CAA de PARIS, 3ème chambre, 07/07/2020, 18PA03823, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-07
Numéro : 18PA03823
Président : M. BERNIER
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : SELARL CABANES-NEVEU & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat des assurés sociaux européens libérés (SASEL) et le syndicat Alliance des professionnels de santé (APS), ont demandé au tribunal administratif de Paris : - d'annuler les décisions implicites par lesquelles la ministre des solidarités et de la santé, le responsable de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale, et le responsable légal de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants ont refusé de répondre aux sommations interpellatives du 5 mars 2018 par lesquelles ces syndicats requérants demandaient que soient annulées toutes les mises en demeure émises par chaque URSSAF et toutes les décisions de la commission de recours amiable de chaque URSSAF depuis le 19 juin 1969 ; - d'enjoindre aux défendeurs de respecter et appliquer l'arrêt n° 398 443 du Conseil d'Etat du 4 novembre 2016 et la décision du Tribunal des conflits n° 4077 du 24 avril 2017. Par une ordonnance n° 1806609 du 8 octobre 2018, le président de la sixième section du tribunal administratif de Paris a, sur le fondement de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 décembre 2018 et 20 février 2020, le syndicat des assurés sociaux européens libérés (SASEL) et le syndicat Alliance des professionnels de santé (APS), représentés par Me B..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler l'ordonnance du président de la sixième section du tribunal administratif de Paris du 8 octobre 2018 ; 2°) d'annuler les trois décisions implicites par lesquelles la ministre des solidarités et de la santé, " le responsable " de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale, et le " responsable légal " de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants ont refusé de répondre aux sommations interpellatives du 5 mars 2018 par lesquelles ces syndicats requérants demandaient que soient annulées toutes les mises en demeure émises par chaque URSSAF et toutes les décisions de la commission de recours amiable de chaque URSSAF depuis le 19 juin 1969 ; 3°) d'enjoindre aux auteurs de ces décisions de respecter et appliquer l'arrêt n° 398 443 du Conseil d'Etat du 4 novembre 2016 et la décision du Tribunal des conflits n° 4077 du 24 avril 2017 ; 4°) de faire annuler par toutes les URSSAF toutes les mises en demeure émises par chaque URSSAF depuis le 19 juin 1969 et toutes les décisions rendues par la commission de recours amiable de chaque URSSAF depuis le 19 juin 1969. 5°) de mettre à la charge solidaire des trois défendeurs la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratif. Les syndicats requérants soutiennent que : - dès lors que les membres qu'ils représentent ont la qualité d'assurés, ils justifient d'un intérêt à agir ; - les mises en demeure émises par les URSSAF font mention d'un recours obligatoire auprès des commissions de recours amiable alors que le Conseil d'Etat a jugé que la composition de ces commissions était entachée d'illégalité ; - la procédure devant les commissions de recours amiable ne respecte pas les droits de la défense et le principe du contradictoire ; - l'illégalité de l'article 6 de l'arrêté interministériel du 19 juin 1969, constatée par le Conseil d'Etat, n'affecte pas les seules parties à l'instance B. Braun Medical c/ URSSAF d'Ile de France mais toutes les décisions rendues par toutes les URSSAF de France depuis le 19 juin 1969 ; - leurs demandes ne portent pas atteinte au principe de sécurité juridique ; en tout état de cause, le tribunal administratif pouvait moduler dans le temps les effets de sa décision ; - l'autorité administrative était légalement tenue de modifier un règlement dont l'illégalité avait été constatée par le Conseil d'Etat ; - le recours à la procédure de l'article R. 222-1 du code de justice administrative est irrégulier en ce que les conditions exigées n'étaient pas remplies, que l'ordonnance a été rendue en violation du principe du contradictoire et que les requérants ont été privés d'un droit au recours effectif. Par un mémoire en défense enregistré le 2 mars 2020, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale représentée par la SELARL Cabinet Cabanes-Cabanes Neveu associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des deux syndicats requérants la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'agence soutient que : - elle vient aux droits de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants ; - les deux organisations requérantes, qui ne sont pas des syndicats professionnels, ne justifient pas d'un intérêt suffisant à agir ; - le litige relève de la compétence des tribunaux judiciaires ; - la critique de la procédure prévue par l'article R. 222-1 du code de justice administrative est purement péremptoire ; - les effets de la déclaration d'illégalité de l'article 6 de l'arrêté interministériel du 19 juin 1969 par l'arrêt n° 398 443 du Conseil d'Etat du 4 novembre 2016 sont limités aux parties à cette instance ; - en tout état de cause, les vices affectant la procédure suivie de la commission de recours amiable des URSSAF sont sans incidence sur la procédure judiciaire ultérieure. Par un mémoire enregistré le 2 mars 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Le ministre, qui s'associe au mémoire de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, soutient que : - les deux syndicats ne justifient pas d'un intérêt suffisamment direct et certain pour demander l'annulation des décisions attaquées ; - l'objet social des syndicats, qui remettent en cause le régime légal de la sécurité sociale, ne tend pas à la sauvegarde d'une situation régulière ; - les syndicats n'ont pas qualité à exiger l'exécution de l'arrêt du Conseil d'Etat du 4 novembre 2016 ; - les sommations d'huissier n'ont pas fait naitre de décisions implicites de rejet ; - l'illégalité relevée par le Conseil d'Etat dans sa décision du 4 novembre 2016 a été corrigée par le décret n° 2018-199 du 23 mars 2018 qui a purgé le litige ; - en tout état de cause, la juridiction administrative est incompétente pour juger de la régularité des décisions des commissions de recours amiable et des mises en demeure émises par les URSSAF à la suite de ces recours. Vu les autres pièces du dossier. Vu la décision n° 398 443 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 4 novembre 2016. Vu la décision n° 4077 du Tribunal des conflits du 24 avril 2017. Vu : - l'arrêté interministériel du 19 juin 1969 relatif à la désignation des membres des commissions de recours gracieux des organismes de sécurité sociale et des assesseurs des commissions de première instance du contentieux de la sécurité sociale ainsi qu'au fonctionnement des commissions de recours gracieux ; - le décret n° 2018-199 du 23 mars 2018 ; - le code de la sécurité sociale, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, -et les observations de Me D..., représentant l'ACOSS. Considérant ce qui suit : 1. La société B. Braun Medical a demandé au tribunal des affaires de sécurité sociale des Hauts-de-Seine d'annuler une décision de la commission de recours amiable de l'URSSAF de Paris-région parisienne du 11 décembre 2012 confirmant le bien-fondé du rappel de contributions mentionnées aux articles L. 245-1 et L. 245-5-1 du code de la sécurité sociale mis à sa charge. Saisie d'un appel formé contre le jugement du 15 juillet 2014 par lequel ce tribunal avait rejeté la requête, la cour d'appel judiciaire de Versailles par un arrêt n° 236/2016 du 24 mars 2016 a sursis à statuer et a saisi le Conseil d'Etat de la question de la légalité, d'une part, de l'arrêté interministériel du 19 juin 1969 relatif à la désignation des membres des commissions de recours gracieux des organismes de sécurité sociale et des assesseurs des commissions de première instance du contentieux de la sécurité sociale ainsi qu'au fonctionnement des commissions de recours gracieux et, d'autre part, de la délibération du conseil d'administration de l'URSSAF de Paris - région parisienne du 22 novembre 2011 en tant qu'elle porte désignation des membres de la commission de recours amiable. 2. Par une décision n° 398 443 du 4 novembre 2016, le Conseil d'Etat a déclaré que l'article 6 de l'arrêté interministériel du 19 juin 1969 susvisé relatif à la désignation des membres des commissions de recours gracieux des organismes de sécurité sociale et des assesseurs des commissions de première instance du contentieux de la sécurité sociale ainsi qu'au fonctionnement des commissions de recours gracieux était entaché d'illégalité en tant qu'il détermine la composition des commissions de recours amiable des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociales et d'allocations familiales. S'agissant en revanche de la délibération du conseil d'administration de l'URSSAF de Paris fixant la composition de la commission de recours amiable locale pour 2012, le Conseil d'Etat a estimé qu'en l'état du dossier elle ne revêtait pas le caractère d'un acte administratif. La Cour d'appel judiciaire de Versailles ayant précédemment décliné sa compétence pour en connaître elle-même par son arrêt du 24 mars 2016, le Conseil d'Etat a sursis à statuer sur cette partie des conclusions de la requête dont il était saisi et les a transmises au Tribunal des conflits afin que ce tribunal se prononce sur la juridiction compétente pour en connaître. 3. Par une décision n° 4077 du 24 avril 2017, le Tribunal des conflits a déclaré la juridiction judiciaire seule compétente pour se prononcer, dans le litige opposant la société B. Braun Medical à l'URSSAF d'Ile-de-France, sur la question de la légalité de la délibération du 22 novembre 2011 par laquelle le conseil d'administration de l'URSSAF de Paris - région parisienne a désigné les membres de la commission de recours amiable pour l'année 2012. Il a déclaré nulle la procédure suivie devant le Conseil d'Etat, en tant qu'elle porte sur la question de la légalité de cette délibération et a renvoyé les parties devant la Cour d'appel judiciaire de Versailles. 4. A la suite de ces deux décisions, le syndicat des assurés sociaux européens libérés (SASEL) et le syndicat Alliance des professionnels de santé (APS) ont demandé par sommations interpellatives le 5 mars 2018, au ministre des solidarités et de la santé, à la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale et à la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants de " mettre un terme à toutes les irrégularités constatées, notamment en faisant annuler toutes les mises en demeure émises par chaque URSSAF dès le 19 juin 1969 et jusqu'à ce jour et toutes les décisions de recours amiables rendues depuis le 19 juin 1969 jusqu'à ce jour ". 5. Le syndicat des assurés sociaux européens libérés et le syndicat Alliance des professionnels de santé relèvent appel de l'ordonnance du 8 octobre 2018 par laquelle le vice-président de la sixième section du tribunal administratif de Paris a, sur le fondement de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, rejeté leur demande tendant à l'annulation des trois décisions implicites de rejet résultant du silence gardé sur leurs sommations interpellatives du 5 mars 2018. 6. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif (...)les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance : (...) / 4º Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; (...) 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours (...) les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.". 7. D'une part, ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir légalement pour effet de porter atteinte au principe général du caractère contradictoire de la procédure. Elles permettent uniquement de dispenser de communiquer la requête aux défendeurs lorsque la décision à intervenir n'est pas susceptible de leur porter préjudice. Il en va ainsi notamment en cas de rejet de la requête. 8. D'autre part, si ces dispositions, prises notamment aux fins d'éviter l'encombrement des tribunaux administratifs et de garantir le respect du droit à un jugement dans un délai raisonnable, permettent de statuer sur les litiges en cause sans que soient organisés des débats publics, elles restreignent cette faculté aux hypothèses prévues à l'article R. 222-1 du code de justice administrative pour lesquels la tenue d'une audience publique n'apporterait aucun élément utile à la solution de l'affaire. Par suite, eu égard aux fins poursuivies et aux critères posés par ces dispositions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le rejet de leur demande par ordonnance serait incompatible avec les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui garantissent le droit à un procès équitable. Pour les mêmes motifs, il n'est pas contraire aux dispositions, au demeurant non précisées, de la Constitution qui tendent au même objet. 9. Enfin, l'ordonnance du vice-président de la sixième section du tribunal administratif de Paris est suffisamment motivée. S'agissant de la décision implicite de rejet du directeur de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants : 10. La décision par laquelle le directeur de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, à laquelle s'est substituée l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, refuse d'annuler les mises en demeure émises par une URSSAF et les décisions de recours amiables des URSSAF est relative à l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et porte sur le contentieux des redressements opérés par les URSSAF. En application des articles L. 142-1 et L. 142-8 du code de la sécurité sociale, il n'appartient qu'à la juridiction judiciaire d'en connaitre. 11. Il y a lieu par suite d'annuler l'ordonnance du président de la sixième section du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a statué sur ces conclusions, et par la voie de l'évocation, les rejeter comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaitre. S'agissant des décisions implicites de rejet du ministre des solidarités et de la santé et du chef de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale : 12. Le silence gardé par le ministre des solidarités et de la santé sur la demande présentée par voie d'huissier le 5 mars 2018 a fait naitre une décision implicite de rejet dont les requérants sont recevables à demander l'annulation. S'agissant de la demande identique adressée le même jour au chef de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale qui, s'agissant d'un service à compétence nationale dépourvu de personnalité juridique et rattaché au directeur de la sécurité sociale, prend des décisions au nom du ministre, le silence gardé par ce responsable sur cette demande n'a pas fait naître une décision distincte de celle du ministre dont les requérants seraient susceptibles de solliciter l'annulation. 13. En premier lieu, si les organisations requérantes ont demandé au ministre des solidarités et de la sante de " mettre un terme à toutes les irrégularités constatées, notamment en faisant annuler toutes les mises en demeure émises par chaque URSSAF dès le 19 juin 1969 et jusqu'à ce jour et toutes les décision de recours amiables rendues depuis le 19 juin 1969 jusqu'à ce jour ", elles ne précisent pas, pour demander l'annulation de sa décision implicite de rejet, si elles lui demandaient de mettre en oeuvre des pouvoirs que lui conférerait le code de la sécurité sociale, ou si elles lui demandaient de prendre par voie réglementaire une mesure générale de portée rétroactive, ou si elles attendaient du gouvernement qu'il prenne l'initiative d'une mesure législative dont tel aurait été l'objet. De par l'imprécision de leurs conclusions mêmes, elles ne permettent pas au juge d'apprécier la portée de l'illégalité du refus qui leur a été opposé. 14. En second lieu, ainsi que l'a relevé à bon droit, le vice-président de la sixième section du tribunal administratif de Paris au point 8 de l'ordonnance attaquée, les effets de la déclaration d'illégalité par le Conseil d'Etat de l'article 6 de l'arrêté interministériel du 19 juin 1969 par sa décision n° 398 443 du 4 novembre 2016 rendue sur question préjudicielle posée la Cour d'appel judiciaire de Versailles sont limités au seul litige qui oppose la société B. Braun Medical à l'URSSAF d'Ile-de-France. Cette déclaration d'illégalité, qui n'impliquait pas la disparition rétroactive de toutes les mises en demeure émises par chaque URSSAF et de toutes les décisions de recours amiables rendues depuis le 19 juin 1969, ne faisait pas obligation au ministre de la santé de prendre les mesures demandées. Il appartient aux tribunaux de l'ordre judiciaire, seuls compétents pour les litiges en matière de sécurité sociale, de se prononcer sur les effets de la déclaration d'illégalité prononcée par le Conseil d'Etat. 15. Enfin, et pour le surplus, par décret n° 2018-199 du 23 mars 2018 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions de recours amiable, le pouvoir réglementaire a modifié les dispositions des articles R. 142-2 et suivants du code de la sécurité sociale en tirant les conséquences pour l'avenir de l'illégalité constatée par le Conseil d'Etat. 16. Il résulte de ce qui précède que la demande des syndicats requérants ne pouvait qu'être rejetée, et par ces seuls motifs, par le vice-président de la sixième section du tribunal administratif de Paris. Sur les conclusions aux fins d'exécution des décisions du Conseil d'Etat et du Tribunal des conflits : 17. Si les organisations requérantes demandent qu'il soit enjoint aux auteurs des décisions dont elles demandent l'annulation " de respecter et appliquer l'arrêt n° 398 443 du Conseil d'Etat du 4 novembre 2016 et la décision du Tribunal des conflits n° 4077 du 24 avril 2017 ", elles ne sont pas parties à ces instances et n'ont pas qualité pour soumettre de telles conclusions, manifestement irrecevables, au juge de l'exécution. 18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de leur absence d'intérêt pour agir, que le syndicat des assurés sociaux européens libérés et le syndicat Alliance des professionnels de santé ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que par l'ordonnance attaquée, le vice-président de la sixième section du tribunal administratif de Paris a rejeté le surplus de leurs demandes. Sur les frais de justice : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur ce fondement par le syndicat des assurés sociaux européens libérés et le syndicat Alliance des professionnels de santé. Il y a lieu de mettre à la charge solidaire du syndicat des assurés sociaux européens libérés et du syndicat Alliance des professionnels de santé la somme globale de 3 000 euros que réclame l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui vient aux droits de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et qui a dès lors qualité de partie à la présente instance, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : L'ordonnance du vice-président de la sixième section du tribunal administratif de Paris du 8 octobre 2018 est annulée en tant qu'il a statué sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du directeur de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants. Ces conclusions sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaitre. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat des assurés sociaux européens libérés et du syndicat Alliance des professionnels de santé est rejeté. Article 3 : Le syndicat des assurés sociaux européens libérés et le syndicat Alliance des professionnels de santé verseront solidairement la somme globale de 3 000 euros à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat des assurés sociaux européens libérés, au syndicat Alliance des professionnels de santé, au ministre des solidarités et de la santé et à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale. Délibéré après l'audience du 23 juin 2020, à laquelle siégeaient : - M. A..., président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Jayer, premier conseiller, - Mme Mornet, premier conseiller. Lu en audience publique le 7 juillet 2020. L'assesseur le plus ancien, M-C... Le président de la formation de jugement, président-rapporteur, Ch. A... Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 18PA03823