CAA de LYON, 5ème chambre, 16/06/2022, 20LY03342, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-16
Numéro : 20LY03342
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : MATRICON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler, d'une part, la délibération n° 2018-2557 du 22 janvier 2018 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le budget primitif 2018 et, d'autre part, la délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018 par laquelle le même conseil a fixé les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2018. Par un jugement n° 1802064 du 17 septembre 2020, le tribunal administratif de Lyon, après avoir annulé la délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018, a rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 17 novembre 2020 et 4 janvier 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la métropole de Lyon, représentée par Me Gauch demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du 17 septembre 2020 du tribunal administratif de Lyon en tant qu'il a annulé délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018 et de rejeter la demande de l'association CANOL ; 2°) à titre subsidiaire, de limiter les conséquences de l'annulation à la seule part excessive de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2018, au besoin, après désignation d'un expert, par un jugement avant-dire droit, chargé de vérifier les éléments de comptabilité analytique justifiant le montant des couts mutualisés qui doivent être intégrés au calcul du coût du service public de prévention et de gestion des déchets ménagers et assimilés ; 3°) de mettre à la charge de l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation dès lors que les premiers juges ont, sans justification, écarté de l'assiette des dépenses de fonctionnement de la structure du service public de gestion des déchets ménagers, la somme correspondant au coût représentatif de la quote-part d'activité de chaque service transversal de la métropole de Lyon, qu'il soit central ou déconcentré ; - le tribunal a méconnu son office et a insuffisamment motivé son jugement en refusant de faire droit à la demande de substitution de base légale qui lui était soumise en application de l'article 1639 A du code de justice, en ce qui concerne le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), ce qui a eu notamment pour effet de priver le service public de tout financement régulier ; - la délibération qui approuve le budget primitif est légale ; - la délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018, qui approuve le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l'année 2018, n'est pas illégale, dès lors qu'à la date du vote, la disproportion, que la jurisprudence fixe à compter d'un dépassement de 15 % du produit des recettes par rapport au montant estimé des dépenses nécessaires au fonctionnement du service, n'est pas établie ; - à titre subsidiaire, c'est à tort que le tribunal n'a pas procédé à une annulation seulement partielle de la délibération, limitée à la part " excessive " du taux voté ; - en outre, le constat de l'illégalité de la délibération imposait au tribunal d'opérer, en application de l'article 1639 A du code général des impôts, une substitution du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année concernée par celui fixé régulièrement au titre d'une année précédente, soit, en tout état de cause, au titre de 2009, 2008 ou 2007, années où les excédents de recettes étaient inférieurs à 10 %. Par un mémoire, enregistré le 11 février 2021, l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL), représentée par Me Matricon, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la métropole de Lyon d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que la requête n'est pas fondée. Elle demande, en outre, à la cour de réformer le jugement du 17 septembre 2020 du tribunal administratif de Lyon en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération n° 2018-2557 du 22 janvier 2018 qui approuve le budget primitif et, à titre principal, d'annuler cette délibération, à titre subsidiaire, d'annuler ladite délibération en tant qu'elle fixe le montant des recettes prévisionnelles provenant de la TEOM. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de la délibération n° 2018-2557 du 22 janvier 2018 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le budget primitif 2018, elle se prévaut de ce que : - sa demande est recevable ; - la délibération en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le produit attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères excède de 36,7 % le montant des dépenses prévisionnelles non couvertes par les recettes n'ayant pas un caractère fiscal, ce qui est manifestement disproportionné au regard du coût prévisionnel du seul service de collecte et de traitement des ordures ménagères ; ainsi, le budget primitif 2018 approuvé par la délibération litigieuse ne peut être considéré comme ayant été voté en équilibre conformément aux dispositions de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 191 ; - la directive n° 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code général des impôts ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Couvreur pour la Métropole de Lyon et de Me Matricon pour l'association des contribuables actifs du lyonnais ; Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 17 septembre 2020, le tribunal administratif de Lyon a, d'une part, fait droit à la demande de l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) tendant à l'annulation de la délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a fixé les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2018 et, d'autre part, rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la délibération n° 2018-2557 du 22 janvier 2018 par laquelle ce même conseil a approuvé le budget primitif 2018. La métropole de Lyon " Grand Lyon " relève appel de ce jugement en tant qu'il annule la délibération n° 2018-2560 précitée et l'association CANOL, par la voie de l'appel incident, en tant qu'il rejette sa demande tendant à l'annulation en tout ou partie de la délibération n° 2018-2557. Sur la légalité de la délibération du 22 janvier 2018 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l'année 2018 : 2. Aux termes du I de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article 57 de la loi du 29 décembre 2015 portant loi de finances rectificative pour 2015, rendu applicable à compter du 1er janvier 2016 en vertu du A du III de ce même article : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal (...) ". Les déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s'entendent des déchets non ménagers que ces collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. 3. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères susceptible d'être instituée sur le fondement de ces dispositions n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations. 4. Les dépenses susceptibles d'être prises en compte sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-4 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe. 5. Il ressort des annexes du budget primitif intitulées " A- Présentation croisée - section de fonctionnement - présentation détaillée " et " état de répartition de la TEOM - section de fonctionnement - dépenses ", que les dépenses de fonctionnement prévisionnelles imputées sur la fonction " 721 Collecte et traitement des déchets " s'élèvent à un montant de 114,019 millions d'euros. Il y a lieu d'ajouter à ces dépenses, les dépenses prévisionnelles imputées sur la fonction " 722 Collecte déchets ménagers et assimilés dans l'espace public " pour un montant de 8,865 millions d'euros et les dépenses prévisionnelles liées au coût de fonctionnement des services directement affectés à la direction de la propreté d'un montant estimé de 2,503 millions d'euros. Si la CANOL soutient qu'il y a lieu d'extourner de ce montant les coûts d'enlèvement et de traitement des déchets non ménagers, il résulte des dispositions précitées qu'à compter du 1er janvier 2016, l'objet de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères a été étendu au financement de l'élimination des déchets non ménagers. Par ailleurs, la CANOL n'établit pas qu'eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, les déchets ainsi comptabilisés ne pouvaient être collectés et traités sans sujétions techniques particulières. Le montant prévisionnel de ces dépenses réelles de fonctionnement pour 2018, concernant le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, s'élève à la somme de 125,387 millions d'euros. 6. Il y a lieu d'ajouter à la somme de 125,387 millions d'euros, les dépenses qui correspondent à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la métropole dès lors que cette quote-part a été calculée au moyen d'une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d'identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l'administration générale de la métropole, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales. 7. Il ressort notamment des tableaux produits par la métropole de Lyon ainsi que du rapport adopté en décembre 2018, par la mission d'information et d'évaluation relative à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et son évolution qui présentent par des données suffisamment précises, les clefs de répartition et les ventilations des dépenses en fonction des différents services concernés que le montant prévisionnel de ces charges de structure s'élève à 15,347 millions d'euros. La métropole admet toutefois que de ce montant peut être extournée la somme de 0,849 million d'euros correspondant aux frais de gouvernance qui ne sont pas directement exposés pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales. En défense, la CANOL n'apporte aucun élément permettant d'établir que le surplus de ces charges ne serait pas directement et uniquement exposé pour les besoins de ce service public. Ainsi, il y a lieu d'ajouter à la somme de 125,387 millions d'euros, la somme de 14,498 millions d'euros au titre des charges de structure. 8. Enfin, à ces montants doit être ajoutée la somme de 14,809 millions d'euros au titre de dotations aux amortissements, dont la CANOL ne critique pas utilement le montant en se bornant à en réclamer la justification comptable. 9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le montant minimal des dépenses de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, au titre de l'année 2018 s'établit à 154,694 millions d'euros (125,387 + 14,498 + 14,809). Il convient de retrancher de cette dernière somme, le montant des recettes non fiscales qui s'élève à 31,569 millions d'euros, ce qui porte à la somme de 123,124 millions d'euros, le coût net des dépenses prévisibles du service. La CANOL n'apportant aucun élément permettant d'établir le caractère insincère de ces prévisions ou l'éventuel décalage avec les données réelles pouvant être constatées, il y a lieu de retenir la somme de 123,124 millions d'euros, au titre des dépenses prévisionnelles non couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. 10. Il ressort de la délibération en litige que le montant attendu de la taxe sur les ordures ménagères est de 133 millions d'euros, ce qui entraîne un excédent de recettes de 9,876 millions d'euros, représentant 8,02% (9,876/123,124) du coût estimé du service. Cet excédent du produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'apparaît pas manifestement disproportionné pour assurer la collecte et le traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, et non couvertes par des recettes non fiscales. Par suite, la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation pour annuler la délibération du conseil de la métropole de Lyon du 22 janvier 2018 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour 2018. 11. A défaut d'autres moyens à examiner au titre de l'effet dévolutif, il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération de son conseil du 22 janvier 2018 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour 2018. Pour les mêmes motifs, la demande d'annulation de cette délibération que la CANOL a présentée devant le tribunal doit être rejetée. Sur la légalité de la délibération du 22 janvier 2018 approuvant le budget primitif de l'année 2018 : 12. Aux termes de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère (...) ". 13. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le produit de la TEOM, estimé à la somme de 133 millions d'euros inscrite au budget primitif pour 2018 n'étant pas manifestement disproportionné, la CANOL ne peut, en tout état de cause, se prévaloir d'une telle circonstance pour soutenir que le budget primitif de l'année 2018 aurait été voté en méconnaissance des règles de sincérité et d'équilibre réel rappelées par les dispositions précitées. Par suite, la CANOL n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande tendant à l'annulation en tout ou partie de la délibération du 22 janvier 2018 approuvant le budget primitif de l'année 2018. Sur les frais liés à l'instance : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la CANOL à l'occasion du litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la CANOL une somme au titre des frais exposés par la métropole de Lyon. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1802064 du 17 septembre 2020 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il a annulé la délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour 2018. Article 2 : La demande présentée par la CANOL devant le tribunal administratif de Lyon tendant à l'annulation de la délibération n° 2018-2560 du 22 janvier 2018 et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de la métropole de Lyon présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole de Lyon et à l'association des contribuables actifs du lyonnais. Copie sera adressée au préfet du Rhône et au directeur de contrôle fiscal Centre-Est. Délibéré après l'audience du 25 mai 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2022. La rapporteure, P. Dèche Le président, F. Bourrachot La greffière, S. Bertrand La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 20LY03342 lc