Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 02/10/2023, 466537
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-02
Numéro : 466537
Rapporteur : Mme Ariane Piana-Rogez
Commissaire du gouvernement : M. Thomas Janicot
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER

Vu la procédure suivante : La société d'exercice libéral par actions simplifiée Egide, agissant en qualité de liquidatrice de la société par actions simplifiée à associé unique Union technique intersyndicale pharmaceutique (UTIP) Innovations, a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler la décision du 19 mai 2017 par laquelle l'Agence nationale du développement professionnel continu a retiré de son site internet l'action intitulée " La vaccination antigrippale en pratique " et la décision du 5 décembre 2017 par laquelle cette agence a rejeté sa demande de règlement des frais pédagogiques exposés pour les sessions de l'action de formation en cause et, d'autre part, de condamner l'Agence nationale du développement professionnel continu à lui verser la somme correspondant à ces frais pédagogiques, soit 151 135,30 euros. Par un jugement n° 2109031 du 24 septembre 2021, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 5 décembre 2017, condamné l'Agence nationale du développement professionnel continu à verser la somme de 151 135,30 euros à la société Egide et rejeté le surplus des conclusions de cette demande. Par un arrêt n°s 21PA05995, 21PA05988 du 9 juin 2022, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement en tant qu'il condamne l'Agence nationale du développement professionnel continu à verser la somme de 151 135,30 euros à la société Egide, rejeté les conclusions indemnitaires présentées par cette société devant le tribunal administratif de Paris, rejeté le surplus des conclusions de l'appel de l'Agence nationale du développement professionnel continu dont elle était saisie et jugé qu'il n'y avait pas lieu de se prononcer sur ses conclusions tendant au sursis à exécution du jugement du 24 septembre 2021 du tribunal administratif de Paris. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 9 août et 9 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Agence nationale du développement professionnel continu demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il lui fait grief ; 2°) réglant l'affaire au fond dans cette mesure, de faire droit à l'ensemble de ses conclusions d'appel ; 3°) de mettre à la charge de la société Egide, en sa qualité de liquidatrice de la société UTIP Innovations, la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 ; - le décret n° 2016-942 du 8 juillet 2016 ; - l'arrêté du 8 décembre 2015 fixant la liste des orientations nationales du développement professionnel continu des professionnels de santé pour les années 2016 à 2018 ; - l'arrêté du 14 septembre 2016 relatif aux critères d'enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ariane Piana-Rogez, auditrice, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Agence nationale du développement professionnel continu ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Union technique intersyndicale pharmaceutique (UTIP) Innovations, organisme qui conservait alors, au titre des dispositions transitoires de l'article 3 du décret du 8 juillet 2016 relatif à l'organisation du développement professionnel continu des professionnels de santé, le bénéfice de son enregistrement auprès de l'Organisme gestionnaire du développement professionnel continu dans le cadre du remplacement de ce dernier par l'Agence nationale du développement professionnel continu, a déposé le 5 janvier 2017 sur le site internet de l'agence une action de développement professionnel continu à destination des pharmaciens intitulée " La vaccination antigrippale en pratique ". Par un courrier du 19 mai 2017, la directrice générale de l'agence a indiqué à la société que cette action était, à cette date, retirée du site au motif qu'elle ne s'inscrivait pas dans le cadre des orientations prioritaires de développement professionnel continu applicables. Par un courrier du 23 novembre 2017, la société UTIP Innovations, qui s'était vu refuser entre temps la prise en charge des sessions de formation assurées avant la décision du 19 mai 2017, a formé auprès de l'agence un recours gracieux contestant le caractère rétroactif de cette décision, recours gracieux que l'agence a rejeté par une décision du 5 décembre 2017. Par un jugement du 24 septembre 2021, le tribunal administratif de Paris, saisi par la société Egide agissant en qualité de liquidatrice de la société UTIP Innovations, a annulé la décision du 5 décembre 2017 refusant la prise en charge des frais pédagogiques exposés par UTIP Innovations avant le retrait de l'action de développement professionnel continu en cause et a condamné l'agence à lui verser la somme de 151 135,30 euros. Par un arrêt du 9 juin 2022, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel de l'Agence nationale du développement professionnel continu en tant qu'elle contestait l'annulation de la décision du 5 décembre 2017 et y a fait droit en tant qu'elle contestait sa condamnation à indemniser la société Egide. L'Agence nationale du développement professionnel continu se pourvoit en cassation contre cet arrêt en tant qu'il lui fait grief. 2. Aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu (...) ". Aux termes de l'article L. 4021-2 du même code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (...) définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu (...) ". Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les missions et les instances de l'Agence nationale du développement professionnel continu ". Et aux termes de l'article L. 4021-7 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l'objet d'une évaluation avant d'être mis à la disposition des professionnels de santé ; / 3° L'Agence nationale du développement professionnel continu contribue à la gestion financière des programmes et actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2 ; / 4° Des sanctions à caractère financier ou administratif peuvent être prises en cas de manquements constatés dans la mise en œuvre des actions et des programmes ". 3. Il résulte de l'article R. 4021-7 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, issue du décret du 8 juillet 2016 pris pour l'application des dispositions citées au point précédent, que l'Agence nationale du développement professionnel continu a notamment pour mission de : " 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé (...) ", ce qui inclut en particulier, dans les conditions que ces dispositions précisent, l'évaluation des organismes et structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu et l'évaluation de la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique. Elle a également pour mission de : " 2° Contribuer au financement des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions " que ces dispositions énumèrent, parmi lesquelles la convention, mentionnée à l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, régissant les rapports entre les organismes d'assurance maladie et l'ensemble des pharmaciens titulaires d'officine. Le I de l'article R. 4021-22 du code de la santé publique dispose de même que : " L'Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2 : / 1° Pour les professionnels de santé libéraux conventionnés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions définies aux articles (...) L. 162-16-1 (...) du code de la sécurité sociale (...) ". En vertu de l'article R. 4021-24 du code de la santé publique, seuls les organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles peuvent déposer une demande d'enregistrement auprès de l'agence. Leur engagement à ce que les actions qu'ils déposent, qu'ils doivent présenter de façon dématérialisée sur le site internet de l'agence, s'inscrivent dans le cadre de ces orientations est en outre au nombre des critères de cet enregistrement, tels qu'ils ont été précisés par l'article 2 de l'arrêté du 14 septembre 2016 relatif aux critères d'enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions. 4. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'Agence nationale du développement professionnel continu ne peut légalement contribuer au financement d'actions de développement professionnel continu que si ces actions s'inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler que les actions de développement professionnel continu déposées sur son site internet en vue d'être mises à la disposition des professionnels de santé s'inscrivent dans le cadre de ces orientations. Un tel contrôle, qui relève de la mission mentionnée au 2° de l'article R. 4021-7 du code de la santé publique, est distinct tant de celui, régi par les dispositions de l'article R. 4021-24 du même code, effectué lors de la demande d'enregistrement de l'organisme ou de la structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu, que de ceux, régis par les dispositions de l'article R. 4021-25 de ce code, portant sur la mise en œuvre des actions et pouvant conduire au constat de manquements et au prononcé de sanctions ainsi qu'au refus de prise en charge des frais pédagogiques exposés ou à leur remboursement, qui relèvent du 1° de l'article R. 4021-7. 5. Toutefois, pour ce qui concerne l'année 2017, l'Agence a établi un document intitulé " Règles de gestion pour les organismes de développement professionnel continu ", mis à disposition de ces organismes sur son site internet, prévoyant notamment, s'agissant des actions déposées antérieurement au 23 mars 2017, que " les services de l'Agence procèdent de façon rétroactive au contrôle des actions déposées avant le 23 mars 2017 sur le site de l'Agence sur la base des mêmes critères. Dans ce cas et lorsqu'une action est retirée, les sessions ayant eu lieu avant la notification de la décision de retrait par l'Agence donneront lieu à une prise en charge et à l'indemnisation des participants. Toute session postérieure à la notification de la décision par l'Agence ne pourra donner lieu ni à la prise en charge des frais pédagogiques ni à l'indemnisation du professionnel ". L'Agence nationale du développement professionnel continu doit être regardée comme s'étant ainsi donné pour lignes directrices, s'agissant des actions contrôlées au titre de cette période de 2017 au regard de leur conformité aux orientations pluriannuelles prioritaires, en cas de décision de retrait pour ce motif d'une action déjà déposée sur son site internet et mise à disposition des professionnels de santé, de ne mettre fin à la prise en charge des frais pédagogiques et à l'indemnisation des participants que pour l'avenir. 6. En l'espèce, il ressort de façon constante des éléments soumis aux juges du fond que, ainsi que la société UTIP Innovations l'a elle-même admis lors de son recours gracieux, l'action de formation qu'elle a déposée le 5 janvier 2017 à destination des pharmaciens d'officine sur le site internet de l'agence, intitulée " La vaccination antigrippale en pratique ", à la suite de l'intervention de la loi du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 ayant ouvert la possibilité pour les pharmaciens de procéder à la vaccination antigrippale à titre expérimental, ne figurait pas parmi les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu retenues par l'arrêté du 8 décembre 2015 fixant la liste des orientations nationales du développement professionnel continu des professionnels de santé pour les années 2016 à 2018. Cette action de formation a néanmoins été mise immédiatement à disposition des professionnels de santé et la décision de la retirer, prise le 19 mai 2017 par l'agence, l'a été au titre du contrôle de la conformité de cette action aux orientations pluriannuelles prioritaires. 7. Dans ces conditions, la société Egide était fondée, en l'absence d'invocation, devant les juges du fond, d'un motif d'intérêt général conduisant à y déroger ou de toute justification de l'appréciation particulière qu'aurait appelée l'espèce, à se prévaloir des " règles de gestion " de l'Agence nationale du développement professionnel continu mentionnées au point 5. Il y a lieu de substituer ce motif, qui repose sur des faits constants n'appelant pas d'appréciation, au motif retenu par l'arrêt attaqué, dont il justifie le dispositif. Par suite, les moyens soulevés par l'Agence contre la partie de l'arrêt qu'elle attaque doivent être écartés comme inopérants. 8. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de l'Agence nationale du développement professionnel continu doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de l'Agence nationale du développement professionnel continu est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la société d'exercice libéral par actions simplifiée Egide, liquidatrice de la société par actions simplifiée à associé unique Union Technique Internationale Pharmaceutique Innovations. Copie en sera adressée au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré à l'issue de la séance du 18 septembre 2023 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, Mme Anne Lazar Sury, M. Jean-Dominique Langlais, M. Alban de Nervaux, M. Jérôme Marchand-Arvier, conseillers d'Etat et Mme Ariane Piana-Rogez, auditrice-rapporteure. Rendu le 2 octobre 2023. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl La rapporteure : Signé : Mme Ariane Piana-Rogez Le secrétaire : Signé : M. Hervé Herber