CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 12/04/2022, 19TL23380, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-12
Numéro : 19TL23380
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : M. Thierry  TEULIERE
Commissaire du gouvernement : Mme CHERRIER
Avocat(s) : GOUTAL ALIBERT & Associés

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 15 juin 2018 par laquelle le maire de la commune de C... a prononcé à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions d'une durée de trois mois et d'enjoindre au maire de la commune de C..., sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de le réintégrer avec effet rétroactif à compter du 1er juillet 2018, de rétablir son plein traitement, et d'effacer la sanction attaquée dans son dossier administratif, ou, à tout le moins, de réexaminer sa situation. Par un jugement n° 1803581 du 6 août 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 3 septembre 2019 et un mémoire enregistré le 12 novembre 2021 qui n'a pas été communiqué, au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 19BX03380 puis le 16 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 19TL23380 , M. D..., représenté par le cabinet Cassel, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1803581 du 6 août 2019 ; 2°) d'annuler la décision du 15 juin 2018 par laquelle le maire de la commune de C... a prononcé à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de trois mois ; 3°) d'enjoindre à la commune de C... de le réintégrer avec effet au 1er juillet 2018, de rétablir son plein traitement et d'effacer la sanction de son dossier, à tout le moins de réexaminer sa situation, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de C... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est mal fondé ; - la composition du conseil de discipline était irrégulière, en raison de la présence d'un membre intéressé, susceptible d'être mis en cause dans l'enquête administrative concernant l'utilisation à des fins privées des biens et matériels de la commune ; - la procédure devant le conseil de discipline est irrégulière dès lors qu'il n'a pas été mis à même de présenter utilement sa défense face au grief nouveau de manquement aux règles en matière de cumul d'activités ; - la commune n'établit pas l'exactitude matérielle des faits reprochés ; - le grief de vol de trois sacs de semis de gazon ne repose que sur un procès-verbal d'audition entaché d'erreurs matérielles grossières, les " aveux " contenus dans ce procès-verbal ne sont corroborés par aucun élément tangible, le procès-verbal est impropre à établir à lui seul la matérialité de l'infraction et la faute, en considération de son droit à ne pas s'auto-incriminer ; l'autorité administrative, en estimant établis les faits de vol a commis une erreur de fait, de droit et méconnu son droit de ne pas s'auto-incriminer, le principe de respect des droits de la défense et la présomption d'innocence ; - l'exercice d'une activité privée lucrative non déclarée n'est pas établi par ses seules déclarations confuses retranscrites dans le procès-verbal d'audition, il n'a commis aucune faute dès lors que les petits travaux entrepris de manière occasionnelle ne constituent pas une activité privée accessoire au sens de la loi du 13 juillet 1983 et n'a pas manqué aux règles en matière de cumul d'activités, il n'a pas effectué de travaux de tonte et d'élagage en utilisant le matériel communal et n'a jamais déclaré avoir dérobé des sacs de gazon afin de les utiliser pour des chantiers non déclarés ; - la sanction est disproportionnée, par rapport aux fautes reprochées. Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2020, la commune de C..., représentée par le cabinet Goutal, Alibert et associés, agissant par Me Alibert, conclut au rejet de la requête de M. D... comme irrecevable ou infondée et à ce que soit mise à sa charge une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande de réintégration de l'intéressé et de rétablissement de son traitement à compter du 1er juillet 2018 s'analyse en une demande d'injonction à titre principal irrecevable ; si la demande relative au rappel de traitement est interprétée comme une demande indemnitaire, elle est également irrecevable ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par ordonnance en date du 9 juillet 2021, la clôture d'instruction a été reportée du 12 août au 12 novembre 2021. Par une ordonnance en date du 7 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. D.... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; - le décret n°2017-105 du 27 janvier 2017 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller, - les conclusions de Mme Sylvie Cherrier, rapporteure publique, - les observations de Me Kaczmarczyk, représentant la commune de C.... Considérant ce qui suit : 1. M. B... D..., adjoint technique de la commune de C..., est affecté au service des " équipements sportifs - espaces verts et bâtiments sportifs " de la direction des sports où il exerce, depuis le mois de novembre 2013, les fonctions d'agent spécialisé des terrains de sport. Par un rapport en date du 24 octobre 2017, le chef du secteur des " espaces verts et bâtiments sportifs " a signalé la disparition, entre les mois de juin et d'octobre 2017, de sacs de semis de gazon. A la suite de ce rapport, la commune a diligenté une enquête administrative. Le 22 décembre 2017, le maire de la commune de C... a également déposé une plainte contre X pour les faits de vol. Une procédure disciplinaire ayant été engagée à l'encontre de M. D..., par un avis émis le 7 juin 2018, le conseil de discipline s'est prononcé en faveur d'une exclusion temporaire de ses fonctions d'une durée de trois mois. Par une décision du 15 juin 2018, le maire de la commune de C... a prononcé à l'encontre de l'intéressé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois. Par un jugement n°1803581 du 6 août 2019, dont M. D... relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision du 15 juin 2018 et à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de C... de le réintégrer avec effet rétroactif à compter du 1er juillet 2018, de rétablir son plein traitement, et d'effacer la sanction attaquée dans son dossier administratif, ou, à tout le moins, de réexaminer sa situation. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, les seules circonstances que le rapport d'enquête administrative mentionne que M. E..., membre du conseil de discipline, a déclaré, en sa qualité de chef d'équipe du service espaces verts du centre technique municipal, le prêt d'un motoculteur de ce service à un des collègues de l'appelant également visé par l'enquête et que les auteurs du rapport s'interrogent sur l'existence d'autres emprunts de matériel communal, ne sont pas de nature à faire naître un doute sur l'impartialité de M. E..., qui n'était pas visé par l'enquête et plus largement, sur celle du conseil de discipline, alors qu'il est constant que ce membre, qui n'a pas effectué de déclarations à charge durant l'enquête administrative de la commune, n'a manifesté aucune animosité à l'égard de M. D.... 3. En deuxième lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant le conseil de discipline par adoption des motifs pertinemment retenus par les premiers juges. 4. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire (...) ". L'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriales dispose : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : (...) / Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire pour une durée de seize jours à deux ans ; (...) ". Aux termes de l'article 5 du décret n°2017-105 du 27 janvier 2017, alors en vigueur : " Dans les conditions fixées aux I et IV de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée et celles prévues par le présent décret, l'agent peut être autorisé à cumuler une activité accessoire avec son activité principale, sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ou ne mette pas l'intéressé en situation de méconnaître l'article 432-12 du code pénal. Cette activité peut être exercée auprès d'une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires. ". Aux termes de l'article 6 du même décret : " Les activités exercées à titre accessoire susceptibles d'être autorisées sont les suivantes : 1° Dans les conditions prévues à l'article 5 : (...) g) Travaux de faible importance réalisés chez des particuliers ; (...) ". L'article 7 de ce décret précise : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l'article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé. (...) ". En vertu de son article 8 : " Préalablement à l'exercice de toute activité accessoire soumise à autorisation, l'intéressé adresse à l'autorité dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes :1° Identité de l'employeur ou nature de l'organisme pour le compte duquel s'exercera l'activité accessoire envisagée ; 2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité accessoire./Toute autre information de nature à éclairer l'autorité mentionnée au premier alinéa sur l'activité accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l'initiative de l'agent. L'autorité peut lui demander des informations complémentaires. ". L'exercice d'une activité à titre accessoire par un fonctionnaire constitue une dérogation au principe général selon lequel les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées par l'administration. L'exercice d'une activité à titre accessoire est, sauf exceptions, soumise par la loi à autorisation préalable et celle-ci ne peut être accordée par l'autorité dont relève l'agent qu'à la condition que cette activité accessoire soit compatible avec les fonctions confiées à l'agent en cause et n'affecte pas leur exercice. Afin de s'assurer que cette condition est remplie et ainsi que le prévoit l'article 8 du décret du 27 janvier 2017, l'administration se prononce au vu d'une demande écrite du fonctionnaire précisant notamment la nature, la durée, la périodicité et les conditions de rémunération de l'activité accessoire envisagée, informations constituant des éléments substantiels nécessaires à l'examen de la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions confiées à l'agent. 5. D'autre part, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyen en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 6. Pour infliger à M. D... une exclusion temporaire de fonctions d'une durée de trois mois, le maire de la commune de C... a relevé que cet agent a dérobé trois sacs de gazon pour un usage personnel et qu'il a également effectué d'autres activités non déclarées. M. D... conteste la matérialité des faits qui lui sont reprochés. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport d'enquête administrative, que l'agent a reconnu, le 24 octobre 2017, jour du constat de la disparition de 77 sacs de graines de gazon, avoir pris des sacs pour la réalisation d'un chantier au noir. A l'occasion de son audition du 18 janvier 2018 par les services de police, dans le cadre de l'enquête préliminaire faisant suite au dépôt de plainte contre X du maire, M. D... a, contrairement à ce qu'il soutient en réplique, confirmé avoir dérobé trois sacs de graines de gazon pour " effectuer un chantier au black ". Ces faits sont également corroborés par les déclarations du 24 octobre 2017 de M. A..., collègue de son service, qui a reconnu sa participation à un chantier non déclaré avec M. D... et la présence sur ce chantier de trois sacs de la mairie. En outre, l'alarme du local où étaient entreposés les sacs de semence a été désactivée par l'intéressé à plusieurs reprises entre le 15 août et le 31 octobre 2017 en dehors de son temps de travail, certaines fois en soirée et durant les week-ends, et même sur la journée du 15 août. Il résulte de ces éléments que la matérialité des faits de vol doit être regardée comme établie et que M. D... n'est donc pas fondé à soutenir que ce grief ne serait fondé que sur le procès-verbal d'audition. Par suite, le moyen tiré de ce que, faute de preuve suffisante, la décision du 15 juin 2018 méconnaîtrait le principe général des droits de la défense ainsi que le principe de la présomption d'innocence doit être écarté. La circonstance que le procès-verbal d'audition serait affecté d'erreurs, notamment quant à la garde des enfants de l'appelant ne fait pas obstacle à sa prise en compte. Si l'intéressé fait également valoir qu'aucune condamnation ne peut être prononcée contre une personne sur le fondement des déclarations qu'elle a faites sans avoir pu s'entretenir avec un avocat, la décision en litige du 15 juin 2018 ne sanctionne pas une infraction pénale et la contestation par un fonctionnaire d'une sanction disciplinaire n'est au demeurant pas relative au bien-fondé d'une accusation en matière pénale. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal d'audition et du rapport d'enquête administrative et il n'est pas sérieusement contesté que M. D... a également effectué d'autres travaux sans les déclarer pour le compte de particuliers, notamment d'élagage et de tonte de gazon. La matérialité de ces faits doit ainsi également être regardée comme établie. Nonobstant leur caractère occasionnel, à le supposer avéré, de telles activités constituent des activités accessoires au sens de la loi du 13 juillet 1983 et du décret précité du 27 janvier 2017. Il est constant que M. D... n'a pas sollicité l'autorisation de l'autorité hiérarchique pour leur exercice et qu'il a ainsi commis un manquement aux règles de cumul d'activités. 7. Les faits décrits au point précédent de vol de sacs de semis de gazon et d'exercice sans autorisation d'activités accessoires commis par M. D... en méconnaissance du devoir de probité qui incombe à tout agent public et des règles en matière de cumul d 'activités constituent des fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire. 8. Eu égard à la nature et à la gravité des fautes commises par M. D..., qui n'était en fonction dans le service concerné que depuis le mois de novembre 2013, le maire de la commune de C... n'a pas pris une sanction disproportionnée en décidant de lui infliger une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de trois mois. La circonstance, à la supposer établie, qu'un autre agent n'aurait pas été sanctionné avec la même sévérité pour des faits présentés comme semblables est sans incidence sur la légalité de la décision du maire. 9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins-de-non-recevoir opposées en défense, M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions aux fins d'annulation de la décision attaquée et d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de C... qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune de C... sur ce même fondement. D E C I D E : Article 1er : La requête M. D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de C... tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D... et à la commune de C.... Délibéré après l'audience du 29 mars 2022 à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, M. Teulière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2022. Le rapporteur, T. Teulière La présidente, A. Geslan-Demaret Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 2 N°19TL23380