CAA de LYON, 6ème chambre - formation à 3, 18/10/2018, 15LY02966, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-18
Numéro : 15LY02966
Président : M. POMMIER
Rapporteur : Mme Rozenn  CARAËS
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS CORMIER-BADIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par deux demandes distinctes, la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand : - d'annuler la décision du 5 février 2013 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé d'Auvergne lui a enjoint de déposer un dossier de demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " et d'enjoindre à l'agence régionale de santé d'Auvergne, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de faire publier au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Auvergne qu'elle est titulaire d'une autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " tacitement renouvelée pour 5 ans à compter du 27 février 2014 ; - d'annuler la décision du 21 novembre 2013 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé d'Auvergne a renouvelé l'autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " qu'elle possède en tant que la durée de ce renouvellement est limitée à un an et que l'autorisation peut éventuellement être révisée au vu des conclusions d'une tierce expertise ; Par un jugement n° 1301501 et 1400117 du 6 juillet 2015, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du directeur général de l'agence régionale de santé d'Auvergne du 5 février 2013 enjoignant à la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières de déposer un dossier de demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes ", a enjoint au directeur général de l'agence régionale de santé d'Auvergne de faire mention du renouvellement de l'autorisation obtenue par la société dans le recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Auvergne et a prononcé un non-lieu à statuer sur la requête n°1400117. Procédure devant la cour : Par un recours enregistré le 24 août 2015, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 6 juillet 2015 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) de rejeter la demande présentée par la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; Il soutient que la demande présentée devant le tribunal administratif tendant à l'annulation de l'injonction était irrecevable dès lors que les mises en demeure et injonctions s'inscrivent dans le cadre d'une procédure légalement organisée dont elles constituent le premier acte ; Par un mémoire enregistré le 20 octobre 2016, l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juillet 2015. Elle soutient que : - l'injonction constitue une mesure préparatoire aux décisions d'autorisation ou de refus prises à l'issue de la procédure de renouvellement ; des tribunaux administratifs et la cour administrative d'appel de Nantes, dans un arrêt du 31 mai 2015, ont considéré que les injonctions constituent des mesures préparatoires aux décisions d'autorisation ou de refus qui seront prises à l'issue de la procédure de renouvellement ; la décision d'injonction n'est pas créatrice de droits dès lors qu'elle ne préjuge pas de la décision de renouvellement ou de non renouvellement ; - la décision d'injonction du 5 février 2013 était suffisamment motivée dès lors que les orientations du schéma régional d'organisation des soins (SROS) Auvergne étaient opposables depuis sa publication le 28 mars 2012 ; l'article L. 6122-2 du code de la santé publique précise que les autorisations existantes incompatibles avec la mise en oeuvre des dispositions relatives à l'organisation des soins prévues par le SROS sont révisées au plus tard un an après la publication de ces dispositions ; Par des mémoires enregistrés le 17 août 2016 et le 29 mai 2017, la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquieres, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le renouvellement de l'autorisation sanitaire peut intervenir au terme de la procédure de renouvellement tacite ou de la procédure de renouvellement exprès de l'autorisation ; - l'injonction prévue à l'article L. 6122-10 du code de la santé publique ne peut être assimilée à une étape préalable à une décision à intervenir en fin de procédure ; l'injonction fait grief au titre de ses effets propres dès lors qu'elle met un terme à la procédure de droit commun de renouvellement tacite de l'autorisation sanitaire, au titre des délais qu'elle fixe dès lors qu'elle implique la rédaction d'un dossier de demande de renouvellement exprès d'autorisation dont la composition diffère de celui en vue du renouvellement tacite, au titre des sanctions induites par l'absence de dépôt d'un dossier de renouvellement exprès de l'autorisation dès lors que le titulaire perd le bénéfice de l'autorisation à son échéance et au titre de la position résultant de l'injonction dès lors que le renouvellement de l'autorisation ne peut tacitement intervenir ; - l'injonction ne formalise qu'une demande de pièces complémentaires et est susceptible de recours dès lors qu'elle produit des effets en cas de non production des pièces demandées ; - le tribunal n'a pas annulé par voie de conséquence l'arrêté du 21 novembre 2013 mais a prononcé un non lieu à statuer ; - l'injonction est entachée d'un défaut de motivation ; - le droit acquis au renouvellement de l'autorisation est sans rapport avec la question de savoir si l'injonction peut être contestée par un recours pour excès de pouvoir ; - la consultation de la commission spécialisée de l'offre de soins de l'ARS n'a pas été régulière dès lors qu'aucun débat contradictoire n'a eu lieu entre la commission et le promoteur sur la limitation de la durée de validité de l'autorisation ; - le principe d'impartialité a été méconnu dès lors que le ministre en charge de la santé avait, antérieurement à l'arrêté, défini une stratégie pour le bassin de santé aurillacois, que le directeur général de l'agence régionale de santé a présenté à la commission sa position avant le vote, que la réponse du directeur général au sénateur du cantal et au président de la communauté d'agglomération suffit à établir son parti pris quant à la limitation de la durée de validité de l'autorisation ; - ces irrégularités ont eu pour incidence de la priver de la garantie du contradictoire et d'influencer le sens de l'avis rendu ; - l'arrêté litigieux en ce qu'il limite la durée de validité de l'autorisation renouvelée a été pris en application de l'objectif de suppression d'une implantation ; cette suppression fondée sur le schéma d'organisation des soins est illégale en ce qu'elle n'est pas justifiée au regard des besoins de santé de la population en méconnaissance de l'article L. 1434-9 du code de la santé publique ; - la modification de la durée de validité de l'autorisation d'activité de soins de réanimation renouvelée méconnaît l'article L. 6122-8 du code de la santé publique ; - l'arrêté a été pris sur un autre motif que ceux prévus à l'article L. 6122-8 alinéa 3 pour procéder à la limitation de la durée de validité de l'autorisation d'activité de soins, le directeur général a fait application d'une procédure qui ne correspondait pas à la demande tendant au renouvellement d'une activité de soins pour 5 ans et a méconnu la notion de continuité des soins devant permettre de justifier la limitation de la durée de validité de l'autorisation et non l'opération de restructuration dans laquelle elle s'inscrivait ; - il n'est pas possible de réviser à tout moment l'autorisation d'activité de soins en fonction des conclusions restituées de la mission de tierce expertise ; - le directeur général de l'agence régionale de santé a méconnu l'article L. 6122-10 du code de la santé publique en ce qu'il a limité à12 mois la durée de l'autorisation d'activité de soins octroyée ; - l'arrêté est entaché de détournement de pouvoir dès lors que le directeur général de l'agence régionale de santé a entendu favoriser le centre hospitalier d'Aurillac sans respect des règles de la concurrence. Par lettre du 3 avril 2018, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que si une agence régionale de santé est un établissement public de l'Etat doté de la personnalité morale qui dispose à ce titre du droit d'ester en justice, le ministre en charge de la santé est seul compétent, en application des dispositions de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique et de l'article R. 811-10 du code de justice administrative pour faire appel d'un jugement faisant droit à un recours dirigé contre une décision prise par le directeur général de l'agence régionale de santé. Par suite, les écritures produites par l'agence régionale de santé ne sont pas recevables. Par lettre du 31 août 2018, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité compte tenu de ce qu'il a prononcé à tort un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation partielle de l'arrêté du 21 novembre 2013 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Caraës, - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la Société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières. 1. Considérant que la SAS Société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières, située à Aurillac, est gestionnaire d'un établissement de santé privé, le centre médico-chirurgical de Tronquières, qui assure une activité de court et de moyen séjours ; que, par décision du 3 juillet 2007, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) d'Auvergne a accordé à la société une autorisation en vue d'exercer une activité de soins de réanimation " adultes " pour une durée de 5 ans à compter du 30 août 2007 ; que, le 26 décembre 2012, la société a déposé une demande de renouvellement de cette autorisation et a adressé, conformément aux termes de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique, à l'ARS d'Auvergne les résultats d'évaluation de son autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " ; que, le 5 février 2013, le directeur général de l'ARS a refusé de prononcer le renouvellement tacite de son autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " et lui a enjoint de déposer un dossier complet de demande de renouvellement de son autorisation qui a été déposé le 30 mai 2013 ; que, par arrêté du 21 novembre 2013, le directeur général de l'ARS Auvergne a renouvelé l'autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " de la société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières pour une durée d'un an à compter du jour d'échéance de la durée de validité précédente, soit jusqu'au 27 février 2015, et a prévu que l'autorisation pourrait être révisée, le cas échéant, en fonction des conclusions d'une mission de tierce expertise menée à la demande du ministre en charge de la santé ; que le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes relève appel du jugement du 6 juillet 2015 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du directeur général de l'ARS du 5 février 2013, a enjoint à cette autorité de faire mention du renouvellement tacite de l'autorisation obtenue par la société dans le recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Auvergne et a prononcé un non-lieu à statuer quant à la demande de la société tendant à l'annulation partielle de la décision du 21 novembre 2013 ; Sur la recevabilité des conclusions présentées par l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes : 2. Considérant que l'ARS a présenté, le 20 octobre 2016, un mémoire dont les conclusions tendent à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juillet 2015 ; que, toutefois, le ministre chargé de la santé est seul compétent, en application de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique et de l'article R. 811-10 du code de justice administrative, pour produire en appel un mémoire ; que, par suite, les écritures de l'agence régionale de santé présentées en appel sont irrecevables ; Sur le jugement attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 5 février 2013 : 3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds " ; qu'aux termes de l'article L. 6122-2 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation est accordée lorsque le projet : / 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par les schémas mentionnés aux articles L. 1434-7 et L. 1434-10 ; / 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; / 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 6122-9 du même code : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. (...) " ; qu'enfin, aux termes de l'article L. 6122-10 du même code : " Le renouvellement de l'autorisation est subordonné au respect des conditions prévues à l'article L. 6122-2 et L. 6122-5 et aux résultats de l'évaluation appréciés selon des modalités arrêtées par le ministre chargé de la santé. / (...) / Le titulaire de l'autorisation adresse les résultats de l'évaluation à l'agence régionale de santé au plus tard quatorze mois avant l'échéance de l'autorisation. / Au vu de ce document et de la compatibilité de l'autorisation avec le schéma d'organisation des soins, l'agence régionale de santé peut enjoindre au titulaire de déposer un dossier de renouvellement dans les conditions fixées à l'article L. 6122-9. /A défaut d'injonction un an avant l'échéance de l'autorisation, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 6122-9, celle-ci est tacitement renouvelée. L'avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire n'est alors pas requis " ; 4. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que l'injonction de déposer un dossier de renouvellement prévue à l'article L. 6122-10 du code de la santé publique n'a pas d'autre effet que de soumettre le renouvellement de l'autorisation dont dispose l'établissement à un régime d'autorisation expresse et ne préjuge pas de l'issue de la procédure ; qu'elle constitue ainsi une mesure préparatoire qui n'est pas détachable de la procédure engagée afin d'obtenir le renouvellement de cette autorisation et dont la légalité peut, le cas échéant, être discutée à l'appui de la contestation de la décision portant refus de renouvellement de l'autorisation, si telle est l'issue de la procédure ; que, par suite, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a commis une erreur de droit en admettant comme recevables les conclusions dirigées contre la décision du 5 février 2013 par laquelle le directeur général de l'ARS a refusé le renouvellement tacite de l'autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " de la société et lui a enjoint de déposer un dossier complet de demande de renouvellement de son autorisation ; Sur le jugement attaqué en tant qu'il a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation partielle de l'arrêté du 21 novembre 2013 : 5. Considérant, compte tenu de ce qui a été dit au point 4, que c'est à tort que les premiers juges ont estimé, par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 5 février 2013 et dès lors qu'aucune autre décision n'a été prise dans le délai fixé au dernier alinéa de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique pour enjoindre à la société de déposer un dossier, que la société était titulaire d'une autorisation tacitement renouvelée pour une nouvelle période de cinq ans par application combinée des articles L. 6122-10 et L. 6122-8 de ce code, et que les conclusions présentées par la société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 novembre 2013 en tant que le directeur général de l'ARS a renouvelé pour une durée d'un an l'autorisation précédemment accordée et a prévu que l'autorisation pourrait être révisée, le cas échéant, en fonction des conclusions d'une mission de tierce expertise menée à la demande du ministre en charge de la santé étaient sans objet ; que, par suite, le jugement en tant qu'il prononce un non-lieu à statuer sur ces conclusions est, pour ce motif, irrégulier ; 6. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions présentées par la société requérante devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et tendant à l'annulation partielle de l'arrêté du 21 novembre 2013 ; 7. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique : " Sont soumis à l'autorisation de l' agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds. La liste des activités de soins et des équipements matériels lourds soumis à autorisation est fixée par décret en Conseil d'Etat " ; qu'aux termes de l'article R. 6122-25 de ce code : " Sont soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1, les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : 15° Réanimation (...) " ; que l'article L. 6122-8 du même code dispose que : " L'autorisation est donnée pour une durée déterminée, fixée par voie réglementaire. Cette durée ne peut être inférieure à cinq ans (...) " et précise que : " Dans le cadre d'une opération de coopération, conversion, cession, changement de lieu d'implantation, regroupement prévue par le schéma d'organisation des soins et pour assurer la continuité des soins, l'agence régionale peut modifier la durée de validité d'une autorisation restant à courir ou fixer, pour la nouvelle autorisation, une durée de validité inférieure à celle prévue par voie réglementaire, après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. " ; que ces dispositions fixent la liste limitative des cas dans lesquels l'agence régionale de santé peut autoriser un établissement de santé à créer ou poursuivre une activité de soins pour une durée inférieure à cinq ans, sous la condition de recueillir préalablement l'avis de la commission spécialisée susmentionnée ; que les opérations susceptibles de faire l'objet d'une telle limitation de la durée de validité sont celles qui sont prévues par le schéma d'organisation des soins ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté critiqué fait état de l'incompatibilité de la demande de renouvellement de l'autorisation avec les objectifs du schéma régional d'organisation des soins (SROS) de la région Auvergne 2012-2016 tels que fixés par arrêté n° 2012-053 du 28 mars 2012, pris par le directeur général de l'ARS ; que si le tableau annexé au SROS prévoit bien la diminution de 2 à 1 du nombre d'implantations des services de réanimation " adultes " sur le territoire du Cantal et si le schéma régional précise, concernant l'activité de réanimation, que " les implantations apparaissent satisfaisantes mais qu'il conviendra de s'assurer que la taille des unités installées et la capacité régionale globale répondent aux besoins ", ce schéma ne comporte aucun objectif précis permettant d'identifier une opération de coopération et de regroupement ou tout autre opération répondant aux critères fixés par l'article L. 6122-8 du code de la santé publique en vue d'assurer la continuité des soins et la fluidité des parcours des patients dans le bassin de santé aurillacois en matière de réanimation ; que, par suite, l'arrêté du 21 novembre 2013 en tant que le directeur général de l'ARS a autorisé le renouvellement de l'autorisation pour une durée d'un an seulement méconnaît les dispositions de l'article L. 6122-8 du code de la santé publique qui imposent que les opérations concernées par la limitation de durée de validité de l'autorisation soient identifiées dans le SROS ; que, par suite et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par la société, celle-ci est fondée à soutenir que l'article 1er de l'arrêté attaqué est entaché d'illégalité et à en demander l'annulation ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 6122-7 du code de la santé publique une autorisation " peut être assortie de conditions particulières imposées dans l'intérêt de la santé publique " ; que, par suite, la société n'est pas fondée à soutenir que l'article 2 de l'arrêté critiqué qui prévoit que l'autorisation d'activité de soins peut être révisée au vu des conclusions d'une mission de tierce expertise dont les conclusions doivent permettre de préciser les équipements et activités nécessaires pour l'ensemble de la filière de soins critiques, en soins intensifs, surveillance continue et réanimation sur le bassin aurillacois serait entaché d'une erreur de droit ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières est seulement fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 21 novembre 2013 portant renouvellement de son autorisation à exercer une activité de réanimation " adultes " en tant qu'il limite la durée de l'autorisation à un an ; Sur les frais liés au litige : 11. Considérant qu'il y a lieu de faire droit à la demande de la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juillet 2015 est annulé. Article 2 : L'arrêté n° 2013-318 du 21 novembre 2013 en tant qu'en son article 1er le directeur général de l'ARS Auvergne a renouvelé pour une durée d'un an seulement l'autorisation d'activité de soins de réanimation " adultes " dont était titulaire la société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières est annulé. Article 3 : L'Etat versera à la SAS société de gestion et d'exploitation du centre médico-chirurgical de Tronquières la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des solidarités et de la santé, à la SAS société de gestion et d'exploitation du centre medico-chirurgical de Tronquieres. Copie pour information à l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2018, à laquelle siégeaient : M. Pommier, président de chambre, M. Drouet, président-assesseur, Mme Caraës, premier conseiller. Lu en audience publique le 18 octobre 2018. 2 N° 15LY02966