CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 13/12/2018, 17MA03711, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-13
Numéro : 17MA03711
Président : M. POUJADE
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : SELARL GRIMALDI - MOLINA & ASSOCIÉS - AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : MM. B... et C...E...ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 24 février 2016 par laquelle le conseil municipal de Sanary-sur-Mer a approuvé son plan local d'urbanisme, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 en zone naturelle et en espace boisé classé (EBC) et en tant qu'elle institue l'emplacement réservé n° 69. Par un jugement n° 1601253 du 27 juin 2017, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 août 2017, le 30 mars 2018, le 21 juin 2018 et un mémoire récapitulatif produit après l'invitation prévue par l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative le 22 août 2018, MM. B... et C...E..., représentés par Me A..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 juin 2017 ; 2°) d'annuler la délibération précitée, en tant qu'elle a institué l'emplacement réservé n° 69 et en tant qu'elle a classé les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 leur appartenant en zone naturelle et en " EBC " ; 3°) d'enjoindre à la commune de Sanary-sur-Mer de classer les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et n° 307 en zone UD dans un délai d'un an à compter de l'arrêt à intervenir, sous une astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sanary-sur-Mer la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le classement de leurs parcelles cadastrées section AZ n° 191 et n° 307 en zone naturelle et en espace boisé classé (EBC) est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ; - la création de l'emplacement réservé n° 69 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2018, la commune de Sanary-sur-Mer, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par ordonnance du 17 juillet 2018, le président de la formation de jugement a, en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, fixé au 27 août 2018 à midi la date à partir de laquelle aucun moyen nouveau ne pourra plus être invoqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Gougot, - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me A..., de la SELARL d'avocats Grimaldi-Molina et associés, représentant les consortsE..., et de Me D..., représentant la commune de Sanary-sur-Mer. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Sanary-sur-Mer a, par délibération du 24 février 2016, approuvé le plan local d'urbanisme communal. MM E...interjettent appel du jugement du 27 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision, en tant qu'elle a institué l'emplacement réservé n° 69 et en tant qu'elle a classé les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 leur appartenant en zone naturelle et en espace boisé classé (EBC). Invités à produire le mémoire récapitulatif prévu par les dispositions de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, les appelants ont déféré à cette demande. Les conclusions et moyens non repris dans ce dernier mémoire sont donc réputés abandonnés par les appelants. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne le classement en zone " N " des parcelles cadastrées section AZ 191 et 307 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;/ 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 3. En l'espèce, la zone " N " est définie par le règlement du PLU de Sanary-sur-mer comme une " zone naturelle non équipée qu'il convient de protéger en raison notamment de la qualité des paysages et des sites. On la retrouve sur l'ensemble du Gros Cerveau et aux lieux-dits La Clavelle, le Tardillon, le Pont d'Aran, la Vernette, la Piole, la Tourelle, la Bernarde, Pierredon, le Colomber, Beaucours, Pointes de Portissol, du Baou Rouge, de la Cride. Cette zone est soumise tout particulièrement au risque de feu de forêt. [...] Elle comprend : un secteur N inondable, identifié par une trame spécifique au document graphique ... ". Il ne ressort pas des documents graphiques que les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 soient incluses dans un secteur inondable justifiant leur classement en secteur " N ". Les parcelles en litige ont une superficie respective de 3815 m² et 1909 m². Il ressort des photographies du procès-verbal d'huissier établi le 2 décembre 2015 qu'un " bâtiment en dur ", à usage de toilettes et à l'abandon, est édifié en limite des deux parcelles et que s'y trouvent aussi plusieurs constructions de type " bungalow " mises à disposition de sans-abris, ainsi qu'un compteur d'eau, des tuyauteries d'alimentation en eau, d'évacuation des eaux usées et des fourreaux abritant des câbles électriques. Alors même qu'elles sont en partie boisées, ces parcelles ne peuvent donc être regardées comme présentant le caractère d'" espace naturel ", au sens des dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. En outre, elles sont enclavées au sein d'un secteur " UD " au caractère " résidentiel ", qui correspond à une " zone destinée principalement aux habitations individuelles implantées isolément ou en groupe ". Si elles semblent incluses dans la trame paysagère délimitée en jaune sur la cartographie du rapport de présentation, elles n'ont toutefois pas été classées dans le secteur " UDp ", situé à l'Ouest, qui correspond à des quartiers très sensibles du point de vue du paysage, identifiés dans la cartographie précitée. La commune n'est par suite pas fondée à soutenir qu'un parti d'urbanisme particulier aurait été retenu par les auteurs du PLU pour ces parcelles. Elle n'est pas davantage fondée à soutenir que la carte du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) identifierait les parcelles en cause comme des " zones naturelles dites classiques ", l'échelle de cette carte ne permettant pas de les localiser précisément. Par suite, compte tenu de leurs caractéristiques propres et du parti d'urbanisme retenu, les requérants sont fondés à soutenir que le classement de leurs parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 en secteur " N " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 4. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à conduire à l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AZ n°191 et 307 en secteur N. En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 en espace boisé classé : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. ". Ainsi qu'il a été dit au point 3, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige sont en partie boisées. Le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable à leur classement en espace boisé classé (EBC) en relevant qu'il correspondait à une réalité et permettait d'assurer une continuité écologique au sein des zones urbanisées. Par suite, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLU ont classé les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 en EBC. 6. En second lieu, à supposer que les requérants aient également entendu soutenir que le classement des parcelles précitées en " EBC " n'était pas cohérent avec le PADD, ils ne le démontrent pas en se bornant à soutenir que le secteur n'est pas répertorié par la carte page 15 du PADD qui identifie l'ensemble des massifs et espaces remarquables, alors que le classement en " EBC " est possible quelle que soit la valeur du boisement. En ce qui concerne la création de l'emplacement réservé n° 69 sur les parcelles cadastrées n° 102 à 104 appartenant aux requérants : 7. L'article L. 151-41 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération attaquée dispose : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués :/ [...] 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit. ; ". Et l'article R. 151-2 du même code précise que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ". 8. En premier lieu il ne ressort pas de ces dispositions que les auteurs du plan local d'urbanisme soient tenus de justifier dans le rapport de présentation la création d'un emplacement réservé. Par suite le moyen selon lequel le rapport de présentation ne comporte aucune justification de la création de l'emplacement réservé en litige doit être écarté, comme inopérant. 9. En second lieu, les dispositions citées au point 7 ont pour objet d'habiliter les auteurs des plans locaux d'urbanisme, d'une part, à définir dans les zones urbaines ou à urbaniser des programmes de logements répondant à des préoccupations de mixité sociale, dont les plans et les documents graphiques qui y sont annexés précisent la nature, et, d'autre part, à constituer, dans ces zones, des réserves foncières afin de permettre la mise en oeuvre de ces programmes. Les propriétaires peuvent, au demeurant, faire usage du droit de délaissement prévu par l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme. 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la création de l'emplacement réservé n° 69 sur les parcelles cadastrées section AZ n° 102 à 104 appartenant aux requérants vise à la réalisation de quinze logements sociaux afin de pallier le déficit communal. A cette fin, le PADD fixe comme objectif de développer l'offre de logements sociaux et prévoit quatre axes dont notamment la " mise en place d'emplacements réservés pour la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements ". Si les consorts E...font valoir que leurs parcelles sont les seules à être grevées d'un emplacement réservé destiné à la création de logements sociaux, cette circonstance, à la supposer établie, n'est pas à elle seule de nature à entacher d'illégalité la création de l'emplacement réservé n°69. Les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir du fait que le rapport de présentation évoque en page 263 la mise en place d'une politique en seulement trois volets, ce qui constitue nécessairement une erreur matérielle alors qu'un peu plus loin il en énonce bien quatre, à savoir la création d'emplacement réservés spécifiques pour la réalisation de logements aidés, la création de secteurs dévolus uniquement à des programmes de logements sociaux, la création de secteurs destinés à des opérations mixtes dont 50 ou 70 % des programmes doivent être des logements sociaux et enfin l'obligation de réaliser 40 % de logements sociaux dans les programmes de plus de cinq logements construits dans le reste des zones urbaines. Si les requérants soutiennent que les parcelles en cause sont bâties, il ressort toutefois des pièces du dossier que la parcelle 102 est un terrain non bâti de 2.643 m², et que les deux constructions à usage de réfectoire et de sanitaires et douches qui sont sur les parcelles 103 et 104 sont à l'état d'abandon. Leur présence ne fait donc pas obstacle à l'emplacement réservé en litige. Et les requérants ne peuvent utilement soutenir que la création de l'emplacement réservé en litige, qui relève du premier des quatre axes de développement des logements sociaux précités prévus par le PADD, serait illégale au motif qu'il ne serait pas inclus dans les zones spécifiques réservées à cet effet, alors que de telles mesures relèvent du deuxième axe de développement des logements sociaux prévus par le PADD. De même, le fait que la création de cet emplacement réservé et les autres mesures mises en place par le PLU en litige ne seraient pas suffisantes pour couvrir les besoins en logements sociaux de la commune n'est pas susceptible d'entacher d'illégalité la création de l'emplacement réservé en litige alors notamment qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé. Enfin, le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable à la création de cet emplacement réservé. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la création de l'emplacement réservé n° 69 n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts E...sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 24 février 2016 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 en zone " N ". Sur les conclusions en injonction : 12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution. ". Et selon l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". Enfin, l'article L. 911-3 du même code précise que: " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". 13. Eu égard aux motifs du présent arrêt, son exécution n'entraîne pas nécessairement le classement des parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 en zone urbaine, mais implique en revanche que l'autorité administrative prenne une nouvelle décision après une nouvelle instruction, dans un délai de six mois à compter de la notification de l'arrêt. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit ni aux conclusions des consorts E...ni à celles de la commune de Sanary-sur-Mer présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La délibération du conseil municipal de Sanary-sur-Mer approuvant le plan local d'urbanisme communal est annulée, en tant qu'elle classe en zone " N " les parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307. Article 2 : Il est enjoint au maire de Sanary-sur-Mer de procéder à une nouvelle instruction afin que le conseil municipal fixe un nouveau zonage des parcelles cadastrées section AZ n° 191 et 307 suivant les modalités précisées dans les motifs au point 13. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon n° 1601253 du 27 juin 2017 est réformé, en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Les conclusions de M. B... E..., de M. C... E...et celles de la commune de Sanary-sur-Mer formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Les conclusions de la commune de Sanary-sur-Mer formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... E..., à M. C... E...et à la commune de Sanary-sur-Mer. Copie en sera adressée au Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Toulon. Délibéré après l'audience du 29 novembre 2018, où siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Portail, président assesseur, - Mme Gougot, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 décembre 2018. 7 N° 17MA03711 nb