CAA de DOUAI, 1ère chambre, 11/01/2022, 19DA00907, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-11
Numéro : 19DA00907
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Stéphane  Eustache
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : SELARL LE FEBVRE PARTNERS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. La société Spepa, l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie et le syndicat professionnel France Hydro Electricité ont demandé au tribunal administratif de Rouen, par deux requêtes, d'annuler, d'une part, la délibération n°4 du 21 février 2017 et la délibération n°11 du 28 mars 2017 par lesquelles le conseil municipal de Pont-Audemer a décidé d'acquérir la centrale hydroélectrique située dans cette commune quai Félix Faure sur le site dit de " La Madeleine " et, d'autre part, la délibération n°5 du 21 février 2017 par laquelle le conseil municipal de Pont-Audemer a autorisé son maire à solliciter auprès de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie une subvention afin de financer cette acquisition. Par un jugement n° 1701302, 171738 du 18 février 2019, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ces demandes. II. La société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler, d'une part, la décision du 23 février 2017 par laquelle l'Agence de l'eau de Seine-Normandie a accordé à la commune de Pont-Audemer une aide d'un montant de 1 250 000 euros pour l'acquisition de la centrale hydroélectrique de la Madeleine et, d'autre part, la décision du 5 juillet 2018 par laquelle l'Agence de l'eau de Seine-Normandie a accordé à la commune de Pont-Audemer une aide d'un montant de 3 100 975 euros pour la suppression de cette centrale. Par un jugement n° 1804733 du 26 juin 2020, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ces demandes. III. La société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler l'arrêté du 28 décembre 2018 par lequel le préfet de l'Eure a pris acte du changement de bénéficiaire de l'autorisation d'exploiter la centrale de la Madeleine et de la cessation définitive de l'activité de cette centrale, a abrogé les actes d'autorisation s'y rapportant et a fixé les mesures de gestion transitoire jusqu'à la remise en état complète du site ainsi que les modalités de constitution du dossier de remise en état du site. Par un jugement n° 1901679 du 26 juin 2020, le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée le 17 avril 2019 sous le n°19DA00907 et des mémoires enregistrés le 18 février 2020 et le 20 mars 2020, la société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie, représentées par Me Gwendoline Paul, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1701302, 171738 du 18 février 2019 du tribunal administratif de Rouen ; 2°) d'annuler la délibération n°11 du 28 mars 2017 du conseil municipal de Pont-Audemer mentionnée ci-dessus ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Pont-Audemer une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Par une requête enregistrée le 28 août 2020 sous le n° 20DA01331 et un mémoire enregistré le 24 août 2021, la société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie, représentées par Me Gwendoline Paul, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°1804733 du 26 juin 2020 du tribunal administratif de Rouen ; 2°) d'annuler les deux décisions du 23 février 2017 et du 5 juillet 2018 de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie mentionnées ci-dessus ; 3°) de mettre à la charge de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. III. Par une requête enregistrée le 28 août 2020 sous le n° 20DA01333 et un mémoire enregistré le 20 septembre 2021, la société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie, représentées par Me Gwendoline Paul, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1901679 du 26 juin 2020 du tribunal administratif de Rouen ; 2°) d'annuler les arrêtés du 28 décembre 2018 et du 21 avril 2020 du préfet de l'Eure mentionnés ci-dessus ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me Gwendoline Paul représentant la société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie, de Me Agnès Dupie représentant la commune de Pont-Audemer et de Me Emmanuelle Paillat représentant l'Agence de l'eau de Seine -Normandie. La société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie ont présenté le 16 décembre 2021 une note en délibéré. L'Agence de l'eau de Seine-Normandie a présenté le 17 décembre 2021 une note en délibéré. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus n° 1900907, n° 2001331 et n° 2001333, présentées par la société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie, présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. 2. Par deux délibérations n°s 4 et 5 du 21 mars 2017, le conseil municipal de Pont-Audemer a décidé d'acquérir la centrale hydroélectrique située dans le site dit de " La Madeleine " dans cette commune et de solliciter une subvention auprès de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie pour réaliser cette acquisition. Par une nouvelle délibération n° 11 du 28 mars 2017, retirant la délibération n° 4 du 21 mars 2017, le même conseil municipal a réitéré sa décision d'acheter cette centrale. 3. Par deux décisions du 23 février 2017 et du 5 juillet 2018, l'Agence de l'eau de Seine-Normandie a accordé à la commune de Pont-Audemer une subvention d'un montant de 1 250 000 euros pour acquérir cette centrale et une subvention d'un montant de 3 100 975 euros pour la supprimer et réaliser des travaux d'aménagement permettant de rétablir les continuités écologiques dans le site de la Madeleine. 4. Par un arrêté du 28 décembre 2018, le préfet de l'Eure a pris acte du changement de bénéficiaire de l'autorisation d'exploiter cette centrale et de la cessation définitive de son activité, a abrogé les actes d'autorisation s'y rapportant et a fixé les mesures de gestion transitoire jusqu'à la remise en état complète du site ainsi que les modalités de constitution du dossier de remise en état du site. 5. La société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler l'ensemble des décisions mentionnées aux points précédents. Par trois jugements du 18 février 2019 et du 26 juin 2020, le tribunal a rejeté leurs demandes. 6. Par un arrêté du 21 avril 2020, le préfet de l'Eure a modifié le règlement d'eau des ouvrages et dispositifs de franchissement implantés sur le bras nord de la Risle dans le territoire de la commune de Pont-Audemer, autorisé les travaux de restauration de la continuité écologique au droit du site de la Madeleine et a fixé les mesures à respecter pendant les phases de chantier. 7. La société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie relèvent appel de ces trois jugements et demandent l'annulation de la délibération n° 11 du 28 mars 2017 du conseil municipal de Pont-Audemer, des décisions du 23 février 2017 et du 5 juillet 2018 de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie ainsi que des arrêtés du 28 décembre 2018 et du 20 avril 2020 du préfet de l'Eure mentionnés ci-dessus. Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Pont-Audemer n° 11 du 28 mars 2017 : 8. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes ". Comme le prévoit l'article L. 2131-2 du même code, les délibérations du conseil municipal sont soumises à ces dispositions. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ". 9. La commune de Pont-Audemer fait valoir que la délibération attaquée du 28 mars 2017 a été affichée le 30 mars 2017 en mairie et produit, à l'appui de ce dire, une attestation établie par son maire le 14 novembre 2017. Si cette attestation mentionne l'affichage de la délibération du 28 mars 2017 " n° 33 ", au lieu de n° 11, cette seule erreur matérielle ne prive pas de caractère probant ce document qui indique de manière précise l'objet et la date de la délibération attaquée. Si les appelantes contestent la réalité de cet affichage, elles se bornent à produire un document établi par un particulier daté du 19 janvier 2019, ne comportant pas d'éléments précis et circonstanciés et qui, par suite, n'est pas de nature à contredire l'attestation établie par le maire de Pont-Audemer. Par ailleurs, les appelantes ne peuvent utilement se prévaloir à l'encontre de la délibération litigieuse du conseil municipal de Pont-Audemer des dispositions des articles L. 2122-29 et R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales dès lors que ces dispositions sont relatives aux conditions d'inscription dans un registre municipal des arrêtés du maire. 10. Dans ces conditions, l'affichage de la délibération litigieuse doit être regardé comme régulièrement intervenu le 30 mars 2017. L'accomplissement de cette formalité a fait courir le délai de recours contentieux de deux mois mentionné à l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Par suite, la requête n° 1701738, enregistrée le 2 juin 2017 au greffe du tribunal administratif de Rouen, était tardive. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune, la requête dirigée contre cette délibération doit être rejetée comme irrecevable. Sur la légalité des décisions de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie du 23 février 2017 et du 5 juillet 2018 : 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, avant l'édiction des décisions attaquées, la commission des aides de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie a été régulièrement informée de l'ensemble des composantes et des caractéristiques du projet de la commune de Pont-Audemer consistant à acheter et détruire la centrale hydroélectrique de La Madeleine puis à réaliser à son emplacement et à celui du barrage qui se trouve à proximité les aménagements nécessaires au meilleur rétablissement des continuités écologiques grâce à la construction d'un ouvrage constitué de " micro seuils " sur toute la largeur de la rivière, à l'exception de la partie du site occupée par l'ouvrage de vannage. Il ressort du dossier de présentation et des photomontages produits que ces aménagements permettront de créer " trois rampes successives à 5 % de pente longitudinale " séparées par " deux bassins de repos " et comprenant " un dévers latéral de 5-10 % " au niveau de chaque rampe. Il ressort en outre de ce dossier de présentation que ces aménagements n'auront ni pour objet ni pour effet de détruire la retenue d'eau existante qui est nécessaire à la régulation du cours de la rivière et à la prévention des risques d'inondation dans la commune de Pont-Audemer. Par suite, les moyens tirés d'un défaut d'examen, de l'irrégularité de la procédure et d'une erreur de fait, en ce qu'aurait été présentée à la commission une demande de destruction non pas de la centrale mais du barrage, doivent être écartés. 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I. Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides (...) / 5° La valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ; / (...) / 6° La promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau ; / 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques (...) ". 13. Il ressort des pièces du dossier que la centrale hydroélectrique, dont la passe à poissons n'était plus fonctionnelle à la date de la délibération attaquée, et le barrage de La Madeleine entravent la circulation des espèces protégées de poissons migrateurs qui fréquentent le bras nord de la Risle, notamment l'anguille européenne, le saumon atlantique et la truite de mer. En raison de l'emplacement de ces ouvrages, qui sont implantés à Pont-Audemer en amont de la Seine et en aval de plusieurs autres cours d'eau et ouvrages hydrauliques, le rétablissement des continuités écologiques au droit du site de la Madeleine a été estimé prioritaire par l'Agence de l'eau de Seine-Normandie et s'inscrit dans un projet global de restauration de ces continuités dans la Risle et ses affluents. 14. Il ressort des pièces du dossier que la réfection de la passe à poissons qui équipe la centrale hydroélectrique n'aurait permis de rétablir que partiellement les continuités écologiques à son emplacement, dès lors que les poissons migrateurs sont en partie détournés de cette passe par le fonctionnement des turbines de la centrale. La réfection de cette passe n'aurait en tout état de cause pas rétabli les continuités écologiques dans la partie du site occupée par le barrage de La Madeleine. Or il ressort des pièces du dossier que la destruction de la centrale et de sa passe à poissons et leur remplacement par un ouvrage constitué de micro seuils qui s'étendra aussi dans l'emplacement du barrage situé à proximité immédiate permettront la complète restauration des continuités écologiques, sans nuire à la régulation du cours d'eau et à la prévention des risques d'inondation dans la commune de Pont-Audemer. Eu égard à l'importance des enjeux environnementaux locaux, à la configuration particulière des lieux et aux priorités définies par l'Agence de l'eau de Seine-Normandie, cette dernière a ainsi pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, décider de subventionner le projet litigieux. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. 15. En troisième lieu, si les appelantes soutiennent que la commune de Pont-Audemer n'était pas tenue de détruire la centrale hydroélectrique en application du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, elles ne peuvent utilement se prévaloir du 1° ou du 2° de ce I, dès lors qu'aucune des décisions attaquées portant attribution de subventions, ni d'ailleurs la délibération du conseil municipal de Pont-Audemer n° 11 du 28 mars 2017, n'ont été prises sur le fondement de cette disposition qui définit les conditions d'exploitation ou de mise en conformité des ouvrages entravant les continuités écologiques dans les cours d'eau fréquentés par des espèces de poissons migrateurs. Par voie de conséquence, les appelantes ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 214-18-1 du code de l'environnement, qui prévoit des exceptions aux obligations prévues par l'article L. 214-17 du même code. Les moyens tirés de la méconnaissance de ces articles ne peuvent donc qu'être écartés comme inopérants. 16. En quatrième lieu, si les appelantes soutiennent que le coût du projet de la commune de Pont-Audemer, qui s'élève au total à plus de quatre millions d'euros, est supérieur à celui d'une réfection de la passe à poissons mentionnée ci-dessus, estimé à environ 800 000 euros, cette seule circonstance n'est pas de nature à établir, au regard des éléments mentionnés au point 14, une erreur manifeste d'appréciation, ni un détournement de pouvoir. Par suite, ces moyens doivent être écartés. 17. En cinquième lieu, aux termes du point 3.7 du défi n° 6 de la délibération n° 17-07 du conseil d'administration de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie définissant les conditions générales d'attribution et de paiement des aides fixées par le 10ème programme (2013-2018) : " L'agence peut attribuer une avance au taux de 100 % pour l'acquisition par un tiers d'une propriété aux fins de réalisation, par ce tiers ou par un maître d'ouvrage en convention avec lui, de travaux d'effacement d'ouvrage/renaturation, puis la revente sans bénéfice de la propriété. (...) Le financement de dispositifs de franchissement est limité aux ouvrages structurants ayant un usage, entretenus et en bon état, ou dont l'effacement est socialement ou économiquement impossible dans des délais raisonnables. En outre, la mise en conformité d'un ouvrage à usage économique n'est pas éligible s'il fait l'objet d'une mise en demeure ". 18. Il ressort de ces dispositions et du tableau synthétique des aides produit en défense que les projets, d'une part, supprimant les " obstacles à la libre circulation " des espèces migratrices et, d'autre part, identifiés comme prioritaires par les " plans territoriaux d'actions ", peuvent être subventionnés intégralement par l'Agence de l'eau de Seine-Normandie. Or cette dernière soutient, sans être sérieusement contredite, que la centrale et le barrage de La Madeleine constituent une " barrière totale " à la circulation des poissons migrateurs et que le " verrou de Pont-Audemer " que constituent ces deux ouvrages a été identifié comme une priorité pour le rétablissement dans la Risle des continuités écologiques. Dès lors, contrairement à ce que soutiennent les appelantes, le projet litigieux était éligible, en application des dispositions précitées de la délibération n° 17-07 du conseil d'administration de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie, à une subvention couvrant l'intégralité des coûts des travaux de restauration des continuités écologiques. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. 19. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions tendant à l'annulation des décisions du 23 février 2017 et du 5 juillet 2018 de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie doivent être rejetées. Sur la légalité de l'arrêté du 28 décembre 2018 du préfet de l'Eure : 20. En premier lieu, il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué que le préfet de l'Eure a examiné l'ensemble des ouvrages composant le site de la Madeleine, à savoir " [le] barrage, [la] centrale hydro-électrique, [le] clapet de décharge " et le " vannage " et a relevé que le projet de rétablissement des continuités écologiques consistera en un " arrêt de la centrale " et en un aménagement du site, sans destruction de la retenue d'eau qui participe " à la régulation du niveau de ligne d'eau de la Risle dans la ville de Pont-Audemer ". Par suite, le moyen tiré d'une erreur de fait, en ce que le préfet aurait fait état à tort de la destruction du barrage, doit être écarté. 21. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 12 à 16, les moyens tirés d'une erreur manifeste d'appréciation et de la méconnaissance des articles L. 211-1, L. 214-17 et L. 214-18-1 du code de l'environnement doivent être écartés. 22. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 décembre 2018 du préfet de l'Eure doivent être rejetées. Sur la légalité de l'arrêté du 20 avril 2020 du préfet de l'Eure : 23. Les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 avril 2020 par lequel le préfet de l'Eure a modifié le règlement d'eau des ouvrages et dispositifs de franchissement implantés sur le bras nord de la Risle dans le territoire de la commune de Pont-Audemer, a autorisé les travaux de restauration de la continuité écologique au droit du site de la Madeleine et a fixé les mesures à respecter pendant les phases de chantier, présentées directement devant la cour, sont irrecevables comme nouvelles en appel et doivent pour ce motif être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pont-Audemer, de l'Agence de l'eau de Seine-Normandie et de l'Etat, qui ne sont pas dans les présentes instances les parties perdantes, les sommes que les appelantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. 25. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des appelantes une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés dans les instances n°1900907 et 2001333 par la commune de Pont-Audemer et non compris dans les dépens ainsi qu'une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés dans l'instance n°2001331 par l'Agence de l'eau de Seine-Normandie et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes n° 1900907, n° 2001331 et n° 2001333 de la société Spepa et de l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie sont rejetées. Article 2 : La société Spepa et l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie verseront une somme globale de 2 000 euros à la commune de Pont-Audemer et une somme globale de 2 000 euros à l'Agence de l'eau de Seine-Normandie en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Spepa, à l'association Valorisation du patrimoine hydroélectrique de Normandie, à la commune de Pont-Audemer, à l'Agence de l'eau de Seine-Normandie et à la ministre de la transition écologique. Copie en sera transmise, pour information, au préfet de l'Eure. N°19DA00907, 20DA01331, 21DA01333 2