Conseil d'État, , 25/05/2020, 440565, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-05-25
Numéro : 440565

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 12 et 13 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'article 3 du décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ou ordonner au Premier ministre de le mettre en conformité avec la directive 2004/38/CE du 29/04/2004. Il soutient que : - il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ; - l'article 3 viole le droit fondamental à la liberté de circulation dans l'Union européenne tel qu'il est, en particulier, garanti par les dispositions de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 en ce que, notamment, il interdit aux Français situés à plus de 100 km d'un aéroport international ou d'une frontière de sortir de France pour se rendre dans un autre Etat membre ; - cet article introduit une rupture d'égalité entre les citoyens français, selon leur département de résidence, devant la loi et la loi pénale ainsi que devant les sanctions pénales qui peuvent varier selon les départements ; - il instaure également une rupture d'égalité entre les Français qui ne peuvent sortir hors de France et les étrangers qui ne se voient pas imposer une telle restriction. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; - le décret n°2020-548 du 11 mai 2020 ; - le code de justice administrative ; Considérant ce qui suit : 1. L'article L. 521-1 du code de justice administrative dispose que : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. Sur les circonstances : 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus à l'échelle mondiale a été très rapide et très large. 3. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des plusieurs arrêtés successifs. 4. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés par décret du 14 avril 2020. Par un décret n° 2020-545 du 11 mai 2020, pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, applicable les 11 et 12 mai 2020, le Premier ministre a abrogé en grande partie le décret du 23 mars 2020 et édicté de nouvelles mesures générales pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Par le I de l'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, l'état d'urgence sanitaire a été prorogé jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. Par un décret n° 2020-548 du 11 mai 2020, le Premier ministre, a abrogé le décret n° 2020-545 du même jour, et prescrit, sur le fondement de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Sur la demande en référé : 5. M. B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'article 3 du décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 précité qui dispose : " I. - Tout déplacement de personne la conduisant à la fois à sortir d'un périmètre défini par un rayon de 100 kilomètres de son lieu de résidence et à sortir du département dans lequel ce dernier est situé est interdit à l'exception des déplacements pour les motifs suivants : / 1° Trajets entre le lieu de résidence et le ou les lieux d'exercice de l'activité professionnelle, et déplacements professionnels insusceptibles d'être différés ; / 2° Trajets entre le lieu de résidence et l'établissement scolaire effectué par une personne qui y est scolarisée ou qui accompagne une personne scolarisée et trajets nécessaires pour se rendre à des examens ou des concours ; / 3° Déplacements pour consultation de santé et soins spécialisés ne pouvant être assurés à distance ou à proximité du domicile ; / 4° Déplacements pour motif familial impérieux, pour l'assistance des personnes vulnérables, pour le répit et l'accompagnement des personnes handicapées et pour la garde d'enfants ; / 5° Déplacements résultant d'une obligation de présentation aux services de police ou de gendarmerie nationales ou à tout autre service ou professionnel, imposée par l'autorité de police administrative ou l'autorité judiciaire ; / 6° Déplacements résultant d'une convocation émanant d'une juridiction administrative ou de l'autorité judiciaire ; / 7° Déplacements aux seules fins de participer à des missions d'intérêt général sur demande de l'autorité administrative et dans les conditions qu'elle précise. / - II. Le préfet de département est habilité à adopter des conditions de déplacement plus restrictives à l'intérieur d'un département lorsque les circonstances locales l'exigent. / III. - Les personnes qui se déplacent pour l'un des motifs prévus au I se munissent, lors de leurs déplacements, d'une déclaration indiquant le motif du déplacement, accompagnée, le cas échéant, d'un ou plusieurs documents justifiant ce motif ainsi que d'un justificatif du lieu de résidence. Le modèle de cette déclaration est fixé par arrêté du ministre de l'intérieur ". 6. En premier lieu, M. B... soutient que l'article 3 dont la suspension est demandée viole le droit fondamental à la liberté de circulation dans l'Union européenne tel qu'il est notamment garanti par l'article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004, en ce que, notamment, il interdit aux Français situés à plus de 100 km d'un aéroport international ou d'une frontière de sortir de France pour se rendre dans un autre Etat membre. L'article en litige a été pris en application de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2020, modifiée par la loi du 11 mai 2020, lequel, aux seules fins de garantir la santé publique, autorise le Premier ministre, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, notamment à réglementer ou interdire la circulation des personnes dans les circonscriptions territoriales dans lesquelles l'état d'urgence a été déclaré. Si ces dispositions restreignent la liberté personnelle de circulation, elles n'ont pas pour objet, ni d'ailleurs pour effet, d'empêcher l'accès à tout aéroport, l'article 5 du même décret prévoyant en particulier que " Tout passager présente au transporteur aérien, avant son embarquement, outre le document prévu au III de l'article 3, une déclaration sur l'honneur attestant qu'il ne présente pas de symptôme d'infection au covid-19 ". L'article 3 n'a pas davantage, par lui-même, pour objet de réglementer ou d'interdire la sortie du territoire national, ni de restreindre le droit de circulation des citoyens de l'Union désireux de se rendre dans un autre Etat membre. Ainsi, l'intéressé ne peut utilement soutenir que l'article 3 violerait l'article 4 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 en vertu duquel tout citoyen de l'Union et les membres de sa famille " ont le droit de quitter le territoire d'un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre ". Par suite, le moyen tiré de l'atteinte à la liberté de circulation au sein de l'Union n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'article 3 du décret du 11 mai 2020. 7. En deuxième lieu, il ne ressort pas des dispositions de l'article 3 qu'elles introduiraient par elles-mêmes des différences entre personnes situées dans les mêmes conditions de résidence et qu'elles créeraient par conséquence une rupture d'égalité devant la loi, en particulier la loi pénale. M. B... allègue cependant que ces dispositions autoriseraient l'intervention de " mesures aléatoires " compte tenu du pouvoir d'appréciation laissé aux préfets de département et du classement des départements en zone rouge ou verte par l'annexe 2 au décret en litige. Si le II de l'article 3 prévoit que " Le préfet de département est habilité à adopter des conditions de déplacement plus restrictives à l'intérieur d'un département lorsque les circonstances locales l'exigent ", de telles mesures " plus restrictives " et non pas " aléatoires ", qui doivent être nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, et qui sont prises sous réserves des dispositions de l'article 27 du même décret, ne peuvent intervenir que si elles sont justifiées par des circonstances locales particulières qui placent les personnes concernées dans une situation différente de celles des personnes situées dans d'autres parties du territoire. Leur légalité est, au demeurant, susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Enfin, compte tenu de ses termes, le classement des départements en zone verte ou rouge prévu par l'article 2 du décret est sans effet sur la mise en oeuvre de l'article 3. Par suite, le moyen tiré de la rupture d'égalité devant la loi n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'article 3 du décret du 11 mai 2020. 8. En troisième lieu, il ne ressort ni des dispositions de l'article 3 qui s'appliquent à tous les départements sans distinction, ni des allégations de M. B..., que les Français situés dans les départements classés en zone rouge en vertu de l'annexe 2 au décret seraient plus exposés aux sanctions pénales, en particulier celles prévues à l'article L. 3136-1 du code de la santé publique, que les Français résidant dans les départements classés en zone verte compte tenu des restrictions de déplacement prévues. Par suite, le moyen tiré de la rupture d'égalité devant les sanctions pénales n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'article 3 du décret du 11 mai 2020. 9. En dernier lieu, M. B... soutient que l'article 3 introduirait une rupture d'égalité entre les Français et les étrangers dès lors que ces derniers entrant sur le territoire national pourraient circuler sans restriction tandis que les Français souhaitant sortir du territoire national ne pourraient le faire sans se prévaloir d'un des motifs énoncés à cet article et seraient les seuls à subir les sanctions pénales en cas de manquement aux interdictions ou obligations édictées par l'article 3 du décret. Toutefois, une telle distinction entre Français et étrangers ne ressort pas des dispositions de l'article 3 contesté, ni d'ailleurs des autres dispositions du décret, dès lors que les règles énoncées à cet article s'appliquent à toute personne cherchant à se déplacer de " son lieu de résidence " situé dans un des départements. En outre, un étranger entrant sur le territoire national et cherchant à rejoindre un lieu de résidence situé dans un département se trouve placé dans une situation différente que celle d'une personne déjà installée en France et se déplaçant de son lieu de résidence. Par suite, le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les Français et les étrangers n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'article 3 du décret du 11 mai 2020. 10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que la requête de M. B... doit être rejetée en application de l'article L. 522-3 du code de justice administrative. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... B.... Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.