Cour administrative d'appel de Paris, 4ème chambre, 06/12/2011, 09PA06535, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-12-06
Numéro : 09PA06535
Président : M. PIOT
Rapporteur : M. Ermès  DELLEVEDOVE
Commissaire du gouvernement : Mme DESCOURS GATIN
Avocat(s) : JOHN LOUZIER - MARIE-LAURE FAUCHE -CLAIRE GHIANI

Vu la requête, enregistrée le 20 novembre 2009, présentée pour M. Pascal A, demeurant ...), par la Selarl Louzier-Fauche-Ghiani ; M. ROYERE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900149/1 en date du 27 août 2009 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 6 avril 2009 par laquelle le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a rejeté son recours gracieux du 16 février 2009 tendant au retrait des ordres de recette émis les 9 et 17 décembre 2008, ensemble ces ordres de recettes ; 2°) d'annuler cette décision et ces ordres de recette ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 50-772 du 30 juin 1950 ; Vu le décret n° 98-844 du 22 septembre 1998 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 novembre 2011 : - le rapport de M. Dellevedove, rapporteur, - et les conclusions de Mme Descours-Gatin, rapporteur public ; Considérant que M. A, professeur agrégé de mathématiques, précédemment en fonction dans l'académie de Nantes, a été affecté à l'antenne de Nouvelle-Calédonie de l'Institut universitaire de formation des maîtres du Pacifique du 1er septembre 2002 au 31 août 2007 ; que, par une décision en date du 7 mai 2007 du directeur de l'institut, un congé administratif d'une durée de deux mois à passer en métropole à compter du 3 septembre 2007 lui a été accordé dans le cadre de son retour définitif en métropole avec prise en charge par l'administration de ses frais de changement de résidence et de transport ; que, sur demande de l'intéressé pour suivre son conjoint, par l'arrêté en date du 29 juin 2007, le recteur de l'académie de Nantes l'a placé en position de disponibilité à compter du 1er novembre 2007 jusqu'au 31 août 2008, puis, par l'arrêté en date du 15 mai 2008, l'a maintenu dans cette position jusqu'au 31 août 2009 ; que, par une décision en date du 6 avril 2009, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a rejeté le recours gracieux de M. A tendant au retrait des ordres de recette n° 26 et 27 émis le 9 décembre 2008 constituant l'intéressé débiteur des sommes de 1 533,46 euros et 10 127,75 euros correspondant aux frais de transport et à l'indemnité forfaitaire de changement de résidence pris en charge dans le cadre du congé administratif susmentionné ainsi qu'au retrait de l'ordre de recette n° 4 émis le 17 décembre 2008 pour avoir remboursement du trop-perçu sur salaire correspondant à la seconde fraction de l'indemnité d'éloignement versée en août 2006 et son rappel en octobre 2007 en raison d'un changement d'échelon ; que M. A fait appel du jugement en date du 27 août 2009 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et des ordres de recette en cause ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Considérant que M. A soutient que l'administration ne pouvait retirer les décisions créatrices de droits par lesquelles lui ont été accordées la prise en charge des frais de changement de résidence et la seconde fraction de l'indemnité d'éloignement susmentionnées ; Considérant qu'une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration était tenue de refuser cet avantage ; que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, celle-ci ne peut, dès lors, retirer sa décision explicite, hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, que dans le délai de quatre mois suivant son édiction ; que, toutefois, n'ont pas le caractère de décisions créatrices de droits les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement ; Sur la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement : Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi susvisée du 30 juin 1950 fixant les conditions d'attribution des soldes et indemnités des fonctionnaires civils et militaires relevant du ministère de la France d'outre-mer, les conditions de recrutement, de mise en congé ou à la retraite de ces mêmes fonctionnaires : Pour faire face aux sujétions particulières inhérentes à l'exercice de la fonction publique dans les territoires d'outre-mer, les fonctionnaires civils recevront (...) 2° Une indemnité destinée à couvrir les sujétions résultant de l'éloignement pendant le séjour et les charges afférentes au retour (...). Elle sera fonction de la durée du séjour et de l'éloignement et versée pour chaque séjour administratif, moitié avant le départ et moitié à l'issue du séjour (...) ; qu'il ressort de ces dispositions que la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement n'est due qu'à l'issue du séjour pour couvrir les charges afférentes au retour en métropole ; Considérant, d'une part, que le versement à M. A de la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement se borne à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision antérieure et ne saurait, dans ces conditions, révéler l'existence d'une décision créatrice de droits ; que, d'autre part, si M. A, à l'issue de son affectation en Nouvelle-Calédonie, a bénéficié du congé administratif susmentionné d'une durée de deux mois à passer en métropole à compter du 3 septembre 2007 et a quitté le territoire à cette date, il ressort des pièces du dossier qu'il est retourné en Nouvelle-Calédonie dès le mois de novembre 2007 pour y rejoindre sa famille et a continué à y résider effectivement depuis dans le cadre de la disponibilité susmentionnée ; que, dans ces conditions, le bref séjour en métropole de M. A ne peut être regardé au sens de l'article 2 de la loi du 30 juin 1950 comme un retour lui ouvrant droit au paiement de la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement ; que, dès lors, par l'ordre de recette n° 4 émis le 17 décembre 2008, l'administration était tenue de demander à M. A de rembourser la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement qui lui avait été versée à tort ; Sur les frais de voyage et l'indemnité forfaitaire de changement de résidence : Considérant que, par la décision susmentionnée en date du 7 mai 2007, le directeur de l'institut a accordé à M. A un congé administratif de deux mois pour se rendre en métropole à compter du 3 septembre 2007, l'a remis à disposition des services d'affectation du ministère à compter du 1er novembre 2007, l'a admis au bénéfice de la prise en charge de ses frais de voyage sous la forme d'une réquisition de passage Nouméa/Paris/Nantes pour un vol le 3 septembre 2007 et d'une feuille de route pour se rendre à Saint-Mathurin (49 250), lieu prévu de son congé administratif, et, d'une manière générale, l'admettait à la prise en charge de ses frais de changement de résidence sur le fondement du décret susvisé du 22 septembre 1998 ; Considérant qu'aux termes de l'article 4 du décret susvisé en date du 22 septembre 1998 modifié fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des personnels civils de l'Etat à l'intérieur d'un territoire d'outre-mer, entre la métropole et un territoire d'outre-mer, entre deux territoires d'outre-mer et entre un territoire d'outre-mer et un département d'outre-mer, Mayotte ou la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, dans sa rédaction alors applicable : Pour l'application du présent décret, sont considérés comme : - résidence administrative : le territoire de la commune sur lequel se situe le service ou l'agent est affecté (...) / - résidence habituelle : le lieu où se situe le centre des intérêts moraux et matériels de l'intéressé (...) - affectation : décision de l'autorité administrative dont relève l'agent et qui conduit à un changement de résidence, y compris par voie de mutation (...) ; qu'aux termes de l'article 23 de ce décret : Le changement de résidence est celui que l'agent se trouve dans l'obligation d'effectuer lorsqu'il reçoit une affectation dans une résidence différente de celle dans laquelle il était affecté antérieurement ; qu'aux termes de l'article 41 de ce même décret : Le congé administratif acquis au terme d'une affectation dans un territoire d'outre-mer (...), au sens des décrets n° 96-1026 et n° 96-1027 susvisés (...), ouvre droit à la prise en charge des frais de voyage de l'agent et, le cas échéant, de sa famille et à l'indemnité forfaitaire de transport de bagages ou de changement de résidence prévue à l'article 38 du présent décret, vers sa résidence habituelle ou sa résidence administrative d'origine, dès lors qu'elle se situe sur le sol national. / Lorsque le lieu de sa résidence habituelle et celui de sa résidence administrative d'origine ne se confondent pas, et dès lors que cette dernière se situe sur le sol national, l'agent peut demander la prise en charge de ses frais de voyage vers l'un ou l'autre de ces lieux (...) ; qu'aux termes de son article 38 : La prise en charge des frais de changement de résidence décrits au présent titre comporte : / a) La prise en charge des frais de transport des personnes dans les conditions prévues par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat ; / b) L'attribution d'une indemnité forfaitaire de transport de bagages ou de changement de résidence dans les conditions prévues aux articles 39 et 40 ci-dessous (...) / La prise en charge des frais de changement de résidence est limitée au parcours compris entre l'ancienne et la nouvelle résidence (...) ; qu'aux termes de son article 40 : L'agent qui ne bénéficie pas d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de tous les frais autres que les frais de transport de personnes au moyen d'une indemnité forfaitaire de changement de résidence (...) ; qu'aux termes de l'article 66 : La prise en charge des frais de changement de résidence incombe, en principe, au service qui assure la rémunération de l'intéressé après son installation dans la nouvelle résidence. / Le paiement des indemnités forfaitaires prévues aux articles 39 et 40 ci-dessus est effectué sur demande présentée par le bénéficiaire dans un délai d'un an au plus tard, à peine de forclusion, à compter de la date de son installation dans sa nouvelle résidence administrative ou de son retour à sa résidence habituelle. Les bénéficiaires des indemnités prévues aux articles 39 et 40 ci-dessus peuvent demander une avance d'un montant égal à celui de l'indemnité forfaitaire. Ils doivent, dans ce cas, justifier dans un délai d'un an à compter du paiement des sommes avancées, que tous les membres de la famille pris en compte pour le calcul de l'avance ont rejoint la résidence de leur affectation ou leur résidence habituelle. / Si, dans ce délai, l'agent n'a pas transféré sa résidence familiale ou si des membres de sa famille ne l'ont pas rejoint, l'indemnité servie doit être reversée, selon le cas, en totalité ou partiellement. / (...) ; qu'il résulte nécessairement de la combinaison des dispositions précitées que, d'une part, en vertu des dispositions spéciales de l'article 41 de ce décret applicable à la situation de M. A, le congé administratif acquis au terme d'une affectation dans un territoire d'outre-mer ouvre droit à la prise en charge des frais de voyage de l'agent vers sa résidence habituelle ou sa résidence administrative d'origine, dès lors qu'elle se situe sur le sol national, sans condition de changement de résidence au sens de l'article 23 ; que, d'autre part, en raison du renvoi par les dispositions spéciales de l'article 41 aux dispositions générales de l'article 38 du décret, l'indemnité forfaitaire de changement de résidence n'est acquise à l'agent que dans la mesure où il remplit la condition de changement de résidence au sens de l'article 23 du décret précité ; En ce qui concerne les frais de voyage : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de la décision de départ définitif en date du 27 juin 2007 versée au dossier que M. A a effectivement utilisé le 3 septembre 2007 la mise à disposition d'un titre de transport dans le cadre de la prise en charge de ses frais de voyage vers sa résidence administrative d'origine, prise en charge à laquelle il avait droit sur le fondement de l'article 41 du décret précité et qui lui avait été accordée, à juste titre, par la décision susmentionnée en date du 7 mai 2007, son congé administratif devant être regardé comme acquis au titre de son affectation à l'institut susmentionné au sens de cet article ; que la circonstance qu'aucun changement de résidence, au sens de l'article 23 du décret, ne soit intervenu à l'issue de ce congé, est à cet égard sans incidence ; que, dès lors, l'ordre de recette n° 26 en date du 9 décembre 2008 constituant M. A débiteur de la somme correspondant à la prise en charge de ses frais de transport est entaché d'illégalité pour défaut de base légale ; En ce qui concerne l'indemnité forfaitaire de changement de résidence : Considérant, d'une part, que le versement à M. A de l'indemnité forfaitaire de changement résidence se borne à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision antérieure et ne saurait, dans ces conditions, révéler l'existence d'une décision créatrice de droits ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que, placé sur sa demande en disponibilité à compter du 1er novembre 2007 pour accompagner son conjoint demeuré en Nouvelle Calédonie, M. A n'a effectivement reçu aucune affectation à l'issue de son congé administratif pendant lequel il est resté affecté à l'institut et ne saurait donc être regardé comme ayant dû effectuer un changement de résidence au sens de l'article 28 du décret précité applicable à la situation de M. A ; qu'il s'ensuit qu'il ne saurait bénéficier de l'indemnité forfaitaire de changement de résidence prévue à l'article 41 de ce décret ; que, dès lors, par l'ordre de recette n° 27 émis le 9 décembre 2008, l'administration était tenue de demander à M. A de rembourser le montant de l'indemnité forfaitaire de changement de résidence qui lui avait été versé à tort ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de l'ordre de recette n° 26 en date du 9 décembre 2008 relatif aux frais de voyage et à l'annulation de la décision en date du 6 avril 2009 par laquelle le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a rejeté son recours gracieux du 16 février 2009 en tant qu'il portait sur cet ordre de recette ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme de 1 000 euros, au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : L'ordre de recette susvisé du 9 décembre 2008 constituant M. A débiteur de la somme correspondant à la prise en charge de ses frais de transport ainsi que la décision susvisée du 6 avril 2009 du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie rejetant son recours gracieux, en tant que cette décision portait sur cet ordre de recette, sont annulés. Article 2 : Le jugement susvisé du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en date du 27 août 2009 est réformé en ce qu'il a été contraire au présent arrêt. Article 3 : L'État versera à M. A la somme de 1 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. '' '' '' '' 6 N° 09PA06535