Conseil d'État, 7ème chambre, 10/11/2021, 452072, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-10
Numéro : 452072
Rapporteur : Mme Audrey Prince
Commissaire du gouvernement : M. Marc Pichon de Vendeuil

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 avril et 3 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat national Solidaires Finances Publiques demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande tendant à l'abrogation du décret n° 2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de procéder à la modification de ce décret dans les deux mois de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 ; - le décret n° 82-447 du 28 mai 1982 ; - la décision du 13 juillet 2021 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le syndicat Solidaires finances publiques ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Audrey Prince, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat national Solidaires Finances Publiques demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande tendant à l'abrogation du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 3. Aux termes de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version résultant de l'article 58 de la loi du 20 avril 2016 : " I. Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d'activité ou de détachement qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de services ou est mis à la disposition d'une organisation syndicale, est réputé conserver sa position statutaire. / II. Le fonctionnaire qui bénéficie, depuis au moins six mois au cours d'une année civile, de l'une des mesures prévues au I et qui consacre la totalité de son service à une activité syndicale a droit, dès la première année, à l'application des règles suivantes : / 1° Son avancement d'échelon a lieu sur la base de l'avancement moyen, constaté au sein de la même autorité de gestion, des fonctionnaires du même grade ; / 2° Lorsqu'il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d'emplois pour bénéficier d'un avancement d'échelon spécial, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d'avancement de cet échelon spécial, au vu de l'ancienneté acquise dans l'échelon immédiatement inférieur et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires détenant le même échelon, relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d'avancement et selon la même voie, à l'échelon spécial ; / 3° Lorsqu'il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d'emplois pour bénéficier d'un avancement de grade au choix, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d'avancement de grade, au vu de l'ancienneté acquise dans ce grade et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires titulaires du même grade relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d'avancement et selon la même voie, au grade supérieur. / III. Le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l'une des mesures prévues au I et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d'un service à temps plein à une activité syndicale est soumis au II. / IV. Par dérogation à l'article 17, le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l'une des mesures prévues au I du présent article et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d'un service à temps plein à une activité syndicale a droit à un entretien annuel avec l'autorité hiérarchique dont il relève, sans être soumis à une appréciation de sa valeur professionnelle. Toutefois, cet entretien annuel n'a pas lieu lorsque les dispositions du statut particulier de son corps ou cadre d'emplois d'origine prévoient le maintien d'un système de notation. / V. Les compétences acquises dans l'exercice d'une activité syndicale sont prises en compte au titre des acquis de l'expérience professionnelle. / VI. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles le fonctionnaire soumis aux II et III conserve le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire et dans lesquelles le fonctionnaire soumis au même II bénéficie d'un entretien sans appréciation de sa valeur professionnelle. " 4. Les dispositions des II, III et IV de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 prévoient les garanties applicables aux agents qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, sont mis à disposition d'une organisation syndicale ou bénéficient d'une décharge d'activité de services et qui consacrent une quotité de leur temps de travail au moins égale à 70 % d'un service à temps plein à l'activité syndicale. 5. Si ces dispositions subordonnent le bénéfice des garanties qu'elles instituent au fait que l'agent concerné bénéficie d'une mise à disposition ou d'une décharge d'activité de services au titre de son activité syndicale, elles n'imposent pas que la quotité minimale de temps de travail consacrée à cette activité par l'agent soit atteinte exclusivement par l'un de ces deux moyens, cette condition de quotité pouvant être satisfaite en combinant ceux-ci avec les autres moyens prévus par la réglementation en vigueur, notamment les crédits d'heures et autorisations spéciales d'absence mentionnés aux articles 11 et suivants du décret du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique. 6. En exigeant que les agents concernés bénéficient d'une mise à disposition ou d'une décharge d'activité, et non seulement d'un des autres dispositifs prévus par la réglementation en vigueur pour consacrer une partie de leur temps à l'activité syndicale, afin que les garanties qu'il a instituées soient réservées aux agents justifiant d'un engagement syndical inscrit dans la durée, le législateur a institué une différence de traitement en rapport direct avec l'objet de la loi, qui ne méconnaît ni le principe d'égalité devant la loi ni la liberté syndicale. 7. Par suite, les griefs tirés de ce que les dispositions litigieuses méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi et la liberté syndicale au motif qu'elles traiteraient différemment les agents bénéficiant d'une décharge d'activité de services et ceux consacrant plus de 70 % de leur temps à l'activité syndicale par d'autres moyens ne présentent pas un caractère sérieux. 8. Il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Par suite, il n'y a pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel. Sur les autres moyens de la requête : 9. Aux termes de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. (...) ". Selon son article 14 : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. " 10. Selon l'article 1er du décret contesté du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale : " En application des dispositions de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, le fonctionnaire qui, bénéficiant d'une mise à disposition ou d'une décharge d'activité de service, consacre une quotité de temps de travail égale ou supérieure à 70 % d'un service à temps plein à une activité syndicale est soumis aux dispositions du présent décret (...) ". Ce décret précise les conditions d'avancement de ces fonctionnaires et les modalités de l'entretien sans appréciation de leur valeur professionnelle, en application des II et IV de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983, fixe les conditions dans lesquelles ils bénéficient du maintien de leur nouvelle bonification indiciaire, conformément au VI de cet article, institue des garanties relatives à leurs primes et indemnités et à leur accès aux prestations d'action sociale et de protection sociale complémentaire et crée un entretien annuel d'accompagnement spécifique. 11. Ainsi qu'il est dit au point 6 de la présente décision, en exigeant, conformément aux dispositions de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983, que les agents concernés bénéficient d'une mise à disposition ou d'une décharge d'activité, et non seulement d'un des autres dispositifs prévus par la réglementation en vigueur pour consacrer une partie de leur temps à l'activité syndicale, afin que les garanties qu'il a instituées soient réservées aux agents justifiant d'un engagement syndical inscrit dans la durée, le Premier ministre a institué une différence de traitement en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et qui n'est pas manifestement disproportionnée. Dès lors, cette différence de traitement ne méconnaît, en tout état de cause, ni le principe d'égalité devant la loi, ni la liberté syndicale. Elle ne contrevient pas davantage, en tout état de cause, aux stipulations combinées des articles 11 et 14 de la convention européenne des droits de l'homme, la différence de traitement instituée par les dispositions litigieuses étant objectivement justifiée par le motif mentionné ci-dessus. 12. Il résulte de ce qui précède que la requête du syndicat national Solidaires Finances Publiques doit être rejetée. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, sur son fondement. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le syndicat national Solidaires Finances Publiques. Article 2 : La requête du syndicat Solidaires national Finances Publiques est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat national Solidaires Finances Publiques et à la ministre de la transformation et de la fonction publiques. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre des solidarités et de la santé. Délibéré à l'issue de la séance du 21 octobre 2021 où siégeaient : M. Olivier Japiot, président de chambre, présidant ; M. Gilles Pellissier, conseiller d'Etat et Mme Audrey Prince, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 10 novembre 2021. Le président : Signé : M. Olivier Japiot La rapporteure : Signé : Mme Audrey Prince La secrétaire : Signé : Mme B... A...