CAA de NANTES, 2ème chambre, 23/02/2024, 22NT01050, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-23
Numéro : 22NT01050
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : Mme Isabelle  MONTES-DEROUET
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SARL ANTIGONE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... G... et autres ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme en tant que ce plan classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZL n° 19 à Bouaye, ainsi que la décision du 15 juillet 2019 portant rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1910001 du 1er février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er avril et 27 octobre 2022, Mme N... G..., Mme J... G..., Mme F... G..., Mme C... G..., M. E... G..., Mme M... G..., Mme I... A..., Mme L... A..., M. K... B..., Mme H... B... et M. D... B..., représentés par Me Diversay, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 du conseil métropolitain de Nantes Métropole ; 3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur requête n'est pas tardive ; - le classement en sous-secteur AdL2 de leur parcelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; ce classement n'est pas justifié par le cahier communal, applicable à la commune de Bouaye, annexé au rapport de présentation qui identifie la Route des Terres Quartières, en-deçà de la Pitorie, comme étant un secteur pavillonnaire dans les espaces proches du rivage ; ce secteur a été évalué comme présentant un intérêt à l'urbanisation en continuité ; - les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme font obstacle au classement contesté de la parcelle dès lors qu'elle se trouve en continuité directe avec un long espace urbanisé le long de la voie ; - le classement contesté n'est pas conforme aux objectifs du DOO du SCOT de Nantes-Saint-Nazaire ni à la directive territoriale d'aménagement de l'estuaire de la Loire qui visent à maitriser le développement urbain au sein du tissu urbain, dès lors que leur parcelle doit être regardée, compte-tenu de sa superficie utile inférieure à un hectare, comme incluse au sein de l'enveloppe urbaine et qu'elle est exclue de la coupure d'urbanisation qu'il fixe ; - leur parcelle est dépourvue de tout potentiel agronomique et agricole dès lors qu'elle n'est plus exploitée depuis longtemps et que, située à proximité d'habitations et d'une voie, elle ne correspond pas à un secteur à dominante rurale et à caractère agricole et ne peut être regardée comme pouvant accueillir une forme durable d'agriculture. Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 septembre et 28 novembre 2022, Nantes Métropole, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Mme C... G... a été désignée par son mandataire, Me Diversay, représentante unique, destinataire de la notification de l'arrêt à intervenir. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Montes-Derouet, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Diversay, pour les requérants et de Me Dubos, substituant Me Caradeux, pour Nantes Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'ensemble du territoire communautaire. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Par une lettre du 1er juin 2019, reçue le 4 juin 2019, Mme C... G... et autres ont contesté le classement en sous-secteur AdL2 de la parcelle cadastrée ZL n° 19 sur le territoire de la commune de Bouaye et ont demandé que lui soit substitué un classement en secteur UMd de la zone urbaine UM. Par une décision du 15 juillet 2019, le vice-président délégué de Nantes Métropole a rejeté ce recours gracieux. Par un jugement du 1er février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de Mme C... G... et autres tendant à l'annulation de la délibération du 5 avril 2019 en tant que le plan local d'urbanisme classe en sous-secteur AdL2 la parcelle cadastrée section ZL n° 19 et de la décision du 15 juillet 2019 portant rejet de ce recours gracieux. Mme C... G... et autres relèvent appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Il est constant que la parcelle cadastrée à la section ZL sous le n° 19 dont les requérants sont propriétaires en indivision, est classée dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole (PLUM) en sous-secteur AdL2 correspondant aux espaces présentant une vocation agricole pérenne et faisant l'objet d'une protection particulière, notamment liée au littoral, où les seules nouvelles constructions autorisées sont celles liées à une exploitation agricole existante. 3. En premier lieu, le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Nantes Saint-Nazaire expose qu'aux fins de maintenir les grands équilibres du territoire, soit 80 % d'espaces agricoles, naturels et forestiers et de préserver 80 000 hectares d'espaces agricoles pérennes, il convient, notamment, de prioriser l'accueil de la population au sein de l'enveloppe urbaine en privilégiant la valorisation des espaces urbains sous-utilisés tels que les dents creuses. Le document d'orientations et d'objectifs du SCOT définit l'enveloppe urbaine comme correspondant au " périmètre à l'intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent (...). Ces espaces urbanisés concernent les espaces artificialisés à vocation résidentielle, économique ou commerciale (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée ZL n° 19 se trouve à l'extrémité du bandeau de constructions qui s'étire le long de la route des Terres Quartières, marquant de la sorte une coupure de cet espace urbanisé, tel que cela est matérialisé dans la carte des parties urbanisées de la commune de 2016, produite par les requérants. La parcelle en litige n'est dès lors pas insérée dans le tissu urbain existant. La circonstance qu'elle présenterait une superficie inférieure à un hectare n'est pas de nature à la faire regarder comme incluse au sein de l'enveloppe urbaine en application des principes énoncés dans la fiche méthode " Enveloppe urbaine " annexée au document d'orientations et d'objectifs du SCOT, dès lors que le critère de la taille des parcelles n'est préconisé, dans cette fiche, que s'agissant des parcelles " incluses dans le tissu urbain existant ". Elle ne saurait davantage être regardée comme constituant " une dent creuse " au sein de l'enveloppe urbaine représentée, dans le règlement graphique du plan, par le secteur des Terres Quartières. Le moyen tiré de ce que le classement, par la délibération du 5 avril 2019 approuvant le plan local d'urbanisme, de cette parcelle ne serait pas compatible avec les objectifs du SCOT dont celui visant à développer l'urbanisation " dans un espace limité " ni avec la directive territoriale d'aménagement de l'estuaire de la Loire, que les requérants se bornent à citer sans apporter aucune précision, doit, par suite, être écarté. 5. En deuxième lieu, le cahier communal de Bouaye, annexé au rapport de présentation du PLUM, expose que le développement de la commune de Bouaye " participera aux besoins générés par le dynamisme du pôle Sud-Ouest " et qu'il " s'effectuera principalement en renouvellement urbain dans la centralité ou en continuité des espaces déjà urbanisés ". Il rappelle qu'afin de répondre à l'objectif de réduction de la consommation des espaces agro-naturels, tout en veillant à atteindre les objectifs de production de logements, " le développement urbain de la commune sera priorisé dans la centralité ou à proximité de celle-ci, dans la continuité du tissu existant ". Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le secteur pavillonnaire des " Terres Quartières " n'est pas au nombre des secteurs identifiés, au sein du territoire communal, comme " secteurs potentiels de développement de l'urbanisation destinés à anticiper les besoins en habitat et en emploi " et, d'autre part, que les objectifs prévus pour ce secteur visent à ne permettre l'accueil de nouvelles populations que de manière " cohérente et raisonnée dans la continuité du tissu existant ", " à maintenir un équilibre entre le tissu bâti et le tissu non bâti qui participe de la qualité des espaces urbanisés sensibles ", " au développement très modéré du hameau au sein de l'enveloppe urbaine dans le respect du tissu existant et de l'environnement naturel " et à " lutter contre le mitage ", en préservant les espaces agro-naturels. Enfin, la parcelle des requérants qui, ainsi qu'il a été dit au point 4, ne peut être regardée comme incluse au sein de l'enveloppe urbaine formée le long de la route des Terres Quartières, est intégrée, dans la carte d'organisation générale de la commune insérée dans le cahier communal, non dans les espaces urbanisés, mais dans les espaces ruraux dont la préservation est recherchée par les auteurs du plan afin de garantir, ainsi que cela est mentionné dans la planche 7 du cahier communal, la pérennité de l'activité agricole tant d'un point de vue économique et humain qu'en termes d'occupation du territoire, de préservation de l'environnement, du patrimoine naturel et des paysages, par la création d'un zonage en secteur Ad et sous-secteur AdL2. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle cadastrée à la section ZL sous le n° 19 en sous-secteur AdL2 ne trouverait pas sa justification dans le rapport de présentation doit être écarté. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (...)./ Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (...) ". Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu'une zone agricole a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 8. Il ressort des pièces du dossier que les élus se sont fixés comme objectif, dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLUM contesté, de réduire de 50 % le rythme moyen annuel de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers afin d'affirmer l'importance de la proximité et de limiter l'étalement urbain, en privilégiant une forme de développement tourné vers le renforcement des centralités, celles-ci étant localisées prioritairement dans les villes situées à l'intérieur et le long de la ceinture du périphérique, puis dans les centralités urbaines déjà constituées et le long des axes structurants de transports collectifs et, enfin, seulement, dans le reste du tissu urbain existant, le développement des hameaux devant être quant à lui très fortement limité. A ce titre, le PADD prévoit qu'au moins 80 % du développement urbain à l'horizon 2030 doit se réaliser au sein de l'enveloppe urbaine et que les trois-quarts de la production de logements se réalisent à l'intérieur du périphérique et dans les centralités en extra-périphérique, les densités pouvant toutefois être modulées en fonction, notamment, de la typologie du tissu urbain existant et du contexte paysager et patrimonial du site. Ainsi que cela ressort de la carte représentant, dans le PADD, la " spatialisation " du projet métropolitain à l'horizon 2030, le secteur de la route des Terres Quartières se trouve hors de la zone de Bouaye mentionnée comme une centralité communale à renforcer. Il n'est pas identifié comme un axe structurant de transports collectifs et ni comme offrant des capacités d'extension urbaine à vocation d'habitat, en complément des capacités constructibles mobilisables au sein de l'enveloppe urbaine. 9. Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle cadastrée à la section ZL sous le n° 19 présente une contenance de 10 300 m², ainsi que cela ressort de l'attestation de propriété produite par les requérants. Constituée, pour l'essentiel, d'une prairie en herbe et d'une partie boisée, elle n'est pas bâtie et n'a fait l'objet d'aucun aménagement. Riveraine de la route des Terres Quartières, elle se trouve à l'extrémité du cordon d'habitations individuelles qui s'est étiré, de part et d'autre de cette voie, entre les hameaux de La Jouetterie, au sud et de La Beauvaiserie, au nord, dont elle marque la limite. Elle est également séparée, à l'est, par la route départementale D 11, d'un autre bandeau de quelques constructions implantées de façon linéaire le long de la route de La Beauvaiserie dont elle ne fait pas davantage partie. Elle s'ouvre, en outre, au sud sur de vastes parcelles non bâties, présentant un aspect naturel, à dominante agricole et boisé, classées en sous-secteurs AdL2 ou AdL1 du secteur Ad de la zone A, auxquelles elle se rattache. Les circonstances qu'elle n'est plus exploitée depuis longtemps, qu'elle ne pourrait plus faire l'objet d'une exploitation agricole du fait de la proximité des habitations et qu'elle est desservie par une voie publique ne sont pas de nature à lui ôter son potentiel agronomique, biologique ou économique, alors que ce classement participe de la préservation du secteur à dominante agricole dans lequel la parcelle s'insère. 10. Enfin, si l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévoit que " l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants " dans les collectivités territoriales relevant de la législation relative à la protection du littoral, ces dispositions, qui ne peuvent être regardées comme imposant aux autorités administratives locales l'urbanisation des parcelles situées à proximité immédiate de parcelles déjà construites, ne font pas davantage obstacle, eu égard au parti d'urbanisme retenu, au classement de la parcelle en cause en sous-secteur AdL2 du secteur AD de la zone A. 11. Il résulte des développements qui précèdent qu'eu égard aux caractéristiques propres de la parcelle cadastrée à la section ZL sous le n° 19 et au parti d'urbanisme retenu, le classement, par la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole approuvant le plan local d'urbanisme métropolitain, en sous-secteur AdL2 de cette parcelle n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête, que Mme C... G... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C... G... et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge Mme C... G... et autres une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... G... et autres est rejetée. Article 2 : Mme C... G... et autres verseront à Nantes Métropole une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... G..., représentante unique, et à Nantes Métropole. Délibéré après l'audience du 6 février 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2024. La rapporteure, I. MONTES-DEROUET La présidente, C. BUFFET Le greffier, R. MAGEAU La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT01050