CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 29/12/2017, 15BX02261 - 15BX02843, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-29
Numéro : 15BX02261 - 15BX02843
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : SELARL CBS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Aquitaine LC a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d'une part, d'annuler la décision du 1er juillet 2013 par laquelle le maire de Boé lui a demandé d'enlever le dispositif publicitaire scellé au sol implanté avenue de Lacapelette à Boé, et l'arrêté du 22 septembre 2013 par lequel le maire de Boé l'a mise en demeure d'enlever ce dispositif publicitaire dans un délai de quinze jours et, d'autre part, de condamner la commune de Boé à lui verser une indemnité de 93 281,25 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de l'illégalité de ces décisions. Par deux jugements n° 1302619-1303566 du 7 mai 2015, et n° 1404266 du 30 juin 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : I - Par une requête, enregistrée le 6 juillet 2015 sous le n° 15BX02261, la société Aquitaine LC, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 7 mai 2015 en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 septembre 2013 par lequel le maire de Boé l'a mise en demeure d'enlever le dispositif publicitaire scellé au sol implanté avenue de Lacapelette à Boé ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Boé du 22 septembre 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Boé la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 22 septembre 2013 est insuffisamment motivé en fait et en droit ; - la légalité du dispositif doit être examinée au regard de l'arrêté du 15 décembre 1987 prévoyant un règlement local de publicité dérogatoire au droit commun et qui restait applicable dès lors qu'il n'avait été ni abrogé ni retiré avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 ; - cet arrêté du 15 décembre 1987 est parfaitement légal ; - le dispositif publicitaire était implanté en Zone de Publicité Autorisée hors agglomération ; les dispositions de l'article R. 110-2 du code de la route étaient dès lors inopérantes ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que l'arrêté du 9 avril 2008 avait privé d'effet l'arrêté du 15 décembre 1987 au motif qu'il aurait étendu la zone d'agglomération à l'avenue Lacapelette en son entier ; le dispositif incriminé se trouvait hors zone agglomérée, implanté au n° 22 de l'avenue de Lacapelette à 553 mètres de l'intersection marquant la limite d'agglomération visée tant par le règlement local de publicité de 1987 que par l'arrêté du 9 avril 2008 ; - la commune de Boé a commis une erreur de droit en refusant d'appliquer les dispositions des articles 6, 7 et 8 de l'arrêté du 15 décembre 1987 en opposant les prescriptions de l'article R. 581-31 du code de l'environnement applicables aux zones agglomérées des communes de moins de 10 000 habitants ; - le maire ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour prendre un arrêté portant mise en demeure de déposer un dispositif publicitaire irrégulier ; - la commune de Boé a illégalement anticipé l'application d'un nouveau règlement local de publicité ; - le maire a entendu clairement basculer le régime de la déclaration préalable vers un régime d'autorisation préalable et anticiper l'institution d'une nouvelle règlementation locale de l'affichage ; - la position de la commune de Boé rompt le principe d'égalité devant les charges publiques entre afficheurs puisque d'autres dispositifs implantés dans des conditions similaires ne font l'objet d'aucune mesure répressive ainsi que le démontrent les constats d'huissier dressés les 28 novembre 2013 et 19 mai 2014. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2016, la commune de Boé, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Aquitaine LC sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 22 septembre 2013 est motivé en fait et en droit ; - il ressort des dispositions de l'arrêté municipal du 9 avril 2008 que la zone concernée par le panneau publicitaire est une zone agglomérée au sens des dispositions de l'article R. 110-2 du code de la route ; - le maire était tenu d'ordonner la suppression du dispositif publicitaire implanté en agglomération en méconnaissance de l'article R. 581-31 du code de l'environnement ; - il n'est pas contesté que la population de l'agglomération de Boé est inférieure à 10 000 habitants et ne fait pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ; - le maire n'a pas fait une application anticipée des dispositions d'un nouveau règlement local de publicité ; - l'arrêté du 22 septembre 2013 n'a pas été irrégulièrement soumis au régime de l'autorisation préalable ; - la société requérante n'établit pas que des sociétés placées dans la même situation auraient reçu un traitement différent. Par ordonnance du 4 octobre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 novembre 2017 à 12 heures. II - Par une requête, enregistrée le 20 août 2015 sous le n° 15BX02843, la société Aquitaine LC, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 juin 2015 ; 2°) de condamner la commune de Boé à lui payer la somme de 93 281,25 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de l'illégalité de l'arrêté de mise en demeure du 22 septembre 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Boé la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté en date du 23 septembre 2013 la mettant en demeure de retirer son dispositif publicitaire scellé au sol sur la parcelle cadastrée section BP n° 59 est entaché d'illégalités fautives susceptibles d'engager la responsabilité de la commune de Boé ; - il n'est pas suffisamment motivé ; - le maire de la commune de Boé a commis des erreurs de droit : les dispositions des articles 6, 7 et 8 de l'arrêté municipal en date du 15 décembre 1987 relatifs aux zones de publicité autorisée aurait dû trouver à s'appliquer en l'espèce ; - le maire ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour prendre un arrêté portant mise en demeure de déposer un dispositif publicitaire irrégulier ; - il a illégalement anticipé l'application d'un nouveau règlement local de publicité ; - la société a été victime d'une mesure discriminatoire ; - la faute de l'administration lui a causé un préjudice réel et certain qui doit être indemnisé à hauteur de : la somme de 3 000 euros au titre du loyer annuel dont elle s'est acquittée auprès de la SCI immobilière d'investissement en vertu d'un contrat de bail d'emplacement publicitaire conclu le 30 janvier 2013, avec prise d'effet au 1er mai 2013 ; la somme totale de 19 008,25 euros au titre des frais dont elle s'est acquittée dans le cadre de l'exploitation du dispositif publicitaire qu'elle a retiré à la suite de la mise en demeure du 23 septembre 2013 ; la somme de 50 685 euros au titre de la perte de chiffre d'affaires ; la somme de 20 000 euros en réparation du préjudice lié à la rupture d'égalité. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2016, la commune de Boé, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Aquitaine LC sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en l'absence de toute illégalité fautive, la société requérante n'est pas fondée à demander la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices qu'elle aurait subis ; - la société requérante avait conscience de ce que l'implantation de ce dispositif ne recueillait pas l'avis favorable de la commune ; - à supposer que l'arrêté de mise en demeure de déposer le dispositif publicitaire soit jugé illégal, les demandes indemnitaires devraient être réduites à de plus justes proportions s'agissant des préjudices invoqués au titre du loyer versé, de l'investissement financier, de la perte du chiffre d'affaires ; la société n'établit pas en outre l'existence d'un préjudice anormal et spécial au titre de la " rupture d'égalité ". Par ordonnance du 4 octobre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 novembre 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de la route ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre le public et l'administration ; - le règlement local de publicité de la commune de Boé en date du 15 décembre 1987 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Madelaigue ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la société Aquitaine LC, et de Me A..., représentant la commune de Boé. Considérant ce qui suit : 1. Le 13 décembre 2012, la société Aquitaine LC a déposé, en application de l'article L. 581-6 du code de l'environnement, une déclaration préalable pour l'installation d'un dispositif publicitaire d'une surface de 8 mètres carrés scellé au sol, sur un terrain situé 20 avenue de Lacapelette à Boé correspondant à la parcelle cadastrée BP n° 59. Le maire de Boé a émis un avis défavorable à cette installation, le 21 décembre 2012 confirmé le 29 janvier 2013. Sur la base d'un procès verbal de constat du 25 juin 2013, le maire de Boé a demandé par courrier du 1er juillet 2013 à la société Aquitaine LC de déposer le dispositif qu'elle avait néanmoins installé et l'a mise en demeure de le faire dans un délai de quinze jours par arrêté du 22 septembre 2013. La société Aquitaine LC relève appel du jugement n° 1302619-1303566 du 7 mai 2015 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 22 septembre 2013 portant mise en demeure de déposer le dispositif publicitaire litigieux dans un délai de quinze jours. Elle relève également appel du jugement n° 1404266 du 30 juin 2015 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Boé au paiement de la somme de 93 281,25 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'illégalité de la décision du maire de la commune de la mettre en demeure de retirer le dispositif publicitaire implanté avenue de Lacapelette. Les requêtes susvisées, respectivement enregistrées contre ces jugements sous les numéros 15BX02261 et 15BX02843, présentées pour la société Aquitaine LC, présentent à juger des questions communes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur les conclusions dirigées contre le jugement n° 1302619-1303566 du 7 mai 2015 : 2. Aux termes de l'article L. 581-7 du code de l'environnement : " En dehors des lieux qualifiés "agglomération" par les règlements relatifs à la circulation routière, toute publicité est interdite sauf dans les zones dénommées "Zones de publicité autorisée" ". L'article L. 581 9 précise : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-10, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements ... à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées ... ". L'article 6 de l'arrêté du 15 décembre 1987 portant règlementation sur la publicité extérieure de la commune de Boé prévoit une zone de publicité autorisée hors agglomération sur certains axes de la commune. 3. Selon les dispositions de l'article 9 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980, alors applicable codifié à l'article R. 581-31 du code de l'environnement : " Les dispositifs publicitaires non lumineux, scellés au sol ou installés directement sur le sol sont interdits dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants qui ne font pas partie d'un ensemble multicommunal de plus de 100 000 habitants tel qu'il est défini par l'institut national des statistiques et études économiques. ". En vertu des dispositions de l'article R. 110-2 du code de la route, le terme " agglomération " désigne un " espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalés par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde " et aux termes de l'article R. 411-2 dudit code : " les limites des agglomérations sont fixées par arrêté du maire ". Pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 581-7 du code de l'environnement, doit être regardé comme zone d'agglomération un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés. 4. Aux termes de l'article L. 581-27 du code de l'environnement : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une pré-enseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police, prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou pré-enseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux ". Aux termes de l'article L. 581-28 du code de l'environnement : " Dans le cas où la déclaration mentionnée à l'article L. 581-6 fait apparaître que le dispositif déclaré n'est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires, l'autorité compétente en matière de police enjoint, par arrêté, le déclarant à déposer ou à mettre en conformité le dispositif en cause dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception dudit arrêté ". 5. Par un arrêté en date du 22 septembre 2013, le maire de Boé a, sur le fondement de l'article L. 581-27 précité du code de l'environnement, mis en demeure la société Aquitaine LC de procéder à l'enlèvement d'un dispositif publicitaire scellé au sol, implanté sur la parcelle cadastrée BP n° 59 au motif que ce dispositif était implanté en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 9 du décret du 21 novembre 1980 dès lors que l'agglomération sur laquelle il est implanté comporte moins de 10 000 habitants et que la commune ne fait pas partie d'un ensemble multicommunal de plus de 100 000 habitants. 6. Il ressort des pièces du dossier notamment des photographies produites et des plans versés au dossier par les parties que le dispositif publicitaire dont le maire de Boé a, par l'arrêté litigieux, demandé la suppression, est implanté au 20 avenue Lacapelette à Boé le long de la route départementale 17, dans un compartiment de terrains compris entre l'avenue d'Aquitaine et l'avenue de Bigorre, sur une parcelle entourée, de part et d'autre, de terrains supportant des bâtiments commerciaux, formant un front bâti continu. Ainsi ce secteur présentait, à la date de la décision contestée, le caractère d'un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et doit être regardé comme inclus dans l'agglomération au sens des dispositions précitées du code de la route. Le procès-verbal de constat des 9 et 10 mars 2015 précise d'ailleurs que le panneau déposé était implanté à l'intérieur du périmètre des plaques d'agglomération de Boé avenue de Lacapelette en face de la station service de l'établissement Géant. 7. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou l'aurait déclaré illégal. 8. Si la société requérante soutient que le dispositif litigieux était situé dans une zone de publicité autorisée prévue aux articles 6, 7 et 8 de l'arrêté municipal en date du 15 décembre 1987, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que le secteur désormais inclus dans l'agglomération ne pouvait plus faire partie d'une zone de publicité autorisée, par définition hors agglomération. Ainsi, le maire de la commune de Boé ne pouvait faire application de l'article 6 du règlement local de publicité du 15 décembre 1987 qui avait cessé à cette date d'être légalement applicable en tant qu'il instituait la zone de publicité autorisée. Par suite, la société Aquitaine LC n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit et de fait ou que le maire de Boé aurait procédé à une inexacte qualification juridique des faits de l'espèce en se fondant sur les dispositions précitées de l'article 9 du décret du 21 novembre 1980 ni qu'il aurait anticipé l'institution d'une nouvelle réglementation locale de l'affichage pour s'opposer au dispositif publicitaire en litige. 9. Il est constant que la zone agglomérée de Boé compte une population inférieure à 10 000 habitants et ne fait pas partie d'un ensemble multicommunal de plus de 100 000 habitants. Dans ces conditions, et en l'absence de toute autre disposition contraire du règlement local de publicité en vigueur, le maire de Boé a pu sans commettre d'erreur de droit faire application des dispositions de l'article L. 581-27 de ce code et mettre en demeure la société Aquitaine LC de procéder à l'enlèvement du dispositif publicitaire. 10. En second lieu, pour ordonner la suppression de ce dispositif, le maire de Boé s'est borné à constater la violation des dispositions légales et règlementaires en matière de publicité sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l'espèce. En application des dispositions précitées de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, l'autorité de police qui était tenue, après avoir constaté cette violation, de mettre en demeure la société requérante de déposer ce dispositif se trouvait en situation de compétence liée. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué du 22 septembre 2013 ne serait pas suffisamment motivé comme l'ensemble des moyens invoqués à l'encontre dudit arrêté par la société requérante sont, en tout état de cause, inopérants. 11. Si la requérante soutient que le maire de Boé aurait toléré les mêmes infractions commises par des entreprises concurrentes, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision contestée la mettant en demeure de déposer le panneau publicitaire installé en infraction avec les dispositions législatives et réglementaires précitées. Elle ne saurait, dès lors, valablement se prévaloir d'une atteinte au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, à raison d'un manquement de l'autorité titulaire du pouvoir de police. 12. Il résulte de ce qui précède que la société Aquitaine LC n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 septembre 2013. Sur les conclusions dirigées contre le jugement n° 1404266 du 30 juin 2015 : 13. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 2 à 9 du présent arrêt que le maire de Boé a pu légalement faire application des dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement et mettre en demeure la société Aquitaine LC de procéder à l'enlèvement du dispositif publicitaire scellé au sol implanté 20 avenue de Lacapelette à Boé. 14. En l'absence de faute, la responsabilité de la commune ne saurait être engagée. Dès lors, les conclusions de la requérante à fin d'annulation du jugement n° 1404266 et d'indemnisation ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Boé, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Aquitaine LC demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Boé présentées sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : Les requêtes de la société Aquitaine LC sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la commune de Boé tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Aquitaine LC, à la commune de Boé et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, Mme Christine Mège, président-assesseur, Mme Florence Madelaigue, rapporteur, Lu en audience publique, le 29 décembre 2017. Le rapporteur, Florence Madelaigue Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°s 15BX02261, 15BX02843