Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 16/02/2005, 249871, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2005-02-16
Numéro : 249871
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Frédéric  Tiberghien
Commissaire du gouvernement : M. Glaser Emmanuel
Avocat(s) : SCP PEIGNOT, GARREAU ; SCP MONOD, COLIN

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 août et 27 décembre 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SNC CAZORLA et pour M. Thierry A, dont le siège et le domicile sont ... ainsi que pour M. Maurice A, demeurant ... ; la SNC et MM. A demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler partiellement l'arrêt du 16 mai 2002 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a, après avoir annulé pour omission de réponse à moyen le jugement du 19 mai 2000 du tribunal administratif de Montpellier, rejeté leur demande de condamnation de la commune de Saint-Gély-du-Fesc à leur verser, d'une part, la somme de 29 526 844 F avec intérêts au taux légal à dater du 7 juin 1995 sur la somme de 17 426 844 F, du 7 janvier 1997 sur la somme de 3 799 894 F, du 27 décembre 1996 sur la somme de 7 000 000 F en réparation du préjudice subi du fait de l'impossibilité d'achever le lotissement qu'ils avaient entrepris sur le territoire de la commune, et d'autre part, une indemnité à déterminer par dire d'expert relative à l'incidence fiscale liée à la vente forcée de biens immobiliers, et en outre à leur allouer une provision de 5 millions de francs ; 2°) statuant au fond, de condamner la commune à leur payer lesdites sommes, avec intérêts aux dates précitées, ainsi qu'une provision de 5 millions de francs ; 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Tiberghien, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Monod, Colin, avocat de la SNC CAZORLA et de MM. Thierry et Maurice A et de la SCP Peignot, Garreau, avocat de la commune de Saint-Gély-du-Fesc, - les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Commissaire du gouvernement ; Considérant qu'il résulte de l'examen de la décision litigieuse figurant au dossier soumis aux juges du fond que, pour refuser de délivrer le certificat d'achèvement de la deuxième tranche du lotissement que la SNC CAZORLA avait sollicité en application de l'article R.315-36 du code de l'urbanisme, le maire de Saint-Gély-du-Fesc s'est fondé sur trois motifs, et notamment sur le motif non surabondant tiré de ce que M. C, ancien propriétaire des terrains lotis, avait engagé un contentieux quant à l'implantation de la voie projetée en limite Est du lotissement ; que c'est en dénaturant cette pièce du dossier que la cour a jugé qu' il n'est pas établi que le refus du maire de délivrer des certificats d'urbanisme relatifs à la deuxième tranche du lotissement serait motivé par l'introduction d'une instance devant le tribunal de grande instance de Montpellier par M. C pour faire valoir sa servitude ; que pour ce motif, eu égard au rôle essentiel joué dans le litige par la commercialisation de cette tranche de l'opération, l'arrêt attaqué doit être annulé en tant qu'il statue, après évocation, sur la réparation des préjudices que la SNC CAZORLA et MM. Maurice et Thierry A soutiennent avoir subis du fait de l'interruption de la commercialisation et de la réalisation du lotissement qu'ils avaient entrepris à Saint-Gély-du-Fesc ; Considérant qu'en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il y a lieu de régler l'affaire au fond ; Sur les fins de non recevoir invoquées par la commune : Considérant, d'une part, que le moyen tiré de l'absence de timbre fiscal manque en fait ; Considérant, d'autre part, que si la requête a été présentée sans le ministère d'un avocat, contrairement aux dispositions de l'article R. 811-7 du code de justice administrative, un mémoire signé par un avocat a été ultérieurement produit, régularisant l'irrecevabilité dont était entachée la requête ; Sur la responsabilité pour faute : Sur la faute alléguée de la commune consistant à avoir fait figurer dans ses plans d'urbanisme successifs un emplacement réservé pour la voie à créer différent de celui fixé dans l'arrêté d'autorisation de lotissement : Considérant, d'une part, que les arrêtés des 29 juin 1984, 20 mai 1985 et 24 septembre 1986 autorisant le lotissement en cause, prévu en trois tranches successives et portant sur la réalisation de 126 lots assortis de droits de construire totaux de 17 575 m² de SHON, prescrivaient la cession gratuite à la commune, en vertu de l'article R. 332-15 du code de l'urbanisme, du terrain nécessaire à la réalisation de la voie nouvelle prévue au plan d'occupation des sols et que les requérants se sont abstenus de produire les documents graphiques annexés à ces arrêtés, qui seuls auraient permis de déterminer avec certitude le tracé effectivement retenu pour cette voie dont ils affirment qu'il formait un coude à l'intérieur du lotissement, tandis que la commune soutient qu'il était rectiligne en bordure Est de ce même lotissement ; Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction et notamment des versions successives du plan d'occupation des sols (POS) produites par la commune, que les POS antérieurs à 1975 prévoyaient un emplacement réservé n° 11 pour la réalisation, sur le tracé de l'ancien chemin dit du Puech du Mas du Juge, d'une voie nouvelle reliant le CD 112 à la RN 586 ; que le POS approuvé le 14 mai 1975, modifié en 1977 et révisé en 1978, comportait sur la même emprise un emplacement réservé pour cette voie ; qu'il en allait de même pour le POS rendu public le 17 mai 1982 et approuvé le 4 juillet 1983, dont la liste d'emplacements réservés mentionnait, sous le n° 22, Elargissement et création de la voie communale à 10 m de plate-forme (Puech du Mas du Juge), emprise variable 10 à 15 mètres ; que le POS révisé du 26 octobre 1985 comporte une liste des emplacements réservés où figure encore, sous le n° 8, l'emplacement réservé à la future voie en bordure Est du lotissement ; qu'ainsi, à la date des autorisations successives de lotissement, le plan d'occupation des sols applicable avait suffisamment précisé le tracé et les caractéristiques de la voie communale à créer dans le cadre de cette opération ; que, par suite, la commune n'a commis aucune faute en exigeant de la SNC CAZORLA la cession gratuite mentionnée ci-dessus ; Sur la prétendue faute commise par la commune pour avoir méconnu les droits que les requérants auraient acquis en vertu des arrêtés autorisant le lotissement : Considérant que la décision par laquelle le préfet ou le maire autorise un lotissement ne présente pas un caractère réglementaire et peut donc créer des droits ; que toutefois, si les requérants soutiennent tenir des autorisations dont ils ont bénéficié un droit relatif au tracé de la voie reliant le lotissement à la voirie générale de la commune, ils n'ont, comme il a été dit ci-dessus, pas établi que le tracé rectiligne de cette voie prévu par le POS en bordure Est du lotissement aurait été abandonné ; qu'ils ne justifient ainsi d'aucune méconnaissance des droits qu'ils tiendraient des autorisations de lotissement à un autre tracé ; Sur la faute commise par la commune en refusant de délivrer le certificat d'achèvement des travaux de la deuxième tranche du lotissement : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article R. 315-36 du code de l'urbanisme, également applicables aux lotissements réalisés par tranches successives : L'autorité compétente délivre (...), à la requête du bénéficiaire de l'autorisation et dans le délai maximum d'un mois à compter de cette requête, un certificat constatant qu'en exécution de l'arrêté d'autorisation ont été achevés selon le cas : / a) Soit l'ensemble des travaux du lotissement ; (...). / En cas d'inexécution de tout ou partie des prescriptions imposées, le requérant est avisé dans le même délai par l'autorité compétente des motifs pour lesquels le certificat mentionné au premier alinéa ne peut être délivré. (...) ; Considérant que la SNC CAZORLA a sollicité au dernier trimestre 1987 le certificat d'achèvement des travaux correspondant à la deuxième tranche du lotissement ; que par une première décision du 2 février 1988 le maire a refusé de délivrer ce certificat en faisant état de l'inachèvement de huit opérations de travaux ; que, le 27 juin 1988, le maire a refusé à nouveau ce certificat en invoquant non seulement la réalisation incomplète de six des huit opérations déjà mentionnées, mais encore le double motif, d'une part que M. C avait engagé un contentieux devant le juge judiciaire au sujet de la voie publique dont l'emplacement était réservé au POS et qu'en l'absence du jugement à intervenir dans cette instance la cession gratuite de terrain correspondante ne pourrait être réputée réalisée, et d'autre part que la SNC était en retard dans le versement de participations financières et de taxes locales, qu'elle avait d'ailleurs contestées ; que, s'il appartenait le cas échéant au maire d'exiger du lotisseur la cession gratuite de l'emprise de voirie et les contributions financières prévues par l'arrêté d'autorisation, la non-réalisation de ces deux dernières obligations n'est pas au nombre des motifs que l'article R. 315-36 autorise le maire à retenir pour se prononcer sur l'achèvement des travaux prescrits dans un arrêté d'autorisation de lotissement ; Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que le maire aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le premier motif, relatif à l'inachèvement de quelques prestations mineures ; qu'en effet il ressort d'un constat d'huissier dressé sur demande de la SNC le 10 février 1988, sitôt après le premier refus du maire, que les joints de mortier sur l'amorce d'une clôture avaient été faits, que le revêtement de surface du poste d'électricité moyenne tension avait été posé, que les enrobés à chaud et la mise à la cote des ouvrages de voirie avaient été repris, que le bétonnage d'un coffret basse tension pour recouvrir quelques câbles visibles était en cours, que l'amorce de la clôture du parking privatif au droit du lot 86 avait été réalisée et que le non-achèvement des reprises de voirie demandées devant le lot 46 n'était dû qu'à la présence de matériaux encombrant alors la chaussée ; qu'ainsi les travaux imposés par l'autorisation de lotissement et inclus dans la deuxième tranche devaient, compte tenu des motifs de refus précédemment invoqués par le maire, être regardés comme entièrement réalisés dès le mois de février 1988 ; qu'en rejetant le 27 juin 1988, d'ailleurs hors du délai fixé par les dispositions rappelées plus haut, le recours gracieux contre son premier refus de certificat dont il avait été saisi par la SNC CAZORLA et auquel était joint le constat d'huissier du 10 février, le maire de Saint-Gély-du-Fesc a pris une décision fondée sur des faits matériellement inexacts ou sur des éléments qu'il n'était pas en droit de retenir ; que l'illégalité ainsi commise est de nature à engager la responsabilité de la commune à l'égard des requérants ; Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment des correspondances adressées entre octobre 1987 et juin 1988 par le maire et les services départementaux de l'équipement à des acquéreurs de lots de ce lotissement ayant sollicité des permis de construire, que l'instruction de ces demandes de permis a été différée, ou leur attribution refusée, au motif que le lotisseur n'avait pas rempli ses obligations au regard de l'article R. 315-36 cité ci-dessus, et qu'à la suite de ces refus de nombreux acquéreurs ont renoncé à leur projet ; qu'ainsi la société établit le caractère direct et certain du préjudice subi par elle du fait du refus illégal de délivrance du certificat d'achèvement des travaux de la deuxième tranche ; que l'opposition ainsi mise à la commercialisation de cette tranche a également contribué directement aux difficultés rencontrées par le lotisseur pour financer les travaux de la troisième tranche et l'a contraint à accroître son endettement ; Sur la prétendue faute commise par la commune en constatant le 19 avril 1990 la caducité de l'autorisation de lotissement : Considérant qu'aux termes de l'article R. 315-30 du code de l'urbanisme : L'arrêté d'autorisation du lotissement devient caduc si les travaux d'aménagement ne sont pas commencés dans un délai de dix-huit mois à compter de la notification au lotisseur de l'arrêté d'autorisation.(...)/ Il en est de même si lesdits travaux ne sont pas achevés dans le délai fixé par l'arrêté et qui ne peut être supérieur à une durée de trois ans décomptée comme il est dit à l'alinéa précédent./ Toutefois, dans le cas où la réalisation par tranches a été autorisée, les délais impartis au lotisseur en application des alinéas ci-dessus s'appliquent aux travaux de la première tranche. Les délais impartis pour réaliser les travaux des autres tranches sont fixés par l'arrêté d'autorisation sans qu'ils puissent excéder une durée de six ans décomptée comme il est dit au premier alinéa (...) ; et qu'aux termes de l'article 7 de l'arrêté d'autorisation de lotissement du 20 mai 1985, remplaçant l'arrêté antérieur du 29 juin 1984 et non modifié sur ce point par celui du 24 septembre 1986, Les travaux dont le programme est défini dans l'annexe jointe au présent arrêté devront être commencés avant un délai de 18 mois à compter de la date de notification du présent arrêté et achevés avant le (...)1er juillet 1988 pour la deuxième tranche [et avant le] 1er juillet 1989 pour la troisième tranche. A défaut le présent arrêté sera caduc ; Considérant que l'arrêté du 20 mai 1985 a légalement fixé à cinq ans, à compter du 1er juillet 1984, date d'effet du premier arrêté d'autorisation, et non à la durée maximale de six ans, le délai au terme duquel devraient être achevés les travaux de la troisième et dernière tranche du lotissement ; qu'ainsi, en constatant le 19 mai 1990 la caducité de l'autorisation de lotissement et en interdisant à la SNC d'entreprendre les travaux de la troisième tranche qui n'avaient pas encore commencé, le maire n'a commis aucune faute ; Sur la responsabilité sans faute : Considérant que la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques invoquée par les requérants, consistant dans le coût de la cession de l'assiette de la voie litigieuse, n'est pas établie ; Sur le préjudice : Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que les requérants sont fondés à demander réparation à la commune des conséquences dommageables de la faute qu'elle a commise en refusant de délivrer le certificat d'achèvement des travaux de la deuxième tranche du lotissement ; Considérant en premier lieu qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice directement subi par les requérants du fait de l'impossibilité dans laquelle ils se sont trouvés de commercialiser les 24 lots restants de la deuxième tranche et d'achever l'opération en condamnant la commune à payer à la SNC CAZORLA a somme de 550 000 euros ; qu'il y a lieu, en revanche, de rejeter la demande d'indemnisation des autres chefs de préjudice, qui ne sont pas la conséquence directe de la faute commise par la commune ; Considérant en deuxième lieu qu'il y a lieu de fixer à la somme non contestée de 45 000 euros la réparation du préjudice moral et professionnel subi par M. Thierry A, gérant de la SNC, qui a dû cesser toute activité professionnelle dans la promotion immobilière en raison de l'échec, partiellement imputable aux agissements de la commune, de l'opération de lotissement en cause ; Sur les intérêts : Considérant que la SNC CAZORLA et M Thierry A ont droit aux intérêts des sommes de 550 000 euros et de 45 000 euros à compter du 7 mai 1995, date de réception par la commune de leur demande préalable d'indemnisation ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'une somme soit à ce titre mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présent instance ; qu'il y a en revanche lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Gély-du-Fesc une somme de 9 000 euros au titre des frais exposés par la SNC CAZORLA et MM. A tant devant le Conseil d'Etat qu'en première instance et en appel ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille en date du 16 mai 2002 est annulé en tant qu'il statue sur la responsabilité de la commune de Saint-Gély-du-Fesc. Article 2 : La commune de Saint-Gély-du-Fesc est condamnée à payer la somme de 550 000 euros à la SNC CAZORLA et la somme de 45 000 euros à M. Thierry A. Article 3 : Les sommes mentionnées à l'article précédent porteront intérêt au taux légal à compter du 7 mai 1995. Article 4 : La commune de Saint-Gély-du-Fesc versera à la SNC CAZORLA et à MM. Maurice et Thierry A la somme globale de 9 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la demande de la SNC CAZORLA et de MM. Maurice et Thierry A devant le tribunal administratif de Montpellier, de leur requête devant la cour administrative d'appel de Marseille et de leur pourvoi devant le Conseil d'Etat est rejeté. Article 6 : Les conclusions de la commune de Saint-Gély-du-Fesc relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : La présente décision sera notifiée à la SNC CAZORLA, à MM. Maurice et Thierry A, à la commune de Saint-Gély-du-Fesc et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.