CAA de NANTES, 2ème chambre, 04/12/2018, 17NT01792, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-04
Numéro : 17NT01792
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Thomas  GIRAUD
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SELARL MRV

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...C...a demandé au tribunal administratif de Nantes 1°) d'annuler l'arrêté du 14 juin 2012 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aire d'accueil des gens du voyage dans le secteur " La Côte " sur le territoire de la commune de La Chapelle-sur-Erdre ; 2°) d'annuler l'arrêté du 16 octobre 2015 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a désigné les parcelles cessibles au profit du syndicat mixte pour l'hébergement des gens du voyage, en vue de la réalisation du projet d'aménagement d'aire d'accueil des gens du voyage dans le secteur " La Côte " sur le territoire de la commune de La Chapelle-sur-Erdre. Par un jugement n° 1406453-1510421 du 7 avril 2017, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 12 juin 2017, MmeC..., représentée par Me F..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 avril 2017 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 14 juin 2012 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aire d'accueil des gens du voyage dans le secteur " La Côte " sur le territoire de la commune de La Chapelle-sur-Erdre ; 3°) d'annuler l'arrêté du 16 octobre 2015 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a désigné les parcelles cessibles au profit du syndicat mixte pour l'hébergement des gens du voyage, en vue de la réalisation du projet d'aménagement d'aire d'accueil des gens du voyage dans le secteur " La Côte " sur le territoire de la commune de La Chapelle-sur-Erdre ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - dès lors que le porteur de projet avait décidé de suivre la procédure d'étude d'impact préalable, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 11-8 du code de l'expropriation n'était pas inopérant ; - l'article L. 123-13 était applicable compte tenue de la date à laquelle la décision a été prise ; - l'enquête publique n'a pu se dérouler convenablement compte tenu de la présence de M. D...à la permanence du commissaire enquêteur ; - l'étude d'impact est insuffisante : elle est muette sur la question du suivi, elle nie l'intérêt qui s'attache au site, elle minore l'aggravation des nuisances sonores, elle ne tient pas compte de la sécurité des usagers de l'aire d'accueil et de la RD 69, elle est insuffisante en ce qui concerne la gestion et la collecte des déchets générés par le projet ; - le projet ne présente pas d'utilité publique : il a des conséquences en matière environnementale, il ne tient pas compte des nuisances sonores créées, il est coûteux, le coût social n'a pas été pris en compte ; - les dispositions des articles R. 11-4 et R. 11-14-7 du code de l'expropriation ainsi que celles de l'article L. 123-7 du code de l'environnement ont été méconnues. Par un mémoire en défense enregistré le 3 novembre 2017 le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme C...ne sont pas fondés. En outre il soutient que la demande de première instance était tardive en tant que dirigée contre l'arrêté préfectoral du 14 juin 2012 et qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête dirigée contre l'arrêté préfectoral du 16 octobre 2015. Par un mémoire en défense enregistré le 12 décembre 2017, Nantes Métropole, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme C...ne sont pas fondés et que la requête est tardive. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Giraud, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant MmeC..., et les observations de Me A..., représentant Nantes Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Mme C...relève appel du jugement du 7 avril 2017 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 juin 2012 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aire d'accueil des gens du voyage dans le secteur " La Côte " sur le territoire de la commune de La Chapelle-sur-Erdre et de l'arrêté du 16 octobre 2015 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a désigné les parcelles cessibles au profit du syndicat mixte pour l'hébergement des gens du voyage, en vue de la réalisation du projet d'aménagement d'aire d'accueil des gens du voyage dans le secteur " La Côte " sur le territoire de la commune de La Chapelle-sur-Erdre. Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin-de-non recevoir tirée de la tardiveté de la requête : Sur l'exception de non-lieu opposée par le ministre : 2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive. 3. Par un arrêté du 25 mai 2016 le préfet de la Loire-Atlantique a modifié l'état parcellaire annexé à son arrêté du 16 octobre 2015. L'emprise du terrain cadastré BL21 appartenant à Mme C...est ainsi passée de 1776 à 1662 m2. Ce faisant, en ce qui concerne le terrain de MmeC..., le préfet a ainsi abrogé implicitement mais nécessairement l'état parcellaire annexé à l'arrêté du 16 octobre 2015. Par ailleurs il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions non modifiées de l'arrêté du 16 octobre 2015 auraient reçu un commencement d'exécution. La requête de Mme C...tendant à son annulation pour excès de pouvoir est devenue, dans cette mesure seulement, sans objet. Il n'y a lieu de statuer sur celle-ci que dans la mesure où elle porte sur les 1662 m2 encore objet de l'arrêté de cessibilité. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 14 juin 2012 : 4. Il convient, par adoption des motifs retenus par les premiers juges de rejeter comme irrecevables les conclusions de la requête dirigée contre l'arrêté portant déclaration d'utilité publique. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté de cessibilité : 5. En premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 11-14-5 à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié, en caractères apparents, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés, au moins quinze jours avant le début de l'enquête et rappelé de même dans les huit premiers jours de celle-ci. (...)/ Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet ; cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire ; il est certifié par lui.(...) / En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité, il est procédé, par les soins de l'expropriant, à l'affichage du même avis sur les lieux ou en un lieu situé au voisinage des aménagements, ouvrages ou travaux projetés et visible de la voie publique ". Aux termes de l'article R.11-14-5 du même code, alors en vigueur : " Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête, précise par arrêté : / 1° L'objet de l'enquête, la date à laquelle elle sera ouverte et sa durée qui ne peut être inférieure à un mois, ni excéder deux mois, sauf prorogation d'une durée maximum de quinze jours décidée par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête ; / 2° Le siège de l'enquête où toute correspondance relative à l'enquête peut être adressée ; / 3° Les lieux, jours et heures où le public pourra consulter le dossier d'enquête et présenter ses observations sur le registre ouvert à cet effet ; ces jours comprennent au minimum les jours habituels d'ouverture au public du lieu de dépôt du dossier et peuvent en outre comprendre plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés ; / 4° Les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête et de leurs suppléants éventuels ; / 5° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 6° Le ou les lieux où, à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur. ". Et aux termes de l'article L. 123-7 du code de l'environnement alors applicable : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente porte à la connaissance du public, par tous moyens appropriés d'affichage, notamment sur les lieux concernés par l'enquête, et, selon l'importance et la nature du projet, de presse écrite ou de communication audiovisuelle, l'objet de l'enquête, les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, la date d'ouverture, le lieu de l'enquête et la durée de celle-ci. / La durée de l'enquête ne peut être inférieure à un mois. / Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours. ". 6. Comme l'ont relevé les premiers juges, il ressort des pièces du dossier que l'avis d'ouverture de l'enquête d'utilité publique, comportant l'ensemble des mentions prévues par les dispositions précitées, a été publié dans l'édition " Loire-Atlantique " du journal " Ouest France ", les 28 octobre et 15 novembre 2011 et, aux mêmes dates, par le quotidien régional " Presse Océan ", pour une enquête débutant le 14 novembre 2011. Le commissaire enquêteur a constaté l'affichage du même avis en mairie de la Chapelle-sur-Erdre et sur le site de " La Côte " où l'aire d'accueil projetée doit être aménagée, et la certification de cet affichage par le maire de la commune et le député maire de Nantes, en sa qualité de président du syndicat mixte expropriant. Ainsi, les mesures de publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête d'utilité publique relative au projet d'aménagement d'une aire d'accueil pour les gens du voyage sur le site de " La Côte ", ont été régulièrement réalisées. 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des mentions portées par le commissaire enquêteur dans son rapport, que lors de l'enquête publique qui s'est déroulée du 14 novembre 2011 au 16 décembre 2011, un incident est survenu durant la permanence du 24 novembre 2011, où un vif débat s'est engagé entre un élu porteur du projet et les administrés présents. Pour regrettable qu'ait pu être cet incident, il ressort des pièces du dossier que les propos véhéments tenus par cet élu et une interruption de la réunion pendant une demi-heure n'ont pas empêché le public de faire valoir ses observations ou de prendre connaissance du projet lors de cette deuxième permanence sur les cinq qui se sont tenues. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient la requérante, la seule présence d'un élu, dont il n'est pas allégué qu'elle aurait été sollicitée par le commissaire enquêteur, ne peut s'analyser en une réunion d'information du public, telle que prévue par les dispositions du code de l'environnement précitées. Dès lors, le moyen tiré d'une irrégularité entachant le déroulement de l'enquête publique, en raison de la présence d'un élu lors d'une permanence du commissaire enquêteur doit être écarté. Pour les mêmes raisons les dispositions de l'article R. 11 -8 du code de l'expropriation et de l'article L. 123-13 du code de l'environnement qui concernent le recueil des observations du public et la tenue d'un registre, n'ont pas été méconnues. 8. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement dans sa version en vigueur : " I- Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; / 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; / 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation (...) ". 9. S'il ressort des pièces du dossier que la partie du site de " La Côte ", réservée à l'aménagement projeté ne recouvre, ni le périmètre de la Zone Naturelle d'Intérêt Ecologique, Faunistique et Floristique (ZNIEFF) de type 1 de la Vallée du Gesvres, ni aucun espace boisé classé, l'intérêt environnemental de cette zone à proximité de l'emplacement de la future aire d'accueil a été pris en compte par l'étude d'impact. Celle-ci mentionne notamment que " la seule partie boisée du site (taillis), intégrée en ZNIEFF de type 1 de la vallée du Gesvres sera préservée de tout aménagement risquant de dénaturer de manière conséquente les milieux existants. La sauvegarde de cet espace permettra de maintenir un espace tampon entre les emplacements de l'aire d'accueil (...) et le secteur naturel (et de promenade) que représente la vallée du Gesvres ". De plus, concernant l'impact sonore du projet, si l'étude a procédé à l'évaluation des effets de l'augmentation du trafic diurne et nocturne, liée à la présence de gens du voyage, eu égard aux caractéristiques du réseau de voiries existant, à la présence d'un giratoire et à la proximité des transports en commun, elle a aussi pris en compte les bruits de voisinage générés par les nouveaux habitants de la zone et les mesures compensatoires prévues. Mme C...ne démontre pas en quoi cet examen, lequel n'avait pas à comporter obligatoirement de relevé, qui repose sur un nombre de véhicules et d'habitants cohérents avec le projet, serait insuffisant et aurait minimisé les effets sonores du projet. Ensuite, concernant les effets du projet sur la sécurité routière, et contrairement à ce que soutient la requérante, l'étude envisage les mesures permettant une utilisation sécurisée du giratoire et les risques générés par la circulation de véhicules attelés et non attelés, lesquelles, à ce stade du projet, apparaissent suffisantes et n'ont pas, en tout état de cause à tenir compte des infractions potentielles à la circulation routières de certains automobilistes. Par ailleurs, concernant la gestion des déchets, l'étude précise que des bacs de tri équiperont l'aire en nombre suffisant et que le ramassage aura lieu à intervalles rapprochés. Enfin, l'étude d'impact comporte une estimation des dépenses liées aux mesures compensatoires, à hauteur de 30 000 euros, dont la requérante n'établit pas qu'elle serait erronée. 10. Ainsi, l'étude d'impact, que l'autorité compétente en matière environnementale a estimé " proportionnée aux enjeux " le 18 août 2011, eu égard à l'importance du projet consistant en la création d'une aire d'accueil des gens du voyage de vingt emplacements, doit, en l'espèce, être regardée comme suffisante. 11. En quatrième lieu, il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 12. Le projet litigieux répond à l'obligation faite aux communes de plus de 5 000 habitants, par la loi du 5 juillet 2000, d'aménager des terrains réservés à l'accueil et l'habitat des gens du voyage et poursuit, par lui-même, une finalité d'intérêt général. Contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier que le site de " La Côte " permet un accès aisé des gens du voyage aux services urbains, scolaires, sanitaires et sociaux, conformément à la loi du 5 juillet 2000. Par ailleurs, la zone d'aménagement de l'aire ne recouvre, ni le périmètre de la Zone ZNIEFF de type 1 de la Vallée du Gesvres, ni aucun espace boisé classé et la proximité d'un taillis présentant ces caractéristiques a été évaluée dans l'étude d'impact soumise à l'avis de l'autorité compétente en matière environnementale, laquelle a conclu que " le projet, tant dans le choix du site d'implantation que dans la conception des aménagements prévus sur ce site, a bien pris en compte la dimension environnementale ". La partie classée du site de " La Côte " sera maintenue à l'état naturel et les travaux d'aménagement de l'aire réalisés en dehors de la période de nidification des oiseaux susceptibles d'y vivre. Par ailleurs, le projet prévoit la présence de caniveaux et d'avaloirs pour la collecte et l'évacuation des eaux. Ainsi, le projet ne présente pas d'atteinte excessive pour l'environnement au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi. Concernant les inconvénients sociaux, la requérante se borne à alléguer l'existence de nuisances sonores pour les habitants de l'aire et les riverains, du fait de la proximité du site avec la route départementale 69. Toutefois comme il a été indiqué précédemment, l'impact sonore du projet a été pris en compte par l'étude environnementale et des mesures correctives envisagées. Egalement, le projet respecte la marge de recul de 25 mètres sur la route départementale. De plus il ressort des pièces du dossier et comme l'ont relevé les premiers juges, que le coût du projet, eu égard aux travaux envisagés, se situe comme l'a relevé le syndicat mixte " dans le même ordre de grandeur que d'autres réalisations d'aires d'accueil du syndicat mixte ". En outre, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le projet porterait atteinte à la cohabitation " harmonieuse " des personnes résidant dans le secteur, ni qu'il serait insuffisamment desservi par le réseau routier. Si la requérante conteste le choix du site de " La Côte ", en se bornant à alléguer que la commune est propriétaire de terrains présentant les mêmes attraits et que l'autre site envisagé a été abandonné sans raison suffisante, elle n'établit pas que le syndicat mixte pour l'hébergement des gens du voyage était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Enfin, le syndicat mixte pour l'hébergement des gens du voyage a examiné l'ensemble des réserves émises par le commissaire enquêteur justifiant son avis défavorable au regard de l'intérêt public poursuivi par le projet. Il résulte de ce qui précède que le projet d'aménagement d'une aire d'accueil des gens du voyage sur le site de " La Côte " présentait bien un caractère d'utilité publique. 13. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 14 juin 2012 déclarant d'utilité publique le projet en litige doit être écarté. 14. Il résulte de ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme C...de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C...le versement à Nantes métropole, d'une somme de 1 000 euros au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Mme C...en tant qu'elle porte sur les 14 m2 du terrain cadastrée BL21 appartenant à Mme C...qui ne sont plus pris en compte par l'état parcellaire modifié annexé à l'arrêté du 16 octobre 2015 du préfet de la Loire-Atlantique. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C...est rejeté. Article 3 : Mme C... versera à Nantes Métropole, une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C..., au ministre de l'intérieur et à Nantes Métropole. Délibéré après l'audience du 13 novembre 2018, où siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Brisson, président-assesseur, - M. Giraud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 décembre 2018. Le rapporteur, T. GIRAUDLe président, A. PEREZ Le greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT01792