Cour Administrative d'Appel de Marseille, Juge des référés, 09/07/2012, 12MA01784, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : Juge des référés
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-07-09
Numéro : 12MA01784
Rapporteur : M. Gérard  FERULLA
Avocat(s) : CABINET DE MAITRE JACQUES TARTANSON

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 2 mai 2012, sous le n° 12MA01784, et régularisée le 4 mai 2012 par la production d'un timbre fiscal dématérialisé au titre de la contribution pour l'aide juridique, présentée pour le CENTRE DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE VAUCLUSE (CGFPTV), représenté par son président en exercice et dont le siège est 80 rue Marcel Demonque, Agroparc, BP 81519, à Avignon cedex 9 (84916), par Me Tartanson, avocat ; Le CGFPTV demande à la cour d'annuler l'ordonnance n° 1200899 du 12 avril 2012 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a, sur déféré du préfet de Vaucluse, suspendu l'exécution de la délibération du 16 novembre 2011 par laquelle les membres de son conseil d'administration, après avoir considéré que l'entité Calvet n'avait pas qualité pour adhérer à ce centre de gestion, ont décidé, d'une part, de mettre fin, à compter du 1er janvier 2012, à la mission qui lui était dévolue et qui consistait à gérer les carrières des agents de cette entité, d'autre part, d'assurer, à partir de cette date, le retour des dossiers individuels de ces agents auprès de ladite entité et, enfin, de ne plus percevoir les cotisations qu'elle lui versait jusqu'alors, et, ensemble, le CGFPTV demande à la cour de rejeter le déféré litigieux ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu l'ordonnance attaquée ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2012, présenté par le préfet de Vaucluse qui conclut au rejet de la requête ; Le préfet de Vaucluse fait valoir qu'il y a lieu de constater que le CGFPTV n'apporte aucun argument nouveau par rapport à la première instance ; qu'il a bien transmis au tribunal administratif de Nîmes l'intégralité de la délibération litigieuse et le greffe dudit tribunal ne lui a jamais adressé de demande de régularisation visant à la production de cette délibération ; que le CGFPTV s'appuie uniquement sur un courrier du 15 juin 2009 émanant de la Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales (CNRACL) qui rejette le caractère public de l'établissement en cause au motif que celui-ci a pris le nom de " fondation " et en tire la conclusion que l'entité Calvet n'aurait pas de personnalité morale et serait un simple service de la commune d'Avignon avec un budget annexe ; que, d'une part, la dénomination de " fondation " n'a été adoptée que très tardivement, par une délibération du conseil d'administration du 7 mai 1985 et ne s'est accompagnée d'aucune modification de son régime juridique, comme l'a confirmé la délibération du conseil d'administration du 6 janvier 1998 ; que, d'autre part, la " Fondation " Calvet constitue bien un établissement public doté de l'autonomie financière, soumis aux règles de la comptabilité publique et au contrôle de légalité ; qu'elle a, d'ailleurs, été qualifiée d'établissement public communal selon la technique juridique du faisceau d'indices mise au point par la jurisprudence administrative ; que cette nature a été confirmée par un rapport de septembre 2002 émanant des inspections générales des ministères de l'intérieur et de la culture ; que le musée Calvet, actuellement propriété de la commune d'Avignon, est géré par du personnel communal tandis qu'un conservateur désigné par l'Etat assure la conservation et le recollement des oeuvres entreposées dans le bâtiment ; que, contrairement à ce que soutient le CGFPTV qui n'apporte, en tout état de cause, aucune pièce justificative en ce sens, les personnels travaillant au sein de ce musée ne sont pas mis à la disposition de la " Fondation " Calvet ; que les biens issus du legs du docteur Esprit Calvet demeurent propriété de la commune d'Avignon mais c'est à cette fondation qu'il appartient de gérer les collections selon les volontés du donateur qui a appelé de ses voeux l'institution du conseil des huit ; qu'ainsi, les agents recrutés par cette fondation bénéficient du statut de la fonction publique territoriale et, à ce titre, le CGFPTV doit continuer à gérer leurs carrières, conformément aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; que c'est d'ailleurs à bon droit que le premier juge s'est appuyé sur l'avis rendu par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1925 ; qu'il n'est pas tenu de justifier de l'urgence pour assortir une requête en annulation d'une demande de suspension ; que seul le doute sérieux sur la légalité de l'acte attaqué est requis en vertu de l'article L.2131-6 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales ; qu'enfin, concernant le prétendu assentiment de la " Fondation " Calvet à sa non affiliation au CGFPTV, la lettre du 15 décembre 2011 ne prend pas position en faveur de la décision litigieuse et, en tout état de cause, n'est signée ni par la présidente, ni par le vice-président et ne peut, en conséquence, engager l'établissement concerné ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2012, présenté par la commune d'Avignon, représentée par son maire en exercice, sans ministère d'avocat ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 juin 2012, présenté pour la commune d'Avignon, représentée par son maire en exercice, par Me Beauvillard, avocat ; la commune conclut au rejet de la requête ; La commune d'Avignon soutient que la " Fondation " Calvet n'est pas une fondation au sens juridique du terme ; que la qualification de " fondation " ne peut s'obtenir que si la procédure prévue par la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat et relatives aux fondations, modifiée par la loi du 4 juillet 1990 créant les fondations d'entreprise, est respectée ; qu'il n'y a jamais eu de reconnaissance d'utilité publique de l'entité Calvet, ni de modification de ses statuts, ni de création par décret après avis du Conseil d'Etat ; que, contrairement à ce qu'affirme la CNRACL, dans son courrier du 15 juin 2009, la " Fondation " Calvet n'est pas une personne morale de droit privé ; que le préfet de Vaucluse a, à bon droit, demandé au conseil d'administration du CGFPTV de retirer la délibération litigieuse ; qu'une confusion est faite avec le " Musée Calvet ", service municipal dont elle assure les dépenses de fonctionnement et d'investissement, composé d'une quarantaine d'agents municipaux et dirigé par un conservateur d'Etat détaché auprès d'elle et par un conservateur territorial ; qu'aucun de ses fonctionnaires n'est mis à disposition de l'entité Calvet et le CGFPTV ne fournit aucune preuve de délibération, convention ou arrêté de mise à disposition d'agents qu'elle aurait signés avec la " Fondation Calvet " ; que cette dernière dispose d'un personnel propre, le recrute et le gère directement conformément à l'article IX du règlement du Musée Calvet du 19 mars 1823 ; qu'elle établit son propre budget qui n'est nullement un budget annexe ; que ce budget est établi selon les règles de la compatibilité publique (M14) et est transmis aux services de la trésorerie municipale et soumis au contrôle budgétaire et au contrôle de légalité du préfet ; que l'entité Calvet est donc dotée de l'autonomie financière ; qu'elle gère un fonds appartenant au domaine public ; qu'en raison de ce faisceau d'indices, elle peut donc être qualifiée d'établissement public administratif communal et, contrairement à ce que soutient le CGFPTV, elle n'a jamais affirmé le contraire ; qu'en conséquence, le personnel de la " Fondation " Calvet peut bénéficier du statut de la fonction publique territoriale et être affilié au CGFPTV, lequel doit continuer à gérer leurs carrières ; Vu le mémoire enregistré le 2 juillet 2012, présenté pour le CGFPTV, par Me Tartanson, avocat, et tendant aux mêmes fins que sa requête ; il demande, en outre, à la commune d'Avignon de produire divers documents au dossier ; Vu la décision, en date du 25 octobre 2011, par laquelle le président de la cour administrative d'appel de Marseille a désigné M. Gérard Férulla, président, en application notamment des articles L.555-1, R.533-3 et R.541-5 du code de justice administrative, pour statuer sur les appels formés devant la cour contre les décisions rendues par le juge des référés des tribunaux administratifs du ressort, pour les matières relevant de la compétence de la 5ème chambre ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le décret impérial du 9 avril 1811 autorisant l'acceptation de la succession d'Esprit Calvet ; Vu le décret n° 85-643 du 26 juin 1985 modifié relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale ; Vu l'instruction budgétaire et comptable n° 06-022-M14 applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif ; Vu le règlement dressé par le Conseil d'Etat pour le Musée Calvet d'Avignon par délibérations des 19 mars 1823, 26 août 1831 et 7 mars 1832 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu lors de l'audience publique du 3 juillet 2012 : - le rapport de M. Férulla, juge des référés ; - et les observations de Mme Nelly Koehren, mandatée par le préfet de Vaucluse ; Considérant que le CGFPTV relève appel de l'ordonnance n° 1200899 du 12 avril 2012 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a, sur déféré du préfet de Vaucluse, suspendu l'exécution de la délibération du 16 novembre 2011 par laquelle les membres de son conseil d'administration, après avoir considéré que l'entité Calvet n'avait pas qualité pour adhérer à ce centre de gestion, ont décidé, d'une part, de mettre fin, à compter du 1er janvier 2012, à la mission qui lui était dévolue et qui consistait notamment à gérer les carrières des agents de cette entité, d'autre part, d'assurer, à partir de cette date, le retour des dossiers individuels de ces agents auprès de ladite entité et, enfin, de ne plus percevoir les cotisations que celle-ci lui versait jusqu'alors ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête du CGFPTV : Considérant qu'aux termes de l'article L.554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L.2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / Art. L.2131-6 alinéa 3 - Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. Les demandes de " suspension " assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes d'autres collectivités ou établissements suivent, de même, les règles fixées par les articles L.2541-22, L.2561-1, L.3132-1, L.4142-1, L.4411-1, L.4421-1, L.4431-1, L.5211-3, L.5331-3, L.5332-1, L.5421-2, L.5711-1, L.5721-4 du code général des collectivités territoriales " ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 85-643 du 26 juin 1985 susvisé : " Sont affiliés au centre départemental de gestion : / 1° A titre obligatoire : / a) Les communes qui emploient moins de 350 fonctionnaires titulaires ou stagiaires à temps complet ; / b) Les communes qui, n'employant aucun fonctionnaire titulaire ou stagiaire à temps complet, emploient au moins un fonctionnaire à temps non complet ; / c) Les communes qui n'emploient que des agents non titulaires ; / d) Les établissements publics administratifs communaux et intercommunaux qui ont leur siège dans le département et qui répondent aux conditions définies aux a, b et c ci-dessus. (...) " ; Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient le CGFPTV, le référé sur déféré préfectoral institué par les dispositions précitées de l'article L.2131-6 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales n'est subordonné à aucune condition d'urgence et si la délibération litigieuse est déjà entrée en vigueur, elle n'a, en revanche, pas épuisé tous ses effets ; qu'ainsi le déféré préfectoral n'était pas sans objet ; qu'enfin, le premier juge a statué alors qu'un exemplaire suffisamment complet de la délibération litigieuse figurait au dossier de première instance ; Considérant, en second lieu, que, par testament olographe en date du 10 janvier 1810, le docteur Esprit Calvet précise : " (...) Je lègue, laisse et donne à cette dite ville d'Avignon ma bibliothèque pour la rendre publique avec ses manuscrits, auxquels j'ose associer mes propres manuscrits autographes (...) sous la condition expresse que les livres et manuscrits de ma collection ne seront que pour ma bibliothèque et jamais confondus et mêlés avec ceux de la bibliothèque établie par le Gouvernement, de laquelle il serait bon de retrancher une grande partie de livres. Ma bibliothèque sera organisée en détail par huit citoyens gens de lettres, parmi lesquels seront constamment admis mes trois exécuteurs testamentaires et leurs successeurs, tandis que le conseil de ville désignera les cinq autres. (...) " ; qu'il ressort clairement de ce testament que le docteur Esprit Calvet a entendu, tout en léguant ses biens à la commune d'Avignon, que soit créée une entité distincte de ladite commune et administrée par un conseil indépendant de cette dernière, en l'occurrence, le " conseil des huit ", au sein duquel figureraient, outre les cinq représentants de la municipalité, ses trois exécuteurs testamentaires et auquel le Conseil d'Etat adjoindra un président en la personne du maire d'Avignon ; que, par le décret impérial susvisé du 9 avril 1811, le maire d'Avignon a été autorisé à accepter, " au nom et pour cette commune ", ce legs du docteur Esprit Calvet " suivant testament olographe en date du 10 janvier 1810 (...) aux charges et conditions y apposées " ; qu'ainsi, le Gouvernement impérial a entendu conférer à cette entité, administrée par le " conseil des huit ", le caractère d'un établissement public communal distinct de la commune d'Avignon, caractéristique confortée par les termes du règlement intérieur du " Musée Calvet " établi par délibérations du Conseil d'Etat des 19 mars 1823, 25 août 1831 et 7 mars 1832 ; que d'ailleurs le Conseil d'Etat, non pas au contentieux, mais par un avis du 8 juillet 1925, avait estimé, à cette époque, que " le Musée Calvet constitue un établissement public communal " ; que, tant devant le premier juge qu'en appel, le CGFPTV ne démontre pas qu'une modification de la nature juridique de cette entité se serait depuis lors opérée ; qu'au contraire, il ressort des pièces du dossier que le changement de nom de cette entité, de " Musée Calvet " en " Fondation Calvet ", décidé par une délibération de sa " commission administrative " adoptée lors de la séance du 7 mai 1985, n'a eu aucune conséquence juridique sur cette nature ; qu'en effet, quelle que soit sa dénomination, cette entité a conservé, selon les charges et conditions initiales précitées, ses caractéristiques et son autonomie par rapport à cette commune ; qu'ainsi, il ressort des pièces du dossier que les délibérations et autres actes adoptés par son conseil d'administration sont transmis en préfecture au titre du contrôle de légalité ; que si le CGFPTV soutient que des agents municipaux sont mis à sa disposition, en tout état de cause, à la supposer démontrée, cette circonstance ne saurait avoir pour conséquence de transformer cette entité en un simple service de ladite commune ; que le budget de la " Fondation " Calvet est présenté et adopté par son conseil d'administration, sous la forme prévue par l'instruction M 14 susvisée ; que ce budget est distinct de celui de la commune d'Avignon ; qu'il obéit aux règles de la comptabilité publique conformément à l'article XII du règlement intérieur du 19 mars 1823 modifié et est directement transmis aux services de la trésorerie municipale et à ceux de la préfecture de Vaucluse au titre du contrôle de légalité ; qu'en plus de cette autonomie administrative et budgétaire, la " Fondation " Calvet dispose d'un patrimoine propre et de la capacité d'accepter ou d'effectuer des dons, de vendre des terres ou d'acheter des oeuvres, des terres ou des titres ; qu'enfin, à travers sa mission de diffusion de la culture, cette entité exerce une activité d'intérêt général et une mission de service public à caractère administratif; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que c'est à bon droit que le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a considéré, qu'en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que la " Fondation " Calvet présente le caractère d'un établissement public administratif communal qui pourrait être en cette qualité affilié au CGFPTV conformément aux dispositions du d) du 1° de l'article 2 du décret n° 85-643 du 26 juin 1985 est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération contestée et que, pour cette raison, ledit juge a ordonné la suspension de l'exécution de la délibération du 16 novembre 2011 susvisée ; ORDONNE : Article 1er : La requête n° 12MA01784 du CENTRE DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE VAUCLUSE (CGFPTV) est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au CENTRE DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE VAUCLUSE (CGFPTV), au ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, au ministre de la culture et de la communication, à la commune d'Avignon et à la Fondation Calvet. Copie en sera adressée au préfet de Vaucluse. '' '' '' '' 2 N° 12MA01784 sd