Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 16/12/2019, 396001
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-16
Numéro : 396001
Rapporteur : M. Jean-Luc Nevache
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini
Avocat(s) : SCP BOUTET-HOURDEAUX ; SCP CELICE, SOLTNER, TEXIDOR, PERIER

Vu la procédure suivante : Par une décision du 17 mars 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi de la requête de la société Allianz I.A.R.D. et de la société Allianz Vie tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 2 novembre 2015 du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social portant extension d'avenants et d'un accord, conclus dans le cadre de la convention collective nationale des industries et du commerce de la récupération et du recyclage (n° 637), a sursis à statuer jusqu'à ce que le tribunal de grande instance de Paris se soit prononcé sur les questions de savoir, d'une part, si les stipulations des quatrième et cinquième alinéas de l'article 16.4 de l'avenant du 9 décembre 2014 à l'accord du 9 avril 2008 relatif au régime de prévoyance conclu dans le cadre de la convention collective nationale des industries et du commerce de la récupération et du recyclage méconnaissent l'obligation faite par le deuxième alinéa du II de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale à l'organisme recommandé par l'accord d'appliquer un tarif unique et d'offrir des garanties identiques pour toutes les entreprises et pour tous les salariés concernés et si les parties à l'avenant pouvaient laisser aux organismes recommandés le soin de déterminer le montant d'une cotisation spécifique, au surplus postérieurement à la procédure de mise en concurrence, d'autre part, si l'exercice par les parties à l'avenant du 9 décembre 2014 de leur liberté contractuelle leur permettait, en l'absence de disposition législative, de prévoir par les stipulations des articles 17.3 et 18 de l'avenant la mutualisation du financement et de la gestion de certaines prestations et notamment leur financement par un prélèvement de 2% sur les cotisations versées à l'organisme recommandé, ou un prélèvement équivalent à cette somme exigible auprès des entreprises qui n'adhèrent pas à l'organisme recommandé. Par un jugement n° 17/06350 du 20 février 2018, le tribunal de grande instance de Paris s'est prononcé sur ces questions. Par un arrêt n° 18-13.217 du 9 octobre 2019, la Cour de cassation a statué sur le pourvoi formé par la fédération générale des mines et de la métallurgie CFDT, la fédération générale des transports CFTC-FGT, la fédération des entreprises du recyclage (FEDEREC), la Confédération générale du travail Force ouvrière CGT-FO et la Confédération française de l'encadrement - confédération générale des cadres CFE-CGC contre ce jugement. Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par la décision du Conseil d'Etat du 17 mars 2017 ; Vu : - la Constitution ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le code civil ; - le code de la sécurité sociale ; - le code du travail ; - la loi n° 2013-1203 du 23 novembre 2013 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Boutet-Hourdeaux, avocat de la Fédération des entreprises du recyclage, de la Fédération générale des mines et de la métallurgie CFDT et de la CFTC FGT SNED ; Considérant ce qui suit : 1. L'article L. 911-1 du code de la sécurité sociale prévoit qu'à moins qu'elles ne soient instituées par des dispositions législatives ou réglementaires, les garanties collectives dont bénéficient les salariés, anciens salariés et ayants droit en complément de celles qui résultent de l'organisation de la sécurité sociale sont déterminées, notamment, par voie de conventions ou d'accords collectifs. Le I de l'article L. 912-1 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 23 décembre 2013, dispose que : " Les accords professionnels ou interprofessionnels mentionnés à l'article L. 911-1 peuvent, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, prévoir l'institution de garanties collectives présentant un degré élevé de solidarité et comprenant à ce titre des prestations à caractère non directement contributif, pouvant notamment prendre la forme d'une prise en charge partielle ou totale de la cotisation pour certains salariés ou anciens salariés, d'une politique de prévention ou de prestations d'action sociale. / Dans ce cas, les accords peuvent organiser la couverture des risques concernés en recommandant un ou plusieurs organismes mentionnés à l'article 1er de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques ou une ou plusieurs institutions mentionnées à l'article L. 370-1 du code des assurances (...) ", sous réserve du respect des conditions de mise en concurrence et d'égalité définies au II du même article. 2. En application du premier alinéa de l'article L. 2261-15 du code du travail, auquel renvoie l'article L. 911-3 du code de la sécurité sociale, le ministre chargé du travail a, par un arrêté du 2 novembre 2015, étendu les stipulations de l'avenant du 9 décembre 2014 à l'accord du 9 avril 2008 relatif au régime de prévoyance, conclu dans le cadre de la convention collective nationale des industries et du commerce de la récupération et du recyclage. L'avenant ainsi étendu procède notamment, en application de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, à la recommandation de l'institution de prévoyance Humanis Prévoyance pour l'assurance des garanties capital décès, allocation obsèques et frais de santé ainsi que pour la gestion de l'ensemble des garanties, à la recommandation de l'Organisme commun des institutions de rente et de prévoyance (OCIRP) pour l'assurance des garanties rente éducation et rente handicap et désigne Humanis Prévoyance pour procéder, y compris auprès des entreprises non adhérentes à cette institution au titre du régime conventionnel de prévoyance, à l'appel des cotisations relatives au fonds de solidarité de la branche qu'il institue. Les sociétés Allianz I.A.R.D. et Allianz Vie demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté. 3. Par une décision du 17 mars 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a sursis à statuer sur les conclusions de la requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 novembre 2015 en tant qu'il étend les stipulations correspondantes, jusqu'à ce que le tribunal de grande instance de Paris se soit prononcé sur le point de savoir, d'une part, si les stipulations des quatrième et cinquième alinéas de l'article 16.4 de l'avenant du 9 décembre 2014 méconnaissent l'obligation faite par le deuxième alinéa du II de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale à l'organisme recommandé par l'accord d'appliquer un tarif unique et d'offrir des garanties identiques pour toutes les entreprises et pour tous les salariés concernés et si les parties à l'avenant pouvaient laisser aux organismes recommandés le soin de déterminer le montant d'une cotisation spécifique, au surplus postérieurement à la procédure de mise en concurrence, et, d'autre part, si l'exercice de la liberté contractuelle par les parties à l'avenant leur permettait, en l'absence de disposition législative, de prévoir, par les stipulations des articles 17.3 et 18 de l'avenant, la mutualisation du financement et de la gestion de certaines prestations et notamment leur financement par un prélèvement de 2 % sur les cotisations versées à l'organisme recommandé, ou un prélèvement équivalent à cette somme exigible auprès des entreprises qui n'adhèrent pas à l'organisme recommandé. Il a rejeté les conclusions de la requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 novembre 2015 en tant qu'il étend les autres clauses de l'avenant du 9 décembre 2014. Sur l'arrêté attaqué, en tant qu'il étend les stipulations des quatrième et cinquième alinéas de l'article 16.4 de l'avenant du 9 décembre 2014 : 4. Le II de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale prévoit que le ou les organismes ou institutions faisant l'objet d'une recommandation " ne peuvent refuser l'adhésion d'une entreprise relevant du champ d'application de l'accord. Ils sont tenus d'appliquer un tarif unique et d'offrir des garanties identiques pour toutes les entreprises et pour tous les salariés concernés ". Les quatrième et cinquième alinéas de l'article 16.4 de l'avenant étendu, relatif aux conditions de reprise des risques en cours à la date d'effet du régime, stipulent que : " Ces dispositions ne seront accordées qu'aux entreprises qui adhéreront au présent régime au plus tard à la date du 1er avril 2015. / Au-delà de cette date, la prise en compte des garanties décès au titre des arrêts de travail en cours sera conditionnée au règlement par l'entreprise d'une cotisation spécifique correspondant à la couverture de ces risques, calculée par les organismes recommandés ". Le tribunal de grande instance de Paris, par un jugement rendu le 20 février 2018, devenu définitif sur ce point, a jugé que, laissant le tarif applicable aux entreprises adhérant après le 1er avril 2015 à l'arbitraire de l'organisme recommandé, ces stipulations contreviennent au II de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, qui impose un tarif et des garanties uniques pour toutes les entreprises et tous les salariés sans distinction. Il en résulte que les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que l'arrêté attaqué ne pouvait légalement étendre cette clause de l'avenant en cause et, eu égard au caractère divisible de cette clause, à demander l'annulation de l'arrêté attaqué en tant qu'il ne l'a pas exclue de l'extension. Sur l'arrêté attaqué, en tant qu'il étend les stipulations des articles 17.3 et 18 de l'avenant du 9 décembre 2014 : 5. Par ses articles 17.3 et 18, les parties à l'avenant ont décidé qu'un fonds de solidarité propre à la branche, géré par une association créée à cette fin, serait financé par un prélèvement de 2 % sur les cotisations versées aux organismes recommandés par les entreprises entrant dans son champ d'application ou, pour celles n'adhérant pas à ces organismes, par un prélèvement équivalent, pour mener une politique d'action sociale, de secours et d'entraide auprès des salariés, ayants droit et anciens salariés de la branche ainsi que des campagnes de prévention en matière de santé ou d'amélioration des conditions de travail auprès des salariés ou entreprises de la branche. 6. Le IV de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale dispose que : " Les accords mentionnés au I peuvent prévoir que certaines des prestations nécessitant la prise en compte d'éléments relatifs à la situation des salariés ou sans lien direct avec le contrat de travail les liant à leur employeur sont financées et gérées de façon mutualisée, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, pour l'ensemble des entreprises entrant dans leur champ d'application ". Toutefois, ainsi que le Conseil d'Etat l'a jugé par sa décision du 17 mars 2017, ces dispositions n'étaient pas entrées en vigueur à la date de la conclusion de l'accord litigieux, faute que soit intervenu, à cette date, le décret nécessaire à cette entrée en vigueur, prévoyant ces modalités de gestion et de financement mutualisé de certaines prestations. En ce qui concerne la validité des stipulations litigieuses : 7. En premier lieu, la Cour de cassation, par un arrêt rendu le 9 octobre 2019, statuant sur le pourvoi formé contre le jugement du tribunal de grande instance de Paris du 20 février 2018 en tant qu'il portait sur la question préjudicielle relative aux stipulations des articles 17.3 et 18 de l'avenant du 9 décembre 2014 et l'annulant dans cette mesure, a jugé qu'aucune disposition d'ordre public n'interdisant à des organisations syndicales et patronales représentatives dans le champ de l'accord de prévoir, par accord collectif, un système de mutualisation du financement et de la gestion de certaines prestations de prévoyance sociale non obligatoires même en l'absence de dispositions légales en ce sens, l'avenant du 9 décembre 2014 prévoyant la mutualisation du financement et de la gestion de certaines prestations et notamment leur financement par un prélèvement de 2 % sur les cotisations versées à l'organisme recommandé ou un prélèvement équivalent à cette somme exigible auprès des entreprises qui n'adhèrent pas à l'organisme recommandé, en tant qu'il s'applique aux entreprises l'ayant signé, à celles adhérant à une organisation patronale représentative ayant signé l'accord, et à celles adhérant volontairement à l'organisme recommandé par l'accord dans les conditions prévues à l'article 16.2 de ce dernier, est conforme à la liberté contractuelle des parties. Les sociétés requérantes ne sont ainsi pas fondées à soutenir que les parties à l'avenant en cause ne pouvaient, sans base législative, eu égard notamment aux principes de liberté contractuelle et de liberté d'entreprendre, instituer un fonds de solidarité de branche en prévoyant la mutualisation du financement et de la gestion de certaines prestations et notamment leur financement par un prélèvement de 2 % sur les cotisations versées à l'organisme recommandé ou un prélèvement équivalent à cette somme exigible auprès des entreprises qui n'adhèrent pas à l'organisme recommandé. 8. En second lieu, si les sociétés requérantes soutiennent, en outre, que les parties à l'avenant ont ainsi méconnu les articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'autorité s'attachant aux décisions du Conseil constitutionnel, les dispositions législatives applicables à la protection complémentaire des salariés et le principe d'égalité, cette contestation, qui touche à la licéité des stipulations de l'avenant ayant fait l'objet de la question préjudicielle, ne peut plus être utilement portée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux dès lors que l'autorité judiciaire s'est prononcée sur cette question. En ce qui concerne la légalité de l'extension des stipulations litigieuses : 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2261-15 du code du travail, applicable à l'arrêté attaqué en vertu de l'article L. 911-3 du code de la sécurité sociale : " Les stipulations d'une convention de branche ou d'un accord professionnel ou interprofessionnel (...) peuvent être rendues obligatoires pour tous les salariés et employeurs compris dans le champ d'application de cette convention ou de cet accord, par arrêté du ministre chargé du travail, après avis motivé de la Commission nationale de la négociation collective. / L'extension des effets et des sanctions de la convention ou de l'accord se fait pour la durée et aux conditions prévues par la convention ou l'accord en cause ". Sur le fondement de ces dispositions, qui dérogent au principe, désormais repris à l'article 1199 du code civil, selon lequel le contrat ne crée d'obligations qu'entre les parties, le ministre chargé du travail avait compétence pour étendre les clauses des articles 17.3 et 18 de l'avenant en litige, relevant du champ de la négociation collective et valablement adoptées, ainsi qu'il a été dit au point 7, par les parties signataires, sans que les sociétés requérantes puissent se prévaloir de ce que certaines des obligations en résultant relèvent du domaine réservé à la loi par l'article 34 de la Constitution. 10. En deuxième lieu, dans la mise en oeuvre des pouvoirs que le ministre du travail tient des dispositions précitées de l'article L. 2261-15 du code du travail, il lui appartient de veiller à ce que l'extension d'une convention collective ou d'un accord collectif de travail n'ait pas pour effet de conduire à empêcher, restreindre ou fausser le jeu de la concurrence sur un marché, notamment en limitant l'accès à ce marché ou le libre exercice de la concurrence par d'autres entreprises. A ce titre, il incombe au ministre d'opérer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, une conciliation entre, d'une part, les objectifs d'ordre social de nature à justifier que les règles définies par les signataires d'une convention ou d'un accord collectif soient rendues obligatoires pour tous les salariés et employeurs du secteur et, d'autre part, les impératifs tenant à la préservation de la libre concurrence dans le secteur en cause. Toutefois, en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'extension des clauses litigieuses de l'avenant du 9 décembre 2014, qui n'excèdent pas par leur contenu les objectifs d'ordre social assignés à la négociation collective, aurait porté une atteinte disproportionnée à la libre concurrence. 11. En dernier lieu, il ne résulte aucunement de l'arrêté attaqué que des entreprises pourraient être contraintes à cotiser deux fois pour les mêmes prestations. Par suite, les sociétés requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à soutenir que l'arrêté méconnaîtrait pour ce motif le droit de propriété. 12. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué en tant qu'il étend les stipulations des articles 17.3 et 18 de l'avenant du 9 décembre 2014. Sur les conséquences de l'illégalité de l'arrêté du 2 novembre 2015 : 13. Il ne ressort pas en l'espèce des pièces du dossier, et en particulier des réponses des parties à la mesure d'instruction ordonnée sur ce point par la 1ère chambre de la section du contentieux, chargée de l'instruction de l'affaire, que la disparition rétroactive de l'arrêté attaqué en tant qu'il étend les stipulations des quatrième et cinquième alinéas de l'article 16.4 de l'avenant du 9 décembre 2014 aurait, dans les circonstances de l'affaire, des conséquences manifestement excessives. Il n'y a pas lieu, par suite, de limiter dans le temps les effets de cette annulation. Sur les frais de l'instance : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de chacune des sociétés requérantes une somme de 1 000 euros à verser, au titre des mêmes dispositions, à la Fédération générale des mines et de la métallurgie CFDT, à la CFTC FGT SNED et à la Fédération des entreprises de recyclage en France. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté du 2 novembre 2015 du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social est annulé en tant qu'il étend les stipulations des quatrième et cinquième alinéas de l'article 16.4 de l'avenant du 9 décembre 2014 à l'accord du 9 avril 2008 relatif au régime de prévoyance conclu dans le cadre de la convention collective nationale des industries et du commerce de la récupération et du recyclage. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête des sociétés Allianz I.A.R.D. et Allianz Vie est rejeté. Article 3 : Les sociétés Allianz I.A.R.D. et Allianz Vie verseront chacune 1 000 euros à la Fédération générale des mines et de la métallurgie CFDT, à la CFTC FGT SNED et à la Fédération des entreprises de recyclage en France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Allianz I.A.R.D., première requérante dénommée, à la ministre du travail, à la Fédération générale des mines et de la métallurgie CFDT, première dénommée, pour l'ensemble des défendeurs ayant présenté un mémoire commun avec ce syndicat, à la Fédération des entreprises de recyclage en France, à la CGT-FO, à la CFE-CGC, à Humanis Prévoyance et à l'Organisme commun des institutions de rente et de prévoyance, à l'Association pour la promotion de la concurrence dans le secteur de l'assurance collective, au syndicat professionnel Planète courtier, à la Chambre syndicale des courtiers d'assurance, à la Fédération nationale des syndicats d'agents généraux d'assurance et à la Fédération française de l'assurance.