Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 5, du 29 décembre 2005, 04DA00258, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3E CHAMBRE - FORMATION A 5
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2005-12-29
Numéro : 04DA00258
Président : M. Couzinet
Rapporteur : M. Joël (ac)  Berthoud
Commissaire du gouvernement : M. Michel
Avocat(s) : SCP BONUTTO BECAVIN & ROBERT

Vu la requête, enregistrée le 24 mars 2004, présentée pour la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME, dont le siège est 135 boulevard de l'Europe à Rouen (76100), représentée par son président en exercice, par la SCP Bonutto, Becavin et Robert, avocats ; la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME demande à la Cour : 11) d'annuler l'ordonnance n° 04-470 en date du 4 mars 2004 par laquelle le président du Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à la condamnation de son ancien président, M. Jean X, à lui reverser la somme de 161 613,34 euros au titre de vacations indûment perçues avec intérêts à compter du 21 octobre 1999 et capitalisation des intérêts, ainsi que les frais de déplacement et de mission injustifiés, et à lui payer une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts pour préjudices matériel et moral, une somme de 1 500 euros pour résistance abusive et une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de renvoyer l'ensemble de cette demande au Tribunal administratif de Rouen pour qu'il y soit statué au fond ; Elle soutient qu'étant seulement dotée d'un trésorier élu, qui n'a pas la qualité de comptable public, elle n'a pas le pouvoir d'émettre un titre de perception exécutoire, les dispositions de l'article 153 du décret du 29 décembre 1962 relatif à la comptabilité publique et de l'article 98 de la loi de finances rectificative du 31 décembre 1992 réservant cette prérogative aux seules personnes publiques dotées d'un comptable public ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'a estimé le premier juge, elle était recevable à demander au juge administratif de condamner M. X à rembourser les sommes qu'il avait indûment perçues ; que les conclusions aux fins de dommages et intérêts, qui étaient directement liées à la demande en principal, ne pouvaient être rejetées comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître ; que le dispositif de l'ordonnance attaquée, qui ne mentionne pas l'objet de cette demande en principal, n'est pas suffisamment explicite ; Vu l'ordonnance attaquée ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2004, présenté pour M. Jean X, par Me Sagon, avocat ; M. X conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que la chambre des métiers, en tant qu'établissement public, disposait du pouvoir d'émettre un titre de perception revêtu de la force exécutoire et qu'ainsi, sa demande tendant à obtenir un tel titre du juge administratif était irrecevable ; subsidiairement, que les décisions de liquidation des indemnités qui lui ont été versées étaient créatrices de droits et ne pouvaient plus être retirées au-delà d'un délai de quatre mois à compter de leur édiction, ce qui entraîne l'impossibilité de répéter les sommes correspondantes ; que les frais de mission et de représentation réclamés, constituant des accessoires de salaires, ne peuvent faire l'objet d'une répétition, une fois expiré le délai de prescription quinquennale prévu par l'article 2277 du code civil ; que seule la période correspondant aux années 1995 à 1997, années sur lesquelles porte le rapport d'inspection, était en litige devant le tribunal ; que le rapport de l'inspection ne porte que sur ces trois années ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit le cumul entre une indemnité de frais de mandat et le remboursement de frais de mission et de représentation ; que la demande en principal étant infondée, la demande en dommages et intérêts l'est également ; qu'elle est en outre injustifiée ; Vu l'ordonnance, en date du 10 novembre 2005, portant clôture de l'instruction au 1er décembre 2005 ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 29 novembre 2005, présenté pour la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire, par les mêmes moyens, et subsidiairement à ce qu'il soit statué au fond après instruction de la demande si la Cour décide d'évoquer ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'artisanat ; Vu la loi n° 92-1479 du 31 décembre 1992 portant loi de finances rectificative pour 1992 ; Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; Vu le décret n° 99-433 du 27 mai 1999 ; Vu l'arrêté du ministre du commerce, de l'artisanat et du tourisme en date du 5 février 1985, relatif aux frais de mandat des membres des chambres de métiers ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 décembre 2005 à laquelle siégeaient M. Couzinet, président de chambre, M. Berthoud, président-assesseur, MM. de Pontonx, Bauzerand et Soyez, premiers conseillers : - le rapport de M. Berthoud, président-assesseur ; - les observations de Me Bonutto, avocat, pour la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME ; - et les conclusions de M. Michel, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : Considérant, en premier lieu, que les rapports entre une chambre des métiers et son président étant des rapports de droit public, le litige relatif à la réparation des préjudices causés à la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME par le comportement de son ancien président dans l'exercice de ses fonctions, quel que soit par ailleurs le caractère des fautes qui lui sont reprochées, ne pouvait trouver sa solution que dans les principes de droit public ; que dès lors, contrairement à ce qu'a estimé le président du Tribunal administratif de Rouen, la juridiction administrative était seule compétente pour connaître des conclusions présentées par la chambre requérante et tendant à la condamnation de M. X à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de réparation du préjudice matériel et du préjudice moral causés par les agissements de l'intéressé, ainsi que la somme de 1 500 euros à titre de dommages et intérêts pour résistance abusive ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 98 de la loi susvisée du 31 décembre 1992 : « Constituent des titres exécutoires les ( ) titres de perception ou de recettes que les établissements publics dotés d'un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu'ils sont habilités à recevoir » ; qu'aux termes de l'article 153 du décret du 29 décembre 1962, relatif à la comptabilité publique : « Sauf disposition contraire prévue par le texte constitutif de l'établissement, les opérations financières et comptables des établissements publics sont réalisées dans les conditions fixées par le présent décret par un ordonnateur et un comptable public » ; qu'aux termes de l'article 16 de ce décret : « Les comptables publics sont nommés par le ministre des finances ou avec son agrément » ; qu' enfin, aux termes de l'article 164 du même décret : « Les créances de l'établissement qui n'ont pu être recouvrées à l'amiable font l'objet d'états rendus exécutoires par l'ordonnateur » ; Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 9 du règlement intérieur de la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME que cet établissement public administratif de l'Etat n'est pas doté d'un comptable public nommé par le ministre des finances ou avec son agrément, sa comptabilité étant confiée, conformément à l'article 19 du code de l'artisanat, à un trésorier élu ; que, par suite, la chambre des métiers ne tenait pas des dispositions du décret du 29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, le pouvoir d'émettre un titre exécutoire à l'effet de recouvrer les vacations et remboursements de frais qu'elle regardait comme indûment perçus par son ancien président, M. X ; que ses démarches en vue de recouvrer ces sommes auprès de l'intéressé étant restées sans effet, elle était, dès lors, recevable à saisir le juge administratif de conclusions tendant à la condamnation de l'intéressé à rembourser lesdites sommes ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le président du Tribunal administratif de Rouen a rejeté respectivement comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître les conclusions aux fins de dommages et intérêts présentées par la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME, et comme entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance les conclusions en répétition de l'indu formées par ladite chambre ; que ladite ordonnance doit, dès lors, être annulée ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME devant le Tribunal administratif de Rouen ; Sur les conclusions en répétition de l'indu : En ce qui concerne les vacations : Considérant qu'aux termes de l'article 18 du code de l'artisanat, dans sa rédaction issue du décret n° 55-657 du 20 mai 1955 : « Les fonctions des membres des chambres de métiers et de l'artisanat sont gratuites. Toutefois, peuvent être prévus l'attribution de frais de mandat et le remboursement des frais de déplacements et de représentation » ; que si les dispositions de l'arrêté ministériel susvisé du 5 février 1985 fixent le montant de l'indemnité mensuelle de frais de mandat susceptible d'être attribuée au président d'une chambre des métiers, elles excluent le cumul de cette indemnité forfaitaire avec des indemnités de mission versées ponctuellement sous forme de vacations, dont l'article 4 dudit arrêté n'autorise le versement qu'aux membres de la chambre des métiers n'appartenant pas au bureau ; Considérant qu'il résulte de l'instruction, notamment des constatations opérées par l'inspection générale de l'industrie et du commerce lors d'un contrôle portant sur les années 1995 à 1997, ainsi que des décomptes et justificatifs de versement produits au dossier par la chambre pour la période de 1985 à 1994, que M. X a perçu indûment, en sus de son indemnité de mandat calculée selon le taux maximal et du remboursement de ses frais de déplacement et de représentation, des vacations correspondant à des « frais de mission », qui se sont élevées pour la période de mars 1985 à décembre 1994, à 802 972,02 francs et pour les années 1995 à 1997, à 257 142,03 francs ; Considérant cependant qu'une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration était tenue de refuser cet avantage ; que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, celle-ci ne peut dès lors retirer sa décision explicite, hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, que dans le délai de quatre mois suivant son édiction ; que, pour l'application de ces règles, doit être assimilée à une décision explicite accordant un avantage financier celle qui, sans avoir été formalisée, est révélée par des agissements ultérieurs ayant pour objet d'en assurer l'exécution ; Considérant que le versement à M. X des vacations en litige, qui ne résulte manifestement pas d'erreurs dans la liquidation des indemnités qui lui étaient dues, révèle l'existence de décisions administratives prises au cours des années 1985 à 1997 et attribuant à l'intéressé ces avantages financiers ; qu'il résulte de l'instruction que, dès la fin de l'année 1997, le nouveau président de la chambre des métiers ne pouvait ignorer l'existence des avantages illégalement accordés à son prédécesseur ; que si, après réception d'un rapport de l'inspection générale de l'industrie et du commerce, établi à la suite d'une mission menée en 1999, il a demandé à M. X, par lettre du 21 octobre 1999, de restituer les sommes indûment perçues à ce titre, il n'a pas manifesté avant cette date l'intention de retirer les décisions octroyant ces avantages ; que, par suite, cet octroi, quoique illégal, a acquis un caractère définitif ; qu'il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner ni le caractère injustifié de certaines des vacations en litige au regard des missions de la chambre, ni l'exception de prescription quinquennale invoquée par l'intimé, que la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME n'est pas fondée à demander que M. X soit condamné à lui restituer les sommes correspondantes ; En ce qui concerne les frais de déplacement et de représentation : Considérant que si la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME demande également la condamnation de M. X à reverser les sommes perçues au titre de frais de déplacement et de représentation qui ne se rattachaient pas à l'exercice des missions accomplies pour son compte, ces conclusions ne sont accompagnées d'aucune précision permettant d'en apprécier la portée, alors que la chambre requérante dispose des éléments comptables lui permettant d'identifier les frais non justifiés ; que dès lors, sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'expertise à cette fin, lesdites conclusions ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions aux fins de dommages et intérêts : Considérant, en premier lieu, que si la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME entend demander réparation d'un préjudice matériel distinct de la perte des sommes qu'elle a versées à tort à M. X, elle ne justifie pas de l'existence d'un tel préjudice en alléguant seulement que les agissements de son ancien président l'ont privée de sommes qui auraient normalement dû être affectées à des actions en faveur de l'artisanat ; qu'en se bornant à soutenir, sans autre précision, que le comportement de M. X est de nature à porter atteinte à sa crédibilité, elle ne justifie pas davantage d'un préjudice moral directement imputable aux fautes personnelles de son ancien président ; que, par suite, les conclusions de la chambre des métiers tendant à la condamnation de M. X à réparer lesdits préjudices doivent être rejetées ; Considérant, en second lieu, que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la requérante tendant à l'obtention de dommages et intérêts pour résistance abusive ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation » ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. X, qui n'est pas, en première instance comme en appel, la partie perdante, soit condamné à payer à la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME les sommes qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de M. X tendant au remboursement des frais exposés par lui en appel et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'ordonnance susvisée, en date du 4 mars 2004, du président du Tribunal administratif de Rouen est annulée. Article 2 : La demande présentée par la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME devant le Tribunal administratif de Rouen et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de M. X tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la CHAMBRE DES METIERS DE LA SEINE-MARITIME, à M. Jean X et au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales. Copie sera transmise au préfet de la Seine-Maritime. 2 N°04DA00258