CAA de NANTES, 4ème chambre, 16/02/2024, 22NT03768, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-16
Numéro : 22NT03768
Président : M. LAINÉ
Rapporteur : Mme Laure  CHOLLET
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 décembre 2022 et le 24 octobre 2023, la société PSV Distribution, représentée par Me Courrech, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler la décision du 13 octobre 2022 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté sa demande d'extension de 700 m2 de la surface de vente de l'hypermarché Leclerc qu'elle exploite sur le territoire de la commune du Poiré-sur-Vie, portant celle-ci de 4 200 m2 à 4 900 m2 ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de lui accorder l'autorisation demandée dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement commercial une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a commis une erreur de fait en arguant que la société exploitait irrégulièrement le magasin existant ; le déplacement du drive en 2021 n'impliquait aucune augmentation de surfaces de vente ; les constructions nécessaires à sa demande de création de surface de vente n'ont pas été réalisée dans le cadre du permis de construire délivré le 20 avril 2020 qui se bornait à prévoir la création d'une réserve plus importante dédiée spécifiquement au drive ; cette réserve demeure spécifique au drive et les deux opérations sont indépendantes ; il n'y a pas tronçonnement d'un projet unique et elle n'a pas méconnu la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; les surfaces sur lesquelles est envisagée l'extension sont des surfaces issues des réserves de l'hypermarché existant depuis l'origine ; - le projet n'a pas d'impact négatif en termes de développement durable alors que l'extension des surfaces de vente se réalise dans une partie du bâtiment édifié en 2013 et qu'aucune évolution n'affecte l'ensemble immobilier ; il ne génère aucune réduction des espaces verts et prévoit au contraire 537 m2 de panneaux photovoltaïques implantés en toiture ; - la coexistence d'une librairie en centre-ville et d'un rayon d'hypermarché développant du livre, du multimédias et de l'informatique peut se faire sans mise en péril du petit commerce eu égard à la zone de chalandise ; la vacance commerciale au Poiré-sur-vie se situe à 3,1 % contre plus de 10 % au niveau national, avec une très forte hausse de la population ; le commerce de centralité accueille déjà 31 activités ; la suppression d'un emploi est hypothétique et concernerait les grandes surfaces alimentaires ; il y a au contraire création de 9 emplois avec le projet présenté ; il y a une évasion commerciale vers la Roche-sur-Yon au niveau des consommateurs de la zone 1 ; - la CNAC ne justifie pas en quoi une extension de sa surface au Poiré-sur-vie préjudicierait au centre-ville d'Aizenay qui bénéficie du programme " Petites villes de demain " et qui accueille déjà un hypermarché ; Aizenay est sur la zone de chalandise la commune qui comprend le plus grand nombre de petits commerces ; - l'analyse d'impact mentionne que les transports en commun ne sont pas inexistants. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2023, le préfet de la Vendée conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société PSV Distribution ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2023, la CNAC conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la société PSV Distribution ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Chollet, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique ; - et les observations de Me Morisseau, avocate substituant Me Courrech, représentant la société PSV Distribution. Considérant ce qui suit : 1. La société PSV Distribution exploite depuis 2013 au sein d'un espace commercial situé au Poiré-sur-Vie (Vendée) un hypermarché à l'enseigne Leclerc, d'une surface de vente de 3 700 m2 et un " drive " de 6 pistes. Souhaitant créer une surface de vente supplémentaire dédiée à un rayon culturel de 400 m2 et pour 300 m2 comportant des rayons alimentaires sur les thématiques cave à vin, espace " sushis " et offre en produits traiteur et fromages, la société PSV distribution a saisi le 4 avril 2022 d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de la Vendée, qui a autorisé cette extension par décision du 25 mai 2022. Le préfet a cependant saisi la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) d'un recours contre cette décision par courrier du 23 juin 2022. La CNAC, qui a fait droit à ce recours par une décision du 13 octobre 2022 rejetant la demande d'autorisation, notifiée à la société PSV Distribution le 30 octobre suivant, relève, d'une part, que le projet a été conçu en détenant d'ores et déjà l'ensemble des caractéristiques permettant son agrandissement du fait de l'obtention de permis de construire en 2017 et 2020 sans autorisation d'exploitation commerciale, d'autre part, que l'analyse d'impact fait mention d'un impact négatif du projet sur le commerce de centre-ville avec la perte estimée d'au moins un emploi, qu'en octobre 2021 une librairie a ouvert pour la première fois au centre-ville du Poiré-sur-Vie et que, depuis avril 2021, la commune limitrophe d'Aizenay fait partie du programme " Petites Villes de Demain ", en outre que selon l'analyse d'impact la desserte en transports en commun du site restera fortement limitée à deux passages par jour et par sens de circulation, avec une fréquence de passage irrégulière, ce qui encourage l'usage de la voiture, par ailleurs que le projet ne prévoit pas d'amélioration en termes de développement durable, enfin, que le projet ne prévoit pas d'étendre la surface occupée par les espaces verts qui représentent 46% du foncier actuellement. La société PSV Distribution demande à la cour d'annuler cette dernière décision. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la méconnaissance par la société PSV Distribution de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : 2. Aux termes de l'article L.425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ". Aux termes de l'article L. 752-17 du code du commerce : " I. Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, (...), le représentant de l'Etat dans le département, (...) peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / (...) / II.- Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d'un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial. / (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la société PSV Distribution a demandé une autorisation d'exploitation commerciale pour une extension de la surface de vente de son établissement situé au Poiré-sur-Vie à concurrence de 700 m2, dont 400 m2 pour la création d'un espace culturel et 300 m2 pour une extension de ses rayons alimentaires sur les activités particulières de cave à vin, espaces " sushis " et " produits traiteur et fromages ". La société soutient que ce projet n'était pas soumis à l'obtention d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et qu'elle n'a pas méconnu la loi du 18 juin 2014. 4. Sur recours du préfet de la Vendée contre l'autorisation délivrée par la CDAC, la CNAC a relevé que l'équipement commercial en cause a été conçu en détenant d'ores et déjà l'ensemble des caractéristiques permettant son agrandissement du fait non seulement du permis de construire délivré en 2017 valant autorisation d'exploitation commerciale pour une extension de 800 m2 dont 100 m2 de zone d'exposition et de 2 pistes de " drive " mais aussi d'un permis de construire délivré le 20 avril 2020 valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'une réserve plus importante dédiée spécifiquement au " drive " et au déplacement du " drive " de l'autre côté de son établissement, travaux qui ont été achevés le 31 mars 2021. La CNAC affirme dans ses écritures que " les 700 m2 de vente supplémentaires n'auraient pas pu s'intégrer dans le bâtiment initial sans cet agrandissement " et " sans la création de la réserve spécifique drive plus importante, réalisée en 2021, l'extension commerciale sur les réserves existantes n'était pas possible ". Elle en déduit que la société PSV Distribution a " artificiellement fractionné ses demandes ". Toutefois, il est constant que la réserve créée en 2021 était destinée spécifiquement à l'activité " drive ", qui a la particularité de ne pas faire du " picking produits " dans l'hypermarché pour préparer les commandes en retrait " drive " mais de s'appuyer sur une réserve dédiée. Il ressort également des pièces du dossier, notamment des documents produits devant les commissions mais aussi d'un courrier du maire du Poiré-sur-Vie du 29 juillet 2022, que le projet en litige, qui n'emporte aucune création de surface de plancher, ne prend pas d'espace sur ces réserves spécifiques mais utilise l'espace des réserves de l'hypermarché, qui existent depuis la construction initiale de l'établissement, en raison d'une réduction de surface de celles-ci par une amélioration de leur gestion. La société PSV distribution fait valoir ainsi, sans être utilement contestée, qu'une " évolution dans les techniques de livraison basée sur un nouvel outil informatique par le centre SCAOUEST permet une réduction de l'espace affecté aux réserves " et que la " réserve au nord du bâtiment qui avait été conçue en 2017 pour l'activité drive est trop petite et servira à l'hypermarché ". En outre, aucun élément du dossier ne justifie l'affirmation de la CNAC dans son mémoire en défense selon laquelle en " déposant en 2020 une demande de permis de construire pour l'agrandissement de son hypermarché Leclerc, elle a bien anticipé sa demande d'autorisation d'extension commerciale 2022 ". Dans ces conditions la CNAC, en lui opposant un tel motif, a commis une erreur d'appréciation. En ce qui concerne l'application par la CNAC de l'article L. 752-6 du code de commerce : 5. Aux termes de l'article L. 752-1 du code du commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / (...) / 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés (...) / (...) ". Aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale (...) / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / (...)/ 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, (...), du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / (...) / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 7. En premier lieu, d'une part, la CNAC critique le projet en ce qu'il est situé à l'extérieur de la commune, à 1,5 km du centre-ville entre deux zones industrielles et ne fait ressortir aucune véritable complémentarité avec l'offre commerciale existante. Toutefois, il est constant qu'il n'existe qu'une librairie en centre-ville, d'une petite surface, créée en 2021, aucun commerce culturel de moyenne surface et qu'en appliquant à la zone de chalandise la densité moyenne nationale de 13 m2 pour 1 000 habitants, il y aurait de la place pour une surface de vente dans ce domaine d'activité de l'ordre de 750 m2. Il est également constant que l'évasion commerciale approche les 50 % en dépit de la présence de la librairie et qu'un sondage d'opinion réalisé auprès de 380 foyers met en évidence l'évasion des consommateurs à 70 % vers la Roche-sur-Yon, notamment pour le secteur des produits culturels et multimédia, et une consommation locale faible avec environ 6 % au bénéfice de la librairie du Poiré-sur-Vie. L'étude d'impact économique évalue l'impact de ce projet à 8 % du marché de ce secteur, prélevé sur la grande distribution qui draine les 70 % de consommation hors zone. Il n'est en outre pas sérieusement contesté que le rayon culture de l'hypermarché proposera des jeux vidéos, offre complémentaire à l'offre de la librairie du centre-ville, qui, de son côté, offre des prestations de conseil, dispose d'un espace café et d'une offre en jeux de sociétés et organise des évènements tels que dédicaces, conférences, ateliers enfants, ateliers d'écritures. Par ailleurs, il est constant qu'il n'existe aucune offre relative à la cave à vin, au vrac, à des espaces " sushis " et de produits frais emballés, au centre-ville du Poiré-sur-Vie. 8. D'autre part, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le projet de la société PSV Distribution serait de nature à remettre en cause les actions engagées à Aizenay, commune située dans la zone de chalandise, dans le cadre du dispositif " Petites Villes de demain ", alors que cette commune dispose en outre d'un hypermarché d'une surface de 6 730m2. 9. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet de la société PSV Distribution, qui est complémentaire des commerces et prestations proposées au centre-ville de la commune, permettra de créer dix emplois, dans un contexte où la croissance démographique de la zone de chalandise est estimée à 8,9 % entre 2022 et 2030. Il ressort en outre des pièces du dossier que le taux de vacance commerciale n'est que de 3,1% dans la commune du Poiré-sur-Vie et inférieur à la moyenne nationale dans la zone de chalandise, excepté sur les communes de La Chapelle-Palluau et Palluau. Dans ces conditions, en retenant l'impact négatif du projet sur les commerces de centre-ville, avec la perte d'au moins un emploi, la CNAC a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation au regard des critères fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'hypermarché est proche de zones d'habitation et est accessible à pied, avec une voie qui le relie au centre du Poiré-sur-Vie, équipée d'un trottoir et d'un espace nettement séparé de la voie publique par une haie d'arbres pour la circulation des deux roues. Dans ces conditions, et alors même qu'il n'existe pas de services de transport en commun sur la commune mais uniquement une ligne du réseau régional Aléop dont la fréquence de passage ne permet pas d'envisager cette desserte pour le projet, la CNAC, en considérant que le projet encourage fortement le recours à l'usage de la voiture à 96 %, a en tout état de cause inexactement appliqué les critères fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit le passage en électrique de 10 places imperméables sur 340, le précablage de 4 autres places, la création de 1 000 m2 supplémentaires de panneaux photovoltaïques avec la création de dix places de vélos supplémentaires et l'ajout d'un système de recharge des vélos par ces panneaux photovoltaïques. Dès lors, la CNAC a commis une erreur d'appréciation en estimant que " le projet ne prévoit pas d'amélioration en termes de développement durable ". 12. En dernier lieu, les seules circonstances que, d'une part, " les efforts en termes de perméabilisation des sols sont très limités, que le parc de stationnement s'étend sur 15 % de l'emprise foncière et restera fortement imperméabilisé, que le nombre de places de stationnement n'est pas réduit et qu'il n'y a pas d'augmentation du nombre de places perméables qui reste fixées à 25 ", d'autre part, " que le projet ne prévoit pas d'étendre la surface occupée par les espaces verts " et " qu'aucun nouvel arbre n'est planté en complément des 160 arbres existants ", sans aucune mesure compensatoire, ne sont pas de nature, à elles-seules, à justifier la décision de la CNAC dès lors qu'il est constant que la surface occupée par les espaces verts représente déjà 46 % du foncier et n'est pas affectée par le projet d'extension en cause. 13. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs de la décision de la CNAC prise à l'issue de sa séance du 13 octobre 2022 n'est fondé. La société PSV Distribution est donc fondée à demander l'annulation de cette décision. Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. La CNAC, dans ses écritures en défense, ne fait pas état d'un autre motif de refus. Il ne résulte donc pas de l'instruction qu'une décision défavorable de la CNAC puisse être légalement fondée au regard des critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 15. L'exécution du présent arrêt implique en conséquence que la CNAC rejette le recours dont le préfet de la Vendée l'a saisie à l'encontre de la décision du 25 mai 2022 de la CDAC de Vendée et délivre à la société PSV Distribution l'autorisation d'extension demandée. Par suite, il y a lieu, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre à la CNAC de délivrer cette autorisation dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 16. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat, personne morale dont dépend la Commission nationale d'aménagement commercial, le versement de la somme de 1 500 euros à la société PSV Distribution au titre des frais que celle-ci a exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La décision de la CNAC en date du 13 octobre 2022 est annulée. Article 2 : Il est enjoint à la CNAC de rejeter le recours présenté par le préfet de Vendée et de délivrer l'autorisation demandée par la société PSV Distribution dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à la société PSV Distribution la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société PSV Distribution, au préfet de la Vendée et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Copie en sera adressée, pour information, à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Chollet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024. La rapporteure, L. CHOLLET Le président, L. LAINÉ Le greffier, C. WOLF La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT03768