CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 09/06/2015, 12MA03429, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-09
Numéro : 12MA03429
Président : M. BEDIER
Rapporteur : M. Jean-Louis  BEDIER
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SELARL FRANÇOIS-REGIS VERNHET

VU LA PROCÉDURE SUIVANTE : Procédure contentieuse antérieure : M. I...BY..., M. E...-CH...AT..., M. AF...BO..., Mme BU...BO..., M. AX...Q..., M. ChristianLauze, M. AJ...CF..., Mme CC... W..., M. AQ...J..., M. AU...AY..., Mme BK...AC..., M. Y... BC..., M. F...AG..., M. BB...O..., M.CE..., M. AI...AP..., Mme BZ...CD..., M. H...BN..., M. AX...BN..., M. BG...C..., M. GéraldAW..., Mme G...AH..., M. X...BT..., M. ClaudeAR..., M. Guy S..., M. ChristianBW..., M. GérardAD..., M. E...-AF...M..., M. AN... AE..., M. AX... BI..., M. D...P..., M. AV...N..., M. E...L..., M. AB... T..., M. BA... V..., Mme BH...AM..., M. H...B..., M. BQ... CB..., la SCI Seng, Mme BP...BD..., M. ClaudeBE..., M. BJ... AO..., M. CA...AS..., M. U... BX..., M. E...-CI...BR..., la SCI AMP, M. AK...BL..., M. BJ... BF... et la SCI La Provence ont demandé au tribunal administratif de Montpellier par une requête enregistrée sous le n° 0905084: 1°) d'annuler l'arrêté n° 2009/01/2429 en date du 15 septembre 2009 par lequel le préfet de l'Hérault a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Lunel ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat, au profit de chacun d'eux, la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 0905084 du 26 juin 2012, le tribunal administratif de Montpellier : 1°) a admis l'intervention de Mlle AL...AZ... ; 2°) a rejeté la requête présentée pour M. BY...et autres. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 7 août 2012 et un mémoire enregistré le 22 septembre 2014, M. AU...-CI...BS..., M. I...BY..., M. E...-CH...AT..., M. ChristianLauze, M. AU...AY..., M. F...AG..., M. AX...BN..., M. Gérald AW..., M. ChristianBW..., M. GérardAD..., M. AN...AE..., M. AX... BI..., M. D...P..., M. AV...N..., M. E...L..., M. AB...T..., M. BA... V..., M. H...B..., la SCI Seng, M. ClaudeBE..., M. E...-CA... AO...en sa qualité d'héritier de M. E...-LucAO..., M. CA...AS..., M. U...BX..., M. AK... BL...et M. E...-Luc BF...demandent à la Cour : 1°) d'annuler l'article 2 du jugement n° 0905084 du 26 juin 2012 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler en toutes ses dispositions l'arrêté n° 2009/01/2429 en date du 15 septembre 2009 du préfet de l'Hérault ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, au profit de chacun d'eux, la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. BS...et autres soutiennent, en ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté, que : - ils sont en droit d'exciper de l'irrégularité de l'arrêté du 31 août 2006 prescrivant l'établissement du plan de prévention des risques d'inondation, lequel n'a pas été publié au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département et n'a pas respecté les dispositions de l'article 2 du décret du 5 octobre 1995 ; - la commission départementale de prévention des risques naturels majeurs n'a pas été consultée ; - l'arrêté ne fait aucune référence à l'atlas des zones inondables pourtant prévu par une circulaire du 14 octobre 2003 publiée au bulletin officiel du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et dont l'utilité est rappelée par différentes réponses ministérielles ; cet atlas n'a pas été soumis à enquête publique ; le tribunal administratif ne s'est pas prononcé sur ce point ; la carte du terrain naturel n'a pas été produite ; - la concertation prévue par l'article L. 562-3 du code de l'environnement n'a été ni organisée ni effectivement menée ; elle ne peut être confondue avec la procédure d'enquête publique ; elle aurait dû se dérouler pendant la procédure d'élaboration des documents composant le plan de prévention et se terminer avant le lancement de la procédure d'enquête publique ; elle n'a pas associé la population mais seulement les élus locaux ; - les pièces soumises à l'enquête publique, notamment en matière de zonage et de données chiffrées, sont insuffisantes ; la situation particulière de la commune de Lunel n'a pas été prise en compte ; il en va de même des données relatives à la vitesse d'écoulement des eaux ou au choix de la crue de référence ; la méthode utilisée pour la détermination des aléas n'est pas décrite ; - l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment personnel et motivé ; - le commissaire enquêteur n'a pas émis un avis au seul vu des éléments versés au dossier d'enquête publique ; - le maire de la commune de Lunel n'a pas été entendu au cours de l'enquête publique comme l'exige l'article L. 562-3 du code de l'environnement ; - la durée de l'enquête publique n'a pas été respectée. Ils ajoutent, en ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté, que : - l'aléa de référence retenu est erroné ; - la présence d'ouvrages publics n'a pas été prise en compte ; - les caractéristiques propres des inondations affectant la commune de Lunel n'ont pas été prises en compte ; - la charge de prouver le risque a été inversée ; - les " hauteurs plancher " n'ont pas été prises en compte ; - le plan fait apparaître des inégalités de traitement non justifiées ; - le règlement est incompréhensible ; - les zones de précaution Z 1 et Z 2 n'ont pas été distinguées ; - le zonage de la parcelle cadastrée CB n° 118 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de la partie sud du parking du canal de Lunel est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Une lettre du 11 juillet 2014 a été adressée aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 21 juillet 2014 et le 15 octobre 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Le ministre soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par ordonnance du 12 mars 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 10 avril 2015 à 12 heures. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête en tant qu'elles émanent de M.BS..., qui n'était pas partie au litige de première instance. Un moyen d'ordre public a été communiqué aux parties par lettre en date du 26 mars 2015. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ; - le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 modifiant le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bédier, président rapporteur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de MeBM..., pour M. BS...et autres. 1. Considérant que M. BS...et vingt-quatre autres requérants demandent à la Cour d'annuler l'article 2 du jugement du 26 juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation en toutes ses dispositions de l'arrêté n° 2009/01/2429 en date du 15 septembre 2009 par lequel le préfet de l'Hérault a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Lunel ; Sur la recevabilité de la requête en tant qu'elle est présentée par M.BS... : 2. Considérant que M. BS...n'était pas partie au litige de première instance ; que, par suite, les conclusions de la requête en tant qu'elles émanent de M. BS...ne peuvent qu'être rejetées ; Sur la légalité de l'arrêté n° 2009/01/2429 du 15 septembre 2009 : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer " et qu'aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dans sa rédaction issue du décret du 4 janvier 2005 dont les dispositions ont été reprises à compter du 16 octobre 2007 à l'article R. 562-2 du code de l'environnement : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. / L'arrêté est notifié aux maires des communes (...) compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / Cet arrêté est, en outre, affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes (...) et publié au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département. Mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département " ; 4. Considérant que, par arrêté du 31 août 2006, le préfet de l'Hérault a prescrit l'élaboration du plan de prévention des risques naturels d'inondation sur la commune de Lunel ; que l'article 2 de cet arrêté disposait que la concertation liée à ce document se déroulerait selon les modalités suivantes : " - réunions d'information des élus, / - affichage, exposition en mairie, - réunion publique, / - réunions de concertation avec les élus " ; 5. Considérant, d'une part, que les modalités de la concertation ne sauraient se confondre avec celles de l'enquête publique ; que, d'autre part, l'article 2 de l'arrêté du 31 août 2006 prévoyait expressément, en retenant l'organisation d'un affichage et d'une exposition en mairie et d'une réunion publique, que la concertation devait être menée avec les élus de la commune mais aussi avec les habitants de celle-ci ; qu'enfin, la concertation, lorsqu'elle est prévue, doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la concertation avec les élus a été effective ; qu'en revanche, il ressort de ces mêmes pièces et notamment du paragraphe 24, relatif à la publicité et à l'information du public, du rapport d'enquête publique que l'affichage auquel il a été procédé dans différents emplacements de la commune n'a concerné que cette enquête publique ; que l'exposition en mairie, qui aurait été de nature à présenter aux habitants de la commune les éléments principaux du projet de plan, n'a pas été réalisée ; qu'en outre, s'il ressort, du seul rapport du commissaire enquêteur, qu'une réunion de concertation entre les représentants des administrations de l'Etat, ceux de la commune et le public se serait tenue le 23 avril 2009 et aurait rassemblé une centaine de personnes, d'une part, les modalités de l'accès des habitants de la commune aux informations utiles n'ont pas été mises en oeuvre antérieurement à cette réunion, l'insertion d'un simple encart d'une page recto-verso dans le bulletin d'information municipal d'avril 2009 ne pouvant permettre un accès véritable du public à l'information et, d'autre part, la réunion du 23 avril 2009 s'est tenue alors que le projet, qui allait être soumis à l'enquête publique ouverte dès le 27 avril 2009 par un arrêté du 24 mars précédent, avait été arrêté dans sa nature et ses options essentielles ; qu'ainsi, la concertation ne peut être réputée avoir été mise régulièrement en oeuvre à l'égard des habitants de la commune de Lunel ; 7. Considérant qu'une irrégularité de procédure n'est susceptible d'entraîner l'illégalité de la décision prise à la suite de celle-ci que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elle a été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'établissement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Lunel supposait, en plus de l'examen des questions relatives au zonage des parcelles, des interrogations d'ensemble relatives à la détermination de l'aléa de référence selon qu'était retenue la crue centennale survenue en septembre 2002 ou une crue calculée selon un modèle mathématique, la possibilité de mettre en place des ouvrages publics de protection des inondations ou encore la situation particulière de la commune au regard des crues du Vidourle ; que, dès lors que la concertation ne peut être réputée avoir été mise régulièrement en oeuvre à l'égard des habitants de la commune de Lunel, l'irrégularité relevée a eu pour effet, en l'espèce, de nuire à l'information complète de la population sur ces sujets, la notion de concertation renvoyant d'ailleurs à des modalités d'association de la population à l'élaboration d'un projet qui vont au-delà d'une simple information ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, les requérants, à l'exception de M.BS..., sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2009/01/2429 en date du 15 septembre 2009 par lequel le préfet de l'Hérault a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Lunel ; qu'il y a lieu d'annuler l'article 2 du jugement et l'arrêté du 15 septembre 2009 ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 100 euros à verser à chacun des requérants à l'exception de M. BS... ; D E C I D E : Article 1er : Les conclusions de la requête en tant qu'elles émanent de M. BS...sont rejetées. Article 2 : L'article 2 du jugement n° 0905084 du 26 juin 2012 du tribunal administratif de Montpellier et l'arrêté n° 2009/01/2429 du 15 septembre 2009 par lequel le préfet de l'Hérault a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Lunel sont annulés. Article 3 : L'Etat versera à chacun des requérants à l'exception de M. BS...la somme de 100 euros. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. AU...-CI...BS..., M. I...BY..., M. E... -CH...AT..., M. ChristianLauze, M. AU...AY..., M. F...AG..., M. AX... BN..., M. GéraldAW..., M. ChristianBW..., M. GérardAD..., M. AN... AE..., M. AX...BI..., M. D...P..., M. AV...N..., M. E...L..., M. AB... T..., M. BA...V..., M. H...B..., la SCI Seng, M. ClaudeBE..., M. E... -CA... AO...en sa qualité d'héritier de M. E...-LucAO..., M. CA... AS..., M. U...BX..., M. AK...BL..., à M. E...-LucBF..., au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et à la commune de Lunel. '' '' '' '' 2 N° 12MA03429 sm