CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 30/06/2020, 18BX01702, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-30
Numéro : 18BX01702
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CABINET LPA-CGR AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 10 mars 2016 par lequel le préfet de la Gironde a délivré à la société Ferme éolienne de la Petite Valade une autorisation de défrichement pour permettre l'implantation d'un parc de cinq aérogénérateurs sur le territoire de la commune de Marensin. Par un jugement n° 1603860 du 1er mars 2018, le tribunal a annulé l'arrêté du 10 mars 2016. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, présentés le 27 avril 2018, le 16 septembre 2019 et le 19 novembre 2019, la société Ferme Eolienne de la Petite Valade, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1603860 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) de rejeter la demande de première instance ; 3°) à défaut, de surseoir à statuer afin de permettre la régularisation de l'avis de l'autorité environnementale ; 4°) subsidiairement, de limiter l'annulation de l'arrêté du 10 mars 2016 à l'avis de l'autorité environnementale et d'ordonner la reprise de l'instruction de la demande sur cette phase de la procédure ; 5°) de mettre à la charge des requérantes de première instance la somme de 1 000 euros chacune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que : - le jugement est insuffisamment motivé car le tribunal n'a pas indiqué les raisons pour lesquelles il a estimé que l'irrégularité de l'avis de l'autorité environnementale avait nui à l'information du public et a exercé une influence sur le sens de la décision contestée ; le tribunal n'a pas non plus indiqué les motifs qui l'ont conduit à juger qu'il n'y avait pas d'autonomie entre l'autorité environnementale et l'autorité décisionnaire. Elle soutient, en ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance, que : - eu égard à son objet social, l'association Maransin Eole ne justifiait pas d'un intérêt suffisant à contester l'autorisation de défrichement en litige ; les communes ne justifiaient pas non plus de leur intérêt à agir comme l'a reconnu le tribunal ; Elle soutient, en ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal, que : - la règle selon laquelle l'autorité environnementale doit être autonome vis-à-vis de l'autorité décisionnaire est fixée par la directive 2001/42/CEE et non par la directive 2011/02/UE ; - concrètement, les services de la direction régionale, de l'équipement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ont disposé d'une autonomie vis-à-vis du signataire de la décision en litige ; si la DREAL a émis un avis sur l'étude d'impact jointe à la demande, celle-ci a été instruite par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la Gironde ; ces deux entités sont indépendantes l'une de l'autre ; de plus, l'avis de l'autorité environnementale et l'autorisation de défrichement ont été signées par deux personnes différentes ; - il aurait appartenu au tribunal de moduler les effets dans le temps de l'annulation prononcée compte tenu des conséquences de sa décision sur l'organisation des préfectures ; cette modulation s'imposait également au regard des conséquences de l'annulation prononcée sur l'environnement ; - il appartient enfin à la cour de surseoir à statuer sur la demande d'annulation de l'autorisation de défrichement en litige afin de permettre la régularisation du vice retenu, qui ne touche qu'une phase de l'instruction suivie. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a présenté un mémoire le 23 juillet 2018 dans lequel il déclare s'en remettre à la sagesse de la cour. Par des mémoires en défense présentés le 22 juillet 2019 et le 16 octobre 2019, l'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade, représentées par Me A..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent, en ce qui concerne la recevabilité de leur demande de première instance, que : - elles justifiaient d'un intérêt suffisant à contester l'autorisation de défrichement en litige. Elles soutiennent, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que : - en rappelant l'importance de l'avis de l'autorité environnementale pour l'instruction de la demande, le tribunal a indiqué les raisons pour lesquelles il a estimé que l'irrégularité de l'avis de cette instance avait nui à l'information du public et avait exercé une influence sur le sens de la décision ; ce faisant, le tribunal a motivé son jugement. Elles soutiennent, au fond, que : - les moyens soulevés doivent être écartés comme infondés ; - l'autorisation de défrichement en litige a, de plus, méconnu l'article L. 341-5 du code forestier et l'article L. 411-1 du code de l'environnement. Par ordonnance du 17 octobre 2019, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 19 novembre 2019 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2011/92/CE du 13 décembre 2011 du Parlement européen et du Conseil ; - l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 28 juillet 2016 (affaire C-379/15) ; - le code de l'environnement ; - le code forestier ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D... B..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la société Ferme Eolienne de la Petite Valade, recueillies par un moyen de communication audio-visuelle, et de Me A..., représentant l'association Maransin Éole et autres. - Vu le procès-verbal dressé en application de l'article 7 de l'ordonnance n° 2020-305. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 10 mars 2016, le préfet de la Gironde a autorisé la société Ferme Eolienne de la Petite Valade à défricher 2,4314 ha de surfaces pour l'implantation d'un parc éolien composé de cinq aérogénérateurs et d'un poste de livraison sur le territoire de la commune de Marensin. Le 7 mai 2016, l'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade ont adressé au préfet un recours gracieux tendant au retrait de l'autorisation qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. L'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade ont saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande d'annulation de l'autorisation de défrichement et de la décision rejetant leur recours gracieux. Par un jugement rendu le 1er mars 2018, dont la société Ferme Eolienne de la Petite Valade relève appel, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 10 mars 2016. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 2. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou au cas par cas. (...) ". L'article L. 122-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition des articles 2 et 6 de cette directive, dispose, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que " I. - Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. (...) / III. - Dans le cas d'un projet relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. (...). / IV.- La décision de l'autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public (...) ". Aux termes du III de l'article R. 122-6 du même code dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Dans les cas ne relevant pas du I ou du II, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé. (...). ". 3. La directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics ou privés sur l'environnement a pour finalité de garantir qu'une autorité compétente et objective en matière d'environnement soit en mesure de rendre un avis sur l'évaluation environnementale des plans et programmes ou sur l'étude d'impact des projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Les dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné. 4. L'avis de l'autorité environnementale du 29 décembre 2015 sur l'étude d'impact été rendu par la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Aquitaine, laquelle relève de l'autorité du préfet de la région Aquitaine qui est aussi préfet du département de la Gironde, auteur de l'autorisation en litige. Si la société Ferme Eolienne de la Petite Valade fait valoir que l'avis a été préparé et rédigé par le service " développement durable " de la DREAL alors que l'autorisation de défrichement a été instruite par les services de la direction départementale des territoires et de la mer de la Gironde, cette circonstance suffit pas pour considérer que l'avis émis par le préfet de région, qui en est le signataire, a été élaboré et adopté par une autorité ayant disposé concrètement d'une autonomie effective garantissant son impartialité et son objectivité. Quant à la circonstance que l'avis de l'autorité environnementale et l'autorisation en litige ont été signés par deux personnes différentes, elle est sans incidence sur le fait que la DREAL en tant que service n'a pas disposé, en l'espèce, vis-à-vis du préfet de région de l'autonomie nécessaire. 5. Les irrégularités qui entachent un élément qui, tel l'avis de l'autorité environnementale, doit être joint au dossier de l'enquête publique, sont de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont pu exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 6. Dans son avis du 29 décembre 2015, l'autorité environnementale, même si elle reconnaît le caractère satisfaisant de l'étude d'impact et de la prise en compte de l'environnement, a formulé tant sur l'étude d'impact que sur la prise en compte de l'environnement un certain nombre de réserves et de critiques qui touchent à la fois le défrichement projeté et le fonctionnement du parc éolien. Les réserves portent sur le constat que l'opération est susceptible d'entraîner la destruction d'habitats et de zones servant à la reproduction de l'avifaune et des chiroptères, soit directement, soit en raison de l'altération ou de la dégradation des sites concernés. L'autorité environnementale a relevé à cet égard que le pétitionnaire a été conduit à déposer une demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégés ou d'habitats d'espèces protégés tout en soulignant que les éléments d'information propre à cette demande auraient mérité d'être intégrés à l'étude d'impact. L'autorité environnementale a souligné le caractère " peu lisible " de la démarche de projet de paysage et a regretté que celui-ci soit traité comme une simple composante à prendre en compte et non comme un facteur décisif expliquant le choix du site et de la variante d'implantation des éoliennes. Est aussi exprimé le regret que les critères qui ont orienté le demandeur vers le territoire concerné n'aient pas été développés, en particulier l'adéquation des conditions météorologiques avec les objectifs de production d'électricité. L'autorité environnementale souligne encore que les conséquences sur la production électrique des mesures de réduction sonores et de réduction d'impacts sur les chiroptères auraient mérité d'être précisées. Une autre critique formulée par l'autorité environnementale porte sur le fait que l'étude d'impact n'a pas développée la question de l'acceptabilité des éoliennes d'un point de vue visuel, culturel et paysager. 7. En ayant ainsi mis en lumière les lacunes ou les insuffisances qui entachaient selon elle l'étude d'impact, l'autorité environnementale a contribué à l'information du public et mis l'autorité compétente à même de se prononcer sur la demande d'autorisation en connaissance de cause. 8. Dans ces conditions, et contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la seule circonstance que l'autorité environnementale n'ait pas disposé d'une autonomie vis-à-vis de l'autorité décisionnaire ne suffisait pas à vicier la procédure et, partant, à entacher d'illégalité l'autorisation de défrichement en litige. La société Ferme Eolienne de la Petite Valade est, dès lors, fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé pour un tel motif l'arrêté en litige du 10 mars 2016. 9. Il y a lieu pour la cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés à l'encontre de l'arrêté en litige. Sur les autres moyens : 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 341-5 du code forestier : " L'autorisation de défrichement peut être refusée lorsque la conservation des bois et forêts ou des massifs qu'ils complètent, ou le maintien de la destination forestière des sols, est reconnu nécessaire à une ou plusieurs des fonctions suivantes : (...) 7° A la valorisation des investissements publics consentis pour l'amélioration en quantité ou en qualité de la ressource forestière, lorsque les bois ont bénéficié d'aides publiques à la constitution ou à l'amélioration des peuplements forestiers ; 8° A l'équilibre biologique d'une région ou d'un territoire présentant un intérêt remarquable et motivé du point de vue de la préservation des espèces animales ou végétales et de l'écosystème ou au bien-être de la population (...)". 11. Il résulte de l'instruction que le défrichement autorisé porte sur 2,4314 hectares, surface représentant 0,18 % seulement des espaces boisés de la commune. En outre, l'article 2 de l'autorisation en litige prévoit la réalisation, dans un délai de deux ans à compter de la fin du défrichement, d'une mesure compensatoire consistant dans la réalisation de travaux de reboisement sur une surface de 4,8628 ha, deux fois supérieure à celle devant être défrichée. Il ne résulte pas de l'instruction que le reboisement prévu à titre de mesure compensatoire serait inefficace pour empêcher l'atteinte à l'intégrité du massif forestier résultant du défrichement autorisé ni que celui-ci provoquerait une " fragmentation du massif forestier " de nature à nuire aux intérêts protégés par l'article L. 341-5 précité du code forestier. Si l'article 3 de l'autorisation permet au pétitionnaire de ne pas s'acquitter de l'obligation de reboisement, c'est à la condition qu'il verse une somme de 17 992 euros au fonds stratégique de la forêt et du boisement. L'article 5 de l'autorisation de défrichement comporte une série de mesures destinées à limiter l'impact défavorable que le projet pourrait avoir sur les oiseaux protégés et dont le caractère insuffisant ou inefficace ne résulte pas de l'instruction. Enfin, la circonstance que le défrichement autorisé concerne des parcelles ayant bénéficié de plantations d'arbres à la suite de la tempête survenue en 1999 après octroi de subventions européennes ne révèle pas, à elle seule, une atteinte aux intérêts protégés à l'article L. 341-5 du code forestier dès lors que, d'une part, ces subventions ont concerné une partie seulement des parcelles à défricher et que, d'autre part, ces parcelles ne sont plus sous engagement de maintien de leur destination forestière, lequel avait initialement conditionné l'attribution des aides européennes. Dans ces conditions, en délivrant l'autorisation en litige, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des intérêts protégés à l'article L. 341-5 du code forestier. 12. En second lieu, les dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement organisaient, avant l'intervention de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale, un régime juridique spécifique en vue de la protection du patrimoine naturel. Toute dérogation aux interdictions de destruction d'espèces protégées ou d'habitats d'espèces protégées édictées par l'article L. 411-1 devait faire l'objet d'une autorisation particulière, délivrée par le préfet ou, dans certains cas, par le ministre chargé de la protection de la nature. Si l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation de défrichement avait connaissance, notamment au vu de l'étude d'impact jointe à la demande d'autorisation qui doit en principe faire apparaitre l'existence d'espèces protégées dans la zone concernée, des risques éventuels auxquels étaient exposées certaines espèces protégées, et pouvait alors alerter le pétitionnaire sur la nécessité de se conformer à la législation sur la protection du patrimoine naturel, en revanche, elle ne pouvait légalement subordonner la délivrance de l'autorisation sollicitée au respect de cette législation sur la protection du patrimoine naturel. Par suite, et alors qu'il résulte de l'instruction que la société Ferme Eolienne de la Petite Valade a sollicité une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées ou d'habitats d'espèces protégés, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 411-1 du code de l'environnement doit être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'appelante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'autorisation de défrichement du 10 mars 2016. Dès lors, il y a lieu d'annuler ce jugement, sans qu'il soit besoin d'examiner sa régularité, et de rejeter la demande de première instance sans qu'il soit besoin d'examiner sa recevabilité. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. En application de ces dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de l'association Maransin Éole, de la commune de Bayas, de la commune de Lagorce, de la commune de Lapouyade et de la commune de Laruscade, prises ensemble, le versement à la société Ferme Eolienne de la Petite Valade de la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelante, qui n'est pas la partie perdante à l'instance d'appel, la somme que demandent l'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1603860 du tribunal administratif de Bordeaux du 1er mars 2018 est annulé. Article 2 : La demande présentée par l'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade devant le tribunal administratif de Bordeaux est rejetée. Article 3 : L'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade, prises ensemble, verseront à la société Ferme Eolienne de la Petite Valade une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par l'association Maransin Éole, la commune de Bayas, la commune de Lagorce, la commune de Lapouyade et la commune de Laruscade au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ferme Eolienne de la Petite Valade, à l'association Maransin Éole, à la commune de Bayas, à la commune de Lagorce, à la commune de Lapouyade, à la commune de Laruscade, à la commune de Maransin, au ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Copie pour information en sera délivrée au préfet de la Gironde. Délibéré après l'audience du 17 juin 2020 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. D... B..., président-assesseur, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 30 juin 2020. Le président, Elisabeth Jayat La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX01702