CAA de NANTES, 5ème chambre, 27/04/2021, 20NT00560, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-27
Numéro : 20NT00560
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Cécile  ODY
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CABINET FIDAL BALAY

Vu la procédure suivante : Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 février 2020 et 11 février 2021, la SARL Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 18 décembre 2019 par lequel le préfet de Loir-et-Cher a refusé de lui accorder une autorisation environnementale pour l'implantation d'un parc de six éoliennes et de deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Saint-Loup-sur-Cher ; 2°) d'enjoindre au préfet de Loir-et-Cher de poursuivre l'instruction de la demande d'autorisation environnementale en saisissant sous quinze jours le président du tribunal administratif de Nantes en vue de la désignation d'un commissaire enquêteur ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - s'agissant du motif tiré du caractère insuffisant de l'étude des variantes : il est sans lien avec les dispositions du 3° de l'article R. 181-34 du code de l'environnement sur lesquelles se fonde le préfet de Loir-et-Cher ; l'étude d'impact expose les raisons pour lesquelles la zone d'implantation du projet a été retenue malgré la présence de la zone de protection spéciale du Plateau de Chabris / La Chapelle-Montmartin ; - s'agissant du motif tiré de l'impact du projet sur l'avifaune : le préfet de Loir-et-Cher ne pouvait légalement s'opposer au projet au seul motif de la présence de la zone de protection spéciale, sans rechercher lui-même si l'installation pourrait être autorisée moyennant l'édiction de prescriptions de fonctionnement ; il n'est pas établi que l'implantation du parc éolien est de nature à porter atteinte à l'outarde canepetière, les études jointes au dossier de demande d'autorisation environnementale ne mettant pas en évidence sa présence sur le site ; la circonstance que deux éoliennes seraient implantées sur des parcelles faisant l'objet de mesures agro-environnementales et climatiques ne saurait justifier le rejet de la demande d'autorisation environnementale, dès lors que les mesures, dont font l'objet les deux parcelles concernées, ne seront pas maintenues après 2021 et que des mesures de compensation sont prévues par la société pétitionnaire ; la localisation du projet vis-à-vis des éléments paysagers attractifs pour les chauve-souris ne saurait suffire à justifier le rejet de la demande d'autorisation environnementale, les mesures d'évitement et de réductions proposées devant être prises en compte également ; - s'agissant du motif tiré de l'impact du projet sur le patrimoine : le site inscrit de Mennetou-sur-Cher et les monuments qui le composent présentent un intérêt historique plus que visuel et s'insèrent dans un paysage altéré par d'autres constructions de périodes différentes ; l'impact visuel sur la trame urbaine issue du Moyen-Age doit être relativisé, dès lors que la covisibilité sera seulement partielle et depuis une distance lointaine ; compte tenu de la densité des constructions, les éoliennes ne sont pas visibles depuis le site inscrit mais depuis une voie de circulation secondaire surplombant le village ; les éoliennes sont distantes d'environ 6 kilomètres du site inscrit et partiellement dissimulées derrière un coteau faisant face au village de Mennetou-sur-Cher ; l'impact sur la silhouette du village de Saint-Loup-sur-Cher situé sur le coteau faisant face à Mennetou-sur-Cher est très limité, une distance importante séparant l'église de Saint-Loup-sur-Cher du parc éolien et la situation de covisibilité n'existant que depuis une voie secondaire surplombant le village de Mennetou-sur-Cher. Par deux mémoires en intervention, enregistrés les 13 mars et 15 mai 2020, la commune de Saint-Loup-sur-Cher, représentée par Me C..., demande à la cour de faire droit aux conclusions de la requête de la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle se réfère aux moyens exposés dans la requête de la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2020, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me B..., pour la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 18 décembre 2019, le préfet de Loir-et-Cher a refusé de délivrer à la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher une autorisation environnementale pour l'implantation de six éoliennes d'une hauteur de 167 mètres, pales comprises, et de deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Saint-Loup-sur-Cher. La société pétitionnaire demande l'annulation de cet arrêté préfectoral. Sur l'intervention de la commune de Saint-Loup-sur-Cher : 2. La commune de Saint-Loup-sur-Cher soutient avoir de l'intérêt pour le développement des énergies renouvelables sur son territoire et, par une délibération du 25 mars 2016, son conseil municipal a voté à l'unanimité en faveur du projet de parc éolien porté par la société pétitionnaire, compte tenu notamment des avantages économiques attendus. Ce faisant, la commune de Saint-Loup-sur-Cher justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué. Par suite, son intervention à l'appui de la requête formulée par la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher est recevable. Sur la légalité de l'arrêté du préfet de Loir-et-Cher du 18 décembre 2019 : En ce qui concerne l'étude des variantes : 3. D'une part, aux termes de l'article L. 181-1 du code de l'environnement : " L'autorisation environnementale, dont le régime est organisé par les dispositions du présent livre ainsi que par les autres dispositions législatives dans les conditions fixées par le présent titre, est applicable aux activités, installations, ouvrages et travaux suivants, lorsqu'ils ne présentent pas un caractère temporaire : / (...) 2° Installations classées pour la protection de l'environnement mentionnées à l'article L. 512-1. (...) ". Aux termes de l'article L. 181-9 du même code, dans sa version applicable au litige : " L'instruction de la demande d'autorisation environnementale se déroule en trois phases : / 1° Une phase d'examen ; / 2° Une phase d'enquête publique ; / 3° Une phase de décision. / Toutefois, l'autorité administrative compétente peut rejeter la demande à l'issue de la phase d'examen lorsque celle-ci fait apparaître que l'autorisation ne peut être accordée en l'état du dossier ou du projet. (...) ". Aux termes, enfin, de l'article R. 181-34 du même code : " Le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans les cas suivants : / (...) 3o Lorsqu'il s'avère que l'autorisation ne peut être accordée dans le respect des dispositions de l'article L. 181-3 ou sans méconnaître les règles, mentionnées à l'article L. 181-4, qui lui sont applicables. (...)". Le I de l'article L. 181-3 du même code dispose que : " L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas. ". 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. " 5. Enfin, l'article R. 122-5 du code de l'environnement, régissant le contenu de l'étude d'impact, prévoit que celle-ci comporte : " 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ". 6. La société pétitionnaire a déposé sa demande d'autorisation environnementale le 8 février 2019. Par un courrier du 26 mars 2019, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Centre-Val de Loire a demandé à la société pétitionnaire de compléter son dossier. Il résulte de la liste des pièces et éléments manquants annexés à ce courrier que l'étude d'impact a présenté quatre variantes, les numéros 1 et 2 s'appuyant sur une répartition des éoliennes dans les secteurs nord et sud de la zone d'implantation potentielle. Le service instructeur a indiqué au pétitionnaire qu'il serait plus pertinent de focaliser l'étude des variantes sur l'un des deux secteurs en justifiant le choix retenu du secteur sud en prenant en compte notamment la présence de la zone de protection spéciale (ZPS) " Plateau de Chabris - La Chapelle-Montmartin " pour l'outarde canepetière et des deux parcelles bénéficiant de mesures agro-environnementales et climatiques sur lesquelles deux éoliennes doivent s'implanter ainsi que la population importante de chiroptères dans les haies, lisières et ripisylves du site. Le 3 octobre 2019, la société pétitionnaire a entendu compléter son dossier. Toutefois, l'étude d'impact persiste à présenter quatre variantes, dont les deux premières s'appuient sur une répartition des éoliennes dans les secteurs nord et sud de la zone d'implantation potentielle. De plus, si les variantes 3 et 3 bis consistent à s'implanter seulement dans le secteur sud de la zone d'implantation potentielle, la société pétitionnaire justifie son choix du secteur sud par la volonté de prendre du recul par rapport à la vallée du Cher et aux villages de Mennetou-sur-Cher et Saint-Loup-sur-Cher et n'étudie pas la possibilité de s'implanter en dehors de la ZPS. Il ne résulte pas de l'étude d'impact que le porteur du projet ait complété son étude d'impact dans le sens demandé par le préfet de Loir-et-Cher, ni étudié les variantes en prenant en compte la présence de la ZPS, des parcelles bénéficiant de mesures agro-environnementales et climatiques ou encore des haies, lisières et ripisylves abritant de nombreuses espèces de chiroptères. Il suit de là que le préfet de Loir-et-Cher a pu légalement rejeter la demande d'autorisation environnementale, en phase d'examen, en considérant que les mesures qu'elle comporte ne permettent pas d'assurer la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, tels que la protection de la nature et de l'environnement. Par suite, outre que le motif tiré du caractère insuffisant de l'étude des variantes n'est pas sans lien avec le 3° de l'article R. 181-34 du code de l'environnement, le préfet de Loir-et-Cher a fait une exacte application de ces dispositions. En ce qui concerne l'impact du projet sur l'avifaune : S'agissant de l'outarde canepetière : 7. D'une part, le projet prévoit l'implantation du parc éolien au sein de la ZPS " Plateau de Chabris - La Chapelle-Montmartin ", laquelle a été instituée par un arrêté du 30 juillet 2004 en raison notamment de la présence de l'outarde canepetière, espèce nicheuse classée en danger critique d'extinction par la liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature. La présence de l'espèce est attestée par le document " Objectif Natura 2000 " établi en décembre 2004 et par la fiche Natura 2000 de la ZPS actualisée en mai 2017. De plus, l'étude avifaune, établie par l'association Sologne nature environnement en novembre 2018, a repéré une outarde canepetière à 600 mètres de la zone d'implantation du projet et plusieurs individus à 4 kilomètres de cette zone. Il suit de là que la présence de l'outarde canepetière est établie à proximité immédiate de la zone d'implantation du projet et ce, quand bien même aucun individu n'aurait été repéré pendant les jours d'observation sur le site. 8. D'autre part, en phase de travaux, les perturbations, qui affecteraient l'habitat de l'outarde canepetière, liées aux constructions et à la mise en service avec notamment la présence humaine, engendreraient son éloignement du site pendant au moins un an. En outre, le 3ème plan national d'actions en faveur de l'outarde canepetière 2019-2028 mentionne que l'impact du développement de l'éolien sur l'outarde canepetière est encore à l'étude et les données actuelles tendent à montrer que les enjeux sur l'avifaune nicheuse (notamment l'outarde canepetière) et l'avifaune migratrice sont respectivement forts et modérés en phase d'exploitation. De plus, deux éoliennes doivent être implantées dans des parcelles bénéficiant de mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) en faveur de l'outarde canepetière, parcelles de culture converties en parcelles enherbées avec un retard de fauche représentant un enjeu fort pour l'avifaune nicheuse. Outre que la société pétitionnaire n'établit pas que les MAEC ne seront pas renouvelées en 2021, l'étude avifaune précise que l'implantation d'éoliennes sur ces parcelles en MAEC induirait nécessairement un échec de la mesure en faveur de la restauration de l'espèce. Au vu de l'ensemble de ces éléments et du risque d'effets préjudiciables sur les objectifs de conservation de la ZPS " Plateau de Chabris - La Chapelle-Montmartin ", et plus particulièrement pour l'outarde canepetière, espèce en danger critique d'extinction, le préfet a fait une exacte application des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement. En outre, dès lors que l'évitement était la seule mesure à prendre pour permettre la conservation de la zone, le préfet a pu légalement refuser la délivrance de l'autorisation environnementale, sans avoir à rechercher la prescription de mesures de réduction ou de compensation. S'agissant des chiroptères : 9. Il résulte de l'étude d'impact que dix-sept espèces de chiroptères sont présentes sur la zone d'implantation du projet, dont huit ont un statut " quasi-menacé " en région Centre - Val-de-Loire. Les chiroptères sont protégés au titre de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et de l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection. Il résulte également de l'instruction que les chiroptères sont protégés en vertu d'un plan national d'action (2016-2025) et d'un accord sur la conservation des populations de chauve-souris européennes (Eurobats) publié au journal officiel de la République française par le décret n° 2002-335 du 5 mars 2002. Plusieurs gîtes favorables et corridors de déplacements ont été recensés sur la zone d'implantation du projet. En outre, les haies, les lisières de boisement et les ripisylves constituent des sites de chasse importants pour les populations de chiroptères présentes dans la zone. 10. Il résulte de l'étude d'impact que la sensibilité en perte de territoires de chasse ou de déplacement est globalement forte pour plusieurs espèces (la barbastelle d'Europe, le murin de Daubenton, la pipistrelle commune et la sérotine commune) et modérée pour d'autres espèces (la noctule commune, les oreillards, le petit rhinolophe, la pipistrelle de Kuhl et la pipistrelle de Nathusius). En outre, le risque de collision représente le risque le plus élevé pour plusieurs espèces de chauve-souris. De plus, les lisières et les haies induisant une augmentation de l'activité chiroptérologique sur les espaces ouverts qui les bordent, le risque de collision y est également plus important. Le cahier d'identification des zones d'incidences potentielles et des préconisations pour la réalisation des études d'impacts des projets de parcs éoliens en Pays de la Loire, publié en 2010 et auquel fait référence l'étude d'impact, estime qu'aucune éolienne ne devrait être installée à proximité immédiate des haies et préconise de réaliser des zones tampons de 100 mètres autour de ces milieux. De plus, les recommandations d'Eurobats actualisées en 2014, également citées par l'étude d'impact, estiment qu'une zone tampon de 200 mètres devrait être définie autour des milieux favorables à la présence des chiroptères pour l'implantation d'éoliennes, cette distance étant mesurée à partir de l'extrémité extérieure des pales et non entre la lisière et l'axe de la tour. Malgré ces recommandations, pourtant citées par l'étude d'impact, toutes les éoliennes projetées se situent à moins de 200 mètres en bout de pales des haies, lisières, ripisylves et plans d'eau avoisinants, trois d'entre elles (E2, E3, E4) étant implantées à moins de 100 mètres de ces éléments et l'éolienne E6 à 45 mètres de ripisylves. 11. La société pétitionnaire se prévaut des mesures proposées pour limiter les risques ainsi identifiés pour les chiroptères, notamment l'absence de plantation de haies ou autre aménagement attractif pour les insectes et un éclairage adapté pour ne pas attirer les chiroptères trop près des éoliennes ou encore le bridage des éoliennes en fonction de la vitesse du vent, de l'activité horaire, de la température et de la saison pour prévenir les risques de collision et de barotraumatisme. Toutefois, de telles mesures ne sauraient suffire à compenser la trop grande proximité des éoliennes par rapport aux sites d'habitat et de chasse et aux corridors de déplacements identifiés sur la zone d'implantation du projet. Par suite, le préfet de Loir-et-Cher a pu légalement retenir l'impact du projet sur les chiroptères pour refuser la délivrance de l'autorisation environnementale. 12. Il résulte de l'instruction que le préfet de Loir-et-Cher aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls motifs. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 18 décembre 2019 par lequel le préfet de Loir-et-Cher a refusé de lui délivrer une autorisation environnementale pour l'implantation de six éoliennes et de deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Saint-Loup-sur-Cher est entaché d'illégalité. Il suit de là que ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En outre, un intervenant n'étant pas une partie à l'instance, l'article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce que la commune de Saint-Loup-sur-Cher demande à la cour de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des frais liés au litige. D E C I D E : Article 1er : L'intervention de la commune de Saint-Loup-sur-Cher est admise en tant qu'elle porte sur l'annulation de l'arrêté contesté du préfet de Loir-et-Cher du 18 décembre 2019. Article 2 : La requête de la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher et les conclusions présentées par la commune de Saint-Loup-sur-Cher au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien de Saint-Loup-sur-Cher, à la commune de Saint-Loup-sur-Cher et à la ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée pour information au préfet de Loir-et-Cher. Délibéré après l'audience du 9 avril 2021, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, présidente assesseur, - Mme A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2021. Le rapporteur, C. A... Le président, T. CELERIER La greffière, C. POPSE La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 20NT00560