Cour administrative d'appel de Paris, 6ème Chambre, 23/03/2015, 13PA02615, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 6ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-23
Numéro : 13PA02615
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme VRIGNON-VILLALBA
Avocat(s) : CABINET VEIL JOURDE

Vu la requête, enregistrée le 4 juillet 2013, présentée pour M. B..., demeurant à ...Anitéa n° 422 Ibiza (Espagne), par la SCP Huchet-Le Bars ; M. B... demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1208600/3-1 du 3 mai 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la déclaration d'inexistence de la décision en date du 27 novembre 2008 par laquelle Réseau Ferré de France a autorisé le lancement de la procédure relative à l'attribution et à la passation d'un contrat de partenariat pour la conception, la construction, le fonctionnement, l'entretien, la maintenance, le renouvellement et le financement de la ligne à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire, de la décision du 18 janvier 2011 par laquelle Réseau Ferré de France a émis un avis favorable à la désignation de la société Eiffage Rail Express en tant qu'attributaire pressenti pour le contrat de partenariat de la ligne à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire, en vue de la mise au point finale du contrat et de la décision du 7 juillet 2011 par laquelle Réseau Ferré de France a pris acte des modifications apportées par le Conseil d'État au contrat de partenariat Bretagne Pays de la Loire et a autorisé son président à signer ledit contrat et ses annexes avec la société Eiffage Rail Express, ainsi que tout acte ou convention lié(e) à sa signature ou nécessaire à son exécution ; 2°) de constater l'inexistence des décisions des 27 novembre 2008, 18 janvier 2011et 7 juillet 2011 de Réseau Ferré de France ; 3°) de mettre à la charge de Réseau Ferré de France le versement de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - la décision du 27 novembre 2008 est entachée d'illégalités manifestes et grossières ; - le marché attribué par Réseau Ferré de France à la société Eiffage Rail Express ne saurait entrer dans le champ d'application de l'article 5 de la directive sectorielle 2004/17 ou de l'article 135 du code des marchés publics mais relève de la directive générale 2004/18 et que dès lors la procédure négociée avec avis de marché préalable ne pouvait être régulièrement suivie ; - la décision du 27 novembre 2008 méconnaît l'article 2 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage public, l'article 1er de la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau Ferré de France " et l'article 6 du décret du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau Ferré de France, l'article L. 2111-9 du code des transports, l'article 2-II de l'ordonnance du 17 juin 2004, les articles 1129 et 1591 du code civil, l'article 96 du code des marchés publics et l'article 19 de l'ordonnance du 6 juin 2005 relative à l'interdiction du paiement de la dépense publique sous la forme de redevance ou de loyers pendant une période de 45 ans à compter de la date d'attribution du marché ; - c'est à tort que le tribunal a appliqué l'article L. 2111-11 du code des transports qui n'était pas en vigueur à la date de la décision du 27 novembre 2008 ; - le contrat, eu égard à son objet, ne peut pas relever de l'ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la violation par Réseau Ferré de France de l'article 30 de la directive 2004/18 n'était pas constitutive d'une illégalité de nature à entraîner la déclaration d'inexistence de la décision du 27 novembre 2008 ; - c'est à tort que le tribunal a fait application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; - en tout état de cause, l'irrégularité et la confidentialité de la publication de la décision du conseil d'administration de Réseau Ferré de France du 27 décembre 2008 empêchent tout délai de courir ; - la version de l'article 2-2 de la loi du 13 février 1997 citée par le tribunal n'était pas en vigueur à la date du 27 novembre 2008 ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire, enregistré le 8 novembre 2013, présenté pour la société Eiffage Rail Express, par la SCP Frêche et Associés AARPI ; la société Eiffage Rail Express conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : À titre principal, - les manquements invoqués par M.B..., à supposer même qu'ils soient fondés, ne constituent pas une illégalité d'une gravité telle qu'ils justifieraient que les décisions contestées soient considérées comme inexistantes ; - la construction d'une ligne à grande vitesse sur le réseau ferré national se rattache à la mission de gestionnaire de réseau de Réseau Ferré de France, qui peut conclure un contrat de partenariat en application de l'article 1-2 de la loi du 13 juillet 1997, codifié à droit constant à l'article L. 2111-11 du code des transports ; - l'exception aux conditions de délai en matière de travaux publics posée par l'article R. 421-1 du code de justice administrative ne s'applique pas au recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables du contrat, même portant sur une opération de travaux publics ; - les modalités de publication des décisions contestées sont régulières ; À titre subsidiaire, - l'objet du contrat de partenariat est licite ; - Réseau Ferré de France pouvait recourir à la procédure négociée ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 2 de la loi du 12 juillet 1985 n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; - l'ordonnance du 17 juin 2004 et l'article L. 2111-11 du code des transports prévoient la possibilité pour Réseau Ferré de France de confier, dans le cadre d'un contrat de partenariat relatif à la réalisation d'infrastructures ferroviaires, la maîtrise d'ouvrage à un cocontractant autre que la SNCF ; - le contrat de partenariat ne méconnaît pas l'article L. 2111-9 du code des transports ; - il ne méconnaît pas l'article 2-II de l'ordonnance du 17 juin 2004 ; - les dispositions du code civil invoquées par le requérant ne s'appliquent pas aux contrats de partenariats ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2013, présenté pour Réseau Ferré de France, par Me Glaser, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - les illégalités invoquées par le requérant, même à les supposer établies, ne sont pas de nature à entraîner l'inexistence des décisions contestées ; - le recours de M. B... a été introduit tardivement ; - les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 7 mars 2014, présenté pour M. B..., qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; Il demande, en outre à la Cour : - d'enjoindre à Réseau Ferré de France d'obtenir la résolution amiable du contrat de partenariat ou de saisir le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; - de mettre à la charge solidaire de Réseau Ferré de France et de la société Eiffage Rail Express le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient en outre que : - Réseau Ferré de France a " modifié substantiellement l'économie du contrat " en cours de procédure alors que la publication d'un avis de marché rectificatif au Journal officiel de l'Union Européenne du 26 mars 2009 ne saurait suppléer l'inexistence de la décision rectificative de son conseil d'administration ; - les ministres concernés n'ayant approuvé le projet de contrat que le 1er août 2011, la décision du conseil d'administration de Réseau Ferré de France d'approuver le contrat dans sa version définitive et d'habiliter son président à le signer est entachée de nullité pour cause d'inexistence ; - la décision du 28 juillet 2011 attribuant le marché à la société Eiffage Rail Express n'a pas été publiée et dès lors, la décision du conseil d'administration de Réseau Ferré de France de lui attribuer ce marché n'a pas été prise et n'existe pas ; - Réseau Ferré de France a commis un détournement de pouvoir en recourant à la négociation et en abandonnant la recherche de l'offre la plus économiquement avantageuse pour la construction d'une nouvelle ligne de chemin de fer ; - en vertu de l'article 2 quinquies de la directive " recours " du 21 décembre 1989, l'absence de publication d'un avis de marché conforme aux dispositions de la directive 2004/18 entraîne la nullité absolue des décisions de Réseau Ferré de France et du marché ; Vu le mémoire, enregistré le 30 septembre 2014, présenté pour Réseau Ferré de France, qui persiste en ses conclusions et moyens ; Il soutient en outre que : - il n'a décidé de recourir à la procédure négociée que postérieurement à la loi du 17 février 2009 ; - l'avis rectificatif d'appel public à la concurrence ayant été envoyé le 24 mars 2009 et la date limite de réception des candidatures ayant été fixée au 4 mai 2009, le délai de 40 jours a bien été respecté ; - le changement de procédure de passation du contrat n'impliquait pas de recommencer l'ensemble de la procédure ; Vu les mémoires, enregistrés le 20, 23 octobre 2014 et 21 novembre 2014, présentés pour M. B.... Vu l'ordonnance du 15 septembre 2014 fixant la clôture d'instruction au 15 octobre 2014, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu la décision du 4 décembre 2014 du bureau d'aide juridictionnelle près le Tribunal de grande instance de Paris accordant à M. B...l'aide juridictionnelle totale ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des transports ; Vu la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau ferré de France " en vue du renouveau du transport ferroviaire ; Vu loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire ; Vu l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports ; Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 mars 2015 : - le rapport de Mme Larsonnier, premier conseiller, - les conclusions de Mme Vrignon, rapporteur public, - et les observations de Me Glaser, avocat de Réseau Ferré de France, et de Me Imbault, avocat de la société Eiffage Rail Express ; 1. Considérant que par une délibération du 27 novembre 2008, le conseil d'administration de Réseau Ferré de France a autorisé le lancement de la procédure relative à l'attribution et à la passation d'un contrat de partenariat pour la conception, la construction, le fonctionnement, l'entretien, la maintenance, le renouvellement et le financement de la ligne à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire ; que le 18 janvier 2011, le conseil d'administration de Réseau Ferré de France a émis un avis favorable à la désignation de la société Eiffage Rail Express en tant qu'attributaire pressenti de ce contrat de partenariat ; que le conseil d'administration de Réseau Ferré de France, par une délibération du 7 juillet 2011, a autorisé son président à signer ce contrat ; que le contrat de partenariat passé entre Réseau Ferré de France et la société Eiffage Rail Express a été approuvé par décret en Conseil d'État n° 2011-917 du 1er août 2011 ; que M. B... fait appel du jugement du 3 mai 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la déclaration d'inexistence et à l'annulation des décisions des 27 novembre 2008, 18 janvier 2011 et 7 juillet 2011 de Réseau Ferré de France ; Sur les conclusions tendant à la déclaration d'inexistence des décisions des 27 novembre 2008, 18 janvier 2011et 7 juillet 2011 de Réseau Ferré de France : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 40 intitulé " Utilisation des procédures ouvertes, restreintes et négociées " de la directive n° 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux : " 1. Pour passer leurs marchés de fournitures, de travaux et de services, les entités adjudicatrices appliquent les procédures qui sont adaptées aux fins de la présente directive.2. Les entités adjudicatrices peuvent choisir l'une des procédures définies à l'article 1er, paragraphe 9, points a), b) ou c), pour autant que, sous réserve du paragraphe 3, une mise en concurrence ait été effectuée en vertu de l'article 42. (...) Article premier - Termes de base 1. Aux fins de la présente directive, les définitions figurant au présent article s'appliquent (...) 9. Les " procédures ouvertes, restreintes ou négociées " sont les procédures de passation appliquées par les entités adjudicatrices et dans lesquelles : (...) c) en ce qui concerne les procédures négociées, l'entité adjudicatrice consulte les opérateurs économiques de son choix et négocie les conditions du marché avec un ou plusieurs d'entre eux " ; que l'annexe IV intitulé " Entités adjudicatrices dans le domaine des services de chemin de fer " de cette directive mentionne " (...) France- Société nationale des chemins de fer français et autres réseaux ferroviaires ouverts au public, visés dans la loi d'orientation des transports intérieurs n° 82-1153 du 30 décembre 1982, titre II chapitre 1er - Réseau ferré de France, établissement public créé par la loi n° 97-135 du 13 février 1997 " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat : " I. - Le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel l'Etat ou un établissement public de l'Etat confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet le financement, la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public. Il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée (...) " ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, insérant un article 1-1 dans la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau ferré de France " en vue du renouveau du transport ferroviaire du 13 février 1997 : " Sauf s'il est fait application de l'article 1er-2, Réseau ferré de France peut recourir, pour des projets d'infrastructures d'intérêt national ou international destinées à être incorporées au réseau ferré national, à un contrat de partenariat conclu sur le fondement des dispositions de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat (...) " ; que ces dispositions ont ensuite été codifiées à l'article L. 2111-11 du code des transports en ces termes : " " Sauf s'il est fait application de l'article L. 2111-12, Réseau ferré de France peut recourir, pour des projets contribuant au développement, à l'aménagement et à la mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national, à un contrat de partenariat conclu sur le fondement des dispositions de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat ou à une convention de délégation de service public prévue par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Le contrat ou la convention peut porter sur la construction, l'entretien et l'exploitation de tout ou partie de l'infrastructure. Lorsque la gestion du trafic et des circulations est incluse dans le périmètre du contrat ou de la convention, cette mission est assurée par la Société nationale des chemins de fer français, pour le compte du cocontractant qui la rémunère à cet effet, dans le respect des objectifs et principes de gestion du réseau ferré national définis par Réseau ferré de France. Le contrat ou la convention comporte des stipulations de nature à garantir le respect des impératifs de sécurité et de continuité du service public. Les modalités d'application du présent article sont fixées par voie réglementaire, afin notamment de préciser les conditions qui garantissent la cohérence des missions mentionnées au deuxième alinéa avec celles qui incombent à la Société nationale des chemins de fer français et à Réseau ferré de France, y compris les modalités de rémunération du cocontractant ou de perception par ce dernier des redevances liées à l'utilisation de l'infrastructure nouvelle " ; 5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, contrairement à ce que soutient le requérant, Réseau Ferré de France pouvait recourir à la procédure négociée pour conclure un contrat de partenariat pour la conception, la construction, le fonctionnement, l'entretien, la maintenance, le renouvellement et le financement de la ligne à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire ; que les irrégularités alléguées qui entacheraient la procédure de passation de ce contrat ne sauraient être regardées comme revêtant un caractère de gravité tel qu'elles rendraient nulles et non avenues les décisions contestées prises par Réseau Ferré de France ; Sur les conclusions tendant à la déclaration d'inexistence de la décision d'attribution du marché à la société Eiffage Rail Express : 6. Considérant que si M. B... demande également à la Cour de " déclarer l'inexistence matérielle " de la décision du 28 juillet 2011 attribuant le marché à la société Eiffage Rail Express dès lorsque celle-ci mentionne une délibération du conseil d'administration de Réseau Ferré de France du 14 avril 2011 qui n'aurait jamais été adoptée, il ressort des pièces du dossier que dans sa séance du 7 juillet 2011, le conseil d'administration de Réseau Ferré de France a, après avoir pris acte des modifications apportées par le Conseil d'État au contrat de partenariat, autorisé son président à signer ce contrat avec la société Eiffage Rail Express ; qu'en tout état de cause, ces conclusions nouvelles en appel sont irrecevables ; Sur les conclusions aux fins d'annulation des décisions des 27 novembre 2008, 18 janvier 2011et 7 juillet 2011 de Réseau Ferré de France : 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formée contre une décision et ce dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision " ; 8. Considérant, en premier lieu, que le délai prévu par ces dispositions s'applique aux contestations portées devant le juge administratif relatives à des actes qui, comme en l'espèce, sont détachables d'un contrat de partenariat, alors même que ce contrat a pour objet une opération de travaux publics ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que la publication d'une décision administrative dans un bulletin officiel fait courir le délai du recours contentieux à l'égard de tous les tiers si l'obligation de publier cette décision dans ce bulletin résulte d'un texte législatif ou réglementaire lui-même publié au Journal officiel de la République française ; qu'il résulte des dispositions combinées du 31° de l'article 9 de l'ordonnance du 28 octobre 2010 et de l'article 2-2 de la loi du 13 février 1997 que, jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions réglementaires du code des transports, les actes administratifs de Réseau Ferré de France sont publiés au bulletin officiel de l'établissement public, diffusé sur son site internet sous forme électronique dans des conditions propres à en garantir la fiabilité ; qu'il ressort des pièces du dossier que les décisions des 27 novembre 2008, 18 janvier 2011 et 7 juillet 2011 ont été respectivement publiées au bulletin officiel administratif de Réseau Ferré de France les 15 janvier 2009, 15 février 2011 et 13 juillet 2011, mis en ligne sur le site internet de cet établissement public ; que cette publication, qui doit être regardée comme étant appropriée à l'égard des tiers, a fait courir le délai de recours prévu par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative sans que l'intéressé puisse utilement se prévaloir de la circonstance que la mention des voies et des délais de recours ne lui a pas été notifiée ; que, par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la demande de M. B..., enregistrée au greffe du Tribunal administratif de Paris le 21 mai 2012 était tardive et, par suite, irrecevable ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. Considérant que le rejet des conclusions aux fins d'annulation n'appelant aucune mesure d'exécution, il y a lieu de rejeter également les conclusions tendant à ce que soit enjoint à Réseau Ferré de France d'obtenir la résolution amiable du contrat de partenariat ou de saisir le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Réseau Ferré de France, dénommé SNCF Réseau depuis le 1er janvier 2015, et de la société Eiffage Rail Express, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de M. B... le versement de la somme que la SNCF Réseau et la société Eiffage Rail Express demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la SNCF Réseau tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées par la société Eiffage Rail Express tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la SNCF Réseau et à la société Eiffage Rail Express. Délibéré après l'audience du 9 mars 2015, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. Auvray, président-assesseur, - Mme Larsonnier, premier conseiller, Lu en audience publique, le 23 mars 2015. Le rapporteur, V. LARSONNIERLe président, O. FUCHS TAUGOURDEAULe greffier, P. TISSERAND La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 3 N° 13PA02615