Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 28/03/2024, 461907, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-28
Numéro : 461907
Rapporteur : M. Cédric Fraisseix
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 février 2022 et 12 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Zero Waste France et l'association Les amis de la terre France demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1904 du 30 décembre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation relatives à la responsabilité élargie des producteurs, en ce qu'il a modifié l'article R. 541-147 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de définir, au sein des cahiers des charges des filières de responsabilité élargie des producteurs, un taux minimal de financement des fonds de réparation ne pouvant être inférieur à 20 %, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 ; - le code de l'énergie ; - le code de l'environnement ; - la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 ; - le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 ; - le décret n° 2020-1455 du 27 novembre 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. En application du I de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, il peut, notamment, être fait obligation à tout producteur de produits générateurs de déchets, au titre du principe de responsabilité élargie du producteur, de pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui proviennent de ces produits, ainsi que d'adopter une démarche d'écoconception des produits, de favoriser l'allongement de leur durée de vie en assurant au mieux à l'ensemble des réparateurs professionnels et particuliers concernés la disponibilité des moyens indispensables à une maintenance efficiente, de soutenir les réseaux de réemploi, de réutilisation et de réparation, de contribuer à des projets d'aide au développement en matière de collecte et de traitement de leurs déchets et de développer le recyclage des déchets issus des produits. Les producteurs s'acquittent de leur obligation soit en mettant en place collectivement des éco-organismes agréés, dont ils assurent la gouvernance et auxquels ils transfèrent leur obligation et en leur versant, en contrepartie, une contribution financière, soit par la mise en œuvre d'un système individuel de collecte et de traitement agréé. En vertu des dispositions du II de ce même article L. 541-10, les éco-organismes et systèmes individuels sont agréés s'ils établissent qu'ils disposent des capacités techniques, de la gouvernance et des moyens financiers et organisationnels pour répondre aux exigences d'un cahier des charges, fixé par arrêté du ministre chargé de l'environnement, qui précise notamment les objectifs et modalités de mise en œuvre des obligations en matière de conception, production et distribution de produits générateurs de déchets et fixe des objectifs distincts de réduction des déchets, de réemploi, de réutilisation, de réparation, d'intégration de matière recyclée, de recyclabilité et de recyclage. Ces objectifs doivent être cohérents avec ceux que mentionne l'article L. 541-1 du même code. 2. L'article 62 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire a introduit dans le code de l'environnement un article L. 541-10-4 aux termes duquel : " Dans le cadre de leur objectif de prévention des déchets mentionné à l'article L. 541-10, les éco organismes et les systèmes individuels des filières concernées participent au financement des coûts de réparation effectuée par un réparateur labellisé des produits détenus par des consommateurs. / A cette fin, chaque éco-organisme et chaque producteur en système individuel créent un fonds dédié au financement de la réparation (...). / Chaque fonds est doté des ressources nécessaires à l'atteinte de l'objectif de réparation prévu au II de l'article L. 541-10. Lorsque cet objectif n'est pas atteint, les engagements proposés par l'éco-organisme ou le producteur en système individuel en application du II de l'article L. 541-9-6 comprennent une augmentation de la dotation du fonds à proportion des objectifs non atteints. Les filières concernées, les catégories de produits pouvant bénéficier de ce financement, la part minimale de ce financement ainsi que les modalités de labellisation des réparateurs, d'information du consommateur et d'emploi des fonds sont déterminées par décret ". 3. Les modalités d'application de cet article L. 541-10-4 ont été définies par le décret du 27 novembre 2020 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs, qui a créé dans le code de l'environnement un article R. 541-146 prévoyant que les équipements électriques et électroniques, à l'exception des lampes et des panneaux photovoltaïques, les éléments d'ameublement et produits textiles d'habillement, chaussures et linge de maison, les jouets, articles de sport et de loisirs et les articles de bricolage et de jardin peuvent bénéficier d'un fonds de financement de la réparation. Ce décret a également créé, dans le même code, un article R. 541-147, aux termes duquel : " Le cahier des charges précise le montant des ressources financières allouées au fonds par l'éco-organisme ou le producteur qui met en place un système individuel, ce montant ne pouvant être inférieur à 20 % des coûts estimés de la réparation des produits relevant de leur agrément et qui sont détenus par les consommateurs ". 4. Les associations Zero Waste France et Les amis de la Terre France demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 30 décembre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation relatives à la responsabilité élargie des producteurs. Eu égard à l'argumentation qu'elles soulèvent, ces associations doivent être regardées comme demandant seulement l'annulation du 2° de l'article 1er de ce décret, qui modifie l'article R. 541-147 du code de l'environnement pour prévoir, d'une part, que le montant des ressources financières allouées au fonds de financement de la réparation par les éco organismes et producteurs ne peut " être inférieur à 10 % des coûts estimés de la réparation des produits relevant de leur agrément et qui sont détenus par les consommateurs " et, d'autre part, que le cahier des charges " peut prévoir une progressivité afin que le montant soit atteint au plus tard six ans après sa date d'entrée en vigueur ". Sur la légalité externe du décret attaqué : 5. L'article L. 123-19-1 du code de l'environnement définit les conditions et limites dans lesquelles les décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence directe ou significative sur l'environnement sont soumises au principe de participation du public énoncé à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Aux termes du II de cet article L. 123-19-1 : " II.- Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (...). / (...) Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. / (...) Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que la consultation du public, organisée en application de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, sur le projet de décret attaqué est intervenue entre le 21 septembre et le 14 octobre 2021 et a suscité plus de cent-vingt commentaires. 7. En premier lieu, la circonstance que la synthèse des observations et propositions du public n'ait été rendue publique que le 26 janvier 2022, près d'un mois après la publication, le 31 décembre 2021, du décret litigieux au Journal officiel, est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de ce décret, de même que l'absence de publication, dans le décret lui-même ou dans un document séparé, des motifs de ce dernier. 8. En deuxième lieu, il ressort de la synthèse des observations et propositions du public que celle-ci fait état de plus de cent-vingt contributions du public et précise que des associations de protection de l'environnement, des fédérations de professionnels de la réparation et des particuliers ont demandé le maintien du taux plancher de 20 % du fonds de réparation pour plusieurs raisons qu'elle résume, ainsi que la suppression de la progressivité de l'enveloppe dédiée à ce fonds. Par suite, les requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à soutenir que cette synthèse ne permettrait ni de connaître les observations formulées dans le cadre de la procédure de participation ni de savoir dans quelle mesure ces observations ont été prises en compte. 9. En troisième lieu, la circonstance que la majorité des observations formulées à l'occasion de la consultation du public aient été défavorables au projet, tout comme celle tenant à ce qu'il n'a pas été tenu compte du sens de la majorité de ces observations, ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à entacher d'illégalité le décret attaqué. 10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement doit être écarté. Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne la méconnaissance alléguée du principe de non-régression : 11. Le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement énonce au nombre des principes qui, " dans le cadre des lois qui en définissent la portée ", inspirent les politiques de l'environnement : " 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment (...) ". 12. Le principe de non-régression, tel que défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement s'impose au pouvoir réglementaire lorsqu'il détermine des règles relatives à l'environnement. Il n'est toutefois pas invocable lorsque le législateur a entendu en écarter l'application dans un domaine particulier ou lorsqu'il a institué un régime protecteur de l'environnement et confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de mise en œuvre de dérogations qu'il a lui-même prévues à ce régime. 13. Les requérantes soutiennent qu'en abaissant, par rapport à la rédaction antérieure de l'article R. 541-147 du code de l'environnement, résultant du décret du 27 novembre 2020 cité au point 3, de 20 à 10 % des coûts estimés de la réparation des produits détenus par les consommateurs le montant minimal des ressources financières allouées au fonds de financement de la réparation, tout en prévoyant que le cahier des charges peut prévoir une " progressivité " afin que le montant des ressources allouées à ce fonds puisse atteindre, à l'issue d'une période maximale de six ans, ce taux de 10 %, le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 110-1 du code de l'environnement dès lors qu'il prévoit une protection moindre de l'environnement par rapport au régime défini antérieurement. 14. Toutefois, les dispositions attaquées, qui se bornent à définir un seuil minimal de dotation des différents fonds de financements de la réparation, n'ont ni pour objet ni pour effet de fixer les montants effectivement alloués à ces fonds, lesquels sont déterminés dans le cahier des charges de chacune des filières concernées dans des conditions permettant de garantir, ainsi que l'impose l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement, que chaque fonds soit doté des ressources nécessaires à l'atteinte de l'objectif de réparation prévu au II de l'article L. 541-10 du même code. Par suite, ces dispositions ne méconnaissent pas, en tout état de cause, le principe de non régression énoncé au 9° du II de l'article L. 110-1 du même code. En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des objectifs de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets : 15. D'une part, aux termes de l'article L. 541-1 du code de l'environnement : " I. - La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II, sont les suivants : / 1° Donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en réduisant de 15 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant et en réduisant de 5 % les quantités de déchets d'activités économiques par unité de valeur produite, notamment du secteur du bâtiment et des travaux publics, en 2030 par rapport à 2010. (...) / 3° Développer le réemploi et augmenter la quantité de déchets faisant l'objet de préparation à la réutilisation, notamment des équipements électriques et électroniques, des textiles et des éléments d'ameublement afin d'atteindre l'équivalent de 5 % du tonnage de déchets ménagers en 2030. Les cahiers des charges des filières à responsabilité élargie des producteurs définissent des objectifs en ce sens adaptés à chaque filière (...). / II. - Les dispositions du présent chapitre et de l'article L. 125-1 ont pour objet : / 1° En priorité, de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la conception, la fabrication et la distribution des substances et produits et en favorisant le réemploi, ainsi que de diminuer les incidences globales de l'utilisation des ressources et d'améliorer l'efficacité de leur utilisation ; / 2° De mettre en œuvre une hiérarchie des modes de traitement des déchets consistant à privilégier, dans l'ordre : / a) La préparation en vue de la réutilisation ; / b) Le recyclage ; / c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ; / d) L'élimination (...) ". 16. D'autre part, aux termes de l'article L. 541-11 du code de l'environnement : " I. - Un plan national de prévention des déchets est établi par le ministre chargé de l'environnement. / II. - Pour atteindre les objectifs visés à l'article L. 541-1, le plan comprend : / 1° Les objectifs nationaux et les orientations des politiques de prévention des déchets ; / (...) ". En vertu de l'article L. 541-15 du même code : " I.- Les décisions prises par les personnes morales de droit public (...) dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets (...) sont compatibles : / 1° Avec les plans prévus aux articles L. 541-11, L. 541-11-1 et L. 541-13 (...) ". En application de ces dispositions, le programme national de prévention des déchets couvrant la période 2021-2027 comprend un axe 2, intitulé " Allonger la durée d'usage des produits en favorisant leur entretien et leur réparation ", qui prévoit de " lever les freins au développement de la réparation " afin de la " rendre (...) plus accessible pour les consommateurs et faciliter les actions de réparation des produits et des équipements ". 17. Pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 14, les dispositions du décret attaqué, en tant qu'elles prévoient un financement minimal affecté au fonds de réparation à hauteur de de 10 % des coûts estimés de la réparation des produits détenus par les consommateurs, ne sont pas de nature à faire obstacle au respect des objectifs de prévention et de réparation des déchets fixés aussi bien à l'article L. 541-1 du code de l'environnement que dans le programme national de prévention des déchets prévu par l'article L. 541-11 du même code. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces objectifs et des dispositions dont ils sont issus, tout comme celui tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans la fixation du taux minimal de financement des fonds de réparation, doivent être écartés. En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre : 18. D'une part, en vertu de l'article 4 du règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999 : " Afin d'atteindre l'objectif de neutralité climatique énoncé à l'article 2, paragraphe 1, l'objectif contraignant de l'Union en matière de climat pour 2030 consiste en une réduction, dans l'Union, des émissions nettes de gaz à effet de serre (émissions après déduction des absorptions) d'au moins 55 % d'ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 ". 19. D'autre part, selon l'article L. 100-4 du code de l'énergie : " I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : / 1° De réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050 (...) ". 20. Enfin, le décret du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone prévoit, à son article 4, des budgets carbone dans le domaine des déchets à hauteur de 14, 12 et 10 millions de tonnes (Mt) CO2eq respectivement pour les périodes 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033, contre 17 Mt CO2eq en 2015. Le rapport sur la stratégie nationale bas-carbone adoptée par ce décret précise que celle-ci " vise une réduction de 37 % des émissions du secteur [des déchets] en 2030 par rapport à 2015 et de 66 % à l'horizon 2050 ", et pour atteindre cet objectif, prévoit, dans une orientation D1 intitulée " Inciter l'ensemble des acteurs à une réduction de leurs déchets ", de " renforcer les filières de seconde main et de réparation ". 21. S'il est soutenu que les dispositions attaquées auront des incidences négatives sur les émissions de gaz à effet de serre faute de favoriser la réparation et, par suite, l'allongement de la durée de vie des produits et la prévention des déchets, comme il a été dit au point 14, les dispositions fixant à un seuil minimal de 10 % des coûts estimés de la réparation des produits détenus par les consommateurs le montant des ressources allouées au fond par l'éco-organisme et prévoyant que ce taux peut être atteint de manière progressive ne sont pas de nature à faire obstacle à la réalisation de l'objectif d'augmentation du nombre de réparations de produits pour chacune des filières concernées. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées méconnaîtraient les objectifs fixés par le règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021, l'article L. 100-4 du code de l'énergie ou la stratégie nationale bas-carbone ou qu'elles seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation doit, en tout état de cause, être écarté. 22. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions du décret attaqué. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées. 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Zero Waste France et autre est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Zero Waste France, première dénommée pour l'ensemble des requérantes, au Premier ministre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré à l'issue de la séance du 1er mars 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Alain Seban, Mme Fabienne Lambolez, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillers d'Etat ; Mme Pauline Hot, maîtresse des requêtes et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur. Rendu le 28 mars 2024. Le président : Signé : M. Pierre Collin Le rapporteur : Signé : M. Cédric Fraisseix La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain