Conseil d'État, 7ème et 2ème sous-sections réunies, 30/07/2014, 380812, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème et 2ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-07-30
Numéro : 380812
Rapporteur : M. Vincent Montrieux
Commissaire du gouvernement : M. Gilles Pellissier

Vu la requête, enregistrée le 30 mai 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le département de la Charente-Maritime, représentée par son président, dont le siège est 85, boulevard de la République à La Rochelle cedex 09 (17076) ; le département de la Charente-Maritime demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 24 mars 2014 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux formé contre le décret n° 2014-269 du 27 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Charente-Maritime ainsi que ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu le code électoral, notamment son article L. 191-1 ; Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 3113-1 et L. 3113-2 ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Vincent Montrieux, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public ; 1. Considérant que l'ASERDEL a intérêt à l'annulation du décret attaqué ; qu'ainsi son intervention est recevable ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels seront élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; que les dispositions précitées impliquent qu'il soit procédé à une nouvelle délimitation de l'ensemble des circonscriptions cantonales, qui sera applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils généraux ; qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général " ; 3. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de la Charente-Maritime, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de quarante-trois à vingt-trois résultant de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral ; 4. Considérant qu'il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées que le Premier ministre était compétent pour procéder, par décret en Conseil d'Etat, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret attaqué du 27 février 2014, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département de la Charente-Maritime, n'appelle aucune mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que ce décret n'avait pas à être contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice ; 6. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposaient de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en plus de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que le département de la Charente-Maritime ne peut, par suite, soutenir que le décret attaqué serait entaché sur ce point d'un vice de procédure ; 7. Considérant que si le département soulève un moyen tiré de ce que l'article L. 3121-1 et le a) du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ainsi que l'article L. 191-1 du code électoral ne seraient pas conformes à plusieurs règles et principes de valeur constitutionnelle, notamment au principe d'égalité devant le suffrage, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, hors examen par un mémoire distinct d'une question prioritaire de constitutionnalité, de se prononcer sur la conformité de ces dispositions à la Constitution ; 8. Considérant que si le département de la Charente-Maritime soutient que le décret serait illégal au motif qu'il prend en compte la population municipale et non le nombre d'électeurs par commune pour procéder au découpage cantonal, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors qu'aux termes de l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué, dont la légalité n'est pas contestée : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ; que, par ailleurs, si le requérant soutient que le décret est illégal au motif que le calcul précis de la population des cantons urbains est impossible compte tenu de la méthode retenue par l'Institut national de la statistique et des études économiques, ce moyen, qui n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé, ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant que le département soutient, par la voie de l'exception, que l'article 8 du décret n° 2014-112 du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral serait illégal ; que s'il soutient, en premier lieu, qu'il serait illégal faute de comporter le contreseing du ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique et de la ministre des outre-mer, il n'appelle aucune mesure d'exécution que ces deux ministres seraient compétents pour signer ou contresigner ; qu'en deuxième lieu, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 juillet 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; qu'en dernier lieu, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, il en résulte que le moyen tiré de ce qu'elles auraient des conséquences sur l'application des règles relatives aux dépenses de campagne ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le département ne peut utilement soutenir que l'exigence d'une délimitation des cantons à partir de bases essentiellement démographiques a été méconnue en se référant à la population authentifiée au 1er janvier 2014, dès lors que c'est la population authentifiée au 1er janvier 2013 qui doit être prise en compte ; 11. Considérant que le département ne peut utilement soulever un moyen tiré de ce que le décret attaqué n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre dès lors que ce décret ne concerne que le département de la Charente-Maritime ; 12. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles ; que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives ou des circonscriptions judiciaires, les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale ou les limites des " bassins de vie " définis par l'INSEE ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret attaqué ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que, par suite, le département ne saurait utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou à celle de subdivisions administratives ; 13. Considérant que si le département soutient que les cantons urbains seraient en moyenne moins peuplés que les cantons ruraux, il n'apporte, en tout état de cause, au soutien de cette allégation aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 14. Considérant que le département ne conteste pas que le Premier ministre a fait application des règles qui s'imposaient à lui en vertu des dispositions de l'article L. 3113-2 précité du code général des collectivités territoriales pour procéder à la délimitation des cantons dans le département de la Charente-Maritime ; qu'alors même qu'il estimerait que le rattachement de communes à d'autres cantons aurait été préférable ou que le décret ne serait pas conforme aux déclarations du ministre de l'intérieur devant la représentation nationale, il n'apporte pas d'élément précis de nature à établir que les choix auxquels il a été procédé reposeraient sur des considérations arbitraires et que le décret serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 15. Considérant que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur sa légalité, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de la Charente-Maritime ; 16. Considérant que la circonstance que les conséquences, notamment financières, du décret attaqué seraient excessives, compte tenu de la réforme territoriale en projet, est sans incidence sur sa légalité ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le département de la Charente-Maritime n'est pas fondé à demander l'annulation du décret attaqué ; que les conclusions qu'il présente au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent par suite être rejetées ; que ces mêmes dispositions font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de l'ASERDEL qui, intervenant au soutien de la requête du département de la Charente-Maritime, n'est pas partie à l'instance ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de l'association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales est admise. Article 2 : La requête du département de la Charente-Maritime est rejetée. Article 3 : Les conclusions du département de la Charente-Maritime et de l'association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée au département de la Charente-Maritime, à l'association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales et au ministre de l'intérieur.