Cour Administrative d'Appel de Versailles, 3ème Chambre, 13/06/2006, 04VE02101, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-06-13
Numéro : 04VE02101
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : M. Sébastien  DAVESNE
Commissaire du gouvernement : M. BRESSE
Avocat(s) : SYMCHOWICZ & WEISSBERG

Vu l'ordonnance en date du 16 août 2004, enregistrée le 1er septembre 2004 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles, par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Paris a, en application du décret n° 2004-585 du 22 juin 2004 portant création d'une Cour administrative d'appel à Versailles et modifiant les articles R. 221-3, R. 221-4, R. 221-7 et R. 221-8 du code de justice administrative, transmis à la Cour administrative d'appel de Versailles la requête présentée pour la COMMUNE DE SANNOIS, représentée par son maire en exercice, par la SCP d'avocats Sur, Mauvenu et associés ; Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Paris les 15 juin 2004 et 13 mai 2005, par lesquels la COMMUNE DE SANNOIS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0030628-0030631-0033437, en date du 8 avril 2004, rectifié par ordonnance du 22 avril 2004, par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d'une part, l'a condamnée à verser à la société RGC Restauration une indemnité de 610 558 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 13 janvier 2000, en réparation du préjudice subi par celle-ci du fait de la nullité de la convention du 11 juillet 1992, d'autre part, l'a condamnée à supporter les dépens taxés et liquidés à la somme de 9 105,24 francs (1 388,08 euros), enfin, a annulé l'avis à payer la somme de 610 940 francs (93 137,20 euros) du 3 avril 2000 émis à l'encontre de cette société ; 2°) de rejeter les demandes présentées par la société RGC Restauration devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ; 3°) de condamner la société RGC Restauration à lui verser une indemnité de 93 137,20 euros, majorée des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice résultant de la violation par la société de ses obligations contractuelles ; 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert ayant pour mission d'évaluer les préjudices subis par la société RGC Restauration ; 5°) de condamner la société RGC Restauration à lui verser la somme de 8 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement contesté est irrégulier en ce que, d'une part, ce n'est que postérieurement à l'audience du 6 novembre 2003 que les parties ont été informées de l'existence d'un moyen d'ordre public et du report de l'affaire à une séance ultérieure et en ce que, d'autre part, ce jugement ne mentionne pas la tenue de cette première audience ; que c'est à tort que les premiers juges ont constaté la nullité de la convention conclue le 10 juillet 1992 au motif que la délibération du conseil municipal autorisant le maire à la signer n'était pas exécutoire à la date de sa conclusion à défaut d'avoir été transmise préalablement à la préfecture ; que la loi du 2 mars 1982, telle qu'elle était alors interprétée par la jurisprudence et par la doctrine administrative, permettait la transmission simultanée au préfet de la délibération autorisant le maire à signer une convention et de la convention signée ; que l'interprétation inverse posée par le Conseil d'Etat dans son avis du 10 juin 1996, Préfet de la Côte d'Or, ne saurait être appliquée à des faits antérieurs, sauf à ce que soit méconnu le principe de non rétroactivité des lois qui s'applique également aux revirements de jurisprudence ; que la demande de la société RGC Restauration tendant à faire constater la nullité de la convention conclue en 1992 est irrecevable, compte tenu du délai de prescription de cinq ans posé par l'article 1304 du code civil qui est applicable aux contrats administratifs ; que la responsabilité de la COMMUNE DE SANNOIS ne saurait être engagée à l'égard de la société RGC Restauration en l'absence de faute de sa part dans la conclusion du contrat de concession au regard des règles en vigueur à la date de sa signature ; que le revirement de jurisprudence précédemment évoqué a présenté le caractère d'un événement de force majeure ; qu'en ne s'assurant pas que la délibération autorisant le maire à signer la convention avait été transmise au préfet du Val-d'Oise avant la conclusion de la convention, la société RGC Restauration a commis une faute de nature à exonérer partiellement la COMMUNE DE SANNOIS de sa responsabilité ; que le préjudice résultant de la perte des bénéfices escomptés par la société pour la période postérieure à la résiliation de la convention, qui est elle même antérieure au constat par le juge de la nullité de celle-ci, ne présente pas de lien de causalité directe avec la faute reprochée à la commune dans la conclusion de la convention ; que les premiers juges ont évalué, sans désignation préalable d'un expert financier, la perte des bénéfices escomptés à 610 558 euros, alors que la société RGC Restauration n'avait pas justifié de l'étendue de son préjudice et qu'aucun élément probant de la comptabilité de cette dernière n'avait été produit ; qu'aucun des autres moyens soulevés en première instance par la société RGC Restauration, et sur lesquels les premiers juges ne se sont pas prononcés, n'apparaît fondé ; qu'ainsi la circonstance qu'une quote-part de l'amortissement des investissements réalisés soit répercutée dans le tarif des repas ne saurait conduire à qualifier de marché public la convention de délégation de service public litigieuse, de sorte qu'est inopérant le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 350 du code des marchés publics ; que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal du 16 décembre 1999 résiliant la convention sont irrecevables dès lors que la société n'a pas financé les investissements réalisés qui l'ont été par un crédit-bailleur ; qu'en tout état de cause, les moyens invoqués à l'encontre de cette délibération ne sont pas fondés ; qu'ainsi, la mise en demeure de respecter ses obligations contractuelles, adressée à la société le 23 septembre 1999, n'était pas devenue caduque lorsque cette délibération a été prise, nonobstant l'écoulement d'un délai de deux mois et alors que la commune n'a, dans ce délai, engagé aucune négociation avec la société ; que la décision de résiliation est justifiée par la violation de ses obligations contractuelles par la société qui, d'une part, a fourni des repas à des clients extérieurs, sans y avoir été autorisée par avenant et, eu égard au nombre important de repas en cause, dans des conditions de nature à perturber le fonctionnement normal de la cuisine centrale et n'a pas mis fin à ses manquements dans le délai qui lui avait été imparti par la mise en demeure et, d'autre part, n'a pas respecté les règles d'hygiène et de sécurité alimentaires ; que cette décision n'est pas entachée de détournement de pouvoir ; que la société ne saurait prétendre à aucune indemnité sur le fondement de la responsabilité contractuelle, dès lors que la résiliation de la convention a été prononcée en raison de ses seuls torts ; que si la résiliation de la convention par la ville devait être jugée fautive, la société ne pourrait cependant prétendre à aucune indemnité dès lors qu'elle ne justifie pas des préjudices allégués ; que si la nullité du contrat de concession devait être confirmée par la Cour, la société n'aurait droit à aucune indemnité sur le fondement de l'enrichissement sans cause dès lors, ainsi que l'a jugé le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qu'elle n'a exposé aucune dépense utile à la commune dans l'exécution de cette convention ; que si, toutefois, la Cour reconnaissait un droit à indemnisation à la société, elle devrait, avant de statuer sur les conclusions indemnitaires, désigner un expert avec pour mission de vérifier l'existence de dépenses utiles ; que la responsabilité de la COMMUNE DE SANNOIS ne saurait davantage être engagée sur le terrain de la responsabilité quasi-délictuelle en l'absence de faute de sa part dans la conclusion et l'exécution de la convention ; que si la Cour devait estimer le contraire, elle devrait diligenter une expertise dès lors que la société n'a fourni aucun élément comptable probant permettant d'évaluer les bénéfices escomptés ; que le titre exécutoire, d'un montant de 610 940 francs, émis le 3 avril 2000 à l'encontre de la société RGC Restauration n'est pas entaché d'illégalité dès lors, d'une part, qu'il a été émis par le maire de Sannois, alors même qu'il ne comporterait pas la signature de ce dernier, circonstance qui serait en tout état de cause sans incidence sur sa régularité et, d'autre part, qu'il correspond à l'indemnité due par le concessionnaire prévue par l'article 28 du contrat de concession en cas de déchéance pour faute grave ; ........................................................................................................ Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; Vu le code civil ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 30 mai 2006 : - le rapport de M. Davesne, premier conseiller ; - les observations de Me Mauvenu, avocat de la COMMUNE DE SANNOIS et de Me Le Bouedec, substituant Me Symchowicz, avocat de la société RGC Restauration ; - et les conclusions de M. Bresse, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : « Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement (...) en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué (...) » ; que ces dispositions, qui sont destinées à provoquer un débat contradictoire sur les moyens que le juge doit relever de sa propre initiative, font obligation à la formation de jugement, lorsqu'elle entend soulever d'office un moyen qui n'a pas été invoqué par les parties ni relevé par son président avant la séance du jugement, de rayer l'affaire du rôle de ladite séance et de communiquer le moyen aux parties ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que les parties ont été informées le 7 novembre 2003 de ce que le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise était susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public et de ce que l'affaire, inscrite au rôle de l'audience du 6 novembre 2003, était renvoyée à une séance ultérieure ; qu'ainsi, les premiers juges ont, comme ils y étaient tenus, provoqué un débat contradictoire sur le moyen qu'ils envisageaient de relever de leur propre initiative et n'ont pas méconnu les dispositions précitées de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; que la circonstance que ce moyen a été porté à la connaissance des parties et que l'affaire a été renvoyée à une audience ultérieure, alors que celle prévue initialement s'était tenue et que le commissaire du gouvernement avait lu ses conclusions, est sans influence sur la régularité du jugement ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision mentionne que l'audience a été publique. Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. Mention y est faite que le rapporteur et le commissaire du gouvernement et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du deuxième alinéa de l'article R. 731-3 ont été entendus. La décision fait apparaître la date de l'audience et la date à laquelle elle a été prononcée » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, conformément à ces dispositions, le jugement fait apparaître que l'audience publique à laquelle l'affaire a été appelée s'est tenue le 22 janvier 2004 ; que la circonstance qu'il ne fasse pas état de la première audience, qui s'est tenue 6 novembre 2003, est sans influence sur la régularité du jugement ; Sur le fond : Considérant que, par une convention conclue le 11 juillet 1992 pour une durée de dix-huit ans, la COMMUNE DE SANNOIS a confié à la société RGC Restauration le service de restauration municipale ; qu'à ce titre, la société a été chargée de réaliser le complexe central de restauration, d'aménager les offices relais existants et d'exploiter la cuisine centrale avec autorisation de fournir des repas à l'extérieur, à condition que ceci ne perturbe pas le fonctionnement du service normal, moyennant le paiement d'une redevance par repas et selon des modalités fixées par avenant ; que, par délibération du 16 décembre 1999, le conseil municipal de Sannois a décidé de résilier la convention à compter du 3 janvier 2000 en raison, d'une part, de la fourniture par la société RGC Restauration, au détriment du fonctionnement normal du service, de repas à destination de clients extérieurs, sans qu'un avenant ait été conclu pour définir les modalités de ces prestations, et, d'autre part, du fonctionnement de la cuisine centrale dans des conditions contraires aux règles d'hygiène et de sécurité alimentaires ; En ce qui concerne la nullité de la convention du 11 juillet 1992 : Considérant qu'aux termes du I de l'article 2 de la loi du 2 mars 1982 susvisée, ultérieurement codifié à l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès lors qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans le département » ; que l'absence de transmission de la délibération autorisant le maire à signer un contrat avant la date à laquelle le maire procède à sa conclusion entraîne l'illégalité dudit contrat, sans que la décision de le signer puisse être régularisée ultérieurement par la transmission au préfet de la délibération du conseil municipal ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que la délibération du conseil municipal de Sannois du 9 juillet 1992 autorisant le maire à signer avec la société RGC Restauration la convention ci-dessus décrite a été transmise à la sous-préfecture d'Argenteuil le 15 juillet 1992 avec la convention signée ; que c'est, dès lors, à bon droit que les premiers juges ont constaté la nullité du contrat ; Considérant que, pour faire échec à l'exception de nullité de la convention, la COMMUNE DE SANNOIS ne saurait soutenir qu'elle est irrecevable en se prévalant des dispositions de l'article 1304 du code civil, qui limitent à cinq ans la durée de l'action en nullité d'une convention, alors qu'une action fondée sur une nullité d'ordre public, telle que celle dont est entachée la convention du 11 juillet 1992, relève de la prescription trentenaire prévue par l'article 2262 de ce même code ; Considérant que si la commune se prévaut de pratiques ou d'interprétations tolérant en 1992 l'envoi simultané au préfet de la délibération autorisant la signature du contrat et du contrat signé et soutient que l'interprétation inverse, donnée par le Conseil d'Etat dans son avis du 10 juin 1996, Préfet de la Côte d'Or, ne saurait être appliquée à des faits antérieurs, sauf à ce que soit méconnu le principe de non rétroactivité des lois, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors que la nullité de la convention résulte de l'application d'une disposition législative en vigueur à la date de la conclusion du contrat, qui avait déjà, à cette même date, été interprétée par le Conseil d'Etat dans le sens confirmé ultérieurement par l'avis du 10 juin 1996 ; En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Sannois résiliant la convention : Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la convention du 11 juillet 1992 est nulle et doit être regardée comme n'ayant jamais été conclue ; que, par suite, les conclusions dirigées contre la décision de résiliation de cette convention sont dépourvues d'objet et doivent être rejetées comme irrecevables ; En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le titre exécutoire établi le 3 avril 2000 : Considérant qu'en raison de sa nullité, la convention conclue le 11 juillet 1992 entre la COMMUNE DE SANNOIS et la société RGC Restauration n'a pu faire naître d'obligations à la charge des parties ; que, dès lors, le titre exécutoire émis le 3 avril 2000 à l'encontre de cette dernière pour un montant de 610 940 F, correspondant à l'indemnité prévue par le contrat en faveur de la commune en cas de déchéance du concessionnaire pour faute grave, est privé de base légale ; que, par suite, la COMMUNE DE SANNOIS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé le titre exécutoire contesté ; En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : Considérant que, par le jugement contesté, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la demande d'indemnisation présentée par la société RGC Restauration sur le fondement de l'enrichissement sans cause de la COMMUNE DE SANNOIS mais a, en revanche, condamné cette dernière à verser à la société la somme de 610 558 euros en réparation des bénéfices dont elle a été privée du fait de la nullité du contrat résultant de la faute commise par la commune lors de la conclusion de la convention ; Considérant que le cocontractant de l'administration dont le contrat est entaché de nullité est fondé à réclamer, en tout état de cause, le remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé ; que dans le cas où la nullité du contrat résulte, comme en l'espèce, d'une faute de l'administration, il peut, en outre, prétendre à la réparation du dommage imputable à cette faute et, le cas échéant, demander à ce titre, le paiement du bénéfice dont il a été privé par la nullité du contrat, si toutefois le remboursement de ses dépenses utiles ne lui assure pas une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée ; Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en concluant la convention du 11 juillet 1992 dans des conditions irrégulières, le maire de Sannois a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à l'égard de la société RGC Restauration ; que, pour s'exonérer de sa responsabilité, la COMMUNE DE SANNOIS ne saurait invoquer la force majeure qu'aurait constitué le revirement de jurisprudence précédemment évoqué, alors qu'en tout état de cause, la nullité de la convention résulte de l'application des règles en vigueur à la date de sa signature et ne procède pas de l'application rétroactive d'une jurisprudence postérieure ; qu'elle n'est pas davantage fondée à invoquer l'imprudence qu'aurait commise la société RGC Restauration en ne s'assurant pas de la régularité des conditions de signature de la convention par le maire, alors qu'il n'appartenait pas à celle-ci de veiller au respect des formalités de transmission des actes au préfet, qui étaient de la seule responsabilité de la commune ; Mais considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment de visites effectuées sur place par les services vétérinaires les 11 mai et 20 septembre 1999, ainsi que d'un constat d'urgence ordonné par le juge des référés du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise le 8 décembre 1999, que la cuisine centrale était exploitée par la société RGC Restauration dans des conditions contraires aux règles d'hygiène et de sécurité alimentaires en raison, notamment, d'une production de repas excessive par rapport aux capacités des installations existantes qui a eu pour effet de désorganiser le fonctionnement normal de la cuisine ; que, dans ces conditions, la perte des bénéfices escomptés dont la société RGC Restauration demande réparation pour la période postérieure à la cessation des relations avec la COMMUNE DE SANNOIS n'est pas imputable à la faute commise par cette dernière en concluant la convention dans des conditions irrégulières ; que, par suite, la COMMUNE DE SANNOIS est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise l'a condamnée à verser à la société la somme de 610 558 euros au titre de la perte de bénéfices escomptés ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société RGC Restauration devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ; Considérant, en premier lieu, qu'en raison de sa nullité, la convention du 11 juillet 1992 n'a pu faire naître d'obligations à la charge des parties ; que, dès lors, les conclusions indemnitaires présentées devant le tribunal administratif par la société RGC Restauration à l'encontre de la COMMUNE DE SANNOIS et fondées sur les fautes que cette dernière aurait commises en résiliant cette convention doivent être rejetées ; Considérant, en second lieu, que la société RGC Restauration ne conteste pas que les dépenses qu'elle a engagées et qui ont été utiles pour la COMMUNE DE SANNOIS ont été couvertes par les règlements effectués par cette dernière ; que la commune ne saurait donc être condamnée au versement d'une quelconque somme sur le fondement de l'enrichissement sans cause ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'expertise sollicitée, que la COMMUNE DE SANNOIS n'est fondée à demander l'annulation du jugement contesté qu'en tant que, par ce jugement, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise l'a condamnée à payer la somme de 610 558 euros à la société RGC Restauration ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de condamner la société RGC Restauration à payer à la COMMUNE DE SANNOIS la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que la COMMUNE DE SANNOIS, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamnée à payer à la société RGC Restauration la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'enfin, il y a lieu de mettre à la charge de la société RGC Restauration les dépens, taxés et liquidés à la somme de 9 105,24 francs (1 388,08 euros) par ordonnance du président du Tribunal administratif de Versailles en date du 31 janvier 2000 ; DECIDE : Article 1er : Les articles 1er et 3 du jugement n° 0030628-0030631-0033437, en date du 8 avril 2004, rectifié par ordonnance du 22 avril 2004, du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise sont annulés. Article 2 : La demande indemnitaire n° 0030631 présentée par la société RGC Restauration devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est rejetée. Article 3 : Les dépens, d'un montant de 1 388,08 euros, sont mis à la charge de la société RCG Restauration. Article 4 : La société RGC Restauration versera à la COMMUNE DE SANNOIS la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la COMMUNE DE SANNOIS est rejeté. Article 6 : Les conclusions présentées par la société RGC Restauration au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 04VE02101 2