Conseil d'État, 6ème chambre, 01/03/2024, 468266, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-01
Numéro : 468266
Rapporteur : M. Antoine Berger
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 14 octobre 2022, 30 juin 2023 et 24 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'union nationale des industries de l'imprimerie et de la communication et l'association des fabricants d'encres d'imprimerie demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler les articles D. 543-45-1 et D. 543-213 du code de l'environnement issus du décret n° 2020-1725 du 29 décembre 2020 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de la transition écologique du 13 avril 2022 précisant les substances contenues dans les huiles minérales dont l'utilisation est interdite sur les emballages et pour les impressions à destination du public, ensemble la décision du 14 août 2022 par laquelle le ministre a rejeté le recours gracieux des requérantes tendant au retrait de cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le code de l'environnement ; - la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Antoine Berger, auditeur, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 29 janvier 2024, présentée par l'union nationale des industries de l'imprimerie et de la communication et autre. Considérant ce qui suit : 1. L'alliance de la presse d'information générale, la fédération nationale de la presse d'information spécialisée et le syndicat des éditeurs de la presse magazine justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué. Par suite, leurs interventions sont recevables. 2. Aux termes de l'article 112 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire : " I. - A compter du 1er janvier 2022, il est interdit d'utiliser des huiles minérales sur des emballages. / II. - A compter du 1er janvier 2025, il est interdit d'utiliser des huiles minérales pour des impressions à destination du public. Pour les lettres de prospectus publicitaires et de catalogues non sollicités visant à faire de la promotion commerciale, cette interdiction s'applique à compter du 1er janvier 2023. / III. - Les conditions d'application du présent article sont définies par décret ". D'une part, l'article D. 543-45-1 du code de l'environnement dispose que : " L'interdiction d'utiliser des huiles minérales sur les emballages, prévue à l'article 112 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, s'applique aux huiles minérales comportant des substances perturbant le recyclage des déchets d'emballages ou limitant l'utilisation du matériau recyclé en raison des risques que présentent ces substances pour la santé humaine. Un arrêté du ministre chargé de l'environnement précise les substances concernées ". D'autre part, aux termes de l'article D. 543-213 du même code : " Le présent article précise les modalités d'interdiction d'utiliser des huiles minérales pour les impressions à destination du public et pour les lettres de prospectus publicitaires et de catalogues non sollicités visant à faire de la promotion commerciale, qui est mentionnée à l'article 112 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. / L'interdiction s'applique aux huiles minérales comportant des substances perturbant le recyclage des déchets de papier ou limitant l'utilisation des matériaux recyclés à partir des déchets collectés avec les déchets de papier en raison des risques que présentent ces substances pour la santé humaine. Un arrêté du ministre chargé de l'environnement précise les substances concernées ". 3. Il ressort des pièces du dossier que par l'arrêté du 13 avril 2022, la ministre de la transition écologique a précisé les substances concernées par l'interdiction énoncée par la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire comprenant d'une part des hydrocarbures saturés d'huile minérale (MOSH) et d'autre part des hydrocarbures aromatiques d'huile minérale (MOAH) ainsi que les seuils au-delà desquels s'applique cette interdiction. 4. En premier lieu, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". L'article L. 123-19-1 du code de l'environnement dispose que " I.-Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration (...) ". Les dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ont été prises afin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics. Par suite, la requérante n'est pas fondée à se prévaloir, pour soutenir que le principe de participation aurait été méconnu lors de l'adoption de l'arrêté attaqué, d'un moyen fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement. 5. En deuxième lieu, l'article 1er de l'arrêté litigieux dispose que : " Pour l'application du présent arrêté, on entend par " huiles minérales " les huiles produites à partir de charges d'alimentation dérivées d'hydrocarbures pétroliers utilisées pour la fabrication d'encres ". En définissant ainsi les huiles minérales visées par l'interdiction prévue par le législateur, la ministre de la transition écologique s'est bornée à définir les produits dans lesquels les substances définies à l'article 2 de ce même arrêté sont susceptibles d'être identifiées. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la ministre de la transition écologique aurait excédé sa compétence en édictant cette définition. 6. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 2 que l'article 112 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire a prévu l'interdiction de l'utilisation des huiles minérales sur les emballages d'une part, et sur les impressions à destination du public d'autre part. Il était loisible à la ministre de la transition écologique de désigner par un arrêté unique les substances visées par l'interdiction prévue pour ces deux catégories de produits. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'en adoptant un arrêté unique la ministre de la transition écologique aurait méconnu l'article 112 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. 7. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté litigieux a été pris pour l'application des articles D. 543-45-1 et D. 543-213 du code de l'environnement, eux-mêmes pris pour l'application de l'interdiction d'utilisation des huiles minérales édictée par l'article 112 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. Si, pour définir les modalités de l'interdiction prévue par le législateur, la ministre a notamment tenu compte de l'avis émis par l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), comme l'indiquent les visas de l'arrêté, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle se serait méprise sur le sens et la portée de cet avis pour définir les critères d'identification des substances concernées par l'interdiction et les concentrations maximales admises de ces mêmes substances. Ainsi, la circonstance que la ministre ait retenu, à l'article 2 de l'arrêté litigieux, des critères d'identification et des concentrations maximales qui n'avaient pas été préconisés par l'ANSES ne saurait être regardée comme constitutive d'une erreur de fait. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de l'ANSES, que le nombre de cycles aromatiques constitue un critère pertinent pour identifier, au sein des huiles minérales telles qu'elles sont définies par l'article 1er de l'arrêté litigieux, les hydrocarbures aromatiques d'huile minérale, et notamment celles de ces substances auxquelles le public est le plus susceptible d'être exposé ou celles dont la toxicité est la plus élevée, particulièrement en raison de leur effet mutagène. Enfin, il résulte des dispositions de l'article 112 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire citées au point 2 que le législateur a prévu l'application à tous les emballages de l'interdiction d'utilisation des huiles minérales. Le pouvoir réglementaire ne s'est par suite pas mépris sur le sens et la portée de ces dispositions en ne restreignant pas le champ d'application de l'interdiction prévue par le législateur aux seuls emballages en papier et carton. Il résulte de ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté litigieux ou les articles D. 543-45-1 et D. 543-213 du code de l'environnement, dont il porte application, reposent sur des faits matériellement inexacts. 8. En cinquième lieu, si les requérantes soutiennent que l'arrêté litigieux porte atteinte à la liberté d'entreprendre résultant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, au motif qu'il interdit aux professionnels de l'impression d'utiliser des encres contenant les substances visées à son article 2 et que la date d'entrée en vigueur des différentes interdictions ne permettra pas aux opérateurs économiques de s'adapter à ce nouveau régime, il résulte des dispositions citées au point 2 que c'est le législateur qui a défini ce régime d'interdiction. En l'absence de toute contestation de la constitutionnalité de la loi par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre n'est pas de nature à être utilement soulevé devant le juge administratif. 9. En sixième lieu, les articles 34 et 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne interdisent les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation entre les États membres, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent. Aux termes de l'article 36 du même traité, ces dispositions ne font cependant pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit " justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ". Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, d'une part, que la notion de " mesure d'effet équivalent " inclut toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire, et, d'autre part, qu'une réglementation nationale qui constitue une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives est autorisée lorsqu'elle est indistinctement applicable aux produits nationaux et importés et qu'elle est nécessaire pour satisfaire à l'une des raisons d'intérêt général qu'elle retient ou à des exigences impératives, comme la protection de l'environnement. Les dispositions en cause doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint. Il résulte par ailleurs de l'interprétation du traité donnée par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment par l'arrêt Commission c/ Allemagne (aff. C-141/07) du 11 septembre 2008, que dans l'appréciation du respect du principe de proportionnalité dans le domaine de la santé publique, il convient de tenir compte du fait que les Etats membres peuvent décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et de la manière dont ce niveau doit être atteint. Ce niveau pouvant varier d'un Etat membre à l'autre, une marge d'appréciation est reconnue aux Etats membres, et le fait que l'un d'eux impose des règles moins strictes que celles imposées par un autre Etat membre ne saurait signifier que ces dernières sont disproportionnées. Enfin, il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que le principe de précaution permet, lorsque des incertitudes subsistent quant à l'existence ou à la portée de risques pour la santé des personnes, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. 10. Les dispositions attaquées, qui définissent les substances d'hydrocarbures d'huile minérale dont l'utilisation est interdite pour les impressions à destination du public ou les emballages, conduisent, de fait, à interdire sur le marché français la commercialisation de produits contenant les substances visées à l'article 2 de l'arrêté litigieux, alors même qu'ils pourraient être légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres Etats membres. Par suite, ces dispositions doivent être regardées comme instituant une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative à l'importation au sens de l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 11. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'en adoptant l'arrêté litigieux, la ministre de la transition écologique poursuivait, d'une part, un objectif de protection de la santé et de la vie humaines, en cherchant à réduire les expositions à des substances mutagènes ou cancérogènes, d'autre part, un objectif de protection de l'environnement en facilitant le recyclage des emballages et des impressions à destination du public. Si les requérantes soutiennent que les dispositions attaquées ne sont pas justifiées par un objectif de protection de la santé, au motif notamment que le risque sanitaire engendré par l'exposition aux substances interdites n'est pas avéré, il ressort au contraire des pièces du dossier, d'une part, que les hydrocarbures aromatiques d'huile minérale présentent un risque mutagène et génotoxique avéré, et des effets qui pourraient se manifester sans seuil, d'autre part que les hydrocarbures saturés d'huile minérale sont susceptibles d'être accumulés par l'organisme et que leur toxicité est incertaine, enfin qu'il est préconisé de limiter l'exposition des consommateurs aux huiles minérales, notamment aux hydrocarbures aromatiques d'huile minérale. Les dispositions attaquées doivent donc être regardées comme justifiées par un objectif de protection de la santé et de la vie humaines. 12. Si les requérantes soutiennent également que l'interdiction litigieuse ne permettra pas d'atteindre les objectifs poursuivis, il résulte des pièces du dossier que l'interdiction des substances présentant le plus haut potentiel de bioaccumulation et de celles présentant un caractère mutagène et génotoxique est, contrairement à ce qui est soutenu, de nature à contribuer à l'objectif de protection de la santé et de la vie humaines, en réduisant l'exposition des consommateurs à ces substances. 13. Enfin, les requérantes soutiennent que l'interdiction générale des substances visées à l'article 2 de l'arrêté n'est pas strictement nécessaire pour que l'objectif poursuivi soit atteint. Elles soutiennent, à cet égard, que l'interdiction est inapplicable dans les délais fixés, qu'elle aurait pu être circonscrite aux seuls emballages en papier et carton depuis lesquels ces substances sont le plus susceptible de migrer vers les aliments, que le pouvoir réglementaire aurait pu se borner à exiger l'utilisation dans les emballages d'un vernis constituant une barrière fonctionnelle empêchant la migration des huiles minérales vers les aliments et qu'il aurait pu engager un travail d'amélioration des processus de recyclage permettant d'éviter que les emballages alimentaires soient fabriqués à partir de matières chargées en huiles minérales. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que les mesures proposées permettraient de réduire autant l'exposition des consommateurs aux hydrocarbures aromatiques d'huile minérale et aux hydrocarbures saturés d'huile minérale qu'une interdiction générale de ces substances dans tous les emballages et impressions à destination du public, alors en outre qu'il était permis à la France, ainsi qu'il a été dit au point 9, de décider du niveau auquel elle entend assurer la protection de la santé publique et de la manière dont ce niveau doit être atteint et que le principe de précaution lui permet, puisque des incertitudes subsistent quant à la portée des risques engendrés par les huiles minérales pour la santé des personnes, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. 14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 à 13 que l'interdiction des substances mentionnées à l'article 2 de l'arrêté litigieux est apte à atteindre l'objectif poursuivi par le législateur et le pouvoir réglementaire et qu'elle ne peut être regardée comme allant au-delà des contraintes strictement nécessaires à l'atteinte de cet objectif. Dès lors, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions qu'elles attaquent méconnaîtraient l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 15. En septième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, l'arrêté définit avec une précision suffisante, au sein des huiles minérales, les substances visées par l'interdiction, en les distinguant par leur structure moléculaire. L'article 3 de l'arrêté dispose que : " Le respect des conditions fixées à l'article 2 peut être vérifié avant ou après application ou impression ". La ministre de la transition écologique doit être regardée comme ayant entendu permettre que le contrôle du respect de l'interdiction des huiles minérales sur les emballages et les impressions à destination du public soit réalisé avant ou après leur utilisation. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté litigieux méconnaît le principe d'intelligibilité de la norme. 16. En huitième lieu, il ressort des pièces du dossier que les contrôles prévus à l'article 3 de l'arrêté litigieux seront réalisés principalement sur une base documentaire, et que diverses méthodes d'analyse peuvent être mises en œuvre afin d'analyser la composition des encres utilisées sur les emballages et impressions à destination du public. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, l'avis de l'ANSES du 8 mars 2017 ne conclut pas à l'impossibilité de réaliser ces contrôles. Les requérantes ne sont, dès lors, pas fondées à soutenir, en tout état de cause, que l'arrêté ne permet pas d'assurer l'effectivité de l'interdiction qu'il énonce. 17. En dernier lieu, si les requérantes soutiennent, à titre infiniment subsidiaire, que les articles D. 543-45-1 et D. 543-213 du code de l'environnement sont entachés des mêmes erreurs de droit et de fait que celles invoquées à l'encontre de l'arrêté litigieux, ce moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté de la ministre de la transition écologique du 13 avril 2022 et des dispositions des articles D.543-45-1 et D.543-213 du code de l'environnement. Leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent par suite qu'être également rejetées. 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de l'Etat la somme que demandent, à ce titre, l'alliance de la presse d'information générale, la fédération nationale de la presse d'information spécialisée et le syndicat des éditeurs de la presse magazine, qui, en tant qu'intervenants, n'ont pas la qualité de partie à la présente instance. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de l'alliance de la presse d'information générale, de la fédération nationale de la presse d'information spécialisée et du syndicat des éditeurs de la presse magazine sont admises. Article 2 : La requête de l'union nationale des industries de l'imprimerie et de la communication et de l'association des fabricants d'encres d'imprimerie est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par l'alliance de la presse d'information générale, la fédération nationale de la presse d'information spécialisée et le syndicat des éditeurs de la presse magazine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'union nationale des industries de l'imprimerie et de la communication, à l'association des fabricants d'encres d'imprimerie, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à l'alliance de la presse d'information générale, à la fédération nationale de la presse d'information spécialisée et au syndicat des éditeurs de la presse magazine. Délibéré à l'issue de la séance du 25 janvier 2024 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat et M. Antoine Berger, auditeur-rapporteur. Rendu le 1er mars 2024. La présidente : Signé : Mme Isabelle de Silva Le rapporteur : Signé : M. Antoine Berger La secrétaire : Signé : Mme Angélique Rajaonarivelo