CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 07/11/2024, 23BX00353, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-07
Numéro : 23BX00353
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : Mme Bénédicte  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme REYNAUD
Avocat(s) : CRECENT

Vu la procédure suivante Procédure contentieuse antérieure : L'association Défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel la préfète de la Gironde a règlementé la pose des filets fixes dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde, en tant qu'il concerne la pêche récréative. Par un jugement n° 2004833 du 8 décembre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 7 février 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le 23 juillet 2024, l'association Défense des milieux aquatiques, représentée par Me Crecent, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du 8 décembre 2022 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel la préfète de la Gironde a règlementé la pose des filets fixes dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde, en tant qu'il concerne la pêche récréative ; 3°) d'enjoindre à l'Etat d'abroger toutes les décisions similaires ultérieures prises après le 17 septembre 2020 et de rejeter toute nouvelle demande d'autorisation annuelle de pose récréative de filets fixes sur l'estran de la Gironde ; 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier faute pour le président de la formation de jugement d'avoir rouvert l'instruction à la suite de la production d'un mémoire complémentaire contenant des éléments nouveaux susceptibles d'avoir une influence sur la solution du litige et qu'elle n'a pas été en mesure de produire avant la clôture de l'instruction ; - le mémoire en défense produit n'est pas conforme à l'article L. 300-4 du code des relations entre le public et l'administration ; - l'arrêté attaqué méconnaît l'article 10(6) du règlement (UE) n° 2020/123 du 27 janvier 2020, qui interdit l'utilisation de filets fixes amateurs pour capturer ou détenir le bar européen dans les divisions CIEM 8a et 8b ; or, le bar européen est la première espèce capturée par les filets fixes sur l'estran aquitain, lesquels n'ont pas de sélectivité, comme le démontrent les publications de l'institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) sur les captures déclarées dans les fiches de pêche de 2010 à 2014 ; ces captures ne peuvent être qualifiées d'accidentelles ; - il y a une rupture d'égalité d'accès à la pêcherie entre pêcheurs amateurs, dès lors que si la procédure de demande est bien ouverte à tous, en revanche, l'attribution de l'autorisation n'est accordée qu'à un nombre restreint de personnes ; la manipulation d'un filet par un certain nombre de pêcheurs amateurs ne relève pas de l'intérêt général ; - elle entend reprendre l'ensemble des moyens soulevés devant le juge de première instance. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 30 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 23 août 2024 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le règlement (UE) n° 2020/123 du Conseil du 27 janvier 2020 établissant, pour 2020, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l'Union et, pour les navires de pêche de l'Union, dans certaines eaux n'appartenant pas à l'Union ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté du 2 mai 2018 relatif aux caractéristiques techniques de l'application mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Martin, - les conclusions de Mme Pauline Reynaud, rapporteure publique, - et les observations de Me Crecent, représentant l'association Défense des milieux aquatiques. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 17 septembre 2020, la préfète de la Gironde a réglementé la pose des filets fixes dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde. L'association Défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Bordeaux l'annulation de cet arrêté, en tant qu'il concerne la pêche récréative. Elle relève appel du jugement du 8 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur la recevabilité du mémoire en défense : 2. Aux termes de l'article L. 300-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. " et aux termes de l'article R. 414-1 du code de justice administrative : " Lorsqu'elle est présentée par (...) une personne morale de droit public autre qu'une commune de moins de 3 500 habitants (...), la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d'une application informatique dédiée accessible par le réseau internet. (...) ". 3. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 2 mai 2018 relatif aux caractéristiques techniques de l'application mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative : " L'application informatique mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative est une application fondée sur une procédure électronique de transmission utilisant le réseau Internet, dénommée " Télérecours "./ Elle permet aux avocats, (...), aux personnes morales de droit public (...) d'introduire des requêtes, d'échanger avec les juridictions administratives des mémoires, des pièces et des courriers durant la procédure contentieuse et de consulter leur dossier contentieux par voie électronique. La liaison avec le site s'effectue au moyen d'un protocole sécurisé. (...) ". L'article 7 de cet arrêté dispose que " La disposition d'un navigateur Internet usuel dans une version maintenue par l'éditeur est recommandée pour une utilisation optimale de l'application Télérecours. L'utilisation de l'application requiert en outre un logiciel permettant la lecture des documents au format PDF (Portable Document Format). " et l'article 8 précise que " L'application Télérecours accepte les fichiers aux formats PDF, DOC, DOCX (document Word), RTF (Rich Text Format), JPEG (Joint Photographic Expert Group) et ODT (Open Document). Ces fichiers doivent uniquement avoir un contenu statique, être non protégés, et leur taille maximale est fixée à 32 Mo./Pour les documents comportant une signature électronique, seules les signatures au format PADES des documents PDF peuvent être transmises. ". Enfin l'article 9 de l'arrêté indique que l'application Télérecours permet de paramétrer les droits d'accès des personnes habilitées à s'y connecter selon, d'une part, les fonctionnalités qu'elles sont autorisées à utiliser et, d'autre part, les dossiers auxquels elles sont autorisées à accéder. Les fonctionnalités que les personnes sont autorisées à utiliser en tout ou partie comprennent la consultation de l'application, la préparation de la transmission de documents, la validation de la transmission de documents ainsi que la gestion des profils des différents utilisateurs et le paramétrage des subdivisions permettant l'accès aux dossiers. 4. Le 8 juillet 2024, l'application Télérecours a émis un accusé de réception de l'enregistrement du document déposé le même jour par le ministre chargé de l'écologie, sous un format PDF, conformément aux dispositions précitées de l'arrêté du 2 mai 2018 relatif aux caractéristiques techniques de l'application mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative. L'association requérante, qui a d'ailleurs produit un mémoire en réplique enregistré le 23 juillet 2024, ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 300-4 du code des relations entre le public et l'administration au seul motif que le format standardisé du mémoire en défense aurait retardé son analyse, faute d'avoir pu procéder à l'extraction numérique de parties du texte. Le moyen soulevé ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : 5. D'une part, aux termes de l'article 10 du règlement (UE) n° 2020/123 du 27 janvier 2020 portant sur les mesures relatives à la pêche du bar européen, entré en vigueur le 30 janvier 2020 : " (...) /6. Dans le cadre de la pêche récréative dans les divisions CIEM 8a et 8b, un maximum de deux spécimens de bar européen par pêcheur et par jour peuvent être capturés et détenus. La taille minimale de conservation pour le bar européen est 42 cm. Le présent paragraphe ne s'applique pas aux filets fixes, qui ne peuvent être utilisés pour capturer ou détenir le bar européen. /7. Les paragraphes 5 et 6 sont sans préjudice de mesures nationales plus strictes concernant la pêche récréative. ". Le paragraphe 11 du préambule de ce règlement énonce que " Les mesures relatives à la pêche récréative ciblant le bar européen devraient également être maintenues, compte tenu de l'incidence notable de cette activité sur les stocks concernés. Dans les limites établies par l'avis scientifique, la pratique du pêcher-relâcher et les limites de captures devraient se poursuivre. Compte tenu d'une sélectivité insuffisante et du fait que le nombre de spécimens capturés dépassera vraisemblablement les limites établies, les filets fixes devraient être exclus. Lorsque seule la pratique du pêcher-relâcher est autorisée, seuls les engins permettant des niveaux élevés de survie devraient être autorisés. Au vu des conditions environnementales, sociales et économiques, et notamment de la dépendance des pêcheurs commerciaux à l'égard de ces stocks dans les communautés côtières, ces mesures relatives au bar européen garantiraient un équilibre approprié entre les intérêts des pêcheurs commerciaux et ceux des pêcheurs pratiquant la pêche récréative. Ces mesures permettraient en particulier aux pêcheurs pratiquant la pêche récréative d'exercer leurs activités de pêche en tenant compte de leur incidence sur ces stocks ". L'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne énonce que : " Pour exercer les compétences de l'Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis. / Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. (...) La décision est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu'elle désigne des destinataires, elle n'est obligatoire que pour ceux-ci. / Les recommandations et les avis ne lient pas ". 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime : " La politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux :/ 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède, tant sur l'estran que dans ses eaux sous juridiction ou souveraineté et dans les autres eaux où elle dispose de droits de pêche en vertu d'accords internationaux ou dans les zones de haute mer, dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement ; (...) " et aux termes de l'article D. 922-22 du même code : " L'installation sur le domaine public naturel de l'État de tous filets à nappe ou à poche dont la mise en place ne comporte qu'une implantation rudimentaire au sol et qui sont désignés sous le nom de filets fixes est soumise à autorisation annuelle délivrée par le préfet de département dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine ". 7. Lorsqu'il est saisi d'un recours contestant le caractère suffisant de mesures de protection, il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier ce caractère de manière globale au regard des impératifs résultant du règlement relatif à la politique commune de la pêche (PCP) et de l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), tant pour l'espèce dont la pêche est réglementée qu'en ce qui concerne les autres incidences sur l'écosystème. 8. Il ressort de l'arrêté attaqué que le nombre total de filets fixes pouvant être déposés dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde pour l'exercice de la pêche aux filets fixes, a été fixé à 266. La pose de filets fixes est autorisée du 1er janvier au 31 mai et du 1er octobre au 31 décembre. Longs au maximum de 50 m, d'une chute maximale de 2 m et d'un maillage minimum de 100 mm maille étirés, ils doivent être distants entre eux de 150 m. L'autorisation de pêche est attribuée par ordre de priorité aux pêcheurs professionnels, puis aux pêcheurs de loisir, lesquels devront s'engager à déclarer, à l'issue de chaque période autorisée, les captures réalisées. L'association Défense des milieux aquatiques soutient que les filets fixes autorisés par l'arrêté préfectoral du 17 septembre 2020 ne sont pas sélectifs et capturent notamment les bars européens dans des proportions qui ne peuvent être qualifiées d'accidentelles. Elle souligne que la pêche récréative du bar européen au moyen de filets fixes est interdite par les dispositions précitées au point 5 et que cette technique de pêche ne permet pas leur survie en méconnaissance de ces dispositions. 9. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'évaluation de l'état écologique des poissons et céphalopodes en France métropolitaine au titre de l'année 2018 par l'institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) et le muséum national d'histoire naturelle qu'en Gironde, malgré l'absence de données à cette échelle, le bar n'atteint pas un bon état écologique, dès lors que son abondance a été réduite " drastiquement " pendant les trois à cinq dernières décennies en raison d'une surexploitation due à la pêche professionnelle et récréative. Les dispositions précitées de l'article 10-6 du règlement européen, applicables à la date de l'arrêté contesté, énoncent que, s'agissant de la pêche récréative, les filets fixes ne peuvent pas être utilisés pour capturer ou détenir le bar européen. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier de l'IFREMER du 20 janvier 2021, que, pour la période 2001-2018, le bar européen figure parmi les espèces les plus capturées par les filets fixes sur l'estran girondin, représentant en moyenne 20 % des captures totales en poids sur une année, révélant l'absence de sélectivité des filets fixes. Le bar est présent dans 28 % des séquences de pêche pour lesquelles les captures sont notées. Aucun maillage ne garantit l'absence de capture de bar, même si l'institut recommande un maillage de 120 mm permettant d'éviter la capture d'individus sous la taille minimale légale de 42 cm. Dans ces conditions, les captures de bar européen par les filets fixes posés dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde sont établies et, compte tenu de leur proportion constante, ne peuvent être regardées comme accidentelles. En outre, l'IFREMER souligne que la survie d'un bar capturé au filet et remis à l'eau n'est pas certaine et ce d'autant moins que le temps passé dans le filet est plus long. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures prises par la préfète de la Gironde visant à encadrer la pêche de loisir aux filets fixes seraient suffisantes pour assurer le respect des normes relatives à l'interdiction de capture et de détention du bar européen prévue par l'article 10-6 du règlement (UE) n° 2020/123 du 27 janvier 2020. Dès lors, l'association Défense des milieux aquatiques est fondée à soutenir que l'arrêté est entaché d'une erreur de droit et doit être annulé. 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement et les autres moyens de la requête, que l'association Défense des milieux aquatiques est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel la préfète de la Gironde a réglementé, pour la pêche récréative, la pose des filets fixes dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde. Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. L'association Défense des milieux aquatiques demande dans ses dernières écritures qu'il soit enjoint à l'Etat de procéder à l'abrogation de toutes décisions " similaires ultérieures prises après le 17 septembre 2020 " et de rejeter toute nouvelle demande d'autorisation annuelle de pose récréative de filets fixes sur l'estran de la Gironde. L'exécution du présent arrêt, qui annule l'arrêté du 17 septembre 2020, en tant qu'il concerne la pêche récréative, n'appelle toutefois aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction, dépourvues au demeurant de toute précision, ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, le versement à l'association de défense des milieux aquatiques, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 2004833 du 8 décembre 2022 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. Article 2 : L'arrêté du 17 septembre 2020 de la préfète de la Gironde réglementant la pose des filets fixes dans la zone de balancement des marées du département de la Gironde, en tant qu'il concerne la pêche récréative, est annulé. Article 3 : L'Etat versera à l'association de défense des milieux aquatiques la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense des milieux aquatiques, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Copie en sera adressée au préfet de la Gironde et au ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation. Délibéré après l'audience du 17 octobre 2024 à laquelle siégeaient : Mme Bénédicte Martin, présidente assesseure, M. Stéphane Gueguein, président assesseur, Mme Lucie Cazcarra, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2024. Le président assesseur, Stéphane Gueguein La présidente, Bénédicte Martin La greffière, Laurence Mindine La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, chacun en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 23BX00353