CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 01/12/2016, 14BX01924, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-01
Numéro : 14BX01924
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Cécile  CABANNE
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SCP HEUTY LORREYTE LONNE CANLORBE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C...F...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté en date du 23 novembre 2011 par lequel le maire de la commune de Grenade-sur-l'Adour a accordé à la SCI Grenade Immo un permis de construire un bâtiment commercial à l'enseigne Leclerc Express et une station service Leclerc. Par un jugement n°1200119 du 29 avril 2014, le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 26 juin et 28 septembre 2014, Mme C...F..., représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 29 avril 2014 ; 2°) d'annuler cet arrêté du 23 novembre 2011 du maire de Grenade-sur-l'Adour ; 3°) de lui allouer la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'unique voie d'accès à l'établissement, dont il est constant qu'elle est située en zone bleue et même, pour partie, en zone rouge, ne satisfait pas aux conditions sécurisées de desserte telles qu'exigées par le code de l'urbanisme et le plan local d'urbanisme, notamment les dispositions 3.2 de l'article Ui3; il n'existe ainsi aucune autre issue possible ; si devant les premiers juges, la défense a rappelé le règlement départemental d'annonce de crue prévoyant que le maire informe l'exploitant en cas d'alerte, il est ainsi reconnu qu'à défaut d'évacuation en temps utile, les personnes fréquentant l'établissement se retrouveront piégées ; de plus, le système d'alerte est attaché à la crue de l'Adour et non aux montées des eaux du ruisseau de Beaulieu qui passe sous la voie d'accès ; lors des crues de 2014, la voie d'accès s'est trouvée submergée par un mètre d'eau ; - sa requête en appel comporte bien une critique du jugement, lequel a constaté que le principe d'un accès aménagé en zone bleue ou rouge était possible, sans s'interroger sur les " règles minimales de desserte ", alors que ce moyen était développé en première instance. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 4 septembre et 28 octobre 2014, la SCI Grenade Immo, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les constructions projetées du bâtiment commercial et de la station-service ne sont pas situées en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation ; si une partie des parkings et du bassin de récupération des eaux pluviales sont situés en zone rouge, l'article Ui12 du plan local d'urbanisme et l'article 2.1.3 du plan local d'urbanisme le permettent sous condition d'arasement au niveau du terrain naturel, laquelle est respectée en l'espèce ; - les dispositions de la zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation et de l'article Ui bleue 2 selon lesquelles les constructions sont autorisées " à la condition que l'accès jusqu'à la voirie publique puisse être réalisé hors zone d'aléa fort " sont inapplicables en l'espèce dans la mesure où le bâti ne comporte aucune construction en zone bleue ; - l'accès, qui se trouve en zone Ui rouge, Ui bleue du plan local d'urbanisme, et en zone blanche au droit de son raccordement au site, est déjà existant ; les dispositions de l'article 2.1.3 du plan de prévention des risques d'inondation et de l'article Ui3 du plan local d'urbanisme n'ont pas vocation à s'appliquer ; en tout état de cause, la voie d'accès est arasée au niveau du terrain naturel et il n'y a pas de rampe d'accès à un bâtiment surélevé, ce qui satisfait aux prescriptions du plan de prévention des risques d'inondation et du plan local d'urbanisme ; - le règlement départemental d'annonces de crues applicable depuis décembre 2004 prévoit que le maire de Grenade-sur-l'Adour informe l'exploitant de l'établissement en cas d'alerte. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 et 25 septembre 2014, la commune de Grenade-sur-l'Adour, représentée par MeG..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable en l'absence de grief formulé à l'encontre du jugement attaqué ; - la voie d'accès étant existante, les dispositions du plan de prévention des risques d'inondation et du plan local d'urbanisme invoquées sont inopérantes ; par ailleurs, les dispositions relatives aux constructions sont inopposables à l'égard d'une voie de desserte ; en tout état de cause, l'article Ui rouge 2 autorise les infrastructures et les équipements publics ou privés ; - le permis de construire a été délivré après avis favorable du 23 novembre 2011 des services de la direction départementale des territoires, lequel contient dans son dernier alinéa les modalités de consultation de la carte réglementaire du plan de prévention des risques d'inondation de Grenade-sur-l'Adour ; - la requérante ne justifie pas de l'existence d'un risque avéré pour la sécurité publique ; le centre commercial n'est pas situé en zone à risque ; il n'est pas établi que la progressivité de la montée des eaux et le système d'alerte des populations mis en place ne permettraient pas d'assurer l'évacuation des futurs clients ; le projet prévoit également un bassin de récupération des eaux pluviales et crée un fossé d'environ 125 mètres de longueur ; enfin, il existe plusieurs chemins permettant aux secours, lesquels sont situés à proximité, d'évacuer la population. Par ordonnance du 30 septembre 2015 la clôture d'instruction a été fixée au 2 novembre 2015 à 12 h. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code forestier ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés ; - l'arrêté n° 2007-1206 du préfet des Landes relatif aux conditions d'exonération d'une demande d'autorisation de défrichement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Cécile Cabanne, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant la SCI Grenade Immo, et de MeD..., représentant la commune de Grenade- sur- l'Adour. Considérant ce qui suit : 1. Le 10 août 2011, la SCI Grenade Immo a déposé une demande de permis de construire en vue de l'édification d'un magasin et d'une station-service à l'enseigne Leclerc sur un terrain situé rue Pierre Bouneau, au lieu-dit Péhine, à Grenade-sur-l'Adour. Le maire de la commune, par un arrêté du 23 novembre 2011, a accordé le permis sollicité. MmeF..., voisine immédiate du projet, relève appel du jugement n° 1200119 du 29 avril 2014 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision. Sur la fin de non recevoir opposée par la commune de Grenade-sur-l'Adour : 2. En vertu des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, applicables aux instances introduites devant le juge d'appel en vertu de l'article R. 811-13 du même code, la requête doit, à peine d'irrecevabilité, contenir l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. 3. La requête présentée devant la cour par Mme F...ne se borne pas à reproduire ses écritures de première instance et critique effectivement le jugement attaqué, notamment sa régularité. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Grenade-sur-l'Adour à cette requête au regard des dispositions précitées doit être écartée. Sur la régularité du jugement : 4. Dans ses écritures de première instance, Mme F...a soutenu que le permis de construire méconnaissait les dispositions de l'article Ui3 du plan local d'urbanisme en ce que, d'une part, les voies d'accès devaient être arasées au niveau du terrain naturel afin de permettre l'écoulement des eaux et que, d'autre part, l'unique accès, qui traverse la zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation, ne permettait pas de satisfaire aux " règles minimales de desserte " et de " sécurité de la circulation générale ". Elle devait ainsi être regardée comme invoquant précisément le paragraphe 3.2 de l'article Ui3 qui indique que : " les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, ramassage des ordures ménagères (...) " et le paragraphe 3.3 aux termes duquel : " Les accès sur les voies publiques doivent être aménagés en fonction de l'importance du trafic sur celles-ci de façon à assurer la sécurité de circulation générale, et celle des usagers des accès. ". Si, ainsi que le reconnaît la requérante, le tribunal a écarté le moyen dans sa première branche en indiquant que les dispositions du plan local d'urbanisme n'interdisent pas la création d'un accès situé en zone non inondable dans le prolongement d'une voie existante exposée à un risque d'inondation et qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que le projet induirait une surélévation de la voie ou un obstacle à l'écoulement des eaux, il ressort de l'examen du jugement que le tribunal, en revanche, n'a pas répondu expressément au moyen pris dans sa seconde branche. En statuant ainsi, alors que le moyen n'était pas inopérant, le tribunal administratif de Pau a entaché son jugement d'une omission à statuer. Mme F...est dès lors fondée à soutenir que ce jugement est entaché d'irrégularité et doit être annulé. 5. Il y a lieu pour la cour de statuer par la voie de l'évocation sur les conclusions tendant à l'annulation du permis de construire en litige. Sur les conclusions en annulation : En ce qui concerne l'articulation entre le permis de construire et l'autorisation d'exploitation commerciale : 6. D'une part, aux termes de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Conformément à l'article L. 752-1 du code de commerce, lorsque le permis de construire porte sur un projet soumis à une autorisation d'exploitation commerciale, le permis ne peut être accordé avant la délivrance de cette autorisation. Sa mise en oeuvre ne peut être entreprise avant l'expiration des recours entrepris contre elle.". Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " I.-Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; (...) ". 7. D'autre part, aux termes de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1972 : " La surface de vente des magasins de commerce de détail, prise en compte pour le calcul de la taxe, et celle visée à l'article L. 720-5 du code de commerce, s'entendent des espaces affectés à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats, de ceux affectés à l'exposition des marchandises proposées à la vente, à leur paiement, et de ceux affectés à la circulation du personnel pour présenter les marchandises à la vente. ". 8. Mme F...soutient que compte tenu de la surface hors oeuvre nette du bâtiment commercial indiquée dans le formulaire de demande de permis de construire, supérieure à 1 000 m², la demande de permis de construire était subordonnée à la délivrance préalable de l'autorisation de la commission départementale d'aménagement commercial. Il ressort cependant des plans joints au dossier, et notamment du plan d'accessibilité PC39, que si la surface du bâtiment projeté est de 1 073,22 m² (31 m A... 34,62 m), elle inclut, notamment, l'espace constitué par les sas d'entrée et de sortie du magasin (4,5 X 9,5 m = 42,75 m²), un bureau de 14 m² et l'espace situé à l'arrière des caisses (2,40 m A...7,5 m = 18 m²). Il n'est pas établi que le bureau, séparé de la surface de vente par une porte, serait accessible au public. De même, les sas d'entrée et de sortie du magasin et l'espace à l'arrière des caisses, dont la fonction est uniquement de permettre d'accéder au magasin puis d'en sortir, ne sauraient être regardés comme constituant des espaces pouvant être utilisés, soit par la clientèle pour effectuer des achats, soit pour l'exposition de marchandises proposées à la vente, soit pour la circulation du personnel présentant des marchandises à la vente. Ainsi, ces espaces n'ont pas à être pris en compte dans la surface de vente. Dans ces conditions, la surface de vente du magasin projeté n'atteint pas le seuil de 1 000 m². Dès lors, aucune autorisation commerciale préalable n'était nécessaire avant l'édiction du permis en litige et le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier de permis de construire : 9. Aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; (...) ". Aux termes de l'article R. 431-8 du même code : " Le projet architectural comprend une notice précisant : (...) 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : (...) b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; (...) " . Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ". 10. Si la régularité de la procédure d'instruction d'un permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l'ensemble des documents exigés par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, le caractère insuffisant du contenu de l'un de ces documents au regard de ces dispositions ne constitue pas nécessairement une irrégularité de nature à entacher la légalité de l'autorisation si l'autorité compétente est en mesure, grâce aux autres pièces produites, d'apprécier l'ensemble des critères énumérés par les dispositions précitées. 11. Conformément aux dispositions du c) et d) de l'article R. 431-10 précité, le dossier de demande de permis de construire comporte deux photographies prises depuis la voie publique permettant de situer le projet dans son environnement proche et lointain, ainsi qu'un document d'insertion simulant l'emplacement et l'impact visuel de la nouvelle construction depuis l'avenue Pierre Bouneau. Si la requérante estime que le projet architectural est insuffisant quant à la qualité des photomontages réalisés, en l'absence d'analyse des impacts visuels depuis les maisons individuelles situées à l'Est du projet, les documents précités sont complétés par un plan de situation et un plan de masse sur lequel sont reportés les angles de prise de vue des deux photographies, par des plans de façade et de coupe, ainsi que par la notice prévue par l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme, laquelle décrit la physionomie du quartier, les caractéristiques du projet, son implantation sur le terrain d'assiette et le traitement des accès. Le contenu de ces documents était suffisant pour permettre à l'administration d'apprécier l'insertion du projet par rapport aux constructions avoisinantes et au paysage. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 431-8 et R. 431-10 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne l'autorisation de défrichement : 12. Aux termes de l'article L. 425-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Conformément à l'article L. 311-5 du code forestier, lorsque le projet porte sur une opération ou des travaux soumis à l'autorisation de défrichement prévue à l'article L. 311-1 du même code, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis. ". Aux termes de l'article L. 311-5 du code forestier, alors en vigueur : " Lorsque la réalisation d'une opération ou de travaux soumis à une autorisation administrative, à l'exception de celle prévue par le titre Ier du livre V du code de l'environnement, nécessite également l'obtention de l'autorisation de défrichement prévue à l'article L. 311-1, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance de cette autorisation administrative. ". L'article L. 311-1 du même code dispose que : " Est un défrichement toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière. (...)". Selon l'article L. 311-2 dudit code : " Sont exceptés des dispositions de l'article L. 311-1 : 1° Les bois de superficie inférieure à un seuil compris entre 0,5 et 4 hectares, fixé par département ou partie de département par le représentant de l'Etat dans le département, sauf s'ils font partie d'un autre bois dont la superficie, ajoutée à la leur, atteint ou dépasse le seuil fixé selon les modalités précitées ; (...) ". Dans le département des Landes, pour la commune de Grenade-sur-l'Adour, ce seuil a été fixé à une superficie d'un hectare. 13. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'en atteste le directeur territorial des Landes le 31 janvier 2012, en dépit d'une indication contraire donnée dans un avis antérieur, que la superficie de la parcelle comportant des bois est inférieure à un hectare. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 425-6 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance des articles UI2 et UI3 du plan local d'urbanisme : 14. Aux termes de l'article Ui2 du plan local d'urbanisme relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : " (...) En Ui bleue 2 sont autorisées : les constructions quel qu'en soit l'usage (activités autres que celles visées à l'article 1, établissements recevant du public, équipements collectifs ...) à la condition que les accès jusqu'à la voirie publique puissent être réalisés hors zone d'aléa fort. (...) ". Aux termes de l'article Ui3 du plan local d'urbanisme relatif aux accès et voirie : " (...) 3.2 Les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, ramassage des ordures ménagères (...) 3.3 Les accès sur les voies publiques doivent être aménagés en fonction de l'importance du trafic sur celles-ci de façon à assurer la sécurité de circulation générale, et celle des usagers des accès. Ui rouge 3 et Ui Bleue Ui bleue 3 : les voies d'accès doivent être arasées au niveau du terrain naturel à l'exception d'une éventuelle rampe d'accès à un bâtiment surélevé. ". 15. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment commercial et l'accès proprement dit à ce dernier depuis sa voie de desserte sont situés en zone blanche. Si cette voie à créer intervient en prolongement d'une voie existante sise pour une petite partie en zone bleue et en zone rouge, les dispositions précitées n'interdisent pas la création d'un accès situé en zone non inondable dans le prolongement d'une voie existante exposée elle-même à un risque d'inondation. Mme F... soutient, en outre, qu'en raison de sa dangerosité liée à sa réalisation pour partie en zone rouge, cet unique accès au bâtiment commercial ne satisfait pas aux règles minimales de desserte ni aux règles de sécurité de la circulation générale. Il n'est cependant pas établi, ni même allégué, que cette voie existante ne satisferait pas aux prescriptions du plan local d'urbanisme et du plan de prévention des risques d'inondation, lesquels autorisent les voies d'accès en zone rouge et en zone bleue dès lors qu'elles ne sont pas surélevées. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que l'unique voie d'accès publique est d'une largeur d'environ 10 mètres. Le directeur du service départemental d'incendie et de secours a d'ailleurs relevé, dans son avis favorable au projet du 5 septembre 2011, que la desserte présente les caractéristiques d'une " voie engin ". Un bassin de rétention est également prévu sur le site, participant à la régulation des eaux de pluie. Il n'est pas démontré que cette infrastructure, à laquelle s'ajoutent un fossé à créer et un système d'alerte des populations mis en place par le plan de prévention des risques d'inondation, ne permettrait pas d'assurer la sécurité des usagers de la voie en cas d'inondation. En outre, il ressort du plan des lieux que les services de secours ont leur siège à proximité du projet. Si la requérante fait valoir que le système d'alerte est attaché à la crue de l'Adour et non au ruisseau de Beaulieu qui passe sous la voie d'accès, il ressort des pièces du dossier de déclaration au titre des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement que ce ruisseau a pour fonction essentielle d'assurer les écoulements pluviaux, que la canalisation permettant la traversée du ruisseau au droit de la route d'accès permet le passage d'une crue centennale et que la probabilité d'une crue centennale du ruisseau concomitante avec une crue centennale de l'Adour est infime. Dans ces conditions, alors que l'intéressée n'apporte aucun commencement de preuve de nature à établir que les aménagements retenus ne permettraient pas de réguler les flux de circulation, elle n'est pas fondée à soutenir que les caractéristiques de cet accès ne permettraient pas de satisfaire aux exigences précitées des articles Ui2 et Ui 3 du règlement du plan local d'urbanisme. En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions du plan de prévention des risques d'inondation : 16. Si la requérante fait valoir que l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions du plan de prévention des risques d'inondation, elle ne met pas la cour en mesure d'apprécier le bien-fondé de son moyen en ne précisant pas les articles dont elle invoque la violation. 17. Il résulte de ce qui précède que Mme F...n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire susvisé. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. La demande tendant au remboursement des frais non compris dans les dépens présentée par Mme F...n'est formulée à l'encontre d'aucune partie à l'instance. Par suite, ces conclusions, à défaut d'être dirigées contre une personne nommément désignée, ne peuvent qu'être rejetées. Il n'y a pas lieu par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme F... les sommes demandées par la commune de Grenade-sur-l'Adour et la SCI Grenade Immo sur le fondement des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n°1200119 du 29 avril 2014 du tribunal administratif de Pau est annulé. Article 2 : La demande de Mme F...devant le tribunal et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Grenade-sur-l'Adour et la SCI Grenade Immo sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C...F..., à la SCI Grenade Immo et à la commune de Grenade-sur-l'Adour. Délibéré après l'audience du 27 octobre 2016 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, Mme Cécile Cabanne, premier conseiller. Lu en audience publique, le 1er décembre 2016. Le rapporteur, Cécile CABANNELe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Delphine CÉRON La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 No 14BX01924