Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 10/07/2024, 488661, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-10
Numéro : 488661
Rapporteur : Mme Ségolène Cavaliere
Commissaire du gouvernement : M. Florian Roussel
Avocat(s) : SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET

Vu la procédure suivante : 1° Sous le numéro 488661, par une requête, deux mémoires complémentaires et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 septembre et 28 décembre 2023 et les 20 février et 7 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Hype demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-683 du 28 juillet 2023 relatif aux modalités d'application de l'article 26 de la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le numéro 490198, par une ordonnance n° 2324220/6 du 15 décembre 2023, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Paris a renvoyé au Conseil d'Etat, par application des dispositions de l'article R. 341-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par la société Hype. Par cette requête, enregistrée le 20 octobre 2023 au greffe du tribunal administratif de Paris et par un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 février et 10 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Hype demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du préfet de police du 31 août 2023 portant augmentation du nombre de taxis parisiens ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : - la directive 2018/958 du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2018 ; - le code des transports ; - la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ségolène Cavaliere, maîtresse des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la société Hype. Considérant ce qui suit : 1. La société Hype demande l'annulation, sous le n° 488661, du décret du 28 juillet 2023 relatif aux modalités d'application de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et, sous le n° 490198, de l'arrêté du 31 août 2023 du préfet de police portant augmentation du nombre de taxis parisiens pris pour l'application de ce décret. Il y a lieu de joindre ces deux requêtes, qui présentent à juger des questions connexes. 2. Aux termes du I de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 : " Aux fins de contribuer, notamment pendant la période des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, à l'accessibilité des transports publics particuliers aux personnes utilisatrices de fauteuil roulant, le préfet de police de Paris peut, dans sa zone de compétence et jusqu'au 31 décembre 2024, délivrer à titre expérimental, par dérogation à l'article L. 3121-5 du code des transports, des autorisations de stationnement mentionnées à l'article L. 3121-1 du même code à des personnes morales exploitant des taxis. / Ces autorisations ne peuvent être délivrées qu'à des personnes morales titulaires d'autorisations de stationnement exploitées dans la zone de compétence du préfet de police de Paris. Elles ne peuvent être exploitées qu'avec des taxis accessibles aux personnes utilisatrices de fauteuil roulant. Elles sont incessibles et ont une durée de validité de cinq ans à compter de la date de leur délivrance. / Les conditions et les modalités d'attribution de ces autorisations sont définies par décret en Conseil d'Etat. Elles doivent notamment prendre en compte la capacité des personnes morales bénéficiaires à assurer l'exploitation de ces autorisations par des véhicules accessibles aux personnes en fauteuil roulant durant toute la période des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et jusqu'à la fin de l'expérimentation, à faciliter les demandes de réservation préalable au bénéfice des personnes utilisatrices de fauteuil roulant et à permettre la transmission à l'autorité administrative des informations nécessaires à la réalisation de l'évaluation mentionnée au III du présent article (...) ". 3. Ces dispositions ont pour objet, à titre expérimental, de donner compétence au préfet de police pour délivrer, dans un délai rapproché, de nouvelles autorisations de stationnement, incessibles et valables cinq ans, afin d'augmenter, notamment pendant les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024, l'offre de transports pour les personnes utilisatrices de fauteuil roulant en région parisienne pour répondre aux besoins constatés. Ces dispositions prévoient, par dérogation à la procédure de droit commun prévue à l'article L. 3121-5 du code des transports réservée aux personnes physiques, que les autorisations de stationnement délivrées en application du dispositif expérimental qu'elles créent ne peuvent être attribuées qu'à des personnes morales titulaires d'autorisations de stationnement exploitées dans la zone de compétence du préfet de police. 4. Aux termes de l'article 2 du décret attaqué : " (...) Le nombre d'autorisations de stationnement délivrées dans ce cadre expérimental à une même personne morale ne peut être supérieur à 30 % du nombre d'autorisations antérieurement délivrées par le préfet de police dont elle est titulaire ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Le préfet de police arrête le nombre total d'autorisations de stationnement à délivrer. Dans le cadre de l'appel à candidatures, il établit un cahier des charges, publié au recueil des actes administratifs, qui définit notamment les critères de sélection devant être remplis par les personnes morales candidates à l'attribution des autorisations de stationnement délivrées dans le cadre de la présente expérimentation (...) ". L'arrêté attaqué du préfet de police du 31 août 2023 a fixé à 652 le nombre d'autorisations de stationnement à délivrer en application de ces dispositions et établit en annexe un cahier des charges qui précise les critères de sélection des candidatures et les obligations à la charge des personnes morales retenues. Sur les conclusions dirigées contre le décret du 28 juillet 2023 relatif aux modalités d'application de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 : 5. L'association " Collectif La Verte " justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation du décret attaqué. Ainsi, son intervention au soutien de la requête n°488661 est recevable. En ce qui concerne la légalité externe : 6. En premier lieu, il ressort des mentions de l'ampliation certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement que le décret attaqué a été signé par la Première ministre et contresigné par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé des transports. 7. En deuxième lieu, il résulte de l'article 22 de la Constitution que les actes du Premier ministre sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution. Ainsi, le contreseing d'un décret n'est requis que des ministres compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles d'exécution découlant de ce texte. Aucune mesure réglementaire ou individuelle d'exécution du décret attaqué n'incombe à la ministre des solidarités ni à la ministre déléguée en charge des personnes handicapées. Le moyen tiré du défaut de contreseing de ces ministres doit, par suite, être écarté. 8. En troisième lieu, la société requérante ne saurait utilement soutenir que le décret attaqué, dont les dispositions ont un caractère réglementaire, serait insuffisamment motivé. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du droit de l'Union européenne : 9. Pris pour l'application des dispositions citées ci-dessus de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023, dont la société requérante ne conteste pas la conformité au droit de l'Union européenne, le décret attaqué se borne à définir les conditions et modalités d'attribution de ces autorisations, en fixant notamment, par les dispositions du deuxième alinéa de son article 2 citées au point 3, une règle qui plafonne le nombre d'autorisations susceptibles d'être accordées à chacune de ces personnes morales à 30 % du nombre des autorisations qu'elle détient déjà. 10. En premier lieu, la règle de plafonnement qui vient d'être exposée n'a ni pour objet ni pour effet d'accorder directement ou indirectement un avantage au moyen de ressources de l'Etat. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le décret qui l'introduit aurait dû être notifié à la Commission européenne préalablement à toute mise à exécution, en application du paragraphe 3 de l'article 108 du traité. 11. En deuxième lieu, cette même règle de plafonnement n'a, eu égard à la portée qui vient d'être décrite, ni pour objet ni pour effet d'accorder par elle-même des droits exclusifs ou spéciaux à des entreprises au sens de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Par ailleurs, si la société requérante soutient qu'elle permettrait par elle-même à l'opérateur G7 Access qui serait selon elle en position dominante sur le marché des plateformes de réservation de taxis pour personnes à mobilité réduite, et qui serait favorisé par l'augmentation de l'offre résultant de la loi, d'abuser de manière automatique de cette position dominante, la règle de plafonnement exposée ci-dessus ne saurait par elle-même, eu égard à sa portée, avoir un tel effet. Il en va de même de la simple mention, au 2° de l'article 3 du décret attaqué, parmi les critères de délivrance des autorisations de ce que les personnes morales candidates sont appréciées au regard de leur capacité à " faciliter l'identification et l'accès à l'offre de mobilité spécifique par les personnes utilisatrices de fauteuil roulant, notamment par le canal de centrales de réservation ", qui n'impose pas à elle seule le recours à une telle centrale de réservation. 12. En troisième lieu, eu égard à la portée décrite ci-dessus des dispositions réglementaires contestées, qui se limitent à régir un dispositif dérogatoire et expérimental et qui s'applique de façon transparente et uniforme aux personnes morales déjà actives sur le marché en cause, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elles porteraient par elles-mêmes atteinte à la liberté d'établissement protégée par l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ni en tout état de cause à la liberté d'entreprise protégée par l'article 16 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. 13. De même, les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter l'accès des conducteurs de taxis à une profession réglementée, son exercice ou l'une des modalités de celle-ci au sens de l'article 2 de la directive 2018/958 du 28 juin 2018 relative à un contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle règlementation de professions. 14. Enfin, eu égard à leur portée, qui se borne à définir les conditions d'application d'un dispositif dont la loi réserve le bénéfice aux seules personnes morales déjà détentrices d'autorisations de stationnement par dérogation à la procédure de délivrance de droit commun prévu à l'article L. 3121-1-2 du code des transports, les dispositions réglementaires contestées ne portent, en tout état de cause, aucune atteinte à la liberté professionnelle et au droit de travailler que l'article 15 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne garantit aux personnes physiques. En ce qui concerne les autres moyens : 15. En premier lieu, les dispositions citées ci-dessus de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023, qui prévoient que les conditions et les modalités d'attribution de ces autorisations sont définies par décret en Conseil d'Etat, n'imposent pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, que le nombre des autorisations à délivrer soit prévu par ce décret, qui a dès lors pu légalement confier au préfet de police le soin de fixer ce nombre. Elles ne font pas davantage obstacle à la règle de plafonnement à hauteur de 30 % des autorisations déjà détenues exposée ci-dessus. 16. En deuxième lieu, il résulte des termes mêmes de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 qu'elle ouvre au préfet de police la possibilité de délivrer selon la procédure dérogatoire et expérimentale qu'elle définit les autorisations de stationnement " à des personnes morales exploitant des taxis " en précisant que ne sont visées que " des personnes morales titulaires d'autorisations de stationnement exploitées dans la zone de compétence du préfet de police de Paris ". Ces dispositions, qui renvoient à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conditions des autorisations en cause, n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer que la procédure qu'elles instituent soit ouverte à l'ensemble des personnes morales qui sont titulaires d'autorisations de stationnement dans la zone de compétence du préfet de police. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le décret attaqué, en prévoyant une règle de plafonnement des autorisations susceptibles d'être délivrées à une personne morale à 30 % du nombre de celles qu'elle détient déjà, qui a pour effet d'exclure la délivrance d'une autorisation aux personnes morales qui en détiennent moins de quatre, serait, pour ce motif contraire à la loi du 19 mai 2023 ni entaché d'incompétence. Le détournement de pouvoir n'est pas davantage établi. 17. En troisième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 18. Les dispositions contestées ont pour objet de mettre en œuvre les dispositions législatives qui ont créé, dans le respect de l'objectif et des conditions rappelés au point 2, une possibilité de délivrance de nouvelles autorisations de stationnement pour l'exploitation de taxis accessibles aux personnes utilisatrices de fauteuil roulant. Elles répondent ainsi à un objectif d'intérêt général qui consiste à augmenter l'offre de transport accessible en y faisant contribuer les personnes morales susceptibles d'investir de façon importante et rapide tout en évitant de fragiliser les personnes bénéficiaires des autorisations, exposées en toute hypothèse au risque qu'elles soient remises en cause au terme du délai de cinq ans assigné à l'expérimentation. La société requérante soutient que la règle de plafonnement de 30 % déjà exposée serait contraire au principe d'égalité en ce que, si elle soumet toutes les personnes morales au même dispositif de plafonnement, elle exclut cependant la délivrance d'autorisation à des personnes morales qui ne détiendraient pas déjà au moins quatre autorisations. Eu égard à l'objectif d'intérêt général auquel elle répond, la différence de traitement ainsi instituée est cependant en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et n'introduit pas de disproportion manifeste au regard des motifs qui la justifient. 19. Par ailleurs, le collectif " La Verte " ne saurait utilement soutenir que les dispositions contestées institueraient une différence de traitement illégale entre les personnes titulaires d'autorisations de stationnement délivrées en application de la loi du 19 mai 2023 et celles qui sont titulaires d'autorisations de stationnement délivrées sur le fondement de l'article L. 3121-5 du code des transports, une telle différence de traitement résultant des termes mêmes de la loi du 19 mai 2023. 20. En quatrième lieu, l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 dispose que les autorisations de stationnement délivrées dans le cadre du dispositif qu'il crée peuvent être exploitées par un locataire-gérant et que le montant du loyer convenu entre la société titulaire de l'autorisation et le locataire est fixé en cohérence avec les coûts et les charges de chacune des parties. En prévoyant de manière suffisamment claire et intelligible que le montant des frais de gestion appliqués par le loueur au locataire ne peut dépasser 12 % du montant des charges que le loueur supporte directement au titre de l'exploitation du fonds de commerce lié à cette autorisation, le décret attaqué n'a ni méconnu ces dispositions ni commis d'erreur manifeste d'appréciation. 21. En cinquième lieu, l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 dispose que les autorisations de stationnement délivrées dans le cadre du dispositif qu'il crée, qui ne peuvent être exploitées qu'avec des taxis accessibles aux personnes utilisatrices de fauteuil roulant, ont pour objet de contribuer à la mobilité de ces personnes, sans pour autant faire par lui-même obstacle à ce que les véhicules en cause transportent d'autres personnes. La société requérante n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué, qui confie au ministre chargé des transports le soin de définir par arrêté la trajectoire de la part des courses réalisées au titre de l'exploitation des autorisations délivrées dans le cadre du dispositif créé par l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 qui bénéficient à des personnes utilisatrices de fauteuil roulant, qui fixe des critères de délivrance des autorisations adaptés à la satisfaction de l'objectif fixé par la loi ainsi que des obligations d'information permettant d'en évaluer l'atteinte et qui n'était pas tenu de prévoir à cette fin des dispositions plus contraignantes, méconnaitrait ces dispositions ou serait entaché à cet égard d'erreur manifeste d'appréciation. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 31 août 2023 du préfet de police portant augmentation du nombre de taxis parisiens : En ce qui concerne la légalité externe : 22. En premier lieu, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ne serait pas signé par le préfet de police manque en fait. 23. En second lieu, les dispositions de l'arrêté attaqué qui fixent à 652 le nombre d'autorisations de stationnement à délivrer en application de l'article 26 de la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 présentent un caractère réglementaire. Le moyen tiré de l'insuffisance de leur motivation ne peut dès lors qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 24. En premier lieu, si la société requérante soutient que l'arrêté du 31 août 2023 est illégal par voie de conséquence de l'illégalité du décret du 28 juillet 2023, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que ce moyen doit être écarté. 25. En deuxième lieu, si la société requérante invoque à l'encontre de la règle de plafonnement du nombre d'autorisations de stationnement délivrées à hauteur de 30 % du nombre d'autorisations détenues prévue par l'arrêté attaqué, les mêmes moyens de légalité interne tirés de la méconnaissance du droit de l'Union européenne, de celle de la loi du 19 mai 2023, de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir que ceux qu'elle invoque à l'encontre du décret du 28 juillet 2023 et qui ont été exposés ci-dessus, il résulte des termes mêmes de l'arrêté qu'il se borne sur ce point à rappeler la règle fixée par ce décret du 28 juillet 2023. Ces moyens ne peuvent, par suite, qu'être écartés comme inopérants. 26. En troisième lieu, l'article 2 du cahier des charges annexé à l'arrêté attaqué, relatif aux modalités de candidature à l'attribution d'autorisations de stationnement, prévoit que les personnes morales candidates doivent fournir " une attestation ou un engagement sur l'honneur de la personne morale relative à l'affiliation du salarié ou du locataire-gérant à une centrale de réservation, telle que définie aux articles R. 3141-1 et suivants du code des transports, ou au recours à une solution équivalente ayant pour objectif un meilleur service de prise en charge des personnes en fauteuil roulant ". Eu égard notamment à la faculté ainsi prévue que les autorisations de stationnement délivrées puissent être exploitées sans recours à une centrale de réservation, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions critiquées mettraient par elles-mêmes l'opérateur G7 Access en situation d'abuser de manière automatique de la position dominante qu'il détiendrait d'après la société requérante sur le marché des plateformes de réservation de taxis pour personnes à mobilité réduite. 27. Il résulte de ce qui précède que la société Hype n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 juillet 2023 et de l'arrêté du 31 août 2023 du préfet de police qu'elle attaque. 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Les conclusions formées à ce titre par le collectif " La Verte ", qui n'est pas une partie à l'instance, sont irrecevables. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de l'association " Collectif La Verte " est admise. Article 2 : Les requêtes de la société Hype sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées par le collectif " La Verte " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Hype, à l'association " collectif La Verte ", au Premier ministre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Délibéré à l'issue de la séance du 24 juin 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat ; M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, M. Alain Seban, conseillers d'Etat et Mme Ségolène Cavaliere, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 10 juillet 2024. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz La rapporteure : Signé : Mme Ségolène Cavaliere Le secrétaire : Signé : M. Bernard Longieras