CAA de NANTES, 2ème chambre, 19/06/2020, 18NT04528, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-19
Numéro : 18NT04528
Président : Mme BRISSON
Rapporteur : Mme Karima  BOUGRINE
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : MEUNIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... B... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 18 juillet 2016 par lequel le préfet d'Indre-et-Loire a approuvé la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) " Val de Tours - Val de Luynes ", la décision par laquelle cette autorité a implicitement rejeté son recours gracieux et la décision du 30 décembre 2016 par laquelle la même autorité a confirmé ce rejet. Par un jugement n° 1700392 du 23 octobre 2018, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 21 décembre 2018, M. B..., représenté par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 23 octobre 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté contesté ou, à défaut, l'annuler en tant qu'il procède au classement de ses parcelles en zone B EP ; 3°) d'annuler la décision par laquelle le préfet d'Indre-et-Loire a implicitement rejeté son recours gracieux ainsi que la décision du 30 décembre 2016 par laquelle il a expressément confirmé ce rejet ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - en omettant, d'une part, de lui communiquer le mémoire en réplique présenté par le préfet le 2 février 2018 et, d'autre part, de lui transmettre la note en délibéré produite par le préfet alors que celle-ci avait certainement pour objet de répondre aux nombreuses questions posées au cours de l'audience au représentant du préfet et restées sans réponse précise, les premiers juges ont méconnu le caractère contradictoire de la procédure ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le défaut de consultation pour avis sur le projet de plan de trois établissements publics de coopération intercommunale concernés, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, constitue une irrégularité devant conduire à l'annulation ; - le classement en zone EP du secteur compris entre le boulevard périphérique et les voies ferrées procède d'une erreur ; - le classement de ce secteur en zone B est également erroné. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - et les conclusions de M. Derlange, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 25 janvier 2012, modifié le 16 juin 2014, le préfet d'Indre-et-Loire a prescrit la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) " Val de Tours - Val de Luynes ". Cette révision a été approuvée par un arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 18 juillet 2016. M. B..., propriétaire de plusieurs parcelles situées sur le territoire de la commune de La Riche, lequel est couvert par le PPRI " Val de Loire - Val de Luynes ", a, le 7 octobre 2016, formé contre ce plan un recours gracieux qui a été implicitement rejeté. Le 30 décembre 2016, le directeur départemental des territoires d'Indre-et-Loire lui a adressé un courrier l'informant des motifs de ce rejet. M. B... relève appel du jugement du 23 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 18 juillet 2016, de la décision implicite de rejet de son recours gracieux et du courrier du 30 décembre 2016. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, il ressort du dossier de procédure que, contrairement aux allégations du requérant, le mémoire du préfet d'Indre-et-Loire, enregistré au greffe du tribunal administratif d'Orléans le 2 février 2018, a été communiqué au conseil de M. B..., lequel a accusé réception de cette communication le 9 février 2018. D'ailleurs, dans son mémoire, produit devant le tribunal le 8 mars 2017, M. B... indique expressément entendre apporter de nouvelles observations en réponse au mémoire du préfet du 2 février 2018. 3. D'autre part, lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et au prononcé des conclusions du rapporteur public, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, le juge administratif a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette note en délibéré avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. En l'espèce, s'il ressort du dossier de procédure que, postérieurement à l'audience publique qui s'est tenue le 9 octobre 2018, le préfet d'Indre-et-Loire a, le 17 octobre 2018, déposé une note en délibéré, il ne résulte pas des motifs du jugement attaqué, lequel a visé cette note sans l'analyser, que le tribunal se serait fondé, pour statuer sur la demande de M. B..., sur un élément nouveau produit à l'appui de la note en délibéré. 4. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le jugement attaqué aurait été rendu en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure doit être écarté. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la procédure : 5. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". 6. Pour l'application de ces dispositions, d'une part, l'article R. 562-1 du code de l'environnement prévoit que l'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles définit les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés relatives à l'élaboration du projet. D'autre part, l'article R. 562-7 du même code dispose : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. / (...) / Tout avis demandé en application [de l'alinéa] ci-dessus qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable. ". Enfin, aux termes de l'article R. 562-8 de ce code : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux. ". 7. Premièrement, l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 25 janvier 2012 prescrivant la procédure de révision du PPRI " Val de Loire - Val de Luynes " prévoit que l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés à l'élaboration du projet de plan se déroule en deux phases, l'une portant sur la cartographie de l'aléa et l'autre sur l'avant-projet de plan. Il ressort des pièces du dossier que, conformément aux modalités définies à l'article 6 de cet arrêté préfectoral, le préfet d'Indre-et-Loire a, le 18 septembre 2014, adressé aux présidents respectifs de la communauté d'agglomération Tour(s) Plus, de la communauté de communes de l'Est tourangeau (CCET) et du syndicat mixte de l'agglomération tourangelle (SMAT) une copie du dossier de concertation sur l'aléa, invité ces derniers à formuler des observations dans un délai de deux mois et sollicité l'avis des assemblées délibérantes dans le même délai. Le bilan de la concertation sur le dossier de cartographie de l'aléa, tiré en juin 2015, indique que le comité syndical du SMAT et le conseil communautaire de la CCET ont émis un avis, respectivement, le 4 novembre 2014 et le 20 novembre 2014, par des délibérations qui ont d'ailleurs été produites en première instance, et qu'aucun avis n'a été communiqué par la communauté d'agglomération Tour(s) Plus. S'agissant de la seconde phase de concertation, relative à l'avant-projet du PPRI, il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté par le requérant, que, ainsi que le prévoit l'article 7 de l'arrêté préfectoral du 25 janvier 2012, le dossier de concertation a été adressé aux présidents des trois établissements publics mentionnés précédemment en vue de recueillir, dans un délai de trois mois, leurs observations ainsi que l'avis des assemblées délibérantes. Sont versés au dossier l'avis réservé émis par le conseil syndical du SMAT le 12 février 2016, l'avis favorable sous réserve émis par Tour(s) Plus le 7 mars 2016 et l'avis réservé émis par le conseil communautaire de la CCET le 9 mars 2016 dont fait état le bilan de la concertation sur l'avant-projet de PPRI. Enfin, alors qu'il ressort des bilans de concertation que le comité de pilotage s'est réuni, au titre de la concertation sur l'aléa, le 8 janvier 2014 et, au titre de la concertation sur l'avant-projet, le 9 octobre 2015, M. B... n'apporte aucun élément ni même aucune précision de nature à démontrer que ces " réunion[s] avec les élus ", prévues par l'arrêté du 25 janvier 2012 au cours de chacune des deux phases d'élaboration, n'auraient pas eu lieu ou que les établissements publics considérés n'y auraient pas été conviés. 8. Deuxièmement, s'il ressort du rapport de la commission d'enquête, que, conformément aux prescriptions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, le projet de plan a été soumis pour avis à l'organe délibérant de la CCET, lequel s'est prononcé le 19 mai 2016, aucune pièce du dossier ne permet de tenir pour établie la consultation des organes délibérants du SMAT et de la communauté d'agglomération Tour(s) Plus en vue de recueillir leur avis sur le projet de plan par ailleurs mis à l'enquête publique ouverte le 18 avril 2016. Toutefois, alors que ces organes s'étaient, ainsi qu'il a été dit au point précédent, prononcés en février et mars 2016 sur l'avant-projet de plan, ni la nature ni même l'existence d'éventuelles modifications qui auraient été apportées au projet de plan par rapport à l'avant-projet ne sont démontrées. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le défaut de consultation des deux établissements publics considérés sur le projet de plan, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, les auraient privés d'une garantie ni qu'il aurait eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 9. Troisièmement, si les dispositions précitées du dernier alinéa de l'article R. 562-8 du code de l'environnement prévoient que les maires des communes dont le territoire est couvert par le plan de prévention des risques naturels sont entendus par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, aucune disposition ne prévoit l'audition des représentants des établissements publics de coopération intercommunale concernés par le projet de plan. M. B... ne saurait, par suite, utilement se prévaloir de l'absence d'échange, au cours de l'enquête publique, entre la commission d'enquête et la CCET, le SMAT et la communauté d'agglomération Tour(s) Plus. En ce qui concerne le classement en zone BEP du secteur au sein duquel sont situées les parcelles de M. B... : 10. Les parcelles dont M. B... est propriétaire sont situées sur le territoire de La Riche dans un compartiment de terrain compris entre la rue du Plessis, le boulevard périphérique et deux voies ferrées. Ce secteur a été classé en zone B EP correspondant, selon le règlement du PPRI litigieux, à une zone inondable déjà urbanisée hors centre urbain (B), située en zone d'écoulement préférentiel (EP) au sein de laquelle l'objectif poursuivi est de " préserver la capacité d'écoulement et de vidange du Val " et de " diminuer la population la plus vulnérable exposée aux risques ". 11. En premier lieu, la note de présentation du plan contesté définit les zones B comme des " zones bâties de moyenne intensité, majoritairement monofonctionnelles : zones souvent exclusivement pavillonnaires mais pouvant également abriter de l'habitat collectif, zones d'activités ". Elles se distinguent des zones C correspondant aux centres-villes et aux centres-bourgs, inondables, que le plan a identifiés sur le fondement de l'existence d'au moins un de quatre critères, à savoir le caractère historique ou patrimonial du tissu urbain, la densité du bâti, la continuité du bâti et la mixité des fonctions urbaines (habitat, activités économiques, équipements, services). 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que si, par endroits, notamment à l'Est d'une partie du chemin des tonnelles qui borde certaines des parcelles du requérant, peut être observée une suite de plusieurs parcelles bâties et contiguës, le secteur considéré est marqué par de nombreuses interruptions de bâti et une importante dispersion des constructions. 13. D'autre part, il ressort des écritures de première instance du préfet d'Indre-et-Loire que le secteur accueille " quelques bâtiments d'activités, équipements et terrains de sports, jardins et constructions à usage d'habitat ". Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier que sont implantés, au nord-ouest du secteur plusieurs activités de services, nécessitant des bâtiments de grande dimension, ainsi que des équipements sportifs, notamment un gymnase et des courts de tennis, tandis que le sud-est de ce secteur, lequel secteur est marqué par de larges coupures, accueille deux groupes d'habitat diffus, eux-mêmes séparés par des parcelles vierges de toute construction, les différentes fonctionnalités existantes ne présentent, eu égard à leur nombre, leur nature et leur situation les unes par rapport aux autres, ni une variété significative ni les caractéristiques d'un centre urbain. En outre, selon la note de présentation du plan litigieux, les zones B sont majoritairement mais non strictement monofonctionnelles. L'édification d'une salle des fêtes communales en face des quelques maisons bâties à l'est du chemin des tonnelles n'est pas davantage de nature à démontrer l'existence d'une mixité de fonctions. 14. Il suit de là que, nonobstant l'avis exprimé par le conseil municipal de La Riche, dans sa délibération du 19 novembre 2014, selon lequel le secteur " présente toutes les caractéristiques de l'urbain et notamment une diversité de fonctions ", le classement du secteur considéré en zone B n'est pas, au regard des définitions énoncées dans la note de présentation, manifestement erroné. 15. En second lieu, pour appréhender le risque d'inondation, le plan de prévention contesté a identifié quatre types d'aléa : la hauteur de submersion, les écoulements préférentiels, la dissipation de l'énergie et les crues fréquentes par débordement direct de la Loire et du Cher. La note de présentation de ce plan définit les zones exposées à l'aléa correspondant aux écoulements préférentiels comme les " secteurs du val qui, en raison de la topographie des lieux et des obstacles qui peuvent s'opposer à l'écoulement des eaux entrées dans le val, offrent soit des voies de passage préférentiel à l'eau soit les seules possibilités de passage pour celle-ci ". Il ressort de cette même note que le phénomène d'écoulements préférentiels observé ou attendu dans ces secteurs peut se traduire par la constitution de zones d'écoulement naturel, de zones d'écoulement après entrée d'eau dans le val, de zones dites de " mise en charge " et de zones de dernière vidange à la décrue. Le préfet d'Indre-et-Loire a, devant les premiers juges, indiqué que le secteur dont M. B... conteste le classement correspond à une zone d'écoulement après entrée d'eau dans le val ainsi qu'à une zone de " mise en charge ", laquelle est caractérisée, selon la note de présentation, par " une accélération des écoulements au niveau des ouvrages d'art permettant de passer sous des infrastructures en remblais (voies ferrées, routes). Par exemple, le passage de la voie SNCF Tours-Nantes ". 16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la délimitation des zones d'écoulements préférentiels repose sur quatre séries de données : la topographie, les vitesses d'écoulement maximales estimées sur la base d'une modélisation des conséquences de ruptures de digues, la présence d'ouvrages d'art sous des infrastructures en remblais et le tracé des cours d'eau. A cet égard, si le requérant soutient que seule une vitesse d'écoulement très élevée est de nature à caractériser un écoulement préférentiel, il n'apporte aucun élément de nature à établir que la méthodologie retenue et notamment l'appréciation de l'existence de l'aléa d'écoulements préférentiels sur le fondement des trois autres paramètres énoncés ci-dessus serait viciée dans son principe. M. B... ne peut, en conséquence, utilement se prévaloir de la circonstance que le secteur situé au nord de la rue du Plessis n'est pas situé en zone d'écoulement préférentiel alors qu'il présente des vitesses d'écoulement similaires. De même, il n'est pas démontré que le phénomène d'écoulements préférentiels serait, par nature, insusceptible d'entraîner des inondations au-delà des segments sur lesquels est constatée l'accélération de l'écoulement. Ainsi, la circonstance que la délimitation des zones exposées à l'aléa des écoulements préférentiels ne correspond pas aux contours des espaces qui, sur la carte indicative des vitesses d'écoulement potentielles, laquelle ne représente, au demeurant, les vitesses estimées que dans l'hypothèse d'inondations en raison d'une rupture de certaines digues, présentent des vitesses fortes et très fortes, ne caractérise pas, par elle-même, une appréciation manifestement erronée du risque. Le plan n'est ainsi pas, contrairement à ce que soutient M. B..., entaché de contradiction. 17. D'autre part, M. B... soutient que ses parcelles, situées dans un secteur ne présentant pas de fort dénivelé, sont majoritairement concernées par une vitesse d'écoulement inférieure à 0,50 m/s, soit une vitesse très inférieure au seuil de 1 m/s à partir duquel la vitesse est regardée comme très forte et entraine une qualification de l'aléa d'écoulements préférentiels de très fort. Les parcelles considérées, lesquelles sont, au demeurant, par endroits soumises à des vitesses comprises entre 0,5 et 1 m/s, c'est-à-dire à des vitesses fortes, s'inscrivent, selon les écritures du préfet d'Indre-et-Loire, dans un casier hydraulique ceint par deux voies ferrées et des infrastructures routières. Selon les explications données en première instance, ces ouvrages constituent des " contraintes à l'écoulement, que l'eau va " forcer " via les passages sous ouvrages. Les fossés le long des voies et les talus de ces dernières vont canaliser les écoulements. Le remplissage de ce casier ne se fera donc pas " en douceur " mais avec force et effet, avec des accélérations locales des vitesses d'écoulement. ". Ainsi les ouvrages mentionnés ci-dessus sont de nature à entraîner à la fois un remplissage très rapide du casier ainsi qu'un obstacle à sa vidange et, en conséquence, une rétention de l'eau. Aucun élément du dossier, notamment pas l'attestation de l'ancien chef du département électrique et informatique industrielle de l'institut universitaire technologique de Tours, laquelle porte sur un autre secteur, situé au nord de la voie ferrée Tours-Le Mans et indique que " en cas d'inondation par rupture de digue de la Loire à l'est de [cette] voie ferrée (...) les passages sous la voie ferrée " seraient obstrués, ne permettent de mettre en doute le fonctionnement hydraulique tel que décrit par le préfet. Ce fonctionnement explique que les espaces non directement concernés par des vitesses d'écoulement très fortes soient néanmoins exposés à un risque d'inondation du fait des écoulements préférentiels observés à proximité. A cet égard, l'absence de dénivelé dont se prévaut le requérant ne suffit pas à remettre en cause l'existence d'un risque de remplissage compte tenu de la configuration des lieux. Enfin, l'édification d'une salle des fêtes communale ne revêt aucune incidence. 18. Il suit de là que, alors même que le conseil municipal de La Riche a, au cours de l'élaboration du projet de plan, formulé le voeu, dans son avis sur la carte des aléas, qu'une étude plus fine de l'aléa d'écoulements préférentiels soit réalisée puis, dans son avis sur le projet de plan, demandé que la zone d'écoulement préférentiel litigieuse soit " limitée aux secteurs ponctuellement impactés par une forte vitesse d'écoulement, c'est-à-dire à proximité des passages sous ouvrages ", le classement du secteur délimité entre la rue du Plessis, le boulevard périphérique et les deux voies ferrées en zone d'écoulements préférentiels n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité des conclusions dirigées contre le courrier du directeur départemental des territoires d'Indre-et-Loire explicitant les motifs de la décision préfectorale implicite portant rejet du recours gracieux, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... B... et au ministre de la transition écologique et solidaire. Une copie en sera en outre adressée pour son information à la préfète d'Indre-et-Loire. Délibéré après l'audience du 2 juin 2020, à laquelle siégeaient : Mme Brisson, président, M. A...'hirondel, premier conseiller, Mme D..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 juin 2020. Le rapporteur, K. D... Le président, C. BRISSONLe greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT04528