Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 23/03/2012, 10NT00380, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-03-23
Numéro : 10NT00380
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. D IZARN de VILLEFORT
Avocat(s) : MARTIN

Vu la requête, enregistrée le 19 février 2010, présentée pour M. Emmanuel X, demeurant ..., M. Olivier X, demeurant ... et M. Daniel X, demeurant Y, par Me Vos, avocat au barreau de Paris ; M. X et autres demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0501277 - 0602372 du 10 décembre 2009 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 janvier 2005 par lequel le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré cessible au profit de la commune de Guichen la parcelle cadastrée ZV n° 2 leur appartenant et de l'arrêté du 28 mars 2006 du préfet d'Ille-et-Vilaine portant déclaration d'utilité publique et cessibilité aux fins d'acquisition de terrains en vue de la constitution de réserves foncières par la commune de Guichen, en tant qu'il concerne la parcelle ZV n° 2 ; 2°) de constater l'abrogation implicite de la déclaration d'utilité publique du 21 mai 2002 par la déclaration d'utilité publique du 28 mars 2006 ou, à défaut, son retrait implicite et de déclarer illégal l'arrêté préfectoral du 21 mai 2002 ; 3°) de déclarer illégal l'arrêté préfectoral portant désignation du commissaire enquêteur du 27 octobre 2004 ; 4°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les arrêtés du 11 janvier 2005 et du 28 mars 2006 ; 5°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat et de la commune de Guichen une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ........................................................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 février 2012 : - le rapport de Mme Grenier, premier conseiller ; - et les conclusions de M. D'Izarn de Villefort, rapporteur public ; Considérant que, par une délibération du 24 septembre 2001, le conseil municipal de la commune de Guichen a demandé au préfet d'Ille-et-Vilaine de prescrire les enquêtes publiques et parcellaires préalables à la déclaration d'utilité publique d'un projet d'acquisition de terrains en vue de la constitution de réserves foncières destinées à poursuivre l'urbanisation de l'agglomération ; que par un arrêté du 21 mai 2002, le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré d'utilité publique ce projet et cessibles au profit de la commune plusieurs parcelles, dont la parcelle cadastrée section ZV n° 2 appartenant à MM. Daniel et Pierre X ; qu'à la suite du décès de ce dernier, le préfet a prescrit une nouvelle enquête parcellaire relative à la parcelle ZV n° 2, à l'issue de laquelle il a édicté un nouvel arrêté de cessibilité relatif à cette parcelle, le 11 janvier 2005 ; que, par un jugement du 12 mai 2005, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté préfectoral du 21 mai 2002 ; que, sans attendre le résultat de la procédure d'appel, la commune de Guichen a, par une délibération du 26 septembre 2005, demandé au préfet de prescrire les enquêtes d'utilité publique et parcellaire en vue d'une nouvelle déclaration d'utilité publique d'un projet d'acquisition de terrains, incluant notamment la parcelle ZV n° 2 appartenant aux consorts X ; que, par un arrêté du 28 mars 2006, le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré d'utilité publique ce projet et cessibles au profit de la commune les parcelles désignées à l'état parcellaire ; que par un jugement du 10 décembre 2009, dont les consorts X relèvent appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 et de l'arrêté du 28 mars 2006 en tant qu'il déclare cessible au profit de la commune la parcelle ZV n° 2 ; Sur l'objet du litige : Considérant que l'arrêté du 28 mars 2006, qui fait l'objet du présent recours, n'est pas devenu définitif et n'a en tout état de cause, ni le même objet ni le même périmètre que l'arrêté du 21 mai 2002 ; que c'est par suite à bon droit que le tribunal administratif de Rennes a rejeté les conclusions des requérants à fins de constatation de l'abrogation, ou à défaut, du retrait de l'arrêté du 21 mai 2002 par l'arrêté du 28 mars 2006 ; que pour les mêmes motifs, leurs conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 conservent un objet ; qu'il y a lieu d'y statuer ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : "La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...)" ; qu'il ressort des mentions de la minute du jugement attaqué que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la requête initiale et le mémoire complémentaire du 14 août 2008 ont été visés et leurs conclusions analysées ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 741-2 doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions des articles R. 613-1 à R. 613-3 du code de justice administrative que lorsque, postérieurement à la clôture de l'instruction, le juge est saisi d'un mémoire émanant de l'une des parties à l'instance, et conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de ce mémoire avant de rendre sa décision, ainsi que de le viser sans l'analyser ; qu'il ressort des mentions de la minute du jugement attaqué, que le mémoire que les requérants ont présenté le 21 octobre 2009, enregistré postérieurement à la clôture de l'instruction fixée au 15 octobre 2009, a été visé ; que le tribunal n'était pas tenu de répondre au moyen tiré de l'irrégularité de la désignation du commissaire enquêteur, présenté pour la première fois dans ce mémoire ; qu'il suit de là, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal aurait entaché son jugement d'irrégularité et d'insuffisance de motivation; Considérant enfin, qu'en relevant qu'en se prévalant d'une manière générale des prix des terrains dans l'agglomération rennaise en 2005, du montant du programme d'investissement pour 2005 de la commune de Guichen ou encore de l'augmentation des impôts locaux prévue en 2005, les requérants n'établissaient pas que l'estimation faite en 2001-2002 des dépenses nécessaires au projet d'acquisition de réserves foncières aurait été insuffisante, le tribunal a suffisamment motivé son jugement ; qu'il n'était pas tenu de répondre à l'argumentation des requérants selon laquelle la comparaison entre les estimations sommaires des dépenses réalisées dans le cadre des déclarations d'utilité publique du 21 mai 2002 et du 28 mars 2006 montrerait le caractère manifestement insuffisant de la première, qui ne constituait qu'un argument au soutien du moyen tiré de l'irrégularité de l'estimation sommaire des dépenses ; qu'il suit de là, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2004 portant désignation du commissaire-enquêteur : Considérant que si les requérants demandent l'annulation de l'arrêté du 27 octobre 2004 portant désignation du commissaire-enquêteur, ces conclusions présentées pour la première fois en appel sont, en tout état de cause, irrecevables ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 : Considérant, en premier lieu, que si les consorts X soutiennent que le commissaire enquêteur ayant procédé à l'enquête parcellaire aurait dû être désigné par le président du tribunal administratif en application des dispositions combinées des articles L. 123-4 du code de l'environnement et L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur, il résulte de ses termes mêmes que l'article L. 11-1 est relatif à l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et non à l'enquête parcellaire ; que l'article R. 11-20 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, relatif à l'enquête parcellaire, énonce que : "Le préfet désigne, par arrêté, (...) un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête (...)" ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur aurait été désigné par une autorité incompétente doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : "L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : (...) / II. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : / 1° Une notice explicative (...) / 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. / (...) la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu (...)" ; Considérant d'une part, que si les requérants soutiennent que les dispositions précitées de l'article R. 11-3 ont été méconnues, faute pour la notice explicative de mentionner les partis envisagés et de justifier le choix retenu pour l'urbanisation de la commune, ce moyen est inopérant, dès lors que l'enquête parcellaire est régie par l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et non par l'article R. 11-3 de ce code ; Considérant d'autre part que la notice explicative jointe au dossier d'enquête préalable à l'arrêté du 21 mai 2002 indiquait l'objet de l'opération consistant en la constitution de réserves foncières et justifiait sa nécessité par le contexte d'augmentation de la population et la nécessité de réaliser les équipements publics nécessaires ; qu'elle justifiait le choix des parcelles retenues pour constituer ces réserves foncières ; qu'ainsi le contenu de la notice explicative, qui permettait d'apprécier la portée exacte de l'opération d'acquisition envisagée, satisfaisait aux conditions fixées par les dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que le moyen tiré de ce que l'insuffisance de la notice explicative jointe au dossier d'enquête préalable à l'arrêté du 21 mai 2002 entacherait d'illégalité l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 doit, par suite, être écarté ; Considérant enfin, que l'obligation faite à l'autorité qui poursuit la déclaration d'utilité publique d'établir une appréciation sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que cette acquisition, compte tenu de son coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, a un caractère d'utilité publique ; qu'il ressort des pièces du dossier, que les dépenses, estimées à une somme totale de 2 800 000 francs, soit 426 857,25 euros pour l'acquisition d'environ 68 hectares, ce qui correspond à un coût moyen de 0,62 euros /m² dans le cadre de l'enquête préalable à la première déclaration d'utilité publique, ont été évaluées, par la notice explicative jointe au dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique du 28 mars 2006, à une somme de 588 000 euros pour l'acquisition de près de 38 hectares, soit un coût moyen de 1,56 euros /m² ; que si les requérants font valoir que cette différence révèlerait que l'appréciation sommaire des dépenses effectuée dans le cadre de la déclaration d'utilité publique du 21 mai 2002 a été manifestement sous-évaluée, entachant ainsi l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 d'illégalité, ils ne sauraient utilement invoquer ni l'estimation des dépenses réalisée en 2006, plus de trois ans et demi après la précédente et qui ne porte pas sur le même périmètre, ni le programme d'investissement pour l'année 2005 de la commune de Guichen pour contester l'appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête de la déclaration d'utilité publique du 21 mai 2002 ; que s'ils font valoir, en se fondant sur une étude de la direction générale de l'équipement de Bretagne relative aux marchés fonciers des fonds naturels et ruraux de Bretagne pour la période 1999-2003, que le prix d'acquisition des terrains non-constructibles aurait dû être supérieur à 0,80 euros/ m², ils n'établissent pas que ce prix relatif aux fonds ruraux de l'agglomération rennaise, devrait être retenu pour la commune de Guichen, située à une vingtaine de kilomètres de celle-ci ; qu'il suit de là, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'à la date de l'enquête préalable réalisée en février 2002, l'appréciation sommaire des dépenses aurait été manifestement sous-évaluée et serait de nature à vicier l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 21 mai 2002 et, par voie de conséquence, l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 ; Considérant, en troisième lieu, qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social et les atteintes à d'autres intérêts ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente ; qu'il ressort des pièces du dossier, que la population de la commune de Guichen a augmenté de 11 % entre 1990 et 1999 et de 15 % depuis cette dernière date, que le nombre des logements créés entre 1990 et 1999 s'est accru de 18 %, que la superficie des terrains commercialisés en zone d'activité est en forte augmentation depuis 2002, de même que celle des équipements publics ; qu'eu égard à ce contexte d'expansion démographique et économique, la constitution, par la commune de Guichen, de réserves foncières d'une superficie totale de l'ordre de 68 hectares en vue d'assurer, sur une période de 10 ans, le développement de l'offre de logements, des équipements publics et l'extension des activités économiques, présente un caractère d'utilité publique ; que ni les atteintes portées à la propriété privée, ni le coût financier de ce projet ne sont excessifs par rapport à l'intérêt que présente cette opération ; que le moyen tiré de ce que l'absence d'utilité publique de cette opération entacherait d'illégalité l'arrêté de cessibilité du 11 janvier 2005 doit, par suite, être écarté ; Considérant enfin, que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 21 mai 2002 n'aurait pas été précédé d'une demande d'avis du service des domaines de l'Etat conformément aux dispositions de l'article 23 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier manque en fait ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique et cessibilité du 28 mars 2006 : Considérant, en premier lieu, que si les requérants soutiennent que la notice explicative jointe au dossier d'enquête préalable à l'arrêté du 28 mars 2006 serait insuffisante et méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, il ressort des pièces du dossier que cette notice précise la nature de l'opération envisagée, soit l'acquisition de terrains pour la constitution de réserves foncières en vue de l'extension de l'agglomération ; qu'elle relève que la population de la commune de Guichen a augmenté de 11 % entre 1990 et 1999 et de 13 % depuis 1999, que le nombre de naissances a augmenté de 4 %, que la superficie des terrains commercialisés en zone d'activité a augmenté de 3 3041 m² par an en quatre ans ; qu'elle expose les enjeux de cette opération destinée à faire face à la pénurie de logements et de surfaces commercialisables pour l'implantation d'entreprises ; qu'elle fait état des partis d'aménagement retenus, soit l'urbanisation au sein d'un périmètre aggloméré en particulier à l'est de Guichen, la préservation de l'identité rurale de la commune, l'implantation et le développement d'activités économiques, notamment sur l'axe Rennes-Redon et le développement des équipements culturels, scolaires et sportifs, notamment dans le secteur des Landes ; qu'elle définit, au regard de ce diagnostic et des enjeux, la superficie des terrains à acquérir pour le développement de l'offre de logements, des activités économiques et des équipements publics ; qu'ainsi cette notice satisfait aux conditions fixées par les dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...)" ; qu'il ressort des pièces du dossier, que le rapport d'enquête du commissaire enquêteur, qui décrit les modalités de déroulement de l'enquête, analyse les objectifs du projet et consigne les sept observations du public, émet un avis favorable au projet et à la délimitation des terrains figurant dans l'état parcellaire au motif que ce projet répond aux objectifs de développement de la commune pour les dix années à venir ; que le commissaire enquêteur n'était pas tenu de répondre à chacune des observations qui lui ont été soumises ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'il n'aurait pas émis un avis personnel et motivé conformément aux dispositions précitées de l'article R. 11-10 ; que l'erreur de plume dont est entaché son rapport quant à la superficie des terrains concernés par le projet est sans incidence sur la régularité de son avis, dès lors que le dossier d'enquête au vu duquel il s'est prononcé comprenait un état et un plan parcellaires exhaustifs ; Considérant enfin, que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 28 mars 2006 n'aurait pas été précédé d'une demande d'avis du service des domaines de l'Etat conformément aux dispositions de l'article 23 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier manque en fait ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les CONSORTS X ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la commune de Guichen qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de la somme que les consorts X demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des consorts X la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Guichen au titre des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des consorts X est rejetée. Article 2 : Les consorts X verseront à la commune de Guichen une somme de 2 000 euros (deux mille euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Emmanuel X, à M. Olivier X, à M. Daniel X, au ministre de l'intérieur, de l'outre mer, des collectivités territoriales et de l'immigration et à la commune de Guichen. '' '' '' '' 1 2 N° 10NT00380 1