CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 20/09/2022, 20MA04526, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-09-20
Numéro : 20MA04526
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Stéphen  MARTIN
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : SELARL CASTALDO ET ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision implicite de rejet née du silence conservé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, sur sa demande du 11 décembre 2017 tendant au versement des rappels de traitement au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) et à la reconstitution de sa carrière et d'enjoindre au ministre de l'intérieur de reconstituer sa carrière et de lui verser les rappels dus. Par un jugement n° 1801446 du 26 octobre 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 7 décembre 2020, M. B..., représenté par Me Castaldo, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1801446 du 26 octobre 2020 ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence conservé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, sur sa demande du 11 décembre 2017 tendant au versement des rappels dus au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté et à la reconstitution de sa carrière ; 3°) de condamner le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet de la zone de défense et de sécurité Sud à reconstituer sa carrière et à lui verser les rappels dus au titre de l'ASA ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête devant le tribunal administratif de Marseille était recevable ; - il est éligible à l'ASA du fait de son affectation, depuis le 1er septembre 1996, et jusqu'au 1er octobre 2009, dans la circonscription de sécurité publique (CSP) de Marseille ; - la prescription quadriennale ne peut lui être opposée dès lors qu'il était dans l'ignorance légitime de l'existence de sa créance. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - la requête est irrecevable car tardive ; - c'est à bon droit que la prescription quadriennale lui a été opposée. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; - l'arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 ; - l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 ; - la décision du Conseil d'Etat n° 438596 du 25 mai 2022 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., fonctionnaire de la police nationale, a sollicité, par lettre du 9 mai 2017 adressée au secrétaire général de la zone de défense et de sécurité Sud auprès du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) et la reconstitution de carrière subséquente ainsi que l'attribution des avantages pécuniaires correspondant aux effets de cette reconstitution de carrière à compter de son affectation le 1er septembre 1996 au sein de la circonscription de sécurité publique (CSP) de Marseille. Par un courrier du 30 mai 2017, notifié à l'intéressé le 2 juin 2017, l'administration l'a informé de ce qu'il était éligible à l'ASA, eu égard à son affectation en CSP de Marseille, tout en précisant que la régularisation de sa situation ne pourrait intervenir dans l'immédiat, et qu'elle serait prise en charge par la cellule ASA créée au sein du secrétaire général de la zone de défense et de sécurité Sud. Aucune information complémentaire n'étant intervenue, malgré une demande en ce sens formulée par courrier du 28 juillet 2017, celui-ci a demandé, par courriers du 29 septembre 2017 adressés à la direction des ressources et des compétences de la police nationale du ministère de l'intérieur puis, par courrier adressé le 11 décembre 2017 au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, qu'il soit procédé au règlement des sommes dues en application de la décision du 30 mai 2017, ainsi qu'à la reconstitution de sa carrière. En l'absence de réponse, il a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision implicite née du silence conservé par le préfet sur sa demande du 11 décembre 2017. Par la présente requête, M. B... relève appel du jugement n° 1801446 du 26 octobre 2020 par lequel ce tribunal a rejeté pour irrecevabilité, en raison de sa tardiveté, sa demande de première instance. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. (...) ". 3. D'autre part, en application de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que le courrier du 11 décembre 2017 par lequel M. B... a sollicité le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud d'une demande tendant à l'exécution de sa décision du 30 mai 2017 a été réceptionné le 13 décembre 2017 par l'administration. Contrairement à ce que fait valoir le ministre de l'intérieur, ce courrier ne saurait être regardé, compte tenu tant de sa formulation que de son destinataire, comme un recours administratif tendant au retrait d'une précédente décision implicite de rejet née du silence conservé sur une première demande d'exécution en date du 29 septembre 2017 adressée par M. B... à la direction des ressources et des compétences de la police nationale du ministère de l'intérieur. En tout état de cause, le silence conservé par l'administration sur la demande réceptionnée le 13 décembre 2017 pendant un délai de deux mois a fait naître une décision implicite de rejet le 13 février 2018. Par conséquent, en application des dispositions citées aux points 2 et 3, le délai de recours de deux mois ouvert contre cette décision n'était pas expiré à la date d'enregistrement de la demande de première instance au greffe du tribunal administratif de Marseille le 23 février 2018. Par suite, M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande comme entachée de l'irrecevabilité tirée de sa tardiveté. 5. Il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du préfet du 13 février 2018. Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née le 13 février 2018 : En ce qui concerne les droits à l'ASA au titre de la période d'affection en CSP de Marseille du 1er septembre 1996 au 30 septembre 2009 : 6. L'autorité administrative est tenue de donner son plein effet à la décision qu'elle a prise à l'égard des intéressés qui lui en font la demande, dès lors que cette décision n'a été ni rapportée, ni annulée, ni déclarée antérieurement illégale par une décision juridictionnelle. 7. Ainsi qu'il a été exposé au point 1, par un courrier du 30 mai 2017, notifié le 2 juin 2017, l'administration a clairement indiqué à M. B... qu'il était éligible à l'ASA, à l'exception de la période au titre de laquelle il était affecté à la direction départementale de la sécurité publique des Bouches-du-Rhône. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette décision, favorable à l'intéressé pour la période d'affectation en CSP de Marseille du 1er septembre 1996 au 30 septembre 2009, aurait été retirée ou annulée. Dans ces conditions, il appartenait à l'administration d'en assurer l'exécution à la suite de la demande du requérant. 8. Toutefois, l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, modifié par l'article 17 de la loi du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique, dispose que : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Selon l'article 1er du décret du 21 mars 1995 pris pour l'application de ces dispositions législatives, les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles doivent correspondre " en ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. Les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995 pour les fonctionnaires mentionnés au 3° de l'article 1er et, pour les fonctionnaires mentionnés aux 1° et 2° du même article, à partir du 1er janvier 2000. (...) ". 9. La liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté a d'abord été fixée, sur le fondement de ces dispositions, par un arrêté du 17 janvier 2001. Le Conseil d'Etat, statuant au contentieux ayant, par voie d'exception, constaté l'illégalité de cet arrêté par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, les ministres compétents ont pris, le 3 décembre 2015, un nouvel arrêté, publié au Journal officiel de la République française le 16 décembre suivant. Par ailleurs, une directive du 9 mars 2016 relative au traitement de l'avantage spécifique d'ancienneté, publiée le 15 avril 2016 au bulletin officiel du ministère de l'intérieur, a permis la prise en compte de la situation des fonctionnaires de police au titre de la période antérieure à celle prévue par cet arrêté. 10. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, visée ci-dessus : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, (...) sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / (...) ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : (...) / (...) Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance / (...) ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ". 11. En premier lieu, lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve ainsi dans les services accomplis par l'intéressé, et la prescription est acquise au début de la quatrième année suivant chacune de celles au titre desquelles ses services auraient dû être rémunérés. Les conséquences du bénéfice de l'ASA après reconstitution de carrière correspondant à des éléments de rémunération, dès lors qu'ils ouvrent droit à l'agent, par l'acquisition d'une ancienneté plus importante, à un traitement supérieur à celui effectivement perçu, le fait générateur de cette créance est constitué par le service accompli par M. B... effectué à compter du 1er septembre 1996, alors qu'il était affecté dans le ressort de la CSP de Marseille. 12. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées au point 8 que le fait générateur de la créance dont se prévaut M. B... est constitué par le service qu'il a effectué pendant les années continues effectuées au sein de son service d'affectation éligible à l'avantage spécifique d'ancienneté. Les droits sur lesquels cette créance est fondée ont donc été acquis à compter de l'année 1996. Le délai de la prescription quadriennale a en conséquence, en application des dispositions précitées au point 10 auxquelles ne fait pas obstacle la règle rappelée au point 6, commencé à courir, pour les créances nées en 1996, à compter du 1er janvier 1997, celles nées en 1997, à compter du 1er janvier 1998 et ainsi de suite. D'une part, il est constant que la directive du 9 mars 2016 relative au traitement de l'avantage spécifique d'ancienneté, qui peut être regardée comme une communication écrite au sens de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, a eu pour seul effet d'interrompre le délai de la prescription quadriennale et non d'en constituer le point de départ. D'autre part, l'intervention de la décision précitée du 30 mai 2017 informant le requérant de sa situation au titre du dispositif de l'ASA est sans aucune incidence sur le point de départ de la prescription quadriennale. 13. En troisième lieu, la circonstance que l'arrêté du 17 janvier 2001 définissant les circonscriptions de sécurité publique ait été jugé illégal par le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'est pas de nature à faire regarder l'intéressé comme ayant légitimement ignoré l'existence de sa créance. Il appartenait à M. B..., s'il s'y croyait fondé, de solliciter le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de services accomplis antérieurement à l'entrée en vigueur de l'arrêté du 3 décembre 2015, en se prévalant de son affectation au sein d'une circonscription de police, ou une subdivision d'une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, au sens et pour l'application des dispositions de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée. Dès lors, M. B... ne saurait utilement prétendre avoir ignoré l'existence de sa créance, au sens des dispositions précitées de l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, avant la décision qui lui a été notifiée le 2 juin 2017. 14. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur est fondé à faire valoir que les créances de M. B... au titre de la période du 1er septembre 1996 au 30 septembre 2009 étaient prescrites. 15. Enfin, M. B... n'apporte pas le moindre commencement de preuve qui permettrait de démontrer que l'administration aurait procédé à une différence de traitement entre des agents se trouvant dans la même situation que lui. Par suite, à le supposer soulevé, le moyen tiré de la violation du principe d'égalité n'est pas fondé et doit être écarté. En ce qui concerne les droits à l'ASA au titre de la période d'affection à la direction départementale de la sécurité publique des Bouches-du-Rhône à compter du 1er octobre 2009 : 16. Il résulte des dispositions citées au point 8 de la loi du 26 juillet 1991 et du décret du 21 mars 1995 que le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté n'est ouvert qu'aux fonctionnaires de police affectés administrativement à une circonscription de police ou une subdivision d'une telle circonscription correspondant à un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles. Dès lors, ces dispositions font obstacle à l'attribution de l'avantage spécifique d'ancienneté à un agent affecté administrativement non à une circonscription de sécurité publique ou à une circonscription de sécurité de proximité, mais dans un service dépendant directement de la direction départementale de la sécurité publique, quel que soit le lieu où l'intéressé exerce ses fonctions. Par suite, M. B... n'est pas fondé à solliciter le bénéfice de l'ASA au titre de son affectation à la direction départementale de la sécurité publique des Bouches-du-Rhône à compter du 1er octobre 2009. 17. L'Etat n'ayant pas principalement la qualité de partie perdante à l'instance, les conclusions de M. B... fondées sur les dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1801446 du 26 octobre 2020 du tribunal administratif de Marseille est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions d'appel, et les conclusions de première instance de M. B... sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B... et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera adressée au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud. Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition du greffe, le 20 septembre 2022. 2 N° 20MA04526