Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 5 (bis), 29/03/2007, 06DA00043, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 5 (bis)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2007-03-29
Numéro : 06DA00043
Président : M. Daël
Rapporteur : Mme Agnès  Eliot
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP TREMBLAY AVOCATS ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 13 janvier 2006 régularisée par la production de l'original le 16 janvier 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour M. Philippe X, demeurant ..., par la SCP Tremblay Avocats Associés ; M. X demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0102406 en date du 29 septembre 2005 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa requête tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet né du silence gardé par le préfet de la Somme sur sa demande formée, le 13 novembre 2000, en vue d'être indemnisé des préjudices subis du fait de l'embargo général à l'importation et à l'exportation provenant de Belgique et de la mise sous séquestre de son élevage de volaille et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité de 208 955,38 francs ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 31 855,04 euros ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que la mise en oeuvre de l'arrêté interministériel du 4 juin 1999, pris en vertu du principe de précaution, a été pour une large part excessive et inappropriée à la réalité du problème posé ; que la preuve d'un danger grave et imminent pouvant justifier la mesure d'embargo total sur les animaux d'élevage, élevés en Belgique entre le 15 janvier 1999 et sa date d'entrée en vigueur, sur les oeufs à couver et tous produits destinés à la consommation humaine ou animale qui en sont issus et les denrées alimentaires préparées à partir de tels produits et ainsi que sur les animaux d'élevage élevés en France qui ont été nourris avec des aliments fabriqués avec des graisses provenant de Belgique et susceptibles d'être contaminées en dioxine, n'est pas rapportée ; que pour se prévaloir de l'article L. 221-5 du code de la consommation, l'Etat aurait dû préalablement consulter les professionnels concernés, ce qui n'a pas été fait ; qu'à titre subsidiaire, l'embargo décrété le 4 juin 1999 et la mise sous séquestre de son élevage ont entraîné pour l'exposant un préjudice spécial et anormal qu'il y a lieu, en tout état de cause et sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'Etat de réparer ; Vu le jugement attaqué ; Vu la lettre en date du 18 juillet 2006 mettant en demeure les parties de produire leurs observations à laquelle le ministre de la santé et des solidarités n'a pas apporté de réponse ; Vu la lettre en date du 20 février 2007, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 27 février 2007, régularisé par la production de l'original le 1er mars 2007, présenté pour M. X en réponse au moyen d'ordre public susvisé ; il soutient que l'arrêt du Conseil d'Etat du 12 mai 2004 n'est pas applicable au cas d'espèce puisque l'Etat français a mis en place des mesures qui n'ont rien à voir avec celles prévues par la commission européenne ; que le retrait des produits est une mesure qui va au-delà d'une mesure de traçage et de mise sous contrôle des produits ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 8 mars 2007, régularisé par la production de l'original le 12 mars 2007, par le ministre de l'agriculture et de la pêche qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que conformément à la procédure prévue par l'article L. 221-5 du code de la consommation, un arrêté interministériel d'application de la décision communautaire du 3 juin 1999, a été pris le 4 juin 1999 qui prévoit, en son article 2, le retrait du marché des animaux élevés en France et nourris avec des aliments fabriqués avec des graisses animales provenant de Belgique et susceptibles d'être contaminés par la dioxine et, en son article 3, une dérogation aux dispositions de l'article 2 précité ; que les dispositions françaises ont été prises par transposition de la décision communautaire, obligatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu'elle désigne ; que la suspension de commercialisation, fondée sur le code de la consommation qui autorise le préfet, en cas de danger grave et immédiat à faire procéder à la consignation de produits susceptibles de présenter un danger pour la santé publique était tout à fait justifiée dès lors que les produits de M. X provenaient de la société Y, approvisionnée par la société Verkest, fabricant d'aliments pour animaux et dont les produits avaient été déclarés contaminés par la dioxine en 1999 ; que les mesures prises par l'arrêté interministériel n'ont fait qu'appliquer la décision communautaire ; que la dioxine est classée parmi les substances à effet cancérigène ; que contrairement à ce que soutient M. X, conformément à l'article L. 221-5 du code de la consommation, la décision ministérielle pouvait être adoptée en toute opportunité avant même d'entendre les professionnels intéressés, sur la base des avis des experts scientifiques ; que la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée sur le fondement de la responsabilité pour faute en application de la jurisprudence Gillot du Conseil d'Etat ; que s'agissant de la recherche de la responsabilité sans faute de l'Etat, le producteur est tenu à une obligation générale de sécurité et n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de l'Etat s'il s'avère que ses produits présentent un risque pour la santé publique ; qu'il est constant que l'arrêté du 4 juin 1999 n'a pas prévu que l'Etat prenne en charge les conséquences économiques d'un retrait de produits réalisés pour la protection de la santé publique ; qu'en tout état de cause, M. X n'a pas subi de préjudice spécial ; que s'agissant de l'étendue du préjudice, la part de préjudice correspondant à la période précédant le 5 juin 1999 ne peut être imputable à l'activité de l'administration, dans le cadre de l'application de l'arrêté précité ; que le préjudice résultant de la politique des prix conduite par la société Y n'a aucun caractère direct et certain avec l'activité de l'administration qui ne peut, dès lors, en être tenue responsable ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 12 mars 2007, régularisé par la production de l'original le 14 mars 2007, présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient qu'il s'associe au mémoire produit par le ministre de l'agriculture et de la pêche ; que les mesures prises par l'Etat français et notamment l'arrêté interministériel sont pleinement en accord avec la décision de la commission européenne du 3 juin 1999 ; Vu le mémoire, enregistré le 23 mars 2007, présenté par le ministre de la santé et des solidarités, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient qu'il s'associe aux termes de la lettre du ministre de l'agriculture et de la pêche ; Vu la note en délibéré du 23 mars 2007 présentée par le ministre de l'agriculture et de la pêche ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne, devenue la Communauté européenne ; Vu la directive n° 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 ; Vu la directive n° 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990 ; Vu la décision n° 1999/363/CE de la Commission du 3 juin 1999, concernant des mesures de protection contre la contamination par la dioxine de certains produits d'origine animale destinés à la consommation humaine ou animale ; Vu l'arrêté conjoint du 4 juin 1999 du ministre de l'agriculture et de la pêche, du secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, du secrétaire d'Etat au budget et du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat ; Vu le code de la consommation ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 mars 2007 à laquelle siégeaient M. Serge Daël, président de la Cour, Mme Christiane Tricot, présidente de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur, M. Patrick Minne et Mme Agnès Eliot, premiers conseillers : - le rapport de Mme Agnès Eliot, premier conseiller ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Sur les conclusions fondées sur la responsabilité pour faute : Considérant que l'article 9 de la directive n° 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 et l'article 10 de la directive n° 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990 prévoient en leur quatrième paragraphe qu'en cas d'apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine sur le territoire d'un Etat membre, « la Commission procède au sein du comité vétérinaire permanent, dans les meilleurs délais, à un examen de la situation. Elle arrête ( ) les mesures nécessaires pour les produits visés à l'article 1er et, si la situation l'exige, pour les produits d'origine ou les produits dérivés de ces produits. Elle suit l'évolution de la situation et ( ) modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises » ; Considérant qu'à la suite de la découverte en Belgique d'un cas de forte contamination par la dioxine d'aliments composés pour animaux, la Commission européenne a, par une décision en date du 3 juin 1999, prise en application des dispositions précitées, arrêté diverses mesures de protection interdisant, notamment en ce qui concerne l'Etat belge, la mise sur le marché et la distribution au consommateur final des échanges et des exportations vers les pays tiers de tous les produits destinés à la consommation humaine ou animale dérivés de volailles domestiques élevées en Belgique entre le 15 janvier et le 1er juin 1999 ; que l'article 3 de cette même décision a prescrit aux autres Etats membres ayant reçu des aliments suspects de contamination par la dioxine, des animaux vivants ou des oeufs à couver élevés ou produits dans des exploitations placées sous contrôle par les autorités belges, des mesures consistant notamment « au traçage et mise sous contrôle de ces animaux et oeufs à couver et des produits en dérivant » ; que par arrêté en date du 4 juin 1999, le ministre de l'agriculture et de la pêche, conjointement avec les ministres chargés de l'économie, de la santé et des petites et moyennes entreprises, a suspendu la mise sur le marché des animaux et produits susceptibles d'être contaminés par la dioxine et a interdit l'introduction en France d'animaux et de produits d'origine animale en provenance de Belgique ; que l'exploitation de M. X, exploitant un élevage de volailles, a été placée sous séquestre les 1er et 2 juin 1999 ainsi que du 5 au 16 juin 1999 ; que M. X recherche la responsabilité de l'Etat pour la réparation du préjudice qu'il aurait subi en conséquence ; Considérant, d'une part, qu'il n'est pas sérieusement contesté que les préjudices allégués par M. X du fait de la mise sous séquestre de son exploitation les 1er et 2 juin 1999 résultent d'une décision de l'Etat belge ayant interdit l'abattage de volailles entre le 1er et le 8 juin 1999 ; qu'ainsi l'Etat français ne saurait être condamné à indemniser M. X sur ce point ; Considérant, d'autre part, qu'au cours du mois de janvier 1999, M. X, lié par un contrat de reprise à la société belge Y a reçu des graisses animales de ladite société qui avait elle-même été livrée par une autre société belge Verkest auprès de laquelle des graisses contaminées par la dioxine ont été découvertes ; qu'il est constant que ces deux sociétés ayant produit et reçu ces aliments pour animaux ont été placées sous contrôle des autorités belges ; que par suite, en plaçant sous séquestre l'élevage de M. X pendant la période nécessaire aux analyses des produits et animaux susceptibles d'avoir été contaminés, le préfet de la Somme n'a fait qu'appliquer la décision susmentionnée de la commission, directement applicable dans l'ordre juridique interne ; que contrairement à ce que soutient M. X, la mesure prise à l'encontre de son élevage n'a méconnu ni le sens, ni la portée des prescriptions arrêtées par la décision de la commission européenne précitée ; que de la même manière, l'arrêté interministériel précité du 4 juin 1999, en décidant la suspension de l'importation, de l'exportation, des échanges intracommunautaires et de la mise sur le marché des animaux et des produits dérivés, élevés en Belgique entre le 15 janvier 1999 et la date d'entrée en vigueur dudit arrêté et de ceux élevés en France qui ont été nourris avec des graisses, provenant de Belgique, susceptibles d'être contaminés par la dioxine n'a fait que prendre les mesures nécessaires à l'exécution de la décision de la commission communautaire dont il s'agit ; que par suite, M. X n'est pas fondé à se plaindre, de ce que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à engager, sur le fondement de la faute, la responsabilité de l'Etat, qui était tenu de mettre en oeuvre les dispositions de la décision de la commission européenne du 3 juin 1999, en vertu des articles 10 et 249 du traité instituant la Communauté européenne ; Considérant que le ministre chargé de l'agriculture, en prenant l'arrêté contesté du 4 juin 1999 en application de la décision de la commission européenne en date du 3 juin 1999 se trouvait dans une situation de compétence liée ; que dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté n'aurait pas été précédé de la consultation des organismes prévus par l'article L. 221-5 du code de la consommation est, en tout état de cause, inopérant ; Sur les conclusions fondées sur la responsabilité sans faute : Considérant que M. X demande, à titre subsidiaire, la réparation du préjudice subi par lui sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture de l'égalité devant les charges publiques ; qu'à supposer même que le préjudice allégué doive être regardé comme présentant un caractère anormalement grave et spécial, ni les actes pris par les organes de la Communauté européenne ni les actes par lesquels les autorités nationales se bornent, sans disposer d'aucun pouvoir d'appréciation, à en assurer la mise en oeuvre ne sont, en tout état de cause, de nature à engager la responsabilité sans faute de l'Etat ; qu'ainsi l'Etat ne saurait être condamné à indemniser M. X à ce titre ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à verser à M. X la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. X est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. Philippe X, au ministre de l'agriculture et de la pêche, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre de la santé et des solidarités et au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales. Copie sera transmise au préfet de l'Aisne. 2 N°06DA00043