CAA de NANTES, 4ème chambre, 05/10/2016, 14NT02173, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-10-05
Numéro : 14NT02173
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sophie  RIMEU
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SELARL CARADEUX CONSULTANTS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le groupement d'intérêt public Maison départementale des personnes handicapées de la Mayenne a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 72 769 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, au titre des sommes qu'il estime lui être dues en application de l'annexe 1 à la convention constitutive du groupement d'intérêt public pour les exercices 2009 à 2011. Par un jugement n° 1206522 du 9 avril 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête du groupement d'intérêt public Maison départementale des personnes handicapées de la Mayenne. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 10 juin 2014 au tribunal administratif de Nantes et renvoyée à la cour par une ordonnance du président de ce tribunal du 16 juin 2014, le groupement d'intérêt public Maison départementale des personnes handicapées de la Mayenne, représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 9 avril 2014 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 72 769 euros, assortie des intérêts au taux légal avec capitalisation des intérêts ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de lui verser la somme de 72 769 euros, dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier car il soulève d'office le moyen tiré du caractère prétendument non contractuel du principe de fongibilité asymétrique prévu par la circulaire du 4 décembre 2006, alors que ce moyen n'est pas d'ordre public et qu'au demeurant les parties n'en ont pas été préalablement informées ; - la portée des engagements contractuels de l'Etat ne se limite pas à la lettre de l'annexe 1 de la convention constitutive du groupement d'intérêt public (GIP) mais doit être apprécié au regard de la commune intention des parties ; or celle-ci était bien d'adopter les modalités de mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique définies par la circulaire du 4 décembre 2006 ; - l'engagement de l'Etat de compenser financièrement l'absence de mise à disposition des agents conformément aux termes de la circulaire du 4 décembre 2006 ressort expressément des conventions conclues entre l'Etat et le GIP en application de l'annexe 1 à la convention constitutive, notamment de la convention d'aide financière du 12 octobre 2009 ; - l'Etat n'a jamais contesté l'application du système de fongibilité asymétrique, ce qui révèle la reconnaissance d'un droit à compensation financière du GIP conforme à la circulaire ; - la somme restant due par l'Etat au titre des engagements pris pour 2009 et 2010 s'élève à 63 511 euros et pour 2011 à 9 258 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2014, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - dés lors que les prétentions indemnitaires du GIP se fondent sur le caractère contractuel de la circulaire du 4 décembre 2006, le tribunal pouvait régulièrement rejeter la demande au motif que les engagements de l'Etat relatifs à la compensation des postes non pourvus qui figurent dans cette circulaire n'avaient pas un caractère contractuel ; - le niveau de participation de l'Etat au budget des maisons départementales pour personnes handicapées (MDPH) n'est fixé par aucun texte ; il s'inscrit dans le cadre contractuel de la convention constitutive ; - ni la convention constitutive du GIP MDPH de Mayenne du 27 janvier 2006 ni aucun document la modifiant ne mentionne les modalités de valorisation des postes non mis à disposition par l'Etat ; c'est donc librement que l'Etat fixe les règles qu'il applique pour déterminer le montant de sa subvention de fonctionnement ; - le calcul des montants dus au titre de la compensation des postes non mis à disposition par l'Etat est déterminé sur la base de la situation annuelle des effectifs en appliquant les règles de valorisation rappelées à l'annexe 1 de l'instruction du 8 avril 2011 relative aux MDPH ; - l'Etat a respecté intégralement ses engagements envers la MDPH de Mayenne. Par une ordonnance du 11 mars 2016, prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée avec effet immédiat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rimeu, premier conseiller, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Le Mignant, avocat de la Maison départementale des personnes handicapées de la Mayenne. 1. Considérant qu'en application des articles L. 146-3 et suivants du code de l'action sociale et des familles, la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Mayenne a été constituée, sous la forme d'un groupement d'intérêt public, par une convention du 27 janvier 2006, dont l'article 14 énumère les concours que ses membres, dont l'Etat, s'engagent à lui apporter, notamment en ce qui concerne le personnel nécessaire à son fonctionnement ; que le groupement d'intérêt public de la MDPH de la Mayenne, estimant que l'Etat ne respectait pas ses engagements relatifs à la mise à disposition de personnels, a sollicité une compensation financière, au titre des années 2009 à 2011, d'un montant de 72 769 euros ; qu'après le refus de l'Etat de lui verser cette somme, le groupement a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme de 72 769 euros ; que le groupement d'intérêt public de la MDPH de la Mayenne relève appel du jugement du 9 avril 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, pour demander la condamnation de l'Etat, le groupement d'intérêt public MDPH de la Mayenne a invoqué, devant le tribunal administratif, les engagements contractuels pris par l'Etat ; que par suite, en rejetant la demande du groupement au motif que la circulaire du 4 décembre 2006 du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement relative aux personnels mis à disposition par l'Etat auprès des maisons départementales des personnes handicapées, dont il se prévalait, n'avait pas un caractère contractuel, le tribunal administratif de Nantes s'est borné à répondre à un moyen soulevé par le requérant et n'a pas soulevé d'office un nouveau moyen ; que par suite, l'irrégularité alléguée tirée de ce que le jugement du tribunal administratif de Nantes aurait soulevé d'office un moyen qui n'était pas d'ordre public et sans information préalable des parties doit être écarté ; Sur le bien fondé du jugement : 3. Considérant que l'article L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit, afin d'offrir un accès unique des personnes handicapées et de leurs familles aux droits et prestations prévues par la loi, ainsi qu'à toutes les possibilités d'appui dans l'accès à la formation et à l'emploi et à l'orientation vers des établissements et services et de faciliter leurs démarches, la création, dans chaque département, d'une maison départementale des personnes handicapées, chargée notamment d'une mission d'accueil, d'information, d'accompagnement et de conseil des personnes handicapées et de leur famille, ainsi que de sensibilisation de tous les citoyens au handicap et d'assurer à la personne handicapée et à sa famille l'aide nécessaire à la formulation de son projet de vie, l'aide nécessaire à la mise en oeuvre des décisions prises par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, ainsi que l'accompagnement et les médiations que cette mise en oeuvre peut requérir ; 4. Considérant qu'en application de l'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles, la maison départementale des personnes handicapées est constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public, dont le département assure la tutelle administrative et financière et dont le département, l'Etat et les organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales du régime général de sécurité sociale définis aux articles L. 211-1 et L. 212-1 du code de la sécurité sociale sont membres de droit ; que d'autres personnes morales peuvent demander à en être membre et notamment les organismes gestionnaires d'établissements ou de services destinés aux personnes handicapées, les personnes morales assurant une mission de coordination en leur faveur et les autres personnes morales participant au financement du fonds départemental de compensation prévu à l'article L. 146-5 du code de l'action sociale et des familles ; qu'aux termes de l'article L. 146-4 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " La convention constitutive du groupement précise notamment les modalités d'adhésion et de retrait des membres et la nature des concours apportés par eux. " ; que l'article R. 146-17 de ce code prévoit que : " La convention constitutive comporte obligatoirement les stipulations suivantes : /(...) 5° Nature et montant des concours des membres du groupement à son fonctionnement (...). /Les membres du groupement participent au fonctionnement de la maison départementale en mettant à sa disposition des moyens sous forme de contributions en nature, en personnels ou financières. " ; 5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la convention constitutive de la maison départementale des personnes handicapées comporte des stipulations par lesquelles sont fixés les moyens, sous forme de contributions, notamment en personnels, que ses membres s'engagent à mettre à la disposition du groupement pour assurer son fonctionnement ; 6. Considérant que l'article 14 de la convention constitutive du groupement d'intérêt public " Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Mayenne ", signée le 27 janvier 2006, relatif aux concours de ses membres, dont l'Etat, à son fonctionnement, prévoit notamment la mise à sa disposition de personnels et ajoute que l'ensemble de ces moyens est détaillé dans des annexes ; que l'annexe 1 indique que les ressources en personnels, mesurées en équivalent temps plein (ETP), que l'Etat s'engage à mettre à la disposition du groupement, sont celles précédemment affectées à la commission départementale d'éducation spéciale, à la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel et au site pour la vie autonome ; 7. Considérant que ni la convention, ni son annexe, ne comportent de stipulation prévoyant les modalités d'une compensation financière en cas de non respect par l'une des parties de ses engagements en matière de mise à disposition de personnels ; 8. Considérant qu'il est constant qu'à partir de 2007, l'Etat n'a plus mis à la disposition de la MDPH de la Mayenne les 11,32 ETP prévus par l'annexe 1 à la convention constitutive du 27 janvier 2006 mais qu'il a versé au groupement, en contrepartie, en vertu notamment de conventions signées les 22 septembre 2011 et 2 décembre 2011, la somme totale de 432 902 euros ; que la MDPH soutient avoir droit, au titre des années 2009 et 2010 à la somme complémentaire de 63 511 euros, et au titre de l'année 2011 à la somme complémentaire de 9 258 euros ; que toutefois, d'une part, elle ne se prévaut d'aucune stipulation ni d'aucune disposition législative ou réglementaire dont elle tiendrait un droit à de telles sommes ; que la circulaire ministérielle du 4 décembre 2006 relative aux personnels mis à disposition par l'Etat auprès des MDPH, qui pose le principe du versement d'une compensation financière par l'Etat chaque fois qu'il ne serait pas en mesure d'assurer le remplacement de ses personnels mis à disposition, à laquelle ne renvoie ni la convention constitutive du 27 janvier 2006 ni son annexe 1, ne peut être regardée comme un engagement contractuel de l'Etat vis-à-vis du groupement d'intérêt public de la MDPH de la Mayenne ; que le visa de cette circulaire dans une convention d'aide financière conclue entre l'Etat et le groupement le 12 octobre 2009, ayant pour seul objet l'engagement de l'Etat à verser la somme de 33 531 euros pour compenser le départ à la retraite d'un agent de catégorie C, ne peut être regardé comme un engagement contractuel de l'Etat à respecter cette circulaire dans toutes ses relations avec le groupement ; que, d'autre part, il n'est pas établi que la somme de 432 902 euros versée à la MDPH de la Mayenne aurait été insuffisante pour lui permettre de pallier le non respect par l'Etat de l'intégralité de ses engagements en matière de mise à disposition de personnels ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, en l'absence d'établissement d'un préjudice direct et certain résultant de la méconnaissance par l'Etat d'engagements contractuels précis, le groupement d'intérêt public de la MDPH de la Mayenne n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 72 769 euros ; Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 10. Considérant que le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution ; que par suite, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par le groupement d'intérêt public de la MDPH de la Mayenne ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par le groupement d'intérêt public de la MDPH de la Mayenne doivent, dès lors, être rejetées ; DECIDE : Article 1er : La requête du groupement d'intérêt public de la maison départementale des personnes handicapées de la Mayenne est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au groupement d'intérêt public de la maison départementale des personnes handicapées de la Mayenne et à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Loirat, président-assesseur, - Mme Rimeu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 octobre 2016. Le rapporteur, S. RIMEULe président, L. LAINÉ Le greffier, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14NT02173