CAA de VERSAILLES, 5ème chambre, 20/07/2017, 15VE03860, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-07-20
Numéro : 15VE03860
Président : Mme SIGNERIN-ICRE
Rapporteur : M. Julien  LE GARS
Commissaire du gouvernement : Mme MEGRET
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN & THIRIEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...D...a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 29 novembre 2012 par lequel le président du conseil général des Hauts-de-Seine a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services, les arrêtés du 21 décembre 2012 par lesquels cette autorité a mis fin à l'attribution à son profit d'un véhicule et d'un logement de fonctions et la décision de rejet de son recours gracieux du 24 janvier 2013 résultant du silence gardé par le même président sur ce recours, et de condamner le département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 117 832 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de ces décisions. Par un jugement n° 1304948 du 15 octobre 2015, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 15 décembre 2015 et 4 janvier 2017, M.D..., représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, demande à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler les arrêtés en date du 29 novembre 2012 et du 21 décembre 2012, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux ; 3° de condamner le département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 117 832 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de ces décisions ; 4° de mettre à la charge du département des Hauts-de-Seine le versement de la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier ; d'une part, il n'a pas été régulièrement averti du jour et de l'heure de l'audience ; d'autre part, le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il ne répond pas au moyen, pertinent, qu'il avait soulevé et tiré de ce que la décision de décharge de fonctions est entachée de détournement de pouvoir, et en ce qu'il se borne à décider que l'absence d'information préalable du Centre national de la fonction publique territoriale ne revêt pas le caractère d'une formalité indispensable et qu'il n'a, ainsi, pas été privé d'une garantie ; - c'est au terme d'une erreur de droit que le tribunal administratif a jugé que l'absence d'information préalable du Centre national de la fonction publique territoriale ne revêt pas le caractère d'une formalité indispensable et qu'il n'a ainsi pas été privé d'une garantie ; - c'est au terme d'une erreur de droit et d'une dénaturation des pièces du dossier que le tribunal administratif a jugé qu'aucun principe n'exigeait que tous les documents relatifs aux différents griefs portés à son encontre soient inclus dans son dossier administratif et qu'il ne ressortait pas de l'analyse des éléments transmis au tribunal administratif que des pièces relatives à sa situation administrative ou comportant une appréciation sur sa manière de servir n'auraient pas figuré dans son dossier ; - c'est au terme d'une erreur de droit que le tribunal administratif a jugé que les différents éléments versés au dossier par le conseil départemental traduisaient une perte de confiance justifiant qu'il ait pu être mis fin à ses fonctions ; le grief lié aux difficultés de communication avec les partenaires internes du département, énoncé de manière particulièrement vague, n'est étayé par aucun élément concret, alors qu'il n'a même pas été évoqué lors de l'entretien préalable à la décharge de fonctions ; concernant le projet de rénovation du collège Marcel Pagnol à Rueil-Malmaison, il n'est pas possible de lui imputer une faute alors que ce dossier n'était pas suivi par la direction placée sous sa responsabilité ; il a informé à plusieurs reprises le directeur général des services de ses inquiétudes quant à la mise en oeuvre de ce projet ; les informations erronées dans le contenu de la note transmise à celui-ci ne peuvent lui être reprochées, puisque ces erreurs portaient sur la question de la maîtrise d'oeuvre du projet et auraient donc dû faire l'objet d'une modification directement par la département construction et entretien des bâtiments du département ; s'agissant du grief relatif au changement de mode de facturation des frais de restauration scolaire, eu égard à la complexité du dossier, à ses nombreuses implications comme au fait que les problèmes aient perduré après son départ, les difficultés liées à la mise en oeuvre de ce projet ne peuvent lui être entièrement imputées et ne peuvent, en tout état de cause, justifier à elles seules sa décharge de fonctions ; il n'était que l'un des protagonistes du dossier au sein du département ; le calendrier du projet ne relevait pas de sa compétence ni de sa décision, mais coïncidait avec des échéances au sein du département ; à aucun moment la direction juridique du département ou le cabinet d'avocats mandaté par le département n'ont formulé de remarques ou de préconisations sur les risques juridiques de la mise en place de la régie, qui sont apparus ensuite ; il a démontré qu'il avait agi dans l'intérêt du département en fournissant au directeur général des services une convention cadre avec les collèges qui a été approuvée par l'assemblée délibérante et signée par le président du conseil général avec chacun des établissements scolaires concernés ; il a établi plusieurs courriers, qui ont été adressés au ministre de l'Education nationale concernant la compétence de principe du département pour gérer la restauration scolaire, de sorte que le président du conseil général et le directeur général des services n'ignoraient rien du contexte et de la nature des difficultés soulevées par ce dossier ; il n'est pas resté inactif puisqu'il a organisé, le 20 janvier 2012, une réunion avec le ministère de l'Education nationale qui a permis de trouver une solution à très court terme aux difficultés rencontrées ; s'agissant du grief relatif au programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges, il a pris l'initiative, alors qu'un tel programme n'avait jamais été élaboré depuis 1983, et sans aucune injonction de sa hiérarchie, de mettre en oeuvre le processus d'élaboration de ce programme ; ce programme aurait dû s'inscrire dans un document plus large, le programme pluriannuel des investissements du département, qui relevait de la compétence d'autres directions au sein du département ; quant aux griefs tenant globalement à un manque de rigueur dans la gestion des projets et à un manque dans l'encadrement et l'accompagnement des équipes, ils ne sont pas justifiés ou illustrés dans la décision attaquée ; il en va de même du manque de rigueur qui lui a été reproché dans la gestion et le pilotage des projets de réhabilitation ou de construction des collèges du département et du défaut d'implication dans la maîtrise du fonctionnement des collèges et dans la règlementation des programmes types, reproches qui sont sans fondement, alors qu'avant la décision attaquée, aucune remarque n'avait été formulée contre lui à cet égard lorsqu'il était en charge, entre 2007 et 2012, de la coordination et du suivi de la construction de nombreux collèges du département. ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Le Gars, - les conclusions de Mme Mégret, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour M. D...et celles de Me B...pour le département des Hauts-de-Seine. 1. Considérant que, par un arrêté du président du conseil général des Hauts-de-Seine du 30 avril 2007, M.D..., administrateur civil, a été recruté, par la voie du détachement, afin d'occuper les fonctions de directeur général adjoint en charge du pôle éducation, sport et culture pour une durée de trois ans à compter du 5 juin 2007 ; que son détachement a été renouvelé à compter du 5 juin 2010, pour une nouvelle durée de trois ans ; qu'alors que, par courrier du 29 mai 2012, M. D...avait demandé la fin de son détachement au plus tard au 1er janvier 2013 et sa réintégration dans les services du ministère de l'éducation nationale, le président du conseil général l'a informé, par lettre du 5 octobre 2012, qu'il envisageait de procéder à sa décharge de fonctions et l'a convoqué à un entretien préalable ; que sa décharge de fonctions à compter du 1er janvier 2013 a été prononcée par arrêté du 29 novembre 2012 ; que, par deux arrêtés du 21 décembre 2012, il a été mis fin à l'attribution à son profit d'un logement et d'un véhicule de fonctions ; que M. D...relève appel du jugement en date du 15 octobre 2015 par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 novembre 2012, des arrêtés du 21 décembre 2012 et de la décision de rejet de son recours gracieux du 24 janvier 2013 formé à l'encontre de ces trois arrêtés, ainsi qu'à la condamnation du département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 117 832 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de ces décisions ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 611-8-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : " Les avocats (...) peuvent s'inscrire dans l'application informatique mentionnée à l'article R. 414-1, dans les conditions fixées par l'arrêté prévu à cet article. / Toute juridiction peut adresser par le moyen de cette application, à une partie ou à un mandataire ainsi inscrit, toutes les communications et notifications prévues par le présent livre pour tout dossier (...). / Les parties ou leur mandataire sont réputés avoir reçu la communication ou la notification à la date de première consultation du document qui leur a été ainsi adressé, certifiée par l'accusé de réception délivré par l'application informatique, ou, à défaut de consultation dans un délai de huit jours à compter de la date de mise à disposition du document dans l'application, à l'issue de ce délai. (...) " ; qu'ainsi, l'avocat d'une partie à une instance qui est inscrit dans l'application informatique dédiée mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative et à qui la juridiction a adressé l'avis d'audience sous une forme dématérialisée par le réseau internet est réputé avoir reçu cet avis à la date de première consultation de ce document, certifiée par l'accusé de réception délivré par l'application informatique, ou, à défaut de consultation de ce document dans un délai de huit jours à compter de la date de sa mise à disposition dans l'application, à l'issue de ce délai ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le mandataire de M. D..., qui était inscrit dans l'application informatique dédiée mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative, et qui a d'ailleurs présenté des observations à l'audience devant le tribunal administratif, a accusé réception le 4 septembre 2015 à 15h15 de l'avis de convocation à l'audience du 29 septembre 2015 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait intervenu au terme d'une procédure irrégulière, au motif que le mandataire de M. D...n'aurait pas été régulièrement averti du jour de l'audience publique, doit être écarté ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que M. D...n'avait soulevé dans ses écritures aucun moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 novembre 2012 aurait été entaché d'un détournement de pouvoir ; que, par suite, celui-ci n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité, faute pour le tribunal administratif d'avoir répondu à un tel moyen ; 5. Considérant, enfin, qu'en relevant que " si le département des Hauts-de-Seine ne justifie pas avoir informé le centre national de la fonction publique territoriale de la fin des fonctions de M. D...préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué, cette circonstance n'est pas de nature à avoir privé l'intéressé d'une garantie, ni d'avoir eu une influence sur le sens de la décision prise par le président du conseil général ", pour en déduire que la procédure d'édiction de l'arrêté du 29 novembre 2012 n'avait pas été entachée d'illégalité, le tribunal administratif n'a pas entaché son jugement d'une insuffisance de motivation ; que, par suite, M. D... n'est pas fondé à soutenir que ce jugement serait, pour ce motif, entaché d'irrégularité ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'arrêté du 29 novembre 2012 : S'agissant de la légalité externe de l'arrêté attaqué : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " (...) Ces dispositions s'appliquent aux emplois: / - de directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, de directeur général adjoint des services des départements et des régions ; (...) / Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés ci-dessus (...) qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La fin des fonctions des agents mentionnés aux troisième à huitième alinéas du présent article est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ou du centre de gestion ; la fin des fonctions de ces agents prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante. " ; 7. Considérant que, si le département des Hauts-de-Seine ne justifie pas avoir, préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué, informé le Centre national de la fonction publique territoriale de la fin des fonctions de M.D..., cette circonstance n'est pas de nature, eu égard à l'objet de cette formalité, à avoir privé l'intéressé d'une garantie ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise par le président du conseil général des Hauts-de-Seine ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le non-respect de cette formalité a entaché la procédure d'édiction de la décision attaquée d'irrégularité doit être écarté ; 8. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 qu'un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier ; qu'aux termes de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. " ; 9. Considérant que, si M. D...soutient ne pas avoir trouvé dans son dossier les pièces comprenant les griefs qui lui ont été reprochés dans l'arrêté attaqué, il ne ressort pas des pièces du dossier que des documents relatifs à sa situation administrative ou comportant une appréciation sur sa manière de servir et antérieurs à la décision attaquée n'auraient pas figuré dans son dossier ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait intervenue en méconnaissance des obligations sus-rappelées doit être écarté ; S'agissant de la légalité interne de l'arrêté attaqué : 10. Considérant qu'il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 précité pour des motifs tirés de l'intérêt du service ; qu'eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le directeur général adjoint des services d'un département de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions ; 11. Considérant qu'il résulte des termes de l'arrêté attaqué que le président du conseil général des Hauts-de-Seine a retiré sa confiance à M. D...pour plusieurs motifs traduisant, selon lui, " un manque de rigueur dans la gestion des projets, un manquement dans l'encadrement et l'accompagnement des équipes, ainsi qu'un défaut de reporting en direction de sa hiérarchie " ; 12. Considérant qu'à ce titre, d'une part, il lui est plus particulièrement reproché un défaut d'information de l'autorité territoriale sur le projet de reconstruction d'un collège à Rueil-Malmaison ; qu'il ressort des pièces du dossier et, notamment, des échanges de courriels entre M.D..., le directeur général adjoint en charge du département construction et entretien des bâtiments et le directeur général des services, que M. D...a transmis, avec retard et sans avertissement préalable du département construction et entretien des bâtiments, pourtant également en charge de ce dossier, une note destinée au directeur général des services, qui contenait des informations qui n'étaient plus à jour, ce qui a eu pour effet que le président du conseil général a fait part de ses instructions sur ce dossier au regard d'informations inexactes et qu'il a, ainsi, été mis en difficulté face, notamment, aux autres interlocuteurs institutionnels dans ce projet ; qu'en se bornant à soutenir que la gestion de ce dossier ne relevait pas de ses compétences et qu'en tout état de cause, les informations erronées contenues dans la note en cause, dont il est pourtant le seul signataire, ne peuvent lui être reprochées, M. D...ne remet pas en cause l'appréciation portée sur sa manière de servir à cette occasion ; 13. Considérant que, d'autre part, il lui est également reproché un manque de rigueur dans la gestion de la restauration scolaire des collèges du département, ainsi qu'un défaut d'alerte de l'autorité territoriale avec un manque d'anticipation dans la résolution de ce problème ; qu'il ressort des pièces du dossier que la mise en oeuvre du changement de mode de facturation des frais de restauration scolaire dans les collèges où ce service était confié à des entreprises titulaires de marchés publics, qui devait initialement avoir lieu au mois de septembre 2011, est intervenue, du fait des nombreux échanges qui ont dû avoir lieu entre le département et le ministère de l'Education nationale pour résoudre les difficultés d'ordre juridique qu'occasionnait ce projet, avec un retard significatif, ce qui a entraîné de nombreuses complications pour le département, les personnels des collèges et les familles, qui se sont vus communiquer des informations successives et contradictoires ; qu'à ce titre, le défaut d'anticipation de ces difficultés par M. D...est attesté par la circonstance que ce n'est que par un courrier du 26 juillet 2011, signé du président du conseil général mais rédigé à l'initiative de M.D..., qu'a été demandée au ministre de l'Education nationale, pour la rentrée scolaire du mois de septembre 2011, la modification des textes réglementaires concernés, impliquant, en outre, l'intervention de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ; qu'il ressort également des pièces du dossier que, dans la période comprise entre la fin de l'année 2011 et le mois de juin 2012, le président du conseil général et le directeur général des services n'ont pas été informés dans des délais suffisants de l'avancée du dossier et que ce n'est qu'à compter du mois de juin 2012 que M. D...leur a transmis de manière régulière des informations précises et circonstanciées sur le projet en cause ; que M.D..., à qui il appartenait, en sa qualité de directeur général des services adjoint en charge de l'éducation, d'anticiper les difficultés que pouvait présenter le projet en cause, d'en informer l'autorité territoriale et de lui proposer des solutions, ne peut s'exonérer de ses responsabilités en se bornant à arguer de la complexité de ce projet, du fait qu'il n'en était qu'un des protagonistes et des difficultés causées par l'attitude des autres autorités impliquées ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'autorité territoriale n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en s'estimant dans l'incapacité de continuer à accorder à M. D...sa confiance pour l'exercice des fonctions de directeur général adjoint des services du département des Hauts-de-Seine ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée ne serait pas justifiée par l'intérêt du service ne peut qu'être rejeté ; En ce qui concerne les arrêtés du 21 décembre 2012 et la décision implicite de rejet du recours gracieux du 24 janvier 2013 : 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les arrêtés du 21 décembre 2012 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 24 janvier 2013 doivent être annulés par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 29 novembre 2012 ne peut qu'être écarté ; Sur les conclusions indemnitaires : 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. D...n'établit pas qu'en décidant de mettre fin à son détachement pour un motif tiré de la perte de confiance et en lui retirant à compter du 1er janvier 2013 le bénéfice d'un logement et d'un véhicule de fonctions, le président du conseil général des Hauts-de-Seine aurait commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de ce département ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département des Hauts-de-Seine, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. D... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. D...une somme de 1 000 euros à verser au département des Hauts-de-Seine sur le fondement des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D...est rejetée. Article 2 : M. D...versera au département des Hauts-de-Seine une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions du département des Hauts-de-Seine tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté. 2 N° 15VE03860