CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 15/11/2016, 14BX02342, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-15
Numéro : 14BX02342
Président : M. PEANO
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : HOARAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...E...et le SCI E...ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté du 15 février 2011 par lequel le préfet de la Réunion a déclaré d'utilité publique les acquisitions et travaux nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la " RHI Multi-sites Ilot Lyon " sur le territoire de la commune du Port et de mettre à la charge du préfet de La Réunion la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1100439 du 15 mai 2014, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés le 31 juillet 2014, le 4 février 2015 et le 22 août 2016, M. E...et la SCIE..., représentés par Me D... puis par MeB..., , demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 15 mai 2014 ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 15 février 2011 ; 3°) de mettre à la charge du préfet de la Réunion et de la société SIDR la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la santé publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant la société immobilière du département de la réunion. Considérant ce qui suit : 1. La commune du Port s'est dotée d'un programme de renouvellement urbain ayant notamment pour objet l'aménagement et la restructuration de ses espaces publics, la valorisation de l'attractivité commerciale de son centre-ville ou encore la création de logements. La mise en oeuvre de cette opération a été confiée à la société immobilière du département de la Réunion (SIDR) avec laquelle la commune du Port a signé, le 31 janvier 2002, une convention publique d'aménagement " pour le renouvellement urbain de son centre-ville ". Par une délibération du 18 décembre 2007, le conseil municipal du Port a décidé que la partie de l'opération d'aménagement devant porter sur la résorption de l'habitat insalubre (RHI) et la création de logements se réaliserait dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté dite " RHI Multi-sites ". La création de cette zone d'aménagement concerté et la définition de son dossier de réalisation ont été approuvés par deux délibérations du conseil municipal prises respectivement le 18 novembre 2008 et le 26 mars 2009. L'opération dite " RHI Multi-sites " porte sur cinq îlots reconnus comme insalubres, parmi lesquels " l'îlot de Lyon " composé notamment des parcelles cadastrées section AL n° 41, 42, 43, 44 et AL n° 373 dont M. A...E...est usufruitier la SCI E...nue-propriétaire. En vue de permettre l'expropriation de ces parcelles, le conseil municipal du Port a adopté, le 26 mars 2009, une délibération autorisant la SIDR à saisir le préfet d'une demande tendant à ce que le projet " RHI Multi-sites " soit déclaré d'utilité publique. Par un arrêté du 15 février 2011, le préfet de la Réunion a déclaré d'utilité publique l'opération en cause et a prononcé la cessibilité des terrains nécessaires à sa réalisation. M. E... et la SCI E...ont contesté la légalité de cet arrêté devant le tribunal administratif de Saint-Denis. Ils relèvent appel du jugement du 15 mai 2014 rejetant leur demande. Sur la recevabilité de l'intervention de la SIDR en première instance : 2. Comme il vient d'être dit, la SIDR a été chargée de mettre en oeuvre l'opération d'aménagement " RHI Multi-Sites " dans le cadre de la convention publique d'aménagement du 31 janvier 2002, laquelle était valable dix ans. Ainsi, au 15 février 2011, date de la déclaration d'utilité publique, la convention publique d'aménagement était encore valide. Au demeurant, sa durée de validité a été prolongée jusqu'au 4 février 2018 par un avenant du 6 novembre 2009. Par conséquent, la SIDR avait intérêt à intervenir au soutien des conclusions du préfet de la Réunion tendant au rejet de la requête dirigée contre l'arrêté du 15 février 2011. Dès lors, c'est à bon droit que le tribunal administratif a admis son intervention. Sur la légalité de la déclaration d'utilité publique du 15 février 2011 : En ce qui concerne la légalité externe : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs (...) de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels./L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales (...) qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ". Aux termes de l'article L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " I. - L'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête publique et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés. (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier, et comme l'a relevé à juste titre le tribunal administratif, que le projet " RHI Multi sites-Ilot de Lyon " ne se limite pas à la seule résorption de l'habitat insalubre dont la présence a été constatée sur les parcelles des requérants. En effet, ce projet prévoit également la réalisation, sur les parcelles considérées, de trente-six logements répartis en deux bâtiments, d'une surface commerciale et d'un parc de stationnement souterrain de quarante places. Il répond ainsi aux objectifs, déjà énoncés dans la convention d'aménagement du 31 janvier 2002, visant à la restauration et à la valorisation du centre-ville de la commune du Port. Il en résulte que la déclaration d'utilité publique du 15 février 2011 a été légalement fondée sur les dispositions précitées de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et qu'ainsi, elle ne relevait pas de celles de l'article 14 de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre, lesquelles organisent une procédure d'expropriation dérogeant à la procédure de droit commun. Il en va ainsi alors même qu'à la demande de la SIDR, la direction régionale des affaires sanitaires et sociales avait, le 9 août 2007, dressé un constat d'insalubrité des immeubles situés sur l'îlot de Lyon. En effet, la réalisation de ce constat avait simplement pour objet de permettre à la SIDR de justifier davantage encore l'utilité publique de son projet auprès du préfet mais n'impliquait pas, par elle-même, la mise en oeuvre de la procédure de déclaration d'insalubrité prévue aux articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique. 5. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le constat d'insalubrité du 9 août 2007 serait intervenu dans des conditions irrégulières ni que la déclaration d'utilité publique aurait dû être précédée d'un arrêté préfectoral de déclaration d'insalubrité pris selon la procédure définie aux articles du code de la santé publique mentionnés ci-dessus. 6. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que la délibération du conseil municipal du 29 mai 2008 n'aurait pas été respectée en ce qu'elle avait prévu que " les familles concernées seront associées à toutes les étapes de l'avancement du projet " n'est pas, en tout état de cause, assorti des précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " (...) / Un avis au public faisant connaitre l'ouverture de l'enquête est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents huit jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements intéressés. (...) Huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet ; cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et est certifié par lui. / (...) ". 8. M. E...et la SCI E...reprennent en appel le moyen déjà soulevé en première instance et tiré de ce que l'avis d'enquête publique n'aurait pas été publié dans la presse ni affiché au sein de la commune dans les délais prévus par les dispositions précitées. Toutefois, ils ne se prévalent d'aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation qu'ils avaient développée devant le tribunal administratif. Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative ;2° Le plan de situation ;3° Le plan général des travaux ;4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code ; (...) II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. (...) ". 10. Si les requérants allèguent que le dossier soumis à l'enquête publique ne permettait pas de connaître le coût global des opérations, il ressort cependant des pièces du dossier que celui-ci s'élevait à 643 064 euros ainsi que l'a relevé le commissaire enquêteur dans son rapport. Et il n'est pas contesté que le commissaire enquêteur a procédé à ce constat en fonction des informations contenues dans le dossier d'enquête publique qui lui a été communiqué et dont il avait la charge de vérifier le contenu au regard des exigences réglementaires applicables. 11. Ensuite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la nature du projet a été décrite de manière suffisamment précise et complète dans la notice explicative jointe au dossier d'enquête. 12. Enfin, les inexactitudes, omissions ou insuffisances de l'étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. En l'espèce, le dossier d'enquête publique comporte une étude d'impact comportant de longs développements consacrés à l'analyse de l'état du site et de son environnement (p. 28 à 55) ainsi qu'à l'impact du projet sur son environnement (p. 75 à 89). Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la SIDR de comparer, dans l'étude d'impact, son projet avec celui envisagé par les requérants sur les parcelles concernées par la déclaration d'utilité publique ni de faire réaliser une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone concernée. 13. En cinquième lieu, la circonstance que MmeF..., inspecteur foncier de la SIDR, ait indiqué au cours de l'enquête publique que les requérants n'avaient pas présenté de projet alternatif à celui déclaré d'utilité publique, alors que le commissaire enquêteur avait annexé une copie de ce projet à son rapport, est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie. En effet, les affirmations de Mme F...n'ont pas nui à l'enquête publique dès lors que commissaire enquêteur, s'il a émis un avis favorable au projet, a néanmoins estimé que les parcelles des requérants devaient être exclues de l'emprise initialement définie en vue de permettre à ces derniers la mise en oeuvre de leur propre opération. Ainsi, le projet alternatif présenté par les requérants a bien été étudié au cours de l'enquête publique. 14. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 11-13 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " Si les conclusions du commissaire enquêteur (...) sont défavorables à l'adoption du projet, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au sous-préfet ; celui-ci transmet ensuite l'ensemble des pièces au préfet, avec son avis. (...) ". 15. Il est constant que le commissaire enquêteur a, dans ses conclusions rendues le 7 octobre 2010, émis un avis favorable au projet de la SIDR à la condition toutefois que soient exclues du périmètre de l'expropriation les parcelles appartenant à M. E...et à la SCI E.... A la suite de cet avis, qu'il a considéré comme partiellement défavorable à son projet, le conseil municipal du Port s'est réuni le 23 décembre 2010 pour délibérer à nouveau sur celui-ci en application de l'article R. 11-13 précité du code de l'expropriation. 16. Si les requérants soutiennent que le conseil municipal s'est réuni dans des conditions irrégulières au regard de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les convocations sont adressées par le maire au domicile des conseillers municipaux et indiquent les questions portées à l'ordre du jour, ils n'apportent à l'appui de leur allégation aucun commencement de preuve de nature à démentir les mentions du procès-verbal de la délibération du 23 décembre 2010 selon lesquelles les convocations ont été faites légalement. Par suite, leur moyen doit être écarté, en tout état de cause. 17. La délibération du 23 décembre 2010 précise que le projet alternatif proposé par les requérants est demeuré à l'état d'esquisse " sans concrétisation particulière ". Au contraire, elle expose de manière détaillée l'intérêt que présente, pour la commune et ses habitants, la réalisation du projet " RHI Multi sites-Ilot de Lyon " tel qu'il a été initialement conçu. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette délibération répond à l'exigence de motivation prévue par l'article R. 11-13 précité du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. 18. Enfin, si les requérants allèguent que le représentant de l'Etat n'aurait pas été destinataire de la délibération du 23 décembre 2010, il est constant que celle-ci est visée dans la déclaration d'utilité publique dont l'auteur n'est autre que le préfet lui-même. En l'absence de toute preuve contraire, ce visa doit être regardé comme établissant la réalité de la transmission, exigée par l'article R. 11-13 précité, de la délibération en cause. En ce qui concerne la légalité interne : 19. En premier lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 20. " L'îlot-Lyon ", concerné par la déclaration d'utilité publique du 15 février 2011, est constitué de plusieurs parcelles d'une superficie de 1 780 mètres carrés sur lesquelles se trouvent, depuis plusieurs années, quatre cases insalubres abritant des familles. Comme dit précédemment, le projet déclaré d'utilité publique prévoit la suppression de ces habitats précaires, le relogement des familles ainsi que la construction de deux bâtiments de trente-six logements, d'une surface commerciale et d'un parc de stationnement souterrain de quarante places. Il ne ressort aucunement des pièces du dossier que la commune du Port disposerait d'autres terrains lui permettant de réaliser son projet dans des conditions équivalentes alors que, comme il vient d'être dit, celui-ci présente aussi l'avantage de supprimer les habitats insalubres existants à l'intérieur du périmètre déclaré d'utilité publique. 21. Au-delà des objectifs qu'elle poursuit et qui viennent d'être rappelés ci-dessus, l'opération déclarée d'utilité publique le 15 février 2011 constitue l'un des volets d'une opération globale d'aménagement du centre-ville de la commune du Port visant à y densifier l'habitat en vue d'une meilleure mixité sociale. Les requérants en contestent la légalité en soutenant qu'ils ont eux-mêmes élaboré un projet d'aménagement de " l'îlot-Lyon ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de cette décision, ces derniers avaient simplement fourni un court document comportant quelques plans et une description succincte de leur propre projet. M. E...et la SCI E...n'ont entamé aucune démarche visant à obtenir une autorisation d'urbanisme ni présenté un plan de financement ou un plan des réseaux des équipements à réaliser alors que, dès 2008, ils avaient évoqué leur volonté de mettre en oeuvre un projet immobilier sur leur parcelle. Ainsi, à la date de la décision attaquée, celui-ci n'était aucunement concrétisé. Par ailleurs, comme il a été dit précédemment, les cinq parcelles appartenant à M. E...et à la SCI E...dont l'expropriation est prévue, et qui s'étendent sur une superficie de 868 mètres carrés, abritent des bâtiments précaires depuis plusieurs années déjà, ainsi que le révèle le constat d'insalubrité dressé sur place dès le 9 août 2007 par la direction régionale des affaires sanitaires et sociales. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût du projet présenterait un caractère excessif. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les inconvénients allégués du projet seraient excessifs eu égard à l'intérêt qu'il présente. 22. En deuxième lieu, si les requérants soutiennent qu'en ayant décidé, en 2008, de ne pas exercer son droit de préemption sur leurs parcelles la commune avait admis que le projet actuel était dépourvu d'utilité publique, ce moyen doit être écarté par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges. 23. En troisième et dernier lieu, comme il a été dit précédemment, la déclaration d'utilité publique en litige a été légalement prise dans le cadre défini par les articles L. 300-1 du code de l'urbanisme et L. 11-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette décision aurait été prise à l'issue d'un détournement de procédure à défaut pour l'administration d'avoir fait application de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre. Enfin, eu égard à l'objectif d'utilité publique qu'elle poursuit, cette décision n'est pas davantage entachée d'un détournement de pouvoir. 24. Il résulte de tout ce qui précède que M. E...et la SCI E...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des requérants, partie perdante à l'instance. En revanche, il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge des requérants la somme de 1 200 euros demandée par la SIDR au titre des frais exposés par cette dernière et non compris dans les dépens. DECIDE Article 1er : La requête de M. E...et de la SCI E...est rejetée. Article 2 : M. E...et la SCI E...verseront à la société immobilière du département de la Réunion la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2 N° 14BX02342