COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 04/12/2012, 11LY01941, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-04
Numéro : 11LY01941
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Alain  BEZARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : DEVES

Vu la requête enregistrée le 29 juillet 2011, présentée pour la commune de Saint Georges es Allier, représentée par son maire en exercice, et pour l'Etablissement public foncier SMAF, représenté par son directeur en exercice, qui demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001107 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 21 juin 2011, qui a annulé la décision du 14 avril 2010, par laquelle l'Etablissement public foncier SMAF a préempté une parcelle référencée AE 194 au cadastre de la commune de Saint Georges es Allier ; 2°) de rejeter la demande d'annulation présentée par la société Nexity-Foncier Conseil devant le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 3°) de condamner la société Nexity-Foncier Conseil à leur verser une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune de Saint Georges es Allier et l'Etablissement public foncier SMAF soutiennent : - que si, par un arrêté du 6 avril 2010, le maire de la commune de Saint Georges es Allier a délégué le droit de préemption urbain à l'Etablissement public foncier SMAF, en exécution d'une délibération du 11 mars 2010, celle-ci ne faisait que préciser les contours et modalités de l'exercice de cette délégation, qui avait déjà été accordée par une délibération du 22 janvier 2008 ; - que, seule, la transmission au représentant de l'Etat, le 7 avril 2010 de l'arrêté du 6 avril 2010 a été débattue au cours de l'audience de référé ; que si, dans le premier mémoire qu'elle a déposé au tribunal administratif, la société Nexity-Foncier Conseil a repris ce moyen dans son recours en annulation, elle doit être regardée comme l'ayant abandonné dans son second mémoire, qui invoquait le défaut de notification de cet arrêté ; qu'après avoir invoqué le caractère réglementaire de l'arrêté du 6 avril 2010, elle lui a donc prêté une portée individuelle ; que, sauf à statuer " ultra petita ", les premiers juges, qui étaient tenus de se prononcer sur les seuls moyens soumis à leur analyse, ne pouvaient plus statuer sur le moyen tiré du défaut de publicité de l'arrêté du 6 avril 2010 ; qu'en faisant droit à ce moyen pourtant abandonné, le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreur de droit ; - qu'après que le rapporteur public eut prononcé ses conclusions, les défendeurs ne pouvaient plus que discuter lors de l'audience des modalités de publicité de l'arrêté en litige, et produire par note en délibéré une attestation d'affichage du maire, corroborée par le secrétaire de mairie, et qui a finalement été écartée par le tribunal ; que toutefois, la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, constatera que la publicité de l'arrêté du 6 avril 2010 a bien été effectuée en application de l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales, et conférait son caractère exécutoire à cet arrêté, qui avait par ailleurs été transmis au représentant de l'Etat ; qu'ainsi, la délibération de l'Etablissement public foncier SMAF décidant de préempter la parcelle AE 194 n'était pas entachée d'incompétence ; Vu le jugement attaqué ; Vu la demande de régularisation adressée le 17 août 2011 par le greffe de la Cour, aux fins de produire les statuts de l'Etablissement public foncier SMAF et la délibération de l'organe compétent autorisant son représentant légal à ester devant la Cour ; Vu le mémoire en communication de pièces de l'Etablissement public foncier SMAF, enregistré le 29 août 2011, faisant suite à cette demande ; Vu le mémoire enregistré le 7 octobre 2011, présenté pour la société en nom collectif Nexity-Foncier Conseil, qui conclut à titre principal au rejet de la requête, subsidiairement à l'annulation de la décision litigieuse en raison des vices d'illégalité interne qui l'affectent, et à ce que la commune de Saint Georges es Allier et l'Etablissement public foncier SMAF soient solidairement condamnés à lui verser une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La société Nexity-Foncier Conseil soutient : - qu'elle a toujours invoqué un moyen de légalité externe tiré de ce que la transmission au représentant de l'Etat et la publication de l'arrêté du 6 avril 2010 n'étaient pas établies, alors que les articles L. 2131-1, L. 2131-2 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales exigent l'accomplissement de ces formalités ; que le tribunal administratif n'a donc pas statué " ultra petita " ; - qu'en jugeant que l'arrêté du maire de la commune de Saint Georges es Allier constitue un acte à caractère réglementaire, soumis comme tel à publication et à obligation de transmission au représentant de l'Etat, le tribunal administratif n'a commis aucune erreur de droit ; que si au demeurant l'arrêté portant délégation du droit de préemption devait être regardé comme présentant un caractère individuel, il conviendrait que soit rapportée la preuve de sa notification, dans un délai de 15 jours, au propriétaire de la parcelle AE 194 ; - que, si les requérants font valoir que l'arrêté du 6 avril 2010 a été transmis le 7 avril 2010 au représentant de l'Etat, le fait n'est établi par aucune pièce ; que, de même, la date effective de publication de cet arrêté n'a pas été établie par la production d'un extrait du registre des actes du maire, dont la tenue est pourtant imposée par l'article R. 2121-9 du code général des collectivités territoriales ; que les premiers juges ont par ailleurs considéré à bon droit que la commune de Saint Georges es Allier ne pouvait utilement produire par note en délibéré l'attestation d'affichage établie par son maire le 7 juin 2011 ; - que la décision de préemption se réfère à une délibération du conseil municipal du 11 mars 2010 ; que, toutefois, cette délibération, qui ne permet pas d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, a, par ailleurs, été prise aux mêmes date et heure que celle autorisant le maire à déléguer l'exercice du droit de préemption ; qu'ainsi, le projet justifiant la décision de préemption n'avait à cette date ni réalité, ni antériorité ; que de plus, si les requérantes soutiennent que la délibération du 11 mars 2010 visait à permettre la réalisation d'un lotissement à vocation sociale remontant à 2004, le projet très différent prévu alors consistait en la réalisation d'une petite structure d'accueil de 2 à 3 places utilisant des bâtiments abandonnés ; que si la commune de Saint Georges es Allier se prévaut des conclusions d'une réunion qui se serait tenue le 16 juin 2009, au cours de laquelle avait été décidée une consultation du service des Domaines, elle avait auparavant eu connaissance du projet de lotissement de la société Nexity, dès lors que, le 31 mars 2009, le conseil municipal avait décidé de l'assujettir à la participation pour raccordement à l'égoût, avant qu'un permis d'aménager lui soit accordé le 7 décembre 2009 ; que le " projet sommaire " élaboré le 5 décembre 2009 par des employés communaux n'est en réalité qu'une copie grossière du projet de la société Nexity et n'a, en outre, ni été joint à la délibération du 11 mars 2010, ni repris dans la décision de préempter du 14 avril 2010 ; que la décision en litige méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme et préjudicie gravement aux intérêts de la société Nexity, qui a engagé à hauteur de 14 397,83 euros des frais pour la constitution du dossier technique d'aménagement de cette parcelle et subirait un manque à gagner en cas de non réalisation de son projet ; Vu le mémoire, enregistré le 2 février 2012, présenté pour la commune de Saint Georges es Allier et l'Etablissement public foncier SMAF, qui concluent aux mêmes fins que dans leur requête et par les mêmes moyens ; Ils soutiennent, en outre : - que l'article R. 2121-9, visé par la société Nexity, prévoit l'inscription des délibérations, et non des arrêtés, dans un registre coté et paraphé par le maire, la publication dans un recueil des actes administratifs ne s'appliquant par ailleurs qu'aux communes de plus de 3 500 habitants, ce qui n'est pas le cas de la commune de Saint Georges es Allier ; que le maire n'était, dès lors, tenu que de publier les actes par voie d'affichage et de constater l'accomplissement de cette formalité par une déclaration certifiée par lui, en application de l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales ; qu'en l'espèce, le maire de la commune de Saint Georges es Allier a certifié l'affichage, à compter du 8 avril 2010, de l'arrêté du 6 avril 2010 préalablement transmis au représentant de l'Etat ; qu'ainsi, cet arrêté avait un caractère exécutoire lorsque l'Etablissement public foncier SMAF a délibéré le 14 avril 2010 pour préempter le bien nécessaire à la réalisation du projet communal ; - que dans l'hypothèse où cet arrêté serait analysé comme un acte de portée individuelle, sa notification est intervenue le 16 avril 2010, soit dans le délai exigé par l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ; qu'il en a été de même pour la décision du maire de déléguer le droit de préemption urbain, qui a été notifiée concomitamment ; que c'est dès lors à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a prononcé l'annulation de la décision du 14 avril 2010 ; - que le projet de lotissement social qui a justifié la préemption tendait à mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, et correspondait donc aux objectifs énoncés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, auquel renvoie d'article L. 210-1 du même code ; que le projet de lotissement, évoqué le 16 juin 2009 au cours d'une réunion, avait motivé une consultation du service des Domaines, le 1er juillet suivant, avant de faire l'objet, le 5 décembre 2009, d'un avant-projet sommaire examiné, le 11 mars 2010, par le conseil municipal, et notifié à la société Nexity et au propriétaire du terrain ; que ce projet avait ainsi une réalité lorsque la décision de préempter a été prise ; que, s'il s'inspire d'une opération réalisée à Anglars de Salers, dans le Cantal, il n'a en revanche rien de commun avec le lotissement projeté par la Société Nexity, qui n'était pas accompagné de la mise en place d'une structure pour personnes âgées non dépendantes ; que la Commune de Saint Georges es Allier n'avait pas d'autre choix que d'instruire la demande de permis d'aménager présentée le 17 juillet 2009 par la société Nexity et d'accorder l'autorisation, dès lors que l'opération était conforme aux dispositions d'urbanisme opposables ; que la délibération prise par le conseil municipal le 3 mars 2009 n'avait pas pour objet d'assujettir le projet de la société Nexity à la participation pour raccordement à l'égoût, mais à compléter une délibération antérieure, qui fixait le montant de cette participation due par tous les pétitionnaires ; - que la délibération litigieuse ne se réfère pas seulement à la délibération du conseil municipal du 11 mars 2010, mais définit et décrit clairement le projet ; qu'elle est donc à cet égard suffisamment motivée ; - que l'invocation, par la société Nexity-Foncier Conseil, du préjudice qu'elle estime avoir subi est étrangère au contentieux de l'excès de pouvoir, dont relève le litige ; Vu le mémoire enregistré le 26 juin 2012, présenté pour la société Nexity-Foncier Conseil, qui persiste dans ses moyens et conclusions ; Elle expose, en outre : - qu'elle avait invoqué le défaut de publication de l'arrêté du 6 avril 2010 même au cours de la procédure de référé et qu'elle a toujours maintenu dans le cadre de son recours en annulation, et maintient en appel que rien n'établissait que l'arrêté litigieux avait été transmis au représentant de l'Etat et publié préalablement à l'exercice de sa délégation par l'Etablissement public foncier SMAF ; que la jurisprudence n'a pas tranché entre une portée réglementaire ou individuelle de la décision d'un maire, portant subdélégation du droit de préemption ; que la société Nexity-Foncier Conseil ne peut dès lors se voir reprocher d'avoir soulevé à la fois le défaut de publication et le défaut de notification de cet acte ; que c'est donc sans erreur de droit que le tribunal administratif a examiné les deux moyens ; - que la déclaration certifiée du maire et l'attestation de la secrétaire de mairie, au demeurant tardivement produites comme l'a relevé le tribunal, ne présentent pas un caractère probant ; que les doutes concernant l'accomplissement de ces formalités auraient pu être levés par la production du registre des arrêtés du maire ; qu'en jugeant que la commune de Saint Georges es Allier n'établissait pas le caractère exécutoire de l'arrêté du 6 avril 2010 à la date de la décision de préemption en litige, le tribunal administratif n'a donc commis aucune erreur d'appréciation ; - qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales que la notification d'une délégation du droit de préemption est nécessairement antérieure à la décision d'exercer le droit de préemption par le délégataire, sauf à entacher cette décision d'incompétence ; Vu, enregistré le 17 octobre 2012, le mémoire présenté pour la commune de Saint Georges es Allier qui déclare ne tenir le registre prévu à l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales que depuis le début de l'année 2011 selon les termes de la circulaire ministérielle NIOR BOC B 1032174 C du 14 décembre 2010 précisant les modalités d'application du décret n° 2010-783 du 10 juillet 2010 relatif à la tenue des registres des délibérations et arrêtés ; Vu, enregistré le 29 octobre 2012, le mémoire présenté pour la société Nexity-Foncier Conseil qui relève que la commune de Saint Georges es Allier a varié dans son argumentation ; que l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue du décret du 9 avril 2000 prévoyait déjà la tenue d'un registre par ordre de date des arrêtés et actes de publication et de notification ; que la commune était bien tenue d'établir et de conserver un tel registre à la date de l'arrêté de subdélégation litigieux ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 novembre 2012 : - le rapport de M. Bézard, président ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Marion, représentant Me Deves, avocat de la commune de Saint Georges es Allier et de l'Etablissement public foncier SMAF, et celles de Me Teyssier, représentant la société d'avocats Treins Kennouche Poulet Vian, avocat de la SNC Nexity-Foncier Conseil ; 1. Considérant que, par un jugement du 21 juin 2011, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, sur la demande de la SNC Nexity-Foncier Conseil, annulé une délibération du 14 avril 2010, par laquelle le conseil d'administration de l'Etablissement public foncier SMAF a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur une parcelle cadastrée AE 194, située au lieu lit " Fontgrande ", sur le territoire de la commune de Saint Georges es Allier ; que la commune de Saint Georges es Allier et l'Etablissement public foncier SMAF relèvent appel du jugement ; Sur le bien fondé du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou en partie, et pour la durée de son mandat : /(...) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce code dans les conditions que fixe le conseil municipal " ; que, d'autre part, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 (...). " ; 3. Considérant que, par un arrêté du 6 avril 2010, le maire de Saint Georges es Allier agissant en vertu, d'une part, d'une délibération du conseil municipal en date du 22 janvier 2008, prise sur le fondement du 15° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, déléguant au maire pour la durée de son mandat compétence pour exercer au nom de la commune l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme ainsi que déléguant la mise en oeuvre de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, conformément aux dispositions prévues par le 1er alinéa de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme et, d'autre part, en vertu d'une délibération du 11 mars 2010, renouvelant cette délégation et autorisant la maire à subdéléguer ce droit à l'Etablissement public foncier SMAF à l'occasion de la vente de la parcelle cadastrée section AE n° 194 appartenant à M. , située au lieudit La Font Grande au prix confirmé par les services fiscaux, a délégué à l'établissement public précité le droit de préemption sur cette parcelle ayant fait l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner reçue en mairie le 4 mars 2010 ; 4. Considérant, ainsi que l'a jugé le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, que l'arrêté du maire de Saint Georges es Allier en date du 6 avril 2010 portant délégation de l'exercice du droit de préemption communal au profit de l'Etablissement public foncier SMAF est un acte de nature réglementaire qui ne pouvait acquérir un caractère exécutoire en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales qu'à la condition d'avoir été transmis au contrôle de légalité et affiché ; que, toutefois, si les premiers juges ont relevé, à bon droit, que l'arrêté litigieux avait été transmis au contrôle de légalité le 7 avril 2010, ils ont estimé, en refusant de prendre en compte la pièce annexée à une note en délibéré produite par la commune, que la démonstration de l'existence de l'affichage de cet arrêté antérieurement à la date du 14 avril 2010 portant exercice du droit de préemption par l'Etablissement public foncier SMAF, que ladite décision devait être regardée comme entachée d'incompétence et pour ce motif, qu'elle ne pouvait qu'être annulée ; 5. Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Georges es Allier a produit en première instance une attestation datée du 7 juin 2010, signée par le maire, certifiant sur l'honneur, que son arrêté du 6 avril 2010 a été affiché en mairie du 8 avril 2010 au 11 juin 2010 ; que cette attestation est corroborée devant la Cour par une déclaration écrite de la secrétaire de mairie selon laquelle l'arrêté en cause a été affiché en mairie pendant deux mois à compter du 8 avril 2010 ; que la circonstance que ces attestations aient été produites postérieurement à l'audience qui s'est tenue devant le tribunal administratif et après l'audition des conclusions du rapporteur public n'est pas de nature à leur ôter toute valeur probante, ainsi d'ailleurs que la reconnaissance par la commune qu'elle ne tenait pas, à l'époque des faits, le registre particulier des actes de publication et de notification prévu par l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales ; que, dans ces conditions, la preuve de l'affichage de l'arrêté du 6 avril 2010 étant suffisamment établie à la date du 8 avril 2010, c'est à tort que le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a regardé la décision de l'Etablissement public foncier SMAF en date du 14 avril 2010 comme étant entachée d'incompétence et en a, pour ce motif, prononcé l'annulation ; 6. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif l'appel, d'examiner les moyens soulevés par la SNC Nexity-Foncier Conseil en première instance comme en appel ; 7. Considérant que, contrairement à ce que soutient la société Nexity-Foncier Conseil, la délibération attaquée ne fait pas seulement référence à une précédente délibération du conseil municipal de Saint Georges es Allier en date du 11 mars 2010, mais précise dans ses troisième et quatrième considérants que l'objet de la préemption est de réaliser sur la parcelle AE 194, dans un souci de mixité sociale, l'implantation de huit lots ainsi que deux lots supplémentaires destinés à accueillir une structure pour personnes âgées non dépendantes assortie d'un logement locatif à destination d'une maîtresse de maison ; qu'ainsi cette décision est suffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la genèse du projet en cause remonte au 16 juin 2009, date à laquelle le conseil municipal s'est réuni afin de débattre de l'aménagement de la parcelle AE 194 et que la création d'un lotissement en partie destiné à l'accueil des personnes âgées avait été envisagée dès cette date ; que cette délibération a été suivie par une évaluation de la parcelle en cause par le service des domaines au mois de juillet 2009 ; qu'ainsi à la date de la décision attaquée la commune de Saint Georges es Allier justifiait de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement d'intérêt général entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme alors même que l'ensemble des caractéristiques techniques dudit projet n'auraient pas été définies à cette date ; qu'au surplus, l'antériorité du projet communal ne permet pas de regarder comme fondées les allégations de la société Nexity-Foncier Conseil selon lesquelles la commune se serait bornée à se démarquer de son propre projet ; 9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 21 juin 2011 qui a annulé la décision du 14 avril 2010 par laquelle l'Etablissement public foncier SMAF a préempté la parcelle cadastrée AE 194 sur le territoire de la commune de Saint Georges es Allier doit être annulé et que la demande présentée par la société Nexity-Foncier Conseil devant le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand tendant à l'annulation de cette décision doit être rejetée ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce la société Nexity-Foncier Conseil, qui succombe dans l'instance, puisse obtenir le remboursement des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint Georges es Allier et de l'Etablissement public foncier SMAF tendant à l'application de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1001107 au Tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 21 juin 2011 est annulé. Article 2 : La demande de la société Nexity-Foncier Conseil devant le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand et le surplus des conclusions qu'elle a présentées devant la Cour sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint Georges es Allier et de l'Etablissement public foncier SMAF tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint Georges es Allier, à l'Etablissement public foncier SMAF et à la société Nexity-Foncier Conseil. Délibéré après l'audience du 13 novembre 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 4 décembre 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY01941 vv