CAA de NANTES, 2ème chambre, 03/05/2024, 22NT03114, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-03
Numéro : 22NT03114
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : M. Benoît  MAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SELARL MRV

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain de Nantes Métropole. Par un jugement n° 1906123 du 19 juillet 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 septembre 2022 et 22 mars 2023, M. et Mme A..., représentés par Me Diversay, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 du conseil métropolitain de Nantes Métropole ; 3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - il n'est pas établi que le plan local d'urbanisme métropolitain a été approuvé après la tenue d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres, en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; - le dossier d'enquête publique numérique ne comportait pas les avis des personnes publiques associées, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement et de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ; - le classement des parcelles cadastrées à la section BW sous les n°s 6 et 7 de la commune de Carquefou en zone Ad est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2023, Nantes Métropole, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. et Mme A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par M. et Mme A... n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mas, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Diversay pour M. et Mme A... et C... pour Nantes Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant ensemble du territoire communautaire. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole à compter du 1er janvier 2015, a arrêté le projet de plan local d'urbanisme métropolitain, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Par un jugement du 19 juillet 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et Mme A... tendant à l'annulation de cette délibération. Ces derniers relèvent appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions, qui font foi jusqu'à preuve contraire, de la délibération du 5 avril 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, rappelant que les avis rendus par les conseils municipaux, les avis de l'ensemble des personnes publiques, les observations et les propositions du public recueillies au cours de l'enquête publique ainsi que les conclusions de la commission d'enquête ont été présentés le 15 mars 2019 " en conférence des maires valant conférence intercommunale au sens de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ", mais aussi du dossier de présentation, spécifiquement élaboré pour la conférence des maires ainsi que de la liste des maires présents lors de cette réunion, dont ils avaient été préalablement informés par courrier du 23 octobre 2018, que les maires des communes membres de Nantes Métropole ont été réunis, le 15 mars 2019, en conférence intercommunale, au cours de laquelle leur a été présenté l'ensemble des informations prévues par les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de ce que les dispositions de cet article ont été méconnues doit, dès lors, être écarté. 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 123-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 ". Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a constaté, dans le point VI de son rapport dédié au dossier soumis à enquête publique, la présence, dans la rubrique intitulée " pièces administratives " du dossier physique d'enquête publique, des avis émis par les personnes publiques associées et a rappelé, dans le point VII de son rapport consacré aux avis, la teneur de ceux émis, notamment, par le centre régional de la propriété forestière Bretagne Pays de la Loire et par la mission régionale d'autorité environnementale des Pays de la Loire. Il ressort également du rapport de la commission d'enquête, notamment de la copie d'écran présentant le sommaire du dossier d'enquête publique numérique, que ce dernier comportait également une rubrique " Pièces administratives ", dotée d'un menu déroulant. En se bornant à déduire de cette copie d'écran que le dossier numérisé ne comportait pas les avis des personnes publiques associées, dont l'avis défavorable émis par le centre régional de la propriété forestière Bretagne Pays de la Loire, les requérants n'établissent pas l'incomplétude qu'ils alléguent du dossier d'enquête dématérialisé, alors que la commission d'enquête a précisé, dans son rapport, que les versions physique et numérisée du dossier d'enquête publique comportaient " strictement les mêmes documents " et a, en outre, considéré que " le dossier numérique était également bien structuré " et " la navigation (...) intuitive ". Le moyen tiré de ce que la délibération contestée a été approuvée à la suite d'une procédure d'enquête publique irrégulière en ce que le dossier d'enquête publique dématérialisé n'était pas complet doit, par suite, être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole : 6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 7. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. " L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " 8. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 9. Les parcelles cadastrées à la section BW sous les n°s 6 et 7 de la commune de Carquefou, appartenant à M. et Mme A..., sont classées par le règlement graphique du plan local d'urbanisme métropolitain litigieux en zone Ad, correspondant aux espaces présentant une vocation agricole pérenne. 10. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme métropolitain entend, notamment, " dessiner la métropole nature ", en préservant les espaces paysagers et naturels, et " réduire de 50 % le rythme de consommation annuel des espaces agricoles, naturels et forestiers ", notamment en privilégiant les constructions dans l'enveloppe urbaine et à l'intérieur du périphérique nantais et des centralités en extra-périphérique. Par ailleurs, le rapport de présentation du plan définit la zone A, comme " correspondant aux espaces à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique au sein desquelles les activités agricoles peuvent se développer " et la zone Ad comme correspondant aux terres à la vocation agricole pérenne au-delà de 2030, devant, notamment, permettre de pérenniser l'espace agricole et à préserver les espaces agricoles en évitant le mitage et en contenant les hameaux. 11. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées à la section BW sous les n°s 6 et 7 se situent au nord de l'agglomération de Carquefou. Si elles sont bordées, au sud, de parcelles supportant des maisons d'habitation, elles sont entourées sur les trois autres côtés de parcelles faisant l'objet d'une exploitation agricole ou supportant des constructions à usage agricole. Si la parcelle cadastrée à la section BW sous le n° 7 supporte une maison d'habitation, elle est séparée des autres parcelles supportant de telles constructions par la parcelle cadastrée à la section BW sous le n° 6, non bâtie et aménagée en jardin d'agrément. Les deux parcelles couvrent, ensemble, une surface d'environ 6 300 mètres carrés. Ainsi, et alors même que, selon les allégations de M. et Mme A..., leurs parcelles n'auraient pas fait l'objet d'une exploitation agricole " depuis de nombreuses années " et qu'elles seraient desservies par les réseaux, Nantes Métropole a pu considérer que ces parcelles s'insèrent dans un secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles au sens des dispositions précitées de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et décider, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, leur classement en zone Ad. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge M. et Mme A... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à Nantes Métropole. Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Mas, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2024. Le rapporteur, B. MASLa présidente, C. BUFFET La greffière, M. B... La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT03114