CAA de BORDEAUX, 3ème chambre - formation à 3, 22/02/2018, 17BX02310, 17BX02316, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-22
Numéro : 17BX02310, 17BX02316
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : Mme Sabrina  LADOIRE
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : GONDRAN DE ROBERT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...B...a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'annuler la décision du 13 avril 2016 par laquelle le maire de Kourou a mis fin à ses fonctions de directeur général des services et d'enjoindre à la commune de le rétablir dans ses fonctions. Par un jugement n° 1600327 du 4 mai 2017, le tribunal administratif de la Guyane a annulé cette décision et a enjoint à la commune de Kourou de réintégrer M. B...à la date d'effet de la décision de licenciement, soit le 1er mai 2016, jusqu'au 30 septembre 2017, date de l'échéance normale de son contrat. Procédure devant la cour : I) Par une requête enregistrée le 19 juillet 2017 sous le n° 17BX02310, et un mémoire présenté le 20 octobre 2017, la commune de Kourou, représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guyane du 4 mai 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. B...devant le tribunal administratif de la Guyane ; 3°) de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la perte de confiance était un motif légal pour licencier M.B... : il a été légalement recruté sur le fondement de l'article 3-3 2° de la loi du 26 janvier 1984 dès lors que les besoins des services ou la nature des fonctions le justifiaient et qu'aucun fonctionnaire n'avait pu être recruté ; la commune de Kourou comptant 26 000 habitants, l'emploi de directeur général des services ne pouvait être pourvu par la voie du recrutement direct prévue par l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984 ; l'agent a été recruté pour diriger, sous l'autorité du maire, l'ensemble des services de la commune et en coordonner l'organisation, ses fonctions correspondant ainsi à celles définies par le décret du 30 décembre 1987 ; compte tenu de l'importance de son rôle et de la nature de ses fonctions, il a été recruté pour occuper un emploi fonctionnel au sens de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, quelles que soient les modalités de son recrutement ; si le motif de perte de confiance n'est pas prévu par le décret du 15 février 1988, il pouvait néanmoins justifier le licenciement de cet agent non titulaire dès lors qu'il occupait un emploi fonctionnel ; - la perte de confiance repose sur des faits matériellement exacts : M. B...entretenait des relations conflictuelles avec les élus, comme en attestent certains d'entre eux qui soulignent son manque de considération et de respect à leur égard ; il a également remis en cause plusieurs des décisions émanant du maire, comme en témoigne la note du 25 août 2015 ; il a fini par demander que leurs échanges s'effectuent uniquement par l'intermédiaire de son avocat, ce qui démontre la rupture du lien de confiance entre eux ; - les règles applicables à la procédure de licenciement ont été respectées : la décision mentionne les motifs de fait et de droit qui la fondent, conformément à la loi du 11 juillet 1979 ; la lettre du 24 mars 2016 comporte également les motifs précis du licenciement envisagé, conformément aux exigences de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988 ; l'intéressé a bénéficié d'un entretien préalable dans les conditions prévues par l'article 42 du décret du 15 février 1988 ; le délai de cinq jours entre sa convocation et la tenue de cet entretien a été respecté ; ces dispositions n'exigeaient pas que la lettre de convocation à l'entretien l'informe de son droit à être assisté par la personne de son choix ; M. B...n'apporte aucun élément de nature à établir qu'il n'aurait pas été informé de son droit à communication de son dossier ; - l'entretien du 14 janvier 2016 ne pouvant laisser espérer des relations constructives pour l'avenir, une rupture négociée de son contrat d'engagement lui a été proposée ; néanmoins, l'intéressé n'a donné, durant plusieurs semaines, aucune suite à cet entretien ni n'a fait aucune proposition sur les conditions de son départ. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2017, M.B..., représenté par MeA..., conclut au rejet de la requête de la commune de Kourou et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de cette commune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le motif tiré de la perte de confiance ne peut justifier l'éviction que des seuls agents occupant un emploi fonctionnel ; or, dès lors qu'il n'occupait pas un emploi fonctionnel, son licenciement ne pouvait être fondé sur ce motif ; - en effet, son contrat ne mentionne pas que le poste sur lequel il a été recruté constituerait un emploi mentionné à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 ; - il a été recruté sur le fondement de l'article 3 de cette loi concernant un emploi non permanent ; - la commune comptant moins de 80 000 habitants, son poste ne pouvait être qualifié d'emploi fonctionnel dès lors que la commune ne pouvait employer un agent non titulaire sur ce poste ; - la lettre de licenciement ne comporte aucune motivation en droit ; la motivation en fait est très générale et contradictoire ; il en est de même de l'arrêté de licenciement ; - la lettre de convocation à l'entretien préalable ne l'a pas informé de son droit à être assisté de la personne de son choix, en méconnaissance de l'article 42 du décret du 15 février 1988 ; - il a reçu la lettre de convocation à son entretien moins de cinq jours avant la tenue de celui-ci ; la commune ne produit d'ailleurs pas l'accusé de réception de cette lettre ; - il n'a jamais été informé de son droit à obtenir communication de son dossier, contrairement aux mentions de l'arrêté ; - la décision est entachée d'erreurs de fait : - contrairement à ce que mentionne l'arrêté, ce n'est pas son attitude envers le maire mais celle envers les élus qui a motivé la perte de confiance ; - la commune a produit des attestations émanant de trois élus seulement sur les trente-cinq que compte le conseil municipal, ce qui ne saurait ainsi suffire à justifier les faits qui lui sont reprochés ; - l'une de ses lettres n'était d'ailleurs pas signée ; les autres ne sont corroborées par aucune autre pièce du dossier, telles que des échanges de mails ou des courriers. Par ordonnance du 24 octobre 2017, la clôture d'instruction a été reportée au 8 décembre 2017 à 12h00. II) Par une requête enregistrée le 19 juillet 2017 sous le n° 17BX02316, et un mémoire présenté le 20 octobre 2017, la commune de Kourou, représentée par MeD..., demande à la cour d'ordonner le sursis à l'exécution du jugement n° 1600327 du tribunal administratif de la Guyane du 4 mai 2017 et de rejeter les conclusions de M. B...tendant à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle reprend les mêmes moyens que ceux invoqués dans l'instance enregistrée sous le n° 17BX02310 et soutient en outre que : - l'erreur de droit consistant à déclarer illégal le motif de la perte de confiance qui justifie le licenciement de M. B...constitue un moyen sérieux de nature à justifier l'annulation du jugement attaqué ainsi que le rejet de la demande d'annulation de la décision du 13 avril 2016 ; - l'exécution de ce jugement entrainerait des conséquences difficilement réparables, tant sur la bonne organisation des services de la commune, que sur la situation financière déjà alarmante de cette collectivité ; à la suite de son départ le 30 avril 2016, la commune a recruté un fonctionnaire territorial ayant le grade d'attaché principal détaché depuis le 1er juillet 2016 sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services, ce qui fait obstacle à ce que l'intéressé puisse reprendre ses fonctions ; le déficit de cette commune est évalué à près de 10 millions d'euros et ses dépenses de fonctionnement pèsent à hauteur de 71 % sur son budget ; - les compétences de l'intéressé ne sont pas établies, comme en témoignent son inaction sur certains sujets, son absence à une réunion et ses difficultés relationnelles récurrentes. - les autres moyens invoqués par le requérant, qui n'ont pas été retenus par le tribunal, ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 2 octobre 2017, M. B...conclut au rejet de la requête de la commune de Kourou et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de cette dernière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les communes de moins de 80 000 habitants ne peuvent pas légalement recruter un agent non titulaire sur un poste fonctionnel ; ainsi, c'est à bon droit que le tribunal a jugé que le motif tiré de la perte de confiance ne pouvait justifier son licenciement ; - cette décision est en tout état de cause entachée d'autres illégalités, lesquelles ont été développées dans les écritures produites dans l'instance enregistrée sous le n° 17BX02310 ; - subsidiairement, l'exécution de ce jugement n'emportera pas de conséquences difficilement réparables ; la collectivité a seulement l'obligation de le réintégrer au sein de ses cadres entre le 1er mai 2016 et le 30 septembre 2017 et n'implique pas une reprise effective de ses fonctions en qualité de directeur général des services ; la commune ne démontre pas qu'elle serait dans l'impossibilité de recouvrir les traitements versés pour la période allant du 1er mai 2016 au 30 septembre 2017 en cas d'infirmation du jugement. Par ordonnance du 24 octobre 2017, la clôture d'instruction a été reportée au 8 décembre 2017 à 12h00. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 6 janvier 1984 modifiée ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ; - le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Sabrina Ladoire, - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant la commune de Kourou. Considérant ce qui suit : 1. M. C...B...a été recruté par la commune de Kourou le 2 juin 2014, pour une durée de six mois, afin d'exercer l'intérim des fonctions de directeur général des services. Par un contrat conclu le 23 septembre 2014, la commune lui a confié les fonctions de directeur général des services pour une durée de trois ans à compter du 1er octobre 2014. Par une décision du 13 avril 2016, le maire de Kourou a prononcé son licenciement pour perte de confiance à compter du 1er mai 2016. Par une première requête enregistrée sous le n° 17BX02310, la commune de Kourou relève appel du jugement n° 1600327 du 4 mai 2017 par lequel le tribunal administratif de la Guyane a annulé cette décision et lui a enjoint de réintégrer M. B...pour la période allant du 1er mai 2016, date d'effet de son licenciement, au 30 septembre 2017, date de l'échéance normale de son contrat. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 17BX02316, la commune demande à la cour de surseoir à l'exécution de ce jugement. 2. Ces requêtes étant relatives au même jugement, il y lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la légalité du licenciement de M. B...: 3. Aux termes de l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut. ". Aux termes de l'article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : (...) 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi (...). / Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans (...). ". L'article 47 de la même loi dispose : " Par dérogation à l'article 41, peuvent être pourvus par la voie du recrutement direct, dans les conditions de diplômes ou de capacités fixées par décret en Conseil d'Etat, les emplois suivants : (...) / Directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants (...) / L'accès à ces emplois par la voie du recrutement direct n'entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale. ". Selon l'article 53 de cette loi : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. / Ces dispositions s'appliquent aux emplois : (...) de directeur général des services, de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ; (...) Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés ci-dessus, sauf s'ils ont été recrutés directement en application de l'article 47, qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés : " I.- Les dispositions du présent décret sont applicables aux emplois suivants : 1. Directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus et secrétaire général ou directeur des établissements publics dont la liste est mentionnée à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée (...). ". L'article 4 du même décret dispose : " Les fonctionnaires nommés dans l'un des emplois mentionnés à l'article 1er et qui ne sont pas recrutés suivant les modalités de l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984 précitée sont placés en position de détachement dans les conditions et suivant les règles statutaires prévues pour cette position dans leur cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine (...) ". Enfin, aux termes de l'article 7 de ce décret : " Seuls les fonctionnaires de catégorie A peuvent être détachés dans un emploi de : 1. Directeur général des services d'une commune de 2 000 à 40 000 habitants (...) ". 4. En premier lieu, si l'article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 autorise le recrutement direct, sans publicité de la création ou de la vacance de l'emploi dont il s'agit ni concours, de fonctionnaires ou d'agents non titulaires pour occuper les emplois fonctionnels dont il dresse une liste, celle-ci ne mentionne pas l'emploi de directeur général des services d'une commune de moins de 80 000 habitants. S'agissant des autres emplois fonctionnels, l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 et les dispositions du décret du 30 décembre 1987 prises pour son application prévoient uniquement le détachement de fonctionnaires. Selon l'article 7 de ce décret, seuls peuvent ainsi être détachés sur l'emploi de directeur général des services dans une commune de 2 000 à 40 000 habitants, les fonctionnaires de catégorie A. Il en résulte que la commune de Kourou, qui comprend environ 26 000 habitants, ne pouvait pas légalement recruter M.B..., qui n'avait pas la qualité de fonctionnaire, sur l'emploi de directeur général des services créé par la délibération du 6 novembre 2007, alors même que cet emploi répondait effectivement aux besoins de la commune. 5. En second lieu, si le contrat de recrutement d'un agent de droit public crée des droits au profit de ce dernier, les clauses de son contrat qui s'avèrent contraires aux dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ne peuvent légalement lui être opposées. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, M. B...ne pouvait être affecté, en tant qu'agent contractuel, sur l'emploi de directeur général des services de la commune de Kourou. Par suite, cette nomination, prononcée en méconnaissance des dispositions précitées, n'a pas eu pour effet d'exclure M. B... du champ des dispositions du décret du 15 février 1988 applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Ainsi, seuls les motifs de licenciement prévus par les articles 39 et suivants de ce décret pouvaient lui être opposés. Dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que le motif tiré de la perte de confiance, qui ne peut être opposé qu'aux titulaires des emplois fonctionnels, ne pouvait légalement justifier le licenciement de M. B.... 6. Il résulte de ce qui précède que la commune de Kourou n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision ayant prononcé le licenciement de M. B...et lui a enjoint de réintégrer ce dernier dans ses fonctions entre la date à laquelle il a été irrégulièrement licencié, jusqu'au terme de son contrat, le 30 septembre 2017. Sur les conclusions à fin de sursis à exécution : 7. Le présent arrêt statuant sur la requête n° 17BX02310 tendant à l'annulation du jugement n° 1600327 du 4 mai 2017 du tribunal administratif de la Guyane, les conclusions de la requête n° 17BX02316 tendant au sursis à exécution de ce même jugement sont devenues sans objet. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la commune de Kourou à fin de sursis à exécution présentées dans la requête n° 17BX02316. Article 2 : La requête n° 17BX02310 de la commune de Kourou est rejetée. Article 3 : Les conclusions de M. B...tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...B...et à la commune de Kourou. Copie en sera adressée au préfet de la Guyane et à la ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2018 à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président-assesseur, Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller, Lu en audience publique, le 22 février 2018. Le rapporteur, Sabrina LADOIRE Le président, Aymard de MALAFOSSE Le greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 N° 17BX02310, 17BX02316