CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 22/08/2019, 17BX03638, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-08-22
Numéro : 17BX03638
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. David  TERME
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP NOYER - CAZCARRA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Ranchère, société par actions simplifiée, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 22 janvier 2015 par lequel le maire de Mérignac a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis de construire pour la réalisation de deux immeubles comprenant 24 logements au total sur un terrain situé avenue Demeulin, et d'enjoindre au maire de Mérignac de lui délivrer le permis sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à défaut, de statuer de nouveau sur sa demande dans un délai de deux mois en tenant compte des règles d'urbanisme applicables le 15 octobre 2014. Par un jugement n° 1501257 du 9 février 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par une décision n° 409654 du 8 novembre 2017, enregistrée au greffe le 23 novembre 2017, le Conseil d'État a renvoyé à la cour administrative d'appel de Bordeaux la requête de la société Ranchère. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 avril et 10 juillet 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, et un mémoire enregistré le 15 janvier 2018 devant la cour, la société Ranchère, représentée par la Selarl Lex Urba, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 9 février 2017 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2015 par lequel le maire de Mérignac a opposé un sursis à statuer pendant deux ans à sa demande de permis de construire pour la réalisation de deux immeubles ; 3°) d'enjoindre au maire de Mérignac, sous astreinte de 250 euros par jour de retard, de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou, à défaut, de statuer à nouveau sur sa demande de permis de construire en tenant compte des règles d'urbanisme applicables le 15 octobre 2014, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 250 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Mérignac une somme de 5 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. E... F... était incompétent pour signer la demande de pièces complémentaires et l'arrêté attaqué dès lors que l'arrêté du maire portant délégation de signature n'était pas régulièrement publié au 1er août 2014, date de la demande de fourniture de pièces complémentaires ; - en retenant que le maire de Mérignac s'était fondé sur la circonstance que le terrain d'assiette du projet de la société Ranchère se situait dans le périmètre de protection d'un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, la chartreuse de Fontcastel, pour proroger le délai d'instruction de la demande de permis de construire, les premiers juges ont dénaturé la portée du courrier du 1er août 2014 ; - en se bornant à se référer aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme, le maire de Mérignac a insuffisamment motivé sa décision de proroger le délai d'instruction de la demande de permis de construire ; - le maire de Mérignac n'était pas en situation de compétence liée pour proroger le délai d'instruction de sa demande de permis de construire ; - le projet n'est pas situé dans le périmètre de protection de la chartreuse de Fontcastel visé par l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme prévu et défini par l'article L. 621-30 du code du patrimoine, dès lors qu'il ne se trouve pas dans un rayon de 500 mètres autour de l'immeuble inscrit ainsi que dans son champ de visibilité ; - la prorogation du délai d'instruction était dénuée de toute utilité dès lors que l'architecte des bâtiments de France (ABF) avait été saisi le 18 juillet 2014 (soit 3 jours après le dépôt de la demande de permis de construire), que ce dernier s'était prononcé le 21 juillet suivant et que la commune en avait été informée le 25 juillet suivant ; - dès lors que la décision du 1er août 2014 par laquelle le maire a décidé une prorogation de délai d'instruction était illégale, un permis de construire tacite est né le 29 novembre 2014 et la décision du 22 janvier 2015 s'analyse en un retrait illégal de ce permis de construire tacite, faute pour l'exposante d'avoir été mise en mesure de présenter préalablement des observations en application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et également dès lors que cette décision de retrait n'était pas légalement justifiée au regard des articles L. 111-7 et L. 123-6 du code de l'urbanisme alors applicables ; - les pièces réclamées consistaient en réalité en des rectifications à apporter à des pièces précédemment communiquées ; par suite, la lettre du 1er août 2014 ne constitue pas une demande de pièce manquante au sens de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme et ne saurait avoir interrompu le délai d'instruction de droit commun ; elle était donc bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme tacite à l'issue du délai d'instruction de droit commun, soit le 15 octobre 2014, et le sursis à statuer étant postérieur à cette date et n'ayant pas donné lieu à la mise en oeuvre de la procédure contradictoire préalable prévue par la loi du 12 avril 2000, est manifestement illégal ; - la commune ne disposait pas d'informations suffisantes, au regard de l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme (PLU), pour lui opposer une décision de sursis à statuer ; - son projet ne contrarie pas manifestement les orientations du futur PLU, et notamment pas les règles de gabarit invoquées par la commune. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 avril 2018, la commune de Mérignac, représentée par le cabinet Noyer-Cazcarra, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le service instructeur n'était pas en possession de l'avis de 1'ABF du 21 juillet 2014 lorsqu'il a notifié à la société pétitionnaire le 1er août la modification du délai d'instruction ; - la seule situation du terrain d'assiette du projet dans le périmètre de protection d'un monument historique suffit automatiquement, en tout état de cause, à justifier la modification du délai d'instruction ; - à supposer que la décision de sursis à statuer soit regardée comme intervenue postérieurement à l'expiration du délai d'instruction applicable à la demande de permis, elle ne saurait, en toute hypothèse, être regardée comme une décision de retrait d'un permis de construire tacitement obtenu dès lors que la demande devait être soumise, en vertu des dispositions de l'article R. 425-9 du code de l'urbanisme, à l'accord du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense, si bien qu'aucun permis de construire tacite ne pouvait naître à l'issue du délai d'instruction, conformément aux dispositions de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme ; - ni le caractère erroné du délai d'instruction notifié par l'autorité compétente ni l'illégalité d'une demande de pièces complémentaires n'ont pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'une autorisation tacite et rien ne s'oppose à ce que ce dernier principe trouve à s'appliquer dans l'hypothèse d'une demande d'avis que le service instructeur aurait formulée à tort ; - l'arrêté du 13 mai 2014, par lequel le maire de Mérignac a consenti une délégation à M. F..., a été notifié à l'intéressé, transmis au préfet le 13 mai 2014 et publié à la fin du mois de juin 2014 au recueil des arrêtés municipaux du deuxième trimestre 2014 ; - aucune des pièces initialement produites ne permettait au service instructeur d'apprécier l'implantation de la construction, au droit de la rampe d'accès au parking, par rapport au profil du terrain ; de même la notice et les plans fournis contenaient des discordances quant au nombre d'arbres plantés, qui n'ont pu être levées qu'après fourniture de pièces complémentaires ; les documents initialement fournis ne permettaient pas d'apprécier la conformité du projet de clôture aux dispositions du plan local d'urbanisme dans la mesure où ils ne prenaient pas en compte la pente de la voie publique ; enfin aucune pièce ne mentionnait la hauteur des clôtures mitoyennes remplacées qui est règlementée par l'article 11 du règlement de la zone UPc; - le projet de PLU était suffisamment avancé à la date de la décision attaquée pour fonder une décision de sursis à statuer : la révision générale du PLU a été prescrite par une délibération du conseil communautaire en date du 24 septembre 2010, la concertation avec la population sur cette révision a été engagée à compter du 15 novembre 2010 et le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a eu lieu au cours de la séance du conseil communautaire du 12 octobre 2012 ; le 25 septembre 2014, des projets de zonages UM et de règlement de la zone UM, datés du mois de mars 2014 lui ont été communiqués ; elle a formulé des observations sur cette première version le 11 décembre 2014, qui étaient étrangères au secteur considéré ; une seconde version du règlement lui a été soumise le 11 février 2015 ; - le projet de la société requérante conduisait à édifier des emprises bâties représentant 40 % de la superficie de la parcelle au lieu des 25% autorisés par le futur PLU, à élever un gabarit dépassant de façon substantielle les futures hauteurs maximales, la hauteur de façade du projet s'établissant à 7,50 mètres et la hauteur totale à 10 mètres, et à imperméabiliser 62 % du terrain d'assiette du projet, contre 50 % maximum imposés par le futur PLU. La clôture d'instruction a été fixée au 1er avril 2019, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire présenté pour la société Ranchère a été enregistré le 2 avril 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A... B..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant la société Ranchère et les observations de Me C..., représentant la commune de Mérignac. Une note en délibéré présentée pour la société Ranchère a été enregistrée le 4 juillet 2019. Considérant ce qui suit : 1. Le 15 juillet 2014, la société Ranchère a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation de deux immeubles d'une surface de plancher totale de 1 512 mètres carrés, comprenant 24 logements, sur un terrain d'une superficie de 1 952 mètres carrés situé avenue Demeulin à Mérignac et correspondant aux parcelles cadastrées section BV n° 471, n° 475 et n° 720. Par courrier en date du 1er août 2014, le maire de Mérignac a notifié à la société Ranchère une modification du délai d'instruction pour une durée de six mois ainsi qu'une demande de pièces manquantes. Ces pièces ont été transmises le 29 août 2014. Par arrêté du 22 janvier 2015, le maire de Mérignac a opposé un sursis à statuer à la demande de permis de construire. La société Ranchère a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler cet arrêté et d'enjoindre au maire de lui délivrer le permis de construire sollicité. Elle relève appel du jugement du 9 février 2017 par lequel le tribunal administratif a rejeté cette demande. Sur la légalité de l'arrêté du 22 janvier 2015 : En ce qui concerne le moyen tiré du retrait illégal par la décision attaquée d'un permis de construire tacite : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R*. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / (...) c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Aux termes de l'article R. 421-15 du même code, dans sa rédaction applicable : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / (...) b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ". 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R*. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". L'article R*. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R*. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". 4. En troisième lieu, aux termes de l'article R*. 423-28 du même code alors applicable : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R*423-23 est également porté à six mois : / (...) b) Lorsqu'un permis de construire ou d'aménager porte sur un immeuble situé dans le périmètre de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou sur un immeuble adossé à un immeuble classé au titre des monuments historiques (...) ". Selon l'article R*. 423-42 : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis (...) ". Enfin aux termes de l'article R*. 423-43 du même code : " Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites ". 5. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration, d'une demande de pièces complémentaires ou d'une notification de majoration, de prolongation ou de suspension du délai d'instruction, un permis de construire tacite naît à l'issue d'un délai de trois mois suivant le dépôt de la demande, lorsque celle-ci porte sur un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation. Ce délai est porté à six mois lorsque la demande porte sur un immeuble situé dans le périmètre de protection d'un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, sans qu'importe, d'ailleurs, à cet égard, la circonstance qu'il serait en situation de covisibilité avec ce dernier. 6. Si l'illégalité d'une demande tendant à la production d'une pièce qui ne peut être requise est de nature à entacher éventuellement d'illégalité un refus de permis de construire, elle ne saurait avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'un permis de construire tacite. De même, si l'illégalité de la notification d'une prolongation du délai d'instruction du permis de construire peut entraîner celle d'une décision de sursis à statuer lorsque, du fait d'une évolution des circonstances de droit ou de fait intervenue pendant cette prolongation, elle a eu une incidence sur le sens de la décision, elle n'a pas pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'une décision de permis de construire tacite à l'issue du délai normalement applicable. 7. Par suite, le moyen tiré de ce que, en raison des vices qui entacheraient le courrier du 1er août 2014, qui comprenait à la fois une demande de pièces complémentaires et une notification de prolongation du délai d'instruction, la société Ranchère était titulaire d'un permis de construire tacite qui aurait été illégalement retiré par la décision de sursis à statuer attaquée, faute de procédure contradictoire, doit être écarté comme inopérant. En ce qui concerne les autres moyens invoqués à l'encontre de l'arrêté du 22 janvier 2015 : 8. Il résulte des dispositions citées au point 4 que la notification d'une majoration, d'une prolongation ou d'une suspension du délai d'instruction doit indiquer le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ, les motifs de la modification de délai et, lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R*. 424-2 du code de l'urbanisme, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. 9. Il ressort des pièces du dossier que le courrier adressé à la société Ranchère le 1er août 2014 indiquait que : " les consultations suivantes sont nécessaires : / SNIA / BATIMENT DE France / BUREAU PREVENTION INCENDIE ET SECOURS / E.R.D.F. Autorisation d'urbanisme Aquitaine / CUB - Direction Territoriale Ouest / Je vous informe en conséquence que pour permettre de respecter cette obligation, le délai d'instruction de votre demande de permis de construire doit être porté à 6 mois en application des articles R 423-24 à 423-33 du code de l'urbanisme ". Ainsi, ce courrier n'indiquait pas pour quel motif l'architecte des bâtiments de France devait être consulté, et ne précisait pas quelle disposition spécifique du code de l'urbanisme fondait cette obligation. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la notification de la prolongation du délai d'instruction a été faite en méconnaissance des dispositions du b de l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme précité et il y a lieu de vérifier, ainsi qu'il a été dit au point 6, si cette prolongation a pu avoir une incidence sur le sens de la décision attaquée. 10. Aux termes de l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme alors applicable : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus par les articles L. 111-9 et L. 111-10 du présent titre, ainsi que par les articles L. 123-6 (dernier alinéa), L. 311-2 et L. 313-2 (alinéa 2) ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-6 du même code alors applicable : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ". 11. En premier lieu, par délibération du 24 septembre 2010, le conseil de la communauté urbaine de Bordeaux a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de l'agglomération bordelaise approuvé le 21 juillet 2006, et le conseil communautaire a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables lors de sa séance du 12 octobre 2012. En deuxième lieu, la commune de Mérignac a produit, en annexe à son deuxième mémoire en défense devant le tribunal, un courrier émanant des services de planification urbaine de la communauté urbaine de Bordeaux daté du 25 septembre 2014, qui mentionne la transmission d'un document de travail présentant les différents zonages multifonctionnels (UM) proposés dans la première version du plan local d'urbanisme révisé. Cette correspondance est intervenue avant le 15 octobre 2014, date d'expiration du délai de droit commun prévu par les dispositions citées au point 2 pour une demande telle que celle de la société Ranchère. La commune soutient également, sans être véritablement contredite, qu'y était annexée la première version du projet de règlement applicable dans la future zone UM 20, qu'elle a produite en annexe à sa note en délibéré devant le tribunal administratif, laquelle avait été communiquée par celui-ci, et qui est suffisamment précise pour fonder la décision attaquée. Enfin, ce courrier du 25 septembre 2014 mentionne la tenue d'une réunion technique au mois d'octobre 2014, et il ressort également des pièces produites par la commune qu'à la suite de cette réunion, elle a fait valoir ses observations sur cette première version du projet de plan local d'urbanisme par courrier du 11 décembre 2014. Par suite, les moyens tirés de ce que l'illégalité de la notification de prolongation du délai d'instruction aurait eu une incidence sur la décision attaquée, et de ce que le projet de révision du plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé pour fonder un sursis à statuer ne peuvent qu'être écartés. 12. Enfin, pour opposer un sursis à statuer à la société Ranchère, le maire s'est fondé sur la circonstance que " le règlement projeté dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme classera le terrain d'assiette objet de la présente demande en zone UM20, dans laquelle les constructions devront présenter une emprise bâtie de 25 % au maximum de la superficie du terrain, un gabarit maximal en R+1 défini par une hauteur [de] façade de 4m et une hauteur totale de 8m, un retrait latéral minimum de 6m ainsi qu'un retrait de fond de parcelle minimum de 8m, et des espaces en pleine terre représentant au minimum 50 % de la parcelle ". Il est constant que le projet prévoit une emprise de 40%, des bâtiments en R + 1 + attique de 7,5 m de façade et 10 m au faîtage, et des espaces verts limités à 38 % des parcelles. En se bornant à affirmer que l'application des règles du plan local d'urbanisme applicable à la date de sa demande ne compromettrait pas l'équilibre du plan local d'urbanisme révisé, depuis approuvé, et que son projet " est bien loin de contrarier manifestement les orientations du futur PLU aujourd'hui en vigueur et notamment les règles de gabarit invoquées par la commune ", la société requérante ne démontre pas que le maire de Mérignac aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 14. Le présent arrêt rejette les conclusions en annulation de la société Ranchère et n'appelle par conséquent aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction présentées par la société requérante doivent donc être rejetées. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mérignac la somme que demande la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au bénéfice de la commune à ce titre. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Ranchère est rejetée. Article 2 : La société Ranchère versera à la commune de Mérignac une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ranchère et à la commune de Mérignac. Délibéré après l'audience du 4 juillet 2019 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. A... B..., premier-conseiller. Lu en audience publique, le 22 août 2019. Le rapporteur, David B...Le président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17BX03638