CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 06/12/2016, 15MA01161, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-12-06
Numéro : 15MA01161
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Hélène  BUSIDAN
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP SCHEUER - VERNHET ET  ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier : - d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne a refusé de le placer dans une position statutaire et a rejeté sa demande indemnitaire ; - d'enjoindre au président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne de le placer dans une position statutaire ; - de condamner la communauté d'agglomération du Grand Narbonne à lui verser la somme de 53 281,37 euros en réparation des préjudices subis. Par un jugement n° 1301693 du 6 février 2015, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 18 mars 2015, M. A... C..., représenté par la société civile professionnelle d'avocats Scheuer, Vernet et Associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 février 2015 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne a refusé de le replacer dans une position statutaire et a rejeté sa demande indemnitaire ; 3°) d'enjoindre au président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne de le placer dans une position régulière au regard du statut, des besoins du service et de ses aptitudes professionnelles, dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de condamner la communauté d'agglomération du Grand Narbonne à lui verser une indemnité d'un montant global de 53 280,37 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices subis ; 5°) de mettre à la charge de ladite communauté d'agglomération le paiement des dépens et d'une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges ont commis une erreur de droit en estimant qu'il avait contesté la décision mettant fin de manière anticipée à son détachement alors qu'il a contesté celle portant affectation au sein de la communauté d'agglomération ; - le tribunal a commis des erreurs d'appréciation sur la création de l'emploi sur lequel il a été affecté et sur l'intérêt du service gouvernant son affectation ; - il a fait l'objet d'une sanction déguisée ; - il a fait l'objet d'une réintégration prématurée au sein de la communauté d'agglomération, dans des conditions qui démontrent sa "placardisation" ; - la communauté d'agglomération n'établit nullement lui avoir confié des missions réelles, ni l'avoir évalué depuis sa réintégration ; - en tout état de cause, la communauté d'agglomération ne détient toujours pas de compétence en urbanisme ; - les premiers juges ne pouvaient sans erreur estimer que ses fonctions statutaires n'impliqueraient pas l'encadrement d'agents ; - il est parfaitement fondé à obtenir l'injonction de le replacer dans une position statutaire ; - il doit être indemnisé des graves troubles que son affectation a engendrés sur son état de santé, de la perte de rémunération subie par la fin anticipée de son détachement, et du préjudice moral subi. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2015, la communauté d'agglomération du Grand Narbonne, représentée par la société civile professionnelle d'avocats Blanquer, Girard, Croizier, Charpy, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'appelant des dépens et du versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les conclusions à fin d'injonction, qui ne sont pas présentées à l'appui de conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté mettant fin à son détachement, ne sont pas recevables ; - le seul motif d'illégalité invoqué dans la demande préalable étant la sanction disciplinaire déguisée, M. C... ne peut invoquer devant le juge le détournement de pouvoir à l'appui de sa demande indemnitaire ; - l'existence juridique de l'emploi sur lequel a été affecté l'appelant ne peut être sérieusement contestée ; - M. C... a été affecté sur un emploi s'inscrivant dans le développement des compétences de l'intercommunalité ; - aucun lien ne peut être établi entre la dénonciation de faits par M. C... au procureur de la République et le détachement de l'agent, ni avec l'émission du titre de recettes par la commune de Narbonne, qui est une collectivité différente ; - ses conditions de travail ne démontrent pas la volonté de le "placardiser"; - les allégations de l'appelant sur la vacuité de l'emploi confié montrent au contraire son manque d'implication et de sérieux ; - l'absence d'évaluation est due à la volonté de ne pas aggraver la situation alors que l'intéressé était en outre absent de manière longue et répétée ; - M. C... n'a plus assisté, de son fait, aux réunions du pôle ; - le poste d'encadrement et le poste d'expert co-existent sans remise en cause des compétences ; - en l'absence de sanction disciplinaire déguisée, aucune indemnisation n'est due ; - l'état dépressif de l'intéressé est antérieur à son affectation en tant que chef du projet " urbanisme ". Vu : - l'ordonnance du 4 octobre 2016 portant, à la date de son émission, clôture immédiate de l'instruction ; - le mémoire, enregistré après clôture d'instruction le 7 novembre 2016, présenté pour M. C... ; - les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 90-126 du 9 février 1990 modifié portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Busidan, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant M. C..., les observations de M. C...et de Me D..., représentant la communauté d'agglomération du Grand Narbonne. 1. Considérant que, par arrêté du 10 mai 2012, le président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne a réintégré dans ses services, le 1er juin 2012 de manière anticipée, M. C..., ingénieur en chef titulaire, qui était détaché depuis le 1er mars 2010 pour une durée de 5 ans auprès de l'Office Public de l'Habitat de la communauté d'agglomération, pour en assumer les fonctions de directeur général ; que, par courrier daté du 5 mars 2013, reçu le 13 mars suivant, M. C... a demandé au président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne, d'une part, de l'affecter sur un poste correspondant à ses compétences et comportant des attributions réelles et, d'autre part, que soit réparé le préjudice subi consécutif, selon lui, à la sanction déguisée dont il aurait fait l'objet ; qu'ayant demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler le rejet implicite de ses demandes, de faire injonction à la communauté d'agglomération de le placer dans une position statutaire régulière et de la condamner au versement d'une somme globale de 53 280,37 euros en réparation de préjudices subis, M. C... relève appel du jugement qui a rejeté l'ensemble de ces conclusions, qu'il réitère devant la Cour ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que, dans son mémoire introductif d'instance, enregistré le 11 avril 2013 devant le tribunal administratif de Montpellier, M. C... indiquait qu'il avait notamment demandé à son employeur, par courrier daté du 5 mars 2013, à " être affecté sur un poste correspondant à ses compétences et comportant des attributions réelles ", et que, sans réponse de son employeur, il sollicitait de la juridiction l'annulation de la décision implicite de rejet qui lui avait été opposée ; qu'en regardant ces conclusions comme exclusivement dirigées contre la décision d'affectation intervenue au moment de sa réintégration dans les services de la communauté d'agglomération, le tribunal a, comme le soutient M. C..., inexactement interprété les conclusions en excès de pouvoir présentées, qui tendaient à l'annulation du refus de le changer d'affectation au sein des services de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne ; que, par suite, il y a lieu d'annuler, dans cette mesure, le jugement attaqué ; 3. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu pour la Cour de statuer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur les conclusions dirigées contre le refus de muter M. C... au sein des services de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne, et de statuer sur les autres conclusions par l'effet dévolutif de l'appel ; Sur la légalité du refus de changer d'affectation M. C... : 4. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient le requérant, l'emploi de " chef de projet Urbanisme ", sur lequel il a été affecté à compter du 1er juin 2012, a été créé par délibération du conseil communautaire n° C-44/2012 en date du 30 mars 2012, indiquant l'appartenance de ce poste à la filière technique, cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que s'il ressort du procès-verbal du 16 décembre 2011 du conseil d'administration extraordinaire de l'Office Public de l'Habitat de la communauté d'agglomération, au sein duquel M. C... travaillait avant le 1er juin 2012, que la fin de son détachement auprès de cet établissement était déjà donnée pour certaine à cette date, cette circonstance est sans incidence sur la réalité de l'emploi sur lequel il était affecté à la date de la décision en litige lui refusant un changement d'affectation; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article 2 du décret du 9 février 1990 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux alors applicable : " Les ingénieurs territoriaux exercent leurs fonctions dans tous les domaines à caractère scientifique et technique entrant dans les compétences d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public territorial, notamment dans les domaines de l'ingénierie, de la gestion technique et de l'architecture, des infrastructures et des réseaux, de la prévention et de la gestion des risques, de l'urbanisme, de l'aménagement et des paysages, de l'informatique et des systèmes d'information.//(...) " ; que, selon l'article 5 de ce même décret, " Les fonctionnaires ayant le grade d'ingénieur en chef exercent leurs fonctions dans les régions, les départements, les communes de plus de 40 000 habitants et les offices publics d'habitations à loyer modéré de plus de 10 000 logements. Ils exercent également leurs fonctions dans les établissements publics locaux assimilés à une commune de plus de 40 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 relatif aux règles d'assimilation des établissements publics locaux aux collectivités territoriales pour la création de certains grades de fonctionnaires territoriaux. // En outre, ils peuvent occuper l'emploi de directeur général des services techniques des villes ou de directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants. " ; que, contrairement à ce que soutient M. C..., ces dispositions n'impliquent pas que tout ingénieur en chef se voit nécessairement confier la gestion d'un service et l'encadrement d'agents, même si la valeur professionnelle d'un fonctionnaire titulaire de ce grade peut s'apprécier, en vertu de l'article 31 du ce décret, au regard, notamment , de ses qualités d'encadrement ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que, selon le descriptif de l'emploi sur lequel l'appelant a été affecté le 1er juin 2012, les missions afférentes au poste de "chargé de projet urbanisme, adjoint au directeur" comprenaient notamment celle d'"organiser la mise en place opérationnelle de la mutualisation des autorisations d'urbanisme en concertation avec les communes du territoire et l'Etat en mobilisant les partenaires, en animant des groupes de travail et en organisant des réunions techniques périodiques" ; qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier d'une délibération du 12 octobre 2012, que la communauté d'agglomération oeuvrait pour mettre en place un tel service de mutualisation de l'instruction des autorisations d'urbanisme ; qu'elle a fait concrétiser cette volonté par une modification de l'article 6 de ses statuts, intervenue par arrêté préfectoral du 3 juin 2013 ; qu'ainsi, M. C... ne peut utilement soutenir qu'à la date de la décision en litige refusant son changement d'affectation, les fonctions afférentes au poste sur lequel il avait été affecté auraient été inconsistantes, alors qu'elles le chargeaient de la conception et de la réalisation d'un nouveau service que la communauté d'agglomération entendait proposer à ses communes membres ; que, par suite, contrairement à ce que soutient l'appelant, ce poste correspondait non seulement à une mission effective, mais également, compte tenu de l'aspect prospectif qu'elle incluait ainsi que du secteur technique dans lequel elle devait être conduite, au grade d'ingénieur territorial en chef et à l'expertise détenue en matière d'urbanisme par M. C... ; que, dès lors, alors même qu'un poste de directeur général adjoint du pôle Aménagement sur lequel M. C... avait spontanément présenté sa candidature s'était libéré au 1er mars 2013, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en le maintenant, par la décision en litige, sur le poste de "chargé de projet urbanisme", le président de la communauté d'agglomération ait voulu le maintenir sur un emploi dénué de fonctions réelles ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que la décision en litige lui refusant un changement d'affectation serait illégale ; que, par voie de conséquence, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir qui leur est opposée par l'intimée, les conclusions présentées par M. C... tendant à ce qu'il soit enjoint à la communauté d'agglomération du Grand Narbonne de lui donner un poste correspondant à ses compétences et comportant des attributions réelles ne peuvent qu'être rejetées ; Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il rejette les conclusions indemnitaires de M. C... : 9. Considérant qu'il ressort des écritures de M. C... que la faute, dont il demande que les conséquences préjudiciables soient réparées, consiste en une sanction déguisée dont il aurait fait l'objet ; que cette sanction déguisée, qui lui aurait été infligée par le président de la communauté d'agglomération, également président de l'OPHLM, pour l'action qu'il a menée au sein de l'office, consiste à avoir mis fin prématurément à son détachement auprès de l'OPHLM pour lui confier un emploi " factice " au sein des services de la communauté d'agglomération ; 10. Considérant, en premier lieu, que l'action de M. C..., en tant que directeur général de l'OPHLM, s'est notamment traduite par l'information du procureur de la République à plusieurs reprises de faits susceptibles de constituer des délits en matière de commande publique ; que, toutefois, il ne résulte ni de la lecture du compte rendu de la réunion du 16 décembre 2011 du conseil d'administration extraordinaire de l'OPHLM, dans lequel est annoncée la fin prochaine du détachement de M. C... en tant que directeur général de l'office, ni des autres pièces du dossier que ces signalements au procureur de la République auraient motivé la fin de son détachement et son retour au sein des services de la communauté d'agglomération ; 11. Considérant, en second lieu, que l'emploi ci-dessus évoqué, sur lequel M. C... a été affecté le 1er juin 2012 au sein de la communauté d'agglomération, consistait notamment à préfigurer le futur service de mutualisation de l'instruction des autorisations d'urbanisme que la communauté d'agglomération entendait proposer à ses communes membres ; que, quand bien même son caractère prospectif était plus accentué au 1er juin 2012 qu'un an plus tard, il ne résulte pas de l'instruction que les fonctions confiées dès cette date à l'appelant auraient été inconsistantes ; que ni son positionnement dans l'organigramme en tant qu'adjoint au directeur général adjoint " Aménagement du territoire ", ni les conditions matérielles d'exercice de son poste, pour sommaires qu'elles aient pu être durant quelque temps, n'établissent une volonté de la communauté d'agglomération d'isoler M. C... ; que, compte-tenu de son positionnement hiérarchique et de son grade, il ne résulte pas de l'instruction que M. C... aurait nécessairement dû être formellement " convié " aux réunions auxquelles il se plaint de n'avoir pas participé, alors que la conduite de sa mission nécessite de sa part à la fois autonomie et participation à de nombreux pans de l'activité du service dont il fait partie ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que M. C... aurait été volontairement écarté de l'information relative à l'activité du service auquel il appartient ; que si M. C... n'a pas été évalué depuis 2012, en dépit des dispositions de l'article 31 du décret portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux prévoyant que ces derniers font l'objet d'une notation chaque année par l'autorité territoriale compétente, cette circonstance n'établit pas la vacuité des fonctions confiées à l'intéressé et son exclusion de tout travail, alors qu'il résulte de l'instruction, et notamment des comptes rendus de trois réunions de l'intéressé avec le directeur général des services entre le 30 janvier 2014 et le 11 mars 2014, que la volonté de l'administration était d'apaiser les relations avec son agent ; 12. Considérant ainsi qu'il ne résulte pas de l'instruction, contrairement à ce que soutient M. C..., qu'il aurait fait l'objet d'une sanction déguisée ; qu'en l'absence de la faute alléguée, M. C... n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne et à solliciter l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions indemnitaires ; que, par voie de conséquence, doivent être rejetées les conclusions accessoires de sa requête présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de l'appelant la somme que demande la communauté d'agglomération du Grand Narbonne au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 6 février 2015 du tribunal administratif de Montpellier est annulé en tant qu'il n'a pas statué sur les conclusions en excès de pouvoir présentées par M. C... tendant à l'annulation du refus implicite du président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne de le changer d'affectation. Article 2 : Les conclusions de la demande de M. C..., présentées devant le tribunal administratif de Montpellier et tendant à l'annulation du refus implicite du président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne de le changer d'affectation, sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C... est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Narbonne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C...et à la communauté d'agglomération du Grand Narbonne. Délibéré après l'audience du 18 novembre 2016, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail président-assesseur, - Mme Busidan, première conseillère. Lu en audience publique, le 6 décembre 2016. 4 N° 15MA01161