CAA de LYON, 3ème chambre, 08/01/2025, 22LY03317, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2025-01-08
Numéro : 22LY03317
Président : Mme FELMY
Rapporteur : Mme Vanessa  REMY-NERIS
Commissaire du gouvernement : Mme LORDONNE
Avocat(s) : POSAK

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et de l'environnement - section Ardèche - (FRAPNA Ardèche) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2019 par lequel la préfète de l'Ardèche a approuvé la révision du plan de prévention des risques d'inondation sur la commune d'Ucel, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 2005890 du 15 septembre 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 16 novembre 2022, et un mémoire, enregistré le 2 avril 2024, ce mémoire n'ayant pas été communiqué, la FRAPNA Ardèche, représentée par Me Posak, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 15 septembre 2022 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2019 et la décision susvisés ; 3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'enquête publique menée est irrégulière en l'absence de mention dans le dossier d'enquête publique de l'arrêt rendu par la Cour le 7 avril 2015 sous le n° 13LY03280 et des motifs de l'annulation prononcée, de l'étude de la Société anonyme française d'études de gestion et d'entreprises (Safège) sur laquelle s'est fondée la cour dans cette décision, d'autre étude pertinente et enfin des textes régissant l'enquête publique ; - l'étude de modélisation produite pour la zone d'activités de Chamboulas sur laquelle s'appuie la révision du plan de prévention des risques d'inondation d'Ucel est insuffisante ; - par suite, le classement de cette zone en zone anciennement inondable et non en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - le règlement du plan de prévention des risques d'inondation relatif aux zones rouges d'aléas forts et zones d'expansion des crues est entaché d'erreur d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Une ordonnance du 11 mars 2024 a fixé la clôture de l'instruction au 2 avril 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Le président de la Cour a désigné Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère, - les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique, - et les observations de Me Posak, représentant la FRAPNA Ardèche. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 14 mai 2002, le préfet de l'Ardèche a autorisé, au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, la réalisation de la zone d'activité de Chamboulas sur le territoire de la commune d'Ucel, qui comportait la mise en place d'un remblai de 66 700 mètres cubes, dont 34 700 dans le lit majeur de l'Ardèche. Cette autorisation a été annulée par un arrêt n° 05LY00953 de la cour administrative d'appel de Lyon du 25 septembre 2007, confirmé par une décision nos 311443-311539 du Conseil d'Etat du 17 mars 2010, au motif que les mesures compensatoires prévues ne permettaient pas d'assurer la compatibilité du projet avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Rhône-Méditerranée alors applicable. Par un arrêté du 21 juin 2017 dont la légalité a été confirmée en dernier lieu par deux arrêts n° 19LY02002 et n° 19LY2034 du 3 novembre 2021 de la cour, le préfet de l'Ardèche a de nouveau autorisé la création de la zone de Chamboulas. En parallèle, par un jugement n° 1105622 du 10 octobre 2013, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et de l'environnement - section Ardèche (FRAPNA Ardèche) tendant à l'annulation de la décision implicite du 28 juillet 2011 du préfet de l'Ardèche rejetant sa demande tendant à ce qu'il engage la révision du plan de prévention des risques d'inondation (PPRi) de la commune d'Ucel, en tant qu'il classe les parcelles accueillant la partie de la zone d'activité de Chamboulas située à l'ouest de la route départementale en zone anciennement inondable. Par un arrêt n° 13LY03280 du 7 avril 2015, la cour a annulé ce jugement, ainsi que cette décision implicite du 28 juillet 2011, et enjoint au préfet de l'Ardèche de procéder au réexamen de la demande de révision du plan de prévention des risques d'inondation de la commune d'Ucel, en tant qu'il classe les parcelles en cause en zone anciennement inondable. La FRAPNA Ardèche relève appel du jugement du tribunal administratif de Lyon rejetant sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2019 par lequel la préfète de l'Ardèche a approuvé la révision du plan de prévention des risques d'inondation sur la commune d'Ucel et de la décision de rejet de son recours gracieux. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, (...). ". Aux termes de l'article R. 562-3 du même code, dans sa version alors applicable : " Le dossier de projet de plan comprend : 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en oeuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci. ". 3. Il résulte des dispositions des deux articles précités que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. En ce qui concerne la complétude du dossier d'enquête publique : 4. Aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme. / (...) ". L'article R. 562-8 de ce code dispose que : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. / (...) ". 5. En vertu de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code dans sa version applicable au présent litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : (...) 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation (...). ". 6. S'il appartient à l'autorité administrative de mettre à la disposition du public, pendant toute la durée de l'enquête, un dossier d'enquête publique comportant l'ensemble des documents mentionnés par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique, que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 7. Si la FRAPNA Ardèche soutient que le dossier soumis à enquête publique n'a pas fait mention de l'arrêt rendu par la cour le 7 avril 2015 sous le n° 13LY03280 ni des motifs pour lesquels la cour a annulé la décision implicite du 28 juillet 2011 du préfet de l'Ardèche rejetant sa demande tendant à ce qu'il engage la révision du plan de prévention des risques d'inondation de la commune d'Ucel, en tant qu'il classe les parcelles accueillant la partie de la zone d'activité de Chamboulas située à l'ouest de la route départementale en zone anciennement inondable, de telles mentions ne sont pas prescrites par les dispositions précitées de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, ainsi que la requérante le relève elle-même dans ses écritures. En outre, si le rapport de présentation ne comporte pas, en méconnaissance du 3°) de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, la mention des textes régissant l'enquête publique en cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette irrégularité aurait pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Il en va de même de la circonstance que les études confiées au bureau d'études Artélia et au bureau d'études BRL Ingénierie n'ont pas été jointes à ce dossier de présentation, dès lors qu'il y est fait référence notamment par l'indication de la méthode mise en œuvre pour qualifier l'aléa d'inondation sur le territoire communal. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches. En ce qui concerne le classement de la zone d'activité de Chamboulas : 8. Il ressort des pièces versées au dossier et notamment du rapport de présentation du projet de PPRi soumis à enquête publique, que la révision opérée a pour objet d'intégrer une nouvelle connaissance du risque obtenu à la suite de l'étude globale sur le bassin versant de l'Ardèche, de la Beaume et du Chassezac, confiée au bureau d'études Artélia et finalisée en 2014 puis de l'étude, confiée au bureau d'études BRL Ingénierie en 2016, qui " vise à intégrer la nouvelle connaissance du risque ainsi obtenue, complétée dans le cadre de l'étude sur certains affluents " en vue de la révision des PPRi des communes de l'ensemble du bassin. Il ressort du dossier de présentation du projet de PPRi d'Ucel qu'une modélisation monodimensionnelle a été principalement retenue, excepté pour les secteurs de Pont d'Aubenas et de Pont d'Ucel pour lesquelles une modélisation bidimensionnelle complémentaire a été réalisée à l'aide du logiciel " Télémac2D ", afin de prendre en compte le caractère multidirectionnel des écoulements et la densité du bâti. 9. En premier lieu, si la FRAPNA Ardèche conteste l'utilisation d'une modélisation en une seule dimension pour le secteur de la zone d'activités de Chamboulas, ce qu'a également regretté le commissaire-enquêteur, elle n'apporte pas d'éléments pertinents de nature à démontrer que dans ce secteur ne présentant pas de discontinuités, les écoulements ne seraient pas globalement monodirectionnels, quand bien même cette zone d'activité aurait eu pour effet de créer un étranglement dans le lit de l'Ardèche. Le commissaire-enquêteur a d'ailleurs précisé à ce titre que le fait qu'une zone a été anciennement classée inondable ne justifie pas qu'elle le reste en présence d'étude récentes montrant désormais que " les terrains concernés sont hors d'eau ". Or, s'agissant des données topographiques retenues au soutien des études de modélisation, l'étude Safège de 2013 réalisée dans le cadre de la demande d'autorisation présentée par la communauté de communes du pays d'Aubenas-Vals au titre de la loi sur l'eau en vue de régulariser les travaux de remblaiement réalisés sur la zone d'activités de Chamboulas, repose sur une topographie reconstituée à partir de plusieurs relevés d'époques différentes (1992, 1998, 2001 et 2003) et retient qu'" aucune autre topographie plus récente n'est disponible sur ce secteur ". Le ministre verse toutefois en appel le rapport complet du bureau d'études Artelia datant de novembre 2014 dont il ressort qu'il a pris en compte le modèle numérique de terrain (MNT) établi par photogrammétrie et réalisé sur l'ensemble du périmètre d'étude en début d'année 2011 mis à disposition par la direction départementale des territoires de l'Ardèche. Il y est précisé que dès lors que ce MNT ne couvrait pas toute la superficie requise pour une bonne cartographie des aléas, des compléments ont été réalisés le 28 mars 2012 par la société Sintegra au moyen du procédé LIDAR (vols avec laser embarqué). Il en ressort que l'étude Artelia, sur laquelle a partiellement reposé la révision du PPRi, a été réalisée au vu d'un document topographique élaboré entre 2011 et 2013 plus récent et plus précis que celui de l'étude Safège revendiquée par la requérante. En outre, cette dernière étude ne prend pas en compte, ainsi que le relève la FRAPNA Ardèche elle-même qui précise que la modélisation bidimensionnelle a été réalisée " avant tous travaux ", la création du remblai qui a nécessairement modifié l'aléa d'inondation sur ce périmètre en élevant le terrain d'assiette de la zone d'activité à une altimétrie supérieure à celle mentionnée dans cette étude. Il ressort également des pièces du dossier que l'étude Artelia a pris en compte la dernière crue de l'Ardèche datant de 1992 et mentionne en annexe les différentes cotes retenues lors de cette crue. Enfin, la circonstance que l'étude Safège ait été mentionnée dans le rapport des contributions des riverains visées par le commissaire-enquêteur dans la cadre de la révision du PPRi de Labégude ne suffit pas à contester les données retenues dans les études menées pour la révision du PPRi d'Ucel. Si la fédération requérante regrette l'absence d'information quant à l'ampleur de l'incertitude des données de bases utilisées et des résultats obtenus, elle n'apporte pas d'éléments suffisants permettant de remettre en cause la fiabilité des données utilisées dans ces études ni les résultats de la modélisation opérée sur lesquels s'est fondée la révision en cause. Il s'ensuit que la requérante n'est pas fondée à se prévaloir de l'insuffisance de l'étude de modélisation menée pour soutenir que le classement opéré par le PPRi de la zone du Chamboulas en zone anciennement inondable et non en zone rouge du PPRi d'Ucel serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 10. En second lieu, la circonstance que la circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux, laquelle concerne d'ailleurs les zones littorales, et que le guide méthodologique sur les PPRi édité par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et du ministère de l'équipement, des transports et du logement en 1999 indiquent qu'une zone protégée par une digue reste une zone inondable et qu'il n'est pas possible de préjuger de la solidité de tels ouvrages, n'est pas de nature à caractériser, alors qu'aucun risque d'inondation n'a été mis en évidence sur la zone en cause après réalisation du remblai, une erreur manifeste d'appréciation dans le classement opéré. En ce qui concerne les prescriptions de la zone rouge du règlement du PPRi : 11. Il ressort du règlement du PPRi d'Ucel qu'il autorise en zone rouge, d'une part, les constructions nouvelles à usage agricole, sans limitation de surface, lorsqu'elles sont uniquement destinées à du stockage et strictement nécessaires à l'activité agricole et sont ouvertes sur au moins trois côtés, d'autre part, de façon strictement limitée, l'extension de bâtiments existants à usage d'habitation et à usage d'activités. La requérante se borne à se référer au guide méthodologique susvisé, qui n'a pas valeur réglementaire, et qui permet en tout état de cause l'édification des constructions strictement nécessaires au maintien d'activités qui contribuent à la bonne gestion du territoire, en particulier les activités agricoles, ainsi que des extensions limitées des bâtiments existants. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les prescriptions de la zone rouge du règlement du PPRi d'Ucel seraient entachée d'erreur d'appréciation au regard des possibilités de constructions nouvelles et d'extension qui y sont autorisées. 12. Il résulte de ce qui précède que la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et de l'environnement - section Ardèche n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme à la FRAPNA Ardèche au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et de l'environnement - section Ardèche est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et de l'environnement - section Ardèche et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. Copie en sera adressée au préfet de l'Ardèche. Délibéré après l'audience du 10 décembre 2024, à laquelle siégeaient : Mme Emilie Felmy, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, Mme Sophie Corvellec, première conseillère, Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 janvier 2025. La rapporteure, Vanessa Rémy-NérisLa présidente, Emilie Felmy La greffière, Péroline Lanoy La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière 2 N° 22LY03317