CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 01/12/2016, 15BX00178, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-01
Numéro : 15BX00178
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SCP TUCOO - CHALA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...E...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération, en date du 20 décembre 2012, par laquelle le conseil municipal de la commune de Pardies-Piétat a approuvé le plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1300348 du 18 novembre 2014, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 19 janvier 2015 et le 18 octobre 2016, M. C...E..., représenté par MeF..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 18 novembre 2014 ; 2°) d'annuler à titre principal la délibération du 20 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Pardies-Piétat a approuvé le plan local d'urbanisme, et à titre subsidiaire d'annuler cette délibération en tant qu'elle a approuvé le classement des parcelles cadastrées section D 388 et D 389 en zone non constructible ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Pardies-Piétat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - l'affichage de l'enquête publique a été limité à la mairie et la publicité n'a pas été suffisante dans l'ensemble de la commune ; la commune ne justifie pas de ce que les habitants auraient reçu dans leur boîte aux lettres un courrier les informant de ce qu'une enquête publique était organisée à propos du nouveau plan local d'urbanisme communal ; - le dossier soumis à enquête publique était incomplet : aucun rapport de présentation du projet de plan local d'urbanisme n'a été établi ; le dossier soumis à enquête publique ne contenait pas l'avis des personnes publiques associées ; - le commissaire enquêteur n'a pas formulé des conclusions motivées donnant son avis personnel sur le plan local d'urbanisme ; - M. C...A..., premier adjoint, n'était pas habilité à présider le conseil municipal du 20 décembre 2012 à la place de M. C...B..., maire en exercice, pour approuver le projet de plan local d'urbanisme, et l'empêchement de ce dernier n'est pas justifié ; - M.A..., propriétaire d'un terrain concerné, était intéressé à l'approbation du projet de plan local d'urbanisme en raison de la définition des zones constructibles, et a pris part au vote de la délibération attaquée ; - le zonage défini par le projet de plan local d'urbanisme pour la division du territoire n'assure aucunement l'équilibre entre le renouvellement urbain et la préservation des espaces naturels ; la parcelle voisine cadastrée section D n° 386 est devenue constructible dans le projet de plan local d'urbanisme, ce qui n'est aucunement le cas de ses parcelles n° 388 et 389 désormais classées en zone N ; ces parcelles présentent des caractéristiques identiques et les auteurs du plan local d'urbanisme ont commis une erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle 386 en zone constructible et ses parcelles 388 et 389 en zone naturelle. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2015, la commune de Pardies-Piétat conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de M. E...la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - l'ensemble des habitants de la commune ont reçu, dans leur boîte aux lettres, un courrier les informant de ce qu'une enquête a été organisée à propos du nouveau plan local d'urbanisme communal et l'avis d'enquête publique a non seulement été affiché en mairie mais en outre publié dans deux journaux locaux ; - dans son rapport et dans ses conclusions, le commissaire enquêteur mentionne que l'ensemble des éléments composant le dossier soumis à l'enquête ont été paraphés par ses soins ; les avis des personnes publiques associées comportent bien le paraphe du commissaire enquêteur ; - le commissaire enquêteur, après avoir rappelé les objectifs poursuivis par les auteurs du plan local d'urbanisme et les intérêts qui y sont attachés, a émis un avis favorable qu'il a par ailleurs assorti d'une réserve et de cinq recommandations ; même s'il n'a pas pris position sur les avis rendus par les personnes publiques associées, le commissaire enquêteur n'en a pas moins émis un avis personnel et motivé ; - le plan local d'urbanisme comporte un rapport de présentation ; - l'empêchement du maire, qui est justifié par une hospitalisation, a conduit M.A..., premier adjoint, à présider la séance du 20 décembre 2012, et le pouvoir donné à M. D...de représenter le maire à la séance du conseil municipal du 20 décembre 2012 n'avait ni pour objet ni pour effet de lui permettre de présider la réunion, cette compétence étant dévolue de plein droit au premier adjoint conformément aux dispositions de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales ; - la circonstance qu'un conseiller municipal ait siégé à la séance du 20 décembre 2012 alors qu'il était propriétaire de terrains sur le territoire de la commune ne suffit pas à le faire regarder comme intéressé au sens des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'il n'est pas établi, ni même soutenu, que le classement de ses terres aurait procédé d'autres considérations que celles résultant du plan d'aménagement et de développement durables ; - le requérant ne démontre pas que l'équilibre général entre le renouvellement urbain et la préservation des espaces naturels aurait été méconnu du seul fait que ses deux parcelles ont été classées en zone naturelle ; - la parcelle dont fait état le requérant cadastrée section D n° 386 est éloignée géographiquement de plus de deux cent mètres de celles du requérant, lesquelles sont éloignées du secteur Nh et situées sur les coteaux et en ligne de crêtes. Par ordonnance du 26 septembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 18 octobre 2016 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 29 janvier 2009, le conseil municipal de la commune de Pardies-Piétat a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Par délibération du 15 mars 2012, le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, lequel a été soumis à enquête publique entre le 17 septembre et le 18 octobre 2012. Par une délibération du 20 décembre 2012, le conseil municipal de Pardies-Piétat a approuvé le plan local d'urbanisme. M.E..., propriétaire de deux parcelles cadastrées 388 et 389 classées en zone N, a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 20 décembre 2012. M. E...relève appel du jugement du tribunal administratif de Pau du 18 novembre 2014 qui a rejeté sa demande. Sur la légalité de la délibération du 20 décembre 2012 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié (...) quinze jours au moins avant le début de l'enquête. L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé (...) Le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques. (...) " Le rapport du commissaire enquêteur atteste des conditions d'affichage de l'avis d'enquête publique et précise, alors même que cette formalité n'est pas prévue par les dispositions précitées, qu'un courrier a été distribué à l'ensemble des habitants de la commune pour qu'ils prennent connaissance du projet de plan local d'urbanisme. De même, le commissaire enquêteur précise les conditions d'insertion dans la presse de l'avis d'enquête. Dans ces conditions, et alors que le requérant n'apporte aucun élément permettant de remettre en cause ces constats déjà relevés par les premiers juges, le moyen tiré de ce que l'avis d'enquête publique n'aurait pas fait l'objet d'une publicité suffisante doit être écarté. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique (...) Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées (...) ". Le requérant ne produit aucun élément à l'appui du moyen tiré de ce que, en violation de ces dispositions, les avis émis par les personnes publiques associées n'auraient pas été insérés dans le dossier soumis à l'enquête publique alors que le commissaire enquêteur a indiqué dans son rapport d'une part, que toutes les pièces nécessaires à la compréhension du projet ont été mises à la disposition du public, et d'autre part que l'ensemble des éléments composant le dossier soumis à l'enquête ont été paraphés par ses soins, ces avis paraphés par le commissaire enquêteur étant produits à l'instance. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 4. En troisième lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement dispose que : " (...) Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. " Ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, mais l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. M. E...ne peut donc utilement soutenir que le rapport du commissaire enquêteur serait irrégulier faute pour ce dernier d'avoir pris position sur les avis des personnes publiques consultées. Le commissaire enquêteur, au terme de son rapport, a donné un avis motivé sur le projet de plan local d'urbanisme en l'assortissant de cinq recommandations. Par suite, M. E...n'est pas fondé à soutenir que le rapport du commissaire enquêteur serait irrégulier. 5. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme comprend un rapport de présentation, conformément aux dispositions de l'article R. 123-1 du code de l'urbanisme. 6. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-14 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal est présidé par le maire et, à défaut, par celui qui le remplace. " L'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales dispose : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. " Selon les dispositions de l'article L.2121-20 du même code : " Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom (...) ". Par plusieurs pièces produites en première instance, le maire de Pardies-Piétat a attesté avoir été absent du territoire communal pour raisons médicales le 20 décembre 2012. En se bornant à soutenir que le maire n'apporterait aucun élément de nature à justifier son absence, l'appelant ne conteste pas utilement la valeur probante de ces pièces. Par ailleurs, la circonstance que le maire de la commune ait donné un pouvoir à un autre conseiller municipal afin de voter en son nom lors de cette séance ne faisait pas obstacle à ce que le premier adjoint présidât, conformément aux dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal au cours duquel la délibération litigeuse a été adoptée. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 20 décembre 2012 aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 7. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 8. M. E...fait valoir que la délibération a été prise en méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales dès lors que M. A...a participé à cette délibération. Toutefois, si M. A...est propriétaire d'une parcelle C 368 partiellement classée en zone Nh par le plan local d'urbanisme approuvé, et s'il a présidé la séance du conseil municipal en remplacement du maire de la commune, absent, il n'est pas établi qu'il aurait exercé une influence telle que la délibération puisse être regardée comme ayant pris en compte son intérêt personnel. Par suite, le moyen doit être écarté. 9. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : /1° L'équilibre entre : /a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux : /b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) " 10. En se bornant à souligner que ses parcelles sont classées en zone N alors que des parcelles voisines, lesquelles sont au demeurant contiguës à un secteur bâti, sont classées en zone Nh, M. E...ne démontre pas que les règles fixées par le plan local d'urbanisme litigieux ne seraient pas compatibles avec les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. 11. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles (...) sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle (...), les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison (...) de leur caractère d'espaces naturels (...) ". Il ressort des pièces du dossier que les parcelles n° 388 et 389 appartenant à M. E...sont situées dans le quartier du Piétat dans un secteur naturel. Elles sont entourées de parcelles non construites et si M. E...soutient qu'une parcelle voisine a été classée en zone Nh après l'enquête, les plans produits montrent que cette parcelle, mitoyenne d'un terrain construit, est située à plus de 200 mètres de ses parcelles. Par ailleurs, l'avis émis par le commissaire enquêteur au terme de l'enquête publique ne s'impose pas au conseil municipal appelé à approuver le plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, la circonstance que la proposition émise par le commissaire enquêteur, tendant à rendre constructible une des deux parcelles de M. E..., n'a pas été suivie est sans influence sur la légalité de la délibération. Dans ces conditions, en classant en zone naturelle les parcelles de M.E..., les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de ce qui précède que M. E...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 décembre 2012. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pardies-Piétat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. E...demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge du requérant une somme de 1 500 euros au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête de M. E...est rejetée. Article 2 : M. E...versera à la commune de Pardies-Piétat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...E...et à la commune de Pardies-Piétat. Délibéré après l'audience du 27 octobre 2016 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 1er décembre 2016. Le rapporteur, Jean-Claude PAUZIÈSLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Delphine CÉRON La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 No 15BX00178