Conseil d'État, 8ème / 3ème SSR, 01/06/2005, 264582
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème / 3ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-06-01
Numéro : 264582
Rapporteur : M. Pierre-François  Mourier
Commissaire du gouvernement : M. Collin

Vu, 1°), sous le n° 264582, la requête, enregistrée le 16 février 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. BY...BQ..., demeurant..., M. CO...BR..., demeurant..., Mme AG...CS..., demeurant..., M. AW...Y..., demeurant..., M. CP... AQ..., demeurant..., M. CO...AS..., demeurant..., M. CB...BV..., demeurant..., M. DB... CX..., demeurant..., M. AM...I..., demeurant..., Mme CG...DL..., demeurant..., Mme DJ...CZ..., demeurant..., Mme BD...DM..., demeurant..., M. E...DA..., demeurant..., M. G...-CY...AZ..., demeurant..., Mme DK...BA..., demeurant..., M. BM...DV..., demeurant..., M. AR...J..., demeurant ...-1 Haraikatamachi Shinjuku-ku à Tokyo 162-0841, (Japon), M. G...DN..., demeurant..., M. G...-DY...DC..., demeurant..., M. CF...DP..., demeurant..., M. BW... DE..., demeurant..., M. M... CE..., demeurant..., M. G...-L...O..., demeurant..., M. W...DW..., demeurant..., M. AD...Q..., demeurant..., M. L...BK..., demeurant..., Mme BE...DO..., demeurant..., M. BB...CJ..., demeurant..., M. CY...CK..., demeurant..., M. F...DI..., demeurant..., Mme BU...A..., demeurant..., M. W...S..., demeurant..., Mme CT...B..., demeurant..., M. AF...CN..., demeurant..., M. DH...T..., demeurant (..., M. AI...BN..., demeurant..., Mme BX...AK..., demeurant..., Mme CW...CQ..., demeurant..., M. CB...CR..., demeurant..., Mme DK...AN..., demeurant..., M. X...V..., demeurant..., Mme AC...BP..., demeurant..., M. AT...AP..., demeurant..., M. E...C..., demeurant..., M. W...H..., demeurant..., M. BT...AV..., demeurant ...-10 Ohara-cho, Ashiya-shi à Hyogo 659-0092, (Japon), Mme DK...BZ..., demeurant... ; M. BQ...et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 4 décembre 2003 fixant par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger en tant qu'il fixe à - 8 % et - 12,5 % l'ajustement de l'indemnité de résidence pour les agents de l'Etat en poste au Japon ; Vu, 2°), sous le n° 264721, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 février 2004 et 16 juin 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, dont le siège est 23 rue la Pérouse à Paris (75016) ; le SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du 4 décembre 2003 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des affaires étrangères fixant par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger ; .................................................................................... Vu, 3°), sous le n° 266758, la requête, enregistrée le 21 avril 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. AY...BC..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Unversité à Paris 07 Sp (75351), Mme BO...CL..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Université à Paris 07 Sp (75351), M. CO... BS..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Université à Paris 07 Sp (75351), Mme CI...P..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Université à Paris 07 Sp (75351), M. AH...AA..., demeurant ...à New York, 245 East 47th Street 44th floor à New York, Ny 10017, Etats-Unis, M. CY...BI..., demeurant ...à New York, 245 east 47 th floor à New York, Ny 10017, Etats-Unis, M. DZ...-W...CH..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Université à Paris 07 Sp (75351), Mme DD...AO..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Université à Paris 07 Sp (75351), Mme D...AU..., demeurant ...à New York, Valise diplomatique, 128 bis, rue de l'Université à Paris 07 Sp (75351) ; M. BC...et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler d'une part la décision implicite de rejet du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué au budget de leur recours gracieux du 23 janvier 2004 tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 décembre 2003 modifiant les indemnités de résidence des agents de l'Etat en service à l'étranger et l'application individuelle qui leur a été faite dans le calcul de leur rémunération de janvier et février 2004 ainsi que dans le calcul de leurs indemnités de résidence depuis cette date, d'autre part, ledit arrêté ; .................................................................................... Vu, 4°), sous le n° 267764, la requête, enregistrée le 19 mai 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES (ASAM), dont le siège est 23, rue La Pérouse à Paris (75016) ; l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES (ASAM) demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre des affaires étrangères a rejeté leur recours gracieux dirigé contre l'arrêté du 4 décembre 2003 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des affaires étrangères fixant par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger, ensemble cet arrêté ; .................................................................................... Vu, 5°) sous le n° 267794, la requête, enregistrée le 21 mai 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES (USASCC), dont le siège est 23, rue La Pérouse à Paris (75116) ; l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre des affaires étrangères a rejeté leur recours gracieux dirigé contre l'arrêté du 4 décembre 2003 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des affaires étrangères fixant par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger, ensemble cet arrêté ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 6°), sous le n° 268263, la requête, enregistrée le 2 juin 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT DES PERSONNELS DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER FORCE OUVRIERE (SPEE-FO), dont le siège est 139, rue de Bercy à Paris (75572) ; le SYNDICAT DES PERSONNELS DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER FORCE OUVRIERE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a rejeté son recours gracieux du 2 février 2004 dirigé contre l'arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 4 décembre 2003 fixant par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger à compter du 1er janvier 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; Vu le décret n° 67-290 du 28 mars 1967 modifié fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre-François Mourier, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Pierre Collin, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de M. BQ...et autres, du SYNDICAT FO DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, de M. BC...et autres, de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, de l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES et du SYNDICAT FO DU PERSONNEL DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER tendant toutes à l'annulation de l'arrêté du 4 décembre 2003 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre des affaires étrangères fixant par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger, ainsi que des décisions implicites par lesquelles le ministre des affaires étrangères a rejeté leurs recours gracieux contre ledit arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les interventions de M.DF..., de Mme R..., de M.BJ..., de M.AE..., de MmeCM..., de MmeAJ..., de MmeDX..., de M.U..., de M.CU..., de Mme CU..., de MmeDS..., de Mme K..., de Mme CC...et de M.BF... : Considérant que MMesR..., CM..., AJ..., GACHASSIN-COUPPEY, CU..., DS..., K...et CC...et MM.DF..., BJ..., AE..., U..., CU...etBF... ont intérêt à demander l'annulation de la décision attaquée ; que leurs interventions au soutien des requêtes sont, par suite, recevables ; Sur les conclusions des requêtes : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre des affaires étrangères dans les affaires n°s 266758, 267764 et 267794 ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger : "Les émoluments des personnels visés à l'article 1er comprennent limitativement, sous réserve des modalités d'attribution prévues au titre II, les éléments suivants : / 1°) Rémunération principale. / Le traitement ; / L'indemnité de résidence (...)" ; qu'aux termes de l'article 5 du même décret, l'indemnité de résidence est "destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence (...). Un arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du budget fixe, pour chaque pays et par groupe, les montants annuels de l'indemnité de résidence. (...) Les taux d'ajustement de l'indemnité de résidence, pour tenir compte notamment des variations des changes et du coût de la vie à l'étranger, sont fixés par arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du budget" ; Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 10 mai 2002 le ministre des affaires étrangères a régulièrement donné délégation de signature à M. CY...BH..., directeur général de l'administration, "à l'effet de signer (...) tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets" ; que par des décrets en date des 19 et 20 décembre 2002 le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire et le ministre chargé de l'économie ont régulièrement donné délégation de signature à M. DU... BL..., directeur du budget, "dans la limite de ses attributions, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions ou conventions" ; que, dès lors, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que les délégations précitées ne seraient pas limitées quant à leur extension, ni que l'arrêté litigieux aurait été signé par des fonctionnaires n'ayant pas qualité pour le faire ; Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté attaqué s'est borné à fixer les taux d'ajustement de l'indemnité de résidence, dans les pays dans lesquels la France dispose d'une représentation, pour l'application et non la modification des dispositions de l'article 5 du décret du 28 mars 1967 modifié précité ; qu'il ne revêtait, dès lors, pas le caractère d'une mesure statutaire qui ne pouvait être prise que par décret, après consultation des institutions représentatives du personnel ; que, n'appelant pas de mesure d'exécution relevant du ministre chargé de la fonction publique, il n'avait pas à porter le contreseing de ce ministre ; Considérant, en troisième lieu, qu'aucune disposition de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ni aucune disposition législative ou réglementaire n'imposent que la modification de l'indemnité de résidence soit précédée d'une information du Parlement par les autorités compétentes pour y procéder ; que, dès lors, l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté litigieux aurait été adopté au terme d'une procédure irrégulière ; Considérant, enfin, que les conditions de publicité d'un acte administratif sont sans influence sur sa légalité ; que, par suite, le moyen tiré par le SYNDICAT FO DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES de ce que l'arrêté attaqué, publié au Journal Officiel de la République française, n'aurait pas ainsi bénéficié d'une publicité suffisante est inopérant ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que la circonstance que l'arrêté attaqué se borne à fixer des pourcentages de réduction de l'indemnité de résidence par pays ou groupes de pays, sans en préciser le montant en valeur absolue, et sans faire expressément référence aux textes dont résulte le montant antérieurement en vigueur, n'est pas de nature à en entacher la légalité ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des pièces du dossier que pour ajuster, par l'arrêté attaqué, les taux de l'indemnité de résidence applicables, par pays et par groupe, aux agents en service à l'étranger, les ministres se sont fondés sur les recommandations formulées en avril 2003 par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires étrangères sur la rémunération des agents expatriés, portant notamment sur la révision du mécanisme "change-prix" destiné à tenir compte, lors des ajustements périodiques, des variations des changes et du coût de la vie à l'étranger ; qu'ils ont également tenu compte du coût spécifique du logement dans certains pays ; qu'ainsi, nonobstant la circonstance que l'arrêté litigieux soit intervenu peu de temps après un arrêté du 5 novembre 2003 pris dans le cadre de l'ajustement périodique des taux de l'indemnité de résidence, et ait eu pour effet de réduire les taux applicables dans la majorité des pays concernés, les ministres auteurs de l'arrêté attaqué ne peuvent être regardés comme ayant fait application d'autres critères que ceux qui résultent des dispositions précitées de l'article 5 du décret du 28 mars 1967 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils auraient ainsi méconnu que l'indemnité de résidence est destinée, en vertu de ces dispositions, à compenser forfaitairement, non seulement les charges liées aux conditions locales d'existence, mais aussi les charges liées aux fonctions exercées et aux conditions, notamment au lieu, d'exercice de ces fonctions ; qu'enfin, l'arrêté attaqué, relatif aux taux d'ajustement prévus au 6ème alinéa et non aux montants annuels de l'indemnité de résidence prévus aux 2ème et 5ème alinéas dudit article, n'avait pas à faire application des règles relatives à la fixation de ces montants ; Considérant en troisième lieu, qu'il ne résulte pas des pièces du dossier qu'en procédant à un examen de la situation des taux de l'indemnité de résidence dans chacun des pays étrangers concernés, et en les ajustant compte tenu de l'ensemble des critères prévus par les dispositions de l'article 5 du décret du 28 mars 1967 précité, les auteurs de l'arrêté attaqué aient porté, d'une part, sur l'évolution du coût de la vie dans chacun de ces pays, y compris aux Etats-Unis et au Japon, depuis le précédent ajustement, fût-il récent, corrigée d'ailleurs de l'évolution des changes, d'autre part, sur la situation des agents concernés par rapport à celle des agents affectés en administration centrale, sur la situation des agents de catégories A et B par rapport à celle des agents de catégorie C, et sur la situation des agents affectés dans les pays membres de l'Union européenne par rapport à celle des agents affectés dans des pays plus lointains, une appréciation entachée d'erreur manifeste, ou porté atteinte au principe d'égalité ; Considérant, en quatrième lieu, que les fonctionnaires se trouvent dans une situation légale et réglementaire ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la circonstance qu'un ajustement de l'indemnité de résidence des agents concernés, prévu par les dispositions précitées, intervienne au cours de leur mission à l'étranger méconnaîtrait le principe de sécurité juridique ; Considérant, enfin, que le moyen tiré du détournement de pouvoir, pris dans ses différentes branches, n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué et des décisions implicites, par lesquelles les ministres ont rejeté leur recours gracieux contre cet arrêté ; Sur les conclusions de l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES, du SYNDICAT DES PERSONNELS DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER - FORCE OUVRIERE et de M. BF...tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que les sommes que l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES et le SYNDICAT FO DES PERSONNELS DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soient mises à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; que M. BF...qui est intervenant et non partie au litige ne peut se prévaloir des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que les conclusions susanalysées doivent, dès lors, être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de M.DF..., de MmeR..., de M. BJ..., de M. AE..., de MmeCM..., de MmeAJ..., de MmeDX..., de M.U..., de M.CU..., de Mme CU..., de MmeDS..., de MmeK..., de Mme CC... et de M. BF...sont admises. Article 2 : Les requêtes de M.BQ..., de M.BR..., de Mme CS..., de M. Y..., de M.AQ..., de M. AS..., de M. BV..., de M.CX..., de M. I..., de Mme DL..., de MmeCZ..., de MmeDM..., de M. DA..., de M.AZ..., de MmeBA..., de M.DV..., de M. J..., de M.DN..., de M.DC..., de M. DP..., de M.DE..., de M.CE..., de M.O..., de M. DW..., de M.Q..., de M. BK..., de Mme DO..., de M.CJ..., de M. CK..., de M. DI..., de MmeA..., de M.S..., de Mme B..., de M. CN..., de M. T..., de M.BN..., de Mme AK..., de Mme CQ..., de M.CR..., de MmeAN..., de M.V..., de Mme BP..., de M.AP..., de M.C..., de M. H..., de M.AV..., de Mme BZ..., du SYNDICAT (FO) DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, de M. BC..., de MmeCL..., de M. BS..., de MmeP..., de M. AA..., de M. BI..., de M.CH..., de MmeAO..., de Mme AU..., de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, de l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES et du SYNDICAT FO DES PERSONNELS DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. BY...BQ..., à M. CO... BR..., à Mme AG...CS..., à M. AW...Y..., à M. CP... AQ..., à M. CO...AS..., à M. CB...BV..., à M. DB... CX..., à M. AM...I..., à Mme CG...DL..., à Mme DJ...CZ..., à Mme BD...DM..., à M. E...DA..., à M. G...-CY...AZ..., à Mme DK...BA..., à M. BM...DV..., à M. AR...J..., à M. G...DN..., à M. G...-DY...DC..., à M. CF...DP..., à M. BW...DE..., à M. M...CE..., à M. G...-L...O..., à M. W...DW..., à M. AD... Q..., à M. L...BK..., à Mme BE...DO..., à M. BB... CJ..., à M. CY...CK..., à M. F...DI..., à Mme BU...A..., à M. W...S..., à Mme CT...B..., à M. AF...CN..., à M. DH...T..., à M. AI...BN..., à Mme BX...AK..., à Mme CW...CQ..., à M. CB...CR..., à Mme DK...AN..., à M. X...V..., à Mme AC...BP..., à M. AT... AP..., à M. E...C..., à M. W...H..., à M. BT...AV..., à Mme DK...BZ..., au SYNDICAT (FO) DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, à M. AY... BC..., à Mme BO...CL..., à M. CO... BS..., à Mme CI...P..., à M. AH... AA..., à M. CY... BI..., à M. DT... CH..., à Mme DD...AO..., à Mme D...AU..., à l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, à l'UNION SYNDICALE DES ASSOCIATIONS DES SECRETAIRES DE CHANCELLERIE ET DES CORPS DE CHANCELLERIE DES AFFAIRES ETRANGERES, au SYNDICAT FO DES PERSONNELS DE L'EXPANSION ECONOMIQUE A L'ETRANGER, à M. N... DF..., à Mme Z...R..., à M. BG... BJ..., à M. AB... AE..., à Mme AL... CM..., à Mme CD...AJ..., à Mme AT...DX..., à M. AX... U..., à M. DQ... CU..., à Mme CA...CU..., à Mme DJ...DS..., à Mme CV...K..., à Mme DG...CC..., à M. DR... BF...et au ministre des affaires étrangères et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.