CAA de NANCY, 1ère chambre, 11/04/2024, 20NC01216, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-11
Numéro : 20NC01216
Président : M. WALLERICH
Rapporteur : Mme Laurie  GUIDI
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : SELARL PARME

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée (SAS) l'immobilière groupe Casino a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 24 mai 2018 par laquelle la communauté d'agglomération du Grand Besançon (CAGB), devenue la communauté urbaine Grand Besançon Métropole (CUGBM) depuis le 1er juillet 2019, a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Avanne-Aveney, en tant qu'il classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AA n° 26, 27, 28, 29, 56, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 et 49, situées au lieu-dit " A... " et de mettre à la charge de la communauté urbaine Grand Besançon Métropole la somme de 2 500 euros à verser à son conseil en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1802117 du 19 mars 2020, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 juin 2020 et le 25 novembre 2021, la SAS L'immobilière groupe Casino, représentée par Me Bolleau, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 mars 2020 ; 2°) de mettre une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à la charge de la communauté urbaine Grand Besançon Métropole et de mettre à sa charge les dépens. Elle soutient que : - la requête est recevable ; - le tribunal a dénaturé les pièces du dossier et a commis une erreur de droit s'agissant du moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale ; - le tribunal a commis une erreur de droit concernant l'incohérence entre le zonage choisi au secteur " A... " et les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant ; - le classement des parcelles cadastrées section AA n° 26, 27, 28, 29, 56, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 et 49, situées au lieu-dit " A... " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense enregistrés le 7 juillet 2021 et le 17 mars 2022, la communauté urbaine Grand Besançon Métropole, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS L'Immobilière Casino en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir ; - les moyens ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Guidi, présidente, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Surteauville, pour la communauté urbaine Grand Besançon Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 20 décembre 2013, la commune d'Avanne-Aveney a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme. Une enquête publique s'est déroulée du 16 octobre au 17 novembre 2017. Par une délibération du 24 mai 2018, le conseil de la communauté d'agglomération du Grand Besançon (CAGB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Avanne-Aveney. Le 23 juillet 2018, la société l'Immobilière groupe Casino, propriétaire d'un hypermarché Géant Casino et d'une galerie commerciale exploités dans la zone commerciale de " Châteaufarine ", sur le territoire de la commune voisine de Besançon, a demandé au président de la CAGB, d'une part, de " retirer ou d'abroger " la partie de cette délibération qui a classé les parcelles cadastrées section AA n° 26, 27, 28, 29, 56, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 et 49, situées au lieu-dit " A... ", auparavant constructibles et à vocation d'activités économiques dans le plan d'occupation des sols, en zone agricole du plan local d'urbanisme et, d'autre part, de classer ces parcelles en zone 2AUy du plan local d'urbanisme afin de permettre l'urbanisation de ces terrains et l'extension de la zone de Châteaufarine au sud. La CAGB a rejeté ce recours gracieux. La société l'Immobilière groupe Casino relève appel du jugement du tribunal administratif de Besançon rejetant sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 24 mai 2018, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux en tant que le plan local d'urbanisme classe les parcelles en litige en zone agricole. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieux, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques (...) ". L'article R. 151-2 du même code dispose : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". 3. Il résulte de ces dispositions que si le rapport de présentation d'un plan local d'urbanisme doit comporter un exposé, même sommaire, des motifs de création d'une nouvelle zone, il n'a toutefois pas à justifier le classement de chaque parcelle. 4. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme d'Avanne-Aveney contient tout d'abord, dans sa partie relative à l'analyse des caractéristiques territoriales, un chapitre consacré à l'agriculture dans lequel il est indiqué qu'elle constitue une activité économique majeure des espaces ruraux autour de Besançon, contribuant à façonner les paysages traditionnels et la préservation du cadre de vie, et qu'il convient de protéger cette activité et de la valoriser. Ce chapitre est illustré par deux cartes sur lesquelles le secteur de " A... " est matérialisé comme une zone de culture du maïs à bonne valeur agronomique, située en périphérie de la commune. Ensuite, dans sa partie relative aux justifications des dispositions du plan local d'urbanisme, le rapport de présentation explique les motifs des orientations d'aménagement et d'urbanisme du projet d'aménagement et de développement durables en soulignant la nécessité de reconquérir les espaces agricoles en déprise, les friches et les zones boisées aux abords de la ville et de permettre notamment " le maintien ou la reconquête d'un corridor agricole (...) entre l'espace urbain et les massifs forestiers ". Enfin, le rapport de présentation définit la zone agricole comme une zone qui " recouvre les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique des terres agricoles ". Ce document fait ainsi état, avec une précision suffisante, des différents motifs ayant conduit les auteurs du plan local d'urbanisme à classer certaines parcelles du lieu-dit " A... " en zone agricole. Le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme concernant le classement des parcelles en litige doit par conséquent être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) ". Aux termes de l'article L. 101-2 de ce code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : (...) c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (...) 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile (...) ". 6. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ces documents doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 7. La société l'Immobilière groupe Casino soutient que le déclassement du secteur de " A... " en zone non constructible agricole méconnaît les prévisions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) en matière de croissance démographique et de développement corrélatif des activités économiques, alors même que le schéma identifie la zone commerciale de Châteaufarine comme un " site d'intérêt régional et départemental " à renforcer. 8. Tout d'abord, le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine affirme la volonté de ses auteurs de sauvegarder l'activité agricole et de la développer, rappelle que pour " poursuivre son développement, le secteur agricole a besoin d'un maintien significatif des surfaces affectées à l'agriculture et de politiques publiques visant à maîtriser le développement de l'urbanisation ", souligne que les " documents d'urbanisme locaux répondront aux objectifs de maitrise des ressources foncières en définissant les espaces agricoles et naturels qu'ils protègent " et que cet objectif ne contrevient pas, en tant que tel, au précédent. 9. Ensuite, si le caractère de pôle commercial majeur de la zone commerciale de Châteaufarine n'est pas contesté et que cette zone a été identifiée dans le SCoT parmi les zones dont le développement est à privilégier, de manière exclusive, pour les achats dits " exceptionnels ", son renforcement n'implique toutefois pas nécessairement une extension territoriale aux termes du schéma mais peut également prendre la forme d'une amélioration fonctionnelle ou qualitative. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine aurait interdit l'expansion géographique au Nord de la RD 673 de la zone commerciale de Châteaufarine, de sorte qu'une extension territoriale de cette même zone sur le territoire de la commune de Franois, bénéficiant d'une desserte par le tramway, est envisageable dans le cadre fixé par le schéma de cohérence territoriale. Il en résulte que le classement du secteur de " A... " en zone agricole ne contrevient pas à l'objectif de ce schéma visant à " garantir à chacun l'accès facilité à un commerce de qualité et diversifié ". 10. Par ailleurs, le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine prévoit que " (...) si des analyses économiques concluent à une inadéquation entre le schéma et les besoins, les zones d'activités inscrites dans le schéma des ZAE comme tous les autres espaces économiques pourront être déclassés en zone A ou N ". Il ressort des pièces du dossier que la densité commerciale autour de Besançon est élevée et que cette situation a nécessité de redéfinir des équilibres entre les pôles majeurs de la périphérie de la commune. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la zone commerciale de Châteaufarine, en tant que zone d'activité économique (ZAE) identifiée dans le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine comme " site d'intérêt régional et départemental ", devrait être automatiquement et exclusivement privilégiée dans le plan local d'urbanisme de la commune d'Avanne-Aveney. 11. Compte-tenu des motifs exposés aux points 9 à 10, les auteurs du plan local d'urbanisme d'Avanne-Aveney ont pu, tout en respectant les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine, classer les parcelles litigieuses en zone agricole. Le moyen tiré de l'incompatibilité entre le plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale doit dès lors être écarté. 12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles ". 13. Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 14. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et les objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, vierges de construction et cultivées, se situent dans une zone naturelle éloignée du bâti de la commune, entre la zone commerciale de Châteaufarine et les massifs forestiers constituant un arc boisé périurbain dans le prolongement duquel elles s'inscrivent. Leur classement en zone agricole s'inscrit ainsi dans l'orientation n° 7 du PADD, visant à " permettre le maintien (ou la reconquête) d'un corridor agricole (viticulture, arboriculture...) entre l'espace urbain et les massifs forestiers ", sans contrevenir aux autres orientations de ce PADD et, en particulier, à son orientation n° 2, qui insiste sur la nécessité de préserver les commerces de proximité du centre du village et de redéfinir la vocation de la zone commerciale du Champ du Noyer située au centre de la commune à proximité de la zone bâtie, ou à son orientation n° 6, laquelle vise notamment à lutter contre l'étalement urbain et à prendre en compte les enjeux environnementaux dans les extensions urbaines. Par suite, le moyen tiré de l'incohérence du zonage choisi au secteur de " A... " avec les objectifs fixés par le PADD doit être écarté. 16. En dernier lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage déterminant les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 17. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 18. Le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune d'Avanne-Aveney vise notamment, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à permettre le maintien ou la reconquête d'un corridor agricole entre l'espace urbain de la commune et les massifs forestiers. De ce parti d'aménagement a résulté un objectif d'urbanisation prioritaire en continuité de la zone commerciale du Noyer et la limitation des extensions urbaines en périphérie de la commune afin d'y préserver les zones agricoles et naturelles. 19. D'une part, compte tenu de ce qui a été exposé aux points précédents, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des orientations générales définies par le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, situées au nord-ouest de la commune, sont vierges de toute construction, cultivées, présentent une bonne valeur agronomique et s'inscrivent dans le prolongement, au sud et à l'est, d'une vaste zone naturelle supportant des massifs forestiers constituant un arc boisé périurbain. Ainsi, alors mêmes qu'elles sont desservies par les réseaux publics, qu'elles ne supportent pas de siège d'exploitation agricole et qu'elles sont situées à proximité directe de la zone commerciale de Châteaufarine, les parcelles cadastrées section AA n° 26, 27, 28, 29, 56, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 et 49, situées au lieu-dit " A... ", se rattachent à un secteur qui a conservé pour l'essentiel un caractère rural. Dans ces conditions, la société l'Immobilière groupe Casino n'établit pas qu'en procédant au classement de ces parcelles en zone agricole, les auteurs du plan local d'urbanisme auraient commis une erreur manifeste d'appréciation. 20. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, la société l'Immobilière groupe Casino n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Grand Besançon Métropole, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société l'Immobilière groupe Casino demande au titre des frais qu'elle a exposé et qui ne sont pas compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société l'immobilière groupe Casino une somme de 1 500 euros à verser à la communauté urbaine Grand Besançon Métropole au titre de ces mêmes frais. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société l'immobilière groupe Casino est rejetée. Article 2 : La société l'immobilière groupe Casino versera une somme de 1 500 euros à la communauté urbaine Grand Besançon Métropole en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société l'immobilière groupe Casino et à la communauté urbaine Grand Besançon Métropole. Délibéré après l'audience du 21 mars 2024 à laquelle siégeaient : - M. Wallerich, président de chambre, - Mme Guidi, présidente-assesseure, - Mme Barrois, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 avril 2024. La rapporteure, Signé : L. Guidi Le président, Signé : M. Wallerich La greffière, Signé : S. RobinetLa République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N° 20NC01216