CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 06/02/2024, 22MA00724, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-06
Numéro : 22MA00724
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Stéphen  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES MONTPELLIER

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 février 2022 et 8 septembre 2023, la SAS Meldyva, représentée par Me Debaussart, demande à la Cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 27 décembre 2021 par lequel le maire de Saint-Cannat a délivré à la SCI Espace Daumas un permis de construire en vue de la démolition de bâtiments existants et de l'extension d'une surface commerciale exploitée depuis 2018 sous l'enseigne " U Express " Route d'Aix à Saint-Cannat ; 2°) de mettre à la charge de la SCI Espace Daumas la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; - l'arrêté est entaché d'incompétence de son signataire en l'absence d'une délégation de signature exécutoire ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est insuffisant concernant la sécurité des accès et leur capacité à supporter le surcroit de trafic généré par le projet, de sorte que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas été mise à même de statuer en toute connaissance de cause sur l'impact du projet sur les flux routiers et la sécurité des consommateurs ; - le projet méconnaît les principes et critères de l'article L. 752-6 du code de commerce ; ainsi, il ne bénéficie pas d'une intégration urbaine satisfaisante ; il méconnaît en outre le critère de consommation économe de l'espace ; il aura un impact négatif sur l'animation de la vie locale et la préservation des centres urbains, ainsi que sur les flux de véhicules ; la desserte du projet par les modes de transports alternatifs est insuffisante ; enfin, le projet constitue un risque pour la sécurité des consommateurs. Par deux mémoires, enregistrés les 19 mai 2022 et 29 septembre 2023, la SCI Espace Daumas, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2022, la commune de Saint-Cannat, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Un courrier du 11 septembre 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code. Par une ordonnance du 26 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Martin, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - les observations de Me Debaussart, représentant la SAS Meldyva, - et les observations de Me Djabali, représentant la commune de Saint-Cannat, la SCI Espace Daumas et la société MV Distribution. Considérant ce qui suit : 1. La société civile immobilière (SCI) Espace Daumas a déposé le 21 mai 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la démolition de bâtiments existants et de l'extension d'une surface commerciale exploitée depuis 2018 sous l'enseigne " U Express " Route d'Aix à Saint-Cannat. Le projet, qui consiste à augmenter de 1 066 m² la surface de vente du supermarché pour la porter à 1 996 m², à l'occasion de son passage sous l'enseigne " Super U " avec création d'un drive de six pistes, a fait l'objet d'un avis favorable émis par la commission départementale de l'aménagement commercial (CDAC) des Bouches-du-Rhône le 19 juillet 2021. Saisie de deux recours contre cet avis, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) les a rejetés et a émis, le 25 novembre 2021, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 27 décembre 2021, le maire de la commune de Saint-Cannat a délivré à la SCI Espace Daumas le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sollicité. La société par actions simplifiée (SAS) Meldyva, qui exploite un magasin Intermarché à Lambesc, dans la zone de chalandise du projet, demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du 27 décembre 2021 : En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 27 décembre 2021 : 2. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) ". Et aux termes de l'article L. 2131-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. (...) ". 3. L'arrêté du 27 décembre 2021 en litige a été signé par M. A... B..., adjoint au maire de Saint-Cannat, titulaire d'une délégation de signature, à l'effet notamment de signer les permis de construire, consentie par un arrêté du 20 octobre 2021. Il ressort des pièces du dossier que cet arrêté a été transmis et reçu en sous-préfecture le 21 octobre 2021. Par ailleurs, le maire de Saint-Cannat a attesté, par un certificat daté du 27 septembre 2023, que l'arrêté du 20 octobre 2021 avait été intégralement affiché en mairie de Saint-Cannat, sur le panneau d'informations officielles mis à la disposition du public, de manière continue et visible, entre le 21 octobre et le 21 décembre 2021 inclus. Cette attestation établie conformément aux dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales faisant foi jusqu'à preuve du contraire, l'arrêté de délégation était exécutoire à la date de l'arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de son auteur doit être écarté comme manquant en fait. En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale : 4. Aux termes du I de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa version applicable au litige : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. (...) / 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; (...) f) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial pour les aménagements pris en charge au moins pour partie par les collectivités territoriales, la mention des principales caractéristiques de ces aménagements, une estimation des coûts indirects liés aux transports supportés par les collectivités comprenant la desserte en transports en commun, ainsi qu'une présentation des avantages, économiques et autres, que ces aménagements procureront aux collectivités ; (...) ". 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale que le projet a fait l'objet d'une étude de trafic et d'impact circulatoire réalisée en mai 2021 par le cabinet " Horizon Conseil ", selon laquelle l'écoulement des flux est convenable et sécurisé. Cette étude, qui prend en compte non seulement le projet d'extension autorisé par l'arrêté en litige, mais également l'impact de la création d'un pôle médical et de services, fait notamment état, s'agissant de l'impact global sur le réseau viaire, d'un trafic entrant et sortant de 240 véhicules par heure en heure de pointe du soir du vendredi et un flux de 250 véhicules par heure en heure de pointe du samedi matin, soit un flux supplémentaire sur le réseau existant, notamment sur la route départementale 7n, évalué entre 165 et 225 véhicules par heure, de sorte que, à l'échelle du secteur d'étude, les trafics en section courante en heures de pointe du soir le vendredi et du matin le samedi devraient connaître des évolutions relativement limitées et cohérentes avec le gabarit des axes. Si la requérante soutient que les flux induits par la réalisation d'un drive de six pistes n'ont pas été pris en considération, elle n'établit pas que la méthode d'évaluation du trafic ait conduit à une sous-estimation du trafic supplémentaire induit par le projet, une telle sous-évaluation n'étant pas révélée par la comparaison qu'elle réalise entre l'estimation du chiffre d'affaires du projet telle qu'elle résulte de l'analyse d'impact commercial figurant dans le dossier de demande d'autorisation et celle qu'elle a fait réaliser par l'institut ROPARS, la différence de chiffre d'affaires attendu entre ces deux études ne permettant pas, en tout état de cause, de déceler un chiffre d'affaires spécifique à l'activité drive qui n'aurait pas été présenté dans la demande d'autorisation, et dont il découlerait un flux de circulation supplémentaire non évalué dans l'étude de trafic et d'impact circulatoire précédemment citée réalisée en mai 2021. 6. D'autre part, en se bornant à soutenir que les aménagements sollicités par le conseil départemental des Bouches-du-Rhône dans son avis favorable avec réserves émis le 7 septembre 2021 n'auraient pas été mis en œuvre à la date de délivrance du permis, et que l'avis du conseil départemental n'aurait pas été communiqué à la Commission nationale, la société Meldyva n'établit pas que le dossier de demande d'autorisation aurait méconnu les dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce. En outre, la société requérante ne peut utilement soutenir que le dossier était incomplet en l'absence de production de la déclaration préalable relative à l'aménagement de la voie de desserte interne ainsi que les accès au terrain d'assiette du projet, de tels accès étant décrits, en tout état de cause, dans le dossier de demande d'autorisation. 7. Il résulte de ce qui précède que la Commission nationale a disposé des éléments suffisants lui permettant d'apprécier la conformité du projet aux objectifs fixés par le législateur. Par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation doit être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 8. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, (...) / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone (...) / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. ". Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en l'extension, à hauteur de 1 066 m², d'une surface commerciale préexistante située à 800 mètres du centre-ville de Saint-Cannat, proche de plusieurs quartiers d'habitation, et dans le prolongement urbain du centre villageois, en bordure de la route départementale 7n qui assure la desserte du centre-ville. Selon l'avis favorable de la direction départementale des territoires et de la mer du 6 juillet 2021, le magasin fait partie intégrante de l'espace commercial " Daumas " intégré au tissu urbain essentiellement résidentiel, à mi-chemin entre la zone d'activité de la Pile à l'Est et le centre-ville à l'Ouest. Enfin, il ressort de l'orientation d'aménagement et de programmation dite " Budéou " du plan local d'urbanisme, secteur d'implantation du projet, que celui-ci se situe en continuité Est du centre-village, entre deux espaces bâtis, qu'il est facilement accessible, et dédié principalement au développement d'un habitat mixte associant les fonctions d'habitat, d'équipements et d'activités. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet qu'elle conteste ne bénéficierait pas d'une intégration urbaine satisfaisante. 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier de demande d'autorisation que l'emprise du bâti passe de 3 218 m² à 3 788 m² seulement et que, si le pétitionnaire a acquis quatre parcelles supplémentaires, de telles acquisitions ne sont pas mobilisées par le projet soumis à autorisation d'exploitation commerciale. Par ailleurs, il ressort de l'avis précité de la direction départementale des territoires et de la mer que l'intégralité des places de stationnement seront perméables en " Ecovégétal pavé ", y compris les pistes du drive, et que la surface perméable de l'assiette foncière sera de 49 % après réalisation du projet contre 41 % avant sa réalisation. Par suite, contrairement à ce qui est soutenu, le projet ne méconnaît pas le principe de consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement. 11. En troisième lieu, le projet en litige est situé au sein d'une zone de chalandise qui a connu une augmentation de population de 6,1 % au cours des quinze dernières années. Si la requérante soutient que le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, il ressort des pièces du dossier que le taux de vacance commercial dans le centre-ville de Saint-Cannat est très faible, de l'ordre de 1,88 %, et que ce taux est de 7,4 % à Rognes, de 3,9 % à Lambesc, et de 6 % à Eguilles, communes voisines du projet. En outre, selon l'analyse d'impact du dossier de demande d'autorisation, dont les informations ne sont pas contestées sur ce point précis, la densité commerciale de la zone de chalandise du projet d'extension est inférieure à celles des territoires similaires (207 m² pour 1 000 habitants contre 308 m² pour des territoires similaires) et les superettes existantes en centre-ville seront très peu impactées de par leur fonction de proximité immédiate et d'achat de dépannage, de sorte que le projet sera en concurrence principalement avec les hypermarchés et supermarchés situés en périphérie de la zone de chalandise. S'il est certes exact que, selon la direction départementale des territoires et de la mer, le projet peut être générateur d'une concurrence accrue entre les différents supermarchés de la zone de chalandise, et que l'analyse d'impact commercial produite au dossier de demande d'autorisation fait état d'une perte théorique de 4,8 emplois pour les commerces de proximité, les services de l'Etat ajoutent toutefois que le projet devrait néanmoins renforcer l'attractivité de l'offre commerciale dans cette même zone. Enfin, il n'existe aucune opération de revitalisation sur la zone de chalandise, et si la commune de Lambesc bénéficie du programme " Petites villes de demain ", cette seule circonstance n'est pas de nature à remettre sérieusement en cause les termes de l'analyse d'impact précitée, en ce qui concerne les incidences plutôt positives sur l'animation de la vie urbaine du projet d'extension d'un magasin déjà existant. 12. En quatrième lieu, en ce qui concerne les flux de circulation, et ainsi qu'il a été précédemment évoqué, il ressort de l'étude de trafic et d'impact circulatoire réalisée en mai 2021 qu'à l'échelle du secteur d'étude, les trafics en section courante en heures de pointe du soir le vendredi et du matin le samedi devraient connaître des évolutions relativement limitées et cohérentes avec le gabarit des axes et que, de surcroît, la mise en service de la déviation Sud de Saint-Cannat après la réalisation du projet permettra d'optimiser le fonctionnement circulatoire du secteur d'étude. En outre, la requérante n'établit pas que le projet sera de nature à créer des risques au titre de la sécurité routière, dès lors, d'une part, que les défenderesses font valoir que la desserte a d'ores-et-déjà été améliorée par la création d'une voie spécifique avec un " tourne-à-gauche " sur la route départementale 7n, avec feux tricolores, afin d'organiser l'accès à la zone commerciale, aménagement réalisé dès 2015 par la communauté du Pays d'Aix selon l'attestation établie le 29 septembre 2021 par le maire de la commune de Saint-Cannat, et que, d'autre part, le permis de construire valant autorisation commerciale en litige, qui vise l'avis du conseil départemental, prévoit en son article 2 que les prescriptions émises par les services consultés devront être strictement respectées. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu, l'usage du vélo pour se rendre sur le site d'implantation du projet d'agrandissement est possible et facilité par l'existence d'une piste cyclable sur la route départementale 7n et la création de 12 emplacements de stationnement pour les vélos. 13. En cinquième et dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, la société requérante n'établit pas que le projet présenterait des risques induits par les flux de circulation supplémentaires qu'il implique, y compris au niveau de l'impasse du petit Budéou. Enfin, il ressort des différentes pièces du dossier de demande d'autorisation que les livraisons seront effectuées au niveau d'une aire de service située à l'arrière du bâtiment, permettant ainsi d'éviter que les véhicules en charge de ces livraisons croisent les véhicules légers sur le parking dédié aux clients, et que les livraisons auront lieu dans des plages horaires différentes de celles d'ouverture du magasin afin d'éviter les conflits d'usage. 14. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet compromettrait les objectifs définis à l'article L. 752-6 du code de commerce. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Meldyva n'est pas fondée à demander l'annulation, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, de l'arrêté délivré le 27 décembre 2021 par le maire de Saint-Cannat à la SCI Espace Daumas. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Meldyva au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement de la somme de 2 000 euros à la SCI Espace Daumas et à la commune de Saint-Cannat chacune, au titre des frais exposés par elles dans cette instance. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Meldyva est rejetée. Article 2 : La SAS Meldyva versera à la commune de Saint-Cannat et à la SCI Espace Daumas une somme de 2 000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Meldyva, à la SCI Espace Daumas, à la commune de Saint-Cannat, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à la présidente de la Commission nationale d'aménagement commercial, à la SAS Distribution Casino France et à la société MV Distribution. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024. 2 No 22MA00724