CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 24/05/2019, 18MA03463, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-24
Numéro : 18MA03463
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : M. Laurent  MARCOVICI
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SELARL CLOIX & MENDES-GIL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société A Suariccia, la société U Caseddu et la commune de Grosseto-Prugna ont demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 par laquelle l'assemblée de Corse a approuvé le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) et à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle arrête la carte des espaces stratégiques agricoles et la carte des secteurs d'enjeux régionaux ainsi que de mettre à la charge de la collectivité de Corse une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1600672 du 17 mai 2018, le tribunal administratif de Bastia a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 juillet 2018 et le 24 mars 2019, la commune de Grosseto-Prugna, représentée par MeC..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 17 mai 2018 ; 2°) d'annuler la délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 par laquelle l'assemblée de Corse a approuvé le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) ; 3°) de mettre à la charge de la collectivité de Corse la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier en ce que la minute du jugement n'est pas signée ; - le dossier d'enquête a été irrégulièrement constitué ; - la collectivité de Corse a méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales, de non tutelle d'une collectivité sur une autre et de compatibilité entre les documents d'urbanisme ; - le PADDUC a ajouté à la loi ; - le principe d'équilibre a été méconnu ; - le PADDUC méconnait l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 janvier 2019, la collectivité de Corse, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Grosseto-Prugna une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - par jugement du 1er mars 2018, le tribunal administratif a annulé les cartes des ESA ; - les moyens soulevés par la commune de Grosseto-Prugna ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que " Par un jugement du 1er mars 2018, n° 1600464, le tribunal administratif de Bastia a annulé " La délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 ... en tant qu'elle arrête la carte des espaces stratégiques agricoles ". Aucun autre document du padduc que les cartes des espaces stratégiques agricoles ne permet de délimiter les espaces stratégiques agricoles. La commune de Grosseto-Prugna demande l'annulation totale de la délibération du 2 octobre 2015. Dans la mesure où le jugement n° 1600464 du 1er mars 2018 est devenu définitif, tout comme l'annulation qu'il prononce, les conclusions de la commune de Grosseto-Prugna en tant qu'elles concernent la carte des espaces stratégiques agricoles sont devenues sans objet. ". Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Marcovici, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de Me B...substituant MeC..., représentant la commune de Grosseto-Prugna, et de MeA..., représentant la collectivité de Corse. Une note en délibéré présentée par Me A...pour la collectivité de Corse a été enregistrée le 7 mai 2019. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Grosseto-Prugna relève appel du jugement du 17 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande d'annulation de la délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015. Sur l'étendue du litige : 2. Par un jugement du 1er mars 2018, n° 1600464, le tribunal administratif de Bastia a annulé " La délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 ... en tant qu'elle arrête la carte des espaces stratégiques agricoles ". Aucun autre document du PADDUC que les cartes des espaces stratégiques agricoles ne permet de délimiter les espaces stratégiques agricoles. En effet, les critères figurant tant dans le règlement que dans les livrets, s'ils désignent les critères d'éligibilité aux ESA ne permettent pas de déterminer ou d'identifier lesdits espaces avec certitude. La commune de Grosseto-Prugna demande l'annulation totale de la délibération du 2 octobre 2015. Dans la mesure où le jugement n° 1600464 du 1er mars 2018 est devenu définitif, tout comme l'annulation qu'il prononce, les conclusions de la commune de Grosseto-Prugna en tant qu'elles concernent la carte des espaces stratégiques agricoles sont devenues sans objet. En ce qui concerne la régularité du jugement : 3. Contrairement aux affirmations de la commune de Grosseto-Prugna, la minute du jugement attaqué a été régulièrement signée par ses auteurs. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne le fond : 4. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet de plan, ou programme ; (...) ". Aux termes de l'article L. 4424-13 du code général des collectivités territoriales : " (...) Le projet de plan arrêté par le conseil exécutif et, le cas échéant, les projets de délibérations prévues à l'article L. 4424-12 du présent code sont soumis pour avis à l'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement, au conseil économique, social et culturel de Corse ainsi qu'au conseil des sites de Corse. Ces avis sont réputés émis et, en ce qui concerne les conseils, favorables s'ils n'ont pas été rendus dans un délai de trois mois. Eventuellement modifiés pour tenir compte des avis recueillis, ces projets sont délibérés par l'Assemblée de Corse puis, assortis desdits avis, soumis à enquête publique par le président du conseil exécutif dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / (...) ". 5. La commune de Grosseto-Prugna fait valoir que ni l'avis émis par le préfet de Corse le 17 mars 2015 sur le projet de PADDUC, ni les avis émis par les personnes publiques visées au 3ème alinéa de l'article L. 4424-13 précité du code général des collectivités territoriales n'étaient joints au dossier soumis à enquête publique. Il ressort toutefois des dispositions combinées des articles R. 123-8 du code de l'environnement et L. 4424-13 du code général des collectivités territoriales précités que seuls les avis de l'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement, du conseil économique, social et culturel de Corse et du conseil des sites de Corse émis sur le projet de plan arrêté par le conseil exécutif devaient obligatoirement être joints au dossier soumis à enquête. Ces avis figuraient au dossier. Aucune autre disposition législative ou règlementaire n'imposait de joindre au dossier d'autres avis recueillis au cours de la procédure d'élaboration du PADDUC. 6. Aux termes du I de l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales : " (...) La destination générale des différentes parties du territoire de l'île fait l'objet d'une carte, dont l'échelle est déterminée par délibération de l'Assemblée de Corse dans le respect de la libre administration des communes et du principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre, et que précisent, le cas échéant, les documents cartographiques prévus à l'article L. 4424-10 et au II de l'article L. 4424-11 (...) ". Aux termes du II de l'article L. 4424-11 du même code : " Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse peut, compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement présentés par certains espaces géographiques limités, définir leur périmètre, fixer leur vocation et comporter des dispositions relatives à l'occupation du sol propres auxdits espaces, assorties, le cas échéant, de documents cartographiques dont l'objet et l'échelle sont déterminés par délibération de l'Assemblée de Corse. / En l'absence de schéma de cohérence territoriale, de plan local d'urbanisme, de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu, les dispositions du plan relatives à ces espaces sont opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d'autorisation prévues au code de l'urbanisme ". Aux termes du I de l'article L. 4424-12 du même code : " Le plan d'aménagement et de développement durable peut, par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse, fixer, pour l'application du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques à préserver. Cette délibération tient lieu du décret prévu au premier alinéa du même article L. 146-6. Elle définit également leur localisation ". Ces dispositions habilitent la collectivité de Corse à définir une stratégie ainsi que des objectifs, des orientations et des principes d'aménagement au sein des différents espaces qu'elle définit. En particulier, le PADDUC peut préciser les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, comme la collectivité de Corse a pu légalement le faire, et notamment, en ce qui concerne la définition ou le régime juridique des hameaux nouveaux, l'inclusion des villages et agglomérations dans les espaces proches du rivage. Ces dispositions confient, par ailleurs, à l'Assemblée de Corse le soin de déterminer l'échelle de la carte de destination générale des différentes parties du territoire et la carte des espaces géographiques limités présentant un caractère stratégique au regard des enjeux de préservation et de développement. 7. En l'espèce, l'échelle de 1/100 000 choisie pour la carte de destination générale des différentes parties du territoire est suffisamment précise pour avoir une portée utile sans transformer le rapport de compatibilité devant exister dans les relations entre le PADDUC et les documents d'urbanisme locaux en rapport de conformité et sans permettre une identification des différentes parcelles. Il s'ensuit que le choix des échelles ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 4424-11 du code de l'urbanisme pas davantage d'ailleurs que le principe de libre administration des collectivités territoriales ou le principe d'interdiction de toute tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. En outre, la déclinaison par commune des surfaces agricoles est indicative, comme le précise le schéma d'aménagement territorial page 66 et suivantes et ne méconnait donc pas non plus les principes précités. Enfin, s'agissant de la branche du moyen portant sur la carte des ESA, elle ne peut utilement être invoquée en raison de l'annulation prononcée par le jugement définitif du 1er mars 2018. 8. Le règlement du PADDUC prévoit que " Le principe de compatibilité du PADDUC avec les documents d'urbanisme d'échelon inférieur s'appréciera en contrepartie de la réalisation d'une démarche pour 1'agriculture au travers de la réalisation d'initiatives prévues par un document d'objectif agricole et sylvicole prioritairement de dimension intercommunale ou micro-régionale qui intègre le continuum plaine-montagne ". Toutefois, ce document n'est à la charge ni des communes ni des établissements de coopération intercommunaux, et la réalisation des plans locaux d'urbanisme ne saurait être conditionnée par la réalisation de ce document. Au demeurant, le PADDUC n'exige pas sa réalisation de manière impérative, et obligatoirement préalable à la réalisation des documents locaux d'urbanisme. Dans ces conditions, la commune de Grosseto-Prugna n'est pas fondée à soutenir que le PADDUC imposerait irrégulièrement aux communes de réaliser un document en dehors des prévisions du code de l'urbanisme. 9. En vertu du I. de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, le PADDUC peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales du chapitre 2 du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme sur les zones de montagne. En application de ces dispositions, le PADDUC, approuvé par la délibération attaquée, définit, d'une part, les critères et indicateurs permettant d'identifier et de délimiter les agglomérations et villages en Corse, d'autre part, une liste de critères et indicateurs permettant d'apprécier si une zone dans laquelle se trouvent des constructions présente un caractère urbanisé tel qu'elle est susceptible d'être densifiée et donc " urbanisable ". Le PADDUC définit également les caractéristiques du hameau corse et énonce les conditions de réalisation d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Le PADDUC dispose qu'un document d'urbanisme qui entend étendre l'urbanisation doit au préalable identifier distinctement ces entités urbaines qui doivent explicitement apparaître dans les documents d'urbanisme. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne. S'agissant des règles applicables aux espaces proches du rivage, le PADDUC, après avoir souligné que tout projet d'extension limitée de l'urbanisation doit être prévu, justifié et motivé dans un document d'urbanisme local, énonce les critères et indices déterminants permettant d'apprécier le caractère limité de l'extension ainsi que les modalités de mise en oeuvre du principe d'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur. Le PADDUC n'admet les constructions et installations dans la bande littorale des 100 mètres qu'à l'intérieur des espaces urbanisés inclus dans l'enveloppe urbaine d'un village ou d'une agglomération. Il formule en outre quatre critères, à appliquer cumulativement, pour déterminer le caractère urbanisable d'une parcelle ou d'une unité foncière située dans la bande des 100 mètres : " 1. Elle doit être incluse dans un espace urbanisé, lui-même contenu dans l'enveloppe urbaine d'un village ou d'une agglomération / 2. Elle doit être située en continuité immédiate avec des parcelles bâties / 3. Elle doit être de taille limitée / 4. Ses caractéristiques topographiques ne doivent pas conduire à porter atteinte au paysage ". Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur. Le PADDUC précise que l'extension de l'urbanisation dans les zones littorales doit présenter un caractère limité et se réaliser en continuité avec les villages existants ou en hameau nouveau intégré à l'environnement et ajoute qu'il s'agit, avant de projeter une extension, de rechercher du foncier libre en profondeur, à l'arrière de l'urbanisation existante et prioritairement de façon perpendiculaire au littoral. En outre le PADDUC définit, d'une part, les critères et indicateurs permettant d'identifier et de délimiter les agglomérations et villages en Corse, d'autre part, une liste de critères et indicateurs permettant d'apprécier si une zone dans laquelle se trouvent des constructions présente un caractère urbanisé tel qu'elle est susceptible d'être densifiée et donc " urbanisable ". Le PADDUC définit également les caractéristiques du hameau corse et énonce les conditions de réalisation d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Par ailleurs, selon le règlement du PADDUC, les espaces stratégiques agricoles " sont régis par un principe général d'inconstructibilité ". Dans ces espaces, peuvent seules être autorisées les constructions et installations strictement nécessaires au fonctionnement et au développement d'une exploitation agricole ou pastorale significative, les constructions à usage de logement liées et nécessaires à l'exploitation agricole. Il prévoit que les bâtiments afférents à une même exploitation doivent être regroupés et que dans les espaces proches du rivage, ces bâtiments doivent en outre être intégrés au paysage. Le règlement autorise également la réfection et l'extension des bâtiments d'habitation existants à la date d'approbation du PADDUC, le changement de destination des bâtiments désignés par le règlement du document local d'urbanisme, en zone agricole, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole du site. Le changement de destination est soumis en zone A à l'avis conforme de la Commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CTPENAF). Il autorise également, sous certaines conditions, les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, et les travaux et aménagements nécessaires à la protection contre les risques. Ainsi, les prescriptions adoptées par le PADDUC n'excèdent pas l'habilitation accordée par les dispositions de l'article L 4424-11 du code général des collectivités territoriales. Au total, le moyen tiré de ce que le PADDUC aurait irrégulièrement ajouté à la loi ne peut qu'être écarté. 10. Si la commune de Grosseto-Prugna fait valoir que le PADDUC méconnaitrait le principe d'équilibre, rappelé par les dispositions de l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales, cette rupture d'équilibre ne saurait résulter du seul constat, à le supposer même établi, de ce que 98 % du territoire de la Corse serait inconstructible du fait de l'ensemble des prescriptions d'urbanisme qui y sont applicables. 11. Enfin, le moyen selon lequel " la CTC a commis une seconde erreur manifeste d'appréciation dans sa délimitation des espaces remarquables sur le territoire de la commune " n'est pas assorti des précisions permettant à la Cour d'y statuer. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions d'appel de la commune de Grosseto-Prugna portant sur le surplus de la délibération du 2 octobre 2015 ne peut être que rejeté. Sur les frais de l'instance : 13. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la commune de Grosseto-Prugna, en tant qu'elles concernent la carte des espaces stratégiques agricoles. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Grosseto-Prugna est rejeté. Article 3 : Les conclusions de la collectivité de Corse fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Grosseto-Prugna et à la collectivité de Corse. Copie en sera délivrée à la société A Suariccia, à la société U Caseddu et à la préfète de Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 29 avril 2019, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - M. Pecchioli, premier conseiller. Lu en audience publique, le 24 mai 2019. 7 N° 18MA03463