CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 13/04/2021, 19MA03492, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-13
Numéro : 19MA03492
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : GINTRAND

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier : - d'annuler la décision du 2 août 2017 par laquelle le président du Centre Interrégional de Développement de l'Occitan (CIRDOC) a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle, ainsi que les décisions du 1er septembre 2017 de la même autorité rejetant ses recours gracieux tendant au retrait de cette décision de licenciement, au bénéfice de la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement moral et à la reconnaissance de l'imputabilité au service de son état de santé ; - d'enjoindre au CIRDOC de le réintégrer dans ses fonctions dès la lecture du jugement, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard passé ce délai ; - de condamner le CIRDOC à lui verser la somme totale de 80 000 euros assortie des intérêts au taux légal en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la faute de l'administration et de lui verser le rappel des traitements dus, de procéder à un nouveau calcul de son indemnité légale de licenciement et de reconstituer en conséquence sa carrière administrative. Par jugement n° 1704891 du 24 mai 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 25 juillet 2019, M. C..., représenté par Me E..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 24 mai 2019 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) de faire droit à sa demande de première instance ; 3°) de mettre à la charge du CIRDOC la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé s'agissant de son insuffisance professionnelle et du rejet de sa demande de réparation indemnitaire du fait du harcèlement moral qu'il a subi ; Sur la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle : - la composition de son dossier administratif est irrégulière ; - la commission consultative paritaire n'a pas été réunie préalablement ; - l'entretien préalable n'a porté sur aucun élément de nature à justifier une insuffisance professionnelle ; - la décision en litige a été prise avant l'entretien préalable à son licenciement ; - il n'a pas pu exercer son droit à la défense pendant cet entretien ; - les faits reprochés ne présentent pas une gravité telle qu'ils justifieraient son licenciement pour insuffisance professionnelle ; - ce licenciement pour insuffisance professionnelle, qui s'analyse comme une sanction disciplinaire déguisée de licenciement pour faute, est entaché d'un détournement de procédure et d'un détournement de pouvoir ; Sur le refus de lui accorder la protection fonctionnelle : - la décision en litige intervient après un harcèlement moral de sa hiérarchie à son égard ; - cette protection est de droit pour l'agent faisant l'objet de harcèlement moral ; Sur le refus de reconnaître son état de santé comme imputable au service : - ce refus est non motivé et infondé ; Sur les conclusions indemnitaires : - du fait de la faute de son administration, il a droit à l'indemnisation pour perte de salaire (30 000 euros), pour perte de chance d'évolution de carrière (10 000 euros), troubles dans les conditions d'existence (15 000 euros), préjudice moral (10 000 euros) et harcèlement moral (15 000 euros), soit un montant total de 80 000 euros ; - il se réfère à ses écritures de première instance. Par un mémoire en défense enregistré le 23 novembre 2020, le Centre Interrégional de Développement de l'Occitan (CIRDOC), représenté par MB Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C... la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - la requête d'appel, qui ne contient pas de critique du jugement attaqué, est irrecevable en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par lettre du 27 octobre 2020, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et indiquant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Une ordonnance du 9 février 2021 a prononcé la clôture d'instruction à la date de son émission en application des articles R. 613-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, dont M. C... a accusé réception le 9 février 2021 à 10 h 09. Un mémoire présenté pour M. C... a été enregistré le 9 février 2021 à 10 h 26, postérieurement à la clôture d'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi du 22 avril 1905 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ; - la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; - le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 ; - l'arrêté du 4 juin 2018 fixant la date des prochaines élections professionnelles dans la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de M. C... et de Me A... pour le CIRDOC. Une note en délibéré présentée par M. C... a été enregistrée le 31 mars 2021. Considérant ce qui suit : 1. M. C... a été recruté en 1999 par le Centre Interrégional de Développement de l'Occitan (CIRDOC) de Béziers, établissement public à vocation interrégionale chargé de la promotion et de la diffusion du patrimoine occitan, sous contrat à durée déterminée en tant que chargé de l'action culturelle déterminée (équivalent à la catégorie B), puis, par contrat à durée indéterminée du 22 juin 2006, pour assurer les fonctions de bibliothécaire-documentaliste (équivalentes à la catégorie A). Il a fait l'objet le 2 août 2017 d'un licenciement pour insuffisance professionnelle. Il a demandé par trois recours gracieux des 18 août 2017 au président du CIRDOC le retrait de cette mesure ainsi que le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison de faits de harcèlement moral dont il se dit être victime, la reconnaissance de son état anxio-dépressif en maladie imputable au service et a formé une demande préalable tendant à la condamnation du centre à lui verser la somme totale de 80 000 euros en raison du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la faute de son employeur. Par décision du 1er septembre 2017, le président du CIRDOC a rejeté l'ensemble de ses demandes. M. C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation des deux décisions des 2 août et 1er septembre 2017 du président du CIRDOC, de condamner le CIRDOC à lui verser la somme totale de 80 000 euros assortie des intérêts au taux légal en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis et de lui verser le rappel des traitements dus, de procéder à un nouveau calcul de son indemnité légale de licenciement, de reconstituer en conséquence sa carrière administrative et d'enjoindre au CIRDOC de le réintégrer dans ses fonctions sous condition de délai et d'astreinte. Par le jugement dont M. C... relève appel, les premiers juges ont rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Contrairement à ce que soutient M. C..., les premiers juges ont suffisamment motivé, au point 11 du jugement attaqué, leur réponse à son moyen tiré de ce que les faits qui lui étaient reprochés ne justifiaient pas son licenciement pour inaptitude professionnelle, en estimant que ces faits révélaient son inaptitude à l'exercice normal de ses fonctions. Ils ont aussi suffisamment répondu, au point 20 de ce jugement, à sa demande de réparation indemnitaire du fait du harcèlement moral dont il se dit être victime de la part de sa hiérarchie. La contestation de leur réponse relève non de la régularité du jugement attaqué, mais de son bien-fondé. Par suite, le jugement attaqué n'est pas irrégulier pour ces motifs. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le licenciement pour insuffisance professionnelle : 3. En premier lieu, le moyen tiré de ce que les modalités de classement de son dossier administratif ne correspondraient pas aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur ne comporte aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal administratif de Montpellier par M. C.... Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 3 du jugement attaqué. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 42 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La convocation à l'entretien préalable est effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre indique l'objet de la convocation. /L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée ou la remise en main propre de la lettre de convocation. /L'agent peut se faire accompagner par la personne de son choix. /Au cours de l'entretien préalable, l'autorité territoriale indique à l'agent le ou les motifs du licenciement. (...). ". 5. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lettre du 8 juillet 2017 dont le requérant a accusé réception le 10 juillet 2017 portant convocation de M. C... à un entretien préalable le 27 juillet 2017 à son licenciement pour insuffisance professionnelle, que les formalités prévues par les dispositions de l'article 42 du décret du 15 février 1988 ont été respectées. Eu égard à son contenu, la seule circonstance que ce courrier du 10 juillet 2017, qui devait indiquer l'objet de la convocation, mentionnait en objet " convocation préalable à un licenciement pour insuffisance professionnelle " n'est pas de nature à faire regarder la décision de licenciement comme prise préalablement à cet entretien. Il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient M. C..., que cet entretien préalable n'aurait porté sur aucun élément de nature à justifier de son insuffisance professionnelle, alors qu'il ressort au contraire du compte-rendu d'entretien du délégué syndical qui a accompagné M. C... lors de cet entretien, produit par le requérant, que le directeur du CIRDOC a énuméré les faits reprochés à l'agent et que ce dernier a pu se défendre point par point sur chacun de ces griefs. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 42 du décret du 15 février 1988 doit être écarté. 6. En troisième lieu, en se bornant à soutenir qu'il " ne saurait être affecté par le retard de la mise en place " de la commission consultative paritaire compétente à l'égard des agents non titulaires de la fonction publique territoriale dont fait partie M. C..., le requérant ne critique pas utilement la réponse des premiers juges au point 7 du jugement attaqué, à savoir que, eu égard à la date des prochaines élections professionnelles fixée au 6 décembre 2018, les commissions consultatives paritaires ne pouvaient pas, à la date de la décision contestée du 2 août 2017, avoir été mises en place dans les collectivités territoriales et que les dispositions de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988, dans sa rédaction issue du décret n° 2015-1912 du 29 décembre 2015, pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 prévoyant leur consultation en cas de licenciement d'un agent, n'étaient donc pas applicables. Par suite, son moyen tiré de ce que la décision en litige aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière en l'absence de consultation préalable de cette commission prévue d'une part, par l'article 46 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique et d'autre part, par l'article 52 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, doit être écarté. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 39-2 du décret du 15 février 1988 : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle. ". Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l'agent ni qu'elle ait persisté après qu'il ait été invité à remédier aux insuffisances constatées. Par suite, une évaluation portant sur la manière dont l'agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement. 8. Il ressort de la décision attaquée du 2 août 2017 que le licenciement pour insuffisance professionnelle de M. C... est fondé sur les motifs suivants : " incapacité et inaptitude à assumer les tâches (...) confiées et qui relèvent de (ses) fonctions ou refus manifeste de les assumer, absence de suivi et de communication sur les projets confiés et projets non aboutis ayant par conséquent été abandonnés ou confiés à d'autres collègues, manque de rigueur et d'engagement dans l'exécution de son travail, publication de contenus sous droits sans autorisation, activités de service public non rendues, atteinte portée à l'image de l'établissement et mise en péril des partenariats institutionnels, non-respect des règles de publication et non-conformité dans ses productions, non-respect des procédures internes mises en place au sein de la collectivité, non-respect des circuits de validation interne, et agressivité envers ses collègues. ". 9. La fiche de poste de M. C..., responsable des fonds patrimoniaux au CIRDOC, indique qu'il a pour mission de mettre en oeuvre la politique documentaire de l'établissement par l'enrichissement des collections patrimoniales, de valoriser ces collections dans le cadre de projets d'établissement (expositions, visites, programmes numériques), de veiller à leur conservation et à mettre en oeuvre des projets de coopération. Il ressort des pièces du dossier qu'au cours des années 2014 et 2015, M. C... n'a mené à terme aucun des projets qui lui avaient été confiés, ce qui n'a pas notamment permis au CIRDOC de participer à un chantier national important de bibliographie du théâtre au 17ème siècle, que certains de ces projets ont dû être confiés à d'autres collègues et qu'il a refusé à plusieurs reprises, malgré des rappels en ce sens de la part de sa hiérarchie, de suivre les processus mis en oeuvre tant pour procéder à des acquisitions patrimoniales que pour établir les fiches d'inventaire des fonds ou d'accélérer la réalisation des tâches qui lui étaient confiées pour respecter les délais initialement prévus. Plusieurs usagers du service public du fonds documentaire occitan se sont plaints des renseignements erronés qui leur ont été fournis par M. C... ou de l'absence de réponse à leurs demandes de renseignements, ce qui a nui à l'image de l'établissement. En outre, il ressort des pièces du dossier que M. C... a, en avril 2014, numérisé et mis en ligne sur le portail public du CIRDOC, des contenus documentaires sous droits d'auteurs sans aucune autorisation de ces auteurs, ce qui était susceptible d'entraîner des poursuites judiciaires de l'établissement en cas de contestation de ces derniers ou de leurs ayant droits. Lors de l'entretien du 28 septembre 2016, le directeur du CIRDOC a informé le requérant de son manque d'engagement et de rigueur dans l'exécution de son travail. En 2017, le requérant a persisté dans une attitude de refus d'exécuter les ordres de sa hiérarchie en remettant sans cesse en cause la pertinence des instructions de son directeur et en faisant preuve d'un manque de respect dans certains de ses propos envers ce dernier. Enfin, au cours des années 2014 à 2017, M. C... a fait preuve d'agressivité envers certains collaborateurs et dans l'accueil du public enfant. Si M. C... verse de nombreux témoignages de présidents d'associations culturelles de défense du patrimoine occitan, d'enseignants ou autres qui mentionnent le bon accueil et les conseils éclairés qu'ils ont reçus du requérant en sa qualité de documentaliste du CIRDOC, ces témoignages ne sont pas de nature à contredire les difficultés rencontrées par le requérant dans l'exercice interne de ses fonctions tant envers sa hiérarchie qu'avec les autres agents du CIRDOC. De son côté, l'établissement verse plusieurs témoignages d'agents du CIRDOC de grades différents mentionnant tous des difficultés relationnelles avec M. C..., l'obligation pour ses collègues de reprendre en urgence les tâches abandonnées qui lui avaient été confiées ou de remplir ses fonctions d'accueil à la médiathèque en raison de son départ avant l'heure réglementaire et sans prévenir la vacataire. Dans ces conditions, la matérialité des faits reprochés à M. C... est établie. Eu égard aux qualités que l'administration est en droit d'attendre d'un bibliothécaire-documentaliste équivalent de catégorie A, soumis au devoir hiérarchique, aux insuffisances relevées, à sa résistance à accomplir des missions relevant de ses fonctions et aux difficultés relationnelles avec le personnel et le public fréquentant le CIRDOC, ces faits révèlent, sur une période suffisante de trois années et alors même que le requérant est titulaire d'un doctorat de lettres et qu'il est en poste depuis trente ans dans cet établissement, l'inaptitude de M. C... à un exercice normal des fonctions pour lesquelles il avait été recruté, et sont de nature à justifier la mesure de licenciement en litige prononcée à son encontre. 10. En cinquième lieu, eu égard à ce qui a été dit au point 9, la mesure en litige, fondée sur des faits caractérisant une insuffisance professionnelle de l'agent, n'est pas entachée d'un détournement de procédure. Dès lors que le licenciement en litige ne peut être regardé dans ces conditions comme une sanction disciplinaire déguisée, la décision en litige n'est pas non plus entachée de détournement de pouvoir. Par suite, le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision en litige prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle. En ce qui concerne le refus d'accorder la protection fonctionnelle : 11. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration à laquelle il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. Une souffrance psychologique liée à des difficultés professionnelles ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, lequel se définit également par l'existence d'agissements répétés de harcèlement ainsi que d'un lien entre ces souffrances et ces agissements. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 12. Si le requérant soutient que l'arrivée en 2012 d'un nouveau directeur coïncide avec le début d'agissements vexatoires à son égard, notamment une remise en cause incessante de la qualité de son travail, qui ont abouti à une altération de son état de santé, il ne ressort pas des pièces du dossier que le retrait des missions de chef de projet qui étaient confiées au requérant au motif qu'elles n'étaient pas réalisées ou que les modifications d'objectifs fixés notamment en termes d'organisation d'expositions ou d'inventaires de manuscrits afin de permettre le bon fonctionnement du service public excédaient les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Les " reproches " adressés au requérant sur sa manière de servir et les efforts qui lui ont été demandés, qui ne sont ni infondés ni excessifs, ne caractérisent pas, dans les circonstances dans lesquelles ils sont intervenus et du fait du pouvoir d'organisation du service du directeur du CIRDOC, des faits constitutifs de harcèlement moral. Au demeurant, si le requérant soutient que ce nouveau directeur a cherché à assoir son autorité en renouvelant l'ensemble du personnel en place dans l'établissement, il ressort des pièces du dossier que les départs de ces agents, qui ont débuté d'ailleurs dès l'année 2009, sont motivés par des raisons familiales ou pour changer d'orientation professionnelle. Par suite, le requérant ne soumet pas au juge d'éléments de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à son encontre ni d'une prétendue discrimination en raison de son âge. Dès lors, la décision du 1er septembre 2017 du directeur du CIRDOC de refuser de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle n'est pas entachée d'illégalité. En ce qui concerne le refus d'imputabilité au service de son état de santé : 13. Il ressort des pièces du dossier que M. C... a, par courriers des 20 juillet et 18 août 2017, demandé au CIRDOC de reconnaître son état anxio-dépressif réactionnel comme imputable au service. Par courriers des 27 juillet et 1er septembre 2017, le CIRDOC a informé l'agent qu'il lui appartenait d'engager lui-même des démarches en ce sens auprès de la caisse primaire d'assurance maladie de l'Hérault, en application des articles R. 441-10 et suivants du code de la sécurité sociale. Par décision du 3 avril 2018, la caisse primaire d'assurance maladie a informé le requérant et le CIRDOC que la demande de reconnaissance en maladie professionnelle de M. C... de son état de santé a été rejetée. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le refus en litige du CIRDOC, incompétent pour en connaître, serait entaché d'illégalité. 14. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le CIRDOC à la requête d'appel, que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté l'ensemble de ses conclusions aux fins d'annulation et par voie de conséquence, ses conclusions indemnitaires et celles aux fins d'enjoindre au CIRDOC de le réintégrer sur ses fonctions. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CIRDOC, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... la somme de 1 000 euros à verser au CIRDOC sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C... versera la somme de 1 000 euros au CIRDOC sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et au Centre Interrégional de Développement de l'Occitan. Délibéré après l'audience du 30 mars 2021, où siégeaient : - M. Chazan, président de chambre, - Mme Simon, président assesseur, - Mme D..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2021. 2 N° 19MA03492