Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 26/07/2011, 329818
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-07-26
Numéro : 329818
Président : M. Christian Vigouroux
Rapporteur : Mme Constance Rivière
Commissaire du gouvernement : M. Damien Botteghi
Avocat(s) : SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET ; SCP LYON-CAEN, THIRIEZ

Vu, 1°/ sous le n° 329818, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 juillet 2009 et 21 septembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la société AIR FRANCE, dont le siège est 45, rue de Paris à Roissy CDG Cedex (95747), représentée par son directeur des affaires juridiques en exercice, la société REGIONAL, dont le siège est situé à l'aéroport de Nantes-Atlantique à Bouguenais Cedex (44345), représentée par son président directeur général en exercice, et la société BRITAIR, dont le siège est situé à l'aéroport de Morlaix à Morlaix Cedex (29679), représentée par son président directeur général en exercice ; les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision rendue publique le 25 mai 2009 par laquelle la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence a fixé les tarifs des redevances par passager des terminaux MP1 et MP2 de l'aéroport de Marseille-Provence pour l'année 2008 et fixé le tarif des redevances aéronautiques applicables sur l'ensemble de cet aéroport à compter du 1er août 2009 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 18 mai 2009 par laquelle le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ont homologué cette décision tarifaire ; 3°) de mettre à la charge de la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence le versement de la somme de 10 000 euros à chacune des sociétés requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°/, sous le n° 340540, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 juin 2010 et 9 septembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la société AIR FRANCE, dont le siège est 45, rue de Paris à Roissy CDG Cedex (95747), représentée par son directeur des affaires juridiques en exercice, la société REGIONAL, dont le siège est situé à l'aéroport de Nantes-Atlantique à Bouguenais Cedex (44345), représentée par son président directeur général en exercice, et la société BRITAIR, dont le siège est Aéroport de Morlaix CS 27925 à Morlaix Cedex (29679), représentée par son président directeur général en exercice ; la société AIR FRANCE et les autres sociétés requérantes demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision rendue publique en mai 2010 par laquelle la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence a fixé le tarif des redevances aéronautiques applicables sur l'aéroport de Marseille-Provence à compter du 1er juillet 2010 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ont homologué ces tarifs ; 3°) de mettre à la charge de la chambre de commerce et d'industrie le versement de la somme de 10 000 euros à chacune d'entre elles en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 juin 2011, présentée pour la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence ; Vu les notes en délibéré, enregistrées les 13 et 19 juillet 2011, présentées par les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL et BRITAIR ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu le code de l'aviation civile ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu la loi n° 2005-537 du 20 avril 2005 ; Vu l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux services rendus sur les aérodromes ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Constance Rivière, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence, et de la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, - les conclusions de M. Damien Botteghi, rapporteur public, La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; Considérant que les sociétés AIR FRANCE, REGIONAL ET BRITAIR demandent, premièrement, sous le n° 329818, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision, rendue publique le 25 mai 2009, en tant que la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence a fixé, d'une part, les tarifs de la redevance " passager " applicables à l'aérogare dite " MP2 " de l'aéroport de Marseille-Provence et à l'aérogare principale dite " MP1 " du même aéroport pour l'exercice 2008, d'autre part, l'ensemble des redevances aéronautiques exigibles sur l'aéroport Marseille-Provence à compter du 1er août 2009, ainsi que de la décision interministérielle du 18 mai 2009 homologuant cette décision ; qu'elles demandent, deuxièmement, sous le n° 340540, l'annulation pour excès de pouvoir des tarifs applicables à compter du 1er juillet 2010 publiés sur le site de la chambre de commerce et d'industrie en mai 2010 ; que ces requêtes présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête n° 340540 : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les tarifs rendus publics en mai 2010 par la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence et applicables à compter du 1er juillet 2010, qui n'ont pas été homologués par les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie, et qui sont identiques à ceux fixés à compter du 1er août 2009 par la décision de la chambre de commerce et d'industrie rendue publique le 25 mai 2009, ne constituent pas de nouveaux tarifs mais un simple rappel de ceux applicables depuis le 1er août 2009 ; que les conclusions dirigées contre eux sous le n° 340540 doivent être regardées comme également dirigées contre la décision rendue publique le 25 mai 2009 ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par les ministres doit être écartée ; Sur la légalité des décisions attaquées : Considérant qu'aux termes de l'article L. 224-2 du code de l'aviation civile : " I. - Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce./ Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service./ Il peut faire l'objet, pour des motifs d'intérêt général, de modulations limitées tendant à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement, améliorer l'utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité et d'aménagement du territoire./ Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 224-2 du même code : " Les dispositions suivantes s'appliquent sur les aérodromes dont le trafic annuel moyen des trois dernières années a dépassé 100 000 passagers : 1º Les redevances comprennent notamment/ ... - la redevance par passager, correspondant à l'usage des installations aménagées pour la réception des passagers et du public, ainsi que, le cas échéant, aux services complémentaires, tels que la mise à disposition de comptoirs d'enregistrement et d'embarquement, ainsi que des installations de tri des bagages. L'assiette de cette redevance est le nombre de passagers embarqués. Sur un même aérodrome, le tarif applicable à une même catégorie de passagers est identique pour toutes les aérogares. Toutefois, pour les aérogares mises en service après le 1er août 2005, des tarifs différenciés pourront être fixés en fonction des coûts d'investissement et d'exploitation afférents à ces aérogares et de la qualité de service (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 224-4-1 : " I. - En l'absence de contrat, l'exploitant notifie, par lettre recommandée avec avis de réception, et quatre mois au moins avant le début de chaque période annuelle, les tarifs des redevances mentionnées à l'article R. 224-2 hormis celles mentionnées au troisième alinéa du 2°, et, le cas échéant, leurs modulations, pour homologation par les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie. Cette notification est accompagnée des éléments mentionnés à l'article R. 224-3-1 et au IV de l'article R. 224-3 ainsi que de l'avis de la commission consultative économique de l'aérodrome./ Les tarifs des redevances et, le cas échéant, leurs modulations sont réputés homologués et deviennent exécutoires dans les conditions fixées au V de l'article R. 224-3 à moins que les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie n'y fassent conjointement opposition dans un délai d'un mois suivant la réception de la notification (...) " ; En ce qui concerne les moyens relatifs aux vices propres de la décision ministérielle d'homologation des tarifs fixés par la décision rendue publique le 25 mai 2009 : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les informations transmises aux ministres lors de la demande d'homologation des tarifs étaient suffisantes et conformes aux dispositions des articles R. 224-4-1 du code de l'aviation civile ; qu'en particulier, dès lors que les propositions tarifaires n'instaurent pas de modulation tarifaire nouvelle ou de changement substantiel à une modulation existante, les informations dont la transmission est prévue dans cette hypothèse par les dispositions de l'article R. 224-2-2 du code de l'aviation civile n'avaient pas à être fournies ; Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ; que ces dispositions ne sont pas applicables aux décisions adressées par l'Etat à un établissement public dont il assure la tutelle ; qu'ainsi les sociétés requérantes ne peuvent utilement en invoquer la violation ; qu'en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la décision d'homologation du 18 mai 2009 comporte la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de la personne qui a signé au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, chargé de l'aviation civile, d'autre part, que si, comme le soutiennent les sociétés requérantes, cette décision ne fait pas apparaître le nom, le prénom et la qualité de la personne qui a signé au nom du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, il est établi par les pièces du dossier que le signataire de la décision était Mme Homobono, directrice générale de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ; En ce qui concerne les tarifs des redevances " passager " de l'aérogare MP2 pour les années 2008, 2009 et à compter du 1er août 2009 : Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne, alors applicable, devenu l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions " ; qu'aux termes du paragraphe 2 de l'article 88 de ce traité, alors applicable, devenu l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide accordée par un Etat ou au moyen de ressources d'Etat n'est pas compatible avec le marché commun aux termes de l'article 87, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l'Etat intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine... " ; que le paragraphe 3 du même article dispose que : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l'article 87, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale " ; qu'il résulte de ces dispositions que, s'il ressortit à la compétence exclusive de la Commission de décider, sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne, si une aide de la nature de celles visées par l'article 87 du traité est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché commun, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sanctionner, le cas échéant, l'invalidité des dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l'obligation, qu'impose aux Etats membres la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article 88 du traité, d'en notifier à la Commission, préalablement à toute mise à exécution, le projet ; que l'exercice de ce contrôle implique, notamment, de rechercher si les dispositions contestées ont institué des aides d'Etat au sens de l'article 87 du traité ; Considérant, d'une part, que la gestion d'infrastructures aéroportuaires, même par une autorité publique, est une activité économique, à laquelle se rattache directement l'activité consistant à fixer le régime des redevances ou les redevances elles-mêmes, d'autre part, que les chambres de commerce et d'industrie, établissements publics de l'Etat, placés sous sa tutelle, tenant de lui leur mission, dotés à cette fin de prérogatives de puissance publique, sont des autorités publiques et que les aides qu'elles accordent sur leurs ressources propres sont des transferts de " ressources d'Etat ", au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité sur la Communauté européenne ; Considérant que, afin de relancer l'activité de l'aéroport de Marseille-Provence soumise à la concurrence du train à grande vitesse, la chambre de commerce et d'industrie a aménagé l'aérogare MP2 de manière à pouvoir offrir aux compagnies aériennes des tarifs nettement moins élevés que ceux de l'aérogare MP1 et attirer ainsi les compagnies pratiquant des vols à bas tarifs ; qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que les tarifs de la redevance " passager " de l'aérogare MP2 ont été calculés, pour la période en cause, sans tenir compte d'une subvention d'un montant de 2,4 millions d'euros accordée par le département des Bouches-du-Rhône pour financer une partie des travaux de construction de l'aérogare MP2 ; que cette subvention constitue une intervention effectuée au moyen de ressources publiques, susceptible d'affecter les échanges entre Etats membres, qui donne à l'aéroport de Marseille-Provence, son bénéficiaire direct, comme aux compagnies aériennes à bas tarifs auxquelles est dédiée l'aérogare MP2 qu'elle a contribué à financer et qui en sont donc les bénéficiaires indirects, un avantage par rapport aux autres aéroports ou compagnies aériennes, sans qu'il soit établi ni même allégué que cet avantage soit justifié par un comportement d'investisseur en économie de marché, qui fausse ou menace de fausser la concurrence ; que le versement de cette subvention a ainsi constitué une aide d'Etat au sens des dispositions de l'article 87 du traité sur la Communauté européenne ; qu'il est constant que cette aide n'a pas été notifiée à la Commission européenne ; que, dès lors, en tenant compte de cette aide d'Etat irrégulièrement accordée pour le calcul des redevances " passager " de l'aérogare MP2, la chambre de commerce et d'industrie a entaché sa décision d'illégalité ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens qu'elles soulèvent sur ce point, les sociétés requérantes sont fondées à demander l'annulation de la décision de la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence rendue publique le 25 mai 2009 en tant qu'elle fixe les tarifs des redevances " passager " de l'aérogare MP2 pour les années 2008, 2009 ainsi qu'à compter du 1er août 2009 ; En ce qui concerne les tarifs de l'aérogare MP1 pour les années 2008, 2009 et à compter du 1er août 2009 : Considérant, d'une part, que la circonstance que les tarifs de l'aérogare MP2 ont été minorés par l'absence de prise en compte, dans l'assiette de calcul, de la subvention mentionnée ci-dessus du conseil général des Bouches-du-Rhône, est sans incidence sur la légalité des tarifs fixés pour l'aérogare MP1, dont le mode de calcul est justifié par des études comptables précises ; Considérant, d'autre part, qu'en principe, les frais de publicité et de communication d'un aéroport constituent des charges engagées au bénéfice de l'ensemble des activités de ce dernier et ne correspondent pas à des installations ou à des services prévus par chaque aérogare pour l'accueil de ses passagers et dont le coût doit être intégré en totalité dans l'assiette des redevances " passager " conformément aux dispositions de l'article R. 224-2 du code de l'aviation civile ; que leur coût est ainsi normalement imputé dans les frais généraux de l'aéroport ; que si les sociétés requérantes soutiennent qu'en 2008, des frais de communication et de publicité, d'un montant d'environ 800 000 euros, auraient été dédiés uniquement à l'aérogare MP2 et auraient dû de ce fait être intégrés en totalité dans l'assiette de la redevance " passager " de cette aérogare, il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que ce montant correspond en réalité au tiers de l'ensemble des dépenses de communication engagées pour l'ensemble de l'aéroport, qui ont toutes été imputées sur les frais généraux, d'autre part, que seul un pourcentage de ces frais a été affecté aux redevances " passager ", selon une clé de répartition entre aérogares arrêtée par la chambre de commerce et d'industrie ; qu'il n'est par ailleurs pas établi que la clé de répartition des frais généraux serait elle-même entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requête doit être rejetée en tant qu'elle vise l'annulation des tarifs des redevances " passager " de l'aérogare MP1 ; En ce qui concerne les tarifs de la redevance d'atterrissage pour l'année 2009 : Considérant que les dispositions du I de l'article L. 224-2 du code de l'aviation civile permettent que le montant individuel d'une redevance soit supérieur au coût du service correspondant dès lors, d'une part, que le produit global des redevances n'excède pas le coût des prestations servies, d'autre part, que la compensation entre les différentes redevances est limitée ; que, pour l'application de cette compensation, il ressort des pièces du dossier que le produit de la redevance d'atterrissage, dont le tarif a fait l'objet d'une augmentation de 11,1 % en 2009, couvre près de trois fois les charges directement liées à la fourniture de ce service et que ce produit représente près du quart du produit total des redevances aéroportuaires de l'aéroport ; que, par suite, le tarif de la redevance d'atterrissage pour l'année 2009, qui est supérieur au coût des prestations servies, n'introduit pas une compensation limitée entre le produit de cette redevance et celui des autres redevances aéronautiques ; qu'il suit de là que la décision de la chambre de commerce et d'industrie, en tant qu'elle fixe ce tarif, ainsi que, par voie de conséquence, la décision des ministres, en tant qu'elle homologue ce tarif, doivent être annulées ; En ce qui concerne les mesures d'abattement tarifaire prévues pour des redevances d'atterrissage, de balisage et de stationnement pour les années 2009 et 2010 : Considérant que le désistement des sociétés requérantes de leurs conclusions visant à l'annulation des mesures incitatives au développement du trafic est pur et simple ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge des sociétés AIR FRANCE, BRITAIR et REGIONAL, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demandent la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence et l'Etat au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la chambre de commerce et d'industrie et de l'Etat une somme de 2 000 euros chacun à verser à chacune des trois sociétés au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les tarifs homologués de la redevance passager applicables à l'aérogare dite " MP2 " de l'aéroport de Marseille-Provence rétroactivement pour les années 2008, 2009 et à compter du 1er août 2009 sont annulés. Article 2 : Les tarifs homologués de la redevance d'atterrissage de l'aéroport de Marseille-Provence applicables à compter du 1er août 2009 sont annulés. Article 3 : Il est donné acte du désistement des sociétés AIR FRANCE, BRITAIR et REGIONAL de leurs conclusions visant à l'annulation des mesures incitatives au développement du trafic. Article 4 : L'Etat et la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence verseront chacun à chacune des sociétés AIR FRANCE, BRITAIR et REGIONAL une somme 2 000 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes des sociétés AIR FRANCE, BRITAIR et REGIONAL est rejeté. Article 6 : Les conclusions de la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence et de l'Etat tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : La présente décision sera notifiée à la société AIR FRANCE, à la société REGIONAL, à la société BRITAIR, à la chambre de commerce et d'industrie de Marseille-Provence, à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.