CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 19/01/2023, 21TL20520, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-01-19
Numéro : 21TL20520
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : GRAPHENE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société City Star Aménagement (CSA) a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Frouzins à lui verser, à titre principal, la somme de 587 730 euros ou, à titre subsidiaire, la somme de 382 989 euros, assortie des intérêts légaux majorés de cinq points, en restitution de la participation mise à sa charge par une convention de projet urbain partenarial conclue avec cette commune. Par un jugement n° 1803375 rendu le 18 décembre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté cette demande, ainsi que les conclusions présentées par la commune de Frouzins au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 12 février 2021 et le 28 mai 2021 sous le n° 21BX00520 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, puis sous le n° 21TL20520 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la société City Star Aménagement (CSA), représentée par Me Leparoux, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 18 décembre 2020 ; 2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Frouzins a implicitement rejeté sa réclamation préalable présentée le 18 avril 2018 ; 3°) à titre principal, de condamner la commune de Frouzins à lui verser la somme de 587 730 euros, assortie des intérêts légaux majorés de cinq points, en restitution de la participation mise à sa charge par la convention de projet urbain partenarial ; 4°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Frouzins à lui verser la somme de 382 989 euros, assortie des intérêts légaux majorés de cinq points, en restitution de la participation mise à sa charge par la convention de projet urbain partenarial ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Frouzins une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le tribunal administratif de Toulouse a statué infra petita en ne se prononçant pas sur ses conclusions indemnitaires présentées à titre subsidiaire ; - les premiers juges auraient dû mettre en œuvre leurs pouvoirs d'instruction en ordonnant la production de données chiffrées par la commune ; - le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation et d'une erreur de droit s'agissant de la projection de la population du lotissement ; Sur le bien-fondé du jugement : - la participation de 280 000 euros mise à sa charge au titre de l'extension du groupe scolaire n'est pas justifiée au regard du nombre d'enfants attendus et des capacités d'accueil restantes dans les écoles de la commune ; à titre subsidiaire, le montant de cette participation présente un caractère disproportionné et doit être ramené à 126 000 euros ; - la participation de 178 606 euros mise à sa charge au titre des travaux du centre de loisirs est disproportionnée au regard du nombre d'enfants attendus ; à titre subsidiaire, le montant de cette participation doit être ramené à la somme de 53 261 euros ; - les participations de 88 889 euros et 40 235 euros mises à sa charge au titre de la salle associative et festive Gascogne et de la salle culturelle et de l'espace Saint-Germier ne sont pas justifiées dès lors que ces équipements répondent à des besoins extérieurs à la commune ; à titre subsidiaire, les montants de ces participations sont disproportionnés et doivent être ramenés aux sommes respectives de 1 890 euros et 23 767 euros. Par un mémoire en défense enregistré le 4 mai 2021, la commune de Frouzins, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société CSA le paiement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par une ordonnance en date du 8 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 7 juillet 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Tzarowsky, représentant la société CSA, et de Me Marti, représentant la commune de Frouzins. Une note en délibéré présentée par la société requérante, représentée par Me Leparoux, a été enregistrée le 6 janvier 2023. Considérant ce qui suit : 1. La société France Terre, projetant la construction d'une " résidence sénior " sur des parcelles situées sur le territoire de la commune de Frouzins (Haute-Garonne), a conclu avec ladite commune, le 3 décembre 2010, une convention de projet urbain partenarial prévoyant notamment la participation de cette société au financement de cinq équipements publics pour un montant total de 613 720 euros. Le projet n'ayant pas pu se concrétiser, la société France Terre a prévu l'aménagement d'un lotissement de quarante-neuf lots à usage d'habitat sur ces mêmes parcelles et les parties ont conclu, le 9 mars 2012, un avenant à la convention de projet urbain partenarial pour prendre en compte cette modification. En vertu de cet avenant, la société France Terre s'est engagée à participer au financement de quatre équipements publics, distincts de ceux initialement prévus, pour un montant total de 587 730 euros. Elle a obtenu, le 22 juin 2012, un permis d'aménager autorisant la réalisation du lotissement projeté. Ce permis a été transféré le 5 mars 2013 à la société City Star Aménagement (CSA). Entre le 4 juin 2013 et le 19 juin 2014, la commune de Frouzins a émis quatre titres exécutoires successifs pour le recouvrement des sommes prévues par la convention de projet urbain partenarial, dont la société CSA s'est acquittée entre le 28 juin 2013 et le 2 septembre 2014. Ladite société a adressé au maire de Frouzins, le 18 avril 2018, un courrier reçu par la commune le 23 avril suivant, par lequel elle a sollicité la restitution de l'ensemble des sommes versées, augmentées des intérêts au taux légal majoré de cinq points, sur le fondement des dispositions de l'article L. 332-30 du code de l'urbanisme. En l'absence de réponse expresse du maire à ce courrier, la société CSA a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Frouzins à lui restituer les sommes correspondantes. Par la présente requête, la société CSA relève appel du jugement du 18 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté cette demande. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier de première instance que, par son mémoire en réplique n° 2 enregistré le 25 mars 2019, la société CSA avait ajouté à sa demande indemnitaire initiale, tendant à la restitution de l'intégralité de la somme de 587 730 euros mise à sa charge par la convention de projet urbain partenarial, une demande subsidiaire tendant à la restitution d'une partie de cette somme à hauteur de 382 989 euros. En rejetant les conclusions indemnitaires présentées par ladite société dans leur totalité après avoir estimé qu'aucune des participations en litige ne présentait un caractère disproportionné, le tribunal administratif a implicitement mais nécessairement rejeté les conclusions subsidiaires tendant à la condamnation partielle de la commune de Frouzins. La société appelante n'est donc pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient statué en-deçà des conclusions dont ils se trouvaient saisis. 3. En deuxième lieu, le tribunal administratif a exposé au point 4 du jugement attaqué les raisons pour lesquelles il ne jugeait pas pertinente l'estimation de la population attendue dans le lotissement, telle que réalisée par la société requérante sur la base des données générales de la population de la commune de Frouzins, compte tenu notamment de leur caractère postérieur à la conclusion de l'avenant et de la nécessité de prendre en compte la taille des constructions projetées. En se prononçant de la sorte, les premiers juges ont suffisamment motivé leur position sur ce point. Dès lors que le dossier qui leur était soumis permettait en outre de connaître avec précision les caractéristiques des logements prévus dans le lotissement, ils n'ont pas davantage méconnu leur office en s'abstenant de solliciter, au titre de leurs pouvoirs d'instruction, la production de données statistiques complémentaires par la commune de Frouzins. 4. En troisième lieu, le moyen soulevé par la société CSA tiré de ce que le tribunal aurait commis une erreur de droit en écartant son estimation de la population attendue dans le lotissement relève du bien-fondé du jugement et n'a pas d'incidence sur sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement : 5. D'une part, aux termes de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au présent litige : " Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : / 1° Le versement de la taxe d'aménagement prévue par l'article L. 331-1 ou de la participation instituée dans les secteurs d'aménagement définis à l'article L. 332-9 dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ou dans les périmètres fixés par les conventions visées à l'article L. 332-11-3 ; / (...) ". Par ailleurs, selon l'article L. 332-12 du même code : " Les dispositions des articles L. 332-6 et L. 332-7 sont applicables dans les conditions suivantes aux bénéficiaires de permis d'aménager et aux associations foncières urbaines de remembrement autorisées ou constituées d'office. / (...) En outre, les bénéficiaires de permis d'aménager peuvent être tenus au versement de la participation instituée dans les périmètres fixés par les conventions mentionnées à l'article L. 332-11-3. (...) ". 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme auquel renvoient les articles précités : " Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d'urbanisme ou les documents d'urbanisme en tenant lieu, lorsqu'une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres mentionnés à l'article L. 332-15, le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme (...), une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements. / Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. / (...) / La participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains bâtis ou non bâtis. ". 7. Enfin, aux termes de l'article L. 332-30 du code de l'urbanisme : " Les taxes et contributions de toute nature qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions des articles L. 311-4 et L. 332-6 sont réputées sans cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût de prestations fournies sont sujettes à répétition. L'action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention des prestations indûment exigées. / Les acquéreurs successifs de biens ayant fait l'objet des actes mentionnés à l'article L. 332-28 ou situés dans une zone d'aménagement concerté ou dans une zone couverte par une convention de projet urbain partenarial peuvent également exercer l'action en répétition prévue à l'alinéa précédent. Pour ces personnes, l'action en répétition se prescrit par cinq ans à compter de l'inscription sur le registre prévu à l'article L. 332-29 attestant que le dernier versement a été opéré ou la prestation obtenue. / Les sommes à rembourser au titre des deux alinéas précédents portent intérêt au taux légal majoré de cinq points. (...) ". 8. En l'espèce, pour contester le bien-fondé des participations mises à sa charge par l'avenant à la convention de projet urbain partenarial au regard des besoins des habitants du lotissement, la société CSA s'appuie notamment sur une estimation de la population attendue au sein dudit lotissement, réalisée par ses soins en projetant sur les quarante-neuf lots prévus les statistiques relatives à la composition des ménages telles que constatées en 2014 dans la population générale de la commune de Frouzins. Ladite société considère, sur la base de cette méthodologie, que le lotissement projeté avait vocation à accueillir environ 126 habitants, représentant 1,43 % de la population communale et incluant 30 enfants âgés de 0 à 14 ans dont seulement 18 en âge d'être scolarisés. Toutefois et ainsi que l'ont retenu à bon droit les premiers juges, l'estimation de la population attendue dans le lotissement ne pouvait être établie sans prendre en compte la consistance des constructions à réaliser en son sein. Il résulte à cet égard de l'instruction et notamment des mentions du permis d'aménager que l'opération portait sur une surface maximale de plancher constructible de 7 688 m2, soit une surface moyenne de 156,90 m2 par lot, correspondant à des maisons individuelles de types T 4 ou T 5 propres à héberger des ménages composés de quatre ou cinq personnes. La commune a par ailleurs produit une étude portant sur l'analyse croisée de la population, du nombre de logements et du nombre d'élèves sur la période 2001/2011, laquelle permettait déjà de confirmer sa capacité à accueillir un plus grand nombre de familles avec enfants en proposant des constructions de plus grande taille. Par suite, la collectivité a pu valablement estimer que le lotissement projeté avait vocation à accueillir une population totale de l'ordre de 200 nouveaux habitants, représentant environ 2,53 % de la population communale selon les données les plus récentes connues en 2012 et comptant une majorité de familles avec un ou deux enfants en âge scolaire. La société requérante ne conteste pas utilement les éléments statistiques apportés par la commune et notamment la projection du nombre d'habitants en se bornant à produire la liste des acquéreurs des lots, laquelle ne comporte au demeurant aucune précision sur la composition des quarante-neuf ménages. En ce qui concerne la participation pour l'extension d'un groupe scolaire : 9. Il est constant que la participation de 280 000 euros prévue par le projet urbain partenarial sous l'intitulé " extension de l'école " correspond à l'intégralité du coût prévisionnel des travaux de création de deux classes supplémentaires au sein du groupe scolaire Pierre et Marie Curie comportant une section maternelle et une section primaire. Compte tenu de la projection de population retenue au point précédent, il pouvait être raisonnablement attendu au sein du nouveau lotissement l'arrivée d'une cinquantaine d'enfants en âge d'être scolarisés dans ledit groupe scolaire, lequel n'est situé qu'à 200 mètres de l'emprise de l'opération. Si la société requérante soutient qu'il y avait suffisamment de places vacantes pour accueillir ces élèves dans les quatre écoles de Frouzins, la seule référence à un document établi par une association locale ne permet pas de le démontrer, alors que la commune souligne que cette pièce comporte des indications erronées, que l'analyse repose sur des taux d'occupation peu réalistes et que le nombre de places allégué reste en toute hypothèse réduit au sein du groupe scolaire Pierre et Marie Curie le plus proche du lotissement. Dans ces conditions, la société CSA n'est fondée à soutenir ni que l'extension de cette école n'était pas nécessaire pour répondre aux besoins des nouveaux habitants, ni que la prise en charge du coût correspondant à la création de deux classes présenterait un caractère disproportionné au regard du nombre d'enfants en âge scolaire. En ce qui concerne la participation pour la réalisation d'un centre de loisirs : 10. Il ressort des termes de l'avenant signé le 9 mars 2012 que la participation de 178 000 euros mise à la charge de la société appelante au titre du centre de loisirs correspond à 9,49 % du coût des travaux de construction de cet équipement. Il résulte de l'instruction que ledit centre de loisirs a été fréquenté en 2012 par 366 enfants de la commune, soit environ 40 % de l'effectif des tranches d'âge qui y sont éligibles, les mercredis après-midi et pendant les périodes de vacances scolaires. En se bornant à invoquer les données constatées durant les seuls mois d'été 2016, la société requérante ne démontre pas que le taux de contribution de 9,49 % retenu dans l'avenant était hors de proportion par rapport au nombre d'enfants prévus dans le nouveau lotissement et susceptibles d'être pris en charge dans cette structure de loisirs. En ce qui concerne les participations pour la réalisation des salles culturelles et associatives et d'espaces publics : 11. Il résulte de l'instruction que la somme de 40 235 euros versée par la société requérante au titre de la réalisation de la salle culturelle et de l'espace Saint-Germier représente 2,37 % du coût prévisionnel des travaux relatifs à ces équipements publics, lesquels ne recouvrent pas seulement une salle de spectacle, mais également un parc ainsi qu'une aire de jeux pour enfants. Contrairement à ce que soutient la société et ainsi que l'a rappelé à juste titre le tribunal administratif, il ne résulte ni des dispositions précitées, ni d'aucun autre texte ou principe, que des installations ouvertes à l'ensemble des habitants de la commune, voire à une population extérieure à cette dernière, ne pourraient pas être intégrées dans une convention de projet urbain partenarial, sous réserve qu'elles répondent bien aux besoins des habitants de l'opération concernée et que le montant mis à la charge de l'aménageur n'excède pas la part proportionnelle à ces besoins. En l'espèce, le taux de participation de 2,37 % prévu par l'avenant pour ces équipements d'intérêt général justifiés par l'accroissement de la population communale ne peut être regardé comme excessif, alors que le lotissement avait vocation à accueillir environ 2,53 % des habitants de ladite commune ainsi qu'il a été dit au point 8 du présent arrêt. 12. En revanche, il résulte des stipulations de l'avenant conclu le 9 mars 2012 que le montant de 88 889 euros mis à la charge de la société requérante au titre de la réalisation de la salle associative et festive Gascogne représente 65,84 % du coût prévisionnel de l'ouvrage. S'il pouvait être légalement prévu une contribution de l'aménageur à une telle salle réservée en priorité à l'usage des associations et écoles de la commune, la collectivité ne justifie pas du niveau élevé du taux de participation retenu en se bornant à relever, sans d'ailleurs l'établir, la proximité relative de cette salle par rapport au lotissement. La société CSA est donc fondée à soutenir que la contribution prévue à ce titre présente un caractère disproportionné au regard des seuls besoins des habitants des constructions projetées et qu'elle n'était dès lors pas légalement justifiée. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation du niveau de participation de la société appelante aux travaux de la salle Gascogne en appliquant le même taux que celui retenu pour la salle et l'espace Saint-Germier, soit 2,37 %. Il s'ensuit que le montant de la contribution exigible à ce titre doit être ramené à la somme de 3 199 euros et que la commune de Frouzins doit donc être condamnée à restituer à la société CSA l'écart, réputé sans cause, entre cette somme et celle dont la société s'est acquittée le 28 avril 2014, soit la somme de 85 690 euros, laquelle sera assortie des intérêts à compter du 23 avril 2018, date de réception de la réclamation préalable, au taux légal majoré de cinq points ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 332-30 du code de l'urbanisme rappelées au point 7. 13. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit que la société CSA est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande à hauteur de la somme mentionnée au point 12 du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Par conséquent, les conclusions présentées par la société CSA et la commune de Frouzins au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. D E C I D E : Article 1er : La commune de Frouzins est condamnée à restituer à la société CSA la somme de 85 690 euros, laquelle sera assortie des intérêts au taux légal majoré de cinq points à compter du 23 avril 2018. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse en date du 18 décembre 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Frouzins sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société City Star Aménagement et à la commune de Frouzins. Délibéré après l'audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL20520