Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 15/12/2009, 08NT03392, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-12-15
Numéro : 08NT03392
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Laurent  LAINE
Commissaire du gouvernement : M. DEGOMMIER
Avocat(s) : THIRIEZ

Vu la requête sommaire, le mémoire complémentaire et le mémoire rectificatif, enregistrés les 16 décembre 2008, 29 janvier et 12 février 2009, présentés pour la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE, représentée par son maire en exercice, par Me Thiriez, avocat au barreau de Paris ; la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 07-1720 du 14 octobre 2008 par lequel le Tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 juin 2007 par lequel le préfet de l'Orne a créé la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche, issue de la fusion entre la communauté de communes antérieurement instituée sous le même nom et le syndicat intercommunal d'assainissement de Mortagne-au-Perche ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 novembre 2009 : - le rapport de M. Lainé, président assesseur ; - les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ; - et les observations de Me Salon, substituant Me Thiriez, avocat de la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE ; Considérant que la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE interjette appel du jugement du 14 octobre 2008 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 juin 2007 par lequel le préfet de l'Orne a créé la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche, issue de la fusion entre la communauté de communes antérieurement instituée sous le même nom et le syndicat intercommunal d'assainissement de Mortagne-au-Perche ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article R. 613-2 du code de justice administrative : Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne ; qu'aux termes de l'article R. 613-3 du même code : Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction ; qu'il résulte de ces dispositions que l'instruction écrite est normalement close dans les conditions fixées par l'article R. 613-1 ou bien, à défaut d'ordonnance de clôture, dans les conditions fixées par l'article R. 613-2 ; que toutefois, lorsque, postérieurement à cette clôture, le juge est saisi d'un mémoire émanant de l'une des parties à l'instance, et conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de ce mémoire avant de rendre sa décision, ainsi que de le viser sans l'analyser ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le dernier mémoire produit en première instance par la commune requérante a été adressé par télécopie au greffe du Tribunal administratif de Caen, et enregistré par ce dernier, le 29 septembre 2008, veille de l'audience, après la clôture de l'instruction ; que dès lors, si le tribunal devait, comme il l'a d'ailleurs fait, viser ce mémoire, il n'était tenu ni d'en analyser le contenu, ni de répondre au nouveau moyen qu'il comportait ; que, par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Considérant que les communes membres du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable et d'assainissement (SIAEPA) de Mortagne-au-Perche, à l'exception de Saint-Langis-lès-Mortagne, ont toutes parallèlement adhéré à la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche (CCBM), créée par arrêté préfectoral du 31 décembre 1994 et regroupant en 2007 vingt-cinq communes ; que les compétences initiales de cette dernière, en matière de logement, de développement économique, de protection et mise en valeur de l'environnement et d'amélioration du cadre de vie, ont été progressivement élargies, en particulier par un arrêté modificatif n° 6 du 22 octobre 2001, qui lui a donné compétence pour procéder aux études relatives aux schémas d'assainissement, en précisant que les travaux qui découlent de ces schémas ne relèvent pas des compétences de la communauté (...), et pour apporter son appui technique aux communes en matière de contrôle des installations d'assainissement non collectif, et par un arrêté du 27 septembre 2006, dit modificatif n° 8, qui a complété ses compétences en matière d'assainissement en lui transférant, d'une part, à compter du 1er janvier 2007 la construction, l'entretien et l'exploitation des ouvrages d'assainissement collectif, et d'autre part l'organisation et la gestion du service public d'assainissement non collectif ; qu'à la suite d'une délibération du conseil communautaire du 18 janvier 2007 et de délibérations concordantes des communes membres, le transfert effectif à la communauté de communes de la compétence portant sur les ouvrages d'assainissement collectif a été reporté au 1er janvier 2008 par arrêté préfectoral du 21 février 2007 ; que par ailleurs, à la suite de la création, par arrêté du 22 décembre 2006, du syndicat mixte d'alimentation en eau potable du Haut Perche, qui réunit toutes les communes membres du SIAEPA de Mortagne-au-Perche, ce dernier, comme son comité syndical l'avait demandé par une délibération du 28 juillet 2006, s'est vu retirer sa compétence en matière d'eau potable par un arrêté du 25 janvier 2007 qui l'a transformé en syndicat d'assainissement ; qu'enfin, le préfet de l'Orne a engagé une procédure de fusion entre la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche (CCBM) et le syndicat intercommunal d'assainissement de Mortagne-au-Perche (SIA), en application de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales ; que dans ce cadre, après un avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale émis le 30 janvier 2007, il a fixé par un arrêté du 1er mars 2007 le projet de périmètre du nouvel établissement, sur lequel le SIA et la CCBM se sont prononcés le 8 mars 2007 favorablement, de même ensuite que les communes membres de ces deux structures, à l'exception de la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE dont le conseil municipal, par une délibération du 18 mai 2007, s'est prononcé contre le projet de fusion au motif principalement que celui-ci entraînait son intégration forcée à la CCBM ; que le préfet de l'Orne a néanmoins pris le 22 juin 2007 l'arrêté contesté, créant la nouvelle communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche issue de la fusion des deux précédentes structures ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales : I. - Des établissements publics de coopération intercommunale, dont au moins l'un d'entre eux est à fiscalité propre, peuvent être autorisés à fusionner dans les conditions suivantes. / Le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale envisagé peut être fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département (...) : 1° Soit dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise, à l'initiative d'un ou de plusieurs conseils municipaux des communes membres ou de l'organe délibérant du ou des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée ; 2° Soit à l'initiative du (...) représentant de l'Etat, après avis de la (...) commission départementale de la coopération intercommunale compétente. Cet avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois courant à compter de la saisine (...). / Cet arrêté dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Le projet de périmètre peut en outre inclure des communes en vue de délimiter un territoire d'un seul tenant et sans enclave. (...) / A compter de la notification de cet arrêté, le conseil municipal de chaque commune membre de l'un des établissements publics ou dont l'inclusion est envisagée et l'organe délibérant de chacun de ces établissements disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. / Dans le délai prévu à l'alinéa précédent, les conseils municipaux de toutes les communes intéressées par le projet de fusion se prononcent sur la répartition des sièges au conseil du nouvel établissement dans les conditions applicables à la catégorie d'établissements publics dont ce dernier relèvera après la fusion. / II. -La fusion peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, après accord des conseils municipaux et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale sur l'arrêté dressant la liste des établissements publics et des communes. Cet accord doit être exprimé par les organes délibérants des établissements publics et par deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. / III. - L'établissement public issu de la fusion relève de droit de la catégorie de celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences. / Les compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion, à titre obligatoire et optionnel, sont exercées par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre. / Les autres compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre ou font l'objet d'une restitution aux communes. / L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés à l'établissement public issu de la fusion. / Lorsque la fusion emporte transfert de compétences des communes au nouvel établissement public, ces transferts s'effectuent dans les conditions financières et patrimoniales prévues aux quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 5211-17. / L'établissement public issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, aux anciens établissements publics et, le cas échéant, aux communes incluses dans son périmètre dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par l'établissement public issu de la fusion. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale et les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. / La fusion d'établissements publics est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire. / L'ensemble des personnels des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés est réputé relever de l'établissement public issu de la fusion dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes. (...) / IV. - La fusion entraîne une nouvelle élection des délégués des communes au conseil du nouvel établissement public ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'une note de présentation était jointe à la convocation des membres de la commission départementale de la coopération intercommunale, faisant notamment état de ce que la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche allait reporter au 1er janvier 2008 l'exercice effectif de la compétence assainissement collectif, et que lors de la réunion tenue le 30 janvier 2007 le sous-préfet de Mortagne-au-Perche a présenté le projet de fusion aux membres de la commission, en rappelant le transfert de la compétence eau potable du SIAEPA de Mortagne-au-Perche au SMAEP du Haut Perche, et la décision de la communauté de communes d'exercer la compétence assainissement, d'où résulterait une concurrence avec le syndicat intercommunal, et en faisant état des convergences géographiques et socio-économiques amenant à la fusion des deux EPCI ; que dans ces conditions, les principaux éléments de la situation des collectivités concernées ayant été présentés à la commission, il n'est pas établi que celle-ci ne se serait pas prononcée en toute connaissance de cause ; Considérant, en deuxième lieu, que le cinquième alinéa du paragraphe III de l'article L. 5211-41-3 précité renvoie au cinquième alinéa de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : (...) lorsque l'établissement public est compétent en matière de zones d'activité économique, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice de cette compétence sont décidées par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de l'établissement (...) ; que toutefois, en l'espèce, l'article 5 de l'arrêté du préfet de l'Orne du 22 juin 2007 prononçant la fusion contestée prévoit parmi les compétences obligatoirement transférées, en matière de développement économique, que la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche prend en charge la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activité d'intérêt communautaire (...) ; que dès lors, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice par la nouvelle communauté de communes de la compétence en matière de zones d'activité ne pouvaient être décidées qu'après l'adoption par le conseil de la communauté, réuni selon la nouvelle composition tenant compte de l'extension de son périmètre, d'une délibération choisissant, parmi ces zones, celles auxquelles est reconnu un intérêt communautaire ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la commune requérante, les délibérations déterminant les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice de la compétence de la nouvelle communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche en matière de zones d'activité économique ne pouvaient intervenir avant qu'ait été prononcée la fusion envisagée ; Considérant, en troisième lieu, que la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE n'est pas fondée à soutenir que le même vice affectant l'arrêté du 27 septembre 2006 qui définit les compétences communautaires transférées à la CCBM, en ce qu'il concerne les zones d'activités économiques, l'illégalité de celui-ci entache la légalité de l'arrêté de fusion du 22 juin 2007, dès lors que l'arrêté préfectoral du 27 septembre 2006 se borne à définir les compétences de la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche, avant la fusion, et n'emporte en matière de zones d'activité économique aucun transfert de compétence impliquant un transfert des biens immobiliers nécessaires ; Considérant, en quatrième lieu, que s'il résulte des termes de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales précité que seuls des établissements publics de coopération intercommunale peuvent fusionner, cette exigence n'a pas été en l'espèce méconnue dès lors qu'il résulte de l'ensemble des arrêtés préfectoraux susmentionnés intervenus successivement que, en l'absence de chevauchement dans l'exercice effectif des compétences de ces deux structures, la communauté de communes ne s'est à aucun moment trouvée en situation d'être substituée à ses communes membres au sein du syndicat intercommunal d'assainissement, et qu'ainsi ce dernier, contrairement à ce qu'affirme la requérante, n'a jamais eu, par application du principe de représentation substitution prévu par le quatrième alinéa de l'article L. 5214-21, la nature d'un syndicat mixte ; Considérant, en cinquième lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales que la procédure de fusion a pour but de favoriser la concentration des établissements de coopération intercommunale, afin de rationaliser leur cohérence d'ensemble, et de renforcer l'intégration intercommunale par un alignement sur la structure la plus intégrée, dès lors que l'établissement issu de la fusion relève de plein droit de la catégorie des EPCI à fiscalité propre et dispose de l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles que les communes avaient auparavant transférées aux établissements préexistants ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la fusion opérée a pour principal objet de supprimer le syndicat intercommunal d'assainissement de Mortagne-au-Perche, devenu inutile par le transfert de sa compétence eau potable au syndicat mixte d'alimentation en eau potable du Haut Perche et par le transfert programmé pour le 1er janvier 2008 de sa compétence en matière de réseaux d'assainissement collectif à la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche ; qu'elle permettra en particulier aux petites communes rurales de se doter plus facilement d'un réseau d'assainissement collectif, en élargissant le champ géographique de la compétence concernée et en mutualisant ainsi les coûts de création ou d'extension des réseaux sur un plus vaste territoire ; que si l'arrêté préfectoral contesté a également pour effet d'intégrer Saint-Langis-les-Mortagne à la communauté de communes, il ressort des pièces du dossier que les zones habitées de cette commune appartiennent en fait à la même entité urbaine que la ville de Mortagne-au-Perche, et ont avec celle-ci des liens socio-économiques importants ; que dans ces conditions le préfet de l'Orne, en prenant l'arrêté contesté du 22 juin 2007, n'a pas apprécié de manière manifestement erronée la situation des collectivités visées, et n'a pas davantage entaché sa décision du détournement de pouvoir allégué ; Considérant, en sixième lieu, que la méconnaissance invoquée de l'article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales, d'après lequel Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité, ne peut qu'être écartée dès lors que l'arrêté contesté est légalement intervenu en application de l'article L. 5211-41-3 du même code ; Considérant, en dernier lieu, que la requérante déclare qu'elle entend expressément se référer aux moyens développés dans ses écritures de première instance ; qu'il y a lieu de les écarter par adoption des motifs retenus par le Tribunal administratif de Caen tirés de ce que, d'une part, en se bornant à soutenir que les membres des conseils municipaux des communes concernées sont susceptibles de ne pas avoir délibéré sur le projet d'arrêté dans des conditions régulières, (...) la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE ne met pas à même d'apprécier le bien-fondé de son moyen, d'autre part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du préfet de l'Orne du 1er mars 2007 serait entaché d'erreur de droit au motif que l'arrêté du 21 février 2007 a reporté au 1er janvier 2008 le transfert de la compétence en matière d'assainissement à la communauté de communes, et enfin qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Orne, qui a pris l'initiative de la procédure, ne peut être regardé comme s'étant estimé lié par les avis recueillis auprès des communes et des établissements publics concernés dans des conditions constitutives d'une erreur de droit ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en revanche, en application des mêmes dispositions, de condamner la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE à verser à la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par celle-ci ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE est rejetée. Article 2 : La COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE versera à la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche une somme de 2 000 euros (deux mille euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE SAINT-LANGIS-LES-MORTAGNE (Orne), au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et à la communauté de communes du bassin de Mortagne-au-Perche. '' '' '' '' N° 08NT03392 2 1 N° 3 1