Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 27/06/2013, 12NC01799, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-27
Numéro : 12NC01799
Président : M. VINCENT
Rapporteur : M. Joseph  POMMIER
Commissaire du gouvernement : Mme GHISU-DEPARIS
Avocat(s) : SCP MAYRAN-REYNAUD-MARTY

Vu la requête, enregistrée le 7 novembre 2012, présentée pour la commune de Verdun, représentée par son maire, par la SCP Mayran-Reynaud-Marty ; La commune de Verdun demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001975-1001976 du 28 août 2012 par lequel le Tribunal Administratif de Nancy a annulé, à la demande de l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme et de Mme D...et de M.A..., la délibération du conseil municipal de Verdun du 24 juin 2010 et la décision du maire du 9 août 2010 portant résiliation pour motif d'intérêt général du bail emphytéotique consenti à ladite association ; 2°) de mettre à la charge de l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme ainsi que de Mme D...et de M. A...la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le Tribunal administratif a scindé à tort les motifs ayant fondé la résiliation du bail alors qu'ils formaient un tout et ne pouvaient être dissociés ; que la décision de résiliation a été prise aux motifs que l'objectif poursuivi lors de la signature du bail n'est pas atteint, que le projet constitue un échec majeur sur le plan économique en raison de la faible fréquentation, des difficultés d'entretien et des activés annexes sans lien suffisant avec l'objet de l'association, et la ville a le souci d'optimiser son patrimoine et d'offrir des services de qualité par la création d'une nouvelle activité de service public ; que c'est à tort que le Tribunal administratif a considéré qu'elle avait résilié le bail emphytéotique administratif pour faute ; qu'en effet ce sont des éléments objectifs liés notamment à une gestion déficitaire du bâtiment qui l'ont conduite à modifier le projet et à décider de l'affecter à un autre service public ; que, dès lors qu'elle voulait optimiser la gestion de ce bâtiment et assurer une meilleure exploitation du domaine public, les motifs retenus relevaient de l'intérêt général, sans qu'il y ait lieu d'exiger que soit défini un projet précis d'activité de service public ; qu'en tout état de cause, plusieurs projets étaient à l'étude et la programmation de la médiathèque avait été validée avant la délibération litigieuse ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2013, présenté pour l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme, par la SCP Peignot, Garreau, Bauer-Viols, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Verdun la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le Tribunal administratif a exactement requalifié la mesure de résiliation pour motif d'intérêt général en résiliation pour faute ; qu'à supposer même que les fautes que la commune de Verdun lui reproche puissent justifier une résiliation pour un motif d'intérêt général, cette résiliation n'en serait pas moins prise en considération de la personne ; qu'ainsi la commune était tenue de respecter le principe des droits de la défense ; qu'en tout état de cause, le bail emphytéotique constituait un acte créateur de droits ; sa résiliation devait donc être motivée et la commune devait nécessairement respecter la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que, saisi de la légalité d'une mesure de résiliation dans un but d'intérêt général, le juge administratif exerce un contrôle normal sur la réalité de l'intérêt général que l'administration met en avant ; que la commune de Verdun ne justifie d'aucun projet réel à la date à laquelle elle a pris la décision litigieuse ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 27 mai 2013, présenté pour la commune de Verdun, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Elle soutient en outre qu'en l'espèce elle n'avait aucune raison de " maquiller " une prétendue résiliation pour faute en résiliation pour motif d'intérêt général ; que les motifs de la résiliation ont trait à l'optimisation de l'utilisation du patrimoine de la commune et à la nécessité d'offrir des services publics de qualité ; qu'elle a simplement pris acte des difficultés de gestion rencontrées par l'association ; que le Centre a accueilli en 2010 6 183 entrées payantes à 2,50 euros ; que son budget prévisionnel 2011 était fondé sur un objectif de fréquentation de 10 000 entrées ; que la volonté de la commune est de créer une dynamique autour de la Ville haute et de la Citadelle ; que la décision prise a pour objectif la valorisation du domaine public ; que la décision contestée ne constituant pas une sanction, n'avait pas à être précédée d'une procédure contradictoire ; que trois projets d'affectation du Palais Episcopal étaient à l'étude ; que l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'a pas été méconnu ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu la mise en demeure adressée le 21 février 2013 à l'association du centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme, à Mme D...et à M.A..., en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu l'ordonnance en date du 7 mai 2013 fixant la clôture d'instruction au 27 mai 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 juin 2013 : - le rapport de M. Pommier, président, - les conclusions de Mme Ghisu-Deparis, rapporteur public, - et les observations de Me Marty, avocat de la commune de Verdun ; Vu, enregistrée le 20 juin 2013, la note en délibéré, présentée pour la commune de Verdun, par la SCP Mayran-Reynaud-Marty ; 1. Considérant que, par un contrat en date des 19 mars et 4 mai 1988, la commune de Verdun a donné à bail emphytéotique, pour une durée de 50 ans, un ensemble immobilier constitué par le Palais Episcopal et le grand séminaire ainsi que des dépendances, à l'association pour la création à Verdun du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme, à laquelle s'est substituée l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme créée le 26 février 1990 par l'Etat, la région Lorraine, le département de la Meuse et la commune de Verdun, qui s'en est retirée en 1995 ; que, par délibération du 24 juin 2010, le conseil municipal de la commune de Verdun a autorisé le maire à résilier ce bail, pour motif d'intérêt général, à compter du 1er juillet 2011 ; que, par lettre du 9 août 2010, le maire a notifié cette résiliation à l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme ; que la commune de Verdun demande à la cour d'annuler le jugement du 28 août 2012 par lequel le Tribunal administratif de Nancy a, à la demande de l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme ainsi que de Mme D...et M.A..., conseillers municipaux de Verdun, annulé la délibération du 24 juin 2010 et de la décision du 9 août 2010 ; 2. Considérant que l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme doit être regardée comme ayant saisi le juge du contrat d'un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (...) ;. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. (...) ( Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment de l'affectation du bien résultant soit du bail ou d'une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie. ) " ; qu'aux termes de l'article L. 1311-3 de ce code : " (...) 4° Les litiges relatifs à ces baux sont de la compétence des tribunaux administratifs " ; 4. Considérant que le bail conclu les 19 mars et 4 mai 1988 a pour objet l'installation, dans les locaux donnés en location, du Centre mondial de la paix des libertés et des droits de l'homme afin de lui permettre d'y exercer ses activités ; que ce Centre a vocation à organiser des rencontres et conférences ainsi que des expositions ayant trait au thème de la paix entre les nations et comprend un espace pédagogique à destination des publics scolaires ; que l'activité exercée dans les locaux donnés en location revêt le caractère d'une opération d'intérêt général relevant de la compétence de la commune de Verdun ; qu'ainsi le contrat dont la résiliation est contestée présente la nature d'un bail emphytéotique administratif prévu par l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales ; 5. Considérant que, s'il appartient à l'autorité administrative, en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs et sous réserve des droits d'indemnisation du cocontractant, de mettre fin avant son terme, à un bail emphytéotique même ne comportant pas de clause en ce sens, elle ne peut ainsi rompre unilatéralement ses engagements que pour des motifs d'intérêt général justifiant, à la date à laquelle elle prend sa décision, qu'elle reprenne possession des bien immobiliers donnés en location ; 6. Considérant que la délibération du 24 juin 2010 par laquelle le conseil municipal de Verdun a autorisé son maire à résilier le bail emphytéotique consenti à l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme énonce que " la décision de prendre acte des difficultés de gestion rencontrées par l'exploitant actuel et la volonté d'affecter le " site du Palais épiscopal " à une nouvelle activité de service public constituent deux motifs d'intérêt général justifiant le prononcé de la résiliation unilatérale " dudit bail ; que, dés lors, la commune de Verdun, qui a elle-même présenté la décision de résiliation comme prise sur deux motifs d'intérêt général, ne saurait sérieusement soutenir que le Tribunal administratif, à qui il appartenait d'examiner la réalité des motifs de la résiliation litigieuse et de les qualifier sans être tenu par la présentation qui en était faite, se serait mépris en les dissociant ; 7. Considérant que cette même délibération précise que les difficultés de gestion dont il s'agit consistent dans une fréquentation trop faible - le nombre des visiteurs annuels payants n'ayant jamais dépassé 15 000 alors que lors de l'inauguration du Centre l'objectif de 100 000 visiteurs par an au moins était escompté -, ce qui a pour conséquence de ne pas permettre à l'association de satisfaire à ses obligations contractuelles d'entretien des lieux, aboutissant ainsi au délabrement de certains bâtiments, et ce qui l'a également conduite à développer de nombreuses activités et manifestations annexes sans lien avec son objet et en contravention avec l'esprit du bail ; 8. Considérant, d'une part, qu'en retenant que l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme ne respectait pas ses obligations contractuelles et que l'organisation de manifestations et activités annexes " contrevient à l'esprit du bail emphytéotique ", la commune de Verdun s'est fondée sur des griefs qui ne ressortissent pas à un motif d'intérêt général mais qui ont trait à la méconnaissance par le cocontractant des obligations mises à sa charge, selon elle, par le bail ; que ces éléments s'analysent ainsi en des manquements et relèvent donc du cas de résiliation pour faute ; que c'est dès lors à juste titre que les premiers juges ont estimé que ces griefs ne pouvaient fonder une résiliation pour motif d'intérêt général mais devaient être regardés comme révélant l'intention de la commune de résilier le bail pour faute, résiliation qui ne pouvait légalement intervenir qu'après que le cocontractant avait été mis à même de présenter ses observations, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce ; 9. Considérant, d'autre part, que si le Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme connaît une fréquentation sensiblement moindre que celle estimée lors de sa création, il résulte toutefois de l'instruction et notamment du rapport d'activité de l'année 2009 qu'il a accueilli 43 351 visiteurs dont 10 828 entrées payantes aux expositions et que l'association a notamment organisé plusieurs expositions, des conférences et colloques, et une rencontre internationale ; qu'en 2010, le nombre des entrées payantes a été de 6 183 ; qu'ainsi son activité, quoique en diminution, demeure significative ; que si, au titre du second motif qu'elle a invoqué, la volonté de la commune de Verdun de mettre en valeur son patrimoine historique et architectural en vue d'accroître son rayonnement culturel et touristique peut constituer un motif d'intérêt général autorisant la résiliation du bail emphytéotique, c'est toutefois à la condition qu'à la date de la décision elle puisse justifier d'un projet suffisamment précis ; que la délibération du 24 juin 2010 se borne à faire état de la volonté de la commune de placer le site du Palais Episcopal et du grand séminaire " au coeur de la politique culturelle de la Ville ", en lien avec la réalisation de la ZAC de la Citadelle et indique seulement qu'il est " envisagé d'affecter le site du Palais épiscopal à une autre activité de service public répondant de manière plus optimale à sa situation, son architecture et les besoins des citoyens " ; que si, devant le juge du contrat, la commune fait état de ce qu'était alors envisagée l'implantation d'une médiathèque, il n'est pas sérieusement contesté que dès avant la délibération litigieuse, la décision était déjà acquise d'installer cette médiathèque dans d'autres locaux, à savoir le mess des officiers, même si elle n'a donné lieu à une délibération en ce sens de la communauté de communes de Verdun, compétente pour ce projet, que le 5 juillet 2010 ; qu'il n'est pas fait état d'un autre projet ; que, par suite, la commune de Verdun ne peut être regardée comme justifiant, à la date de la décision attaquée, d'un projet suffisamment précis susceptible de fonder la résiliation du bail emphytéotique pour un motif d'intérêt général ; que, contrairement à ce que soutient la commune de Verdun, à supposer même que les locaux donnés à bail constituent des dépendances de son domaine public, la seule intention d'en assurer une meilleure exploitation ne saurait suffire, en l'absence d'un projet d'affectation de ces locaux à une activité de service public, à caractériser un motif d'intérêt général propre à justifier la résiliation litigieuse ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Verdun n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nancy a annulé la délibération du conseil municipal en date du 24 juin 2010 et la décision du maire en date du 9 août 2010 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Verdun le versement à l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de rejeter les conclusions présentées aux mêmes fins par la commune de Verdun, l'association requérante n'étant pas partie perdante dans la présente instance ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Verdun est rejetée. Article 2 : La commune de Verdun versera à l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme une somme de 1 500  (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Verdun, à l'association du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l'homme, à Mme C... D...et à M. B... A.... '' '' '' '' 5 N° 12NC01799