CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 13/04/2018, 17MA04635 - 18MA00201, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-04-13
Numéro : 17MA04635 - 18MA00201
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : MCL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de la Seyne-sur-Mer a demandé au tribunal administratif de Toulon d'enjoindre à l'association Club seynois multisport (CSMS) de libérer les parcelles cadastrées section AK n° 338, 339, 371, 381, 382, 383, 708, 709 et 722 dont elle est propriétaire et de l'autoriser, le cas échéant, à procéder à l'expulsion des occupants sans titre avec l'appui de la force publique. Par un jugement n° 1602259 du 12 octobre 2017, le tribunal administratif de Toulon a enjoint à l'association Club seynois multisport de libérer le complexe tennistique Barban sous astreinte de 200 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification de ce jugement. Procédure devant la Cour : I. Par une requête, enregistrée le 4 décembre 2017 sous le n° 17MA04635, et un mémoire complémentaire, enregistré le 13 mars 2018, l'association Club seynois multisport, représentée par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 12 octobre 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la commune de la Seyne-sur-Mer devant le tribunal administratif de Toulon ; 3°) d'enjoindre à la commune d'établir en concertation avec elle une convention d'utilisation et d'exploitation conforme aux droits qu'elle tire de l'acte de cession amiable du 25 mars 1975, de l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 15 janvier 2009 et de l'acte de vente du 31 mars 2010, dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) à titre subsidiaire, d'annuler l'acte du 25 mars 1975 si elle s'estime compétente pour juger de sa légalité et d'enjoindre à la commune de prendre toutes les mesures nécessaires pour que lui soient restituées les parcelles AK n°338, 371 et 708 ; 5°) à titre infiniment subsidiaire, si la Cour venait à juger que la nullité de la clause litigieuse de l'acte du 25 mars 1975 n'emportait ni son annulation ni le transfert de propriété, d'enjoindre à la commune d'établir en concertation avec elle une convention d'utilisation et d'exploitation conforme aux droits qu'elle tire de l'acte de cession amiable du 25 mars 1975 et de l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 15 janvier 2009 et de l'acte de vente du 31 mars 2010, dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 6°) de mettre à la charge de la commune de la Seyne-sur-Mer la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ne se sont pas prononcés sur le moyen tiré de ce qu'elle justifie de titres pour occuper les parcelles en cause ; - ils ne se sont pas prononcés sur le moyen tiré de ce que le projet de convention d'occupation soumis par la commune en 2015 était inacceptable ; - le tribunal a fait une interprétation erronée des stipulations de l'article V de la convention du 23 novembre 1994 ; - il n'était pas compétent pour interpréter les clauses de l'acte de cession du 25 mars 1975, qui est un contrat de droit privé ; - les premiers juges ne se sont pas prononcés sur le moyen tiré de ce que la commune a commis un détournement de pouvoir en bouleversant l'économie générale de la convention ; - la licéité d'une occupation du domaine public ne saurait être subordonnée à la seule justification d'une autorisation précaire et révocable ; - la conclusion d'une convention d'occupation du domaine public ne peut avoir pour objet ou pour effet de modifier définitivement les stipulations substantielles d'un contrat de droit privé en l'absence de consentement exprès ; - si l'objet de la convention du 23 novembre 1994 avait été de modifier substantiellement l'acte de cession à titre gratuit du 25 mars 1975, le conseil municipal aurait dû préalablement en délibérer ; - le fait que les parcelles en cause soient des dépendances du domaine public est sans incidence sur les droits qu'elle tient des actes du 25 mars 1975 et du 31 mars 2010 ; - les terrains qu'elle a cédés à la commune le 31 mars 2010 ne peuvent être regardés comme relevant du domaine public à compter du 23 novembre 1994 ; - à supposer l'acte de cession du 25 mars 1975 incompatible avec le régime de la domanialité publique, cette incompatibilité a nécessairement conduit à l'incorporation des terrains cédés au domaine privé de la commune ; - à supposer l'acte de cession du 25 mars 1975 illégal, sa nullité est de nature à affecter l'ensemble de ses stipulations dont celles relative au transfert de propriété des terrains à la commune ; - le projet de convention d'occupation soumis par la commune en 2015 ne répond pas à l'intérêt général ; - ce projet aura pour conséquence sa désaffiliation de la fédération française de tennis ; - il méconnaît l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 15 janvier 2009 ; - il méconnaît l'acte de vente du 31 mars 2010 ; - il bouleverse l'économie générale du droit d'exploitation et d'utilisation des terrains ; - la commune n'a perdu aucun revenu qu'elle était susceptible de percevoir d'un occupant régulier et le public scolaire a été accueilli dans les mêmes conditions qu'auparavant ; - elle a spontanément payé à la commune, durant l'année 2016 et pour le premier trimestre 2017, les sommes correspondant à la consommation des fluides ; - le fait que la commune a accepté les paiements révèle que la convention du 31 octobre 2010 a continué à s'appliquer ; - son expulsion occasionnera un transfert de charges financières vers la commune. Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 février 2018 et le 16 mars 2018, la commune de la Seyne-sur-Mer, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et demande, en outre, que l'association Club seynois multisport lui verse une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. II. Par une requête, enregistrée le 15 janvier 2018 sous le n° 18MA00201, et un mémoire complémentaire, enregistré le 9 mars 2018, l'association Club seynois multisport, représentée par Me B..., demande à la Cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1602259 du 12 octobre 2017. Elle soutient que : - l'urgence se justifie par le montant de l'astreinte prononcée par le tribunal qui l'obligera à exécuter le jugement à l'échéance fixée et rendra alors difficile une éventuelle remise en état ; - l'exécution du jugement attaqué emportera de lourdes conséquences sociales, soit le licenciement de cinq salariés, financières, eu égard au montant cumulé de l'astreinte jusqu'à la date prévisionnelle de l'arrêt au fond, et sportives, les adhérents risquant d'être privés de la possibilité de pratiquer leur sport ; - la continuité du service public est menacée ; - elle justifie de titres pour occuper le complexe tennistique Barban tirés des actes de cession du 25 mars 1975 et du 31 mars 2010 ; - la convention du 23 novembre 1994 n'a pu avoir pour effet d'anéantir le droit définitif d'utilisation de ce complexe sportif ; - les parcelles AK n° 339 et 381 ne sont pas entrées dans le domaine public en 1994 mais en 2010, date à laquelle la commune en est devenue effectivement propriétaire. Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 février 2018 et le 16 mars 2018, la commune de la Seyne-sur-Mer, représentée par Me C... conclut à titre principal au non-lieu à statuer sur la requête de l'association Club seynois multisport et à titre subsidiaire à son rejet. Elle fait valoir que : - la demande tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement attaqué est susceptible de perdre son objet dès lors que la Cour envisage de statuer prochainement sur le fond de l'affaire et qu'elle a elle-même pris l'engagement de ne pas procéder à l'expulsion de l'association avant que les juges ne se soient prononcés ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me B... représentant l'association Club seynois multisport, et de Me A..., représentant la commune de la Seyne-sur-Mer. Une note en délibéré présentée pour l'association Club seynois multisport a été enregistrée le 3 avril 2018. Considérant ce qui suit : 1. L'association Club seynois multisport (CSMS, anciennement Club sportif municipal seynois) est une association loi de 1901, créée en 1955, dont le but est le développement de la pratique du sport pour les habitants de La Seyne-sur-Mer et les communes proches. Elle développe notamment une activité tennis. Les équipements aménagés par la commune ne permettant plus d'absorber la demande croissante de pratique de ce sport et celle-ci ne disposant pas des moyens financiers pour en créer de nouveaux, l'association a fait l'acquisition de trois parcelles, cadastrées AK 338, 371, et 708, d'une superficie totale de 13 840 m², pour les aménager en courts de tennis. La commune s'est portée garante pour l'emprunt contracté par l'association, d'un montant de 700 000 francs de l'époque, avec, pour contrepartie, l'engagement de l'association de lui céder gratuitement ces terrains ainsi que les aménagements au fur et à mesure de leur réalisation. Par délibération du 30 décembre 1974, le conseil municipal a constaté que les conditions de la cession gratuite étaient réunies. Un acte de réalisation de cette cession est intervenu le 25 mars 1975. 2. La commune s'est de nouveau portée garante en 1979 d'un emprunt contracté par l'association pour un montant de 1 300 000 francs de l'époque destiné au financement de l'extension des installations. L'association ayant rencontré des difficultés pour honorer ses échéances bancaires, la commune a alors décidé de prendre en charge, entre 1992 et 1994, les annuités impayées de ces différents prêts. C'est ainsi que par délibération du 12 octobre 1994, le conseil municipal a approuvé le principe d'une prise en charge de l'intégralité de la dette d'emprunt de l'association en échange de la cession à titre gratuit de deux nouvelles parcelles, cadastrées AK 381 et 339, acquises par l'association en 1980 et 1982. Par cette même délibération, le conseil municipal a également approuvé le principe d'établissement d'une convention inhérente au transfert de propriété reprenant ces divers engagements et précisant que " la gérance du complexe tennistique est confiée à l'association ", les conditions d'utilisation des cours de tennis devant être définies par un règlement intérieur municipal. Il était enfin précisé que cette convention était conclue pour une durée de 5 ans, renouvelable par tacite reconduction. Les parties ont signé cette convention, en ces termes, le 23 novembre 1994. 3. Constatant le refus de l'association de procéder à la cession des parcelles AK 381 et 339 telle que prévue par la convention du 23 novembre 1994, la commune a saisi le tribunal de grande instance de Toulon d'une action en réalisation de vente forcée. Par jugement du 6 décembre 2007, le tribunal a fait droit à cette demande. Saisie par l'association Club seynois multisport, la Cour d'appel d'Aix-en-Provence, par un arrêt du 15 janvier 2009, a constaté qu'un accord était entre-temps intervenu sur le transfert de propriété et a également constaté " l'engagement de la commune de la Seyne-sur-mer de signer parallèlement et le même jour une convention relative à l'utilisation et l'exploitation par l'association Club sportif municipal seynois " CSMS " du complexe sportif municipal ". 4. Par convention du 31 octobre 2010, conclue pour une durée de cinq ans renouvelable, la commune et l'association ont acté, d'une part, de la cession des parcelles AK 381 et 339 pour un euro symbolique, d'autre part, des modalités de " mise à disposition " des équipements du complexe tennistique Barban. 5. Par lettre du 27 août 2014, la commune a notifié à l'association Club seynois multisport son intention de ne pas renouveler en l'état, à son échéance quinquennale, cette convention du 31 mars 2010 reconduite une première fois et a invité l'association à travailler à la redéfinition des modalités du partenariat. Constatant l'infructuosité des échanges, la commune a, par lettre du 26 mai 2016, mis en demeure l'association de régulariser l'occupation du complexe sportif par la signature de la nouvelle convention proposée à défaut de quoi elle serait déclarée occupante sans droit ni titre. L'association Club seynois multisport ayant refusé de signer ce document, la commune a saisi le tribunal administratif de Toulon pour obtenir son expulsion des parcelles de son domaine public. Par jugement du 12 octobre 2017, le tribunal a enjoint à l'association Club seynois multisport de libérer le complexe tennistique Barban sous astreinte de 200 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification de ce jugement. L'association Club seynois multisport d'une part, relève appel de ce jugement et, d'autre part, demande à la Cour d'en ordonner le sursis à exécution. Sur la jonction : 6. Les requêtes n°s 17MA04635 et 18MA00201 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la régularité du jugement attaqué : 7. En estimant, d'une part, qu'en signant la convention du 23 novembre 1994 réglant les modalités d'utilisation du complexe tennistique Barban, qui prévoyait l'accueil ponctuel de toutes personnes non adhérentes désireuses de pratiquer le tennis, l'association Club seynois multisport a nécessairement levé la réserve d'exclusivité instaurée à son profit résultant de l'acte administratif de cession qu'elle a conclu le 25 mars 1975 avec la commune de la Seyne-sur-Mer, d'autre part, que la convention conclue le 31 mars 2010 entre ces mêmes parties prévoyait que l'occupation du domaine public par l'association n'était pas exclusive, et en qualifiant, enfin, de dépendance du domaine public communal l'ensemble des parcelles en cause, laquelle qualification exclut, en vertu des principes de la domanialité publique et particulièrement des dispositions de l'article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques, la délivrance d'autorisation d'occupation qui ne présenterait pas un caractère temporaire et révocable, les premiers juges ont écarté l'argumentation développée par l'association appelante tendant à démontrer qu'elle justifierait de titres lui permettant d'occuper légalement les installation sportives en litige. 8. Pour juger que la réserve prévue à l'article V de l'acte du 25 mars 1975 avait été levée, le tribunal n'a pas interprété les clauses de cet acte mais la portée des clauses de la convention portant occupation du domaine public conclue entre les parties le 23 novembre 1994. Le tribunal n'a dés lors pas entaché le jugement d'incompétence. 9. La décision du 27 août 2014 par laquelle la commune a informé l'association Club seynois multisport de son intention de ne pas renouveler à son échéance la convention d'occupation des parcelles en cause ne mentionnait pas les voies et délais de recours. L'association a eu connaissance de cette décision au moins à compter du 13 février 2015, date à laquelle elle a adressé un courrier au maire concernant le projet de nouvelle convention et dans lequel elle faisait mention du " courrier du 27 août ". Faute pour celle-ci de l'avoir contestée dans le délai d'un an à compter du 13 février 2015, délai applicable en vertu du principe de sécurité juridique, cette décision est devenue définitive. L'association s'est ainsi trouvée dépourvue de tout titre d'occupation à compter du 31 mars 2015, date à laquelle la convention du 31 mars 2010 est arrivée à son terme. En conséquence, les premiers juges étaient tenus de faire droit à la demande de la commune tendant à l'expulsion de l'association de ces parcelles de son domaine public désormais indûment occupées. Dans ces conditions, ils ont pu, sans entacher le jugement contesté d'irrégularité, s'abstenir de répondre aux moyens soulevés devant eux par cette dernière tirés de l'impossibilité pour elle de signer la nouvelle convention proposée par la commune et du détournement de pouvoir, dès lors que ces moyens étaient insusceptibles d'exercer une quelconque influence sur la décision juridictionnelle. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 10. Lorsque le juge administratif est saisi d'une demande tendant à l'expulsion d'un occupant d'une dépendance appartenant à une personne publique, il lui incombe, pour déterminer si la juridiction administrative est compétente pour se prononcer sur ces conclusions, de vérifier que cette dépendance relève du domaine public à la date à laquelle il statue. A cette fin, il lui appartient de rechercher si cette dépendance a été incorporée au domaine public, en vertu des règles applicables à la date de l'incorporation, et, si tel est le cas, de vérifier en outre qu'à la date à laquelle il se prononce, aucune disposition législative ou, au vu des éléments qui lui sont soumis, aucune décision prise par l'autorité compétente n'a procédé à son déclassement. 11. Les parcelles cadastrées AK 338, 371, et 708, acquises par la commune le 25 mars 1975 et qui supportaient avant cette date des équipements tennistiques, ont été affectées au service public communal d'activités sportives et de loisir. Bénéficiant d'aménagements spéciaux, elles sont ainsi devenues, à compter du 25 mars 1975, des dépendances du domaine public communal. Les parcelles cadastrées AK 381 et 339, acquises par la commune le 31 mars 2010, ont également été affectées au service public communal d'activités sportives et de loisir. La première supporte un bâtiment abritant un court de tennis et bénéficie donc d'un aménagement indispensable à l'exécution du service public, au sens des dispositions de l'article du L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques applicables. La seconde supporte un parc de stationnement à l'usage des utilisateurs des équipements tennistiques et constitue donc un accessoire indispensable pour l'exécution du service public communal d'activités sportives et de loisir. Ces deux parcelles ont ainsi également été incorporées, à compter du 31 mars 2010, au domaine public communal. 12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces cinq parcelles, pas plus que les parcelles cadastrées AK 382, 383, 709 et 722, propriété de la commune et qui supportent également le complexe tennistique Barban, auraient fait l'objet d'un déclassement. 13. Les principes de la domanialité publique, particulièrement le principe d'inaliénabilité, et les dispositions de l'article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques, qui prévoient que les autorisations d'occupation du domaine public sont précaires et révocables, font nécessairement obstacle à ce qu'un occupant du domaine public puisse valablement se prévaloir d'un droit à occuper ce domaine sans limitation de durée. 14. A supposer même que l'article V de l'acte du 25 mars 1975 aux termes duquel l'association requérante a cédé gratuitement à la commune de la Seyne-sur-Mer les parcelles AK 338, 371 et 708, qui stipule que cette cession est faite sous réserve que l'ensemble ainsi que l'extension future du complexe tennistique sont exclusivement réservés aux activités de la section tennis de cette association, doive être interprété comme emportant pour elle un droit d'utilisation perpétuelle de ces installations, les principes et dispositions énoncés au point précédent, qui excluent que ces stipulations ont pu être créatrices de droit au profit de l'appelante et par suite qu'elles ont pu produire des effets tels que ceux invoqués par cette dernière, y font légalement obstacle. 15. Ainsi qu'il a été dit au point 1, la commune a fait connaître à l'association Club seynois multisport, par lettre du 27 août 2014, son intention de ne pas renouveler à son échéance la convention d'occupation des parcelles en cause conclue le 31 mars 2010. Faute pour cette dernière d'avoir contestée en temps utile cette décision, qui est justifiée par un motif d'intérêt général, celle-ci est devenue définitive. L'association requérante est donc dépourvue de tout titre d'occupation à compter du 31 mars 2015, date à laquelle cette convention est arrivée à son terme. 16. Saisi dans ces conditions par la commune de la Seyne-sur-Mer d'une demande d'expulsion de son domaine public désormais indûment occupées, le juge administratif est tenu d'y faire droit. Les moyens soulevés par l'association Club seynois multisport dans la présente instance tirés de l'impossibilité pour elle de signer la nouvelle convention proposée par la commune et du détournement de pouvoir sont insusceptibles d'exercer une quelconque influence sur l'arrêt à intervenir. 17. Alors même que l'association Club seynois multisport aurait continué à s'acquitter spontanément, durant l'année 2016 et pour le premier trimestre 2017, des sommes correspondant à la consommation des fluides tel que le prévoyait la convention d'occupation du 31 octobre 2010 et que la commune aurait accepté ces paiements, cette circonstance n'est pas de nature à révéler l'existence d'un renouvellement tacite de l'autorisation d'occupation du complexe sportif au terme de cette convention. 18. Pour l'exécution de l'article 3 du jugement attaqué condamnant l'association à verser à la commune a une somme de 2 500 euros au titre de l'occupation sans droit ni titre du complexe tennistique pour l'année 2016 ainsi qu'une somme calculée au prorata de ce montant tenant compte de sa présence effective au titre de l'année 2017, il appartiendra à l'appelante de faire valoir, auprès du comptable public, qu'elle a réglé les sommes correspondant aux titres exécutoires émis à son encontre pour avoir paiement des frais de fonctionnement liés à l'occupation du complexe Barban. 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de poser une question préjudicielle au juge judiciaire sur la portée de l'acte du 25 mars 1975, que l'association Club seynois multisport n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Sur les conclusions subsidiaires présentées par l'association Club seynois multisport : 20. Il n'appartient pas au juge administratif d'annuler l'acte de cession du 25 mars 1975, qui ne présente pas le caractère d'un contrat administratif. Les conclusions tendant à cette fin doivent dès lors être rejetées. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 21. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association Club seynois multisport, n'appelle aucune mesure particulière d'exécution au sens des articles L. 911-1 ou L. 911-2 du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions présentées aux fins d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions à fin de sursis à exécution : 22. Le présent arrêt statue sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 octobre 2017 présentées par l'association Club seynois multisport. Ainsi, les conclusions présentées par l'association tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont devenues sans objet. Il n'y a, dès lors, pas lieu d'y statuer. Sur les frais liés au litige : 23. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de la Seyne-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association Club seynois multisport demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'association Club seynois multisport une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de la Seyne-sur-Mer et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de l'association Club seynois multisport est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 18MA00201. Article 3 : L'association Club seynois multisport versera à la commune de la Seyne-sur-Mer une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Club seynois multisport et à la commune de la Seyne-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 30 mars 2018, à laquelle siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président-assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique le 13 avril 2018. 2 N°s 17MA04635,18MA00201