CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 09/06/2022, 19MA05574, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-09
Numéro : 19MA05574
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : M. Raphaël  MOURET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : AVALLONE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2018 par lequel le maire de Vailhauquès a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la régularisation de l'extension d'une construction sur un terrain situé au lieu-dit " E... ". Par un jugement n° 1800668 du 21 novembre 2019, le tribunal administratif de Montpellier a fait droit à sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 18 décembre 2019, la commune de Vailhauquès, représentée par Me Valette-Berthelsen, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 21 novembre 2019 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. D... ; 3°) de mettre à la charge de M. D... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier faute pour les premiers juges d'avoir examiné le second motif fondant l'arrêté de refus de permis de construire en litige puis recherché si celui-ci suffisait à fonder légalement ce refus ; - c'est à tort que le tribunal a censuré le premier motif de refus fondé sur l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme ; - le projet litigieux méconnaît l'article N 1 de ce même règlement ; - sa demande de substitution de motifs, tirée de l'absence de demande de régularisation du changement de destination de la construction existante, est fondée ; - les moyens invoqués par M. D... en première instance ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 18 février 2020, M. D..., représenté par Me Avallone, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de confirmer le jugement attaqué ou, subsidiairement, d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2018 et d'enjoindre au maire de Vailhauquès de lui délivrer le permis sollicité dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à venir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, en toute hypothèse, de mettre à la charge de la commune de Vailhauquès la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. Il soutient que : - le moyen relatif au second motif de refus était inopérant ; - les autres moyens invoqués par la commune ne sont pas fondés ; - l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ; - l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal et l'extension réalisée est autorisée sous l'empire de l'article ND 1 du règlement du plan d'occupation des sols antérieurement applicable ; - le second motif de refus de permis, rejetant sa demande de dérogation, est entaché d'une erreur de droit ainsi que d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la demande de substitution de motifs n'est pas fondée. Par une lettre du 9 mai 2022, les parties ont été informées de ce que la Cour était susceptible de substituer d'office l'article ND 1 du règlement du plan d'occupation des sols de Vailhauquès aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme qui ont servi de base légale à la décision de refus de permis de construire en litige. Par des lettres enregistrées les 12 et 18 mai 2022, la commune de Vailhauquès demande à la Cour de procéder à une telle substitution de base légale dans l'hypothèse où les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ayant fondé la décision litigieuse seraient déclarées illégales. Par une lettre enregistrée le 16 mai 2022, M. D... persiste dans ses précédentes écritures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Cadet, substituant Me Avallone, représentant M. D.... Une note en délibéré présentée par M. D... a été enregistrée le 26 mai 2022. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 26 janvier 2018, le maire de Vailhauquès a refusé de délivrer à M. D... un permis de construire en vue de la régularisation de l'extension d'une construction existante sur un terrain situé au lieu-dit " E... " et classé en secteur N2 de la zone N du plan local d'urbanisme communal approuvé le 13 avril 2017. La commune de Vailhauquès relève appel du jugement du 21 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier, à la demande de M. D..., a annulé cet arrêté de refus de permis de construire. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un (...) d'un plan local d'urbanisme (...) a pour effet de remettre en vigueur (...) le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu (...) immédiatement antérieur ". Selon l'article L. 174-6 du même code : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme (...) intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d'illégalité (...) ". Ces dispositions s'appliquent que l'annulation du plan local d'urbanisme ait été totale ou partielle, à la condition, dans ce second cas, que les dispositions rendues applicables de ce fait soient compatibles avec les dispositions du plan local d'urbanisme maintenues en vigueur. 3. L'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme dispose que : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité (...) d'un plan local d'urbanisme (...) sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis (...). Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision ". Il résulte de ces dernières dispositions que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme entraîne l'annulation d'une décision de refus de permis de construire prise sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun, en s'appuyant sur les dispositions pertinentes du document d'urbanisme immédiatement antérieur, remises en vigueur, totalement ou partiellement, en application des dispositions citées au point précédent. En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par les premiers juges et la substitution de base légale : 4. En premier lieu, pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par M. D..., le maire de Vailhauquès a estimé que l'extension dont le projet prévoit la régularisation ne respecte pas les dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme applicables en secteur N2 et a, en outre, précisé les raisons pour lesquelles la demande de dérogation aux dispositions de cet article présentée par le pétitionnaire devait être rejetée. Pour annuler l'arrêté de refus de permis de construire du 26 janvier 2018, les premiers juges ont accueilli le moyen tiré de l'illégalité, par voie d'exception, de ces dispositions de l'article N 2, avant de rejeter la demande de substitution de motifs présentée devant eux par la commune de Vailhauquès et tirée de ce que la demande de permis de construire aurait, selon elle, dû également porter sur la régularisation d'un changement de destination de la construction existante. 5. Aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. / Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (...) ". L'article R. 123-8 du même code, auquel se réfère le règlement du plan local d'urbanisme de Vailhauquès et aujourd'hui repris en substance à ses articles R. 151-24 et R. 151-25, dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ". 6. Le préambule du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme de Vailhauquès indique que celle-ci constitue " une zone naturelle à protéger " et précise, s'agissant des " secteurs faiblement urbanisés et les constructions isolées existantes ", qu'" une constructibilité limitée est autorisée ". En vertu de l'article N 1 de ce règlement, sont notamment interdites, en secteur N2, les " habitations ", " à l'exclusion des exceptions visées à l'article N 2 ". L'article N 2 de ce règlement prévoit, s'agissant des secteurs N2 de la zone N qui constituent des secteurs naturels faiblement urbanisés, que : " Ne sont autorisées que les extensions de constructions existantes jusqu'à concurrence de 10 % de la surface de plancher (dans la limite de 40 m² maximum) et à condition de ne pas changer la destination initiale des lieux, ni créer de logement supplémentaire et de respecter le caractère et les proportions architecturales du bâti existant ". 7. Si ces dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Vailhauquès limitent, en secteur N2, les possibilités d'augmentation de la surface de plancher des constructions existantes lors de travaux conduisant à leur extension, elles ne précisent toutefois pas si cette surface de plancher doit être appréciée une fois pour toutes, à la date de l'entrée en vigueur de ce plan, ou bien à l'occasion de chaque demande d'autorisation d'urbanisme. Ces dispositions sont ainsi susceptibles d'autoriser, par modifications successives, une augmentation importante de la surface de plancher des constructions existantes. Par suite, elles ne respectent pas les exigences résultant des dispositions du code de l'urbanisme citées au point 5. 8. Eu égard à ce qui précède, la commune de Vailhauquès n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a déclaré illégales les dispositions citées ci-dessus de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme sur le fondement desquelles l'arrêté de refus de permis de construire en litige a été édicté. 9. En second lieu, toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 et 3 que la déclaration d'illégalité des dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Vailhauquès applicables en secteur N2 a pour effet de remettre en vigueur la règle antérieure équivalente à celle fixée par cet article N 2, à condition que les dispositions rendues applicables de ce fait soient compatibles avec les dispositions de ce règlement maintenues en vigueur. 11. L'article ND 1 du règlement du plan d'occupation des sols de Vailhauquès, en vigueur antérieurement à l'approbation du plan local d'urbanisme de cette commune, admet notamment, en zone ND, " l'extension mesurée des bâtiments existants à concurrence de 15 % ou 80 m² de la surface hors œuvre nette existante à la date de l'approbation du POS et à condition de ne pas modifier la destination initiale des lieux ni de créer de logements supplémentaires (...) ". Ces dispositions de l'article ND 1, qui fixent une règle équivalente à celle prévue par l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme déclaré partiellement illégal, sont compatibles avec les dispositions de ce règlement maintenues en vigueur, en particulier celles de son article N 1 interdisant les " habitations " en secteur N2, sous réserve de certaines exceptions. 12. Aux termes de l'article 4 de l'ordonnance du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme : " (...) / A compter du 1er mars 2012, les valeurs exprimées en surface hors œuvre nette (...) dans tous les (...) plans d'occupation des sols (...) devront s'entendre en valeurs exprimées en surface de plancher telle que définie dans la présente ordonnance (...) ". Aux termes de l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de cette ordonnance, désormais repris à l'article L. 111-14 du même code : " (...) la surface de plancher de la construction s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment (...) ". 13. Eu égard à leur objet et à la vocation de la zone à laquelle elles s'appliquent, les dispositions citées ci-dessus de l'article ND 1 du règlement du plan d'occupation des sols de Vailhauquès doivent être lues comme autorisant, sous réserve du respect de certaines conditions, l'extension mesurée des bâtiments existants implantés en zone ND dans la limite maximale de 15 % de la surface de plancher existante à la date de l'approbation du document d'urbanisme, aucune extension ne pouvant par ailleurs présenter une surface de plancher supérieure à 80 mètres carrés, y compris dans l'hypothèse où cette limite maximale serait respectée. Par suite, un projet d'extension entraînant une augmentation de la surface de plancher excédant 15 % de la surface du bâtiment existant est insusceptible d'être autorisé en application de ces dispositions. 14. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux consiste en la fermeture de la terrasse couverte, régulièrement édifiée, accolée au bâtiment existant, lequel présente une surface de plancher de 31,36 mètres carrés au vu des mentions figurant dans le formulaire normalisé de demande de permis de construire. Alors même qu'ils n'entraînent aucune augmentation de l'emprise au sol de la construction existante, les travaux en cause, qui ont pour effet de porter à 82,25 mètres carrés la surface de plancher du bâtiment, augmentant ainsi de plus de 150 % sa surface de plancher initiale, ne sauraient être regardés comme portant sur l'" extension mesurée " de ce bâtiment existant au sens et pour l'application des dispositions citées ci-dessus de l'article ND 1 du règlement du plan d'occupation des sols de Vailhauquès, partiellement remises en vigueur pour les raisons exposées précédemment. Dans ces conditions, le projet litigieux, qui ne porte pas sur une telle extension mesurée, est insusceptible d'être autorisé. Par suite, M. D... n'étant privé d'aucune garantie, il y a lieu de substituer cette base légale, qui justifie l'arrêté de refus de permis de construire en litige, à celle retenue par le maire de Vailhauquès. 15. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté contesté en retenant le motif énoncé au point 4. 16. Il appartient cependant à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. D.... En ce qui concerne les autres moyens invoqués par M. D... : 17. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A..., adjoint délégué à l'urbanisme et signataire de l'arrêté contesté, bénéficiait d'une délégation de fonctions et de signature en matière de " délivrance des autorisations d'urbanisme ", notamment. L'arrêté de délégation versé au dossier du 9 avril 2014, qui ne présente pas un caractère trop général et autorise l'intéressé à signer les décisions de refus de permis, a, selon ses mentions non contestées, été affiché le 15 avril suivant et régulièrement transmis à la préfecture. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté de refus de permis de construire en litige doit être écarté. 18. En second lieu, aux termes de l'article L. 152-4 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, par décision motivée, accorder des dérogations à une ou plusieurs règles du plan local d'urbanisme pour permettre : (...) / 3° Des travaux nécessaires à l'accessibilité des personnes handicapées à un logement existant (...) ". 19. M. D... a sollicité, à l'appui de sa demande de permis de construire, une dérogation aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Vailhauquès en faisant état du handicap de son épouse, laquelle est contrainte de se déplacer en fauteuil roulant. Il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard à leur nature, que les travaux d'agrandissement projetés seraient nécessaires à l'accessibilité des personnes handicapées au logement existant au sens et pour l'application des dispositions du 3° de l'article L. 152-4 du code de l'urbanisme. Le maire de Vailhauquès a pu, sans commettre ni erreur de droit, ni erreur manifeste d'appréciation, rejeter la demande de dérogation présentée par le pétitionnaire pour ce motif énoncé dans l'arrêté contesté, lequel suffit à lui seul à justifier ce rejet. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Vailhauquès est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 26 janvier 2018. Il y a lieu d'annuler ce jugement, sans qu'il soit besoin d'examiner sa régularité, et de rejeter la demande de première instance de M. D.... Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 21. Le présent arrêt, qui annule le jugement attaqué et rejette la demande présentée par M. D... devant le tribunal administratif de Montpellier, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par M. D... ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Vailhauquès, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M. D... la somme qu'il demande sur ce fondement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la commune de Vailhauquès. Par ailleurs, faute de dépens exposés au cours de la présente instance, les conclusions présentées par M. D... au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 21 novembre 2019 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. D... devant le tribunal administratif de Montpellier et le surplus des conclusions des parties sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vailhauquès et à M. B... D.... Délibéré après l'audience du 25 mai 2022, à laquelle siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Mouret, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juin 2022. 2 N° 19MA05574