Conseil d'Etat, Juge des référés, du 16 octobre 2006, 297429, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-10-16
Numéro : 297429
Président : Mme Hagelsteen
Avocat(s) : SCP DELVOLVE, DELVOLVE ; SCP ROGER, SEVAUX

Vu, la requête enregistrée le 15 septembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. Antoine A, commissaire-priseur judiciaire, demeurant ... ; Monsieur A demande au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 22 juin 2006 par lequel le Garde des sceaux, ministre de la justice, a supprimé l'office de commissaire-priseur dont était titulaire la société civile professionnelle « Chantal C, Antoine A et Alain , commissaires- priseurs associés » à la résidence de Paris ; 2°) de suspendre la décision en date du 11 juillet 2006 par laquelle le Garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté, comme étant sans objet, les demandes de Mme C, de M. A et de aux fins d'agrément de leur retrait de cette société civile professionnelle, la demande d'agrément de la nomination de Mme C en remplacement de cette société au sein du même office, les demandes de MM. Antoine A et Alain d'agrément au sein d'offices à créer à la même résidence ; 3°) de condamner l'Etat à verser au requérant la somme de 3000 euros en vertu de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative ; il soutient que le Conseil d'Etat est compétent en premier et dernier ressort pour connaître de l'arrêté du 22 juin 2006, qui est une mesure réglementaire d'organisation du service, et des dispositions réglementaires contenues dans la décision du 11 juillet 2006 ; que de plus, la décision du 11 juillet 2006 contient des dispositions individuelles connexes des dispositions réglementaires figurant dans la décision du 11 juillet 2006 et dans l'arrêté du 22 juin 2006, dont le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en vertu de l'article R. 341-1 du Code de justice administrative ; qu'ensuite, il existe plusieurs moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées ; que l'article 1-1 de l'ordonnance du 26 juin 1816 dispose que l'arrêté portant suppression d'un office de commissaire-priseur est pris non seulement après avis de la chambre des commissaires-priseurs concernés, mais aussi de la chambre nationale des commissaires-priseurs ; que l'article 1-2 du décret du 14 février 1966 prévoit de plus la consultation de la chambre nationale à l'occasion des demandes de création d'offices ; qu'en l'espèce, la chambre nationale n'a été consultée ni à l'occasion de l'arrêté de suppression de l'office du 22 juin 2006, ni à l'occasion de la décision du 11 juillet 2006 ; que, par ailleurs, il résulte des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, de la loi du 11 juillet 1979 et de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 que les décisions attaquées n'auraient du intervenir qu'après que leurs destinataires aient été mis à même de présenter leurs observations ; qu'en l'absence de toute diligence du Garde des sceaux en ce sens, les décisions attaquées violent les droits de la défense ; que, ensuite, les décisions attaquées, qui suppriment l'office et rejètent les demandes d'agrément de Mme C, M. A et , méconnaissent l'article 56 de la loi du 10 juillet 2000, dès lors que ce texte confère aux intéressés un droit lorsqu'un ou plusieurs des membres d'une société titulaire d'un office constituent des sociétés différentes de ventes volontaires et qu'ils décident de dissoudre la société titulaire de l'office ; qu'en outre, en recourant aux dispositions de l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 dans le but d'écarter l'application de l'article 56 de la loi du 10 juillet 2000, le Garde des sceaux a entaché ses décisions d'un détournement de pouvoir et de procédure ; qu'enfin, les motifs des décisions attaquées sont entachés d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation, d'inexactitude et de dénaturation ; que, d'une part, l'arrêté du 22 juin 2006 supprime l'office au motif notamment que l'activité a été déficitaire en 2002 et 2003, alors pourtant que la société civile professionnelle a eu une activité importante de 1999 à 2003, année de la dissolution, le peu d'activité en 2002 et 2003 résultant de la dissolution anticipée et de la liquidation amiable de la société ; que, d'autre part, la décision du 11 juillet 2006 encourt l'annulation, dès lors qu'elle s'est exclusivement fondée sur l'arrêté du 22 juin 2006, qui est lui-même illégal ; que l'urgence est caractérisée ; qu'en effet, l'exécution des décisions attaquées empêchera Monsieur A d'exercer l'activité de commissaire-priseur judiciaire, y compris au sein de la société de ventes volontaires Pierre Bergé et de procéder aux inventaires sur successions, dont le monopole revient aux commissaires-priseurs judiciaires à compter du 1er janvier 2007 ; que dès lors, les décisions attaquées causent à M. A un préjudice grave et imminent qui justifie l'urgence de la suspension ; Vu les décisions dont la suspension est demandée ; Vu la copie de la requête aux fins d'annulation présentée par Monsieur A à l'encontre de ces décisions ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2006, présenté par le Garde des sceaux, ministre de la justice, qui conclut à l'irrecevabilité, et subsidiairement, au rejet de la requête ; il soutient qu'il s'en rapporte à la justice s'agissant de la compétence du Conseil d'Etat ; qu'ensuite, la requête est irrecevable, dans la mesure où elle a été enregistrée le 15 septembre 2006, soit après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois qui courait à compter du 1er juillet 2006, date de publication de l'arrêté du 22 juin 2006 ; qu'à titre subsidiaire, l'urgence n'est pas caractérisée ; qu'en effet, le Garde des sceaux n'a fait, par son arrêté du 22 juin 2006, que prendre en compte l'extrême faiblesse, voire l'absence totale d'activité judiciaire de la société « Chantal C, Antoine A et Alain , commissaires-priseurs associés », les besoins du public étant par ailleurs correctement assurés par les offices parisiens en exercice ; que de plus, contrairement à ce que prétend M. A, la suppression de l'office de commissaire-priseur judiciaire ne fait pas obstacle à la poursuite d'une activité de ventes volontaires, comme le confirme du reste une décision du conseil des ventes volontaires du 4 avril 2002, l'habilitant à diriger des ventes au sein de la société SAS Pierre Bergé et associés ; que, très subsidiairement, il n'existe aucun moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées ; qu'il résulte des termes de l'article 1-1 de l'ordonnance du 26 juin 1816 que, pour la suppression d'un office, le Garde des sceaux n'est pas tenu de saisir pour avis la chambre nationale des commissaires-priseurs, celle-ci étant simplement informée, de façon informelle, de la procédure envisagée par la chambre de discipline ; que, de plus, l'article 1-2 du décret du 14 avril 1966 invoqué par le requérant a été abrogé par le décret 75-461 du 9 juin 1975 ; que les décisions attaquées n'ont pas violé les droits de la défense ; qu'ainsi, l'arrêté du 22 juin 2006 est un acte réglementaire n'entrant pas dans le champ de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'en outre, l'arrêté litigieux n'est pas une mesure de police mais une mesure d'organisation, d'un service public, qui n'a été motivée que par des considérations d'ordre économique et relatives aux besoins du public, et non en considération de la personne ; qu'enfin, la décision du 11 juillet 2006 ayant pour base légale l'arrêté du 22 juin 2006, le Garde des sceaux a exercé une compétence liée qui justifie le rejet des demandes et rend inopposable l'obligation de recueillir les observations préalables des intéressés ; que les dispositions de l'article 56 de la loi du 12 juillet 2000 relatives à la suppression d'office sont dérogatoires du droit commun fixé par l'article 1-1 de l'ordonnance du 26 juin 1816 ; que, dès lors, les premières dispositions mentionnées ne peuvent déroger au pouvoir d'appréciation du Garde des sceaux en matière de localisation et ne peuvent lier sa compétence à l'égard d'une création d'office demandée par les anciens associés d'une société dissoute ; que le Garde des sceaux n'a commis aucun détournement de pouvoir et de procédure ; qu'en effet, l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances dispose que le droit que tiennent les officiers publics et ministériels de présenter des successeurs à l'agrément du Garde des sceaux ne déroge pas au droit de ce dernier de réduire leur nombre ; que, par suite, c'est à bon droit que, à l'occasion de demandes de nomination au sein d'un office et de création d'offices, le Garde des sceaux a visé cette disposition et fait usage de ses pouvoirs en matière de localisation des offices et d'appréciation souveraine des besoins du public ; qu'enfin, les motifs des décisions attaquées sont légaux ; qu'il résulte de l'examen des documents comptables figurant au dossier que, à partir du second semestre 2002, le chiffre d'affaire a chuté considérablement, le résultat étant déficitaire et le seuil de rentabilité n'étant pas atteint ; que, pour la période postérieure à la dissolution, le Garde des sceaux s'est contenté de constater la dissolution de la société et le fait que l'office n'avait plus d'activité ; l'activité de l'office étant presque intégralement constituée de ventes volontaires depuis 1995, et l'exercice de ce type d'activité étant assuré dans le cadre de structures distinctes à compter du second semestre 2002, l'office n'avait plus d'activité suffisante pour justifier son maintien ; qu'il résulte de ce qui précède que les motifs des décisions attaquées sont corrects ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 4 octobre 2006, présenté par Monsieur A, qui persiste dans les conclusions de sa requête ; il soutient, outre les moyens déjà développés que, contrairement aux observations du Garde des sceaux, sa requête n'est pas tardive dans la mesure où les décisions attaquées contiennent des décisions individuelles pour lesquelles seule la notification aux destinataires, qui n'a pas eu lieu en l'espèce, peut faire courir le délai de recours contentieux ; que, subsidiairement, à supposer même que la requête soit tardive, il n'en reste pas moins que le requérant peut, dans le cadre des conclusions dirigées contre la décision du 11 juillet 2006, invoquer par voie d'exception l'illégalité de l'arrêté du 22 juin 2006, qui constitue la base légale de la décision du 11 juillet 2006 ; qu'il résulte de l'article 56 de la loi du 12 juillet 2000 que le Garde des sceaux ne dispose pas du pouvoir, que celui-ci fait découler de l'article 1-1 de l'ordonnance du 26 juin 1816, d'apprécier l'opportunité des créations d'offices ; qu'il ressort en effet de la lettre de l'article 56 de la loi du 12 juillet 2000 que les demandeurs jouissent d'un droit à l'agrément et à la création d'office ; que, du reste, il n'est pas contesté que les dispositions de l'article 56 de la loi du 12 juillet 2000 ont été adoptées en vue de permettre aux membres d'une société civile professionnelle de commissaires-priseurs judiciaires qui constituent des sociétés différentes de ventes volontaires, de conserver leurs fonctions de commissaires-priseurs judiciaires ; qu'il n'est donc pas concevable que le Garde des sceaux, saisi dans le cadre de l'article 56 de la loi du 12 juillet 2000, ait pu user de ses pouvoirs pour supprimer l'office dont la société civile professionnelle « Chantal C, Antoine A et Alain » était titulaire ; que les motifs avancés par le Garde des sceaux dans ses observations, tirés de la faiblesse de l'activité de la société civile professionnelle en matière de ventes judiciaires, et de l'inadaptation de l'office aux besoins du public, sont erronés ; qu'en effet, d'une part, l'activité de ventes judiciaires est concentrée sur seulement 18 des 72 études de commissaires-priseurs judiciaires ; que le motif retenu par le Garde des sceaux n'est donc pas pertinent ; que, d'autre part, la société civile professionnelle avait une activité consistante en matière d'inventaires, activité dont le monopole sera réservé aux commissaires-priseurs judiciaires à compter du 1er janvier 2007 ; que la conservation du titre de commissaire-priseur judiciaire a donc un intérêt pour le requérant ; qu'enfin, les décisions attaquées violent la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que le principe de libre concurrence ; les décisions créent en effet une discrimination entre les trois anciens associés de la société civile professionnelle et les autres membres des sociétés de ventes volontaires, qui pourront, à la différence des premiers, mener une activité d'inventaires à compter du 1er janvier 2007 ; que, s'agissant de l'urgence, le Garde des sceaux a dénaturé l'argumentation du requérant, ce dernier ne prétendant pas que les décisions attaquées l'empêcheraient d'être associé ou salarié d'une société de ventes volontaires ; qu'en revanche, la suppression de l'office l'empêchera de diriger des ventes judiciaires ainsi que des inventaires ; Vu, le mémoire en intervention volontaire, enregistré le 5 octobre 2006, présenté par , commissaire-priseur, demeurant EVE - 25, rue Drouot à Paris (75009) ; il conclut à la réception de son intervention, à la suspension des décisions attaquées et à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 3500 euros en application de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative ; il soutient que l'urgence est constituée, puisque les décisions litigieuses ont pour effet d'interdire aux trois associés de la société civile professionnelle d'exercer leur activité de commissaire-priseur judiciaire et de pratiquer des inventaires dont le monopole sera accordé aux commissaires-priseurs judiciaires à partir du 1er janvier 2007, activité qui constitue une part importante de l'activité des sociétés de ventes volontaires gérées par les trois associés ; que par ailleurs, la suppression d'un office de commissaire-priseur constitue une mesure défavorable soumise à motivation en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'en l'espèce, la motivation de l'arrêté du 22 juin 2006 ne permet pas de comprendre le fondement factuel de la suppression de l'office ; qu'ensuite, les décisions litigieuses ont violé l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 en ne permettant pas aux destinataires des décisions de présenter leurs observations ; que les décisions attaquées sont entachées d'erreur de droit ; qu'en effet, l'article 56 de la loi du 10 juillet 2000 confère un droit aux membres d'une société titulaire d'un office de commissaire-priseur, lorsque ses membres décident sa dissolution et créent par ailleurs des sociétés de ventes volontaires, d'exercer chacun l'activité judiciaire dans une entité distincte ; qu'en refusant de faire droit à la demande présentée par les trois associés de la société civile professionnelle, le Garde des sceaux a ainsi méconnu ces dispositions ; qu'enfin, en fondant les décisions litigieuses sur l'existence de deux années déficitaires et sur la suffisance des offices parisiens déjà existant pour assurer les besoins du public, le Garde des sceaux a commis une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que l'activité de la société civile professionnelle de 1999 à 2002 a été importante, que les déficits constatés en 2002 et 2003 résultent de la seule liquidation de la société civile professionnelle, et que la nomination de deux nouveaux commissaires-priseurs en mai et juin 2006 montre que le nombre de commissaires-priseurs à la résidence de Paris n'est pas excessif ; Vu le nouveau mémoire en défense enregistré le 10 octobre 2006, présenté par le Garde des sceaux, ministre de la justice, qui conclut aux même fins et selon les mêmes moyens que dans son précédent mémoire ; il soutient en outre que les décisions attaquées n'ont pas violé la liberté du commerce et de l'industrie et le principe de libre concurrence ; qu'en effet, s'agissant du nombre de commissaires-priseurs judiciaires, l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances dispose que le droit que tiennent les officiers publics ou ministériels de présenter des successeurs à l'agrément du Garde des sceaux ne déroge pas au droit de ce dernier de réduire leur nombre ; que, dès lors, le pouvoir dévolu au Garde des sceaux, dans le respect des règles relatives à la concurrence, d'apprécier le nombre et la répartition des officiers ministériels ne saurait être contesté ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi du 28 avril 1816 sur les finances ; Vu la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué, à une audience publique, d'une part, M. A et d'autre part, le Garde des sceaux, ministre de la justice ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 12 octobre 2006 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus : - Me Delvolvé, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A ; - M. A ; - Me Roger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, intervenant au soutien de la requête pour M. Alain ; - les représentantes du Garde des sceaux, ministre de la justice ; Sur l'intervention de M. Alain : Considérant que M. Alain a intérêt à la suspension de l'exécution de l'arrêté du Garde des sceaux en date du 22 juin 2006 et de sa décision du 11 juillet 2006 ; que son intervention est, par suite, recevable ; Sur les conclusions à fin de suspension présentées par M. Antoine A : Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la possibilité pour le juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative est subordonnée non seulement à la circonstance que soit invoqué un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision, mais également à la condition qu'il y ait urgence ; que l'urgence ne justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif que pour autant que son exécution porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés saisi d'une demande tendant à la suspension d'un tel acte, d'apprécier concrètement compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celui-ci sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant des personnes concernées , sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; Considérant que M. Antoine A fait valoir que l'arrêté en date du 22 juin 2006 par lequel le Garde des sceaux, ministre de la justice, a, sur le fondement de l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances, supprimé l'office de commissaire-priseur dont était titulaire la société civile professionnelle « Chantal C, Antoine A et Alain , commissaires-priseurs associés » à la résidence de Paris et sa décision du 11 juillet 2006 rejetant comme étant de ce fait sans objet sa demande d'agrément au sein d'offices à créer à la même résidence en application des dispositions de l'article 56 de la loi du 20 juillet portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, lui portent préjudice en ce qu'elles l'empêchent de poursuivre l'activité de commissaire-priseur judiciaire qu'il exerçait jusqu'alors et de procéder, à compter du 1er janvier 2007, aux inventaires de succession prévus par l'article 764 du code civil que la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités réserve aux commissaires-priseurs judiciaires, aux huissiers ou aux notaires ; Considérant toutefois, qu'il résulte de l'instruction que l'activité de commissaire-priseur judiciaire exercée par la société civile professionnelle dont M. Antoine A était l'un des associés, jusqu'à sa dissolution, le 13 octobre 2003, était faible et que les honoraires perçus par le requérant à raison de l'activité d'inventaire qu'il exerce au sein de la société de ventes volontaires qu'il a rejointe, ne représentent pas, selon ses propres dires, une part importante de ses revenus ; que, si, sur ce dernier point, il invoque plus particulièrement la relation étroite qui existe entre l'activité de vente volontaire qu'il exerce à titre principal et la possibilité d'assurer des inventaires de succession, il n'apporte aucun élément précis de nature à établir la gravité et l'immédiateté du préjudice qu'il subit du fait des actes du Garde des sceaux qu'il conteste alors surtout que sa requête au fond est susceptible d'être jugée avant la fin de cette année ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M. Antoine A la somme qu'il demande au titre frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; Considérant que M. Alain , intervenant en demande, n'est pas partie à la présente instance et ne peut donc demander le bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : L'intervention de M. Alain est admise. Article 2 : La requête de M. Antoine A est rejetée. Article 3 : Les conclusions de M. Alain tendant à bénéficier des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Antoine A, à M. Alain et au Garde des sceaux, ministre de la justice.