Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre , 16/04/2015, 13PA03214,13PA03215, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-16
Numéro : 13PA03214,13PA03215
Président : Mme VETTRAINO
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme BONNEAU-MATHELOT
Avocat(s) : SELARL FENUAVOCATS

Vu I) le recours, enregistré sous le numéro 13PA03214 le 9 août 2013, présenté par le ministre des outre-mer ; le ministre des outre-mer demande à la Cour d'annuler le jugement n° 1300007 du 11 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Polynésie Française a, d'une part, annulé la décision du Haut-commissaire de la République en Polynésie française refusant de mettre en oeuvre les moyens propres à assurer la démolition de l'appartement n° 19 de la résidence Fare Miti sur le territoire de la commune de Paea, d'autre part, enjoint à l'État de procéder ou de faire procéder à la démolition de cet appartement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 10 000 F CFP par jour de retard et, enfin, condamné l'Etat à verser à MM. A...D...et F...une indemnité de 50 000 F CFP chacun ; le ministre des outre-mer soutient que : - l'exécution du jugement du 11 juin 2013 se heurte à l'absence de base légale de l'opération, que les services de la Polynésie sont pourtant seuls à même d'assurer techniquement ; le jugement est en contradiction avec l'avis du 28 octobre 2009 du Tribunal administratif de Polynésie Française ; - l'État ne peut procéder à la démolition sans qu'aucun texte légal ne le lui permette ; la condamnation à la démolition n'est d'ailleurs pas une sanction pénale mais une mesure à caractère réel ; - le jugement ne comporte aucune indication sur la manière de procéder pour son exécution ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 février 2014, présenté pour M. A... D...et M. F..., par MeC..., tendant, d'une part, à la confirmation du jugement attaqué en ce qu'il a annulé la décision du Haut-commissaire de la République en Polynésie française refusant d'assurer la démolition de l'appartement litigieux et enjoint à l'État de procéder ou de faire procéder à celle-ci, sous astreinte et, d'autre part, à sa réformation en vue de porter l'astreinte mise à la charge de l'État à la somme de 100 000 FCFP par jour de retard, de les autoriser à effectuer les travaux de démolition aux frais et risques de l'État au terme du délai de trois mois qui a été imparti à ce dernier et de porter la somme à laquelle l'État a été condamné à les indemniser à 1 000 000 FCFP chacun, ainsi qu'à la mise à la charge de l'État d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. A... D...et M. F... soutiennent que : - l'État est compétent pour assurer l'exécution des décisions de justice et donc pour procéder aux opérations de démolition de l'ouvrage illégalement construit qui ont été ordonnées ; à défaut l'Etat engage sa responsabilité ; - l'avis du 28 octobre 2009 du Tribunal administratif de Polynésie Française n'a pas valeur juridictionnelle et ne s'oppose donc pas à ce que la juridiction statue dans un sens contraire ; - le défaut d'exécution du jugement répressif leur porte préjudice, l'appartement n'étant pas assuré et portant atteinte à leurs droits indivis ; - le jugement doit être confirmé en ce qu'il a annulé la décision de refus du Haut-commissaire de la République en Polynésie française et en ce qu'il a enjoint à l'État, sous astreinte, de procéder aux opérations de démolition ; il doit être en revanche infirmé pour porter l'astreinte à 100 000 F CFP par jour de retard, au delà d'un délai de trois mois, compte tenu du délai écoulé depuis la constatation de l'illégalité de la construction ; - ils doivent être autorisés à effectuer les travaux aux frais et risques de l'État aux termes du délai de trois mois en l'absence d'intervention de l'administration ; - le jugement doit être infirmé concernant l'indemnité qui leur a été allouée compte tenu du refus illégal de l'administration d'exécuter le jugement, constitutif d'une faute ; ils demandent pour chacun 1000 000 FCFP compte tenu de la dépréciation de leur bien, de la situation de danger dans laquelle il se trouve et des troubles dans les conditions d'existence subis ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 3 avril 2014, présenté par le ministre des outre-mer, qui conclut aux mêmes fins que son recours par les mêmes moyens et soutient en outre que : - la Polynésie française dispose d'une compétence implicite pour adopter par voie délibérative les règles propres à organiser l'exécution, par ses autorités administratives, des sanctions complémentaires prévues à l'article D. 117-2 du code de l'aménagement, puisqu'elle est compétente en matière d'urbanisme et en matière de sanctions ; elle dispose déjà d'une compétence d'exécution des sanctions complémentaires dans le cadre de l'interruption des travaux ; - la carence de la Polynésie française à adopter des règles organisant l'exécution des mesures de démolition est l'expression d'un vice d'incompétence négative contraire aux dispositions de la loi organique ; cette absence de base légale est donc inopposable à l'État ; elle ne saurait avoir pour conséquence de priver d'effet la répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française, qui réserve à cette dernière la réglementation de l'urbanisme et les sanctions y afférentes ; - l'intervention de l'État serait dépourvue de toute base légale et intervenant sur une propriété privée il commettrait une voie de fait ; - si la compétence de l'État devait être retenue, il conviendrait en tous cas d'annuler le jugement en ce qu'il l'a condamné à indemniser les intéressés ; le refus du Haut-commissaire de la République n'est constitutif ni d'un retard, ni d'une faute ; il s'attache à un intérêt général qui consiste dans le respect de l'autonomie des autorités de la Polynésie française et la nécessité de faire constater la répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française ; Vu II) le recours, enregistré sous le numéro 13PA03215 le 9 août 2013, présenté par le ministre des outre-mer ; le ministre des outre-mer demande à la Cour de surseoir à l'exécution du jugement n° 1300007 du 11 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Polynésie Française a, d'une part, annulé la décision du Haut-commissaire de la République en Polynésie française refusant de mettre en oeuvre les moyens propres à assurer la démolition de l'appartement n° 19 de la résidence Fare Miti sur le territoire de la commune de Paea, d'autre part, enjoint à l'État de procéder ou de faire procéder à la démolition de cet appartement dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 10 000 F CFP par jour de retard et, enfin, condamné l'Etat à verser à MM. A...D...et F...une indemnité de 50 000 F CFP chacun ; le ministre des outre-mer soutient que : - les incertitudes juridiques et pratiques sur la compétence de l'État à procéder à la démolition de l'appartement litigieux justifient de surseoir à l'exécution du jugement ; - l'exécution du jugement risque d'entrainer des conséquences difficilement réparables ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2014, présenté pour M. A... D...et M. F..., par MeC..., qui concluent au rejet de la requête, à titre principal, pour irrecevabilité et, subsidiairement, au fond, ainsi qu'à la mise à la charge de l'État d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. A... D...et M. F... soutiennent que : - la requête est irrecevable, à défaut de contenir la copie de la requête d'appel et la copie du jugement dont il sollicite le sursis à exécution ; - le ministre ne démontre aucunement que le jugement entrainerait des conséquences difficilement réparables ; Vu le mémoire, enregistré le 3 avril 2014, présenté par le ministre des outre-mer, qui conclut aux mêmes fins que son recours par les mêmes moyens et soutient en outre que : - les irrégularités formelles soulevées par M. A... D...et M. F... sont régularisées ; - les moyens énoncés présentent un caractère sérieux dès lors que la carence de la Polynésie française à adopter des règles organisant l'exécution des mesures de démolition est l'expression d'un vice d'incompétence négative contraire aux dispositions de la loi organique et que cette absence de base légale est donc inopposable à l'État ; - la démolition d'un immeuble entraîne par essence des conséquences difficilement réparables ; contraindre l'État à porter atteinte à la propriété privée et aux prérogatives d'une collectivité d'outre-mer lui fait courir le risque d'une voie de fait et est de nature à constituer un trouble grave à l'ordre public ; Vu le jugement attaqué ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française, ensemble la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française ; Vu le code de l'aménagement de Polynésie française ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 avril 2015 : - le rapport de Mme Vettraino, président rapporteur - et les conclusions de Mme Bonneau-Mathelot, rapporteur public ; 1. Considérant que les recours susvisés, présentés pour le ministre des outre-mer, sont dirigés contre un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'ils fassent l'objet d'un seul arrêt ; 2. Considérant que M.B..., promoteur immobilier, qui avait obtenu, en décembre 1996, un permis de construire pour un programme immobilier de 18 appartements à Paea, a fait construire un 19ème appartement sans autorisation ; qu'à la suite d'opérations de contrôle des travaux effectuées par ses services de l'urbanisme, la Polynésie française a saisi le Procureur de la République de cette infraction ; que, par jugement du 27 octobre 1999, le Tribunal correctionnel de Papeete a déclaré l'intéressé coupable de délit de construction sans permis de construire, l'a condamné à une amende de 100 000 F CFP et, à titre de peine complémentaire, à la démolition de la partie de l'ouvrage construite sans permis ; que, par arrêt du 26 avril 2001, la Cour d'appel de Papeete a confirmé ce jugement ; que le pourvoi de M. B...a été rejeté par arrêt du 27 juin 2001 de la Cour de cassation ; que le Procureur général près la Cour d'appel de Papeete ayant été saisi par M. A... D..., propriétaire d'un appartement dans la résidence Fare Miti en cause, en vue de l'exécution de la démolition ordonnée par l'arrêt du 26 avril 2001, a informé ce dernier, par courrier du 2 février 2010, de ce qu'il avait requis un huissier afin d'apposer les scellés sur l'appartement et qu'il lui appartenait désormais de s'adresser aux services de l'urbanisme pour envisager la destination à donner à ces locaux ; que M. A... D...et M. F..., autre copropriétaire dans l'immeuble en cause, ont sollicité l'Etat par courrier du 4 juillet 2012 afin d'obtenir la démolition de cet appartement, ainsi que l'indemnisation du préjudice résultant de l'absence d'exécution de la décision de justice ; que MM. A...D...et F...ont saisi le Tribunal administratif de Polynésie Française d'une demande tendant à l'annulation de la décision implicite de refus qui leur a été opposée par le Haut-commissaire de la République en Polynésie française, à la condamnation de l'État à leur verser chacun la somme de 1 000 000 F CFP en réparation de leur préjudice et à ce qu'il lui soit enjoint de procéder ou de faire procéder à la démolition sous astreinte ainsi qu'à ce qu'ils soient autorisés à effectuer les travaux aux frais et risques de la Polynésie française ; que par le jugement attaqué du 11 juin 2013, le Tribunal administratif de Polynésie Française a, d'une part, annulé la décision implicite de rejet du Haut-commissaire de la République en Polynésie française, d'autre part, enjoint à l'État de procéder ou de faire procéder à la démolition de cet appartement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 10 000 F CFP par jour de retard et enfin, condamné l'État à verser à MM. A...D...et F...une indemnité de 50 000 F CFP chacun ; que le ministre des outre-mer relève appel de ce jugement par le recours enregistré sous le numéro 13PA03214 ; que, par la voie de l'appel incident, M. A... D...et M. F... demandent la réformation du jugement attaqué pour que l'indemnité qui leur a été allouée soit portée à 1 000 000 FCFP à chacun et que le montant de l'astreinte assortissant l'injonction faite à l'État par le Tribunal administratif de Polynésie Française, soit relevé ; qu'ils demandent également à être autorisés à effectuer les travaux aux frais et risques de l'État aux termes du délai de trois mois en l'absence d'intervention de l'administration ; que par le recours, enregistré sous le numéro 13PA03215, le ministre des outre-mer demande qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement ; Sur le recours du ministre des outre-mer tendant à l'annulation du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite du Haut-commissaire de la République en Polynésie française : 3. Considérant qu'aux termes de l'article D. 114-6 du code de l'aménagement de Polynésie française : " §.1.- Quiconque désire (...) exécuter des travaux, construire un ouvrage ou réaliser tout autre projet de nature à modifier l'état des lieux doit au préalable obtenir une autorisation de travaux immobiliers. " ; qu'aux termes de l'article D. 116-5 de ce code : " Les infractions aux dispositions du présent titre font l'objet de procès-verbaux dressés par tous agents de la force publique ou, conformément aux dispositions de l'article 14 de la loi n° 91-6 du 4 janvier 1991, portant homologation de peines et édictant des dispositions pénales et de procédure pénale applicables en Polynésie française, par les agents et fonctionnaires assermentés à cet effet. " ; qu'aux termes de l'article D. 117-1 de ce code, relatif aux sanctions : " §.1.- Est passible de 2 à 4 mois d'emprisonnement et d'une amende de 200.000 à 1.000.000 de francs CFP : / - quiconque aura transgressé les dispositions des articles D. 114-6, D. 114-8, D. 114-9, D. 114-12, D. 114-14, D. 115-1 du présent code. " et qu'aux termes des dispositions de l'article D. 117-2 de ce code, relatif aux sanctions complémentaires : " §.1. - Les auteurs de travaux immobiliers ou de lotissement effectués sans autorisation ou en non-conformité des autorisations accordées, pourront en outre être condamnés à la remise en état des lieux. " ; 4. Considérant qu'aucune disposition du code de l'aménagement de Polynésie française ne donne de pouvoir à une autorité administrative pour faire procéder d'office aux travaux nécessaires à l'exécution d'une décision de justice ordonnant une démolition à la suite de l'infraction de travaux immobiliers effectués sans autorisation lorsque le contrevenant n'y a pas procédé, à l'instar du code de l'urbanisme applicable en métropole ; que les dispositions du §.2 de l'article D. 117-2 du code de l'aménagement, si elles confèrent à l'administration le pouvoir de prendre toute mesure nécessaire pour assurer l'application immédiate de la décision du tribunal, ne concernent que les décisions par lesquelles le tribunal ordonne l'interruption des travaux jusqu'au jugement définitif sur les poursuites ; que de même, contrairement à ce que prévoit l'article L. 480-7 du code de l'urbanisme applicable en métropole, le tribunal n'a pas la possibilité d'assortir la condamnation à la remise en état des lieux d'un délai d'exécution et d'une astreinte s'appliquant au retard dans l'exécution de la mesure à compter de l'expiration de ce délai ; qu'aucune mesure d'exécution forcée n'est donc prévue pour contraindre les auteurs d'infractions aux autorisations d'urbanisme à exécuter les condamnations dont ils font l'objet en application du code de l'aménagement de Polynésie française ; 5. Considérant que la remise en état des lieux, prévue par le §.1 précité de l'article D. 117-2 du code de l'aménagement et la mesure de démolition des ouvrages en résultant, constituent des mesures à caractère réel destinées à faire cesser une situation illicite ; qu'en l'absence de pouvoir de police spéciale en ce domaine conféré à la Polynésie française, il appartenait à l'État, en tant qu'il est compétent en matière d'ordre public et de maintien de l'ordre aux termes de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser ce trouble à l'ordre public persistant résultant de l'absence d'exécution de l'arrêt du 26 avril 2001, devenu définitif, de la Cour d'appel de Papeete ; que c'est donc à bon droit que les premiers juges ont considéré que le Haut-commissaire de la République en Polynésie française avait à tort refusé de mettre en oeuvre les moyens permettant d'assurer cette démolition et que sa décision devait être annulée ; En ce qui concerne l'injonction faite au Haut-commissaire de la République en Polynésie française de faire procéder à la démolition de l'appartement litigieux : 6. Considérant que comme en ont jugé à bon droit les premiers juges, l'annulation de la décision par laquelle le Haut-commissaire de la République en Polynésie française a refusé de faire droit à la demande de M. A... D...et M. F... de procéder à la démolition de l'immeuble litigieux implique qu'il soit enjoint à celui-ci de faire procéder à la démolition de l'appartement n° 19 de la résidence Fare Miti sise sur le territoire de la commune de Paea, dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision ; que rien ne fait obstacle, s'il estime ne pas avoir les moyens techniques pour réaliser cette opération, à ce que l'État fasse appel à une entreprise spécialisée dans ce domaine ; 7. Considérant, en revanche, qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte ; que le jugement attaqué doit être annulé dans la mesure où il a, par son article 2, mis à la charge de l'État une astreinte de 10 000 F CFP par jour de retard à l'issue du délai de trois mois qui lui a été imparti pour l'exécution de l'injonction de procéder ou de faire procéder à la démolition de l'appartement en cause ; que les conclusions incidentes de M. A... D...et M. F... tendant à ce que le montant de l'astreinte assortissant l'injonction faite à l'État par le Tribunal administratif de Polynésie Française, soit relevé, doivent par conséquent être rejetées ; 8. Considérant, enfin, que M. A... D...et M. F... n'ont aucune qualité pour être autorisés, comme ils le demandent, à effectuer les travaux de démolition aux frais et risques de l'État au terme du délai de trois mois imparti à ce dernier ; que leurs conclusions incidentes en ce sens ne peuvent qu'être rejetées ; En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation du préjudice subi par M. A... D...et M. F...: 9. Considérant qu'il ressort du jugement attaqué que pour faire droit à la demande d'indemnisation des requérants de première instance, le Tribunal administratif de Polynésie Française s'est fondé sur le droit de tout citoyen à obtenir de l'État son concours, pour assurer au justiciable muni d'une décision de justice l'exécution de celle-ci ; que cependant M. A... D...et M. F... n'étant eux-mêmes bénéficiaires d'aucune décision de justice, ne pouvaient être regardés comme pouvant être indemnisés de l'inexécution de la décision condamnant une personne tiers, sur le fondement du principe d'égalité de tous devant les charges publiques ; que le ministre des outre-mer est fondé à soutenir que c'est à tort que sur ce fondement, le Tribunal administratif de Polynésie Française a, à l'article 3 du jugement attaqué condamné l'État à verser à MM. A...D...et F...une indemnité de 50 000 F CFP chacun ; 10. Considérant qu'il appartient toutefois à la Cour, saisie de l'ensemble du litige, sur ce point, par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par MM. A...D...et F...tant devant elle que devant le Tribunal administratif de Polynésie Française ; 11. Considérant que la carence de l'État dans son activité de police ne présente pas, dans les circonstances particulières de l'espèce, compte tenu notamment de l'incertitude juridique dans laquelle les services de l'État se sont trouvés et en fonction de laquelle ils se sont estimés incompétents pour intervenir en exécution de la décision de justice en cause, une faute de nature à engager la responsabilité de l'État ; que M. A...D...et M. F...ne sont donc pas fondés à rechercher la responsabilité pour faute de l'État en raison du préjudice qu'ils estiment avoir subi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur qualité à solliciter une telle indemnisation ; Sur les conclusions incidentes présentées par M. A... D...et M. F... : 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions incidentes de M. A... D...et M. F... tendant à la réformation du jugement attaqué en vue de porter la somme à laquelle l'État a été condamné à les indemniser, à 1 000 000 FCFP chacun, ne peuvent qu'être rejetées ; Sur le recours du ministre des outre-mer tendant au sursis à exécution du jugement attaqué : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par M. A... D...et M. F... : 13. Considérant que, dès lors qu'il est statué sur le recours au fond du ministre des outre-mer, son recours tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement du Tribunal administratif de Polynésie Française du 11 juin 2013 est devenu sans objet ; qu'il n'y a, par suite, pas lieu de statuer sur ce recours ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État le versement de la somme que M. A... D...et M. F... demandent sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Polynésie Française du 11 juin 2013 est annulé en tant qu'il a, par son article 3, condamné l'État à verser à MM. A...D...et F...une indemnité de 50 000 F CFP chacun et, en tant qu'il a, par son article 2, mis à la charge de l'État une astreinte de 10 000 F CFP par jour de retard à l'issue du délai de trois mois à compter de la notification de la décision à intervenir pour l'exécution de l'injonction qui lui a été faite de procéder ou de faire procéder à la démolition de l'appartement en cause. Article 2 : Le surplus de la requête du ministre des outre-mer en annulation du jugement attaqué est rejeté. Article 3: Il n'y a pas lieu à statuer sur le recours du ministre des outre-mer tendant au sursis à exécution du jugement du Tribunal administratif de Polynésie Française du 11 juin 2013. Article 4 : Les conclusions incidentes de M. A... D...et M. F... tendant à l'augmentation de l'indemnité qui leur a été allouée par le jugement attaqué, à celle du montant de l'astreinte assortissant l'injonction faite à l'État par le Tribunal administratif de Polynésie Française et, à être autorisés à effectuer les travaux aux frais et risques de l'État, sont rejetées. Article 5 : Les conclusions de M. A... D...et M. F... tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des outre-mer, à M. E... A...D...et à M. G... F.... Délibéré après l'audience du 2 avril 2015 à laquelle siégeaient : - Mme Vettraino, président de chambre, - M. Romnicianu, premier conseiller, - M. Gouès, premier conseiller, Lu en audience publique le 16 avril 2015. Le président rapporteur, M. VETTRAINOL'assesseur le plus ancien, M. ROMNICIANU Le greffier, F. TROUYET La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au Haut-commissaire de la République en Polynésie française en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 7 N° 11PA00434 2 N°s 13PA03214, 13PA03215