Conseil d'Etat, 3 / 5 SSR, du 12 avril 1991, 68522 68525 68528 68578 68641 68644 68802, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3 / 5 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1991-04-12
Numéro : 68522 68525 68528 68578 68641 68644 68802
Président : M. Combarnous
Rapporteur : M. Sauzay
Commissaire du gouvernement : M. Pochard
Avocat(s) : Me Luc-Thaler, SCP Delaporte, Briard, Me Brouchot, Avocat

Vu 1°) sous le n° 68 522, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 10 mai 1985 et 10 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le syndicat national de l'enseignement chrétien - CFTC, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice, M. P... et tendant à l'annulation de la circulaire n° 85-104 du 13 mars 1985 du ministre de l'éducation nationale relative à l'instruction des demandes de contrats et d'avenants prévus aux articles 4 et 5 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 ; Vu 2°) sous le n° 68 525, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 10 mai 1985 et 10 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'UNION DEPARTEMENTALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS D'ELEVES DE LOIRE-ATLANTIQUE (U.D.A.P.E.L.) dont le siège est 2, bis rue Clemenceau à Nantes (44000), représentée par son président en exercice, M. A..., la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS D'ELEVES DE L'ENSEIGNEMENT LIBRE DE L'ESSONNE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, M. S..., l'ASSOCIATION DE PARENTS D'ELEVES DE L'ENSEIGNEMENT LIBRE DES ALPES-MARITIMES, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, M. E..., l'ASSOCIATION DES PARENTS D'ELEVES DE L'ECOLE BLANCHE DE CASTILLE, dont le siège est 8, ter rue Roger Bacon à Paris (75017), représentée par sa présidente en exercice Mme Y..., l'ASSOCIATION D'EDUCATION POPULAIRE ECOLE ET COLLEGES PRIVES MIXTES SAINT-BARTHELEMY, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice M. G..., l'O.G.E.C. DE L'ECOLE PRIVEE MIXTE DE LA NATIVITE dont le siège est ... à Orange (84100), représentée par son président en exercice, M. Henry X..., demeurant ..., agissant en qualité de parent d'élève de l'enseignement libre, M. Jacques de F..., demeurant ..., agissant en qualité de parent d'élève de l'enseignement libre, le COMITE DE VIGILANCE POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT DE NANTES, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice, M. H..., leCOMITE DE VIGILANCE POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT DE PARIS, dont le siège est ..., représentée par son président M. Gilles Darras, le COMITE DE VIGILANCE POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT DE L'ESSONNE, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice M. I..., le COMITE DE COORDINATION POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT, dont le siège est ..., reprsenté par son président en exercice le docteur K..., le COMITE DE VIGILANCE POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT DE CLERMONT-FERRAND, dont le siège est ..., représentée par sa présidente en exercice Mme J..., le COMITE DE VIGILANCE POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT DE RIOM, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, M. R..., l'ASSOCIATION POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT DE MEURTHE-ET-MOSELLE, dont le siège est ..., représentée par sa présidente en exercice Mme Danielle N..., l'ASSOCIATION RHODANIENNE POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, M. Z..., le COMITE DU 4 DECEMBRE, dont le siège est ..., représenté par sa présidente en exercice, Mme Annick Q..., le COMITE D'ACTION NAZAIRIEN POUR L'ENSEIGNEMENT LIBRE, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice, M. Yves T..., l'UNION POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT EN SARTHE, dont le siège est ... (72000), représentée par sa présidente en exercice Mme M..., l'UNION DEPARTEMENTALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS D'ELEVES DES BOUCHES-DU-RHONE, académie d'Aix-en-Provence, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice M. de C..., l'A.P.E.L DE CHOLET, dont le siège est ... 87 à Cholet (49300), représentée par sa présidente en exercice Mme O..., les A.P.E.L DU MANS, dont le siège est ... (72000), représentées par sa présidente en exercice Mme L..., le COMITE DE VIGILANCE DE CHOLET, dont le siège est ..., représenté par son président M. Chouan et tendant aux mêmes fins que la requête n° 68 522, par les mêmes moyens ; Vu 3°) sous le n° 68 528, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 10 mai 1985 et 10 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION "LE COMBAT POUR LA LIBERTE DE L'ENSEIGNEMENT", dont le siège est 14, rue Saint-Louis-en-l'Ile à Paris (75004), représentée par son président M. Guy Guermeur et tendant aux mêmes fins que les requêtes n os 68 522 et 68 525, par les mêmes moyens ; Vu 4°) sous le n° 68 578, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 13 mai 1985 et 6 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DES ORGANISMES DE GESTION DES ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT CATHOLIQUE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, l'UNION DEPARTEMENTALE DES ORGANISMES DE GESTION DES ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT CATHOLIQUE DE LOIRE-ATLANTIQUE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice et l'UNION DEPARTEMENTALE DES ORGANISMES DE GESTION DES ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT CATHOLIQUE D'ILLE-ET-VILAINE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice et tendant aux mêmes fins que les requêtes n os 68 522, 68 525, 68 528 par les mêmes moyens ; Vu 5°) sous le n° 68 641, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 14 mai 1985 et 16 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES ORGANISMES DE GESTION DE L'ENSEIGNEMENT CATHOLIQUE DU MORBIHAN, dont le siège est ..., l'UNION DEPARTEMENTALE DES ORGANISMES DE GESTION DE L'ENSEIGNEMENT CATHOLIQUE DE LOIRE-ATLANTIQUE, dont le siège est ..., l'ASSOCIATION DE GESTION, ETABLISSEMENT PRIVE SAINT-JOSEPH, dont le siège est ..., l'O.G.E.C. PRIMAIRES PLOERMEL, dont le siège est ... des Villes Audrains à Ploermel (56800), l'ASSOCIATION FAMILIALE DE GESTION INSTITUTION NOTRE-DAME, dont le siège est 15, rue du Bois Savary à Saint-Nazaire (44600), l'A.E.P.E.C. DE L'ECOLE PRIVEE SAINT-JEAN BOSCO, dont le siège est ... et tendant aux mêmes fins que les requêtes n os 68 522, 68 525, 68 528, 68 578, par les mêmes moyens ; Vu 6°) sous le n° 68 644, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 14 mai 1985 et 16 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour Mme Catherine D..., demeurant ... et tendant aux mêmes fins que les requêtes précédentes, par les mêmes moyens ; Vu 7°) sous le n° 68 802, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 21 mai 1985 et 18 septembre 1985 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION DES A.P.E.L. DE L'ACADEMIE DE PARIS, représentée par son président en exercice M. B... et tendant aux mêmes fins que les requêtes n os 68 522, 68 525, 68 528, 68 578, 68 641 et 68 644 par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 modifiée ; Vu la loi n° 83-662 du 22 juillet 1983 modifiée par la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 ; Vu la loi n° 84-1208 portant loi de finances pour 1985 et notamment son article 119 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Sauzay, Conseiller d'Etat, - les observations de Me Luc-Thaler, avocat du syndicat national de l'enseignement chrétien - CFTC et autres, de la S.C.P. Delaporte, Briard, avocat de la fédération départementale des organismes de gestion de l'enseignement catholique du Morbihan et autres, et de Me Brouchot, avocat de la fédération nationale des organismes de gestion des établissements d'enseignement catholique et autres, - les conclusions de M. Pochard, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre la circulaire n° 85-104, en date du 13 mars 1985, du ministre de l'éducation nationale ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ; Sur la requête n° 68 644 : Considérant que Mme D... ne justifie d'aucun intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire attaquée ; que, dès lors, sa requête n'est pas recevable ; Sur les autres requêtes : En ce qui concerne la condition de disponibilité des crédits : Considérant qu'en précisant, au dernier alinéa du paragraphe I-1-2 de la circulaire attaquée, qu'alors même que les quatre conditions prévues par les dispositions de l'article 5 de la loi du 31 décembre 1959 pour la signature de contrats simples seraient remplies, "le contrat ne pourra être passé si des crédits suffisants ne sont pas disponibles", le ministre s'est borné à indiquer les conséquences nécessaires des dispositions de l'article 119-I de la loi du 29 décembre 1984, aux termes desquelles : "Le montant des crédits affectés à la rémunération des enseignants des classes faisant l'objet d'un des contrats prévus aux articles 4 et 5 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 modifiée, au titre de leurs tâches d'enseignement, est déterminé chaque année par la loi de finances ( ...). Aucun nouveau contrat ne peut être conclu que dans la limite des crédits mentionnés au présent paragraphe" ; Considérant que le moyen tiré de ce que le ministre aurait excédé ses pouvoirs en prévoyant, dans la circulaire n° 85-104 attaquée, une répartition régionale, elle-même limitative, des crédits susmentionnés, manque en fait ; En ce qui concerne la référence au taux d'encadrement des élèves : Considérant qu'aux termes de l'article 27-3 ajouté à la loi du 22 juillet 1983 par la loi du 25 janvier 1985 : "La conclusion des contrats prévus aux articles 4 et 5 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 est subordonnée, en ce qui concerne les classes des écoles privées, au respect des règles et critères retenus pour l'ouverture et la fermeture des classes correspondantes de l'enseignement public, toutes conditions de fonctionnement étant égales" ; Considérant que, d'une part, en ce qui concerne le contrat d'association, défini à l'article 4 de la loi du 31 décembre 1959 susmentionné, la circulaire attaquée, en indiquant parmi les "conditions objectives à vérifier" pour la passation d'un tel contrat, des "taux d'encadrement" des élèves analogues à ceux appliqués dans les établissements publics correspondants, s'est bornée à expliciter sur ce point les dispositions de l'article 27-3 précité de la loi du 22 juillet 1983 ; que, d'autre part, en ce qui concerne le contrat simple, défini à l'article 5 de la loi du 31 décembre 1959, il résulte des dispositions de l'alinéa dernier de l'article 1er du décret n° 60-390 du 22 avril 1960, dans sa rédaction en vigueur à la date de la circulaire attaquée, que "les effectifs requis des établissements sous contrat sont ceux de l'enseignement public, toutes conditions de fonctionnement étant égales" ; que, dans l'enseignement primaire, le seul où les contrats simples peuvent être passés, la mise en oeuvre des notions de "taux d'encadrement" analogues et d'effectifs "toutes conditions de fonctionnement étant égales" aboutit aux mêmes résultats ; que, dès lors, en mentionnant, parmi les éléments qui doivent être appréciés lors de l'examen d'une demande de passation d'un contrat d'association ou d'un contrat simple, le "taux d'encadrement des élèves", la circulaire ne comporte aucune indication contraire aux dispositions législatives et réglementaires qui viennent d'être rappelées ; Considérant, en revanche, qu'en invitant à son paragraphe I-1-2 les autorités destinataires de sa circulaire n° 85-104 à faire respecter, lors de l'examen d'une demande de contrat simple, les parités d'encadrement entre écoles publiques et privées "suivant la politique qu'elles entendent mener localement", alors que ces autorités ne peuvent légalement apprécier la demande de contrat qui leur est soumise qu'au regard des seules conditions limitativement fixées par les articles 5 de la loi du 31 décembre 1959, l'article 119-1 de la loi du 29 décembre 1984 et l'article 18 de la loi du 25 janvier 1985, le ministre de l'éducation nationale a ajouté aux conditions définies par les dispositions législatives précitées une règle nouvelle ; que la circulaire attaquée présente donc sur ce point un caractère réglementaire et doit être annulée ; En ce qui concerne les comparaisons des conditions de fonctionnement des établissements publics et privés : Considérant qu'en prescrivant aux destinataires de la circulaire d'effectuer, lors de l'examen de chaque demande de passation d'un contrat simple, des comparaisons locales entre les conditions de fonctionnement des établissements publics et privés en tenant compte des "conditions démographiques, sociales ou linguistiques particulières et de l'obligation d'accueil qui s'imposent aux établissements publics", le ministre n'a pas ajouté, pour la conclusion des contrats simples, des conditions nouvelles à celles qui résultent des dispostions précitées de l'article 27-3 de la loi du 22 juillet 1983 modifiée par la loi du 25 janvier 1985 ; En ce qui concerne le pouvoir d'appréciation reconnu à l'administration pour la passation des contrats : Considérant, d'une part, qu'en prévoyant, au paragraphe 2-2, 1er alinéa de la circulaire contestée que les autorités compétentes devaient "apprécier l'opportunité de placer sous contrat d'association des classes d'un établissement d'enseignement privé en fonction de tous les éléments dont elles disposent localement" et que lesdites autorités disposaient "d'un large pouvoir d'appréciation, dont la limite, sanctionnée par le juge, réside dans l'erreur manifeste d'appréciation", le ministre n'a pas entendu méconnaître l'obligation qu'ont les autorités compétentes de respecter les conditions légales qui régissent la passation ou le refus de passation d'un contrat d'association et n'a pas incité les destinataires de la circulaire à fonder leur décision sur des motifs erronés en droit ; En ce qui concerne la référence au genre d'éducation ayant la faveur des familles : Considérant qu'en invitant les autorités compétentes à "vérifier si les ressources offertes par les établissements privés déjà placés sous contrat permettent de satisfaire les choix effectifs des familles en faveur du genre d'éducation qui a leur faveur", le ministre n'a pas méconnu l'obligation de respect du caractère propre des établissements d'enseignement privés, mais s'est borné à rappeler que l'appréciation du besoin scolaire dans une zone géographique déterminée implique l'examen de l'équilibre à l'échelon local entre l'offre et les besoins de formation tant dans le secteur public que dans le secteur privé ; En ce qui concerne la référence aux travaux préparatoires des schémas prévisionnels, plans régionaux et cartes des formations : Considérant, d'une part, qu'en ce qui concerne les "prévisions relatives à la notion de besoin scolaire" énoncées au paragraphe 2-1-2-b) de la circulaire attaquée, le ministre n'a pas ajouté de condition supplémentaire à la passation d'un contrat d'association en prescrivant aux destinataires de la circulaire de prendre en compte "l'utilité économique et sociale des formations" dont s'agit ; qu'en effet, cette utilité en constitue l'un des éléments d'appréciation du besoin scolaire dont l'existence conditionne, en vertu de l'article 4 de la loi du 31 décembre 1959, la passation d'un contrat d'association ; que, d'autre part, le ministre s'est borné à faire savoir aux autorités compétentes que celles-ci pouvaient, dès lors qu'elles ne se regardaient pas comme liées par ceux-ci, s'appuyer sur les éléments d'informations contenus dans les travaux préparatoires des schémas prévisionnels, plans régionaux et cartes des formations dans l'hypothèse où ces documents n'auraient pas encore fait l'objet d'une élaboration complète ; que, ce faisant, il n'a pas prescrit à ces autorités de fonder leur appréciation du besoin scolaire sur des motifs tirés d'un acte inopposable ; En ce qui concerne la prise en compte de l'efficacité pédagogique des établissements : Considérant qu'en invitant les autorités compétentes à tenir compte de l'efficacité pédagogique de l'établissement qui demande le bénéfice d'un contrat d'association, le ministre s'est borné à faire référence à l'un des éléments dont il peut être légalement tenu compte pour apprécier si la signature d'un tel contrat est de nature à satisfaire à un besoin scolaire et n'a donc pas ajouté aux textes législatifs et réglementaires applicables ; En ce qui concerne la consultation des collectivités territoriales intéressées : Considérant qu'en demandant aux destinataires de la circulaire contestée de consulter les collectivités territoriales intéressées préalablement à toute décision relative à un contrat d'association, le ministre s'est borné à recommander une telle consultation sans lui conférer un caractère obligatoire ; que cette recommandation est, dès lors, dépourvue de valeur réglementaire ; Considérant, toutefois, qu'en ajoutant pour les établissements primaires, que "seules des raisons impérieuses au regard des critères du besoin scolaire pourraient (...) amener à placer ces classes sous contrat d'association en cas d'avis défavorable de la commune siège de l'école privée", le ministre de l'éducation a conféré à l'avis de ladite commune un caractère contraignant, en n'envisageant que de manière exceptionnelle la signature d'un contrat d'association en cas d'opposition de la commune siège de l'école privée ; qu'il a ainsi imposé une condition supplémentaire à la signature du contrat d'association avec un établissement du premier degré ; que la circulaire attaquée présente donc sur ce point un caractère réglementaire et doit être annulée ; En ce qui concerne l'appréciation du besoin scolaire en cas d'absence d'école publique dans la commune : Considérant que le dernier paragraphe de la circulaire contestée, où le ministre recommande de procéder "à l'instruction de la demande avec une particulière vigilance lorsque, alors même que la situation locale exigerait l'ouverture d'une école publique, l'absence d'une telle école sur le territoire de la commune concernée (...) interdit d'apprécier le besoin scolaire dans des conditions normales" concerne exclusivement, eu égard à la référence à la notion de "besoin scolaire", la passation des contrats d'association ; que dans ces conditions, le ministre s'est borné, par cette indication, à attirer l'attention des autorités compétentes sur la difficulté d'appréciation du besoin scolaire lorsqu'aucun établissement d'enseignement public comparable à celui qui demande le bénéfice d'un contrat d'association n'existe localement ; que, dès lors, il n'a, sur ce point, pas ajouté aux conditions de passation du contrat d'association ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la circulaire n° 85-104 du 13 mars 1985 du ministre de l'éducation nationale doit être annulée en tant qu'elle invite les autorités compétentes à se fonder sur des critères tirés de la politique qu'elles entendent suivre localement pour prendre une décision relative à la passation d'un contrat simple et en tant qu'elle dispose que seules des raisons impérieuses au regard des critères du besoin scolaire doivent conduire à placer des classes du premier degré sous contrat d'association en cas d'avis défavorable de la commune siège de l'école privée ; qu'en revanche, les autres dispositions attaquées de la circulaire n° 85-104 ne présentant pas de caractère réglementaire, les conclusions dirigées contre elles ne sont pas recevables et doivent être rejetées ;Article 1er : La circulaire n° 85-104 du 13 mars 1985 du ministre de l'éducation nationale est annulée dans celles de ses dispositions qui, d'une part, invitent les autorités compétentes à se fonder sur des critères tirés de la politique qu'elles entendent suivre localement pour apprécier une demande de contrat simple et, d'autre part, prévoient que seules des raisons impérieuses au regard des critères du besoin scolaire doivent conduire à placer des classes de premier degré sous contrat d'association en cas d'avis défavorable de la commune siège de l'école privée.Article 2 : La requête de Mme D... et le surplus des conclusions des requêtes n°s 68522, 68525, 68528, 68578, 68641 et 68802 sont rejetés.Article 3 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national l'enseignement chrétien - CFTC et autres.