Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 13/07/2011, 333718, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-07-13
Numéro : 333718
Président : M. Jacques Arrighi de Casanova
Rapporteur : Mlle Aurélie Bretonneau
Commissaire du gouvernement : M. Cyril Roger-Lacan

Vu la requête, enregistrée le 10 novembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la CHAMBRE D'AGRICULTURE DU RHONE, dont le siège est 18, avenue des Monts d'Or à La Tour De Salvagny (69890), la COMMUNE DE QUINCIEUX, la COMMUNE DE MARCILLY D'AZERGUES, la COMMUNE D'AMBERIEUX D'AZERGUES et la COMMUNE DES CHERES, représentées chacune par son maire ; la CHAMBRE D'AGRICULTURE DU RHONE et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 15 juillet 2009 déclarant d'utilité publique les travaux de construction de la liaison autoroutière entre l'autoroute A6 (commune de Marcilly-d'Azergues) et l'autoroute A46 Nord (commune de Quincieux) et portant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes d'Ambérieux-d'Azergues, Les Chères, Marcilly-d'Azergues et Quincieux ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son Préambule ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; Vu la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 ; Vu la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 ; Vu le code civil ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code du patrimoine ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ; Vu la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 ; Vu la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 ; Vu la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 ; Vu le décret n° 86-455 du 14 mars 1986 ; Vu le décret n° 94-894 du 13 octobre 1994 ; Vu le décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mlle Aurélie Bretonneau, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Cyril Roger-Lacan, rapporteur public ; Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, que l'article L. 126-1 du code de l'environnement impose que la déclaration de projet par laquelle l'autorité de l'Etat se prononce sur l'intérêt général de travaux ayant fait l'objet d'une enquête publique mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général ; qu'aux termes de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa version alors en vigueur : Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages constitue une des opérations mentionnées à l'article L. 123-1 du code de l'environnement et que sa réalisation rend nécessaire l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement intervient (...) selon les modalités et dans les conditions suivantes: / (...) 2. Si l'expropriation est poursuivie au profit de l'État ou de l'un de ses établissements publics, la déclaration d'utilité publique tient lieu de déclaration de projet. / 3. L'acte déclarant l'utilité publique est accompagné d'un document qui expose les motifs et considérations justifiant le caractère d'utilité publique de l'opération ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le décret attaqué du 15 juillet 2009, qui déclare d'utilité publique les travaux de construction de la liaison autoroutière entre l'autoroute A6 (commune de Marcilly-d'Azergues) et l'autoroute A46 Nord (commune de Quincieux), concerne un projet qui constitue une des opérations mentionnées à l'article L. 123-1 du code de l'environnement et qui rend nécessaire l'expropriation, poursuivie au profit de l'Etat, d'immeubles et de droits réels immobiliers ; que ce décret s'accompagnait d'un document qui, contrairement à ce qui est soutenu, expose les motifs et considérations justifiant le caractère d'utilité publique de l'opération ; que les requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que l'article L. 126-1 du code de l'environnement cité ci-dessus aurait été méconnu ; Considérant, en deuxième lieu, que le fait que l'enquête publique se soit déroulée pendant les vacances scolaires et au cours d'une période précédant un scrutin électoral n'est pas, en lui-même, de nature à entacher d'irrégularité la procédure ; qu'aucune disposition n'imposait qu'un débat spécifique soit organisé sur les conséquences environnementales et agricoles du projet, alors qu'il ressort des pièces du dossier que l'enquête publique a effectivement porté sur ces sujets ; que la circonstance que des observations et avis défavorables au projet aient été émis au cours de l'enquête publique n'imposait pas au maître d'ouvrage d'en abandonner la réalisation ; que les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que le principe de participation du public, garanti par les dispositions de la Charte de l'environnement et du 4° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, aurait été méconnu du fait de ces irrégularités alléguées ; que, pour le surplus, le moyen tiré de la méconnaissance de ce principe n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en troisième lieu, que la circonstance alléguée selon laquelle le projet de liaison autoroutière entre l'A89 et l'A6, qui a fait l'objet d'une enquête publique concomitante à celle réalisée sur le projet litigieux de liaison entre l'A6 et l'A46, aurait été abandonné ne saurait constituer un changement dans les circonstances de fait de nature à rendre caduque l'enquête publique réalisée sur le projet de liaison entre l'A6 et l'A46, dès lors, d'une part, que l'expiration du délai imparti par l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle est intervenue le 17 juillet 2009, est postérieure au décret attaqué et, d'autre part, que les deux projets, s'ils font partie d'un programme d'ensemble, ne sont en tout état de cause pas indissociables ; qu'il ne saurait être soutenu qu'il existe, pour ce motif, une différence substantielle entre le projet soumis à l'enquête publique et le projet déclaré d'utilité publique, dès lors que l'enquête publique n'a porté que sur le seul projet de liaison entre l'A6 et l'A46 visé par le décret attaqué ; Considérant, en quatrième lieu, que les requérantes soutiennent que les dispositions du 8° de l'article R. 123-6 du code de l'environnement, qui imposent que figurent au dossier d'enquête publique, lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire, les avis émis par une autorité administrative sur le projet d'opération, ont été méconnues faute pour plusieurs avis légalement exigés d'avoir été recueillis et, de ce fait, de figurer au dossier d'enquête publique ; Considérant, toutefois, d'une part, que l'avis du service des domaines, qui était exigé non pas en vertu du code général de la propriété des personnes publiques, comme le soutient la requérante, mais en application de l'article 6 du décret du 14 mars 1986 portant suppression des commissions des opérations immobilières et de l'architecture et fixant les modalités de consultation des services des domaines, figurait au dossier d'enquête publique ; que, si l'article L. 621-20 du code du patrimoine dispose qu' aucun immeuble classé au titre des monuments historiques ou proposé pour le classement ne peut être compris dans une enquête aux fins d'expropriation pour cause d'utilité publique qu'après que l'autorité administrative aura été appelée à présenter ses observations et si, selon l'article L. 341-14 du code de l'environnement, aucun monument naturel ou site classé ou proposé pour le classement ne peut être compris dans une enquête aux fins d'expropriation pour cause d'utilité publique qu'après que le ministre chargé des sites a été appelé à présenter ses observations , il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux n'affecte aucun monument faisant l'objet d'une mesure de protection, ni monument naturel ou site classé ou proposé pour le classement ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les observations des autorités administratives mentionnées par ces dispositions auraient dû figurer au dossier d'enquête publique ne peut qu'être écarté ; Considérant, d'autre part, que ni les dispositions de l'article R. 313-1 du code rural et de la pêche maritime, relatif à la commission départementale d'orientation de l'agriculture, ni celles de l'article 8 du décret du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives, qui régissent cette commission, ni aucun autre texte législatif ou réglementaire, n'imposait qu'elle soit consultée en l'espèce ; que la soumission du projet à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites n'était exigée ni par les dispositions alors en vigueur de l'article R. 341-16 du code de l'environnement, ni par celles du décret du 13 octobre 1994 relatif à la concession et à la déclaration d'utilité publique des ouvrages utilisant l'énergie hydraulique, ni par celles de l'article L. 341-10 du code de l'environnement, qui n'est pas relatif à cette commission ; que les dispositions des articles L. 210-1 et suivants du code de l'environnement, issues de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, n'imposent pas la consultation du préfet coordinateur de bassin au stade de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et qu'aucune des dispositions du code de l'environnement relatives à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques n'imposait de lui soumettre le projet litigieux à ce stade de la procédure ; que, dès lors que l'ensemble des consultations mentionnées ci-dessus n'étaient pas légalement requises, il ne saurait être soutenu que l'absence des avis en résultant au dossier d'enquête publique méconnaîtrait les dispositions du 8° de l'article R. 123-6 du code de l'environnement ; Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que les requérantes soutiennent, l'étude d'impact figurant au dossier d'enquête publique analyse les conséquences de la réalisation de l'ouvrage sur l'activité agricole ; que les mesures envisagées pour compenser les effets du projet sur le milieu naturel sont précisément décrites, s'agissant tant de la faune et de la flore que de l'insertion paysagère ; que dès lors que, ainsi qu'il a été dit, le projet n'affectera aucun monument bénéficiant d'une protection au titre de la législation sur les monuments historiques, il ne saurait être soutenu que l'étude d'impact devait faire état de prescriptions particulières prises pour la préservation de ces monuments ; que les mesures envisagées pour tenir compte de la richesse archéologique de la zone d'emprise sont mentionnées dans la pièce EVI de l'étude d'impact ; qu'y est également expressément mentionné l'engagement pris par le maître d'ouvrage de réaliser un ouvrage spécifique pour le passage de la petite et de la moyenne faune entre la RD306 et la RD87 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'étude d'impact présenterait des erreurs matérielles ou des lacunes relatives à l'impact hydraulique du projet, à ses conséquences sur la faune, à ses effets sur l'air et à ses conséquences acoustiques ; que les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que l'étude d'impact serait insuffisante en raison de ces irrégularités alléguées ; que, pour le surplus, le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ; Considérant, en sixième lieu, que l'irrégularité alléguée du choix du concessionnaire des travaux au regard de la législation relative à la passation des délégations de services publics est sans incidence sur la légalité du décret attaqué ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance, par le décret attaqué, de la hiérarchie des normes, et notamment des articles 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 545 du code civil n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ; qu'il en va de même du moyen tiré de ce que le projet litigieux porterait aux intérêts agricoles, au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre une atteinte disproportionnée et, en tout état de cause, de celui tiré de l'absence de prise en compte des enjeux environnementaux au regard des exigences de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole et des dispositions du code de l'environnement issues de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ; que les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir, à l'encontre du décret du 15 juillet 2009 qu'elles attaquent, ni des dispositions de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, promulguée postérieurement à l'édiction de ce décret, ni de celles du projet de loi dit Grenelle 2 ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, dans sa version alors en vigueur : Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales (...) ; que l'article L. 411-2 du même code dispose : Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / (...) 4° La délivrance de dérogation aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle (...) ; Considérant que les arrêtés interministériels pris en application des articles R. 411-1 et suivants du code de l'environnement pour fixer les listes des espèces animales et végétales à protéger n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet d'interdire de déclarer d'utilité publique des travaux ou opérations susceptibles de porter atteinte à des espèces protégées, mais simplement de soumettre leur réalisation à une procédure d'autorisation ; que, par suite, est inopérante à l'encontre du décret attaqué la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, ainsi que du 4° de l'article L. 411-2 du même code ; Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, transposées à l'article R. 221-1 du code de l'environnement et fixant des valeurs limites, notamment, pour le PM10/particules fines, n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ; Considérant, en quatrième lieu, que si le XI de l'article L. 212-1 du code de l'environnement dispose que Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux , la déclaration d'utilité publique des travaux relatifs à un ouvrage autoroutier n'est pas une décision dans le domaine de l'eau au sens de ces dispositions ; qu'il en résulte que le moyen tiré de l'incompatibilité alléguée du projet litigieux avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Rhône-Méditerranée ne peut qu'être écarté ; Considérant, en cinquième lieu, qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de construction d'un tronçon autoroutier de 6,5 kilomètres entre l'A6 et l'A46, qui fait partie du programme d'ensemble de liaison autoroutière entre l'A72 (Nervieux) et l'A46 (Quincieux), prévu au schéma directeur routier national et consacré projet prioritaire par le comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire du 18 décembre 2003, permettra, en complétant la bifurcation d'Anse, de faciliter l'écoulement du trafic Est-Ouest par le Nord de Lyon et de réduire l'engorgement du tunnel de Fourvière, avec un trafic attendu de plus de 8 000 véhicules par jour en 2020 ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il n'est pas redondant, au regard de ses avantages attendus, avec le projet de route départementale de déviation de Chasselay, déclaré d'utilité publique le 3 juin 2005, et destiné à dévier le trafic des bourgs de Chasselay et de Saint-Germain au Mont d'Or et à favoriser l'accès aux zones d'activité ; que les avantages décrits ci-dessus, qui sont propres à la réalisation du tronçon litigieux, ne sauraient être atténués du fait de l'incertitude entourant la réalisation du projet de liaison A89-A6 ; que le coût du projet litigieux, estimé à soixante millions d'euros, soit moins de dix millions d'euros par kilomètre, n'est pas disproportionné à ces avantages ; que si le fuseau retenu pour la réalisation du projet de liaison entre l'autoroute A6 et l'autoroute A46 empiète, à raison d'une emprise de dix hectares, sur la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique de type II du Val de Saône , d'une superficie totale de 27 000 hectares, le projet s'accompagne de mesures destinées à réduire l'atteinte susceptible de lui être portée ; que si se trouvent dans la zone d'étude décrite dans l'étude d'impact d'autres zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristique, il ressort des pièces du dossier que le projet ne leur portera pas atteinte ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les inconvénients du projet en termes, notamment, de nuisances sonores, de pollution et d'atteinte portée aux activités agricoles soient excessifs au regard de l'intérêt qu'il présente ; qu'ainsi, les inconvénients allégués du projet ne l'emportent pas sur ses avantages ; que le moyen tiré du défaut d'utilité publique de ce projet doit par suite être écarté ; Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent ; que doivent être rejetées, par voie de conséquences, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la CHAMBRE D'AGRICULTURE DU RHONE et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la CHAMBRE D'AGRICULTURE DU RHONE, à la COMMUNE DE QUINCIEUX, à la COMMUNE DE MARCILLY D'AZERGUES, à la COMMUNE D'AMBERIEUX D'AZERGUES, à la COMMUNE DES CHERES, à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et au Premier ministre.