CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 26/09/2024, 22BX02866, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-09-26
Numéro : 22BX02866
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : Mme Lucie  CAZCARRA
Commissaire du gouvernement : Mme REYNAUD
Avocat(s) : WAUTIER CAMILLE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... E... et la société Carrières E... ont demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler l'arrêté du 1er juillet 2019 par lequel le préfet de l'Indre a transféré au profit de la société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Guy Surel Travaux publics (TP) l'autorisation d'exploiter une carrière de leptynite, une installation de premier traitement et une station de transit sur le territoire de Pouligny-Saint-Martin. La société Guy Surel TP a demandé au tribunal administratif de Limoges, par des conclusions reconventionnelles, que M. E... et la société Carrières E... soient solidairement condamnés à lui verser la somme de 25 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi. Par un jugement n° 1901929 du 15 septembre 2022, le tribunal administratif de Limoges a rejeté la demande de M. E... et de la société Carrières E... ainsi que les conclusions reconventionnelles présentées par la société Guy Surel TP. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 novembre 2022, 19 janvier 2024 et 4 mars 2024, M. E... et la société Carrières E..., représentés par Me Gras, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'enjoindre avant dire-droit au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires la communication des déclarations annuelles transmises par les exploitants successifs de la carrière de Forges depuis 2010 sur le fondement de l'arrêté du 31 janvier 2008 relatif au registre et à la déclaration annuelle des émissions et de transferts de polluants et des déchets (" enquête annuelle carrières ") ; 2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Limoges du 15 septembre 2022 ; 3°) d'annuler l'arrêté du 1er juillet 2019 par lequel le préfet de l'Indre a transféré au profit de la société Guy Surel TP l'autorisation d'exploiter une carrière de leptynite, une installation de premier traitement et une station de transit sur le territoire de Pouligny-Saint-Martin ; 4°) de rejeter les demandes reconventionnelles formées par la société Guy Surel TP ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors que le tribunal a rejeté au fond les conclusions indemnitaires de la société Guy Surel TP sans se prononcer sur la compétence de la juridiction administrative ; les requérants ont toutefois expressément abandonné ce moyen dans leurs mémoires enregistrés les 19 janvier et 4 mars 2024 ; En ce qui concerne le bien-fondé du jugement : - M. E... justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir en qualité de membre et représentant du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) de l'Indre ; - la société Carrières E... justifie d'un intérêt lui donnant qualité à agir contre l'arrêté d'autorisation délivré à une société concurrente en violation de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ; - l'autorisation initiale d'exploiter ayant fait l'objet du transfert en litige était caduque à la date dudit transfert en application de l'article R. 512-74 du code de l'environnement ; les arrêtés de transfert de l'autorisation initiale avaient expressément fait de la constitution des garanties financières et de la justification de cette constitution auprès de l'administration, une condition de leur prise d'effet ; dans l'attente de cette justification, toute exploitation devait ainsi être regardée comme étant réalisée sans droit ; or, ni la société Carrières des Forges ni la société Roca n'avaient produit les garanties financières requises ; ainsi, aucune activité licite n'a pu avoir lieu au sein de la carrière entre le 24 novembre 2014 et le 30 juin 2019, attestant d'une interruption de l'activité de presque cinq ans ; l'autorisation a donc été frappée de caducité avant son transfert à la société Guy Surel TP ; - les installations étaient à l'arrêt lors de l'inspection du 5 septembre 2016, aucun tir n'ayant été effectué depuis le 4 novembre 2015 ; seule était maintenue une activité de vente sur le site de la carrière ; ni le préfet ni la société Guy Surel TP n'ont par ailleurs apporté la preuve de la continuité de l'exploitation depuis l'autorisation initiale du 4 mai 2016 ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que la société Guy Surel TP disposait de capacités techniques et financières suffisantes pour se voir transférer l'autorisation d'exploitation de la carrière de Forges ; cette société n'a jamais justifié d'aucune expérience en matière d'exploitation de carrière ; - la demande reconventionnelle formée par la société Guy Surel TP tendant à ce qu'elle soit condamnée à lui verser la somme de 25 000 euros à titre de dommages et intérêts a déjà été rejetée par le tribunal administratif, et doit ainsi être regardée comme un appel partiel, soulevant un litige distinct de celui porté devant la cour par les appelants ; cet appel est tardif, faute d'avoir été formé dans les deux mois suivant la notification du jugement attaqué ; en outre, la juridiction administrative est incompétente pour condamner une personne privée au titre de fautes civiles nées de l'exercice supposément abusif de sont droit d'agir en justice ; enfin, il n'appartient pas au juge du plein contentieux des installations classées de statuer sur des demandes de condamnation à des dommages et intérêts. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 avril 2023 et 7 mars 2024, la société Guy Surel TP, représentée par Me Wautier, conclut : 1°) au rejet de la requête présentée par M. E... et la société Carrières E... ; 2°) à la condamnation solidaire de M. E... et de la société Carrières E... à lui verser la somme de 25 000 euros en réparation de son préjudice moral ; 3°) à ce que soit mis à la charge solidaire de M. E... et de la société Carrières E... le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, la requête présentée par M. E... et la société Carrières E... est irrecevable, dès lors que M. E... ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité à agir du seul fait qu'il est membre du CODERST ; son recours n'est motivé par aucun inconvénient ou danger présenté par le fonctionnement de l'installation classée concernée, par plus que par un quelconque inconvénient ou danger pour les intérêts visés à l'article L. 181-3 du code de l'environnement ; la société Carrières E... ne justifie pas plus d'un intérêt lui donnant qualité à agir en qualité de concurrente ; - à titre subsidiaire, le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité ; - l'autorisation initiale n'est pas caduque et l'exception d'illégalité des décisions du 24 novembre 2014 et du 12 juillet 2016 est irrecevable ; - l'entrée en vigueur de l'autorisation n'est pas conditionnée par la justification de garanties financières ; une telle absence ne peut être sanctionnée par la caducité de l'autorisation d'exploiter ; - l'exploitation autorisée a été effective et nullement interrompue, ainsi que cela ressort des constatations des services de l'Etat ; - elle a démontré disposer des capacités techniques et financières suffisantes, conformément aux prescriptions de l'article L. 181-27 du code de l'environnement ; - les requérants ont formé un recours tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2019 dans le seul but de paralyser le début de l'exploitation de la carrière par elle ; ils doivent être condamnés solidairement à lui verser la somme de 25 000 euros en réparation du préjudice moral résultant du recours abusif formé à l'encontre de l'autorisation d'exploiter la carrière de Forges. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la requête est irrecevable dès lors que M. E... et la société Carrière E... ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité à agir ; - l'autorisation d'exploiter initiale n'était pas devenue caduque ; - la société Guy Surel TP a justifié de ses capacités techniques et financières. Par ordonnance du 26 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 26 avril 2024 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lucie Cazcarra, - les conclusions de Mme Pauline Reynaud, rapporteure publique, - et les observations de Me Dega, représentant M. E... et la société Carrières E..., et de Me Wautier, représentant la société Guy Surel TP. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 10 janvier 1975, le préfet de l'Indre a délivré à la société Carrières de l'Indre une autorisation initiale d'exploiter une carrière de gneiss située sur le territoire de la commune de Pouligny-Saint-Martin, pour une durée de trente ans. Cette autorisation a été transférée à la société d'exploitation des carrières de l'Indre par arrêté du 4 janvier 1993, puis à la société Tarmac Granulats par un arrêté du 25 mai 1998. Une nouvelle autorisation d'exploiter pour une durée de trente ans a été délivrée à la société Tarmac Granulats par un arrêté du 4 mai 2006, autorisation transférée à plusieurs sociétés successives, dont la dernière en date, la société Guy Surel TP, par arrêté du 1er juillet 2019. Par courrier du 3 octobre 2019, M. E... et la société Carrières E... ont demandé au préfet de l'Indre de retirer l'arrêté du 1er juillet 2019 et, dès le 30 octobre 2019, ont saisi le tribunal administratif de Limoges d'une requête tendant à obtenir l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2019. La société Guy Surel TP a demandé au tribunal de condamner les requérants à lui verser la somme de 25 000 euros en réparation de son préjudice moral. Par un jugement n° 1901929 du 15 septembre 2022, le tribunal administratif de Limoges a rejeté les demandes de M. E... et de la société Carrières E..., ainsi que les demandes reconventionnelles de la société Guy Surel TP. M. E... et la société Carrières E... relèvent appel de ce jugement. La société Guy Surel TP demande à titre reconventionnel que M. E... et la société Carrières E... soient condamnés à lui verser la somme de 25 000 euros en réparation de son préjudice moral. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 516-1 du code de l'environnement : " La mise en activité, tant après l'autorisation initiale qu'après une autorisation de changement d'exploitant, des installations définies par décret en Conseil d'Etat présentant des risques importants de pollution ou d'accident, des carrières et des installations de stockage de déchets est subordonnée à la constitution de garanties financières. / Ces garanties sont destinées à assurer, suivant la nature des dangers ou inconvénients de chaque catégorie d'installations, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l'installation, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture, et la remise en état après fermeture. Elles ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice par fait de pollution ou d'accident causé par l'installation. / Un décret en Conseil d'Etat détermine la nature des garanties et les règles de fixation de leur montant. Ce décret fixe les conditions dans lesquelles les sommes versées au titre des garanties financières sont insaisissables, au sens de l'article L. 112-2 du code des procédures civiles d'exécution, par dérogation aux articles 2284 et 2285 du code civil, et les conditions de leur utilisation en cas d'ouverture d'une procédure collective./ Sans préjudice de la procédure d'amende administrative prévue au 4° du II de l'article L. 171-8, les manquements aux obligations de garanties financières donnent lieu à l'application de la procédure de consignation prévue au 1° du II de l'article L. 171-8, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées. ". Selon l'article R. 516-2 du même code : " I. Les garanties financières exigées à l'article L. 516-1 résultent, au choix de l'exploitant : / a) De l'engagement écrit d'un établissement de crédit, d'une société de financement, d'une entreprise d'assurance ou d'une société de caution mutuelle ; (...) / III. Dès la mise en activité de l'installation, l'exploitant transmet au préfet un document attestant la constitution des garanties financières. (...) ". 3. D'une part, il résulte de l'instruction que par un arrêté du 24 novembre 2014, le préfet de l'Indre a transféré l'autorisation accordée le 16 décembre 2011 à la société Les Pierres d'Ambazac, initialement octroyée à la société Tarmac Granulats d'exploiter la carrière de gneiss située sur le territoire de la commune de Pouligny-Saint-Martin à la société Carrières de Forges, puis, par un arrêté du 12 juillet 2016, a transféré cette autorisation à la société Roca. Les requérants soutiennent que l'autorisation initiale d'exploiter était devenue caduque à la date à laquelle le préfet de l'Indre a, par l'arrêté attaqué du 1er juillet 2019, de nouveau transféré l'autorisation d'exploiter à la société Guy Surel TP, dès lors que les arrêtés du 14 juillet 2014 et du 12 juillet 2016 prévoyaient, dans leur article 6, que la constitution de garanties financières était une condition de leur prise d'effet et que ni la société Carrières de Forges, ni la société Roca, n'ont constitué ces garanties dans le temps requis. Il résulte toutefois des dispositions de l'article L. 516-1 du code de l'environnement que si les manquements aux obligations de constitution de garanties financières donnent lieu à l'exercice des pouvoirs de police du préfet, indépendamment d'éventuelles poursuites pénales, ces manquements ne sont toutefois pas sanctionnés par une caducité de l'autorisation d'exploiter. En tout état de cause, il ressort des dispositions précitées du III de l'article R. 516-2 du code de l'environnement que le document attestant la constitution des garanties financières n'a pas à être remis préalablement à l'arrêté d'autorisation, ni même à la mise en exploitation, mais dès la mise en activité de l'exploitation. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que, pour ce motif, l'autorisation d'exploiter initiale était caduque. 4. D'autre part, selon l'article R. 512-74 du code de l'environnement : " (...) II. Sauf cas de force majeure ou de demande justifiée et acceptée de prorogation de délai, l'arrêté d'autorisation, l'arrêté d'enregistrement ou la déclaration cesse de produire effet lorsque l'exploitation a été interrompue pendant plus de trois années consécutives. ". 5. Il résulte de ces dispositions que, outre le cas où des travaux seraient entrepris dans le seul but d'échapper à l'application de la règle qu'elles édictent, seul un défaut total d'exploitation est de nature à emporter la caducité d'une autorisation d'exploiter une installation classée. Au regard, notamment, des obligations qui pèsent sur l'exploitant en cas de cessation définitive de l'activité et de la nécessité de mettre à même l'autorité administrative de procéder aux contrôles qui lui incombent, l'interruption du fonctionnement d'une installation classée durant plus de deux ans sur une partie seulement de la zone concernée par l'autorisation n'entraîne pas en principe la caducité partielle de celle-ci. Il ne pourrait en aller autrement que dans l'hypothèse où, par le même acte, aurait été autorisée l'exploitation de plusieurs installations classées distinctes. 6. Il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de contrôle établi le 3 octobre 2016, que lors de la visite du 5 septembre 2016, l'inspecteur des installations classées a relevé que, du fait d'une très forte baisse d'activité due notamment à la perte d'un client, les installations étaient à l'arrêt le jour de la visite d'inspection. Seule l'activité commerciale de vente étant exercée. Toutefois, cette constatation ne suffit pas à établir l'absence de fonctionnement total des activités faisant l'objet de l'autorisation d'exploiter, alors qu'il résulte par ailleurs de ce même rapport qu'un tir d'explosif avait été effectué le 4 novembre 2015 et qu'un nouveau certificat d'acquisition d'explosifs a été délivré à la société Roca le 8 septembre 2016. Dans ces conditions, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le maintien de l'activité de l'exploitation aurait eu pour but d'échapper aux conditions d'exploitation fixées par les dispositions de l'article R. 512-74 du code de l'environnement, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que l'autorisation d'exploiter était caduque à la date de l'arrêté attaqué. 7. En second lieu, aux termes de l'article L. 181-27 du code de l'environnement : " L'autorisation prend en compte les capacités techniques et financières que le pétitionnaire entend mettre en œuvre, à même de lui permettre de conduire son projet dans le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et d'être en mesure de satisfaire aux obligations de l'article L. 512-6-1 lors de la cessation d'activité ". Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'exploiter une installation classée ne peut légalement être délivrée, sous le contrôle du juge du plein contentieux des installations classées, si les conditions qu'elles posent ne sont pas remplies. Lorsque le juge se prononce après la mise en service de l'installation, il lui appartient de vérifier la réalité et le caractère suffisant des capacités financières et techniques du pétitionnaire ou, le cas échéant, de l'exploitant auquel il a transféré l'autorisation. 8. S'agissant des capacités financières, l'article 5 de l'arrêté attaqué modifie l'article 2.1 de l'arrêté d'autorisation d'exploiter initiale du 4 mai 2006 et fixe le montant des garanties financières de remise en état des carrières ainsi que les modalités de calcul et de révision de ces montants. L'article 6 de cet arrêté prévoit que l'exploitant adresse au préfet le document original attestant de la constitution des garanties financières. 9. Il résulte de l'instruction que la société Guy Surel TP produit l'acte de cautionnement solidaire établi le 22 juillet 2019, valable du 1er juillet 2019 au 30 juin 2021, aux termes duquel BPI France lui a accordé une garantie de remise en état du site après exploitation, d'un montant de 311 731 euros. Cet acte de cautionnement prévoit que le cautionnement peut être actualisé et renouvelé dans les mêmes conditions. L'inspecteur des installations classées a d'ailleurs indiqué dans son rapport établi le 21 juin 2019 que les capacités financières de la société n'appelaient pas de remarque particulière. Il ne résulte pas de l'instruction que le montant de ces garanties financières serait insuffisant. Dans ces conditions, la société Guy Surel TP doit être regardée comme ayant justifié de capacités financières suffisantes pour la remise en état du site. 10. S'agissant des capacités techniques, il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de l'inspection établi le 21 juin 2019, que la société Guy Surel TP dispose d'une expérience en sa qualité de sous-traitant d'exploitation de carrière et de sous-traitant de criblage de matériaux et de prestation de recyclage de matériaux de démolition. La société produit à cet égard plusieurs factures établies de juillet à décembre 2010, puis de juillet à décembre 2011 et enfin de mars 2017 et avril 2018, relatives à des missions de criblage de chaux et de décapage. Elle produit également un certificat d'acquisition de produits explosifs établi le 12 décembre 2019, renouvelé chaque année, ainsi qu'un tableau de ses salariés, justifiant de la qualification professionnelle en matière de gestion administrative, d'action commerciale et de conduite d'engins, la carte de qualification de conducteur et le permis de conduire des poids lourds dont Guillaume Surel est titulaire ainsi que le certificat d'aptitude professionnelle " conducteur livreur de marchandises " et la copie des certificats d'aptitude à la conduite en sécurité (CACES) de M. B... et M. C.... La société produit enfin l'habilitation à l'emploi, au transport et à la garde de produits explosifs de M. A..., délivrée le 28 août 2013, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne résulte pas de l'instruction que M. A... n'exercerait plus ses fonctions au service du même employeur. La société intimée produit enfin le détail du matériel technique détenu, nécessaire au fonctionnement de l'installation. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la société Guy Surel TP ne disposerait pas des capacités techniques suffisantes. 11. Il résulte enfin de l'instruction que la société Guy Surel TP a fait faire des analyses par le laboratoire AD-LAB afin d'établir un plan de repérage de la présence d'amiante naturel sur l'exploitation, ainsi qu'une carte géologique détaillée du site. Elle produit l'attestation de la société AD-LAB établie le 18 novembre 2019, indiquant disposer de l'ensemble des compétences requises afin d'intervenir en qualité d'organisme tiers expert. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la société ne justifie pas des capacités techniques nécessaires afin d'assurer la bonne exploitation de l'installation. 12. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la société Guy Surel TP ne justifierait pas de garanties techniques et financières suffisantes pour exploiter la carrière des Forges, ne peut qu'être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin ni d'examiner les fins de non-recevoir opposées par le préfet de l'Indre et la société Guy Surel TP, ni de faire droit à la demande des appelants tendant à ce que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires communique les déclarations annuelles transmises par les exploitants successifs de la carrière de Forges depuis 2010 sur le fondement de l'arrêté du 31 janvier 2008 relatif au registre et à la déclaration annuelle des émissions et de transferts de polluants et des déchets, que la société Carrières E... et M. E... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2019. Sur les conclusions indemnitaires présentées par la société Guy Surel TP : 14. Dans les circonstances de l'espèce, l'exercice de leur droit au recours par M. E... et la société Carrières E... contre l'arrêté du 1er juillet 2019 ne relevait pas d'un comportement abusif de leur part. Dans ces conditions, la société Guy Surel TP n'est pas fondée à solliciter le versement de dommages et intérêts à ce titre. Par suite, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception d'incompétence opposée par les appelants, les conclusions tendant à la condamnation des appelants à lui verser une indemnité de 25 000 euros pour recours abusif doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par M. E... et la société Carrières E... au titre des frais exposés non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... et de la société carrières E... le versement à la société Guy Surel TP de la somme de 1 500 euros sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : La requête de M. E... et de la société Carrières E... est rejetée. Article 2 : Les conclusions reconventionnelles présentées par la société Guy Surel TP sont rejetées. Article 3 : M. E... et la société carrières E... verseront à la société Guy Surel TP la somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E..., à la société Carrières E..., à la société Guy Surel TP et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de l'Indre. Délibéré après l'audience du 5 septembre 2024 à laquelle siégeaient : Mme Bénédicte Martin, présidente, Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, Mme Lucie Cazcarra, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2024. La rapporteure, Lucie CazcarraLa présidente, Bénédicte Martin La greffière, Sylvie Hayet La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX02866