CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 17/12/2021, 19BX01932, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-17
Numéro : 19BX01932
Président : Mme BUTERI
Rapporteur : Mme Sylvie  CHERRIER
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : LAVEISSIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La fédération nationale des marchés de France, le syndicat des commerçants des marchés de France de l'arrondissement de Libourne, le syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux-Côte Atlantique et le syndicat des commerçants des marchés de France du bassin d'Arcachon ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 15 mai 2017, par laquelle le maire de la commune de Bruges a refusé de procéder à l'abrogation des articles 5.1, 5.2 et 7.2 du règlement général des marchés de plein air pris par arrêté du 21 décembre 2015. Par un jugement n° 1703004 du 13 mars 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire en réplique enregistrés les 13 mai 2019, 23 juin 2019 et 3 février 2021, la fédération nationale des marchés de France, le syndicat des commerçants des marchés de France de l'arrondissement de Libourne, le syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux-Côte Atlantique et le syndicat des commerçants des marchés de France du bassin d'Arcachon, représentés par Me Dokhan, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 13 mars 2019 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler la décision du 15 mai 2017 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Bruges d'abroger les dispositions des articles 5.1, 5.2 et 7.2 du règlement général des marchés de plein air adopté par un arrêté municipal du 21 décembre 2015 ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Bruges sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative une somme de 1 000 euros au profit de la fédération nationale des marchés de France, une somme de 1 000 euros au profit du syndicat des commerçants des marchés de France de l'arrondissement de Libourne, une somme de 1 000 euros au profit du syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux - Côte Atlantique, et une somme de 1 000 euros au profit du syndicat des commerçants des marchés de France du bassin d'Arcachon. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité ; tout d'abord, les premiers juges ont omis de répondre à un moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de ce que le maire ne peut se lier par un règlement portant atteinte à l'exercice de son propre pouvoir d'appréciation, ils ont par ailleurs méconnu le caractère contradictoire de la procédure en omettant de communiquer à la défenderesse son mémoire en réplique enregistré le 12 juillet 2018, qui contenait des éléments nouveaux ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, les quotas de commerçants édictés par les articles litigieux du règlement général des marchés de plein air de la commune méconnaissent le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et les règles du droit de la concurrence et sont de fait entachés d'illégalité ; - la fixation de quotas est illégale dès lors que le maire ne peut restreindre son pouvoir d'appréciation par l'instauration de règles préétablies ne lui permettant pas d'appréhender toutes les situations des commerçants au regard du principe de la meilleure utilisation du domaine public. Par un mémoire en défense enregistré le 3 octobre 2019, la commune de Bruges, représentée par Me Laveissière, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à ce que soit mise à la charge des requérants, pris ensemble, la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable ; en effet les trois syndicats ne justifient pas de leur qualité et intérêt à agir et la fédération nationale des marchés de France ne justifie pas d'un intérêt à agir, sa présidente n'ayant par ailleurs pas été habilitée à agir en son nom dans le cadre de la présente instance ; - le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité ; en tout état de cause, la demande de première instance était irrecevable, faute de qualité et d'intérêt pour agir des quatre demandeurs ; - aucun des moyens invoqués dans la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Sylvie Cherrier, - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, - et les observations de Me Roncin représentant la commune de Bruges Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 14 avril 2017, la fédération nationale des marchés de France, préalablement saisie en ce sens par un de ses adhérents, a demandé au maire de la commune de Bruges de procéder à l'abrogation des articles 5.1, 5.2 et 7.2 du règlement général des marchés de plein air, adopté par un arrêté municipal du 21 décembre 2015, aux motifs que les quotas d'emplacements qu'ils définissent en fonction du type de commerces et de produits commercialisés seraient illégaux. Par une décision du 15 mai 2017, le maire de la commune de Bruges a refusé d'abroger les dispositions ainsi contestées. La fédération nationale des marchés de France, le syndicat des commerçants des marchés de France de l'arrondissement de Libourne, le syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux - Côte Atlantique et le syndicat des commerçants des marchés de France du bassin d'Arcachon relèvent appel du jugement du 13 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 15 mai 2017 ayant refusé d'abroger les dispositions des articles 5.1, 5.2 et 7.2 du règlement général des marchés de plein air adopté par un arrêté municipal du 21 décembre 2015. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des écritures soumises au tribunal que la fédération nationale des marchés de France et autres ont, dans leur demande de première instance, ainsi que dans leur mémoire en réplique, invoqué un moyen tiré de ce que les dispositions litigieuses du règlement des marchés de plein air de la commune de Bruges méconnaitraient le principe suivant lequel une autorité administrative ne peut restreindre l'entendue de son pouvoir d'appréciation par l'instauration de quotas préétablis qui ne lui permettraient pas d'appréhender toutes les situations des commerçants aux fins de garantir la meilleure utilisation du domaine public. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ne se sont pas prononcés sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, leur jugement est entaché d'irrégularité et doit être annulé pour ce motif, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de régularité invoqué. 3. Il y a lieu de statuer immédiatement par voie d'évocation sur la demande présentée par la fédération nationale des marchés de France et autres devant le tribunal administratif de Bordeaux. Sur la légalité de la décision de refus d'abrogation du 15 mai 2017 : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé (...) ". 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 3°) le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés (...) / 4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente. (...) ". Le second alinéa de l'article L. 2224-18 du même code dispose par ailleurs que : " Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale (...). ". Il résulte de ces dernières dispositions que le maire peut se fonder, pour l'attribution des emplacements situés sur le domaine public communal, sur des motifs tirés, d'une part, de l'ordre public, de l'hygiène et de la fidélité du débit des marchandises, d'autre part, de la meilleure utilisation du domaine public. 6. L'article 5.1. du règlement municipal des marchés de plein-air, relatif à la répartition des emplacements par activités sur le marché du centre-ville dispose que : " Ces règles d'attribution de la totalité des emplacements sur le marché sont fixées par le Maire en se fondant sur des motifs tirés de l'ordre public et en fonction de la superficie d'occupation des emplacements selon le ratio suivant : Titulaires : emplacements attribués à 70 %, Passagers : emplacements réservés à 20%, Démonstrateurs : emplacements réservés à 5% Posticheurs emplacements réservés à 5 %. ". A ces dispositions s'ajoutent un tableau des activités susceptibles d'être accueillies sur le marché ainsi que, pour chacune d'elles, le nombre maximum de commerces pouvant bénéficier d'un emplacement. 7. Aux termes de l'article 5.2 dudit règlement, relatif à la répartition des emplacements par activités sur le marché de Tasta : " Ces règles d'attribution de la totalité des emplacements sur le marché sont fixées par le maire en se fondant sur des motifs tirés de l'ordre public et en fonction de la superficie d'occupation des emplacements selon le ratio suivant : / Food-trucks : 3 emplacements maximum. / Producteurs : emplacements réservés à 60 %. / Autres activités de bouche et activités artisanales ; emplacements réservés à 40 % ". Par ailleurs, aux termes de l'article 7.2 de ce règlement, relatif aux emplacements " occasionnels " sur le marché de Tasta : " L'attribution des emplacements occasionnels sur le marché s'effectue en fonction du commerce exercé et des besoins du marché conformément au tableau des activités énoncées ci-dessous (article 5.2). Les emplacements sont attribués dans l'ordre d'arrivée des commerçants sous réserve que ceux-ci soient en mesure de fournir les documents attestant de leurs qualités définies ci-après et sous réserve des emplacements libres au moment de leur attribution. Toutefois, le maire peut attribuer en priorité un emplacement à un commerçant exerçant une activité qui ne serait pas ou plus représentée sur le marché, ou le serait de manière insuffisante. Les commerçants doivent se présenter au placier à compter de 15h00. ". 8. En premier lieu, l'autorité administrative compétente pour modifier, abroger ou retirer un acte administratif est celle qui, à la date de la modification, de l'abrogation ou du retrait, est compétente pour prendre cet acte et, le cas échéant, s'il s'agit d'un acte individuel, son supérieur hiérarchique. 9. Il ressort des pièces du dossier que le signataire de la décision litigieuse s'est vu accorder, par un arrêté du 23 avril 2014 réceptionné par les services de la préfecture de la Gironde le lendemain, délégation de fonctions pour tous actes relevant de seize domaines de compétence, dont notamment les " marchés de plein air ". Cet arrêté qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, définit avec une précision suffisante l'étendue de la délégation ainsi consentie, donnait à cet adjoint compétence pour prendre un arrêté portant réglementation des marchés de plein air, et donc pour se prononcer sur une demande d'abrogation de tout ou partie de celui-ci. 10. Les requérants soutiennent en deuxième lieu que les dispositions du règlement municipal de marchés de plein air citées aux points 6 et 7 portent atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, ainsi qu'au droit de la concurrence, compte tenu des restrictions en résultant pour le commerce non sédentaire, en l'absence de tout motif d'intérêt général. 11. Le respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie implique, d'une part que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi et, d'autre part, qu'elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d'un intérêt public. 12. En l'espèce, la commune de Bruges ne compte que deux marchés de plein-air, le marché du centre-ville et le marché de Tasta. Le marché du centre-ville ne pouvant accueillir, au maximum, que soixante-trois commerçants, l'article 5.1 du règlement vise à permettre que soient présentes, au bénéfice des consommateurs, le plus grand nombre d'activités, en fixant, pour chacune d'elles, le nombre maximal d'emplacements susceptibles d'être attribués. S'agissant du marché du Tasta, l'article 5.2, auquel renvoie l'article 7.2 également contesté, prévoit simplement que les food-trucks disposeront de trois emplacements maximum, 60 % des emplacements étant par ailleurs réservés aux producteurs et 40 % aux activités de bouche et activités artisanales. 13. Les dispositions précitées des articles 5.1, 5.2 et 7.2, qui n'ont ni pour objet ni pour effet de créer une rupture d'égalité entre les commerçants sédentaires et les commerçants non sédentaires, répondent à l'objectif, dans l'intérêt général des consommateurs, d'assurer la diversité de l'offre commerciale sur les deux marchés de plein air de la commune. L'atteinte qu'elles portent à la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas disproportionnée au regard de cet objectif. Ces dispositions ne méconnaissent par ailleurs pas le droit de la concurrence dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Bruges ait entendu, ce faisant, placer les commerçants autorisés sur ces marchés en situation d'abuser d'une position dominante. 14. Les requérants soutiennent en troisième lieu qu'en édictant les dispositions litigieuses, le maire de la commune se serait privé de la possibilité d'appréhender toutes les situations des commerçants au regard du principe de la meilleure utilisation du domaine public, et aurait ainsi méconnu l'étendue de son pouvoir d'appréciation. 15. Toutefois, en définissant, comme la loi l'y oblige, le régime des droits de place et de stationnement sur les deux marchés de la commune, et en fixant, pour le marché du centre-ville, des règles de quota visant à permettre la présence, au bénéfice des consommateurs, de la plus grande diversité d'activités, le maire de Bruges, dont il n'est pas établi qu'il se serait fondé, ce faisant, sur des motifs étrangers à l'ordre public, à l'hygiène et à la fidélité du débit des marchandises, ainsi qu'à la meilleure utilisation du domaine public, n'a pas méconnu l'étendue du pouvoir d'appréciation dont il dispose, en vertu des dispositions citées au point 5 de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales. 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, tant en première instance qu'en appel, que la fédération nationale des marchés de France et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 15 mai 2017 par laquelle le maire de la commune a refusé d'abroger les dispositions litigieuses du règlement des marchés de plein air. Sur les frais liés à l'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bruges, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la fédération nationale des marchés de France et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la fédération nationale des marchés de France et autres une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais engagés par la commune de Bruges. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1703004 du 13 mars 2019 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. Article 2 : La demande présentée par la fédération nationale des marchés de France et autres devant le tribunal administratif et leurs conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : La fédération nationale des marchés de France, le syndicat des commerçants des marchés de France de l'arrondissement de Libourne, le syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux - Côte Atlantique et le syndicat des commerçants des marchés de France du bassin d'Arcachon, pris ensemble, verseront à la commune de Bruges une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération nationale des marchés de France, au syndicat des commerçants des marchés de France de l'arrondissement de Libourne, au syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux - Côte Atlantique, au syndicat des commerçants des marchés de France du bassin d'Arcachon et à la commune de Bruges. Délibéré après l'audience du 29 novembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Karine Butéri, présidente, Mme Sylvie Cherrier, première conseillère, M. Olivier Cotte, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 décembre 2021. La rapporteure, Sylvie Cherrier La présidente, Karine Butéri La greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 3 No 19BX01932