Cour administrative d'appel de Paris, 4ème chambre, 02/04/2013, 11PA03965, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-04-02
Numéro : 11PA03965
Président : M. PERRIER
Rapporteur : M. Laurent  BOISSY
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSET
Avocat(s) : AFANE-JACQUART

Vu la requête, enregistrée le 29 août 2011, présentée pour l'association Anticor, dont le siège est 5, avenue des Piliers à La Varenne Saint-Hilaire (94210), représentée par son président, M.C..., et pour M. K... D..., demeurant..., M. L... X..., demeurant..., M. T... O..., demeurant..., M. U... J..., demeurant..., Mlle Z... R..., demeurant..., Mlle AC... I..., demeurant..., M. B... G..., demeurant..., Mlle E...M..., demeurant..., Mlle AB...S..., demeurant..., Mme V...N..., demeurant..., et M. T... A..., demeurant..., par Me AD... ; l'association Anticor et les autres requérants demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1020368 du 28 juin 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de la délibération du 27 septembre 2010 par laquelle le Conseil de Paris a autorisé le maire de Paris à signer avec l'Union pour un mouvement populaire (UMP) et M. Q...F...un protocole transactionnel et, d'autre part, à ce qu'il soit sursis à statuer sur cette demande et au renvoi devant la juridiction judiciaire de la question de l'appréciation de la validité de ce protocole transactionnel ; 2°) d'annuler la délibération susmentionnée ; 3°) de surseoir à statuer sur la requête et de renvoyer les parties à saisir la juridiction judiciaire " en appréciation de la légalité " du protocole transactionnel ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code civil ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code pénal ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 février 2013 : - le rapport de M. Boissy, rapporteur, - les conclusions de M. Rousset, rapporteur public ; - et les observations de MeAD..., pour l'association Anticor et autres, de Me Y..., pour la Ville de Paris, et celles de MeW..., pour M.F... ; 1. Considérant que, le 15 décembre 1998, M.AA..., en sa qualité de contribuable parisien, après y avoir été autorisé par une décision du Tribunal administratif de Paris du 25 novembre 1998, confirmée le 26 mars 1999 par le Conseil d'Etat, a déposé plainte avec constitution de partie civile au nom de la Ville de Paris, pour faux en écritures publiques, détournement de fonds publics, ingérence et prise illégale d'intérêts, au motif que des emplois contractuels auraient été rémunérés par la Ville de Paris sans que des prestations effectives lui eussent été fournies en contrepartie ; que, le 5 décembre 2001, le maire de Paris s'est substitué à M. AA...en tant que représentant de la Ville de Paris dans la procédure en cours ; que, par une ordonnance du 30 octobre 2009, un juge d'instruction auprès du Tribunal de grande instance (TGI) de Paris a renvoyé, à raison d'une partie de ces faits, M. Q...F...et neuf autres personnes devant le Tribunal correctionnel de Paris pour abus de confiance, détournement de fonds publics, ainsi que complicité et recel de ces délits ; que, par ailleurs, une information judiciaire portant sur d'autres emplois a été également ouverte devant le TGI de Nanterre ; que, par une délibération en date du 27 septembre 2010, le Conseil de Paris a autorisé le maire de Paris à conclure un protocole transactionnel avec l'Union pour la majorité présidentielle (UMP) et M. F..., par lequel ces derniers se sont engagés à verser à la Ville de Paris une indemnité totale d'un montant de 2 218 072,46 euros, correspondant aux salaires versés par la ville pour dix-neuf emplois visés dans l'ordonnance de renvoi du 30 octobre 2009 du juge d'instruction du TGI de Paris et, pour l'un d'entre eux, dans l'information judiciaire ouverte devant le TGI de Nanterre, aux intérêts au taux légal échus sur ces sommes et aux débours exposés, tandis que, pour sa part, la Ville de Paris, sous réserve de ce versement, a renoncé à toute autre demande et s'est désistée de ses actions en cours relatives à ces emplois ; que, par la présente requête, l'association Anticor, M. D..., M. X..., M. O..., M. J..., Mlle R..., Mlle I..., M. G..., Mlle M..., Mlle S..., Mme N...et M. A... relèvent appel du jugement du 28 juin 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 27 septembre 2010 ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par l'UMP : 2. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers d'appel et de première instance que le jugement attaqué a été notifié aux requérants au plus tôt le 29 juin 2011 et que la requête d'appel a été enregistrée au greffe de la Cour le 29 août 2011, soit dans le délai d'appel prévu à l'article R. 811-1 du code de justice administrative ; que la fin de non-recevoir opposée par l'UMP doit dès lors être écartée ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience " ; qu'aux termes de l'article R. 741-2 du même code, la décision " contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires " ; que des documents faisant mention et analysant des mémoires présentés devant le juge, joints au dossier transmis au juge d'appel, mais qui ne sont pas signés par les personnes énumérées à l'article R. 741-7, ne peuvent être regardés comme faisant partie de la minute et ne peuvent pallier l'absence de mention et d'analyse de ces mémoires dans la minute elle-même ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier transmis à la Cour par le Tribunal administratif de Paris que, si la minute du jugement attaqué, signée conformément aux dispositions de l'article R. 741-7, fait mention de certains mémoires échangés par les parties, elle ne comporte pas, en revanche, l'analyse de ces mémoires ni la mention des mémoires des requérants, de l'UMP et de la Ville de Paris respectivement présentés les 17 mars, 12 avril et 14 avril 2011, de sorte, notamment, que l'analyse de l'ensemble des mémoires des parties est absente de la minute ; que, si un document contenant la mention et l'analyse de ces mémoires figure dans le dossier transmis par le tribunal administratif, il ne comporte pas la signature du greffier d'audience, en méconnaissance de l'article R. 741-7, de sorte que ce document ne peut pas être regardé comme faisant partie de la minute ; que les motifs du jugement ne sauraient, en l'espèce, pallier l'absence de mention des productions susmentionnées suppléer à cette carence ; qu'il en résulte que celui-ci est entaché d'une irrégularité substantielle au regard des dispositions combinées des articles R. 741-2 et R. 741-7 du code de justice administrative ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par les requérants touchant à sa régularité, le jugement attaqué doit être annulé ; 5. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de l'association Anticor et autres ; Sur la demande tendant à l'annulation de la délibération du 27 septembre 2010 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la Ville de Paris, l'UMP et M.F... ; En ce qui concerne les moyens tirés de vices propres à la délibération contestée : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2541-12 du code général des collectivités territoriales, applicable au Conseil de Paris siégeant en formation de conseil municipal : " Le conseil municipal délibère notamment sur les objets suivants : (...) 14° Les transactions " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-21 du même code : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (...) 7° de passer dans les mêmes formes les actes de (...) transaction, (...) lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-1 dudit code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage (...) ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-2 de ce code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : 1° Les délibérations du conseil municipal (...) " ; qu'enfin, aux termes de l'article 2045 du code civil, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : " Les communes et établissements publics ne peuvent transiger qu'avec l'autorisation expresse du roi " ; 7. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées des articles L. 2122-21, L. 2131-1, L. 2131-2 et L. 2541-12 du code général des collectivités territoriales, qui ont implicitement mais nécessairement abrogé les dispositions précitées de l'article 2045 du code civil en tant qu'elles concernaient les communes, que les conseils municipaux sont compétents de plein droit pour délibérer sur les transactions ; 8. Considérant, dès lors, que le Conseil de Paris pouvait légalement, par la délibération contestée, autoriser le maire à signer la transaction susmentionnée sans y être préalablement autorisé par le Premier ministre ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 2045 du code civil doit être écarté ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que le conseil municipal, lorsqu'il entend autoriser le maire à conclure une transaction, doit, sauf à méconnaître l'étendue de sa compétence, se prononcer sur tous les éléments essentiels du contrat à conclure, au nombre desquels figure notamment l'identité des cocontractants ; 10. Considérant que si la délibération contestée a autorisé le maire de Paris à signer un protocole d'indemnisation avec l'" Union pour la majorité présidentielle (UMP) " et non avec l'" Union pour un mouvement populaire (UMP) ", qui est depuis novembre 2002 le nom officiel du parti politique désigné sous le sigle " UMP ", il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu des débats qui ont précédé le vote de cette délibération, que l'identité des parties à la transaction aurait été ambigüe ou source de confusion en raison de cette erreur matérielle ; que, dès lors, le Conseil de Paris, qui ne s'est pas mépris sur l'identité des cocontractants, n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation de membres d'un conseil municipal aux délibérations relatives aux affaires dans lesquelles ils sont intéressés à titre personnel ou comme mandataires et sur l'adoption desquelles ils ont eu une influence entache ces délibérations d'illégalité ; 12. Considérant que, si des conseillers de Paris membres de l'UMP et du groupe politique dénommé Union pour une majorité de progrès à Paris et apparentés (UMPPA) ont pris part au vote de la délibération contestée, la seule circonstance que l'objet de cette délibération soit une transaction visant à mettre fin à un différend existant entre la Ville de Paris et M. F... et à prévenir un différend à naître avec l'UMP, parti politique auquel ils appartiennent par ailleurs, n'est pas de nature à les faire regarder comme personnellement intéressés à l'affaire au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'un ou l'autre des conseillers de Paris présents lors des débats et du vote serait mandataire de l'UMP ou serait intéressé à l'affaire en son nom personnel, alors même que certains de ces élus auraient été politiquement proches de M.F... ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; 13. Considérant que la circonstance que M.P..., maire de Paris, ait, lors de la XXIème assemblée de l'Association internationale des maires francophones (AIMF) qu'il préside, fait référence à M.H..., alors secrétaire permanent de cette association et qui avait été bénéficiaire d'un des emplois fictifs à l'origine de la convention dont la signature a été autorisée par la délibération en litige, en le qualifiant de " notre ami PierreH... ", qui ne fait que procéder d'une tournure oratoire courante, ne saurait à elle seule établir l'existence de liens d'amitié entre M. H...et M. P...de nature à faire regarder ce dernier comme personnellement intéressé à l'adoption de ladite délibération ; En ce qui concerne la transaction : S'agissant de la nature de la transaction : 14. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 2044 du code civil : " La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître " ; qu'aux termes de l'article 2048 du même code : " Les transactions se renferment dans leur objet : la renonciation qui y est faite à tous droits, actions et prétentions, ne s'entend que de ce qui est relatif au différend qui y a donné lieu " ; qu'aux termes de l'article 2052 de ce code : " Les transactions ont, entre les parties, l'autorité de la chose jugée en dernier ressort. Elles ne peuvent être attaquées pour cause d'erreur de droit, ni pour cause de lésion " ; que la transaction conclue par une personne morale de droit public est, en principe, un contrat de nature civile, sauf si elle met en oeuvre des prérogatives de puissance publique ou aboutit à la participation du cocontractant à une mission de service public ; que, sous cette réserve, les litiges nés de son exécution relèvent de la compétence du juge judiciaire, hormis le cas où il est manifeste que les différends qui s'y trouvent compris ressortissent principalement à la compétence du juge administratif ; 15. Considérant, d'autre part, que les rapports entre une commune et son maire sont des rapports de droit public ; que la juridiction administrative est dès lors seule compétente pour connaître du litige indemnitaire opposant une commune et son ancien maire en raison du comportement de ce dernier dans l'exercice de ses fonctions, quel que soit par ailleurs le caractère des fautes qui lui sont imputées ; 16. Considérant qu'en l'espèce, la transaction approuvée par la délibération contestée a principalement pour objet de mettre fin aux différends opposant la Ville de Paris à M.F..., son ancien maire, concernant la prise en charge financière, par la ville, de vingt personnes employées par celle-ci sans que des prestations effectives lui eussent été fournies en contrepartie ; que ces différends ressortissaient manifestement à la compétence du juge administratif ; que, dès lors, la transaction y mettant fin a bien le caractère d'un contrat administratif ; que la circonstance que la Ville de Paris, en se constituant partie civile, avait choisi d'engager une action civile devant la juridiction pénale contre M. F...et que la transaction en cause a eu également pour objet de mettre fin à cette action civile par le désistement de la ville et de prévenir une action de même nature à l'encontre de l'UMP est en elle-même sans incidence sur la nature du différend et sur la compétence du juge administratif pour en connaître ; S'agissant des moyens touchant à la contestation de la validité de la transaction : 17. Considérant qu'il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte détachable d'une transaction de droit public, de vérifier que les parties consentent effectivement à la transaction, que l'objet de celle-ci est licite, qu'elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique une libéralité et qu'elle ne méconnaît pas d'autres règles d'ordre public ; 18. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 314-1 du code pénal : " L'abus de confiance est le fait par une personne de détourner, au préjudice d'autrui, des fonds, des valeurs ou un bien quelconque qui lui ont été remis et qu'elle a acceptés à charge de les rendre, de les représenter ou d'en faire un usage déterminé " ; 19. Considérant que les requérants soutiennent que le " protocole d'indemnisation ", en prévoyant que l'UMP indemnise la Ville de Paris en lieu et place de M.F..., alors que ce dernier a seul commis un abus de confiance réprimé par l'article 314-1 du code pénal, constitue une libéralité qui est contraire à l'objet social de l'UMP et aux fins pour lesquelles l'Etat et les donateurs ont confié des sommes à ce parti politique, et constitue dès lors le support du délit réprimé par l'article 314-1 ; 20. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes de l'ordonnance de renvoi du 30 octobre 2009 et de l'arrêt de la chambre de l'instruction de la Cour d'appel de Versailles du 26 janvier 2010, que les faits reprochés à M. F...servaient non seulement ses intérêts propres mais également les intérêts du parti dont il assurait à l'époque la présidence, le Rassemblement pour la République (RPR) ; que, dans ces conditions, l'UMP, venant aux droits du RPR, pouvait valablement constituer l'une des parties au " protocole d'indemnisation " ; que les requérants ne sont donc en tout état de cause pas fondés à soutenir que la transaction constituerait le support d'un délit réprimé par l'article 314-1 du code pénal ; 21. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes mêmes du projet de " protocole d'indemnisation ", que la Ville de Paris avait l'intention de citer l'UMP devant la juridiction judiciaire afin d'obtenir l'indemnisation du préjudice qu'elle aurait subi à raison d'emplois indûment rémunérés par la collectivité publique ; que la transaction a donc bien eu pour objet de prévenir une action judiciaire à l'encontre de l'UMP et ainsi, conformément aux dispositions de l'article 2044 du code civil, de " prévenir une contestation à naître " ; qu'elle n'a dès lors en tout état de cause pas méconnu les dispositions précitées de l'article 2048 du code civil ; 22. Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des clauses du " protocole d'indemnisation ", de l'ordonnance de renvoi du 30 octobre 2009 et du jugement rendu le 15 décembre 2011 par le TGI de Paris, que le versement, par M. F...et l'UMP, d'une somme de 1 444 003,68 euros correspond aux salaires perçus par dix-neuf personnes à compter du 26 octobre 1992, date à partir de laquelle les fautes commises par M. F... n'étaient, selon l'ordonnance de renvoi, pas pénalement prescrites ; qu'en se conformant ainsi aux termes de cette ordonnance, la Ville de Paris n'a, dans les circonstances de l'espèce, consenti à M. F...et à l'UMP aucune libéralité ; que le " protocole d'indemnisation " a également prévu que les sommes dues au principal seraient assorties des intérêts au taux légal pour la période allant du 1er janvier 1998, date de l'intervention de M. AA..., autorisé à se constituer partie civile aux lieu et place de la ville, au 30 septembre 2010 ; qu'en décidant de majorer l'indemnité versée au principal de 39,03 %, lequel pourcentage correspond au cumul des intérêts au taux légal pour la période considérée, et en ne faisant pas courir ces intérêts depuis le 26 octobre 1992, la Ville de Paris n'a pas davantage consenti de libéralité à ce titre ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est au demeurant pas allégué que les parties civiles auraient présenté, à la date de la délibération contestée, une demande tendant à la capitalisation des intérêts ; que, dès lors, en ne prévoyant pas que les intérêts au taux légal seraient eux-mêmes capitalisés, la Ville de Paris n'a, en tout état de cause, pas non plus consenti de libéralité à M. F...et à l'UMP ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les différentes parties n'auraient pas consenti des concessions réciproques et que la Ville de Paris aurait accordé à M. F...et à l'UMP une libéralité ; qu'à cet égard, la circonstance que M. F...et l'UMP se soient solidairement engagés à verser une somme de 2 218 072,46 euros à la Ville de Paris sans régler, dans ce protocole, la répartition de la dette entre les deux débiteurs, est sans incidence sur l'existence de ces concessions ; 23. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il y ait lieu de surseoir à statuer en vue du renvoi à la juridiction judiciaire d'une question préjudicielle, que la demande des requérants tendant à l'annulation de la délibération du 27 septembre 2010 doit être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement d'une quelconque somme au titre des frais exposés par la Ville de Paris, par l'UMP et par M. F...devant le Tribunal administratif de Paris et la Cour et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1020368 du 28 juin 2011 du Tribunal administratif de Paris est annulé. Article 2 : La demande présentée par les requérants devant le Tribunal administratif de Paris et le surplus de leurs conclusions présentées devant la Cour sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la Ville de Paris, de l'UMP et de M. F...tendant à l' application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 N° 11PA03965