Cour Administrative d'Appel de Paris, 8éme chambre , 14/06/2010, 06PA03272, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Paris
Formation : 8éme chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2010-06-14
Numéro : 06PA03272
Président : M. ROTH
Rapporteur : M. Jean-Claude  PRIVESSE
Commissaire du gouvernement : Mme SEULIN
Avocat(s) : DHONNEUR

Vu la requête, enregistrée le 7 septembre 2006, présentée pour M. Serge B, demeurant ..., par Me Dhonneur ; M. B demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0301523/5 en date du 12 juillet 2006 en ce qu'il a seulement rejeté ses conclusions en réparation du préjudice subi en l'absence de justification apportée ; 2°) de l'indemniser à hauteur des sommes de 10 542 euros pour perte de la partie de la retraite qui lui a été soustraite du fait du caractère fautif de l'action de l'Etat, de 1 000 euros pour troubles dans les conditions d'existence, et de 5 175 euros pour perte de chance d'éviter le préjudice subi, ces sommes devant porter intérêts au taux légal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la mutualité et notamment le décret n° 88-574 du 5 mai 1988 modifiant les dispositions du code de la mutualité (partie réglementaire) relatives aux caisses autonomes mutualistes ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mai 2010 : - le rapport de M. Privesse, rapporteur, - et les conclusions de Mme Seulin, rapporteur public ; Considérant que M. B demande que la responsabilité de l'Etat pour faute lourde soit reconnue, et par voie de conséquence, son préjudice indemnisé de ce fait, à la suite du défaut de contrôle de la part du ministre chargé de la mutualité et de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) instituée à l'époque des faits, sur la situation financière et les conditions d'exploitation de l'organisme mutualiste, dénommé UNMRIFEN-FP ou MRFP (Mutuelle Retraite de la Fonction Publique), gestionnaire du Complément de Retraite de la Fonction Publique (CREF), ainsi que sur les documents d'information aux adhérents ; que M. B relève régulièrement appel du jugement du 12 juillet 2006 par lequel le Tribunal administratif de Paris tout en admettant l'existence d'une telle faute de la part de l'Etat, a rejeté sa demande tendant à la réparation de son préjudice ; Sur la responsabilité de l'Etat : Considérant d'une part, qu'aux termes des articles L. 531-1 et suivants, dans leurs rédactions issues des lois n° 89-1009 du 31 décembre 1989 et n° 91-1406 du 31 décembre 1991, applicables à l'espèce : Le contrôle des mutuelles est effectué, dans l'intérêt de leurs membres, par la commission de contrôle mentionnée aux articles L. 732-10 et L. 732-12 du code de la sécurité sociale ... L. 531-1-1 : La commission veille au respect par les mutuelles des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres. Elle s'assure que les mutuelles sont toujours en mesure de remplir les engagements qu'elles ont contractés à l'égard des adhérents et qu'elles présentent la marge de sécurité prescrite ; à cette fin, elle examine leur situation financière et leurs conditions d'exploitation ... L. 531-1-2 : Le contrôle des mutuelles est effectué sur pièces et sur place. La commission organise le contrôle et en définit les modalités ; à cette fin, sont mis à sa disposition, en tant que de besoin, les membres de l'inspection générale des affaires sociales et les agents du contrôle des services extérieurs du ministre chargé de la mutualité ainsi que les autres fonctionnaires commissionnés par elle qui sont nécessaires à l'exercice de sa mission ... L. 531-1-3 La commission peut demander aux mutuelles toutes informations nécessaires à l'exercice de sa mission. ... L. 531-1-6 : En cas de contrôle sur place, un rapport est établi... L. 531-3 : Lorsque le fonctionnement d'une mutuelle n'est pas conforme aux dispositions du présent code ou aux dispositions de ses statuts ou qu'il compromet son équilibre financier, la commission peut enjoindre à la mutuelle de présenter un programme de redressement. Si ce programme ne permet pas le redressement nécessaire, la commission peut, après avertissement adressé à la mutuelle, recourir à la procédure prévue à l'article L. 531-4. ; Considérant qu'à l'occasion de l'exercice par la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP), de ses missions de contrôle et de sanction des mutuelles, la responsabilité que peut encourir l'Etat pour les dommages causés pour les insuffisances ou carences de la commission ne se substitue pas à celle de ces mutuelles vis-à-vis de leurs sociétaires ; que par ailleurs, et eu égard à la nature des pouvoirs qui étaient dévolus à ladite commission de contrôle par les dispositions précitées, la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée qu'en cas de faute lourde ; Considérant d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 323-1 et suivants du code de la mutualité applicables à l'espèce : les caisses autonomes assurant la couverture du risque vieillesse par répartition à la date du 31 juillet 1988 sont seules autorisées à exercer cette activité dans les conditions prévues au présent chapitre .... R. 323-3 : Les mutuelles ou les unions affiliées au groupement mutualiste gestionnaire de la caisse autonome doivent passer avec ce gestionnaire un contrat prévoyant le versement de cotisations pendant 5 ans au moins. Ce contrat peut être dénoncé avant la fin de chaque exercice annuel, moyennant un préavis de 5 ans ... R. 323-4 : L'arrêt du versement des cotisations que doit acquitter une mutuelle ou une union affiliée entraîne la suspension ou suppression du service à la catégorie de bénéficiaires correspondants dans les conditions fixées par le règlement de la caisse autonome ... Les versements antérieurs restent définitivement acquis à la caisse. ; qu'en outre, aux termes de l'article R. 321-7 du code de la mutualité : Les conventions, documents publicitaires, notes d'information ou tous autres documents établis ou émis par ou pour une caisse autonome mutualiste doivent être communiqués, sur sa demande, au ministre chargé de la mutualité. Le ministre peut prescrire les rectifications ou modifications de ces documents qu'exige la réglementation en vigueur, notamment celle concernant la protection des consommateurs. ; Considérant en premier lieu, que ces dernières dispositions prises à la suite du décret n° 88-574 du 5 mai 1988 susvisé modifiant le code de la mutualité en sa partie réglementaire, avaient pour objet de supprimer la possibilité pour les mutuelles d'assurer la couverture du risque vieillesse par répartition, tout en instaurant un régime dérogatoire au profit des caisses autonomes qui exerçaient déjà cette activité à la date du 31 juillet 1988, et particulièrement au profit de l'UNMRIFEN-FP ou MRFP, gestionnaire du CREF ; que celle-ci se voyait ainsi bénéficier dans un cadre dérogatoire de l'autorisation de poursuivre son fonctionnement au-delà du 31 juillet 1988, sous réserve du respect des règles posées par les articles précités du code de la mutualité alors applicable ; Considérant en second lieu, qu'il résulte des dispositions précitées que, pour pouvoir exercer son activité dans les conditions prévues aux articles R. 323-2 à R. 323-5, le gestionnaire d'une caisse autonome proposant des produits de retraite par répartition à la date du 31 juillet 1988 devait être en mesure de suspendre ou de supprimer le service des allocations aux adhérents ou groupes d'adhérents d'une mutuelle lorsque celle-ci cesse de verser les cotisations déterminées par le contrat qu'elle a passé avec celui-ci en application de l'article R. 323-3 ; que ces dispositions excluent donc que les cotisations, qui doivent être acquittées en application de ce contrat, par la mutuelle affiliée au gestionnaire de la caisse, soient versées directement à celui-ci par les adhérents ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté, que les souscriptions au produit dit complément de retraite des fonctionnaires (CREF), géré par la caisse autonome mutualiste de l'UNMRIFEN-FP étaient effectuées dès 1988 directement par les bénéficiaires, dont les cotisations n'étaient pas encaissées par la mutuelle adhérente mais directement par la caisse autonome de l'UNMRIFEN-FP ; que ce mode de fonctionnement, en ce qu'il prévoyait le paiement direct des cotisations à la caisse autonome, qu'il ne permettait pas de tirer les conséquences qu'un arrêt du versement de ses cotisations par un adhérent peut avoir sur le groupe auquel il appartient, en ce qu'il relève au surplus que le départ de la fonction publique d'un adhérent ne remettait pas en cause son adhésion au produit CREF et que les conjoints non fonctionnaires peuvent y adhérer, n'était pas conforme aux articles R. 323-3 et R. 323-4 précités ; que cet état de fait et de droit préexistait en 1988, l'organisme mutualiste gestionnaire du régime CREF ne l'ayant pas, par la suite, modifié, pour se mettre en accord avec les dispositions précitées intégrées au code de la mutualité ; que par ailleurs, si la communication annuelle des comptes de l'UNMRIFEN-FP, en application de l'article R. 322-1 du code de la mutualité, permettait au ministre chargé de la mutualité de vérifier notamment la hauteur des provisions constituées dans le but de faire face aux engagements pris, lesquelles au demeurant ne tenaient pas compte de l'indexation de la valeur de service du point CREF sur l'indice de base des traitements de la fonction publique, cette communication n'était pas de nature à mettre en évidence la méconnaissance par cet organisme mutualiste des dispositions précitées du même code ; que, dans ces circonstances, l'engagement tardif d'un contrôle de l'Etat en 1998 en l'absence de toute autre mise en garde, avertissement ou contrôle préalable, alors que l'administration disposait, de par la loi susmentionnée du 31 décembre 1989, de la CCMIP pour mener à bien le contrôle des mutuelles, que l'UNMRIFEN-FP avait été soumis à un régime dérogatoire conditionnel dès 1988, et que l'avantage fiscal relatif à la déductibilité des cotisations versées par les adhérents au régime CREF avait été accordé à compter du 1er janvier 1989, constitue une faute lourde de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, sans qu'il soit besoin d'examiner également le défaut de contrôle de la puissance publique sur les documents d'information fournis aux adhérents ; Considérant en revanche, qu'à la suite du contrôle de la situation financière et des conditions d'exploitation de l'UNMRIFEN-FP, effectué par l'inspection générale des affaires sociales (IGASS) à la diligence de la CCMIP au cours de l'année 1998, et au regard du contenu du rapport déposé en juillet 1999, ladite commission a notamment demandé à cet organisme que la gestion du régime par répartition soit mise en conformité avec les dispositions du code de la mutualité, puis ayant noté les nouvelles mesures prises par l'assemblée générale extraordinaire du même organisme du 30 octobre 2000, a enjoint à l'UNMRIFEN-FP le 13 novembre 2000, de lui présenter un programme de redressement avant le 30 juin 2001 ; que compte tenu de la préparation d'un projet de décret adaptant les règles applicables en la matière, un délai supplémentaire a été accordé à l'UNMRIFEN-FP pour présenter le plan de redressement qui lui avait été demandé ; que ce plan a été soumis à la CCMIP le 31 janvier 2002, tandis que le décret n° 2002-331 du 11 mars 2002 confirmait les dispositions transitoires et la nouvelle structure juridique en charge du régime de retraite complémentaire dont s'agit et dénommé Union des mutuelles de retraite (UMR), agréé par arrêté ministériel du 23 décembre 2002 ; que dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'à la suite du contrôle opéré par l'IGASS, le ministre chargé de la mutualité n'aurait pris aucune mesure pour contraindre l'UNMRIFEN-FP à respecter non seulement les règles générales applicables aux caisses autonomes mutualistes mais également le programme de redressement auquel elle a été soumise par la CCMIP ; qu'à ce titre, l'Etat n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité ; Sur la réparation du préjudice résultant de la faute lourde : Considérant que le requérant soutient que l'absence de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance par la CCMIP et le ministre chargé de la mutualité, avant 1998, est à l'origine d'une perte de retraite s'étant traduite par une baisse du taux de réversion, et donc par une diminution du complément de retraite qu'il chiffre à la suite d'un calcul précis, ainsi que par un supplément de cotisation qu'il a dû acquitter entre 2002 et 2010 qu'il chiffre à la suite d'un autre calcul précis ; que son préjudice résulterait également de troubles dans les conditions d'existence à hauteur de 1 000 euros, cependant que la lésion de ses intérêts aurait pu être évitée si les contrôles avaient été menés en temps utile, avant 1998, ceci impliquant une perte de chance sérieuse de se soustraire au risque qui s'est réalisé, laquelle peut se chiffrer une nouvelle fois à un montant identique à celui correspondant à la diminution de son complément de retraite ; que les demandes indemnitaires présentées en appel n'étant pas supérieures à ce qu'elles étaient devant le tribunal, sont recevables ; Considérant que le comportement fautif de l'État résultant du long différé de son action de contrôle a eu pour effet, de manière directe et certaine, de compromettre irrémédiablement au moins une partie des intérêts des sociétaires, qui lors de leur souscription au régime CREF, se sont vus assurés d'un certain niveau de retraite assorti d'une clause d'indexation sur les traitements des actifs de la fonction publique, et d'un régime fiscal favorable lors de l'entrée en jouissance ; Considérant toutefois, qu'aucune pièce du dossier ne vient établir que dans le cas où les contrôles de l'Etat se seraient exercés en temps utile, l'UNMRIFEN-FP n'aurait pas dû mettre un terme à des pratiques peu scrupuleuses de l'intérêt général et ne permettant pas d'assurer l'exercice plein des garanties exigées, en soldant, certes de manière moins drastique, les engagements pris à l'égard de ses sociétaires par des diminutions corrélatives de prestations, si ce n'est même en sollicitant, comme cela fut le cas en l'espèce, des suppléments de cotisations auxquels les intéressés n'étaient toutefois pas tenus de souscrire, destinés à rétablir au moins en partie le niveau prévu de leur complément de retraite ; qu'au surplus, l'incidence de la réglementation européenne dont se prévaut, sans en justifier, l'organisme gestionnaire, ainsi que plus certainement l'allongement de la durée de la vie, auraient en toute hypothèse, été de nature à modifier les conditions et les garanties avantageuses contractées par l'organisme auprès de ses sociétaires ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que la réparation du dommage ainsi subi par le requérant consécutivement à la faute lourde de l'Etat, doit être fixée à une fraction de la baisse du montant du complément de retraite prévu mais ne pouvant être versé conformément aux mesures prises par l'assemblée générale extraordinaire tenue le 30 octobre 2000, sans y inclure les suppléments de cotisations, cette réparation n'étant due qu'au seul titre de la contribution de l'Etat dans la survenue dudit préjudice ; que le montant de ladite baisse apparaît notamment sur un courrier du 6 novembre 2000 signé par le président de la MRFP qui lui avait été adressé, comportant le montant de sa cotisation 2001 ; qu'en outre, compte tenu du caractère nécessairement hypothétique des effets qu'aurait pu avoir un contrôle effectué en temps utile sur le fonctionnement et la situation financière du régime complémentaire en cause, et eu égard aux fautes de gestion commises par le gestionnaire de ce régime, cette fraction doit être fixée à 20 % ; Considérant qu'en tout état de cause, s'agissant d'un complément de retraite, il n'est pas établi que le manque à gagner ait été la source de troubles dans les conditions d'existence ; Considérant dès lors, que compte tenu des données produites par le requérant, notamment relatives à la date de liquidation de ses droits à la retraite et à son espérance de vie, l'Etat doit être condamné à lui verser 20 % de la somme de 5 367 euros, soit 1 073, 40 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2001 ; que par voie de conséquence, il y a lieu de réformer le jugement attaqué en ce qu'il a de contraire au présent arrêt ; Sur les conclusions tendant au versement de frais irrépétibles : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et eu égard au caractère indépendant du dépôt de la requête de M. B, de faire application des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative en accordant à celui-ci la somme de 1 000 euros, non comprise dans les dépens, mise à la charge de l'Etat ; D E C I D E : Article 1er : L'Etat est condamné à payer à M. B la somme de 1 073, 40 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2001. Article 2 : Le jugement n° 0301523/5 en date du 12 juillet 2006 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à M. B la somme de 1 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. '' '' '' '' 2 N° 06PA03272