Cour Administrative d'Appel de Nancy, 3ème chambre - formation à 3, 09/04/2009, 08NC00113, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : autres
Date de la décision : 2009-04-09
Numéro : 08NC00113
Président : M. VINCENT
Rapporteur : M. Jean-Marc  FAVRET
Commissaire du gouvernement : M. COLLIER
Avocat(s) : BRION ; BRION ; BRION

Vu, I°) la requête, enregistrée le 22 janvier 2008 sous le n° 08NC00113, présentée pour M. Bernard X, demeurant ..., par Me Brion ; M. X demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0504967 du 15 novembre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Strasbourg a, d'une part, annulé l'arrêté en date du 7 octobre 2005 par lequel le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a pris à son encontre une sanction de déplacement d'office et, d'autre part, rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 1 500  au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 000  au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - il entend renoncer à ses moyens de légalité externe, présentés en première instance ; - le jugement attaqué comporte le visa d'un mémoire présenté par le ministre de l'intérieur, enregistré le 8 octobre 2007, après clôture de l'instruction ; - il a été privé du droit à un recours effectif en méconnaissance de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que les premiers juges ont retenu un moyen de légalité externe pour annuler l'arrêté contesté et se sont abstenus de statuer sur le bien-fondé de la sanction ; - la sanction se fonde sur des faits matériellement inexacts et qui ne sont pas constitutifs de fautes ; - la sanction prononcée résulte d'un détournement de pouvoir ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre mer et des collectivités territoriales ; Le ministre conclut au rejet de la requête ; Il soutient que les moyens énoncés par le requérant ne sont pas fondés ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 12 août 2008, présenté pour M. X, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; Vu le mémoire complémentaire en défense, enregistré le 8 septembre 2008, présenté par le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, qui conclut dans le sens de ses précédentes écritures ; Le ministre fait valoir en outre que les mémoires du requérant sont présentés sur papier libre, sans le timbre, le cachet et les coordonnées téléphoniques de l'avocat ; Vu, II°) le recours, enregistré le 1er février 2008 sous le n° 08NC00166, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ; Le ministre demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 1er du jugement n° 0504967 du 15 novembre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté en date du 7 octobre 2005 par lequel il a pris une sanction de déplacement d'office à l'encontre de M. X ; 2°) de rejeter la demande de M. X devant le Tribunal administratif de Strasbourg ; Il soutient que la sanction n'a pas été prononcée à la suite d'une procédure irrégulière, l'intéressé ayant été mis à même de connaître les motifs exacts qui ont justifié l'engagement d'une procédure disciplinaire et qui ont été repris dans la décision contestée ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 3 mars 2008, présenté pour M. Bernard X, par Me Brion ; M. X demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement précité du 15 novembre 2007 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 000  au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il fait valoir que : - sur la légalité externe de l'arrêté contesté : il n'a pas été à même, préalablement à la tenue du conseil de discipline, de contacter les représentants du personnel siégeant à cette séance ; il n'a pas été mis en mesure de consulter son dossier ; le président du conseil de discipline aurait dû transmettre à l'autorité compétente sa demande de visa provisoire en faveur de son témoin ; - sur la légalité interne de l'arrêté contesté : la sanction se fonde sur des faits matériellement inexacts et qui ne sont pas constitutifs de fautes ; la procédure disciplinaire engagée à son encontre constitue une ingérence dans l'exercice de son droit à la liberté d'expression garanti par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; la sanction prononcée est disproportionnée par rapport aux faits reprochés et résulte d'un détournement de pouvoir ; Vu les mémoires en réplique, enregistrés les 11 juillet et 8 septembre 2008, présentés par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, qui conclut aux mêmes fins que son recours, par les mêmes moyens ; Il soutient en outre que : - la sanction prononcée est fondée sur des faits avérés et elle est proportionnée à ces faits, constitutifs de manquements graves au devoir de réserve s'imposant aux cadres des préfectures ; - il n'y a pas eu détournement de pouvoir ; - bien que le ministère d'avocat ne soit pas obligatoire en l'espèce, les mémoires du requérant sont présentés par un avocat, mais sur papier libre, sans le timbre, le cachet et les coordonnées téléphoniques de l'avocat ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 12 août 2008, présenté pour M. X, qui conclut dans le sens de ses précédentes écritures ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment le Préambule ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le pacte international relatif aux droits civils et politiques ouvert à la signature à New-York le 19 décembre 1966, publié par décret du 29 janvier 1981 ; Vu le code de procédure pénale, et notamment son article 40 ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; Vu le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 mars 2009 : - le rapport de M. Favret, premier conseiller, - les observations de M. X, - et les conclusions de M. Collier, rapporteur public ; Vu la note en délibéré en date du 20 mars 2009 présentée par M. X ; Considérant que, par arrêté en date du 7 octobre 2005, le MINISTRE DE L'INTERIEUR ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE a pris à l'encontre de M. X, attaché principal affecté à la préfecture de la Moselle, une sanction de déplacement d'office ; que, par jugement du 15 novembre 2007 dont le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES relève appel, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé ledit arrêté pour défaut de motivation de l'avis du conseil de discipline ; que M. X conclut également à l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé la sanction litigieuse en retenant un moyen de légalité externe et non de légalité interne et qu'il n'a pas fait droit à sa demande au titre des frais irrépétibles ; Considérant que la requête de M. X et le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES sont dirigés contre un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la légalité de l'arrêté ministériel en date du 7 octobre 2005 : En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges : Considérant qu'aux termes de l'article 8 du décret susvisé du 25 octobre 1984 : Le conseil de discipline, au vu des observations écrites produites devant lui et compte tenu, le cas échéant, des déclarations orales de l'intéressé et des témoins ainsi que des résultats de l'enquête à laquelle il a pu être procédé, émet un avis motivé sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée. A cette fin, le président du conseil de discipline met aux voix la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées lors du délibéré. Si cette proposition ne recueille pas l'accord de la majorité des membres présents, le président met aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la sanction proposée, jusqu'à ce que l'une d'elles recueille un tel accord. La proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée et être transmise par le président du conseil de discipline à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Lorsque cette autorité prend une décision autre que celle proposée par le conseil, elle doit informer celui-ci des motifs qui l'ont conduite à ne pas suivre sa proposition. Dans l'hypothèse où aucune des propositions soumises au conseil de discipline, y compris celle consistant à ne pas prononcer de sanction, n'obtient l'accord de la majorité des membres présents, le conseil est considéré comme ayant été consulté et ne s'étant prononcé en faveur d'aucune de ces propositions. Son président informe alors de cette situation l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Si cette autorité prononce une sanction, elle doit informer le conseil des motifs qui l'ont conduite à prononcer celle-ci ; qu'il résulte de ces dispositions que, s'il a l'obligation de motiver la sanction qu'il propose à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, le conseil de discipline n'est pas tenu en revanche d'expliciter les motifs pour lesquels il n'a pas retenu les propositions de sanction qui ont pu être formulées par l'administration dans un ordre de sévérité décroissante jusqu'à celle recueillant son accord ; Considérant que, pour motiver la sanction de déplacement d'office proposée à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, le conseil de discipline a relevé, après avoir relaté l'ensemble des échanges de vues entre les personnes présentes à la séance du 2 septembre 2005, que l'intéressé, alors chef du service des rapatriés à la préfecture de la Moselle, avait notamment de sérieuses difficultés pour établir la frontière entre sa sphère professionnelle et ses initiatives personnelles en faveur de certains rapatriés, était à l'origine de nombreux incidents et avait commis de graves manquements au devoir de réserve ; que cet avis, qui expose ainsi l'ensemble des griefs retenus à l'encontre de M. X, est suffisamment motivé ; qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, le conseil de discipline n'était pas en outre tenu de préciser les motifs l'ayant conduit à refuser de se prononcer en faveur de la sanction de rétrogradation initialement demandée par l'administration ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Strasbourg s'est fondé sur l'insuffisance de motivation de l'avis émis par le conseil de discipline pour annuler l'arrêté du 7 octobre 2005 ; Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. X devant le Tribunal administratif de Strasbourg et devant la Cour ; En ce qui concerne la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aucun texte de nature législative ou réglementaire, ni aucun principe n'impose à l'administration de communiquer à l'agent faisant l'objet d'une procédure disciplinaire le nom des représentants du personnel et de l'administration appelés à siéger au conseil de discipline ; que, par suite, la circonstance que M. X n'aurait obtenu communication du nom des représentants du personnel que tardivement et n'aurait ainsi pu utilement les contacter avant la séance au cours de laquelle a été examinée la proposition de sanction le concernant est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort du procès-verbal de la séance du conseil de discipline du 2 septembre 2005, dont le récit du déroulement n'est pas contesté, que l'ensemble du dossier de M. X était tenu à sa disposition, mais que l'intéressé n'a pas souhaité le consulter ; que, par suite et en tout état de cause, M. X ne peut utilement soutenir que l'intégralité de son dossier ne lui aurait pas été communiqué ; Considérant, en troisième lieu, que les personnes résidant hors du territoire français et souhaitant apporter leur témoignage dans le cadre d'une procédure disciplinaire ouverte à l'encontre d'un agent en poste sur le territoire national conservent la possibilité d'adresser leur témoignage par écrit au conseil de discipline ; qu'en l'espèce, M. Y, résidant en Algérie, a d'ailleurs produit un témoignage écrit à la demande de M. X ; que, par suite, le moyen tiré d'un refus de l'administration de faire citer deux personnes résidant en Algérie doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, que l'administration n'est pas tenue de fixer la date de la séance d'un conseil de discipline en fonction des disponibilités des témoins et des défenseurs dont l'agent concerné souhaite se faire assister ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait, en l'espèce, fixé cette date à seule fin d'empêcher l'intéressé de bénéficier de l'assistance du défenseur de son choix ; que, par suite, le moyen doit être écarté ; Considérant, en cinquième lieu, que l'arrêté en date du 7 octobre 2005 énonce l'ensemble des griefs retenus à l'encontre de M. X, consistant en le fait d'avoir outrepassé à plusieurs reprises le champ de ses compétences professionnelles dans l'accompagnement de dossiers de rapatriés, en le caractère intempestif de certaines de ses initiatives, notamment l'action en faveur d'un ressortissant étranger, laquelle a conduit ce dernier à manifester un comportement agressif auprès du service des étrangers de la préfecture, et la saisine du Parquet de Metz, que celui-ci a estimé inappropriée, une confusion étant ainsi entretenue sur la qualité au titre de laquelle il intervenait, et en manquements à l'obligation de réserve et de discrétion professionnelle en divulguant divers messages au-delà de la sphère privée, mêlant des considérations d'ordre personnel sur sa situation à des commentaires de nature à mettre en cause la réputation d'autres agents et de membres du corps préfectoral ; que la sanction litigieuse est ainsi suffisamment motivée, alors même que les faits énoncés, qui se rapportent tous à des pièces figurant au dossier de l'intéressé, ne sont pas datés ou ne seraient qu'évoqués sans faire l'objet d'un énoncé plus précis ; que, par suite, le moyen tiré d'un défaut de motivation de l'arrêté litigieux doit être écarté, ainsi que, par voie de conséquence, le moyen tiré d'un prétendu refus de communication des motifs exacts de la décision litigieuse ; Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort du procès-verbal de la séance du conseil de discipline du 2 septembre 2005, dont le récit du déroulement n'est pas contesté, que M. X a été le dernier à s'exprimer au cours de la réunion, et qu'interrogé par le président de séance sur son éventuel souhait de faire valoir d'ultimes observations, conformément aux dispositions de l'article 5 du décret du 25 octobre 1984 susvisé, il a répondu par la négative ; que si l'intéressé ajoute que, contrairement aux mêmes dispositions, le président du conseil de discipline aurait refusé de donner lecture des observations écrites qu'il aurait présentées en séance, il n'apporte aucune précision à l'appui de cette allégation, alors par ailleurs qu'il ne résulte pas du procès-verbal de réunion susrappelé qu'il aurait entendu effectuer de telles observations ; que, par suite et en tout état de cause, le moyen tiré d'une prétendue irrégularité de procédure doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que M. X soutient que des éléments de preuve qui lui seraient favorables auraient été effacés par l'administration ; qu'à supposer que les faits ainsi évoqués aient un quelconque rapport avec les reproches effectués à son égard, il n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en deuxième lieu, que si M. X soutient que la sanction de déplacement d'office prononcée à son encontre ferait double emploi avec une retenue de 100  opérée sur sa rémunération depuis septembre 2004, il ressort des pièces du dossier que ladite retenue correspond à un abattement de 20 % sur le régime indemnitaire de l'intéressé, motivé par sa manière de servir, et n'a donc pas le caractère d'une sanction disciplinaire ; que, par suite, le moyen tiré d'une prétendue violation du principe non bis in idem doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, que si M. X soutient que l'arrêté en litige serait entaché d'erreurs de fait relativement, notamment, aux initiatives qu'il a prises concernant un ressortissant algérien, M. Y, responsable de violences exercées au service des étrangers de la préfecture, et un ressortissant kosovar, M. Z, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni des explications très confuses de l'intéressé, notamment sur la qualité au titre de laquelle il est intervenu dans les deux affaires en cause, que les erreurs de fait alléguées seraient établies ; que, par suite, le moyen doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, que s'il est constant qu'en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, tout fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en informer sans délai le procureur de la République et de lui transmettre tous renseignements qui y sont relatifs, il ressort des pièces du dossier que les documents transmis par M. X au procureur de la République ne faisaient état d'aucun crime ou délit et ont été communiqués par l'intéressé dans des conditions faisant douter de la qualité en vertu de laquelle il entendait opérer un tel signalement ; que c'est ainsi à juste titre que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES a considéré cette initiative comme intempestive et de nature à fonder, entre autres reproches, la sanction litigieuse ; Considérant, en cinquième lieu, que la circonstance que l'administration ne lui aurait auparavant jamais demandé oralement ou par écrit de retirer les informations mentionnées dans ses sites internet personnels mettant en cause un membre du corps préfectoral est sans incidence sur le bien-fondé de la sanction litigieuse en tant qu'elle a retenu de ce chef un manquement à l'obligation de réserve pour diffusion de messages au-delà de la sphère privée ; Considérant, en sixième lieu, que c'est à juste titre que l'administration a estimé fautif le fait pour M. X d'avoir excédé le champ de ses compétences professionnelles en prenant des initiatives personnelles intempestives concernant la gestion de certains dossiers qui lui étaient confiés ; que le requérant, fonctionnaire de catégorie A responsable du service des rapatriés, ne saurait utilement faire valoir que ses fonctions n'auraient jamais donné lieu à l'élaboration d'une fiche de poste et n'avoir pas reçu d'instructions pour gérer son service et, par voie de conséquence, que les observations qui lui ont été faites à ce propos le 8 juin 2004 seraient entachées d'une rétroactivité illégale en tant qu'elles se rapportent à des frais antérieurs ; Considérant, en septième lieu, que la sanction litigieuse ne méconnaît pas le principe de liberté d'expression garanti par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 19 du pacte international relatif aux droits civils et politiques ; Considérant, en huitième lieu, qu'en appliquant la sanction de déplacement d'office à raison des faits susrappelés, le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES n'a, eu égard aux responsabilités afférentes à l'emploi occupé par M. X et au caractère réitéré des agissements reprochés, commis aucune erreur manifeste d'appréciation ; que les conditions de déroulement de l'activité du requérant dans le poste auquel il a été affecté à la préfecture des Ardennes après mise en oeuvre de la sanction litigieuse sont par ailleurs sans incidence sur la légalité de celle-ci ; Considérant, en dernier lieu, que si M. X soutient que la décision litigieuse aurait pour mobile réel la volonté de l'administration de le sanctionner pour l'initiative qu'il a prise en saisissant le Grand Chancelier de l'Ordre National de la Légion d'Honneur afin de lui demander si le membre du corps préfectoral à l'origine, selon lui, des brimades dont il aurait fait l'objet, pouvait encore, dans ces conditions, porter sa décoration, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué et le rejet de la demande de M. X devant le Tribunal administratif de Strasbourg ; que la requête de M. X tendant à l'annulation du même jugement est, par suite, devenue sans objet ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. X au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Strasbourg en date du 15 novembre 2007 est annulé. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de M. X tendant à l'annulation dudit jugement. Article 3 : La demande de M. X devant le Tribunal administratif de Strasbourg est rejetée ainsi que ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES et à M. Bernard X. '' '' '' '' 2 N°s 08NC00113...