CAA de PARIS, 3ème chambre, 23/06/2020, 19PA01958, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-23
Numéro : 19PA01958
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : Mme Marie-Dominique  JAYER
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : LECOURT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le syndicat des Employés du commerce et des interprofessionnels ­ UNSA, le syndicat Commerce Indépendant et Démocratique ainsi que le syndicat CGT Force Ouvrière des employés et cadres du commerce de Paris, d'une part, la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO) et le syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, du 23 août 2018 portant création et délimitation à Paris d'une zone touristique dans le quartier de Bercy. Par un jugement n°1818089 et 1818855 du 16 avril 2019, le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : I - Par une requête, enregistrée sous le n° 19PA01912 le 13 juin 2019, la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO) et le syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, représentés par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°1818089 et 1818855 du 16 avril 2019 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, du 23 août 2018 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à verser à chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. Ils soutiennent que : - le jugement du tribunal administratif de Paris, qui ne répond pas de façon précise aux moyens tirés de la portée juridique, du caractère fiable et sérieux de l'étude d'impact et à l'argumentation relative à la confusion entre notions de " touriste " et de " consommateur ", n'est pas suffisamment motivé ; - les organisations syndicales n'ont pas été informées des motifs de la demande de création de la zone touristique, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 3132-25-2 du code du travail ; le document intitulé " étude d'impact " est dépourvu de valeur juridique ; - la consultation du syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris est irrégulière ; - la décision est entachée d'erreur d'appréciation des conditions de l'alinéa 1er de l'article L. 3132-25 et des critères, cumulatifs, de l'article R. 3132-20 du code du travail, en l'absence d'affluence particulièrement importante de touristes dans la zone, de fréquentation saisonnière, d'attractivité artistique, culturelle ou historique significative. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2019, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par une intervention, enregistrée le 28 février 2020, la SCI Bercy Village, représentée par Mes B... et Billery, demande à la cour d'accueillir son intervention et conclut au rejet de la requête en s'associant aux conclusions de la ministre du travail. Elle soutient que : - son intervention est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt au maintien de la décision attaquée compte tenu de son activité commerciale ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. II - Par une requête, enregistrée sous le n° 19PA01958 le 17 juin 2019, le Syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels-UNSA et le Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique, représentés par Me D..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°1818089 et 1818855 du 16 avril 2019 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, du 23 août 2018 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à verser à chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. Ils soutiennent que : - la procédure de consultation est incomplète, faute de transmission de la demande motivée adressée par la maire de Paris, non produite devant le tribunal administratif, le document communiqué ayant été improprement qualifié d'" étude d'impact " ; en conséquence, la demande aurait dû être déclarée irrecevable ; - la procédure est par ailleurs irrégulière, faute de consultation du syndicat du Commerce de la CGT Force Ouvrière de Paris qui s'est mépris sur la nature de la zone et n'a pas bénéficié du délai de deux mois accordé, le préfet ayant saisi d'une demande de consultation une organisation syndicale qui n'avait pas à être consultée ; le préfet a interrogé la Fédération de la CGT commerce et services au lieu de l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, intéressée eu égard à ses périmètres géographique et sectoriel ; les organisations syndicales de travailleurs dans le secteur alimentaire, distinctes des fédérations, n'ont pas été consultées, de même que les organisations syndicales de travailleurs dans le secteur des services ; les organisations patronales et les syndicats de salariés n'ont pas été consultés à l'identique ; dans certains secteurs, des organisations syndicales et patronales n'ont pas été consultées ; - les organisations syndicales n'ont pas été informées des motifs de la demande de création de la zone touristique, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 3132-25-2 du code du travail ; le document intitulé " étude d'impact " est dépourvu de valeur juridique ; - la consultation du syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris est irrégulière ; - la décision est entachée d'erreur d'appréciation des conditions de l'alinéa 1er de l'article L. 3132-25 et des critères, cumulatifs, de l'article R. 3132-20 du code du travail, en l'absence d'affluence particulièrement importante de touristes dans la zone, de fréquentation saisonnière, d'attractivité artistique, culturelle ou historique significative ; - la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères, les notions de " touriste ", de " visiteur " et de " client " ayant été confondues et la fréquentation " particulièrement importante " de touristes n'étant pas caractérisée ; les critères de l'affluence particulièrement importante de touristes dans la zone, de fréquentation saisonnière, de zone délimitée de camping, d'hôtels, de villages vacances, de chambres d'hôtes ou de résidences hôtelières ne sont pas remplis ; les caractéristiques artistiques, culturelles ou historiques de la zone sont faibles et d'un intérêt limité ; les équipements de loisir sont isolés de la zone des commerces et séparés par le Parc de Bercy, l'un de ceux les moins fréquentés de la capitale ; - les effets de l'annulation ne devront pas être différés. Par une intervention, enregistrée le 28 février 2020, la SCI Bercy Village, représentée par Mes B... et Billery, demande à la cour d'accueillir son intervention et conclut au rejet de la requête en s'associant aux conclusions de la ministre du travail. Elle soutient que : - son intervention est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt au maintien de la décision attaquée compte tenu de son activité commerciale ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2020, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, - et les observations de Me D... représentant la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO), le syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, le Syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels-UNSA et le Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique et de Me B... représentant la SCI Bercy Village. Considérant ce qui suit : 1. Par jugement du 19 avril 2018, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 25 septembre 2015 délimitant une zone touristique internationale (ZTI) dénommée " Saint Emilion - Bibliothèque " à Paris en application de l'article L. 3132-24 du code du travail, en différant les effets de l'annulation à la date d'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement. Par un arrêté du 23 août 2018, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, a créé et délimité une zone touristique (ZT) dans le quartier de Bercy en application de l'article L. 3132-25 du code du travail. La Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO) et le syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, d'une part, le syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels-UNSA et le syndicat Commerce Indépendant et Démocratique, d'autre part, font appel du jugement du 16 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes d'annulation de cette décision. Sur la jonction : 2. Les requêtes n° 19PA01912 et n° 19PA01958 visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur l'intervention de la SCI Bercy Village : 3. La SCI Bercy Village, société foncière propriétaire et gestionnaire de " Bercy Village ", qui regroupe des enseignes incluses dans le périmètre de la zone touristique créée par l'arrêté préfectoral litigieux, a intérêt au maintien du jugement attaqué. Ainsi son intervention est recevable. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". 5. En jugeant aux points 4 et 6 que l'étude d'impact jointe à la demande de classement formée par la maire de Paris, portant notamment sur le projet de périmètre proposé et ses caractéristiques, a été communiquée et répondu aux points 10 et 11 au moyen tiré de l'erreur d'appréciation, notamment au regard du critère de l'affluence particulière de " touristes ", les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont répondu dans leur jugement aux moyens contenus dans les écritures des requérants. Par suite, la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO) et le syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. Aux termes de l'article L. 3132-25 du code du travail : " Les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services et qui sont situés dans les zones touristiques caractérisées par une affluence particulièrement importante de touristes peuvent donner le repos hebdomadaire par roulement pour tout ou partie du personnel, dans les conditions prévues aux articles L. 3132-25-3 et L. 3132-25-4. (...) ". En application de l'article L. 3132-25-2 du même code : " I- La demande de délimitation (...) des zones définies aux articles L. 3132-25 et L. 3132-25-1 est faite par le maire (...). / La demande de délimitation ou de modification de ces zones est transmise au représentant de l'Etat dans la région. Elle est motivée et comporte une étude d'impact justifiant notamment l'opportunité de la création ou de la modification de la zone. / II.- Les zones mentionnées au I sont délimitées ou modifiées par le représentant de l'Etat dans la région après avis : / 1° Du conseil municipal des communes dont le territoire est concerné ; / 2° Des organisations professionnelles d'employeurs et des organisations syndicales de salariés intéressées ; / 3° De l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont sont membres les communes dont le territoire est concerné ; / 4° Du comité départemental du tourisme, pour les zones touristiques mentionnées à l'article L. 3132-25 ; / 5° De la chambre de commerce et d'industrie et de la chambre de métiers et de l'artisanat, pour les zones commerciales mentionnées à l'article L. 3132-25-1. / L'avis de ces organismes est réputé donné à l'issue d'un délai de deux mois à compter de leur saisine en cas de demande de délimitation d'une zone et d'un mois en cas de demande de modification d'une zone existante. / III.- Le représentant de l'Etat dans la région statue dans un délai de six mois sur la demande de délimitation dont il est saisi. (...) ". Conformément à l'article R. 3132-19 du même code : " Le préfet de région délimite par arrêté les zones mentionnées aux articles L. 3132-25 et L. 3132-25-1. (...) " et, en vertu de l'article R. 3132-20 dudit code : " Pour figurer sur la liste des zones touristiques mentionnées à l'article L. 3132-25, les zones doivent accueillir pendant certaines périodes de l'année une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques, culturelles ou historiques ou de l'existence d'installations de loisirs ou thermales à forte fréquentation. / Les critères notamment pris en compte pour le classement en zones touristiques sont : / 1° Le rapport entre la population permanente et la population saisonnière ; / 2° Le nombre d'hôtels ; / 3° Le nombre de villages de vacances ; / 4° Le nombre de chambres d'hôtes ; / 5° Le nombre de terrains de camping ; / 6° Le nombre de logements meublés destinés aux touristes ; / 7° Le nombre de résidences secondaires ou de tourisme ; / 8° Le nombre de lits répartis au sein des structures d'hébergement mentionnées aux six alinéas précédents ; / 9° La capacité d'accueil des véhicules par la mise à disposition d'un nombre suffisant de places de stationnement ". 7. En premier lieu, ainsi que l'ont jugé les premiers juges, il ressort des pièces du dossier que la demande de classement de la zone litigieuse en zone touristique a été formée auprès du préfet de région par courrier de la maire de Paris du 19 juin 2018, qui comportait les motifs de la demande et était accompagné d'une étude d'impact datée de juin 2018, portant sur le projet de périmètre proposé, ses caractéristiques au regard des critères fixés par le code du travail et de l'impact social, économique et urbain attendu de la création d'une telle zone. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires relatives à la forme et au contenu du document joint à la demande d'avis, la transmission, quel qu'en soit l'auteur, de cette étude d'une quarantaine de pages par le préfet aux organisations syndicales, par courrier du 22 juin 2018, doit être regardée comme suffisante. Enfin, il ressort des pièces du dossier, et notamment des 42 accusés de réception produits au dossier, que, dans le délai contraint susvisé de six mois s'imposant au préfet, la consultation des organisations syndicales représentatives a été la plus large ; seules les organisations directement intéressées devaient être consultées, ce qui exclut notamment celles représentant employeurs et salariés des commerces alimentaires relevant d'un autre régime dérogatoire ; n'est pas davantage opposable l'articulation entre fédérations, unions et confédérations de syndicats dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet aurait volontairement procédé à un choix sélectif des destinataires des courriers qui aurait fait obstacle à la manifestation des avis requis ; il en va de même de l'erreur commise par une fédération sur la nature de la zone litigieuse. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté en toutes ses branches. 8. En deuxième lieu, d'une part, l'article L. 3132-25 du code du travail sur le fondement duquel a été pris l'arrêté attaqué a pour objet de déroger à l'article L. 3132-3 du même code aux termes duquel : " Dans l'intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche ". Par suite, s'agissant d'un régime d'exception, les conditions d'application dudit article, telles qu'elles résultent du premier alinéa de l'article R. 3132-20 du même code, doivent être d'interprétation stricte et soumises au contrôle normal du juge. D'autre part, il ressort de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu exclure la possibilité de créer des zones touristiques dans des lieux faisant l'objet d'une fréquentation touristique particulièrement importante, sans discontinuer tout au long de l'année, comme cela est le cas, à Paris. 9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des chiffres contemporains de la décision attaquée communiqués par l'administration ainsi que de la fiche d'impact annexée à la demande de classement en zone touristique, que le périmètre dont s'agit concentre d'importantes installations culturelles et de loisir, telles que de grandes salles de cinéma (UGC Ciné Cité de Bercy), des salles de concerts ou de rencontres sportives hébergeant également un centre de congrès international (Accordhotel Arena), des musées ou sites de visite (musée des Arts forains, Cinémathèque, anciens chais vinicoles). Le caractère attractif des lieux résulte du nombre annuel de visiteurs provinciaux et internationaux, de l'ordre de 2,4 millions comptabilisés en 2018 notamment sur le quartier Bercy-Village lequel héberge un centre commercial et de loisirs, pour une population résidente évaluée à 8 000 habitants. Des hôtels appartenant à des groupes d'envergure internationale, offrant une très grande capacité d'accueil sont en mesure de les héberger. Ainsi, eu égard au nombre, à la variété et à l'importance des points d'attractivité touristique, aux flux de visiteurs et touristes d'agrément fréquentant la zone ainsi qu'aux modalités de leur déplacement grâce aux différents moyens de transport, à la présence de nombreux services tels qu'hôtels, restaurants et cafés, lieux de divertissements et espaces verts et au chiffre d'affaires généré par les achats des touristes, français ou étrangers, en définissant comme zone touristique d'affluence exceptionnelle le périmètre du quartier de Bercy, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, n'a pas fait une inexacte application des articles L. 3132-25 et R. 3132-20 et du code du travail. 10. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, les syndicats requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté litigieux est entaché d'erreur d'appréciation. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO) et le syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, d'une part, le syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels-UNSA et le syndicat Commerce Indépendant et Démocratique, d'autre part, ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Les interventions de la SCI " Bercy Village " sont admises. Article 2 : Les requêtes n°19PA01912 et 19PA01958 de la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO), du syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, d'une part, du Syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, de l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, du Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels-UNSA et du Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération des employés et cadres Force ouvrière (FEC-FO), au syndicat CGT-FO des employés et cadres du commerce et VRP de Paris, au syndicat SUD Commerces et Services Ile-de-France, à l'Union Syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, au syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels-UNSA, au syndicat Commerce Indépendant et Démocratique, à la ministre du travail et à la SCI Bercy Village. Copie en sera adressée au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris. Délibéré après l'audience publique du 9 juin 2020 à laquelle siégeaient : - M. C..., premier vice-président, - Mme A..., premier conseiller, - Mme Mornet, premier conseiller. Lu en audience publique le 23 juin 2020. Le rapporteur, M-F... A... Le président, M. C... Le greffier, E. MOULIN La République mande et ordonne à la ministre du travail, en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N°19PA01912 et 19PA01958