CAA de NANCY, 3ème chambre, 02/02/2021, 19NC03008, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-02
Numéro : 19NC03008
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Philippe  REES
Commissaire du gouvernement : Mme SEIBT
Avocat(s) : SCP COLBUS BORN-COLBUS FITTANTE-ROGUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme F... G... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 19 juillet 2018 par lequel le président de la région Grand Est a prononcé son licenciement à titre disciplinaire à compter du 1er septembre 2018. Par un jugement n° 1805458 du 29 août 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 22 octobre 2019, Mme F... G..., représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1805458 du 29 août 2019 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler l'arrêté contesté du 19 juillet 2018 ; 3°) d'enjoindre au président de la région Grand Est de la réintégrer dans ses fonctions dans un délai de 8 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la région Grand Est la somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'irrégularité, dès lors qu'il a été rendu par une formation de jugement présidée par le même magistrat que celui qui avait rejeté, en référé, sa demande de suspension de la décision contestée ; - la décision contestée a été rendue sans consultation préalable de la commission administrative paritaire ; - elle n'a pas été signée par le président de la région, seul compétent pour la prendre ; - elle a été prise en méconnaissance du principe d'impartialité ; - elle est insuffisamment motivée ; - sa situation n'a pas fait l'objet d'un réexamen, alors que la décision a été prise sans attendre l'issue de la procédure pénale ; - la décision méconnaît la règle du non bis in idem, dès lors que la décision de fin de mise à disposition qui l'a précédée a été prise au regard des mêmes faits et constitue une sanction disciplinaire déguisée ; - certains des faits qui lui sont reprochés étaient prescrits à la date de la décision ; - les faits de harcèlement moral qui lui sont reprochés ne sont pas établis ; - les autres faits qui lui sont reprochés ne lui sont pas imputables, ou ne constituent pas des fautes disciplinaires ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2020, la région Grand Est, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le moyen tiré du défaut de motivation, du fait de son imprécision, les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision et de l'erreur de fait, dès lors que la requérante se borne à reprendre à l'identique les moyens déjà soulevés en première instance, sont irrecevables et que ni ces moyens, ni les autres qu'elle soulève, ne sont fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ; - le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives paritaires et aux conseils de discipline de recours des agents contractuels de la fonction publique territoriale ; - l'arrêté du 4 juin 2018 fixant la date des prochaines élections professionnelles dans la fonction publique territoriale ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public, - et les observations de Me C... pour Mme G... et de Me B... pour la région Grand Est. Considérant ce qui suit : 1. Mme G..., agent non-titulaire de la région Grand Est, a été mise à disposition de l'Etablissement public Aéroport Metz-Nancy Lorraine (EPMNL), en qualité de directrice générale, à compter du 1er mai 2012. A la suite d'une enquête de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de la région Grand Est, menée sur la base de plaintes déposées par certains salariés de l'EPMNL dénonçant son comportement et faisant état de faits susceptibles de constituer le délit de harcèlement moral, le président de la région Grand Est, par un arrêté du 25 janvier 2017, a mis fin à sa mise à disposition et a prononcé sa réintégration au sein des services de la région. Par un arrêté du 19 juillet 2018 il a prononcé son licenciement à titre disciplinaire à compter du 1er septembre 2018. 2. Mme G... relève appel du jugement du 29 août 2019 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 19 juillet 2018. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Eu égard à la nature de l'office attribué au juge des référés - et sous réserve du cas où il apparaîtrait, compte tenu notamment des termes mêmes de l'ordonnance, qu'allant au-delà de ce qu'implique nécessairement cet office, il aurait préjugé l'issue du litige - la seule circonstance qu'un magistrat a statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu'il se prononce ultérieurement sur la requête en qualité de juge du principal. 4. Il ressort des pièces du dossier que, par une ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg du 3 octobre 2018, la demande de la requérante tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté contesté a été rejetée au motif que la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'était pas remplie. La juge des référés n'ayant ainsi nullement pris position sur le fond du litige, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la circonstance qu'elle ait siégé à l'occasion du jugement attaqué n'est pas, par elle-même, de nature à entacher ce dernier d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de la décision contestée : 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 23 avril 2018, rendu exécutoire à la date de la décision contestée, le président de la région Grand Est avait habilité Mme D..., directrice générale adjointe des services de la région, à l'effet de signer notamment les décisions individuelles en matière disciplinaire. Dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision contestée doit être écarté. 6. En deuxième lieu, la circonstance que Mme D... soit également l'auteur du rapport disciplinaire du 10 avril 2018, dans lequel elle a estimé que les faits reprochés à la requérante justifient son licenciement sans préavis ni indemnité, n'est pas, par elle-même, de nature à caractériser un manquement à l'obligation d'impartialité, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme D... aurait manifesté une animosité particulière à l'égard de l'intéressée, ou fait preuve de partialité. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 36-1 du décret du 15 février 1988 susvisé, dans sa rédaction applicable au présent litige : " (...) Toute décision individuelle relative aux sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme est soumise à consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. (...) ". Aux termes de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans sa rédaction issue de la loi nº 2106-483 du 20 avril 2016, applicable au présent litige : " Les commissions consultatives paritaires connaissent des décisions individuelles prises à l'égard des agents contractuels et de toute question d'ordre individuel concernant leur situation professionnelle. (...) / Une commission consultative paritaire est créée dans chaque collectivité territoriale ou établissement public. Lorsque la collectivité ou l'établissement est affilié à un centre de gestion, la commission consultative paritaire est placée auprès du centre de gestion. (...) / Les dispositions relatives à la composition, aux modalités d'élection et de désignation des membres, à l'organisation, aux compétences et aux règles de fonctionnement des commissions consultatives paritaires sont définies par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article 33 du décret du 23 décembre 2016 susvisé : " Les premières élections des représentants du personnel aux commissions consultatives paritaires sont organisées à la date du prochain renouvellement général des instances représentatives du personnel de la fonction publique territoriale. (...) ". Enfin, selon l'article 1er de l'arrêté du 4 juin 2018 susvisé : " La date des élections pour le renouvellement général des organismes consultatifs au sein desquels s'exerce la participation des fonctionnaires et agents relevant de la fonction publique territoriale dont le mandat arrive à expiration en 2018 est fixée au 6 décembre 2018. (...) ". 8. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que l'obligation de consultation des commissions consultatives paritaires des agents contractuels de la fonction publique territoriale ne trouve à s'appliquer qu'à compter de la mise en place de ces commissions et, d'autre part, que ces commissions n'avaient pas encore été mises en place à la date de la décision contestée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cette obligation ne peut qu'être écarté comme inopérant. 9. En quatrième lieu, Mme G... soutient que la décision est insuffisamment motivée en ce que, s'agissant du motif tiré du harcèlement moral auquel il lui est reproché de s'être livrée sur trois des salariées de l'établissement, elle se borne à se référer au jugement du tribunal correctionnel de Metz du 1er février 2018, qui l'a condamnée à une peine de prison avec sursis et à une peine d'amende, sans préciser les faits constitutifs de ce harcèlement ni faire état du réexamen de sa situation à la suite de ce jugement. Toutefois, l'énoncé que comporte la décision est suffisamment précis pour énoncer régulièrement la considération sur laquelle s'est fondée l'administration, et permettre ainsi à la requérante d'en discuter utilement le bien-fondé. Par suite, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité, le moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de la prescription : 10. Mme G... soutient que les faits relatifs aux dépenses qu'elle a effectuées entre novembre 2013 et avril 2015 sont prescrits en application de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, dans sa version issue de la loi nº 2106-483 du 20 avril 2016. Toutefois, en vertu de l'article 2 de la loi du 13 juillet 1983, celle-ci n'est applicable qu'aux fonctionnaires. Mme G..., agent non-titulaire, ne peut donc pas utilement se prévaloir de ses dispositions. S'agissant du défaut de réexamen de la situation de la requérante : 11. Mme G... soutient que lorsque l'autorité territoriale, sans attendre le terme de la procédure pénale, décide de prononcer une sanction fondée sur l'existence d'une infraction pénale qui n'est pas définitivement jugée, elle doit procéder au réexamen de la situation de l'agent. Toutefois, il ne peut y avoir lieu de procéder à un tel réexamen qu'à l'occasion d'une nouvelle décision, dans le cas où la situation de l'agent a déjà été examinée à l'occasion d'une première décision. Le moyen tiré de l'absence de réexamen de cette situation ne peut donc pas être utilement invoqué contre la décision contestée, qui constitue cette première décision. S'agissant de la double sanction : 12. En deuxième lieu, la décision du 25 janvier 2017 mettant fin à la mise à disposition de Mme G... indique qu'elle a été prise, au vu des faits relevés à son encontre par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, susceptibles de constituer l'infraction de harcèlement moral et portés à la connaissance de la région Grand Est le 12 janvier 2017, du climat social fortement dégradé au sein de l'établissement à raison de ces faits et des échos de cette situation dans la presse, dans le but de préserver la sécurité des employés de l'établissement et son image. La requérante ne discute pas le bien-fondé de ces considérations, qui sont de nature à justifier qu'il ait été mis fin à sa mise à disposition par nécessité de service. Par ailleurs, si sa réintégration au secrétariat général de la région Grand Est sur un poste de chargée de mission a impliqué une perte de responsabilités pour l'intéressée, qui a été privée de ses attributions de direction, d'encadrement d'agents et de représentation, cette circonstance ne suffit pas, compte tenu de la nature des faits ayant conduit à la fin de sa mise à disposition et alors qu'elle n'allègue même pas que d'autres postes correspondant à son niveau hiérarchique élevé étaient vacants au sein de la collectivité, à démontrer que cette affectation aurait eu un caractère punitif. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que, par la décision contestée, l'autorité territoriale l'aurait illégalement punie une seconde fois à raison des mêmes faits. S'agissant de la matérialité et la qualification des faits : 13. Il ressort de l'arrêté contesté que la sanction a été prononcée aux motifs que Mme G... s'est rendue coupable de faits de harcèlement moral sur trois salariées de l'établissement et qu'elle a commis de graves fautes de gestion en faisant procéder à des travaux inadaptés aboutissant à un ouvrage inutilisable et à un gaspillage des deniers publics, en recrutant des membres de sa famille à des postes de direction, en signant un important marché public de services sans autorisation préalable du conseil d'administration et en violation de la réglementation applicable aux marchés publics, et en adoptant des comportements et des décisions inappropriés entraînant des dépenses excessives, non justifiées ou sans lien avec le service, avec la carte d'achat de l'établissement. 14. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, l'autorité territoriale a pu, sans commettre d'erreur de fait, estimer que les faits de harcèlement moral qu'elle lui reproche étaient suffisamment établis au vu du jugement du 1er février 2018 par lequel le tribunal correctionnel de Metz l'a condamnée, à raison de ces faits, à une peine de prison avec sursis et à une peine d'amende, alors même que ce jugement n'était pas définitif à la date de la décision contestée. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêt du 6 juin 2019, la cour d'appel de Metz a confirmé la condamnation prononcée par le tribunal correctionnel de Metz, après avoir relevé que Mme G... a imposé à ces agents des hausses irréalisables des tâches et d'objectifs, leur a donné des instructions contradictoires et confuses, a dénigré leur travail, a tenu à leur encontre des propos désobligeants, dévalorisants ou humiliants, leur a adressé des reproches injustifiés ainsi que des menaces ou pressions, a effectué une surveillance de leurs correspondances et leur a fait subir isolement professionnel et mise à l'écart et que ces comportements répétés ont notamment eu pour conséquence une dégradation de l'état de santé de chacun de ces agents. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce motif de la sanction contestée est fondé sur des faits matériellement inexacts ne peut qu'être écarté. 15. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à l'occasion de travaux de réalisation d'un parking, Mme G... a exigé de l'entreprise en charge des travaux la mise en oeuvre d'un revêtement spécifique en pierre de Jaumont inadapté à cet usage, rendant l'ouvrage inutilisable et nécessitant la réalisation de coûteux travaux supplémentaires pour y remédier. Elle reconnaît, dans ses écritures, avoir été informée du caractère gélif de ce matériau, de sa faible imperméabilité, et de ce qu'il risquait de coller aux chaussures des usagers et de les salir. Compte tenu notamment du climat de la région messine et à même supposer que, comme elle l'allègue, le responsable technique de l'aéroport ne l'ait pas expressément mise en garde au sujet de son choix, elle disposait ainsi d'éléments suffisants pour conclure par elle-même qu'il n'était pas approprié et risquait de rendre l'ouvrage impropre à sa destination. Dans ces conditions, elle a commis une faute en imposant ce choix de matériau. 16. En troisième lieu, il est constant que Mme G... a procédé au recrutement au sein de l'établissement de sa nièce et de sa belle-fille en qualité, respectivement, de responsables des ressources humaines et du partenariat et de la communication interne, ainsi que de son gendre. Sans qu'elle ne puisse utilement se prévaloir de ce que ces recrutements auraient été approuvés par la délégation unique du personnel, dès lors qu'en sa qualité de directrice générale de l'établissement elle était seule compétente pour procéder aux recrutements du personnel, ni de ce qu'il ne lui aurait pas été expressément interdit de recruter des membres de sa famille, ni des compétences des intéressés, ces faits sont constitutifs de manquements fautifs dans la gestion de l'établissement. 17. En quatrième lieu, il est constant que, le 10 janvier 2017, Mme G... a signé avec une société privée, au nom et pour le compte de l'établissement, une convention d'achat d'espaces publicitaires pour un montant de 1,6 millions d'euros. Il est également constant que la conclusion de cette convention, constitutive d'un marché public de prestation de services, n'a pas été précédée de la procédure formalisée de publicité et de mise en concurrence requise, eu égard à son montant, par la réglementation en vigueur, ni n'a été préalablement approuvée, comme elle aurait dû l'être, par le conseil d'administration de l'établissement. La requérante soutient que, de retour d'un congé de maladie, elle n'a repris ses fonctions que le 9 janvier 2017, que toute la procédure de passation de cette dernière a été suivie par un autre agent pendant son absence, que l'avocate de l'établissement ne lui a signalé aucune anomalie et que la signature de cette convention était pressante. Toutefois, ces irrégularités étaient grossières et immédiatement décelables et elles faisaient, à l'évidence, obstacle à cette signature. En décidant de signer malgré tout le contrat, Mme G... a donc commis une faute. 18. En cinquième lieu, il ressort du rapport disciplinaire qu'il est reproché à Mme G... d'avoir à deux reprises, en novembre 2013 et octobre 2014, changé de véhicule de fonction, ce qui a entraîné pour l'établissement un coût de résiliation anticipée des contrats de location et, s'agissant du second véhicule, des frais de remise en état, de s'être rendue à New York entre le 6 et le 10 avril 2015 puis, en septembre 2015, à Dubaï pour une escale de deux jours, avec le chef d'escale de l'aéroport, sans que le motif professionnel de ces déplacements ne soit justifié et en prenant, pour elle, des billets en classe affaire, d'avoir continué à voyager en première classe en train et en avion en 2016 alors, qu'à partir de mai de cette année, elle n'était autorisée qu'à utiliser des moyens de transport au coût le moins élevé possible, et d'avoir, à l'occasion du salon du Bourget en juin 2015, choisi un hébergement dans un hôtel coûteux au centre de Paris. Alors que ces faits sont décrits de manière précise et circonstanciée dans le rapport disciplinaire et étayés par les annexes de ce dernier, la requérante n'apporte aucune explication à ses changements de véhicule de fonctions et ne produit aucun élément pour établir le motif professionnel de ses déplacements à New York et Dubaï, ni la nécessité du choix d'un hôtel au coeur de Paris à l'occasion du salon du Bourget en juin 2015. Les éléments médicaux qu'elle produit ne permettent pas de justifier son choix de voyager en classe affaire, alors qu'ils font état d'une contre-indication pure et simple à tout déplacement en avion. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que ses déplacements en 1ère classe à compter du mois de mai 2016 ont été faits au coût le moins élevé possible. Dans ces conditions, les reproches qui lui sont faits, de même que le caractère fautif des faits en cause, apparaissent fondés. 19. En sixième lieu, il est reproché à Mme G... d'avoir effectué, avec la carte bancaire d'achat de l'établissement, pour un montant de près de 6 000 euros, des dépenses non accompagnées de justificatifs ou sans lien avec le service, que le comptable a rejetées pour ces raisons. D'une part, Mme G... reconnaît avoir réglé avec cette carte des achats d'émaux de Longwy, de vêtements, de bougies d'ambiance, de bagages, d'une carte de cadeau d'une boutique de bijoux, un avis de contravention, ainsi que des dépenses d'hébergement, de bar et de restauration. Alors que le lien entre ces dépenses et le service apparaît douteux, aucun des éléments qu'elle apporte ne suffit à l'établir. D'autre part, elle fait valoir que certaines des dépenses en cause ont été faites par d'autres agents, qui selon elle, avaient accès à la carte bancaire et en connaissaient le code confidentiel. Toutefois, en sa qualité de responsable de la régie de l'établissement, elle était seule responsable de l'utilisation de la carte de paiement, dont il lui appartenait de veiller au bon usage. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort qu'une faute a été retenue à son encontre au titre de l'utilisation de cette carte de paiement. 20. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ses moyens, que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée repose sur des faits matériellement inexacts, ni que l'autorité territoriale a commis une erreur en les qualifiant de fautes disciplinaires. S'agissant du détournement de pouvoir : 21. Le détournement de pouvoir allégué par la requérante n'est pas établi. Sur les frais de l'instance : 22. La région Grand Est n'étant pas la partie perdante à la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à sa charge. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme G... la somme de 1 500 euros à verser à la région Grand Est. D E C I D E : Article 1 : La requête de Mme G... est rejetée. Article 2 : Mme G... versera à la région Grand Est la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Me E... pour Mme F... G... en application des dispositions de l'article 6 du décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et à la région Grand Est. N° 19NC03008 8