CAA de PARIS, 6ème chambre, 11/12/2007, 05PA01015, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-12-11
Numéro : 05PA01015
Président : M. le Pdt. MOREAU
Rapporteur : M. Yves  MARINO
Commissaire du gouvernement : M. COIFFET
Avocat(s) : Avocat2

Vu la requête, enregistrée le 11 mars 2005, présentée pour l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES CEREALES (ONIC), dont le siège est TSA 20002 à Montreuil Sous Bois Cedex (93555), représenté par son directeur général, par la SCP Gide-Loyrette-Mouel ; l'ONIC demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0212522/7 du 14 janvier 2005 par lequel le Tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de la société Smeg Nv, la décision en date du 3 juin 2002 prononçant la radiation de la société Smeg Nv du registre des déclarations d'agrément de collecteur exportateur de céréales, ensemble la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par l'ONIC sur le recours gracieux de la société Smeg Nv en date du 3 juillet 2002 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Smeg Nv devant le Tribunal administratif de Paris ; 3°) de mettre à la charge de la société Smeg Nv une somme de 7 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'ONIC soutient que le tribunal a commis une erreur de droit en annulant la décision du 3 juin 2002 pour méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'en effet, cette décision n'est pas une sanction, mais un retrait d'agrément et la décision retirée n'était pas créatrice de droits puisqu'elle était accordée sous condition que l'activité ait effectivement lieu or, la société Smeg NV n'a jamais exercé l'activité de collecteur exportateur depuis l'obtention de son agrément ; que, dans ces conditions, la décision de retrait du 3 juin 2002 n'entrait pas dans le champ d'application des décisions soumises à l'obligation de motivation de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, ni donc, par voie de conséquence, de celui de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'à supposer même que la décision relevait de l'article 24 de la loi précitée, la procédure contradictoire générale prévue au 1er alinéa par cet article n'était pas applicable ; qu'en effet, le 2ème alinéa du même article écarte les dispositions du 1er alinéa pour les décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière, ce qui est bien le cas en l'espèce puisque l'article L. 621-35 du code rural instaure un recours spécifique suspensif devant le conseil central de l'ONIC contre les décisions de radiation du registre des agréments et l'arrêté du 30 mars 1998, une procédure spécifique aux opérations de contrôle des agents assermentés ; que le tribunal a également commis une erreur de fait en jugeant que la société Smeg Nv n'avait pas bénéficié d'une procédure contradictoire ; qu'en effet, les contrôleurs de l'ONIC se sont rendus à plusieurs reprises au siège administratif de la société Smeg Nv ainsi qu'à son siège social et que la décision contestée du 3 juin 2002 comportait les voies et délais de recours ouverts à la Smeg Nv en application de l'article L. 621-35 du code rural ; que la société a d'ailleurs formé un recours suspensif devant le conseil central de l'ONIC ; que le jugement est insuffisamment motivé ; que le retrait de l'agrément de collecteur-exportateur pouvait être légalement opéré en application de l'article L. 621-35 du code rural dès lors que la Smeg n'a réalisé aucune activité relevant de son agrément spécifique durant cinq campagnes consécutives ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 novembre 2005, présenté pour la société Smeg Nv, par MeA... ; la société Smeg Nv conclut à titre principal au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 7 500 euros soit mise à la charge de l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES et à titre subsidiaire à ce que la cour de justice des communautés européennes soit saisie de questions préjudicielles sur la compatibilité du mécanisme d'agrément des collecteurs de céréales avec les articles 29, 43, 46 et 49 du Traité sur la Communauté européenne ; la société Smeg Nv soutient que la décision attaquée est bien de la nature de celles qui doivent être motivées au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'elle restreint l'exercice de libertés publiques dont la liberté d'entreprendre ; qu'elle inflige une sanction prise en considération de la personne et du comportement de la société Smeg Nv ; que l'administration n'est dispensée de mettre en oeuvre une procédure contradictoire que lorsqu'elle est placée dans une situation de compétence liée ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; que si l'article L. 621-35 du code rural prévoit postérieurement à la décision la possibilité d'un recours gracieux, il ne met pas pour autant en place une procédure contradictoire dérogatoire propre à assurer les droits de la défense en lieu et place des obligations imposées par la loi du 12 avril 2000 ; que la société Smeg n'a pas été en mesure de présenter ses observations préalablement à la décision du 3 juin 2002 ; que l'article 18 de l'arrêté du 30 mars 1998 n'organise pas davantage une telle procédure contradictoire et qu'au demeurant un arrêté n'est pas une disposition législative permettant de déroger à la loi du 12 avril 2000 ; que c'est également à tort que l'ONIC estime que les opérations de contrôles effectuées par ses services auprès de la Sarl Vilain, société distincte de la Smeg Nv, constituent une procédure contradictoire ; que le jugement est suffisamment motivé ; que la société a expédié vers la Belgique d'importantes quantités de céréales notamment dans le cadre de contrats conclus en 1998 avec l'office et qu'en outre, il n'y a eu que quatre campagnes entre la date de la notification de son agrément et la décision du 30 juin 2002 ; que les conditions posées par l'article L. 621-35 du code rural pour procéder au retrait de l'agrément n'étaient donc pas remplies ; que la décision entreprise empêche la société Smeg Nv d'accéder au marché de la collecte des céréales et restreint le libre exercice de la concurrence tel qu'il résulte de l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ; que cette décision doit dès lors respecter les dispositions du code de commerce en matière de concurrence et veiller à ne pas évincer irrégulièrement un opérateur du marché ; que la radiation d'une entreprise dont l'activité a été reconnue pratiquement nulle pendant cinq campagnes successives viole les dispositions des articles L. 410-1 et s. du code du commerce ; que la mesure est également illégale au regard du droit communautaire ; que le système d'agrément des collecteurs de céréales tel que prévu par l'article L. 621-16 du code rural contrevient aux dispositions du Traité de l'agriculture sur la libre circulation des marchandises dans le marché unique des produits agricoles ainsi qu'aux dispositions de l'article 28 du Traité sur la Communauté européenne ; que de même, l'obligation d'affiliation à l'ONIC constitue une restriction qualitative aux exportations, incompatible avec les dispositions de l'article 29 du Traité sur la Communauté européenne en matière de libre circulation des marchandises et avec le règlement portant organisation du marché commun des céréales ; que l'exigence d'une capacité de stockage minimale demandée par l'ONIC pour accorder l'agrément sur le fondement de l'article L.621-16 précité est une restriction quantitative des échanges et viole également l'article 29 du Traité, de même que toutes les autres obligations imposées aux collecteurs ; qu'en effet, ces restrictions qui, dans le domaine agricole ne concernent que le secteur des céréales, ne sont pas nécessaires, ne sont donc pas justifiées au sens de l'article 30 du Traité et sont en conséquence, prohibées par le Traité ; que l'agrément du code rural constitue également une restriction au principe de la libre prestation de service prévu à l'article 49 du Traité qui n'est pas justifié par une raison impérieuse d'intérêt général ; qu'il constitue aussi un obstacle à la liberté d'établissement pour les entreprises établies dans un autre Etat membre et qui désirent s'établir en France et viole ainsi les articles 43 et 48 du Traité ; que la décision attaquée méconnaît enfin l'article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le mémoire, enregistré le 26 avril 2006, présenté pour l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES (ONIGC) qui a succédé à l'ONIC, tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; l'ONIGC ramène le montant des frais irrépétibles demandés à la somme de 5 000 euros ; l'ONIGC ajoute que les contrôles ont été adressés à Smeg Nv et Vilain Sarl car il était très difficile voire impossible de distinguer les activités des deux sociétés respectives ; que la société Smeg Nv a donc bien bénéficié d'une procédure contradictoire ; que l'ONIC n'a jamais entendu réduire la portée de l'agrément de la Smeg Nv en utilisant l'expression collecteur-exportateur ; qu'il s'agit du terme le plus proche de l'article L. 621-16 du code rural et le plus pratique ; que la décision de l'ONIC aurait été la même s'il avait qualifié la Smeg Nv de collecteur-expéditeur-exportateur ; qu'en effet, les activités de la Smeg Nv ne rentrent pas dans ce cadre ; que la Smeg Nv aurait bien pu exercer son activité au cours de cinq campagnes à compter de son agrément ; que la société n'établit pas en quoi la décision de radiation traduirait un comportement anticoncurrentiel de l'ONIC et violerait les articles L. 410-1 et suivants du code du commerce ; que la décision attaquée est parfaitement légale au regard du droit communautaire ; que l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales ne comporte aucune disposition sur la collecte des céréales, que les conditions d'agrément sont objectives et non discriminatoires notamment vis-à-vis des personnes morales ou physiques d'un Etat membre de l'Union européenne ; que la commission européenne a d'ailleurs confirmé le 9 octobre 2003 la compatibilité du système d'agrément dans une réponse à une question parlementaire ; que le système d'agrément ne méconnaît pas le principe de la libre circulation des marchandises de l'article 29 du traité CE ; que cet agrément n'entrave pas non plus la libre prestation des services et ne méconnaît pas les stipulations de l'article 49 du traité précité puisqu'un service qui constitue l'accessoire d'une vente de marchandise ne relève pas de cet article, or l'activité de la Smeg Nv consiste principalement à vendre des céréales ; que le système d'agrément du code rural n'est pas contraire à la liberté d'établissement de l'article 43 du Traité ; que dans ces conditions il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de renvoi préjudiciel présenté par la société Smeg Nv ; que la violation de la CEDH n'est pas établie ; Vu le mémoire, enregistré le 22 janvier 2007, présenté pour la société Smeg Nv tendant aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 20 août 2007, présenté pour la société Smeg Nv tendant aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; la société Smeg NV fait valoir en outre qu'à la demande de la Commission européenne faisant suite à l'ouverture d'une procédure d'infraction à l'encontre de la France, le code rural a été modifié par un décret n° 2007-870 du 14 mai 2007 qui a supprimé la possibilité pour l'ONIC de retirer l'agrément des collecteurs dont l'activité a été nulle ou pratiquement nulle pendant cinq campagnes successives ; qu'en effet, selon la Commission européenne, cette disposition était incompatible avec la liberté d'établissement et la libre prestation des services ; que ce même décret a supprimé l'obligation pour les collecteurs établis dans un autre Etat membre de disposer d'un domicile en France et d'y maintenir à la disposition de l'ONIC l'ensemble de leur documentation commerciale et notamment leurs pièces comptables et financières, ces obligations étant contraire à la liberté de prestation de services et la liberté d'établissement selon la Commission ; Vu l'ordonnance en date du 30 août 2007 fixant la clôture d'instruction au 19 septembre 2007, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 19 septembre 2007, présenté pour l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée, relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 novembre 2007 : - le rapport de M. Marino, rapporteur, - les observations de Me B...de la SCP Gide-Loyrette-Mouel pour l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES, et celles de Me A...pour la société Smeg Nv, - et les conclusions de M. Coiffet, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que pour annuler la décision du 3 juin 2002 du directeur de l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES CEREALES (ONIC) prononçant la radiation de la société Smeg Nv du registre des déclarations d'agrément de collecteur-exportateur de céréales ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par la société Smeg Nv, le Tribunal administratif de Paris a estimé que la décision de retrait était au nombre de celles devant être motivées au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée et devait, par suite, être prise au terme d'une procédure contradictoire en application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; qu'il a jugé que le recours suspensif prévu par l'article L. 621-35 du code rural ne répondait pas aux exigences de l'article 24 précité et que la société Smeg Nv n'avait pas été mise en mesure par quelque moyen que ce soit de présenter ses observations avant l'intervention de la décision retirant son agrément ; que, ce faisant, le tribunal a suffisamment motivé sa décision et qu'ainsi, le jugement est régulier ; Sur la légalité des décisions contestées : Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susmentionnée : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. / Les modalités d'application du présent article sont fixées en tant que de besoin par décret en Conseil d'Etat. " ; que l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 dispose : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet doivent être motivées les décisions qui : (...) retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 621-35 du code rural dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Sont radiés du registre des déclarations d'agrément, dans les conditions prévues à l'article L. 621-19, les collecteurs qui ont fait l'objet de condamnations à des peines correctionnelles (...) / Peuvent également faire l'objet d'une radiation les collecteurs agréés dont l'activité a été reconnue nulle ou pratiquement nulle pendant cinq campagnes consécutives. / Cette radiation, qui comporte de droit l'interdiction d'acheter et de livrer des céréales, peut donner lieu, de la part des intéressés, à un recours devant le conseil de direction spécialisé de la filière céréalière qui doit statuer dans le mois. / Ce recours a un caractère suspensif " ; Considérant en premier lieu, que, par la décision contestée du 3 juin 2002, le directeur de l'ONIC auquel s'est substitué l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES (ONIGC), a, en application de l'article L. 621-35 du code rural, retiré l'agrément accordé le 18 décembre 1996 à la société Smeg Nv pour commercialiser des céréales au motif qu'elle n'avait pas eu d'activité de collecte depuis plus de cinq campagnes consécutives ; que ce motif est cependant démenti par les pièces du dossier ; qu'il suit de là que la décision litigieuse du 3 juin 2002 doit être regardée comme procédant au retrait d'une décision créatrice de droits qui, par suite, relevait du champ d'application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 et devait intervenir au terme d'une procédure contradictoire conformément aux dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que l'existence d'un recours suspensif postérieur à l'intervention de la décision de retrait ne répond pas aux exigences de l'article 24 de la loi précitée qui imposent à l'administration de ne prendre sa décision qu'après avoir mis la personne intéressée par la mesure à même de présenter des observations et ne constitue pas, dès lors, une dérogation au sens du 3° du 2ème alinéa de l'article 24 ; que l' Office ne peut pas davantage se prévaloir de l'existence d'une procédure prévue par les dispositions réglementaires de l'arrêté du 30 mars 1998 relatif à l'agrément des collecteurs dans le secteur céréalier pour qu'il puisse être dérogé à la procédure prévue par le premier alinéa de l'article 24 ; qu'il suit de là que c'est sans erreur de droit que le Tribunal administratif de Paris s'est fondé sur les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 pour annuler les décisions attaquées par la société Smeg Nv ; Considérant en second lieu, que si l'Office requérant soutient avoir respecté le caractère contradictoire de la procédure en adressant deux courriers à la société Smeg Nv et en dépêchant ses agents au siège social et au siège administratif de la société, il apparaît que le premier de ces courriers, daté du 6 septembre 2001 était adressé à la Sarl Vilain, distincte de la société Smeg Nv et que le second courrier en date du 12 novembre 2001 opérait une confusion des deux sociétés ne permettant pas à la société Smeg Nv de comprendre ce qui lui était reproché ; que, par suite, c'est à juste titre que le Tribunal administratif de Paris a estimé qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que la société Smeg Nv aurait été mise à même de présenter des observations préalablement à la décision du 3 juin 2002 ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la décision du 3 juin 2002 est intervenue en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'eu égard au caractère substantiel de cette procédure, cette méconnaissance justifiait à elle seule l'annulation de la décision attaquée et, par voie de conséquence, celle de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par la société Smeg Nv ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle, l'ONIC n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé ces décisions ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Smeg Nv, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'ONIGC demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'ONIGC une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par la société Smeg Nv et non compris dans les dépens D É C I D E : Article 1er : La requête de l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES CEREALES est rejetée. Article 2 : L'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES versera à la société Smeg Nv, une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES et à la société Smeg Nv. Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la pêche. 2 N° 05PA01015