Conseil d'Etat, 2 SS, du 7 juin 2000, 172373, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 2 SS
Date de la décision : 2000-06-07
Numéro : 172373
Rapporteur : M. Mary
Commissaire du gouvernement : M. Honorat

Vu le recours du MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 1er septembre 1995 ; le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le jugement du 9 juin 1995 par lequel le tribunal administratif de Rouen a annulé, à la demande de la société "Clinique du Cèdre", l'article 1er de l'arrêté du 17 juin 1993 par lequel le préfet de la région Haute-Normandie l'a autorisée à poursuivre son activité de chirurgie ambulatoire dans la limite de dix places, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre délégué à la santé a rejeté le recours hiérarchique dirigé contre ladite décision ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société "Clinique du Cèdre" devant le tribunal administratif de Rouen ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la santé publique ; Vu l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; Vu la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 modifiée ; Vu le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ; Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ; Vu l'arrêté du 12 novembre 1992 ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 modifiée, notamment son article 6-1 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Mary, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Honorat, Commissaire du gouvernement ; Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 712-2,2°,a), L. 712-2,8°, L. 712-14 et L. 712-16, insérés dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont "les structures de soins alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée pour une durée de cinq ans au moins, par le représentant de l'Etat, lorsque le projet satisfait, notamment, ainsi que l'exige l'article L. 712-9,3° du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R. 712-2-1 et R. 712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, précisent le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et "comprennent notamment : b) les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire", le second, que la capacité de ces structures est "exprimée en places", dont le nombre "est obtenu en divisant par 365 le nombre maximum annuel de patients pouvant être accueillis pour une durée inférieure à un jour ..." ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, précité : "Les établissements publics de santé qui, antérieurement à la date de la promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L. 712-2 du code de la santé publique sont autorisés à poursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3° de l'article L. 712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, portant diverses dispositions d'ordre social ; que, selon l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, déjà mentionné, "les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991 modifiée, susvisée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à la déclaration prévue par l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ..." ; que l'article 2 del'arrêté du MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devraient procéder à cette appréciation, notamment dans le cas des structures d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, de l'article 2 du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 : "le préfet de région délivre un récépissé du dépôt de la déclaration qui vaut autorisation de poursuivre l'activité pour chaque structure de soins concernée ..." ; Considérant que, par un arrêté du 17 juin 1993, pris sur le fondement des dispositions précitées et, notamment celles déjà citées de l'article 2 de l'arrêté du MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE du 12 novembre 1992, le préfet de la région Haute-Normandie a délivré à la "clinique du Cèdre" un récépissé de déclaration valant autorisation de poursuite d'activité pour une structure de chirurgie ambulatoire limitée à dix places ; que, par un jugement du 9 juin 1995, le tribunal administratif de Rouen a annulé cet arrêté préfectoral, ainsi que la décision implicite du ministre délégué à la santé rejetant le recours hiérarchique dirigé contre ledit arrêté, en estimant que cet établissement était fondé à se prévaloir à l'encontre de ce dernier de ce que le MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE avait excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, précité, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant à l'article 2 de son arrêté du 12 novembre 1992, des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; Considérant, il est vrai, qu'aux termes de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité des structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté" ; Considérant qu'aux termes du 1. de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera ... des contestations portant sur de tels droits et obligations" ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ; Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6-1 précité, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ; Considérant que l'article 36, précité, de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuite d'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, non plus qu'au principe du droit de toute personne physique et morale au respect de sesbiens énoncé par l'article 1er du protocole additionnel n° 1 de ladite convention ; qu'ainsi, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 12 novembre 1992 sur lequel le tribunal administratif s'est fondé pour annuler l'arrêté du préfet de la région Haute-Normandie du 17 juin 1993 et la décision implicite du ministre délégué à la santé précitée, ne peut être maintenu ; Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués en première instance et en appel par la "clinique du Cèdre" ; Considérant que l'arrêté préfectoral et la décision ministérielle contestés comportent la mention des dispositions législatives et réglementaires applicables et font état de l'activité de la "clinique du Cèdre" en chirurgie ambulatoire à prendre en compte ; que par l'indication de ces considérations de droit et de fait, ces décisions satisfont aux prescriptions de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, selon lesquelles doivent notamment être motivées les "décisions qui ... refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir" ; Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 précitée : "Une décision implicite intervenue dans le cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation" ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet du ministre délégué à la santé est inopérant ; Considérant que l'article 8, premier alinéa, du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, selon lequel les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis à même de présenter ses observations, précise que cette règle n'est pas applicable dans le cas où il est statué sur une "demande présentée par l'intéressé lui-même" ; que l'arrêté préfectoral contesté par la "clinique du Cèdre" a été pris au vu de la déclaration par laquelle cet établissement avait sollicité l'autorisation de poursuivre une activité de chirurgie ambulatoire ; qu'ainsi, ni l'article 8 du décret du 28 novembre 1983, ni d'ailleurs aucun autre texte ou principe général du droit n'obligeait le préfet à ne prendre sa décision qu'après avoir mis à même la "clinique du Cèdre" de formuler ses observations ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de la loi du 31 juillet 1991 modifiée que l'activité que les établissements de santé privés qui comportaient une structure de soins alternative à l'hospitalisation à la date de la promulgation de ladite loi sont autorisés à poursuivre après en avoir fait la déclaration, est celle qu'ils exerçaient effectivement à cette date et non celle qu'ils auraient été en mesure d'exercer, compte tenu de leur capacité d'accueil ; Considérant que la date à laquelle l'activité de la structure de soins alternative à l'hospitalisation déclarée par un établissement de santé privé doit être appréciée est celle de la promulgation de la loi du 31 décembre 1991 susmentionnée ; que, par suite, le préfet et le ministre ont pu légalement se fonder, pour apprécier l'activité effective de la structure de soins déclarée par la "clinique du Cèdre" sur les dispositions, non contraires à celles de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifié par l'article 10 de la loi du 31 décembre 1991, de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, prévoyant qu'une telle appréciation serait effectuée d'après le nombre de patients pris en charge au cours des trois derniers mois de l'année 1991 ; Considérant que, pour l'appréciation de l'activité de la structure de soins déclarée, la décision attaquée a pris en compte les actes en K inférieurs à 50 ou en KC inférieurs à 30 effectués avec une anesthésie égale ou supérieure à K 25 et les actes en K égaux ou supérieurs à 50 ou en KC égaux ou supérieurs à 30 et effectués avec ou sans anesthésie, conformément aux dispositions de l'annexe I de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relative à la déclaration type d'une structure pratiquantl'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire ; que dès lors que les structures alternatives à l'hospitalisation ont, selon les dispositions précitées de l'article 1er du décret du 2 octobre 1992, pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée, l'auteur de l'arrêté ministériel précité pouvait, sans méconnaître ni les dispositions dudit décret, ni celles d'aucun autre texte, éliminer de l'ensemble des actes à prendre en compte ceux qui, par leur caractère bénin, peuvent être accomplis sans recourir à une hospitalisation du patient ; que, par suite, la clinique requérante n'est pas fondée à soulever, par voie d'exception, à l'encontre des décisions attaquées, l'illégalité dudit arrêté ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration aurait commis une erreur d'appréciation en estimant, par application des dispositions précitées, que l'activité de chirurgie ambulatoire que la "clinique du Cèdre" pouvait être autorisée à poursuivre devait être limitée à dix places ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé les décisions litigieuses ; Considérant que la présente décision, qui rejette les conclusions de la demande de la "clinique du Cèdre" tendant à l'annulation de l'arrêté et de la décision précités du préfet de la région de Haute-Normandie et du ministre délégué à la santé, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la "clinique du Cèdre", sur le fondement des dispositions de l'article 6-1 de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, modifiée, doivent être rejetées ; Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à payer à la "clinique du Cèdre" la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rouen du 9 juin 1995 est annulé.Article 2 : La demande présentée par la "clinique du Cèdre" devant le tribunal administratif de Rouen est rejetée.Article 3 : Les conclusions de la "clinique du Cèdre" tendant à l'application de l'article 6-1 de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, modifiée, sont rejetées.Article 4 : Les conclusions de la "clinique du Cèdre" tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.Article 5 : La présente décision sera notifiée à la "clinique du Cèdre" et au ministre de l'emploi et de la solidarité.