CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 29/03/2023, 21BX00285, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-29
Numéro : 21BX00285
Président : Mme DEMURGER
Rapporteur : M. Anthony  DUPLAN
Commissaire du gouvernement : Mme MADELAIGUE
Avocat(s) : PHILIPPE PETIT & ASSOCIES CABINET D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La préfète déléguée auprès du représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin a demandé au tribunal administratif de Saint-Martin, sur le fondement de l'article LO. 6342-1 du code général des collectivités territoriales, d'annuler les délibérations CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019 et CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019 par lesquelles la collectivité de Saint-Martin a fixé les modalités de règlement des frais de déplacement de ses agents, ensemble les décisions par lesquelles elle a implicitement rejeté ses recours gracieux présenté le 9 octobre 2019. Par un jugement n° 2000010 et 2000037 du 1er octobre 2020, le tribunal administratif de Saint-Martin a annulé les articles 4 et 8 de la délibération CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019, la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté le 9 octobre 2019 et l'article 4 de la délibération CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019, et a rejeté le surplus de ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 22 janvier 2021, la collectivité de Saint-Martin, représentée par Me Cottignies, demande à la cour : 1°) d'annuler les articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de Saint-Martin du 1er octobre 2020 ; 2°) de rejeter les demandes de la préfète déléguée auprès du représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin présentées en première instance ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La collectivité de Saint-Martin soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont annulé l'article 4 de la délibération CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019, lequel avait été substitué par l'article 4 de la délibération CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019 ; - l'article 4 la délibération CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019 qui établit un taux dérogatoire forfaitaire 2,5 fois supérieur aux taux normalement alloués, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'article 8 de la délibération CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019 est légal dès lors qu'il est purement recognitif des dispositions de l'arrêté du 3 juillet 2006 dans sa dernière version issue de l'arrêté du 26 février 2019, laquelle figurait dans les tableaux annexés à la délibération et s'appliquait déjà à la collectivité de Saint-Martin. La requête a été communiquée à la préfète déléguée auprès du représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001 ; - le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 ; - l'arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission prévues à l'article 3 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 ; - l'arrêté du 11 octobre 2019 modifiant l'arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission prévues à l'article 3 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Au cours de l'audience publique, ont été entendus : - le rapport de M. A..., - et les conclusions de Mme Madelaigue, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019, le conseil territorial de la collectivité de Saint-Martin a modifié les modalités de règlement des frais de déplacement de ses agents à compter du 27 février 2019. A la suite de sa transmission au contrôle de légalité, la préfète déléguée auprès du représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin a, par un courrier du 8 octobre 2019, reçu le lendemain, présenté un recours gracieux tendant au retrait de cette délibération qui a été implicitement rejeté par une décision née le 9 décembre suivant du silence gardé par la collectivité. Par une nouvelle délibération CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019, le conseil exécutif de la collectivité a, à nouveau fixé ces modalités, à compter du 1er janvier 2020 et implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cette nouvelle délibération. Par deux déférés distincts, la préfète déléguée a demandé au tribunal administratif de Saint-Martin, sur le fondement de l'article LO. 6342-1 du code général des collectivités territoriales, d'annuler ces deux délibérations et les deux décisions implicites de rejet y afférentes. Par un jugement du 1er octobre 2020, dont la collectivité de Saint-Martin relève appel, le tribunal administratif de Saint-Martin a, d'une part, annulé les articles 4 et 8 de la délibération CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019, la décision implicite de rejet du recours gracieux, l'article 4 de la délibération CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019 et la décision du 18 mai 2020, rejetant expressément le recours gracieux contre cette délibération et qui s'était substituée à la décision implicite, et a, d'autre part, rejeté le surplus de ses demandes. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive. 3. Il ressort des pièces du dossier que les délibérations litigieuses qui définissent les modalités de règlement des frais de déplacement des agents de la collectivité de Saint-Martin et fixent en particulier, à leur article 4, les règles dérogatoires aux taux des indemnités de mission prévus par l'arrêté du 3 juillet 2006 ont le même objet. Il résulte également de l'article 7 de la délibération du 18 décembre 2019 que celle-ci a expressément abrogé la délibération du 23 septembre 2019 à compter du 1er janvier 2020 avant que le tribunal administratif de Saint-Martin n'ait statué, par son jugement du 1er octobre 2020, sur la légalité de cette dernière délibération. Toutefois, d'une part, il n'est pas allégué que la délibération du 23 septembre 2019 qui a modifié les modalités de règlement des frais de déplacement de ses agents à compter du 27 février 2019 n'aurait pas commencé à recevoir exécution. D'autre part, et en tout état de cause, la délibération du 18 décembre 2019 procédant à l'abrogation de cette première délibération n'était pas devenue définitive. Dans ces conditions, les conclusions de la préfète déléguée dirigées contre la délibération du 23 septembre 2019 n'étaient pas dépourvues d'objet. Dès lors la requérante n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif ne pouvait prononcer l'annulation de l'article 4 de cette délibération. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit donc être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 19 juillet 2001 fixant les conditions et les modalités de règlements des frais occasionnés par les déplacements des personnels des collectivités locales et établissements publics mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et abrogeant le décret n° 91-573 du 19 juin 1991 : " Les conditions et modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des collectivités (...) et de toute personne dont les frais de déplacement temporaires sont à la charge des budgets de ces collectivités (...) sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles fixées par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat. (...) ". Aux termes de l'article 3 de ce décret du 3 juillet 2006 : " Lorsque l'agent se déplace pour les besoins du service à l'occasion d'une mission, d'une tournée ou d'un intérim, il peut prétendre, sous réserve de pouvoir justifier du paiement auprès du seul ordonnateur : / -à la prise en charge de ses frais de transport ; / -à des indemnités de mission qui ouvrent droit, cumulativement ou séparément, selon les cas, au remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas, au remboursement forfaitaire des frais et taxes d'hébergement et, pour l'étranger et l'outre-mer, des frais divers directement liés au déplacement temporaire de l'agent. (...) ". En ce qui concerne la légalité de la délibération CT 20-02-2019 du 23 septembre 2019 : 5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 7 du décret du 3 juillet 2006 précité : " Pour la métropole, le taux du remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas et le taux du remboursement forfaitaire des frais d'hébergement sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget. / Pour l'outre-mer, le taux du remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas et le taux du remboursement forfaitaire des frais d'hébergement sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et du ministère chargé de l'outre-mer. (...) ". Les taux des indemnités de mission prévus par ces dispositions ont été fixés par l'arrêté susvisé du 3 juillet 2006, lequel a été modifié en dernier lieu par un arrêté du 11 octobre 2019. 6. D'autre part, aux termes de l'article 7-1 du décret du 19 juillet 2001 précité, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " L'assemblée délibérante de la collectivité (...) fixe, en métropole, le barème des taux du remboursement forfaitaire des frais d'hébergement et, outre-mer, le barème des taux des indemnités de mission, dans la limite du taux maximal prévu aux premier et deuxième alinéas de l'article 7 du décret du 3 juillet 2006 précité. / Ils peuvent également fixer, pour une durée limitée, lorsque l'intérêt du service l'exige et pour tenir compte de situations particulières, des règles dérogatoires aux taux des indemnités de mission et de stage. Elles ne pourront, en aucun cas, conduire à rembourser une somme supérieure à celle effectivement engagée. ". 7. Si l'article 7-1 du décret du 19 juillet 2001, cité au point précédent, a prévu la possibilité pour l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale d'édicter des règles dérogatoires aux taux des indemnités de mission fixés par l'arrêté du 3 juillet 2006, il résulte des dispositions de ce même article que ces règles dérogatoires ne peuvent être instituées que pour une durée limitée, lorsque l'intérêt du service l'exige et pour tenir compte de situations particulières. 8. En l'espèce, l'article 4 de la délibération du 23 septembre 2019 rappelle les conditions énumérées à l'article 7-1 du décret du 3 juillet 2006, relative au pouvoir de dérogation pour des durées de mission limitées aux taux prévus par l'arrêté de référence lorsque l'intérêt du service l'exige et pour tenir compte des situations particulières, sauf en cas de force majeure, et fixe, en annexe, les taux maximaux de remboursement forfaitaire des frais d'hébergement et de repas, pouvant être alloués aux agents en déplacement en France métropolitaine et en outre-mer. Toutefois, en relevant que ces dispositions se bornaient à reprendre les termes de l'article 7-1 de ce décret par une formulation générale, sans ni définir précisément les raisons justifiant l'application de ces règles dérogatoires et les situations dans lesquelles elles pouvaient intervenir ni fixer la durée d'application de ces règles, le tribunal a pu, à bon droit, juger que l'article 4 de la délibération du 23 septembre 2019 avait méconnu les dispositions du décret du 19 juillet 2001. 9. En second lieu, les règlements ne peuvent, en principe, légalement disposer que pour l'avenir, en l'absence de disposition législative l'y autorisant, et réserve faite des cas dans lesquels l'intervention rétroactive d'une délibération de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale est nécessaire à titre de régularisation pour remédier à une illégalité. 10. Le décret précité du 3 juillet 2006, auquel se réfère l'article 1er du décret du 19 juillet 2001 pour la fixation des conditions et des modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels des collectivités territoriales, n'a pas eu pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet d'habiliter le conseil territorial de la collectivité de Saint-Martin à prendre un arrêté à portée rétroactive. Or il ressort de l'article 8 de la délibération du 23 septembre 2019 que celle-ci est applicable pour les frais engagés par les agents à compter du 27 février 2019. Si la collectivité de Saint-Martin soutient que cette délibération qui se bornait à rappeler les termes de l'arrêté du 3 juillet 2006, dans sa dernière version issue de l'arrêté du 26 février 2019 constitue un acte purement recognitif, aucune disposition législative ou règlementaire ne l'obligeait, à peine d'illégalité, à aligner immédiatement son régime de frais de mission sur celui résultant de ce dernier arrêté. Dans ces conditions, et alors que la requérante ne se prévaut d'aucune autre nécessité de régularisation pour remédier à une illégalité, c'est à bon droit que les premiers juges ont pu estimer que l'article 8 de la délibération du 23 septembre 2019 était entaché d'illégalité en tant qu'il a prévu une entrée en vigueur de la délibération à une date antérieure à la date de sa publication, en méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs. En ce qui concerne la légalité de la délibération CE 102-01-2019 du 18 décembre 2019 : 11. Il résulte de l'article 4 de la délibération du 18 décembre 2019 que le conseil exécutif de la collectivité de Saint-Martin a, dans le respect des conditions fixées par les dispositions, citées au point 6, de l'article 7-1 du décret du 19 juillet 2001, prévu des montants d'indemnité de frais d'hébergement dérogatoires aux taux règlementaires, précisés à l'annexe 2 de la délibération, " pour tenir compte de sujétions particulières, notamment en cas de déplacements nécessaire[s] à la prise d'une décision relevant d'une compétence obligatoire de la collectivité, de l'urgence liée à l'exécution d'une mission, pour la sécurité de l'agent ou de l'élu en déplacement, ou en cas de nécessité d'hébergement d'un groupe sur un site unique ", et a fixé la durée maximale de ces règles dérogatoires à un an, soit jusqu'au 31 décembre 2020. 12. Toutefois, il ressort de l'annexe 2 de cette délibération que le taux dérogatoire forfaitaire est 2,5 fois supérieur aux taux normalement alloués pour les déplacements en France métropolitaine et en outre-mer. La requérante, qui se borne à invoquer les tarifs hôteliers pratiqués notamment dans les grandes villes de France métropolitaine, n'apporte aucun élément permettant de justifier cet écart. Ainsi, c'est à bon droit que le tribunal a estimé qu'en établissant un tel taux dérogatoire, le conseil exécutif de la collectivité de Saint-Martin avait entaché sa délibération d'une erreur manifeste d'appréciation. 13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la collectivité de Saint-Martin n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Martin a fait droit à une partie des demandes de la préfète déléguée auprès du représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclame la collectivité de Saint-Martin au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la collectivité de Saint-Martin est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la collectivité de Saint-Martin et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe et à la préfète déléguée auprès du représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Délibéré après l'audience du 6 mars 2023 à laquelle siégeaient : Mme Florence Demurger, présidente, M. Frédéric Faïck, président-assesseur, M. Anthony Duplan premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 mars 2023. Le rapporteur, Anthony A... La présidente, Florence DemurgerLa greffière, Catherine JussyLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21BX00285