CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 22/12/2021, 19BX01978, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-22
Numéro : 19BX01978
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Birsen  SARAC-DELEIGNE
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : REMY

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : L'agglomération d'Agen et l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler pour excès de pouvoir le courrier du 4 avril 2016 par lequel la préfète de Lot-et-Garonne a considéré que " le projet de reconstruction du seuil de Beauregard constituerait un nouvel obstacle à l'écoulement sur un axe migratoire majeur et serait juridiquement impossible au regard du classement A... ". Par ordonnance du 20 février 2017, la présidente de la 5ème chambre du tribunal administratif de Toulouse, déléguée, a transmis le dossier au tribunal administratif de Bordeaux en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1700702 du 14 mars 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 15 mai 2019, l'agglomération d'Agen et l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard, représentées par Me Remy, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 mars 2019 ; 2°) d'annuler la décision de la préfète de Lot-et-Garonne du 4 avril 2016 ; 3°) d'enjoindre au préfet de Lot-et-Garonne de mettre en œuvre les études nécessaires à l'appréciation de la faisabilité technique et juridique de la réhabilitation du seuil de Beauregard, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la requête est recevable ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que le courrier de la préfète du 4 avril 2016 ne revêtait pas un caractère décisoire et que leur demande était irrecevable pour ce motif ; - la préfète a méconnu le principe de gestion équilibré de la ressource en eau prévue à l'article L. 211-1 du code de l'environnement et les principes du 2° du I de l'article L. 214-17 du même code en analysant le projet de réhabilitation sous le seul angle de la protection des milieux aquatiques au détriment de tous les autres intérêts ; l'état actuel du seuil, outre qu'il constitue un obstacle à la continuité écologique, présente des risques pour la salubrité publique et l'alimentation en eau potable des populations ainsi que pour la sécurité des promeneurs ou des canoës ; le préfet n'a pas tenu compte du potentiel de production d'énergie hydroélectrique de l'ouvrage ; - la préfète a méconnu les principes de l'article L. 214-17 I 1° du code de l'environnement en refusant la reconstruction du seuil de Beauregard au motif qu'elle conduirait nécessairement à la création d'un obstacle nouveau à la continuité écologique qui serait interdite à raison du classement du cours d'eau alors qu'il ne s'agit que de la réhabilitation d'un ouvrage existant, lequel constitue déjà juridiquement et matériellement un obstacle à la continuité écologique ; le préfet ne pouvait écarter le projet de construction ou reconstruction d'un ouvrage sur un cours d'eau classé en liste 1 sans un examen au cas par cas ; une passe à poissons pourrait assurer la circulation des espèces ; il n'est pas établi que l'état actuel de dégradation du barrage de Beauregard serait favorable au franchissement piscicole ni que la remise en état de l'ouvrage serait plus défavorable à ce franchissement. Par un mémoire en défense enregistrée le 19 novembre 2020, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle s'en rapporte au mémoire présenté en première instance. Par une ordonnance du 20 novembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 janvier 2021 à 12 h 00. Un mémoire présenté pour l'agglomération d'Agen et l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard a été enregistré le 9 décembre 2021, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Birsen Sarac-Deleigne, rapporteur - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, - et les observations de Me Goudemez, représentant l'agglomération d'Agen et l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard. Considérant ce qui suit : 1. Le seuil de Beauregard, ouvrage d'art construit au XIXème siècle qui barre le lit mineur A... entre les communes de Boé et du Passage d'Agen, a subi d'importantes dégradations, en particulier depuis l'ouverture de deux brèches importantes en 1994 provoquées par des crues A.... Par une lettre du 4 mars 2016 faisant référence au courrier de la ministre de l'environnement en date du 9 décembre 2015, le président de l'agglomération d'Agen a demandé à la préfète de Lot-et-Garonne d'abandonner le projet d'arasement du seuil de Beauregard et de faire droit à sa demande de réhabilitation de l'ouvrage. La préfète de Lot-et-Garonne y a répondu par un courrier du 4 avril 2016. L'agglomération d'Agen et l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard relèvent appel du jugement du 14 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande d'annulation de ce courrier au motif qu'il ne leur faisait pas grief. Sur la régularité du jugement du attaqué : 2. Les premiers juges, après avoir relevé que la lettre ministérielle du 9 décembre 2015 se bornait à émettre une recommandation sur l'examen par les préfets de la situation de certains ouvrages, ont estimé que le courrier du 4 avril 2016 de la préfète de Lot-et-Garonne, exclusivement fondé sur cette instruction ministérielle dépourvue de caractère réglementaire, ne pouvait être regardé comme faisant grief. Ils ont, en conséquence, rejeté la demande comme irrecevable. 3. Toutefois, il ressort des termes du courrier du 4 mars 2016, que le président de l'agglomération d'Agen, après avoir rappelé à la préfète de Lot-et-Garonne les préconisations de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer appelants les préfets " à cesser de se concentrer sur les blocages et les sites conflictuels pour mettre en œuvre les solutions les plus adaptées à la restauration de la continuité écologique " et exprimé son opposition au projet d'arasement du seuil de Beauregard, a demandé à la préfète " une nouvelle fois, l'annulation du projet d'arasement du seuil de Beauregard " et " de bien vouloir accéder à sa demande de réhabilitation ". En réponse à cette demande clairement exprimée, la préfète de Lot-et-Garonne a indiqué dans son courrier du 4 avril 2016 que la reconstruction du seuil constituerait un nouvel obstacle à l'écoulement sur un axe migrateur majeur et que " cette solution est juridiquement impossible ". Le refus ainsi opposé par la préfète à la demande du président de l'agglomération constitue bien une décision faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir. Si à la date de la décision contestée, une précédente décision de refus opposée par le préfet de la région Midi-Pyrénées à des demandes similaires était contestée devant le tribunal administratif de Toulouse, cette circonstance ne fait pas, par elle-même, obstacle à la recevabilité de la demande tendant à l'annulation d'un nouveau refus et il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le 12 janvier 2017, date à laquelle les requérantes ont contesté la décision du 4 avril 2016, le jugement du tribunal rejetant la demande d'annulation du précédent refus préfectoral aurait été devenu définitif. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité et à en demander l'annulation pour ce motif. 4. Il y a lieu de statuer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur la demande de l'agglomération d'Agen et de l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard tendant à l'annulation de la décision du 4 avril 2016. Sur la légalité de la décision du 4 avril 2016 : 5. Il ressort des pièces du dossier que le seuil de Beauregard, constitué d'une structure fixe composée d'une passe profonde et de cinq passes déversantes surmontées d'un barrage mobile à aiguilles, réalisé entre 1846 et 1849 pour assurer l'alimentation du canal latéral à la Garonne via un canalet d'alimentation en rive gauche, n'est plus entretenu depuis 1967 et que des crues survenues en 1994 ont provoqué deux brèches importantes qui ont évolué en 2005 en une brèche centrale profonde. 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I.-Après avis des conseils départementaux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins et, en Corse, de l'Assemblée de Corse, l'autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin : / 1° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant. (...) ". Aux termes de l'article R. 214-109 du même code, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Constitue un obstacle à la continuité écologique, au sens du 1° du I de l'article L. 214-17 et de l'article R. 214-1, l'ouvrage entrant dans l'un des cas suivants : / 1° Il ne permet pas la libre circulation des espèces biologiques, notamment parce qu'il perturbe significativement leur accès aux zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri ; / 2° Il empêche le bon déroulement du transport naturel des sédiments ; / 3° Il interrompt les connexions latérales avec les réservoirs biologiques ; /4° Il affecte substantiellement l'hydrologie des réservoirs biologiques. ". 7. Par un arrêté du 7 octobre 2013, le préfet de l'ancienne région Midi-Pyrénées a classé la Garonne comme cours d'eau à protéger au sens du 1° de l'article L. 214-17 du code de l'environnement. 8. Il ressort de l'étude hydraulique complémentaire réalisée à la demande des services de l'Etat par le cabinet Hydratec en avril 2017, dont les résultats ne sont pas utilement contredits par les requérantes, que le tronçon concerné A... est un axe prioritaire pour la circulation des grands migrateurs amphihalins et que sept espèces inscrites à l'annexe II de la directive " Habitat, Faune, Flore " franchissent chaque année le seuil de Beauregard à savoir l'alose feinte, la grande alose, l'anguille, la lamproie marine, la lamproie fluviale, le saumon atlantique et la truite de mer. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude réalisée par le syndicat mixte d'études et d'aménagement A... (SMEAG) en 2008 que le seuil de Beauregard constitue le premier obstacle transversal depuis la mer créant une difficulté lors de la remontée des migrateurs sur le bassin A... et que la reconstruction du seuil remettrait complètement en cause la circulation des grands migrateurs et particulièrement des espèces comme la grande alose et l'esturgeon. Par ailleurs, il ressort des conclusions de cette étude qui rejoignent celles de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) que l'obstacle peut entrainer un blocage du flux des sédiments et un déficit à l'aval déséquilibrant la dynamique du cours d'eau et impactant la morphologie du lit. Selon l'ONEMA, l'un des moyens les plus efficaces et les plus pérennes pour contribuer à l'amélioration du fonctionnement des milieux aquatiques et à la qualité des masses d'eau est probablement l'effacement de l'ouvrage, les dispositifs de franchissement de l'ouvrage tels que les passes à poissons, souvent spécifiques à une ou plusieurs espèces, ne possédant qu'une efficacité relative. Les requérantes ne contestent pas utilement ces analyses ni ne justifient de l'absence d'impact de la réhabilitation du seuil en se bornant à produire un article relatif à la continuité sédimentaire, rédigé en avril 2018 par un universitaire. 9. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, compte tenu de l'état de ruine du seuil, la réhabilitation de l'ouvrage qui implique, selon les études versées au dossier, la démolition de l'ouvrage existant sur une épaisseur d'un mètre et l'ancrage d'une nouvelle surface en béton armé ancré dans le béton sous-jacent par l'implantation d'armateurs forcées équivaut juridiquement à la construction d'un nouvel ouvrage. Il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que la préfète qui a diligenté plusieurs études sur le seuil de Beauregard et s'est livrée à un examen particulier de la situation, aurait opposé un refus à la réhabilitation du seuil au seul motif qu'elle conduirait nécessairement à la création d'un obstacle nouveau à la continuité écologique qui serait interdite à raison du classement de ce cours d'eau. 10. Il résulte de ce qui précède qu'eu égard aux effets que seraient susceptibles d'engendrer la réhabilitation de l'ouvrage ou son arasement sur l'état écologique des eaux et sur la protection des poissons migrateurs, en refusant de renoncer à l'arasement et d'entreprendre les travaux de réhabilitation du seuil, lequel constitue en l'état un obstacle pour la continuité écologique, la préfète n'a pas entaché sa décision d'illégalité au regard de l'article L. 214-17 du code de l'environnement. 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I.-Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : (...) II.-La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, (...) ". 12. Il ressort de l'étude du SMEAG de 2008, confirmée par l'étude hydraulique du cabinet Hydratec d'avril 2017 que si les prises d'eau de Lacapelette et de Sivoizac ont subi des problèmes de dénoiement depuis la formation de la brèche profonde, des travaux ont été réalisés en 2008 pour assurer la prise d'eau en rivière, y compris en cas d'effacement du barrage et que les autres prises d'eau qui n'ont pas connu de problèmes particuliers liés à la dégradation récente du seuil, ne sont pas susceptibles d'être impactées dans l'hypothèse de l'arasement du seuil. Par suite, les requérantes qui n'apportent aucun élément permettant de remettre en cause les conclusions de cette étude, ne sont pas fondées à soutenir que la dégradation de l'état du seuil en cours depuis plusieurs années aurait pour effet direct, en période de bas débits A..., d'exposer la population à des risques de salubrité publique, de sécurité civile et de rupture d'approvisionnement en eau. 13. S'il ressort des pièces du dossier que les dégradations du seuil depuis 2005, et notamment la formation de la brèche principale, ont contribué à accélérer l'érosion des berges en amont et en aval du seuil, compromettant la sécurité des promeneurs ou des utilisateurs de canoës, et que cette problématique d'érosion constitue un enjeu à évaluer dans le projet d'arasement du seuil, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'il ne pourrait être remédié à ce phénomène par des mesures autres que la reconstruction du seuil. 14. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, plusieurs études envisageant la restauration du seuil pour l'installation d'une centrale hydroélectrique ont été réalisées. S'il ressort de l'étude réalisée en mars 2009 par le SMEAG que la remise en état du seuil de Beauregard présenterait un intérêt réel pour la production d'électricité, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité pour l'Etat de s'engager dans une telle opération alors qu'il ressort de cette même étude que, quels que soient les dispositifs de franchissement piscicole pouvant être envisagés dans le cadre de la reconstitution du seuil en vue de l'exploitation hydroélectrique, l'appel du débit turbiné détourne toujours une partie des individus et provoque une surmortalité. Dans ces conditions, et alors même que la réhabilitation du seuil présenterait un intérêt pour la production d'électricité, ainsi que pour la pêche et les activités nautiques, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 211-1 du code de l'environnement doit être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que l'agglomération d'Agen et l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision du 4 avril 2016 de la préfète de Lot-et-Garonne. Sur les conclusions à fin d'injonction : 16. Le présent arrêt, qui rejette la requête de l'agglomération d'Agen et de l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction au préfet de mettre en œuvre les études nécessaires à l'appréciation de la faisabilité technique et juridique de la réhabilitation du seuil de Beauregard doivent être rejetées. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les requérantes sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1700702 du 14 mars 2019 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. Article 2 : La demande de l'agglomération d'Agen et de l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard présentée devant le tribunal administratif de Bordeaux et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'agglomération d'Agen, à l'association pour la réhabilitation du seuil de Beauregard et à la ministre de la transition écologique. Une copie en sera adressée pour information au préfet de Lot-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 14 décembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure, Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2021. La rapporteure, Birsen Sarac-DeleigneLa présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne à la ministre de la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 19BX01978