CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 18/06/2024, 23MA00143, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-18
Numéro : 23MA00143
Président : M. REVERT
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : GRAPHENE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une première requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2100088, la SCI Pianottoli Baca 461 a demandé d'annuler l'arrêté du 14 décembre 2020 par lequel le maire de la commune de Pianottoli-Caldarello lui a délivré un certificat d'urbanisme déclarant non réalisable la construction d'une maison, d'un garage, d'une piscine sur la parcelle cadastrée section D n° 1506, située au lieudit Baca. Par une seconde requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2100089, la SCI Pianottoli Baca 461 a demandé d'annuler l'arrêté n° CU(b) 02A 215 20 R 0007 du 14 décembre 2020 par lequel le maire de la commune de Pianottoli-Caldarello lui a délivré un certificat d'urbanisme déclarant non réalisable la construction d'une maison, d'un garage, d'une piscine et d'un parking paysager de quarante emplacements ouverts au public, sur la parcelle cadastrée section D n° 1506, située au lieudit Baca. Par un jugement n°s 2100088 et 2100089 du 18 novembre 2022, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ses demandes après les avoir jointes. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 janvier et 18 janvier, 15 mai et 15 novembre 2023, la SCI Pianottoli Baca 461, représentée par Me Leparoux, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 18 novembre 2022 ; 2°) d'annuler cet arrêté n° CU(b) 02A 215 20 R 0007 du 14 décembre 2020 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Pianottoli-Caldarello, à titre principal, de lui délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, subsidiairement de reprendre l'instruction de la demande de certificat d'urbanisme opérationnel en précisant que le terrain d'assiette du projet peut être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée, dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 4°) de prononcer, le cas échéant, une mesure d'instruction consistant en une visite des lieux ; 5°) de mettre à la charge de la commune Pianottoli-Caldarello la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société soutient que : - c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que les certificats d'urbanisme du 14 décembre 2020 sont entachés d'erreur de droit, les prescriptions du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) relatives aux espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle ne leur étant pas opposables ; - ces certificats sont insuffisamment motivés, tant en droit qu'en fait, en méconnaissance de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme, la simple référence à la cartographie des espaces de pastoralisme, sans mention des règles qui y sont applicables, ne pouvant suffire ; - les premiers juges ont commis une erreur de droit ainsi qu'une erreur de fait et une erreur d'appréciation en considérant, sans rechercher si le projet était en continuité avec un espace urbanisé, que le projet ne serait pas conforme aux dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, alors que le terrain est situé dans une agglomération, qu'il y a lieu de tenir compte de la spécificité de la configuration du territoire communal et que dans ce contexte, le projet de construction d'une seule maison d'habitation ne peut que s'analyser comme une extension de l'urbanisation admise par ces deux dispositions. Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 mars 2023 et le 15 novembre 2023, la commune de Pianottoli-Caldarello, représentée par Me Giovannangeli, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que le jugement doit être réformé en ce qu'il a retenu, à tort, que les certificats d'urbanisme ne peuvent se fonder sur la cartographie des espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle, et que les moyens d'appel ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 31 octobre 2023 la clôture d'instruction a été fixée au 17 novembre 2023, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné M. Revert, président assesseur, pour présider la formation de jugement de la 4ème chambre, en application des dispositions de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Delahaye, substituant Me Leparoux, représentant la SCI Pianottoli Baca 461. Une note en délibéré présentée par Me Leparoux, pour la SCI Pianottoli Baca 461, a été enregistrée le 6 juin 2024. Considérant ce qui suit : 1. La SCI Pianottoli Baca 461 a déposé, le 30 octobre 2020, deux demandes de certificat d'urbanisme, sur la parcelle cadastrée section D n° 1506 située lieu-dit Baca sur la commune de Pianottoli-Caldarello, l'une en vue de la construction d'une maison individuelle, d'un garage, d'une piscine et d'un parking paysager de quarante places, ouvert au public, l'autre en vue de la construction d'une maison individuelle, d'un garage et d'une piscine. Par deux certificats d'urbanisme du 14 décembre 2020, le maire de la commune de Pianottoli-Caldarello a déclaré non réalisables ces opérations au motif que le terrain d'assiette de ces projets se situe dans les espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle identifiés par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Par un jugement du 18 novembre 2022, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces certificats d'urbanisme, après les avoir jointes. Compte tenu de son argumentation soumise à la Cour, la SCI doit être regardée comme relevant appel de ce jugement pris en toutes ses dispositions. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe des certificats d'urbanisme en litige : 2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. ". 3. D'une part, aux termes de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ". D'autre part, aux termes de l'article A. 410-5 du même code : " Lorsque la demande porte sur un certificat délivré en application du b de l'article L. 410-1, le certificat d'urbanisme indique : / a) Si le terrain peut ou non être utilisé pour la réalisation de l'opération précisée dans la demande ; / b) L'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'il indique que le terrain ne peut pas être utilisé pour la réalisation de l'opération, le certificat précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision (...) ". 4. Les certificats d'urbanisme négatif en litige, qui visent le code de l'urbanisme et le PADDUC, et qui indiquent que le terrain d'assiette ne peut être utilisé pour la réalisation des constructions envisagées dès lors que la parcelle cadastrée section D n° 1506 se situe dans les espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle identifiés par la cartographie de ce plan, précisent ainsi les circonstances de droit et de fait qui le fondent. Par suite, ainsi que l'ont considéré les premiers juges, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des actes litigieux doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne des certificats d'urbanisme en litige : 5. Pour rejeter les demandes de la SCI Pianottoli Baca 461 tendant à l'annulation des certificats d'urbanisme négatifs en litige, le tribunal a considéré, d'une part, que le motif tiré de l'identification du terrain d'assiette du projet par la cartographie du PADDUC comme un espace ressource est entaché d'une erreur de droit et d'autre part, qu'il y avait lieu, comme le demandait la commune de Pianottoli-Caldarello, de substituer à ce motif ceux tirés du non-respect par l'opération des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme tels que précisés par ce même plan. 6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. S'agissant du motif tiré du non-respect des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme tel que précisé par le PADDUC : 7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'urbanisation peut être autorisée en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction nouvelle ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. Le respect du principe de continuité posé par ces dispositions s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain. 8. En outre, le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), qui précise, en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, les modalités d'application des dispositions citées ci-dessus, prévoit que, dans le contexte géographique, urbain et socioéconomique de la Corse, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu'elle constitue, à l'importance et à la densité significative de l'espace considéré et à la fonction structurante qu'il joue à l'échelle de la micro-région ou de l'armature urbaine insulaire, et que, par ailleurs, un village est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l'espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l'organisation et le développement de la commune. Contrairement à ce que soutient l'appelante, les prescriptions du PADDUC apportent ainsi des précisions aux dispositions du code de l'urbanisme citées au point précédent et sont compatibles avec elles. 9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents photographiques et cartographiques qui y sont joints, ainsi que des données publiques de référence produites par l'Institut géographique national et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr, accessibles aux parties comme au juge, que la parcelle cadastrée section D n° 1506, d'une contenance d'environ deux hectares, et située à trois kilomètres du village de Pianottoli-Caldarello, est entourée par quelques constructions, dont une sur la parcelle mitoyenne située au nord-ouest, qui s'inscrivent dans un vaste secteur à dominante agricole, supportant un habitat diffus et dispersé de part et d'autre des routes de Baca et Cervi. Dans ces conditions, ce secteur, dépourvu de lieux publics, ne peut être regardé, compte tenu de la faible densité de ces constructions et de son absence de structuration, comme une agglomération, quand bien même il serait desservi par des réseaux électriques, ni comme un village, au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme tel que précisé par le PADDUC. La circonstance, en l'admettant établie, que le développement urbanistique de la commune se serait réalisé essentiellement au sud-est de son territoire, où se situent les projets en litige, est sans incidence sur les caractéristiques de cette urbanisation à la date des arrêtés litigieux. Par suite, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que ses projets doivent s'implanter en continuité d'une agglomération ou d'un village conformément à ces dispositions et que c'est à tort que le tribunal a retenu le motif tiré du non-respect de ces textes pour rejeter ses demandes. S'agissant du motif tiré du non-respect des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme tel que précisé par le PADDUC : 10. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (...) ". 11. Il résulte de ces dispositions ainsi que de celles de l'article L. 121-3 du même code, qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions de schéma concerné. Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens ces dispositions l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. 12. Le PADDUC, qui vaut schéma de mise en valeur de la mer en application du III de l'article L. 4424-10 du même code, prévoit que les espaces proches du rivage sont identifiés en mobilisant des critères liés à la distance par rapport au rivage de la mer, la configuration des lieux, en particulier la covisibilité avec la mer, la géomorphologie des lieux et les caractéristiques des espaces séparant les terrains considérés de la mer, ainsi qu'au lien paysager et environnemental entre ces terrains et l'écosystème littoral. En outre, après avoir souligné que tout projet d'extension limitée de l'urbanisation doit être prévu, justifié et motivé dans un document d'urbanisme local, le PADDUC énonce les critères et indices déterminants permettant d'apprécier le caractère limité de l'extension ainsi que les modalités de mise en œuvre du principe d'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage. Le plan souligne ainsi, d'une part, que toute extension limitée doit faire l'objet d'un projet d'aménagement d'ensemble et être effectuée au service d'une amélioration de la mixité des fonctions urbaines et de l'habitat, en répondant notamment à un besoin en habitat permanent et, d'autre part, que le caractère limité de l'extension doit être apprécié au regard de l'importance du projet, de son implantation par rapport aux espaces urbanisés et au rivage, de ses caractéristiques et fonctions et de la sensibilité des sites. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. 13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette des projets est compris dans un secteur de la commune de Pianottoli-Caldarello identifié par le PADDUC comme relevant d'un espace proche du rivage, compte tenu notamment de la distance par rapport au rivage de la mer, de quelque 470 mètres, de la configuration et de la géomorphologie des lieux et des caractéristiques des espaces séparant ce secteur de la mer. La SCI Pianottoli-Caldarello Baca 461 ne remet pas en cause cette qualification ainsi donnée par les auteurs du PADDUC à l'espace dont relève le terrain d'assiette de ses projets. 14. D'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 9, le terrain d'assiette des projets en cause ne se situe pas en continuité d'une agglomération ou d'un village, ni au sein d'une zone déjà urbanisée. Ces projets constituent donc une extension de l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme telles que précisées par le PADDUC. Contrairement à ce que soutient l'appelante, ces opérations qui, pour l'une, porte sur la réalisation d'une maison de 200 m2 de surface de plancher avec garage et piscine, et qui, pour l'autre, porte sur un projet de même nature, accompagné de l'aménagement d'une aire de stationnement de quarante emplacements paysagers ouverts au public, compte tenu de leur implantation par rapport aux parcelles bâties et des fonctions et de la sensibilité du site, ne peuvent être regardées comme caractérisant une extension limitée de l'urbanisation, au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, tel que précisé par le PADDUC. 15. Les motifs énoncés aux points 9 et 14, sur le fondement desquels le maire de la commune de Pianottoli-Caldarello aurait pris les mêmes décisions, et dont l'adoption par les premiers juges n'a privé l'intéressée d'aucune garantie procédurale, justifient légalement les certificats d'urbanisme négatifs. C'est dès lors à bon droit que le tribunal a procédé à la substitution de motifs demandée par la commune de Pianottoli-Caldarello pour rejeter les demandes de la SCI. 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une visite des lieux, que la SCI Pianottoli Baca 461 n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ses demandes dirigées contre les certificats d'urbanisme négatifs rendus le 14 décembre 2020 par le maire de la commune de Pianottoli-Caldarello. Ses conclusions tendant à l'annulation de ce jugement et de ces décisions, ainsi que ses conclusions à fin d'injonction, doivent donc être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Pianottoli-Caldarello, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la SCI Pianottoli Baca 461 et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la SCI Pianottoli Baca 461 la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Pianottoli-Caldarello. DECIDE : Article 1er : La requête de la SCI Pianottoli Baca 461 est rejetée. Article 2 : La SCI Pianottoli Baca 461 versera à la commune de Pianottoli-Caldarello la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Pianottoli Baca 461 et à la commune de Pianottoli-Caldarello. Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, où siégeaient : - M. Revert, président, - M. Martin, premier conseiller, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2024. N° 23MA001432