Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 27/07/2022, 454133, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2022-07-27
Numéro : 454133
Rapporteur : Mme Pauline Hot
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu les procédures suivantes : I. Sous le n° 454133, par une protestation enregistrée le 1er juillet 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. F... I... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 20 et 27 juin 2021 en vue du renouvellement du conseil régional d'Ile-de-France ; 2°) d'ordonner le remboursement des frais de campagne engagés par les " petites listes " telles que " France Démocratie Directe " ; 3°) de condamner pénalement et financièrement, à hauteur de dix mille euros, la Banque Nationale de Paris pour le retard pris lors de l'ouverture du compte de campagne de la liste " France Démocratie Directe " ; 4°) de condamner pénalement et financièrement, à hauteur de dix mille euros, les personnes coupables d'obstruction dans l'acheminement des bulletins de vote ; 5°) de condamner pénalement et à une amende de deux cent mille euros le Président de la République ; 6°) de condamner l'Etat à indemniser chacune des " petites listes " à hauteur de cinquante mille euros de dommages et intérêts et à prendre en charge tous les frais de justice engagés. II. Sous le n° 454273, par une protestation et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 juillet et 24 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... A..., M. E... B... et M. J... L... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 20 et 27 juin 2021 en vue du renouvellement du conseil régional d'Ile-de-France et, à titre subsidiaire, d'annuler l'élection des derniers élus de la liste " Ile-de-France rassemblée " conduite par Mme G... K... ; 2°) de rejeter le compte de campagne de Mme K... ; 3°) de déclarer Mme K... inéligible. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Pauline Hot, auditrice, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de Mme K... ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue des opérations électorales qui se sont déroulées les 20 et 27 juin 2021 pour le renouvellement du conseil régional d'Ile-de-France, la liste conduite par Mme N... rassemblée ") a obtenu 45,92 % des suffrages exprimés et 125 sièges, celle conduite par M. A... (" L'Ecologie Evidemment ! " au premier tour, " Écologie, solidarité, évidemment ! " au second tour) a obtenu 33,68 % des suffrages exprimés et 53 sièges, enfin celle conduite par M. H... (" Le choix de la sécurité ") a obtenu 10,79 % des suffrages exprimés et 16 sièges. M. I..., dont la liste " France Démocratie Directe " a recueilli 0,49 % des suffrages exprimés au premier tour, M. A... et deux électeurs, MM. B... et L..., demandent l'annulation du scrutin. 2. Leurs protestations enregistrées sous les numéros 454133 et 454273 sont dirigées contre les mêmes opérations électorales qui ont eu lieu les 20 et 27 juin 2021 pour le renouvellement du conseil régional d'Ile-de-France. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur la protestation n° 454133 : 3. En premier lieu, si M. I... soutient que les bulletins de vote de la liste " France Démocratie Directe " n'étaient pas disponibles en fin de matinée dans les bureaux de vote des communes de Vélizy-Villacoublay, Viroflay, Jouy-en-Josas et Buc, ce fait, à le supposer établi, ne constitue pas, en l'absence de manœuvre, une irrégularité de nature à altérer les résultats du scrutin, alors d'ailleurs qu'il incombe aux candidats au scrutin de procéder à la distribution des bulletins de vote. En outre, il résulte de l'instruction que la liste " France Démocratie Directe " n'a obtenu, dans la région Ile-de-France, que 10 582 voix, soit 0,49 % du nombre des suffrages exprimés. Ainsi, même dans l'hypothèse où les 35 184 électeurs inscrits dans les communes de Vélizy-Villacoublay, Viroflay, Jouy-en-Josas et Buc auraient tous voté en faveur de la liste " France Démocratie Directe ", l'écart de 207 038 voix l'ayant séparé du minimum de 10 % des suffrages exprimés requis pour accéder au second tour n'aurait pas été comblé. Par ailleurs, si M. I... soutient que le scrutin a été entaché d'irrégularités en raison de multiples anomalies de distribution des bulletins au détriment des " petites listes ", le témoignage anonyme qu'il produit au soutien de sa protestation n'est pas de nature à démontrer l'existence des autres irrégularités qu'il invoque. 4. En deuxième lieu, au vu de la situation sanitaire, l'article 1er de la loi du 22 février 2021 portant report du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique a reporté les élections régionales, initialement fixées en mars 2021, au plus tard en juin 2021 : " Compte tenu des risques sanitaires liés à l'épidémie de covid-19, les premier et second tours du prochain renouvellement général (...) des conseils régionaux (...) ont lieu en juin 2021. Les mandats en cours sont prolongés en conséquence ". 5. Aux termes de l'article L. 338 du code électoral : " Les conseillers régionaux sont élus dans chaque région au scrutin de liste à deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. Chaque liste est constituée d'autant de sections qu'il y a de départements dans la région. Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal au quart du nombre des sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application du quatrième alinéa ci-après. Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un second tour. [...]. " 6. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 22 février 2021 citées au point 4, le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil régional, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 7. M. I... fait valoir que la levée du confinement et la période estivale ont été à l'origine d'une abstention qu'il juge de nature à altérer la sincérité du scrutin. Si le taux de participation de 33,26 % relevé dans la région Ile-de-France est inférieur à celui de 54,46 % observé en 2015, il ne résulte pas de l'instruction que des circonstances relatives au déroulement de la campagne électorale et du scrutin aient fait obstacle, de quelque manière que ce soit, au libre exercice du droit de vote des électeurs. Par ailleurs, si les circonstances exposées par le requérant ont pu avoir une influence sur le taux d'abstention, il n'est pas démontré qu'elles n'auraient pas affecté l'ensemble des candidats de la même façon. Enfin, ainsi qu'il est dit au point 6, le niveau de l'abstention constaté n'est, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin. 8. En troisième lieu et en tout état de cause, M. I... n'apporte pas de précisions à l'appui de ses allégations quant à l'immixtion du Président de la République dans la campagne électorale ou aux obstacles qui auraient été mis à l'ouverture d'un compte de campagne par sa liste. 9. Enfin, ses conclusions tendant à la condamnation pénale et financière du Président de la République, de la Banque Nationale de Paris et des autres personnes coupables selon lui d'obstruction dans l'acheminement des bulletins de vote ne relèvent pas de la compétence du juge de l'élection, pas plus que celles tendant au remboursement des frais de campagne qu'il a engagés pour sa liste, ni celles tendant à l'indemnisation de chacune des " petites listes " par l'Etat. Sur la protestation n° 454273 : Sur les conclusions tendant à l'annulation des opérations électorales : En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des dispositions du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral : 10. D'une part, aux termes du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral : " A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre ". 11. D'autre part, aux termes de l'article 6 de la loi du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique : " Pour les élections mentionnées au I de l'article 1er de la présente loi : 1° La période pendant laquelle s'appliquent les interdictions prévues au troisième alinéa de l'article L. 51 et à l'article L. 52-1 du code électoral, qui commence le 1er septembre 2020, est prorogée jusqu'à la date du tour de scrutin où chaque élection est acquise ; [...] " 12. En premier lieu, si les requérants soutiennent que la région Ile-de-France a conduit une campagne de communication relative à son action en matière environnementale, qui s'est traduite par l'apposition, dans les stations et gares de métro et de RER de la région, d'affiches portant le nom et le logo de la seule région Ile de France qui, pour les unes, sous le titre " Faites pousser vos idées pour l'environnement ", mentionnaient " Déposez vos idées dès le 30 juin sur budgetparticipatif.iledefrance.fr " et, pour les autres, annonçaient " Quand la région soutient près de 2 000 projets pour le nettoyage et le recyclage des déchets, c'est tout votre environnement qui devient plus propre " ou " Quand la région soutient la création de 500 hectares d'espaces verts, c'est l'Ile-de-France qui reprend son souffle ", en se bornant à produire trois photographies non datées de ces panneaux, ils n'établissent pas que ces affiches auraient été maintenues dans l'espace public après l'organisation de cette campagne d'affichage en juin et juillet 2020, soit avant la période prohibée par le second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral. 13. En deuxième lieu, l'organisation par la région Ile-de-France de la première édition d'une " conférence des parties " sur l'environnement, initialement prévue en juin 2020 et reportée en raison de la pandémie aux 16 et 17 septembre 2020, durant laquelle a été dressé " le bilan des enjeux environnementaux de l'Ile-de-France en vue d'y apporter des solutions concrètes " et à l'issue de laquelle la présidente sortante a présenté 192 propositions résultant des débats, ne peut être regardée comme constituant une opération de promotion publicitaire au sens du deuxième alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral. 14. En troisième lieu, la communication autour de la création d'un chèque numérique de cent euros pour l'équipement informatique des étudiants boursiers, tout comme la diffusion, sur les écrans installés dans les trains transiliens, d'éléments d'information sur le soutien proposé par la région aux étudiants en difficulté dans le contexte de la pandémie présentaient un caractère informatif, sans visée promotionnelle. Il en est de même s'agissant de la communication relative aux aides aux entreprises conduite sur les réseaux sociaux institutionnels ainsi que de la communication sur une distribution alimentaire organisée en 2021, qui a donné lieu à la distribution de sacs en coton au logo de la région Ile-de-France. 15. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que le premier vice-président de la région Ile-de-France a adressé aux habitants de la commune de Trappes un courrier les informant du financement par la région Ile-de-France d'un centre de santé dans cette commune, tout en les assurant de ce que " la région Ile-de-France a fait le choix de s'engager pleinement dans la lutte contre les déserts médicaux ", ce courrier, dont le nombre exact de destinataires n'est pas précisé, ne saurait être regardé comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations de la région Ile-de-France. 16. En cinquième lieu, la campagne de communication d'Ile-de-France Mobilités relative aux futurs trains et le lancement de la consultation sur le schéma directeur de la région Ile-de-France ne sauraient être regardés comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations du conseil régional. Ne constituent pas plus une campagne de promotion publicitaire le vote par le conseil d'administration d'Ile-de-France-Mobilités du remboursement du Pass Imagin'R Etudiant et l'annonce d'un remboursement partiel des abonnements Navigo mensuel et hebdomadaire, par lesquels ce conseil d'administration entendait prendre en compte, conformément à ses missions, les conséquences des usages de ces transports pendant la pandémie et soutenir financièrement la mobilité de certains usagers. 17. En sixième lieu, si les requérants soutiennent que la liste " Ile-de-France rassemblée " a diffusé en trois millions d'exemplaires un tract exposant le bilan de l'exécutif régional et d'autres services proposés par la région, cette diffusion ne peut être regardée comme une campagne de promotion publicitaire, quand bien même le logo de la région apparaissait de manière indirecte sur des photographies de mobilier urbain ou de transports illustrant les propos. 18. En septième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir que les numéros du journal municipal de Sartrouville de février 2021 et de mars 2021 constituent une campagne de promotion publicitaire de l'action de la région en ce qu'ils proposent, au sein de la rétrospective sur l'année 2020, un article sur la distribution de masques financés par le conseil régional ainsi que plusieurs articles sur les aides de la région aux entreprises et le financement d'un nouveau lycée visant à informer les habitants de la commune sur les projets affectant notamment leur cadre de vie et de travail, la seule circonstance que l'adjointe au maire de la commune soit vice-présidente du conseil régional étant sans incidence à cet égard. 19. En huitième lieu, il résulte de l'instruction que la région Ile-de-France a conduit une campagne de communication relative à son action en matière d'éducation. Cette campagne s'est notamment traduite par l'insertion dans tous les manuels scolaires mis gratuitement à la disposition des lycéens de la région Ile-de-France d'une lettre de la présidente du conseil régional, par laquelle cette dernière fait savoir que les lycéens peuvent " compter sur [elle] pour mettre toute [son] énergie au service de [leur] réussite et de [leur] épanouissement ". Il résulte de l'instruction que cette lettre, qui fait clairement la promotion de l'action de la région Ile-de-France, a été insérée dans les manuels en 2019 à l'occasion de leur renouvellement, sans que cette opération ne soit réitérée en 2020. Dans ces conditions, sa diffusion en 2019 ne saurait être regardée comme constituant une opération de promotion publicitaire prohibée en application du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral. 20. Enfin, cette campagne a été suivie par la diffusion, en septembre 2020, sur les tablettes et ordinateurs portables mis à la disposition des lycéens de la région Ile-de-France, d'une courte vidéo de la présidente du conseil régional, dont le visionnage débutait dès l'ouverture des outils informatiques par les élèves, expliquant que le virage numérique conduit par la région Ile-de-France en 2019 a été " un atout majeur pendant la crise sanitaire pour maintenir la continuité pédagogique entre élèves et enseignants " et qu' " avec la gratuité des manuels scolaires, la région Ile-de-France accompagne donc les lycéens et leur famille dans la réussite scolaire ". Eu égard à son contenu vantant les réalisations du conseil régional dans le champ éducatif et à ses modalités de diffusion sur les outils informatiques remis aux élèves, cette vidéo doit être regardée comme une campagne de promotion publicitaire prohibée par l'article L. 52-1 du code électoral. 21. Cependant, eu égard à la date et aux conditions de diffusion de cette vidéo, à la proportion limitée de lycéens bénéficiaires de ce matériel informatique qui avaient la qualité d'électeurs en juin 2021, et alors qu'il n'est pas établi que cette vidéo aurait été vue par un nombre significatif d'électeurs potentiels en la personne de leurs parents, il ne résulte pas de l'instruction que cette méconnaissance de l'article L. 52-1 du code électoral ait, dans les circonstances de l'espèce, affecté la sincérité du scrutin. 22. Dans ces conditions, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral doit être écarté. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral : 23. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral : " Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. (...) ". 24. En premier lieu, ni la création par la région Ile-de-France, dans un contexte de crise liée à l'épidémie de covid-19, d'une aide régionale de cent euros à l'équipement numérique des étudiants boursiers de première année, ni le versement d'aides économiques aux entreprises franciliennes soumises à la crise économique liée à la pandémie ni l'organisation d'une distribution alimentaire, menées dans le cadre de l'exercice de ses missions, ne peuvent s'analyser comme un soutien financier de la région au bénéfice de la liste conduite par la présidente sortante. 25. Si les requérants font valoir, en deuxième lieu, qu'un employé de la région figurant sur la liste conduite par la présidente sortante a participé à la distribution d'un tract politique pour le compte de cette même liste au mois de septembre 2020, cette circonstance n'est pas de nature, à elle seule, à établir que l'intéressé aurait participé à l'organisation de la campagne électorale dans le cadre de l'exercice de ses fonctions administratives. 26. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que les frais d'impression et de distribution du tract de bilan diffusé par la liste " Ile-de-France rassemblée " au mois d'avril 2021 ont été financés par le compte de campagne de cette même liste. 27. Enfin, si les requérants font valoir, d'une part, que la liste conduite par la présidente sortante a bénéficié du soutien actif du groupe majoritaire des élus de la région sur les réseaux sociaux, notamment lors de la distribution du tract mentionné au point précédent et, d'autre part, que la fédération départementale de la chasse de Seine-et-Marne a soutenu la candidature de la présidente sortante, ces prises de position ne peuvent être regardées comme constituant une aide illégale au sens des dispositions précitées. 28. Dans ces conditions, le grief tiré par les requérants de ce que les dispositions précitées du second alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral auraient été méconnues doit être écarté. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 48 du code électoral : 29. Aux termes de l'article L. 48 du code électoral : " Sont applicables à la propagande les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, à l'exception de son article 16 (...) ". Aux termes de l'article L. 48-2 : " Il est interdit à tout candidat de porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses adversaires n'aient pas la possibilité d'y répondre utilement avant la fin de la campagne électorale ". Aux termes de l'article L. 49 du code électoral : " à partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de distribuer ou de faire distribuer des bulletins, circulaires et autres documents. A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est également interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale ". 30. Si les requérants soutiennent qu'un tract, qui aurait été diffusé le 24 juin, soit trois jours avant la tenue du second tour, présentant la liste de MM. A... et autres comme " la gauche extrême et radicale ", a été diffusé à une date ne permettant pas une réponse, ce tract, dont la teneur n'excédait pas les limites de la polémique électorale, ne peut être regardé comme introduisant un élément nouveau dans le débat électoral et par suite, comme étant de nature à altérer la sincérité du scrutin. Dans ces conditions, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 48, L. 48-2 et L. 49 du code électoral doit être écarté. 31. Il résulte de tout ce qui précède que M. I... et MM. A... et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées les 20 et 27 juin 2021 dans la région Ile-de-France en vue de l'élection des membres du conseil régional. Sur les conclusions tendant au rejet du compte de campagne de la liste " Ile-de-France rassemblée " : 32. Il résulte de ce qui a été dit au point 28 que les conclusions tendant au rejet du compte de campagne de la liste " Ile-de-France rassemblée ", qui sont soulevées par voie de conséquence des griefs relatifs au financement de sa campagne électorale, doivent être rejetées. Sur les conclusions tendant à ce que Mme K... et " tout autre candidat " soit déclarée inéligible : 33. Aux termes de l'article L. 118-4 du code électoral : " Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. / L'inéligibilité déclarée sur le fondement du premier alinéa s'applique à toutes les élections. (...) / Si le juge de l'élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il annule son élection. (...) " 34. Il résulte de ces dispositions que, régulièrement saisi d'un grief tiré de l'existence de manœuvres, le juge de l'élection peut, le cas échéant d'office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, prononcer une telle sanction si les manœuvres constatées présentent un caractère frauduleux et s'il est établi qu'elles ont été accomplies par les candidats concernés et ont eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. 35. Il ne résulte pas de l'instruction que les candidats de la liste " Ile-de-France rassemblée " se seraient personnellement livrés à des manœuvres présentant un caractère frauduleux au sens des dispositions précitées de l'article L. 118-4 du code électoral. Par suite, les conclusions présentées par MM. A... et autres tendant à ce que Mme K... et tout autre candidat fautif de sa liste soient déclarés inéligibles ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 36. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme K... et autres au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les protestations de M. I... et de M. A... et autres sont rejetées. Article 2: Les conclusions présentées par Mme K... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3: La présente décision sera notifiée à M. F... I..., à M. D... A..., premier dénommé pour les requérants sous le n° 454273, à Mme G... K..., M. C... H... et M. F... M.... Copie en sera adressée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et au ministre de l'intérieur et des Outre-Mer. Délibéré à l'issue de la séance du 30 juin 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Cyril Roger-Lacan, Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillers d'Etat ; Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire et Mme Pauline Hot, auditrice-rapporteure. Rendu le 27 juillet 2022. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz La rapporteure : Signé : Mme Pauline Hot La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain