Conseil d'État, 6ème chambre, 06/05/2024, 468145, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-06
Numéro : 468145
Rapporteur : Mme Stéphanie Vera
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Puigserver
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ ; SCP SPINOSI

Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 468145, par une requête, un mémoire et un mémoire en production, enregistrés les 10 octobre 2022, 28 mars et 3 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 octobre 2022 relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de matoles dans les départements des Landes et du Lot-et-Garonne ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Fédération nationale des chasseurs respectivement les sommes de 3 000 euros et de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 469510, par une requête, enregistrée le 7 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 octobre 2022 relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de matoles dans les départements des Landes et du Lot-et-Garonne ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que l'arrêté attaqué méconnait les conditions et objectifs fixés par l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ainsi que les dispositions de l'article L. 424-4 du code de l'environnement en ce qu'il n'apporte par la preuve que les matoles sont des moyens de chasse suffisamment sélectifs pour lesquels il n'existe aucune autre solution alternative satisfaisante. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mars 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mars 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire indique s'associer aux écritures présentées par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Par deux mémoires en intervention en défense enregistrés les 17 juillet 2023 et 27 mars 2024, la Fédération nationale des chasseurs présente les mêmes conclusions que celles développées sous le n° 468145. Elle soutient d'une part que sa qualité de partie doit être reconnue et, d'autre part, que les moyens soulevés ne sont pas fondés. .................................................................................... 3° Sous le n° 468148, par une requête, un mémoire et un mémoire en production, enregistrés les 10 octobre 2022, 28 mars et 3 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 octobre 2022 relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Fédération nationale des chasseurs respectivement les sommes de 3 000 euros et de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le n° 469511, par une requête, enregistrée le 7 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 octobre 2022 relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 ; - le code de l'environnement ; - l'arrêt C-900/19 du 17 mars 2021 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Stéphanie Vera, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l'association One Voice, à la SCP Spinosi, avocat de la Fédération nationale des chasseurs, et à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde ; Considérant ce qui suit : 1. Sous les nos 468145 et 468148, l'Association One Voice demande l'annulation pour excès de pouvoir des deux arrêtés du 4 octobre 2022 respectivement relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de matoles dans les départements des Landes et du Lot-et-Garonne et relatif à la capture de l'alouette des champs au moyen de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, de Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques. Sous les nos 469510 et 469511, la Ligue pour la protection des oiseaux demande l'annulation pour excès de pouvoir des deux mêmes arrêtés. 2. Les requêtes de l'association One Voice et de la LPO présentent à juger les mêmes questions, il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur les interventions : 3. Si elles ne constituent pas des parties à l'instance, la Fédération nationale des chasseurs, d'une part, et la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde, d'autre part, chacune pour l'arrêté qui le concerne, justifient d'un intérêt suffisant au maintien des arrêtés attaqués. Ainsi, leurs interventions sont recevables. Sur les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 4 octobre 2022 : 4. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 8 de la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive oiseaux : " 1. En ce qui concerne la chasse, la capture ou la mise à mort d'oiseaux dans le cadre de la présente directive, les États membres interdisent le recours à tous moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort massive ou non sélective ou pouvant entraîner localement la disparition d'une espèce, et en particulier à ceux énumérés à l'annexe IV, point a). / (...) ". Parmi les moyens, installations ou méthode de capture ou de mise à mort prohibés par le a) de l'annexe IV de la directive figure notamment les " Collets (...), gluaux, hameçons, oiseaux vivants utilisés comme appelants aveuglés ou mutilés, enregistreurs, appareils électrocutants " ou encore les " filets, pièges-trappes, appâts empoisonnés ou tranquillisants (...) " Toutefois, l'article 9 de la directive prévoit en son paragraphe 1 que " Les États membres peuvent déroger aux articles 5 à 8 s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pour les motifs ci- après : / (...) c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités. ". Par ailleurs, son paragraphe 2 prévoit que les dérogations doivent mentionner les espèces concernées, les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés, les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises, l'autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en œuvre, dans quelles limites et par quelles personnes, enfin les contrôles qui seront opérés. 5. Il résulte de ces dispositions de la directive, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans son arrêt C-900/19 du 17 mars 2021, d'une part, que les motifs de dérogation prévus à son article 9 sont d'interprétation stricte et, à cet égard, que si les méthodes traditionnelles de chasse sont susceptibles de constituer une exploitation judicieuse de certains oiseaux au sens de la directive, l'objectif de préserver ces méthodes ne constitue pas un motif autonome de dérogation au sens de cet article. Par suite, le caractère traditionnel d'une méthode de chasse ne suffit pas, par lui-même, à établir qu'une autre solution satisfaisante, au sens des dispositions du paragraphe 1 de cet article 9, ne peut être substituée à cette méthode, de même que le simple fait qu'une autre méthode requerrait une adaptation et, par conséquent, exigerait de s'écarter de certaines caractéristiques d'une tradition, ne saurait suffire pour considérer qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante. D'autre part, dans l'hypothèse d'une méthode de capture en principe non létale, la condition de sélectivité posée au paragraphe 1 de l'article 9 de la directive peut être considérée comme satisfaite, même en présence de prises accessoires, pourvu que celles-ci ne concernent que de faibles volumes, pour une durée limitée, et que les spécimens d'oiseaux capturés non ciblés puissent être relâchés sans dommages autres que négligeables. A cet égard, la Cour de justice a précisé que les autorités compétentes doivent, au moment où elles accordent des autorisations, disposer des meilleures connaissances scientifiques permettant de démontrer que les conditions requises pour déroger au régime de protection institué par la directive sont satisfaites. 6. Selon l'article L. 424-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " (...) Les oiseaux ne peuvent être chassés ni pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance. Les oiseaux migrateurs ne peuvent en outre être chassés pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification. / Des dérogations peuvent être accordées, s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et à la condition de maintenir dans un bon état de conservation les populations migratrices concernées : / (...) 2° Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités ; / (...) ". En vertu de l'article L. 424-4 du même code : " Dans le temps où la chasse est ouverte, le permis donne à celui qui l'a obtenu le droit de chasser de jour, soit à tir, soit à courre, à cor et à cri, soit au vol, suivant les distinctions établies par des arrêtés du ministre chargé de la chasse. (...) Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la chasse de certains oiseaux de passage en petites quantités, le ministre chargé de la chasse autorise, dans les conditions qu'il détermine, l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels, dérogatoires à ceux autorisés par le premier alinéa. / Tous les moyens d'assistance électronique à l'exercice de la chasse, autres que ceux autorisés par arrêté ministériel, sont prohibés. / Les gluaux sont posés une heure avant le lever du soleil et enlevés avant onze heures. / Tous les autres moyens de chasse, y compris l'avion et l'automobile, même comme moyens de rabat, sont prohibés. / (...) ". L'article R. 424-15-1 du code de l'environnement, créé par le décret du 19 mai 2020 précisant les modalités de mise en œuvre des dérogations prévues aux articles L. 424-2 et L. 424-4 du code de l'environnement pour la chasse de certains oiseaux de passage, dispose que : " Pour l'application des dispositions du troisième alinéa des articles L. 424-2 et L. 424-4, l'utilisation de modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels est autorisée dès lors qu'elle correspond à une exploitation judicieuse de certains oiseaux ". 7. Sur le fondement des dispositions codifiées au code de l'environnement, les articles 1er des arrêtés du 4 octobre 2022 relatifs à la capture de l'alouette des champs aux moyens respectivement de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, de Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques et de matoles dans les départements des Landes et du Lot-et-Garonne, prévoient que la capture de l'alouette des champs (Alauda arvensis) à l'aide de paires de filets horizontaux (" pantes ") et de cages pièges (" matoles ") " constitue une exploitation judicieuse de petites quantités d'oiseaux qui, en l'absence d'autre solution satisfaisante, a pour objectif la capture sélective d'alouettes des champs destinées à la consommation locale, à l'exception de quelques spécimens capturés en vue de servir d'appelants " et qu'elle est autorisée entre le 1er octobre et le 20 novembre dans les lieux où elle était encore pratiquée en 1986. 8. En premier lieu, les arrêtés attaqués précisent que la capture d'alouettes des champs à l'aide de pantes et de matoles " favorise une cohabitation harmonieuse des chasseurs et des autres usagers de la nature ", qu' elle " intègre un ensemble de cultures et de traditions locales qui dépassent la simple conservation d'un usage cynégétique ", que ces méthodes de capture sont " dans la continuité de savoirs et savoir-faire cynégétiques qui appartiennent à l'histoire et au patrimoine de la France et de l'humanité ", qu'elles véhiculent un patrimoine architectural, artisanal, culinaire, cynégétique et linguistique propre aux départements dans lesquels elles se pratiquent . Ils relèvent également que l'intérêt de ces pratiques " réside, pour les chasseurs, non pas dans la détention, l'élevage et/ou la reproduction d'oiseaux en captivité, ni même dans leur simple prélèvement, mais dans l'art qui entoure leur capture et la préparation de leur consommation (...)". Il est ajouté que la capture d'alouettes des champs à l'aide de pantes et de matoles " fait le lit de nombreuses recherches en sciences sociales " et " participe à l'entretien des espaces et des habitats naturels et, par conséquent, à la conservation et à la protection de la biodiversité ". Enfin, ces arrêtés attaqués mentionnent que " ni l'élevage, ni la chasse à tir, ne constituent des solutions alternatives satisfaisantes " alors que " constitue une solution alternative satisfaisante, toute alternative aux chasses traditionnelles offrant à la protection des oiseaux des garanties supérieures, tout en proposant aux chasseurs un substitut culturellement et économiquement crédible à la satisfaction de leurs loisirs ". 9. Il ressort des pièces des dossiers, et alors que les arrêtés attaqués n'explicitent pas dans quelle mesure la capture d'alouettes des champs à l'aide de pantes et de matoles participerait à la conservation et à la protection de la biodiversité, que le motif de la dérogation prévue par le dispositif réglementaire réside principalement dans l'objectif de préserver l'utilisation de modes de chasse constituant une pratique traditionnelle qui, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, ne saurait à lui seul justifier de l'absence d'autre solution satisfaisante au sens de l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009 précitée. Par ailleurs, s'agissant de l'objectif vivrier invoqué, il n'est pas établi que, d'une part, l'élevage pratiqué dans les conditions prévues par les textes applicables qui ont notamment pour objet de garantir le bien-être animal, d'autre part, la chasse à tir pratiquée dans les conditions prévues par les textes qui ont notamment pour objet d'assurer la sécurité des pratiquants comme des riverains et qui constitue un mode de chasse autorisé par l'article 7 de la directive et l'article L. 424-4 du code de l'environnement pris pour sa transposition, ne seraient pas susceptibles de constituer une solution alternative satisfaisante. 10. En second lieu, d'une part, l'arrêté relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de matoles précise en particulier que la capture d'alouettes des champs à l'aide de matoles constitue un mode de chasse non létal, que la période au cours de laquelle les captures sont autorisées ainsi que les lieux dans lesquels elles sont autorisées limitent le risque de prises accidentelles et que les sites de chasse aux matoles sont aménagés dans un environnement dégagé permettant la surveillance constante des mécanismes de captures, que l'utilisation d'appâts, d'appeaux et d'appelants vivants contribue à la sélectivité du mode de capture. Il précise également que le poids, la dimension et le treillage des matoles utilisées les rendent non vulnérantes, que la relève régulière des pièges permet de relâcher rapidement les oiseaux d'autres espèces qui seraient exceptionnellement capturés, que la désactivation nocturne des matoles diminue le risque de prises accidentelles et que les pratiquants doivent avoir suivi une formation spécifique délivrée par les fédérations départementales des chasseurs concernées. 11. D'autre part, l'arrêté relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de pantes précise en particulier que celle-ci constitue un mode de chasse non létal, que la capture des alouettes des champs à l'aide de filets est assurée par l'adaptation des dispositifs de capture à l'éthologie et à la morphologie de l'alouettes des champs, que la période au cours de laquelle les captures sont autorisées ainsi que les lieux à proximité desquels elles sont autorisées limitent les risques de prises accidentelles et que les sites de chasse aux pantes sont aménagés dans un environnement dégagé permettant la surveillance constante des mécanismes de captures. Il précise également que les filets ne peuvent être tendus qu'en présence du chasseur et à proximité de lui, que le déclenchement des filets résulte d'une action volontaire du chasseur après identification préalable d'alouettes des champs, que le maillage des filets ne permet pas la capture d'oiseaux de taille différente de celle de l'alouette des champs, que l'utilisation d'appeaux et d'appelants vivants contribue à la sélectivité du mécanisme de capture, que la courte distance séparant le chasseur des filets qu'il déclenche lui permet de relâcher immédiatement les oiseaux d'autres espèces qui seraient exceptionnellement capturés, que la désactivation nocturne des pantes diminue le risque de prises accidentelles et que les pratiquants doivent avoir suivi une formation spécifique délivrée par les fédérations départementales de chasseurs concernées. 12. Les ministres comme les fédérations intervenantes ne démontrent pas que les prises accessoires résultant de l'emploi de pantes et de matoles dans les conditions prévues par les arrêtés attaqués, ne concerneraient effectivement qu'un faible nombre d'oiseaux. Si la Fédération nationale des chasseurs soutient que les résultats de l'expérimentation initiée par le ministre de la transition écologique et la cohésion des territoires et conduite du 21 octobre au 21 novembre 2023 démontreraient la sélectivité de la technique de chasse à l'aide de pantes, il résulte toutefois de cette expérimentation que ni sa durée ni les volumes d'oiseaux capturés sur lesquels elle s'appuie ne permettent de tirer de conclusions fiables et définitives. Il n'est par ailleurs pas davantage démontré que les dommages causés aux oiseaux capturés non ciblés pourraient être regardés comme négligeables. 13. Il suit de là que les arrêtés du 4 octobre 2022 relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de matoles dans les départements des Landes et du Lot-et-Garonne et relatif à la capture de l'alouette des champs au moyen de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées Atlantiques doivent être regardés comme méconnaissant les objectifs de l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009, sans qu'il y ait lieu de poser à la Cour de justice de l'Union européenne une nouvelle question préjudicielle en interprétation de cette directive. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que les associations requérantes sont fondées à demander l'annulation des arrêtés du 4 octobre 2022 qu'elles attaquent. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les conclusions présentées au titre de ces dispositions par la Fédération nationale des chasseurs et la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde, qui ne sont pas des parties à l'instance, sont rejetées comme irrecevables. 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser, d'une part, à l'association One Voice, d'autre part, à la Ligue française pour la protection des oiseaux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions présentées au même titre par l'association One Voice et tendant à ce qu'il soit mis la somme de 4 000 euros à la charge de la Fédération nationale des chasseurs, qui n'est par une partie à l'instance, ne peuvent qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de la Fédération nationale des chasseurs et de la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde sont admises. Article 2 : Les arrêtés du 4 octobre 2022 relatif à la capture de l'alouette des champs à l'aide de matoles dans les départements des Landes et du Lot-et-Garonne et relatif à la capture de l'alouette des champs au moyen de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées Atlantiques sont annulés. Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros, d'une part, à l'association One Voice et, d'autre part, à la Ligue pour la protection des oiseaux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par l'association One Voice au titre l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par la Fédération nationale des chasseurs et la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à l'association One Voice, à la Ligue pour la protection des oiseaux, à la Fédération nationale des chasseurs, à la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Délibéré à l'issue de la séance du 4 avril 2024 où siégeaient : M. Stéphane Hoynck, assesseur, présidant ; M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat et Mme Stéphanie Vera, maîtresse des requêtes-rapporteure. Rendu le 6 mai 2024. Le président : Signé : M. Stéphane Hoynck La rapporteure : Signé : Mme Stéphanie Vera La secrétaire : Signé : Mme Laïla Kouas