Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 04/10/2019, 416033, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-04
Numéro : 416033
Rapporteur : M. Thomas Janicot
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann
Avocat(s) : SCP LEDUC, VIGAND

Vu la procédure suivante : La commune de Vitry-le-François, la commune d'Ay Champagne et la communauté de communes de la Grande Vallée de la Marne, par une requête sommaire enregistrée le 27 novembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, puis la commune de Vitry-le-François par un mémoire complémentaire enregistré le 27 février 2018, demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 26 septembre 2017 du ministre de la transition écologique et solidaire relative à la mise en place par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et au suivi des conventions signées dans le cadre du dispositif " Territoires à énergie positive pour la croissance verte " ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ; - le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thomas Janicot, auditeur, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Leduc, Vigand, avocat de la commune de Vitry-Le-François, de la commune d'Ay-Champagne, de la communauté de communes de la Grande Vallée de La Marne, de la communauté de communes du Pays d'Issoudun et du syndicat mixte du Pays de Cambresis ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du II de l'article 20 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : " Il est créé un fonds dénommé " enveloppe spéciale transition énergétique ", dont les ressources sont définies en loi de finances. / La gestion financière et administrative du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Une convention entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations fixe les modalités de gestion de ce fonds pour les exercices 2015 à 2017. La Caisse des dépôts et consignations est habilitée à assurer le préfinancement de l'enveloppe spéciale. / Les engagements des dépenses du fonds sont décidés par le ministre chargé de l'écologie et les ordres de payer sont délivrés par le ministre chargé de l'écologie et par les préfets de région ". Pour l'application de ces dispositions, l'Etat a signé avec les collectivités territoriales lauréates de l'appel à projets " Territoires à énergie positive pour la croissance verte ", désignées le 9 avril 2015, des conventions précisant les projets financés, leur calendrier prévisionnel de réalisation et les crédits alloués pour leur financement sur l'enveloppe spéciale de transition énergétique. Par une circulaire du 26 septembre 2017 adressée aux préfets de région, le ministre de la transition écologique et solidaire a précisé au point 2.3. intitulé " Gestion des délais " les règles de gestion applicables à ces conventions. 2. Eu égard à leurs écritures, les requérants doivent être regardés comme demandant l'annulation des dispositions du 2.3 de cette circulaire prévoyant, en premier lieu, que " la notion de date de démarrage effectif des actions s'entend par la date à laquelle le bénéficiaire de la subvention est juridiquement engagé vis-à-vis d'un prestataire, c'est-à-dire la date de notification du marché ou du bon de commande aux entreprises " et que les préfets doivent s'assurer que " tous les territoires lauréats puissent attester obligatoirement d'un démarrage effectif au plus tard le 31 décembre 2017 ", en deuxième lieu, que les préfets doivent refuser " les factures pour des actions ayant commencé avant la signature de la convention sauf si ces actions ont bénéficié d'une autorisation de commencement anticipé ou si vous obtenez, à titre dérogatoire une autorisation ministérielle expresse" et, en troisième lieu, que " pour les retards d'exécution, les subventions seront versées selon les modalités suivantes : versement total pour un retard de moins de 3 mois ; diminution de 10 % de la subvention accordée pour l'action concernée pour un retard de plus de 3 mois ; diminution de 20 % de la subvention accordée pour l'action concernée pour un retard compris entre 6 mois et 1 an ; non versement du solde si le retard est supérieur à un an ; annulation si le retard est supérieur à un an ". 3. Le syndicat mixte du pays de Cambrésis et la communauté de communes du pays d'Issoudun justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation des dispositions attaquées de la circulaire. Ainsi, leurs interventions sont recevables. 4. Aux termes de l'article R. 611-22 du code de justice administrative : " Lorsque la requête ou le recours mentionne l'intention du requérant ou du ministre de présenter un mémoire complémentaire, la production annoncée doit parvenir au secrétariat du contentieux du Conseil d'État dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle la requête a été enregistrée. Si ce délai n'est pas respecté, le requérant ou le ministre est réputé s'être désisté à la date d'expiration de ce délai, même si le mémoire complémentaire a été ultérieurement produit. Le Conseil d'État donne acte de ce désistement ". 5. Par une requête conjointe avec la commune de Vitry-le-François, enregistrée le 27 novembre 2017, la commune d'Ay Champagne et la communauté de communes de la Grande Vallée de la Marne ont exprimé l'intention de produire un mémoire complémentaire. Toutefois, faute d'avoir produit un tel mémoire dans le délai de trois mois imparti pour cette production par les dispositions citées ci-dessus de l'article R. 611-22 du code de justice administrative, la commune d'Ay Champagne et la communauté de communes de la Grande Vallée de la Marne doivent être réputées s'être désistées de leur requête. Il y a lieu, dès lors, de donner acte de leur désistement. Sur les fins de non-recevoir opposées par l'administration : 6. En premier lieu, si le ministre de la transition écologique et solidaire soutient que les dispositions de la circulaire attaquée ne comportent aucune disposition impérative mais constituent de simples lignes directrices à destination des préfets de région, il ressort des termes de cette circulaire, cités au point 2 qu'elle ne ménage aucune marge de manoeuvre à ces derniers dans la mise en oeuvre des critères ou modalités de versement des subventions attribuées au titre de l'enveloppe spéciale de transition énergétique et présente un caractère impératif. Par suite, la commune de Vitry-le-François est recevable à en demander l'annulation. 7. En second lieu, si le ministre de la transition écologique et solidaire soutient que la circulaire qu'il a prise le 20 novembre 2017 a abrogé implicitement mais nécessairement les dispositions attaquées de la circulaire du 26 septembre 2017, il ressort des pièces du dossier que cette seconde circulaire a simplement précisé les dispositions de la circulaire du 26 septembre 2017, sans se substituer aux dispositions attaquées. Par suite, la fin de non-recevoir du ministre de la transition écologique et solidaire tirée de ce que la requête de la commune de Vitry-le-François serait dépourvue d'objet doit être écartée. Sur la légalité des dispositions attaquées : 8. En premier lieu, d'une part, en prévoyant que seule la conclusion d'un acte juridiquement engageant vis-à-vis d'un prestataire constitue la date de démarrage effectif d'une action subventionnée par des crédits de l'enveloppe spéciale de transition énergétique, la circulaire attaquée ajoute à la réglementation et, au surplus, s'agissant des subventions destinées à la réalisation d'opérations d'investissement, méconnaît les dispositions de l'article 8 du décret du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement, alors en vigueur, aux termes duquel " le commencement d'exécution est réputé constitué " non seulement " par le premier acte juridique passé pour la réalisation du projet " mais aussi " à défaut, par la déclaration mentionnée ci-après ". D'autre part, en excluant tout versement d'une subvention pour une action qui n'aurait pas démarré avant le 31 décembre 2017, la circulaire édicte une condition qui ne résulte d'aucun des textes applicables aux subventions en cause et qui, de surcroît, porte atteinte au principe de sécurité juridique pour celles des conventions qui n'exigeaient, pour opérer ce versement, qu'un démarrage de l'action financée avant le 31 décembre 2018. 9. En deuxième lieu, en excluant tout versement de subvention sur des crédits de l'enveloppe spéciale de transition énergétique pour une action démarrée avant la signature de la convention de financement, sauf si cette action a bénéficié d'une autorisation de commencement anticipé préalablement accordée ou sur dérogation par décision du ministre, la circulaire attaquée ajoute à la réglementation applicable, et, au surplus, méconnaît, s'agissant des subventions destinées à la réalisation d'opérations d'investissement, les dispositions de l'article 6 du décret du 16 décembre 1999, aux termes duquel : " par dérogation aux dispositions de l'article précédent, l'autorité compétente pour attribuer la subvention peut, par décision visée du contrôleur budgétaire ou du contrôleur budgétaire déconcentré : - sous réserve des dispositions du deuxième alinéa de l'article 5, autoriser le commencement d'exécution du projet avant la date à laquelle le dossier est complet, ou interdire le commencement d'exécution avant la date de la décision attributive de subvention, sauf renonciation à la subvention de la part du demandeur (...) ", qui n'autorisent l'exclusion de toute subvention pour une opération engagée avant son attribution que par exception, sur décision expresse et motivée, prise au cas par cas. 10. En troisième lieu, en imposant aux préfets de région de réduire les subventions accordées au titre de l'enveloppe spéciale de transition énergétique de manière progressive en cas de retard d'exécution de l'action financée, la circulaire ajoute à la réglementation, et notamment, s'agissant des subventions destinées à la réalisation d'opérations d'investissement, aux dispositions des articles 11 à 13 du décret du 16 décembre 1999, l'article 11 disposant que " si, à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la notification de la subvention, le projet, l'opération ou la phase d'opération au titre duquel elle a été accordée n'a reçu aucun commencement d'exécution, l'autorité qui a attribué la subvention constate la caducité de sa décision. / Cette autorité peut toutefois fixer un délai inférieur ou, exceptionnellement, proroger la validité de sa décision pour une période qui ne peut excéder un an ", l'article 12 prévoyant seulement que " lorsque le bénéficiaire de la subvention n'a pas déclaré l'achèvement du projet, de l'opération ou de la phase d'opération dans un délai de quatre ans à compter de la date de déclaration du début d'exécution (...) l'autorité qui a attribué la subvention liquide celle-ci dans les conditions prévues par l'article 13. Le cas échéant, elle demande le reversement des avances, acomptes et trop perçus versés ", et l'article 13 précisant que la liquidation se fait " par application au montant de la dépense réelle, plafonné au montant prévisionnel de la dépense subventionnable, du taux de subvention ". 11. Il résulte de ce qui précède que les dispositions attaquées présentent un caractère règlementaire et ne sauraient se rattacher au pouvoir d'organisation des services du ministre. La commune de Vitry-le-François est, par suite, fondée à soutenir que le ministre de la transition écologique et solidaire n'avait pas compétence pour prendre de telles dispositions et à demander pour ce motif, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa requête, l'annulation de ces dispositions. 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 à verser à la commune de Vitry-le-François au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est donné acte du désistement de la requête de la commune d'Ay Champagne et de la communauté de communes de la Grande Vallée de la Marne. Article 2 : Les interventions du syndicat mixte du Pays de Cambrésis et de la communauté de communes du pays d'Issoudun sont admises. Article 3 : Les dispositions de la circulaire du ministre de la transition écologique et solidaire du 26 septembre 2017 mentionnées au point 2 de la présente décision sont annulées. Article 4 : L'Etat versera à la commune de Vitry-le-François la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune de Vitry-le-François, à la commune d'Ay Champagne, à la communauté de communes de la Grande Vallée de la Marne, au syndicat mixte du pays de Cambrésis à la communauté de communes du Pays d'Issoudun et au ministre de la transition écologique et solidaire.