Conseil d'État, 8ème et 3ème sous-sections réunies, 11/07/2011, 317272
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème et 3ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-07-11
Numéro : 317272
Rapporteur : Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Olléon
Avocat(s) : SCP DEFRENOIS, LEVIS ; SCP ODENT, POULET ; SCP BARTHELEMY, MATUCHANSKY, VEXLIARD

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 juin et 17 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, dont le siège est 37 rue de Saint-Louis à Huningue (68330) ; la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 07NC00214 du 30 avril 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement n° 0200165 du 16 novembre 2006 du tribunal administratif de Strasbourg rejetant sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 juillet 2001 par lequel le préfet du Haut-Rhin a pris en considération la mise à l'étude du projet de travaux publics concernant le développement de l'aéroport de Bâle-Mulhouse ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux contre cet arrêté ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa requête d'appel ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 26 mai 2011, présentée pour la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM ; Vu la Constitution, notamment son préambule ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; Vu le code de l'urbanisme ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, Auditeur, - les observations de la SCP Defrenois, Levis, avocat de la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, de la SCP Odent, Poulet, avocat de la société Aéroport de Bâle-Mulhouse et de la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, - les conclusions de M. Laurent Olléon, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Defrenois, Levis, avocat de la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, à la SCP Odent, Poulet, avocat de la société Aéroport de Bâle-Mulhouse et à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le conseil d'administration de l'aéroport de Bâle-Mulhouse a, en 1989, adopté un programme de développement de cet aéroport ; que par deux arrêtés des 17 mai 1990 et 14 mai 1993, annulés par le tribunal administratif de Strasbourg le 27 octobre 1995, le préfet du Haut-Rhin a qualifié l'opération de projet d'intérêt général ; que, par délibération du 15 mars 1996, le conseil d'administration de l'aéroport de Bâle-Mulhouse a adopté un nouveau programme de développement et a demandé au préfet de qualifier le projet d'intérêt général, ce qu'il a fait par un nouvel arrêté du 12 août 1996 ; qu'après le rejet par le tribunal administratif de la demande dirigée contre cet arrêté par la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, le préfet a pris en considération la mise à l'étude des projets de travaux publics résultant du projet de développement de l'aéroport par un arrêté du 20 juillet 2001 ; que, par un jugement du 16 novembre 2006, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande de la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM tendant à l'annulation de cet arrêté préfectoral ; que la société se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 30 avril 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté l'appel qu'elle avait formé contre ce jugement ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. " ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de travaux publics, le sursis à statuer peut être opposé, dans les conditions définies à l'article L. 111-8, dès lors que la mise à l'étude d'un projet de travaux publics a été prise en considération par l'autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités. (...) La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l'exécution des travaux publics ou la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée. " ; qu'aux termes de l'article L. 111-8 du même code : " Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. Lorsqu'une décision de sursis a été prise en application des articles visés à l'article L. 111-7, l'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial (...) " ; qu'en vertu des dispositions de l'article L. 111-11 de ce code, lorsqu'une décision de sursis est intervenue en application de l'article L. 111-10, les propriétaires des terrains peuvent mettre en demeure la collectivité ou le service public bénéficiaire de procéder à l'acquisition de leurs terrains ; qu'aux termes de l'article L. 160-5 du même code : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. /Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ; cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d'occupation des sols rendu public ou du plan local d'urbanisme approuvé ou du document qui en tient lieu. " ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, qui a été choisie par la commune de Blotzheim pour réaliser une zone d'aménagement concerté contiguë à l'aéroport de Bâle-Mulhouse, a soutenu devant la cour que l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001, pris sur le fondement de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, portait atteinte au droit de propriété garanti par les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales au motif qu'il était intervenu onze ans après l'adoption du premier projet d'intérêt général relatif au développement de l'aéroport et faisait suite à trois arrêtés successifs déclarant ce projet d'intérêt général et à un précédent arrêté prenant en considération la mise à l'étude de ce projet, et que la limitation apportée au droit de propriété par l'arrêté du 20 juillet 2001 était elle-même susceptible d'avoir des effets pendant une durée de dix ans, portant ainsi la période totale de limitation du droit d'usage de ses biens à plus de vingt ans ; qu'en écartant ce moyen au seul motif que cet arrêté avait été pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, dont elle a jugé qu'elles étaient compatibles avec ces stipulations, sans rechercher si, dans les circonstances dans lesquelles il avait été pris, l'arrêté du préfet du Haut-Rhin n'avait pas porté au droit au respect des biens de la société une atteinte injustifiée se traduisant par une rupture du juste équilibre qui doit être maintenu entre les exigences de l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, la cour a commis une erreur de droit ; que la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM est fondée, pour ce motif, à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ; Considérant, en premier lieu, que l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme, d'une part, subordonne le principe de non-indemnisation des servitudes d'urbanisme qu'il édicte à la condition que celles-ci aient été instituées légalement, aux fins de mener une politique d'urbanisme conforme à l'intérêt général et dans le respect des règles de compétence, de procédure et de forme prévues par la loi, d'autre part, ne pose pas un principe général et absolu mais l'assortit expressément de deux exceptions touchant aux droits acquis par les propriétaires et à la modification de l'état antérieur des lieux et, enfin, ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif général poursuivi ; qu'il s'ensuit que l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ne méconnaît pas les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, sur le fondement desquelles le préfet du Haut-Rhin a pris l'arrêté contesté, instaurent une servitude, qui est au nombre de celles mentionnées par les dispositions de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme ; que cette servitude est limitée à dix ans ; que ces dispositions limitent, par le renvoi à l'article L. 111-8 du même code, à deux ans la période pendant laquelle il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations envisagés par le propriétaire du terrain ; que lorsqu'une décision de sursis est intervenue, les propriétaires des terrains peuvent mettre en demeure la collectivité ou le service public bénéficiaire de procéder à l'acquisition de leurs terrains en vertu de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme et il leur est loisible de prétendre à l'indemnisation de la charge spéciale et exorbitante qu'ils estimeraient avoir subie en se prévalant des dispositions de l'article L. 160-5 ; que, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, les dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme permettant à l'autorité administrative d'instituer une servitude ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne ; que le préfet du Haut-Rhin pouvait ainsi se fonder sur ces dispositions pour prendre l'arrêté contesté ; Considérant, en troisième lieu, que cet arrêté a pour effet de conférer à la collectivité publique la possibilité d'opposer un sursis à statuer sur les demandes d'autorisation de travaux, de constructions ou d'installations envisagés par la société requérante susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux ces travaux publics ; que la servitude qu'il instaure n'a ni pour objet ni pour effet de priver la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM du droit attaché à la propriété de ses biens mais seulement de réglementer leur usage afin de permettre le développement de l'aéroport de Bâle-Mulhouse ; que, compte tenu de la nature et de l'ampleur du projet, l'arrêté est justifié par un objectif d'intérêt général ; que si la société requérante soutient que l'arrêté a rompu le juste équilibre qui doit être maintenu entre les exigences de l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit au respect de ses biens, au motif qu'il est intervenu onze ans après l'adoption du premier projet d'intérêt général relatif au développement de l'aéroport et qu'il a fait suite à trois arrêtés successifs déclarant ce projet d'intérêt général et à un précédent arrêté prenant en considération la mise à l'étude de ce projet, et que son droit de construire a ainsi été limité de manière prolongée, une telle limitation n'a pas, dans les circonstances de l'espèce et en tout état de cause, porté au droit de la société d'user de ses biens une atteinte disproportionnée au regard du but légitime poursuivi, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, les mesures prises en application de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme sont limitées dans le temps et dans leur étendue, que le projet d'extension de l'aéroport de Bâle-Mulhouse exige nécessairement, par son ampleur et ses conséquences, la succession de diverses mesures préparatoires à la réalisation de l'opération et que la mise en oeuvre du projet a été retardée dans l'attente du jugement des instances contentieuses ; que, par suite, la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, qui ne soutient pas que les différents arrêtés pris antérieurement par le préfet méconnaissaient eux-mêmes les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué aurait porté atteinte au droit au respect de ses biens garanti par ces stipulations ; Considérant, enfin, qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la conformité de l'arrêté attaqué pris sur le fondement de l'article L. 110 du code de l'urbanisme à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen auquel renvoie le préambule de la Constitution dès lors que cet article L. 111-10, en renvoyant à l'article L. 111-8 du même code, définit précisément la durée de la décision de prise en considération et les conditions dans lesquelles un sursis à statuer peut être opposé ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande ; que, par suite, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle au versement par l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, de la somme qu'elle demande sur ce fondement ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Etat et l'aéroport de Bâle-Mulhouse sur le même fondement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 30 avril 2008 est annulé. Article 2 : La requête de la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM présentée devant la cour administrative d'appel de Nancy et ses conclusions présentées devant le Conseil d'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de L'Etat et de l'aéroport de Bâle-Mulhouse tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE DU PARC D'ACTIVITES DE BLOTZHEIM, à l'aéroport de Bâle-Mulhouse et à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.