Cour administrative d'appel de Marseille, 2ème chambre - formation à 3, du 16 décembre 2003, 02MA00806, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 2EME CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-12-16
Numéro : 02MA00806
Président : M. LAPORTE
Rapporteur : Mme LORANT
Commissaire du gouvernement : M. BOCQUET
Avocat(s) : BOITEL

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 6 mai 2002, sous le n° 02MA00806, présentée pour Mme Claudine X, représentant l'établissement ..., port de plaisance à Saint-Laurent-du-Var (06700), domiciliée au siège de l'établissement, par Me Christian BOITEL, avocat ; Mme X demande à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement, en date du 25 février 2002 du Tribunal administratif de Nice l'ayant condamnée, d'une part, au paiement d'une amende à titre de contravention de grande voirie, d'autre part, à évacuer les lieux indûment occupés, situés au-delà de la zone amodiable du port de plaisance de Saint-Laurent-du-Var, et à les remettre en état dans un délai de 90 jours à compter de la notification du jugement précité ; Classement CNIJ : 24-01-03-01 C 2°/ de rejeter comme principalement irrecevable et subsidiairement irrégulière et non fondée la requête présentée devant les premiers juges par le préfet des Alpes-Maritimes ; 3°/ de prononcer la relaxe des fins de poursuites ; 4°/ de condamner l'Etat à lui payer la somme de 3.000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative, ainsi qu'aux dépens ; Elle soutient : - que c'est à tort que le Tribunal administratif de Nice a fait droit aux conclusions du préfet des Alpes-Maritimes tendant à ce qu'elle soit condamnée, d'une part, à payer une amende, d'autre part, à évacuer les lieux indûment occupés sur le domaine public maritime et à les remettre en état, comme suite au procès verbal de contravention de grande voirie qui lui a été notifié le 16 juillet 2001 ; - que le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen soulevé et tiré de la nécessité de préserver l'intérêt économique local ; - que la requête introductive d'instance présentée par le préfet devant le tribunal administratif n'était pas recevable dès lors que le timbre fiscal n'y était pas apposé ; que la notification précitée et le procès verbal de contravention de grande voirie ne sont pas motivés et contreviennent ainsi, d'une part, aux dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs, d'autre part à la jurisprudence du conseil constitutionnel selon laquelle toute décision infligeant une amende doit être motivée ; que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en refusant de considérer que l'infraction commise était amnistiée et que les poursuites étaient prescrites ; que ledit tribunal ne pouvait imputer lesdites condamnations à une personne autre que celle ayant réalisé les constructions litigieuses ; qu'aucune poursuite ne peut être engagée à son encontre dès lors qu'elle n'est ni la propriétaire ni l'auteur desdites constructions ; qu'en outre, la procédure de contravention de grande voirie est entachée de nullité ; qu'en premier lieu, la tardiveté de la notification du procès verbal de contravention de grande voirie, en violation des dispositions de l'article L.774-2 du code de justice administrative et de l'article 6.3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, constitue une atteinte aux droits de la défense ; qu'en second lieu, tant le procès verbal que la notification sont irréguliers comme ne précisant pas le fondement légal des poursuites et ne définissant pas la nature de l'infraction qui est ainsi insuffisamment qualifiée ; qu'en troisième lieu, l'imprécision des actes de procédure porte atteinte aux Droits de la défense ; qu'en dernier lieu, le défaut de motivation de l'acte de notification qui constitue également une requête introductive d'instance rend ladite requête irrecevable ; qu'enfin, les poursuites engagées par le préfet des Alpes-Maritimes ne sont pas fondées ; que le caractère erroné des documents juridiques à la base du transfert de compétence décidé en 1984 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat et à constituer une cause d'exonération des poursuites ; que c'est à tort que le juge de premier ressort a estimé que les considérations d'ordre économique et social résultant de la démolition des constructions litigieuses, étaient sans incidence sur le bien fondé des poursuites ; que le préfet des Alpes-Maritimes aurait dû s'abstenir, en l'espèce, d'engager lesdites poursuites en raison de l'atteinte à un intérêt économique local ; que la situation des commerçants du port de plaisance de Saint-laurent-du-Var est régulière en regard de l'exécution du contrat de concession et des dispositions applicables en matière sanitaire et de sécurité et ne constitue donc pas une occupation sauvage du domaine public ; Vu le jugement attaqué ; Vu, enregistré au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 24 octobre 2002, le mémoire en défense présenté par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer qui conclut au rejet de la requête et à la confirmation du jugement attaqué ; Il soutient : - que le cahier des charges de la concession du port de plaisance de Saint-Laurent-du-Var n'autorise l'implantation d'activités commerciales que sur les zones amodiables, à l'exclusion de la partie non privative du domaine public concédé ; que c'est en raison du non respect de cette disposition par plusieurs commerçants que le préfet des Alpes-Maritime a, après une mise en demeure et un avertissement restés sans suite, saisi le tribunal administratif des demandes de condamnation auxquelles il a été fait droit ; que l'absence d'apposition du timbre fiscal sur l'acte de notification ne constitue pas un vice dans la procédure de contravention de grande voirie et n'entraîne aucunement l'irrecevabilité de la requête introductive d'instance dès lors que le préfet s'est acquitté du droit de timbre ; que l'acte de notification, qui au demeurant est suffisamment motivé, constitue non un acte administratif mais un acte de procédure juridictionnelle et n'est, par suite, pas soumis au régime institué par la loi du 11 juillet 1979 ; qu'en l'espèce, la date de l'infraction, qui présente un caractère continu, n'étant pas identifiable, le délai de prescription de l'action publique court à compter de celle de la notification du procès verbal de contravention soit le 16 juillet 2001 ; que ledit délai ayant été interrompu par un acte de procédure juridictionnelle, la prescription de l'action publique n'est pas opposable ; qu'une procédure de contravention de grande voirie pouvant être engagée contre la personne sous la garde de laquelle se trouve l'objet cause de la contravention, la circonstance que la requérante ne serait ni l'auteur, ni la propriétaire des constructions litigieuses est sans effet sur le bien fondé de l'engagement des poursuites ; que la tardiveté de la délivrance du procès verbal ne constitue ni une illégalité au sens de l'article L.774-2 du code de justice administrative ni une méconnaissance de l'article 6.3 de la convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; qu'il ne résulte pas de cette tardiveté que les Droits de la défense aient été méconnus ; que le transfert aux communes par l'Etat de la compétence pour créer, aménager et exploiter les ports de Plaisance étant sans incidence sur le régime de la police spéciale de conservation des ports maritimes tel qu'il se définit par l'article 7 de la loi du 22 juillet 1983, le moyen tiré de l'absence de fondement juridique des poursuites n'est pas fondé ; qu'en l'espèce, aucune faute ne pouvant être imputée à l'administration dans l'identification des zones amodiables, aucune cause d'exonération des poursuites ne peut être invoquée par la requérante ; que les intérêts économiques du port ne peuvent être mis en péril par le retrait d'occupations illégales ; qu'en l'espèce, il est établi que les poursuites ont été diligentées à des fins d'intérêt général ; que si la loi n° 2002-1062 du 6 août 2002 a amnistié les amendes pour les contraventions de grande voirie commises avant le 17 mai 2002, le principe d'imprescriptibilité fait obstacle à ce qu'il en soit de même s'agissant des atteintes portées au domaine ; que la remise en état par la contrevenante de la partie du domaine public indûment occupée s'impose de plus fort ; Vu, enregistré au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 21 août 2003, le mémoire en observation, présenté pour la commune de Saint-Laurent-du-Var par la SCP BURLETT-PLENOT-SUARES-BLANCO, avocats ; La commune soutient : - qu'à titre principal le juge administratif est incompétent au profit du juge judiciaire dès lors que l'on se trouve en présence d'une contravention de voirie routière ; qu'en l'espèce, les atteintes délictueuses affectant des dépendances de voies de circulation ouvertes au public, les dispositions de l'article R.116-2 du code de voirie routière sont applicables en lieu et place des poursuites engagées pour cause de contravention de grande voirie ; - qu'à titre subsidiaire les contrevenants doivent être relaxés dès lors que, d'une part, en engageant tardivement des poursuites en vue de mettre fin à des occupations irrégulières du domaine public qu'il avait pourtant tolérées depuis de nombreuses années, l'Etat a modifié son comportement initial et a commis une faute de nature à priver de fondement légal les poursuites engagées au-delà d'un délai raisonnable ; d'autre part, la faute précitée constitue un cas de force majeure de nature à justifier l'exonération des poursuites ; qu'en s'abstenant d'agir et de mettre fin à une situation confuse, notamment sur la consistance réelle des zones amodiables, l'autorité administrative a mis les contrevenants dans l'impossibilité de prévenir la réalisation des dommages résultant des occupations litigieuses ; qu'enfin, c'est à tort qu'en l'espèce, le préfet ne s'est pas abstenu d'engager des poursuites en considération des intérêts économiques locaux ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 18 septembre 2003, le nouveau mémoire présenté par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer qui persiste dans ses précédentes conclusions ; Il soutient que les trottoirs, objet des occupations litigieuses, à les supposer qualifiables de dépendances de voies de circulation, font partie intégrante du domaine public portuaire qui continue d'appartenir à l'Etat, nonobstant le transfert de compétences aux communes décidé par la loi du 22 juillet 1983, et entrent ainsi dans le champ d'application des pouvoirs de police spéciale en matière de contravention de grande voirie ; que, par suite, le juge administratif est, en l'espèce, compétent ; qu'en outre, la position arrêtée dans cette affaire par les services de l'Etat n'est ni tardive, ni ambiguë et n'a pu, par suite, constituer un cas de force majeure ; que le délai consenti depuis 1980 pour mettre un terme aux occupations litigieuses a joué en faveur de la requérante ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; Vu l'ordonnance sur la marine du 3 août 1681 ; Vu le code pénal ; Vu le code de procédure pénale ; Vu la loi n° 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie ; Vu le code des ports maritimes ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 novembre 2003 : - le rapport de Mme LORANT, présidente assesseur ; - les observations de Me ASTRUC substituant Me BOITEL, pour Mme X et de Me BURLETT pour la commune de Saint-Laurent-duVar ; - et les conclusions de M. BOCQUET, premier conseiller ; Sur le non-lieu en appel en ce qui concerne l'action publique : Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n°2002-1062 du 6 août 2002 : Sont amnistiées de droit, en raison soit de leur nature ou des circonstances de leur commission, soit du quantum ou de la nature de la peine prononcée, les infractions mentionnées par le présent chapitre lorsqu'elles ont été commises avant le 17 mai 2002... et qu'aux termes de l'article 2 de ladite loi : Sont amnistiées en raison de leur nature : 1° Les contraventions de police et les contraventions de grande voirie. ; Considérant que l'intervention de ces dispositions fait définitivement obstacle à l'exécution de la condamnation à l'amende prononcée par le jugement attaqué ; que par suite, dans la mesure où il ne résulte pas de l'instruction que l'amende prononcée par le jugement attaqué en date du 25 février 2002 a été payée, les conclusions dirigées contre l'article 2 du jugement et tendant à la décharge de cette condamnation sont devenues sans objet ; Sur la compétence de la juridiction administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L.116-1 du code de la voirie routière : La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative. , et qu'aux termes de l'article R.116-2 dudit code : Seront punis d'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe ceux qui : 1º Sans autorisation, auront empiété sur le domaine public routier ou accompli un acte portant ou de nature à porter atteinte à l'intégrité de ce domaine ou de ses dépendances, ainsi qu'à celle des ouvrages, installations, plantations établis sur ledit domaine ; ; Considérant que s'il est soutenu que les installations commerciales en cause sont implantées sur des voies ouvertes à la circulation et pourvues de trottoirs et donc relèvent du domaine public routier dont les litiges sont de la compétence du juge judiciaire conformément aux dispositions précitées du code de la voirie routière, il ressort des pièces du dossier que lesdites installations sont implantées dans une enceinte portuaire, sur les terres-pleins du port de plaisance créés par exondation lors de la réalisation du port et que les voies sur lesquelles sont installés les commerces ont été aménagées, à titre principal, pour la desserte des installations portuaires et plus généralement pour l'exploitation du port, dans laquelle figure l'activité commerciale ; que par suite et alors même que lesdites voies sont ouvertes à la circulation et à l'usage du public elles doivent être regardées comme appartenant au domaine public maritime ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le Tribunal administratif de Nice s'est reconnu à bon droit compétent pour statuer sur les conclusions du préfet des Alpes-Maritimes tendant à ce que soient prononcées, sur le fondement des poursuites engagées en matière de contravention de grande voirie, les condamnations litigieuses ; Sur la régularité des jugements : Considérant que le moyen tiré en appel de ce que les premiers juges n'auraient pas statué sur le moyen tiré de la nécessaire préservation de l'intérêt économique local manque en fait ; Sur la recevabilité des déférés : Considérant qu'aux termes de l'article L.774-2 du code de justice administrative : Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, et son affirmation quand elle est exigée, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal ainsi que de l'affirmation. La notification est faite dans la forme administrative, mais elle peut également être effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. La notification indique à la personne poursuivie qu'elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite. Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d'instance. ; Considérant en premier lieu que la requérante reprend en appel la fin de non recevoir tirée de ce que le préfet n'a pas apposé le timbre fiscal sur l'acte de notification, qui, selon les dispositions précitées du code de justice administrative, doit être enregistré comme une requête introductive d'instance ; Considérant qu'aux termes de l'article L.411-1 du code de justice administrative : L'introduction des requêtes est subordonnée à l'acquittement d'un droit de timbre dans les conditions prévues par les dispositions des articles 1089 B et 1090 A du code général des impôts, ci-après reproduites : Art. 1089 B. - Les actes des secrétariats des juridictions judiciaires et administratives ne sont pas soumis au droit d'enregistrement ni au droit de timbre, ni à toute autre taxe prévue par le présent code à l'exception d'un droit de timbre de 15 euros par requête enregistrée auprès des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil d'Etat , et qu'aux termes de l'article R.411-2 du même code : Lorsque la formalité prévue à l'article 1089 B du code général des impôts est requise et n'a pas été respectée, la requête est irrecevable. ; Considérant qu'il ne résulte pas des dispositions précitées ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire qu'une requête introduite devant la juridiction administrative serait irrecevable du seul fait que n'aurait pas été apposé sur la requête elle-même mais sur un document annexé le timbre fiscal dont s'agit ; qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que la formalité a été respectée sur un courrier joint à l'acte de notification ; Considérant que la requérante soutient en second lieu que le préfet n'a pas fait connaître dans la notification du procès-verbal le fondement juridique et les raisons de la poursuite et que la saisine du tribunal n'a pas été motivée, en méconnaissance des exigences des dispositions de l'article R.411-1 du code de justice administrative ; que cependant il ressort des pièces du dossier que le procès-verbal de contravention de grande voirie valant requête du représentant de l'Etat devant le tribunal était accompagné d'une pièce intitulée mémoire introductif d'instance annexé à la requête et qui indiquait avec suffisamment de précisions les textes sur lesquels se fondait la poursuite, à savoir l'ordonnance sur la marine, le code des ports maritimes et le règlement de police du port et les faits poursuivis, à savoir une occupation illégale du domaine public maritime ; Considérant enfin que l'acte de notification vaut, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, requête introductive d'instance et non citation à comparaître ; que par suite le moyen tiré par la requérante de la méconnaissance de l'article 551 alinéa 2 du code de procédure pénale est inopérant ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas fondé à soutenir que le déféré préfectoral n'était pas recevable ; Sur la régularité des poursuites sous l'angle de l'action domaniale : Considérant en premier lieu que le délai de dix jours prévu par l'article L.13 de l'ancien code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, repris aujourd'hui par l'article L.774-2 du code de justice administrative, ci-dessus rappelé, n'est pas prescrit à peine de nullité ; que, dans les circonstances de l'espèce, la tardiveté de la notification n'a pas mis la requérante dans l'ignorance durable des faits qui lui étaient reprochés ni dans l'impossibilité de réunir des preuves utiles pour préparer sa défense ; que par ailleurs, cette circonstance ne constitue pas une violation des garanties de procédure prévues à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, lesquelles concernent les droits et obligations de caractère civil et les accusations en matière pénale, et non les modalités de réparation des atteintes portées par une personne au domaine public ; Considérant en deuxième lieu que la prescription de l'action publique ne s'applique pas, en raison de l'imprescriptibilité du domaine public, à la réparation des dommages causés au domaine public maritime ; Considérant en troisième lieu que le moyen tiré du non respect par le procès-verbal de contravention de grande voirie des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des décisions administratives est inopérant dès lors que ni le procès-verbal ni la notification ne sont, au sens de ces dispositions législatives, des actes administratifs ; Considérant en quatrième lieu que s'il est reproché au procès-verbal de ne pas avoir indiqué le fondement juridique des contraventions, d'une part un procès-verbal, qui se borne à la constatation des faits punissables est dressé régulièrement quand bien même il ne vise pas les dispositions auxquelles les personnes ont contrevenu ; que d'autre part en l'espèce, le procès-verbal, dont il n'est plus contesté en cause d'appel la compétence du rédacteur, a indiqué le nom du contrevenant, le lieu de la contravention et les faits reprochés ; que ces mentions suffisaient pour que les poursuites puissent être régulièrement engagées et que le contrevenant puisse faire valoir utilement sa défense ; Considérant enfin que la requérante prétend qu'elle ne pouvait pas être régulièrement poursuivie dès lors que la preuve n'était pas rapportée qu'elle était l'auteur des constructions litigieuses ; que cependant la personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est, soit celle qui a commis ou pour le compte de laquelle a été commise l'action qui est à l'origine de l'infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l'objet qui a été la cause de la contravention ; qu'en l'espèce, la contrevenante poursuivie exploite les installations commerciales litigieuses et donc a au moins la garde desdites installations ; que par suite, elle pouvait valablement être poursuivie ; Sur le bien fondé des contraventions de grande voirie : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les installations litigieuses ont été effectuées sur des parties du domaine public maritime non comprises dans l'amodiation initiale ; que ces faits, réalisés sans autorisation de l'autorité compétente, méconnaissent non seulement les stipulations du cahier des charges, dont la direction départementale de l'équipement avait réclamé dès le 3 octobre 1980 le respect, mais aussi les dispositions de l'ordonnance de marine du 6 août 1681, et sont constitutifs de contravention de grande voirie ; que par suite, ces faits pouvaient être poursuivis sur ce terrain juridique quand bien même ils étaient également réprimés par la législation de l'urbanisme ; Sur les causes d'exonération : Considérant que la requérante fait valoir en premier lieu que l'Etat a commis une faute de nature à l'exonérer en raison de ce que les documents juridiques se rapportant au transfert de compétence des zones amodiables sur le port sont inexacts en comparaison des plans initiaux de sorte qu'il a considéré comme amodiables les surfaces litigieuses ; que cette circonstance est inopérante dès lors qu'il est constant que ces surfaces ont en tout état de cause été occupées sans autorisation ; Considérant en deuxième lieu que, contrairement à ce que soutient la requérante, l'inertie administrative antérieure ou son retard à poursuivre ne saurait constituer une faute, et qu'en tout état de cause l'imprescriptibilité du domaine public s'oppose à toute forme de prescription acquisitive ; Considérant enfin que la requérante soutient également que l'intérêt économique local devait faire obstacle à l'obligation de poursuivre ; que les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale dudit domaine et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge des contraventions de grande voirie ; que si cette obligation trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment dans les nécessités de l'ordre public et l'intérêt général dont fait partie l'intérêt économique local, au cas particulier, il ne s'agit pas, par lesdites contraventions de grande voirie, de porter atteinte au principe même de l'activité commerciale se déroulant dans l'enceinte portuaire de Saint-Laurent-du-Var, principe du reste admis dans le cahier des charges de la concession, mais de mettre seulement fin à des occupations irrégulières du domaine public maritime constituées par des extensions illégales, car non autorisées, des surfaces commerciales sur le domaine public maritime ; que dès lors l'obligation de poursuivre s'imposait sans que soit remis en cause l'intérêt économique local ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nice a fait droit à la requête du préfet des Alpes Maritimes ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que la requérante étant la partie perdante dans la présente instance, lesdites conclusions ne peuvent qu'être rejetées ; DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête présentées par Mme X en tant qu'elles sont dirigées contre sa condamnation à une amende de 750 euros. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme X est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme X, à la société Yacht Club International, à la commune de Saint-Laurent-du-Var et au ministre de l'équipement, du logement, du tourisme et de la mer. Délibéré à l'issue de l'audience du 18 novembre 2003, où siégeaient : M. LAPORTE, président de chambre, Mme LORANT, présidente assesseur, Mme GAULTIER, premier conseiller, assistés de Mme LOMBARD, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 16 décembre 2003. Le président, Le rapporteur, Signé Signé Guy LAPORTE Nicole LORANT Le greffier, Signé Marie-Claire LOMBARD La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, '' 02MA00806 2