Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 17/09/2009, 07DA01896, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-09-17
Numéro : 07DA01896
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Albert  Lequien
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : FORGEOIS

Vu la requête, enregistrée le 11 décembre 2007 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour M. Jean-Claude A, demeurant ..., par Me Forgeois ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0600673 du 4 octobre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté du 21 juillet 2005 du préfet de la région Nord/Pas-de-Calais, préfet du Nord, et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) du bassin aval de la vallée de la Lys, à titre subsidiaire, à l'annulation dudit plan de prévention des risques d'inondation en tant qu'il inclut en zone réglementaire vert clair la partie Nord de la parcelle cadastrée section ZE n° 1 dont il est propriétaire sur le territoire de la commune d'Haverskerque au lieudit Le Petit Treille et à ce qu'il soit enjoint aux préfets concernés de procéder à la modification du plan par le classement de la parcelle ZE n° 1 en zone réglementaire bleu foncé, ce, dans le délai de six mois suivant la notification du jugement, sous astreinte au taux de 500 euros par jour de retard, enfin, à la condamnation de l'Etat à verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de faire droit à sa demande présentée en première instance ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de procéder à la modification du plan par le classement de la parcelle ZE n° 1 en zone réglementaire bleu foncé, ce, dans le délai de six mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte au taux de 500 euros par jour de retard ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'aux dépens ; Il soutient que le jugement attaqué est contestable dès lors qu'il a notamment considéré que l'information du public, offerte dans le cadre de l'enquête publique, avait été suffisante et que les modifications intervenues n'auraient été que limitées, ne nécessitant donc pas une nouvelle enquête ; que c'est à tort que le tribunal administratif a, s'agissant du déclassement de la partie Nord de la parcelle ZE n° 1 en zone vert clair, tenu pour établies les allégations du préfet de région, tout en niant les justifications qu'il a apportées en première instance ; que c'est également à tort que le Tribunal a considéré que le déclassement de la partie Nord de la parcelle ZE n° 1 de la zone réglementaire bleue foncé (constructible avec prescriptions) à la zone réglementaire vert clair (zone inondable d'aléa moyen, d'expansion de crues et inconstructible) n'était constitutif ni d'une erreur manifeste d'appréciation, ni d'une inexactitude matérielle ; que le Tribunal a minoré la portée de la note de présentation ainsi que les erreurs ou insuffisances dont était entaché le projet initial de 2002, le seul à avoir été soumis à enquête publique ; que l'effort entrepris après la clôture de l'enquête publique est à l'image de l'ampleur du manque de lisibilité qui a entaché le projet soumis au public ; que, s'agissant de la seule cartographie, l'effort de lisibilité devait consister à établir, après la clôture de l'enquête publique plusieurs jeux de cartes ; qu'une carte d'aléa et une carte des enjeux qui ont valeur informative ont été créées après la clôture de l'enquête publique sans que la population n'ait pu les consulter et, le cas échéant, présenter des observations ; que l'aveu même des concepteurs du projet selon lequel les documents initiaux offerts à l'information du public en 2002 présentaient des zones d'ombre, des imprécisions et un manque de lisibilité, d'une part, l'importance de l'effort entrepris par l'administration, après la clôture de l'enquête publique pour y remédier (révision de la méthodologie, établissement de nouvelles cartes et de nouveaux codes couleurs, une nouvelle réglementation du règlement du plan désormais présenté par zones ), d'autre part, démontrent à eux seuls l'insuffisance du projet initial et l'insuffisante information du public au stade de l'enquête publique ; que la commune d'Haverskerque ne fut pas la seule concernée par les erreurs, incohérences et insuffisances du dossier mis à l'enquête puisque pour au moins cinq autres communes concernées et représentant avec celle d'Haverskerque une superficie de 100,23 km² sur les 247,62 km² couverts par le PPRI et une population de 29 004 habitants sur les 95 908 habitants des 17 communes, des études et levers topographiques complémentaires furent nécessaires pour corriger et compléter, après l'enquête publique, les données erronées et/ou obsolètes contenues dans le dossier soumis à ladite enquête ; que le dossier soumis à l'enquête publique a méconnu, d'une part, le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, d'autre part, les dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ; qu'en effet, en omettant de prendre en compte les ouvrages hydrauliques existants ou programmés, les auteurs du plan n'ont pas tenu compte de l'état des connaissances existant en 2001-2002 (plan initial) et en 2005 (plan approuvé) ; que les modifications opérées après l'enquête publique ont bouleversé l'économie générale du projet initial ; que le document initial soumis à l'enquête publique de 2002 était sinon illisible, du moins d'une précision qui ne permettait pas au public d'en connaître la nature et la portée ; que les modifications opérées sur divers points, essentiels pour l'information du public, et rendues nécessaires par les insuffisances du projet initial de 2002, nécessitaient l'organisation d'une nouvelle enquête publique pour mettre en mesure la population de cerner les tenants et les aboutissants du plan ainsi modifié ; que l'exigence et la qualité de l'offre d'information offerte au public sur un projet déterminé ne peut s'apprécier qu'à la date de l'enquête publique, et non après celle-ci ; que les chiffres avancés par le préfet du Nord ne correspondent pas à la réalité de la situation, le taux de modification apporté au plan de 2002 étant nettement supérieur à 3,25 % de la superficie d'application du plan ; que la confrontation des plans 2002 et 2005 révèle clairement que le zonage approuvé diverge sensiblement de celui qui figurait dans le plan initial ; que le déclassement de la partie Nord de la parcelle ZE n° 1 résulte d'une erreur manifeste d'appréciation de l'administration et d'une inexactitude matérielle ; qu'on ne peut considérer qu'une seule et même parcelle puisse avoir des vocations et aléas différents et être classée à la fois inondable et non inondable alors surtout que les altimétries sont analogues sur l'ensemble de la parcelle ; que la parcelle ZE n° 1 n'est concernée ni par le risque ruissellement , ni par celui lié au débordement éventuel des cours d'eau, ce qu'ont démontré dans les faits les crues de décembre 1993, 1999 et 2005 ; que les parcelles voisines de la parcelle ZE n° 1 servent actuellement d'assiette de deux futurs lotissements, après avoir été reclassées par le plan de 2005 de la zone inconstructible vert clair, qui était la leur dans le projet de 2004, à la zone constructible bleu foncé qui avait déjà été la leur en 2002 ; que la partie Nord de la parcelle ZE n° 1 est bâtie dans ses extrémités Ouest et Est, sans compter les constructions qui bordent également sa partie Est ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance du 19 février 2009 portant clôture de l'instruction au 19 mars 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 18 mars 2009 par télécopie et confirmé le 19 mars 2009 par la production de l'original, présenté pour M. A, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et soutient, en outre, que les nouvelles pièces qu'il produit démontrent que les modifications substantielles opérées tant sur la forme que sur le fond entre le projet initial de PPRI soumis à enquête publique en 2002 et le plan finalement adopté par arrêté préfectoral en 2005 imposaient l'organisation d'une nouvelle enquête publique ; qu'en effet, il ressort d'un constat d'huissier que les modifications apportées sur la commune d'Haverskerque entre 2002 et 2005 concernent environ 25 % de la superficie du territoire communal couverte par ce plan et cela est transposable aux 16 autres communes concernées par le PPRI, de sorte que l'on est loin des 3,25 % avancés par le préfet ; que, s'agissant du manque de lisibilité et de clarté des documents et notamment du zonage réglementaire et du règlement relatif au projet du PPRI soumis à enquête publique en 2002, circonstance qui devait conduire l'administration à opérer de substantielles modifications de forme sans pour autant soumettre le nouveau document à enquête publique, il y a violation de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme et, en tout état de cause, une méconnaissance de l'exigence de prévisibilité de la norme résultant des dispositions de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que l'élaboration du plan devait, en application de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, faire l'objet de la concertation des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, ce qui n'a pas eu lieu, pour lesdits établissements publics ; Vu l'ordonnance du 23 mars 2009 portant réouverture de l'instruction ; Vu l'ordonnance du 10 juillet 2009 portant clôture de l'instruction au 31 juillet 2009 ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2009 par télécopie et confirmé le 7 août 2009 par la production de l'original, présenté par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, qui conclut au rejet de la requête de M. A ; le ministre soutient que les modifications de forme issues de l'enquête publique et qui concernent l'ajout des cartes d'aléas et d'enjeux au dossier de PPRI ainsi que la modification du code couleur du zonage ne sont pas de nature à entacher les PPRI d'illégalité dès lors qu'au contraire, elles ont tiré les conséquences des remarques formulées lors de l'enquête publique ; que si le territoire de la commune d'Haverskerque a connu des modifications de son zonage allant jusqu'à 25 % de son territoire, cette modification est mineure à l'échelle du PPRI de la vallée de la Lys Aval ; que les deux cartes réalisées par les services de la Direction départementale de l'équipement (DDE) du Nord montrent que les modifications apportées au plan sont loin d'être substantielles et confirment le chiffre de 3,25 % de la surface couverte, avancé par le préfet en première instance ; qu'au regard de la modélisation de la crue centennale, le terrain de M. A doit être considéré comme inondable ; que le classement de la partie Nord du terrain de M. A en zone vert clair du PPRI résulte d'une méthodologie incontestable, celle du croisement de l'aléa et des enjeux ; que la parcelle ZE n° 1 de M. A est un terrain d'une superficie importante à usage agricole ; qu'ainsi le croisement entre les enjeux (terrain agricole) et l'aléa (terrain inondable) conduit au classement du terrain de M. A, en sa partie Nord, en zone naturelle d'expansion des crues ; que le fait que les terrains alentours puissent, à côte altimétrique similaire, être classés en zone bleu s'explique donc par le croisement de l'aléa et des enjeux car ils sont en partie urbanisés, ce qui justifie leur classement en zone bleu foncé alors que le terrain de M. A est un terrain agricole ; que cette explication de méthodologie permet de démontrer que le classement opéré pour la parcelle de M. A n'est pas entaché d'erreur d'appréciation ; Vu l'ordonnance du 1er août 2009 portant réouverture de l'instruction ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 modifié relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Albert Lequien, rapporteur, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et, les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Forgeois, pour M. A ; Considérant que M. A relève appel du jugement du 4 octobre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté du 21 juillet 2005 du préfet du Nord et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) du bassin aval de la vallée de la Lys, à titre subsidiaire, à l'annulation dudit plan de prévention des risques d'inondation en tant qu'il inclut en zone réglementaire vert clair la partie Nord de la parcelle cadastrée section ZE n° 1 dont il est propriétaire sur le territoire de la commune d'Haverskerque au lieudit Le Petit Treille ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Nord en première instance : Considérant que, contrairement à ce que soutient le préfet du Nord, M. A, qui est propriétaire sur le territoire de la commune d'Haverskerque de la parcelle cadastrée section ZE n° 1 qui a été classée en zone réglementaire vert clair pour sa partie Nord par l'arrêté du 21 juillet 2005 du préfet du Nord et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) du bassin aval de la vallée de la Lys a bien un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation dudit arrêté dans sa globalité ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Considérant qu'aux termes de l'article 7 dudit décret du 5 octobre 1995, dans sa rédaction applicable aux plans de prévention des risques naturels prévisibles soumis à une enquête publique dont l'arrêté d'ouverture a été pris avant le 1er mars 2005 : (...) Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. / A l'issue de ces consultations, le plan, éventuellement modifié pour tenir compte des avis recueillis, est approuvé par arrêté préfectoral ; qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 7 du décret du 5 octobre 1995 que le projet de plan de prévention des risques peut être modifié entre la fin de l'enquête publique et l'approbation du document par l'autorité préfectorale ; que, toutefois, les modifications apportées ne peuvent avoir pour objet que de tenir compte des résultats de l'enquête et ne doivent pas avoir pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet ; Considérant qu'à la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 14 octobre au 8 novembre 2002, les auteurs du plan de prévention litigieux ont apporté des modifications au projet ; que, toutefois, il ressort d'un constat d'un géomètre expert en date du 12 mars 2009 qui a effectué des calculs de surfaces graphiques sur les planches du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) fournies par M. A pour la commune d'Haverskerque que, d'une part, les zones naturelles soumises à aléa faible ou moyen (vert clair) ainsi que les zones naturelles soumises à aléa fort ou très fort (vert foncé), ont été réduites en passant d'une surface de 528 hectares 30 dans le projet initial de PPRI de 2002 à 402 hectares 20 dans le PPRI définitif de 2005, soit une diminution de 23,86 %, d'autre part, la zone de centre urbain soumis à aléa faible ou moyen (bleu clair), les zones urbanisées ou zones d'activités soumises à aléa fort ou très fort (rouge) ont également été réduites en passant d'une surface de 101 hectares 40 dans le projet de PPRI de 2002 à 74 hectares 90 dans le PPRI définitif de 2005, soit une diminution de 26,13 % ; qu'il ressort également des pièces du dossier et notamment des deux cartes produites par le ministre lui même et réalisées par les services de la direction départementale de l'équipement du Nord qu'outre la modification du zonage de 25 % admise par l'administration sur la commune d'Haverskerque, deux autres communes limitrophes de cette dernière, soit Merville et Saint-Venant, ont subi des modifications de zonage à peu près de la même importance ; que, dans ces conditions, si, comme le soutient le ministre, les modifications apportées entre le projet et le PPRI définitif n'ont touché au total que 3,25 % de la superficie d'application du plan sur l'ensemble des 17 communes concernées par le PPRI, celles-ci doivent être regardées en raison de leur importance pour les trois communes mentionnées ci-dessus, comme ayant eu pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet dans sa globalité, de sorte que, contrairement à ce qu'a retenu le Tribunal administratif de Lille, l'organisation d'une nouvelle enquête publique eût été nécessaire ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 juillet 2005 du préfet du Nord et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) du bassin aval de la vallée de la Lys ; Considérant que, pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1° du code de l'urbanisme, en l'état du dossier aucun autre moyen ne paraît susceptible de fonder l'annulation prononcée par le présent arrêt ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ; Considérant que le présent arrêt, qui annule pour un motif de légalité externe l'arrêté du 21 juillet 2005 du préfet du Nord et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) du bassin aval de la vallée de la Lys, n'implique pas nécessairement que l'administration procède, comme le demande M. A, à la modification du PPRI sur le territoire de la commune d'Haverskerque par le classement de sa parcelle ZE n° 1 en zone réglementaire bleu foncé ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lille du 4 octobre 2007 est annulé. Article 2 : L'arrêté du 21 juillet 2005 du préfet du Nord et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation est annulé. Article 3 : L'Etat versera à M. A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. A est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. Jean-Claude A et au ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Copie sera transmise au préfet du Nord et au préfet du Pas-de-Calais. '' '' '' '' N°07DA01896 2