CAA de NANCY, 3ème chambre, 23/11/2021, 19NC02091, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-23
Numéro : 19NC02091
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Eric  MEISSE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : PIERSON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nancy de condamner la commune d'Epinal à lui verser la somme totale de 25 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la reprise illégale de la concession funéraire dont il avait fait l'acquisition, le 7 janvier 1997, pour une durée de quinze ans afin d'y accueillir la sépulture de sa fille décédée le 31 décembre 1996. Par un jugement n° 1800879 du 2 mai 2019, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. Procédures devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 juillet 2019, et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 17 octobre 2019 et 27 mai 2020, M. B... A..., représenté par Me Géhin, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement n° 1800879 du tribunal administratif de Nancy du 2 mai 2019 ; 2°) de condamner la commune d'Epinal à lui verser la somme totale de 25 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de sa demande préalable d'indemnisation et de leur capitalisation. 3°) de mettre à la charge de la commune d'Epinal le versement à son conseil de la somme de 2 000 euros en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Il soutient que : - sa requête n'est pas tardive ; - la commune d'Epinal a méconnu les dispositions des articles R. 2223-19 et R. 2223-21 du code général des collectivités territoriales, dont le champ d'application ne se limite pas à la situation des concessions reprises après abandon ; - en l'absence de notification d'un arrêté du maire prononçant la reprise des terrains affectés à sa concession funéraire, cette reprise n'est pas devenue exécutoire de plein droit et sa concession ne pouvait régulièrement être attribuée à une autre famille ; - la commune a méconnu les dispositions de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales et celles de l'article 38 du règlement général des cimetières d'Epinal du 3 août 2009 en ne l'informant pas de l'arrivée à échéance de sa concession funéraire et de son droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent ; - la commune d'Epinal a procédé à l'enlèvement et à la destruction de la pierre tombale disposée sur la sépulture de sa fille sans lui avoir adressé une mise en demeure préalable, ni l'avoir avisé au préalable de son intention ; - alors que les concessions funéraires doivent, pour être concédées à nouveau, être libres de tout corps, la commune ne démontre pas avoir procédé à l'exhumation des restes de sa fille, lesquels auraient dû être placés dans un ossuaire prévu à cet effet ; - en méconnaissance de l'article R. 2223-6 du code général des collectivités territoriales, le nom de sa fille n'a pas été consigné dans un registre tenu à la disposition du public ; - la commune d'Epinal a manqué à son devoir de décence et a porté atteinte au respect dû aux morts, tels que garantis respectivement à l'article L. 2213-9 du code général des collectivités territoriales et à l'article 16-1-1 du code civil ; - la commune a également méconnu, lors de ces opérations, le droit au respect de la dignité de la personne humaine et celui de la vie privée et familiale consacré à l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le transfert dans le domaine privé de la commune d'Epinal de la propriété des matériaux, monuments et emblèmes funéraires demeurés sur la concession lors de sa reprise porte atteinte au droit au respect des biens garantis à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - les différents manquements de la commune sont fautifs et engagent sa responsabilité ; - ne pouvant plus se recueillir sur la tombe de sa fille, il est fondé à réclamer une somme totale de 25 000 euros en réparation de son préjudice ; - à titre infiniment subsidiaire, la responsabilité sans faute de la commune d'Epinal est engagée au regard du caractère anormal et spécial du préjudice qu'il a subi. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2019, la commune d'Epinal, représentée par Me Pierson, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d'une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les prétentions indemnitaires de M. A... ne sont pas fondées et que, en tout état de cause, elles doivent être ramenées à de plus justes proportions. Par un mémoire distinct, enregistré le 19 juillet 2019, et un mémoire complémentaire, enregistré le 17 octobre 2019, M. B... A..., représenté par Me Géhin, demande à la cour, en application de l'article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958 et de l'article 21-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales. Il soutient que : - l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales viole le droit de propriété garanti aux articles 2, 16 et 17 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 ; - la question prioritaire de constitutionnalité remplit les conditions énoncées à l'article 21-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2019, la commune d'Epinal, représentée par Me Pierson, conclut au rejet de la demande de transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité de M. A.... Il soutient que la question prioritaire de constitutionnalité de M. A... ne présente pas de caractère sérieux. Par une ordonnance n° 19NC02091-QPC du 10 décembre 2019, le président de la 1ère chambre de la cour a ordonné la transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité et à ce qu'il soit sursis à statuer sur la requête jusqu'à la réception de la décision du Conseil d'Etat ou, s'il a été saisi, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. Par une décision n° 436693 du 11 mars 2020, le Conseil d'Etat a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité de M. A.... M. A... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 27 juin 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code civil ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ; - le règlement général des cimetières de la commune d'Epinal du 3 août 2009 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Meisse, - et les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B... A... a souscrit, le 7 janvier 1997, une concession funéraire d'une durée de quinze ans dans le cimetière de la commune d'Epinal afin d'y fonder la sépulture de sa famille et d'accueillir celle de sa fille, décédée le 31 décembre 1996. Cette concession étant arrivée à échéance, le requérant n'a pas manifesté, en dépit des démarches entreprises par la commune, son intention de la renouveler dans les deux ans suivant la date d'expiration de la concession, ainsi que le prévoient les dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales. Puis, après avoir constaté l'enlèvement de la tombe de sa fille, l'intéressé a été informé, par un courrier du maire du 26 juillet 2017, que la concession avait été reprise par la collectivité et qu'elle avait été attribuée le 25 janvier 2016 à une autre famille pour inhumation. Ce même courrier précise que, se devant de concéder un emplacement libre, la commune a retiré les bordures de la tombe et n'a retrouvé aucun reste de l'enfant. A la suite du rejet, le 2 février 2018, de sa demande préalable d'indemnisation adressée le 4 décembre 2017, M. A... a saisi le 31 mars 2018 le tribunal administratif de Nancy d'une demande tendant à la condamnation de la commune d'Epinal à lui verser la somme totale de 25 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la reprise de sa concession. Il relève appel du jugement n° 1800879 du 2 mai 2019 qui rejette sa demande. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne le principe de la responsabilité : 2. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales : " Lorsque l'étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux. ". Aux termes de l'article L. 2223-14 du même code : " Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d'instituer l'ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières : 1° Des concessions temporaires pour quinze ans au plus ; 2° Des concessions trentenaires ; 3° Des concessions cinquantenaires ; 4° Des concessions perpétuelles. ". Aux termes de l'article L. 2223-15 du même code : " Les concessions sont accordées moyennant le versement d'un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal. / Les concessions temporaires, les concessions trentenaires et les concessions cinquantenaires sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement. / A défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé fait retour à la commune. Il ne peut cependant être repris par elle que deux années révolues après l'expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé. / Dans l'intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause peuvent user de leur droit de renouvellement. ". Aux termes de l'article L. 2223-17 du même code : " Lorsque, après une période de trente ans, une concession a cessé d'être entretenue, le maire peut constater cet état d'abandon par procès-verbal porté à la connaissance du public et des familles. / Si, trois ans après cette publicité régulièrement effectuée, la concession est toujours en état d'abandon, le maire a la faculté de saisir le conseil municipal, qui est appelé à décider si la reprise de la concession est prononcée ou non. / Dans l'affirmative, le maire peut prendre un arrêté prononçant la reprise par la commune des terrains affectés à cette concession. ". Aux termes de l'article R. 2223-19 du même code : " L'arrêté du maire qui prononce la reprise des terrains affectés à une concession est exécutoire de plein droit dès qu'il a été procédé à sa publication et à sa notification. ". Aux termes de l'article R. 2223-21 du même code : " Les terrains occupés par les concessions reprises peuvent faire l'objet d'un nouveau contrat de concession seulement lorsque les prescriptions des articles L. 2223-4, R. 2223-6, R. 2223-19 et R. 2223-20 ont été observées. ". 3. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2223-4 du même code : " Un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. ". Aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 2223-6 du même code : " Les noms des personnes, même si aucun reste n'a été retrouvé, sont consignés dans un registre tenu à la disposition du public et peuvent être gravés sur un dispositif établi en matériaux durables dans le lieu spécialement affecté à cet effet ou au-dessus de l'ossuaire. " 4. Enfin, aux termes des sixième et septième alinéas de l'article 38 du règlement général des cimetières de la commune d'Epinal du 3 août 2009 : " A l'échéance des concessions des terrains concédés, la commune en prendra immédiatement possession, après en avoir informé le concessionnaire ou ses ayants-droits, afin que ces derniers puissent reprendre les divers objets leur appartenant. / A défaut de renouvellement des concessions temporaires, le terrain concédé fera retour à la commune, mais il ne pourra cependant être repris que deux années révolues après l'expiration de cette période. ". 5. Il résulte des dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales qu'après l'expiration d'une concession, et si les concessionnaires ou leurs ayants droit n'ont pas usé de leur droit à renouvellement dans les deux ans suivant son expiration, le terrain objet de cette concession funéraire, qui appartient au domaine public de la commune, fait retour à cette dernière. Les monuments et emblèmes funéraires qui ont pu être édifiés ou apposés sur ce terrain par les titulaires de cette concession, et qui n'ont pas été repris par ces derniers, sont intégrés au domaine privé de la commune à l'expiration de ce délai de deux ans. Il appartient au maire de chercher par tout moyen utile à informer les titulaires d'une concession ou leurs ayants droit de l'extinction de la concession et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent. 6. En premier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que la responsabilité sans faute de la commune d'Epinal pourrait être engagée à l'égard de M. A.... 7. En deuxième lieu, M. A... ne saurait utilement se prévaloir des dispositions des articles R. 2223-19 et R. 2223-21 du code général des collectivités territoriales, qui concernent la reprise, prévue à l'article L. 2223-17 du même code, des concessions funéraires non encore arrivées à échéance, dont l'état d'abandon a été constaté à l'issue d'une période de trente ans, et qui ne sont ainsi pas applicables pas à sa situation. 8. En troisième lieu, il ne résulte pas des dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales que, en l'absence de notification d'un arrêté du maire prononçant la reprise des terrains affectés à la concession funéraire, la reprise litigieuse n'était pas devenue exécutoire de plein droit et que l'attribution de la concession de M. A... à une autre famille était en conséquence irrégulière, ni que la commune d'Epinal ne pouvait procéder à l'enlèvement et à la destruction de la pierre tombale disposée sur la sépulture de la fille du requérant, sans lui avoir adressé une mise en demeure préalable ou l'avoir avisé de son intention. 9. En quatrième lieu, alors que la commune d'Epinal fait valoir en défense que les opérations d'exhumation n'ont pas permis de retrouver le cercueil et les restes de la fille de M. A..., il ne résulte pas de l'instruction que la collectivité aurait méconnu les prescriptions énoncées au premier alinéa cité ci-dessus de l'article L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales. 10. En cinquième lieu, il ne résulte pas davantage de l'instruction que la commune d'Epinal aurait manqué à son devoir de décence, qui s'impose à son maire au titre de la police des funérailles et des cimetières en application des articles L. 2213-18 et L. 2213-19 du code général des collectivités territoriales, qu'elle aurait porté atteinte au respect dû aux morts garanti par l'article 16-1-1 du code civil ou qu'elle aurait contrevenu au droit au respect de la dignité de la personne humaine et de la vie privée et familiale consacré à l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 11. En sixième et dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 5 du présent arrêt, il résulte, en revanche, des dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales qu'il appartenait au maire d'Epinal de chercher par tout moyen utile à informer M. A... ou ses ayants droit de l'extinction de leur concession funéraire et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent ou, à défaut, de leur droit à reprendre, dans le même délai, les monuments ou emblèmes funéraires édifiés ou apposés par leurs soins sur le terrain en cause. La commune d'Epinal fait valoir qu'elle a adressé au requérant, le 20 février 2012, un courrier l'informant de l'arrivée à échéance de la concession funéraire dont il bénéficiait et de la nécessité pour lui de le proroger, lequel est revenu aux services de la mairie avec la mention " destinataire non identifiable ". Elle allègue, en outre, avoir déposé une pancarte d'information sur la concession et avoir transmis à plusieurs reprises à l'association musulmane à laquelle l'intéressé appartient la liste des concessions échues. Toutefois, en se bornant à produire le courrier du 20 février 2012, la défenderesse n'établit pas avoir cherché par tout moyen utile à informer M. A... ou ses ayants droit de l'extinction de la concession funéraire et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent ou, à défaut, de leur droit à reprendre, dans le même délai, les monuments ou emblèmes funéraires édifiés ou apposés par leurs soins sur le terrain en cause. Dans ces conditions, la commune d'Epinal doit être regardée comme ayant manqué à son obligation d'information résultant des dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales et des sixième et septième alinéas de l'article 38 du règlement général des cimetières de la commune d'Epinal du 3 août 2009. 12. De façon corrélative, eu égard au manquement de la commune d'Epinal à son obligation d'information, le transfert dans son domaine privé de la stèle funéraire présente sur la sépulture de la fille de M. A... constitue également, dans les circonstances de l'espèce, une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti à l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 13. En outre, M. A... fait encore valoir que, en méconnaissance de l'article R. 2223-6 du code général des collectivités territoriales, le nom de sa fille n'a pas été consigné dans un registre tenu à la disposition du public. La commune d'Epinal, qui n'a pas défendu sur ce point, n'apporte aucun élément susceptible de remettre en cause les allégations du requérant. Dans ces conditions, elle doit être regardée comme ayant manqué à une telle obligation. 14. Ces différents manquements analysés aux points 11 à 13 sont fautifs et engagent la responsabilité de la collectivité. En ce qui concerne le montant de la réparation : 15. M. A... soutient que, du fait du caractère illégal de la reprise de sa concession funéraire, il a subi un préjudice moral lié à la perte d'un lieu de sépulture dédié au recueillement et à la mémoire de sa fille. Il résulte cependant de l'instruction que le requérant a déménagé de son ancien logement sans avoir informé la commune d'Epinal de sa nouvelle adresse et qu'il a admis ne plus se rendre régulièrement au cimetière en raison de son état de santé. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral occasionné à l'intéressé en lui allouant la somme totale de 5 000 euros. 16. Cette somme sera augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la demande préalable d'indemnisation du 4 décembre 2017. En outre, les intérêts échus à l'issue de chaque période de douze mois consécutifs à compter de cette date seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêt. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est fondé à solliciter la condamnation de la commune d'Epinal à lui verser la somme totale de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral. Par suite, il également fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté ses conclusions à fin d'indemnisation. Sur les frais de justice : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A..., qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la commune d'Epinal au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. M. A... ayant été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 27 juin 2019, son avocat peut se prévaloir des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Epinal le versement à Me Géhin d'une somme de 2 000 euros, sous réserve qu'il renonce à percevoir la contribution de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1800879 du tribunal administratif de Nancy du 2 mai 2019 est annulé. Article 2 : La commune d'Epinal est condamnée à verser à M. A... la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice. Cette somme sera augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable d'indemnisation du 4 décembre 2017. Les intérêts échus à l'issue de chaque période de douze mois consécutifs à compter de cette date seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : La commune d'Epinal versera au conseil de M. A..., sous réserve qu'il renonce à percevoir la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle, la somme de 2 000 euros en application des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune d'Epinal au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune d'Epinal. N° 19NC02091 8