Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 07/12/2012, 11NT01812, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-07
Numéro : 11NT01812
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : MIALOT

Vu la requête, enregistrée le 4 juillet 2011, présentée pour la société Baaziz Délices, dont le siège est situé au 71 rue des Carmes à Orléans (45000), pour la société l'Atelier du Piano, dont le siège est situé au 73 rue des Carmes à Orléans (45000), et Mme Emmanuelle A, demeurant ..., par Me Mialot, avocat au barreau de Paris ; la Société Baaziz Délices et autres demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002564 du 29 avril 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 18 juin 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Orléans a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté Carmes-Madeleine, décidé que cette zone sera exonérée de la taxe locale d'équipement et qu'il sera mis à la charge de l'aménageur le coût des équipements publics et a décidé le principe de la délégation de l'aménagement ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Orléans une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 novembre 2012, présentée pour la société Baaziz Délices et autres ; Vu la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; Vu l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 novembre 2012 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me Mialot, avocat de la société Baaziz Délices, de la société l'Atelier du Piano et de Mme A ; - et les observations de Me Vexliard, avocat de la commune d'Orléans ; 1. Considérant que la société Baaziz Délices, la société l'Atelier du Piano et Mme A relèvent appel du jugement du 29 avril 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 18 juin 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Orléans a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté Carmes-Madeleine ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le jugement attaqué répond de manière complète, d'une part, au moyen selon lequel le dossier de création de la zone d'aménagement concerté ne comprenait pas le plan périmétral de ladite zone et, d'autre part, aux critiques relatives aux modalités de la concertation prévues par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que ledit jugement n'est donc pas entaché d'aucune omission à statuer ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) le délai de convocation est fixé à cinq jours francs " ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, laquelle peut être électronique, et qu'il doit être procédé à cet envoi dans un délai de cinq jours francs avant la réunion ; que la méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d'illégalité les délibérations prises par le conseil municipal, alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance ; qu'il ne pourrait en aller différemment que dans le cas où il serait établi que les convocations irrégulièrement adressées ou distribuées sont effectivement parvenues à leurs destinataires cinq jours francs au moins avant le jour de la réunion ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune d'Orléans justifie de la régularité de la convocation à la séance du 28 novembre 2008 en produisant ladite convocation, datée du 21 novembre 2008, ainsi qu'une attestation d'un agent assermenté certifiant la remise aux conseillers municipaux, le 21 novembre 2008 entre 14h30 et 16h30, de cette convocation accompagnée de l'ordre du jour et des résumés des points soumis à l'ordre du jour ; que s'agissant des séances en date des 27 mars 2009 et 18 juin 2010, il ressort des pièces du dossier que la majorité des conseillers municipaux ont bien été destinataires les 20 mars 2009 et 11 juin 2010 d'une convocation en vue de la tenue de ces séances, adressée par voie électronique conformément à leurs souhaits ; que, par ailleurs, pour les membres du conseil municipal ayant refusé l'envoi dématérialisé, la commune a produit deux attestations en date du 22 mars 2011 par lesquelles un agent assermenté a certifié avoir procédé à la distribution des convocations aux séances du conseil municipal des 27 mars 2009 et 18 juin 2010, accompagnée de l'ordre du jour et des résumés des délibérations, respectivement les 20 mars 2009 et 11 juin 2010 ; qu'en se bornant à faire valoir que ne figurent pas systématiquement dans les relevés d'envoi par courrier électronique des convocations, la mention " reçu ", les requérantes n'établissent pas le défaut d'envoi de ces convocations ; que les requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal a jugé que les conseillers municipaux avaient été régulièrement convoqués à toutes les séances du conseil municipal relatives au dossier de création de la zone d'aménagement concerté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 7. Considérant, d'une part, que la lettre de convocation en date du 11 juin 2010 à la séance du 18 juin 2010 mentionnait que les dossiers de séance étaient mis à disposition et consultables en mairie du 16 au 18 juin 2010 ; que, par suite, et alors même que la lettre de convocation ne précise pas expressément que le dossier de création de la zone d'aménagement concerté Carmes-Madeleine fait partie des dossiers en consultation à la mairie, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal a jugé que les membres du conseil municipal avaient été suffisamment informés avant la tenue de la séance du 18 juin 2010 ; que, d'autre part, il ressort de l'historique de la procédure de la création de la zone d'aménagement concerté que le conseil municipal avait déjà approuvé, le 10 juillet 2009, un dossier de création de la zone identique à celui approuvé par la délibération contestée, et qu'il est constant que ce décalage dans le temps résulte du retrait, par le conseil municipal, de cette délibération en raison de l'intervention d'un décret du 30 avril 2009 imposant de recueillir l'avis de l'Etat en matière environnementale avant l'adoption de la délibération de création d'une zone d'aménagement concerté ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un membre du conseil municipal ait demandé des explications ou un délai supplémentaire pour la consultation du dossier mis à disposition en mairie ; qu'enfin, à la lettre de convocation en date du 11 juin 2010 étaient annexés, d'une part, l'ordre du jour de la séance lequel comprenait dans le paragraphe développement, aménagement et planification urbaine un point 47 " secteur carmes madeleine - annulation et re-création de la zone d'aménagement concerté Carmes Madeleine suite au décret 2009-496 du 30 avril 2009 - approbation du dossier de création et élection des membres de la commission chargée d'émettre un avis sur les propositions retenues " et, d'autre part, un résumé des délibérations qui rappelait s'agissant du point 47 l'historique de l'opération, ses principaux objectifs, son programme et ses principales caractéristiques ; qu'au surplus y est porté l'extrait suivant de l'avis du préfet de Région Centre émis, en application des dispositions des articles L. 122-1 et R. 122-1-1 du code de l'environnement, le 22 avril 2010 : " la qualité de l'étude d'impact et la prise en compte de l'environnement par le projet sont globalement adaptées pour un dossier de zone d'aménagement concerté de renouvellement urbain au stade de la création, hormis sur l'enjeu majeur de protection du patrimoine. Des compléments sur certains éléments du volet patrimonial et paysager permettraient de justifier le choix du projet au regard des documents réglementaires (zppaup notamment) " ; qu'ainsi, les requérantes ne peuvent sérieusement soutenir que la notice explicative était insuffisante en ce qu'elle ne comportait que les points positifs de l'avis de l'autorité environnementale ; qu'elles ne sont dès lors pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal a jugé que les membres du conseil municipal n'avaient pas été régulièrement informés du projet de délibération ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme applicable à la date de la délibération en litige : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. (...) Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l'objet et la justification de l'opération, comporte une description de l'état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet faisant l'objet du dossier de création a été retenu ; (...) c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ;(...) " ; 9. Considérant que les requérantes allèguent que le plan périmétral ne figurait pas dans le dossier de création ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que la notice explicative de synthèse jointe à la convocation précise le périmètre de la zone d'aménagement concerté ; que, comme l'ont souligné les premiers juges, il ressort par ailleurs des termes mêmes de la délibération contestée que le même périmètre figurait en annexe de celle-ci, laquelle définit en outre précisément les délimitations en ses quatre points cardinaux ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal a écarté comme manquant en fait ce moyen ; 10. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la transposition de la directive du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement a été effectuée en droit interne par l'ordonnance du 3 juin 2004, notamment à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme ; que cet article, qui définit les documents d'urbanisme soumis à l'obligation d'une évaluation environnementale, ne vise pas les zones d'aménagement concerté ; qu'ainsi, le moyen tiré de la non compatibilité des dispositions des articles L. 122-1 du code de l'environnement et de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme avec l'article 8 de cette directive doit être écarté ; qu'enfin, contrairement à ce qu'allèguent les requérantes, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation inclus dans le dossier de création de la zone d'aménagement concerté, que l'avis du préfet de la région Centre émis le 22 avril 2010 n'aurait pas été porté à la connaissance des membres du conseil municipal avant la séance du 18 juin 2010 ; 11. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (... ) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; " ; qu'il est toutefois spécifié, au cinquième alinéa de cet article, que ces documents d'urbanisme " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées " ; 12. Considérant que, si la délibération du 28 novembre 2008, portant engagement de la concertation préalable à la mise en oeuvre de la zone d'aménagement concerté " Carmes-Madeleine " indique que " la concertation se poursuivra tout au long de l'opération ", elle a fixé précisément les modalités de cette concertation en prévoyant la mise à disposition d'un dossier explicatif en mairie de proximité centre ville pendant une durée de 3 semaines avec mise à disposition d'un cahier d'observations et l'organisation d'une réunion publique, à des dates annoncées par voie de presse et sur le site Internet de la ville ; que la délibération du 27 mars 2009, qui a approuvé le bilan de cette concertation préalable, porte approbation du bilan de cette même concertation laquelle a consisté, d'une part, en l'organisation d'une réunion publique le 11 décembre 2008 au centre régional de documentation pédagogique et d'ateliers de travail plus spécifiques concernant le fonctionnement de la rue des Carmes, le plan de circulation et la commercialité, et, d'autre part, en la tenue et mise à disposition du public d'un cahier d'observations à la mairie de proximité centre ville du 15 décembre 2008 au 23 janvier 2009 ; qu'ainsi, les modalités de la concertation ayant été respectées, le moyen tiré de ce que les modalités d'organisation de la concertation n'auraient pas été suffisantes pour permettre, pendant l'élaboration du projet, l'association des personnes intéressées est inopérant ; 13. Considérant qu'à l'achèvement de la concertation, le conseil municipal peut légalement adopter un projet comportant des modifications par rapport aux prévisions portées précédemment à la connaissance des habitants, des associations locales et des autres personnes concernées, dès lors que ces modifications n'affectent ni la nature, ni les options essentielles de l'opération d'aménagement envisagée ; que la délibération du 28 novembre 2008 en engageant la concertation sur " un périmètre à définir, dans le secteur portant sur la rue des Carmes, la rue Porte Madeleine, le site de l'hôpital et le cas échéant le mail Jaurès " a fait état de l'éventuelle exclusion de ce mail dans le périmètre définitif de la zone d'aménagement concerté ; que, par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inclusion de la rue Henry Roy dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté conduit à retenir un projet différent dans sa nature ou ses options essentielles du projet initial, soumis à concertation ; qu'il en résulte qu'alors même que le mail Jaurès, axe routier important du centre de la ville, fait l'objet d'un projet distinct d'aménagement de l'ordre de 45 millions d'euros, la concertation préalable à la création de la zone d'aménagement concerté approuvée le 27 mars 2009 et dont le bilan a été repris par la délibération en litige s'est déroulée conformément aux modalités définies par la délibération du 28 novembre 2008 ; 14. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. II. - L'étude d'impact présente successivement :1° Une analyse de l' état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes (...) " ; 15. Considérant qu'il est constant que l'étude d'impact réalisée dans le cadre de la création de la zone d'aménagement concerté, si elle ne mentionne pas la procédure d'instruction en cours pour la protection des monuments historiques des maisons situées aux 45 et 59 de la rue des Carmes, précise p. 15 que la ville d'Orléans est inscrite au patrimoine mondial de l'Unesco ; que l'avis du préfet de région en date du 22 avril 2010, porté à la connaissance des membres du conseil municipal avant l'adoption de la délibération du 18 juin 2010, signale cette omission ; que, par ailleurs, comme l'ont rappelé les premiers juges, l'étude d'impact indique que le projet de création de la zone d'aménagement concerté " Carmes-Madeleine " se situe en secteur 1 de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), comporte, en ses pages 19 à 22, un historique du style architectural des immeubles de la rue des Carmes et de la trame parcellaire, recense, date et décrit les styles des immeubles anciens conservés à nos jours et classe en trois catégories - bâti exceptionnel, bâti singulier et bâti courant - les immeubles inclus dans le périmètre selon l'intérêt architectural qu'ils présentent ; que l'étude d'impact identifie précisément, notamment par plusieurs photographies, les immeubles de la rue des Carmes présentant une valeur patrimoniale, à la page 64, et leurs caractéristiques architecturales ; que cette étude comporte également un volet relatif aux impacts du projet sur le patrimoine bâti et expose, en ses pages 85 à 94, les raisons d'ordre urbanistique, liées à la restructuration du quartier de la Madeleine, et fonctionnel - risques de conflits entre le tramway, les piétons, les automobiles et les livraisons - du choix d'un élargissement de la rue des Carmes par démolition de trois îlots d'immeubles implantés dans cette rue ; qu'elle recense enfin le bâti ancien à conserver et à mettre en valeur et décrit les mesures permettant d'allier les caractéristiques historiques de la rue des Carmes et les nouvelles exigences urbanistiques ; que, par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'étude d'impact réalisée est insuffisante ; 16. Considérant enfin qu'alors même que les immeubles sis 45 à 77 rue des Carmes constituent un ensemble cohérent d'urbanisme ancien et font l'objet d'une décision d'ouverture d'une instance de classement au titre des monuments historiques par décision du 18 juillet 2012 du ministre de la culture et de la communication, postérieure à la date de la délibération contestée, il ressort des pièces du dossier que l'acte de création de la ZAC Carmes Madeleine, qui fixe seulement le périmètre de l'opération, la nature et la consistance des aménagements à réaliser, n'emporte pas par lui-même destruction de ces immeubles ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la délibération en litige serait à ce titre entachée d'une erreur manifeste d'appréciation est sans portée utile ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Baaziz Délices et autres ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune d'Orléans qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Baaziz Délices, de la société l'Atelier du Piano et de Mme A le versement d'une somme globale de 2 000 euros à la commune d'Orléans en application des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Baaziz Délices, de la société l'Atelier du Piano et de Mme A est rejetée. Article 2 : La société Baaziz Délices, la société l'Atelier du Piano et Mme A verseront à la commune d'Orléans une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Baaziz Délices, à la société l'Atelier du piano, à Mme Emmanuelle A et à la commune d'Orléans. '' '' '' '' 2 N° 11NT01812