Cour administrative d'appel de Paris, 2e chambre, du 27 septembre 1994, 92PA00291, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 2E CHAMBRE
Type de recours : Plein contentieux fiscal
Date de la décision : 1994-09-27
Numéro : 92PA00291
Président : M. Lévy
Rapporteur : Mme Martin
Commissaire du gouvernement : M. Gipoulon

VU l'ordonnance en date du 5 février 1992, enregistrée au greffe de la cour le 27 mars 1992, par laquelle le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a transmis à la cour, en application de l'article R.80 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la requête présentée pour la société anonyme CITROEN ; VU la requête sommaire et le mémoire complémentaire présentés pour la société anonyme des automobiles CITROEN par la SCP DELAPORTE, BRIARD, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; ils ont été enregistrés au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat les 8 avril et 8 juillet 1991 ; la société demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le jugement n° 13079, 14248, 13233, 14661, 14659, 15654, 14660 en date du 10 décembre 1990 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande en remboursement d'une somme de 86.844.932,13 F, somme correspondant aux participations financières mises à sa charge par l'article 2 du permis de construire délivré le 16 août 1973, avec les intérêts de droit ; 2°) de lui accorder le remboursement de la somme susmentionnée ; 3°) de prononcer la capitalisation des intérêts ; VU les autres pièces du dossier ; VU le code de l'urbanisme ; VU le code général des impôts ; VU le décret n° 68-836 du 24 septembre 1968 relatif à la taxe locale d'équipement ; VU le décret n° 68-838 du 24 septembre 1968 portant dispositions transitoires pour l'application des articles 62 à 78 de la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 septembre 1994 : - le rapport de Mme MARTIN, conseiller, - les observations de la SCP DELAPORTE, BRIARD, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour la société anonyme des automobiles CITROEN celles de Me GERPHAGNON, avocat à la cour, pour la région Ile-de-France, celles de Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour l'Agence foncière et technique de la région parisienne et celles de la SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour le département de la Seine-Saint-Denis, - et les conclusions de M. GIPOULON, commissaire du Gouvernement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que, conformément aux prescriptions de l'article 200 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le jugement attaqué mentionne les noms des membres du tribunal administratif qui ont participé au délibéré ; que si la société anonyme des automobiles CITROEN fait valoir qu'il ne précise pas que ces mêmes juges ont siégé à l'audience publique au cours de laquelle l'affaire a été examinée, elle ne conteste par aucun élément précis que tel a été le cas ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'un vice de forme de nature à en entraîner l'annulation ; Sur le fond : Considérant qu'aux termes de l'article 64-I de la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 alors en vigueur, codifié ultérieurement à l'article 1585.C du code général des impôts : "sont exclues du champ d'application de la taxe locale d'équi-pement : ...2° les constructions édifiées dans les zones d'aménagement concerté ... lorsque le coût des équipements, dont la liste sera fixée par un décret en Conseil d'Etat, a été mis à la charge des construc-teurs" ; que selon les dispositions de l'article 3 du décret n° 68-366 du 24 septembre 1968 ultérieurement codifié à l'article 317 quater de l'annexe II du code général des impôts, l'exclusion de la taxe locale d'équipement prévue à l'article 64-I. 2° de la loi de 1967 est subordonnée à la condition que soit pris en charge par les constructeurs au moins le coût des équipements énumérés au 1° dudit article ; Considérant que, par arrêté du 16 août 1973, le préfet de la Seine-Saint-Denis a accordé à la société des automobiles CITROEN un permis de construire pour les travaux d'édification de la phase A du 1er stade d'installation d'une usine de carrosserie à Aulnay-sous-Bois, dans le secteur C de la zone d'aménagement concerté de Paris-Nord 1 ; que l'article 2 de cet arrêté mettait à la charge des constructeurs, d'ailleurs conformément à des engagements pris en 1972 et 1973, une participation de 45.000.000 de francs pour la voirie et les réseaux, réduite à 37.900.000 F en exécution d'un jugement du tribunal administratif de Paris en date du 10 novembre 1980, une participation de 18.000.000 de francs pour les équipements généraux de la région parisienne financés par l'Etat, une participation de 11.000.000 de francs pour les équipements généraux de la commune d'Aulnay-sous-Bois, les versements de ces participations étant indexés sur l'indice national du coût de la construction aux termes du 2° du même article ; que la société requérante, excipant en appel à la fois de l'irrégularité de la procédure suivie en ce qui concerne l'article 2 de l'arrêté précité et de l'illégalité des participations tant en ce qui concerne leur nature et leur montant, demande l'annulation du jugement attaqué et le versement d'une somme de 86.844.932,13 F, montant des participations qu'elle a versées ; Sur l'action en restitution : Considérant que depuis l'origine de l'instance la société requérante a demandé au ministre puis au tribunal administratif et à la cour le remboursement des participations litigieuses et non une indemnité ; que si dans ses mémoires au tribunal administratif antérieurs au jugement avant dire droit du 6 juillet 1982 elle se prévalait pour contester l'irrecevabilité qui lui était opposée du préjudice que lui avait causé la faute constituée par l'illégalité de la décision du préfet de la Seine-Saint-Denis du 10 août 1973 lui accordant un permis de construire, elle n'en entendait pas moins obtenir le remboursement de participations qu'elle estimait sans cause du fait de l'illégalité de l'article 2 de la décision d'octroi du permis relatif aux participations financières mises à sa charge ; qu'une telle action que le Conseil d'Etat n'a au demeurant pas qualifiée autrement dans sa décision du 12 février 1988 statuant en appel sur le jugement avant dire droit du tribunal administratif s'analysait bien en une action en restitution, à supposer même que la requérante doive être regardée comme ayant formulé déjà devant le tribunal administratif les conclusions subsidiaires qu'elle formule en appel sur le fondement de la responsabilité quasi délictuelle à raison de l'illégalité du permis de construire ; qu'une telle action en restitution, même n'entrant pas dans le champ des dispositions mêmes de l'article L.332-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable, est recevable, comme l'a au demeurant décidé le Conseil d'Etat ; Sur les conclusions dirigées contre l'Agence foncière et technique de la région parisienne : Considérant que la société anonyme des automobiles CITROEN n'est fondée à réclamer à chaque bénéficiaire que le remboursement des participations qu'il a effectivement perçues ; qu'elle n'est pas fondée à réclamer leur montant total à l'Association foncière et technique de la région parisienne qui agissait comme mandataire des collectivités bénéfi-ciaires ; Sur les conclusions dirigées contre le département de la Seine-Saint-Denis : Considérant que si, faute de toute manifestation suffisamment explicite de volonté de la société anonyme des automobiles CITROEN de renoncer à ses conclusions en tant qu'elles sont dirigées contre le département de la Seine-Saint-Denis, celui-ci n'est pas fondé à soutenir qu'il y aurait lieu de donner acte de leur désistement, lesdites conclusions ne sont pas assorties de précisions suffisantes pour permettre d'apprécier les participations dont aurait effectivement bénéficié le département ; que de telles précisions ne ressortant pas non plus des pièces versées au dossier, lesdites conclusions ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions dirigées contre l'Etat, la région Ile-de-France et la commune d'Aulnay-sous-Bois : Sur l'autorité de la chose jugée du jugement du tribunal administratif de Paris en date du 10 novembre 1980 : Considérant que la société anonyme des automobiles CITROEN s'appuie sur l'autorité de la chose jugée d'un jugement du tribunal administratif de Paris en date du 10 novembre 1980, qui a annulé partiellement l'article 2-1° a) du permis de construire délivré le 16 août 1973, en tant qu'il prévoyait, à la charge de la requérante, une redevance départementale pour eaux usées de 7.100.000 F ; qu'il résulte de l'examen de ce jugement que le tribunal s'est fondé pour annuler la redevance sur le fait qu'en vertu des dispositions de l'article L.35-8 du code de la santé publique, applicables en l'espèce, l'assujettissement d'un constructeur à une telle redevance ne pouvait "être dissocié de l'autorisation préalable d'un tel déversement donnée par la collectivité locale propriétaire de l'ouvrage et qu'en l'espèce, le permis de construire ne pouvait mettre à la charge de la société automobiles CITROEN une obligation de paiement sans que celle-ci soit précédée d'une telle auto-risation" ; que s'il a également indiqué "qu'au surplus" le ministre de l'équipement et du logement aurait dû préalablement au permis de construire également approuver sur le fondement de l'article 3-1° du décret n° 68-836 du 24 septembre 1968 le montant et les modalités de la participation financière, ce dernier motif ne constitue pas le support nécessaire du dispositif d'annulation ; qu'ainsi la société requérante n'est, en toute hypothèse, pas fondée à soutenir que ce motif est revêtu de l'autorité de la chose jugée ; Sur le moyen tiré de ce que les participations litigieuses ont été mises à la charge de la société requérante avant que le plan de financement n'ait été approuvé par le ministre : Considérant que ni les décrets 68-1107 du 3 décembre 1968 et 69-500 du 30 mai 1969 cités sans autre précision par la requérante, ni l'article 3 du décret 68-836 du 26 septembre 1968 sur lequel elle se fonde exclusivement, d'ailleurs à bon droit, au soutien de ce moyen, à l'exclusion de celles de l'article 3 du décret 68-838 du 20 septembre 1988, n'imposent une telle approbation ministérielle antérieure au permis de construire ; que si l'article 3 du décret 68-836 du 24 septembre 1968 dispose que "dans le cas où la réalisation d'une zone d'aménagement concerté est confiée par la collectivité qui a pris l'initiative de sa création à une personne publique ou privée, l'exclusion de la taxe locale d'équipement est subordonnée le cas échéant à l'approbation de la convention qui fixe les modalités de cette participation", il résulte de l'instruction et il n'est pas sérieusement contesté que, comme le fait valoir notamment le département de la Seine-Saint-Denis, l'aménagement et l'équipement de la zone ont été conduits directement par la personne morale, l'agence foncière et technique de la région parisienne, qui avait pris l'initiative de sa réalisation, -la convention du 11 avril 1974 entre l'agence et la commune d'Aulnay-sous-Bois à laquelle se réfère en réplique la société requérante n'étant pas une convention d'aménagement et d'équipement de zone-, ce que du reste la société n'allègue pas ; qu'ainsi, dès lors qu'il n'est pas sérieusement contesté que la personne morale à l'initiative de la création de la zone n'avait pas confié l'aménagement et l'équipement de celle-ci à d'autres personnes morales, le moyen soulevé est d'une part non assorti de précisions de nature à permettre d'en apprécier la pertinence en ce qui concerne l'invocation des décrets du 3 décembre 1968 et 30 mai 1969, d'autre part inopérant en ce qui concerne celle de l'article 3 du décret 68-836 du 24 septembre 1968 ; Sur le moyen tiré de ce que les participations litigieuses n'étaient quant à leur nature et à leur montant pas légalement exigibles : Sur la recevabilité du moyen : Considérant qu'à supposer même que, dans une action en restitution de participations de nature non fiscale, la société requérante ne puisse sans formuler une demande nouvelle contester en appel le bien-fondé des participations, alors qu'elle n'aurait contesté en première instance que la régularité de la procédure à l'issue de laquelle elles ont été mises à sa charge, le moyen tiré de l'autorité de chose jugée formulé dès la première instance a trait à la légalité interne des participations ; qu'ainsi le moyen est recevable ; Sur l'exigibilité des participations : Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 1585 c du code général des impôts et de l'article 317 quater de l'annexe II au code que si, dans les zones d'aménagement concerté, peuvent être légalement mis à la charge de constructeurs des équipements autres que ceux qui sont énumérés par l'article 317 quater précité, de tels équipements doivent être situés à l'intérieur du périmètre de la zone d'aménagement concerté, ou, s'ils se situent en dehors de ce périmètre, être réalisés dans l'intérêt principal des constructeurs ; qu'en outre, la dépense exigée des constructeurs ne doit pas être excessive eu égard à leur utilisation personnelle des équipements réalisés ; En ce qui concerne la participation de 45.000.000 de francs pour voirie, assainissement et réseaux divers : Considérant que, comme le reconnaît la société, elle contribue au financement d'équipements situés à l'intérieur de la zone ; que la requérante ne saurait se prévaloir de ce que certaines participations obligatoirement exigibles en cas de dispense de la taxe locale d'équipement n'auraient pas été mises à sa charge pour prétendre sans cause des participations facultatives qui l'auraient été légalement si, comme elle le soutient, les voies et réseaux financés n'entraient pas dans le champ de ceux qui doivent obligatoirement l'être ; qu'il ne résulte en tout état de cause de l'instruction ni que les voies et réseaux dont s'agit n'ont pas été rendus nécessaires par la réalisation de la zone d'aménagement concerté ni que le montant assigné à la requérante soit disproportionné avec le coût de ces équipements, ni qu'il ne fût pas réparti entre les constructeurs en fonction de la nature et de la surface hors oeuvre nette des constructions respectivement édifiées ; En ce qui concerne les participations pour la réalisation des équipements situés en dehors du périmètre de la zone d'aménagement concerté : Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment des propres indications fournies par l'aménageur, l'agence foncière et technique de la région parisienne, que la participation de 18 millions de francs pour les équipements généraux de la région parisienne financés par l'Etat concerne des équipements qui, fussent-ils d'infrastructure et non de superstructure, n'ont pas été réalisés dans l'intérêt principal de la requérante ; qu'ainsi elle ne pouvait être légalement mise à sa charge ; qu'il en va de même en ce qui concerne la participation de 2.700.000 F au bénéfice du district de la région parisienne aux droits duquel vient la région d'Ile-de-France versés pour le financement de l'autoroute A 8 et celle de 8.300.000 F qui concerne selon les propres dires de l'agence des "équipements généraux" dont aucune pièce du dossier ne permet de présumer qu'ils bénéficient principalement à la société anonyme des automobiles CITROEN ; Considérant qu'à la différence de l'Etat et de la région, la commune d'Aulnay-sous-Bois n'oppose pas aux créances litigieuses la déchéance quadriennale ; qu'elle n'est par ailleurs pas davantage fondée que ne l'est la région Ile-de-France à soutenir que l'exécution de bonne foi de ses propres engagements lui permettrait d'opposer l'exception non adimpleti contractus, dès lors que les créances litigieuses n'ont pas, contrairement à ce que soutiennent ces défendeurs, un fondement contractuel ; qu'ainsi, compte tenu des versements effectués et de l'actualisation prévue à l'article 2 du permis, il y a lieu de condamner la commune d'Aulnay-sous-Bois à rembourser à la société anonyme des automobiles CITROEN la somme de 10.755.641 F ; Sur la prescription : Considérant que la prescription est acquise dans le délai de 4 ans du 1er jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les sommes ont été versées ; Considérant que, compte tenu de l'échéancier fixé à l'article 2 de l'arrêté du 10 août 1973 et des versements effectivement intervenus en application d'un taux d'actualisation qui n'est pas contesté, le point de départ du délai doit se situer à la date de chaque versement effectivement réalisé et non pour le montant global des participations à charge de chaque bénéficiaire à celle du dernier versement s'imputant sur ce montant effectué par la société requérante ; En ce qui concerne l'Etat : Considérant qu'il résulte de ce qui précède -et sous réserve de suspension du cours du délai ou d'irrégularité de la décision opposant la déchéance- que les versements effectués en période non prescrite, soit à compter du 1er janvier 1976, dès lors que la demande au ministre est du 23 décembre 1980, se montent, actualisés, à 8.498.054 F ; Considérant qu'aucune demande portant sur le même objet n'a dans le cours du délai interrompu celui-ci, ainsi d'ailleurs que la requérante ne le conteste plus en appel ; que si elle persiste à faire valoir que le ministre n'a pas consulté le comité consultatif du contentieux institué auprès de l'agence judiciaire du Trésor, cette consultation n'était plus obligatoirement requise à la date du jugement du tribunal compte tenu des dispositions du décret du 25 septembre 1990 alors en vigueur ; que par suite la circonstance que ledit comité n'ait pas été consulté lorsque la déchéance a été opposée le 18 janvier 1982 par une décision signée d'un agent compétent pour le faire utilement n'était pas de nature à interdire au tribunal de retenir la déchéance invoquée et que celle-ci étant à nouveau régulièrement opposée en appel il y a lieu d'y faire droit dans la limite suspré-cisée ; En ce qui concerne la région Ile-de-France : Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier et notamment de l'échéancier des versements produits au dossier, que les pièces produites par la région ne sont pas de nature à infirmer, que des versements ont été effectués au cours de la période non prescrite pour 1.719.067 F ; que le président de la région Ile-de-France n'est par suite fondé à opposer la déchéance que pour les autres versements effectués en période prescrite ; que la circonstance que la région ait reversé à l'Etat les participations perçues n'est pas, compte tenu des dispositions de l'article 2 du permis de construire du 10 août 1973, de nature à faire échec, en la transférant sur l'Etat, à son obligation de restitution ; Sur les conclusions de la société anonyme des automobiles CITROEN tendant à l'engagement de la responsabilité quasi-délictuelle de l'Etat à raison de la faute constituée par l'illégalité du permis de construire le 10 août 1973 : Considérant qu'ainsi qu'il n'est d'ailleurs pas contesté de telles conclusions ne peuvent être dirigées utilement que contre l'Etat pour le compte duquel a été prise la décision dont l'illégalité fautive est alléguée ; Considérant que compte tenu du fait générateur des créances qui se situe en 1973 et alors d'une part qu'aucune action portant sur celles-ci n'a interrompu le cours du délai de déchéance et d'autre part que la décision d'opposition de la prescription compétemment opposée en première instance était opposable, alors même que le comité consultatif du contentieux près l'agence judiciaire du Trésor n'avait pas été consulté, dès lors qu'il n'avait plus à l'être obligatoirement à la date du jugement, la prescription a été valablement opposée en première instance et en appel par le ministre et est acquise ; que les conclusions dont il s'agit ne peuvent, par suite, en toute hypothèse, être que rejetées ; Sur les intérêts : Considérant que les intérêts sont dus par l'Etat, la région Ile-de-France et la commune d'Aulnay-sous-Bois, à compter du 23 novembre 1980, date de la demande de restitution ; que la société requérante a demandé la capitalisation le 8 août 1991 ; qu'à cette date il était dû au moins une année d'in-térêts ; qu'il y a lieu de faire droit à cette demande ; Sur l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours adminis-tratives d'appel : Considérant que vis-à-vis de l'Etat et de la commune d'Aulnay-sous-Bois, la société anonyme des automobiles CITROEN n'est pas la partie qui succombe ; que les conclusions de l'Etat et de la commune présentées au fondement dudit article et tendant respectivement au paiement de 142.320 F et 60.000 F doivent être rejetées ; Considérant, par contre, qu'il résulte de ce qui précède que la société anonyme des automobiles CITROEN succombe, vis-à-vis de l'agence foncière et technique de la région parisienne et du département de la Seine Saint-Denis ; que ces intimés demandent respectivement au même fondement 10.000 F et 20.000 F ; qu'il sera fait une équitable appréciation des circonstances de l'espèce en condamnant la société anonyme des automobiles CITROEN à verser à chacun de ces défendeurs la somme de 5.000 F ;Article 1er : L'Etat paiera 8.498.054 F à la société anonyme des automobiles CITROEN.Article 2 : La région Ile-de-France paiera 1.719.067 F à la société anonyme des automobiles CITROEN.Article 3 : La commune d'Aulnay-sous-Bois paiera 10.755.641 F à la société anonyme des automobiles CITROEN.Article 4 : Les sommes déterminées aux articles 1 à 3 porteront intérêts à compter du 23 décembre 1980.Article 5 : Les intérêts seront capitalisés pour porter eux-mêmes intérêts au 8 août 1991.Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de la société anonyme des automobiles CITROEN dirigées contre l'Etat, la région Ile-de-France et la commune d'Aulnay-sous-Bois est rejeté.Article 7 : Les conclusions de la société anonyme des automobiles CITROEN dirigées contre le département de la Seine-Saint-Denis et l'agence foncière et technique de la région parisienne sont rejetées.Article 8 : Le jugement du tribunal administratif de Partis du 10 décembre 1990 est réformé en ce qu'il a de contraire aux articles précédents ;Article 9 : La société anonyme des automobiles CITROEN paiera 5.000 F au département de la Seine-Saint-Denis et 5.000 F à l'agence foncière et technique de la région parisienne ;Article 10 : Le surplus des conclusions du département et de l'agence présentées sur le fondement de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, ensemble les conclusions présentées au même fondement par l'Etat et la commune d'Aulnay-sous-Bois, sont rejetés.