CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 15/12/2020, 18BX04518, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-12-15
Numéro : 18BX04518
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : RENNER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... E... a demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner la commune de La Couarde-sur-Mer à lui verser une indemnité de 235 300 euros en réparation du préjudice subi du fait de la perte de valeur vénale d'un terrain situé 30 chemin des Epinettes acquis le 15 septembre 2011. Par un jugement n° 1600851 du 30 octobre 2018, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 28 décembre 2018, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1600851 du tribunal administratif de Poitiers ; 2°) de condamner la commune de La Couarde-sur-Mer à lui verser une indemnité de 235 300 euros en réparation du préjudice subi lié à la perte de valeur vénale de son bien, assortie des intérêts courant à compter de la notification de sa réclamation indemnitaire préalable ; 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le maire de la commune de La Couarde-sur-Mer a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune en délivrant le certificat d'urbanisme informatif du 11 juillet 2011 et le certificat d'urbanisme pré-opérationnel du 26 août 2011 alors qu'il avait connaissance à la date de délivrance de ces deux certificats d'urbanisme, du risque accru de submersion du terrain ; - le jugement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les premiers juges se sont contredits en retenant qu'il n'était pas établi que le terrain avait été inondé lors de la tempête Xynthia alors que dans un jugement n° 1202423 du 26 février 2015 rejetant le recours contre l'arrêté de refus du permis de construire du maire de la commune de La Couarde-sur-Mer du 5 avril 2012, le tribunal administratif de Poitiers avait retenu la circonstance inverse ; - il est en droit de prétendre à une indemnité correspondant au prix d'achat du terrain augmenté des frais d'actes. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2019, la commune de La Couarde-sur-Mer, représentée par Me D..., conclut à titre principal au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. E... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, à la réduction de l'indemnité allouée à M. E.... Elle soutient que : - elle n'a pas commis de faute lors de la délivrance du certificat d'urbanisme informatif, dès lors que les informations qu'il contient correspondent à la réglementation en vigueur à la date de sa délivrance ; - elle n'a pas commis de faute lors de la délivrance du certificat d'urbanisme pré-opérationnel, dès lors que le maire n'avait pas connaissance à la date de sa délivrance de l'existence d'un risque de submersion marine du terrain supérieur à celui identifié dans le plan de prévention des risques littoraux de 2002 ; - M. E... a commis une faute d'imprudence dans l'acquisition du terrain, dès lors qu'il disposait des mêmes renseignements que la commune de La Couarde-sur-Mer quant à la situation du terrain ; - M. E... ne pourrait solliciter qu'une indemnité de 174 900 euros dès lors que la valeur réelle du terrain correspond à un terrain naturel et que les frais d'actes ne sont pas justifiés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Jayat, président rapporteur ; - et les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par acte notarié du 15 septembre 2011, M. E... et son épouse ont acquis, pour la somme de 220 000 euros, une parcelle cadastrée section ZB n° 240, d'une contenance de 451 m², située au 30 chemin des Epinettes à La Couarde-sur-Mer, après que le notaire chargé de la vente ait obtenu un certificat d'urbanisme informatif, délivré le 11 juillet 2011 pour ce terrain par le maire de La Couarde-sur-Mer sur le fondement du a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur, ainsi qu'un certificat d'urbanisme pré-opérationnel positif, délivré le 26 août 2011 pour la construction d'une habitation sur le même terrain, sur le fondement du b) du même article dans sa version en vigueur. M. E... a sollicité le 30 janvier 2012 la délivrance d'un permis de construire un immeuble à usage d'habitation d'une surface hors d'oeuvre nette de 169,70 m² et d'une piscine sur cette parcelle. Par un arrêté du 5 avril 2012, le maire de La Couarde-sur-Mer a rejeté cette demande au motif que le projet était de nature à porter atteinte à la sécurité publique en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Le recours contentieux à l'encontre de ce refus de permis de construire a été rejeté par jugement du tribunal administratif de Poitiers du 26 février 2015, confirmé par un arrêt de la cour du 28 décembre 2017. M. E... a déposé, le 25 février 2013, une nouvelle demande de permis de construire pour un projet reconfiguré, d'une surface de plancher de 151 m². Par arrêté du 29 avril 2013, le maire de La Couarde-sur-Mer a rejeté cette demande pour le même motif, tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. M. E... a déposé le 2 juillet 2013 une nouvelle demande de permis de construire pour la construction d'un immeuble à usage d'habitation d'une surface de plancher de 157,66 m² et d'une piscine sur cette parcelle. Par arrêté du 19 novembre 2013, le maire de La Couarde-sur-Mer a retiré le permis de construire obtenu tacitement le 2 octobre 2013. L'arrêté de retrait du permis de construire a été annulé par le tribunal administratif de Poitiers par un jugement du 19 janvier 2017. Par un arrêt du 7 février 2019, la cour a annulé ce jugement et rejeté le recours de M. E.... En l'absence d'obtention d'un permis de construire pour la réalisation de son projet, M. E... a recherché la responsabilité de la commune de La Couarde-sur-Mer pour la délivrance des deux certificats d'urbanisme des 11 juillet et 26 août 2011. Par un courrier du 16 février 2016, le maire de La Couarde-sur-Mer a rejeté la demande indemnitaire préalable de M. E.... Par jugement du 30 octobre 2018, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la requête de M. E... tendant à la condamnation de la commune au versement de la somme de 235 300 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la délivrance qu'il estime fautive des certificats d'urbanisme des 11 juillet et 26 août 2011. M. E... relève appel de ce jugement. 2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus (...) ". L'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce dispose que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent, et pour l'application de cet article en matière de risque de submersion marine, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, en l'état des données scientifiques disponibles, ce risque de submersion en prenant en compte notamment le niveau marin de la zone du projet, le cas échéant, sa situation à l'arrière d'un ouvrage de défense contre la mer ainsi qu'en pareil cas, la probabilité de rupture ou de submersion de cet ouvrage au regard de son état, de sa solidité et des précédents connus de rupture ou de submersion. 3. Le certificat délivré le 11 juillet 2011, sur une demande qui ne précisait pas le type d'opération projeté, indique que le terrain était inclus dans la zone UBas du plan local d'urbanisme de la commune de La Couarde-sur-Mer et qu'il est notamment grevé des servitudes relatives au plan de prévention des risques littoraux relatif à la submersion marine, lequel avait été approuvé en 2002. Le certificat d'urbanisme informatif délivré le 11 juillet 2011 a mentionné, sans erreur par rapport à l'état du droit alors existant, la réglementation applicable à la parcelle. 4. Selon M. E..., le maire de La Couarde-sur-Mer a cependant commis une faute en délivrant, le 11 juillet 2011 et le 26 août 2011, un certificat informatif et un certificat d'urbanisme pré-opérationnel positif, alors que le terrain était exposé à un risque de submersion marine accru après la tempête Xynthia, sans les assortir d'informations ou de prescriptions spécifiques en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 5. Il résulte de l'instruction que la commune de La Couarde-sur-Mer était couverte, à la date des certificats d'urbanisme des 11 juillet 2011 et 26 août 2011, par le plan de prévention des risques littoraux de l'Ile de Ré, approuvé par un arrêté préfectoral du 19 juillet 2002, répertoriant notamment la parcelle acquise par M. E..., en zone bleu foncée définie comme " zones urbaines submersibles par une hauteur d'eau inférieure à 1 mètre ". Le certificat d'urbanisme du 26 août 2011, s'il déclare l'opération réalisable, mentionne que l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme s'applique à la parcelle concernée ainsi que le plan de prévention des risques littoraux concernant le risque d'érosion et de submersion marine. Il précise expressément que le terrain " est situé dans une zone à risque de submersion marine classée bleu foncé. Par conséquent, en application du règlement du plan de prévention, le plancher bas de la construction sera édifié au-dessus de la cote de référence qui est de 3.06 m A... à l'exception des garages, annexes techniques, et des bâtiments nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles ". 6. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté, par jugement du 26 février 2015, le recours de M. E... dirigé contre le refus de permis de construire qui lui a été opposé le 5 avril 2012. Par ce jugement, le tribunal a estimé que le maire avait, en refusant la délivrance de ce permis, fait une exacte application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors, notamment, que selon les retours d'expérience de la tempête Xinthia, survenue dans la nuit du 27 au 28 février 2010, des terrains proches de celui de M. E... avaient été submergés à des cotes comprises entre 3,21 et 3,55 m A... ce qui, compte tenu d'une marge d'incertitude liée au réchauffement climatique, traduisait pour le terrain concerné un risque de submersion par des hauteurs d'eau pouvant atteindre plus d'un mètre. Toutefois, ce jugement portant sur un refus de permis de construire du 5 avril 2012, n'ayant pas le même objet que le jugement attaqué, qui porte sur la responsabilité de la commune du fait d'un certificat d'urbanisme du 26 août 2011, le requérant ne peut dans la présente instance se prévaloir de l'autorité de la chose jugée par ce jugement du 26 février 2015. 7. La circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 février 2010, émanant du ministère chargé de l'écologie et adressée aux préfets, invite notamment les préfets à engager la mise à jour des plans de prévention des risques, à recenser les zones d'extrême danger, à porter à la connaissance des communes les études techniques dont dispose l'Etat et à veiller en particulier à l'occasion du contrôle de légalité, à l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dans les zones à risque fort. Son contenu ne permet pas de retenir que le maire de La Couarde-sur-Mer aurait été destinataire, à la date du certificat d'urbanisme, d'informations suffisamment précises qui lui auraient permis d'opposer un certificat d'urbanisme négatif ou un certificat d'urbanisme ne faisant pas application du plan de prévention de 2002 et il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que le maire aurait été, avant celui du 28 mars 2012, destinataire de porter à connaissance indiquant les cotes de submersion atteintes lors de la tempête Xynthia en différents points du littoral, commune par commune, et les cotes à prendre en compte pour la gestion du risque en attendant la révision du plan de prévention des risques littoraux de 2002. 8. Si le requérant se prévaut d'une circulaire du 1er décembre 2010, il n'apporte à l'appui de son argumentation, aucune précision permettant de considérer qu'une circulaire du 1er décembre 2010 aurait été portée à la connaissance de la commune ni qu'elle contenait des indications suffisamment détaillées pour lui permettre de retenir que l'aléa de submersion résultant du plan de prévention en vigueur à la date du certificat d'urbanisme devait être réévalué en ce qui concerne la parcelle cadastrée section ZB n°240. 9. La circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux, émanant du ministère chargé de l'écologie et adressée aux préfets, a principalement pour objet de fixer les grands principes méthodologiques devant servir à la mise à jour des plans de prévention des risques littoraux. Ces principes méthodologiques d'ordre général ne peuvent par eux-mêmes, traduire une connaissance par le maire de la situation du terrain de M. E... au regard du risque, ultérieurement réévalué, de submersion marine. 10. La circulaire du 2 août 2011 relative à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques littoraux, émanant du ministère chargé de l'écologie et adressée aux préfets, fixe la liste des communes considérées comme devant prioritairement être couvertes par un plan de prévention des risques naturels littoraux. Si la commune de La Couarde-sur-Mer est au nombre de ces communes, il n'en résulte pas nécessairement que le maire de cette commune avait une connaissance suffisante des données relatives au risque devant le conduire à considérer que le plan de prévention de 2002 était illégal et à opposer un certificat d'urbanisme négatif à la demande présentée pour le terrain de M. E.... 11. Si comme le soutient le requérant, une première cartographie des zones de submersion a été diffusée dès 2010, il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que la commune avait été destinataire, à la date du certificat d'urbanisme, de cartographies comportant des indications suffisamment précises sur les hauteurs de submersion qui auraient permis au maire de considérer le plan de prévention de 2002 illégal et par suite, non applicable, et de déclarer non réalisable l'opération de réalisation d'une habitation qui faisait l'objet de la demande. 12. Ainsi, si la parcelle a été inondée lors de la tempête Xynthia et si la collectivité était informée de l'existence d'un risque de submersion marine de la parcelle, il ne résulte pas de l'instruction qu'avant le porter à connaissance du 28 mars 2012, et à la date des certificats d'urbanisme délivrés, qui d'ailleurs n'ont pas fait l'objet de remarques de la part de la préfecture dans le cadre de son contrôle de légalité, le maire avait connaissance d'un risque de submersion d'une ampleur supérieure à celle résultant du classement en zone bleue foncé du terrain au plan de prévention des risques littoraux approuvé en 2002, qui aurait dû le conduire à opposer un certificat négatif à la demande de certificat pré-opérationnel ou à tout le moins à attirer l'attention du pétitionnaire, dans chacun de ces certificats d'urbanisme, sur la possible inconstructibilité de la parcelle au vu de risques avérés résultant d'éléments plus récents. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Couarde-sur-Mer, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. E... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. E... le versement à la commune de La Couarde-sur-Mer d'une somme de 1 500 euros au titre des frais de même nature exposés par cette dernière. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. E... est rejetée. Article 2 : M. E... versera à la commune de La Couarde-sur-Mer une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... E... et à la commune de La Couarde-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 1er décembre 2020 à laquelle siégeaient: Mme Elisabeth Jayat, président, M. Frédéric Faïck, président assesseur, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2020 Le président-rapporteur, Elisabeth Jayat La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 18BX04518 6