CAA de PARIS, 3ème chambre, 29/12/2017, 16PA01298, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-29
Numéro : 16PA01298
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme DELAMARRE
Avocat(s) : SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le groupement national des chaines hôtelières (GNC) a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre chargé du travail a rejeté sa demande du 6 juillet 2010 tendant à ce que soit diligentée une enquête générale de représentativité, concernant en particulier trois organisations professionnelles d'employeurs de la branche hôtellerie-café-restauration. Par un jugement n° 1104493 du 21 novembre 2012, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 13PA00351 du 31 juillet 2014, la cour administrative d'appel de Paris a, à la demande du GNC, annulé la décision du ministre chargé du travail en tant qu'elle refuse de diligenter une enquête de représentativité de la fédération autonome générale de l'industrie hôtelière touristique (FAGIHT), enjoint au ministre de diligenter une telle enquête dans un délai de deux mois, réformé le jugement du tribunal administratif de Paris en ce qu'il avait de contraire à son arrêt et rejeté le surplus de l'appel du GNC. Par une décision n°384903-384904 du 30 mars 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé les articles 1er, 2 et 3 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 31 juillet 2014 et renvoyé l'affaire dans cette mesure devant la cour. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 janvier 2013 et 25 mars 2013 enregistrés sous le n° 13PA00351, le groupement national des chaines hôtelières (GNC) représentée par la SCP Boré et Salve de Bruneton a demandé à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 21 novembre 2012 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision implicite par laquelle le ministre chargé du travail a rejeté sa demande tendant à ce que soit diligentée une enquête générale de représentativité, concernant en particulier trois organisations professionnelles d'employeurs de la branche hôtellerie-café-restauration ; 3°) d'enjoindre au ministre chargé du travail de procéder à une enquête de représentativité dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à venir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le GNC soutient que : - le jugement, qui ne vise ni n'analyse ses écritures, est irrégulier ; - les premiers juges ont soulevé d'office un moyen d'ordre public sans en avoir averti les parties en méconnaissance de l'article R.611-7 du code de justice administrative ; - le jugement n'est pas suffisamment motivé ; - trois organisations patronales, la FAGIHT, le SYNHORCAT et la CPIH sont associées aux négociations en cours, notamment celles concernant la mise en place d'une couverture des frais de santé, sont minoritaires et peu représentatives ; - elles ne satisfont pas aux critères de transparence financière ou d'ancienneté minimale, leur implantation territoriale, leur nombre d'adhérents, leurs cotisations et leur contribution à la formation de stagiaires sont insuffisantes ; - le ministre à lui-même admis dans son mémoire en défense qu'une enquête générale était nécessaire ; - l'enquête doit intervenir avant le début des négociations en sorte que soient identifiées les organisations représentatives dont la présence est nécessaire ; - la détermination précoce de la représentativité est également justifiée pour qu'une extension des accords signés soient envisageables ; - la circonstance qu'une négociation était en cours ne faisait pas obstacle au lancement d'une enquête de représentativité ; - l'enquête s'imposait d'autant plus que d'autres négociations étaient envisagées ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, l'enquête peut être diligentée à tout moment ; - la composition de la commission mixte paritaire elle-même a été contestée devant les premiers juges, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal ; - en refusant de diligenter l'enquête de représentativité qui lui était demandée en application de l'article L. 2121-2 du code du travail, le ministre du travail a entaché sa décision d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en intervention enregistré le 28 mai 2014 sous le n° 13PA00351, la fédération autonome générale de l'industrie hôtelière touristique (FAGIHT) représentée par Barthélémy Avocats conclut à la confirmation du jugement du tribunal administratif de Paris. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention enregistré le 28 mai 2014 sous le n° 13PA00351, le syndicat national des hôteliers, restaurateurs, cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT) représenté par Barthélémy Avocats conclut à la confirmation du jugement du tribunal administratif de Paris. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention enregistré le 28 mai 2014 sous le n° 13PA00351, la confédération des professionnels indépendants de l'hôtellerie (CPIH) représentée par Barthélémy Avocats conclut à la confirmation du jugement du tribunal administratif de Paris. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 18 juin 2014 sous le n°13PA00351, le GNC conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et soutient que les interventions du FAGIHT, du SYNHORCAT et de la CPIH sont irrecevables. La cour a informé les parties le 11 septembre 2017, en application de l'article R.611-11-1 du code de justice administrative qu'il était envisagé d'inscrire l'affaire au rôle d'une audience qui pourrait avoir lieu en décembre 2017 ou en janvier 2018 et que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture ou un avis d'audience sans qu'elles en soient préalablement informées à compter du 11 octobre 2017. Par un mémoire récapitulatif, enregistré le 27 septembre 2017 sous le n°16PA01298, la fédération autonome générale de l'industrie hôtelière touristique (FAGIHT) représentée par Barthélémy avocats conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - le ministre dispose d'une grande latitude pour apprécier l'utilité et l'opportunité d'une enquête de représentativité ; - un syndicat minoritaire peut être représentatif ; - une enquête générale de représentativité concernant toutes les organisations patronales était dépourvue d'utilité. La clôture de l'instruction a été prononcée le 23 octobre 2017. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bernier, - les conclusions de Mme Delamarre, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la FAGIHT. 1. Considérant que par une lettre adressée le 6 juillet 2010, reçue le 9, le groupement national des chaines hôtelières (GNC) a demandé au ministre chargé du travail de diligenter une enquête de représentativité pour l'ensemble des organisations patronales du secteur de l'hôtellerie restauration ; qu'elle a contesté devant le tribunal administratif de Paris la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre sur cette demande ; que, par un jugement n° 1104531du 21 novembre 2012, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; que, par un arrêt n°13PA00351 du 31 juillet 2014, la cour administrative d'appel de Paris a annulé la décision implicite de rejet du ministre chargé du travail en tant qu'elle refuse de diligenter une enquête sur la représentativité de la fédération autonome générale de l'industrie hôtelière touristique (FAGIHT) et a enjoint au ministre de diligenter cette enquête dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet arrêt ; qu'elle a en revanche rejeté les conclusions de l'organisation requérante sur la représentativité du syndicat national des hôteliers, restaurateurs, cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT) et de la confédération des professionnels indépendants de l'hôtellerie (CPIH) ; que la FAGIHT s'étant pourvue en cassation contre cet arrêt en tant que, par ses articles 1er, 2 et 3, il statue sur les demandes d'enquête portant sur sa représentativité, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, par décision du 30 mars 2016, a fait droit au moyen soulevé par la FAGIHT tiré de ce qu'en exerçant un contrôle de la décision de refus du ministre qui ne se bornait pas à celui de l'erreur manifeste d'appréciation, la cour avait commis une erreur de droit ; qu'il a en conséquence annulé les articles 1er, 2 et 3 de l'arrêt n°13PA00351 du 31 juillet 2014 et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Paris pour qu'elle y statue à nouveau ; Sur la recevabilité des interventions de la FAGIHT, du SYNHORCAT et de la CPIH : 2. Considérant que ni la FAGIHT, ni le SYNHORCAT, ni la CPIH n'ont été appelées à la cause devant le tribunal administratif de Paris alors que leur représentativité était mise en cause et que la décision rendue était susceptible de préjudicier à leurs droits ; que ces organisations ont intérêt au maintien du jugement attaqué ; que leur intervention en appel, où elles ont la qualité de partie, est recevable alors même que, faute de mémoire en défense présenté en appel par le ministre du travail, elles n'ont pas été mises en mesure de s'associer aux conclusions de l'auteur de la décision ; Sur le non-lieu : 3. Considérant que si le ministre chargé du travail, dans son mémoire en défense enregistré le 24 novembre 2011 a fait savoir au tribunal administratif de Paris que des enquêtes destinées à évaluer la représentativité de la FAGIHT, du SYNHORCAT, et de la CPIH " devraient être lancées prochainement ", cette assurance, alors même qu'elle n'a pas été ultérieurement contestée par les parties, mais qui en tout état de cause n'accorderait qu'une satisfaction tardive et partielle au GNC, n'est pas de nature à priver l'appel de son objet ; Sur la régularité du jugement : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application(...) " ; 5. Considérant qu'il résulte de l'examen de la minute du jugement attaqué que celui-ci a visé de façon exhaustive les conclusions et moyens des parties ; qu'en se bornant à soutenir que le jugement attaqué ne comporte pas une analyse suffisante de ses écritures, sans préciser en quoi l'analyse à laquelle se sont livrés les premiers juges serait incomplète, le GNC n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 6. Considérant en second lieu qu'aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué " ; 7. Considérant qu'il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il est saisi et, le cas échéant, d'écarter de lui-même, quelle que soit l'argumentation du défendeur, un moyen qui lui paraît infondé, au vu de l'argumentation qu'il incombe au requérant de présenter au soutien de ses prétentions ; qu'en particulier, saisi du moyen tiré de ce qu'en refusant de diligenter une enquête de représentativité, le ministre aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, il appartient au juge au vu de l'ensemble des pièces du dossier de se prononcer sur l'existence d'une telle erreur, et cela alors même que le ministre n'aurait pas présenté d'argumentation en défense sur ce moyen ; qu'en statuant ainsi, le juge ne relève pas d'office un moyen qu'il serait tenu de communiquer aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'en citant les dispositions des articles L. 2121-2, R. 2121-2, L. 2261-19 et L. 2261-20 du code du travail et en estimant qu'à défaut d'établir l'existence de négociations en cours entre les partenaires sociaux, le GNC ne justifiait pas de la nécessité pour le ministre de diligenter une enquête de représentativité, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement n'est pas entaché d'irrégularité ; Sur le bien-fondé du jugement : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2261-19 du code du travail, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions en litige : " Pour pouvoir être étendus, la convention de branche ou l'accord professionnel ou interprofessionnel, leurs avenants ou annexes, doivent avoir été négociés et conclus en commission paritaire. / Cette commission est composée de représentants des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le champ d'application considéré " ; que l'article L. 2261-20 du même code dispose que : " A la demande de l'une des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives, ou de sa propre initiative, l'autorité administrative peut provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire. / Lorsque deux de ces organisations en font la demande, l'autorité administrative convoque la commission mixte paritaire " ; que l'article L. 2121-1 du même code définit les critères en fonction desquels est appréciée la représentativité des organisations syndicales, qu'il s'agisse des organisations de salariés ou, jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions de la loi du 5 mars 2014 relatives à la représentativité patronale, des organisations d'employeurs ; qu'enfin, selon l'article L. 2121-2 du même code : " S'il y a lieu de déterminer la représentativité d'un syndicat ou d'une organisation professionnelle autre que ceux affiliés à l'une des organisations représentatives au niveau national, l'autorité administrative diligente une enquête. / L'organisation intéressée fournit les éléments d'appréciation dont elle dispose " ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'il appartient au ministre du travail d'apprécier, suivant la procédure définie à l'article L. 2121-2 du code du travail et dans le respect des critères définis par la loi, la représentativité d'une organisation syndicale d'employeurs ou de salariés, non seulement lorsqu'en application de l'article L. 2261-20 du code du travail, il détermine la composition d'une commission mixte dont il provoque la réunion ou lorsqu'il envisage de procéder à l'extension d'une convention signée, mais également dans l'hypothèse où est contestée, dans le cadre d'une négociation engagée sur le fondement de l'article L. 2261-19, la représentativité d'une organisation syndicale au regard du champ d'application de la convention collective susceptible d'être étendue ou de celui d'un avenant ou d'une annexe à une telle convention ; 11. Considérant que lorsqu'elle est saisie par une organisation d'une demande d'enquête portant sur la représentativité d'une autre organisation, en vue de contester la faculté pour celle-ci de participer à la négociation d'un accord ou d'une convention, c'est sous le seul contrôle, par le juge de l'excès de pouvoir, de l'erreur manifeste d'appréciation, que l'autorité administrative décide, notamment au vu des éléments qui lui sont présentés et de l'intérêt général qui s'attache au bon déroulement de la négociation collective, s'il y a lieu de donner suite à cette demande ; 12. Considérant que pour demander au ministre chargé du travail de diligenter une enquête de représentativité pour l'ensemble des organisations patronales du secteur de l'hôtellerie restauration, le GNC, dans sa lettre du 6 juillet 2010, alléguait " les dangereuses dérives que connaissait actuellement la négociation sociale dans le secteur de l'hôtellerie et de la restauration...marquées par d'inconséquentes initiatives de la part d'organisations patronales minoritaires " lors de la réunion de la commission mixte paritaire du 29 juin 2010, et de " dysfonctionnements " ; qu'elle faisait part de sa " conviction que certaines organisations patronales ne disposaient pas de la couverture nationale suffisante ni de la représentation au niveau interprofessionnel ni de l'implantation territoriale équilibrée qui leur permettrait d'engager valablement l'ensemble de la profession...au regard de l'importance des enjeux qui sont en cours de négociation et en particulier la mise en place d'une couverture des frais de santé " ; qu'il soulignait qu'il lui " paraissait indispensable de vérifier le degré de représentativité et d'audience de trois organisations patronales " qu'il désignait plus particulièrement, la FAGIHT, le SYNHORCAT et la CPIH ; 13. Considérant d'une part, que s'il ressort des pièces du dossier que la faiblesse des cotisations et des effectifs de la FAGIHT ainsi que de son cadre géographique d'intervention ne permettaient pas d'établir avec certitude la représentativité de ce syndicat à la date de la décision, les doutes ne pesaient pas au même degré sur la représentativité du SYNHORCAT et de la CPIH dont le montant des cotisations, le nombre des entreprises qu'elles regroupent et l'implantation sur le territoire sont nettement supérieures ; que d'autre part, la demande d'enquête du GNC ne tend pas à faire reconnaitre la représentativité d'organisations auxquelles ce caractère n'est pas actuellement reconnu, et qui auraient été dès lors tenues à l'écart des négociations alors en cours ou envisagées, mais à priver de cette qualité des organismes qui seraient susceptibles d'avoir perdu ce caractère, avec lesquels l'appelant a eu des différends ponctuels aigus sur la conduite de certaines négociations ; que la circonstance qu'un accord pourrait avoir été signé par une ou des organisations non représentatives ne faisant pas légalement obstacle à son extension, il en résulte que l'association indue à la négociation de telles organisations n'emporte pas par elle-même de conséquences décisives ; que, dès lors, compte-tenu de l'absence de précisions apportées par le GNC sur l'état d'avancement des négociations à l'origine du différend entre organismes patronaux, du caractère limité des inconvénients que pouvait représenter l'association à ces négociations d'organisations dont le caractère non représentatif aurait pu être révélé par une enquête, des délais inhérents à toute entreprise de cette nature, et de ce que les doutes s'attachant au caractère représentatif pesaient surtout sur la FAGIHT, le ministre chargé du travail a pu, sans entacher son appréciation d'erreur manifeste, décider de ne pas donner suite à la demande du GNC tendant à diligenter immédiatement une enquête générale pour l'ensemble des organisations patronales du secteur de l'hôtellerie restauration, laquelle a été, au demeurant et pour le surplus, ainsi qu'il a été indiqué au point 3 du présent arrêt, simplement différée ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le GNC n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; que les conclusions du requérant à fins d'injonction, et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la FAGIHT, du SYNHORCAT et de la CPIH est admise. Article 2 : La requête du GNC est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au groupement national des chaines hôtelières (GNC), au ministre du travail, à la fédération autonome générale de l'industrie hôtelière touristique (FAGIHT), au syndicat national des hôteliers, restaurateurs, cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT) et à la confédération des professionnels indépendants de l'hôtellerie (CPIH). Délibéré après l'audience du 5 décembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Bouleau, premier vice-président, - M. Bernier, président-assesseur, - Mme Pena, premier conseiller, Lu en audience publique, le 29 décembre 2017. Le rapporteur, Ch. BERNIERLe président, M. BOULEAU Le greffier, E. MOULIN La République mande et ordonne au ministre du travail en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 16PA01298