CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 17/05/2023, 21TL02315, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-17
Numéro : 21TL02315
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS EMERIC VIGO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de la délibération du 21 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Latour-Bas-Elne a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle prévoit la création d'une zone 1AU sur le secteur " L'Aspre ". Par un jugement n° 2003248 du 29 avril 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande ainsi que les conclusions présentées par la commune de Latour-Bas-Elne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 10 juin 2021 sous le n° 21MA02315 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL02315 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, le préfet des Pyrénées-Orientales demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 29 avril 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 21 novembre 2019 tant qu'elle prévoit la création d'une zone 1AU sur le secteur " L'Aspre ". Il soutient que : - la création de la zone 1AU litigieuse est incompatible avec les orientations B.1, B.2, B.3, B.4 et B.5 du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la Plaine du Roussillon ; l'ouverture de cette zone à l'urbanisation est également incompatible avec les objectifs A.15 et C.21 du projet d'aménagement et de développement durables de ce même schéma de cohérence territoriale ; - la création de la zone 1AU précitée méconnaît les objectifs mentionnés aux 1° et 3° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " L'Aspre " méconnaît l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme en prévoyant la création d'un bassin de rétention à usage non collectif en zone N. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2022, la commune de Latour-Bas-Elne, représentée par la Me Vigo, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - à titre principal, la requête est irrecevable en l'absence de moyens d'appel ; - à titre subsidiaire, les moyens nouveaux en appel sont irrecevables et l'ensemble des moyens invoqués par le préfet sont en tout état de cause soit inopérants soit infondés. Par une ordonnance du 1er septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Vigo, représentant la commune de Latour-Bas-Elne. Considérant ce qui suit : 1. Le maire de Latour-Bas-Elne (Pyrénées-Orientales) a prescrit, le 7 février 2019, une procédure de modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune, lequel était issu de la révision approuvée par le conseil municipal le 28 septembre 2017. La modification proposée portait principalement sur la création d'une zone à urbaniser " ouverte " 1AU sur une partie de la zone à urbaniser " fermée " 2AU instituée au lieu-dit " L'Aspre " lors de la révision du plan local d'urbanisme. L'enquête publique a été organisée du 3 septembre 2019 au 7 octobre 2019 et, par une délibération du 21 novembre 2019, le conseil municipal de Latour-Bas-Elne a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme. Le préfet des Pyrénées-Orientales, après avoir sollicité en vain le retrait de cette délibération, a demandé au tribunal administratif de Montpellier de l'annuler en tant qu'elle prévoyait la création de la zone à urbaniser 1AU dans le secteur " L'Aspre ". Par la présente requête, le préfet des Pyrénées-Orientales relève appel du jugement du 29 avril 2021 par lequel ledit tribunal administratif a rejeté sa demande. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans leur rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; / (...) ". En outre, aux termes de l'article L. 141-6 du même code : " Le document d'orientation et d'objectifs arrête, par secteur géographique, des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et décrit, pour chacun d'eux, les enjeux qui lui sont propres. ". Et aux termes de l'article L. 141-12 dudit code : " Le document d'orientation et d'objectifs définit les objectifs et les principes de la politique de l'habitat au regard, notamment, de la mixité sociale, en prenant en compte l'évolution démographique et économique et les projets d'équipements et de dessertes en transports collectifs. / Il précise : / 1° Les objectifs d'offre de nouveaux logements, répartis, le cas échéant, entre les établissements publics de coopération intercommunale ou par commune ; / (...) ". 3. Il résulte notamment des dispositions précitées qu'en dehors des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations générales et des objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous une forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, d'assurer non leur conformité aux énonciations des schémas, mais leur compatibilité avec les orientations et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert et en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 4. Il ressort des pièces du dossier que la modification n° 1 du plan local d'urbanisme en litige permet l'ouverture à l'urbanisation d'un secteur présentant une superficie de 6,56 hectares, situé au nord-est du territoire de la commune de Latour-Bas-Elne et jouxtant des quartiers déjà urbanisés relevant soit de ladite commune, soit de la commune voisine de Saint-Cyprien. Il en ressort également que la zone 1AU ainsi ouverte à l'urbanisation est destinée à accueillir 113 à 141 nouveaux logements, dont 20 % de logements locatifs sociaux, pour répondre aux besoins en logements identifiés lors de la révision du plan local d'urbanisme, au regard de l'accroissement régulier de la population communale et de l'insuffisance des espaces restant disponibles dans les zones actuellement urbanisables. Il est par ailleurs constant que ce secteur est desservi par les réseaux, qu'il ne se trouve pas en zone inondable contrairement à de nombreux autres secteurs de la commune et qu'il ne présente pas d'enjeu agricole ou environnemental particulier. 5. D'une part, les auteurs du schéma de cohérence territoriale de la Plaine du Roussillon se sont donné pour but, à travers l'objectif B.1 du document d'orientation et d'objectifs, de " consolider une armature urbaine, socle fondamental d'une répartition équilibrée et cohérente de l'offre en logements ", avec la volonté de " conforter le réseau de polarités identifiées (ville-centre, pôles d'équilibre) pour organiser de petits bassins de vie fédérés au sein d'un bassin plus vaste " et d'" éviter le développement excessif de certaines communes lorsqu'il pénaliserait le développement ou le fonctionnement d'autres communes ". Pour concrétiser ces orientations, l'axe B.1.1 de ce document vise à développer l'offre de logements en créant 48 000 nouveaux logements entre 2013 et 2030 sur l'ensemble du territoire couvert par le schéma et à répartir harmonieusement cette offre entre les établissements publics de coopération intercommunale situés dans ce territoire. L'axe B.1.2 recommande que les objectifs de production de logements soient précisés dans le cadre communautaire pour être ventilés entre les communes dans une logique de croissance harmonieuse et d'organisation équilibrée entre ces dernières. Le schéma prévoit à cet égard la mise en place d'un " seuil maximal d'offre en logements nouveaux " au niveau de chaque commune. Le préfet des Pyrénées-Orientales souligne que l'application de ces principes conduit à retenir un objectif de 1 200 logements nouveaux pour les cinq communes membres de la communauté de communes Sud-Roussillon à laquelle appartient la commune intimée et un " seuil maximal " de 197 logements pour cette dernière sur la période couverte par le schéma. Il est vrai que, selon les données détenues par les services de l'Etat, 396 nouveaux logements ont déjà été autorisés entre 2013 et 2019 sur le territoire de Latour-Bas-Elne, ce qui représente, par rapport à l'objectif mentionné dans le schéma, un dépassement significatif dont l'ampleur serait encore accrue par l'urbanisation de la zone 1AU nouvellement créée dans le secteur " L'Aspre ". Toutefois, non seulement le nombre de logements projetés dans la zone litigieuse reste minime à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale, mais les cartes produites par le préfet des Pyrénées-Orientales à l'appui de sa requête révèlent qu'une majorité de communes et notamment celle de Perpignan accusent déjà un retard significatif par rapport aux résultats attendus sur les six premières années de mise en œuvre du schéma. Dans ces conditions et alors que les objectifs d'offre de logements préconisés dans le schéma de cohérence territoriale n'ont pas une valeur prescriptive, le seul constat de l'écart relevé par le préfet n'est pas suffisant pour estimer que le développement de la commune de Latour-Bas-Elne serait, par lui-même, de nature à pénaliser celui des autres communes de ce territoire et à contrarier ainsi l'atteinte des buts recherchés par les auteurs du schéma. 6. D'autre part, si l'objectif B.2 du document d'orientation et d'objectifs prévoit de produire une offre de logements plus diversifiée pour garantir l'équité et la cohésion sociale, il ressort des pièces du dossier que la zone à urbaniser en litige doit accueillir des pavillons individuels ainsi que des logements collectifs et qu'il y est prescrit, par le préambule du règlement de zone, le respect d'un pourcentage de 20 % de logements locatifs sociaux, lequel correspond au ratio retenu par les auteurs du schéma de cohérence territoriale. L'objectif B.3 du même document, recommandant de prioriser les " secteurs de projets stratégiques " identifiés par le schéma comme " laboratoires de la ville durable ", n'a ni pour objet ni pour effet de s'opposer à la réalisation de logements dans les zones ne bénéficiant pas de cette qualification. En outre, si l'objectif B.4 du document d'orientation et d'objectifs vise à " renouveler la ville plutôt que de l'étendre ", le préfet des Pyrénées-Orientales ne conteste pas les conclusions de l'analyse des capacités de densification produite lors de la révision du plan local d'urbanisme, laquelle fait apparaître que la commune de Latour-Bas-Elne présente un potentiel limité de renouvellement urbain et notamment un taux mesuré de logements vacants. 7. Enfin, si l'objectif B.5 du même document prescrit de maîtriser l'étalement urbain et ses conséquences, il n'apparaît pas que l'ouverture à l'urbanisation d'une superficie de 6,65 hectares, limitrophe de quartiers déjà urbanisés et prévue pour accueillir une densité de 20 à 25 logements par hectare, serait susceptible de compromettre la réalisation des objectifs retenus par le schéma de cohérence territoriale en matière de consommation d'espace. Pour les mêmes motifs et en tout état de cause, le moyen tiré du caractère incompatible de la modification n°1 du plan local d'urbanisme avec les orientations A.15 et C.21 du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale ne peut qu'être écarté. 8. Eu égard à l'ensemble des éléments exposés aux points 4 à 7 ci-dessus et alors au surplus que le conseil du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale de la Plaine du Roussillon avait rendu le 10 novembre 2016 un avis favorable sur le projet de révision du plan local d'urbanisme de Latour-Bas-Elne qui, comme il a été dit, envisageait déjà la possibilité de l'urbanisation ultérieure du secteur litigieux, le préfet des Pyrénées-Orientales n'est pas fondé à soutenir que la création de la zone 1AU en litige serait incompatible avec ledit schéma. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. / (...) ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / (...) / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial (...) ". Le juge exerce un contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard des objectifs énoncés par ces dispositions en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un secteur particulier. 10. Pour les mêmes motifs que ceux qui ont été développés aux points 4 à 7 ci-dessus, le préfet des Pyrénées-Orientales n'est pas fondé à soutenir que la création de la zone 1AU dans le secteur " L'Aspre " serait incompatible avec le respect du principe d'équilibre mentionné au 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ou avec les objectifs de diversité et de mixité prévus au 3° de ce même article. Dès lors, le moyen invoqué en ce sens doit être écarté. 11. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme dans leur rédaction applicable au litige : " I. - Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (...) ". 12. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " L'Aspre " que des bassins de rétention ont été aménagés au sein de la zone UB située au sud de la nouvelle zone 1AU, pour récupérer les eaux pluviales provenant de lotissements voisins récemment urbanisés. Il en ressort également que les eaux de ruissellement de la zone 1AU seront récupérées dans des noues aménagées le long de la voirie interne de la zone avant de s'écouler vers le réseau de bassins existant, lequel sera agrandi vers l'est en empiétant sur la zone naturelle adjacente où un emplacement réservé avait d'ailleurs été institué à cet effet dès la révision du plan local d'urbanisme. Dès lors que les bassins en cause sont destinés à recueillir les eaux de ruissellement issues de propriétés appartenant à plusieurs lotissements, ils doivent être regardés comme des équipements collectifs dont l'aménagement peut être légalement autorisé en zone naturelle en application des dispositions précitées de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. Par voie de conséquence, la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de Latour-Bas-Elne ne méconnaît pas ces dispositions législatives. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune en défense, que le préfet des Pyrénées-Orientales n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 21 novembre 2019. Sur les frais liés au litige : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Latour-Bas-Elne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en mettant à la charge de l'Etat, partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune. D E C I D E : Article 1er : La requête du préfet des Pyrénées-Orientales est rejetée. Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la commune de Latour-Bas-Elne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Latour-Bas-Elne. Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. Délibéré après l'audience du 20 avril 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL02315