Conseil d'État, 8ème chambre, 09/07/2021, 445437, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-07-09
Numéro : 445437
Rapporteur : Mme Ophélie Champeaux
Commissaire du gouvernement : M. Romain Victor

Vu la procédure suivante : Par une protestation électorale enregistrée le 20 mars 2020, M. AB... D... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 dans la commune de Saint-Romain-de-Jalionas (Isère) en vue de la désignation des conseillers municipaux et communautaires. Par un jugement n° 2001848 du 18 septembre 2020, ce tribunal a rejeté cette protestation. Par une requête d'appel et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 octobre 2020 et 14 février 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de faire droit à sa protestation. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi du 29 juillet 1881 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la décision du Conseil constitutionnel du 17 juin 2020 n° 2020-849 QPC ; - le code électoral ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ophélie Champeaux, maître des requêtes, - les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. M. D... relève appel du jugement du 18 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa protestation tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux de la commune de Saint-Romain-de-Jalionas (Isère) à l'issue desquelles la liste conduite par M. G... a recueilli 504 voix, soit 50,55 % des suffrages exprimés, et a obtenu 18 sièges sur 23 au conseil municipal, tandis que la liste qu'il conduisait a recueilli 493 voix, soit 49,44 % des suffrages exprimés, et a obtenu les 5 autres sièges. Sur la requête d'appel de M. D... : 2. En premier lieu, l'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Dans ce contexte, le Premier ministre a adressé à l'ensemble des maires le 7 mars 2020 une lettre présentant les mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections municipales et communautaires prévues les 15 et 22 mars 2020. Ces mesures ont été précisées par une circulaire du ministre de l'intérieur du 9 mars 2020 relative à l'organisation des élections municipales des 15 et 22 mars 2020 en situation d'épidémie de coronavirus covid-19, formulant des recommandations relatives à l'aménagement des bureaux de vote et au respect des consignes sanitaires, et par une instruction de ce ministre, du même jour, destinée à faciliter l'exercice du droit de vote par procuration. Après consultation par le Gouvernement du conseil scientifique mis en place pour lui donner les informations scientifiques utiles à l'adoption des mesures nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, les 12 et 14 mars 2020, le premier tour des élections municipales a eu lieu comme prévu le 15 mars 2020. A l'issue du scrutin, les conseils municipaux ont été intégralement renouvelés dans 30 143 communes ou secteurs. Le taux d'abstention a atteint 55,34 % des inscrits, contre 36,45 % au premier tour des élections municipales de 2014. 3. Au vu de la situation sanitaire, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a reporté le second tour des élections, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020 et prévu que : " Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution ". Ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de valider rétroactivement les opérations électorales du premier tour ayant donné lieu à l'attribution de sièges et ne font ainsi pas obstacle à ce que ces opérations soient contestées devant le juge de l'élection. 4. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de mille habitants et plus : " Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour (...) ". 5. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020 le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue du premier tour de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 6. M. D... fait valoir que les électeurs de la commune ont été particulièrement inquiétés par les discours du Président de la République et du Premier ministre précédant immédiatement le scrutin, que la réunion publique qu'il organisée le vendredi 13 mars 2020 n'a pas pu se tenir dans de bonnes conditions du fait des conditions sanitaires et que ces mêmes conditions ont entraîné un fort taux d'abstention. Il soutient que circonstances ont été de nature, compte tenu du faible écart de voix entre les deux listes en présence, à porter atteinte à la sincérité du scrutin, 7. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que l'abstention aurait été sensiblement plus forte à Saint-Romain-de-Jalionas qu'au niveau national, celle-ci s'établissant à 56,19 % lors du scrutin du 15 mars 2020 contre un taux de 55,34 % pour l'ensemble du territoire. Par ailleurs, il ne résulte en tout état de cause d'aucun élément du dossier, et notamment pas des attestations produites, que l'abstention aurait été le fait d'électeurs potentiels de la liste conduite par M. D... plutôt que d'électeurs potentiels de la liste conduite par son adversaire. Enfin, les allégations de M. D... selon lesquelles ils n'aurait pas pu tenir le 13 mars 2020, en raison du contexte sanitaire, une réunion publique dans des conditions de nature à garantir l'égalité entre les candidats ne sont assorties d'aucune précision. Il en résulte que le grief tiré de ce que le niveau de l'abstention aurait altéré la sincérité du scrutin ne peut qu'être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 62-1 du code électoral : " Pendant toute la durée des opérations électorales, la liste des électeurs par bureau de vote établie à partir de la liste électorale de la commune reste déposée sur la table à laquelle siège le bureau. Cette liste comporte les mentions prévues aux deuxième et troisième alinéas du I de l'article L. 161 ainsi qu'un numéro d'ordre attribué à chaque électeur. / Cette liste constitue la liste d'émargement. / Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement ". L'article L. 16 du même code prévoit que : " I.- La liste électorale de la commune est extraite d'un répertoire électoral unique et permanent. Ce répertoire est tenu par l'Institut national de la statistique et des études économiques aux seules fins de gestion du processus électoral. / A Paris, Marseille et Lyon, la liste électorale est extraite par arrondissement. Le répertoire électoral unique comprend les noms, prénoms, date et lieu de naissance, domicile ou lieu de résidence de chaque électeur, ainsi que toutes autres informations définies par décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, nécessaires à la bonne tenue du répertoire. / L'indication du domicile ou de la résidence comporte celle de la rue et du numéro, là où il existe, ainsi que l'indication du bureau de vote correspondant au périmètre géographique dont relève l'électeur et qui lui a été attribué par le maire. (...) ". 9. Si M. D... soutient que le document utilisé à des fins d'émargement au bureau de vote n° 2 de la commune n'était pas régulier, il résulte de l'instruction que ce document comportait, sous forme de tableau, la liste de l'ensemble des électeurs figurant sur la liste électorale, assortie des mentions prévues aux deuxième et troisième alinéa du I de l'article L. 16 du code électoral ainsi que le numéro d'ordre attribué à chacun, et qu'une case était destinée à la signature de ces derniers. Il en résulte que le grief tiré de ce que ce document méconnaissait les prescriptions de l'article L. 62-1 manque en fait. 10 En troisième lieu, aux termes de l'article R. 76 du code électoral : " A la réception d'une procuration dont la validité n'est pas limitée à un seul scrutin, le maire inscrit sur la liste électorale, à l'encre rouge, à côté du nom du mandant, celui du mandataire. Mention de la procuration est également portée à l'encre rouge à côté du nom du mandataire. / Les indications portées à l'encre rouge sur la liste électorale sont reproduites sur la liste d'émargement. / A la réception d'une procuration valable pour un seul scrutin, le maire porte ces indications sur la liste d'émargement seulement. (...) ". 11. Il résulte de l'instruction que, dans le bureau de vote n° 2, la mention de l'existence d'une procuration n'a, pour sept électeurs ayant donné une procuration à un tiers, pas été régulièrement reportée sur la liste utilisée pour l'émargement, en méconnaissance des prescriptions de l'article R. 76 du code électoral. Cette irrégularité ayant été de nature à priver les électeurs de la faculté d'exercer leur contrôle, les sept suffrages correspondants ne doivent pas être pris en compte. L'écart de voix entre les deux listes en présence étant toutefois supérieur à sept, cette irrégularité demeure sans incidence sur le résultat du scrutin. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. D... ne peut qu'être rejetée. Sur les conclusions de M. G... et autres tendant à l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : 13. Aux termes de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 rendu applicable par l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts (...) ". La requête d'appel de M. D... comporte des affirmations selon desquelles les attestations produites par les membres élus de la liste adverse témoigneraient de ce que leurs signataires craignent de s'opposer à celui qui " aura le pouvoir de faire la pluie et le beau temps sur la commune pendant six ans, notamment en matière d'urbanisme dans un milieu rural " et que les défendeurs " étaient prêts à faire n'importe quoi pour faire du chiffre au niveau des attestations ". Ces allégations, pour regrettables qu'elles soient, ne peuvent être regardées comme présentant un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire au sens des dispositions précitées. Par suite, les conclusions de M. G... et autres présentées sur ce fondement ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions de M. G... et autres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D... les sommes demandées par M. G... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. G... et autres au titre des articles L. 741-2 et L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. AB... D..., M. H... G..., Mme Q... T..., M. X... AG..., Mme M... AC..., M. C... K..., Mme O... I..., M. B... AE..., Mme AK... V..., M. AJ... S..., Mme L... U..., M. AA... A..., Mme Z... Y..., M. H... N..., Mme J... F..., M. AF... P..., Mme AI... AH..., M. AL... W... et Mme AD... R... et au ministre de l'intérieur.