CAA de NANCY, 1ère chambre, 17/05/2023, 20NC03191, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-17
Numéro : 20NC03191
Président : M. WALLERICH
Rapporteur : M. Marc  WALLERICH
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : BEGEOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Nieder Patrimoine, Mme D... E... et M. B... A..., représentés par la SELARL 2AC2E, ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler le refus implicite par lequel le maire de la commune de Niederhausbergen a refusé d'abroger le règlement de consultation et de communication des dossiers d'autorisation d'urbanisme approuvé le 1er juin 2018, d'annuler le refus implicite par lequel le maire de la commune de Niederhausbergen a refusé de leur indiquer le coût mis à la charge des demandeurs par la commune par photocopie de format A4 en impression noir et blanc ainsi que les éléments comptables et la méthode de calcul ayant permis de fixer ce montant, d'enjoindre au maire de Niederhausbergen d'abroger le règlement de consultation et de communication des dossiers d'autorisation d'urbanisme approuvé le 1er juin 2018 ainsi que de fixer et de leur communiquer un tarif des photocopies de format A4 en noir et blanc sur la base, également à communiquer, des éléments comptables et de la méthode de calcul ayant permis de fixer ce coût, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard et de mettre à la charge de la commune de Niederhausbergen une somme de 1 500 euros à verser à l'association Nieder Patrimoine, une somme de 750 euros à verser à M. A... et une somme de 750 euros à verser à Mme E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1808173 du 22 juillet 2020, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé les décisions implicites par lesquelles le maire de la commune de Niederhausbergen a refusé d'abroger le règlement de consultation et de communication des dossiers d'autorisation d'urbanisme approuvé le 1er juin 2018 en tant qu'il définit les modalités d'accès à ces documents et de communiquer le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme, a enjoint à la commune de Niederhausbergen d'une part d'abroger le règlement de consultation et de communication des dossiers d'autorisation d'urbanisme du 1er juin 2018 en tant qu'il définit les modalités d'accès à ces documents et, d'autre part, de communiquer à l'association Nieder Patrimoine, à Mme E..., à M. A... le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, a mis à la charge de la commune de Niederhausbergen le versement à l'association Nieder Patrimoine, à Mme E... et à M. A... d'une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de parties. Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée sous le n° 20NC03191 le 2 novembre 2020, et des mémoires complémentaires, enregistrées les 1er avril 2021 et 5 mai 2021, la commune de Niederhausbergen, représentée par Me Begeot, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 22 juillet 2020 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association Nieder Patrimoine et autres devant le tribunal administratif de Strasbourg ; 3°) de mettre à la charge de l'association Nieder Patrimoine et autres une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en vertu de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration, les requérants devant le tribunal administratif auraient dû solliciter l'avis de la Commission d'accès aux documents administratifs avant de contester le rejet de leur demande tendant à obtenir le détail et les modalités de facturation des services de reprographie pour l'exercice de leur droit d'accès aux documents administratifs ; - c'est à tort que le tribunal n'a pas opposé aux requérants leur défaut d'intérêt à agir, résultant de ce qu'ils n'avaient pas recouru au service de reprographie ; - le projet d'acte établi par le maire de la commune au sujet de la consultation des autorisations d'urbanisme constituait une simple mesure d'ordre intérieur, insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; - les requérants ne justifiaient pas d'un intérêt à demander l'annulation de ce projet d'acte ; - faute pour l'association Nieder Patrimoine d'avoir tenu à jour la composition de son conseil d'administration tel qu'exigé par les dispositions des articles 67 et 68 du code civil local précitées, les conclusions dirigées par cette association à l'encontre de la commune sont irrecevables, notamment dans le cadre de l'instance d'appel ; - un règlement destiné au public a été pris par le maire le 1er avril 2021, qui annule et remplace tout document antérieur et assure ainsi l'exécution du jugement du tribunal administratif de Strasbourg. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 7 décembre 2020 et 27 mai 2021, l'association Nieder Patrimoine et autres, représentés par Me Wormser, concluent : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Niederhausbergen la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce qu'aucune disposition, ni aucun principe n'imposant a` l'administration de re´pondre aux demandes de renseignements portant sur les tarifs de reproduction lorsqu'elles sont formule´es en dehors d'une demande de communication d'un document administratif, le silence garde´ par le maire de Niederhausbergen sur la demande de l'association Nieder Patrimoine et autres tendant a` se voir indiquer le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme n'a pu faire nai^tre aucune de´cision implicite, de sorte que les conclusions dirige´es en premie`re instance contre une pre´tendue de´cision implicite rejetant cette demande de renseignements e´taient irrecevables. Par un mémoire, enregistré le 3 mars 2023, l'association Nieder Patrimoine et autres a présenté des observations après la communication du moyen d'ordre public. II. Par une lettre du 7 décembre 2020, l'association Nieder Patrimoine et autres, représentés par Me Wormser, ont demandé à la cour, sur le fondement de l'article L. 911-4 du code de justice administrative, d'assurer l'exécution du jugement n° 1808173 du 22 juillet 2020, frappé d'appel. Par une ordonnance du 7 avril 2021, la présidente de la cour a décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle sous le n° 21NC01018. Par deux mémoires, enregistrés les 1er et 7 mai 2021, l'association Nieder Patrimoine et autres demandent à la cour : 1°) de prononcer une astreinte de 1 000 euros par jour de retard à l'encontre de la commune de Niederhausbergen jusqu'à l'exécution du jugement du 22 juillet 2020 ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Niederhausbergen la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que la commune de Niederhausbergen n'a pas exécuté le jugement du 22 juillet 2020, comme elle y était tenue malgré l'appel formé contre ce jugement. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2021, la commune de Niederhausbergen, représentée par Me Begeot, conclut : 1°) au rejet des conclusions de l'association Nieder Patrimoine et autres ; 2°) à ce qu'il n'y ait pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Wallerich, président, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Wormser, représentant l'association Nieder Patrimoine et autres. Considérant ce qui suit : 1. Le 1er juin 2018, le maire de la commune de Niederhausbergen a signé un document intitulé " règlement de consultation et de communication des dossiers d'autorisation d'urbanisme accordés ". Par un courrier du 18 septembre 2018 signé de leur avocat, l'association Nieder Patrimoine, ainsi que Mme D... E... et M. B... A..., domicilés à Niederhausbergen, ont demandé au maire de cette commune d'abroger ledit règlement, de leur faire connaître en outre le montant mis à charge des demandeurs par la commune pour une photocopie de format A4 en impression noir et blanc et enfin de leur communiquer les éléments comptables et méthode de calcul ayant permis de fixer ce coût. Le maire de Niederhausbergen ayant gardé le silence sur ces différentes demandes, l'association Nieder Patrimoine, Mme E... et M. A... ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler les décisions implicites qu'ils estimaient être nées de ce silence. Par un jugement du 22 juillet 2020, le tribunal a, d'une part, annulé le refus implicite d'abroger le règlement du 1er juin 2018 en tant qu'il définit les modalités d'accès à ces documents et, d'autre part, annulé le refus implicite de communiquer le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme. Par ailleurs, il a enjoint à la commune de Niederhausbergen d'abroger dans cette mesure ce règlement et de communiquer à l'association Nieder Patrimoine, à Mme E... et à M. A... le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme, en laissant à la commune un délai d'exécution de deux mois à compter de la notification du jugement, puis a mis une somme à la charge de la commune de Niderhausbergen au titre des frais de l'instance et a rejeté le surplus des conclusions des parties. La commune de Niderhausbergen relève appel de ce jugement en tant qu'il prononce les annulations énoncées ci-dessus. En outre, par une ordonnance du 7 avril 2021, la présidente de la présente cour a décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle d'exécution de ce même jugement. Il y a lieu pour la cour de statuer par un même arrêt sur l'appel de la commune de Niederhausbergen et sur la procédure d'exécution du jugement du 22 juillet 2020. Sur l'appel de la commune de Niederhausbergen : En ce qui concerne l'irrecevabilité opposée par la commune de Niederhausbergen aux conclusions de la requête de première instance de l'association Nieder Patrimoine et autres et à ses écritures en défense présentées en appel : 2. Si l'article 67 du code civil local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle prévoit, s'agissant des associations inscrites au registre, que " toute modification de la direction ainsi que tout renouvellement d'un de ses membres doivent être déclarés à fin d'inscription par la direction. A cette déclaration doit être jointe une copie de la décision de modification ou de renouvellement (...) ", le défaut de déclaration des modifications intervenues dans la désignation des dirigeants a pour seule conséquence, en vertu de l'article 68 du même code, de rendre le changement de direction inopposable aux tiers qui auraient contracté de bonne foi avec les membres de la précédente direction. Par suite, la commune de Niederhausbergen ne conteste pas utilement la recevabilité de la demande présentée par l'association Nieder Patrimoine et autres devant le tribunal administratif de Strasbourg en faisant valoir que la délibération du 23 novembre 2020, par laquelle le conseil d'administration de cette association a donné mandat à son président de solliciter un avocat aux fins de faire abroger le règlement du maire de Niederhausbergen du 1er juin 2018 est signée de personnes dont les noms n'ont pas fait l'objet d'une déclaration au registre du tribunal d'instance conformément aux articles 67 et 68 du code civil local. Au demeurant, la validité du mandat confié au président de l'association Nieder Patrimoine aux fins de déposer cette demande est sans incidence sur la recevabilité de cette demande collective, à laquelle était également partie Mme E... et M. A.... Pour les mêmes motifs, la commune de Niederhausbergen n'est pas fondée à invoquer l'irrecevabilité des conclusions présentées par l'association Nieder Patrimoine et autres dans leur mémoire en défense présenté en appel. En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre le refus implicite du maire de Niederhausbergen d'abroger le règlement du 1er juin 2018 : 3. D'une part, le document intitulé " règlement de consultation et de communication des dossiers d'autorisation d'urbanisme accordés ", daté du 1er juin 2018 et signé du maire de Niederhausbergen a pour objet d'organiser les modalités d'accès du public aux dossiers détenus par les services de la commune et portant sur des autorisations d'urbanisme ainsi que les modalités de communication de ces dossiers. Il prévoit notamment les jours et heures auquel cet accès est possible, les conditions d'accès aux documents imposées aux demandeurs, la forme sous laquelle ceux-ci peuvent accéder aux documents, ainsi enfin que les modalités de reproduction des documents et la prise en charge financière de celle-ci. Ce document a ainsi pour objet l'organisation du service public de l'accès aux documents administratifs et de leur communication et présente de ce fait le caractère d'un acte réglementaire, dont les usagers de ce service public sont recevables à demander au juge l'annulation, sans qu'y fasse obstacle l'absence de publication de ce règlement. 4. D'autre part, l'association Nieder Patrimoine a notamment pour objet la défense des propriétaires fonciers de Niederhausbergen, celle du patrimoine foncier de cette commune, en vue du développement harmonieux et équilibré de l'urbanisation du village, la protection et la préservation de l'identité de celle-ci et l'intervention au nom de ses membres auprès des collectivités territoriales. Tant cette association que Mme E... et M. A..., habitants de la commune de Niederhausbergen, justifiaient dès lors d'un intérêt à agir contre le règlement du 1er juin 2018, alors au demeurant que celui-ci est susceptible d'affecter les conditions d'exercice de la liberté d'accès aux documents administratifs, reconnue à toute personne par le code des relations entre le public et l'administration et garantie par l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre le refus implicite du maire de Niederhausbergen de faire connaître le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme : 5. Aux termes de l'article premier de l'arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d'un document administratif : " Le montant des frais mis à la charge de la personne qui demande la reproduction d'un document administratif est fixé par l'autorité administrative qui assure la délivrance de la copie selon les modalités de calcul définies à l'article 2 du décret du 6 juin 2001 susvisé. ". 6. Si, eu égard à cette disposition, il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une demande de communication d'un document administratif impliquant sa reproduction, de faire savoir au demandeur le montant des frais susceptibles d'être mis à sa charge en contrepartie de cette communication, en revanche aucune disposition, ni aucun principe n'impose à l'administration l'obligation de répondre aux demandes de renseignements portant sur les tarifs de reproduction, formulées en dehors de toute demande de communication d'un document administratif. Par suite, le silence gardé par le maire de Niederhausbergen sur la demande de l'association Nieder Patrimoine et autres tendant à se voir indiquer le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme n'a pu faire naître aucune décision. Dès lors, les conclusions de la demande présentée par l'association Nieder Patrimoine et autres contre la décision implicite rejetant cette demande de renseignements étaient sans objet et, par suite irrecevables. En annulant cette décision, le tribunal administratif de Strasbourg a entaché son jugement d'irrégularité. 7. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Niederhausbergen est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé le refus implicite du maire de Niederhausbergen de faire connaître à l'association Niederhausbergen et autres le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme et a enjoint à la commune de faire droit à la demande présentée en ce sens par l'association Niederhausbergen et autres. Sur l'exécution du jugement du 22 juillet 2020 : 8. Le 1er avril 2021, le maire de Niederhausbergen a édicté un acte portant dispositions concernant la consultation ou la communication d'un dossier d'autorisation d'urbanisme. Cet acte, qui ne reprend aucune des dispositions du règlement du 1er juin 2018 jugées illégales par le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 22 juillet 2020, précise en son article 8 qu'il remplace, à compter du 1er juin 2018, toute autre disposition en la matière. Il abroge ainsi le règlement du 1er juin 2018 dans la mesure impliquée par l'annulation et l'injonction prononcées par ce jugement, lequel, au regard de l'annulation partielle prononcée par le présent arrêt, doit dès lors être regardé comme entièrement exécuté. Par suite, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les conclusions de l'association Nieder Patrimoine et autres tendant au prononcé d'une astreinte à l'encontre de la commune de Niederhausbergen. Sur les frais liés à l'instance : 9. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu, de mettre à la charge de l'association Nieder Patrimoine et autres la somme que la commune de Niederhausbergen demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par l'association Nieder Patrimoine et autres soient mises à la charge de la commune de Niederhausbergen, qui n'est pas la partie perdante. D É C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de l'association Nieder Patrimoine et autres tendant au prononcé d'une astreinte à l'encontre de la commune de Niederhausbergen aux fins d'exécution du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 22 juillet 2020. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 22 juillet 2020 est annulé en tant qu'il prononce l'annulation du refus implicite du maire de Niederhausbergen de faire connaître à l'association Nieder Patrimoine et autres le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme et enjoint à la commune de faire droit à la demande présentée en ce sens par l'association Nieder Patrimoine et autres. Article 3 : Les conclusions présentées par l'association Nieder Patrimoine et autres devant le tribunal administratif de Strasbourg tendant à l'annulation du refus implicite du maire de Niederhausbergen de leur faire connaître le tarif des photocopies format A4 en noir et blanc des documents d'urbanisme et les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de faire droit à la demande présentée en ce sens par l'association Nieder Patrimoine et autres sont rejetées. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Niederhausbergen, à l'association Nieder Patrimoine, à Mme D... E... et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient : M. Wallerich, président de chambre, M. Sibileau, premier conseiller, Mme Barrois, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 mai 2023. Le président-rapporteur, M. C...L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau, J. -B. Sibileau La greffière, S. Robinet La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N° 20NC03191, 21NC01018