Conseil d'État, 9ème et 10ème sous-sections réunies, 08/11/2010, 329384, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème et 10ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-11-08
Numéro : 329384
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : Mme Karin  Ciavaldini
Commissaire du gouvernement : M. Collin Pierre
Avocat(s) : SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER

Vu 1°), sous le numéro 329384, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 juillet et 2 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, dont le siège est 5 rue Masseran à Paris (75007), représentée par le président de son directoire en exercice ; la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 19 juin 2009 par laquelle la Commission bancaire a renvoyé la procédure ouverte contre elle, en ce qui concerne les griefs contenus dans la lettre du 30 mars 2009, devant une formation ne comprenant aucun des membres qui ont siégé lors de la délibération ayant retenu ces griefs ou lors de l'audience du 2 juin 2009, et abandonné les poursuites pour les autres griefs de la procédure ; Vu 2°), sous le numéro 330042, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juillet et 23 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, dont le siège est 5 rue Masseran à Paris (75007), représentée par le président de son directoire en exercice ; la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 15 juillet 2009 par laquelle la Commission bancaire lui a infligé un blâme et une amende d'un montant de vingt millions d'euros ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code monétaire et financier ; Vu l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 ; Vu le règlement n° 97-02 du 21 février 1997 du comité de la réglementation bancaire et financière ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Karin Ciavaldini, chargée des fonctions de Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Commission bancaire, - les conclusions de M. Pierre Collin, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et à la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Commission bancaire ; Considérant que les pourvois de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE sont dirigés contre des décisions de la Commission bancaire des 19 juin et 15 juillet 2009 ayant pour objet, pour la première, le renvoi devant une autre formation s'agissant de certains griefs de la procédure ouverte à son encontre et l'abandon des poursuites s'agissant des autres griefs et, pour la seconde, le prononcé de sanctions disciplinaires à son encontre ; qu'eu égard à leur objet, il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ; Sur le pourvoi n° 329384 dirigé contre la décision de la Commission bancaire du 19 juin 2009 : Considérant que la décision de la Commission bancaire en date du 19 juin 2009, prise dans le cadre d'une procédure conduisant à une décision rendue en application de l'article L. 613-21 du code monétaire et financier, constitue une mesure d'administration de la justice qui n'est pas susceptible de recours en tant qu'elle renvoie l'affaire à une formation autrement composée ; qu'en tant qu'elle a décidé l'abandon des poursuites pour les autres griefs de la procédure, elle ne fait pas grief à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE ; que, par conséquent, le pourvoi de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE dirigé contre cette décision n'est pas recevable ; Sur le pourvoi n° 330042 dirigé contre la décision de la Commission bancaire du 15 juillet 2009 : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 613-1 du code monétaire et financier, alors en vigueur : La Commission bancaire est chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés ; qu'en vertu des articles L. 613-6 et suivants du même code, alors en vigueur, des contrôles sur pièces et sur place sont effectués par le secrétariat général de la Commission bancaire, sur instruction de la Commission bancaire, qui détermine les documents et informations qui doivent lui être remis et peut, en outre, demander aux personnes soumises à son contrôle tous renseignements et documents et tous éclaircissements ou justifications nécessaires à l'exercice de sa mission et à leurs commissaires aux comptes tout renseignement sur l'activité et sur la situation financière de l'entité qu'ils contrôlent ; que le I de l'article L. 613-21 du même code, alors en vigueur, dispose : Si un établissement de crédit (...) a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité, (...) la Commission bancaire, sous réserve des compétences de l'Autorité des marchés financiers, peut prononcer l'une des sanctions disciplinaires suivantes : / 1. l'avertissement ; / 2. le blâme ; / 3. l'interdiction, à titre temporaire ou définitif, d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ; / 4. la suspension temporaire de l'une ou de plusieurs des personnes mentionnées à l'article L. 511-13 et à l'article L. 532-2 avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; / 5. la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; / 6. la radiation de l'établissement de crédit (...) de la liste des établissements de crédit (...) agréés avec ou sans nomination d'un liquidateur (...) ; qu'aux termes du I de l'article L. 613-23 du même code, alors en vigueur : Lorsque la Commission bancaire statue en application de l'article L. 613-21, elle est une juridiction administrative ; qu'aux termes de l'article R. 613-4 du même code, alors en vigueur : Lorsque la Commission bancaire décide l'ouverture d'une procédure disciplinaire, elle porte à la connaissance de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement (...) les faits qui seraient susceptibles de constituer des infractions (...) ; Considérant que la possibilité conférée à une juridiction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation disciplinaire tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification subséquente des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité rappelé par l'article 6 précité ; qu'ainsi que l'a jugé la Cour européenne des droits de l'homme par l'arrêt du 11 juin 2009 rendu dans l'affaire Dubus S.A. contre France, cet encadrement était insuffisant dans le cas de la Commission bancaire, au regard de l'étendue des pouvoirs dont elle disposait, couvrant à la fois le contrôle des établissements de crédit, la décision d'ouvrir une procédure disciplinaire et de définir les griefs reprochés, l'instruction de la procédure et le prononcé des sanctions disciplinaires ; qu'eu égard à l'insuffisance des garanties dont la procédure était entourée, la circonstance que les mêmes personnes se prononcent sur la décision de poursuivre, d'une part, et sur la sanction, d'autre part, était de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de cette juridiction ; Considérant qu'à la suite d'un premier contrôle qu'elle avait diligenté, relatif à l'activité de gestion pour compte propre de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, la Commission bancaire a, par une délibération du 3 novembre 2008, décidé d'engager une procédure disciplinaire à l'encontre de cet établissement, fondée sur plusieurs griefs tirés de manquements présumés aux dispositions du règlement n° 97-02 du comité de la réglementation bancaire et financière relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ; que ces griefs ont été communiqués à l'établissement par un courrier du 12 novembre 2008 ; qu'à la suite d'un second contrôle portant sur la même activité, la Commission bancaire a, lors d'une délibération en date du 23 mars 2009, retenu d'autres griefs à l'encontre de l'établissement, tirés de manquements présumés aux dispositions du même règlement ; que ces derniers griefs ont été notifiés à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE par un courrier du 30 mars 2009 ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Jachiet, membre suppléant de la Commission bancaire, qui a siégé lors de l'audience du 8 juillet 2009 au cours de laquelle ont été examinés les griefs qui avaient été maintenus contre la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et à la suite de laquelle a été prise la décision attaquée du 15 juillet 2009 infligeant des sanctions disciplinaires à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, avait également participé à la délibération du 3 novembre 2008, qui avait décidé l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de cet établissement ; que les faits examinés lors de l'audience du 8 juillet 2009 et ceux retenus lors de la délibération du 3 novembre 2008, étaient, pour certains, identiques ; qu'ils avaient été relevés à la suite de deux contrôles rapprochés dans le temps et portant sur la même branche d'activité de l'établissement ; qu'ils se rattachaient aux prescriptions de mêmes articles du règlement n° 97-02 ; qu'ainsi, alors même que, par la décision du 19 juin 2009, la Commission bancaire avait décidé l'abandon des poursuites engagées sur le fondement des griefs autres que ceux contenus dans la lettre du 30 mars 2009, la procédure suivie par la Commission bancaire a méconnu l'exigence d'impartialité rappelée par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE est fondée à soutenir que la décision du 15 juillet 2009 est entachée d'irrégularité et à en demander l'annulation pour ce motif ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que, dans l'affaire enregistrée sous le numéro 329384, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE le versement de la somme que demande la Commission bancaire au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans l'affaire enregistrée sous le numéro 330042, ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que demande la Commission bancaire au même titre ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE enregistré sous le n° 329384 est rejeté. Article 2 : La décision du 15 juillet 2009 de la Commission bancaire est annulée. Article 3 : Les conclusions de la Commission bancaire présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans les affaires n° 329384 et n° 330042 sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE BPCE, à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, en application de l'article 22 de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance, à l'Autorité de contrôle prudentiel.