CAA de NANTES, 6ème chambre, 18/05/2021, 19NT02094, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-18
Numéro : 19NT02094
Président : M. GASPON
Rapporteur : M. Olivier  COIFFET
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat CFDT Interco de l'Orne a demandé au tribunal administratif de Caen, d'une part, d'annuler la décision 30 janvier 2017 du directeur des ressources humaines du département de l'Orne portant transfert du local syndical de Flers à la Ferté-Macé, ainsi que la décision du 23 mars 2017 du président du conseil départemental de l'Orne rejetant son recours administratif, d'autre part, d'enjoindre au président du conseil départemental de l'Orne de mettre à sa disposition le local qu'il occupait au 3ème étage du bâtiment affecté à la circonscription d'action sociale de Flers ou, à défaut, de se prononcer à nouveau sur cette demande dans le délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 75 euros par jour de retard, enfin de mettre à la charge du département de l'Orne la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1700996 du 28 mars 2019, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande du syndicat CFDT Interco de l'Orne. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 29 mai 2019 et le 2 février 2021, le syndicat CFDT Interco de l'Orne, représenté par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 28 mars 2019 ; 2°) d'annuler la décision 30 janvier 2017 du directeur des ressources humaines du département de l'Orne portant transfert du local syndical de Flers à la Ferté-Macé, et la décision du 23 mars 2017 du président du conseil départemental de l'Orne rejetant son recours administratif ; 3°) d'enjoindre au président du conseil départemental de l'Orne de mettre à sa disposition le local qu'il occupait au 3ème étage du bâtiment affecté à la circonscription d'action sociale de Flers ou, à défaut, de se prononcer à nouveau sur cette demande dans le délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 75 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge du département de l'Orne le versement d'une somme de 2500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision du 30 janvier 2017 a été prise par une autorité incompétente ; la délégation consentie à M. C... qui lui permet de signer les correspondances courantes et les arrêtés relatifs au personnel ne l'autorise pas à décider du transfert d'un local syndical ; - la décision du 30 janvier 2017 qui méconnait les dispositions des articles L. 211-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration est entachée d'un vice de procédure ; cette décision qui devait être motivée est intervenue sans respect de la procédure contradictoire ; d'une part, la décision contestée portant transfert du local syndical qu'occupait depuis plusieurs années le syndicat au sein des locaux de la circonscription d'action sociale (CAS) de Flers pour lui affecter un local à la Ferté Macé, situé à 27 kms de distance, au sein des locaux de l'infrastructure avec des conditions d'occupation limitées sont de nature à caractériser une restriction de la liberté publique qu'est la liberté syndicale ; d'autre part, la décision contestée s'analyse également comme une décision portant abrogation de la décision créatrice de droit ayant attribué à compter de 2009-2010 un local syndical au syndicat au sein des locaux de la CAS ; - au fond, ces décisions méconnaissent le principe de liberté syndicale et sont entachées d'erreur d'appréciation au regard du 6ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, des dispositions de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que des articles 3 et 4 du décret du 3 avril 1985. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés le 12 septembre 2019 et le 10 février 2021, le département de l'Orne, représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du syndicat CFDT Interco de l'Orne la somme de 2500 euros à lui verser. Il fait valoir que la requête d'appel est irrecevable dès lors que la décision du 30 janvier 2017 ne fait pas grief et que les moyens présentés par le syndicat ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coiffet, président-assesseur, - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public, - et les observations de Me A..., substituant Me D..., représentant le département de l'Orne. Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat CFDT Interco de l'Orne bénéficiait, depuis 2009, d'un local syndical pour l'exercice de ses activités, situé au sein des bâtiments de la circonscription d'action sociale de Flers. Par un courriel du 30 janvier 2017, le directeur des ressources humaines du département de l'Orne lui a " confirmé " le déménagement, le lendemain, de son local syndical vers les locaux de l'agence départementale des infrastructures routières de la Ferté-Macé, située à 27 kms de Flers. Le recours administratif adressé le jour même au conseil départemental contre cette décision par le syndicat CFDT Interco de l'Orne a été rejeté par une décision du 23 mars 2017 du directeur général des services du département de l'Orne qui a indiqué maintenir sa position et que le déménagement aurait lieu le 4 avril 2016. 2. Le syndicat CFDT Interco de l'Orne a, le 26 mai 2017, saisi le tribunal administratif de Caen d'une demande tendant à l'annulation des décisions précitées des 30 janvier et 23 mars 2017 et à ce qu'il soit enjoint au président du conseil départemental de l'Orne de mettre à sa disposition le local qu'il occupait au 3ème étage du bâtiment affecté à la circonscription d'action sociale de Flers ou, à défaut, de se prononcer à nouveau sur cette demande dans le délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 75 euros par jour de retard . Le syndicat relève appel du jugement du 28 mars 2019 par lequel cette juridiction a rejeté sa demande. Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par le département de l'Orne : 3. Par le courriel du 30 janvier 2017, le syndicat CFDT Interco de l'Orne a été informé qu'il était mis fin à compter du lendemain à l'attribution d'un local syndical dont il bénéficiait au sein de la circonscription d'action sociale de Flers (CAS) ainsi que du transfert de ce local dans des locaux situés sur le territoire de la commune de la Ferté-Macé, point non contesté que confirme, sans ambigüité, la décision du 23 mars 2017 portant rejet de son recours administratif. Ce courriel du directeur des ressources humaines du département de l'Orne qui utilise à quatre reprises le terme " décision " pour indiquer " qu'elle est conforme aux textes applicables ", " qu'elle découle de plusieurs éléments ", lesquels sont précisément rappelés, " qu'elle peut comme toute décision souffrir de critiques " et que " cette décision est la plus adaptée à la localisation géographique du syndicat " n'est pas, contrairement à ce que fait valoir le département de l'Orne en appel, un simple courrier d'information ou une décision confirmative d'une précédente décision, dont l'existence n'est pas établie, mais présente bien un caractère décisoire faisant grief au syndicat requérant. La demande dirigée contre cette décision du 30 janvier 2017 présentée par le syndicat CFDT Interco de l'Orne devant le tribunal administratif était bien recevable. En conséquence, la fin de non-recevoir opposée par le département de l'Orne doit être écartée. Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions des 30 janvier et 23 mars 2017 : En ce qui concerne la légalité externe des décisions : S'agissant du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision : 4. D'une part, par un arrêté du 2 avril 2015, régulièrement affiché et transmis le même jour en préfecture, et qui a été versé aux débats le 12 mars 2019, le président du conseil départemental de l'Orne a donné délégation à M. E... C..., directeur des ressources humaines, à l'effet de signer, notamment, " toute correspondance courante relative à la direction, les arrêtés concernant le personnel ". S'il n'est pas contesté que la direction des ressources humaines du département est chargée, s'agissant de l'exercice du droit syndical, des décharges d'activité de service ou des autorisations spéciales d'absence de ses agents, la délégation de signature accordée à M. C..., son directeur, par l'arrêté du 2 avril 2015 n'a cependant ni pour objet, ni pour effet de lui confier la compétence pour prendre les décisions d'attribution ou de transfert d'un local syndical. Si le département de l'Orne fait valoir dans ses écritures qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision de transférer le local syndical aurait été prise par M. C..., ce dernier se bornant par le courriel contesté à informer le syndicat de la date retenue pour le déménagement, il n'indique pas cependant quel aurait été alors l'auteur de cette décision et ne verse aux débats aucune autre décision. La décision du 30 janvier 2017, entachée d'incompétence de son auteur, doit être annulée. 5. D'autre part, en revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision prise le 23 mars 2017 sur recours administratif du syndicat CFDT Interco de l'Orne par le directeur général des services de la collectivité " pour le président du conseil départemental et par délégation de ce dernier ", qui confirme en tous points, celle du 30 janvier 2017, qui a les mêmes effets et demeure dans l'ordonnancement juridique serait affectée du même vice d'incompétence. S'agissant du moyen tiré du vice de procédure dirigé contre la décision du 23 mars 2017 : 6. Aux termes de l'article 3 du décret du 3 avril 1985 susvisé relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale : " Lorsque les effectifs du personnel d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la loi du 26 janvier 1984 susvisée sont égaux ou supérieurs à 50 agents, l'autorité territoriale doit mettre un local commun à usage de bureau à la disposition des organisations syndicales représentatives ayant une section syndicale dans la collectivité ou l'établissement. Dans toute la mesure du possible, l'autorité territoriale met un local distinct à la disposition de chacune de ces organisations. / Lorsque les effectifs du personnel de la collectivité ou de l'établissement sont supérieurs à 500 agents, l'octroi de locaux distincts est de droit pour chacune de ces organisations syndicales. / Lorsque les effectifs cumulés du personnel d'un centre de gestion et du personnel des collectivités ou des établissements qui lui sont affiliés sont supérieurs à 500 agents, le centre de gestion met de droit un local distinct à la disposition de chacune de ces organisations syndicales. Les organismes affiliés à une même fédération ou confédération se voient attribuer un même local (...) ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les locaux mis à la disposition des organisations syndicales représentatives au sens de l'article 3 sont situés dans l'enceinte des bâtiments administratifs, sauf impossibilité matérielle. Si la collectivité ou l'établissement ont été dans l'obligation de louer des locaux, ils en supportent la charge (...) ". 7. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (...) ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Enfin selon l'article L. 122-1 : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) ". 8. La décision par laquelle l'autorité territoriale décide de transférer les locaux mis à la disposition des organisations syndicales d'un bâtiment administratif à un autre, qui est relative à l'exercice effectif des droits syndicaux auxquels elle est susceptible, selon les modalités retenues, de porter atteinte, est au nombre de celles devant être motivées en application du 1° de l'article L. 211-2 précité du code des relations entre le public et l'administration. Cette décision ne peut ainsi intervenir qu'après avoir respecté une procédure contradictoire. Toutefois, il ressort en l'espèce des pièces du dossier, notamment des échanges de courriels des 4, 5 et 24 octobre et 15 décembre 2016 entre le syndicat CFDT Interco de l'Orne et le directeur des ressources humaines du département de l'Orne, qui avaient pointé l'existence de dysfonctionnements affectant les conditions de travail des représentants syndicaux ainsi que des difficultés relationnelles avec la responsable de la CAS de Flers, que la décision de déménagement du local syndical a fait l'objet d'une discussion en amont entre les parties concernées qui avaient alors envisagé plusieurs solutions. Dans ces conditions, la décision doit être regardée comme " statuant sur une demande " exprimée par le syndicat requérant au sens de l'article L. 121-1 précité du code des relations entre le public et l'administration, n'imposant pas alors le respect avant son édiction d'une procédure contradictoire. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée du 23 mars 2017 serait entachée d'un vice de procédure ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de la décision du 23 mars 2017 : 9. Aux termes du cinquième alinéa de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " (...) Les collectivités et établissements employant au moins cinquante agents doivent mettre à la disposition des organisations syndicales représentatives, sur leur demande, des locaux à usage de bureau. A défaut d'une telle mise à disposition, ces collectivités et établissements leur versent une subvention permettant de louer un local et de l'équiper (...) ". 10. Le syndicat CFDT Interco de l'Orne soutient que la décision de transfert du local syndical de la commune de Flers à la commune de la Ferté-Macé méconnait le libre exercice du droit syndical dès lors qu'elle aboutit à un éloignement géographique des agents souhaitant consulter le syndicat ou des agents représentant le syndicat souhaitant accéder au local. 11. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, en particulier du mail du directeur des ressources humaines du 30 janvier 2017 et des motifs fondant la décision du 30 janvier 2017 que reprend la décision du 23 mars 2017, que le changement d'emplacement du local syndical résulte de la volonté de l'autorité territoriale de mettre fin, d'une part, à des relations conflictuelles entre un des représentants syndicaux et " la hiérarchie de la circonscription d'action sociale de Flers ", en particulier son responsable, ainsi que, d'autre part, à des dysfonctionnements, d'ailleurs dénoncés à plusieurs reprises par le syndicat, affectant les conditions de travail des représentants syndicaux de la section syndicale du conseil général de l'Orne dans leur précédent local situé au rez-de-chaussée de la CAS, tels que le passage des usagers, des entrées intempestives à l'intérieur du local et des nuisances sonores. Enfin, la décision contestée retenait que le transfert litigieux apportait une solution à la difficulté exprimée de " mobiliser une salle de permanence ". Par ailleurs, il n'est pas davantage établi en appel qu'en première instance que l'implantation du local à la Ferté-Macé, distant de plus de 25 kms du précédent local, aurait des conséquences telles qu'elle ferait obstacle à ce que les agents situés à Flers puissent venir consulter le syndicat, s'ils le souhaitent, ou que les agents chargés de représenter le syndicat soient empêchés d'y accéder. Enfin, il est constant, ce que rappelle également la décision contestée, qu'une autre proposition d'implantation du local, au siège du département à Alençon, où d'autres syndicats ont d'ailleurs leurs locaux syndicaux, a été présentée au syndicat CFDT Interco de l'Orne, qui n'y a pas donné suite. Les circonstances que le local syndical attribué à ce syndicat a pu faire l'objet de transferts successifs depuis les années 2009-2010 dans des conditions que critique aujourd'hui dans ses écritures le syndicat requérant et que le local syndical dont il avait bénéficié à la fin de l'année 2015 au 3ème étage des locaux de la CAS de Flers demeure toujours vacant sont sans incidence sur la légalité de la décision contestée du 23 mars 2017. Par suite, les moyens tirés de ce que cette décision aurait méconnu le principe de liberté syndicale et serait entachée d'une erreur d'appréciation au regard du 6ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, des dispositions de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que des articles 3 et 4 du décret du 3 avril 1985 repris aux points 6 et 9 doivent être écartés. 12. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que le syndicat CFDT Interco de l'Orne est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande en tant qu'elle était dirigée contre la décision du 30 janvier 2017 et que, d'autre part, le surplus de sa requête doit être rejetée. Enfin, l'annulation de la seule décision du 30 janvier 2017 que retient le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions d'injonction ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elles et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La décision du 30 janvier 2017 et le jugement n° 1700996 du 28 mars 2019 du tribunal administratif de Caen en tant qu'il a rejeté les conclusions présentées par le syndicat CFDT Interco de l'Orne dirigées contre cette décision sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête ainsi que les conclusions du département de l'Orne tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat CFDT Interco de l'Orne et au département de l'Orne. Délibéré après l'audience du 30 avril 2021, à laquelle siégeaient : - M. Gaspon, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mai 2021. Le rapporteur O. COIFFETLe président O. GASPON La greffière, P. CHAVEROUX La République mande et ordonne à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 19NT02094 2