Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 01/10/2009, 08DA00422, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-10-01
Numéro : 08DA00422
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP LENGLET MALBESIN ET ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 6 mars 2008 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai par télécopie et confirmée par la production de l'original le 10 mars 2008, présentée pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION, dont le siège est 270 rue Fondeville à Bois-Guillaume (27230), représentée par son président en exercice, par Me Thouroude ; l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0502046 du 7 janvier 2008 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 27 juin 2005 du conseil municipal de la commune de Bihorel approuvant la modification du plan d'occupation des sols de la commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bihorel la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que compte tenu de son objet tel que fixé à l'article 2 de ses statuts et qui est notamment la protection et la défense, y compris devant toute juridiction, de l'environnement et de l'urbanisme sur le territoire de la commune de Bois-Guillaume et ses environs immédiats , son champ d'action matériel lui donne intérêt à agir comme l'a admis le Tribunal à plusieurs reprises ; que la commune de Bihorel se trouve dans les environs immédiats de celle de Bois-Guillaume dès lors qu'elles sont contiguës, le terrain d'assiette du projet étant même traversé par la limite les séparant ; que, de ce fait, elle pouvait agir contre la délibération du conseil municipal de Bihorel ; que si l'enquête publique a eu une durée régulière, toutefois l'avis du commissaire enquêteur n'a pas été rendu conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur ; qu'en effet, alors que l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme impose la consultation des personnes publiques associées dont l'avis doit être joint au dossier soumis à enquête publique, la liste des pièces constituant le dossier ne comporte pas l'avis de ces personnes ; qu'en violation de l'alinéa 2 de l'article R. 123-22 du code de l'environnement exigeant la rédaction d'un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies , le commissaire enquêteur a procédé à une analyse très insuffisante des observations recueillies, en particulier en ce qu'il n'a pas répondu à l'observation importante formulée par le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération Rouen-Elbeuf, lequel lui demandait de veiller à ce que ce site ne devienne pas un nouveau pôle commercial alors qu'il n'a fait qu'insérer cette lettre dans le dossier, ou à une habitante s'étant déclarée intéressée par tout ce qui concerne la qualité des espaces paysagers, hauteurs des constructions, etc (...) à laquelle il a opposé le fait qu'elle avait consulté le dossier sans apporter d'observations sur le registre alors que la modification concerne 50 000 m² sur un terrain partiellement herbu ou cultivé et que de nombreux bâtiments sont prévus ; qu'en violation encore de l'article R. 123-22, il n'a pas rédigé un avis véritablement personnel motivé sur le projet mais s'est borné à faire une synthèse de l'enquête et à constater la conformité de la modification à l'objectif constitué par l'aménagement de la zone, ce qui relève de l'évidence ; que la délibération est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle vise à régulariser des permis de construire accordés plusieurs mois auparavant dans la zone litigieuse en vue de la réalisation d'un nouveau magasin Maxicoop ; qu'à la date où ces derniers ont été attribués, le terrain concerné se trouvait en zone NAc sur la commune de Bois-Guillaume et en zone NAa sur celle de Bihorel, lesquelles ne prévoient la possibilité d'une activité commerciale que dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté ; qu'ils ont été délivrés en violation des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme exigeant avant toute création d'une zone d'aménagement concerté que, notamment, le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole ; que la délibération du 8 février 2005 du comité syndical de Coplanord a simplement eu pour but de régulariser une situation antérieure illégale car à la date à laquelle elle a été prise, les permis de construire avaient été accordés depuis plusieurs mois ; que la délibération du conseil municipal de Bois-Guillaume du 24 février 2005 a été votée alors que le maire savait qu'une partie des terrains était déjà vendue en vue de la réalisation du nouveau magasin Maxicoop et que les permis de construire avaient été déjà attribués ; que si au vu de la délibération du 28 février 2005 du conseil municipal de Bihorel, il était permis de croire que le terrain concernant ces permis de construire ne faisait pas partie de l'enquête publique, il était en réalité inclus dans les plans annexés du dossier de modification dans le but de masquer l'irrégularité de ces permis ; qu'il y a eu un souci de régulariser une situation irrégulière, ce qui ne la rend pas la délibération litigieuse pour autant légale ; que cette situation s'apparente à la création anticipée d'une zone d'activité commerciale sans en avoir respecté les modalités ; qu'en tout état de cause, une modification ponctuelle permettant l'installation d'un supermarché constitue une illégalité justifiant l'annulation ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2009, présenté pour la commune de Bihorel, représentée par son maire en exercice, par la SCP Lenglet, Malbesin et Associés, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que l'association requérante n'a pas intérêt à agir compte tenu de son objet social qui était, avant sa modification intervenue lors de l'assemblée générale du 26 juillet 2005, la réflexion et le débat sur la vie communale de Bois-Guillaume ainsi que la défense des habitants de Bois-Guillaume devant toute juridiction ; que la décision litigieuse n'était en outre pas en adéquation avec l'objet consistant en la protection et la défense, y compris devant toute juridiction, de l'environnement et de l'urbanisme sur le territoire de cette commune et ses environs immédiats ; que dans le cas où la Cour retiendrait l'objet social tel que modifié le 26 juillet 2005, c'est à juste titre que le Tribunal a estimé que le critère des environs immédiats n'était pas suffisamment précis, faute de délimitation territoriale explicite ; qu'en l'absence de production de la délibération du conseil d'administration ou de l'assemblée générale autorisant le président de l'association à agir devant le Tribunal et la Cour, ce que ne permet pas la seule habilitation générale figurant dans les statuts du 26 juillet 2005, la requête est irrecevable ; qu'à titre subsidiaire, s'agissant des avis des personnes publiques consultées, il est possible de déduire de la première page du rapport du commissaire enquêteur que les avis des personnes publiques associées ont été annexés au projet soumis à enquête alors que la délibération attaquée précisant que le projet de modification a été notifié avant l'ouverture de l'enquête publique aux personnes publiques associées et que le maire a proposé de prendre en compte quelques observations de la direction départementale de l'équipement, cela établit que les avis ont été donnés et annexés ; que sur l'examen des observations présentées par le commissaire enquêteur, l'alinéa 2 de l'article R. 123-22 du code de l'environnement n'est pas applicable dès lors qu'il s'inscrit dans un contexte spécifique de protection de l'environnement qui ne correspond pas au dossier alors que ses exigences figurent déjà à l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme ; que le commissaire enquêteur n'était pas tenu de répondre à toutes les observations présentées alors que celles présentées par le syndicat mixte et Mme A étaient très générales et ne réclamaient pas de réponses précises, la seconde ne portant même pas d'observations sur le registre, ce qui dispensait de toute réponse selon la lettre même de l'article R. 123-11 ; que le commissaire enquêteur a motivé son avis explicitement favorable dans la deuxième partie de son rapport en précisant que la modification correspondait à l'objectif qui lui était assigné et par sa prise de position sur les objections formulées par M. B ; que le détournement de pouvoir allégué ne repose sur aucune constatation objective ou une quelconque argumentation ; que la parcelle sur laquelle a été édifié le magasin Maxicoop étant inscrite dans le périmètre de compétence Coplanord, elle a été logiquement classée hors plan d'occupation des sols de la commune de Bihorel lors de la mise en révision du document d'urbanisme de cette commune par la délibération du 12 décembre 2004 ; que les règles applicables sur ce terrain sont donc restées celles de la zone NAa du plan approuvé le 7 août 1978 et modifié en 1986, 1991 et 1994 et sur la base desquelles a été instruite la demande de permis de construire ce magasin ; que la délibération attaquée avait pour seul objet d'harmoniser les règlements des communes de Bihorel et de Bois-Guillaume dans le cadre du projet d'aménagement Coplanord et nullement de régulariser une situation prétendument irrégulière ; que le règlement de la zone NAa autorisait à l'article NA2 la réalisation de projets présentant un intérêt pour l'ensemble de la population ce qui était le cas du magasin en cause ; que l'arrêté du 27 avril 2004 accordant le permis de construire est devenu définitif et sa légalité ne peut plus être remise en cause ; que contrairement à ce qui est soutenu, la zone NAa permettait selon l'article R. 123-18 alors applicable de créer une activité commerciale hors zone d'aménagement concerté pourvu que cela assure un aménagement cohérent de la zone ce qui a été le cas, l'article NA2 exigeant que le projet soit conforme au règlement de la zone UZ dont l'article UZ2.1 autorise également des activité dans lesquelles s'inscrit le magasin Maxicoop ; Vu le mémoire, enregistré le 11 septembre 2009 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 17 septembre 2009, présenté pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION, par Me Bouthors, conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que son président tient des statuts la capacité d'agir en justice en son nom ; qu' il a, en outre, été autorisé par deux délibérations ; que compte tenu de son objet social qui tient à la protection et à la défense de l'urbanisme et de l'environnement et de son champ d'action géographique qui recouvre la commune de Bois-Guillaume et les communes limitrophes dont fait partie Bihorel, elle a intérêt à agir ; que rien ne vient contredire valablement ses arguments quant aux irrégularités entachant l'avis et les conclusions du commissaire enquêteur ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 21 septembre 2009 par télécopie et régularisée par la production de l'original le 23 septembre 2009, présentée pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et, les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Bavay, substituant Me Bouthors, pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION ; Considérant que, par une délibération en date du 8 février 2005, le comité syndical du syndicat intercommunal d'aménagement des plateaux Nord de Rouen, dénommé Coplanord, a décidé de réaliser une zone d'activités d'intérêt intercommunal, d'une superficie de cinq hectares environ, sur des parcelles formant une unité foncière lui appartenant et situées sur les territoires des communes limitrophes de Bois-Guillaume et de Bihorel ; que, par la même délibération, il a, dans cette perspective, invité les deux communes à harmoniser leurs règles d'urbanisme relatives à la zone UZ concernée ; que par deux délibérations prises respectivement les 24 et 28 février 2005, les conseils municipaux de ces deux communes ont engagé une procédure de modification de leurs documents d'urbanisme ; que les projets de modification ont été soumis à une enquête publique qui s'est déroulée du 3 mai au 2 juin 2005 à l'issue de laquelle les conseils municipaux des communes de Bois-Guillaume et de Bihorel ont, par deux délibérations, en date respectivement des 23 et 27 juin 2005, approuvé la modification de leurs plans d'occupation des sols ; que l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION relève appel du jugement en date du 7 janvier 2008 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 27 juin 2005 ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : Considérant qu'aux termes de l'article 2 de ses statuts dans leur rédaction applicable à la date d'introduction de sa requête, l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION s'est donnée pour objet social : réflexion et débat sur l'environnement et l'urbanisme dans la commune de Bois-Guillaume ainsi que la protection et la défense, y compris devant toute juridiction, de l'environnement et de l'urbanisme sur le territoire de cette commune et ses environs immédiats ; qu'un tel objet conférait à l'association requérante un intérêt suffisant pour agir à l'encontre de la délibération contestée du conseil municipal de la commune de Bihorel dès lors que la zone du plan d'occupation des sols dont elle modifie le règlement est limitrophe de la commune de Bois-Guillaume et se trouve, par conséquent, située dans les environs immédiats de celle-ci ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif a regardé la demande de l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION comme irrecevable en l'absence d'intérêt à agir ; que son jugement ne peut, par suite, qu'être annulé ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION devant le Tribunal administratif de Rouen ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées par la commune de Bihorel ; Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de l'insuffisance de la durée de l'enquête publique doit être regardé comme ayant été expressément abandonné ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 20 du décret susvisé du 23 avril 1985 alors applicable et aujourd'hui codifié à l'article R. 123-22 du code de l'environnement : (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet au préfet le dossier de l'enquête avec le rapport et les conclusions motivées dans un délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête ; que si la règle d'examen des observations dans le rapport et de motivation des conclusions n'impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions ; Considérant que le commissaire enquêteur, après avoir, dans son rapport, relaté le déroulement de l'enquête et répondu à l'observation formulée par M. B quant à l'illégalité alléguée de la délivrance de permis de construire un supermarché, a émis un avis favorable en indiquant que le projet d'ensemble de la modification (...) correspond aux objectifs qu'elle a définis : - concrétiser l'aménagement de cette zone par la création de bureaux, petites entreprises créatrices d'emplois et de services, ainsi que l'installation de structures à caractère social ; qu'il n'était nullement tenu de répondre aux observations d'ordre général faites tant par une habitante de Bihorel, qui n'a d'ailleurs consigné aucune observation sur le registre d'enquête, que par le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération Rouen-Elbeuf dans une lettre ; que, par suite, eu égard à la nature et à l'importance limitée de la modification du plan d'occupation des sols et aux observations formulées lors de l'enquête, les conclusions du commissaire enquêteur doivent être regardées comme satisfaisant aux prescriptions énoncées par les dispositions précitées de l'article 20 du décret du 23 avril 1985 ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables. Ils peuvent faire l'objet : a) D'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan et sous les conditions fixées aux b et c de l'article L. 123-13 (...) ; qu'aux termes de l'article L. 123-13 dudit code : (...) La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-9 du même code : Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-10 de ce code : Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées ; Considérant que l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION soutient que la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, faute qu'aient été joints au dossier soumis à enquête les avis des personnes publiques consultées ; que, néanmoins, ces dispositions ne sont applicables qu'en cas d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération attaquée emporterait révision du plan d'occupation des sols de la commune de Bihorel notamment en portant atteinte à l'économie générale du plan dès lors qu'elle se borne à modifier certaines des règles applicables à la zone UZ sans qu'il ne soit établi, ni même allégué, que cette dernière couvrirait une partie importante du territoire de la commune ; qu'il s'ensuit que le moyen est inopérant ; Considérant, en quatrième lieu, que la seule circonstance, à la supposer même établie, que la modification litigieuse permette la création d'un supermarché, n'est pas de pas de nature à traduire l'existence d'une atteinte à l'économie générale du plan ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme doit être écarté ; Considérant, en dernier lieu, que si l'association requérante soutient que la délibération attaquée aurait eu pour seul motif de régulariser des permis de construire un supermarché entachés d'illégalités pour ne pas avoir été délivrés dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bihorel qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION le versement à la commune de Bihorel d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION est rejetée. Article 2 : L'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION versera à la commune de Bihorel une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION et à la commune de Bihorel. Copie sera adressée au préfet de l'Eure. '' '' '' '' 2 No08DA00422