CAA de NANTES, 6ème chambre, 08/01/2021, 19NT01874, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-01-08
Numéro : 19NT01874
Président : M. GASPON
Rapporteur : M. François  PONS
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : CABINET LANES & CITTADINI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... B... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler, d'une part, la décision du 4 janvier 2018 du maire de la commune de Pontgouin la suspendant de ses fonctions à compter du 8 janvier 2018 et, d'autre part, la décision du 20 avril 2018 par laquelle le maire de la commune de Pontgouin a prononcé à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de deux ans. Par un jugement nos 1800448, 1801662 du 19 mars 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 17 mai 2019, Mme B..., représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 19 mars 2019 du tribunal administratif d'Orléans ; 2°) d'annuler, d'une part, la décision du 4 janvier 2018 du maire de la commune de Pontgouin la suspendant de ses fonctions à compter du 8 janvier 2018 et, d'autre part, la décision du 20 avril 2018 par laquelle le maire de la commune de Pontgouin a prononcé à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de deux ans ; 3°) d'enjoindre au maire de Pontgouin de retirer l'arrêté du 2 avril 2019 portant retrait de sa réintégration provisoire ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Pontgouin une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le tribunal ne pouvait prononcer la jonction des affaires en cause, car ce faisant il a permis à la commune, par l'effet de la jonction, de répliquer dans le dossier relatif à l'arrêté portant exclusion de deux ans alors que celui-ci avait fait l'objet d'une clôture après mise en demeure de produire un mémoire en défense resté sans effet. Sur la décision du 20 avril 2018 portant sanction d'exclusion temporaire de fonctions de deux ans : - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure, dès lors qu'il vise l'avis du conseil de discipline du 7 janvier 2016 qui avait épuisé tous ses effets après qu'a été prise la décision du 5 février 2016 portant retrait de sa révocation ; - la procédure disciplinaire a méconnu les dispositions des articles 4, 5 et 9 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, dès lors qu'elle n'a pas eu connaissance des faits qui lui étaient reprochés dans le cadre de la procédure initiée à son encontre le 25 novembre 2015, elle n'a pas pu, notamment, exercer ses droits de la défense au regard du grief de manquement à la discrétion professionnelle qui ne figurait pas dans le rapport disciplinaire initial ; - les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis ; - en prononçant la sanction en cause, le maire de la commune a commis une erreur d'appréciation ; - la sanction est disproportionnée. Sur la décision du 4 janvier 2018 la suspendant de ses fonctions : - le tribunal a apprécié de façon erronée les faits de l'espèce dès lors qu'à la date du 4 janvier 2018, la commune ne disposait d'aucun élément lui permettant de conférer aux faits reprochés un caractère de vraisemblance suffisant de nature à présumer la commission d'une faute grave : * la commune ne pouvait se prévaloir du rapport disciplinaire qui a été établi le 5 février 2018 ; * la commune ne pouvait davantage se prévaloir des faits objets de la précédente procédure de révocation dont elle a fait l'objet, l'arrêté de révocation pris le 19 janvier 2016 ayant été retiré par le maire par arrêté du 5 février 2016. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2019, la commune de Pontgouin conclut au rejet de la requête, à la condamnation de Mme B... à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative et la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable car elle méconnait les dispositions de l'article R. 414-2 du code de justice administrative et que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés. L'instruction a été close au 17 décembre 2019, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire a été présenté pour Mme B..., enregistré le 17 décembre 2019, après la clôture de l'instruction. Les parties ont été informées, par lettre du 27 juillet 2020, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la commune de Pontgouin tendant à ce que la cour inflige à Mme B... une amende pour recours abusif. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public - et les observations de Me Nuret, avocat de la commune de Pontgouin. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., adjointe administrative principale de 1ère classe employée par la commune de Pontgouin, a fait l'objet d'une sanction de révocation par un arrêté du maire de la commune du 19 janvier 2016. Cet arrêté a été retiré par un arrêté du 5 février 2016 du nouveau maire de la commune. Mme B... a ensuite été suspendue de ses fonctions par un arrêté du 4 janvier 2018 du même maire, puis s'est vue infliger une sanction d'exclusion temporaire de deux ans par arrêté du 20 avril 2018. Par sa requête, Mme B... relève appel du jugement du tribunal administratif d'Orléans du 19 mars 2019 ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux décisions. Sur les conclusions de la commune de Pontgouin tendant à ce que la cour inflige à Mme B... une amende pour recours abusif : 2. La faculté ouverte au juge par l'article R. 741-12 du code de justice administrative constitue un pouvoir propre. Par suite, les conclusions tendant à ce que Mme B... soit condamnée sur le fondement de ces dispositions ne sont pas recevables. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires, y compris lorsqu'elles concernent des requêtes distinctes. La jonction est, par elle-même, insusceptible d'avoir un effet sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le juge d'appel. Toutefois, la jonction de deux requêtes pendantes devant la même juridiction ne peut avoir d'influence sur le sens des décisions à prendre sur chacune d'entre elles. 4. Dans l'instance n° 1801662 relative à la sanction d'exclusion, la requête a été enregistrée au greffe du tribunal le 9 mai 2018. Une mise en demeure de produire a ensuite été adressée à la commune de Pontgouin le 23 juillet 2018. La clôture de l'instruction est intervenue dans cette instance le 28 septembre 2018, sans que la commune ait produit de mémoire en défense à la date d'audiencement de cette affaire. 5. Dans l'instance n° 1800448 relative à la mesure de suspension, la requête a été enregistrée au greffe du tribunal le 5 février 2018. Une mise en demeure de produire a ensuite été adressée à la commune de Pontgouin le 23 juillet 2018. La clôture de l'instruction de cette affaire est intervenue le 22 octobre 2018. Un mémoire de Mme B... a été enregistré le même jour, le 22 octobre 2018, donnant lieu à communication, entraînant de ce fait une réouverture de l'instruction. Le seul mémoire en défense de la commune dans ces deux instances a été enregistré le 20 février 2019, dans le cadre de l'instance n° 1800448 relative à la mesure de suspension. Puis, un ultime mémoire de Mme B... a été enregistré le 27 février 2019 en réplique à cette défense. Le tribunal, estimant que les requêtes en cause concernaient une même requérante et avaient fait l'objet d'une instruction commune, a joint ces deux affaires pour statuer par un seul jugement. 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le mémoire en défense de la commune, enregistré le 20 février 2019 au greffe du tribunal a été communiqué à Mme B... et que cette dernière a été mise en mesure de répliquer à cette défense. Le tribunal, dans l'instance n° 1801662 contestant la décision de sanction, après avoir visé les dispositions de l'article R. 612-6 du code de justice administrative, a écarté l'acquiescement aux faits de la commune en s'appuyant exclusivement sur les éléments du dossier, communiqués spontanément par la requérante à l'appui de sa requête introductive d'instance, dont notamment le rapport disciplinaire du 5 février 2018 soumis au conseil de discipline du 13 mars 2018. Le tribunal ne s'est en outre appuyé, pour statuer sur la mesure de sanction, sur aucun élément ou document cité ou produit par la commune dans l'instance concernant la mesure de suspension. Dans ces conditions, la jonction contestée n'a eu aucune influence sur le sens des décisions prises, sur chacune des requêtes. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement, en ce que le tribunal ne pouvait prononcer la jonction des affaires en cause, doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la sanction d'exclusion : 7. En premier lieu, aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " (...) Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général (...) ". Aux termes de l'article 90 de la même loi : " (...) Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l'autorité territoriale. Ce rapport précise les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. / L'autorité territoriale et le fonctionnaire poursuivi peuvent faire entendre des témoins ". Aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté (...) ". Aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 susvisé relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés ". Enfin, aux termes de l'article 5 de ce décret : " Lorsqu'il y a lieu de saisir le conseil de discipline, le fonctionnaire poursuivi est invité à prendre connaissance, dans les mêmes conditions, du rapport mentionné au septième alinéa de l'article 90 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et des pièces annexées à ce rapport ". 8. D'une part, la commune pouvait, pour prononcer la sanction en litige, se fonder sur les faits reprochés à la requérante tels que relevés par l'avis du conseil de discipline du 8 janvier 2016, dès lors que ces faits sont identiques et ont été réitérés postérieurement au retrait de la décision de révocation. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis du conseil de discipline du 13 mars 2018, que Mme B... a été mise à même de discuter la matérialité de l'ensemble des faits reprochés, notamment les manquements à l'obligation de réserve liés à une volonté de porter le discrédit sur la collectivité. Par suite, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; (...) ". 10. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 11. Il est reproché à Mme B... des manquements graves et répétés à son obligation de servir liés à la mauvaise exécution de ses missions par négligence, des manquements graves et répétés à son obligation d'obéissance liés à une attitude irrespectueuse à l'égard d'élus de la commune, un manquement à ses obligations en matière de cumuls d'activités, un manquement à son obligation de réserve et de discrétion professionnelle, des manquements à son obligation de servir liés à une attitude irrespectueuse à l'égard de collègues, des manquements à son obligation de réserve et une volonté de porter le discrédit sur la collectivité, un manquement à son obligation d'obéissance hiérarchique par un comportement agressif à l'égard du maire de la commune. 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment des avis du conseil de discipline des 8 janvier 2016 et du 13 mars 2018, ainsi que des témoignages produits par la commune que les relations professionnelles entretenues entre l'intéressée, certains de ses collègues et le maire de Pontgouin, se sont dégradées à compter du mois de septembre 2017, créant un climat de tension dans le fonctionnement du secrétariat de la mairie. Un adjoint au maire de la commune témoigne, le 20 janvier 2018, que Mme B... a fait régner : " une ambiance détestable dans la mairie ", à la suite du recrutement d'une nouvelle secrétaire de mairie induisant le retrait d'une partie des missions confiées. Ce témoignage fait également état des difficultés de l'intéressée à travailler en équipe et de ce que la communication avec le maire était " quasi-rompue ". Il n'est pas contesté que l'intéressée a dû être placée dans un bureau séparé du fait des tensions avec la nouvelle secrétaire. Si Mme B... affirme que la dégradation des relations professionnelles ne lui est pas imputable, elle ne fait valoir aucune circonstance particulière pouvant expliquer la dégradation de ces relations, autre que l'attitude irrespectueuse qui lui est reprochée. 13. Il ressort également des pièces du dossier que Mme B... a pris des initiatives personnelles sans consulter ni informer sa hiérarchie, notamment en juin et juillet 2017 dans le cadre de la mise à jour des carrières des enseignants de l'école de musique. A cette occasion, elle aurait fait signer à des professeurs des contrats irréguliers, alors même que certains de ceux-ci auraient refusé de signer lesdits contrats. Le maire de la commune fait également état de pressions sur ces professeurs, sans que l'autorité municipale en soit informée. Des retards dans la facturation et le classement sont également relevés, ainsi que dans la perception des loyers de la commune. Alors que Mme B... avait en charge la gestion du personnel jusqu'en septembre 2017, elle aurait refusé de s'occuper de certains agents pour lesquels elle n'avait aucune sympathie. Le maire reproche également à l'intéressée des critiques infondées, en présence de membres du personnel, pendant l'ouverture des bureaux, en méconnaissance du devoir de réserve ainsi qu'une attitude agressive et un refus de discussion pendant les entretiens d'évaluation. Enfin, Mme B... aurait commis des erreurs de gestion dans la rédaction de lettres et mandats dans le cadre d'une opération de remembrement pour laquelle elle assurait le secrétariat de l'association foncière, ainsi que dans la préparation des délibérations des conseils municipaux. La requérante qui se borne à relever qu'elle n'est qu'un " modeste adjoint administratif " et que le degré d'expertise demandé excédait largement ce que l'on pourrait attendre d'un agent de son grade, ne contredit pas sérieusement l'ensemble des faits qui lui sont reprochés, ayant fait l'objet de deux rapports disciplinaires, rédigés par deux maires successifs. 14. Eu égard à la nature des faits reprochés, à leur répétition, en dépit des procédures disciplinaires précédemment engagées à l'encontre de la requérante, à la méconnaissance qu'ils traduisent, de sa part, de ses devoirs d'obéissance hiérarchique et des manquements graves à son obligation de servir liés à la mauvaise exécution de ses missions, l'autorité disciplinaire n'a pas, en l'espèce, pris une sanction disproportionnée en prononçant à son encontre une exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans. En ce qui concerne la décision de suspension : 15. Aux termes de l'article 30 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline (...) ". 16. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées que la mesure provisoire de suspension est uniquement destinée à écarter temporairement un agent du service, en attendant qu'il soit statué disciplinairement ou pénalement sur sa situation. Elle peut être légalement prise dès lors que l'administration est en mesure d'articuler à l'encontre de l'intéressé des griefs qui ont un caractère de vraisemblance suffisant et qui permettent de présumer que celui-ci a commis une faute grave. 17. Il ressort des pièces du dossier que pour prendre la décision en cause, le maire de la commune s'est fondé sur les griefs précédemment énoncés, à l'origine de la sanction de révocation retirée. Le maire s'est également fondé sur des faits de même nature caractérisant une répétition de ces manquements, dont une attitude irrespectueuse à l'égard de collègues de travail. Ces faits sont exposés dans le rapport disciplinaire du 5 février 2018 soumis au conseil de discipline. 18. En l'espèce, il résulte de ce qui précède que les faits reprochés à Mme B..., tels qu'énoncés dans le rapport disciplinaire du 5 février 2018, étaient susceptibles, appréciés dans leur ensemble, de faire présumer des manquements à l'obligation d'obéissance hiérarchique au regard de la manière de servir de l'intéressée ainsi que des manquements graves et répétés à son obligation de servir liés à la mauvaise exécution de ses missions. Par suite, la décision en cause n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et le maire de la commune était en mesure, à la date de la décision attaquée, d'articuler à l'encontre de l'intéressée des griefs ayant un caractère de vraisemblance suffisant pour présumer que cette dernière avait commis une faute grave et, par suite, donner un fondement légal à la mesure de suspension contestée, que justifiait l'intérêt du service. La circonstance que le rapport disciplinaire récapitulant les faits reprochés ait été établi le 5 février 2018, soit postérieurement à la mesure de suspension, est sans incidence sur le caractère de vraisemblance suffisant de faute grave, dès lors que les faits reprochés sont antérieurs à la mesure de suspension. La commune pouvait également se prévaloir des faits objets de la précédente procédure de révocation dont la requérante a fait l'objet, dès lors que ces faits ont été réitérés postérieurement au retrait de la mesure de révocation. 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Pontgouin, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par Mme B... au titre des frais liés au litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... la somme réclamée par la commune de Pontgouin au titre des mêmes frais. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Pontgouin présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la commune de Pontgouin. Délibéré après l'audience du 27 novembre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Gaspon, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - M. A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 janvier 2021. Le rapporteur, F. A...Le président, O. GASPON La greffière, E. HAUBOIS La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT01874