Conseil d'État, Juge des référés, 26/03/2021, 449993, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-26
Numéro : 449993
Avocat(s) : SCP DELAMARRE, JEHANNIN

Vu la procédure suivante : Par une requête, des nouvelles pièces et un mémoire en réplique, enregistrés le 22 février, le 1er et le 4 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. G... C..., M. A... I..., M. G... N..., Mme B... Q..., Mme M... O..., M. F... L..., Mme K... J..., M. P... D... et Mme H... E... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) à titre principal, d'ordonner la suspension de l'exécution, d'une part, des alinéas 2 et 7 de l'article 1 du décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, d'autre part, l'alinéa 4 de l'article 1 du décret n° 2021-99 du 30 janvier 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ; 2°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au gouvernement, s'il a l'intention de maintenir une procédure d'exemption dans les services consulaires à l'étranger, de publier une procédure qui s'applique systématiquement à tous les ressortissants français dans le monde ; 3°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la requête est recevable ; - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, les dispositions attaquées portent atteinte au droit au retour sur le territoire national de la totalité de la population française aux Etats-Unis et plus largement de tous les ressortissants français en provenance d'un pays hors de l'Union européenne et produisent désormais leurs effets jusqu'au 1er juin 2021 et, d'autre part, les requérants justifient chacun d'éléments justifiant leur retour rapide en France ; - les dispositions attaquées, en ce qu'elles imposent une obligation de justifier d'un motif impérieux pour retourner sur le territoire français et une obligation de produire un test de dépistage PCR valable 72 heures avant l'embarquement, en premier lieu, méconnaissent le droit au retour des ressortissants français sur le territoire national, qui revêt un caractère général et absolu, en deuxième lieu, méconnaissent le droit au respect de la vie privée, en troisième lieu, sont dépourvues de base juridique et, en dernier lieu, ne sont pas strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus ni appropriées aux circonstances de temps et de lieu ; - les dispositions concernant l'obligation de justifier d'un motif impérieux pour retourner sur le territoire français méconnaissent le principe d'égalité dès lors qu'elles introduisent une distinction entre les ressortissants français en provenance d'un pays hors de l'Union européenne et ceux en provenance d'un pays de l'Union européenne sans se fonder sur des critères objectifs, rationnels et proportionnés en lien avec la situation sanitaire ; - la procédure d'exemption à l'obligation d'obtention du test PCR mise en place par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères en juin 2020 est entachée d'excès de pouvoir, méconnaît le droit au respect de la vie privée et n'est pas strictement proportionnée aux risques sanitaires encourus ni appropriée aux circonstances de temps et de lieu. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mars 2021, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'il n'est portée aucune atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées. La requête a été communiquée au Premier ministre, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et au ministre de l'intérieur qui n'ont pas produit d'observations. Vu le nouveau mémoire, enregistré le 8 mars 2021, présenté par le ministre des solidarités et de la santé, qui maintient ses conclusions et moyens ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 8 mars 2021, présenté par les requérants, qui maintiennent leurs conclusions et moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; - le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ; - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; - le décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 ; - le décret n° 2021-57 du 23 janvier 2021 ; - le décret n° 2021-99 du 30 janvier 2021 ; - le décret n° 2021-272 du 11 mars 2021 ; - le code de justice administrative, l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. C... et les autres requérants, et d'autre part, le ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'Europe et des affaires étrangères ; Ont été entendus lors de l'audience publique du 4 mars 2021, à 15 heures : - Me Delamarre, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des requérants ; - les représentants du ministère des solidarités et de la santé ; à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 8 mars 2021. Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 mars 2021, présentée par le ministre des solidarités et de la santé ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (...) ". Sur le cadre juridique du litige : 2. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (...) ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / (...) 1° Réglementer ou interdire la circulation des personnes (...) ". Ces mesures " sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. ". 3. Par un décret du 14 octobre 2020, pris sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, le Président de la République a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Les 16 et 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, deux décrets prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. La loi du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire a prorogé cet état d'urgence jusqu'au 1er juin 2021. Sur le droit des citoyens français à entrer en France : 4. Il ne peut être porté atteinte au droit fondamental qu'a tout Français de rejoindre le territoire national qu'en cas de nécessité impérieuse pour la sauvegarde de l'ordre public, notamment pour prévenir, de façon temporaire, un péril grave et imminent. La seule circonstance que l'état d'urgence sanitaire ait été déclenché pour protéger d'une pandémie mondiale la population résidant sur le territoire français ne peut, par elle-même, justifier une telle atteinte. Les restrictions de toute nature mises à l'embarquement de Français depuis l'étranger dans un moyen de transport à destination de la France, en vue de préserver la situation sanitaire sur le territoire national, ne peuvent être légalement prises que si le bénéfice, pour la protection de la santé publique excède manifestement l'atteinte ainsi portée au droit fondamental en cause. Elles ne sauraient, en tout état de cause, avoir pour effet de faire durablement obstacle au retour d'un Français sur le territoire national, sans préjudice de la possibilité, pour l'autorité administrative compétente, une fois la personne entrée sur le territoire national, de prendre les mesures que la situation sanitaire justifie, comme, le cas échéant, des mesures de quarantaine. Sur l'obligation de présenter à l'embarquement le résultat d'un test réalisé moins de 72 heures avant et ne concluant pas à une contamination par la Covid-19 : 5. Le décret du 15 janvier 2021 modifiant les décrets du 16 octobre 2020 et du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire soumet les Français en provenance d'" un pays étranger autre que ceux de l'Union européenne, Andorre, l'Islande, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, Saint-Marin, le Saint-Siège ou la Suisse " souhaitant rejoindre le territoire métropolitain de la France par transport maritime ou transport public aérien, à l'obligation de présenter à l'embarquement, en premier lieu, le résultat d'un test PCR réalisé moins de 72 heures avant le transport ne concluant pas à une contamination par la Covid-19, en second lieu, " une déclaration sur l'honneur attestant : / 1° Qu'il ne présente pas de symptôme d'infection au covid-19 ; / 2° Qu'il n'a pas connaissance d'avoir été en contact avec un cas confirmé de covid-19 dans les quatorze jours précédant le vol ; / 3° (...) qu'il accepte qu'un test ou un examen biologique de dépistage virologique de détection du SARS-CoV-2 puisse être réalisé à son arrivée sur le territoire national (...). / 4° (...) qu'il s'engage à respecter un isolement prophylactique de sept jours après son arrivée en France métropolitaine " et " à réaliser, au terme de cette période, un examen biologique de dépistage virologique permettant la détection du SARS-CoV-2 ". Enfin, " à défaut de présentation de ces documents, l'embarquement est refusé (...). ". 6. Les requérants soutiennent que ces dispositions portent une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir ainsi qu'au droit absolu de revenir sur le territoire national, en tant qu'elles ne permettent pas de remplacer l'obligation d'un test préalable à l'embarquement par un test à l'arrivée, en cas d'indisponibilité des tests, de force majeure ou de motif impérieux. Dans un avis du 14 janvier 2021, le Haut conseil de la santé publique relatif aux mesures de contrôle et de prévention de la diffusion des nouveaux variants du SARS-CoV-2, le HCSP recommande : " Mesures visant à réduire l'introduction et la diffusion des variants émergents en provenance de l'étranger sur le territoire national : / (...)  Exiger un test de RT-PCR négatif réalisée dans les 72 heures dans le pays de départ avant l'embarquement pour tout voyage à destination de la France. Isolement d'une durée de 7 jours à l'arrivée sur le territoire français. Contrôle de la RT-PCR à l'issue de la période d'isolement pour autoriser la levée de cet isolement en cas de résultat négatif. " Il résulte de l'instruction que cette obligation a pour objet de prévenir l'arrivée sur le sol français d'une personne atteinte du virus et que l'alternative consistant en la réalisation d'un test antigénique à l'arrivée n'a pas le même effet en terme de risque de diffusion du virus pendant le transport comme ensuite, sur le sol français. Les dispositions du décret dont la suspension est demandée ne sauraient toutefois être lues comme faisant obstacle à l'embarquement lorsque la réalisation d'un test préalable s'avère impossible, que ce soit en raison de l'indisponibilité du test dans le pays de départ ou d'une urgence impérieuse à rejoindre le territoire national, tenant à la santé ou la sécurité de la personne, comme le rappelle d'ailleurs la circulaire du 22 février 2021 du Premier ministre relative aux " Mesures frontalières mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ". Il s'en déduit que le moyen tiré de ce que le décret devait expressément réserver l'hypothèse de la formalité impossible en prévoyant une dispense pour indisponibilité des tests, force majeure ou motif impérieux, ne peut par suite être considéré, en l'état de l'instruction, comme sérieux. Il en est de même du moyen tiré de ce que la procédure d'exemption à l'obligation d'obtention du test PCR mise en place par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères en juin 2020 en application de la circulaire du 22 février 2021 citée précédemment méconnaît le droit au respect de la vie privée et n'est pas strictement proportionnée aux risques sanitaires encourus ni appropriée aux circonstances de temps et de lieu. 7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à la suspension de l'exécution des dispositions du décret du 15 janvier 2021 relatives à l'obligation de présenter à l'embarquement le résultat d'un test réalisé moins de 72 heures avant et ne concluant pas à une contamination par la Covid-19 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction. Sur l'obligation de justifier pour entrer sur le territoire français d'un motif impérieux d'ordre personnel ou familial, un motif de santé relevant de l'urgence ou un motif professionnel ne pouvant être différé : 8. Aux termes des articles 57-2 du décret du 16 octobre 2020 et 56-5 du décret du 29 octobre 2020, tous deux créés par le décret du 30 janvier 2021 modifiant les décrets du 16 octobre 2020 et du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire : " I.- Sont interdits, sauf s'ils sont fondés sur un motif impérieux d'ordre personnel ou familial, un motif de santé relevant de l'urgence ou un motif professionnel ne pouvant être différé, les déplacements de personnes : / 1° Entre le territoire métropolitain et un pays étranger autre que ceux de l'Union européenne, Andorre, l'Islande, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, Saint-Marin, le Saint-Siège ou la Suisse ; / (...). / " II.- Les personnes souhaitant bénéficier de l'une des exceptions mentionnées au premier alinéa du I doivent se munir d'un document permettant de justifier du motif de leur déplacement. Lorsque le déplacement est opéré par une entreprise de transport, la personne présente, avant l'embarquement, une déclaration sur l'honneur du motif de son déplacement, accompagnée de ce document. A défaut, l'embarquement est refusé et la personne est reconduite à l'extérieur des espaces concernés. (...) " Il résulte de ces dispositions, qui sont intelligibles, que tout Français souhaitant revenir en France par transport maritime ou transport public aérien se verra refuser l'embarquement s'il ne produit pas un document justifiant d'un motif impérieux d'ordre personnel ou familial, un motif de santé relevant de l'urgence ou un motif professionnel ne pouvant être différé. Il en résulte également que l'exigence de justifier d'un des motifs énumérés par le décret ne vise pas à interdire tout retour des ressortissants français en France, mais à différer ou éviter les voyages internationaux, dans un contexte de pandémie mondiale, en vue de minimiser les risques sanitaires pour la population vivant sur le territoire national. 9. Les requérants soutiennent que ces dispositions portent atteinte à la liberté d'aller et venir, au droit absolu de revenir sur le territoire national résultant notamment de l'article 3 du protocole n° 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et au droit au respect de la vie privée, tant par la limitation des déplacements qu'elles imposent que par le fait, en cas de recours à une entreprise de transport, de devoir justifier du motif de son retour en France auprès d'une personne privée établie dans un pays étranger. Ils soutiennent en outre que les dispositions méconnaissent le principe d'égalité dès lors qu'elles introduisent une distinction entre les ressortissants français en provenance d'un pays hors de l'Union européenne et ceux en provenance d'un pays de l'Union européenne sans se fonder sur des critères objectifs, rationnels et proportionnés en lien avec la situation sanitaire. 10. Ils soulignent, d'autre part, que nombre des pays où résident les Français désormais soumis à l'obligation de justifier du motif de leur déplacement sont dans une situation sanitaire meilleure que les pays bénéficiant de la libre circulation. Ils en déduisent que la mesure n'est, par suite, pas nécessaire ni proportionnée. En ce qui concerne les déplacements en provenance de certains pays : 11. Le décret du 11 mars 2021 modifiant les décrets du 16 octobre 2020 et du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire a ajouté à la liste, mentionnée au point 7, des pays pour lesquels aucun motif de déplacement n'est exigé, l'Australie, la Corée du Sud, Israël, le Japon, le Liechtenstein, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, et Singapour. Il n'y a plus lieu, pour le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de statuer sur la demande des requérants en tant qu'elle porte sur les déplacements entre le territoire métropolitain et ces pays. En ce qui concerne les déplacements en provenance des autres pays concernés par les dispositions litigieuses : 12. Il résulte de la décision nos 449743, 449830 du 12 mars 2021 du Conseil d'Etat que l'exécution des articles 57-2 du décret du 16 octobre 2020 et 56-5 du décret du 29 octobre 2020, issus du décret du 30 janvier 2021, a été suspendu en tant qu'ils interdisent, sauf pour des motifs limitativement énumérés, l'entrée sur le territoire métropolitain d'un Français en provenance d'un pays étranger autre que ceux de l'Union européenne, Andorre, l'Australie, la Corée du Sud, l'Islande, Israël, le Japon, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, Saint-Marin, le Saint-Siège, Singapour ou la Suisse. 13. Il résulte de ce qui précède, qu'il n'y a plus lieu, pour le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de statuer sur la demande des requérants tendant à la suspension de l'exigence imposée aux Français en provenance d'un pays étranger autre que ceux précités de justifier d'un motif pour entrer sur le territoire métropolitain. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'ordonner le versement par l'Etat aux requérants d'une somme globale de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution des articles 57-2 du décret du 16 octobre 2020 et 56-5 du décret du 29 octobre 2020 créés par le décret du 30 janvier 2021 imposant de justifier d'un motif pour entrer sur le territoire métropolitain. Article 2 : L'Etat versera la somme globale de 3 000 euros aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des requérants est rejeté. Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. G... C..., premier requérant dénommé, et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et au ministre de l'intérieur.