CAA de NANTES, 4ème chambre, 08/06/2018, 17NT00076, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-06-08
Numéro : 17NT00076
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sophie  RIMEU
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SELARL PAREYDT-GOHON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL Terrain Service a demandé au tribunal administratif de Rennes : - d'annuler la convention d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de Hédé conclue entre la commune de Hédé-Bazouges et la société d'aménagement et de développement d'Ille-et-Vilaine (SADIV) ou, à défaut, de prononcer la résiliation de cette convention ; - de condamner la commune de Hédé-Bazouges à lui verser la somme de 184 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'éviction illégale du groupement qu'elle forme avec la société Espacil et de l'attribution de cette convention à la SADIV. Par un jugement n° 1400730 du 10 novembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de la SARL Terrain Service. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 janvier 2017 et le 19 février 2018, la société Terrain Service, représentée par Me Hourcabie, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 10 novembre 2016 ; 2°) d'annuler la convention d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de Hédé conclue entre la commune de Hédé-Bazouges et la SADIV, ou à défaut, résilier cette convention ; 3°) de condamner la commune de Hédé-Bazouges à lui verser une somme de 184 000 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice subi du fait de son éviction illégale ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Hédé-Bazouges une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé ; - la convention d'aménagement a un objet illicite ; cette illicéité résulte de l'illégalité de la délibération du conseil municipal du 9 décembre 2011 décidant la création de la ZAC et de la délibération du 19 septembre 2012 approuvant la modification de la ZAC ; l'illégalité de la délibération du 9 décembre 2011 tient aux vices suivants : - méconnaissance par l'étude d'impact jointe au dossier de création de la ZAC des exigences de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, - inobservation des modalités de concertation définies en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, - erreur manifeste d'appréciation du fait de l'importance du programme autorisé ; l'illégalité de la délibération du 19 septembre 2012 est caractérisée par : - l'insuffisance de l'étude d'impact modifiée au regard de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, - l'absence d'avis de l'autorité environnementale de l'Etat en vertu de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, - l'absence de respect des modalités de concertation, - la remise en cause de l'économie générale du dossier de création de ZAC en violation de l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme ; - le groupement Espacil-Terrain Service n'a pas été invité à la phase de discussion ; - la convention est également illégale en raison de l'absence de transfert d'une part de risque suffisamment significative et de la mise en oeuvre d'une procédure de passation inadéquate. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2017, la commune de Hédé-Bazouges conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de la société Terrain Service au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance de la société Terrain Service est irrecevable, d'une part parce que cette société a la qualité de tiers et non de candidate, et d'autre part parce qu'elle n'est pas susceptible d'avoir été lésée par la passation du contrat contesté ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2017, la SADIV conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Terrain Service au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande indemnitaire, non motivée, est irrecevable ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 8 mars 2018, prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des marchés publics ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rimeu, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Hourcabie, avocat de la société Terrain Service, celles de Me Le Dantec, avocat de la commune de Hédé-Bazouges et celles de Me Berrezai, avocat de la SADIV. 1. Considérant que, par une délibération du 9 décembre 2011, le conseil municipal d'Hédé-Bazouges (Ille-et-Vilaine) a décidé de créer la zone d'aménagement concertée (ZAC) de Hédé ; que le périmètre de celle-ci a été modifié par une délibération du 19 septembre 2012 ; que par un avis d'appel public à la concurrence du 29 octobre 2012, la commune a engagé une procédure de consultation en vue de conclure une convention d'aménagement en application de l'article L. 300-4, dans sa rédaction alors applicable, du code de l'urbanisme ; que par une délibération du 23 mai 2013, le conseil municipal a décidé de conclure cette convention avec la société d'aménagement et de développement d'Ille-et-Vilaine (SADIV) ; que par un courrier du 20 juin 2013, la commune de Hédé-Bazouges a informé le groupement formé des sociétés Espacil et Terrain Service du rejet de leur offre ; que par une délibération du 13 décembre 2013, le conseil municipal d'Hédé-Bazouges a approuvé la concession d'aménagement de la ZAC de Hédé et autorisé le maire à la signer ; que la convention de concession a été signée le 20 décembre 2013 ; que la société Terrain Service relève appel du jugement du 10 novembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette convention, ou à défaut à sa résiliation, et à la condamnation de la commune d'Hédé-Bazouges à lui verser une somme de 184 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de son éviction illégale ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que le jugement attaqué cite, dans son point 8, l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur et les stipulations du cahier des charges de la zone d'aménagement, lesquels indiquent que le concédant peut engager des discussions avec les candidats de son choix, dans la limite de trois maximum, et précise dans ses points 10 et 11 que la commission prévue à l'article R. 300-9 du code de l'urbanisme n'était pas tenue d'auditionner tous les candidats et que la commune de Hédé-Bazouges n'était pas tenue d'engager des discussions avec chacun d'eux ; que, par suite, la société Terrain Service n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué ne serait pas suffisamment motivé en ce qu'il écarterait l'illégalité de l'absence d'audition du groupement des sociétés Terrain Service et Espacil sans en exposer les raisons de droit ou de fait ; Sur le bien fondé du jugement : En ce qui concerne la validité de la convention d'aménagement : 3. Considérant qu'indépendamment des actions dont les parties au contrat disposent devant le juge du contrat, tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif est recevable à former devant ce même juge un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles, assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires ; 4. Considérant, en premier lieu, que si la convention d'aménagement prévoit la construction de 255 logements et seulement, outre les voies et réseaux nécessaires à la desserte de la zone, 400 m2 d'équipements publics, cette circonstance n'est pas de nature à entacher la décision de création de la ZAC d'erreur manifeste d'appréciation et à conférer un caractère illicite à l'objet du contrat ; qu'aucun des autres moyens soulevés par la requérante pour contester les délibérations du conseil municipal de Hédé-Bazouges du 9 décembre 2011 créant la zone d'aménagement concerté de Hédé et du 19 septembre 2012 modifiant cette zone ne touche au projet d'aménagement en lui-même et n'est de nature à conférer un caractère illicite à l'objet de la convention ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le concédant choisit le concessionnaire en prenant notamment en compte les capacités techniques et financières des candidats et leur aptitude à conduire l'opération d'aménagement projetée, après avoir engagé librement toute discussion utile avec une ou plusieurs personnes ayant remis une proposition. " ; qu'aux termes de l'article 1.4 intitulé " sélection et auditions " du cahier des charges de la ZAC de Hédé : " Après analyse des propositions reçues par la Commission prévue à l'article R. 300-9 du code de l'urbanisme, Madame A...invitera un ou plusieurs candidats à participer à la phase de " discussion utile ", qui comportera au moins une audition. / Les auditions feront l'objet d'une invitation écrite. / La commune ne retiendra, au maximum, que les trois meilleures propositions, classées par application des critères énoncés à l'article 1.3, pour la détermination des candidats qui participeront à la phase de discussion utile. " ; que l'article R. 300-9 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose : " Lorsque le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, l'organe délibérant désigne en son sein à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne les membres composant la commission chargée d'émettre un avis sur les propositions reçues, préalablement à l'engagement des discussions mentionnées à l'article R. * 300-8. Il désigne la personne habilitée à engager ces discussions et à signer la convention. Cette personne peut recueillir l'avis de la commission à tout moment de la procédure. / L'organe délibérant choisit le concessionnaire, sur proposition de la personne habilitée à mener les discussions et à signer la convention et au vu de l'avis ou des avis émis par la commission. " ; 6. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la commission prévue par l'article R. 300-9 du code de l'urbanisme a, après analyse des cinq propositions reçues, retenu quatre d'entre elles, classées dans l'ordre suivant : sociétés Nexity, SADIV, Ataraxia et groupement des sociétés Espacil et Terrain Service ; que la commune a décidé d'ouvrir les discussions, conformément au point 1.4 du cahier des charges de la zone, avec les trois premières ; que la circonstance que la société Ataraxia a renoncé à sa candidature avant le début de ces discussions n'obligeait pas la commune, laquelle était libre d'engager des discussions avec les candidats de son choix, à inviter le groupement classé 4ème à y participer ; qu'il suit de là que la requérante n'est pas fondée à soutenir que son absence dans la phase de discussion serait de nature à entacher la convention de concession d'illégalité ; 7. Considérant, en troisième lieu, que le droit communautaire des concessions s'applique, sur le fondement de l'article R. 300-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, " aux concessions d'aménagement lorsque le montant total des produits de l'opération d'aménagement concédée est égal ou supérieur au seuil mentionné pour les marchés de travaux au 5° du II de l'article 26 du code des marchés publics et que le concessionnaire assume une part significative du risque économique de l'opération. " ; que l'existence d'un risque significatif assumé par l'aménageur doit s'apprécier au regard de l'ensemble des stipulations du contrat, et notamment du mode de rémunération retenu, de l'importance des apports et subventions de la collectivité publique, du sort des biens non commercialisés en fin de contrat et des garanties consenties par la personne publique contractante ; 8. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'ainsi qu'il a été dit, la convention a pour objet la construction, dans le cadre d'une ZAC multi-sites et sur une superficie de 14,5 hectares, de 255 logements, dont 145 logements individuels, 51 logements semi-collectifs et 59 logements collectifs, d'un espace commercial, d'un équipement public, d'une aire d'accueil des cars, ainsi que des travaux de voirie, d'aménagement des espaces libres et installations diverses nécessaires aux besoins des usagers de cette zone ; que les articles 2 et 22 de cette convention stipulent que l'aménageur assume les risques de l'opération et tire sa rémunération des résultats de celle-ci ; que son article 19.2 exclut toute participation du concédant et son article 27.1.3 précise que, dans l'hypothèse où l'opération d'aménagement serait excédentaire à l'expiration de la concession d'aménagement, l'aménageur reversera 30% des excédents à la commune de Hédé-Bazouges ; que l'article 19.2 indique également que les charges supportées par l'aménageur sont couvertes pour l'essentiel par les produits des cessions et locations des biens aménagés et les participations dues par les constructeurs et propriétaires ; que ni les stipulations de l'article 19.6 de cette convention, en vertu desquelles l'aménageur peut solliciter des aides financières directes ou indirectes, y compris des subventions, en lieux et place de la commune, ni la garantie d'emprunts prévue par l'article 21 ou encore les pénalités prévues par l'article 30, lesquelles ne sont pas particulièrement faibles, ou enfin la possibilité de bénéficier des apports fonciers de l'établissement foncier de Bretagne prévue par son article 12.8 ne suffisent à neutraliser le risque économique pris par l'aménageur ; qu'enfin, si l'article 20.2 ne prévoit, pour certains équipements publics, tels le parking d'une école, une chaufferie bois ou un équipement sportif, lesquels ne serviront pas seulement aux habitants de la future ZAC et excèdent ainsi les besoins de l'opération, que 25 à 50% de financement par l'aménageur, d'une part, cette participation répond aux exigences des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, et d'autre part, l'article 14 de la convention stipule que l'aménageur prend entièrement en charge l'ensemble des équipements nécessaires à la desserte des constructions et à l'usage privatif des habitations, ainsi que tous les autres équipements propres à la ZAC ; que, dans ces conditions, et en l'absence notamment de toute compensation financière en cas de déficit d'exploitation, l'aménageur assume les risques financiers de l'opération, sans certitude quant à sa rémunération ou à l'équilibre financier de l'opération d'aménagement ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que la concession ne relèverait pas de la procédure prévue aux articles R. 300-4 et suivants alors applicables du code de l'urbanisme, mais des articles R. 300-11-1 et suivants du même code, doit être écarté ; En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 9. Considérant que si la société Terrain Service demande à être indemnisée des préjudices qu'elle aurait subis du fait de son éviction irrégulière du contrat de concession et de la conclusion de celui-ci avec la SADIV, il résulte des points 2 à 8 ci-dessus que le groupement auquel elle appartenait n'a pas été irrégulièrement évincé de la conclusion de la convention d'aménagement de la ZAC de Hédé ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir soulevées en défense, que la société Terrain Service n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 10 novembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation, ou, à défaut, à la résiliation, de la convention d'aménagement conclue le 20 décembre 2013 entre la SADIV et la commune de Hédé-Bazouges, et à la condamnation de cette dernière à lui verser la somme de 184 000 euros ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la société Terrain Service, partie perdante ; 12. Considérant en revanche, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Terrain Service la somme de 750 euros au titre des frais exposés par la commune de Hédé-Bazouges et non compris dans les dépens, et la somme de 750 euros au titre des frais de même nature exposés par la SADIV ; DECIDE Article 1er : La requête de la société Terrain Service est rejetée. Article 2 : La société Terrain Service versera 750 euros à la commune de Hédé Bazouges et 750 euros à la SADIV au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Hédé-Bazouges, à la société Terrain Service et à la société d'aménagement et de développement d'Ille-et-Vilaine (SADIV). Délibéré après l'audience du 22 mai 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Tiger-Winterhalter, présidente-assesseure, - Mme Rimeu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 juin 2018. La rapporteure, S. RIMEULe président, L. LAINÉ La greffière, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT00076