CAA de NANTES, 2ème chambre, 13/07/2018, 16NT02718, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-13
Numéro : 16NT02718
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : AHF AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL C...et M. F...C...ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 16 mars 2015 par laquelle le maire de Domfront a décidé d'exercer le droit de préemption sur des parcelles cadastrées section AO n°s 91, 95 et 96 appartenant à la SAS " Lurem Machines à bois ". Par un jugement n°1500927 du 29 juin 2016, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 août 2016, 24 janvier 2017 et 20 juin 2018, la SARL C...et M. F...C..., représentés par la SCP AHF, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 29 juin 2016 ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Domfront du 16 mars 2015 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Domfront-en-Poiraie, anciennement commune de Domfront, le versement d'une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : ­ la décision contestée a été prise par une autorité incompétente dès lors que la délibération du conseil municipal de Domfront du 18 avril 2014 déléguant, notamment, au maire l'exercice du droit de préemption a été irrégulièrement adoptée au scrutin secret en méconnaissance des dispositions de l'article L.2121-21 du code général des collectivités territoriales ; ­ elle est insuffisamment motivée dès lors qu'elle ne mentionne pas l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé ; ­ elle est entachée d'une incompétence négative dès lors que le maire de Domfront s'est borné à reprendre à son compte l'avis formulé par la commission municipale qui est dépourvue de tout pouvoir décisionnel ; ­ la décision contestée méconnaît les dispositions des articles L.210-1 et L.300-1 du code de l'urbanisme en l'absence de projet réel et précis de l'aménagement de la zone, projet qui n'entre au demeurant pas dans le cadre de ces dispositions. Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 décembre 2016 et le 26 mars 2018, la commune de Domfront-en-Poiraie, représentée par son maire en exercice, par la société d'avocats FIDAL, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la SARL C...et par M. C...n'est fondé. Une mise en demeure a été adressée le 9 décembre 2016 à Me E...D...es mandataire liquidateur de la société Lurem Machines à bois. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A...'hirondel, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la commune de Domfront-en-Poiraie. Une note en délibéré présentée par la commune de Domfront-en-Poiraie a été enregistrée le 28 juin 2018. 1. Considérant que par une ordonnance du 20 janvier 2014, le juge-commissaire à la liquidation judiciaire de la SAS " Lurem Machines à bois " a autorisé le liquidateur judiciaire à céder de gré à gré au profit de la SARLC..., dont M. F...C...est le gérant, les parcelles cadastrées section AO n°s 91, 95 et 96 situées au lieu-dit " Le Champ au Gué " sur le territoire de la commune de Domfront, devenue depuis Domfront-en-Poiraie ; qu'à la suite de la déclaration d'intention d'aliéner, le maire de Domfront, par une décision du 16 mars 2015, a exercé le droit de préemption ; que la SARLC..., acquéreur évincé, et M. F...C...demandent au tribunal d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 29 juin 2016, rejetant leur demande tendant à l'annulation de la décision du maire de Domfront du 16 mars 2015 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : S'agissant de l'exception d'illégalité de la délibération du 18 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de Domfront a délégué le droit de préemption au maire : 2. Considérant que la décision contestée du 16 mars 2015 a été prise par le maire de Domfront après que le conseil municipal lui a délégué, par une délibération du 18 avril 2014, le pouvoir d'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme ; que les requérants excipent de l'illégalité de cette délibération en faisant valoir qu'elle a été irrégulièrement adoptée dès lors que les conseillers municipaux ont voté au scrutin secret sans qu'au moins un tiers des membres présents ait demandé ce mode de scrutin ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales : " Le vote a lieu au scrutin public à la demande du quart des membres présents. Le registre des délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens de leur vote. / Il est voté au scrutin secret : / 1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ; / 2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation. (...) " ; 4. Considérant que le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger ; 5. Considérant que le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux ; qu'en outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique ; 6. Considérant qu'après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale ; qu'elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire; que si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiqués, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne peuvent utilement invoquer, à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du maire de Domfront décidant d'exercer le droit de préemption urbain, le moyen tiré de ce que la délibération du 18 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de Domfront a notamment délégué le droit de préemption au maire a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière ; 8. Considérant, au surplus et en tout état de cause, qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 18 avril 2014 donnant délégation au maire, notamment pour " exercer au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire ", a été adoptée lors de la même séance au cours de laquelle le conseil municipal a été invité à se prononcer sur les délégations à accorder au maire pour les matières visées à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; que les délégations visées aux 1° à 17° de cet article, sauf le 13°, ont été adoptées à l'unanimité alors que la délégation prévue au 20° du même article n'a été adoptée que par 24 voix " pour " et 3 voix " contre " avec mention des noms des conseillers municipaux qui s'y sont opposés ; que la mention de ces noms fait ainsi apparaître que la délibération n'a pas été adoptée au vote au scrutin secret alors même qu'elle énonce qu'elle a été adoptée " à l'issue d'un vote à bulletins secrets " ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le maire de Domfront tenait, de cette délibération, compétence pour exercer le droit de préemption à la date de la décision contestée ; S'agissant de la légalité de la décision du maire de Domfront du 16 mars 2015 : 10. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des énonciations de la décision contestée que le maire de Domfront se serait estimé lié par le compte rendu de la réunion de la commission industrie, commerce et artisanat du conseil municipal émis le 11 mars 2015 qui précise qu'elle " donne son accord pour que la commune utilise son droit de préemption et lance le projet de réaménagement de cette zone " ; 11. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. (...) " ; qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; qu'en outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ; 12. Considérant, d'une part, qu'il ressort de la décision contestée, que le maire de Domfront a décidé d'exercer le droit de préemption en vue du projet d'aménagement d'une zone par référence à une étude de projet urbain qu'il a jointe à sa décision ; que cette étude, réalisée en mars 2015, précise la vocation de la zone, l'esquisse du programme consistant en une division du terrain en quatre lots destinés à une zone artisanale et industrielle ; qu'ainsi cette décision, qui fait apparaître la nature du projet pour lequel le droit de préemption est exercé, est suffisamment motivée au regard des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; 13. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que le procès-verbal de la commission industrie, commerce, et artisanat du 11 mars 2015 donne son " accord " pour que la municipalité utilise son droit de préemption et lance le projet de réaménagement de cette zone en se fondant sur l'étude de projet d'aménagement dont il a été dit, au point précédent, qu'elle précise la vocation de la zone et l'esquisse d'un programme ; qu'en outre, il ressort des mêmes pièces du dossier qu'un bon de commande a été conclu, le 14 janvier 2015, entre, d'une part, la commune de Domfront et, d'autre part, la SCHEMA et l'ADEPE pour une " pré-étude de faisabilité urbaine pour la reconversion de l'ancien site de Lurem en ZA à Domfront " ; qu'enfin, il ressort des courriels échangés entre MeD..., liquidateur judiciaire de la société, propriétaire de la parcelle ayant fait l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner et les élus de la commune, que cette dernière s'intéressait depuis au moins juillet 2014 au site ; que, par suite, la commune de Domfront établit l'existence d'un projet sur les parcelles, objet de la décision de préemption contestée ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que la SARL C...et M. F...C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande ; Sur les frais liés au litige : 15. Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Domfront-en-Poiraie qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la SARL C...et à M. F...C...demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la SARL C...et de M. F...C..., le versement à la commune de Domfront-en-Poiraie de la somme de 1 500 euros que celle-ci demande au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL C...et à M. F...C...est rejetée. Article 2 : La SARL C...et à M. F...C...verseront, ensemble, à la commune de Domfront-en-Poiraie une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SARLC..., à M. F...C..., à la commune de Domfront-en-Poiraie et à Me E...D...es mandataire liquidateur de la société Lurem Machines à bois. Délibéré après l'audience du 26 juin 2018, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. A...'hirondel, premier conseiller , - Mme Bougrine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 juillet 2018. Le rapporteur, M. G...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°16NT02718