CAA de NANCY, 1ère chambre, 27/06/2019, 18NC02332, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-27
Numéro : 18NC02332
Président : M. MESLAY
Rapporteur : M. Philippe  REES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SCP XAVIER IOCHUM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Chailly-lès-Ennery a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté interministériel du 16 septembre 2016 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en tant qu'il lui refuse cette reconnaissance au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er juillet au 9 septembre 2015, ainsi que la décision du 15 février 2017 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux. Par un mémoire distinct, elle a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 125-1 du code des assurances. Par un jugement avant dire droit nos 1701896, 1701900, 1701901, 1701902, 1701905, 1701906, 1701912, 1701913, 1701914, 1701916, 1701921, 1701922, 1701923, 1701930, 1701933, 1701934, 1701936, 1701937, 1701943, 1701945, 1701947, 1701948, 1701949, 1701953 et 1702513 du 4 octobre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune. Par un jugement nos 1701934 et 1701981 du 27 juin 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 24 août et 25 septembre 2018, la commune de Chailly-lès-Ennery, représentée par la SCP Iochum et A..., demande à la cour : 1°) avant dire droit, de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité tirée de l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances et de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat ou du Conseil Constitutionnel ; 2°) avant dire droit, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de produire les données brutes ayant conduit à l'alimentation du système " SIM " et à l'établissement du tableau de synthèse joint à la décision de refus qui lui a été notifiée ; 3°) d'annuler le jugement nos 1701934 et 1701981 du 27 juin 2018 du tribunal administratif de Strasbourg ; 4°) d'annuler l'arrêté interministériel du 16 septembre 2016 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en tant qu'il refuse de la reconnaître en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er juillet au 9 septembre 2015, ainsi que la décision du 15 février 2017 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux. La commune de Chailly-lès-Ennery soutient que : - les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ne sont pas conformes à la Constitution ; - le tribunal s'est prononcé sans qu'elle ait été mise à même de discuter de manière contradictoire les éléments sur lesquels l'administration s'est fondée, et que le ministre a refusé de lui communiquer ; - le tribunal n'a pas répondu à son argumentation relative à l'inexistence des données prétendument utilisées par l'Etat ; - le tribunal a commis une erreur de fait et une erreur de droit en se fondant sur les données brutes de Météo France sans avoir vérifié leur existence ; - la régularité, au regard des dispositions de la circulaire du 27 mars 1984, de la composition de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, n'est pas établie ; - les décisions contestées sont entachées d'une erreur d'appréciation. Par un mémoire distinct et un mémoire complémentaire, enregistrés les 28 août et 5 décembre 2018, la commune de Chailly-lès-Ennery demande à la cour de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité tirée de l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances et de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat ou du Conseil Constitutionnel. Elle lui demande également d'annuler le jugement du 4 octobre 2017. Par un mémoire, enregistré le 26 octobre 2018, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la demande de la commune tendant à la transmission au Conseil d'État de la question prioritaire de constitutionnalité qu'elle soulève et de ses conclusions tendant à l'annulation du jugement du 4 octobre 2017. Par une ordonnance du 19 décembre 2018, le président de la 1ère chambre a décidé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2019, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Legal, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune à lui verser une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'Etat soutient que la requête est irrecevable, faute pour le maire de justifier d'une habilitation du conseil municipal pour ester en justice au nom de la commune, que la question prioritaire de constitutionnalité n'est pas recevable, et que pour le reste, aucun des moyens soulevés par la commune n'est fondé. L'instruction a été close le 31 janvier 2019. Le 4 mars 2019, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen, soulevé tardivement, tiré de la composition irrégulière de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles. La commune de Chailly-lès-Ennery a déposé un mémoire le 3 juin 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des assurances ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rees, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me A..., pour la commune de Chailly-lès-Ennery. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Chailly-lès-Ennery a sollicité le 9 septembre 2015 la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre des dommages causés par des mouvements de terrain différentiels consécutifs à des phénomènes de sécheresse puis de réhydratation des sols argileux pendant la période du 1er juillet au 9 septembre 2015. Le 6 septembre 2016, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, estimant que, s'agissant du territoire et de la période en cause, ces phénomènes ne présentaient pas une intensité anormale, a émis un avis défavorable sur ces demandes. Par un arrêté interministériel du 16 septembre 2016, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le secrétaire d'Etat chargé du budget et des comptes publics n'ont pas reconnu la commune de Chailly-lès-Ennery en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période du 1er juillet au 9 septembre 2015. Par une lettre du 21 octobre 2016, le préfet de la Moselle a notifié cet arrêté à la commune de Chailly-lès-Ennery. Le 15 février 2017, le ministre de l'intérieur a rejeté le recours gracieux de la commune. 2. La commune de Chailly-lès-Ennery relève appel du jugement du 27 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 16 septembre 2016 en tant qu'il lui refuse la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et de la décision de rejet de son recours gracieux. Sur les moyens dirigés contre le jugement attaqué : 3. En premier lieu, contrairement à ce que fait valoir la requérante, il ressort du jugement qu'à son point 14, le tribunal a écarté le moyen tiré de l'erreur de fait après avoir indiqué les raisons pour lesquelles il a admis la réalité des paramètres scientifiques sur lesquels se sont fondés les ministres pour prendre l'arrêté litigieux. 4. En second lieu, la requérante soutient que le tribunal s'est prononcé sans qu'elle ait été mise à même de discuter de manière contradictoire la méthodologie dite " SIM " et les données brutes de Météo France, utilisées pour établir le tableau de synthèse des avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, et que le ministre de l'intérieur a refusé de lui communiquer en dépit d'un avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs. 5. Toutefois, la requérante a elle-même produit devant le tribunal une présentation détaillée de la méthode dite " SIM ", sans indiquer en quoi cette présentation était insuffisante pour lui permettre de la critiquer. Elle n'a pas davantage discuté les explications précises apportées par le ministre en défense au sujet de cette méthode. Par ailleurs, à la suite de l'avis de la Commission d'accès aux documents administratifs du 19 octobre 2017, le ministre de l'intérieur, dans une lettre du 7 novembre 2017, a indiqué à la requérante qu'il n'existe pas de rapport de Météo France propre à chaque commission et chaque commune, Météo France analysant les épisodes de sécheresse dans un rapport annuel unique pour l'ensemble du territoire national. Le ministre lui a également précisé que le rapport relatif à l'année 2015, qui est public et qui contient les données sur lesquelles la commission s'est fondée pour émettre son avis défavorable, peut être obtenu directement auprès de Météo France. La requérante n'a pas, devant le tribunal, allégué avoir vainement sollicité auprès de Météo France la communication de ce rapport. Dans ces conditions, les premiers juges n'ont pas méconnu leur office en s'abstenant de réclamer la production d'éléments complémentaires et en se prononçant au vu des pièces du dossier qui leur étaient soumises. Sur la légalité des actes contestés : 6. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. (...) ". En ce qui concerne la légalité externe : 7. Le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles se rapporte à la légalité externe de l'arrêté contesté. Il a été soulevé par la commune de Chailly-lès-Ennery dans un mémoire déposé le 25 septembre 2018, après l'expiration du délai d'appel. Or, la commune n'a invoqué aucun moyen de légalité externe avant l'expiration de ce délai. Par suite, ce moyen, soulevé tardivement, doit être écarté comme irrecevable. En ce qui concerne la légalité interne : 8. Il ressort des pièces du dossier que les ministres se sont approprié l'avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles du 6 septembre 2016, laquelle s'est fondée sur la méthode dite " SIM " (Safran-Isba-Modcou) développée par Météo France et a utilisé les données collationnées et analysées par ce dernier dans son rapport annuel sur la sécheresse. 9. Il ressort des pièces du dossier que la méthode dite " SIM " utilise des paramètres horaires de température, d'humidité, de vent, de précipitations solides et liquides, de rayonnement solaire et infrarouge incident analysés par pas de 300 mètres d'altitude (Safran), des simulations d'échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère sur trois couches de sol et deux températures par pas de temps de cinq minutes (Isba) et un modèle hydrologique pour calculer l'évolution des nappes et le débit des rivières par pas de temps de trois heures (Modcou). Ce modèle permet de réaliser une modélisation du bilan hydrique des sols argileux sur l'ensemble du territoire français et au sein de chacune des mailles carrées de 8 kilomètres de côté qui le divisent. Le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal est évalué pour chacune de ces mailles. Ainsi, en période hivernale, le phénomène de sécheresse est reconnu comme intense et anormal si l'indice d'humidité du sol est inférieur à 80% de la normale durant une décade au cours des mois de janvier à mars. Au titre de la période printanière, le critère est rempli si la durée de retour de la moyenne des indices des neuf décades d'avril à juin est supérieure à vingt-cinq ans. En période estivale, la sécheresse géotechnique peut être classée en état de catastrophe naturelle si l'indice moyen d'humidité du sol mesuré sur la base d'un index dit " SWI " (" Soil Wetness Index ") au cours du troisième trimestre de l'année 2015 est inférieur à 70% de la normale et si le nombre de décades (dix jours) pendant lesquelles cet indice est inférieur à ce seuil est l'une des trois périodes les plus longues constatées entre 1989 et 2015 ou si cet indice d'humidité des neuf décades composant la période allant du mois de juillet au mois de septembre est si faible que le temps de retour à la normale de la moyenne représente au moins vingt-cinq années. 10. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Chailly-lès-Ennery, dont le territoire est compris dans les mailles 935 et 1 201, ne remplit dans aucune d'elles les critères, rappelés au point précédent, de reconnaissance du caractère intense et anormal des phénomènes de sécheresse puis de réhydratation des sols argileux pendant la période du 1er juillet au 9 septembre 2015. 11. En premier lieu, pour les mêmes raisons que celles indiquées au point 5, la requérante dispose d'éléments suffisants pour lui permettre de critiquer la méthodologie utilisée et elle ne démontre pas, en appel, ne pas être à même d'accéder aux données sur lesquelles se fonde la décision litigieuse. Dès lors, sans qu'il soit utile d'ordonner la mesure d'instruction qu'elle sollicite, les moyens tirés de ce que la méthodologie utilisée ne serait pas pertinente et de ce que la commission se serait fondée sur des éléments inexistants ne peuvent qu'être écartés. 12. En deuxième lieu, la circonstance que l'état de calamité agricole ait été reconnu pour l'ensemble du département de la Moselle au titre des pertes de récoltes sur prairies dues à la sécheresse de l'été 2015 n'est pas de nature à établir que l'état de catastrophe naturelle aurait dû être reconnu sur le territoire de la requérante au titre des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols argileux pendant la période du 1er juillet au 9 septembre 2015, dès lors que les critères d'appréciation prévus par l'article L. 361-5 du code rural et de la pêche maritime ne sont pas les mêmes que ceux fixés par l'article L. 125-1 du code des assurances. Pour la même raison, tenant à la mise en oeuvre de critères différents, la requérante ne peut pas se prévaloir de la circonstance que le préfet de la Moselle, par un arrêté du 4 août 2015, a limité provisoirement certains usages de l'eau dans le département de la Moselle. Enfin, les données pluviométriques et de températures relevées par les stations de Metz et de Nancy ne sont pas non plus de nature à remettre en cause l'appréciation des ministres dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que de telles données suffisent à permettre d'établir un bilan hydrique des sols argileux. Au surplus, il n'est pas démontré que la pluviométrie et les températures sur le territoire de la requérante soient identiques à celles relevées à Nancy ou à Metz. 13. En conclusion de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'intérieur, la commune de Chailly-lès-Ennery n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Dès lors, ses conclusions à fin d'annulation ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Chailly-lès-Ennery demande au titre des frais exposés par elle en appel et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Chailly-lès-Ennery une somme de 1 500 euros à verser à l'Etat au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Chailly-lès-Ennery est rejetée. Article 2 : La commune de Chailly-lès-Ennery versera à l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions du ministre de l'intérieur est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Chailly-lès-Ennery, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics. Copie en sera adressée au préfet de la Moselle. N° 18NC02332 2