COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 26/10/2010, 08LY02622
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-10-26
Numéro : 08LY02622
Président : M. BEZARD
Rapporteur : Mme Virginie  CHEVALIER-AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : SELARL CABINET CHAMPAUZAC

Vu, I, sous le n° 08LY02622, la requête, enregistrée le 1er décembre 2008, présentée pour la COMMUNE DE VIVIERS (07), représentée par son maire ; La COMMUNE DE VIVIERS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0604782 du Tribunal administratif de Lyon en date du 2 octobre 2008 qui a annulé, à la demande de M. A, la délibération du 12 juin 2006 par laquelle le conseil municipal de la commune de VIVIERS a approuvé son plan local d'urbanisme en ce qu'elle classe les parcelles cadastrées AY 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 186, 187, 188, 345, 365, 368, 371, 402, 405, 407, 408, 409, 410 et 411 en zone agricole ; 2°) de rejeter la demande de M. A ; 3°) de condamner M. A à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le demandeur n'a pas démontré en première instance avoir effectué la notification prévue par les dispositions du R. 411-7 du code de l'urbanisme ; que la demande présentée en première instance était irrecevable, en l'absence de conclusions dirigées à l'encontre d'une décision administrative ; que le classement en zone A des parcelles de M. A n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que l'existence de réseaux n'interdit pas le classement en zone A ; que les bois classés en zone N ne couvrent pas les parcelles de M. A ; que le classement retenu est justifié en fonction des objectifs du plan d'aménagement et de développement durable (PADD), du parti d'urbanisme de la commune qui est de préserver l'activité agricole du secteur et d'empêcher son urbanisation ; que le lieudit Le Prince situé dans la zone entre les Hébrard et Hautes Rives, en rive droite de l'Escoutay présente un potentiel agronomique à protéger ; Vu le mémoire, enregistré le 14 avril 2009, présenté pour M. A ; il conclut au rejet de la requête et demande que la COMMUNE DE VIVIERS soit condamnée à lui verser la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient qu'il a établi, en première instance, avoir notifié sa demande ; que sa demande de première instance était motivée donc recevable ; que les parcelles litigieuses appartiennent au même compartiment de terrain que les parcelles situées en zone N, qu'elles sont de petites tailles et que leur forte pente empêche toute construction ou exploitation agricole ; qu'un classement en zone N aurait permis de limiter l'urbanisation et de satisfaire aux exigences du PLU ; que dès lors, le classement en zone A est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire, enregistré le 29 mai 2009, présenté pour la COMMUNE DE VIVIERS, représentée par son maire en exercice ; elle conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que la demande consistant à annuler le classement des constructions en zone N (pastillage) constitue une demande nouvelle ; Vu l'ordonnance en date du 28 octobre 2009 fixant la clôture d'instruction au 4 décembre 2009, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 3 décembre 2009, présenté pour M. A ; il conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; Il soutient, en outre que, dans le projet de révision du plan local d'urbanisme, ses parcelles ont été classées en zone NDC ; Vu l'ordonnance en date du 14 juin 2010 reportant la clôture de l'instruction au 16 juillet 2010 ; Vu le mémoire, enregistré le 13 juillet 2010, présenté pour la COMMUNE DE VIVIERS, représentée par son maire ; elle conclut aux mêmes fins que la requête et son précédent mémoire ; elle soutient, en outre, qu'il ne peut, en tout état de cause, être tenu compte du nouveau PLU ; que le plan de zonage joint par M. A ne correspond pas au PLU en cours d'élaboration ; Vu, II, sous le n° 08LY02638 la requête, enregistrée le 1er décembre 2008, présentée pour la COMMUNE DE VIVIERS (07), représentée par son maire ; La commune de VIVIERS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0604457 du Tribunal administratif de Lyon en date du 2 octobre 2008 qui a annulé, à la demande de l'association les Roches vertes, la délibération du 12 juin 2006 par laquelle le conseil municipal de Viviers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) de rejeter la demande de l'association les Roches vertes ; 3°) de condamner l'association les Roches vertes à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la commune ne pouvait modifier son projet de plan local d'urbanisme (PLU) en prenant en compte un avis émis par la DRIRE, qui n'a pas été soumis à l'enquête publique ; qu'il s'est mépris sur les différents stades auxquels l'Etat intervient pour donner son avis ; que l'article L. 123-7 du code de l'urbanisme permet à l'Etat d'émettre des avis à tous les stades de la procédure, même postérieurement à l'enquête ; qu'un service peut émettre un avis complémentaire ; que la seule question à trancher était de savoir si la modification du PLU emportait une modification de l'économie générale du plan ; que ce n'est pas le cas, pour la simple modification du zonage de trois parcelles ; qu'il n'y a pas violation de l'obligation d'impartialité du commissaire enquêteur, dès lors que le courrier cité par l'association se borne à se prononcer sur la motivation du rapport et non sur le bien-fondé de son avis ; qu'il s'agit d'une simple consultation juridique ; que ce courrier n'émane pas de la société Lafarge ; Vu le mémoire, enregistré le 23 avril 2009, présenté pour l'association les Roches vertes ; elle conclut au rejet de la requête et demande que la COMMUNE DE VIVIERS soit condamnée à lui verser la somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que l'article L. 123-7 du code de l'urbanisme ne permet pas à l'Etat d' émettre des avis à tous les stades de la procédure ; que la transformation de zone naturelle et agricole en secteur de carrière est une modification importante ; qu'il s'agit de faire passer une piste de desserte pour une carrière ; que le commissaire-enquêteur a communiqué son rapport à la société Lafarge ; Vu le mémoire, enregistré le 27 mai 2009, présenté pour la COMMUNE DE VIVIERS, représentée par son maire en exercice ; elle conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Vu la décision du 21 mars 2009 rejetant la demande d'aide juridictionnelle présentée par l'association les Roches vertes ; Vu l'ordonnance en date du 28 octobre 2009 fixant la clôture d'instruction au 4 décembre 2009, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 30 novembre 2009, présenté pour l'association les Roches vertes; elle conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; Vu l'ordonnance en date du 8 décembre 2009 reportant la clôture de l'instruction au 15 janvier 2010 ; Vu, III, sous le n° 08LY02664 la requête, enregistrée le 2 décembre 2008, présentée pour la COMMUNE DE VIVIERS, représentée par son maire ; La COMMUNE DE VIVIERS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0700016 du Tribunal administratif de Lyon en date du 2 octobre 2008 qui a annulé, à la demande de M. B et de M. C, la délibération du 12 juin 2006 du conseil municipal de Viviers en tant qu'elle classe en zone Uci les parcelles n°s 182, 184, 186, 187, 368, 402, 403, 404 et, pour partie, 405 et en tant qu'elle classe en zone N la construction située sur la parcelle n° 145 ; 2°) de rejeter la demande de M. B et de M. C ; 3°) de condamner M. B et de M. C à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la demande présentée devant le tribunal administratif est irrecevable, dès lors que les demandeurs n'ont pas démontré avoir effectué de notification en application de l'article R. 600-1 du code de justice administrative, à titre personnel et non en qualité de représentant du collectif des habitants de Paurières et des Quartiers Avoisinants ; que la demande de première instance était aussi tardive ; que le Tribunal a dénaturé les écritures mêmes du collectif pour estimer que la demande a été introduite par M. B et M. C, en qualité d'habitants de la commune ; que, si le classement de la parcelle n° 145 a été modifié postérieurement à l'enquête publique, il l'a été avant la délibération approuvant le PLU et a donc bien été soumis au vote du conseil municipal ; qu'en tout état de cause, à supposer que le projet de révision du PLU ait été adopté par le conseil municipal, sans que le pastillage N soit prévu, cela n'entraînerait pas la nullité de la délibération attaquée ; que les terrains en cause devaient être classés en zone U puisqu'ils se situent en continuité avec des terrains bâtis et qu'ils longent la voie existante ; que, dès lors, elle n'avait pas à prendre en considération la capacité de réseaux ; qu'en tout état de cause, c'est en tenant compte de l'urbanisation très limitée du secteur que la suffisance des réseaux doit être appréciée ; qu'elle pouvait classer les parcelles en litige en zone U alors même que l'extension des réseaux était prévue mais non encore réalisée ; qu'un assainissement de type individuel est possible et sera apprécié au cas par cas lors de la délivrance des permis de construire ; Vu le mémoire, enregistré le 4 juin 2009, présenté pour M. B et M. C ; ils concluent au rejet de la requête et demandent que la COMMUNE DE VIVIERS soit condamnée à leur verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent qu'ils ont justifié avoir effectué la notification de leur demande devant le tribunal administratif et de leur recours gracieux ; que leur demande n'était pas tardive, dès lors qu'en tout état de cause, ils avaient déposé un recours gracieux le 5 septembre 2005, rejeté implicitement le 6 novembre 2006 ; que la commune n'a pas produit les justificatifs de publicité de son acte ; qu'ils doivent être considérés comme ayant agi en leur qualité de personnes physiques résidant dans le périmètre du PLU ; que la commune n'établit pas que les membres du conseil municipal étaient informés de la modification du pastillage de la parcelle cadastrée 145 ; que les conditions fixées à l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme sont cumulatives ; que les parcelles cadastrées 182, 184, 186, 187, 368, 402, 403 et 404 ne se situent pas en prolongement du bourg historique mais à 5 kms ; que le réseau en eau potable est insuffisant ; que le projet de PLU a fait l'objet de modifications qui portent atteinte à l'économie générale du plan ; que les avis des personnes qui doivent être consultées en application de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ne figurent pas au dossier ; que la commune ne justifie pas du déroulement d'une véritable concertation ; qu'il existe une incompatibilité entre le PADD et le règlement du PLU applicable, dès lors que la création de la zone UCi pour les parcelles litigieuses a pour conséquence de soumettre celles-ci à un règlement autorisant la réalisation de constructions dans des conditions beaucoup plus aisées et moins règlementées que ne le prévoit le PADD ; Vu le mémoire, enregistré le 2 juillet 2009, présenté pour la COMMUNE DE VIVIERS ; elle conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que le recours gracieux des requérants ne demande ni le retrait, ni l'abrogation de la délibération et ne présente aucun moyen de légalité ; que ce recours est signé par les membres du collectif ; que le mémoire introductif d'instance présenté devant le Tribunal administratif n'était pas signé ; qu'à la date d'approbation du PLU, la commune qui comptait moins de 3 500 habitants n'était pas soumise à l'obligation de transmission d'une note de synthèse aux conseillers municipaux ; que le projet de délibération a été envoyé à l'ensemble des conseillers municipaux ; que les conseillers municipaux ont été informés des modifications en cause ; qu'à aucun moment des quartiers n'ont fait l'objet d'un déclassement, il s'agit seulement de quelques parcelles qui ont été incluses dans un zonage contigu ; que l'ampleur des modifications est limitée et ne concerne qu'une faible partie du territoire communal ; que les avis des personnes consultées et associées ont été joints au dossier d'enquête publique ; que la délibération du 8 septembre 2004 a précisément prévu les modalités de la concertation ; que ces modalités ont été respectées ; Vu le mémoire, enregistré le 4 août 2009, présenté pour la COMMUNE DE VIVIERS, représentée par son maire ; elle conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que le courrier de notification daté du 3 janvier 2007 n'a pas pu être reçu en mairie le 2 janvier 2007 ; que le PADD approuvé prévoyait l'objectif de compléter l'urbanisation des nouveaux quartiers de Paurières haut et bas, de Pomeyras et de Haut Eymieux de manière très limitée ; que le règlement de la zone UCi répond à cet objectif ; Vu l'ordonnance en date du 28 octobre 2009 fixant la clôture d'instruction au 4 décembre 2009, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 30 novembre 2009, présenté pour M. B et M. C ; ils concluent aux mêmes fins que leurs précédents mémoires par les mêmes moyens ; ils soutiennent, en outre, qu'ils ont signé leur recours gracieux, comme leur demande devant le Tribunal administratif ; qu'à la date de la délibération attaquée, la population communale dépassait 3 500 personnes ; que la commune n'a pas consulté l'intégralité des communes limitrophes, notamment les communes d'Allan, de Donzère, Larnas, St Montand, Gras et Le Teil ; que le département de l'Ardèche, la communauté de communes du Rhône aux Gorges de l'Ardèche n'ont pas été consultés ; Vu le mémoire, enregistré le 2 décembre 2009, présenté pour la COMMUNE DE VIVIERS ; elle conclut aux mêmes fins que sa requête et ses précédents mémoires par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, qu'il appartient à M. B et M. C de démontrer que le contenu de la notification correspond bien à une copie du texte intégral du recours introduit dans les 15 jours ; que pour apprécier le seuil des 3 500 habitants, il n'y a pas lieu d'ajouter la population fictive ; que l'avis des communes limitrophes ainsi que l'avis des établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés n'intervient qu'à la demande de ces derniers ; que le département de l'Ardèche a été consulté ; Vu l'ordonnance en date du 3 décembre 2009 reportant la clôture de l'instruction au 11 janvier 2010 ; Vu le mémoire, enregistré le 7 janvier 2010, présenté pour M. B et M. C ; ils concluent aux mêmes fins que leurs précédents mémoires par les mêmes moyens ; ils soutiennent, en outre, que leur demande n'était pas tardive, dès lors que l'affichage de la délibération litigieuse n'a débuté que le 7 juillet 2006 et qu'il n'est pas justifié de la durée de cet affichage ; Vu les jugements attaqués ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 octobre 2010 : - le rapport de Mme Chevalier-Aubert, premier conseiller ; - les observations de Me Plunian, avocat de la COMMUNE DE VIVIERS, celles de Me Tumerelle, avocat de M. A et celles de Mme D, représentant l'association les Roches vertes ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - la parole ayant été à nouveau donnée aux parties présentes ; Sur la jonction : Considérant que les requêtes susvisées de la COMMUNE DE VIVIERS concernent une seule et même délibération, annulée pour partie dans les jugements n°s 0604782 et 07LY00016 et dans sa totalité dans le jugement n° 0604457, et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la requête n° 08LY02638 : Considérant que par un jugement en date du 2 octobre 2008, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du 12 juin 2006 par laquelle le conseil municipal de la COMMUNE DE VIVIERS a approuvé son PLU ; que la COMMUNE DE VIVIERS relève appel de ce jugement : Sur la légalité de la délibération du 12 juin 2006 : Considérant qu'aux termes de l'ancien article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, applicable aux révisions des plans d'occupation des sols en vertu de l'article L. 123-3 du même code : Le plan d'occupation des sols rendu public est soumis à enquête publique par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale. / Après l'enquête publique, le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public (...) que, sous l'empire de cette législation, il était loisible à l'autorité compétente de modifier le plan d'occupation des sols après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique et étant d'ailleurs rappelées à l'ancien article R. 123-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 98-913 du 12 octobre 1998, applicable aux révisions de plan, lequel disposait : Le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et des propositions de la commission de conciliation, donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 123-9, à la consultation des services de l'Etat et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l'importance des modifications envisagées justifient cette consultation (...) ; Considérant que l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 13 décembre 2000, également applicable en matière de révision des plans locaux d'urbanisme, conformément à l'article L. 123-13, dispose que : (...) Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal (...) ; qu'il ressort du rapprochement des articles L. 123-3-1 ancien et L. 123-10 précités, qui sont rédigés dans des termes semblables, ainsi que des travaux préparatoires de la loi du 13 décembre 2000, que le législateur n'a pas entendu remettre en cause les conditions ci-dessus rappelées dans lesquelles le plan d'urbanisme peut être modifié après l'enquête publique ; que, par suite, et alors même que les nouvelles dispositions réglementaires du code de l'urbanisme issues du décret du 27 mars 2001, codifiées à l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, ne font plus apparaître la mention que le plan d'urbanisme est éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique , les modifications des plans d'urbanisme doivent, à peine d' irrégularité, continuer à respecter les deux conditions analysées ci-dessus ; Considérant que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme, postérieurement à l'enquête publique, visent à tenir compte de l'avis émis par la DRIRE au cours d'une réunion qui s'est tenue le 18 mai 2006 ; que dans le PLU, trois parcelles, classées en zone N initialement, ont été alors classées en zone, dite de carrière pour permettre la réalisation d'une nouvelle voie d'accès à la carrière et la réalisation d'équipements connexes à cette dernière ; qu'il ressort des pièces du dossier que ces modifications étaient absentes de l'avis précédemment émis par ce service et ne procèdent pas de l'enquête publique ; que, dans ces conditions le conseil municipal ne pouvait postérieurement à la clôture de l'enquête publique prendre en compte de nouvelles modifications de zonage qui ne procédaient pas de ladite enquête ; que, par suite, le Tribunal administratif de Lyon était fondé à annuler, pour ce motif, la délibération litigieuse ; Considérant, en second lieu, qu'il est constant que le commissaire enquêteur a transmis à une tierce personne son rapport d'enquête publique et que cette dernière a préconisé au commissaire de motiver davantage certains points de son rapport ; qu'à supposer même que ce courrier sans en-tête, ni signature en date du 31 mars 2006, émanerait de la société Lafarge, il ne ressort pas des pièces du dossier que le commissaire enquêteur aurait, dans l'accomplissement de sa mission, manqué d'indépendance ou fait preuve d'une partialité de nature à vicier la procédure ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges ont annulé pour ce motif la délibération litigieuse ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE VIVIERS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération litigieuse du 12 juin 2006 ; Sur les requêtes n° 08LY02622 et n° 08LY02664 : Considérant qu'il vient d'être jugé par le présent arrêt, que l'appel de la COMMUNE DE VIVIERS contre le jugement n° 0604457 rendu le 2 octobre 2008 est rejeté et qu'ainsi ce jugement qui sur demande de l'association les Roches vertes annulait en totalité la délibération du 12 juin 2006 approuvant le plan local d'urbanisme est confirmé ; Considérant que la décision d'une juridiction qui a statué en dernier ressort présente, même si elle peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation, le caractère d'une décision passée en force de chose jugée ; que dès lors, il n'y a pas lieu de statuer sur les requêtes présentées par la COMMUNE DE VIVIERS qui tendent à l'annulation des jugements qui à la demande de M. A, M. C et M. B ont partiellement annulé la délibération litigieuse du 12 juin 2006, dont l'annulation totale est confirmée par le présent arrêt ; que par suite, n'y a pas lieu de statuer sur les requêtes n° 08LY02622 et n°08LY02664 de la COMMUNE DE VIVIERS ; Sur les frais irrépétibles: Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'association les Roches vertes, M. A, M. C et M. B, qui ne sont pas les parties perdantes dans le présent litige, soient condamnés à payer à la COMMUNE DE VIVIERS les sommes qu'elle sollicite au titre des frais exposés ; Considérant qu'il y a lieu, en revanche, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la COMMUNE DE VIVIERS, le versement de la somme de 1 000 euros à l'association les Roches vertes et la même somme à M. A, ainsi que la somme de 500 euros chacun à M. C et M. B ; DECIDE : Article 1er : La requête n° 08LY02638 de la COMMUNE DE VIVIERS est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes n° 08LY02622 et n° 08LY02664. Article 3 : La COMMUNE DE VIVIERS versera la somme de 1 000 euros à l'association les Roches vertes et la même somme à M. A, ainsi que la somme de 500 euros chacun à M. C et à M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE VIVIERS, à M. Michel A, à l'association les Roches vertes, à M. Alain B, et à M. Patrick C. Délibéré après l'audience du 5 octobre 2010 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président de chambre, M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 26 octobre 2010. '' '' '' '' 1 5 N° 08LY02622,... mg