Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 12/12/2014, 14NT00434, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-12
Numéro : 14NT00434
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : SCP LESAGE ORAIN VARIN CAMUS ALEO

Vu la requête, enregistrée le 21 février 2014, présentée pour la commune de Basse-Goulaine, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil municipal du 16 avril 2008, par Me Page, avocat au barreau de Nantes ; la commune de Basse-Goulaine demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1106062 du 2 janvier 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 11 février 2011 par lequel le maire de la commune a retiré la décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux qu'il avait délivrée le 18 janvier 2011 à la société Orange France pour l'édification d'un pylône de téléphonie mobile et d'un local technique sur un immeuble situé rue de la Razée ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Orange France devant le tribunal administratif de Nantes ; 3°) de mettre à la charge de la société Orange France la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la société Orange France a souscrit une déclaration préalable alors que son projet nécessitait le dépôt d'une demande de permis de construire, sur le fondement du c) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, dès lors que la hauteur cumulée des constructions au-dessus du sol était supérieure à douze mètres ; - les informations fournies par la société Orange France doivent être qualifiées de manoeuvres frauduleuses, dès lors qu'elles ont induit en erreur la commune sur la nature des travaux projetés, sur le respect des dispositions de l'article UA 10 du plan local d'urbanisme (PLU), et sur sa qualité pour réaliser de tels travaux ; - une décision frauduleuse ne créant pas de droits et pouvant être retirée à tout moment, le tribunal administratif a commis une erreur de droit en estimant que l'arrêté du 11 février 2011 était entaché d'illégalité au regard des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; - le tribunal aurait dû écarter ces dernières dispositions de même que celles de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - le site d'implantation de l'antenne-relais étant situé à proximité de plusieurs écoles, l'application du principe de précaution, de valeur constitutionnelle et supranationale, imposait également d'écarter les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et celles de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - la cour pourra substituer aux motifs éventuellement non fondés de l'arrêté querellé celui tiré de la méconnaissance de l'article UA 10.2 du règlement du PLU, dès lors que l'échelle et l'antenne-relais dépassent les limites de hauteur des constructions dans la bande de constructibilité secondaire ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2014, présenté pour la société Orange France, dont le siège social est situé 78 rue Olivier de Serres à Paris (75015), prise en la personne de ses représentants légaux, par Me Gentilhomme, avocat au barreau de Paris, qui conclut au rejet de la requête, et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Basse-Goulaine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la décision litigieuse retirant une décision de non opposition à déclaration préalable, créatrice de droits, méconnaît l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ; - la décision de non opposition à la déclaration préalable ne pouvait faire l'objet d'un retrait en vertu des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, applicables au litige ; - l'exception de fraude est mal fondée ; - le principe de précaution, s'il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attributions, ne saurait avoir ni pour objet, ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence et d'intervenir en dehors de ses domaines d'attributions ; - subsidiairement, le projet n'était pas soumis à permis de construire et ni le principe de précaution, à défaut de considération scientifique objective et probante et de risque circonstancié, ni l'article UA 10 du règlement de zone ne sauraient justifier la décision contestée ; - il ressort, en outre, des dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme que la société Orange pouvait se borner à attester être autorisée à déposer la demande d'autorisation d'urbanisme ; - l'article UA 10.2 du PLU ne peut fonder la décision, puisqu'il fixe la hauteur par référence à des éléments hauts dont le projet n'est pas doté (façade ou plafond), pas plus d'ailleurs que l'article UA 10.3, dès lors que le projet émergera à 11,23 mètres du sol ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 2 juillet 2014, présenté pour la société Orange France, qui persiste dans ses précédentes écritures ; Vu le mémoire, enregistré le 3 septembre 2014, présenté pour la commune de Basse-Goulaine, qui tend aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que : - l'autorité compétente est induite en erreur dès lors que le pétitionnaire s'abstient de faire état de la surface hors oeuvre brute (SHOB) créée ; - le non respect des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas eu d'incidence sur la légalité de la décision de retrait et n'a pas privé la société Orange d'une garantie ; - cette dernière a été mise à même de présenter ses observations à l'occasion de la demande de pièces complémentaires sollicitées par la commune le 15 novembre 2010 et elle n'a fourni aucune explication sur les caractéristiques techniques de ses installations ; - la hauteur du bâtiment existant étant, ainsi que cela ressort du plan de la façade nord, de 9,15 mètres à l'acrotère et l'antenne-relais implantée sur la toiture-terrasse mesurant 3,18 mètres, ces installations émergeront à une hauteur de 12,33 mètres, soit à une hauteur supérieure à celle autorisée par l'article UA 10 du PLU ; Vu le mémoire, enregistré le 31 octobre 2014, présenté pour la société Orange France, qui maintient ses précédentes écritures ; elle soutient, en outre, que : - aucun permis de construire n'était nécessaire au projet, s'agissant seulement de la modification d'un bâtiment existant ; - son dossier comprenait de nombreux plans permettant la parfaite compréhension du projet ; - elle n'a pas commis de fraude pour obtenir une décision de non opposition à travaux ; - elle a été privée d'une garantie procédurale, la demande de pièces complémentaires ne valant pas procédure contradictoire, au sens de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - la demande de substitution de motifs n'est pas fondée ; Vu le mémoire, enregistré le 7 novembre 2014, présenté pour la société Orange France qui conclut, par les mêmes moyens, au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Basse-Goulaine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient, en outre, que : - à supposer que le projet génère de la SHOB, il entrerait dans le régime de la déclaration préalable, dès lors que le local technique présente une surface de plancher de 9,73 m² et l'antenne relais une surface de 0,15 m² ; - l'échelle ne génère aucune SHOB et le dossier permettait le calcul des surfaces de plancher ; Vu le mémoire, enregistré le 13 novembre 2014, présenté pour la commune de Basse-Goulaine, qui persiste dans ses précédentes écritures ; elle soutient, en outre, que : - le projet était soumis à permis de construire, dès lors que la hauteur cumulée de l'échelle et de l'antenne relais excédait 12 mètres, et que le local technique générait une SHOB supérieure à 2 mètres carrés ; - il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la SHOB du local technique soit inférieure à 20 mètres carrés ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la constitution et notamment la charte de l'environnement à laquelle revoie son préambule ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 novembre 2014 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., substituant Me Page, avocat de la commune de Basse-Goulaine et de Me A..., substituant Me Gentilhomme, avocat de la société Orange France ; 1. Considérant que la commune de Basse-Goulaine relève appel du jugement du 2 janvier 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 11 février 2011 par lequel le maire de la commune a retiré la décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux qu'il avait délivrée le 18 janvier 2011 à la société Orange France pour l'édification d'un pylône de téléphonie mobile et d'un local technique sur un immeuble situé rue de la Razée ; Sur la légalité de l'arrêté du 11 février 2011 : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " (...) les déclarations préalables sont (...) déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés (...) " ; et qu'aux termes de L. 424-5 du même code : " La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait. (...) " ; 3. Considérant, en premier lieu, que l'installation de téléphonie mobile dont il s'agit consiste en une construction sur un immeuble existant, et non en une construction nouvelle ; que, dès lors, les dispositions applicables n'étaient pas celles de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, auquel se réfère la commune, mais celles des articles R. 421-14 et R. 421-17 f) du même code qui prévoient que les travaux doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ont pour effet " la création d'une surface hors oeuvre brute supérieure à deux mètres carrés et inférieure ou égale à vingt mètres carrés " ; que l'antenne relais et l'armoire technique ayant en l'espèce une surface hors oeuvre brute (SHOB) d'environ dix mètres carrés, l'installation relevait, par suite, du régime de la déclaration de travaux et non du permis de construire ; 4. Considérant, en deuxième lieu, que la décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979 ; que, par suite, elle doit être précédée de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 aux termes duquel : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (...) n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. " ; que le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, constitue une garantie pour le titulaire de la décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux que le maire envisage de retirer ; que la décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire de la décision de non-opposition a été effectivement privé de cette garantie ; 5. Considérant que si la commune de Basse-Goulaine soutient que la société Orange France a été mise à même de présenter ses observations à l'occasion de la demande de pièces complémentaires qu'elle lui a adressée le 15 novembre 2010, cette demande ne portait, pour l'essentiel, que sur la production des plans de façade et des toitures et la représentation de l'aspect extérieur de la construction, conformément aux dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ; qu'il n'est pas contesté que ces pièces ont été versées au dossier ; que, toutefois, la décision de retrait était principalement motivée par le fait que la société Orange France n'aurait pas répondu à ses obligations d'information de la population, les limitant au strict cadre des résidents du bâtiment sur lequel était projeté l'installation de l'antenne-relais litigieuse, que les éléments fournis par le demandeur en complément de son dossier de déclaration préalable ne permettaient pas de vérifier le niveau d'exposition aux champs électromagnétiques pour les résidents et les habitants des bâtiments situés dans un périmètre proche et que, " nonobstant l'interdiction faite par l'article L. 424-5 au retrait d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable, le respect du principe de précaution inscrit dans la constitution s'imposait aux règles du code de l'urbanisme " ; que la société Orange France n'a pu présenter ses observations sur les motifs du retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable dont elle bénéficiait depuis le 18 janvier 2011 et a ainsi été privée de la garantie que représente la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; 6. Considérant, en troisième lieu, que s'il appartient à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en oeuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation ; qu'en l'espèce, il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en oeuvre par les autorités compétentes, le maire de Basse-Goulaine s'oppose à la déclaration préalable faite par la société Orange France, en application de la législation de l'urbanisme, en vue de l'installation de l'antenne en cause dans la présente instance ; que la seule invocation du principe de précaution ne pouvait suffire, en l'espèce, à faire obstacle à l'application de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; 7. Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le 20 octobre 2010, la société Orange France a déposé en mairie de Basse-Goulaine une déclaration préalable de travaux relative à l'implantation d'un relais de téléphonie mobile et d'un local technique sur un immeuble situé rue de la Razée ; que par arrêté du 18 janvier 2011, le maire de Basse-Goulaine a expressément décidé de ne pas s'opposer à cette déclaration ; que cette décision a créé des droits au profit de la société Orange France ; que, par suite, et alors qu'il n'est pas établi que le pétitionnaire aurait entrepris des manoeuvres frauduleuses de nature à tromper le service instructeur sur la nature et le régime des travaux, l'arrêté contesté du 11 février 2011, portant retrait de cette décision, était entaché d'illégalité au regard des dispositions précitées de l'article L. 424-5 précité du code de l'urbanisme ; 8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Basse-Goulaine n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 11 février 2011 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Orange France, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Basse-Goulaine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Basse-Goulaine une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature que la société Orange France a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Basse-Goulaine est rejetée. Article 2 : La commune de Basse-Goulaine versera à la société Orange France une somme de 2 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Basse-Goulaine et à la société Orange France. Délibéré après l'audience du 18 novembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Buffet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 décembre 2014. Le rapporteur, J-F. MILLETLe président, A. PÉREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14NT00434