CAA de PARIS, 1ere chambre , 10/06/2021, 20PA02595, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ere chambre
Type de recours : exces de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-10
Numéro : 20PA02595
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : M. Jean-Francois  GOBEILL
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SEBAN ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) ED a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 10 octobre 2018 par laquelle le président de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a décidé d'exercer le droit de préemption sur l'immeuble situé 71 rue Etienne Dolet à Alfortville. Par un jugement n° 1810320 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa requête. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 7 septembre 2020 et 21 janvier 2021, la SCI ED, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1810320 du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Melun ; 2°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier faute d'avoir visé et analysé les conclusions et les moyens avec une précision suffisante en méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; - qu'elle n'a reçu qu'un acte ne comportant pas la signature de son auteur, en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et ainsi, il n'est pas établi que la décision a été prise dans les délais impartis ; - la décision a été prise sur le fondement de la délibération du conseil de territoire du 29 mars 2017 qui n'est pas suffisamment motivée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme ; - il n'est pas justifié de la réalité du projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objectifs de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; - la décision ne repose pas sur un intérêt général suffisant ; - l'opération ne peut matériellement pas être mise en oeuvre. Par un mémoire en défense enregistré le 25 janvier 2021, l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir, représenté par Me C..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la SCI ED une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés en appel n'est fondé. Les parties ont été informées, par lettre du 12 mai 2021, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que ne peut plus être invoquée l'illégalité de la délibération du 26 mars 2017, par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public Grand Paris Sud Est Avenir a étendu le droit de préemption urbain au secteur correspondant à la parcelle AD n° 40, dès lors que cette délibération, qui a fait l'objet des mesures de publicité prévues à l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme et qui a été transmise au contrôle de légalité en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, est devenue définitive. En effet, l'illégalité de l'acte instituant un droit de préemption urbain peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif (CE, 10 mai 2017, Société ABH Investissements, n° 398736). Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; - l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 et le décret n° 2020-1406 du même jour portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, notamment son article 5. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - les observations de Me Videau, avocat, représentant la SCI ED ; - et les observations de Me Bakari-Baroini, avocat, représentant l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir. Considérant ce qui suit : 1. La société civile immobilière ED est copropriétaire de trois lots nos 5005, 7001 et 7002 sur la parcelle cadastrée section AD n° 40 située 71, rue Etienne Dolet sur le territoire de la commune d'Alfortville. Par un acte du 2 juillet 2018 reçu le 4 juillet 2018, la SCI ED a notifié une déclaration d'intention d'aliéner à la commune d'Alfortville. Par une décision du 10 octobre 2018, le président de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a exercé son droit de préemption urbain sur ces lots. La SCI ED a demandé au tribunal l'annulation de cette décision. Par un jugement du 30 juin 2020 dont elle relève appel, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Si la société requérante soutient que le jugement, en ce qu'il ne vise ni n'analyse avec une précision suffisante les conclusions et moyens des parties, méconnait les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative aux termes desquelles " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. ", elle n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. En conséquence, son moyen doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (...) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. (...) ". 4. La société requérante soutient que la décision qui a été notifiée à son mandataire ne comporte aucune signature et qu'il n'est pas établi qu'elle a été prise dans les délais prévus par les dispositions précitées. La déclaration d'intention d'aliéner ayant été reçue le 4 juillet 2018 et une visite des lieux demandée le 30 août 2018 ayant été effectuée le 12 septembre 2018, le délai imparti au président de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir courait donc, en application des dispositions précitées du code de l'urbanisme, jusqu'au 12 octobre 2018, date à laquelle elle a été notifiée au mandataire de la société. En application de l'article 3.2.4 de la convention signée entre le préfet du Val-de-Marne et l'établissement public territorial pour la télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité, la collectivité s'engage à ne pas transmettre électroniquement d'actes scannés à seule fin d'y faire figurer la reproduction de la signature manuscrite de l'auteur, afin d'éviter d'alourdir inutilement la masse des fichiers transmis, charge à la collectivité concernée d'être en mesure de communiquer le document original comportant la signature. En l'espèce, s'il est constant que la décision qui a été notifiée par huissier au notaire de la société requérante le 12 octobre 2018, soit, ainsi qu'il a été dit, dans le délai imparti, mentionne la date de transmission au contrôle de légalité le 10 octobre 2018 mais ne comporte pas la signature de son auteur, l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a toutefois produit la décision, datée du 10 octobre 2018, qui comporte la signature de son auteur ainsi que le nom, le prénom et la qualité de ce dernier, directeur général des services. Le moyen ne peut donc, en ses deux branches, qu'être écarté. 5. L'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dispose : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. ". L'article R. 211-2 du code de l'urbanisme dispose : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ". Les dispositions de l'article L. 211-4 du même code disposent : " Ce droit de préemption n'est pas applicable : / a) A l'aliénation d'un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d'habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d'un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d'aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d'une société d'attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d'un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; (...) / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. ". 6. La société requérante soutient que la décision contestée du 10 octobre 2018 a été prise sur le fondement de la délibération du conseil de territoire du 29 mars 2017 qui n'est pas suffisamment motivée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme. 7. L'illégalité de l'acte instituant un droit de préemption peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif. 8. Il ressort des pièces du dossier que le droit de préemption urbain, institué le 8 juillet 1987 dans la commune d'Alfortville, a été étendu par une délibération du 29 mars 2017 au secteur correspondant à la parcelle litigieuse. Cette délibération a été publiée dans les annonces légales deux journaux diffusés dans le département, les 7 avril 2017 et 10 avril 2017 et a été affichée pendant une durée d'un mois à compter du 31 mars 2017 conformément aux dispositions précitées de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme. En outre, il ressort des mentions apposées sur cette délibération qu'elle a été transmise au représentant de l'Etat le 31 mars 2017, conformément aux dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 29 mars 2017 a été régulièrement publiée et est devenue définitive, ce qu'au demeurant ne conteste pas la société requérante. Par suite, cette dernière ne peut, en tout état de cause, utilement se prévaloir de la contrariété de cette délibération aux dispositions de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme relatives à la motivation des décisions instituant le droit de préemption urbain, pour contester la décision de préemption en litige. 9. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 300-1 du même code : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 10. La décision attaquée relève que l'acquisition des lots n° 5005, 7001 et 7002 de la copropriété située 71 rue Etienne Dolet à Alfortville sur la parcelle cadastrée AD n°40 permettra la réalisation de logements d'une surface de plancher de 3 300 mètres carrés, soit environ 52 logements, ainsi que la création d'une voirie publique reliant le boulevard d'Erevan jusqu'à la rue Etienne Dolet, conformément à l'orientation particulière d'aménagement " Carnot " figurant au plan local d'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier qu'une telle opération était prévue depuis plusieurs années, ainsi qu'en attestent, d'une part, l'étude de la zone d'activités " Les Jardins d'Alfortville " réalisée en 2015 pour la communauté d'agglomération " Plaine centrale du Val-de-Marne " à laquelle a succédé l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir, d'autre part, une note d'étape rédigée en 2018 et relatant l'état de la réflexion menée notamment par Grand Paris Aménagement et l'Etablissement public foncier d'Ile-de-France, sur la parcelle concernée et enfin l'étude de faisabilité architecturale effectuée en 2016 par Emerige en partenariat avec la commune d'Alfortville sur la valorisation de cette parcelle. Si la société requérante relève que l'étude de faisabilité prévoyait la création de commerces qui ne sont pas mentionnés dans la décision de préemption, ces commerces ne représentent qu'une superficie résiduelle. Il en résulte, et sans que la société requérante ne puisse utilement se prévaloir de la circonstance que la seule acquisition de trois lots serait insuffisante pour permettre la réalisation du projet compte tenu notamment de la présence d'un bâtiment en copropriété dont la démolition sera ultérieurement nécessaire, que l'établissement public justifiait, à la date de la décision de préemption litigieuse, de la réalité d'un projet entrant dans les prévisions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI ED n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'annulation ainsi que par voie de conséquence celles à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. L'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions de la SCI ED tendant à ce qu'une somme soit mise à sa charge au titre des dispositions précitées doivent être rejetées. 13. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI ED le versement à l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir d'une somme de 1 500 euros au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SCI ED est rejetée. Article 2 : La SCI ED versera une somme de 1500 euros à l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir et à la SCI ED. Délibéré après l'audience du 20 mai 2021, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président, - M. B..., premier conseiller, - M. Doré, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 juin 2021. Le rapporteur, J.-F. B...Le président, J. LAPOUZADE La greffière, A. LOUNISLa République mande et ordonne au préfet de la Seine-et-Marne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 2 N° 20PA02595