Cour Administrative d'Appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 10/06/2016, 15MA02886, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-10
Numéro : 15MA02886
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : M. Jean-Marie  ARGOUD
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP ALQUIER & HOUSSARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A..., M. B... A..., Mme F...A..., Mme E... A...ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 21 mai 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de l'Isle sur la Sorgue a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1302940 du 2 juin 2015, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et une pièce complémentaire, enregistrés le 16 juillet 2015 et le 14 avril 2016, M. C... A..., M. B... A..., Mme F...A..., Mme E...A..., représentés par la SCP Bérenger Blanc Burtez-Doucède et associés, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 2 juin 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 21 mai 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de l'Isle sur la Sorgue a approuvé le plan local d'urbanisme, ainsi que la décision de rejet de leur recours ; 3°) d'enjoindre sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, à la commune de l'Isle-sur-Sorgue, de procéder au classement de leurs parcelles en zone U du plan local d'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de la commune de l'Isle sur la Sorgue la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la procédure au terme de laquelle le jugement attaqué est intervenu a méconnu le principe du contradictoire et le principe de l'égalité des armes ; - la délibération arrêtant le projet de plan local d'urbanisme n'a pas respecté les exigences de publicité prévu par l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme ; - les modalités de la concertation n'ont pas été suffisantes au regard des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - en classant leurs parcelles en zone A et non en zone U les auteurs du plan local d'urbanisme ont commis une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone agricole du quartier de Soussoumier est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; - les règles fixées par les articles 12 des règlements des zones UA, UB et UC instituant des différences de traitements entre les hôtels, les restaurants et les commerces sont illégales car elles ne sont pas fondées sur des différences de destination au sens de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme. Un courrier du 25 mars 2016, adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Une ordonnance du 29 avril 2016 a fixé la clôture de l'instruction à la date de son émission, en application des dispositions des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative. Un mémoire en défense, présenté pour la commune de l'Isle sur la Sorgue par la SCP Alquier, a été enregistré le 30 avril 1016, après la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Argoud, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant M. A... et autres. Sur la régularité du jugement attaqué : 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire.(...) " ; qu'aux termes de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) " ; 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 612-3 du code de justice administrative : " Lorsqu'une des parties appelées à produire un mémoire n'a pas respecté le délai qui lui a été imparti en exécution des articles R. 611-10, R. 611-17 et R. 611-26, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, le président de la sous-section chargée de l'instruction peut lui adresser une mise en demeure. (...) Devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la mise en demeure peut être assortie de l'indication de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience. Elle reproduit alors les dispositions du dernier alinéa de l'article R. 613-1 et du dernier alinéa de l'article R. 613-2. Les autres parties en sont informées. " ; qu'aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. " ; qu'aux termes de l'article R. 613-2 du code de justice administrative : " (...) Lorsqu'une partie appelée à produire un mémoire n'a pas respecté, depuis plus d'un mois, le délai qui lui a été assigné par une mise en demeure comportant les mentions prévues par le troisième alinéa de l'article R. 612-3 ou lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 est échue, l'instruction peut être close à la date d'émission de l'avis d'audience. " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que lorsqu'une mise en demeure a été adressée à la partie défenderesse et que celle-ci n'a pas respecté le délai qui lui a été imparti pour produire un mémoire, elle n'est réputée avoir acquiescé aux faits, que si elle n'a produit aucun mémoire avant la clôture de l'instruction ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 613-4 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. " ; que, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci ; qu'il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser ; que, s'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser ; que, dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision ; 4. Considérant, d'une part, que les dispositions citées au point 3 et 4 n'ont ni pour effet ni pour objet d'imposer au magistrat en charge de l'instruction de prononcer la clôture de l'instruction dès l'expiration du délai imparti au défendeur mis en demeure, ni de faire obstacle à ce que le juge décide, lorsque, comme en l'espèce, le défendeur produit ses observations en défense après la clôture de l'instruction, de rouvrir l'instruction, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, afin de les soumettre au débat contradictoire ; que, la commune de l'Isle sur la Sorgue ayant produit, le 5 mars 2015, un mémoire en défense, pris en compte par la juridiction après la réouverture de l'instruction décidée en vertu d'une ordonnance en date du 9 mars suivant du président de la formation de jugement et soumis au débat contradictoire, les appelants ne sont fondés à soutenir ni que le tribunal aurait dû constater que la commune avait acquiescé aux faits exposés dans leur requête ni qu'en décidant de rouvrir l'instruction le président de la formation de jugement aurait méconnu le caractère contradictoire de la procédure et de l'égalité des armes, garantis par les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, d'autre part, si les requérants soutiennent que le président de la formation de jugement aurait méconnu ces mêmes principes en demandant à l'administration de justifier de l'habilitation du représentant de la commune à agir en justice, alors qu'ils avaient déjà soulevé une fin de non-recevoir sur ce point, et en prononçant la réouverture de l'instruction pour verser au dossier l'habilitation produite après la clôture, le président de la formation de jugement a pu, sans entacher la procédure d'irrégularité, faire usage de ses pouvoirs d'instruction et, dans l'intérêt d'une bonne justice, soumettre au contradictoire cette production après avoir rouvert l'instruction ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de publicité de la délibération arrêtant le projet de plan local d'urbanisme : 5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au moment des faits " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme (...) est affichée pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et, ce dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions de l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal indiquant que la délibération du 26 juin 2012, par laquelle le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme de la commune a notamment été affiché, au bien-fondé desquelles les requérants n'apportent aucune contradiction, que cette délibération a été affichée dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'articles R. 123-18 ; que les requérants ne sont donc, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que cette délibération n'aurait pas fait l'objet de ces formalités de publicité ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation au regard des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 : " Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du (...) du plan local d'urbanisme ; (...) Les documents d'urbanisme (...)mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. " ; qu'il résulte de ces dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce plan local d'urbanisme ; qu'il suit de là que les requérants, qui n'établissent ni même ne soutiennent que les modalités de concertation prescrites par la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme n'auraient pas été respectées, ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que le recueil mis à la disposition ne comporterait qu'une seule observation pour critiquer la régularité de la procédure au regard des dispositions précitées de l'article L. 300-2 ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité du classement des parcelles appartenant aux requérants : 8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...) " ; que les requérants soutiennent que le classement des parcelles, cadastrées AM n° 85, 86, 1484, 1491 1494, 1507, 1509, 1511, 83, 1487, 1490, 1493, 1499, 1502 et 1504, leur appartenant, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, et d'incohérence au regard des objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables ; 9. Considérant, d'une part, que le projet d'aménagement et de développement durables fixe comme objectifs le maintien et la limitation de l'étalement urbain ; que les requérants ne peuvent pas utilement se prévaloir de la circonstance qu'au cours des travaux d'élaboration du plan local d'urbanisme un autre parti d'aménagement avait été envisagé pour le secteur de Soussoumier et ne peuvent pas davantage invoquer l'incohérence du classement critiqué avec un parti qui, bien qu'envisagé, n'a pas été retenu ; 10. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause se situent au sein du secteur de Soussoumier formant un espace agricole de 9 hectares, exploité à la date d'adoption du plan attaqué ; qu'ainsi, malgré l'existence dans la zone de quelques constructions et de la possibilité d'accéder aux réseaux urbains et, à supposer établie la circonstance invoquée par les requérants suivant laquelle les terres les plus fertiles auraient déjà été ouvertes à l'urbanisation, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces terres seraient désormais dépourvues de tout potentiel agronomique ; qu'il ne sont pas non plus fondés à soutenir que le classement en zone agricole de ce secteur et, au sein de celui-ci, des parcelles en cause serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ou d'incohérence au regard des objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables ; que, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise par les auteurs du plan local d'urbanisme pour avoir classé ces parcelles en zone A doit donc être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité des règles fixées par les articles 12 des règlements des zones UA, UB et Uc au regard des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme : 11. Considérant qu'aux termes du 2°) de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige, le règlement du plan local d'urbanisme peut : " Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées " ; que le 16° de l'article R. 123-9 du même code prévoit que le règlement peut comprendre les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'aires de stationnement ; que ce même article dispose que les règles qu'il édicte " peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt " ; que s'il est loisible aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de préciser, pour des motifs d'urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l'article R. 123-9, les dispositions de cet article ne leur permettent, toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre catégorie ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article UA 12 " Stationnement des véhicules " du règlement du plan local d'urbanisme adopté sur le fondement des dispositions précitées du code de l'urbanisme : " (...) Les besoins minimum sont fixés comme suit : (...) - hôtel : 1 place par 30m² de surface de plancher / - restaurant : 2 places pour 30 m² (il n'y a pas de cumul en cas d'hôtel-restaurant, la réglementation générant le plus grand nombre de places s'applique) / - commerce à surface de vente inférieure à 300 m² : 1 place pour 30 m² de surface de vente " ; qu'aux termes de l'article UB 12 " Stationnement des véhicules " de ce même règlement : " (...) Les besoins minimum sont fixés comme suit : (...) - hôtel : 1 place par 30m² de surface de plancher / - restaurant : 2 places pour 30 m² (il n'y a pas de cumul en cas d'hôtel-restaurant, la réglementation générant le plus grand nombre de places s'applique) / - commerce à surface de vente inférieure à 300 m² : 1 place pour 30m² de surface de vente " ; qu'aux termes de l'article UC 12 " Stationnement des véhicules " du règlement de ce plan : " (...) Les besoins minimum sont fixés comme suit : (...) - hôtel : 1 place par 30m² de surface de plancher / - restaurant : 2 places pour 30 m² (il n'y a pas de cumul en cas d'hôtel-restaurant, la réglementation générant le plus grand nombre de places s'applique) / - commerce à surface de vente inférieure à 300 m² : 1 place pour 30m² de surface de vente / - commerce à surface de vente supérieure à 300 m² : 1 place pour 10 m² de surface de vente" " ; 13. Considérant que, par ces dispositions, le plan local d'urbanisme, en soumettant les " restaurants ", les " hôtels " et les " commerces " à des règles différentes n'a pas précisé le contenu de la catégorie commerce mais a créé une catégorie nouvelle en distinguant au sein de la catégorie commerce les locaux destinés à une activité de restauration de ceux qui ne le sont pas ; qu'il suit de là que les articles UA 12, UB 12 et UC 12 du règlement de ce plan méconnaissent, dans cette mesure, l'article R. 123-9 qui, comme il a été dit, fixe de manière limitative les catégories de destinations pouvant être soumises à des règles différentes au sein d'une même zone ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que les dispositions des règlements des zones UA, UB et UC sont illégales dans la mesure où elles fixent des règles en matière de stationnement pour les restaurants différentes de celles applicables aux autres commerces ; qu'ils sont donc fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de L'Isle sur la Sorgue, approuvé par la délibération du 21 mai 2013, en tant qu'elle fixe les règles de stationnement applicables aux restaurants et aux commerces dans les zones UA, UB et UC ; que, dès lors, ils sont seulement fondés à demander, dans cette mesure, l'annulation de ce jugement et de la délibération en litige ; 15. Considérant que si l'annulation partielle prononcée par le présent arrêt implique que la commune de L'Isle sur la Sorgue modifie les dispositions des articles UA 12, UB12 et UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération en litige, le présent arrêt, eu égard au motif d'annulation retenu, n'implique pas que la commune modifie le classement des parcelles appartenant aux requérants comme le demandent ces derniers ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction qu'ils présentent à cette fin doivent être rejetées ; 16. Considérant, dans les circonstances de l'espèce, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, font obstacle à ce qu'une quelconque soit mise sur leur fondement à la charge de la commune qui n'a pas la qualité de partie perdant pour l'essentiel ; D É C I D E : Article 1er : La délibération du 21 mai 2013 du conseil municipal de la commune de l'Isle sur la Sorgue, approuvant le plan local d'urbanisme, est annulée en tant qu'elle fixe les règles de stationnement applicables aux restaurants et aux commerces dans les zones UA, UB et UC. Article 2 : Le jugement du 2 juin 2015 du tribunal administratif de Nîmes est réformé en ce qu'il est contraire à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à M. B...A..., à Mme F...A..., à Mme E... A...et à la commune de l'Isle sur la Sorgue. Délibéré après l'audience du 20 mai 2016, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - M. Argoud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 juin 2016. '' '' '' '' 2 N° 15MA02886