Cour administrative d'appel de Nantes, 1e chambre, du 3 février 1993, 89NT01218, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 1E CHAMBRE
Date de la décision : 1993-02-03
Numéro : 89NT01218
Rapporteur : Melle BRIN
Commissaire du gouvernement : M. LEMAI

VU le recours formé par le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DE LA MER et enregistré le 9 juin 1989 au greffe de la Cour sous le n° 89NT01218 ; Le ministre demande à la Cour : - d'annuler le jugement n° 88323, 851173 du 21 mars 1989 par lequel le Tribunal administratif de Caen, d'une part, a condamné l'Etat à réparer le préjudice éprouvé par la Société Civile Néo-Polders en raison de la décision de la résiliation du contrat d'endigage conclu le 12 novembre 1952 et intervenue le 1er avril 1980 et, d'autre part, a ordonné une expertise, avant dire droit sur le préjudice ; VU les autres pièces du dossier ; VU le code de l'urbanisme et notamment son article L 160-5 ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience, Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 janvier 1993 : - le rapport de Melle BRIN, conseiller, - les observations de M. X..., chef du Service Contentieux de la DDE de la Manche et de Maître WILLEMYNS-CAPRON, avocat de la société civile des Néo-Polders, - et les conclusions de M. LEMAI, commissaire du gouvernement, Considérant que, par un contrat d'endigage passé le 12 novembre 1952 avec l'Etat, par application de l'article 41 de la loi du 16 septembre 1807 et de l'article 2 du décret du 19 juillet 1934, la société civile des Néo-Polders s'est engagée à effectuer des travaux d'endigage portant sur 427 hectares de terrains maritimes situés dans le havre de Lessay sur le littoral des communes de Lessay, Créances et Saint-Germain-Sur-Ay (Manche) ; que ces terrains, en vertu de ce contrat, sont concédés "pour la propriété n'en être acquise à la société concessionnaire que du jour et dans la mesure où tous les terrains se trouveront soustraits à l'action des eaux par l'effet des travaux d'endigage prévus à l'article XII" ; que l'article XII relatif aux conditions techniques des ouvrages de défense contre la mer et contre les eaux douces que la société est tenue d'établir prévoit que le dossier des projets d'exécution, accompagné d'études expliquant les raisons et les caractéristiques choisies doit recevoir l'autorisation de passer à l'exécution ; que l'article XIII sur l'exécution des travaux stipule : "Pendant toute la durée des travaux la société sera soumise au contrôle et à la surveillance de l'administration des Ponts et Chaussées. Tout projet sera soumis à l'agrément (de ce) service avant de recevoir un commencement d'exécution : la société devra tenir compte des modifications qui lui seront demandées dans un but d'utilité générale. Elle sera obligée de fournir tous les plans et documents qui lui seront imposés tant pour l'étude du projet qu'elle se propose de réaliser qu'après la réalisation même de ces projets" ; que, selon l'article X, la déchéance est prévue à défaut, notamment, d'exécution complète des travaux ; que l'article XIV du contrat stipule : "Un délai de trente ans est accordé à la société pour soustraire à l'action de la mer les terrains faisant l'objet de la concession" ; Considérant qu'après avoir réalisé en 1967 une première tranche de travaux ayant permis d'exonder 96 hectares, la société civile des Néo-Polders a, conformément aux stipulations du contrat, demandé en 1973 au directeur départemental de l'équipement de la Manche l'autorisation d'effectuer les travaux sur les 331 hectares qui restaient à mettre hors d'eau ; qu'elle l'a saisi à nouveau de ce projet d'endigage le 17 décembre 1979 à la suite des remarques des services compétents sur son dossier technique présenté le 29 mars 1979 ; que par décision, en date du 1er avril 1980, le directeur départemental de l'équipement a refusé cette autorisation au motif que les terrains visés par la demande étaient classés dans le plan d'occupation des sols de la commune de Créances rendu public le 11 décembre 1979 et ceux, en cours d'élaboration, des communes de Lessay et de Saint-Germain-Sur-Ay, en zone II ND, c'est-à-dire en zone de maintien strict en l'état naturel des lieux et que ce classement étant incompatible avec la réalisation d'un endigage, toutes mesures doivent être prises en vue d'assurer la protection du havre de Lessay ; Considérant que le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DE LA MER demande l'annulation du jugement, en date du 21 mars 1989, par lequel le Tribunal administratif de Caen, avant dire droit sur l'évaluation du préjudice, a, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, déclaré l'Etat responsable du préjudice éprouvé par la société civile des Néo-Polders en tenant compte, notamment, pour l'évaluation de celui-ci, du bénéfice dont ladite société a été privée ; Considérant que la société civile des Néo-Polders ne conteste pas que les travaux d'endigage envisagés sur les 331 hectares étaient devenus incompatibles avec le classement des terrains en zone II ND par le plan d'occupation des sols publié de Créances ainsi qu'avec le projet des plans en cours d'élaboration des deux autres communes dont l'administration devait tenir compte en vertu de l'article L 123-5 du code de l'urbanisme ; que ces règles d'urbanisme étaient opposables aux tiers pour toutes les demandes d'autorisation sur lesquelles il était statué postérieurement à leur adoption, sans que ceux-ci puissent se prévaloir des droits qu'ils tenaient d'un contrat ou d'une autorisation antérieurs ; que, par suite, la décision de refus du 1er avril 1980 opposée à la société civile des Néo-Polders n'est pas entachée d'illégalité ; que, dès lors, la responsabilité contractuelle de l'Etat ne saurait être engagée sur le fondement de la faute qu'il aurait commise ; Considérant que la justification de la décision du 1er avril 1980 trouve son origine dans les règles d'urbanisme applicables au secteur concerné ; que, si en raison de ce motif d'intérêt général qui s'imposait à l'autorité concédante, il appartenait à celle-ci, en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs, de modifier les dispositions mêmes du contrat et de paralyser l'exécution de certaines d'entre elles, elle ne pouvait, toutefois, rompre unilatéralement l'équilibre contractuel sans être tenue de réparer le préjudice causé à la société cocontractante du fait de cette décision ; que, contrairement à ce que soutient le ministre, ladite société n'a commis aucune négligence dans la conduite de l'opération dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que, dès 1973, soit dix ans avant le terme du contrat d'endigage, elle a entendu poursuivre son projet malgré l'opposition de certains services administratifs et qu'il lui était possible de mener à bien les travaux envisagés avant le terme du contrat ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le tribunal administratif a estimé que la responsabilité contractuelle de l'Etat était engagée, même sans faute, nonobstant le fait que le tribunal a assimilé, à tort, à une résiliation du contrat la décision prise le 1er avril 1980 par le directeur départemental de l'équipement ; Considérant que le préjudice dont la société civile des Néo-Polders est fondée à demander la réparation comprend la totalité des dépenses qu'elle a engagées, devenues inutiles et se rattachant directement à l'exécution du contrat, déduction faite des recettes qu'elle a pu encaisser au titre de l'opération ; qu'en revanche elle ne peut prétendre à l'indemnisation de la valeur des terres dont elle n'est jamais devenue propriétaire ni, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, des bénéfices d'exploitation, que le contrat n'avait pas pour objet de lui procurer, dont elle aurait été privée ; Considérant que, de tout ce qui précède, il résulte que le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DE LA MER est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Caen a inclus les bénéfices dont la société civile des Néo-Polders a été privée dans la détermination du préjudice indemnisable ;Article 1er - L'Etat est déclaré responsable du préjudice subi par la société civile des Néo-Polders et déterminé dans les conditions ci-dessus définies ;Article 2 - Le jugement, en date du 21 mars 1989, du Tribunal administratif de Caen est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er.Article 3 - Le surplus des conclusions du recours du MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DE LA MER et des conclusions de la société civile des Néo-Polders sont rejetés.Article 4 - Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT ET DES TRANSPORTS et à la société civile des Néo-Polders.