CAA de NANTES, 2ème chambre, 22/03/2017, 15NT02634, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-22
Numéro : 15NT02634
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme PILTANT
Avocat(s) : BOISSONNET RUBI RAFFIN GIFFO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Les terrasses du Golf, Mme I...D..., Mme K...B..., Mme F...B..., Mme E...B...et Mme J...C...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, notamment en tant qu'elle classe en zone A les parcelles cadastrées section DN n° 1, 2, 5 et 111 situées au Porteau à Talmont-Saint-Hilaire. Par un jugement n° 1300790 du 16 juin 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 24 août 2015, et des mémoires enregistrés les 28 juin 2016, 18 janvier 2017, 26 janvier 2017 et 1er mars 2017, la SCI Les terrasses du Golf, Mme I...D..., Mme K...B..., Mme F...B...et Mme J...C..., représentées d'abord par MeH..., puis par MeA..., demandent à la cour, dans le dernier état de leurs conclusions : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 juin 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 13 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de Tamont-Saint-Hilaire a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de mettre à l'ordre du jour du conseil municipal la modification du PLU à l'effet de classer en zone UBb ou Utp, et non en zone A, les parcelles cadastrées section DN n° 111, DN n° 5 et DN n° 2, et ce, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, passé un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Talmont-Saint-Hilaire le versement à la SCI Les terrasses du Golf et aux consorts B...d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - leur requête, non limitée à la SCI Les terrasses du Golf, est recevable ; - il ne ressort pas de la délibération contestée que les membres du conseil municipal auraient reçu la note explicative de synthèse prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) avant l'approbation du PLU, et le tribunal a omis de répondre à ce moyen de sorte que le jugement est irrégulier sur ce point ; - il n'est pas établi que la convocation au conseil municipal du 13 décembre 2012 ait été adressée aux conseillers municipaux dans le délai légal de 5 jours fixé par l'article L. 2121-12 du CGCT, et qu'était jointe à cette convocation la note explicative de synthèse exigée par cet article ; - la note explicative produite n'est pas suffisamment détaillée ; - l'article L. 2121-13 du CGCT est également méconnu, dès lors qu'il n'est pas démontré que les conseillers municipaux auraient disposé avant la séance de l'ensemble du projet de PLU ; à défaut d'information suffisante, les intéressés ont été privés d'une garantie ; - il est excipé de la violation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dès lors que la délibération du 17 décembre 2007 prescrivant la révision du PLU ne décrit pas avec suffisamment de précision les grandes lignes des objectifs poursuivis ; - le projet arrêté le 30 mai 2011 a été modifié pour tenir compte des avis des personnes publiques associées et arrêté une seconde fois le 30 janvier 2012 ; il n'est pas établi que les modifications apportées ne seraient pas substantielles et ne portaient pas atteinte à l'économie générale du PLU ; cette circonstance ne dispensait pas la commune de soumettre le nouveau projet arrêté à la procédure de concertation ; - la délibération prescrivant le PLU n'a pas été notifiée à l'ensemble des personnes publiques associées, et en particulier au syndicat mixte du canton des Sables d'Olonne en charge du SCOT, en méconnaissance de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors applicable ; - l'avis des personnes publiques associées ne figurait pas dans le dossier soumis à enquête en méconnaissance des articles L. 123-10 et R. 123-19 du même code dans sa version en vigueur au moment de l'enquête publique ; - les dispositions des I et II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ne faisaient pas obstacle au classement des parcelles en cause en zone constructible ; - les parcelles litigieuses sont situées dans un secteur urbanisé de la commune de Talmont-Saint-Hilaire en continuité d'une agglomération ou d'un village (Le Porteau) au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - les terrains des requérantes n'ont pu être classés en " espace proche du rivage ", au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, sans que ne soit commise une erreur de droit, ces dispositions n'étant pas applicables aux parcelles en cause ; - la délibération contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en tant qu'elle classe en zone A les parcelles cadastrées section DN n° 111, DN n°5 et DN n° 2, alors que ces dernières se situent en continuité de l'urbanisation existante, sont desservies par les réseaux et dépourvues de tout potentiel pour la production agricole ; Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2015, et des mémoires enregistrés le 16 novembre 2016, et le 27 février 2017, la commune de Talmont-Saint-Hilaire, représentée par MeG..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI Les terrasses du Golf et des consorts B...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable, en tant qu'elle concerne les consortsB... ; - le jugement n'est pas entaché de l'omission à statuer alléguée ; - la circonstance que les terrains litigieux soient en continuité d'une agglomération ou d'un village au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme est inopérante et, en outre, non fondée ; - la circonstance qu'une parcelle pourrait être regardée comme constructible en application de l'article L. 146-4 n'obligeait pas, en effet, les auteurs du PLU à la classer comme telle, compte tenu du parti d'aménagement retenu consistant à préserver les zones naturelles et agricoles, même situées à côté d'une partie urbanisée de la commune, dès lors qu'elles présentaient une valeur paysagère ou écologique ; - en outre, les parcelles litigieuses ne sont pas situées en continuité d'une agglomération ou d'un village au sens de la loi Littoral ; - par ailleurs, dès lors que le tribunal n'a pas qualifié les terrains en cause " d'espaces proches du rivage " au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, il n'y a pas lieu de solliciter l'annulation du jugement entrepris sur ce point ; - en tout état de cause, l'extension de l'urbanisation sur sept hectares n'aurait pas pu être regardée comme " limitée " au sens de ces dispositions ; - les autres moyens de la requête doivent être écartés comme non fondés ; Vu la lettre du 24 février 2017 par laquelle le président de la cour a informé les parties de ce que la cour était susceptible de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la SCI Les terrasses du Golf et les consortsB..., et de MeG..., représentant la commune de Talmont-Saint-Hilaire. 1. Considérant que la SCI Les terrasses du Golf et les consorts B...relèvent appel du jugement du 16 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 décembre 2012 du conseil municipal de Talmont-Saint-Hilaire portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU), notamment en tant qu'elle classe en zone A les parcelles cadastrées section DN n°111, 5 et 2 leur appartenant au " Porteau " à Talmont-Saint-Hilaire ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que les premiers juges ont indiqué au point 7 de leur jugement que les membres du conseil municipal " ont eu connaissance avant l'adoption de la délibération attaquée, portant approbation du plan local d'urbanisme, d'une notice explicative détaillée leur donnant toute information utile sur les objectifs et les étapes du projet... " ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait omis de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT), tel qu'articulé devant lui, manque en fait ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. " ; 4. Considérant, en premier lieu, que par sa délibération prescrivant le plan local d'urbanisme en date du 17 décembre 2007, le conseil municipal de Talmont-Saint-Hilaire a constaté l'obsolescence du plan d'occupation des sols approuvé le 25 mars 2002 et défini deux objectifs portant d'une part, sur l'adaptation d'une offre foncière cohérente avec la dynamique de développement de la commune, et d'autre part sur la nécessité d'assurer une meilleure prise en compte de la loi " littoral " ; que ces motifs marquent la volonté de la commune d'élaborer un plan local d'urbanisme adapté aux réalités de sa situation géographique en permettant un développement de l'habitat plus soucieux de l'environnement ; qu'en conséquence, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, par sa délibération du 17 décembre 2007, le conseil municipal n'aurait pas délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis dans le cadre de l'élaboration de son plan local d'urbanisme ; 5. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme arrêté le 30 mai 2011, et tirant le bilan de la concertation, a été modifié et arrêté une seconde fois le 30 janvier 2012 ; qu'il n'est pas établi que les modifications intervenues, qui sont consécutives aux avis formulés par les personnes publiques associées, auraient porté atteinte à l'économie générale du projet ; qu'en tout état de cause, il ressort des mentions mêmes de la délibération du 30 janvier 2012 arrêtant à nouveau le projet de PLU que le plan ainsi modifié a été communiqué pour avis à l'ensemble des personnes publiques mentionnées aux articles L. 121-4 et L. 123-6 du code de l'urbanisme, aux communes limitrophes et aux organismes ayant demandé à être consultés ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté en ses deux branches ; En ce qui concerne le défaut de notification de la délibération prescrivant le PLU à certaines personnes publiques : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. " ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 décembre 2007 prescrivant l'élaboration du PLU a été notifiée le 21 janvier 2008 au préfet de la Vendée, au président du conseil régional, au président du conseil général, à la chambre de commerce et d'industrie, à la chambre de métiers, à la chambre d'agriculture, à la direction régionale des affaires maritimes, ainsi qu'au syndicat mixte du canton des Sables d'Olonne en charge du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; que le moyen doit, par suite, être écarté ; En ce qui concerne le caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " (...) Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " (...) Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R. 121-1. (...) " ; 9. Considérant qu'aucun élément convaincant n'est produit à l'appui du moyen tiré de ce que, en violation de ces dispositions, les avis émis par l'Etat ainsi que par les autres personnes publiques associées n'auraient pas été insérés dans le dossier soumis à l'enquête publique, alors au contraire que le commissaire enquêteur a mentionné la liste de l'ensemble des pièces du dossier d'enquête aux pages 6 et 7 de son rapport, qu'il a visé expressément les avis émis par les personnes publiques associées et a procédé à leur analyse aux pages 12 et suivantes de son rapport ; que par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne le défaut d'information préalable et la convocation des élus municipaux : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire ont été convoqués dans le délai de cinq jours francs à la séance du conseil municipal du 13 décembre 2012 et qu'ils ont eu connaissance avant l'adoption de la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme d'une notice explicative suffisamment détaillée leur donnant toute information utile leur permettant d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leur décision ; qu'il ressort des attestations produites le 27 février 2017 par des membres du conseil municipal que la notice explicative de synthèse était jointe aux convocations ; qu'il n'est pas établi par les requérants que l'ensemble du plan local d'urbanisme n'aurait pas été mis à disposition des élus antérieurement à la séance du conseil municipal ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'accès au plan local d'urbanisme aurait été refusé à un ou plusieurs conseillers municipaux qui en auraient fait la demande ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article L. 2121-12 du CGCT aurait été méconnu et que le droit à l'information des conseillers municipaux n'aurait pas été respecté ; En ce qui concerne l'application de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : 12. Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : " l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " ; qu'aux termes du II de l'article L. 146-4 du même code : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. (...) " ; que les requérantes soutiennent que ces dispositions ne pouvaient, sans que ne soit commise une erreur de droit, faire obstacle au classement de leurs parcelles en zone constructible, dès lors qu'elles se situent en continuité d'un espace urbanisé, le " village du Porteau ", et en-dehors des " espaces proches du rivage ", ce qui permettrait l'urbanisation du secteur, initialement destiné à une zone d'aménagement concerté (ZAC) dans le plan d'occupation des sols antérieur ; 13. Considérant, toutefois, que les parcelles litigieuses jouxtent au sud des lotissements isolés de l'agglomération de Talmont-Saint-Hilaire et des campings abritant notamment des habitations légères de loisirs qui ne peuvent être regardés comme des espaces urbanisés permettant une extension de l'urbanisation en continuité ; qu'en tout état de cause, la circonstance que les parcelles litigieuses pourraient être regardées comme constructibles, en application des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, n'obligeait pas les auteurs du plan local d'urbanisme à les classer comme telles, compte-tenu du parti d'aménagement retenu consistant à préserver les zones naturelles et agricoles dans les " espaces proches du rivage " ; que l'appréciation portée par la commune de Talmont-Saint-Hilaire quant à cette dernière qualification, qui n'a d'ailleurs pas été reprise par le tribunal, est sans incidence, en elle-même, sur la légalité du classement en zone agricole auquel il a été procédé ; En ce qui concerne le classement en zone A des parcelles cadastrées section DN n° 2, 5 et 111 situées au Porteau : 14. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 15. Considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé les trois parcelles restant en litige, cadastrées section DN n° 2, 5 et 111 et situées à quelques centaines de mètres du rivage, en zone A, correspondant aux parties du territoire communal affectées de manière pérenne aux activités agricoles et à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique du secteur ; qu'il ressort des pièces du dossier et, notamment, des documents cartographiques et photographiques versés aux débats, que ces parcelles, qui représentent une superficie de plusieurs hectares, font partie d'un vaste secteur à dominante rurale et à caractère agricole délimité au sud par le lotissement résidentiel du Porteau, classé en zone UBb, et par un ensemble d'équipements touristiques et de loisirs classés en zone UTp et au nord-est par la rue du Porteau qui borde deux hameaux constitués d'une trentaine de parcelles construites ; que cet espace cultivable à vocation agricole se prolonge de l'autre côté du chemin de " La Salle Roy " sur un très vaste espace de même nature ; que, par suite, le classement en zone agricole (A) de ces parcelles, compte-tenu du parti d'aménagement retenu par le plan local d'urbanisme, consistant à assurer le maintien des espaces agricoles en particulier dans les zones littorales et à limiter l'urbanisation de ces secteurs, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, en dépit des circonstances que les parcelles en cause jouxtent en leur partie sud un ensemble de terrains classés en zone constructible, que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable à leur constructibilité, qu'elles ne sont pas identifiées au titre des espaces remarquables, et enfin qu'elles sont desservies par les réseaux ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée à la requête, que la SCI Les terrasses du Golf et les consorts B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce soit mise à la charge de la commune de Talmont-Saint-Hilaire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent la SCI Les terrasses du Golf et les consorts B...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Les terrasses du Golf et des consorts B...le versement d'une somme globale de 500 euros à la commune au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SCI Les terrasses du Golf et des consorts B...est rejetée. Article 2 : La SCI Les terrasses du Golf et les consorts B...verseront à la commune de Talmont-Saint-Hilaire une somme globale de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Les terrasses du Golf, à Mme I...D..., à Mme K...B..., à Mme F...B..., à Mme E...B..., à Mme J...C...et à la commune de Talmont-Saint-Hilaire. Délibéré après l'audience du 7 mars 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 mars 2017. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT02634 1