CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 21/04/2015, 14LY00965, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-21
Numéro : 14LY00965
Président : M. MARTIN
Rapporteur : Mme Catherine  COURRET
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la décision n° 353089, 355908 par laquelle le Conseil d'Etat, à la demande de la commune de Vèze et de M. E...I..., a annulé l'arrêt n° 10LY02285 du 2 août 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel qu'ils ont formé contre le jugement nos 1000719, 1000721, 1000723 et 1000725 du 16 juillet 2010 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé, sur déféré du préfet du Cantal, les délibérations du 15 mars 2010 par lesquelles le conseil municipal de Vèze avait décidé le reversement aux ayants droit des sections de commune du Bourg de Vèze, de Moudet, d'Aubevio et de Chazeloup de l'excédent des revenus en espèces de ces sections ; Vu la requête, initialement enregistrée le 28 septembre 2010 au greffe de la Cour sous le n° 10LY02285 et désormais enregistrée, après renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat, sous le n° 14LY00965, présentée pour la commune de Vèze, représentée par son maire ; la commune de Vèze demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1000719, 1000721, 1000723 et 1000725 du 16 juillet 2010 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé, à la demande du préfet du Cantal, les délibérations du 15 mars 2010 par lesquelles son conseil municipal avait décidé le reversement aux ayants droit de l'excédent des revenus des sections de commune du Bourg, de Moudet, d'Aubevio et de Chazeloup ; 2°) de rejeter les déférés du préfet du Cantal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la distribution des excédents de revenus des sections de commune n'est interdite ni par leur nature, n'étant pas un établissement public, ni par un texte spécial ; - les dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales et de l'article 542 du code civil permettent cette distribution dès lors qu'elle est conforme aux usages locaux ; - en vertu du principe d'autonomie des collectivités locales et en l'absence d'une interdiction formelle, l'organe délibérant d'une section de commune a la liberté de prévoir une distribution de l'excédent de ses revenus ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 28 février 2011 au préfet du Cantal, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en intervention, enregistré le 25 mars 2011, présenté par M. E... I... à l'appui des conclusions présentées par la commune de Vèze, par les mêmes moyens ; Vu l'ordonnance du 11 avril 2011 fixant la clôture d'instruction au 6 mai 2011, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les mémoires en intervention, enregistrés le 4 mai 2011, présentés par M. E... I..., Mme K...D..., M. A...C..., M. B...D..., M. J... G... et M. H... G...à l'appui des conclusions présentées par la commune de Vèze ; ils demandent, en outre, la condamnation de l'Etat à verser à chacun la somme de 400 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le Tribunal a, à tort, qualifié la section de commune d'établissement public communal, alors qu'elle n'est ni une collectivité territoriale, ni un établissement public, mais une institution administrative au statut singulier ; - la juridiction administrative est incompétente pour connaître du litige qui est relatif à la gestion d'un actif mobilier relevant du domaine privé de la section ; - le préfet n'était pas compétent pour déférer au tribunal administratif la délibération en litige prise par le conseil municipal en tant qu'administrateur légal de la section ; - si le législateur n'a pas implicitement autorisé la distribution de l'excédent des revenus d'une section de commune, sept dispositions ou éléments permettent de déduire le droit des ayants droit à leurs revenus : l'article 545 du code civil, l'article 1401 du code général des impôts, l'article L. 145-3 du code forestier, les usages locaux, le respect du droit de propriété impliquant que les revenus de la section ne puissent bénéficier qu'à ses membres, le principe de la règle du partage, et les divers avis de la chambre régionale des comptes ; Vu le mémoire, enregistré le 6 mai 2011, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que : - les sections de commune sont des personnes publiques, soumises comme un établissement public au principe de spécialité dès lors que leur compétence est limitée à la gestion des biens communs ; - les revenus de section de commune ne peuvent être partagés entre les ayants droit ; Vu le mémoire, enregistré le 4 juin 2014, produit après le renvoi de l'affaire à la Cour par le Conseil d'Etat, présenté pour M. I... qui demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1000719, 1000721, 1000723 et 1000725 du 16 juillet 2010 par lequel par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé, sur déféré du préfet du Cantal, les délibérations du 15 mars 2010 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Vèze a décidé le reversement aux ayants droit des sections de commune du Bourg de Vèze, de Moudet, d'Aubevio et de Chazeloup de l'excédent des revenus en espèces de ces sections ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales autorise les partages entre ayants droit et donc ne peut les interdire ; ce partage est justifié par les usages locaux ; - les ayants droit disposent d'un droit de jouissance sur les biens de la section conformément à la décision 2011-118 QPC du Conseil constitutionnel du 8 avril 2011 ; - les ayants droit disposent d'un droit acquis aux produits des biens de la section sans qu'il y ait lieu de distinguer selon la nature du produit, qu'il soit en nature ou en espèce, selon l'article 542 du code civil conforté par l'article 1401 du code général des impôts ; Vu le mémoire, enregistré le 20 août 2014, présenté par le préfet du Cantal qui conclut au rejet des conclusions de M. I...; il soutient que : - les ayants droit disposent uniquement d'un droit de jouissance ; - le partage des revenus d'une section entre ayants droit est prohibé, sous réserve du droit d'affouage prévu par l'article L. 243-3 du code forestier ; - les personnes publiques ne peuvent accorder des libéralités ; Vu l'ordonnance du 27 octobre 2014 fixant la clôture d'instruction au 5 décembre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 5 décembre 2014, présenté pour la commune de Vèze qui demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1000719, 1000721, 1000723 et 1000725 du 16 juillet 2010 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé, à la demande du préfet du Cantal, les délibérations du 15 mars 2010 par lesquelles son conseil municipal avait décidé le reversement aux ayants droit de l'excédent des revenus des sections de commune du Bourg, de Moudet, d'Aubevio et de Chazeloup ; 2°) de rejeter les déférés du préfet du Cantal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le partage des revenus entre ayants droit est légal dès lors qu'aucune disposition ne l'interdit et notamment pas les articles L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales et 542 du code civil ; - elle est fondée à se prévaloir des usages locaux ; Vu l'ordonnance du 19 décembre 2014 reportant la date de clôture d'instruction au 30 janvier 2015 ; Vu le mémoire, enregistré le 30 janvier 2015, présenté par le préfet du Cantal qui conclut au rejet des conclusions de la commune de Vèze par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code civil ; Vu le code général des impôts ; Vu le code forestier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu les lois du 10 juin 1793 et du 9 ventôse an XII ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 31 mars 2015 : - le rapport de Mme Courret, président-assesseur ; - les conclusions de M. Clément, rapporteur public ; - et les observations de MeF..., représentant la commune de Vèze ; 1. Considérant que par quatre délibérations du 15 mars 2010, le conseil municipal de Vèze avait décidé de reverser aux ayants droit des sections de commune du bourg de Vèze, de Moudet, d'Aubevio et de Chazeloup, l'excédent des revenus en espèces de ces sections ; que, par un jugement du 16 juillet 2010, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, a annulé, sur déféré du préfet du Cantal, lesdites délibérations ; que, par un arrêt du 2 août 2011, la cour administrative d'appel de céans, a rejeté l'appel de la commune de Vèze agissant pour ces sections et de M.I..., ayant droit de la section de commune de Moudet, dirigés à l'encontre de ce jugement ; que, par une décision du 17 mars 2014, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi de deux pourvois présentés par la commune de Vèze et par M.I..., a annulé l'arrêt du 2 août 2011 et renvoyé l'affaire devant la Cour ; Sur la compétence de la juridiction administrative : 2. Considérant que les délibérations litigieuses, se rattachant au partage et à la jouissance des biens des sections de commune, relèvent, en vertu des dispositions des lois susvisées du 10 juin 1793 et du 9 ventôse an XII, de la compétence du juge administratif ; Sur les interventions : 3. Considérant que M. E... I..., M. H...G..., M. A...C..., et M. J... G..., ayants droit de la section de Moudet, M. B...D...et Mme K... D..., ayants droit de la section du Bourg de Vèze ont intérêt à intervenir à l'appui des conclusions de la commune de Vèze concernant les sections de commune dont ils sont les ayants droit ; que, dès lors, leurs interventions sont recevables ; Sur la fin de non-recevoir opposée par les intervenants : 4. Considérant qu'aux termes du 1er alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. " ; qu'au titre des délibérations du conseil municipal qui, par exception, ne sont pas soumises aux dispositions de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ne figurent pas celles adoptées pour la gestion d'une section de commune ; que, dès lors, la fin de non-recevoir opposée tirée du défaut de qualité du préfet pour déférer au tribunal administratif les délibérations en litige doit être écartée ; Sur le bien-fondé du jugement : 5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " Constitue une section de commune toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune. / La section de commune a la personnalité juridique. " ; qu'aux termes de l'article L. 2411-10 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature. / Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d'exploitation sur la section. L'autorité municipale peut attribuer, le cas échéant, le reliquat de ces biens au profit d'exploitants agricoles sur la section ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur la section, ou à défaut au profit de personnes exploitant des biens sur le territoire de la section et résidant sur le territoire de la commune ; à titre subsidiaire, elle peut attribuer ce reliquat au profit de personnes exploitant seulement des biens sur le territoire de la section ou, à défaut, au profit des exploitants ayant un bâtiment d'exploitation sur le territoire de la commune. / (...) L'ensemble de ces dispositions, qui concerne les usages agricoles et pastoraux des biens de section, ne fait pas obstacle au maintien, pour les ayants droit non agriculteurs, des droits et usages traditionnels tels que l'affouage, la cueillette, la chasse notamment, dans le respect de la multifonctionnalité de l'espace rural. / Chaque fois que possible, il sera constitué une réserve foncière destinée à permettre ou faciliter de nouvelles installations agricoles. / Les revenus en espèces ne peuvent être employés que dans l'intérêt des membres de la section. Ils sont affectés prioritairement à la mise en valeur et à l'entretien des biens de la section ainsi qu'aux équipements reconnus nécessaires à cette fin par la commission syndicale. " ; 6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 145-1 du code forestier, alors en vigueur : " Pour chaque coupe des forêts des communes et sections de commune, le conseil municipal (...) peut décider d'affecter tout ou partie du produit de la coupe au partage en nature entre les bénéficiaires de l'affouage pour la satisfaction de leurs besoins ruraux ou domestiques, sous réserve de la possibilité, pour ces bénéficiaires, de ne vendre que les bois de chauffage qui leur ont été délivrés en nature (...). " ; qu'aux termes de l'article L. 145-2 du même code : " S'il n'y a titre contraire, le partage de l'affouage, qu'il s'agisse des bois de chauffage ou des bois de construction, se fait de l'une des trois manières suivantes : / 1° Ou bien par feu, c'est-à-dire par chef de famille ou de ménage ayant domicile réel et fixe dans la commune avant la publication du rôle ; / 2° Ou bien moitié par chef de famille ou de ménage et moitié par tête d'habitant remplissant les mêmes conditions de domicile. / (...) ; / 3° Ou bien par tête d'habitant ayant domicile réel et fixe dans la commune avant publication du rôle (...). " ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 145-3 du même code, dans sa rédaction applicable à la date des délibérations litigieuses : " Le conseil municipal peut aussi décider la vente de tout ou partie de l'affouage au profit de la caisse communale ou des affouagistes (...) par les soins de l'Office national des forêts. " ; 7. Considérant que les requérants font valoir que le partage des revenus en espèces d'une section de commune entre les ayants droit est autorisé par l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, qu'il trouve également son fondement dans les articles 542 du code civil et 1401 du code général des impôts ainsi que dans les usages locaux anciens ; qu'ils soutiennent également qu'interdire ce partage méconnaîtrait le principe de l'autonomie des collectivités locales, ainsi que le droit de propriété ; qu'enfin, les intéressés se référent à des avis de chambres régionales de comptes qui confirmeraient cet usage ; 8. Considérant, cependant, qu'il résulte des dispositions du code général des collectivités territoriales et du code forestier citées ci-dessus qu'une section de commune est une personne morale de droit public qui possède à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ; que si les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature, ils ne sont pas titulaires d'un droit de propriété sur ces biens ou ces droits ; que les revenus en espèces, qui doivent être affectés en priorité à la prise en charge des dépenses relatives à la mise en valeur et à l'entretien des biens de la section ainsi qu'aux équipements y afférents, doivent être employés dans l'intérêt exclusif de cette personne publique qui ne peut, en principe, les redistribuer entre ses ayants droit ; que cette redistribution est possible dans le cas ou une section de commune propriétaire des bois soumis à l'affouage, décide de partager le produit de la vente de tout ou partie de l'affouage entre ses membres ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que les délibérations litigieuses qui ont décidé de reverser à chacun des ayants droit l'excédent des revenus en espèces des sections de commune, revenus dont, en tout état de cause, aucune pièce budgétaire ou comptable n'établit qu'ils pourraient être rattachés au produit de la vente d'une coupe de bois, sont entachées d'illégalité ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Vèze et M. I...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, a annulé, suite au déféré du préfet du Cantal, les délibérations susvisées par lesquelles le conseil municipal de Vèze avait décidé de reverser aux ayants droit l'excédent de revenus des quatre sections de communes ; que, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; 11. Considérant que les intervenants ne sont pas des parties instances ; que, dès lors, leurs conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser une somme au titre des frais non compris dans les dépens, doivent, en tout état de cause, être rejetées ; DECIDE : Article 1er : Les interventions de M. I..., M.G..., Mme D..., M. D..., M. C... et M. G... sont admises. Article 2 : La requête de la commune de Vèze et de M. I...est rejetée. Article 3 : Les conclusions des intervenants tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vèze, à M. E... I..., à M. H... G..., à Mme K... D..., à M. B... D..., à M. A... C..., à M. J... G...et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Cantal. Délibéré après l'audience du 31 mars 2015 à laquelle siégeaient : M. Martin, président de chambre, Mme Courret, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 avril 2015. '' '' '' '' 2 N° 14LY00965