CAA de NANTES, 6ème chambre, 02/02/2021, 19NT02187, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-02-02
Numéro : 19NT02187
Président : M. GASPON
Rapporteur : Mme Fanny  MALINGUE
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : SELARL CLAISSE & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... C... a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la région Pays de la Loire à lui verser une indemnité de 139 353 euros, majorée des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence de réintégration à l'issue de sa période de disponibilité. Par un jugement n° 1608109 du 17 avril 2019, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juin 2019 et 8 novembre 2019, Mme C..., représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de condamner le conseil régional des Pays de la Loire à lui verser la somme de 144 353,49 euros, somme majorée des intérêts au taux légal à compter de l'enregistrement de sa requête devant le tribunal administratif de Nantes ; 3°) de mettre à la charge du conseil régional des Pays de la Loire une somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif de Nantes a estimé qu'elle n'avait pas formé de demande indemnitaire préalable ; - la responsabilité du conseil régional doit être engagée pour fautes en raison du refus implicite opposé à sa réintégration en l'absence de proposition des trois premiers postes vacants, de son absence de réintégration dans un délai raisonnable et de l'insuffisance de motivation de la décision de refus de réintégration sur le poste de consultant au sein de la direction de la coordination et de l'international ; - elle a subi, en lien avec son absence de réintégration, un préjudice de perte de traitement évalué à la somme de 20 769 euros, un préjudice de perte de droits à la retraite de 56 086 euros, un préjudice de perte du droit à l'avancement évalué à la somme de 2 498,49 euros et un préjudice moral de 30 000 euros ; - elle sollicite, en raison d'une réintégration effectuée dans des conditions ne garantissant pas sa santé et sa sécurité, des dommages et intérêts à hauteur de la somme de 35 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2019, la région des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme C... une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - à titre principal, c'est à juste titre que le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête comme irrecevable ; - à titre subsidiaire, elle n'a commis aucune faute en refusant de la réintégrer ; - le comportement de Mme C... a participé aux préjudices qu'elle invoque ; - sa demande d'indemnisation de la perte de traitement est irrecevable ; à titre subsidiaire, elle doit être limitée à 60%, ou à tout le moins, 80% de ses prétentions ; - elle ne subit aucun préjudice de perte de droits à la retraite ; - le préjudice résultant de la perte du droit à l'avancement s'élève à la somme de 2 349,76 euros et a été intégré à la perte de rémunération ; - sa demande d'indemnisation du préjudice moral est irrecevable ; à titre subsidiaire, ce préjudice n'est pas établi ; - le préjudice lié aux conditions de sa réintégration n'est pas établi. Par courrier du 27 novembre 2020, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à la réparation de préjudices résultant d'une faute relative aux conditions de travail de Mme C... à la suite de sa réintégration. Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public, enregistrées le 4 décembre 2020, ont été produites pour Mme C.... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n°86-68 du 13 janvier 1986 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant la région des Pays de la Loire. Considérant ce qui suit : 1. Mme C..., employée par la région des Pays de la Loire depuis 1998, en qualité d'attaché territorial depuis le 1er janvier 2005, a été placée, à sa demande, en disponibilité pour convenances personnelles pour la période du 1er mai 2011 au 31 octobre 2013. Alors qu'elle avait sollicité sa réintégration au premier semestre 2013, elle a, par arrêté du 14 février 2014, été maintenue en disponibilité à compter du 1er novembre 2013. Elle n'a été réintégrée dans un poste d'attaché territorial au sein de la région des Pays de la Loire qu'à compter du 1er janvier 2017. Entretemps, le 28 septembre 2016, elle avait sollicité auprès du tribunal administratif de Nantes la condamnation de la région des Pays de la Loire à réparer les préjudices causés par l'absence de réintégration. Elle relève appel du jugement du 17 avril 2019 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Les premiers juges ont rejeté la demande de Mme C... comme irrecevable au motif que, les courriers des 22 juin et 15 juillet 2016 n'ayant pas pour objet de demander la réparation de préjudices, elle n'avait pas été précédée d'une réclamation indemnitaire. En ce qui concerne les conclusions tendant à la condamnation de la région des Pays de la Loire pour manquement à son obligation de santé et de sécurité à la suite de sa réintégration à compter du 1er janvier 2017 : 3. L'action introduite auprès du tribunal administratif de Nantes le 28 septembre 2016 tendait à la réparation des préjudices résultant de l'absence de réintégration de Mme C... au sein des effectifs de la région des Pays de la Loire. Mme C... a été réintégrée le 1er janvier 2017 dans des conditions de nature, selon elle, à engager la responsabilité de la région des Pays de la Loire pour manquement à son obligation de santé et de sécurité et a également sollicité, dans le cadre de l'instance qu'elle avait introduite le 28 septembre 2016, à partir des écritures produites à compter du 11 octobre 2017, la réparation des préjudices résultant de cette faute. Toutefois, ce préjudice, survenu en cours d'instance devant le tribunal administratif, ne se rattache pas au même fait générateur que celui pour lequel l'action a été introduite et relève d'un litige distinct. Dans ces conditions, ces conclusions ne sont pas recevables. Par suite, Mme C... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté comme irrecevables ces conclusions. En ce qui concerne les conclusions tendant à la condamnation de la région des Pays de la Loire pour absence de réintégration : 4. Aux termes des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative dans sa rédaction alors applicable : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". 5. En se bornant à solliciter du conseil régional des Pays de la Loire qu'il prenne des mesures pour respecter ses obligations en matière de réintégration et pour remédier à la situation de Mme C..., les courriers des 22 juin et 15 juillet 2016 ne peuvent être regardés, quand bien même il est fait état que sa situation lui porte préjudice, comme sollicitant de cette personne publique le versement d'une indemnité. Ainsi, ils n'ont pu avoir pour effet de faire naître une décision implicite de rejet de réclamation indemnitaire préalable antérieure à l'introduction du recours enregistré le 28 septembre 2016 au greffe du tribunal administratif de Nantes. La région des Pays de la Loire pouvait donc opposer à bon droit, ainsi qu'elle l'a soulevée dans son mémoire en défense enregistré le 29 mars 2017 au greffe du tribunal administratif de Nantes, une fin de non-recevoir au motif que le contentieux indemnitaire n'avait pas été lié. Toutefois, Mme C... a également transmis, par lettre du 6 juillet 2017, un courrier comportant, outre la réparation des conséquences résultant de sa réintégration sur un poste ne garantissant pas, selon elle, sa santé au travail, une demande de réparation des conséquences résultant de la méconnaissance des obligations relatives à la réintégration ou d'indemnisation du préjudice en résultant en faisant état de ses préjudices en matière de perte de salaire, d'avancement, de droit à pension ainsi que de son préjudice moral lié à l'absence de réintégration. La région des Pays de la Loire a, par lettre du 6 septembre 2017, indiqué à Mme C... avoir pris connaissance de sa correspondance du 6 juillet 2017 et apporté une réponse sur la question de sa responsabilité quant à la situation de Mme C... depuis sa réintégration. Ce faisant, ce courrier a implicitement rejeté la demande indemnitaire présentée au titre des préjudices subis du fait de l'absence de réintégration au cours de la période du 1er novembre 2013 au 31 décembre 2016. Par suite, à la date du 17 avril 2019 à laquelle le tribunal administratif a statué, la condition prévue par l'article R. 421-1 du code de justice administrative était remplie. Dès lors, Mme C... est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que sa demande était irrecevable pour le motif exposé au point 2. 6. Il y a lieu d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions tendant à la condamnation de la région des Pays de la Loire pour absence de réintégration et de statuer immédiatement par la voie de l'évocation sur cette demande. Sur la responsabilité : 7. Aux termes de l'article 72 de la loi du 26 janvier 1984 : " La disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son administration ou service d'origine, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l'avancement et à la retraite. / La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 57. Le fonctionnaire mis en disponibilité qui refuse successivement trois postes qui lui sont proposés dans le ressort territorial de son cadre d'emploi, emploi ou corps en vue de la réintégration peut être licencié après avis de la commission administrative paritaire. / Le fonctionnaire mis en disponibilité, soit d'office à l'expiration des congés institués par les 2°, 3° et 4° de l'article 57 de la présente loi, soit de droit, sur demande, pour raisons familiales, est réintégré à l'expiration de sa période de disponibilité dans les conditions prévues aux premier, deuxième et troisième alinéas de l'article 67 de la présente loi. Dans les autres cas, si la durée de la disponibilité n'a pas excédé trois années, une des trois premières vacances dans la collectivité ou l'établissement d'origine doit être proposée au fonctionnaire. ". En ce qui concerne l'illégalité fautive de la décision de refus de réintégration du 27 mai 2014 : 8. A la suite de sa demande de réintégration, la région Pays de la Loire a, lors de l'entretien du 10 février 2014 puis par courrier du 14 février 2014, proposé à Mme C... un emploi de consultant à la direction de la coordination et de l'international. A l'issue du processus de recrutement, l'intéressée a été informée, par courriel du 27 mai 2014 de la responsable du pôle recrutement, que sa candidature pour ce poste n'était pas retenue pour des raisons tirées de l'absence de pratique des marchés publics, l'absence d'expérience sur l'évaluation des dispositifs de politiques publiques ainsi que l'appréhension partielle des enjeux et des exigences du poste. 9. En premier lieu, si Mme C... soutient que cette décision de refus n'est pas motivée, il résulte de vient d'être dit qu'elle comporte les considérations de fait qui ont conduit la région Pays de la Loire à décider de ne pas réintégrer l'intéressée sur cet emploi vacant. 10. En second lieu, les motifs évoqués au point 8, qui portent sur l'adéquation du profil de Mme C... à l'emploi proposé, ne reposent pas sur des considérations étrangères au service. La région Pays de la Loire pouvait donc, sans commettre d'erreur de droit ni d'appréciation, fonder sa décision de refus de réintégration sur ces motifs. 11. En troisième lieu, il ne résulte pas de l'instruction qu'en refusant la réintégration de Mme C... sur ce poste de consultant, la région des Pays de la Loire ait voulu sanctionner la requérante en raison de son placement en disponibilité. 12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 11 que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que la décision de refus de réintégration du 27 mai 2014 est illégale et que cette illégalité fautive est susceptible d'engager la responsabilité de la région Pays de la Loire. En ce qui concerne la faute en l'absence de réintégration, dans un délai raisonnable, sur l'un des trois premiers emplois vacants : 13. Pour apprécier s'il existe un emploi vacant sur lequel un fonctionnaire territorial pourrait être réintégré à l'issue d'une disponibilité n'excédant pas trois ans, en vertu des dispositions de l'article 72 de la loi du 26 janvier 1984, la collectivité est tenue d'identifier tous les emplois correspondant au grade de l'intéressé pour vérifier l'éventuelle vacance de l'un d'eux. 14. Alors que Mme C... avait le droit d'être réintégrée à l'une des trois premières vacances d'emploi correspondant au grade d'attaché territorial, la région des Pays de la Loire, qui était tenue d'identifier tous les emplois correspondant à ce grade pour vérifier l'éventuelle vacance de l'un d'eux, n'apporte aucun élément de nature à établir que, durant la période du 1er novembre 2013 au 28 septembre 2016, un seul emploi, celui de consultant à la direction de la coordination et de l'international, a été vacant. La circonstance que Mme C... a fait part de son souhait d'être réintégrée sur un poste à temps partiel est sans incidence sur l'obligation de proposer les emplois vacants en application des dispositions précitées. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la région des Pays de la Loire a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de Mme C.... Sur les causes exonératoires de responsabilité : 15. En premier lieu, la région Pays de la Loire soutient qu'en sollicitant une disponibilité, Mme C... a accepté une part du risque de ne pas être réintégrée dès le terme de sa période de disponibilité. Toutefois cette circonstance n'est pas de nature, dès lors que l'intéressée disposait d'un droit à être réintégrée sur l'une des trois premières vacances, à exonérer partiellement la responsabilité de la région résultant de la faute mentionnée au point 14. 16. En deuxième lieu, la région Pays de la Loire soutient que Mme C... a fait preuve d'inertie en s'abstenant de se manifester auprès de ses services au cours de la période allant du mois de mai 2014 à juin 2016. Si l'intéressée n'a effectivement pas réitéré sa demande de réintégration avant le 3 juin 2016 et n'a manifesté auprès de son employeur aucun intérêt sur les postes publiés sur le site internet qu'elle consultait pourtant ainsi que le révèlent ses écritures, rien ne permet d'établir que ces démarches auraient, en l'espèce, abouti. Par suite, son maintien en disponibilité ne procède pas, même partiellement, de l'inertie de l'intéressée, qui a fait part de son souhait de réintégration dès le mois de mars 2013, dès lors qu'il incombait à l'administration, à partir de cette date, de lui proposer l'une des trois premières vacances dans la collectivité. 17. En troisième lieu, Mme C... a assorti, tant au mois de mars 2013 qu'au mois de juin 2013, sa demande de réintégration d'une condition tenant à l'octroi d'une autorisation de travail à temps partiel pour convenances personnelles à 60%. Elle n'est pas revenue sur cette demande en dépit du courrier du 10 juillet 2013 du président du conseil régional lui signalant qu'une réintégration serait plus aisée dans l'hypothèse d'un temps partiel à hauteur de 80% au lieu de 60%. Si Mme C... fait valoir qu'elle avait postulé sur l'emploi de consultant à la direction de la coordination et de l'international en acceptant une quotité de temps de travail à 80%, le courrier qu'elle a adressé le 10 mars 2014 à l'administration révèle une position ambiguë sur ce point dans la mesure où, constatant la lourde charge de travail du service au sein duquel se trouvait le poste convoité, elle proposait de recruter un tiers à temps plein sur un poste de consultant et de la recruter à hauteur de 50% sur un poste en surnombre. Par suite, cette condition de travail à temps partiel doit être regardée comme une exigence constante de la part de l'intéressée. Cette exigence rendait plus difficile la gestion de sa réintégration. Par suite, en assortissant sa demande de réintégration d'une demande d'autorisation de travail à hauteur de 60%, Mme C... a contribué à la réalisation du préjudice tiré de son absence de réintégration à hauteur, en l'espèce, de 30%. 18. Il résulte de ce qui précède que Mme C... est fondée à demander la réparation des préjudices résultant de son absence de réintégration à hauteur uniquement de 70%. Sur les préjudices : 19. Mme C... sollicite la réparation des préjudices tirés de la perte de traitement, de la perte des droits à la retraite, de la perte des droits à l'avancement et du préjudice moral résultant de son absence de réintégration. Ces préjudices étant mentionnés dans le courrier du 6 juillet 2017, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la région des Pays de la Loire n'est pas fondée à soutenir que les demandes portant sur certains de ces chefs de préjudice sont, faute de liaison du contentieux, irrecevables. 21. Dès lors que Mme C... avait sollicité de manière officielle sa réintégration plus de quatre mois avant l'expiration de la disponibilité et que la région n'établit pas l'absence de vacance de poste à la date du 1er novembre 2013, la période indemnisée doit s'étendre du 1er novembre 2013, date à laquelle la disponibilité pour convenances personnelles de Mme C... a pris fin, au 31 décembre 2016, date à laquelle son absence de réintégration a pris fin. En ce qui concerne les préjudices matériels : 22. En l'absence de service fait, Mme C... est fondée à obtenir, au titre du préjudice économique, le versement d'une indemnité égale à la différence entre le traitement qu'elle aurait dû percevoir pour la période allant du 1er novembre 2013 au 31 décembre 2016, intégrant un avancement au 7ème échelon le 21 juillet 2015, et l'allocation de retour à l'emploi qu'elle a perçue pour la même période. Eu égard aux éléments fournis par les parties, Mme C... aurait dû percevoir, pour cette période, la somme de 55 701,52 euros au titre des traitements, sur la base d'un temps partiel sollicité de 60 %, et primes auxquelles elle aurait pu prétendre, dès lors qu'elles ne sont pas destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Mme C... a effectivement perçu au titre de l'allocation de retour à l'emploi la somme de 52 816,24 euros. La réparation de ce préjudice économique, incluant la prise en compte de l'avancement auquel la requérante pouvait prétendre, doit ainsi être fixée à la somme de 2 885,28 euros. 23. Si Mme C... présente également une demande d'indemnisation au titre des revenus qui lui seront versés à l'occasion de la liquidation de sa pension de retraite, il résulte de l'instruction que l'intéressée n'a pas encore été admise à faire valoir ses droits à la retraite et que sa carrière se poursuit. Par suite, le préjudice allégué présente un caractère seulement éventuel et ne saurait donc donner lieu à réparation. En ce qui concerne le préjudice moral : 24. Il résulte de l'instruction que Mme C... a sollicité une mise en disponibilité pour convenances personnelles afin de créer une entreprise avec son époux et qu'en 2011 et 2012, ses demandes de prolongation de disponibilité ont été assorties du souhait de bénéficier d'une indemnité de départ volontaire de la fonction publique territoriale. Si elle soutient désormais que cette demande était également motivée par le souhait de quitter le poste qu'elle occupait en raison d'un contexte de travail difficile, les éléments produits ne permettent pas de l'établir. Par ailleurs, au regard du refus qui lui a été opposé le 27 mai 2014 et alors qu'elle ne s'est pas manifestée auprès des services de la région du mois de mai 2014 au mois de juin 2016, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par Mme C... du fait de l'absence de réintégration en l'évaluant à la somme de 1 500 euros. 25. Eu égard à ce qui a été dit aux points 18, 22 et 24, Mme C... est fondée à demander la condamnation de la région des Pays de la Loire à lui verser la somme de 3 069,70 euros. Sur les intérêts : 26. Mme C... a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité de 3 069,70 euros à compter du 28 septembre 2016, date à laquelle elle a saisi le tribunal administratif de Nantes. Sur les frais liés au litige : 27. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la région Pays de la Loire, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros à verser à Mme C... et de rejeter la demande présentée par la région Pays de la Loire à ce titre, dès lors qu'elle est partie perdante. DECIDE : Article 1er : Le jugement du 17 avril 2019 du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à la condamnation de la région des Pays de la Loire pour absence de réintégration. Article 2 : La région Pays de la Loire versera à Mme C... une somme de 3 069,70 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 28 septembre 2016, en réparation du préjudice subi du fait de son absence de réintégration du 1er novembre 2013 au 31 décembre 2016. Article 3 : La région Pays de la Loire versera, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros à Mme C.... Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C... est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la région des Pays de la Loire sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C... et à la région des Pays de la Loire. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2021, à laquelle siégeaient : - M. Gaspon, président de chambre, - M. Coiffet, président assesseur, - Mme D..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2021. Le rapporteur, F. D...Le président, O. Gaspon La greffière, E. Haubois La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 1 N° 19NT02187 2 1