CAA de NANTES, 5ème chambre, 02/07/2019, 18NT02119, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-02
Numéro : 18NT02119
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Arnaud  MONY
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : TROUDE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...C...a demandé au tribunal administratif de Rennes, par deux requêtes distinctes, d'une part d'annuler, à titre principal, la délibération adoptée le 4 juin 2015 par le conseil municipal de la commune du Croisty portant approbation de la carte communale, subsidiairement d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section ZH n° 35 et 39 en zone inconstructible, et, d'autre part, l'arrêté du 31 juillet 2015 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé la carte communale du Croisty, subsidiairement d'annuler cet arrêté en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section ZH n° 35 et 39 en zone inconstructible. Par un jugement n° 1504655 du 30 mars 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 mai 2018, le 20 décembre 2018, M. A... C... et M. B...C..., représentés par MeD..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 30 mars 2018 ; 2°) d'annuler la délibération adoptée le 4 juin 2015 et l'arrêté préfectoral du 31 juillet 2015 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune du Croisty une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer s'agissant des conclusions présentées au sujet de la parcelle ZH 39 ; - le classement en secteur constructible des secteurs dits Les Chantiers, Les Oiseaux, Les jardins, Pont Er Goff 2 et Pont Er Goff 3 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'un tel classement n'est pas conforme aux orientations définies par la commune pour élaborer la carte communale ; - les décisions attaquées sont entachées d'un détournement de pouvoir ; - la carte communale ne respecte pas le principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; Par un mémoire enregistré le 6 novembre 2018, la commune du Croisty, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise solidairement à la charge de M. A...C...et de M. B...C...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que l'appel formé au nom de l'indivision C...est irrecevable et qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2018, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Le ministre fait valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mony, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant MM. A...et B...C..., etF..., représentant la commune du Croisty. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de la commune du Croisty a adopté le 4 juin 2015 une délibération approuvant la création de la carte communale. Le préfet du Morbihan a fait de même, par arrêté du 31 juillet 2015. M. A...C..., déclarant représenter l'indivisionC..., propriétaire de deux parcelles de terrain situées sur le territoire de la commune, a contesté la légalité de ces décisions. Il relève appel, avec M. B...C..., son frère, du jugement en date du 30 mars 2018 par lequel le tribunal administratif a rejeté ses demandes. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des pièces du dossier que les recours contentieux formés contre les décisions portant création de la carte communale du Croisty visaient notamment à critiquer cette création en tant qu'elle n'a pas classé en secteur constructible les parcelles ZH 35 et 39 appartenant aux requérants. Le tribunal administratif en s'abstenant, pour rejeter les demandes d'annulation dont il était saisi, de répondre au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de l'erreur manifeste du classement de la parcelle ZH 39 en zone non constructible de la carte communale, a entaché sa décision d'une irrégularité. Le jugement attaqué doit, par suite, être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Rennes. Sur la légalité des décisions attaquées : En ce qui concerne la légalité externe : 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 13 avril 2015, publié au recueil spécial des actes administratifs de la préfecture d'avril 2015, le préfet du Morbihan a donné à M. Galland, secrétaire général de la préfecture, délégation à l'effet de signer " (...) tous arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondances et documents relevant des attributions de l'État dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée, de la réquisition du comptable, des arrêtés de conflits (...) ". En vertu d'une telle délégation de signature, l'arrêté contesté du 31 juillet 2015 a pu être régulièrement signé, pour le préfet, par M. Galland. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des actes doit, dès lors, être écarté. 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 6. Il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance du conseil municipal de la commune du Croisty du 4 juin 2015, dont l'ordre du jour mentionnait l'approbation de la carte communale a été adressée le 28 mai 2015 aux conseillers municipaux. Il n'est pas sérieusement contesté par les requérants que les conseillers municipaux ont bénéficié de la possibilité de disposer préalablement à la séance du conseil municipal du dossier correspondant, le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur chargé de l'enquête publique étant en outre lus au cours de la séance. Les consorts C...n'apportent de leur côté aucun élément au soutien de leurs moyens selon lesquels le droit à l'information des conseillers aurait été méconnu et que la délibération attaquée du 4 juin 2015 serait entachée d'un vice de procédure. Il résulte de ce qui précède que ces moyens doivent être écartés. En ce qui concerne la légalité interne : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles ". 8. Il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ils ne sont pas non plus tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés. Cependant, leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. Les consorts C...soutiennent que le classement en zone constructible des secteurs géographiques de la commune dits Les Chantiers, Les Oiseaux, Les Jardins et Pont Er Goff 1 et 2 repose sur des faits matériellement inexacts et se trouve par suite entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 10. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du rapport de présentation que la commune du Croisty a entendu définir le périmètre constructible de la carte communale afin de densifier la partie agglomérée du bourg, laquelle correspond à l'enveloppe bâtie, au sein de laquelle se trouvent néanmoins plusieurs espaces libres, certains prenant la forme de friches artisanales, la volonté de la commune étant de les aménager et de les densifier dans le cadre d'opérations d'aménagement d'ensemble, pour lesquelles ont été identifiées quatre secteurs faisant l'objet d'orientations d'aménagement : Les Chantiers, Pont Er Goff, Les Oiseaux et Les Jardins. Si les requérants critiquent les perspectives de croissance démographique à l'horizon de dix ans retenues par la commune dans son rapport de présentation, qui font état d'une prévision de 58 nouveaux habitants à cette échéance, une telle perspective n'apparaît pas manifestement inatteignable et ne suffit pas à caractériser le caractère inadapté du parti d'urbanisme retenu. 11. S'agissant tout d'abord du secteur Les Chantiers, qui correspond à une ancienne friche industrielle située à l'ouest du bourg, entre la rue des fleurs et la rue du château d'eau, si les requérants soutiennent que les parcelles de terrain classées en secteur constructible ne sont pas situées à 150 mètres du centre-bourg comme indiqué à tort par le tribunal administratif mais en sont plus éloignées, cette seule circonstance ne suffit pas à caractériser une erreur manifeste dans le choix de les classer en secteur constructible, dès lors qu'il est englobé à l'enveloppe agglomérée du bourg et correspond ainsi à l'objectif de densification retenu par la commune. La circonstance que cette partie du territoire communal soit incluse dans le périmètre de protection de l'église communale classée comme monument historique ne fait pas davantage obstacle à ce que ce secteur soit classé en tant que secteur constructible, la protection de ce monument étant assurée par l'avis de l'architecte des bâtiments de France devant accompagner l'instruction des autorisations de construire ensuite sollicitées. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la viabilisation de ce secteur, comme l'allèguent les requérants sans le démontrer, se ferait nécessairement à un coût plus élevé que celui de la viabilisation du secteur Pont Er Goff 3 et, à la supposer même établie, une telle circonstance serait étrangère aux orientations définissant le parti d'urbanisme poursuivi par la commune au travers de l'élaboration de sa carte communale. 12. S'agissant ensuite du secteur Les Oiseaux, qui correspond à un espace vide situé au niveau de la rue des oiseaux, entre la rue des prés et la rue Saint Patern, le seul fait que ce secteur ne soit pas davantage situé à la distance indiquée comme le séparant du centre-bourg alors même qu'il en est très proche, ne suffit pas, comme déjà indiqué, à caractériser une erreur manifeste d'appréciation de son classement en secteur constructible. Il ne ressort pas des pièces du dossier, comme l'allèguent les requérants, que le seul accès possible aux différentes parcelles constituant le secteur doive se faire par la rue Saint Patern, un accès existant par la rue des oiseaux. Le classement en secteur constructible de cet espace, qui est englobé dans l'enveloppe agglomérée du bourg, n'est ainsi pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 13. S'agissant du secteur Les Jardins, situé au sein de l'îlot formé par la rue Neuve, la rue du château d'eau et la rue de la résistance, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce secteur ne puisse pas bénéficier d'un aménagement d'accès, que ce soit directement, via les parcelles incluses dans le périmètre dont un des côtés borde une route, comme c'est le cas pour la rue Neuve et la rue du château d'eau, ou par l'intermédiaire de la constitution de servitudes permettant un passage vers la rue de la résistance. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ces aménagements d'accès seraient matériellement impossibles ou excessivement onéreux. Comme également déjà indiqué, la distance de ce secteur du centre-bourg, dont il est au demeurant très proche, ne constitue pas un critère déterminant de son classement en secteur constructible dès lors que le classement de ce secteur situé au sein de l'espace aggloméré de la commune est conforme au parti d'urbanisme retenu par la commune visant à densifier le bourg. 14. S'agissant des secteurs Pont Er Goff 1 et 2, ceux-ci sont situés au sud du bourg, sur l'emplacement d'anciennes friches artisanales, l'espace correspondant étant bordé à l'ouest par des constructions et à l'est par la route de Pont Er Goff, l'urbanisation se poursuivant ensuite plus au sud, en continuité. Le secteur Pont Er Goff 3, au contraire, situé de l'autre côté de la même route, et dont le terrain faisait à la date de l'approbation de la carte communale l'objet d'un bail agricole, n'apparaît pas comme un espace à requalifier ou un vide à combler, étant ouvert à l'est sur un vaste espace agricole. De plus, de par ses vastes dimensions (9 300 m²), son ouverture à l'urbanisation aurait été, d'une part, contraire à l'objectif de préservation de l'activité agricole de la commune, ce qui constitue un des autres objectifs poursuivis par la commune au travers l'élaboration de sa carte communale, et aurait excédé, d'autre part, les besoins fonciers de la commune, compte tenu des objectifs retenus en matière de croissance démographique et d'accueil de constructions nouvelles. Compte tenu des caractéristiques indiquées, le classement en secteur constructible de Pont Er Goff 1 et 2 n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. Les consorts C...soutiennent, en deuxième lieu, que les auteurs de la carte communale ont entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation en ne classant pas les parcelles ZH 35 et 39 en secteur constructible. 16. Comme déjà indiqué, la circonstance que la parcelle ZH 35 appartenant aux requérants soit plus proche du centre-bourg que d'autres secteurs classés en zone constructible ne suffit pas à caractériser une erreur manifeste d'appréciation, ce critère de distance, qui ne figure pas dans les explications figurant au rapport de présentation ayant rappelé les objectifs de la commune, ne présentant pas de caractère déterminant, cette caractéristique particulière étant elle-même sans rapport avec les caractéristiques des différents autres secteurs classés en zone constructible critiqués par les requérants. Comme également indiqué, l'absence d'intérêt agricole du terrain, à supposer le fait établi, n'impliquait pas pour autant son classement en secteur constructible, dès lors que ce terrain, qui fait actuellement l'objet d'un bail agricole, est dépourvu de toute construction. Cette parcelle s'ouvre en outre, sur son côté est, sur des espaces non construits de la commune et si une partie de la parcelle voisine AB 161 a elle-même été intégrée dans le secteur constructible de la commune, c'est en raison de l'existence antérieure de la non opposition de la commune à une déclaration en vue d'une division pour construire de cette parcelle, la limite du secteur constructible coïncidant avec la limite de cette division. Le fait que la parcelle ZH 35 soit située en bordure d'une voie de circulation, dans un secteur équipé en réseaux publics, enfin, n'implique pas nécessairement son classement en secteur constructible. 17. S'agissant de la parcelle ZH 39, il ressort des pièces du dossier qu'elle se situe tout à fait à l'extrémité sud de la commune, au lieu dit Kerquéré, qu'elle n'est pas comprise dans l'espace aggloméré du bourg et qu'elle s'ouvre, au sud et à l'est, sur des espaces à vocation agricole dépourvus de toute construction. Son classement en secteur non constructible de la commune n'apparaît pas ainsi entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 18. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que la carte communale méconnaît les principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 alors applicable du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier que le parti d'urbanisme retenu par la commune, qui vise essentiellement, comme déjà indiqué, à densifier le bourg tout en évitant une consommation excessive de foncier, est conforme aux perspectives d'évolution démographique figurant au rapport de présentation, lesquelles ne sont pas sérieusement remises en cause par les requérants. La commune s'efforce également de requalifier plusieurs espaces situés dans l'enveloppe agglomérée réduits à l'état de friches. Les requérants ne démontrent pas davantage que le zonage retenu ne prendrait pas en compte les besoins en matière de mobilité, les orientations d'aménagement retenues par la commune pour les quatre grands secteurs ayant vocation à accueillir de l'habitat prévoyant à chaque fois une trame de cheminements doux. La carte communale vise également à préserver le milieu naturel, en prévoyant la reconquête d'une zone humide, via l'aménagement d'une peupleraie destinée à constituer l'amorce d'une trame verte et bleue. Eu égard à ces différents éléments, et en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, le moyen tiré de l'atteinte au principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 19. Le détournement de pouvoir allégué n'est, en dernier lieu, aucunement démontré, la circonstance que la commune ait antérieurement aux décisions attaquées sollicité le service des Domaines afin qu'il soit procédé à une estimation de la valeur de la parcelle ZH 35 ne pouvant suffire à établir la réalité d'une telle allégation. 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non recevoir opposées en première instance aux demandes des intéressés, que M. A...C...et M. B...C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que l'Etat et la commune du Croisty, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent à MM. A...et B...C...la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux non comprtis dans les dépens. Il y a en revanche lieu de mettre à la charge de MM. A...et B...C..., au même titre, une somme de 1 500 euros au profit de la commune du Croisty en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif du 30 mars 2018 est annulé. Article 2 : La demande de MM. A... et B...C...et le surplus des conclusions de la requête sont rejetées. Article 3 : M. A...C...et M. B...C...verseront ensemble une somme de 1 500 euros à la commune du Croisty en application de l'article L. 761-è1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., à M. B... C..., au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune du Croisty. Délibéré après l'audience du 14 juin 2019, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller, Lu en audience publique le 2 juillet 2019. Le rapporteur, A. MONY Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2