CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3 (bis), 08/12/2016, 16DA00306, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-08
Numéro : 16DA00306
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Christian  Bernier
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : SCP MEILLIER-THUILLIEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête enregistrée sous le n° 1303536, Mme G...F...et Mme K...F...ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 14 février 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Hazebrouck a procédé au déclassement du domaine public et à la vente de la parcelle cadastrée CT 401 et de mettre à la charge de la commune d'Hazebrouck une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une requête enregistrée sous le n° 1402724 Mme G...F...et Mme K...F...ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 20 février 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Hazebrouck a procédé de nouveau au déclassement du domaine public de la parcelle cadastrée CT 401 et de mettre à la charge de la commune d'Hazebrouck une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement nos 1303536 et 1402724 du 23 décembre 2015, le tribunal administratif de Lille, après avoir joint les deux demandes, a décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 février 2013 en tant qu'elle procède au déclassement du domaine public de la parcelle CT 401 et a rejeté le surplus des conclusions de MmesF.... Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 15 février 2016, et des mémoires, enregistrés les 16 mars et 5 septembre 2016, Mme G...F...et Mme K...F..., représentées par Me I...H..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lille ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 14 février 2013 en ce qu'elle autorise la vente de la parcelle CT 401 ; 3°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 20 février 2014 en ce qu'elle autorise le déclassement du domaine public de la parcelle CT 401 ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Hazebrouck la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - en jugeant qu'il n'y avait plus lieu à statuer sur la délibération du 14 février 2013 du fait de son retrait par la délibération du 20 février 2014, le tribunal a entaché son jugement d'irrégularité ; - la vente de la parcelle est entachée de nullité en l'absence d'actualisation de l'avis des domaines sur le prix ; - les vices qui affectent l'enquête publique entachent la légalité de la délibération du 20 février 2014 ; - le dossier soumis à enquête publique était insuffisant ; - les conclusions du commissaire enquêteur étaient insuffisantes ; - le commissaire enquêteur, qui a sollicité l'avis du maire, a manqué à l'obligation d'impartialité ; - le déclassement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 avril 2016, la commune d'Hazebrouck représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme G...F...et Mme K...F...à lui verser 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel qui se borne à reprendre les moyens de première instance est irrecevable ; - la délibération du 14 février 2013 ayant été retirée par celle du 20 février 2014 en tant qu'elle autorise le déclassement, le litige était devenu dans objet ; - les requérantes n'ont formé aucun moyen d'annulation à l'encontre de la délibération attaquée en tant qu'elle autorise la vente ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par des mémoires, enregistrés les 8 juillet et 17 novembre 2016, la chambre de commerce et de l'industrie Grand-Lille et la SCI du centre tertiaire de Flandre intérieure, représentées par Me D...L..., ont conclu au rejet de la requête et demandé à la cour de mettre à la charge des requérantes la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que la requête d'appel est irrecevable, que le non-lieu est justifié et que les moyens de la requête d'appel sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de la voirie routière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Christian Bernier, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de Me B...J..., représentant la commune d'Hazebrouck, et de Me A...E..., représentant la chambre de commerce et de l'industrie Grand-Lille et la SCI du centre tertiaire de Flandre intérieure. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Hazebrouck, la chambre de commerce et de l'industrie Grand-Lille et la SCI du centre tertiaire de Flandre intérieure : 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la requête d'appel de Mmes F...ne constitue pas la reproduction littérale de leur demande de première instance et énonce de nouveau de manière précise les critiques adressées aux décisions dont l'annulation a été demandée au tribunal administratif ; qu'elle répond ainsi aux exigences de motivation des requêtes d'appel prévues par l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par les défendeurs doit être rejetée ; Sur la régularité du jugement de première instance : 2. Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu'en revanche, si le retrait n'a pas acquis un caractère définitif, il n'y a pas non-lieu ; 3. Considérant que si, par le jugement attaqué, les premiers juges ont estimé que la délibération du 20 février 2014 retirant la délibération du 14 février 2013 n'était pas entachée d'illégalité, la délibération procédant au retrait ne pouvait être regardée comme définitive, dès lors que le jugement lui-même ne pouvait pas l'être avant l'expiration du délai d'appel ; que, par suite, la délibération du 20 février 2014 n'étant pas définitive, c'est à tort que les premiers juges ont, par l'article 1er du jugement attaqué, prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 14 février 2013 en tant que le conseil municipal de la commune d'Hazebrouck a procédé au déclassement de la parcelle cadastrée CT 401 ; que, par suite et dans cette mesure, le jugement doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, pour la cour de se prononcer immédiatement, dans la même mesure, par la voie de l'évocation sur ces conclusions et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions d'appel ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 14 février 2013 en tant qu'elle a procédé au déclassement de la parcelle cadastrée CT 401 : En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en première instance par la commune, la chambre de commerce et d'industrie Grand Lille et la SCI Centre tertiaire Flandre intérieure : 5. Considérant que les conclusions de Mmes F...tendent explicitement à l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 14 février 2013 ; que la circonstance que les requérants n'auraient pas demandé l'annulation du refus opposé au recours gracieux qu'elles avaient formé contre cette décision est, en tout état de cause, sans influence sur la recevabilité de leurs conclusions ; qu'en effet, le refus opposé à un recours gracieux ne maintient pas dans l'ordonnancement juridique une décision initiale annulée pour excès de pouvoir ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée ; En ce qui concerne la légalité de la délibération : A propos de l'impartialité du commissaire enquêteur : 6. Considérant, d'une part, qu'en vertu du premier aliéna l'article L. 143-1 du code de la voirie routière, le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par le conseil municipal ; qu'en vertu du deuxième alinéa de cet article : " Les délibérations concernant le classement ou le déclassement sont dispensées d'enquête publique préalable sauf lorsque l'opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie " ; que l'article L. 141-4 du même code dispose : " Lorsque les conclusions du commissaire enquêteur sont défavorables, le conseil municipal peut passer outre par une délibération motivée " ; 7. Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article R. 141-4 du code de la voirie routière, un arrêté du maire désigne un commissaire enquêteur ; qu'aux termes de l'article R. 141-9 du même code : " A l'expiration du délai d'enquête, le registre d'enquête est clos et signé par le commissaire enquêteur qui dans le délai d'un mois transmet au maire le dossier et le registre accompagnés de ses conclusions motivées " ; 8. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la mission qui est confiée au commissaire enquêteur est de conduire en toute impartialité l'enquête publique ouverte et organisée par le maire afin d'assurer l'information du public, de transmettre au maire le dossier et le registre sur lequel ont été consignées les observations formulées pendant cette enquête et de présenter à l'issue de cette procédure en tout indépendance des conclusions motivées de manière personnelle ; qu'en cas d'avis défavorable, le conseil municipal peut y passer outre par une délibération motivée ; 9. Considérant que la commune d'Hazebrouck a lancé une enquête publique préalablement au déclassement du domaine public de la parcelle cadastrée CT 401, située boulevard de l'abbéC..., servant de terrain d'assiette à un square public bordé par les voies publiques ; que le maire de la commune d'Hazebrouck a désigné comme commissaire enquêteur le chef du service de l'urbanisme de la commune d'Hazebrouck qui, en outre, avait suivi la préparation du projet ; qu'en raison de la nature même de ses fonctions et de ses liens avec la commune, cet agent ne disposait pas des qualités d'indépendance et d'impartialité requises pour l'exercice de sa mission, tel que cela a été rappelé au point 8 ; que, par suite, les dispositions citées aux points 6 et 7 ont été méconnues ; A propos de l'absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur : 10. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit aux points 7 et 8, le commissaire enquêteur doit, en vertu de l'article R. 141-9 du code de la voirie routière, formuler des conclusions motivées à l'issue de la procédure d'enquête ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique, le commissaire enquêteur a fait état de ce " qu'aucune réclamation ou déclaration " n'avait été émise et qu'il donnait un " avis favorable " ; qu'en revanche, il n'a pas formulé les raisons qui, à titre personnel, le conduisaient à rendre un tel avis ; que la circonstance qu'aucune observation n'avait été formulée au cours de l'enquête ne le dispensait pas de formuler des conclusions motivées ; que, par suite, les dispositions de l'article R. 141-9 du code de la voirie routière ont été méconnues ; A propos du caractère complet du dossier d'enquête publique : 12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 141-6 du code de la voirie routière : " Le dossier d'enquête comprend : / a) Une notice explicative ; / b) Un plan de situation ; / c) S'il y a lieu, une appréciation sommaire par nature de dépense à effectuer ; / (...) " ; 13. Considérant qu'il n'est pas contesté que le dossier d'enquête publique ne comportait pas de notice explicative et de plan de situation ; que, par suite, il ne satisfaisait pas aux exigences de l'article R.141-6 précité ; A propos des conséquences à tirer de ces vices de procédure : 14. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; 15. Considérant que les vices constatés aux points 9, 11 et 13 ont été, compte tenu de leur importance, de nature à priver les personnes concernées de la garantie que constitue une enquête publique menée sur la base d'un dossier suffisant et sous la direction d'un commissaire enquêteur impartial et indépendant ; que, par suite, Mmes F...sont fondées à soutenir que la délibération du 14 février 2013, en tant qu'elle procède au déclassement de la parcelle CT 401, est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière et à en demander l'annulation ; Sur les conclusions dirigées contre la délibération du 14 février 2013 en tant qu'elle a autorisé la vente de la parcelle cadastrée CT 401 : 16. Considérant que le tribunal a rejeté comme irrecevables, au regard des exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, ces conclusions en retenant que la requête ne comportait l'exposé d'aucun moyen dirigé contre la partie de la délibération du 14 février 2013 autorisant la vente de la parcelle cadastrée CT 401, sans que cette insuffisance ait été régularisée dans le délai de recours contentieux ; que, dans leurs écritures devant la cour, les intéressées ne mettent pas la juridiction d'appel en mesure de se prononcer sur les erreurs qu'auraient ainsi pu commettre les premiers juges ; que, par suite, Mmes F...ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette partie de leurs conclusions ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 20 février 2014 : En ce qui concerne les moyens de légalité externe : S'agissant de la composition du dossier d'enquête publique : 17. Considérant que, préalablement à la délibération du 20 février 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Hazebrouck a procédé à nouveau au déclassement du domaine public de la parcelle cadastrée CT 401, le maire a diligenté une nouvelle enquête publique ; qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier de cette enquête publique comprenait notamment, conformément aux dispositions de l'article R. 141-6 du code de la voirie routière citées au point 12, une notice explicative, contenant, en particulier des éléments sur le projet d'aménagement de la commune au regard du nouveau pôle-gare et le rôle de la chambre de commerce et d'industrie, ainsi qu'un plan de situation ; que l'intérêt environnemental et l'écologique du square invoqué par les requérantes n'est pas démontré ; que, dès lors que le dossier d'enquête publique comportait les précisions nécessaires relatives à l'objet de l'opération et permettait d'en apprécier la portée, le moyen tiré de ce que ce dossier ne serait pas conforme aux exigences de l'article R. 141-6 du code de la voirie routière doit être écarté ; S'agissant de l'impartialité du commissaire enquêteur : 18. Considérant que les dispositions relatives à l'enquête publique en matière de déclassement de voies insérées au code de la voirie routière ne font pas obstacle à ce que le commissaire enquêteur qui doit formuler des conclusions motivées à titre personnel, ainsi qu'il a été dit au point 8, recueille, auprès des responsables du projet, des informations complémentaires ou des réponses aux suggestions ou observations consignées au registre, pourvu que, ce faisant, il ne manque pas à son devoir d'indépendance et à son obligation d'impartialité ; 19. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en interrogeant le maire de la commune sur le projet, le commissaire enquêteur aurait en l'espèce contrevenu aux règles énoncées ci-dessus ; qu'à supposer que cette consultation a été inutile, cette circonstance est en tout état de cause sans incidence sur la régularité de l'enquête publique ; que, par suite, Mmes F...ne sont pas fondées à soutenir que le commissaire enquêteur aurait manqué à son devoir d'impartialité du seul fait qu'il aurait consulté le maire préalablement à l'établissement de ses conclusions ; S'agissant de la motivation des conclusions du commissaire enquêteur : 20. Considérant qu'à l'issue de la procédure d'enquête publique, le commissaire enquêteur a rendu un avis favorable et a indiqué, à l'appui de ses conclusions, les raisons pour lesquelles, selon lui, le projet lui apparaissait nécessaire au regard des considérations d'urbanisme et d'aménagements urbains ; qu'il a en particulier retenu l'intérêt du projet dans le cadre de l'aménagement du pôle gare et à son lien avec celui-ci ; qu'il a estimé que le déclassement de la parcelle était rendu nécessaire afin d'améliorer les conditions de vie et de circulation de l'ensemble de la commune ; qu'il a enfin pris position sur les conséquences de la suppression de " l'espace de verdure " en indiquant que s'il ne pouvait être reconstitué au même endroit, il était prévu qu'il soit compensé par la réalisation, à proximité, de nouveaux espaces verts ; que, par suite, Mmes F...ne sont pas fondées à soutenir que les conclusions du commissaire enquêteur auraient, en l'espèce, méconnu l'obligation de motivation prévue par l'article R. 141-9 du code de la voirie routière ; Sur la légalité interne de la décision de déclassement : 21. Considérant que le déclassement du square, d'ailleurs de taille réduite, situé en zone urbaine a pour objectif de permettre la construction d'un centre d'activité tertiaire dans le centre-ville et s'insère dans un projet global d'aménagement du pôle de la gare ; qu'eu égard aux besoins en matière de développement économique et de revitalisation du centre de la commune et compte tenu du maintien des voies publiques nécessaires à la circulation des usagers, il répond à un objectif d'intérêt général alors même qu'il affecterait les habitudes de fréquentation de quelques usagers et de déplacements de riverains ; qu'il ne ressort pas, enfin, des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 17, que l'intérêt environnemental ou écologique du lieu s'opposerait à ce déclassement alors d'ailleurs qu'il est prévu de reconstituer des espaces verts notamment à proximité ; que, par suite, Mmes F...ne sont pas fondées à soutenir que ce déclassement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 17 à 21 que Mmes F...ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 20 février 2014 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu de ce que le présent arrêt donne tort aux appelantes comme aux défendeurs selon les délibérations attaquées, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions que ces parties ont présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif est annulé. Article 2 : La délibération du 14 février 2013 est annulée en ce qu'elle prononce le déclassement de la parcelle CT 401. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G...F..., à Mme K...F..., à la commune d'Hazebrouck, à la SCI du centre tertiaire de Flandre intérieure et à la chambre de commerce et de l'industrie Grand-Lille. Délibéré après l'audience publique du 24 novembre 2016 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller. Lu en audience publique le 8 décembre 2016. Le président-rapporteur, Signé : C. BERNIERLe premier vice-président de la cour, Président de chambre, Signé : O. YEZNIKIAN Le greffier, Signé : C. SIRE La République mande et ordonne à la ministre du logement et de l'habitat durable et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, Le greffier en chef, Par délégation, Le greffier, Christine Sire N°16DA00306 2