CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 09/03/2021, 19MA00601, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-09
Numéro : 19MA00601
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : LERAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 7 juillet 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Salses-le-Château a approuvé la révision de son plan d'occupation des sols valant transformation en plan local d'urbanisme. Par le jugement n° 1706059 du 11 décembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté le déféré du préfet pour tardiveté. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 8 février 2019, le préfet des Pyrénées-Orientales demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 11 décembre 2018 du tribunal administratif de Montpellier; 2°) d'annuler la délibération du 7 juillet 2017 du conseil municipal de Salses-le Château. Il soutient que : - son déféré n'était pas tardif ; - le courrier qu'il a adressé au maire le 5 septembre 2017, formé dans le délai de recours contentieux, doit être regardé comme un recours gracieux de nature à conserver ce délai de recours contentieux ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est entaché d'insuffisance, dès lors qu'il se réfère à tort au schéma de cohérence territoriale (SCOT) Plaine du Roussillon, qui ne couvre pas le territoire de la communauté de communes à laquelle appartient la commune ; - ce rapport de présentation ne démontre pas la compatibilité du PLU en litige avec le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) Rhône-Méditerranée arrêté le 7 décembre 2015 ; - le risque d'incendies de forêt auquel la commune est très exposée n'est pris en compte ni dans le volet "état initial de l'environnement" du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, ni dans les autres documents de ce PLU ; - la commune soumise au principe d'urbanisation limitée n'a pas tenu compte dans l'orientation d'aménagement et de programmation de la Teulère du PLU de la réserve du préfet pour maintenir un secteur ouvert à l'urbanisation, en méconnaissance de l'article L. 122-2-1 alors applicable du code de l'urbanisme ; - la valorisation par une réhabilitation des cabanes existantes du secteur des Pêcheurs situé en zone Nb et en espace remarquable du rivage de l'étang de Salses est incompatible avec la destination du domaine public maritime et méconnaît la loi Littoral. Par un mémoire en défense enregistré le 4 juillet 2019, la commune de Salses-le-Château, représentée par la société d'avocats Blein-Lerat-Chassany, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire à surseoir à statuer sur la requête sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - à titre principal, la requête d'appel présentée par le préfet sans justification d'une délégation de signature de la part du ministre est irrecevable en application de l'article R. 811-10 du code de justice administrative ; - c'est à bon droit que les premiers juges ont accueilli sa fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du déféré, dès lors que le préfet a mis en oeuvre la procédure particulière de mise en compatibilité du PLU avec un document supérieur prévue par les articles L. 153-49 et L. 153-25 du code de l'urbanisme dans sa lettre du 5 septembre 2017, qui ne peut être regardée dès lors comme un recours gracieux de nature à conserver le délai de recours contentieux ; - à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - en tout état de cause, le juge fera application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour permettre la régularisation de la délibération en litige. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - loi n° 2000-1208 du13 décembre 2000 ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - et les conclusions de M. A.... Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 7 juillet 2017, le conseil municipal de la commune de Salses-le-Château a approuvé la révision de son plan d'occupation des sols valant transformation en plan local d'urbanisme. Le préfet des Pyrénées-Orientales a déféré cette délibération devant le tribunal administratif de Montpellier. Par le jugement dont le préfet relève appel, les premiers juges ont rejeté ce déféré. Sur la recevabilité de la requête d'appel du préfet : 2. Aux termes de l'article L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans la région défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 4141-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) L'appel des jugements du tribunal administratif ainsi que des décisions relatives aux demandes de suspension prévues aux alinéas précédents, rendus sur recours du représentant de l'Etat, est présenté par celui-ci. ". Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Salses-le-Château tirée de ce que le préfet des Pyrénées-Orientales ne disposait pas d'une délégation de signature du ministre pour relever appel du jugement attaqué, rendu sur recours du représentant de l'Etat, doit être écartée. Sur la régularité du jugement : 3. Pour accueillir la fin de non-recevoir opposée par la commune de Salses-le-Château et rejeter le déféré du préfet des Pyrénées-Orientales pour tardiveté, les premiers juges ont estimé que la lettre que le préfet a adressé au maire le 5 septembre 2017, qui ne sollicite ni l'annulation ni le retrait de la délibération attaquée, doit être regardée comme ayant mis en oeuvre la procédure particulière de mise en compatibilité du PLU avec un document supérieur prévue par les articles L. 153-49 et L. 153-25 du code de l'urbanisme, que cette lettre ne peut dès lors être regardée dès lors comme un recours gracieux de nature à conserver le délai de recours contentieux de deux mois ayant commencé à courir le 10 juillet 2017 et que le déféré enregistré au greffe du tribunal administratif le 22 décembre 2017 était par suite tardif. 4. D'une part, l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. ". 5. D'autre part, l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme prévoit que : " Lorsque le plan local d'urbanisme porte sur un territoire qui n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, l'autorité administrative compétente de l'Etat notifie, dans le délai d'un mois prévu à l'article L. 153-24, par lettre motivée à l'établissement public de coopération intercommunale ou à la commune, les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan lorsque les dispositions de celui-ci :1° Ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement maintenues en vigueur après la date du 13 juillet 2010 ou avec les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 122-26 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 131-1 ; 2° Compromettent gravement les principes énoncés à l'article L. 101-2, sont contraires à un projet d'intérêt général, autorisent une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ; 3° Font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ; 4° Sont manifestement contraires au programme d'action de la zone de protection naturelle, agricole et forestière du plateau de Saclay visé à l'article L. 123-25 ; 5° Comprennent des dispositions applicables aux entrées de ville incompatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité urbaine, architecturale et paysagère ; 6° Sont de nature à compromettre la réalisation d'un programme local de l'habitat, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement ; 7° Font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec l'organisation des transports prévue par l'autorité organisatrice des transports territorialement compétente. Le plan local d'urbanisme ne devient exécutoire qu'après l'intervention, la publication et la transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat des modifications demandées. ". L'article L. 153-51 de ce code prévoit que : " Dans un délai d'un mois, l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune fait connaître à l'autorité administrative compétente de l'Etat s'il entend opérer la révision ou la modification nécessaire. A défaut d'accord dans ce délai sur l'engagement de la procédure de révision ou de modification ou, en cas d'accord, à défaut d'une délibération approuvant la révision ou la modification du plan à l'issue d'un délai de six mois à compter de la notification initiale de l'autorité administrative compétente de l'Etat, cette dernière engage et approuve la mise en compatibilité du plan. ". 6. Il est constant qu'à la date du courrier du préfet des Pyrénées-Orientales du 5 septembre 2017, la commune de Salses-le-Château n'était plus couverte par le schéma de cohérence territoriale (SCOT)"Plaine du Roussillon", dès lors que, par délibération du 9 mars 2017, le conseil de la communauté de communes Corbières Salanque Méditerranée, qui couvre le territoire de la commune de Salses-le-Château, a décidé de se retirer du syndicat mixte du SCOT Plaine de Roussillon. 7. Par courrier du 5 septembre 2017, adressé à la suite de la transmission au préfet de la délibération en litige du 7 juillet 2017, le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé à la commune de Salses-le-Château la modification du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération en litige afin de le rendre compatible avec le plan de gestion du risque d'inondation Rhône Méditerranée applicable depuis le 23 décembre 2015, avec la loi Littoral s'agissant du secteur "le village des Pêcheurs" et du projet de déchèterie et avec la servitude aéronautique de dégagement de l'aérodrome de Perpignan-Rivesaltes. Ce courrier du préfet ni ne vise ni ne fait état de la procédure particulière de mise en compatibilité du PLU prévue par l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme, laquelle ne fait pas obstacle à ce que le préfet défère les actes qu'il estime contraires à la légalité en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. Ce courrier concerne une demande de régularisation de certaines incompatibilités du PLU qui n'entrent pas dans le champ d'application de cet article L. 153-25 du code de l'urbanisme. Par suite, il ne peut être regardé comme établissant l'intention du préfet d'engager la procédure particulière de la mise en compatibilité d'office prévue par l'article L. 153-51 du code de l'urbanisme. Ce courrier, qui demande à la commune de procéder à certaines modifications de son acte réglementaire, constitue, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, un recours gracieux du préfet de nature à proroger le délai de recours contentieux. Le silence gardé par la commune pendant deux mois sur ce recours gracieux du préfet du 5 septembre 2017 a fait naître une décision implicite de rejet. Par suite, le déféré enregistré au greffe du tribunal administratif le 22 décembre 2017 n'était par suite pas tardif. Dès lors, le préfet est fondé à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier pour ce motif et à en demander l'annulation. 8. Il y a lieu d'évoquer et, par-là, de statuer en qualité de juge de première instance sur la demande présentée par le préfet des Pyrénées-Orientales devant le tribunal administratif de Montpellier. Sur la fin de non-recevoir opposée par en première instance par la commune de Salses-le-Château : 9. Ainsi qu'il a été dit au point 7 de l'arrêt, le déféré du préfet des Pyrénées-Orientales n'était pas tardif, contrairement à ce que soutient la commune de Salses-le-Château. La demande du préfet était par suite recevable. Sur la légalité de la délibération du 7 juillet 2017 du conseil municipal de Salses-le-Château : 10. En premier lieu, le préfet n'est pas fondé à soutenir que le PLU en litige ferait à tort référence au schéma de cohérence territoriale "Plaine de Roussillon" au motif que la communauté de communes "Corbières Salanque-Méditerranée", dont fait partie la commune de Salses-le-Château, s'est prononcée par délibération du 9 mars 2017 contre son appartenance au syndicat mixte du SCOT "Plaine de Roussillon" ainsi qu'il a été dit au point 6 de l'arrêt, dès lors et en tout état de cause que le rapport de présentation du PLU, dont la révision a été prescrite par délibération du 25 février 2010 et qui a été élaboré initialement sous l'empire de ce SCOT, mentionne à plusieurs reprises et de manière très visible que la commune n'est plus couverte par ce SCOT et que cette information a été portée à la connaissance du public dans le cadre de l'enquête publique. Conformément au 1° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme, qui exige que le rapport de présentation décrive l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte, le rapport de présentation du PLU de la commune de Salses-le-Château expose de manière suffisante l'articulation du PLU avec le plan de gestion des risques d'inondation Rhône Méditerranée arrêté le 7 décembre 2015 par le préfet coordinateur du bassin, sans que ces dispositions n'exigent que le rapport de présentation justifie de cette compatibilité. Le rapport de présentation mentionne le risque incendie à l'échelle du territoire communal et identifie sur son document graphique les zones qui sont exposées à ce risque. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. 11. En deuxième lieu, l'article 129 IV de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite Loi Alur prévoit que : " Pour l'application de l'article L. 122-2, les dispositions antérieures à la publication de la présente loi demeurent applicables aux procédures d'élaboration et de révision des plans locaux d'urbanisme et des cartes communales en cours à cette date. ". Aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 : " Dans les conditions précisées au présent article, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle. (...) Il peut être dérogé aux dispositions des trois alinéas précédents soit avec l'accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture, (...). ". La révision du plan local d'urbanisme en litige, prescrite par délibération du 25 février 2010, était en cours d'élaboration à la date d'entrée en vigueur de la loi Alur le 27 mars 2014 et était donc soumise aux dispositions antérieures à la publication de cette loi, contrairement à ce que soutient la commune de Salses-le-Château. 12. Il ressort des pièces du dossier que l'ouverture à l'urbanisation du secteur de la Teulère, identifié par le règlement comme une zone principalement d'habitat, d'une superficie de 18,8 hectares, situé au sud est du village de Salses-le-Château, par la création d'une zone IAUh sur des terrains agricoles précédemment classée en zone NC par le plan d'occupation des sols, sur le territoire communal non couvert par un SCOT, nécessitait l'accord du préfet des Pyrénées-Orientales donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture en application de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige. Le préfet dans son courrier du 10 mai 2017 a donné à la commune son accord à l'ouverture à l'urbanisation de cette zone sous réserve d'une densité plus élevée que celle de 25 logements par hectare prévue dans l'orientation d'aménagement et de programmation de cette zone et de précisions sur les aménagements prévus pour offrir une véritable qualité urbaine à ses futurs habitants. Toutefois, l'orientation d'aménagement et de programmation de ce secteur maintient une densité de 25 logements par hectare et n'apporte pas de précision sur la qualité urbaine. Par suite, le préfet est fondé à soutenir que la création de cette zone, qui doit être regardée dans ces conditions comme approuvée sans l'accord du préfet, est entachée d'illégalité et à en demander pour ce motif l'annulation. 13. En troisième lieu, si le préfet soutient aussi que les orientations d'aménagement et de programmation des zones 1AUh et 2AUh du plan local d'urbanisme en litige prévoient un taux insuffisant de 25 % de logements locatifs sociaux pour procéder au " rattrapage " du déficit de la commune en termes de logements locatifs sociaux en méconnaissance de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation que le nombre de logements sociaux de la commune de Salses-le-Château est plus important que les chiffres sur lesquels se base le préfet, que l'ensemble des secteurs du PLU en litige, y compris les secteurs 2AUh, doivent avoir une densité à l'hectare de 25 logements au minimum et que de nouvelles opérations à venir sur le territoire communal vont permettre la création de nombreux logements sociaux. Par suite, le préfet n'est pas fondé à soutenir que le PLU serait illégal pour ce motif. 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement. ". Ces dispositions n'ont pas pour objet d'interdire tout aménagement ou réfection des constructions ou installations déjà existantes. 15. Il ressort des pièces du dossier que le village des Pêcheurs, constitué de 90 cabanes environ, pour certaines délabrées, regroupées en bordure de cet étang au lieu-dit "la Roquette", fait l'objet de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 7 de "lutte contre la cabanisation et valorisation du village des Pêcheurs", qui vise notamment à protéger les espaces paysagers de ce village en y interdisant toute construction nouvelle et en favorisant leur réhabilitation des cabanes existantes. Ce secteur est classé en zone Nb du PLU. L'article N1 du règlement de la zone N interdit notamment toute construction nouvelle ou extension des constructions existantes dans le secteur Nb. L'article N2 autorise toute action menant à une préservation ou une valorisation du village des Pêcheurs dans la mesure où les installations et réalisations sont compatibles avec l'orientation d'aménagement et de programmation, ainsi que dans le secteur Nb tout aménagement sous réserve du respect de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 7 définie sur ce secteur. 16. Il est constant que le village des Pêcheurs se situe en dehors des espaces urbanisés de la commune de Salses-le-Château. Toutefois, le choix par les auteurs du PLU en litige d'un zonage Nb ne permettant, pour conserver une trace du patrimoine bâti rural, que la réfection ou la "réhabilitation" des cabanes existantes, à l'exclusion de toute construction nouvelle et de toute extension de ces constructions, au sein de la bande de 100 m de l'étang de Salses, ne méconnaît pas l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de ce que les cabanes existantes seraient situées sur le domaine public maritime est dépourvu de toute précision permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, et alors même qu'une convention quadripartite a été signée le 1er mars 2007 entre l'Etat, la commune, les associations d'occupants du site et les occupants individuels du village des Pêcheurs prévoyant notamment la démolition des cabanes inoccupées suite au décès de l'occupant et interdisant tous les travaux de réfection en dehors du petit entretien courant de ces cabanes, le préfet n'est pas fondé à soutenir que l'orientation d'aménagement et de programmation, le règlement et la création de cette zone Nb du village des Pêcheurs méconnaîtraient la règle d'interdiction de construire dans la bande littorale de 100 m issue de la loi Littoral. 17. Il résulte de ce qui précède que le préfet des Pyrénées-Orientales est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération du 7 juillet 2017 du conseil municipal de Salses-le-Château en tant qu'elle approuve la création de la zone 1AUh du secteur de la Teulère. Sur les conclusions présentées à titre subsidiaire par la commune de Salses-le-Château tendant à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 18. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ;(...) ". 19. Eu égard au motif d'annulation partielle de la délibération du 7 juillet 2017 et dès lors que l'absence de l'accord du préfet pour la création du secteur de la Teulère n'est pas susceptible d'être régularisée dès lors que le préfet soulève lui-même le moyen tiré de ce qu'il n'a pas donné son accord, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Salses-le-Château présentées sur le fondement de ces dispositions. Sur les frais liés au litige : 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que demande la commune de Salses-le-Château au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 11 décembre 2018 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. Article 2 : La délibération du 7 juillet 2017 du conseil municipal de la commune de Salses-le-Château est annulée en tant qu'elle a approuvé la création de la zone 1AUh du secteur de la Teulère. Article 3 : Le surplus de la requête du préfet des Pyrénées-Orientales est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Salses-le-Château sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au préfet des Pyrénées-Orientales et à la commune de Salses-le-Château. Copie en sera transmise à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 16 février 2021, où siégeaient : - M. Chazan, président de chambre, - Mme Simon, président assesseur, - Mme B..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2021. 2 N° 19MA00601