Conseil d'Etat, 6ème et 1ère sous-sections réunies, du 26 avril 2006, 273757, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 6EME ET 1ERE SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-04-26
Numéro : 273757
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Stéphane  Hoynck
Commissaire du gouvernement : M. Aguila
Avocat(s) : SCP MASSE-DESSEN, THOUVENIN ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 novembre 2004 et 2 mars 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, dont le siège est ... ; le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la circulaire du 2 septembre 2004 du garde des sceaux, ministre de la justice portant présentation des dispositions relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 62 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de procédure pénale ; Vu la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, ensemble la décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 du Conseil constitutionnel ; Vu la loi n° 2005-847 du 26 juillet 2005 précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, ensemble la décision n°2005-520 DC du 22 juillet 2005 du Conseil constitutionnel ; Vu le décret n° 47-233 du 23 janvier 1947 ; Vu le décret n° 64-754 du 25 juillet 1964 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Stéphane Hoynck, Auditeur, - les observations de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE et de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'Ordre des avocats au barreau de Paris, du Conseil national des Barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer : - les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ; Considérant que par la circulaire attaquée, le garde des sceaux, ministre de la justice, a présenté les dispositions relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, que la loi du 9 mars 2004 a introduites aux articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale ; Sur les interventions de l'Ordre des avocats de Paris, du Conseil national des Barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'Outre-mer : Considérant que l'Ordre des avocats de Paris, le Conseil national des Barreaux et la Conférence des bâtonniers de France et d'Outre-mer ont intérêt à l'annulation de la circulaire attaquée ; qu'ainsi leurs interventions sont recevables ; Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la circulaire : Considérant, d'une part, que le syndicat requérant reproche à la circulaire de méconnaître le principe constitutionnel d'égalité devant la justice, d'ajouter à la loi en restreignant illégalement le champ d'application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et de méconnaître l'exigence de cohérence de l'application de l'action publique sur le territoire posée par l'article 30 du code de procédure pénale, en prévoyant à son point 1.2.2.2. que « Lorsqu'il y a une victime et que l'affaire est complexe en raison de la nécessité d'évaluer le préjudice, il peut ( ) paraître préférable d'écarter la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, même si celle-ci prévoit les modalités de prise en compte des intérêts de la partie civile ( ). En particulier, en cas d'infraction ayant causé des dommages corporels, dont l'importance peut être difficile à évaluer et qui peuvent donner lieu à l'intervention des caisses de sécurité sociale, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité paraît devoir être évitée, sauf si l'organisation mise en place dans la juridiction pour mettre en oeuvre cette nouvelle procédure permet de prendre en considération l'intérêt de la victime (...) » ; Considérant, d'autre part, que le syndicat requérant reproche à la circulaire d'ajouter à la loi en restreignant illégalement le champ d'application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, en prévoyant à son point 1.2.2.2. qu' « en pratique, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité doit être exclue si une expertise psychiatrique de l'auteur est nécessaire, ce qui est notamment le cas en matière de délits sexuels pour lesquels une telle expertise est obligatoire » ; Considérant que la circulaire ne présente pas sur ces points un caractère impératif ; que la requête est dans cette mesure irrecevable ; Considérant que les autres dispositions attaquées de la circulaire, par lesquelles le ministre a prescrit aux magistrats du parquet les modalités selon lesquelles devait être appliquée la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité résultant de la loi du 9 mars 2004, présentent un caractère impératif ; que les conclusions dirigées contre elles sont, par suite, recevables ; Sur la légalité externe de la circulaire : Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 30 du code de procédure pénale : « Le ministre de la justice conduit la politique d'action publique déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République./ A cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d'action publique. (...) » ; Considérant, d'une part, que la circulaire attaquée, en prescrivant les modalités selon lesquelles devait être appliquée la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, ressortissait à la compétence que le ministre tire de l'article 30 du code ; que le moyen tiré de son incompétence doit dès lors être écarté ; Considérant, d'autre part, que, conformément à l'article 1er du décret du 23 janvier 1947 modifié alors en vigueur, M. A, directeur des affaires criminelles et des grâces, avait reçu délégation du ministre de la justice par arrêté du 7 août 2002, à l'effet de signer au nom du ministre tous actes ou décision ressortissant à ses attributions, à l'exclusion des décrets ; que la circulaire attaquée ressortissait à ses attributions en vertu de l'article 4 du décret du 25 juillet 1964 modifié, relatif à l'organisation du ministère de la justice ; que, par suite M. X... était compétent pour signer au nom du ministre de la justice la circulaire attaquée ; Sur la légalité interne de la circulaire : En ce qui concerne les dispositions de la circulaire tendant, au cours de l'enquête, à informer la personne de ce que le procureur de la République envisage d'engager une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, à vérifier si elle est disposée à reconnaître sa responsabilité pénale et à la convoquer devant le procureur : Considérant que le point 1.2.2.1. de la circulaire attaquée énonce que « la décision du procureur de la République de recourir à une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité suppose ( ) que la personne est susceptible de donner son accord aux peines qui lui seront proposées par le parquet, et qu'elle se trouve donc dans un état d'esprit d'acceptation de sa responsabilité pénale lui permettant d'adhérer à une sanction. Il n'y a ainsi que des avantages à ce que l'enquête permette de vérifier ce point, afin d'éviter que le parquet ne mette en oeuvre une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité qui serait vouée à l'échec » ; Considérant que le point 2.2.1.1. rappelle qu'il résulte de l'article 495-8 du code de procédure pénale que seul le procureur peut recueillir les déclarations par lesquelles la personne reconnaît les faits qui lui sont reprochés et proposer une peine ; qu'il énonce ensuite que, préalablement à la présentation devant le procureur, celui-ci peut demander aux enquêteurs d'informer la personne qu'il envisage de recourir à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, le cas échéant en leur indiquant la nature des peines qu'il envisage de proposer, « afin de vérifier si l'intéressé est susceptible d'accepter cette procédure, ce qui éviterait d'y recourir de façon inutile » ; qu'il est précisé que « les indications ainsi données à la personne par un officier ou un agent de police judiciaire ne sauraient être considérées comme une proposition de peine prévue par l'article 495-8, qui doit respecter le formalisme exigé par cet article » ; que la note de bas de page n° 7, concernant ce point, précise qu'il convient de réserver cette pratique aux cas où une peine d'emprisonnement ferme n'est pas envisagée, et propose un modèle de procès-verbal d'audition, qui prévoit que l'enquêteur informe la personne de ce que « le procureur de la République nous a indiqué qu'il envisageait de recourir à la procédure de convocation sur reconnaissance préalable de culpabilité en lui proposant une ou plusieurs peines, telles que amende ; emprisonnement avec sursis ; », et que le fait d'être a priori favorable à faire l'objet de cette procédure conduit obligatoirement à la désignation par l'intéressé d'un avocat, ou à la désignation d'un avocat commis d'office ; que cette note prévoit que la réponse de la personne peut être formulée de la façon suivante : « Je suis a priori favorable à faire l'objet de cette procédure, pour laquelle - je désigne Me XX / je demande la désignation d'un avocat commis d'office » ; Considérant que le point 2.1.1.2.1 prévoit notamment que « La convocation peut être faite dans le cadre du traitement en temps réel des procédures, par un officier ou un agent de police judiciaire agissant sur instruction du procureur de la République à l'issue de l'enquête de police ou de flagrance, ( ). Elle peut alors donner lieu à un procès-verbal, dont une copie est remise à la personne, et dont un modèle figure en annexe » ; que cette annexe prévoit que la personne en cause signe un procès-verbal de convocation en vue d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, qui porte notamment la mention que la personne « a reconnu lors de ses précédentes auditions les faits qui lui sont reprochés et ( ) déclare accepter ou souhaiter bénéficier de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité » ; Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 495-8 du code de procédure pénale : « Les déclarations par lesquelles la personne reconnaît les faits qui lui sont reprochés sont recueillies, et la proposition de peine est faite par le procureur de la République, en présence de l'avocat de l'intéressé ( ). La personne ne peut renoncer à son droit d'être assistée par un avocat. ( ) » ; Considérant qu'en prévoyant d'une part, la possibilité pour un officier ou un agent de police judiciaire de s'assurer auprès de la personne qu'elle est susceptible d'accepter une proposition de peine du procureur, et, d'autre part, qu'au stade de l'enquête, un procès-verbal d'audition ou de convocation comporte une déclaration de reconnaissance de culpabilité ou d'acceptation de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, alors que les garanties légales prévues par l'article 495-8 du code ne trouvent pas à s'appliquer, le garde des sceaux a méconnu le sens et la portée des dispositions légales applicables ; que le syndicat requérant est par suite fondé à demander l'annulation de ces dispositions de la circulaire ; En ce qui concerne les dispositions de la circulaire relatives à la convocation de la personne devant le procureur de la République par l'intermédiaire d'un délégué du procureur : Considérant que, selon le point 2.1.1.2.3. de la circulaire, « Il est ( ) possible en pratique que les procureurs de la République demandent à leurs délégués ( ) de leur signaler les procédures qui, bien qu'une composition pénale soit à l'origine envisagée, justifient en réalité de par leur gravité, après examen plus détaillé du dossier, le recours à une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Il en sera en pratique ainsi si le délégué constate que la personne a d'importants antécédents judiciaires ( ) que le procureur ignorait lors de sa prise de décision initiale » ; qu'il prévoit également que les délégués du procureur peuvent dans ces hypothèses, « après en avoir téléphoniquement rendu compte auprès du procureur et sur instructions de ce magistrat, indiquer à la personne qu'ils reçoivent qu'elle est convoquée le même jour devant le procureur pour se voir proposer une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. ( ) » ; qu'il précise qu'« en cas de renvoi de la procédure par le délégué au parquet aux fins de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, c'est au seul procureur qu'il appartiendra de formuler les propositions de peines ( ) même si le délégué a pu préalablement s'assurer auprès de la personne qu'elle est susceptible d'accepter de telles propositions. » Considérant qu'aux termes de l'article 41-2 du code de procédure pénale : « Le procureur de la République, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, peut proposer, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, une composition pénale à une personne physique qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre de peine principale d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans ( ) » ; qu'aux termes de l'article R. 15-33-30 du code, les délégués du procureur font partie des personnes habilitées à proposer une composition pénale ; Considérant qu'il résulte de l'article 495-7 du code de procédure pénale que le procureur de la République dispose d'une faculté de recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité de sa propre initiative ou à la demande de l'intéressé ou de son avocat ; qu'il résulte de ce qui précède qu'en rappelant que le procureur peut décider de mettre en mouvement l'action publique par l'ouverture d'une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité se substituant à une procédure de composition pénale, lorsque la gravité des faits justifient le recours à cette procédure, le garde des sceaux a indiqué aux magistrats du parquet, conformément aux pouvoirs qu'il tire de l'article 30 du code, l'articulation qu'il souhaitait donner entre les articles 41-2 et 495-7, sans méconnaître de prescription légale ; Considérant toutefois qu'en prévoyant la possibilité pour le délégué de s'assurer auprès de la personne qu'elle est susceptible d'accepter une proposition de peine du procureur, alors que les garanties légales prévues par l'article 495-8 du code ne trouvent pas à s'appliquer, le garde des sceaux a méconnu le sens et la portée des dispositions légales applicables ; que le syndicat requérant est fondé à demander l'annulation de ces dispositions de la circulaire ; En ce qui concerne les dispositions de la circulaire relatives à la présence facultative du procureur à l'audience d'homologation : Considérant que le second alinéa de l'article 495-9 du code de procédure pénale, prévoyait, dans sa rédaction issue de la loi du 9 mars 2004, que : « Le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui entend la personne et son avocat. Après avoir vérifié la réalité des faits et leur qualification juridique, il peut décider d'homologuer les peines proposées par le procureur de la République. Il statue le jour même par ordonnance motivée. En cas d'homologation, cette ordonnance est lue en audience publique » ; que le deuxième alinéa de l'article 32 du code de procédure pénale prévoit que le ministère public assiste aux débats des juridictions de jugement ; toutes les décisions sont prononcées en sa présence ; Considérant qu'en faisant savoir aux magistrats du parquet que leur présence était facultative au cours de la phase d'homologation prévue à l'article 495-9 du code, le ministre de la justice a méconnu les dispositions combinées des articles 32 et 495-9 du code alors applicables ; que par suite, le syndicat requérant est fondé à demander l'annulation de la circulaire attaquée, en ce qu'elle rend facultative la présence du ministère public durant la phase d'homologation ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3000 euros que demande le syndicat requérant ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de l'Ordre des avocats de Paris, du Conseil national des Barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'Outre-mer sont admises. Article 2 : Les dispositions suivantes de la circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 2 septembre 2004 portant présentation des dispositions relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité sont annulées : les points 1.2.2.1 et 2.2.1.1. en ce qu'ils énoncent la possibilité de vérifier au stade de l'enquête la disposition de l'intéressé à reconnaître sa responsabilité pénale et à accepter une proposition de peine ; le point 2.1.1.2.3 en ce qu'il prévoit la possibilité pour le délégué du procureur de vérifier la disposition de l'intéressé à reconnaître sa responsabilité pénale et à accepter une proposition de peine ; le modèle de procès verbal d'audition de la note de bas de page n°7, en ce qu'il prévoit l'information de l'intéressé sur la nature des peines que le procureur envisage de proposer et l'acceptation de l'intéressé de faire l'objet de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; le modèle de procès verbal de convocation en vue d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité mentionné au point 2.1.1.2.1 et publié en annexe, en tant qu'il comporte la mention « qui a reconnu lors de ses précédentes auditions les faits qui lui sont reprochés et qui déclare accepter ou souhaiter bénéficier de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité » ; le point 2.3.2.3 intitulé « présence non requise du ministère public ». Article 3 : L'Etat versera au SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, à l'Ordre des avocats de Paris, au Conseil national des Barreaux, à la Conférence des bâtonniers de France et d'Outre-mer et au garde des sceaux, ministre de la justice.