CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 27/02/2017, 15MA04993, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-27
Numéro : 15MA04993
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : MCL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A...a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 14 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Coudoux a fixé le montant des indemnités allouées aux adjoints au maire et le remboursement à la commune des indemnités perçues par les élus concernés depuis le 1er avril 2014. Par un jugement n° 1402842 du 3 novembre 2015, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération précitée en ce qu'elle prévoit le versement d'indemnités aux adjoints au maire à compter du 1er avril 2014 et a rejeté le surplus des conclusions de la requête de M. A.... Procédure devant la Cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 30 décembre 2015, 16 mars 2016 et 1er juin 2016, sous le n° 15MA04993, la commune de Coudoux, représentée par Me C... demande à la Cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 novembre 2015 ; 2°) de rejeter les demandes de M. A... ; 3°) à titre subsidiaire, de confirmer l'annulation de la délibération du 14 avril 2014 en tant qu'elle prévoit le versement d'indemnités aux adjoints à compter du 1er avril 2014 et donc de préserver la validité de la délibération pour la période postérieure aux délégations de fonctions signées les 23 et 24 avril 2014 ; 4°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal s'est fondé à tort sur les dispositions de l'article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales au lieu de celles de l'article L. 2123-24 du même code ; - les adjoints au maire ont effectivement exercé leurs fonctions à compter du 1er avril 2014 ; - le moyen invoqué par M. A... relatif à la date d'ouverture des droits à indemnité n'est pas fondé ; - au sens des dispositions de la circulaire du 24 mars 2014, un arrêté de délégation de fonctions du maire à ses adjoints peut prévoir une date d'entrée en vigueur antérieure à celle de son édiction ; - cette circulaire n'impose pas que la date de début des fonctions soit mentionnée dans les visas des arrêtés de délégation ; - le calcul des indemnités n'est pas erroné ; - le moyen de légalité externe tiré de l'absence de tableau récapitulatif des indemnités est irrecevable car invoqué au delà de l'expiration du délai de recours ; - les actes administratifs individuels favorables produisent leurs effets dès leur signature ; - les indemnités perçues par les adjoints depuis les 23 et 24 avril 2014 ne sont pas dépourvues de base légale ; - l'annulation de la délibération du 14 avril 2014 doit être confirmée uniquement en tant qu'elle prévoit le versement d'indemnités aux adjoints au maire pour la période à compter du 1er avril 2014, jusqu'à la date de signature les 23 et 24 avril 2014 des délégations de fonction ; - la substitution de motif sollicitée par l'intimé ne peut qu'être rejetée ; - les dispositions de l'article L. 2123-14 du code général des collectivités territoriales distinguent l'indemnité versée pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal et l'indemnité perçue par les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions ; - les arrêtés de délégation de fonctions produisent des effets à l'égard de ses adjoints à compter de leur signature et à l'égard des tiers à compter de leur publication. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 mars et 23 avril 2016, M. A... conclut au rejet de la requête de la commune de Coudoux et demande à la Cour, sur le fondement de l'article L. 911-4 du code de justice administrative, de prescrire à la commune d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités susvisées pour la période du 1er avril 2014 au 3 novembre 2015, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 50 euros par jour de retard. Il soutient que : - les fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire exercées par les adjoints sans délégation du maire ne donnent pas lieu au versement d'une indemnité de fonction ; - les adjoints doivent bénéficier d'une délégation d'attribution dont, en l'occurrence, ils étaient dépourvus à la date du vote de la délibération contestée ; - en application du jugement attaqué, un titre de recette a été émis en vu du remboursement des indemnités des adjoints portant sur la période du 1er au 23 avril 2014 ; cependant, la date du 23 avril 2014 ne correspond pas à la date exécutoire des arrêtés correspondants ; - l'annulation prononcée par le tribunal a privé de base légale les indemnités versées du 14 avril 2014 à la date exécutoire de la nouvelle délibération votée le 28 décembre 2015 ; - en application de la circulaire du 24 mars 2014, la date à la laquelle ont débuté les fonctions aurait dû être précisée dans les arrêtés de délégation. Par ordonnance du 19 décembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 11 janvier 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - le rapport de Mme Marchessaux, - et les observations de Me D..., représentant la commune de Coudoux. 1. Considérant que l'ensemble des conclusions de la requête de la commune de Coudoux doit être regardé comme dirigé uniquement contre l'article 1er du jugement du 3 novembre 2015 du tribunal administratif de Marseille, le seul lui faisant grief, qui a annulé la délibération de son conseil municipal du 14 avril 2014 en ce qu'elle prévoit le versement d'indemnités aux adjoints au maire à compter du 1er avril 2014 ; que précisément et eu égard à l'argumentation développée dans ses écritures, la commune de Coudoux conteste l'annulation de la délibération du 14 avril 2014 non seulement à compter de la date du 1er avril 2014 mais aussi après la date de son adoption ; Sur le bien-fondé du dispositif d'annulation contenu à l'article 1er du jugement du 3 novembre 2015 : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites. " ; que l'article L. 2123-24 du code précité en vigueur à la date de la délibération contestée dispose que : " I.- Les indemnités votées par les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions d'adjoint au maire et de membre de délégation spéciale faisant fonction d'adjoint au maire sont déterminées en appliquant au terme de référence mentionné à l'article L. 2123-20 le barème suivant : (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2123-24-1 du même code : " (...) II.- Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24. Cette indemnité est au maximum égale à 6 % du terme de référence mentionné au I de l'article L. 2123-20. / III.- Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24.(...). " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-18 dudit code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal. " ; 3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 2131-1 du même code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. (...) " ; 4. Considérant qu'eu égard au principe de gratuité des fonctions énoncé à l'article L. 2123-17 précité, le versement d'une somme à un élu municipal en raison de ses fonctions ne peut être opéré que sur le fondement d'une disposition législative expresse ; qu'en application des dispositions de l'article L. 2123-24 de ce code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige, le versement d'indemnités de fonctions à des conseillers municipaux, qui doit être décidé par le conseil municipal, est subordonné, dans les communes de moins de 100 000 habitants, à la condition que ces conseillers aient reçu une délégation de fonctions dans les conditions prévues à l'article L. 2122-18 ; 5. Considérant que par la délibération contestée du 14 avril 2014, le conseil municipal de la commune de Coudoux a décidé d'attribuer aux adjoints au maire les indemnités de fonctions auxquelles ils peuvent prétendre à compter du 1er avril 2014 ; que, toutefois, il est constant qu'à la date de cette délibération, le maire n'avait pas encore consenti de délégations de fonctions à ses cinq adjoints, celles-ci ayant été prises postérieurement, par arrêtés des 23 et 24 avril 2014 ; que l'exercice des fonctions d'officier d'état civil, à le supposer établi, ne suffit pas à justifier la perception des indemnités d'adjoint prévues par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; qu'au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces adjoints auraient assuré la suppléance du maire depuis le 1er avril 2014 ; que la circonstance que les premiers juges aient visé à tort les dispositions susvisées de l'article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales au lieu de celles de l'article L. 2123-24 du même code n'a exercé aucune influence sur l'appréciation qu'ils ont porté sur la légalité de la délibération litigieuse dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point n° 4, en application de l'article L. 2123-24 précité, le versement d'indemnités de fonctions à des conseillers municipaux est subordonné, dans les communes de moins de 100 000 habitants, à la condition que ces conseillers aient reçu une délégation de fonctions ; qu'il résulte de ce qui précède que la délibération du 14 avril 2014 ne pouvait pas légalement attribuer, comme l'a jugé le tribunal, le versement d'indemnités à compter du 1er avril 2014 ; qu'en revanche, la même délibération, qui vise les dispositions applicables du code général des collectivités territoriales, doit être regardée nécessairement comme retenant comme date d'effet de sa délibération l'entrée en vigueur des arrêtés de délégation de fonction lesquels constituent des actes réglementaires qui sont intervenus postérieurement et ont été notifiés aux adjoints les 5, 7 et 12 mai 2014 ; qu'il s'ensuit et contrairement au dispositif attaqué du jugement que la délibération en litige n'est illégale que pour la période allant du 1er avril 2014 jusqu'aux 5, 7 et 12 mai 2014 ; 6. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... devant le tribunal administratif de Marseille et devant la Cour ; 7. Considérant que si M. A... soutient que la délibération litigieuse ne comporte pas, en annexe, le tableau récapitulatif des indemnités des élus prévu par les dispositions de l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales, ce moyen, qui n'est pas d'ordre public, a été présenté par mémoire complémentaire enregistré le 26 mai 2015, soit plus de deux mois après l'expiration du délai de recours contentieux qui courrait, en l'espèce, au plus tard à compter du 16 avril 2014, date de la saisine du tribunal et alors qu'aucun moyen de légalité externe n'avait été invoqué dans ce délai ; qu'il a ainsi, comme le fait valoir la commune de Coudoux, le caractère d'un moyen nouveau tardivement présenté et, par suite, irrecevable ; 8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Coudoux est fondée à demander la réformation de l'article 1er du jugement attaqué dans la mesure prévue au point n° 5 ; Sur les conclusions de M. A... tendant à l'application de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel. Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte.(...) " ; 10. Considérant en tout en état de cause que le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le versement des indemnités en litige ait été effectué avant l'intervention des arrêtés de délégation ; que, par suite, les conclusions susvisées de M. A... ne peuvent qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Coudoux présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D É C I D E : Article 1er : La délibération du conseil municipal de Coudoux en date du 14 avril 2014 est annulée en tant qu'elle prévoit le versement des indemnités aux adjoints pour la période allant du 1er avril 2014 jusqu'aux 5, 7 et 12 mai 2014. Article 2 : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 3 novembre 2015 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. A... et de la commune de Coudoux est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Coudoux et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 30 janvier 2017, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 février 2017. 6 N° 15MA04993