Cour de discipline budgétaire et financière, du 6 mai 1993, publié au recueil Lebon
Juridiction : Cour de discipline budgétaire et financière
Date de la décision : 1993-05-06
Président : M. Joxe
Rapporteur : M. Chabrol
Avocat(s) : MM. Odent, de Guillenchmidt, Prévost, Avocat

Vu la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 modifiée tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat et de diverses collectivités, et portant création de la Cour de discipline budgétaire et financière ; Considérant qu'en leur qualité d'administrateur ou d'agent d'un établissement public industriel et commercial soumis au contrôle de la Cour des comptes en application de la loi du 22 juin 1967 modifiée, MM. Z..., A..., X..., E... et F... sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière ; Considérant que l'instruction, ouverte pour la période postérieure au 1er février 1985 non couverte par la prescription, a, tout en établissant l'existence d'irrégularités ayant affecté l'exécution de certaines recettes et de certaines dépenses de CdF, à l'occasion, d'une part, de la vente de l'immeuble du siège social de l'établissement central, et, d'autre part, de l'engagement et du licenciement de deux agents recrutés par CdF International, filiale de CdF, permis de qualifier ces irrégularités au regard des dispositions de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, de définir les responsabilités des personnes mises en cause et de préciser les diverses circonstances de nature à aggraver ou atténuer lesdites responsabilités ; Sur les irrégularités constatées dans la vente de l'immeuble du siège social : Considérant que CdF a, aux termes d'un acte notarié en date du 22 janvier 1986, signé en son nom par M. X..., chef des services juridiques, vendu à la société en nom collectif Kowa Real Estate (France) et Cie, filiale de la banque japonaise Industrial Bank of Japon (IBJ), un immeuble entièrement affecté à usage de bureaux commerciaux ayant façade tant sur l'avenue Percier que sur la rue de la Baume à Paris (8ème) ; Considérant que la vente de cet immeuble occupé par le siège social de CdF a été précédée entre le 24 mai 1985 et le 20 décembre 1985 de cinq séances du conseil d'administration au cours desquelles cette affaire a été examinée et d'une négociation menée en parallèle par la direction générale de l'établissement avec les acquéreurs potentiels ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'information donnée au conseil d'administration sur cette affaire a été partielle ; que les procédures et les méthodes de négociation adoptées par la direction générale de l'établissement ont conduit à fausser la compétition au profit du futur acquéreur ; qu'enfin des honoraires ont été versés à un intermédiaire sans passation de contrat préalable et en contradiction avec les déclarations faites au conseil d'administration ; Considérant en premier lieu que, dans sa séance du 19 juillet 1985, après avoir émis un avis favorable à la vente et habilité le directeur général à poursuivre des négociations que ce dernier avait d'ailleurs déjà engagées sans mandat particulier, le conseil d'administration a expressément demandé "qu'il lui soit rendu compte des démarches entreprises ..." et précisé que la vente de l'immeuble ne pourrait revêtir un caractère définitif qu'après son accord ; Considérant qu'en réalité le conseil d'administration n'a par la suite ni été totalement informé des procédures suivies pour le recueil des offres, ni destinataire d'aucun document précis sur le résultat des démarches entreprises par le directeur général ; Considérant que cette instance n'a été informée, dans sa séance du 22 novembre 1985, que par la présentation orale, faite par M. X..., d'un tableau récapitulant sept offres dont le détail n'a pas été remis aux administrateurs ; que ledit M. X..., qui n'avait participé ni au dépouillement des offres ni à toute la procédure préparatoire, ignorait donc la réalité des négociations qui avaient pu être menées par la direction générale, ne connaissait notamment pas les conditions dans lesquelles certaines offres très proches avaient pu être comparées ; que son exposé a uniquement permis de faire ressortir à la fois l'intérêt de l'offre classée en premier rang et le caractère ferme et définitif de ladite offre ; qu'en particulier, la soumission d'une filiale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations, la SPIFI, classée en deuxième rang et les conditions de la surenchère faite en dernière heure par IBJ n'ont pas été mentionnées, privant ainsi le conseil d'administration de la possibilité d'envisager une remise en concurrence ; Considérant qu'une manoeuvre analogue a été constatée lors de la séance du 20 décembre 1985 au cours de laquelle le conseil d'administration devait prendre sa décision définitive ; qu'en effet, l'existence de deux nouvelles offres d'un montant supérieur à celui proposé par le futur acquéreur mais classées comme "tardives" par la direction générale de CdF, n'a été révélée que sur l'interrogation du président et d'un membre du conseil d'administration qui avaient été alertés par des interventions directes de leurs auteurs ; que ces offres qui en tout état de cause auraient pu être examinées par le conseil le 20 décembre 1985, ont cependant été écartées d'office à raison de l'argumentation orientée qui a été présentée tant aux administrateurs en séance qu'au commissaire du gouvernement dans une lettre de M. A... en date du 16 décembre 1985 ; Considérant en effet qu'en l'absence de cahier des charges et de calendrier de remise des offres qui aurait été porté par écrit à la connaissance des acquéreurs éventuels et du conseil d'administration, aucune explication satisfaisante n'a pu être donnée sur le caractère effectif de la date limite du 22 novembre 1985 qui a été opposée pour justifier a posteriori la forclusion ; que rien en réalité n'aurait pu empêcher le conseil d'administration de réexaminer l'ensemble des propositions le 20 décembre puisqu'il avait lui-même décidé de procéder en deux temps et qu'aucune promesse de vente n'avait été établie, contrairement d'ailleurs à la demande exprimée par l'acquéreur dans son offre définitive ; Considérant que les offres prétendument tardives n'ont pas été comparées à celles d'IBJ, du moins devant le conseil d'administration, alors qu'en utilisant la méthode de calcul qui avait servi à la sélection du 22 novembre il devenait clair que l'acquéreur pressenti se serait retrouvé en troisième rang avec un écart de plus de six millions de francs par rapport au premier ; Considérant que pour emporter la conviction du conseil d'administration il a en outre été mentionné que l'établissement public s'exposait à des dommages et intérêts en raison de dépenses que l'acheteur proposé avait estimé pouvoir raisonnablement engager ; que cependant aucune précision n'a été donnée sur la nature de ces dépenses qui auraient été effectuées en dehors de tout engagement formalisé entre les parties et alors même que le conseil d'administration avait différé jusqu'à sa séance suivante l'examen des conditions de signature de l'acte de vente ; Considérant enfin qu'un autre argument longuement exposé au conseil d'administration pour écarter l'une de ces deux nouvelles offres qui aurait été déposée, dans des conditions qui sont restées obscures, à la fin de la séance du 22 novembre, s'est révélé totalement fallacieux ; qu'en effet il a été affirmé que de toute façon cette offre n'aurait pu être retenue puisqu'elle impliquait une opération dérogatoire avec T.V.A. récupérable, alors que le document remis par la société intéressée ne se référait qu'aux seules conditions ordinaires de vente des immeubles anciens ; Considérant en deuxième lieu que l'instruction a montré que, contrairement aux déclarations contradictoires de M. A..., la procédure de sélection utilisée vis-à vis des acheteurs éventuels, ne pouvait être assimilée ni à une "ouverture de plis dans une attribution de marché" comme il l'a affirmé au commissaire du gouvernement dans une lettre du 16 décembre 1985, ni à "un appel d'offres informel ... diligenté de manière à permettre une augmentation progressive des prix proposés, par voie d'enchères successives" comme il l'a indiqué dans une réponse faite à la Cour des comptes le 13 novembre 1989 ; qu'il n'y pas eu en réalité d'ouverture de plis suivant une procédure formellement contrôlée et que la seule surenchère effectivement prise en compte a été celle formulée par l'acquéreur en puissance la veille de la séance du 22 novembre 1985 ; Considérant en effet que la société IBJ avait fait une première offre de 220 millions de francs le 24 octobre 1985 ; que le 18 novembre 1985, la SPIFI, cautionnée par la Caisse des dépôts et consignations, a également fait une proposition à 220 millions de francs, offre remise en mains propres à M. E... le 19 novembre 1985 et qu'enfin le 21 novembre 1985, veille du conseil d'administration, IBJ a porté son offre à 223 millions de francs ; Considérant que de son côté la SPIFI était tout à fait disposée à monter son enchère, comme le démontre la démarche effectuée le 26 novembre 1985 ; dans laquelle elle faisait une nouvelle offre de 225 millions de francs en se référant à sa proposition du 18 novembre 1985 ; que de surcroît la direction générale de CdF était parfaitement au courant depuis plus d'un mois de la forte volonté d'aboutir de la SPIFI puisque dès le 15 octobre 1985, le directeur de la SOGETEX, cabinet immobilier mandaté par elle, dans une lettre personnelle et confidentielle à M. E..., confirmait qu'il intervenait pour le compte de la Caisse des dépôts et consignations en précisant : "Nous avançons auprès de nos clients, sauf avis contraire de votre part, un prix de 240 millions de francs net pour votre société" ; Considérant que dans ces conditions la procédure de vente n'a respecté aucun des principes généraux qui auraient permis une compétition équitable entre les différents concurrents et le recueil des offres les plus avantageuses pour l'établissement ; Considérant aussi que la préférence a été donnée à un acquéreur qui n'a pas poussé son enchère au niveau qu'elle aurait pu atteindre si la compétition avait été régulière et sincère ; que de surcroît cette vente s'est déroulée dans un contexte de forte hausse et d'importantes plus-values sur le marché immobilier dans la période qui a immédiatement suivi ; Considérant que tous les faits mentionnés ci-dessus, en tant qu'ils violent les règles d'exécution de la recette ou de la dépense de l'établissement public, sont constitutifs de l'infraction décrite à l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 ; qu'ils ont de surcroît, manifestement procuré à la banque IBJ un avantage injustifié dans des conditions qui exposent leurs auteurs aux sanctions prévues à l'article 6 de la même loi ; Considérant en dernier lieu que M. A... a précisé, devant le conseil d'administration du 22 novembre 1985, à la demande du président Z..., que le montant de la vente de l'immeuble, soit 223 millions de francs, serait encaissé par CdF et qu'il s'agissait d'un prix net de toute commission, excluant tout intermédiaire ; que la sténotypie des débats fait ressortir des réponses catégoriques de sa part indiquant qu'il n'y avait eu ni commission ni intermédiaire ; Considérant que le 24 avril 1986 CdF a réglé 711.600 francs TTC à la Compagnie européenne d'affaires (CEA) au vu d'un "mémoire d'honoraires de consultations, de prestations diverses et vacations réalisées entre le 25 mai 1985 et le 12 novembre 1985" sans qu'aucun contrat ou commande de prestations de service n'ait été passé ; que ces honoraires ont été ordonnancés sur ordre de M. A... par M. X..., chef des services juridiques, qui à l'occasion de son audition a notamment déclaré n'avoir eu connaissance d'une prestation de CEA qu'au moment de payer la facture qui devait être imputée sur le compte des dépenses immobilières dont il avait la gestion ; Considérant que M. A... affirme que la somme payée à CEA en la personne de M. Y... dit B... n'est pas une commission mais correspond à une intervention dudit M. B... sous la forme "d'une mission d'assistance technique, établissement d'un dossier de visites, suggestion d'amélioration de l'habitabilité de l'immeuble, accompagnement de visiteurs" ; Considérant toutefois qu'il résulte des témoignages recueillis et des documents produits au cours de l'instruction qu'il y a bien eu un certain service fait ; qu'il n'est pas clairement établi que M. B... ait joué un rôle d'intermédiaire et que l'information donnée au conseil d'administration ait été sur ce point inexacte ; Sur les irrégularités relatives au recrutement et au licenciement de deux agents de CdF international : Considérant que M. A... reconnaît avoir décidé personnellement de faire recruter au début de l'année 1986 par CdF International, filiale de CdF, deux agents dont le concours devait s'appliquer principalement aux ventes de technique et au négoce international, activités qui relevaient en fait directement de l'établissement central ; qu'ainsi MM. François C... et Jeanny D... ont été officiellement embauchés pour une durée indéterminée par CdF International, respectivement à compter du 15 février 1986 et du 8 avril 1986 ; que cependant la charge de leur rémunération a été transférée, avec l'accord de M. A..., dans les comptes de CdF sans qu'aucune convention ne soit établie entre l'établissement central et sa filiale ; Considérant qu'il était expressément prévu aux contrats que chacun des intéressés consacrerait aux fonctions qui lui étaient confiées la totalité de son activité professionnelle ; qu'à cet égard l'instruction a montré que non seulement ils n'ont à aucun moment travaillé pour CdF International, mais que les missions qui ont pu leur être confiées par CdF ne les ont jamais occupés à temps complet ; qu'ils n'ont d'ailleurs accompli le plus souvent que des tâches imprécises ; qu'en définitive CdF a payé des rémunérations reposant sur un fondement juridique contestable et dont les contre-parties étaient floues, incertaines et en tout état de cause sans aucune mesure avec les sommes perçues ; Considérant que les conditions de recrutement et d'emploi de ces agents ont constitué des infractions aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement public au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que par lettre du 24 décembre 1986 MM. C... et D... ont été licenciés de CdF à compter du 1er janvier 1987 avec un préavis de trois mois se terminant le 31 mars 1987 ; Considérant que le départ des intéressés, intervenu dans un contexte de recherche drastique d'économies et notamment de réduction des effectifs du groupe CdF a été obtenu par M. F..., nouveau directeur général de CdF, au terme d'une négociation visant à éviter tout contentieux sur la rupture de leur contrat de travail avec CdF International ; Considérant que, contractuellement, les indemnités de licenciement auraient dû représenter un montant total de l'ordre de 63.000 francs ; qu'en réalité l'établissement public a dépensé la somme de 1.473.000 francs pour mettre fin à la situation créée par le directeur général précédent ; Considérant qu'au delà de l'importance des montants en cause, les modalités de versement ont été des plus contestables ; qu'en effet, si une partie a été réglée directement aux intéressés à titre d'indemnités de licenciement proprement dites, la plus grosse part, soit 800.000 francs, a été payée sur leur demande, et sous couvert d'honoraires justifiés par la continuité du traitement des dossiers en cours, à une société d'import-export à laquelle ils devaient s'associer par un apport en capital ; qu'en outre il appartenait à CdF de qualifier de façon précise la part supplémentaire d'indemnité qui, ayant pour objet de réparer un préjudice exceptionnel, pouvait être exonérée sur le plan fiscal et de déclarer la différence, ce qui n'a pas été fait ; Considérant que l'ensemble de ces irrégularités, qui ont en outre procuré un avantage injustifié à MM. C... et D..., tombent sous le coup des dispositions des articles 5, 5 bis et 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Sur les responsabilités encourues : Dans la vente du siège social de CdF : Considérant que, sans bénéficier d'une délégation totale qui lui aurait évité d'avoir à rendre compte des procédures utilisées, M. A... disposait de pouvoirs permanents qui étaient suffisants pour exercer sa mission normale de directeur général et notamment pour diligenter la procédure de vente comme le lui avait expressément demandé le conseil d'administration le 19 juillet 1985 en lui imposant de "rendre compte des démarches entreprises" ; qu'en se retranchant derrière le conseil d'administration pour minimiser son rôle dans le processus de décision et en s'abritant derrière ses collaborateurs en ce qui concerne les informations données au conseil, M. A... ne peut s'exonérer de sa responsabilité personnelle ; qu'en réalité pour s'en tenir aux seules infractions établies qui ont affecté l'information donnée au conseil d'administration et la procédure d'appel d'offres, la responsabilité pleine et entière en incombe au directeur général ; Considérant que par là-même la responsabilité de ses collaborateurs, qu'ils aient agi comme simples exécutants, ou qu'ils l'aient plus étroitement secondé pour l'exécution de l'opération, ne doit pas être engagée ; Considérant qu'en tant que président du conseil d'administration M. Z... avait pour mission de veiller au fonctionnement régulier de cette instance ; que l'instruction a révélé qu'en plusieurs occasions et notamment lors de la séance du 22 novembre 1985, l'obligation de ne délibérer que sur les projets inscrits à l'ordre du jour n'avait pas été respectée ; que toutefois sa tâche était rendue extrêmement malaisée par la volonté du directeur général de le tenir à l'écart de la préparation des décisions essentielles relatives à la vie de l'établissement ; que s'agissant plus particulièrement du déroulement de la séance du 22 novembre 1985 il lui était difficile d'écarter des débats la décision de choix de l'acquéreur, alors même que rien encore ne pouvait laisser supposer que l'information fournie au conseil était insuffisante et qu'au contraire une majorité d'administrateurs, dont les représentants des pouvoirs publics, était favorable à la conclusion de l'affaire ce jour-là sur la base des indications fournies par le directeur général ; que dans ces conditions sa responsabilité ne peut être retenue ; Dans l'engagement et le licenciement de MM. C... et D... : Considérant qu'il résulte de l'instruction et de leurs déclarations respectives que M. A... est le seul responsable du recrutement de MM. C... et D... et que M. F... a agi personnellement pour tenter de mettre fin rapidement à la situation que lui avait léguée son prédécesseur ; Considérant que les modalités selon lesquelles M. F... a mis fin aux contrats de travail de MM. C... et D..., pour irrégulières qu'elles soient, s'expliquent par le contexte social de l'époque et la nécessité d'obtenir un départ rapide de l'entreprise de ces deux agents ; qu'en outre ces mesures ne peuvent être dissociées des conditions anormales dans lesquelles ils ont été embauchés et en sont la conséquence directe ; qu'en définitive la responsabilité de toute l'affaire incombe à M. A... ; Sur les éléments de nature à atténuer ou aggraver la responsabilité de M. A... : Considérant que la gestion de CdF en 1985 était extrêmement difficile à assumer à un moment où la politique charbonnière décidée par les pouvoirs publics imposait d'importants sacrifices à l'ensemble des personnels ; qu'ainsi la vente du siège social devait être jumelée avec le déplacement d'une partie du personnel dans des locaux extérieurs à la capitale ; que le directeur général était donc obligé de mener des négociations parallèles, d'une part avec les syndicats pour faire accepter ce déplacement, d'autre part avec un acheteur éventuel ; que ces négociations devaient déboucher à peu près simultanément pour que le prix de vente permette le transfert du siège dans des conditions économiquement et socialement satisfaisantes ; Considérant également que M. A... avait reçu l'accord de la tutelle pour la mise en vente rapide de l'immeuble du siège ; que d'ailleurs il était toujours soutenu par celle-ci lorsqu'un conflit s'élevait avec le conseil d'administration dont les majorités pouvaient être fluctuantes ; Considérant que, s'il a fait preuve d'une absence très grave de rigueur dans le recueil des offres et n'a pas correctement informé le conseil d'administration, M. A... a, dans un souci de regrouper sans délai les services centraux de CdF dans un autre lieu, privilégié la conclusion avec un acheteur qui avait constitué des garanties pour payer rapidement ; Considérant à cet égard que le prix de vente obtenu s'est situé à un niveau supérieur à l'ensemble des ventes réalisées dans le même secteur immobilier de Paris en 1985 et au niveau des meilleures ventes de 1986 ; Considérant de même qu'il ne saurait être fait grief à M. A... d'avoir tenté de redresser la situation du groupe des Charbonnages en développant certaines activités internationales pour lesquelles il a voulu recourir, dans des conditions il est vrai trop imprécises, aux services de deux professionnels expérimentés ; Considérant enfin qu'il y a lieu de faire bénéficier M. A... de toutes les circonstances atténuantes liées à la réorganisation de l'entreprise dans un contexte particulièrement tendu ; Considérant, dès lors, qu'eu égard à l'ensemble des circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'engager la responsabilité de MM. Z..., A..., X..., E... et F... au regard des dispositions de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ;relaxe de MM. Z..., A..., X..., E... et F....