Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 02/04/2015, 14NC01825, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-02
Numéro : 14NC01825
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  STEINMETZ-SCHIES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELARL SOLER-COUTEAUX / LLORENS

Vu la procédure suivante : I. Par une requête enregistrée le 22 septembre 2014, sous le n° 14NC01803, et un mémoire enregistré le 6 mars 2015, la SAS Supermarchés Match, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 4 juin 2014 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la SAS Mirecourtdis à créer un ensemble commercial de 5 225 m² de surface de vente comprenant un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " de 4 500 m² de surface de vente et une galerie marchande de 725 m² à Mirecourt (Vosges) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a un intérêt à agir et son recours est recevable ; - l'avis rendu par le ministre chargé du commerce est irrégulier ; - le dossier de demande est insuffisant en ce qui concerne les effets du projet sur les flux de circulation, l'insertion et le traitement paysager, la pollution du terrain ; - la Commission nationale a commis une erreur d'appréciation car le projet nuit à l'animation de la vie urbaine, méconnait l'obligation d'une desserte sécurisée et compromet les objectifs de développement durable. Par un mémoire en défense enregistré le 16 février 2015, la société Mirecourtdis, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la SAS Supermarchés Match au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le projet est situé à proximité du centre ville et ne porte pas atteinte à l'animation de la vie urbaine ; - la desserte est suffisante : un tourne à gauche a été aménagé et la voie de desserte est à double sens ; - le projet est suffisant en termes de développement durable ; la seule circonstance que la commune ne dispose pas d'un réseau de transport en commun n'établit pas que le projet est insuffisant en matière de développement durable ; - le projet améliore l'offre commerciale et le moyen tiré de l'abus de position dominante manque en fait. Un mémoire en intervention volontaire de l'association des commerçants et artisans de la Plaine a été enregistré le 6 mars 2015. L'association demande qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête, par les mêmes moyens qu'exposés par la société Match. II. Par une requête enregistrée le 18 septembre 2014 sous le n° 14NC01825, la société CSF, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 4 juin 2014 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la SAS Mirecourtdis à créer un ensemble commercial de 5 225 m² de surface de vente comprenant un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " de 4 500 m² de surface de vente et une galerie marchande de 725 m² à Mirecourt ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a un intérêt à agir ; - le dossier de demande d'autorisation est insuffisant au regard des prescriptions de l'arrêté du 21 août 2009 ; - il ne ressort pas de la décision que les membres de la Commission nationale ont été régulièrement convoqués et qu'ils aient reçu l'ensemble des documents visés par l'article R. 752-49 du code de commerce ; - la Commission nationale a commis une erreur d'appréciation compte tenu des effets du projet sur l'aménagement du territoire, le développement durable et la protection des consommateurs. Par un mémoire en défense enregistré le 13 février 2015, la société Mirecourtdis, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société CSF au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le projet est situé à proximité du centre ville et ne porte pas atteinte à l'animation de la vie urbaine ; - la desserte est suffisante : un tourne à gauche a été aménagé et la voie de desserte est à double sens ; - le projet est suffisant en termes de développement durable ; la seule circonstance que la commune ne dispose pas d'un réseau de transport en commun n'établit pas que le projet est insuffisant en matière de développement durable ; - le projet améliore l'offre commerciale et le moyen tiré de l'abus de position dominante manque en fait. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de commerce ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; - l'arrêté du 21 août 2009 fixant le contenu de la demande d'autorisation d'exploitation de certains magasins de commerce de détail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeB..., substituant MeC..., pour la société Supermarchés Match, ainsi que celles de MeA..., pour la SAS Mirecourtdis. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes de la société Supermarchés Match, exploitant un magasin du même nom à Poussay (Vosges), et de la société CSF, exploitant un magasin sous l'enseigne " Carrefour Market " à Mirecourt (Vosges), sont dirigées contre la décision du 4 juin 2014 de la Commission nationale d'aménagement commercial autorisant la création, par la société Mirecourtdis, d'un ensemble commercial de 5 225 m² de surface de vente comprenant un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " de 4 500 m² de surface de vente et une galerie marchande de 725 m² à Mirecourt. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur l'intervention de l'association des commerçants et artisans de la Plaine : 2. L'association des commerçants et artisans de la Plaine a intérêt à l'annulation de la décision attaquée. Ainsi son intervention est recevable. Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 4 juin 2014 : En ce qui concerne la procédure devant la Commission nationale : 3. En premier lieu, aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce, applicable à la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial : " Le commissaire du gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'il incombe au commissaire du gouvernement de recueillir les avis de l'ensemble des ministres intéressés et de les présenter à la Commission nationale d'aménagement commercial avant d'exprimer son propre avis. 4. La société Match fait grief au ministre du commerce d'avoir formulé son avis le 28 mai 2014, huit jours avant l'audition des parties et le délibéré. Aucune pièce du dossier n'établit que le ministre n'aurait pas été en possession d'un dossier complet et qu'il n'aurait pas émis son avis en toute connaissance de cause. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-49 du code de commerce : " La Commission nationale d'aménagement commercial se réunit sur convocation de son président. / Les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial reçoivent l'ordre du jour, accompagné des procès-verbaux des réunions des commissions départementales d'aménagement commercial, des décisions de ces commissions, des recours et des rapports des services instructeurs départementaux (...) ". 6. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant du respect de la règle du quorum, de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres de la commission n'auraient pas été en mesure de prendre connaissance en temps utile des documents prévus au deuxième alinéa de l'article R. 752-49 précité du code de commerce. Par suite, le moyen invoqué par la société SAS Supermarchés Match tiré la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier de demande : 7. Aux termes de l'article R. 752-7 du code de commerce : " La demande est accompagnée : 1° D'un plan indicatif faisant apparaître la surface de vente des commerces ; 2° Des renseignements suivants : a) Délimitation de la zone de chalandise du projet, telle que définie à l'article R. 752-8, et mention de la population de chaque commune comprise dans cette zone ainsi que de son évolution entre les deux derniers recensements authentifiés par décret ; b) Desserte en transports collectifs et accès pédestres et cyclistes ; c) Capacités d'accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises. II.- La demande est également accompagnée d'une étude destinée à permettre à la commission d'apprécier les effets prévisibles du projet au regard des critères prévus par l'article L. 752-6. Celle-ci comporte les éléments permettant d'apprécier les effets du projet sur : 1° L'accessibilité de l'offre commerciale ; 2° Les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ainsi que sur les accès sécurisés à la voie publique ; 3° La gestion de l'espace ; 4° Les consommations énergétiques et la pollution ; 5° Les paysages et les écosystèmes ". L'article 1er de l'arrêté du 21 août 2009 fixant le contenu de la demande d'autorisation d'exploitation de certains commerces de détail précise : " La demande d'autorisation préalable prévue aux articles L. 751-1, L. 752-1 et L. 752-2 du code de commerce est présentée selon les modalités fixées à l'annexe 1 de l'annexe 7-8 au présent livre. Elle est accompagnée : (...) 4° de cartes ou de plans présentant " les limites de la zone de chalandise, le découpage par sous-zone en fonction des modes de transport utilisés pour l'accès au projet et les principaux pôles d'activité de cette zone générant des flux de déplacement ". Les dispositions de l'article I.1.5. de l'annexe 2 de l'arrêté du 21 août 2009 précisent que le dossier de la société pétitionnaire doit justifier " de la délimitation des sous-zones établies en fonction des modes de transport utilisés pour l'accès au projet ". L'article II. 2 de l'annexe 2 de l'arrêté du 21 août 2009 précise que le dossier doit comporter une " description de l'environnement du projet, appuyé d'une carte ou d'un schéma, faisant apparaître les lieux exerçant une attraction significative sur la population de la zone de chalandise notamment : (...) la desserte actuelle et future (routière, transports collectifs, cycliste, piétonne) ". 8. En premier lieu, les sociétés CSF et Supermarchés Match soutiennent que le dossier de demande d'autorisation serait incomplet en raison, d'une part, de l'absence de délimitation des sous-zones établies en fonction des modes de transport utilisés pour l'accès au projet, permettant à la Commission nationale d'apprécier les effets du projet sur les temps d'accès pour les piétons, les cyclistes et les transports en commun, d'autre part, des effets du projet sur les flux de circulation. D'une part, si le dossier ne comporte pas de plan faisant apparaître le temps d'accès pour les piétons et les cyclistes, il comprend les éléments nécessaires à l'appréciation de la commission sur ce point. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les éléments, complétés en cours d'instruction, relatifs aux accès au projet aient été trompeurs, même s'ils ne précisent pas expressément que l'ensemble des véhicules sortant du centre commercial devront emprunter le rond-point de l'Europe. Contrairement à ce que soutient la société Match, le dossier et le rapport d'instruction comportent des données chiffrées sur l'importance actuelle et prévisible des flux de circulation. Dans ces conditions, la société pétitionnaire a versé au dossier de demande d'autorisation les éléments d'information suffisants pour permettre à la Commission nationale d'apprécier la desserte du projet par les différents modes de transport. 9. En deuxième lieu, il ne ressort pas de l'examen des pièces du dossier de divergences notables entre documents concernant le nombre et la localisation des arbres et espaces verts, ni que les documents graphiques feraient apparaître des essences différentes de celles mentionnées dans la notice descriptive. 10. Enfin, si la société pétitionnaire s'est bornée à répondre aux interrogations concernant les risques industriels que la manufacture de meubles préexistante avait déjà été démantelée, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que persisteraient des risques industriels devant appeler un complément d'information. En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale : 11. D'une part, aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". 12. D'autre part, aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce alors en vigueur : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; b) L'effet du projet sur les flux de transport ; c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet ; b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs ". 13. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ces effets, le projet compromet la réalisation des objectifs prévus par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. S'agissant de l'appréciation de la Commission nationale en matière d'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne : 14. Le projet en cause vise à créer un ensemble commercial de 5 225 m² de surface de vente comprenant un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " de 4 500 m² de surface de vente et une galerie marchande de 725 m², dans l'agglomération de Mirecourt, à 1 km du centre ville, sur le site d'une friche industrielle appartenant aux anciennes Manufactures Vosgiennes des Meubles. Les requérants font grief au projet de s'installer dans une zone largement pourvue en pôles commerciaux, loin du centre ville, ce qui nuira aux commerces de centre-ville et ne favorisera pas le rééquilibrage spatial de l'armature commerciale. En l'espèce, le projet en litige a pour objectif de proposer aux habitants de la zone une offre plus complète et plus proche de leur domicile et des lieux de travail. A cet égard, il ressort du rapport d'instruction que le projet est entouré d'un habitat essentiellement rural composé de nombreuses communes de moins de 2 000 habitants et de Mirecourt qui est la seule agglomération de plus de 2 000 habitants. Une étude de la chambre de commerce et d'industrie des Vosges, réalisée en 2012, montre la forte évasion commerciale de Mirecourt vers Nancy et Epinal. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la commission nationale a fait une appréciation erronée en matière d'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne. S'agissant de l'appréciation de la Commission nationale en matière d'accessibilité et de flux de transport : 15. Lorsque l'instruction fait apparaître que, pour satisfaire aux objectifs fixés par le législateur en matière de développement durable ou d'aménagement du territoire, des aménagements sont nécessaires, l'autorisation ne peut être accordée que si la réalisation de tels aménagements à la date de l'ouverture de l'ensemble commercial est suffisamment certaine. 16. Il ressort du rapport d'instruction et de l'avis favorable des ministres concernés que la desserte du projet s'effectuera par deux grands axes de circulation (la RD 413 et la RD 166), ainsi que par des voies secondaires. D'une part, la desserte la plus directe se fera par la route départementale 166 et l'avenue Saint-Maurice, largement dimensionnées. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement d'un constat d'huissier du 3 juin 2014, qu'un tourne-à-gauche dessert la zone depuis la route départementale en direction d'Epinal et que le terre-plein central existant s'arrête juste avant ce tourne-à-gauche, permettant aux véhicules de virer vers la zone. Ainsi, seule une petite partie des véhicules venant de Mirecourt gagneront la zone en empruntant, depuis le rond-point de l'Europe, la rue Saint Maurice, à sens unique. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la nécessité, pour la totalité des véhicules quittant la zone par la RD 166, d'emprunter le rond-point de l'Europe à 150 m soit susceptible d'entraîner des difficultés de circulation. Par ailleurs, les véhicules de livraison ne se mélangeront pas avec les véhicules de la clientèle, un accès spécifique étant prévu à l'arrière du magasin. La desserte routière est par suite suffisante. Enfin, la circonstance que, dans cette zone rurale, la desserte en transports en commun est faible et qu'aucun aménagement spécifique n'est prévu pour les piétons et les cyclistes ne suffit pas à démontrer que l'accès par les modes doux de déplacement sera impossible ou insuffisamment sécurisé. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une appréciation erronée de l'impact du projet sur les flux et les modes de transports. S'agissant de l'appréciation de la Commission nationale en matière de développement durable : 17. Les sociétés requérantes soutiennent que la décision attaquée méconnait l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la qualité environnementale du projet soit insuffisante à l'égard de l'objectif précité. En particulier, le projet, qui s'implante dans une zone au sein de laquelle existent déjà des magasins Bricomarché et Point Vert le long de l'avenue Saint Maurice, prévoit la plantation de 64 arbres à haute tige et de massifs, la mise en place d'un mur végétal, intègre la règlementation thermique 2012, la gestion des eaux et effluents par la récupération des eaux de pluie de toiture dans un collecteur et des eaux de pluie de voirie avec séparateur d'hydrocarbures et prend l'engagement de recycler 75 % des déchets en dehors du site. Par ailleurs, l'insertion paysagère du projet, qui utilisera principalement du bois et du verre et comprend un mur végétalisé, est suffisante. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la Commission nationale a fait une appréciation erronée de l'impact du projet en matière de développement durable. S'agissant de l'appréciation de la Commission nationale en matière de protection des consommateurs : 18. Il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique a émis le 28 mai 2014 un avis favorable au projet en notant que le projet va proposer aux consommateurs une offre plus accessible et sera un élément de lutte contre l'évasion commerciale. En effet, le projet autorisé par la décision attaquée prévoit d'installer sur le territoire de la commune de Mirecourt un hypermarché à l'enseigne " Leclerc " de 4 500 m² de surface de vente organisé en alimentaire pour 1 050m², produits frais pour 1 140 m², équipement de la maison pour 1 000 m², équipement de la personne pour 420 m², promotion et saisonniers pour 570 m² et une zone de caisse-accueil-services pour 320 m², ainsi qu'une galerie marchande de 725 m² comprenant des commerces complémentaires. Ces nouveaux commerces, qui constituent une alternative à des commerces de même nature mais de taille plus réduite, présents sur le territoire de la commune, ou à des commerces installés hors de la commune, sont susceptibles d'améliorer le confort d'achat des consommateurs. Si la société Supermarchés Match soutient que l'autorisation renforce la position dominante du pétitionnaire dans la zone de chalandise et entraîne, dès lors, un risque d'abus de position dominante, cela ne ressort d'aucune pièce du dossier. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait l'exigence de protection des consommateurs doit être écarté. 19. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision attaquée. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 21. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que les sociétés requérantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Par contre, il y a lieu de mettre à la charge des sociétés Supermarchés Match et CSF une somme de 750 euros chacune à verser à la société Mirecourtdis au titre de ces mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : L'intervention de l'association des commerçants et artisans de la Plaine est admise. Article 2 : Les requêtes de la SAS Supermarchés Match et de la société CSF sont rejetées. Article 3 : Les sociétés Supermarchés Match et CSF sont condamnées à verser chacune à la société Mirecourtdis une somme de 750 euros (sept cent cinquante euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Supermarchés Match, à la société CSF, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la société Mirecourtdis. '' '' '' '' 2 N° 14NC01803 - 14NC01825