Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 15/04/2010, 09BX01174, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-04-15
Numéro : 09BX01174
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : M. Nicolas  NORMAND
Commissaire du gouvernement : Mme DUPUY
Avocat(s) : GAYE

Vu la requête enregistrée au greffe de la cour le 20 mai 2009, présentée pour le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN ayant son siège 2 rue des Barats place des Oustalots à Oloron Sainte-Marie (64400), représenté par son président ; Le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 24 mars 2009 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 31 juillet 2006 par laquelle la ministre de l'écologie et du développement durable a décidé de mettre fin à la participation de son département ministériel au renouvellement des contrats pluriannuels de programme prévus par la charte de développement durable des vallées béarnaises et de protection de l'ours ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de lancer un appel d'offre aux fins d'expertise spécialisée des actions conduites par l'Institution patrimoniale du Haut-Béarn (IPHB) et le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN en application de l'article 12 de la charte et de lui verser les participations prévues pour les années 2007, 2008, 2009 et les années à venir jusqu'à la fin de l'expertise, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, signée à Berne le 19 septembre 1979 ; Vu la convention sur la diversité biologique, adoptée à Rio de Janeiro le 22 mai 1992 ; Vu la directive 92/43/CEE, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 mars 2010 : - le rapport de M. Normand, conseiller ; - les observations de Me Gaye, avocat du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN ; - les observations de M. Lassalle, président du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN ; - les conclusions de Mme Dupuy, rapporteur public ; La parole ayant à nouveau été donnée aux parties ; Considérant que l'Etat, la région Aquitaine, le département des Pyrénées-Atlantiques, dix-huit communes des vallées d'Aspe, d'Ossau et de Barétous, l'association des éleveurs transhumants et la fédération départementale des chasseurs des Pyrénées-Atlantiques ont signé, le 31 janvier 1994, la " charte de développement durable des vallées béarnaises et de protection de l'ours " ; qu'aux termes de l'article 1er de cette charte, celle-ci constitue un " contrat, à l'échelle des vallées béarnaises, par lequel les signataires s'engagent à partir d'une stratégie commune, à mener un certain nombre d'actions concourant au développement durable des vallées béarnaises ainsi qu'à la protection et dans une deuxième phase éventuelle au renforcement de la population d'ours " ; que l'article 2 prévoit notamment que " l'Etat, la région, le département s'engagent à apporter leur soutien financier et technique aux actions entreprises dans le cadre de la charte " ; que l'article 3 précise que, " dans les domaines agropastoraux, sylvicoles, cynégétiques et de protection de l'ours, la charte définit la politique et les méthodes d'action à long terme " et que " des plans quinquennaux résultant d'une réflexion et d'un dialogue engageant toutes les parties prenantes et fondés sur un état des lieux initial et des bilans périodiques préciseront les objectifs à moyen terme ainsi que les moyens indispensables à leur mise en oeuvre " ; qu'en vertu de l'article 8, la mise en oeuvre de la charte est assurée par " l'institution patrimoniale du Haut-Béarn ", dont la charte prévoit la création et qui comprend, d'une part, le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN formé entre la région, le département et les communes signataires de la charte, dont le président est également celui de l'institution patrimoniale et qui est notamment chargé de l'élaboration des programmes pluriannuels, d'autre part, le conseil de gestion patrimoniale chargé du suivi de la mise en oeuvre de la charte et qui donne son avis notamment sur les programmes pluriannuels, enfin, l'équipe de gestion qui prépare et met administrativement et techniquement en oeuvre les décisions du syndicat mixte ; qu'un premier contrat de programmes pluriannuels couvrant les années 1994 à 1999, puis un deuxième contrat de programmes pluriannuels couvrant les années 2000 à 2006 ont été signés entre l'Etat, la région, le département et le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN ; que, par une lettre du 31 juillet 2006 adressée au président de ce syndicat, la ministre de l'écologie et du développement durable a fait savoir " qu'au terme des deuxièmes contrats pluriannuels de programme, à la fin de l'année 2006 ", le département ministériel placé sous sa responsabilité " ne participera pas au renouvellement de ces contrats, fixant les moyens de financement mis à la disposition de l'institution " et que " la protection de l'ours sera assurée sur l'ensemble du massif dans le cadre du plan de conservation et de restauration de l'ours dans les Pyrénées " et non plus dans le cadre de la charte ; que le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN relève appel du jugement du 24 mars 2009 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision contenue dans cette lettre ; Considérant que la mise en oeuvre de la charte signée le 31 janvier 1994 entre l'Etat, la région, le département et dix-huit communes, est subordonnée à la signature de contrats de programmes pluriannuels entre, d'une part, le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN, chargé de cette mise en oeuvre, d'autre part, l'Etat, la région et le département, ces contrats définissant notamment la participation de l'Etat au financement des dépenses du syndicat ; que, contrairement à ce que soutient le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN, la décision litigieuse du 31 juillet 2006 ne constitue pas une résiliation unilatérale, par l'Etat, de ladite charte, mais s'analyse comme le refus de l'Etat de participer désormais au financement des dépenses du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN en tant que les actions de ce dernier portent sur la protection de l'ours dans les vallées béarnaises ; que, dès lors qu'elle a pris effet à l'expiration de la validité du deuxième contrat de programmes pluriannuels et non pas pendant la période de validité de ce contrat, la décision du 31 juillet 2006 s'analyse, non pas comme la résiliation unilatérale des relations contractuelles existant entre l'Etat et ce syndicat mixte, lesquelles découlent de la seule signature des contrats de programmes pluriannuels, mais comme le refus de renouer de telles relations en tant qu'elles ont pour objet la protection de l'ours ; qu'un tel refus pouvait faire l'objet de la part du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BEARN non pas, ainsi qu'il le soutient, d'une action devant le juge du contrat, mais d'un recours pour excès de pouvoir ; que, contrairement à ce que soutient le ministre de l'écologie et du développement durable, la décision du 31 juillet 2006 a fait grief au SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BEARN dès lors qu'elle a eu pour effet de le priver d'une part des ressources concourant au financement de son fonctionnement ; Sur la légalité externe : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN a soulevé dans sa requête introductive d'instance devant le tribunal administratif, formée dans le délai de recours contentieux, le moyen tiré de ce que la décision ministérielle du 31 juillet 2006 n'avait pas été précédée d'une mise en demeure à son égard ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que les moyens invoqués par le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN quant à la légalité externe de cette décision étaient irrecevables comme fondés sur une cause juridique nouvelle ; qu'il y a lieu pour la cour, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur ces moyens ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'Etat n'a pas procédé à la résiliation des relations contractuelles existant entre lui et le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN ; que le moyen tiré de ce que la décision ministérielle contestée aurait dû être précédée d'une mise en demeure ne peut, dès lors, et en tout état de cause, qu'être écarté ; Considérant que le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN ne saurait utilement se prévaloir des stipulations de la charte signée le 31 janvier 1994 dès lors que la méconnaissance des stipulations d'un contrat ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une décision administrative ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse aurait dû être précédée de la procédure prévue par l'article 12 de la charte déjà mentionnée ne peut qu'être écarté ; Sur la légalité interne : Considérant que l'espèce " ursus arctos " à laquelle appartient l'ours pyrénéen, figure au nombre des espèces mentionnées à l'annexe II de la convention de Berne vis-à-vis desquelles l'Etat s'est engagé, ainsi qu'il résulte de son article 6, à assurer une " conservation particulière " ; qu'elle figure également parmi les espèces " d'intérêt communautaire " nécessitant une protection stricte énumérées à l'annexe IV de la directive du 21 mai 1992 et relève de la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire fixée par l'arrêté du 17 avril 1981 ; que l'objectif de protection de l'ours pyrénéen figure au nombre de ceux fixés par la charte de développement durable des vallées béarnaises et de protection de l'ours signée le 31 janvier 1994 ; Considérant que la décision ministérielle contestée est fondée sur ce que le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN, en refusant notamment de s'associer au plan de restauration et de conservation de l'ours brun défini par l'Etat pour la période 2006-2009, lequel visait à introduire dans les Pyrénées cinq ours, dont quatre femelles, d'origine slovène, n'avait pas démontré sa volonté de participer à la conservation de l'ours dans les Pyrénées alors que cette mission faisait partie de celles qui lui avaient été confiées ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la fin de l'année 2005, entre quatorze et dix-huit ours étaient présents sur l'ensemble de la chaîne des Pyrénées et que seuls quatre ours mâles étaient recensés dans le département des Pyrénées-Atlantiques, contre cinq ou six, dont une femelle, en 1995 ; qu'il en résulte que l'objectif de préservation de l'espèce nécessitait, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par le syndicat requérant, l'introduction d'ours appartenant, comme les ours pyrénéens, à l'espèce " ursus arctos ", tels les ours vivant en Slovénie ; que s'il est vrai que le ministre de l'écologie et du développement durable avait annoncé le 13 janvier 2005, sans concertation préalable avec l'IPHB, l'introduction d'une quinzaine d'ours de souche étrangère, ce qui avait conduit le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN à décider d'interrompre ses travaux relatifs à la réintroduction, le syndicat a maintenu cette position alors que le ministre a réorienté le plan de renforcement en le réduisant à cinq ours dont deux dans le Haut-Béarn, ce qui correspondait à la proposition que le conseil de gestion patrimoniale de l'IPHB avait validée le 8 décembre 2004 ; que si le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN fait valoir qu'il avait proposé en 1996 et 1997 la réintroduction d'un, puis de deux ours d'origine slovène, il ne ressort pas des pièces du dossier que, comme il le soutient, le défaut de réalisation de cette opération soit imputable à l'Etat ; que, dans ces conditions, les motifs sur lesquels s'est fondée la ministre de l'écologie et du développement durable pour prendre la décision litigieuse ne sont pas entachés d'inexactitude matérielle ; qu'en s'appuyant sur ces motifs pour décider de ne pas renouveler la signature avec le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN de contrats de programmes pluriannuels portant sur la préservation de l'ours, la ministre n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant que, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif par des motifs qu'il y a lieu d'adopter, " si le président du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN a, par voie de presse, en date des 3 et 4 juin 2006, qualifié de " viol " la réintroduction d'ours slovènes dans les Pyrénées-Atlantiques et dénoncé " l'attitude vichyste " de Mme Olin, alors ministre de l'écologie et du développement durable, il ne résulte pas de l'instruction que sous couvert d'une prétendue inexécution par le syndicat mixte de ses obligations fixées par la charte de développement durable, la ministre aurait en réalité entendu sanctionner la personne même du président du syndicat mixte ", de sorte que " le moyen tiré du détournement de pouvoir dont serait entachée la décision contestée ne peut qu'être écarté " ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN n'implique aucune mesure d'exécution ; que, dès lors, les conclusions du requérant tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lancer un appel d'offre aux fins d'expertise spécialisée des actions conduites par l'Institution patrimoniale du Haut-Béarn et le syndicat doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par le SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête du SYNDICAT MIXTE DU HAUT-BÉARN est rejetée. 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