Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 17/12/2013, 12BX02724, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-17
Numéro : 12BX02724
Président : M. DRONNEAU
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : ROSIER

Vu la requête, enregistrée le 23 octobre 2012, présentée pour M. et Mme D...A..., demeurant..., par Me C... ; M. et Mme A...demandent à la cour : 1°) de réformer le jugement n° 1003203 du 23 août 2012 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a condamné la commune de Saint-Palais-sur-Mer à leur verser seulement la somme de 492,93 euros, qu'ils estiment insuffisante, pour le remboursement des participations qu'ils ont acquittées dans le cadre du programme d'aménagement d'ensemble du secteur du Rhâ ; 2°) de condamner la commune de Saint-Palais-sur-Mer à leur rembourser, assortie des intérêts au taux légal, la somme de 4 903,82 euros au titre des participations qu'ils ont payées ; 3°) de mettre à la charge de ladite commune la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. et Mme A...soutiennent : - que, bien que présentée sans ministère d'avocat, leur demande devant les premiers juges était recevable par application de l'article R. 431-3 du code de justice administrative, le défendeur étant une collectivité territoriale et le litige portant sur des travaux publics ; - que le défaut de chiffrage des conclusions dans le mémoire introductif d'instance n'affecte pas la recevabilité de la demande, qui ne tend pas à la mise en cause de la responsabilité de la commune, outre que cette omission a été régularisée par un mémoire ultérieur ; - que le délai de prescription n'a pu courir dès lors que la commune de Saint-Palais-sur-Mer ne justifie pas de la publication régulière de la délibération du conseil municipal du 11 février 1986 instaurant le programme d'aménagement d'ensemble ; - que la délibération du 12 juin 1990 a décidé de maintenir le programme, en le modifiant substantiellement, et de réaliser des équipements dans un délai de dix ans ; - que le programme d'aménagement d'ensemble n'a été clôturé que le 18 décembre 2008 ; - qu'ils ne pouvaient avoir connaissance de leurs créances, par application de l'article L. 332-11 du code de l'urbanisme, qu'à cette date, en constatant l'absence de réalisation des équipements ; - que le refus de leur rembourser les participations versées méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques, certains administrés ayant bénéficié d'une telle restitution ; - qu'en prenant en compte la délibération du 12 juin 1990, le tribunal administratif a commis une erreur de droit ; - qu'ils se sont acquittés effectivement de participations au titre du programme d'aménagement d'ensemble institué par la délibération du 12 juin 1990 et de l'arrêté du maire du 5 octobre 2001 ; - qu'à défaut de réalisation des équipements prévus dans le délai de dix ans fixé par cette délibération, ils peuvent prétendre, en application de l'article précité du code de l'urbanisme, au remboursement des participations payées au titre du permis de construire délivré le 6 mai 2003 et de la déclaration de travaux du 13 décembre 2006, dans la limite des taxes locales d'équipement qui auraient été exigibles, soit à due concurrence d'un montant total de 4 903,82 euros ; - que cette somme doit porter intérêt à compter de la date à laquelle ils ont réglé les participations ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2013, présenté pour la commune de Saint-Palais-sur-Mer, représentée par son maire en exercice, par Me Brossier, avocat, qui conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que les prétentions des requérants soit ramenées à la somme de 4 380,45 euros, et, dans tous les cas, à la condamnation de M. et Mme A...à lui payer la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune fait valoir : - que la requête est irrecevable, faute pour M. et Mme A...de justifier de l'acquittement de la contribution pour l'aide juridique prévue par l'article 1635 bis Q du code général des impôts ou d'un motif d'exonération ; - que cette requête est irrecevable également en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, pour se borner à reprendre les moyens invoqués en première instance, sans présenter de moyens d'appel ; - que la prescription quadriennale est opposable à la créance en litige, qui est liée à un programme d'aménagement d'ensemble ; - que le délai de cette prescription courant, en l'espèce, à partir du 25 novembre 2005, la créance était éteinte au 31 décembre 2009, antérieurement à la réclamation préalable de M. et MmeA... ; - que la délibération du 12 juin 1990, qui a repris l'ensemble des décisions relatives à la création du programme d'aménagement et qui fonde les titres exécutoires émis à l'endroit des épouxA..., a fait l'objet d'une publication régulière, de telle sorte que ledit programme était opposable à ces derniers ; - que le permis de construire délivré à M. et Mme A...le 6 mai 2003, fait générateur de la participation qui leur a été réclamée, faisait référence à la délibération précitée ; - que ces derniers étaient en mesure de contester les participations antérieurement à la clôture du programme d'aménagement d'ensemble, intervenue en 2008 quand tous les travaux prévus ont été exécutés ; - que le délai de prescription court à compter de l'expiration du délai de dix ans prévu pour la réalisation des travaux ; - que ce délai peut être regardé comme ayant débuté le 15 juillet 2004, date à laquelle les époux A...ont acquitté la participation se rapportant au permis ; - que, si la cour devait réformer le jugement, elle devrait retenir, comme point de départ du délai de prescription, le 27 octobre 2005, date d'émission du titre de recette à l'endroit des époux A...; - que la demande de M. et Mme A...était irrecevable au regard de l'article R. 431-2 du code de justice administrative ; - que, compte tenu de l'application de la taxe locale d'équipement, la créance des époux A... ne saurait, de toute façon, être supérieure à 4 380,45 euros ; Vu le mémoire, enregistré le 15 avril 2013, présenté pour M. et MmeA..., qui concluent, par les mêmes moyens, aux mêmes fins que la requête ; M. et Mme A...soutiennent, en outre : - qu'ils ont acquitté la contribution pour l'aide juridique ; - que la délibération du 12 juin 1990 ne valide pas l'irrégularité de la délibération instaurant le programme d'aménagement d'ensemble ; - qu'en l'absence de bilan annuel sur l'exécution du programme, ils ne pouvaient connaître l'état d'avancement des travaux ; - que la mention de cette délibération dans le permis de construire ne leur permettait pas de connaître leur créance ; - que la connaissance de la créance n'a pu résulter que de la délibération du 18 décembre 2008 clôturant le programme d'aménagement d'ensemble ; - que le droit au remboursement de la participation réclamée au titre de la déclaration de travaux ne saurait être affecté par la prescription, le titre exécutoire relatif à cette participation ayant été émis le 20 décembre 2006 ; Vu le mémoire, enregistré le 2 décembre 2013, présenté pour M. et MmeA... ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code civil ; Vu le code général des impôts ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 décembre 2013 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - les observations de Me B...collaboratrice de la SCP Artemis, avocat de la commune de Saint-Palais sur mer ; 1. Considérant que, d'une part, M. A...a obtenu, par arrêté du maire de la commune de Saint-Palais-sur-Mer du 6 mai 2003, un permis de construire une maison d'habitation dans le lotissement du Fief du Rhâ, inclus dans le programme d'aménagement d'ensemble du secteur du Rhâ redéfini par la délibération du conseil municipal de cette collectivité du 12 juin 1990 ; qu'à cette occasion, la commune de Saint-Palais-sur-Mer a mis à la charge de M. A..., au titre de la participation instaurée dans le cadre de ce programme, la somme de 5 855,91 euros qui lui a été réclamée en trois versements de 1 951,97 euros, par états exécutoires des 23 décembre 2003, 25 octobre 2004 et 27 octobre 2005 ; que, d'autre part, le maire de Saint-Palais-sur-mer a décidé, le 13 décembre 2006, de ne pas s'opposer à la déclaration de travaux déposée par M. A...en vue de l'adjonction d'une véranda à la maison d'habitation ; que cette décision a mis à la charge du pétitionnaire une somme de 521,41 euros au titre de la participation aux travaux prévus par le programme d'aménagement d'ensemble, somme qui a été recouvrée par états rendus exécutoires les 20 décembre 2006, 11 avril 2007 et 3 juillet 2008 ; qu'estimant que les travaux prévus audit programme n'avaient pas été réalisés dans le délai prévu, M. et Mme A...ont sollicité du maire de la commune la restitution de ces sommes, par courrier du 14 septembre 2010 reçu le 15 septembre ; que s'étant vu opposer un refus de la part de l'autorité municipale, le 7 octobre 2010, M. et Mme A... ont saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à la condamnation de la collectivité à leur rembourser les sommes mentionnées ci-dessus, assorties des intérêts au taux légal à compter de leur paiement ; que, par jugement du 23 août 2012, le tribunal administratif a condamné la commune à leur verser seulement la somme de 492,93 euros, augmentée des intérêts au taux légal à partir du 15 septembre 2010, date de réception de leur réclamation ; que les époux A...demandent la réformation de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à leurs prétentions à hauteur de 4 903,82 euros ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 431-2 du code de justice administrative : " Les requêtes et les mémoires doivent à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions tendent au paiement d'une somme d'argent... " et qu'aux termes de l'article R. 431-3 du même code : " Toutefois, les dispositions du 1er alinéa de l'article R. 431-2 ne sont pas applicables : / 1° Aux litiges en matière de travaux publics... ; / (...) 5° Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant " ; 3. Considérant que les participations réclamées au titre des équipements publics devant être réalisés dans le cadre de programmes d'aménagement d'ensemble prévus par l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme sont relatives à des travaux publics ; qu'en outre, les litiges se rapportant à de telles participations, instaurées par les communes, mettent en cause des collectivités territoriales ; qu'il suit de là que M. et Mme A...n'étaient pas tenus, en application des dispositions précitées de l'article R. 431-2 du code de justice administrative, de présenter, sous peine d'irrecevabilité, leur demande aux premiers juges par ministère d'avocat ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que cette demande était irrecevable au regard de l'article R. 431-2 de ce code doit être écarté ; Sur le bien-fondé du jugement : 4. Considérant que, d'une part, l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme prévoit qu'il peut être mis à la charge des constructeurs tout ou partie des équipements publics dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal et qu'il appartient à cette assemblée de déterminer les secteurs, la nature, le coût et le délai de réalisation desdits équipements ; que l'article L. 332-11 du même code précise que, si les équipements publics annoncés n'ont pas été réalisés dans le délai fixé par la délibération instituant ou modifiant la participation, les bénéficiaires des autorisations de construire peuvent demander la restitution des sommes qu'ils ont versées ; que, toutefois, par application de cet article, la taxe locale d'équipement doit alors être rétablie de plein droit pour le secteur concernée, lorsque la commune a institué cette taxe, et la restitution doit être limitée à la part des sommes versées qui excède le montant de la taxe locale d'équipement qui aurait été exigible en l'absence de programme d'aménagement d'ensemble ; 5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 1er de loi du 31 décembre 1968 susvisée : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis " et qu'aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement " ; 6. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer a instauré un programme d'aménagement d'ensemble du secteur du Rhâ par délibérations des 11 février 1986, 24 juin 1986 et 22 décembre 1987 ; que ce programme a fait l'objet d'une modification substantielle, ainsi que l'autorisait l'article L. 332-11 du code de l'urbanisme, par une délibération du 12 juin 1990 qui a fixé à dix ans le délai d'exécution des travaux qu'elle prévoyait et a révisé le montant de la participation des constructeurs à la réalisation des ouvrages publics ; que M. A...a été assujetti à cette participation, au titre tant du permis de construire que de la décision de non-opposition à la déclaration de travaux, sur le fondement de cette délibération et de l'arrêté du maire de Saint-Palais-sur-Mer du 5 octobre 2001 actualisant les taux de participation, délibération et arrêté qui sont visés dans chacune des autorisations accordées au pétitionnaire ; que M. A...ne pouvait donc ignorer ni ce programme, ni son délai de réalisation, tels que fixés par la commune selon cette délibération qui a fait l'objet, par ailleurs et ainsi que l'exige l'article R. 332-25 du code de l'urbanisme, d'une publication dans deux journaux locaux, le journal " Le littoral " le 22 juin 1990 et le journal " Sud ouest " le 23 juin 1990 ; que, s'il ressort de la délibération du conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer du 18 décembre 2008 approuvant le bilan financier du programme d'aménagement d'ensemble que les travaux définis ou redéfinis par la délibération du 12 juin 1990 n'étaient pas achevés le 12 juin 2000, date d'expiration du délai prévu par ce dernier acte, cette situation était déjà avérée et pouvait être constatée, compte tenu de la nature des travaux, à la date de délivrance du permis autorisant le lotissement Le Fief du Rhâ, en date du 18 octobre 2001, et du permis de construire accordé à M. A...le 6 mai 2003 ; que les requérants n'opposent pas utilement le défaut de publication des délibérations des 11 février 1986, 24 juin 1986 et 22 décembre 1987 instaurant le programme d'aménagement d'ensemble dès lors que les créances dont ils se prévalent ne peuvent résulter que du paiement effectif des participations ; que, dans ces conditions, la connaissance de la créance invoquée par M. et Mme A...au titre de la participation due à raison du permis de construire était acquise à tout le moins à la date du paiement de la dernière échéance de cette participation, soit le 25 novembre 2005 selon les écrits des requérants devant les premiers juges ; qu'en application de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, le délai de prescription de la créance constituée par la participation au titre du permis de construire a expiré le 1er janvier 2010, antérieurement à la date à laquelle M. et Mme A...ont saisi le maire, pour la première fois, d'une demande de restitution de cette participation ; 7. Considérant que la circonstance, à la supposer établie, que le maire de Saint-Palais-sur-Mer aurait accepté de rembourser à certains constructeurs la participation à la réalisation d'ouvrages publics au titre du programme d'aménagement d'ensemble du secteur du Rhâ ne saurait avoir pour effet de rendre inopposables à M. et Mme A...les articles 1er et 3 de la loi du 31 décembre 1968, dont les dispositions n'offrent pas au maire la faculté de renoncer à la prescription, notamment pour des motifs d'opportunité ; que, par suite et comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges, M. et Mme A...ne peuvent utilement invoquer le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, en soutenant que certains propriétaires ont obtenu du maire la restitution de la participation ; 8. Considérant qu'en revanche, M. et Mme A...ont réglé la participation à laquelle ils ont été assujettis au titre la décision de non-opposition à leur déclaration de travaux, par chèques émis les 1er février 2007, 10 juin 2008 et 4 août 2008 selon leurs écrits non contredits devant les premiers juges, pour un montant total de 521,40 euros ; que le délai de la prescription prévue par l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, qui a commencé à courir à compter de ces dates, dates auxquelles les montants versés ont fait naître des créances, n'était pas expiré quand ils ont sollicité du maire de Saint-Palais-sur-Mer, par réclamation reçue le 15 septembre 2010, le remboursement de ladite participation ; que, par suite, la commune n'est pas fondée à opposer l'exception de prescription quadriennale en ce qui concerne la créance d'un montant de 521,40 euros ; 9. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, les travaux prévus par le programme d'aménagement d'ensemble modifié n'ont pas été achevés à la date fixée par la délibération du 12 juin 1990 ; que M. et Mme A...sont donc en droit, en vertu de l'article L. 332-11 du code de l'urbanisme, d'obtenir la restitution des sommes qu'ils ont versées au titre de la participation prévue par la décision de non-opposition à la déclaration de travaux, dans la limite, toutefois, de la part excédant la taxe locale d'équipement qui aurait été exigible si la commune n'avait pas instauré de programme d'aménagement d'ensemble ; 10. Considérant qu'aux termes du I de l'article 1585 D du code général des impôts, alors en vigueur : " 1. L'assiette de la taxe est constituée par la valeur de l'ensemble immobilier comprenant les terrains nécessaires à la construction et les bâtiments dont l'édification doit faire l'objet de l'autorisation de construire. / Cette valeur est déterminée forfaitairement, en appliquant à la surface de plancher développée hors oeuvre une valeur au mètre carré variable selon la catégorie des immeubles " ; qu'en ce qui concerne les constructions individuelles et leurs annexes à usage d'habitation principale, la valeur a été fixée, par le 5° du I de l'article précité, pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2006, à la somme de 306 euros pour les quatre-vingt premiers mètres carrés de surface hors oeuvre nette et à celle de 447 euros pour la tranche de quatre-vingt-un mètres carrés à cent-soixante-dix mètres carrés ; que la tranche applicable à l'édification d'une annexe à usage d'habitation doit être déterminée au regard de la surface hors oeuvre nette de l'ensemble de la construction ; 11. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la véranda ajoutée par les époux A... à leur maison et qui est utilisable pour l'habitation comporte une surface hors oeuvre nette de 13 mètres carrés, qui se rajoutent aux cent-quarante-six mètres carrés de la construction initiale ; qu'ainsi, la valeur au mètre carré applicable à ladite véranda est de 447 euros, et non de 73 euros comme l'ont estimé les premiers juges en retenant la valeur prévue par le 1° du I de l'article 1585 D du code des impôts pour les annexes non utilisables pour l'habitation ; que l'assiette de la taxe locale d'équipement qui aurait été exigible en l'absence d'instauration d'un programme d'aménagement d'ensemble doit être fixée, dès lors, à la somme de 5 811 euros ; que le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer ayant arrêté à un taux de 3 % le montant la taxe locale d'équipement par la délibération du 11 février 1997, la taxe dont les époux A... auraient été recevables se serait élevée à la somme de 174,33 euros ; qu'il suit de là qu'ils ne peuvent prétendre à un remboursement supérieur à celui accordé par le tribunal administratif ; 12. Considérant que, par application de l'article 1153 du code civil, la somme accordée par le tribunal administratif peut porter intérêts au taux légal, non à compter du paiement des échéances de la participation, comme le demandent les épouxA..., mais à partir de la date de leur première réclamation à la commune de Saint-Palais-sur-Mer, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Saint-Palais-sur-Mer, que les époux A...ne sont pas fondés à se plaindre de ce que le tribunal administratif ait limité leur droit à remboursement à la somme qu'il a condamné la commune de Saint-Palais-sur-Mer à leur payer ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont M. et Mme A...demandent le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint-Palais-sur-Mer présentées sur ce fondement ; DECIDE : Article 1er : La requête susvisée présentée pour M. et Mme A...est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Palais-sur-Mer tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D...A...et à la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 3 décembre 2013 à laquelle siégeaient : M. Michel Dronneau, président, M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur, M. Henri Philip de Laborie, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 décembre 2013. Le président-assesseur, Jean-Michel BAYLELe président, Michel DRONNEAULe greffier, Evelyne GAY-BOISSIERES La République mande et ordonne à la ministre de l'égalité des territoires et du logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Evelyne GAY-BOISSIERES '' '' '' '' 2 No 12BX02724