CAA de NANTES, 5ème chambre, 29/05/2017, 16NT00232, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-29
Numéro : 16NT00232
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SELARL VALADOU JOSSELIN & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association diocésaine de Vannes a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Ploërmel (Morbihan) a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune. Par un jugement n° 1303693 du 27 novembre 2015, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 janvier 2016 et 7 avril 2017, l'association diocésaine de Vannes, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 27 novembre 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Ploërmel du 28 mars 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Ploërmel le versement d'une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'irrégularité dès lors que le tribunal administratif ne lui a pas communiqué la note en délibéré produite par la commune de Ploërmel qui contenait manifestement des éléments susceptibles d'exercer une influence sur le sens de l'affaire ; - la délibération en cause a méconnu : . l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, le conseil municipal n'ayant pas délibéré sur les objectifs poursuivis par la procédure et les modalités de la concertation n'ayant pas été respectées ; . l'article R. 123-11 du code de l'environnement, car la publication de l'avis d'enquête dans la revue " Les Infos " ne satisfait pas aux exigences de cet article ; . les articles L. 2121-10 à L. 2121-31 du code général des collectivités territoriales, s'agissant de la convocation du conseil municipal et des modalités d'information des élus ; . l'article R. 123-18 du code de l'environnement dès lors que la commission d'enquête a effectué des visites sur place sans respecter la procédure prévue par ces dispositions ; . l'article R. 123-19 du code de l'environnement, car la commission d'enquête a fait compléter le dossier sans respecter ces dispositions ; . les articles L. 123-6 et L. 123-9 du code de l'environnement, s'agissant de la communication de la délibération de prescription et du plan local d'urbanisme arrêté aux personnes publiques associées ; . l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, car le plan local d'urbanisme en litige procède à l'ouverture à l'urbanisation alors que son territoire est couvert par un SCOT et que le préfet n'a pas donné son accord ; . l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme relatif au débat sur le projet d'aménagement et de développement durable ; . l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme car le projet a été affecté postérieurement à l'enquête publique par de nombreuses et importantes modifications ; - le classement en secteur Ul des terrains de l'association est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et porte une atteinte excessive au droit de propriété de la requérante. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juillet 2016, la commune de Ploërmel, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association diocésaine de Vannes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant l'association diocésaine de Vannes et de MeA..., représentant la commune de Ploërmel. 1. Considérant que l'association diocésaine de Vannes relève appel du jugement en date du 27 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 28 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Ploërmel a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que si l'association diocésaine de Vannes se plaint de ne pas s'être vu communiquer par le tribunal administratif la note en délibéré présentée le 28 octobre 2015 par la commune de Ploërmel, il ne ressort pas des pièces du dossier de première instance que les premiers juges se seraient fondés sur cette production postérieure à la clôture de l'instruction pour statuer sur la demande qui leur était présentée ; que la requérante n'est dès lors pas fondée à invoquer la méconnaissance par les premiers juges du caractère contradictoire de la procédure ; Sur les conclusions à fins d'annulation : En ce qui concerne la concertation : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au cas d'espèce : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont fixés par : (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public (...) Ces modalités doivent, pendant une durée suffisante au regard de l'importance du projet, permettre au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente (...) III. - A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan (...) Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. IV. - Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées (...) " 4. Considérant, d'une part, qu'il résulte des termes mêmes de la délibération de prescription du 26 mars 2009 que le conseil municipal de Ploërmel a délibéré, au moins dans ses grandes lignes, sur les objectifs poursuivis à travers l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme, ainsi qu'il résulte du point 3 du jugement attaqué, dont il y a lieu d'adopter les motifs dès lors que l'association diocésaine de Vannes n'ajoute pas, sur ce point, à son argumentation de première instance ; 5. Considérant, d'autre part, que par la même délibération le conseil municipal a défini les modalités de la concertation relative à l'élaboration du plan, qui consistaient en la mise à disposition d'un registre en vue de recueillir les observations écrites et les suggestions du public, en l'organisation d'ateliers débats et de deux réunions publiques, et enfin en la parution d'articles dans le magazine municipal ; que l'association diocésaine de Vannes n'est pas fondée à critiquer l'organisation des ateliers débats ainsi prévus, lesquels se sont bien tenus les 27 juin et 5 décembre 2009, au motif que les réunions correspondantes n'étaient ouvertes qu'aux représentants d'associations, professionnels intéressés ou aux élus, et non à ensemble de la population, dès lors qu'il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que ces dispositions ont pour objet d'associer, non seulement les habitants, mais encore " les associations locales et les autres personnes concernées " ; En ce qui concerne l'information du conseil municipal : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) " ; et que selon l'article L. 2121-13 : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal, accompagnées des notes explicatives de synthèse, doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, laquelle peut être la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion ; 8. Considérant, d'une part, que, selon les mentions figurant au registre des délibérations du conseil municipal de Ploërmel, les convocations aux séances du 26 mars 2009, où a été prescrite l'élaboration d'un nouveau plan, du 17 décembre 2009, au cours de laquelle a été débattu le projet d'aménagement et de développement durable, du 19 décembre 2011, au cours de laquelle a été approuvé le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme, et du 28 mars 2013, par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme après enquête publique, ont été adressées aux conseillers municipaux dans le respect du délai imposé par les dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; que si la requérante conteste que les convocations correspondant à ces séances aient été faites dans les délais légaux, elle n'assortit ce moyen d'aucun début de démonstration ; que par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve contraire ; que l'association requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le délai de convocation de l'article L. 2121-12 du code de l'urbanisme aurait été méconnu ; 9. Considérant, d'autre part, que l'obligation résultant, pour les communes qui, telles Ploërmel, comptent plus de 3 500 habitants, des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires ; qu'elle doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'il résulte des pièces du dossier qu'à l'occasion de chacune des délibérations marquant la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, les conseillers municipaux ont été rendus destinataires d'une note les informant pleinement de la portée du texte qu'il leur était proposé d'adopter ; qu'en particulier, en préalable à la séance du 28 mars 2013 au cours de laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme en litige, il se sont vus rappeler, d'une part, le contexte juridique, les principales étapes de la procédure, y compris les enseignements résultant de la concertation et les priorités définies par le projet d'aménagement et de développement durable et, d'autre part, la teneur des avis émis sur le plan local d'urbanisme arrêté tant par les personnes publiques associées que par la commission d'enquête, ainsi que les modifications qu'il leur était en conséquence proposé d'apporter au document ; qu'ainsi et alors même que l'information communiquée revêtirait la forme d'un projet de procès-verbal de séance, l'association diocésaine de Vannes n'est pas fondée à soutenir que les membres du conseil municipal de Ploërmel auraient été privés du droit à l'information sur les affaires de la commune qu'ils tiennent des dispositions mentionnées ci-dessus ; 10. Considérant, en second lieu, que l'association diocésaine de Vannes invoque les dispositions du V de l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, telles que modifiées par celles de l'article 20 de la loi du 5 janvier 2011 ; que toutefois si ces dispositions permettent aux conseils municipaux, sur option expresse, de faire bénéficier du régime antérieur à cette loi les plans locaux d'urbanisme approuvés avant le 1er juillet 2013, lorsqu'ils avaient été arrêtés avant le 1er juillet 2012, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'indiquer de façon expresse, au sein de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, le choix de bénéficier de ce régime ou de ne pas exercer cette option ; qu'ainsi le moyen ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne les transmissions aux personnes publiques associées : 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Ploërmel a procédé à la transmission au président de la Chambre de métiers ainsi qu'au président du Conseil régional de la délibération de prescription du 26 mars 2009 ainsi que de celle par laquelle le conseil municipal a arrêté le 19 décembre 2011 le projet de plan ; que l'association diocésaine de Vannes n'est dès lors pas fondée, alors même que les collectivités correspondantes n'auraient pas émis un avis exprès à la suite de ces transmissions, à invoquer la méconnaissance des dispositions des articles L. 123-6 et L. 123-9 du code de l'urbanisme qui imposent une telle obligation de notification à l'ensemble des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme ; En ce qui concerne l'enquête publique : 12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, telle qu'elle était rendue applicable à l'enquête publique dont s'agit par les termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il a l'intention de visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, et à défaut d'avoir pu y procéder de son propre chef, en liaison avec le maître de l'ouvrage, le commissaire enquêteur en informe le préfet, en lui précisant la date et l'heure de la visite projetée, afin de permettre à celui-ci d'en avertir au moins quarante-huit heures à l'avance les propriétaires et les occupants " ; 13. Considérant que s'il résulte expressément du rapport d'enquête que la commission, avant de rédiger ses avis et conclusions " a procédé au repérage sur place de toutes les parcelles concernées par les observations et visité certains terrains bâtis en présence de leurs propriétaires " l'association diocésaine de Vannes, qui procède à une citation tronquée de ce rapport, ne peut sérieusement en déduire que les membres de la commission d'enquête auraient pénétré sur certaines propriétés sans procéder au préalable à l'information du préfet et des propriétaires concernés dans les formes prévues par les dispositions précitées de l'article R. 123-18 du code de l'environnement ; 14. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Lorsqu'il entend faire compléter le dossier par un document dans les conditions prévues aux articles L. 123-9 et L. 123-10, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête en fait la demande au maître de l'ouvrage ; cette demande ne peut porter que sur des documents en la possession du maître de l'ouvrage " ; que, contrairement à ce que soutient l'association diocésaine de Vannes, c'est sans faire appel à d'autres éléments que ceux déjà en la possession de la commune de Ploërmel que la commission d'enquête a fait réaliser par les services communaux et ajouter au dossier d'enquête, dans le but de faciliter l'information du public, une notice explicative destinée à résumer sous une forme claire le chapitre du rapport de présentation relatif aux perspectives de développements de la commune ; que la commission d'enquête n'a donc pas contrevenu aux dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; 15. Considérant, en troisième lieu, que l'association requérante invoque la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, au regard desquelles il est établi que les modifications qui peuvent être apportées au projet de plan local d'urbanisme arrêté pour tenir compte des résultats de l'enquête publique ne doivent pas porter atteinte à l'économie générale du plan ; 16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les modifications que le conseil municipal de Ploërmel a apportées, postérieurement à l'enquête publique, au projet de plan local d'urbanisme, ont visé, en premier lieu, à prendre en compte les réserves de la commission d'enquête, consistant en une simplification de la règle de constructibilité en secteur Nh " en ne maintenant pour seul critère l'existence de 5 logements minimum ", en une intégration d'un échéancier d'ouverture à l'urbanisation des zones 2AU, en l'intégration d'une cartographie actualisée des sièges d'exploitations et des bâtiments agricoles pour une application stricte du périmètre de réciprocité existant, ainsi qu'à la modification de certains périmètres de zones humides suite à des sondages complémentaires ; en second lieu, à prendre en compte certaines demandes des habitants, qu'il s'agisse de l'ajustement à la marge du zonage de certaines parcelles ou de la suppression d'un emplacement réservé ; en troisième lieu, en des corrections mineures apportées à différentes parties du document à approuver, permettant de faire apparaître dans le projet d'aménagement et de développement durable la volonté de renforcer la protection des espaces agricoles, de procéder à une mise à jour des annexes en intégrant les schémas et zonages approuvés ou enfin de corriger des erreurs matérielles ; que l'association diocésaine de Vannes, qui se borne à dresser la liste des modifications sans justifier que le parti d'urbanisme adopté par les auteurs du plan s'en trouverait modifié, n'est pas fondée à soutenir que de telles modifications auraient eu pour effet de porter atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme et, par suite d'obliger à l'organisation d'une nouvelle enquête : En ce qui concerne la légalité interne : 17. Considérant, en premier lieu, que l'association diocésaine de Vannes invoque la méconnaissance par le plan local d'urbanisme en litige des dispositions de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme qui, dans leur version ici applicable, proscrivaient l'ouverture à l'urbanisation, par les plans locaux d'urbanisme, des zones à urbaniser ou des zones naturelles dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ; que dès lors que l'association ne justifie pas de la présence d'une agglomération dont la périphérie serait située à moins de quinze kilomètres du territoire de la commune de Ploërmel, un tel moyen ne peut qu'être écarté comme non assorti des précisons permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 18. Considérant, en deuxième lieu, que l'association diocésaine de Vannes conteste le classement en secteur Ul, destiné à accueillir les équipements publics et d'intérêt collectif, de la totalité de sa parcelle cadastrée section AL n°3, ainsi que d'une partie de ses parcelles AM n°170 et n°238, qui supportent la résidence (maison de retraite) Notre- Dame du Carmel ; 19. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ; qu'ils ne sont pas non plus tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés ; que, cependant leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 20. Considérant, d'une part, que si la parcelle cadastrée section Al n°3, d'une superficie de plus de 22.000 m², est limitrophe, au sud, de plusieurs fonds de jardins appartenant au même lotissement, elle ne jouxte à l'est qu'une zone faiblement urbanisée et elle est elle-même vierge de toute construction ; que, dès lors, l'association diocésaine de Vannes n'est pas fondée à soutenir que le classement en secteur Ul de cette vaste parcelle, déjà utilisée comme terrain de sport, serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 21. Considérant, d'autre part, que l'unité foncière composée des parcelles cadastrées section M n°s 170 et 238 supporte la maison de retraite Notre-Dame du Carmel ainsi que le terrain attenant ; que si l'association requérante soutient que le classement en zone Ul de cette propriété est " manifestement incompatible avec la vocation actuelle de cette parcelle, laquelle comporte une maison de retraite ", cet argument est inopérant dès lors que, comme il a été dit au point 18, les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par l'utilisation faite des sols au jour de leur délibération ; 22. Considérant, enfin, qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles ; que, dès lors que la délimitation de ses propriétés ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, l'association diocésaine de Vannes n'est pas fondée à invoquer le caractère excessif de l'atteinte portée à sa propriété par le plan local d'urbanisme ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association diocésaine de Vannes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Ploërmel, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande l'association diocésaine de Vannes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association diocésaine de Vannes le versement à la commune de Ploërmel d'une somme de 1 500 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association diocésaine de Vannes est rejetée. Article 2 : L'association diocésaine de Vannes versera à la commune de Ploërmel une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association diocésaine de Vannes et à la commune de Ploërmel. Délibéré après l'audience du 12 mai 2017, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 mai 2017. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY 8 2 N° 16NT00232