CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 09/02/2017, 16NC01326, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-09
Numéro : 16NC01326
Président : M. MESLAY
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELAS CABINET DEVARENNE ASSOCIES ; SELAS CABINET DEVARENNE ASSOCIES ; SELARL DÔME AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCEA Gérard E...et M. C...H...ont demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2012 par lequel le préfet de la Marne a autorisé l'EARL B...Raphaël à exploiter 24 ha 57 a 90 ca de terres situées à Pontfaverger-Moronvilliers. Par un jugement n° 1202180 du 29 octobre 2013, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 13NC02224 du 25 juillet 2014 la cour administrative d'appel de Nancy a annulé le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et l'arrêté préfectoral contesté. Par une décision n° 384713 du 16 juin 2016, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Nancy. Procédure devant la cour : Eu égard à la décision du Conseil d'Etat, la cour se trouve à nouveau saisie de la requête enregistrée le 23 novembre 2013. Par sa requête et des mémoires enregistrée le 23 décembre 2013 et le 19 juin 2014, puis, après cassation le 9 septembre 2016 et le 13 janvier 2017, la SCEA Gérard E...et M. C... H..., représentés par MeG..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 5 décembre 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est entaché d'une omission à statuer sur le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant la commission départementale d'orientation agricole ; il a dénaturé leur moyen tiré du fait que l'avis de la commission n'était pas joint à l'arrêté contesté en jugeant que le préfet n'était pas tenu de motiver sa décision au regard de chacun des motifs énoncés à l'article L. 313-3 du code rural ; - l'arrêté est intervenu au terme d'une procédure irrégulière dès lors que la commission départementale d'orientation de l'agriculture était irrégulièrement composée, ce qui a été de nature à influencer la décision et à les priver d'une garantie ; - la procédure est également irrégulière dès lors qu'ils n'ont pas été convoqués devant la commission réunie le 28 septembre 2012 ; - la réunion du 28 septembre 2012 était irrégulière en l'absence de quorum et le préfet n'avait pas compétence pour instaurer une exception à cette exigence ; - la commission départementale d'orientation de l'agriculture s'est fondée à tort sur les priorités instaurées par le schéma directeur départemental des structures agricoles, ce qui rend son avis irrégulier ; - le préfet a commis une erreur de droit en se fondant également sur les priorités ; - la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'amputation de la surface qu'elle exploite met en danger sa viabilité alors que le preneur est marié et a deux enfants. Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 mai 2014 et après cassation le 29 août 2016, l'EARL B...Raphaël, représentée par la SELAS Devarenne associés grand Est, conclut : - au rejet de la requête - et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit solidairement mise à la charge de la SCEA Gérard E...et de M. C...H...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la commission départementale d'orientation de l'agriculture était régulièrement composée le 28 septembre 2012 ; - l'arrêté contesté est suffisamment motivé ; - l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ne se fonde pas sur les priorités du schéma directeur départemental des structures agricoles ; - M. I...B...entre dans les prévisions des orientations du schéma appliquées par le préfet ; - la SCEA Gérard E...et M. H...n'ont pas la qualité de preneurs. Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juillet 2014 et le 27 décembre 2016, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la composition de la commission départementale d'orientation de l'agriculture était régulière et, en tout état de cause, une telle irrégularité aurait été sans influence sur la décision contestée ; - les autres moyens ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeF..., pour l'EARL B...Raphaël. Considérant ce qui suit : 1. La SCEA GérardE..., dont M. H...est le gérant, soutenait exploiter des terres prises à bail par M. D...E...en 1974 sur le territoire de la commune de Pontfaverger-Moronvilliers. Par une décision du 5 octobre 2012, le préfet de la Marne a fait droit à la demande de l'EARL B...Raphaël d'exploiter ces mêmes terres. La SCEA Gérard E...et M. H...interjettent appel du jugement du 29 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, les requérants font valoir que le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de l'irrégularité de l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Toutefois, les premiers juges ont répondu à ce moyen qu'ils ont expressément mentionné au point 3. Ainsi le jugement attaqué n'est pas irrégulier pour ce motif. 3. En second lieu, les requérants soutiennent qu'en jugeant que le préfet n'était pas tenu de motiver sa décision au regard de chacun des motifs énoncés à l'article L. 331-3 du code rural, le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de ce que l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture n'était pas joint à l'arrêté contesté et l'a dénaturé. Toutefois, cet argument était explicitement mentionné par les demandeurs à l'appui du moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté contesté auquel le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à chacun des arguments soulevés à propos de ce moyen, a répondu. Ainsi, son jugement n'est pas davantage irrégulier pour ce motif. Sur l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture : En ce qui concerne la composition de la commission départementale d'orientation de l'agriculture : 4. Les appelants font valoir, en premier lieu, qu'ont participé à la délibération du 28 septembre 2014 de la commission départementale d'orientation de l'agriculture deux experts représentant l'un la caisse régionale du crédit agricole et l'autre la chambre d'agriculture pour lesquels l'article 2 de l'arrêté préfectoral du 21 juillet 2011 portant désignation des membres de la commission indique seulement qu'ils peuvent participer aux travaux de la commission ou des sections à titre consultatif. Cependant, il ressort expressément du procès-verbal de la réunion du 28 septembre 2012 de la commission que ces deux personnes étaient seulement présentes en qualité d'expert et à titre consultatif. Ainsi, le moyen tiré de ce qu'elles auraient délibéré en méconnaissance de l'arrêté préfectoral du 21 juillet 2011 manque en fait et ne peut qu'être écarté. 5. Les appelants font également valoir que MmeA..., agent de la direction départementale des territoires, n'était pas habilitée à siéger en vertu de l'arrêté préfectoral désignant les membres de la commission. 6. Toutefois, l'article 3 de l'arrêté du 21 juillet 2011 fixant la composition de la commission prévoit que "la commission peut, sur décision de son président, entendre toute personne extérieure dont l'audition est de nature à éclairer ses délibérations. Les personnes ainsi entendues en participent pas au vote". 7. Il ressort du procès-verbal de réunion de la commission et il n'est pas contesté que si Mme A...a exercé des fonctions de rapporteur devant la commission et était présente lors des réunions de la commission départementale d'orientation de l'agriculture pour confirmer des éléments factuels relatifs à chacun des intéressés, elle n'a participé à cette réunion, ni à titre délibératif, le directeur départemental des territoires, membre de la commission étant représenté à ce titre par un autre agent, ni à titre consultatif. Ainsi, la composition de la commission n'était pas irrégulière. En ce qui concerne l'absence de quorum lors de la réunion du 28 septembre 2012 : 8. Aux termes de l'article 11 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement des commissions administratives à caractère consultatif dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté préfectoral du 21 juillet 2011 portant composition de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ainsi qu'à la date de la décision contestée : " Lorsque le quorum n'est pas atteint, la commission délibère valablement sans condition de quorum après une nouvelle convocation portant sur le même ordre du jour et spécifiant qu'aucun quorum ne sera exigé ". 9. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le préfet de la Marne n'a pas méconnu sa compétence et empiété sur celle du décret en se bornant à rappeler les dispositions instaurées par décret, à l'article 5 de son arrêté du 21 juillet 2011 portant désignation des membres de la commission départementale d'orientation de l'agriculture aux termes duquel : " Lorsque le quorum n'est pas atteint, la commission délibère valablement sans condition de quorum après une nouvelle convocation portant sur le même ordre du jour et spécifiant qu'aucun quorum ne sera exigé ". 10. Il est constant que le quorum prévu par ces textes n'ayant pas été atteint lors de la réunion du 20 septembre 2012, la commission a sursis à statuer jusqu'à la date du 28 septembre 2012 en prévoyant qu'aucun quorum ne serait exigé et en en informant les intéressés. Ainsi, en se réunissant à nouveau et en se prononçant le 28 septembre 2012 alors même que le quorum n'était, une nouvelle fois, pas atteint, la commission a statué sans méconnaître les dispositions précitées du décret du 8 juin 2006 rappelées par l'arrêté préfectoral du 21 juillet 2011. En ce qui concerne l'information de la SCEA Gérard E...sur la date de réunion de la commission : 11. Les appelants font valoir que la SCEA Gérard E...n'a pas été informée de la réunion du 28 septembre 2012 de la commission départementale d'orientation de l'agriculture et qu'elle a ainsi été privée d'une garantie. 12. Aux termes du I de l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du décret du 14 mai 2007 : " Les demandes d'autorisation d'exploiter sont soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture instituée aux articles R. 313-1 et suivants. (..) Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission ". Le décret du 14 mai 2007 a par ailleurs abrogé les dispositions qui figuraient auparavant au cinquième alinéa de l'article R. 331-4 du même code, selon lesquelles le service chargé d'instruire la demande d'autorisation informait le demandeur, le propriétaire et le preneur en place qu'ils pouvaient présenter des observations écrites et, à leur demande, être entendus par la commission départementale d'orientation de l'agriculture. 13. Si les dispositions citées ci-dessus de l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime exigent que l'information qu'elles prévoient soit fournie aux candidats, aux propriétaires et aux preneurs en place en temps utile pour leur permettre de présenter des observations écrites, elles ne confèrent pas aux intéressés le droit de présenter des observations orales devant la commission. Un tel droit ne résulte d'aucune autre disposition ni d'aucun principe. 14. Ainsi, à supposer même que la SCEA Gérard E...ait pu invoquer sa qualité d'exploitant des terres en litige à la date de l'arrêté préfectoral contesté, cette qualité faisant l'objet d'une contestation devant les juridictions judiciaires, elle ne peut utilement se fonder sur les dispositions de l'article R. 331-5 pour se plaindre de n'avoir pas été convoquée à la réunion du 28 septembre 2012 de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. En tout état de cause, la SCEA avait pu formuler des observations lors de la réunion du 20 septembre 2012 au cours de laquelle la commission n'a pu statuer faute de quorum et ces observations ont été reprises par le rapporteur au cours de la séance du 28 septembre suivant. En ce qui concerne le fondement juridique de l'avis de la commission : 15. La SCEA Gérard E...et M. H...font valoir que la commission départementale d'orientation de l'agriculture s'est fondée à tort sur les priorités instaurées par le schéma directeur départemental des structures agricoles alors qu'en l'absence de demandes concurrentes, seules les orientations du schéma étaient applicables. 16. Aux termes de l'article 1er du schéma directeur départemental des structures agricoles du département de la Marne établi par arrêté préfectoral du 9 août 2007, en ce qui concerne le secteur polyculture - élevage : " Les orientations ont pour objectifs : 1-1 Favoriser l'installation des jeunes agriculteurs dans le cadre familial, sur des structures viables. Lorsque les structures ne sont pas viables, l'objectif est de conforter les installations réalisées dans le cadre familial (...) ". 17. Il ressort explicitement de l'avis de la commission que celle-ci a estimé que, conformément à l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, elle devait se prononcer sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations du schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds objet de la demande et que la reprise envisagée correspondait aux orientations 1-1 du schéma, qui avaient pour objectif de favoriser l'installation de jeunes agriculteurs dans le cadre familial sur des structures viables. S'il est vrai que la commission départementale d'orientation de l'agriculture a également estimé que la demande de l'EARL B...Raphaël relevait de la priorité n° 1 du schéma directeur départemental des structures agricoles relative à l'installation aidée d'un jeune agriculteur dans le cadre familial après réalisation d'un plan de développement d'exploitation, alors que cette priorité n'était pas applicable en l'espèce en l'absence de demandes d'autorisation concurrentes, il ressort de cet avis que la commission s'est essentiellement fondée sur les orientations du schéma et qu'elle aurait pris la même position si elle n'avait pas mentionné les priorités du schéma. Ainsi, son avis n'est pas entaché d'irrégularité. Sur la légalité interne de l'arrêté contesté : 18. En premier lieu, les appelants soutiennent que si le préfet a uniquement motivé son arrêté par les orientations du schéma directeur départemental des structures agricoles, il s'est néanmoins fondé sur la circonstance que M. I...B...disposait d'aides à l'installation et a donc en réalité appliqué, à tort en l'absence de demandes concurrentes, les priorités du schéma départemental qui placent au premier rang "l'installation aidée d'un jeune agriculteur dans le cadre familial après réalisation d'un plan de développement d'exploitation". 19. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que si le préfet a indiqué dans son arrêté que M. I...B...avait obtenu le bénéfice des aides à l'installation, il a également mentionné l'ensemble des circonstances et notamment la création de l'EARL Raphaël B...ayant pour gérant M. I...B...et l'âge (27 ans) de ce dernier, de nature à établir que la demande de l'EARL Raphaël B...correspondait à l'installation d'un jeune agriculteur dans le cadre familial sur une structure viable et répondait ainsi à l'orientation 1-1 du schéma directeur départemental des structures agricoles. La circonstance, invoquée par les appelants, que M. C...H..., âgé de moins de 40 ans était également un jeune agriculteur, n'établit pas que le préfet aurait appliqué une priorité du schéma départemental en accordant l'autorisation à celui qui bénéficiait d'aide à l'installation, alors qu'il est constant que M. H..., qui contrairement à M.B..., ne s'installait pas, ne remplissait pas les conditions de l'orientation 1-1 du schéma directeur départemental. Dès lors, le préfet n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas entendu se fonder sur les priorités du schéma directeur départemental. 20. En second lieu, la SCEA Gérard E...et M. H...soutiennent que l'arrêté contesté est entaché d'erreur d'appréciation en ce que le projet de M. I...B...correspond en réalité à l'agrandissement d'une exploitation existante et non à une installation et que l'autorisation litigieuse a pour conséquence de réduire de 25 % la surface exploitée par la SCEA Gérard E...et de la faire passer au-dessous du seuil de rentabilité alors que M. H..., âgé de 39 ans, est marié et père de deux enfants, tandis que M.B..., qui dispose d'une surface plus importante, a 27 ans et est célibataire. 21. Aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) L'objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / En outre, il vise : / - soit à empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; / - soit à favoriser l'agrandissement des exploitations agricoles dont les dimensions, les références de production ou les droits à aide sont insuffisants au regard des critères arrêtés dans le schéma directeur départemental des structures (...) ". 22. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, il ressort des pièces du dossier que l'autorisation accordée par le préfet, permet l'installation dans le cadre familial de M. I... B..., qui n'était pas auparavant exploitant et succède à son père, dans l'EARL Raphaël B...dont il est le gérant et qui a été créée à cette occasion. L'arrêté contesté n'a donc pas pour objet de permettre l'extension d'une exploitation et répond bien à la première orientation du schéma directeur départemental. 23. Les requérants ne peuvent utilement invoquer les dispositions du 1° de l'article L. 331-3, qui impose " d'observer l'ordre des priorités établies par le schéma départemental (...) " dès lors que ces dispositions se rapportent aux priorités, inapplicables en l'espèce. 24. L'arrêté préfectoral contesté a retenu, qu'après reprise des terres en cause, la SCEA GérardE..., qui avait déjà perdu antérieurement des terres, conserverait une superficie de 75 ha 74, exploitée par le seul associé exploitant, M. C...H..., qui était également salarié dans une banque et en congé sans solde du 12 octobre 2012 au 12 octobre 2013. Il a également retenu que la SCEA ne disposait pas de salariés permanents. Il ressort des pièces du dossier, qu'à supposer même que la SCEA ait pu être regardée à la date de l'arrêté préfectoral contesté comme exploitante des terres objet de la demande d'autorisation, elle conservait, après l'autorisation accordée à la SCEA RaphaëlB..., l'équivalent de plus de deux fois la surface minimale d'installation fixée à 34 ha dans le département de la Marne. 25. Les appelants soutiennent également que les dispositions de l'article L. 331-2-2 b du code rural et de la pêche maritime sont méconnues dès lors que les terres dont l'autorisation d'exploiter a été accordée à l'EARL Raphaël B...comportent un bâtiment abritant une installation d'irrigation indispensable à la culture industrielle de légumes que la SCEA Gérard E...pratique. Toutefois, la SCEA et M. H...ne peuvent utilement invoquer les dispositions de l'article L. 313-2 relatif à la soumission au régime de l'autorisation d'exploiter et non aux conditions de légalité des autorisations d'exploiter. En tout état de cause, les appelants ne démontrent pas la réalité de leurs allégations en produisant un témoignage qui indique seulement que la rotation des cultures s'établit à six années pour la pomme de terre de consommation dans la Marne. 26. Il résulte de ce qui précède que la SCEA Gérard E...et M. H...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 27. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCEA Gérard E...et M. H... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge solidaire de la SCEA Gérard E...et de M. H..., le paiement d'une somme de 1 500 euros à l'EARL B...Raphaël à ce titre. Par ces motifs, DECIDE : Article 1er : La requête de la SCEA Gérard E...et de M. H...est rejetée. Article 2 : La SCEA Gérard E...et M. H...verseront solidairement une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à l'EARL B...Raphaël au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCEA GérardE..., à M. C...H..., au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et à l'EARL B...Raphaël. Copie en sera adressée au préfet de la Marne. 2 N° 16NC01326