Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 09/12/2022, 458440, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-09
Numéro : 458440
Rapporteur : M. Olivier Saby
Commissaire du gouvernement : Mme Céline  Guibé
Avocat(s) : SCP GATINEAU, FATTACCINI, REBEYROL

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 458440, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 15 novembre 2021 et les 1er et 25 avril 2022, le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du futur (Plastalliance) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1318 du 8 octobre 2021 relatif à l'obligation de présentation à la vente des fruits et légumes frais non transformés sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique ; 2°) de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante : " Les dispositions des directives n° 94/62/CE du 20 décembre 1994 et n° 2019/904 du 5 juin 2019 permettent-elles d'interdire, sans aucune distinction, l'exposition de fruits et légumes frais non transformés conditionnés sous emballage composé pour tout ou partie de matière plastique ' " 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 459332, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 10 décembre 2021 et le 25 avril 2022, les syndicats POLYVIA et ELIPSO demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1318 du 8 octobre 2021 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 459387, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 13 et 23 décembre 2021 et les 2 et 26 avril 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération française de la coopération fruitière, légumière et horticole (Felcoop), la Fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), la fédération Les producteurs de légumes de France (Légumes de France), la Coordination rurale union nationale (La coordination rurale), l'association Gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), l'Association nationale des expéditeurs et exportateurs de fruits et légumes (ANEEFEL) et la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes frais (CSIF) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1318 du 8 octobre 2021 ; 2°) subsidiairement, d'annuler ce même décret en tant qu'il ne comporte pas de mesures transitoires suffisantes, qu'il laisse le champ des exemptions mal défini et que la liste des fruits et légumes faisant l'objet d'un report de l'interdiction est incomplète ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le n° 459398, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 13 décembre 2021 et les 22 février, 28 mai et 3 juillet 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1318 du 8 octobre 2021 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'environnement ; - la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 ; - les décisions du 28 février 2022 par lesquelles le Conseil d'Etat, statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées respectivement par la Fédération française de la coopération fruitière, légumière et horticole (Felcoop) et autres, et par le syndicat Alliance plasturgie et composites du futur (Plastalliance) ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Olivier Saby, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat du syndicat Alliance Plasturgie et Composites du futur (Plastalliance) et à la SARL Delvolvé et Trichet, avocat de la Fédération française de la coopération fruitière, légumière et horticole (Felcoop) et autres ; - Vu les notes en délibéré, enregistrées le 7 décembre 2022, présentées respectivement par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et par la Première ministre ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes du 16e alinéa du III de l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement, créé par l'article 77 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire : " A compter du 1er janvier 2022, tout commerce de détail exposant à la vente des fruits et légumes frais non transformés est tenu de les exposer sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique. Cette obligation n'est pas applicable aux fruits et légumes conditionnés par lots de 1,5 kilogramme ou plus ainsi qu'aux fruits et légumes présentant un risque de détérioration lors de leur vente en vrac dont la liste est fixée par décret ". 3. Pris pour l'application de ces dispositions, le décret du 8 octobre 2021 relatif à l'obligation de présentation à la vente des fruits et légumes frais non transformés sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique, dont l'annulation est demandée, introduit dans le code de l'environnement un article D. 541-334 aux termes duquel : " I.- Pour l'application du 16e alinéa du III de l'article L. 541-15-10, on entend par : / 1° "Fruits et légumes" : les plantes ou une partie de ces plantes telle que les tiges, racines, tubercules, feuilles, fruits, graines, qui sont destinées à l'alimentation humaine, ainsi que les champignons comestibles ; / 2° "Fruits et légumes frais non transformés" : les fruits et légumes frais respectant les limites de préparation définies par les actes suivants : (...) ; / 3° "Conditionnement" : récipient, enveloppe externe ou dispositif d'attache, recouvrant entièrement ou partiellement les fruits et légumes, afin de constituer une unité de vente pour le consommateur et en assurer la présentation au point de vente ; / 4° "Matière plastique" : le matériau tel que défini à l'article D. 541-330 du code de l'environnement. / II.- Sont exemptés de l'obligation mentionnée à la première phrase du 16e alinéa du III de l'article L. 541-15-10, et conformément à la deuxième phrase de ce même alinéa, les fruits et légumes présentant un risque de détérioration à la vente en vrac suivants : / 1° Les tomates à côtes, les tomates allongées relevant du segment Cœur, les tomates cerises ou cocktail (variétés miniatures), les oignons primeurs, les navets primeurs, les choux de Bruxelles, les haricots verts, le raisin, les pêches, les nectarines, et les abricots, jusqu'au 30 juin 2023 ; / 2° Les endives, les asperges, les brocolis, les champignons, les pommes de terre primeur, les carottes primeur, et les petites carottes, jusqu'au 31 décembre 2024 ; / 3° La salade, la mâche, les jeunes pousses, les herbes aromatiques, les épinards, l'oseille, les fleurs comestibles, les pousses de haricot mungo, jusqu'au 31 décembre 2024 ; / 4° Les cerises, les canneberges, les airelles, et les physalis, jusqu'au 31 décembre 2024 ; / 5° Les fruits mûrs à point, c'est-à-dire les fruits vendus au consommateur final à pleine maturité, et dont l'emballage présenté à la vente indique une telle mention, jusqu'au 30 juin 2026 ; / 6° Les graines germées, jusqu'au 30 juin 2026 ; / 7° Les framboises, les fraises, les myrtilles, les mûres, les groseilles, la surelle, la surette et la groseille pays, les cassis, et les kiwaïs, jusqu'au 30 juin 2026. / III.- Afin de permettre l'écoulement des stocks d'emballages, les fruits et légumes produits ou importés avant le 1er janvier 2022 et qui ne sont pas exemptés en application du II peuvent être exposés à la vente avec un conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique jusqu'à 6 mois à compter de cette date. / Afin de permettre l'écoulement des stocks d'emballages, les fruits et légumes mentionnés au 1° du II produits ou importés avant l'échéance qui y est mentionnée peuvent être exposés à la vente avec un conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique jusqu'à 4 mois à compter de ladite échéance ". 4. Il résulte de la lettre même des dispositions législatives citées au point 2, comme d'ailleurs des débats parlementaires ayant précédé leur adoption, que le législateur a confié au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des fruits et légumes présentant un risque de détérioration lors de leur vente en vrac afin de les exempter, à titre permanent, de l'interdiction qu'elles prévoient. 5. Or , il ressort des écritures du ministre et des termes mêmes des dispositions attaquées que la liste prévue au II de l'article D. 541-334 du code de l'environnement cité ci-dessus, a été établie, d'une part, en y incluant les fruits et légumes qui, bien que ne présentant pas nécessairement un risque de détérioration lors de leur vente en vrac, ne bénéficiaient pas encore d'alternative au conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique à la date du 1er janvier 2022, et d'autre part, en fixant un terme aux exemptions prévues. 6. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 ci-dessus qu'en étendant ainsi le champ de l'exemption et en lui conférant un caractère temporaire, le pouvoir réglementaire a méconnu le 16e alinéa du III de l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement. Par ailleurs le champ d'application des règles transitoires fixées au III de l'article D. 541-334 du code de l'environnement est défini comme portant sur les fruits et légumes ne figurant pas dans la liste prévue au II de cet article. Enfin les définitions fixées au I ne peuvent recevoir d'application autonome. Par suite les dispositions de cet article sont indissociables. 7. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes ni de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, le syndicat Alliance plasturgie et composites du futur et autres sont fondés à soutenir que le décret attaqué, qui se borne à instituer l'article D. 541-334 du code de l'environnement, est entaché d'une illégalité justifiant son annulation. 8. Cette annulation, qui rend inapplicable l'interdiction prévue au 16e alinéa du III de l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement, n'emporte à elle seule aucune conséquence manifestement excessive au regard de l'intérêt des opérateurs économiques concernés. 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser respectivement au syndicat Alliance Plasturgie et Composites du futur, au syndicat Polyvia, premier dénommé sous la requête n° 459332, à la Fédération française de la coopération fruitière, légumière et horticole (Felcoop), première dénommée sous la requête n° 459387 et à l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le décret n° 2021-1318 du 8 octobre 2021 relatif à l'obligation de présentation à la vente des fruits et légumes frais non transformés sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique est annulé. Article 2 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros respectivement au syndicat Alliance Plasturgie et Composites du futur, au syndicat Polyvia, premier dénommé sous la requête n° 459332, à la Fédération française de la coopération fruitière, légumière et horticole (Felcoop), première dénommée sous la requête n° 459387 et à l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat Alliance plasturgie et composites du futur, au syndicat Polyvia, premier dénommé sous la requête n° 459332, à la Fédération française de la coopération fruitière, légumière et horticole (Felcoop), première dénommée sous la requête n° 459387, à l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais, à la Première ministre, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Délibéré à l'issue de la séance du 14 novembre 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Nicolas Polge, M. Alexandre Lallet, Mme Rozen Noguellou, conseillers d'Etat ; M. Cyril Martin de Lagarde, maître des requêtes en service extraordinaire et M. Olivier Saby, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 9 décembre 2022. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé Le rapporteur : Signé : M. Olivier Saby La secrétaire : Signé : Mme Fehmida Ghulam La République mande et ordonne à la Première ministre, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :