CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 29/03/2018, 17NC00138-17NC00139, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-29
Numéro : 17NC00138-17NC00139
Président : Mme STEFANSKI
Rapporteur : M. Alain  LAUBRIAT
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELAS OLSZAK LEVY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du préfet du Bas-Rhin du 28 avril 2016 déclarant d'utilité publique les acquisitions et travaux nécessaires à la réalisation par l'Eurométropole de Strasbourg de la zone d'aménagement concerté Jean Monnet à Eckbolsheim, déclarant les terrains concernés cessibles et portant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme d'Eckbolsheim. Par un jugement n° 1602598 du 23 novembre 2016, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision susvisée. Procédure devant la cour : I. Sous le numéro 17NC00138, par une requête enregistrée le 23 janvier 2017 complétée par des mémoires enregistrés les 17 mai, 12 juillet et 16 octobre 2017, l'Eurométropole de Strasbourg, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) avant dire droit de procéder à un transport sur le terrain lui appartenant situé route de Wasselonne ainsi que sur le terrain visé par la déclaration d'utilité publique pour la réalisation de la ZAC Jean Monnet, aux fins d'apprécier, dans le cadre de l'instruction, le caractère équivalent ou pas des deux terrains considérés ; 2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 novembre 2016 ; 3°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme A...devant le tribunal administratif de Strasbourg ; 4°) de mettre à la charge de M. et Mme A...le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'Eurométropole de Strasbourg soutient que : - son président disposait d'une délégation l'autorisant à faire appel du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 novembre 2016 ; - l'avis du commissaire enquêteur était, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, suffisamment motivé ; - l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur, à la supposer établie, n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision préfectorale ; - la procédure d'enquête publique n'est entachée d'aucune irrégularité ; - les éventuelles irrégularités entachant la procédure d'enquête publique n'ont pas fait obstacle à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées et n'ont exercé aucune influence sur les résultats de l'enquête et le sens de la décision litigieuse ; - les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'environnement n'ont ni pour objet ni pour effet d'obliger l'autorité préfectorale à prendre une décision conforme à l'avis de la majorité des observations recueillies ou à celui de l'avis du commissaire enquêteur ; - le projet figurant dans le cahier des charges de la consultation d'avril 2015 n'a pas subi de modifications substantielles justifiant l'ouverture d'une nouvelle enquête ; - la création de la ZAC Jean Monnet ne pouvant être réalisée dans des conditions similaires, ni sur le terrain dont elle est propriétaire situé à un kilomètre du lieu où la ZAC Jean Monnet doit être créée, ni en mobilisant les logements vacants, l'expropriation était nécessaire ; - il n'est pas établi que la structure de l'exploitation agricole gérée par M. et Mme A...serait gravement déséquilibrée par la réalisation de la ZAC ; en tout état de cause, l'Eurométropole a proposé aux époux A...d'organiser la relocalisation de leur exploitation sur un autre site ; dans ces conditions, la circonstance que l'arrêté déclarant les travaux de réalisation de la ZAC d'utilité publique ne fasse pas mention de l'obligation de réparation des dommages visée par l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'a pas privé les époux A...d'une garantie ; - les travaux de réalisation de la ZAC étant incompatibles avec le plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim, c'est sans méconnaître l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que le préfet a prescrit la mise en compatibilité dudit plan ; - l'autorité qui a signé l'état parcellaire joint à l'arrêté portant déclaration de cessibilité justifiait d'une délégation pour ce faire. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 et 30 mai 2017 et 4 et 19 octobre 2017, M. et Mme A...demandent à la cour : - avant dire droit, d'ordonner à l'Eurométropole de Strasbourg de verser au dossier le projet élaboré en concertation avec les promoteurs immobiliers et approuvé le 8 janvier 2016, voire, en cas de modifications ultérieures, le projet dans sa version actualisée de novembre 2017 ; - de rejeter la requête de l'Eurométropole de Strasbourg ; - de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg le paiement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. et Mme A...soutiennent que : - l'appel formé par l'Eurométropole de Strasbourg est irrecevable, son président ne justifiant pas d'une délégation régulière du conseil lui donnant qualité pour ester en justice ; - l'avis du commissaire enquêteur n'est pas motivé ; - le projet qui aurait dû être soumis à enquête publique est le projet d'aménagement de la zone que l'Eurométropole a arrêté avec des promoteurs privés ; - ces promoteurs privés étant les bénéficiaires réels de l'expropriation, l'opération n'est pas d'utilité publique ; - la ZAC Jean Monnet pouvant être réalisée dans des conditions équivalentes sur un terrain appartenant déjà à l'Eurométropole, leur expropriation n'était pas nécessaire ; - l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, qui ne fait pas mention de l'obligation financière de l'Eurométropole de participer financièrement à la réparation des dommages qu'entraînera le projet sur la structure de leur exploitation agricole, méconnaît l'article L. 122-3 du code de l'expropriation ; - l'arrêté attaqué en tant qu'il prescrit la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim méconnaît l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par ordonnance du 21 novembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2017. II. Sous le numéro 17NC00139, par un recours et un mémoire enregistrés les 23 janvier et 19 octobre 2017, le ministre de l'intérieur demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 novembre 2016 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme A...devant le tribunal administratif de Strasbourg. Le ministre de l'intérieur soutient que : - la signataire de l'acte d'appel, magistrat administratif en position de détachement dans le corps des administrateurs civils, justifiait d'une délégation l'habilitant à signer au nom du ministre les recours et mémoire en défense devant les juridictions ; - le jugement méconnaît l'article R. 741-2 du code de justice administrative, dès lors que ses visas ne font pas mention du code de l'environnement ; - le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation ; - l'avis du commissaire enquêteur était, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, suffisamment motivé ; - le terrain que l'Eurométropole de Strasbourg possède à un kilomètre du lieu où la ZAC Jean Monnet doit être créée ne lui permettait pas de réaliser son projet dans des conditions équivalentes ; - le projet qui devait être soumis à l'enquête publique était le projet de réalisation de la ZAC et non pas le projet que des promoteurs privés seraient susceptibles de réaliser postérieurement à la réalisation de la zone ; - l'Eurométropole de Strasbourg a été désignée comme bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique dès lors que, même si les emprises situées dans le périmètre de la ZAC ont vocation à être cédées ou concédées à des promoteurs privés, l'expropriation des parcelles constitutives de cette zone et nécessaires à sa réalisation ne peut être conduite qu'au bénéfice de personnes publiques. Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mai et 1er décembre 2017, M. et Mme A...demandent à la cour : - de joindre le recours du ministre de l'intérieur avec la procédure introduite par l'Eurométropole de Strasbourg sous le numéro 17NC00138 ; - avant dire droit, d'ordonner à l'Eurométropole de Strasbourg de verser au dossier le projet élaboré en concertation avec les promoteurs immobiliers et approuvé le 8 janvier 2016, voire, en cas de modifications ultérieures, le projet dans sa version actualisée de novembre 2017 ; - de rejeter le recours du ministre de l'intérieur ; - de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. et Mme A...soutiennent que : - la délégation de signature accordée par le ministre à MmeF..., juge administratif, méconnaît le principe de séparation des pouvoirs consacré par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; - l'avis du commissaire enquêteur n'est pas motivé ; - la ZAC Jean Monnet pouvant être réalisée dans des conditions équivalentes sur un terrain appartenant déjà à l'Eurométropole, leur expropriation n'était pas nécessaire ; - le projet qui aurait du être soumis à enquête publique est le projet d'aménagement de la zone que l'Eurométropole a arrêté avec des promoteurs privés ; - ces promoteurs privés étant les bénéficiaires réels de l'expropriation, l'opération n'est pas d'utilité publique ; - l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, qui ne fait pas mention de l'obligation financière de l'Eurométropole de participer financièrement à la réparation des dommages qu'entraînera le projet sur la structure de leur exploitation agricole, méconnaît l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - l'arrêté attaqué en tant qu'il prescrit la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim méconnaît l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - l'arrêté attaqué méconnaît l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 19 décembre 2013, qui avait annulé la délibération du conseil de communauté de la Communauté urbaine de Strasbourg approuvant le plan local d'urbanisme de la commune d'Eckbolsheim. Par ordonnance du 21 novembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2017. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Laubriat, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeD..., pour M. et MmeA.... Des notes en délibéré présentées par le ministre de l'intérieur ont été enregistrées les 13 et 27 mars 2018. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 28 avril 2016, le préfet du Bas-Rhin a déclaré les acquisitions et travaux nécessaires à la réalisation par l'Eurométropole de Strasbourg (EMS) de la zone d'aménagement concerté Jean Monnet à Eckbolsheim d'utilité publique, déclaré les terrains concernés cessibles et a mis en compatibilité le plan local d'urbanisme d'Eckbolsheim. Par un jugement du 23 novembre 2016, le tribunal administratif de Strasbourg, saisi par M. et Mme A...qui exploitent une entreprise horticole et maraichère dans le périmètre de la future ZAC, a annulé cet arrêté. L'Eurométropole de Strasbourg d'une part, le ministre de l'intérieur d'autre part font appel de ce jugement. 2. La requête de l'Eurométropole de Strasbourg et le recours du ministre de l'intérieur sont dirigés contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la régularité du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) ". En annulant l'arrêté du préfet du Bas-Rhin du 28 avril 2016 au double motif de l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur et de l'absence d'utilité publique de l'opération, le tribunal n'a pas fait application des dispositions du code de l'environnement mais de celles du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par suite, le tribunal n'était, en tout état de cause, pas tenu de mentionner le code de l'environnement dans les visas de son jugement. 4. En second lieu, le tribunal a suffisamment explicité au point 3 de son jugement les raisons qui l'ont conduit à estimer que l'avis du commissaire enquêteur était insuffisamment motivé et que cette irrégularité avait été de nature à exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise par le préfet du Bas-Rhin. De même, au point 5 de son jugement, le tribunal a détaillé les circonstances qui l'ont amené à considérer que le terrain déjà possédé par l'Eurométropole de Strasbourg, eu égard, d'une part, à ses caractéristiques, et notamment à sa situation, sa superficie et sa configuration, et, d'autre part, à la nature de l'opération projetée, aurait permis de réaliser l'opération envisagée dans des conditions équivalentes, sans recourir à l'expropriation. Par suite, le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d'une insuffisance de motivation. Sur le bien fondé du jugement : 5. Comme il a déjà été dit, les premiers juges, pour annuler l'arrêté préfectoral du 28 avril 2016, se sont fondés sur deux motifs : la motivation insuffisante de l'avis du commissaire enquêteur et l'absence de nécessité de l'expropriation. En ce qui concerne l'avis du commissaire enquêteur : 6. Aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet le dossier et les registres assortis du rapport énonçant ses conclusions soit au préfet qui a pris l'arrêté prévu à l'article R. 112-12, soit au préfet chargé de centraliser les résultats de l'enquête désigné conformément à l'article R. 112-3 ". 7. Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent, d'une part à présenter avec précision les avantages et inconvénients du projet mentionnés par les observations recueillies au cours de l'enquête publique, d'autre part à détailler, au regard du déroulement de l'enquête et des caractéristiques du projet, les raisons déterminant le sens de son avis. 8. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a, dans ses conclusions, présenté avec précision les avantages du projet - accroissement de l'offre en logement privé et social dans un secteur bien desservi par les transports en commun, utilisation économe de l'espace - et ses inconvénients - disparition de l'exploitation maraichère des épouxA..., difficultés de circulation et de stationnement dans la future ZAC et dans Eckbolsheim et équipements scolaires insuffisants -. Par ailleurs, il a détaillé les raisons qui l'ont conduit à émettre un avis favorable au projet assorti de cinq recommandations, dont trois concernent la problématique de la circulation et du stationnement et une celle des capacités des établissements scolaires et périscolaires. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que les conclusions du commissaire enquêteur étaient insuffisamment motivées. En ce qui concerne la nécessité de l'expropriation : 9. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Lorsque la nécessité de l'expropriation est contestée devant lui, il appartient au juge administratif d'apprécier si l'expropriant ou, le cas échéant, le bénéficiaire de l'expropriation disposait effectivement de terrains qui, eu égard, d'une part, à leurs caractéristiques, et notamment à leur situation, leur superficie et leur configuration et, d'autre part, à la nature de l'opération projetée, auraient permis de réaliser le projet dans des conditions équivalentes, sans recourir à l'expropriation. 10. Les premiers juges ont estimé que l'EMS était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, en utilisant un terrain lui appartenant, d'une superficie de 5 hectares, situé 750 mètres au nord-ouest du site retenu. 11. Il ressort de la délibération du 25 octobre 2013 du conseil de ce qui était alors la communauté urbaine de Strasbourg (CUS) approuvant le dossier de création de la ZAC Jean Monnet que la réalisation de cette zone visait à réduire le déficit global en logements de l'Eurométropole et le déficit en logements aidés d'Eckbolsheim. L'objet même de cette ZAC implique ainsi que le site choisi réponde à un certain nombre de conditions : il doit être desservi par les transports en commun, il doit bénéficier de services et équipements publics, il doit être propice à l'habitat. 12. Il ressort des pièces du dossier que le site retenu pour l'implantation de la ZAC Jean Monnet est situé à moins de 500 mètres de l'arrêt Poteries, terminus de la ligne D du tramway strasbourgeois. Le terrain appartenant déjà à l'EMS est situé à 1,3 km de cet arrêt. Si par sa délibération du 25 octobre 2013, la CUS avait manifesté sa volonté de développer le réseau du tramway vers l'ouest de l'agglomération strasbourgeoise, le calendrier et l'itinéraire de cette extension restaient, à la date de l'adoption de la déclaration d'utilité publique, non définis. A la date de la déclaration d'utilité publique, le terrain propriété de l'EMS n'était donc pas desservi par les transports en commun et rien dans les pièces du dossier ne permet de penser qu'il le sera à bref délai. Le site retenu pour l'implantation de la ZAC se situe par ailleurs à proximité immédiate du centre d'Eckbolsheim. La population de ce nouveau quartier pourra donc bénéficier des écoles et des services d'accueil de la petite enfance existants dans le bourg, alors que le terrain appartenant à l'EMS, qui se trouve au nord ouest de la zone d'activité d'Eckbolsheim, ne bénéficie à proximité d'aucun équipement public. Le site retenu correspond à une "dent creuse" entre le centre ville d'Eckbolsheim au sud, le quartier des Poteries à l'est et la zone d'activité d'Eckbolsheim à l'ouest. La création de la ZAC permet ainsi de limiter l'étalement urbain. A l'inverse le terrain appartenant à l'EMS se situe en sortie d'agglomération et à proximité immédiate de l'autoroute A351 et de la future Voie de Liaison Intercommunale Ouest (VLIO). Cet environnement routier, qui génère déjà actuellement de fortes nuisances sonores, est peu propice à l'habitat. Enfin une grande partie du terrain propriété de l'EMS est d'ores et déjà concerné par l'emprise de la déclaration d'intérêt publique relative à la VLIO, et le surplus est destiné à accueillir l'extension de la zone d'activité d'Eckbolsheim. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de procéder à une visite des lieux, l'EMS et le ministre de l'intérieur sont fondés à soutenir que la création de la ZAC Jean Monnet ne pouvait être réalisée dans des conditions équivalentes sur le terrain dont elle est propriétaire au nord ouest d'Eckbolsheim. 13. Il résulte de ce qui précède que l'Eurométropole de Strasbourg et le ministre de l'intérieur sont fondés à soutenir que c'est à tort que pour annuler l'arrêté du préfet du Bas-Rhin du 28 avril 2016, le tribunal s'est fondé sur l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur et sur l'absence de nécessité de l'expropriation. 14. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés tant en première instance qu'en appel par M. et MmeA.... 15. Aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsqu'une opération déclarée d'utilité publique est susceptible de compromettre la structure d'une exploitation agricole, le maître de l'ouvrage, dans l'acte déclarant l'utilité publique, participe financièrement à la réparation des dommages dans les conditions prévues aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime ". L'article L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime dispose : " Lorsque les expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou ouvrages mentionnés aux articles L. 122-1 à L. 122-3 du code de l'environnement sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, l'obligation est faite au maître de l'ouvrage, dans l'acte déclaratif d'utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l'installation, sur des exploitations nouvelles comparables, des agriculteurs dont l'exploitation aurait disparu ou serait gravement déséquilibrée, ou, s'ils l'acceptent, à la reconversion de leur activité (...) ". 16. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative est tenue de faire figurer dans le dispositif de l'acte déclaratif d'utilité publique l'obligation faite au maître de l'ouvrage de remédier aux dommages causés aux exploitations. Or il est constant que le dispositif de l'arrêté déclaratif d'utilité publique du 28 avril 2016 ne contient aucune disposition faisant obligation au maître d'ouvrage de participer financièrement à l'installation de l'exploitation agricole des épouxA..., que le projet déclaré d'utilité publique condamne à disparaître, sur une exploitation nouvelle comparable. Par suite, ces derniers sont fondés à soutenir que l'arrêté du 28 avril 2016 déclarant d'utilité publique les acquisitions et travaux nécessaires à la réalisation par l'Eurométropole de Strasbourg de la zone d'aménagement concerté Jean Monnet à Eckbolsheim, déclarant les terrains concernés cessibles et mettant en compatibilité le plan local d'urbanisme d'Eckbolsheim était irrégulier et devait être annulé. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité du recours du ministre de l'intérieur, que l'Eurométropole de Strasbourg et le ministre de l'intérieur ne sont pas fondés à se plaindre de que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du préfet du Bas-Rhin du 28 avril 2016. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et MmeA..., qui ne sont pas, dans les présentes instances, la partie perdante, le versement de la somme que l'Eurométropole demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de l'Etat et de l'Eurométropole de Strasbourg une somme de 1 500 euros chacun à verser à M. et Mme A...sur le fondement des mêmes dispositions. Par ces motifs, DÉCIDE : Article 1er : Le recours du ministre de l'intérieur et la requête de l'Eurométropole de Strasbourg sont rejetés. Article 2 : L'Etat d'une part, l'Eurométropole de Strasbourg, d'autre part, verseront chacun à M. et Mme A...une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Eurométropole de Strasbourg, au ministre de l'intérieur, à M. E...A...et à Mme C...A.... Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. 2 N° 17NC00138-17NC00139