CAA de PARIS, 3ème chambre, 01/12/2020, 19PA04077, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-01
Numéro : 19PA04077
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : Mme Marie-Dominique  JAYER
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : SCP GATINEAU-FATTACCINI

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et des mémoires, enregistrés les 16 décembre 2019, 14 février 2020, 3 septembre 2020 et 9 octobre 2020, la société Soprodi Radios Régions SAS, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler la décision par laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a implicitement rejeté sa demande du 28 juin 2019 tendant à la modification des caractéristiques techniques de l'autorisation de diffusion du service Radio Star, sur la fréquence 105,2 Mhz dans la zone de La Roche-Morey, afin de remédier à un brouillage de ses émissions par le rayonnement parasite de la radio suisse Sfr3 ; à titre subsidiaire, d'annuler la décision du CSA du 1er août 2019 ; si besoin est, d'ordonner une expertise dans le cas où la cour ne s'estimerait pas suffisamment renseignée sur la réalité du brouillage subi ou considèrerait que le périmètre pertinent de la zone est insuffisamment déterminé ; 2°) sous réserve d'éventuelles adaptations techniques nécessaires pour répondre aux contraintes suisses et aux impératifs de la coordination internationale, d'enjoindre au CSA sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative de faire droit à sa demande tendant, à titre principal, au déplacement de son émetteur situé dans la commune de Bourguignon-lès-Morey vers le site mis à disposition par le conseil départemental dans la commune de Chargey-lès-Port en ayant recours à une antenne directive orientée vers La Roche-Morey avec une puissance apparente rayonnée (PAR) de 500 W ; à titre subsidiaire, dans l'hypothèse d'un refus de déplacement par le CSA avant qu'il ne soit statué définitivement sur le recours dirigé contre la décision initiale du 19 décembre 2017, à l'attribution d'un réémetteur de confort (hors appel à candidature) depuis le site de Chargey-lès-Port et à cet effet d'une nouvelle autorisation de diffusion temporaire depuis ce site, ou encore, à celle d'une autorisation d'accroitre notablement la PAR de son émetteur de Bourguignon-lès-Morey avec une PAR de 500 W afin de contrer autant que possible le brouillage de ses émissions provoqué par le rayonnement parasite de la radio suisse Sfr3 ; 3°) de mettre à la charge du Conseil supérieur de l'audiovisuel une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le courrier du CSA du 1er août 2019 s'analysant en une simple réponse d'attente à sa demande du 28 juin 2019, reçue le 1er juillet suivant, une décision implicite de rejet est ainsi née le 1er septembre 2019 et le recours dirigé à son encontre, qui n'est pas tardif, est recevable ; - cette décision implicite est entachée d'un défaut de motivation, faute de réponse apportée à ses demandes de précisions présentées par courriels des 24 juillet et 23 octobre 2019, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration ; - le CSA a commis une erreur de fait en écartant comme non pertinente, faute d'avoir été réalisée dans la zone de service de l'émetteur de La Roche-Morey, l'étude réalisée par le cabinet K-plug ; la réalité du brouillage y est établie pour au moins trois points sur quatre situés dans la zone de service concernée et cette étude, réalisée contradictoirement, en présence d'un technicien du CSA qui n'a pas émis de réserves, est dès lors probante et opposable au CSA ; - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit ; en application des dispositions des articles 22 et 25 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA a l'obligation de faire droit aux demandes de modifications techniques justifiées ; en l'espèce, elle établit par des mesures que, depuis juin 2018, la réception dans la zone de Radio Star sur la fréquence 105,2 Mhz est perturbée par le rayonnement d'un émetteur suisse situé à proximité dès 200 W, a fortiori, quand il atteint 1 000 W ; plusieurs auditeurs et diffuseurs de publicité s'en sont plaints ; le seuil de 60 DbV/m que le CSA retient est subjectif, ne repose sur aucune norme juridiquement opposable, est dépourvu de pertinence ; ce brouillage lui cause un préjudice notamment constitué par la perte de huit clients pour un chiffre d'affaires de l'ordre de 26 000 euros HT ; la modification demandée correspond aux préconisations de la société K-plug, est différente de celle invoquée dans le premier recours et ne saurait s'analyser en une modification substantielle des données de l'autorisation initialement accordée, au sens de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 ; elle entrainera une augmentation de la population couverte mais améliorera la couverture du territoire sans porter préjudice à d'autres radios commerciales ; quand bien même serait-elle regardée comme substantielle, elle n'en serait pas moins régulière, faute de remise en cause des choix opérés lors de la délivrance de l'autorisation, d'un bouleversement de la zone de diffusion et du nombre d'auditeurs concernés ; à supposer même qu'il s'agisse d'une modification substantielle, elle n'en resterait pas moins régulière au sens de la jurisprudence appliquée au regard de l'article 42-3 de la loi du 30 décembre 1986, faute de remise en cause des choix opérés lors de la délivrance de l'autorisation accordée ; - le CSA ne peut contester que les autorités suisses admettent le trouble causé et proposent d'y remédier au prix de contraintes acceptables ; il fait une application très sélective des recommandations de l'UIT ; elle est en mesure de proposer une configuration technique spécifique afin de répondre aux contraintes suisses et réaliser le changement de site en respectant les règles de coordination internationales ; - elle n'est pas opposée, au titre de sa demande d'injonction, aux éventuelles adaptations techniques nécessaires pour répondre aux contraintes suisses et aux impératifs de la coordination internationale ; - à toutes fins utiles, une mesure d'expertise devra être diligentée sur la réalité du brouillage et la détermination du périmètre pertinent de la zone de brouillage. Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 juillet et le 25 septembre 2020, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - son courrier du 1er août 2019 s'analyse comme une simple réponse d'attente, en conséquence de quoi une décision implicite de rejet est née le 1er septembre 2019 ; - le moyen tiré du défaut de motivation, soulevé dans la requête sommaire et non repris dans le mémoire complémentaire, doit être regardé comme abandonné ; en tout état de cause, il est inopérant dès lors que la décision litigieuse n'a pas à être motivée faute de dispositions législatives ou réglementaires ou d'une règle générale de procédure administrative imposant la motivation du refus du CSA de faire droit à une demande de modification des caractéristiques techniques d'une autorisation ; ce moyen est enfin infondé, les courriels adressés par le directeur de la société Soprodi Radios Régions SAS, les 24 juillet et 23 octobre 2019, ne pouvant être regardés comme des demandes de communication des motifs effectuées postérieurement à la naissance d'une décision implicite ; - l'erreur de fait alléguée concerne le courrier du 1er août 2019 du directeur général et non la décision implicite de rejet du 1er septembre 2019 ; la demande du 28 juin 2019 ne tendait par ailleurs pas à ce qu'il se prononce sur l'existence ou non d'un brouillage de la réception du service exploité dans la zone de La Roche-Morey, mais à ce qu'il autorise la requérante, en raison de ce brouillage, à utiliser un site d'émission différent de celui accordé ; or il a implicitement rejeté la demande au motif que la modification sollicitée entrainerait un déplacement significatif de la zone desservie et revêtait en conséquence un caractère substantiel ; le moyen est donc inopérant ; en tout état de cause il n'est pas fondé, le seuil de 60 dBV/m qu'il utilise étant justifié pour garantir un bon confort d'écoute aux auditeurs et au regard des caractéristiques démographiques des zones considérées ; - s'agissant des moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation, le brouillage allégué n'est pas établi au regard de la zone de service de La Roche-Morey, déterminée grâce aux logiciels de simulation de propagation des zones électromagnétiques sur la base des caractéristiques de l'émetteur figurant à l'annexe III de la décision n° 2016-257 du 19 février 2016 complétées par des caractéristiques transmises par la SAS Soprodi Radios Régions préalablement à la délivrance de cette autorisation, de celles des émetteurs des autres fréquences autorisées ou de celles en cours d'appel, ainsi que de celles des droits des pays étrangers d'utiliser des fréquences FM obtenus dans le cadre de la coordination internationale des fréquences après accord de la France publiés par l'Union internationale des télécommunications (UIT) ; indépendamment des faits à l'origine de la demande, il est en tout état de cause tenu de rejeter une demande de modification des paramètres techniques d'une autorisation lorsque celle-ci présente un caractère substantiel, ce qui est le cas lorsque cela aurait pour effet de modifier notablement la zone géographique desservie par le service, déterminée dans l'autorisation initiale ; tel est le cas en l'espèce, dès lors que la société requérante lui a demandé l'autorisation soit d'émettre avec PAR maximale de 500 W et une antenne directive orientée vers La Roche-Morey à partir du territoire de la commune de Chargey-lès-Port située à 20 km de son emplacement actuel, soit de porter à 500 W la PAR maximale de son émetteur situé sur le territoire de la commune de Bourguignon-lès-Morey, en conséquence de quoi le public bénéficiant actuellement du service en serait totalement privé à l'issue du changement de site et de l'augmentation de la PAR envisagés ; consultée sur le projet, la Suisse a refusé de donner son accord, en conséquence quoi il ne pourrait autoriser le site de Chargey-lès-Port sans remettre en cause les accords internationaux et la circonstance que la requérante soit en mesure de revoir sa demande de modification technique afin de satisfaire les exigences de la Suisse est sans incidence sur la légalité de la décision implicite de rejet de sa demande initiale ; par ailleurs, les simulations théoriques effectuées par ses services révèlent que le quintuplement de la PAR maximale de l'émetteur de la requérante situé sur le territoire de la commune de Bourguignon-lès-Morey aurait également pour effet de modifier substantiellement le périmètre de la zone de diffusion du service Radio Star ; il s'en infère que les modifications sollicitées ont pour effet de changer substantiellement le périmètre de la zone de diffusion du service Radio Star, dans la zone de La Roche-Morey. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration, - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la société Soprodi Radios Régions SAS. Considérant ce qui suit : 1. La société Soprodi Radios Régions SAS a été autorisée à exploiter un service de radio dénommé " Radio Star ", diffusé par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence dans la zone de Vesoul et à installer à cette fin un réémetteur de confort dit de La Roche-Morey (commune de Bourguignon-lès-Morey) situé au lieudit " Haut du Cros ". Le 22 février 2017, elle a demandé au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) l'autorisation de déplacer cet émetteur dans la commune de Chargey-lès-Port, distante d'une vingtaine de kilomètres sur un premier emplacement. Sa demande a été rejetée par une décision le 29 novembre 2017 notifiée le 19 décembre 2017. Dans l'intervalle, elle a demandé au CSA de se prononcer sur un problème de brouillage de ses émissions par une radio suisse germanophone et, par lettre recommandée avec accusé de réception du 28 juin 2019 reçue par son destinataire le 1er juillet suivant, a saisi le CSA d'une demande de modification des caractéristiques techniques de son autorisation de diffusion et d'autorisation de déplacer son réémetteur situé dans la commune de Bourguignon-lès-Morey vers un second site toujours situé dans la commune de Chargey-lès-Port. Le 1er août 2019, le CSA lui a opposé que les mesures réalisées dont elle se prévalait n'avait pas été réalisées dans la zone de service de l'émetteur de La Roche-Morey en conséquence de quoi il ne lui apparaissait pas justifié de formuler une plainte en brouillage auprès des autorités suisses et a indiqué à la société requérante que l'instruction de sa demande de modification technique allait être reprise. 2. Le courrier du 1er août 2019 s'analysant en une réponse d'attente, la société Soprodi Radios Régions SAS est fondée à soutenir que la décision attaquable est la décision implicite de rejet de sa demande reçue le 1er juillet 2019, soit la décision implicite de rejet née le 1er septembre suivant. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. L'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Aux termes de l'article L. 232-4 de ce code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. (...) ". 4. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante ait demandé au CSA la communication des motifs de la décision implicite intervenue, les courriels dont elle se prévaut -dont l'un est antérieur au courrier du 1er août 2019 du CSA-, qui se bornent à lui demander si des solutions ont été trouvées en réponse à sa demande et vont rapidement lui être proposées, ne pouvant être regardés comme constituant des demandes de communication de motifs. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que le CSA aurait méconnu l'obligation de motivation qui s'imposait à lui en application des dispositions précitées. 5. Aux termes de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " La délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme, est subordonnée à la conclusion d'une convention passée entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel au nom de l'Etat et la personne qui demande l'autorisation. (...) cette convention fixe les règles particulières applicables au service, compte tenu de l'étendue de la zone desservie, de la part du service dans le marché publicitaire, du respect de l'égalité de traitement entre les différents services et des conditions de concurrence propres à chacun d'eux, ainsi que du développement de la radio et de la télévision numériques de terre. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 29 de la même loi : " Sous réserve des dispositions de l'article 26 de la présente loi, l'usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les conditions prévues au présent article (... les déclarations de candidature ) indiquent notamment l'objet et les caractéristiques générales du service, la ou les fréquences que le candidat souhaite utiliser, les caractéristiques techniques d'émission, (...) ". Aux termes de l'article 25 de la loi : " L'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre est subordonné au respect des conditions techniques définies par le Conseil supérieur de l'audiovisuel et concernant notamment : / 1° Les caractéristiques des signaux émis et des équipements de transmission et de diffusion utilisés ; / 1° bis Les conditions techniques du multiplexage et les caractéristiques des équipements utilisés ; / 2° Le lieu d'émission ; / 3° La limite supérieure et, le cas échéant, inférieure de puissance apparente rayonnée. En zone de montagne, il est tenu compte des contraintes géographiques pour appréhender la limite supérieure de la puissance apparente rayonnée ; / 4° La protection contre les interférences possibles avec l'usage des autres techniques de télécommunications (...) ". 6. Les dispositions précitées de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 subordonnent la délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion d'un service diffusé par voie hertzienne terrestre à la conclusion, entre le CSA et la personne qui demande l'autorisation, d'une convention fixant les règles particulières applicables au service. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que l'autorisation et la convention annexée à cette autorisation fassent l'objet de modifications, à la demande du titulaire de l'autorisation. Saisi par le titulaire d'une autorisation d'exploiter un service radiophonique d'une demande tendant à ce que l'autorisation et la convention afférente à ce service soient modifiées, le CSA est tenu de la rejeter dans le cas où la modification sollicitée revêt, du fait de son objet ou de son ampleur, un caractère substantiel. Si tel n'est pas le cas, il appartient au CSA, sous le contrôle du juge, d'apprécier si l'intérêt du public lui permet, au regard des impératifs prioritaires mentionnés à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986, notamment de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, de diversification des opérateurs, de nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence, et compte tenu, en particulier, des critères mentionnés aux 4° et 6° du même article, d'accepter de modifier l'autorisation et la convention annexée à cette autorisation. 7. Il ressort de ses écritures que le CSA a implicitement rejeté la demande au motif que la modification sollicitée entrainerait un déplacement significatif de la zone desservie et qu'elle revêtait en conséquence un caractère substantiel. Il ressort des pièces du dossier que la convention signée par la société requérante et le CSA stipulait en son article 4-1-5 relatif aux caractéristiques techniques d'émission, que la première s'engageait à ce que les caractéristiques techniques d'utilisation du matériel d'émission soient conformes à l'autorisation et que le réémetteur situé à La Roche-Morey devait permettre à Radio Star de piloter ses émetteurs de Gray et Lure-Luxeuil et de résorber des zones d'ombre dans sa zone de desserte, à l'aide d'un émetteur de puissance apparente rayonnée (PAR) maximale de 100 W. Outre qu'il n'est pas contesté que la PAR du nouvel émetteur serait de 500W -soit cinq fois supérieure- et que le lieu envisagé pour son implantation est distant du précédent d'une vingtaine de kilomètres, il ressort des simulations théoriques suffisamment probantes effectuées par les services du CSA ainsi que des cartes versées aux débats, que la modification demandée entraînerait un déplacement significatif de la zone desservie, du périmètre de la zone de diffusion du service Radio Star, ainsi qu'une augmentation très importante du nombre d'auditeurs bénéficiant de la diffusion et du service à partir de l'émetteur de La Roche-Morey. Par conséquent, quelle que soit l'origine de la demande de modification dont a été saisi le CSA, à laquelle il a opposé un refus, et quand bien même le brouillage allégué serait-il établi, la zone géographique pour laquelle l'autorisation avait été donnée étant modifiée de façon substantielle et la demande de modification étant de nature à remettre en cause les choix opérés lors de la délivrance de l'autorisation, à porter atteinte aux principes d'égalité et de libre concurrence entre les candidats, c'est sans commettre d'erreur de fait, d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, pour ce seul motif, a refusé la demande parce qu'elle emportait une modification substantielle des données au vu desquelles l'autorisation avait été accordée. 16 m 8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de faire droit à la demande d'expertise, que la société Soprodi Radios Régions SAS n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le CSA a rejeté sa demande tendant à ce que soient modifiées les caractéristiques techniques relatives à la diffusion de Radio Star, service autorisé sur la fréquence 105,2 Mhz à La Roche-Morey, en lui permettant de déplacer son émetteur sur le territoire de la commune de Chargey-lès-Port. Sur les conclusions à fin d'injonction : 9. Il résulte de ce qui précède ainsi que des termes de l'arrêt rendu ce jour sous le n° 19PA01624, qui rejette également la requête de la société Soprodi Radios Régions SAS, que les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel n'étant pas la partie perdante à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à sa charge la somme demandée par la société Soprodi au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Soprodi Radios Régions SAS est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Soprodi Radios Régions SAS et au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Copie en sera adressée à la ministre de la culture. Délibéré après l'audience publique du 3 novembre 2020, à laquelle siégeaient : - M. B..., premier vice-président, - M. Bernier, président assesseur, - Mme A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2020. Le rapporteur, M-D... A... Le président, M. B... Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre de la culture, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 4 N° 19PA04077