Cour administrative d'appel de Marseille, Juge des référés, du 3 juin 2004, 04MA00485, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-06-03
Numéro : 04MA00485
Rapporteur : M. Marc  ROUSTAN
Commissaire du gouvernement : M. HERMITTE
Avocat(s) : COURTIGNON

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 5 mars 2004 sous le n° 04MA00485, présentée pour : 1°) LE COMITE D'ACTION POUR UN TRACE RATIONNEL DU TRAMWAY DE NICE dans le secteur 2, représenté par son président en exercice, domicilié es qualités au siège sis ... ; 2°) L'UNION DES COMMERÇANTS, ARTISANS, PROFESSIONS LIBERALES ET INDUSTRIELLES DES QUARTIERS SAINT-MAURICE, BORRIGLIONE ET JEANNE D'Z... DE LA VILLE DE NICE, représentée par son président en exercice, domicilié es qualités au siège, sis ... ; 3°) Mme X Y..., domiciliée ... 4°) M. Y L..., domicilié ... ; 5°) Mme Z Janine, domiciliée ... ; 6°) M. A Robert, domicilié ... ; 7°) Mme B Adrienne, domiciliée 18-18 bis rue du Soleil à Nice (06100) ; 8°) Mme C J..., domiciliée ... ; 9°) Mme C I..., domiciliée ... ; 10°) Mme D F..., domiciliée ... ; 11°) M. E K..., domicilié ... ; 12°) M. F K..., domicilié ... ; 13°) Mme G Elisabeth, domiciliée ... ; 14°) Mme H A..., domiciliée ... ; 15°) M. I H..., domicilié ... ; 16°) M. J Roger, domicilié ... ; 17°) Mme K Emmanuelle, domiciliée ... ; 18°) M. L M..., domicilié ... ; 19°) M. M O..., domicilié ... ; 20°) Mme N Françoise, domiciliée ... ; 21°) Mme O X..., domiciliée ... ; 22°) M. P Etienne, domicilié ... ; 23°) M. Q Jean-Pierre, domicilié ... ; 24°) Mme R Marie-Louise, domiciliée ... ; 25°) M. S Daniel, domicilié ... ; par maître C... et maître N..., avocats ; Les requérants demandent à la Cour de prononcer la suspension de l'arrêté en date du 11 mars 2003 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de transport collectif en site propre de l'agglomération niçoise, phase 1 - ligne 1 de tramway - ligne 2 du site propre par autobus - sur le territoire de la ville de Nice ; Ils soutiennent : - qu'en l'espèce, il y a lieu de prononcer la suspension de l'arrêté litigieux avant que les travaux, programmés pour débuter en septembre 2004, ne soient engagés ; - que le mémoire d'appel présenté sur le fond au litige permet d'établir, d'une part, la condition d'urgence, d'autre part, l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée qui est entachée d'irrégularités externes et internes ; - que, s'agissant des illégalités externes, l'arrêté contesté est, en premier lieu, irrégulier, d'une part, comme pris en conséquence de délibérations du conseil municipal de Nice relatives à l'attribution des marchés de maîtrise d'oeuvre qui sont, elles-mêmes, illégales pour cause de violation de l'article L.2121-2 du code général des collectivités territoriales et de méconnaissance de la procédure d'appel d'offres, d'autre part, comme entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il est intervenu au terme d'une enquête publique limitée, à tort, à la seule ville de Nice alors qu'elle aurait dû être étendue à toutes les communes de la communauté d'agglomération Nice Côte d'Azur (C.A.N.C.A.) dont la compétence, en matière de transports urbains, s'est entretemps substituée à celle de la commune précitée ; - qu'à supposer, en second lieu, que la loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, ne soit pas applicable, l'arrêté préfectoral litigieux est irrégulier comme, d'une part, non motivé au sens de la directive N° 85.337 CEE du 25 juin 1985 modifiée à laquelle contreviennent les dispositions des articles L.11-1, L.11-2 et R.11-1 du code de l'expropriation sur lesquels il est fondé, d'autre part, entaché d'incompétence dès lors que l'avis de la Commission d'enquête, qui a formulé des réserves sur la solution projetée et préconisé un réexamen du projet, doit être regardé comme défavorable ; - qu'à supposer même que la loi précitée du 27 février 2002 soit, en l'espèce, applicable, le Tribunal administratif de Nice a commis une erreur de droit en procédant à une substitution de base légale pour fonder, sur les dispositions de ladite loi, la compétence du préfet et en bouleversant les conditions d'édiction de la décision litigieuse ; que les juges de premier ressort auraient dû faire une application d'ensemble de la loi nouvelle en annulant l'arrêté contesté comme ayant méconnu les dispositions de ses articles 145, relatif à l'obligation de motivation, et 144, prescrivant l'adoption d'une déclaration de projet ; - qu'en troisième lieu, la déclaration d'utilité publique n'a pu être légalement édictée sans que le schéma de coordination territoriale ait été, lui-même, mis en conformité avec les dispositions de l'article L.122-1 du code de l'urbanisme ; - qu'en quatrième lieu, l'enquête publique a été conduite sur la base d'un dossier incomplet puisque n'intégrant pas, en violation des dispositions de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs, l'analyse des conditions de financement et le taux de rentabilité financière ; - que, s'agissant de l'illégalité interne, les inconvénients du projet l'emportent sur ses avantages ; que, d'une part, les difficultés générales de circulation s'en trouveront aggravées et les capacités de stationnement réduites, d'autre part, les retombées positives de l'opération ne seront pas partagées par tous et exclueront, en toute hypothèse, une grande partie de la population des quartiers centraux et périphériques ; enfin, la réalisation risque de bouleverser les conditions de vie dans l'axe d'entrée Nord de la ville de Nice ; Vu la décision attaquée ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 27 avril 2004, le mémoire en défense, présenté pour la communauté d'agglomération Nice Côte d'Azur (C.A.N.C.A.), représentée par son président en exercice, par maître Michel G..., avocat ; la C.A.N.C.A. conclut au rejet de la demande de suspension et à la condamnation des requérants à lui payer la somme de10.000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient : - que ni la condition d'urgence ni celle relative à l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la décision ne sont, en l'espèce, remplies ; - que l'urgence doit être prononcée concrètement et objectivement en fonction des circonstances en l'espèce ; que, dans les circonstances de l'affaire, l'urgence n'est pas établie ; qu'aucune demande de suspension n'a été présentée devant le juge des référés de premier ressort ; qu'en cas de suspension, c'est aux intérêts de la C.A.N.C.A. et de la ville de Nice qu'il serait gravement préjudicié ; - que la requête à fin de suspension ne comporte aucune justification des moyens et doit être rejetée ; - que l'irrégularité du jugement de premier ressort n'est pas établie ; - que le moyen tiré de ce que les délibérations du conseil municipal de la ville de Nice relatives à la désignation des titulaires des marchés seraient illégales par voie d'exception n'est pas fondé ; - que la circonstance que la C.A.N.C.A. ait été substituée, de plein droit, à la commune de Nice à compter du 1er janvier 2002 est sans incidence sur la régularité des enquêtes publiques précédemment engagées ; - que le projet de construction de la ligne n° 1 de tramway concernant uniquement la ville de Nice, la circonstance que la consultation du public se soit limitée au territoire de cette commune sans être étendue aux autres membres de la C.A.N.C.A., n'a pu entacher d'irrégularité la procédure d'enquête publique ; - que les dispositions de la directive du 27 juin 1985 modifiée ne peuvent être regardées comme imposant une motivation en la forme de la Déclaration d'utilité publique ; - que l'enquête publique préalable à la Déclaration d'utilité publique contestée ayant été engagée dès avant l'entrée en vigueur de la loi du 27 février 2002, les dispositions de l'article 145 de ladite loi, modifiant l'article L.111-1-3 du code de l'expropriation, ne lui sont pas applicables ; - que les articles 144 et 146 de la loi précitée du 27 février 2002 ne sont pas davantage applicables, faute de publication des dispositions réglementaires nécessaires à leur entrée en vigueur ; - que le projet déclaré d'utilité publique n'entrant pas dans la catégorie des travaux pour lesquels l'utilité publique doit être déclarée par décret du Conseil d'Etat, le préfet des Alpes-Maritimes était bien compétent pour édicter la mesure critiquée ; - que la circonstance que l'avis de la commission d'enquête aurait dû être requalifié en avis défavorable est sans influence sur la compétence du préfet ; que les réserves dont était assorti l'avis favorable de ladite commission ayant été levées, l'avis précité ne saurait être requalifié comme défavorable ; - qu'il n'existe aucune incompatibilité entre la Déclaration d'utilité publique et le schéma de cohérence territoriale ; - que le projet de transport collectif en site propre ne s'étendant pas sur le territoire d'autres communes que celle de Nice, la mise en comptabilité avec les plans locaux d'urbanisme des autres communes membres de la C.A.N.C.A. ne s'imposait pas ; - que le projet de réalisation de la ligne n° 1 de tramway ayant sa finalité propre, le dossier d'enquête publique pouvait valablement ne comporter que les documents relatifs à ce seul projet ; - que les conditions de financement de l'infrastructure figuraient bien dans le dossier soumis à l'enquête publique ; que seul le coût des travaux objet de la Déclaration d'utilité publique devait figurer dans l'estimation sommaire des dépenses ; la circonstance que le montant des opérations connexes ne serait pas intégré dans cette estimation ne constitue pas une cause d'irrégularité ; - que le bilan favorable de l'opération sur l'offre de transports, les conditions générales de circulation, les transports collectifs et le stationnement n'est pas contestable ; que le projet ne saurait être dépourvu d'intérêt public ; que le projet n'aura aucune conséquence défavorable en ce qui concerne le bruit et la vie du quartier ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 30 avril 2004, le mémoire en défense présenté pour le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales par maître E..., avocat ; le ministre conclut au rejet de la requête et à la condamnation du comité requérant à lui payer la somme de 6.000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Il soutient : - que les requérants ne pouvant se prévaloir d'aucun préjudice immédiat, il n'existe aucune urgence à la suspension de l'arrêté litigieux ; - qu'une déclaration d'utilité publique n'a pas pour objet d'autoriser la réalisation de travaux ; qu'elle ne peut recevoir exécution qu'en conséquence de l'adoption d'actes postérieurs et ne peut, par elle-même, causer aucun préjudice ; - que l'utilité publique commande, au contraire, l'urgence à exécuter l'acte litigieux ; - qu'en outre, aucun des moyens invoqués n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la Déclaration d'utilité publique ; - que le moyen tiré de l'irrégularité du jugement est inopérant ; - que l'illégalité de l'arrêté attaqué ne saurait être déduite de celle des délibérations des 17 septembre 1999, 17 juillet 2000 et 20 décembre 2001 du conseil municipal de Nice ; - qu'en l'espèce, l'enquête publique a été régulièrement circonscrite sur le territoire de la commune de Nice ; - que la loi du 27 février 2002 fonde la compétence du préfet pour déclarer l'utilité publique de l'opération ; qu'au surplus, les réserves formulées par la commission d'enquête ayant été levées, le préfet était, en toute hypothèse, compétent pour édicter l'arrêté litigieux ; - qu'en l'espèce, le Tribunal administratif de Nice a pu régulièrement procéder à une substitution de base légale ; - que la directive n° 97/11/CE du 3 mars 1997 ne pose pas une obligation de motivation des déclarations d'utilité publique ; - que, faute d'intervention d'un décret en conseil d'Etat, les articles 144 et 145 de la loi du 27 février 2002 relatifs à la déclaration de projet ne sont pas applicables ; - qu'en l'espèce, l'arrêté du 11 mars 2003 était compatible avec le schéma directeur d'urbanisme de la ville de Nice à la modification duquel les communes de la C.A.N.C.A. n'avaient pas à être associées ; - que l'arrêté litigieux ne méconnaît ni la loi du 30 décembre 1982 sur l'organisation des transports intérieurs (LOTI), ni son décret d'application dès lors que le projet relatif à la ligne n° 1 de tramway apparaît autonome ; - que le moyen tiré de ce que l'évaluation figurant dans l'enquête publique ne comprendrait pas le taux de rentabilité manque en fait ; qu'il en va de même s'agissant de l'analyse des conditions de financement du projet ; - que le moyen tiré de ce que l'appréciation des dépenses ne porterait pas sur les ouvrages connexes n'est pas fondé ; - que l'utilité publique du projet n'est pas contestable ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 5 mai 2004, le mémoire en réplique présenté pour les requérants qui concluent aux mêmes fins que leur requête introductive d'instance ; Ils soutiennent : - qu'une déclaration d'utilité publique peut, par elle-même, entraîner des conséquences graves et irréversibles et générer une situation d'urgence de nature à justifier une mesure de suspension ; - qu'en l'espèce, l'urgence résulte des risques qu'il y aurait à laisser une procédure d'expropriation s'engager sur le terrain judiciaire, de la complexité de la situation et de l'imminence de l'engagement de travaux qui ne nécessitent aucun permis de construire ; - qu'il existe, en l'état de l'instruction, des moyens de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la Déclaration d'utilité publique , - que les dispositions de la loi du 27 février 2002 modifiant l'article L2 du code de l'expropriation ne sont devenues applicables qu'au jour de la publication de décret du 9 février 2004 ; - qu'en l'espèce, l'avis de la commission d'enquête doit être regardé comme défavorable car assorti de réserves dont une seule a été levée avant le prononcé de la Déclaration d'utilité publique ; - qu'il suit de là que le préfet n'était pas compétent pour déclarer d'utilité publique le projet ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 11 mai 2004, le mémoire en délibéré présenté pour le comité d'action pour un tracé rationnel du tramway de Nice et autres qui persistent dans leurs précédentes conclusions ; Ils soutiennent : - que les déclarations de la C.A.N.C.A. selon lesquelles les travaux auraient été engagés et les marchés conclus ne sont pas exactes ; - que l'appel à la concurrence lancé, notamment auprès de la Société ALSTHOM, n'engage pas la collectivité ; - que les travaux actuellement en cours de réalisation procèdent d'une opération de déplacement des réseaux, distincte de la réalisation de la première ligne de Tramway, et qui ne peut être prise en compte au niveau de l'appréciation de la notion d'urgence ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de justice administrative ; Vu la décision, en date du 3 mars 2003, par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Marseille a désigné M. Marc ROUSTAN, président de la 1ère chambre pour juger les référés en application de l'article L.511-2 du code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement avisées de la date d'audience Après avoir entendu en séance publique, le 6mai 2004 : - le rapport de M. ROUSTAN, président ; - les observations de Me C... pour les requérants ; - les observations de Me G..., du cabinet GIDE LOYRETTE NOUET, pour la commune de Nice et la Communauté d'Agglomérations Nice Côte-d'Azur ; - les observations de Me B..., de la SCP PEIGNOT-GARREAU, pour le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ; Considérant que les requérants demandent la suspension de l'arrêté en date du 11 mars 2003 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de transport en commun en site propre de l'agglomération niçoise ; Considérant qu'aux termes de l'article L.521-1 du code de justice administrative quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. Sur l'urgence : Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que la condition d'urgence s'apprécie objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce ; Considérant que les requérants se bornent, à l'appui de leur demande en référé introduite le 5 mars 2004 contre l'arrêté préfectoral en date du 11 mars 2003 déclarant d'utilité publique le projet précité, à invoquer l'atteinte que porterait à leur situation l'engagement prochain des travaux rendus possibles par ledit arrêté, sans faire état d'aucune circonstance particulière susceptible de justifier l'urgence qu'il y aurait à suspendre la décision litigieuse ; qu'il suit de là que la condition d'urgence n'étant pas, en l'espèce, remplie, la demande de suspension présentée contre l'arrêté litigieux ne peut qu'être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des requérants en condamnant la C.A.N.C.A., qui n'est pas la partie perdante, à leur payer la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu non plus de faire droit aux conclusions incidentes présentées à cette fin par la C.A.N.C.A. et l'Etat, tendant à la condamnation des requérants à leur payer les sommes qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : Article 1er : La requête susvisée est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la C.A.N.C.A. et de l'Etat tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au COMITE D'ACTION POUR UN TRACE RATIONNEL DU TRAMWAY DE NICE dans le secteur 2, à L'UNION DES COMMERÇANTS, ARTISANS, PROFESSIONS LIBERALES ET INDUSTRIELLES DES QUARTIERS SAINT-MAURICE, BORRIGLIONE ET JEANNE D'Z... DE LA VILLE DE NICE, à Mme X Y..., à M. Y L..., à Mme Z Janine, à M. A Robert, à Mme B Adrienne, à Mme C J..., à Mme C I..., à Mme D F..., à M. E K..., à M. F K..., à Mme G Elisabeth, à Mme H A..., à M. I H..., à M. J Roger, à Mme K Emmanuelle, à M. L M..., à M. M O..., à Mme N Françoise, à Mme O X..., à M. P Etienne, à M. Q Jean-Pierre, à Mme R Marie-Louise, à M. S Daniel, à la ville de Nice, à la Communauté d'Agglomérations Nice Côte-d'Azur, au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Fait à Marseille, le 3 juin 2004 Le juge des référés, Le Greffier, Signé Signé Marc ROUSTAN Françoise D... La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer et au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en ce qui les concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, N° 04MA00485 2