Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 07/05/2014, 12BX02384, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-07
Numéro : 12BX02384
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Sabrina  LADOIRE
Commissaire du gouvernement : Mme MEGE
Avocat(s) : BARTHET

Vu la requête, enregistrée le 3 septembre 2012, présentée pour M. D...E..., demeurant..., Mme B...E..., demeurant..., Mme A...C...et la société Domaine de Ferro-Lèbres, dont le siège est 13 avenue Henri Barbusse à Toulouse (31300), représentée par son gérant en exercice, par la SCP Cornille, avocats ; M. E...et autres demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900086 du 12 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Tournefeuille du 10 juillet 2008 approuvant la zone d'aménagement concerté du Ferro-Lèbres ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Tournefeuille une somme de 2 500 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive n° 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que la faune et la flore sauvages ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 avril 2014 : - le rapport de Mme Sabrina Ladoire, conseiller ; - les conclusions de Mme Christine Mège, rapporteur public ; - et les observations de Me Fouchet, avocat de M. E...et autres ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 7 avril 2014, présentée par la SCP Cornille-Pouyanne pour M. E...et autres ; 1. Considérant que par une délibération du 10 juillet 2008, le conseil municipal de Tournefeuille a approuvé la création d'une zone d'aménagement concerté dans le secteur de Ferro-Lèbres ; que M. E...et les autres requérants, propriétaires de plusieurs parcelles sur cette zone et désireux d'y créer un lotissement, ont sollicité le retrait de cette délibération par un recours gracieux reçu par la commune le 9 septembre 2008 ; que la commune ayant rejeté implicitement leur demande, ils ont saisi le tribunal administratif de Toulouse afin d'obtenir l'annulation de la délibération du 10 juillet 2008 ; qu'ils relèvent appel du jugement n° 0900086 du 12 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande ; Sur la légalité de la délibération : En ce qui concerne la concertation : 2. Considérant en premier lieu, que les requérants soutiennent que la concertation n'a pas eu lieu durant toute l'élaboration du projet et qu'elle n'a pas été menée conformément aux modalités prescrites par la délibération du 11 juillet 2006, en méconnaissance des exigences de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme ; qu'ils font en outre valoir que cette concertation n'était pas proportionnée à l'ampleur du projet ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public " ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 11 juillet 2006, le conseil municipal de Tournefeuille a fixé les modalités de la concertation relative au projet de création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de Ferro-Lèbres ; que cette délibération prévoyait l'organisation d'une exposition ouverte au public, la mise à disposition d'un cahier pour consigner les observations et l'organisation d'une réunion publique ; que les informations publiées dans le journal communal des mois de juillet et août 2006 révèlent qu'une première réunion s'était déjà tenue le 22 mai 2006 ; qu'il ressort des pièces produites qu'un dossier de présentation du projet a été mis à la disposition du public dès le mois de novembre 2006 ; qu'après avoir réalisé des études hydrogéologiques et pédologiques ayant confirmé sa faisabilité au regard de l'évacuation des eaux pluviales, le conseil municipal a repris une délibération le 21 décembre 2007, confirmant les modalités de la concertation qui avaient été prévues par celle du 11 juillet 2006 ; qu'un nouveau registre a alors été mis à la disposition du public jusqu'à la fin du mois de juin 2008 pour présenter le projet modifié ; qu'une seconde réunion s'est tenue le 14 décembre 2007 au cours de laquelle le maire a présenté le projet envisagé en rappelant les objectifs poursuivis, le contexte environnemental, les infrastructures qui devaient desservir la future ZAC, les différents types d'habitat envisagés et les étapes du projet ; qu'un compte rendu de cette réunion a été mis en ligne sur le site internet de la commune et publié dans le journal local des mois d'avril et mai 2008 ; que le projet de ZAC a également fait l'objet d'une exposition dans le hall de la mairie ; qu'enfin, il ressort de la délibération du 27 juin 2008 tirant le bilan de la concertation que des entretiens individuels se sont déroulés entre le maire et l'ensemble des propriétaires concernés ainsi que le préconisait la seconde délibération du 21 décembre 2007 ; qu'il s'ensuit que la concertation a commencé au mois de juillet 2006 et s'est déroulée durant toute la durée de l'élaboration du projet, conformément aux modalités prescrites par les délibérations précitées des 11 juillet 2006 et 21 décembre 2007 ; qu'en outre, la circonstance que seulement treize personnes et deux collectifs se soient exprimés n'est pas de nature à établir que les modalités de la concertation n'auraient pas été adaptées à l'importance du projet, alors au demeurant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, des réunions publiques ont été organisées ; que c'est dès lors à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme ; 5. Considérant en deuxième lieu, que les requérants reprochent à la délibération du 27 juin 2008 de n'avoir pas porté d'appréciation sur la valeur de la concertation en indiquant les points positifs et négatifs ; 6. Considérant que l'article L.300-2 du code de l'urbanisme n'exige pas que le conseil municipal prenne position sur la qualité des échanges avec le public ; que la délibération du 27 juin 2008 a rappelé les modalités de la concertation et a repris les cinq thèmes ayant fait l'objet de celle-ci en indiquant de façon détaillée, pour chacun d'eux, les observations qu'ils ont suscitées et en précisant si la commune entendait ou non y donner une suite favorable ; qu'ainsi, le conseil municipal a, contrairement à ce que soutiennent les requérants, effectivement et complètement tiré le bilan de la concertation, conformément aux exigences de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne l'étude d'impact : 7. Considérant que les requérants soutiennent que l'étude d'impact était insuffisante en ce qui concerne l'analyse des effets directs et indirects de ce projet, notamment sur la santé, de ses conséquences sur la faune et la flore, des mesures visant à réduire ou compenser les impacts et enfin de la gestion des eaux pluviales ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. II. - L'étude d'impact présente successivement : (...) 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; (...) 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes (...) " ; 9. Considérant en premier lieu, que l'étude d'impact comporte une partie analysant les effets du projet sur l'environnement et plus précisément, le milieu physique, naturel, le patrimoine, le contexte humain, les usages du site et les biens, le paysage et la composition urbaine, l'occupation du sol et les activités existantes, les réseaux et les déplacements ; que pour certaines de ces catégories, il a été distingué, lorsque c'était nécessaire, les effets temporaires liés aux travaux de la ZAC et les effets permanents ; que cette étude comporte également une analyse spécifique des effets de ce projet sur la santé (pages 72 à 75) ; qu'à ce titre, elle précise que les seules nuisances seront liées aux travaux de réalisation de la ZAC en raison du bruit des engins mécaniques et de l'émission des poussières mais qu'en lui-même, ce projet n'induira aucune augmentation significative de la pollution sonore et atmosphérique et n'apportera pas de nuisances particulières ; qu'afin de limiter la pollution sonore, cette étude rappelle que seront respectés les niveaux sonores en limite de chantier et les plages horaires ; que l'étude relève enfin qu'il n'existe pas de captage d'eau potable destiné à la consommation humaine à proximité et que ce projet n'aura aucun impact significatif sur l'hygiène et la sécurité ; que c'est dès lors à bon droit que les premiers juges ont estimé que l'étude d'impact expose de manière suffisamment détaillée les effets de ce projet, notamment sur la santé humaine ; 10. Considérant en deuxième lieu, que contrairement à ce que soutiennent les requérants, une partie de cette étude d'impact est consacrée à l'exposé des mesures de réduction ou de compensation des impacts sur le milieu naturel, les écoulements superficiels, la desserte de la zone, le paysage, le patrimoine, le milieu humain et la santé ; qu'enfin, le coût prévisible de ces mesures a été évalué ; 11. Considérant en troisième lieu, que l'étude d'impact indique que la faune présente sur la commune se compose de gibiers (lapins), de grands gibiers (chevreuils et sangliers) et d'oiseaux, en particulier de canards de passage, de cailles, de faisans et de perdreaux lâchés pour la chasse (p. 29), et que celle qui fréquente la ZAC comporte essentiellement des lapins, pies, corneilles et alouettes ; que cette étude précise en outre que compte tenu de l'urbanisation présente à sa périphérie et de l'intégration de ce projet dans une zone déjà urbanisée, cette ZAC n'aura pas d'effets significatifs sur le milieu faunistique ; qu'il ressort en effet des vues aériennes du terrain du projet que celui-ci est de part et d'autre entouré de terrains construits et qu'il se situe au milieu d'une zone urbaine ; que la circonstance que des crapauds accoucheurs aient été découverts sur ce site en 2011 n'est pas à elle seule de nature à établir que l'étude réalisée en 2008 était insuffisante, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que l'a souligné le tribunal, que cette zone était propice à abriter des espèces protégées ; qu'au demeurant, dès la découverte de cette espèce animale sur ce site, une étude d'impact complémentaire a été réalisée conformément à l'article R.311-7 du code de l'urbanisme afin de compléter l'étude initiale ; 12. Considérant en quatrième lieu, que l'étude d'impact précise, s'agissant du réseau d'eaux pluviales, que le réseau d'écoulement et de collecte de ces eaux est organisé en de multiples bassins versants qui prennent en compte l'accroissement des surfaces imperméabilisées dues aux différentes opérations d'aménagement menées récemment et que des bassins de rétention des eaux de ruissellement ont été créés au sein de ces opérations ; qu'elle indique également que le réseau de surface existant étant de petit diamètre, il servira uniquement de trop plein de sécurité et que la majeure partie des eaux sera réinjectée dans la nappe phréatique ; que cette étude analyse également les effets de l'aménagement de cette zone sur le réseau d'évacuation des eaux pluviales en présentant les modalités de fonctionnement de ce réseau et les mesures envisagées pour ne pas aggraver la situation de l'imperméabilisation du sol ; qu'à ce titre, elle indique que seront créées des canalisations enterrées comprenant des antennes le long des axes principaux de desserte de la zone ; que les eaux de ruissellement transiteront par des noues végétales créées sur la partie centrale et qu'elles seront infiltrées par un système de tranchées drainantes ; qu'il est également prévu de mettre en place un système de surverse afin de prévenir tout dysfonctionnement et de réguler le surplus des eaux vers les collecteurs existants ainsi qu'une surverse dans le canalet existant en bordure de la zone, en fonction des autorisations obtenues auprès des propriétaires et gestionnaires ; que ces mesures sont enfin reprises dans le chapitre consacré aux mesures de réductions ou de compensation des impacts de ce projet ; que les requérants n'apportent aucun élément de nature à établir que ces mesures seraient insuffisantes dans leur principe pour assurer l'efficacité de ce système d'écoulement des eaux pluviales ; qu'en vertu de l'article R.311-7 du code de l'urbanisme, l'étude d'impact pouvait se référer, s'agissant de la détermination précise des équipements nécessaires à une bonne gestion des eaux pluviales, au dossier que la commune devait par la suite constituer en application de l'article L.214-1 du code de l'environnement ; qu'enfin, le fait que les requérants se soient vus opposer l'insuffisance du réseau d'assainissement des eaux pluviales à leur demande de certificat d'urbanisme présentée en 2008 n'est pas de nature à établir que l'étude produite par la commune serait insuffisante sur cette question ; En ce qui concerne la qualification d'opération d'aménagement : 13. Considérant que les requérants soutiennent que ce projet ne constitue pas une opération d'aménagement au sens de l'article L.311-1 du code de l'urbanisme compte tenu d'une part, de l'absence de carence de l'initiative privée et d'autre part, de l'importance relative de l'opération projetée, laquelle ne porte que sur la création d'habitat ; qu'ils précisent en outre que l'objet réel de cette zone est la maîtrise publique de l'urbanisation sur le territoire communal et qu'elle est ainsi entachée d'un détournement de procédure ; 14. Considérant qu'aux termes de l'article L.311-1 du code de l'urbanisme : " Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. /Le périmètre et le programme de la zone d'aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale... " ; 15. Considérant en premier lieu, que la nature, l'ambition et l'ampleur du projet, qui permet l'urbanisation de plus de 13 hectares avec création de voiries reliant cette zone précédemment enclavée au maillage urbain environnant, aménagement de cheminements et d'espaces verts publics et construction de 37 500 mètres carrés de surface hors oeuvre nette, portant pour l'essentiel sur 350 logements répartis en habitat collectif pour 31,5 %, habitat intermédiaire pour 43,5% , habitat de ville pour 3% et habitat sur lots libres pour le solde, justifie la qualification de projet d'aménagement alors même que les équipements publics, prévus sous forme de maison de quartier et de maison de la petite enfance, ne représentent que 7 % des surfaces à construire ; 16. Considérant en deuxième lieu, que la circonstance que les requérants, propriétaires d'environ 5 hectares des terrains concernés, aient présenté le 22 juillet 2008, postérieurement à la délibération attaquée du 10 juillet 2008, un projet d'opération d'ensemble pour lequel le certificat d'urbanisme leur a été refusé le 18 septembre 2008, sans au demeurant qu'ils contestent cette décision, n'est pas de nature à établir qu'en choisissant un périmètre et un projet plus importants, la commune aurait méconnu les dispositions de l'article L.311-1 du code de l'urbanisme, qui ne subordonnent pas sa décision d'intervenir à une carence de l'initiative privée, ou entaché sa décision d'un quelconque détournement de procédure ; que par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.300-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 17. Considérant que les requérants soutiennent que la procédure d'expropriation dont ils feront l'objet est injustifiée dans la mesure où ayant eux-mêmes le projet de créer des logements sur les terrains leur appartenant dans cette zone, il n'existe pas de carence de l'initiative privée ; 18. Considérant cependant, que la procédure de création de la zone d'aménagement concerté est indépendante de la procédure d'expropriation qui sera menée ultérieurement ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le recours à cette procédure d'expropriation ne serait pas justifié, et méconnaîtrait ainsi l'article L. 300-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est inopérant à l'encontre de la délibération en litige ; En ce qui concerne la méconnaissance de la directive 92/43/CEE et de l'article L.411-1 du code de l'environnement : 19. Considérant que les requérants font valoir que la mise en oeuvre de la ZAC en litige porterait atteinte à l'espèce protégée des crapauds accoucheurs et méconnaîtrait ainsi les dispositions des articles 6 de la directive 92/43/CEE et L. 411-1 du code de l'environnement ; 20. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la directive 92/43/CEE : " 2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. 3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. " ; que selon l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ..., sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat...3° La destruction, l'altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales... " ; qu'enfin, aux termes de l'article L. 411-2 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées :... 4° La délivrance de dérogation aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle... " ; 21. Considérant que des crapauds accoucheurs, espèce protégée, ont été découverts sur le site du projet de ZAC en 2011, soit trois ans après la délibération attaquée ; que toutefois, les dispositions précitées de l'article 6 de la directive 92/43/CEE, qui n'ont d'ailleurs pas pour objet ni pour effet d'empêcher toute opération d'aménagement dans les zones qu'elle concerne, n'imposent aux Etats membres de prendre les mesures appropriées afin d'éviter la détérioration des habitats des espèces protégées que dans les zones spéciales de conservation ; qu'il est constant que le terrain d'assiette de la ZAC projetée ne constitue pas une zone spéciale de conservation au sens des dispositions de cette directive ; que par suite, les dispositions de la directive ne peuvent utilement être invoquées en l'espèce ; qu'au demeurant, l'arrêté du 22 février 2013 par lequel la commune a été autorisée à déroger, sur le fondement des dispositions de l'article L.411-2 du code de l'environnement, à l'interdiction de détruire les habitats d'une espèce animale protégée en capturant les crapauds accoucheurs présents sur ce site pour les transférer dans des secteurs à l'abri des travaux, démontre que des mesures de protection pouvaient être mises en oeuvre ; que par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées doivent, en tout état de cause, être écartés ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. E...et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 12 juillet 2012, le tribunal administratif a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties en application de ces dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. E... et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Tournefeuille tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 No 12BX02384