Conseil d'État, 7ème et 2ème sous-sections réunies, 10/11/2010, 319109
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème et 2ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-11-10
Numéro : 319109
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Frédéric  Dieu
Commissaire du gouvernement : M. Lenica Frédéric
Avocat(s) : SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu, 1°) sous le n° 319109, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 1er août et 3 novembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT, dont le siège est 321 avenue Jean-Jaurès à Lyon (69362 Cedex 07) ; la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a refusé d'abroger l'arrêté du 24 décembre 2007 portant approbation de la convention constitutive du groupement d'intérêt public dénommé IPL Santé Environnement Durables Allier Coeur de France ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de la pêche, au ministre de la santé, de la jeunesse et des sports et au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique d'abroger l'arrêté du 24 décembre 2007 en exécution de l'annulation du refus de son abrogation, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la notification de la décision ; 3°) d'annuler la convention constitutive du groupement d'intérêt public dénommé IPL Santé Environnement Durables Allier Coeur de France avec toutes conséquences de droit ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2°) sous le n° 319239, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 août et 4 novembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT, dont le siège est 321 avenue Jean Jaurès à Lyon (69362 Cedex 07) ; la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du 2 juin 2008 par laquelle le président du conseil général du département de l'Allier a rejeté sa demande tendant à la résiliation de la convention constitutive du groupement d'intérêt public dénommé IPL Santé Environnement Durables Allier Coeur de France ; 2°) d'enjoindre au président du conseil général du département de l'Allier de résilier cette convention, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision ; 3°) de mettre à la charge du département de l'Allier une somme de 3 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 octobre 2010, présentée pour la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT ; Vu la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code des marchés publics ; Vu la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 ; Vu le décret n° 88-1034 du 7 novembre 1988 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Dieu, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la SOCIÉTÉ CARSO-LABORATOIRE SANTÉ HYGIENE ENVIRONNEMENT, - les conclusions de M. Frédéric Lenica, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la SOCIÉTÉ CARSO-LABORATOIRE SANTÉ HYGIENE ENVIRONNEMENT ; Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat : Des groupements d'intérêt public dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière peuvent être constitués entre deux ou plusieurs personnes morales de droit public ou de droit privé comportant au moins une personne morale de droit public pour exercer ensemble, pendant une durée déterminée, des activités dans les domaines de la culture, de la jeunesse et de l'action sanitaire et sociale, ainsi que pour créer ou gérer ensemble des équipements ou des services d'intérêt commun nécessaires à ces activités. / Les dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France sont applicables à ces groupements d'intérêt public ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 7 novembre 1988 relatif aux groupements d'intérêt public constitués dans le domaine de l'action sanitaire et sociale : Des groupements d'intérêt public dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière peuvent être constitués par des personnes morales de droit public ou privé pour exercer ensemble, pendant une durée limitée, des activités dans le domaine de l'action sanitaire et sociale et notamment des actions de formation ainsi que pour créer ou gérer ensemble des équipements ou des services d'intérêt commun nécessaires à ces activités ; qu'il résulte des articles 2 et 3 de ce décret que la convention constitutive du groupement d'intérêt public prend effet après approbation par arrêté du ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale et du ministre chargé du budget et que le groupement jouit de la personnalité morale à compter de la publication de cet arrêté ; Considérant que, sur le fondement de ces dispositions, le département de l'Allier et la société Institut Pasteur de Lille - Santé Environnement Durables Est ont décidé de créer le groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France ayant pour objet la reprise des activités du laboratoire départemental de l'Allier, notamment les analyses relevant du secteur de la santé publique vétérinaire et de l'hydrologie ainsi que le développement d'activités d'analyses, l'audit, le conseil, la recherche et la formation dans les domaines de l'eau, de l'environnement, de l'aliment, de la santé animale et de la santé publique ; que, par une délibération en date du 6 décembre 2007, le conseil général de l'Allier a approuvé le projet de convention prévoyant la constitution de ce groupement ; que la convention constitutive de ce groupement, signée le 12 décembre 2007, a été approuvée par un arrêté interministériel du 24 décembre 2007 ; que, sous le n° 319109, la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de cet arrêté interministériel ; que, sous le n° 319239, elle demande l'annulation de la décision du 2 juin 2008 par laquelle le président du conseil général du département de l'Allier a rejeté sa demande tendant à la résiliation de la convention constitutive du groupement d'intérêt public ; Considérant que les requêtes n° 319109 et n° 319239 présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la requête n° 319109 : Considérant, en premier lieu, que si l'extrait de la convention constitutive du groupement d'intérêt public figurant en annexe de l'arrêté attaqué indique que les membres du groupement sont le département de l'Allier et l'Institut Pasteur de Lille alors que seule la société Institut Pasteur de Lille - Santé Environnement Durables Est est partie à la convention, cette simple erreur matérielle ne saurait affecter la légalité de la convention et de l'arrêté l'ayant approuvée ; Considérant, en deuxième lieu, que le groupement d'intérêt public constitué par le département de l'Allier et la société Institut Pasteur de Lille - Santé Environnement Durables Est, qui a pour objet de reprendre les activités du laboratoire départemental de l'Allier, notamment les analyses relevant du secteur de la santé publique vétérinaire et de l'hydrologie, et de développer des activités d'analyses, d'audit, de conseil, de recherche et de formation dans les domaines de l'eau, de l'environnement, de l'aliment, de la santé animale et de la santé publique, entre dans la catégorie des groupements d'intérêt public exerçant une activité sanitaire au sens des dispositions de l'article 22 de la loi du 23 juillet 1987, lesquelles prévoient que les dispositions de l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique sont applicables à ces groupements ; que, par suite, la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT n'est pas fondée à soutenir que sa création ne répond pas aux conditions posées par les dispositions de l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982 et de l'article 22 de la loi du 23 juillet 1987 ; Considérant, en troisième lieu, qu'en créant avec la société Institut Pasteur de Lille - Santé Environnement Durables Est un groupement d'intérêt public destiné à reprendre les activités auparavant exercées par son laboratoire départemental d'analyses, le département de l'Allier, qui a ainsi renoncé à mettre en oeuvre de telles activités dans le cadre de ses missions de service public exercées à titre facultatif, ne peut être regardé comme ayant confié la gestion d'un service public dont il a la responsabilité à un délégataire public ou privé ; que, par suite, le moyen de la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT tiré de ce que la conclusion de la convention constitutive de ce groupement devait être précédée de la procédure de publicité et de mise en concurrence prévue par les dispositions des articles L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France n'a pas pour objet de répondre aux besoins du département de l'Allier en matière de prestations d'analyses dans les domaines de la santé publique vétérinaire et de l'hydrologie mais d'effectuer ces prestations, ainsi que des prestations complémentaires d'audit, de conseil, de recherche et de formation, au bénéfice de tiers sur l'ensemble du territoire national ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT, la convention constitutive du groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France et l'arrêté interministériel l'ayant approuvée n'ont nullement pour effet de permettre à ce groupement d'être attributaire d'un marché avec le département ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la création du groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France a été approuvée en méconnaissance des règles nationales et communautaires applicables aux marchés publics, lesquelles seront en revanche applicables aux marchés passés le cas échéant par le département de l'Allier avec ce groupement en vue de satisfaire à des besoins propres ; Considérant, en cinquième lieu, qu'en créant avec la société Institut Pasteur de Lille - Santé Environnement Durables Est un groupement d'intérêt public distinct de lui destiné à reprendre les activités de service public auparavant exercées par son laboratoire départemental d'analyses et à opérer sur un marché concurrentiel, le département de l'Allier, qui, ainsi qu'il a été dit, a mis fin aux responsabilités qu'il exerçait jusqu'alors en matière d'analyses vétérinaires et d'hydrologie, ne peut être regardé comme ayant pris lui-même en charge une activité économique ; que, par suite, la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT n'est pas fondée à soutenir que le département de l'Allier ne pouvait prendre part à la création de ce groupement que dans le respect de la liberté du commerce et de l'industrie et qu'en l'espèce cette liberté aurait été méconnue ; que la participation à la création de ce groupement d'intérêt public, destiné à maintenir et développer l'activité d'analyses et les équipes associées sur le territoire de la collectivité, répond en outre à un intérêt départemental ; qu'enfin, la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT n'est pas fondée à soutenir que le groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France ne pouvait légalement prendre en charge une activité économique de prestations d'analyses dans le domaine sanitaire sans méconnaître la liberté du commerce et de l'industrie et le droit de la concurrence dès lors que la création d'un groupement d'intérêt public destiné à exercer des activités dans le domaine de l'action sanitaire et sociale est prévue par les dispositions précitées de l'article 22 de la loi du 23 juillet 1987 et répond à un intérêt public ; Considérant, en dernier lieu, que si la convention constitutive du groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France a été approuvée par arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche, du ministre de la santé, de la jeunesse et des sports et du ministre du budget, les dispositions de l'article 2 du décret du 7 novembre 1988 ne subordonnent l'entrée en vigueur des conventions constitutives de groupements d'intérêt public exerçant des activités dans le domaine de l'action sanitaire et sociale qu'à l'approbation du ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale et du ministre chargé du budget ; que, par suite, la circonstance que les stipulations de l'article 4 de la convention constitutive du groupement d'intérêt public, lesquelles ne sauraient d'ailleurs prévaloir sur les dispositions réglementaires régissant les conditions de renouvellement d'une telle convention, prévoient que cette convention pourra être renouvelée après approbation de deux des trois ministres l'ayant approuvée est en tout état de cause sans incidence sur sa légalité et sur la légalité de l'arrêté interministériel du 24 décembre 2007 ; Sur la requête n° 319239 : Considérant qu'aux termes de l'article 25 de la convention : Le groupement est dissous de plein droit par l'arrivée du terme de sa durée contractuelle, par la réalisation ou l'extinction de son objet, sauf prorogation. / Il peut être dissous : - par abrogation de l'acte d'approbation, pour justes motifs ; - par décision de l'assemblée générale extraordinaire ; qu'il résulte de ces stipulations et des dispositions des articles 2 et 3 du décret du 7 novembre 1988 que la dissolution d'un groupement d'intérêt public constitué dans le domaine de l'action sanitaire et sociale ne peut intervenir que par l'effet de l'abrogation de l'arrêté ministériel ayant approuvé la convention constitutive de ce groupement ou à la suite d'une décision de l'assemblée générale extraordinaire du groupement qui est composée de l'ensemble de ses membres ; qu'ainsi, un membre du groupement ne peut unilatéralement le dissoudre par la résiliation de la convention constitutive ; que, par suite, le département de l'Allier était tenu de rejeter la demande de la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT tendant à la résiliation de la convention constitutive du groupement d'intérêt public I.P.L. Santé Environnement Durables Coeur de France ; que les moyens invoqués par la société à l'encontre de la décision du 2 juin 2008 par laquelle le département de l'Allier a rejeté cette demande sont dès lors inopérants ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le département de l'Allier, que les requêtes de la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT ne peuvent qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et du département de l'Allier qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département de l'Allier au titre de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT une somme de 3 000 euros ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n° 319109 et n° 319239 de la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT sont rejetées. Article 2 : La SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT versera au département de l'Allier la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE CARSO-LABORATOIRE SANTE HYGIENE ENVIRONNEMENT, au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, à la ministre de la santé et des sports, au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et au département de l'Allier.