CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 07/04/2022, 19BX03046, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-07
Numéro : 19BX03046
Président : Mme BUTERI
Rapporteur : M. Olivier  COTTE
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS ARCO - LEGAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la décision du 9 mars 2018 par laquelle le président de la communauté d'agglomération D...A...) a refusé de faire droit à sa demande d'appliquer la réglementation concernant le transport en commun d'enfants afin que ces derniers ne soient pas transportés debout sur la ligne I du réseau de transport urbain R'bus et d'enjoindre au président de la A... de prendre toute mesure afin de faire respecter cette règlementation. Par un jugement n° 1800785 du 23 mai 2019, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la décision du président de la A... en date du 9 mars 2018 et enjoint à ce dernier de modifier, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques de la délégation de service public portant sur le réseau R'Bus afin d'y prévoir le recours à des véhicules de transport en commun permettant le transport assis des mineurs utilisant la ligne I dudit réseau. Procédure devant la cour : I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 juillet 2019, le 5 mars 2021 et le 1er mars 2022 sous le n° 19BX03046, la A..., représentée par le cabinet Ten France (SCP), demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 23 mai 2019 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. C... ; 3°) de mettre à la charge de M. C... la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance était irrecevable en l'absence de conclusions suffisamment précises ; à supposer qu'elles soient regardées comme telles, les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables en ce qu'elles sont présentées à titre principal ; - la demande de première instance était irrecevable dès lors que la lettre du 9 mars 2018 est dépourvue de caractère décisoire ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que M. C... était recevable à solliciter le refus de modification de l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques du contrat de délégation de service public, celui-ci n'étant pas un document contractuel ayant un caractère contraignant pour le délégataire de service public faute pour le contrat de délégation de service public d'y faire référence ; - la demande était irrecevable dès lors que la lettre du 9 mars 2018 est confirmative d'une décision du 27 octobre 2017 devenue définitive ; - la ligne I du réseau R'Bus constituant une ligne régulière ordinaire, elle ne peut être regardée comme assurant le transport en commun d'enfants ; les dispositions de l'article R. 411-23-2 du code de la route ne lui sont pas applicables ; - la A... n'ayant pas le pouvoir de modifier un acte purement préparatoire, il ne pouvait lui être enjoint d'y procéder. Par un mémoire en défense enregistré le 21 novembre 2019, M. C..., représenté par le cabinet Arco-Legal (Selas), conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la A... n'est fondé. II. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 19 juillet 2019 et le 8 septembre 2020 sous le n° 19BX03047, la A..., représentée par le cabinet Ten France (SCP), demande à la cour : 1°) de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 23 mai 2019 ; 2°) de mettre à la charge de M. C... la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conclusions à fin de sursis à exécution sont présentées sur le fondement des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ; - la demande de première instance était irrecevable en l'absence de conclusions suffisamment précises ; à supposer qu'elles soient regardées comme telles, les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables en ce qu'elles sont présentées à titre principal ; - la demande était irrecevable dès lors que la lettre du 9 mars 2018 est dépourvue de caractère décisoire ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que M. C... était recevable à solliciter le refus de modification de l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques du contrat de délégation de service public, celui-ci n'étant pas un document contractuel ayant un caractère contraignant pour le délégataire de service public faute pour le contrat de délégation de service public d'y faire référence ; - la demande était irrecevable dès lors que la lettre du 9 mars 2018 est confirmative d'une décision du 27 octobre 2017 devenue définitive ; - la ligne I du réseau R'Bus constituant une ligne régulière ordinaire, elle ne peut être regardée comme assurant le transport en commun d'enfants ; les dispositions de l'article R. 411-23-2 du code de la route ne lui sont pas applicables ; - la A... n'ayant pas le pouvoir de modifier un acte purement préparatoire, il ne pouvait lui être enjoint d'y procéder. Par deux mémoires en défense enregistrés le 12 septembre 2019 et le 10 novembre 2020, M. C..., représenté par le cabinet Arco-Legal (Selas), conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la A... n'est fondé. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de la route ; - l'arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Olivier Cotte, - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, - et les observations de Me Leeman, représentant la A... et de Me Fergon, représentant M. C.... Considérant ce qui suit : 1. La communauté d'agglomération Rochefort Océan (A...), qui exerce depuis la rentrée scolaire 2017 la compétence " transports scolaires " sur l'ensemble du territoire de l'agglomération, a conclu le 1er septembre 2017 un contrat de délégation de service public avec la société Transdev pour l'exploitation de son réseau de transport urbain R'Bus pour la période du 1er septembre 2017 au 31 août 2024. M. C..., dont le fils mineur est usager de ce service public et plus précisément de la ligne I du réseau, a demandé au président de la A..., par un courrier du 5 février 2018, d'appliquer la réglementation concernant le transport en commun d'enfants afin que ces derniers ne soient pas transportés debout sur ladite ligne. Par courrier du 9 mars 2018, le président de la A... a rejeté cette demande. Saisi de conclusions à fin d'annulation et d'injonction, le tribunal administratif de Poitiers, par jugement du 23 mai 2019, a annulé la lettre du 9 mars 2018 interprétée comme une décision de refus de modifier l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques du contrat de délégation de service public portant sur le réseau de transport urbain R'Bus en tant qu'il autorise le transport debout des enfants utilisant la ligne I et a enjoint au président de la A... de modifier cet article afin d'y prévoir le recours à des véhicules de transport en commun permettant le transport assis des mineurs utilisateurs. Par une première requête, la A... demande l'annulation de ce jugement du tribunal administratif de Poitiers. Par une seconde requête, elle demande à la cour d'en ordonner le sursis à exécution. 2. Les requêtes susvisées de la A... tendent, pour l'une, à l'annulation et, pour l'autre, au sursis à exécution du même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance : 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. (...) Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. (...) ". 4. Il ressort des écritures de première instance de M. C..., et notamment de sa requête introduite le 30 mars 2018, que l'intéressé a demandé au tribunal administratif d'annuler " pour excès de pouvoir " la lettre du 9 mars 2018, et d'enjoindre au président de la A... " d'organiser les transports scolaires (...) de manière à ce que les véhicules transportant les élèves (...) soient bien reconnus comme des transports en commun d'enfants et que ces derniers soient donc transportés assis dans les plus brefs délais ". Par suite, ainsi que l'ont jugé les premiers juges, les fins de non-recevoir opposées en défense par la A... et tirées de l'absence de conclusions suffisamment précises et de la présentation à titre principal de conclusions à fin d'injonction, ne pouvaient qu'être écartées. 5. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la lettre en date du 27 octobre 2017, par laquelle le président de la A... a indiqué à M. C... que la ligne I du réseau de transport urbain R'bus n'était pas concernée par l'obligation de transporter les enfants assis, comportait la mention des voies et délais de recours. Dans ces conditions, dès lors que cette lettre n'était pas devenue définitive en l'absence de caractère opposable des délais de recours, et alors que le délai raisonnable d'un an pour la contester devant le juge administratif n'était pas expiré à la date d'introduction de la demande de M. C... devant le tribunal administratif, le 30 mars 2018, la fin de non-recevoir tirée du caractère confirmatif de la décision du 9 mars 2018, opposée pour la première fois en appel par la A..., ne peut qu'être écartée. 6. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, par le courrier du 9 mars 2018, le président de la A... a rejeté la demande de M. C..., formulée dans un courrier du 5 février 2018 intitulé " mise en demeure ", d'organiser le transport scolaire en y affectant des véhicules permettant que l'ensemble des enfants utilisateurs soient transportés assis. La demande de l'intéressé devait être regardée non pas, ainsi que l'a estimé le tribunal, comme un refus de modifier l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques en tant qu'il permet le transport debout des enfants sur ladite ligne mais comme un refus de modifier les conditions d'organisation du service public de transport délégué par la A... à la société Transdev en ce qu'il concerne cette ligne. Dans ces conditions, et alors même que le cahier des charges techniques n'aurait pas valeur contractuelle faute d'avoir été intégré au contrat de délégation de service public qui n'y fait pas référence, M. C..., qui s'était expressément prévalu de sa qualité de père d'un mineur utilisant la ligne I du réseau de transport urbain R'Bus, était recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 9 mars 2018 qui, eu égard aux termes dans lesquels elle est rédigée, revêt un caractère décisoire et lui fait par suite grief. 7. La A... n'est donc pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif a considéré que la demande de première instance était recevable. En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 8. D'une part, aux termes de l'article R. 411-23-1 du code de la route, dans sa rédaction alors applicable : " I.- Sans préjudice des dispositions de l'article R. 411-23-2, les autobus et les autocars dont l'aménagement le prévoit peuvent circuler avec des passagers debout à l'intérieur des agglomérations. (...) / II.- Lorsque ces véhicules sont affectés à des services publics de transport, ils sont également autorisés à circuler dans les limites du ressort territorial d'une autorité organisatrice de la mobilité définie à l'article L. 1231-1 du code des transports (...) ". Aux termes de l'article R. 411-23-2 de ce code : " Dans les véhicules de transport en commun d'enfants, les enfants sont transportés assis. / Dans une situation imprévue, de façon limitée et à titre exceptionnel, les enfants peuvent, sur décision de l'autorité organisatrice de transports concernée, être transportés debout aux conditions définies à l'article R. 411-23-1 dans les véhicules affectés à des services de transports scolaires, sans préjudice du pouvoir de l'autorité de police compétente. (...) ". 9. D'autre part, aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes, relatif aux définitions : " Le terme : " transport en commun de personnes " désigne le transport de passagers au moyen d'un véhicule à moteur qui comporte plus de neuf places assises, y compris celle du conducteur. / Par " transport en commun d'enfants ", on entend le transport en commun de personnes au sens de l'alinéa précédent organisé à titre principal pour des personnes de moins de dix-huit ans, quel que soit le motif du déplacement. / (...) / Les véhicules de transport en commun de personnes comprennent les " autobus " et les " autocars " tels que définis à l'article R. 311-1 du code de la route. / Les " autobus " sont des véhicules à moteur conçus et aménagés pour être exploités principalement en agglomération suivant les prescriptions de l'article 71 du présent arrêté. Ces véhicules sont équipés de sièges et comportent des espaces destinés à des passagers debout. Ils sont agencés pour permettre les déplacements des passagers correspondant à des arrêts fréquents. Au sens des textes communautaires, ces véhicules sont de classe I. / (...) / Les " autocars " sont des véhicules à moteur conçus et aménagés pour le transport en commun de personnes principalement assises. Au sens des textes communautaires, ces véhicules sont de classe III, ou de classe II lorsqu'ils disposent de places destinées à des passagers debout. (...) ". Aux termes de l'article 75 du même arrêté : " Pour les transports en commun d'enfants définis au présent arrêté, les enfants sont transportés assis. / Toutefois, à l'initiative de l'autorité organisatrice de transports concernée, les véhicules affectés à des transports scolaires au sens des articles R. 3111-5 ou R. 3111-31 du code des transports peuvent exceptionnellement transporter des enfants debout aux conditions définies à l'article 71. (...) ", soit en agglomération, à l'intérieur d'un périmètre de transports urbains et au-delà, sur une distance de cinq kilomètres maximum. Aux termes de l'article 60 de cet arrêté, relatif aux responsabilités des intervenants des opérations de transport : " Les opérations de transport doivent être exécutées dans le respect de la réglementation relative aux conditions de sécurité. En application de l'article 9 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, la responsabilité de chaque intervenant dans toute opération de transport est engagée par les manquements qui lui sont imputables. / Dans la recherche d'une sécurité maximale pour les passagers, tout organisateur de transport doit s'assurer que le type de véhicule utilisé est adapté au service effectué. ". 10. Enfin, aux termes de l'article R. 3111-5 du code des transports : " Les transports scolaires sont des services publics réguliers de transports routiers créés pour assurer principalement à l'intention des élèves la desserte des établissements d'enseignement. (...) ". 11. Si la A... n'a pas organisé un service spécial de ramassage scolaire et s'est bornée à passer une convention de délégation de service public avec une entreprise privée en vue d'assurer la desserte des établissements d'enseignement, elle n'était pas pour autant exonérée de l'obligation qui lui incombe de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de ce service public, notamment en ce qui concerne la sécurité des élèves. 12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du contrat de délégation de service public conclu avec la société Transdev ainsi que des documents d'information à destination des usagers, que la ligne I du réseau urbain R'Bus qui dessert quatre établissements d'enseignement et qui ne fonctionne qu'en semaine et hors périodes de vacances scolaires, qualifiée de " ligne scolaire " par l'autorité organisatrice des transports, revêt le caractère d'une ligne de " transport en commun d'enfants " au sens de l'article 2 de l'arrêté du 2 juillet 1982 cité au point 9. La circonstance invoquée par la A... que cette ligne est accessible à l'ensemble des passagers sans distinction est sans incidence sur cette qualification dès lors qu'elle est organisée à titre principal pour des personnes de moins de dix-huit ans. Il en est de même du fait que les enfants de moins de douze ans bénéficient de lignes dédiées de ramassage scolaire ou qu'aucun tarif spécifique n'a été mis en place à destination des élèves des établissements scolaires qui se voient appliquer le tarif des jeunes de moins de vingt-six ans. Conformément aux dispositions de l'article R. 411-23-2 du code de la route citées au point 8, les enfants doivent donc être transportés assis. Or, il ressort également des pièces du dossier que la ligne I du réseau urbain R'Bus est organisée par la A... au moyen de cinq autobus standard, destinés à transporter des passagers debout. Si les dispositions de l'article R. 411-23-2 du code de la route prévoient, dans leur second alinéa, que l'autorité organisatrice des transports peut décider que les enfants sont transportés debout à l'intérieur d'une agglomération ou du périmètre de transport urbain, et au-delà, sur une distance de cinq kilomètres maximum, il n'est ni établi ni même allégué qu'une telle organisation de la ligne I remplirait la condition prévue par ces mêmes dispositions de revêtir un caractère exceptionnel et limité. Par suite, la A... ne pouvait, sans méconnaître les dispositions de l'article R. 411-23-2 du code de la route, applicables à la date de la décision attaquée, organiser le service d'une manière telle qu'il autorise le transport debout des enfants empruntant la ligne I du réseau R'Bus. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération Rochefort Océan n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la décision du 9 mars 2018. En ce qui concerne l'injonction prononcée par le tribunal administratif : 14. L'annulation du refus du président de la A... de modifier les conditions d'organisation du service public de transport urbain en ce qu'il concerne la desserte de la ligne I du réseau R'Bus par des véhicules permettant le transport debout des enfants implique, non pas comme l'ont jugé les premiers juges en conséquence de la requalification des conclusions de la demande à laquelle ils ont procédé, une modification de l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques dont le caractère purement préparatoire ou l'absence de valeur contractuelle allégués est dès lors sans incidence, mais une modification des conditions d'organisation de ladite ligne de transport. 15. Il suit de là, d'une part, que la A... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers lui a enjoint de modifier l'article 3.1.2.5 du cahier des charges techniques. D'autre part, il est enjoint au président de la A... de modifier les conditions d'organisation de la ligne I du réseau R'Bus dans un délai de quatre mois à compter du présent arrêt. Sur les conclusions à fins de sursis à exécution du jugement : 16. Par le présent arrêt, la cour statuant au fond sur les conclusions de la requête de la communauté d'agglomération Rochefort Océan tendant à l'annulation du jugement attaqué, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de sa requête n° 19BX03047 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement, devenues sans objet. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la A... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la A... la somme de 1 500 euros à verser à M. C... au même titre. DÉCIDE : Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 23 mai 2019 est annulé. Article 2 : Il est enjoint au président de la A... de modifier les conditions d'organisation de la ligne I du réseau R'Bus dans un délai de quatre mois à compter du présent arrêt. Article 3 : La requête n° 19BX03046 de la communauté d'agglomération Rochefort Océan est rejetée pour le surplus. Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 19BX03047. Article 5 : La communauté d'agglomération Rochefort Océan versera à M. C... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Rochefort Océan et à M. B... C.... Délibéré après l'audience du 14 mars 2022 à laquelle siégeaient : Mme Karine Butéri, présidente, M. Olivier Cotte, premier conseiller. Mme Caroline Gaillard, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 avril 2022. Le rapporteur, Olivier Cotte La présidente, Karine Butéri La greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19BX03046, 19BX03047