CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 28/03/2023, 21BX01379, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-03-28
Numéro : 21BX01379
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : Mme Bénédicte  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CAMBOT

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 31 août 2015, et un mémoire complémentaire, enregistré le 18 janvier 2017, la société civile immobilière (SCI) L'étoile et Mme E... D..., représentées par Me Cambot, demandent au tribunal : 1°) de condamner l'Etat à payer, d'une part, la somme de 47 689,76 euros à la SCI L'étoile et, d'autre part, la somme de 20 000 euros à la SCI L'étoile et à Mme D..., en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis, assorties des intérêts au taux légal ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1503914 du 23 février 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la demande. Procédure initiale devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 avril 2017, 17 octobre 2017 et 20 novembre 2018, la SCI L'Etoile et Mme D..., représentées par Me Cambot, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 23 février 2017 ; 2°) de condamner l'Etat à payer la somme de 47 689,76 euros à la SCI L'étoile en remboursement des frais de dépollution engagés et la somme de 20 000 euros à la SCI L'étoile et à Mme D..., en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis, assorties des intérêts au taux légal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les frais de remise en état à raison de la pollution du site où est exploitée une station-service ne pouvaient être mis à la charge de la SCI L'étoile, en sa qualité de propriétaire, dans la mesure où elle n'a pas contribué à la pollution du site et où la négligence qui a été à l'origine des frais de remise en état ne lui est donc pas imputable ; les sols pollués ne sont pas des déchets au sens de l'article L. 541-4-1 du code de l'environnement ; au sens du droit antérieur, la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets revêt un caractère subsidiaire par rapport à celle du détenteur ou producteur des déchets ; - si l'exploitant doit prendre en charge les frais de remise en état d'un site pollué, en l'espèce, la SCI L'étoile est propriétaire du site mais n'est pas le dernier exploitant connu de l'activité, dès lors qu'elle a conclu un bail commercial en 2005 avec la société à responsabilité limitée (SARL) A... qui exploitait le site jusqu'à son expulsion en raison du non-paiement de ses loyers par le gérant M. A..., ex-mari de Mme D... ; les frais en litige ne lui sont donc pas imputables ; - son préjudice financier est établi par l'ensemble des factures produites et son préjudice moral par la défaillance de l'Etat qui a rendu impossible la location du site et a contraint la SCI L'étoile à vendre. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - la jurisprudence considère de façon constante qu'il incombe en application du code de l'environnement à l'exploitant d'une installation classée, qui est le titulaire d'une autorisation, de remettre en état le site qui a été le siège de l'exploitation dans l'intérêt de la sécurité publique, de la santé publique ou de la protection de l'environnement ; la société MDMH devenue SCI L'étoile est le dernier exploitant du site ; un récépissé le 25 octobre 2001 a été délivré à M. A..., gérant de la société suite à sa déclaration de changement d'exploitant du 24 octobre 2001 ; par lettre du 17 août 2009, la SCI L'étoile a informé le préfet de sa cessation d'activité de la station-service ; en l'absence de changement d'exploitant déclaré en préfecture depuis 2001, la SCI L'étoile ne saurait contester sa qualité de dernier exploitant du site ; - subsidiairement, le préjudice moral dont les requérantes s'estiment victimes n'est pas établi. Par une ordonnance du 20 novembre 2018, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 17 décembre 2018 à 12h00. Par un arrêt n° 17BX01116 du 9 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 23 février 2017, condamné l'Etat à verser à la SCI L'étoile la somme de 23 844,88 euros, assortie des intérêts au taux légal courant à compter du 27 mai 2015 et portant capitalisation à chaque échéance annuelle à compter du 27 mai 2016, mis à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés en première instance et en appel et rejeté le surplus des conclusions de la demande. Par une décision n° 434497 en date du 26 mars 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par la ministre de la transition écologique et solidaire, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 9 juillet 2019 en tant qu'il condamne l'Etat à verser à la SCI L'étoile la somme de 23 844,88 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Bordeaux. Procédure devant la cour après renvoi du Conseil d'Etat : Par une requête enregistrée le 29 juin 2021 sous le n° 21BX01379, la SCI L'Etoile et Mme D..., représentées par Me Cambot, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 23 février 2017 ; 2°) de condamner l'Etat à payer la somme de 47 689,76 euros à la SCI L'étoile en remboursement des frais de dépollution engagés et la somme de 20 000 euros à la SCI L'étoile et à Mme D..., en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis, assorties des intérêts au taux légal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les frais de remise en état ne peuvent être mis à la charge de la SCI l'étoile en sa qualité de propriétaire ; il incombait réglementairement à la société See A... de procéder à la remise en état des lieux, en application des dispositions des articles L. 512-12-1, R. 512-66-1 et R. 512-68 du code de l'environnement ; - aucune négligence ne peut être imputée à la SCI L'étoile, qui n'a pas contribué à la pollution du site ; à aucun moment, il n'a été soutenu que la société était responsable de la pollution du site ; la qualification de déchets des sols pollués est aujourd'hui close ; - les sols pollués ne sont pas qualifiables juridiquement de déchets au sens de l'article L. 541-4-1 du code de l'environnement, introduit par l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 qui a transposé la directive cadre sur les déchets 2008/98/CE du 19 novembre 2008 ; - dans l'état du droit antérieur, la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets ne revêtait qu'un caractère subsidiaire par rapport à celle encourue par le producteur ou les autres détenteurs de ces déchets et ne pouvait être recherchée que s'il apparaissait que tout autre détenteur de ces déchets était inconnu ou avait disparu ; il appartenait aux services de l'Etat d'exiger de la société A..., qui n'était alors pas défaillante, qu'elle satisfasse à ses obligations de remise en état du site qu'elle avait exploité sur le fondement de la législation sur les installations classées et de l'article L. 514-1 du code de l'environnement ; - ce n'est pas en qualité de dernier exploitant mais en qualité de propriétaire que la SCI l'étoile a été poursuivie au titre de la remise en état du site ; elle n'était pas le dernier exploitant connu ; c'est à tort que la préfecture a interprété le courrier de M. A... du 24 octobre 2001 comme valant déclaration de changement d'exploitant ; ce courrier confirme que la SARL Aquitaine Energies Services demeure l'exploitante de l'installation classée, la SCI MDMH n'étant que la propriétaire des murs ; il appartiendra aux services de l'Etat de produire le formulaire de cessation d'activité de la SARL Aquitaine Energie Service ; - il n'était pas démontré que le récépissé aurait été notifié à la SCI L'étoile et aurait eu un effet juridique ; elle ne peut être tenue pour responsable d'une erreur administrative manquant en fait puisqu'un autre exploitant était déjà en place ; le récépissé ne peut avoir quelque portée juridique puisqu'il reconnaît une situation factuellement inexistante ; la SCI MDMH n'a jamais donné suite à cette mise en demeure dans la mesure où elle n'était pas l'exploitante alors même qu'elle devait régulariser sa situation ; - l'Etat a commis une illégalité fautive en imposant à la SCI L'étoile l'obligation de dépollution, en n'exigeant pas de la SARL A... qu'elle régularise sa situation d'exploitante, puisqu'il savait que cette société exploitait l'installation classée et que la SCI MDMH n'était que la propriétaire des murs, et en ne faisant pas usage de ses pouvoirs de contrainte à l'égard de la SARL A... au titre de la dépollution du site ; - elle doit être indemnisée du préjudice subi ; aucune faute de négligence ne pouvait être reprochée à la SCI L'étoile qui a contesté l'obligation de dépollution mise à sa charge ; en tout état de cause, de nombreux courriers de l'Etat lui ont prescrit de procéder aux travaux de remise en état du site ce qu'elle a été acculée à faire, à l'origine d'une situation financière critique. La requête a été communiquée le 30 juin 2021 au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Par ordonnance du 6 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 25 mai 2022 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... B..., - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. La société civile immobilière (SCI) L'étoile, dont Mme D..., décédée le 8 avril 2022, était la gérante, est propriétaire d'un terrain situé route départementale n° 932 à Bazas (Gironde), sur lequel était implantée une station-service. Par un jugement du 23 février 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté les demandes de la SCI L'étoile et de Mme D... tendant à ce que l'Etat soit condamné, d'une part, à réparer le préjudice financier que la société estime avoir subi, à hauteur de 47 689,76 euros, au titre des frais de dépollution du site, qui auraient été indûment mis à sa charge, d'autre part, à indemniser, à hauteur de 20 000 euros, le préjudice moral dont celle-ci et sa gérante estiment avoir été victimes. Par un arrêt du 9 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Bordeaux a condamné l'Etat à verser à celle-ci la somme de 23 844,88 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts. Par une décision n° 434497 du 26 mars 2021, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi présenté par la ministre de la transition écologique et solidaire a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 9 juillet 2019 en tant qu'il condamne l'Etat à verser à la SCI L'étoile la somme de 23 844,88 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts et renvoyé l'affaire devant la cour. 2. En premier lieu, aux termes de l'article 34 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, alors applicable, dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 512-68 du code de l'environnement : " (...) lorsqu'une installation classée change d'exploitant, le nouvel exploitant en fait la déclaration au préfet dans le mois qui suit la prise en charge de l'exploitation. / Cette déclaration mentionne, s'il s'agit d'une personne physique, les nom, prénoms et domicile du nouvel exploitant et, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique, l'adresse de son siège social ainsi que la qualité du signataire de la déclaration. / Il est délivré un récépissé sans frais de cette déclaration ". Aux termes de l'article 34-1 du même décret dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 512-66-1 du code de l'environnement : " I. Lorsqu'une installation classée est mise à l'arrêt définitif, l'exploitant notifie au préfet la date de cet arrêt trois mois au moins avant celui-ci. (...) Il est donné récépissé sans frais de cette notification. / II. La notification prévue au I indique les mesures prises ou prévues pour assurer, dès l'arrêt de l'exploitation, la mise en sécurité du site. Ces mesures comportent notamment :/- l'évacuation ou l'élimination des produits dangereux, et, pour les installations autres que les installations de stockage de déchets, celle des déchets présents sur le site ;/ - des interdictions ou limitations d'accès au site ;/ - la suppression des risques d'incendie et d'explosion ;/ - la surveillance des effets de l'installation sur son environnement. / III. En outre, l'exploitant doit placer le site de l'installation dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé selon les dispositions des articles 34-2 et 34-3. ". Il résulte de ces dispositions que l'obligation de remettre en état le site d'une installation classée qui a fait l'objet d'une déclaration pèse sur l'exploitant, c'est-à-dire le titulaire de cette autorisation, sachant que tout changement d'exploitant est soumis à une procédure d'autorisation préfectorale. 3. Les requérantes soutiennent que c'est en qualité de propriétaire des murs et non comme exploitante que la société L'étoile a été mise en demeure par les services de l'Etat de remettre en état le site. En réponse à la demande de Mme D..., souhaitant connaître les démarches à effectuer à la suite de la cessation d'activité de la station-service située aire de Chasie-est sur le territoire de la commune de Bazas, le sous-préfet de Langon, par courrier du 9 mai 2007, a rappelé les termes de l'article 34-1 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 et précisé qu'en cas de défaillance de l'ancien exploitant, il revient au propriétaire des murs d'effectuer les démarches liées à la cessation d'activité. Un récépissé de déclaration de cessation d'activité de la station-service a été délivré le 18 août 2010. Il résulte de l'instruction que, le 25 octobre 2001, récépissé a été donné par la sous-préfecture de Langon à M. A..., gérant de la société MDMH, identifiée sous le n° SIREN 433 841 244, de sa déclaration du 24 octobre 2001 portant changement d'exploitant de l'établissement situé lieu-dit Chasie-est départementale 932 à Bazas, en lieu et place de la SARL Aquitaine Energies Services. Etait joint à ce récépissé le récépissé de déclaration initial n° 1222 en date du 10 décembre 1999. Par lettre du 17 août 2009, reçue en sous-préfecture le 20 août 2009, la gérante de la SCI l'étoile, " anciennement SCI MDMH ", comportant le même n° SIREN, a déclaré la fermeture définitive de la station SCI L'étoile, aire de Chasie à Bazas. Si le 29 septembre 2005, la société civile immobilière MDMH a donné à bail commercial, résilié le 3 septembre 2006, à la société See A... un immeuble à usage de station-service situé lieu-dit Chasie-est départementale 932 à Bazas, une telle circonstance est sans incidence sur la désignation de la société requérante comme dernière exploitante, dès lors que le récépissé de déclaration d'installations classées n° 1222, afférent au bail commercial, avait été délivré par la sous-préfecture de Langon le 10 avril 2001, soit antérieurement à la date du 25 octobre 2001, désignant la société MDMH comme exploitante. Les requérantes ne peuvent davantage se prévaloir du courrier du 20 mai 2005 par lequel M. A... a informé le préfet que l'installation en litige ne distribuerait désormais plus de carburant super mais seulement du gazole et de l'essence sans plomb, lequel ne peut être regardé comme constituant une déclaration de changement d'exploitant au sens des dispositions précitées de l'article 34 du décret du 21 septembre 1977. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur de droit que l'Etat a désigné la SCI L'étoile comme dernière exploitante, chargée de la mise en sécurité du site. 4. En deuxième lieu, si les requérantes soutiennent que les services de l'Etat ont fait preuve de négligence, en n'exigeant pas de la SARL A... qu'elle régularise sa situation d'exploitante et qu'en cette qualité, elle procède à la dépollution du site, il résulte toutefois de l'instruction qu'en vertu des dispositions précitées de l'article R. 512-68 du code de l'environnement, il appartient au nouvel exploitant de déclarer au préfet le changement. Par suite, l'administration n'était soumise à aucune obligation de régularisation. Le moyen doit être écarté. 5. En troisième lieu, les requérantes font valoir que c'est à tort que l'obligation de dépollution du site a été mise à la charge de la SCI L'étoile, laquelle a subi des injonctions de la part des services de l'Etat, la plaçant dans une situation financière délicate. Dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, la société requérante a été désignée comme dernière exploitante, l'administration s'étant bornée à lui rappeler ses obligations en matière de mise en sécurité du site et de préservation des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, à la suite de la cessation d'activité déclarée par lettre du 18 août 2010. Le 4 avril 2014, l'inspecteur de l'environnement en charge des installations classées a dressé le procès-verbal de récolement, constatant que les travaux de dépollution des sols au droit de la cuve de 73 m3, demandés le 19 juillet 2013, avaient été réalisés les 28 et 29 janvier 2014, permettant de retenir l'absence d'impact environnemental et de risque sanitaire liés à la pollution sur le terrain, situé aire de Chasie-est. Par suite, sans que les requérantes puissent utilement faire valoir que les sols pollués, propriété de la SCI L'étoile, ne peuvent être qualifiés de déchets au sens du code de l'environnement, ce qui relève d'un litige distinct, il ne résulte pas de l'instruction qu'en procédant ainsi, l'administration aurait commis une illégalité fautive. 6. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense et de diligenter la mesure d'instruction sollicitée, que l'Etat n'ayant commis aucune illégalité fautive, les conclusions indemnitaires présentées par la SCI L'étoile et Mme D... ne peuvent qu'être rejetées. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de la SCI L'étoile et Mme D... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI L'étoile et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera communiquée au préfet de la Gironde Délibéré après l'audience du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient : Mme Bénédicte Martin, présidente, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Mme Pauline Reynaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 mars 2023. Le premier conseiller, Michaël KauffmannLa présidente-rapporteure, Bénédicte B... La greffière, Caroline Brunier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX01379