CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 10/05/2022, 21MA01258, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-10
Numéro : 21MA01258
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP MARGALL. D'ALBENAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... et Mme D... A... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 2 avril 2019 par lequel le maire de la commune de Tavel a refusé de leur délivrer un permis de construire en vue de la réalisation de deux maisons individuelles et d'enjoindre au maire de Tavel de leur délivrer l'autorisation sollicitée ou de réinstruire leur demande. Par un jugement n° 1901926 du 5 février 2021, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté du 2 avril 2019 et a enjoint au maire de Tavel de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire de M. et Mme A... dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaires enregistrés les 23 mars 2021 et 10 mars 2022, la commune de Tavel, représentée par la SCP Territoires Avocats, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 5 février 2021 du tribunal administratif de Nîmes ; 2°) de rejeter la demande de M. et Mme A... ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme A... la somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en se fondant sur l'étude CEREG Ingénierie de juin 2017 réalisée à la demande de la commune, le maire a nécessairement entendu invoquer dans la décision en litige la méconnaissance par le projet de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - le projet, par sa situation dans une zone d'inondation, est de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - elle demande la substitution de motifs de la décision en litige, dès lors que le projet, dont le terrain d'assiette du projet est situé en dehors des parties urbanisées de la commune, méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense enregistré les 25 février et 16 mars 2022, M. et Mme A..., représentés par Me Coque, concluent au rejet de la requête de la commune, et par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement en tant qu'il a enjoint au maire de réinstruire leur demande, d'enjoindre au maire de leur délivrer le permis de construire sollicité et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Tavel la somme de 4 000 euros à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que : - le zonage de l'étude du CEREG n'a pas force réglementaire ; - le projet ne présente pas de risque pour la sécurité publique ; - la commune devait autoriser le projet en l'assortissant si besoin était de prescriptions ; - le motif tiré de ce que le terrain d'assiette du projet serait situé en dehors des parties urbanisées de la commune ne peut pas non plus fonder légalement la décision en litige ; - eu égard à l'annulation de la décision en litige, la Cour enjoindra au maire de leur délivrer le permis de construire sollicité. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. La présidente de la Cour a décidé, par décision du 24 août 2021, de désigner M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me d'Audigier représentant la commune de Tavel et Me Coque représentant M. et Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme A... ont déposé le 3 février 2019 une demande de permis de construire pour édifier deux maisons individuelles pour une surface de plancher totale créée de 256 m², sur une parcelle cadastrée section B n° 2260, d'une superficie de 1 846 m², située 285 ancien chemin de Lirac, Vaucroses et Vasquières sur le territoire de la commune de Tavel, couverte par le règlement national d'urbanisme. Par l'arrêté en litige du 2 avril 2019, le maire de Tavel a refusé de leur délivrer ce permis de construire. M. et Mme A... ont demandé l'annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Nîmes. Par le jugement dont la commune de Tavel relève appel, les premiers juges ont annulé cet arrêté du 2 avril 2019 et ont enjoint au maire de Tavel de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire de M. et Mme A... dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Pour annuler l'arrêté du 2 avril 2019, les premiers juges ont estimé que le maire ne pouvait pas se fonder uniquement sur l'étude de CEREG Ingénierie réalisée en juin 2017 à la demande de la commune dans le cadre de l'élaboration de son futur plan local d'urbanisme aux fins d'évaluer le risque inondation sur le territoire communal, laquelle étude ne revêt pas de portée normative, pour refuser de leur délivrer le permis de construire sollicité par les époux A.... 3. Il ressort des termes de la décision en litige, qui se réfère uniquement à la cartographie et au classement du terrain d'assiette du projet par cette étude CEREG au regard de l'aléa inondation, que le maire de Tavel a fait directement application des prescriptions de cette étude de zonage s'agissant des possibilités de construire selon l'aléa où se situe la parcelle en cause, sans se référer à aucun document à valeur réglementaire susceptible de reprendre la teneur de cette étude, et qu'il n'a pas retenu cette étude, contrairement à ce que soutient la commune, comme un simple élément d'appréciation du risque d'inondation auquel serait exposé le terrain d'assiette. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que le maire de Tavel ne pouvait légalement se fonder sur les seules prescriptions dépourvues de valeur réglementaire de cette étude pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité. 4. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 5. D'une part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus d'autorisation sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 6. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la comparaison du plan de masse du projet et du zonage de l'étude CEREG que la maison projetée n° 2 est partiellement couverte par une zone d'aléa faible, que seule sa pointe sud-ouest se trouve en aléa modéré et que la maison n° 1 se trouve en partie en zone d'aléa modéré, en partie sur une zone d'aléa faible. Si cette étude dépourvue de valeur normative préconise la non-constructibilité dans l'ensemble de ces zones à l'exception des bâtiments agricoles, le projet pour tenir compte de ces aléas prévoit pour chacune de ces maisons la création d'un bassin de rétention de plus de 20 m3 et un niveau de plancher du rez-de-chaussée rehaussé sur vide sanitaire à 112 cm au-dessus du terrain naturel. La commune n'apporte aucun élément de nature à démontrer que ces mesures ne seraient pas à même de prévenir les risques d'atteinte à la sécurité publique des personnes et des biens. Elle n'établit pas non plus que le permis de construire sollicité n'aurait pas pu être délivré assorti de prescriptions spéciales limitant ce risque et ne remettant pas en cause l'économie générale du projet. Par suite, ce motif, dont la commune doit être regardée comme demandant la substitution, n'est pas de nature à fonder la décision en litige de refus de délivrer le permis de construire sollicité par les époux A.... 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Aux termes de l'article L. 111-4 de ce code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ;/2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ;/2° bis Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production et dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;/3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ;/4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. ". Les dispositions précitées de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées en dehors des parties urbanisées de la commune, c'est-à-dire hors des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. 8. Il ressort des pièces du dossier et notamment du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties que le terrain d'assiette du projet est bordé au nord et à l'est par des parcelles qui supportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions sous la forme de lotissements. Si elle jouxte au sud un terrain non bâti, ce terrain est lui-même bordé au sud par un vaste bâtiment agricole qui jouxte des parcelles supportant des bâtiments d'habitation. Par suite, ce terrain principalement entouré de constructions doit être regardé, eu égard à la configuration des lieux, comme situé dans la partie urbanisée de la commune. La commune se borne à se référer à nouveau à la seule étude du CEREG sur les limites de la zone urbanisée de la commune sans porter sa propre appréciation sur le caractère urbanisé du secteur du terrain d'assiette. Dans ces conditions, la commune n'établit pas que le projet litigieux méconnaîtrait l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Dès lors, le motif dont la commune demande la substitution n'étant pas de nature à fonder légalement le refus de permis de construire en litige, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Tavel n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision en litige. Sur les conclusions incidentes des époux A... aux fins d'enjoindre à la commune de Tavel de leur délivrer le permis de construire sollicité : 10. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire. ". Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions aux fins d'injonction sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ces conclusions du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée par l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme imposant que la demande ou la déclaration soit confirmée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l'autorité administrative de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée. 12. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions précitées de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 13. Aucun motif invoqué par la commune, tant dans sa décision initiale, qu'à l'occasion de la présente instance, n'est de nature à justifier la décision de refus opposée. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité, le cas échéant assorti d'une prescription. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Tavel de délivrer à M. et Mme A... le permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 14. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge des époux A..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Tavel et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Tavel la somme de 2 000 euros à verser à verser aux époux A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Tavel est rejetée. Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Tavel de délivrer à M. et Mme A... le permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La commune de Tavel versera la somme de 2 000 euros aux époux A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Tavel, à M. B... A... et à Mme D... A.... Délibéré après l'audience du 3 mai 2022, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Carassic, première conseillère, - M. Mouret, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022. 2 N° 21MA01258