CAA de PARIS, 3ème chambre, 17/03/2023, 22PA01487, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-17
Numéro : 22PA01487
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Gaëlle  MORNET
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : VOLTA  AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et trois mémoires enregistrés les 1er avril 2022, 9 mai 2022, 14 septembre 2022 et 10 janvier 2023, la société Nord Sud Communication Multimédias, représentée par Me De Baecke, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 15 décembre 2021 par laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a rejeté sa candidature pour l'exploitation d'un service de radio par voie hertzienne en mode numérique (DAB+), pour les zones de Clermont-Ferrand étendu, Limoges étendu et Limoges local ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) de réexaminer sa candidature dans le délai de trois mois à compter de laquelle une fréquence sera disponible dans les zones concernées ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCOM la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision de rejet attaquée est entachée d'incompétence, dès lors qu'il appartenait à l'ARCOM et non au CSA de l'édicter ; - elle a été prise au terme d'une procédure irrégulière, le délai de huit mois prévu par les dispositions de l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986 n'ayant pas été respecté ; - le CSA a commis plusieurs erreurs d'appréciation, méconnaissant l'intérêt du public des zones concernées et l'impératif prioritaire de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels mentionné à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986. Par deux mémoires en défense enregistrés les 4 août 2022 et 16 novembre 2022, l'ARCOM conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - la loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique, - et les observations de Me Foerster, représentant la société Nord Sud Communication Multimédias. Une note en délibéré a été produite pour la société Nord Sud Communication Multimédias le 17 février 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 24 juillet 2019, publiée au Journal officiel de la République française le 2 août 2019, le CSA a lancé un appel aux candidatures pour l'exploitation de services de radio multiplexés par voie hertzienne terrestre en mode numérique à temps complet en bande III (DAB +), notamment pour les zones de Clermont-Ferrand étendu, Limoges étendu et Limoges local. Par une décision du 15 décembre 2021, notifiée à la société requérante par courrier du 20 janvier 2022, le CSA a rejeté la candidature présentée par l'intéressée pour ces zones. La société Nord Sud Communication Multimédias, qui édite le service France Maghreb 2, demande à la cour d'annuler cette décision. 2. D'une part, aux termes de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Sous réserve des dispositions de l'article 26 de la présente loi, l'usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans les conditions prévues au présent article. / Pour les zones géographiques et les catégories de services qu'elle a préalablement déterminées, l'autorité publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu'un appel à candidatures. (...) / L'autorité accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. / Elle tient également compte : / 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; / 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; / 3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; / 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; / 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; / 6° Pour les services dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la programmation, des dispositions envisagées en faveur de la diversité musicale au regard, notamment, de la variété des œuvres, des interprètes, des nouveaux talents programmés et de leurs conditions de programmation ; / 7° S'il s'agit de la délivrance d'une nouvelle autorisation après que l'autorisation précédente est arrivée à son terme, du respect des principes mentionnés au troisième alinéa de l'article 3-1. / L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique veille, sur l'ensemble du territoire, à ce qu'une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité, entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socioculturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion. / L'Autorité veille également au juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d'autre part. / Elle s'assure que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale. (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " (...) II.- L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique accorde les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique aux éditeurs de services en appréciant l'intérêt de chaque projet au regard des impératifs prioritaires mentionnés à l'article 29 et des critères mentionnés aux 1° à 5° du même article. / L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique accorde le droit d'usage aux services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique en tenant également compte de la cohérence des propositions formulées par les candidats en matière de regroupement technique et commercial avec d'autres services. Dans la limite de la disponibilité des ressources radioélectriques, elle autorise en priorité les services de radio préalablement autorisés en mode analogique sur la base de l'article 29 qui sont reçus dans la même zone géographique. (...) ". 4. En premier lieu, la société requérante soutient que le CSA n'était pas l'autorité compétente pour prendre la décision attaquée du 15 décembre 2021 dès lors qu'en application de l'article 33 de la loi susvisée du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l'accès aux œuvres culturelles à l'ère numérique, les dispositions précitées de la loi du 30 septembre 1986 ont été modifiées dès l'entrée en vigueur de ladite loi, confiant cette compétence à l'ARCOM. Toutefois, l'ARCOM n'a été créée, par la même loi du 25 octobre 2021, qu'à compter du 1er janvier 2022, et les dispositions de l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986, ainsi que celles de l'article 5 de cette dernière loi, désignaient encore, le 15 décembre 2021, le CSA comme autorité chargée de la régulation de la communication audiovisuelle. Dans ces conditions, la fusion de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) et du CSA au sein de l'ARCOM n'ayant pris effet qu'au 1er janvier 2022, le CSA était compétent pour prendre la décision attaquée du 15 décembre 2021. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986 : " I- La durée des autorisations délivrées en application des articles 29,29-1,30,30-1 et 30-2 ne peut excéder dix ans. Toutefois, pour les services de radio en mode analogique, elle ne peut excéder cinq ans. Ces autorisations sont délivrées par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans un délai de huit mois à compter de la date de clôture de réception des déclarations de candidatures des éditeurs ou des distributeurs de services. (...) ". La société Nord Sud Communication Multimédias soutient que le délai de huit mois prévu par ces dispositions n'a pas été respecté, dès lors que la date limite de remise des dossiers de candidature avait été fixée au 6 novembre 2019, plus de deux ans avant la délivrance des autorisations en décembre 2021. Ces dispositions, introduites par l'article 42 de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 afin de transposer l'article 7-4 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002, ont cependant pour but de favoriser un usage plus efficace de la ressource radioélectrique en évitant que des fréquences attribuables demeurent inutilisées pendant des durées excessives. Il ne résulte ni des dispositions de la directive, ni des dispositions législatives qui les ont transposées, que le dépassement du délai de huit mois entraînerait la caducité de la procédure de sélection, laquelle aurait pour conséquence de retarder encore l'attribution des fréquences. Par ailleurs, la société requérante se borne à invoquer ce dépassement de délai sans démontrer que les données de fait et de droit auraient évolué entre l'expiration du délai de huit mois et la date de délivrance des autorisations. Cette circonstance n'a donc pas entaché d'illégalité la décision attaquée. 6. En troisième lieu, en ce qui concerne la zone de Limoges étendu, le CSA a retenu les candidatures de RCF Émail Limousin, Flash FM, Magic programme Alouette, Mixx FM et 100 % Souvenirs, services à vocation locale ou régionale proposant des programmes d'intérêt local, et de CapSao, Chante France, Jazz Radio, Radio Espérance, Radio Orient et TSF Jazz, services thématiques offrant selon lui des programmations diversifiées susceptibles de compléter utilement l'offre de la zone. Il a rejeté la candidature du service France Maghreb 2, édité par la société requérante, au motif que le service retenu Radio Orient sera susceptible de mieux contribuer au pluralisme des courants d'expression socioculturels dès lors que ce dernier propose à destination d'un public originaire du Maghreb et plus largement du Moyen Orient une programmation majoritairement parlée qui, tout en comportant également des émissions culturelles et cultuelles, est à dominante informative avec une part du traitement de l'information plus importante et majoritairement réalisée par sa propre rédaction, au contraire de France Maghreb 2. Si la société Nord Sud Communication Multimédias soutient d'abord que son offre ne s'apparente pas à celle de Radio Orient, qui serait davantage arabophone, il ressort des pièces du dossier que les deux services ont une programmation partiellement similaire, s'agissant du public visé et de la programmation parlée et musicale, et que le service de France Maghreb 2, même dans une moindre mesure, comporte également une programmation en langue arabe. Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu, les deux services retenus Jazz Radio et TSF Jazz ont une programmation différente à plusieurs égards, le second diffusant du jazz sous toutes ses formes tandis que Jazz Radio diffuse non seulement du jazz mais aussi de la soul, du blues, du r'n'b, du funk et du gospel, comme le montrent les données Yacast-Muzicast produites en défense pour la période allant du 1er septembre au 30 novembre 2021 et révélant que le jazz représente 88,8 % de la programmation musicale de TSF Jazz contre 38,8 % de celle de Jazz Radio. Par ailleurs, TSF Jazz s'engage à diffuser majoritairement des titres gold (70 %) tandis que Jazz Radio n'a pas d'engagement en la matière. S'agissant des deux radios confessionnelles autorisées, leur programmation diffère également dans la mesure où Radio Espérance est une radio catholique exclusivement confessionnelle, axée sur la liturgie, la prière, les offices, la méditation et la lecture de textes religieux, ne diffusant aucun programme local, contrairement à RCF Émail Limousin, radio œcuménique chrétienne diffusant, en complément de son programme confessionnel, un programme généraliste de proximité diversifié. Enfin, la programmation musicale de CapSao, service retenu, est plus diversifiée que celle de Radio Latina, déjà présente dans la couche métropolitaine, dès lors qu'elle propose non seulement des genres musicaux diffusés par Radio Latina (salsa, bachata, merengue, musique afro-lusophone, reggaeton, kuduro...), mais aussi du pop-rock, de la dance-électro et du groove-rap. Capsao s'engage en outre à diffuser des chansons d'expression française provenant de nouveaux talents ou de nouvelles productions, ainsi que 30 % de titres gold et 60 % de titres récents, tandis que Radio Latina n'a pas d'engagement en la matière. La décision du CSA rejetant la candidature du service France Maghreb 2 dans la zone de Limoges étendu n'est ainsi entaché d'aucune erreur d'appréciation. 7. En quatrième lieu, en ce qui concerne la zone de Limoges local, le CSA a retenu les candidatures de Beaub FM, Émergence, Kaolin FM, Radio Trouble-Fête, Swing FM, Forum, Chérie FM Limoges et NRJ Limoges, services à vocation locale ou régionale proposant des programmes d'intérêt local, et de Africa Radio, Générations, Melody, Radio Pitchoun et Radio FG, services thématiques offrant selon lui des programmations diversifiées susceptibles de compléter utilement l'offre de la zone. Il a rejeté la candidature du service France Maghreb 2, édité par la société requérante, au motif que sa programmation sera déjà en partie représentée, au terme de l'appel, par celle de Radio Orient, service autorisé sur l'allotissement étendu de Limoges et dont les programmes seront donc entendus au sein de la zone de Limoges local. Si la société Nord Sud Communication Multimédias soutient d'abord que son offre ne s'apparente pas à celle de Radio Orient, qui serait davantage arabophone, il ressort des pièces du dossier, comme déjà exposé au point 6 du présent arrêt, que les deux services ont une programmation partiellement similaire, s'agissant du public visé et de la programmation parlée et musicale, et que le service de France Maghreb 2, même dans une moindre mesure, comporte également une programmation en langue arabe. Par ailleurs, les services retenus Chérie FM Limoges et NRJ Limoges proposent des programmes d'intérêt local diversifiés, procédant à des décrochages locaux spécifiques à l'allotissement concerné, et ils bénéficient d'un droit de priorité en application des dispositions du II de l'article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986, aux termes desquelles le régulateur, " Dans la limite de la disponibilité des ressources radioélectriques, (...) autorise en priorité les services de radio préalablement autorisés en mode analogique sur la base de l'article 29 qui sont reçus dans la même zone géographique. ". Il ressort enfin des pièces du dossier que le service retenu Melody propose, contrairement à ce qui est soutenu, une programmation différente de celle de Nostalgie, Chante France, Chérie FM et NRJ. La décision du CSA rejetant la candidature du service France Maghreb 2 dans la zone de Limoges local n'est ainsi entaché d'aucune erreur d'appréciation. 8. En dernier lieu, en ce qui concerne la zone de Clermont-Ferrand étendu, le CSA a retenu les candidatures de RCF Auvergne, Jazz Radio, Radio Scoop et RVA, services à vocation locale ou régionale proposant des programmes d'intérêt local, et de CapSao, Chante France, Générations, Oüi FM, Radio FG, Swigg et TSF Jazz, services thématiques offrant selon lui des programmations diversifiées susceptibles de compléter utilement l'offre de la zone. Il a rejeté la candidature du service France Maghreb 2, édité par la société requérante, au motif que sa programmation, à destination d'un public franco-maghrébin, s'avérait moins susceptible, dans une zone comprenant les départements de l'Allier, du Puy-de-Dôme et du Cantal, de compléter de façon satisfaisante l'offre radiophonique et qu'elle intéressait un public plus restreint que celle des services retenus. Si la société Nord Sud Communication Multimédias soutient d'abord que les deux services retenus Jazz Radio et TSF Jazz sont similaires, il ressort des pièces du dossier, comme déjà exposé au point 6 du présent arrêt, que ces services ont une programmation différente à plusieurs égards, le second diffusant du jazz sous toutes ses formes tandis que Jazz Radio diffuse non seulement du jazz mais aussi de la soul, du blues, du r'n'b, du funk et du gospel, comme le montrent les données Yacast-Muzicast produites en défense pour la période allant du 1er septembre au 30 novembre 2021 et révélant que le jazz représente 88,8 % de la programmation musicale de TSF Jazz contre 38,8 % de celle de Jazz Radio. Par ailleurs, TSF Jazz s'engage à diffuser majoritairement des titres gold (70 %) tandis que Jazz Radio n'a pas d'engagement en la matière. S'agissant de la programmation musicale de CapSao, service retenu, elle est plus diversifiée que celle de Radio Latina, déjà présente dans la couche métropolitaine, dès lors qu'elle propose non seulement des genres musicaux diffusés par Radio Latina (salsa, bachata, merengue, musique afro-lusophone, reggaeton, kuduro...), mais aussi du pop-rock, de la dance-électro et du groove-rap. Capsao s'engage en outre à diffuser des chansons d'expression française provenant de nouveaux talents ou de nouvelles productions, ainsi que 30 % de titres gold et 60 % de titres récents, tandis que Radio Latina n'a pas d'engagement en la matière. La société requérante fait par ailleurs valoir que le CSA, alors qu'il a retenu dix radios musicales, n'a pas autorisé de service offrant de la musique franco-maghrébine. Toutefois, le service France Maghreb 2 a été autorisé dans l'allotissement local de Clermont Ferrand eu égard notamment à la priorité dont il bénéficiait en application de l'article 29-1 précité de la loi du 30 septembre 1986. Comme le relève l'ARCOM en défense, le Cantal et l'Allier auraient en outre une population d'origine maghrébine plus faible que le reste de la France. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les services Chante France et Nostalgie auraient une programmation musicale équivalente, dans la mesure où le premier est exclusivement consacré à la chanson française et diffuse également du pop rock, alors que Nostalgie ne diffuse que 60 % de chanson française et uniquement de la variété, visant un public différent. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les services Radio FG, RVA, Radio Scoop et Jazz Radio n'ont pas été autorisés au titre d'un droit de priorité, dont ils ne bénéficiaient pas, mais au motif, pour le premier, que sa programmation était axée sur les musiques électroniques et donc susceptible de compléter utilement l'offre radiophonique de la zone. Quant aux services de catégorie B RVA, Radio Scoop et Jazz Radio, ils ont été autorisés eu égard notamment au programme d'intérêt local et aux informations locales consacrées à l'allotissement étendu de Clermont-Ferrand qu'ils s'engageaient à diffuser. Enfin, la société Nord Sud Communication Multimédias ne peut utilement soutenir que le CSA aurait méconnu les dispositions du II de l'article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986 en autorisant dans l'allotissement étendu de Clermont Ferrand les services CapSao, Oüi FM, Générations, Swigg, Chante France et TSF Jazz, qui n'étaient pas préalablement autorisés en mode analogique au titre de l'article 29 de la même loi. Cette dernière circonstance ne fait en effet pas obstacle à leur autorisation en mode numérique. La décision du CSA rejetant la candidature du service France Maghreb 2 dans la zone de Clermont-Ferrand étendu n'est ainsi entaché ni d'erreur d'appréciation ni d'erreur de droit. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la société Nord Sud Communication Multimédias n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 15 décembre 2021 par laquelle le CSA a rejeté sa candidature pour l'exploitation d'un service de radio par voie hertzienne en mode numérique (DAB+), pour les zones de Clermont-Ferrand étendu, de Limoges étendu et de Limoges local. Ses conclusions à fin d'annulation doivent donc être rejetées ainsi, par voie de conséquence, que ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Nord Sud Communication Multimédias est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Nord Sud Communication Multimédias et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. Délibéré après l'audience du 15 février 2023 à laquelle siégeaient : - M. Ivan Luben, président de chambre, - Mme Marianne Julliard, présidente-assesseure, - Mme Gaëlle Mornet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2023. La rapporteure, G. A...Le président, I LUBENLa greffière, N. DAHMANI La République mande et ordonne à la ministre de la culture, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22PA01487