Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 18/05/2018, 17NT01810, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-18
Numéro : 17NT01810
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Isabelle  LE BRIS
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : COLMANT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Thessalie a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l'agence régionale de santé (ARS) de Normandie à lui verser la somme de 1 960 000 euros en réparation du préjudice subi du fait du refus de cette agence de transférer, avec les dotations de crédit correspondantes, à la société Colisée Patrimoine Group l'autorisation, accordée par un arrêté du 10 avril 2007, d'ouvrir un établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD) spécialisé dans l'accueil des personnes souffrant de la maladie d'Alzheimer sur le territoire de la commune de Saint-Martin-de-Fontenay, et d'annuler la décision du 30 juin 2016 par laquelle l'ARS de Normandie a une nouvelle fois refusé d'autoriser ce transfert. Par un jugement n° 1601533, 1601535, 1601772 du 17 mai 2017, le tribunal administratif de Caen a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 15 juin 2017 et 6 avril 2018 la SAS Thessalie, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 17 mai 2017 ; 2°) de condamner l'ARS de Normandie à lui verser la somme de 1 960 000 euros en réparation de son préjudice ; 3°) d'annuler la décision du 30 juin 2016 par laquelle l'ARS de Normandie a rejeté sa demande de transfert à la société Colisée Patrimoine Group, avec les crédits de paiement réservés à cet établissement, de l'autorisation d'ouverture d'un EHPAD sur le territoire de la commune de Saint-Martin-de-Fontenay, dont elle était titulaire ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement du tribunal administratif de Caen n'est pas suffisamment motivé car il ne répond pas de façon suffisamment précise et étayée à ses moyens et arguments ; - l'arrêté du 10 avril 2007, qui lui a délivré une autorisation valable quinze ans, lui a accordé en outre un droit à subvention qui ne pouvait légalement être remis en cause pour un motif purement financier ; l'autorisation d'exploiter un établissement social ou médico-social emporte le droit d'en obtenir le financement ; - le retard pris dans la construction de l'EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay est imputable aux fautes commises par l'ARS de Normandie vis-à-vis du groupe Asclepios ; - la décision de refus de transfert est illégale parce qu'elle est fondée, à tort, sur la caducité du permis de construire ; - l'ARS de Normandie a commis une faute en s'abstenant de l'informer du retrait, au cours de l'année 2010, des crédits qui avaient été affectés au projet ; - l'ARS a également commis une faute en revenant sur sa promesse de financer ce projet ; - dans un cas similaire, une autre autorisation de création d'EHPAD a été transférée à la société Colisée Patrimoine Group avec le financement prévu ; - la décision du 30 juin 2016 était susceptible de recours car la programmation des crédits fait l'objet d'une décision annuelle en fonction de l'évolution de la situation sur chaque territoire ; en outre, l'ARS de Basse Normandie a été intégrée à compter du 1er janvier 2016 dans l'ARS de Normandie, qui est dotée d'un budget et d'un territoire plus importants ; - elle est fondée à demander le versement de la somme de 1 960 000 euros, prix que la société Colisée Patrimoine Group s'est engagée à verser pour l'acquisition de ses titres à condition d'obtenir de l'ARS les financements nécessaires à l'exploitation de l'EHPAD. Par un mémoire enregistré le 4 septembre 2017 la société Colisée Patrimoine Group, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'admettre son intervention ; 2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 17 mai 2017 en tant qu'il rejette les conclusions de la SAS Thessalie tendant à l'annulation de la décision du 30 juin 2016 contestée ; 3°) d'annuler cette décision du 30 juin 2016. Elle soutient que : - elle est recevable à faire appel en tant qu'intervenante volontaire ; - la fusion des ARS de Haute-Normandie et Basse-Normandie constitue un changement dans les circonstances de droit et de fait qui fait obstacle à ce que la décision du 30 juin 2016 puisse être regardée comme une décision confirmative ; - cette décision est fondée sur une répartition des crédits de financement par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie qui n'a jamais été notifiée à la société Thessalie et peut donc toujours être contestée ; - la décision du 30 juin 2016 n'est pas suffisamment motivée en droit et en fait. Par un mémoire enregistré le 15 mars 2018 le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués par la société Thessalie ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; - le décret n° 2015-1650 du 11 décembre 2015 adaptant les agences régionales de santé à la nouvelle délimitation des régions et prorogeant le mandat des unions régionales de professionnels de santé regroupant les infirmiers ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Le Bris, - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la SAS Thessalie. Une note en délibéré présentée par Me B...a été enregistrée le 27 avril 2018. 1. Considérant que, par un arrêté conjoint du préfet du Calvados et du président du conseil général du Calvados en date du 10 avril 2007, la SAS Thessalie a été autorisée à créer à Saint-Martin-de-Fontenay un établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD) de 56 places spécialisé dans la prise en charge de patients atteints de la maladie d'Alzheimer ; qu'elle a demandé à l'agence régionale de santé (ARS) de Basse-Normandie le transfert de cette autorisation à la société Colisée Patrimoine Group ; que la directrice de l'ARS de Basse-Normandie a indiqué à ces deux sociétés, par un courrier du 28 juillet 2014, que le projet ne disposait plus du financement correspondant aux prestations devant être fournies par l'établissement ; que ce refus de transférer l'autorisation d'ouverture avec le financement afférent a été confirmé par une lettre datée du 19 novembre 2014 suite à un recours gracieux présenté par la SAS Thessalie ; que, par un courrier du 26 avril 2016, cette dernière a demandé à l'ARS de Normandie, succédant à l'ARS de Basse-Normandie, de lui verser la somme de 1 960 000 euros en réparation du préjudice résultant pour elle de cette décision ; qu'en outre, par un courrier du 14 juin 2016, elle lui a à nouveau demandé d'autoriser le transfert demandé avec les crédits de paiement initialement réservés à l'établissement ; qu'elle relève appel du jugement du 17 mai 2017 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté ses conclusions indemnitaires et ses conclusions à fin d'annulation de la décision du 30 juin 2016 par laquelle l'ARS de Normandie a réitéré son refus de transférer à la société Colisée Patrimoine Group l'autorisation qui lui avait été accordée par l'arrêté du 10 avril 2007 ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort de l'examen du jugement attaqué que le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à chacun des arguments invoqués, a répondu aux points 4 et 8 au moyen tiré de l'existence d'un lien indissociable entre l'autorisation de créer un EHPAD et l'engagement d'assurer le financement de son fonctionnement et a, par ailleurs, suffisamment motivé sa décision ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit être écarté ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté du 10 avril 2007 du préfet du Calvados et du président du conseil général du Calvados portant création d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes : " La création, la transformation ou l'extension des établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 sont soumises à autorisation, sous réserve des dispositions de l'article L. 313-1-1. (...) Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1, l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. Le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8. (...) Toute autorisation est caduque si elle n'a pas reçu un commencement d'exécution dans un délai de trois ans à compter de sa date de notification. Lorsque l'autorisation est accordée à une personne physique ou morale de droit privé, elle ne peut être cédée qu'avec l'accord de l'autorité compétente concernée (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 314-3 du même code : " I. - Le financement de celles des prestations des établissements et services mentionnés à l'article L. 314-3-1 qui sont à la charge des organismes de sécurité sociale est soumis à un objectif de dépenses. Cet objectif est fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de l'action sociale, de l'économie et du budget (...) Il prend en compte l'impact des éventuelles modifications des règles de tarification des prestations, ainsi que celui des changements de régime de financement des établissements et services concernés. Sur la base de cet objectif, les mêmes ministres arrêtent, dans les quinze jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations mentionnées au premier alinéa. II. - Le montant total annuel mentionné au dernier alinéa du I est réparti par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie en dotations régionales limitatives (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 312-5-1 du même code dans sa rédaction en vigueur en 2014 : " Pour les établissements et services mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 11° et 12° du I de l'article L. 312-1 qui accueillent des personnes handicapées ou des personnes âgées, le directeur général de l'agence régionale de santé établit un programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie composé d'objectifs de programmation pour la mise en oeuvre du schéma régional mentionné au 3° de l'article L. 312-5. Ce programme dresse, pour la part des prestations financées sur décision tarifaire du directeur général de l'agence régionale de santé, les priorités de financement des créations, extensions ou transformations d'établissements ou de services au niveau régional. " ; 4. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le financement des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes est fixé chaque année en fonction, d'une part, des besoins et priorités recensés par le directeur de l'ARS dans le cadre d'un programme interdépartemental et, d'autre part, de la dotation régionale limitative arrêtée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au vu de ce programme et dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire ; que, dans ce cadre, les crédits nécessaires à la médicalisation des 56 places de l'EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay ont été inscrits dans son budget par l'ARS de Basse-Normandie en 2007, puis à nouveau en 2008 et 2009, mais ont fait l'objet d'un " débasage " au cours de l'année 2010, faute d'ouverture de l'établissement ; qu'ils n'étaient en conséquence plus disponibles lorsque, par sa décision du 28 juillet 2014 confirmée le 19 novembre suivant, la directrice de l'ARS a refusé d'autoriser le transfert de l'autorisation accordée à la SAS Thessalie avec les crédits initialement réservés à l'établissement ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte d'aucune disposition qu'en accordant en 2007 une autorisation de création d'un établissement accueillant des personnes âgées dépendantes valable pour une durée de quinze ans l'administration se serait engagée à rendre disponibles pour une durée équivalente les crédits destinés à financer les prestations fournies par cet établissement après son ouverture ; qu'au demeurant l'arrêté du 10 avril 2007 précisait seulement, à cet égard, que " les moyens financiers nécessaires à la médicalisation des 56 places ont été attribués au département du Calvados au titre de l'année 2007 " ; que, par suite, la société Thessalie n'est pas fondée à soutenir qu'en l'informant en 2014 de ce que les crédits initialement attribués à l'EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay n'étaient plus disponibles, la directrice de l'ARS de Basse-Normandie aurait commis une illégalité fautive en abrogeant ou retirant une décision créatrice de droit ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'administration se serait engagée auprès de la SAS Thessalie à maintenir à sa disposition les crédits nécessaires au fonctionnement de l'EHPAD quelle que soit la date d'ouverture de l'établissement ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'ARS aurait commis une faute en revenant sur une promesse qu'elle lui aurait faite ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des termes des décisions en litige des 28 juillet 2014 et 19 novembre suivant que la réaffectation, à compter de 2011, des crédits initialement réservés à l'EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay a été motivée par le retard pris par le chantier de construction qui, alors que son achèvement avait été annoncé pour le 4ème trimestre 2010, était à peine engagé à cette date et n'avait pas notablement progressé en 2014 ; que la circonstance que l'ARS de Basse-Normandie a mentionné à tort dans ses écritures présentées en première instance la caducité du permis de construire obtenu par la SAS Thessalie en 2008 est sans incidence sur la validité de la motivation relative à l'absence de réalisation du projet ; que la société requérante ne démontre pas davantage que, compte tenu du volume de crédit dont elle disposait, des besoins recensés dans la région, et des perspectives d'achèvement du projet, l'ARS de Basse-Normandie aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en cessant, à partir de l'exercice 2010, de réserver, sur l'enveloppe dont elle disposait, des crédits pour le fonctionnement d'un EHPAD de 56 places à Saint-Martin-de Fontenay ; 8. Considérant, en quatrième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 4 les décisions d'attribution de crédit aux établissements accueillant des personnes âgées dépendantes sont prises en fonction des besoins recensés dans chaque région et du volume de crédit notifié à chaque ARS par la CNSA ; que, par suite, la circonstance que le transfert d'une autorisation de création d'un EHPAD accompagné d'un engagement de financement aurait été accordé à la société Colisée Patrimoine Group par l'ARS de Provence-Alpes-Côte-d'Azur n'est pas de nature à démontrer le caractère fautif de la décision prise par l'ARS de Basse-Normandie dans le cas faisant l'objet du litige ; 9. Considérant, en cinquième lieu, que si la société Thessalie impute le retard pris dans la construction de l'EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay aux difficultés financières provoquées par la décision de fermeture d'un autre établissement par le préfet de la Seine-Maritime le 25 janvier 2010, la réparation de la faute qu'aurait pu commettre l'administration dans le cadre de cette affaire constitue, en tout état de cause, un litige distinct et n'est d'aucune incidence sur l'appréciation de la responsabilité de l'Etat dans la présente instance ; 10. Considérant, enfin, que la société requérante soutient que l'ARS de Basse-Normandie a commis une faute en s'abstenant de l'avertir dès 2010 ou, à tout le moins, à l'occasion d'une réunion qui s'est tenue courant octobre 2011 au sujet du montage juridique et de l'avancement du projet, du retrait des crédits affectés au fonctionnement de l'EHPAD de Saint-Martin-de-Fontenay ; que, cependant, il appartenait à la société requérante, qui ne pouvait ignorer les modalités de financement des EHPAD telles qu'elles sont rappelées au point 4 ni l'absence de toute progression de son projet entre le 18 juin 2010 et le 25 septembre 2014, de s'enquérir, dès lors qu'elle en faisait un enjeu du rachat de ses titres par la société Colisée Patrimoine Group, de la situation des crédits qui avaient été initialement affectés à son projet ; qu'en outre la SAS Thessalie, qui fait valoir que la suppression des crédits initialement réservés au projet la prive du profit attendu de la vente qu'elle souhaite conclure avec la société Colisée Patrimoine Group, n'établit pas, ni même n'allègue, que le fait qu'elle n'ait été informée de la décision intervenue en 2010 qu'au cours de l'année 2014 serait à l'origine pour elle d'un préjudice distinct de celui résultant de la décision elle-même ; qu'ainsi, aucune faute de nature à engager sa responsabilité ne saurait dans ces conditions être retenue à l'encontre de l'ARS concernée ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SAS Thessalie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande indemnitaire ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 30 juin 2016 : 12. Considérant qu'une deuxième décision dont l'objet est le même que la première revêt un caractère confirmatif, dès lors que ne s'est produit entre temps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige ; 13. Considérant que, par la décision du 19 novembre 2014, l'ARS de Basse-Normandie a refusé de transférer à la société Colisée Patrimoine Group l'autorisation d'ouverture d'un EHPAD à Saint-Martin-de-Fontenay accordée à la société Thessalie par un arrêté du 10 avril 2007 avec les crédits de paiement initialement réservés à l'établissement ; que si, ainsi qu'il a été rappelé au point 4, le financement des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes est fixé chaque année en fonction des besoins et priorités recensés dans chaque région et de la dotation limitative arrêtée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pour cette région, la société requérante ne produit pas d'éléments précis susceptibles d'établir que les besoins d'accueil du territoire concerné par le projet et le niveau de crédit attribué par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie à la région auraient connu des évolutions justifiant une nouvelle instruction de sa demande ; que la circonstance que l'ARS de Normandie s'est substituée à l'ARS de Basse-Normandie dans le cadre de l'application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ne constitue pas, à elle seule, un changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation de la demande de transfert en litige ; 14. Considérant, par suite, que c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la décision du 30 juin 2016 de l'ARS de Normandie, qui était confirmative des décisions des 28 juillet et 19 novembre 2014 rappelées au point 1, n'était pas susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux et ont, pour ce motif, rejeté comme irrecevables les conclusions de la société requérante tendant à son annulation ; Sur l'intervention de la société Colisée Patrimoine Group : 15. Considérant que cette intervention est présentée à l'appui des conclusions à fin d'annulation de la décision du 30 juin 2016 présentées par la SAS Thessalie ; que, ces conclusions étant irrecevables, ainsi qu'il a été dit au point 14, l'intervention de la société Colisée Patrimoine Group, de même, en tout état de cause, que ses conclusions présentées au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, ne sont pas recevables ; Sur les frais de l'instance : 16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la société Colisée Patrimoine Group n'est pas admise. Article 2 : La requête de la société Thessalie est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Thessalie, à la SAS Colisée patrimoine group, et au ministre des affaires sociales et de la santé. Copie sera adressée à l'agence régionale de santé de Normandie Délibéré après l'audience du 26 avril 2018, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - M. Berthon, premier conseiller, - Mme Le Bris, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 mai 2018. Le rapporteur, I. Le BrisLe président, I. Perrot Le greffier, M. C... La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT01810