CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 14/09/2023, 21TL21178, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-09-14
Numéro : 21TL21178
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : M. Thierry  TEULIÈRE
Commissaire du gouvernement : Mme TORELLI
Avocat(s) : LAGORCE & ASSOCIES - L&MC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Sous le n°1805706, Mme A... C... née D... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision implicite par laquelle le centre hospitalier de Montauban a refusé de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle formée le 3 août 2018, d'enjoindre au centre hospitalier de Montauban d'engager des poursuites disciplinaires contre le ou les auteurs de son harcèlement moral et reconnaître l'imputabilité au service de son arrêt de travail et de mettre à la charge du centre hospitalier de Montauban une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sous le n°1902108, Mme C... a également demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 21 février 2019 du centre hospitalier de Montauban portant refus de reconnaissance d'imputabilité au service de l'accident qu'elle a déclaré le 31 mai 2018, d'enjoindre au centre hospitalier de Montauban de reconnaître l'imputabilité au service de son arrêt de travail, subsidiairement d'ordonner avant dire-droit une mesure de contre-expertise médicale et de mettre à la charge du centre hospitalier de Montauban une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sous le n°1906811, Mme C... a enfin demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision implicite du centre hospitalier de Montauban portant rejet de sa demande formulée le 31 juillet 2019 en vue de régulariser sa situation et de lui verser un rappel de traitements portant sur la période de janvier à juin 2019 à la suite de son placement en congé de longue maladie, d'annuler, par voie d'exception, l'arrêté du 8 janvier 2019 du centre hospitalier de Montauban l'autorisant à exercer ses fonctions à temps partiel, d'enjoindre au centre hospitalier de Montauban de régulariser sa situation en procédant au versement d'un complément de salaire correspondant à un temps plein sur la période courant de janvier à juin 2019, subsidiairement de faire procéder à une expertise et de mettre à la charge du centre hospitalier de Montauban une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n°1805706-1902108-1906811 du 21 janvier 2021, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision implicite portant refus d'accorder à Mme C... le bénéfice de la protection fonctionnelle et la décision du 21 février 2019 portant refus de reconnaissance d'imputabilité au service, a rejeté la requête n° 1906811, a enjoint au centre hospitalier de Montauban, d'une part, de procéder au réexamen de la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme C... dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, d'autre part, de prendre, dans le même délai, une décision portant reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 31 mai 2018 déclaré par Mme C... et rétablissant l'intéressée dans l'ensemble de ses droits statutaires, mis à la charge du centre hospitalier de Montauban une somme de 1 500 euros à verser à Mme C... et rejeté les conclusions du centre hospitalier sur ce même fondement. Procédure devant la cour : Par une requête, un mémoire et un dépôt de pièces, enregistrés les 19 mars, 30 juin et 1er juillet 2021, sous le n°21BX01178 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL21178, le centre hospitalier de Montauban, représenté par la SELARL Lagorce et avocats, agissant par Me Lagorce, demande à la cour : 1°) d'infirmer le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 janvier 2021 en ce qu'il a annulé ses décisions de refus de protection fonctionnelle et de refus de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 31 mai 2018 ; 2°) de mettre à la charge de Mme C... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. Il soutient que : - la décision tacite de refus de protection fonctionnelle n'a pas à être motivée ; elle a été régularisée par une décision motivée du 19 février 2021, prise à la suite du jugement ; - aucun vice n'entache la légalité interne des décisions de refus de protection fonctionnelle et d'imputabilité de l'arrêt de travail au service ; l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, même de façon " cassante ", la modification du périmètre des missions, la dégradation de l'état de santé ne caractérisent pas nécessairement un harcèlement moral ; - la souffrance psychologique de Mme C..., qui accompagnait sa mère en fin de vie et qui est décédée en juin 2018, n'est pas due à des conditions de travail anormales, alors que son temps partiel a toujours été maintenu mais à sa situation personnelle, ces circonstances extérieures correspondant à l'exclusion d'imputabilité prévue par la jurisprudence ; l'expert a conclu à l'existence d'un état antérieur à l'entretien du 31 mai 2018 ; des facteurs psychologiques propres existaient depuis la fin de l'année 2017 et sa demande de prolongation de temps partiel motivée par le décès de son père et l'accompagnement de sa mère en fin de vie ; - Mme C... n'a pas été harcelée par son employeur ; il est difficile de savoir qui l'aurait harcelée ; des points de travail réguliers sont légitimes dans le cadre d'une bonne organisation du service ; l'entretien du 24 janvier 2018 a eu pour objet de définir un accompagnement individualisé pour la prise de poste sur la formation infirmière et de recueillir ses besoins ; il est normal d'organiser trois points dans le premier trimestre de démarrage de la nouvelle mission ; le compte-rendu d'entretien du 20 mars 2018 fait état du souci d'accompagnement de sa supérieure hiérarchique et de la volonté que l'organisation soit mise en place collégialement ; la supérieure hiérarchique a attiré l'attention de Mme C... sur certains axes à améliorer et l'a dispensée de certaines activités et réunions dans le but de la soulager et d'axer la priorité sur les activités pédagogiques ; Mme C... a refusé de signer ce compte-rendu d'entretien parce qu'elle était contrariée de n'être pas fixée sur l'obtention de son jour de congé posé le 8 juin ; l'entretien du 31 mai 2018 est intervenu dans le but de rappeler les procédures internes, recueillir la signature de Mme C... sur le compte rendu d'entretien du 20 mars 2018 et de répondre à ses interrogations à la suite du refus de lui accorder le jour de congé sollicité ; par un rappel ferme des règles et procédures internes, l'administration a agi dans l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, sans procéder à aucune attaque ou harcèlement ; elle a fait l'objet d'une égalité de traitement avec ses collègues et non d'un traitement isolé. Par un mémoire en défense, deux dépôts de pièces et un mémoire, enregistrés les 26 mai, 2 août, 10 août 2021 et 1er juin 2022, Mme C... née D..., représentée par Me Duverneuil, conclut à la confirmation du jugement contesté en toutes ses dispositions et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du centre hospitalier de Montauban en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Elle fait valoir qu'il y a lieu de confirmer le jugement attaqué en ce qu'il a reconnu l'imputabilité au service de l'accident de travail du 31 mai 2018 et retenu le défaut de motivation de la décision implicite de refus de protection fonctionnelle et que la décision de refus de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident est entachée d'erreur de fait, d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ainsi que d'un détournement de pouvoir. Par une ordonnance en date du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête du centre hospitalier de Montauban. Par une ordonnance du 13 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 octobre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller, - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, - et les observations de Me Lagorce, représentant le centre hospitalier de Montauban. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... née D..., cadre de santé formateur qui exerçait jusqu'alors ses fonctions au sein de l'institut de formation des aides-soignants du centre hospitalier de Montauban, a été affectée à compter de janvier 2018, à l'institut de formation en soins infirmiers également rattaché au centre hospitalier. Mme C... a déposé, le 3 juin 2018, auprès de son employeur une déclaration d'accident de travail relative à des troubles psychologiques consécutifs à un entretien ayant eu lieu le 31 mai 2018 avec la directrice de l'institut de formation et la directrice des ressources humaines de cet établissement. Par une décision du 21 février 2019, la directrice adjointe du centre hospitalier de Montauban a refusé de reconnaître l'accident du 31 mai 2018 comme imputable au service, conformément à l'avis défavorable rendu le 30 janvier 2019 par la commission de réforme hospitalière, en raison de l'existence d'un état antérieur. L'intéressée a, par ailleurs, également sollicité, par une lettre du 3 août 2018, le bénéfice de la protection fonctionnelle prévue par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Cette demande ayant fait l'objet d'un refus implicite, elle a demandé, le 30 octobre 2018, à son employeur d'en connaître les motifs. Le centre hospitalier n'a pas répondu à cette demande. Par un jugement du 21 janvier 2021, le tribunal administratif de Toulouse a notamment annulé, pour défaut de motivation, la décision implicite portant refus d'accorder à Mme C... le bénéfice de la protection fonctionnelle et au fond la décision du 21 février 2019 portant refus de reconnaissance d'imputabilité au service de l'accident déclaré par l'agent et a enjoint au centre hospitalier de Montauban de procéder au réexamen de la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme C... dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ainsi que de prendre, dans le même délai, une décision portant reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 31 mai 2018 déclaré par Mme C... et rétablissant l'intéressée dans l'ensemble de ses droits statutaires. Le centre hospitalier de Montauban relève appel de ce jugement, seulement en tant qu'il a annulé ces deux décisions. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la décision implicite du centre hospitalier refusant d'accorder la protection fonctionnelle : 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui : / (...) 6° refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". 3. Comme l'ont relevé les premiers juges, le bénéfice de la protection fonctionnelle constitue un droit pour les agents en remplissant les conditions. Par conséquent, la décision implicite refusant à Mme C... le bénéfice de la protection fonctionnelle devait être motivée en application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par une lettre en recommandé avec avis de réception du 30 octobre 2018, Mme C... a demandé au centre hospitalier la communication des motifs de cette décision. Le centre hospitalier n'a pas répondu à cette demande dans le délai d'un mois qui lui était imparti par l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, ni pris de décision expresse de rejet de la demande dont il avait été saisi avant le terme de la première instance. Dès lors, il n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé, pour défaut de motivation, sa décision refusant d'accorder à Mme C... le bénéfice de la protection fonctionnelle. Si le centre hospitalier a, postérieurement au jugement qu'il conteste, pris le 19 février 2021, une décision explicite de rejet à la suite de l'injonction prononcée par le tribunal de réexamen de la demande de protection fonctionnelle de Mme C..., cette nouvelle décision n'a, toutefois, pas pu régulariser ainsi que le soutient l'établissement, la décision implicite de rejet, dont l'annulation avait déjà été prononcée par le jugement attaqué et en conséquence, le vice de forme affectant ladite décision. En ce qui concerne la décision refusant de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident du 31 mai 2018 : S'agissant du moyen d'annulation retenu par les premiers juges : 4. Aux termes de l'article 41 de la loi susvisée du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, dans sa rédaction applicable au litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) /Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de la maladie ou de l'accident est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. (....) ". 5. Constitue un accident de service, pour l'application des dispositions précitées, un évènement survenu à une date certaine, par le fait ou à l'occasion du service, dont il est résulté une lésion, quelle que soit la date d'apparition de celle-ci. Sauf à ce qu'il soit établi qu'il aurait donné lieu à un comportement ou à des propos excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, lequel peut conduire le supérieur hiérarchique à adresser aux agents des recommandations, remarques, reproches ou à prendre à leur encontre des mesures disciplinaires, un entretien entre un agent et son supérieur hiérarchique, ne saurait être regardé comme un évènement soudain et violent susceptible d'être qualifié d'accident de service, quels que soient les effets qu'il a pu produire sur l'agent. 6. Il ressort des pièces du dossier que, le 31 mai 2018, Mme C... a eu un entretien professionnel avec Mme H..., directrice de l'institut de formation et Mme G..., sa directrice des ressources humaines, en présence de Mme E..., déléguée du personnel à la suite du refus de sa hiérarchie de lui accorder un jour de congé annuel le 8 juin 2018 et afin de recueillir sa signature sur un compte-rendu d'entretien intervenu le 20 mars précédent avec Mme B..., sa supérieure hiérarchique. A la suite de cet entretien, elle a déclaré, le 3 juin 2018, un accident de travail et a été placée, par son médecin traitant, en arrêt de maladie couvrant la période du 1er au 17 juin. Cet arrêt a ensuite fait l'objet de plusieurs prolongations et Mme C... a, par la suite, été placée en congé de longue maladie puis de longue durée sur la période allant du 1er juin 2018 au 30 novembre 2019. Mme C... soutient que l'entretien du 31 mai 2018 a été oppressant et lui a causé un choc psychologique à l'origine de son effondrement, en soulignant le ton ferme et autoritaire ainsi que l'intransigeance de la directrice, attestée par la déléguée syndicale. Elle précise que cet entretien est intervenu dans un contexte de pression hiérarchique exercée dans le but de l'amener à reconsidérer son temps partiel qui ne convenait pas, cette pression s'étant notamment traduite par une surveillance démesurée, prenant la forme de convocations à des entretiens programmés à intervalle rapproché, destinés à contrôler la manière dont elle s'acquittait de ses nouvelles fonctions, et dont il était dressé un compte-rendu devant être signé. Toutefois, ni la déclaration d'accident de travail qui comporte, d'une part, le témoignage de la déléguée du personnel selon lequel elle avait " assisté à un entretien très ferme frisant l'autoritarisme, avec une attitude vexatoire et intimidante " de la hiérarchie mais qui ne fournit aucun détail sur l'aspect vexatoire ou intimidant de ce comportement et, d'autre part, la déclaration de Mme C... selon laquelle devant l'intransigeance et le ton autoritaire employé pour lui refuser un jour de congé demandé en temps utile et l'insistance à vouloir lui faire signer un compte rendu, elle a ressenti un mouvement de panique, des palpitations et tremblements occasionnant un état de mal être important, ni les autres pièces du dossier, ne suffisent à établir que l'entretien professionnel du 31 mai 2018 aurait donné lieu à un comportement ou à des propos de la directrice de l'institut de formation et de sa directrice des ressources humaines excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Par suite, le centre hospitalier de Montauban est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a qualifié l'entretien du 31 mai 2018 d'accident de service, quels que soient les effets qu'il a pu produire sur Mme C... et qu'il a, pour ce motif, annulé la décision de la directrice adjointe du centre hospitalier portant refus de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident déclaré par l'intéressée le 3 juin 2018. 7. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme C... tant en première instance qu'en appel. En ce qui concerne les autres moyens soulevés par Mme C... : 8. D'une part, la décision contestée, qui rappelle les textes applicables, vise les conclusions d'expertise du médecin agréé et l'avis de la commission de réforme et indique les motifs de fait de nature à justifier le refus de reconnaissance des conséquences de l'accident déclaré, comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle est, par suite, suffisamment motivée en droit et en fait. La circonstance que le centre hospitalier ait communiqué en cours d'instance devant le tribunal le compte-rendu d'expertise du docteur F... est sans incidence sur sa légalité. 9. D'autre part, il résulte des articles 3 et 16 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière que, dans les cas où il est manifeste, au vu des éléments dont dispose la commission de réforme, que la présence d'un médecin spécialiste de la pathologie invoquée par un agent est nécessaire pour éclairer l'examen de son cas, l'absence d'un tel spécialiste doit être regardée comme privant l'intéressé d'une garantie et comme entachant la procédure devant la commission d'une irrégularité justifiant l'annulation de la décision attaquée. 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commission de réforme disposait, en plus des pièces produites par l'agent, d'une expertise du docteur F..., médecin psychiatre. Dans ces conditions, l'absence d'un médecin spécialiste n'a pas été de nature à priver Mme C... d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant la commission de réforme ne peut qu'être écarté. 11. Pour les motifs exposés aux points 4 à 6, en l'absence d'évènement susceptible d'être qualifié d'accident de service, les moyens tirés de l'erreur de fait, de droit ou d'appréciation dont serait entachée la décision contestée ne peuvent qu'être écartés. 12. Enfin, il n'est pas établi que la décision attaquée, qui fait suite à la déclaration effectuée par l'agent, aurait un autre objet que celui de statuer sur l'imputabilité au service de l'accident du 31 mai 2018 et qu'elle constituerait un élément d'une stratégie de harcèlement. Par suite, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit également être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le centre hospitalier de Montauban est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé sa décision du 21 février 2019. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par Mme C... dirigées contre le centre hospitalier de Montauban qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le centre hospitalier de Montauban à l'encontre de Mme C... sur ce fondement. En l'absence de dépens, les conclusions présentées respectivement par le centre hospitalier de Montauban et Mme C... sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n°1805706-1902108-1906811 du 21 janvier 2021 du tribunal administratif de Toulouse est annulé en tant qu'il a annulé la décision du centre hospitalier de Montauban du 21 février 2019. Article 2 : La demande d'annulation de la décision du centre hospitalier de Montauban du 21 février 2019 présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de Toulouse dans l'instance n°1902108 est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier de Montauban et à Mme A... C... née D.... Délibéré après l'audience du 31 août 2023 à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, M. Teulière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 septembre 2023. Le rapporteur, T. Teulière La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°21TL21178