CAA de NANTES, 2ème chambre, 12/10/2016, 15NT01179, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-12
Numéro : 15NT01179
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme PILTANT
Avocat(s) : LETANG AVOCATS

Vu la procédure suivante : La société " L'immobilière européenne des Mousquetaires " a demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du Cher du 12 septembre 2014 lui refusant de procéder à la création d'un ensemble commercial de 6 350 m² à Bourges, constitué d'un hypermarché à l'enseigne " Intermarché " de 3 000 m², de 2 moyennes surfaces dédiées à l'équipement de la personne d'une surface respective de 932 m² et 573 m², de 2 moyennes surfaces dédiées à l'équipement de la maison d'une surface de vente respective de 1 095 m² et 311 m² et de 4 boutiques d'une surface totale de vente de 439 m², ainsi qu'à la création d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, de 88 m² d'emprise au sol et de 2 pistes de ravitaillement. Par une décision n° 2432D du 28 janvier 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a admis le recours et autorisé le projet de la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires ". Par une requête, enregistrée le 13 avril 2015, et un mémoire en réplique enregistré le 21 septembre 2016, la société par actions simplifiées CSF, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler cette décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 28 janvier 2015 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la Commission nationale n'a pas siégé dans la composition fixée par l'article L. 751-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014, dont l'entrée en vigueur devait intervenir au plus tard le 18 décembre 2014 ; - il ne ressort pas des mentions de la décision du 28 janvier 2015 que les membres de la Commission nationale aient été régulièrement convoqués, et qu'ils aient reçu dans un délai raisonnable l'ensemble des documents visés par l'article R. 732-49 du code de commerce ; - il n'est pas établi que les avis des ministres aient été signés par une personne habilitée pour ce faire ; - le dossier de demande d'autorisation est incomplet, dès lors qu'il ne comporte pas les justificatifs de la maîtrise foncière du terrain d'assiette du projet, la société des Mousquetaires ne démontrant pas disposer d'un titre l'habilitant à déposer une demande d'autorisation d'exploitation commerciale, la délibération n° 68 du 26 juin 2014 autorisant la cession des parcelles communales concernées étant devenue caduque ; - le projet n'aura pas pour effet de participer à l'animation de la vie urbaine, le terrain d'assiette se situant en périphérie de Bourges, à l'écart du centre-ville, et en limite d'urbanisation ; - l'offre alimentaire est suffisante ; - l'accès au projet nécessitait un aménagement routier particulier pour assurer la fluidité du trafic sur la rue Louis Mallet, à savoir un carrefour giratoire ou un tourne à gauche, dont la réalisation n'est pas certaine ; - la fréquentation du centre commercial aura pour effet d'accroître de manière importante les flux de circulation existants au risque de nuire à la fluidité du trafic et à la sécurité ; - le projet comporte une imperméabilisation des sols trop importante, dès lors que les espaces verts ne représentent pas plus du tiers de la superficie totale du terrain d'assiette d'implantation ; - la desserte par les transports collectifs est insuffisante, au regard des fréquences de passage des bus et de la nature des achats, qui implique l'utilisation majoritaire de l'automobile, et il n'existe pas d'aménagements cyclables proches ou permettant de rejoindre le projet depuis le centre-ville ; - le projet est contraire aux dispositions du document d'orientations et d'objectifs du SCOT de l'agglomération berruyère. La Commission nationale d'aménagement commercial a transmis les pièces de l'instruction par un bordereau enregistré le 17 juin 2015. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2015, et un mémoire enregistré le 23 septembre 2016, la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires ", représentée par Me G...et MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société CSF au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de ce que la CNAC n'a pas siégé dans la nouvelle composition prévue par l'article L. 751-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014, est inopérant, dès lors qu'à la date à laquelle la Commission a pris sa décision, à savoir le 28 janvier 2015, le décret n° 2015-165 du 12 février 2015, pris pour l'application de la loi dite ACTPE, n'était pas encore intervenu ; - la caducité de la délibération n° 68 du 26 juin 2014 autorisant la cession des parcelles communales, laquelle a conduit à la prise d'une seconde délibération dans le même sens, n'a eu aucune incidence sur celle du 17 juillet 2014 ayant spécifiquement autorisé la société IEM à déposer son dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale, laquelle était valide au moment de son dépôt et n'a ensuite jamais disparu de l'ordonnancement juridique ; - les autres moyens soulevés par la société CSF ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 ; - le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la société CSF, et de MeC..., représentant la société L'immobilière européenne des Mousquetaires. 1. Considérant que la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires " a demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du Cher du 12 septembre 2014 lui refusant de procéder à la création d'un ensemble commercial de 6 350 m² à Bourges, constitué d'un hypermarché à l'enseigne " Intermarché " de 3 000 m², de 2 moyennes surfaces dédiées à l'équipement de la personne d'une surface respective de 932 m² et 573 m², de 2 moyennes surfaces dédiées à l'équipement de la maison d'une surface de vente respective de 1 095 m² et 311 m² et de 4 boutiques d'une surface totale de vente de 439 m², ainsi qu'à la création d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile, de 88 m² d'emprise au sol et de 2 pistes de ravitaillement ; que, par une décision du 28 janvier 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a admis le recours et autorisé le projet de la société " L'immobilière européenne des Mousquetaires " ; que la société CSF conteste cette dernière décision ; Sur la légalité de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 28 janvier 2015 : En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée : S'agissant de la composition de la Commission nationale : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 751-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue de l'article 43 de la loi susvisée du 18 juin 2014, " La commission nationale d'aménagement commercial se compose de : ... 6° Quatre représentants des élus locaux : un représentant les communes, un représentant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un représentant les départements, un représentant les régions. " ; qu'aux termes de l'article 60 de la loi du 18 juin 2014, l'article 43 entre en vigueur " à une date fixée par décret en Conseil d'Etat et au plus tard six mois à compter de la promulgation de la présente loi. " ; que, toutefois, les dispositions du décret d'application indispensables à l'application du nouveau régime institué par la loi du 18 juin 2014 n'ayant été adoptées que le 12 février 2015, il y a lieu, pour déterminer la date d'entrée en vigueur de l'article 43, de se reporter aux dispositions de ce décret ; que l'article 6 du décret du 12 février 2015 prévoit explicitement que l'article 43 de la loi du 18 juin 2014 entre en vigueur le lendemain de la publication du décret au journal officiel de la République française, soit le 15 février 2015 ; qu'ainsi, à la date à laquelle la Commission nationale a statué, soit le 28 janvier 2015, les dispositions de l'article L.751-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue de l'article 43 de la loi du 18 juin 2014, portant à douze, dont quatre représentants des élus locaux, le nombre des membres de la Commission nationale, n'étaient pas encore entrées en vigueur ; que, dès lors, la commission nationale d'aménagement commercial a pu valablement siéger dans son ancienne composition, qui ne comportait alors que huit membres ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la Commission nationale au regard des dispositions de la loi du 18 juin 2014 doit être écarté ; S'agissant de la procédure suivie devant la Commission nationale : 3. Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, ni d'aucun principe, que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais des documents nécessaires à ses délibérations ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de la décision attaquée au regard de l'article R. 752-49 du code de commerce doit être écarté ; 4. Considérant, en second lieu, que l'article R. 752-51 du code de commerce, alors applicable, dispose que : " (...) Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission. Il donne son avis sur les demandes examinées par la Commission nationale d'aménagement commercial au regard des auditions effectuées. " ; qu'il résulte de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, que les directeurs d'administration centrale peuvent signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; qu'en vertu de l'article 3 du même décret, les directeurs d'administration centrale peuvent donner délégation aux fonctionnaires de catégorie A et aux agents contractuels chargés de fonctions d'un niveau équivalent pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation ; 5. Considérant, d'une part, qu'il résulte de l'application combinée des dispositions du décret du 27 juillet 2005 et de la décision du 2 janvier 2014, régulièrement publiée au Journal officiel de la République française du 4 janvier 2014, habilitant M. F...B...à signer, au nom de la ministre de l'égalité des territoires et du logement et du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, tous actes dans la limite des attributions de la sous-direction de la qualité du cadre de vie, que M. F...B...a été régulièrement habilité pour signer les avis émis le 26 janvier 2015 par les ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement ; 6. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'application combinée des dispositions de ce même décret du 27 juillet 2005 et de l'article 29 de l'arrêté du 19 septembre 2014, régulièrement publié au Journal officiel de la République française du 24 septembre 2014, habilitant M. E...D...à signer, au nom du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, tous actes dans la limite des attributions du service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services, que M. E...D...a été régulièrement habilité pour signer l'avis émis le 22 janvier 2015 par le ministre chargé du commerce ; En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée : S'agissant de la composition du dossier de demande d'autorisation : 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande d'autorisation prévue à l'article L. 752-1 (...) est présentée soit par le propriétaire de l'immeuble, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l'immeuble " ; 8. Considérant que l'emprise foncière du projet est constituée des parcelles cadastrées section HK n° 177, 369, 385, 422, 423, 466, 467, 498 et 499 ; qu'il ressort de l'attestation notariale du 19 mai 2014 jointe au dossier que la société L'immobilière européenne des Mousquetaires est propriétaire des parcelles n° 177, 369, 422, 466 et 498, et qu'elle s'est engagée à acquérir auprès de la " SCI du 11 Av. de la Prospective " les parcelles n° 385 et 499 ; que si la société CSF reproche au dossier de demande d'autorisation présenté par la société L'immobilière européenne des Mousquetaires de ne pas comporter de titre établissant la maîtrise foncière des parcelles d'assiette du projet qui appartiennent à la commune de Bourges, il ressort néanmoins des pièces du dossier, et notamment du rapport d'instruction, que cette commune, par une délibération du conseil municipal du 17 juillet 2014, a autorisé la société pétitionnaire à déposer une demande d'autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commission compétente sur les parcelles n° 423 et 467 ; que la circonstance que la délibération du conseil municipal du 26 juin 2014 autorisant la cession des deux parcelles appartenant à la ville de Bourges serait devenue caduque, avant d'être remplacée par une délibération ultérieure allant d'ailleurs dans le même sens, est sans incidence à cet égard ; S'agissant de l'appréciation de la Commission nationale : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; qu'aux termes de l'article L.752-6 dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; b) L'effet du projet sur les flux de transport ; c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet ; b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs " ; 10. Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur un dossier de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; 11. Considérant, en premier lieu, que si la société CSF soutient que le terrain d'assiette du projet se situe en périphérie de Bourges, à l'extrême ouest de la commune, et en limite d'urbanisation, la loi n'implique pas que le critère de contribution à l'animation de la vie urbaine ne puisse être respecté que par une implantation en centre ville ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, qui est situé en bordure d'un ensemble commercial préexistant, la zone d'activités dite des " Danjons ", et à proximité de zones d'habitations existantes ou à venir, porterait atteinte à l'animation de la vie urbaine du seul fait de sa localisation ; que la communauté d'agglomération a fait le choix de concentrer son urbanisation et son équipement en " entrée de territoire ouest " dans une perspective de rééquilibrage de l'agglomération et de l'offre commerciale ; qu'il ressort notamment de l'avis favorable du ministre chargé du commerce que " cette opération se situe dans une zone de Bourges pauvre en commerces alimentaires et pourra constituer un pôle de proximité ", bien inséré dans le tissu urbain ; que le projet desservi par la rue Louis Mallet, axe structurant en prolongement de la RD 23, " bénéficiera d'une excellente desserte routière " ; que si la société CSF dénonce l'insuffisance des engagements du porteur de projet concernant la réalisation d'un rond-point, susceptible de fluidifier le trafic, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport d'instruction, que les flux routiers n'augmenteront que de 5 à 7% et auront un impact limité sur les conditions de circulation au regard des infrastructures routières existantes, qui ont une capacité adaptée et sont suffisamment sécurisées ; qu'il résulte de ce qui précède que la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas entachée d'une erreur d'appréciation des effets du projet en matière d'aménagement du territoire ; 12. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis précité du ministre chargé du commerce, que le projet, situé dans une zone d'activités en cours de requalification, a vocation à assurer la résorption, sur la moitié du terrain d'assiette, d'une ancienne friche commerciale ; qu'en outre, s'il conduit à une certaine imperméabilisation des sols, il comporte cependant 24 % d'espaces verts et prévoit la plantation de 150 arbres de haute tige ; que, par ailleurs, contrairement à ce qui est allégué, le site est desservi par les transports en commun grâce à deux arrêts situés à proximité, l'arrêt " Tortu ", situé à 100 m et l'arrêt " ZI n° 2 " situé à environ 300 m, et grâce à une fréquence de 12 passages quotidiens dans chaque sens de circulation du lundi au samedi ; que le site sera également " accessible par les modes de cheminements doux grâce à une piste cyclable et des trottoirs sur les principaux axes d'accès " ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaît l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable en ce qui concerne la qualité environnementale du projet et son insertion dans les transports collectifs ne peut qu'être écarté ; S'agissant de la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de l'agglomération berruyère : 13. Considérant que le SCOT du Syndicat Intercommunal pour la Révision et le Suivi du Schéma Directeur de l'Agglomération Berruyère (SIRDAB) est opposable depuis le 27 août 2013 ; que la localisation du projet est " conforme " aux préconisations du SCOT pour les " ensembles commerciaux majeurs ", puisqu'il est situé dans l'une des quatre zones d'aménagement commercial identifiées dans ce document, à savoir la zone d'aménagement commercial (ZACOM) d'entrée du territoire ouest ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société CSF n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement à la société CSF de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la société CSF une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature que la société L'immobilière européenne des Mousquetaires a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société CSF est rejetée. Article 2 : La société CSF versera à la société L'immobilière européenne des Mousquetaires une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société CSF, à la société L'immobilière européenne des Mousquetaires et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 27 septembre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Buffet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 octobre 2016. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 15NT01179 1