CAA de LYON, 1ère chambre, 05/05/2022, 20LY01559, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-05
Numéro : 20LY01559
Président : Mme DEAL
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : DL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme A... et trois autres requérantes ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 octobre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux. Par un jugement n° 1902767 du 6 février 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 5 juin 2020, et un mémoire, enregistré le 8 janvier 2021, Mme A... et autres, représentées par Me Lamamra, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 février 2020 ; 2°) d'annuler la délibération du 11 octobre 2018, subsidiairement, en tant qu'elle classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section B n° 232, et section A n° 814 et 380, ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux ; 3°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 novembre 2020 et 29 janvier 2021, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche, représentée par la SELARL DL Avocats, conclut au rejet de la requête, subsidiairement, à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et demande dans le dernier état de ses écritures qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un courrier du 18 mars 2021, les parties ont été informées de ce que la cour était susceptible de retenir le vice tiré du défaut de recueil préalable de l'accord de l'Etat pour l'ouverture à l'urbanisation de secteurs situés en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune et de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. La communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a produit, en réponse, un mémoire enregistré le 25 mars 2021. Par un arrêt avant-dire droit du 27 avril 2021, la cour a fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et sursis à statuer sur la requête de Mme A... et autres jusqu'à l'expiration du délai de six mois imparti au conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche afin d'arrêter un nouveau projet de PLU et de procéder à la régularisation de l'illégalité, résultant du vice affectant la délibération du 11 octobre 2018 par laquelle son conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Ruoms. Par des mémoires enregistrés le 7 octobre 2021 et le 10 novembre 2021, la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête de Mme A... et autres. Elle soutient qu'elle justifie d'une mesure de régularisation par la production de l'avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) du 3 août 2021 et de la délibération du conseil communautaire du 14 septembre 2021 confirmant le PLU de Ruoms. Par un mémoire enregistré le 4 novembre 2021, Mme A... et autres, représentées par Me Lamamra, demandent d'annuler la délibération du 11 octobre 2018 et la délibération du 14 septembre 2021 confirmant le PLU ensemble l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021 et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - en l'absence de délibération arrêtant le nouveau projet de PLU et, en l'absence d'enquête publique, la dérogation autorisée ne concernant que seulement dix secteurs, le vice n'a pas été régularisé ; - cette délibération ne concerne que dix secteurs alors que d'autres secteurs sont concernés ; - l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021 rendu sur avis favorable de la CDPENAF du 3 août 2021 est illégal en tant qu'il conduit à une urbanisation dispersée de nature à nuire à la protection des espaces, naturels agricoles et forestiers et méconnaît les dispositions de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme et son illégalité entache la délibération du 14 septembre 2021; La clôture de l'instruction a été fixée au 23 décembre 2021, par une ordonnance en date du 8 décembre 2021. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bodin-Hullin, premier conseiller ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me Lamamra pour Mme A... et autres ainsi que celles de Me Durand, substituant Me Ducroux, pour la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche ; Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré présentée pour la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche, enregistrée le 13 avril 2022 ; Considérant ce qui suit : 1. Mme A... et autres relèvent appel du jugement du 6 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 octobre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux. Elles demandent en sus l'annulation de la délibération du 14 septembre 2021 confirmant le PLU et de l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021. 2. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. (...) ". 3. Par un arrêt avant dire-droit du 27 avril 2021, la cour, après avoir constaté qu'aucun des autres moyens soulevés par les requérants n'était fondé, a fait application des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et imparti à la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche un délai de six mois pour justifier de l'intervention d'une mesure de régularisation. La cour a relevé que la CDPENAF et le préfet de l'Ardèche, saisis sur le projet de PLU arrêté, ont émis des avis favorables, les 21 juillet et 11 octobre 2017 et que toutefois, l'avis de la CDPENAF n'a pas été rendu sur le fondement de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme, de sorte que la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche ne saurait soutenir que leur silence devrait s'interpréter à ce titre comme un avis tacite favorable pour la CDPENAF et comme un accord tacite pour le préfet. La cour a précisé que ce vice a, dans les circonstances de l'espèce, été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération en litige, l'avis de la CDPENAF n'ayant pas été rendu sur le fondement de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme. 4. La communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a produit l'avis favorable de la CDPENAF du 3 août 2021 rendu sur le fondement de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme, l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021 portant dérogation au principe d'urbanisation limitée en l'absence de schéma de cohérence territoriale dans le cadre de l'élaboration du PLU de Ruoms et la délibération du conseil communautaire du 14 septembre 2021 confirmant au vu de cet accord le PLU de Ruoms tel qu'approuvé le 11 octobre 2018. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021 : 5. L'arrêté en litige porte accord du préfet sur la demande de dérogation déposée par la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche qui a limité sa demande d'avis sur dix secteurs à ouvrir à l'urbanisation. Le préfet, qui ne s'est pas autosaisi, n'est pas tenu de répondre sur d'autres secteurs. Ainsi et, en tout état de cause, l'arrêté en litige n'est pas illégal du simple fait qu'il porte sur les dix secteurs en cause. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions d'annulation de l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021 doivent être rejetées. Sur les conclusions dirigées contre les délibérations du 11 octobre 2018 et du 14 septembre 2021 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms : 6. En premier lieu, Mme A... et autres soutiennent que l'arrêté préfectoral du 7 septembre 2021 rendu sur avis favorable de la CDPENAF du 3 août 2021 est illégal en tant qu'il conduit à une urbanisation dispersée de nature à nuire à la protection des espaces, naturels agricoles et forestiers, la dérogation autorisée ne concernant que seulement dix secteurs et méconnaît les dispositions de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme. Ils doivent être regardés comme invoquant ce moyen par la voie de l'exception d'illégalité à l'encontre de la délibération du 14 septembre 2021. 7. D'une part, si l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme prévoit que la dérogation concernant l'ouverture à l'urbanisation de nouveaux secteurs de la commune ne peut être accordée que " (...)si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. ", il ressort des pièces du dossier et notamment du dossier soumis pour avis par la communauté de communes à la CDPENAF que si la totalité de la surface ouverte est de 14,54 hectares, seuls 2,9 hectares concernent le logement, 0,7 hectares l'activité économique et 10,8 hectares le tourisme. Ainsi les requérantes ne peuvent comparer cette surface avec la surface de 16,72 hectares mentionnée dans le rapport de présentation du PLU qui concerne le potentiel de terrains constructibles offert par les parties actuellement urbanisées de la commune qui est présenté comme suffisant pour répondre aux seuls besoins de logements individuels et collectifs sans évoquer l'activité économique, ni l'activité touristique. Dans ces conditions il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu de la superficie totale de la commune de 1150 hectares, l'ouverture à l'urbanisation prévue de 14,54 hectares nuise à la protection des espaces, naturels agricoles et forestiers. 8. D'autre part, il ressort des termes de l'arrêt avant-dire droit du 27 avril 2021 et notamment du point 17 que " le PLU approuve le classement en zone constructible de nombreux secteurs de la commune qui ne comportent que quelques constructions, insuffisantes en nombre et en densité pour être regardées comme situées dans les parties urbanisées de la commune et, par suite, inconstructibles en application de la règle dite de la "constructibilité limitée" ". Si cet arrêt reprend ensuite un certain nombre de secteurs, il fait précéder l'énumération de ces secteurs de l'adverbe " notamment " indiquant qu'il entend viser tous les secteurs ouverts à l'urbanisation. Il ressort des pièces du dossier et notamment du même dossier de demande de dérogation soumis à l'avis de la CDPENAF que, seuls dix secteurs ont été soumis à l'avis de la CDPNAF. Si la communauté de communes établit par les pièces qu'elle produit qu'elle a bien soumis à l'avis de cette commission l'ensemble des secteurs nouvellement ouverts à l'urbanisation pour les zones Ub et Ut et en secteurs UBt et Ute par ce nouveau plan local d'urbanisme, il ressort des pièces du dossier qu'un autre secteur ouvert à l'urbanisation en zone UE n'a pas été soumis à l'avis de la CDPNAF. Ainsi l'arrêté du préfet est incomplet sur ce dernier point. Par suite la délibération du 14 septembre 2021 n'a pas pu régulariser totalement le vice retenu par l'arrêt avant-dire droit. 9. En second lieu, Mme A... et autres soutiennent que le vice constaté par l'arrêt de la cour du 27 avril 2021 n'est pas régularisé en l'absence d'enquête publique et en l'absence de délibération arrêtant le nouveau projet de PLU. Toutefois l'avis émis par la CDPENAF le 3 août 2021 est un avis favorable et n'a pas eu pour objet de modifier le projet de PLU soumis initialement à l'enquête publique. L'absence au dossier d'enquête publique de cet avis favorable rendu postérieurement à l'enquête n'a pu en l'espèce avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération et n'a pas été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique. Dans ces conditions une nouvelle enquête publique n'était pas nécessaire. Par ailleurs par sa délibération du 14 septembre 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a décidé de " confirmer le PLU de la commune de Ruoms tel qu'approuvé par la délibération du 11 octobre 2018 ". Par suite, ce moyen doit être écarté. 10. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... et autres sont seulement fondées à soutenir que les délibérations du 11 octobre 2018 et du 14 septembre 2021 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms doivent être annulées en tant qu'elles ont ouvert à l'urbanisation un secteur UE qui est situé en dehors des espaces urbanisés de la commune et à demander la réformation du jugement dans cette mesure. Sur les frais d'instance : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de Mme A... et autres, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A... et autres. D E C I D E : Article 1er : Les délibérations du 11 octobre 2018 et du 14 septembre 2021 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms sont annulées en tant qu'elles ont ouvert à l'urbanisation un secteur UE qui est situé en dehors des espaces urbanisés de la commune. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 février 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. Article 3 : La communauté de communes des Gorges de l'Ardèche versera la somme de 2 000 euros à Mme A... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A..., pour l'ensemble des requérantes, et à la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche. Délibéré après l'audience du 5 avril 2022 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, M. François Bodin-Hullin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2022. Le rapporteur, François Bodin-HullinLa présidente, Danièle Déal La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, à la ministre de la transition écologique et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 20LY01559