Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 02/05/2014, 12NT01787, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-02
Numéro : 12NT01787
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : BOIS

Vu la requête, enregistrée le 5 juillet 2012, présentée pour la commune de Dinard, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil municipal du 25 juillet 2012, par Me Bois, avocat au barreau de Rennes ; la commune de Dinard demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1000131 en date du 1er juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de la société GDF-SUEZ, annulé la décision du 5 novembre 2009 par laquelle le maire de Dinard a rejeté la demande de cette société tendant à l'abrogation de la délibération du conseil municipal de Dinard du 12 août 2005 approuvant la modification de son plan d'occupation des sols ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société GDF-SUEZ devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de la société GDF-SUEZ le versement à son profit d'une somme de 3 000 euros, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, pour chacune des procédures de première instance et d'appel ; elle soutient que : - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur n'était pas recevable au regard des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; - l'avis favorable du commissaire enquêteur était suffisamment motivé ; il a recensé l'ensemble des observations en précisant que, sur un total de 153, une seule pouvait être regardée comme défavorable, s'agissant de l'exclusion de l'emplacement réservé d'une surface de 70 m² représentant le poste de détente et son accès demandée par GDF-SUEZ ; l'absence d'opposition n'appelait pas d'avis particulièrement motivé ; le commissaire enquêteur a, en outre, exprimé son opinion personnelle sur le projet ; il a estimé que les raisons données par la ville de Dinard pour la création d'un emplacement réservé destiné à accueillir un centre administratif étaient justifiées et que l'économie générale du POS n'était pas remise en cause ; c'est donc à tort que le tribunal s'est fondé sur l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur pour annuler la décision en litige ; - les autres moyens soulevés en première instance par GDF-SUEZ ne sont pas susceptibles de fonder une annulation ; au stade de la création de l'emplacement réservé, la collectivité n'a pas à donner de précisions techniques et chiffrées du projet ; l'emplacement réservé vise à recevoir un pôle administratif, voies, parking et espaces verts comprenant des équipements publics de superstructure tels qu'une nouvelle mairie, le CCAS, ou encore la police municipale ; au regard de ce projet, la superficie d'environ 1 hectare est cohérente et non disproportionnée, la distinction entre les deux niveaux de parcelles ne constituant pas une circonstance de nature à justifier une réduction de superficie ; le moyen relatif au périmètre excessif de l'emplacement réservé par rapport aux besoins du projet doit donc être écarté ; - si la société GDF-SUEZ soutient que les parcelles réservées sont en réalité destinées à la réalisation d'un complexe cinématographique et d'un programme de logements, la méconnaissance de l'emplacement réservé ne peut s'apprécier qu'au stade de la réalisation du projet, lors de la délivrance du permis de construire, et non lors de la poursuite de négociations qui n'ont, d'ailleurs, pas abouti ; l'objet, sinon les objectifs, pour lesquels l'emplacement réservé a été créé, répondent aux dispositions des articles L. 123-1 et R. 123-11 du code de l'urbanisme ; - si la ville de Dinard dispose à proximité des terrains de l'ancien site ferroviaire, le conseil municipal s'est prononcé le 14 mai 2004 en faveur de la réalisation sur ce site d'un important programme immobilier (logements et commerces) sans commune mesure avec les possibilités offertes par l'emplacement réservé ; les terrains en cause sont affectés à un projet totalement différent de celui visant à créer un pôle administratif ; - le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; l'emplacement réservé n'a été créé qu'en raison seulement d'un désaccord sur le prix qui, à défaut d'accord amiable, est fixé par le juge de l'expropriation ; le droit de délaissement suffit à remédier à l'atteinte portée aux droits des propriétaires ; lors de la création de l'emplacement réservé, la commune a clairement affiché l'intérêt général qui s'attache à la création d'un tel emplacement pour recevoir des équipements publics structurants ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 2 avril 2013, présenté pour la commune de Dinard qui tend aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que : - le défaut de motivation de l'avis du commissaire enquêteur constitue le cas échéant, dans le contexte de l'enquête publique, un vice de procédure qui n'a eu d'incidence, ni sur le déroulement de l'enquête et l'information du public, ni au regard des droits de GDF-SUEZ dont l'observation a été examinée, ni sur la délibération du 12 août 2005 approuvant la modification du POS ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2013, présenté pour la société GDF- SUEZ, représentée par son président-directeur général, dont le siège social est situé 1, place Samuel de Champlain à Courbevoie (92400), par Me Lévy, avocat au barreau de Paris, qui conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Dinard d'abroger la délibération du 12 août 2005, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard, passé le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement a estimé à bon droit que l'avis du commissaire enquêteur était insuffisamment motivé ; l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle à ce que tout intéressé demande l'abrogation ou la modification du document d'urbanisme et forme un recours pour excès de pouvoir contre une éventuelle décision de refus ; elle n'invoque pas, par voie d'exception d'illégalité, un vice de procédure de la modification du POS ; elle pouvait directement soulever un vice de procédure entachant la modification du POS de Dinard instaurant l'emplacement réservé n° 23 ; le moyen soulevé est recevable et bien fondé, alors même que la rédaction du jugement serait affecté d'une erreur de plume quant au sens des observations et avis enregistrés ; au soutien de son avis favorable, le commissaire enquêteur ne pouvait se borner, en dépit de la modestie du projet, à indiquer qu'aucune des observations formulées lors de l'enquête publique ne s'opposait à la modification du POS, sans entacher son avis d'une insuffisance de motivation ; en se bornant, en outre, à se référer aux engagements pris par le porteur de projet, le commissaire enquêteur ne donne pas d'avis personnel ; par ailleurs, la jurisprudence relative à la procédure consultative n'est pas transposable à l'enquête publique ; en tout état de cause, l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur a exercé une influence sur le sens de la décision prise et prive les intéressés d'une garantie ; - la superficie de l'emplacement réservé est disproportionnée au regard du projet envisagé, alors que son périmètre doit être strictement limité à la superficie nécessaire pour l'opération, et déterminé en fonction des équipements prévus ; or, il ressort des plans communiqués par la ville que la future mairie aurait une superficie de 900 m², alors que l'emplacement réservé couvre une superficie de 10 435 m² ; en outre, l'ensemble des parcelles en cause se répartit sur deux niveaux bien distincts, soit une partie haute de 2778 m² et une partie basse de 7 657 m² ; l'implantation d'une nouvelle mairie pourrait très bien être réalisée sur l'une des deux parties, sans qu'il soit besoin de solliciter les deux niveaux, ce qui éviterait d'importants travaux de terrassement ; il n'est pas établi que le projet aurait un objet plus étendu nécessitant une superficie d'1 hectare ; l'instauration de l'emplacement réservé n° 23 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de sorte que le refus de l'abroger est illégal ; - le projet envisagé par la commune sur les terrains réservés n'est pas celui figurant au plan d'occupation des sols ; aucune autre construction que celles prévues par le POS ne peut être légalement réalisée sur le terrain objet de l'emplacement réservé ; en l'espèce, le POS affecte l'emplacement réservé n° 23 à l'implantation " de bâtiments administratifs, voies, parking et espaces verts " ; or, la commune de Dinard souhaite en réalité, en méconnaissance des dispositions du POS, utiliser les terrains pour permettre la réalisation d'un complexe cinématographique sur la partie basse et d'un programme de logements sur la partie haute ; de telles constructions ne sont pas conformes à la destination de l'emplacement réservé ; la circonstance que l'emplacement réservé n° 23 satisferait aux dispositions des articles L. 123-1 et R. 123-11 du code de l'urbanisme est inopérante ; le refus d'abrogation, alors que les projets définis sont contraire à leur finalité, est entaché d'une nouvelle erreur d'appréciation ; - la commune dispose de terrains équivalents susceptibles d'accueillir son projet sur l'ancien site ferroviaire ; ces parcelles cadastrées section K 611, 849, 852, 928 et 931 d'une superficie de 4 hectares sont situées à 300 mètres du site appartenant à GDF-SUEZ ; la commune n'établit pas que ces terrains seraient affectés à la réalisation d'un important programme immobilier ; par suite, la commune a entaché son refus d'abrogation, ainsi que la délibération du 12 août 2005, d'une nouvelle erreur d'appréciation ; - le refus d'abroger la délibération litigieuse est entaché de détournement de pouvoir ; la commune de Dinard a créé l'emplacement réservé n° 23 dans le seul but d'acquérir les terrains à un prix inférieur à leur valeur vénale ; elle ne saurait sérieusement faire valoir que la société GDF-SUEZ disposerait d'un droit de délaissement et de la possibilité de saisir le juge de l'expropriation en cas de désaccord sur le prix ; une telle atteinte au droit de propriété ne saurait être admise sans que l'intérêt général justifiant cette atteinte ne soit démontré avec précision ; la commune ne saurait soutenir que le désaccord sur le prix, dans le cadre des pourparlers d'acquisition, serait postérieur à la création de l'emplacement réservé dès que les pourparlers ont été engagés en 2002 ; la société GDF-SUEZ entend céder ses terrains à un prix correspondant à leur valeur vénale, qui est comprise entre 4 015 000 et 5 900 000 euros ; la commune ne justifie pas le prix dérisoire proposé de 800 000 euros ; dans la mesure où la requérante n'établit pas la réalité des projets de construction qu'elle souhaite entreprendre, l'intérêt général attaché à la création de l'emplacement réservé n'est pas établi ; Vu le mémoire, enregistré le 5 juillet 2013, présenté pour la commune de Dinard qui tend aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que : - les premiers juges ont estimé que l'avis du commissaire enquêteur n'était pas suffisamment motivé et ipso facto que la société requérante était fondée à soutenir que la délibération du 12 août 2005 avait été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière, sans rechercher si le vice était substantiel et de nature à avoir exercé une influence sur la décision de la ville de Dinard ou avait privé la requérante d'une garantie ; ce faisant, ils ont entaché leur jugement d'une erreur de droit ; l'observation de la société GDF-SUEZ a fait l'objet d'une analyse au sein de la décision qui a été prise à l'issue de l'enquête publique ; elle est donc mal fondée à soutenir qu'elle a été privée d'une garantie ; - il ressort de la partie 4 de la note de présentation intitulée " perspectives " que, contrairement à ce qui est soutenu, les soucis de stationnement, d'accès aux personnes à mobilité réduite, le respect des normes en vigueur, le développement du coeur de ville, sa mise en valeur, et la centralité des services publics sont autant de considérations justifiant l'intérêt général de l'opération et la nécessité de déplacer les bâtiments administratifs ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 avril 2014 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de MeA..., substituant Me Bois, avocat de la commune de Dinard ; - et les observations de MeB..., substituant Me Lévy, avocat de la société GDF-SUEZ ; 1. Considérant que par une délibération du 25 juin 2004, le conseil municipal de Dinard a approuvé le projet de modification de son plan d'occupation des sols (POS) en vue de la création d'un emplacement réservé sur les parcelles cadastrées J 835, J 1788, J 1789, J 1650 et J 1653, propriétés de la société GDF-SUEZ ; que le projet a été soumis à enquête publique, laquelle s'est déroulée du 1er mars au 1er avril 2005 ; que le 14 avril 2005, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet ; que par une délibération du 12 août 2005, le conseil municipal de Dinard a approuvé la modification de son plan d'occupation des sols portant création d'un emplacement réservé n° 23, d'une superficie de 10 435 m², destiné à l'édification d'un pôle administratif regroupant notamment la mairie, le centre communal d'action sociale et la police municipale ; que par une lettre du 9 octobre 2009, la société GDF-SUEZ a demandé au maire de " procéder à l'abrogation de l'emplacement réservé n° 23 " ; que par jugement en date du 1er juin 2012, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 5 novembre 2009 par laquelle le maire de Dinard a rejeté la demande de la société GDF-SUEZ tendant à l'abrogation de la délibération du 12 août 2005 ; que la commune de Dinard relève appel de ce jugement ; Sur la légalité de la décision du 5 novembre 2009 : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...). " ; qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) " ; que ces dispositions obligent le commissaire enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients de la modification envisagée du plan local d'urbanisme et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 3. Considérant que, par un arrêté du 8 février 2005, le maire de Dinard a prescrit une enquête publique sur la modification du POS portant sur la création d'un emplacement réservé n° 23 situé sur un terrain de 10 435 m² appartenant à EDF-GDF en zone UC2 du POS de la commune ; que, dans son rapport, le commissaire enquêteur, après avoir rappelé le déroulement de l'enquête, a notamment indiqué que la municipalité justifiait cette création " par la nécessité de renouveler et moderniser les équipements et bâtiments publics tels que mairie, centre communal d'action sociale, police municipale ... qui répondent de moins en moins aux exigences de fonctionnalité, d'accueil du public et d'accès " ; qu'il a précisé que, sur les 153 observations enregistrées, les avis étaient tous favorables " sauf celui du propriétaire du terrain (EDF-GDF) qui signale simplement la présence sur le terrain d'un poste de détente qui présente des servitudes d'accès ", avant d'émettre un avis favorable au projet de création de cet emplacement réservé, en faisant valoir " qu'aucun avis défavorable n'a été enregistré ", que " les raisons de création de cet emplacement réservé pour accueillir un centre administratif communal données par la ville de Dinard sont justifiées " et que le " projet de création de l'emplacement n° 23 ne remet pas en cause l'économie générale du POS " ; que, dans ces conditions, l'avis du commissaire enquêteur était, au regard de l'objet et de l'ampleur du projet de modification, suffisamment motivé ; que c'est, par suite, à tort que le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur le vice tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur pour annuler la décision du 5 novembre 2009 ; 4. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société GDF-SUEZ tant devant le tribunal administratif que devant la cour ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du 8° du sixième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme applicable à l'espèce, les plans locaux d'urbanisme peuvent " fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts " ; qu'il résulte de cette disposition que la commune n'a pas à justifier, pour décider la création d'un emplacement réservé, d'un projet précis et déjà élaboré de voie ou d'ouvrage publics, d'équipement d'intérêt général ou d'espace vert ; que son appréciation ne peut être censurée par le juge de l'excès de pouvoir qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 6. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé n° 23, d'une superficie de 10 435 m², institué sur les parcelles appartenant à GDF-SUEZ, a pour objet l'aménagement d'un futur pôle pour " équipements publics rue de la gare, boulevard Lhotellier et rue Raphaël Veil : bâtiments administratifs, voies, parking et espaces verts " ; que la partie 4 de la note de présentation relative aux " perspectives " de la modification du POS précise qu'il s'agit " d'apporter aux Dinardais en un même lieu de centralité des services publics et administratifs accompagnés de stationnements qui à ce jour font cruellement défaut pour l'actuelle mairie ", que " la création d'équipements neufs sera adaptée aux exigences des normes en vigueur concernant les bâtiments et matériaux, mais surtout permettra un accès à tous les citoyens en particulier ceux à mobilité réduite " et que " cet emplacement central contribuera donc à mettre en valeur et à développer le coeur de la cité en renforçant la liaison inter-quartiers à travers un axe sud-ouest nord-est comprenant l'ancienne place de la gare (pôle culturel et commercial), les anciens terrains EDF (pôle administratif), le centre plus ancien de Dinard avec la place des Halles et la place Verney " ; qu'ainsi, l'emplacement litigieux, qui ne se borne pas à réserver un terrain d'une superficie de 900 m² pour la nouvelle mairie et ne se confond pas avec le projet situé sur le site de l'ancienne gare, est d'une dimension adaptée au projet d'ensemble, contrairement à ce que soutient la société GDF-SUEZ, et satisfait à l'intérêt général ; que la société n'établit pas que la commune de Dinard disposerait d'un terrain à proximité pouvant être utilisé pour mener à bien, dans des conditions équivalentes, la même opération, alors que ce terrain est affecté à un projet distinct ; qu'ainsi, l'institution de l'emplacement réservé n° 23 n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 7. Considérant, d'autre part, que si la société GDF-SUEZ fait valoir que la commune de Dinard souhaite, en réalité, utiliser les terrains réservés pour y permettre la réalisation " d'un complexe cinématographique sur la partie basse et d'un programme de logements sur la partie haute ", en méconnaissance des dispositions du POS, il n'est, toutefois, pas établi que la destination des terrains ne serait plus celle initialement définie pour justifier leur réservation ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que, selon la société GDF-SUEZ, l'institution d'un emplacement réservé sur ses parcelles porte atteinte à la propriété privée ; que, toutefois, les contraintes liées à l'existence d'un emplacement réservé sont prévues par la loi et répondent à un but d'intérêt général ; qu'en outre, les propriétaires concernés ont toujours la possibilité d'exercer le droit de délaissement prévu par les dispositions de l'article L. 123-17 du code de l'urbanisme, en exigeant de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à l'acquisition de ce bien ; 9. Considérant, en troisième et dernier lieu, que si la société GDF-SUEZ soutient que la modification du plan local d'urbanisme pour instituer un emplacement réservé n'a eu d'autre objet que de réduire la valeur des terrains afin de verser des indemnités d'expropriation d'un montant plus faible, et que la commune de Dinard ne poursuivrait ainsi qu'un but financier, elle ne l'établit pas par les éléments qu'elle verse au dossier, alors même que la commune, lors des pourparlers engagés, ne lui aurait proposé pour acquérir les terrains qu'une somme de 800 000 euros ; qu'il ne ressort pas non plus des pièces du dossier, compte tenu des éléments indiqués au point 6, que la création d'un emplacement réservé sur les parcelles de la société GDF-SUEZ procéderait de considérations étrangères à l'intérêt général ; que, par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée à la demande de première instance, que la commune de Dinard est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 5 novembre 2009 par laquelle son maire a refusé d'abroger la délibération du 12 août 2005 approuvant la modification de son POS ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la demande de la société GDF-SUEZ n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction, sous astreinte, présentées par la société GDF-SUEZ ne peuvent qu'être écartées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Dinard, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société GDF-SUEZ demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société GDF-SUEZ une somme à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er juin 2012 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société GDF-SUEZ devant le tribunal administratif de Rennes, et ses conclusions présentées devant la Cour, sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Dinard au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Dinard et à la société GDF-SUEZ. Délibéré après l'audience du 23 avril 2014, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 mai 2014. Le rapporteur, J-F. MILLETLe président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 2 N° 12NT01787