CAA de NANTES, 2ème chambre, 19/07/2019, 17NT04027, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-19
Numéro : 17NT04027
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SCP ALEO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B...F...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 15 octobre 2015 par lequel le maire de Carquefou s'est opposé à la déclaration préalable qu'ils ont présentée le 5 octobre 2015 en vue de la division en trois lots, de la parcelle cadastrée section AL n° 23, dont ils sont propriétaires au sein du lotissement du Housseau, situé 15 avenue Clio. Par un jugement n°1509722 du 31 octobre 2017, le tribunal administratif de Nantes a annulé cet arrêté et a enjoint au maire de Carquefou de réexaminer la déclaration préalable déposée par M. et Mme F...dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 décembre 2017 et 24 décembre 2018, la commune de Carquefou, représentée par son maire en exercice, par la SCP Aléo, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 31 octobre 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme F...devant le tribunal administratif de Nantes ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme F...une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, et sans qu'il soit possible d'opposer la substitution de motif demandée en cours d'instance, la décision en litige était suffisamment motivée ; - cette décision n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article UB 11-1 du règlement du plan local d'urbanisme et R. 111-21 du code de l'urbanisme ; - la demande de substitution de motifs tirée du caractère incomplet du dossier joint à la déclaration préalable était recevable et fondée en l'absence de plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain et de l'accord des co-lotis pour procéder à une modification des règles du lotissement en méconnaissance des dispositions des articles L. 442-10 et R. 441-10 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 mars 2018, 29 novembre 2018 et 7 janvier 2019, M. et Mme B...F..., représentés par la SCP d'avocats Racine, concluent au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au maire de Carquefou de réexaminer leur dossier de déclaration préalable dans le délai d'un mois et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Carquefou la somme de 2 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A...'hirondel, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant la commune de Carquefou, et de Me C..., représentant M. et MmeF.... Considérant ce qui suit : 1. La commune de Carquefou relève appel du jugement du 31 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de M. et MmeF..., l'arrêté du 15 octobre 2015 par lequel le maire s'est opposé à la déclaration préalable qu'ils ont présentée le 5 octobre 2015 en vue de la division en trois lots, de la parcelle cadastrée section AL n° 23, située 15 avenue Clio au sein du lotissement du Housseau. Sur la légalité de l'arrêté en litige : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. (...) ". Aux termes du point 11-1 de l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Carquefou relatif à l'aspect extérieur des constructions et l'aménagement de leurs abords ainsi qu'à la protection des éléments de paysage : " Dispositions générales / Conformément à l'article R.111-21 du code de l'urbanisme, la situation des constructions, leur architecture, leurs dimensions, leur aspect extérieur doivent être adaptés au " caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 3. Le maire de Carquefou s'est, par la décision litigieuse, opposé à la déclaration préalable déposée par M. et Mme F...au motif que " conformément à l'article 11.1 de la zone UB du plan local d'urbanisme, le projet de division présenté n'est pas de nature à s'insérer dans l'environnement pavillonnaire existant ". En se bornant à une telle motivation et en s'abstenant de préciser les éléments de fait qui constituent le fondement de sa décision, en particulier en quoi et dans quelle mesure le projet portait atteinte à l'environnement pavillonnaire, l'autorité administrative n'a pas satisfait à l'obligation de motivation qui lui incombe en application des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme. 4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, relatif aux plans locaux d'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée (...) pour la création de lotissements (...) ". Aux termes de l'article L. 442-1 de ce code : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ". En vertu des dispositions combinées de l'article L. 421-2 et de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, doivent être précédés d'un permis d'aménager les lotissements qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ou qui sont situés dans un secteur sauvegardé, dans un site classé ou en instance de classement. Aux termes de l'article L. 442-3 du même code : " Les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un permis d'aménager doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 421-6 de ce code dans sa rédaction alors applicable : " Le permis (...) d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ". Aux termes de l'article L. 442-11 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque l'approbation d'un plan local d'urbanisme (...) intervient postérieurement au permis d'aménager un lotissement ou à la décision de non-opposition à une déclaration préalable, l'autorité compétente peut, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement et délibération du conseil municipal, modifier tout ou partie des documents du lotissement, et notamment le règlement et le cahier des charges, qu'il soit approuvé ou non approuvé, pour mettre en concordance ces documents avec le plan local d'urbanisme (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 442-6 du même code, relatif au contenu de la demande de permis d'aménager un lotissement : " Le dossier de la demande est, s'il y a lieu, complété par les pièces suivantes : / a) Un projet de règlement, s'il est envisagé d'apporter des compléments aux règles d'urbanisme en vigueur (...) ". Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " I.- Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. (...) ". 6. La commune soutient que le terrain d'assiette, qui est situé à l'extrémité nord-est du lotissement du Housseau, secteur particulièrement arboré et aéré, est séparé de la rue de la Mainguais par un important espace boisé et est bordé au nord par le golf de Carquefou. Elle indique également que sur ce terrain se trouve un nombre important d'arbres de haute tige, que les parcelles bâties environnantes présentent une surface importante, que les constructions voisines sont implantées en retrait de la voie publique et en limites séparatives au coeur d'un espace paysager. Elle en conclut que, dans ces conditions, le projet n'est pas de nature à s'insérer dans cet environnement pavillonnaire et naturel. 7. Toutefois, le préambule du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Carquefou applicable à la zone UB, dans laquelle s'insère la parcelle de M. et MmeF..., mentionne qu'il s'agit d'une " zone déjà urbanisée à caractère d'habitat qui correspond à la périphérie immédiate et à l'extension du centre ". Ce règlement n'interdit pas la réalisation de nouvelles constructions dans cette zone, ni de divisions de terrain, y compris dans le sous-secteur UBb1 correspondant au secteur du Housseau. Par ailleurs, la déclaration préalable ne contient aucune précision sur les caractéristiques des futures constructions destinées à s'implanter sur les parcelles détachées. Par suite, en l'absence de tout élément contenu dans le dossier de nature à faire regarder le projet comme contraire aux règles d'urbanisme en vigueur, en particulier avec les dispositions de l'article U11-1 du règlement du PLU, le maire de Carquefou ne pouvait se fonder sur ces dernières dispositions pour s'opposer au projet. 8. En troisième lieu, lorsque le juge, saisi d'un moyen en ce sens, constate qu'une décision administrative est insuffisamment motivée, l'administration ne peut utilement lui demander de procéder à une substitution de motifs, laquelle ne saurait, en tout état de cause, remédier au vice de forme résultant de l'insuffisance de motivation. Par suite, la commune de Carquefou n'est pas fondée à demander de procéder à une substitution du motif de la décision litigieuse, compte tenu du motif de légalité externe retenu dans le présent arrêt. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Carquefou n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 15 octobre 2015 par lequel le maire de Carquefou s'est opposé à la déclaration préalable présentée par M. et MmeF.... Sur les conclusions à fin d'injonction : 10. M. et Mme F...demandent à la cour qu'il soit enjoint à la commune de Carquefou de réexaminer dans un délai d'un mois leur dossier. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le tribunal administratif de Nantes, qui a déjà été saisi de telles conclusions, a fait droit à cette demande et que le maire de Carquefou, en exécution du jugement, a procédé à ce réexamen en prenant, le 12 janvier 2018, un nouvel arrêté. Par suite, ces conclusions, qui sont devenues sans objet, ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et MmeF..., qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Carquefou demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Carquefou une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme F...et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Carquefou est rejetée. Article 2 : La commune de Carquefou versera à M. et Mme F...la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions à fin d'injonction présentées par M. et Mme F...sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Carquefou et à M. et Mme B...F.... Délibéré après l'audience du 25 juin 2019, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président, - Mme Brisson, président-assesseur, - M. A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 juillet 2019. Le rapporteur, M. E...Le président, A. PEREZ Le greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°17NT04027