Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 23/12/2010, 314317
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-12-23
Numéro : 314317
Rapporteur : M. Christian  Fournier
Commissaire du gouvernement : Mme Cortot-Boucher Emmanuelle

Vu la requête, enregistrée le 17 mars 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES, dont le siège est 44 rue d'Alésia à Paris (75014), représentée par son président ; l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du ministre de l'agriculture et de la pêche intervenue le 13 février 2008 rejetant sa demande tendant à ce que soient attribués à compter du 1er janvier 2008 des droits à paiement unique aux producteurs français de légumes d'industrie ; 2°) d'ordonner au ministre de l'agriculture et de la pêche de procéder à cette attribution à compter du 1er janvier 2008 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 10 décembre 2010, présentée par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire ; Vu le traité sur l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ; Vu le règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil du 26 septembre 2007 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Christian Fournier, Maître des Requêtes, - les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ; Considérant que, par une lettre du 11 décembre 2007, réputée avoir été transmise au Premier ministre par application des dispositions de l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES a saisi le ministre de l'agriculture et de la pêche d'une demande tendant à ce que soient attribués aux producteurs français de légumes d'industrie, à compter du 1er janvier 2008, des droits à paiement unique sur la base de leurs productions au cours d'une période de référence ; qu'elle demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté cette demande et qu'il soit enjoint au Premier ministre de procéder à cette attribution avec effet au 1er janvier 2008 ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche : Considérant qu'eu égard à son objet, tel qu'il est défini à l'article 4 de ses statuts, qui est notamment de coordonner, de défendre et de représenter les intérêts communs de ses adhérents, l'association professionnelle requérante justifie d'un intérêt à agir contre la décision qu'elle attaque ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée à la requête par l'administration doit être écartée ; Sur les conclusions aux fins d'annulation : Considérant que le règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil du 26 septembre 2007 a inclus les fruits et légumes dans le régime de soutien direct en faveur des agriculteurs institué par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 dans le cadre de la politique agricole commune ; qu'aux termes de l'article 33 du règlement du 29 septembre 2003, dans sa rédaction issue du règlement du 26 septembre 2007 : " 1. Les agriculteurs ont accès au régime de paiement unique : / a) s'ils se sont vu octroyer un paiement au cours de la période de référence visée à l'article 38 au titre d'au moins un des régimes de soutien visés à l'annexe VI, ou, (...) dans le cas des fruits et légumes, des pommes de terre de conservation et des pépinières, s'ils étaient producteurs de fruits et légumes, de pommes de terre de conservation ou de pépinières au cours de la période représentative appliquée par les États membres pour ces produits conformément à l'annexe VII, point M (...) " ; qu'aux termes de l'article 37 du même règlement : " 1. Le montant de référence est la moyenne sur trois ans des montants totaux des paiements accordés à un agriculteur au titre des régimes de soutien visés à l'annexe VI, calculé et adapté conformément à l'annexe VII, au cours de chaque année civile de la période de référence visée à l'article 38. / En ce qui concerne les fruits et légumes, les pommes de terre de conservation et les pépinières, le montant de référence est calculé et adapté conformément à l'annexe VII, point M (...) " ; qu'aux termes du point M de l'annexe VII du même règlement : " M. Fruits et légumes, pommes de terre de conservation et pépinières. / Les États membres déterminent le montant à inclure dans le montant de référence pour chaque agriculteur sur la base de critères objectifs et non discriminatoires tels que : - le montant des aides de soutien du marché reçues, directement ou indirectement, par l'agriculteur en ce qui concerne les fruits et légumes, les pommes de terre de conservation et les pépinières, - la superficie utilisée pour la production des fruits et légumes, les pommes de terre de conservation et les pépinières, - la quantité de fruits et légumes produits, de pommes de terre de conservation et de pépinières, pour une période représentative, qui pourrait être différente pour chaque produit, d'une ou de plusieurs campagnes de commercialisation à compter de celle terminée en 2001 et, dans le cas des États membres qui ont adhéré à l'Union européenne le 1er mai 2004 ou après cette date, de celle terminée en 2004, jusqu'à la campagne de commercialisation prenant fin en 2007. / Les États membres calculent les hectares concernés visés à l'article 43, paragraphe 2, du présent règlement sur la base de critères objectifs et non discriminatoires tels que les superficies visées au premier alinéa, deuxième tiret. / L'application des critères prévus au présent point peut varier selon les différents fruits et légumes, pommes de terre de conservation et pépinières si cela est dûment justifié d'une manière objective. Sur la même base, les Etats membres peuvent décider de ne pas déterminer les montants à inclure dans le montant de référence et les hectares concernés au titre du présent point avant la fin d'une période transitoire de trois ans prenant fin le 31 décembre 2010. / Aux fins du présent règlement, on entend par "fruits et légumes", les produits énumérés à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2200/96 et à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2201/96 et par "pommes de terre de conservation", les pommes de terre relevant du code NC 0701 autres que celles qui sont destinées à la fabrication de fécule, pour lesquelles l'aide est octroyée au titre de l'article 93 " ; qu'aux termes de l'article 51 du même règlement : " Utilisation agricole des terres. / Les agriculteurs peuvent utiliser les parcelles déclarées conformément à l'article 44, paragraphe 3, pour toute activité agricole à l'exception des cultures permanentes. Ils peuvent cependant utiliser les parcelles pour les cultures permanentes suivantes : a) houblon ; b) oliviers ; c) bananes ; d) cultures permanentes de fruits et légumes ; e) pépinières. / Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, un Etat membre peut décider pour le 1er novembre 2007 au plus tard que, jusqu'à une date à fixer par l'Etat membre concerné mais n'allant pas au-delà du 31 décembre 2010, les parcelles se trouvant dans une ou plusieurs régions à l'intérieur de cet Etat membre peuvent continuer à ne pas être utilisées pour : a) la production d'un ou plusieurs des produits visés à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2200/96 et à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2201/96. Dans ce cas, les Etats membres peuvent néanmoins décider d'autoriser les cultures dérobées sur les hectares admissibles au bénéfice de l'aide pendant une période maximale de trois mois débutant le 15 août de chaque année; cependant, à la demande d'un Etat membre, cette date peut être modifiée conformément à la procédure visée à l'article 144, paragraphe 2, pour les régions où les céréales sont habituellement récoltées plus tôt pour des raisons climatiques (...) " ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Considérant qu'il résulte du principe général du droit communautaire de non-discrimination, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, que lorsque la réglementation communautaire laisse aux Etats membres un choix entre plusieurs modalités d'application, les Etats membres sont tenus de respecter le principe d'égalité qui impose que les situations comparables ne soient pas traitées de manière différente à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée ; qu'il s'ensuit que les Etats membres ne peuvent retenir une option dont l'application sur leur territoire serait de nature à créer directement ou indirectement une discrimination entre producteurs placés dans une situation comparable ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, pour la mise en oeuvre des dispositions précitées du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 dans sa rédaction issue du règlement du 26 septembre 2007, le Premier ministre n'a pas pris les mesures règlementaires permettant d'attribuer aux producteurs de légumes d'industrie, à compter du 1er janvier 2008, des droits à paiement unique alors que les agriculteurs déjà titulaires de droits à paiement unique à raison d'autres productions ont été autorisés, par une décision du ministre chargé de l'agriculture rendue publique le 17 octobre 2007 et mise en oeuvre par un arrêté du 22 mai 2008 pris sur le fondement de l'article D. 615-19 du code rural, à utiliser, à compter de la même date, les parcelles à partir desquelles sont calculés ces droits pour des cultures de légumes d'industrie, à l'exception des pommes de terres de consommation ; qu'en mettant ainsi en oeuvre les options prévues, pour une durée limitée, par les dispositions précitées du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, le Premier ministre a permis à certains producteurs de bénéficier, à compter du 1er janvier 2008, d'une aide communautaire au revenu calculée à partir d'une surface cultivée incluant la surface cultivée en légumes d'industrie alors que d'autres producteurs, qui cultivaient des légumes d'industrie sans bénéficier d'aucun régime de soutien communautaire avant cette date, n'ont pu obtenir une telle aide pour leurs surfaces cultivées en légumes d'industrie ; que le Premier ministre a ainsi créé sur le territoire national une discrimination directe entre producteurs de légumes d'industrie ; qu'il n'établit pas, par les arguments qu'il avance, que les producteurs de légumes d'industrie titulaires de droits à paiement unique au titre d'autres cultures se trouvent placés dans une situation différente de celle des producteurs de légumes d'industrie ne disposant pas de tels droits, ni que la différence de traitement ainsi opérée soit justifiée par des raisons objectives ; que, dès lors, l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES est fondée à soutenir qu'en permettant, à compter du 1er janvier 2008, aux agriculteurs titulaires de droits à paiement unique au titre de cultures autres que les légumes d'industrie d'utiliser les parcelles, à partir desquelles sont calculés ces droits, pour cultiver des légumes d'industrie tout en refusant simultanément d'attribuer aux producteurs de ces légumes des droits à paiement unique, le Premier ministre a retenu une option prévue par les dispositions du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 modifié qui a eu pour conséquence de créer une discrimination directe entre producteurs de légumes d'industrie placés dans une situation comparable ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES est fondée à demander l'annulation de la décision implicite de rejet née le 13 février 2008 de l'absence de réponse du Premier ministre à sa demande tendant à ce que soient attribués aux producteurs français de légumes d'industrie, à partir du 1er janvier 2008, des droits à paiement unique sur la base de leurs productions au cours d'une période de référence ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : Considérant que l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES demande à ce qu'il soit enjoint au Premier ministre de procéder à l'attribution aux producteurs français de légumes d'industrie, à compter du 1er janvier 2008, des droits à paiement unique sur la base de leurs productions au cours d'une période de référence ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; qu'aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé " ; Considérant que l'annulation de la décision implicite de rejet implique seulement que le ministre prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction ; que, toutefois, il n'y a pas lieu, eu égard à l'expiration le 31 décembre 2010 de la période transitoire prévue par les dispositions précitées du règlement (CE) n° 1782/2003 du 29 septembre 2003, d'enjoindre au Premier ministre de prendre une telle décision ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat le versement à l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES de la somme de 3 000 euros ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La décision implicite de rejet née le 13 février 2008 de l'absence de réponse du Premier ministre à la demande de l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES tendant à ce que soient attribués aux producteurs français de légumes d'industrie, à compter du 1er janvier 2008, des droits à paiement unique sur la base de leurs productions au cours d'une période de référence est annulée. Article 2 : L'Etat versera à l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION NATIONALE DES PRODUCTEURS DE LEGUMES CONSERVES, au Premier ministre et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.