CAA de NANTES, 2ème chambre, 26/11/2021, 20NT00866, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-26
Numéro : 20NT00866
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : ATLANTIC JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association des propriétaires et résidents du Havre et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 28 avril 2017 par lequel le préfet de la Vendée a approuvé le plan de prévention des risques naturels littoraux de la commune de La Faute-sur-Mer et la décision implicite par laquelle il a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1709605 du 10 janvier 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 mars 2020 et le 12 mai 2021, l'association des propriétaires et résidents du Havre et M. B..., représentés par Me Tertrais, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 10 janvier 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 28 avril 2017 par lequel le préfet de la Vendée a approuvé le plan de prévention des risques naturels littoraux de la commune de La Faute-sur-Mer et la décision implicite par laquelle il a rejeté leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il est insuffisamment motivé, entaché d'une omission à statuer sur le moyen tiré de l'illégalité de l'article 2.1.1 du règlement, d'erreur de fait et de droit ; - l'interdiction générale, par la décision attaquée, de la pratique du camping caravaning est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ; - l'interdiction de l'implantation de nouvelles habitations légères de loisirs, y compris par la transformation d'emplacements de caravanes, et de l'implantation de nouveaux terrains d'hôtellerie de plein air est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2021, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par l'association des propriétaires et résidents du Havre et M. B... ne sont pas fondés. Vu : - les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Douet, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Tertrais, représentant l'association des propriétaires et résidents du Havre et M. B.... Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 19 mars 2015, le préfet de la Vendée a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels littoraux (PPRL) sur le territoire de la commune de la Faute-sur-mer. L'enquête publique sur ce projet s'est déroulée du 23 janvier au 3 mars 2017. Par un arrêté du 28 avril 2017, le préfet a approuvé le plan de prévention des risques naturels littoraux de la commune de la Faute-sur-Mer. Le recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté que l'association des propriétaires et résidents du Havre et M. B... lui ont adressé par courrier du 28 juin 2017 a été implicitement rejeté. Ces derniers relèvent appel du jugement du 10 janvier 2020 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 avril 2017 et du rejet de leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Devant les premiers juges, l'association des propriétaires résidents du Havre et M. B... ont invoqué le moyen tiré de l'insuffisance des modalités de concertation prévues à l'article L. 562-3 du code de l'environnement en se bornant à indiquer que les modalités de concertation prévues en l'espèce étaient manifestement insuffisantes et n'avaient pas été effectivement respectées. Le jugement attaqué a écarté ce moyen comme dépourvu de précision suffisante pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé. Une telle motivation est, compte tenu de la teneur de l'argumentation invoquée devant le tribunal, suffisante au regard des dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative. 3. En deuxième lieu, la régularité d'un jugement ne dépend pas de son bien-fondé. Par suite, les requérants ne sauraient utilement soutenir que le jugement serait irrégulier en raison des erreurs de droit ou de fait dont il serait entaché. 4. En troisième lieu, l'association des propriétaires résidents du Havre et M. B... avaient notamment soulevé, dans leurs écritures de première instance, les moyens tirés d'une erreur manifeste d'appréciation, s'agissant de la prohibition de l'implantation de nouveaux terrains d'hôtellerie de plein air et s'agissant de l'interdiction des implantations nouvelles d'habitations légères de loisirs, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit, s'agissant de la prohibition de la pratique du camping-caravaning sur parcelle nue privée. Ils devaient être regardés comme soulevant l'erreur d'appréciation entachant les dispositions de l'article 2 .1 .1 du règlement du PPRL. 5. Les premiers juges, après avoir apprécié aux points 6 et 7 de leur jugement les enjeux humains et les risques pesant sur le secteur du Havre ont d'abord écarté le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement du secteur du Havre en zone Rn, également soulevé par les requérants. Ils ont ensuite, après avoir cité les dispositions de l'article 2.1.1 du titre II Réglementation des biens et activités futurs du règlement du plan de prévention des risques naturels littoraux, apprécié l'atteinte portée par ces dispositions au droit de propriété des propriétaires fonciers dans le secteur du Havre et considéré que cette atteinte était proportionnée à l'objectif d'intérêt général de protection des vies humaines. Enfin, ils ont estimé que " dans ces conditions, c'est sans erreur d'appréciation ni erreur de droit que le préfet de la Vendée a apporté [les] interdictions [prévues par les dispositions de l'article 2.1.1 ] au secteur du Havre. ". En outre, les premiers juges ont expressément écarté, au point 10 de leur jugement, le moyen tiré de ce que le préfet de la Vendée se serait senti en situation de compétence liée par les indications du guide national d'élaboration des plans de prévention des risques naturels littoraux. En statuant ainsi, le tribunal administratif de Nantes a répondu, ne serait-ce que brièvement, aux moyens tiré de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de droit soulevés par les requérants et n'a pas entaché son jugement d'irrégularité sur ce point. Sur les conclusions à fin d'annulation : 6. Il résulte des dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l'Etat, ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et ont ainsi pour effet de déterminer des prévisions et règles opposables aux personnes publiques ou privées au titre de la délivrance des autorisations d'urbanisme qu'elles sollicitent. Le classement de terrains par un tel plan a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. 7. Aux termes de l'article I-B du rapport de présentation du plan de prévention des risques naturels littoraux en litige : " (...) Le PPRL répond ainsi à trois objectifs principaux : • Interdire les implantations nouvelles dans les zones les plus dangereuses afin de préserver les vies humaines, • Réduire le coût des dommages liés aux inondations en réduisant notamment la vulnérabilité des biens existants dans les zones à risques, • Adapter le développement de nouveaux enjeux afin de limiter le risque dans les secteurs les plus exposés et afin de préserver les zones non urbanisées dédiées à l'écoulement des submersions et au stockage des eaux. (...) ". Aux termes de l'article 2.1.1 du titre II Réglementation des biens et activités futurs du règlement du plan de prévention des risques naturels littoraux, applicable au secteur du Havre : " 2.1.1 - Modes d'occupation des sols et travaux interdits. Sont interdits les constructions nouvelles, dépôts, installations, activités et aménagements de toute nature, à l'exclusion de ceux visés aux parties 2.1.2 et 2.1.3 suivantes. En particulier et de manière non exhaustive, sont interdits : (...) • les implantations nouvelles de terrains d'hôtellerie de plein air tels que campings, caravanings ou Parcs Résidentiels de Loisirs (P.R.L) ainsi que tous travaux ayant pour conséquence une augmentation de la vulnérabilité humaine de l'existant ; (...)• les implantations nouvelles d'habitations légères de loisirs (HLL), y compris par transformation d'emplacement de caravanes ; • la pratique du camping-caravaning sur parcelle nue privée. ". 8. Il ressort des pièces du dossier que le secteur du Havre correspond, sur le territoire de la Faute-sur-Mer, à une zone située au sud de la flèche sableuse comprise entre la mer et le Lay. Ce secteur est divisé en nombreuses petites parcelles privées (450 propriétaires) utilisées en été pour la pratique du camping et du caravaning. Des habitations légères de loisirs et cabanons y ont été édifiés, pour la plupart sans autorisation d'urbanisme. La population estivale y est estimée à 2 000 personnes. Les annexes 3, 4 et 7 de la notice de présentation du plan de prévention des risques naturels littoraux classe cette zone en espace non urbanisé dont l'aléa de référence actuel et l'aléa à l'horizon 2100 sont définis comme forts. Ce secteur a été classé en zone Rn au plan de prévention des risques littoraux. 9. En premier lieu, les requérants soutiennent que l'interdiction de pratiquer le camping caravaning tout au long de l'année, prévue par les dispositions précitées de l'article 2.1.1 du règlement, est entachée d'illégalité dès lors que l'appréhension réelle des risques permet de conserver la possibilité de pratiquer le camping caravaning du 1er mai au 1er octobre puisque les tempêtes ont généralement lieu en hiver. 10. Le ministre fait valoir que la modélisation décrite dans le rapport de présentation du PPRL en litige met en évidence un niveau d'aléa fort actuellement et à l'horizon 2100. Il indique que le niveau d'aléa est déterminé suivant la hauteur d'eau produite par la submersion, la vitesse de montée des eaux et la vitesse d'écoulement de l'eau, que le secteur du Havre est exposé à une hauteur d'eau supérieure à un mètre et une vitesse d'écoulement qui peut dépasser 0.5 m/s. Ce secteur est également exposé aux premières entrées d'eau 45 mn avant la pleine mer et encore submergé 12 heures après la pleine mer. En cas de rupture d'une digue, les vitesses mesurées à l'arrière de la brèche ainsi formée sont très élevées. Outre les dégâts importants que ces " sur-vitesses " peuvent engendrer sur le bâti existant, la capacité de déplacement des personnes dépend de ces vitesses. Ainsi, le ministre fait valoir qu'un enfant ou une personne non sportive a une capacité de déplacement fortement réduite voire nulle dès que la vitesse d'écoulement dépasse les 0,5 m/s. S'il ressort effectivement des pièces du dossier et notamment d'une étude historique des phénomènes tempétueux de 1950 à 2014, que seuls 8,2% de ceux-ci surviennent entre les mois d'avril et de septembre, cette proportion ne permet pas d'écarter tout risque de submersion pendant la période estivale. En outre, le ministre soutient que l'occurrence de ces phénomènes a vocation à s'accroître. Il indique également que l'action répétée des tempêtes d'intensité moindre peut générer des fragilisations et des ruptures tout aussi importantes voire supérieures des digues. Si les requérants soutiennent que cinq voies bitumées traversent le secteur du Havre et permettent de procéder à une évacuation rapide des résidents, rendant injustifiée l'interdiction de la pratique du camping et du caravaning en raison du risque de submersion évoqué, il ressort des pièces du dossier que ces voies rejoignent l'unique axe routier desservant la commune (RD 46) et permettant le franchissement de l'estuaire du Lay. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que les voies de communication permettraient une évacuation rapide des résidents de la zone, contrairement à ce qui est soutenu. S'il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Vendée reconnaît s'être référé au guide national d'élaboration des PPRL qui préconise l'interdiction du stationnement de caravanes sur parcelles privées en zone littorale quel que soit le niveau de l'aléa, il s'est également fondé sur la situation particulière du secteur du Havre et sur les résultats de l'étude Vimers. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de la Vendée se soit cru en situation de compétence liée au regard des préconisations de ce guide. Dans ces conditions, les moyens tirés par les requérants de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de droit dont seraient entachées les dispositions de l'article 2.1.1 interdisant le camping et le caravaning sur parcelle nue privée doivent être écartés. 11. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 8, nombre d'habitations légères de loisirs édifiées sur le secteur du Havre l'ont été sans autorisation, et il n'est pas contesté qu'aucune action publique ne peut désormais être entreprise compte tenu de la prescription. Toutefois, l'implantation de nouvelles habitations légères de loisirs, y compris par la transformation d'emplacements de caravanes, et de nouveaux terrains d'hôtellerie de plein air, aurait pour effet, ainsi que le fait valoir en défense le ministre, d'accroître la population de résidents sur le site, classé en zone rouge au plan de prévention des risques littoraux et, par suite, les risques humains et matériels. La circonstance que l'article 4.2 du même règlement impose, au titre des mesures de sauvegarde ou de prévention, de fixer au sol ou à défaut d'arrimer les mobiles homes, chalets, yourtes, plates-formes en bois, ne révèle aucune contradiction avec l'interdiction d'implantation de nouvelles habitations légères de loisirs. 12. En troisième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le secteur du Havre constituerait " en réalité " un terrain d'hôtellerie de plein air et que cette situation de fait s'opposerait à l'interdiction prévue par les dispositions de l'article 2.1.1 du règlement de l'implantation de terrains d'hôtellerie de plein air. 13. En quatrième et dernier lieu, si les servitudes administratives du plan de prévention des risques littoraux litigieux entraînent des limitations du droit de propriété, celles-ci ne portent pas à l'exercice de ce droit une atteinte disproportionnée à l'objectif de sécurité publique auquel répond le PPRL en litige. 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'association des propriétaires et résidents du Havre et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter également leurs conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association des propriétaires et résidents du Havre et de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association des propriétaires et résidents du Havre, à M. A... B... et au ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée, pour information au préfet de la Vendée. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - Mme Bougrine, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2021. La rapporteure, H. DOUET Le président, A. PÉREZ La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT00866