CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 15/12/2016, 15MA01393, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-15
Numéro : 15MA01393
Président : M. LASCAR
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS EMERIC VIGO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A...a demandé au tribunal administratif de Montpellier, à titre principal d'annuler l'arrêté du 29 octobre 2012 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a approuvé le plan de prévention des risques d'inondations de la commune de Palau-del-Vidre et, à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en tant qu'il classe en zone B1, B2, R1 ou R2 des parcelles et biens immobiliers lui appartenant. Par un jugement n° 1300479 du 2 février 2015, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 6 avril 2015, M. A..., représenté par la SCP d'avocats Vigo, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 février 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 29 octobre 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement ne vise, ni n'analyse, l'un des mémoires produits et n'analyse pas l'ensemble des moyens soulevés ; - le jugement se fonde sur une pièce produite par le préfet postérieurement à la clôture de l'instruction ; - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article R. 562-2 du code de l'environnement ; - l'avis du conseil municipal n'a pas été recueilli, en méconnaissance de l'article R. 562-7 du code de l'environnement ; - l'insuffisante publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête publique entache la procédure d'une irrégularité substantielle ; - le dossier d'enquête publique ne comportait pas l'avis rendu par le conseil municipal, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 562-8 du code de l'environnement ; - cet arrêté ne respecte pas le principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme dès lors que les documents graphiques qui lui sont annexés sont insuffisamment précis ; - l'imprécision de ces documents graphiques ne permet pas d'identifier précisément les parcelles concernées par les servitudes ; - le projet de plan n'a pas fait l'objet de l'évaluation environnementale prescrite par l'article L. 122-4 du code de l'environnement, ni de l'évaluation des incidences Natura 2000 prescrite par l'article L. 414-4 de ce code ; - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions des articles L. 562-1 et L. 562-8 du code de l'environnement ; - le jugement comporte une contradiction dans ses motifs. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'aucun moyen de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public. Sur la régularité du jugement attaqué : 1. Considérant qu'aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. /La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. /Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 613-2 du même code : " Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne. " ; qu'aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction. /Si les parties présentent avant la clôture de l'instruction des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux, la juridiction ne peut les adopter sans ordonner un supplément d'instruction. " ; 2. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'il décide de soumettre au contradictoire une production de l'une des parties après la clôture de l'instruction, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être regardé comme ayant rouvert l'instruction ; que lorsque le délai qui reste à courir jusqu'à la date de la clôture automatique trois jours francs avant l'audience prévue par l'article R. 613-2 du code de justice administrative cité ci-dessus ne permet plus aux autres parties de répliquer à cette production il appartient au président de la formation de jugement qui, par ailleurs, peut toujours, s'il l'estime nécessaire, fixer une nouvelle date d'audience, de fixer une date de clôture de l'instruction ainsi rouverte postérieure à la date de la clôture automatique ; 3. Considérant, en l'espèce, qu'il ressort des visas du jugement attaqué que le tribunal administratif a communiqué, le 14 janvier 2015, une pièce produite le même jour par le préfet des Pyrénées-Orientales et sur laquelle se sont notamment fondés les premiers juges pour statuer sur la requête de M. A... ; qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, cette communication a eu pour effet de rouvrir l'instruction, qui était alors close ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le président de la formation de jugement du tribunal ait pris une nouvelle ordonnance prononçant la clôture de l'instruction avant l'audience de l'affaire, qui était fixée au 19 janvier 2015, de sorte que la clôture automatique trois jours francs avant l'audience est intervenue le 15 janvier 2015 ; que le requérant, qui a ainsi disposé d'un délai inférieur à quarante-huit heures pour produire des écritures en réplique à cette production, est dès lors fondé à soutenir que le caractère contradictoire de l'instruction a été méconnu et à demander, pour ce motif et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatif à sa régularité, l'annulation du jugement attaqué ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Montpellier ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté préfectoral du 29 octobre 2012 : En ce qui concerne le périmètre du plan de prévention des risques d'inondation : 5. Considérant que selon les dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu'ils définissent ; qu'aux termes de l'article R. 562-2 du code de l'environnement : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. (...) " ; 6. Considérant que ni ces dispositions, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe, ne A...obstacle à ce que l'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'inondation ne concerne que le territoire d'une seule commune, même lorsque celle-ci appartient à un ensemble de communes relevant d'un même bassin hydrographique et faisant l'objet à ce titre d'une analyse globale ; que, par suite, et alors même que les études d'aléas, qui ont été conduites à l'échelle du bassin versant du Tech aval, révèleraient que les causes et les effets des phénomènes d'inondation, eu égard notamment à la présence du remblai ferroviaire faisant office de digue, dépassent le périmètre du territoire de la commune de Palau-del-Vidre, le préfet des Pyrénées-Orientales a pu légalement prescrire, par son arrêté du 10 août 2006, l'élaboration d'un tel plan pour le seul territoire de cette commune, puis approuver ce plan, par l'arrêté contesté, dans ce même périmètre ; En ce qui concerne l'avis du conseil municipal de la commune de Palau-del-Vidre : 7. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, les projets de plan de prévention des risques naturels prévisibles sont soumis à l'avis des conseils municipaux des communes ; que cet article prévoit qu'est réputé favorable l'avis demandé sur ce plan qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande ; 8. Considérant que, par courrier reçu le 22 décembre 2011, la commune de Palau-del-Vidre a été consultée par le préfet sur le projet de plan en litige ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commune s'est abstenue d'émettre l'avis sollicité ; que par application des dispositions précitées, le moyen tiré de ce que le conseil municipal n'a pas émis d'avis sur le projet manque en fait ; En ce qui concerne la publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête publique : 9. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, l'approbation d'un plan de prévention des risques d'inondation doit être précédée d'une enquête publique ; que selon l'article R. 123-11 du même code, l'avis d'ouverture de l'enquête publique doit, notamment, être publié quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés, et être publié par voie d'affiches quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci ; 10. Considérant qu'il ressort du certificat d'affichage établi le 8 avril 2013 par le maire de Palau-del-Vidre, qui fait foi jusqu'à preuve contraire, que l'arrêté préfectoral prescrivant l'ouverture de l'enquête publique relative à l'élaboration du projet de plan en litige, prévue sur la période du 2 juillet au 31 août 2012, a été affiché, à l'intérieur et à l'extérieur des locaux de la mairie du 16 juin au 31 août 2012 ; qu'en se bornant à se prévaloir d'un précédent certificat d'affichage établi par la même autorité le 20 août 2012, qui a été annexé au rapport du commissaire enquêteur et qui certes indique que l'arrêté précité a été affiché du 16 juin au 20 août 2012, sans toutefois apporter aucun élément matériel de nature à démontrer que l'affichage n'aurait pas effectivement perduré jusqu'au 31 août 2012, M. A... n'apporte pas la preuve contraire ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté ; 11. Considérant que si le requérant soutient que l'avis d'ouverture de l'enquête publique aurait dû être affiché dans l'ensemble des quartiers de la commune, ni les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, qui prescrivent un affichage de l'avis d'enquête publique au minimum à la mairie de la commune, ni aucune autre disposition, ni aucun principe ne soumettait l'administration à une telle obligation ; qu'il ressort en outre des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié, conformément aux dispositions de ce même article, dans deux journaux diffusés dans le département ; ; que si M. A... allègue que la population n'a pas bénéficié d'une information suffisante sur l'enquête, il n'étaye aucunement cette affirmation ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'insuffisante publicité de cet avis doit être écarté ; En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique : 12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 562-8 du code de l'environnement : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent./Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-17./Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux. " ; 13. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 9, le conseil municipal de Palau-del-Vidre s'est abstenu de rendre un avis sur le projet de plan de prévention des risques d'inondation dans le délai prescrit ; que M. A... ne saurait dès lors utilement invoquer la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 562-8 du code de l'environnement au motif que l'avis du conseil municipal n'aurait pas été annexé au registre d'enquête ; que par ailleurs aucun texte, ni aucun principe, ne fait obligation d'annexer au registre d'enquête le courrier par lequel l'autorité préfectorale sollicite un tel avis ; En ce qui concerne la précision des documents graphiques : 14. Considérant qu'il résulte des dispositions du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, combinées à celles de son article L. 562-4 et de son article R. 562-3 que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol ; que ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant ; 15. Considérant, en l'espèce, que si les auteurs du plan ont retenu, pour les cartes figurant les risques et l'aléa ainsi que pour celle relative à l'analyse hydrogéomorphologique de l'inondabilité, une échelle au 1/10 000ème, la mise à disposition du public de tels documents ne revêt pas un caractère obligatoire ; que la carte de zonage réglementaire, établie à l'échelle 1/5000ème, comporte pour sa part un tracé suffisamment précis des limites des différentes zones que le plan avait pour objet de déterminer ; que ce dernier document, ainsi qu'il a été dit au point précédent, n'avait pas à faire apparaître le découpage cadastral ; qu'il y a lieu, dès lors, d'écarter tant le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées que celui tiré de la méconnaissance du principe constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme ; En ce qui concerne l'évaluation environnementale : 16. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 414-4 et L. 122-4 et du 2° du II de l'article R. 122-17 du code de l'environnement que les plans de prévention des risques naturels sont susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas ainsi que, par voie de conséquence, d'une évaluation de leurs incidences sur les sites Natura 2000 ; que, toutefois, en vertu de l'article 7 du décret du 2 mai 2012 susvisé dont l'article R. 122-17 du code de l'environnement est issu, ces dispositions n'étaient applicables qu'à compter du 1er janvier 2013 ; que tant à la date à laquelle le préfet a prescrit le plan de prévention des risques d'inondation en litige qu'à celle à laquelle il a approuvé ce plan, aucune disposition du code de l'environnement n'imposait de procéder à un tel examen ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant ; 17. Considérant que les plans ou programmes dont la finalité est d'assurer la protection des populations contre les risques naturels n'entrent pas dans le champ d'application de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, alors même qu'ils seraient par ailleurs susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; que, par suite, le requérant ne peut utilement soulever le moyen tiré de ce qu'en s'abstenant de procéder à une évaluation environnementale, le préfet a méconnu cette directive ; En ce qui concerne l'évaluation des incidences Natura 2000 : 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après "Evaluation des incidences Natura 2000" : 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; (...) " ; que le II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement dispose que : " (...) les plans de prévention des risques naturels prévisibles (...) ont pour objet, en tant que de besoin : (...) /3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; (...) 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. " ; 19. Considérant que M. A... soutient que le plan en litige aurait dû faire l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 dès lors que ledit plan, afin de satisfaire aux exigences des dispositions des 3° et 4° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, prescrit selon lui nécessairement, pour son application, des mesures de prévention s'imposant aux collectivités publiques, lesquelles seront par conséquent tenues de réaliser des travaux et ouvrages de protection tels que le renforcement de la digue bordant le cours d'eau le Tech traversant la commune ou l'amélioration de la transparence hydraulique du talus ferroviaire, ces deux ouvrages se situant dans le périmètre du site répertorié Natura 2000 ; 20. Considérant toutefois qu'il ressort des énonciations du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Palau-del-Vidre que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde arrêtées par le préfet, en vertu des dispositions des 3° et 4° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, consistent, d'une part, en des règles d'urbanisme composées d'interdictions et de prescriptions visant à réduire la vulnérabilité des ouvrages et à ne pas aggraver les risques d'inondation, d'autre part, en la transmission au maire d'un porter à connaissance sur les risques majeurs, en vue de l'élaboration du dossier d'information communal sur les risques majeurs dans la perspective de la réalisation, par la commune, du plan communal de sauvegarde mentionné désormais à l'article L. 731-3 du code de sécurité intérieure ; que ni l'arrêté approuvant le plan de prévention lui-même, ni ses annexes, ne comporte de prescriptions concernant les deux ouvrages en cause ; qu'il y a lieu, dans ces conditions, et en tout état de cause, d'écarter le moyen tiré du défaut d'évaluation des incidences Natura 2000 ; En ce qui concerne les prescriptions : 21. Considérant que selon le 3° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement cité au point 18, les plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations ont pour objet, en tant que de besoin, de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones directement ou indirectement exposées au risque, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; qu'aux termes de l'article L. 562-8 du même code : " Dans les parties submersibles des vallées et dans les autres zones inondables, les plans de prévention des risques naturels prévisibles définissent, en tant que de besoin, les interdictions et les prescriptions techniques à respecter afin d'assurer le libre écoulement des eaux et la conservation, la restauration ou l'extension des champs d'inondation. " ; 22. Considérant, d'abord, qu'ainsi qu'il a été dit au point 20 ci-dessus, le règlement du plan en litige comporte des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde telles qu'exigées par les dispositions du 3° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ; que ce règlement interdit notamment, au sein des zones classées R1 et R2, correspondant respectivement aux zones d'aléa fort et aux zones d'expansion des crues d'aléa faible et moyen, toute construction, extension, installation, aménagement, mouvement de terrain de nature à diminuer la capacité de stockage des eaux de crue ou à perturber le fonctionnement hydraulique de la zone, également toutes occupations du lit mineur des cours d'eau, canaux, agouilles, fossés, ainsi que tous les endiguements autres que ceux justifiés par la protection du bâti existant et sous réserve qu'ils n'aggravent pas les risques d'inondation ; que ce même règlement prescrit notamment, au sein de ces zones, que les constructions et installations liées à l'exploitation agricole ne devront pas faire obstacle à l'écoulement de l'eau et seront disposés de façon à ce que les emprises laissées libres permettent l'écoulement préférentiel ; qu'il prescrit également que la création et la reconstruction d'ouvrages d'équipements collectifs ne pouvant être implantés ailleurs devront présenter un impact négligeable vis à vis de l'écoulement des crues, de même que les voies nouvelles et leurs emprises publiques ainsi que les aménagements de parkings pour le stationnement temporaire et les équipements liés au maintien des activités existantes ; 23. Considérant, ensuite, que si le talus supportant la voie ferrée constitue certes un obstacle à l'écoulement des crues du Tech, il ressort des pièces du dossier que les aménagements évoqués par M. A..., consistant notamment en des percements de cet ouvrage, sont susceptibles, compte tenu de la configuration topographique du secteur, d'aggraver le risque d'inondation affectant les communes situées en aval sur l'axe nord-sud, jusqu'à Argelès-Plage ; qu'en l'absence, à la date de l'arrêté attaqué, de toute étude visant à mesurer les effets que pourrait induire cette mise en transparence hydraulique, même partielle, de l'ouvrage, et alors même que le commissaire enquêteur a préconisé, dans ses conclusions, de lancer dès que possible les études de travaux de transparence sous le talus de la voie ferrée et d'en étudier les conséquences sur l'aval, c'est sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 562-8 du code de l'environnement que le préfet s'est abstenu de fixer, dans le règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Palau-del-Vidre, des " prescriptions techniques à respecter " relatives à cet ouvrage ; 24. Considérant, enfin, qu'alors même que le plan en litige ne prescrit aucune mesure visant à la consolidation de la digue longeant le Tech et à l'amélioration de la transparence hydraulique du talus ferroviaire, ce plan comporte néanmoins, ainsi qu'il a été dit au point 22 ci-dessus, des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde telles que prévues par les dispositions citées au point 20 ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient M. A..., c'est sans contradiction de motif que le tribunal administratif a jugé que ce plan ne méconnaissait ni les dispositions du 3° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ni celles de l'article L. 562-8 du même code ; 25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 29 octobre 2012, pas même seulement en tant qu'il classe en zone B1 et/ou B2 et/ou R1 et/ou R2 les parcelles et biens immobiliers lui appartenant ; que, par suite, ses conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté doivent être rejetées ; Sur les conclusions à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative A...obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 février 2015 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Montpellier et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A...et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Délibéré après l'audience du 6 décembre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lascar, président, - M. Guidal, président assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique le 15 décembre 2016. N° 15MA013932 bb