CAA de LYON, 4ème chambre - formation à 3, 28/04/2016, 15LY01826, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-04-28
Numéro : 15LY01826
Président : M. MESMIN d'ESTIENNE
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : JORION

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Ulysse a demandé au tribunal administratif de Lyon, par deux requêtes distinctes, d'annuler, d'une part, l'arrêté n° 2011/446 en date du 13 décembre 2011, et d'autre part, l'arrêté n° 2012/122 en date du 12 avril 2012, par lesquels le préfet de la Loire a déclaré cessibles, au profit de l'établissement public d'aménagement de Saint-Etienne (EPASE), les immeubles à acquérir pour la réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de Pont de l'âne-Monthieu sur les communes de Saint-Etienne et de Saint­Jean­Bonnefonds. Par un jugement nos 1200688-1203759 du 1er avril 2015, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes ainsi que les conclusions de l'EPASE tendant au remboursement des frais non compris dans les dépens. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 1er juin 2015, la SCI Ulysse, représentée par MeC..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 1er avril 2015 ; 2°) d'annuler les arrêtés du préfet de la Loire en date du 13 décembre 2011 et du 12 avril 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement a dénaturé les pièces produites par le préfet de la Loire pour justifier de la compétence des signataires des arrêtés contestés ; contrairement à ce qui est précisé, l'arrêté du 24 octobre 2011 ne portait pas délégation de signature au profit de M.B..., il n'a donc pas été justifié de sa compétence pour signer l'arrêté de cessibilité du 13 décembre 2011 ; le préfet n'a pas apporté d'élément justifiant son absence ou son empêchement ; M.A..., qui a signé des états parcellaires compris dans les arrêtés de cessibilité, n'avait pas compétence pour les documents pris sous forme d'arrêtés ; - la jurisprudence impose que l'arrêté de cessibilité mentionne l'ensemble des immeubles et droits réels immobiliers dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation du projet d'utilité publique, le préfet doit prendre un seul arrêté de cessibilité ; le préfet aurait dû prendre un nouvel arrêté unique pour l'ensemble des parcelles concernées par l'expropriation à l'issue de la seconde enquête parcellaire ; - au titre de l'exception, l'enquête publique préalable et la déclaration d'utilité publique sont illégales ; l'estimation sommaire des dépenses n'est pas sincère, l'EPASE ayant établi un dossier sans connaître l'étendue des parcelles à exproprier ; le projet d'aménagement méconnaît l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme ; le recours à l'expropriation n'est pas nécessaire, l'autorité expropriante étant en mesure d'acquérir les terrains avant la création de la zone d'aménagement concerté, des décisions de préemption ayant été prises les 25 octobre et 4 novembre 2010 par l'EPORA, qui poursuit les mêmes buts que l'EPASE dans la ZAC Pont de l'Ane Mathieu ; les inconvénients du projet sont excessifs, son utilité est faible, il n'existe aucune carence de l'initiative privée, il n'est utile ni de créer une zone d'aménagement concerté, ni de permettre l'acquisition de terrains privés. Par des mémoires enregistrés les 4 janvier et 22 janvier 2016, l'établissement public d'aménagement de Saint­Etienne (EPASE), représenté par MeE..., demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de la SCI Ulysse une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la requérante n'est recevable à agir contre les arrêtés litigieux qu'en tant qu'ils concernent les parcelles dont elle est propriétaire ; elle n'est pas davantage recevable à solliciter l'annulation de l'arrêté du 13 décembre 2011 en tant qu'il n'aurait pas mentionné la parcelle 309 AB n° 106 ; - M. B...avait reçu délégation pour signer les deux arrêtés litigieux, par arrêtés du 24 octobre 2011 et du 10 février 2012, régulièrement publiés ; il bénéficie d'une délégation permanente, il n'était pas nécessaire de justifier de l'absence ou de l'empêchement du préfet ; les états parcellaires ne constituent pas des arrêtés mais des documents administratifs que M. A...avait compétence pour signer, en vertu de l'arrêté du 24 octobre 2011 ; - si l'arrêté de cessibilité doit désigner l'ensemble des parcelles à exproprier, aucun texte ni aucun principe jurisprudentiel n'empêche qu'un tel arrêté puisse être modifié ou complété par un autre arrêté de cessibilité ; les arrêts cités par la requérante n'interdisent pas l'édiction de deux arrêtés dès lors que deux enquêtes parcellaires ont été préalablement organisées ; - l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique doit être écartée ; le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête manque en fait, l'appréciation sommaire des dépenses a été effectuée sur la base d'un avis de France Domaine du 25 novembre 2010 visant l'ensemble des parcelles, rien ne permet de douter de la sincérité de cette appréciation, le fait que deux enquêtes parcellaires soient intervenues ultérieurement est inopérant ; l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme n'est pas méconnu, dès lors qu'il ne s'applique pas aux déclarations d'utilité publique qui n'ont pas pour objet d'autoriser la construction d'immeubles ou d'installations, que le secteur est situé en zone AUf destinée à recevoir des activités industrielles, artisanales et commerciales, le projet déclaré d'utilité publique est en zone urbanisée qui comporte de nombreuses constructions et que le projet a, pour partie, pour objet le changement de destination, la réfection et l'extension de constructions existantes ; la procédure de préemption n'a jamais été menée à son terme, la SCI Ulysse ayant finalement renoncé à la vente de son bien ; l'utilité publique de l'opération est établie, le projet visant, conformément à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, au renouvellement urbain et à la requalification de l'entrée de ville par le biais d'un programme mixte associant activité économique et logement, en vue de restructurer un espace stratégique. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Samson-Dye, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant l'établissement public d'aménagement de Saint­Etienne. 1. Considérant que la SCI Ulysse relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de deux arrêtés de cessibilité édictés par le préfet de la Loire les 13 décembre 2011 et 12 avril 2012, au profit de l'établissement public d'aménagement de Saint-Etienne (EPASE) ; Sur la légalité des arrêtés de cessibilité : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par l'EPASE ; 2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l'arrêté versé par l'EPASE au cours de la procédure d'appel, que M. Patrick Ferin, secrétaire général de la préfecture de la Loire et signataire des deux arrêtés litigieux, avait reçu délégation, à titre permanent, pour signer tous arrêtés, sous réserve de diverses exceptions n'incluant pas les arrêtés de cessibilité, par deux arrêtés préfectoraux en date du 24 octobre 2011 et du 10 février 2012, régulièrement publiés ; qu'il était ainsi compétent pour signer chacun de ces deux arrêtés de cessibilité, sans que la société requérante ne puisse utilement se prévaloir, compte tenu de la teneur de ces délégations, d'un défaut de justification d'empêchement ou d'absence du préfet ; que, par ailleurs si l'un de ces arrêtés n'était pas produit de manière complète en première instance, mais était simplement mentionné dans la table des matières du recueil des actes administratifs produite par l'administration, il appartenait néanmoins au tribunal de tenir compte de cette délégation, s'agissant d'un acte réglementaire régulièrement publié ; qu'il suit de là que la SCI Ulysse n'est pas davantage fondée à soutenir que les premiers juges ont dénaturé les pièces du dossier ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que M.A..., directeur des collectivités territoriales et des affaires juridiques, avait reçu délégation à l'effet de signer tous les documents administratifs établis par sa direction, à l'exception de ceux pris sous forme d'arrêtés, des correspondances aux ministres, au préfet de région, aux parlementaires, conseillers généraux et des circulaires au maire, par arrêté préfectoral du 24 octobre 2011, régulièrement publié ; qu'il avait, dès lors, compétence pour signer les états parcellaires annexés aux arrêtés litigieux, états qui ne sont pas, par eux-mêmes, des documents pris sous forme d'arrêtés ; 4. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 11-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors en vigueur : " Le préfet détermine par arrêté de cessibilité la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier si cette liste ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique. Lorsque la déclaration d'utilité publique prévoit, conformément à l'article L. 11-5-1, le retrait des emprises expropriées de la propriété initiale, l'arrêté de cessibilité précise l'emplacement de la ligne divisoire. L'arrêté de cessibilité emporte transfert de gestion des dépendances du domaine public de la personne publique propriétaire autre que l'Etat au profit du bénéficiaire de l'acte déclaratif d'utilité publique, pris conformément à l'article L. 11-2. (...) "; que ni ces dispositions, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposent, à peine d'illégalité, que l'ensemble des immeubles à exproprier pour la réalisation d'un projet déclaré d'utilité publique fasse l'objet d'un unique arrêté de cessibilité ; que la circonstance que plusieurs arrêtés de cessibilité sont intervenus est dès lors, à elle seule, sans incidence sur la légalité des actes contestés ; 5. Considérant, en quatrième lieu, que la SCI Ulysse invoque, au titre de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du 2 août 2011 portant déclaration d'utilité publique des acquisitions, travaux et équipements nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté de Pont de l'âne-Monthieu sur les communes de Saint-Etienne et de Saint-Jean-Bonnefonds, au profit de l'EPASE ; 6. Considérant, tout d'abord, que l'appréciation sommaire des dépenses figurant au dossier d'enquête publique, exigée à l'article R. 11-3-I-5° du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, mentionne, s'agissant des acquisitions foncières, un montant de 68 404 000 euros hors taxe, incluant notamment, en sus des différents montants identifiés, 10 % au titre des dépenses imprévues ; que, dans ces conditions, alors même que certaines parcelles n'auraient pas, à la date de rédaction de ce document, été prises en compte, le montant ainsi retenu ne peut être regardé comme étant manifestement sous-évalué ; 7. Considérant, ensuite, qu'aux termes de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. (...) " ; 8. Considérant que ces dispositions sont, contrairement à ce que soutient l'EPASE, susceptibles d'être utilement invoquées à l'encontre d'une déclaration d'utilité publique d'un projet prévoyant la réalisation de constructions ou installations ; 9. Considérant toutefois que, si le projet en litige jouxte l'autoroute A72, il est situé dans un espace comportant, d'ores et déjà, d'importantes et multiples constructions, ainsi que cela ressort des pièces du dossier ; qu'il n'est, dans ces conditions, pas situé en dehors des espaces urbanisés de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, cette notion devant s'apprécier objectivement, indépendamment des règles d'urbanisme qui s'y appliquent ; que la société requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que la déclaration d'utilité publique méconnaît ces dispositions ; 10. Considérant, enfin, qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique, ou l'atteinte à d'autres intérêts publics que comporte l'opération, ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 11. Considérant que la société requérante conteste l'utilité publique du projet, en soutenant que la création d'une zone d'activité relèverait avant tout de l'initiative privée, qui ne serait pas défaillante en l'espèce ; 12. Considérant toutefois que le projet s'insère, ainsi que l'ont rappelé les premiers juges, dans le cadre d'une politique globale tendant à améliorer l'attractivité démographique actuellement en baisse de l'agglomération stéphanoise et à dynamiser son attractivité économique ; que ce projet participe à une politique de requalification d'une des entrées principales de l'agglomération stéphanoise, ayant ainsi une influence sur l'aménagement de son territoire et améliorant son image ; que le projet présente, à cet égard, un caractère mixte ayant une vocation économique prédominante, accompagnée par ailleurs de la création de près de 500 logements et d'une restructuration des infrastructures de transport, notamment par desserte du tramway et la mise en place de " modes doux " de transport ; que l'ensemble projeté concerne une surface de 190 000 m2 de SHON se décomposant en 110 000 m2 d'activités commerciales (70 %), 10 000 m2 d'activités artisanales au sein d'un pôle PMI-PME (6 %), 30 000 m2 de logements créés (16 %) et 15 000 m2 d'activités diverses de type loisirs ou services (8 %) ; que la zone commerciale actuelle présente, selon les termes du rapport du commissaire-enquêteur qui n'est pas sérieusement contesté, une attractivité " dégradée et disparate ", avec des bâtiments obsolètes, freinant tout dynamisme commercial ; que, dans ces conditions, le projet répond à une finalité d'intérêt général ; 13. Considérant par ailleurs que la société Ulysse soutient que le recours à l'expropriation n'était pas nécessaire, en évoquant le fait qu'un autre établissement public avait édicté des décisions de préemption, dans le même but que celui mis en oeuvre par l'EPASE ; que, cependant, et alors au demeurant qu'il n'est pas contesté que les transferts de propriété ainsi évoqués n'ont pas pu tous arriver à leur terme, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'EPASE disposerait de terrains lui permettant de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes ; 14. Considérant en outre qu'il ressort des pièces du dossier que les inconvénients du projet, dont le coût est de l'ordre de 120 millions d'euros hors taxe et tenant, notamment, à l'atteinte à la propriété privée, ne sont pas excessifs au regard de son intérêt, en terme de requalification de l'entrée de l'agglomération stéphanoise et de réaménagement global d'un quartier par la requalification d'espaces commerciaux et par la création de logements et d'une desserte renouvelée ; 15. Considérant qu'il suit de là que la SCI Ulysse n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 2 août 2011 portant déclaration d'utilité publique ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande ; Sur les dépens et les frais non compris dans les dépens : 17. Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; que, dès lors, les conclusions de la SCI Ulysse doivent être rejetées ; 18. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par l'EPASE ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SCI Ulysse est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'établissement public d'aménagement de Saint­Etienne tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Ulysse, au ministre de l'intérieur et à l'établissement public d'aménagement de Saint­Etienne. Délibéré après l'audience du 7 avril 2016, où siégeaient : - M. Mesmin d'Estienne, président, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 avril 2016. N° 14LY00768 N° 15LY01826 2