Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 18/01/2013, 11NT01810, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-01-18
Numéro : 11NT01810
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : LE BRIERO

Vu la requête, enregistrée le 4 juillet 2011, présentée pour le syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois, représenté par son président et dont le siège est 933, route de Breuzy à Moncresson (45700), par Me Le Briero, avocat au barreau de Paris ; le syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001657 du 18 avril 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Loiret du 22 mai 2006 fixant dans le département du Loiret la liste des communes incluses dans une zone de répartition des eaux ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Loiret du 22 mai 2006 ; 3°) de surseoir à statuer dans l'attente des conclusions de l'expertise à mener sur la pertinence du classement des communes du Fusain et du Montargois par l'arrêté du 22 mai 2006 et de décider cette expertise ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son Préambule ; Vu la Charte de l'environnement ; Vu la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; Vu le code de l'environnement ; Vu l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 ; Vu le décret n° 94-354 du 29 avril 1994 ; Vu le décret n° 2003-869 du 11 septembre 2003 ; Vu le décret n° 2005-613 du 27 mai 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 décembre 2012 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me Le Briero, avocat du syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'environnement : " I. Les règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de mer dans la limite des eaux territoriales sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. / II. Elles fixent : / (...) / 2° Les règles de répartition des eaux, de manière à concilier les intérêts des diverses catégories d'utilisateurs ; / (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 29 avril 1994 relatif aux zones de répartition des eaux, dans sa rédaction alors applicable et ensuite codifié à l'article R. 211-71 du code de l'environnement : " Afin de faciliter la conciliation des intérêts des différents utilisateurs de l'eau dans les zones présentant une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins, il est créé des zones de répartition des eaux comprenant les bassins, sous-bassins et fractions de sous-bassin hydrographiques et les systèmes aquifères figurant dans la liste annexée au présent décret " ; que l'article 2 du décret du 29 avril 1994, ensuite codifié à l'article R. 211-72 du code de l'environnement, prévoit que : " Dans chaque département concerné, la liste des communes incluses dans une zone de répartition des eaux est constatée par arrêté préfectoral publié au recueil des actes administratifs de la préfecture / Lorsqu'il s'agit d'un système aquifère mentionné au B de la liste annexée au présent décret, l'arrêté préfectoral indique, pour chaque commune, la profondeur, par rapport au niveau du terrain naturel sus-jacent ou par référence au nivellement général de la France (NGF), à partir de laquelle les dispositions relatives à la répartition des eaux deviennent applicables " ; 2. Considérant que le décret du 29 avril 1994, tel que modifié par le décret du 11 septembre 2003 relatif à l'extension des zones de répartition des eaux, est assorti de deux annexes ; que l'annexe A, " bassins hydrographiques ", classe parmi les zones de répartition des eaux, s'agissant du bassin Loire-Bretagne, le bassin de la Conie à l'amont de l'affluence avec le Loir, le bassin du Lien à l'amont de la confluence avec la Loire et le bassin des Mauves-de-Meung à l'amont de la confluence avec la Loire et, s'agissant du bassin Seine-Normandie, le bassin de la Bezonde à l'amont de la confluence avec le Loing, le bassin du Fusain et de ses affluents à l'amont de la confluence avec le Loing et le bassin de l'Essonne et de ses affluents à l'amont de la confluence avec la Seine ; que l'annexe B, " systèmes aquifères ", classe parmi les zones de répartition des eaux la nappe de Beauce, notamment dans le département du Loiret, la nappe du cénomanien, parties libres et captives notamment dans le département du Loiret, ainsi que les parties captives des nappes de l'albien et du néocomien notamment dans une partie du département du Loiret ; qu'en application des dispositions précitées du code de l'environnement et du décret du 29 avril 1994 modifié et par l'arrêté contesté du 22 mai 2006, le préfet du Loiret a constaté la liste des communes incluses dans ce département dans une zone de répartition des eaux, soit au titre d'un bassin hydrographique mentionné à l'annexe A à ce décret, soit au titre d'un système aquifère mentionné à l'annexe B au même décret ; En ce qui concerne le moyen tiré d'une méconnaissance de la directive du 27 juin 2001 : 3. Considérant que le syndicat requérant soutient que l'arrêté contesté constitue un plan ou programme susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement et que, par suite, il devait être précédé de l'évaluation environnementale prévue par la directive du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; que, faute que tel ait été le cas, tant l'article R. 211-17 du code de l'environnement que cet arrêté méconnaissent les objectifs de cette directive ; 4. Considérant que le champ d'application de cette directive en est fixée par son article 3, dont le paragraphe 1 prévoit qu'une évaluation environnementale doit être effectuée conformément à ses articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 de l'article 3 susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; que le a) de l'article 2 de cette directive énonce que par " plans et programmes ", il y a lieu d'entendre les plans et programmes, ainsi que leurs modifications, élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d'une procédure législative, de même que les plans et programmes exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ; que le paragraphe 2 de l'article 3 prévoit que l'évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel pourra être autorisée la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l' environnement, ou b) pour lesquels, étant donnés les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite Natura 2000 ; 5. Considérant que la transposition de cette directive du 27 juin 2001 a été assurée, en France, par une ordonnance du 3 juin 2004 ; que cette dernière insère dans le code de l'environnement notamment les articles L. 122-4 et L. 122-8 ; qu'aux termes du premier alinéa du I de l'article L. 122-4 : " Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification figurant sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale (...) " ; que ce I ajoute que " Doivent comporter une telle évaluation : / 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l'énergie ou à l'industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l'eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l'aménagement du territoire qui ont pour objet de fixer des prescriptions ou des orientations avec lesquelles doivent être compatibles les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 ; / 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, autres que ceux mentionnés au 1° du présent article, qui ont pour objet de fixer des prescriptions ou des orientations avec lesquelles doivent être compatibles des travaux ou projets d'aménagement s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement " ; qu'aux termes de l'article L. 122-8 : " Le rapport environnemental est rendu public avant l'adoption du plan ou du document. / Le projet de plan ou de document et le rapport environnemental auquel sont annexés, le cas échéant, les avis recueillis en application de l'article L. 122-7 sont mis à la disposition du public dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat / (...) " ; que le décret en Conseil d'Etat prévu par ces dispositions est le décret du 27 mai 2005 pris pour l'application de cette ordonnance du 3 juin 2004 ; que l'article R. 122-17 du code de l'environnement, issu de la codification de l'article 1 de ce décret, fixe la liste des plans, schémas, programmes et autres documents de planification mentionnés au I de l'article L. 122-4 du même code ; que les arrêtés préfectoraux se bornant à constater, dans chaque département concerné, la liste des communes incluses dans une zone de répartition des eaux, ainsi que, le cas échéant, à fixer la profondeur mentionnée à l'article 2 du décret du 29 avril 1994, ne sont pas au nombre des plans, schémas, programmes et autres documents de planification énumérés par l'article R. 122-17 ; 6. Considérant que, contrairement à ce que soutient le syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest et de l'arrondissement du Montargois, de tels arrêtés préfectoraux ne peuvent être regardés comme définissant une planification ou une programmation d'intervention de décisions ultérieures ; que, s'ils ont pour effet de faire rentrer certains prélèvements sur la ressource en eau dans le champ du régime d'autorisation prévu à l'article L. 214-1 du code de l'environnement et ce, conformément aux prévisions de l'article 3 du décret du 29 avril 1994, reprises à l'article R. 211-73 du code de l'environnement, ils ne comportent pas de mesures dont le respect conditionnerait la délivrance des autorisations des activités, installations et usage de l'eau mentionnés à l'article L. 214-1 de ce code et susceptibles d'être délivrées par l'autorité administrative ; que, dès lors, de tels arrêtés ne sont pas au nombre des " plans et programmes " mentionnés au paragraphe 1 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001 et ne sont pas non plus au nombre des " plans, schémas, programmes et autres documents de planification " mentionnés au I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté n'a pas fait l'objet au préalable d'une évaluation environnementale mise à la disposition du public en raison d'une méconnaissance des objectifs de cette directive par l'article R. 122-17 du code de l'environnement, ou de ce qu'il méconnaît lui-même ces objectifs, doit être écarté ; En ce qui concerne les moyens tirés de méconnaissances des principes d'action préventive et de participation du public : 7. Considérant qu'en vertu de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels, des sites et paysages, de la qualité de l'air, des espèces animales et végétales et des équilibres biologiques s'inspirent notamment, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, du principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable, ainsi que du principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ; qu'aux termes de l'article 3 de la Charte de l'environnement : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ; que selon l'article 7 de cette Charte : " Toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement " ; 8. Considérant, en premier lieu, que le décret du 29 avril 1994 modifié relatif aux zones de répartition des eaux ne constitue pas une atteinte à l'environnement et ne constitue pas non plus un projet ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ; qu'il en résulte que le moyen, d'ailleurs dépourvu de toute précision, tiré d'une méconnaissance du principe d'action préventive énoncé au 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, et celui tiré d'une méconnaissance du principe de participation énoncé au 4° du même II, en ce qu'il prévoit l'association du public au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire, doit être écarté ; 9. Considérant, en second lieu, que les dispositions précitées de la Charte de l'environnement confient au seul législateur le soin de définir les conditions et limites de l'obligation énoncée à son article 3 et du droit énoncé à son article 7 ; que, postérieurement à l'entrée en vigueur de la Charte, le pouvoir réglementaire ne peut prendre des dispositions que pour l'application de dispositions législatives antérieures l'habilitant à intervenir dans ce domaine ou de dispositions législatives postérieures et conformes aux exigences de la Charte ; que le décret du 29 avril 1994 relatif aux zones de répartition des eaux est, dans sa rédaction applicable à l'arrêté en litige, antérieur à l'entrée en vigueur de la Charte de l'environnement ; qu'en l'absence de dispositions législatives antérieures habilitant le pouvoir réglementaire à intervenir dans le domaine des articles 3 et 7 de la Charte ou, à la date de cet arrêté, de dispositions législatives postérieures à cette entrée en vigueur et conformes aux exigences de la Charte, le moyen tiré d'une méconnaissance de ces deux articles par le décret du 29 avril 1994 ne peut qu'être écarté ; qu'en outre, il n'appartient pas au juge administratif, qui n'est pas saisi en l'espèce d'une question prioritaire de constitutionnalité d'une loi, de statuer sur la constitutionnalité des lois ; Sur le moyen tiré d'erreurs d'appréciation commises par le préfet du Loiret : 10. Considérant qu'à l'appui du moyen tiré d'erreurs manifestes d'appréciation, le syndicat requérant soutient que le classement de plusieurs communes en zones de répartition des eaux ne repose pas sur des éléments objectifs, sans toutefois préciser, ni les communes ainsi visées, ni la nature des éléments objectifs dont la prise en compte serait erronée ; que, s'il ajoute que ce classement n'est pas approprié " à partir de plusieurs aspects hydrogéologiques ou piézométriques ", aucune précision n'est apportée sur ces aspects ; qu'en outre, l'article 1er de l'arrêté contesté et le tableau joint en annexe se bornent à constater la liste des communes du Loiret incluses dans une zone de répartition des eaux en conséquence de la définition de ces zones par le décret du 29 avril 1994, sans que ce décret ait, sur ce point, investi l'autorité préfectorale d'un pouvoir d'appréciation ; qu'il en résulte que le moyen tiré d'erreurs d'appréciation dont serait entaché l'énoncé par cet arrêté de la liste des communes du Loiret incluses dans une zone de répartition des eaux ne peut qu'être écarté ; que, s'agissant des systèmes aquifères, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que l'indication, pour chaque commune, de la profondeur à partir de laquelle les dispositions relatives à la répartition des eaux deviennent applicables, procèderaient de telles erreurs ; 11. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance ni de prescrire la mesure d'expertise sollicitée et de surseoir à statuer, le syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté cette demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée à ce titre par le syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat de gestion des eaux et de l'environnement du Gâtinais Est et Ouest de l'arrondissement du Montargois et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. '' '' '' '' 1 N° 11NT01810 2 1