COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 5ème chambre, 25/07/2019, 17LY04067, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-25
Numéro : 17LY04067
Président : M. SEILLET
Rapporteur : M. Eric  SOUTEYRAND
Commissaire du gouvernement : Mme BOURION
Avocat(s) : SCP SEBAN ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les délibérations n° 2015-095 et n° 2015-0105 du 26 janvier 2015 par lesquelles le conseil de la métropole de Lyon a respectivement approuvé le budget primitif 2015 et fixé les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2015. Par un jugement n° 1505337 du 3 octobre 2017, le tribunal administratif de Lyon a annulé, d'une part, la délibération n° 2015-095 du conseil de la métropole de Lyon du 26 janvier 2015 approuvant le budget primitif 2015 en tant qu'elle fixe le montant des recettes prévisionnelles provenant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, d'autre part, la délibération n° 2015-0105 du conseil de la métropole de Lyon du 26 janvier 2015 fixant les taux de cette taxe pour l'année 2015 et rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation de cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 1er décembre 2017 et un mémoire enregistré le 12 juin 2019, qui n'a pas été communiqué, la métropole de Lyon, représentée par la SCP Seban, demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du 3 octobre 2017 du tribunal administratif de Lyon et de rejeter la demande de l'association CANOL ; 2°) à titre subsidiaire, de substituer au taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), fixé pour l'année 2015, celui fixé au titre d'une année précédente (2010 ou 2009 ou 2008 ou 2007 le cas échéant). 3°) et de mettre à la charge de l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) la somme de 3 000 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : s'agissant de la régularité du jugement : - en ce qui concerne la délibération n° 2015-095 approuvant le budget primitif, il est entaché d'une contradiction de motifs, dès lors que les premiers juges ont cru pouvoir tirer une erreur manifeste d'appréciation des recettes prévisionnelles de la TEOM, et non des taux, lesquels à ce stade ne sont pas encore votés et ne résultent que de la reconduction, après actualisation, du budget de l'année précédente, tout en considérant que l'état de répartition des recettes était régulier et que " l'absence de sincérité des recettes votées ne ressort d'aucune pièce du dossier " ; - en ce qui concerne la délibération n° 2015-0105 approuvant les taux de la TEOM, les premiers juges ont dénaturé les conclusions de la métropole et méconnu leur office, en ne limitant pas les conséquences de l'annulation à la partie excessive des recettes et en ne procédant pas à la substitution demandée au titre des taux fixés par des délibérations antérieures régulières, ce qu'avait pourtant admis le tribunal dans son jugement du 29 janvier 2015 relatif aux taux pour 2014 ; s'agissant de la légalité des délibérations : - la délibération n° 2015-095 du 25 janvier 2015 qui approuve le budget primitif est légale ; elle ne peut, par définition, être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le produit attendu de la TEOM au titre de 2015 par rapport aux dépenses réelles qui ont été exposées par le service, dès lors que ce produit, qui se fonde sur le produit perçu l'année précédente, n'a qu'un caractère évaluatif et qu'il ne peut être recouvré qu'après l'adoption de la délibération qui fixe les taux ; en outre la sincérité de ce budget primitif et de cette estimation ne peut être mise en doute dès lors, d'une part, que celle-ci se fonde sur les montants perçus l'année précédente seulement augmentés de l'évolution forfaitaires des bases fiscales transmise par l'Etat et des investissements prévus, d'autre part, l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères annexé au budget primitif est précis, régulier et sincère au regard des dispositions de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération n° 2015-0105 du 25 janvier 2015, qui approuve le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l'année 2015, n'est pas illégale ; elle a été précédée d'une information suffisante des conseillers en application des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; le montant des taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'est pas seulement calculé proportionnellement au coût du service mais aussi en fonction du service rendu, comme le prévoit l'article 1636 B undecies et la doctrine fiscale exprimée au BOI-IF-AUT-90-30-10-20150624 publié le 24 juin 2015 ; à la date du vote, la disproportion, que la jurisprudence fixe à compter d'un dépassement de 15 % du produit des recettes par rapport au montant estimé des dépenses nécessaires au fonctionnement du service, n'est pas établie comme l'attestent les résultats du compte administratif ; - à titre subsidiaire, le constat de l'illégalité de la délibération imposait au tribunal d'opérer, en application de l'article 1639 A du code général des impôts, une substitution du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2015 par celui fixé régulièrement au titre d'une année précédente, soit, en tout état de cause, au titre de 2009, 2008 ou 2007, années où les excédents de recettes étaient inférieurs à 10 %. Par un mémoire, enregistré le 22 mars 2018, l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL), représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la métropole de Lyon d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que la requête n'est pas fondée. Elle demande, en outre, à la cour, par la voie de conclusions incidentes, de réformer le jugement du 3 octobre 2017 du tribunal administratif de Lyon en tant qu'il n'a annulé que partiellement la délibération n° 2015-095 du 26 janvier 2015 qui approuve le budget primitif pour 2015 et d'annuler cette délibération. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de la délibération n° 2015-095 du 26 janvier 2015 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le budget primitif 2015, elle se prévaut de ce que : - la délibération en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le produit attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères excède le montant des dépenses prévisionnelles non couvertes par les recettes n'ayant pas un caractère fiscal à hauteur de 20,727 millions d'euros ; ce produit est manifestement disproportionné au regard du coût prévisionnel du service de collecte et de traitement des ordures ménagères ; la délibération en litige est donc entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères annexé au budget primitif est irrégulier et dépourvu de sincérité au regard des dispositions de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales et de la circulaire du 15 juillet 2005 ; les charges indirectes ne sont pas détaillées, ce qui rend impossible le contrôle du bien-fondé de leur imputation ; les différents documents budgétaires annexés à la délibération sont incohérents ; cet état ne comporte ni les coûts constatés des différentes formules de collecte en fonction de la formule de ramassage, ni la mise en relief du résultat d'exploitation du service, ni la cohérence des chiffres de la fonction 721 avec ceux de la répartition de la taxe ; - le budget primitif 2015 approuvé par la délibération litigieuse ne peut être considéré comme ayant été voté en équilibre conformément aux dispositions de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales, dès lors que le produit attendu au titre de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères est manifestement disproportionné ; les recettes ne peuvent être regardées comme ayant été évaluées de façon sincère au regard de l'ensemble des procédures qu'elle a introduites et des décisions juridictionnelles intervenues. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des impôts ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Souteyrand, président-assesseur, - les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique, - et les observations de Me A..., représentant la métropole de Lyon, et de Me B..., représentant l'association CANOL. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 3 octobre 2017, tribunal administratif de Lyon a annulé, d'une part, la délibération n° 2015-095 du conseil de la métropole de Lyon du 26 janvier 2015 approuvant le budget primitif 2015 en tant qu'elle fixe le montant des recettes prévisionnelles provenant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), d'autre part, la délibération n° 2015-0105 du conseil de la métropole de Lyon du 26 janvier 2015 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2015. La métropole de Lyon " Grand Lyon " relève appel de ce jugement en tant qu'il annule, respectivement partiellement et totalement, ces deux délibérations et l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL), par la voie de l'appel incident, en tant qu'il rejette sa demande tendant à l'annulation totale de la délibération n° 2015-095. Sur la régularité du jugement: 2. En premier lieu, il ressort du jugement qu'après avoir constaté qu'il ressort de l'état de répartition de la TEOM, annexé au budget primitif de l'année 2015, que le coût prévisionnel global du traitement des déchets s'élève à 136,672 millions d'euros pour l'année 2015 et que les recettes non fiscales s'élèvent à 32,202 millions d'euros, qu'en conséquence le montant des dépenses prévisionnelles non couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal s'élève à 104,470 millions d'euros, le tribunal administratif de Lyon a considéré que le produit de la TEOM, estimé dans cet état prévisionnel à 125,197 millions d'euros, qui excède ce montant de 20,727 millions d'euros soit 16,55 % du coût total de collecte et de traitement des déchets ménagers, apparaît manifestement disproportionné. En soutenant que cette appréciation n'est pas compatible avec le constat des premiers juges selon lequel l'état de répartition des recettes était régulier et que " l'absence de sincérité des recettes votées ne ressort d'aucune pièce du dossier ", la requérante entend critiquer ce jugement sur le fond et non pour un motif tiré de son irrégularité. Ce moyen doit donc être écarté en tant qu'il est inopérant. 3. En second lieu, devant le tribunal, la métropole de Lyon a demandé, à titre subsidiaire, en application de l'article 1639 A du code général des impôts qui autorisent l'administration, de " juger que les taux de la TEOM au titre de l'année 2015 devront être fixés conformément à la délibération antérieure non contestée du 22 mars 2010 ". Pour écarter cette demande, après avoir rappelé que, selon les dispositions de l'article 1639 A, dans le cadre d'un litige fiscal concernant une taxe d'enlèvement des ordures ménagères fondée sur une délibération d'une collectivité territoriale fixant les taux de cette taxe au titre de cette année d'imposition, ces dispositions autorisent l'administration, au cas où cette délibération ne peut plus servir de fondement légal à l'imposition ainsi mise en recouvrement, à demander, à tout moment de la procédure, au juge de l'impôt que soit substitué, dans la limite du taux appliqué à cette imposition, le taux retenu lors du vote de l'année précédente, les premiers juges ont opposé à la métropole de Lyon qu'il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions dirigées contre une délibération fixant les taux de la TEOM pour une année déterminée, de fixer les taux applicables dans le cas d'une annulation de cette délibération. En rejetant la demande de la métropole de Lyon, ils n'ont pas donc pas méconnu leur office. 4. Il résulte de ce qui précède que la métropole de Lyon n'est pas fondée à soutenir que le jugement du tribunal administratif de Lyon est entaché d'une irrégularité. Sur la légalité de la délibération n° 2015-095 du 25 janvier 2015 qui approuve le budget primitif : En ce qui concerne les conclusions de la Métropole : 5. Aux termes du I de l'article 1520 du code général des impôts dans sa rédaction applicable: " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal (...) ". La taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires de la collectivité mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la collectivité pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales. Il en résulte que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu'il peut être estimé à la date du vote de la délibération des taux. Et, ces dépenses sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe. 6. Ainsi qu'il a été dit au point 2., il ressort de l'état de répartition de la TEOM, annexé au budget primitif de l'année 2015, que le produit de la taxe, estimé dans cet état prévisionnel à 125,197 millions d'euros, excède de 20,727 millions d'euros le montant de 104,470 millions d'euros des dépenses prévisionnelles du service de collecte des ordures ménagères non couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal, dépenses, qui, contrairement à ce que la métropole soutient, ne peuvent comprendre " les investissements prévus ", mais seulement les dotations aux amortissements des immobilisations affectées au service. Ce dépassement, qui correspond à 16,55 % du coût total de collecte et de traitement des déchets ménagers, est manifestement disproportionné, nonobstant la circonstance qu'il s'agisse de recettes et de dépenses prévisionnelles, que ce budget primitif ne serait pas insincère, et alors même qu'à ce stade, la collectivité n'a pas adopté par délibération les différents taux de la TEOM. 7. Par suite, la métropole de Lyon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du 26 janvier 2015 approuvant le budget primitif 2015 en tant qu'elle fixe le montant des recettes prévisionnelles provenant de la TEOM. En ce qui concerne les conclusions incidentes de l'association CANOL : 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales : " (...) les communes et leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institué la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (...) et qui assurent au moins la collecte des déchets ménagers retracent dans un état spécial annexé aux documents budgétaires, d'une part, le produit perçu de la taxe précitée, et d'autre part, les dépenses, directes et indirectes, afférentes à l'exercice de la compétence susmentionnée (...) ". 9. Contrairement à ce qui est soutenu, l'état de répartition de la TEOM pour 2015 susmentionné comprend également l'ensemble des charges prévisionnelles du service de collecte des ordures ménagères, où sont notamment ventilées, s'agissant des dépenses de fonctionnement, les charges à caractère général, les frais de personnel, les autres charges de gestion courante, les charges financières, les charges exceptionnelles et les dotations aux amortissements, de nature à permettre, comme l'exigent les dispositions légales précitées, une individualisation des dépenses, directes et indirectes, relevant du seul service des ordures ménagères. 10. En second lieu, aux termes de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère (...) ". 11. Il ressort de ce qui a été dit au point 6. que le produit estimé au budget primitif pour l'année 2015 de la TEOM est manifestement disproportionné, ce que la métropole entend justifier, sans que les textes applicables, éclairés par la jurisprudence postérieure à la délibération en litige, le permettent, par la nécessité de dégager de la trésorerie aux fins d'anticiper le financement de potentiels investissements nécessaires au fonctionnement de service, à réaliser durant la même année, mais qui ne peuvent être couverts par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. Toutefois, la circonstance que l'inscription du montant d'une recette soit, postérieurement au vote du budget, jugée irrégulière, est sans influence sur la légalité du budget qui a été voté en équilibre. En outre, ni la circonstance que le tribunal administratif de Lyon a annulé, le 19 décembre 2013, les délibérations de la métropole de Lyon relatives au taux de la TEOM pour 2011, 2012 et 2013, au seul motif de la méconnaissance des exigences d'information prévues à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ni celle que, par un autre jugement du 29 janvier 2015, postérieur à la délibération en litige, il a aussi annulé, mais sur le fond, la délibération relative au taux de la TEOM pour 2014, ne sont de nature à établir une absence de sincérité des recettes votées 2015. 12. Par suite, il résulte ce qui précède que l'association CANOL n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal n'a pas intégralement annulé cette même délibération. Sur la légalité de la délibération n° 2015-0105 du 26 janvier 2015 : 13. Il ressort de ce qui a été dit aux points 3. et 6. que les taux de la TEOM adoptés par le conseil de la métropole de Lyon pour l'année 2015 aboutissent à des montants prévisionnels de recettes qui sont manifestement disproportionnés au regard du montant des dépenses exposées pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales, tel qu'il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux. Et, la circonstance que le conseil de la métropole de Lyon a voté un nouvel état spécial de la TEOM 2015 faisant apparaître un taux de recettes excédentaire de 12,6 % seulement, ou que les résultats du compte administratif concordent avec l'estimation des dépenses en cause, est sans influence sur la légalité de cette délibération, dès lors que la légalité d'une décision s'apprécie à la date à laquelle elle a été prise. En outre, la métropole de Lyon ne saurait, en tout état de cause, se prévaloir du paragraphe 27 de la documentation administrative référencée BOI-IF-AUT-90-30-10-20150624, publiée le 24 juin 2015 postérieurement à la date d'édiction de la délibération en litige. Par suite, la métropole de Lyon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a, pour ce seul motif par le jugement en litige, annulé cette délibération. Sur l'application de l'article 1639 A du code général des impôts : 14. Aux termes du III de l'article 1639 A du code général des impôts : " La notification a lieu par l'intermédiaire des services préfectoraux pour les collectivités locales et leurs groupements, par l'intermédiaire de l'autorité de l'Etat chargée de leur tutelle pour les chambres de commerce et d'industrie, et directement dans les autres cas. / A défaut, les impositions peuvent être recouvrées selon les décisions de l'année précédente ". Ces dispositions autorisent l'administration, au stade du recouvrement dans le cas où la délibération d'une collectivité territoriale fixant les taux de cette taxe au titre d'une année d'imposition ne peut plus servir de fondement légal à l'imposition ainsi mise en recouvrement, à demander, à tout moment de la procédure, au juge de l'impôt que soit substitué, dans la limite du taux appliqué à cette imposition, le taux retenu lors du vote de l'année précédente. En revanche, ces mêmes dispositions ne permettent pas au juge, saisi du recours en excès de pouvoir contre la délibération fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour une année considérée, et qui en prononce l'annulation, de substituer à ces taux ceux fixés annuellement par la première délibération régulière qui précède. 15. La métropole de Lyon n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a écarté sa demande de substitution présentée à titre subsidiaire en application des dispositions précitées. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement à l'association des contribuables actifs du lyonnais d'une somme en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ni de mettre à la charge de l'association des contribuables actifs du lyonnais la somme que réclame la métropole de Lyon au titre des même dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la métropole de Lyon est rejetée. Article 2 : Les conclusions incidentes de l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole de Lyon et à l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL). Copie sera adressée au préfet du Rhône. Délibéré après l'audience du 4 juillet 2019 à laquelle siégeaient : M. Seillet, président, M. Souteyrand, président-assesseur, MmeC..., première conseillère. Lu en audience publique, le 25 juillet 2019. 2 N° 17LY04067