Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 03/05/2018, 15BX00954, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-03
Numéro : 15BX00954
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : M. KATZ
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Sainte-Marie a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du préfet du Gers, en date du 20 août 2013, portant retrait du refus de permis de construire opposé à M. et Mme D...et leur accordant le permis sollicité en vue de la construction d'une maison d'habitation sur les parcelles cadastrées section A n° 377 et 380. Par un jugement n° 1301785 du 27 janvier 2015, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 20 mars 2015, la commune de Sainte-Marie, représentée par son maire, par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 27 janvier 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Gers, en date du 20 août 2013, portant retrait du refus de permis de construire opposé à M. et Mme D...et leur accordant le permis sollicité ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le certificat d'urbanisme du 28 avril 2008 délivré à M. B...n'a pu fonder un droit au rétablissement de la règle d'urbanisme antérieure au regard de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme ; en l'espèce, par son arrêt du 12 mars 2013 la cour administrative de Bordeaux a annulé le refus du 23 novembre 2009 et enjoint au maire de réexaminer la demande de permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt ; pour respecter cette injonction, le maire a dû statuer à nouveau avant le 12 mai 2013 et ce, sans que les pétitionnaires n'aient confirmé leur demande et ne se soient prévalus d'un certificat d'urbanisme ; parallèlement, cet arrêt a fait l'objet d'un pourvoi en cassation ; ainsi, au jour où le maire a opposé un nouveau refus de permis, l'annulation de son précédent refus n'était pas définitif ; c'est donc à bon droit qu'il a écarté l'application de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme et a statué sur la base de la réglementation en vigueur au jour où il prenait sa décision ; - par délibération du 28 août 2008, la commune de Sainte-Marie a entendu se doter d'un plan local d'urbanisme (PLU) et le 2 avril 2011 elle a approuvé la révision de son document d'urbanisme ; ce dernier a classé les parcelles devant accueillir le projet en zone agricole ; c'est donc à bon droit que le maire a opposé un refus de permis en se fondant sur le zonage de l'actuel PLU ; - le jugement du tribunal administratif n'explique pas pourquoi alors que l'injonction de réexamen de la cour devait être respectée, qu'un pourvoi était en cours et qu'à ce moment nul ne se prévalait d'un certificat d'urbanisme en 2008, on devrait considérer que les conditions de l'article L. 600-2 n'étaient pas réunies ; - en figeant les droits à construire des pétitionnaires en considérant le certificat d'urbanisme de 2008, le préfet a entaché sa décision d'une erreur de droit, ce d'autant que le certificat d'urbanisme de 2008 était erroné, motif sur lequel le tribunal ne s'est pas prononcé ; - ce certificat d'urbanisme du 25 juillet 2008 avait expiré ; lorsque la demande d'autorisation a été présentée, qu'elle a été refusée, puis que le refus de permis a été annulé, il appartenait au pétitionnaire de confirmer sa demande auprès de l'autorité compétente ce qui n'a pas été le cas en l'espèce ; les premiers juges n'ont pas analysé le moyen ni la pertinence de la jurisprudence SCI Eivlys ; - le refus de permis qui a fait l'objet du recours hiérarchique n'était qu'une décision confirmative de refus antérieurs devenus définitifs ; - à titre subsidiaire, si l'instruction devait être réalisée au regard de la carte communale, le permis est irrégulier au regard de l'insuffisance du réseau d'alimentation en eau potable qui a d'ailleurs été relevé par le PLU approuvé en 2011 ; les parcelles se situent à proximité du hameau de Saint-Martin dans le hameau de Harbielle dont le réseau AEP est limité ; aucune infrastructure supplémentaire n'a été et ne sera construite ; en se fondant seulement sur l'avis du SIAEP du 18 mars 2008 et sur le branchement réalisé en octobre 2008, le tribunal a commis une erreur d'appréciation ; - en application de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, les titulaires de l'autorisation ne peuvent se prévaloir du certificat d'urbanisme de 2008 pour écarter l'application des dispositions ayant pour objet la préservation de la salubrité publique ; en l'espèce, le projet méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - le dossier ne comportait pas d'attestation de conformité du système d'assainissement autonome et un plan d'épandage jouxtant un coté du terrain d'assiette du projet ne manquera pas de causer des nuisances olfactives ; le préfet a donc commis une erreur manifeste d'appréciation en délivrant le permis contesté ; - le projet porte atteinte à la sécurité publique en raison de l'insuffisance de moyens de lutte contre le risque incendie ; - le dossier de permis déposé ne comporte pas de permission de voierie ou d'accord du gestionnaire du domaine public. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 16 juin 2015 et le 1er mars 2016, M. et Mme D..., représentés par MeE..., concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que les moyens soulevés par la commune de Sainte-Marie ne sont pas fondés. Par un mémoire distinct, enregistré le 19 juin 2015, M. et Mme D..., représentés par MeE..., concluent à la condamnation de la commune de Sainte-Marie au paiement d'une indemnité de 60 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le recours de la commune de Sainte-Marie excède manifestement la défense de ses intérêts légitimes ; - du fait de ce recours, ils ont subi un préjudice excessif de jouissance, moral et financier. Par un mémoire, enregistré le 2 février 2016, la commune de Sainte-Marie conclut au rejet de la demande présentée par M. et Mme D...sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme. Elle soutient que son recours n'excède pas la défense de ses intérêts légitimes et que M. et Mme D...n'établissent pas subir un préjudice excessif du fait de ce recours. Par un mémoire, enregistré le 17 juin 2016, la ministre du logement et de l'habitat durable conclut au rejet de la requête de la commune de Sainte-Marie. Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Sainte-Marie ne sont pas fondés. Par ordonnance du 17 juin 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 25 août 2016 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2012-274 du 28 février 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Madelaigue ; - les conclusions de M. David Katz, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la commune de Sainte-Marie, et de Me E..., représentant M. et MmeD.... Considérant ce qui suit : 1. Le 16 octobre 2009, M. et Mme D...ont déposé en mairie une demande de permis de construire une maison sur un terrain figurant au cadastre sous les nos 377 et 380 situé lieu-dit le hameau de Harbielle sur le territoire de la commune de Sainte-Marie (32200), qui, le 25 juillet 2008, avait fait l'objet d'un certificat d'urbanisme opérationnel positif du préfet du Gers pour la construction d'une maison d'habitation. Par un arrêté du 23 novembre 2009 pris au nom de l'Etat, le maire de la commune de Sainte-Marie leur a refusé le permis de construire motif pris de ce que les moyens de défense contre l'incendie existants dans le secteur étaient insuffisants. Après avoir contesté la légalité de ce refus devant le tribunal administratif de Pau qui a rejeté leur demande, M. et Mme D...ont obtenu satisfaction devant la cour administrative de Bordeaux, dont l'arrêt n° 12BX00514 rendu le 12 mars 2013, a prononcé l'annulation de la décision du 23 novembre 2009 et a prescrit au maire de réexaminer la demande de permis du 16 octobre 2009. Le maire de Sainte-Marie s'est alors prononcé de nouveau sur ladite demande qu'il a rejetée le 6 mai 2013 en s'opposant au projet de construction sur la base du plan local d'urbanisme approuvé le 2 avril 2011 classant le terrain d'assiette de ce projet en zone agricole. Sur recours gracieux de M. et MmeD..., le préfet du Gers a, le 20 août 2013, sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme et du certificat d'urbanisme positif délivré le 25 juillet 2008, retiré le refus du 6 mai 2013 opposé par le maire et a délivré le permis de construire. La commune de Sainte-Marie relève appel du jugement du 27 janvier 2015, par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Gers du 20 août 2013. M. et Mme D...demandent la confirmation du jugement et la condamnation de la commune de Sainte-Marie à leur verser une indemnité de 60 000 euros sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme. Sur la régularité du jugement : 2. Si la commune de Sainte-Marie fait grief aux premiers juges d'avoir rejeté à tort le moyen tiré de la non application de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, ces critiques doivent être regardées comme se rattachant au bien-fondé du jugement et non à sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, la décision de maintien du refus opposé par le maire de Sainte-Marie le 6 mai 2013 n'est pas une décision confirmative de précédents refus de permis dès lors qu'elle a été prise dans le cadre de l'injonction de ré-instruire la demande des requérants que la cour administrative d'appel a prononcée dans son arrêt du 12 mars 2013 visé au point 1, lequel constitue une circonstance de droit nouvelle. Par suite, la commune de Sainte-Marie n'est pas fondée à soutenir que le préfet aurait commis une illégalité en statuant sur le recours administratif exercé par M. et Mme D...contre la décision du 6 mai 2013 au motif que les refus antérieurs étaient devenus définitifs. 4. En deuxième lieu, la commune de Sainte-Marie soutient que le certificat d'urbanisme du 28 avril 2008 n'a pu fonder un droit au rétablissement de la règle d'urbanisme antérieure au regard de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'après l'annulation du refus de permis de construire du 23 novembre 2009 par la cour administrative de Bordeaux le 12 mars 2013, le maire a réexaminé la demande de permis de construire dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt sans que les pétitionnaires n'aient confirmé leur demande et ne se soient prévalus d'un certificat d'urbanisme. 5. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. Lorsqu'une demande d'autorisation (...) est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.(...) ". 6. Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de réexaminer cette demande, ces conclusions aux fins d'injonction du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Ainsi qu'il a été dit au point 1, la cour administrative de Bordeaux a prononcé l'annulation le 12 mars 2013 de la décision du 23 novembre 2009 et a prescrit au maire de réexaminer la demande de permis du 16 octobre 2009. Par suite, le pétitionnaire doit être regardé comme ayant confirmé sa demande. 7. Pour retirer l'arrêté du 6 mai 2013 du maire de Sainte-Marie refusant le permis de construire à la suite du réexamen de la demande, le préfet du Gers a pu faire application des dispositions de l'article L. 410-1 précité, et relever que, les pétitionnaires ayant présenté leur demande de permis le 16 octobre 2009 soit moins de dix-huit mois après la délivrance du certificat d'urbanisme du 25 juillet 2008, celle-ci devait être examinée en fonction des règles d'urbanisme en vigueur lors de la délivrance dudit certificat. A supposer même que les conditions de l'article L. 600-2 n'étaient pas remplies, cela ne faisait pas obstacle à ce que les pétitionnaires puissent se prévaloir de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme. Il est constant qu'à cette date, la commune de Sainte-Marie était couverte par une carte communale approuvée le 21 juillet 2003 qui classait en zone constructible le terrain d'assiette du projet de M. et Mme D.... Ainsi, c'est à bon droit que le préfet a estimé que les conditions d'application de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme étaient réunies en ce qui concerne les règles d'urbanisme au regard desquelles devait être instruite la demande de permis et que ces derniers étaient en droit d'obtenir le permis de construire qu'ils sollicitaient au regard de ces dispositions, sous réserve de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En ce qui concerne l'assainissement : 8. Les dispositions du c) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, en vertu desquelles la demande de permis doit comporter un document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement autonome aux prescriptions réglementaires prévues au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, sont issues du décret n° 2012-274 du 28 février 2012, relatif à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d'urbanisme dont l'article 10 précise que ses dispositions sont applicables aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter du 1er mars 2012. Il résulte de ce qui vient d'être dit que le permis de construire du 20 août 2013 en litige constitue, compte-tenu de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux, une réponse à la demande déposée par M. et Mme D...le 16 octobre 2009, soit antérieurement au délai prévu par l'article 10 du décret du 28 février 2012. Par suite, le service instructeur n'avait pas à exiger des pétitionnaires qu'ils produisent une attestation de conformité concernant l'installation d'assainissement autonome du futur projet. La commune requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le permis de construire du 20 août 2013 a été délivré sur la base d'un dossier incomplet ni que les pétitionnaires ne pouvaient bénéficier des effets attachés au certificat d'urbanisme positif du 25 juillet 2008. En ce qui concerne la desserte par le réseau d'eau potable : 9. Aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction (...), des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau (...) sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire (...) ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ". 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un avis émis le 18 mars 2008 par le SIAEP Aubiet-Marsan, que le terrain d'assiette du projet est desservi par le réseau d'eau potable et qu'un branchement à ce réseau a été réalisé en octobre 2008 sans qu'aucune difficulté n'ait été signalée. La commune de Sainte-Marie ne démontre aucune détérioration de ce réseau qui avait été jugé suffisant lors de la délivrance du certificat d'urbanisme. La commune requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le permis de construire du 20 août 2013 méconnaît les dispositions précitées de l'article L. 111-4 code de l'urbanisme. En ce qui concerne la salubrité et la sécurité publique : 11. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet [de permis de construire] peut être refusé (...) s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la commune, le projet est situé à l'extérieur du périmètre de la zone d'épandage des parcelles agricoles qui sont voisines de son terrain d'assiette. En outre, la direction des services vétérinaires avait émis, le 18 juin 2008, un avis favorable à la demande de certificat d'urbanisme concernant les parcelles sur lesquelles est prévu le projet de construction litigieux. 13. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu'une citerne située à environ 300 mètres du terrain d'assiette a été créé pour sécuriser la zone et a fait l'objet d'une réception par le service départemental d'incendie et de secours en 2005. Si la commune soutient que cette citerne ne serait pas reliée au poteau incendie situé à 60 mètres du terrain d'assiette, en produisant l'attestation d'un artisan maçon, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet équipement ne pourrait être aménagé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 précité doit être écarté. 14. La commune de Sainte-Marie n'est dès lors pas fondée à soutenir qu'en autorisant le projet litigieux, le préfet du Gers aurait commis une erreur manifeste d'appréciation des conséquences de la construction en litige sur la sécurité et la salubrité publiques. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Sainte-Marie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Sur les conclusions de M. et Mme D...tendant à l'application de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : 16. Aux termes de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en oeuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. ". 17. Par mémoire distinct enregistré le 19 juin 2015, M. et Mme D...ont demandé la condamnation de la commune de Sainte-Marie à leur verser une somme totale de 60 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme. Toutefois, la circonstance que, par un arrêt du 12 mars 2013, la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé que M. et Mme D...avaient le droit de réaliser le projet en litige, ne permet pas d'établir que l'action portée par le maire de la commune de Sainte-Marie devant le juge administratif, tendant à l'annulation de l'arrêté portant retrait du refus de permis de construire en date du 20 août 2013, excèderait la défense des intérêts légitimes de la commune, une telle action ayant pour objet d'apprécier la légalité dudit permis de construire au regard de la réglementation d'urbanisme applicable à la date à laquelle il a été accordé et il ne résulte pas de l'instruction que le présent recours par le maire de la commune aurait eu pour but, comme il est soutenu, de nuire aux pétitionnaires en bloquant délibérément toute avancée du projet immobilier autorisé par le préfet le 20 aout 2013. Par suite, les conclusions de M. et Mme D...tendant à la condamnation de la commune de Sainte-Marie sur le fondement des dispositions précitées doivent être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 19. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et MmeD..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que demande la commune de Sainte-Marie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Sainte-Marie le versement à M. et Mme D...d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Sainte-Marie est rejetée. Article 2 : La commune de Sainte-Marie versera à M. et Mme D...une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions présentées par M. et Mme D...sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Sainte-Marie, à M. et Mme F...et Emmanuelle Le Deuff et au ministre de la cohésion et des territoires. Délibéré après l'audience du 20 mars 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Pierre Bentolila, président-assesseur, Mme Florence Madelaigue, rapporteur, Lu en audience publique, le 3 mai 2018. Le rapporteur, Florence MadelaigueLe président, Elisabeth JayatLe greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne au ministre de la cohésion et des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 15BX00954