CAA de NANTES, 4ème chambre, 20/10/2017, 15NT03874, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-10-20
Numéro : 15NT03874
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La communauté de communes du Domfrontais a demandé au tribunal administratif de Caen, d'une part, d'annuler l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune de Céaucé de la communauté de communes du Domfrontais, en ce qu'il a soustrait les subventions et les remboursements perçus au titre du fond de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée de la valeur nette comptable de la déchetterie, en ce que le montant des emprunts servant de base au calcul de la participation de ladite commune concernant l'astronoscope comprend uniquement le montant en capital et non le montant des intérêts, en ce qu'il n'a pas statué sur la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale et au montant des charges fixes et en ce que le calcul de la répartition de la part de l'excédent des comptes administratifs est erroné, d'autre part, d'enjoindre au préfet de l'Orne de reprendre un arrêté fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune de Céaucé en prenant en compte la valeur nette comptable de la déchetterie, en intégrant les intérêts de l'emprunt de l'astronoscope et/ou en statuant sur la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale et aux charges fixes et en statuant à nouveau sur la répartition de l'excédent des comptes administratifs. Par un jugement n° 1400332 du 28 octobre 2015, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 21 décembre 2015, la communauté de communes du Domfrontais, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 28 octobre 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune de Céaucé de la communauté de communes du Domfrontais, en ce qu'il a soustrait les subventions et les remboursements perçus au titre du fond de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée de la valeur nette comptable de la déchetterie, en ce que le montant des emprunts servant de base au calcul de la participation de ladite commune concernant l'astronoscope comprend uniquement le montant en capital et non le montant des intérêts, en ce qu'il n'a pas statué sur la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale et au montant des charges fixes et en ce que le calcul de la répartition de la part de l'excédent des comptes administratifs est erroné ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Orne de reprendre un arrêté fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune de Céaucé en prenant en compte la valeur nette comptable de la déchetterie, en intégrant les intérêts de l'emprunt de l'astronoscope et/ou en statuant sur la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale et aux charges fixes et en statuant à nouveau sur la répartition de l'excédent des comptes administratifs. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé et est entaché d'une omission à statuer ; pour déclarer indivisibles les dispositions de l'arrêté attaqué et rejeter la requête comme irrecevable, les premiers juges se sont fondés sur le moyen contestant le mode de calcul retenu par l'autorité préfectorale pour évaluer la déchetterie ; or, en admettant que le moyen contestant l'évaluation de la déchetterie soit irrecevable, car il conduirait à remettre en cause l'équilibre financier global du partage, il n'en demeure pas moins que les autres moyens, relatifs à l'intégration des intérêts de l'emprunt de l'astronoscope et à la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale et aux charges fixes, sont indépendants ; - un arrêté préfectoral fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait d'une commune d'une communauté de communes est par nature divisible et donc susceptible d'une annulation partielle ; - le préfet de l'Orne ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, soustraire de la valeur nette comptable de la déchetterie les subventions et les remboursements perçus au titre du fond de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ; - en calculant la participation de la commune de Céaucé au solde de l'encours de la dette contractée pour la réalisation de l'astronoscope sur la base du capital restant dû, à l'exclusion des intérêts restant à courir tout au long de la période de remboursement, le préfet de l'Orne a méconnu les dispositions du 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales ; de même, il a méconnu ces dispositions en ne calculant pas la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale de la communauté de communes à la date de son retrait, alors que les investissements ont été réalisés en fonction des besoins de l'ensemble de la population du groupement ; - en laissant à la charge de la communauté de communes l'ensemble du montant de ces charges fixes liées à l'exploitation de bâtiments définis en fonction des besoins de l'ensemble de la population de l'établissement public de coopération intercommunale, le préfet de l'Orne a entaché son arrêté d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le préfet n'a pas tenu compte des besoins en autofinancement prévu pour les pôles santé de Lonlay-L'Abbaye et de Champsecret pour le calcul de l'excédent à répartir des comptes administratifs ; les calculs doivent en conséquence être corrigés. La requête a été communiquée le 4 février 2016 au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le décret 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, - et les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public. 1. Considérant que la communauté de communes du Domfrontais relève appel du jugement du 28 octobre 2015 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune de Céaucé de la communauté de communes, en ce que les subventions et les remboursements perçus au titre du fond de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ont été déduits de la valeur nette comptable de la déchetterie, en ce que le montant des emprunts servant de base au calcul de la participation de la commune de Céaucé concernant l'astronoscope comprend uniquement le montant en capital et non le montant des intérêts, en ce qu'il n'a pas statué sur la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette globale et au montant des charges fixes de la communauté de communes et en ce que le calcul de la répartition de la part de l'excédent des comptes administratifs est erroné ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant que les premiers juges ont estimé que la demande de la communauté de communes du Domfrontais tendant à l'annulation partielle de l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 était irrecevable dès lors que l'annulation partielle aurait nécessairement pour effet de remettre en cause l'équilibre financier global du partage réalisé et que les dispositions de cet arrêté forment un ensemble indivisible ; 3. Considérant, d'une part, que le juge administratif, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation partielle d'un acte dont les dispositions forment un ensemble indivisible, est tenu de rejeter ces conclusions, quelle que soit, au demeurant, la nature des moyens susceptibles d'être invoqués à l'encontre de la décision contestée ; 4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, modifié, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée : " Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'une commune décide de se retirer d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elle est membre, le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés ne peuvent, à défaut d'accord entre cette commune et cet établissement sur les conditions de ce retrait, fixer par arrêté que la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 fixe uniquement les conditions patrimoniales et financières du retrait de la commune de Céaucé de la communauté de communes du Domfrontais, déterminées dans l'annexe à cet arrêté conformément aux dispositions du 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales ; que contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, il ne ressort pas des termes de cet arrêté ou de l'annexe que le mode de calcul retenu par l'autorité préfectorale pour évaluer la valeur nette comptable de la déchetterie attribuée à la commune de Céaucé a été appliqué à d'autres biens, notamment pour la détermination de la valeur nette comptable de l'école de musique et du piano revenant à la commune, qui les avait mis à disposition, et de l'astronoscope maintenu dans l'actif de la communauté de communes du Domfrontais ; que, par ailleurs, les contestations de la fixation de la valeur nette comptable de la déchetterie mise à la disposition de la communauté de communes et de la méthode de calcul de l'encours de la dette contractée par celle-ci n'ont pas pour effet de remettre en cause la répartition des biens meubles et immeubles organisée par l'arrêté du 20 décembre 2013, lequel n'a pas pour objet d'assurer " un équilibre financier global du partage réalisé " entre la communauté de communes du Domfrontais et la commune de Céaucé mais de fixer les conditions patrimoniales de son retrait ; qu'il suit de là que la communauté de communes du Domfrontais est fondée à soutenir que le tribunal administratif de Caen ne pouvait rejeter comme irrecevable sa demande tendant à l'annulation partielle de l'arrêté du 20 décembre 2013 ; que, par suite, le jugement attaqué, qui est, au surplus, insuffisamment motivé, doit être annulé ; 6. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la communauté de communes du Domfrontais devant le tribunal administratif de Caen ; Sur la légalité de l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 : 7. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales que le préfet de l'Orne, qui est le signataire de l'arrêté contesté, était compétent pour fixer la répartition des biens et du solde de l'encours de la dette de la communauté de communes du Domfrontais en raison du retrait de la commune de Céaucé ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales : " En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : / 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; / 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis (...) entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement (...) ou, dans le cas particulier d'un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. (...). Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions (...) entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. " ; qu'il résulte de ces dispositions, combinées avec celles précitées de l'article L. 5211-19 du même code, qui y renvoient, qu'en cas de retrait d'une commune d'une communauté de communes en raison de son adhésion à une autre communauté, il appartient à la commune et à l'établissement public de coopération intercommunale ou, à défaut d'accord, au représentant de l'Etat dans le département, de procéder à la répartition, d'une part, de l'ensemble des actifs dont l'établissement est devenu propriétaire postérieurement au transfert de compétences, à l'exception des disponibilités nécessaires pour faire face aux besoins de financements relatifs à des opérations décidées avant la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l'établissement public, d'autre part, de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences ; que cette répartition doit être fixée dans le but, d'une part, d'éviter toute solution de continuité dans l'exercice, par les personnes publiques, de leur compétence, d'autre part, de garantir un partage équilibré compte tenu de l'importance de la participation de la commune dans la communauté dont elle se retire ; 9. Considérant, d'une part, que l'arrêté du 20 décembre 2013 attribue la déchetterie sise sur le territoire de la commune de Céaucé, avec les bennes qui y sont attachées, à cette commune pour leur valeur nette comptable ; que le préfet de l'Orne a fixé la valeur nette comptable de cette déchetterie, en application de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, au 31 décembre 2012 à la somme non contestée de 117 155,19 euros ; que, pour le calcul du reversement dû par la commune de Céaucé en raison de l'attribution de ce bien, il a soustrait de la valeur nette le montant des subventions d'investissements et des versements provenant du FCTVA perçus par la communauté de communes du Domfrontais en raison de la dépense d'investissement constituée par l'acquisition de la déchetterie ; qu'eu égard au partage équilibré que son arrêté a pour objet de garantir, le préfet n'a commis ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation en soustrayant de la valeur nette comptable de la déchetterie des sommes, issues de subventions ou d'attributions du FCTVA, qui ne correspondaient pas à des charges exposées par la communauté de communes lors de la réalisation de cet équipement, et ce alors même que la valeur de remplacement de la déchetterie serait supérieure à la valeur nette comptable prise en compte ; 10. Considérant, d'autre part, que le préfet de l'Orne a limité la participation de la commune de Céaucé à l'encours de la dette contractée par la communauté de communes pour la réalisation de l'équipement dénommé " astronoscope ", au solde du capital restant dû de l'emprunt y afférent, à hauteur de 10 654,26 euros en fonction d'une clé de répartition, basée sur la population municipale effective au 1er janvier 2012 et arrêtée à 12,83 %, mais a exclu du calcul de cette participation les intérêts restant dus sur la période de remboursement de l'emprunt en cause ; que dès lors que ce bien demeure dans l'actif de la communauté de communes du Domfrontais pour sa valeur nette comptable, évaluée à 190 576,11 euros, comme en décide l'arrêté contesté, le préfet pouvait, sans erreur manifeste d'appréciation, faire en sorte que ladite communauté conserve les charges de fonctionnement de cet équipement, dont fait partie le remboursement des intérêts des emprunts, et que la commune se retirant ne participe, au prorata de sa population, qu'à la compensation du capital restant dû sur l'emprunt contracté, correspondant à sa part de la dépense d'investissement consentie durant sa présence dans la communauté de communes ; 11. Considérant, enfin et en revanche, qu'ainsi qu'il a été dit au point 8, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales qu'il appartenait au préfet de l'Orne, à défaut d'accord entre la communauté de communes du Domfrontais et la commune de Céaucé, de procéder à la répartition, d'une part, de l'ensemble des actifs dont la communauté est devenue propriétaire postérieurement au transfert de compétences, d'autre part, de l'encours de la dette contractée postérieurement à ce transfert ; qu'il suit de là que l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 méconnaît ces dispositions en tant que, à l'exception de la dette afférente à l'équipement dénommé " astronoscope ", il ne procède pas à la répartition de l'encours de la dette globale contractée par l'établissement public de coopération intercommunale avant le retrait de la commune de Céaucé ; 12. Considérant, en troisième lieu, que dès lors qu'il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales précitées que, lorsqu'une commune décide de se retirer d'un établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre, le représentant de l'Etat dans le département concerné ne peut en principe, à défaut d'accord entre cette commune et cet établissement sur les conditions de ce retrait, fixer par arrêté que la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette, la requérante ne peut être fondée à soutenir que l'arrêté contesté serait illégal au motif qu'il ne procède à aucune répartition du montant des " charges fixes " ; 13. Considérant, enfin, que s'agissant de la répartition des excédents de trésorerie, il ressort des pièces du dossier que les marchés de maîtrise d'oeuvre pour la réhabilitation des maisons de santé des communes de Lonlay l'Abbaye et de Champsecret, évoquée lors des réunions du conseil communautaire des 8 décembre 2011, 8 mars 2012 et du 12 avril 2012, ont été engagés postérieurement au retrait de la commune de Céaucé de la communauté de communes du Domfrontais ; que, dans ces conditions, l'autofinancement nécessaire à cette opération, dont la communauté de communes fait valoir qu'il aurait du être imputé avant répartition sur l'excédent de ses comptes administratifs constaté au 31 décembre 2012, ne faisait pas partie des besoins de financements relatifs à des opérations décidées avant la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l'établissement public ; que, par suite, le préfet de l'Orne n'a pas commis sur ce point l'erreur manifeste alléguée ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes du Domfrontais n'est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 qu'en tant que, à l'exception de la dette afférente à l'équipement dénommé " astronoscope ", il ne procède pas à la répartition de l'encours de la dette contractée avant le retrait de la commune de Céaucé, et que le surplus de la demande présentée par la communauté de communes du Domfrontais devant le tribunal administratif de Caen doit être rejeté ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 14 que le présent arrêt implique nécessairement que le préfet de l'Orne prenne un nouvel arrêté prononçant la répartition de l'encours de la dette globale contractée par la communauté de communes du Domfrontais avant le retrait de la commune de Céaucé, à l'exception de la dette afférente à l'équipement dénommé " astronoscope " ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de la communauté de communes du Domfrontais tendant à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen en date du 28 octobre 2015 est annulé. Article 2 : L'arrêté du préfet de l'Orne du 20 décembre 2013 est annulé en tant que, à l'exception de la dette afférente à l'équipement dénommé " astronoscope ", il ne procède pas à la répartition de l'encours de la dette contractée avant le retrait de la commune de Céaucé. Article 3 : Il est enjoint au préfet de l'Orne de prendre, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt, un nouvel arrêté prononçant la répartition de l'encours de la dette globale contractée par la communauté de communes du Domfrontais avant le retrait de la commune de Céaucé, à l'exception de la dette afférente à l'équipement dénommé " astronoscope ". Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la communauté de communes du Domfrontais est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du Domfrontais et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. Une copie en sera transmise au préfet de l'Orne et à la commune de Céaucé. Délibéré après l'audience du 3 octobre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Tiger-Winterhalter, présidente-assesseure, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 octobre 2017. Le rapporteur, M-P. Allio-RousseauLe président, L. Lainé Le greffier, V. Desbouillons La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT03874