Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 14/12/2012, 11NT02208, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-14
Numéro : 11NT02208
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : LE MAPPIAN

Vu la requête, enregistrée le 9 août 2011, présentée pour M. Paul A, demeurant ..., par Me Le Mappian, avocat au barreau de Nantes ; M. A demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0804012 et 0905253 du 23 juin 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 10 juillet 2008 par laquelle le préfet du Finistère a approuvé la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes de Quimper, Ergué-Gabéric et Guengat ainsi que de la décision implicite du préfet du Finistère refusant d'abroger les arrêtés des 10 octobre 1997, 17 décembre 2004 et 10 juillet 2008 approuvant ou révisant le plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes de Quimper, Ergué-Gabéric et Guengat et, d'autre part, à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler la décision implicite du préfet du Finistère refusant d'abroger les arrêtés des 10 octobre 1997, 17 décembre 2004 et 10 juillet 2008 approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes de Quimper, Ergué-Gabéric et Guengat ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 novembre 2012 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; 1. Considérant que M. A relève appel du jugement du tribunal administratif de Rennes du 23 juin 2011 en tant qu'il a rejeté sa demande n° 0905253, tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet du Finistère a rejeté son recours du 24 juillet 2009 tendant à l'abrogation des arrêtés du même préfet des 10 octobre 1997, 17 décembre 2004 et 10 juillet 2008 approuvant ou révisant le plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes de Quimper, Ergué-Gabéric et Guengat ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes mêmes du jugement attaqué qu'il a répondu aux moyen tiré d'une méconnaissance des articles L. 562-3 et R. 562-8 du code de l'environnement ; que le moyen tiré d'une omission à répondre à ce moyen doit être écarté ; 3. Considérant, en second lieu, que, si le requérant fait grief au jugement attaqué de ne pas avoir répondu à d'autres moyens de sa demande de première instance, il ne précise pas lesquels ; Sur les conclusions en annulation du refus d'abroger le plan de prévention des risques d'inondation approuvé en 2008 : 4. Considérant, en premier lieu et d'une part, qu'aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / (...) / - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. " ; 5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones, dites "zones de précaution", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à L. 126-1 du code de l'urbanisme. " ; 6. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l'Etat, ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et ont ainsi pour effet de déterminer des prévisions et règles opposables aux personnes publiques ou privées au titre de la délivrance des autorisations d'urbanisme qu'elles sollicitent ; que, par suite, les plans de prévention des risques naturels constituent des documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme, au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; 7. Considérant qu'il suit de là que M. A n'était plus recevable le 24 novembre 2009, date d'enregistrement de sa demande n° 0905253 au greffe du tribunal administratif de Rennes, à se prévaloir pour la première fois, par voie d'exception, de l'illégalité pour vice de procédure, du plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes de Quimper, Ergué-Gabéric et Guengat approuvé le 10 juillet 2008 en invoquant un moyen, manquant d'ailleurs en fait, tiré de ce que la chambre d'agriculture du Finistère n'aurait pas été consultée ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que l'avis d'ouverture de l'enquête publique n'aurait pas fait l'objet d'une publicité suffisante, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 132-7 du code de l'environnement, manque en fait ; qu'il doit, par suite, être écarté ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur ayant conduit l'enquête publique en 2008 a été désigné par une décision du président du tribunal administratif de Rennes du 27 février 2008 ; qu'il en résulte que le moyen tiré de ce qu'en méconnaissance de l'article L. 123-4 du code de l'environnement, il aurait été désigné par le préfet, ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des termes du rapport du 6 juin 2008 de l'enquête publique s'étant déroulée du 7 avril au 7 mai 2008, en particulier des pages 16 à 20, constituant le document séparé énonçant les conclusions et l'avis du commissaire-enquêteur, que ce dernier y expose, de façon suffisamment complète et précise, ses appréciations personnelles et y énonce, de la même façon, les raisons le conduisant à émettre un avis favorable ; qu'il rappelle en outre, à la page 17, la raison pour laquelle le bassin versant de Quinquis n'est pas intégré au projet de plan de prévention des risques d'inondation ; qu'il procède également à un examen suffisamment circonstancié du zonage prévu par ce projet ; 11. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " (...) Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer " ; qu'aux termes de l'article R. 562-8 code du même code : " Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal " ; que les dispositions des articles L. 562-3 et R. 562-8 du code de l'environnement ne préjudicient pas de l'application des dispositions précitées de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales ni, par suite, de celle des délégations susceptibles d'avoir été consenties par le maire à ses adjoints ; qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a notamment entendu, le 14 mai 2008, M. Le Bigot, adjoint au maire de Quimper, lequel avait régulièrement reçu délégation le 18 avril 2008 du maire de la commune en matière d'urbanisme et du cadre de vie, notion recouvrant, au vu du détail de la délégation, l'environnement, et, le 19 mai 2008 M. Blaise, adjoint au maire d'Ergué-Gabéric, lequel avait régulièrement reçu délégation du 31 mars 2008 du maire de la commune en matière d'urbanisme et d'environnement ; qu'ainsi le moyen tiré de la méconnaissance des articles précités du code de l'environnement manque en fait ; 12. Considérant, en sixième lieu, que le règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles contesté par M. A définit la zone rouge comme correspondant aux zones susceptibles d'être inondées par un aléa centennal, de laquelle sont déduites la zone orange et la zone bleue, la zone rouge comprenant ainsi les secteurs urbanisés connaissant les aléas les plus forts ainsi que les secteurs d'expansion des crues peu ou pas urbanisés, quel que soit l'aléa ; que la zone bleue est une zone urbaine où l'aléa est moyen ou faible et dans laquelle la hauteur d'eau n'excède pas un mètre lors d'une crue centennale, tandis que la zone orange correspond au centre urbain dense situé en zone inondable ; que ce règlement ajoute que la zone rouge comprend tant la zone où la hauteur d'eau est supérieure à un mètre que les zones naturelles d'expansion des crues qui possèdent un rôle très important, car elles permettent l'étalement de l'eau, tout en assurant une fonction de stockage de quantités d'eau importantes et qui permettent également de réduire la vitesse du courant ; que la parcelle cadastrée section K n° 12 dont le requérant est propriétaire à Quimper est classée en zone rouge de ce plan, comme étant au nombre des zones naturelles d'expansion des crues ; 13. Considérant, tout d'abord, que la préservation de la capacité des champs d'expansion des crues, qui permet de limiter leur impact en aval, présente un caractère d'intérêt général et justifie que puissent être déclarées inconstructibles ou enserrées dans des règles de constructibilité limitée, des zones ne présentant pas un niveau d'aléa fort ; qu'ainsi, les dispositions des 1° et 2° de l'article L. 561-2 du code de l'environnement ne font pas obstacle à ce qu'une même zone de danger regroupe des secteurs d'aléa fort, submersibles par plus d'un mètre d'eau en cas de survenance d'une crue centennale, et des secteurs de moindre aléa mais correspondant à des champs naturels d'expansion des crues ; qu'au demeurant, le requérant ne conteste pas la légalité en elle-même du classement en zone rouge du plan qu'il conteste des zones naturelles d'expansion des crues, permettant l'étalement des eaux de crue, leur stockage en quantités importantes ainsi que la réduction de la vitesse du courant de leur écoulement ; qu'il en résulte que la circonstance, pour exacte qu'elle soit, que la parcelle de M. A n'est pas submersible par au moins un mètre d'eau en cas de survenance d'une crue centennale, n'est pas propre à établir que le préfet du Finistère a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant toutefois ce terrain en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation approuvé en 2008 ; 14. Considérant, ensuite, qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de l'expertise décidée avant dire droit en première instance, que la parcelle du requérant, comme d'ailleurs toutes les parcelles l'entourant également classées en zone rouge, est au nombre des zones naturelles d'expansion des crues ; que ces parcelles jouent un rôle très important de limitation en aval de l'impact des crues, car elles permettent l'étalement des eaux de crue comme de stocker des quantités d'eau importantes et, ainsi, de réduire la vitesse du courant d'écoulement de ces eaux ; que le requérant n'apporte aucun élément propre à établir le contraire ; qu'il en résulte qu'alors même que le terrain du requérant, qui demeure inondable en cas de survenance d'une crue de périodicité centennale, n'est pas dans une telle occurrence exposé à une submersion par une hauteur d'eau supérieure à un mètre, le préfet n'a pas commis d'erreur de fait en regardant ce terrain comme faisant partie d'une zone naturelle d'expansion des crues ; qu'en se bornant à soutenir que le zonage n'est pas suffisamment adapté à la réalité du terrain et que son terrain n'est pas situé dans une zone d'aléa fort, le requérant n'établit pas que le préfet du Finistère aurait commis une erreur manifeste d'appréciation, notamment en ne classant pas son terrain en zone bleue ou en zone orange ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté les conclusions de ses demandes dirigées contre le refus d'abroger l'arrêté du préfet du Finistère du 10 juillet 2008 ; Sur les conclusions en annulation du refus d'abroger les plans de prévention des risques d'inondation approuvés en 1997 et 2004 : 16. Considérant que le plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes d'Ergué-Gabéric, Guengat et Quimper, tel que résultant de la révision approuvé par l'arrêté du préfet du Finistère du 10 juillet 2008, se substitue aux versions précédentes approuvées par arrêtés du 10 octobre 1997 puis du 17 décembre 2004 ; que dés lors que le présent arrêt rejette les conclusions de M. A tendant à l'annulation du refus d'abroger l'arrêté du 10 juillet 2008, celles tendant à l'annulation du refus d'abroger les arrêtés des 17 décembre 2004 et 10 octobre 1997 sont privées d'objet ; qu'il en résulte qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête, en tant qu'elle est dirigée contre le refus d'abroger ces deux arrêtés ; DÉCIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M. A, en tant qu'elle concerne le jugement du tribunal administratif de Rennes du 23 juin 2011 en ce qu'il a rejeté les conclusions de sa demande n° 0905253 dirigées contre le refus d'abroger les arrêtés du préfet du Finistère des 10 octobre 1997 et 17 décembre 2004 approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles relatif au phénomène inondation du bassin de l'Odet, dans les communes de Quimper, Ergué-Gabéric et Guengat ainsi qu'une première révision de ce plan. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Paul A et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. '' '' '' '' 1 N° 11NT02208 2 1