Cour Administrative d'Appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 30/09/2013, 12NC00721, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-09-30
Numéro : 12NC00721
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : M. Alain  LAUBRIAT
Commissaire du gouvernement : M. WIERNASZ
Avocat(s) : SCP MEIER-BOURDEAU  LÉCUYER

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 avril et 26 juillet 2012, présentés pour Réseau Ferré de France, dont le siège est au 92, avenue de France, à Paris Cedex 13 (75648), par la SCP d'avocats Meier-Bourdeau Lécuyer ; Réseau Ferré de France demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001339 du 23 février 2012 du Tribunal administratif de Besançon en tant qu'il a annulé sa décision de signer la convention conclue le 1er juin 2010 entre la société Aydal Grands Comptes agissant au nom et pour le compte de RFF et la société Grace ; 2°) de rejeter la demande présentée par la fédération nationale des associations d'usagers des transports devant le Tribunal administratif de Besançon ; 3°) de mettre à la charge de la fédération nationale des associations d'usagers des transports une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Réseau Ferré de France soutient que : - la société Aydal Grands Comptes, qui disposait d'un mandat de représentation, était compétente pour signer au nom et pour le compte de RFF la convention conclue le 1er juin 2010 autorisant la société Grace Produits de construction à occuper temporairement la dépendance domaniale située sur la ligne n° 868 000 au PK 398 + 700 ; - la convention conclue le 1er juin 2010 n'a jamais autorisé l'occupant à déposer les voies ; l'occupant n'a d'ailleurs jamais procédé à cette dépose ; la délivrance d'une autorisation d'occupation temporaire de la ligne en cause était possible dès lors que cette ligne, qui n'a pas connu de trafic ferroviaire depuis 1994, est désaffectée ; la délivrance d'autorisations d'occupation temporaire de l'emprise d'une ligne ferroviaire n'est pas subordonnée à une décision de fermeture de ladite ligne ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance en date du 4 avril 2013 fixant la clôture de l'instruction le 7 mai 2013 à 16 heures ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2013, présenté pour la fédération nationale des associations d'usagers des transports, dont le siège est au 32, rue Raymond Losserand, à Paris (75014), représentée par son président en exercice, par Me Busson, avocat ; la fédération nationale des associations d'usagers des transports demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Besançon du 23 février 2012 en tant qu'il a rejeté ses conclusions en injonction ; - d'enjoindre à RFF de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, à la résolution du contrat d'autorisation d'occupation du domaine public conclu le 1er juin 2010 avec la société Grace Produits de construction, subsidiairement de saisir dans un délai de cinq mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité et en prononce la résolution ; - de mettre à la charge de RFF une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La fédération nationale des associations d'usagers des transports soutient que : - la décision du 16 octobre 2008 par laquelle le président de RFF a donné procuration à M. Philippe Bauchot, président de Aydal Grands Comptes, pour agir pour RFF et en son nom ne constitue pas un mandat de représentation mais une délégation de pouvoirs ; les personnes publiques ne peuvent déléguer la gestion de leur domaine public ; en tout état de cause, la décision du 16 octobre 2008, qui n'a fait l'objet d'aucune mesure de publicité, ne saurait produire d'effets ; le président de RFF n'étant pas compétent pour délivrer les autorisations d'occupation du domaine public ferroviaire, il ne pouvait subdéléguer à la société Aydal Grands Comptes une compétence dont il ne disposait pas ; le président de la société Aydal Grands Comptes ne pouvait déléguer sa signature au responsable de l'agence Bourgogne Franche-Comté ; - l'autorisation donnée à la société Grace Produits de construction d'occuper le domaine public ferroviaire emportait implicitement autorisation de déposer les voies ; en tout état de cause, la société a déposé les voies pour créer une desserte permettant aux camions d'accéder à ses bâtiments ; l'aménagement de cette voie routière sur l'emprise ferroviaire méconnaît l'affectation de la voie ferrée ; - RFF ne pouvant décider de la fermeture de la ligne compte tenu de l'opposition de la région Franche-Comté, c'est à tort que les premiers juges ont, pour rejeter ses conclusions en injonction, considéré que RFF pouvait régulariser la procédure en prenant une décision de fermeture de la ligne ; Vu le mémoire, enregistré le 2 mai 2013, présenté pour Réseau Ferré de France qui conclut aux mêmes fins que sa requête ainsi qu'au rejet de l'appel incident formé par la fédération nationale des associations d'usagers des transports ; Réseau Ferré de France soutient qu'il n'y pas lieu de faire droit aux conclusions d'appel incident de la fédération nationale des associations d'usagers des transports, dès lors que le rétablissement de la ligne est impossible et que la convention conclue le 1er juin 2010 est arrivée à son terme ; Vu le mémoire, enregistré le 7 mai 2013, présenté pour la SAS Grace Produits de construction, dont le siège est ZA le Foulletons à Larnaud (39140), représentée par son représentant légal en exercice, par Me Carine Le Roy-Gleizes ; La société Grace Produits de construction conclut à l'annulation du jugement du Tribunal administratif de Besançon du 23 février 2012, au rejet de la demande présentée par la fédération nationale des associations d'usagers des transports devant le Tribunal administratif de Besançon, enfin au rejet de l'appel incident de cette dernière devant la Cour ; Elle soutient que malgré l'absence de décision de fermeture, la section de ligne située entre Bletterans et Larnaud n'est plus affectée en fait à la circulation ferroviaire ; RFF a ainsi pu, sans méconnaître l'affectation, lui consentir une autorisation d'occupation pour permettre aux camions d'accéder à ses entrepôts ; Vu les ordonnances en date du 16 mai 2013 rouvrant l'instruction et fixant une nouvelle date de clôture de l'instruction le 13 juin 2013 à 16 heures ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 septembre 2013 : - le rapport de M. Laubriat, premier conseiller, - les conclusions de M. Wiernasz, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., substituant Me Carine Le Roy-Gleizes, avocat de la SAS Grace Produits de construction ; 1. Considérant que par une convention signée le 1er juin 2010, Réseau Ferré de France (RFF) a consenti à la société Grace Produits de construction une autorisation d'occupation pour une durée de 5 ans d'une parcelle de son domaine public, portant sur une superficie de 3 000 m2 de terrain ou ancienne assiette de voie situé sur l'emprise de la ligne n° 868 000 au PK 398 + 700 sur le territoire des communes de Larnaud et Ruffey sur Seille ; que RFF demande l'annulation du jugement du 23 février 2012 du Tribunal administratif de Besançon en tant qu'il a annulé sa décision de signer la convention conclue le 1er juin 2010 ; que la fédération nationale des associations des usagers des transports (FNAUT) conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à ce qu'il soit enjoint à RFF de procéder à la résolution du contrat conclu le 1er juin 2010, subsidiairement de saisir le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité et en prononce la résolution ; Sur les conclusions d'appel principal : En ce qui concerne la compétence de la société Aydal Grands Comptes pour signer la convention conclue le 1er juin 2010 : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convention conclue le 1er juin 2010 a été signée au nom et pour le compte de RFF par M.A..., responsable de l'agence Bourgogne Franche-Comté de la société Aydal Grands Comptes ; 3. Considérant, d'une part, qu'il résulte de la combinaison des dispositions des articles 31 et 47 du décret susmentionné du 5 mai 1997 que dans le cadre de la gestion de son domaine public, le conseil d'administration de RFF peut autoriser la conclusion de conventions temporaires d'occupation du domaine public ; qu'à cet effet, l'article 39 dudit décret autorise le conseil d'administration à déléguer une partie de ses pouvoirs à son président ; que par une délibération en date du 29 novembre 2007, le conseil d'administration de RFF a délégué à son président, en matière de patrimoine immobilier, le soin de décider " des occupations ou utilisations de toute nature de son domaine, dont le montant de la redevance annuelle n'excède pas un million d'euros " ; 4. Considérant, d'autre part, que par une délibération en date du 16 novembre 2006, le conseil d'administration de RFF a autorisé la signature d'un marché relatif " à la gestion du patrimoine foncier et immobilier de RFF et à la cession de biens " ; que les lots relatifs à la gestion des biens de RFF pour les secteurs Ile-de-France / Ouest / sud-Est / Centre Est ont été attribués à la société Aydal Grands comptes pour une durée de onze ans ; que le marché correspondant a été signé le 20 décembre 2006 ; que par une décision du 16 octobre 2008, le président de RFF a donné procuration à M. Philippe Bauchot, président de la société Aydal Grands Comptes, pour agir pour RFF et en son nom " aux fins d'assurer des missions liées à la gestion de son patrimoine foncier et immobilier " ; que cette décision habilite le président de la société Aydal Grands Comptes à déléguer les pouvoirs qu'il tient de cette procuration à toute personne de son choix au sein de la société ; que l'article 5-1 de la décision du 16 octobre 2008 précise que " sauf opposition expresse de RFF, le mandataire est le signataire des contrats d'occupation ainsi que de leurs avenants [...] " ; que le mandat conféré à la société Aydal pour gérer les dépendances domaniales au nom de RFF est toutefois encadré puisque la compétence de la société Aydal pour signer les contrats d'autorisations d'occupation est circonscrite à certains contrats limitativement énumérés, notamment ceux dont le montant de la redevance annuelle est inférieur à 15 000 euros HT ; que par ailleurs, RFF peut s'opposer à la signature des conventions d'autorisations d'occupation négociées par la société Aydal ; qu'ainsi, la décision du 16 octobre 2008 confère à la société Aydal Grands Comptes un simple mandat de représentation, et non pas une délégation de pouvoirs comme le soutient la FNAUT ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le président de RFF a, depuis la délibération du 29 novembre 2007, compétence pour délivrer une autorisation d'occuper le domaine public ferroviaire dès lors que le montant de la redevance annuelle versée en contrepartie de ladite autorisation n'excède pas un million d'euros ; que par sa décision du 16 octobre 2008, le président de RFF a mandaté la société Aydal Grands Comptes pour négocier et signer au nom et pour le compte de RFF les contrats d'autorisation d'occupation temporaire dont le montant de la redevance annuelle est inférieur à 15 000 euros ; que l'article 8 de la convention conclue le 1er juin 2010 par la société Aydal Grands Comptes agissant au nom et pour le compte de RFF impose à la société Grace produits de construction de verser à RFF une redevance annuelle de 1 250 euros HT en contrepartie de l'autorisation d'occuper l'emprise de la ligne ferroviaire Lons-le-Saunier/Chaugey ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le responsable de l'agence Bourgogne Franche-Comté de la société Aydal Grands Comptes était incompétent pour signer la convention du 1er juin 2010 au nom et pour le compte de RFF ; En ce qui concerne l'affectation de la ligne : 6. Considérant que la désaffectation d'une ligne ferroviaire ne saurait résulter du seul arrêt de la circulation des trains décidé par l'opérateur ferroviaire desservant la ligne ; que la seule circonstance que la ligne Lons le Saulnier/ Chaugey ne soit plus en activité depuis 1994 ne saurait donc suffire pour considérer que cette ligne n'est plus affectée à la circulation ferroviaire ; que si RFF a la possibilité de délivrer des autorisations d'occupation de dépendances de son domaine public, c'est à la condition que l'utilisation faite du domaine public par l'occupant soit compatible avec son affectation ; que la convention conclue le 1er juin 2010 autorisait la société Grace Produits de construction à occuper la dépendance domaniale pour permettre la desserte par camions de ses bâtiments ; que ce faisant, RFF a nécessairement entendu autoriser la société Grace Produits de construction à construire une voie routière, et cela alors même que l'article 14 de la convention faisait interdiction à l'occupant de réaliser des travaux sur l'emplacement mis à disposition ; qu'il ressort d'ailleurs du cliché photographique produit en première instance par la FNAUT qu'une route a été construite pour permettre d'accéder au portail d'entrée de l'entreprise ; qu'au vu toujours de ce cliché, cette route a été construite sur l'emprise de la voie ferrée ; que la ligne restant affectée au service public ferroviaire, RFF ne pouvait légalement, nonobstant le caractère temporaire donné à l'opération, décider de signer une convention permettant l'aménagement d'une voie routière sur l'emprise de la voie ferrée, qui impliquait nécessairement la dépose des rails ; que, par suite, RFF n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient commis une erreur de fait et une erreur de droit en considérant que la ligne Lons-le-Saunier / Chaugey restant affectée au service public ferroviaire, RFF ne pouvait décider de signer la convention conclue le 1er juin 2010 ; 7. Considérant que le motif tiré de l'absence de désaffectation de la ligne ainsi retenu par les premiers juges était à lui seul de nature à entraîner l'annulation de la décision par laquelle RFF a décidé de signer la convention conclue le 1er juin 2010 ; que, par suite, RFF n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Besançon a annulé cette décision ; Sur les conclusions d'appel incident : 8. Considérant que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement la nullité dudit contrat ; qu'il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret n° 97-444 susvisé : " Lorsque RFF envisage la fermeture d'une ligne ou d'une section de ligne, il soumet le projet de fermeture à la région compétente pour organiser les services ferroviaires régionaux de voyageurs sur la ligne ou la section de ligne en cause ou, le cas échéant, au Syndicat des transports d'Ile-de-France. La région ou le syndicat dispose d'un délai de trois mois pour faire connaître son avis. L'absence de réponse de l'organe délibérant dans ce délai vaut avis favorable. / Parallèlement, RFF publie dans une publication professionnelle du secteur des transports un avis relatif à ce projet de fermeture. Les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructure de réseaux raccordés ou embranchés et les titulaires de contrat ou de convention prévus aux articles 1er-1 et 1er-2 de la loi du 13 février 1997 susvisée disposent d'un délai de trois mois pour lui faire connaître leurs observations. / Dès l'engagement des consultations, RFF informe de son projet le ministre chargé des transports qui s'assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d'inconvénient au regard des impératifs de défense. / Après avoir recueilli les avis et observations mentionnés aux premier et deuxième alinéas et s'il entend poursuivre son projet, RFF adresse au ministre chargé des transports une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies. / Le ministre chargé des transports dispose d'un délai de deux mois pour autoriser la fermeture et, le cas échéant, demander le maintien en place de la voie. Le silence gardé par le ministre chargé des transports pendant ce délai vaut autorisation pour RFF de fermer la ligne ou la section de ligne considérée. La décision de fermeture est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture du département sur le territoire duquel est située la ligne ou la section de ligne considérée. [...] " ; 10. Considérant que l'annulation de la décision par laquelle RFF a décidé de signer la convention du 1er juin 2010 autorisant la société Grace Produits de construction à occuper le domaine public ferroviaire ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente régularise la procédure en décidant la désaffectation de la ligne Lons-le-Saunier/Chaugey ; que la seule circonstance que la commission permanente du conseil régional de la région Franche-Comté ait émis le 9 novembre 2007 un avis défavorable à la fermeture de cette ligne ne suffit pas pour établir que RFF ne pourrait aujourd'hui régulariser la procédure ; qu'au demeurant, les dispositions précitées de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997 ne subordonnent pas la décision de fermeture d'une ligne ferroviaire à l'avis conforme de la région compétente pour organiser les services ferroviaires régionaux de voyageurs sur la ligne ou la section de ligne en cause ; que l'exécution du présent arrêt n'implique donc pas nécessairement d'enjoindre à RFF de résoudre le contrat, ni de saisir le juge du contrat afin que ce dernier en constate la nullité et prononce la résolution ; que, par suite, les conclusions d'appel incident de la FNAUT tendant à ce qu'il soit enjoint à RFF de procéder à la résolution du contrat conclu le 27 novembre 2009 ou, subsidiairement, de saisir le juge du contrat doivent être rejetées ; que l'exécution du présent arrêt implique en revanche d'enjoindre à RFF de régulariser la procédure en sollicitant du ministre en charge des transports, conformément aux dispositions de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997, l'autorisation de fermer la ligne Lons-le-Saunier/Chaugey ; que par suite, il y a lieu d'enjoindre à RFF de saisir le ministre en charge des transports d'une telle demande dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la FNAUT qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à Réseau Ferré de France la somme qu'il réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu de mettre à la charge de Réseau Ferré de France la somme de 1 500 euros au même titre ; D É C I D E : Article 1er : La requête de Réseau Ferré de France est rejetée. Article 2 : Il est enjoint à Réseau Ferré de France de demander dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt au ministre en charge des transports l'autorisation de fermer la ligne ferroviaire Lons-le-Saunier/Chaugey. Article 3 : Réseau Ferré de France versera à la fédération nationale des associations d'usagers des transports une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Réseau Ferré de France, à la société Grace Produits de construction et à la Fédération nationale des associations d'usagers des transports. '' '' '' '' 2 N° 12NC00721