Cour administrative d'appel de Paris, 1e chambre, du 16 novembre 2000, 99PA02538, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1E CHAMBRE
Date de la décision : 2000-11-16
Numéro : 99PA02538
Rapporteur : M.  JARDIN
Commissaire du gouvernement : M. BARBILLON

(1ère chambre B) VU la requête, enregistrée au greffe de la cour le 2 août 1999, présentée pour la COMMUNE DE SURESNES, représentée par son maire en exercice, par la SELARL RICARD, PAGE et DEMEURE, avocats aux barreaux de Paris et de Nantes ; la commune demande à la cour : 1 ) d'annuler le jugement n 9608460/7 et 9608461/7 du 27 mai 1999 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de l'association de défense des putéoliens et des suresnois, la délibération du 1er février 1996 du conseil municipal approuvant le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté dite "Les Chênes" et la délibération du 1er février 1996 du conseil municipal approuvant le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté dite "Les Chênes" ; 2 ) de rejeter la demande présentée par ladite association devant le tribunal administratif de Paris ; 3 ) de la condamner à lui verser la somme de 15.000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU les autres pièces du dossier ; VU le code de l'urbanisme ; VU le décret n 77-1141 du 12 octobre 1977 modifié ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 novembre 2000 : - le rapport de M. JARDIN, premier conseiller, - les observations de la SCP RICARD, PAGE et DEMEURE, avocat, pour la COMMUNE DE SURESNES, et celles de la SCP HUGLO-LEPAGE, avocat, pour l'Association de défense des putéoliens et des suresnois, - et les conclusions de M. BARBILLON, commissaire du Gouvernement ; Sur le fond : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement : Considérant qu'aux termes de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme : "La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation comprenant : a) Le programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; b) Le projet de plan d'aménagement de zone, sauf si la décision de création a maintenu en vigueur les dispositions du plan d'occupation des sols ; c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. Lorsque le programme des équipements publics comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement. Ce dossier accompagné, sauf lorsque la zone est créée à l'initiative de l'Etat, de la délibération de la personne publique qui a pris l'initiative de la zone, est adressé au maire, au préfet du département et, en région d'Ile-de-France, au préfet de région." ; Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions des articles L.311-4 et R.311-13 du code de l'urbanisme que le plan d'aménagement de zone, d'une part, et le programme des équipements publics à réaliser dans la zone, d'autre part, font l'objet de procédures d'adoption distinctes, qui peuvent ne pas être concomitantes ; qu'il s'ensuit que l'irrégularité affectant, le cas échéant, la composition du dossier de réalisation, du fait de l'absence des pièces énumérées au dernier alinéa de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme, est sans incidence sur la légalité de la délibération approuvant le plan d'aménagement de zone, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif ; Considérant, en second lieu, qu'en application des dispositions de l'article R.311-13 du code de l'urbanisme, il appartient au conseil municipal de s'assurer, avant d'approuver le programme des équipements publics, que les pièces faisant état de l'accord des autres collectivités en établissements publics participant au financement de certains ouvrages a été recueilli ; que la circonstance que cet acord ne figurait pas dans le dossier de réalisation dès sa constitution ne peut être utilement invoquée ; qu'il en est de même de la circonstance que cet accord ne figurait pas dans le dossier adressé aux préfets compétents dès lors que cette formalité, s'agissant d'une zone d'aménagement concerté créée par une collectivité territoriale a pour seul objet d'informer les préfets qui ne sont ni associés, ni consultés sur le programme des équipements publics ; que la légalité de la délibération du 1er février 1996 du conseil municipal de la COMMUNE DE SURESNES approuvant le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté dite "Les Chênes" n'était, par suite, pas affectée par la seule circonstance que l'accord du département des Hauts-de-Seine sur la réalisation et le financement des travaux de voirie dont il devait assurer la maîtrise d'ouvrage ne figurait pas dans le dossier de réalisation de cette zone, lors de sa constitution ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE SURESNES est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a retenu le motif tiré du caractère incomplet du dossier de réalisation lors de sa constitution pour annuler les délibérations en date du 1er février 1996 du conseil municipal ; Considérant qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif de Paris par l'association de défense des putéoliens et des suresnois ; En ce qui concerne la légalité de la délibération approuvant le plan d'aménagement de zone : Sur l'exception d'illégalité de la décision de création de la zone d'aménagement concerté : Considérant qu'aux termes de l'article L.600-1 du code de l'urbanisme : "L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. ( ...)" ; Concernant que, dans le mémoire complémentaire qu'elle a produit devant le tribunal administratif le 1er avril 1999, l'association de défense des putéoliens et des suresnois a invoqué, à l'appui de l'exception d'illégalité de la délibération du 13 décembre 1994 du conseil municipal dela COMMUNE DE SURESNES approuvant la création de la zone d'aménagement concerté dite "Les Chênes", un moyen tiré de ce que l'étude d'impact jointe au dossier de création n'était pas conforme aux exigences du décret n 77-1141 du 12 octobre 1977, dans sa rédaction issue du décret n 93-245 du 25 février 1993 ; qu'en application des dispositions précitées de l'article L.600-1 du code de l'urbanisme un tel vice de procédure ne peut en l'espèce être invoqué, eu égard à la date à laquelle il l'a été ; que l'exception d'illégalité de la délibération approuvant la création de la zone d'aménagement concerté, qui n'est fondée que sur le moyen susanalysé, ne peut, dès lors qu'être écartée ; Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, que l'article R.311-10-1 du code de l'urbanisme dispose : "Le rapport de présentation : a) expose comment le programme retenu pour l'opération tient compte des perspectives de développement démographique et économique de la commune ou, s'il en existe un, du groupement de communes intéressé ; b) justifie que les dispositions du plan d'aménagement de zone sont compatibles avec les lois d'aménagement et d'urbanisme et les prescriptions prises pour leur application, avec les dispositions du schéma directeur ou de schéma de secteur, ainsi que la prise en considération du programme local de l'habitat, si ces documents existent ; ( ...) d) présente le programme des équipements publics à réaliser dans la zone." ; Considérant que la zone d'aménagement concerté dite "Les Chênes" ayant une vocation essentiellement résidentielle, le rapport de présentation, complété par l'étude d'impact jointe par la commune au dossier soumis à l'enquête publique, expose suffisamment comment le programme de l'opération tient compte des perspectives de développement démographique et économique de la COMMUNE DE SURESNES ; qu'il justifie de manière détaillée que les dispositions du plan d'aménagement de zone sont compatibles avec celles du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, approuvé par le décret du 26 avril 1994 ; qu'en l'absence à la date de la délibération attaquée d'un programme local de l'habitat ayant fait l'objet d'une approbation, il n'avait pas à justifier de la prise en considération d'un tel document ; qu'enfin, il présente le programme des équipements publics dont la réalisation est prévue dans la zone d'aménagement concerté ; Considérant, en deuxième lieu, contrairement à ce que soutient l'association requérante, qu'il ressort de l'examen du rapport du commissaire-enquêteur chargé de l'enquête publique que ce dernier a suffisamment analysé les observations recueillies au cours du déroulement de l'enquête et a motivé son avis favorable au projet, assorti d'un certain nombre de recommandations ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R.311-10-2 du code de l'urbanisme : "Les documents graphiques font apparaître notamment : a) L'organisation de la zone en ce qui concerne : La localisation et les caractéristiques des principales voies de circulation à conserver, à modifier ou à créer ; La localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts ; ( ...)" ; Considérant que les documents graphiques du plan d'aménagement de zone font apparaître l'emprise des deux voies publiques dont l'élargissement constitue l'un des objectifs de la zone d'aménagement concerté ainsi que celle des deux voies de circulation dont l'ouverture est prévue par le programme des équipements publics ; qu'en ce qui concerne les équipements publics situés dans des immeubles existant, le caractère "indicatif" de leur localisation sur les documents graphiques résulte nécessairement de la nature et de l'échelle desdits documents ; qu'en localisant à titre "indicatif", c'est à dire sans préciser leurs limites exactes, les deux squares dont la création est invisagée, les auteurs des documents graphiques, dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu en particulier de ce que leur superficie est indiquée dans le rapport de présentation, n'ont pas méconnu les dispositions précitées de l'article R.311-10-2 du code de l'urbanisme ; que si l'emplacement prévu par les documents graphiques pour l'un de ces squares est traversé par une voie publique, qui est une voie piétonne reliant entre eux certains des immeubles existant dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté, il n'en résulte pas pour autant que la réalisation dudit square à l'emplacement en cause serait impossible et que les documents graphiques seraient de ce fait inexacts ; que ces documents n'avaient pas à préciser le type de plantation choisi pour les espaces verts et la répartition entre les espaces verts publics et privés ; qu'enfin, si les documents graphiques ne font pas apparaître les modifications qui seront apportées au réseau des accès qui relient les immeubles existant dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté, cette circonstance eu égard à la nature de ce réseau, ne suffit pas à elle seule à établir que lesdits documents ne respectent pas les prescriptions de l'article R.311-10-2 du code de l'urbanisme ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ce texte ne peut, par suite, qu'être écarté ; Sur la légalité interne : Considérant que l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme dispose : "( ...) Les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur institués par le présent code. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et, en l'absence de ces dernières, avec les lois d'aménagement et d'urbanisme ( ...)" ; que l'article L.141-1 du même code dispose : "Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France a les mêmes effets que les directives territoriales d'aménagement définies en application de l'article L.111-1-1 ( ...)" ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le plan d'aménagement de zone d'une zone d'aménagement concerté doit être compatible avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France approuvé par le décret du 26 avril 1994 ; Considérant que ce schéma prévoit notamment, pour le département des Hauts-de-Seine :"Pour répondre à l'accroissement de la population ( ...), il conviendra de construire des logements essentiellement par restructuration du tissu urbain existant. La densification du bâti ( ...) devra rester globalement modérée, et se réaliser de façon privilégiée aux abords des stations de transports en commun, et des boulevards urbains, afin de favoriser le développement de véritables centralités ( ...) Des projets urbains d'ampleur significative devront, par la diversification de l'habitat et la mixité des fonctions, rééquilibrer les grands ensembles. Leur insertion dans le cadre urbain du département est un objectif nécessaire pour enrayer les déséquilibres que l'on constate aujourd'hui" ; Considérant que la surface hors-oeuvre nette des bâtiments déjà construits dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté, d'une superficie totale de 54.000 m2, et qui sont appelés à être conservés, s'élève à 34.750 m2, parmi lesquels les immeubles du grand ensemble dit "Cité des Chênes" occupent 33.650 m2 ; que si le plan d'aménagement de zone autorise la construction d'une surface hors-oeuvre nette de 39.000 m2 de nouveaux locaux d'habitation, il prévoit que la majorité de ceux-ci appartiendra au secteur locatif "libre" et que le réseau des voies publiques sera réorganisé à l'intérieur du périmètre de la zone d'aménagement concerté et les espaces verts accrus et améliorés, dans le but de favoriser l'intégration de ce grand ensemble au tissu urbain qui l'environne ; que, dans ces conditions, le plan d'aménagement de zone, s'il concourt à une densification du bâti dans un quartier situé à la périphérie de la COMMUNE DE SURESNES, contribue toutefois à la réalisation de l'objectif de diversification de l'habitat au sein des grands ensembles fixé par le schéma directeur ; qu'il n'est, dès lors, pas incompatible avec les prescriptions susrappelées dudit schéma ; Considérant que le schéma directeur de la région d'Ile-de-France prévoit également : " ( ...) qu'il s'agit de veiller à ce que, dans la zone agglomérée de la proche et de la grande couronne, les mesures nécessaires soient prises pour tendre, dans la mesure du possible, vers l'objectif de 10 m2 d'espaces verts, publics ou privés, par habitant ( ...)" ; qu'eu égard au caractère général de cet objectif, la seule circonstance que le plan d'aménagement de zone ne l'atteigne pas, au sein du périmètre de la zone, ne suffit pas à établir son incompatibilité avec ces prescriptions du schéma directeur ; Considérant que le plan d'aménagement de zone, qui comprend l'élargissement de la route des Fusillés de la Résistance (CD n 5) et de la rue des Bas Rogers (CD n 104), aura pour conséquence la démolition d'un ensemble de bâtiments hétérogènes, situés le long de ces voies, et dont certains sont frappés d'alignement, et la construction à leur place d'immeubles soumis à des prescriptions de nature à assurer leur homogénéité sur le plan architectural et qui auront pour effet de masquer partiellement les immeubles de la "Cité des Chênes" ; que ce plan, ainsi qu'il a été dit précédemment, contribue à favoriser l'intégration de ce grand ensemble au tissu urbain qui l'environne ; que, dans ces conditions, le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan d'aménagement, alors même qu'il se traduit par la possibilité de construire des immeubles dont la hauteur peut atteindre vingt mètres à proximité d'une zone pavillonnaire et par une augmentation significative de l'occupation des sols à l'intérieur du périmètre de la zone d'aménagement concerté, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; que, compte tenu de l'accroissement et de l'amélioration des espaces verts, ainsi que des prescriptions relatives aux espaces libres et aux plantations figurant dans le règlement du plan d'aménagement, de la capacité d'accueil des établissements d'enseignement situés à proximité de la zone, de l'agrandissement de la crèche existant à l'intérieur de son périmètre, de l'extension prévue des locaux communaux susceptibles d'être mis à disposition du public pour des activités associatives, les auteurs du plan d'aménagement n'ont pas davantage commis d'erreur manifeste d'appréciation en approuvant ce document du fait d'une prétendue insuffisance des équipements publics ; qu'une telle erreur ne saurait enfin résulter, dans les circonstances de l'espèce, de ce que le plan d'aménagement n'autorise la construction de bureaux ou de commerces qu'à concurrence de 1.500 m2 de surface hors-oeuvre nette ; En ce qui concerne la légalité de la délibération approuvant le programme des équipements publics : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de l'inscription de l'opération d'élargissement des deux voies publiques susmentionnées au plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE SURESNES, au titre des emplacements réservés au profit du département des Hauts-de-Seine, la délibération du 18 décembre 1995 par laquelle la commission permanente du Conseil général de ce département a donné un "avis favorable" au programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté dite "des Chênes" doit être regardé comme exprimant l'accord de cette collectivité, tel que l'exigent les dispositions précitées de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment, des visas de la délibération attaquée, que le moyen tiré de l'absence dans le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté des modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps, manque en fait ; Considérant que les moyens tirés de l'illégalité de la décision de création de la zone d'aménagement concerté, faute d'une étude d'impact suffisante, et de l'erreur manifeste d'appréciation commise du fait de l'insuffisance des équipements publics ne peuvent qu'être écartés, pour les motifs indiqués précédemment ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE SURESNES est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé la délibération du 1er février 1996 par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté dite "Les Chênes" et la délibération du 1er février 1996 par laquelle le conseil municipal de la même commune a approuvé le programme des équipements publics de cette zone d'aménagement concerté ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par l'association de défense des putéoliens et des suresnois doivent dès lors être rejetées ; Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'association de défense des putéoliens et des suresnois à payer à la COMMUNE DE SURESNES la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : Le jugement n 96 08460/7 et n 96 08461/7 du 27 mai 1999 du tribunal administratif de Paris est annulé.Article 2 : La demande présentée par l'association de défense des putéoliens et des suresnois devant le tribunal administratif de Paris, ensemble ses conclusions d'appel tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, sont rejetées.Article 3 : Les conclusions de la COMMUNE DE SURESNES tendant à l'application de l'article L.8- du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.