CAA de MARSEILLE, 2ème chambre, 13/07/2022, 21MA01924, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-13
Numéro : 21MA01924
Président : M. ALFONSI
Rapporteur : M. Jérôme  MAHMOUTI
Commissaire du gouvernement : M. GAUTRON
Avocat(s) : SELARL CORMIER BADIN

Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E..., - les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, - et les observations de Me Gautriaud substituant la Selarl Cormier Badin, représentant la SAS Imagerie de Clairval et de Me Donsimoni substituant le cabinet Bousquet-Soulas, représentant l'Hôpital Européen. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 10 janvier 2014, le directeur général de l'agence régionale de santé de Provence-Alpes-Côte d'Azur a fixé, en application des articles L. 6122-9 et R. 6122-29 du code de la santé publique, les périodes de l'année 2014 au cours desquelles pourraient être reçues les demandes d'autorisation ou de renouvellement d'autorisation portant sur des activités de soins ou équipements matériels lourds d'une même nature. Puis, en application de l'article R. 6122-30 du même code, il a arrêté, le 14 février 2014, le bilan quantifié de l'offre de soins en prévoyant que, compte tenu des besoins identifiés par le schéma régional d'organisation des soins non couverts par les autorisations existantes, trois nouvelles autorisations d'installation d'appareils scanographes pourraient être accordées sur le territoire de santé des Bouches-du-Rhône pour la première période de dépôt. A l'issue de la procédure d'examen des demandes reçues au cours de cette période, il a, par une décision du 27 octobre 2014, autorisé la société Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen de Marseille. La société par actions simplifiée Imagerie de Clairval a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 27 octobre 2014 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé de Provence-Alpes-Côte d'Azur a autorisé la société à responsabilité limitée Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen de Marseille. Par un jugement n° 1409093 du 19 avril 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 17MA02601 du 13 juin 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la société Imagerie de Clairval contre ce jugement. Par une décision n° 433523 du 19 mai 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi de la société Imagerie de Clairval, annulé l'arrêt de la cour et renvoyé l'affaire devant la même cour, où elle a été de nouveau enregistrée le même jour sous le n° 21MA01924. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, le tribunal administratif, contrairement à ce que soutient la SAS Imagerie de Clairval, a expressément écarté, à la dernière phrase du point 4 du jugement attaqué, le moyen tiré de ce que le directeur général de l'ARS aurait entaché sa décision d'illégalité en statuant au vu d'un dossier incomplet. 3. En deuxième lieu, le tribunal administratif a jugé, aux quatrième et cinquième phrases du point 4 du jugement attaqué, que la décision contestée n'avait pas à être précédée de la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Il a en outre écarté au point 11 du jugement attaqué, un moyen tiré de l'illégalité qui entacherait le schéma régional d'organisation des soins au motif que celui-ci n'avait pas à comprendre une évaluation préalable des besoins de santé en matière d'équipements lourds. Le tribunal administratif s'est, ce faisant, borné à se prononcer sur le bien-fondé des moyens invoqués par la SAS Imagerie de Clairval en première instance sans soulever d'office un moyen qu'il lui aurait appartenu de communiquer préalablement aux parties sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative. 4. En troisième lieu, le jugement attaqué, rejetant la demande de la SAS Imagerie de Clairval tendant à l'annulation de la décision du 27 octobre 2014 autorisant la SARL Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen, et celui rendu le même jour par le même tribunal concernant l'installation par l'AP-HM d'un appareil sur le site de l'hôpital Nord, n'ont pas le même objet. La SAS Imagerie de Clairval ne peut en conséquence utilement soutenir qu'il existerait une contradiction entre les motifs de ces jugements distincts, rendus à l'issue de procédures distinctes. 5. Enfin, si la SAS Imagerie de Clairval soutient à plusieurs reprises que le jugement attaqué serait entaché d'insuffisance de motivation et d'" erreur de droit ", elle se borne à l'appui de ces moyens à critiquer son bien-fondé, ce qui est sans influence sur sa régularité. 6. Il résulte de ce qui précède que la SAS Imagerie de Clairval n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : 7. En premier lieu, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif au point 4 de son jugement, le moyen tiré de ce que la demande d'autorisation en litige n'aurait pas été précédée d'une consultation du CHSCT est inopérant au regard de l'article R. 4612-8 du code du travail. 8. En deuxième lieu, il est loisible au directeur général de l'ARS, dans le cadre de ses pouvoirs d'organisation du service, de confier l'instruction d'une demande d'autorisation présentée au titre de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique à un agent placé sous son autorité en application de l'article L. 1432-9 du même code. Les documents préparatoires rédigés par cet agent peuvent le cas échéant être transmis pour information à la commission spécialisée de l'organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie lorsque celle-ci est saisie pour avis. En outre et s'il ne participe pas déjà au secrétariat de la conférence dans le cadre fixé à l'article D. 1432-53, cet agent peut être entendu par la conférence en qualité de personne extérieure sans prendre part aux votes, ainsi que le permettent l'article 6 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 133-6 du code des relations entre le public et l'administration, et l'article D. 1432-46 du code de la santé publique. L'une et l'autre de ces circonstances ne méconnaissent ni les dispositions du code de la santé publique, ni le principe d'impartialité qui s'impose à toute autorité administrative. La SAS Imagerie de Clairval n'est en conséquence pas fondée à soutenir que la rédaction de rapports, transmis à la conférence préalablement à la délibération du 22 septembre 2014, par des agents de l'ARS auxquels le directeur général avait confié l'instruction des demandes et qui ont ensuite assisté à la séance sans prendre part aux votes serait constitutive d'une irrégularité entachant la procédure suivie. 9. En troisième lieu, le retard ou la non publication des déclarations d'intérêts de membres d'un collège n'entache pas par lui-même la délibération de celui-ci. La SAS Imagerie de Clairval, qui ne met pas en doute l'impartialité des personnes dont elle conteste les conditions de publication des déclarations d'intérêts, ne peut en conséquence utilement soutenir que cette circonstance entacherait d'irrégularité la délibération du 22 septembre 2014 de la commission spécialisée de l'organisation des soins. 10. En quatrième lieu, il ressort du compte rendu de la séance de la commission spécialisée du 22 septembre 2014 que trente-deux de ses quarante-quatre membres étaient présents ou représentés, parmi lesquels figuraient : - en qualité de représentants des établissements privés de santé à but lucratif, M. D... B..., directeur de l'Hôpital européen de Marseille, et M. Henri Escojido, président de la commission médicale d'établissement de l'hôpital privé Clairval ; - en qualité de représentant des établissements publics de santé, M. F... A..., directeur général adjoint de l'AP-HM ; - et en qualité de représentant des internes en médecine, M. C... G..., interne à l'AP-HM. Ces quatre derniers membres ont assisté à la discussion générale avant de se retirer à l'occasion des votes sur les demandes d'autorisation présentées par les établissements dont ils relevaient. S'agissant de M. G..., dont le mandat de représentant des internes de médecine est exercé indépendamment de son lien professionnel avec l'AP-HM, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait eu un intérêt personnel à l'affaire, la circonstance qu'il a estimé devoir s'abstenir de siéger lors de certains autres votes étant sans incidence sur la régularité de l'avis rendu, le quorum ayant été atteint. Compte tenu des intérêts croisés résultant du nombre limité d'autorisations, MM. B..., Escojido et A... auraient dû s'abstenir de siéger lors de l'intégralité de la séance du 22 septembre 2014 examinant pour avis les différentes demandes d'autorisation, tant en ce qui concerne la discussion générale que les votes sur les demandes concurrentes. Toutefois, et dès lors qu'il ne résulte d'aucune des pièces du dossier que la participation de ces personnes aux débats a pu exercer une influence sur le sens de l'avis favorable de la commission spécialisée à la demande de la SARL Sud Santé Imagerie pour le site de l'Hôpital européen, exprimé à l'unanimité des vingt-neuf votants lors de la séance du 22 septembre 2014, la seule circonstance qu'ils ont été présents lors des débats n'est pas de nature à entacher cet avis d'irrégularité. 11. En cinquième et dernier lieu, le moyen tiré de ce que le bilan quantifié de l'offre de soins arrêté par le directeur général de l'ARS n'a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région que le 20 février 2014, soit seulement neuf jours avant l'ouverture de la période de dépôt des demandes le 1er mars, alors que l'article R. 6122-30 du code de la santé publique prévoit un délai minimum de quinze jours, doit être écarté par adoption du motif retenu par le tribunal au point 9 de son jugement. En ce qui concerne la légalité interne : 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation sanitaire déposée par la SARL Sud Santé Imagerie a été déposée le 30 avril 2014, dernier jour de la période de réception des demandes déterminée à cet effet. Pour contester cette date et soutenir que la demande a été faite hors délais, la société requérante se borne à relever que la date de signature des engagements pris par le représentant de ce demandeur, qui figure dans le dossier de demande d'autorisation est également celle du 30 avril 2014. Cette seule circonstance n'est toutefois pas de nature à suffisamment étayer ses allégations alors qu'aucune autre pièce du dossier ne permet d'en établir l'exactitude. 13. En deuxième lieu, il résulte des dispositions des articles L. 1434-7, L. 1434-9 et L. 6122-2 du code de la santé publique que le législateur a entendu que les autorisations d'activités de soins et d'équipements matériels lourds soient compatibles avec les objectifs fixés par le schéma régional d'organisation des soins. Mais, d'autre part, il a également prévu que ces autorisations soient prises pour l'application des objectifs de l'offre de soins arrêtés par le schéma régional de l'offre de soins, notamment de ses objectifs quantifiés, et entendu permettre que la légalité de ce schéma en sa partie relative à l'offre de soins et notamment en ce qui concerne les objectifs quantifiés de l'offre de soins, puisse être contestée par voie d'exception, dans la limite prévue par l'article L. 1434-3-1 du code de la santé publique, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article L. 1434-5 du même code. Par suite, ces autorisations qui font application du schéma régional de l'offre de soins en sa partie relative aux objectifs de l'offre de soins et notamment de ses objectifs quantifiés, peuvent être utilement contestés par des moyens tirés, par voie d'exception, de leur illégalité. 14. La SAS Imagerie de Clairval soutient, d'une part, que la révision du schéma régional d'organisation des soins (SROS) n'a pas été précédée d'une actualisation des besoins de santé de la population. Ce moyen, que la société requérante qualifie d'erreur de droit mais qui doit être analysé comme un vice de procédure, est toutefois invoqué par voie d'exception après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document concerné et il est, par suite, irrecevable en vertu des dispositions de l'article L. 1434-5 du code de la santé publique. En tout état de cause, il manque en fait dès lors que cette évaluation figure également en annexe 14 de l'arrêté DGARS n° 2013361-0001 du 27 décembre 2013 révisant le SROS PACA. 15. La SAS Imagerie de Clairval soutient, d'autre part, que le SROS est entaché d'incompétence matérielle en ce qu'il prescrit des conditions d'implantation et des conditions techniques de fonctionnement des équipements matériels lourds, lesquelles ne peuvent selon elle être fixées, en vertu des dispositions précitées des articles L. 6123-1 et L. 6124-1 du code de la santé publique, que par voie de décret. Elle invoque à l'appui de ce moyen l'illégalité des orientations du SROS, en application desquelles aurait été pris l'arrêté attaqué du 27 octobre 2014, et notamment de son point 4.16.5.5.1, en tant qu'elles tendent à la mise en place d'une organisation graduée distinguant une "offre de premier recours", des " établissements de proximité ", des " établissements de recours " et des " centres de référence et d'expertise régionaux ", qu'elles préconisent l'implantation prioritaire d'appareils IRM sur les sites disposant au minimum d'un scanner et qu'elles constatent le fonctionnement d'un scanner 24 heures sur 24 dans les sites assurant plus de 10 000 passages aux urgences par an. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'arrêté en litige a été pris sur le fondement des dispositions du paragraphe 4.16.5 du SROS, qui fixent l'objectif de " réduire les inégalités territoriales et sociales en matière d'accès au plateau d'imagerie dans un souci d'efficience et d'optimisation des ressources ", de celles du paragraphe 4.16.5.5.2, qui précisent que " le projet médical de territoire en imagerie organise l'imagerie au sein d'un territoire ou d'une zone géographique afin de répondre aux objectifs de santé publique (...), de répondre aux problèmes de démographie médicale et de répondre également à la nécessité d'organiser la permanence des soins au niveau territorial " et de celles du paragraphe 4.16.5.8, qui indiquent que : " dans les établissements autorisés pour l'activité d'accueil des urgences et disposant d'un scanner utilisé en co-utilisation entre radiologues publics et privés, il est recommandé que la permanence des soins en imagerie soit assurée par l'ensemble des radiologues utilisant l'équipement, à hauteur de leur part d'utilisation de jour ". De telles orientations, qui se bornent à déterminer des critères, dépourvus de caractère normatif, permettant la mise en œuvre des évolutions de l'offre de soins telles que mentionnées à l'article L. 1434-7 du code de la santé publique, ne sauraient être regardées comme fixant des conditions d'implantation ou de fonctionnement des appareils scanographes au sens des articles L. 6123-1 et L. 6124-1 du code de la santé publique. Par suite, la SAS Imagerie de Clairval ne saurait se prévaloir utilement à l'appui de sa requête de la prétendue illégalité des orientations du SROS mentionnées au point précédent. 16. En troisième lieu, le dossier de la demande de la SARL Sud Santé Imagerie était présenté par son gérant, lequel dispose à l'égard des tiers, selon l'article L. 223-18 du code de commerce, des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société, sous réserve des pouvoirs que la loi attribue expressément aux associés. L'exigence de production de la " délibération de l'organe délibérant relative au projet objet de la demande d'autorisation lorsque le demandeur est une personne morale de droit privé " autre qu'un centre de lutte contre le cancer, posée par l'article R. 6122-32-1 du code de la santé publique, était donc sans objet. Au surplus, il résulte du deuxième alinéa de l'article R. 6122-32 du même code que le dossier présenté par la SARL Sud Santé Imagerie devait être réputé complet en l'absence de demande de l'agence portant sur les pièces manquantes ou incomplètes dans le délai d'un mois à compter de sa réception. La SAS Imagerie de Clairval n'est donc pas fondée à soutenir que le directeur général ne pouvait accorder à la SARL Sud Santé Imagerie l'autorisation demandée du fait du caractère incomplet de son dossier. 17. En quatrième lieu, le moyen tiré de ce que plusieurs des motifs prévus à l'article R. 6122-34 du code de la santé publique auraient fait obstacle à la demande d'autorisation présentée par la SARL Sud Santé Imagerie n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 18. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que le directeur général de l'ARS n'aurait pas examiné les mérites respectifs des demandes d'autorisation présentées doit être écarté par l'adoption du motif retenu par le tribunal au point 17 de son jugement. 19. En sixième lieu, les motifs retenus par le directeur général de l'ARS, lequel a entendu privilégier un projet permettant d'améliorer le fonctionnement des urgences de l'Hôpital européen, de faciliter l'accès à l'imagerie en coupe pour les radiologues libéraux, et de favoriser un rééquilibrage au profit du Nord de Marseille, sont compatibles avec les objectifs fixés par le schéma régional d'organisation des soins, lequel prévoit, aux paragraphes 4.16.3.2 et 4.16.5.5.1, de renforcer l'installation d'appareils scanographes dans les services d'urgence, au paragraphe 4.16.5, de réduire les inégalités territoriales et sociales en matière d'accès aux plateaux d'imagerie, et au paragraphe 4.16.7, d'améliorer l'accès à l'imagerie en coupe pour tous les radiologues, et ne sont pas entachés d'erreur de droit au regard de l'article L. 6122-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable, qui dispose que : " L'autorisation est accordée, (...) lorsque le projet : (...) 1° 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par les schémas mentionnés aux articles L. 1434-7 et L. 1434-10 ; (...) ". 20. En septième lieu, l'absence dans le dossier de demande d'autorisation déposée par la société Sud Santé Imagerie de la convention de partenariat avec l'Hôpital Nord, requise par le f) du 1° de l'article R. 6122-32-1 du code de la santé publique dans sa rédaction applicable, tout comme l'absence de précision des indicateurs supplémentaires envisagés au titre du b) du 4° du même article sont demeurées sans influence sur le sens de la décision attaquée dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'elles auraient empêché l'instruction par l'ARS de la demande en pleine connaissance de cause. Au surplus et en l'absence de demande de pièce complémentaire dans le délai d'un mois suivant le dépôt de la demande d'autorisation litigieuse, le dossier au vu duquel le directeur général de l'ARS PACA a statué doit être réputé complet au regard des dispositions de l'article R. 6122-32-1 du code précité. 21. En dernier lieu, contrairement à ce que soutient la SAS Imagerie de Clairval, la circonstance qu'elle a financé et installé sans autorisation un second appareil scanographe ne constitue pas, dès lors que l'exécution de travaux avant l'octroi de l'autorisation peut être un motif de refus en application du 9° de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique, un argument décisif en sa faveur. Ainsi, et alors même que le projet de la SAS Imagerie de Clairval visait au développement d'une activité d'imagerie interventionnelle, qui constitue un autre objectif du schéma régional, le directeur général de l'ARS, procédant à l'examen des mérites respectifs des demandes, a pu sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation se fonder sur ces motifs pour accorder l'autorisation demandée à la société Sud Santé Imagerie plutôt qu'à la SAS Imagerie de Clairval. 22. Il résulte de l'instruction que le directeur général de l'ARS aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur les seuls motifs rappelés ci-dessus. La SAS Imagerie de Clairval ne peut par suite utilement contester la légalité des autres motifs de la décision contestée. 23. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Imagerie de Clairval n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la SAS Imagerie de Clairval, partie perdante. 25. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SAS Imagerie de Clairval, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement de la somme de 2 000 euros à la SARL Sud Santé Imagerie. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Imagerie de Clairval est rejetée. Article 2 : La SAS Imagerie de Clairval versera à la SARL Sud Santé Imagerie la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera à la SAS Imagerie de Clairval, à la SARL Sud Santé Imagerie et au ministre de la santé et de la prévention. Copie en sera adressée pour information à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur. Délibéré après l'audience du 30 juin 2022 où siégeaient : - M. Alfonsi, président de chambre, - Mme Massé-Degois, présidente assesseure, - M. Mahmouti, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 juillet 2022. 2 N° 21MA01924 nl