CAA de PARIS, 8ème chambre, 13/05/2019, 18PA03253, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-05-13
Numéro : 18PA03253
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Laëtitia  GUILLOTEAU
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : FROMENT-MEURICE ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'office des postes et télécommunications de la Polynésie française a demandé au tribunal administratif de la Polynésie française d'annuler la décision du 13 décembre 2013 par laquelle l'administrateur général des finances publiques a refusé de faire droit à sa demande tendant à ce qu'il ne s'oppose pas à un mouvement de fonds d'un montant de 2,8 milliards de francs CFP aux fins de placement à la banque Socredo et d'enjoindre à l'administrateur général des finances publiques de ne pas s'opposer aux virements de fonds concernant les comptes chèques postaux tenus par l'Office. Par un jugement n° 1400046 du 10 février 2015, le tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 15PA01955 du 18 mai 2017, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement du tribunal administratif de la Polynésie française ainsi que la décision du 13 décembre 2013 de l'administrateur général des finances publiques. Par une décision n° 412399 du 28 septembre 2018, le Conseil d'Etat, saisi par le ministre de l'action et des comptes publics, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Paris. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 13 mai 2015 sous le n° 15PA01955, désormais enregistrée sous le n° 18PA03253, et des mémoires, enregistrés les 13 juillet 2015, 16 février 2016, 18 avril 2016 et 30 janvier 2019, l'office des postes et télécommunications de la Polynésie française, représenté par Me Froment-Meurice, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1400046 du tribunal administratif de la Polynésie française en date du 10 février 2015 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision de l'administrateur général des finances publiques en date du 13 décembre 2013 ; 3°) d'enjoindre à l'administrateur général des finances publiques de ne pas s'opposer aux virements des fonds concernant les comptes chèques postaux ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement entrepris est irrégulier pour insuffisance de motivation et méconnaissance du principe du contradictoire ; - l'administrateur général des finances publiques n'est pas compétent pour s'opposer à une telle opération, qui ne porte pas sur des fonds appartenant à l'établissement public ni sur des deniers publics ; - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; - c'est à tort que le tribunal a assimilé les fonds déposés par des particuliers sur les comptes chèques postaux à des " fonds remboursables du public " pour en déduire qu'il ne pouvait en être disposé librement alors qu'une telle qualification a pour contrepartie la liberté de placement desdits fonds ; - la loi organique relative aux lois de finances ne s'applique pas en Polynésie française ; - la décision est entachée d'erreur de droit en ce que la convention Etat-Territoire n° 85-8 du 31 décembre 1985 autorise le placement des dépôts des particuliers aux chèques postaux dans tout établissement français de crédit de la place de Papeete, que l'arrêté n° 1891 du 20 décembre 2012 autorise le conseil d'administration à placer ces fonds et que le conseil des ministres avait donné son autorisation, par l'arrêté n° 1 CM du 3 janvier 2013 approuvant et rendant exécutoire la délibération n°4A-2012 OPT du 20 décembre 2012 relative au budget prévisionnel et aux modalités de placement des fonds libres pour l'année 2013 ; - les conclusions reconventionnelles en défense, en injonction et tendant à faire déclarer illégales ou caduques diverses dispositions et stipulations, sont irrecevables en tant qu'elles excèdent l'objet de l'appel principal. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 décembre 2015, 15 mars 2016, 4 mai 2017 et 31 janvier 2019, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) à titre incident, de déclarer caduque la clause de l'article 7 de la convention n° 1-86 Etat-territoire du 3 décembre 1985 relative à l'exécution du service des postes et télécommunications en Polynésie française et de déclarer illégaux l'article 5.3 de l'arrêté n° 1891 CM du 20 décembre 2012 relatif à l'organisation et aux règles de fonctionnement de l'établissement public à caractère industriel et commercial dénommé " Office des postes et télécommunications ", l'arrêté 311 CM du 25 février 2014 approuvant et rendant exécutoires les articles 2 et 3 de la délibération n° 2A-2014 OPT du 4 février 2014 relative au budget prévisionnel et aux modalités de placement des fonds libres de l'Office des postes et télécommunications pour l'année 2014 et les articles 2 et 3 de cette délibération n° 2A-2014 OPT du 4 février 2014 relative au budget prévisionnel et aux modalités de placement des fonds libres de l'OPT pour l'année 2014 ; 3°) d'enjoindre à l'OPT de la Polynésie française de se conformer dans la gestion de ses fonds aux dispositions combinées du 3° de l'article 26 de la loi organique relative aux lois de finance et du 23° de l'article 91 de la loi organique du 27 février 2004. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; - le code monétaire et financier ; - le code des postes et télécommunications de la Polynésie française ; - la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 modifiée, en particulier son article 60 ; - le décret n° 2009-707 du 16 juin 2009 modifié, notamment son article 19 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Guilloteau, - les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public, - et les observations de Me Froment-Meurice, avocat de l'Office des postes et télécommunications. Considérant ce qui suit : 1. Par la présente requête, l'office des postes et télécommunications (OPT) de la Polynésie française demande l'annulation du jugement du 10 février 2015 par lequel le tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 13 décembre 2013 par laquelle l'administrateur général des finances publiques de la Polynésie française a refusé de faire droit à sa demande tendant à ce qu'il ne s'oppose pas au transfert de fonds, d'un montant de 2,8 milliards de francs CFP, déposés sur un compte du Trésor et provenant des sommes déposées par les titulaires de comptes chèques courants postaux, vers un compte ouvert à la banque SOCREDO. Sur l'appel incident formé par le ministre de l'action et des comptes publics : 2. Le ministre de l'action et des comptes publics, dans son mémoire enregistré le 29 décembre 2015 soit après expiration du délai d'appel, demande à la Cour de déclarer caduque la clause de l'article 7 de la convention n° 1-86 Etat-territoire du 3 décembre 1985 relative à l'exécution du service des postes et télécommunications en Polynésie française et de déclarer illégaux l'article 5.3 de l'arrêté n° 1891 CM du 20 décembre 2012 relatif à l'organisation et aux règles de fonctionnement de l'établissement public à caractère industriel et commercial dénommé " Office des postes et télécommunications ", l'arrêté 311 CM du 25 février 2014 approuvant et rendant exécutoires les articles 2 et 3 de la délibération n° 2A-2014 OPT du 4 février 2014 relative au budget prévisionnel et aux modalités de placement des fonds libres de l'Office des postes et télécommunications pour l'année 2014 ainsi que les articles 2 et 3 de cette délibération n° 2A-2014 OPT du 4 février 2014 relative au budget prévisionnel et aux modalités de placement des fonds libres de l'OPT pour l'année 2014. Ces conclusions soulèvent toutefois un litige distinct de celui qui résulte de l'appel principal formé par l'OPT de la Polynésie française. Elles ne peuvent dès lors qu'être rejetées comme irrecevables. Sur l'appel principal : En ce qui concerne la régularité du jugement : 3. L'OPT soutient en premier lieu que le jugement entrepris est insuffisamment motivé et entaché de contradictions de motifs en tant qu'il qualifie les fonds litigieux de " fonds remboursables au public " sans préciser en quoi ils ne sont pas des fonds privés et en tant qu'il juge qu'il s'agit de " fonds libres " sans que l'établissement ne puisse librement en disposer. Toutefois, le tribunal administratif de la Polynésie française a suffisamment motivé sa décision et les contradictions alléguées par l'OPT, à les supposer avérées, affecteraient le bien-fondé du jugement et non sa régularité. 4. L'OPT soutient en second lieu que les motifs par lesquels le tribunal administratif de la Polynésie française a écarté le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision du 13 décembre 2013 n'ont pas été soumis à la procédure contradictoire. Il ressort des points 2 et 3 du jugement attaqué que les premiers juges se sont fondés sur des dispositions de la loi du 23 février 1963, du décret du 16 juin 2009 et du décret du 7 novembre 2012 relatives aux attributions des comptables publics dans la gestion des fonds confiés à l'Etat et à leur responsabilité personnelle et pécuniaire à cet égard, qui n'avaient pas été invoquées en défense. Toutefois, il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il est saisi et, le cas échéant, d'écarter de lui-même, quelle que soit l'argumentation du défendeur, un moyen qui lui paraît infondé. Ainsi, en s'appuyant sur des dispositions législatives et réglementaires, publiées au Journal officiel de la République française, pour juger que l'administrateur général des finances publiques de la Polynésie française était compétent pour édicter la décision du 13 septembre 2013, les premiers juges n'ont pas relevé d'office un moyen qu'ils auraient été tenu de communiquer aux parties en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ni n'ont méconnu le principe contradictoire de la procédure. 5. Il résulte de ce qui précède que les moyens invoqués à l'encontre de la régularité du jugement entrepris doivent être écartés. En ce qui concerne le bien-fondé du jugement : 6. En premier lieu, aux termes de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée : " I - Quel que soit le lieu où ils exercent leurs fonctions, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (...) de la garde et de la conservation des fonds et valeurs (...) confiés à l'Etat (...), du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité (...). ". L'article 137 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, applicable aux services de l'Etat en Polynésie française en vertu de l'article 239 du même décret, dispose que : " Seuls les comptables publics de l'Etat sont habilités à manier les fonds du Trésor (...) ". En vertu des dispositions combinées de l'article 6 du et du 8° de l'article 2 décret n° 2009-707 du 16 juin 2009, la direction des finances publiques de la Polynésie française assure " la gestion des fonds déposés auprès de l'Etat ". 7. Il résulte de ces dispositions que l'administrateur général des finances publiques placé à la tête de la direction des finances publiques de la Polynésie française est compétent pour assurer la gestion des fonds placés sur le compte de l'OPT auprès du Trésor. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision du 13 décembre 2013 ne peut dès lors qu'être écarté. 8. En deuxième lieu, la décision du 13 décembre 2013 énonce que l'administrateur général des finances publiques n'avait pas l'assurance de ce que le mouvement de fonds demandé par l'OPT était destiné à un placement en valeurs d'Etat ou en valeurs garanties par l'Etat et de ce qu'il avait été dûment autorisé par le conseil des ministres de la Polynésie française, conformément aux dispositions du 23° de l'article 91 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Ainsi, à supposer que cette décision soit au nombre des décisions individuelles défavorables devant être motivées en vertu des articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979, elle comporte l'exposé des considérations de fait et de droit sur lesquelles s'est fondé l'administrateur général des finances publiques pour s'opposer au transfert de fonds depuis le compte de l'OPT au Trésor. L'autorité administrative n'était à cet égard nullement tenue de répondre à tous les arguments invoqués par le directeur général de l'OPT dans sa demande du 10 décembre 2013. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit dès lors et en tout état de cause être écarté. 9. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 13 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française : " Les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat par l'article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française ". Aux termes de l'article 91 de la même loi organique : " Dans la limite des compétences de la Polynésie française, le conseil des ministres : /(...) 23° Assure le placement des fonds libres de la Polynésie française et autorise le placement des fonds libres de ses établissements publics, en valeurs d'Etat ou en valeurs garanties par l'Etat (...) ". Il résulte de ces dispositions, telles qu'éclairées par leurs travaux préparatoires et par ceux de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, que la Polynésie française est compétente pour déterminer les règles relatives à la trésorerie de ses établissements publics, dans les conditions et limites prévues par le 23° de l'article 91 de la loi organique du 27 février 2004. En application de ces dernières dispositions, les fonds libres d'un établissement public peuvent être placés en valeurs d'Etat ou en valeurs garanties par l'Etat sur autorisation du conseil des ministres. Il ressort de l'économie de ces mêmes dispositions qu'à défaut d'une telle autorisation, ces fonds libres sont, nécessairement, déposés au Trésor. 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 755-7-1 du code monétaire et financier : " L'office des postes et télécommunications peut offrir pour son propre compte ou pour le compte d'autres prestataires, dans le respect des règles de la concurrence et selon les règles propres à chacun de ses domaines d'activité, des prestations relatives à la mise à disposition de moyens de paiement et de transfert de fonds, comprenant notamment les chèques postaux, les cartes de paiement, les mandats et les envois contre remboursement ". Aux termes de l'article L. 755-7-7 du même code : " L'office des postes et télécommunications est responsable des sommes qu'il reçoit pour être portées au crédit des comptes courants postaux ". Aux termes de l'article L. 312-2 de ce code, applicable en Polynésie française en vertu de l'article L. 753-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont considérés comme fonds reçus du public les fonds qu'une personne recueille d'un tiers, notamment sous forme de dépôts, avec le droit d'en disposer pour son propre compte, mais à charge pour elle de les restituer (...) ". 11. Il résulte de ces dispositions que l'OPT de la Polynésie française dispose, pour son propre compte, des dépôts effectués par les détenteurs de comptes chèques postaux et n'est tenu qu'à une obligation de restitution en application de l'article L. 312-2 du code monétaire et financier précité. Ainsi, les fonds litigieux constituent des " fonds libres ", au sens du 23° de l'article 91 de la loi organique du 27 février 2004. La circonstance que l'article 5.3 de l'arrêté n° 1891 CM du 20 décembre 2012 relatif à l'organisation et aux règles de fonctionnement de l'Office des postes et télécommunications, alors en vigueur, ou l'article 7 de la convention " Etat-Territoire " n° 85-8 du 3 décembre 1985 relative à l'exécution du service des postes et télécommunications en Polynésie française, à supposer même qu'elle puisse être regardée comme toujours en vigueur, distinguent les fonds libres ou disponibles de l'office des dépôts des particuliers sur les comptes chèques postaux est sans incidence sur la qualification de ces fonds au regard de la loi organique du 27 février 2004. La décision du 13 décembre 2013 n'est dès lors entachée d'aucune erreur de droit en tant qu'elle examine la demande de mouvement de fonds au regard des conditions posées par le 23° de l'article 91 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française. 12. En dernier lieu, l'OPT de la Polynésie française fait valoir qu'il disposait bien d'une autorisation du conseil des ministres pour procéder au placement des dépôts des particuliers sur les comptes chèques postaux. Toutefois, d'une part, l'arrêté n° 1 CM du 3 janvier 2013 approuvant et rendant exécutoire la délibération du conseil d'administration de l'office dont ce dernier se prévaut n'a pas été produite à l'administrateur général des finances publiques à l'appui de la demande de mouvement de fonds litigieux, ce qui a fondé la décision du 13 décembre 2013 s'opposant à ce mouvement faute des pièces justificatives nécessaires. D'autre part et en tout état de cause, la délibération n° 48A-2012 OPT du 20 décembre 2012 propose au conseil des ministres les modalités de placement des fonds présentés comme libres en bons du Trésor et en produits personnalisés garantis par l'Etat et décide du placement des fonds des comptes chèques postaux en dépôts à terme auprès de la banque Socredo et de la banque de Polynésie. Il ressort des termes mêmes de cette délibération et de l'arrêté du conseil des ministres en date du 3 janvier 2013 que l'autorisation de ce dernier n'a pas été sollicitée ni, a fortiori, donnée pour ce qui concerne le placement des fonds des comptes chèques postaux. Enfin, ni cette délibération ni l'arrêté du conseil des ministres ne précise que les fonds des comptes chèques postaux seront placés en valeurs d'Etat ou en valeurs garanties par l'Etat. La décision du 13 décembre 2013 n'est par suite entachée d'aucune erreur de fait. 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que le directeur général de l'office des postes et télécommunications n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. Le présent arrêt rejetant les conclusions à fin d'annulation de la décision du 13 décembre 2013 n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Les conclusions présentées par l'OPT de la Polynésie française tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administrateur général des finances publiques de ne pas s'opposer aux virements des fonds concernant les comptes chèques postaux doivent dès lors être rejetées. 15. Les conclusions présentées par le ministre de l'action et des comptes publics tendant à ce qu'il soit enjoint au même office de " conformer la gestion de ses fonds " aux dispositions combinées du 3° de l'article 26 de la loi organique relative aux lois de finance et du 23° de l'article 91 de la loi organique du 27 février 2004 doivent dès lors également être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Office des postes et télécommunications de la Polynésie française demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du directeur général de l'office des postes et télécommunications de la Polynésie française est rejetée. Article 2 : Les conclusions d'appel incident et celles en injonction présentées par le ministre de l'action et des comptes publics sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au directeur général de l'office des postes et télécommunications de la Polynésie française, au ministre de l'action et des comptes publics et au haut-commissaire de la République en Polynésie française. Copie en sera adressée à la ministre des Outre-mer et à l'administrateur général des finances publiques de la Polynésie française. Délibéré après l'audience du 18 avril 2019, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président, - M. Luben, président assesseur, - Mme Guilloteau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 mai 2019. Le rapporteur, L. GUILLOTEAULe président, J. LAPOUZADE Le greffier C. POVSELa République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N° 18PA03253