Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème chambre, 20/06/2013, 11VE01079, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-20
Numéro : 11VE01079
Président : M. BOULEAU
Rapporteur : Mme Nathalie  RIBEIRO-MENGOLI
Commissaire du gouvernement : Mme AGIER-CABANES
Avocat(s) : DELAGRANGE ; DELAGRANGE ; DELAGRANGE

Vu, enregistrées le 23 mars 2011 sous les nos 11VE01079 et 11VE01080, les requêtes présentées pour l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE (ASA) DU PARC DE VILLEFLIX, dont le siège est 1 bis allée de la Grotte à Noisy-le-Grand (93160), par Me Delagrange, avocat ; L'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE (ASA) DU PARC DE VILLEFLIX demande à la cour : 1° d'annuler le jugement n° 1011080 en date du 27 janvier 2011 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 20 juillet 2006 par laquelle le conseil municipal de la commune de Noisy-le-Grand a approuvé la mise en oeuvre de la procédure de transfert d'office dans le domaine public communal des voies privées ouvertes à la circulation publique du Parc de Villeflix et l'arrêté en date du 24 juillet 2006 par lequel le maire de la commune a décidé qu'il sera procédé à une enquête publique préalable au transfert d'office ; 2° d'annuler le jugement n° 1011039 du 27 janvier 2011 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 5 mars 2007 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a autorisé le transfert d'office sans indemnité valant classement dans le domaine public communal des voies privées ouvertes à la circulation publique du " Parc de Villeflix " ; 3° d'annuler, pour excès de pouvoir, lesdites décision et délibération ; 4° de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, faisant une mauvaise application de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme et une mauvaise interprétation de l'arrêt du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2010, les propriétaires des voies du Parc de Villeflix se sont clairement prononcés, avant que le préfet de la Seine-Saint-Denis ne décide du transfert d'office des voies privées du lotissement, en faveur de la fermeture au public des voies du parc et ont formalisé leur volonté par la pose de panneaux d'interdiction au public ; - aucun motif d'intérêt général n'est revendiqué à l'appui du transfert alors même que celui-ci porte atteinte au droit de propriété ; - l'attitude du commissaire enquêteur, qui a tenu ses distances à l'égard de l'ASA, n'est pas l'illustration d'une enquête objective ; - la commune et le préfet, qui ont agi contre la volonté affichée par les propriétaires lors de l'assemblée générale du 14 septembre 2006, ont porté atteinte au droit de propriété protégé par l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; - il est demandé à la Cour de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice Européenne sur le point de savoir si le Traité, les principes de la liberté et du droit de propriété ainsi que ceux qui sous-tendent la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales peuvent être interprétés comme autorisant l'Etat à se substituer à la volonté exprimée par les propriétaires de la voie et le maire à priver ses administrés de la liberté fondamentale de disposer de leurs biens et d'interdire l'accès à leur propriété ; Vu les jugements, la délibération et les arrêtés attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2012, présenté pour la commune de Noisy-le-Grand, par Me Sagalovitsch (SCP Sartorio-Lonqueue), avocat, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 20 juillet 2006 et de l'arrêté du 24 juillet 2006 sont irrecevables, une telle demande n'ayant pas été faite en première instance et en tout état de cause, ces actes constituant de simples actes préparatoires insusceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; - l'ouverture au public des voies du parc, qui remonte à 1963, a été confirmée par l'assemblée de l'ASA du 26 juin 2006 ; ce n'est qu'après l'avis favorable du commissaire-enquêteur au transfert d'office des voies dans le domaine public communal que l'ASA a décidé subitement de fermer la voie à la circulation par une délibération du 14 décembre 2006 et l'apposition de panneaux limitant l'accès aux riverains ; il n'est cependant pas établi que ces panneaux ont été apposés avant le 5 mars 2007 ; - la seule apposition des panneaux d'interdiction n'est pas suffisante pour supprimer le caractère des voies privées ouvertes à la circulation publique faute pour l'ASA d'avoir institué des barrières indiquant "voies privées interdites au public" et, ainsi, d'avoir mis en place un obstacle matériel à l'accès à la voie ; les piétons ont pu, de même, emprunter la voie ; l'ensemble des voies transférées n'a pas fait l'objet de panneaux d'interdiction, le parc étant accessible par l'avenue Paul Pambrun ; - la mesure étant intervenue en application d'un texte législatif dont la conformité à la Constitution a été reconnue par le Conseil constitutionnel, la solution du litige ne nécessite pas qu'une question préjudicielle soit posée ; Vu le mémoire, enregistré le 13 juillet 2012, présenté pour l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE (ASA) DU PARC DE VILLEFLIX, qui persiste dans ses conclusions par les mêmes moyens ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 août 2012, présenté par le ministre de l'intérieur, qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient que : - la requête est irrecevable faute de décision de l'assemblée générale autorisant l'appel ; - lorsque la commune a entrepris de recourir à la procédure de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme, l'ouverture à la circulation publique était effective sans interruption depuis 1963 ; la décision du 14 décembre 2006 n'est intervenue qu'à la suite de la délibération du conseil municipal du 23 novembre 2006 ; - pour être considérée comme juridiquement ouverte au public, la voie privée doit l'être dans les faits ; les panneaux apposés sur certaines voies n'ont pas empêché matériellement l'accès des véhicules ; - la mesure étant intervenue en application d'un texte législatif dont la conformité à la Constitution a été reconnue par le Conseil constitutionnel, la solution du litige ne nécessite pas qu'une question préjudicielle soit posée ; Vu le mémoire, enregistré le 4 février 2013, présenté pour l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE (ASA) DU PARC DE VILLEFLIX, qui persiste dans ses conclusions par les mêmes moyens et ajoute que le président de l'ASA a le pouvoir d'ester en justice et de représenter l'association pour la défense de ses intérêts ; le principe de la résolution de fermeture se trouvait déjà dans le procès-verbal d'assemblée annonçant à la commune qu'à défaut de prise à sa charge de sa contribution la voie privée serait interdite à la circulation publique ; la volonté des co-lotis de faire respecter, à l'échelle de leurs moyens, les dispositions arrêtées en assemblée s'est trouvée matérialisée par l'acquisition de pancartes et de panneaux, leur installation interdisant l'accès et rappelant l'existence du droit de propriété ; Vu l'ordonnance en date du 1er février 2013 fixant la clôture d'instruction au 21 février 2013 à 12h00, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ; Vu le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme, notamment l'article L. 318-3 ; Vu le code de la voirie routière ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 juin 2013 : - le rapport de Mme Ribeiro-Mengoli, premier conseiller, - les conclusions de Mme Agier-Cabanes, rapporteur public, - et les observations de Me Delagrange pour l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX, et de Me A...pour la commune de Noisy-le-Grand ; Connaissance prise de la note en délibéré enregistrée le 6 juin 2013 présentée pour la commune de Noisy-le-Grand et de la note en délibéré enregistrée le 12 juin 2013 présentée pour l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX ; 1. Considérant que l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE (ASA) DU PARC DE VILLEFLIX a été créée par un arrêté du préfet de la Seine et Oise en date du 20 janvier 1932 afin d'assurer " l'entretien des voies du lotissement du Parc de Villeflix à Noisy le Grand " ; que selon l'article 4 de ses statuts, dans leur version applicable à la date des décisions en litige, " l'Entreprise a pour but l'entretien des voies du Parc, la défense des droits et intérêts des co-propriétaires, ainsi que le respect des servitudes établies comprenant notamment l'interdiction de toute industrie et, par voie d'analogie, de tout commerce ou établissement public ou privé qui serait de nature à nuire au caractère de propriété strictement privé instauré lors de la création du Parc de Villeflix et qu'il a toujours expressément conservé depuis (...) ; qu'il est constant que les propriétaires des voies privées du lotissement du Parc de Villeflix ont décidé, en 1963, d'ouvrir lesdites voies à la circulation publique ; qu'à la suite du litige opposant la commune de Noisy-le-Grand et l'association requérante relativement à l'entretien des voies du lotissement du Parc de Villeflix que la commune avait accepté de prendre en charge jusqu'en 1997, l'expert nommé par le président du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, dans son rapport établi le 7 juillet 2005, après avoir constaté que l'état de vétusté du revêtement des allées du Parc de Villeflix imposait la réfection totale des chaussées et trottoirs, évoqué deux hypothèses, la première consistant à fermer les voies du Parc de Villeflix à la circulation générale, leur entretien incombant alors à la seule association requérante, la commune devant toutefois prendre en charge la moitié du coût des travaux de réfection des voies compte tenu du trafic supporté depuis 1997, la seconde consistant à maintenir les voies privées du lotissement ouvertes à la circulation générale, leur réfection et entretien incombant dans cette hypothèse, selon l'expert, à la seule commune de Noisy-le-Grand ; qu'à la suite du dépôt de ce rapport, les propriétaires des voies privées du parc de Villeflix, réunis au sein d'une assemblée générale ordinaire de l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX, ont décidé, dans le cadre d'une délibération du 20 juin 2006, de maintenir l'ouverture des voies privées du parc à la circulation publique ; que par une délibération en date du 20 juillet 2006, le conseil municipal de la commune de Noisy-le-Grand a approuvé la mise en oeuvre de la procédure de transfert d'office sans indemnité dans le domaine public communal des voies privées ouvertes à la circulation publique du Parc de Villeflix en application des dispositions de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme ; que par arrêté en date du 24 juillet 2006 le maire de la commune de Noisy-le-Grand a décidé l'ouverture de l'enquête publique préalable audit transfert et désigné le commissaire enquêteur ; qu'en raison de l'opposition de certains propriétaires, au cours de l'enquête publique qui s'est déroulée du 5 au 21 septembre 2006, au transfert ainsi projeté, et à la suite de l'avis favorable émis par le commissaire enquêteur le 9 novembre 2006, le conseil municipal de la commune de Noisy-le-Grand a émis, le 25 novembre 2006, un avis favorable au transfert d'office projeté et autorisé son maire à saisir le préfet à cette fin ; que par un arrêté en date du 5 mars 2007 le préfet de la Seine-Saint-Denis a autorisé le transfert d'office sans indemnité valant classement dans le domaine public communal des voies privées ouvertes à la circulation publique du Parc de Villeflix ; 2. Considérant que l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX demande par une même requête l'annulation du jugement n° 1011080 en date du 27 janvier 2011 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 juillet 2006 et de l'arrêté municipal du 24 juillet 2006 susvisés et l'annulation du jugement n° 1011039 par lequel ce même Tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 5 mars 2007 ; que ces jugements présentent entre eux un lien suffisant pour faire l'objet d'un unique appel ; 3. Considérant que le document enregistré sous le n° 11VE01080 constitue en réalité le double de la requête présentée par l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX et enregistrée sous le n° 11VE01079 ; que ce document doit être rayé du registre du greffe de la cour et joint à la requête n° 11VE01079, sur laquelle il est statué par le présent arrêt ; Sur la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir opposée par le ministre de l'intérieur à la requête : 4. Considérant qu'aux termes de l'article 33 des statuts de l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX : " Le Syndicat règle par ses délibérations les affaires de l'Association. Il est chargé notamment : (...) 11° Autoriser toutes actions devant les tribunaux judiciaires et administratifs. " ; qu'il ressort des pièces du dossier, qu'en application de ces dispositions, le syndicat de l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX a autorisé Me Delagrange, par une délibération en date du 4 mars 2011, à relever appel du jugement du Tribunal administratif de Montreuil ayant rejeté sa demande relative au transfert d'office des voies comprises dans le périmètre de l'association syndicale autorisée dans la voirie communale ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur ne peut qu'être écartée ; Sur les conclusions dirigées contre le jugement n° 1011080 du 27 janvier 2011 : 5. Considérant l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX ne conteste pas l'irrecevabilité qui a été opposée à ses conclusions de première instance tendant à l'annulation de la délibération en date du 20 juillet 2006 par laquelle le conseil municipal de la commune de Noisy-le-Grand a approuvé la mise en oeuvre de la procédure de transfert d'office dans le domaine public communal des voies privées ouvertes à la circulation publique du Parc de Villeflix et l'arrêté en date du 24 juillet 2006 par lequel le maire de la commune a décidé qu'il serait procédé à une enquête publique préalable au transfert d'office ; qu'en tout état de cause, ainsi que l'ont à bon droit estimé les premiers juges, la délibération et l'arrêté municipal susvisés constituent des mesures préparatoires insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ; qu'il en résulte que l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX n'est pas fondée à demander l'annulation de jugement attaqué ; Sur les conclusions dirigées contre le jugement n° 1011039 du 27 janvier 2011 : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations peut, après enquête publique, être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. La décision de l'autorité administrative portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés. Cette décision est prise par délibération du conseil municipal. Si un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, cette décision est prise par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, à la demande de la commune. L'acte portant classement d'office comporte également approbation d'un plan d'alignement dans lequel l'assiette des voies publiques est limitée aux emprises effectivement livrées à la circulation publique (...) ; que ces dispositions ne permettent à l'autorité administrative de transférer dans le domaine public communal la propriété de voies privées ouvertes à la circulation publique que lorsque l'ouverture à la circulation générale de ces voies, révèle la volonté de leurs propriétaires d'accepter une certaine utilisation publique de leur bien, ce qui est un droit qui leur appartient exclusivement, et de renoncer par là à son usage purement privé ; qu'il en résulte que l'autorité administrative ne peut procéder au transfert d'office de voies privées dans le domaine public communal si, même postérieurement à l'ouverture d'une enquête publique, laquelle est sans conséquence sur l'exercice de leur droit de propriété, les propriétaires desdites voies ont exprimé la volonté de ne plus en accepter l'usage public, ; 7. Considérant que s'il est constant que les voies privées du lotissement du " Parc de Villeflix " desservant les habitations objet de l'arrêté de transfert d'office en litige étaient ouvertes à la circulation publique depuis 1963, il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique et de la délibération susvisée du conseil municipal du 25 novembre 2006, les propriétaires de ces voies, réunis au sein de l'assemblée générale extraordinaire de l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX, ont décidé, par une délibération en date du 14 décembre 2006 transmise au préfet de la Seine-Saint-Denis le 20 décembre 2006, de fermer les voies privées du Parc de Villeflix à la circulation générale et de matérialiser cette fermeture par l'indication du caractère privé du lotissement " par panneautage, pour matérialiser la fermeture du Parc " ; que s'ils ont omis de matérialiser leur volonté de fermer les voies à la circulation générale sur certaines des voies d'accès au Parc de Villeflix et n'ont pas entrepris de fermer physiquement les voies par la pose de barrières ou de chaines, les propriétaires des voies litigieuses ont cependant clairement exprimé, par la délibération susvisée, leur volonté de ne plus accepter l'usage public de leur bien et ont fait connaître leur volonté à l'autorité administrative ; qu'ainsi, à la date à laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a prononcé le transfert d'office dans le domaine public communal des voies du Parc de Villeflix, les propriétaires concernés avaient entendu se réserver l'usage exclusif de celles-ci ; que, dans ces conditions, et sans qu'il y ait lieu de poser une question préjudicielle à la Cour de justice des communautés européennes, l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX est fondée à soutenir que la décision litigieuse a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme dès lors qu'à la date du transfert les voies privées du Parc de Villeflix n'étaient pas ouvertes à la circulation publique ; 8. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX ne paraît de nature à justifier l'annulation de l'arrêté du 5 mars 2007 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement de ces dispositions tant par l'ASA DU PARC DE VILLEFLIX que par la commune de Noisy-le-Grand ; DÉCIDE : Article 1er : Les productions enregistrées sous le n° 11VE01080 seront rayées du registre du greffe de la Cour pour être jointes à la requête n° 11VE01079. Article 2 : Le jugement n° 1011039 du 27 janvier 2011 du Tribunal administratif de Montreuil et l'arrêté en date du 5 mars 2007 du préfet de la Seine-Saint-Denis sont annulés. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la commune de Noisy-le-Grand présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE (ASA) DU PARC DE VILLEFLIX, à la commune de Noisy-le-Grand et au ministre de l'intérieur. Copie en sera transmise, pour information, au préfet de la Seine-Saint-Denis. Délibéré après l'audience du 6 juin 2013, où siégeaient : M. Bouleau, président, Mme Geffroy, premier-conseiller, Mme Ribeiro-Mengoli, premier-conseiller. Lu en audience publique, le 20 juin 2013. Le rapporteur, N. RIBEIRO-MENGOLILe président, M. BOULEAULe greffier, V. HINGANT La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme Le greffier, '' '' '' '' 2 Nos11VE01079 et 11VE01080