Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 26/04/2024, 471833, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-26
Numéro : 471833
Rapporteur : M. Géraud Sajust de Bergues
Commissaire du gouvernement : M. Thomas Pez-Lavergne
Avocat(s) : BOUTHORS ; SCP PIWNICA & MOLINIE ; SCP FOUSSARD, FROGER ; SARL CABINET BRIARD

Vu la procédure suivante : M. A... B..., M. D... C... et la société Recyclage des Vallées ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lille de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution, d'une part, de l'arrêté du 28 décembre 2022 par lequel le préfet du Nord a prononcé la fin, à compter du 31 décembre 2022, de l'exercice des compétences du syndicat mixte de l'arrondissement d'Avesnes (SMIAA), publié le même jour au recueil des actes administratifs n° 304, et, d'autre part, de l'arrêté du même jour ayant le même objet et édicté par la même autorité administrative, publié le 30 décembre 2022 au recueil des actes administratifs n° 308. Par une ordonnance n° 2300755 du 17 février 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et quatre autres mémoires, enregistrés les 2 mars, 15 mars, 28 juin, 5 octobre et 18 décembre 2023 et le 5 janvier 2024, M. B..., M. C... et la société Recyclage des Vallées demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de faire droit à leurs conclusions de première instance ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du pays de Mormal, de la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, de la communauté de communes Cœur de l'Avesnois et de la communauté de communes Sud-Avesnois la somme de 2 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Bouthors, avocat de M. A... B..., de M. D... C... et de la société Recyclage des Vallées, à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre et de la communauté de communes Coeur de l'Avesnois, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la communauté de communes du pays de Mormal et à la SARL cabinet Briard, avocat de la communauté de communes Sud-Avesnois, Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 mars 2024, présentée par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre et la communauté de communes Cœur de l'Avesnois ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 mars 2024, présentées par M. B..., M. C... et la société Recyclage des Vallées ; Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat mixte de l'arrondissement d'Avesnes (SMIAA) est composé depuis, le 1er janvier 2014, de la communauté de communes du pays de Mormal, de la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, de la communauté de communes Cœur de l'Avesnois et de la communauté de communes Sud-Avesnois, ces quatre établissements publics de coopération intercommunale lui ayant transféré, sur le fondement des dispositions de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, la compétence de traitement et de valorisation des déchets ménagers et assimilés, à l'exclusion des opération de tri de ces déchets. Ces mêmes établissements publics de coopération intercommunale ont, chacun, conclu avec la société Recyclage des Vallées un marché public lui confiant l'exécution de la mission de tri des déchets ménagers. Les 30 novembre, 5 décembre et 15 décembre 2022, chacun des organes délibérant des quatre établissements publics de coopération intercommunale a adopté une délibération consentant à la dissolution du SMIAA à compter du 31 décembre 2022 et une convention aux termes de laquelle l'ensemble des personnels du syndicat mixte seront repris par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre à compter du 1er janvier 2023. Par un premier arrêté du 28 décembre 2022, publié le même jour au recueil des actes administratifs n° 304, retiré par un second arrêté du même jour qui s'y substitue, publié le 30 décembre 2022 au recueil des actes administratifs n° 308, le préfet du Nord a prononcé la fin de l'exercice des compétences du SMIAA au 31 décembre 2022 et engagé la procédure conduisant à sa liquidation, en prévoyant notamment la reprise de son personnel dans les conditions définies par la convention. La société Recyclage des Vallées a, dans un premier temps, demandé la suspension de l'exécution de ces quatre délibérations et des deux arrêtés préfectoraux du 28 décembre 2022. Par une première ordonnance du 25 janvier 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Lille a constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à la suspension de l'exécution du premier arrêté préfectoral du 28 décembre 2022 et rejeté le surplus des conclusions de cette demande. Dans un second temps, la même société, ainsi que M. A... B... et M. D... C..., tous deux membres du conseil de la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre et du conseil du SMIAA, ont demandé la suspension de l'exécution des deux arrêtés préfectoraux. Ils se pourvoient en cassation contre l'ordonnance du 17 février 2023 par laquelle le même juge des référés a rejeté leur demande. Sur le pourvoi : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 3. D'une part, aux termes de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : " Le syndicat est dissous : / a) Soit de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive ou à l'achèvement de l'opération qu'il avait pour objet de conduire ou lorsqu'il ne compte plus qu'une seule commune membre ou à la date du transfert à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à un syndicat mixte relevant des articles L. 5711-1 ou L. 5721-2 des services en vue desquels il avait été institué. Dans ce dernier cas, les communes membres du syndicat dissous deviennent de plein droit membres du syndicat mixte auquel le syndicat de communes a transféré l'intégralité de ses compétences. Le syndicat mixte est substitué au syndicat de communes dissous dans des conditions identiques à celles prévues, pour la dissolution d'un syndicat mixte, aux troisième à dernier alinéas de l'article L. 5711-4 ; / b) Soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés. / Il peut être dissous : / a) Soit sur la demande motivée de la majorité de ces conseils municipaux par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés ; / b) Soit d'office par un décret rendu sur l'avis conforme du Conseil d'Etat. / Une copie de l'arrêté ou du décret de dissolution est adressée au conseil départemental pour information. / L'arrêté ou le décret de dissolution détermine, dans le respect des dispositions des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 et sous la réserve des droits des tiers, les conditions dans lesquelles le syndicat est liquidé. / La répartition des personnels concernés entre les communes membres ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes. ". Aux termes de l'article L. 5211-26 du même code : " I. - Un décret ou, selon le cas, un arrêté met fin à l'exercice des compétences de l'établissement public de coopération intercommunale dont la dissolution est demandée, requise ou de plein droit et, le cas échéant, au régime fiscal de cet établissement et à ses droits à percevoir les dotations de l'Etat. Ce décret ou, selon le cas, cet arrêté entraîne la mise en œuvre consécutive de l'article L. 5211-25-1. Lorsque les conditions de la liquidation sont réunies, la dissolution de l'établissement public de coopération intercommunale peut être prononcée, par le même décret ou arrêté selon le cas, dans les conditions prévues au III du présent article. / II. - En cas d'obstacle à la liquidation de l'établissement public, l'autorité administrative compétente sursoit à la dissolution, qui est prononcée dans un second décret ou arrêté selon le cas. L'établissement public conserve alors sa personnalité morale pour les seuls besoins de sa dissolution. Le président de l'établissement public rend compte, tous les trois mois, de l'état d'avancement des opérations de liquidation à l'autorité administrative compétente. / (...) / III. - L'autorité administrative compétente prononce la dissolution de l'établissement public de coopération intercommunale par arrêté ou décret et constate, sous réserve des droits des tiers, la répartition entre les membres de l'ensemble de l'actif et du passif au vu du dernier compte administratif de l'établissement public de coopération intercommunale dissous voté par l'organe délibérant ou arrêté par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions prévues au II. / (...) ". Il résulte de ces dispositions, qui sont applicables aux syndicats mixtes fermés, constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, en vertu de l'article L. 5711-1 du même code, qu'à la demande unanime des organes délibérants des communes ou établissements publics de coopération intercommunale membres d'un tel syndicat mixte, le préfet doit soit dissoudre ce syndicat, soit, en cas d'obstacle à cette dissolution, mettre fin à l'exécution de ses compétences et reporter cette dissolution. 4. D'autre part, aux termes du IV bis de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales : " Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale restitue une compétence aux communes membres : / (...) / 2° La répartition des fonctionnaires et agents territoriaux non titulaires transférés par les communes en application du deuxième alinéa du I ou recrutés par l'établissement public de coopération intercommunale et qui sont chargés, pour la totalité de leurs fonctions, de la mise en œuvre de la compétence restituée est décidée d'un commun accord par convention conclue entre l'établissement public et ses communes membres. Cette convention est soumise pour avis aux comités sociaux territoriaux placés auprès de l'établissement public de coopération intercommunale et auprès des communes. Elle est notifiée aux agents non titulaires et aux fonctionnaires concernés. / (...) ". Il résulte de ces dispositions, qui sont applicables aux syndicats mixtes fermés, constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, en vertu de l'article L. 5711-1 du même code, qu'en cas de restitution d'une compétence aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale membres d'un syndicat mixte, y compris dans le cas où, ce syndicat devant être dissous, il leur restitue l'ensemble de ses compétences, les comités sociaux territoriaux placés auprès de ce syndicat et auprès des communes ou établissements publics de coopération intercommunale membres sont obligatoirement consultés sur la convention par laquelle le syndicat et ses membres déterminent, d'un commun accord, la répartition des agents. 5. Alors qu'il était constant que la convention de reprise du personnel annexée aux deux arrêtés préfectoraux successifs mettant fin à l'exercice des compétences du SMIAA, approuvée par les délibérations mentionnées au point 1 ainsi que par une délibération du conseil du SMIAA du 22 décembre 2022, n'a pas été soumise, préalablement, à l'avis du comité technique, devenu comité social territorial, compétent pour le SMIAA, et qu'ainsi les agents concernés ont été privés de la garantie que constitue cette consultation, le juge des référés du tribunal administratif de Lille n'a pas retenu, comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de ces arrêtés préfectoraux, le moyen tiré du défaut de cette consultation. En statuant ainsi, il a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis. 6. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que l'ordonnance attaquée doit être annulée. 7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur la demande de suspension du premier arrêté préfectoral du 28 décembre 2022 : 8. Dès lors que le préfet du Nord a retiré son premier arrêté du 28 décembre 2022 le jour même, les conclusions des requérants aux fins de suspension de son exécution étaient dépourvues d'objet dès l'introduction de leur demande devant le juge des référés du tribunal administratif de Lille, le 26 janvier 2023, et sont par suite irrecevables. Sur la demande de suspension du second arrêté préfectoral du 28 décembre 2022 : 9. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 10. D'une part, si la dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale crée, par elle-même, une situation d'urgence à l'égard de cet établissement, il n'en va pas de même à l'égard des membres de son organe délibérant, à qui il appartient de démontrer que cette dissolution porte une atteinte suffisamment grave et immédiate à leurs intérêts ou à un intérêt public. La seule circonstance, dont se prévalent les requérants, que l'acte en litige affecte les conditions d'exercice du mandat de M. B... et de M. C... en qualité de membres du conseil du SMIAA, d'une part, et les conditions dans lesquelles la compétence restituée sera dorénavant mise en œuvre par les établissements membres du syndicat, d'autre part, ne suffit pas à caractériser une telle atteinte grave et immédiate. Les incidences défavorables que la restitution de la compétence entraînerait, selon eux, pour les finances de ces établissements ne présentent, en l'état de l'instruction, qu'un caractère hypothétique. 11. D'autre part, l'arrêté préfectoral dont les requérants demandent la suspension met fin à l'exercice des compétences du SMIAA, qui n'incluent pas le tri des déchets ménagers, et n'a donc pas pour objet de mettre fin et ou de modifier les contrats par lesquels les établissements publics de coopération intercommunale membres de ce syndicat ont, chacun, confié à la société Recyclage des Vallées les prestations de tri de ces déchets. Quel que soit le degré de probabilité que, postérieurement à la dissolution du SMIAA, ces établissements transfèrent à un autre syndicat leur compétence en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers, y compris leur tri, l'arrêté en litige n'a pas, par lui-même, pour effet d'évincer la société du marché des prestations de tri des déchets ménagers qui serait alors conclu. Il n'est, dès lors, pas davantage démontré que cet arrêté porterait une atteinte grave et immédiate aux intérêts de cette société. 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande ni sur l'existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté, que les requérants ne sont pas fondés à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté du préfet du Nord du 28 décembre 2022, publié le 30 décembre 2022 au recueil des actes administratifs n° 308. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, de la communauté de communes du Pays de Mormal, de la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, de la communauté de communes Cœur de l'Avesnois et de la communauté de communes Sud Avesnois, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants les sommes demandées au même titre par les mêmes établissements publics de coopération intercommunale. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Lille du 17 février 2023 est annulée. Article 2 : La demande présentée par M. B..., M. C... et la société Recyclage des Vallées devant le juge des référés du tribunal administratif de Lille est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de M. B..., M. C... et la société Recyclage des Vallées est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, la communauté de communes Cœur de l'Avesnois, la communauté de communes Sud-Avesnois et la communauté de communes du Pays de Mormal au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., à M. D... C..., à la société Recyclage des Vallées, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à la communauté de communes du pays de Mormal, à la communauté d'agglomération Maubeuge-Val de Sambre, à la communauté de communes Cœur de l'Avesnois et à la communauté de communes Sud-Avesnois. Délibéré à l'issue de la séance du 20 mars 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat ; M. Philippe Ranquet, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 26 avril 2024. Le président : Signé : M. Pierre Collin Le rapporteur : Signé : M. Géraud Sajust de Bergues La secrétaire : Signé : Mme Elisabeth Ravanne