CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 06/06/2017, 15MA04956, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-06
Numéro : 15MA04956
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Hélène  BUSIDAN
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... A...a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 5 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bagnols-en-Forêt a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1301460, 1302233, 1302260 du 29 octobre 2015, le tribunal administratif de Toulon, après avoir joint à deux autres demandes d'annulation de cette délibération celle de Mme A..., a annulé la délibération du 5 avril 2013 en tant qu'elle approuve le classement en zone N de la parcelle, cadastrée section E n° 901, appartenant à M. C... E..., et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, respectivement enregistrés le 28 décembre 2015 et le 23 décembre 2016, Mme A..., représentée par la société civile professionnelle d'avocats CGCB et Associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 octobre 2015 en tant qu'il a rejeté sa demande ; 2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2013 et la décision expresse par laquelle le maire de la commune de Bagnols-en-Forêt a refusé de retirer cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bagnols-en-Forêt une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement n'a pas répondu au moyen tiré du non-respect par la commune des modalités de concertation qu'elle avait fixées ; - en écartant le moyen tiré de la violation de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme par le motif qu'il a retenu, le tribunal a dénaturé les pièces du dossier ; - la formulation très générale des objectifs poursuivis, mentionnés dans la délibération du 29 octobre 2009 prescrivant la modification du plan local d'urbanisme (PLU), les rend inconsistants ; - l'illégalité de la délibération prescrivant le PLU vicie la procédure d'approbation du PLU ; - en choisissant une motivation du rapport de présentation par référence aux motivations présentes dans le plan d'occupation des sols (POS), les auteurs du PLU ont méconnu l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - le classement des parcelles lui appartenant, cadastrées B346 et B1082, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la servitude d'espace boisé classé grevant ses parcelles est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - cette servitude n'a pas fait l'objet d'un examen par le centre national de la propriété forestière et le centre régional ne l'a pas examinée comme il se doit ; - les ouvertures à l'urbanisation de plusieurs zones, antérieurement classées NB ou NC dans l'ancien POS, sont intervenues en méconnaissance de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ; - si le moyen tiré du défaut d'obtention de la dérogation prévue à l'article L. 122-2 est retenu, il devra entraîner l'annulation totale du PLU, dès lors que l'ouverture à l'urbanisation prévue par ce plan remet en cause son économie générale et conduit à son incohérence au regard du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Par un mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2016, la commune de Bagnols-en-Forêt, représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A... d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - l'appelante ne démontre pas que le moyen auquel les premiers juges n'auraient pas répondu aurait été soulevé avant la clôture de l'instruction, intervenue le 3 mars 2015 ; - l'exposition publique évolutive a bien eu lieu ; - les auteurs du PLU ont expliqué les choix et motifs des règles applicables en application de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - les objectifs fixés pas la délibération prescrivant la révision du plan sont spécifiques au territoire et aux enjeux de la commune ; - le code de l'urbanisme n'exigeait pas, à la date de la délibération, que le conseil municipal approuve les objectifs et celui-ci en a délibéré; - le classement en zone N des parcelles B 346 et 1082 n'était pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la servitude d'espace boisé classé grevant ces mêmes parcelles n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; - le débroussaillement ne se confond pas avec le déboisement ; - la commune a sollicité et obtenu l'accord du syndicat en charge du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Var-Est. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Busidan, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me B... représentant Mme A... et Me G... représentant la commune de Bagnols-en-Forêt. Une note en délibéré, présentée pour Mme A..., a été enregistrée le 19 mai 2017. 1. Considérant que, par jugement rendu le 29 octobre 2015 sur trois demandes, dont celle présentée par Mme A..., le tribunal administratif de Toulon a annulé la délibération du 5 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de Bagnols-en-Forêt a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, en tant qu'elle classe en zone N la parcelle cadastrée section E n° 901 appartenant à M. C... E..., et a rejeté le surplus des conclusions des parties ; que Mme A... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions en annulation de ladite délibération ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des écritures de première instance que le moyen tiré de ce que la commune n'aurait pas respecté les modalités de concertation qu'elle s'était fixées a été soulevé dans un mémoire enregistré le 4 septembre 2015 au greffe du tribunal administratif de Toulon, après la clôture de l'instruction fixée au 3 mars 2015 par une ordonnance prise le 29 janvier 2015 dont la requérante a accusé réception le 2 février 2015 ; que, dès lors, les premiers juges n'avaient pas à répondre à ce moyen ; que, par suite, Mme A... n'est pas fondée à prétendre que le jugement en litige serait irrégulier, pour omission à statuer sur ce moyen ; 3. Considérant, en second lieu, que le moyen selon lequel les premiers juges auraient entaché le jugement de dénaturation des pièces du dossier relève du bien-fondé du jugement et n'est pas de nature à entraîner son annulation pour irrégularité par le juge d'appel ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet (...) " ; que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date du 29 octobre 2009, à laquelle le conseil municipal de Bagnols-en-Forêt a prescrit la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme : " I. - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ;(...) " ; qu'il est précisé au cinquième alinéa du I du même article, applicable au présent litige, que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. " ; 5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; qu'ainsi, est inopérant à l'encontre de la délibération en litige le moyen tiré de ce que la délibération du 29 octobre 2009 prescrivant l'élaboration du PLU n'aurait pas porté sur des objectifs poursuivis par la commune indiqués au moins dans leurs grandes lignes ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme : 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige : " Le rapport de présentation :1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; 5° Précise les indicateurs qui devront être élaborés pour l'évaluation des résultats de l'application du plan prévue à l'article L. 123-12-1.//(...) " ; que, contrairement à ce que soutient l'appelante, il ne résulte pas de ces dispositions que le rapport de présentation doive indiquer les raisons pour lesquelles certaines portions du territoire communal sont grevées d'une servitude d'espace boisé classé ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone N des parcelles B 346 et B1082 : 7. Considérant, en premier lieu, que s'il résulte des dispositions de l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme, applicables à la date de la délibération en litige et aujourd'hui reprises à l'article R. 151-17 du même code, que le règlement doit délimiter les différentes zones du plan local d'urbanisme et fixer les règles applicables dans chacune de ces zones, il ne résulte d'aucune disposition légale ou réglementaire que le rapport de présentation du PLU ou le plan d'aménagement et de développement durables devraient justifier du classement de chaque parcelle du territoire communal ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que, d'une part, la première orientation du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU en litige vise à préserver le cadre de vie et l'environnement, en préservant " au mieux les espaces naturels qui constituent un des attraits de la commune et représentent un potentiel économique important " ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient l'appelante, cet objectif général n'est pas limité, par le PADD, à la préservation des lignes de crêtes, qui en constitue l'une des modalités importantes ; que, d'autre part, l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable, dispose : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels.//(...) " ; que le règlement adopté par la délibération en litige définit la zone N comme " recouvr[ant] des espaces à dominante d'espace naturel " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles contiguës, cadastrées section B n° 346 et 1082 appartenant à Mme A..., couvrent ensemble, selon le site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties, une superficie supérieure à 8 000 m² ; qu'elles sont incluses dans une vaste zone boisée, dont le caractère naturel n'est pas altéré par la présence d'une seule construction à usage d'habitation à l'ouest de la parcelle 1082 et par l'existence à l'est de la parcelle 346 d'un habitat diffus, constitué de cinq constructions à usage d'habitation ; que, dans ces conditions, même si lesdites parcelles ne se trouvent pas sur une ligne de crête, sont équipées en eau potable et en électricité et se situent non loin, d'une part, d'une zone que la délibération en litige réserve à une zone commerciale, d'autre part, d'une zone à urbaniser, Mme A... n'établit pas que, eu égard au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du PLU, leur classement en zone N serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant la servitude d'espace boisé classé grevant les parcelles B 346 et B1082 : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements.// (...) " ; 10. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort ni des dispositions précitées ni d'aucune disposition légale ou réglementaire que le centre national de la propriété forestière doive examiner tout PLU instaurant une servitude d'espace boisé classé ; que, par ailleurs, le moyen tiré de ce que le centre régional de la propriété forestière n'aurait pas examiné le projet de PLU " comme il se doit " n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 11. Considérant, en deuxième lieu, que l'obligation de débroussaillement aux abords des constructions sur une profondeur de 50 mètres, instaurée par un arrêté du préfet du Var du 30 mars 2015, ne vise nullement, comme l'indique l'article 2 de cet arrêté, à l'éradication définitive de la végétation, mais seulement à ce qu'elle soit élaguée selon les modalités techniques prévues à l'article 4 de cet arrêté ; que, par suite, si les propriétaires des quelques habitations avoisinantes devront, en vertu de cet arrêté, débroussailler une partie des parcelles de Mme A..., les modalités qu'ils devront respecter, contrairement à ce que soutient l'appelante, ne conduiront pas à ce que soit remise en cause la servitude d'espace boisé classé grevant lesdites parcelles ; 12. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, non seulement présentent un caractère naturel, mais supportent également des arbres ; que, dès lors, Mme A... n'établit pas qu'en grevant ses parcelles d'une servitude d'espace boisé classé, servitude qui s'étend d'ailleurs à tout l'espace naturel boisé évoqué au point 8 dans lequel elles s'inscrivent, les auteurs du PLU auraient entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme : 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-2 applicable du code de l'urbanisme : " I.-Dans les conditions précisées au présent article, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.// (...). A compter du 1er janvier 2013 et jusqu'au 31 décembre 2016, il [le premier alinéa] s'applique dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants au sens du recensement général de la population. (...).//(...)//Il peut être dérogé aux dispositions des trois alinéas précédents soit avec l'accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture, soit, jusqu'au 31 décembre 2016, lorsque le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l'accord de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4. La dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l'urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l'environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de l'intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan. (...) " ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté par la commune de Bagnols-en-Forêt, que l'ouverture à l'urbanisation réalisée par le PLU en litige, concernant notamment des zones qui constituaient des zones naturelles dans le précédent document d'urbanisme, nécessitait, en vertu des dispositions précitées, l'accord du syndicat mixte du SCoT Var Est, qui était en charge de l'élaboration du SCoT Var Est dans le périmètre duquel se trouvait la commune de Bagnols-en-Forêt à la date de la délibération en litige ; que, par délibération adoptée le 18 septembre 2012, le conseil syndical de cet établissement public de coopération intercommunale a examiné la délibération du 29 juin 2012 par laquelle le conseil municipal de Bagnols-en-Forêt avait arrêté le projet de PLU de la commune ; qu'il y a relevé que deux secteurs de la commune, la zone 1AUa dite du Bois du Défends et la zone 1UAc dite du Canet, ne coïncidaient pas avec les enjeux alors envisagés pour ces zones dans le projet de SCoT, mais a donné un avis favorable au projet de PLU arrêté par la commune et a décidé de prendre en compte les évolutions proposées par la commune pour les inscrire dans le SCoT Var Est ; que si, comme le soutient l'appelante, le syndicat mixte du SCot Var Est est une personne publique associée, qui a été consultée à ce titre, cet avis rendu le 18 septembre 2012 doit être regardé comme l'accord requis par les dispositions précitées de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 5 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de Bagnols-en-Forêt a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que, par voie de conséquence, ses conclusions accessoires tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; que, sur le fondement de ces mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'appelante la somme que la commune de Bagnols-en-Forêt demande au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête présentée par Mme A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bagnols-en-Forêt sur le fondement de l'article L. 761-1 sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... A...et à la commune de Bagnols-en-Forêt. Délibéré après l'audience du 19 mai 2017, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail président-assesseur, - Mme Busidan, première conseillère. Lu en audience publique, le 6 juin 2017. 2 N° 15MA04956