CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 07/12/2023, 21BX00717, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-12-07
Numéro : 21BX00717
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : Mme Christelle  BROUARD-LUCAS
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL CERA
Avocat(s) : CABINET TEN FRANCE;CABINET VOLTA;CABINET TEN FRANCE;CABINET VOLTA;CABINET VOLTA

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 février 2021 et le 11 mars 2022, la commune de Villeneuve-la-Comtesse, représentée par Me Brugière, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 22 octobre 2020 par lequel le Préfet de la Charente-Maritime a délivré à la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René une autorisation unique pour l'implantation et l'exploitation d'un parc éolien constitué de 5 éoliennes et d'un poste de livraison sur les communes de Villeneuve-la-Comtesse et Vergné ; 2°) de mettre à la charge de la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le rapport du commissaire enquêteur a été déposé le 9 mai 2019 au-delà du délai de trois mois alors qu'aucune prorogation de délai n'a été accordée ; - il n'est pas justifié de la régularité de la prorogation de la période d'instruction des 29 mai 2020 et 1er septembre 2020 ; - l'étude paysagère est insuffisante s'agissant du nombre et de la composition desphotomontages et de la prise en compte des effets cumulés avec les parcs éoliens situés à proximité ; - cet arrêté est entaché d'erreur d'appréciation quant à l'impact sur le paysage en raison d'une rupture d'équilibre ; - cet arrêté est entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme du fait de l'existence d'un effet d'encerclement de la commune de Villeneuve-la-Comtesse. Par des mémoires en défense enregistrés le 16 septembre 2021, 7 février 2022 et le 11 mai 2022, la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René, représentée par Me Guiheux, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire qu'il soit fait usage de la possibilité de régularisation ouverte par l'article l. 181-18 du code de l'environnement et demande qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-la-Comtesse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir de la commune au regard de l'article R. 181-50 du code de l'environnement et dès lors qu'il n'est pas justifié de la qualité pour agir du maire ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 11 mars 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christelle Brouard-Lucas, - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public, - et les observations de Me Nicaise, représentant la commune de Villeneuve-la-Comtesse, de Me Guiheux, représentant la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René, de Mme A..., représentant le préfet de la Charente-Maritime et de Me Fesquet, représentant la société ECM Energie France. Considérant ce qui suit : 1. Le 14 décembre 2016, la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René, a déposé une demande d'autorisation unique pour l'exploitation d'une installation de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent composée de cinq aérogénérateurs et d'un poste de livraison d'électricité sur le territoire des communes de Villeneuve-la-Comtesse et Vergné. Le 22 octobre 2020, le préfet de la Charente-Maritime a délivré cette autorisation environnementale. La commune de Villeneuve-la-Comtesse demande l'annulation de cette décision. Sur la régularité de la procédure : 2. Aux termes du 1° de l'article L. 123-9 d code de l'environnement : " La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente chargée de l'ouvrir et de l'organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale [...] ". Aux termes de l'article de l'article L. 123-15 de ce code " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet [...] ". 3. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la durée de l'enquête publique a été fixée par l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 8 février 2019 à trente-trois jours, du 11 mars au 12 avril 2019 et que le rapport du commissaire enquêteur a été reçu par les services de la préfecture le 10 mai 2020, dans le respect du délai règlementaire de trente jours prévu par ces dispositions. Dans ce contexte, et alors que la requérante ne se prévaut d'aucun texte qui instaurerait un délai de trois mois après l'édiction de l'arrêté prescrivant l'enquête publique pour le dépôt du rapport du commissaire enquêteur, le moyen tiré de ce que la procédure serait irrégulière faute d'avoir respecté un tel délai doit être écarté. 4. Aux termes de l'article 20 du décret du 2 mai 2014 relatif à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement applicable à la date de dépôt de la demande : " Par dérogation au dernier alinéa de l'article R.512-26 du code de l'environnement, à défaut d'une décision expresse dans les trois mois à compter du jour de réception par la préfecture du dossier de l'enquête transmis par le commissaire-enquêteur, le silence gardé par le représentant de l'État dans le département vaut décision implicite de rejet. Ce délai peut être prorogé avec l'accord du demandeur ". Aux termes de l'article L. 181-41 du code de l'environnement dans sa rédaction en vigueur du 2 décembre 2018 au 1er août 2021 : " Le préfet statue sur la demande d'autorisation environnementale dans les deux mois à compter du jour de l'envoi par le préfet du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur au pétitionnaire en application de l'article R. 123-21, sous réserve des dispositions de l'article R. 214-95, ou dans le délai prévu par le calendrier du certificat de projet lorsqu'un tel certificat a été délivré et que l'administration et le pétitionnaire se sont engagés à le respecter. Ce délai est toutefois prolongé d'un mois lorsque l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ou celui du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques est sollicité sur le fondement de l'article R. 181-39. Ces délais peuvent être prorogés par arrêté motivé du préfet dans la limite de deux mois, ou pour une durée supérieure si le pétitionnaire donne son accord. " 5. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le délai d'instruction a été prorogé par trois arrêtés du préfet de la Charente-Maritime en date du 20 décembre 2019, du 29 mai 2020, et du 1er septembre 2020, auxquels la société pétitionnaire ne s'est pas opposée. Par suite, alors qu'aucune disposition ne prévoit d'obligation d'informer la commune d'implantation du projet des décisions de prorogation du délai d'instruction, le moyen tiré de ce que le préfet ne justifierait pas de la régularité de la prorogation de la période d'instruction de la demande doit être écarté. Sur l'insuffisance de l'étude d'impact : 6. D'une part, l'article R. 122-5 du code de l'environnement définit le contenu de l'étude d'impact, qui doit être proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et à la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. D'autre part, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 7. Il résulte de l'instruction que le volet paysager de l'étude d'impact comporte sept photomontages dans l'aire d'étude éloignée, cinq dans l'aire d'étude rapprochée et dix-huit dans l'aire d'étude immédiate ainsi que dix photomontages spécifiques pour évaluer l'impact du cumul avec les parcs environnant existants ou en projet. Cette étude comporte également une analyse des paysages, des enjeux et des sensibilités ainsi que, pour chaque aire d'étude, un tableau récapitulatif qui explique les modalités de choix des points de vue en fonction des enjeux et de leur sensibilité. En outre, plusieurs photomontages, notamment ceux relatifs à l'effet cumulé des parcs éoliens, comportent un double cône de vue qui ne se limite pas à la zone d'implantation du projet et permet d'apprécier l'impact visuel sur un plus grand champ d'observation. Enfin, si le volet paysager ne comporte pas de photomontages réalisés en hiver, les autres photomontages produits précisent que la visibilité des éoliennes pourrait être plus marquée pendant cette période du fait de la présence de boisements composés d'arbres à feuilles caduques. Dans ce contexte, alors que la MRAe note que le projet comporte une étude des paysages très détaillée et que le commissaire enquêteur n'a relevé aucune insuffisance sur ce point, il ne résulte pas de l'instruction que l'étude paysagère aurait été insuffisante s'agissant du nombre et de la composition des photomontages et de la prise en compte des effets cumulés avec les parcs éoliens situés à proximité, et qu'elle n'aurait pas comporté les éléments nécessaires à l'information du public et à l'appréciation de l'administration, quand bien même elle ne comporterait pas de photomontage réalisés en hiver. Sur l'atteinte aux paysages et à la commodité de voisinage : 8. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (...) ". Aux termes de l'article L. 512-1 de ce code : " Sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. / L'autorisation, dénommée autorisation environnementale, est délivrée dans les conditions prévues au chapitre unique du titre VIII du livre Ier ". Et aux termes de l'article L. 181-3 du même code : " I.- L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L.211-1 et L. 511-1, selon les cas ". Enfin, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 9. Dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, il appartient à l'autorité administrative d'assortir l'autorisation d'exploiter délivrée en application de l'article L. 512-1 du code de l'environnement des prescriptions de nature à assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du même code, en tenant compte des conditions d'installation et d'exploitation précisées par le pétitionnaire dans le dossier de demande, celles-ci comprenant notamment les engagements qu'il prend afin d'éviter, réduire et compenser les dangers ou inconvénients de son exploitation pour ces intérêts. Ce n'est que dans le cas où il estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation d'exploitation est sollicitée, que même l'édiction de prescriptions ne permet pas d'assurer la conformité de l'exploitation aux dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, qu'il ne peut légalement délivrer cette autorisation. 10. En premier lieu, le projet en litige qui comporte sept éoliennes d'une hauteur en bout de pales de 180 mètres s'implante dans un secteur peu urbanisé en parallèle de l'autoroute A10 et d'un parc autorisé de sept éoliennes de 126 mètres de hauteur, sur un plateau ouvert cultivé, sans paysage emblématique majeur à proximité immédiate. Si l'église de Villeneuve-la-Comtesse, monument inscrit, est située à 1,3 kilomètre du projet, il ressort de l'étude d'impact qu'elle se trouve dans un site relativement urbanisé de nature à induire une visibilité négligeable des éoliennes. S'il existe une covisibilité depuis l'entrée sud du village de Saint-Etienne-la-Cigogne, le projet ne se trouve pas dans le même axe et l'absence de superposition permet de préserver la place du monument dans le paysage. Les covisibilités les plus importantes avec cette église depuis la route D150 sont ponctuelles et la mesure 5 de plantation et de renforcement de haies le long de cette route permet de ramener l'impact à un niveau faible. S'agissant de l'église non protégée de La-Croix-Comtesse située à 2 kilomètres, il n'existe pas de vues sur le projet depuis le bâtiment et s'il existe une covisibilité depuis la route D115, axe de communication secondaire, l'existence d'un espace de respiration permet d'éviter tout effet de superposition ou d'écrasement. Enfin, s'agissant du château de Villeneuve-la-Comtesse, monument historique inscrit en partie à l'inventaire des monuments historiques, situé à 1,6 kilomètres du projet, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact qu'aucune vue n'est possible depuis le parc du château du fait de la végétation abondante et du mur de clôture qui ferment les vues, que seule une éolienne est visible, mais peu perceptible, par une trouée dans la haie qui borde la route D150 et que la covisibilité avec le donjon depuis la route D121 est ponctuelle et limitée aux pâles des éoliennes, et n'est ainsi pas de nature à porter atteinte à cet élément du patrimoine. Par ailleurs, du fait de son alignement avec le projet autorisé de Villeneuve-la-Comtesse-Vergné, il ne résulte pas de l'instruction que la coexistence des éoliennes en litige avec parcs éoliens existants ou en projet les plus proches, qui comportent de quatre à huit éoliennes et sont situés pour trois d'entre eux entre 2,5 et 5 kilomètres, pour six autres, dont deux en instruction, entre 7 et 10 kilomètres, et les trois parcs plus éloignés entre 13 et 18 kilomètres peu visibles à l'horizon, soit de nature à produire ou accentuer un effet de mitage de nature à porter atteinte aux paysages. 11. En deuxième lieu, la circonstance que les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement incluent la protection des paysages ne fait pas obstacle à ce que l'impact visuel d'un projet, en particulier le phénomène de saturation visuelle qu'il est susceptible de produire, puisse être pris en compte pour apprécier ses inconvénients pour la commodité du voisinage au sens de cet article. Il appartient au juge de plein contentieux, pour apprécier les inconvénients pour la commodité du voisinage liés à l'effet de saturation visuelle causé par un projet de parc éolien, de tenir compte, lorsqu'une telle argumentation est soulevée devant lui, de l'effet d'encerclement résultant du projet en évaluant, au regard de l'ensemble des parcs installés ou autorisés et de la configuration particulière des lieux, notamment en termes de reliefs et d'écrans visuels, l'incidence du projet sur les angles d'occupation et de respiration, ce dernier s'entendant du plus grand angle continu sans éolienne depuis les points de vue pertinents. 12. D'une part, en ce qui concerne le bourg de Villeneuve-la Comtesse et les hameaux les plus proches des éoliennes notamment celui de Cornillières situé sur le territoire de cette commune, il résulte de l'instruction, et notamment des photomontages figurant à l'étude d'impact, que les éoliennes du projet seront visibles depuis une douzaine de ces lieux de vie pour des impacts jugés de modérés à fort pour sept d'entre eux et que la présence des éoliennes impactera le paysage avec des effets de rupture d'échelle dans certain cas. Toutefois, il ne résulte pas des photomontages produits aussi bien dans l'étude d'impact que par les requérants que l'implantation et la visibilité des cinq éoliennes en cause à une distance de plus de 900 mètres des premières habitations serait de nature à caractériser à elle seule une atteinte à la commodité du voisinage, d'autant que toutes les habitations ne sont pas concernées et que les vues sont le plus souvent partielles en raison des masques créés par les constructions, la végétation et les léger reliefs. En outre, le projet comme l'arrêté dans son article 7 comporte des mesures de réduction de l'impact du projet sur le paysage par la plantation de haies pour les habitations les plus exposées situées à Villeneuve-la-Comtesse, Vergné et dans les hameaux de la Gibertière et de la Ferrière. 13. D'autre part, il résulte de l'instruction que si le tableau récapitulatif des indices théoriques de saturation fait apparaître des dépassements de deux des indices depuis le centre-bourg et les entrées nord et sud de Villeneuve-la-Comtesse, cette situation résulte principalement des parcs déjà existants, autorisés ou en cours d'instruction, le projet en litige ne contribuant que marginalement à l'augmentation de l'indice de densité du fait de sa situation en parallèle d'un parc déjà autorisé. Si pour le hameau de Cornillières le projet entraîne un très léger dépassement du seuil retenu pour l'indice d'occupation de l'horizon, il ne modifie pas l'angle de respiration, déjà affaibli avant ce nouveau projet et n'impacte que très peu l'indice de densité. Dans ce contexte, et alors que ces indices ne prennent pas en compte les masques créés par les constructions et la végétation, ni les orientations des habitations, il ne résulte pas de l'instruction que l'implantation des cinq éoliennes du projet serait de nature à créer ou accentuer un phénomène de saturation et un effet d'encerclement pour le bourg de Villeneuve-la-comtesse et le hameau des Cornillières. Le constat d'huissier produit par la requérante, qui ne respecte au demeurant pas la méthodologie préconisée pour la réalisation des études d'impact, et correspond pour partie à des prises de vue hors zones habitées, ne permet pas de remettre en cause cette appréciation. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte portée à la commodité du voisinage par le parc éolien du fait de l'existence d'un effet d'encerclement ou de saturation doit être écarté. 14. Il résulte de ce qui précède que le projet, eu égard notamment aux mesures prévues par le pétitionnaire et aux prescriptions imposées par l'arrêté préfectoral contesté, ne méconnait pas les intérêts de protections des paysages et des monuments et de la commodité du voisinage visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. 15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René, que la commune de Villeneuve-la-Comtesse n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 22 octobre 2020. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Villeneuve-la-Comtesse demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-la-Comtesse une somme de 1 500 euros à verser à la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René, en application de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Villeneuve-la-Comtesse est rejetée. Article 2 : La commune de Villeneuve-la-Comtesse versera la somme de 1 500 euros à la société Ferme Eolienne des Terres du Pré René au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Villeneuve-la-Comtesse, à la société Ferme éolienne des Terres du Pré René, et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient : M. Jean-Claude Pauziès, président, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Kolia Gallier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 décembre 2023. La rapporteure, Christelle Brouard-LucasLe président, Jean-Claude PauzièsLa greffière, Stéphanie LarrueLa République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 21BX00717 2