CAA de LYON, 3ème chambre, 06/02/2020, 18LY00015, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-06
Numéro : 18LY00015
Président : Mme PAIX
Rapporteur : Mme Virginie  CHEVALIER-AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : CABINET BCTG & AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté du 8 juillet 2015, par lequel le préfet de la Haute-Loire a rejeté ses demandes de permis de construire six éoliennes et un poste de livraison sur le territoire des communes de Bas-en-Basset et de Valprivas, ensemble la décision du 14 septembre 2015 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n°1502085 du 8 novembre 2017, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 janvier et le 27 novembre 2018, la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 8 novembre 2017 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) d'annuler l'arrêté précité du 8 juillet 2015 du préfet de la Haute-Loire ; 3°) à titre subsidiaire, avant dire droit d'ordonner une expertise ; 4°) d'enjoindre au préfet de la Haute-Loire de lui délivrer les autorisations sollicitées, dans un délai de trente jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, ou subsidiairement, de réexaminer sa demande ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'en l'absence de notification d'une copie intégrale du jugement, elle ne peut s'assurer que le tribunal a correctement synthétisé les prétentions des parties ; - le tribunal a inversé la charge de la preuve ; - le refus de permis de construire litigieux est entaché d'incompétence négative, le préfet de la Haute-Loire s'étant estimé tenu de rejeter sa demande ; - le refus de permis de construire litigieux est insuffisamment motivé ; - l'avis défavorable du ministre de la défense est lui-même insuffisamment motivé en droit ; - le ministre de la défense ne pouvait se fonder sur l'existence d'une zone SETBA, pour justifier son refus ; - le ministre de la défense a commis une erreur de droit, en revenant sur un premier avis favorable rendu antérieurement, en l'absence de nouvelles lignes directrices ; - le ministre de la défense a méconnu l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile, lequel ne lui permet pas de s'opposer à un projet mais seulement d'assortir son autorisation de prescriptions particulières ; - le ministre de la défense a commis une erreur d'appréciation et méconnu les articles R. 111-2 du code de l'urbanisme et R. 244-1 du code de l'aviation civile ; - le préfet de la Haute-Loire a commis une erreur d'appréciation et méconnu l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2018, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'aviation civile ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code des transports ; - l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation ; - l'arrêté du 26 août 2011 du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., présidente-assesseure, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas ; Considérant ce qui suit : 1. La SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas relève appel du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 8 novembre 2017 qui a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 8 juillet 2015, par lequel le préfet de la Haute-Loire a rejeté ses demandes de permis de construire six éoliennes et un poste de livraison sur le territoire des communes de Bas-en-Basset et de Valprivas, ensemble la décision du 14 septembre 2015 rejetant son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, la copie du jugement produite par l'appelante retrace l'ensemble des échanges entre elle-même et le défendeur de première instance. L'appelante ne précise pas en quoi certaines prétentions des parties auraient été insuffisamment prises en considération. Par suite, ce moyen doit être écarté. 3. En second lieu, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient inversé la charge de la preuve relève de l'examen du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente ". L'article R. 425-9 du même code précise que : " Lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne, le permis de construire ou le permis d'aménager tient lieu de l'autorisation prévue par l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense ". L'article R. 244-1 du code de l'aviation civile, dont certaines des dispositions du premier alinéa ont été abrogées à compter du 1er décembre 2010 pour être reprises à l'article L. 6352-1 du code des transports, dispose que : " A l'extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l'établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense. Des arrêtés ministériels déterminent les installations soumises à autorisation (...). L'autorisation peut être subordonnée à l'observation de conditions particulières d'implantation, de hauteur ou de balisage suivant les besoins de la navigation aérienne dans la région intéressée. (...) ". En vertu de l'article 1er de l'arrêté du 25 juillet 1990 susvisé : " les installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre chargé des armées comprennent : / a) En dehors des agglomérations, les installations dont la hauteur en un point quelconque est supérieure à 50 mètres au-dessus du niveau du sol (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire doit, lorsque la construction envisagée en dehors d'une agglomération peut constituer un obstacle à la navigation aérienne en raison d'une hauteur supérieure à 50 mètres, saisir de la demande le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense afin de recueillir leur accord, de sorte que le permis tienne lieu de l'autorisation prévue aux articles L. 6352-1 du code des transports et R. 244-1 du code de l'aviation civile et, qu'à défaut d'accord de l'un de ces ministres, l'autorité compétente est tenue de refuser le permis de construire. 6. Le préfet de la Haute-Loire a fondé la décision litigieuse sur un avis défavorable du ministre de la défense rendu le 23 avril 2015. Il était par suite, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, en situation de compétence liée pour refuser les permis de construire demandés. 7. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le préfet n'a pas porté une véritable appréciation sur les demandes de la requérante et a entaché sa décision d'une incompétence négative ne peut qu'être écarté. 8. Le préfet de la Haute-Loire ayant ainsi été tenu de rejeter la demande dont il était saisi, les autres moyens dirigés contre son arrêté du 8 juillet 2015 et tirés de son insuffisante motivation et de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doivent être écartés comme inopérants. 9. La SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas peut toutefois utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'avis du ministre de la défense du 23 avril 2015 à l'appui de ces conclusions en annulation dirigées contre l'arrêté du 8 juillet 2015. En ce qui concerne la légalité du refus du ministre de la défense du 23 avril 2015 : 10. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. La société appelante invoque l'illégalité de la décision du 23 avril 2015 par laquelle le ministre de la défense a refusé de donner son accord à son projet. 11. En premier lieu, la décision 23 avril 2015 par laquelle le ministre de la défense s'est opposé au projet de la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas se fonde sur le code de l'aviation civile, notamment son article R. 244-1, et sur les arrêtés du 26 août 2011 et du 25 juillet 1990. Elle comporte ainsi les considérations de droit sur lesquelles elle se fonde. Par ailleurs, elle mentionne la hauteur hors tout, de 170 mètres des six éoliennes et a tenu compte de l'existence d'un espace permanent dédié à l'entraînement des dispositifs aériens complexes au vol à très basse altitude de jour à une hauteur inférieure à 150 mètres pour justifier, en fait, sa décision. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cette décision doit être écarté. 12. En deuxième lieu, il ne résulte pas des termes de la décision du 23 avril 2015 que le ministre de la défense aurait considéré que le SETBA au sein duquel devait être implanté le projet de la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas emportait des servitudes aéronautiques, faisant juridiquement obstacle à ce projet. Il ne s'est pas fondé sur le statut juridique de la zone mais a fondé sa décision sur l'application des dispositions de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile. Par ailleurs, aucune disposition ne s'oppose à ce qu'il puisse tenir compte de l'existence d'une telle zone, ainsi que des contraintes des exercices aériens qui doivent y être exécutés, comme circonstances de fait, pour apprécier la dangerosité, pour la circulation aérienne, des obstacles que sont susceptibles de constituer les éoliennes projetées. Ainsi, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que le ministre de la défense aurait entaché sa décision d'une erreur de droit en tenant compte de l'existence d'un SETBA. 13. En troisième lieu, la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas ne peut se prévaloir d'une contradiction entre l'avis donné par le courrier du 18 mars 2013, par le colonel commandant de la zone aérienne de défense Sud et l'avis du 23 avril 2015 du ministre de la défense. A supposer même que l'avis du 18 mars 2013 concerne un projet similaire, il a été donné à une autre société, la société EDF, par une autre entité. Par ailleurs, il mentionne expressément qu'il ne préjuge pas d'un éventuel accord du ministre de la défense dans le cadre de l'instruction de permis de construire à venir. La requérante ne saurait utilement se prévaloir des conditions résultant de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme, propres aux prorogations des permis de construire et des décisions d'urbanisme prises sur déclaration préalable, qui ne sont pas applicables à l'espèce. Par suite, le ministre, qui n'a, en tout état de cause, pas fait application de " lignes directrices nouvelles ", a pu, sans erreur de droit, émettre le 23 avril 2015 un avis de sens différent de celui donné à titre consultatif à la société EDF par le commandant de ladite zone aérienne de défense. 14. En quatrième lieu, en subordonnant la délivrance des permis de construire qu'elles visent à l'accord préalable du ministre de la défense, les dispositions des articles L. 425-1 et L. 425-9 du code de l'urbanisme, autorisent ce ministre, s'il s'y estime fondé au vu des caractéristiques du projet, à refuser de délivrer un tel accord. Ainsi, et alors même que l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile ne le prévoit pas expressément et fait seulement référence aux prescriptions dont l'autorisation du ministre de la défense peut être assortie, la requérante n'est pas fondée à soutenir que ces dispositions ne permettent pas au ministre de la défense de refuser toute autorisation au projet qui lui est soumis. 15. En cinquième lieu, il ressort des termes mêmes de sa décision du 23 avril 2015 que le ministre de la défense ne s'est pas fondé, pour s'opposer au projet de la société requérante, sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code l'urbanisme. La requérante ne saurait, en conséquence, utilement s'en prévaloir pour contester cette décision. 16. En sixième lieu, si la décision par laquelle le ministre de la défense s'oppose à un tel projet, doit, en tant que mesure de police, être adaptée, nécessaire et proportionnée, les dispositions précitées du code de l'urbanisme et du code de l'aviation civile, qui se fondent seulement sur l'existence d'un " obstacle à la navigation aérienne ", ne subordonnent pas son édiction à l'existence de motifs tenant à la sécurité présentant " un caractère d'une exceptionnelle gravité ", contrairement à ce que prétend la société la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas. Il ressort des pièces du dossier que le projet de cette société prévoyait d'implanter six éoliennes, d'une hauteur hors tout, pales comprises, de 170 mètres sur le territoire des communes de Valprivas et Bas-en-Basset, au sein d'un SETBA Ardèche, espace permanent dédié à l'entraînement des dispositifs aériens complexes au vol à très basse altitude de jour à une hauteur inférieure à 150 mètres. La présence de ces éoliennes comporte un risque d'atteinte à la sécurité des équipages, des biens et des personnes survolées. C'est, par suite, sans commettre d'erreur d'appréciation que le ministre de la défense n'a pas donné son autorisation au projet. 17. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'ordonner, avant dire droit, une expertise, que la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, sans renverser la charge de la preuve a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. La présente décision rejetant les conclusions à fin d'annulation de la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas et n'appelant, dès lors, aucune mesure d'exécution, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Parc éolien Bas-en-Basset et Valprivas et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée pour information au ministre de la défense et au préfet de la Haute-Loire. Délibéré après l'audience du 14 janvier 2020, à laquelle siégeaient : Mme C... A..., présidente de chambre, Mme F..., présidente-assesseure, M. Pierre Thierry, premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 février 2020. 2 N° 18LY00015