CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 01/06/2023, 21VE01912, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-01
Numéro : 21VE01912
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Sarah  HOULLIER
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : SELARL BLOB AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 27 août 2018 par lequel le maire de la commune de Montgeron s'est opposé à sa déclaration préalable déposée le 2 août 2018, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux, d'enjoindre au maire de Montgeron de lui délivrer un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à défaut, de reprendre l'instruction de sa déclaration préalable et de statuer sur celle-ci, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la commune de Montgeron une somme de 3 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1901495 du 3 mai 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande et les conclusions présentées par la commune de Montgeron sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 1er juillet 2021, le 17 juin 2022 et le 29 mars 2023, Mme B..., représentée par Me Lefevre, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cet arrêté et la décision rejetant son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au maire de Montgeron de lui transmettre, en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Montgeron une somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Mme B... soutient que : - sa requête est recevable ; - les demandes de substitution de motifs réalisées au titre de la jurisprudence " Hallal " issue de l'arrêt du Conseil d'Etat Section du 6 février 2004, n° 240560, sont subsidiaires par rapport aux motifs expressément énoncés dans l'arrêté d'opposition et doivent être examinées dans un second temps du jugement ; - les motif tirés de l'inversion de la porte et de la fenêtre et du changement de destination d'entrepôt en logement ne figurent ni dans les procès-verbaux de constat, ni dans les motifs de l'arrêté attaqué et ne pouvaient ainsi être examinés en premier par le tribunal ; - la jurisprudence selon laquelle l'exécution de travaux sur un bâtiment édifié sans autorisation doit porter sur l'ensemble du bâtiment ne peut lui être opposée dès lors qu'il n'y a eu aucune modification du bâtiment existant ; aucune modification de l'emplacement de la porte d'entrée n'est intervenue ; la suppression de la mezzanine, au demeurant non retenue comme élément d'infraction par l'agent verbalisateur, ne peut être assimilée à des travaux affectant les structures porteuses de l'immeuble ; les neuf ouvertures de toit sont précisément l'objet de la déclaration ; - il n'y a eu aucun changement de destination de la dépendance ; cette dépendance n'était pas affectée à un entrepôt et a toujours été affectée à l'habitation ; cette dépendance est un local accessoire au bâtiment principal d'habitation au sens de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme ; la transformation d'une dépendance en logement ne constitue pas un changement de destination mais un changement d'affectation ; dès lors que les travaux litigieux ne créent pas de surface de plancher, le changement d'affectation échappe à la police de l'urbanisme ; la division de la parcelle en deux lots n'a pas d'impact sur la destination des constructions existantes ; - les travaux en cause sont sans lien avec les articles UF 6 et UF 7 du règlement du plan local d'urbanisme et n'aggravent pas leur méconnaissance ; - le maire de Montgeron a commis une erreur de droit en interdisant des travaux qui n'ont pas pour effet de changer la destination d'une construction existante, n'induisent aucune création de surface de plancher supplémentaire et ne mettent en évidence aucune violation du code de la construction et de l'habitation ; - les dispositions de l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme ne concernent que les toitures plates et non, comme c'est le cas dans la construction litigieuse, les toitures en pente ; toute autre interprétation rendrait le plan local d'urbanisme illégal ; - le tribunal correctionnel d'Evry a prononcé la relaxe des fins de poursuite pour exécution de travaux non autorisés par permis de construire. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2022, la commune de Montgeron, représentée par Me Saint-Supéry, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable en ce qu'elle ne contient pas de moyens d'appel dès lors qu'elle ne critique pas le jugement attaqué ; - le moyen tiré de ce que le débat devrait être recentré dès lors que le jugement attaqué a retenu l'existence d'une modification de façade et que la suppression de la mezzanine a eu pour effet de porter atteinte aux structures porteuses est inopérant ; - l'arrêté attaqué aurait pu être fondé sur la nécessité de solliciter un permis de construire au titre de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. Un mémoire, enregistré le 20 avril 2023 pour la commune de Montgeron, ne présentant pas d'éléments nouveaux n'a pas été communiqué. Par une ordonnance du 3 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 avril 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Houllier, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Lucas, substituant Me Saint-Supéry, pour la commune de Montgeron. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B... ont fait l'acquisition, le 30 septembre 2016, d'un terrain situé 36 rue de Yerres à Montgeron, supportant deux bâtiments distincts dont un pavillon en façade sur rue et un bâtiment en fond de parcelle. Ce terrain a été divisé en trois lots comprenant deux lots bâtis et une servitude de passage le 21 décembre 2017. Mme B... a conservé la seule propriété de la nouvelle parcelle cadastrée AH 463 sur laquelle est édifiée le bâtiment situé en fond de parcelle. Mme B... a déposé, pour ce bâtiment, une déclaration préalable en vue de la " réfection de la toiture actuellement en tôles ondulées acier en zinc " et du " remplacement des châssis de toit de type Skydomes par des châssis de type Velux " le 2 août 2017. Par un arrêté du 27 août 2018, le maire de la commune de Montgeron s'est opposé à cette déclaration préalable. Mme B... demande à la cour d'annuler le jugement n° 1901495 du 3 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Pour s'opposer à la déclaration préalable de Mme B..., le maire de Montgeron s'est, en premier lieu, fondé sur la circonstance que la demande aurait dû porter sur l'ensemble des travaux réalisés sans autorisation, y compris le changement de destination du bâtiment en logement intervenu préalablement au dépôt de la demande. Si, dans le jugement attaqué, les premiers juges font référence au changement d'emplacement d'une porte et d'une fenêtre ainsi qu'à la démolition d'une mezzanine, ces éléments avaient été invoqués en première instance par la commune pour justifier du changement de destination sans que cette argumentation ne constitue une demande de substitution de motifs de la part de celle-ci. Par suite, c'est sans méconnaître leur office, ni l'ordre d'examen des moyens, et par un jugement suffisamment motivé sur ce point, que les premiers juges ont répondu au moyen soulevé par Mme B... à cet égard. Sur la légalité de l'arrêté attaqué : 3. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. / Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis ". En vertu de l'article R. 421-13 dudit code, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : / a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ; / b) Des travaux mentionnés à l'article R. 421-17, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. (...) / Les changements de destination ou sous-destination de ces constructions définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 sont soumis à permis de construire dans les cas prévus à l'article R. 421-14 et à déclaration préalable dans les cas prévus à l'article R. 421-17 ". Selon l'article R. 421-14 de ce même code : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : (...) / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (...) / Pour l'application du c du présent article, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ". L'article R. 421-17 du même code prévoit également que : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; / b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27; pour l'application du présent alinéa, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28 ; (...) ". Enfin, l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ". 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AH 463 est issue de la division d'une parcelle initialement cadastrée AH 45 sur laquelle étaient édifiés un pavillon d'habitation sur rue et un bâtiment implanté en fond de parcelle, objet de l'arrêté attaqué, identifié comme " dépendance " dans l'acte de vente du 30 septembre 2016. La déclaration préalable déposée par Mme B... porte sur la régularisation de travaux réalisés sans autorisation portant sur le remplacement de la toiture et de plusieurs châssis de toit sur ce bâtiment. 5. Ces travaux, qui ont pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment, sont au nombre de ceux devant faire l'objet d'une autorisation d'urbanisme au sens des dispositions précitées, alors même qu'ils n'aboutissent pas à la création d'une surface de plancher supplémentaire. 6. Par ailleurs, lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Le maire a donc compétence liée pour s'opposer à une déclaration de travaux qui ne concernerait pas l'ensemble des travaux devant être autorisés. 7. Il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l'ensemble des pièces du dossier d'après les règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision. Elle doit tenir compte, le cas échéant, de l'application des dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme, devenu L. 421-9 du code de l'urbanisme, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l'occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables. 8. En l'espèce, il est constant que le bâtiment objet du litige, achevé en 1958, était initialement destiné à être utilisé comme dépôt de l'entreprise Lude Plastique et ainsi affecté à une destination commerciale au sens de l'article R. 151-27 précité. Il ressort des pièces du dossier que ce bâtiment, d'une emprise au sol d'environ 100 m², était initialement revêtu d'une toiture en tôle, se composait de plusieurs pièces en enfilade composées, notamment, d'un espace de cuisine et de toilettes, ainsi que d'un sous-sol et d'une mezzanine, l'ensemble étant éclairé uniquement par trois fenêtres sur la façade nord et quelques ouvertures réalisées sur la toiture. Si ce bâtiment a ensuite été déclaré comme " dépendance " auprès de l'administration fiscale avant que Mme B... ne le déclare, en 2017, comme " habitation principale ", il ne ressort pas des pièces du dossier que ce changement de destination, au sens de l'article R. 151-27 précité, ait été préalablement autorisé au titre de la législation applicable en matière d'urbanisme alors que, eu égard aux caractéristiques propres du bâtiment, notamment à la présence d'une toiture en tôle, l'absence de salle de bain et le faible nombre d'ouvertures permettant un éclairage naturel, il ne peut être établi que le bâtiment aurait été destiné, dès son origine, à l'habitation. La circonstance, au demeurant non établie, que le bâtiment ait pu servir à d'autres usages n'est pas de nature à lui avoir fait perdre sa destination initiale. Enfin, le bâtiment étant désormais juridiquement inscrit sur une parcelle distincte du pavillon sur rue, il ne saurait en tout état de cause être regardé comme constituant un " local accessoire " de cette habitation. Par suite, dès lors que Mme B... souhaitait procéder à des travaux de rénovation de la toiture et des ouvertures, sa demande devait porter sur l'ensemble des travaux réalisés sans autorisation, y compris ce changement de destination. Ainsi, alors au demeurant qu'en vertu de l'article R. 421-13 précité tout changement de destination, quelle que soit la surface de plancher potentiellement créée, doit faire l'objet d'une autorisation au titre du code de l'urbanisme, c'est à bon droit que le maire de Montgeron s'est opposé à la déclaration préalable de Mme B... pour ce seul motif. 9. Dès lors qu'il résulte de ce qui a été exposé aux points 4 à 8 que le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable de Mme B... pour ce seul motif, les autres moyens tirés de l'illégalité des motifs fondés sur les dispositions des articles UF 6, UF 7 et UF 11 du règlement du plan local d'urbanisme doivent être écartés comme inopérants. 10. En deuxième lieu, en tout état de cause, aux termes de l'article UF 6 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Montgeron : " Les constructions doivent être implantées dans une bande de constructibilité de 25 mètres de profondeur comptés à partir de l'alignement ou de la limite en tenant lieu. Cette règle ne s'applique pas aux annexes présentant une surface de plancher inférieure ou égale à 10 m² ". Selon l'article UF 7 de ce même règlement : " Seules les annexes peuvent être implantées sur les limites de fond de terrain ". 11. La circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions. 12. Pour s'opposer à la déclaration préalable de Mme B..., le maire de Montgeron a également estimé que le bâtiment ayant changé de destination, il ne pouvait plus être qualifié d'annexe au sens des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme. Il résulte de ce qui a été exposé au point 8 que la destination du bâtiment litigieux a fait l'objet d'un changement de destination non autorisé en habitation et ne saurait donc être regardé comme une annexe au sens des dispositions précitées. Par suite, les travaux envisagés, qui n'ont pas pour effet de rendre la construction plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, n'étant pas étrangers à ces dispositions, c'est donc à bon droit que les premiers juges ont écarté ces moyens. 13. En dernier lieu, l'article 11 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Montgeron prévoit que : " 1. Toitures / Les combes et toitures doivent présenter une unité de conception et un aspect en harmonie avec les constructions existantes dans le voisinage. / Le règlement propre à chaque zone peut fixer une inclinaison minimale et maximale aux toitures en pentes. (...) / L'éclairement des combles peut être assuré : / - soit par des lucarnes, / - soit par des ouvertures de toitures contenues dans le plan du versant. Ces châssis doivent privilégier une proportion plus haute que large et être encastré dans le même plan que la toiture, / - soit par des ouvertures en pignon. / Ces ouvertures doivent être composées en cohérences avec les percements de la façade correspondante. Un seul rang d'ouvertures de toit est autorisé sur la hauteur de la toiture ". 14. Il ressort des écritures de la requérante en appel et des pièces du dossier que la déclaration préalable portait expressément sur la création d'ouvertures supplémentaires sur la toiture du bâtiment et que ces ouvertures n'ont pas été réalisées en " un seul rang ". Contrairement à ce que soutient la requérante, il ne résulte pas des dispositions précitées, qui visent à garantir une certaine unité de conception et l'harmonie des constructions, que cette obligation d'implantation ne serait applicable qu'aux toitures dont la pente serait supérieure à certain niveau et qu'aux ouvertures éclairant des combles. Par suite, le maire de Montgeron était fondé à s'opposer au projet litigieux pour ce motif. 15. En outre, si une autorisation de construire ne peut être délivrée que pour un projet qui respecte la réglementation d'urbanisme en vigueur, elle ne constitue pas un acte d'application de cette réglementation. Par suite, un requérant demandant l'annulation d'une telle autorisation ne saurait utilement se borner à soutenir qu'elle a été délivrée sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut. Cependant, la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur. Dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'une autorisation de construire a été délivrée sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. 16. Aucun moyen de cette sorte n'étant invoqué par Mme B..., qui s'est bornée à alléguer de l'illégalité des dispositions du plan local d'urbanisme actuel sans alléguer que le projet litigieux pourrait être fondé sur les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur, le moyen tiré de l'illégalité des dispositions de l'article 11 ainsi interprétées doit être écarté comme inopérant. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, ni sur la substitution de motif soulevées en défense par la commune de Montgeron, que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Montgeron, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme B... demande à ce titre. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Montgeron sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Mme B... versera à la commune de Montgeron une somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Montgeron. Délibéré après l'audience du 9 mai 2023, à laquelle siégeaient : M. Even, président de chambre, M. Camenen, président-assesseur, Mme Houllier, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023. La rapporteure, S. HOULLIERLe président, B. EVENLa greffière, C. RICHARD La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE01912 1