COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 10/04/2012, 11LY01845, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-04-10
Numéro : 11LY01845
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : DROIT PUBLIC CONSULTANTS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 22 juillet 2011 sous le n° 11LY01845, présentée pour la SOCIETE CIVILE IMMOBILIERE (SCI) LCF, représentée par son gérant et dont le siège est sis zone d'aménagement concerté des Grands Chênevriers à Ambérieux-d'Azergues (59480) par Me Vivien ; La SCI LCF demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0803688 du 9 juin 2011 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 25 mars 2008, par lequel le maire d'Ambérieux-d'Azergues a refusé de lui délivrer un permis de construire ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) de condamner la commune d'Ambérieux-d'Azergues à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que l'arrêté contesté, pris après l'expiration du délai d'instruction de la demande de permis de construire déposée le 14 décembre 2007, opère en réalité le retrait d'un permis délivré tacitement le 14 mars 2008 ; que cette mesure, soumise à l'exigence de motivation prescrite par la loi du 11 juillet 1979, entre dès lors également dans le champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que le moyen tiré de la méconnaissance de cette disposition était inopérant, après avoir pourtant admis l'existence d'un permis tacite et reconnu que le maire n'était pas en situation de compétence liée pour le retirer ; qu'aucune circonstance exceptionnelle ne pouvait justifier l'absence de procédure contradictoire préalable ; que le motif du retrait, fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, repose sur une appréciation excluant toute compétence liée ; que la motivation de l'arrêté contesté est à la fois erronée et insuffisante en ce qu'elle indique que le terrain d'assiette du projet se situe en zone d'aléa élevé du plan d'exposition au risque d'inondation, ce qui est inexact, et en ce qu'elle ne fait aucune mention des documents sur lesquels le maire prétend s'être fondé ; que la commune ne peut utilement réclamer une substitution de motif, laquelle ne pourrait en tout état de cause remédier au vice de procédure sus-relevé ; que les études et documents graphiques produits par la commune d'Ambérieux-d'Azergues sont sans portée utile dans la mesure où rien n'indique, d'une part, qu'ils étaient connus du maire à la date de l'arrêté contesté, d'autre part, qu'ils ont pu servir de base à l'établissement des cartes d'aléas et du plan de prévention des risques en cours d'élaboration ; que leur imprécision, concernant la modélisation de la crue de 1840, interdisait de fonder sur eux la décision contestée ; que les autres documents invoqués sont postérieurs à l'arrêté contesté et ne peuvent être pris en compte ; que l'avis défavorable de la direction départementale de l'équipement du Rhône, quoique daté du 12 février 2008, n'est pas visé par ledit arrêté et paraît n'avoir été transmis au maire qu'en octobre 2008, de sorte que la commune ne peut utilement s'en prévaloir ; qu'il est manifestement infondé, puisqu'il situe le terrain en zone bleue B1 et en zone rouge du plan d'exposition au risque d'inondation de 1989, alors qu'il est presque entièrement classé en zone blanche ; que la référence à la crue historique de 1840 est dépourvue de pertinence, eu égard aux changements intervenus depuis lors dans la configuration des lieux, comme le souligne le rapport de présentation du plan d'exposition aux risques lui-même ; que le maire a accordé des permis de construire sur des terrains avoisinants ; que tout ceci établit l'erreur manifeste d'appréciation dont l'arrêté contesté est entaché au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; qu'en admettant même l'existence d'un risque d'inondation, le maire pouvait assortir le permis de prescriptions spéciales, sans qu'y fasse obstacle l'importance du projet ; qu'à la vérité, ce dernier comporte déjà les précautions nécessaires, puisqu'il prévoit le remblaiement du terrain sur une hauteur minimale de 1,20 mètre ; Vu le jugement attaqué et l'arrêté contesté ; Vu mémoire, enregistré le 24 janvier 2012, présenté pour la commune d'Ambérieux-d'Azergues, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la SCI LCF à lui payer la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 a été à bon droit écarté, dès lors que le maire était tenu de procéder au retrait du permis de construire tacite, lequel était entaché d'illégalité ; que la carte d'aléa d'inondation, résultat d'une étude réalisée dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques, a été portée à la connaissance de la commune et fait apparaître que le terrain litigieux est situé en zone d' " aléa fort " ; que la note de principe établie par les services de l'Etat, relative à la gestion du risque dans l'attente de l'approbation du plan de prévention des risques pose un principe d'inconstructibilité dans cette zone ; que le projet de la SCI LCF n'entre dans aucune des catégories d'exceptions mentionnées par ce document ; que le maire ne pouvait ignorer cette exposition aux risques et se trouvait dès lors en situation de compétence liée ; que l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 dispense l'administration de toute procédure contradictoire préalable en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles, ce qui inclut l'exposition au risque d'inondation ; que l'arrêté contesté est suffisamment motivé et mentionne expressément que l'unité foncière se situe dans l'enveloppe de la crue historique de 1840 ; que ce motif suffit à justifier la décision, quand bien même les autres indications figurant dans l'arrêté seraient erronées ; que si la Cour n'en jugeait pas ainsi, elle devrait procéder à une substitution de motif, en fondant la mesure critiquée sur les documents susmentionnés ; que l'étude hydraulique, datée de mars 2008, était connue du maire lorsqu'il a pris l'arrêté contesté ; que la crue de 1840, modélisée aux conditions actuelles d'écoulement des eaux, constitue une référence pertinente ; que la requérante ne peut utilement faire état de permis de construire délivrés à d'autres personnes ; que les terrains concernés par ces permis ne sont d'ailleurs pas exposés au risque d'inondation ; que le maire n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'eu égard à l'importance du risque et à la nécessité de préserver les champs d'expansion des crues, aucune prescription spéciale n'était envisageable ; Vu le mémoire, enregistré le 13 février 2012, présenté pour la SCI LCF, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 15 mars 2012, présenté pour la commune d'Ambérieux-d'Azergues, concluant aux mêmes fins que précédemment, et, subsidiairement, à ce que, en cas d'annulation de l'arrêté contesté, les effets de celle-ci soient modulés au moyen d'une injonction permettant d'instruire de nouveau la demande de permis de construire de la SOCIETE LCF ; Elle soutient en outre que son maire était légalement tenu de retirer le permis de construire en vertu du principe de précaution consacré notamment par les articles 114, 138 et 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; que ce principe impose aux autorités publiques d'assurer un niveau élevé de protection, au-delà de ce qui est prévisible en l'état des connaissances ; qu'il en résulte une obligation positive de protéger les populations ; que, selon la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, ces autorités ont une marge d'appréciation des plus réduites, voire inexistante, lorsqu'il s'agit d'évaluer les risques éventuels et de prendre les mesures nécessaires à la protection de la vie et des biens des individus ; qu'il en a résulté en l'espèce une situation de compétence liée ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2012 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Sechaud, représentant Droit public consultants, avocat de la SCI LCF, et celles de Me Grellier, avocat de la commune d'Ambérieux-d'Azergues ; Considérant que la SOCIETE CIVILE IMMOBILIERE (SCI) LCF relève appel du jugement, en date du 9 juin 2011, par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté son recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du maire d'Ambérieux-d'Azergues du 25 mars 2008 lui refusant la délivrance d'un permis de construire en vue de l'édification de deux bâtiments à usage industriel sur un terrain dont elle propriétaire au lieu-dit " La Rotanière " ; Considérant qu'en vertu des articles R. 423-3 et R. 423-4 du code de l'urbanisme, le maire affecte un numéro d'enregistrement à la demande de permis de construire et en délivre récépissé précisant, notamment, la date à laquelle un permis tacite doit intervenir en application du premier alinéa de l'article L. 424-2 du même code ; qu'aux termes de l'article R. 423-23 : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle (...); c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager " ; qu'enfin, les articles R. 423-38 et R. 423-39 dudit code prévoient que, dans le cas où le dossier de demande de permis de construire se révèle incomplet, le maire dispose d'un délai d'un mois pour exiger la production des pièces manquantes, le point de départ du délai d'instruction étant alors reporté au jour de la réception de celles-ci ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la SCI LCF a déposé sa demande de permis de construire le 14 décembre 2007 et que le délai d'instruction de trois mois mentionné sur le récépissé de cette demande n'a pas été prolongé par une demande de pièces complémentaires ; qu'ainsi, le projet en cause ne figurant pas au nombre de ceux pour lesquels, par exception à la règle générale, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet, le silence du maire d'Ambérieux-d'Azergues a fait naître, le 14 mars 2008, un permis de construire tacite dont l'arrêté contesté opère le retrait ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision " ; qu'il résulte de cette disposition que le retrait du permis de construire entaché d'illégalité constitue une faculté et non une obligation dès lors que l'autorité d'urbanisme n'est pas saisie d'une demande en ce sens ; qu'une telle décision, par ailleurs, figure au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article 1er de la loi susvisée du 11 juillet 1979 ; que, par suite, elle entre également dans le champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, aux termes duquel : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...). / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles (...) " ; Considérant que la mesure contestée, motivée par le risque d'atteinte à la sécurité publique, au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, du fait du caractère inondable du terrain d'assiette du projet, implique une appréciation des faits, quelle que soit par ailleurs la portée du principe de précaution, tel qu'il est consacré, notamment, par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne invoqué par la commune d'Ambérieux-d'Azergues ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient celle-ci, son maire ne se trouvait pas dans une situation de compétence liée pour retirer le permis de construire délivré à la SCI LCF, laquelle se prévaut donc utilement des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; Considérant qu'il est constant que le maire d'Ambérieux-d'Azergues n'a pas avisé la SCI LCF de son intention de procéder au retrait du permis de construire dont elle était titulaire depuis le 14 mars 2008 et ne l'a donc pas mise à même de présenter des observations écrites ou de solliciter un entretien ; que le risque d'inondation auquel le terrain est exposé en cas de crue de la Saône ou de l'Azergues n'a pu constituer par lui-même, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux autorisés par ce permis étaient entamés et que la commune ne fait pas état de conditions météorologiques annonçant une telle crue, un cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles au sens des dispositions précitées, lesquelles ont dès lors été méconnues ; Considérant, en second lieu, que l'arrêté contesté mentionne que le terrain d'assiette du projet est classé en zones d'aléas " élevé " et " très élevé " par le plan d'exposition au risque d'inondation approuvé par arrêté du préfet du Rhône du 2 mars 1989 ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'il figure en réalité, pour l'essentiel de sa superficie, en zone dite " blanche ", définie par le règlement de ce plan comme celle " où le risque est jugé acceptable, sa probabilité d'occurrence et les dommages éventuels étant négligeables au niveau du sol " ; que la commune, qui ne conteste pas l'erreur de fait ainsi commise par son maire, fait cependant valoir que les études réalisées dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation du Val de Saône établissent désormais l'exposition dudit terrain à un " aléa fort " et demande à la Cour de procéder à une substitution de motif ; qu'une telle substitution, toutefois, ne saurait en tout état de cause remédier au vice de procédure susmentionné entachant l'arrêté contesté ; que la demande présentée à ce titre par la commune de Bourg-de-Péage ne saurait dès lors en tout état de cause être accueillie ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SCI LCF est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande, et à demander en conséquence l'annulation dudit jugement, ensemble l'arrêté du maire d'Ambérieux-d'Azergues du 25 mars 2008 ; Sur les conclusions de la commune d'Ambérieux-d'Azergues tendant à ce que les effets de l'annulation soient modulés : Considérant que si le juge de l'excès de pouvoir peut, le cas échéant, lorsque l'intérêt général le commande, imposer le maintien temporaire des effets de la décision annulée en raison des conséquences manifestement excessives d'une annulation rétroagissant, comme il est de règle, à la date de son adoption, il ne lui appartient pas en revanche, lorsque cette annulation a pour conséquence de faire revivre un acte créateur de droits, de moduler les effets de cette annulation de manière à permettre à l'administration d'opérer le retrait de cet acte ; que les conclusions de la commune d'Ambérieux-d'Azergues tendant à ce que, par une modulation des effets de l'annulation prononcée, la Cour lui fasse injonction de reprendre l'instruction de la demande de permis de construire de la SCI LCF, ne peuvent qu'être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SCI LCF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à la commune d'Ambérieux-d'Azergues la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n' y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la SCI LCF ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0803688 du 9 juin 2011 et l'arrêté du maire d'Ambérieux-d'Azergues du 25 mars 2008 sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel est rejeté. Article 3 : Les conclusions de la commune d'Ambérieux-d'Azergues tendant à la modulation des effets de l'annulation et à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI LCF et à la commune d'Ambérieux-d'Azergues. Délibéré après l'audience du 20 mars 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 10 avril 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY01845 mg