CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 06/02/2018, 15BX03708, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-02-06
Numéro : 15BX03708
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : VINOLO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La communauté de communes de l'Ouest Guyanais a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'annuler l'arrêté du 12 août 2014 par lequel le préfet de la Guyane lui a prescrit de consigner une somme de 2 446 679 euros pour les travaux de réhabilitation de la zone de stockage de déchets ménagers et assimilés située sur le territoire de la commune de Saint-Laurent du Maroni ; à titre subsidiaire, la communauté de communes de l'Ouest Guyanais a demandé au tribunal de réduire le montant de la consignation mise à sa charge. Par un jugement n° 1401154 du 30 septembre 2015, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 19 novembre 2015 et le 26 septembre 2016, la communauté de communes de l'Ouest Guyanais, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guyane du 30 septembre 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 12 août 2014 ; à titre subsidiaire de l'abroger et à titre infiniment subsidiaire de réduire le montant de la consignation prescrite et d'ordonner l'échelonnement de son versement ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, en ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée, que : - le préfet n'était pas compétent pour édicter l'arrêté du 12 août 2014 en litige dès lors que les déchets entreposés sont des " dépôts sauvages " dont la gestion incombe au maire au titre de la police des déchets organisée par les articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement ; - l'arrêté du 12 août 2014 a été pris à la suite d'une mise en demeure devenue caduque dès lors qu'elle a été édictée le 21 avril 2008, soit plus de six années auparavant ; il appartenait en conséquence au préfet d'édicter une nouvelle mise en demeure ; les premiers juges ont écarté le moyen au prix d'une contradiction de motifs dans leur jugement en relevant que le préfet avait pris en compte le changement de circonstances intervenu depuis, dès lors qu'il s'était fondé sur un rapport d'inspection établi en juillet 2014 ; - la mise en demeure du 21 avril 2008 était elle-même illégale dès lors que les délais qu'elle laissait à la communauté de communes de l'Ouest Guyanais (CCOG) pour se conformer aux prescriptions de l'arrêté d'autorisation initial étaient trop courts au regard de la nature des travaux qu'il lui était demandé de réaliser ; - l'arrêté du 12 août 2014 est insuffisamment motivé car il n'évoque pas les travaux déjà réalisés par la CCOG ; les premiers juges ont écarté ce moyen au prix d'une contradiction de motifs dans leur jugement en estimant que la circonstance que le chiffrage du coût des travaux est fondé sur une estimation est sans incidence sur l'obligation de motivation alors que la motivation retenue est particulièrement insuffisante. Elle soutient, en ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée, que : - l'article L. 171-8 du code de l'environnement qui fonde l'arrêté préfectoral contesté n'est pas applicable aux personnes publiques exploitantes d'une installation classée pour la protection de l'environnement ; les dispositions de cet article prévoient le recours à la procédure d'avis à tiers détenteur, laquelle ne peut être engagée à l'encontre d'une personne publique ; il appartenait au préfet de faire application de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales qui prévoit le recours à la procédure de mandatement d'office à l'encontre d'une collectivité territoriale ; la procédure de consignation constitue une voie d'exécution qui ne peut être mise en oeuvre à l'encontre des personnes publiques au regard du principe d'insaisissabilité applicable à ces dernières ; - l'arrêté du 12 août 2014 est illégal car il ne répond à aucune nécessité et prévoit la consignation d'une somme dont le montant est disproportionné ; le préfet ne produit aucun élément de nature à justifier le montant de ladite somme et a commis une erreur manifeste d'appréciation ; l'arrêté fait peser sur la CCOG l'intégralité du financement des travaux de réhabilitation de la zone alors que ceux-ci ont par ailleurs fait l'objet d'un plan de financement du site prévoyant qu'elle ne supportera que 20 % du coût du projet, le reste étant assumé par l'Etat et par l'ADEME. Elle soutient, en ce qui concerne l'abrogation de l'arrêté du 12 août 2014, que : - il appartient au juge administratif, saisi d'un recours de plein contentieux concernant une installation classée pour la protection de l'environnement, de tenir compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision ; il appartient à la cour de constater que l'arrêté de consignation a perdu son utilité en raison des travaux d'extension du site qui ont été engagés et d'en tirer les conséquences qui s'imposent en abrogeant l'arrêté en litige. Elle soutient, en ce qui concerne la réduction du montant de la somme à consigner et l'échelonnement de son versement, que : - la somme à consigner ne saurait excéder 489 335,80 euros, montant qui représente 20 % de la participation prévue en ce qui concerne la CCOG ; - le juge administratif dispose du pouvoir d'échelonner la consignation contrairement à ce qu'a jugé le tribunal. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - les déchets entreposés sur le site ne sont pas des dépôts sauvages mais proviennent de la CCOG elle-même après collecte de déchets dans l'attente de la mise en service du casier de traitement ; il en résulte que le préfet était compétent pour prendre l'arrêté en litige ; - la mise en demeure du 21 avril 2008 n'est pas devenue caduque dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit la caducité d'une telle décision prise en application de l'article L. 171-8 du code de l'environnement ; - la requérante n'est pas recevable à contester par la voie de l'exception la légalité de la mise en demeure du 21 avril 2008, laquelle est devenue définitive, à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté de consignation ; en tout état de cause, la requérante ne démontre pas que les délais impartis par la mise en demeure étaient trop courts ; - l'article L. 171-8 du code de l'environnement est applicable aux personnes publiques qui exploitent une installation classée pour la protection de l'environnement ; l'exploitant s'entend du titulaire de l'autorisation quelle que soit sa nature de personne publique ou privée ; s'il est vrai que l'article L. 171-8 du code de l'environnement fait référence à la procédure d'avis à tiers détenteur, laquelle ne s'applique pas aux personnes publiques, il s'agit là d'une simple faculté ouverte aux comptables publics à l'égard des personnes privées ; enfin, la mise en oeuvre de l'article L. 171-8 du code de l'environnement n'implique nullement de porter atteinte au principe d'insaisissabilité des biens des personnes publiques, le recouvrement de la créance dont est redevable la CCOG se faisant par la voie du mandatement d'office ; - le montant de la consignation est proportionné aux travaux prévus, dont la nature et le coût ont été justifiés ; la circonstance que l'Etat doit financer en partie les travaux de réhabilitation du site est sans incidence sur la légalité de la consignation ; les modalités de financement retenues n'ont pas à être prises en compte dans la détermination du montant de la consignation ; - les travaux engagés par la CCOG ne sont pas de nature à justifier la levée même partielle de la consignation ainsi que l'a relevé l'inspecteur des installations classées pour la protection de l'environnement dans son rapport du 31 mars 2016 ; ainsi, la demande d'abrogation de l'arrêté du 12 août 2014 présentée par la requérante doit être rejetée ; - la demande de réduction du montant de la consignation doit être rejetée pour les mêmes motifs que ceux précédemment exposés ; la demande d'échelonnement doit aussi être rejetée car une telle modalité n'est pas prévue par le code de l'environnement. Par ordonnance du 11 octobre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 2 novembre 2017 à 12 heures. Un mémoire a été présenté pour la communauté de communes de l'Ouest Guyanais le 6 janvier 2018, soit postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - et les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 5 décembre 2006, le préfet de la Guyane a autorisé la communauté de communes de l'Ouest Guyanais (CCOG) à exploiter une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés sur le territoire de la commune de Saint-Laurent du Maroni. Le 21 avril 2008, le préfet a mis en demeure le président de la CCOG de faire respecter les prescriptions dont était assorti l'arrêté d'autorisation de 2006. Enfin, le préfet a édicté, le 12 août 2014, un arrêté imposant à la CCOG de consigner une somme de 2 446 679 euros représentant le coût des travaux non réalisés prescrits par la mise en demeure du 21 avril 2008 et le montant de la garantie financière prévue dans l'arrêté d'autorisation. La CCOG a saisi le tribunal administratif de la Guyane d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 août 2014. Elle relève appel du jugement rendu le 30 septembre 2015 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. Sur les conclusions principales tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 août 2014 : 2. L'arrêté en litige du 12 août 2014 fait application des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement aux termes desquelles : " I. - (...) en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. (...) II. - Lorsque la mise en demeure désigne des travaux ou opérations à réaliser et qu'à l'expiration du délai imparti l'intéressé n'a pas obtempéré à cette injonction, l'autorité administrative compétente peut : 1° L'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date qu'elle détermine une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. La somme consignée est restituée au fur et à mesure de l'exécution des travaux ou opérations. (...) Il est procédé à son recouvrement comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Le comptable peut engager la procédure d'avis à tiers détenteur prévue par l'article L. 263 du livre des procédures fiscales. (...) 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ; les sommes consignées en application du 1° sont utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées ; 3° Suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux et des opérations ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure (...) ". En ce qui concerne la légalité externe : S'agissant de la compétence : 3. En vertu de l'article L. 541-1 du code de l'environnement, constitue un déchet toute substance ou tout objet, ou tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire. 4. Il ressort des pièces du dossier que les matières entreposées sur le site résultent de l'activité de collecte exercée par la CCOG dans le cadre de l'exploitation de son installation. Dans ces conditions, ces matières ne constituent pas des " dépôts sauvages " devant être qualifiés de déchets au sens de l'article L. 541-1 du code de l'environnement et relevant à ce titre des pouvoirs de police du maire en application de l'article L. 541-3 du même code. Il en va ainsi alors même que certaines matières ont été entreposées sur le site de manière anarchique en l'absence de réalisation d'un casier destiné à les accueillir. 5. Au surplus, il résulte de l'article R. 541-12-16 du code de l'environnement que, lorsque les dispositions régissant les déchets s'appliquent sur le site d'une installation classée pour la protection de l'environnement, l'autorité titulaire du pouvoir de police est l'autorité administrative chargée du contrôle de cette installation. 6. Par suite, le préfet était compétent pour édicter l'arrêté du 12 août 2014 en litige. S'agissant de la procédure : 7. Il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement ni d'aucun autre texte législatif ou réglementaire que la mise en demeure adressée par le préfet à la CCOG le 21 avril 2008 est frappée de caducité du seul fait qu'elle est intervenue plus de six ans avant l'arrêté préfectoral contesté. Par ailleurs, si la CCOG soutient qu'elle a entrepris après 2008 la réalisation des travaux de mise en conformité prescrits par la mise en demeure, il ne ressort pas des pièces du dossier, au regard notamment du courrier que le préfet lui a adressé le 1er juillet 2014, que ces travaux avaient été réalisés au 12 août 2014, date de la mesure de consignation. La CCOG n'est donc pas fondée à invoquer un changement dans les circonstances de fait rendant caduc l'arrêté du 21 avril 2008 et qui aurait obligé le préfet à édicter une nouvelle mise en demeure avant de prendre l'arrêté de consignation. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen ainsi soulevé. 8. Enfin, le tribunal a estimé que l'arrêté de consignation en litige n'avait pas à être précédé d'une nouvelle mise en demeure tout en relevant qu'un changement dans les circonstances de fait s'était produit en raison du nouveau rapport de l'inspecteur des installations classées pour la protection de l'environnement remis le 1er juillet 2014. Toutefois, les motifs de sa décision sur ce dernier point ne sont pas revêtus de l'autorité de la chose jugée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la contradiction de motifs dont serait entaché le jugement du tribunal doit être écarté. S'agissant de la motivation : 9. A l'appui de son moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté en litige, la CCOG ne se prévaut d'aucun élément de droit ou de fait nouveau par rapport à l'argumentation qu'elle avait développée devant le tribunal administratif. Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents, et qui ne sont pas entachés de contradiction, retenus par les premiers juges. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de l'exception d'illégalité de la mise en demeure du 21 avril 2008 : 10. L'illégalité d'un arrêté de mise en demeure, pris sur le fondement de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, peut utilement être invoquée, par la voie de l'exception, à l'encontre de l'arrêté de consignation pris à sa suite. Toutefois, une telle exception d'illégalité n'est recevable que si cet arrêté, qui est dépourvu de caractère réglementaire, n'était pas devenu définitif à la date à laquelle elle est soulevée. 11. Eu égard à sa nature, la mise en demeure du 21 avril 2008 n'avait pas à faire l'objet d'un affichage ou d'une publication, alors même que ces modalités de publicité étaient prévues aux articles 2 et 4 de cette décision. Il s'ensuit que la notification de cet acte à son destinataire, la CCOG, était suffisante pour déclencher le délai de recours contentieux à son encontre. Et cette notification est régulièrement intervenue ainsi que l'ont relevé les premiers juges, dont les motifs sur ce point ne sont pas contestés par l'appelante. 12. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté comme irrecevable le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la mise en demeure du 21 avril 2008, soulevé par la CCOG, après avoir relevé que cette décision était devenue définitive faute d'avoir été contestée en temps utile. S'agissant de l'erreur de droit : 13. En vertu de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, une installation classée pour la protection de l'environnement peut être exploitée ou détenue notamment par une personne morale, qu'elle soit de droit privé ou public. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la CCOG, les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, qui fondent l'arrêté du 12 août 2014 en litige, sont applicables à la CCOG, établissement public de coopération intercommunale titulaire de l'autorisation d'exploiter l'installation de stockage de déchets ménagers et assimilés de la commune de Saint-Laurent du Maroni. 14. La procédure de consignation définie à l'article L. 171-8 du code de l'environnement ne constitue pas, en elle-même, une voie d'exécution par principe inapplicable aux personnes publiques. 15. L'article L. 171-8 du code de l'environnement laisse au comptable public une simple faculté de recourir à la procédure d'avis à tiers détenteur pour recouvrer la somme consignée. Par suite, la CCOG ne peut soutenir qu'une telle procédure est insusceptible de concerner les personnes publiques exploitant une installation classée pour la protection de l'environnement pour en inférer que l'article L. 171-8 leur est inapplicable. Elle ne peut non plus utilement invoquer, à l'appui de son moyen, le principe d'insaisissabilité des biens des personnes publiques, l'arrêté de consignation n'ayant, par lui-même, ni pour objet ni pour effet d'y porter atteinte au détriment de la CCOG dès lors que son exécution peut se poursuivre dans le cadre de la procédure de mandatement d'office prévue, en ce qui concerne les collectivités territoriales, par l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales. 16. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet ne pouvait faire application de l'article L. 171-8 du code de l'environnement à la CCOG doit être écarté. S'agissant du bien-fondé de la mesure de consignation : 17. En premier lieu, comme dit au point 7 du présent arrêt, il ne résulte pas de l'instruction que les travaux prescrits par la mise en demeure avaient été réalisés au 12 août 2014, date la mesure de consignation litigieuse. Par suite, le moyen tiré de l'absence de nécessité de cette décision doit être écarté. 18. En second lieu, la somme de 2 446 679 euros dont le préfet a imposé la consignation à la CCOG est destinée à permettre la réalisation de travaux de réhabilitation des zones le long de la piste d'accès où les dépôts ont été entreposés (500 000 euros), d'assurer l'étanchéité du quatrième côté du casier et d'améliorer le système de traitement des lixiviats (1 500 000 euros) et de permettre l'installation d'un dispositif empêchant l'accès au casier (65 000 euros). Cette somme inclut également un montant de 381 679 euros correspondant aux garanties financières exigées de l'exploitant lors de l'autorisation délivrée en 2006. 19. Il résulte de l'instruction que le coût de la réhabilitation des zones de stockage a été évalué en fonction de travaux similaires réalisés dans d'autres décharges en Guyane. Celui des travaux d'étanchéité du casier, du traitement des lixiviats et de l'installation d'un dispositif interdisant l'accès au casier reprend pour l'essentiel les propres estimations de la CCOG figurant dans son étude d'avril 2014 relative au projet d'extension du site et reprises dans la délibération du 26 septembre 2014 par laquelle le conseil communautaire de la CCOG a approuvé le plan de financement de ce projet. Quant au montant de la garantie financière, il résulte de l'application de l'article 1.6.3 de l'arrêté d'autorisation du 5 décembre 2006. 20. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la requérante, le montant de la somme devant être consignée repose sur des justificatifs suffisants. Et si la CCOG soutient que les montants en cause sont excessifs, elle ne produit aucun élément de nature à étayer ses allégations 21. Par ailleurs, à l'appui de sa contestation du montant de la consignation, la CCOG se prévaut de la délibération du 26 septembre 2014 par laquelle son conseil communautaire a approuvé un plan prévoyant que le financement du projet d'extension et de réhabilitation du site serait assuré sur fonds d'Etat à hauteur de 80 % de son coût total. Toutefois, cette délibération, qui au surplus se borne à proposer un plan de financement, est sans incidence sur la légalité de la mesure de consignation qui était légalement justifiée par le fait que les travaux de mise en conformité de l'installation n'avaient pas été réalisés par l'exploitant. Sur les conclusions subsidiaires tendant à l'abrogation de l'arrêté du 12 août 2014 : 22. Saisi d'un recours de plein contentieux formé contre un arrêté préfectoral prescrivant à l'exploitant d'une installation classée pour la protection de l'environnement de consigner une somme en vue de la réalisation de travaux de mise en conformité, le juge administratif peut être amené à constater que les mesures prescrites, qui étaient légalement justifiées lorsqu'elles ont été prises, ne sont plus nécessaires à la date où il statue. La CCOG demande à la cour, en application de ce principe, de constater que les travaux prévus par la mise en demeure ont été intégralement exécutés et d'abroger en conséquence l'arrêté du 12 août 2014. 23. Il résulte de l'instruction que la CCOG a signé le 4 mai 2015 un marché de maîtrise d'oeuvre pour son projet d'extension et de mise en conformité du centre de stockage de Saint-Laurent de Maroni. Dans ce cadre, la CCOG a également fait publier, durant l'été 2015, deux avis d'appel à concurrence en vue de l'attribution des marchés de travaux. Toutefois, de tels éléments n'établissent pas que les travaux prescrits par la mise en demeure du 21 avril 2008 ont été réalisés. 24. S'il résulte du rapport établi le 31 mars 2016 par l'inspecteur des installations classées pour la protection de l'environnement, à la suite d'une visite du site, que les travaux prévus par la mise en demeure ont été engagés, la cour ne trouve au dossier aucun élément, tel que notamment un procès-verbal de réception, établissant que lesdits travaux ont été exécutés à la date du présent arrêt. 25. Dans ces conditions, les conclusions de la CCOG tendant à l'abrogation de l'arrêté de consignation du 12 août 2014 ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions d'appel présentées à titre infiniment subsidiaires : 26. Comme dit précédemment, l'arrêté de consignation litigieux est justifié par l'absence de réalisation des travaux de mise en conformité prévus par la mise en demeure du 21 avril 2008. Son montant, qui repose sur des justificatifs suffisants, n'est pas excessif. Dans ces conditions, la CCOG n'est pas fondée à demander à la cour, dans le cadre de ses pouvoirs de pleine juridiction, de réduire le montant de la somme devant être consignée. 27. Si la CCOG demande à la cour d'échelonner le versement de la somme consignée, de telles conclusions ne peuvent qu'être rejetées dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de définir un échéancier de paiement ou d'accorder un délai pour le versement de la somme consignée. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 28. Il résulte de tout ce qui précède que la CCOG n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de la communauté de communes de l'Ouest Guyanais est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de l'Ouest Guyanais et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie pour information en sera adressée à la ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 9 janvier 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Pierre Bentolila, président-assesseur, M. Frédéric Faïck, premier conseiller, Lu en audience publique, le 6 février 2018. Le rapporteur, Frédéric FaïckLe président, Elisabeth JayatLe greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 9 N° 15BX03708