CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 10/01/2023, 20MA01227, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-10
Numéro : 20MA01227
Président : M. REVERT
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : MCL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille : - d'annuler la note de service du 26 juillet 2017 relative à la modification du régime indemnitaire des agents communaux ; - d'annuler l'arrêté du 1er août 2017 par lequel le maire de Tarascon a réduit le coefficient multiplicateur de son indemnité d'administration et de technicité (IAT) ; - d'annuler la décision du 16 octobre 2017 par laquelle le maire de Tarascon a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de cette note de service du 26 juillet 2017 et de cet arrêté du 1er août 2017 ; - d'annuler l'arrêté du 2 octobre 2017 par lequel le maire de Tarascon a de nouveau réduit le coefficient multiplicateur de son IAT ; - d'enjoindre à la commune de Tarascon de régulariser sa situation administrative ; - de mettre à la charge de la commune de Tarascon une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1708752 du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 16 mars 2020, M. A..., représenté par Me Colliou, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 mars 2020 ; 2°) d'annuler cette note de service du 26 juillet 2017, cet arrêté du 1er août 2017, cet arrêté du 2 octobre 2017 et cette décision du 16 octobre 2017 ; 3°) d'enjoindre au maire de la Tarascon de régulariser sa situation administrative, dans un délai de trente jours à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Tarascon la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sur l'irrégularité du jugement attaqué : . en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, les motifs de ce jugement ne mentionnent pas toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont il a été fait application ; . s'il avait soulevé l'existence d'une erreur de fait à l'encontre de l'ensemble des décisions contestées, le tribunal administratif de Marseille ne s'est pas prononcé sur ce moyen et " ces conclusions " ; les premiers juges ont statué en deçà des conclusions dont ils avaient été saisis, en omettant de statuer sur plusieurs moyens soumis à leur analyse ; le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du 2 octobre 2017 n'a pas davantage été examiné ; - sur l'absence de bien-fondé du jugement attaqué : . contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Marseille, ses conclusions tendant à l'annulation de la note de service du 26 juillet 2017 sont recevables dès lors qu'elle modifie ses droits et ses obligations ; il s'agit d'un acte décisoire ; il a été destinataire de cette note de service comme l'ensemble de ses collègues ; la commune de Tarascon n'a d'ailleurs pas contesté lui avoir adressé cette note ; . les quatre décisions contestées sont entachées d'un défaut de motivation, en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; ces décisions emportent retrait d'une précédente décision administrative et, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal administratif de Marseille, elles doivent donc obligatoirement être motivées ; . ces quatre décisions constituent en réalité une sanction disciplinaire déguisée, ce qui a permis à la commune de Tarascon de s'affranchir des garanties procédurales devant être mises en œuvre en cas de sanction disciplinaire ; . elles doivent être regardées comme une sanction pécuniaire interdite par un principe général du droit issu de l'article L. 122-42 du code du travail, auquel le juge administratif se réfère s'agissant des agents publics ; . la réduction de son IAT est illégale dès lors qu'il ne peut être sanctionné compte tenu de 1'absentéisme de certains de ses collègues ; . les quatre décisions contestées sont entachées d'une erreur de fait dès lors qu'elles mentionnent une prétendue disparition des brigades de nuit, lesquelles n'ont pourtant pas définitivement disparu ; . le tribunal administratif de Marseille a dénaturé ses écritures dès lors qu'il n'a pas soutenu que la modification des contraintes de service ne pouvait pas être prise en compte pour apprécier son régime indemnitaire ; . les quatre décisions contestées sont entachées d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elles ont été prises sur la seule modification des contraintes de service, en occultant totalement sa manière de servir et sans prendre en compte sa valeur professionnelle ; or, au cours de la période considérée, son évaluation professionnelle était excellente ; ses fonctions n'ont pas évolué ; seuls ses horaires de travail ont été modifiés ; les contraintes liées au service ont été augmentées ; le raisonnement du tribunal administratif de Marseille revient à considérer que seuls les horaires de travail peuvent être pris en compte afin de modifier son IAT, sans tenir compte de sa manière de servir, et il est, à ce titre, lui-même entaché d'une erreur de droit ; . le tribunal administratif de Marseille a de nouveau dénaturé ses écritures dès lors qu'il n'a pas soutenu que la délibération du conseil municipal de Tarascon du 11 juin 2002 méconnaîtrait l'article 5 du décret du 14 janvier 2002, faute pour la modification des horaires de service d'entrer dans les critères permettant d'apprécier sa manière de servir ; ce qu'il soutient, c'est que la modification des horaires de service ne peut être le seul critère pour apprécier sa manière de servir ; cette délibération est illégale en tant qu'elle mentionne qu'il convient de tenir compte des contraintes liées au service pour évaluer la manière de servir de l'agent, alors que seule la réelle manière de servir de l'agent doit être prise en compte selon la réglementation ; en ajoutant des conditions non prévues par les dispositions pertinentes, la commune de Tarascon a commis une erreur de droit. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2020, la commune de Tarascon, représentée par Me Mendes Constante, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen tiré de l'absence de mention dans le jugement attaqué de toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont il a été fait application est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé et est, en l'état, irrecevable ; il est en tout état de cause dépourvu de bien-fondé ; - la " note de service du 26 juillet 2017 " ne consiste qu'en un courrier d'information adressé par son maire, notamment à un autre agent de la police municipale que M. A... ; il s'agit d'un acte ne faisant pas grief et qui est ainsi insusceptible de recours pour excès de pouvoir ; - l'attribution de l'IAT à un taux déterminé ne constituant pas un droit, les arrêtés portant modification du coefficient affecté au calcul de l'IAT de M. A... n'étaient pas soumis à l'obligation légale de motivation ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 5 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 avril 2021, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; - le décret n° 2002-61 du 14 janvier 2002 ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné M. Revert, président assesseur, pour présider la formation de jugement de la 4ème chambre, en application des dispositions de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 28 novembre 2007, le maire de Tarascon a décidé d'attribuer à M. A..., policier municipal, une IAT assortie d'un coefficient multiplicateur de 2 points. Suite à une réorganisation des cycles de travail des policiers municipaux, par des arrêtés des 23 mai 2012 et 21 juin 2013, le maire de Tarascon a affecté cette IAT versée à M. A... d'un coefficient multiplicateur de 6,5, puis de 7 points. Mais, le 26 juillet 2017, le maire de Tarascon a informé les agents concernés qu'en raison d'une nouvelle modification des horaires du service de la police municipale, une première baisse de 2,5 points de ce coefficient serait décidée et suivie d'une seconde. Par des arrêtés des 1er août et 2 octobre 2017, le maire a ramené le coefficient multiplicateur de l'IAT versée à M. A... respectivement à 4,5 et à 2 points. M. A... relève appel du jugement du 3 mars 2020 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la note de service du 26 juillet 2017, de cet arrêté du 1er août 2017, de la décision du 16 octobre 2017 par laquelle le maire de Tarascon a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de cette note de service du 26 juillet 2017 et de cet arrêté du 1er août 2017 et, enfin, de cet arrêté du 2 octobre 2017. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) / contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ". 3. Le jugement attaqué vise les textes dont les premiers juges ont fait application, conformément aux dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative. Par suite, le moyen qui est tiré de la méconnaissance de cet article et qui, au demeurant, ne précise pas les dispositions que le jugement aurait omis de viser, ne peut qu'être écarté. 4. D'autre part, contrairement à ce que soutient M. A..., le tribunal administratif de Marseille a répondu aux points 11 et 15 de son jugement à son moyen tiré de l'erreur de fait qui entacherait les actes en litige et, au point 6, à celui tiré du défaut de motivation de l'arrêté du maire de Tarascon du 2 octobre 2017. Dès lors, le jugement attaqué n'est pas entaché d'omissions à statuer. 5. Enfin, à le supposer soulevé, le moyen tiré par M. A... de l'omission à statuer sur certaines de ses conclusions n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, faute d'indiquer les conclusions sur lesquelles le tribunal ne se serait pas prononcé. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du maire de Tarascon du 26 juillet 2017 et de sa décision du 16 octobre 2017 refusant de la retirer : 6. Par la lettre du 26 juillet 2017, le maire de Tarascon s'est borné à informer les agents concernés des raisons pour lesquelles il avait décidé de ne plus leur verser, à compter du 1er août suivant, les 2,5 points d'IAT représentant une sujétion spéciale pour le travail de nuit, avant de préciser que, dans le cadre d'une nouvelle organisation des horaires du service de la police municipale, il était envisagé d'inclure le samedi dans le temps de travail d'une semaine de cinq jours travaillés pour 37 heures hebdomadaires pour toutes les brigades par roulement et que, dans ce nouveau cadre, il serait également mis fin au versement des 2,5 points d'IAT que ces agents percevaient en compensation d'un samedi travaillé sur quatre représentant une semaine de six jours sans perception d'heures supplémentaires. Dès lors qu'elle n'emporte, par elle-même, aucune modification de la situation juridique des intéressés, cette lettre n'a qu'un caractère informatif et ne fait pas grief à M. A... qui n'est donc pas recevable à en demander l'annulation. 7. Il suit de là que M. A... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l'annulation de cette lettre du 26 juillet 2017 et, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'annulation de la décision refusant de la retirer. En ce qui concerne le surplus des conclusions à fin d'annulation : 8. Aux termes de l'article 20 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs des services. S'y ajoutent les prestations familiales obligatoires. (...) ". 9. Selon l'article 88 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. (...) ". L'article 1er du décret susvisé du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de cet article 88 précise, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. (...) ". L'article 2 de ce même décret dispose, en outre, que : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. (...) / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. " Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emploi de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ne soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d'un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l'Etat. Le respect du principe d'égalité entre les agents publics ne s'oppose pas à l'institution de différences dans le régime indemnitaire dont ils bénéficient, fondées sur des différences dans les conditions d'exercice de leurs fonctions ou sur les nécessités du bon fonctionnement du service auquel ils appartiennent. 10. Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité d'administration et de technicité : " Il est institué dans les administrations centrales de l'Etat, les services déconcentrés en dépendant et les établissements publics à caractère administratif de l'Etat une indemnité d'administration et de technicité dans les conditions et suivant les modalités fixées par le présent décret. " L'article 4 de ce décret précise que : " Le montant moyen de l'indemnité mentionnée à l'article 1er du présent décret est calculé par application à un montant de référence annuel, fixé par catégorie d'agents, d'un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 8. Ce montant de référence annuel est indexé sur la valeur du point fonction publique. / Il peut être majoré lorsque les personnels occupent des fonctions impliquant des responsabilités ou des sujétions particulières, ou lorsqu'ils sont affectés dans des zones géographiques dont l'attractivité insuffisante affecte les conditions d'exercice des fonctions. / Les montants de référence annuels ainsi que la liste des fonctions ou les zones géographiques ouvrant droit au montant majoré sont fixés, pour chaque ministère, par arrêté conjoint des ministres chargés de la fonction publique, du budget, et du ministre intéressé. " Et, l'article 5 dudit décret dispose que : " L'attribution individuelle de l'indemnité d'administration et de technicité est modulée pour tenir compte de la manière de servir de l'agent dans l'exercice de ses fonctions. " 11. En application de ces dispositions, par une délibération du 11 juin 2002, le conseil municipal de Tarascon a instauré une IAT au bénéfice des personnels administratifs appartenant aux cadres d'emplois des agents administratifs, adjoints administratifs et rédacteurs jusqu'à l'indice brut 380, ainsi que, pour la filière sportive, des personnels appartenant aux cadres d'emplois d'opérateurs et d'éducateurs APS jusqu'à l'indice brut 380. Après avoir rappelé que l'attribution individuelle de cette IAT doit tenir compte de la manière de servir des agents dans l'exercice de leurs fonctions et que le montant de cette indemnité sera calculé par application, à un montant de référence annuel, d'un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 8, cette délibération précise que, pour apprécier la manière de servir, seront pris en compte : " le niveau de responsabilité, la disponibilité de l'agent, les contraintes liées au service (astreintes imposées par le service mais impossibles à rémunérer en raison du grade de l'agent), la situation administrative (évolution du coefficient avec l'indice brut de rémunération au-dessus de l'IB 280). " Par une délibération du 5 juillet 2007, le conseil municipal de Tarascon a décidé d'étendre le bénéfice de l'IAT à l'ensemble des filières éligibles et a précisé, sur proposition de son maire, les critères de répartition, " basés, dans l'immédiat exclusivement sur la nature des fonctions occupées en accord avec la finalité affichée de faire du régime indemnitaire un outil de management de gestion des ressources humaines " et tenant à un " critère de responsabilité : sont pris en compte la nature et le niveau des fonctions exercées, au regard du positionnement hiérarchique de l'emploi occupé, compte tenu du nombre d'agent à encadrer et de l'importance du poste de travail dans la mise en œuvre de la politique communale. / [un] critère lié aux contraintes particulières du poste de travail : ce critère s'appréciera sur un examen d'éléments tenant notamment à la disponibilité exigée ou d'autres sujétions particulières inhérentes à 1'exercice des missions (horaires décalés, etc.) / [et un] critère de technicité : ce critère concernera les postes nécessitant une technicité particulière dans 1'exercice des missions au-delà de la maîtrise des procédures administratives et connaissances techniques générales ". 12. Il ressort des pièces du dossier que les arrêtés des 1er août et 2 octobre 2017 par lesquels le maire de Tarascon a ramené le coefficient multiplicateur de l'IAT versée à M. A..., à 4,5 puis à 2 points, soit une baisse totale de 5 points par rapport au coefficient de 7 qu'il s'était vu précédemment attribuer par un arrêté du 21 juin 2013, sont justifiés, pour le premier, par " la nouvelle organisation du service [de la] police municipale validée (...) par les membres du comité technique lors de sa séance en date du 9 mars 2015 et notamment la suppression de la brigade de nuit " et, pour le second, par " la nouvelle organisation du service [de la] police municipale validée par le comité technique lors de sa séance en date du 22 septembre 2017 et notamment la modification des cycles de travail (suppression de la semaine de 6 jours inclus dans les roulements) ". Certes, comme l'ont relevé les premiers juges, le conseil municipal de Tarascon a pu légalement, par ses deux délibérations des 11 juin 2002 et 5 juillet 2007, retenir la prise en compte des contraintes liées à l'organisation du service comme un des éléments susceptibles d'entrer dans l'appréciation de la manière de servir d'un agent. Toutefois, en se bornant à se fonder sur les deux réorganisations du service de la police municipale et sur leurs conséquences sur les horaires de travail des policiers municipaux concernés, sans prendre en compte les autres critères fixés par ces deux délibérations, le maire de Tarascon ne peut être regardé comme s'étant prononcé sur la manière de servir de M. A.... Ce faisant, ledit maire a entaché ses arrêtés d'une erreur de droit. Il en va de même, par voie de conséquence, de sa décision du 16 octobre 2017 refusant de retirer son arrêté du 1er août 2017. 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés du maire de Tarascon des 1er août et 2 octobre 2017 ainsi que de la décision du 16 octobre 2017 refusant de retirer le premier de ces arrêtés. Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. ". 15. Le présent arrêt implique nécessairement, compte tenu du motif de l'annulation qu'il prononce, que le maire de Tarascon procède au réexamen de la situation de M. A... pour ce qui concerne l'attribution de l'IAT à compter du 1er août 2017, date de prise d'effet de l'arrêté du même jour, et qu'il prenne une nouvelle décision, en fixant un coefficient multiplicateur déterminé en fonction de la manière de servir de l'intéressé. Il y a donc lieu de lui adresser une injonction en ce sens, en fixant pour sa mise en œuvre un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 17. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Tarascon et non compris dans les dépens. 18. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Tarascon la somme de 2 000 euros à verser à M. A.... D É C I D E : Article 1er : Les arrêtés du maire de la commune de Tarascon des 1er août et 2 octobre 2017 ainsi que sa décision du 16 octobre 2017 refusant de retirer cet arrêté du 1er août 2017 sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Tarascon de réexaminer la situation administrative de M. A... pour ce qui concerne l'attribution de l'IAT à compter du 1er août 2017 et de prendre, à ce titre, une nouvelle décision, conformément aux motifs énoncés au point 15 du présent arrêt, dans un délai de deux mois à compter de la notification de celui-ci. Article 3 : Le jugement n° 1708752 du tribunal administratif de Marseille du 3 mars 2020 est annulé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : La commune de Tarascon versera à M. A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à la commune de Tarascon. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2022, où siégeaient : - M. Revert, président, - M. Martin, premier conseiller, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2023. 2 No 20MA01227 ot