CAA de PARIS, 4ème chambre, 23/04/2019, 17PA00362, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-04-23
Numéro : 17PA00362
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Lorraine  D'ARGENLIEU
Commissaire du gouvernement : Mme ORIOL
Avocat(s) : CABINET BARDON & DE FAY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. Bandini a demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du pays de Fontainebleau n° 7 du 17 janvier 2013 et, par voie de conséquence, la délibération n° 5 du 17 janvier 2013 relative à la décision modificative n° 3 portant, d'une part, intégration de la subvention de fonctionnement au chapitre 74, approuvée par la délibération n° 6 du 17 janvier 2013 et, d'autre part, l'annulation du chapitre 74 du budget annexe du Grand Parquet de Fontainebleau de 2012 en ce qu'il comprend une subvention de fonctionnement s'élevant à la somme de 629 518,73 euros, la délibération n° 3 du 17 janvier 2013 en ce qu'elle a adopté au budget primitif 2013 de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) de Fontainebleau Tourisme l'inscription d'une subvention de 612 000 euros au chapitre 74 provenant du budget principal de la communauté de communes, non adopté au moment de cette délibération, et une subvention de 372 045,00 euros au chapitre 74 provenant du budget principal de la communauté de communes au budget primitif 2013 du Grand Parquet, également non adopté au moment de cette délibération, et la délibération n° 4 du même jour autorisant le versement d'un " acompte de subvention " d'un montant de 153 000 euros provenant du budget principal de la communauté de communes du pays de Fontainebleau au profit de l'EPIC Fontainebleau Tourisme et, enfin, de mettre à la charge de la communauté de communes du pays de Fontainebleau une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1301873 du 7 décembre 2016, le Tribunal administratif de Melun a annulé les délibérations nos 4 et 7 du 17 janvier 2013 et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, un mémoire en réplique et des pièces complémentaires enregistrés les 26 janvier 2017, 20 septembre 2017 et 13 mars 2019, la Communauté de communes du Pays de Fontainebleau représentée par MeB..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Melun n° 1301873 du 7 décembre 2016 en ce qu'il a annulé les délibérations du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Fontainebleau n° 4 et n° 7 du 17 janvier 2013 ; 2°) de rejeter les demandes présentées par M. Bandini devant le Tribunal administratif de Melun ; 3°) de mettre à la charge de M. Bandini une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant que la délibération n° 4 ne respectait pas les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - les premiers juges ont commis une erreur d'appréciation en considérant que la délibération n° 7 avait été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2017, M. Bandini, représenté par Me D...conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement dans tous ses éléments, et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Fontainebleau. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code du tourisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme d'Argenlieu, - les conclusions de MmeA..., - et les observations de Me B...pour la Communauté de communes du pays de Fontainebleau. Considérant ce qui suit : 1. L'hippodrome du " Grand Parquet " de Fontainebleau, construit dans les années 1920 sur un ancien champ de tir royal, est un lieu de prestige qui accueille aujourd'hui certaines des plus grandes compétitions équestres en Europe. Par une convention du 7 mars 2003, l'Etat et l'Office national des Forêts ont autorisé la commune de Fontainebleau à occuper les lieux à la condition que ceux-ci conservent leur affectation équestre. Cette convention a ensuite été transférée à la communauté de communes du pays de Fontainebleau, devenue depuis la communauté d'agglomération de ce même pays. Par une délibération du 24 septembre 2009, le conseil communautaire a créé un office de tourisme, sous la forme d'établissement public industriel et commercial (EPIC), intitulé Fontainebleau Tourisme. Par une convention du 29 juillet 2011, la gestion, l'exploitation et la promotion du " Grand Parquet " ont été déléguées à cet office, afin qu'il assure la promotion et la commercialisation du site, accroisse son potentiel touristique et contribue au rayonnement de la ville de Fontainebleau et de ses alentours. M. Bandini, conseiller communautaire de la communauté de communes du Pays de Fontainebleau, a demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler la délibération du conseil communautaire du pays de Fontainebleau n° 7 du 17 janvier 2013 portant versement au budget annexe du " Grand Parquet " pour l'exercice 2012, d'une subvention de fonctionnement de 629 518,73 euros et, par voie de conséquence, la délibération n° 5 du même jour relative à la décision modificative n° 3 portant intégration de cette subvention, la délibération n° 3 datée du même jour adoptant au budget primitif de 2013 de l'EPIC Fontainebleau Tourisme l'inscription d'une subvention de 612 000 euros au chapitre 74 provenant du budget principal de la communauté de communes, non adopté au moment de cette délibération, et d'une subvention de 372 045,00 euros au chapitre 74 du budget primitif 2013 du " Grand Parquet ", provenant du budget principal de la communauté de communes, non adopté au moment de cette délibération et, enfin, la délibération n° 4 du même conseil, datée du même jour que les précédentes, en ce qu'elle autorise le versement d'un " acompte de subvention " d'un montant de 153 000 euros du budget principal de la communauté de communes du pays de Fontainebleau. La communauté de communes du Pays de Fontainebleau fait appel du jugement du Tribunal administratif de Melun du 7 décembre 2016 en tant qu'il a annulé les délibérations n° 4 et n° 7 votées par son conseil communautaire le 17 janvier 2013. Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du pays de Fontainebleau n 4 du 17 janvier 2013 en ce qu'elle autorise le versement à l'office de tourisme d'un " acompte de subvention " d'un montant de 153 000 euros provenant de son budget principal : 2. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il ressort des pièces du dossier que ni la délibération n° 4 litigieuse, ni la note de synthèse qui s'y rapporte, ne mentionnent le montant total de la subvention concernée. Elles n'exposent pas plus les règles de calcul de cet acompte et ne précisent pas davantage s'il sera affecté à l'un des budgets annexes ou au budget principal de l'établissement public Fontainebleau Tourisme. Dans ces conditions, la délibération n° 4 accompagnée de sa note de synthèse, porte atteinte par son imprécision au droit d'information des conseillers communautaires, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Le droit à l'information constituant une garantie pour la personne qui en bénéficie, cette irrégularité est de nature à entacher la légalité de la délibération contestée. La requérante n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges l'ont annulée pour ce motif. Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du pays de Fontainebleau n° 7 du 17 janvier 2013 : 3. Aux termes de l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales : " Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ". Aux termes de l'article L. 2224-2 de ce même code : " Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes : 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; / 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; / 3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. / La décision du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement. (...) ". Il ressort de ces dispositions que sauf à entrer dans l'une des trois exceptions qu'elles fixent, il est interdit aux communes de prendre à leur charge, sur leur budget propre, des dépenses au titre d'un service public industriel et commercial. 4. Aux termes de la convention conclue, le 29 juillet 2011, entre la communauté de communes du pays de Fontainebleau et l'office de tourisme " Fontainebleau Tourisme " et plus spécifiquement de ses articles 4, 5 et 6, cet office s'agissant du " Grand Parquet " a vocation à assurer " la promotion de cet équipement sportif et touristique à vocation événementielle. Il effectuera l'ensemble des investissements nécessaires en matière de supports de communication sur site et à l'extérieur. Fontainebleau tourisme a la mission de développer l'image du site en France et à l'étranger (...). Fontainebleau tourisme a pour mission d'exploiter au mieux le stade équestre du Grand parquet, à cette fin, il lui revient d'assurer la commercialisation du site (...). Fontainebleau tourisme peut dans le cadre de ses statuts organiser des manifestations et animations sur le stade équestre sur son propre compte ou sur demande de la communauté de communes du Pays de Fontainebleau. Fontainebleau tourisme est chargé notamment de mettre en oeuvre une politique d'animation du site qui intègre notamment des publics jeunes et scolaires (...). 5. Il ressort des stipulations précitées que la mission confiée à Fontainebleau Tourisme consiste à gérer et à faire la promotion de ce lieu historique qu'est le " Grand Parquet " et, par la même, à contribuer à la promotion, en France et à l'étranger, de la commune de Fontainebleau, baptisée la " Ville du Cheval ". La convention précise que l'office de tourisme doit prendre à sa charge toutes les opérations de communication et qu'il peut soit de son propre chef, soit à la demande de la communauté de communes du pays de Fontainebleau, organiser des rencontres équestres. La convention autorise à cette fin l'office à commercialiser le site en procédant à la location de salles ou à la mise à disposition de terrains. Parallèlement, l'office de tourisme est contraint d'assurer une politique d'animation en intégrant notamment les publics jeunes et scolaires. L'office de tourisme accueille à ce titre, chaque année, le cross des écoles, les sorties ateliers et découvertes lors de la journée " Eté du Grand parquet ", une formation " sécurité routière " de trois jours pour 290 élèves, des interventions mensuelles dans le cadre du cycle " Ouvriers du paysage " et organise annuellement des stages de six semaines au profit des élèves de l'école Saint-Germain Laxis. Enfin, la convention conclue entre l'Office national des forêts et la communauté de communes du pays de Fontainebleau limite à quinze au maximum par an le nombre de manifestations non équestres pouvant être organisées par l'office de tourisme, dont quatre seulement peuvent être lucratives. 6. Il résulte de l'article 7 de la convention conclue, le 29 juillet 2011, entre l'office de tourisme et la communauté de communes du pays de Fontainebleau que cette dernière " garantit le versement d'une subvention d'exploitation en conséquence d'un déficit lié à l'exercice de ses missions ". Il ressort des pièces du dossier et notamment du budget primitif du " Grand Parquet " et du compte administratif afférents à l'année 2012 que les produits de gestion courante, qui correspondent à des revenus d'immeuble non affectés, constituent 4 % du montant total des recettes. C'est donc uniquement grâce au versement d'une subvention d'équilibre que le " Grand Parquet " parvient à conserver un équilibre budgétaire, étant précisé que la plupart des activités organisées sur place sont gratuites pour le public. 7. Il ressort des pièces du dossier que sur les sept employés de l'office, cinq sont des agents territoriaux mis à disposition par la communauté de communes, en application de l'article 3 de la convention conclue entre la communauté de communes et l'office de tourisme le 29 juillet 2011. La circonstance que cet office de tourisme soit soumis au plan comptable M 4 applicable aux services publics locaux à caractère industriel et commercial, ce qui au demeurant est le cas de tous les offices de tourisme créés sous un tel régime, et qu'un budget annexe soit spécifiquement dédié à l'activité correspondant au " Grand Parquet ", ne sauraient suffire à établir que le fonctionnement de cet établissement serait comparable à celui d'une entreprise privée. 8. Compte tenu de la nature des activités décrites, de leur financement, ainsi que de leur mode de fonctionnement, la mission " Grand Parquet " confiée à l'office de tourisme Fontainebleau Tourisme est conduite dans des conditions exclusives de tout caractère industriel et commercial et doit, par suite, être regardée comme présentant un caractère administratif . C'est donc à tort que les premiers juges ont considéré, pour annuler la délibération en litige, que cette mission constituait un service public industriel et commercial, et qu'il était donc insusceptible de percevoir une subvention provenant d'une commune sauf à respecter, ce qui n'était pas le cas selon eux en l'espèce, l'une des deux exceptions prévues à l'article précité L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. 9. Il appartient toutefois à la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. Bandini. 10. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait illégale dans la mesure où elle ne respecterait pas l'obligation de motivation fixée par l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme inopérant, dans la mesure où la délibération en litige n'entrait pas dans le champ d'application de ces dispositions. 11. En second lieu, dans la mesure où l'activité " Grand Parquet " constitue un service public administratif, la communauté de communes a pu prévenir l'apparition d'un déficit généré par cette activité, sans entacher sa décision d'un détournement de pouvoir au regard des dispositions énoncées par l'article L. 2224-2 précitées du code général des collectivités territoriales. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé la délibération n° 7 du 17 janvier 2013. Sur les frais de justice : 13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Melun n° 1301873 du 7 décembre 2016 est annulé en tant qu'il a annulé la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du pays de Fontainebleau n° 7 du 17 janvier 2013. Article 2 : La demande en annulation présentée par M. Bandini contre cette décision devant le Tribunal administratif de Melun est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions d'appel de la communauté de communes du pays de Fontainebleau est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par M. Bandini sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...Bandini et à la communauté de communes du pays de Fontainebleau. Délibéré après l'audience du 1er avril 2019 à laquelle siégeaient : - M. Even, président de chambre, - Mme Hamon, président assesseur, - Mme d'Argenlieu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 23 avril 2019. Le rapporteur, L. d'ARGENLIEULe président, B. EVENLe greffier, S. GASPAR La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 17PA00362