Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 14/05/2008, 297724
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 6ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-05-14
Numéro : 297724
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Eric  Berti
Commissaire du gouvernement : M. Derepas Luc
Avocat(s) : SCP BARADUC, DUHAMEL

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 septembre 2006 et 11 janvier 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'ACTION PHARMACEUTIQUE LIBERALE D'UNION SYNDICALE (APLUS), dont le siège est 2, rue Récamier à Paris (75007), représentée par son président ; l'APLUS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 11 juillet 2006 portant approbation de la convention nationale organisant les rapports entre les pharmaciens titulaires d'officine et l'assurance maladie et l'ensemble de ses annexes ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 avril 2008, présentée par l'ACTION PHARMACEUTIQUE LIBERALE D'UNION SYNDICALE ; Vu la Constitution ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Eric Berti, chargé des fonctions de Maître des requêtes, - les observations de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, - les conclusions de M. Luc Derepas, Commissaire du gouvernement ; Considérant que l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 13 août 2004, dispose : « Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et l'ensemble des pharmaciens titulaires d'officine sont définis par une convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une (ou plusieurs) organisation(s) syndicale(s) représentative(s) des pharmaciens titulaires d'officine, d'une part, et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, d'autre part./ La convention détermine notamment :/ 1° Les obligations respectives des organismes d'assurance maladie et des pharmaciens titulaires d'officine ;/ 2° Les mesures tendant à favoriser la qualité de la dispensation pharmaceutique aux assurés sociaux, le bon usage du médicament et les conditions dans lesquelles les pharmaciens peuvent être appelés à participer à la coordination des soins ; (...) / La convention et ses avenants, lors de leur conclusion ou lors d'une tacite reconduction, n'entrent en vigueur qu'après approbation par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé, de l'agriculture, de l'économie et du budget./ L'arrêté peut, lorsque la convention ou un avenant de celle-ci comporte des clauses non conformes aux lois et règlements en vigueur, exclure ces clauses de l'approbation » ; Considérant qu'en application de ce texte, une convention nationale organisant les rapports entre les pharmaciens titulaires d'officine et l'assurance maladie a été signée le 23 mars 2006 entre, d'une part, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et, d'autre part, l'Union nationale des pharmaciens de France, la Fédération des syndicats pharmaceutiques de France et l'Union des syndicats de pharmaciens d'officine ; qu'en application de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, cette convention a été approuvée par l'arrêté interministériel du 11 juillet 2006 dont l'ACTION PHARMACEUTIQUE LIBERALE D'UNION SYNDICALE (APLUS) demande l'annulation pour excès de pouvoir ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la santé et des solidarités : Considérant qu'il ressort des statuts du syndicat requérant et de la délibération de son conseil d'administration produits au dossier que son président avait qualité pour agir en son nom contre l'arrêté attaqué ; qu'ainsi, la fin de non-recevoir opposée par le ministre doit être écartée ; Sur la légalité de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne l'atteinte alléguée à la liberté d'exercice des pharmaciens d'officine : Considérant, d'une part, qu'il ressort des termes mêmes de l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale que le législateur a entendu rendre cette convention nationale applicable à l'ensemble des pharmaciens d'officine ; que, d'autre part, cette convention, dont l'objet est d'organiser les rapports entre les pharmaciens titulaires d'officine et l'assurance maladie, n'ajoute pas de condition supplémentaire à celles définies par l'article L. 4221-1 du code de la santé publique pour exercer la profession de pharmacien, l'absence d'adhésion à la convention nationale ne faisant, dès lors, pas obstacle à l'exercice de cette profession ; que le syndicat requérant n'est donc pas fondé à soutenir que cette convention restreint illégalement la liberté d'exercice des pharmaciens d'officine en leur imposant une condition non prévue par l'article L. 4221-1 du code de la santé publique ; En ce qui concerne les articles 2, 6, 66 et 67 de la convention nationale : Considérant que, si les dispositions de l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale habilitent les parties à la convention, sous réserve de l'approbation de l'autorité ministérielle prévue à l'avant-dernier alinéa de ce même article, à intervenir dans les domaines qu'il vise, l'habilitation qui leur est ainsi consentie doit être interprétée compte tenu de ce qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il revient à la loi de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale et de fixer certaines obligations incombant aux organismes de sécurité sociale ou aux pharmaciens d'officine ; Considérant que le premier alinéa de l'article 2 de la convention stipule : « En application de la volonté du législateur, pour que les prestations qu'il dispense soient remboursables par l'assurance maladie, tout pharmacien d'officine adhère à la présente convention » et que, selon le deuxième alinéa de son article 6, cette adhésion est « obligatoire pour que les produits de santé qu'ils dispensent soient remboursables par l'assurance maladie » ; que, toutefois, aucune disposition de l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, ni aucune autre mesure législative, ne donne compétence aux signataires d'une convention entre les organismes de sécurité sociale et un ou plusieurs syndicats représentatifs des pharmaciens d'officine pour subordonner le droit au remboursement des frais pharmaceutiques que les assurés sociaux tiennent des dispositions combinées des articles L. 313-1 et L. 321-1 du code de la sécurité sociale, à la signature préalable, par les pharmaciens concernés, de la convention nationale ; qu'il suit de là qu'en faisant obligation aux pharmaciens d'officine d'adhérer à la convention pour ouvrir aux assurés sociaux le droit à la prise en charge des produits de santé qu'ils délivrent, les signataires de la convention ont excédé leur compétence ; Considérant qu'eu égard à l'objet de l'article 67 de la convention fixant une obligation de remplacement du pharmacien titulaire d'officine en cas de mise hors convention, qui vise à permettre la poursuite des activités de l'officine dans des conditions assurant en pareil cas aux assurés sociaux la prise en charge des produits de santé délivrés par l'officine, les stipulations de cet article ne sont, tout comme les mots « assorti de l'obligation de recruter un pharmacien remplaçant le pharmacien titulaire déconventionné, pour la durée de la sanction », figurant au cinquième alinéa de l'article 66, pas séparables des stipulations illégales du premier alinéa de l'article 2 et du deuxième alinéa de l'article 6 de la convention nationale ; que, dès lors, le syndicat APLUS est fondé à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'illégalité, en tant qu'il approuve les stipulations mentionnées ci-dessus des articles 2, 6, 66 et 67 de la convention ; En ce qui concerne les autres stipulations de l'article 66 : Considérant qu'en vertu des cinquième et sixième alinéa de cet article, les sanctions susceptibles d'être prononcées à l'encontre d'un pharmacien dans le cadre de la procédure conventionnelle sont, notamment, avec ou sans sursis, le « déconventionnement » et la suspension de la procédure de dispense d'avance des frais ; Considérant que l'habilitation accordée aux partenaires conventionnels par les dispositions citées plus haut du 1° de l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, en vue de déterminer « les obligations respectives des organismes d'assurance maladie et des pharmaciens titulaires d'officine », emporte nécessairement habilitation à définir des sanctions, telles que la mise hors convention, inhérentes au caractère conventionnel de ces obligations ; que, dès lors, les parties à la convention ont pu légalement prévoir la possibilité de prendre une telle mesure à titre de sanction à l'encontre des pharmaciens qui ont méconnu les règles fixées par la convention ; que cette sanction est indépendante des procédures engagées à raison des manquements relatifs à l'exercice de la profession, et notamment au code de déontologie, qui relèvent des compétences ordinales et n'empiète donc pas illégalement sur celles-ci ; Considérant toutefois qu'aux termes de l'article L. 861-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : « ... Les personnes mentionnées à l'article L. 861-1 sont dispensées de l'avance de frais pour les dépenses prises en charge par les régimes obligatoires des assurances maladie et maternité. (...) » ; que si, en application du 4° de l'article L. 162-16-1 du même code, la convention détermine notamment « Les mesures tendant à favoriser le développement de la dispense d'avance des frais », il ne résulte ni de ce texte, ni d'aucune autre disposition que le législateur aurait donné compétence aux partenaires conventionnels pour limiter les droits que la loi reconnaît, sous certaines conditions, aux personnes mentionnées à l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale en matière de dispense d'avance de frais ; que, dès lors, le syndicat requérant est fondé à soutenir que le sixième alinéa de l'article 66 de la convention litigieuse ne pouvait, sans excès de pouvoir, permettre de suspendre la dispense d'avance des frais par décision du directeur de l'UNCAM ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat requérant n'est fondé à demander l'annulation de l'arrêté interministériel du 11 juillet 2006 qu'en tant qu'il approuve les stipulations, divisibles du reste de la convention nationale, du premier alinéa de l'article 2, du deuxième alinéa de l'article 6, des mots « assorti de l'obligation de recruter un pharmacien remplaçant le pharmacien titulaire déconventionné, pour la durée de la sanction » figurant au cinquième alinéa de l'article 66, du sixième alinéa de ce même article et de l'article 67 de cette convention ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement à l'APLUS de la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées au même titre par l'UNCAM ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté interministériel du 11 juillet 2006 est annulé en tant qu'il approuve le premier alinéa de l'article 2, le deuxième alinéa de l'article 6, les mots « assorti de l'obligation de recruter un pharmacien remplaçant le pharmacien titulaire déconventionné, pour la durée de la sanction » figurant au cinquième alinéa de l'article 66, le sixième alinéa de ce même article et l'article 67 de la convention nationale des pharmaciens d'officine. Article 2 : L'Etat versera la somme de 3 000 euros à l'ACTION PHARMACEUTIQUE LIBERALE D'UNION SYNDICALE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par l'UNCAM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION PHARMACEUTIQUE LIBERALE D'UNION SYNDICALE (APLUS), à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, à l'Union nationale des pharmaciens de France, à la Fédération des syndicats pharmaceutiques de France, à l'Union des syndicats de pharmaciens d'officine, à la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et au ministre de l'agriculture et de la pêche.