CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 02/10/2017, 15BX02867, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-10-02
Numéro : 15BX02867
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : DUGOUJON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...Morel a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la délibération du 28 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de Saint-Denis a approuvé son règlement intérieur, et tout particulièrement ses articles 6 et 15.1. Par un jugement n° 1400857 du 9 juillet 2015, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 août 2015, M. C...Morel, représenté par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 9 juillet 2015 ; 2°) d'annuler les articles de la délibération du 28 juin 2014 susmentionnés ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis la somme de 6 000 euros en application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la liberté d'expression des élus constituant une liberté fondamentale, nécessaire à la démocratie locale, reconnue aussi bien par les juridictions que par l'article 10 alinéa 1er de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, un règlement intérieur restreignant de façon excessive la liberté d'expression des conseillers municipaux doit être considéré comme illégal ; - en l'espèce, et contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le règlement intérieur réduit drastiquement cette liberté, d'une part, en ce qui concerne les questions orales, régi par l'article 6, et d'autre part, les débats ordinaires, dont il est fait état à l'article 15-1 ; - à cet égard, en limitant à une seule intervention et pour une durée maximale de cinq minutes le temps de parole par intervention des élus pour chaque affaire, à l'exception du maire, de l'adjoint compétent et du rapporteur et des élus discrétionnairement choisis par le maire, les alinéas 6 et 7 de l'article 15-1 du règlement intérieur vident de toute substance la liberté d'expression de l'élu et créent une rupture d'égalité entre les élus de la majorité et les élus de l'opposition ; - la notion d' " enlisement " des débats, mentionnée par l'alinéa 8 de ce même article 15-1 en des termes peu précis, est de nature à favoriser l'arbitraire au détriment des élus de l'opposition, tout comme le sont les expressions selon lesquelles les élus " s'écarteraient de la question " ou attaqueraient " personnellement " le maire, visées à l'alinéa 4 de cet article, lesquelles restreignent considérablement leur liberté d'expression ; - le fait, pour l'article 6 du règlement intérieur, de ne pas permettre à un conseiller de poser plus d'une question par séance et d'intervenir plus d'une fois sur une même question porte atteinte au droit à l'information que les élus tiennent de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales et qui constitue pourtant " une prérogative personnelle inaliénable " selon une réponse ministérielle ; - les modalités d'évocation d'une question orale détaillées par l'article 6 alinéa 4 du règlement intérieur, qui conduisent à une limitation à la fois à deux le nombre d'interventions de l'auteur de la question et son temps de parole, sont manifestement illégales. Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2016, la commune de Saint-Denis, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. Morel une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - il convient d'observer au préalable que les dispositions du règlement intérieur ne forment pas un ensemble indivisible, de sorte que la cour peut se borner à 1'annulation partielle de certaines dispositions ; - les deux articles 6 et 15 du règlement intérieur, contestés par M. Morel, ont seulement pour objet d'organiser les débats et éviter une utilisation abusive du droit à l'expression par les conseillers municipaux sans porter une atteinte excessive et illégale à leur liberté d'expression ; - à cet égard, ces articles, qui existaient dans des rédactions identiques dans les règlements intérieurs des précédentes mandatures, n'ont jamais donné lieu à un quelconque abus de la part des précédents maires. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. Morel, conseiller municipal de la commune de Saint-Denis, a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la délibération du 28 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de cette collectivité territoriale a approuvé son règlement intérieur, et tout particulièrement ses articles 6 et 15.1. L'intéressé relève appel du jugement du 9 juillet 2015 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande. Sur les conclusions aux fins d'annulation : En ce qui concerne l'article 15.1 du règlement intérieur issu de la délibération du 28 juin 2014 portant sur les débats ordinaires : 2. Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général de collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ". Selon l'article L. 2121-8 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. / Le règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif. ". En vertu de l'article L. 2121-16 dudit code : " Le maire a seul la police de l'assemblée. ". Il appartient au juge saisi d'un recours formé contre le règlement intérieur d'un conseil municipal de vérifier que les restrictions apportées à la liberté d'expression de ses membres sont justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. 3. Aux termes de l'article 15.1 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Saint-Denis, consacré aux " règles générales " : " La parole est accordée par le maire aux membres du conseil municipal qui la demandent. / (...) Aucun des membres de l'assemblée ne peut intervenir qu'après avoir demandé la parole au maire et l'avoir obtenue, même s'il a été autorisé par un orateur à l'interrompre. / Lorsqu'un conseiller s'écarte de la question ou trouble l'ordre par des interruptions ou des attaques personnelles, la parole peut lui être retirée par le Maire qui peut alors faire application des dispositions prévues à l'article 9 du présent Règlement Intérieur. [alinéa 4] / Les membres de l'assemblée prennent la parole dans l'ordre déterminé par le Maire. / Au-delà de cinq minutes d'intervention, le maire peut interrompre l'orateur et l'inviter à conclure brièvement. [alinéa 6] / Sauf autorisation expresse du maire, aucun des membres de l'assemblée ne peut reprendre la parole dans la discussion d'une délibération sur laquelle il est déjà intervenu. Cette disposition ne s'applique ni au rapporteur, ni à l'adjoint compétent, ni au maire. [alinéa 7] / Toutefois, dans le cas où les débats s'enliseraient, le conseil municipal sera appelé, sur proposition du maire, à fixer de manière exhaustive et définitive le nombre d'intervenants ayant à prendre la parole et la durée d'intervention de chacun d'eux (...) [alinéa 8] ". 4. En premier lieu, M. Morel soutient que la notion d' " enlisement des débats ", mentionnée en des termes très peu précis par les dispositions précitées de l'alinéa 8 de l'article 15.1 du règlement intérieur, est de nature à favoriser l'arbitraire au détriment des élus de l'opposition, tout comme le sont les expressions selon lesquelles les élus " s'écarteraient de la question " ou attaqueraient " personnellement " le maire, visées par l'alinéa 4 de ce même article. Toutefois, ces dispositions ont pour objet même d'encadrer tant la durée des débats ordinaires que leur contenu, en permettant le cas échéant au maire de la commune, chargé de la police de l'assemblée, d'interrompre les interventions des membres du conseil municipal sans rapport avec la question abordée ou revêtant le caractère d'attaques personnelles et susceptibles, partant, de troubler le bon ordre de l'assemblée délibérante. Ainsi, de telles restrictions apportées par les alinéas 4 et 8 de l'article 15.1 du règlement intérieur, qui sont justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal, ne sont pas illégales. 5. En second lieu, l'appelant soutient qu'en limitant à cinq minutes le temps de parole total des conseillers municipaux sur chaque affaire soumise à délibération du conseil municipal, sauf en ce qui concerne le rapporteur, le maire et l'adjoint compétent, et en interdisant à l'un de ses membres déjà intervenu de reprendre la parole, les dispositions des alinéas 6 et 7 de ce même article 15.1 du règlement intérieur ont porté au droit d'expression des conseillers inscrits une atteinte de nature à entacher d'illégalité la délibération litigieuse sur ce point. Toutefois, la procédure ainsi instaurée a pour seul objet, d'une part, d'éviter les prises de parole exagérément longues et ne saurait être utilisée dans le but de priver un conseiller municipal du temps de parole dont, eu égard à la nature et à la complexité de la question inscrite à l'ordre du jour, il doit pouvoir bénéficier afin d'exposer son point de vue avec la clarté et la concision requises, et n'enferme pas, d'autre part, le temps de parole des conseillers municipaux dans des limites prédéterminées. Dès lors et sous ces réserves, les dispositions précitées, qui se rattachent au pouvoir de police de l'assemblée dont est investi le maire, ne méconnaissent pas le droit d'expression des conseillers municipaux. En ce qui concerne l'article 6 du règlement intérieur issu de la délibération du 28 juin 2014 portant sur les questions orales : 6. Aux termes de l'article L. 2121-19 du code général de collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. ". Il résulte de ces dispositions que les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit de poser des questions orales ayant trait aux affaires de la commune dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Ces questions orales ont pour objet de donner aux élus des informations sur des points précis, pendant une séance du conseil municipal. Toutefois, l'exercice de ce droit est réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. A cet égard, le temps qui est consacré aux questions orales ne saurait empiéter de façon exagérée sur le temps qui doit être consacré à la discussion et à l'adoption des délibérations prévues à l'ordre du jour de ladite séance. 7. Aux termes de l'article 6 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Saint-Denis : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune (article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales). / Chaque conseiller ne peut poser qu'une seule question par séance. [alinéa 2] / La question doit être sommairement rédigée, se limiter aux éléments strictement indispensables à sa compréhension, sans implication personnelle et être déposée auprès du secrétariat du conseil municipal à l'ouverture de la séance. / Les questions orales sont évoquées en tout dernier lieu, après examen complet des affaires figurant à l'ordre du jour. Le maire appelle la question orale, en fixant le temps de parole imparti à son auteur pour l'exposer et qui ne peut excéder cinq minutes. Le maire y répond. L'auteur de la question dispose ensuite de la parole pendant une durée qui ne peut excéder cinq nouvelles minutes. Le maire peut répliquer. Aucune autre intervention ne peut avoir lieu sur cette même question. (...) [alinéa 4] ". 8. M. Morel soutient qu'en ne permettant pas à un conseiller municipal de poser plus d'une question par séance et d'intervenir plus d'une fois sur une même question, les alinéas 2 et 4 de l'article 6 du règlement intérieur portent atteinte au droit que les élus tiennent de l'article L.2121-19 du code général de collectivités territoriales de poser des questions orales et qui constitue, pourtant, " une prérogative personnelle inaliénable " selon une instruction ministérielle. Toutefois, les dispositions de l'alinéa 2 de cet article 6 ont seulement pour objet de limiter la durée d'intervention des conseillers municipaux dans le cadre de la dernière partie du conseil municipal destinée à aborder les questions orales, après examen complet des affaires figurant à l'ordre du jour. Elles sont, dès lors, justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. En outre, les dispositions précitées de l'article L. 2121-19 du code général de collectivités territoriales ne confèrent pas le droit aux élus d'instaurer un débat contradictoire dans le cadre des questions orales, en permettant aux conseillers municipaux d'intervenir à plusieurs reprises sur chaque question posée. Par suite, c'est à bon droit que les juges de première instance ont considéré que l'article 6 du règlement intérieur n'est pas entaché d'illégalité. 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. Morel n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative : 10. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Denis, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. Morel demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'appelant la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Denis sur le fondement de ces mêmes dispositions. 11. D'autre part, aucun dépens n'ayant été exposé dans la présente instance, les conclusions présentées par M. Morel à ce titre ne peuvent être accueillies. DECIDE : Article 1er : La requête de M. Morel est rejetée. Article 2 : M. Morel versera la somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Denis sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...Morel et à la commune de Saint-Denis de La Réunion. Copie en sera transmise au préfet de La Réunion et au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 4 septembre 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président assesseur, M. Axel Basset, premier conseiller, Lu en audience publique, le 2 octobre 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 5 N° 15BX02867