COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 30/10/2012, 12LY01283, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-10-30
Numéro : 12LY01283
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL D'AVOCATS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 24 mai 2012 sous le n° 12LY01283, présentée pour la commune d'Entraigues, représentée par son maire en exercice, par la SELARL Guieu - Gabarra ; La commune d'Entraigues demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble n° 1103196 du 22 mars 2012 qui, à la demande des consorts B - C et de M. et Mme A, a annulé la décision, en date du 4 février 2011, par laquelle son maire a exercé le droit de préemption urbain sur les biens cadastrés AD n° 62, 63, 64, 65 et 77, propriété indivise des consorts B - C ; 2°) de rejeter la demande présentée au tribunal administratif de Grenoble par les consorts B - C et les époux A ; 3°) de condamner les consorts B - C et les époux A à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la demande des consorts B - C et des époux A aurait dû être jugée irrecevable comme dirigée contre un acte ne revêtant pas le caractère d'une décision ; qu'en effet, la réponse contestée à la déclaration d'intention d'aliéner constitue simplement l'offre d'acquisition prévue par le c) de l'article R. 213-7 du code de l'urbanisme, et non une décision de préemption ; que les consorts B - C, qui n'ont pas répondu à cette offre et sont donc réputés avoir renoncé à l'aliénation, sont dépourvus d'intérêt pour agir ; que leur demande était en tout état de cause tardive, dès lors que la décision contestée a été notifiée au notaire, conformément aux indications portées sur la déclaration d'intention d'aliéner, le 8 février 2011, et que le tribunal n'a été saisi que le 16 juin, donc après l'expiration du délai de recours ; que si la qualification de décision de préemption devait être confirmée, la Cour devrait constater que le maire était compétent pour la prendre, ce pouvoir lui ayant été délégué par délibération du conseil municipal du 16 avril 2008 ; qu'il est justifié de ce que la signature de ladite décision est celle de Mme F, maire d'Entraigues ; que, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué, le service des domaines a bien été consulté, et cela dès le 28 janvier 2011 ; qu'en vertu de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme, la commune pouvait légalement exercer le droit de préemption sur une partie seulement des parcelles mises en vente, dès lors, d'une part, que l'opération projetée, compte tenu de sa nature et du financement disponible, justifiait cette acquisition partielle et que, d'autre part, la propriété en cause, traversée par un canal, forme deux unités foncières distinctes ; qu'ainsi, les consorts B - C, qui avaient d'ailleurs initialement envisagé deux ventes séparées, auraient dû établir deux déclarations d'intention d'aliéner ; qu'ils ont finalement opté pour une aliénation globale dans le seul but d'évincer la commune ; que la décision contestée correspond à un projet réel et abouti, en l'occurrence la réalisation d'un parc de stationnement, qui constitue une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que cet objet est mentionné à la fois dans une délibération du conseil municipal du 18 janvier 2011 et dans un arrêté du maire du surlendemain ; qu'ainsi, les premiers juges ont retenu à tort le moyen tiré du défaut de motivation ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 14 août 2012, présenté pour Mme Gisèle D veuve B, M. Edmond B, M. Jacques B, M. Michel C, Mme Stéphanie E, M. Sylvain C et M. et Mme Stéphane A, par Me Fiat, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la commune d'Entraigues à leur verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que la commune, qui a toujours elle-même présenté la décision contestée comme portant exercice du droit de préemption urbain, ne peut aujourd'hui sérieusement lui dénier cette qualification ; que leur intérêt pour agir est incontestable ; que ladite décision n'ayant pas été notifiée avec la mention des voies et délais de recours, comme le relève d'ailleurs le jugement attaqué sans que cette énonciation ne soit discutée, la tardiveté est inutilement opposée ; que la signature illisible apposée au bas de cette décision n'est pas assortie de l'indication du nom, du prénom et de la qualité du signataire, en violation de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 ; que la démonstration ultérieure de ce que cette signature est bien celle de Mme F, maire d'Entraigues, est sans effet sur l'illégalité ainsi commise ; que l'avis du service des domaines a été émis le 7 février 2011, soit postérieurement à la décision contestée ; que la propriété litigieuse forme un îlot d'un seul tenant composé d'un ensemble de parcelles appartenant à la même indivision, et constitue ainsi une seule et même unité foncière ; que le canal qui la traverse, busé et recouvert, ne crée aucune séparation matérielle et ne saurait faire juger de la présence de deux unités foncières distinctes ; que la vente séparée des parcelles AD n° 62, 63, 64, 65 et 77 n'avait été envisagée qu'à la demande de la commune, et sous condition de réaliser une voie permettant de désenclaver les parcelles AD n° 70 et 71 ; que la décision contestée ne comporte aucune motivation et se révèle donc entachée d'un vice de forme, quand bien même la commune avait un projet d'aménagement précis ; que l'appelante ne se réfère pas utilement à la délibération du 18 janvier 2011, qui n'a pas été annexée à la décision contestée et qui, en tout état de cause, est entachée d'incompétence, le conseil municipal ayant antérieurement délégué au maire l'exercice du droit de préemption urbain ; Vu le mémoire, enregistré le 3 octobre 2012, présenté pour la commune d'Entraigues, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu l'arrêté du 17 décembre 2001 modifiant l'arrêté du 5 septembre 1986 relatif aux opérations immobilières poursuivies par les collectivités et organismes publics ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 octobre 2012 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de la Selarl d'avocats Guieu Gabarra substituée par Me Bourgeon, avocat du requérant, et celles de Me Fiat, représentant Cdmf avocats affaires publiques, avocat des défendeurs ; 1. Considérant que la commune d'Entraigues relève appel du jugement, en date du 22 mars 2012, par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision de son maire du 4 février 2011 portant, selon la qualification qu'il lui a donnée, exercice du droit de préemption urbain sur les biens cadastrés AD n° 62, 63, 64, 65 et 77, propriété indivise des consorts B - C et que ces derniers envisageaient de vendre, en même temps que trois parcelles contigües, cadastrées AD n° 69, 70 et 71, à M. et Mme A ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l'objet d'une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire : a) Soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption ; b) Soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions proposés, y compris dans le cas de versement d'une rente viagère ; c) Soit son offre d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation " ; 3. Considérant que la mesure contestée, qui figure dans le " cadre réservé au titulaire du droit de préemption " de la déclaration d'intention d'aliéner établie par le notaire des consorts B - C, tel qu'il lui a été retourné après avoir été régulièrement adressé à la commune en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, indique que " la commune décide d'exercer son droit de préemption sur les parcelles AD 62, AD 63, AD 64, AD 65, AD 77 au prix de 12 500 euros pour une superficie totale de 585 m² " ; que ces mentions sont dépourvues de toute équivoque quant à la nature de l'acte en litige, qui constitue bien une décision de préemption ; qu'ainsi, la commune, qui ne l'a d'ailleurs jamais qualifiée autrement devant les premiers juges, ne peut sérieusement désormais soutenir que son maire aurait simplement entendu formuler, dans le prolongement des pourparlers qui avaient été engagés en 2009 en vue d'une acquisition amiable desdites parcelles, une nouvelle proposition amiable ; qu'au demeurant, l'offre d'acquisition prévue par le c) de l'article R. 213-8 précité du code de l'urbanisme, auquel l'appelante se réfère, ne désigne rien d'autre que le contenu de la décision de préemption, lorsqu'elle est envisagée par la commune à un prix inférieur à celui figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ; que la fin de non-recevoir tirée du caractère non décisoire de l'acte contesté ne peut dès lors qu'être écartée ; 4. Considérant que le propriétaire du bien préempté justifie en cette seule qualité d'un intérêt lui conférant qualité pour agir contre la décision de préemption, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'il n'a notifié au titulaire du droit de préemption aucune des options prévues par l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme, ce qui d'ailleurs se justifie par sa volonté de contester cette mesure ; 5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision " ; qu'il est constant que la décision contestée du 4 février 2011, dont l'article R. 213-9 du code de l'urbanisme imposait la notification aux consorts B-C, a été adressée à leur notaire sans indication des voies et délais de recours ; que la commune d'Entraigues ne saurait utilement se prévaloir d'un arrêté de son maire du 20 janvier 2011, portant déjà décision d'exercer le droit de préemption et quant à lui assorti de cette indication, dès lors que ledit arrêté ne constitue pas la décision contestée, qui s'y est substituée, et n'a d'ailleurs jamais été notifié aux intéressés ; Sur le fond : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi susvisée du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ; que la décision contestée ne comporte pas, en regard de la signature illisible qui y est apposée, le nom, le prénom et la qualité de son signataire ; que, dans ces conditions, et alors même que cette signature présente des ressemblances avec celle figurant sur plusieurs courriers antérieurement adressés aux consorts B - C et faisant quant à eux apparaître le nom, le prénom et la qualité de leur auteur, en l'occurrence le maire d'Entraigues lui-même, cette méconnaissance de la disposition précitée a entretenu une incertitude sur l'identité de l'auteur de la mesure prise et a ainsi privé les intéressés de la possibilité d'en vérifier la compétence ; que les premiers juges ont dès lors à bon droit estimé que ladite décision est pour ce motif entachée d'illégalité ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dispose, en son troisième alinéa : " Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans la cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone " ; que la décision contestée est dépourvue de toute motivation ; que la commune d'Entraigues ne peut prétendre la motiver a posteriori en invoquant les termes d'une délibération de son conseil municipal du 18 janvier 2011 faisant état, pour justifier la préemption, d'un projet de parc de stationnement ; qu'alors même que ce projet avait été évoqué lors des pourparlers susmentionnés, le défaut de motivation de la décision contestée, qui a privé les consorts B - C et les époux A d'une garantie instituée par la loi, entache cette décision d'illégalité ; que ce motif d'annulation a donc été à bon droit retenu par le tribunal ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption ; qu'aux termes de l'article R. 213-6 du même code : " Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur des services fiscaux en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis (...) " ; que l'article R. 213-21 dudit code dispose, dans sa rédaction applicable au litige : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre des finances prévu à l'article 3 du décret du 5 juin 1940 modifié. (...) / L'avis du service des domaines doit être formulé dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition " ; que le montant au-delà duquel le titulaire du droit de préemption est ainsi tenu de recueillir l'avis du service des domaines a été fixé à 75 000 euros par l'arrêté ministériel susvisé du 17 décembre 2001 ; que cette consultation, susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision et assurant une garantie pour le propriétaire du bien immobilier en cause, constitue une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ; 9. Considérant qu'il est constant que le service des domaines, dont le prix mentionné par la déclaration d'intention d'aliéner, soit 87 500 euros, imposait la consultation, a été saisi seulement le 28 janvier 2011, soit moins de quinze jours avant l'expiration du délai prévu par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, a émis son avis le 7 février 2011, soit postérieurement à la décision contestée ; que celle-ci est ainsi intervenue, comme l'énonce à bon droit le jugement attaqué, à l'issue d'une procédure irrégulière ; 10. Considérant enfin qu'aux termes de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d'exercer son droit pour acquérir la fraction d'une unité foncière comprise à l'intérieur d'une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre. / Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l'ensemble de l'unité foncière " ; qu'il résulte de ces dispositions que dans le cas où, comme en l'espèce, toutes les parcelles mentionnées dans la déclaration d'intention d'aliéner sont situées dans un secteur du territoire communal soumis au droit de préemption urbain, le titulaire de ce dernier ne peut l'exercer sur une partie seulement desdites parcelles que si elle forme une unité foncière distincte du reste de la propriété mise en vente ; qu'une unité foncière est un îlot de propriété d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision ; qu'en l'espèce, les parcelles mentionnées dans la déclaration d'intention d'aliéner établie pour le compte des consorts B - C répondent à ces exigences et forment ainsi une seule et même unité foncière, nonobstant la circonstance que cette propriété est traversée par un ouvrage hydraulique ; que la division résultant de l'opération de préemption litigieuse aurait d'ailleurs pour effet d'enclaver les parcelles AD n° 70 et 71 ; qu'il s'ensuit que le jugement attaqué ne saurait être infirmé en ce qu'il retient également le moyen tiré de l'erreur de droit commise par le maire d'Entraigues dans l'exercice du pouvoir de préemption qui lui a été délégué par le conseil municipal ; 11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Entraigues n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision de son maire du 4 février 2011 ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les consorts B - C et les époux A, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, soient condamnés à payer quelque somme que ce soit à la commune d'Entraigues en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu au contraire de la condamner elle-même, sur ce fondement, à verser aux consorts B - C et aux époux A une somme globale de 1 500 euros ; DECIDE : Article 1er : La requête de la commune d'Entraigues est rejetée. Article 2 : La commune d'Entraigues versera aux consorts B - C et à M. et Mme A une somme globale de 1 500 euros. Article 3 : Le présent arêt sera notifié à la commune d'Entraigues, à Mme Gisèle D veuve B, à M. Edmond B, à M. Jacques B, à M. Michel C, à Mme Stéphanie E, à M. Sylvain C et à M. et Mme Stéphane A. Délibéré après l'audience du 9 octobre 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, president, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 30 octobre 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY01283 mg