Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 25/06/2024, 472381
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-25
Numéro : 472381
Rapporteur : Mme Amel Hafid
Commissaire du gouvernement : M. Maxime Boutron

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 mars et 23 octobre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer sur sa demande tendant à l'abrogation des quatrième et septième alinéas de l'article 51 et des articles 59, 65, 67, 69, 73, 74, 75 et 76 de l'arrêté du 5 septembre 2019 portant sur l'organisation relative au temps de travail dans les services de la police nationale ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de modifier cet arrêté à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ; - le code général de la fonction publique ; - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; - le décret n° 2002-819 du 3 mai 2002 ; - le décret n° 2002-1279 du 23 octobre 2002 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Amel Hafid, maîtresse des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., gardien de la paix affecté au service de la protection au sein de la direction générale de la police nationale, a demandé au ministre de l'intérieur, par courrier du 23 novembre 2022, d'abroger les quatrièmement et septièmement de l'article 51 et des articles 59, 65, 67, 69, 73, 74, 75 et 76 de l'arrêté du 5 septembre 2019 portant sur l'organisation relative au temps de travail dans les services de la police nationale. M. B... demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le ministre a rejeté sa demande. En ce qui concerne le décompte du temps de déplacement des agents en cas de rappel sur astreinte : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 611-1 du code général de la fonction publique : " La durée du travail effectif des agents de l'Etat est celle fixée à l'article L. 3121-27 du code du travail (...) / Le décompte du temps de travail est réalisé (...) dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat précisant notamment les mesures d'adaptation tenant compte des sujétions auxquelles sont soumis certains agents ". 3. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article 5 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat : " Une période d'astreinte s'entend comme une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif ". Il résulte de ces dispositions que le temps de déplacement accompli en cas de rappel sur astreinte, qui fait partie intégrante de l'intervention, doit être regardé comme un temps de travail effectif. 4. Aux termes des premier et deuxième alinéa de l'article 51 de l'arrêté du 5 septembre 2019 : " Pour assurer la continuité du service public, il peut être recouru au régime de l'astreinte./ L'astreinte s'entend comme une période, hors temps de travail, pendant laquelle l'agent, sans être à disposition permanente et immédiate de son supérieur hiérarchique, a cependant l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité, afin d'être en mesure d'intervenir dans les plus brefs délais pour effectuer un travail au service de l'administration qui ne peut être différé. La durée de cette intervention est considérée comme un temps de travail effectif ". Aux termes du quatrième alinéa de cet article : " Lorsque l'agent doit se déplacer, le temps de travail du rappel sur astreinte se comptabilise après l'arrivée théorique de l'agent à son service ". Aux termes du septième alinéa de cet article : " Dans le cadre d'un rappel sur astreinte, l'agent bénéficie d'une heure forfaitaire de trajet valant aller-retour entre son domicile et sa résidence administrative ". 5. S'il appartenait au ministre de l'intérieur, dans l'exercice de son pouvoir d'organisation des services de la police nationale, de préciser, dans le respect de la réglementation applicable, les modalités pratiques de mesure du temps de travail effectif des agents placés sous son autorité, y compris, conformément au principe énoncé au point 3 ci-dessus, s'agissant du temps de déplacement accompli en cas de rappel sur astreinte, l'introduction d'un mode de calcul forfaitaire de la durée du travail présente un caractère statutaire et ne peut donc être légalement édictée que par décret en Conseil d'Etat. Dès lors, en prévoyant, aux quatrième et septième alinéas de l'article 51 de l'arrêté du 5 septembre 2019, que le temps de travail des agents rappelés au service pendant une période d'astreinte est comptabilisé après l'arrivée au service, et que le temps de trajet de ces agents entre le domicile et la résidence administrative est décompté forfaitairement à hauteur d'une heure, le ministre de l'intérieur a incompétemment édicté une règle statutaire. Par suite, le refus d'abroger ces dispositions illégales est lui-même illégal et doit être annulé, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens soulevés par M. B... à l'encontre de ces dispositions. En ce qui concerne les dérogations aux garanties minimales relatives au repos journalier : 6. D'une part, aux termes de l'article 3 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 portant sur certains aspects du temps de travail : " Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de vingt-quatre heures, d'une période minimale de repos de onze heures consécutives ". Aux termes du paragraphe 2 de l'article 17 de cette directive : "Les dérogations prévues aux paragraphes 3 (...) peuvent être adoptées par voie législative, réglementaire et administrative (...) à condition que des périodes équivalentes de repos compensateur soient accordées aux travailleurs concernés ou que, dans des cas exceptionnels dans lesquels l'octroi de telles périodes équivalentes de repos compensateur n'est pas possible pour des raisons objectives, une protection appropriée soit accordée aux travailleurs concernés ". Aux termes du paragraphe 3 du même article : " Conformément au paragraphe 2 du présent article, il peut être dérogé aux articles 3 (...) pour les activités de garde, de surveillance et de permanence caractérisées par la nécessité d'assurer la protection des biens et des personnes (...) ". 7. D'autre part, le II de l'article 3 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat dispose qu'il peut être dérogé aux garanties minimales en matière de durée du travail fixées par le I du même article : " (...) a) Lorsque l'objet même du service public en cause l'exige en permanence, notamment pour la protection des personnes et des biens, par décret en Conseil d'Etat (...), qui détermine les contreparties accordées aux catégories d'agents concernés ". L'article 1er du décret du 23 octobre 2002 portant dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables aux personnels de la police nationale dispose ainsi que : " Pour l'organisation du travail des fonctionnaires actifs des services de la police nationale, il est dérogé aux garanties minimales (...), lorsque les tâches de sécurité et de paix publiques, de police judiciaire et de renseignement et d'information, qui leur sont confiées, l'exigent./ Cette dérogation doit toutefois respecter les conditions suivantes :/ (...) 2° Les agents bénéficient d'un repos journalier de onze heures consécutives, au minimum, au cours de chaque période de vingt-quatre heures ;/ 3° Les agents bénéficient, aux cours de chaque période de sept jours, d'une période minimale de repos sans interruption de vingt-quatre heures auxquelles s'ajoutent les onze heures de repos journalier. (...) ;/ 4° Lorsque les repos mentionnés aux 2° et 3° sont réduits ou non pris en raison des nécessités d'assurer la protection des personnes et des biens, ils sont compensés par l'octroi de périodes équivalentes de repos compensateur. Les agents bénéficient de ces repos compensateurs avant la période de travail immédiatement postérieure ou, si les nécessités de service l'imposent, dans un délai rapproché garantissant la protection de leur santé. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'il peut être dérogé, pour les fonctionnaires actifs des services de la police nationale, pour les besoins de missions qui l'exigent, à la garantie d'un repos journalier minimal de onze heures consécutives par période de 24 heures, sous réserve que les agents bénéficient de ces repos compensateurs avant la période de travail immédiatement postérieure ou, si les nécessités du service l'imposent, dans un délai rapproché garantissant la protection de leur santé. 8. Aux termes de l'article 59 de l'arrêté du 5 septembre 2019 : " Dans le respect des principes généraux de la protection, de la sécurité et de la santé des agents, il est possible de déroger au repos journalier, au temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée hebdomadaire de travail, ainsi qu'à la durée maximale de travail de nuit et aux périodes de référence./ L'autorité hiérarchique assure un strict contrôle de ces dérogations et garantit obligatoirement l'intégralité des repos manqués./ Cette restitution est un droit qui place l'agent sur une période de repos dite de " neutralisation " ". Les articles 65 et 67 de l'arrêté du 5 septembre 2019 fixent les conditions que doivent respecter les dérogations aux garanties minimales de l'organisation du travail pour l'exercice de missions judiciaires, de surveillance, de renseignement et d'information, et de missions de paix et de sécurité publiques des agents de la police nationale. Ils prévoient notamment que " la limite maximale est de douze jours à compter du début de la mission pour les repos journaliers " et que " les agents sont neutralisés ", c'est-à-dire bénéficient d'une période de repos, " à l'issue de la mission et au plus tard après une période de douze jours à hauteur des repos journaliers manqués ". L'article 69 de cet arrêté fixe les conditions que doivent respecter les dérogations justifiées par les missions des agents en dehors de leur lieu habituel de travail ou pour l'accompagnement de personnalités. Il prévoit que " les agents bénéficient au plus tard et immédiatement après 12 jours de travail (...) de la restitution des repos journaliers manqués " et que " les agents sont neutralisés à l'issue de la mission pour assurer la restitution des repos manqués (...) ". 9. En premier lieu, par les dispositions de l'article 69 citées au point 8, le ministre de l'intérieur n'a pas incompétemment édicté une règle statutaire et s'est borné à préciser les conditions d'application des dispositions du 4° de l'article 1er du décret du 23 octobre 2002 qui prévoient que, lorsqu'il est dérogé à la garantie d'un repos quotidien de onze heures par période de 24 heures, les repos non pris ou réduits sont compensés par l'octroi de repos compensateurs avant la période de travail immédiatement postérieure ou dans un délai rapproché. 10. En deuxième lieu, d'une part, il résulte des dispositions citées au point 8 que les dérogations permises par les articles 65, 67 et 69 de l'arrêté du 5 septembre 2019 sont subordonnées à des conditions tenant aux nécessités des missions de la police nationale visant à protéger la sécurité des biens et des personnes et ne peuvent être mises en œuvre que lorsqu'elles sont justifiées par l'impossibilité de réaliser ces missions dans le cadre d'une organisation normale de travail ou par la nature même de ces missions. D'autre part, les dispositions de ces articles ont pour effet de garantir aux agents le bénéfice d'un repos compensant les repos journaliers manqués dès la fin de leur mission et, en toute hypothèse, au terme d'un délai de douze jours si la mission dépasse cette durée. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir qu'elles méconnaîtraient les dispositions de l'article 1er du décret du 23 octobre 2002. Ces dispositions qui, enfin, sont, en vertu de l'article 59 de l'arrêté du 5 septembre 2019, mises en œuvre sous le strict contrôle de l'autorité hiérarchique qui doit assurer la protection de la santé et de la sécurité des agents, ne méconnaissent pas davantage les exigences de la directive 2003/88/CE, notamment le droit des travailleurs à la protection de leur santé et de leur sécurité. 11. En troisième lieu, si le requérant soutient que les dispositions des articles 65, 67 et 69 porteraient une atteinte disproportionnée au droit des intéressés au respect de leur vie privée et familiale, ce moyen n'est, en tout état de cause, pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. En ce qui concerne les modalités de restitution des repos manqués : 12. Les articles 73, 74, 75 et 76 de l'arrêté du 5 septembre 2019 fixent les modalités de restitution des repos manqués lorsqu'il a été dérogé aux garanties minimales de durée du travail et de repos, dans les conditions fixées par les dispositions du 4° de l'article 1er du décret du 23 octobre 2002, telles que précisées par les articles 59 et suivants de l'arrêté. L'article 73 rappelle notamment que ces dérogations peuvent empêcher l'agent de disposer d'un repos journalier immédiat et prévoit qu'un coefficient multiplicateur est attribué par jour de repos manqué pour tenir compte de la pénibilité des services supplémentaires récurrents. L'article 74 prévoit que pendant la période de référence de la dérogation, qui ne peut dépasser douze jours, une moyenne de onze heures de repos journaliers doit être respectée et que la restitution des repos manqués intervient à l'issue de la mission ou de la période de référence, soit sur une période de repos et de congés, soit sur une période de travail. L'article 75 précise la détermination du point de départ de la restitution des repos journaliers manqués selon que l'exigence de continuité du service permet ou non d'aménager la journée de travail suivant la fin de la mission ou de la période de référence maximale de douze jours. L'article 76 fixe les modalités de restitution des repos hebdomadaires manqués en indiquant que si cette restitution est accordée sur des journées de travail, les repos compensateurs pour services supplémentaires sont utilisés. 13. En premier lieu, ces dispositions se bornent à détailler les modalités de mise en œuvre de la dérogation à la durée du repos journalier minimal et à en préciser certaines garanties. Il résulte de ce qui est dit aux points 5 à 10 que le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient illégales par voie de conséquence de l'illégalité des articles 65, 67 et 69 ne peut qu'être écarté. Elles ne portent pas davantage atteinte au droit au repos quotidien et au droit à la compensation des repos manqués définis par la directive 2003/88. 14. En second lieu, les personnels des services actifs de la police nationale se trouvent, en raison des conditions d'exercice de leur mission, dans une situation différente au regard de l'objet des dispositions de l'article 74 de l'arrêté attaqué rappelées ci-dessus, de celle des autres agents de la fonction publique. Par suite, le moyen tiré ce que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité de traitement entre les personnels de la police nationale et les autres agents de la fonction publique ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne l'erreur matérielle entachant l'article 59 de l'arrêté : 15. L'article 59 fixe les règles générales applicables aux situations dans lesquelles il peut être dérogé aux règles d'organisation du temps de travail. Ainsi que le soutient M. B..., son troisième alinéa est entaché d'une erreur matérielle en ce qu'il fait référence à " des circonstances exceptionnelles visées aux points 75 et 76 du présent arrêté ", permettant, par exception, le rappel d'un agent pendant une période dite de " neutralisation ", alors que ces circonstances exceptionnelles sont définies aux articles 61 et 62 de l'arrêté. 16. En l'absence de doute sur la portée de ce troisième alinéa, il y a lieu pour le Conseil d'Etat, afin de donner le meilleur effet à sa décision, non pas d'annuler la décision du ministre en tant qu'elle refuse d'abroger ses dispositions erronées, mais de leur conférer une exacte portée et de prévoir que le texte ainsi rétabli sera rendu opposable par des mesures de publicité appropriées, en rectifiant l'erreur matérielle commise et en prévoyant la publication au Journal officiel d'un extrait de sa décision ; 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est seulement fondé à demander l'annulation de la décision du ministre de l'intérieur et de l'outre-mer en tant qu'elle refuse d'abroger les quatrième et septième alinéas de l'article 51 de l'arrêté du 5 septembre 2019. 18. L'annulation prononcée implique nécessairement l'abrogation des dispositions réglementaires dont l'illégalité a été constatée. Il y a donc lieu d'enjoindre au ministre de l'intérieur et de l'outre-mer de procéder à l'abrogation des quatrième et septième alinéas de l'article 51 de l'arrêté du 5 septembre 2019 dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée par M. B.... 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La décision implicite du ministre de l'intérieur et de l'outre-mer rejetant la demande de M. B... est annulée en tant qu'elle refuse d'abroger les quatrième et septième alinéas de l'article 51 de l'arrêté du 5 septembre 2019. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer d'abroger les quatrième et septième alinéas de l'article 51 de l'arrêté du 5 septembre 2019 dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Article 3 : Le troisième alinéa de l'article 59 de l'arrêté du 5 septembre 2019 s'entend comme faisant référence aux circonstances exceptionnelles définies aux articles 61 et 62 de cet arrêté. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... est rejeté. Article 5 : Un extrait de la présente décision, comprenant l'article 3 de son dispositif et les motifs qui en sont le support, sera publié au Journal officiel dans un délai d'un mois à compter de la réception du ministre de l'intérieur et des outre-mer de la notification de cette décision. Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera adressée à la section des études, de la prospective et de la coopération. Délibéré à l'issue de la séance du 5 juin 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Fabienne Lambolez, conseillères d'Etat ; M. Alain Seban, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et Mme Amel Hafid, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 25 juin 2024. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz La rapporteure : Signé : Mme Amel Hafid La secrétaire : Signé : Mme Anne-Lise Calvaire