Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 29/01/2024, 473507
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème - 7ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-01-29
Numéro : 473507
Rapporteur : M. Benoît Delaunay
Commissaire du gouvernement : Mme Dorothée Pradines
Avocat(s) : SCP PIWNICA & MOLINIE ; SAS HANNOTIN AVOCATS

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 473507, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 21 avril, 21 juillet et 1er décembre 2023 et le 4 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Ile-de-France Mobilités demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports de procéder à un nouvel examen, conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports, des dispositions relatives à la tarification de l'usage du réseau ferré national incluses dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024, et son annexe 5 détaillant les modalités de cette tarification ou, en cas d'annulation de ces dispositions à la suite de la requête enregistrée sous le n° 472871, de toutes nouvelles dispositions qui s'y substitueraient, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 32 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ; 4°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 473508, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 21 avril, 21 juillet et 1er décembre 2023 et le 4 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la région Occitanie demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports de procéder à un nouvel examen, conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports, des dispositions relatives à la tarification de l'usage du réseau ferré national incluses dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024, et son annexe 5 détaillant les modalités de cette tarification ou, en cas d'annulation de ces dispositions à la suite de la requête enregistrée sous le n° 472872, de toutes nouvelles dispositions qui s'y substitueraient, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l'Union européenne sur l'interprétation de l'article 32 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ; 4°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 473509, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 21 avril, 21 juillet et 1er décembre 2023 et le 5 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la région Nouvelle-Aquitaine demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports de procéder à un nouvel examen, conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports, des dispositions relatives à la tarification de l'usage du réseau ferré national incluses dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024, et son annexe 5 détaillant les modalités de cette tarification ou, en cas d'annulation de ces dispositions à la suite de la requête enregistrée sous le n° 472891, de toutes nouvelles dispositions qui s'y substitueraient, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l'Union européenne sur l'interprétation de l'article 32 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ; 4°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le n° 473511, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 21 avril, 21 juillet et 1er décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la région Grand Est demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports d'adopter un nouvel avis conforme sur le fondement du document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024 afin qu'elle exerce les prérogatives qui lui sont conférées par l'article L. 2133-5 du code des transports ; 3°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 5° Sous le n° 473519, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 24 avril, 21 juillet et 1er décembre 2023 et le 4 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la région Auvergne-Rhône-Alpes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports de procéder à un nouvel examen, conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports, des dispositions relatives à la tarification de l'usage du réseau ferré national incluses dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024, et son annexe 5 détaillant les modalités de cette tarification ou, en cas d'annulation de ces dispositions à la suite de la requête enregistrée sous le n° 472871, de toutes nouvelles dispositions qui s'y substitueraient, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 32 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ; 4°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 6° Sous le n° 473526, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 24 avril, 24 juillet et 1er décembre 2023 et le 4 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la région Bourgogne-Franche-Comté demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports de procéder à un nouvel examen, conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports, des dispositions relatives à la tarification de l'usage du réseau ferré national incluses dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024, et son annexe 5 détaillant les modalités de cette tarification ou, en cas d'annulation de ces dispositions à la suite de la requête enregistrée sous le n° 472871, de toutes nouvelles dispositions qui s'y substitueraient, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 32 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ; 4°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 7° Sous le n° 473548, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 24 avril, 21 juillet et 1er décembre 2023 et le 4 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Région Hauts-de-France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'avis n° 2023-008 du 9 février 2023 de l'Autorité de régulation des transports relatif à la fixation des redevances d'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré national pour les horaires de service 2024 à 2026 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports de procéder à un nouvel examen, conformément à l'article L. 2133-5 du code des transports, des dispositions relatives à la tarification de l'usage du réseau ferré national incluses dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2024, et son annexe 5 détaillant les modalités de cette tarification ou, en cas d'annulation de ces dispositions à la suite de la requête enregistrée sous le n° 472871, de toutes nouvelles dispositions qui s'y substitueraient, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 32 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ; 4°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 ; - le code des transports ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Benoît Delaunay, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin, avocat d'Ile-de-France Mobilités et des régions Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Grand Est, Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté et Hauts-de-France, et à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de SNCF Réseau ; Considérant ce qui suit : 1. Selon l'article L. 2111-9 du code des transports : " La société SNCF Réseau a pour mission d'assurer de façon transparente et non discriminatoire (...) : 1° L'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-5 du même code : " Le gestionnaire d'infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire publie chaque année un document de référence du réseau qui décrit les caractéristiques de l'infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités, ainsi que les informations nécessaires à l'exercice des droits d'accès au réseau (...) ". 2. Le I de l'article L. 2133-5 du code des transports dispose que : " I.- L'Autorité de régulation des transports émet un avis conforme sur la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national tenant compte : / 1° Des principes et des règles de tarification applicables sur ce réseau, prévus notamment, dans le cas de SNCF Réseau, à l'article L. 2111-25 ; / 2° De la soutenabilité de l'évolution de la tarification pour le marché du transport ferroviaire, et en considération de la position concurrentielle du transport ferroviaire sur le marché des transports ; / 3° Des dispositions du contrat, mentionné à l'article L. 2111-10, conclu entre l'Etat et SNCF Réseau. (...) ". 3. Il ressort des pièces des dossiers que la société SNCF Réseau, gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, a publié le 9 décembre 2022 sur son site internet le document de référence du réseau ferré national pour l'horaire de service 2024, qui comporte des dispositions tarifaires fixant les principes de tarification des redevances d'utilisation de l'infrastructure de ce réseau pour les horaires de service 2024 à 2026, leur barème pour l'horaire de service 2024 et leurs modalités d'évolution pour les horaires de service 2025 et 2026. L'Autorité de régulation des transports a rendu, le 9 février 2023, un avis défavorable, d'une part, sur les redevances de marché acquittées par les services conventionnés de six autorités organisatrices de transport " en tant que les volumes prévisionnels de circulations, tels que présentés à l'annexe 5.1.1 du document de référence du réseau (...) ont été arrêtés par SNCF Réseau selon des modalités non transparentes et sans consultation des autorité organisatrices de transport concernées " et, d'autre part, sur la fixation des redevances particulières d'utilisation des infrastructures pour les horaires de service 2024 à 2026, et a prononcé, sous ces réserves et pour le reste, un avis favorable sur les dispositions tarifaires du document de référence. Par sept requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, les régions Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est ainsi qu'Ile-de-France Mobilités, autorité organisatrice des services de transports publics de personnes dans la région Île-de-France, demandent au Conseil d'Etat l'annulation de cet avis. 4. Il résulte des dispositions citées aux points 1 et 2 que l'avis conforme de l'Autorité de régulation des transports, requis pour la fixation du tarif des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national, constitue un élément de la procédure d'élaboration des dispositions tarifaires du document de référence de ce réseau établi par SNCF Réseau, gestionnaire de cette infrastructure. Comme tel, il n'est pas susceptible de faire directement l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, sa légalité ne pouvant être contestée qu'à l'occasion d'un recours formé contre les dispositions tarifaires sur lesquelles il se prononce. Dans le cas où il est défavorable, un tel avis peut toutefois faire l'objet d'une demande d'annulation de la part du gestionnaire d'infrastructure auquel il s'impose. 5. Il résulte de ce qui précède que les requêtes d'Ile-de-France Mobilités et des régions Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Grand Est, Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté et Hauts-de-France, qui tendent à l'annulation d'un tel avis, ne sont pas recevables. 6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Autorité de régulation des transports qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par SNCF Réseau au même titre. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes d'Ile-de-France Mobilités, de la région Occitanie, la région Nouvelle-Aquitaine, la région Grand Est, la région Auvergne-Rhône-Alpes, la région Bourgogne-Franche-Comté et la région Hauts-de-France sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de SNCF Réseau présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à Ile-de-France Mobilités, la région Occitanie, la région Nouvelle-Aquitaine, la région Grand Est, la région Auvergne-Rhône-Alpes, la région Bourgogne-Franche-Comté et la région Hauts-de-France, à SNCF Réseau et à l'Autorité de régulation des transports. Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré à l'issue de la séance du 10 janvier 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Olivier Rousselle, Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Anne Courrèges, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, conseillers d'Etat et M. Benoît Delaunay, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 29 janvier 2024. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Benoît Delaunay La secrétaire : Signé : Mme Eliane Evrard