CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 01/12/2020, 19BX00230, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-01
Numéro : 19BX00230
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Kolia  GALLIER
Commissaire du gouvernement : Mme LADOIRE
Avocat(s) : SELARL ETCHE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SELARL Pharmacie de la Négresse et l'EURL C.C.L.D ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2016 du directeur de l'agence régionale de santé (ARS) d'Aquitaine portant autorisation de transfert de l'officine de pharmacie exploitée par la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie. La SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 18 janvier 2017 de la ministre des solidarités et de la santé ayant retiré l'arrêté du 21 septembre 2016 du directeur de l'ARS d'Aquitaine ainsi que la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 359 016,41 euros au titre de dommages et intérêts. Par un jugement sous les nos 1602237 et 1700212 du 31 octobre 2018, le tribunal administratif de Pau a, d'une part, rejeté les demandes de la SELARL Pharmacie de la Négresse et de l'EURL C.C.L.D, d'autre part fait droit à la demande de la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 janvier 2017 de la ministre des solidarités et de la santé, et a rejeté ses conclusions indemnitaires. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 janvier 2019, le 17 septembre 2020 et le 22 octobre 2020, la SELARL Pharmacie de la Négresse et la SELARL Pharmacie de l'Aéroport, venant aux droits de l'EURL C.C.L.D, représentées par la SELARL Etche Avocats, demandent à la cour : 1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Pau du 31 octobre 2018 en tant qu'il a rejeté leurs demandes et fait partiellement droit à la requête de la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie ; 2°) d'annuler l'arrêté du directeur de l'ARS d'Aquitaine du 21 septembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie le paiement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles disposent d'un intérêt à agir tiré de ce que le transfert autorisé par l'arrêté attaqué impactera leur activité et leur clientèle compte tenu de la proximité entre le lieu de transfert et leurs emplacements respectifs ; - c'est à tort que le tribunal a considéré que l'arrêté litigieux ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique et de l'article 1er de l'arrêté du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatives devant être jointes à une demande de création, de transfert ou de regroupements d'officines de pharmacies, alors que le dossier présenté par la pharmacie Sainte Eugénie était incomplet, l'attestation du propriétaire du local était insuffisante pour démontrer les droits du demandeur sur le local proposé, les documents fournis par la pharmacie Sainte Eugénie n'étaient pas suffisamment précis pour démontrer que le local proposé correspond effectivement aux exigences posées par les textes précités et, enfin, les procédures de consultation obligatoires n'ont pas été respectées dans la mesure où la chambre syndicale des pharmaciens des Pyrénées-Atlantiques et l'union régionale des pharmaciens d'Aquitaine n'ont pas été consultées ; le tribunal a renversé la charge de la preuve en s'appuyant sur les seuls visas de la décision attaquée ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que l'arrêté litigieux n'était pas entaché d'une erreur d'appréciation, alors que le transfert compromet l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier d'origine, comportant une forte proportion de personnes âgées ; le tribunal n'a notamment pas pris en compte le positionnement stratégique de la pharmacie Sainte-Eugénie en centre-ville et l'existence d'une importante population saisonnière dans ce quartier, alors qu'il l'a prise en compte pour le quartier d'accueil ; - le secteur de destination est déjà desservi par plusieurs pharmacies, la population résidente du quartier Iraty est " résiduelle ", la population à venir est incertaine, le tribunal ne pouvait pas prendre en compte la population des quartiers de Brindos et de la commune d'Arcangues s'agissant de quartiers différents, déjà desservis par les requérantes ; - l'arrêté litigieux méconnaît les dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique en ce que le lieu de destination est difficile d'accès et qu'il n'est desservi que par un accès automobile dangereux ; - c'est donc à tort que le tribunal a annulé l'arrêté ministériel du 18 janvier 2017 retirant l'arrêté d'autorisation de transfert. Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 mars 2019, le 15 octobre 2020 et le 27 octobre 2020, la SELARL Pharmacie Biarritz Iraty, anciennement dénommée Pharmacie Sainte- Eugénie, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de chacune des requérantes du paiement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable dès lors que les requérantes, qui n'avaient pas formé de recours à l'encontre de l'arrêté de la ministre de la santé et des solidarités, n'ont aucun intérêt à agir pour contester l'annulation de cette décision prononcée par le tribunal ; - les requérantes sont dépourvues d'intérêt à agir dès lors qu'elles n'allèguent ou ne démontrent aucun préjudice économique et qu'elles ne se situent pas à proximité de la zone d'Iraty, lieu du transfert, ; - les documents fournis dans le but de démontrer son droit de jouissance sur le local objet du transfert, comportant le bail commercial qui commençait à courir à compter du 1er juin 2014, doublé d'une attestation du propriétaire en date du 20 mai 2016 par laquelle celui-ci reconnaissait avoir perçu la totalité des loyers dus à cette date, étaient suffisants ; - le dossier comportait des plans ainsi qu'une autorisation de travaux démontrant le respect des conditions minimales d'installation ; - la procédure est régulière puisque le dossier de transfert a été adressé pour avis à la chambre syndicale des pharmaciens des Pyrénées-Atlantiques ainsi qu'à l'union régionale des pharmaciens d'Aquitaine,; leurs avis n'ayant pas été émis sous 2 mois, ceux-ci sont réputés rendus ; - le transfert litigieux ne compromet pas l'approvisionnement en médicaments du quartier d'origine de la pharmacie Sainte Eugénie dès lors qu'il s'agit d'une zone à forte densité d'officines pharmaceutiques ; - le transfert a pour conséquence de mieux répondre aux besoins en médicaments du quartier de destination, puisque 1 272 résidents permanents ainsi que 1 458 résidents saisonniers sont directement concernés par l'implantation de l'officine dans le quartier d'Iraty, la circonstance que certains d'entre eux ne soient pas issus de ce quartier ne fait pas obstacle à leur prise en compte. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - l'arrêté du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatives devant être jointes à une demande de création, de transfert ou de regroupements d'officines de pharmacies ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... E..., - les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public, - les observations de Me B..., représentant la SELARL Pharmacie de la Négresse et la SELARL Pharmacie de l'Aéroport, venant aux droits de l'EURL C.C.L.D ; - et les observations de Me H..., représentant la SELARL Pharmacie Biarritz Iraty, anciennement dénommée Pharmacie Sainte Eugénie . Considérant ce qui suit : 1. La SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie a sollicité le 29 septembre 2014 l'autorisation de transférer son officine du 1, place Sainte Eugénie dans le centre de Biarritz vers le 4, rue des Mésanges, dans la zone d'Iraty voisine de l'aéroport. L'ARS d'Aquitaine a rejeté sa demande le 19 janvier 2015. A la suite d'un recours gracieux formé par la SELARL Pharmacie Sainte Eugénie, la décision de rejet a été retirée et l'autorisation sollicitée délivrée le 10 avril 2015. Cette dernière a cependant fait l'objet d'un recours en excès de pouvoir formé par la SELARL Pharmacie de la Négresse et l'EURL C.C.L.D et a été retirée par le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes le 7 août 2015. Par un nouvel arrêté en date du 21 septembre 2016 qui faisait suite à une nouvelle demande de la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie, le directeur de l'ARS d'Aquitaine a délivré l'autorisation de transfert. Cet arrêté a toutefois été retiré le 18 janvier 2017 par la ministre des solidarités et de la santé à la suite d'un recours hiérarchique formé par l'Ordre national des pharmaciens et la Fédération des syndicats pharmaceutiques de France. La SELARL Pharmacie de la Négresse et l'EURL C.C.L.D, désormais Pharmacie de l'Aéroport, relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Pau du 31 octobre 2018 en tant qu'il a annulé l'arrêté de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes du 18 janvier 2017 et a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 septembre 2016 du directeur de l'ARS d'Aquitaine portant autorisation de transfert de l'officine de pharmacie exploitée par la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie. Sur la recevabilité de la requête d'appel : 2. Aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance (...) ". 3. Il ressort de la procédure enregistrée au tribunal sous le n° 1700212 que la requête de la pharmacie Sainte-Eugénie tendant à l'annulation de la décision de retrait de son autorisation de transfert n'a été communiquée qu'au ministre de la santé, auteur de cette décision. Les pharmacies de la Négresse et de l'Aéroport n'étaient pas présentes dans cette instance et n'y avaient pas été appelées. La circonstance que le tribunal a joint cette requête avec celle qu'elles avaient présentée contre l'autorisation de transfert accordée par l'ARS n'est pas de nature, ainsi que le soutient la pharmacie Biarritz Iraty, succédant à la pharmacie Sainte-Eugénie, à leur donner qualité pour interjeter appel du jugement en tant qu'il annule la décision du ministre. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique, dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " L'autorisation de création ou de transfert d'une officine de pharmacie ou de regroupement d'officines, sauf pour celles mentionnées à l'article L. 5125-19, est demandée au préfet du département où l'exploitation est envisagée par la personne responsable du projet, ou son représentant s'il s'agit d'une personne morale. Lorsque la demande est présentée par une société ou par plusieurs pharmaciens réunis en copropriété, elle est signée par chaque associé ou copropriétaire devant exercer dans l'officine. / La demande est accompagnée d'un dossier comportant : 1° L'identité, la qualification et les conditions d'exercice professionnel des pharmaciens auteurs du projet ; 2° Le cas échéant, les statuts de la personne morale pour laquelle la demande est formée ; 3° La localisation de l'officine projetée et, le cas échéant, de l'officine ou des officines dont le transfert ou le regroupement est envisagé ; 4° Les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé ; 5° Les éléments permettant de vérifier le respect des conditions minimales d'installation prévues à la sous-section 2 de la présente section (...)". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatives devant être jointes à une demande de création, de transfert ou de regroupements d'officines de pharmacies : " Pour toute demande de création d'officine de pharmacie, le dossier prévu à l'article R. 5089-1 du code de la santé publique comporte : (...) II. - Les éléments suivants : (...) 4o Un plan coté des locaux mentionnant la superficie globale de ceux-ci et celle de chaque pièce, et toutes pièces établissant que l'aménagement, l'agencement et l'équipement des locaux pourront répondre aux conditions fixées aux articles R. 5089-11 à R. 5089-13 du code de la santé publique ; 5o Pour les communes de plus de 2 500 habitants : un document cartographique faisant apparaître clairement le secteur d'implantation proposé dans la commune, ainsi que les officines existantes les plus proches. (...) ". 5. Dans son dossier de demande de transfert d'officine de pharmacie en date du 29 septembre 2014, la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie, devenue Pharmacie Biarritz Iraty, avait produit notamment un contrat de bail en date du 5 mai 2014 prenant effet le 1er juin de la même année. Celui-ci comportait la faculté, pour le bailleur, de résilier unilatéralement le bail durant sa première année dans le cas où la société preneuse n'obtiendrait pas l'autorisation de transfert sollicitée. Dans le cadre de son recours gracieux, elle a également communiqué à l'ARS d'Aquitaine une attestation émise par le propriétaire du local, en date du 31 août 2015, indiquant que la SELARL avait payé l'ensemble de ses loyers jusqu'alors, ce qui induisait nécessairement que la faculté de résiliation unilatérale ne s'était pas réalisée dans l'année suivant la prise d'effet du contrat. Dans ces conditions, c'est à juste titre que le tribunal administratif de Pau a considéré que la SELARL Pharmacie Sainte Eugénie avait dûment justifié les droits qu'elle détenait sur le local dans le cadre de sa demande de transfert. 6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la demande de transfert déposée par la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie comportait notamment une déclaration préalable de travaux, en date du 20 août 2014, et des plans attestant d'un projet en adéquation avec les exigences posées par les articles R. 5125-8 à R. 5125-12 du code de la santé publique, comportant un local d'un seul tenant, sans communication directe avec un autre local professionnel ou commercial, un espace de confidentialité pour accueillir les patients, un lieu réservé à la préparation pharmaceutique et un local réservé au stockage pour les médicaments non utilisés, les gaz et les stupéfiants. Dès lors, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Pau a considéré que ces éléments étaient suffisants pour permettre à l'autorité administrative de s'assurer du respect des conditions minimales d'installation. 7. En troisième lieu, aux termes des dispositions du 3ème alinéa de l'article L. 5125-4 du code de la santé publique dans sa version applicable au litige : " Dans tous les cas, la décision de création, de transfert ou de regroupement est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé après avis des syndicats représentatifs de la profession et du conseil régional de l'ordre des pharmaciens ou, dans le cas des départements d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, du conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens ". Et aux termes de l'article R. 5125-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le directeur général de l'agence régionale de santé transmet pour avis le dossier complet au représentant de l'Etat dans le département, au conseil régional ou au conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens, ainsi qu'aux syndicats représentatifs localement des pharmaciens titulaires d'officine. A défaut de réponse dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de la demande d'avis, l'avis est réputé rendu. " 8. La pharmacie Biarritz Iraty produit, pour la première fois en appel, la copie des courriers adressés, en application des dispositions précitées, par le directeur général de l'ARS d'Aquitaine Limousin Poitou-Charentes au président de la chambre syndicale des pharmacies des Pyrénées-Atlantiques, au président de l'Union régionale des pharmacies d'Aquitaine et au président du Conseil régional de l'ordre des pharmaciens d'Aquitaine. Les accusés de réception signés de ces courriers permettent d'établir qu'ils ont respectivement été réceptionnés par leur destinataire les 22, 23 et 27 juin 2016. Par suite, l'avis de ces instances était réputé émis à la date de l'arrêté litigieux du directeur de l'ARS et le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 9. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige : " Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie doivent permettre de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil de ces officines. Les transferts et les regroupements ne peuvent être accordés que s'ils n'ont pas pour effet de compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente de la commune ou du quartier d'origine / Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie ne peuvent être effectués que dans un lieu qui garantit un accès permanent du public à la pharmacie et permet à celle-ci d'assurer un service de garde ou d'urgence mentionné à l'article L. 5125-22 ". 10. Pour l'application de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier les effets du transfert envisagé sur l'approvisionnement en médicaments du quartier d'origine et du quartier de destination de l'officine qui doit être transférée ainsi que, le cas échéant, des autres quartiers pour lesquels ce transfert est susceptible de modifier significativement l'approvisionnement en médicaments. La population résidente, au sens des mêmes dispositions, doit s'entendre, outre éventuellement de la population saisonnière, de la seule population domiciliée dans ces quartiers ou y ayant une résidence stable. L'administration peut toutefois tenir compte, pour apprécier cette population, des éventuels projets immobiliers en cours ou certains à la date de sa décision, ainsi que de la desserte de la population de ce quartier par une autre officine. Enfin, le caractère optimal de la réponse apportée par le projet de transfert ne saurait résulter du seul fait que ce projet apporte une amélioration relative de la desserte par rapport à la situation d'origine. 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le centre historique de la ville de Biarritz, quartier dans lequel se situe l'emplacement d'origine de la pharmacie Sainte Eugénie, comportait huit des dix-neuf pharmacies de la commune, alors même que la population résidente y était de l'ordre de 3 778 habitants, soit 15 % de la population totale de la commune. Trois pharmacies se situaient notamment dans un rayon de moins 400 mètres du lieu d'implantation de la pharmacie Sainte-Eugénie. C'est, par suite, à bon droit que le tribunal administratif de Pau a relevé que ce transfert ne saurait avoir de conséquences significatives sur le quartier d'origine en termes d'accès de la population aux médicaments, alors même qu'une part significative de celle-ci est constituée de personnes âgées. En conséquence, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le transfert litigieux compromettrait l'approvisionnement en médicaments de la population résidente du quartier d'origine, quand bien même elle serait plus importante en période estivale. 12. D'autre part, le quartier dit d'Iraty, lieu de destination de l'officine, se situe sur la commune de Biarritz et correspond, notamment, à l'îlot regroupé pour l'information statistique (IRIS) 110. Il est directement relié au secteur de Brindos, densément loti sur la commune voisine d'Anglet qui le jouxte à l'Est et au Sud, ainsi qu'au secteur dit Le Chapelet, au Sud, sur la commune voisine d'Arcangues, dans la partie située au nord de la voie ferrée. Ces deux zones, qui ne bénéficient pas d'un accès facile à une officine pharmaceutique sur leur commune et sont directement contiguës à l'IRIS 110, doivent être regardées comme faisant partie du même bassin de population et constituent des zones de desserte directe du lieu d'implantation projeté au sein de ce quartier d'Iraty, indépendamment des limites administratives communales. La population de ces zones, ajoutée aux résidents de la partie biarrote du quartier d'Iraty, représentait, à la date de la décision attaquée, un total de 1 272 habitants auxquels s'ajoutaient de l'ordre de 1 450 résidents saisonniers pouvant être accueillis par les infrastructures touristiques de ces quartiers, quand bien même l'objet de leur séjour ne serait pas nécessairement touristique. En outre, il ressort des pièces des dossiers de première instance et d'appel qu'aucune autre pharmacie ne dessert actuellement ce bassin de population dans un rayon d'au moins 500 mètres. S'il apparaît que ni la SELARL Sainte Eugénie ni l'ARS n'ont apporté d'éléments de nature à établir le caractère certain des constructions résidentielles à venir à la date de ladite décision, nonobstant les perspectives claires énoncées par le maire de Biarritz, les premiers juges ont relevé à juste titre que le directeur de l'ARS aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur l'ensemble des autres motifs de l'arrêté attaqué, qui ne sont entachés d'aucune erreur d'appréciation. 13. Enfin, si le quartier Iraty n'est accessible, au nord, que par la route, il ressort des pièces du dossier que les piétons peuvent y accéder au sud et à l'est via une route disposant de trottoirs adaptés depuis le quartier de la Négresse, de Brindos et du Chapelet ainsi que des chemins aménagés pour les piétons autour du lac de Brindos. En outre, si les requérantes prétendent que l'accès au nord - qui n'est pas le seul qui dessert le quartier - serait dangereux, elles n'apportent aucun élément probant au soutien de cette allégation. Enfin, il ressort de ces mêmes pièces, ainsi qu'il a été dit plus haut, que ce bassin de vie n'était jusqu'alors desservi par aucune officine pharmaceutique dans un rayon de plus de 500 mètres autour du lieu d'implantation projeté, de sorte que ce projet répond, de manière optimale, aux besoins de la population de ce quartier. Dès lors, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'en accordant l'autorisation en litige, le directeur de l'ARS aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposée par la SELARL Pharmacie Biarritz Iraty, que les SELARL Pharmacie de la Négresse et Pharmacie de l'Aéroport ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 septembre 2016 du directeur de l'ARS d'Aquitaine portant autorisation de transfert de l'officine de pharmacie exploitée par la SELARL Pharmacie Sainte-Eugénie. Sur les frais exposés à l'instance : 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Pharmacie de la Négresse et de la Pharmacie de l'Aéroport une somme globale de 1 500 euros à verser à la Pharmacie Biarritz Iraty au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme que demandent les requérantes au même titre soit mise à la charge de la Pharmacie Biarritz Iraty, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête des SELARL Pharmacie de la Négresse et Pharmacie de l'Aéroport est rejetée. Article 2 : La Pharmacie de la Négresse et la Pharmacie de l'Aéroport verseront, ensemble, la somme de 1 500 euros à la Pharmacie Biarritz Iraty au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SELARL Pharmacie de la Négresse, à la SELARL Pharmacie de l'Aéroport, à la SELARL Biarritz Iraty et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine. Délibéré après l'audience du 3 novembre 2020 à laquelle siégeaient : Mme G... F..., présidente, Mme A... D..., présidente-assesseure, Mme C... E..., conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2020. La rapporteure, Kolia E... La présidente, Catherine F...Le greffier, Virginie Guillout La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 19BX00230 2