CAA de PARIS, 3ème chambre, 27/03/2024, 23PA01533, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-27
Numéro : 23PA01533
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Marie-Isabelle  LABETOULLE
Commissaire du gouvernement : Mme DÉGARDIN
Avocat(s) : BAZIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Luximmo a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 28 octobre 2019 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés l'a mise en demeure, au nom de l'Etat, d'interrompre les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section DI n° 23 située au 23 avenue Vassal ainsi que la décision implicite de rejet née le 29 février 2020 du silence gardé sur son recours grâcieux, et de mettre à la charge de la commune de Saint-Maur-des-Fossés une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2004415 du 14 février 2023, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 13 avril 2023, la société Luximmo, prise en la personne de son représentant légal, et représentée par Me Bazin, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°2004415 du tribunal administratif de Melun du 14 février 2023 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 28 octobre 2019 par lequel le maire de Saint-Maur-des-Fossés l'a mise en demeure, au nom de l'Etat, d'interrompre les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section DI n° 23 située au 23 avenue Vassal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence dès lors, d'une part, que prendre un arrêté interruptif de travaux ne peut se rattacher à une délégation de signature relative à la gestion et au suivi du contentieux des autorisations d'urbanisme, et, d'autre part, qu'il s'agit d'un acte qui doit être pris par le maire au nom de l'Etat sur le fondement de l'article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales et qui ne pouvait être regardé comme inclus dans la délégation de signature invoquée ; - le projet autorisé prévoyant notamment la démolition de la toiture et de murs porteurs impliquait nécessairement la démolition de la structure, à l'exception des façades, comme les services instructeurs auraient dû le réaliser et comme ils l'ont dès lors implicitement autorisé ; - un arrêté interruptif de travaux doit être pris en raison du risque que la construction ne soit pas conforme à l'autorisation délivrée, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, et, en prenant l'arrêté attaqué, le maire a méconnu le sens et la portée des dispositions des articles L. 480-1 et suivants du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2023, la commune de Saint-Maur des Fossés, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement de la somme de 3 500 euros soit mis à la charge de la société Luximmo sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la société Luximmo ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société Luximmo ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Degardin, rapporteure publique, - et les observations de Me Bazin, représentant la société Luximmo, et de Me Poiré, représentant la commune de Saint-Maur-des-Fossés. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté en date du 20 octobre 2017 le maire de Saint-Maur-des-Fossés a délivré à la SARL Elimmo un permis de construire pour un changement de destination, surélévation et extension d'un immeuble édifié sur la parcelle cadastrée section DI n° 23, sise au 23 avenue Vessel, sur le territoire de cette commune. Un permis modificatif a ensuite été délivré le 17 mai 2018, portant sur la conservation des baies existantes au rez-de-chaussée et l'augmentation de la hauteur de l'acrotère. La SARL Elimmo a ensuite sollicité le 24 août 2018 un transfert de ce permis de construire à la SARL Luximmo, ce qui a été implicitement accepté. Le 27 août 2019 la commune a indiqué à la SARL Luximmo que les travaux entrepris méconnaissaient les autorisations délivrées et qu'il lui appartenait de déposer une nouvelle demande de permis de construire. Le 16 septembre suivant le maire adjoint, en sa qualité d'officier de police judiciaire, a constaté que les travaux avaient conduit à la démolition quasi-intégrale de l'immeuble existant et qu'ils n'étaient pas conformes aux autorisations d'urbanisme accordées, et il a dressé procès-verbal de cette situation. Le maire a dès lors informé le 27 septembre suivant la SARL Luximmo de ce qu'il envisageait de prendre un arrêté interruptif de travaux et l'a invitée à présenter ses observations, ce qu'elle a fait par écrit le 7 octobre 2019 puis par oral le 23 octobre suivant. Par un arrêté du 28 octobre 2019, le maire de Saint-Maur-des-Fossés a, au nom de l'Etat, mis en demeure la SARL Luximmo d'interrompre les travaux entrepris au motif qu'ils n'étaient pas conformes aux permis de construire qui lui avaient été accordés. Cette société a dès lors saisi le tribunal administratif de Melun d'une demande d'annulation de cet arrêté. Ce tribunal a toutefois rejeté cette demande par un jugement n° 2004415 du 14 février 2023 dont la SARL Luximmo relève dès lors appel. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. (...)". Aux termes de l'article L. 2131-1 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes. / La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel. (...) /Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. Pour les infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine, le représentant de l'Etat dans la région ou le ministre chargé de la culture peut, dans les mêmes conditions, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux ou des fouilles ". 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 8 avril 2015 transmis et reçu en préfecture, et publié le même jour, le maire de Saint-Maur-des-Fossés a donné délégation de fonction et de signature à M. A..., adjoint au maire et auteur de la décision en litige, pour " recevoir, préparer, instruire et exécuter les actes de toute nature, prendre des décisions et procéder à toutes les actions relevant de la compétence du maire et relatifs : à la délivrance des autorisations prévues par le code de l'urbanisme, à la gestion et au suivi des contentieux des autorisations d'urbanisme (...) ", une attestation du 18 février 2021 produite par le maire de la commune établissant par ailleurs que cet arrêté de délégation a fait l'objet d'un affichage du 8 avril 2015 au 9 juin 2015. 5. Or, en tant qu'il avait reçu délégation de fonction et de signature pour, notamment, " prendre des décisions et procéder à toutes les actions relevant de la compétence du maire et relatifs : à la délivrance des autorisations prévues par le code de l'urbanisme ", M. A... avait compétence pour signer un arrêté interruptif de travaux faisant suite au constat d'une infraction pour méconnaissance des prescriptions de l'autorisation d'urbanisme antérieurement délivrée. 6. Par ailleurs, aucune disposition législative ni règlementaire n'interdit au maire d'utiliser le mécanisme de la délégation lorsque la décision est prise au nom de l'Etat ; par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 28 octobre 2019 aurait été pris par une autorité incompétente car signé sur le fondement d'une délégation de signature illégale, au motif que le maire ne pouvait valablement déléguer ses attributions en qualité d'agent de l'Etat à un adjoint, doit être écarté. D'autre part, il ne ressort pas davantage d'une quelconque disposition législative ou règlementaire que la délégation de signature donnée par le maire à l'un de ses adjoints ou conseillers pour l'exercice de ses fonctions doive être expresse et spéciale dès lors qu'il s'agit d'un arrêté pris par la commune au nom de l'Etat, et, dès lors, la requérante ne peut utilement invoquer l'absence de visa dans l'arrêté de délégation du 8 avril 2015 des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux attributions du maire agissant en qualité d'agent de l'Etat, et notamment l'article L. 2122-27 dudit code. 7. En second lieu, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. (... ) / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire (...) ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. (...) . Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du même code, cité ci-dessus : " Dès qu'un procès-verbal relevant de l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux (...)". 8. Par ailleurs l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme dispose que : " Les démolitions de constructions existantes doivent être précédées de la délivrance d'un permis de démolir lorsque la construction relève d'une protection particulière définie par décret en Conseil d'Etat ou est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instaurer le permis de démolir. " Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 421-6 du même code, " Le permis de démolir peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les travaux envisagés sont de nature à compromettre la protection ou la mise en valeur du patrimoine bâti, des quartiers, des monuments et des sites. ". L'article L. 451-1 du même code dispose que : " Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d'aménager autorise la démolition. " Aux termes de l'article R. 421-27 du même code : " Doivent être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction située dans une commune ou une partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instituer le permis de démolir. " Aux termes de l'article R. 431-21 du même code : " Lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : / a) Soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; / b) Soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement ". 9. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que lorsqu'un permis de construire autorise un projet qui implique la démolition totale ou partielle d'un bâtiment soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire doit, soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir, soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction. D'autre part, si le permis de construire et le permis de démolir peuvent être accordés par une même décision, au terme d'une instruction commune, ils constituent des actes distincts ayant des effets propres. Eu égard à l'objet et à la portée du permis de démolir, la décision statuant sur la demande de permis de construire ne peut valoir autorisation de démolir que si le dossier de demande mentionne explicitement que le pétitionnaire entend solliciter cette autorisation. Est par elle-même sans incidence la circonstance que les plans joints à la demande de permis de construire montrent que la réalisation de la construction implique la démolition de bâtiments existants. 10. Il ressort des pièces du dossier qu'en application de la délibération du conseil municipal de Saint-Maur-des-Fossés du 27 septembre 2007 qui instaure le permis de démolir préalable sur l'ensemble du territoire de la commune, la SARL Luximmo était tenue de solliciter, fût-ce conjointement au permis de construire, un permis de démolir afin de pouvoir réaliser une démolition complète de l'immeuble existant. Par ailleurs il ressort également des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire, s'il mentionnait la démolition de la toiture et de certains murs porteurs, ne faisait jamais état d'un projet de démolition de l'ensemble de la structure interne du bâtiment, le projet étant au contraire présenté dans le dossier de demande de permis de construire non comme tendant à une démolition et reconstruction mais comme un " agrandissement et surélévation d'un local professionnel. Transformation du RDC en parking avec conservation des bureaux pour entrée logements et locaux commun. Changement d'affectation de bureaux en 3 logements au 1er étage et création de 4 duplex ". De plus la notice descriptive indiquait notamment que le projet prévoyait " au RDC la conservation de la zone de bureaux donnant sur la rue Vassal qui deviendra le hall avec les boites aux lettres et des locaux communs avec à l'arrière une zone de stationnement pour 6 véhicules " et mentionnait explicitement la conservation de surfaces de planchers, d'une superficie de 87 mètres carrés au rez-de-chaussée et de 127 mètres carrés au premier étage, ces données apparaissant également sur les plans joints et notamment sur le plan de masse. Par ailleurs la demande de permis modificatif n'a en rien changé l'économie générale du projet, la notice descriptive, très brève, exposant que cette demande de permis modificatif a seulement pour objet de faire passer la hauteur totale de la construction de 10,07 mètres à 10,90 mètres, et d'apporter une modification aux fenêtres préexistantes au rez-de-chaussée, sans qu'il soit en aucun cas question de faire évoluer le projet vers une démolition totale de l'existant. Dans ces conditions, une démolition de toute la structure intérieure du bâtiment n'étant aucunement prévue par les documents figurant dans le dossier de demande, et étant même explicitement contredite par ceux-ci, la requérante ne peut utilement soutenir qu'une telle démolition était impliquée par la démolition de la toiture et de certains murs porteurs, et que les services instructeurs l'auraient dès lors implicitement autorisée. 11. Or il résulte du procès-verbal de constat en date du 16 septembre 2019 que le bâtiment existant a été entièrement démoli, que la dalle qui le supportait a été supprimée, qu'une nouvelle dalle a été coulée et que la construction d'un nouveau bâtiment a débuté. De tels travaux ne peuvent être regardés comme conformes au permis de construire accordé qui, ainsi qu'il vient d'être dit, prévoyait le maintien d'une part importante du bâtiment existant. Par suite la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté interruptif de travaux, pris en application de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, méconnaitrait " le sens et la portée des dispositions des articles L. 480-1 et suivants du code de l'urbanisme " ou serait entaché d'illégalité à quelque titre que ce soit. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Luximmo n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Maur-des-Fossés, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la SARL Luximmo au titre des frais liés à l'instance et exposés par elle. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL Luximmo le paiement de la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Maur-des-Fossés au titre des frais liés à l'instance en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SARL Luximmo est rejetée. Article 2 : La SARL Luximmo versera à la commune de Saint-Maur-des-Fossés une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Luximmo, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Saint-Maur-des-Fossés. Délibéré après l'audience du 5 mars 2024, à laquelle siégeaient : - M. Ivan Luben, président de chambre, - Mme Marianne Julliard, présidente-assesseure, - Mme Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2024. La rapporteure, M-I. B...Le président, I. LUBEN Le greffier, E. MOULINLa République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23PA01533