CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 30/11/2023, 21VE02714, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-30
Numéro : 21VE02714
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Barbara  AVENTINO
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : PLETS DUGUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B..., M. E... B..., l'EARL B..., l'ETA SNC B..., M. A... B... et Mme D... B... ont demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler l'arrêté inter-préfectoral du 5 décembre 2018 déclarant d'utilité publique la dérivation des eaux souterraines et les périmètres de protection du captage communal " La source de Bougis " appartenant à la commune de Courtenay, autorisant l'exploitation dudit forage et l'utilisation de l'eau produite à des fins de consommation humaine, la décision du 3 avril 2019 par laquelle le préfet du Loiret a rejeté leur recours gracieux et la décision du 11 avril 2019 par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a rejeté leur recours hiérarchique, d'autre part, de condamner l'Etat à leur verser la somme de 660 164 euros en réparation du préjudice subi lié à la mise en conformité des parcelles comprises dans le périmètre de protection rapproché défini par l'arrêté du 5 décembre 2018 et, enfin, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1901922 du 12 juillet 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs conclusions à fin d'indemnisation comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître et rejeté le surplus des conclusions de leur demande au fond. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 septembre 2021 et le 25 octobre 2023, M. C... B..., M. E... B..., l'EARL B..., l'ETA SNC B..., M. A... B... et Mme D... B..., représentés par Me Plets Duguet, avocate, demandent à la cour dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cet arrêté et ces décisions ou, à titre subsidiaire de nommer un expert judiciaire pour déterminer les limites du périmètre de protection du captage communal " La source de Bougis " ; 3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 660 164 euros en réparation du préjudice subi lié à la mise en conformité des parcelles comprises dans le périmètre de protection rapproché défini par l'arrêté du 5 décembre 2018 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé sur le rejet de leurs conclusions indemnitaires ; - les décisions administratives individuelles défavorables du 3 avril et du 11 avril 2019 sont insuffisamment motivées ; - l'arrêté du 5 décembre 2018 est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il n'est pas signé ; - il est illégal en raison de l'illégalité de la délibération du conseil municipal du 12 septembre 2016 tirée de ce qu'il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués ; - le préfet n'apporte pas la preuve que le dossier était régulièrement constitué dès lors qu'il ne transmet pas les études préliminaires ni les autorisations demandées ; - le périmètre de protection rapproché (PPR) est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ses limites ne sont pas conformes aux données hydrogéologiques, que les données sur lesquelles s'appuie le préfet ne sont pas sourcées et que leurs pertinences scientifiques sont discutables ; - les contraintes imposées par l'interdiction de certaines activités sur le PPR sont excessives par rapport au but d'intérêt général poursuivi, en méconnaissances des articles L.1321-2 et R. 1321-13 du code de la santé publique ; - les prescriptions imposées sont insuffisamment précises quant à l'application des normes relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), désormais interdites ; - la mise en conformité des parcelles situées au sein du PPR nécessitant la réalisation de travaux d'un montant total de 660 164 euros, l'Etat est responsable du préjudice qu'ils subissent en conséquence dès lors que le préfet est l'autorité qui a déclaré le projet d'utilité publique et que les contraintes publiques n'ont pas été indemnisées. Par un mémoire en défense enregistré le 27 octobre 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens ne sont pas fondés. Un mémoire, enregistré le 14 novembre 2023, a été présenté par M. B... et autres, après clôture automatique de l'instruction et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de la santé publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Aventino, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Plets Duguet, avocate, représentant les requérants. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Courtenay a, par une délibération du 12 septembre 2016, sollicité une autorisation de prélèvement d'eau potable à partir du forage " la source de Bougis " situé à Courtenay et que soit déclaré d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux souterraines et des périmètres de protection dudit forage. Par un arrêté inter-préfectoral du 5 décembre 2018, les préfets du Loiret et de l'Yonne ont déclaré d'utilité publique la dérivation des eaux souterraines et les périmètres de protection du captage communal " La source de Bougis " appartenant à la commune de Courtenay, et autorisé l'exploitation dudit forage ainsi que l'utilisation de l'eau produite à des fins de consommation humaine. Par deux décisions des 3 et 11 avril 2019, le préfet du Loiret et le ministre des solidarités et de la santé ont rejeté les recours administratifs introduits contre cet arrêté formé par les consorts B.... Par un jugement du 12 juillet 2021, dont M. B... et autres relèvent appel, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté et de ces décisions, ainsi que celle tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 660 164 euros en réparation du préjudice subi, lié à la mise en conformité des parcelles comprises dans le périmètre de protection rapproché défini par l'arrêté du 5 décembre 2018. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte de ce jugement que le tribunal administratif a pris en considération l'ensemble des éléments soumis à son appréciation et répondu de manière suffisamment motivée à l'ensemble des moyens soulevés dans la demande tendant à l'annulation de l'arrêté et des décisions en litige. Il a ensuite rejeté par voie de conséquence du rejet des conclusions aux fins d'annulation, les conclusions à fin d'indemnisation en les requalifiant comme fondées sur l'illégalité de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé sur ce point doit être écarté. Sur la légalité de l'arrêté du 5 décembre 2018 et des décisions des 3 et 11 avril 2019 : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (...) 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; (...) ". 4. Il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 5 du jugement, d'écarter les moyens soulevés en première instance et repris en appel, tirés de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 5 décembre 2018 et des décisions des 3 et 11 avril 2019. 5. En deuxième lieu, il y a lieu d'écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 6 du jugement, non utilement contestés en appel, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique: " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l 'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à 1'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à 1'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés. / Lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage, l'acte portant déclaration d'utilité publique peut n'instaurer qu'un périmètre de protection immédiate. (.....) / Les servitudes afférentes aux périmètres de protection ne font pas 1'objet d'une publication aux hypothèques. Un décret en Conseil d'Etat précise les mesures de publicité de l'acte portant déclaration d'utilité publique prévu au premier alinéa, et notamment les conditions dans lesquelles les propriétaires sont individuellement informés des servitudes portant sur leurs terrains. (....) ". En l'absence de dispositions spécifiques définissant la procédure qui leur est applicable, les actes portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique rappelées ci-dessus sont régis par les dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, en vigueur à la date de l'arrêté attaqué. 7. L'acte par lequel l'expropriant demande au préfet l'expropriation d'un immeuble pour cause d'utilité publique constitue un acte préparatoire à l'arrêté portant déclaration d'utilité publique. Ainsi, il ne peut être attaqué directement devant un tribunal administratif. Son illégalité peut en revanche être utilement invoquée à l'appui d'un recours contre l'arrêté déclarant d'utilité publique l'acquisition de cet immeuble et contre celui qui le déclare cessible. 8. D'une part aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour ". Il ressort des mentions figurant dans le registre des délibérations que la délibération du 12 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Courtenay a sollicité une autorisation de prélèvement d'eau potable à partir du forage " la source de Bougis " situé à Courtenay et que soit déclaré d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux souterraines et des périmètres de protection dudit forage, que les conseillers municipaux de Courtenay ont été légalement convoqués le 1er septembre 2016. Dans ces conditions, et en l'absence d'éléments produits par les requérants de nature à remettre en cause ces mentions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 9. D'autre part, si les requérants soutiennent que le préfet n'apporte pas la preuve que le dossier était régulièrement constitué dès lors qu'il ne transmet pas les études préliminaires ni les autorisations demandées, sans mentionner quelle disposition législative ou réglementaire serait ainsi méconnue, ce moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée et le bienfondé. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés. (...) ". Aux termes des dispositions de l'article R. 1321-13 du même code : " A l'intérieur du périmètre de protection rapprochée, sont interdits les travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols susceptibles d'entraîner une pollution de nature à rendre l'eau impropre à la consommation humaine. Les autres travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols peuvent faire l'objet de prescriptions, et sont soumis à une surveillance particulière, prévues dans l'acte déclaratif d'utilité publique. Chaque fois qu'il est nécessaire, le même acte précise que les limites du périmètre de protection rapprochée seront matérialisées et signalées. ". 11. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement, et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Il appartient également au juge, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique. 12. Il ressort des pièces du dossier que le projet contesté vise à préserver la ressource en eau potable de la commune de Courtenay pour une population totale de plus de 4 000 habitants. Eu égard aux besoins de la population de cette commune et à la nécessité de préserver l'accès à une eau non polluée, le projet contesté présente ainsi un intérêt public. 13. D'une part, les requérants soutiennent que l'extension du périmètre de protection rapprochée du captage aux parcelles dont ils sont propriétaires n'est pas justifiée au regard des données hydrogéologiques compte tenu de l'absence de dolines et de la position de leurs parcelles. Il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment du rapport de l'hydrogéologue agréé de mai 2016 comme des avis des hydrogéologues produits par les requérants dont ceux du bureau d'étude ATMO, que le captage de Bougis en cause souffre d'une pollution diffuse et que l'eau, de qualité médiocre, présente fréquemment des dépassements des concentrations maximales autorisées pour la turbidité, les pesticides et les nitrates. Ces deux études montrent également que les vulnérabilités prises en compte pour la source de Bougis, qui alimente le captage du même nom, sont la nature du réservoir karstique à perméabilité de fissures avec peu de filtration et des vitesses de circulation rapide, la nature des formations superficielles peu perméables mais peu épaisses qui sont entaillées par des ruisseaux et dolines, l'épaisseur de la couverture, la nappe étant peu profonde et la zone non saturée et peu épaisse, les échanges avec les rus de surface dont celui de Piffonds et avec les infiltrations des dolines et enfin de la pente des terrains qui limitent les infiltrations au profit du ruissellement. La délimitation du périmètre de protection rapprochée, qui inclut les parcelles des requérants situées dans le bassin hydrogéologique de la source de Bougis, prend ainsi en compte la nécessité de réduire le risque de pollution dans la zone où la craie est la plus perméable, c'est-à-dire les dolines les plus proches du ru de Piffonds et les vallées. La circonstance que les dolines en cause seraient non visibles à l'œil nu car comblées est sans incidence sur le rôle joué par celles-ci dans la vulnérabilité de l'alimentation de la source captée, dès lors que la perméabilité importante au droit de ces dolines jusqu'au niveau de la nappe demeure. L'avis précité de l'hydrogéologue agréé mentionne en outre que dans le secteur des hameaux des Petits et Grands Lucas et de la Bazonnière : " il n'y a pas superposition entre la plupart des sous-bassins hydrogéologiques et la topographie ". Ainsi, si ce secteur peut sembler situé hors du bassin versant compte tenu des écoulements superficiels et de sa topographie, cela est sans incidence sur le fait qu'il soit situé dans le bassin hydrogéologique des écoulements souterrains de la source de Bougis. 14. Les requérants contestent en outre le périmètre en litige en ce qu'il exclut les hameaux " Les Gauthiers " et " Les Moriers " dès lors qu'ils sont proches du ru de Piffonds et participent à l'alimentation de la nappe et de la zone du Piffonds située au nord-est du ru alors qu'elle est incluse dans le bassin d'alimentation de captage. Il ressort toutefois de la carte de vulnérabilité dont ils se prévalent, que les hameaux précités sont situés en dehors des zones de vulnérabilité de l'aquifère et qu'aucune doline n'y a été identifiée. En outre, il n'est pas établi que les critères de délimitation des périmètres de la vulnérabilité de la ressource ayant conduit à la délimitation du périmètre de protection rapprochée soient identiques aux paramètres de détermination du bassin d'alimentation de captage. 15. S'ils contestent également le surdimensionnement du périmètre notamment à l'Est du captage, il ressort de l'avis précité de l'hydrogéologue agréé que ce périmètre a été déterminé compte tenu des éléments mentionnés au point 13 du présent arrêt en vue d'assurer la protection de la qualité des eaux. 16. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les données sur lesquelles s'appuient la délimitation du périmètre de protection rapprochée sont un rapport d'un hydrogéologue agréé établi en 2007, mis à jour en 2016 après une analyse topographique, géologique et hydrogéologique, une étude du captage " la source de Bougis " et la prise en compte de plusieurs documents, dont des études hydrogéologiques d'octobre 2006 réalisées à partir de données du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). L'analyse qui a présidé à la délimitation en litige est notamment issue de relevés scientifiques et de cartographies précises et identifiées. 17. Il résulte de ce qui précède qu'eu égard à l'enjeu de protection de la ressource en eau destinée à la consommation humaine, les moyens tirés de ce que la délimitation du périmètre de protection rapprochée seraient entachés d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation doivent être écartés. 18. D'autre part, compte tenu des finalités poursuivies par l'arrêté en litige, de la vulnérabilité des sols concernés par le périmètre de protection rapprochée à la pollution de surface et de la proximité des sources concernées, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en assortissant ce périmètre de mesures propres à prévenir des risques de pollution, liés notamment à l'activité agricole, les préfets auraient édicté des servitudes qui ne seraient pas nécessaires ou qui seraient inadaptées aux buts en vue desquels elles ont été instituées. En outre les prescriptions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement aux termes desquelles la création d'activité ou installations stockant ou utilisant des produits polluants susceptibles de polluer les eaux souterraines est interdite, sont suffisamment précises. Il en résulte que les inconvénients du projet, notamment en ce qui concerne les atteintes à la propriété privée, n'apparaissent pas excessifs eu égard à son utilité publique. 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de nommer un expert judiciaire, que M. B... et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 5 décembre 2018 et des décisions des 3 et 11 avril 2019. Sur les conclusions indemnitaires : 20. D'une part, les requérants soutiennent que la mise en conformité des parcelles concernées résultant de leur inclusion dans le PPR du point de captage d'eau potable institué par l'arrêté attaqué nécessite la réalisation de travaux de création d'un bassin d'infiltration, de fabrication d'un bâtiment métallique à usage d'activité agricole et d'installation d'une citerne fioul, dont le coût global est évalué à 660 164 euros et demandent la condamnation de l'Etat à leur verser cette somme en réparation du préjudice subi lié à la mise en conformité des parcelles comprises dans le périmètre de protection rapproché défini par l'arrêté du 5 décembre 2018. A défaut pour les requérants de présenter des éléments de droit ou de fait de nature à remettre en cause l'appréciation portée par les premiers juges sur l'irrecevabilité de ces conclusions ainsi formulées, ces conclusions doivent être rejetées par adoption des motifs retenus à bon droit aux points 3 et 4 du jugement attaqué. 21. D'autre part, il résulte de ce qui a été précédemment exposé que les préfets du Loiret et de l'Yonne n'ont commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. Par suite, les conclusions indemnitaires des intéressés ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées. 22. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... B..., M. E... B..., l'EARL B..., l'ETA SNC B..., M. A... B... et Mme D... B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., M. E... B..., l'EARL B..., l'ETA SNC B..., M. A... B... et Mme D... B... et au ministre de la santé et de la prévention. Une copie sera adressée aux préfets du Loiret et de l'Yonne. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient : M. Even, président de chambre, Mme Aventino, première conseillère, M. Cozic, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023. La rapporteure, B. AVENTINOLe président, B. EVEN La greffière, I. SZYMANSKI La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE02714