CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 28/03/2019, 17BX02440, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-28
Numéro : 17BX02440
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET ADDEN BORDEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Société civile immobilière (SCI) du Mont Bourdieu a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 25 mars 2016 par laquelle le conseil de Bordeaux Métropole a adopté les objectifs du projet d'opération d'aménagement du secteur " Saint-Médard - Le Bourdieu centre-ville " et défini les modalités de la concertation. Par un jugement n° 1602391 du 13 juin 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juillet 2017 et le 8 mars 2018, la SCI du Mont Bourdieu, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 13 juin 2017 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 25 mars 2016 par laquelle le conseil de Bordeaux Métropole a adopté les objectifs du projet d'opération d'aménagement du secteur "Saint-Médard - Le Bourdieu centre-ville" et défini les modalités de la concertation ; 3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole la somme de 5 000  au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'une irrégularité formelle, il ne comporte aucune signature en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - il n'est pas établi que les membres du conseil de Bordeaux Métropole ont été suffisamment informés sur les objectifs poursuivis par le projet envisagé ; il n'est pas davantage justifié qu'une note de synthèse relative audit projet, répondant aux exigences de l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales et de la jurisprudence, ait été transmise aux élus ; il n'est pas permis de s'assurer que la procédure de convocation des membres du conseil a été régulière ; - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme ; les objectifs du projet définis par le conseil de Bordeaux Métropole ne sont pas suffisamment précis ; sur le développement d'une offre nouvelle de logement, les informations sont lacunaires et peu détaillées ; pour l'extension du centre-ville, ni les options techniques et financières pour étendre le centre-ville, ni les modalités, ni les objectifs poursuivis ne sont détaillés ; sur l'espace de nature ouvert au public, l'information sur l'objectif poursuivi est totalement absente ; le projet soumis à enquête publique en vue de la constitution d'une réserve foncière sur le secteur du Bourdieu-Cassy-Vigney a fait l'objet d'un avis défavorable du commissaire-enquêteur qui n'a pu apprécier l'utilité publique du projet ; - les modalités de concertation prévues sont insuffisantes ; la communication de la concertation se limite à l'insertion dans le journal municipal et dans un journal local au minimum quinze jours avant le lancement effectif de la concertation informant de la date de lancement et des modalités de concertation ; la délibération n'informe aucunement sur la localisation exacte du dossier au sein des établissements concernés, ni des horaires de consultation ; la durée de la concertation n'a pas été définie à l'avance, seule une annonce sur la clôture étant envisagée par voie de presse ; le public n'a pas bénéficié des mêmes modalités sur toute la durée, puisque deux ateliers de quatre jours ont été organisés ; les modalités de la concertation n'ont pas été respectées ; des modalités supplémentaires de concertation ont été organisées ; il n'a pas été mis à disposition du public des registres de nature à recueillir leurs observations en tous lieux de la concertation. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2018, Bordeaux Métropole, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de la SCI du Mont Bourdieu une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative est inopérant dès lors que la société requérante n'a reçu qu'une copie du jugement ; - à l'appui du moyen tiré du défaut d'information des conseillers métropolitains, la société du Mont Bourdieu procède par allégations non assorties d'éléments circonstanciés permettant à la juridiction de se prononcer sur le moyen invoqué ; les convocations, ordres du jour et rapports de présentation en vue de conseil métropolitain du 25 mars 2016 ont été transmis aux élus le 18 mars 2016, soit dans le délai de 5 jours francs ; la société SRCI, " tiers de confiance numérique" missionné par Bordeaux Métropole, atteste que 108 convocations ont été adressées aux élus métropolitains le 18 mars 2016 "entre 16h06 et 16h39 " et que celles-ci étaient accompagnées de 89 rapports, parmi lesquels un dossier relatif à l'opération d'aménagement métropolitain en litige ; l'ordre du jour, les convocations et les rapports ont été diffusés dans le cadre des espaces " CUB et cités " mis à la disposition de tous les élus métropolitains ; un courrier électronique a été adressé à ces derniers par la direction des assemblées de Bordeaux Métropole afin de les informer du mode opératoire et des documents mis à leur disposition ; 99 conseillers ont expressément élu domicile sur la plateforme de dématérialisation gérée par la société SRCI, tandis que 7 conseillers ont élu domicile soit en mairie soit dans les locaux de leur groupe politique d'appartenance, c'est-à-dire en l'espèce au siège de Bordeaux Métropole ainsi que le certifie la directrice de la logistique de Bordeaux Métropole ; comme en atteste un constat d'huissier, les élus se sont vus adresser un courrier électronique leur donnant accès au dossier du conseil et comprenant la convocation, l'ordre du jour et les rapports de présentation ; - le texte de la délibération attaquée et du rapport la précédant, lesquels correspondent dans la pratique administrative de Bordeaux Métropole à la note de synthèse communiquée aux élus en amont du conseil, ce qui est parfaitement admis par la jurisprudence, comporte un rappel du contexte historique et local à l'échelle communale et métropolitaine, ainsi que de la procédure ayant conduit à l'organisation de la concertation, l'exposé des objectifs sous-tendant ladite procédure, les modalités de la concertation préalable, avec en annexe le périmètre de réflexion et un plan de situation ; - l'organisation d'une procédure de concertation suppose précisément que l'opération qui en est l'objet ne soit pas arrêtée dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pas encore pris les actes conduisant à la réalisation effective de celle-ci ; une prétendue absence de précisions concernant les caractéristiques du projet, au demeurant non établie par l'appelante, n'est ainsi constitutive d'aucune irrégularité susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération attaquée ; les objectifs poursuivis étaient suffisamment définis au regard des exigences jurisprudentielles en la matière ; il est jugé que les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'imposent au conseil de délibérer sur les objectifs poursuivis par la commune que " dans leurs grandes lignes " ; - les objectifs du projet soumis à délibération sont les suivants : - développement d'une offre nouvelle de logements, répondant aux besoins identifiés dans le diagnostic du Plan local d'urbanisme (PLU) 3.1 arrêté le 10 juillet 2015 et correspondant aux objectifs de production exprimés dans le programme d'orientation et actions du même document ; - développement du centre-ville de Saint-Médard-en-Jalles par l'extension du centre existant au-delà de ses limites actuelles, à l'ouest du chemin Cassy-Vigney, à l'extérieur du parc du Bourdieu, confortant la commune dans son rôle de centralité à l'échelle du quadrant nord-ouest de la métropole ; - développement d'un espace de nature ouvert au public, préservant et valorisant le parc du Bourdieu ; - ces éléments permettent d'appréhender la nature et la localisation du projet mis à la concertation ainsi que les objectifs de ce projet ; la référence au diagnostic contenu dans le projet de plan local d'urbanisme intercommunal en cours de révision afin de justifier l'opportunité de développer une offre de logements sur le secteur était possible dès lors que les informations contenues dans le projet de plan local d'urbanisme intercommunal étaient aisément disponibles pour le public ; l'appellation " 50 000 logements" n'est évoquée qu' une fois dans le rapport de présentation de la délibération attaquée, aux fins d'expliciter le caractère métropolitain de l'opération considérée, et les termes utilisés sont dénués de toute ambiguïté ; - la démarche " 50 000 logements" n'est qu'un élément de contexte afin de rappeler et de caractériser son intérêt métropolitain, sans que cette référence ait pour effet de créer une opération d'aménagement globalisée sur le territoire de la métropole ; les modalités de la concertation appropriées ne sauraient évidemment s'apprécier au regard du programme " 50 000 logements ", mais bien en considération du seul périmètre de réflexion porté à la connaissance du public dans le cadre de l'opération projetée ; - les modalités de la concertation définie sont suffisantes au regard du projet et permettaient d'informer le public et de recueillir ses observations ; les 20 propriétaires concernés pouvaient participer au débat, et rien n'imposait au maître d'ouvrage de mettre en place des modalités spécifiques au bénéfice de ces 20 propriétaires ; aucune disposition du code de l'urbanisme ne prévoit que la durée de la concertation doit être fixée préalablement et il n'est pas établi que la rédaction de l'acte attaqué ne permettait pas de garantir une durée suffisante de la procédure ; au demeurant, la durée de la concertation peut être décidée en cours de processus à l'initiative du président de la métropole. L'instruction a été close au 17 avril 2018, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public ; - et les observations de MeC..., représentant la SCI du Mont Bourdieu, et de MeD..., représentant Bordeaux Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil de Bordeaux Métropole a décidé par délibération n° 2016/163 du 25 mars 2016 de définir les objectifs du projet d'opération d'aménagement du secteur " Le Bourdieu centre-ville " à Saint-Médard-en-Jalles ainsi que les modalités de la concertation avec la population. L'opération porte sur l'aménagement à Saint-Médard-en-Jalles d'une zone de 33,5 hectares comprenant à l'est le parc du Bourdieu d'une superficie de 28 hectares et à l'ouest un espace voué à l'extension du centre-ville. La SCI du Mont Bourdieu, propriétaire de droits indivis sur le parc du Bourdieu, a sollicité l'annulation de cette délibération auprès du tribunal administratif de Bordeaux. Elle relève appel du jugement n° 1602391 du 13 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative doit être écarté. Sur la légalité de la délibération : 3. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) " Il résulte de ces dispositions, rendues applicable aux conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus par l'article L. 5211-1 du même code, que le défaut d'envoi avec la convocation de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire ou le président de l'établissement public n'ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 4. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil communautaire ont été convoqués par courriels en date du 18 mars 2016 au conseil du 25 mars 2016. Ces courriels précisaient que les documents afférents à l'ordre du jour, notamment le document " Programme 50 000 logements - Saint-Médard-en-Jalles - Secteur centre-ville le Bourdieu - Ouverture de la concertation préalable en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement d'intérêt métropolitain " pouvaient être consultés sur une plateforme sécurisée. Ce rapport comportait un rappel du contexte historique et local à l'échelle communale et métropolitaine, ainsi que de la procédure ayant conduit à l'organisation de la concertation, l'exposé des objectifs sous-tendant ladite procédure de concertation, les modalités de la concertation préalable, et en annexe, le périmètre de réflexion et un plan de situation. Ainsi, les conseillers communautaires ont eu accès à des documents équivalents à la note explicative de synthèse leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. La SCI du Mont Bourdieu ne peut utilement souligner que le rapport daté du 25 mars ne pouvait avoir été envoyé le 18 mars, alors que ledit rapport correspondait simplement au projet de délibération qui devait être adopté le 25 mars. Si elle réitère ses critiques sur l'absence de justification des convocations à l'adresse désignée par les élus, il ressort des pièces produites par Bordeaux Métropole que les élus ont reçu les convocations et liens pour télécharger les documents à l'adresse électronique qu'ils avaient désignée ou en mairie pour ceux qui avaient fait ce choix. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues ne peut qu'être écarté. 5. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / 2° La création d'une zone d'aménagement concerté ; / 3° Les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement, au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'État ; / 4° Les projets de renouvellement urbain. " Aux termes de l'article L. 103-3 du même code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / 1° L'autorité administrative compétente de l'État lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'État ; / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / Toutefois, lorsque la concertation est rendue nécessaire en application du 2° ou du 3° de l'article L. 103-2 ou lorsqu'elle est organisée alors qu'elle n'est pas obligatoire, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent être précisés par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent. " Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. " 6. La SCI du Mont Bourdieu fait valoir en premier lieu que les objectifs du projet d'aménagement envisagé seraient imprécis. Toutefois et d'une part, la concertation prévue par les dispositions susvisées porte sur les objectifs de l'opération définis dans leurs grandes lignes et doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l'opération. Il ne peut dans ces conditions être reproché une absence de précisions sur les caractéristiques du projet. D'autre part, le conseil de Bordeaux Métropole s'est donné pour objectifs " le développement d'une offre nouvelle de logements, répondant aux besoins identifiés dans le diagnostic du Plan local d'urbanisme (PLU) 3.1 arrêté le 10 juillet 2015 et correspondant aux objectifs de production exprimés dans le programme d'orientation et actions du même document ", " le développement du centre-ville de Saint-Médard-en-Jalles par l'extension du centre existant au-delà de ses limites actuelles, à l'ouest du chemin Cassy-Vigney, à l'extérieur du parc du Bourdieu, confortant la commune dans son rôle de centralité à l'échelle du quadrant nord-ouest de la métropole " et, enfin, " le développement d'un espace de nature ouvert au public, préservant et valorisant le parc du Bourdieu ". Contrairement à ce que soutient la requérante, à ce stade de la procédure, il n'était pas nécessaire de préciser les options techniques et financières de l'extension du centre-ville à l'ouest du parc du Bourdieu, et les objectifs étaient définis de manière suffisamment précise. 7. Par ailleurs, ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, la référence au document d'urbanisme en cours d'élaboration était possible, dès lors que celui-ci était effectivement accessible au public sur le site internet de la métropole. De même, la circonstance que soit mentionnée la création de 50 000 logements, dont le périmètre ne pouvait s'interpréter qu'à l'échelle de la métropole, n'est pas de nature à créer une ambiguïté sur l'ampleur du développement d'une offre nouvelle de logements à Saint-Médard-en-Jalles dans les objectifs définis, qui visaient à déterminer une part locale de ce programme d'ensemble. 8. En deuxième lieu, dans la délibération attaquée, le conseil de Bordeaux Métropole a retenu plusieurs modalités de la concertation, comprenant la mise à disposition du public d'un dossier contenant au moins la délibération attaquée, le plan du périmètre de l'opération et un document de synthèse des enjeux d'évolution du secteur, l'animation d'un atelier ouvert au public et, enfin, l'information par voie de presse de l'ouverture et de la clôture de la concertation et de ses modalités, y compris complémentaires le cas échéant. La délibération prévoit également que le dossier serait consultable par le public au siège de la métropole, en mairie de Saint-Médard-en-Jalles et sur les sites internet respectifs de ces collectivités et que les observations du public pourraient systématiquement être recueillies, notamment sur un registre. La circonstance que la délibération prévoit à son article 4 que la date de clôture de la concertation serait fixée par le président de Bordeaux Métropole ne suffit pas à démontrer que sa durée serait insuffisante. Enfin, si la société requérante fait valoir que les personnes concernées n'ont pas été associées à la concertation, aucune disposition n'imposait de notifier ses modalités aux propriétaires de terrains situés dans le périmètre, et il n'est pas fait état de circonstances qui les empêcheraient de participer à cette concertation. Par suite, les modalités de la concertation étaient prévues de manière suffisante au regard de l'importance du projet. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI du Mont Bourdieu n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Bordeaux Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCI du Mont Bourdieu demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros à verser à Bordeaux Métropole sur le fondement de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SCI du Mont Bourdieu est rejetée. Article 2 : La SCI du Mont Bourdieu versera à Bordeaux Métropole une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI du Mont Bourdieu et à Bordeaux Métropole. Délibéré après l'audience du 21 février 2019 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. David Terme, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 mars 2019. Le rapporteur, Jean-Claude PAUZIÈSLe président, Catherine GIRAULTLe greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 5 No 17BX02440