Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 04/08/2021, 429800
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-08-04
Numéro : 429800
Rapporteur : Mme Fanélie Ducloz
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : SARL MEIER-BOURDEAU, LECUYER ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 429800, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 15 avril et 27 décembre 2019 et le 5 octobre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Commune de Mitry-Mory demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret du 14 février 2019 autorisant la société Gestionnaire d'infrastructure CDG Express à prendre possession immédiate de certaines propriétés privées nécessaires à l'exécution des travaux de réalisation de la liaison ferroviaire Charles-de-Gaulle Express ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 431949, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 juin 2019 et 28 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Mitry-Mory demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de Seine-et-Marne du 25 octobre 2018 portant cessibilité et transfert de gestion au profit de l'Etat des parcelles situées sur le territoire de la commune et des droits réels mobiliers afférents, nécessaires à la réalisation de la liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l'aéroport Paris Charles de Gaulle, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cet arrêté ; 2° de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code des transports ; - la loi du 29 décembre 1892 ; - l'ordonnance n° 2016-157 du 18 février 2016 ; - la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Fanélie Ducloz, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Meier-Bourdeau, Lecuyer et associés, avocat de SNCF Réseau ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 juillet 2021, présentée par la commune de Mitry- Mory ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 19 décembre 2008 le préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris, le préfet de la Seine-Saint-Denis et le préfet de Seine-et-Marne ont, après enquête publique, déclaré d'utilité publique le projet de liaison ferroviaire directe " CDG Express " entre Paris et l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle et fixé à cinq ans le délai pour réaliser les expropriations nécessaires. Ce délai a été prorogé de cinq ans par un arrêté du 2 décembre 2013. Une nouvelle enquête publique a été menée du 8 juin au 12 juillet 2016, ayant pour objet, aux termes de son arrêté d'ouverture, de " présenter au public les modifications substantielles apportées au projet depuis la déclaration d'utilité publique de 2008 ", de " recueillir les observations du public sur ces modifications " et de " se prononcer sur l'utilité publique du projet au regard des modifications apportées ". Par un arrêté du 31 mars 2017, les mêmes autorités ont déclaré d'utilité publique le projet ainsi amendé et modifié en conséquence l'arrêté du 19 décembre 2008. Un arrêté du 25 octobre 2018 du préfet de Seine-et-Marne a porté cessibilité et transfert de gestion au profit de l'Etat des parcelles situées sur le territoire de la commune de Mitry-Mory et des droits mobiliers réels afférents, nécessaires à la réalisation de la liaison ferroviaire directe " CDG Express " entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle. Un décret du 19 novembre 2018 a prorogé jusqu'au 17 décembre 2025 le délai pour réaliser les expropriations nécessaires. Enfin, un décret du 14 février 2019 a autorisé la société gestionnaire d'infrastructure " CDG Express " à prendre possession immédiate de certaines propriétés privées nécessaires à l'exécution des travaux de réalisation de la liaison ferroviaire CDG Express. La commune de Mitry-Mory demande, sous le n° 429800, l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 14 février 2019 et, sous le n° 431949, l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 25 octobre 2018 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux contre cet arrêté. Ces deux requêtes présentent à juger des questions connexes : il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 14 février 2019 : 2. Aux termes de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque l'exécution des travaux de construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemins de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre, d'oléoducs et d'ouvrages des réseaux publics d'électricité régulièrement déclarés d'utilité publique risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou de plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage, un décret pris sur l'avis conforme du Conseil d'État peut, à titre exceptionnel, en autoriser la prise de possession. (...) ". En ce qui concerne l'intervention de SNCF Réseau : 3. SNCF Réseau, chargée des travaux de construction dont ce décret permet la réalisation, justifie d'un intérêt suffisant au maintien du décret du 14 février 2019 attaqué. Son intervention est donc recevable. En ce qui concerne la fin de non-recevoir soulevée par SNCF Réseau : 4. Le décret attaqué qui autorise la société gestionnaire d'infrastructure CDG Express à prendre possession immédiate de certaines propriétés privées nécessaires à l'exécution des travaux de réalisation de la liaison ferroviaire CDG Express ayant, par lui-même, produit des effets, et la commune de Mitry-Mory en demandant l'annulation rétroactive, SNCF Réseau n'est pas fondée à soutenir que la requête de la commune aurait perdu son objet en raison de l'achèvement de la procédure d'expropriation devant le juge judiciaire, celui-ci ayant ordonné le transfert de propriété des parcelles en cause au profit de l'Etat et fixé le montant des indemnités d'expropriation. En ce qui concerne la légalité externe du décret : 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le décret attaqué mentionne qu'il a été pris " sur l'avis conforme du Conseil d'Etat (section des travaux publics) ". Le moyen tiré de ce qu'il aurait été adopté sans l'avis conforme du Conseil d'Etat manque donc en fait et ne peut qu'être écarté. 6. En second lieu, le décret attaqué précise qu'il concerne " la réfection et la création d'accès au chantier, les travaux d'assainissement ainsi que le dévoiement des réseaux situés dans l'emprise des futures voies " et que ces travaux constituent " des travaux préalables indispensables à la réalisation de l'infrastructure ferroviaire ". Le moyen tiré de ce que le décret serait insuffisamment motive doit, en tout état de cause, être écarté. En ce qui concerne la légalité interne du décret : 7. Les dispositions de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, citées au point 2, autorisent, pour des travaux limitativement énumérés, à titre exceptionnel, la prise de possession urgente d'un ou plusieurs terrains non bâtis situés dans les emprises de certains ouvrages dont la réalisation a été régulièrement déclarée d'utilité publique, lorsque l'exécution de ces travaux risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession des terrains. 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2111-3 du code des transports, la ligne CDG Express est une " infrastructure ferroviaire " dont " " les sections nouvelles sont incorporées au réseau ferré national à compter de leur mise en exploitation ". Il ressort des pièces du dossier que le décret attaqué a été pris pour permettre, en vue de la construction de la ligne ferroviaire CDG Express, la création ou la réfection de chemins d'accès au chantier, la création d'aires de croisement et de retournement pour les véhicules de chantier, le renforcement et élargissement des chemins existants pour les poids-lourds, le dévoiement des réseaux concédés d'électricité, d'eau, de transport de gaz et de télécommunication permettant de libérer les emprises afin de réaliser les travaux de construction des voies de chemin de fer, ainsi que des travaux d'assainissement, consistant principalement en la création de bassins d'assainissement et de réseaux d'eau pluviale. D'une part, les travaux mentionnés par le décret attaqué, s'ils ne sont pas afférents à l'infrastructure ferroviaire elle-même, constituent des préalables indispensables à sa réalisation, nécessaires au respect des délais fixés pour les travaux. D'autre part, si la requérante estime que le risque de retard des travaux était imputable à SNCF Réseau, et non aux difficultés inhérentes à la prise de possession des terrains litigieux, il ressort des pièces du dossier que les procédures d'acquisition foncière étaient toujours pendantes devant le juge de l'expropriation au début de l'année 2019, date à laquelle les travaux devaient débuter pour permettre la mise en service de la liaison ferroviaire au plus tôt, notamment avant les jeux olympiques et paralympiques de 2024. Cette circonstance était, contrairement à ce qui est soutenu, de nature à justifier le recours à la procédure exceptionnelle prévue par les dispositions précitées de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les travaux litigieux ne relèvent pas de ceux mentionnés à l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, doit être écarté. 9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que ce n'est que par une déclaration du 29 mai 2019 que la ministre de la transition écologique et solidaire a annoncé un report de la mise en service de la ligne CDG Express, initialement prévue pour les jeux olympiques et paralympiques de l'été 2024, à fin 2025 afin de limiter l'impact des travaux. La légalité d'un décret s'appréciant à la date à laquelle il a été pris, et le décret attaqué ayant été pris le 14 février 2019, date à laquelle la décision de report de la mise en service de la ligne CDG Express n'était pas encore intervenue, la commune de Mitry-Mory n'est pas fondée à soutenir qu'il serait entaché d'une erreur de fait en ce qu'il a été pris pour permettre une " (...) mise en service de la liaison dans un délai permettant qu'elle soit pleinement opérationnelle pour les jeux olympiques et paralympiques de l'été 2024 (...) ". 10. En troisième lieu, si la requérante invoque au soutien de sa requête l'illégalité du décret du 19 novembre 2018, prorogeant les effets de la déclaration d'utilité publique, au motif que l'augmentation très importante du coût des travaux constituait une modification substantielle exigeant une nouvelle enquête publique, de nature à remettre en cause l'utilité publique du projet, il ressort des pièces du dossier d'une part, comme il est dit au point 1, que l'arrêté inter-préfectoral du 31 mars 2017 modifiant le projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle, déclaré d'utilité publique, a été précédé d'une nouvelle enquête publique portant notamment sur l'augmentation du coût du projet, et d'autre part, que ce coût n'a pas évolué entre l'arrêté du 31 mars 2017 et le décret du 19 novembre 2018 prorogeant les effets de la déclaration d'utilité publique. Par suite, la commune de Mitry-Mory n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique rappelées au point 2, en tant qu'il autoriserait l'exécution de travaux qui n'auraient pas été régulièrement déclarés d'utilité publique en raison de l'augmentation du coût du projet depuis 2008 . 11. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que les terrains en cause sont situés le long des voies du RER et ont vocation à être intégrés à l'emprise de l'ouvrage, ce que ne permet pas la procédure prévue par la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics, laquelle n'autorise qu'une occupation temporaire de parcelles privées. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d'un détournement de procédure car les travaux qu'il concerne auraient pu être réalisés sans expropriation définitive sur le fondement de la procédure prévue par la loi du 29 décembre 1892 doit, par suite, être écarté. Sur l'arrêté de cessibilité du 25 octobre 2018 : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté : 12. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan parcellaire annexé à l'arrêté de cessibilité, que le chemin rural dit " du croule cul du marais " ne fait pas partie des parcelles expropriées. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête parcellaire serait incomplet faute de mentionner ce chemin et de contenir un document d'arpentage lui y étant relatif, doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté : 13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan parcellaire annexé à l'arrêté de cessibilité et des plans annexés à l'arrêté inter-préfectoral du 31 mars 2017 déclarant d'utilité publique le projet modifié de la ligne ferroviaire CDG Express, que, contrairement à ce qui est soutenu, le chemin rural n° 10, qui correspond, non pas comme le fait valoir la commune de Mitry-Mory à la parcelle cadastrée ZM n° DP2, mais à la parcelle cadastrée ZM n° 93, ainsi que la partie gauche de la parcelle cadastrée ZO n° 38 et la partie gauche du chemin rural n° 10, contiguë à la parcelle cadastrée ZM n° 12, sont intégrés dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué engloberait des parcelles dont l'expropriation n'a pas été déclarée d'utilité publique doit, par suite, être écarté. 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 361-1 du code de l'environnement : " Le département établit, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. / Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter des voies publiques existantes, des chemins relevant du domaine privé du département ainsi que les emprises de la servitude destinée à assurer le passage des piétons sur les propriétés riveraines du domaine public maritime en application de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme. Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter les emprises de la servitude de marchepied mentionnée à l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Ils peuvent également, après délibération des communes concernées, emprunter des chemins ruraux et, après conventions passées avec les propriétaires intéressés, emprunter des chemins ou des sentiers appartenant à l'Etat, à d'autres personnes publiques ou à des personnes privées. Ces conventions peuvent fixer les dépenses d'entretien et de signalisation mises à la charge du département. / Toute aliénation d'un chemin rural susceptible d'interrompre la continuité d'un itinéraire inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée doit, à peine de nullité, comporter soit le maintien, soit le rétablissement de cette continuité par un itinéraire de substitution. Toute opération publique d'aménagement foncier doit également respecter ce maintien ou cette continuité. (...) ". Il est soutenu que l'arrêté de cessibilité attaqué a pour effet d'interrompre la continuité du cheminement sur les chemins ruraux n° 10 et 14, inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée de Seine-et-Marne. Cependant, d'une part, il ressort des pièces du dossier que, pour la durée des travaux, des solutions provisoires permettant d'assurer la continuité des itinéraires de randonnée en cause ont été agréées par le département, et que des possibilités sont identifiées pour les adapter après l'achèvement des travaux. D'autre part, l'absence de tracé des itinéraires de substitution définitifs au stade de l'arrêté de cessibilité ne saurait, dans ces circonstances et en tout état de cause, entacher celui-ci d'illégalité, dès lors que les personnes publiques responsables des travaux demeurent soumises à l'obligation de rétablir, en lien avec le département, leur continuité à l'issue des travaux. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté de cessibilité serait illégal en tant qu'il méconnaît les dispositions de l'article L. 361-1 du code de l'environnement doit être écarté. 15. En dernier lieu, l'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'acte déclaratif d'utilité publique ou de l'acte le prorogeant, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la déclaration d'utilité publique ou l'acte la prorogeant, être rejeté. 16. D'une part, si la commune de Mitry-Mory soutient que l'étude d'impact figurant dans le dossier d'enquête publique serait insuffisante et n'aurait pas comporté certaines pièces requises par la réglementation applicable, et que cela entacherait d'illégalité l'arrêté inter-préfectoral du 31 mars 2017 modifiant le projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle, déclaré d'utilité publique et, par voie de conséquence, l'arrêté de cessibilité attaqué, il ressort des pièces du dossier que les impacts de l'ouvrage sur les espaces agricoles, ses effets sur le bruit et les vibrations tant en phase chantier qu'en phase exploitation, les mesures destinées à éviter, réduire ou compenser ses impacts, et l'évaluation de la consommation énergétique sont suffisamment décrits dans l'étude d'impact, tout comme l'esquisse des solutions alternatives, qui est également présentée dans l'évaluation socio-économique. La seule circonstance que le plan local d'urbanisme de la commune de Sevran recenserait plus de 300 espèces de flore différentes ne suffit pas à démontrer l'existence d'espèces non recensées par l'étude d'impact, le plan local d'urbanisme comprenant en outre le parc de la Poudrerie, lequel n'est pas compris dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique et abrite des espèces spécifiques de flore. Il ressort enfin des pièces du dossier que l'étude d'impact, qui indique l'existence de quatorze sites Natura 2000, informe suffisamment le public de l'existence d'espaces et d'espèces fauniques protégés. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté inter-préfectoral du 31 mars 2017 en raison des inexactitudes, omissions ou insuffisances de l'étude d'impact doit être écarté. 17. D'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 10, le moyen tiré de ce que le décret du 19 novembre 2018 prorogeant les effets de la déclaration d'utilité publique serait illégal car l'augmentation du coût du projet depuis 2008 constituerait une modification substantielle de nature à exiger une nouvelle enquête publique et à remettre en cause son utilité publique, doit être écarté. En outre, si la mise en service de la liaison ferroviaire CDG Express a été reportée postérieurement aux jeux olympiques ou paralympiques de l'été 2024, cette seule circonstance n'est pas, contrairement à ce qui est soutenu, de nature à faire perdre son caractère d'utilité publique au projet, compte tenu que celui-ci, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, permettra notamment d'améliorer la desserte de l'aéroport international Charles-de-Gaulle et de le doter d'une liaison directe, rapide et fréquente avec la Ville de Paris, stimulera le développement économique national et régional et favorisera le report d'une part du trafic automobile entre Paris et l'aéroport vers un mode de transport plus respectueux de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté de cessibilité attaqué serait illégal par voie de conséquence de l'illégalité du décret du 19 novembre 2018 prorogeant les effets de la déclaration publique doit être écarté. 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes de la commune de Mitry-Mory doivent être rejetées, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Un intervenant n'étant pas partie à l'instance, les conclusions de SNCF Réseau présentées, dans le cadre de la requête n° 429800, sur le fondement du même article, ne peuvent qu'être rejetées. Il y a enfin lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Mitry-Mory, dans le cadre de la requête n° 431949, la somme de 3 000 euros à payer à SNCF Réseau au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : : L'intervention de SNCF Réseau est admise. Article 2 : Les requêtes de la commune de Mitry-Mory sont rejetées. Articles 3 : La commune de Mitry-Mory versera, dans le cadre de la requête n° 431949, à SNCF Réseau une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées dans le cadre de la requête n° 429800 par SNCF Réseau sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune de Mitry-Mory, au Premier ministre, à la ministre de la transition écologique, à SNCF Réseau, à la société Gestionnaire d'infrastructure CDG Express et à la société du grand Paris.