CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 17/02/2023, 21MA02781, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-17
Numéro : 21MA02781
Président : Mme CHENAL-PETER
Rapporteur : Mme Virginie  CIREFICE
Commissaire du gouvernement : M. GUILLAUMONT
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS GENTY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Corse-du-Sud a déféré devant le tribunal administratif de Bastia comme prévenus d'une contravention de grande voirie prévue et réprimée par les articles L. 2122-1, L. 2132-2, L. 2132-3, L. 2132-2 et L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques la SARL Ingénierie Touristique Hôtelière et sa gérante, Mme A... C..., sur le fondement d'un procès-verbal de contravention de grande voirie du 5 novembre 2020 constatant l'occupation du domaine public maritime, sur la plage de Cala Rossa sur la commune de Lecci pour une emprise de 741 m² correspondant à l'implantation d'une terrasse de restauration démontable d'une superficie de 299 m², à l'installation de 38 matelas et de 15 parasols pour une surface de 145 m², à l'implantation d'un ponton débarcadère de 282 m² et au stationnement de trois engins non motorisés sur une surface de 15 m². Par un jugement n° 2001283 du 29 avril 2021, le tribunal administratif de Bastia a condamné la SARL Ingénierie Touristique Hôtelière et Mme C... à payer une amende de 1 500 euros chacune, leur a ordonné de remettre les lieux en leur état initial, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement, et a autorisé l'administration à procéder d'office à cette remise en état au frais des contrevenants en cas d'inexécution. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 juillet 2021 et 22 mars 2022, sous le n° 21MA02781, la SARL Ingénierie Touristique Hôtelière et Mme C..., représentées par Me Genty, demandent à la Cour : 1°) à titre principal de surseoir à statuer sur les conclusions relatives aux matelas, parasols et à la terrasse en bois dans l'attente d'une délimitation du domaine public maritime à intervenir, de les relaxer des fins de la poursuite concernant l'emprise en mer des trois engins non motorisés et d'un ponton et dire qu'il n'y a pas lieu à statuer en conséquence sur l'action restitutive les concernant ; 2°) à titre subsidiaire, d'une part, de constater que la majeure partie de l'assiette, objet du procès-verbal de contravention concernant les matelas, parasols et la terrasse en bois est située au-delà du domaine public maritime et, d'autre part, les relaxer des poursuites correspondantes ; 3°) de constater que les conclusions du préfet de la Corse-du-Sud tendant à l'enlèvement des matelas et des parasols, qui ont été retirés à la fin de la saison touristique le 1er octobre 2019, étaient dépourvues d'objet ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à la société Ingénierie Touristique Hôtelière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce que rendu au terme d'une procédure méconnaissant le caractère contradictoire de l'instruction, dès lors qu'elles n'ont pas été mises en mesure de répondre à la note en délibéré du 16 avril 2021 qui ne leur a pas été communiquée ; - le préfet ayant été saisi de demande de délimitation du domaine public maritime dans le secteur en cause, il y a lieu de surseoir à statuer dans l'attente de l'aboutissement de cette procédure ; - les parasols et matelas sont implantés en grande partie sur l'espace privé du Grand hôtel ; - il en est de même de la terrasse de restauration implantée dans sa totalité sur sa propriété privée ; - la présence ponctuelle de zodiacs et de kayaks de mer sur le plan d'eau affecté à la navigation n'est pas constitutive d'une contravention de grande voirie ; - le préfet de la Corse-du-Sud n'était pas compétent pour dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie concernant le ponton ; - par application des dispositions de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques, il n'est pas possible pour la juridiction de prononcer une nouvelle amende pour contravention de grande voirie alors qu'un précédent jugement du 11 juillet 2011 ayant acquis autorité absolue de chose jugée a prononcé une condamnation pénale et qu'un autre jugement du 13 février 2014 a relaxé la SARL des fins de poursuite au motif de l'autorité de chose jugée du jugement du 11 juillet 2011. Par un mémoire en défense, enregistrés le 26 avril 2022, la ministre de la transition écologique et la ministre de la mer concluent au rejet de la requête. Elles soutiennent que les moyens soulevés par Mme C... et la société Ingénierie Touristique Hôtelière ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code pénal ; - le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 ; - le décret n° 2004-112 du 6 février 2004 ; - le décret n° 2004-309 du 29 mars 2004 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public, - et les observations de Me Genty représentant la société Ingénierie Touristique Hôtelière et Mme C.... Une note en délibéré présentée par Me Genty pour la SARL Ingénierie Touristique Hôtelière et Mme C... a été enregistrée le 9 février 2023. Considérant ce qui suit : 1. Un procès-verbal a été dressé le 5 novembre 2020 pour l'occupation, sans autorisation, le 7 juillet 2020 par la société Ingénierie Touristique Hôtelière et Mme C..., sa gérante, de la plage de Cala Rossa, appartenant au domaine public maritime, située sur le territoire de la commune de Lecci, pour une emprise de 741 m², correspondant à l'implantation d'une terrasse de restauration démontable d'une superficie de 299 m², à l'installation de 38 matelas et de 15 parasols pour une surface de 145 m², à l'implantation d'un ponton débarcadère de 282 m² et au stationnement de trois engins non motorisés sur une surface de 15 m². La société Ingénierie Touristique Hôtelière et sa gérante Mme C... relèvent appel du jugement du 29 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Bastia les a condamnées à payer chacune une amende de 1 500 euros, leur a ordonné de remettre les lieux en leur état initial, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement, et a autorisé l'administration à procéder d'office à cette remise en état au frais des contrevenants en cas d'inexécution dans ce même délai. Sur les conclusions à fin de non-lieu en ce qui concerne la remise en état des lieux concernant les matelas et parasols : 2. Les requérantes demandent à la Cour de constater que les conclusions du préfet de la Corse-du-Sud tendant à l'enlèvement des matelas et des parasols, qui ont été retirés à la fin de la saison touristique le 1er octobre 2019, étaient dépourvues d'objet. Toutefois, elles n'établissent pas, par leurs seules allégations qui portent sur la saison 2019, alors qu'elles ont été verbalisées pour la saison 2020, avoir procédé à l'enlèvement des installations en cause avant la lecture du jugement attaqué. Par suite, les conclusions à fin de non-lieu à statuer doivent être rejetées. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article L. 774-3 du code de justice administrative : " La communication à l'administration compétente du mémoire en défense produit par la personne poursuivie et la communication à la personne poursuivie de la réponse faite par l'administration sont effectuées, s'il y a lieu, par le président du tribunal administratif ou par le greffier en chef agissant au nom et par ordre du président. (...) " et aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction (...) ". Il résulte de ces dispositions que le mémoire en défense de la personne poursuivie en matière de contravention de grande voierie doit être communiqué à l'administration et, lorsque le juge est saisi postérieurement à la clôture de l'instruction d'un mémoire ou d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il lui appartient dans tous les cas d'en prendre connaissance avant de rendre sa décision et de le viser. En dehors des hypothèses où il est tenu de rouvrir l'instruction à peine d'irrégularité, c'est-à-dire de celles où ce mémoire ou cette note contient l'exposé soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou qu'elle devrait relever d'office, le juge a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans le mémoire ou la note en délibéré. S'il entend tenir compte des éléments contenus dans ce mémoire ou cette note en délibéré, il doit soumettre ce mémoire ou cette note au débat contradictoire en renvoyant l'affaire à une audience ultérieure. 4. La note en délibéré, en date du 16 avril 2021, visée dans le jugement attaqué conformément aux dispositions respectives de l'article R. 613-3 et de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, ne contenait aucun moyen dont l'appréciation eut nécessité, au regard de ce qui a été dit au point 3, la réouverture de l'instruction. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le caractère contradictoire de l'instruction aurait été méconnu. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Aux termes de l'article L. 2111-4 du même code : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1° (...) le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (...) 3° Les lais et relais de la mer : a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) ". 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1. / Elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative. ". Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, le juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, enjoint au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et peut, s'il l'estime nécessaire, prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration. 7. Enfin, pour constater que l'infraction, à caractère matériel, d'occupation irrégulière du domaine public, est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S'agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime, adopté sur le fondement des dispositions réglementaires en vigueur relatives à la procédure de délimitation du rivage de la mer et des lais et relais de la mer. L'appartenance d'une dépendance au domaine public ne peut résulter de l'application d'un tel arrêté, dont les constatations ne représentent que l'un des éléments d'appréciation soumis au juge. Le bien-fondé des poursuites pour contravention de grande voirie n'est donc pas subordonné à la légalité d'un tel acte ni d'ailleurs à son opposabilité. 8. En premier lieu, au regard de l'office du juge de la contravention de grande voirie, auquel il appartient de déterminer, dans les conditions rappelées au point 7, si la dépendance concernée relève du domaine public maritime, il n'y a pas lieu de surseoir à statuer sur le litige dans l'attente d'une hypothétique délimitation du domaine public par l'autorité administrative compétente. Par suite, les conclusions de Mme C... et de la société Ingénierie Touristique Hôtelière tendant à ce que la Cour sursoit à statuer dans l'attente d'une telle délimitation au droit de l'établissement qu'elle exploite ne peuvent, en tout état de cause, être accueillies. 9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, par arrêté du 24 avril 1981, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du département de la Corse-du-Sud n° 3 du mois de juillet 1981, le préfet de la Corse-du-Sud a incorporé au domaine public maritime, sous réserve des droits des tiers, les lais et relais de la mer de la plage de Cala Rossa sur le territoire de la commune de Lecci tels qu'ils figuraient sur le plan annexé à cet acte, lequel plan comporte un tracé de la limite de ces lais et relais côté terre qui s'établit, à l'endroit où est situé l'établissement exploité par les appelantes, légèrement au-delà de la bande de sable formant plage, incluant la partie de la parcelle cadastrée AD 207 jouxtant l'établissement, laquelle ne constitue pas comme soutenu une partie commune du lotissement de Cala Rossa. Les 38 matelas et 15 parasols sont implantés sur ces lais et relais de mer. Il en est de même pour l'essentiel de la terrasse qui non seulement a été aménagée sur ces lais et relais de mer mais qui occupe également pour partie le rivage de la mer ainsi qu'il résulte sans aucune ambigüité des photographies produites par les intéressées, desquelles il ressort que la base de l'ouvrage est baignée par les plus hautes mers en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles. Cette terrasse, qui est donc aménagée pour partie sur le rivage de la mer et pour partie sur des lais et relais de mer qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat avant le 1er décembre 1963, se trouve dès lors, par l'effet de l'arrêté préfectoral du 24 avril 1981 précité et en vertu des dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, sur le domaine public maritime. 10. En troisième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituent les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché pouvant être dans un tel cas invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. L'acte d'incorporation des lais et relais de mer au domaine public maritime n'ayant pas un caractère réglementaire et n'étant pas adopté dans le cadre d'une opération complexe en vue d'aboutir à une contravention de grande voirie, son illégalité ne peut être invoquée par la voie de l'exception, en l'espèce, que dans le délai du recours contentieux. Par suite, les appelantes ne sont pas recevables à exciper de l'illégalité de l'arrêté du préfet de la Corse-du-Sud du 24 avril 1981 incorporant au domaine public maritime les parcelles en cause, après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet arrêté qui a été régulièrement publié au recueil des actes administratifs du département de la Corse-du-Sud du mois de juillet 1981, comme il a été dit au point précédent. 11. Les circonstances tenant à ce qu'une opération de délimitation du rivage de la mer a été envisagée en 2005 au droit de l'établissement exploité par Mme C... et la société Ingénierie Touristique Hôtelière et qu'une demande tendant à la délimitation du domaine public maritime dans le secteur en cause a été formée par des riverains au mois de juin 2021 ne sont pas de nature à remettre en cause la limite du domaine public maritime telle qu'elle est figurée sur le plan annexé à cet arrêté du 24 avril 1981 et n'est, en tout état de cause, pas de nature à les exonérer des poursuites diligentées à leur encontre par le préfet de la Corse-du-Sud. Par ailleurs, la présence de genévriers et de pins maritimes sur la parcelle où a été aménagée la terrasse, si elle permet d'établir que cette dépendance a été soustraite depuis de nombreuses années à l'action des flots, n'est pas de nature à remettre en cause ni sa nature de lais et relais de la mer ni sa domanialité publique. Enfin, la circonstance que la terrasse en cause soit démontable ou non est sans incidence sur le caractère irrégulier de son implantation sur le domaine public maritime. 12. En quatrième lieu, il résulte des dispositions mentionnées au point 5 qu'est réprimée l'implantation de constructions, ouvrages et autres aménagements sur le domaine public maritime. Celui-ci ne comprend pas la masse des eaux. Ne sont en revanche pas réprimées les implantations dans l'espace compris au-dessus du domaine public maritime, sauf s'ils font obstacle à son utilisation. 13. En l'espèce, la ministre de la transition écologique et la ministre de la mer font valoir sans être contredites que le mouillage des trois engins nautiques exploités par la société Ingénierie Touristique Hôtelière a nécessité l'implantation de bouées sur corps morts. Un tel dispositif d'amarrage, qui suppose non seulement une occupation du plan d'eau, mais celle sous-jacente du sol de la mer territoriale en raison de la présence des corps morts qui y sont installés, constitue, en raison de son caractère permanent, un usage privatif du domaine public maritime, excédant le droit d'usage appartenant à tous. Dès lors, Mme C... et la société Ingénierie Touristique Hôtelière ne sont pas fondées à soutenir que l'amarrage de ces engins ne serait pas soumis à la délivrance d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public et ne saurait être réprimé en l'absence d'une telle autorisation. 14. En cinquième lieu, les requérantes soutiennent que c'est à tort que le préfet a engagé à leur encontre les poursuites pour un ponton débarcadère sur une surface de 282 m². 15. D'une part, si le préfet maritime dispose d'un pouvoir de police administrative générale en mer en vertu du décret du 6 février 2004 relatif à l'organisation de l'Etat en mer, il résulte des dispositions de l'article L. 774-2 du code de justice administrative que le préfet du département concerné est compétent pour constater les contraventions de grande voirie dès lors que l'infraction est commise sur le domaine public maritime, dont, conformément aux dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, le sous-sol de la mer sur lequel est implanté le ponton en litige fait partie. 16. D'autre part, la délimitation du domaine public maritime dépend de la constatation d'une situation de fait à un moment déterminé. Par suite et nonobstant l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache en principe aux décisions du juge administratif statuant sur la poursuite de contraventions de grande voirie, les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir du jugement du tribunal administratif de Bastia du 13 février 2014 relaxant la société Ingénierie Touristique Hôtelière des fins de poursuite pour contravention de grande voirie, pour un ponton d'une superficie d'environ 210 m² alors que la contravention en litige porte sur un ponton débarcadère de 282 m². 17. Enfin, le ponton a été implanté irrégulièrement sur le domaine public maritime, en l'absence de toute autorisation d'occupation. La circonstance que cet ouvrage constituerait un accès sécurisé du public à la plage et qu'il pourrait être utilisé pour évacuer les riverains en cas de catastrophes naturelles, est sans incidence sur l'irrégularité de l'occupation du domaine public. Ce fait constitue une contravention de grande voirie. 18. L'implantation sur le domaine public maritime naturel d'une terrasse de restauration, de matelas et parasols, de trois engins nautiques non motorisés et enfin d'un ponton débarcadère dans les conditions rappelées précédemment et sans autorisation constitue ainsi une contravention de grande voirie. 19. Dans les circonstances de l'espèce, compte-tenu du nombre et de la nature des ouvrages et installations occupant irrégulièrement le domaine public maritime, Mme C... et la société Ingénierie Touristique Hôtelière ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia les a condamnées à l'amende prévue par les dispositions de l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques et celles de l'article 1er du décret du 25 février 2003, pour un montant global de 1 500 euros chacune, ainsi qu'à remettre les lieux dans leur état initial. 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... et de la société Ingénierie Touristique Hôtelière est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Ingénierie Touristique Hôtelière, à Mme A... C... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 3 février 2023, où siégeaient : - Mme Chenal Peter, présidente de chambre, - Mme Ciréfice, présidente assesseure, - M. Prieto, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 février 2023. 2 N° 21MA02781 fa