Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 21/12/2007, 293260, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-12-21
Numéro : 293260
Président : M. Daël
Rapporteur : M. Yves  Doutriaux
Commissaire du gouvernement : Mme Prada Bordenave Emmanuelle
Avocat(s) : SCP DEFRENOIS, LEVIS

Vu 1°/, sous le n° 293260, la requête, enregistrée le 10 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REGION DU LIMOUSIN, représentée par le président du conseil régional, dont le siège est en l'Hôtel de Région, 27, boulevard de Corderie à Limoges (Cedex 87031), la REGION CENTRE, représentée par le président du conseil régional, dont le siège est en l'Hôtel de région, 9, rue Pierre Lentin à Orléans, la REGION MIDI-PYRENEES, représentée par le président du conseil régional, dont le siège est en l'Hôtel de région, 22, boulevard du Maréchal Juin à Toulouse (Cedex 31046) ; les REGIONS DU LIMOUSIN, CENTRE et MIDI-PYRENEES demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur demande du 9 février 2004 de retirer sa décision du 18 décembre 2003 par laquelle il a décidé d'abandonner le projet de liaison ferrée rapide Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (P.O.L.T.) ; 2°) d'ordonner la communication des documents préparatoires à cette décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros à verser à chacune des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°/, sous le n° 293261, la requête, enregistrée le 10 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REGION CENTRE, représentée par le président du conseil régional ; la REGION CENTRE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet de ses demandes tendant à l'indemnisation du préjudice subi en date des 18 juin 2004 et 20 décembre 2005 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser, avec intérêts de droit à compter de la demande et capitalisation des intérêts, les sommes de 874 204,73 euros au titre des pertes subies et de 31 000 000 euros au titre du manque à gagner ; 3°) d'ordonner la communication des documents préparatoires au CIADT du 18 décembre 2003 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°/, sous le n° 293262, la requête, enregistrée le 10 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REGION DU LIMOUSIN, représentée par le président du conseil régional ; la REGION DU LIMOUSIN demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet de ses demandes tendant à l'indemnisation du préjudice subi en date des 18 juin 2004 et 12 décembre 2005 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser avec intérêts de droit à compter de la demande et capitalisation des intérêts les sommes de 955 579,55 euros au titre des pertes subies, de 30 000 000 euros au titre du manque à gagner et de 10 000 000 euros au titre du préjudice d'image ; 3°) d'ordonner la communication des documents préparatoires au comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 4°/, sous le n° 293263, la requête, enregistrée le 10 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REGION MIDI-PYRENEES, représentée par le président du conseil régional ; la REGION MIDI-PYRENEES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet de ses demandes tendant à l'indemnisation du préjudice subi en date des 18 juin 2004 et 20 décembre 2005 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser avec intérêts de droit à compter de la demande et capitalisation des intérêts les sommes de 1 781 979,55 euros à titre de pertes subies, dont 1 219 080,94 euros au titre des travaux d'amélioration sur la ligne Brive-Rodez, et de 18 083 505 euros au titre du manque à gagner ; 3°) d'ordonner la communication des documents préparatoires au CIADT du 18 décembre 2003 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu l'article 1154 du code civil ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Yves Doutriaux, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Defrenois, Levis, avocat de la RÉGION DU LIMOUSIN et autres, - les conclusions de Mme Emmanuelle Prada Bordenave, Commissaire du gouvernement ; Considérant que la requête commune des REGIONS DU LIMOUSIN, CENTRE et MIDI-PYRENEES et les requêtes distinctes de chacune des trois régions présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la requête n° 293260, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens invoqués par les régions : Considérant que les REGIONS CENTRE, LIMOUSIN et MIDI-PYRENEES demandent l'annulation de la décision implicite du Premier ministre rejetant leur demande du 9 février 2004 tendant au retrait de la décision du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, par laquelle l'Etat aurait renoncé au projet de TGV pendulaire sur la ligne «POLT» au profit d'un simple programme de modernisation de la ligne ; Considérant qu'aux termes de l'article 18 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, d'ailleurs inséré dans le titre II intitulé « Dispositions relatives aux relations des citoyens avec les administrations » : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent chapitre les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées aux autorités administratives » ; qu'aux termes de l'article 19 de la même loi : « Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat (...) / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa » ; que, toutefois, le législateur, qui a eu pour objectif d'améliorer et d'accélérer le traitement des demandes adressées par les usagers aux administrations, n'a pas entendu régir, par ces dispositions, les relations contentieuses entre l'Etat et les collectivités territoriales ; Considérant que la requête des REGIONS CENTRE, LIMOUSIN ET MIDI-PYRENEES, qui ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, tendant à l'annulation de la décision de rejet du Premier ministre de leur demande du 9 février 2004, n'a été enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat que le 10 mai 2006, soit après l'expiration du délai de recours contentieux ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être accueillie ; qu'il s'ensuit que le versement au dossier des documents préparatoires à la décision du CIADT présenterait un caractère frustratoire ; qu'il y a également lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées sous ce numéro par les régions ; Sur les requêtes n°s 293261, 293262 et 293263 : Considérant que les régions demandent l'annulation des décisions de rejet de leurs demandes indemnitaires, présentées respectivement les 18 juin 2004 et 20 décembre 2005 par les REGIONS DU CENTRE et MIDI-PYRENEES, et les 18 juin 2004 et 12 décembre 2005 par la REGION DU LIMOUSIN, à raison des préjudices qui résulteraient pour elles de l'abandon par l'Etat du projet de liaison ferrée «POLT» par TGV pendulaire ; qu'elles invoquent à titre principal la violation par l'Etat de ses engagements contractuels, et, à titre subsidiaire, sa responsabilité pour promesse non tenue et pour préjudice anormal et spécial ; Sur le fondement de la responsabilité de l'Etat : En ce qui concerne la nature des documents signés par l'Etat et les régions : Considérant que les régions requérantes ont signé le 21 février 2001 un protocole d'accord avec l'Etat, puis, le 13 novembre 2001, avec l'Etat, la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et Réseau ferré de France (RFF), une convention-cadre dont l'objet est le financement et la réalisation de la modernisation de la liaison ferrée Paris-Orléans-Limoges-Toulouse et de la mise en service de six rames de TGV rendues pendulaires ; qu'elles ont signé le même jour avec les mêmes partenaires une convention relative au financement et à la réalisation de l'étude d'avant-projet détaillé ; qu'elles ont enfin signé avec l'Etat le 12 septembre 2002 une convention relative au financement du contrôle externe ; que si le protocole d'accord du 21 février 2001, qui ne fixe qu'un objectif et prévoit sa concrétisation par des conventions ultérieures, constitue une simple déclaration commune d'intention sans portée juridique, les trois conventions signées les 13 novembre 2001 et 12 septembre 2002 présentent en revanche le caractère de contrats susceptibles de mettre en jeu la responsabilité contractuelle de l'Etat ; En ce qui concerne la portée juridique de la renonciation par l'Etat à la liaison par TGV pendulaire : Considérant que le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) en date du 18 décembre 2003 a modifié substantiellement le projet de réalisation de la liaison ferrée rapide «POLT» dont l'objet était la mise en service de six rames TGV rendues pendulaires entre Paris et Toulouse via Orléans et Limoges, prévue par la convention-cadre ; qu'en renonçant à la liaison par la technique de rames pendulaires, au profit d'une simple amélioration classique de la ligne, l'Etat doit être regardé comme ayant modifié unilatéralement l'objet de la convention-cadre du 13 novembre 2001, ainsi que, corrélativement, celui de la convention relative au financement et à la réalisation de l'étude d'avant-projet détaillé et de la convention relative au financement du contrôle externe ; que l'Etat doit ainsi être regardé comme ayant résilié les trois conventions qui le liaient aux trois régions pour la réalisation de la liaison «POLT» ; En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de l'Etat : Considérant que si l'Etat a pu mettre fin unilatéralement à ses engagements contractuels pour un motif d'intérêt général, eu égard notamment au coût élevé et à la faible rentabilité socio-économique du projet de liaison par rames pendulaires, ses co-contractants sont toutefois en droit d'obtenir réparation du préjudice résultant de la résiliation unilatérale de ces contrats particuliers par l'Etat, même en l'absence de toute faute de ce dernier, dès lors qu'aucune stipulation contractuelle n'y fait obstacle ; Considérant que, sans qu'il soit besoin d'ordonner la communication de documents non publics relatifs au CIADT du 18 décembre 2003, qui ne sont pas utiles à la solution du litige, les REGIONS CENTRE, LIMOUSIN et MIDI-PYRENES sont fondées à soutenir que l'Etat a engagé sa responsabilité contractuelle à leur égard en raison de la décision unilatérale prise lors du CIADT du 18 décembre 2003 de renoncer, avec l'abandon de la liaison par rames pendulaires, à exécuter les engagements qu'il avait souscrits auprès des régions ; Considérant que si, en ce qui concerne la convention relative au financement et à la réalisation de l'étude d'avant-projet détaillé, l'Etat se prévaut de son article 7 qui stipule qu'en cas de résiliation de ladite convention pour non-respect par une partie de ses engagements, laquelle doit se faire par courrier recommandé avec avis de réception, « les frais engagés par chaque maître d'ouvrage seront facturés, sur justificatif, aux financeurs au prorata de leur participation », cette stipulation ne saurait être utilement invoquée dès lors qu'il n'est pas allégué par l'Etat que les régions ou les maîtres d'ouvrage n'auraient pas rempli leurs engagements, ni d'ailleurs que lui-même aurait respecté les formes de la résiliation contractuelle prévues par ce même article ; qu'ainsi aucune stipulation contractuelle ne fait obstacle à ce que sa responsabilité contractuelle soit recherchée par les régions en ce qui concerne la résiliation de cette convention, comme celle des deux autres conventions ; Sur les préjudices : Considérant, en premier lieu, que les dépenses d'études de faisabilité et d'études préalables d'avant-projet prévues par des conventions antérieures aux trois conventions en litige ne sauraient, en tout état de cause, constituer un préjudice réparable au titre de la responsabilité contractuelle de l'Etat dans le cadre de ces trois conventions ; Considérant, en deuxième lieu, que la REGION MIDI-PYRENEES n'apporte pas la preuve de la relation de causalité entre les travaux d'amélioration de la ligne Brive-Rodez et le projet de liaison ferroviaire rapide par rames pendulaires ; qu'elle n'établit pas notamment que les travaux ainsi réalisés seraient dépourvus de toute utilité en l'absence de TGV pendulaire, et n'auraient pas par eux-mêmes des effets sur l'amélioration de la desserte ferroviaire entre Brive et Rodez ; qu'elle ne saurait utilement invoquer le contrat de plan qui la lie par ailleurs à l'Etat et dans lequel cette amélioration figurerait, ce contrat étant étranger au présent litige ; Considérant, en troisième lieu, et en tout état de cause, que les préjudices de manque à gagner invoqués par les trois régions requérantes et le préjudice d'image invoqué par la seule REGION LIMOUSIN ne présentent pas un caractère direct et certain ; Considérant, en quatrième lieu, que les dépenses d'études effectuées en application de la convention relative au financement et à la réalisation de l'étude d'avant-projet détaillé et les dépenses de contrôle externe effectuées en application de la convention relative au financement du contrôle externe constituent en revanche un préjudice direct et certain, dans la seule mesure où la réalité de ces dépenses est établie ; que, toutefois, les REGIONS DU CENTRE et DU LIMOUSIN, n'ayant pas justifié qu'elles avaient effectivement payé les dépenses relatives aux études et au contrôle externe, n'établissent pas la réalité de ce chef de préjudice ; que la REGION MIDI-PYRENEES a justifié avoir dépensé les sommes de 295 367,66 euros au titre de l'étude d'avant-projet détaillé et de 45 700 euros au titre du contrôle externe ; qu'il résulte de l'instruction que le préjudice subi par la REGION MIDI-PYRENEES s'élève ainsi à 341 067,66 euros ; qu'il y a lieu, par suite, de condamner l'Etat à verser à la REGION MIDI-PYRENEES une indemnité égale à ce montant ; Sur les intérêts et les intérêts des intérêts : Considérant que la REGION MIDI-PYRENEES a droit aux intérêts de la somme de 341 067,66 euros à compter du jour de la réception par le Premier ministre de sa demande datée du 18 juin 2004 ; que la capitalisation des intérêts a été demandée le 10 mai 2006 ; qu'à cette date, il était dû au moins une année d'intérêts ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1154 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande au 10 mai 2006 ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement de la somme de 3 000 euros à la REGION MIDI-PYRENEES au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par les REGIONS DU CENTRE et DU LIMOUSIN au même titre ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête n° 293260 des REGIONS CENTRE, LIMOUSIN ET MIDI-PYRENEES, la requête n° 293261 de la REGION CENTRE, et la requête n° 293262 de la REGION LIMOUSIN sont rejetées. Article 2 : L'Etat est condamné à verser à la REGION MIDI-PYRENEES la somme de 341 067,66 euros avec intérêts au taux légal à compter du jour de la réception par le Premier ministre de sa demande du 18 juin 2004. Les intérêts échus le 10 mai 2006 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : L'Etat versera à la REGION MIDI-PYRENEES une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la REGION MIDI-PYRENEES est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la REGION DU LIMOUSIN, à la REGION CENTRE, à la REGION MIDI-PYRENEES, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, au Premier ministre, à Réseau ferré de France et à la Société nationale des chemins de fer français.