COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 02/07/2013, 12LY01796, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-07-02
Numéro : 12LY01796
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Alain  BEZARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP DEYGAS-PERRACHON-BES & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 13 juillet 2012 sous le n° 12LY01796, présentée pour la commune de Rosières (07260) représentée par son maire en exercice, par Me Deygas ; La commune de Rosières demande à la cour : 1°) d'annuler un jugement n° 1005468 en date du 10 mai 2012, par lequel le tribunal administratif de Lyon a, à la demande des consortsD..., annulé une délibération du conseil municipal de Rosières du 22 avril 2010 approuvant la suppression d'un emplacement réservé n° 24 inscrit au plan d'occupation des sols approuvé le 4 mars 1999, ensemble la décision implicite du maire en date du 22 juin 2010, rejetant leur recours gracieux ; 2°) de rejeter la demande des consortsD... ; 3°) de condamner les consorts D...à lui verser une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient : - qu'avant l'approbation, le 22 avril 2010, de la modification simplifiée du plan d'occupation des sols supprimant l'emplacement réservé n° 24, les consorts D...avaient, le 19 décembre 2008, mis la commune en demeure d'acquérir l'emprise de celui-ci ; qu'ils ont demandé, le 28 mai 2011 et obtenu le 7 août 2011 un certificat d'urbanisme opérationnel concernant un terrain correspondant à l'emprise de l'emplacement réservé, montrant ainsi l'intérêt qu'ils portaient à la levée de celui-ci ; qu'ils ont demandé la suppression de l'emplacement réservé en cas de refus d'acquisition de la parcelle concernée par la commune ; qu'ils n'avaient ainsi pas d'intérêt à agir contre la délibération du 22 avril 2010, qui ne leur faisait pas grief ; que les premiers juges auraient donc dû rejeter leur demande comme irrecevable ; - que, comme cela ressort du rapport de présentation de la procédure de modification simplifiée, cet emplacement réservé était destiné à intégrer dans le réseau viaire de la commune une voie privée réalisée par l'indivision propriétaire de la parcelle, et prolongeant la voie communale n° 5, afin de desservir les diverses habitations édifiées au fil du temps sur le site ; que cette réserve a pu être supprimée sans erreur d'appréciation du fait de l'impossibilité de trouver un accord amiable avec les consortsD..., dès lors que la voie projetée ne desservirait que leurs propriétés, et eu égard à la disproportion entre le coût prévisible de l'opération de voirie et les avantages que la commune en retirerait pour l'amélioration de son réseau viaire ; que la présence de conduits électriques en tréfonds du chemin privé n'établit pas davantage l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation ; que c'est donc a tort que le tribunal administratif a retenu celle-ci pour annuler la délibération du 22 avril 2010 ; - que les premiers juges ont en revanche considéré à bon droit que les autres moyens tirés par les consorts D...de la méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales et de la convocation irrégulière du conseil municipal et du caractère irrégulier de l'enquête publique ne justifiaient pas l'annulation prononcée ; Vu le jugement attaqué ; Vu les demandes de régularisation adressées le 20 juillet 2012 par le greffe de la cour, aux fins de produire la délibération du conseil municipal autorisant le maire à ester devant la cour et le jugement attaqué ; Vu le mémoire en communication de pièces de la commune de Rosières, enregistré le 1er août 2012, faisant suite à ces demandes ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 19 octobre 2012, présenté pour la commune de Rosières, qui conclut aux mêmes fins que dans sa requête et par les mêmes moyens ; Elle ajoute et fait valoir que, depuis l'approbation du plan d'occupation des sols en 2003, le réseau communal de voirie a profondément évolué, notamment dans le secteur de Gerbaudy ; qu'elle a procédé le 3 juillet 2008 à une modification du document d'urbanisme afin d'ouvrir à l'urbanisation des zones 4 NA et 5 NA du Therouillas, de supprimer ou de réduire plusieurs emplacements réservés en centre bourg en raison de la disparition de leur intérêt fonctionnel et urbain, et des difficultés de leur réalisation ; qu'à la faveur de cette procédure, la longueur de l'emplacement réservé n° 24 a été réduite ; que, comme le montre une photographie aérienne, cet emplacement, qui aboutissait à la limite des zones Ud et NC, ne constituait donc plus un élément du réseau de voirie, et ne servait plus qu'à desservir les propriétés des consortsD..., qui l'avaient aménagé librement au gré des constructions sises sur leurs propriétés ; que M. A...D...a obtenu le 7 août 2011 un certificat d'urbanisme concernant une parcelle située sur le tracé de l'emplacement réservé qui a été supprimé ; que, par un arrêté du 12 mai 2011, M. D... a obtenu l'autorisation de construire une maison individuelle que le plan de masse situe sur le tracé de l'emplacement ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, la suppression de l'emplacement réservé n° 24 n'est donc entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire, enregistré le 26 février 2013, présenté pour MM. E...et A...D..., respectivement domiciliés avenue André Jean et lieu-dit le Grillou, à Rosières (07260), qui concluent au rejet de la requête et à ce que la commune de Rosières soit condamnée à leur verser une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les consorts D...soutiennent : - que leur simple qualité d'habitant et de propriétaire leur confère un intérêt à agir contre le document d'urbanisme et ses modifications ; qu'en outre, à la date d'enregistrement de leur requête, ils avaient déjà engagé devant le tribunal de grande instance de Lyon une procédure en délaissement concernant des parcelles situées sur le tracé de l'emplacement réservé ; qu'enfin, leur demande de certificat d'urbanisme, déposée le 28 mai 2011, soit après la levée de l'emplacement réservé n° 24, était uniquement destinée à les renseigner concernant les règles d'urbanisme applicables à leur parcelle et n'avait donc aucune incidence sur la recevabilité de leur recours ultérieur ; qu'ils justifiaient donc d'un intérêt suffisant pour agir qui doit s'apprécier à la date d'introduction de leur demande d'annulation ; - que, même dans les communes de moins de 3 500 habitants, l'article L. 2121-10 garantit une information des conseillers avant la tenue de la réunion du conseil municipal ; qu'en se bornant à indiquer que l'ordre du jour de la réunion du conseil municipal comportait la " modification du plan d'occupation des sols et divers ", la convocation n'a pas suffisamment renseigné les conseillers concernant l'objet de la réunion, ce qui n'a pas échappé à certains élus, qui se sont étonnés de ne pas connaître à l'avance l'objet et les modalités de la modification en litige ; que d'ailleurs, l'objet de la délibération indiqué sur l'extrait, diffère sensiblement de celui qui figure sur la convocation ; que la délibération du 22 avril 2010 a ainsi été prise aux termes d'une procédure irrégulière ; - qu'à l'origine, l'emplacement réservé n° 24 devait permettre d'aménager le quartier de Gerbaudy, appelé à accueillir de nouvelles constructions, conformément aux orientations du plan d'occupation des sols qui avait identifié la nécessité de réaliser des zones constructibles supplémentaires ; que l'ouverture à l'urbanisation des deux zones 2 NA de " Genette " et de " Maison Neuve et Gerbaudy " n'a pas remis en cause la nécessité d'un aménagement des voies nécessaires au désenclavement des parcelles concernées ; que, contrairement à ce que soutient la commune, l'emplacement réservé n° 24 n'avait donc pas pour finalité d'enrichir son réseau viaire ; que les prévisions de croissance urbaine de la commune se sont réalisées puisque de nombreux permis de construire ont été délivrés sur les parcelles desservies par le chemin classé en emplacement réservé ; que la réalisation d'une voie de desserte convenable contenant les réseaux de viabilité était donc nécessaire aux habitants du quartier, d'autant que des câbles électriques dangereux étaient présents dans le sous-sol de la parcelle ; qu'ainsi, comme l'a relevé à bon droit le tribunal administratif, la suppression de cet emplacement réservé est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - qu'en raison de l'échec de leurs différentes démarches, ils ont mis la commune en demeure d'acquérir leurs terrains, grevés depuis plus de six ans d'un emplacement réservé ; qu'en l'absence d'accord sur le prix, ils ont saisi le juge de l'expropriation le 18 mars 2010 ; que, malgré les nombreux permis de construire délivrés sur les terrains bordant l'emplacement réservé, qui démontrent l'incontestable utilité de celui-ci, et alors qu'ils avaient réalisé à leurs frais des travaux de viabilisation, réduisant ainsi le coût des travaux restant à la charge de la commune, la délibération du 22 avril 2010, dont c'était le seul objectif, a permis de mettre fin à leurs démarches devant le juge de l'expropriation ; que cette délibération est donc entachée d'un détournement de procédure qui justifie également son annulation ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 29 mars 2013, présenté pour la commune de Rosières qui persiste dans ses moyens et conclusions ; Elle fait valoir : - que si les consorts D...soutiennent que des conseillers municipaux n'ont pas été correctement informés de l'objet de la délibération du 22 avril 2010, ceux-ci, dûment convoqués en application des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, ont cependant reconnu que chacun d'entre eux avait été invité à prendre connaissance du rapport d'enquête et des observations du public mis à leur disposition en début de séance, et avait pu s'exprimer ; que ce moyen, soulevé en première instance par les consortsD..., a donc été écarté à bon droit par les premiers juges ; - que la présence, en tréfonds de la parcelle concernée, de câbles électriques dangereux ne démontre pas que l'aménagement de l'emplacement réservé n° 24 répondrait à un besoin d'intérêt général ; que la commune a réalisé en 2012 l'extension du réseau de distribution d'électricité ; que l'urbanisation de la zone concerne principalement des parcelles appartenant ou ayant appartenu aux consortsD... ; qu'ainsi, l'aménagement de l'emprise de l'emplacement réservé aurait eu pour effet de valoriser leur patrimoine aux dépens de l'intérêt général qui inspire la délibération en litige ; - que les consorts D...ont saisi le juge de l'expropriation le 18 mars 2010, soit postérieurement à la publication, le 4 mars précédent, de l'avis d'enquête publique concernant la modification du plan d'occupation des sols ; que les consorts D...n'avaient engagé aucune procédure un an après avoir mis la commune en demeure d'acquérir par une lettre du 19 décembre 2008, qui proposait d'ailleurs à la commune soit la cession gratuite du chemin, soit la suppression de l'emplacement réservé ; que, comme l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, les consorts D...n'établissent pas que la commune ait entendu faire obstacle à leur droit de délaissement, et ait ainsi entaché sa délibération d'un détournement de pouvoir ; Vu, enregistré le 6 mai 2013, le mémoire présenté pour M. E...et A...D...tendant au rejet de la requête et, en outre, à ce que la commune de Rosières soit condamnée à leur verser 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les consorts D...font valoir que leurs qualités de propriétaires et d'habitants de la commune leur donnaient intérêt pour agir contre un document d'urbanisme ou ses modifications ; que la délibération attaquée n'a eu que pour seul objectif de faire obstacle à la procédure d'acquisition forcée qu'ils avaient engagée devant le juge de l'expropriation ; que contrairement à ce que soutient la commune l'emplacement réservé ne concerne pas seulement un chemin privé desservant les seules parcelles leur appartenant ; qu'il dessert d'autres constructions autorisées par la commune ; que la circonstance que M. E...D...ait déposé le 28 mai 2011 une demande de certificat d'urbanisme opérationnel pour une parcelle située dans l'emplacement réservé n° 24 est sans incidence sur la recevabilité du recours exercé par ce dernier ; que la délibération du 22 avril 2010 supprimant l'emplacement réservé n° 24 est illégale ; que les conseillers municipaux n'ont pas été informés suffisamment au regard de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 2121-13 de ce même code ; que cette règle vaut pour les communes de moins de 3 500 habitants ; que l'ordre du jour portait la mention " modifications du plan d'occupation des sols (POS) et divers " ; que l'objet des modifications est occulté ; que les conseillers municipaux s'en sont étonnés ; qu'il existe une différence de formulation entre la convocation et l'intitulé de la délibération qui indique " approbation de la modification simplifiée du plan d'occupation des sols portant suppression de l'emplacement réservé n° 24 " ; qu'une telle information était insuffisante ; que la remise du registre d'enquête et du rapport juste avant le vote n'a pas permis aux conseillers municipaux de disposer d'un délai suffisant pour analyser le projet en profondeur et remplir correctement leur mandat ; que la délibération attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ainsi que l'a reconnu le tribunal administratif ; que la mise en place de l'emplacement réservé n'était pas motivée par l'amélioration viaire de la commune mais par l'aménagement du quartier de Gerbaudy avec pour but de disposer de zones constructibles supplémentaires ; que, d'ailleurs, dans ce quartier de nombreux permis de construire ont été délivrés ; que de ce fait la réalisation d'une voie de desserte convenable, de réseaux d'eau et d'électricité et de téléphone s'impose ; que contrairement à ce que voudrait faire croire la commune l'emplacement réservé n° 24 ne dessert pas seulement les propriétés de MM. E... et A...D... ; que la commune de Rosières est de mauvaise foi ; qu'un constat d'huissier montre que des constructions ont été édifiées et sont habitées ; que la réalisation de l'extension du réseau électrique démontre l'intérêt général qu'il y a d'aménager le quartier de Gerbaudy ; que la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir ; que la délibération attaquée a été destinée à faire échec à la procédure de délaissement ; Vu, enregistré le 16 mai 2013, le mémoire présenté pour la commune de Rosières tendant aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; La commune fait valoir, en outre, que la propriété Mirabel-Bao n'est pas desservie par l'emplacement réservé n° 24 mais par la voie communale qu'elle jouxte ; que la propriété des consorts F...est également desservie par la voie communale ; que la parcelle appartenant aux consorts G...ne supporte aucune construction ; que la commune n'a jamais contesté que les propriétés de M. H...-D... et des consortsC..., Le Roy et Favrel étaient desservies par l'emplacement n° 24 ; que les parcelles n° 1300, 1347 et 1230 ont été cédées aux consortsC..., Le Roy et Favrel par les consortsD... ; que l'urbanisation de la zone desservie par l'emplacement n° 24 concerne principalement des parcelles appartenant aux consorts D...et qui ont fait l'objet, pour certaines, d'une cession ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 mai 2013 : - le rapport de M. Bézard, président ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Deygas, avocat de la commune de Rosières, et celles de Me B... représentant la Selarl Delsol et Associés, avocat des consortsD... ; 1. Considérant que la commune de Rosières (Ardèche) relève appel du jugement du 10 mai 2012, par lequel le tribunal administratif de Lyon, statuant sur la demande de MM. A... et E...D..., a annulé la délibération de son conseil municipal en date du 22 avril 2010, approuvant, par voie de modification simplifiée, la levée d'un emplacement réservé de voirie n° 24 inscrit à son plan d'occupation des sols approuvé le 4 mars 1999, ensemble la décision implicite du maire, rejetant leur recours gracieux du 22 juin 2010 ; Sur la recevabilité de la demande présentée devant le tribunal administratif : 2. Considérant que la commune de Rosières soutient que la délibération du conseil municipal du 22 avril 2010 a donné entièrement satisfaction à MM. E...et A...D...et que, dès lors ils ne disposent pas d'un intérêt leur donnant qualité pour contester cette délibération ; 3. Considérant que par un courrier en date du 19 décembre 2008, adressé au maire, MM. E...et A...D...ont mis la commune de Rosières en demeure, soit d'acquérir " gratuitement " les parcelles leur appartenant grevées par un emplacement réservé portant le n° 24 sous réserve d'y faire réaliser divers travaux sur les réseaux de distribution d'eau potable et d'électricité conformément à des engagements souscrits par son prédécesseur, soit de le supprimer ; 4. Considérant que par délibération en date du 22 avril 2010, avant que le juge de l'expropriation qui avait été saisi par MM. E...et A...D...le 18 mars 2010 n'ait statué au fond, le conseil municipal de la commune de Rosières a approuvé la modification simplifiée du plan d'occupation des sols portant suppression de l'emplacement réservé litigieux ; 5. Considérant que la délibération attaquée qui a pour objet de modifier le plan d'occupation des sols et eu aussi pour effet d'interrompre la procédure de délaissement qui avait été initiée par MM. E...et A...D..., est de nature réglementaire ; qu'ainsi en leur seule qualité d'habitants de la commune de Rosières les intéressés sont recevables à la contester, ainsi que la décision implicite qui a rejeté leurs recours gracieux ; Sur la légalité de la délibération attaquée : 6. Considérant que, pour annuler la délibération du 22 avril 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Rosières a supprimé l'emplacement réservé n° 24 selon la procédure de modification simplifiée de son plan local d'urbanisme, les premiers juges ont estimé que la desserte du quartier de Gerbaudy n'avait pas vocation a être assurée par des équipements propres de nature privée et que, dans ces conditions, la réalisation d'une voie publique était nécessaire pour assurer l'aménagement de ce secteur situé en zone urbaine, sur lequel plusieurs permis de construire avaient été délivrés et que, dès lors, la suppression de l'emplacement réservé en cause était entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 7. Considérant, toutefois, qu'en estimant que la commune avait l'obligation de réaliser une voie publique en raison du classement du quartier en cause en zone urbaine le tribunal administratif de Lyon a méconnu l'étendue des options ouvertes à cette dernière pour assurer la desserte du territoire concerné ; qu'eu égard aux éléments précédemment exposés, le conseil municipal n'a pas en procédant à la suppression de l'emplacement réservé entaché sa décision d'une appréciation manifestement erronée ; qu'il s'ensuit que c'est à tort que les premiers juges ont retenu l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation pour censurer la délibération attaquée ; 8. Considérant qu'il appartient à la cour saisie par l'effet dévolutif de l'appel d'examiner les autres moyens soulevés par MM. E...et A...D... ; 9. Considérant que la convocation adressée aux membres du conseil municipal précisait que parmi les questions figurant à l'ordre du jour, le conseil municipal serait amené à délibérer sur le projet de modification du plan d'occupation des sols ; qu'ainsi il comportait une indication suffisante sur l'objet de cette réunion ; que les moyens tirés de l'insuffisante information des conseillers municipaux en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 et 13 du code général des collectivités territoriales doivent donc être écartés ; 10. Considérant que la seule circonstance que la commune ait décidé de supprimer l'emplacement réservé en cause alors que les propriétaires du terrain sur lequel pesait cette servitude lui avaient demandé d'acquérir leur terrain ne peut être regardée par elle-même comme étant constitutive d'un détournement de pouvoir ; 11 Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Rosières est fondée à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Lyon du 10 mai 2012 ; qu'il y a lieu de rejeter la demande présentée par M. E...et A...D...devant cette juridiction ainsi que le surplus des conclusions qu'ils ont présenté devant la cour ; Sur les frais irrépétibles : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que MM. E...et A...D..., qui succombent dans l'instance, puissent obtenir le remboursement des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés ; qu'il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande présentée par la commune de Rosières tendant à l'application de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1005468 du tribunal administratif de Lyon en date du 10 mai 2012 est annulé. Article 2 : La demande présentée par MM. E...et A...D...devant le tribunal administratif de Lyon et le surplus des conclusions qu'ils ont présenté devant la cour sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Rosières tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...D..., à M. A...D...et à la commune de Rosières. Délibéré après l'audience du 21 mai 2013, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 2 juillet 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY01796 mg