CAA de LYON, 4ème chambre, 11/02/2021, 18LY03062, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-11
Numéro : 18LY03062
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Agathe  DUGUIT-LARCHER
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : TOMASI GARCIA & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'entreprise Angie " Le feu de l'eau ", le Comité régional de canoë-kayak de Bourgogne, le Syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées et la Fédération française de canoë-kayak ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler les articles 6-1, 8, 9 et 12 de l'arrêté conjoint des préfets de la Nièvre et de l'Yonne en dates des 5 et 25 novembre 2015 portant règlement particulier de police de la navigation de plaisance et des activités sportives et touristiques sur la rivière de La Cure à l'aval du Barrage des Settons, entre le barrage des Settons et la limite amont du plan d'eau du Crescent. Par un jugement n° 1600227 du 31 mai 2018, le tribunal a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 août 2018 et le 5 mars 2020, l'entreprise Angie " Le feu de l'eau ", prise en la personne de son gérant M. B..., le Comité régional de canoë-kayak de Bourgogne, le Syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées et la Fédération française de canoë-kayak, représentés par Me A..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les articles 6-1 et 8 de cet arrêté. Ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - l'arrêté, qui porte règlement particulier de police de la navigation édicté en application de l'article R. 4241-2 du code des transports, doit être justifié par la nécessité d'adapter ou de compléter les règles générales de navigation aux caractéristiques techniques de la section de cours d'eau concernée, conformément aux dispositions des articles R. 4241-9 à R. 4241-12, R. 4241-14 et A. 4241-60 du même code, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; - le motif exact de l'édiction de chaque mesure de l'arrêté aurait dû être précisé au regard de cette exigence d'adaptation du règlement général ; - les motifs de police tirés de la police de l'eau, tels que prévus à l'article L. 211-1 du code de l'environnement, ne peuvent justifier de la nécessité d'adopter un règlement particulier de police de la navigation ; - l'article 6-1 de cet arrêté, en ce qu'il prévoit une interdiction de navigation pendant la période hivernale et exige des hauteurs minimales de navigation de 0,60 mètre d'eau à l'échelle de Nataloup et 0,35 mètre à l'échelle de Montal, en se fondant sur un arrêté préfectoral n° 2012-DDT-2072 du 28 décembre 2012 portant établissement des inventaires de frayères qui ne leur est pas opposable et repose sur des faits inexacts, est entaché d'une erreur d'appréciation et d'insuffisance de motivation au regard du motif de la préservation environnementale, en l'absence de risque de raclage des frayères par les embarcations ; - le motif tiré de la nécessaire conciliation des usages justifiant cet article est entaché d'une erreur d'appréciation dans la mesure où la pêche est fermée au cours de la période concernée ; - l'article 6-1 restreint la navigation, sans émettre aucune restriction à l'encontre de l'usage halieutique ; - l'article 8 viole le principe de conciliation des usages. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 octobre 2020, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Il s'en rapporte aux écritures en défense présentées par le préfet de la Nièvre et par le préfet de l'Yonne en première instance. Par une ordonnance du 23 septembre 2020, l'instruction a été close au 30 octobre 2020. Par une ordonnance du 4 novembre 2020, la clôture d'instruction a été reportée au 4 janvier 2021. Un mémoire, présenté par la Fédération française de canoë-kayak et autres, a été enregistré le 26 janvier 2021. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des transports ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - et les conclusions de M. Savouré, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté conjoint en dates des 5 et 25 novembre 2015, les préfets de la Nièvre et de l'Yonne ont adopté le règlement particulier de police de la navigation de plaisance et des activités sportives et touristiques sur la rivière La Cure à l'aval du barrage des Settons, entre le barrage des Settons et la limite amont du plan d'eau du Crescent. L'entreprise Angie " Le feu de l'eau ", le Comité régional de canoë-kayak de Bourgogne, le Syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées et la Fédération française de canoë-kayak relèvent appel du jugement du 31 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande d'annulation des articles 6-1, 8, 9 et 12 de cet arrêté. Ils demandent à la cour d'annuler les articles 6-1 et 8 de l'arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. La circonstance que le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, serait par ailleurs entaché de contradictions de motifs ne relève pas de sa régularité mais de son bien-fondé. Sur la recevabilité de la demande présentée devant le tribunal : 3. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative dans sa version applicable au litige : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". 4. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté conjoint des préfets de la Nièvre et de l'Yonne a été publié le 26 novembre 2015 dans le recueil des actes administratifs de la Nièvre et le 27 novembre 2015 dans celui de l'Yonne. La demande d'annulation de cet arrêté, enregistrée dès le 25 janvier 2015 ainsi qu'en attestent les pièces produites par les requérants en première instance, soit dans le délai franc de deux mois prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative, n'était, par suite, pas tardive. 5. En deuxième lieu, l'entreprise Angie " Le feu de l'eau ", implantée dans le département de la Nièvre et prestataire dans ce département " d'activités sportives et de loisirs sportifs de canoë-kayak et disciplines associées ", justifie d'un intérêt suffisant pour demander l'annulation de l'arrêté en litige. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté conjoint des préfets de la Nièvre et de l'Yonne présentées devant le tribunal étaient recevables, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'intérêt à agir propre du syndicat national des guides professionnels des activités de canoë-kayak et disciplines associées, co-auteur avec l'entreprise Angie " Le feu de l'eau " d'une demande collective. 6. Il suit de là que le ministre de la transition écologique n'est pas fondé à soutenir que ladite demande n'était pas recevable. Sur la légalité de l'arrêté : 7. D'une part, aux termes de l'article L. 4241-1 du code des transports : " Le règlement général de police de la navigation intérieure est établi par décret en Conseil d'Etat. Sous réserve des dispositions du titre III du livre III de la cinquième partie, il est applicable jusqu'à la limite transversale de la mer. ". L'article L. 4241-2 du même code dispose que : " Le règlement général de police de la navigation intérieure peut être complété par des règlements particuliers de police pris par l'autorité compétente de l'Etat. (...) ". Selon l'article R. 4241-2 de ce code : " Le règlement général de police de la navigation intérieure peut être complété lorsqu'il le prévoit, par des règlements particuliers de police adoptés conformément aux dispositions de l'article R. 4241-66. Ces règlements apportent aux règles générales des adaptations rendues nécessaires par des circonstances locales, notamment en raison des caractéristiques des cours d'eau concernés. " L'article R. 4241-60 de ce code prévoit que : " Sans préjudice des dispositions de l'article L. 214-12 du code de l'environnement et de l'exercice par le maire des pouvoirs de police prévus par l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales, la pratique des sports nautiques est soumise à des dispositions particulières fixées par les règlements particuliers de police. " L'article R. 4241-66 du même code dispose que : " Les règlements particuliers de police sont pris : 1° Par arrêté du préfet du département intéressé, pour les dispositions de police applicables à l'intérieur d'un seul département ; (...) ". 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 214-12 du code de l'environnement : " En l'absence de schéma d'aménagement et de gestion des eaux approuvé, la circulation sur les cours d'eau des engins nautiques de loisir non motorisés s'effectue librement dans le respect des lois et règlements de police et des droits des riverains. /Le préfet peut, après concertation avec les parties concernées, réglementer sur des cours d'eau ou parties de cours d'eau non domaniaux la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1. (...) ". Aux termes de cet article : " I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (...) II. - La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : / 1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ; / 2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ; / 3° De l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. ". En ce qui concerne la " confusion de motifs de police " : 9. Il résulte des dispositions précitées du code des transports et du code de l'environnement que le préfet dispose du pouvoir, d'une part, sur le fondement de l'article L. 4241-2 du code des transports, de compléter le règlement général de police de la navigation intérieure par un règlement particulier de police permettant d'apporter aux règles générales des adaptations rendues nécessaires par des circonstances locales, notamment en raison des caractéristiques des cours d'eau concernés et, d'autre part, sur le fondement de l'article L. 214-12 du code de l'environnement, de réglementer sur des cours d'eau ou parties de cours d'eau non domaniaux la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1 de ce même code. 10. Il ressort des termes mêmes de l'arrêté en litige, qui est justifié par des circonstances locales, qu'il porte à la fois adaptation du règlement général de la police de la navigation intérieure et règlementation de la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques. 11. Les auteurs de l'arrêté ne devaient pas justifier, pour chaque mesure adoptée, qu'elle portait adaptation d'une mesure du règlement général de la police de la navigation intérieure. A supposer que les requérants aient entendu, en soutenant que le motif exact de l'édiction de chaque mesure de l'arrêté devait être précisé au regard de ce règlement général, soulever le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté, ce dernier est de nature réglementaire. Ni les dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-3 du code des relations entre le public et l'administration qui s'appliquent aux seules décisions individuelles, ni aucune autre disposition, ni aucun principe n'imposaient la motivation formelle de cet arrêté. 12. Enfin, cet arrêté ne méconnaît pas les dispositions des articles R. 4241-9 à R. 4241-12, R. 4241-14 et A. 4241-60 du code des transports. En ce qui concerne l'article 6-1 de l'arrêté : 13. L'article 6.1, qui est relatif à la limitation dans le temps de la navigation, interdit la navigation du 1er décembre au 15 mars, pendant la nuit tout au long de l'année, pendant les week-ends d'ouverture et de fermeture de la pêche ainsi que lorsque la hauteur d'eau est inférieure à une certaine cote, en différenciant deux zones. 14. Pour justifier l'interdiction de la navigation du 1er décembre au 15 mars et lorsque le niveau hydrométrique est insuffisant, l'arrêté indique que la rivière abrite des frayères, des zones d'alimentation et de croissance de la lamproie Planer, de la vandoise, du chabot et de la truite Fario. Selon l'arrêté, le risque de raclage des substrats du fond de la rivière susceptible d'être causé par la pratique de la navigation ne peut être exclu alors que ces substrats sont le support des pontes et du développement embryo-larvaire sur les zones de frayères. Il précise que la période embryo-larvaire de grande vulnérabilité de la truite Fario est comprise de décembre à mars et que la vulnérabilité de la période de développement embryo-larvaire de la lamproie de Planer est accrue lorsque le niveau d'eau est bas et inférieur à 35 centimètres. 15. Il ressort des pièces du dossier que la portion de rivière de la Cure visée par l'arrêté en litige est, ainsi que l'indique l'arrêté préfectoral n° 2012-DDT-2072 du 28 décembre 2012 portant établissement des inventaires de frayères, susceptible d'abriter des frayères de chabot, lamproie de Planer, truite fario et vandoise qui sont des espèces protégées. Le fait que cet arrêté a été pris pour l'application de l'article L. 432-3 du code de l'environnement, relatif aux sanctions prévues en cas de destruction de frayères ou zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole, ne fait pas obstacle à ce que les préfets s'y référent dans l'arrêté litigieux. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas contesté, que la présence de frayères de truite fario est avérée sur le tronçon de rivière concerné. Si la présence de frayères des autres espèces n'a pu être observée, toutefois, il est constant, ainsi que l'indique d'ailleurs le rapport produit par les requérants en appel, que cette partie de rivière, située entre deux barrages, abrite également le chabot et des spécimens de lamproie de Planer. Si les requérants font valoir que les observations faites par les experts auteurs du rapport qu'ils ont produit n'ont pas permis d'identifier de spécimens de vandoise, ainsi que l'indiquerait également une étude de l'IRAP qui n'a pas été produite, la fédération de pêche de la Nièvre et les services de la préfecture ont indiqué que cette espèce était également présente. Par suite, les préfets n'ont commis ni erreur de fait, ni erreur de droit en se fondant sur la présence de frayères de ces espèces protégées pour prendre l'arrêté en litige qui n'avait pas, ainsi qu'il a été indiqué au point 11, à être motivé. 16. Les requérants ont produit pour la première fois en appel une étude détaillée des caractéristiques de la rivière de la Cure, des débits d'eau constatés au cours de l'année et des niveaux d'eau en résultant en divers points de rivière et des caractéristiques des embarcations dans la pratique des sports d'eau vive. Cette étude fait apparaître que, compte tenu des débits moyens et des niveaux d'eau, il n'existe pas de risque de raclage par les embarcations des substrats des fonds de la rivière au cours de la période hivernale du 1er décembre au 15 mars. Le ministre, qui s'en rapporte aux écritures présentées par les préfets en première instance, n'a formulé aucune critique à l'encontre de ce document et n'a, pas plus que les préfets en première instance, produit de pièces de nature à établir la matérialité des risques avancés pour justifier les limitations ainsi apportées à la pratique des activités de canoë-kayak et autres sports d'eau vive. Ainsi, en interdisant toute navigation du 1er décembre au 15 mars sur la portion de la Cure concernée par l'arrêté litigieux, les préfets de la Nièvre et de l'Yonne ont commis une erreur d'appréciation. 17. Les requérants font également grief à l'arrêté d'avoir prévu, quelle que soit la période de l'année, une interdiction de navigation lorsque le niveau de l'eau est inférieur à 60 centimètres à l'échelle de Nataloup et à 35 centimètres à l'échelle de Montal, alors, selon eux, qu'une hauteur d'eau de 30 centimètres en tout point du parcours permet d'assurer la protection des frayères. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'étude produite par les requérants eux-mêmes, que des spécimens de lamproie de Planer ont été identifiés sur cette partie du cours d'eau. L'arrêté indique que la vulnérabilité de la période de développement embryo-larvaire de la lamproie de Planer, qui dure plusieurs années, est accrue lorsque le niveau d'eau est inférieur à 35 centimètres, ce que ne contestent pas les requérants qui ne critiquent la hauteur minimale d'eau retenue par l'arrêté qu'au regard de la protection des frayères. Ainsi, les préfets ont pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, imposer une hauteur minimale d'eau de 35 centimètres à l'échelle de Montal. Toutefois, il ressort des pièces produites par les requérants, notamment un tableau de concordance entre les débits d'eau et les hauteurs d'eau en différents points de la rivière, qui n'a fait l'objet d'aucune critique du ministre, que pour que la hauteur d'eau soit supérieure à 35 centimètres à cette échelle, il suffit que cette hauteur d'eau soit supérieure à 51 centimètres à l'échelle de Nataloup. Ainsi, en imposant une hauteur minimale d'eau de 60 centimètres à l'échelle de Nataloup, les préfets ont commis une erreur d'appréciation. 18. Au nombre des interdictions édictées par l'article 6-1, seule l'interdiction de navigation pendant les week-ends d'ouverture et de fermeture de la pêche poursuit un objectif de conciliation des usages entre la pêche en eau douce et la pratique des loisirs et des sports nautiques, les autres interdictions édictées obéissant soit à l'exigence de protection de la vie biologique du milieu récepteur soit à l'objectif que les activités autorisées se déroulent dans des conditions garantissant la sécurité de ceux qui les pratiquent. Pour répondre à l'objectif de conciliation des activités nautiques et de la pêche, l'interdiction de navigation les week-ends d'ouverture et de fermeture de la pêche au cours desquels il n'est pas sérieusement contesté que l'affluence des pêcheurs est forte n'apparait pas excessive. Si l'arrêté ne soumet la pêche à aucune interdiction, notamment pendant certains évènements, il ne fait pas obstacle à ce que le préfet la limite, voir l'interdise ponctuellement en application de l'article 8 de l'arrêté. Dans ces conditions, l'arrêté n'a pas méconnu l'objectif de conciliation des usages tel que prévu au II de l'article L. 211-1 du code de l'environnement. En ce qui concerne l'article 8 de l'arrêté : 19. L'article 8 réglemente les manifestations nautiques et autres concentrations de bateaux en imposant soit une déclaration, soit une autorisation préfectorale en fonction de la nature de l'évènement. Pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d'être exposés, en ne prévoyant pas l'interdiction systématique de la pêche lors des manifestations nautiques, les préfets de la Nièvre et de l'Yonne n'ont pas méconnu l'objectif de conciliation entre les différents usages tel que prévu au II de l'article L. 211-1 du code de l'environnement. 20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal n'a pas annulé l'article 6-1 de l'arrêté en tant qu'il prévoit l'interdiction de la navigation, d'une part, du 1er décembre au 15 mars et, d'autre part, à tout moment si la hauteur d'eau est inférieure à la cote de 0,60 m à l'échelle de Nataloup pour le secteur amont. DECIDE : Article 1er : L'article 6-1 de l'arrêté des 5 et 25 novembre 2015 des préfets de la Nièvre et de l'Yonne portant règlement particulier de police de la navigation de plaisance et des activités sportives et touristiques sur la rivière de La Cure à l'aval du Barrage des Settons, entre le barrage des Settons et la limite amont du plan d'eau du Crescent est annulé en tant qu'il prévoit l'interdiction de la navigation du 1er décembre au 15 mars et l'interdit à tout moment si la hauteur d'eau est inférieure à la cote de 0,60 m à l'échelle de Nataloup pour le secteur amont. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Dijon en date du 31 mai 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'entreprise Angie " Le feu de l'eau ", représentant unique des requérants en application des dispositions du troisième alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de la transition écologique et au ministre de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Nièvre et au préfet de l'Yonne. Délibéré après l'audience du 28 janvier 2021, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président, Mme Michel, président assesseur, Mme C..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2021. 2 N° 18LY03062