CAA de LYON, 7ème chambre, 07/11/2024, 24LY00357, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-11-07
Numéro : 24LY00357
Président : M. PICARD
Rapporteur : Mme Irène  BOFFY
Commissaire du gouvernement : M. RIVIERE
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme A... H... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler le tableau d'avancement au grade d'attaché principal d'administration de l'Etat (APAE) établi le 10 mai 2021 par le recteur de l'académie de Lyon, ensemble la décision du recteur de l'académie rejetant son recours gracieux, ainsi que les actes individuels de promotion en découlant, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 80 502,63 euros en réparation des préjudices subis. Par un jugement n°2105748 - 2300357 du 15 décembre 2023, le tribunal a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires enregistrés les 13 février, 22 avril et 17 mai 2024, ce dernier non communiqué, Mme H..., représentée par Me Verne, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les décisions susmentionnées ; 3°) de condamner le rectorat de Lyon à lui verser une indemnité d'un montant de 79 181,33 euros en réparation du préjudice subi ; 4°) de mettre à la charge du rectorat de Lyon la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier, le premiers juges ayant retenu à tort l'irrecevabilité de ses conclusions tendant à l'annulation des actes individuels de promotion ; - le recteur n'a ni procédé à une analyse approfondie de sa valeur professionnelle selon les lignes directrices de gestion du 22 octobre 2020, ni analysé ses mérites comparativement à ceux des autres candidats ; - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le refus du recteur de l'inscrire sur le tableau d'avancement au grade d'APAE pour l'année 2021 est manifestement illégal et constitue une faute qui engage la responsabilité de l'administration ; - à titre principal, cette faute est à l'origine, d'une part, d'un préjudice financier, soit un manque à gagner de 20 230,63 euros au titre de ses traitements et de l'indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise (IFSE), et de 55 272 euros au titre de ses droits à retraite ; et d'autre part, d'un préjudice moral justement évalué à 5 000 euros ; - à titre subsidiaire, dans l'hypothèse d'un placement à la retraite le 16 août 2022, le montant de son préjudice s'élèverait à 76 342,53 euros. Par un mémoire enregistré le 27 mars 2024, le recteur de l'académie de Lyon conclut au rejet de la requête. Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés par Mme H... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 7 mai 2024, l'instruction a été close au 21 mai 2024. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 ; - le décret n° 2012-888 du 28 juillet 2010 ; - les lignes directrices de gestion ministérielles relatives aux promotions et à la valorisation des parcours professionnels des personnels du ministère de l'Education nationale, de la Jeunesse et des Sports du 22 octobre 2020 ; - les lignes directrices de gestion académique publiées au Bulletin d'information rectorale n° 18 du 1er février 2021 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Boffy, première conseillère, - les conclusions de M. Rivière, rapporteur public, - et les observations de Me Benyahia substituant Me Verne, représentant Mme H... ; Considérant ce qui suit : 1. Titulaire du grade d'attaché d'administration de l'Etat depuis le 1er janvier 1984, Mme H... a occupé différents postes dans les services de l'éducation nationale et exerce ses fonctions, depuis l'année scolaire 2010-2011, en qualité d'adjointe-gestionnaire au collège Henri Barbusse à Vaulx-en-Velin. Elle a sollicité son inscription au tableau d'avancement au grade d'attaché principal d'administration de l'État (APAE), au titre de l'année 2021. Elle a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation du tableau d'avancement établi le 19 mai 2021 par le recteur de l'académie de Lyon, ainsi que de la décision du 7 juillet 2021 rejetant son recours gracieux et des actes individuels de promotion en découlant, et de condamner l'État à lui verser une somme de 80 502,63 euros en réparation des préjudices découlant de son absence d'inscription au tableau d'avancement. Par un jugement du 15 décembre 2023 dont Mme H... relève appel, le tribunal a rejeté ses demandes. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. ". 3. Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges, qui ont examiné, pour l'écarter, le moyen tiré de l'illégalité des actes individuels de promotion du fait de l'illégalité du tableau d'avancement, n'ont pas opposé aux conclusions tendant à l'annulation de ces actes, une irrecevabilité tirée de l'absence de moyen invoqué à leur encontre. Aucune irrégularité du jugement ne saurait donc être retenue à cet égard. Sur la légalité des décisions contestées : 4. Aux termes de l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, applicable au litige : " L'avancement de grade a lieu de façon continue d'un grade au grade immédiatement supérieur. (...) Sauf pour les emplois laissés à la décision du Gouvernement, l'avancement de grade a lieu, selon les proportions définies par les statuts particuliers, suivant l'une ou plusieurs des modalités ci-après : / 1° Soit au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. Sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité chargée d'établir le tableau annuel d'avancement tient compte des lignes directrices de gestion prévues à l'article 18 ; / Il est tenu compte de la situation respective des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des lignes directrices de gestion prévues au même article 18. Le tableau annuel d'avancement précise la part respective des femmes et des hommes dans le vivier des agents promouvables et celle parmi les agents inscrits à ce tableau qui sont susceptibles d'être promus en exécution de celui-ci ; (...) ". Aux termes de l'article 12 du décret n° 2012-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat : " Le tableau d'avancement prévu à l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée est préparé, chaque année, par l'administration en tenant compte notamment :/1° Des comptes rendus d'entretiens professionnels ou des notations pour les agents soumis au régime de la notation ; /2° Des propositions motivées formulées par les chefs de service, notamment au regard des acquis de l'expérience professionnelle des agents au cours de leur carrière ; /3° Pour les périodes antérieures à l'entrée en vigueur du présent décret, des comptes rendus d'entretien professionnel ou des notations et, pour les agents qui y étaient soumis, des évaluations retracées par les comptes rendus de l'entretien d'évaluation. ". Aux termes de l'article 13 du même décret : " Les fonctionnaires sont inscrits au tableau par ordre de mérite. Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l'ancienneté dans le grade. ". Aux termes de l'article 20 du décret du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat : " Les attachés peuvent également être promus au grade d'attaché principal, au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement établi par le ministre ou l'autorité auquel ils sont rattachés en application de l'article 5. /Les intéressés doivent justifier, au plus tard le 31 décembre de l'année au titre de laquelle le tableau d'avancement est établi, d'au moins sept ans de services effectifs dans un corps civil ou cadre d'emplois de catégorie A ou de même niveau et d'avoir atteint le 8e échelon du grade d'attaché. ". 5. L'article 18 de la loi du 11 janvier 1984 prévoit que : " L'autorité compétente édicte des lignes directrices de gestion, après avis du comité social d'administration. (...) ". Les lignes directrices de gestion ministérielle relatives aux promotions et à la valorisation des parcours professionnels des personnels du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports du 22 octobre 2020, publiées au Bulletin officiel spécial n° 9 du 5 novembre 2020, prévoient que : " (...) Afin de prendre en compte notamment les particularités de chaque territoire, les recteurs d'académie édictent leurs propres lignes directrices de gestion qui doivent être rendues compatibles avec les lignes directrices de gestion ministérielles. ". Son annexe II, applicable au corps des attachés principal d'administration, prévoit notamment au paragraphe III.1 qu'il convient, concernant les candidats dont le mérite est jugé égal, de porter une attention particulière aux agents en butée de grade depuis au moins trois ans. 6. Selon les lignes directrices de gestion académique publiées au Bulletin d'information rectorale n° 18 du 1er février 2021 et son II.1 : " Pour prononcer les promotions de grade et de corps, sont pris en compte les éléments relatifs au parcours professionnel et au parcours de carrière des personnels. /L'objectif est d'apprécier, tout au long de la carrière, l'investissement professionnel de l'agent, son implication au profit de l'institution dans la vie de l'établissement ou dans l'activité du service, la richesse et la diversité de son parcours professionnel au travers des différentes fonctions occupées et, le cas échéant, de leurs conditions particulières d'exercice, ses formations et ses compétences. / Les avancements de corps et de grade sont effectués dans le respect du nombre de promotions autorisées annuellement. (...). ". Son annexe 2, paragraphe III.1 précise que : " Les agents éligibles à une promotion sont sélectionnés, dans le cadre de procédures transparentes. Dans l'établissement des promotions, le rectorat procède à un examen collégial des dossiers des agents. Le rectorat s'appuie sur l'appréciation de la valeur professionnelle des agents, sur leurs compétences et sur leur expérience professionnelle. Quel que soit le corps ou le grade concerné, la préparation aux examens professionnels et aux différents concours font partie des critères pris en compte pour apprécier les capacités professionnelles, dans la mesure où cette démarche non seulement prépare effectivement à l'exercice de responsabilités supérieures, mais en outre traduit un engagement volontaire de la personne et une motivation démontrée. / Les promotions visent à refléter, dans toute la mesure du possible, au regard de leur répartition dans les promouvables, la représentativité femme/homme, la représentativité entre les trois univers professionnels (EPLE, services académiques, enseignement supérieur) et la représentativité de l'ensemble des territoires de l'académie (répartie sur plusieurs années éventuellement, en fonction du contingent). / Pour établir les propositions d'inscription au tableau d'avancement, à valeur professionnelle égale, sont privilégiés les agents les plus avancés dans la carrière. ". Le paragraphe III.3 1 de cette même annexe dispose qu'une attention particulière doit être portée aux personnels " exerçant ou ayant exercé, tout ou partie de leurs fonctions en éducation prioritaire ". 7. Le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours tendant à l'annulation d'un arrêté portant inscription au tableau d'avancement et nomination dans un grade supérieur, ne peut se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d'un candidat écarté, et doit analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade. 8. En premier lieu, la requérante a fait l'objet d'un rapport d'aptitude professionnelle du principal de son collège du 26 mars 2021 portant sur son parcours professionnel, ses activités actuelles et l'étendue de ses missions et responsabilités, sa contribution à l'activité du service et ses aptitudes, qui a émis un avis très favorable à sa demande d'inscription au regard de son professionnalisme, de ses qualités et de son engagement pour le service public de l'éducation. Mme H... soutient que le recteur se serait abstenu de procéder à l'examen approfondi de sa valeur professionnelle. Il n'apparaît toutefois pas que ce dernier, qui a produit chacune de ses appréciations concernant chaque agent promu, n'aurait pas tenu compte de l'ensemble des éléments la concernant ou qu'il ne se serait pas livré à un examen complet et comparé de la situation de l'ensemble des dossiers qui lui ont été soumis. 9. En second lieu, seuls six attachés pouvaient être promus en 2021, sur 133 agents promouvables dans l'académie de Lyon. Il n'est pas contesté que l'ensemble des candidats ainsi promus remplissaient les conditions pour l'être, soit justifier d'au moins 7 ans de services effectifs en catégorie A et avoir atteint le 8ème échelon du grade et que ces derniers, avec Mme H..., justifiaient d'appréciations élogieuses et circonstanciées. Toutefois, cette dernière soutient que la variété de ses expériences professionnelles était supérieure à celle des agents promus, pour un niveau de responsabilités au moins équivalent. Elle indique ainsi que du 29 août 1986 au 31 août 1998 elle a exercé en qualité de gestionnaire pendant un an dans un collège dans la Loire, puis elle a assuré du 1er septembre 1998 au 31 août 2003 les fonctions de responsable administrative et financière du service académique de la formation continue et de l'innovation au rectorat de Lyon, a été agent comptable (cadre attachée d'agence comptable) du 1er septembre 2009 au 31 août 2010 à la cité scolaire internationale de Gerland et, depuis le 1er septembre 2010, était adjointe gestionnaire au collège Henri Barbusse de Vaulx-en-Velin, établissement classé en Réseau d'Education Prioritaire (REP) +, ayant en charge la gestion de dix agents. 10. Cependant, d'après leurs dossiers, les six agents inscrits au tableau d'avancement justifiaient de l'exercice de fonctions à plus grande responsabilité ou de parcours plus diversifiés que Mme H..., qui a essentiellement occupé des postes de gestionnaire ou d'adjoint gestionnaire en collèges. 11. Ainsi, M. D... exerce les fonctions de directeur d'unité de gestion au Crous de Lyon, et a dans ce cadre la responsabilité autonome de onze résidences universitaires comprenant 2 738 lits, 45 agents et un budget de fonctionnement de 5,8 millions d'euros, sans que Mme H... ne puisse utilement comparer ce budget à celui d'un montant de 19 millions d'euros du service académique de la formation continue et de l'innovation au rectorat de Lyon où elle a été affectée pendant cinq ans, dont rien ne permet de dire qu'elle en assumait seule la gestion. 12. S'agissant de Mme E..., agent expérimentée, justifiant d'un parcours riche et varié sur différents postes dans l'éducation nationale ou au sein d'autres ministères et qui occupait, depuis le 1er septembre 2016, le poste de conseillère de prévention au rectorat de Lyon, où elle était la référente académique sur les conditions de travail, la prise en compte de ses quatorze années d'expérience en secteur privé, et de sept années comme contractuelle à l'Education nationale n'était pas exclue pour apprécier sa valeur professionnelle. 13. M. G..., également promu, dispose d'une expérience diversifiée et a exercé des fonctions d'attaché depuis 1984 dans différents rectorats, soit comme chef de bureau, soit comme attaché d'intendance en Lycée, puis a été professeur des écoles de 1992 à 2014 dans différents départements, avant de redevenir, à l'issue de sa formation à l'institut régional d'administration de Lyon, chef de bureau au rectorat de Créteil puis adjoint chef de division à la direction des services départementaux de l'éducation nationale du Rhône depuis le 1er septembre 2018, en charge de la division des personnels enseignants du 1er degré, poste très exposé où il a été régulièrement conduit à suppléer sa cheffe de division, et qui nécessitait de grandes qualités relationnelles et une connaissance approfondie du système éducatif, ce parcours professionnel, plutôt que " décousu ", se caractérisant par sa variété. 14. Les fonctions occupées par Mme C... depuis 2017 en qualité d'adjointe gestionnaire au lycée professionnel Danielle Casanova de Givors, établissement comprenant un lycée des métiers, une unité de formation par apprentissage et une antenne du GRETA, comportaient également l'encadrement de dix agents de catégorie C, étaient proches de celles de Mme H..., mais, compte tenu de son expérience et de son parcours comme gestionnaire, adjointe à l'agent comptable ou chargée de la comptabilité budgétaire en collèges et lycée, étaient plus riches et diversifiées, l'exercice de ses fonctions en établissement seulement n'enlevant rien à leur variété. 15. Pour ce qui est de Mme F..., qui a exercé comme adjointe gestionnaire et agent comptable du collège de l'Huppe à Montrevel-en-Bresse depuis le 1er septembre 2015, où elle a encadré douze agents, son parcours apparaît diversifié en dépit de certaines missions accomplies comme auxiliaire pour de courtes durées, le fait qu'elle a occupé le même poste pendant 19 ans, contre 21 ans pour l'intéressée, n'étant pas à cet égard rédhibitoire. 16. Enfin, M. B..., qui a été chef de service budgétaire au Crous de Reims, puis attaché, chargé de la comptabilité au sein de la cité scolaire de Pierrelatte, gestionnaire puis agent comptable au collège George Sand à Magnanville, puis attaché en charge du groupement de commandes alimentaires du Rhône et du service des marchés du Lycée La Martinière Duchère entre 2004 et 2013, remplissait depuis 2013 des fonctions de gestionnaire au sein du collège de Meyzieu où il encadrait 11 agents, et jouissait également d'un parcours plus diversifié que celui de la requérante. 17. Par ailleurs, même si une attention particulière devait être portée aux candidats ayant exercé en éducation prioritaire, et si l'intéressée présentait une expérience importante dans un établissement accueillant un taux élevé d'élèves boursiers et un public caractérisé par des fractures numériques et linguistiques, ces éléments, qui devaient être appréciés au regard de l'intégralité de son parcours, n'impliquaient pas pour elle une priorité spéciale dans son classement au tableau d'avancement. A ce titre, le montant des primes au titre de la NBI ou de l'IFSE ne constituent pas des critères pour l'appréciation de la valeur professionnelle des agents en vue de l'inscription au tableau d'avancement au grade d'attaché principal. Et s'il est vrai que Mme H... se trouvait depuis plus de trois ans au dernier échelon du grade, qu'elle justifiait d'une plus grande ancienneté dans le grade, et qu'elle était davantage avancée dans la carrière que les agents promus, toutefois ces critères servent uniquement au départage à mérite équivalent, et n'avaient pas à être retenus en priorité par le recteur. 18. Il n'apparaît donc pas, dans ces circonstances, qu'en ne faisant pas figurer Mme H... sur la liste des fonctionnaires inscrits au tableau d'avancement contesté, le recteur de l'académie de Lyon, qui devait aussi tenir compte de la représentativité entre les femmes et les hommes ainsi qu'entre les univers professionnels et les territoires de l'académie, aurait commis une erreur manifeste d'appréciation. 19. Il résulte de ce qui précède que Mme H... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté ses conclusions à fin d'annulation. Sur les conclusions indemnitaires : 20. En l'absence d'illégalité fautive entachant le refus du recteur de l'académie de Lyon de l'inscrire au tableau d'avancement au grade d'attaché principal d'administration de l'État (APAE) au titre de l'année 2021, les conclusions indemnitaires présentées par Mme H... ne peuvent qu'être rejetées. 21. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, la requête de Mme H... doit, dans l'ensemble de ses conclusions, être rejetée. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme H... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... H... et à la ministre de l'Education nationale. Copie en sera adressée au recteur de l'académie de Lyon. Délibéré après l'audience du 17 octobre 2024, à laquelle siégeaient : M. Picard, président de chambre, Mme Duguit-Larcher, présidente assesseure, Mme Boffy, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 novembre 2024. La rapporteure, I. BoffyLe président, V.-M. Picard Le greffier en chef, C. Gomez La République mande et ordonne à la ministre de l'Education nationale en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 24LY00357 ar