CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 13/04/2017, 14BX01631, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-04-13
Numéro : 14BX01631
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SELARL MITARD BAUDRY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association pour la protection du littoral rochelais (APPLR) a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté en date du 8 juillet 2011 par lequel le maire de La Rochelle a délivré à la société Simober un permis de construire, après démolition d'un bâtiment à usage de bureaux d'une surface hors oeuvre nette de 634 m², trois immeubles de 3 et 4 étages comportant 40 logements sur le terrain cadastré section HO 70 situé 39 rue Lavoisier. Par un jugement n° 1101930 du 3 avril 2014, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés au greffe de la cour les 30 mai 2014, 28 juillet et 21 octobre 2015, l'Association pour la protection du littoral rochelais, prise en la personne de son président M. A...D..., représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement et le permis de construire délivré le 8 juillet 2011 ; 2°) de mettre à la charge de la commune de La Rochelle et de la société Simober, outre " les entiers dépens de première instance et d'appel ", la somme de 1 500 euros chacune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association soutient que : - le terrain d'assiette du projet, distant de 400 mètres de la mer, est situé dans un espace proche du rivage au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, où l'extension de l'urbanisation existante ne peut être que limitée, que la zone soit déjà urbanisée ou non. Les premiers juges ont manifestement mal apprécié, en méconnaissance de ces dispositions, que la construction de trois immeubles en R+3 et R+4 d'une surface hors oeuvre nette de 2 972 mètres carrés pouvait être qualifiée d'extension limitée de l'urbanisation. Le terrain d'assiette ne jouxte pas le bâtiment du conseil départemental et ne se trouve pas non plus en bordure d'un espace urbanisé dans la mesure où il est compris dans un compartiment de terrains nettement différencié, le secteur de Besselue, qui s'ouvre sur un espace quasi-vierge de toute construction. La rupture avec l'agglomération est caractérisée par la surélévation du boulevard de la République pour permettre le franchissement des voies ferrées. Le secteur de la rue Lavoisier se caractérise par une urbanisation particulièrement diffuse, composée d'habitat individuel en R+1 maximum. Compte tenu des caractéristiques de ce vaste secteur du Besselue, du bâti diffus de la rue Lavoisier, de la dimension et de la densité du projet, ce dernier ne peut être regardé ni comme étant situé dans un secteur urbain ni comme une extension limitée de l'urbanisation ; - la conformité éventuelle du projet avec les documents d'urbanisme opposables est sans incidence sur l'appréciation du caractère limité de l'urbanisation dans un secteur protégé. Au demeurant, les prescriptions du plan d'occupation des sols sont susceptibles d'être déclarées illégales comme contraires aux dispositions de l'article L. 146-4-II du code de l'urbanisme si elles autorisent une urbanisation non limitée dans le secteur. Le permis accordé est illégal dès lors que le règlement de la zone NAa du plan d'occupation des sols de la commune fixant à 0,8 le coefficient d'occupation des sols dans ce secteur, en vigueur depuis 1993 est illégal comme permettant une densité excessive, ce que démontrent les autres autorisations délivrées dans le secteur le 14 octobre 2011 pour 7 849 m² et le 1er avril 2015 pour 1 559 m². Le projet contrevient dans ces conditions aux dispositions du règlement de la zone 1NA1 du POS applicable depuis 1989 et remises en vigueur, dans la mesure où il n'est pas compris dans une ZAC ou un programme d'aménagement d'ensemble, seule possibilité ouverte pour l'urbanisation de ces parcelles ; - le projet doit être considéré comme faisant partie d'un secteur à l'urbanisation diffuse, éloigné et en rupture avec l'agglomération, où toute construction nouvelle est interdite, en application de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme. Par deux mémoires en défense enregistrés les 21 juillet 2014 et 24 septembre 2015, la société anonyme Simober, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association requérante de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - contrairement à ce que soutient l'association et à titre principal, le projet en litige ne constitue pas une extension de l'urbanisation au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Le terrain d'assiette du projet en litige est déjà urbanisé et la démolition d'un bâtiment existant hébergeant l'ASSEDIC et du parc de stationnement lié pour ériger de nouvelles constructions ne saurait constituer une extension de l'urbanisation ; - si le projet contesté devait être qualifié d'extension de l'urbanisation, le jugement dont appel, à titre subsidiaire, ne pourra qu'être confirmé en ce qu'il constate que cette extension est limitée et ne contrevient pas aux dispositions du II de l'article L. 146-4 du code. L'appréciation du caractère limité de l'urbanisation doit se faire, en toute hypothèse, au cas par cas, selon les critères jurisprudentiels, à savoir l'implantation, l'importance, la densité, la destination des constructions envisagées ainsi qu'éventuellement les caractéristiques topographiques du terrain concerné. Le terrain d'assiette est bâti et se situe entre la rue Lavoisier, au Sud, et le boulevard de la République, au Nord, ce dernier constituant un axe structurant du quartier emprunté par le tramway. Le projet s'inscrit dans la continuité d'une urbanisation existante, constituée par des logements collectifs en R+3, une centrale à béton et des locaux en R+1 à usage de bureaux, un ensemble de 17 maisons individuelles et enfin l'hôtel du conseil départemental d'une hauteur de plus de vingt mètres et implanté à 100 mètres du projet. Les photographies aériennes jointes au dossier montrent que l'urbanisation du secteur, certes aérée, est bien présente et pas seulement sous forme d'habitat individuel comme le soutient l'association. Le projet, constitué de trois bâtiments dont deux, accolés, en R+4 et un, isolé, en R+3, s'intercale entre le bâtiment du département et les logements collectifs érigés de l'autre côté du boulevard. Sa densité est conforme à la densité de la zone déjà urbanisée dans laquelle s'inscrit ce projet et est en outre très nettement inférieure à la densité maximale autorisée sur ce terrain, compte tenu du dépassement du coefficient d'occupation du sol de 20% autorisé pour les constructions répondant au label BBC et du dépassement de 20% autorisé pour les logements sociaux. A l'échelle du quartier des Minimes, la réalisation de 40 logements supplémentaires ne saurait constituer une importante extension de l'urbanisation. Il en est de même à l'échelle, plus réduite, du lieu dit Besselue. Enfin, la covisibilité avec le rivage est réduite puisqu'elle se résume à un angle inférieur à 15° entre les bâtiments du conseil général et de l'ASSEDIC ; - 1'association requérante ne démontre pas que le classement en zone NAa retenu par le plan d'occupation des sols serait illégal, ainsi que l'a déjà jugé la cour en 2008 sur une requête intentée par cette même association. En outre, le plan local d'urbanisme approuvé en 2012 et purgé de tout recours classe le secteur en zone UC ; - l'association, qui se pose en défenseur de 1'environnement et du patrimoine rochelais, procède en réalité à une interprétation de la loi Littoral à géométrie variable avec des critères très probablement étrangers au code de l'urbanisme dans la mesure où ses recours sont réservés aux seuls projets portés par la société, alors que l'association a laissé devenir définitive une autorisation de construire délivrée pour un bâtiment collectif plus dense en face du projet contesté. Par deux mémoires en défense enregistrés les 29 août 2014 et 23 septembre 2015, la commune de La Rochelle, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association requérante de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune indique que : - l'extension de l'urbanisation, telle qu'elle est prévue par la décision litigieuse, présente un caractère limité, respectant ainsi les dispositions de l'article L. 146-4-II du code de l'urbanisme, ainsi que la cour ou le Conseil d'Etat l'ont déjà jugé pour des projets peu éloignés de celui en litige dans le même secteur. Si le juge administratif a ainsi considéré que le boulevard de la République, le rond-point et l'avenue André Dullin ne pouvaient être considérés comme constituant une césure avec le tissu urbain, la réciproque est également applicable pour le terrain d'assiette du projet en litige. Compte tenu de la présence dans le secteur et à proximité du terrain d'assiette du projet d'équipements publics, du centre d'activité de la commune d'Aytré, d'un pôle universitaire et de bâtiments d'habitation individuels et collectifs, le tribunal a pu estimer sans erreur que le terrain d'assiette de la construction litigieuse est situé en continuité d'un espace urbanisé. La comparaison du projet à destination d'habitations, avec son environnement urbain immédiat permet de constater que son importance et sa densité sont relatives et limitées. La cour a jugé en 2008 que la modification du plan d'occupation des sols de la commune intervenue en 1999 devait être regardée " comme motivant une extension limitée de l'urbanisation au sens des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme " ; - le nouveau moyen invoqué en appel et tiré par voie d'exception de l'illégalité du règlement du POS n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé, en l'absence de détermination des dispositions du plan que l'association entend contester. En toute hypothèse, l'annulation ou la déclaration d'illégalité par voie d'exception d'un plan d'occupation des sols ne rejaillit pas sur les autorisations accordées sous l'empire dudit plan dans la mesure où lesdites autorisations n'en constituent pas des mesures d'application. Par ailleurs, l'association ne démontre pas que le permis en litige n'a pu être délivré qu'en fonction de la disposition réglementaire prétendument illégale. Le secteur est urbanisé et se caractérise par une densité significative des constructions. En outre, la seule constatation selon laquelle l'article 14 du plan d'occupation des sols fixe un coefficient d'occupation des sols de 0,80 n'est pas de nature à établir par elle-même qu'une densification des constructions serait autorisée en méconnaissance du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. A supposer même que la cour fasse droit à l'exception d'illégalité ainsi soulevée, cette illégalité affecterait seulement les articles 10 et 14 du règlement, qui sont divisibles du reste du règlement du plan d'occupation des sols. Ainsi, les autres dispositions de ce même règlement de la zone NAa ne seraient pas remises en cause. Dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient l'association, la déclaration d'illégalité n'aurait pas pour effet de substituer au règlement de la zone NAa les précédentes dispositions du règlement de la zone 1NA du plan d'occupation des sols et ne serait pas davantage susceptible de rendre à nouveau applicable au projet l'ensemble du règlement de la zone 1NA correspondant au classement antérieur du terrain d'assiette, voire même le coefficient d'occupation des sols anciennement fixé à 0 qui est au demeurant incompatible avec les autres dispositions du règlement de la zone NAa, lequel prévoit dans son préambule d'une part, que ce secteur est principalement affecté aux extensions urbaines sous forme dominante d'habitat collectif de hauteur moyenne et, d'autre part, que les règles applicables sont celles de la zone Uda pour laquelle l'objectif recherché par les auteurs du plan d'occupation des sols est la constitution d'espaces bâtis de transition entre les tissus urbains pavillonnaires et les immeubles de hauteur importante ; - si l'association requérante fait valoir que le projet devrait être considéré comme faisant partie d'un secteur à 1'urbanisation diffuse, éloigné et en rupture avec 1'agglomération, où toute construction nouvelle serait interdite en application du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, ce moyen est nouveau en appel et devra être rejeté dès lors que le tribunal n'en était pas saisi. A titre subsidiaire, il a été démontré que l'implantation du projet est prévue dans une zone urbanisée caractérisée par une densité significative des constructions, s'inscrivant en continuité d'une agglomération existante pour 1'application de 1'article L. 146-4-I du code de 1'urbanisme, les prescriptions du règlement de la zone NAa, principalement affectée aux extensions urbaines sous forme dominante d'habitat collectif de hauteur moyenne, étant compatibles avec les dispositions du code précitées. Par ordonnance du 23 septembre 2015, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 23 octobre 2015 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 mars 2017: - le rapport de M. Paul-André Braud ; - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - les observations de MeB..., représentant la commune de La Rochelle. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 8 juillet 2011, le maire de La Rochelle a délivré au nom de la commune à la société Simober un permis de construire, après démolition d'un bâtiment à usage de bureaux, trois immeubles de 3 et 4 étages comportant 40 logements d'une surface hors oeuvre nette de 2 972 mètres carrés sur le terrain cadastré section HO n° 70 situé 39 rue Lavoisier. L'Association pour la protection du littoral rochelais relève appel du jugement du 3 avril 2014 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce permis. Sur la légalité de l'arrêté du 8 juillet 2011 : En ce qui concerne l'extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations existantes : 2. D'une part, les dispositions applicables à la date du permis de construire en litige de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme désormais reprises, à l'exception de celles applicables aux directives territoriales d'aménagement, aux articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du même code, prévoient que : " Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. (...) " et que : " Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme alors applicable, désormais repris, à l'exception de ses dispositions relatives aux directives territoriales d'aménagement, aux articles L. 121-1 et L 121-3 du même code: " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : - dans les communes littorales définies à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; / (... ) / Les directives territoriales d'aménagement précisant les modalités d'application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement. " 4. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme, de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions. 5. Eu égard, d'une part, au seul rapport de compatibilité prévu par l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme entre les documents d'urbanisme qu'il mentionne et entre ces documents et les règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral et, d'autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol et ces mêmes règles, la circonstance qu'une telle décision respecte les prescriptions du plan local d'urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code. 6. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan local d'urbanisme d'une commune littorale peut prévoir l'extension de l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Toutefois, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan local d'urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l'absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, le cas échéant précisées, sous les réserves précédemment indiquées, par une directive territoriale d'aménagement ou par un document en tenant lieu, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette. 7. A la date de l'arrêté en litige, le territoire de la commune de La Rochelle est couvert par un plan d'occupation des sols classant le secteur en cause en zone NAa et par un schéma de cohérence territoriale dont il n'est pas contesté qu'il envisage une extension limitée de l'urbanisation dans le secteur de Besselue. Le terrain d'assiette du projet contesté est situé dans le quartier des Minimes dans le secteur nord du lieu-dit " Besselue ". Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies aériennes, que ce terrain est ainsi situé en continuité d'une agglomération existante, où sont implantés l'hôtel du conseil départemental de Charente-Maritime, un important pôle universitaire de l'autre côté du boulevard de la République, et des constructions à usage d'habitation de part et d'autre de celui-ci. Dès lors, alors même que l'un des côtés du terrain d'assiette longe un espace naturel, il doit être regardé comme étant situé en continuité d'une agglomération existante au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne l'extension limitée dans les zones proches du rivage : 8. Aux termes du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'elles ne peuvent être directement invoquées qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale ou lorsque l'urbanisation n'est pas conforme aux dispositions de ce schéma. 9. En l'espèce, au soutien du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, l'association requérante, qui au demeurant ne critique pas sérieusement le raisonnement par lequel le tribunal administratif a retenu que l'extension de l'urbanisation dans cet espace proche du rivage devait être regardée comme limitée, n'établit ni même n'allègue que l'urbanisation en cause, au sein d'une zone NAa du plan d'occupation des sols, ne serait pas conforme aux dispositions du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de La Rochelle adopté le 28 avril 2011. Par suite, elle ne peut directement invoquer la méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. 10. Si l'association soutient encore, pour la première fois en appel, que le règlement de la zone NAa serait illégal en ce qu'il autorise un coefficient d'occupation des sols de 0,8, et même proche de 1 du fait de la majoration autorisée par des délibérations du conseil municipal des 19 janvier 2004 et 7 juillet 2008 pour les logements sociaux et les bâtiments basse consommation, utilisée en l'espèce, cette circonstance ne peut davantage être invoquée dès lors que l'opération en litige, qui remplace un bâtiment existant par trois bâtiments de logements d'une surface de 2 972 mètres carrés, ne peut être regardée en elle-même comme excédant, au regard de l'ensemble des constructions existant à proximité immédiate, la notion d'extension limitée au sens des dispositions précitées. 11. Il résulte de ce qui précède que l'Association pour la protection du littoral rochelais n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune demande des parties tendant à l'application de ces dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'Association pour la protection du littoral rochelais est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la société Simober et de la commune de La Rochelle tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association pour la protection du littoral rochelais, à la société anonyme Simober et à la commune de La Rochelle. Délibéré après l'audience du 16 mars 2017 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 avril 2017. Le rapporteur, Paul-André BRAUD Le président, Catherine GIRAULT Le greffier, Delphine CÉRON La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°14BX01631 9