Conseil d'Etat, 6ème et 1ère sous-sections réunies, du 27 juillet 2005, 264336, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 6EME ET 1ERE SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-07-27
Numéro : 264336
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Olivier  Henrard
Commissaire du gouvernement : M. Aguila
Avocat(s) : SCP BACHELLIER, POTIER DE LA VARDE

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 février et 9 juin 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le COMITE DE SAUVEGARDE DU PORT VAUBAN, VIEILLE-VILLE ET ANTIBES-EST, dont le siège est ... représenté par sa présidente ; cette association demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler le décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, ainsi que cette directive ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler le décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, ainsi que cette directive, en tant qu'ils prévoient l'implantation d'une antenne universitaire sur le site dit « des pétroliers », à Antibes ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Olivier Henrard, Auditeur, - les observations de la SCP Bachellier, Potier de la Varde, avocat du COMITE DE SAUVEGARDE DU PORT VAUBAN VIEILLEVILLE ET ANTIBESEST, - les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ; Considérant que l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme dispose : « Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales./ ( ) Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants./ Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants./ Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des articles L. 145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées » ; que, dans le cas des zones littorales, l'article L. 146-1 précise à son dernier alinéa que : « Les directives territoriales d'aménagement précisant les modalités d'application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement » ; Considérant que la requête du COMITE DE SAUVEGARDE DU PORT VAUBAN, VIEILLE-VILLE ET ANTIBES-EST doit être regardée comme tendant à l'annulation des seules parties de la directive territoriale d'aménagement des AlpesMaritimes relatives au site dit « des pétroliers », à Antibes, sur lequel est envisagée l'implantation d'une antenne universitaire ; que cette association fait valoir que cette opération méconnaît, en premier lieu, le II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle ne peut être considérée comme une extension limitée de l'urbanisation au sens de cet article, en deuxième lieu, le III du même article, dès lors que les constructions ou installations prévues empièteront sur la bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage, en troisième lieu, la protection dont bénéficient respectivement le Fort Carré au titre de la législation sur les monuments historiques et la ville d'Antibes au titre de la législation sur les sites inscrits ; Sur les conditions d'application de la loi du 3 janvier 1986 compte tenu de l'intervention de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes : Considérant que, dans ses parties relatives aux modalités d'application de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, codifiée aux articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme, la directive territoriale d'aménagement attaquée prévoit, notamment, des mesures de protection et des orientations en matière d'aménagement ; qu'au titre des mesures de protection qui s'imposent aux auteurs des documents d'urbanisme la directive, notamment, identifie les espaces remarquables du littoral ainsi que les parcs et ensembles boisés à conserver et les coupures d'urbanisation ; qu'au titre des orientations d'aménagement elle distingue, au sein des « espaces proches du rivage » au sens de l'article L. 1464II du code de l'urbanisme, dont elle délimite par ailleurs la ligne haute, en premier lieu, des « espaces urbanisés sensibles », dont l'équilibre doit être strictement respecté et où l'extension limitée de l'urbanisation se bornera aux parcelles situées à l'intérieur d'espaces déjà urbanisés, aux vides laissés entre des îlots bâtis et à la reconstruction ou la réhabilitation des bâtiments existants, en deuxième lieu, des « espaces neutres », où l'extension limitée de l'urbanisation devra tenir compte de la physionomie des quartiers environnants, s'agissant notamment de la hauteur des constructions, en troisième lieu, des « espaces enjeux », où l'extension limitée de l'urbanisation devra s'apprécier compte tenu de la capacité de ces espaces à accueillir une partie des besoins de l'agglomération en matière d'habitat, d'activités et de services et de l'intégration de cette extension dans son environnement ; que les auteurs des documents d'urbanisme sont tenus par les prescriptions de la directive, avec lesquelles ces documents doivent être compatibles ; que ces prescriptions sont également applicables, en vertu des dispositions combinées du dernier alinéa de l'article L. 11111 et du dernier alinéa de l'article L. 1461 du code de l'urbanisme, dès lors que la directive, ainsi que cela ressort du point II1 de son introduction, n'a exclu aucune personne ou opération de son champ d'application, à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux ou opérations d'urbanisme ; que la légalité de la directive territoriale d'aménagement au regard des articles L. 1461 et suivants du code de l'urbanisme doit s'apprécier à l'échelle du territoire qu'elle couvre et compte tenu de l'ensemble de ses orientations et prescriptions ; que c'est en fonction de ces principes que doit être examiné le mérite des moyens de la requête ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du II de l'article L. 1464 du code de l'urbanisme : Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 1464 du code de l'urbanisme : L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ( ) doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau./ Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer./ En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département ( ) ; Considérant que la zone des pétroliers, contiguë au rivage et visible depuis celuici dans toute son étendue, sans qu'aucun accident de terrain y fasse obstacle, doit être regardée, ainsi d'ailleurs que le fait la directive attaquée, comme un espace proche du rivage au sens du II de l'article L. 1464 du code de l'urbanisme ; Considérant, toutefois, que la directive territoriale attaquée fait figurer ce secteur au nombre des espaces enjeux où, comme il a été rappelé plus haut, le caractère limité de l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage doit s'apprécier compte tenu de la capacité d'accueil de ces espaces et de l'intégration des opérations projetées dans l'environnement ; que, pour le secteur des pétroliers à Antibes, la directive territoriale prévoit qu'il doit permettre l'implantation d'une antenne universitaire nécessaire au développement de la formation dans le département. Les aménagements envisagés doivent être compatibles avec les caractéristiques des lieux et faire l'objet d'un traitement architectural et paysager de qualité ; que ces dispositions ont ainsi pour objet de préciser les modalités d'application des dispositions particulières au littoral figurant au chapitre VI du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme, adaptées aux particularités géographiques locales ; que les documents d'urbanisme applicables à ce secteur et les autorisations d'urbanisme qui y seront délivrées devront, respectivement, être compatibles avec ces dispositions de la directive et y être conformes ; qu'en prévoyant, dans ces termes, un tel espace enjeu et en imposant d'apprécier l'extension de l'urbanisation qui en résultera au regard de l'agglomération dans son ensemble et compte tenu des orientations de la directive, tant en matière de protection que d'aménagement, pour l'ensemble du territoire qu'elle couvre, celleci n'a pas méconnu le II de l'article L. 1464 du code de l'urbanisme ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : Considérant que le III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dispose : « En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ( )./ Cette interdiction ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ( ) » ; Considérant que la zone « des pétroliers » comporte des constructions éparses à vocation industrielle et se trouve délimitée, à l'Ouest, par une voie ferrée, à l'Est, par une route nationale ; qu'à l'exception de son extrémité Nord contiguë au rivage, le secteur est enclavé de toutes parts entre des zones denses d'habitations à la fois pavillonnaires et collectives, le Fort Carré et le Port Vauban ; que, dès lors, il doit être regardé comme un espace urbanisé au sens du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; qu'il suit de là que la circonstance alléguée par l'association, au demeurant non établie, selon laquelle l'antenne universitaire prévue devrait nécessairement empiéter sur la bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage, ne peut, en tout état de cause, être utilement invoquée à l'encontre des dispositions attaquées de la directive ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la législation sur les monuments historiques et les sites inscrits : Considérant que l'article 13 bis de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, désormais codifié aux articles L. 621-1 et suivants du code du patrimoine, soumet à autorisation préalable toute transformation ou modification de nature à affecter l'aspect d'un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ; que, dans les sites inscrits, l'article L. 341-1 du code de l'environnement subordonne à une déclaration préalable, adressée à l'administration compétente quatre mois à l'avance, les travaux autres que ceux d'exploitation courante en ce qui concerne les fonds ruraux et d'entretien normal en ce qui concerne les constructions ; Considérant que si l'association soutient que l'implantation d'une antenne universitaire dans le secteur « des pétroliers » méconnaît la protection dont bénéficient respectivement le Fort Carré au titre de la législation sur les monuments historiques et la ville d'Antibes au titre de la législation sur les sites inscrits, il résulte de ces dispositions qu'elles n'ont pas pour effet d'interdire les travaux dans les périmètres qu'elles protègent, mais seulement de les soumettre à des procédures spécifiques d'autorisation ou de déclaration ; que si les dispositions attaquées de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes prévoient le principe de l'opération projetée dans le secteur « des pétroliers », elle ne valent pas autorisation de réaliser les aménagements correspondants ; qu'il suit de là que l'association ne peut utilement exciper, à l'encontre de ces dispositions, de la méconnaissance des législations sur la protection des monuments historiques et des sites inscrits ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par l'association doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du COMITE DE SAUVEGARDE DU PORT VAUBAN, VIEILLEVILLE ET ANTIBES-EST est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au COMITE DE SAUVEGARDE DU PORT VAUBAN, VIEILLE-VILLE ET ANTIBES-EST, au Premier ministre, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, au ministre de l'écologie et du développement durable, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, au ministre de l'agriculture et de la pêche et au ministre de la fonction publique.