CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 12/11/2020, 18BX03116, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-11-12
Numéro : 18BX03116
Président : Mme HARDY
Rapporteur : M. Didier  SALVI
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : SCP CGCB & ASSOCIES MONTPELLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Domaine des grands Causses et la société à responsabilité limitée (SARL) FM Promotion ont demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de L'Hospitalet-du-Larzac à réparer les préjudices ayant résulté pour elles de son refus de concrétiser la promesse de vente de la parcelle cadastrée section ZV n° 56A conclue le 26 novembre 2002 et à leur verser en conséquence, à titre principal sur le fondement de la responsabilité contractuelle, la somme de 1 146 528,58 euros, à titre subsidiaire sur le fondement de la " responsabilité délictuelle ", la somme de 1 146 528,58 euros et à titre infiniment subsidiaire sur le fondement de l'enrichissement sans cause la somme de 375 521,15 euros. Par un jugement n° 1503402 du 26 juin 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître leurs conclusions indemnitaires fondées sur la responsabilité contractuelle, sur la responsabilité quasi-délictuelle du fait du refus fautif de procéder à la vente et sur l'enrichissement sans cause et a rejeté le surplus de leurs conclusions. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 6 août 2018, la SCI Domaine des grands Causses et la SARL FM Promotion, représentées par la société civile professionnelle d'avocats Coulombié-Gras-Crétin-Becquevort-Rosier-Soland, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 26 juin 2018 ; 2°) de condamner la commune de L'Hospitalet-du-Larzac à leur verser : - à titre principal, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, la somme de 1 146 528,58 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 25 juillet 2014, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, passé un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; - à titre subsidiaire, sur le fondement de la " responsabilité délictuelle ", la somme de 1 146 528,58 euros, assortie des mêmes intérêts au taux légal, sous la même astreinte ; - et à titre infiniment subsidiaire, sur le fondement de l'enrichissement sans cause, la somme de 375 521,15 euros, assortie des mêmes intérêts au taux légal, sous la même astreinte ; 3°) de mettre à la charge de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles ont un intérêt à agir ; - la réclamation préalable adressée le 20 avril 2004 a lié le contentieux ; - le présent litige ne présente pas le même objet ni la même cause que le recours en annulation des décisions de la commune jugé par le tribunal administratif de Toulouse le 11 juin 2013, de sorte que la commune ne peut leur opposer une fin de non-recevoir tirée de l'autorité de la chose jugée par le tribunal ; - le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal a omis d'examiner les moyens tirés des fautes commises par la commune, détachables du compromis de vente en litige et tenant à son refus de céder le foncier, au retrait illégal de la délibération du conseil municipal du 28 février 2008, créatrice de droits, à l'illégalité de la décision implicite du maire d'exécuter cette délibération et à son inertie conduisant à la caducité de l'unité touristique nouvelle ; - le compromis de vente conclu le 16 novembre 2002, qui comporte une clause exorbitante du droit commun, est un contrat de droit public, de sorte que la juridiction administrative est compétente pour examiner les conditions d'engagement de la responsabilité contractuelle de la commune en cas d'inexécution dudit contrat, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; - les préjudices qu'elles invoquent résultent directement de plusieurs fautes détachables du compromis de vente en cause, notamment de l'inertie de la commune conduisant à la caducité de l'unité touristique nouvelle et de son manquement à son obligation de loyauté à l'égard de son cocontractant ; - la commune a également commis une faute détachable du compromis de vente du 16 novembre 2002 en enjoignant à la SARL FM Promotion de prendre en charge tous les frais qui lui incombaient aux fins de mener à bien toutes les procédures préalables nécessaires à la réalisation du projet d'unité touristique nouvelle pour la création d'un golf de neuf trous et a volontairement laissé l'autorisation d'unité touristique nouvelle devenir caduque ; - la délibération du conseil municipal du 28 février 2008, autorisant la vente des parcelles nécessaires à leur projet, était créatrice de droits et son retrait illégal, intervenu en 2014, est constitutif d'une faute ; - le refus implicite du maire d'exécuter la délibération du 28 février 2008 en faisant délibérer son conseil municipal aux fins qu'il retire ladite délibération est entaché d'incompétence négative et cette illégalité constitue une faute ; - elles doivent être indemnisées sur le fondement de l'enrichissement sans cause dès lors qu'elles ont réalisé des prestations au profit de la commune en dehors de toute relation contractuelle régulière pour l'obtention des autorisations indispensables à la réalisation du projet, qu'elles n'ont pas commis de faute en leur qualité de partenaire de l'administration et que les prestations effectuées se sont révélées utiles pour l'administration ; - les préjudices subis peuvent être évalués, à la somme totale de 1 146 528,58 euros, constituée du manque à gagner à hauteur de 618 152,50 euros, des frais exigibles en attente à hauteur de 152 854, 93 euros et des frais exposés en vain à hauteur de 375 521,15 euros, cette dernière somme constituant le montant de l'indemnisation réclamée au titre de l'enrichissement sans cause. Par un mémoire, enregistré le 3 juin 2019, la commune de L'Hospitalet-du-Larzac, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des sociétés requérantes le paiement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que : - la demande présentée devant le tribunal était irrecevable, en premier lieu, en ce qu'elle constitue une requête collective personnelle, en deuxième lieu, pour défaut de liaison du contentieux, en troisième lieu, pour défaut d'intérêt à agir, et en quatrième et dernier lieu, en application de l'autorité de chose jugée ; - les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 4 juin 2019, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 12 juillet 2019 à 12 heures. Un mémoire présenté pour la commune de L'Hospitalet-du-Larzac a été enregistré le 3 octobre 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C... B..., - les conclusions de M. D... F..., - les observations de Me E..., représentant la commune de L'Hospitalet-du-Larzac. Considérant ce qui suit : 1. Par un acte notarié du 16 novembre 2002 comportant plusieurs conditions suspensives, la commune de L'Hospitalet-du-Larzac (Aveyron) et la société FM Promotion ont conclu un compromis de vente d'une partie de la parcelle cadastrée section ZV n° 56 A, d'une superficie d'environ 15 hectares, située au lieu-dit " Les Beaumettes " appartenant au domaine privé communal, dans le cadre d'un projet de construction d'un ensemble touristique au sein d'une unité touristique nouvelle. La durée de ce compromis a été prorogée par deux avenants successifs des 27 janvier 2005 et 17 janvier 2006, tout d'abord en raison des retards liés à l'obtention d'autorisations administratives, puis jusqu'à l'obtention définitive du permis de construire et de l'autorisation d'unité touristique nouvelle délivrée par le préfet de la région Auvergne. Par une délibération du 28 février 2008, le conseil municipal a autorisé, sous certaines conditions résolutoires, la vente du terrain à la société FM Promotion à laquelle s'est substituée, le 16 juillet 2012, la SCI Domaine des grands Causses. Le gérant de la société FM Promotion, par un courrier du 23 avril 2014, a sollicité du maire de la commune la réitération de la vente en estimant que les conditions suspensives du compromis étaient levées. Toutefois, par une délibération du 25 juillet 2014 devenue définitive, le conseil municipal a refusé d'autoriser le maire à signer la vente de la parcelle en cause. 2. Par une demande préalable reçue par la commune de L'Hospitalet-du-Larzac le 29 avril 2015, les sociétés FM Promotion et Domaine des grands Causses ont demandé la réparation des préjudices qu'elles estimaient avoir subis du fait de la non-réalisation du projet et, en l'absence de réponse, ont saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à la condamnation de la commune à leur verser, à titre principal sur le fondement de la responsabilité contractuelle, la somme de 1 146 528,58 euros, à titre subsidiaire sur le fondement de la responsabilité quasi-délictuelle, la même somme, et à titre infiniment subsidiaire sur le fondement de l'enrichissement sans cause, la somme de 375 521,15 euros. Les deux sociétés relèvent conjointement appel du jugement du 26 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande et sollicitent de la cour la condamnation de la commune à leur verser les sommes précitées, assorties des intérêts au taux légal à compter du 25 juillet 2014. Sur la régularité du jugement : En ce qui concerne la compétence de la juridiction administrative : 3. En premier lieu, si un contrat portant cession par une commune de biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est, en principe, un contrat de droit privé, l'existence dans le contrat d'une ou de plusieurs clauses impliquant dans l'intérêt général qu'il relève d'un régime exorbitant de droit public confère cependant à ce contrat un caractère administratif. 4. Il résulte de l'instruction que la promesse de vente en cause concerne un terrain appartenant au domaine privé de la commune et contient plusieurs conditions suspensives liées à l'existence de servitudes légales ou susceptibles notamment de rendre impropre le site à la destination que l'acquéreur envisage de lui donner, à l'exercice du droit de préemption, à l'octroi des prêts bancaires pour l'acquisition du bien, à l'obtention du permis de construire concernant la création de 8 000 m² de surface hors oeuvre net (SHON), à la compatibilité de l'état du terrain et du sous-sol avec la réalisation de l'opération envisagée, notamment l'aménagement d'un golf ainsi qu'à la commercialisation de 30 % des lots dans les six mois de la signature de la convention. Le prix de la vente est fixé à la somme minimale de 336 000 euros hors taxes, à parfaire, d'une part, dans l'hypothèse où le coût des voieries et réseaux divers et les branchements aux réseaux publics serait inférieur à 457 347 euros, le prix de vente étant alors augmenté de la moitié de la différence en résultant, et d'autre part, dans l'hypothèse où la surface de la création de SHON serait supérieure aux 8 000 m² envisagés, le prix étant alors augmenté de 42 euros par m² supplémentaire. Aucune stipulation de ce contrat ne comporte une clause conférant aux parties des droits ou mettant à leur charge des obligations étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d'être librement consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales, y compris en ce qui concerne les modalités de fixation du prix de la vente. Dès lors, en l'absence dans ce compromis de vente, lequel n'entre pas, par ailleurs, dans le cadre de l'exécution d'un service public, de clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, implique, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs, le tribunal a pu estimer à bon droit, contrairement à ce que soutiennent les sociétés appelantes, que la juridiction judiciaire est seule compétente pour statuer sur leur action indemnitaire fondée sur l'inexécution de ce contrat et rejeter, par suite, leurs conclusions indemnitaires fondées sur la responsabilité contractuelle de la commune comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître. 5. En deuxième lieu, si le cocontractant de l'administration dont le contrat est entaché de nullité ou annulé peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, non pas à ce que les sommes versées en exécution du contrat fassent l'objet d'une répétition, mais au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé, le juge administratif qui, ainsi qu'il a été dit au point précédent, n'est pas compétent pour connaître des conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité contractuelle de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac, en raison du caractère de droit privé du contrat, ne saurait davantage, le contrat n'ayant au demeurant pas été déclaré nul par le juge compétent, connaître des conclusions présentées à titre infiniment subsidiaire par les sociétés requérantes tendant, dans une telle hypothèse, à l'engagement de la responsabilité quasi-contractuelle de la commune sur le fondement de l'enrichissement sans cause. Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés appelantes, le tribunal a pu, à bon droit, rejeter comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître de telles conclusions à raison d'un enrichissement sans cause dont la commune aurait bénéficié du fait des études et frais qu'elles ont engagés dans le cadre du projet de réalisation d'une unité touristique nouvelle sur le territoire communal. 6. En troisième et dernier lieu, si, en raison du caractère de droit privé du contrat, le juge administratif n'est pas compétent pour connaître de conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité contractuelle de la personne publique présente au contrat, il est en revanche compétent pour se prononcer sur les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité quasi-délictuelle de cette personne publique, à la condition que l'acte fautif invoqué à l'encontre de cette dernière soit détachable dudit contrat. 7. Il résulte de l'instruction que les illégalités fautives invoquées par les sociétés requérantes tenant, d'une part, au refus du maire de L'Hospitalet-du-Larzac d'exécuter la délibération du conseil municipal du 28 février 2008 autorisant la vente du terrain en cause, d'autre part, à l'illégalité de la délibération du même conseil municipal du 25 juillet 2014 refusant d'autoriser le maire à procéder à cette même vente, et plus généralement à l'inertie de la commune et à son refus de céder le foncier ne sauraient être regardées comme des actes détachables de la promesse de vente en cause. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ces fondements ne peuvent qu'être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal. En ce qui concerne l'omission de réponse à moyen : 8. Si les sociétés requérantes soutiennent que le tribunal n'a pas examiné les moyens tirés des fautes commises par la commune, s'agissant de l'illégalité de la délibération du 25 juillet 2014, du refus du maire d'exécuter la délibération du 28 février 2008 autorisant la vente du terrain en cause, du refus de céder le foncier et plus généralement de l'inertie de la commune, il ressort de la lecture du jugement attaqué que le tribunal a estimé que ces actes n'étaient pas détachables de la promesse de vente et a rejeté les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître. Dès lors, le tribunal n'avait pas à examiner les moyens invoqués au soutien de ces conclusions. 9. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement : 10. Si l'illégalité de la décision du maire de L'Hospitalet-du-Larzac, portant refus de délivrer, en 2008, un permis de construire modificatif pour l'aménagement du terrain en cause, annulé par un jugement du tribunal administratif de Toulouse du 3 novembre 2011, est constitutive d'une faute susceptible d'engager la responsabilité quasi délictuelle de la commune, les sociétés requérantes ne peuvent prétendre qu'à la réparation des préjudices directement causés par cette faute. Les préjudices qu'elles allèguent avoir subis et qui résultent de l'impossibilité de réaliser leur projet immobilier sont cependant, ainsi que l'ont retenu les premiers juges, sans lien de causalité direct et certain avec cette faute alors que les intéressées ne disposaient pas encore de la maîtrise foncière nécessaire à la réalisation de ce projet, lequel n'a d'ailleurs pas davantage été réalisé après la délivrance, le 1er février 2012, du permis de construire modificatif. 11. À supposer que les sociétés appelantes aient également entendu invoquer une faute de la commune à avoir enjoint à la société FM Promotion de prendre en charge le coût des études et des procédures en vue de la réalisation du projet d'unité touristique nouvelle, une telle injonction ne résulte pas de l'instruction, notamment pas de la seule production d'une lettre non datée qui aurait été adressée par des conseillers municipaux à un ministre non identifié. 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense par la commune, que les sociétés FM Promotion et Domaine des grands Causses ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande indemnitaire. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de L'Hospitalet-du-Larzac, qui n'est pas partie perdante à l'instance, la somme que demandent les sociétés Domaine des grands Causses et FM Promotion au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. 14. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge solidaire des sociétés Domaine des grands Causses et FM Promotion, parties perdantes, la somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de L'Hospitalet-du-Larzac au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête des sociétés Domaine des grands Causses et FM Promotion est rejetée. Article 2 : Les sociétés Domaine des grands Causses et FM Promotion verseront solidairement à la commune de L'Hospitalet-du-Larzac la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Domaine des grands Causses, à la société à responsabilité limitée FM Promotion et à la commune de L'Hospitalet-du-Larzac. Délibéré après l'audience du 8 octobre 2020, où siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. C... B..., président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 novembre 2020. Le rapporteur, Didier B...Le président, Marianne Hardy Le greffier, Sophie Lecarpentier La République mande et ordonne au préfet de l'Aveyron, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 18BX03116