réforme n'est prescrite à peine d'irrégularité de la procédure que si cette présence est nécessaire à l'appréciation par la commission des éléments médicaux qui lui sont soumis. Or, et ainsi que l'ont relevé les premiers juges, les membres de la commission de réforme disposaient d'un rapport d'expertise psychiatrique du 23 janvier 2008 concluant à l'inaptitude totale et définitive de Mme B...à l'exercice de tout emploi, et avaient en outre connaissance du sens identique des conclusions de l'expertise psychiatrique ordonnée par un jugement avant-dire droit du tribunal administratif de Toulouse du 1er mars 2011 et déposée le 6 avril 2012. Par ailleurs, l'appelante n'établit pas plus en appel qu'en première instance que son dossier médical comportait en outre des avis médicaux divergeant des conclusions des deux expertises psychiatriques ci-dessus mentionnées. Dans les circonstances de l'espèce, la commission de réforme qui s'est réunie le 17 janvier 2013 doit ainsi être regardée comme ayant été suffisamment informée, et a pu régulièrement émettre son avis sans s'adjoindre un médecin spécialiste. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 17 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " (...) Les avis sont émis à la majorité des membres présents. Ils doivent être motivés, dans le respect du secret médical (...) ". 10. Il ressort des pièces du dossier que l'avis émis le 17 janvier 2013 par la commission de réforme ne se borne pas, contrairement à ce que prétend l'appelante, à désigner les infirmités dont elle est atteinte et à se prononcer sur leur imputabilité au service, mais se prononce également sur leurs conséquences quant à la capacité de Mme B...à poursuivre ses fonctions et à exercer un emploi et précise que la commission de réforme s'approprie les conclusions de l'expertise réalisée par le psychiatre qu'elle avait missionné. Dans ces conditions, cet avis satisfait à l'exigence de motivation prévue par les dispositions précitées. 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article 31 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraites de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales : " Une commission de réforme est constituée dans chaque département pour apprécier la réalité des infirmités invoquées, la preuve de leur imputabilité au service, les conséquences et le taux d'invalidité qu'elles entraînent, l'incapacité permanente à l'exercice des fonctions (...) / Le pouvoir de décision appartient dans tous les cas à l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination, sous réserve de l'avis conforme de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ". 12. Mme B...fait valoir qu'à la suite du nouvel avis émis le 17 janvier 2013 par la commission de réforme, l'arrêté attaqué a été édicté sans nouvelle saisine pour avis de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Toutefois, il est constant qu'antérieurement à l'édiction de l'arrêté du 5 novembre 2008, lequel a été annulé pour un vice de procédure, la CNRACL avait déjà émis un avis favorable à la mise à la retraite d'office pour invalidité de MmeB..., et aucune disposition n'imposait au département de la Haute-Garonne de saisir à nouveau ladite caisse en vue de l'édiction d'un arrêté ayant le même objet que celui du 5 novembre 2008. Le moyen invoqué est par suite inopérant. 13. En sixième lieu, l'arrêté attaqué, qui met fin avant son terme normal à la carrière de l'intéressée, est au nombre des décisions qui doivent être motivées en application des dispositions alors applicables de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. 14. Ainsi que l'a relevé le tribunal administratif, cet arrêté, d'une part, vise les textes dont il fait application, d'autre part, mentionne les avis favorables émis par le comité médical et la commission de réforme, le précédent arrêté du 5 novembre 2008 et son annulation par le tribunal administratif, et enfin est accompagné d'un courrier explicitant le contexte dans lequel ce nouvel arrêté est édicté. Contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, cet arrêté n'est pas motivé par référence à l'avis du comité médical, avis qui n'avait ainsi pas à y être joint. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué satisfait aux exigences de motivation en droit et en fait prévues par l'article 3 de la loi du 11 juillet 1979. 15. En septième lieu, pour écarter les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué n'a pas été précédé d'une recherche de reclassement de Mme B...et repose sur une erreur manifeste d'appréciation de l'état de santé de cette dernière, le tribunal administratif a relevé qu'il ressortait des pièces du dossier, en particulier de l'avis émis le 7 juin 2007 par le comité médical départemental, du rapport de l'expert missionné par la commission de réforme et des conclusions de l'expertise ordonnée par jugement avant dire droit, que l'état psychique de la requérante était tel qu'il la rendait définitivement inapte à l'exercice de toutes fonctions. Mme B...ne produisant en appel aucun élément nouveau, notamment aucune pièce médicale, il y a lieu d'écarter ces moyens, qu'elle reprend devant la cour, par adoption des motifs pertinemment retenus par les premiers juges. 16. En dernier lieu, aux termes de l'article 55 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Tout fonctionnaire est placé dans une des positions suivantes : 1° Activité à temps complet ou à temps partiel ; 2° Détachement ; 3° Position hors cadres ; 4° Disponibilité ; 5° Accomplissement du service national et des activités dans la réserve opérationnelle et dans la réserve sanitaire ; 6° Congé parental. Les décisions relatives aux positions sont prises par l'autorité territoriale. ". Aux termes de l'article 57 de la même loi, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le fonctionnaire en activité a droit (...) 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. (...) 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. (...). / Si la maladie ouvrant droit à congé de longue durée a été contractée dans l'exercice des fonctions, les périodes fixées ci-dessus sont respectivement portées à cinq ans et trois ans. Sauf dans le cas où le fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue maladie à plein traitement, le congé de longue durée ne peut être attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie. Cette période est réputée être une période du congé de longue durée accordé pour la même affection. Tout congé attribué par la suite pour cette affection est un congé de longue durée. ". Aux termes de l'article 72 de ladite loi : " La disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son administration ou service d'origine, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l'avancement et à la retraite. La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 57.". 17. Il ressort des pièces du dossier que Mme B...a été placée en congé de longue maladie à partir du 11 septembre 2002. En application des dispositions précitées du 4° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, à l'issue de la période d'un an rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie, elle a été placée à partir du 11 septembre 2003 en congé de longue durée jusqu'au 10 septembre 2007. 18. A l'appui de son moyen tiré d'une rétroactivité illégale de l'arrêté attaqué, Mme B... fait valoir que ses droits à congés n'étaient pas épuisés à la date du 1er janvier 2009. Cependant, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif, l'intéressée n'a pas sollicité que la pathologie dont elle souffre, en raison de laquelle elle a bénéficié d'un congé de longue maladie puis d'un congé de longue durée, soit considérée comme ayant été contractée dans l'exercice de ses fonctions, et elle ne produit aucun élément de nature à établir que cette pathologie serait imputable au service. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû bénéficier, en vertu des dispositions précitées du 4° de l'article 57, d'un congé de longue durée d'une durée totale de huit ans. Par suite, et contrairement à ce qu'elle prétend, ses droits à congés étaient épuisés à la date du 1er janvier 2009 à laquelle l'arrêté attaqué prend effet. 19. Il résulte de ce qui précède que Mme B...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Haute-Garonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...B...et au département de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 24 janvier 2019 à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président-assesseur, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, premier conseiller, Lu en audience publique, le 21 février 2019. Le rapporteur, Marie-Pierre BEUVE DUPUYLe président, Aymard de MALAFOSSELe greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 8 N° 17BX00414