CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 09/07/2020, 19BX00571, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-09
Numéro : 19BX00571
Président : Mme HARDY
Rapporteur : M. David  TERME
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : TANDONNET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. G... B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 12 avril 2017 par lequel le maire de Villeneuve-sur-Lot a sursis à statuer sur sa déclaration préalable de division foncière pour le détachement de deux lots à bâtir d'un terrain situé lieudit "Lacombettes", ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et d'enjoindre à la commune de Villeneuve-sur-Lot de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable ou, à défaut, de statuer de nouveau dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1703839 du 18 décembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 12 avril 2017 ainsi que la décision de rejet du recours gracieux de M. B... et a enjoint au maire de Villeneuve-sur-Lot de délivrer à M. B... une décision de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 15 février 2019 et un mémoire enregistré le 20 décembre 2019, la commune de Villeneuve-sur-Lot, représentée par La SELARL Cabinet ARCC, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 décembre 2018 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) de rejeter la demande de M. B... ; 3°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme doit être apprécié à la date de la décision de sursis à statuer et non à celle de la délivrance du certificat d'urbanisme ; - l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme n'est pas une condition de légalité d'une décision de sursis à statuer ; - l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme était suffisant pour permettre que soit régulièrement opposée une décision de sursis à statuer à la demande de M. B... ; - un sursis à statuer peut être fondé sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable lorsqu'elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme ; - le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du grand villeneuvois a débattu sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable le 30 septembre 2016, de même que le conseil municipal de Villeneuve-sur-Lot, les deux premiers tomes du rapport de présentation étaient rédigés et plusieurs réunions avaient eu lieu afin de traduire par le zonage les orientations définies dans le projet d'aménagement et de développement durable ; - le projet litigieux compromet la réalisation du futur plan local d'urbanisme, en particulier l'objectif de modération de la consommation foncière et de dispersion géographique de l'habitat en dehors de l'enveloppe bâtie de la commune ainsi que celui de stopper le développement linéaire le long des routes, dès lors qu'il n'est pas situé dans une dent creuse, qu'il prend place sur des terrains à vocation agricole et dans une zone peu densément construite, mal desservie par les réseaux et ne disposant d'aucun équipement public. Par des mémoires en intervention enregistrés le 20 février 2019 et le 20 décembre 2019, la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois, représentée par La SELARL Cabinet ARCC, demande à la cour de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Villeneuve-sur-Lot et de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle reprend les mêmes moyens que la commune de Villeneuve-sur-Lot. Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 octobre 2019 et le 22 avril 2020, M. G... B..., représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-sur-Lot une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - un sursis à statuer ne peut être opposé à une déclaration préalable déposée dans le délai de validité d'un certificat d'urbanisme, qu'à condition que les conditions du sursis à statuer soient réunies à la date de délivrance de ce certificat ; - à la date de délivrance de son certificat d'urbanisme le 8 novembre 2016, le projet de plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé pour fonder régulièrement un sursis à statuer ; les orientations du projet d'aménagement et de développement durable n'avaient pas encore été débattues par l'ensemble des conseils municipaux concernés, aucun projet de zonage n'avait été établi et les orientations définies n'impliquaient pas nécessairement que le terrain en cause serait classé en zone non constructible ; - le projet litigieux n'était pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C... D..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - les observations de Me A..., représentant la commune de Villeneuve-sur-Lot et la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois, et de Me E..., représentant M. B.... Considérant ce qui suit : 1. Le 20 mars 2017, M. B... a déposé une déclaration préalable à une division foncière en vue du détachement de deux lots à bâtir, d'une superficie de 1 916 mètres carrés et 2 100 mètres carrés, d'un terrain d'une superficie totale de 45 553 mètres carrés situé au lieudit "Lacombettes" à Villeneuve-sur-Lot. Par un arrêté du 12 avril 2017, le maire de Villeneuve-sur-Lot a sursis à statuer sur cette déclaration. M. B... a formé un recours gracieux qui a été implicitement rejeté. La commune de Villeneuve-sur-Lot relève appel du jugement du 18 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux, saisi par M. B..., a annulé l'arrêté du 12 avril 2017 ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux, et a enjoint au maire de délivrer à celui-ci une décision de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement. Sur l'intervention : 2. La communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois a intérêt à l'annulation du jugement attaqué. Dès lors, son intervention est recevable. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code dans sa rédaction applicable : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ". Enfin, l'article L. 410-1 du même code dispose, dans sa rédaction applicable : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis (...) ". 4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 précité a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Par ailleurs, si le projet d'aménagement et de développement durables n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation de construire, il appartient à l'autorité compétente, saisie d'une déclaration préalable alors que le plan local d'urbanisme est en cours de révision, de prendre en compte les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, dès lors qu'elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si le projet serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan. 5. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Villeneuve-sur-Lot a délivré à M. B..., le 8 novembre 2016, un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour la réalisation de l'opération décrite au point 1. Ce certificat précisait qu'un sursis à statuer pourrait être opposé à une déclaration préalable ou à une demande de permis de construire. M. B... a déposé la déclaration préalable à la division foncière en litige dans le délai de dix-huit mois suivant la délivrance de ce certificat d'urbanisme. Dès lors, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le maire ne pouvait opposer un sursis à statuer à la déclaration préalable de M. B... que si les conditions en étaient remplies à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, soit le 8 novembre 2016. 6. D'une part, si le conseil de la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables du projet de plan local d'urbanisme le 23 septembre 2016 et s'il n'est pas contesté que le conseil municipal de Villeneuve-sur-Lot a fait de même lors de sa séance du 30 septembre 2016, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, ni le projet de plan n'avait été arrêté, ni son projet de zonage. A cet égard, la commune de Villeneuve-sur-Lot ne peut utilement faire valoir que des réunions de travail ayant cet objet ont été tenues le 12 janvier 2017 et le 23 mars 2017 dès lors que celles-ci sont postérieures à la date de délivrance du certificat d'urbanisme. Au demeurant, les comptes-rendus de ces réunions ne permettent pas d'établir, contrairement à ce que soutient la commune de Villeneuve-sur-Lot, qu'il y aurait été décidé de classer le terrain litigieux en zone non constructible dès lors que le secteur concerné n'y est pas mentionné, qu'ils comportent des mentions ambigües s'agissant du maintien des zones Nh où se trouve le projet, et que, par courrier du 16 mai 2017, le responsable adjoint du pôle urbanisme et habitat de la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois a indiqué à M. B..., en réponse à sa demande du 10 mai 2017 de maintien du terrain concerné en zone constructible, que la définition du zonage de la commune de Villeneuve-sur-Lot serait seulement abordée dans le courant de l'année 2017 sans autre précision. 7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le terrain objet de la déclaration litigieuse se situe en bordure de la route départementale 233, dans un hameau dénommé Diodé qui comprend une quinzaine de constructions réparties de chaque côté de cette route et est entouré de parcelles bâties, soit contiguës à l'est et à l'ouest, soit de l'autre côté de la route, au nord. Le projet d'aménagement et de développement durables mentionné au point précédent fixait notamment pour orientations de " modérer la consommation des espaces agricoles (lutte contre le mitage de l'espace et l'étalement urbain) ", d'" éviter le mitage agricole et la désorganisation des structures d'exploitation ", de " limiter les possibilités d'implantation de nouvelles constructions à usage d'habitation à proximité de bâtiments d'exploitation et de zones d'épandage par le respect de distances d'éloignement ", de " stopper le développement de l'urbanisation linéaire le long des routes et le mitage des paysages ruraux, sauf dans le cas de projets d'ensemble contribuant à la cohérence de l'urbanisation existante ". Eu égard à leur portée et à leur caractère général et en l'absence de zonage les concrétisant, de telles orientations ne peuvent être regardées comme traduisant un état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme suffisant à fonder la décision de sursis attaquée, compte tenu de la localisation du projet en litige. A cet égard, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le projet de M. B... pouvait d'ailleurs être regardé comme compatible avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables consistant à " privilégier une logique de proximité et de continuité de l'urbanisation avec les entités bâties (villes, villages, bourgs, hameaux) ". Les extraits du projet de rapport de présentation du plan local d'urbanisme produits par la commune ne permettent pas de remettre en cause cette appréciation. Enfin, la commune ne peut utilement se prévaloir du contenu de la " charte paysagère " élaborée en 2014 et signée par les maires de la communauté d'agglomération, au demeurant non produite, ni de ce que des terrains situés à proximité de la parcelle de M. B... ont été classés en espace boisé au plan local d'urbanisme approuvé, ni de ce qu'un emplacement réservé a été instauré sur la parcelle objet de la déclaration litigieuse. Par suite, le projet de plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé pour justifier la décision de sursis à statuer. 8. Il résulte de ce qui précède que la commune de Villeneuve-sur-Lot n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a fait droit à la demande de M. B.... Sur les frais liés au litige : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B..., qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que demande la commune de Villeneuve-sur-Lot au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au bénéfice de M. B... à ce titre. 10. La communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois, n'étant pas partie à la présente instance, n'est pas recevable à présenter de conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'intervention de la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois est admise. Article 2 : La requête de la commune de Villeneuve-sur-Lot est rejetée. Article 3 : La commune de Villeneuve-sur-Lot versera à M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Villeneuve-sur-Lot, à la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois et à M. G... B.... Délibéré après l'audience du 25 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. Didier Salvi, président-assesseur, M. C... D..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juillet 2020. Le président, Marianne Hardy La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19BX00571