Conseil d'État, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 14/10/2011, 343396
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème et 5ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-10-14
Numéro : 343396
Président : M. Jacques Arrighi de Casanova
Rapporteur : M. Louis Dutheillet de Lamothe
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Keller

Vu la requête, enregistrée le 20 septembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT NATIONAL DES ENSEIGNEMENTS DE SECOND DEGRE, dont le siège est au 46 avenue d'Ivry, à Paris, Cedex 13 (75647) ; le syndicat requérant demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 7 juillet 2010 du ministre de l'éducation nationale intitulée " Programme Clair - Expérimentation - année scolaire 2010-2011 " ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 octobre 2011, présentée par le SYNDICAT NATIONAL DES ENSEIGNEMENTS DE SECOND DEGRE ; Vu le code de l'éducation ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; Vu le décret n° 70-738 du 12 août 1970 ; Vu le décret n° 82-452 du 28 mai 1982 ; Vu le décret n° 85-899 du 21 août 1985 ; Vu le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ; Vu l'arrêté du 9 août 2004 portant délégation de pouvoirs du ministre chargé de l'éducation aux recteurs d'académie en matière de gestion des personnels enseignants, d'éducation, d'information et d'orientation de l'enseignement du second degré ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Louis Dutheillet de Lamothe, Auditeur, - les conclusions de M. Rémi Keller, rapporteur public ; Considérant que la circulaire attaquée, intervenue à la suite de la tenue des " Etats généraux de la sécurité à l'école ", a pour objet d'expérimenter dans cent cinq établissements scolaires du second degré, pendant l'année scolaire 2010-2011, un programme d'actions intitulé " Collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite (CLAIR) " qui vise, dans les établissements identifiés comme rencontrant le plus de difficultés, à favoriser la réussite des élèves et à prévenir la violence ; qu'à cet effet, la circulaire attaquée prévoit, notamment, que ces établissements fassent usage de la faculté d'expérimentation pédagogique qu'ils tiennent de l'article L. 401-1 du code de l'éducation, que soient nommés dans ces établissements des " préfets des études ", intégrés à l'équipe de direction et ayant pour mission de coordonner le travail des enseignants pour un niveau de classe, de suivre individuellement les élèves de ce niveau et de veiller au bon déroulement des activités scolaires, enfin, que les affectations soient prononcées, après entretien et sur avis du chef d'établissement, pour une durée de cinq années prolongeable, afin de garantir la stabilité et l'engagement des personnels ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative : Considérant que si l'interprétation que, par voie de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre, n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir, il en va autrement lorsqu'une telle instruction contient des dispositions impératives ; que tel est le cas de la circulaire attaquée ; Sur les dispositions de la circulaire relative à la durée d'affectation des personnels : Considérant que la circulaire attaquée prévoit que les affectations des personnels enseignants, d'éducation, administratifs, sociaux et de santé des établissements concernés seront prononcées pour une période de cinq ans prolongeable ; qu'aucune disposition de la loi du 11 janvier 1984 ni aucune disposition des décrets statutaires des personnels en cause ne prévoit que les affectations puissent être prononcées pour une durée déterminée ; que, par suite, le ministre a incompétemment ajouté par la circulaire attaquée une règle nouvelle, de caractère statutaire, aux dispositions en vigueur ; que, dès lors, le syndicat requérant est fondé à en demander l'annulation sur ce point ; Sur les autres dispositions de la circulaire : En ce qui concerne les moyens relatifs à la procédure d'édiction de la circulaire : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 231-1 du code de l'éducation : " Le Conseil supérieur de l'éducation est obligatoirement consulté et peut donner son avis sur toutes les questions d'intérêt national concernant l'enseignement ou l'éducation quel que soit le département ministériel intéressé. (...) " ; que, si la question de la sécurité à l'école représente en elle-même un enjeu d'intérêt national, ni la création du préfet des études, ni aucune autre disposition de la circulaire ne peut être regardée comme constituant une question d'intérêt national concernant l'enseignement ou l'éducation, au sens de l'article L. 231-1 du code de l'éducation ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que le Conseil supérieur de l'éducation devait être consulté doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du II de l'article 15 de la loi du 11 janvier 1984 : " Les comités techniques connaissent des questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, des questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences, des projets de statuts particuliers ainsi que des questions prévues par un décret en Conseil d'Etat. " ; qu'en vertu des dispositions, alors en vigueur, de l'article 13 du décret du 28 mai 1982, le comité technique ministériel est le comité technique compétent pour examiner les questions intéressant l'ensemble des services centraux et déconcentrés du département ministériel considéré ; qu'aux termes de l'article 14, alors en vigueur, du même décret : " Sous réserve des dispositions du deuxième alinéa, le comité technique paritaire ministériel est seul compétent pour connaître de toutes les questions relatives à l'élaboration ou à la modification des règles statutaires régissant les personnels des corps relevant du ministre affectés dans les services placés sous l'autorité du ministre ou dans les établissements publics placés sous sa tutelle (...) " ; Considérant, d'une part, que la circulaire n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de limiter la compétence du recteur, qui n'est pas lié par l'avis du chef d'établissement, pour prononcer les affectations dans les établissements d'enseignement du second degré ; que, les dispositions de la circulaire, autres que celles dont l'annulation est par ailleurs prononcée pour incompétence, ne modifiant pas une règle statutaire, le moyen tiré de ce que le comité technique ministériel devait être consulté au titre de l'article 14 du décret du 28 mai 1982 ne peut qu'être écarté ; Considérant, d'autre part, que, si les requérants soutiennent que la circulaire attaquée modifie l'organisation des établissements concernés, notamment en créant la nouvelle fonction de préfet des études, l'expérimentation pendant une année du programme CLAIR, qui se borne à aménager les modalités d'encadrement des élèves et de recrutement des équipes éducatives et à inciter les chefs d'établissements à faire usage des facultés ouvertes par l'article L. 401-1 du code de l'éducation, n'est menée que dans un nombre limité d'établissements ; qu'ainsi, les dispositions de la circulaire, eu égard à leur objet, au nombre d'établissements concernés et à la durée de l'expérimentation, ne peuvent être regardées comme intéressant l'organisation des services, au sens du II de l'article 15 de la loi du 11 janvier 1984 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le comité technique ministériel aurait dû être consulté préalablement, en application de ces dispositions doit également être écarté ; En ce qui concerne les moyens dirigés contre certaines des dispositions de la circulaire : Considérant, en premier lieu, que l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 dispose que : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires " et définit des critères de priorité pour certaines catégories d'agents, notamment ceux séparés de leur conjoint ou du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la circulaire n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de limiter la compétence du recteur, qui n'est pas lié par l'avis du chef d'établissement, pour prononcer les affectations ; qu'elle ne lui permet pas davantage de déroger à l'application de ces dispositions législatives ; qu'en prévoyant que l'avis du chef d'établissement est recueilli par le recteur avant de prononcer une affectation dans les établissements concernés, qui sont confrontés à des problèmes de violence justifiant qu'un soin particulier soit apporté aux opérations d'affectation, le ministre n'a méconnu ni ces dispositions, ni celles des décrets statutaires des personnels en cause, mais s'est borné à prendre une mesure qui entre dans le champ de celles qu'il est habilité à prendre en qualité de chef de service ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 401-1 du code de l'éducation : " Dans chaque école et établissement d'enseignement scolaire public, un projet d'école ou d'établissement est élaboré avec les représentants de la communauté éducative. (...) Sous réserve de l'autorisation préalable des autorités académiques, le projet d'école ou d'établissement peut prévoir la réalisation d'expérimentations, pour une durée maximum de cinq ans, portant sur l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité, l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif, les échanges ou le jumelage avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire. Ces expérimentations font l'objet d'une évaluation annuelle. (...) " ; qu'en vertu des articles L. 421-4, R. 421-2 et R. 421-3 du même code, les établissements d'enseignement du second degré disposent d'une autonomie pédagogique et éducative dans certains domaines et établissent un projet d'établissement qui définit sous forme d'objectifs et de programmes d'actions, en recourant éventuellement à certaines expérimentations pédagogiques avec l'autorisation des autorités académiques, les modalités de mise en oeuvre des programmes scolaires et des orientations nationales et académiques ; Considérant que, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, les passages de la circulaire attaquée, par lesquels le ministre incite les établissements du programme CLAIR à faire usage de la faculté ouverte par l'article L. 401-1 du code de l'éducation, en précisant certaines expérimentations pédagogiques souhaitables, n'excèdent pas le champ défini par cet article ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la circulaire serait entachée d'incompétence et méconnaîtrait les dispositions mentionnées ci-dessus du code de l'éducation doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, que, par la circulaire attaquée, le ministre a également demandé aux recteurs et aux chefs d'établissements concernés d'expérimenter certains aménagements dans les conditions d'organisation et de fonctionnement des établissements, en instituant notamment des préfets des études ; que, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, ces dispositions sont au nombre de celles que le ministre était compétent pour édicter en sa qualité de chef de service ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 12 août 1970 : " Sous l'autorité du chef d'établissement et éventuellement de son adjoint, les conseillers principaux d'éducation exercent leurs responsabilités éducatives dans l'organisation et l'animation de la vie scolaire, organisent le service et contrôlent les activités des personnels chargés des tâches de surveillance./ Ils sont associés aux personnels enseignants pour assurer le suivi individuel des élèves et procéder à leur évaluation. En collaboration avec les personnels enseignants et d'orientation, ils contribuent à conseiller les élèves dans le choix de leur projet d'orientation. " ; que ces dispositions n'ont pas pour objet de confier aux seuls conseillers principaux d'éducation les missions d'organisation de la vie scolaire, qui peuvent donc également incomber à d'autres agents, dans le respect des dispositions statutaires qui leur sont applicables ; Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions de la circulaire relatives au préfet des études se bornent, dans un périmètre et pour une durée limités, à définir certaines tâches et à les confier à certains corps de fonctionnaires sous son autorité, dans le respect de leurs statuts ; que le ministre qui, ainsi qu'il a été dit, était compétent pour expérimenter la fonction de préfet des études, n'a pas méconnu les dispositions statutaires citées ci-dessus en prévoyant qu'elle pourrait être exercée par un enseignant ou un conseiller principal d'éducation ; Considérant, en cinquième lieu, que, si la circulaire qualifie " d'engagement contractuel " le document formalisant, pour une durée de trois ans, les objectifs assignés à chacun des agents affectés dans les établissements du programme CLAIR, un tel engagement, formalisé, selon les termes de la circulaire attaquée, par une " lettre de mission ", ne constitue pas un contrat et ne saurait mettre en cause la situation statutaire et réglementaire des fonctionnaires concernés, telle qu'elle résulte de l'article 4 de la loi du 13 juillet 1983 ; Considérant, en sixième lieu, que la circulaire, après avoir décrit le mécanisme de lettre de mission individualisée établie pour une durée de trois ans, reconductible, précise que " les personnels enseignants, d'éducation, administratifs, sociaux et de santé qui n'adhèrent pas au nouveau projet seront encouragés à rechercher une affectation plus conforme à leurs souhaits " ; que cette disposition ne saurait être interprétée comme instaurant une mesure disciplinaire, sanctionnant le refus de signer une lettre de mission, mais a pour objet d'inciter les chefs d'établissement concernés à rechercher avec leurs agents l'affectation la plus conforme à leurs souhaits et aux intérêts du service ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la circulaire attaquée méconnaîtrait l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, les articles 66 et 67 de la loi du 11 janvier 1984 et l'article 44 du décret du 17 janvier 1986 en confiant au chef d'établissement un pouvoir disciplinaire doit être écarté ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme que demande le SYNDICAT NATIONAL DES ENSEIGNEMENTS DE SECOND DEGRE au titre des frais qu'il aurait exposés dans la présente instance ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La circulaire " Programme CLAIR - Expérimentation - année scolaire 2010-2011 " du 7 juillet 2010 du ministre de l'éducation nationale est annulée en tant qu'elle prévoit que les affectations des personnels enseignants, d'éducation, administratifs, sociaux et de santé des établissements concernés sont prononcées pour une durée de cinq ans. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du SYNDICAT NATIONAL DES ENSEIGNEMENTS DE SECOND DEGRE est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL DES ENSEIGNEMENTS DE SECOND DEGRE et au ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative.