Cour Administrative d'Appel de Versailles, 4ème Chambre, 20/02/2007, 04VE01236, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 4ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-02-20
Numéro : 04VE01236
Président : M. GIPOULON
Rapporteur : M. Jean-Paul  EVRARD
Commissaire du gouvernement : Mme COLRAT
Avocat(s) : LAVALLART

Vu l'ordonnance en date du 16 août 2004, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles le 1er septembre 2004, par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Paris a, en application du décret n° 2004-585 du 22 juin 2004 portant création d'une cour administrative d'appel à Versailles et modifiant les articles R. 221-3, R. 221-4, R. 221-7 et R. 221-8 du code de justice administrative, transmis à la Cour administrative d'appel de Versailles la requête présentée pour la société INFOSUP par Me Lavallart ; Vu la requête, enregistrée le 6 avril 2004 au greffe de la Cour administrative d'appel de Paris et le mémoire complémentaire, enregistré le 2 novembre 2004 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles, présentés pour la société INFOSUP qui a son siège 12 allée Jean Rostand à Evry (91000), par Me Jean-Marc Lavallart, avocat au barreau de Paris ; La société demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0000617-0000618 en date du 15 mars 2004 par lequel le Tribunal administratif de Versailles n'a fait droit que partiellement à sa demande d'annulation, d'une part, de la décision du 7 juin 1999 par laquelle le préfet de la région IledeFrance l'a invitée à verser au Trésor public la somme de 639 448,28 F au titre de l'année 1995 et de la somme de 1 056 247,60 F au titre de l'année 1996 et, d'autre part, de la décision implicite par laquelle le même préfet a rejeté son recours préalable formé contre la décision du 7 juin 1999 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions du préfet de la région Ile-de-France du 30 octobre 1998 et du 7 juin 1999 ainsi que le décision implicite rejetant son recours préalable formé le 28 juillet 1999 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés dans la présente instance et non compris dans les dépens ; La société soutient que son action devant le tribunal administratif était recevable ; que la décision attaquée est entachée d'illégalité externe en ce que l'article L. 991-8 du code du travail a été méconnu dès lors que les résultats du contrôle ont été notifiés plus de trois mois après la fin de la période d'instruction ; que l'administration ne pouvait opérer successivement un contrôle sur place puis un contrôle sur pièces, mais devait fixer une fin de période d'instruction correspondant effectivement à la fin du contrôle sur le lieu de l'entreprise ; que la fin de la période d'instruction doit reposer sur des faits tangibles et contrôlables ; que la décision implicite du préfet de région rejetant son recours préalable est illégale au regard des dispositions de l'article R. 991-8 du code du travail dans la mesure où elle n'est pas expresse et ne comporte aucune motivation ; que l'absence de réponse doit être considérée comme une acceptation tacite ; que la décision en litige est également entachée d'illégalité interne en ce que la société a tenu une comptabilité distincte, conforme à la réglementation en la matière ; que la comptabilité analytique présentée est expressément prévue par l'ancien plan comptable et ne pouvait être écartée par le tribunal ; que le service n'a de pouvoir de vérification qu'en matière de formation continue ; que le tribunal a rattaché à tort à l'activité de formation continue des dépenses qui relèvent du secteur de la formation initiale ; que le bilan pédagogique et financier établit les dépenses imputées aux conventions de formation ; que l'absence de comptabilité distincte ne dispense pas de l'examen de l'affectation des dépenses litigieuses ; que le service de contrôle n'a pas apporté la preuve que les dépenses non admises relevaient de la formation continue ; que le tribunal a retenu les montants engagés alors qu'ils ne pouvait retenir les montants imputés au titre des années contrôlées ; que l'analyse de chacun des postes de dépenses non admises conduit à observer que les sommes en question doivent être réparties à parts égales entre la formation initiale et la formation continue et ne peuvent être retenues que pour des montants hors taxes ; que les dépenses ayant donné lieu non à une écriture de charge mais à un amortissement ne peuvent être prises en compte en totalité, mais doivent être admises pour le montant de l'annuité d'amortissement de chaque année 1995 et 1996, évaluée hors taxes et pour la moitié de son montant ; que le préfet ne pouvait, ainsi qu'il est soutenu, se fonder sur les dispositions de l'article L. 920-8 du code du travail et sur celles de l'article L. 991-5 ; que le caractère spécifique de la sanction prévue à l'article L. 920-10 impose au service de justifier que les dépenses ont été faites pour l'exécution d'une convention de formation professionnelle continue, ce qui n'a pas été opéré en l'espèce ; que les dépenses rejetées n'ont pas été financées par des recettes de formation ; que le montant des dépenses de formation continue excède le montant des recettes correspondantes ; que la sanction prévue à l'article L. 920-10 est illégale en ce qu'elle est immédiate et forfaitaire et ne tient pas compte du préjudice subi par l'Etat ; qu'elle est contraire aux stipulations de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme en ce qu'elle est disproportionnée et systématique, sans pouvoir de modération du juge ; Il soutient que la procédure de contrôle des dépenses de formation professionnelle de la société INFOSUP relative aux dépenses des années 1995 et 1996 a été régulière ; que le rapport contenant les résultats du contrôle a été notifié le 30 octobre 1998, soit moins de trois mois après l'avis de fin de période d'instruction adressé le 22 octobre 1998 ; que la décision implicite rejetant le recours préalable de la requérante n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'a pas été notifiée et qu'elle n'a pas été motivée ; que selon la jurisprudence, en l'absence d'une demande expresse de communication des motifs d'une décision implicite, celle-ci ne peut être regardée comme illégale ; qu'aucun texte ne prévoit que le silence gardé sur le recours préalable fait naître une décision implicite d'acceptation ; que le jugement attaqué n'est entaché d'aucune erreur de droit en ce qu'il a estimé que l'absence de tenue d'une comptabilité distincte pour les dépenses de formation initiale et pour les dépenses de formation professionnelle continue ne faisait pas obstacle au contrôle de l'ensemble des dépenses ; que la ventilation analytique des charges et des produits que la société a produit en cours de contrôle ne répond pas aux normes comptables et ne justifie pas effectivement de la réalité et de l'affectation des dépenses en cause ; que la société a conclu des conventions et des contrats et a reçu des commandes de prestations de formation durant la période considérée ; que le service n'a commis aucune erreur en estimant que les dépenses non admises ne pouvaient être rattachées à l'exécution d'une convention ; que la sanction prévue à l'article L. 920-10 du code du travail peut être édictée à l'issue du contrôle des dépenses, même si l'Etat n'est pas le financeur des actions de formation ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu la loi du 11 juillet 1979 ; Vu le code du travail ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 février 2007 : - le rapport de M. Evrard, président-assesseur ; - et les conclusions de Mme Colrat, commissaire du gouvernement ; Considérant que la requête de la société INFOSUP est dirigée contre le jugement en date du 15 mars 2004 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision du 7 juin 1999 par laquelle le préfet de la région IledeFrance l'a invitée à verser au Trésor public la somme de 639 448,28 F au titre de l'année 1995 et de la somme de 1 056 247,60 F au titre de l'année 1996 et, d'autre part, de la décision implicite par laquelle le préfet de la région IledeFrance, a rejeté le recours préalable formé par la société INFOSUP contre cette décision ; Sur les conclusions dirigées contre la décision du préfet de la région Ile-de-France du 7 juin 1999 : Considérant qu'aux termes de l'article R. 9918 du code du travail : Si l'intéressé entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application des articles R. 9914 ou R. 9917, il doit, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, saisir d'une réclamation l'autorité qui a pris cette décision. Le rejet total ou partiel de la réclamation fait l'objet d'une décision motivée et notifiée à l'intéressé ; Considérant que la décision du 7 juin 1999 du préfet de la région IledeFrance tendant à ce que la société INFOSUP verse au Trésor public les sommes en litige a fait l'objet, le 28 juillet 1999, d'un recours préalable présenté par cette société dans les conditions susmentionnées prévues par l'article R. 9918 du code du travail ; que la décision implicite par laquelle le préfet de région a rejeté ce recours à caractère obligatoire s'est substituée à celle du 7 juin 1999 ; qu'ainsi, en tant qu'elles sont dirigées contre cette décision du 7 juin 1999, les conclusions de la société INFOSUP sont sans objet et par suite irrecevables ; Sur les conclusions dirigées contre la décision du 30 octobre 1998 notifiant à la société INFOSUP les résultats du contrôle : Considérant qu'aux termes de l'article L. 991-8 du code du travail : « Les contrôles prévus au présent chapitre peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces. Les résultats du contrôle sont notifiés à l'intéressé dans un délai ne pouvant dépasser trois mois à compter de la fin de la période d'instruction avec l'indication des procédures dont il dispose pour faire valoir ses observations. Cette notification interrompt la prescription courant à l'encontre du Trésor public, au regard des versements dus et des pénalités fiscales correspondantes. Les décisions de rejet de dépenses et de versement mentionnés au présent chapitre prises par l'autorité de l'Etat chargée de la formation professionnelle ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si la procédure contradictoire mentionnée au deuxième alinéa a été respectée. Ces décisions sont motivées et notifiées aux intéressés. (...) » et qu'aux termes de l'article R. 991-4 du même code : «Les résultats des contrôles prévus aux articles L. 991-1 et L. 991-2 sont notifiés à l'intéressé avec l'indication du délai dont il dispose pour présenter des observations écrites et demander, le cas échéant, à être entendu. / Ce délai ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de la notification. / La décision du ministre chargé de la formation professionnelle ou du préfet de région ne peut être prise qu'au vu des observations écrites et après audition, le cas échéant, de l'intéressé, à moins qu'aucun document ni aucune demande d'audition n'aient été présentés avant l'expiration du délai prévu aux alinéas ci-dessus. La décision est motivée et notifiée à l'intéressé. » ; Considérant qu'il résulte de la combinaison que ces dispositions que l'acte de notification des résultats du contrôle exercé par le service du contrôle de la formation professionnelle n'est pas détachable de la procédure qui peut conduire l'autorité administrative, au terme des opérations de contrôle, à décider de ne pas admettre certaines dépenses exposées par organismes dispensateurs de formation et à inviter ces organismes à verser au Trésor public une somme égale au montant de ces dépenses ; que, par suite, si ces organismes peuvent former un recours pour excès de pouvoir contre ces décisions, ils ne sont pas recevables à contester l'acte par lequel les résultats du contrôle ont été portés à leur connaissance ; que, par suite, les conclusions présentées par la société INFOSUD tendant à l'annulation de la décision de notification du 30 octobre 1998 ne sont pas recevables et doivent être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre la décision implicite du préfet de la région Ile-de-France rejetant le recours préalable de la société requérante : Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, que selon les dispositions susmentionnées de l'article L. 991-8 du code du travail, les décisions de rejet de dépenses et de versement prises par l'autorité de l'Etat chargée de la formation professionnelle sont motivées et notifiées aux intéressés ; et qu'aux termes de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs : «Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande» ; qu'il résulte de ces dispositions législatives que la décision de rejet née du silence gardé par le préfet de la région Ile-de-France sur la réclamation préalable de la société INFOSUP n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'a pas été notifiée et qu'elle est dépourvue d'une motivation ; qu'il appartenait à la requérante de demander la communication des motifs de cette décision dans le délai prescrit ; qu'en l'absence de toute demande de communication présentée par la société INFOSUP, le moyen tiré de l'illégalité de cette décision reposant sur son absence de motivation et de notification doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que, sauf dans les cas où un régime de décision implicite d'acceptation est institué par des dispositions législatives particulières, le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet ; que les dispositions de l'article L. 991-8 du code du travail n'ayant pas institué un tel régime, la société INFOSUP n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la région Ile-de-France aurait implicitement accepté les objections qu'elle soulevait à l'encontre de la décision du 7 juin 1999 et que cette décision serait, par voie de conséquence, entachée d'illégalité ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 991-1 du code du travail : « L'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur : 1º Les dépenses de formation exposées par les employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle continue instituée par l'article L. 950-1 et les actions prévues aux articles L. 900-2 et L. 900-3 qu'ils conduisent, financées par l'Etat, les collectivités locales ou les organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue ; / 2º Les activités conduites en matière de formation professionnelle continue par les organismes paritaires agréés, par les organismes habilités à percevoir la contribution de financement visée aux articles L. 953-1, L. 953-2, L. 953-3 et L. 953-4, par les organismes de formation et leurs sous-traitants, par les organismes chargés de réaliser les bilans de compétences et par les organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l'expérience ; / 3º Les activités d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation, en matière de formation professionnelle continue, au financement desquelles l'Etat concourt par voie de convention. / Le contrôle administratif et financier porte sur l'ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l'exclusion des qualités pédagogiques, mis en oeuvre pour la formation professionnelle continue ; qu'aux termes de l'article R. 991-3 du même code : « Les personnes et organismes mentionnés à l'article L. 991-1 qui ont fait l'objet d'un contrôle sur place sont informés de la fin de la période d'instruction par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. / Des faits nouveaux constatés postérieurement à la réception de cette lettre peuvent justifier l'ouverture d'une nouvelle période d'instruction. » ; que selon les dispositions susrappelées du premier alinéa de l'article L. 991-8 du code du travail, les contrôles prévus au présent chapitre peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que la fin de la période d'instruction est déterminée, à l'issue des opérations de contrôle sur place, par le service chargé du contrôle de la formation professionnelle continue lorsque l'exploitation des documents et pièces recueillis lors du contrôle est achevée ; qu'il suit de là que la fin de la période d'instruction n'est pas fixée à la date de la dernière visite d'un inspecteur au siège de la société, mais à la date où l'instruction étant achevée, le service est en mesure de notifier à la personne ou l'organisme vérifié les résultats du contrôle ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société INFOSUD n'est pas fondée à soutenir que la période d'instruction aurait pris fin après la dernière visite sur place d'un inspecteur en janvier 1998 et que, par suite, les résultats du contrôle, notifiés le 30 octobre 1998, auraient été portés à sa connaissance plus de trois mois après la fin de la période d'instruction en méconnaissance des dispositions de l'article L. 991-8 ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 920-8 du code du travail : « Les dispensateurs de formation qui ont un statut de droit privé doivent établir, chaque année, un bilan, un compte de résultat et une annexe dans des conditions fixées par décret. /Les organismes à activités multiples doivent suivre d'une façon distincte en comptabilité l'activité au titre de la formation professionnelle continue. (...) » qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 920-10 du même code : « Lorsque des dépenses faites par le dispensateur de formation pour l'exécution d'une convention du titre Il du présent livre ne sont pas admises parce qu'elles ne peuvent, par leur nature, être rattachées à l'exécution d'une convention de formation ou que le prix des prestations est excessif, le dispensateur est tenu, solidairement avec ses dirigeants de fait ou de droit, de verser au Trésor public une somme égale au montant de ces dépenses. » ; qu'aux termes de l'article L. 9915 du même code : « Les organismes mentionnés aux 2° et 3° du premier alinéa de l'article L. 9911 sont tenus de présenter aux agents mentionnés à l'article L. 9913 les documents et pièces établissant l'origine des fonds reçus et la réalité des dépenses exposées ainsi que la conformité de leur utilisation aux dispositions législatives et réglementaires régissant leur activité. A défaut, ces dépenses sont regardées comme non justifiées. / Ces organismes sont tenus, de même, de présenter tous documents et pièces relatifs à l'exécution des conventions qu'ils ont conclues pour des activités de formation professionnelle mentionnées à l'article L. 991 1. » ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'un dispensateur de formation ne peut être assujetti au versement institué par l'article L. 92010 du code du travail que si les dépenses que l'administration décide de ne pas admettre ont été exposées dans le cadre de l'exécution d'une convention conclue en application du titre Il du livre IX du code du travail ; Considérant qu'il est constant que la société INFOSUP est un organisme à activités multiples dispensant tant la formation professionnelle continue que la formation initiale ; qu'elle était dès lors tenue de retracer en comptabilité de façon distincte son activité de formation professionnelle continue ; qu'il ressort des pièces du dossier que sa comptabilité ne répondait pas aux exigences des dispositions précitées et ne permettait pas de distinguer parmi l'ensemble de ses dépenses celles qui se rattachent à son activité de formation continue ; qu'en application de la combinaison des dispositions susmentionnées, dans cette situation, d'une part, le contrôle administratif et financier prévu à l'article L. 991-1 du code du travail pouvait porter sur l'ensemble des dépenses de formation exposées par le dispensateur de formation et, d'autre part, que ce dernier était tenu de justifier de la réalité des dépenses exposées et de la conformité de leur utilisation aux dispositions législatives et réglementaires régissant leur activité ; que, par suite, la société INFOSUP n'est fondée à soutenir ni que le contrôle devait être limité aux dépenses de professionnelle continue, ni que le préfet de la région Ile-de-France aurait du apporter la preuve que chacune des dépenses qu'il a refusé d'admettre était rattachée à l'exécution d'une convention de formation ; Considérant, en deuxième lieu, que si la société requérante, qui n'a produit ni le bilan pédagogique et financier de l'année 1994, ni les documents comptables annexes au bilan pédagogique et financier de l'année 1995, fait valoir qu'elle a produit, à la demande du service de contrôle, un état récapitulatif de ses produits et charges dénommé « répartition analytique », elle n'a aucunement précisé les critères de choix des clefs de répartition des charges et des produits entre les activités de formation initiale et de formation continue ; que, par suite, les éléments comptables produits ne sont pas de nature à étayer ses allégations sur l'affectation des dépenses en litige ; Considérant, en troisième lieu, que si la société requérante fait valoir que certaines des dépenses que l'autorité administrative a refusé d'admettre n'ont pas été portées en écritures de charges dans la comptabilité de l'entreprise pour les exercices contrôlés, mais ont été inscrites à l'actif social et ont fait l'objet d'amortissements, il résulte des dispositions combinées des articles L. 991-5 et L. 920-10 du code du travail que le versement au Trésor public, auquel un dispensateur de formation peut être astreint, est assis sur les dépenses qu'il a réellement exposées, quel que soit le mode de comptabilisation de ces dépenses ; Considérant, en quatrième lieu, que le versement au Trésor public prévu par les dispositions susmentionnées de l'article L. 920-10 du code du travail d'une somme égale aux dépenses exposées doit être déterminé par référence au montant toutes taxes comprises des dépenses effectivement payées par un dispensateur de formation, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire prescrivant de ne retenir qu'un montant hors taxes ; que par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée du préfet de la région Ile-de-France serait illégale en ce qu'elle porterait sur le montant toutes taxes comprises des dépenses qui n'ont pas été admises ; Considérant, en cinquième lieu, que l'autorité administrative a refusé d'admettre la dépense correspondant à une somme de 74 101,28 F réglée à M. Edouard X, gérant de la société, ainsi que la dépense de 162 360 F relative à des factures de la société Atrium du Lycée intitulées «actions de développement de clientèle sur Paris et sur le Val-de-Marne », la dépense de 84 420 F correspondant à une facture émise par le cabinet d'expertise comptable SEAC, la dépense de 445 347 F relative à des frais de recherche et développement remboursés par la société requérante à la société HEIG, la dépense de 120 000 F au titre de l'exercice 1995 et de 200 437,60 F au titre de l'exercice 1996 correspondant à des sommes inscrites au compte courant de M. X, la dépense de 609.030 F correspondant à une facture du cabinet FIDETA intitulée «intervention pour recherche de subventions de l'exercice 1995-1996 » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la société requérante, qui n'établit pas que ces dépenses n'ont pas été exposées pour la réalisation d'actions de formation professionnelle et de promotion sociale n'a apporté, à la suite du contrôle dont elle a régulièrement fait l'objet, aucune justification de la nature et du prix des prestations ainsi facturées ; qu'elle n'est par suite, pas fondée à soutenir que la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de les admettre au motif qu'elles ne pouvaient, par leur nature, être rattachées à l'exécution d'une convention de formation professionnelle continue, est entachée d'une erreur de droit ; Considérant, en sixième lieu, que la sanction de versement au Trésor public prévue par les dispositions susmentionnées de l'article L. 920-10 du code du travail, prononcée par l'autorité administrative sous le contrôle du juge, est proportionnée aux agissements des dispensateurs de formation continue qui n'ont pas respecté les dispositions législatives et réglementaires applicables ; que, par suite, les dispositions législatives qui instituent cette sanction ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, alors même qu'elles ne confèrent pas au juge un pouvoir de modulation du taux de cette sanction ; Considérant, enfin, que si la société requérante soutient qu'au titre des deux années contrôlées, le montant des dépenses exposées pour la formation continue excèderait le montant des recettes de formation continue encaissées, cette allégation n'est pas de nature à établir que la décision par laquelle l'autorité administrative n'a pas admis les sept dépenses mentionnées ci-dessus est entachée d'illégalité ; que, par suite, le moyen ainsi soulevé est inopérant ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société INFOSUP n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande en décharge ; que ses conclusions tendant au remboursement des frais exposés doivent, par voie de conséquence, être rejetées ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société INFOSUP est rejetée. 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