CAA de PARIS, 8ème chambre, 14/02/2019, 17PA02880, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-14
Numéro : 17PA02880
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Laëtitia  GUILLOTEAU
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : ELMOSNINO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société MAD Assistance a demandé au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler la décision du 22 décembre 2016 par laquelle le directeur de la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie (CAFAT) a résilié, avec effet au 1er avril 2017, les conventions " accompagnement de vie " et " transport " conclues dans le cadre du régime d'aides en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie. Par un jugement n° 1700015 du 18 mai 2017, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé cette décision. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 18 août 2017, la CAFAT, représentée par la Selarl Jean-Jacques Deswarte, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1700015 du 18 mai 2017 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; 2°) à titre principal, de rejeter la demande présentée par la société MAD Assistance devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ; 3°) à titre subsidiaire, de rejeter la demande présentée par la société MAD Assistance devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie comme irrecevable, ou, à titre infiniment subsidiaire, comme non fondée ; 4°) de mettre à la charge de la société MAD Assistance la somme de 500 000 F CFP (3 184, 40 euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement entrepris est insuffisamment motivé en ce tant qu'il qualifie la décision de résiliation de sanction et retient qu'elle devait intervenir au terme d'une procédure contradictoire sans en préciser le fondement légal, en tant qu'il ne se prononce pas sur l'existence des procédures distinctes en matière de recouvrement d'indus et en matière de non-respect des obligations contractuelles, en tant qu'il ne précise pas pourquoi les clauses résolutoires des conventions en cause ne trouveraient pas à s'appliquer et en tant qu'il ne se prononce pas sur le bien-fondé de la décision de résiliation ; - la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître de la demande tendant à l'annulation de la décision de résiliation en cause, qui n'est pas la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique ; la décision de résiliation des conventions en cause trouve son fondement exclusif dans le non-respect par la société MAD Assistance de ses obligations contractuelles ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le contrôle des prestations qu'elle a versées à la société MAD Assistance trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article Lp. 22-3 de la loi du pays n° 2001-016 du 11 janvier 2002 relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie et non dans les dispositions de la loi du pays n° 2009-2 du 7 janvier 2009 portant création d'un régime d'aides en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie ; par conséquent, la demande présentée devant les premiers juges était irrecevable, faute pour la société MAD Assistance d'avoir exercé le recours administratif préalable obligatoire devant la commission de conciliation et de recours gracieux, conformément à l'article Lp. 22-8 de la loi du 11 janvier 2002 ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les conventions en cause ne constituent nullement des autorisations d'exercice de l'activité de la société, qui a précisément obtenu, en vertu de la délibération n° 35/CP du 7 octobre 2010 relative à l'organisation de l'action sociale et médico-sociale, une autorisation par arrêté de la province Sud pour ce qui concerne l'activité d'aide et d'accompagnement à domicile, l'activité de transport n'étant quant à elle pas soumise à autorisation ; les conventions en cause permettent uniquement à la société signataire d'être directement réglée par l'organisme de sécurité sociale pour les prestations effectuées au bénéfice de personnes bénéficiant d'une aide prévue par la loi du 7 janvier 2009, selon les tarifs fixés par délibération du congrès ; - ainsi, la décision de résiliation des conventions en cause trouve son fondement exclusif dans le non-respect par la société MAD Assistance de ses obligations contractuelles ; - le directeur général de la CAFAT, compétent pour conclure les conventions, l'est également pour décider de leur résiliation ; en tout état de cause, l'avis du conseil du handicap et de la dépendance a en l'espèce été recueilli ; - la décision de résiliation étant la conséquence du non-respect par le prestataire de services de ses obligations contractuelles, la société MAD Assistance ne peut utilement invoquer le respect des droits de la défense ; en tout état de cause, la société a été invitée à présenter ses observations lors de la notification du rapport de contrôle le 27 septembre 2016, qui portait tant sur la constatation d'indus que sur le non-respect des termes des conventions ; - dans l'hypothèse où le moyen tiré d'une méconnaissance des droits de la défense serait accueilli, la CAFAT sollicite que le motif tiré du non-respect de la réglementation en vigueur soit substitué à celui de la décision contestée ; conformément à l'article 7 des conventions, la CAFAT se trouvait dès lors en situation de compétence liée pour prononcer la résiliation ; - le moyen tiré du détournement de procédure n'est pas fondé dès lors que le rapport de contrôle portait bien notamment sur le respect des obligations nées des conventions et la décision de résiliation a été prise conformément à l'article 7 desdites conventions ; - le moyen tiré d'une erreur de droit n'est pas fondé dès lors que l'agrément de l'activité de la société est sans lien avec la conclusion d'une convention au titre du régime handicap et perte d'autonomie ; l'article 6 de la délibération n° 35/CP du 7 octobre 2010 relative à l'organisation de l'action sociale et médico-sociale ne prévoit la conclusion obligatoire de convention que pour les seules prestations médicales et/ou paramédicales, dont ne relève pas l'activité de la société MAD Assistance ; la résiliation des conventions n'est donc nullement subordonnée à une décision de retrait de l'agrément et peut, en vertu du droit commun des contrats, être prononcée pour un motif tiré du non-respect de leurs termes ; la clause de résiliation prévue à l'article 7 des conventions n'est contraire à aucune disposition ; - la résiliation des conventions ne fait nullement obstacle à ce que la société poursuive son activité à destination de personnes âgées, handicapées ou dépendantes qui ne bénéficient pas du régime handicap et perte d'autonomie ; - la décision de résiliation n'est entachée d'aucune erreur de fait ni d'appréciation puisque les surfacturations constatées ont été établies à partir du cahier de liaison dressé par les auxiliaires de vie et que l'ampleur et le caractère systématique de ces surfacturations sont démontrés par les constations effectuées par les agents de contrôle assermentés, dont les rapports font foi jusqu'à preuve du contraire en vertu des articles Lp. 22-1 de la loi du pays du 11 janvier 2002 et 33 de la loi du pays du 7 janvier 2009 ; la société, qui était tenue de disposer d'un historique des interventions et de faire valider les factures par les bénéficiaires, s'en est abstenue, voire a conservé ou détruit certains cahiers de liaison et a même usurpé les signatures de certains bénéficiaires. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 octobre 2018, la société MAD assistance, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 350 000 F CFP soit mise à la charge de la CAFAT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la juridiction administrative est compétente pour connaître du litige dès lors que la CAFAT est un organisme de droit privé chargé d'une mission de service public, qu'elle exerce une prérogative de puissance publique en concluant une convention obligatoire pour la gestion du régime handicap et perte d'autonomie, en vertu des dispositions combinées des articles Lp. 32, 35 et 36 de la loi du pays du 7 janvier 2009 ; à tout le moins, la convention conclue est un contrat de droit administratif, dès lors qu'elle comporte une clause exorbitante du droit commun en ce que le non-renouvellement de la convention fait obstacle à l'exercice d'une activité économique réglementée ; aucune attribution législative de compétence au juge judiciaire en la matière n'est en vigueur en Nouvelle-Calédonie ; - à supposer la résiliation possible, seul le conseil d'administration de la CAFAT aurait pu la prononcer ; - la décision attaquée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière dès lors qu'elle n'a pas été informée de l'intention de la CAFAT de procéder à la résiliation des conventions conclues et n'a pas pu présenter ses observations ; - la décision attaquée est entachée d'un détournement de procédure ; - la décision attaquée est entachée d'erreur de droit ; la CAFAT, simple délégataire de la gestion financière du régime, est tenue de conclure une convention avec un prestataire si ce dernier est désigné dans la décision relative au plan d'accompagnement personnalisé du bénéficiaire et si le prestataire est agréé ; elle ne dispose à cet égard, selon l'article Lp. 33 de la loi du pays du 7 janvier 2009, que de la possibilité de vérifier les déclarations des bénéficiaires, ou de recouvrer les prestations indûment perçues, en vertu de l'article Lp. 22-3 de la même loi, mais seule la Nouvelle-Calédonie peut procéder au retrait de l'agrément du prestataire ; - la décision attaquée est entachée d'erreur de fait et d'appréciation, la CAFAT n'apportant aucun élément démontrant des fraudes et surfacturations autres que des erreurs administratives ponctuelles. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie, - la loi du pays n° 2009-2 du 7 janvier 2009 portant création d'un régime d'aides en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie, - la délibération n° 453 du 8 janvier 2009 fixant les conditions de délivrance des aides du régime en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Guilloteau, - et les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par la présente requête, la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie (CAFAT) demande l'annulation du jugement en date du 18 mai 2017 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a, sur la demande de la société MAD assistance, annulé la décision du 22 décembre 2016 par laquelle le directeur de la CAFAT a résilié, avec effet au 1er avril 2017, les conventions " accompagnement de vie " et " transport " qui les liaient. Sur la régularité du jugement : 2. La loi du pays du 7 janvier 2009 susvisée institue un régime d'aides en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie, comportant notamment une aide à l'accompagnement de vie, prévue à l'article 19 de cette loi, et une aide au transport, prévue à l'article 27 de cette loi. Les prestations de ce régime sont accordées par le conseil du handicap et de la dépendance tandis que leur versement, ainsi que la gestion financière et comptable du régime et le contrôle des bénéficiaires, sont confiés à la CAFAT, organisme de droit privé chargé d'assurer les missions de sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie. 3. En vertu de l'article 36 de cette même loi, l'aide à l'accompagnement de vie et l'aide au transport sont versées directement au prestataire. L'article 35 dispose en outre que : " ( ..) le prestataire d'aide à l'accompagnement de vie mentionné à l'article 19 ainsi que les services de transport privés adaptés mentionnés à l'article 27 s'engagent à respecter une grille de tarifs. / Cet engagement est précisé dans des conventions conclues avec la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie selon des modalités fixées par délibération du congrès ". 4. L'article 33 de la délibération susvisée du 8 janvier 2009 fixant les conditions de délivrance des aides du régime en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie dispose que : " Les conventions prévues à l'article 35 de la loi du pays n° 2009-2 susvisée et conclues entre la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie et l'établissement, la famille d'accueil, la structure spécialisée, le dispositif spécifique, le service ou le prestataire concerné précisent : - les tarifs applicables, - les prestations délivrées, - les engagements réciproques, - les modalités de paiement. / Ces conventions sont transmises pour avis au conseil du handicap et de la dépendance qui dispose d'un délai d'un mois pour répondre. / Une copie des conventions signées est adressée pour information aux services compétents de la Nouvelle-Calédonie et au service provincial compétent ". 5. En application des dispositions précitées de l'article 35 de la loi du pays du 7 janvier 2009 et de l'article 33 de la délibération du 8 janvier 2009, la société MAD assistance, spécialisée dans l'aide à domicile, et la CAFAT ont conclu le 16 avril 2010 deux conventions " accompagnement de vie " et " transport ", d'une durée d'un an reconductible tacitement, sauf dénonciation ou résiliation par l'une des parties. A la suite d'un contrôle de l'activité de la société qui aurait fait apparaître des versements indus et le non-respect des termes de ces conventions, le directeur de la CAFAT a notifié à la société MAD assistance la décision du 22 décembre 2016, portant résiliation des deux conventions à raison de l'inexécution des obligations conventionnelles. 6. Les conventions en cause ont pour objet d'organiser les modalités pratiques et financières selon lesquelles la société MAD assistance assure des prestations dans le cadre des aides accordées sur décisions du conseil du handicap et de la dépendance ainsi que les modalités selon lesquelles elle obtient le paiement par la CAFAT du montant des aides qui lui revient. En concluant avec une entreprise de telles conventions, qui au demeurant ne comportent pas de clause exorbitante du droit commun, la CAFAT ne met pas en oeuvre de prérogative de puissance publique et n'agit que pour son propre compte. Ces conventions, conclues entre deux personnes morales de droit privé, ne font ainsi naître entre les parties que des rapports de droit privé. La décision de résiliation de ces conventions, qui ne se rattache elle-même pas à l'exercice de prérogatives de puissance publique, est intervenue en application des seules stipulations conventionnelles. Dans ces conditions, il n'appartient qu'à la juridiction judiciaire de connaître du litige portant sur la décision de résiliation de conventions de droit privé. Il y a lieu dès lors de faire droit à la requête de la CAFAT en annulant le jugement en date du 18 mai 2017 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie s'est reconnu compétent pour connaître de la demande de la société MAD assistance, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, et, statuant par voie d'évocation, de rejeter cette demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la CAFAT, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la société MAD assistance demande au titre des frais de l'instance. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la société MAD assistance une somme de 150 000 F CFP à verser à la CAFAT sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1700015 du 18 mai 2017 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société MAD assistance devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ainsi que ses conclusions présentées en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La société MAD assistance versera à la CAFAT une somme de 150 000 F CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la CAFAT et à la société MAD assistance. Copie en sera adressée à la ministre des Outre-mer et au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie. Délibéré après l'audience du 31 janvier 2019, à laquelle siégeaient : - M. Luben, président, - Mme Larsonnier, premier conseiller, - Mme Guilloteau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 14 février 2019. Le rapporteur, L. GUILLOTEAULe président, I. LUBENLe greffier, Y. HERBER La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17PA02880