COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 29/06/2010, 08LY01261, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2010-06-29
Numéro : 08LY01261
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : SCP CHATEAU

Vu la requête, enregistrée le 2 juin 2008, présentée pour M. et Mme Pierre A-B, domiciliés ..., Mme Jacqueline C, domiciliée ..., Mme Geneviève D, domiciliée ..., et Mme Marie E, domiciliée ... ; M. et Mme A-B et autres demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0701451 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 25 mars 2008 qui a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices résultant de l'abstention du préfet de l'Allier à se substituer à l'Association syndicale autorisée des propriétaires du lotissement de Chantemerle pour réaliser les travaux de viabilisation de ce lotissement ; 2°) de condamner l'Etat à réparer ces préjudices ; Les requérants soutiennent que l'association syndicale autorisée a l'obligation de prendre les mesures utiles pour exécuter ou faire exécuter les travaux de viabilité du lotissement de Chantemerle prévus par le cahier des charges ; que, dès 1968, ils ont été confrontés à l'absence de réalisation de ces travaux, la troisième tranche du lotissement n'ayant jamais été effectuée ; que, par suite, ils ont saisi la juridiction administrative, afin de voir indemniser leurs préjudices de jouissance ; que, par un arrêt du 10 octobre 1995, la Cour de céans a jugé que la viabilisation aurait dû être réalisée depuis au moins 1980 et a condamné l'association syndicale autorisée à réparer les préjudices de jouissance ; que, toutefois, cette dernière n'a pas plus procédé au règlement des indemnités ; que, par un arrêt du 11 mai 1999, la Cour a jugé que, devant ce refus, le préfet de l'Allier était tenu d'assurer un mandatement d'office ; que, par un jugement du 19 décembre 2003, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a estimé que l'absence de diligences du préfet pour parvenir à l'exécution effective de la décision de justice devait engager la responsabilité de l'Etat ; qu'en dépit de ces procédures, la situation reste bloquée ; que la carence de l'association syndicale autorisée est donc constante depuis des décennies ; que, pourtant, les travaux à réaliser ne présentent aucune difficulté particulière ; que l'autorité préfectorale, autorité de tutelle, a, depuis des années, une parfaite connaissance de la situation ; que, dans ces conditions, ils étaient bien fondés à s'adresser au préfet, auquel il appartient de prendre toutes les mesures utiles pour faire cesser la situation et de pallier la carence de l'association syndicale ; que, cependant, par un courrier du 4 décembre 2006, qui doit être regardé comme un refus, le préfet a rejeté la sommation du 25 octobre 2006 ; que les éléments avancés par le préfet dans ce courrier ne sont pas justifiés ; qu'ainsi, l'autorité préfectorale ne prête aucune attention à leurs droits et à leurs préjudices et ne prend aucune disposition pour pallier la carence de l'association syndicale, au mépris des décisions de justice ; qu'en conséquence, par un courrier du 19 avril 2007, ils ont présenté au préfet une demande préalable, laquelle a été rejetée le 22 juin 2007 ; qu'ils demandent la réparation de leurs préjudices matériels et de leurs préjudices moraux ; que, s'ils ne contestent pas que des tentatives de règlement ont été entreprises avec l'aide de l'autorité administrative, tous les efforts sont néanmoins restés vains et aucun engagement n'a été respecté ; qu'aujourd'hui, l'autorité de tutelle doit prendre acte de ces échecs et agir ; que la commune de Bellerive-sur-Allier n'a jamais entendu racheter leurs terrains au prix du terrain constructible ; que, juridiquement, l'obligation de terminer la viabilisation du lotissement repose uniquement sur l'association syndicale autorisée, sous le contrôle et la tutelle de l'autorité publique ; que le pouvoir de substitution du préfet n'est nullement limité aux seuls cas dans lesquels un intérêt public serait menacé ; que les décisions de justice précitées du 10 octobre 1995 et du 19 décembre 2003 admettent clairement la responsabilité de l'Etat pour n'avoir pas demandé à l'association syndicale de réunir ses instances pour décider de finir le programme du lotissement ou ne s'être pas substitué à cette dernière ; que l'indemnisation précédemment obtenue compense seulement les préjudices de jouissance ; que, dans son jugement attaqué, le Tribunal s'est uniquement fondé sur le premier cas prévu par l'article 30 de l'ordonnance du 1er juillet 2004, qui n'autorise la substitution d'action que dans l'hypothèse où un intérêt public est en cause ; que, quoi qu'il en soit, ils sont en droit de considérer que l'injustice manifeste dont ils sont victimes depuis très longtemps et la rupture du principe d'égalité constituent une atteinte grave à un intérêt public ; que le second cas prévu par ledit article 30 aurait aisément permis d'admettre leur bon droit, du fait que l'importance des ouvrages et travaux à réaliser excède les capacités de l'association ; que, contrairement à ce que le Tribunal a également estimé, ni la commune de Bellerive-sur-Allier ni l'Etat n'ont recherché une solution satisfaisante ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 25 novembre 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner les requérants à verser à l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Le préfet soutient que les associations syndicales autorisées disposent d'une marge d'autonomie très large ; que la tutelle de l'Etat ne peut être exercée que dans les domaines expressément prévus par les textes ; que le décret du 3 mai 2006 prévoit une intervention du préfet dans des conditions précises ; que l'article 49 de ce décret permet au préfet d'agir dans le cas où la carence de l'association syndicale risque de nuire gravement à l'intérêt public ; que, si les requérants défendent à bon droit leurs intérêts personnels, ils ne justifient pas que le défaut de viabilisation nuirait gravement à l'intérêt public ; que l'inaction de l'association syndicale ne remet pas en cause le fonctionnement d'un service public et ne met pas en danger l'hygiène, la salubrité ou la tranquillité publiques ; que l'article 50 dudit décret prévoit une substitution d'action dans l'hypothèse où le préfet constate que l'importance des ouvrages ou des travaux à réaliser dans l'intérêt général excède les capacités de l'association ; qu'aucune situation d'intérêt général n'existe en l'espèce ; qu'en outre, cet article vise l'hypothèse de travaux nécessitant des investissements majeurs, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, seule l'absence de volonté de l'association paraissant en cause ; que l'intervention de la personne publique ne constitue qu'une faculté ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les textes ne permettent au préfet de lever des fonds que dans deux cas ; que, d'une part, aucune substitution n'est possible ; que, d'autre part, les travaux en cause ne constituent pas des dépenses obligatoires ; que la justice administrative a seulement considéré que l'inaction de l'association syndicale autorisée constitue une faute dont cette dernière porte la responsabilité, mais n'a jamais exigé du préfet qu'il engage des travaux à la place de cette association ; que les requérants ne démontrent pas que leurs terrains sont définitivement privés de tout droit à construire ; que les sommes avancées sont exorbitantes ; Vu le mémoire, enregistré le 8 janvier 2009, présenté pour les requérants, tendant aux mêmes fins que précédemment et par lequel ils informent la Cour du décès de Mme A-B et du fait que son époux poursuit l'instance ; Les requérants soutiennent en outre que l'inaction de l'autorité préfectorale est en réalité motivée par des considérations d'ordre sociologique et politique ; que le fait générateur invoqué est antérieur à l'ordonnance du 1er juillet 2004 et à son décret d'application ; que c'est bien l'inaction de l'Etat qui a été censurée par l'arrêt du 11 mai 1999 et le jugement du 19 décembre 2003 ; que la juridiction administrative n'aurait pu adresser des injonctions de faire à l'administration ; que les préjudices invoqués sont dûment justifiés ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 18 septembre 2009, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 octobre 2009 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales ; Vu le décret du 18 décembre 1927 portant règlement d'administration publique pour l'exécution de la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales ; Vu l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ; Vu le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 juin 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; Considérant que les requérants sont propriétaires de parcelles incluses dans le lotissement de Chantemerle, qui est situé sur le territoire de la commune de Bellerive-sur-Allier ; que ce lotissement a été autorisé par un arrêté préfectoral du 3 avril 1928 ; que, par un arrêté du 19 octobre 1965, les propriétaires ont été réunis dans une association syndicale autorisée, chargée d'achever les opérations de viabilisation du lotissement ; que, par la présente requête, les requérants demandent à la Cour de condamner l'Etat à réparer les préjudices qui résulteraient de l'abstention du préfet de l'Allier à mettre en oeuvre ses pouvoirs de tutelle pour se substituer à cette association syndicale, afin d'assurer l'exécution des derniers travaux de viabilisation dudit lotissement ; Considérant qu'aux termes de l'article 30 de l'ordonnance susvisée du 1er juillet 2004 : L'autorité administrative peut, après mise en demeure de l'association syndicale autorisée restée sans effet dans un délai qu'elle détermine : / 1° Faire procéder d'office, aux frais de l'association, à l'accomplissement des opérations correspondant à son objet, dans le cas où la carence de l'association nuirait gravement à l'intérêt public ; / 2° Constater que l'importance des ouvrages ou des travaux à réaliser excède les capacités de l'association. / Dans le cas prévu à l'alinéa précédent, l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent décider, dans des conditions définies par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 62, de se substituer, en tout ou partie, à l'association dans ses droits et obligations ; qu'aux termes de l'article 49 du décret susvisé du 3 mai 2006 : Dans le cas où une association syndicale autorisée interrompt ou laisse sans entretien les travaux entrepris par elle, le préfet fait procéder, par le service compétent, à une vérification de l'état des lieux. / S'il ressort de cette vérification que l'interruption ou le défaut d'entretien peut nuire gravement à l'intérêt public, le préfet indique au syndicat les travaux jugés nécessaires pour pallier ces conséquences et le met en demeure de les exécuter. / Le préfet assigne au syndicat, dans cette mise en demeure, un délai suffisant pour procéder à l'exécution des travaux. Faute par le syndicat de se conformer à cette injonction, le préfet ordonne l'exécution d'office aux frais de l'association et désigne, pour la diriger et la surveiller, un agent chargé de suppléer le président du syndicat. (...) ; qu'enfin, aux termes de l'article 50 du même décret : Dans le cas où le préfet constate, après mise en demeure de l'association, que l'importance des ouvrages ou des travaux à réaliser dans l'intérêt public excède les capacités de l'association sans que cela remette en cause de manière définitive sa capacité à réaliser son objet, il peut décider, par arrêté, de substituer en tout ou partie à l'association l'Etat ou, sur leur demande, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales. Cette substitution ne peut intervenir que pour une durée déterminée (...) ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le préfet ne peut mettre en demeure une association syndicale autorisée d'exécuter des travaux puis, le cas échéant, faire procéder d'office à l'exécution de ces travaux que dans l'hypothèse dans laquelle leur non-réalisation serait susceptible de nuire gravement à l'intérêt public ; que le préfet peut également décider de se substituer à l'association syndicale autorisée dans l'hypothèse où cette dernière n'est pas en mesure de réaliser des travaux présentant un intérêt public ; qu'en l'espèce, si, par une sommation du 25 octobre 2006, les requérants ont demandé au préfet de l'Allier de se substituer à l'Association syndicale autorisée des propriétaires du lotissement de Chantemerle, afin d'assurer l'exécution des derniers travaux de viabilisation de ce lotissement, lesquels permettront d'assurer la constructibilité de leurs parcelles, il ne résulte pas de l'instruction que la non-réalisation de ces travaux serait susceptible de nuire gravement à un intérêt public ou que ces derniers présenteraient, par eux-mêmes, un tel intérêt ; qu'en effet, à cet égard, M. A-B et autres se bornent à soutenir qu'ils sont victimes depuis très longtemps d'une injustice manifeste et que le principe d'égalité a été rompu à leur détriment, ce qui, selon eux, suffirait à permettre de caractériser une atteinte grave à un intérêt public ; que, toutefois, en tout état de cause, ces circonstances ne sauraient permettre d'établir qu'au sens des dispositions précitées, un intérêt public est bien en cause en l'espèce ; Considérant, il est vrai, que les requérants soutiennent également que les conditions posées par les dispositions de l'ordonnance du 1er juillet 2004 à l'exercice par le préfet de ses pouvoirs de substitution à une association syndicale autorisée ne sont pas applicables aux demandes réitérées qu'ils ont présentées au préfet de l'Allier durant de nombreuses années, avant même l'intervention de cette ordonnance ; que, toutefois, il ne résulte pas de l'instruction qu'ils auraient effectivement demandé à ce préfet, avant la sommation précitée du 25 octobre 2006, de se substituer à l'Association syndicale autorisée des propriétaires du lotissement de Chantemerle ; qu'en outre, si, en application des dispositions précitées, l'existence d'un intérêt public conditionne l'intervention du préfet, cette même exigence était également imposée par les dispositions antérieurement applicables de la loi susvisée du 21 juin 1865 et de son décret d'application du 18 décembre 1927 ; Considérant, en dernier lieu, que, contrairement à ce que soutiennent M. A-B et autres, le préfet de l'Allier n'a pas méconnu l'autorité de chose jugée en refusant de se substituer à l'Association syndicale autorisée des propriétaires du lotissement de Chantemerle, dès lors que les arrêts de la Cour de céans du 10 octobre 1995, du 27 mai 1997 et du 11 mai 1999, ainsi que le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 19 décembre 2003, concernent des questions qui sont distinctes du problème litigieux de la substitution d'action du préfet à l'action de cette association syndicale, afin de terminer les travaux de viabilité du lotissement ; que ces décisions juridictionnelles sont en effet relatives à la condamnation de ladite association syndicale à réparer les préjudices de jouissance résultant de la faute qu'elle a commise en s'abstenant d'exécuter les travaux de viabilité dans un délai raisonnable, à l'exécution de cette condamnation et, enfin, à la faute de l'Etat résultant de son retard à assurer, sur demande des intéressés, l'exécution effective de ladite condamnation ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet de l'Allier a commis une faute lourde en s'abstenant de mettre en oeuvre ses pouvoirs pour se substituer à l'Association syndicale autorisée des propriétaires du lotissement de Chantemerle, pour assurer l'exécution des derniers travaux de viabilisation de ce lotissement, et que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande ; Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants le versement d'une somme quelconque au bénéfice de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A-B, de Mme C, de Mme D et de Mme E est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'Etat tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Pierre A, à Mme Jacqueline C, à Mme Geneviève D, à Mme Marie E et au Ministre de l'intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 8 juin 2010 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président, M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 29 juin 2010. '' '' '' '' 1 5 N° 08LY01261 mg