Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 03/08/2011, 337740
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-08-03
Numéro : 337740
Rapporteur : Mme Catherine Chadelat
Commissaire du gouvernement : M. Xavier de Lesquen
Avocat(s) : SCP GASCHIGNARD

Vu la requête, enregistrée le 19 mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS, dont le siège est au 69, rue Ampère à Paris (75017) ; le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du 24 septembre 2009 par laquelle le Premier ministre a implicitement rejeté son recours gracieux tendant à l'abrogation du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger le décret litigieux dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive n° 2002/20/CE du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de service de communications électroniques ; Vu le code des postes et communications électroniques ; Vu le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif ; Vu le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Chadelat, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Gaschignard, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS, - les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public, La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Gaschignard, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS ; Considérant que pour demander l'annulation de la décision du 24 septembre 2009 par laquelle le Premier ministre a implicitement rejeté son recours tendant à l'abrogation du décret du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS excipe de l'illégalité de ce décret ; Sur la légalité externe du décret du 24 octobre 2007 : Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 14 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques : " Les Etats membres veillent à ce que les droits, les conditions et les procédures applicables aux autorisations générales, aux droits d'utilisation ou aux droits de mettre en place des ressources ne puissent être modifiés que dans des cas objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables. Il est fait part en bonne et due forme de l'intention de procéder à de telles modifications et les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, se voient accorder un délai suffisant pour exprimer leur point de vue sur les modifications proposées, délai qui sera d'au moins quatre semaines, sauf circonstances exceptionnelles " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission consultative des communications électroniques, instituée à l'article L. 33-4 du code des postes et des communications électroniques à l'effet d'émettre des avis en matière de réseaux et de services de communications électroniques et qui comprend, selon l'article D. 99-4 du même code, en nombre égal, des représentants des exploitants de réseaux et des fournisseurs de services de communications électroniques, des représentants des utilisateurs de services, professionnels et particuliers, et des personnalités qualifiées, a été saisie pour avis le 9 février 2007, par le ministre chargé des communications électroniques, du projet de décret litigieux sur lequel elle s'est prononcée dans sa séance du 20 février 2007 ; que, d'une part, ni ces articles ni aucun autre texte n'encadrent la date à laquelle la commission doit se prononcer sur une demande d'avis dont elle est saisie ; que d'autre part et alors même que la commission a formulé son avis le 20 février 2007, aucune disposition ne faisait obstacle à ce que les membres de la commission, fassent part de nouvelles observations sur le projet, individuellement ou collectivement, jusqu'à la publication du décret litigieux qui n'est intervenue que le 24 octobre 2007 ; que, dans ces conditions, la consultation ainsi opérée est propre à satisfaire aux exigences du paragraphe 1 de l'article 14 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 et que, par suite, le moyen tiré de la violation de la directive ne peut qu'être écarté ; Considérant que si le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS fait valoir que le délai de convocation de cinq jours minimum prévu par les dispositions de l'article 9 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, n'a pas été respecté, il résulte de l'article 16 du même texte que ces dispositions ne s'appliquaient qu'à compter du 1er juillet 2007 ; qu'au demeurant, et ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les membres de la commission consultative des communications électroniques ont été convoqués le 9 février 2007 pour la réunion du 20 février 2007 au cours de laquelle la commission a rendu son avis sur le décret litigieux, que, par suite, le délai invoqué a été, en tout état de cause, respecté ; que si le syndicat requérant invoque aussi la méconnaissance des dispositions de l'article 13 du même décret qui interdisent aux membres d'une commission de prendre part aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel à l'affaire qui en est l'objet, ces dispositions n'étaient également applicables qu'à compter du 1er juillet 2007 en vertu du même article 13 ; qu'au demeurant, ces dispositions n'interdisent pas de délibérer sur les dossiers touchant, comme en l'espèce, les intérêts généraux de la profession que les exploitants et utilisateurs de réseaux représentent ; qu'en l'absence d'élément de nature à démontrer l'intérêt personnel de membres de la commission consultative des communications électroniques, le moyen tiré de l'atteinte portée à la règle d'impartialité rappelée par l'article 13 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; Sur la légalité interne du décret : Considérant, en premier lieu, que des mesures réglementaires peuvent être prises pour l'application d'une disposition existante non encore publiée dès lors qu'elles n'entrent pas en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers ; que le décret litigieux du 24 octobre 2007 a été pris sur le fondement du décret en Conseil d'Etat n° 2007-1531 du même jour ; que si tous deux ont été publiés au Journal officiel du 27 octobre, l'article 16 du décret litigieux diffère l'entrée en vigueur de celui-ci au 1er janvier 2008 ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de base légale du décret attaqué ne peut qu'être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que la méthode de calcul des redevances retenue par le décret attaqué, dont la technicité est inhérente au régime d'autorisation d'utilisation des fréquences radioélectriques, repose sur des paramètres objectifs dénués de tout risque d'ambiguïté et répond à l'objectif d'une gestion optimale des ressources en radiofréquences conformément aux prescriptions de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte au principe de sécurité juridique et à l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002 : " Les Etats membres peuvent permettre à l'autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d'utilisation des radiofréquences ou des redevances ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d'assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les Etats membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l'usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l'article 8 de la directive 2002/21/CE... " ; Considérant que la circonstance, à la supposer établie, que certains utilisateurs aient vu leurs redevances augmentées dans de fortes proportions, par suite du nouveau mode de calcul retenu par le décret litigieux, n'implique pas, en soi, l'absence de relation entre les redevances dues et les services qu'elles sont censées rémunérer alors que la réforme opérée avait notamment pour objet de revaloriser globalement ces redevances ; Considérant qu'une redevance pour service rendu doit trouver essentiellement une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service et, par conséquent, correspondre à la valeur de la prestation ou du service ; que le respect de cette équivalence peut être assuré, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de celui-ci pour son bénéficiaire ; que si le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIO COMMUNICATIONS fait grief au mode de calcul de la redevance de gestion d'être proportionné, d'une part, au nombre d'autorisations accordées pour l'utilisation de la fréquence sur un emplacement donné, dites " assignations ", et, d'autre part, pour le service fixe de boucle locale radio, à la surface couverte par l'autorisation accordée pour l'utilisation du bloc de fréquences, dite " allotissement ", il ressort des pièces du dossier que les modalités retenues par le décret litigieux tendent à intégrer, dans les frais de gestion administrative du dossier de demande d'attribution, la recherche d'une fréquence disponible sur le lieu concerné par chaque nouvelle assignation et, dans le cas de la boucle locale radio, le nombre de fréquences à traiter et de stations à enregistrer et contrôler qui varie selon la surface de couverture de l'autorisation ; que, dès lors, le pouvoir réglementaire pouvait sans méconnaitre le principe selon lequel une redevance de gestion doit être instituée pour couvrir le coût du service rendu, établir son mode de calcul en tenant compte du nombre d'assignations et de la surface couverte par l'allotissement pour déterminer le coût du service rendu ; Considérant que la fixation de redevances d'un montant différent pour un même service rendu à diverses catégories d'usagers implique soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service commande cette mesure ; que si le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS fait valoir que le décret litigieux ne pouvait, sans méconnaitre le principe d'égalité, retenir un niveau moins élevé et un caractère forfaitaire pour la redevance de gestion dans les départements d'outre-mer alors que le service rendu est le même qu'en métropole, cette différence trouve une justification objective dans le souci de favoriser le développement de l'utilisation des radiofréquences par un dispositif adapté à la situation locale, au regard du moindre nombre de demandes ; Considérant que les modalités de calcul retenues par le décret litigieux ne confèrent pas à la redevance de gestion le caractère d'une taxe que seul le législateur aurait pu instituer ; Considérant qu'en proportionnant, dans le nouveau mode de calcul de la redevance domaniale, la fixation de celle-ci à la largeur de la bande de fréquence attribuée et à la surface couverte par l'autorisation d'utilisation de fréquences et en tenant compte ainsi des avantages tirés de l'utilisation de la fréquence, le décret litigieux répond à l'objectif de gestion optimale des ressources en radiofréquences fixé par l'article 13 de la directive 2002/20/CE ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS n'est pas fondé à exciper de l'illégalité du décret du 24 octobre 2007 pour demander l'annulation de la décision qu'il attaque, ni, par voie de conséquence, à demander l'application à son bénéfice des dispositions de l'article L. 761 1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL DES INSTALLATEURS EN RADIOCOMMUNICATIONS, à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, au Premier ministre et au ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.