Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 01/04/2022, 437773, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-01
Numéro : 437773
Rapporteur : Mme Cécile Nissen
Commissaire du gouvernement : Mme Céline  Guibé
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 janvier et 30 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 20 novembre 2019 relatif à la réforme de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 157 ; - le code monétaire et financier ; - le code du travail ; - la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 et notamment son article 65 ; - la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; - la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ; - la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ; - le décret n° 2008-382 du 21 avril 2008 ; - le décret n° 2012-32 du 9 janvier 2012 ; - le décret n° 2019-1197 du 20 novembre 2019 ; - le décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Nissen, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et de l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts ; Considérant ce qui suit : 1. Le décret du 20 novembre 2019 relatif à la réforme de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, pris pour l'application des articles 107 à 111 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, tire les conséquences de la suppression de la désignation par décret de sept directeurs assistant le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations en faisant de celui-ci l'autorité de nomination de plein exercice des personnels d'encadrement de son établissement. Il précise également les modalités de désignation du directeur intérimaire de la Caisse des dépôts et consignations en cas d'empêchement de ce dernier en prévoyant une nomination par arrêté du ministre chargé de l'économie parmi les directeurs généraux délégués de l'établissement. Il prévoit par ailleurs la procédure à suivre en cas de non-approbation du budget présenté par le directeur général à la commission de surveillance. Enfin, il fixe les conditions dans lesquelles sont désignés les membres de la commission de surveillance nommés sur le rapport du ministre chargé de l'économie ainsi que ceux représentant le personnel. Le syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts (CGT CDC) et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts (USCD CGT) demandent au Conseil d'Etat d'annuler ce décret pour excès de pouvoir. Sur la légalité externe du décret attaqué : 2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 1 du code du travail : " Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l'emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l'objet d'une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l'ouverture éventuelle d'une telle négociation ". Le décret attaqué, qui se borne, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à fixer les conditions d'application des dispositions législatives relatives à la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, n'a pas le caractère d'une réforme au sens de ces dispositions. Au surplus, les conditions et modalités de la gouvernance de la Caisse ne relèvent pas du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle. Par suite, le moyen tiré de ce que l'adoption du décret attaqué a méconnu les dispositions de l'article L. 1 du code du travail ne peut qu'être écarté. 3. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le Comité unique de la Caisse des dépôts et consignations (CUEP) a bien été saisi, préalablement à l'adoption du décret du 20 novembre 2019, des dispositions de ce projet, initialement scindé en plusieurs projets de décrets distincts, relevant de son champ de compétence. En outre, il ne résulte, en tout état de cause, d'aucun texte ni d'aucun principe que le Comité mixte d'information et de concertation (CMIC) aurait dû être saisi pour avis de ce projet de décret. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation du CUEP et du CMIC au motif que le projet de décret qui a été soumis à ces instances n'est pas celui qui a été définitivement adopté ne peut ainsi qu'être écarté. 4. En dernier lieu, la Caisse des dépôts et consignations est, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 518-2 du code monétaire et financier : " organisée par décret en Conseil d'Etat, pris sur la proposition de la commission de surveillance ". Il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de la séance du 24 juillet 2019, que la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations a, lors de cette séance, proposé l'adoption et émis un avis favorable à l'adoption de cinq projets de décrets portant sur les modalités d'élection des représentants du personnel au sein de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts, la suppression de la caisse générale de la Caisse des dépôts, le plafonnement des indemnités des membres de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et l'encadrement du maniement des fonds publics par la Caisse des dépôts dans le cadre de ses missions de mandataire exercées pour le compte de personnes publiques. Ces cinq projets ont ensuite été fusionnés au sein d'un seul décret qui est devenu le décret du 20 novembre 2019, objet du présent recours. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnait les dispositions précitées de l'article L. 518-2 faute d'avoir été pris sur proposition de la commission de surveillance manque donc en fait. Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne la désignation des membres représentant le personnel au sein de la commission de surveillance : 5. L'article L. 518-4 du code monétaire et financier prévoit que la commission de surveillance de la Caisse est composée notamment : " 9° De deux membres représentant le personnel de la Caisse des dépôts et consignations et de ses filiales, élus pour trois ans par les membres représentant les personnels au sein du comité mixte d'information et de concertation prévu à l'article 34 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire et parmi ces membres, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces modalités garantissent la désignation d'une femme et d'un homme ". Aux termes du I de l'article R. 518-0-1 du code monétaire et financier créé par l'article 2 du décret attaqué : " Les deux membres de la commission de surveillance mentionnés au 9° de l'article L. 518-4 sont élus pour trois ans par les membres de la délégation du personnel du comité mixte d'information et de concertation de la Caisse des dépôts et consignations et parmi eux ". 6. Dès lors que les termes du I de l'article R. 518-0-1 du code monétaire et financier se bornent à reproduire ceux du 9° de l'article L. 518-4 du même code cité ci-dessus, les requérants ne peuvent utilement soutenir que ces dispositions méconnaîtraient le principe constitutionnel de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises, le principe général de représentativité, ni que le pouvoir réglementaire les aurait entachées d'erreur manifeste d'appréciation. Elles ne sont pas davantage, en tout état de cause, entachées d'incompétence négative et l'argumentation des requérants tirée de ce que le " périmètre social " du groupe Caisse des dépôts et consignations ne reflèterait pas la réelle proportion de salariés non cadres au sein de ce groupe faute d'inclure l'ensemble des filiales et sous filiales de ce dernier, et instaurerait ainsi une discrimination syndicale indirecte au détriment de la CGT, doit être regardée comme critiquant les dispositions de l'article 34 de la loi du 28 mai 1996 précitée qui renvoient à la négociation collective la création de ce comité mixte, dont le périmètre n'a d'ailleurs pas, contrairement à ce qui est soutenu, été défini unilatéralement par la Caisse des dépôts et consignations mais par l'article 2 de l'accord relatif à l'organisation sociale du groupe financier CDC du 2 octobre 2001 et ses avenants successifs. Or, une telle critique, qui met en cause la loi elle-même, ne saurait être portée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution. En ce qui concerne les pouvoirs conférés au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations : 7. Aux termes de l'article L. 518-11 du code monétaire et financier dans sa rédaction issue de la loi du 22 mai 2019 précitée : " La Caisse des dépôts et consignations est dirigée par un directeur général nommé pour cinq ans. / Le directeur général prête serment devant la commission de surveillance. (...) / Le directeur général peut désigner un ou plusieurs directeurs délégués, à qui il peut déléguer une partie de ses pouvoirs, pour l'assister dans ses fonctions de direction ". L'article R. 518-3 de ce code, modifié par l'article 3 du décret attaqué, prévoit que : " Pour diriger les services placés sous son autorité, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations peut être assisté par un ou plusieurs directeurs généraux délégués, ainsi que par des directeurs, des contrôleurs généraux, des chefs de service, des sous-directeurs, des experts de haut niveau et des directeurs de projet. / Le directeur général nomme aux emplois mentionnés au présent article. Lorsqu'ils sont occupés par des agents de droit public, le directeur général peut mettre fin aux fonctions des directeurs généraux délégués, des directeurs et des contrôleurs généraux et, dans l'intérêt du service, retirer leur emploi aux agents occupant les autres emplois mentionnés au présent article ". Aux termes de l'article R. 518-4 dans sa rédaction issue du décret attaqué : " Pour l'accès aux emplois de directeur général délégué et de directeur, il n'est pas exigé d'autres conditions que celles prévues pour les directeurs d'administration centrale. ". Aux termes de l'article R. 518-6 du même code : " Sous réserve des pouvoirs conférés au Premier ministre et au ministre chargé de la fonction publique à l'égard de certaines catégories d'agents ayant la qualité de fonctionnaire, le directeur général nomme à tous les autres emplois. ". Aux termes de l'article R. 518-7 du même code : " Les directeurs généraux délégués prêtent serment devant la commission de surveillance. ". Aux termes de l'article R. 518-9 du même code : " L'organisation et les attributions des directions et, en leur sein, des départements sont réglées par arrêté du directeur général. ". Aux termes de l'article R. 518-10 du même code : " Le directeur général peut déléguer une partie de ses pouvoirs aux agents qui occupent les emplois mentionnés à l'article R. 518-3 (...) ". Aux termes de l'article R. 518-11 du même code : " En cas d'absence ou d'empêchement du directeur général ou de vacance de l'emploi, son intérim est assuré par le directeur général délégué désigné à cet effet par arrêté du ministre chargé de l'économie publié au Journal officiel de la République française. ". Aux termes de l'article R. 518-11-1 du même code : " Le directeur général prépare le budget de l'établissement public et le présente, pour adoption, à la commission de surveillance, dans des délais permettant qu'il soit exécutoire au 1er janvier de l'exercice auquel il se rapporte. / Le budget ainsi arrêté est soumis à approbation du ministre chargé de l'économie. Il est réputé approuvé en l'absence de décision expresse du ministre dans un délai d'un mois à compter de sa transmission. (...) ". 8. En premier lieu, le décret du 20 novembre 2019 a, par son article 3, modifié les articles R. 518-2 à R. 518-4 du code monétaire et financier afin notamment d'abroger les dispositions qui prévoyaient la nomination aux emplois de direction par décret ou arrêté ministériel, et faire du directeur général de la Caisse l'autorité de nomination à tous les emplois de direction désormais mentionnés à l'article R. 518-3 du même code. A défaut de dispositions expresses déterminant l'autorité compétente pour mettre fin aux fonctions dont il s'agit, ce pouvoir appartient, de plein droit, à l'autorité investie du pouvoir de nomination. Le Premier ministre n'a donc pas commis d'erreur de droit en prévoyant par ce décret que le directeur général est compétent pour mettre fin aux fonctions ou retirer l'emploi des agents mentionnés à l'article R. 518-3, y compris ceux des directeurs généraux délégués, et le moyen tiré de ce que cet article est illégal dans la mesure où la loi se borne à conférer au directeur général un pouvoir de nomination des directeurs délégués sans prévoir qu'il peut également les révoquer ni nommer aux autres emplois de direction, ne peut qu'être écarté. 9. En deuxième lieu, le directeur général peut, dans l'intérêt du service et sous le contrôle du juge, retirer leur emploi aux agents occupant l'ensemble des emplois mentionnés à l'article R. 518-3 du code monétaire et financier, sous réserve de les avoir mis à même de consulter préalablement leur dossier, conformément aux dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice, sans que, contrairement à ce qui est soutenu, le pouvoir réglementaire ne soit légalement tenu de rappeler cette dernière obligation. Par ailleurs, l'article R. 518-5 du code précité dans sa rédaction issue du décret attaqué prévoit que " sous réserve des dispositions de l'article R. 518-3, les dispositions relatives aux emplois de chef de service, de sous-directeur, d'expert de haut niveau et de directeur de projet des administrations de l'Etat sont applicables aux fonctionnaires et aux contractuels de droit public nommés dans ces emplois au sein de la Caisse des dépôts et consignations ". Le décret du 21 avril 2008 relatif aux emplois d'expert de haut niveau et de directeur de projet des administrations de l'Etat et de ses établissements publics et le décret du 9 janvier 2012 relatif aux emplois de chef de service et de sous-directeur des administrations de l'Etat ont été abrogés et remplacés par le décret du 31 décembre 2019 relatif aux emplois de direction de l'Etat, désormais applicable au personnel de la Caisse. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué est entaché d'incompétence négative faute d'avoir défini les conditions dans lesquelles le directeur général peut retirer ces emplois lorsqu'ils sont exercés au sein de la Caisse des dépôts et consignations, et notamment les droits et garanties dont bénéficient les agents de droit public concernés, manque ainsi en fait. 10. En troisième lieu, la Caisse des dépôts, qui a été dotée par la loi du 28 avril 1816 qui l'a instituée et par les textes subséquents d'un statut particulier qui la place sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative, ne présente pas, contrairement à ce qui est soutenu, le caractère d'une administration centrale de par la loi. Par ailleurs, la suppression, par le décret attaqué, de la mention du titre de secrétaire général et de l'exigence d'un avis de la commission de surveillance sur l'arrêté du directeur général portant organisation des directions de la Caisse prévu par l'article R. 518-9 du code monétaire et financier, ainsi que la limitation, à l'article R. 518-7 du même code, de l'obligation de prestation de serment devant la commission de surveillance aux seuls directeurs généraux délégués, à l'exclusion des autres personnels de direction de la Caisse, ne portent atteinte à aucune norme ou principe supérieur. De même, la faculté donnée, à l'article R. 518-6 de ce code, au directeur général de nommer aux autres emplois que ceux de direction et la suppression, à ce même article, par le décret attaqué, des mots " dans les conditions prévues par le statut particulier de chaque corps " est sans incidence sur l'obligation pour le directeur général de respecter les règles applicables à chaque corps de fonctionnaires. Enfin, le moyen dirigé contre l'article R. 518-10 de ce code ne soulève pas une contestation sérieuse de la licéité de ces dispositions, aucune norme supérieure n'interdisant au directeur général de déléguer une partie de ses pouvoirs. Par suite, les moyens tirés de ce que la réorganisation des fonctions de direction de la Caisse des dépôts et consignations couplée avec l'augmentation des pouvoirs de son directeur général serait illégale et porterait atteinte aux principes de continuité du service du service public ou à des exigences de démocratie sociale ne peuvent qu'être écartés. 11. En dernier lieu, le moyen selon lequel le décret attaqué méconnait le principe d'égalité entre les agents publics de la Caisse et les agents exerçant au sein d'une administration centrale n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il ne modifie pas les règles statutaires applicables aux corps de fonctionnaires qui peuvent être affectés au sein de cet établissement public. En ce qui concerne la surveillance et la garantie de l'autorité législative 12. Aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 518-2 du code monétaire et financier : " La Caisse des dépôts et consignations est placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative ". Le moyen tiré de ce que l'article R. 518-11-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction issue de l'article 11 du décret attaqué, méconnait la garantie de l'autorité législative en ce qu'il prévoit la soumission du budget arrêté par la commission de surveillance à l'approbation du ministre chargé de l'économie, ne peut, en tout état de cause, être invoqué dans le cadre du présent litige dès lors qu'il se borne à reproduire sur ce point l'article L. 518-7 du même code qui prévoit, en son sixième alinéa, que " La commission de surveillance adopte, sur proposition du directeur général, le budget de l'établissement public et ses modifications successives, qui sont soumis à l'approbation du ministre chargé de l'économie ". Il en va de même de la critique, pour le même motif, du principe de la désignation de trois membres de la commission de surveillance sur le rapport du ministre chargé de l'économie, qui n'est prévue par aucune des dispositions du décret du 20 novembre 2019 attaqué, mais est fixée par le 8° de l'article L. 518-4. Enfin, le moyen selon lequel l'article R. 518-11 tel que modifié par l'article 10 du décret attaqué étend illégalement la compétence du pouvoir exécutif en tant qu'il prévoit que l'intérim du directeur général est assuré par le directeur général délégué désigné à cet effet par arrêté du ministre chargé de l'économie ne peut, dès lors que l'article L. 518-11 précité prévoit que le directeur général demeure nommé par décret, qu'être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué. Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la Caisse des dépôts et consignations au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et de l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts, à l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts, au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à la Caisse des dépôts et consignations. Délibéré à l'issue de la séance du 11 mars 2022 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; M. Frédéric Aladjidi, président de chambre; Mme A... G..., Mme E... B..., M. C... D..., M. François Weil, conseillers d'Etat et Mme Cécile Nissen, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 1er avril 2022. Le président : Signé : M. Bertrand Dacosta La rapporteure : Signé : Mme Cécile Nissen La secrétaire : Signé : Mme F... H...