COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 6ème chambre - formation à 3, 09/01/2014, 13LY01179, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-01-09
Numéro : 13LY01179
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Juan  SEGADO
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : J. BORGES &  M. ZAIEM

Vu, I, sous le n° 13LY01179, le recours enregistré le 7 mai 2013, présenté par le ministre de l'intérieur ; Le ministre de l'intérieur demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002236 du 28 décembre 2012 en tant que le Tribunal administratif de Grenoble a condamné l'Etat à payer à M. D...A...une somme de 11 800 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 19 mai 2010 et capitalisation des intérêts à compter du 19 mai 2011 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif et à titre subsidiaire, de limiter l'indemnisation sollicitée à la somme de 1 790 euros ; Il soutient que : - M. A...ne peut engager la responsabilité de l'Etat et demander le versement d'une indemnité en réparation d'un préjudice subi à raison de l'illégalité fautive de la décision du 14 juin 2005 lui refusant la délivrance d'une autorisation de travail dès lors que le motif relatif à la durée de travail autorisée pour un étudiant justifiait légalement ce refus ; - si la décision de refus est regardée comme entachée d'illégalité, le préjudice lié à la perte de revenus doit être réduit dès lors que la durée de l'autorisation de travail ne pouvait excéder celle du titre de séjour d'étudiant et qu'après cette date, le préjudice n'a pas de lien certain et direct avec l'illégalité et qu'il convient de retenir pour le calcul du préjudice un salaire mensuel moyen de 593,58 euros compte tenu des clauses du contrat de travail ; la somme accordée par le Tribunal au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence est excessive et il n'est pas justifié d'un préjudice distinct de la perte de revenus ; Vu le jugement attaqué ; Vu la décision du 18 juin 2013 par laquelle le bureau d'aide juridictionnelle près le Tribunal de grande instance de Lyon (section administrative d'appel) a accordé à M. A...le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2013, présenté pour M. A..., qui conclut au rejet du recours et à la mise à la charge de l'Etat du paiement à son conseil d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions des articles 37 et 75 de la loi du 10 juillet 1991 ; Il soutient que : - le recours est irrecevable dès lors qu'il est tardif et qu'il a été signé par une personne ne disposant pas d'une délégation à cette fin ; - le jugement du tribunal administratif du 14 juin 2005 annulant le refus de renouveler l'autorisation de travail établit le caractère fautif de ce refus ; - c'est à bon droit que le Tribunal a jugé que les autres motifs de ce refus étaient illégaux ; Vu le mémoire, enregistré le 21 août 2013, présenté par le ministre de l'intérieur, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ; Il soutient en outre que le recours est recevable ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2013, présenté pour M. A..., qui conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Vu, II, sous le n° 13LY01181, le recours enregistré le 7 mai 2013, présenté par le ministre de l'intérieur ; Le ministre de l'intérieur demande à la Cour en application de l'article R. 811-16 du code de justice administrative, de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1002236 du 28 décembre 2012 du Tribunal administratif de Grenoble condamnant l'Etat à payer à M. D... A...une somme de 11 800 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 19 mai 2010 et capitalisation des intérêts à compter du 19 mai 2011 ; Il soutient que l'exécution du jugement exposerait l'administration à une perte définitive d'une somme à laquelle l'Etat a été condamné et qui ne devrait pas rester à sa charge ; qu'il a établi que le refus d'autorisation n'est pas entaché d'illégalité, que l'administration n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité en prononçant ce refus et que l'indemnisation doit être en tout état de cause limitée à 3 241,44 euros ; que M. A...ne justifie pas de garanties financières permettant le remboursement de la somme dans un délai plus ou moins long ; Vu le jugement dont le sursis à exécution est demandé ; Vu la décision du 18 juin 2013 par laquelle le bureau d'aide juridictionnelle près le Tribunal de grande instance de Lyon (section administrative d'appel) a accordé à M. A...le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2013, présenté pour M. A..., qui conclut au rejet du recours et à la mise à la charge de l'Etat du paiement à son conseil d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions des articles 37 et 75 de la loi du 10 juillet 1991 ; Il soutient que : - le recours est irrecevable dès lors qu'il est tardif, qu'il n'a été accompagné ni du jugement attaqué, ni du recours aux fins d'annulation en méconnaissance des dispositions de l'article R. 817-7-1 du code de justice administrative, et qu'il a été signé par une personne ne disposant pas d'une délégation à cette fin ; - le ministre n'a exposé aucun moyen sérieux de nature à justifier l'annulation ou la réformation du jugement ; - c'est à bon droit que le Tribunal a condamné l'Etat à l'indemniser du préjudice subi en raison d'un refus d'autorisation de travail entaché d'illégalité ; - le risque de perte définitive n'est pas établi compte tenu de ce qu'il est de nationalité française et propriétaire d'un bien immobilier ; Vu le mémoire, enregistré le 21 août 2013, présenté par le ministre de l'intérieur, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ; Il soutient en outre que le recours est recevable ; que M. A...n'établit pas qu'il présenterait des garanties suffisantes de solvabilité ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2013, présenté pour M. A..., qui conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; Vu le code du travail ; Vu le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 relatif à l'organisation des services d'administration centrale ; Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement ; Vu le décret n° 2007-1891 du 26 décembre 2007 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement ; Vu le décret n° 2012-771 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 pris pour son application ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 décembre 2013 : - le rapport de M. Segado, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public ; 1. Considérant que M.A..., qui était titulaire d'une carte de séjour temporaire d'un an en qualité d'étudiant, a sollicité le 6 juin 2005 le renouvellement de son autorisation de travail en présentant un contrat de travail avec la société Médiapost, portant sur un emploi à temps partiel de distributeur de prospectus ; que le 14 juin 2005, le préfet de l'Isère a refusé de renouveler cette autorisation de travail ; que, par un jugement du 29 mai 2009, devenu définitif, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé cette décision ; que, par un courrier du 19 mai 2010 reçu le 20 mai, M. A...a formé une réclamation aux fins d'être indemnisé pour un montant de 20 000 euros des préjudices résultant de l'illégalité de ce refus, constitués par des pertes de revenus à compter du 1er juillet 2005, un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence ; que, le 25 mai 2010, M. A... a demandé au Tribunal administratif de Grenoble de condamner l'Etat à lui verser cette indemnité ; que le ministre de l'intérieur relève appel, par un recours enregistré sous le n° 13LY01179, du jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 28 décembre 2012 en ce qu'il a fait partiellement droit à cette demande en condamnant l'Etat à verser à M. A...une somme totale de 11 800 euros, outre intérêts et capitalisation des intérêts ; que, par un second recours enregistré sous le n° 13LY01181, le ministre demande le sursis à exécution de ce jugement, sur le fondement de l'article R. 811-16 du code de justice administrative ; 2. Considérant que les recours susvisés sont dirigés contre le même jugement et présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'ils fassent l'objet d'un seul arrêt ; Sur les fins de non recevoir opposées par M. A...au recours n° 13LY01179 : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative dans sa rédaction alors applicable : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 751-8 du même code : " Lorsque la notification d'une décision du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être faite à l'Etat, l'expédition est adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige. Copie de la décision est adressée au préfet ainsi que, s'il y a lieu, à l'autorité qui assure la défense de l'Etat devant la juridiction. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 811-10 de ce code : " Devant la cour administrative d'appel, l'Etat est dispensé de ministère d'avocat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. " ; 4. Considérant que le litige, relatif à l'indemnisation des préjudices résultant d'un refus d'autorisation de travail illégal, ne relève pas de l'une des matières, limitativement énumérées à l'article R. 811-10-1 du code de justice administrative, dans lesquelles le préfet présente devant la cour administrative d'appel, par dérogation à l'article R. 811-10, les mémoires et observations au nom de l'Etat ; que selon les dispositions du décret du 24 mai 2012 susvisé relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, ce dernier est compétent en matière d'exercice d'une activité professionnelle en France d'un étranger ; que bien que l'Etat ait été représenté par le préfet devant le Tribunal administratif de Grenoble et que le jugement attaqué du 28 décembre 2012 ait été notifié audit préfet, le délai d'appel devant la Cour ouvert contre ce jugement ne pouvait courir contre l'Etat qu'à compter de la notification dudit jugement au ministre de l'intérieur, lequel avait seul qualité, comme ministre intéressé, pour former cet appel ; qu'il résulte de l'instruction que le jugement attaqué, notifié au préfet, n'a pas été notifié au ministre de l'intérieur ; que, dès lors, le recours de ce ministre, enregistré au greffe de la Cour le 7 mai 2013 n'est pas tardif ; 5. Considérant, en second lieu, qu'en vertu des dispositions de l'article 2 du décret du 15 juin 1987 susvisé, l'organisation des services centraux de chaque ministère en directions générales, directions et services est fixée par décret ; que selon l'article 3 du décret du 26 décembre 2007 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, applicable à la date du recours, la direction de l'immigration à laquelle était rattachée la sous-direction du séjour et du travail avait notamment en charge la réglementation de l'exercice d'une activité professionnelle des ressortissants étrangers ; que Mme B...C..., sous-directrice du séjour et du travail à la direction de l'immigration relevant du secrétariat général à l'immigration et à l'intégration au ministère de l'intérieur a été nommée par arrêté du 18 janvier 2011 publié au Journal officiel de la République française le 20 janvier 2011 ; que conformément aux dispositions du 2° de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, les sous-directeurs peuvent signer au nom du ministre l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; que, dès lors, Mme B...C...bénéficiait, lorsqu'elle a signé le recours, de la délégation du ministre de l'intérieur pour signer ce recours relatif à une affaire relevant de la sous-direction du séjour et du travail placée sous son autorité ; que, par suite, Mme C... était compétente pour signer le recours au nom du ministre ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées au recours par M. A...ne peuvent être accueillies ; Sur la responsabilité : En ce qui concerne la faute : 7. Considérant que la décision du 24 juin 2005 refusant le renouvellement de l'autorisation de travail de M. A...a été annulée par un jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 29 mai 2009, devenu définitif, au motif que le préfet avait commis une erreur de fait en estimant que l'intéressé avait travaillé sans autorisation entre le 1er juin 2005, date à laquelle l'autorisation de travail était expirée, et le 6 juin 2005, date de sa demande de renouvellement, alors qu'il justifiait n'avoir pu travailler sans autorisation durant cette période et qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que le préfet aurait pris la même décision en se fondant sur les deux autres motifs ayant fondé celle-ci ; 8. Considérant que le ministre soutient que, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, le motif de la décision de refus, relatif à la durée de travail autorisée pour un étudiant, n'est pas entaché d'illégalité et justifiait légalement ce refus ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 313-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction alors applicable : " La carte de séjour temporaire délivrée à l'étranger qui établit qu'il suit en France un enseignement ou qu'il y fait des études et qui justifie qu'il dispose de moyens d'existence suffisants porte la mention "étudiant" (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 341-4 du code du travail, alors en vigueur : " Un étranger ne peut exercer une activité professionnelle salariée en France sans avoir obtenu au préalable l'autorisation mentionnée à l'article L. 341-2./ Cette autorisation est délivrée dans des conditions qui sont fixées par un décret en Conseil d'Etat, sous réserve des dispositions applicables en vertu des troisième et quatrième alinéas du présent article (...) " ; 10. Considérant que si le code de l'entrée et du séjour des étrangers du droit d'asile et ses textes d'application, comme les dispositions du code du travail alors en vigueur, ne comportent, en ce qui concerne un étranger admis à séjourner en France comme étudiant, aucune règle qui lui interdise d'exercer une activité salariée en même temps que ses études, l'activité exercée doit revêtir un caractère accessoire par rapport aux études ; que la durée du travail constitue un des critères permettant de déterminer si l'activité revêt ou non un caractère accessoire ; que si un travail d'une durée inférieure au mi-temps peut en général revêtir un tel caractère accessoire, aucune disposition législative ou réglementaire alors en vigueur n'imposait toutefois à l'étudiant étranger que la durée du travail soit nécessairement inférieure ou égale à un mi-temps, une activité supérieure à un mi-temps pouvant revêtir, dans certaines circonstances, compte tenu notamment des caractéristiques de l'emploi et des études menées, un caractère accessoire ; qu'ainsi, et contrairement à ce que soutient le ministre, le préfet de l'Isère ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, refuser la délivrance de l'autorisation de travail sollicitée au motif que l'intéressé n'était pas autorisé à travailler au-delà d'un mi-temps en se fondant sur une prohibition générale d'une durée de travail supérieure à un mi-temps, sans procéder à un examen particulier de sa situation ; que, par suite, ce motif, contrairement à ce que soutient le ministre, est également entaché d'illégalité ; 11. Considérant que, contrairement à ce que soutient le ministre, il résulte des termes de la décision du préfet du 14 juin 2005 que celui-ci ne s'est pas borné à procéder à un constat de la situation de M.A..., mais s'est également fondé, pour refuser de délivrer l'autorisation sollicitée, sur le motif tiré de l'incompatibilité entre son activité professionnelle et ses études en raison de la distance séparant le lieu de son activité professionnelle de celui de ses études ; qu'à cet égard, le Tribunal a jugé que le préfet avait commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que M. A...ne pouvait à la fois poursuivre des études sérieuses à l'école du barreau de Clermont-Ferrand et exercer une activité professionnelle dans le département de l'Isère, compte tenu de la distance entre cette ville et ce département ; que le ministre ne conteste pas l'illégalité dont est entaché ce motif de refus ; 12. Considérant qu'il s'ensuit que, quelle qu'en soit la nature, les illégalités dont est entaché le refus d'autorisation de travail, et alors que le ministre ne fait état d'aucun autre motif de nature à justifier légalement ce refus, constituent une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat dès lors qu'elle est à l'origine des préjudices subis ; En ce qui concerne la perte de revenus : 13. Considérant que les illégalités dont est entachée la décision de refus doivent être regardées comme la cause directe et certaine des pertes de revenus de M. A... pour la période allant du 1er juillet 2005, date à laquelle il n'était plus autorisé à travailler, jusqu'au 14 novembre 2005, date à laquelle son titre de séjour portant la mention " étudiant " expirait ; qu'en revanche, les pertes de revenus pour la période postérieure au 14 novembre 2005 ne peuvent être regardées comme la conséquence directe et certaine des illégalités fautives dès lors que l'autorisation de travail qui pouvait être délivrée à l'intéressé ne pouvait excéder la durée de validité de son titre de séjour et qu'il appartenait à M. A... de solliciter une nouvelle autorisation de travail lors de sa demande de renouvellement de ce titre s'il entendait poursuivre ses études, ou sur un autre fondement ; 14. Considérant que, pour déterminer le montant de sa perte de revenus, M. A...s'est fondé sur les revenus perçus au titre du seul premier semestre de 2005 représentant un salaire mensuel moyen de 927,12 euros ; que toutefois, il résulte des bulletins de salaires produits par l'administration en appel, que le salaire mensuel moyen perçu au cours de l'année ne représentait qu'un montant de 466,66 euros ; que, par ailleurs, il résulte de l'instruction, notamment de la copie produite en appel par le ministre de l'avenant au contrat de travail à temps partiel conclu entre M. A...et son employeur avec comme date d'effet le 1er juillet 2005, que cet avenant mentionnait une durée de travail de 78 heures, avec une variation de plus ou moins un tiers, et une rémunération horaire correspondant au SMIC, ce qui représentait un salaire mensuel moyen de 593,58 euros pour 78 heures de travail ; que, compte tenu de ces éléments, et alors que l'intimé ne produit aucun élément de nature à démontrer que son temps de travail du 1er juillet au 14 novembre 2005 aurait dû certainement excéder la moyenne mensuelle de 78 heures, il sera fait une juste appréciation de la perte de revenus de M. A... en l'évaluant à 2 671,11 euros, correspondant à un revenu mensuel de 593,58 euros appliqué à cette période de quatre mois et demi de perte de revenus, au lieu du montant de 8 800 euros retenu par le Tribunal ; En ce qui concerne le préjudice moral et les troubles dans les conditions d'existence : 15. Considérant que compte tenu du caractère limité de la perte de revenus résultant de la décision illégale et de ses conséquences sur la situation économique et personnelle de l'intimé, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par M. A...en le fixant à un montant de 1 000 euros au lieu de celui de 3 000 euros retenu par le Tribunal ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur est seulement fondé à soutenir que la somme que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a condamné l'Etat à payer à M. A... doit être ramenée à 3 671,11 euros ; Sur les conclusions aux fins de sursis à exécution : 17. Considérant que le présent arrêt statuant sur le recours tendant à l'annulation du jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 1002236 du 28 décembre 2012, les conclusions du ministre de l'intérieur tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution dudit jugement sont devenues sans objet ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans ces deux instances, la somme que M. A... demande au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ; DECIDE : Article 1er : L'indemnité que l'Etat a été condamné à verser à M. A...par l'article 1er du jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 28 décembre 2012 est ramenée à 3 671,11 euros. Article 2 : L'article 1er du jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 28 décembre 2012 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution présentées par le ministre de l'intérieur. Article 4 : Le surplus des conclusions du ministre de l'intérieur est rejeté. Article 5 : Les conclusions de M. A...tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à M. D... A.... Délibéré après l'audience du 19 décembre 2013 à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, M. Seillet, président-assesseur, M. Segado, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 janvier 2014. '' '' '' '' 1 2 N° 13LY01179...