CAA de LYON, 4ème chambre, 20/01/2022, 19LY03301, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-20
Numéro : 19LY03301
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Agathe  DUGUIT-LARCHER
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : DELSOL  & AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme N... I... épouse P..., M. A... P..., Mme O... J... veuve I..., Mme H... J... épouse R..., M. Q... J..., Mme G... M... veuve J..., M. K... L..., Mme G... L..., Mme E... L..., M. B... L..., M. F... L... et M. D... L... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 11 mai 2018 par lequel le préfet du Rhône a déclaré cessibles, au profit de la commune de Gleizé, les propriétés nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté de la Collonge. Par un jugement n° 1805794 du 19 juin 2019, le tribunal a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 22 août 2019, Mme N... I... épouse P..., M. A... P..., Mme O... J... veuve I..., Mme H... J... épouse R..., M. Q... J..., Mme G... M... veuve J..., M. K... L..., Mme G... L..., Mme E... L..., M. B... L..., M. F... L... et M. D... L..., représentés par Me Durade-Replat, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du 11 mai 2018 ; 3°) de condamner in solidum la commune de Gleizé et l'Etat au versement à chacun d'eux d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement n'est pas suffisamment motivé ; - le tribunal a répondu à un moyen qui n'était pas soulevé ; - le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que la délégation de pouvoir n'était pas mentionnée sur l'arrêté contesté ; - le tribunal a omis de statuer sur l'imprécision alléguée des mentions portant sur la nature, la situation et la contenance des parcelles visées par l'état parcellaire annexé à l'arrêté de cessibilité ; - l'arrêté du 27 avril 2018 qui a été pris dans des conditions de forme différentes de celui du 23 mai 2013, ce qui contrevient aux dispositions de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, n'a pas pu valablement proroger les effets de l'arrêté du 23 mai 2013 ; - l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête parcellaire complémentaire ne comprenait pas d'information sur les parcelles concernées, seuls les courriers du 6 décembre 2017 leur ayant été adressés précisant les parcelles ; - le courrier reçu par Mme N... P... le 6 décembre 2017 visait une parcelle de façon erronée ; - le dossier d'enquête parcellaire et le procès-verbal des opérations d'enquête dressé par le commissaire enquêteur comprenaient de nombreuses erreurs ; - l'avis du commissaire enquêteur n'est pas suffisamment motivé ; il ne pouvait écarter les remarques faites sur le tracé de la route au motif qu'elles étaient hors sujet alors qu'il pouvait, en application de l'article R. 131-11 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, proposer une modification du tracé ; - l'arrêté du 11 mai 2018 a été signé par le secrétaire général de la préfecture, sans qu'il ne soit précisé qu'il signait par délégation du préfet et sans que ne soit visée sa délégation de signature, de sorte que l'arrêté a été signé par une autorité incompétente ; - en méconnaissance de l'article R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'arrêté de cessibilité ne fait pas apparaître de façon précise la consistance des droits réels déclarés cessibles ; - aucun plan parcellaire n'a été joint à l'arrêté de cessibilité ; - ils sont fondés à soulever l'exception d'illégalité de l'arrêté du 23 mai 2013 ayant déclaré d'utilité publique l'opération en l'absence d'utilité publique du projet et compte tenu de l'absence de prise en compte du principe de précaution. Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 mai 2020 et le 21 mai 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Duguit-Larcher, - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public, - et les observations de Me Durade-Replat pour Mme I... épouse P... et autres. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Gleizé (Rhône) a, par une délibération du 30 mars 2007, approuvé la création de la zone d'aménagement concertée (ZAC) de la Collonge, à vocation d'habitation, située à proximité du centre-bourg. A l'issue de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et de l'enquête parcellaire, qui se sont déroulées du 24 au 26 octobre 2012, le commissaire-enquêteur a émis un avis défavorable. Le préfet du Rhône a, par un arrêté du 23 mai 2013, déclaré d'utilité publique les acquisitions et les travaux nécessaires à l'aménagement de la ZAC de la Collonge. Le tribunal administratif de Lyon a rejeté le recours dirigé contre cet arrêté par un jugement du 6 avril 2016, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 31 janvier 2019, puis une décision du Conseil d'Etat du 5 mai 2021. Alors que le préfet du Rhône avait, par arrêté du 18 mai 2017, déclaré cessibles les propriétés nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement, cet arrêté a été abrogé à la demande de la commune de Gleizé par un arrêté du 15 novembre 2017. Par un arrêté du même jour, le préfet du Rhône a ordonné une enquête parcellaire complémentaire qui s'est déroulée du 2 au 19 janvier 2018. Par arrêté du 27 avril 2018, la durée de validité de l'arrêté du 23 mai 2013 déclarant l'utilité publique de l'aménagement de la ZAC a été prorogée au-delà de sa durée initiale de cinq ans. Puis, par arrêté du 11 mai 2018, le préfet du Rhône a déclaré cessibles, au profit de la commune de Gleizé, les propriétés nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la ZAC de la Collonge. Mme P... et autres ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler ce dernier arrêté. Ils relèvent appel du jugement du 19 juin 2019 par lequel le tribunal a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement : 2. La circonstance que le tribunal, qui a rejeté leur demande, aurait répondu à un moyen qu'ils n'avaient pas soulevé est sans incidence sur la régularité du jugement. 3. A l'appui de leurs conclusions devant le tribunal, les requérants ont soutenu que le signataire de l'arrêté de cessibilité était incompétent pour ce faire. Le tribunal, qui a visé le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté et l'a écarté au motif qu'il disposait d'une délégation de signature régulière, n'était pas tenu de répondre à la branche du moyen, qui était inopérante, tirée de ce que la délégation de pouvoir en vertu de laquelle il a signé n'était pas mentionnée sur l'arrêté contesté. 4. Enfin, le tribunal n'a pas omis de statuer sur le moyen tiré de l'imprécision des mentions portant sur la nature, la situation et la contenance des parcelles visées par l'état parcellaire annexé à l'arrêté de cessibilité. 5. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, serait entaché d'irrégularité. Sur la légalité de l'arrêté de cessibilité : En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 23 mai 2013 déclarant d'utilité publique le projet : 6. L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'acte déclaratif d'utilité publique ou de l'acte le prorogeant, quand bien même son recours distinct en excès de pouvoir contre la déclaration d'utilité publique ou l'acte la prorogeant aurait été précédemment rejeté. 7. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Dans l'hypothèse où un projet comporterait un risque potentiel justifiant qu'il soit fait application du principe de précaution, l'appréciation par le juge, dans le cadre du contrôle dit du bilan, de l'utilité publique de l'opération projetée est portée en tenant compte, au titre des inconvénients d'ordre social du projet, de ce risque de dommage tel qu'il est prévenu par les mesures de précaution arrêtées et des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre de son coût financier, du coût de ces dernières. 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement de la ZAC de la Collonge, qui prévoit la construction de soixante-dix-huit logements individuels et collectifs, locatifs ou en accession à la propriété, a pour objet de maîtriser l'urbanisation de cette zone en évitant l'étalement urbain, d'assurer une transition entre l'urbanisation du centre-bourg et les zones périphériques moins denses constituées de maisons individuelles ainsi que de renouveler et de diversifier l'offre de logements de la commune afin de maintenir l'attractivité de l'agglomération de Villefranche-sur-Saône à laquelle elle appartient. Il ressort également des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le projet en litige, en ce qu'il relance l'offre de logements intermédiaires, à destination notamment des familles, situés dans la continuité du centre-bourg, vise en outre à améliorer la fréquentation des équipements publics de la commune située à proximité, en particulier des écoles. Cette opération présente ainsi une finalité d'intérêt général. Il est constant que la commune n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. L'opération projetée emporte, outre l'acquisition de quelques terrains agricoles, l'expropriation de parcelles non bâties appartenant aux familles J... et L... ainsi que, pour permettre la création d'une voie verte assurant l'accès aux nouveaux logements, d'une partie du jardin d'agrément attenant à la maison d'habitation de Mme P.... Les nuisances sonores et visuelles générées par l'implantation de nouvelles habitations et l'augmentation de la circulation automobile seront limitées par les mesures prises en matière de préservation des vues, la création d'espaces verts et de cheminements doux et par la création de deux carrefours giratoires. Les eaux usées de la zone seront évacuées vers la station d'épuration de Villefranche-Béligny, dont il n'est pas établi qu'elle ne disposerait pas d'une capacité suffisante pour les recevoir, et l'évacuation des eaux pluviales est prévue vers le ruisseau du Morgon. L'imperméabilisation des sols demeure limitée. Par ailleurs, le risque de glissement de terrain tenant à sa déclivité et à sa nature géologique est pris en compte par la réalisation à venir d'une reconnaissance géotechnique au droit des îlots concernés afin de s'assurer de la stabilité du sous-sol. Au vu de ces différents éléments, et alors qu'il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité du choix du tracé des voies de circulation retenu par l'administration, les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, les inconvénients d'ordre social que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 27 avril 2018 prorogeant les effets de la déclaration d'utilité publique : 9. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'utilité publique est déclarée par l'autorité compétente de l'État. / (...). ". Aux termes de l'article L. 121-4 de ce code : " L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l'expropriation. Il ne peut excéder cinq ans (...). / (...). ". Aux termes de l'article L. 121-5 de ce code : " Un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d'utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n'est pas supérieure à cinq ans. Cette prorogation peut être accordée sans nouvelle enquête préalable, en l'absence de circonstances nouvelles. / (...). ". 10. Les dispositions précitées de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ne font pas obligation à l'administration, lorsqu'elle entend faire usage de la faculté qu'elle tient de ces mêmes dispositions de proroger les effets d'un acte déclarant l'utilité publique d'un projet, de procéder aux formalités prévues pour l'édiction de cet acte. Elles impliquent seulement que l'acte prononçant la prorogation émane de l'autorité qui était compétente, en vertu de l'article L. 121-1 du même code, pour déclarer l'utilité publique. 11. L'arrêté du 27 avril 2018 émane du préfet du Rhône qui était compétent pour déclarer l'utilité publique du projet. Par suite, les circonstances que, contrairement à l'arrêté du 23 mai 2013, l'arrêté du 27 avril 2018, tel qu'il a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, ne reproduit aucune signature, a été pris par une autorité différente, ne comporte aucun numéro d'identification et n'apparaît pas comme ayant été affiché en mairie, ne sont pas de nature à démontrer que cet arrêté n'aurait pas été pris dans la même forme que l'arrêté du 23 mai 2013. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté. En ce qui concerne l'enquête parcellaire : 12. Les requérants reprennent en appel les moyens tirés de ce que l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête parcellaire complémentaire ne comprenait pas d'information sur les parcelles concernées, seuls les courriers du 6 décembre 2017 identifiant les parcelles et de ce que le courrier reçu par Mme N... P... le 6 décembre 2017 mentionnait incorrectement une parcelle, moyens auxquels le tribunal a exactement répondu. Il y a lieu, par adoption des motifs du tribunal, d'écarter ces moyens. 13. Aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. ". 14. Il ressort des termes de l'avis émis par le commissaire enquêteur à la suite de l'enquête parcellaire que ce dernier, en soulignant que le plan parcellaire figurant dans le dossier soumis à enquête parcellaire était compatible avec le plan d'aménagement et des travaux joint à la déclaration d'utilité publique du 30 mars 2013, a donné son avis sur l'emprise des ouvrages projetés. Eu égard à l'objet de l'enquête parcellaire qui est seulement de déterminer les parcelles à exproprier et les propriétaires concernés, la circonstance que le commissaire enquêteur a indiqué ne pas répondre aux remarques faites sur l'opportunité de réaliser une telle opération et le tracé d'une voie ne rend pas la procédure irrégulière et ce, alors même que l'article R. 131-11 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique envisage le cas où le commissaire enquêteur prend l'initiative de proposer une modification, avec l'accord du maître d'ouvrage. 15. Si les requérants font valoir que le dossier d'enquête parcellaire comprenait de nombreuses erreurs sur les parcelles concernées et leurs surfaces, l'enquête publique avait pour objet de déterminer avec précision les parcelles à exproprier et le commissaire enquêteur qui a, dans le rapport d'enquête, fait état de ces imprécisions n'a pas manqué à ses obligations. En ce qui concerne la compétence du signataire de l'arrêté contesté : 16. Par un arrêté du 15 janvier 2018, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Rhône, le préfet du Rhône, a donné délégation à M. Emmanuel Aubry, secrétaire général de la préfecture, préfet délégué pour l'égalité des chances, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions, documents et correspondances administratives diverses relevant des attributions de l'État dans le département du Rhône, à l'exception d'actes au nombre desquels ne figurent pas les arrêtés de cessibilité. M. C... était donc compétent pour signer l'arrêté du 11 mai 2018. L'absence, dans les visas de l'arrêté litigieux, de la mention de cette délégation de signature est sans incidence sur sa régularité. L'absence de mention dans l'arrêté, pris au nom du préfet du Rhône, de ce que M. C... signait par délégation du préfet est sans incidence sur la compétence de son signataire. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté contesté manque en fait. En ce qui concerne le contenu de l'arrêté de cessibilité : 17. Aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. (...). ". Aux termes de l'article R. 132-1 du même code : " Au vu du procès-verbal prévu à l'article R. 131-9 et des documents qui y sont annexés, le préfet du département où sont situées les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire les déclare cessibles, par arrêté. / (...). ". L'article R. 132-2 dispose que : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret (...). ". L'article 5 du décret du 4 janvier 1955 dispose que : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit contenir les nom, prénoms dans l'ordre de l'état civil, domicile, date et lieu de naissance et profession des parties, ainsi que le nom de leur conjoint. / (...). ". L'article 7 de ce décret dispose que : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu'il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). (...)....) Lorsqu'il réalise ou constate une division de la propriété du sol entraînant changement de limite, l'acte ou la décision doit désigner l'immeuble tel qu'il existait avant la division et chacun des nouveaux immeubles résultant de cette division (...).S'il s'agit d'immeubles situés dans les communes où le cadastre a été rénové, et faisant l'objet d'une mutation par décès, d'un acte ou d'une décision judiciaire translatif, déclaratif ou constitutif d'un droit réel susceptible d'hypothèque, la désignation est faite conformément à un extrait cadastral ayant moins de six mois de date au jour de la remise au service chargé de la publicité foncière, et, en cas de changement de limite, d'après les documents d'arpentage établis spécialement en vue de la conservation du cadastre. Cet extrait ou ces documents doivent être remis au service chargé de la publicité foncière à l'appui de la réquisition de la formalité ". 18. Il résulte de ces dispositions que l'arrêté de cessibilité et l'état annexé doivent faire apparaître la consistance précise et exacte des droits réels déclarés cessibles. Lorsqu'un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui impliquera de modifier les limites des terrains concernés, un document d'arpentage doit être préalablement réalisé afin que l'arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Le défaut d'accomplissement de cette obligation, constitutive d'une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d'expropriation, entache d'irrégularité l'arrêté de cessibilité. 19. Les mentions portées dans l'arrêté et l'état cadastral permettent d'identifier avec précision et exactitude la consistance des parcelles qui sont déclarées cessibles pour la totalité de leur emprise. Pour ces parcelles, ni l'absence de plan parcellaire annexé à l'arrêté, ni le défaut de mention d'indication de leur nature ne font obstacle à leur identification précise et exacte. 20. En revanche, pour les parcelles qui font l'objet d'une division, la mention du numéro de la parcelle cadastrale à diviser et de la superficie de chaque partie de parcelle issue de la division ne permet pas, à défaut de plan et de document d'arpentage permettant de les désigner une fois la division accomplie, de les identifier avec précision. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté de cessibilité est illégal en tant qu'il porte sur les parcelles cadastrées AY 45, AY 131, AY 77, AY 79 et AY 97 et à en demander, dans cette mesure, l'annulation. 21. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur le moyen tiré des erreurs commises sur l'état civil des membres de la famille L..., que Mme I... épouse P... et autres sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté de cessibilité en tant qu'il porte sur les parcelles cadastrées AY 45, AY 131, AY 77, AY 79 et AY 97. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Gleize, qui n'a pas la qualité de partie perdante. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés ensemble par Mme I... épouse P... et autres et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 11 mai 2018 par lequel le préfet du Rhône a déclaré cessibles, au profit de la commune de Gleizé, les propriétés nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de la Collonge sur la commune de Gleizé est annulé en tant qu'il porte sur les parcelles cadastrées AY 45, AY 131, AY 77, AY 79 et AY 97. Article 2 : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Lyon en date du 19 juin 2019 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à Mme I... épouse P... et autres une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des requérants est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme N... I... épouse P..., première dénommée dans la requête à défaut de personne désignée par le mandataire comme représentant unique avant la clôture d'instruction en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de l'intérieur, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune de Gleizé. Copie en sera adressée au préfet du Rhône. Délibéré après l'audience du 16 décembre 2021, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président, Mme Michel, présidente assesseure, Mme Duguit-Larcher, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2022. 2 N° 19LY03301