Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 15/07/2024, 489807, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-15
Numéro : 489807
Rapporteur : Mme Isabelle  Tison
Commissaire du gouvernement : M. Mathieu  Le Coq
Avocat(s) : SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 489807, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 novembre 2023 et 21 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des compléments alimentaires, le Syndicat professionnel " Synpa Les ingrédients alimentaires de spécialité " et l'association " NèreS " demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 septembre 2023 fixant la liste des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne mentionnées aux I et II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique et les catégories de produits présentant un risque d'exposition particulier mentionnées au II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 490014, par une requête, enregistrée le 8 décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des compléments alimentaires, le Syndicat professionnel " Synpa Les ingrédients alimentaires de spécialité " et l'association " NèreS " demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 septembre 2023 précisant les modalités relatives au contenu et aux conditions de présentation des informations prévues aux I et II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ; - le règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 ; - le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d'Etat, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, Goulet, avocat du Syndicat national des compléments alimentaires et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire : " I.- Toute personne qui met sur le marché des produits qui, au terme de leur fabrication, comportent des substances dont l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail qualifie les propriétés de perturbation endocrinienne d'avérées ou présumées met à la disposition du public par voie électronique, dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, pour chacun des produits concernés, les informations permettant d'identifier la présence de telles substances dans ces produits. / (...) III.- Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. " L'article R. 5232-19 du code de la santé publique prévoit à ce titre que : " (...) sont considérés comme des produits au sens de l'article L. 5232-5, les denrées alimentaires telles que définies à l'article 2 du règlement (CE) n° 178/2002 et les substances, mélanges et articles tels que définis à l'article 3 du règlement (UE) n° 1907/2006, à l'exception des médicaments. / Un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de l'environnement fixe, sur proposition de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail : / 1° La liste des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne mentionnées au I de l'article L. 5232-5, réparties en deux catégories, avérées et présumées, selon le niveau de preuve scientifique (...) " et l'article R. 5232-20 du même code prévoit que : " Les informations prévues aux I et II de l'article L. 5232-5 sont mises à disposition sous un format dématérialisé, accessible sans frais et réutilisable de façon à permettre une agrégation. A cette fin, toute personne qui met sur le marché des produits au sens de l'article L. 5232-5 met à disposition l'information soit sur un site ou une page internet dédié, soit au moyen d'une application (...). / Un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de l'environnement précise les modalités relatives au contenu et aux conditions de présentation des informations prévues aux I et II de l'article L. 5232-5 du présent code. (...) ". 2. Par deux arrêtés du 28 septembre 2023, les ministres chargés de la santé et de l'environnement ont, d'une part, fixé la liste des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne avérées ou présumées mentionnées au I de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique, comportant notamment un tableau A bis relatif à celles de ces substances qui font l'objet " de recommandations sanitaires du fait de leur caractère de nutriments (vitamines, minéraux) et de leurs bénéfices sur la santé selon les précautions d'usage ", sur lequel le cholécalciférol est seul inscrit, et, d'autre part, précisé les modalités relatives au contenu et aux conditions de présentation des informations prévues aux I et II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, le Syndicat national des compléments alimentaires, le Syndicat professionnel " Synpa Les ingrédients alimentaires de spécialité " et la fédération professionnelle " NèreS " demandent l'annulation pour excès de pouvoir de ces deux arrêtés, en tant seulement, s'agissant du premier de ces arrêtés, qu'il inscrit le cholécalciférol, communément connu sous l'appellation de vitamine D3, sur la liste des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne avérées ou présumées mentionnées au I de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique. Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 septembre 2023 fixant la liste des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne avérées ou présumées, en tant qu'elle comporte le cholécalciférol : 3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par une " note d'appui scientifique et technique relative à l'application au cholécalciférol (vitamine D3) des dispositions relatives aux substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne au titre de la loi du 10 février 2020 dite " loi AGEC " " du 29 septembre 2022, rectifiée le 26 octobre suivant, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail a retenu que trois critères, qui découlent notamment des travaux communs de l'Autorité européenne de sécurité des aliments, de l'Agence européenne des produits chimiques, et du Centre commun de recherche, service scientifique interne de la Commission européenne, et qui sont en cohérence avec la définition donnée par l'Organisation mondiale de la santé en 2002, doivent être remplis pour qu'une substance chimique soit qualifiée de perturbateur endocrinien : elle doit avoir des effets néfastes sur la santé, elle doit interagir avec le système endocrinien et cette interaction doit être la cause des effets néfastes observés. Tout en relevant que certaines réglementations excluent la qualification de perturbateur endocrinien s'agissant des substances endogènes, comme peut l'être le cholécalciférol lorsqu'il est synthétisé au niveau de la peau sous l'effet du soleil, que cette substance a des effets bénéfiques pour la santé en cas d'apport journalier permettant la couverture des besoins et que, compte tenu des risques sur la santé présentés par une carence, l'enrichissement des denrées alimentaires en vitamine D est autorisé, ce qui l'a conduite à s'interroger sur la finalité, informative ou préventive, poursuivie par le législateur, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail a observé qu'un apport excessif de cholécalciférol, au-delà de la limite supérieure de sécurité, conduit à des situations d'hypercalcémie nocives pour la santé et que l'effet délétère observé chez l'être humain en cas d'apport excessif résulte directement de son mode d'action endocrinien. Elle a en conclu que " de ce fait, un excès de cholécalciférol remplit bien les trois critères (1- effet néfaste constaté, 2- interaction avec le système endocrinien, 3- responsabilité de cette interaction dans l'apparition de l'effet néfaste) ayant conduit le comité biocide de l'Agence européenne des produits chimiques à le classer comme perturbateur endocrinien ". 4. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que le cholécalciférol ne pourrait être regardé comme un perturbateur endocrinien et que ses propriétés n'auraient pas été qualifiées comme telles par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail comme l'exige l'article L. 5232-5 du code de la santé publique pour que s'applique l'obligation d'information qu'il prévoit, de telle sorte que les ministres de la santé et de l'environnement auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en l'inscrivant sur la liste des substances mentionnées au I de cet article, ce qu'ils ont fait, au demeurant, dans un tableau A bis spécifiquement et expressément consacré aux substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne avérées et présumées " faisant l'objet de recommandations sanitaires du fait de leur caractère de nutriments et de leurs bénéfices sur la santé selon les précautions d'usage ", en tenant ainsi compte de la préoccupation, dont l'Agence avait fait état dans un communiqué de presse publié le 27 octobre 2022, que la diffusion de cette information ne suscite l'inquiétude du public et n'accentue 1'insuffisance de la couverture des besoins nutritionnels en vitamine D. 5. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l'arrêté contesté mentionne à la fois les propriétés de perturbation endocrinienne du cholécalciférol et les bénéfices qu'il présente pour la santé, selon les précautions d'usage. Il spécifie que les substances figurant dans le tableau A bis font l'objet de recommandations sanitaires du fait de leur caractère de nutriments (vitamines, minéraux) et de leurs bénéfices sanitaires selon les précautions d'usage et qu'elles font l'objet d'une information spécifique conformément aux recommandations des autorités sanitaires, selon les modalités précisées par l'arrêté du même jour, également en litige. 6. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué ne peut être regardé comme emportant des effets sur la santé publique injustifiés et excessifs eu égard à la confusion qu'il serait susceptible de créer dans l'esprit du public par la contradiction des informations données sur les effets du cholécalciférol, en méconnaissance de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique ou de l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, l'obligation d'information sur la présence de perturbateurs endocriniens dans la composition d'un produit étant, en tout état de cause, prévue par la loi elle-même. Il ne méconnaît pas davantage les articles 14 et 16 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires et 7 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, qui prévoient que les informations diffusées concernant les denrées alimentaires ne doivent pas induire le consommateur en erreur sur leurs propriétés. 7. En dernier lieu, les articles 34 et 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne interdisent les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation entre les États membres, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent. Aux termes de l'article 36 du même traité, ces dispositions ne font cependant pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit " justifiées par des raisons (...) de protection de la santé et de la vie des personnes (...). Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ". Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, d'une part, que la notion de " mesure d'effet équivalent " inclut toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire, et, d'autre part, qu'une réglementation nationale qui constitue une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives est autorisée lorsqu'elle est indistinctement applicable aux produits nationaux et importés et qu'elle est nécessaire pour satisfaire à l'une des raisons d'intérêt général qu'elle retient ou à des exigences impératives, comme la protection du consommateur. Les dispositions en cause doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint. Il résulte par ailleurs de l'interprétation du traité donnée par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment par l'arrêt Commission c/ Allemagne (aff. C-141/07) du 11 septembre 2008, que dans l'appréciation du respect du principe de proportionnalité dans le domaine de la santé publique, il convient de tenir compte du fait que les Etats membres peuvent décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et de la manière dont ce niveau doit être atteint. 8. En l'espèce, l'arrêté attaqué a seulement pour conséquence d'obliger les personnes qui mettent sur le marché des produits qui, au terme de leur fabrication, contiennent du cholécalciférol, à mettre à la disposition du public, par voie électronique, les informations permettant d'identifier sa présence dans ces produits. Ainsi, à supposer même que cette obligation puisse constituer une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative aux échanges, elle est, en tout état de cause, eu égard à l'objectif de protection de la santé publique et du consommateur poursuivi par le législateur, nécessaire, proportionnée et justifiée. L'arrêté attaqué ne méconnaît pas, pour les mêmes raisons, l'article 39 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011, qui autorise les Etats membres à exiger des mentions obligatoires complémentaires à celles résultant de ce règlement si elles sont justifiées notamment par des raisons de protection de la santé publique ou des consommateurs. 9. Enfin, l'inscription en litige ne relevant ni de l'article 128 du règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, ni des mesures transitoires permises au titre du principe de précaution par l'article 7 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002, les moyens tirés de la méconnaissance de ces dispositions sont inopérants. 10. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté qu'ils attaquent. Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 septembre 2023 précisant les modalités relatives au contenu et aux conditions de présentation des informations prévues aux I et II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique : 11. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (...), peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale (...) ". L'article 8 du décret du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer prévoit que le service des risques sanitaires liés à l'environnement, des déchets et des pollutions diffuses au sein de la direction générale de la prévention des risques : " élabore, coordonne et assure la mise en œuvre, en liaison avec les autres ministères intéressés, de la politique relative (...), aux produits chimiques (...). Il prépare la contribution du ministère à la politique de santé, en tant que cette dernière est liée à l'environnement. ". Les substances dont les propriétés sont qualifiées de perturbation endocrinienne étant des substances chimiques d'origine naturelle ou synthétique, le directeur général de la prévention des risques avait compétence pour signer, au nom du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, l'arrêté contesté. 12. En second lieu, l'arrêté attaqué, dont la base légale se trouve à l'article R. 5232-20 du code de la santé publique, ne saurait être regardé comme un acte pris pour l'application de l'arrêté du 28 septembre 2023 fixant la liste des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne mentionnées aux I et II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique et les catégories de produits présentant un risque d'exposition particulier mentionnées au II de l'article L. 5232-5 du code de la santé publique. Dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'arrêté attaqué devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation de cet autre arrêté du même jour. Au demeurant, la présente décision rejette les conclusions des requérants à fin d'annulation de cet autre arrêté. 13. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté qu'ils attaquent. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du Syndicat national des compléments alimentaires et autres sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national des compléments alimentaires, premier dénommé, pour l'ensemble des requérants, et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée à la ministre du travail, de la santé et des solidarités et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Délibéré à l'issue de la séance du 3 juillet 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Vincent Mazauric, conseillers d'Etat ; Mme Catherine Brouard Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire et Mme Isabelle Tison, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 15 juillet 2024. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz La rapporteure : Signé : Mme Isabelle Tison Le secrétaire : Signé : M. Hervé Herber