Cour administrative d'appel de Paris, 3e chambre, du 19 juin 2001, 99PA02933, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 3E CHAMBRE
Date de la décision : 2001-06-19
Numéro : 99PA02933
Rapporteur : M. BATAILLE
Commissaire du gouvernement : M. LAURENT

(3ème chambre B) VU le recours enregistré au greffe de la cour le 26 août 1999, présenté par la MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE ; la ministre demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n 984319, 984647 et 984648 en date du 24 juin 1999 par lequel le tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté en date du 1er septembre 1998 par lequel le préfet de Seine et Marne a prononcé la fermeture provisoire de l'Institut Les Tournelles ainsi que l'arrêté en date du 7 octobre 1998 du préfet de la région Ile-de-France autorisant le transfert de la gestion de l'Institut à l'association Entraide universitaire et la décision détachable en date du 6 octobre 1998 du préfet de Seine et Marne de signature du protocole ; 2°) de rejeter les demandes de l'association Les Tournelles ; VU les autres pièces du dossier ; VU la loi n 75-535 du 30 juin 1975 ; B VU le code de la famille et de l'aide sociale ; VU le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 mars 2001 : - le rapport de M.BATAILLE, conseiller, - et les conclusions de M. LAURENT, commissaire du Gouvernement ; Considérant que la MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE demande l'annulation du jugement en date du 24 juin 1999 par lequel le tribunal administratif de Melun a annulé pour vice de procédure l'arrêté en date du 1er septembre 1998 par lequel le préfet de Seine et Marne a prononcé la fermeture provisoire de l'Institut Les Tournelles ainsi que l'arrêté en date du 7 octobre 1998 du préfet de la région Ile-de-France autorisant le transfert de la gestion de l'Institut à l'association Entraide universitaire et la décision détachable en date du 6 octobre 1998 du préfet de Seine et Marne de signature du protocole d'accord fixant les conditions de ce transfert ; Considérant que les premiers juges ont annulé l'arrêté litigieux du 1er septembre 1998 au motif que, l'injonction préalable adressée par le préfet à l'Institut aux fins de remédier aux carences constatées ayant été suivie d'effet, le préfet ne pouvait, sans violation des dispositions de l'article 210 du code de la famille et de l'aide sociale, procéder à la fermeture provisoire de l'établissement et à la désignation d'un administrateur provisoire ; que la MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE soutient que l'arrêté du 1er septembre 1998 du préfet de Seine et Marne n'est pas entaché de vice de procédure dès lors qu'a été mise en oeuvre la procédure de fermeture provisoire d'urgence prévue par les articles 97 et 210 du code de la famille et de l'aide sociale qui dispense le préfet de toute injonction préalable ; Considérant qu'aux termes de l'article 97 du code de la famille et de l'aide sociale relatif aux établissements et personnes morales de droit privé accueillant des mineurs dans les conditions prévues par l'article 95 du même code : "Le représentant de l'Etat dans les départements ..., en vertu de sa mission de surveillance des mineurs du département, peut adresser des injonctions aux établissements et personnes morales de droit privé ... / Le représentant de l'Etat dans le département peut, après avis du conseil départemental de protection de l'enfance, fermer l'établissement en cas de violation des dispositions relatives à l'obligation scolaire ou à l'emploi des jeunes ou lorsqu'il estime que la santé, la moralité ou l'éducation des mineurs sont menacés. / En cas d'urgence, le représentant de l'Etat dans le département peut prononcer une mesure de fermeture immédiate par arrêté motivé et à titre provisoire. Il en saisit le conseil départemental de protection de l'enfance dans le délai d'un mois ..." ; qu'aux termes de l'article 210 du même code, applicable aux établissements accueillant des mineurs en vertu de l'article 96 de ce code : "Si la santé, la sécurité ou le bien-être moral et physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, le représentant de l'Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu'il leur fixe à cet effet. / S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans ce délai, le représentant de l'Etat ordonne, après avoir pris l'avis du conseil départemental d'hygiène, la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire de l'établissement. / En cas d'urgence ... le préfet peut, sans injonction préalable ni consultation du conseil départemental d'hygiène, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire une mesure de fermeture immédiate, à charge pour lui d'en saisir pour avis ledit conseil, dans le délai d'un mois." ; enfin qu'aux termes de l'article 212 du même code, également applicable aux établissements accueillant des mineurs en vertu de l'article 96 de ce code : "En cas de fermeture d'un établissement, volontaire ou ordonnée en vertu de l'article 210, le préfet prend les mesures nécessaires en vue de pourvoir à l'accueil des personnes qui y étaient hébergées. Il peut, à cette fin, assortir d'un délai la décision de fermeture. Il peut également désigner un administrateur provisoire de l'établissement pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois. Cet administrateur accomplit, au nom du préfet et pour le compte de l'établissement, les actes d'administration nécessaires à son fonctionnement, ainsi que les travaux urgents exigés par la sécurité des personnes hébergées." ; Considérant que l'arrêté litigieux du 1er septembre 1998 du préfet de Seine et Marne se réfère à la nécessité de prendre des mesures à titre conservatoire et se place ainsi explicitement dans un cadre d'urgence ; que dès lors le préfet était, en application des dispositions précitées des troisièmes alinéas des articles 97 et 210 du code de la famille et de l'aide sociale, dispensé de toute injonction et réunion préalables des conseils départementaux, prévues par les dispositions précitées des premiers et deuxièmes alinéas de ces mêmes articles et relatives à la procédure normale ; qu'au surplus le préfet, informé par un premier rapport de la direction départementale des affaires sociales d'octobre 1997, a adressé le 20 avril 1998 une injonction à l'association Les Tournelles prévoyant des mesures de supervision de l'Institut par le Centre régional pour l'enfance et l'adolescence inadaptées d'Ile-de-France (CREAI), mesures qui, contrairement à ce que soutient l'association Les Tournelles, doivent être regardées comme entrant dans l'exercice de la mission de surveillance des mineurs du département confiée au préfet par les dispositions précitées de l'article 97 du code de la famille et de l'aide sociale ; que le préfet de Seine et Marne ne saurait être regardé, contrairement à ce qu'ont considéré les premiers juges, comme reconnaissant en sa lettre du 29 juin 1998 adressée à l'association Les Tournelles que l'Institut aurait satisfait à ladite injonction ; qu'il était au contraire, dès cette date et en raison des informations susdites, fondé à se situer dans le cadre d'une procédure d'urgence ; qu'enfin l'association Les Tournelles, qui en a bénéficié, ne peut utilement reprocher au préfet, dont les craintes ont été confirmées en juillet 1998 par un rapport du CREAI et le 14 août 1998 par un rapport conjoint des inspections générales des affaires sociales et des services judiciaires, faisant suite à plusieurs cas de maltraitance à enfants, d'avoir, malgré cette urgence qui l'en dispensait, préalablement à sa décision du même jour, réuni le 1er septembre 1998 le conseil départemental de protection de l'enfance saisi d'un rapport préfectoral en date du 15 août 1998 ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Melun s'est fondé sur un vice de procédure pour annuler l'arrêté en date du 1er septembre 1998 par lequel le préfet de Seine et Marne a prononcé la fermeture provisoire de l'Institut Les Tournelles ainsi que par voie de conséquence, pour défaut de base légale, la décision détachable en date du 6 octobre 1998 du préfet de Seine et Marne de signature du protocole et l'arrêté en date du 7 octobre 1988 du préfet de la région Ile-de-France autorisant le transfert de la gestion de l'Institut à l'association Entraide universitaire ; Considérant toutefois qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association Les Tournelles devant le tribunal administratif de Melun et en défense devant la cour ; Sur la légalité de l'arrêté du 1er septembre 1998 du préfet de Seine et Marne : Considérant en premier lieu que l'association Les Tournelles soutient que les six motifs de fait retenus par l'arrêté du 1er septembre 1998 pour fonder les mesures prises, sont entachés d'erreur d'appréciation ; que, toutefois, il ressort premièrement des pièces du dossier et notamment des rapports remis au préfet de Seine et Marne qu'en l'absence de projet écrit, l'Institut ne pouvait être regardé, contrairement à ce qu'il soutient, comme faisant la preuve de l'existence d'un projet éducatif et thérapeutique sérieux ; qu'au contraire, ses méthodes éducatives mettaient en danger l'éducation voire la sécurité des enfants ; que deuxièmement l'association ne contredit pas utilement, en faisant valoir que le personnel d'encadrement avait reçu l'accord favorable de la direction départementale des affaires sociales et que les enseignants étaient recrutés par l'éducation nationale même s'ils étaient ensuite choisis par l'association, le motif selon lequel "le personnel n'est pas qualifié en majorité et ... un certain nombre d'agents ont été recrutés dans des conditions qui ne garantissent pas leurs aptitudes aux fonctions éducatives", motif qui concerne les personnels faisant fonction d'éducateur spécialisé dont il résulte des pièces du dossier que peu d'entre eux détenaient les diplômes requis ; que troisièmement s'agissant toujours des éducateurs et non du personnel d'encadrement, leur rotation n'est pas contestée par l'association Les Tournelles qui ne peut ainsi utilement s'opposer au motif selon lequel "la rotation rapide du personnel qui devrait assumer une fonction éducative ne permet pas d'assurer auprès des enfants la continuité nécessaire à une prise en charge médico-sociale de qualité" ; que quatrièmement et enfin, le renouvellement du personnel de direction de l'association Les Tournelles et de l'Institut en avril 1998, l'organisation de séminaires et la mise en place d'un comité scientifique ne peuvent être regardés dans les circonstances de l'espèce comme de nature, compte tenu notamment d'actes de violence commis par des éducateurs dans l'établissement et signalés au parquet en décembre 1997, soit antérieurement à ces mesures mais aussi de nouveau en juin 1998, à infirmer la réalité des trois derniers constats opérés par le préfet selon lesquels d'une part "l'association Les Tournelles n'a pas pris consience de la gravité des insuffisances éducatives de l'Institut et n'a pas pris des mesures adaptées à une réorientation normale de l'établissement", d'autre part "les modalités de fonctionnement et les méthodes éducatives de l'Institut de rééducation "Les Tournelles" mettent en danger l'éducation voire la sécurité des enfants qui y sont accueillis" et enfin "la nécessité d'une réorientation profonde de l'Institut Les Tournelles et l'incapacité de l'association gestionnaire de conduire à bien cette réorientation" ; Considérant en deuxième lieu que si l'association Les Tournelles soutient que l'arrêté du 1er septembre 1998 est entaché de détournement de pouvoir et de procédure en ce qu'il n'aurait été pris que dans le but de sanctionner l'association pour des faits antérieurs susceptibles d'avoir été commis par son ancien directeur, M. X..., bien que celui-ci ait été écarté de la direction de l'Institut depuis août 1997, elle ne l'établit pas ; que, notamment, il est constant que le préfet de Seine et Marne a pris l'arrêté litigieux au vu d'un rapport de la direction départementale des affaires sociales d'octobre 1997, soit postérieur à la cessation de fonctions de M. X... ; Considérant en troisième lieu que les allégations de l'association Les Tournelles selon lesquelles le choix de l'administrateur provisoire, nommé par l'arrêté litigieux, n'aurait pas été adapté aux jeunes accueillis par l'Institut en ce qu'il s'agirait du directeur d'un centre d'handicapés mentaux, sont en tout état de cause inopérantes ; Considérant en quatrième et dernier lieu que, contrairement à ce que soutient l'association Les Tournelles, les dispositions de l'article 2 de l'arrêté litigieux prévoyant que l'administrateur provisoire "sera chargé ... de la préparation et du suivi du transfert des autorisations et de la gestion vers une autre association" ne doivent pas être regardées comme lui confiant ainsi une mission qui excèderait les missions définies par les dispositions précitées de l'article 212 du code de la famille et de l'aide sociale selon lesquelles, l'administrateur accomplit, au nom du préfet et pour le compte de l'établissement, hormis les travaux urgents exigés par la sécurité des personnes hébergées, les actes d'administration nécessaires au fonctionnement de l'établissement ; Sur les conclusions dirigées contre "la décision du 6 octobre 1998 détachable du protocole d'accord et signée au nom du Préfet de Seine-et-Marne" et l'arrêté du 7 octobre 1998 du préfet de la région Ile-de-France : Considérant en premier lieu que l'association Les Tournelles soutient que le directeur régional des affaires sociales n'avait pas compétence, faute de délégation régulière publiée, pour signer l'arrêté du 7 octobre 1998 accordant en son article 1er "le transfert de l'autorisation délivrée à l'association Les Tournelles au profit de l'association Entraide universitaire pour permettre à cette association d'assurer la gestion de l'Institut de rééducation Les Tournelles" ; que, toutefois, il résulte des pièces du dossier que le directeur régional des affaires sanitaires et sociales d'Ile-de-France a reçu délégation de signature par arrêtés du préfet de la région Ile-de-France en date du 20 juillet 1998 et 4 août 1998 publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture ; que, par suite, le moyen manque en fait ; Considérant, en second lieu, que les dispositions précitées de l'article 212 du code de la famille et de l'aide sociale prévoient que l'administrateur accomplit, au nom du préfet et pour le compte de l'établissement, les actes d'administration nécessaires à son fonctionnement ; que, dès lors, l'administrateur provisoire était bien compétent pour signer avec l'association Entraide universitaire un protocole d'accord en vue du transfert d'autorisation de la gestion de l'Institut les Tournelles nécessaire à la poursuite provisoire du fonctionnement de cet établissement ; que, par suite, le détournement de procédure allégué n'est pas établi ; Considérant, en troisième lieu, que l'association Les Tournelles soutient que la décision du 6 octobre 1998 et l'arrêté du 7 octobre 1998 du préfet de la Région Ile-de-France ne pouvaient être signés sans son accord et sans sa signature en ce qu'ils aboutissent à une violation de son droit de propriété concernant les locaux, les fonds et les documents ; que, toutefois, ces décisions décidant et organisant les modalités du transfert d'autorisation n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte au patrimoine propre de ladite association, dont l'Institut Les Tournelles n'était que locataire ; Considérant en quatrième lieu que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation commise par le préfet de la région Ile-de-France concernant les motifs de l'arrêté du 7 octobre 1998 selon lesquels d'une part "les enquêtes réalisées font apparaître l'absence de projet éducatif et thérapeutique au sein de l'établissement ..." et d'autre part "l'association Les Tournelles n'a pas pris la mesure de la gravité des insuffisances éducatives de l'Institut et les initiatives permettant le rétablissement des conditions normales de fonctionnement de l'établissement" ne peut qu'être rejeté par les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus relatifs au rejet de ce même moyen soulevé à l'encontre de l'arrêté du 1er septembre 1998 du préfet de Seine et Marne ; Considérant, en cinquième et dernier lieu, que si l'association Les Tournelles soutient que la décision du 6 octobre 1998 est entachée de détournement de pouvoir en ce qu'elle n'aurait été prise que dans le but de sanctionner l'association pour des faits antérieurs susceptibles d'avoir été commis par son ancien directeur, M. X..., elle ne l'établit pas ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la ministre de l'emploi et de la solidarité est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté en date du 1er septembre 1998 par lequel le préfet de Seine et Marne a prononcé la fermeture provisoire de l'Institut Les Tournelles ainsi que la décision en date du 6 octobre 1998 du préfet de Seine et Marne et l'arrêté en date du 7 octobre 1988 du préfet de la région Ile-de-France ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat - MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE -, qui n'est pas partie perdante, soit condamné à verser une somme à l'association Les Tournelles au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;Article 1er : Le jugement n s 984319, 984647 et 984648 en date du 24 juin 1999 du tribunal administratif de Melun est annulé.Article 2 : Les demandes présentées par l'association Les Tournelles devant le tribunal administratif de Melun sont rejetées.Article 3 : Les conclusions présentées par l'association Les Tournelles au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.