Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, du 28 mai 2004, 01MA02057, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 5EME CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-05-28
Numéro : 01MA02057
Président : Mme BONMATI
Rapporteur : M. Jean-François  ALFONSI
Commissaire du gouvernement : M. LOUIS
Avocat(s) : SCP NICOLAY DE LANOUVELLE

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 7 septembre 2001 sous le n° 01MA002057, présentée par la société civile professionnelle d'avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation Nicolay- de Lanouvelle pour la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON ayant son siège 16, rue J. et J. Tharaud, St Cyprien (66750), représentée par son président en exercice, Classement CNIJ : 135-05-01-03-04 C La COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON demande à la Cour : 1'/ d'annuler le jugement n° 003508 du 4 juillet 2001 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite née le 1er juillet 2000 par laquelle le préfet des Pyrénées-Orientales a refusé l'extension de ses compétences ; 2°/ d'annuler la décision sus mentionnée du préfet des Pyrénées-Orientales ; 2'/ d'ordonner au préfet des Pyrénées-Orientales de prendre l'arrêté permettant cette extension de compétences ; 3°/ de condamner l'Etat à lui payer une somme de 4.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient : - que par délibération de son conseil du 16 février 2000, elle a décidé d'élargir ses compétences ; que les conseils municipaux des quatre communes qui la composent ont donné leur accord à cette extension de compétences ; - que son président a demandé au préfet des Pyrénées-Orientales de prononcer par arrêté la modification de ses statuts ; - que le silence gardé par le préfet sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet le 1er juillet 2000 ; - que, pour rejeter sa demande tendant à l'annulation de cette décision, le tribunal administratif a considéré que le préfet, saisi d'une demande d'extension de ses compétences par un établissement public de coopération intercommunale, disposait de la faculté de ne pas y donner suite pour des motifs d'intérêt général et était, ainsi, titulaire d'un pouvoir discrétionnaire soumis au seul contrôle restreint du juge administratif alors que les dispositions en cause de l'article L.5211-17 du code général des collectivités territoriales sont parfaitement claires et confèrent au préfet une compétence liée dès lors que les conditions qu'elles énoncent sont remplies, ce qui était le cas en l'espèce ; - que l'analyse retenue par le tribunal est, au demeurant contraire à la doctrine administrative exprimée par le ministre de l'intérieur tant à l'occasion de réponse à questions de parlementaires que par circulaire du 13 juillet 1999 ; - que les dispositions de la loi attribuant au préfet la compétence pour prononcer le transfert des compétences n'ont qu'un caractère purement technique, dans la mesure où la modification des compétences de l'ECPI nécessite la modification de l'arrêté préfectoral fixant ses dispositions statutaires ; - qu'en permettant au préfet de refuser de faire droit à une telle demande pour des motifs d'opportunité qui caractérisent l'exercice d'un véritable pouvoir de tutelle en dehors des hypothèses prévues par la loi, le tribunal a méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales ; - qu'à supposer que le préfet ait bien été titulaire d'une compétence d'appréciation, la décision en cause serait illégale car elle repose sur un motif que qui n'est pas au nombre de ceux qui pouvaient être légalement retenus ; - qu'un tel pouvoir d'appréciation de pourrait s'exercer qu'au regard des exigences de l'intérêt communautaire, pour vérifier, en particulier, que le transfert des compétences présente un caractère cohérent compte tenu des compétences déjà confiées à l'ECPI ; - qu'une telle appréciation devrait être nécessairement fonction de critères et d'éléments intrinsèques au transfert de compétences, sans pouvoir prendre en compte des éléments extérieurs ; - qu'en l'espèce, le motif retenu par le préfet est tiré de ce que le transfert de compétences qu'elle avait décidé aurait eu pour effet de faire obstacle au projet d'extension de la communauté d'agglomération Têt-Méditerranée, sans tenir compte de l'intérêt qu'il présentait pour elle ; - que le législateur a entendu permettre aux communes déjà membre d'une communauté de communes de ne pas en être sorties contre leur gré pour être intégrées dans une communauté d'agglomération, à la condition de consentir une effort supplémentaire d'intercommunalité auquel elles sont encouragées par le bénéfice de la dotation globale d'équipement bonifiée prévue par l'article L.5211-29 du code général des collectivités territoriales ; - qu'il n'appartient pas au préfet de paralyser le dispositif mis en place par la loi qui n'est pas soumis à son bon vouloir discrétionnaire ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense enregistré au greffe de la Cour le 22 janvier 2002, présenté par le Ministre de l'intérieur qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient : - que si l'article L.5211-17 du code général des collectivités territoriales a prévu que le transfert de nouvelles compétences à une communauté de communes relève de la libre décision de ses communes membres, le préfet peut s'opposer à cette décision pour des motifs tirés de son irrégularité ; - que tel est le cas lorsque le transfert envisagé constitue un recours à la loi à des fins autres que celles voulues par le législateur ; - qu'en l'espèce, le transfert envisagé par la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON avait pour objectif de la doter des compétences requises par l'article L.5214-23-1 du code général des collectivités territoriales en vue d'une éligibilité à la dotation globale de fonctionnement bonifiée, alors que le préfet avait informé les élus de la possibilité de constituer une communauté d'agglomération autour de la ville centre de Perpignan ; - qu'eu égard à l'antériorité du projet de création d'une communauté d'agglomération par transformation d'une communauté de communes et extension de son périmètre, que la finalité de l'extension de compétence décidée par la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON était d'empêcher l'inclusion de communes membres de cet établissement public de coopération intercommunale dans le périmètre de la future communauté d'agglomération ; - qu'en l'espèce, il y a bien eu une tentative de détournement de l'article L.5214-23-1 à des fins autres que celles voulues par le législateur ; - que, dans ces conditions, le préfet des Pyrénées-Orientales a pu valablement refuser l'extension des compétences de cette communauté de communes en privilégiant le développement d'une communauté d'agglomération comprenant à terme l'ensemble des communes qui sont de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale nécessaires au développement d'une telle structure et à son évolution ; Vu, enregistré au greffe de la Cour le 27 décembre 2002, le mémoire présenté pour la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON qui persiste, par les mêmes moyens, dans ses précédentes conclusions ; Vu, enregistré le 22 mai 2003, le mémoire présenté par le ministre de l'intérieur, qui conclut, à titre principal, au non lieu à statuer sur la requête de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON et, subsidiairement, aux mêmes fins par les mêmes moyens que précédemment ; Il soutient : - que la requête est devenue sans objet puisque le préfet des Pyrénées-Orientales, par deux arrêtés du 30 décembre 2002, a, d'une part, autorisé l'extension des compétences de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON à compter du 1er janvier 2003 et, d'autre part, constaté que cet établissement de coopération intercommunale était éligible, à compter de la même date, à la dotation globale de fonctionnement bonifiée prévue par le neuvième alinéa de l'article L.5211-29 du code général des collectivités territoriales ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mai 2004 ; - le rapport de M. Alfonsi, premier conseiller ; - les observations de Me Z... de la SCP Nicolay-de Lanouvelle pour la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON ; - et les conclusions de M. Louis, commissaire du gouvernement ; Considérant que la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON relève appel du jugement du 4 juillet 2001 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 1er juillet 2000 par laquelle le préfet des Pyrénées-Orientales a refusé l'extension de ses compétences ; Sur les conclusions aux fins de non lieu à statuer : Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu'il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution ; que, dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive ; Considérant que par deux arrêtés du 30 décembre 2002, le préfet des Pyrénées-Orientales a, d'une part, prononcé à compter du 1er janvier 2003 le transfert de compétences au profit de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON conformément à la demande que lui avait adressée le président de cet établissement public de coopération intercommunale le 1er mars 2000 et, d'autre part, constaté que ce même établissement était, à compter de la même date, éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée prévue par le neuvième alinéa de l'article L.5211-29 du code général des collectivités territoriales ; que ces arrêtés n'ont eu ni pour objet ni pour effet de rapporter la décision litigieuse par laquelle le préfet des Pyrénées-Orientales avait implicitement refusé de faire droit à la demande d'extension de compétences dont il avait été saisi le 1er mars 2000 qui a produit des effets, notamment en faisant obstacle à ce que cette communauté de communes soit éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée avant le 1er janvier 2003 ; que, dès lors, les conclusions de la requête de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON tendant à l'annulation de cette décision ne sont pas, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, devenues sans objet ; Au fond : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales : Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice. Ces transferts sont décidés par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la commune de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, pour se prononcer sur les transferts proposés. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. Le transfert de compétences est prononcé par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés (...) ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'un transfert de compétences répondant aux conditions fixées par la loi a été régulièrement approuvé par l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale et par la majorité des conseils municipaux requise pour la création de cet établissement, le représentant de l'Etat est tenu de prononcer le transfert de compétences ; Considérant qu'il est constant que le transfert de compétences décidé au profit de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON répondait aux conditions fixées par les articles L.5214-16 et L.5214-23-1 du code général des collectivités territoriales et avait été régulièrement approuvé par son conseil de communauté ainsi que par la majorité des conseils municipaux requise par les dispositions de l'article L.5211-5 II du même code ; que la circonstance que les délibérations en cause, qui avaient pour objet de transférer à la communauté quatre des compétences énumérées à l'article L.5211-29 du code général des collectivités territoriales, auraient eu pour motif déterminant l'obtention de la dotation globale de fonctionnement bonifiée prévue par le 9ème alinéa de cet article en vue de permettre à une ou plusieurs des communes composant cette communauté de communes de s'opposer efficacement à leur inclusion dans une autre structure de coopération intercommunale dont la création était envisagée, n'est pas de nature à les entacher de détournement de pouvoir dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté, que ce transfert a été réalisé en vue de permettre l'exercice effectif desdites compétences par cet établissement public de coopération intercommunale ; que, dans ces conditions, le préfet des Pyrénées-Orientales était tenu de prononcer le transfert de compétences qui lui avait été demandé ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON est fondée à soutenir que la décision litigieuse par laquelle le préfet des Pyrénées-Orientales a rejeté sa demande du 1er mars 2000 est entachée d'illégalité et, par voie de conséquence, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a refusé d'en prononcer l'annulation ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ; qu'il appartient à la Cour de statuer sur de telles conclusions en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision ; Considérant qu'eu égard aux motifs qui précèdent, l'exécution du présent arrêt impliquait nécessairement que fût prononcée l'injonction demandée ; qu'il résulte toutefois de l'instruction, ainsi qu'il a été dit, que, par arrêtés du 30 décembre 2002, le préfet des Pyrénées Orientales a prononcé à compter du 1° janvier 2003, le transfert de compétences au profit de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON et constaté que cet établissement était, à compter de la même date, éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée prévue par le neuvième alinéa de l'article L.5211-29 du code général des collectivités territoriales ; qu'ainsi le présent arrêt n'appelle, en tout état de cause, plus cette mesure d'exécution ; qu'il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions sus analysées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à payer à la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON une somme de 2.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 juillet 2001 et la décision implicite née le 1er juillet 2000 par laquelle le préfet des Pyrénées-Orientales a rejeté la demande d'extension de compétences de la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête susvisée est rejeté. Article 3 : L'Etat paiera à la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON une somme de 2.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTE DE COMMUNES SUD ROUSSILLON et au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Délibéré à l'issue de l'audience du 3 mai 2004, où siégeaient : Mme Bonmati président de chambre, M. Moussaron, président assesseur, M. Alfonsi, premier conseiller, assistés de Mlle Ranvier, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 28 mai 2004. Le président, Le rapporteur, Signé Signé D. Y... J.-F. X... Le greffier, Signé P. A... La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, 2 N° 01MA002057