Cour Administrative d'Appel de Marseille, 6ème chambre - formation à 3, 10/11/2014, 12MA02073, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Date de la décision : 2014-11-10
Numéro : 12MA02073
Président : M. GUERRIVE
Rapporteur : Mme Sylvie  CAROTENUTO
Commissaire du gouvernement : Mme FELMY
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 23 mai 2012, au greffe de la cour administrative d'appel sous le n° 12MA02073, présentée pour la Fédération régionale des associations pour la défense des commerçants et associations de commerçants, des usagers, des consommateurs et des contribuables du grand Montpellier et de la région Languedoc-Roussillon (FADUC), représentée par son président en exercice, dont le siège est 33 rue de l'Aiguillerie à Montpellier (34000) et Mme B... D...demeurant..., par Me C...de la SCP d'avocats CGCB et associés ; La FADUC et Mme D...demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002680 du 23 mars 2012 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 1er avril 2010 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération de Montpellier a abrogé les délibérations n° 8860 du 26 mai 2009 et n° 9110 du 24 septembre 2009, a confié à la société d'aménagement de l'agglomération de Montpellier la réalisation de la zone d'aménagement concerté " Odysseum Est " à Montpellier, a approuvé le traité de concession d'aménagement pour une durée de neuf ans et a autorisé son président, ou à défaut le vice-président, à signer ledit traité de concession ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Montpellier la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 2004/18/CE du parlement européen et du conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 octobre 2014 : - le rapport de Mme Carotenuto, rapporteur, - les conclusions de Mme Felmy, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour la FADUC et Mme D...et de Me E... pour la communauté d'agglomération de Montpellier ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 20 octobre 2014, présentée pour la FADUC et MmeD... ; 1. Considérant que par une délibération du 15 janvier 2009, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Montpellier a approuvé le principe de la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) dénommée " Odysseum Est " sur le site de Rastouble et fixé les modalités de la procédure de concertation ; que par une délibération n° 8859 du 26 mai 2009, le conseil communautaire a approuvé le bilan de la concertation et le dossier de création de la ZAC, et décidé de recourir, pour sa réalisation, à une concession d'aménagement en application des articles L. 300-4 et L. 300-5 du code de l'urbanisme ; que, par une délibération n° 8860 du même jour, il a approuvé le lancement de la procédure de mise en concurrence et la composition de la commission d'examen des candidatures ; que toutefois, par une délibération du 1er avril 2010, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Montpellier a abrogé la délibération n° 8860 du 26 mai 2009 modifiée le 24 septembre 2009, a décidé de confier à une société publique locale d'aménagement, dénommée société d'aménagement de l'agglomération de Montpellier, la réalisation de la ZAC " Odysseum Est " et a approuvé le traité de concession d'aménagement ; que la Fédération régionale des associations pour la défense des commerçants et associations de commerçants, des usagers, des consommateurs et des contribuables du grand Montpellier et de la région Languedoc-Roussillon (FADUC) et Mme D... ont saisi le tribunal administratif de Montpellier d'une demande tendant à l'annulation de cette délibération du 1er avril 2010 ; que par le jugement attaqué du 23 mars 2012, le tribunal administratif a rejeté leur demande ; Sur la procédure d'attribution de la concession d'aménagement : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme que l'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes ; que l'article L. 300-5 du même code définit le contenu du traité de concession d'aménagement et la procédure d'adoption de celui-ci par l'organe délibérant du concédant ; que l'article L. 300-5-2 du même code prévoit que la procédure de publicité et de mise en concurrence prévue au deuxième alinéa de l'article L. 300-4 n'est pas applicable " aux concessions d'aménagement conclues entre le concédant et un aménageur sur lequel il exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services et qui réalise l'essentiel de ses activités avec lui ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui le contrôlent " ; qu'aux termes de l'article L. 327-1 de ce code : " Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d'aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. (...) Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres (...) Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l'article L. 225-1 du même code, d'au moins deux actionnaires. (...) " ; que par ailleurs, il résulte du premier alinéa de l'article R. 311-3 du code de l'urbanisme que la délibération de l'établissement public de coopération intercommunale compétent approuvant le dossier de la ZAC porte création de celle-ci ; que l'article R. 311-5 du même code, qui définit le contenu de cet acte, dispose : " L'acte qui crée la zone d'aménagement concerté en délimite le ou les périmètres. Il indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier à l'intérieur de la zone. Il mentionne le régime applicable au regard de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement " ; qu'enfin l'article R. 311-12 du même code dispose que " La suppression d'une zone d'aménagement concerté est prononcée, sur proposition ou après avis de la personne publique qui a pris l'initiative de sa création, par l'autorité compétente, en application de l'article L. 311-1, pour créer la zone. La proposition comprend un rapport de présentation qui expose les motifs de la suppression. / La modification d'une zone d'aménagement concerté est prononcée dans les formes prescrites pour la création de la zone. / La décision qui supprime la zone ou qui modifie son acte de création fait l'objet des mesures de publicité et d'information édictées par l'article R. 311-5 " ; 3. Considérant, d'une part, que contrairement à ce qui est soutenu, aucun principe général du droit ne fait obstacle à ce qu'une collectivité territoriale ou un établissement public concédant la réalisation d'une ZAC renonce à suivre jusqu'à son terme la procédure de dévolution d'une concession d'aménagement prévue aux articles L. 300-4 et L. 300-5 du code de l'urbanisme lorsqu'elle entend, en cours de procédure, désigner comme concessionnaire un aménageur sur lequel elle exerce un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services et qui réalise avec elle l'essentiel de ses activités, conformément à l'exception ouverte par l'article L. 300-5-2 précité ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ce prétendu principe général du droit doit être écarté ; que par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Montpellier aurait renoncé à la procédure de dévolution de la concession d'aménagement prévue aux articles L. 300-4 et L. 300-5 du code de l'urbanisme pour un motif étranger à l'intérêt général ; 4. Considérant, d'autre part, que les appelantes soutiennent que la délibération n° 8859 du 26 mai 2009, qui mentionnait que l'aménagement de la ZAC et son équipement devaient être réalisés par une société y ayant vocation dans le cadre d'une concession d'aménagement conclue en application des articles L. 300-4 et L. 300-5 du code de l'urbanisme, devait être modifiée en application des dispositions précitées de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme ; que toutefois, la procédure suivant laquelle l'autorité compétente concède la réalisation d'une zone d'aménagement concerté à toute personne y ayant vocation, régie par les dispositions des articles L. 300-4 et suivants du code de l'urbanisme, est distincte de celle au terme de laquelle est créée ladite zone ; qu'ainsi, eu égard à son objet qui est d'abroger la délibération n° 8860 du 26 mai 2009 par laquelle le conseil communautaire avait décidé de lancer la procédure d'attribution du traité de concession de la ZAC " Odysseum Est ", la délibération attaquée n'avait pas à être prise selon la procédure prescrite par les dispositions de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme ; qu'en tout état de cause, la délibération attaquée ne porte pas sur la modification de la ZAC au sens de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme et n'avait donc pas à être précédée des formalités prévues par ces dispositions ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est, dès lors, inopérant ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 300-5-2 du code de l'urbanisme qu'une collectivité territoriale peut concéder la réalisation d'opérations d'aménagement à une société publique locale d'aménagement, créée sur le fondement de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme et qui ne peut dès lors exercer son activité que pour le compte de ses actionnaires et sur leur territoire, sans publicité ni mise en concurrence préalables, à la condition que cette collectivité exerce sur cette société un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ; que pour être regardée comme exerçant un tel contrôle sur cette société, conjointement avec la ou les autres personnes publiques également actionnaires, cette collectivité doit participer non seulement à son capital mais également aux organes de direction de cette société ; 6. Considérant qu'il ressort des articles 6 et 14 des statuts de la société d'aménagement de l'agglomération de Montpellier, que la communauté d'agglomération de Montpellier en est l'actionnaire majoritaire, et que, en cette qualité, elle désigne plus de la moitié des membres du conseil d'administration ; que selon l'article 8 des mêmes statuts, le capital de la société d'aménagement ne peut être détenu que par des personnes publiques ; que la communauté d'agglomération de Montpellier doit, par suite, être regardée comme exerçant sur la société d'aménagement un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services au sens de l'article L. 300-5-2 du code de l'urbanisme ; que par suite, la désignation de la société d'aménagement de l'agglomération de Montpellier en qualité de concessionnaire n'avait pas à être précédée d'une procédure de publicité et de mise en concurrence ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 41.1 de la directive n° 2004/18/CE et de l'article 80 II du code des marchés publics : 7. Considérant que les appelantes ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article 41.1 de la directive n° 2004/18/CE susvisée et de l'article 80 II du code des marchés publics qui prévoient, pour le pouvoir adjudicateur, une obligation d'information des candidats des motifs de la décision de ne pas attribuer le marché ou de recommencer la procédure, pour soutenir que la décision " de déclarer sans suite " la procédure de dévolution de la concession d'aménagement prévue aux articles L. 300-4 et L. 300-5 du code de l'urbanisme devait être motivée ; qu'en tout état de cause, en l'absence de " candidat évincé ", le moyen susanalysé ne peut qu'être écarté ; Sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération n° 8859 du 26 mai 2009 : 8. Considérant que l'acte autorisant la création d'une zone d'aménagement concerté, d'une part, et l'acte approuvant la passation d'une convention confiant à une personne publique ou privée l'aménagement et l'équipement de ladite zone, d'autre part, constituent une même opération administrative et comportent un lien tel que l'illégalité dont l'acte autorisant la création de la zone d'aménagement concerté serait entaché peut, malgré le caractère définitif de cet acte, être invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre l'acte approuvant la passation de la convention de réalisation ; que, par suite, les appelantes peuvent exciper de l'illégalité de la délibération n° 8859 du 26 mai 2009, relative à la création de la ZAC à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 1er avril 2010 ; 9. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; que l'article L. 2121-12 du même code dispose : " (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) " que l'article L. 5211-1 de ce code précise : " (...) Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre (...) " ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du conseil communautaire du 1er avril 2010, dont les mentions font foi jusqu'à preuve contraire, fait état de la régularité de la convocation des conseillers communautaires ; que les appelantes n'apportent pas de précisions ou d'éléments à l'appui de leur moyen tiré de l'irrégularité de ces convocations ; qu'ainsi, elles ne permettent pas au juge de l'excès de pouvoir d'en apprécier le bien-fondé ; 11. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. " ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par une délibération n° 8666 du 15 janvier 2009, le conseil de communauté a défini les modalités de la concertation du public relative au projet de création de la ZAC ; qu'il ressort de la délibération n° 8859 du 26 mai 2009, qu'un article dans le journal d'information de la communauté d'agglomération " Harmonie " est paru au mois d'avril 2009, qu'une réunion publique de concertation avec exposition s'est tenue le jeudi 30 avril 2009 au siège de la communauté d'agglomération, que le dossier d'étude de création de la ZAC accompagné d'un cahier sur lequel chacun a pu consigner ses observations, a été mis à la disposition du public à la mairie de Montpellier et au siège de la communauté d'agglomération de Montpellier du 15 avril au 30 avril 2009, que la réunion publique et la mise à disposition du dossier d'étude de création et du registre ont été annoncées par voie de presse dans le Midi Libre le 14 avril 2009, sur les sites internet de Montpellier agglomération et de la commune de Montpellier et par voie d'affichage ; que si les appelantes font valoir que seulement deux observations ont été portées sur le registre tenu à la disposition du public, cette circonstance n'est pas, à elle seule, révélatrice d'une concertation insuffisante ; que dès lors, les appelantes ne démontrent pas que la concertation, dont la durée a été suffisante, ne se serait pas déroulée conformément aux dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; 13. Considérant, en troisième lieu, que si les appelantes soutiennent que l'article R. 311-5 du code de l'urbanisme a été méconnu, elles n'assortissent ce moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; qu'en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la délibération n° 8859 du 26 mai 2009 a été affichée à l'Hôtel d'Agglomération à compter du 17 juillet 2009 et ce pendant une durée d'un mois et qu'elle a été publiée dans le recueil des actes administratifs de la communauté d'agglomération du mois de mai 2009, n° 90 ; 14. Considérant, en quatrième lieu, que les appelantes soutiennent que l'étude d'impact est insuffisante en ce qui concerne la question du trafic routier et l'absence de mesures compensatoires destinées à la préservation des espèces protégées ; qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que contrairement à ce qui est soutenu, l'étude d'impact aborde, dans le point 2.4.3., les effets sur le trafic routier notamment en raison de l'augmentation du trafic liée à l'attractivité d'Odysseum et à l'attractivité du projet de la ZAC " Odysseum Est " ; que l'étude d'impact analyse les affectations de trafic et préconise que l'accessibilité à la ZAC par des moyens de transport en commun et par les voies cyclables soit rendue la plus efficace possible par des aménagements complémentaires aux abords de la ZAC et précise qu'il convient de tenir compte de l'aménagement déjà programmé en 2009 consistant, dans le sens Nîmes-Béziers, de l'allongement de la bretelle de sortie de l'autoroute A9 direction Montpelliers vers le rond-point du Zenith ; que d'autre part, en ce qui concerne les espèces protégées, l'étude d'impact décrit précisément le milieu naturel et notamment la flore et la faune ; que l'analyse de l'état initial du site précise que " sur l'aire de l'emprise du projet de ZAC, le milieu naturel terrestre ne présente aucun caractère remarquable (...) la faune et la flore du site n'ont pas d'intérêt écologique particulier. Les travaux n'auront donc pas d'incidence remarquable sur les milieux naturels terrestres et sur les équilibres biologiques " ; qu'il est également mentionné que : " A la vue du faible intérêt écologique de la zone, la disparition d'habitats naturels n'est pas considérée comme un impact majeur. De ce fait, aucune mesure de protection spécifique du milieu terrestre ne nécessite d'être mise en place lors des travaux " ; que l'étude d'impact ne peut être regardée comme insuffisante ; 15. Considérant, en cinquième lieu, qu'en se bornant à soutenir que " le projet de création de plus de 65 000 m² de SHON commerciale, ludique et hôtelière est clairement en contradiction avec les objectifs du DOG du SCOT ", les appelantes n'assortissent pas ce moyen de précision suffisante permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 16. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées, sont interdits : /1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; (...) /3° La destruction, l'altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales ; (...) " ; que comme il a été dit précédemment, le site de la ZAC ne présente qu'un faible intérêt écologique ; que selon l'étude d'impact, " les milieux et habitats concernés par cette destruction sont essentiellement des espaces de friches, ne présentant pas d'intérêt floristique et faunistique particulier " et qu'à la fin du chantier, " certaines espèces recoloniseront les boisements préservés présents dans l'emprise du projet de la ZAC, les boisements périphériques ainsi que les arbres nouvellement plantés " ; qu'au surplus, les appelantes n'apportent à l'appui de leur moyen aucun élément probant sur les effets négatifs significatifs qu'aurait le projet sur les espèces protégées, et notamment sur le lézard vert, la couleuvre de Montpellier et le hérisson ; que par suite, les appelantes ne démontrent pas que les dispositions précitées du code de l'environnement ont été méconnues ; que pour les mêmes motifs, elles ne démontrent pas davantage que la localisation du projet de création de la ZAC serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 17. Considérant, en dernier lieu, que si les appelantes soutiennent que les dispositions de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme ont été méconnues, elles n'assortissent ce moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération de Montpellier, que la FADUC et Mme D...ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération de Montpellier, qui n'est pas la partie perdante, verse à la FADUC et à Mme D...la somme qu'elles réclament sur leur fondement ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des appelantes la somme que la communauté d'agglomération de Montpellier demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la FADUC et de Mme D...est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de Montpellier présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération régionale des associations pour la défense des commerçants et associations de commerçants, des usagers, des consommateurs et des contribuables du centre-ville et du grand Montpellier, à Mme B...D...et à la communauté d'agglomération de Montpellier. '' '' '' '' 2 N° 12MA02073