CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 04/10/2019, 17MA01104, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-04
Numéro : 17MA01104
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : MARQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Les quatre chemins a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2013 par lequel le préfet du Var a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens. Par un jugement n° 1400669 du 19 janvier 2017, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 17 mars 2017, le 18 janvier 2018, le 8 décembre 2018, le 28 février 2019 et le 14 mars 2019, la SCI Les quatre chemins, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 janvier 2017 ; 2°) à titre principal d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2013 du préfet du Var et à titre subsidiaire de l'annuler en tant qu'il a classé les parcelles lui appartenant en zone rouge R1 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la communauté de communes Pays de Mer Estérel n'a pas été associée à l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation ; - le document graphique intitulé " cartographie des hauteurs d'eau - crue de référence " est illisible ; - tant l'avis rendu par le commissaire-enquêteur sur le projet de plan de prévention des risques d'inondation que les recommandations qu'il a émises ne sont motivés ; - ses parcelles, qui font partie de la ZAC des Garillans, auraient dû se voir appliquer la cote altimétrique de terrain de 11,63 retenue pour l'ensemble de cette zone ; - l'administration s'est fondée sur des données topographiques qui ne correspondent pas à la réalité du terrain ; - la méthodologie de fixation des cotes de plus hautes eaux est insuffisamment précise et ces cotes sont exagérées ; - le caractère prétendument illégal des remblais n'a jamais été judiciairement constaté et l'éventuelle infraction au code de l'urbanisme est désormais prescrite ; - les dispositions de l'article R. 421-23 n'exigent le dépôt d'une déclaration que pour les exhaussements de terrain d'une hauteur supérieure à deux mètres ; - en se fondant sur un relevé topographique de 2004, le préfet a commis un détournement de pouvoir et à tout le moins une erreur manifeste d'appréciation ; - alors qu'elles reposent sur les mêmes études, les cartes établies dans le cadre de l'élaboration du document " Territoires à Risques Importants d'inondation " (TRI) Est-Var aboutissent à des classements contradictoires avec ceux issus des cartes établies dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation en cause ; - les parcelles en cause ne pouvaient être classées en zone R1 dès lors que le critère de la vitesse d'eau n'était pas rempli ; - ces parcelles auraient dû être classées en zone B1 dès lors qu'elles étaient en réalité soumises à un aléa modéré ; - le bâtiment commercial situé sur les parcelles AO 460 et 464 n'a pas été touché par les inondations de juin 2010 et les parcelles en cause n'ont pas été inondées lors des inondations survenues en octobre 2018. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la SCI Les quatre chemins. Une note en délibéré présentée pour la SCI Les quatre chemins a été enregistrée le 23 septembre 2019. Considérant ce qui suit : 1. La SCI Les quatre chemins a acquis en 1993 deux unités foncières composées respectivement de deux parcelles cadastrées AO 460 et AO 464 d'une surface de 2 649 m² et de trois parcelles cadastrées AO 459, 463 et 472 d'une surface de 4 644 m², situées sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens. Elle s'est vu délivrer pour la première de ces unités un permis de construire le 2 janvier 2008 afin d'édifier un bâtiment commercial, dont la construction a été réalisée, et a obtenu le 6 mars 2008 pour la seconde unité foncière un certificat d'urbanisme positif en vue de réaliser un ou plusieurs bâtiments à usage commercial. Suite à d'importantes inondations survenues en juin 2010, le préfet a, par arrêté du 8 septembre 2010, abrogé l'arrêté du 10 avril 2000 par lequel il avait prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques d'inondation sur le territoire de cette commune et a de nouveau prescrit l'élaboration d'un tel plan. Par arrêté du 20 décembre 2013, le préfet a approuvé ledit plan. La SCI Les quatre chemins relève appel du jugement du 19 janvier 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (...) ". Aux termes de l'article R. 562-2 du code de l'environnement : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. (...) / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / (...) ". 3. Si, ainsi qu'il ressort de la fiche signalétique issue de la base nationale sur l'intercommunalité (BANATIC) produite par la société requérante dans sa version actualisée par la direction générale des collectivités locales au 10 février 2010, la communauté de communes Pays-de-Mer Estérel, créée par arrêté du préfet du Var du 30 novembre 2009 et dont la commune de Roquebrune-sur-Argens est membre depuis janvier 2010, disposait d'une compétence en matière de schéma de cohérence territoriale, il ressort également de ce document que cet établissement public de coopération intercommunale était, à cette même date, adhérent du syndicat mixte SCOT Var-Est. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté de communes Pays-de-Mer Estérel aurait entendu exercer cette compétence en dehors de celles dévolues à ce syndicat, dont il n'est au demeurant pas contesté que les deux communes composant cet établissement public de coopération intercommunale étaient adhérentes depuis sa création en 2002. 4. La circonstance selon laquelle la communauté d'agglomération Var Estérel Méditerranée (CAVEM), qui a été créée par arrêté du préfet du Var le 13 décembre 2012 et dont la commune de Roquebrune-sur-Argens est membre depuis janvier 2013, a arrêté son schéma de cohérence territoriale le 24 février 2017 ne saurait suffire à établir que la communauté de communes Pays-de-Mer Estérel, qui selon l'affirmation de la société appelante serait " devenue " la CAVEM, aurait entendu exercer elle-même ladite compétence. Il ressort au demeurant des énonciations de la fiche signalétique BANATIC concernant le syndicat mixte SCOT Var-Est, librement accessible sur le site internet du ministère de l'intérieur tant au juge qu'aux parties, qu'à la date du 19 février 2011, soit postérieurement au 8 septembre 2010, date à laquelle le préfet du Var a pris l'arrêté prescrivant l'élaboration d'un plan de prévention des risques d'inondation sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens, ce syndicat à compétence unique comptait quatre membres, dont la communauté de communes Pays-de-Mer Estérel. La fiche concernant cette dernière, actualisée à cette même date du 19 février 2011 et également accessible sur le site internet du ministère de l'intérieur, indique qu'elle était alors toujours adhérente du syndicat mixte SCOT Var-Est. C'est dès lors à juste titre que le préfet a notifié l'arrêté précité du 8 septembre 2010 afin que ce syndicat mixte fermé, qui constitue un " groupement de collectivités territoriales " en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, soit associé à l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation en cause au titre des " collectivités territoriales concernées " mentionnées à l'article L. 562-2 du code de l'environnement. Par suite, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 562-2 du code de l'environnement, cet arrêté n'a pas été notifié à la communauté de communes Pays-de-Mer Estérel et qu'en violation de l'article L. 562-3 de ce code, cet établissement public de coopération intercommunale n'a pas été associé à l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation en cause. 5. En deuxième lieu, le document graphique intitulé " cartographie des hauteurs d'eau - crue de référence ", qui était joint au dossier soumis à l'enquête publique, représente les hauteurs d'eau pour le territoire concerné selon quatre tranches, soit de 0 à 0,5 m, de 0,5 à 1 m, de 1 à 2 m et plus de 2 m, les zones correspondantes étant chacune colorées en nuances de bleu allant respectivement du bleu pâle au bleu marine. Eu égard à l'objet de ce document, qui n'avait qu'une vocation informative et ne présentait pas un caractère réglementaire, son degré de précision et sa lisibilité était suffisants. Il permet d'ailleurs clairement de constater que les parcelles en litige se situent dans la zone colorée en bleu foncé, qui correspond selon la légende à la tranche de 1 à 2 m de hauteur d'eau. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". Si le commissaireenquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il doit porter une analyse sur les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête en indiquant les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 7. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a, au terme de l'enquête publique, émis un avis favorable sur le projet de plan de prévention des risques d'inondation assorti de plusieurs recommandations aux motifs que l'enquête s'est déroulée conformément aux textes en vigueur et aux dispositions de l'arrêté préfectoral et que " malgré des marges de manoeuvres limitées au regard des impératifs de protection des biens et des personnes, quelques pistes d'amélioration du projet peuvent être lancées ". Le commissaire a également indiqué que par ses observations, le public a signifié une certaine défiance à l'égard de certaines dispositions du projet, notamment dans le secteur de la Bouverie, sans que selon lui cela constitue cependant un signe de rejet dudit projet. 8. En quatrième lieu, lorsqu'une opération de remblaiement contrevient à la réglementation en vigueur, l'autorité en charge de l'élaboration d'un plan de prévention des risques d'inondation peut, compte tenu du caractère précaire que présente ces remblais dans l'attente d'une éventuelle régularisation, ne pas tenir compte de la modification de l'altimétrie des terrains résultant de l'apport de matière réalisé dans des conditions irrégulières. 9. Premièrement, il ressort des pièces du dossier que, à la demande de la commune de Roquebrune-sur-Argens désireuse de mettre hors d'eau le parc d'activité des Garillans, le préfet du Var a pris le 31 janvier 1994 un arrêté portant règlement d'eau par lequel il a notamment prescrit, pour l'aménagement hydraulique de ce parc avec comme objectif la mise hors d'eau des terrains pour les crues de période de retour vingt ans pour l'Argens et trente ans pour le Blavet, un remblaiement sur 27 hectares à la cote de 11,63 mètres NGF au sud-est de la zone et de 11,73 mètres NGF au nord-ouest de cette même zone. Dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation contesté, les services de l'Etat ont décidé de tenir compte de ce remblaiement autorisé par cet arrêté et de fixer pour l'ensemble de la zone " aménagée à ce jour " une cote altimétrique de 11,63 mètres, conduisant à un classement des parcelles concernées en zone bleue. 10. Il ressort du plan annexé à cet arrêté préfectoral du 31 janvier 1994 que les parcelles en litige ne sont pas comprises dans le périmètre de cette zone. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cet arrêté du 31 janvier 1994 et son plan annexé auraient été modifiés pour étendre ce périmètre et y inclure lesdites parcelles. Les lettres des 9 juillet 1996 et du 4 septembre 1996 signées es qualité par l'adjoint du subdivisionnaire de la direction départementale de l'équipement du Var et adressées à la représentante de la société requérante en réponse à des demandes de sa part, si elles font état d'un remblaiement et d'une cote de 11,60 mètres pour ce remblaiement, ne mentionnent pas les terrains concernés par cette opération ni même ne font référence aux travaux prescrits par l'arrêté du 31 janvier 1994 et ne sauraient dès lors en aucun cas être regardées comme autorisant, par elles-mêmes, la SCI Les quatre chemins à procéder au remblaiement de ses propres parcelles, lesquelles sont situées dans le lit majeur de l'Argens et sont donc soumises, au même titre que les terrains inclus dans le périmètre fixé par cet arrêté, à un risque de submersion par les eaux de ce fleuve en cas de crue. La lettre du 20 août 1996 de la société provençale d'équipement (SPE), à qui a été confiée par l'arrêté précité du 31 janvier 1994 la charge de procéder pour le compte de de la commune de Roquebrune-sur-Argens à l'opération de remblaiement dans le périmètre fixé, qui se borne à indiquer à la gérante de la SCI Les quatre chemins qu'elle ne voit pas d'obstacle à ce que cette dernière clôture son terrain " en limite du fossé d'eaux pluviales réalisé par nos soins ", ne saurait davantage établir que les parcelles en cause se situeraient dans le périmètre tel qu'il a été fixé par cet arrêté préfectoral. En outre, dès lors que, ainsi qu'il a été dit, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet arrêté du 31 janvier 1994 et le plan qui y était annexé, lequel n'inclut pas les parcelles en cause dans le périmètre concerné par les travaux de remblaiement prescrits, auraient fait l'objet de modification, la circonstance selon laquelle ces parcelles feraient effectivement partie du parc d'activité des Garillans ne peut aucunement avoir pour effet de leur rendre de fait applicable le traitement que les services de l'Etat ont réservé aux terrains inclus dans ce périmètre dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation querellé. En conséquence, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que ses parcelles auraient dû se voir appliquer la cote altimétrique de terrain de 11,63 mètres NGF retenue par l'administration pour les terrains de ce parc d'activité. 11. Deuxièmement, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en prenant en compte, pour fixer à 2,36 mètres la cote des plus hautes eaux au droit des parcelles en litige, les relevés des plus hautes eaux disponibles réalisés en trois points distants respectivement d'environ 230 mètres, 560 mètres et 720 mètres de ces parcelles, l'administration aurait fixé cette cote à un niveau erroné ni que ce niveau aurait été moins élevé si des relevés plus nombreux à distance plus réduite desdites parcelles avaient été effectués. 12. Troisièmement, s'agissant particulièrement des parcelles AO 460 et AO 464, de deux procès-verbaux de constat d'infraction dressés à l'encontre de la SCI Les quatre chemins les 10 mars 2003 et 11 septembre 2003 par un agent assermenté de la commune de Roquebrune-sur-Argens au visa, d'une part, de l'ancien article 40-5 de la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs et, d'autre part, de l'article UD-1 du plan d'occupation des sols de la commune approuvé le 2 octobre 2000 renvoyant à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, relèvent la présence sur ces parcelles de remblais de terres en zone inondable et indiquent qu'ils avaient été constitués en " parfaite connaissance de l'interdiction suite au certificat d'urbanisme en date du 20/03/2001 ". La circonstance selon laquelle les procédures judiciaires consécutives à ces deux procès-verbaux ont été classées sans suite, au motif, s'agissant de celle relative au procès-verbal du 11 septembre 2003, de l'existence " d'autres poursuites ou sanctions non pénales ", n'est pas de nature à remettre en cause la réalité des faits constatés par l'agent assermenté. Ainsi qu'il a été dit au point 10 ci-dessus, la société appelante ne peut valablement se prévaloir d'une autorisation de réaliser ces remblais en zone inondable qu'elle tiendrait de l'arrêté préfectoral du 31 janvier 1994, des lettres de la direction départementale de l'équipement des 9 juillet 1996 et du 4 septembre 1996 ou de la lettre de la société provençale d'équipement (SPE) du 20 août 1996. A défaut d'établir qu'elle aurait sollicité auprès des autorités compétentes et obtenu les autorisations administratives requises pour réaliser les remblais litigieux sur ces parcelles AO 460 et AO 464, la SCI Les quatre chemins ne peut davantage valablement se prévaloir, pour affirmer que l'altimétrie de ces deux parcelles doit être fixée à 11,47 mètres, du certificat de conformité des travaux réalisés sur le fondement du permis de construire du 2 janvier 2008 que lui a délivré la commune le 18 mai 2010 dès lors que le plan de coupe AA qui figurait au dossier de demande de permis faisait état d'une cote à cette hauteur. En tout état de cause, ainsi qu'il ressort des mentions portées sur le plan, cette cote altimétrique de 11,47 mètres correspond non pas au terrain lui-même mais au plancher du bâtiment édifié, sous lequel a été réservé un vide sanitaire. Dans ces conditions, c'est à bon droit et sans commettre de détournement de pouvoir ni d'erreur manifeste d'appréciation que l'administration a, dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation contesté, retenu pour les parcelles AO 460 et AO 464 la cote altimétrique de 10,60 mètres en se fondant sur le document topographique que la SCI Les quatre chemins avait elle-même produit le 19 avril 2004 dans le cadre d'une précédente procédure d'élaboration d'un tel plan. 13. Quatrièmement, s'agissant des parcelles AO 459, 463 et 472 qui sont des terrains nus, la SCI Les quatre chemins n'établit pas davantage qu'elle aurait sollicité auprès des autorités compétentes et obtenu les autorisations administratives requises pour réaliser des remblais en zone inondable. Il ressort au demeurant des pièces du dossier qu'un procès-verbal de constat d'infraction a été établi à l'encontre de la société requérante le 28 juin 2011 pour des faits de travaux de remblaiement contrevenant aux dispositions du plan d'occupation des sols de la commune ainsi que de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et que la procédure judiciaire consécutive à ce procès-verbal a donné lieu à une composition pénale, la SCI Les quatre chemins ayant accepté de s'acquitter d'une amende de 3 000 euros pour ces faits, cette composition pénale ne pouvant en aucun cas être regardée comme ayant eu pour effet de régulariser ces remblais. C'est dès lors à bon droit que les services de l'Etat ont retenu pour ces parcelles la cote altimétrique de 10,50 mètres en se fondant sur le document topographique du 19 avril 2004 mentionné au point précédent. 14. Eu égard à la présence, sur les terrains appartenant à la SCI Les quatre chemins, de remblais irréguliers, la circonstance selon laquelle le bâtiment commercial situé sur les parcelles AO 460 et 464 n'aurait pas été touché par les inondations de juin 2010 et qu'aucune des parcelles en litige n'aurait été submergée lors des inondations survenues en octobre 2018 est sans influence sur le bien-fondé de la fixation des cotes altimétriques de ces terrains telle qu'elle a été décrite aux points 12 et 13. 15. Est également sans incidence sur le litige la circonstance selon laquelle les documents établis dans le cadre de la procédure " Territoires à Risques Importants d'inondation " (TRI) Est-Var, qui traite également du risque inondation mais n'a ni le même objet, ni les mêmes effets qu'un plan de prévention des risques d'inondation, représentent les remblais en cause et tiennent compte de la hauteur réelle des terrains. 16. En cinquième lieu, il ressort des énonciations tant de la note de présentation du plan de prévention des risques d'inondation en cause que de son règlement que le zonage réglementaire de ce plan résulte du croisement entre les aléas et les enjeux et que, dans les zones urbanisées autres que les centres urbains denses telles que la zone dans laquelle sont situées les parcelles appartenant à la SCI Les quatre chemins, le seul fait que les terrains soient exposés à des hauteurs d'eau comprises entre un et deux mètres, ce qui correspond selon ces documents à une qualification d'aléa " fort, hauteur ", suffit à ce qu'ils soient classés en zone rouge R1, quelle que soit la vitesse d'eau. La circonstance selon laquelle la vitesse d'eau serait comprise entre 0 et 0,5 mètre par seconde au droit des parcelles en litige est dès lors sans influence sur leur classement. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Les quatre chemins n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Par suite, la requête doit être rejetée, y compris les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SCI Les quatre chemins est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Les quatre chemins et à la ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet du Var. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président-assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique le 4 octobre 2019. 2 N° 17MA01104 bb