Conseil d'État, , 27/10/2021, 457277, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-27
Numéro : 457277

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 6 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A..., premier requérant dénommé, et les autres requérants mentionnés dans la requête demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n°2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ; 2°) à titre subsidiaire, de suspendre l'exécution du 8° de l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ; 3°) d'enjoindre au Président de la République, dans le délai de vingt-quatre heures à compter du prononcé de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'expiration de ce délai, un règlement invitant les employeurs et agences régionales de santé visés au V de l'article 13 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire à s'abstenir de toute exécution des dispositions de cette loi relatives à la vaccination obligatoire, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel se soit prononcé sur la question de sa conformité à la Constitution et jusqu'à ce que le Conseil d'Etat ait statué au fond sur la légalité du décret attaqué ; 4°) de surseoir à statuer et d'adresser à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante en lui demandant, eu égard à l'urgence, de soumettre le renvoi préjudiciel à la procédure accélérée : " Le principe d'égalité de traitement, principe général du droit de l'Union européenne, consacré par l'article 2 du traité sur l'Union européenne (TUE), la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, notamment ses articles 3 § 2, a), 7, 15, 16 et 17, les articles 8 et 14 combinés de la convention européenne des droits de l'homme, l'article 1er de son premier protocole additionnel et le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l'acceptation de certificats Covid-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat Covid numérique de l'Union européenne) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de Covid-19, notamment ses articles 3 §§ 1, b), 8, 6 et 11 lus à la lumière de ses considérants 7, 14, 36 et 62, doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une législation et une règlementation nationales, telles qu'elles résultent des articles 12 à 20 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, ainsi que des articles 49-1 et 49-2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans leur rédaction issue du 8° de l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021, en tant que l'application de ces normes nationales conduit à une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, au droit au respect des biens et à une discrimination au détriment des professionnels de santé et personnes assimilées justifiant du résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la Covid-19, tributaires, ce nonobstant, d'une obligation vaccinale, dont le manquement est sanctionné par l'interdiction d'exercice professionnel, la privation de toute rémunération, ainsi que par une peine de six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende ' " ; 5°) de surseoir à statuer et d'adresser à la Cour européenne des droits de l'homme la demande d'avis consultatif suivante : " Les articles 8 et 14 combinés de la convention européenne des droits de l'homme et l'article 1er de son premier protocole additionnel garantissant respectivement le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit à la non-discrimination et le droit au respect des biens, doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils sont susceptibles de déterminer, de leur chef, un constat, par le juge compétent, de violation de la convention et de ses protocoles, à l'occasion de la mise en œuvre d'une législation et d'une réglementation nationales, telles qu'elles résultent, en France, des articles 12 à 20 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, ainsi que des articles 49-1 et 49-2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans leur rédaction issue du 8° de l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021, en tant que l'application de ces normes nationales conduit à une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, au droit au respect des biens et à une discrimination au détriment des professionnels de santé et personnes assimilées justifiant du résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la Covid-19, tributaires, ce nonobstant, d'une obligation vaccinale, dont le manquement est sanctionné par l'interdiction d'exercice professionnel, la privation de toute rémunération, ainsi que par une peine de six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende ' " ; 6°) de dire qu'en raison des mesures gouvernementales destinées à ralentir la propagation du virus de la Covid-19, l'audience des référés se tiendra à distance par communication téléphonique avec l'avocat des requérants ; 7°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 12 000 euros au bénéfice de chaque requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la condition d'urgence est satisfaite dès lors, d'une part, que la mesure instituant une interdiction d'exercice avec suspension de la rémunération est entrée en vigueur le 15 septembre 2021 et, d'autre part, qu'aucune autre voie de droit ne permet, à bref délai, une protection juridictionnelle effective de leurs intérêts, auxquels l'exécution des dispositions attaquées porte une atteinte grave et immédiate, dès lors que deux d'entre eux ont fait l'objet de décisions de suspension ; - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; - le décret attaqué est entaché d'un vice de forme en ce qu'il ne comporte pas le contreseing du garde des sceaux, en méconnaissance de l'article 22 de la Constitution, alors que le décret concerne les professionnels de santé exerçant en milieu pénitentiaire, et à ce titre l'organisation des soins en milieu pénitentiaire ; - le décret a été pris sur le fondement de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021, dont les dispositions sont contraires à la Constitution et méconnaissent le droit de donner son consentement à un traitement médical, garanti par l'article 5 de la convention d'Oviedo et par l'article 3 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, le droit au respect de la vie privée et familiale, garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et le droit au respect des biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme relatif au droit au respect des biens ; - la suspension du décret attaqué implique nécessairement la mesure d'injonction demandée. Par un mémoire distinct, enregistré le 6 octobre 2021, présenté en application de l'article 88-1 de la Constitution du 4 octobre 1958, M. A... et les autres requérants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 12 à 20 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021. M. A... et les autres requérants soutiennent que ces dispositions sont applicables au litige, qu'elles n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution et qu'elles posent une question nouvelle et sérieuse. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - la convention d'Oviedo du 4 avril 1997 ; - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; - le code de justice administrative ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. 2. Le I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire instaure une obligation de vaccination pour les personnes qu'il énumère, notamment, au 1°, les personnes exerçant leur activité les établissements de santé, les établissements sociaux et médicaux sociaux et les autres établissements et services dont il fixe la liste, " 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I ; / 3° Les personnes, lorsqu'elles ne relèvent pas des 1° ou 2° du présent I, faisant usage : / a) Du titre de psychologue(...) ; / b) Du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur (...) ; / c) Du titre de psychothérapeute(...) ; / 4° Les étudiants ou élèves des établissements préparant à l'exercice des professions mentionnées aux 2° et 3° du présent I ainsi que les personnes travaillant dans les mêmes locaux que les professionnels mentionnés au 2° ou que les personnes mentionnées au 3° ". 3. Aux termes du II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 : " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la Covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises. / Ce décret fixe les éléments permettant d'établir un certificat de statut vaccinal pour les personnes mentionnées au même I et les modalités de présentation de ce certificat sous une forme ne permettant d'identifier que la nature de celui-ci et la satisfaction aux critères requis. Il détermine également les éléments permettant d'établir le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la Covid-19 et le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la Covid-19 ". 4. Aux termes du I de l'article 13 de la loi du 5 août 2021 : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. / Un décret détermine les conditions d'acceptation de justificatifs de vaccination, établis par des organismes étrangers, attestant de la satisfaction aux critères requis pour le certificat mentionné au même premier alinéa ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. " 5. M. A... et autres qui sont tous personnels soignants, demandent, sur le fondement des dispositions citées au point 1, la suspension de l'exécution de dispositions issues du décret du 7 août 2021 modifiant le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la crise sanitaire. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 6. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 7. En premier lieu, aux termes du premier alinéa du B du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 : " A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. " 8. Aux termes du II de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 : " Lorsque l'employeur constate qu'un salarié ne peut plus exercer son activité en application du I du présent article, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Le salarié qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de repos conventionnels ou des jours de congés payés. A défaut, son contrat de travail est suspendu. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent II, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que le salarié remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits légaux ou conventionnels acquis par le salarié au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, le salarié conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / La dernière phrase du deuxième alinéa du présent II est d'ordre public. / Lorsque le contrat à durée déterminée d'un salarié est suspendu en application du premier alinéa du présent II, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension. " Le III du même article dispose que : " Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public. / Lorsque le contrat à durée déterminée d'un agent public non titulaire est suspendu en application du premier alinéa du présent III, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension. " 9. Les dispositions du premier alinéa du B du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, citées au point 7, soumettent la poursuite de l'exercice de l'activité professionnelle des personnes mentionnées au point 2 à la présentation des documents mentionnés au point 4, dont le décret attaqué a pour objet de préciser les conditions de délivrance. Les dispositions du II et du III du même article, citées au point 8, en tirent les conséquences pour les salariés et pour les agents publics ne pouvant plus exercer leur activité en application de ces dispositions. Si les requérants allèguent, d'une part, que l'interdiction d'exercice pour les professionnels de santés non vaccinés qui résulte des dispositions du B du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 porte une atteinte injustifiée à la liberté d'entreprendre et, d'autre part, que, combinée avec les mesures prévues par les dispositions du II et du III du même article, elle porte en outre atteinte à la liberté de conscience des salariés et des agents publics et méconnaît le principe de proportionnalité des peines, cette circonstance est sans incidence sur la légalité des obligations dont ces dispositions ont pour objet de tirer les conséquences. Il en résulte que premier alinéa du B du I, le II et le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ne peuvent être regardé comme applicables au litige, au sens et pour l'application de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. 10. En second lieu, les griefs tirés de ce que les dispositions du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 citées au point 2 porteraient, d'une part, une atteinte injustifiée au principe d'égalité devant la loi, en ce qu'elles traitent les professionnels qui y sont soumis différemment de ceux qui relèvent du 1° du A du II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et, d'autre part, une atteinte disproportionnée au principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, ne sont pas assortis de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, la question soulevée en ce qui concerne ces dispositions, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. 11. Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionalité soulevée par les requérants. Sur les autres moyens de la requête : 12. Pour demander au juge des référés du Conseil d'Etat d'ordonner la suspension de l'exécution du décret du 7 août 2021, les requérants soutiennent que les dispositions de l'article 22 de la Constitution ont été méconnues, faute pour le décret d'être revêtu de la signature du garde des sceaux, ministre de la justice. Ils soutiennent en outre que les dispositions de la loi du 5 août 2021, sur le fondement desquelles ce décret a été pris, méconnaissent le droit de donner son consentement à un traitement médical, garanti par l'article 5 de la convention d'Oviedo et par l'article 3 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, le droit au respect de la vie privée et familiale, garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et le droit au respect des biens l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme. Ces moyens ne sont manifestement pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence prévue par les dispositions citées au point 1, la requête de M. A... et autres doit être rejetée, y compris, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du même code. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de M. A... et autres est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A..., premier requérant dénommé. Fait à Paris, le 27 octobre 2021 Signé : Jean-Yves Ollier