Cour administrative d'appel, 5ème chambre (formation à 3), 09/04/2013, 12BX00216, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-04-09
Numéro : 12BX00216
Président : M. DRONNEAU
Rapporteur : M. Michel  DRONNEAU
Commissaire du gouvernement : M. GOSSELIN
Avocat(s) : SELARL WILSON COJURI

Vu la requête enregistrée le 30 janvier 2012, présentée pour la Sarl Ambulances Cesbron, représentée par Me Torelli, mandataire liquidateur, 17 rue René Goscinny à Angoulême (16000), par la Selarl Wilson Cojuri ; Me Torelli demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0902579 du 1er décembre 2011, par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision des directeurs de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Charente, de la caisse de la mutualité sociale agricole (MSA) de la Charente et du régime social des indépendants (RSI) de Poitou-Charentes, en date du 13 octobre 2009, plaçant la société Ambulances Cesbron hors régime conventionnel pour une durée d'un an ; 2°) de condamner conjointement et solidairement la CPAM de la Charente, la MSA de la Charente et le RSI Poitou-Charentes à lui payer une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la convention nationale des transporteurs sanitaires privés prévue à l'article L. 322-5-2 du code de sécurité sociale publiée au Journal officiel du 23 mars 2003 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 mars 2013 : - le rapport de M. Michel Dronneau, président ; - les conclusions de M. Olivier Gosselin, rapporteur public ; - les observations de Me Denis avocat de la Sarl Ambulance Cesbron et de Me Lelong, avocat de la CPAM de la Charente, de la MSA de la Charente et du régime social des indépendants de Poitou-Charentes ; 1. Considérant que, par décision du 13 octobre 2009, la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie de la Charente, le directeur de la mutualité sociale agricole de la Charente et le directeur du régime social des indépendants de Poitou-Charentes ont placé, sur le fondement des articles 17 et 18 de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés, la société Ambulances Cesbron hors du système conventionnel pour une durée d'un an ; que Me Torelli, mandataire liquidateur de la société ambulances Cesbron relève appel du jugement en date du 1er décembre 2011, par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la demande de la société ambulances Cesbron tendant à l'annulation de cette décision ; Sur la légalité de la décision : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés : " En cas d'inobservation des clauses de la présente convention, la caisse concernée transmet un relevé de ses constatations à la commission départementale de concertation qui invite le transporteur sanitaire en cause à venir présenter lui-même ses observations. / Un dossier exposant les griefs retenus à son encontre doit être transmis par courrier avec accusé de réception au transporteur sanitaire dans un délai minimum de un mois avant la réunion de la commission de concertation. L'ensemble des pièces sur lesquelles s'appuient les griefs sont consultables dès la transmission du dossier. A sa demande et à ses frais, le transporteur sanitaire peut obtenir copie de tout ou partie des pièces du dossier. Lors de la réunion de la commission départementale de concertation décrite à l'article 23, le transporteur sanitaire en cause peut être accompagné d'un conseiller de son choix. Ne pourront être invoqués en séance que les seuls griefs exposés dans ce dossier. La commission départementale de concertation doit donner son avis dans le délai d'un mois suivant sa date de saisine. / Après avis de la commission départementale de concertation, les caisses adressent à l'ambulancier, par lettre recommandée avec avis de réception, la notification de leur décision, sous réserve des dispositions de l'alinéa 4 de l'article 18. Elles informent la commission de cette décision. / Sauf cas de force majeure, la non-présentation du transporteur sanitaire concerné ou de la section professionnelle, régulièrement convoqués à la réunion de la commission départementale de concertation, ne peut faire obstacle à la prise de décision de la caisse. Il en va de même lorsque la commission de concertation n'est pas en état de fonctionner du fait de la non-constitution de la section professionnelle. En cas de force majeure, le délai d'un mois mentionné à l'alinéa 5 court à partir de la constatation de la force majeure. " ; 3. Considérant, en premier lieu, que par lettre du 27 août 2009, la caisse primaire d'assurance maladie de la Charente, qui était compétente pour ce faire, a informé la société ambulances Cesbron de son intention de saisir, sur le fondement de l'article 17 précité de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés, la commission locale de concertation des anomalies constatées sur sa facturation des transports sanitaires effectués du 1er octobre 2007 au 31 mars 2008 et lui a indiqué qu'elle serait invitée à présenter ses observations lors d'une prochaine réunion de la commission de concertation ; que si la société soutient que ce courrier ne saurait tenir lieu du dossier exigé par l'article 17, celui-ci comportait l'énoncé des griefs reprochés ; qu'en outre, la requérante avait été rendue destinataire, par un courrier de la même caisse daté du 26 août 2009, d'un relevé détaillé des anomalies relevées auquel était annexé, poste par poste, le montant des remboursements indument perçus, dont elle s'est vu demander le règlement sous un mois pour la somme de 81 561,11 euros ; que ces éléments étaient suffisants pour lui permettre de faire connaître utilement ses observations lors de la séance de la commission qui s'est tenue le 29 septembre 2009 et à laquelle elle a d'ailleurs été convoquée par courrier du 14 septembre 2009 ; qu'au demeurant, ladite société, qui n'était pas censée ignorer la convention nationale des transporteurs sanitaires privés à laquelle elle avait adhéré le 1er juillet 2005, avait toute latitude pour obtenir à sa demande, conformément aux stipulations de l'article 17 précité, copie de tout ou partie des éléments complémentaires de son dossier ; 4. Considérant, en deuxième lieu, que le délai minimal d'un mois, fixé par ces stipulations entre la réception par le transporteur du rapport d'exposé des griefs et la réunion de la commission de concertation en vue de son avis, n'est pas un délai franc ; qu'il est constant que le courrier du 27 août 2009 a été réceptionné par la société le 29 août 2009 et que la réunion de la commission de concertation a eu lieu le 29 septembre 2009 ; qu'ainsi le délai minimal prescrit a été respecté, sans que la société ne puisse invoquer utilement la méconnaissance des articles 668, 640 à 642 du nouveau livre de procédure civile ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aucune stipulation de la convention, ainsi que l'ont relevé les premiers juges à juste titre, n'exigeait des membres de la commission qu'ils aient à prendre connaissance, avant la séance, d'observations écrites sur la notification de l'indu, formulées par la société par courrier du 25 septembre 2009 et adressées à la caisse primaire d'assurances maladie de la Charente ; qu'il n'est au demeurant pas établi que les membres de la commission auraient ignoré ce document ou ne l'auraient pas pris en considération ; qu'il est constant que M. Cesbron, assisté de son conseil, s'est présenté devant ladite commission, qui l'a entendu; qu'il suit de là que la société, qui a eu la possibilité de présenter ses observations conformément aux stipulations de l'article 17 précité de la convention nationale organisant une procédure spécifique et ne saurait invoquer utilement la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, n'a été privée d'aucune garantie pour assurer sa défense et n'est, par suite, pas fondée à soutenir que la procédure contradictoire ainsi prévue n'a pas été respectée ; 6. Considérant, en quatrième lieu, que contrairement à ce que soutient la société requérante, Mme Tranchet, secrétaire de la commission de concertation, n'a pas participé aux opérations de contrôle auxquelles la société a été soumise ; que si elle a assuré le secrétariat de la commission, dont elle n'était pas membre, la CPAM de la Charente, la MSA de la Charente et le régime social des indépendants de Poitou-Charentes soutiennent sans être utilement contredits qu'elle n'a ni présenté le dossier, ni donné son avis, ni participé au vote lors de cette réunion ; que le procès-verbal de la commission de concertation produit devant la cour ne comporte aucune mention contraire ; que, dès lors, le moyen tiré du manquement au principe d'impartialité par Mme Tranchet lors du déroulement de la procédure manque en fait ; qu'à cet égard, la société ambulances Cesbron n'est pas fondée à invoquer la méconnaissance de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 7. Considérant, enfin, qu'aucune stipulation de la convention susmentionnée ne prévoyant la communication du procès-verbal de la commission ou de la teneur de son avis avant le prononcé de la sanction, le moyen tiré par la société requérante de l'irrégularité de la procédure par ce prétendu manquement ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 8. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale : " Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les entreprises de transports sanitaires sont définis par une convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une ou plusieurs organisations syndicales nationales les plus représentatives des ambulanciers et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie./ Cette convention détermine notamment : 1° Les obligations respectives des organismes qui servent les prestations d'assurance maladie et des entreprises de transports sanitaires ; 2° Les modalités du contrôle de l'exécution par les entreprises de transports sanitaires des obligations qui découlent pour elles de l'application de la convention ; 3° Les conditions à remplir par les entreprises de transports sanitaires pour être conventionnées ; (...) " ; que si ces dispositions ne prévoyaient pas expressément que la convention nationale à laquelle elles renvoient puisse instituer une procédure disciplinaire opposable aux transporteurs sanitaires auxquels elle s'applique, elles ne faisaient pas obstacle à ce qu'elle le fît et permettaient notamment aux organisations syndicales nationales les plus représentatives d'y déterminer les conditions à remplir par les entreprises de transports sanitaires pour être conventionnées ; qu'ainsi la convention nationale, " réputée approuvée, en application de l'article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale ", conclue le 26 décembre 2002 et publiée au journal officiel de la République le 23 mars 2003, a pu légalement prévoir par ses articles 17 et 18 la procédure disciplinaire et les sanctions applicables aux transporteurs sanitaires auxquels elle est opposable sans méconnaître l'article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale précité ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que si la requérante soutient que les stipulations des articles 17 et 18 de la convention nationale des transporteurs sanitaires, prises en application des dispositions de l'article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale, n'organisent pas de séparation entre les organismes de contrôle et ceux de sanction et méconnaissent ainsi le principe d'impartialité, garanti notamment par l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, elle ne produit aucun élément de nature à étayer cette allégation ; qu'au demeurant il ressort des pièces du dossier qu'en l'espèce les membres de la mission de contrôle interne, relevant de l'agent comptable de la caisse primaire d'assurance maladie de la Charente, n'étaient pas les mêmes que ceux de la commission départementale de concertation composant en son sein la section sociale conformément à l'article 23 de la convention nationale, qui, eux-mêmes, différaient des autorités signataires de la sanction contestée ; qu'il n'est, dès lors, pas établi qu'il ait été porté atteinte au principe d'impartialité et aux stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 10. Considérant, en troisième lieu, que la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale ; que, par suite, y compris dans l'hypothèse où c'est à raison des mêmes faits que sont engagées parallèlement les deux procédures, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire ne méconnaît pas le principe de la présomption d'innocence en prononçant une sanction sans attendre que les juridictions répressives aient définitivement statué ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 paragraphe 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit, dès lors, être écarté ; 11. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 18 de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés : " En fonction de la gravité des faits reprochés et après avis de la commission de concertation, les sanctions peuvent être les suivantes : /- un avertissement ; / - un avertissement avec publication ; /- un déconventionnement avec ou sans sursis. / La caisse notifie la mesure de sanction à l'ambulancier par lettre recommandée avec avis de réception. / La durée du déconventionnement fixée, en fonction de la gravité des faits reprochés au transporteur sanitaire, ne peut être inférieure à un mois ni excéder un an. Toutefois, en cas de condamnation en vertu des articles L. 377-1 et suivants du code de la sécurité sociale ou de l'article 441-1 du code pénal, la durée du déconventionnement est au moins égale à un an, voire définitive. / La décision de mise hors convention est portée à la connaissance des caisses nationales et de la commission départementale de concertation en même temps qu'elle est notifiée par les caisses locales au transporteur sanitaire. A l'exclusion des cas de récidive portant sur des faits analogues et des déconventionnements consécutifs à une condamnation pénale, un déconventionnement non conforme à l'avis de la commission devra, avant d'être notifié, faire l'objet d'un second examen par ladite commission, selon la procédure décrite dans l'article 17. / En cas de mise hors convention, les caisses nationales, sur demande de la profession, rappellent aux caisses locales les procédures à suivre s'il est constaté que la décision est entachée d'un vice de forme. / Le transporteur sanitaire ayant fait l'objet d'une sanction dispose d'un droit de recours devant les instances compétentes (Tribunal administratif, Cour administrative d'appel, Conseil d'Etat) " ; que la sanction prononcée à l'encontre de la société est fondée sur ce qu'elle n'a pas été en mesure de produire les annexes informatisées permettant de justifier de la réalité des transports facturés, qu'elle a présenté au remboursement des factures de transports dont les prescriptions n'étaient pas datées ou comportaient des incohérences, qu'elle a utilisé des véhicules non agréés, produit des doubles facturations, des facturations inexactes, modifié les dates d'établissement des prescriptions médicales, fait réaliser des transports par du personnel en arrêt indemnisé ou du personnel non déclaré, utilisé et falsifié des prescriptions médicales en vue d'obtenir le remboursement de transports non remboursables car non prescrits ; que s'il ressort des pièces du dossier, et notamment du jugement du tribunal des affaires de sécurité sociale de la Charente du 21 janvier 2013 produit devant la cour, que le grief tiré de la présentation d'annexes non conformes a pu être écarté par cette juridiction, qui, à ce titre, a annulé un indu de 38 590,19 euros, la même instance a, pour le surplus, confirmé les griefs reprochés à la société ; qu'au demeurant ces pièces, lors du contrôle, n'étaient ni conformes ni probantes et n'ont été régularisées que postérieurement à la décision attaquée ; que si la requérante persiste à contester la réalité des autres griefs, elle ne produit aucun élément devant la cour de nature à remettre en cause utilement les comportements constatés par les contrôleurs et destinés à lui permettre de bénéficier indument de remboursements de frais par les caisses de sécurité sociale concernées ; que les faits ainsi relevés à son encontre sont constitutifs de manquements graves tant à la probité qu'aux obligations professionnelles des transporteurs sanitaires ; qu'ils sont de nature à eux seuls à justifier une sanction sur le fondement des stipulations des articles 17 et 18 de la convention nationale des transporteurs sanitaires ; que la sanction prononcée, quand bien même elle constitue le degré le plus élevé dans l'échelle des sanctions, n'est pas disproportionnée à la gravité des faits susmentionnés ; que la circonstance qu'elle ait eu pour effet d'entraîner la déconfiture de la société, à la supposer fondée, est sans incidence sur sa légalité ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société ambulances Cesbron n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la CPAM de la Charente, la MSA de la Charente et le régime social des indépendants de Poitou-Charentes soient condamnés à payer à la société ambulances Cesbron la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la société ambulances Cesbron à payer à la CPAM de la Charente, la MSA de la Charente et au régime social des indépendants de Poitou-Charentes la somme qu'ils demandent au titre des mêmes frais ; DECIDE : Article 1er : La requête de Me Torelli, mandataire liquidateur de la société ambulances Cesbron est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la CPAM de la Charente, de la MSA de la Charente et du régime social des indépendants de Poitou-Charentes, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. 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