CAA de NANTES, 4ème chambre, 02/11/2016, 15NT00842, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-02
Numéro : 15NT00842
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : CABINET BLANQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. G...E...a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler les délibérations du 9 novembre 2011, du 22 mars 2012 et du 21 mars 2013 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Concarneau a approuvé les modalités de calcul du forfait communal versé aux établissements d'enseignement privé sous contrat d'association au titre des années 2011, 2012 et 2013. Par un jugement n° 1200041, 1202918 et 1302669 du 31 décembre 2014, le tribunal administratif de Rennes a annulé ces trois délibérations. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 mars 2015 et le 13 octobre 2016, la commune de Concarneau, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 31 décembre 2014 ; 2°) de rejeter les demandes présentées par M. E...devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de M. E...une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Concarneau soutient que : - le tribunal a estimé à tort que le ratio de 40 % du temps de travail des agents d'entretien du service éducation retenu par la commune pour l'entretien des classes élémentaires est erroné ; - les premiers juges ne pouvaient écarter la clé de répartition des dépenses d'eau constatées au sein des écoles, alors qu'elle justifie que ce ratio est pertinent ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le travail des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles sur le temps de cantine constitue une activité éducative de sorte que la rémunération de ces agents doit être prise en compte pour sa totalité pour la détermination du coût moyen d'un élève de maternelle ; en tout état de cause, la non-prise en compte de la quote-part des salaires de ces agents n'a aucune incidence sur la détermination du coût d'un élève de maternelle ; - les dépenses liées à l'entretien des véhicules affectés au service de l'éducation devaient être prises en compte dans leur intégralité pour la détermination du forfait communal au titre de l'année 2013. - à titre subsidiaire, tous les autres moyens présentés par M. E...en première instance doivent être rejetés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er octobre 2015 et le 7 janvier 2016, M. G... E..., représenté par Me F...puis par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande en outre à la cour : 1°) d'ordonner une mesure d'exécution du jugement sur les fondements des dispositions de l'article L. 911-4 du code de justice administrative et d'enjoindre en conséquence à la commune de Concarneau, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de délibérer à nouveau et d'adopter les mesures appropriées à la répétition de l'indu auprès des organismes de gestion des écoles catholiques ; 2°) d'enjoindre, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à la commune de Concarneau d'adopter un nouveau montant du forfait communal au titre des années 2011, 2012 et 2013 dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Concarneau la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Concarneau ne sont pas fondés. Par un courrier du 11 octobre 2016, les parties ont été informées que l'arrêt était susceptible d'être fondé en partie sur un moyen d'ordre public soulevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par M. E...sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-4 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'éducation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la commune de Concarneau, et celles de MeD..., représentant M.E.... 1. Considérant que la commune de Concarneau relève appel du jugement du 31 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de M. G...E..., contribuable concarnois, annulé les délibérations 2011-109 du 9 novembre 2011, 2012-15 du 22 mars 2012 et 2013-19 du 21 mars 2013 par lesquelles le conseil municipal a approuvé les modalités de calcul du forfait communal versé aux établissements d'enseignement privé sous contrat d'association respectivement au titre des années 2011, 2012 et 2013 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 442-5 du code de l'éducation : " Les établissements d'enseignement privés du premier (...) degré peuvent demander à passer avec l'Etat un contrat d'association à l'enseignement public, s'ils répondent à un besoin scolaire reconnu qui doit être apprécié en fonction des principes énoncés aux articles L. 141-2, L. 151-1 et L. 442-1. (...) / Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public.(...) " ; qu'aux termes de l'article R. 442-44 de ce code : " En ce qui concerne les classes élémentaires, les communes de résidence sont tenues d'assumer, pour les élèves domiciliés sur leur territoire et dans les mêmes conditions que pour les classes élémentaires publiques, les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat, sous réserve des charges afférentes aux personnels enseignants rémunérés directement par l'Etat. En ce qui concerne les classes maternelles ou enfantines, la commune siège de l'établissement, si elle a donné son accord à la conclusion du contrat, est tenue d'assumer, pour les élèves domiciliés dans la commune et dans les mêmes conditions que pour les classes maternelles ou enfantines publiques, les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat, sous réserve des charges afférentes aux personnels enseignants rémunérés directement par l'Etat. " ; 3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les communes, qui ont la charge des écoles élémentaires publiques, sont tenues de prendre en charge les dépenses de fonctionnement des classes des écoles élémentaires de l'enseignement privé sous contrat d'association mais ne sont tenues de supporter les dépenses de fonctionnement des classes maternelles et enfantines de ces même établissements que lorsqu'elles ont donné leur accord au contrat d'association concernant ces classes ; que le calcul de la contribution due par les communes à ce titre s'opère par référence au coût moyen d'un élève d'une classe équivalente dans les établissements de l'enseignement public, lequel doit prendre en compte les dépenses effectivement supportées par les communes pour assurer le fonctionnement de leurs écoles ; 4. Considérant que l'Etat a conclu le 5 février 1985 avec l'école privée Notre Dame du Sacré Coeur et le 27 février 1989 avec l'école privé Sainte Thérèse deux contrats d'association pour les enfants scolarisés en classe élémentaire ; que, par une délibération du 5 juin 2008, le conseil municipal de Concarneau a décidé d'allouer un forfait communal aux écoles maternelles privées sous contrat d'association ; que des avenants à ces contrats ont été conclus respectivement le 14 octobre 2008 et le 20 novembre 2008 ; 5. Considérant que, par les trois délibérations du 9 novembre 2011, du 22 mars 2012 et du 21 mars 2013, la commune de Concarneau a déterminé le montant du coût moyen d'un élève d'une classe élémentaire publique au titre des années 2011, 2012 et 2013 à hauteur respectivement de 755,20 euros, de 862,49 euros et de 815,69 euros ; que la commune a multiplié ces montants par le nombre d'élèves inscrits à la rentrée dans les écoles élémentaires de l'enseignement privé sous contrat d'association, soit 244, 227 et 217 ; que le forfait communal global pour les élèves des classes élémentaires des établissements privés sous contrat d'association a en conséquence été fixé à 184 268,80 euros au titre de l'année 2011, 195 785,23 euros au titre de l'année 2012 et 177 004,73 euros au titre de l'année 2013 ; que, pour calculer le montant de sa contribution aux dépenses de fonctionnement des classes maternelles des écoles de l'enseignement privé sous contrat d'association, la commune de Concarneau a déduit de la somme inscrite chaque année à son budget général au titre du " forfait communal " la contribution ainsi déterminée pour les élèves des écoles élémentaires ; que le forfait communal pour les élèves des classes maternelles des établissements privés sous contrat d'association a en conséquence, été fixé aux montants totaux de 63 381,20 euros au titre de l'année 2011, 73 959,77 euros au titre de l'année 2012 et 108 565,27 euros au titre de l'année 2013 et aux montants par élève de, respectivement, 434,12 euros, 528,28 euros et 868,52 euros ; 6. Considérant que, pour annuler ces trois délibérations, le tribunal administratif de Rennes a retenu quatre motifs tenant soit à la nature des dépenses que la commune de Concarneau a retenues pour déterminer le coût moyen d'un élève d'une classe élémentaire ou maternelle dans les établissements publics, soit à leur montant ; 7. Considérant, en premier lieu, que la quote-part des rémunérations des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles consacrée à la cantine ne doit pas être prise en compte dans le calcul du coût d'un élève de l'enseignement public dès lors qu'il s'agit d'une activité extrascolaire ; que, toutefois, il résulte des modalités de calcul décrites au point 5 que la non-prise en compte de la part des salaires de ces agents relative aux heures journalières consacrées à la cantine est sans incidence sur la détermination du montant de la contribution " maternelle " de la commune de Concarneau fixée par les délibérations en litige, laquelle n'a pas été calculée sur la base des dépenses effectivement supportées pour assurer le fonctionnement des classes maternelles publiques ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Concarneau explique, en ce qui concerne les dépenses liées à la consommation d'eau sur les temps scolaires, qu'elle a comptabilisé au titre de chaque année la consommation liée à l'activité des élèves et des enseignants et personnels et d'autre part celle occasionnée par l'entretien des locaux ; que les besoins en eau liés à la présence des élèves et des adultes sur les temps scolaires ont été évalués sur la base d'une consommation quotidienne de l'ordre de 12 litres par jour ; que s'agissant de la consommation d'eau liée à l'entretien des locaux, la commune a estimé que chaque agent utilisait une moyenne de 20 litres d'eau par jour ; que la commune de Concarneau a produit, pour la première fois en appel, des tableaux récapitulatifs des consommations réelles d'eau des écoles publiques sur les années de référence qui démontrent que la clé de répartition retenue, à savoir une prise en compte de 50 % des dépenses, est cohérente ; qu'en se bornant à soutenir que la commune de Concarneau ne peut intégrer les dépenses afférentes à la consommation d'eau pour le calcul du coût moyen d'un élève dans une école élémentaire, faute de pouvoir déterminer précisément les volumes d'eau imputables au fonctionnement de ces écoles, M. E...n'apporte en appel aucun élément nouveau de nature à établir que ce prorata serait surévalué ou que les consommations d'eau sur les temps d'activités extrascolaires seraient à l'inverse sous-évaluées ; 9. Considérant, en troisième lieu, que les premiers juges ont retenu que la commune de Concarneau ne justifiait pas de son choix d'imputer l'intégralité des dépenses liées à l'entretien des véhicules du service éducation aux seules écoles publiques alors que ces véhicules pouvaient être utilisés pour des déplacements utiles aux cantines ou aux centres de loisirs ; que toutefois et d'une part, il ressort des pièces du dossier que de telles dépenses n'ont pas été prises en compte pour la détermination du coût moyen d'un élève d'une école élémentaire publique au titre des années 2011 et 2012 ; que, d'autre part, la commune de Concarneau justifie avoir retenu 80 % des dépenses de carburant et d'assurance de ces véhicules et l'intégralité des dépenses d'entretien dès lors que leur utilisation principale concerne les écoles élémentaires publiques ; que, par ailleurs, la commune n'a pas pris en compte la quote-part d'utilisation des véhicules des agents techniques de la mairie qui sont intervenus dans ces écoles au cours de la période de référence ; que, dans ces conditions, la prise en compte de ces dépenses de fonctionnement ainsi que leur montant, qui représente 0,2 % du total du coût moyen d'un élève, sont justifiés ; 10. Considérant, toutefois et en quatrième lieu, que la commune de Concarneau a proratisé à hauteur de 40 % et au titre de chaque année, les dépenses salariales afférentes aux agents affectés à l'entretien des classes élémentaires publiques sur la base de dix mois de travail dans les écoles ; que les premiers juges, après avoir constaté qu'il ressortait des fiches de postes des agents en charge de l'entretien que l'estimation du temps de ménage sur une année scolaire était d'environ 9 800 heures, ont relevé une incohérence majeure avec l'estimation du volume d'heures de ménage, de l'ordre de 28 300 heures par an, retenue pour la détermination du forfait communal ; que la comptabilisation des périodes de" grands ménages " et " petits ménages ", à savoir 3 jours en juillet et 4 jours en août, ainsi que 4 journées de ménage par " petites vacances " destinées à remettre les écoles en état avant la rentrée des enfants, et des heures liées au nettoyage des vitres des groupes scolaires ne suffisent pas à justifier la différence de volume horaire ; que la commune de Concarneau ne démontre pas que ce surplus d'heures d'entretien correspond au nettoyage d'autres locaux utilisés pour l'enseignement élémentaire ; que si la commune de Concarneau maintient que la proratisation de ces dépenses doit être effectuée sur la base de 10 mois, il ressort des tableaux de reconstitution de la consommation d'eau dans les écoles publiques qu'elle a fournis en appel que les agents d'entretien interviennent pendant 144 jours au titre de chaque année ; que le forfait de 40 % a été appliqué à tous les salaires des agents d'entretien sans distinction du temps de travail effectivement réalisé ; que, dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le calcul de la contribution due par la commune de Concarneau au titre des années 2011, 2012 et 2013 en application des dispositions de l'article L. 442-5 du code de l'éducation repose sur les dépenses d'entretien effectivement supportées par la commune pour assurer le fonctionnement de ses écoles élémentaires publiques ; 11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Concarneau n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé les délibérations du 9 novembre 2011, du 22 mars 2012 et du 21 mars 2013 ; Sur la recevabilité des conclusions présentées au titre de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. / Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 921-1-1 du même code : " La demande tendant à ce que le tribunal administratif prescrive les mesures nécessaires à l'exécution d'un jugement définitif de ce tribunal, en assortissant, le cas échéant, ces prescriptions d'une astreinte, ne peut être présentée, sauf décision explicite de refus d'exécution opposée par l'autorité administrative, avant l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification de ce jugement. (...) / Les mêmes conditions de délai s'appliquent à la demande présentée à la cour administrative d'appel soit pour l'exécution d'un arrêt de cette cour, soit pour l'exécution d'un jugement rendu par un tribunal administratif situé dans le ressort de la cour et qui est frappé d'appel devant celle-ci. " ; qu'aux termes de l'article R. 921-5 de ce code : " Le président de la cour administrative d'appel ou du tribunal administratif saisi d'une demande d'exécution sur le fondement de l'article L. 911-4, ou le rapporteur désigné à cette fin, accomplissent toutes diligences qu'ils jugent utiles pour assurer l'exécution de la décision juridictionnelle qui fait l'objet de la demande. / Lorsque le président estime qu'il a été procédé à l'exécution ou que la demande n'est pas fondée, il en informe le demandeur et procède au classement administratif de la demande. " ; qu'aux termes de l'article R. 921-6 du même code : " Dans le cas où le président estime nécessaire de prescrire des mesures d'exécution par voie juridictionnelle, et notamment de prononcer une astreinte, ou lorsque le demandeur le sollicite dans le mois qui suit la notification du classement (...) et, en tout état de cause, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa saisine, le président de la cour ou du tribunal ouvre par ordonnance une procédure juridictionnelle. (...) " ; 13. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que la procédure d'aide à l'exécution des décisions rendues par les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel débute par une phase administrative conduite par le président de la juridiction concernée ou le magistrat qu'il a désigné à cet effet et que seule une ordonnance du président de cette juridiction peut ouvrir la phase juridictionnelle d'une procédure d'exécution ; que, par suite, les conclusions de M. E...qui tendent directement à ce que la cour prononce par voie juridictionnelle les mesures nécessaires à l'exécution du jugement du 31 décembre 2014 sont irrecevables dans le cadre de la présente instance et doivent, par suite, être rejetées ; Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 14. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le conseil municipal de la commune de Concarneau a, par une délibération du 4 février 2016, adopté un nouveau montant du forfait communal, dû en application des dispositions de l'article L. 442-5 du code de l'éducation, au titre des années 2011, 2012 et 2013 ; que, par suite, les conclusions présentées par M. E...tendant à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, au conseil municipal de délibérer à nouveau au titre des mêmes années sont dénuées d'objet et ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de M.E..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la commune de Concarneau au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, sur le fondement des mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Concarneau, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. E...et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Concarneau est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. E...à fin d'exécution du jugement attaqué et à fin d'injonction et d'astreinte sont rejetées. Article 3 : La commune de Concarneau versera à M. E...une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Concarneau et à M. G...E.... Délibéré après l'audience du 18 octobre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Loirat, président assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 novembre 2016. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAULe président, L. LAINÉ Le greffier, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 3 N° 15NT00842