Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 02/05/2018, 400495, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-02
Numéro : 400495
Rapporteur : M. François Monteagle
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas
Avocat(s) : SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS

1° Sous le n° 400495, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 8 juin, 5 septembre et 28 décembre 2016 et le 16 novembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Neuilly-sur-Seine demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le 7° de l'article 3 du décret n° 2016-423 du 8 avril 2016 relatif aux dotations de l'Etat, aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 400574, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 juin et 20 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Courbevoie demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le 7° de l'article 3 du décret n° 2016-423 du 8 avril 2016 relatif aux dotations de l'Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 400576, par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 10 juin et le 21 décembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le 7° de l'article 3 du décret n° 2016-423 du 8 avril 2016 relatif aux dotations de l'Etat, aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le n° 401676, par une requête enregistrée le 20 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Courbevoie demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la note d'information du ministre de l'intérieur du 27 mai 2016 relative à la répartition du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) pour l'exercice 2016 à destination de la métropole et des départements d'outre-mer, à l'exception de Mayotte ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; - le code général des collectivités territoriales ; - la décision du 19 octobre 2016 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Courbevoie ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. François Monteagle, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de la commune de Courbevoie et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte Desbois, avocat de la commune de Neuilly-sur-Seine ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes de la commune de Courbevoie, de la commune de Neuilly-sur-Seine et de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'intérieur contre la requête 400576 : 2. Eu égard au dernier état de ses écritures, l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense doit être regardé comme contestant le 7° de l'article 3 du décret attaqué en tant qu'il a introduit au deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 du code général des collectivités territoriales des dispositions relatives aux modalités de calcul des contributions au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales mises à la charge des établissements publics territoriaux et de leurs communes membres. La fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur, tirée de ce que l'établissement public n'a pas intérêt à contester les seules modalités de répartition des contributions entre les communes membres d'un établissement public territorial, doit donc être écartée. Sur le décret du 8 avril 2016 : En ce qui concerne la légalité externe : 3. D'une part, l'ampliation du décret du 8 avril 2016 relatif aux dotations de l'Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales a été certifiée conforme par le secrétaire général du gouvernement. Cette ampliation fait foi de ce que le décret a été signé par le Premier ministre et contresigné par les ministres chargés de son exécution. 4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la minute de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat du 22 mars 2016, dont le texte a été communiqué par le secrétaire général du Gouvernement, que la consultation du Conseil d'Etat a porté sur l'intégralité du texte du projet et que le texte du décret attaqué ne diffère pas de celui qu'a adopté le Conseil d'État. Dès lors, le moyen tiré de ce que la consultation du Conseil d'Etat a été entachée d'irrégularité doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 5. Les articles L. 2336-1 à L. 2336-7 du code général des collectivités territoriales fixent les modalités d'alimentation du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). En application de ces articles, sont contributeurs au FPIC, sous condition de ressources, d'une part, les communes n'appartenant à aucun groupement à fiscalité propre et, d'autre part, les ensembles intercommunaux, c'est-à-dire les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres. Le 2° du I de l'article L. 2336-3 dispose : " Le prélèvement calculé afin d'atteindre chaque année le montant prévu au II de l'article L. 2336-1° est réparti entre les ensembles intercommunaux et les communes n'appartenant à aucun groupement à fiscalité propre mentionnés au 1° du présent I en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges multiplié par la population de l'ensemble intercommunal ou de la commune ". Le 3° du I de l'article L. 2336-3 prévoit par ailleurs un mécanisme de plafonnement des contributions versées au FPIC par les ensembles intercommunaux et les communes de la région d'Ile-de-France, de sorte que les prélèvements opérés au titre du FPIC et du Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) ne peuvent excéder 13 % des ressources prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal. En vertu du premier alinéa du II de l'article L. 2336-3 : " - Le prélèvement calculé pour chaque ensemble intercommunal conformément aux 2° et 3° du I est réparti entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres en fonction du coefficient d'intégration fiscale défini au III de l'article L. 5211-30, puis entre les communes membres en fonction du potentiel financier par habitant de ces communes, mentionné au IV de l'article L. 2334-4, et de leur population ". Aux termes du dernier alinéa du II du même article, les communes de la région d'Ile-de-France bénéficient aussi d'un mécanisme de minoration de leur prélèvement, à due concurrence des montants prélevés l'année précédente au bénéfice du FSRIF, les montants correspondant à ces minorations étant acquittés par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel appartiennent ces communes. 6. L'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 162 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, prévoit, pour la métropole du Grand Paris, des modalités de financement du FPIC qui dérogent, sur plusieurs points, aux articles L. 2336-1 à L. 2336-7 du code général des collectivités territoriales. Il exclut des contributeurs au FPIC la métropole du Grand Paris elle-même, bien qu'elle soit un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier. Il prévoit que les établissements publics territoriaux constituent, avec les communes qui en sont membres, des ensembles intercommunaux pour l'application des articles L. 2336-1 à L. 2336-7 et contribuent au FPIC. S'agissant de la répartition du prélèvement, il dispose que : " Par dérogation aux premier et dernier alinéas du II de l'article L. 2336-3, le prélèvement calculé pour chaque ensemble intercommunal est réparti entre l'établissement public territorial et ses communes membres de la manière suivante : a) Le prélèvement supporté par l'établissement public territorial est égal à la somme des prélèvements supportés en 2015 par les groupements à fiscalité propre qui lui préexistaient/ ;b) Le reste du prélèvement de chaque ensemble intercommunal est réparti entre les communes membres d'un même établissement public territorial en fonction des prélèvements de chaque commune calculés en 2015 en application du premier alinéa du II de l'article L. 2336-3 et, pour les communes n'appartenant pas à un groupement à fiscalité propre en 2015, en fonction des prélèvements calculés en 2015 en application du I du même article " . Il résulte du a) précité que les établissements publics territoriaux contribuent au financement du FPIC et bénéficient du plafonnement prévu au 3° du I de l'article L. 2336-1, mentionné au point 5. Dans ce cadre, le prélèvement intègre le montant des minorations de prélèvements précédemment opérées au bénéfice des communes, en application du dernier alinéa du II de l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales. La répartition prévue au b) de l'article L. 5219-8 permet de prendre en compte les plafonnements précédemment effectués, tant pour les communes appartenant à un groupement à fiscalité propre, dès lors que le prélèvement calculé en 2015 à partir duquel est effectuée cette répartition est le fruit de la répartition d'un prélèvement lui-même plafonné au niveau de l'ensemble intercommunal en application du premier alinéa du II de l'article L. 2336-3, que pour les communes n'appartenant pas à un tel groupement, dès lors que le prélèvement calculé en 2015 utilisé pour effectuer cette répartition est plafonné en application du 3° du I de l'article L. 2336-3, cité au point 5. 7. Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 du code général des collectivités territoriales, introduit par le 7° de l'article 3 du décret dont les communes et l'établissement public requérants demandent l'annulation : " Pour l'application de l'article L. 5219-8, le prélèvement est calculé pour chaque ensemble intercommunal ou la commune de Paris conformément au I du L. 2336-3. Le prélèvement supporté par l'établissement public territorial est égal à la somme des prélèvements calculés en 2015 après application du premier et du dernier alinéa du II du L. 2336-3 et du III du même article par les groupements à fiscalité propre qui lui préexistaient. La contribution des communes membres correspond à la différence entre le montant total prélevé sur l'ensemble intercommunal et le montant de la contribution ainsi déterminé pour l'établissement public territorial. Elle est répartie entre les communes qui appartenaient à un établissement public de coopération intercommunale au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du premier alinéa du II du L. 2336-3 et, pour les communes qui n'appartenaient à aucun groupement à fiscalité propre, au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du 2° du I du L. 2336-3 ". 8. En premier lieu, il ressort des dispositions citées au point 6 que l'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales prévoit, pour la métropole du Grand Paris, des modalités spécifiques de financement du FPIC, dérogatoires aux articles L. 2336-1 à L. 2336-7 du même code. Dès lors, le moyen soulevé par la commune de Courbevoie et l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense tiré de ce que le deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 du code général des collectivités territoriale méconnaîtrait les articles L. 2336-1, L. 23336-3, L. 5219-1 et L. 5219-2 du même code en tant qu'il prévoit que ce sont les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et non la métropole du Grand Paris qui contribuent au FPIC doit être écarté. 9. En deuxième lieu, la commune de Courbevoie soutient que les dispositions litigieuses créent, entre les communes appartenant à la métropole du Grand Paris et les autres communes d'Ile-de-France, une discrimination contraire à l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et à l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention dès lors que les communes membres de la métropole du Grand Paris seraient, selon elle, exclues du bénéfice du dispositif de minoration de leur prélèvement au profit du FPIC. Toutefois, dans le but de maintenir les contributions au FPIC des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris au niveau de celles que supportaient en 2015 les établissements publics auxquels ils ont succédé, le législateur a prévu, au a) du 2° de l'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales, que les prélèvements supportés par les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris sont égaux à la somme des prélèvements supportés en 2015 par les groupements à fiscalité propre qui leur préexistaient. Dans ce cadre, rappelé au deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 du même code, ces prélèvements intègrent le montant des minorations de prélèvements précédemment opérées au bénéfice des communes, en application du dernier alinéa du II de l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales. Par suite, ce moyen doit être écarté. 10. En revanche, en prévoyant que le reste du prélèvement calculé pour chaque établissement public territorial est réparti entre les communes membres de l'établissement public territorial au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du premier alinéa du II de l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales et, pour les communes qui n'appartenaient à aucun groupement à fiscalité propre, au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du seul 2° du I de l'article L. 2336-3 du même code, le deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 du code général des collectivités territoriales ne permet pas que soit pris en compte le plafonnement opéré en application du 3° du I de l'article L. 2336-3 du même code pour les communes qui n'appartenaient à aucun groupement à fiscalité propre en 2015. Par suite, il méconnaît les dispositions de l'article L. 5219-8 du même code citées au point 6. La commune de Neuilly-sur-Seine et l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense sont, dès lors, fondés, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens qui critiquent le 7° de l'article 3 du décret attaqué, à demander l'annulation du décret en tant que, par des dispositions qui sont divisibles, il comporte, à la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 qu'il introduit dans le code général des collectivités territoriales, les mots " et, pour les communes qui n'appartenaient à aucun groupement à fiscalité propre, au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du 2° du I du L. 2336-3 ". Sur la note d'information du ministre de l'intérieur du 27 mai 2016 : 11. D'une part, la commune de Courbevoie soutient qu'en reprenant les dispositions de l'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales, la note d'information crée une discrimination contraire à l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et à l'article 1er de son premier protocole additionnel entre les communes franciliennes non membres de la métropole du Grand Paris et les communes membres de la métropole du Grand Paris qui étaient auparavant membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, dès lors que ces dernières ne bénéficieraient pas du mécanisme de minoration prévu à l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 9, ce moyen doit être écarté. 12. D'autre part, la commune de Courbevoie soutient que la note attaquée crée une discrimination entre les communes membres d'un même établissement public territorial selon qu'elles étaient anciennement membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou communes isolées, sans assortir sa requête des précisions permettant d'identifier les dispositions contestées. Ce moyen doit, en conséquence, être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Neuilly-sur-Seine et l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense sont seulement fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 8 avril 2016 en tant que, par des dispositions qui sont divisibles, il comporte, à la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 qu'il introduit dans le code général des collectivités territoriales, les mots " et, pour les communes qui n'appartenaient à aucun groupement à fiscalité propre, au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du 2° du I du L. 2336-3 ". 14. Il n'y a pas lieu de statuer, en conséquence, sur les conclusions de la requête de la commune de Courbevoie portant sur les mêmes dispositions. Le surplus des conclusions des requêtes de la commune de Courbevoie et de Neuilly-sur-Seine et de la requête n° 400576 de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense ainsi que la requête n° 401676 de la commune de Courbevoie tendant à l'annulation de la note d'information doivent être rejetés. 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser tant à la commune de Neuilly-sur-Seine qu'à l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans l'instance l'opposant à la commune de Courbevoie, la somme que celle-ci demande. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le décret du 8 avril 2016 relatif aux dotations de l'Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales est annulé en tant qu'il comporte, à la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article R. 2336-2 qu'il introduit dans le code général des collectivités territoriales, les mots " et, pour les communes qui n'appartenaient à aucun groupement à fiscalité propre, au prorata de leur prélèvement calculé en 2015 en application du 2° du I du L. 2336-3 ". Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes des communes de Courbevoie et de Neuilly-sur-Seine et de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense sont rejetés. Article 3 : L'Etat versera à la commune de Neuilly-sur-Seine et à l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense une somme de 3 000 euros chacun au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Courbevoie, à la commune de Neuilly-sur-Seine, à l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics.