CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 08/02/2019, 16MA03303, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-08
Numéro : 16MA03303
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. André  MAURY
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : DEFERI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... E...a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2015 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain de la commune de Breil-sur-Roya. Le tribunal administratif de Nice a, par l'article 1er du jugement n° 1501500 du 18 mai 2016, annulé cet arrêté en tant que ce plan classe en zone rouge R* une partie des parcelles cadastrées section K, n° 78, 79, 80 et 93, au lieu-dit La Pinéa et par l'article 3 de ce jugement, rejeté le surplus des conclusions de M. E.... Procédure devant la Cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 10 août 2016, 23 novembre 2016, et 28 mars 2018, sous le n° 16MA03303, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 1er de ce jugement du tribunal administratif de Nice du 18 mai 2016 ; 2°) et de rejeter la demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Nice. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que la minute n'a pas été signée conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - la commune de Breil-sur-Roya a bien été consultée pendant la phase de la concertation ; - l'enquête publique a suffisamment informé le public ; - le préfet n'était pas lié par le sens des conclusions du commissaire enquêteur ; - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de fait quant à la présence de poudingue à microcodium sur les parcelles cadastrées n° 78, 79, 80 et 93 ; - il est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits dès lors que le gypse et les cargneules sont connus pour être soumis à des aléas d'effondrement élevés voir très élevés ; - le classement de ces parcelles en zone rouge R* n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le moyen tiré de la rupture d'égalité n'est pas fondé ; - les dispositions des articles L. 562-1 et R. 562-3 du code de l'environnement ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 1 alinéa 1 du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 janvier 2017, M. E..., représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 26 janvier 2015 en tant qu'il a classé les parcelles cadastrées K n° 78, 79, 80 et 93 en zone rouge R* ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - et les conclusions de M. A.... Considérant ce qui suit : 1. La ministre de la transition écologique et solidaire relève appel du jugement du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Nice en tant qu'il a, par son article 1er, annulé l'arrêté du 26 janvier 2015 en tant que le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain de la commune de Breil-sur-Roya classe en zone rouge R* une partie des parcelles cadastrées section K n° 78, 79, 80 et 93, situées au lieu-dit La Pinéa et appartenant à M. E.... Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) ". 3. Pour estimer que le classement en zone rouge R* des parcelles K, n° 78, 79, 80 et 93 appartenant à M. E... était entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le tribunal a pris en compte le fait que leur sous-sol était constitué de poudingue à microcodium qui selon le rapport réalisé par le BRGM en juillet 2002 présente de bonnes caractéristiques mécaniques, même en pente forte et même si des points de faiblesse locale restent possibles. 4. Il ressort, toutefois, de la carte géologique à l'échelle 1/10 000 du PPRN contesté que ce secteur est formé, au nord, d'une zone rouge de cargneules, suivie en dessous d'une zone violette que la légende de la carte identifie de manière peu claire, comme étant soit du gypse soit du poudingue à microcodium et en dessous de cette zone, une partie blanche clairement identifiable par cette légende comme représentant des éboulis qui touchent une zone bleu clair d'alluvions récentes. La carte géologique du plan d'occupation des sols de 1979 met en évidence, dans ce même secteur, la présence de cargneules en violet clair, en dessous desquelles apparaît une zone orange de gypse, puis des blocs de calcaire identifiés en violet foncé correspondant à la zone blanche précitée, ainsi que des dépôts récents d'alluvions quaternaire de couleur jaune sur la carte. La présence de gypse et non celle de poudingue à microcodium dans ce secteur est également confirmée par le rapport d'expertise établi en janvier 2017 et versé au débat par M. E... lui-même. Ce rapport relève la présence d'un substratum représenté par le trias supérieur, caractérisé par un mélange hétérogène de formations, à savoir des marnes et argiles bariolées, de la dolomie, de la cargneule et du gypse. Il précise aussi que des affleurements de dolomies et de cargneules forment l'assise de la partie sud-est du terrain de M. E... et que le gypse constitue une lentille allongée du sud-ouest vers le nord qui n'affecte la propriété que dans sa bordure nord-ouest et pour l'essentiel la partie septentrionale de la parcelle K. 80. Si M. E... soutient que son unité foncière se situe sur des roches calcaires sans risque, il ressort du tableau relatif à la relation entre la lithologie et le type de mouvements de terrain de l'étude BRGM de juillet 2002 que toutes les formations géologiques y compris le calcaire sont affectées par des risques d'éboulements, de chutes de bloc de glissements de terrain, d'effondrements et d'affaissements. En outre, la carte d'aptitude à la construction du plan d'occupation des sols précité classe ce secteur en zone à faible aptitude pour laquelle une étude géotechnique est indispensable. L'intimé ne peut utilement se prévaloir de la carte d'aléas de chute de blocs ou d'éboulements rocheux de ce rapport qui n'identifierait pas de tels aléas à l'endroit de l'unité foncière dès lors que seul un aléa d'effondrement de grande ampleur de niveau très élevé est retenu dans la zone par la carte des aléas du PPRN en litige. Par ailleurs, cette carte indique deux effondrements déclarés au nord-est de la propriété du requérant. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice s'est fondé sur le motif mentionné au point 3 tiré de la présence de poudingue à microcodium dans ce secteur pour annuler l'arrêté contesté en tant que le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain de la commune de Breil-sur-Roya classe en zone rouge R* une partie des parcelles cadastrées section K, n° 78, 79, 80 et 93 appartenant à M. E.... 5. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. E... devant le tribunal administratif de Nice et devant la Cour. 6. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". 7. Il ressort de l'article 5 de l'arrêté préfectoral du 30 novembre 2010, prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain sur la commune de Breil-sur-Roya que les modalités de concertation comprenaient l'organisation d'une réunion avec le public et la mise à disposition de ce dernier d'un registre de concertation. Par ailleurs, son article 6 fixait les personnes publiques associées, à savoir, le maire de la commune de Breil-sur-Roya ou son représentant et le président du syndicat mixte pour l'élaboration et la gestion du schéma de cohérence territoriale de la Riviera française et de la Roya. Cet article prévoyait également une réunion avec ces personnes publiques, ainsi que d'autres réunions d'association. L'article 7 du même arrêté concernait la liste des personnes publiques consultées pour avis dont le conseil municipal de la commune de Breil-sur-Roya. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que durant cette phase de concertation la commune de Breil-sur-Roya a été associée à l'élaboration du projet de plan lequel a été présenté lors d'une réunion en mairie le 21 mars 2013. Par courrier du 19 avril 2013, le préfet des Alpes-Maritimes a porté officiellement à la connaissance du maire de Breil-sur-Roya les risques des mouvements de terrain. Par lettre du 6 juin 2013, la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes a relancé la commune concernant ses éventuelles observations sur le projet. En réponse, celle-ci a déclaré n'avoir aucune observation en particulier à formuler. Ainsi, les modalités de la concertation à l'égard de la commune de Breil-sur-Roya ont bien été respectées. 8. Aux termes de l'article R. 562-7 du code de l'environnement : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. (...) Tout avis (...) qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable. ". 9. Il ressort des pièces du dossier que le 17 septembre 2013, le préfet des Alpes-Maritimes a sollicité l'avis du conseil municipal de la commune de Breil-sur-Roya qui n'a pas produit de réponse. Son avis était dès lors réputé favorable en vertu de l'article R. 562-7 du code de l'environnement. M. E... n'est dès lors pas fondé à soutenir que les élus de la commune de Breil-sur-Roya n'ont pas été suffisamment associés à l'élaboration du plan contesté. 10. Aux termes de l'article R. 562-3 du code de l'environnement : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en oeuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci. ". 11. Il ressort plus particulièrement du rapport du commissaire enquêteur que le dossier d'enquête publique comportait notamment le rapport de présentation, la carte des enjeux, la carte des pentes, la carte géologique, les deux planches de la carte de qualification des aléas, les deux planches du plan de zonage réglementaire et le règlement. Ainsi qu'il a été dit au point 4, la carte géologique à l'échelle 1/10 000 du PPRN contesté démontre la présence, au nord, d'une zone rouge de cargneules, suivie d'une zone violette correspondant à du gypse, puis d'une zone blanche clairement identifiée par la légende de la carte comme représentant des éboulis touchant une zone bleu clair d'alluvions récentes. Ainsi, la zone blanche n'est pas constituée de marnes bariolés mais d'éboulis, ce que confirme la carte géologique du POS de 1979 qui indique la présence de cargneules en violet clair, de gypse en zone orange, de blocs de calcaire en violet foncé et de dépôts récents d'alluvions quaternaire en jaune crème. Par ailleurs, le rapport de présentation mentionne que le service instructeur s'est fondé sur la carte d'aptitude à la construction et des risques liés aux mouvements de terrain réalisée pour le POS de 1979 et sur les études géotechniques des aléas d'affaissement et d'effondrement du vieux village de Breil-sur-Roya réalisées en 2012 par la société Géolithe sous maîtrise d'ouvrage de la commune avec assistance à maîtrise d'ouvrage du Centre d'études techniques de l'équipement (CETE). Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le service instructeur ne se serait pas fondé sur des fonds de plan existants ou tout autre document scientifique sérieux. Dès lors, M. E... n'établit pas que ces cartes seraient incohérentes et contradictoires ni que la procédure ayant abouti à l'approbation du plan en litige n'aurait pas permis au public concerné de mesurer convenablement la relation entre la géologie de la zone de son unité foncière, la carte des aléas et le zonage final du PPRN. 12. M. E... ne peut utilement soutenir que le préfet des Alpes-Maritimes a rejeté sans justification les observations du commissaire enquêteur dès lors que cet avis défavorable ne lie pas l'autorité préfectorale. 13. Il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d'exposition à ces risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes. Dès lors que le classement en zone rouge R* des parcelles appartenant à M. E... ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, comme il a été dit au point 4, l'intéressé ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant la loi. Par suite, il ne peut, en tout état de cause, se prévaloir de ce que les parcelles cadastrées section G n° 114 et K 776 sont localisées respectivement dans une zone bleue du PPRN et dans une zone de gypse de la carte géologique de ce plan, alors qu'elles auraient été exposées à un effondrement le 11 janvier 2014 et à un glissement de terrain, le 19 décembre 2016. 14. Les plans de prévention des risques naturels prévisibles approuvés, qui valent servitude d'utilité publique, délimitent des zones exposées à des risques naturels dans lesquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme. Les plans ont ainsi pour effet, dans les zones exposées aux risques et dans les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux, d'interdire ou de restreindre les constructions ou de prescrire des mesures tendant à réduire la vulnérabilité. Ces contraintes s'imposent directement aux personnes publiques ainsi qu'aux personnes privées et peuvent notamment fonder le refus d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol ou les conditions restrictives qui en assortissent l'octroi. 15. Si les obligations que le plan en litige fait peser sur les propriétaires des biens situés dans son périmètre sont susceptibles de porter atteinte au droit de propriété garanti par les dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, cette atteinte est justifiée par l'objectif d'intérêt général décrit au point précédent et proportionnée à cet objectif. Le législateur n'a en outre pas exclu toute indemnisation dans le cas exceptionnel où le propriétaire d'un bien supporterait une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. Par suite, le moyen tiré d'une atteinte excessive au droit de propriété ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa régularité, que la ministre de l'environnement de l'énergie et de la mer est fondée à soutenir que c'est à tort que par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé partiellement l'arrêté du 26 janvier 2015. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. E..., au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Nice du 18 mai 2016 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Nice et le surplus de ses conclusions sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et solidaire et à M. C... E.... Copie en sera adressée à la commune de Breil-sur-Roya. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2019, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - Mme D..., première conseillère, - Mme F..., première conseillère. Lu en audience publique, le 8 février 2019. 2 N° 16MA03303 nl