CAA de LYON, 1ère chambre, 09/11/2021, 19LY03589, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-09
Numéro : 19LY03589
Président : Mme DEAL
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : FAYOL ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 2 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Saint-Hilaire-du-Rosier a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU) ainsi que la décision du 30 mai 2017 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1704401 du 18 juillet 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 18 septembre 2019 et 27 janvier 2020, M. et Mme C..., représentés par Me Alberto de l'AARPI Alternatives Avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 juillet 2019, la délibération du 2 mars 2017 et la décision du 30 mai 2017 rejetant leur recours gracieux ; 2°) d'enjoindre à la commune de verser aux débats le projet de PLU arrêté ainsi que les avis des personnes publiques associées hormis celui de la DREAL ; 3°) de condamner la commune de Saint-Hilaire-du-Rosier à leur verser la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier ; les premiers juges ont écarté comme non assorti de précisions suffisantes le moyen tiré de ce que les modifications apportées au projet de PLU après enquête publique bouleversaient l'économie générale de ce plan, alors qu'ils auraient pu, par une mesure d'instruction, requérir la communication du dossier de PLU arrêté pour le comparer au PLU en litige ; - tant le rapport de présentation soumis à enquête publique que celui du PLU adopté sont insuffisants et ne permettent pas d'expliquer le zonage retenu notamment pour les zones Ua et Ub ; - le PADD est insuffisant ; il est sans consistance et entaché de multiples incohérences, s'agissant notamment des partis pris d'urbanisme sur la délimitation des zones urbanisables ; - le PADD et le rapport de présentation sont incohérents avec le règlement ; les analyses relatives à la préservation de l'environnement du rapport de présentation ne débouchent sur aucune action concrète au règlement ; la ZNIEFF type 2 n°3 816 " Zone fonctionnelle de la rivière Isère en aval de Grenoble " est classée en zone A, en contradiction avec les objectifs de création d'une telle zone ; le corridor écologique d'importance régionale identifié dans le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ainsi que les trames vertes et bleues identifiées par le SCOT n'ont fait l'objet d'aucune protection spécifique au PLU ; seule une infime partie des milieux naturels à préserver identifiée au rapport de présentation est mentionnée au titre des boisements " importants " à protéger ; il en va de même des analyses en matière agricole ; les orientations définies au PADD et les gisements fonciers identifiés au rapport de présentation ne sont pas justifiés par le diagnostic foncier ; les choix en matière de zonage notamment pour les zones Ua et Ub sont contradictoires avec le PADD et les analyses du rapport de présentation ; - le PLU n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la région urbaine grenobloise ; le gisement foncier définitif représente 120% à 133% du plafond fixé par le SCOT ; - le rapport de présentation et le document graphique ont fait l'objet de modifications importantes pour tenter de répondre aux insuffisances, incohérences et contradictions relevées par le commissaire enquêteur et certaines personnes publiques associées ; ces modifications ont, par leur nombre et leur importance, bouleversé l'économie générale du plan et ainsi privé l'enquête publique d'effet utile ; - le commissaire enquêteur a insuffisamment motivé ses conclusions ; il ne peut être regardé comme ayant rendu un avis favorable ; - le classement en zone agricole de l'intégralité de la parcelle cadastrée section C n° 455 leur appartenant est contradictoire avec la définition de la zone Ub au rapport de présentation et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le PLU dans son ensemble est entaché d'un détournement de pouvoir, comme le montre l'annexe n° 4 rédigée par le commissaire enquêteur laquelle concerne les " Corrélations étonnantes entre variations du zonage et qualité d'élu ", et l'annexe n° 3 intitulée " Arbitrages discutables entre zones A et zone U " ; - les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, ne peuvent être mises en œuvre compte tenu de la nature des vices relevés. Par des mémoires en défense enregistrés le 2 décembre 2019, les 21 septembre et 5 octobre 2021, la commune de Saint-Hilaire-du-Rosier, représentée par la Selarl Fayol et Associés, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait usage de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, à titre infiniment subsidiaire, à moduler les effets dans le temps de l'annulation du PLU et, en toute hypothèse, à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est régulier ; le moyen selon lequel l'économie générale du PLU a été bouleversée par les modifications introduites après enquête publique était insuffisamment articulé devant les premiers juges et y répondre ne nécessitait pas la production du projet de PLU arrêté ; - le rapport de présentation est suffisant tant dans son volet environnemental, alors que la commune n'était pas soumise à une évaluation environnementale, que dans la justification des classements opérés au document graphique, s'agissant notamment des zones Ua et Ub ; - le PADD répond aux exigences de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme et les objectifs qu'il énonce ne sont pas contradictoires entre eux ; - les conclusions du commissaire enquêteur sont suffisamment motivées ; les neufs réserves et recommandations émises ne remettent pas en cause l'économie générale du PLU ni le sens de l'avis, favorable ; - le modifications apportées au projet de PLU après enquête publique, si elles sont nombreuses, ne remettent pas en cause l'économie générale de ce plan ; - les documents composant le PLU ne souffrent aucune incohérence ; - le PLU est compatible avec le SCOT de la région urbaine de Grenoble ; si le gisement foncier a été surestimé, cela ne suffit pas pour caractériser une incompatibilité, laquelle doit s'apprécier à l'échelle du SCOT et non à l'aune du seul calcul du gisement foncier ; - le classement de la parcelle C 455 en zone agricole n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; - le PLU adopté n'est pas entaché de détournement de pouvoir ; la commune a modifié son projet de PLU pour se conformer aux recommandations du commissaire enquêteur relatives au classement inapproprié de certaines parcelles en zone urbaine ; - le PLU en litige s'applique depuis maintenant cinq années ; à la date du 30 septembre 2021, cinquante-six demandes d'autorisation d'urbanisme ont été déposées, huit sont encore en cours d'instruction, certaines autorisations ne sont pas définitives ; l'annulation sans préavis toucherait l'ensemble du territoire et des habitants et, qu'enfin, aucun autre PLU ne pourrait être adopté au profit de la commune dans les deux années suivant lesquelles le POS de la commune serait remis en vigueur, dès lors que la compétence pour l'élaboration du document d'urbanisme a été transféré à la communauté de communes de Saint-Marcellin Vercors Isère à compter du 1er juillet 2021 et que cette dernière n'a pas encore engagé de procédure d'élaboration ; le retour au POS entraînerait une méconnaissance plus grande des objectifs de réduction des zones constructibles posés par le POS. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Psilakis, première conseillère, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me Alberto pour M. et Mme C... et A... E... pour la commune de Saint-Hilaire-du-Rosier ; Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme C... relèvent appel du jugement du 18 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 2 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Saint-Hilaire-du-Rosier a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ainsi que leur recours gracieux contre cette délibération. Sur la légalité de la délibération du 2 mars 2017 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 dans sa version applicable du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-2 dans sa version alors applicable du code de l'urbanisme, codifié depuis le 1er janvier 2016 à l'article R. 151-1 et R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation : (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. (...) ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. 4. Il ressort du rapport de présentation que les gisements fonciers identifiés suivant les objectifs du document des orientations générales du SCOT sont fixés page 36 de ce rapport à 11 hectares pour s'établir ensuite à 14,5 hectares sur cinq secteurs en pages 37 à 40 de ce même rapport et que ce calcul n'est pas cohérent avec les énonciations du PADD lequel fixe une capacité totale maximale à 13,5 hectares. Par ailleurs, si le rapport de présentation comporte une justification des zonages urbains et des zones agricoles ou naturelles, la traduction dans le document graphique de ces zonages manque en cohérence, dès lors que le commissaire enquêteur a relevé dans son rapport un nombre important de discordances d'une part, dans une annexe 4 traitant de la " corrélation étonnante entre variations du zonage et qualités des élus " et d'autre part, dans une annexe 3 traitant des " arbitrages discutables entre zone A et zone U ", et il ne ressort pas des pièces du dossier que ces zonages ainsi critiqués et pour certains desquels la commune a admis leur caractère inadapté dans ses réponses aux remarques du commissaire enquêteur, aient été entièrement modifiés lors de l'adoption du PLU. Enfin, ainsi que l'a relevé le commissaire enquêteur dans ses conclusions (page 5/12), le projet de PLU est entaché de multiples contradictions entre documents écrits et documents graphiques, incohérences toujours apparentes dans le PLU finalement adopté comme ce qui vient d'être dit s'agissant des surfaces des gisements fonciers et du choix des zonages. 5. En second lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que, si le commissaire enquêteur a rendu un avis favorable sur le projet de PLU, il a néanmoins assorti cet avis de nombreuses recommandations et de très nombreuses réserves en mentionnant dans ses conclusions que " le règlement est inacceptable en l'état " et que " la durée du travail à accomplir pour résoudre toutes les réserves exprimées par les PPas [personnes publiques associées] et/ou par moi-même, aussi volumineux soit-il, est bien inférieure à ce que serait le temps total en cas de remise en chantier d'un nouveau PLU. ". Eu égard au nombre et à la portée de ces réserves lesquelles prévoient notamment, s'agissant plus spécifiquement du projet de PLU de " reprendre le PADD, le règlement écrit, le plan de zonage, mieux arbitrer entre zones U et A (périmètres de réciprocité, extensions au détriment de la zone A), d'arbitrer pour que le gisement foncier soit inférieur au plafond du SCOT, (...), d'assurer la cohérence entre PLU et zonage d'assainissement, éliminer tous les errements ayant une connotation politicienne, associer des élus de l'opposition à la finalisation du projet, ajuster les 3 OAP. ", cet avis doit être regardé comme défavorable et comme induisant des modifications substantielles du projet de PLU. 7. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il y a lieu d'écarter les autres moyens soulevés comme non fondés. Sur les conclusions de la commune tendant à l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 8. Les vices entachant la délibération en litige et rappelés aux points 4 et 6, eu égard à leur portée, impliquent que la commune reprenne la rédaction d'un projet de PLU. Sa régularisation ne saurait ainsi entrer dans le champ des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Sur les conclusions à fins de modulation : 9. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur, que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation, ou, lorsqu'il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 10. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. ". Aux termes de l'article L. 174-6 du même code : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d'illégalité. Il ne peut durant cette période faire l'objet d'aucune procédure d'évolution. / A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal. ". 11. L'annulation du PLU de Saint-Hilaire-du-Rosier a pour conséquence la remise en vigueur des dispositions du plan d'occupation des sols immédiatement antérieur pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de l'annulation du plan local d'urbanisme, ainsi que le prévoient les dispositions des articles L. 600-12 et L. 174-6 du code de l'urbanisme mentionnées au point 10 et n'a aucune incidence sur les décisions relatives à l'utilisation ou à l'occupation des sols délivrées et définitives. Par ailleurs, les seules circonstances que la rétroactivité de l'annulation contentieuse prononcée par la cour toucherait l'ensemble du territoire et de la population de la commune, que le retour au POS aurait pour conséquence de nuire à l'objectif de modération du foncier affiché dans le SCOT et que le règlement national d'urbanisme s'appliquera en l'attente d'un PLU intercommunal que la communauté de communes de Saint-Marcellin Vercors Isère n'a pas commencé à élaborer ne peuvent, de par leur caractère éventuel, suffire à caractériser une situation et des conséquences manifestement excessives pour les intérêts publics et privés en présence, de nature à justifier que la cour fasse usage de son pouvoir de modulation dans le temps des effets de l'annulation qu'elle prononce. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de limiter dans le temps les effets de l'annulation décidée et les conclusions à cette fin, présentées par la commune de Saint-Hilaire du Rosier, doivent être rejetées. 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que M. et Mme C... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande et, par suite à en demander l'annulation ainsi que celle de la délibération du 2 mars 2017 et du rejet implicite de leur recours gracieux. Sur les frais d'instance : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que M. et Mme C..., qui ne sont pas partie perdante, versent à la commune de Saint-Hilaire-du-Rosier la somme que cette dernière demande au titre des frais non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-du-Rosier le versement à M. et Mme C... A... la somme de 2 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 18 juillet 2019 du tribunal administratif de Grenoble ainsi que la délibération du 2 mars 2017 et la décision du 30 mai 2017 rejetant le recours gracieux de M. et Mme C... sont annulés. Article 2 : La commune de Saint-Hilaire-du-Rosier versera la somme de 2 000 euros à M. et Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... et à la commune de Saint-Hilaire-du-Rosier. Copie en sera adressée au préfet de l'Isère. Délibéré après l'audience du 19 octobre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme Christine Psilakis, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2021. 7 N° 19LY03589