CAA de PARIS, 4ème chambre, 26/11/2021, 20PA00090, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-26
Numéro : 20PA00090
Président : Mme HEERS
Rapporteur : M. Pascal  MANTZ
Commissaire du gouvernement : M. BARONNET
Avocat(s) : MAZZA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B..., épouse C..., a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 18 janvier 2018 par laquelle le directeur général de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) a prononcé à son encontre la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de six mois à compter du 1er février 2018. Par un jugement n° 1804759/2-2 du 7 novembre 2019, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : I- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 janvier 2020 et le 14 avril 2021, Mme B..., épouse C..., représentée par Me Mazza, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) d'enjoindre à l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) de reconstituer sa carrière ; 4°) de condamner l'AP-HP l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision attaquée est insuffisamment motivée dès lors notamment qu'elle ne reprend pas l'ensemble des fautes qui lui sont reprochées ; en outre, le visa de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, qui ne constitue pas une simple erreur matérielle, est erroné dès lors que ce texte est inapplicable en l'espèce ; - l'absence de saisine de la commission consultative paritaire a méconnu les droits de la défense et l'a privée des garanties prévues par l'article 2-1 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; elle aurait ainsi dû faire l'objet d'une mesure de suspension conservatoire qui lui aurait permis de bénéficier de ces garanties ; - la décision attaquée a été prise dans la précipitation, en violation des droits de la défense ; - la sanction a été prise au-delà d'un délai raisonnable de trois ans après la commission des faits qui lui sont reprochés, la non-rétroactivité de la loi nouvelle étant sans incidence sur le respect d'un tel délai ; - le grief tiré du refus de traçabilité de son activité malgré les ordres hiérarchiques n'est pas établi ; notamment, elle n'a jamais reçu les tableaux de suivi de l'activité invoqués par l'AP-HP ni l'ordre de les remplir ; en tout état de cause, cette mission ne relevait pas de ses attributions mais incombait à son assistante ainsi qu'il résulte de l'examen comparé des fiches de poste ; - il incombait à l'AP-HP, en application de l'article L. 4121-2 du code du travail, de lui permettre d'exercer ses fonctions en conformité avec les moyens mis à sa disposition et de lui donner des consignes claires ; à cet égard, les prétendus comptes-rendus d'évaluation de sa supérieure hiérarchique concernant la période de 2011 à 2013, dont le manque d'impartialité est manifeste, ne sont pas contradictoires et ne lui ont jamais été transmis en dehors de la procédure disciplinaire ; - ses prétendus manquements ne pourraient résulter, en tout état de cause, que de l'insuffisance professionnelle ou de la manière de servir d'un agent en difficulté ; - il ne peut lui être opposé son absence aux formations de 2011 et 2012 dès lors qu'aucun élément du dossier n'indique qu'elle aurait manqué à un ordre hiérarchique de participer à ces formations, en l'absence notamment de toute convocation, ou que celles-ci lui auraient été spécialement destinées ; - elle a fait l'objet d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part de sa supérieure hiérarchique, en méconnaissance de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la décision est en outre entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure ; - en s'abstenant de diligenter une enquête contradictoire sur les faits invoqués par sa supérieure hiérarchique dont le comportement visait à la harceler, l'AP-HP a méconnu le principe d'impartialité rappelé par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 ; - l'AP-HP n'apporte pas la preuve de l'exactitude matérielle des faits sur lesquels elle s'est fondée pour engager des poursuites à son encontre ; notamment, elle ne produit aucun avertissement préalable ni document officiel indiquant un manquement quelconque à ses obligations, alors que sa manière de servir a toujours été excellente ; - elle a alerté sa hiérarchie à de nombreuses reprises sur la carence d'organisation du service, notamment du fait de son sous-effectif ; l'AP-HP a toutefois transformé en responsabilité personnelle de la chargée des relations avec les usagers et les associations (CRUA) sa défaillance organisationnelle et collective ; - le grief tiré de la défaillance dans le traitement des demandes d'accès aux dossiers médicaux et des réclamations des usagers n'est pas établi ; - le grief tiré d'un positionnement inadapté à l'égard des interlocuteurs et principalement des usagers n'est pas davantage établi ; - l'obligation de dignité prévue à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 lui est inapplicable et lui est opposée tardivement ; - la sanction est en tout état de cause disproportionnée. Par un mémoire, enregistré le 26 février 2021, l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et demande que soit mis à la charge de Mme B..., épouse C..., la somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - le décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; - le décret n° 2015-1434 du 5 novembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mantz, - les conclusions de M. Baronnet, rapporteur public, - les observations de Maître Mazza représentant Mme B..., épouse C..., - et les observations de Maître Lacroix représentant l'AP-HP. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., épouse C..., a été recrutée par l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) à compter du 18 avril 1995, sous couvert d'un contrat à durée déterminée, renouvelé à plusieurs reprises, en qualité d'agent administratif puis de rédacteur juridique. Le 14 janvier 1999, elle a signé un contrat à durée indéterminée en qualité de rédacteur juridique et a été affectée à la direction des affaires juridiques au siège de l'AP-HP. Le 1er avril 2008, elle a été mutée au sein de la direction de la clientèle, cette dernière ayant fusionné en 2010 avec la direction de la gestion des risques et des relations avec les usagers du groupe hospitalier La Pitié-Salpêtrière, en qualité de coordonnateur des relations avec les usagers et les associations. Par une décision du 10 juillet 2015, le directeur des ressources humaines du groupe hospitalier La Pitié-Salpêtrière a prononcé le licenciement de Mme B..., épouse C..., à compter du 4 septembre 2015. Par jugement du 20 mars 2017, le Tribunal administratif de Paris a, notamment, annulé cette décision et enjoint la réintégration de Mme B..., épouse C.... Ce jugement a été confirmé par un arrêt de la présente Cour du 12 octobre 2018, devenu définitif. Le 18 janvier 2018, le directeur général de l'AP-HP a pris à l'encontre de l'intéressée une nouvelle sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de six mois à compter du 1er février 2018. Celle-ci relève appel du jugement du 7 novembre 2019 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette dernière sanction. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne les moyens de légalité externe : 2. En premier lieu, la décision attaquée précise les textes sur le fondement desquels elle a été adoptée et indique les griefs sur lesquels se fonde la sanction. Contrairement à ce que soutient Mme B..., épouse C..., il n'appartenait pas à l'autorité administrative de relater dans la décision contestée, par le détail, l'ensemble des faits qui lui sont reprochés, replacés dans le contexte de son parcours personnel au sein de l'AP-HP, de ses antécédents et de la situation globale du service mais de les synthétiser, comme elle l'a fait, en trois rubriques suffisamment précises, permettant ainsi à l'intéressée de connaître les motifs de la sanction qui la frappe et, le cas échéant, de les discuter. En outre, la circonstance que la décision attaquée vise de façon erronée l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 est sans incidence sur la régularité de la décision. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 3. En second lieu, l'article 2-1 du décret du 6 février 1991 susvisé relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels, introduit dans ce texte par le décret du 5 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives aux agents non titulaires de la fonction publique hospitalière, prévoit la consultation obligatoire de la commission consultative paritaire compétente à l'égard des agents contractuels, notamment pour toutes les sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme. Le décret du 5 novembre 2015 dispose toutefois également, au point IV de son article 58, que les procédures pour lesquelles était prévue cette consultation restaient régies par les dispositions du décret du 6 février 1991, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de ce décret du 5 novembre 2015, jusqu'à l'installation de ladite commission consultative, et au point V de ce même article, que cette installation interviendrait au plus tard " lors du prochain renouvellement général des commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière ". Or, ce renouvellement général suivant l'entrée en vigueur du décret du 5 novembre 2015 est intervenu par des élections organisées le 6 décembre 2018 en vertu d'un arrêté interministériel du 4 juin 2018. Dès lors, la commission consultative paritaire, qui n'avait pas encore été installée à la date à laquelle est intervenue la sanction disciplinaire en litige, n'avait pas à être consultée sur cette sanction, sans que Mme B..., épouse C..., puisse utilement faire valoir que l'AP-HP se serait "précipitée" pour diligenter une nouvelle procédure disciplinaire ou que celle-ci aurait dû appliquer à la requérante une mesure de suspension conservatoire afin de la faire bénéficier des garanties tenant à la consultation de la commission consultative paritaire. Par suite, les moyens tirés d'un vice de procédure pour défaut de consultation de la commission consultative paritaire et d'une violation des droits de la défense ne peuvent qu'être écartés. 4. En troisième lieu, Mme B..., épouse C..., n'est pas fondée à invoquer un délai raisonnable applicable, selon elle, à l'ensemble des agents publics, au-delà duquel l'administration serait, compte tenu de l'ancienneté de sa connaissance des faits passibles de sanction, forclose à engager une procédure disciplinaire dès lors qu'un tel délai, s'agissant des agents publics non titulaires, n'est prévu par aucun texte, la requérante ne pouvant utilement se prévaloir à cet égard de l'applicabilité à sa situation du délai de trois ans prévu pour les fonctionnaires par l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016. Il appartient toutefois au juge administratif, saisi d'une demande tendant à l'annulation d'une sanction prononcée pour des faits anciens, d'apprécier, eu égard notamment au temps écoulé depuis que la faute a été commise, à la nature et à la gravité de celle-ci et au comportement ultérieur de l'agent, si la sanction prononcée présente un caractère proportionné. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les faits pour lesquels Mme B..., épouse C..., a été sanctionnée, qui remontent, pour les plus anciens, à 2011 et pour les plus récents, à 2014, ne peuvent être regardés comme anciens, alors en outre qu'une première procédure disciplinaire a été engagée dès la fin 2014 par l'AP-HP, pendante jusqu'à l'arrêt de la présente Cour du 12 octobre 2018, et que la seconde procédure disciplinaire a été engagée par l'AP-HP dès le 3 octobre 2017, quelques semaines seulement après la réintégration de l'intéressée au sein de l'établissement à la suite du jugement du 20 mars 2017 mentionné au point 1. En ce qui concerne les moyens de légalité interne : 5. En quatrième lieu, l'article 1-1 du décret du 6 février 1991 susvisé dispose : " (...) L'agent contractuel est, quel que soit son emploi, responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (...) ". Aux termes de l'article 39 de ce décret : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : (...) 3 L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une période déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée (...) ". Et aux termes de l'article 39-2 du même décret : " Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent contractuel dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, est constitutif d'une faute l'exposant à une sanction disciplinaire (...) ". 6. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 7. Pour prononcer à l'encontre de Mme B..., épouse C..., la sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de six mois, le directeur général de l'AP-HP a retenu à l'encontre de l'intéressée le refus de " tracer " son activité malgré les ordres hiérarchiques, la défaillance dans le traitement des demandes d'accès aux dossiers médicaux et des réclamations des usagers ainsi qu'un positionnement inadapté à l'égard de ses interlocuteurs et principalement des usagers. 8. Aux termes de l'article 3.2 du document interne à la direction de la qualité, gestion des risques et des relations avec les usagers intitulé " Gestion des réclamations sur le groupe hospitalier La Pitié-Salpêtrière-Charles Foix ", en date du 26 août 2013 : " Toute réclamation, dès qu'elle est identifiée comme telle, doit être enregistrée (tableau de suivi des réclamations) par le CRU [Coordonnateur des Relations avec les Usagers], selon une typologie définie (annexe 1) / Un dossier de réclamation est ouvert par le CRU ". 9. S'agissant du premier grief relatif au défaut de traçabilité de son activité, si Mme B..., épouse C..., ne conteste pas sa matérialité, elle soutient en revanche que cette mission ne relevait pas de ses attributions. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment de l'examen de la fiche de poste intitulée " coordonnateur des relations avec les usagers et les associations ", que Mme B..., épouse C..., avait notamment pour mission la " gestion des réclamations ", laquelle incluait la mise en œuvre de " procédures ". Au titre de ces " procédures " figurait notamment l'enregistrement des réclamations des usagers sur un tableau de suivi des réclamations, dont les dispositions susvisées de l'article 3.2 du document interne intitulé " Gestion des réclamations sur le groupe hospitalier La Pitié-Salpêtrière-Charles Foix " confirment qu'il incombait, à titre principal, à Mme B..., épouse C..., le concours de l'assistante du service des relations avec les usagers ne concernant, suivant sa propre fiche de poste, que la mise à jour de ce tableau. Si ce document interne, produit par l'AP-HP, mentionne sa mise en application à compter du 26 août 2013 seulement, l'établissement de santé soutient, sans être contredit sur ce point, que ce document existait dès l'entrée en fonctions de Mme B..., épouse C... et était régulièrement actualisé. En tout état de cause, à supposer même que la gestion de ce tableau de suivi relevât principalement de l'assistante du service, la requérante eût été tenue, en sa qualité de supérieure hiérarchique de cette dernière, de contrôler son travail et, le cas échéant, de pallier ses insuffisances de façon à assurer, ainsi que la définition de ses missions l'imposait, la traçabilité de l'activité du service, notamment au regard de la mission de gestion des réclamations des usagers. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la valeur probante des comptes rendus d'entretiens d'évaluation des années 2011 à 2013 produits par la supérieure hiérarchique de la requérante et sur l'opposabilité à cette dernière de ses absences aux sessions de formation de 2011 et 2012 portant sur l'utilisation du tableau de suivi des réclamations, celle-ci doit être regardée comme ayant refusé d'exécuter une mission qui lui incombait. Ces faits constituent une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. 10. S'agissant du second grief relatif à la défaillance dans le traitement des demandes d'accès aux dossiers médicaux et des réclamations des usagers, il ressort des pièces du dossier, notamment de la note de service du 3 octobre 2014 adressée par la directrice de la qualité de la gestion des risques et des relations avec les usagers à la direction des ressources humaines, que de mars à mai 2014, période durant laquelle la mission de gestion des réclamations des usagers incombant à Mme B..., épouse C..., absente du service, a été reprise par les autres agents et d'anciens agents de ce dernier, ont été constatés " de très graves dysfonctionnements de suivi des dossiers (absence de classement, d'enregistrement, et surtout de traitement des demandes de dossiers médicaux ou des réclamations) ". La même note mentionne qu'à la suite d'une nouvelle période d'arrêt de Mme B..., épouse C..., en septembre 2014, Mme L., qui occupait les mêmes fonctions qu'elle à l'hôpital Charles Foix et avait repris, par interim, ses fonctions, " fait à ce moment le constat que les dossiers en cours ne sont pas traités ". Les manquements de Mme B..., épouse C..., de nature à mettre en difficulté certains patients dans l'attente d'un remboursement ou de la communication de leur dossier médical et de préjudicier aux intérêts de l'établissement de santé lui-même eu égard à l'engagement éventuel de sa responsabilité résultant d'erreurs ou de négligences, sont en outre corroborés par le tableau, établi en septembre 2014 par Mme L., reprenant la liste factuelle de ces manquements et annexée à la note précitée, ainsi que par plusieurs attestations concordantes, notamment des bénévoles associatifs représentants des usagers et du médiateur médical du groupe hospitalier La Pitié Salpêtrière-Charles Foix. Si Mme B..., épouse C..., fait valoir que les manquements constatés ne lui sont pas imputables mais sont dus à une mauvaise organisation du service, notamment à la circonstance qu'elle s'est retrouvée seule pour assurer les missions du service après la mutation de son assistante, au début de 2014, elle ne l'établit par aucun document, alors en outre qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait alerté ou sollicité sa hiérarchie concernant un contexte de surcharge ou de difficultés particulières pour mener à bien ses missions. Il résulte de ce qui précède que le deuxième grief retenu à l'encontre de Mme B..., épouse C... est également établi et de nature à justifier une sanction disciplinaire. 11. Mme B..., épouse C..., invoque en outre l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 susvisée relatif au harcèlement moral. Toutefois, ni l'examen des pièces produites, ni l'analyse des nombreux éléments de fait décrits par la requérante ne permettent de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral. Par suite, ce moyen doit être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce que l'AP-HP aurait dû diligenter une enquête contradictoire sur les faits invoqués à son encontre par sa supérieure hiérarchique ainsi que de la méconnaissance du principe d'impartialité rappelé par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 doit être également écarté. 12. Mme B..., épouse C..., se borne enfin à reproduire en appel, sans l'assortir d'éléments nouveaux, le moyen invoqué en première instance tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir et de procédure. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges au point 16 de leur jugement. 13. Eu égard à la nature des faits reprochés à l'intéressée, à leurs répercussions négatives sur le fonctionnement du service, éminemment sensible, de la coordination des relations avec les usagers et les associations qui lui a été confié et aux dysfonctionnements notables que son comportement a engendrés, notamment au détriment des patients, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le troisième grief mentionné au point 7, la décision d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de six mois ne revêt pas, nonobstant l'absence d'antécédent disciplinaire de la requérante, un caractère disproportionné. 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B..., épouse C..., n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B..., épouse C..., n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante doivent être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'AP-HP, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B..., épouse C..., demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme B..., épouse C..., le versement à l'AP-HP de la somme que cette dernière demande sur le fondement des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B..., épouse C..., est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B..., épouse C..., et à l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris. Délibéré après l'audience du 12 novembre 2021 à laquelle siégeaient : - Mme Heers, présidente, - Mme Briançon, présidente-assesseure, - M. Mantz, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2021. Le rapporteur, P. MANTZ La présidente, M. HEERS La greffière, S. GASPAR La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 3 No 20PA00090