CAA de LYON, 4ème chambre, 21/12/2023, 22LY01132, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-21
Numéro : 22LY01132
Président : M. ARBARETAZ
Rapporteur : Mme Sophie  CORVELLEC
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : SELARL CAP - ME MOLLION

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Les consorts A... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble : 1°) d'annuler l'arrêté du 10 avril 2018 par lequel le préfet de la Haute-Savoie a déclaré d'utilité publique le projet d'acquisition de terrains en vue de la création d'une zone d'activités économiques (ZAE) intercommunale à Veigy-Foncenex ; 2°) d'annuler l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n°5 du plan local d'urbanisme de Veigy-Foncenex ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération (CA) Thonon Agglomération et de la commune de Veigy-Foncenex la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par jugement n° 1803755 du 9 février 2022, le tribunal a annulé l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 10 avril 2018 portant déclaration d'utilité publique, mis à la charge de la commune de Veigy-Foncenex et de la CA Thonon Agglomération une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 avril 2022 et le 17 mars 2023, la CA Thonon Agglomération, représentée par Me Mollion (SELARL Conseil affaires publiques), demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 février 2022 ; 2°) de rejeter la demande présentée par les consorts A... devant le tribunal administratif de Grenoble ; 3°) de mettre à la charge des consorts A... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - elle est recevable à interjeter appel, en sa qualité de partie de première instance ; - le jugement est irrégulier en ce qu'il a méconnu le principe du contradictoire énoncé à l'article L. 5 du code de justice administrative, l'établissement public foncier de la Haute-Savoie n'ayant pas été mis en cause ; - les premiers juges ont omis de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la demande collective ; - la demande de première instance était irrecevable, les conclusions qu'elle comporte ne présentant pas de liens suffisants entre elles ; - les premiers juges ont omis de statuer sur la recevabilité de la demande d'annulation des délibérations du 20 octobre 2016 et du 18 juillet 2017 et de l'orientation d'aménagement n° 5 du plan local d'urbanisme de la commune ; - cette demande était irrecevable au regard de l'article R. 421-1 du code de justice administrative et, en outre, tardive ; - la demande d'annulation de la délibération du 18 juillet 2017, laquelle est superfétatoire ou confirmative, est irrecevable ; - sur le fond du litige, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, le projet en cause revêt une utilité publique ; - les autres moyens soulevés en première instance qui soit sont inopérants, soit ne sont pas fondés, doivent être écartés. Par mémoires enregistrés le 12 septembre 2022, le 31 janvier 2023, le 22 mars 2023 (non communiqué), le 5 avril 2023 (non communiqué) et le 23 août 2023, Mme C... A..., M. B... A..., M. E... A... et Mme D... A..., représentés par Me Favre (SELARL Favre Dubouloz Coffy), demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) de rejeter la requête de la CA Thonon Agglomération ; 2°) de mettre à la charge de la CA Thonon Agglomération et de l'Etat les sommes, respectivement, de 5 000 et 2 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils exposent que : - l'appel de la CA Thonon Agglomération, tout comme son intervention en première instance, sont irrecevables, les conclusions contre ses délibérations, contestées uniquement par voie d'exception, ayant été rejetées ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés ; - ils reprennent leurs arguments soulevés en première instance à l'encontre des délibérations des 20 octobre et 18 janvier 2017, tirés de la théorie des opérations complexes et de l'inventaire des ZAE prévu par le SCOT du Chablais ; - l'orientation d'aménagement n°5 du plan local d'urbanisme est incohérente avec l'occupation de ce secteur voué à l'habitation, est inutile dès lors que d'autres secteurs sont déjà affectés aux mêmes fins et instaure irrégulièrement un microsite. Par mémoire enregistré le 31 octobre 2022, le ministre de l'intérieur et des Outre-mer demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 février 2022 ; 2°) de rejeter la demande présentée par les consorts A... devant le tribunal administratif de Grenoble. Il indique s'associer aux écritures produites par la CA Thonon Agglomération et soutient que l'opération en cause revêt un caractère d'utilité publique. La clôture de l'instruction a été fixée au 21 septembre 2023 par ordonnance du même jour. Par courrier du 10 novembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité des conclusions de MM. et Mmes A... tendant à l'annulation des délibérations du conseil communautaire des 20 octobre 2016 et 18 juillet 2017, dès lors que l'illégalité de ces délibérations ayant, en première instance, été invoquée uniquement par voie d'exception, les conclusions tendant à leur annulation sont nouvelles en appel. Des observations en réponse à cette mesure d'instruction ont été produites pour MM. et Mmes A..., le 14 novembre 2023. Ils indiquent ne solliciter l'annulation des délibérations du conseil communautaire et de l'orientation d'aménagement que par voie d'exception. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Sophie Corvellec ; - les conclusions de M. Bertrand Savouré, rapporteur public ; - et les observations de Me Djeffal, pour la CA Thonon Agglomération, et de Me Favre, pour MM. et Mmes A... ; Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 10 avril 2018, le préfet de la Haute-Savoie a, à la demande de la communauté de communes du Bas-Chablais depuis intégrée à la communauté d'agglomération (CA) Thonon agglomération, déclaré d'utilité publique les acquisitions de terrain nécessaires à la création d'une zone d'activités économiques intercommunale Les Grand'Vignes sur le territoire de la commune de Veigy-Foncenex, en chargeant l'établissement public foncier (EPF) de la Haute-Savoie de procéder à ces acquisitions. A la demande de MM. et Mmes A..., propriétaires indivis de parcelles comprises dans l'emprise du projet, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cet arrêté et rejeté le surplus de leurs demandes à fin d'annulation, par un jugement du 9 février 2022. Par sa requête d'appel, la CA Thonon agglomération relève appel de l'article 1er de ce jugement prononçant l'annulation de l'arrêté du 10 avril 2018, conclusions auxquelles le ministre de l'intérieur et des Outre-mer, mis en cause par la cour, doit être regardé comme s'étant associé. Sur la recevabilité de l'appel de la CA Thonon Agglomération : 2. La déclaration d'utilité publique litigieuse ayant été adoptée à la demande de l'établissement public auquel a succédé la CA Thonon Agglomération, cette dernière avait, en première instance, non la qualité d'intervenante, comme le prétendent à tort les intimés, mais celle de partie lui donnant ainsi qualité pour relever appel du jugement attaqué. La fin de non-recevoir opposée en ce sens par Mmes et MM. A... doit, par suite, être écartée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation (...) sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ". Aux termes de cet article L. 300-1 : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets (...) d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (...) / L'aménagement (...) désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, (...) à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent (...) ". 4. Il résulte des dispositions rappelées ci-dessus que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. 5. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 6. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice explicative du projet soumise à enquête publique, que la procédure d'expropriation porte sur trois parcelles d'une surface avoisinant 7 000 m², classées en zone 1AUx du plan local d'urbanisme de la commune destinée à être urbanisée en accueillant notamment des activités artisanales et industrielles non nuisantes. Il résulte de cette même notice que la CA Thonon Agglomération avait pour projet, conformément à la vocation de la zone, de réserver ces terrains pour mettre en place une zone d'activités économiques, afin de créer des emplois locaux, dans un contexte frontalier, et de favoriser une mixité des activités, dans une zone essentiellement résidentielle. Ce projet participe en outre à pallier à une insuffisance des zones dédiées aux activités économiques dans ce secteur, lesquelles ne permettent pas de répondre à l'ensemble des demandes d'installation, ainsi qu'il résulte tant de la liste de demandes produites par la CA Thonon Agglomération, que du schéma métropolitain d'accueil des entreprises dans sa version provisoire de juin 2018 et de l'analyse des résultats de l'application du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Chablais entre 2012 et 2016. Par suite, ce projet, qui constitue une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, répond à une finalité d'intérêt général. 7. Par ailleurs, il n'est pas contesté que les parcelles présentées comme disponibles sur le territoire de la commune de Veigy-Foncenex, dont la CA Thonon Agglomération n'est, au demeurant, nullement propriétaire, ont, pour certaines, été vendues, ou appartiennent à des propriétaires privés et sont, pour les autres, destinées à l'activité agricole et comportent des espaces boisés classés, sans qu'il soit dès lors établi qu'elles permettraient la réalisation de l'opération dans des conditions équivalentes. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la CA Thonon Agglomération était en mesure de réaliser cette opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son propre patrimoine. 8. Enfin, eu égard à la faible surface des parcelles concernées et à l'absence d'impact social ou environnemental du projet, les inconvénients qu'il comporte ne sont pas de nature à remettre en cause son utilité publique, alors même que le coût d'acquisition de ces parcelles, depuis fixé par le juge de l'expropriation à 400 000 euros environ, aurait été initialement sous-évalué. 9. Il suit de là que la CA Thonon Agglomération est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a, pour annuler l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 10 avril 2018, retenu le moyen tiré du défaut d'utilité publique du projet. 10. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les parties tant devant le tribunal administratif de Grenoble que devant la cour. 11. En premier lieu, l'acte déclaratif d'utilité publique ne présentant pas le caractère d'une décision administrative individuelle, il n'a pas à être motivé. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation, en droit, de l'arrêté litigieux est inopérant et ne peut qu'être écarté. 12. En deuxième lieu, les dispositions du 3. de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, désormais reprises au dernier alinéa de son article L. 122-1, exigeant que l'acte déclarant l'utilité publique soit, après son adoption, accompagné d'un document portant à la connaissance du public une information supplémentaire explicitant les motifs et les considérations qui l'ont fondé, ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de la déclaration d'utilité publique, qui serait une condition de légalité de cette dernière. Ainsi, ces dispositions ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre de l'arrêté litigieux. 13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : (...) 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat (...) ". Aux termes de l'article R. 142-1 du même code : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : (...) 4° La constitution, par des collectivités et établissements publics, de réserves foncières de plus de cinq hectares d'un seul tenant ". 14. Il en résulte que les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ne peuvent être utilement invoquées pour contester la constitution d'une réserve foncière d'une surface inférieure à cinq hectares, telle que celle en cause en l'espèce. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de ce projet avec le schéma de cohérence territoriale du Chablais doit être écarté. 15. En quatrième lieu, si MM. et Mmes A... se prévalent, par voie d'exception, de l'illégalité de l'OAP n° 5 du plan local d'urbanisme de Veigy-Foncenex, celle-ci ne constitue pas la base légale de l'arrêté préfectoral litigieux qui n'a pas davantage été adopté pour son application. Par suite, cette exception d'illégalité ne peut qu'être écartée. 16. En dernier lieu, si MM. et Mmes A... se prévalent, par voie d'exception, de l'illégalité, d'une part, de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais du 20 octobre 2016 approuvant le dossier d'enquête préalable et d'enquête parcellaire et demandant au préfet de déclarer le projet d'utilité publique et, d'autre part, de celle du conseil communautaire de la CA Thonon Agglomération du 18 juillet 2017 confirmant la poursuite du projet, le moyen tiré de la méconnaissance du schéma de cohérence territoriale du Chablais doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux mentionnés aux points 13 et 14. 17. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les moyens de la requête tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, l'article 1er dudit jugement doit être annulé et la demande d'annulation de MM. et de Mmes A... dirigée contre l'arrêté du 10 avril 2018 par lequel le préfet de la Haute-Savoie a déclaré d'utilité publique le projet d'acquisition de terrains en vue de la création d'une zone d'activités économiques intercommunale à Veigy-Foncenex doit être rejetée. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CA Thonon Agglomération et de l'Etat, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par MM. et Mmes A.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers une somme au titre des frais exposés par la CA Thonon Agglomération dans la présente instance, en application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement n° 1803755 du tribunal administratif de Grenoble du 9 février 2022 annulant l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 10 avril 2018 est annulé. Article 2 : La demande présentée par MM. et Mmes A... devant le tribunal administratif de Grenoble tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 10 avril 2018 et leurs conclusions présentées en appel sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, à M. B... A..., au ministre de l'intérieur et des Outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Veigy-Foncenex. Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, où siégeaient : M. Philippe Arbarétaz, président de chambre, Mme Aline Evrard, présidente-assesseure, Mme Sophie Corvellec, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023. La rapporteure, S. CorvellecLe président, Ph. Arbarétaz Le greffier en chef, C. Gomez La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 22LY01132