CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 08/06/2017, 15BX01306, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-08
Numéro : 15BX01306
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : HORUS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...G...a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la décision du 5 mars 2012 par laquelle le préfet de la Guadeloupe a rejeté sa demande de cession de la parcelle de terre cadastrée AO 128 située lieu dit " Cocagne " sur le territoire de la commune de Bouillante, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 11 juillet 2012. Par un jugement n° 1201005 du 19 février 2015, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 15 avril 2015, et des mémoires enregistrés le 17 février 2017 et le 20 mars 2017, M.G..., représenté par MeF..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 19 février 2015 ; 2°) d'annuler les décisions du préfet de la Guadeloupe en litige ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et le remboursement des entiers dépens de l'instance. M. G...soutient que : - le tribunal a dénaturé les pièces du dossier en considérant que le directeur adjoint de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) disposait d'une subdélégation du préfet de la Guadeloupe pour signer le refus en litige ; si le directeur disposait bien d'une délégation du préfet pour prendre la décision attaquée de refus de cession de la parcelle située dans la zone des 50 pas géométriques, son adjoint ne disposait en revanche d'aucune subdélégation de compétence en bonne et due forme pour signer la décision litigieuse, ses attributions étant limitées, selon les documents transmis par le préfet, aux autorisations de circulation des véhicules poids lourds pendant les périodes d'interdiction ; - les premiers juges ont insuffisamment motivé le jugement dans la mesure où aucune des dispositions du code général de la propriété des personnes publiques qui y sont visées ne fait référence à des " considérations d'intérêt général " invoquées par le tribunal pour justifier le refus de cession ; par ailleurs, aucune des dispositions du plan de prévention des risques naturels relatif à la parcelle en cause ne prévoit l'interdiction de cession de parcelles domaniales situées en zone rouge ; le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation a été écarté sans que le jugement soit davantage étayé ; - le signataire de la décision en litige ne disposait pas d'une délégation régulière ; - la décision de refus de cession, en se bornant à indiquer que " la parcelle est en zone aléa houle cyclonique fort du plan de prévention des risques de la commune " n'est pas suffisamment motivée, ainsi que l'a au demeurant jugé le tribunal dans d'autres instances similaires ; - le préfet ne pouvait légalement refuser la cession sur le fondement du plan de prévention des risques naturels et ne justifiait d'aucun motif d'intérêt général ; ni le code général de la propriété des personnes publique ni le code de l'environnement n'impose l'application des règles relatives aux plans de prévention des risques dans le cadre d'un processus de régularisation d'une occupation sans titre des terrains situés en espace urbain ou en secteur d'urbanisation diffuse ; en outre, le règlement du plan de prévention des risques naturels recommande seulement de prendre les mesures permettant d'améliorer la sécurité des personnes pour les habitations déjà construites et occupées afin de permettre aux occupants de mener une vie et des activités normales, il ne prévoit pas la possibilité de les déloger ou d'interdire les cessions de parcelles appartenant au domaine public maritime ; dès lors que l'Etat n'a pas fait le choix de recourir à la procédure de l'expropriation préventive prévue par l'article L. 561- 1 du code de l'environnement, l'existence d'un risque majeur n'est pas établie ; aucune des dispositions du plan de prévention des risques applicable à la commune de Bouillante ne prévoit que les parcelles situées en zones rouges ne peuvent faire l'objet d'une cession ; - à supposer que le préfet dispose effectivement d'un pouvoir discrétionnaire pour refuser les cessions de parcelles appartenant au domaine public maritime en raison de considérations d'intérêt général, la cession de la parcelle n'a aucune incidence sur le risque encouru par la situation de celle-ci en zone rouge du plan de prévention des risques naturels ; - la décision en litige porte atteinte au principe de l'indépendance des législations en vertu duquel un refus d'autorisation administrative ne peut être justifié que par les textes sur le fondement desquels l'autorisation est délivrée ; le juge administratif, de manière constante, rappelle le principe de l'indépendance de la législation relative au droit au droit de la domanialité publique par rapport à celles du droit de l'environnement ou du droit de l'urbanisme. Par des mémoires en défense enregistrés le 29 juin 2015 et le 14 mars 2017, le ministre des finances et des comptes publics conclut au rejet de la requête. Le ministre fait valoir que : - le refus de cession par l'Etat d'une parcelle de son domaine n'est pas une décision créatrice de droits et donc n'est pas soumise à l'obligation de motivation fixée par les dispositions de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; le tribunal a rappelé à juste titre que l'autorité préfectorale disposait d'un pouvoir discrétionnaire pour autoriser ou non les cessions de parcelles appartenant au domaine public de l'Etat ; - si la vente de terrains situés dans la zone des 50 pas géométriques n'est en principe pas possible en vertu des règles d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, la loi du 3 janvier 1986 autorise certaines cessions sous conditions, notamment dans " les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse " ; toutefois, la parcelle litigieuse a été intégrée aux espaces urbains sur certaines parties desquelles s'applique une servitude d'utilité publique liée à la zone rouge d'aléa fort de houle cyclonique du plan de prévention des risques naturels ; - pour fonder, au regard des dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, son appréciation in concreto de l'emplacement de la parcelle revendiquée, dont M. G...ne conteste pas qu'elle est soumise aux prescriptions de la zone rouge d'aléa fort du plan de prévention des risques naturels, et de la suite à donner à la demande de cession, les services de l'Etat n'avait nul besoin de disposer d'une disposition législative relevant du droit de l'environnement qui aurait été explicitement corrélée avec une interdiction de cession des immeubles du domaine de l'Etat ; en revanche, l'Etat se devait d'apprécier la situation de la parcelle litigieuse en considération des objectifs que poursuit ladite législation environnementale et de leur prise en compte adaptée au cas d'une occupation de fait du domaine public maritime par une exploitation professionnelle, en l'occurrence un établissement de débit de boissons recevant du public ; c'est ainsi sans commettre d'erreur de droit que l'Etat a pu se fonder sur les prescriptions du plan de prévention des risques naturels de la commune de Bouillante, dont la légalité n'est par ailleurs pas discutée, pour préserver les zones en bordure du littoral exposées au phénomène cyclonique et plus particulièrement aux effets des vents dévastateurs et aux inondations induites par les fortes précipitations ; la cession de la parcelle AO 128 située en zone rouge du plan de prévention des risques de la commune aurait été contraire à la sécurité des populations que l'Etat se doit de protéger au risque de voir sa responsabilité engagée pour imprudence ou négligence ; - contrairement à ce qui est soutenu, la cession par l'Etat d'une parcelle de son domaine public n'est pas un droit pour celui qui en fait la demande ; en outre, M. G...ne peut utilement invoquer des décisions du tribunal pour justifier, d'une manière générale, un droit acquis au déclassement et à la cession de parcelles dépendant du domaine public maritime de la zone des cinquante pas géométriques dans la mesure où le juge a entendu dans ces affaires sanctionner les conditions de retrait par l'Etat d'une décision antérieure qui avait été créatrice de droits au bénéfice d'une personne déterminée ; en l'absence d'une identité de cause avec le cas présent, ces deux jugements ne sont pas directement de nature à avoir une incidence sur la légalité de la décision de refus en litige ; - l'Etat a pu légitimement invoquer le classement de la parcelle en zone rouge du plan de prévention des risques en application du principe de précaution garanti par l'article 5 de la charte de l'environnement auquel le préambule de la constitution fait référence. Par un mémoire enregistré le 11 septembre 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. La ministre soutient que : - les premiers juges ont examiné les arrêtés du 12 septembre 2011 et du 29 novembre 2011 attestant de la subdélégation accordée au bénéfice de M. E...B..., sans dénaturer ces pièces ; - le tribunal a expressément répondu au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation en considérant que le motif ayant conduit le préfet à refuser la cession n'étant pas étranger aux motifs d'intérêt général. Le jugement est en conséquence suffisamment motivé ; - le préfet a délégué par un arrêté du 12 septembre 2011 à M. C...D..., directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe, son pouvoir de signer notamment les approbations d'opérations domaniales, y compris les cessions de parcelles des cinquante pas géométriques ; M. E...B...a reçu, pour ce qui le concerne, par un arrêté du 29 novembre 2011 régulièrement publié, une délégation de signer ces décisions " en cas d'absence ou d'empêchement de M. C...D... " ; la mention, erronée, dans cet arrêté de " l'arrêté n° 2011-11bis SGICMI du 3 janvier 2011 " n'a pas d'incidence sur la légalité de la délégation en cause ; dès lors, M. B...était bien compétent pour signer l'acte litigieux ; - la solution adoptée par le Conseil d'Etat, selon laquelle la cession par l'État d'une parcelle de son domaine privé n'étant pas un droit pour celui qui en fait la demande, une décision de refus de cession d'une telle parcelle n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées, est transposable à un refus de déclassement en vue de la cession d'une parcelle appartenant au domaine public maritime de l'État ; il en résulte que le refus de déclasser la parcelle A0128 appartenant au domaine public maritime de l'État afin de la céder à titre onéreux à M.G..., n'entre dans aucune des catégories de mesures qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979 ; - le préfet a un pouvoir discrétionnaire pour autoriser les déclassements de parcelles du domaine public situées dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse et n'a aucune obligation de donner suite à une demande de cession d'un élément de son domaine ; le préfet pouvait refuser la cession dans la mesure où le terrain litigieux a été intégré aux espaces urbains sur certaines parties desquelles s'applique une servitude d'utilité publique liée à la zone rouge du plan de prévention des risques naturels ; contrairement à ce que soutient M.G..., les dispositions de l'article L. 5112-5 du code général de la propriété des personnes publiques selon lesquelles ces parcelles " peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux aux occupants qui y ont édifié ou fait édifier avant le 1er janvier 1995, ou à leurs ayants droit, des constructions affectées à l'exploitation d'établissements à usage professionnel " n'ont par suite pas été méconnues ; - le plan de prévention gradue les risques en fonction d'un code couleur ; le code rouge correspond à un aléa fort de houle cyclonique et conduit à déclarer inconstructibles les terrains situés dans cette zone ; ces considérations constituent un motif d'intérêt général certain et sont d'autant plus importantes que la cession de terrains situés dans des zones présentant un grave risque pour la population reviendrait à pérenniser une situation dangereuse et dès lors aggraverait le risque ; en l'espèce, la parcelle AO 128, située en zone rouge du plan de prévention des risques naturels de la commune de Bouillante, présente un fort risque de houle cyclonique ; la cession de cette parcelle sur laquelle un établissement de débit de boissons recevant du public a été érigé accentuerait la vulnérabilité de la zone en augmentant la fréquentation de celui-ci ; - si le principe de l'indépendance des législations trouve à s'appliquer lorsque deux législations distinctes sont invoquées lors de l'instruction d'une autorisation, rien n'interdit cependant à un préfet de prendre en compte le droit de l'environnement pour refuser le déclassement d'une parcelle du domaine public ; en l'espèce, le représentant de l'Etat s'est simplement référé à une situation de risque qui, certes, ne relève pas du droit domanial mais sans pour autant y être totalement étrangère, pour nourrir et étayer sa décision, laquelle ne constitue pas un refus d'autorisation ; celle-ci s'inscrit dans le cadre du principe de précaution énoncé à l'article 5 de la charte de l'environnement, à laquelle le préambule de la constitution fait référence ; - la décision litigieuse n'a fait que tirer les conséquences des risques encourus sur la parcelle AO 128, classée en zone rouge du plan de prévention des risques naturels de la commune ; dans ces conditions, le refus en litige n'est manifestement pas excessif au regard des faits qui le motivent. Par ordonnance du 22 février 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 20 mars 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès ; - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant M.G... ; Considérant ce qui suit : 1. M.G..., qui exploite un commerce de débit de boissons sur la parcelle cadastrée AO 128 située sur le domaine public maritime de l'État et comprise dans la zone des cinquante pas géométriques de la commune de Bouillante a demandé par un courrier du 8 août 2011 au préfet de la Guadeloupe de lui céder, à titre onéreux, cette parcelle en application de l'article L. 5112-5 du code général de la propriété des personnes publiques. Par courrier du 5 mars 2012, le directeur-adjoint de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe a rejeté sa demande. M. G...relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation de ce refus, et de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. La circonstance que les premiers juges auraient " dénaturé les pièces du dossier " en examinant les termes d'une subdélégation de signature ne saurait constituer une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement par le juge d'appel. Il appartient seulement à ce dernier d'examiner ce moyen, le cas échéant, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. 3. En indiquant que le motif retenu par le préfet pour refuser la cession en litige " n'est pas étranger aux considérations d'intérêt général susceptibles d'être prises en compte par l'Etat à l'occasion d'une telle demande de cession fondée sur l'existence d'un local à usage professionnel édifié sur la parcelle concernée, local destiné à recevoir du public " et qu'il ne ressortait " pas des pièces du dossier que le refus de céder la parcelle intéressée en raison d'un aléa houle cyclonique fort pesant sur le terrain, soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation ", les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement. 4. Il en résulte que les moyens relatifs à la régularité du jugement attaqué ne peuvent qu'être écartés. Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. En premier lieu, par arrêté du 12 septembre 2011, le préfet de la Guadeloupe a donné délégation à M. C...D..., directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe, pour signer notamment " les cessions de parcelles des 50 pas géométriques suivant les lois n° 86-2 du 3 janvier 1986 et 96-1241 du 30 décembre 1996. " L'article 1er de l'arrêté du 29 novembre 2011 prévoit qu'en cas d'absence ou d'empêchement de M.D..., la délégation de signature du préfet dont il est titulaire sera exercée par M. E...B..., directeur adjoint. La circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que l'article 1er de l'arrêté du 29 novembre 2011 mentionne un autre arrêté que celui du 12 septembre 2011 est sans influence sur la régularité de la délégation dès lors que seul l'arrêté du 12 septembre 2011 est mentionné dans les visas. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut qu'être écarté. 6. Aux termes de l'article L. 5112-1 du code général de la propriété des personnes publiques applicable à la date de la décision en litige : " L'autorité compétente délimite après consultation des communes, à l'intérieur de la zone des cinquante pas géométriques, d'une part, les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse, d'autre part, les espaces naturels. La décision administrative portant délimitation de ces espaces constate l'état d'occupation du sol (...) ". L'article L. 5112-5 du même code prévoit que : " Les terrains situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse, délimités conformément aux articles L. 5112-1 et L. 5112-2, peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux aux occupants qui y ont édifié ou fait édifier avant le 1er janvier 1995, ou à leurs ayants droit, des constructions affectées à l'exploitation d'établissements à usage professionnel. (...) / Les demandes de cession faites en application du présent article doivent, sous peine de forclusion, être déposées avant le 1er janvier 2013. " 7. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public et désormais codifié à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : /- restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / - infligent une sanction ; / - subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / - opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / - refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / - refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public. " La cession par l'Etat d'une parcelle de son domaine dans les conditions définies à l'article L. 5112-5 du code général de la propriété des personnes publiques n'est pas un droit pour celui qui en fait la demande. Il suit de là qu'une décision de refus de cession d'une telle parcelle n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en vertu des dispositions précitées. 8. Aux termes de termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités (... ) " 9. M. G...fait valoir que la décision du 5 mars 2012 est illégale dès lors que le refus de cession ne pouvait légalement être fondé sur le classement de la parcelle en zone rouge d'aléa fort " houle cyclonique " du plan de prévention des risques naturels applicable sur le territoire de la commune et qu'aucun motif d'intérêt général ne pouvait justifier le refus de cession. Toutefois et d'une part, les plans de prévention des risques naturels prévisibles qui ont pour finalité d'assurer la protection civile des populations contre les risques naturels, contiennent des dispositions justifiées par le motif d'intérêt général impérieux tenant à la protection de la sécurité des propriétaires et occupants des zones exposées à ces risques et de leurs biens. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la demande d'achat du terrain formulée le 8 août 2011 par M. G...que ce dernier exploite sur la parcelle en cause un débit de boissons recevant du public, activité qu'il entend " relancer " selon les termes utilisés dans le recours gracieux du 11 juillet 2012. Dans ces conditions, et même si le plan de prévention des risques naturels applicable à la commune de Bouillante n'interdit pas la cession des parcelles situées en zone rouge, l'autorité administrative pouvait légalement prendre en compte le classement de la parcelle par le plan de prévention des risques naturels pour refuser la demande de cession formulée par M.G.... 10. La parcelle AO 128 est classée en zone rouge " aléa houle cyclonique " fort du plan de prévention des risques naturels, classement qui au demeurant n'est pas contesté par M. G.... Le plan de prévention des risques naturels définit la zone rouge inconstructible comme une zone dans laquelle " il convient de prendre des mesures permettant de mieux maitriser les risques, d'améliorer la sécurité des personnes déjà présentes et de ne pas augmenter la population et les biens exposés. " Ainsi qu'il a été dit au point précédent, M. G...exploite sur cette parcelle un local destiné à recevoir du public et il a indiqué dans son recours gracieux qu'il entendait " relancer " son activité. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision de refus de céder la parcelle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté. 11. Il résulte de ce qui précède que M. G...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. G...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. G...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...G..., à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au ministre de l'économie et des comptes publics. Copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe. Délibéré après l'audience du 11 mai 2017 à laquelle siégeaient : M. Jean-Claude Pauziès, président, M. Paul-André Braud, premier conseiller, Mme Cécile Cabanne, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 juin 2017. L'assesseur le plus ancien, Paul-André BRAUDLe président, Jean-Claude PAUZIÈS Le greffier, Delphine CÉRON La République mande et ordonne ministre de la transition écologique et solidaire , en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 No 15BX01306