CAA de NANTES, 4ème chambre, 30/03/2020, 19NT01063, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-30
Numéro : 19NT01063
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. BESSE
Avocat(s) : LEVEQUE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... G... a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler les décisions du 12 mars 2016 par lesquelles le maire de la commune de Lasse a autorisé l'exhumation, le 31 mars 2016, des restes funèbres de son père, M. F... G..., et a autorisé leur crémation ainsi que la décision du 21 juillet 2016 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux contre les décisions du 12 mars 2016 et sa demande indemnitaire préalable, d'autre part, de condamner la commune de Noyant-Villages, venant aux droits de la commune de Lasse, à lui verser une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral. Par un jugement n° 1606505 du 9 janvier 2019, le tribunal administratif de Nantes a annulé les décisions du maire de la commune de Lasse des 12 mars 2016 et 21 juillet 2016 et condamné la commune de Noyant-Villages à verser une somme de 5 000 euros à M. G... en réparation de son préjudice moral, ainsi qu'une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 mars 2019 et le 21 novembre 2019, la commune nouvelle de Noyant-Villages, venant aux droits de la commune de Lasse, représentée par Me H..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement n° 1606505 du tribunal administratif de Nantes du 9 janvier 2019 ; 2°) de rejeter les demandes de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes et ses conclusions d'appel ; 3°) de mettre à la charge de M. G... une somme de 1500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre de la première instance devant le tribunal administratif de Nantes ; 4°) de mettre à la charge de M. G... la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes était irrecevable car tardive en application des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; M. G... avait connaissance des arrêtés contestés au plus tôt le 30 mars 2016 mais n'a effectué un recours gracieux que le 13 juin 2016 ; ce recours gracieux, effectué après expiration du délai de recours contentieux, n'a pu interrompre le délai de recours contentieux ; - les dispositions de l'article R. 2213-40 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été méconnues ; o le seul courrier du 30 mars 2016 adressé à la mairie après la fermeture de cette dernière ne permet pas d'établir que l'opposition de M. G... a été portée à la connaissance du maire avant l'arrêté autorisant l'exhumation et avant la réalisation de l'exhumation ; o en application de l'instruction générale de l'état civil du 11 mai 1999, la veuve est regardée comme la plus proche parente du défunt, avant son fils ; le maire était donc fondé à autoriser l'exhumation en l'absence de désaccord entre parents de même degré ; - en l'absence de faute, la responsabilité de la commune de Lasse ne peut être engagée ; le préjudice de M. G... n'est, en outre, pas établi. Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juillet 2019 et le 23 novembre 2019, M. A... G..., représenté par Me I..., demande à la cour : 1°) de rejeter la requête de la commune de Noyant-Villages ; 2°) par la voie de l'appel incident, de condamner la commune de Noyant-Villages à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ; 3°) de condamner la commune de Noyant-Villages à lui verser la somme de 1 000 euros à titre de dommages et intérêts pour appel abusif ; 4°) de mettre à charge de la commune de Noyant-Villages la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'appel est irrecevable en tant qu'il émane de la commune de Lasse, qui n'a plus de personnalité juridique en application de l'article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales depuis la création de la commune nouvelle de Noyant-Villages ; - sa demande devant le tribunal administratif de Nantes était recevable ; o l'article R. 421-1 du code de justice administrative ne concerne que le recours contentieux devant une juridiction administrative et non le recours gracieux ; o l'article R. 421-1 du code de justice administrative ne permet le déclenchement du délai qu'à compter d'une notification qui n'a pas été faite, puisqu'il a la qualité de tiers ; seules s'appliquent les dispositions de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration ; le délai qui lui était laissé pour saisir la juridiction administrative courait donc uniquement à compter de la date de notification de la décision du 21 juillet 2016 ; la notification à son conseil des décisions par le courrier du maire de la commune de Lasse du 27 avril 2016 ne vaut pas connaissance acquise ; la télécopie adressée à la mairie le 30 mars 2016 ne peut valoir connaissance acquise des décisions ; - les dispositions de l'article R. 2213-40 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues : o la demande d'exhumation n'était pas accompagnée d'une justification de l'identité de Mme D... ; o l'autorité administrative devait mener une vérification de l'absence de tous parents plus proches ; il était facile au maire de la commune de Lasse de savoir que M. F... G... avait un ou plusieurs descendants ; o le maire a été informé de l'existence d'une opposition formelle à l'exhumation du corps de son père et aurait dû retirer, abroger ou au moins surseoir à l'exécution de sa décision d'exhumation du 12 mars 2016 jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se prononce sur le désaccord entre les membres de la famille ; les déclarations au cours de l'enquête de gendarmerie démontrent que le maire de la commune connaissait son opposition avant même de prendre les décisions ; o Mme D... ne peut être regardée comme le parent le plus proche de M. F... G... puisqu'elle n'avait aucun degré de parenté avec le défunt, mais seulement un degré d'alliance ; l'instruction générale relative à l'état civil n'est pas applicable ; Mme D... aurait dû cocher la case " l'un des plus proches parents " et non la case " seul plus proche parent " ; - l'autorisation de crémation, accordée en application de l'article R. 2213-37 du code général des collectivités territoriales, est illégale en raison de l'illégalité de l'autorisation d'exhumer ; elle est également illégale pour les mêmes motifs que l'autorisation d'exhumer, n'ayant pas été demandée par le plus proche parent ; - la commune de Lasse a commis plusieurs illégalités fautives : o elle n'a pas vérifié l'identité, le domicile et le lien de parenté de la pétitionnaire ; o elle n'a pas vérifié l'existence d'autres parents du même degré de proximité ; o elle a refusé de retirer, abroger, ou suspendre l'exécution des décisions du 12 mars 2016 dans l'attente d'une décision de l'autorité judiciaire, malgré la notification d'une opposition formelle ; - il a subi un véritable préjudice moral du fait de l'exhumation de son père de la chapelle privée de Poizieux, de sa crémation et de la dispersion des cendres ; la servitude de passage pour se rendre sur une sépulture privée n'aurait pas empêché la vente de la propriété de Mme D.... Deux mémoires, présentés pour la commune de Noyant-Villages, ont été enregistrés les 15 février 2020 et 19 février 2020 et n'ont pas été communiqués. Par un mémoire, enregistré le 26 février 2020, Mme B... D... L..., représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1606505 du tribunal administratif de Nantes du 9 janvier 2019 ; 2°) de rejeter les demandes de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes et ses conclusions d'appel ; 3°) de condamner M. A... G... aux frais et dépens de l'instance. Elle soutient que : - la demande de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes était irrecevable en application des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; M. G... était informé du souhait d'exhumation et de crémation des restes de son père depuis 2014 ; il avait connaissance dès le 30 mars 2016 de l'obtention des autorisations nécessaires ; son recours gracieux du 13 juin 2016 est donc irrecevable ; - le maire n'a pas à rechercher l'accord des familles pour délivrer une autorisation d'exhumer ; seule Mme D... pouvait solliciter cette autorisation qui ne se heurte à aucun motif d'ordre public ; - la demande de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes n'était pas fondée ; la qualité de M. G... ne prime pas sur celle de sa mère, ainsi que cela ressort du guide juridique du ministère de l'intérieur incontestable ; le maire, qui la connaissait parfaitement, a vérifié sa qualité et au regard de sa parenté avec le défunt n'avait pas à solliciter l'accord de l'ensemble de la famille ; quand bien même le maire aurait sursis à l'exhumation, le juge judiciaire aurait suivi son analyse. Par une ordonnance du 27 janvier 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 27 février 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme K..., première conseillère, - les conclusions de M. Besse, rapporteur public, - et les observations de Me J..., représentant la commune de Noyant-Villages et de Lassé et de Me I..., représentant M. G.... Une note en délibéré présentée pour M. G... a été enregistrée le 6 mars 2020. Considérant ce qui suit : 1. M. F... G... a été inhumé le 17 novembre 1992 dans la chapelle privée d'une propriété appartenant à son épouse, Mme B... D..., au lieu-dit Poizieux sur le territoire de la commune de Lasse (Maine-et-Loire). En 2016, Mme D..., souhaitant vendre sa propriété, a demandé l'autorisation d'exhumer les restes de son époux et de procéder à leur crémation. Par deux décisions du 12 mars 2016, le maire de la commune de Lasse a autorisé l'exhumation du corps de M. G... le 31 mars 2016 à 10 heures 30 et la crémation des restes du défunt. Par une télécopie du 30 mars 2016, le conseil de M. A... G..., fils de Mme D... et M. F... G..., s'est opposé à l'exhumation du corps de son père. L'exhumation est néanmoins intervenue dans la matinée du 31 mars 2016, en présence du maire de la commune de Lasse, de M. A... G... et de son frère. Le 13 juin 2016, M. G... a exercé un recours gracieux contre les décisions d'autorisation d'exhumation et de crémation du 12 mars 2016 et demandé à la commune l'indemnisation de son préjudice. Le maire de la commune de Lasse a rejeté ces demandes par une décision du 21 juillet 2016. Par un jugement n° 1606505 du 9 janvier 2019, le tribunal administratif de Nantes, saisi par M. A... G..., a annulé les décisions du maire de la commune de Lasse des 12 mars 2016 et 21 juillet 2016 et condamné la commune nouvelle de Noyant-Villages, venant aux droits de la commune de Lasse, à verser à M. G... une somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral. La commune de Noyant-Villages et la commune de Lasse relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Nantes du 9 janvier 2019. De son côté, par la voie de l'appel incident, M. G... demande que la somme que la commune de Noyant-Villages a été condamnée à lui verser soit portée à 10 000 euros. Sur la qualité pour interjeter appel de la commune de Lasse : 2. L'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës (...) ". Par ailleurs, aux termes de L. 2113-10 du même code : " Des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue sont instituées au sein de celle-ci, sauf lorsque les délibérations concordantes des conseils municipaux prises en application de l'article L. 2113-2 ont exclu leur création. / (...) La commune nouvelle a seule la qualité de collectivité territoriale ". 3. Il ressort des pièces du dossier qu'à compter du 15 décembre 2016, date d'entrée en vigueur d'un arrêté de la préfète de Maine-et-Loire du 7 décembre précédent, la commune de Lasse est devenue commune déléguée de la commune nouvelle de Noyant-Villages. Ainsi, à compter de cette date et à la date d'enregistrement de la requête d'appel, la commune de Lasse était dépourvue de personnalité juridique et donc de capacité pour agir. M. G... est ainsi fondé à soutenir que la requête est irrecevable en tant qu'elle émane de la commune de Lasse. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la recevabilité de la demande de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes : 4. L'article R. 421-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable, dispose que : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête ". 5. En premier lieu, l'exercice par un tiers d'un recours administratif ou contentieux contre une décision accordant une autorisation montre qu'il a connaissance de cette décision et a, en conséquence, pour effet de faire courir à son égard le délai de recours contentieux. 6. Il ressort des pièces du dossier que M. G..., averti par un membre de sa famille de l'exhumation des restes funèbres de son père prévue dans la matinée du 31 mars 2016, a fait adresser, par l'intermédiaire de son conseil, une télécopie à la mairie de Lasse le 30 mars 2016 pour signifier son opposition à cette exhumation. Néanmoins, un tel courrier ne peut être regardé comme constituant un recours administratif contre la décision du 12 mars 2016 autorisant l'exhumation. M. G... indiquait qu'il demandait au maire " de surseoir à l'exécution de toute décision que vous auriez prise autorisant l'exhumation du corps de son père " ou " si vous n'avez pas donné d'autorisation au titre de l'article R. 2213-40 du code général des collectivités territoriales d'user de vos pouvoirs de police pour faire défense à toutes personnes d'exhumer le corps de son père ". Un telle formulation révèle ainsi une absence de connaissance acquise quant à l'existence ou non d'une décision d'exhumation adoptée par le maire de la commune de Lasse. Un tel courriel n'a donc pu faire courir à l'égard de M. G... le délai de recours contentieux. 7. En second lieu, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que M. G... a assisté au cours de la matinée du 31 mars 2016 à l'exhumation des restes funèbres de son père et que le maire de la commune de Lasse était également présent lors des opérations et a confirmé l'exécution de sa décision autorisant l'exhumation. Si de telles circonstances sont de nature à établir que la décision du 12 mars 2016 donnant l'autorisation à Mme D... de procéder à l'exhumation de M. F... G... a été portée à la connaissance de M. A... G... et était de nature à faire courir, à l'égard de ce tiers, le délai de recours contentieux contre cette décision, alors même qu'il n'en aurait pas eu directement connaissance, le délai est toutefois prorogé dans l'hypothèse où le tiers concerné forme auprès de l'administration une demande tendant à obtenir la communication de la décision en question afin d'être suffisamment informé de son contenu. Il ressort des pièces du dossier que dès le 31 mars 2016, soit dans le délai de recours contentieux, le conseil de M. G... a demandé à la commune de lui fournir l'entier dossier et a donc demandé communication des décisions du 12 mars 2016 portant autorisation d'exhumation et autorisation de crémation. Il ressort également des pièces du dossier que la commune n'a procédé à cette communication des décisions litigieuses que par un courriel du 27 avril 2016. Par ailleurs, par un courrier du 13 juin 2016, présenté dans le délai de recours contentieux de nouveau ouvert par la communication par l'administration des décisions du 12 mars 2016, M. G... a exercé un recours gracieux tendant explicitement au retrait des décisions litigieuses. Enfin, le recours contentieux de M. G..., enregistré au greffe du tribunal administratif de Nantes le 1er août 2016 a été présenté avant l'expiration d'un délai de deux mois suivant le rejet, intervenu le 21 juillet 2016, de son recours administratif. 8. Il résulte de ce qui précède que les demandes de M. G... devant le tribunal administratif de Nantes ne présentaient pas un caractère tardif. En ce qui concerne la légalité des décisions du 12 mars 2016 : 9. L'article R. 2213-40 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Toute demande d'exhumation est faite par le plus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie de son état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelle il formule sa demande. / L'autorisation d'exhumer un corps est délivrée par le maire de la commune où doit avoir lieu l'exhumation. / L'exhumation est faite en présence d'un parent ou d'un mandataire de la famille (...) ". Par ailleurs, l'article R. 2213-37 du même code dispose que : " La crémation des restes des corps exhumés est autorisée, à la demande du plus proche parent, par le maire de la commune du lieu d'exhumation ". 10. Il résulte des dispositions ci-dessus rappelées que, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'exhumation, l'autorité administrative compétente doit s'assurer, au vu des pièces fournies par le pétitionnaire, de la réalité du lien familial dont il se prévaut et de l'absence de parent plus proche du défunt que lui. Il appartient en outre au pétitionnaire d'attester sur l'honneur qu'il n'existe aucun autre parent venant au même degré de parenté que lui, ou, si c'est le cas, qu'aucun d'eux n'est susceptible de s'opposer à l'exhumation sollicitée. Si l'administration n'a pas à vérifier l'exactitude de cette attestation, elle doit en revanche, lorsqu'elle a connaissance d'un désaccord sur cette exhumation exprimé par un ou plusieurs autres parents venant au même degré de parenté que le pétitionnaire, refuser l'exhumation, en attendant le cas échéant que l'autorité judiciaire se prononce. 11. Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a présenté la demande d'exhumation des restes funèbres de M. F... G... en se présentant comme la veuve de ce dernier et son seul plus proche parent. Le formulaire rempli par Mme D... ne comportait aucune précision sur d'autres éventuels autres ayants droit et sur le degré de parenté de ces ayants-droits, notamment les trois enfants nés du mariage de Mme D... et de M. G.... Ce formulaire ne permettait donc pas à la commune de Lasse ni de s'assurer de l'absence de plus proche parent du défunt que l'intéressée, ni en cas de parents venant au même degré de parenté, de s'assurer de l'absence d'opposition de ces derniers. La commune ne peut utilement se prévaloir de l'instruction générale du 11 mai 1999 qui se rapporte aux actes de l'état civil pour soutenir que M. A... G..., fils de Mme D... et M. G..., ne pourrait être regardé comme étant parent de M. F... G... au moins au même degré de parenté que Mme D..., veuve de M. G.... Il ressort en outre des pièces du dossier, notamment des déclarations du maire de l'ancienne commune de Lasse, que ce dernier avait été informé par les soins de Mme D..., avant même les décisions contestées du 12 mars 2016, de l'opposition de M. A... G... à l'exhumation de son père. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point précédent du présent arrêt que l'administration, ne pouvait, sans méconnaitre les dispositions des articles R. 2213-40 et R. 2213-37 du code général des collectivités territoriales, délivrer l'autorisation d'exhumer les restes funèbres de M. G..., sans attendre le cas échéant que l'autorité judiciaire se prononce. 12. Il résulte de ce qui précède que les décisions du 12 mars 2016 et la décision du 21 juillet 2016 portant rejet du recours gracieux de M. G... contre ces premières décisions méconnaissent les dispositions des articles R. 2213-40 et R. 2213-37 du code général des collectivités territoriales. En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Lasse : 13. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en autorisant irrégulièrement l'exhumation et la crémation des restes funèbres de M. F... G..., le maire de la commune de Lasse a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Ni la circonstance que M. F... G... est décédé pendant la petite enfance de M. A... G... ni celle que la propriété dans laquelle se situait la sépulture aurait désormais été vendue ne sont de nature à remettre en cause l'existence du préjudice moral de M. A... G... subi à raison de l'exhumation puis de la crémation des restes funèbres de son père. Le tribunal administratif a fait une juste évaluation de ce préjudice en accordant à M. G... la somme de 5 000 euros. Sur l'application des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : 14. En vertu de l'article R. 741-12 du code de justice administrative, le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende. La faculté prévue par cet article constitue un pouvoir propre du juge. Dès lors, les conclusions de M. G..., tendant à ce que la commune de Noyant-Villages et la commune déléguée de Lasse soient condamnées à payer une telle amende ne sont pas recevables et doivent, par suite, être rejetées. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Noyant-Villages, venant aux droits de la commune de Lasse, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes l'a condamnée à verser une somme de 5 000 euros à M. G... et a mis à sa charge une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il résulte également de ce qui précède que M. G... n'est pas fondé à demander la réformation du jugement contesté pour que soit portée à 10 000 euros la somme à laquelle la commune de Noyant-Villages est condamnée. Sur les frais du litige : 16. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. G..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que la commune de Noyant-Villages, la commune de Lasse et Mme D... L... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 17. En second lieu, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Noyant-Villages, venant aux droits de la commune de Lasse, le versement à M. G... de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Noyant-Villages est rejetée. Article 2 : Les conclusions d'appel incident de M. G... sont rejetées. Article 3 : La commune de Noyant-Villages versera à M. G... la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de Mme D... L... tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... G..., à Mme B... D... L... et à la commune de Noyant-Villages. Copie en sera adressée, pour information, à la commune déléguée de Lasse. Délibéré après l'audience du 3 mars 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme K..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe de la juridiction le 30 mars 2020. La rapporteure, M. K...Le président, L. Lainé La greffière, M. C... La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 1 2 N° 19NT01063 1