CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 30/03/2021, 19MA00799, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-30
Numéro : 19MA00799
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : M. Raphaël  MOURET
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP VINSONNEAU-PALIES NOY GAUER & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... D... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 15 décembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac a approuvé le plan local d'urbanisme de Soubès. Par un jugement n° 1700684 du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 février 2019 et le 3 avril 2020, Mme D..., représentée par la SCP CGCB et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 20 décembre 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac du 15 décembre 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Lodévois et Larzac la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la procédure de concertation, prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur, a été irrégulièrement menée ; - le dossier soumis à l'enquête publique ne comportait pas les avis des personnes publiques associées ; - le plan local d'urbanisme de Soubès est incompatible avec le principe d'équilibre et de gestion économe de l'espace, est incompatible avec le programme local de l'habitat et est entaché d'incohérence interne ; - le classement de son terrain en zone inondable est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement du secteur de Saint-Cyprien en zone à urbaniser est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le plan local d'urbanisme en litige est incompatible avec les dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme en tant qu'il institue la zone Ub dans son ensemble, les secteurs Uba aux lieux-dits Les Clans et Saint-Pons, les zones Ub ou secteurs Uba aux lieux-dits Rouvière, Touret, Salelles, Peret et Baumes, la zone 1AUh et, enfin, les trois sous-secteurs de la zone 2AUh aux lieux-dits Saint-Cyprien, Le Pont et Salelles. Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2020, la communauté de communes Lodévois et Larzac, représentée par la SCP VPNG, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués par Mme D... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant Mme D..., et celles de Me B..., représentant la communauté de communes Lodévois et Larzac. Une note en délibéré, présentée pour la communauté de communes Lodévois et Larzac, a été enregistrée le 19 mars 2021. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac a, par une délibération du 15 décembre 2016, approuvé la révision du plan d'occupation des sols de Soubès sous la forme d'un plan local d'urbanisme communal. Mme D... relève appel du jugement du 20 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 5 novembre 2002, le conseil municipal de Soubès a prescrit la révision du plan d'occupation des sols sous la forme d'un plan local d'urbanisme et fixé trois modalités de concertation, au nombre desquelles ne figure pas la mise à disposition du public d'un registre. D'une part, si Mme D... soutient que la phase de concertation n'a pas été mise en oeuvre pendant toute la durée de l'élaboration du projet de plan, un tel moyen, qui vise à contester la régularité de la concertation non au regard de la délibération qui en a fixé les modalités mais au regard des exigences des dispositions alors en vigueur de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. D'autre part, en l'absence d'arguments nouveaux ou de critique pertinente du jugement, il y a lieu d'écarter le moyen tiré du non-respect des trois modalités de concertation fixées par la délibération du 5 novembre 2002 par adoption des motifs retenus par le tribunal au point 5 du jugement attaqué. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Selon l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure (...) ". L'article R. 123-8 du code de l'environnement dispose que : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (...) / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme (...) ". 4. Il ressort des énonciations du rapport du commissaire enquêteur que les avis des personnes publiques associées relatifs au projet de plan local d'urbanisme de Soubès ont été joints au dossier d'enquête publique. La circonstance que ces avis ne sont pas expressément visés dans la liste des pièces annexées au rapport du commissaire enquêteur ne saurait suffire à infirmer la mention de ce rapport selon laquelle " le public n'a pas pris connaissance des avis des (personnes publiques associées) qui étaient intégré(s) au dossier d'enquête ". Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier soumis à l'enquête publique doit être écarté. 5. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient Mme D..., le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Soubès fixe, conformément aux exigences de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme reprenant les dispositions de l'article L. 123-1-3 de ce code, des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, lesquels sont d'ailleurs également évoqués dans le tome 2 du rapport de présentation. 6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : (...) / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ". En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, reprises à son article L. 101-2, doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par un plan local d'urbanisme et ces dispositions du code de l'urbanisme. 7. Il ressort de son rapport de présentation que le plan local d'urbanisme de Soubès prévoit le classement en zone agricole ou en zone naturelle d'environ 92 % du territoire de cette commune, lequel s'étend sur une superficie de plus de 1 225 hectares, et que les zones urbaines et à urbaniser instituées par ce plan, respectivement d'une surface totale de 91,94 et de 5,93 hectares, représentent un peu moins de 8 % du territoire communal. Ce rapport précise en outre que les " disponibilités foncières ", qu'il identifie comme les " zones susceptibles de recevoir des constructions individuelles, commerciales ou industrielles nouvelles ", couvrent une superficie de 15,48 hectares. Il ressort également du rapport de présentation que, selon les données de l'Institut national de la statistique et des études économiques, la population de la commune de Soubès, qui comptait 898 habitants en 2011, augmente depuis 1968 et que son taux de croissance annuel observé à compter de l'année 1999 s'établit à 2,2 %. Le projet d'aménagement et de développement durables indique, à l'instar du rapport de présentation, que : " L'objectif démographique de la commune à l'horizon 2030 est de 1 335 habitants, soit un taux de croissance annuel de 2,1 % par an ". Enfin, le rapport de présentation fixe un objectif de création de 182 logements à l'horizon 2030 et fait état, compte tenu des " disponibilités foncières " de 15,48 hectares, d'une densité de " 11,6 logements par hectare ". 8. Si Mme D... argue de l'actualisation insuffisante des données prises en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme de Soubès, elle ne se prévaut toutefois d'aucun élément précis de nature à contredire les mentions du rapport de présentation et à établir que le taux annuel de croissance démographique de 2,1 % retenu, au vu notamment des données disponibles de l'Institut national de la statistique et des études économiques, reposerait sur des hypothèses erronées, voire irréalistes. La requérante ne fait état d'aucun élément probant de nature à établir le caractère excessif tant de l'objectif de création de logements que de la surface des zones de " disponibilités foncières ", alors que cette dernière surface de 15,48 hectares, qui a d'ailleurs été réduite à la suite de l'enquête publique pour tenir compte de l'avis de synthèse des services de l'Etat, représente moins de 1 % du territoire de la commune de Soubès et correspond, pour l'essentiel, à des zones déjà en partie urbanisées dont le plan local d'urbanisme litigieux prévoit la densification. En outre, au regard des caractéristiques de l'urbanisation de cette commune classée en zone de montagne, il n'apparaît pas que l'objectif de création d'environ 11,6 logements par hectare dans les zones de " disponibilités foncières " serait, ainsi que le soutient Mme D..., contraire à l'objectif de gestion économe de l'espace. A cet égard, la communauté de communes Lodévois et Larzac relève, sans être contredite sur ce point, qu'une densification plus importante de l'urbanisation existante serait susceptible d'altérer l'identité patrimoniale et paysagère de la commune de Soubès. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent et au regard de l'ensemble des orientations générales et objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme de Soubès avec le principe d'équilibre énoncé par les dispositions citées au point 6 doit être écarté. 9. En cinquième lieu, il résulte des dispositions des articles L. 151-1 et L. 131-4 du code de l'urbanisme, reprenant en substance celles de l'ancien article L. 123-1-9 du même code, que le plan local d'urbanisme doit être compatible avec le programme local de l'habitat. Il ressort des énonciations du programme local de l'habitat de la communauté de communes Lodévois et Larzac en vigueur à la date de la délibération attaquée que la " commune de Soubès prévoit la production de 6 logements en moyenne par an (...) sur la durée du PLH 2016/2021 ", dont 30 % de logements locatifs sociaux. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Soubès comporte une estimation des besoins en logements à l'horizon 2030 et envisage, ainsi qu'il a été dit, la création de 182 logements. A supposer même que le plan local d'urbanisme en litige permettrait la création, au cours de la période 2016-2021, d'un nombre de logements supérieur à l'objectif fixé par ce programme local de l'habitat, cette circonstance ne saurait suffire, à elle seule, à établir l'existence d'une incompatibilité entre ce plan et ce programme. 10. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. En se bornant à soutenir que le plan local d'urbanisme de Soubès, en permettant l'urbanisation d'une superficie de 15,48 hectares, correspondant aux " disponibilités foncières " mentionnées dans le rapport de présentation, et en procédant au classement d'une superficie totale d'un peu plus de 68 hectares en zone Ub dans des secteurs dans lesquels la capacité des réseaux publics existants n'est selon elle pas établie, n'est pas en adéquation avec l'orientation n° 2 du projet d'aménagement et de développement durables en général et à son objectif visant à " limiter la consommation d'espace et l'étalement urbain " en particulier, Mme D... n'établit pas en quoi le document d'urbanisme litigieux ne respecterait pas, à l'échelle du territoire de la commune de Soubès qui s'étend sur une superficie de plus de 1 225 hectares ainsi qu'il a été dit, l'exigence de cohérence entre son règlement et les orientations générales et objectifs définis dans son projet d'aménagement et de développement durables. 12. En septième lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que l'inclusion de la propriété de Mme D... dans la zone inondable délimitée par le plan local d'urbanisme de Soubès serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation par adoption des motifs, qu'aucun élément produit en appel ne vient infirmer, retenus à bon droit par le tribunal au point 17 du jugement attaqué. 13. En huitième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 14. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction demeurant applicable en l'espèce en vertu du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 visé ci-dessus : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement (...) ". 15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section C nos 1140 et 1148 sont classées en sous-secteur à urbaniser 2AUh1 et bordées, au sud, par des terrains classés en zone Ub du plan local d'urbanisme de Soubès. La circonstance que ces deux parcelles localisées dans le secteur de Saint-Cyprien présentent un potentiel agricole ne fait pas, par elle-même, obstacle à leur classement en zone à urbaniser. Ces parcelles non bâties et d'une superficie totale de moins de trois hectares sont par ailleurs situées au sud de la rivière Brèze, dans une partie de la commune de Soubès dans laquelle l'orientation n° 7 du projet d'aménagement et de développement durables prévoit la création de logements locatifs sociaux. Elles sont en outre incluses dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de Saint-Cyprien qui prévoit leur urbanisation dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble. Si Mme D... soutient que l'urbanisation de ce secteur serait de nature à y aggraver les risques d'inondation par ruissellement et de glissement de terrain, ainsi que de provoquer des risques liés à l'augmentation du trafic routier, elle ne produit aucun élément probant de nature à établir la réalité des risques ainsi allégués. Dans ces conditions, compte tenu de la configuration des lieux ainsi que du parti d'aménagement retenu en ce qui concerne le secteur de Saint-Cyprien, lequel n'apparaît pas incohérent avec les orientations nos 2 et 3 du projet d'aménagement et de développement durables, le classement des deux parcelles en cause en sous-secteur à urbaniser 2AUh1 du plan local d'urbanisme en litige n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. En neuvième et dernier lieu, l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme dispose que : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Il résulte des dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat qui les a modifiées et désormais reprises à l'article L. 122-5 du même code, que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. 17. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne, il résulte des dispositions des articles L. 131-4 et L. 131-7 de ce code que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne, notamment celles de son article L. 122-5. 18. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige que la commune de Soubès, qui n'était pas couverte par un schéma de cohérence territoriale à la date de la délibération attaquée, est soumise aux dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne. D'une part, si Mme D... soutient que les différentes zones Ub instituées par ce plan ne sont pas, dans leur ensemble, situées en continuité de l'urbanisation existante, elle n'assortit pas ses allégations sur ce point de précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les secteurs de la Rouvière, du Touret et de Salelles, qui font l'objet d'un classement en zone Ub ou en secteur Uba, comportent de nombreuses parcelles bâties et ne sauraient, au vu de la configuration des lieux en cause, être regardés comme présentant une urbanisation incompatible avec les exigences de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Ensuite, les quartiers de Peret et de Baumes, respectivement classés en zone Ub et en secteur Uba, comprennent des groupes existants d'habitations dans la continuité desquels le plan local d'urbanisme autorise une urbanisation compatible avec ces mêmes dispositions. Par ailleurs, les secteurs Uba délimités aux lieux-dits Saint-Pons et Les Clans comportent plusieurs parcelles bâties et sont desservis par la voirie ainsi que par les réseaux d'électricité et d'eau potable. Compte tenu en particulier du nombre des constructions à destination d'habitation situées dans le secteur de Saint-Pons et de leur implantation les unes par rapport aux autres, le classement en zone constructible de ces deux secteurs attenants apparaît compatible avec l'exigence d'urbanisation en continuité de ce groupe d'habitations. Enfin, il ressort également des pièces du dossier que la zone 1AUh du secteur du Pont, dont l'ouverture à l'urbanisation est au demeurant subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme, ainsi que les sous-secteurs 2AUh1 de Saint-Cyprien, 2AUh2 du Pont et 2AUh3 des Salelles s'inscrivent dans la continuité immédiate de zones déjà urbanisées de la commune de Soubès et présentant une densité suffisamment significative de constructions. Dans ces conditions, le zonage de ces différents secteurs à urbaniser n'apparaît pas incompatible avec les exigences de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme de Soubès avec ces dispositions doit être écarté en toutes ses branches. 19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac a approuvé le plan local d'urbanisme de Soubès. 20. Les dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Lodévois et Larzac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la communauté de communes Lodévois et Larzac. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Lodévois et Larzac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... D... et à la communauté de communes Lodévois et Larzac. Copie en sera adressée à la commune de Soubès. Délibéré après l'audience du 16 mars 2021, à laquelle siégeaient : - M. Chazan, président, - Mme Simon, président assesseur, - M. C..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2021. 8 N° 19MA00799