Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 06/03/2014, 12DA00195, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-03-06
Numéro : 12DA00195
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Delesalle
Avocat(s) : CABINET BOUSSEREZ - DURET-PROUX

Vu la requête, enregistrée le 7 février 2012, présentée pour la société If Promotion, dont le siège est 1 rue Cassin à Bézannes (51430), représentée par Me Hélène Cayla-Destrem ; La société If Promotion demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0903417-1000017-1001290 du 29 novembre 2011 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a annulé, à la demande de l'association Les amis de la terre du Val d'Ysieux, du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional Oise-Pays de France et du préfet de l'Oise, l'arrêté du 30 octobre 2009 par lequel le maire de la commune de La Chapelle-en-Serval lui a délivré un permis de construire un centre commercial ; 2°) de rejeter les demandes des intimés ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret du 13 janvier 2004 portant classement du parc naturel régional Oise-Pays de France (régions Picardie et Ile-de-France) et le décret n° 2011-816 du 6 juillet 2011 portant prorogation de ce classement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - les conclusions de M. Hubert Delesalle, rapporteur public, - et les observations de Me Hélène Cayla-Destrem, avocat de la société IF Promotion, et de Me Mathieu Berthelon, avocat du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional Oise-Pays de France ; 1. Considérant que, pour prononcer, par le jugement attaqué et, à la demande de l'association Les amis de la Terre du Val d'Ysieux, du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional Oise-Pays de France ainsi que du préfet de l'Oise, l'annulation de l'arrêté du 30 octobre 2009 du maire de la commune de La Chapelle-en-Serval qui a délivré à la société IF Promotion un permis de construire un centre commercial, le tribunal administratif d'Amiens, après avoir déclaré le plan d'occupation des sols révisé de cette commune incompatible avec la charte du parc naturel régional Oise-Pays de France en ce qui concerne la zone 1NAe située en entrée de parc au lieu-dit " Le Coq chantant ", a estimé que le permis de construire était illégal au regard des dispositions du plan d'occupation des sols antérieur remis en vigueur ; que la société IF Promotion relève appel de ce jugement ; Sur la compatibilité du plan local d'urbanisme de La Chapelle-en-Serval avec la charte du parc naturel régional Oise-Pays de France : 2. Considérant que l'article L. 331-1 du code de l'environnement prévoit que la charte d'un parc naturel régional est un acte destiné à orienter l'action des pouvoirs publics dans un souci de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public sur le territoire du parc et à assurer la cohérence de cette action avec les objectifs qui y sont définis ; que la charte détermine des orientations, mais aussi des " mesures " permettant de mettre en oeuvre ces orientations, en vue de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire ; 3. Considérant que si les orientations de protection, de mise en valeur et de développement que la charte détermine pour le territoire du parc naturel régional sont nécessairement générales, les mesures permettant de les mettre en oeuvre peuvent cependant être précises et se traduire par des règles de fond avec lesquelles les décisions prises par l'Etat et les collectivités territoriales adhérant à la charte dans l'exercice de leurs compétences devront être cohérentes, sous réserve que ces mesures ne méconnaissent pas les règles résultant des législations particulières régissant les activités qu'elles concernent ; que leur légalité est également subordonnée à leur compatibilité avec l'objet que le législateur a assigné aux parcs naturels régionaux et à leur caractère nécessaire pour la mise en oeuvre des orientations de la charte ; 4. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 333-1 du code de l'environnement, les documents d'urbanisme, au nombre desquels figurent les plans d'occupation des sols et les plans locaux d'urbanisme, doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte du parc naturel régional à laquelle les collectivités territoriales ont adhéré ; 5. Considérant que, conformément aux dispositions de l'article R. 333-3 du code de l'environnement, la charte du parc naturel régional Oise-Pays de France, annexée au décret du 13 janvier 2004 portant classement du parc naturel régional Oise-Pays de France (régions Picardie et Ile-de-France) en 2004, comporte un rapport, un plan et des annexes ; que le plan de référence est complété par une " notice " qui comprend des cartons thématiques et des fiches communales assorties le cas échéant de croquis ; que les articles du rapport y renvoient, notamment les dispositions des articles 14 et 23 ; que les prescriptions des fiches communales explicitent pour chacune des communes adhérentes à la charte, les orientations et mesures du rapport et sont reportées au plan de référence ; que la notice prise dans son ensemble fait partie intégrante du rapport de la charte et a même valeur juridique que celui-ci ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles d'implantation du projet de construction du centre commercial, qui a fait l'objet du permis de construire en litige, se situent au nord du centre commercial existant " E. Leclerc ", au lieu-dit " Le Coq chantant ", à proximité de la route nationale 17 et à la limite de la commune de Survilliers, en entrée du parc naturel régional (PNR) Oise-Pays de France, sur le territoire de la commune de La Chapelle-en-Serval, laquelle a adhéré au parc dès sa création en 2004 ; 7. Considérant que le plan de référence de la charte, établi sur une carte de l'Institut géographique national à l'échelle 1/50 000, comporte, dans le secteur d'implantation de l'équipement commercial en litige, un triangle noir et un point rouge ; que selon la légende figurant sur cette carte, le point rouge " implantations ponctuelles " correspond aux " sites pour une implantation limitée à usage d'activités " et le triangle noir " sites de requalification prioritaires " à des " franges bâties en entrée de bourg, traversées d'agglomération, zones d'activités et friches d'activités " ; qu'il est précisé dans la légende que le point rouge renvoie aux orientations identifiées aux articles 13 et 23 du rapport et résumées de la manière suivante : " - rechercher les structures d'activités les mieux adaptées au contexte du Parc ; - Veiller à la qualité des projets de construction " ; que le triangle noir renvoie aux orientations identifiées à l'article 14 du rapport, ainsi résumées : " - mener des actions de requalification des espaces déstructurés et dégradés ; - accompagner les communes dans la mise en valeur du paysage bâti " ; qu'en outre, la notice annexée au plan de référence comporte des indications relatives à ces symboles sur le territoire de La Chapelle-en-Serval ; qu'enfin, la fiche communale consacrée à cette commune précise la portée de ces mentions ; 8. Considérant, d'une part, que les articles 13 et 14 du rapport relèvent de la deuxième partie intitulée " Préserver et mettre en valeur le patrimoine du territoire " et l'article 23, de la troisième partie intitulée " Promouvoir un développement qualitatif et durable du territoire " ; que l'article 13, intitulé " Intégrer la préoccupation paysagère dans la gestion des espaces et des éléments naturels ou bâtis ", prévoit un certain nombre d'orientations dont au point 13.2 celle destinée à " veiller à la qualité urbaine des projets de développement " ; que cette disposition renvoie, en outre, au point 6.3, qui a trait à la promotion d'une " meilleure intégration paysagère des infrastructures et des ouvrages existants " ; que l'article 14, intitulé " Requalifier et mettre en valeur le paysage naturel et bâti ", prévoit, quant à lui au point 14.1, que : " Le Parc engage un programme de requalification portant sur les espaces publics déstructurés ou résultant d'une urbanisation mal contrôlée. / Les espaces concernés par des actions prioritaires de requalification sont identifiés sur le plan de référence de la charte. / Il s'agit de sites identifiés sur les fiches communales et les fiches unités paysagères (cf. notice) comme devant faire l'objet d'une requalification, en raison de leur situation en entrée de Parc et/ou de leur état nécessitant une action rapide du Parc. / (...) " ; que l'article 23, intitulé " Promouvoir un développement des activités économiques maîtrisé et respectueux de l'environnement et de l'identité du territoire ", précise, au point 23.3 (" Veiller à la qualité des zones d'activités et rechercher les structures d'activités les mieux adaptées au contexte du Parc naturel régional "), que : " Les communes s'engagent à ce que l'implantation des activités économiques soit compatible avec les objectifs de préservation du patrimoine, de l'environnement et des paysages. Le Parc incite à privilégier les activités qui confortent l'identité du territoire. / Le Parc accompagne les communes et les communautés de communes dans leur réflexion sur la création des zones d'activités, dans le strict respect d'une gestion économe de l'espace. (...). / Concernant l'implantation d'activités économiques hors du tissu bâti existant, trois cas sont possibles au sein du territoire : / (...) / - l'implantation ponctuelle d'activités à La Chapelle-en-Serval (...), repérée par un point rouge sur le plan de référence, dès lors que ces projets auront fait l'objet d'une étude préalable définissant la nature, l'importance et les conditions du développement ; / (...) " ; 9. Considérant, d'autre part, que la notice mentionne, pour la commune de La Chapelle-en-Serval, en " entrée de Parc ", l'orientation concernant les " franges bâties en entrée de bourg " par la RN 17 en provenance de Survilliers et les " traversées d'agglomération " situées au lieu-dit " Le Coq chantant sur la RN 17 " ; qu'elle reprend également l'orientation relative aux " implantations ponctuelles " - qui sont des " implantations limitées à usage d'activités n'ayant pas vocation à prolonger naturellement le tissu bâti traditionnel. Ces implantations privilégient la création de structures d'accueil spécifiques " -, en précisant que, pour la commune de La Chapelle-en-Serval, elles sont prévues en : " Extension du centre commercial au lieu-dit " Le Coq chantant " " ; 10. Considérant, enfin, que la fiche communale de La Chapelle-en-Serval rappelle que cette commune est " l'une des entrées principales du Parc par la RN 17 " ainsi que les deux orientations figurant au plan de référence sous la forme du point rouge et du triangle noir, de la manière suivante : " - aménager l'entrée du Parc au lieu-dit " Le Coq chantant ", en limite de Survilliers, et traiter qualitativement l'arrière du centre commercial dont seule une extension limitée est permis (cf. ci-après) ; - requalifier la zone d'activités en entrée sud du bourg et traiter la frange urbaine à l'interface des glacis agricoles à préserver " ; qu'en ce qui concerne les " Nouvelles zones activités envisagées hors du tissu existant ", la fiche ne prévoit qu'une " Extension de la zone d'activités existante " correspondant à une " Extension limitée du centre commercial au lieu-dit " Le Coq chantant " " ; qu'elle précise, en outre, sur ce point que : " - l'extension du centre commercial E. Leclerc devra s'effectuer dans le respect de la structure spatiale et paysagère du site. / En particulier, elle sera limitée par la poursuite de l'écran végétal longeant la voie ferrée qui marquera également la limite urbaine des lotissements pavillonnaires de Survilliers, traitant ainsi l'interface espace bâti/espace naturel ; - l'extension bâti du centre commercial recherchera une cohérence architecturale avec l'existant (...). Une qualité architecturale spécifique sera recherchée eu égard à la prégnance du site : la composition architecturale et volumétrique des bâtiments devra affirmer l'effet de " Porte " en entrée/sortie du parc naturel régional, en contrepoint fort du front bâti existant sur la commune de Survilliers " ; que le croquis figurant dans la fiche communale La Chapelle-en-Serval matérialise le tracé de la coupure verte au nord du centre commercial existant ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui est dit aux points 8 à 10 que les prescriptions figurant dans la fiche communale de La Chapelle-en-Serval doivent être interprétées à la lumière des orientations générales du rapport de la charte ; que ces prescriptions reprennent et précisent, dans le respect du plan de référence, et en identifiant le site sous forme d'une extension du centre commercial " E. Leclerc " au lieu-dit " Le Coq chantant ", l'orientation notamment mentionnée à l'article 23.3 du rapport concernant l'implantation d'activités économiques hors du tissu bâti existant sur le territoire de La Chapelle-en-Serval ; que le croquis figurant sur la fiche communale complète, sous forme graphique, la portée de cette prescription ; que, contrairement à ce qui est soutenu, ce tracé ne méconnaît pas l'article 6.3 de la Charte qui, s'il prévoit la présence de rideaux d'arbres à proximité d'infrastructures, n'exclut pas qu'un tel écran végétal puisse être poursuivi au-delà de ces infrastructures ; qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que les parcelles en litige concernées par le tracé de cette coupure verte sont à l'état naturel ; qu'ainsi, les prescriptions réglementaires analysées ci-dessus, telles qu'elles figurent dans la fiche communale, sous leur forme littéraire ou graphique, présentent un caractère nécessaire pour la mise en oeuvre des orientations de la charte ; 12. Considérant qu'en outre et contrairement à ce qui est soutenu, la présence sur le plan de référence, en entrée de parc sur le territoire de la commune de La Chapelle-en-Serval, du symbole " triangle noir " (" sites de requalification prioritaires ") à proximité du " point rouge " (" implantations ponctuelles "), ne crée aucun doute sur l'identification des orientations relatives aux parcelles concernées par le projet de construction en litige comme correspondant à une extension limitée de la zone d'activités existantes identifiée comme étant celle du centre commercial " E. Leclerc " ; que le triangle noir ne permet pas davantage d'identifier une zone d'activités distincte de celle qui prolonge le centre commercial existant ; qu'en outre, ces deux catégories d'orientation ne sont pas exclusives l'une de l'autre, la requalification urbaine pouvant, au regard notamment de l'article 14 du rapport de la charte, concerner le centre commercial existant et son extension ; 13. Considérant que la zone 1NAe, créée lors de la révision du plan local d'urbanisme en 2001, a pour vocation d'être une " zone naturelle non équipée destinée à être urbanisée à court terme " et est " réservée à l'accueil d'industries, d'activités artisanales et commerciales ou d'entrepôts " ; qu'il ressort des pièces du dossier que cette zone ne peut être regardée comme constituant une extension limitée de la zone d'activités préexistante UI, dans laquelle est implanté le centre commercial existant dit " E. Leclercq ", dès lors que, compte tenu de ses dimensions, elle s'étend pour l'essentiel au-delà de la limite formée par l'écran végétal destiné à marquer la coupure verte entre les secteurs bâtis et naturels, figurant sur le croquis de la fiche communale annexée au plan de référence de la charte ; que la commune de La Chapelle-en-Serval fait valoir qu'elle a cherché par anticipation à rendre son plan local d'urbanisme révisé en 2001 compatible avec les orientations à venir du parc naturel régional, notamment en prévoyant dans le règlement de la zone 1NAe des espaces libres, des plantations et des espaces boisés classés, ainsi qu'en réduisant de manière significative les surfaces consacrées aux activités économiques sur le territoire communal, que, toutefois, le classement des terres de la zone 1NAe au lieu-dit " Le Coq chantant ", ne lui permet pas de prendre, dans le champs de ses compétences, des décisions en cohérence avec les prescriptions réglementaires de la fiche communale la concernant figurant dans la charte ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, compte tenu du caractère précis des prescriptions réglementaires analysées ci-dessus figurant dans la charte à laquelle la commune a adhéré et du caractère sur ce point limité de la marge d'appréciation qui lui était laissée pour définir le classement des terrains concernés au lieu-dit " le Coq chantant ", les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de La Chapelle-en-Serval, approuvé le 29 octobre 2001, ne sont pas, pour la zone concernée, compatibles avec les orientations et les mesures de la charte du parc naturel régional Oise-Pays de France ; que, par suite, la société IF Promotion n'est pas fondée à soutenir que le plan local d'urbanisme révisé en 2001 ne serait pas illégal sur ce point ; Sur la légalité du permis de construire au regard des dispositions du plan d'occupation des sols remis en vigueur : 15. Considérant qu'il est constant que le terrain d'assiette du projet en litige était classé, sous l'empire du plan d'occupation des sols approuvé le 15 septembre 1983 remis en vigueur, en zone 1NAd, " zone naturelle réservée pour une urbanisation future et concertée " dont la vocation est d'accueillir des " constructions et installations à usage de loisirs et les équipements publics " ; qu'il n'est pas contesté , en cause d'appel, ainsi que le tribunal administratif d'Amiens l'a retenu, que ce zonage fait légalement obstacle à ce qu'y soit autorisée la délivrance d'un permis de construire pour la création d'un centre commercial ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société If Promotion n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a annulé le permis de construire délivré le 30 octobre 2009 du maire de La Chapelle-en-Serval à la société If Promotion ; 17. Considérant qu'il y a lieu, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la société If Promotion une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional Oise-Pays de France ainsi qu'une somme de 1 500 euros au bénéfice de l'association Les amis de la terre du Val d'Ysieux ; qu'en revanche, l'association Val d'Oise Environnement n'étant qu'intervenante en première instance et n'ayant pas qualité pour faire tierce opposition, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande qu'elle a présentée, d'ailleurs conjointement avec l'association Les amis de la terre du Val d'Ysieux, en appel, sur le même fondement ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société If Promotion est rejetée. Article 2 : La société If Promotion versera une somme de 1 500 euros au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional Oise-Pays de France et une somme de 1 500 euros à l'association Les amis de la terre du Val d'Ysieux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions présentées par l'association Val d'Oise Environnement sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société If Promotion, au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional Oise-Pays de France, à l'association Les amis de la terre du Val d'Ysieux, à l'association Val d'Oise Environnement, à la commune de La Chapelle-en-Serval, au préfet de l'Oise, au ministre de l'égalité des territoires et du logement et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. '' '' '' '' 2 N°12DA00195