Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 5, du 9 juin 2005, 03DA00269, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1RE CHAMBRE - FORMATION A 5
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-06-09
Numéro : 03DA00269
Président : M. Merloz
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP BETTINGER & ASSOCIÉS

Vu la requête, enregistrée le 14 mars 2003 par télécopie et régularisée par l'envoi le 17 mars 2003 de l'original au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX dont le siège est situé ... (75384 cedex 08), par la SCP Bettinger et associés ; la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 98-465 et n° 98-479 en date du 21 novembre 2002 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses demandes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des délibérations du conseil municipal de la commune de Saint-Michel (Aisne), en date du 29 décembre 1997, attribuant au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord la délégation par affermage, d'une part, du service public communal de l'eau potable et, d'autre part, du service public communal de l'assainissement, et autorisant le maire à signer les contrats de délégation, ainsi que la décision du 27 décembre 1997 par laquelle le maire de Saint-Michel a arrêté le choix du délégataire ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Michel, si elle ne peut obtenir de ses cocontractants une résolution à l'amiable des conventions, qu'elle saisisse la juridiction administrative pour qu'elle la prononce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard dans un délai de trois mois ; 4°) de condamner la commune de Saint-Michel à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que c'est à tort que le Tribunal administratif a considéré que la lettre du 27 décembre 1997 ne contenait aucune décision susceptible de faire l'objet d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir ; qu'il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune a imposé au conseil municipal le choix du délégataire lui interdisant d'exercer la compétence qui lui revient en la matière au regard des dispositions des articles L. 1411-5 et L. 1411-7 du code général des collectivités territoriales ; que les deux délibérations du 29 décembre 1997 sont entachées de diverses illégalités tant externes qu'internes ; que la composition de la commission de délégation de service public était irrégulière ; que le délai de convocation du conseil municipal n'a pas été respecté ; que la réunion du 5 décembre 1997 de la commission consultative était irrégulière ; que le tribunal administratif a fait application d'une disposition de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales dans une rédaction inapplicable à la date de la procédure de délégation ; que les délibérations violent le principe de spécialité des établissements publics qui s'impose au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ; que les délibérations créent une rupture du principe d'égale concurrence entre opérateurs économiques au travers du mécanisme de formation du prix du service ; qu'elles méconnaissent également différentes règles du droit de la concurrence en permettant au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord d'abuser d'une position dominante ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 avril 2004 par télécopie et régularisé le 26 avril 2004 par l'envoi de l'original, présenté pour le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord par le cabinet Y... ; le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord demande à la Cour de rejeter la requête et de condamner la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX à lui verser la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que la requête d'appel est irrecevable comme présentée par une société qui n'était pas partie en première instance, malgré les apparences et la confusion des noms ; que la société Sahide, devenue société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, n'ayant pas été candidate, ne dispose pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; que la lettre du 27 décembre 1997 n'avait d'autre objet que de notifier à la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX son choix de proposer le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord comme candidat, choix qui ne liait aucunement le conseil municipal ; que ce dernier pouvait rejeter le choix du candidat retenu par le maire en vertu l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales ; que la commission de délégation de service public était composée régulièrement ; que le délai légal de convocation du conseil municipal a été respecté ; que la date de réunion erronée figurant sur un courrier du 29 décembre 1997 adressé au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ne constitue qu'une erreur matérielle ; que la citation par le tribunal administratif d'une disposition non encore entrée en vigueur est restée sans effet sur la solution du litige ; que cette disposition ne constituait en outre que la transposition d'une jurisprudence existante ; que la délégation de service public contestée ne méconnaît en rien le principe de spécialité du syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ; que les délibérations n'introduisent pas une rupture de l'égale concurrence entre opérateurs économiques en raison de la nature juridique du syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ; que le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord, syndicat intercommunal, relève d'ailleurs de la catégorie des établissements publics administratifs même s'il est amené à gérer des services publics industriels et commerciaux ; que la prétendue distorsion de concurrence qui résulterait des prix pratiqués par le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord n'est absolument pas avérée ; qu'il n'appartient pas au juge administratif d'examiner les moyens tirés de l'incompétence de la collectivité publique au regard de l'objet du contrat dont la passation est engagée ; qu'il appartient seulement à l'établissement public candidat d'apporter la preuve que la concurrence n'a pas été faussée, encore que cette preuve n'a pas à être rapportée systématiquement ; qu'il n'appartient pas en revanche à la collectivité délégante le soin d'effectuer des contrôles sur les offres proposées ; que cette obligation de contrôle ne résulte pas davantage de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes ; qu'il ne résulte pas des éléments présentés que le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord aurait abusé d'une position dominante ; que la demande principale devant être rejetée, il en ira de même des autres conclusions accessoires ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 avril 2004 par télécopie et régularisé le 23 avril 2004 par l'envoi de l'original, présenté pour la commune de Saint-Michel par le cabinet Y... ; la commune de Saint-Michel demande à la Cour de rejeter la requête et de condamner la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX à lui verser la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle présente des moyens identiques à ceux exposés dans le mémoire du syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ; Vu le mémoire, enregistré le 10 décembre 2004 par télécopie et régularisé le 13 décembre 2004 par l'envoi de l'original, présenté pour la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et, en outre, par les moyens qu'elle avait qualité pour faire appel du jugement ; Vu le mémoire, enregistré le 19 mai 2005 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 20 mai 2005, présenté pour la commune de Saint-Michel qui conclut aux fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 20 mai 2005, présenté pour le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord qui conclut aux fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 20 mai 2005 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 23 mai 2005, présenté pour la commune de Saint-Michel qui conclut aux fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 22 mai 2005 et régularisé par la production de l'original le 24 mai 2005, pour la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX qui conclut aux fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 23 mai 2005, présenté pour le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord qui conclut aux fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; Vu la note en délibéré présentée le 26 mai 2005 par Me Y... pour la commune de Saint-Michel et le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code du commerce ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 mai 2005 à laquelle siégeaient M. Merloz, président de chambre, MM A... et X..., présidents-assesseurs, M. Stephan, premier conseiller et Mme Eliot, conseiller : - le rapport de M. Yeznikian, président-assesseur ; - les observations de la SCP Bettinger et associés, pour la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, et de Me Z..., pour la commune de Saint-Michel et le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ; - et les conclusions de M. Lepers, commissaire du gouvernement ; Sur la recevabilité de la requête d'appel : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'au cours de l'instruction devant le Tribunal administratif d'Amiens des demandes introduites le 2 mars 1998 sous les nos 98-465 et 98-479 par la COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, la société Vivendi est venue aux droits de cette dernière société ; que, par la suite, la société Vivendi, devenue Vivendi Universal, a cédé à une société qui a repris la dénomination de société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, dite « Générale des eaux », à travers un transfert partiel d'actifs toute la branche eau et assainissement de la société Vivendi ; que la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX est alors, même en l'absence de transfert de personnalité juridique, venue aux droits de la société Vivendi ; que cette nouvelle transformation n'a cependant pas, contrairement à la première, été portée à la connaissance du Tribunal administratif d'Amiens avant son jugement du 21 novembre 2002 qui a prononcé le rejet des deux demandes précitées ; que, dans ces conditions, la société appelante est réputée avoir été représentée en première instance par la société Vivendi ; que, dès lors, la commune de Saint-Michel et le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ne sont pas fondés à soutenir que la requête d'appel présentée par la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX ne serait pas recevable faute pour cette société d'avoir été partie en première instance ; Sur la recevabilité des demandes de première instance et la régularité du jugement : En ce qui concerne l'intérêt à agir de la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX : Considérant que la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, appelante, qui vient, désormais ainsi qu'il a été dit, aux droits de la société demanderesse en première instance qui avait été candidate à l'attribution des contrats de délégation de service public d'eau potable et d'assainissement de la commune de Saint-Michel, a intérêt à agir contre les décisions retenant un autre délégataire ; En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre la lettre du 27 décembre 1997 : Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales concernant les offres de candidats à l'attribution d'une délégation de service public : « Les offres ainsi présentées sont librement négociées par l'autorité responsable de la personne publique délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire » ; que le dernier alinéa de l'article L. 1411-5 dispose que : « Au vu de l'avis de la commission, l'autorité habilitée à signer la convention engage librement toute discussion utile avec une ou des entreprises ayant présenté une offre. Elle saisit l'assemblée délibérante du choix de l'entreprise auquel elle a procédé. Elle lui transmet le rapport de la commission présentant notamment la liste des entreprises admises à présenter une offre et l'analyse des propositions de celles-ci, ainsi que les motifs du choix de la candidate et l'économie générale du contrat » ; qu'il résulte de ces dispositions que le choix d'un candidat à une délégation de service public effectué par le maire constitue une mesure préparatoire à la délibération par laquelle le conseil municipal se prononce sur un tel choix ; Considérant que, par sa lettre du 27 décembre 1997, le maire de la commune de Saint-Michel a fait connaître à l'ancien délégataire le nom du candidat qu'il avait choisi de retenir, en application de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales et qu'il allait soumettre à la délibération du conseil municipal, en invitant, par ailleurs, l'ancien fermier à prendre un certain nombre de dispositions afin de faciliter la continuité du service public à partir du 1er janvier 1998 ; qu'une telle mesure a constitué un acte préparatoire à la délibération du conseil municipal relative au choix de l'entreprise intervenue en application des dispositions précitées ; que, par suite, la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses conclusions dirigées contre la lettre du maire en date du 27 décembre 1997 comme irrecevables ; Sur les conclusions dirigées contre les délibérations du 29 décembre 1997 : Considérant qu'aucun texte ni aucun principe n'interdit, en raison de sa nature, à une personne publique, de se porter candidate à l'attribution d'un contrat de délégation de service public ; que, toutefois, pour que soit respecté le principe de liberté de la concurrence qui découle notamment de l'ordonnance du 1er décembre 1986, l'attribution d'une délégation de service public suppose, d'une part, que le prix proposé par un établissement public administratif soit déterminé en prenant en compte l'ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat, d'autre part, que cet établissement public n'ait pas bénéficié, pour déterminer le prix qu'il a proposé, d'un avantage découlant des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de sa mission de service public et enfin qu'il puisse, si nécessaire, en justifier par ses documents comptables ou tout autre moyen d'information approprié ; Considérant que le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord, qui comprend exclusivement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale et a le caractère d'un établissement public administratif, a été constitué en la forme d'un syndicat mixte régi par les dispositions de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales ; qu'en application de ses statuts en vigueur à la date des décisions attaquées, il exerçait principalement sa mission auprès des collectivités adhérentes dans le domaine de l'alimentation et de la distribution d'eau potable mais pouvait également être chargé, pour le compte de communes ou d'établissements publics intercommunaux, par voie de convention, de travaux d'assainissement, de la gestion des réseaux, des stations d'épuration et d'équipements divers ; qu'il ressort également desdits statuts que ce syndicat intercommunal pouvait faire adhérer des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale situés hors du département du Nord ou passer des contrats avec de telles collectivités ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des rapports comparatifs d'examen des offres présentés à la commission prévue par l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales susmentionné, que l'offre proposée par le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord, tant pour le contrat relatif à la distribution d'eau potable que pour celui concernant l'assainissement, fait apparaître pour chacun des postes analysés une différence significative de prix par rapport à celle de ses trois concurrents privés pouvant fréquemment aller du simple au double ; que la proposition d'un prix sensiblement inférieur émanant du syndicat intercommunal à celui de ses autres concurrents ne révèle certes pas par elle-même une sous-estimation des coûts de nature à fausser la concurrence alors d'ailleurs que les prix proposés par l'établissement public pouvaient être rapprochés de ceux jusque-là consentis par l'ancien fermier ; que, toutefois, il est soutenu et non sérieusement démenti que l'ancien prix, établi par l'entreprise titulaire du contrat depuis 1972, ne reflétait plus les nouvelles conditions du marché de la distribution de l'eau potable ou de l'assainissement compte tenu des évolutions enregistrées dans ces secteurs au cours des dernières années ; qu'en outre, il est reproché par la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, candidat évincé, au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord, de pratiquer une « mutualisation » de ses coûts afin d'obtenir un tarif uniforme pour l'ensemble des collectivités publiques en lien avec le syndicat intercommunal, quelle que soit la nature statutaire ou contractuelle de ce lien, ainsi que d'utiliser, pour l'exécution de ses obligations contractuelles, les avantages en termes de moyens et de ressources découlant du transfert par les collectivités adhérentes des missions de service public ; que, compte tenu de la différence de prix enregistrée et du sérieux des doutes émis par le candidat évincé, la production de documents de nature à justifier la détermination du prix proposé par l'offre de l'établissement public se révélait nécessaire ; que, n'ayant pas, semble-t-il, été sollicitée par la commune elle-même au stade de l'examen des candidatures, cette production de pièces justificatives a été réclamée en vain par la société requérante tant en première instance qu'en appel ; que, dans ces conditions, la commune de Saint-Michel et le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord ne fournissent pas les éléments permettant de constater que les modalités de détermination des prix proposés par l'établissement public ne faussaient pas la concurrence par une sous-estimation des coûts ou par l'utilisation d'avantages structurels ; que, par suite, le principe de liberté de la concurrence est réputé avoir été, en l'espèce, méconnu lorsque la commune de Saint-Michel a approuvé le choix du syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord pour l'attribution des deux contrats de délégation de service public et a autorisé le maire à signer lesdits contrats ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de répondre aux autres moyens de la requête, que les délibérations des 29 décembre 1997 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Saint-Michel a approuvé le choix fait par le maire du syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord comme délégataire des services publics communaux d'eau potable et d'assainissement et a autorisé le maire à signer les contrats sont illégales ; que, dès lors, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté les conclusions de la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX tendant à l'annulation des deux délibérations attaquées ; Sur les conclusions à fins d'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution » et aux termes de l'article L. 911-3 du même code : « Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet » ; Considérant que la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX demande que la Cour ordonne à la commune de Saint-Michel de prendre les mesures nécessaires pour priver de tout effet les contrats qui ont été conclus ; que, dans les circonstances de l'espèce et eu égard à la nature des contrats de délégation des services publics de l'eau potable et d'assainissement et du vice dont sont entachées les décisions de passer lesdits contrats avec le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord, l'annulation de ces décisions implique nécessairement la résolution de ces contrats ; qu'il ne résulte pas de l'instruction et il n'est pas soutenu que la résolution desdits contrats porterait une atteinte excessive à l'intérêt général ; qu'il y a lieu, par suite, de faire droit à ces conclusions et d'enjoindre à la commune de Saint-Michel, si elle ne peut obtenir de son cocontractant qu'il accepte la résolution des contrats d'un commun accord des parties, de solliciter du juge du contrat cette résolution dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt ; qu'il n'y a pas lieu, dans l'immédiat, d'assortir cette injonction d'une astreinte ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Michel la somme de 5 000 euros que la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Michel et le syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 98-465 et n° 98-479 du Tribunal administratif d'Amiens en date du 21 novembre 2002 en tant qu'il rejette les conclusions dirigées contre les délibérations du conseil municipal de la commune de Saint-Michel en date du 29 décembre 1997 attribuant au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord la délégation par affermage des services publics d'eau potable et d'assainissement ainsi que lesdites délibérations sont annulés. Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Michel, si elle ne peut obtenir de son cocontractant qu'il accepte la résolution des contrats d'un commun accord des parties, de solliciter du juge du contrat cette résolution dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La commune de Saint-Michel versera à la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Michel et du syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le surplus des conclusions de la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société COMPAGNIE GENERALE DES EAUX, à la commune de Saint-Michel, au syndicat intercommunal de distribution d'eau du Nord, au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Copie sera transmise pour information au préfet de l'Aisne. 2 N°03DA00269