CAA de NANTES, 2ème chambre, 15/12/2017, 15NT03219, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-15
Numéro : 15NT03219
Président : M. DEGOMMIER
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : GRAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société AFM Recyclage a demandé au tribunal administratif d'annuler la délibération du 10 juin 2010 en tant que le conseil municipal de Trignac a adopté la modification n° 3 du plan local d'urbanisme communal ainsi que la décision du maire de Trignac du 30 septembre 2010 portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1007946 du 25 août 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 21 octobre 2015 et le 23 août 2016, la société AFM Recyclage, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 août 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 10 juin 2010 ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la partie défaillante la somme de 10 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'enquête publique a été irrégulière, dès lors que le dossier d'enquête était incomplet, faute de comporter l'étude de programmation, les études d'avant-projet de la ZAC Certé-Océane et le schéma de secteurs et que le commissaire enquêteur n'a pas examiné ses observations ; - en méconnaissance des dispositions de l'article L.2121-13 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal n'a pas été suffisamment informé, du fait de l'insuffisance de la note explicative de synthèse ; - il a été fait application de la procédure de la modification simplifiée du plan local d'urbanisme et non de celle de la révision, alors que la modification porte atteinte à l'économie générale du plan et, en outre, comporte de graves risques de nuisances compte tenu de la proximité de son activité de traitement de métaux ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en classant en zone urbaine UBa une zone que les auteurs de la modification souhaitent consacrer à des programmes immobiliers, sans tenir compte du fait que le site est pollué, se situe à proximité d'une installation classée ainsi que de voies ferrées importantes et de routes nationales et que ce classement entraînera une imperméabilisation des sols. Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 mars 2016 et le 18 juillet 2016, la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE), venant aux droits de la commune de Trignac, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société AFM Recyclage une somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête de la société AFM Recyclage est irrecevable dès lors que la société requérante n'établit pas son intérêt à agir ; - subsidiairement, aucun des moyens soulevés par la société AFM Recyclage n'est fondé. Un courrier en date du 16 novembre 2017 a été adressé aux parties afin de les inviter à présenter leurs observations sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, auquel ont répondu la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE) et la société AFM Recyclage par des mémoires enregistrés le 22 novembre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A...'hirondel, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la société AFM Recyclage, et de Me D..., représentant la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire. 1. Considérant que la société AFM Recyclage relève appel du jugement du 25 août 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 10 juin 2010 en tant que le conseil municipal de Trignac a adopté la modification n° 3 du plan local d'urbanisme communal et de la décision du maire de Trignac du 30 septembre 2010 portant rejet de son recours gracieux ; Sur la fin de non recevoir opposée par la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire : 2. Considérant que la modification n°3 en litige a pour objet, dans le cadre d'un projet de rénovation urbaine, de créer au sein de la zone UB, un sous-secteur urbanisé UBa dans le quartier de Certé " Océane-Acacias " qui remplace notamment une partie de la zone AU1r dite " Certé Océane " dans laquelle la société AFM Recyclage exploite une activité de traitement de métaux ferreux ; que cette société a, dans ces conditions, intérêt à agir contre cette délibération en tant qu'elle ouvre à l'urbanisation ce secteur ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée par la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire doit être écartée ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération en tant qu'elle approuve la révision n°3 du plan local d'urbanisme : S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la note explicative de synthèse adressée aux membres du conseil municipal pour la séance du 10 juin 2010 mentionnait, s'agissant de l'approbation de la modification du plan local d'urbanisme portée à l'ordre du jour : " Le conseil municipal doit se prononcer sur l'approbation du PLU mis en modification par la délibération du conseil municipal le 15 mai 2009. / Les conclusions de l'enquête publique seront présentées en séance ainsi que les pièces constituant le document d'urbanisme à savoir : rapport de présentation, documents graphiques, règlement et annexes. " ; que cette note, qui se borne ce faisant, à indiquer aux membres du conseil municipal qu'ils recevront des informations et des documents utiles lors de la séance, ne comporte aucune information synthétique sur les modifications prises en compte dans le cadre de la procédure en cours ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux auraient reçu, avec la convocation, d'autres documents leur permettant de disposer d'une information adéquate sur ce point, le rapport d'enquête publique et les conclusions du commissaire enquêteur n'ayant été au demeurant signés que le 7 juin 2010, soit deux jours seulement avant la séance du conseil municipal ; que si la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE) soutient que les conseillers municipaux ont participé à plusieurs délibérations antérieures portant de manière générale sur la rénovation urbaine du quartier et sa reconversion en zone d'habitat et ont été invités à diverses réunions d'informations traitant du plan local d'urbanisme, ces délibérations n'avaient pas pour objet la modification n° 3 du PLU adoptée par la délibération contestée ; que, par ailleurs, la CARENE ne peut utilement faire valoir que la commission urbanisme de la commune, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle soit composée de l'ensemble des conseillers municipaux, a été saisie du projet de modification de ce plan, le 8 juin 2010 ; que, dans ces conditions, la société AFM Recyclage est fondée à soutenir que la procédure de modification du plan local d'urbanisme a été viciée pour ce motif ; S'agissant des autres moyens de la requête : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du 2ème alinéa de l'article R.123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R. 121-1. " ; que ces dispositions, ni au demeurant aucune autre disposition législative ou réglementaire, n'imposaient à la commune de Trignac d'inclure dans le dossier soumis à l'enquête publique concernant la modification du plan local d'urbanisme communal l'étude de programmation, les études d'avant-projet ou encore les schémas de secteurs approuvés par la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que les observations que la société AFM Recyclage a présenté au commissaire enquêteur ont été adressées par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 12 mai 2010, reçue en mairie le 17 mai suivant alors que l'enquête publique était close depuis le 11 mai 2010 ; que, dans ces conditions, la société requérante ne saurait se plaindre que le commissaire enquêteur n'a pas examiné ses observations ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L.123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : / a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; / b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; / c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. " 9. Considérant que la modification n°3 du plan local d'urbanisme a pour objet de mettre en oeuvre les orientations du projet d'aménagement et de développement durable concernant le secteur de Certé Océane-Acacias par la création d'un secteur UBa au sein de la zone UB ; que le zonage UBa doit intégrer la zone AU1b dite des Acacias, une partie de la zone AU1r dite Certé Océane, les " ex-tour de Certé ", des équipements publics existants et des îlots pavillonnaires insérés dans l'emprise globale du projet ; 10. Considérant qu'il ressort du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) que, dans le cadre de l'objectif destiné à assurer la maîtrise de l'urbanisation, une des orientations retenues est de maîtriser le développement urbain en confortant notamment la centralité du bourg et du quartier Certé Savine par une opération de renouvellement urbain afin d'assurer la reconversion de la zone d'activités Certé Océane en zone d'habitat et de détruire les tours de Certé ; que le PADD précise également que l'extension urbaine se fera à court et moyen terme et concernera, s'agissant de l'habitat, la rue des Acacias (0,8 ha), La Menée Landais (2 ha) et La Butte de Savine (5 ha) situées en zone AU1b ; que les orientations d'aménagement qui y sont arrêtés, sur le fondement du 3ème alinéa de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme, retiennent, en outre, parmi les quartiers ou secteurs, celui de Certé Océane qui s'étend notamment jusqu'à la parcelle n° 175 sur laquelle la société requérante exerce son activité ; que le plan contenu à la dernière page du PADD manifeste, enfin, la volonté de ses auteurs d'urbaniser l'ensemble de ce secteur ; que la modification contestée porte sur une partie limitée du territoire de 10 hectares environ ; que si la société requérante soutient que cette modification aura pour effet de réduire de manière importante la zone AU1r, il ressort des pièces du dossier que si elle sera amputée de 6,2 ha, passant ainsi de 10,2 ha à 4 ha, cette superficie représente une faible partie de l'ensemble des zones AU présentes sur la commune qui est de 109 ha ; que, par suite, compte tenu de son objet qui participe à la mise en oeuvre les orientations du projet d'aménagement et de développement durable ci-avant rappelés dans le secteur de Certé Océane-Acacias et sur une partie limitée du territoire communal, la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable ; 11. Considérant, par ailleurs, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification contestée du plan local d'urbanisme, qui se borne à étendre la zone d'urbanisation par la création d'un secteur UBa pour permettre la reconversion d'une zone d'activités en zone d'habitat d'une surface d'environ dix hectares dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain, serait susceptible, par elle-même, d'entraîner de graves risques de nuisances pour la population ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et alors qu'il est constant que la modification n'aura pas pour effet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ni une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, que la société AFM Recyclage n'est pas fondée à soutenir que la procédure de modification engagée a été prise en violation des dispositions de l'article L.123-13 du code de l'urbanisme ; 13. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article R.123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " ; 14. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 15. Considérant que si la société AFM Recyclage conteste l'ouverture à l'urbanisation de zones AU1b et AU1r pour les classer en zone urbaine UBa, il ne résulte pas des pièces du dossier que la commune ait, dans l'appréciation des besoins de logement à satisfaire et leur localisation, compte tenu de la capacité des équipements collectifs existants ou en cours de réalisation, commis une erreur manifeste d'appréciation ; que la circonstance, qui n'est au demeurant pas établie, que l'état des infrastructures scolaires situées dans la nouvelle zone UBa ne permettrait pas d'absorber le surplus d'élèves qu'engendrera la création des nouveaux logements est sans incidence sur l'application des dispositions précitées de l'article R.123-5 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne s'agit pas d'équipements publics visés par ce texte ; 16. Considérant qu'il résulte des motifs du présent arrêt que seule la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-12 du code général des collectivités territoriales est de nature à fonder l'annulation de la délibération contestée ; Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 17. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : (...) 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. (...) " ; 18. Considérant que la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-12, relative à une irrégularité survenue postérieurement au débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, est susceptible de régularisation par une nouvelle délibération respectant l'obligation d'information imposée par cet article ; que les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur l'éventuelle mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dernières dispositions, de surseoir à statuer et d'impartir à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, à laquelle la compétence en matière de plan local d'urbanisme a été transférée par un arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 17 novembre 2015, un délai de quatre mois, à compter de la notification du présent arrêt, aux fins de procéder à la régularisation de la délibération du 10 juin 2010 du conseil municipal de Trignac en tant qu'elle approuve la modification n°3 du plan local d'urbanisme communal contestée par la société AFM ; DÉCIDE : Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par la société AFM Recyclage jusqu'à l'expiration du délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt, imparti à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire pour notifier à la cour une délibération régularisant le vice de procédure tiré de l'insuffisance de la note explicative de synthèse. Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société AFM Recyclage et à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire. Copie en sera adressée pour son information au préfet de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 28 novembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Degommier, président de chambre, - Mme Gélard, premier conseiller, - M. A...'hirondel, premier conseiller, Lu en audience publique, le 15 décembre 2017. Le rapporteur, M. E...Le président, S. DEGOMMIER Le greffier, S. BOYERE La République mande et ordonne au ministre de la Cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°15NT03219