CAA de NANCY, 1ère chambre, 19/11/2020, 19NC00863, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-11-19
Numéro : 19NC00863
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Jean-Marc  FAVRET
Commissaire du gouvernement : Mme PETON
Avocat(s) : SELARL BOURGUN - BAUTZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association des locataires indépendants de Strasbourg a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'élection des représentants des locataires au conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de l'Eurométropole de Strasbourg intervenue le 29 novembre 2018. Par un jugement n° 1807742 du 6 mars 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée sous le n°19NC00863 le 24 mars 2019, complétée par des mémoires enregistrés les 27 juillet et 5 septembre 2019, l'Association des locataires indépendants de Strasbourg (ALIS), représentée par Me J..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 6 mars 2019 ; 2°) d'annuler l'élection des représentants des locataires au conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de l'Eurométropole de Strasbourg (CUS Habitat) intervenue le 29 novembre 2018 ; 3°) de mettre à la charge de CUS Habitat une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier : a) il est entaché d'une omission à statuer et d'une dénaturation des moyens invoqués, le tribunal administratif n'ayant pas pris en considération les libertés garanties par les articles 9 et 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; b) il est insuffisamment motivé, entaché d'une omission à statuer, d'une dénaturation des écritures de la requérante et de contradiction dans les motifs, en ce qui concerne la portée de l'obligation d'affiliation posée par l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation , dès lors que le tribunal s'est borné à affirmer que la condition d'affiliation " ne peut s'entendre que comme une affiliation directe ", et qu'il ne s'est pas assuré que les associations de locataires concurrentes, en particulier la CLCV 67 et la CNL 67, respectaient effectivement la condition d'affiliation posée à l'article L. 421-9 ; c) le principe du contradictoire et le droit à un procès équitable garanti à l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et libertés fondamentales ont été méconnus : il ressort de l'application Sagace que CUS Habitat s'est vu attribuer la qualité de simple " observateur " pendant toute la durée de l'instruction, alors que le jugement le désigne comme une partie au litige ; le préfet du Bas-Rhin, qui n'a jamais été une partie au litige, est intervenu en qualité d'observateur après la clôture de l'instruction et en cours de délibéré ; - l'obligation d'affiliation à l'une des organisations nationales mentionnées à l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation méconnaît les libertés d'association, de conscience et d'expression, telles que prévues aux articles 9, 10 et 11 de la convention européenne des droits de l'Homme, et l'atteinte à la liberté d'association créée par cette obligation est disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur ; - la commission électorale, dans laquelle elle n'était pas représentée, n'était pas régulièrement composée, méconnaissant le principe d'égalité entre les associations de locataires et la privant d'une garantie ; - elle remplissait la condition d'affiliation, du fait de son affiliation à l'union nationale des locataires indépendants (UNLI), elle-même agréée par la Fédération Familles K..., qui siège au conseil national de la consommation ; il n'appartenait pas au directeur général de l'Office d'ajouter à la loi des conditions qu'elle ne prévoit pas, en exigeant une " affiliation directe " ; - les opérations de dépouillement n'ont pas fait l'objet d'une publicité. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2019, M. B... H..., représenté par Me A..., conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2019, Mme I... G... et Mme L... D..., et la Confédération du logement et du cadre de vie, représentées par Me F..., concluent au rejet de la requête. Elles font valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 juillet 2019 et 11 août 2020, l'Office public de l'habitat de l'Eurométropole de Strasbourg (CUS Habitat), représenté par la SELARL Soler-Couteaux et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association ALIS sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 17 août 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 1er septembre 2020. Un mémoire présenté pour l'association ALIS, enregistré le 1er septembre 2020, tendant aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Favret, premier conseiller, - les conclusions de Mme Peton, rapporteur public, - et les observations de Me J..., pour l'association ALIS, ainsi que celles de Me E..., pour CUS Habitat. L'Association des locataires indépendants de Strasbourg a présenté une note en délibéré, enregistrée le 25 octobre 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du directeur général de l'Office public de l'habitat de l'Eurométropole de Strasbourg (CUS Habitat) en date du 17 octobre 2018, l'Association des locataires indépendants de Strasbourg (ALIS) n'a pas été admise à participer à l'élection des représentants des locataires au conseil d'administration de CUS Habitat, intervenue le 29 novembre 2018, au motif qu'elle n'était pas affiliée directement à une organisation nationale siégeant à l'un des trois organes mentionnés à l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation - la Commission nationale de concertation, le Conseil national de l'habitat ou le Conseil national de la consommation, dès lors qu'elle n'était affiliée à la Fédération nationale Familles K..., membre du Conseil national de la consommation, que par l'intermédiaire de l'Union nationale des locataires indépendants (UNLI). L'association ALIS fait appel du jugement du 6 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande d'annulation de cette élection. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, l'association requérante avait soutenu devant les premiers juges que l'obligation d'affiliation à une organisation nationale siégeant à l'un des trois organes mentionnés à l'article L. 21-9 du code de la construction et de l'habitation portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'association reconnue par l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et n'avait mentionné les articles 9 et 10 de cette même convention, qui reconnaissent les libertés de pensée et d'expression, que pour souligner que l'article 11 était " également apprécié à la lumière des articles 9 et 10 de la convention qui protègent la liberté de pensée et d'expression ". Dans ces conditions, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à chacun des arguments développés à l'appui des moyens soulevés devant lui, n'a pas entaché son jugement d'une omission à statuer et d'une dénaturation des moyens invoqués en s'abstenant de faire mention des articles 9 et 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 3. En deuxième lieu, après avoir cité l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation, indiqué que l'obligation d'affiliation résultant de cet article constituait une limitation à la liberté d'action des associations de locataires, que cette limitation n'était toutefois pas disproportionnée " eu égard à la faible contrainte financière ou morale que représente pour une association de locataires une telle affiliation, à son absence d'incidence sur son fonctionnement et, par ailleurs, à l'objectif poursuivi par le législateur d'ainsi garantir leur indépendance et le respect des objectifs du logement social " et, enfin, constaté que la requérante n'était pas elle-même affiliée à une organisation nationale désignée à l'article L. 421-9, mais seulement affiliée à l'UNLI, elle-même agréée par la Fédération Familles K..., qui siège au Conseil national de la consommation, le tribunal administratif a précisé que la condition d'affiliation ne pouvait " s'entendre que comme une affiliation directe ". Dès lors, le jugement attaqué est suffisamment motivé et n'est pas entaché d'une omission à statuer, d'une dénaturation des écritures de la requérante et d'une contradiction dans les motifs, en ce qui concerne la portée de l'obligation d'affiliation posée par l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation, nonobstant la circonstance que le tribunal administratif n'a pas répondu à l'argument tiré de ce qu'il n'était pas avéré que les associations admises à participer au scrutin étaient toutes directement membres de l'une des organisations nationales mentionnées à cet article. 4. En troisième lieu, la circonstance que l'application Sagace ait attribué à CUS Habitat la qualité d'" observateur " pendant toute la durée de l'instruction n'a pas été de nature à priver CUS Habitat du droit de se défendre à l'instance, et n'a porté atteinte ni au principe du contradictoire, ni au droit à un procès équitable, dès lors que le jugement attaqué désigne bien CUS Habitat comme une partie au litige et que la requérante a pu, de son côté, répondre aux observations en défense de CUS Habitat. La circonstance que le préfet du Bas-Rhin a été enregistré en qualité d'observateur à la procédure n'a pas été davantage de nature à porter atteinte au principe du contradictoire et au droit à un procès équitable, dès lors que le représentant de l'Etat dans le département n'a pas produit de mémoire et n'est pas intervenu à l'audience. 5. Par suite, l'association ALIS n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier. Sur le bien-fondé du jugement : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " Les représentants des locataires au conseil d'administration de l'office sont élus sur des listes de candidats composées alternativement d'un candidat de chaque sexe et présentées par des associations oeuvrant dans le domaine du logement. Ces associations doivent être affiliées à une organisation nationale siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation et indépendantes de tout parti politique ou organisation à caractère philosophique, confessionnel, ethnique ou racial et ne pas poursuivre des intérêts collectifs qui seraient en contradiction avec les objectifs du logement social fixés par le code de la construction et de l'habitation, et notamment par les articles L. 411 et L. 441, ou du droit à la ville défini par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article ". 7. Aux termes de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association (...). / 2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat ". 8. Si l'obligation résultant de l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation de s'affilier à une organisation nationale siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation pour l'élection des représentants des locataires au conseil d'administration de la défenderesse constitue une limitation à la liberté d'action des associations de locataires, il ressort des débats parlementaires que le législateur a entendu assurer la représentativité des associations de locataires devant siéger au conseil d'administration d'un office public d'habitat. Cette exigence de représentativité se justifie par la nature de l'activité en cause, qui présente le caractère d'une mission de service public, ainsi que par la circonstance que les associations susceptibles de présenter des candidats aux élections des représentants des locataires des bailleurs sociaux participent à la gestion locative de ces bailleurs et qu'il convient donc d'éviter qu'elles expriment des préoccupations ou des intérêts trop particuliers, au lieu de défendre les intérêts de tous les locataires, dans le respect des principes et des traditions de la République. 9. Si la non affiliation à une organisation nationale siégeant à l'un des trois organes désignés à l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation interdit à une association de prendre part à certaines décisions et la prive des contributions financières prévues par l'article 44 bis de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, elle ne l'empêche pas de défendre les intérêts des locataires, dès lors que l'association non affiliée conserve notamment le pouvoir de désigner des représentants à l'échelle de l'immeuble ou du groupe d'immeubles, d'accéder aux différents documents concernant la détermination et l'évolution des charges locatives, d'être consultée chaque semestre sur les différents aspects de la gestion de l'immeuble ou du groupe d'immeubles et de participer au plan de concertation locative. Enfin, l'obligation d'affiliation contestée, qui ne prive pas l'association affiliée de la possibilité de choisir ses membres et ne la contraint pas à " adhérer à des valeurs non partagées, dans des structures orientées, voire politisées ", ne contrevient ni à la liberté de pensée, ni à la liberté d'expression. Dans ces conditions, l'association ALIS n'est pas fondée à soutenir que l'obligation d'affiliation posée à l'article L. 421-9 précité méconnaît les libertés de conscience et d'expression, telles que prévues aux articles 9, 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et que l'atteinte à la liberté d'association créée par cette obligation est disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur. 10. En deuxième lieu, en indiquant que les associations oeuvrant dans le domaine du logement devaient " être affiliées à une organisation nationale siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation ", l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation a nécessairement entendu exiger que cette affiliation soit directe, excluant ainsi toute possibilité d'affiliation indirecte, par l'intermédiaire d'une association tierce. Le directeur général de CUS Habitat, qui n'a donc pas ajouté à la loi des conditions qu'elle ne prévoit pas en exigeant une " affiliation directe ", était ainsi fondé à ne pas autoriser l'association requérante à participer à l'élection des représentants des locataires au conseil d'administration de CUS Habitat, intervenue le 29 novembre 2018, au motif qu'elle n'était pas affiliée directement à une organisation nationale siégeant à l'un des trois organes mentionnés à l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation, dès lors qu'elle n'était affiliée à la Fédération nationale Familles K..., membre du Conseil national de la consommation, que par l'intermédiaire de l'Union nationale des locataires indépendants (UNLI), ainsi que cela ressortait notamment des termes d'une attestation d'affiliation en date du 4 octobre 2018 émanant du président de la Fédération Familles K.... Si l'association ALIS soutient que les associations concurrentes ont été admises à présenter une liste de candidats sans avoir eu à justifier de l'effectivité de leur adhésion à une organisation nationale, il ressort des pièces du dossier que toutes les associations locales admises à présenter leur candidature ont justifié de leur affiliation directe à l'une des trois organisations nationales mentionnées à l'article L. 421-9 et n'ont pas fait état d'une affiliation indirecte, par l'intermédiaire d'une association tierce. Dès lors, l'association ALIS n'est pas fondée à soutenir qu'elle devait être regardée comme étant régulièrement affiliée à une organisation nationale siégeant à l'un des organes mentionnés à l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation et qu'elle a fait l'objet d'un traitement discriminatoire. 11. En troisième lieu, le protocole national relatif à l'organisation des élections des représentants des locataires aux conseils d'administration des offices publics de l'habitat, conclu par la Fédération nationale des Offices Publics de l'habitat d'une part, et un certain nombre d'associations représentatives dans le secteur du logement socia1, d'autre part, prévoit que la commission des opérations électorales est consultée pour avis sur toute question relative à l'organisation et au déroulement des opérations électorales, la liste électorale, l'éligibilité des candidats et la validation des listes. Son article 3 dispose que " Dans l'accord local, chaque office met en place une commission électorale qui est composée d'un représentant de chaque organisation mentionnée à l'article L. 421-9 du code de la construction qui le demande et de représentants de l'office. " La requérante ne conteste que le protocole électoral conclu le 28 juin 2018 au niveau local entre CUS Habitat et les associations représentatives mentionnées à l'article L. 421-9 a repris en substance les termes du protocole national. Compte tenu notamment de ce qui a été dit aux points 6 à 9 du présent arrêt, ni le protocole national, ni le protocole local ne contreviennent au principe d'égalité en prévoyant que la commission électorale est composée de représentants désignés par les associations remplissant la condition d'affiliation, dès lors que seules ces dernières sont admises à présenter une liste de candidats aux élections des représentants des locataires. 12. Il ressort des pièces du dossier que, n'étant pas, contrairement aux associations ayant signé le protocole local du 28 juin 2018, affiliée à cette date à l'une des organisations nationales désignées à l'article L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation, l'association requérante n'a pas été signataire de ce même protocole et a été écartée de la commission électorale. Par ailleurs, cette dernière se contente de formuler des avis consultatifs sur les questions relatives à l'organisation et au déroulement des opérations électorales, la liste électorale, l'éligibilité des candidats et la validation des listes. Enfin, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que la commission des opérations électorales n'était pas composée des candidats participant aux opérations électorales, la composition de cette commission n'a pas été fixée par référence aux associations ayant déposé une liste de candidats en vue des élections, contrairement à ce que prétend la requérante. Par suite, le moyen tiré de ce que la commission électorale n'était pas régulièrement composée, méconnaissant ainsi le principe d'égalité entre les associations de locataires et privant la requérante d'une garantie, doit être écarté. 13. En quatrième lieu, si l'association ALIS soutient que le dépouillement des votes n'a pas été public, aucune disposition du code de la construction et de l'habitation, ni aucun principe général du droit électoral applicable aux élections des représentants des locataires au conseil d'administration des bailleurs sociaux n'impose la publicité des opérations de dépouillement dans le cadre de ce type d'élections. Par ailleurs, si l'association ALIS soutient que le lecteur optique des votes par correspondance n'a pas fait l'objet d'une vérification et qu'un nombre important de votes parvenus hors délai a été pris en compte, ces moyens ne sont pas assortis de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, l'association ALIS n'est pas fondée à soutenir que les opérations de dépouillement ont été effectuées dans des conditions irrégulières. 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'association ALIS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de CUS Habitat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que l'association ALIS demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association ALIS une somme de 2 000 euros à verser à CUS Habitat au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'Association des locataires indépendants de Strasbourg (ALIS) est rejetée. Article 2 : L'Association des locataires indépendants de Strasbourg versera à CUS Habitat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association des locataires indépendants de Strasbourg, à l'Office public de l'habitat de l'Eurométropole de Strasbourg (CUS Habitat), à M. B... H..., à Mme I... G..., à Mme L... D..., à Mme M... C... et à la Confédération du logement et du cadre de vie. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. N° 19NC00863 2