CAA de DOUAI, 3ème chambre, 23/09/2021, 20DA02059, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-23
Numéro : 20DA02059
Président : Mme Borot
Rapporteur : M. Nil  Carpentier-Daubresse
Commissaire du gouvernement : M. Cassara
Avocat(s) : INGELAERE & PARTNERS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'arrêté du 8 avril 2015 par lequel le maire de Houdain a réduit le montant de son indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, ensemble la décision en date du 17 juillet 2015 de rejet de son recours gracieux, d'enjoindre à la commune de la rétablir dans son droit à cette indemnité depuis le 8 avril 2015 sur la base du coefficient 7, assortie des intérêts de droit, et de reconstituer sa carrière, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la commune une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une ordonnance n° 1507591 du 16 juillet 2018, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Lille a donné acte du désistement de Mme B.... Par une ordonnance n° 18DA01646 du 6 décembre 2018, le président de la cour administrative d'appel de Douai a annulé l'ordonnance n° 1507591 du 16 juillet 2018 de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Lille et a donné acte du désistement de Mme B.... Par une décision n° 427834 du 30 décembre 2020, le Conseil d'Etat a annulé cette ordonnance, renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Douai et condamné la commune de Houdain à verser à Mme B... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés initialement sous le numéro 18DA01646, les 3 août 2018 et 21 mai 2021, Mme B..., représentée par Me Mauro, demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Lille en date du 16 juillet 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 8 avril 2015 lequel le maire de Houdain a réduit le montant de son indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, ensemble la décision du 17 juillet 2015 de rejet de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à la commune de Houdain de la rétablir dans son droit à une indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires depuis le 8 avril 2015 sur la base du coefficient 7, assortie des intérêts de droit, et de reconstituer sa carrière, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Houdain une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Nil Carpentier-Daubresse, premier conseiller, - les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public, - et les observations de Me Lachèvre pour la commune de Houdain. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... B..., titulaire du grade de rédacteur principal de 1ère classe, est employée au sein des services de la commune de Houdain. Par un arrêté du 8 avril 2015, le maire de Houdain a réduit le montant de son indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, en abaissant de 7 à 3 le coefficient appliqué au montant de référence, correspondant à une baisse mensuelle de 285,96 euros. Par une décision du 17 juillet 2015, il a rejeté le recours gracieux de Mme B... dirigé contre cet arrêté. Par une ordonnance du 16 juillet 2018, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Lille a donné acte du désistement de la requête de Mme B..., sur le fondement des dispositions de l'article R. 612-5-1 du code de justice administrative, qui avait demandé l'annulation de l'arrêté du 8 avril 2015, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Par une ordonnance du 6 décembre 2018, le président de la cour administrative d'appel de Douai a annulé l'ordonnance du 16 juillet 2018 et donné acte du désistement de Mme B... de l'ensemble des conclusions de sa requête. Par une décision du 30 décembre 2020, le Conseil d'Etat a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Douai. Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 2. Aux termes de l'article R. 612-5-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'état du dossier permet de s'interroger sur l'intérêt que la requête conserve pour son auteur, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, le président de la chambre chargée de l'instruction, peut inviter le requérant à confirmer expressément le maintien de ses conclusions. La demande qui lui est adressée mentionne que, à défaut de réception de cette confirmation à l'expiration du délai fixé, qui ne peut être inférieur à un mois, il sera réputé s'être désisté de l'ensemble de ses conclusions. ". Aux termes de l'article R. 611-8-2 du même code dans sa version alors en vigueur : " Toute juridiction peut adresser par le moyen de l'application informatique mentionnée à l'article R. 414-1, à une partie ou à un mandataire qui y est inscrit, toutes les communications et notifications prévues par le présent livre pour tout dossier. Les parties ou leur mandataire sont réputés avoir reçu la communication ou la notification à la date de première consultation du document qui leur a été ainsi adressé, certifiée par l'accusé de réception délivré par l'application informatique, ou, à défaut de consultation dans un délai de deux jours ouvrés à compter de la date de mise à disposition du document dans l'application, à l'issue de ce délai. (...) ". 3. Il ressort de l'ordonnance attaquée que celle-ci a retenu que Mme B..., n'ayant pas informé, dans le délai d'un mois imparti, le tribunal administratif de Lille du maintien de sa requête, en application de l'article R. 612-5-1 du code de justice administrative, était réputée s'être désistée de sa demande. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes du courrier du greffe du tribunal administratif de Lille en date du 13 juin 2018 mis à disposition du conseil de Mme B..., via l'application Télérecours, que cette dernière disposait, à compter de la notification de ce courrier, d'un délai d'un mois pour informer le tribunal du maintien de sa demande. Faute de consultation de l'application Télérecours par le conseil de Mme B... à l'expiration d'un délai de deux jours ouvrés, en application des dispositions précitées de l'article R. 611-8-2 du code de justice administrative, la mise à disposition de ce courrier est réputée intervenue le 15 juin 2018. C'est donc à tort que la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Lille a pris l'ordonnance attaquée à la date du 16 juillet 2018, soit avant l'expiration du délai franc imparti à l'intéressée qui expirait ce même jour à minuit. Mme B... est donc fondée à soutenir que l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité et, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité soulevés, à en demander l'annulation. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Lille. Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Houdain : 5. En premier lieu, contrairement à ce que fait valoir la commune de Houdain, le maire a pris une décision explicite, le 17 juillet 2015, de rejet du recours gracieux formé par Mme B.... Ce recours administratif n'étant pas un préalable obligatoire au recours contentieux, cette décision ne se substitue pas à l'arrêté initial du maire de Houdain en date du 8 avril 2015. Par suite, tant l'arrêté du 8 avril 2015 que la décision du 17 juillet 2015 étaient susceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux, de sorte que la demande présentée par Mme B... à leur encontre n'est pas irrecevable. 6. En second lieu, après l'expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s'ils sont d'ordre public, les moyens soulevés par le demandeur qui relèvent d'une cause juridique différente de celle à laquelle se rattachent les moyens invoqués dans sa demande avant l'expiration de ce délai. 7. Si la commune de Houdain fait valoir que les moyens de légalité externe développés dans la demande introduite par Mme B... devant le tribunal administratif de Lille sont irrecevables dès lors que seul un moyen de légalité interne avait été présenté dans son recours gracieux, il est constant que le principe rappelé au point précédent ne s'applique pas aux recours administratifs mais uniquement aux recours contentieux. Par suite, l'intéressée est recevable à soulever, dans sa demande, des moyens de légalité externe. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 8 avril 2015 : 8. Aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions, de l'engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service. [...] ". Aux termes de l'article 3 du décret du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des services déconcentrés, applicable aux collectivités territoriales : " Le montant de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires varie suivant le supplément de travail fourni et l'importance des sujétions auxquels le bénéficiaire est appelé à faire face dans l'exercice effectif de ses fonctions". La délibération du conseil municipal du 1er février 2013 relative au régime indemnitaire des agents territoriaux de Houdain prévoit que l'attribution de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, notamment pour les agents ayant le grade de rédacteur principal de 1ère classe, est modulée de manière individuelle pour tenir compte des spécificités du poste occupé et énumère certains critères, tels que le niveau de technicité de l'emploi et le niveau de responsabilité. 9. En premier lieu, il ressort de l'arrêté attaqué du 8 avril 2015 que celui-ci vise les lois du 13 juillet 1983 et 26 janvier 1984 ainsi que la délibération du conseil municipal du 1er février 2013 relative au régime indemnitaire des agents territoriaux de la commune de Houdain. Par ailleurs, il mentionne que les indemnités et primes retenues sont appréciées au regard de la situation statutaire de l'intéressée, de sa manière de servir et de son niveau de responsabilité attaché à son emploi. L'arrêté, qui comporte l'indication des motifs de droit et de fait qui en constituent le fondement, est ainsi suffisamment motivé. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 3 mars 2015 antérieur à l'arrêté en litige, le maire de Houdain a indiqué à Mme B... qu'à la suite d'une réorganisation de l'ensemble des services, elle avait été affectée depuis le 1er janvier 2015 dans les fonctions de directrice de l'aide sociale et que son régime indemnitaire serait modifié à compter du 8 avril 2015 afin de tenir compte de son niveau de responsabilité et de sa technicité, conformément à sa nouvelle fiche de poste. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté. 10. En deuxième lieu, une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 11. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'une réorganisation des services au 1er janvier 2015, Mme B..., qui exerçait jusqu'alors les fonctions de directrice du centre communal d'action sociale, a été nommée dans les fonctions de directrice de l'action sociale et n'effectuait plus les missions de conseil du président du centre communal d'action sociale, de secrétariat du conseil d'administration du centre communal d'action sociale et de la préparation et du suivi du budget. Par ailleurs, les circonstances qu'une enquête administrative ait été réalisée en juillet 2014 concernant les dossiers de surendettement au sein du centre communal d'action sociale, qu'elle aurait été écartée d'une réunion annuelle concernant les expulsions, ce qui n'est au demeurant pas établi, et que le maire n'ait pas souhaité, par courrier du 29 décembre 2014, présenter son dossier de promotion interne au grade d'attaché à la commission administrative paritaire de l'année, ne permettent pas d'estimer que la diminution du montant de son indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires révèlerait une volonté de la sanctionner. De même, la note de service concernant l'instruction des dossiers d'aide sociale diffusée le 2 septembre 2015, soit postérieurement aux décisions contestées, ainsi que le courrier du 19 novembre 2015 que lui a adressé le maire de Houdain, à la suite du refus de Mme B... A... la saluer en public, ne sauraient davantage révéler une telle intention de la sanctionner. Dans ces conditions et alors au demeurant que l'appelante n'a pas contesté son changement d'affectation au 1er janvier 2015, l'arrêté attaqué, qui est motivé par la circonstance que le poste qu'elle occupe ne nécessite plus l'accomplissement de certaines tâches, ne peut être regardé comme constitutif d'une sanction déguisée. En outre, cet arrêté, qui porte sur le régime indemnitaire applicable à Mme B... et ne constitue pas, par lui-même, une mutation contrairement à ce que soutient l'appelante, n'entrait dans aucun des cas justifiant un avis préalable de la commission administrative paritaire, en particulier ceux visés par l'article 30 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure tenant à l'absence d'avis de la commission administrative paritaire et à l'absence de communication préalable de son dossier administratif doit être écarté. 12. En troisième lieu, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. Par suite, en l'absence de disposition législative l'y autorisant, l'administration ne peut, même lorsqu'elle est saisie d'une demande de l'intéressé en ce sens, déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision, à moins qu'il ne soit nécessaire de prendre une mesure rétroactive pour placer l'agent dans une situation régulière ou pour remédier à une illégalité. 13. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit précédemment, que l'arrêté en litige s'applique à compter du 8 avril 2015, soit sa date d'édiction, alors qu'il a été notifié le 13 avril 2015 à Mme B.... Dès lors qu'elle n'était pas dans une situation irrégulière et qu'il n'était pas davantage nécessaire de remédier à une illégalité, l'appelante est fondée à soutenir que l'arrêté en litige est illégal en tant qu'il s'applique du 8 au 12 avril 2015 inclus. 14. Il résulte tout de ce qui précède que Mme B... est uniquement fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 8 avril 2015, par lequel le maire de Houdain a réduit le montant de son indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, ensemble la décision du 17 juillet 2015 de rejet de son recours gracieux, en tant que ceux-ci s'appliquent du 8 au 12 avril 2015 inclus. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 15. Il y a lieu d'enjoindre à la commune de Houdain de verser à Mme B... la somme résultant de l'écart entre le coefficient 3 et le coefficient 7 appliqué au montant de référence de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires pour la période allant du 8 au 12 avril 2015 inclus, assortie des intérêts de droit et sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. En revanche, les motifs du présent arrêt n'impliquent pas que la commune de Houdain procède à la reconstitution de sa carrière, de sorte que ces conclusions doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens, une somme soit mise à la charge de la commune de Houdain qui n'est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... la somme demandée par la commune de Houdain au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : L'ordonnance du 16 juillet 2018 de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Lille est annulée. Article 2 : L'arrêté du maire de Houdain du 8 avril 2015 réduisant le montant de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires de Mme B..., ensemble la décision du 17 juillet 2015 de rejet de son recours gracieux, sont annulés en tant qu'ils s'appliquent du 8 au 12 avril 2015 inclus. Article 3 : Il est enjoint à la commune de Houdain de verser à Mme B... la somme résultant de l'écart entre le coefficient 3 et le coefficient 7 appliqué au montant de référence de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires pour la période allant du 8 au 12 avril 2015 inclus, assortie des intérêts de droit. Article 4 : Le surplus de la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Lille et de ses conclusions présentées devant la cour administrative d'appel de Douai est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Houdain au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la commune de Houdain. 1 7 N°20DA02059 1 3 N°"Numéro"