Conseil d'État, 4ème chambre, 20/12/2022, 455817, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-20
Numéro : 455817
Rapporteur : Mme Catherine Fischer-Hirtz
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Dieu
Avocat(s) : SCP L. POULET-ODENT ; SCP BUK LAMENT - ROBILLOT

Vu les procédures suivantes : La société Auredis a demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 5 mars 2020 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé d'autoriser l'extension de la surface de vente d'un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc " sur le territoire de la commune de La Colle-sur-Loup. Par un arrêt n° 20MA01864 du 21 juin 2021, la cour administrative d'appel a annulé cette décision et enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial d'une part de rejeter les recours formés devant elle par les sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II, les Terrasses Saint-Jean et par la société Distribution Casino France, et d'autre part, de délivrer l'autorisation sollicitée. 1° Sous le numéro 455817, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 août et 24 novembre 2021, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la requête de la société Auredis ; 3°) de mettre à la charge de la société Auredis la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le numéro 455838, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 23 août et 23 novembre 2021 et le 12 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Distribution Casino France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la requête de la société Auredis ; 3°) de mettre à la charge de la société Auredis la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillère d'Etat, - les conclusions de M. Frédéric Dieu, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Buk Lament - Robillot, avocat des sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean, à la SCP L. Poulet-Odent, avocat de la société Auredis et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Distribution Casino France ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Auredis, qui exploite un supermarché sous l'enseigne " E. Leclerc " sur le territoire de la commune de La Colle-sur-Loup, a obtenu un permis de construire valant autorisation d'équipement commercial le 23 mai 2017 l'autorisant à créer un nouveau point permanent de retrait " drive " par le transfert du point de retrait existant sur des parcelles voisines, après avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial des Alpes-Maritimes du 23 mai 2017. La société Auredis a ensuite sollicité une extension de l'autorisation d'équipement commercial pour la création d'une surface de vente supplémentaire de 1 672 m² par la restructuration du bâti existant, portant sa surface totale de vente de 2 900 m² à 4 933 m². Ce projet a été autorisé par une décision de la commission départementale d'aménagement commercial des Alpes-Maritimes du 6 septembre 2017. Par une décision du 21 décembre 2017, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), saisie d'un recours formé conjointement par les sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean et d'un recours formé par la société Distribution Casino France contre la décision de la commission départementale, a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée par la société Auredis. Par un arrêt du 18 novembre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la décision du 21 décembre 2017 de la CNAC et enjoint à celle-ci de réexaminer les recours formés par les sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean, ainsi que le recours formé par la société Distribution Casino France. Par une décision du 5 mars 2020, prise sur le fondement de cette injonction, la CNAC a refusé de nouveau d'accorder l'autorisation sollicitée par la société Auredis. Par une décision n° 437794 du 13 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 18 novembre 2019 de la cour administrative d'appel de Marseille et renvoyé le jugement de l'affaire à cette cour. Par un arrêt du 10 mai 2022, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la décision de la CNAC du 21 décembre 2017, et rejeté les conclusions à fin d'injonction, dès lors que la CNAC avait, à la date de son arrêt, délivré l'autorisation sollicitée par la société Auredis par une décision du 14 octobre 2021. 2. Il ressort également des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêt du 21 juin 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la décision du 5 mars 2020 de la CNAC, prise sur le fondement de l'injonction prononcée par l'arrêt du 18 novembre 2019 mentionné au point précédent, et enjoint à celle-ci, d'une part, de rejeter le recours formé par la société Juin Saint-Hubert et autres ainsi que le recours formé par la société Distribution Casino France, et, d'autre part, de délivrer à la société Auredis, l'autorisation sollicitée. Les sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean et la société Distribution Casino France se pourvoient en cassation, sous les numéros 455817 et 455838, contre l'arrêt du 21 juin 2021. Ces pourvois présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision. Sur la régularité de l'arrêt : 3. Aux termes de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 (...) ". Aux termes de l'article R. 613-2 : " (...) / L'instruction peut également être close à la date d'émission de l'avis d'audience lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative ". Il ressort des pièces de la procédure suivie par les juges du fond que par un courrier du 7 mai 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a communiqué les pièces du dossier aux sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean puis, par un courrier du même jour, elle les a informées, en application des dispositions précitées de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l'affaire était en état d'être jugée, et les a invitées à produire un mémoire ou des pièces avant le 24 mai 2021, l'instruction étant susceptible d'être close à compter de cette date par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience. Il ressort également des pièces de la procédure suivie devant la cour que par un courrier du 26 mai 2021, a été adressé aux sociétés Juin Saint-Hubert, Juin Saint-Hubert II, Saint-Jean, Saint-Jean II et les Terrasses Saint-Jean un avis d'audience qui, en application des dispositions précitées de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, a clos l'instruction le même jour, le mémoire qu'elles ont produit ultérieurement à la date de clôture de l'instruction n'ayant pas été communiqué. S'il est constant, comme le soutiennent la société Juin Saint-Hubert et autres que celles-ci n'ont disposé que de dix-neuf jours pour produire leur mémoire en défense, la cour administrative d'appel de Marseille a pu, dès lors qu'elle estimait, dans les circonstances particulières de l'espèce, l'affaire en l'état d'être jugée et que l'avis d'audience ayant clôturé l'instruction était intervenu après l'expiration du délai laissé aux société requérantes pour produire leur mémoire, statuer légalement sur le litige sans être notamment tenue de mettre celles-ci en demeure de produire leur mémoire en défense. La société Juin Saint-Hubert et autres ne sont dès lors pas fondées à soutenir que l'arrêt attaqué serait intervenu au terme d'une procédure irrégulière. Sur le bien-fondé de l'arrêt en ce qu'il se prononce sur la décision en litige : 4. En premier lieu, la société Juin Saint-Hubert et autres et la société Distribution Casino France soutiennent que l'arrêt attaqué doit être annulé par voie de conséquence de l'annulation, par la décision du 13 décembre 2021 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de l'arrêt du 18 novembre 2019 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille avait enjoint à la CNAC de se prononcer à nouveau sur la demande de la société Auredis, dès lors que la décision prise sur le fondement de cette injonction est celle en litige dans la présente instance. Toutefois, à la suite de la décision du Conseil d'Etat du 13 décembre 2021, la cour administrative d'appel, à laquelle l'affaire avait été renvoyée, a, par un arrêt du 10 mai 2022, de nouveau annulé la décision de la CNAC du 5 décembre 2020. Par suite, les requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à demander pour ce motif l'annulation de l'arrêt attaqué. 5. En deuxième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine (...) ". Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre de ces critères. 6. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'en jugeant que la CNAC avait entaché sa décision d'erreur de droit en se fondant pour refuser d'accorder l'autorisation sollicitée sur l'évolution limitée de la population dans la zone de chalandise au regard des équipements commerciaux disponibles, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. 7. En troisième lieu, il ressort des termes de l'arrêt attaqué que pour considérer que l'objectif d'aménagement du territoire n'était pas compromis par le projet litigieux, la cour administrative d'appel de Marseille a relevé que le site du projet était correctement desservi par les transports en commun et qu'il était en outre accessible par un réseau de pistes cyclables. La cour administrative d'appel de Marseille a également relevé que les principaux axes desservant le projet étaient équipés de trottoirs se poursuivant jusqu'aux entrées du site. Ainsi le moyen tiré de ce que, s'agissant de cet objectif, la cour administrative d'appel de Marseille se serait fondée sur la seule circonstance que les principaux axes desservant le projet étaient équipés de trottoirs se poursuivant jusqu'aux entrées du site, ne peut qu'être écarté. La cour administrative d'appel de Marseille a en outre pu estimer, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que le site était correctement desservi par des modes transport doux et que les principaux axes permettant d'accéder au site étaient équipés de trottoirs jusqu'à l'entrée du magasin. Ces deux moyens doivent, par suite, être écartés. 8. En quatrième lieu, il ressort des termes mêmes de l'arrêt attaqué que la cour a relevé que le projet porte pour l'essentiel sur le réaménagement des surfaces intérieures d'un magasin existant, qu'avant le réexamen du projet par la CNAC, des travaux ont été réalisés pour rendre le bâtiment conforme à la réglementation thermique, que la société pétitionnaire a en outre changé le mobilier frigorifique et installé une unité de traitement d'air raccordée au système de récupération d'énergie installée sur le production d'air froid alimentaire, et qu'enfin, le projet prévoit l'installation de sept emplacements de rechargement pour les véhicules électriques. La cour a pu, par suite, estimer, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que le projet litigieux ne compromettait pas la réalisation de l'objectif de développement durable fixé par la loi. 9. En cinquième lieu, en estimant que la circonstance qu'une partie du parking du projet soit situé dans la zone rouge du plan de prévention du risque inondation de la commune de la Colle-sur-Loup ne suffisait pas à regarder le projet de la société pétitionnaire comme méconnaissant l'objectif de protection des consommateurs, la cour administrative d'appel de Marseille a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation et n'a pas entaché son arrêt, qui est suffisamment motivé sur ce point, d'erreur de droit. Sur l'arrêt en ce qu'il prononce une injonction : 10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ". En vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par la Commission nationale d'aménagement commercial sur une demande d'autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial. La circonstance que celle-ci soit chargée par l'article R. 752-36 du code de commerce d'instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l'impliquent nécessairement. Toutefois, l'annulation de la décision rejetant une demande d'autorisation d'exploitation commerciale n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable. 11. En l'espèce, eu égard aux motifs par lesquels la cour a jugé que la décision de la CNAC était entachée d'illégalité, lesquels retiennent que le refus opposé par la CNAC ne pouvait légalement être fondé sur la méconnaissance, par le projet litigieux, d'aucun des objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce, elle n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, commis d'erreur de droit en enjoignant à cette instance de délivrer l'autorisation sollicitée. Si la cour a également précisé que la délivrance de cette autorisation impliquait le rejet des recours administratifs préalables obligatoires dont la commission était saisie, une telle mention dans l'arrêt, quand bien même elle est erronée compte tenu de ce que la CNAC se prononce dans le cadre d'un recours administratif préalable obligatoire, était surabondante et, par suite, insusceptible, d'en affecter le bien-fondé. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Juin Saint-Hubert et autres et la société Distribution Casino France ne sont pas fondées à demander l'annulation l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille qu'elles attaquent. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la société Juin Saint-Hubert et autres et par la société Distribution Casino France, qui sont, dans les présentes instances, les parties perdantes. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la société Auredis. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les pourvois respectivement présentés par la société Juin Saint-Hubert et autres et par la société Casino Distribution France sont rejetés. Article 2 : Les conclusions présentées par la société Auredis au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Juin Saint-Hubert, première requérante dénommée, à la société Distribution Casino France et à la société Auredis. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré à l'issue de la séance du 27 octobre 2022 où siégeaient : Mme Maud Vialettes, présidente de chambre, présidant ; M. Alban de Nervaux, conseiller d'Etat et Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 20 décembre 2022. La présidente : Signé : Mme Maud Vialettes La rapporteure : Signé : Mme Catherine Fischer-Hirtz Le secrétaire : Signé : M. Jean-Marie Baune