CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01043, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01043
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET JORION AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de Mayotte a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté sa demande en date du 29 mars 2012, tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 10 201 151,48 euros au titre des bourses attribuées aux étudiants de l'institut régional du travail social (IRTS) et de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) que la collectivité départementale a supportées de 2004 à 2013, et de condamner l'Etat à lui verser cette somme, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. Par un jugement n° 1300509 du 19 février 2015, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mars 2015, 5 mai 2015 et 15 mars 2016, le département de Mayotte, représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2015 du tribunal administratif de Mayotte ; 2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 201 151,48 euros, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin d'évaluer la participation, entre 2004 et 2013, du conseil général de Mayotte aux dépenses litigieuses ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que la prescription quadriennale lui a été opposée pour les créances antérieures au 1er janvier 2008 ; - en effet, alors que l'article 11 de la loi du 31 décembre 1968, dans sa rédaction initiale, faisait expressément référence à Mayotte, une telle référence a disparu à la suite de l'adoption de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 modifiant la rédaction de cet article 11, de sorte qu'à compter du 1er janvier 1996, aucune disposition de la loi du 31 décembre 1968 n'était plus applicable à Mayotte ; - dès lors que le régime de la prescription des créances sur l'Etat ne figure parmi aucune des six catégories énumérées par l'article L.O. 6113.1 du code générale des collectivités territoriales échappant au principe d'identité législative selon lequel " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte ", la loi du 31 décembre 1968 est implicitement entrée en vigueur à Mayotte le 1er janvier 2008 par application de l'article LO 6123-1 du code général des collectivité territoriales ; - toutefois, cette entrée en vigueur au 1er janvier 2008 ne l'a pas été de façon rétroactive. En effet, dès lors que conformément à l'article 2 du code civil : " la loi ne dispose que pour l'avenir ", faute d'une disposition contraire, le législateur doit être réputé n'avoir jamais entendu déroger au principe de non-rétroactivité, ce qui est tout particulièrement le cas en matière de prescription ; - il ressort sur ce point d'une jurisprudence constante que lorsqu'une loi nouvelle modifiant la prescription d'un droit abrégeait ce délai, le nouveau délai était immédiatement applicable, mais qu'il ne saurait, à peine de rétroactivité et sauf disposition spécifique, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle ; - à cet égard, si, ainsi que l'avait fait valoir le ministre des outre-mer en première instance, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, adopté dès l'origine, a prévu son applicabilité aux créances antérieures à son entrée en vigueur, un tel article ne saurait cependant trouver à s'appliquer implicitement pour une loi votée trente neuf ans après, et ayant, elle-même, prévu une applicabilité implicite de ces règles de prescription quadriennale, de sorte que, à défaut de dispositions expresses en ce sens lors de l'adoption de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, la règle de prescription quadriennale ne saurait rétroagir aux créances nées avant le 1er janvier 2008. Toute autre interprétation serait contraire aux dispositions du code civil qui prohibent, par principe, la rétroactivité, aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité de la loi et aux stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er de son premier protocole additionnel ; - ainsi, les créances antérieures (2004-2007), auxquelles il convenait d'appliquer le délai de droit commun prévu par le code civil (soit la prescription de trente ans) peuvent être considérées comme soumises à un régime de prescription quadriennale à partir du 1er janvier 2008, exactement comme si elles étaient apparues à cette date, de sorte qu'elles ne pouvaient être prescrites que le 31 décembre 2012. Or puisque, le 29 mars 2012, le président du conseil général de Mayotte avait écrit au Premier ministre pour lui demander l'indemnisation des charges indues, la prescription a été interrompue en 2012 ; - en toute hypothèse, le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 permettait d'écarter les dispositions de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une telle loi - spéciale - déroge aux dispositions générales relatives à la prescription quadriennale. A cet égard, la volonté du législateur était de faire cesser " au plus tard le 31 décembre 2004 " cette prise en charge indue et de poser un principe de droit à remboursement, sans limitation dans le temps ; - par application, tant de 1'article 34 de la Constitution, que du principe de spécialité législative applicable à Mayotte, de simples décrets ne pouvaient, sans aucun support législatif, lui étendre l'applicabilité d'une loi en matière de prescription. Il y a donc lieu de soulever, en tant que de besoin, une exception d'illégalité à l'encontre des trois décrets mentionnés par le ministre et de les écarter en conséquence. Du reste, le décret de 1981 et celui de 1992 ont été adoptés à une époque où la loi du 1er février 1995 n'avait pas encore soustrait l'archipel des Comores au régime de la loi de 1968 ; - en outre, les règles de prescription portent sur les droits pécuniaires des administrés, c'est-à-dire sur leurs biens au sens de l'article premier du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et ne sont pas de simples règles procédurales à respecter dans les échanges avec l'administration ou devant les juridictions administratives. Dès lors, la loi du 11 juillet 2001 n'a pas introduit à Mayotte les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ; - le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité sur ce point décidé le 26 janvier 2016 par la cour de céans ne règle pas la question de l'applicabilité du mécanisme ; - dans le cas spécifique des charges liées aux bourses attribuées aux étudiants de l'institut régional du travail social (IRTS) et de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI), la prescription a été interrompue en 2011 et en 2012, par application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'il résulte d'un courrier du 12 septembre 2011 qu'une réunion s'est tenue entre les services de l'Etat et le département le 16 septembre 2011 pour traiter de la question des charges indues pesant sur le département dans le domaine sanitaire et social ; - s'agissant du principe du droit à réparation, dès lors que les dépenses indues peuvent résulter de textes législatifs, de textes réglementaires pris par le Gouvernement ou par le préfet de Mayotte, de conventions ou tout simplement d'une situation de fait, il est parfaitement indifférent que, contrairement à ce qu'a relevé le tribunal dans certains dossiers de charges indues, il n'ait pas pu être retrouvé de traces écrites d'une sollicitation des services de l'Etat ; - dès lors que l'Etat dispose de la compétence de la compétence, ainsi qu'il est d'usage dans un Etat unitaire, et que toute compétence publique et donc toute charge appartient par principe à l'Etat, une charge n'a à être supportée par une collectivité territoriale que si un texte d'un niveau au moins législatif en dispose ainsi, de sorte qu'un usage, une convention ou un décret ne peut mettre une dépense à la charge d'une collectivité territoriale et que le consentement de celle-ci à une dépense qui ne relève pas de sa compétence est inopérant ; - il résulte de l'article 72-2 de la Constitution que l'Etat ne décide pas à la place d'une collectivité territoriale quelle est l'affectation de ses ressources et que lorsqu'il transfère une charge à une collectivité territoriale, il doit la compenser ; - si les obligations mises à la charge d'une collectivité territoriale ne sauraient méconnaître leur compétence propre, cela signifie qu'une collectivité territoriale n'a pas à supporter une dépense qui ne relève pas de sa compétence, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales. Or, en l'espèce, dans certains cas, des dépenses ont été mises à la charge du conseil général par décret, alors qu'elles incombaient à l'Etat, et sans qu'aucun texte de niveau législatif ne permette un tel transfert de charge ; - l'illégalité du traitement qui a été réservé à Mayotte est apparue si évidente aux yeux du législateur, qu'il a adopté un article législatif spécifique afin de tenter d'y mettre fin, en l'occurrence le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, dont le tribunal n'a jamais tenu compte ; - lorsqu'une charge incombe à l'Etat, elle ne peut être supportée par une autre personne, physique ou morale, quand bien même cette personne y consentirait en signant une convention mettant à sa charge ces dépenses ; - une personne publique qui, du fait de la carence de l'Etat, prend à sa charge une dépense qui incombe à ce dernier, doit en être indemnisée ; - s'agissant de la prise en charge des bourses des étudiants du secteur médical, si la compétence de principe en matière de formation professionnelle a été attribuée aux régions par la loi du 13 août 2004, et notamment son article 73, ce n'est qu'à compter du 1er janvier 2008 que Mayotte est devenue compétente en matière de formation professionnelle, par l'effet de l'article LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, qui a supprimé le principe de spécialité législative à Mayotte ; - depuis le 1er janvier 2008, un tel transfert de compétences aurait dû s'accompagner d'un transfert de ressources équivalentes, conformément à l'article 72-2 de la Constitution et de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce alors que le conseil général de Mayotte a assumé les aides aux étudiants du domaine médical et du domaine social, c'est-à-dire ceux qui étudient au sein de l'IFSI et de l'IRTS ; - dans ses écritures de première instance, le ministre des outre-mer a admis qu'en ce qui concerne les aides aux étudiants de l'IRTS, une telle dépense ne relevait que de l'Etat jusqu'au 1er janvier 2014, date d'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 qui a étendu à Mayotte la compétence en matière de formation des travailleurs sociaux, et non du conseil général, qui a donc droit à la compensation des dépenses engagées à ce titre ; - il en est de même des dépenses liées aux aides allouées aux étudiants en IFSI, dès lors que, d'une part, la loi organique n° 2010-1487 du 7 décembre 2010, qui a donné à Mayotte la compétence en matière de formation professionnelle dans le domaine sanitaire et social, n'est entrée en vigueur qu'en mars 2011, et que, d'autre part, la possibilité d'allouer des bourses en la matière n'existe que depuis le 1er janvier 2014, ainsi que l'indique le ministre des outre-mer ; - dès lors qu'ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la compétence en matière de formation professionnelle et de formation des travailleurs sociaux ne relevait pas du département avant les 1er janvier 2013 (pour l'IRTS) et 1er janvier 2014 (pour l'IFSI), elle incombait à l'Etat qui devait donc en assumer la prise en charge, conformément à l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; - en outre, les charges indument versées par le département de Mayotte avant les transferts de compétence résultent d'une carence de l'Etat ; - sur le principe, donc, la prise en charge antérieure de bourses par le conseil général de Mayotte doit être compensée et son préjudice subi à ce titre réparé, ce qu'a relevé à juste titre le tribunal dans le jugement attaqué ; - en revanche, c'est à tort que les premiers juges ont considéré que la réalité des dépenses supportées par le conseil général de Mayotte n'était pas apportée sur la période 2004-2013 en dépit de nombreux justificatifs produits en ce sens ; - pour justifier un peu plus de la réalité des dépenses, le conseil général de Mayotte a demandé à la direction régionale des finances publiques (DRFIP) de Mayotte, par le biais de son conseil, la preuve des mandatements de dépenses pendant la période considérée et a, par ailleurs, entamé des recherches complémentaires dans ses archives ; - dans l'hypothèse où la cour de céans estimerait, alors même que, d'une part, le conseil général de Mayotte a contribué au financement de dépenses qui ne lui appartenaient pas, et que, d'autre part, son droit à réparation n'est pas contestable, ces dépenses ne seraient pas suffisamment établies, il lui appartiendrait alors de décider d'une mesure d'expertise. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 10 septembre 2015 et 8 juin 2016, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - contrairement à ce que soutient le département, la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 s'est appliquée de plein droit dès sa publication sur l'ensemble du territoire de la République concernant les créances sur l'Etat sans qu'une mention expresse du législateur n'ait à le préciser. A cet égard, les dispositions de l'article 11 de cette loi, qui la rendent applicable " à Mayotte " n'ont pas d'autre objet que de la rendre applicable aux créances sur la collectivité de Mayotte et ses établissements publics ; - au surplus, les décrets n° 92-164 du 21 février 1992 [relatif au régime budgétaire et comptable applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte], n° 98-81 du 11 février 1998 [modifiant la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968] et n° 2003-618 du 3 juillet 2003 [relatif à la prescription quadriennale outre-mer] rendent applicables à Mayotte la loi du 31 décembre 1968. - qui plus est, en application des dispositions de l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, il est réitéré que cette loi fait partie des lois applicables de plein droit à Mayotte ; - en tout état de cause, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, dont la rédaction n'a pas varié, a clairement prévu qu'elle avait un caractère rétroactif, de sorte que les jurisprudences citées par le département sont inopérantes ; - en outre, les dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ne prévoient pas expressément la possibilité de déroger à la loi de 1968 et concernent uniquement les modalités d'organisation de la prise en charge progressive par l'Etat de services qui relèvent de sa compétence sans instaurer un droit à prise en charge et à remboursement ; - s'agissant de la prise en charge des dépenses les aides aux étudiants en IRTS, s'il est admis que la compétence obligatoire en matière de formation des travailleurs sociaux n'a été transférée à Mayotte qu'à l'issue de l'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012, le département ne saurait demander le remboursement de charges prétendument supportées antérieurement au 1er janvier 2013, dès lors qu'en intervenant avant cette date, il a fait délibérément le choix d'engager des dépenses n'ayant pas vocation à être prises en charge par l'Etat ; - en ce qui concerne les dépenses engagées après cette date, le conseil départemental ne conteste nullement le fait que les modalités d'évaluation de la compensation définitive seront fixées en 2017 pour une application au 1er janvier 2018, de sorte qu'il n'y a pas lieu, pour l'heure, de contester les modalités de calcul du montant de la compensation puisque ce dernier n'est pas consolidé ; - s'agissant des aides aux étudiants en IFSI, le département de Mayotte ne disposait, sur la période 2004-2011, d'aucune compétence en matière de formations sanitaires et sociales et d'aides aux étudiants, par l'effet des dispositions de l'article L. 6113-1 du code général des collectivités territoriales qui ont été abrogées par la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010, et ce n'est qu'à la suite de l'entrée en vigueur, à compter du 1er janvier 2014, de l'ordonnance n° 2013-1208 du 24 décembre 2013 étendant au département de Mayotte les compétences en matière de bourses et formations sanitaires, que le département dispose des compétences dévolues à la Région, notamment en termes de financement des aides des étudiants inscrits en formation sanitaire et sociale, en vertu de l'article L. 4383-4 du code de la santé publique ; - ainsi, les dépenses effectuées par le conseil départemental de Mayotte, alors collectivité départementale, entre 2004 et 2011, en matière de formations et de bourses dans les deux domaines d'intervention (sanitaire ou social), qui ne sont pas rattachables à une compétence obligatoire qui lui aurait été légalement confiée par transfert ou création, mais résultent de sa libre administration, ne peuvent faire l'objet d'une compensation par l'Etat ; - en outre, il appartient au département d'établir, notamment par le biais des documents budgétaires votés par le conseil départemental, toutes les dépenses pour lesquelles il serait fondé à réclamer une indemnisation à l'Etat, ce qu'il n'a pas fait, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges ; - ainsi, si par extraordinaire, il devait être considéré que la demande du requérant relative à la prise en charge des dépenses litigieuses était fondée, cette indemnisation devrait être minorée en l'absence d'éléments objectifs, et il conviendrait d'appliquer les règles de la prescription quadriennale définies par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, en vertu desquelles les éventuelles créances nées entre les années 2004 et 2007 devraient être considérées comme prescrites, de sorte que le conseil général ne pourrait, au plus, que se prévaloir d'une créance de 8 888 128,08 euros ; - enfin, les documents produits par le département ne suffisent pas à établir une faute de l'administration qui justifierait la nomination d'un expert, laquelle relève au demeurant du seul pouvoir du juge. Par un mémoire distinct enregistré le 29 octobre 2015, déposé au titre des articles 23-1 de l'ordonnance n° 58-1068 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et R. 771-3 du code de justice administrative, le département de Mayotte, demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité des articles LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales et 9 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements et les établissements publics. Par ordonnance du 26 janvier 2016, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question ainsi soulevée. Par ordonnance du 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, et notamment son article 72-2 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble son premier protocole additionnel ; - la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'Outre-Mer ; - la loi organique n° 2010-1486 et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relatives à Mayotte ; - l'ordonnance n° 2012-788 du 31 mai 2012 ; - l'ordonnance n° 2013-1208 du 24 décembre 2013 ; - le code de la santé publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'éducation ; - le code de l'action sociale et des familles ; - le code du travail applicable à Mayotte ; - le code civil ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ; - la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 ; - la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; - la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset ; - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., représentant le département de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 29 mars 2012 communiquée à plusieurs ministres du gouvernement et au préfet de Mayotte, le président du conseil général de Mayotte a sollicité du Premier ministre le remboursement de diverses dépenses, regroupées sous le nom de charges indues, qu'il exposait avoir supportées depuis l'année 2004, sous la forme de mises à disposition de personnels, de dépenses d'investissement et de charges de fonctionnement ayant bénéficié selon lui à l'Etat, en dépit de l'objectif, fixé par les dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, d'une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, devant s'achever au plus tard le 31 décembre 2004. A cette lettre était joint un tableau récapitulatif de onze charges indues et, plus particulièrement, les dépenses liées à l'attribution de bourses au profit des étudiants de l'institut régional du travail social (IRTS) et de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) que la collectivité départementale a supportées de 2004 à 2011, pour un coût total chiffré à 8 402 315,26 euros qui a été porté, à la suite de l'envoi d'une nouvelle réclamation en date du 17 mai 2013, à 10 201 231,47 euros en incluant les deux années 2012 et 2013. Le Département de Mayotte relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation des décisions implicites de rejet de ses deux demandes de paiement et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser cette dernière somme de 10 201 231,47 euros. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. Les décisions implicites de rejet des réclamations préalables formées par les lettres du 29 mars 2012 et 17 mai 2013 susmentionnées ont eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont seraient, le cas échéant, entachées les décisions qui ont lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre : 3. Le ministre des outre-mer fait valoir que les sommes réclamées par le département au titre des années 2004 à 2007 sont prescrites dès lors qu'aucune cause interruptive de prescription ne peut être identifiée avant l'envoi, par le département, des lettres du 29 mars 2012 et 17 mai 2013, mentionnées aux points 1 et 2, réclamant le remboursement de la charge litigieuse. En ce qui concerne l'entrée en vigueur et l'application dans le temps de la loi du 31 décembre 1968 à Mayotte : 4. D'une part, aux termes de l'article 1 de la loi du 31 décembre 1968 susvisée : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. ". Selon l'article 6 de cette loi : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi. (...). ". En vertu de l'article 9 de cette loi : " Les dispositions de la présente loi sont applicables aux créances nées antérieurement à la date de son entrée en vigueur et non encore atteintes de déchéance à cette même date / Les causes d'interruption et de suspension prévues aux articles 2 et 3, survenues avant cette date, produisent effet à l'égard de ces mêmes créances. ". L'article 11 de ladite loi, dans sa rédaction applicable à la date de son entrée en vigueur, disposait : " Dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, de la Polynésie française, des Terres australes et antarctiques françaises, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, la présente loi est applicable aux créances mentionnées à l'article 1er ainsi qu'aux créances sur ces territoires. / Dans le territoire français des Afars et des Issas et dans le territoire des Comores, la présente loi s'applique aux seules créances sur l'Etat et les établissements publics de l'Etat. ". 5. D'autre part, la loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, qui a mis fin à l'appellation de " territoire des Comores ", disposait, en son article 7 abrogé le 13 juillet 2001 lors de l'entrée en vigueur de la loi du 11 juillet 2001 susvisée : " Le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, avant le 1er juillet 1979, toutes mesures tendant à étendre et à adapter les textes intervenus dans le domaine législatif et qui ne sont pas applicables à Mayotte. / Les textes de nature législative précédemment applicables à Mayotte le demeurent.dans toutes leurs dispositions qui ne sont pas contraires à la présente loi Ils peuvent être modifiés dans les formes et dans les limites prévues à l'alinéa précédent. (...) ". En vertu de l'article 10 de cette même loi, également abrogé le 13 juillet 2001 : " Les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. ". 6. En premier lieu, il résulte de la combinaison des dispositions précitées que la loi du 31 décembre 1968, dont l'exposé des motifs précise que la règle de prescription quadriennale qu'elle instaure constitue " l'une des règles de base du droit administratif français ", a été rendue applicable à Mayotte, anciennement dénommée " Territoire des Comores ", dès l'entrée en vigueur de cette loi, en ce qu'elle concerne - comme en l'espèce - les créances sur l'Etat et les établissements publics de l'Etat. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, la seule circonstance que l'article 11 de cette loi ait cessé de faire référence à Mayotte, à la suite de l'entrée en vigueur de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, contenu dans un titre IV qui était d'ailleurs destiné à régir spécifiquement le territoire des Iles Wallis et Futuna, ne saurait révéler une volonté du législateur de soustraire Mayotte à l'application de la loi du 31 décembre 1968, à laquelle elle a toujours été soumise. A cet égard, le principe de spécialité législative, anciennement posé par les dispositions précitées de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1976, était destiné uniquement à régir les lois nouvelles, en disposant qu'elles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse, et non, comme en l'espèce, les lois qui y étaient déjà en vigueur. Ainsi, la loi du 31 décembre 1968 devant être regardée comme n'ayant jamais cessé d'être applicable à Mayotte, elle n'a pas, contrairement ce que soutient également l'appelant, été réintroduite lors de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2008, de la loi organique du 21 février 2007 susvisée, qui a posé à Mayotte le principe de l'identité législative assorti d'exceptions relevant de la spécialité législative. Dès lors, l'application de la règle de prescription quadriennale aux créances sur l'Etat, nées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2007, dont le Département de Mayotte demande le paiement, ne revêt aucun caractère rétroactif. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce qu'une telle application rétroactive serait contraire aux dispositions de l'article 2 du code civil et méconnaitrait tant les exigences constitutionnelles d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi que les stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 1er de son premier protocole additionnel ne peuvent qu'être écartés comme inopérants. 7. En second lieu, les dispositions du I de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001 dont le département se prévaut, en vertu desquelles : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ", n'ont eu ni pour objet ni pour effet de poser de nouvelles règles de prescription des créances sur l'Etat, mais, seulement, de définir les modalités d'organisation de la prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, et dont Mayotte assumait jusqu'alors la prise en charge financière. Ainsi, et contrairement à ce que soutient l'appelant, les dispositions spécifiques de cette loi n'ont pas dérogé à celles de la loi du 31 décembre 1968. En ce qui concerne les causes interruptives de prescription : 8. Aux termes de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 susmentionnée : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. (...) / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (...) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ". Les dispositions des articles 1 et 2 de la loi du 31 décembre 1968, qui ont pour objet de prescrire au profit des collectivités publiques qui y sont visées les créances non payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, tout en prévoyant des mécanismes d'interruption de ce délai de prescription permettant aux créanciers de faire valoir leurs demandes ou leurs réclamations dès lors qu'elles ont trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, ont été édictés dans un but d'intérêt général, en vue notamment de garantir la sécurité juridique des collectivités publiques en fixant un terme aux actions, sans préjudice des droits qu'il est loisible aux créanciers de faire valoir dans les conditions et les délais fixés par ces textes. 9. Le département de Mayotte soutient qu'il résulte d'un courrier du préfet de Mayotte du 12 septembre 2011 qu'une réunion s'est tenue entre les services de l'Etat et le département de Mayotte le 16 septembre 2011 pour traiter de la question des charges indues. Toutefois, si ce courrier mentionne que " en accord avec vos services une prochaine réunion est fixée le 16 septembre à 16 h à la préfecture dans la salle de réunion du secrétaire général afin de poursuivre l'analyse des documents que vos services nous ont fait parvenir sur les charges supportées par le conseil général dans le domaine sanitaire et social ", il ne résulte pas de l'instruction qu'une telle réunion s'est finalement tenue. En tout état de cause, de simples pourparlers engagés lors d'une telle réunion avec les services de l'Etat, destinés dans un premier temps à examiner les tableaux établis par le département de Mayotte en matière de charges indues, ne peuvent être regardés comme ayant eu le caractère d'une réclamation relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance au sens des dispositions de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968. Ils n'ont donc pas constitué un fait interruptif de la prescription quadriennale au cours de l'année 2011. 10. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre des outre-mer est fondé à faire valoir que les créances nées au cours des années 2004, 2005, 2006 et 2007 ont été respectivement prescrites les 1er janvier 2009, 1er janvier 2010, 1er janvier 2011 et 1er janvier 2012. Par suite, les conclusions indemnitaires du département de Mayotte portant sur les années 2004 à 2007 doivent être rejetées pour ce motif. Sur les réclamations indemnitaires du département de Mayotte portant sur les années 2008 à 2013 : 11. Pour demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme totale de 8 888 208,08 euros correspondant au remboursement des dépenses liées à l'attribution de bourses au profit des étudiants de l'institut régional du travail social (IRTS), situé à la Réunion et de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI), au cours de la période non prescrite de 2008-2013, le département de Mayotte soutient, d'une part, qu'il avait droit, à compter du 1er janvier 2008, à la compensation de ces charges transférées en matière de formation professionnelle, sur le fondement de l'article 72-2 de la Constitution, et que, d'autre part, il a été contraint d'intervenir afin de pallier une carence de l'Etat dans son propre champ de compétence, alors que Mayotte traverse actuellement une grave crise dans le domaine médical et sanitaire et social, rendant indispensable la formation de médecins et de personnels compétents. En ce qui concerne le droit à compensation des charges : 12. D'une part, selon l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. (...). / Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ". Aux termes de l'article L. 214-12 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de la loi du 13 août 2004 susvisée : " La région définit et met en oeuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle. / (...) Elle organise des actions destinées à répondre aux besoins d'apprentissage et de formation. (...) / Elle assure l'accueil en formation de la population résidant sur son territoire, ou dans une autre région si la formation désirée n'y est pas accessible. (...) ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue de ladite loi : " Le département définit et met en oeuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. (...) ". L'article L. 451-1 de ce code dispose : " Les formations sociales contribuent à la qualification et à la promotion des professionnels et des personnels salariés et non-salariés engagés dans la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance, dans la prévention et la compensation de la perte d'autonomie, des handicaps ou des inadaptations et dans la promotion de la cohésion sociale et du développement social. (...) ". Selon l'article L. 451-2 dudit code : " La région définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Dans le cadre de l'élaboration du schéma régional des formations sociales, elle recense, en association avec les départements, les besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale et indique comment elle compte y répondre. / Elle agrée les établissements dispensant des formations initiales et assure leur financement dans les conditions prévues à l'article L. 451-2-1. (...). ". Aux termes de l'article 451-3 de ce même code, issu lui aussi de la loi du 13 août 2004 susmentionnée : " La région est compétente pour attribuer des aides aux étudiants inscrits dans les établissements mentionnés à l'article L. 451-1. La nature, le montant et les conditions d'attribution de ces aides sont fixés par délibération du conseil régional. (...) ". Aux termes de l'article L. 4383-3 du code de la santé publique, crée par ladite loi : " La création des instituts ou écoles de formation des professionnels mentionnés aux titres Ier à VII du présent livre, des aides-soignants, des auxiliaires de puériculture, des ambulanciers et des techniciens de laboratoire d'analyses de biologie médicale fait l'objet d'une autorisation délivrée par le président du conseil régional, après avis du représentant de l'Etat dans la région. / (...). ". Enfin, l'article L. 4383-4 de ce code dispose : " La région est compétente pour attribuer des aides aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation autorisés en application de l'article L. 4383-3. La nature, le niveau et les conditions d'attribution de ces aides sont fixés par délibération du conseil régional. (...). ". 13. D'autre part, aux termes de l'article LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 3 de la loi organique du 21 février 2007 susvisée et abrogé le 31 mars 2011 : " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières suivantes : 1° Impôts, droits et taxes ; / 2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction, habitation et logement ; aménagement rural ; / 3° Protection et action sociales ; / 4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; / 5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; / 6° Finances communales. / Les dispositions législatives et réglementaires intervenant dans les matières mentionnées aux 1° à 6° ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. / (...) Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2008. / Les dispositions législatives et réglementaires intervenues dans les matières soumises, en vertu de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, au régime de l'application de plein droit des lois et règlements sont applicables à Mayotte, à compter de cette date, sous réserve qu'elles n'en disposent pas autrement. ". L'article 9 de l'ordonnance susvisée du 31 mai 2012 modifiant les livres IV et VII du code du travail, entrée en vigueur au 1er janvier 2013, a introduit dans le code du travail applicable à Mayotte une section intitulée " Financement des stages rémunérés par l'Etat ou le Département de Mayotte " comportant, d'une part, l'article L. 721-1, qui dispose : " L'Etat, le Département de Mayotte, les employeurs et les organismes collecteurs paritaires agréés concourent au financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (...). " et, d'autre part, l'article L.721-8, en vertu duquel : " Les frais de transport supportés par les stagiaires qui reçoivent une rémunération de l'Etat ou du Département de Mayotte pour les déplacements de toute nature nécessités par les stages donnent lieu à un remboursement total ou partiel par l'Etat ou le Département de Mayotte. ". Enfin, l'article 2 de l'ordonnance du 24 décembre 2013 susvisée relative à l'adaptation du code de la santé publique à Mayotte, entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2014, a modifié l'article L. 1514-1 du code de la santé publique, qui dispose désormais : " Pour l'application du présent code à Mayotte : " 1° Les attributions du représentant de l'Etat dans le département ou dans la région sont exercées par le représentant de l'Etat à Mayotte ; (...) / " 3° Les attributions du département ou de la région sont exercées par le Département de Mayotte ; / " 4° La référence au niveau régional est entendue comme la référence au territoire de Mayotte. ". 14. Il résulte de la combinaison de l'ensemble des dispositions précitées que la compétence en matière de formation professionnelle a été transférée à la collectivité départementale de Mayotte à compter du 1er janvier 2008. Toutefois, et ainsi que l'admet lui-même le département de Mayotte, la compétence spécifique à la formation des travailleurs sociaux, dispensée notamment au sein de l'institut régional du travail social (IRTS) de la Réunion, figurait parmi la troisième des six exceptions, prévues par l'article LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales, à l'applicabilité de plein droit à Mayotte des dispositions législatives et réglementaires. Dès lors, ce n'est qu'à compter de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2013, de l'article 9 de l'ordonnance du 31 mai 2012, susmentionnée au point 12, que le département de Mayotte a acquis une telle compétence. En outre, l'appelant n'est devenu compétent pour attribuer des aides aux étudiants inscrits dans les instituts dispensant des formations sanitaires et sociales, à l'instar de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI), qu'à compter de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2014, des dispositions précitées de l'article 2 de l'ordonnance du 24 décembre 2013. 15. Il s'ensuit que, d'une part, contrairement à ce qu'il soutient, le département de Mayotte ne disposait d'aucun droit à la compensation des charges induites par l'attribution de bourses aux étudiants de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) sur la période du 1er janvier 2008 au 1er janvier 2014, qui n'a résulté en l'espèce ni d'un transfert de compétences de l'Etat à Mayotte, ni, davantage, d'une création ou d'une extension de compétences au sens des dispositions précitées, au point 12, de l'article 72-2 de la Constitution. D'autre part, si, ainsi qu'il vient d'être dit, le département de Mayotte est devenu compétent, à compter du 1er janvier 2013, en matière de formation des travailleurs sociaux, dispensée notamment au sein de l'institut régional du travail social (IRTS) de la Réunion, le ministre des outre-mer fait valoir sans aucun contredit sérieux que la compensation des charges afférentes est inscrite depuis lors dans chaque loi de finances et s'élève pour l'heure, à titre prévisionnel, à 2,51 millions d'euros pour la période de 2013 à 2017 inclus, jusqu'à la consolidation, en 2018, de son droit annuel, après que les modalités d'évaluation de la compensation définitive aient été définitivement fixées en 2017 pour une application au 1er janvier 2018. Par suite, l'appelant n'est pas davantage fondé à solliciter la compensation des charges liées au financement de la scolarité des étudiants suivant leur formation au sein de cet institut. En ce qui concerne la carence de l'Etat dans l'exercice de sa compétence : 16. Aux termes du I de l'article 65 de la loi susvisée du 11 juillet 2001 : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ". 17. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 11, le département de Mayotte soutient qu'il a été contraint d'engager les dépenses litigieuses liées à l'attribution de bourses au profit des étudiants de l'institut régional du travail social (IRTS) et de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI), au cours de la période non prescrite 2008-2013, afin de pallier une carence de l'Etat, lequel, en méconnaissance des dispositions précitées, au point 16, n'a pas pris en charge des dépenses relevant de sa propre compétence. Pour justifier, ainsi qu'il lui incombe, de la réalité des dépenses engagées à ce titre, le département de Mayotte produit au dossier un tableau récapitulatif sommaire des dépenses annexé à son dossier de " charges indues ", distinguant, parmi les dépenses de fonctionnement, les charges à caractère général et les autres charges de gestion courante, sur la période 2004-2011, pour un montant total chiffré à 8 402 315,26 euros, diverses délibérations votées par la commission permanente de la collectivité territoriale de Mayotte les 22 septembre 2004, 24 novembre 2004, 13 avril 2005, 26 octobre 2005, 23 janvier 2006, 20 octobre 2006 et 14 mars 2007, décidant de prendre en charge des frais afférents à la scolarité des étudiants des promotions des années 2004-2007, 2005-2008 et 2006-2009, dont les noms figuraient en annexe, admis à l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) de Mayotte, ainsi que le règlement des aides de la collectivité aux étudiants de l'IFSI adopté le 30 mai 2007 par le conseil général de Mayotte. Le département de Mayotte produit également deux délibérations des 26 juin 2006 et 30 mars 2007 votées par le conseil général de Mayotte portant prise en charge des frais liés à la scolarité des étudiants des quatre promotions des années 2007-2010, 2008-2011, 2008-2012 et 2009-2013 admis à l'institut régional du travail social (IRTS) de la Réunion ainsi qu'un rapport de juillet 2011 portant sur la création du centre universitaire de formation et de recherche (CUFR) de Mayotte et qui indique, d'une part, en page 9, que : " le conseil général contribue au financement des formations supérieures organisées par l'IFM et l'IFTS " et, d'autre part, en page 10, que " En 2010, le conseil général a dépensé 360 620 euros pour le paiement de bourses de 52 étudiants préparant le diplôme d'Etat d'infirmier à l'IFTS de Mayotte. ". Toutefois, ce faisant, le département ne produit aucun justificatif des dépenses qu'il aurait effectivement engagées dans le cadre de la scolarité des étudiants de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) pour les années 2010, 2011, 2012 et 2013. En outre, et ainsi que le fait valoir le ministre des outre-mer, alors que les montants mentionnés dans les délibérations susmentionnées relatives aux deux instituts ne revêtaient qu'un caractère prévisionnel, le département de Mayotte n'apporte pas plus en appel qu'il ne l'avait fait devant les premiers juges la preuve de la liquidation des dépenses qui y sont récapitulées ni, davantage, de précisions sur leur montant définitif. Par ailleurs, le tableau susmentionné, qui se borne à chiffrer de manière globalisée, année par année, sans aucune référence budgétaire et comptable, les charges de fonctionnement à caractère général ou de gestion courante afférentes à l'IFSI et l'IRTS, ne permet pas d'identifier et d'individualiser le coût induit par les aides allouées à leurs étudiants par le département pour les années 2008 à 2013 restant en litige. Enfin, le rapport remis en juillet 2011 dans le cadre de la création du centre universitaire de formation et de recherche (CUFR) de Mayotte, qui a été rédigé par le directeur de la recherche et de l'enseignement supérieur au conseil général de Mayotte, donc par le Département lui-même, ne peut être regardé en l'espèce comme probant et ne suffit pas à établir la réalité des dépenses litigieuses. Dans ces conditions, l'appelant ne justifie pas du préjudice qu'il allègue avoir subi du fait des carences qu'il impute à l'Etat dans l'exercice de sa compétence. Dès lors, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la responsabilité de l'Etat, ses conclusions indemnitaires, présentées sur ce fondement spécifique, ne peuvent qu'être rejetées. 18. Il résulte de tout ce qui précède que le département de Mayotte n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de Mayotte demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département de Mayotte est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de Mayotte et au ministre des outre-mer. Copie en sera transmise au Premier ministre et au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 27 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01043