Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 23/11/2011, 345021
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-11-23
Numéro : 345021
Rapporteur : Mme Catherine Chadelat
Commissaire du gouvernement : Mme Béatrice Bourgeois-Machureau
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ

Vu, 1° sous le n° 345021, la requête, enregistrée le 15 décembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT dont le siège est 57 rue Cuvier à Paris (75231 Paris Cedex 05), élisant domicile au 10 rue Barbier, Le Mans (72000) ; l'association demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-1226 du 20 octobre 2010 portant limitation du trafic des hélicoptères dans les zones à forte densité de population ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2° sous le n° 345051, la requête, enregistrée le 16 décembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION FRANCAISE DE L'HELICOPTERE dont le siège est à l'héliport de Paris, 61 rue Henri Farman à Paris (75015) ; l'union requérante demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3°, sous les n°s 345241 et 345520, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 décembre 2010, 4 janvier et 18 février 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'UNION FRANCAISE CONTRE LES NUISANCES DES AERONEFS (UFCNA), dont le siège est au 7 rue Voltaire à Saint-Leu-la-Forêt (95230) ; l'UFCNA demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les articles 2, 3, 4 et 7 du même décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu le code de l'aviation civile ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code des transports ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Chadelat, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, - les conclusions de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, rapporteur public, La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; Considérant que les requêtes de l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, de l'UNION FRANCAISE DE L'HELICOPTERE et de l'UNION FRANCAISE CONTRE LES NUISANCES DES AERONEFS sont dirigées contre le même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la légalité externe : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que s'agissant d'un acte de nature réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution du décret ; qu'en l'espèce, ni le garde des sceaux, ministre de la justice, ni les ministres chargés respectivement de la santé, du budget et de la défense, ne sont appelés à prendre de telles mesures pour l'exécution du décret attaqué ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret serait illégal, faute d'avoir été contresigné par ces ministres, ne peut qu'être écarté ; Considérant, d'autre part, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait la tenue d'une concertation avant l'édiction du décret attaqué ; Considérant, enfin, que le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du Conseil national du bruit, au demeurant facultative, n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Sur la légalité interne : En ce qui concerne l'article 1er du décret attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article L. 571-7 du code de l'environnement, issu de la loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit : " En vue de limiter les nuisances résultant du trafic d'hélicoptères dans les zones à forte densité de population, il est interdit d'effectuer des vols d'entraînement au départ ou à destination d'aérodromes situés dans ces zones ainsi que, au-dessus des mêmes zones, des vols touristiques circulaires sans escale ou avec escale de moins d'une heure. Un décret en Conseil d'Etat détermine les limitations que peut fixer le ministre chargé de l'aviation civile au trafic d'hélicoptère au départ ou à destination d'aérodromes situés dans ces zones ou au-dessus de ces zones, en termes notamment de nombre de mouvements, de plages horaires, de répartition des survols dans le temps, de niveau sonore, de type d'appareils ou de procédures de décollage ou d'atterrissage. / A l'occasion des survols des agglomérations qui ne sont pas situées dans des zones à forte densité de population, les hélicoptères doivent se maintenir à une hauteur minimum au-dessus du sol. / Ces dispositions ne sont pas applicables aux transports sanitaires et aux missions urgentes de protection civile. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de cet article " ; Considérant que l'article 1er du décret attaqué, qui insère dans la partie réglementaire du code de l'environnement les articles R. 571-31-1 à R. 571-31-6, entend fixer les modalités d'application de l'article L. 571-7 du code de l'environnement ; qu'à cette fin, notamment, cet article 1er délimite, par les dispositions de l'article R. 571-31-2, les zones à forte densité de population, précise, par l'article R. 571-31-1, la définition des vols d'entraînement et détermine, par l'article R. 571-31-4, les pouvoirs susceptibles d'être mis en oeuvre, pour chaque aérodrome, par le ministre chargé de l'aviation civile ; S'agissant de la définition des zones à forte densité de population : Considérant que, pour délimiter les zones à forte densité de population au sein desquelles s'appliquent les dispositions de l'article L. 571-7 du code de l'environnement, l'article R. 571-31-2, résultant de l'article 1er du décret attaqué, retient les zones correspondant aux agglomérations d'une largeur moyenne de plus de 3 600 mètres telles que tracées sur la carte aéronautique au 1/500 000 de l'Organisation de l'aviation civile internationale, publiée par l'Institut géographique national, ainsi que l'ensemble des points du territoire situés à moins d'un demi-mille nautique (926 mètres) de ces agglomérations, sauf pour les communes littorales, pour lesquelles cette extension est limitée à 463 mètres côté mer ; Considérant que le législateur, en prévoyant que les dispositions prises en vue de limiter les nuisances sonores résultant du trafic des hélicoptères s'appliqueraient dans les zones à forte densité de population, a entendu viser les grandes agglomérations qui comptent un nombre élevé d'habitants ; qu'il a renvoyé au décret en Conseil d'Etat le soin de fixer le périmètre de ces zones ; que le pouvoir réglementaire pouvait, sans erreur de droit, prendre comme référence les contours des agglomérations portées sur les cartes aéronautiques de l'Organisation de l'aviation civile internationale, qui sont celles utilisées par les pilotes d'hélicoptère ; qu'en retenant les agglomérations d'une largeur supérieure à 3,6 km et en incluant dans les zones les portions de territoires situées jusqu'à environ un kilomètre de ces agglomérations, le décret attaqué a défini les zones à forte densité de population sans méconnaître l'article L. 571-7 du code de l'environnement, non plus que le principe d'égalité ; S'agissant de la définition des vols d'entraînement : Considérant que l'article L. 571-7 du code de l'environnement, en interdisant les vols d'entraînement au départ ou à destination d'aérodromes situés dans les zones à forte densité de population, a entendu faire échec, dans le but de limiter les nuisances sonores dans ces zones, aux vols d'entraînement qui ne seraient pas rendus impérativement nécessaires par les nécessités de la sécurité aérienne ; qu'il n'a pas eu pour objet ou pour effet d'interdire les exercices d'approche, d'atterrissage ou de décollage permettant aux pilotes de se familiariser avec le site et les caractéristiques particulières des aérodromes situés dans ces zones, de telle sorte que ces manoeuvres puissent se dérouler dans le respect des exigences de sécurité ; que, par suite, en rendant possibles les vols d'entraînement correspondant aux " manoeuvres strictement nécessaires à la familiarisation du pilote avec l'aérodrome ou à l'acquisition ou au renouvellement d'une qualification de site ", les dispositions de l'article R. 571-31-1 du code de l'environnement résultant de l'article 1er du décret attaqué n'ont pas méconnu la portée de l'article L. 571-7 du code de l'environnement ; S'agissant des mesures susceptibles d'être prises par le ministre chargé de l'aviation civile : Considérant que l'article L. 571-7 du code de l'environnement a renvoyé au décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les limitations que peut fixer le ministre de l'aviation civile au trafic d'hélicoptères au départ ou à destination des aérodromes situés dans les zones à forte densité de population ou au dessus de ces zones ; Considérant, d'une part, que l'article R. 571-31-4 résultant de l'article 1er du décret attaqué a énuméré les mesures de restriction du trafic d'hélicoptères susceptibles d'être prises, pour chaque aérodrome en fonction de ses caractéristiques propres, par le ministre chargé de l'aviation civile ; que le décret a, ce faisant, pleinement exercé la compétence que lui conférait l'article L. 571-7 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix des mesures retenues, consistant à limiter le nombre maximal des mouvements d'hélicoptères par plage horaire, par jour, mois, saison, année, à fixer des plages horaires et hebdomadaires au cours desquelles est interdit le trafic des hélicoptères à la performance acoustique insuffisante et à fixer les plages horaires et hebdomadaires au cours desquelles les essais de moteur sont interdits, serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, d'autre part, que si le décret attaqué ne prévoit pas que le ministre puisse prendre des mesures restreignant le trafic des hélicoptères qui se bornent à survoler les zones en cause sans s'y poser, il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 571-7 que le décret aurait été tenu de le prévoir ; qu'eu égard à la faible proportion des simples survols dans le trafic à l'intérieur des zones en cause et aux moindres nuisances résultant d'une altitude de vol plus élevée, l'absence de prescriptions à cet égard n'entache pas le décret attaqué d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne l'article 2 du décret attaqué : Considérant que cet article, ajoutant un article R. 571-97-1 au code de l'environnement, punit de la peine prévue pour les contraventions de la troisième classe le fait de pratiquer des vols interdits en application de l'article L. 571-7 ; que le principe de proportionnalité des peines résultant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en vertu duquel ne doivent être établies que des peines strictement et évidemment nécessaires, ne peut être utilement invoqué pour soutenir que les sanctions ainsi prévues seraient trop faibles ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ce choix de sanction serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne l'article 3 du décret attaqué : Considérant que les dispositions de cet article édictent, en les insérant au code de l'aviation civile, des dispositions analogues à celles résultant de l'article 1er mais destinées à s'appliquer aux agglomérations d'une largeur moyenne comprise entre 1 200 et 3 600 mètres, c'est-à-dire des agglomérations moins étendues que celles que l'article 1er a qualifiées de zones à forte densité de population, au sens de l'article L. 571-7 du code de l'environnement ; que ces dispositions n'ont, ainsi, pas le même champ d'application que celles de l'article L. 571-7 ; qu'elles n'ont pas été prises sur le fondement de cet article, dont les dispositions ne peuvent, en conséquence, être utilement invoquées pour soutenir que l'article 3 du décret attaqué serait illégal ; Considérant que l'article 34 de la Constitution n'a pas retiré au chef du Gouvernement les attributions de police générale qu'il exerçait antérieurement ; qu'il appartient au Premier ministre de veiller, par des précautions convenables, à la préservation de la tranquillité publique en prenant, pour l'ensemble du territoire, des mesures permettant de limiter les nuisances sonores provoquées par le trafic d'aéronefs ; qu'en imposant, par les dispositions issues de l'article 3 du décret attaqué, le respect de procédures de conduite à moindre bruit pour les phases d'approche, de décollage et d'atterrissage à l'intérieur de zones correspondant à des agglomérations de taille moyenne et en habilitant le ministre chargé de l'aviation civile à prendre des mesures de restriction du trafic d'hélicoptères pour les aérodromes situés dans ces zones en fonction de leurs caractéristiques, le Premier ministre a fait usage de ses pouvoirs de police générale, sans porter d'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie ; Considérant, enfin, que le moyen tiré d'une " discrimination à rebours " n'est pas assorti des précisions nécessaires à l'examen de son bien-fondé ; En ce qui concerne l'article 4 du décret attaqué : Considérant que cet article, ajoutant un article D. 132-6-1 à la section 3 du chapitre II du titre III du livre Ier du code de l'aviation civile traitant de l'atterrissage et du décollage des hélicoptères, précise que l'autorisation spéciale, déjà prévue à l'article D. 132-6, par laquelle le préfet peut autoriser l'utilisation d'hélisurfaces dans les agglomérations pour certaines opérations, précise les limitations concernant le nombre de mouvements d'hélicoptères, les plages horaires d'utilisation, les manoeuvres et opérations autorisées ainsi que les caractéristiques acoustiques des appareils ; que le Premier ministre pouvait édicter ces prescriptions au titre de ses pouvoirs de police générale ; que les hélisurfaces, qui sont, aux termes de l'article D. 132-6 du code de l'aviation civile, des emplacements où les hélicoptères peuvent décoller et atterrir en dehors des aérodromes, se distinguent ainsi des hélistations qui sont incluses dans l'emprise des aérodromes ; que la fixation de règles particulières applicables aux hélisurfaces, distinctes de celles applicables aux hélistations, ne saurait, par suite et en tout état de cause, être contraire au principe d'égalité ; En ce qui concerne l'article 7 du décret attaqué : Considérant que cet article précise que les dispositions du décret attaqué ne s'appliquent pas aux aéronefs effectuant une mission de caractère sanitaire et humanitaire, à ceux effectuant une mission de protection des personnes et des biens ainsi qu'aux aéronefs militaires et aux aéronefs effectuant une mission d'Etat ; Considérant, d'une part, que les dispositions du code de la défense, notamment celles de son article L. 1142-1 qui précisent que le ministre de la défense est responsable de la préparation et de la mise en oeuvre de la politique de défense, qu'il est chargé de l'infrastructure militaire comme de l'organisation, de la gestion, de la mise en condition d'emploi et de la mobilisation des forces armées et qu'il a autorité sur les armées et leurs services, font obstacle, en l'absence de dispositions particulières, à l'intervention du ministre chargé de l'aviation civile en matière de circulation aérienne militaire ; qu'en outre, en vertu de l'article L. 110-2 du code de l'aviation civile, les aéronefs militaires et les aéronefs appartenant à l'Etat et exclusivement affectés à un service public ne sont pas soumis à l'application des règles de l'aviation civile, à l'exception de celles relatives à la responsabilité du propriétaire ou de l'exploitant ; que, par suite, en n'envisageant que la seule intervention du ministre chargé de l'aviation civile pour fixer les limitations au trafic d'hélicoptères dans les zones à forte densité de population, l'article L. 571-7 du code de l'environnement a nécessairement limité la portée de ses prescriptions aux seuls aéronefs relevant de l'aviation civile ; que, dès lors, les dispositions de l'article 7 du décret attaqué, en ce qu'elles prévoient que les aéronefs militaires et les aéronefs effectuant une mission d'Etat ne sont pas soumis aux dispositions résultant des articles 1er et 2 du même décret, ne méconnaissent pas l'article L. 571-7 du code de l'environnement ; Considérant, d'autre part, qu'il appartenait au Premier ministre de déterminer le champ d'application des mesures qu'il édictait au titre de ses pouvoirs de police générale ; que, dès lors et en tout état de cause, les dispositions de l'article 7, en ce qu'elles excluent certains aéronefs de l'application des dispositions du décret attaqué prises sur le fondement des pouvoirs de police générale, ne sont entachées d'aucune illégalité ; En ce qui concerne l'absence de mesures transitoires : Considérant que si l'UNION FRANCAISE DE L'HELICOPTERE soutient que l'absence de mesures transitoires pour l'application des dispositions des articles 1er et 3 du décret attaqué, qui prévoient la tenue d'un registre des mouvements d'hélicoptères pour chaque aérodrome, porterait atteinte au principe de sécurité juridique, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'application immédiate de cette obligation de portée limitée, impartie aux exploitants d'aérodrome, porterait aux intérêts en présence une atteinte de nature à imposer l'édiction de mesures transitoires pour des motifs de sécurité juridique ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret attaqué ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que les requérantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à leur charge le versement des sommes demandées par l'Etat à ce même titre ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, de l'UNION FRANCAISE DE L'HELICOPTERE et de l'UNION FRANCAISE CONTRE LES NUISANCES DES AERONEFS sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées par l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, à l'UNION FRANCAISE DE L'HELICOPTERE, à l'UNION FRANCAISE CONTRE LES NUISANCES DES AERONEFS, à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et au Premier ministre.