CAA de NANTES, 2ème chambre, 29/03/2024, 22NT02812, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-29
Numéro : 22NT02812
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : M. Romain  DIAS
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SELARL MRV

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... E... et M. A... E... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole. Par un jugement n° 1905820 du 28 juin 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 août 2022, 16 décembre 2022 et 14 février 2023, M. D... E... et M. A... E..., représentés par la SELARL SPE GAYA, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 28 juin 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 du conseil de Nantes Métropole approuvant le plan local d'urbanisme métropolitain ; 3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le rapport du commissaire enquêteur ne comporte pas d'analyse de leurs propositions et contre-propositions émises durant l'enquête, en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; - les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas motivées, en méconnaissance de l'article L. 123-15 du code de l'environnement ; - le classement par le plan local d'urbanisme de leurs parcelles en zone Ad est incohérent avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu notamment des orientations urbanistiques précédemment retenues, des acquisitions effectuées par la commune dans ce secteur en vue de son urbanisation future et de l'absence de potentiel agronomique et biologique de la zone ; ce classement a été effectué sur la base de faits inexacts. Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 décembre 2022 et 28 février 2023, Nantes Métropole, représentée par la SELARL MRV Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 1er mars 2023 la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat. Un mémoire produit par les consorts E... a été enregistré le 28 février 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dias, rapporteur, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Loiseau, représentant M. D... E... et M. A... E..., et de Me Vic, représentant Nantes Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil communautaire de la communauté urbaine Nantes Métropole (Loire-Atlantique) a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme, a approuvé les objectifs poursuivis et défini les modalités de la concertation. Les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ont été délibérées en séance du 28 juin 2016. Par une délibération du même jour, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, a décidé que l'ensemble des dispositions contenues aux articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2016 serait applicable au futur plan local d'urbanisme. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a arrêté le projet de plan local d'urbanisme métropolitain. L'enquête publique a eu lieu du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme. M. D... E... et M. A... E..., propriétaires des parcelles cadastrées à la section BH sous les nos 5, 62, 63 et 72 et à la section BI sous les nos 6 et 113, à Saint-Herblain, relèvent appel du jugement n°1905820 du 28 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération 5 avril 2019 approuvant le plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm). Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées (...) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...) ". Il résulte de ces dispositions que si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, il lui appartient cependant de les analyser et de motiver suffisamment son avis en indiquant les raisons qui déterminent le sens de celui-ci. 3. Il ressort des pièces du dossier que, par l'intermédiaire de leur conseil, les requérants ont adressé, le 12 octobre 2018, un courrier d'observations au commissaire enquêteur contestant le projet de classement en zone Ad de leurs parcelles, jusque-là classées en zone 2AU. Il ressort du document intitulé " synthèse des observations classées par numéro " annexé au rapport du commissaire-enquêteur que ce dernier a précisément analysé le contenu de ce courrier et qu'il a émis son avis sur la pertinence des observations qui y étaient formulées, en les confrontant aux explications apportées par Nantes Métropole sur le projet de classement, ainsi qu'il ressort des extraits de la pièce-jointe n°3 annexée au rapport du commissaire-enquêteur. Dans ces conditions, et quand bien même celui-ci n'a pas expressément mentionné dans son rapport l'indication, figurant dans le courrier du 12 octobre 2018, selon laquelle les requérants ne s'opposeraient pas " à une adaptation moins figée du zonage pour intégrer dans les 14 hectares dont ils sont propriétaires, des trames vertes et autres zones humides disposées au milieu de zone d'activité tertiaire ou commerciale ", il a analysé les observations formulées par eux dans ce courrier et a suffisamment motivé ses conclusions sur ce point, ainsi que l'exigent les dispositions des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, par suite, être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L.151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L.151-5 du même code dans sa version applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L.151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 5. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme métropolitain exprime, par une orientation stratégique thématique intitulée " Dessiner la métropole nature ", la " volonté d'une plus grande préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers pour qu'ils ne soient désormais plus au service des projets urbains mais constitutifs des projets d'aménagement " et énonce l'objectif de " Réduire de 50% le rythme moyen annuel de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ", en poursuivant un développement tourné vers le renforcement des centralités, d'une part, et en limitant l'étalement urbain pour préserver les espaces agricoles, naturels et forestiers, d'autre part. Pour atteindre cet objectif, le PADD prévoit de prioriser le développement dans l'enveloppe urbaine et indique que " dans cette logique, les densités les plus importantes sont attendues à l'intérieur du périphérique et sur ses franges " pour " qu'au moins 80 % du développement urbain à l'horizon 2030 se réalise au sein de l'enveloppe urbaine, et que les 3/4 de la production de logements se réalisent à l'intérieur du périphérique et dans les centralités en extra-périphérique. ". 7. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain de Nantes Métropole ont délimité, au nord du territoire de la commune de Saint-Herblain, sur le secteur dit C..., une zone Ad (espaces agricoles durables) correspondant aux espaces dont la vocation agricole est pérenne, où seules les constructions nouvelles liées à une exploitation agricole sont permises. Cette zone inclut les parcelles BH nos 5, 62, 63 et BI n°113 qui, du nord vers le sud, forment un ensemble d'une contenance totale d'environ 12 hectares, de part et d'autre de la ferme de la Chatterie, ainsi que la parcelle BH n°72, d'une superficie d'environ 9 000 m², située à une centaine de mètres à l'ouest de la parcelle BH n°5, la plus au nord, et enfin la parcelle BI n°6, d'une superficie d'environ 3 500 m² située à une centaine de mètres à l'ouest de la parcelle BI n°113, la plus au sud. S'il est vrai que ces parcelles sont très proches du périphérique nantais ainsi que de la zone industrielle et commerciale de la route de Vannes, elles sont dépourvues de toute construction, se situent à l'extérieur du périphérique, en dehors des centralités mentionnées au plan d'aménagement et de développement durables, et font partie du secteur dit " C... ", espace à caractère agricole, naturel et forestier, situé entre la route de Vannes et la vallée de la Chézine, repéré au cahier communal de Saint-Herblain comme présentant un enjeu environnemental et paysager particulier du fait de la présence de haies bocagères, de boisements et de zones humides. Il suit de là que le classement en zone Ad des parcelles des consorts E... n'est pas incohérent avec les orientations stratégiques du PADD, notamment celles tendant à ce " qu'au moins 80 % du développement urbain à l'horizon 2030 se réalise au sein de l'enveloppe urbaine, et que les 3/4 de la production de logements se réalisent à l'intérieur du périphérique et dans les centralités en extra-périphérique ". Le moyen tiré de ce que ce classement ne serait pas cohérent avec le PADD doit, par suite, être écarté. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " 9. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 10. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 11. Il est constant que les parcelles BH nos 5, 62, 63 et BI n° 113 sont à l'état de prairies. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles seraient dépourvues de potentiel agricole ou économique, notamment pour le pâturage, alors qu'il ressort au contraire des extraits du registre parcellaire graphique, produits par les requérants eux-mêmes, que du tournesol y a déjà été cultivé en 2019. Les parcelles BH n°72 et BI n°6, entièrement arborées, s'insèrent, comme l'ensemble des autres parcelles des consorts E..., dans le secteur dit " C... ", lequel ainsi qu'il a été dit plus haut est un important espace à caractère agricole, naturel et forestier identifié au cahier communal de Saint-Herblain comme présentant un enjeu environnemental et paysager particulier. Si, à l'instar des terrains des requérants, au moins une partie de ce secteur était précédemment classée en zone à urbaniser 2AU par le plan local d'urbanisme de Saint-Herblain, les requérants n'avaient pas droit au maintien d'un tel zonage et, s'agissant d'espaces qui n'avaient pas été effectivement ouverts à l'urbanisation, il était loisible aux auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain de retenir un autre parti d'urbanisme les concernant. Dans ces conditions, et compte tenu du parti retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, de lutter contre l'étalement urbain, de réduire la consommation d'espaces naturels et agricoles et de donner la priorité au développement dans l'enveloppe urbaine existante, le classement en zone Ad des parcelles en cause n'est ni fondé sur des faits matériellement inexacts ni entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts E... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par les requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des consorts E... une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1 : La requête présentée par M. D... E... et M. A... E... est rejetée. Article 2 : M. D... E... et M. A... E... verseront à Nantes Métropole une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E..., à M. B... E... et à Nantes Métropole. Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2024. Le rapporteur R. DIAS La présidente C. BUFFET Le greffier R. MAGEAU La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT02812