COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 5ème chambre A - formation à 3, 17/01/2019, 17LY02320, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 5ème chambre A - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-17
Numéro : 17LY02320
Président : Mme FISCHER-HIRTZ
Rapporteur : M. Eric  SOUTEYRAND
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : DIOT

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement le 9 juin 2017 et le 15 décembre 2018, la société anonyme (SA) Darcy Palace, représentée par MaîtreA..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 17 mars 2017 par laquelle la commission nationale d'aménagement cinématographique (CNACi) a délivré à la société par actions simplifiée (SAS) Savoy Cinéma l'autorisation de créer un établissement de spectacles cinématographiques de neuf salles et 1513 places à l'enseigne " Ciné Ducs " à Dijon ; 2°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la SAS Savoy Cinéma au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision, qui n'est pas datée, est entachée d'un vice de forme ; - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas établi que le préfet de la Côte-d'Or a été consulté pour avis sur le projet soumis à la commission nationale ; - elle est insuffisamment motivée, dès lors, d'une part, qu'elle ne mentionne pas le caractère indissociable du projet avec celui de la société " Les 1001 nuits " autorisé le même jour, d'autre part, elle ne fait pas état des critères prévus à l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée ; - elle se fonde sur un dossier incomplet au regard, d'une part, de la fixation du périmètre de la zone d'intervention commerciale (ZIC), qui est différente selon qu'il s'agit du projet " Ciné Ducs " ou du projet en lien " Super Nova " et qui ne recouvre pas celle du centre commercial implanté dans la cité internationale de la gastronomie et du vin et, d'autre part, de la fixation du taux des équipements existants, faute de prendre en compte le projet de la société " Les 1001 nuits ", ce qui a faussé l'appréciation portée par la commission ; - elle méconnaît l'article R 212-7-2 du code du cinéma et de l'image animée, dès lors que la demande d'autorisation n'a pas été présentée par une personne habilitée à le faire ; - elle méconnaît les articles L 212-1 et L 212-8 du code du cinéma et de l'image animée, à défaut de se prononcer aussi sur le projet indissociable de la société " Les 1001 nuits " ; - elle méconnaît les critères de l'article L 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, en ce qui concerne, d'une part, les qualités environnementale et architecturale du projet, et le traitement des eaux pluviales dans une zone de vulnérabilité de la nappe phréatique, d'autre part, l'effet potentiel du projet sur la diversité cinématographique offerte au public et le risque d'entraîner des difficultés d'accès aux films pour les différents établissement du centre-ville ; - elle n'est pas conditionnée par l'engagement de la société Cinéalpes de fermer le cinéma d'art et d'essai " Devosge ". Par un mémoire enregistré le 16 août 2017, la CNACi, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par un mémoire enregistré le 7 novembre 2017, la SAS Savoy Cinémas, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code du cinéma et de l'image animée ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Souteyrand, président-assesseur, - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public, - les observations de Me A...pour la société Darcy Palace, de Me C...pour la CNACi et MeB... pour la société Savoy Cinéma; Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 17 mars 2017, la commission nationale d'aménagement cinématographique (CNACi) a, en application de l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, délivré à la SAS Savoy Cinéma, qui appartient au groupe Cinéalpes, l'autorisation de créer un établissement de spectacles cinématographiques à vocation généraliste de neuf salles, dont un auditorium, et 1513 places, à l'enseigne " Ciné Ducs " à Dijon, que la commission départementale d'aménagement commercial de Côte-d'Or statuant en matière cinématographique, lui avait refusé le 28 octobre 2016. La SA Darcy Palace, qui exploite depuis 2007 un cinéma à vocation généraliste à l'enseigne " Olympia ", comportant dix salles, et 1634 places situé à moins de deux kilomètres du projet autorisé lequel jouxte la future " cité internationale de la gastronomie et du vin ", demande l'annulation de cette décision. Sur la légalité de la décision du 17 mars 2017 : 2. En premier lieu, s'il est constant que la décision en litige de la CNACi, dans laquelle figure toutefois la mention du 17 mars 2017 de la réunion de la commission nationale d'aménagement cinématographique, n'est pas datée, cette circonstance est, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité de la décision. 3. En deuxième lieu, si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la commission nationale, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission nationale soit tenue de se prononcer explicitement sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et principes fixés par la loi au vu de l'ensemble des critères d'évaluation et indicateurs prévus par les dispositions applicables. En l'espèce, en se fondant sur l'existence d'un dynamisme démographique, l'augmentation de la fréquentation cinématographique induite par le projet, sur le rééquilibrage des équipements de type multiplexe au profit du centre de Dijon, l'implantation du projet au sein de la cité internationale de la gastronomie et du vin, qui s'inscrit dans une opération importante de renouvellement du centre urbain, les atouts du projet en matière d'accès ainsi que la compatibilité du projet avec le SCoT du dijonnais et le plan local d'urbanisme de la commune de Dijon, la commission nationale a satisfait à son obligation. Le moyen tiré d'une motivation insuffisante de la décision doit donc être écarté. 4. En troisième lieu, il y a lieu d'écarter, en tant qu'il manque en fait, le moyen tiré de l'absence de consultation préalable du préfet de la Côte-d'Or, dont l'avis est mentionné en pages 31et 32 du rapport du commissaire du gouvernement devant la CNACi. 5. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 212-7-2 du code du cinéma et de l'image animée : " La demande d'autorisation d'aménagement cinématographique est présentée soit par le propriétaire de l'immeuble, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l'immeuble. ". 6. Il ressort des pièces du dossier que la société Eiffage Aménagement, qui bénéficie d'une promesse de vente consentie le 3 février 2016 par la commune de Dijon et portant notamment sur les parcelles sur lesquelles la SAS Savoy Cinéma projette d'implanter l'établissement de spectacles cinématographiques à l'enseigne " Ciné Ducs " en litige, a, par un courrier du 29 juillet 2016, autorisé cette dernière à déposer les demandes d'autorisation d'exploitation cinématographiques nécessaires. La SAS Savoy Cinéma était donc bien habilitée à déposer la demande d'autorisation en litige, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que cette promesse de vente faisait l'objet d'un contentieux à la date de la décision de la CNACi. 7. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 212-7-1 du code du cinéma et de l'image animée : " Pour l'application des dispositions de l'article L. 212-9, la zone d'influence cinématographique d'un projet d'aménagement cinématographique correspond à l'aire géographique au sein de laquelle l'établissement de spectacles cinématographiques faisant l'objet d'une demande d'autorisation exerce une attraction sur les spectateurs./ Cette zone est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'établissement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques, de la localisation et du pouvoir d'attraction des établissements de spectacles cinématographiques existants ainsi que de la localisation des établissements exploités sous la même enseigne que celle de l'établissement concerné. ". Aux termes de l'article R. 212-7-3 du même code : " La demande d'autorisation est accompagnée de renseignements et documents dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la culture. La demande d'autorisation est accompagnée de renseignements et documents dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la culture. ". Et selon le 6° et le 12° de l'article A. 212-7-3-1 du même code, cette demande comporte notamment la délimitation de la zone d'influence cinématographique de l'établissement de spectacles cinématographiques et une étude destinée à permettre d'apprécier les effets prévisibles du projet sur l'aménagement culturel du territoire et sur l'équilibre entre les différentes formes d'offre de spectacles cinématographiques en salles dans la zone d'influence cinématographique. 8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la zone d'influence cinématographique du projet " Ciné Ducs ", qui comprend huit établissements cinématographiques et qui compte 371 300 habitants selon les données disponibles, a été déterminée en fonction d'un temps de déplacement automobile de 30 minutes pour rejoindre le futur établissement, ce qui correspond à la délimitation généralement retenue s'agissant de projets de cinémas multiplexes comparables. Tout d'abord, la société requérante se prévaut de ce que le projet en cause étant situé dans un ensemble commercial, sa zone d'influence cinématographique doit recouvrir celle plus large de la zone d'attraction de ce dernier. Mais, en admettant même qu'une partie de la clientèle du centre commercial choisisse de fréquenter le cinéma à l'occasion de ses achats, cette circonstance ne suffit pas à établir que la zone d'influence cinématographique a été inexactement délimitée dans la demande. Ensuite, contrairement à ce que la requérante soutient, la CNACi a pu, à bon droit, considérer que le périmètre de la zone d'intervention commerciale du projet de cinéma d'art et d'essai " Super Nova " de quatre salles, porté par la société " Les 1001 nuits " et qui doit jouxter le multiplexe " Ciné Ducs ", pouvait être réduit par rapport à celui de ce dernier, en ne prenant en compte qu'un temps de déplacement en voiture de 25 minutes au lieu de 30 minutes, au motif que l'attractivité respective de ces deux projets diffère en raison d'offres cinématographiques distinctes. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort du rapport du commissaire du gouvernement devant la CNACi que le projet pour l'aménagement du cinéma " Super Nova ", qui a été examiné le même jour par la CNACi, a bien été pris en compte, conjointement avec le projet en litige, pour l'appréciation de leurs effets cumulés prévisibles sur l'aménagement culturel du territoire et sur l'équilibre entre les différentes formes d'offre de spectacles cinématographiques en salles dans la zone d'influence cinématographique du multiplexe " Ciné Ducs ". Par suite, le dossier soumis par la société pétitionnaire, qui n'était pas incomplet contrairement à ce que la requérante soutient, a permis à la commission nationale de se prononcer de façon suffisamment éclairée sur la situation de la zone d'influence cinématographique et sur les effets du projet sur la diversité de l'offre présentée aux spectateurs. 9. En sixième lieu, aux termes de l'article L.212-8 du code du cinéma et de l'image animée : " Pour l'appréciation des seuils mentionnés à l'article L. 212-7, sont regardées comme faisant partie d'un même établissement de spectacles cinématographiques, qu'elles soient ou non situées dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les salles de spectacles cinématographiques qui sont réunies sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçues dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou plusieurs tranches (...) ". Les projets relevant d'un même établissement de spectacles cinématographiques doivent, en principe, en vertu des dispositions rappelées ci-dessus, faire l'objet d'une demande d'autorisation unique comportant l'analyse de l'impact global du projet dans la zone d'intervention commerciale délimitée au vu de cet ensemble. Il est toutefois loisible à la CNACi d'examiner de façon distincte chacune des demandes et de prendre des décisions séparées, dès lors que, ayant analysé ces demandes lors d'une même séance, elle a été en mesure, sur la base des éléments fournis par les services instructeurs, de porter une appréciation globale sur l'ensemble formé par les demandes fractionnées. 10. Il ressort des constats déjà énoncés au point 6, que le projet en litige de la SAS " Savoy Cinéma " et celui de la société " Les 1001 nuits " sont conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier portée par la société Eiffage Aménagement. Ces projets peuvent donc être regardés, en application des dispositions précitées de l'article L.212-8 du code du cinéma et de l'image animée, comme faisant partie d'un même établissement de spectacles cinématographiques, devant, en principe, faire l'objet d'une demande d'autorisation unique, comportant l'analyse de leur impact global dans la zone d'intervention commerciale délimitée au vu de cet ensemble. Contrairement à ce que la requérante soutient, la CNACi a pu, à bon droit, considérer que le périmètre de la zone d'intervention commerciale du projet de la société " Les 1001 nuits " pouvait être réduit par rapport à celui du projet en litige, en ne prenant en compte qu'un temps de déplacement en voiture de 25 minutes au lieu de 30 minutes, au motif que l'attractivité respective de ces deux projets diffère en raison d'offres cinématographiques distinctes. S'il est constant que la CNACi s'est prononcée, le même jour, mais par décision distincte, sur chaque projet, en ayant distingué leur zone d'intervention commerciale respective, la requérante ne peut toutefois utilement soutenir que la commission nationale n'a pas porté une appréciation globale sur ceux-ci, dès lors que le caractère complémentaire et indissociable des deux projets est rappelé notamment dans la demande de la société Savoy Cinéma, dans le rapport susmentionné du commissaire du gouvernement et dans des avis des services de l'Etat. 11. En septième lieu, aux termes de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée : " Les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l'exploitation cinématographique que la qualité des services offerts. ". Aux termes de l'article L. 212-9 du même code : " Dans le cadre des principes définis à l'article L. 212-6, la commission départementale d'aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants : / 1° L'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : / (...) b) La nature et la diversité culturelle de l'offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; / c) La situation de l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ;/2° L'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : / a) L'implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d'influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; / b) La préservation d'une animation culturelle et le respect de l'équilibre des agglomérations ; / c) La qualité environnementale appréciée en tenant compte des différents modes de transports publics, de la qualité de la desserte routière, des parcs de stationnement ; / d) L'insertion du projet dans son environnement ; / e) La localisation du projet, notamment au regard des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme. (...). ". 12. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement cinématographique ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet d'équipement cinématographique contesté compromet la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi. Et, il appartient aux commissions d'aménagement cinématographique, lorsqu'elles se prononcent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs et principes, au vu des critères d'évaluation et indicateurs mentionnés à l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, parmi lesquels ne figure plus la densité d'équipements en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d'attraction du projet. 13. En ce qui concerne l'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique, d'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire du gouvernement devant la CNACi, que la commune de Dijon, hors agglomération, connaît la fréquentation cinématographique la plus basse parmi les communes française d'importance comparable, une partie des spectateurs dijonnais se rendant au cinéma multiplexe " Cap Vert 1 ", situé à 15 minutes du projet dans la commune de Quetigny. L'implantation du multiplexe " Ciné Ducs ", dotés d'équipements performants, s'il ne conduira pas à une plus grande variété de films diffusés, est de nature à rééquilibrer et à redynamiser la fréquentation " généraliste " au profit du centre sud de Dijon, qui est amené à se développer avec la création de l'éco-quartier de la cité internationale de la gastronomie et du vin. D'autre part, si une partie de la clientèle attendue par le multiplexe " Ciné Ducs ", estimée à 24%, proviendra aussi de transferts au détriment du cinéma " Olympia 1 " comportant 10 salles, lequel est exploité au centre-ville de Dijon à moins d'un kilomètre du projet, par la société requérante, comme le relève le directeur régional des affaires culturelles, les établissements gérés par la société Darcy Palace sont programmés par les " Cinémas Gaumont Pathé " et bénéficient ainsi de la force de frappe de cette entente, premier circuit national, de sorte que l'accès aux films de la société peut donc apparaître relativement protégé, même si l'établissement Ciné Ducs est autorisé. Dans ces conditions, le projet ne peut être regardé comme compromettant la réalisation de l'objectif de diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans cette zone. 14. En ce qui concerne l'effet du projet sur la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier que, d'une part, le projet se situe à 50 mètres d'un arrêt de la ligne de tramway T2 qui relie le centre de Dijon à sa périphérie Sud, que sept lignes de bus vont également desservir le site déjà accessible à partir d'aménagements cyclistes et piétonniers. En outre, les espaces publics de stationnement existants comptent 1 200 places, ce qui est déjà suffisant pour répondre aux besoins propres du projet, auxquelles va s'ajouter la création d'un parking silo de 450 places. D'autre part, si le directeur régional des affaires culturelles estime que le bâtiment, de forme rectangulaire, qui s'imbriquera dans l'édifice historique de la cité internationale de la gastronomie et du vin, mérite une amélioration pour être " traité avec un effet vitrine ", il demeure en cohérence avec le projet plus global d'aménagement du site. Enfin, contrairement à ce que soutient la société requérante, la CDACi s'est prononcée au vu de la demande de la société Savoy Cinéma qui comprend une étude destinée à permettre la récupération des eaux pluviales et l'exposé des mesures destinés à leur collecte et à leur gestion. Par suite, la société requérante n'établit pas que l'appréciation portée par la CNACi quant à l'effet potentiel du projet sur la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme serait erroné. 15. En huitième et dernier lieu, la société requérante ne peut utilement soutenir qu'il incombait à la CNACi de conditionner la délivrance de l'autorisation à l'engagement pris par la société Savoy Cinéma, au nom du groupe Cinéalpes dont elle est la filiale, de fermer le cinéma d'art et d'essais à l'enseigne " Devosge ", exploité au centre de Dijon, dès lors qu'un tel engagement n'est pas au nombre des critères légaux dont le respect soumis à l'appréciation de la commission nationale. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la SA Darcy Palace n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la commission nationale d'aménagement cinématographique. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la SA Darcy Palace demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de la SAS Savoy Cinéma, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Et, il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la requérante le versement d'une somme au titre des frais exposés par la SAS Savoy Cinéma et par la commission nationale d'aménagement cinématographique. DECIDE : Article 1er : La requête de la SA Darcy Palace est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commission nationale d'aménagement cinématographique et de la SAS Savoy Cinéma en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Darcy Palace, à la commission nationale d'aménagement cinématographique et à la SAS Savoy Cinéma. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Fischer-Hirtz, présidente de chambre, M. Souteyrand, président-assesseur, Mme F..., première conseillère. Lu en audience publique, le 17 janvier 2019. 1 2 N° 17LY02320