CAA de NANTES, 5ème chambre, 23/04/2024, 22NT02384, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-23
Numéro : 22NT02384
Président : M. DEGOMMIER
Rapporteur : Mme Anne-Maude  DUBOST
Commissaire du gouvernement : M. FRANK
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Kernevel a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 28 octobre 2019 par lequel le maire de la commune de Larmor-Plage (Morbihan) a modifié les cahiers des charges et le règlement des lotissements du " Parc de la Citadelle ". Par un jugement n° 1906015 du 9 juin 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé cet arrêté. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 26 juillet 2022, 9 octobre 2023 et 20 octobre 2023, la commune de Larmor-Plage, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 9 juin 2022 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société civile immobilière Kernevel devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de société civile immobilière Kernevel le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Larmor-Plage soutient que : - le jugement attaqué méconnait les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme ; - le jugement est insuffisamment motivé ; - le tribunal n'a pas mis à même les parties de discuter utilement le moyen relevé d'office ; - le jugement, qui a considéré que l'arrêté contesté présentait un caractère superfétatoire, devait en déduire que la demande était irrecevable ; - les dispositions de l'arrêté contesté étant divisibles, le tribunal devait prononcer l'annulation partielle de cet arrêté ; - la demande était irrecevable dès lors que la SCI Kernevel n'a pas justifié de l'accomplissement des formalités prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté contesté ne présente pas de caractère superfétatoire ; - l'arrêté contesté ne porte pas sur des règles étrangères aux dispositions de nature règlementaire relative à l'urbanisme ; - aucun texte n'impose à l'autorité administrative d'annexer à l'arrêté approuvant la modification des documents d'un lotissement l'accord des colotis sur la modification envisagée ; - le maire a vérifié que la majorité requise par l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme était satisfaite ; - aucun texte n'impose une procédure d'information de chaque coloti ; la SCI Kernevel a été informée préalablement à l'arrêté contesté ; - aucun texte n'impose une procédure de concertation préalable ; - l'arrêté contesté n'est pas entaché de détournement de pouvoir ; - l'arrêté contesté ne méconnait pas le droit de propriété ni la liberté contractuelle. Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 novembre 2022 et 30 octobre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société civile immobilière (SCI) Kernevel représentée par Me Dary, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Larmor-Plage une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens soulevés par la commune de Larmor-Plage ne sont pas fondés ; - le maire n'a pas vérifié que la majorité requise par l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme était satisfaite ; - la procédure d'information de chaque coloti n'a pas été respectée ; - l'arrêté contesté est entaché de détournement de pouvoir ; - l'arrêté porte une atteinte disproportionnée à son droit de propriété et au droit des colotis au maintien des conventions librement conclues ; - la modification du cahier des charges ne peut concerner que des clauses de nature règlementaire. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dubost, - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, - les observations de Me Vautier substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Larmor-Plage. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 28 octobre 2019, le maire de la commune de Larmor-Plage (Morbihan) a approuvé la modification des cahiers des charges et du règlement des deux lotissements du " Parc de la Citadelle ", qui avaient été approuvés par des arrêtés préfectoraux du 22 juin 1953 et du 6 mars 1961. La société civile immobilière (SCI) Kernevel a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette décision. La commune de Larmor Plage relève appel du jugement de ce tribunal du 9 juin 2022 par lequel celui-ci a annulé l'arrêté contesté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ". Ces dispositions ont pour objet de permettre que les parties à un litige mettant en cause un acte intervenu en matière d'urbanisme soient éclairées sur l'ensemble des vices susceptibles d'entacher la légalité de cet acte. 3. Aux termes de l'article L. 442-10 du même code : " Lorsque la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d'un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie le demandent ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s'il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé. Cette modification doit être compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable. (...) ". 4. D'une part, l'arrêté par lequel le maire décide, en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, de modifier le règlement et le cahier des charges d'un lotissement afin de mettre en concordance ses dispositions avec le plan local d'urbanisme en vigueur, doit être regardé comme une décision intervenue en matière d'urbanisme. D'autre part, le jugement attaqué qui annule la décision contestée après avoir relevé d'office un moyen d'ordre public, précise que cette annulation intervient " sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête ". Par cette motivation, le tribunal administratif laisse entendre que des moyens invoqués par les demandeurs auraient éventuellement pu conduire à l'annulation de la décision contestée. Dès lors, le tribunal a méconnu l'obligation que lui imposaient les dispositions précitées de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de régularité soulevés, la commune de Larmor-Plage est fondée à soutenir que le jugement est irrégulier et doit être annulé. 5. Il y a lieu de statuer immédiatement par la voie de l'évocation sur la demande présentée par la SCI Kernevel devant le tribunal administratif de Rennes en examinant dans ce cadre les moyens recevables présentés devant le tribunal ainsi que ceux présentés devant la cour. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 6. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme applicable à la date de la décision contestée : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. (...) ". 7. L'arrêté par lequel le maire décide, en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, de modifier le règlement et le cahier des charges d'un lotissement afin de mettre en concordance ses dispositions avec le plan local d'urbanisme en vigueur, doit être regardé comme une décision relative à un document d'urbanisme et non comme une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol. Ainsi, les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ne trouvent pas à s'appliquer à la demande présentée par la SCI Kernevel. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Larmor-Plage doit être écartée. Sur la légalité de l'arrêté contesté : 8. En premier lieu, les dispositions précitées de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme ne font pas obligation au maire d'annexer à l'arrêté modifiant les documents du lotissement les justificatifs de la vérification de la majorité requise par celles-ci. Par ailleurs, l'arrêté contesté mentionne que " le nombre de demandes écrites reçues respectent les conditions de majorité définies par l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, soit pour le lotissement de 1953, accord de 26 propriétaires sur 31 représentants 12 309 m² sur 15 052 m² de la surface totale (81,7 %) et pour le lotissement de 1961, accord de 11 propriétaires sur 12 représentants 4 834 m² sur 6 034 m² de la surface totale (80,9 %) ". La commune de Larmor-Plage a par ailleurs produit un tableau récapitulatif des accords, mentionnant pour chaque lot, le nom du propriétaire, la parcelle concernée, le nombre de signature reçues et faisant état de la complétude du dossier et du nombre de signatures requises. Par suite, alors que la société Kernevel se borne à soutenir que le maire de la commune n'aurait pas procédé aux vérifications nécessaires, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté méconnait les dispositions citées au point 3 doit être écarté. 9. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou règlementaire ne soumet la procédure de modification de tout ou partie des documents du lotissement à une procédure de concertation préalable. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la société Kernevel a été destinataire le 4 juillet 2019 d'un courrier explicitant la procédure de modification du règlement et des cahiers des charges envisagée, auquel était joint les cahiers des charges, les cahiers des charges modifiés, un tableau de synthèse des modifications ainsi qu'une notice explicative des modifications. Dans ces conditions la société Kernevel était informée de la modification exacte qui lui était proposée et à laquelle elle s'est d'ailleurs opposée. Si elle soutient qu'elle n'a pas été informée des réunions préparatoires à cette modification, qui se sont tenues les 12 et 19 juin 2019, cette circonstance est, à elle seule, sans incidence sur la légalité de la décision contestée. Par suite, le moyen doit être écarté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme applicable à la décision contestée : " Les règles d'urbanisme contenues dans les documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s'il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé, deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. De même, lorsqu'une majorité de colotis a demandé le maintien de ces règles, elles cessent de s'appliquer immédiatement si le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, dès l'entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Les dispositions du présent article ne remettent pas en cause les droits et obligations régissant les rapports entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement, ni le mode de gestion des parties communes. (...) ". 11. Par sa décision 2018-740 QPC du 19 octobre 2018, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, compte tenu de leur objet, autorisent uniquement la modification des clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d'urbanisme mais ne permettent pas de modifier des clauses étrangères à cet objet, intéressant les seuls colotis. Il y a lieu, pour l'application de l'article L. 442-9 du même code, de retenir, de la même façon, que ses dispositions prévoient la caducité des seules clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d'urbanisme. 12. La caducité prévue par l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente fasse usage des pouvoirs qu'elle tient des articles L. 442-10 et L. 442-11 du même code, pour modifier un cahier des charges contenant des règles d'urbanisme. 13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les règles d'urbanisme contenues dans le règlement et les cahiers des charges approuvés par le préfet les 22 juin 1953 et 6 mars 1961 sont devenues caduques, dès lors que la commune de Larmor-Plage était couverte depuis le 19 janvier 2011 par un plan d'occupation des sols. Toutefois, comme il a été dit au point précédent, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que le maire puisse, dans les conditions définies par l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, modifier les règles d'urbanisme contenues par les documents du lotissement. D'autre part, l'arrêté contesté vise, à la demande d'une majorité de colotis, à modifier les dispositions du règlement et des cahiers des charges afin de les mettre en concordance avec le plan local d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune. Les modifications qui portent sur des règles d'urbanisme telles que l'implantation, l'aspect extérieur des constructions, leur hauteur ou les clôtures, n'aggravent pas les contraintes pesant sur les colotis, et il ne ressort pas non plus des pièces du dossier qu'une telle modification, commandée par le respect des documents d'urbanisme en vigueur, porterait une atteinte disproportionnée au droit de propriété de la société Kernevel ou à sa liberté contractuelle. 14. Toutefois, ces modifications contiennent également des dispositions intéressant les seuls colotis. Ainsi, les dispositions du cahier des charges approuvé le 6 mars 1961 qui concernent l'obligation de clôturer de manière immédiate son terrain afin d'éviter toute communication avec le restant du lotissement (article 5), l'obligation de se clore sur les voies du lotissement dans un délai de 6 mois à compter de l'acte de vente (article 6) et celle relative à l'annexion à l'acte de vente de l'extrait de plan indiquant l'implantation des constructions (article 13) sont étrangères aux règles d'urbanisme et intéressent les seuls colotis. De telles dispositions ne pouvaient donc pas être modifiées par l'arrêté contesté. Par suite, le maire de Larmor-Plage a fait une inexacte application des dispositions précitées en tant seulement qu'il a modifié les articles 5, 6 et 13 du cahier des charges du lotissement approuvé le 6 mars 1961. 15. En quatrième lieu, il résulte des termes de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme précité que lorsque le cahier des charges n'a pas été approuvé, seules les clauses de nature règlementaire peuvent être modifiées. Au cas présent, les cahiers des charges ayant été approuvés par arrêtés préfectoraux des 22 juin 1953 et 6 mars 1961, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté ne pouvait procéder qu'à la modification des clauses de nature règlementaire des cahiers des charges ne peut qu'être écarté. 16. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté a pour but de mettre en concordance les cahiers des charges des lotissements avec les dispositions du plan local d'urbanisme en vigueur sur le territoire communal en en supprimant les règles particulières. Ces modifications des règles d'urbanisme concernent tant l'implantation des constructions, que leur hauteur, leur aspect extérieur, les surfaces ou les clôtures et intéressent l'ensemble des colotis. Si de telles modifications permettent par ailleurs de régulariser la construction déjà réalisée d'un coloti en méconnaissance des cahiers des charges alors applicables, elles n'en revêtent pas moins un caractère d'intérêt général, ont d'ailleurs recueilli l'assentiment d'une très nette majorité des colotis et ne peuvent, dès lors, être regardées comme entachées d'un détournement de pouvoir. Le moyen doit par suite être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Kernevel est seulement fondée à demander l'annulation de l'arrêté contesté en tant qu'il modifie les articles 5, 6 et 13 du cahier des charges approuvé le 6 mars 1961. Sur les frais liés au litige : 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Larmor-Plage la somme que la société Kernevel demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la commune de Larmor-Plage soit mise à la charge de la société Kernevel, qui n'est pas la partie perdante. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 9 juin 2022 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : L'arrêté du maire de Larmor-Plage du 28 octobre 2019 est annulé en tant qu'il modifie les articles 5, 6 et 13 du cahier des charges du lotissement approuvé le 6 mars 1961. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la société Kernevel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Larmor-Plage et à la société Kernevel. Délibéré après l'audience du 4 avril 2024, à laquelle siégeaient : - M. Degommier, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024. La rapporteure, A.-M. DUBOST Le président, S. DEGOMMIERLa greffière, S. PIERODÉ La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Le président, S. DEGOMMIER La greffière, S. PIERODÉ 2 22NT02384