Cour Administrative d'Appel de Bordeaux, 2ème chambre (formation à 3), 18/12/2007, 05BX01522, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Bordeaux
Formation : 2ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-12-18
Numéro : 05BX01522
Président : M. DUDEZERT
Rapporteur : Mme Mathilde  FABIEN
Commissaire du gouvernement : Mme VIARD
Avocat(s) : CABINET LANDOT

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au greffe de la Cour les 27 juillet et 29 septembre 2005, sous le n°05BX01522 présentés pour la COMMUNE D'EYSUS, représentée par son maire, la COMMUNE DE GURMENÇON représentée par son maire et la COMMUNE DE LURBE SAINT-CHRISTAU, représentée par son maire, par le Cabinet Landot ; Elles demandent à la Cour : - d'annuler le jugement du 26 mai 2005 par lequel le Tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques en date du 4 novembre 2002 portant création de la communauté de communes du Piémont Oloronais ; - de condamner l'Etat à leur verser une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général des impôts ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 novembre 2007, le rapport de Mme Fabien, premier conseiller ; les observations de Me Labat collaborateur de Me Coudevylle pour la Communauté de Communes du Piemont Oloronais ; et les conclusions de Mme Viard, commissaire du gouvernement ; Sur le désistement de la COMMUNE DE GURMENÇON : Considérant que par mémoire, enregistré le 16 février 2006, la COMMUNE DE GURMENÇON a déclaré se désister de son action ; que ce désistement est pur et simple ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ; Considérant que les communes d'EYSUS et de LURBE SAINT-CHRISTAU font appel du jugement du Tribunal administratif de Pau en date du 26 mai 2005 rejetant leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 4 novembre 2002 créant la communauté de communes du Piémont Oloronais à compter du 1er décembre 2002; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article R. 613-1 du code de justice administrative dans sa version applicable à la présente instance : « Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close Les lettres recommandées avec demande d'avis de réception portant notification de cette ordonnance sont envoyées à toutes les parties en cause quinze jours au moins avant la date de la clôture fixée par l'ordonnance.. » ; que l'article R 613-2 du même code dispose que : « Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience » ; Considérant que les communes requérantes soutiennent ne pas avoir reçu notification de l'ordonnance du vice-président du Tribunal administratif de Pau en date du 20 octobre 2004 fixant au 15 décembre 2004 la clôture de l'instruction ; que le dossier de première instance ne comporte pas l'accusé de réception du courrier notifiant ladite ordonnance au conseil des requérantes ou à ces dernières ; qu'à défaut de leur avoir été régulièrement notifiée , cette ordonnance ne leur était pas opposable ; que leur mémoire, enregistré le 3 mai 2005, a en conséquence été produit avant la clôture de l'instruction intervenue, en application des dispositions précitées de l'article R 613-2 du code de justice administrative , trois jours francs avant l'audience du 12 mai 2005 ; que, par suite, les communes requérantes sont fondées à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier en tant qu'il ne statue pas sur les moyens nouveaux soulevés dans ce mémoire ; que cette irrégularité est de nature à entraîner l'annulation du jugement attaqué ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les communes d'EYSUS et de LURBE SAINT-CHRISTAU devant le Tribunal administratif de Pau ; Sur la légalité de l'arrêté du 4 novembre 2002 : Considérant en premier lieu qu'aux termes de l'article L 5211-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : « La commission départementale de la coopération intercommunale établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département Le représentant de l'Etat dans le département la consulte, dans les conditions fixées à l'article L 5211-5, sur tout projet de création d'un établissement public de coopération intercommunale » ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission départementale de la coopération intercommunale ( CDCI ) a été consultée le 25 juillet 2001 par le préfet des Pyrénées-Atlantiques sur le projet de communauté de communes dont le périmètre a été fixé par arrêté préfectoral du 17 juin 2002 et dont la création a été décidée par l'arrêté préfectoral attaqué du 4 novembre 2002 ; que l'omission de cette consultation dans les visas de ces arrêtés n'est pas de nature à entacher d'irrégularité lesdites décisions ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne fixe de délai maximum entre la consultation de la CDCI et la détermination par arrêté préfectoral du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale ; que les requérantes ne se prévalent d'aucune évolution intervenue entre l'avis de la CDCI du 25 juillet 2001 et la détermination du périmètre de la communauté du Piémont Oloronais le 17 juin 2002 , et en particulier d'aucune modification des circonstances de droit ou de fait susceptible d'être prise en considération par cette commission ; qu'ainsi, et à supposer que les requérantes aient entendu soulever par la voie de l'exception l'illégalité de l'arrêté du 17 juin 2002, elles ne sont pas fondées à soutenir qu'il n'aurait pas été précédé d'une consultation régulière de la CDCI ; Considérant en deuxième lieu que l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, prévoit que les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur l'organisation des administrations intéressées et les conditions générales de fonctionnement de ces administrations ; que l'article L. 5211-4-1 du CGCT dispose que : « I - Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre Les modalités de transfert prévu aux alinéas précédents font l'objet d'une décision conjointe de la commune et de l'établissement public de coopération intercommunale, prise respectivement après avis du comité technique paritaire compétent pour la commune et , s'il existe, du comité technique paritaire compétent pour l'établissement public » ; qu'il résulte de ces dernières dispositions que le comité technique paritaire de chaque commune concernée est consulté sur les modalités du transfert du personnel, impliqué par la création d'un établissement public de coopération intercommunale, préalablement à l'intervention de la décision conjointe de la commune et de l'établissement fixant ces modalités postérieurement à la création de l'établissement ; que les dispositions de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 n'ont pas pour objet ou pour effet d'imposer une consultation des comités techniques paritaires des communes concernées antérieurement à ladite création ; que, par suite, les communes requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté contesté du 4 novembre 2002 aurait dû être précédé d'une telle consultation ; Considérant en troisième lieu que la circonstance que certains procès-verbaux des délibérations des conseils municipaux s'étant prononcés en faveur de l'adhésion à la communauté ne mentionnent pas si elles ont été adoptées à l'unanimité ou à la majorité qualifiée est dépourvue d'influence sur la régularité desdites délibérations, aucune disposition légale ou réglementaire, et notamment celles invoquées des articles L. 2121-20 et 21 du CGCT, n'imposant une telle mention ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de statuts soumis à l'approbation des conseils municipaux était bien annexé aux délibérations des dix-sept conseils municipaux s'étant prononcés en faveur de ce projet ; que la circonstance que le projet qu'ils ont adopté ne serait pas exactement identique, en ce qui concerne le nombre d'articles et sa présentation formelle, à l'arrêté préfectoral de création du 4 novembre 2002 n'est pas de nature à démontrer que les conseils municipaux se seraient prononcés en faveur d'un projet distinct de celui ayant donné lieu à l'arrêté de création ; que le préfet n'était pas tenu de reprendre les dispositions de l'article 13 du projet de statuts qui se bornaient à rappeler que les modalités de transfert des biens, équipements et personnel sont régies par les dispositions des articles L 5211-4-1 et 5 III du CGCT ; que la décision d'instaurer une taxe professionnelle unique en application des articles 1609 quinquies C et nonies C du code général des impôts relevant de la compétence du conseil de la communauté de communes, il n'appartenait pas au préfet de reprendre les dispositions de l'article 11 du projet de statuts prévoyant que le régime fiscal serait celui de la taxe professionnelle unique avec période d'unification des taux étalée sur 12 ans ; que, par suite, les communes requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la condition de majorité qualifiée, requise à l'article L 5211-5-II du CGCT pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale n'aurait pas été remplie à défaut pour les conseils municipaux de s'être prononcés régulièrement sur un projet conforme à celui retenu par l'arrêté du 4 novembre 2002 ; Considérant en quatrième lieu que ni la circonstance que 4 des 21 communes intéressées ont manifesté leur opposition au projet de communauté du Piémont Oloronais, ni la circonstance qu'elles auraient pu, en raison de leur contiguïté, se regrouper au sein d'un établissement public de coopération intercommunale qui leur soit propre et que trois d'entre elles auraient envisagé d'adhérer à une autre communauté de communes ne faisaient obstacle à leur inclusion d'office dans la communauté du Piémont Oloronais dès lors que la condition de majorité qualifiée requise à l'article L. 5211-5 du CGCT était remplie ; Considérant en cinquième lieu que les compétences devant être exercées par la communauté du Piémont Oloronais, et notamment celles relatives à la construction d'équipements à vocation économique et à la mise en place d'actions de valorisation auprès des initiatives privées, qui sont d'ailleurs assorties d'exemples concrets, sont définies avec une précision suffisante par l'arrêté contesté ; que les zones d'activité économique définies comme étant d'intérêt communautaire par cet arrêté, dont le périmètre a donné lieu à l'élaboration de plans détaillés, sont suffisamment identifiées ; Considérant en sixième lieu que l'article L. 5214-21 du CGCT, dans sa rédaction applicable en l'espèce, dispose que : « Lorsque des communes ont décidé de créer une communauté de communes et que ces mêmes communes, à l'exclusion de toute autre, étaient antérieurement associées dans un syndicat de communes, la communauté de communes ainsi créée est substituée de plein droit à ces syndicats de communes pour la totalité des compétences qu'ils exercent Pour l'exercice de ses compétences, la communauté de communes est également substituée aux communes qui en sont membres, lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes » ; que l'article L. 5212-33 du même code prévoit que :« Le syndicat est dissous de plein droit à la date du transfert à une communauté de communes des services en vue desquels il avait été institué » ; qu'aux termes de l'article R. 5214-1 du même code : « Lorsqu'un syndicat de communes se trouve inclus en totalité dans le périmètre d'une communauté de communes appelée à exercer l'ensemble des compétences de cet établissement public ou lorsque le périmètre de la communauté de communes coïncide avec celui d'un syndicat de communes préexistant, celui-ci est dissous de plein droit. L'arrêté instituant la communauté de communes, ou modifiant son périmètre ou ses compétences, constate la dissolution de l'établissement public de coopération intercommunale préexistant et détermine, sous la réserve des droits des tiers, les conditions de cette liquidation » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le SIVOM du Gabarn, ayant pour objet la gestion de la zone d'activité économique du Gabarn, regroupait exclusivement trois communes membres de la communauté du Piémont Oloronais ; que l'arrêté du 4 novembre 2002 transfère à cette dernière la compétence en matière de création, d'aménagement et de gestion des zones d'activité économique d'intérêt communautaire au nombre desquelles figure la zone du Gabarn ; qu'en conséquence et en application des dispositions précitées des articles L. 5212-33 et 5214-21 du CGCT, le SIVOM du Gabarn se trouvait dissous de plein droit à compter du 1er décembre 2002, date de création de la communauté du Piémont Oloronais ; que le préfet s'est donc borné à constater cette dissolution à compter de cette même date par son arrêté distinct en date du 4 novembre 2002 ; que, dès lors, les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir de ce que, contrairement à ce que prévoient les dispositions précitées de l'article R. 5214-1 du CGCT, la dissolution du SIVOM du Gabarn a été constatée par un arrêté distinct de celui créant la communauté du Piémont Oloronais pour soutenir que ce dernier arrêté transfèrerait irrégulièrement à la communauté des compétences toujours exercées par le syndicat ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le syndicat mixte du Haut-Béarn pour la collecte et le traitement des ordures ménagères (SICTOM) regroupait des communes n' étant pas toutes incluses dans le périmètre de la communauté du Piémont Oloronais fixé par arrêté du 17 juin 2002 ; que, par délibération du 10 octobre 2002, le comité de ce syndicat a modifié ses statuts afin de substituer la communauté aux communes membres de cette dernière en application du mécanisme dit de « représentation substitution » prévu par les dispositions précitées de l'article L. 5214-21 du CGCT ; qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que cette modification statutaire a été approuvée le 10 janvier 2003 par les conseils municipaux des communes requérantes ; que, dans ces conditions, si l'arrêté contesté vise, au nombre des compétences transférées, la collecte et le traitement des ordures et déchets ménagers, il ne saurait être interprété comme ayant entendu transférer à la communauté d'autre compétence en ce domaine que celle de représenter ses membres au sein du SICTOM du Haut-Béarn conformément au mécanisme de « représentation substitution » prévu par la loi ; Considérant en septième lieu que l'arrêté contesté prévoit en son article 4-2 c) que la communauté du Piémont Oloronais gère et aménage les équipements d'intérêt communautaire en précisant que relèvent de l'intérêt communautaire, compte tenu de leur fréquentation et de leur rayonnement, notamment : « La piscine municipale, la crèche, la médiathèque, la salle de spectacle et la chapelle, l'office de tourisme, l'abattoir du Haut-Béarn à Oloron Sainte Marie » ; que la circonstance que l'office de tourisme d'Oloron Sainte-Marie soit géré par une association est dépourvue d'influence sur la légalité de ces dispositions ayant exclusivement pour objet et pour effet de transférer à la communauté du Piémont Oloronais les seules compétences exercées par la commune d'Oloron Sainte-Marie sur les équipements précités ; Considérant en huitième lieu que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, l'arrêté contesté ne prévoit pas, au nombre des compétences exercées par la communauté du Piémont Oloronais, la délivrance des autorisations d'occupation du sol ; que cet arrêté ne saurait avoir eu pour objet ou pour effet de transférer à la communauté l'instruction des dossiers liée à la délivrance de ces autorisations lorsque celle-ci doit être effectuée par les services de l'Etat en application notamment des dispositions de l'article R. 421-25 du code de l'urbanisme ; Considérant en neuvième lieu qu'aux termes des dispositions de l'article L. 5214-7 du CGCT : « Dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêté fixant le périmètre de la communauté, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté sont fixés : -soit par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes intéressées - soit en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté de communes. Dans les deux cas, chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges » ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de statuts soumis à l'approbation des conseils municipaux comportait une répartition des sièges de délégués titulaires entre les communes membres ; qu'en reprenant cette répartition à l'article 5 de l'arrêté contesté, le préfet s'est donc borné à prendre acte de la décision adoptée en ce domaine par les conseils municipaux à la majorité qualifiée ; que les requérantes, qui ne contestent pas que cette répartition a été opérée en fonction de la population, ne sont pas fondées à soutenir que l'attribution de 22 des 55 sièges à la commune d'Oloron Sainte Marie serait excessive dès lors qu'elle ne dépasse pas la limite de la moitié des sièges fixée par les dispositions précitées ; Considérant en dixième lieu que l'article L. 5211-10 du CGCT dispose que : « Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un ou de plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou plusieurs autres membres. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par l'organe délibérant sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif de celui-ci » ; qu'en application de ces dispositions, il appartient exclusivement au conseil de la communauté de communes de fixer le nombre de vice-présidents du bureau ; que, par suite, le préfet ne pouvait légalement fixer, comme il l'a fait par l'article 6 de l'arrêté contesté, le nombre de vice-présidents du bureau de la communauté du Piémont Oloronais ; Considérant enfin que les moyens tirés de ce que le transfert des compétences en matière d'urbanisme ou de restauration scolaire seraient susceptibles de susciter des difficultés sont inopérants ; que les modalités, prétendument irrégulières, de notification de l'arrêté contesté sont également dépourvues d'influence sur la régularité de cette décision ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérantes sont uniquement fondées à soutenir que les dispositions des l'article 6 de l'arrêté contesté du 4 novembre 2002 fixant le nombre de vice-présidents sont illégales ; que ces dispositions présentent un caractère divisible des autres dispositions de l'arrêté dont l'annulation est demandée ; qu'il y a lieu en conséquence d'annuler cet arrêté en tant qu'il fixe le nombre de vice-présidents du bureau et de rejeter le surplus des conclusions de la demande des requérantes tendant à l'annulation de cet arrêté ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en première instance et en appel : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel, soit condamné à verser aux communes d'EYSUS et de LURBE SAINT-CHRISTAU la somme qu'elles demandent au titre des frais exposés non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'affaire, il n'y a pas lieu de condamner les communes d'EYSUS, de GURMENÇON et de LURBE SAINT-CHRISTAU à verser à la communauté de communes du Piémont Oloronais la somme qu'elle demande à ce titre ; DECIDE Article 1 : Il est donné acte du désistement de la commune de GURMENÇON. Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Pau en date du 26 mai 2005 est annulé. Article 3 : L'article 6 de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques en date du 4 novembre 2002 créant la communauté de communes du Piémont Oloronais est annulé en tant qu'il fixe le nombre de vice-présidents du bureau de la communauté. Article 4 : Le surplus des conclusions de la demande présentée devant le Tribunal administratif de Pau par les communes d'EYSUS et de LURBE SAINT-CHRISTAU est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées en première instance et en appel par les communes d'EYSUS et de LURBE SAINT-CHRISTAU et la communauté de communes du Piémont Oloronais en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 7 05BX01522