CAA de NANTES, 4ème chambre, 17/06/2022, 21NT02537, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-17
Numéro : 21NT02537
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : SELARL TEYSSIER AVOCAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 21 octobre 2019 par laquelle la ministre des armées a retiré son habilitation d'accès aux informations et supports classifiés au niveau confidentiel défense et d'enjoindre à la ministre des armées de lui restituer cette habilitation. Par un jugement n° 2000436 du 9 juillet 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 7 septembre 2021, M. B... C..., représenté par Me Teyssier, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2000436 du tribunal administratif de Caen du 9 juillet 2021 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 21 octobre 2019 par laquelle la ministre des armées a retiré son habilitation d'accès aux informations et supports classifiés au niveau confidentiel défense ; 3°) d'enjoindre à la ministre des armées de lui restituer cette habilitation ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de deux mille cinq cents euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable ; - la décision est insuffisamment motivée en fait et en droit en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; l'exception du 7° de l'article L. 211-2 du code ne s'applique et ne concerne que les refus d'autorisation alors qu'il s'agissait du retrait d'une décision créatrice de droits ; le 4° de l'article ne prévoit pas d'exception à l'obligation de motivation ; l'exception résultant de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration est seulement visée au 7° de l'article L. 211-2 du code et non au 4° de l'article, relatif au retrait d'une décision créatrice de droits ; l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration ne vise que la communication de documents administratifs ; il n'est pas établi que la décision ne pouvait être motivée par des éléments ne portant pas atteinte au secret défense ; - la décision de retrait n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ; s'agissant d'une décision individuelle prise en considération de sa personne, elle ne pouvait intervenir qu'après qu'il ait été mis à même de présenter des observations écrites ou orales ; - les dispositions de l'article 31 de l'arrêté du 30 novembre 2011 ont été méconnues ; la décision repose sur des faits erronés puisqu'il conteste avoir accédé à toute zone interdite sans autorisation et en dehors de son habilitation et d'avoir fait entrer dans cette zone des personnes n'y ayant pas accès : o il avait une autorisation d'accès au poste de surveillance situé dans le bâtiment Hugues House ; l'autorisation avait été obtenue à la suite d'une demande du 22 mars 2018 pour l'ensemble des membres du CHSCT dont il fait partie, l'autorisation permettant l'accès à l'ensemble du bâtiment ; il a obtenu les autorisations en temps réel pour chacune des zones ; il ne peut lui être reproché d'avoir accédé à des zones abritant des informations " confidentiel défense " puisqu'il est habilité " confidentiel défense " ; il accomplissait sa mission en tant que représentant du personnel, l'accès au site s'est fait dans l'exercice de sa fonction ; l'article 6 de l'instruction ne vise que l'accès à une information classifiée et non l'autorisation d'accès à une zone ; o il n'est pas établi qu'il aurait ouvert l'accès aux autres représentants du personnel puisque c'est une autre personne qui a ouvert les zones d'accès ; - la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de ses compétences, de son professionnalisme et de ce qu'aucun élément de sa vie personnelle, sociale ou professionnelle ne fait obstacle au maintien de son habilitation ; l'administration ne démontre pas qu'il ne remplit plus les conditions nécessaires à la délivrance de l'habilitation en raison de l'apparition d'éléments de vulnérabilité conformément à l'article 31 de l'arrêté du 30 novembre 2011 ; son comportement ne révèle aucun risque pour la défense et la sécurité nationale ce que démontre en outre le délai entre les faits et la décision contestée ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir et vise à limiter l'activité des membres du syndicat A... sur les sites de la société Naval Group. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2022, la ministre des armées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 10 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er mars 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la défense ; - le code pénal ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - l'arrêté du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béria-Guillaumie, première conseillère, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B... C... occupe la fonction d'ouvrier frigoriste pour la société Naval Group depuis janvier 1995 et est affecté sur le site de Cherbourg (Manche) de cette société. Il exerce par ailleurs des fonctions syndicales, est élu au sein du comité social et économique sous l'étiquette de la A... et est membre de la commission santé, sécurité et conditions de travail. Il bénéficiait à cet effet d'une habilitation " confidentiel défense ". Par une décision du 21 octobre 2019, qui a été portée à sa connaissance le 20 novembre suivant, la cheffe du service de la sécurité de défense et des systèmes d'information de la direction générale de l'armement, au nom de la ministre des armées, lui a retiré l'habilitation " confidentiel défense ". Le recours gracieux de M. C... du 13 décembre 2019 contre cette décision a été implicitement rejeté. M. C... relève appel du jugement du 9 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande dirigée contre la décision du 21 octobre 2019. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. Par ailleurs, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 4. Le tribunal administratif de Caen a relevé, aux points 3 et 4 de son jugement, que la décision contestée procédant au retrait de l'habilitation " confidentiel défense " de M. C... n'avait pas à être motivée en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, le tribunal administratif a pu, sans irrégularité, s'abstenir de répondre au moyen, inopérant, relatif à la méconnaissance de la procédure contradictoire. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. Aux termes de l'article L. 2311-1 du code de la défense : " Les règles relatives à la définition des informations concernées par les dispositions du présent chapitre sont définies par l'article 413-9 du code pénal ". Par ailleurs, aux termes de l'article 413-9 du code pénal : " Présentent un caractère de secret de la défense nationale au sens de la présente section les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès. / Peuvent faire l'objet de telles mesures les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers dont la divulgation ou auxquels l'accès est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale. / Les niveaux de classification des procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers présentant un caractère de secret de la défense nationale et les autorités chargées de définir les modalités selon lesquelles est organisée leur protection sont déterminés par décret en Conseil d'Etat ". L'article R. 2311-2 du code de la défense, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Les informations et supports classifiés font l'objet d'une classification comprenant trois niveaux : / 1° Très Secret-Défense ; / 2° Secret-Défense ; /3° Confidentiel-Défense ". Par ailleurs, l'article R. 2311-3 du même code, dans sa rédaction applicable, dispose que : " (...) Le niveau Confidentiel-Défense est réservé aux informations et supports dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale classifié au niveau Très Secret-Défense ou Secret-Défense ". 6. Aux termes de l'article 31 " Fin de l'habilitation " de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, approuvée par l'arrêté du 30 novembre 2011 alors en vigueur : " (...) 3. Retrait d'habilitation : / La décision d'habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien. L'habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement si l'intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent, signalés par exemple par : / -le service enquêteur ; / -le supérieur hiérarchique ou l'officier de sécurité concerné, à la suite d'un changement de situation ou de comportement révélant un risque pour la défense et la sécurité nationale. / La décision de retrait est notifiée à l'intéressé dans les mêmes formes que le refus d'habilitation, décrites à l'article 26 de la présente instruction, sans que les motifs lui soient communiqués s'ils sont classifiés. L'intéressé est informé des voies de recours et des délais qui lui sont ouverts pour contester cette décision ". 7. En premier lieu, l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : (...) / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / b) Au secret de la défense nationale (...) ". Par ailleurs, l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300 dispose que : " (...) La décision d'habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien (...) ". 8. La décision par laquelle le ministre en charge de la défense avait conféré à M. C... une habilitation " confidentiel défense " n'étant pas une décision créatrice de droits, ainsi que le rappelle l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que la décision du 21 octobre 2019 portant retrait de cette habilitation devait être motivée en application du 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, il résulte de la combinaison des dispositions du 7° de l'article L. 211-2 et de l'article L. 311-5 de ce code que les décisions qui refusent ou retirent l'habilitation " confidentiel défense " sont au nombre de celles dont la communication des motifs est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale. Il suit de là que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 21 octobre 2019 doit être écarté. 9. En deuxième lieu, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (...) ". Enfin aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". 10. Ainsi qu'il a été indiqué au point 8, la décision par laquelle la ministre des armées a retiré à M. C... le bénéfice de l'habilitation " confidentiel défense " n'est pas une décision devant être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il suit de là que M. C... n'est pas fondé à invoquer la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire, notamment aucune disposition de l'instruction interministérielle n° 1300, ni aucun principe général du droit n'imposaient à l'administration d'inviter M. C... à s'expliquer ou à prendre connaissance de son dossier avant de prendre la décision contestée. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire doit être écarté. 11. En troisième lieu, l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300 dispose que : " 3. Retrait d'habilitation : (...) L'habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement si l'intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent (...) ". Aux termes de l'article 24 de la même instruction : " (...) L'enquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l'intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu'il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu'il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l'Etat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives (...) ". 12. Par ailleurs, l'article R. 2311-7 du code de la défense, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Nul n'est qualifié pour connaître des informations et supports classifiés s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, selon l'appréciation de l'autorité d'emploi sous laquelle il est placé, au regard notamment du catalogue des emplois justifiant une habilitation établi par cette autorité, de les connaître pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission ". L'article 21 de l'instruction interministérielle n° 1300 précise que : " L'habilitation ne permet pas d'accéder sans limite à toute information ou à tout support classifié au niveau correspondant. Une personne habilitée n'accède à une information ou à un support classifié que si son autorité hiérarchique estime que cet accès est nécessaire à l'exercice de sa fonction ou à l'accomplissement de sa mission. / L'autorité hiérarchique apprécie de façon rigoureuse et mesurée le besoin de connaître des informations classifiées ". 13. Enfin, l'article 413-7 du code pénal dispose que : " Est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait, dans les services, établissements ou entreprises, publics ou privés, intéressant la défense nationale, de s'introduire, sans autorisation, à l'intérieur des locaux et terrains clos dans lesquels la libre circulation est interdite et qui sont délimités pour assurer la protection des installations, du matériel ou du secret des recherches, études ou fabrications (...) ". L'article 7 de l'instruction interministérielle n° 1300 dispose que : " Les lieux abritant des éléments couverts par le secret de défense nationale sont les locaux dans lesquels sont détenus des informations ou supports classifiés, quel qu'en soit le niveau, par des personnes par ailleurs habilitées au niveau requis. / L'accès à ces lieux, pour motif de service, est encadré par les dispositions relatives au droit du travail, aux contrats de prestation de service, au droit pénal, à la procédure pénale ou issues de conventions internationales ". Enfin, l'article 6 de l'instruction précise que : " Seules des personnes qualifiées peuvent accéder aux secrets de la défense nationale. La qualification exige la réunion de deux conditions cumulatives : / -le besoin de connaître ou d'accéder à une information classifiée, attesté par l'autorité d'emploi : l'appréciation du besoin d'en connaître est fondée sur le principe selon lequel une personne ne peut avoir connaissance d'informations classifiées que dans la mesure où l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission l'exige. Elle est effectuée dans les conditions prévues par l'article 20 de la présente instruction ; / -la délivrance de l'habilitation correspondant au degré de classification de l'information considérée : la décision d'habilitation est une autorisation explicite, délivrée à l'issue d'une procédure spécifique définie dans la présente instruction, permettant à une personne, sous réserve du besoin d'en connaître, d'avoir accès aux informations ou supports classifiés au niveau précisé dans la décision ainsi qu'au (x) niveau (x) inférieur (s). La décision d'habilitation est assortie d'un engagement de respecter, après en avoir dûment pris connaissance, les obligations et les responsabilités liées à la protection des informations ou supports classifiés ". 14. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il statue sur une demande d'annulation d'une décision portant retrait d'une habilitation " confidentiel défense ", de contrôler, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l'administration s'est fondée. Il lui est loisible de prendre, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de l'instruction, toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, sans porter atteinte au secret de la défense nationale. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s'assurer que la décision contestée n'est pas entachée d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. Il ressort des explications apportées par la ministre des armées que la décision de retrait de l'habilitation " confidentiel défense " de M. C... est fondée sur la circonstance qu'en compagnie d'autres personnes, l'intéressé a pénétré le 3 mars 2018 sans autorisation dans plusieurs zones sécurisées d'un bâtiment dont une zone " abritant des informations " confidentiel défense " où est hébergé un programme très sensible constituant un défi important pour Naval Group en termes de transfert de technologies ". Il ressort effectivement des pièces du dossier, notamment de l'attestation de l'officier de sécurité de la société Naval Group qui a analysé la vidéosurveillance du bâtiment, que M. C... est entré à 9h35 dans le bâtiment en cause en compagnie de trois autres agents. Après être demeuré avec ces personnes dans le local de sécurité des gardiens du bâtiment, M. C... a pénétré à 10h09 dans une première zone sensible du bâtiment, à 10 h11 dans une seconde de ces zones, et à 10h19 dans une troisième de ces zones pour laquelle il ne bénéficiait d'un droit d'accès que dans le cadre d'une intervention relevant de ses fonctions de frigoriste et sur autorisation. M. C... ne peut utilement invoquer le fait qu'il disposait de manière générale d'une habilitation " confidentiel défense " pour justifier son entrée dans les différentes zones sensibles du bâtiment dès lors qu'il résulte des dispositions de l'article R. 2311-7 du code de la défense et de l'article 21 de l'instruction interministérielle n° 1300 que la seule possession d'une habilitation ne permet pas d'accéder à des informations classifiées et que l'accès doit être par ailleurs nécessité par l'exercice de la fonction ou l'accomplissement de la mission, aucune mission spécifique dans ces zones sensibles ne lui ayant été attribuée ce jour. Par ailleurs, si l'intéressé soutient qu'il avait bénéficié d'une autorisation spéciale pour visiter le bâtiment en cause dans le cadre de ses activités syndicales, il ressort des pièces du dossier que l'officier de sécurité avait accordé une autorisation aux membres du CHSCT du site de Cherbourg de la société Naval Group pour visiter le local des agents de sécurité de la société Fiducial Private Security, située au rez-de-chaussée de l'immeuble. Néanmoins, les membres du groupe au sein duquel se trouvait M. C... ne se sont pas bornés à demeurer dans le local des agents de sécurité mais ont pénétré au sein de trois zones sensibles du bâtiment. Le fait qu'il entendait visiter les locaux dans le cadre de ses activités syndicales ne le dispensait pas de solliciter l'autorisation d'accéder aux zones sensibles du bâtiment, dont il ne saurait soutenir qu'il ne les connaissait pas compte tenu de ses fonctions et des précautions d'accès à ces zones, ni ne lui permettait de s'affranchir des règles relatives au respect du secret défense. Par ailleurs, il résulte de ces mêmes constatations que M. C..., dont le badge pouvait, en cas de mission spécifique, ouvrir ces zones sensibles, a ouvert l'accès à ces mêmes zones à un agent de l'agence Fiducial Private Security ne disposant pas de tels droits d'accès. Compte tenu des risques de compromission du secret protégé engendrés par l'attitude de l'intéressé, la ministre des armées n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article 31 de l'instruction interministérielle n° 1300. Il en résulte que M. C... n'est pas fondé à soutenir que la décision du 21 octobre 2019 portant retrait de son habilitation " confidentiel défense " repose sur des faits matériellement inexacts et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. En dernier lieu, si M. C... soutient que le but véritable de l'auteur de l'acte serait de restreindre l'action du syndicat A... au sein de la société Naval Group, il ne l'établit pas. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande dirigée contre la décision du 21 octobre 2019. Sur les frais du litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., au ministre des armées et à la société Naval Group. Délibéré après l'audience du 31 mai 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2022. La rapporteure, M. BÉRIA-GUILLAUMIELe président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02537