Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 11/02/2022, 449199, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-11
Numéro : 449199
Rapporteur : Mme Agnès Pic
Commissaire du gouvernement : Mme Marie Sirinelli

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n°449199, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier et 31 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des médecins libéraux (SML) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 1er du décret n° 2020-1465 du 27 novembre 2020 relatif à la procédure de déconventionnement en urgence des professionnels de santé libéraux et modifiant les dispositions relatives aux unions régionales des professionnels de santé ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice. 2° Sous le n° 449200, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 janvier, 31 mars et 30 septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des biologistes (SDB) présente les mêmes conclusions et les mêmes moyens que la requête enregistrée sous le n° 449199. .................................................................................... 3° Sous le n° 449201, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier et 31 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Organisation nationale syndicale des sages-femmes (ONSFF) présente les mêmes conclusions et les mêmes moyens que la requête enregistrée sous le n° 449199. .................................................................................... 4° Sous le n° 449202, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 janvier, 31 mars et 17 septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération française des masseurs-kinésithérapeutes rééducateurs (FFMKR) présente les mêmes conclusions et les mêmes moyens que la requête enregistrée sous le n° 449199. .................................................................................... 5° Sous le n°449203, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier et 31 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale des infirmiers (FNI) présente les mêmes conclusions et les mêmes moyens que la requête enregistrée sous le n° 449199. .................................................................................... 6° Sous le n° 449246, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier et 31 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération des syndicats médicaux français (CSMF) présente les mêmes conclusions et les mêmes moyens que la requête enregistrée sous le n° 449199. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Agnès Pic, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le cadre juridique : 2. En vertu de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les médecins sont définis par des conventions nationales conclues séparément entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives, selon le cas, des médecins généralistes ou des médecins spécialistes. De même, en vertu de l'article L. 162-9 de ce code, les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes et les auxiliaires médicaux sont définis par des conventions nationales conclues entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives de chacune de ces professions. Il en va de même, en vertu de l'article L.162-12-2, pour les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les infirmiers et, en vertu de l'article L. 162-14, pour ceux avec les laboratoires privés d'analyses médicales. 3. Aux termes de l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale : " La caisse primaire d'assurance maladie peut décider de placer un professionnel de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par celle-ci ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par la convention, lui permettant notamment de présenter ses observations (...). / En cas d'urgence, lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu'il en résulte pour l'organisme un préjudice financier, la caisse primaire d'assurance maladie peut décider de suspendre les effets de la convention après avoir mis à même le professionnel de présenter ses observations. Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions et les modalités d'application du présent alinéa ". 4. L'article 1er du décret attaqué, pris pour l'application des dispositions, qui viennent d'être citées, de l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale relatives à la suspension en cas d'urgence des effets d'une convention, crée au code de la sécurité sociale un article R. 162-54-10 qui dispose que : " En cas de violation particulièrement grave des engagements conventionnels d'un professionnel de santé adhérant à l'une des conventions mentionnées aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9 et L. 162-14, notamment dans les cas de nature à justifier, en présence d'un préjudice financier pour l'assurance maladie, le dépôt d'une plainte pénale en application du quatrième alinéa de l'article L. 114-9 [c'est-à-dire lorsqu'une fraude est constatée pour un montant supérieur à un seuil fixé par décret], le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du lieu d'exercice du professionnel de santé, alerté le cas échéant par le directeur de tout autre organisme local d'assurance maladie concerné, peut décider de suspendre les effets de la convention à son égard pour une durée qui ne peut excéder trois mois. / Lorsqu'il entend faire usage de ces pouvoirs, le directeur de la caisse communique au professionnel, par tout moyen donnant date certaine à sa réception, un courrier indiquant les faits reprochés, la mesure de suspension envisagée et sa durée. Il transmet ces éléments au directeur général de l'union nationale des caisses d'assurance maladie. / Le directeur de la caisse engage parallèlement la procédure de déconventionnement prévue au premier alinéa de l'article L. 162-15-1 dans les conditions prévues par les dispositions conventionnelles. / Le professionnel dispose d'un délai de huit jours à compter de la date de notification du courrier mentionné au deuxième alinéa pour demander à être entendu, assisté le cas échéant de la personne de son choix, dans un délai qui ne saurait excéder quinze jours à compter de la même date. Il peut également, dans ce délai de quinze jours, présenter des observations écrites. / A compter de la date de réception des observations écrites ou du lendemain de l'audition du professionnel, ou, en l'absence de réponse, à l'issue du délai de quinze jours mentionné à l'alinéa précédent, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie peut dans un délai de quinze jours : / 1° Soit décider d'abandonner la procédure, sans préjudice de la poursuite, le cas échéant, de la procédure de déconventionnement prévue au premier alinéa de l'article L. 162-15-1. Dans ce cas, il en informe l'intéressé dans les meilleurs délais ; / 2° Soit décider de suspendre les effets de la convention à l'égard du professionnel pour une durée qu'il fixe, dans la limite de trois mois, sous réserve d'avoir recueilli l'avis du directeur général de l'union nationale des caisses d'assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Cette décision prend effet à compter du lendemain de sa notification. / Les dispositions du IV de l'article R. 147-2 sont applicables aux notifications prévues au deuxième alinéa ainsi qu'à l'alinéa précédent ". Sur la légalité externe : 5. L'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'un texte doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par ce texte. Par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre le texte envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau. 6. En l'espèce, il est constant que le projet de décret a été soumis, en application des articles L. 200-3 du code de la sécurité sociale, à l'avis du conseil d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie ainsi qu'à celui de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole en vertu de l'article L. 723-12 du code rural et de la pêche maritime. Il a, en outre, été soumis pour avis au conseil d'administration de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie au titre de l'article L. 182-2 du code de la sécurité sociale. Le projet de décret prévoyait que le professionnel concerné dispose, pour présenter des observations écrites ou orales, d'un délai de quinze jours à compter du courrier engageant la procédure de suspension des effets de la convention. Si le décret attaqué a finalement décidé que le professionnel dispose d'un délai de huit jours pour demander à être entendu, son audition intervenant dans un délai, inchangé, qui ne peut excéder quinze jours à compter de la même date, il ne soulève pas, ce faisant, de question nouvelle par rapport à celles qui ont été soumises aux organismes consultés. Par suite, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que le décret aurait été pris à la suite d'une procédure irrégulière. Sur la légalité interne : 7. En premier lieu, la mesure prévue par les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale est destinée à permettre que, sans attendre l'issue de la procédure de déconventionnement, prévue au premier alinéa du même article, engagée parallèlement, les effets de la convention puissent, en cas d'urgence, être temporairement suspendus, pour une durée maximale de trois mois, à l'égard du professionnel lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu'il en résulte pour l'assurance maladie un préjudice financier. Cette mesure de suspension revêt un caractère conservatoire et ne présente pas, contrairement à la mesure de déconventionnement, le caractère d'une sanction. 8. D'une part, le décret attaqué prévoit que, lorsque le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du lieu d'exercice du professionnel de santé entend suspendre les effets de la convention à son égard, il lui adresse un courrier indiquant les faits reprochés, la mesure de suspension envisagée et sa durée. Il ne méconnaît, ce faisant, ni les dispositions citées au point 3, selon lesquelles le professionnel de santé doit être mis à même de présenter ses observations avant toute décision de suspension, ni, en tout état de cause, le principe général des droits de la défense qui, contrairement à ce qui est soutenu, n'imposent, par eux-mêmes, ni d'organiser l'accès de l'intéressé aux pièces du dossier sur la base duquel la procédure est engagée, ni que soit précisé au professionnel, préalablement à la décision de suspension, si les faits reprochés sont de nature à justifier le dépôt d'une plainte pénale en application du quatrième alinéa de l'article L. 114-9 du code de la sécurité sociale, ou les éléments caractérisant l'urgence, ou encore les voies et délais de recours contre la décision de suspension susceptible d'intervenir. 9. D'autre part, en précisant que le professionnel intéressé dispose d'un délai de huit jours, à compter de la notification qui lui est faite de ce courrier, pour demander à être entendu et que cette audition doit être organisée dans un délai qui ne peut excéder quinze jours à compter de cette même date, les dispositions attaquées tiennent compte de l'urgence qui s'attache au prononcé éventuel d'une mesure de suspension tout en laissant à l'intéressé, comme il appartient au directeur de la caisse d'y veiller, un délai utile pour préparer ses observations orales. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions contestées méconnaîtraient, du fait du délai trop bref qu'elles fixeraient à ce titre, les obligations prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale ou, en tout état de cause, le principe général des droits de la défense. 10. Enfin, dès lors que la mesure prévue par les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale ne constitue pas une sanction, les moyens tirés de que les dispositions attaquées méconnaîtraient les principes constitutionnels de présomption d'innocence, d'impartialité et la règle " non bis in idem " sont inopérants. En tout état de cause, la circonstance que l'intéressé soit mis à même de présenter ses observations par l'autorité susceptible de prononcer cette mesure conservatoire ne porte aucune atteinte au principe d'impartialité. 11. En second lieu, en se référant à la notion de " violation particulièrement grave des engagements conventionnels " mentionnée à l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale, que le décret attaqué précise d'ailleurs en renvoyant notamment aux cas de nature à justifier, en présence d'un préjudice financier pour l'assurance maladie, le dépôt d'une plainte pénale en application du quatrième alinéa de l'article L. 114-9 de ce code - c'est-à-dire lorsqu'une fraude est constatée pour un montant supérieur à un seuil fixé par décret -, les dispositions attaquées ne sont pas équivoques et sont suffisamment précises. Par suite, elles ne sauraient être regardées comme méconnaissant le principe de sécurité juridique ou l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'ils attaquent. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que demandent les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du Syndicat des médecins libéraux, du Syndicat des biologistes, de l'Organisation nationale syndicale des sages-femmes, de la Fédération française des masseurs-kinésithérapeutes rééducateurs, de la Fédération nationale des infirmiers et de Confédération des syndicats médicaux français sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des médecins libéraux, au Syndicat des biologistes, à l'Organisation nationale syndicale des sages-femmes, à la Fédération française des masseurs-kinésithérapeutes rééducateurs, à la Fédération nationale des infirmiers, à la Confédération des syndicats médicaux français, au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé. Délibéré à l'issue de la séance du 28 janvier 2022 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme A... M..., Mme D... L..., présidentes de chambre ; Mme C... G..., Mme I... K..., M. J... H..., M. F... O..., M. Damien Botteghi, conseillers d'Etat et Mme Agnès Pic, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 11 février 2022. Le président: Signé : M. P... B... La rapporteure Signé : Mme Agnès Pic La secrétaire: Signé : Mme N... E... La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :