Cour administrative d'appel, 5ème chambre (formation à 3), 18/06/2013, 12BX01700, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-18
Numéro : 12BX01700
Président : M. DRONNEAU
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : M. GOSSELIN
Avocat(s) : SELARL HUGLO LEPAGE ET ASSOCIES CONSEIL

Vu le mémoire enregistré le 14 décembre 2012 sous forme de télécopie et régularisé par courrier le 18 décembre 2012, présenté pour les communes de Saint- Pierre-d'Irube, de Biriatou, de Villefranque, d'Ascain, de Lahonce, de Mouguerre, de Bassussarry, d'Ustaritz, de Saint-Pée-sur-Nivelle, de Ciboure, d'Urrugne, d'Arbonne, d'Ahetze et de Saint-Jean-de-Luz, par Me Lepage, avocat au barreau de Paris, et tendant à ce que la cour transmette au Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article 23-2 de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009, la question prioritaire de constitutionnalité suivante : l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme est-il contraire à l'article 72 de la Constitution en ce qu'il impose aux maires de recueillir un avis conforme du préfet si le projet de constructions, d'aménagements, d'installations et de travaux est situé dans un périmètre où des mesures de sauvegarde peuvent être appliquées ' ; Elles soutiennent : - que le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire a, par une décision du 18 décembre 2003, inscrit sur la carte des infrastructures à long terme la création de deux lignes nouvelles à grande vitesse Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Espagne ; que, le 4 janvier 2006, la commission nationale du débat public a décidé que le projet ferroviaire Bordeaux-Espagne devait faire l'objet d'un débat public, dont le bilan a été établi le 31 janvier 2007 par le président de la commission ; que les 13 avril 2006 et 8 mars 2007, le conseil d'administration de réseau ferré de France a acté la poursuite des études s'agissant de ces deux lignes ; que, le 25 janvier 2007, le ministre chargé des transports a signé une déclaration d'intention avec les présidents des conseils régionaux d'Aquitaine, de Midi-Pyrénées, de Poitou-Charentes et le président de réseau ferré de France, prévoyant l'étude de ces deux projets en vue de leur mise à enquête publique fin 2011 ; que le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a arrêté, le 27 septembre 2010, le fuseau d'études de 1000 mètres et les fonctionnalités des futures lignes nouvelles dont s'agit ; qu'en ce qui concerne le secteur situé entre le sud du marais d'Orx et la frontière franco-espagnole, le ministre a néanmoins posé une condition primordiale tenant à l'incapacité de la ligne existante à deux voies à répondre aux besoins du trafic ; que, par arrêté du 26 octobre 2010, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a pris en considération, pour ledit département, des études d'élaboration de lignes nouvelles ferroviaires des grands projets du sud-ouest et aménagement des lignes ferroviaires existantes Bordeaux-Hendaye sur le territoire de seize communes, décision faisant l'objet d'une demande d'annulation devant le tribunal administratif de Pau, qui l'a rejetée par jugement du 2 mai 2012, frappé d'appel ; - que l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme est contraire à l'article 72 de la Constitution alinéa 1 à 3, posant le principe de la libre administration des collectivités territoriales ; que l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme dispose que, en matière de délivrance d'autorisations d'urbanisme, l'autorité compétente est, à titre principal, le maire de la commune ; que ce même article déroge à ce principe en disposant, lorsqu'un projet de travaux publics relevant de la compétence du maire a été pris en considération, qu'il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues à l'article L. 111-7 peuvent être appliquées ; que l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme déroge donc au principe de libre administration des collectivités territoriales ; - que l'article 4 de l'arrêté du 26 octobre 2010 reprend le principe posé par l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme en obligeant les maires à obtenir l'avis conforme du préfet pour tout projet nécessitant la délivrance d'autorisations relatives aux constructions, travaux et installations faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable, situés dans le fuseau ; - que cette question est recevable sur le fondement des dispositions de l'article 61-1 de la Constitution et de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le conseil constitutionnel, les trois conditions étant remplies ; - que la disposition contestée s'applique au litige, dès lors que l'article 4 de l'arrêté contesté reprend les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, ce que reconnaît d'ailleurs le tribunal administratif de Pau ; que cette disposition n'a jamais été déclarée conforme à la Constitution ; que la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ; que, selon la jurisprudence du conseil constitutionnel, le législateur doit justifier de motifs d'intérêt général pour qu'il soit dérogé au principe de la libre administration des collectivités territoriales ; qu'en l'espèce, cette dérogation n'est justifiée par aucun motif d'intérêt général ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense enregistré le 21 janvier 2013, présenté pour réseau ferré de France, par Me Chetrit, avocat au barreau de Paris, tendant au rejet de la requête, par les moyens : - que les trois conditions de recevabilité ne sont pas réunies ; que si l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme est applicable au présent litige et n'a pas été déclaré conforme à la Constitution, la question ne présente pas un caractère sérieux ; que les communes admettent le principe qu'il puisse être dérogé à la libre administration des collectivités territoriales pour des considérations liées à l'intérêt général, mais considèrent que la dérogation instituée par l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ne serait pas justifiée par un tel motif ; que le principe de la libre administration des collectivités territoriales ne présente pas un caractère absolu, ainsi que le conseil constitutionnel l'a indiqué à plusieurs reprises ; que le législateur peut, sans méconnaître les dispositions de l'article 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales à des obligations et à des charges dès lors que celles-ci concourent à des fins d'intérêt général, ainsi notamment pour l'adhésion obligatoire à un syndicat mixte ; que c'est également le cas en matière d'urbanisme où il revient au législateur de répartir les compétences en matière d'aménagement du territoire entre les collectivités territoriales et l'Etat, quand l'Etat peut modifier les documents d'urbanisme locaux pour permettre, malgré l'opposition d'une commune, la réalisation d'une opération revêtant un caractère d'utilité publique ; qu'en l'espèce, l'obligation de recourir à l'avis conforme de l'autorité préfectorale concourt à des fins d'intérêt général en renvoyant à l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme, lequel prévoit la possibilité de surseoir à statuer sur les demandes d'autorisation d'urbanisme dans les cas prévus par les articles L. 111-9 et L. 111-10 du même code, le premier visant les opérations d'utilité publique et le second les terrains sur lesquels sont envisagés des travaux situés dans le périmètre d'un arrêté de prise en considération de l'étude d'un projet de travaux publics ; que l'obligation de recourir à l'avis conforme du préfet dans ce cas relève de l'intérêt général ; que cet avis ne concerne que des cas limités dans le temps et l'espace ; que l'arrêté querellé du 26 octobre 2010 ne concerne que le territoire inclus dans le périmètre de sauvegarde qu'il institue et ne couvre pas l'intégralité des territoires communaux ; - que l'obligation ainsi instituée n'entrave pas la libre administration des communes concernées ; qu'un arrêté de prise en considération, contrairement à l'obligation de mise en compatibilité d'un plan d'urbanisme ou de prise en compte d'un projet d'intérêt général, de modifier les documents d'urbanisme, ne faisant que geler en tant que de besoin la constructibilité des parcelles comprises dans le périmètre de sauvegarde institué sans remettre en cause la politique d'urbanisme arrêtée par la commune concernée ; qu'il ne remet pas en cause les modalités de gestion de la commune ; que l'obligation en question et le sursis à statuer susceptible d'en résulter affectent uniquement le pétitionnaire d'une demande d'autorisation d'urbanisme ; Vu le mémoire en défense enregistré le 7 février 2013, présenté par la ministre de l'égalité des territoires et du logement, tendant au rejet de la requête, par les moyens : - que les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables au litige et, d'autre part, la question est dépourvue de caractère sérieux ; que l'article L. 422-5 aménage dans certaines hypothèses la règle de compétence des communes en matière d'urbanisme en prévoyant l'avis conforme du préfet lorsque le maire statue sur la demande de permis de construire pouvant faire l'objet d'un sursis à statuer en application de l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme ; que ces cas concernent les projets de constructions ou travaux sur des terrains devant être compris dans le périmètre d'une opération qui a justifié l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (article L. 111-9 du code de l'urbanisme), les travaux, les constructions susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de travaux publics ou une opération d'aménagement prise en considération (article L. 111-10 du même code) et les opérations de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme dont l'élaboration est prescrite (article L. 123-6 du même code), les travaux situés dans une zone d'aménagement concerté, les opérations situées dans la secteur d'un plan de sauvegarde et celles projetées dans les espaces ayant vocation à figurer dans un parc national ; - que la disposition n'est pas applicable au litige ; qu'il est jugé que les dispositions législatives qui ne constituent pas le fondement de la décision contestée et qui n'ont aucune influence sur sa légalité ne sauraient être regardées, au sens de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 comme applicables au litige (CE 23 septembre 2011 société autoimpianti marini France) ; que l'arrêté contesté a été pris sur le fondement exclusif de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme ; que les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme n'auront vocation à s'appliquer qu'aux demandes d'autorisations d'urbanisme portant sur les parties du territoire des communes concernées par le projet et délimitées par la décision de prise en considération ; - que la question est dépourvue de caractère sérieux ; qu'il appartient au législateur, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution de définir les compétences respectives de l'Etat et des collectivités territoriales en ce qui concerne les actions qui répondent à une exigence d'intérêt national ; que l'urbanisme est une compétence partagée entre l'Etat et les collectivités territoriale selon la loi de décentralisation du 2 mars 1982 ; que l'Etat demeure compétent pour orienter et garantir la réalisation des objectifs nationaux des politiques d'aménagement et d'urbanisme tels qu'ils sont exprimés par l'article L. 110 du code de l'urbanisme ; que c'est dans ce cadre qu'il faut replacer l'avis conforme prévu par l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ; qu'il résulte de la combinaison des articles L. 111-7 et L. 422-5 du code de l'urbanisme qu'un sursis à statuer ne peut être opposé qu'aux projets susceptibles de compromettre l'exécution de travaux publics qui poursuivent un intérêt général ; que, de surcroît, s'agissant de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, le législateur a limité ses effets dans le temps et dans l'espace ; que ces garanties sont suffisantes pour préserver l'autonomie des communes et de leurs groupements en matière d'urbanisme ; que l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme n'emporte pas par lui-même une atteinte au libre exercice par les collectivités territoriales de leurs compétences, car le maire demeure compétent pour statuer sur la demande de permis de construire sous le contrôle du juge ; que ces dispositions n'ont nullement pour effet ou pour objet d'assujettir les communes à des obligations ou à des charges au sens de la décision du conseil constitutionnel n° 2011-146 du 8 juillet 2011 ; Vu la requête enregistrée le 2 juillet 2012 sous forme de télécopie, et régularisée par courrier le 4 juillet 2012, sous le n° 12BX01700, présentée pour les communes de Saint-Pierre-d'Irube, de Biriatou, de Villefranque, d'Ascain, de Lahonce, de Mouguerre, de Bassussarry, d'Ustaritz, de Saint-Pée-sur-Nivelle, de Ciboure, d'Urrugne, d'Arbonne, d'Ahetze et de Saint-Jean-de-Luz, par Me Lepage, tendant à l'annulation du jugement n° 1002402 en date du 2 mai 2012, par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 26 octobre 2010, prenant en considération la mise à l'étude du projet de travaux publics de la ligne à grande vitesse GPSO et l'aménagement des lignes ferroviaires existantes Bordeaux-Hendaye ; Vu la décision en date du 1er octobre 2012, par laquelle le président de la cour a désigné M. A...en qualité de juge statuant sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité présentée sur le fondement de l'article L. 771-7 du code de justice administrative ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le conseil constitutionnel, et notamment ses articles 23-1 à 23-3 ; Vu le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 portant application de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la constitution ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; 1. Considérant qu'aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé " ; qu'aux termes de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies:/ 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux " ; 2. Considérant que, par arrêté du 26 octobre 2010, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a pris en considération la mise à l'étude du projet de travaux publics de la ligne à grande vitesse GPSO et l'aménagement des lignes ferroviaires existantes Bordeaux-Hendaye sur le territoire des communes d'Ahetze, Arbonne, Arcangues, Ascain, Bassussarry, Bayonne, Biriatou, Ciboure, Lahonce, Mouguerre, Saint-Jean-de-Luz, Saint Pée-sur-Nivelle, Saint-Pierre-d'Irube, Urrugne, Ustaritz et Villefranque ; que, par l'article 2 de ce même arrêté, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé le fuseau de mise à l'étude sur le territoire de chacune de ces communes ; qu'en son article 3, il a disposé qu'à l'intérieur des zones ainsi délimitées, un sursis à statuer pourra être opposé aux demandes d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations, dans les formes prévues aux articles L. 111-7, L. 111-8 et L. 111-10 du code de l'urbanisme ; qu'enfin, par son article 4, il a fait obligation aux maires des communes concernées, en application de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, de recueillir l'avis conforme du représentant de l'Etat pour la délivrance des autorisations faisant l'objet de permis de construire, de permis d'aménager ou de déclaration préalable ; que les communes de Saint-Pierre-d'Irube et autres ont interjeté appel devant la cour du jugement du tribunal administratif de Pau en date du 2 mai 2012 rejetant leur demande d'annulation de cette décision ; 3. Considérant que les communes de Saint-Pierre-d'Irube et autres demandent à la cour, dans le cadre de ce litige, de transmettre au Conseil d'Etat, en application des dispositions précitées de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée, la question prioritaire de constitutionnalité tenant à la conformité de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme à l'article 72 de la Constitution en ce qu'il impose aux maires de recueillir un avis conforme du préfet si un projet de constructions, d'aménagements, d'installations et de travaux est situé dans un périmètre où des mesures de sauvegarde peuvent être appliquées ; 4. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme : " Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de travaux publics, le sursis à statuer peut être opposé, dans les conditions définies à l'article L.111-8, dès lors que la mise à l'étude d'un projet de travaux publics a été prise en considération par l'autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités./ L'autorité compétente peut surseoir à statuer, dans les mêmes conditions, sur les demandes d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement qui a été prise en considération (...), dans le périmètre des opérations d'intérêt national, par le représentant de l'Etat dans le département. (...) l'arrêté de l'autorité administrative qui prend en considération le projet d'aménagement délimite les terrains concernés. / Le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'acte décidant la prise en considération a été publié avant le dépôt de la demande d'autorisation. La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l'exécution des travaux publics ou la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée " ; qu'aux termes de l'article L. 111-7 du même code : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus par les articles (...) L.111-10 du présent titre (...) " ; que, d'autre part, aux termes de l'article L. 422-5 du même code : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunal est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : (...) b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par l'article L.111-7 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune " ; 5. Considérant qu'en prenant en considération la mise à l'étude du projet de travaux publics de la ligne à grande vitesse GPSO et l'aménagement des lignes ferroviaires existantes Bordeaux-Hendaye sur le territoire des communes susmentionnées et en fixant le fuseau de mise à l'étude sur le territoire de chacune de ces communes, le préfet des Pyrénées-Atlantiques n'a pas agi sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ; qu'en énonçant qu'une telle mesure a pour effet de rendre applicables les dispositions des articles L. 111-7 et L. 111-10 du code de l'urbanisme, le préfet n'a fait que rappeler les conséquences en droit d'une telle décision ; que si ces articles ont eux-mêmes pour effet d'obliger les maires des communes concernées, en application de l'article L. 422-5 du même code, à recueillir l'avis conforme du préfet- ainsi que celui-ci l'a également rappelé par l'article 4 de l'arrêté contesté-, lorsqu'un projet soumis à autorisation relevant de leur compétence est situé dans les périmètres ainsi délimités sur leurs territoires, cette circonstance en constitue également une conséquence, qui, en elle-même, est sans incidence sur la légalité de la décision contestée ; que, par suite, les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme n'étant pas applicables au présent litige au sens et pour l'application de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question de sa conformité à l'article 72 de la Constitution ; ORDONNE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité visant l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée aux communes de St Pierre d'Irube, de Biriatou, de Villefranque, d'Ascain, de Lahonce, de Mouguerre, de Bassussarry, d'Ustaritz, de Saint Pée-sur-Nivelle, de Ciboure, d'Urrugne, d'Arbonne, d'Ahetze et de Saint Jean-de-Luz, à Réseau ferré de France et à la ministre de l'égalité, des territoires et du logement. Copie en sera délivrée au préfet des Pyrénées-Atlantiques. Fait à Bordeaux, le 13 février 2013. Le président, Michel A... La République mande et ordonne à la ministre de l'égalité, des territoires et du logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Evelyne GAY-BOISSIERES '' '' '' '' 2 No 12BX01700