CAA de PARIS, 9ème chambre, 03/03/2023, 22PA04388, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 9ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-03-03
Numéro : 22PA04388
Président : M. CARRERE
Rapporteur : Mme Sabine  BOIZOT
Commissaire du gouvernement : M. SIBILLI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I- Par une requête enregistrée sous le n° 1907792, M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 15 mai 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a, sur recours préalable exercé devant la commission des recours des militaires formé par l'intéressé à l'encontre de l'avis du 22 septembre 2017 de régularisation des charges d'occupation d'un montant de 2 746, 15 euros du logement qu'il a occupé au sein de la caserne Damesme au titre de l'année 2012, ramené cette somme à 1 681,25 euros, en tant qu'il procède à la régularisation des charges sur le chauffage du logement. II- Par une requête enregistrée sous le n° 1907790 M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 15 mai 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours préalable exercé devant la commission des recours des militaires formé à l'encontre de l'avis du 2 février 2018 de régularisation des charges d'occupation d'un montant de 1 812,23 euros du logement qu'il a occupé au sein de la caserne Damesme au titre de l'année 2013, en tant qu'il procède à la régularisation des charges sur le chauffage du logement. III- Par une requête enregistrée sous le n° 1910659 M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 29 octobre 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours préalable exercé devant la commission des recours des militaires formé à l'encontre de l'avis du 7 août 2018 de régularisation des charges d'occupation d'un montant de 1 483,53 euros du logement qu'il a occupé au sein de la caserne Damesme au titre de l'année 2014, en tant qu'il procède à la régularisation de charges sur le chauffage du logement. IV- Par une requête enregistrée sous le n° 1910616 M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 29 octobre 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours préalable exercé devant la commission des recours des militaires formé à l'encontre de l'avis du 29 avril 2019 de régularisation des charges d'occupation d'un montant de 600,99 euros du logement qu'il a occupé au sein de la caserne Damesme au titre de l'année 2015, en tant qu'il procède à la régularisation des charges sur le chauffage du logement. Par un jugement n° 1907792, 1907790, 1910659, 1910616 du 8 août 2022, le tribunal administratif de Melun a annulé les quatre décisions des 15 mai et 29 octobre 2019 en tant qu'elles procèdent à la régularisation des charges sur le chauffage du logement occupé par M. C... à la caserne de gendarmerie du quartier Damesme au titre des années 2012 à 2015. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 6 octobre 2022, le ministre de l'intérieur et desoutre-mer demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1907792, 1907790, 1910659, 1910616 du 8 août 2022 par lequel le tribunal administratif de Melun a fait droit à la demande de M. B... C... en annulant les quatre décisions des 15 mai et 29 octobre 2019 en tant qu'elles procèdent à la régularisation des charges de chauffage du logement occupé par l'intéressé à la caserne de gendarmerie du quartier Damesme au titre des années 2012 à 2015 ; 2°) de rejeter les conclusions présentées par M. C... devant le tribunal administratif de Melun. Il soutient que : - il n'était pas tenu au regard des dispositions réglementaires en vigueur pour les années en litige d'appliquer la règle de l'individualisation des charges pour les années contestées par M. C... ; - des compteurs individuels ne sont installés que dans les concessions de logement par nécessité absolue de service des militaires mais pas dans les locaux de service technique et qu'il n'est, en conséquence, pas possible de procéder à un calcul des charges de chauffage sans erreur ; - l'administration avait en application des dispositions de l'article R. 131-5 du code de la construction et de l'habitation jusqu'au 31 mars 2017 pour se mettre en conformité ; - dans l'attente de l'installation des appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif, l'administration pouvait en application des dispositions des circulaires n° 200 DEF/GEND/PM/LOG/AI.3 du 3 janvier 2001 et n° 102000 GEND/DSF/SDIL/2BT du 28 décembre 2011 procéder à une répartition des charges de chauffage au prorata des surfaces chauffées dès lors que la caserne n'était pas intégralement dotée de compteurs calorimétriques individuels ; - les principes posés par les textes précités permettent une répartition équitable des charges. M. C... a présenté un mémoire le 14 novembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de la défense ; - le code l'énergie ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret n° 87-713 du 26 août 1987 ; - le décret n° 2008-946 du 12 septembre 2008 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - et les conclusions de M. Sibili, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B... C..., officier de gendarmerie au grade de colonel, a bénéficié d'une concession de logement pour nécessité absolue de service au sein de la caserne de gendarmerie du quartier Damesme à Fontainebleau entre le 29 novembre 2011 et le 18 février 2015. Par quatre avis de régularisation des charges d'occupation de logement au titre de cette concession des 22 septembre 2017, 2 février 2018, 7 août 2018 et 29 avril 2019, il a été reconnu débiteur des sommes de 2 746,15 euros, 1 812, 23 euros, 1 483,53 euros et 600,99 euros respectivement au titre des années 2012 à 2015, déterminées, s'agissant des frais de chauffage collectif au gaz, au prorata de la surface habitable du logement occupé par l'intéressé et du nombre de jours de présence, la part des frais communs de combustible étant réputée égale à 30%, conformément aux prescriptions, pour 2012, d'une circulaire n° 200/DEF/GEND/PM/LOG/AI/3 du 3 janvier 2001 relative à l'application de règles de gestion en matière de charges d'occupation incombant aux militaires de la gendarmerie occupants d'un logement concédé par nécessité absolue de service et, pour 2013 à 2015, et d'une circulaire du ministre de l'intérieur n° 102000/GEND/DSF/SDIL/2BR du 28 décembre 2011 relative à la gestion des charges d'occupation des logements au sein de la gendarmerie nationale. M. C... a formé un recours devant la commission des recours des militaires contre chacune de ces décisions. Par une décision du 15 mai 2019, le ministre de l'intérieur a réformé l'avis de régularisation des charges dues au titre de l'année 2012 en ramenant la somme à 1 681,25 euros et rejeté le surplus du recours de l'intéressé. Par une autre décision du 15 mai 2019 et deux décisions du 29 octobre 2019, le ministre de l'intérieur a rejeté les recours formés par l'intéressé contre les avis de régularisation des charges dues au titre des années 2013 à 2015. Par un jugement n° 1907792, 1907790, 1910659, 1910616 du 8 août 2022, dont le ministre de l'intérieur et des outre-mer interjette régulièrement appel, le tribunal administratif de Melun a annulé les quatre décisions des 15 mai et 29 octobre 2019 en tant qu'elles procèdent à la régularisation des charges sur le chauffage du logement occupé par M. C... à la caserne de gendarmerie du quartier Damesme à Fontainebleau au titre des années 2012 à 2015. Sur les écritures en défense de M. C... : 2. Aux termes de l'article R. 811-7 du code de justice administrative : " Sous réserve des dispositions de l'article L. 774-8, les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d'appel doivent être présentés, à peine d'irrecevabilité, par l'un des mandataires mentionnés à l'article R. 431-2. ". L'article R. 612-1 du même code dispose que : " Lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser. / (...) La demande de régularisation tient lieu de l'information prévue à l'article R. 611-7 ". 3. Il ressort des pièces de la procédure que M. C... a produit un mémoire en défense le 14 novembre 2022, sans avoir constitué avocat, et qu'invité le 23 novembre 2022 à régulariser son mémoire, il ne l'a pas fait avant la clôture de l'instruction. Le mémoire en défense est par suite irrecevable et doit être écarté des débats. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne. ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service. ". Aux termes de l'article 3 du décret du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps des officiers de gendarmerie visé ci-dessus : " Les officiers de gendarmerie ont l'obligation d'occuper les logements qui leur sont concédés par nécessité absolue de service dans les casernements ou annexes de casernement. ". L'article D. 2124-75-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que la gratuité des logements accordés en application de l'article D. 2124-75 du même code s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du même code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire avec astreinte supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation (...). ". Le décret du 26 août 1987 pris en application de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, visé ci-dessus, fixe la liste des charges récupérables que le propriétaire est fondé à imputer au locataire en application de l'article 18 de la loi du 22 décembre 1986. L'annexe de ce décret comprend notamment les charges imputables au chauffage des parties communes ou privatives. Il en résulte que les sous-officiers de la gendarmerie nationale logés par nécessité absolue de service doivent acquitter les charges imputables au chauffage du logement qu'ils occupent. 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie : " Tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. / Nonobstant toute disposition, convention ou usage contraires, les frais de chauffage et de fourniture d'eau chaude mis à la charge des occupants comprennent, en plus des frais fixes, le coût des quantités de chaleur calculées comme il est dit ci-dessus. / Un décret pris en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article, et notamment la part des frais fixes visés au précédent alinéa, les délais d'exécution des travaux prescrits ainsi que les cas et conditions dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation prévue au premier alinéa, en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif ". Aux termes de l'article R. 131-1 du code de la construction et de l'habitation applicable en l'espèce : " Au sens de la présente section, / Un immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun est un immeuble qui comprend au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif et chauffés par une même installation ; / Un local occupé à titre privatif est constitué par la pièce ou l'ensemble des pièces réservées à la jouissance exclusive de personnes physiques ou morales ". Aux termes de l'article R. 131-2 du même code : " Tout immeuble collectif, équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant, doit être muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. / Ces appareils doivent permettre de mesurer la quantité de chaleur fournie ou une grandeur représentative de celle-ci ". Aux termes de l'article R. 131-7 : " I. - Dans les immeubles collectifs équipés des appareils prévus à l'article R. 131-2, les frais de chauffage afférents à l'installation commune sont divisés, d'une part, en frais de combustible ou d'énergie, d'autre part, en autres frais de chauffage tels que les frais relatifs à la conduite et à l'entretien des installations de chauffage et les frais relatifs à l'utilisation d'énergie électrique (ou éventuellement d'autres formes d'énergie) pour le fonctionnement des appareillages, tels que les instruments de régulation, les pompes, les brûleurs, les ventilateurs, etc. / II - Les frais de combustible ou d'énergie sont répartis entre les locaux desservis en distinguant des frais communs et des frais individuels. / Les frais communs de combustible ou d'énergie sont obtenus en multipliant le total des dépenses de combustible ou d'énergie par un coefficient égal à 0,50. Ce coefficient peut toutefois être choisi entre 0,25 inclus et 0,50, sur décision de l'assemblée générale des copropriétaires ou du gestionnaire d'un immeuble entièrement locatif. Pour les immeubles collectifs ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire postérieurement au 31 décembre 1988, ce coefficient peut dans les mêmes conditions être choisi entre 0 et 0,50 inclus. / Les frais communs sont répartis dans les conditions fixées par le règlement de copropriété ou les documents en tenant lieu. Le total des frais individuels s'obtient par différence entre le total des frais de combustible ou d'énergie et les frais communs calculés comme il est dit ci-dessus. Ce total est réparti en fonction des indications fournies par les appareils prévus à l'article R. 131-2. Toutefois, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux peuvent être prises en compte ; leurs limites de correction sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'industrie après consultation du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de la construction. / III - Les autres frais de chauffage énumérés au I du présent article sont répartis dans les conditions fixées par le règlement de copropriété ou les documents en tenant lieu ". 6. Il résulte des termes mêmes des dispositions citées au point 5 ci-dessus, d'une part, que l'article R. 131-7 du code de la construction et de l'habitation s'applique à tout immeuble comprenant au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif, chauffés par une même installation, fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant et muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. Et, d'autre part que, ni des dispositions citées ci-dessus, ni d'aucun texte législatif ou réglementaire que les casernements ou locaux annexés aux casernements destinés à l'hébergement des personnels de la gendarmerie nationale titulaires d'une concession de logement pour nécessité absolue de service seraient, en tant que tels, soustraits aux règles d'individualisation des charges de chauffage instituées par les dispositions du code de l'énergie citées au point 5, et ce, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur et des outre-mer, alors même que les dispositions de l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation n'ont revêtu de caractère obligatoire pour l'ensemble des locaux privatifs concernés qu'à compter de 2017, soit à une date postérieure aux périodes concernées par les avis en litige. 7. En l'espèce, le montant des charges réclamées après régularisation à M. C... au titre des années 2012 à 2016 a été déterminé, s'agissant des frais de chauffage, en fonction, d'une part, de la surface habitable du logement occupé par l'intéressé, d'autre part, du nombre de ses jours de présence à l'unité. Il est constant que ce logement, comme les autres logements de la caserne de gendarmerie du quartier Damesme à Fontainebleau, était muni d'un appareil permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. En outre, la fraction réputée représentative des charges communes, estimée à 30 % du total du prix facturé, conformément aux dispositions de l'article R. 131-7 précité du code de la construction et de l'habitation, incluait pour une part les consommations des locaux, même privatifs, non pourvus de compteurs individuels contrôlés par un fournisseur d'énergie, alors que des relevés de consommation étaient effectués pour ces locaux. 8. L'administration a fixé le montant des charges dues par M. C... en faisant application des principes prescrits par la circulaire du ministre de l'intérieur n° 102000 du 28 décembre 2011 relative à la gestion des charges d'occupation au sein de la gendarmerie. Cette circulaire a été mise en ligne le 23 janvier 2013 sur le site internet relevant du Premier ministre alors prévu au premier alinéa de l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, actuellement repris à l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration. Ainsi, comme le prévoient ces dispositions, cette circulaire n'était pas encore entrée en vigueur au cours de l'année 2012 sur laquelle porte une partie de la régularisation de charges et elles ne pouvaient, en conséquence être appliquée qu'à compter de l'année 2013. 9. Par ailleurs, aux termes par ailleurs de l'article 1.3 de la circulaire du 28 décembre 2011 précitée : " Les charges imputables à l'Etat et aux parties prenantes individuelles (PPI) que sont les occupants (...) doivent être strictement séparées et individualisées. Elles sont, autant que faire se peut, calculées en fonction d'éléments objectifs tels que la consommation réelle (...) ou au prorata des surfaces habitables des locaux de services et techniques (LST) et des logements et du temps d'occupation (...). ". A ce titre, l'article 4.3.1 de la même circulaire dispose que " Le coût du ou des combustibles nécessaires au fonctionnement du ou des systèmes de chauffage collectif (...) est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI. Tout autre mode de répartition est formellement proscrit afin de préserver le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. " et précise que " le choix dans l'attribution du logement n'étant pas laissé à la discrétion de l'occupant, la répartition du chauffage collectif au prorata des surfaces chauffées sera réalisée à l'échelle de la caserne afin de respecter le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. ". Ainsi, l'article 4.3.2.2., applicable aux ensembles immobiliers dont la facturation des charges de chauffage n'est pas individualisée par logement, confirme que " l'ensemble des dépenses de combustible concourant à la prestation de chauffage collectif de la caserne est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI et ce, même si différents types de chauffage ou de fluides sont utilisés. ". A l'inverse, l'article 4.3.3., définissant les règles applicables aux logements dont la facturation des charges de chauffage est individualisée par logement, indique que les occupants doivent s'acquitter directement des factures auprès du prestataire de service. Il résulte nécessairement de ces dispositions que le ministre a estimé que les charges de chauffage devaient être calculées en principe au prorata des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation et qu'elles ne correspondent à la consommation réelle que lorsque les logements ne sont pas raccordés à un équipement de chauffage collectif mais sont équipés d'un système de chauffage individuel impliquant la souscription d'un abonnement individuel auprès d'un prestataire de service, lequel établit les factures en fonction des relevés effectués sur des compteurs posés dans chaque logement. Ces dispositions ont pour effet de maintenir le calcul des charges de chauffage collectif en fonction des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation, y compris lorsque les logements sont équipés de compteurs individuels qui ne seraient pas contrôlés par un fournisseur d'énergie. 10. Il résulte notamment de l'article 4.3.1 de la circulaire du 28 décembre 2011 mentionnée ci-dessus que celle-ci vise à prendre en considération la situation particulière des gendarmes, statutairement tenus d'occuper un logement concédé par nécessité absolue de service qui leur est imposé, par opposition aux locataires du secteur civil. Cette circulaire a entendu fixer pour l'ensemble des cas " des règles équitables " et " intégrer la multiplicité des situations, en s'inspirant des règles de droit commun ". Si l'administration soutient que les dispositions citées au point précédent répondent à un souci d'équité, en ce qu'elles instaurent une péréquation systématique des charges de chauffage collectif entre occupants, elles méconnaissent en réalité le principe d'individualisation des charges prescrit par l'article L. 241-9 du code de l'énergie, principe qui vise au surplus à la réalisation d'économies d'énergie. En conséquence, ces dispositions n'ont pu légalement fonder la régularisation des charges de chauffage notifiée à M. C... au titre des années 2013 à 2015. 11. Le ministre de l'intérieur se prévaut également d'une autre circulaire du ministre de la défense, celle du 3 janvier 2001 relative à l'application de règles de gestion en matière de charges d'occupation incombant aux militaires de la gendarmerie occupants d'un logement concédé´ par nécessité´ absolue de service, qui, ayant été reprise sur le site mentionné au point 6, conformément aux dispositions de l'article 2 du décret du 8 décembre 2008, était applicable pour toute la période en litige. L'article 1.3 de cette circulaire énonce au nombre des principes généraux qu'elle met en œuvre que : " Les charges imputables à l'Etat et aux parties prenantes individuelles (PPI) que sont les occupants () doivent être strictement séparées et individualisées. Elles sont, autant que faire se peut, calculées en fonction d'éléments objectifs tels que la consommation réelle (...) ou au prorata des surfaces habitables des locaux de services et techniques (LST) et des logements et du temps d'occupation (...) ". A ce titre, si l'article 4.3 de la même circulaire dispose que, dans les immeubles collectifs, les charges de chauffage sont réparties au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable aux occupants, l'article 4.3.3., définissant les règles applicables aux logements dont les charges de chauffage sont individualisées, précise que les occupants doivent s'acquitter directement de la facture globale auprès du prestataire de service. Il résulte nécessairement de ces dispositions que le ministre a estimé que les charges de chauffage devaient être calculées en principe au prorata des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation et qu'elles ne correspondent à la consommation réelle que lorsque les logements ne sont pas raccordés à un équipement de chauffage collectif mais sont équipés d'un système de chauffage individuel impliquant la souscription d'un abonnement individuel auprès d'un prestataire de service, lequel établit les factures en fonction des relevés effectués sur des compteurs posés dans chaque logement. Ces dispositions ont pour effet de maintenir le calcul des charges de chauffage collectif en fonction des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation, y compris lorsque les logements sont équipés de compteurs individuels qui ne seraient pas contrôlés par un fournisseur d'énergie. 12. Il résulte du préambule que comporte la circulaire du 3 janvier 2001 mentionnée que celle-ci vise à prendre en considération la situation particulière des gendarmes, statutairement tenus d'occuper un logement concédé par nécessité absolue de service qui leur est imposé, par opposition aux locataires du secteur civil, libres de contracter avec le bailleur de leur choix. Si le ministre soutient comme précédemment qu'objectif était de définir des règles équitables pour tous, ces dispositions méconnaissent également, comme il a déjà été indiqué au point 10, le principe d'individualisation des charges prescrit par l'article L. 241-9 du code de l'énergie, En conséquence, ces dispositions n'ont pas pu également fonder la régularisation des charges notifiée à M. C... au titre des années 2012 à 2015. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a annulé les quatre décisions des 15 mai et 29 octobre 2019 en tant qu'elles procèdent à la régularisation des charges sur le chauffage du logement occupé par M. C... à la caserne de gendarmerie du quartier Damesme à Fontainebleau au titre des années 2012 à 2015.D E C I D E :Article 1er : La requête du ministre de l'intérieur et des outre-mer est rejetée.Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à M. B... C....Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :- M. Carrère, président,- M. Simon, premier conseiller.- Mme Boizot, première conseillère.Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 3 mars 2023. La rapporteure,S. A...Le président,S. CARRERELa greffière,E. LUCELa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.N° 22PA04388 2