Conseil d'Etat, 1ère et 6ème sous-sections réunies, du 6 septembre 2006, 276075, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1ERE ET 6EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-09-06
Numéro : 276075
Président : Mme Hagelsteen
Rapporteur : M. Luc  Derepas
Commissaire du gouvernement : M. Stahl
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu 1°), sous le n° 276075, la requête, enregistrée le 31 décembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT ; la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 20041172 du 2 novembre 2004 modifiant le décret n° 462769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 276155, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 janvier et 4 mai 2005 au secrétariat du contentieux Conseil d'Etat, présentés pour le COMITE D'ENTREPRISE DE LA SOCIETE DE SECOURS MINIERE DU NORD, dont le siège est ..., représenté par son secrétaire en exercice ; le requérant demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le même décret du 2 novembre 2004 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu, enregistrée le 11 juillet 2006, la note en délibéré présentée par la Caisse des dépôts et consignations ; Vu la Constitution, notamment ses articles 22 et 34 ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code monétaire et financier ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu l'ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 ; Vu la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 ; Vu le décret n° 46-2760 du 27 novembre 1946 ; Vu le décret n° 85-1353 du 17 décembre 1985 ; Vu le décret n° 92-1354 du 24 décembre 1992 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Luc Derepas, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT et de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat du COMITE D'ENTREPRISE DE LA SOCIETE DE SECOURS MINIERE DU NORD, - les conclusions de M. Jacques-Henri Stahl, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret du 2 novembre 2004 modifiant le décret du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations : Considérant que la Caisse des dépôts et consignations, chargée par le décret attaqué de participer à la gestion du régime de sécurité sociale dans les mines, a intérêt au maintien de ce décret ; que son intervention en défense est, par suite, recevable ; Sur la légalité externe du décret attaqué : En ce qui concerne la compétence du pouvoir réglementaire : Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 7111 du code de la sécurité sociale : « Parmi celles jouissant déjà d'un régime spécial le 6 octobre 1945, demeurent provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale, les branches d'activités ou entreprises énumérées par un décret en Conseil d'Etat. / Des décrets établissent pour chaque branche d'activité ou entreprises mentionnées à l'alinéa précédent une organisation de sécurité sociale dotée de l'ensemble des attributions définies à l'article L. 1111. Cette organisation peut comporter l'intervention de l'organisation générale de la sécurité sociale pour une partie des prestations. » ; que l'article R. 7111 du même code dispose que sont soumises à un régime spécial « les entreprises minières et les entreprises assimilées, définies par le décret nº 462769 du 27 novembre 1946, à l'exclusion des activités se rapportant à la recherche ou à l'exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux » ; Considérant que les dispositions de l'article L. 7111 du code de la sécurité sociale citées cidessus sont issues de la codification, par le décret du 17 décembre 1985, de l'article 17 de l'ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale, lequel avait donné au pouvoir réglementaire une large habilitation en vue de définir par décret les règles applicables aux régimes spéciaux de sécurité sociale ; que la loi du 30 juillet 1987, qui a abrogé les dispositions de l'ordonnance du 4 octobre 1945 et donné force de loi à la partie législative du code de la sécurité sociale annexée au décret du 17 décembre 1985, a confirmé l'habilitation donnée au gouvernement par cette ordonnance, autorisant celuici à intervenir, le cas échéant, dans le domaine réservé à la loi par l'article 34 de la Constitution ; que les requérants ne peuvent utilement faire valoir devant le juge administratif que l'habilitation ainsi donnée au pouvoir réglementaire aurait un caractère trop imprécis ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'auteur du décret attaqué aurait excédé sa compétence en édictant des dispositions relevant du domaine de la loi doit être écarté ; En ce qui concerne les contreseings : Considérant que l'article 22 de la Constitution dispose que les décrets du Premier ministre sont signés par les ministres chargés de leur exécution ; que l'exécution du décret litigieux, relatif au régime de sécurité sociale dans les mines, ne comporte nécessairement l'intervention d'aucune mesure individuelle ou réglementaire que le ministre chargé de l'emploi aurait compétence pour signer ou contresigner ; que le moyen tiré de ce que ce ministre aurait dû contresigner le décret attaqué doit, par suite, être écarté ; En ce qui concerne la consultation de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5183 du code monétaire et financier : « Les décrets dont la mise en oeuvre exige le concours de la Caisse des dépôts et consignations sont pris sur le rapport ou avec l'intervention du ministre chargé de l'économie, après avis de la commission de surveillance » ; que, si cette disposition n'implique pas que le texte même du projet de décret soit soumis à la commission de surveillance, celleci doit avoir été mise à même de faire connaître, avant l'intervention d'un décret dont la mise en oeuvre exige le concours de la Caisse des dépôts et consignations, son avis sur l'ensemble des questions faisant l'objet des dispositions entrant dans le champ de la consultation requise par l'article L. 5183 ; Considérant que plusieurs dispositions du décret attaqué ont pour objet de confier à la Caisse des dépôts et consignations à compter du 1er janvier 2005 le recouvrement de la plupart des cotisations du régime de sécurité sociale dans les mines ainsi que le versement des prestations d'assurance vieillesse et d'invalidité de ce régime ; qu'il est constant que ces dispositions, dont la mise en oeuvre exige le concours de la Caisse des dépôts et consignations, n'ont pas été soumises pour avis à la commission de surveillance de cette institution ; que, si cette dernière a néanmoins - sans en avoir été saisie par les services chargés de la préparation du décret attaqué - évoqué à plusieurs reprises ce projet de transfert, il ressort de l'examen des délibérations produites qu'aucune d'entre elles ne peut être regardée comme faisant connaître l'avis de la commission de surveillance sur les questions faisant l'objet des dispositions litigieuses de ce décret ; que par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à leur encontre, ces dispositions qui sont divisibles, doivent être annulées ; En ce qui concerne la consultation des caisses nationales de sécurité sociale : Considérant que l'article L. 2003 du code de la sécurité sociale prévoit que les conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale et la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés « sont saisis pour avis, et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l'équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence » ; Considérant que, s'il est constant que le décret du 24 décembre 1992, qui a apporté plusieurs modifications au décret du 27 novembre 1946, a été précédé de la consultation des conseils d'administration de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et de la caisse nationale des allocations familiales, les modifications apportées par le décret attaqué aux dispositions issues du décret du 24 décembre 1992 ne devaient être soumises pour avis aux mêmes caisses que dans la mesure où elles portaient sur des matières entrant dans leur domaine de compétence ou avaient des incidences sur l'équilibre des branches dont ces caisses assurent la gestion ; Considérant que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance de cette obligation de consultation à l'encontre de dispositions du décret attaqué qui, reprenant des dispositions qui figuraient déjà dans le décret du 27 novembre 1946 modifié, n'affectent par ellesmêmes ni l'équilibre financier des branches du régime général, ni le domaine de compétence des caisses nationales ; qu'il en va ainsi des dispositions par lesquelles le décret attaqué édicte le 2° du I de l'article 99, les 3° et 6° du I de l'article 100, le 2° du I et le 7° du II de l'article 101 du décret du 27 novembre 1946 ; Considérant que la circonstance que les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les centres de santé soient, en application de l'article L. 162321 du code de la sécurité sociale, régis par un accord national auquel est notamment partie la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés n'obligeait pas à consulter cette caisse sur les dispositions par lesquelles le décret attaqué prévoit la création de centres de santé ; Considérant en revanche que le XVI de l'article 1er du décret attaqué introduit à l'article 93 du décret du 27 novembre 1946 une disposition prévoyant que le produit des cotisations de l'assurance famille du régime des mines est reversé à la caisse nationale des allocations familiales ; que ces dispositions ont nécessairement une influence sur l'équilibre de la branche famille du régime général et devaient, à ce titre, être soumises pour avis au conseil d'administration de cette caisse ; qu'il est constant que cette consultation n'a pas été effectuée ; que les dispositions en cause qui sont divisibles, doivent, par suite, être annulées ; que doivent être également annulées, par voie de conséquence, les dispositions du I de l'article 1er du décret attaqué qui suppriment la couverture des charges de famille de la liste des missions du régime spécial, ces dispositions se bornant à tirer les conséquences du reversement à la caisse nationale d'allocations familiales du produit des cotisations d'assurance famille du régime des mines ; En ce qui concerne la consultation du comité national de l'organisation sanitaire et sociale : Considérant que la circonstance que certains centres de santé gérés par le régime de sécurité sociale dans les mines seraient des établissements sociaux ou médicosociaux au sens de l'article L. 3121 du code de l'action sociale et des familles, n'obligeait pas le gouvernement à soumettre pour avis les dispositions du décret attaqué régissant l'activité de ces centres à la section sociale du comité national de l'organisation sanitaire et sociale, dès lors qu'une telle consultation n'est exigée par le même article L. 3121 que préalablement à la définition des conditions techniques d'organisation et de fonctionnement des établissements sociaux et médico-sociaux, mais non préalablement à la définition des modalités d'activité de tels établissements ; Considérant que si le LI de l'article 1er du décret attaqué prévoit que la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines élabore un « schéma directeur national d'action sanitaire et sociale et de prévention pluriannuel », un tel schéma ne constitue pas un schéma d'organisation sociale et médico-sociale au sens de l'article L. 3125 du code de l'action sociale et des familles ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait l'obligation de consultation du comité national de l'organisation sanitaire et sociale prévue par le même article L. 3125 avant l'adoption des schémas d'organisation sociale et médicosociale doit être écarté ; Sur la légalité interne du décret attaqué : Considérant, en premier lieu, que l'article L. 711-1 du code de la sécurité sociale dispose que les régimes spéciaux doivent être dotés de « l'ensemble des attributions définies à l'article L. 1111 » du même code ; que si ce dernier article prévoit que la sécurité sociale couvre notamment « les charges ( ) de paternité », le II de l'article 1er du décret attaqué ajoute au décret du 27 novembre 1946 un article 1er bis qui prévoit explicitement la couverture des charges de paternité ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce risque serait illégalement exclu du champ du régime par l'acte attaqué, ni que serait méconnu pour ce motif la règle d'équivalence des prestations avec celles du régime général figurant à l'article R. 71117 du même code ; Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 1111 n'inclut pas la gestion d'oeuvres sanitaires et sociales dans les attributions de la sécurité sociale ; que, par suite, le décret attaqué a pu, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 7111, prévoir la suppression de certaines oeuvres gérées par le régime spécial des mines, et permettre que la gestion d'autres oeuvres soit confiée à des organismes extérieurs au régime ; que les dispositions de l'article R. 71117 rappelées cidessus n'obligent pas le pouvoir réglementaire à aligner les missions des régimes spéciaux sur celles que doivent remplir les caisses nationales du régime général en application des conventions d'objectifs et de gestion définies à l'article L. 2271 du code de la sécurité sociale ; Considérant, en troisième lieu, qu'en prévoyant le versement de subventions de l'Etat au bénéfice de la seule branche vieillesse du régime des mines, le décret attaqué n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 7111 du code de la sécurité sociale, qui n'obligent pas l'Etat à subventionner ce régime dans son ensemble ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 7111 du code de la sécurité sociale : « Les administrateurs des organismes de sécurité sociale relevant des régimes spéciaux sont désignés par voie d'élection à la représentation proportionnelle suivant les modalités définies pour chacun de ces régimes » ; que, si l'article 24 du décret du 27 novembre 1946 dispose, dans sa rédaction issue du décret attaqué, que les membres représentant les exploitants au conseil d'administration de la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines sont « nommés par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé des mines », ces dispositions ne permettent pas aux ministres intéressés de désigner ces administrateurs, mais seulement de constater et rendre public leur nom à l'issue de la procédure de désignation définie à l'article 55 du décret du 27 novembre 1946, procédure que le décret attaqué n'a pas abrogée ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de nonrecevoir opposée par le ministre dans sa défense, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 24 créeraient une procédure de désignation contraire aux dispositions de l'article L. 7111 du code de la sécurité sociale et différente de celle applicable à la représentation des salariés doit être écarté ; Sur les conclusions tendant à ce que le Conseil d'Etat diffère les effets des annulations prononcées par la présente décision : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de donner un effet différé aux annulations prononcées par la présente décision ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans l'instance n° 276155, la somme que le COMITE D'ENTREPRISE DE LA SOCIETE DE SECOURS MINIERE DU NORD demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT de la somme de 3 000 euros dans l'instance n° 276075 ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la Caisse des dépôts et consignations est admise. Article 2 : Sont annulées les dispositions suivantes de l'article 1er du décret attaqué : - le I et le XVI ; - Le dix-neuvième alinéa du VI, au cinquième alinéa du VII les termes « ainsi qu'un membre représentant le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations », le quatrième alinéa du XIII, le XVII, les troisième, cinquième, sixième et huitième alinéas du XVIII, au quatorzième alinéa du XX les termes « et servies par la Caisse des dépôts et consignations », à l'article 104 issu du XXIII le 2° du I, le 2° du II et au 1° du II les mots « notamment le remboursement à la Caisse des dépôts et consignations des charges de personnel des agents mis à disposition par elle à la Caisse autonome nationale », le troisième alinéa du XXX, les sixième et septième alinéas du XXXI, le XXXII, le XXXVI, au dernier alinéa du XXXVII les termes « à la Caisse des dépôts et consignations », au dernier alinéa du XXXVIII les termes « à la Caisse des dépôts et consignations », le XL, le XLI, le deuxième alinéa du XLII, et au troisième alinéa du L, les termes « à la Caisse des dépôts et consignations ». Article 3 : L'Etat versera la somme de 3 000 euros à la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT. Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SALARIES DES MINES ET DE L'ENERGIE CGT, au COMITE D'ENTREPRISE DE LA SOCIETE DE SECOURS MINIERE DU NORD, à la Caisse des dépôts et consignations, au Premier ministre, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de la santé et des solidarités.