CAA de NANTES, 2ème chambre, 22/07/2022, 21NT01107, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-22
Numéro : 21NT01107
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : AGOSTINI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Manche a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 7 novembre 2019 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel - Normandie (CAMSMN) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) du territoire de Saint-Hilaire-du-Harcouët. Par un jugement n° 2000860 du 19 février 2021, le tribunal administratif de Caen a annulé la délibération du 7 novembre 2019. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire et des mémoires, enregistrés les 19 avril 2021, 3 mai 2021 et 19 avril 2022, la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel-Normandie, représentée par Me Agostini, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 19 février 2021 ; 2°) de rejeter la demande de l'Etat ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que sa minute n'a pas été signée conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - les premiers juges ont retenu à tort la violation de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme en procédant à une lecture erronée des faits de l'espèce en retenant que le rapport de présentation n'appréciait pas sur la bonne période la consommation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers et entraînait une justification incohérente de l'artificialisation des sols projetée ; - le rapport de présentation justifiait également la création des STECAL ; - les premiers juges ont retenu à tort la violation de l'article et L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - les vices éventuels peuvent être régularisés. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2021, le préfet de la Manche conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel-Normandie ne sont pas fondés. Les parties ont été invitées, par courrier du 1er juillet 2022, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, à présenter des observations dès lors que la cour était susceptible de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête pendant un délai de six mois afin de permettre la régularisation des vices tirés de la méconnaissance des articles L. 151-4 et L. 151-13 du code de l'urbanisme. Le préfet de la Manche a présenté des observations par courrier enregistré le 4 juillet 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Brillier-Laverdure, substituant Me Agostini, représentant la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel - Normandie et de M. B..., chef du service d'aménagement durable des territoires à la direction départementale des territoires et de la mer. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 7 novembre 2019, le conseil de la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel Normandie (CAMSMN) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) de l'ancienne communauté de communes de Saint-Hilaire-du-Harcouët, prescrit avant sa fusion avec d'autres communautés de communes au sein de la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel-Normandie le 1er janvier 2017. Le préfet de la Manche a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 7 novembre 2019. La communauté d'agglomération Mont-Saint-Michel Normandie relève appel du jugement n°22000860 du 19 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé cette délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaquée est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, par suite, être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. /Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / (...) " 5. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation rappelle, aux chapitres VII et VIII intitulés " la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers " et " la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis ", les résultats de plusieurs études relatives à la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers. Selon l'analyse de l'établissement public foncier de Normandie, citée dans le rapport, la consommation d'espace dédié à l'habitat s'établit sur la période 2000 à 2012 à 8,6 hectares par an. Selon une étude de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), également citée, cette consommation s'établit à 8,1 hectares par an sur la période voisine de 2002 à 2010 et selon l'observatoire foncier du Pays de la Baie du Mont Saint Michel, à 8 hectares par an entre 2000 et 2012. Mais, sur la période attendue (2009-2018), le rapport de présentation se borne à reproduire un tableau des données des fichiers du système d'information et de traitement automatisé des données élémentaires sur les logements et les locaux (SITADEL) selon lequel la consommation d'espace à usage d'habitat s'établit, sur le territoire du plan local d'urbanisme intercommunal, à 45 hectares soir 4,5 hectares par an. Le préfet de la Manche fait ainsi valoir que l'analyse de la consommation d'espace sur les dix années précédant le PLUI est lacunaire dès lors qu'elle est centrée sur la seule consommation d'espace par l'habitat. Si le rapport de présentation poursuit en étudiant la répartition de la consommation d'espaces et en abordant notamment la question des lotissements, de l'habitat individuel disséminé et des zones d'activités, les éléments statistiques et chiffrés qu'il présente à ce titre ne concernent que des périodes antérieures à 2012 et ne comblent donc pas cette lacune. Si la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel - Normandie soutient que les données issues d'une étude du Centre d'Études et Expérience en Risques, Environnement, Mobilité et Urbanisme (CEREMA) démontrent que 11 hectares par an en moyenne ont été consommés à des fins d'habitat sur la période 2009-2018 et confirment que le rythme de la consommation d'espace sur la période 2009-2018 est resté équivalent au rythme antérieur tel qu'exposé dans le rapport de présentation, d'une part, il est constant que ces données n'ont pas été utilisées dans le rapport de présentation et, d'autre part et en tout état de cause, les conclusions de l'étude CEREMA montrent une consommation plus de deux fois supérieure aux données de la source SITADEL sans que la communauté d'agglomération n'apporte d'explication à cette différence. Enfin, la CAMSMN reconnaît dans ses écritures que les données SITADEL utilisées dans le rapport de présentation n'étaient pas exhaustives en ce qu'elles se bornaient à évoquer la consommation des espaces naturels agricoles et foncier en extension sans prendre en compte les espaces consommés en densification. Ainsi, les données exposées par le rapport de présentation ne permettent pas de fonder une analyse cohérente de la consommation foncière sur la période des dix années précédant l'approbation du plan, sans que la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel - Normandie puisse utilement soutenir que le code de l'urbanisme ne définit pas la notion de " consommation d'espace naturels, agricoles et forestiers ". Il s'ensuit que le rapport de présentation ne satisfait pas aux exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés :/ 1° Des constructions ; /2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; /3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. 7. S'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, il résulte tant des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de cette disposition que de ses termes mêmes que la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées doit présenter un caractère exceptionnel, de manière à éviter le mitage des espaces naturels. 8. Il ressort des pièces du dossier que le règlement du PLUI prévoit la création de 51 secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL). Le rapport de présentation énonce que la création de ces STECAL répond au choix des auteurs du PLUI de prendre en compte le tissu local de petites et moyennes entreprises, de respecter la dynamique du monde rural et de permettre aux entreprises existantes de poursuivre leur activité sur leur site initial sous réserve de ne pas gêner l'activité agricole et la proximité éventuelle de l'habitat. Il ressort également des documents graphiques que le périmètre de chaque STECAL est limité aux alentours des bâtiments existants. La CAMSMN fait valoir que ces STECAL sont créés pour permettre le développement d'entreprises existantes qui sont localisées dans l'espace rural en dehors des zones d'activité. Cependant, en dépit de la taille limitée de chaque STECAL, en raison du nombre important de ces derniers et du risque de mitage, les dispositions de l'article L. 151-13 ont été méconnues. 9. En troisième lieu, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 10. Il ressort des pièces du dossier que le PADD fixe un objectif de réduction de 30 % de la consommation à des fins d'habitat d'espace naturels, agricoles et forestiers. Le PLUI litigieux prévoit une consommation de 60 hectares pour l'habitat dont 21,9 hectares dans des opérations de densification du tissu urbain existant et 38,07 hectares en extension d'urbanisation sur 11 ans, soit 5,45 hectares par an. Cependant, ainsi qu'il a été dit au point 5, faute d'une analyse complète de la consommation passée dans le rapport de présentation, il ne peut être affirmé, contrairement à ce que soutient la CASMSN, que la consommation d'espace à fin d'habitat prévue par le PLUI serait inférieure de 30 % à la consommation passée sur les dix dernières années. Le PADD fixe également un seuil de 50 nouveaux hectares d'espaces dédiés aux activités économiques. Il ressort des pièces du dossier que ce seuil est largement dépassé par le PLUI dès lors que les superficies conjuguées d'espaces disponibles au sein des zones ZA existantes, des zones 1Aux et AUz et des STECAL à vocation d'activité économique excèdent largement ce seuil et atteignent plus de 90 hectares. A cet égard, la CAMSMN n'est pas fondée à soutenir que les STECAL doivent être exclus de cette estimation car ils n'offriraient que des possibilités d'extension d'activité artisanale très mesurée, alors qu'il ressort des pièces du dossier que 27.62 ha des 36.31 ha de leur surface ne sont pas bâtis. Il s'ensuit que, compte tenu de l'ensemble des orientations et objectifs fixés par le plan d'aménagement de développement durables, le règlement du PLUI est de nature à compromettre les objectifs fixés par ce plan. En ce qui concerne le principe d'équilibre : 11. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : (...) / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ". Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 12. Le préfet de la Manche soutient que le PLUI méconnaît ces dispositions car l'objectif de créer 80 logements par an ne se justifie pas par les prévisions démographiques et compromet l'objectif de réduction de la proportion de logements vacants. Il ressort des pièces du dossier que le taux de logement vacants est de 15,1% sur le territoire du PLUI et que les chiffres de constructions neuves ont régulièrement diminué de 2005 à 2016, passant de 70 logements par an à 12 logements par an. Il fait ainsi valoir que, dans l'hypothèse d'une stabilité démographique le besoin de logements neufs s'établirait à seulement 46 logements par an. Toutefois le principe d'équilibre ne fait pas obstacle à ce que les auteurs du PLUI prévoient la création de nouveaux logements dans les proportions rappelées ci-dessus alors que le PADD fixe comme objectif de mettre en place " une offre d'habitat et un bon niveau de services pour tous " notamment en offrant " des logements adaptés aux besoins des ménages dans leur diversité, que la consommation induite par ces nouveaux logements s'élèverait à 60 hectares en extension mais aussi pour partie en densification d'espaces déjà urbanisés et correspondrait à 0.36 % de la superficie totale du document d'urbanisme. Dans ces conditions, la CAMSMN est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a retenu le moyen tiré par le préfet de la méconnaissance du principe d'équilibre. En ce qui concerne les conséquences des irrégularités retenues : 13. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue (...) à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (...) Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. ". Aux termes de l'article L. 153-31 du même code : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (...) ". 14. Ainsi qu'il a été dit précédemment, d'une part, les données du rapport de présentation ne permettent pas d'analyser de manière pertinente la consommation foncière au cours des dix années précédant l'approbation du PLUI et d'autre part, le règlement du PLUI relatif aux zones ZA, 1Aux, AUz et aux STECAL n'est pas en cohérence avec les objectifs du PADD tendant à limiter l'étalement urbain et le mitage. Ces illégalités sont de nature à changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables et ne sont, dès lors, pas susceptibles de faire l'objet d'une régularisation selon les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Il en résulte que les conclusions tendant à ce qu'il soit fait application de ces dispositions doivent être rejetées. 15. Par suite, la CAMSMN n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé la délibération du 7 novembre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) du territoire de Saint-Hilaire-du-Harcouët. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, verse une somme au titre des frais exposés par la CAMSMN et non compris dans les dépens DECIDE : Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel-Normandie est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Mont Saint-Michel-Normandie et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Manche. Délibéré après l'audience du 5 juillet 2022, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2022. La rapporteure, H. A... Le président, A. PÉREZ La greffière, A. LEMEE La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01107