cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 30/05/2024, 23TL02043, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-30
Numéro : 23TL02043
Président : M. Chabert
Rapporteur : Mme Nathalie  Lasserre
Commissaire du gouvernement : Mme Meunier-Garner
Avocat(s) : TERRITOIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 12 février 2021 par lequel le maire de Valergues a retiré son arrêté du 24 novembre 2020 portant prorogation pour une durée d'un an du permis d'aménager délivré le 15 décembre 2016 et a constaté sa caducité ainsi que la décision du 24 mars 2021 par laquelle le maire de Valergues a refusé de lui délivrer un permis modificatif. Par un jugement n° 2101890 du 8 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'ensemble de ces décisions et mis à la charge de la commune de Valergues une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à Mme A.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 août 2023 et 13 décembre 2023, la commune de Valergues, représentée par la SELARL Territoire Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il annule l'arrêté du 12 février 2021 par lequel le maire de Valergues a retiré l'arrêté du 24 novembre 2020 portant prorogation pour une durée d'un an du permis d'aménager accordée à Mme A..., pour le compte de l'indivision C..., le 15 décembre 2016 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de Mme A... tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 février 2021 en tant que le maire de Valergues a retiré l'arrêté du 24 novembre 2020 portant prorogation pour une durée d'un an du permis d'aménager délivré à Mme A..., pour le compte de l'indivision C..., le 15 décembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le maire de Valergues a capacité pour relever appel du jugement ; - l'arrêté du 12 février 2021 étant divisible, elle est recevable à relever appel du jugement en tant qu'il a annulé cet arrêté en tant qu'il retire l'arrêté du 24 novembre 2020 prorogeant pour une durée d'un an le permis d'aménager accordé à Mme A..., pour le compte de l'indivision C..., le 15 décembre 2016 ; - l'arrêté du 12 février 2021 portant retrait de l'arrêté du 24 novembre 2020 prorogeant pour une durée d'un an le permis d'aménager accordé à Mme A... ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme dès lors que les circonstances que l'article AU2 du règlement du plan local d'urbanisme prescrit désormais une obligation de réaliser une étude hydraulique complémentaire permettant de qualifier l'aléa inondation au regard du plan de prévention du risque inondation et que l'article AU2-2 prescrit une obligation de mixité sociale applicable à toute nouvelle opération d'aménagement constituent des prescriptions d'urbanisme ayant évolué de façon défavorable à l'égard du projet de Mme A.... Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2023, Mme A..., agissant en son nom et pour le compte de l'indivision C..., représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Valergues une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable, faute d'habilitation du maire pour ester en justice ; - la requête est irrecevable dès lors que l'arrêté du 12 février 2021 n'est pas divisible ; - les moyens soulevés par la commune de Valergues ne sont pas fondés - l'arrêté du 12 février 2021 portant retrait de l'arrêté du 24 novembre 2020 prorogeant pour une durée d'un an l permis d'aménager est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucune évolution de la règle d'urbanisme n'est intervenue entre la première et la seconde prorogation de son permis d'aménager ; - cet arrêté est entaché de deux erreurs de droit au regard des dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme dès lors que la nécessité de réaliser une étude hydraulique fait suite aux études du programme d'actions de prévention des inondations du bassin de l'Or qui ne présente pas le caractère d'une règle d'urbanisme ni d'une servitude administrative au sens de ces dispositions et que l'article AU 1 du plan local d'urbanisme ne saurait être regardé comme défavorable à l'égard du permis d'aménager puisqu'il ne concerne que les projets de construction ; au demeurant, l'étude hydraulique du lotissement litigieux a confirmé la possibilité de construire conformément aux préconisations du programme d'actions de prévention des inondations du bassin de l'Or en calant le premier plancher des constructions à une certaine cote. Par ordonnance du 13 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 28 décembre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - et les observations de Me D'Audigier, représentant la commune de Valergues, et de Me Aldigier, représentant Mme A..., agissant en son nom et pour le compte de l'indivision C.... Considérant ce qui suit : 1. Le 15 décembre 2016, le maire de Valergues (Hérault) a délivré à l'indivision C..., représentée par Mme A..., un permis d'aménager un lotissement de vingt-trois lots sur un terrain situé chemin des Cazals, parcelle cadastrée .... A la demande de la pétitionnaire, le maire a prorogé la validité de ce permis à deux reprises pour une durée d'une année, les 18 septembre 2019 et 24 novembre 2020. Par arrêté du 12 février 2021, le maire de Valergues a retiré sa seconde décision de prorogation du 24 novembre 2020 et a constaté la caducité du permis d'aménager. Parallèlement, Mme A... a déposé le 10 novembre 2020 une demande de permis modificatif afin de modifier la contenance du lotissement projeté. Par décision du 24 mars 2021, le maire de Valergues a refusé de lui délivrer le permis modificatif sollicité en raison de la caducité du permis initial. Par jugement du 8 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier, saisi par Mme A..., a annulé l'arrêté du 12 février 2021 et la décision du 24 mars 2021 portant refus de permis modificatif. Par la présente requête, la commune de Valergues demande à la cour d'annuler ce jugement en tant seulement qu'il annule l'arrêté du 12 février 2021 portant retrait de la décision du 24 novembre 2020 de prorogation de validité du permis d'aménager. Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il a annulé le retrait de la prorogation de validité du permis d'aménager : 2. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un permis d'aménager en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. 3. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". 4. Aux termes de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme : " Le permis (...) d'aménager (...) peut être prorogé deux fois pour une durée d'un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n'ont pas évolué de façon défavorable à son égard (...) ". Il ressort desdites dispositions que l'autorité administrative, saisie d'une demande de prorogation d'un permis d'aménager par une personne ayant qualité pour présenter une telle demande, ne peut refuser d'y faire droit que si les règles d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres s'imposant au projet ont été modifiées, postérieurement à la délivrance du permis de construire, dans un sens qui lui est défavorable. Elle ne peut fonder un refus de prorogation sur une évolution des autres éléments de droit ou circonstances de fait, postérieure à la délivrance de l'autorisation. 5. Pour annuler l'arrêté du 12 février 2021 portant retrait de la prorogation de validité du permis d'aménager, le tribunal a estimé qu'aucun des motifs fondant la décision, et tirés de ce que, d'une part, les règles du plan local d'urbanisme ont évolué défavorablement au regard du projet de l'indivision C... compte tenu de la nécessité de produire une étude hydraulique et de respecter les nouvelles obligations de mixité sociale et, d'autre part, de l'absence de convention de projet urbain partenarial rendant le projet contraire aux dispositions de l'article R. 111-2 et R. 111-13 du code de l'urbanisme, ne pouvait être légalement opposé par le maire de Valergues. En ce qui concerne le motif tiré de l'évolution défavorable des règles du plan local d'urbanisme compte tenu de la nécessité de produire une étude hydraulique et de respecter les nouvelles obligations de mixité sociale : 6. En premier lieu, aux termes du préambule du règlement de la zone AU du plan local d'urbanisme adopté le 3 juillet 2019, applicable notamment au secteur AU2 dans lequel se situe le projet de lotissement en litige : " Le secteur AU2 est pour partie inclus dans l 'enveloppe de la zone inondable actualisée définie par l'étude hydraulique globale réalisée dans le cadre du Programme d 'actions de prévention (PAPI) du Bassin de l 'Or. (...) ". Aux termes de son article AU 1 : " (...) Est en outre interdite en zone inondable délimitée par l'étude hydraulique du PAPI Bassin de l'Or : - Toute nouvelle construction, sauf à réaliser une étude hydraulique complémentaire permettant de qualifier l'aléa (...) ". 7. Il n'appartient pas aux auteurs des règlements d'urbanisme d'imposer des formalités autres que celles prévues par le code de l'urbanisme, non plus que de fixer les règles de composition des dossiers de demande d'autorisation d'occupation du sol. En l'espèce, il est constant que le secteur AU2 est placé en zone inondable du plan de prévention des risques d'inondation approuvé le 26 août 2010. En interdisant toute nouvelle construction, sauf à réaliser une étude hydraulique complémentaire permettant de qualifier l'aléa, les auteurs du plan local d'urbanisme se sont bornés à fixer une règle de fond mais n'ont pas imposé une formalité autre que celles prévues par le code de l'urbanisme, non plus que fixé une règle de composition de dossier de demande de permis d'aménager. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que les dispositions précitées de l'article AU 1 du règlement du plan local d'urbanisme prévoyaient une formalité autre que celles prévues par le code de l'urbanisme et, que, par suite, le maire de Valergues ne pouvait pas se fonder sur ces dispositions pour considérer que le plan local d'urbanisme a évolué dans un sens défavorable au projet de l'indivision C.... 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article AU 2 du règlement du plan local d'urbanisme adopté le 3 juillet 2019 : " (...) En secteur AU2 : (...) Toute opération de 12 ou plus de 12 logements autorisée à partir de la date d 'approbation du PLU devra obligatoirement comporter 25 % au moins de logements locatifs sociaux, tels que définis par la législation en vigueur et 15 % au moins de logements en accession abordable. (...) ". 9. La servitude de mixité sociale prévue à l'article AU 2 précité dans sa rédaction issue de l'adoption du nouveau plan local d'urbanisme communal le 3 juillet 2019 s'analyse comme une évolution défavorable, au sens de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme cité au point 2 du présent arrêt, à l'égard du projet de l'indivision C... objet du retrait de prorogation contesté intervenu le 12 février 2021. Ainsi, et alors qu'il est constant que le permis d'aménager un lotissement de vingt-trois lots délivré à l'indivision C... ne prévoit pas la réalisation de 25 % de logements locatifs sociaux, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le maire de Valergues ne pouvait pas se fonder sur les dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme imposant la réalisation de 25 % de logements sociaux pour considérer que le plan local d'urbanisme a évolué dans un sens défavorable au projet de l'indivision C.... En ce qui concerne le motif tiré de l'absence de convention de projet urbain partenarial rendant le projet contraire aux dispositions de l'article R. 111-2 et R. 111-13 du code de l'urbanisme : 10. Le motif tiré de ce que, en l'absence de convention de projet urbain partenarial, le projet de l'indivision C... est contraire aux dispositions de l'article R. 111-2 et R. 111-13 du code de l'urbanisme, ne saurait légalement fonder le retrait d'une décision de prorogation d'une autorisation de construire sur le fondement des dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme dès lors qu'un tel motif est étranger à une évolution défavorable au projet en litige des règles d'urbanisme et des servitudes administratives de tous ordres. 11. Il résulte de ce qui précède que le seul motif retenu au point précédent ne justifie pas l'annulation de l'arrêté du 12 février 2021 par lequel le maire de Valergues a retiré la prorogation de validité de permis d'aménager de l'indivision C.... 12. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... en première instance et en appel au soutien de sa demande d'annulation de l'arrêté par lequel le maire de Valergues a retiré la prorogation de validité du permis d'aménager de l'indivision C.... En ce qui concerne les autres moyens soulevés par Mme A... : 13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'une étude hydraulique a été réalisée le 8 février 2021 dans le cadre de l'aménagement d'un projet de lotissement dénommé " Mas Mazeran " porté par l'indivision C... prévoyant la réalisation de quarante-six lots privatifs sur la même parcelle que celle concernée par le permis d'aménager délivré le 15 décembre 2016. Cette étude précise que, pour prendre en compte les aléas mentionnés dans le programme d'actions de prévention des inondations du bassin de l'Or, il suffit, pour l'ensemble de l'opération, de réaliser les constructions avec une surface du premier plancher aménagé calée à la côte du terrain naturel (TN) + 60 centimètres tandis que les garages et pièces annexes pourront être calés au niveau du terrain naturel et, pour les lots 1, 2 et 40 à 46, de réaliser les constructions sur vide-sanitaire sans remblai avec une surface du premier plancher aménagé calée au minimum à la cote des plus hautes eaux (PHE) + 30 centimètres, soit à l'altitude de 14, 29 mètres du nivellement général de la France (NGF) sans pour autant être inférieure au terrain naturel + 60 centimètres, tandis que les garages et pièces annexes pourront être calés au niveau du terrain naturel. Par suite, et alors que cette étude hydraulique permet de qualifier l'aléa au sens des dispositions du préambule du règlement de la zone AU du plan local d'urbanisme rappelées au point 6 du présent arrêt, ces dernières dispositions ne peuvent pas être regardées comme ayant évolué dans un sens défavorable au projet de l'indivision C.... Par suite, le maire de Valergues a commis une erreur d'appréciation en refusant pour ce motif la prorogation demandée. 14. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune de Valergues prévoit en particulier deux orientations d'aménagement et de programmation, sur le secteur AU1 dit de sainte Agathe et sur le secteur AU2 dit D... au sein duquel se situe le projet de lotissement en litige, lesquelles visent à assurer un aménagement cohérent de chacun des secteurs concernés en prenant en compte notamment la connexion au réseau viaire périphérique. Il ressort également des pièces du dossier que le secteur AU1 dit de sainte Agathe s'est développé rapidement avec la création de cent-douze logements, ce qui a induit des dépenses pour la commune pour la réalisation des équipements publics. Par délibération du conseil municipal du 8 février 2021, la commune de Valergues a donc exprimé la volonté de conclure avec l'indivision C... une convention de projet urbain partenarial mettant à sa charge, pour un montant de 651 783,58 euros hors taxes, les dépenses liées aux équipements publics rendus nécessaires par son projet de lotissement. Il est constant que Mme A..., pour le compte de l'indivision C..., a refusé de conclure cette convention dès lors qu'elle bénéficiait d'un permis d'aménager valide. Enfin, il ressort des termes de la décision attaquée que le maire de Valergues a retiré la prorogation de validité du permis d'aménager en raison même de ce refus, la commune indiquant que le budget communal ne peut pas prendre à sa charge des dépenses supplémentaires liées à ce projet. Dans ces conditions, et alors même qu'il s'agit d'un but d'intérêt public, le maire de Valergues doit être regardé comme ayant agi dans un but étranger à celui au vu duquel le pouvoir de prendre cet acte lui a été conféré rappelé au point 2 du présent arrêt. Par suite, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit être accueilli. 15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par Mme A... n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté en litige. 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la commune de Valergues n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 12 février 2021 portant retrait de la décision du 24 novembre 2020 de prorogation de validité du permis d'aménager accordé à Mme A..., pour le compte de l'indivision C..., le 15 décembre 2016. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Valergues et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Valergues la somme demandée par Mme A... au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Valergues est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par Mme A... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Valergues. Délibéré après l'audience du 14 mai 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, Mme Lasserre, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2024. La rapporteure, N. Lasserre Le président, D. ChabertLa greffière, N. Baali La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23TL02043