CAA de BORDEAUX, 4ème chambre - formation à 3, 25/05/2018, 16BX03939, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-25
Numéro : 16BX03939
Président : M. POUZOULET
Rapporteur : Mme Marianne  POUGET M.
Commissaire du gouvernement : Mme MUNOZ-PAUZIES
Avocat(s) : CABINET ADAMAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A...C...et M. D...F...ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 15 octobre 2013 par laquelle le conseil municipal de Moyrazès a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune et d'inclure la parcelle cadastrée AI n°369 en zone Ub du plan local d'urbanisme. Par un jugement n°1401040 du 12 octobre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du conseil municipal de Moyrazès du 15 octobre 2013. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 décembre 2016, 16 mai 2017 et 23 novembre 2017, la commune de Moyrazès, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 12 octobre 2016 ; 2°) de rejeter la demande de première instance ; 3°) de mettre à la charge de Mme C...et de M. F...la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a intérêt à agir pour retrouver le bénéfice de son ancien plan local d'urbanisme avant l'aboutissement éventuel de la révision du plan d'occupation des sols redevenu applicable et justifie de la qualité à agir du maire autorisé par délibération du 24 avril 2014 à interjeter appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse ; - le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif de Toulouse tiré de l'illégalité de la délibération du conseil municipal du 25 février 2010 prescrivant l'adoption du plan local d'urbanisme qui porte sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer n'est pas fondé, ce moyen ne pouvant être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme (CE, 5 mai 2017, n° 388902, commune de Saint-Bon-Tarentaise) ; - les modalités de la concertation telles que définies par la délibération du 25 février 2010 ont été respectées ; - la délibération du 15 octobre 2013 n'avait pas à rappeler le bilan de la concertation, lequel a eu lieu lorsque le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté ; - les autres moyens soulevés en première instance par les requérants ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 mars 2017 et 12 septembre 2017, Mme C...et M. F...concluent au rejet de la requête de la commune de Moyrazès et à ce qu'il soit mis à la charge de cette dernière le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la requête de la commune est irrecevable en l'absence de délégation donnée au maire pour ester en justice et désigner le conseil de la collectivité et d'intérêt à agir de la commune, cette dernière venant de prescrire l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme ; - la délibération méconnaît l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme en l'absence de consultation des maires des communes voisines ; - les conseillers municipaux n'ont pas été convoqués dans les délais prescrits par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 2121-15 du code général des collectivités territoriales, en l'absence de désignation en début de séance du conseil municipal d'un secrétaire de séance ; - la délibération ne précise pas le nom de l'ensemble des conseillers municipaux présents à l'exception du maire en méconnaissance de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales : - l'article R. 123-14 du code de l'environnement a été méconnu, en l'absence de justification de l'accomplissement des publications prescrites dans les délais prévus ; - elle méconnaît l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme en l'absence de définition suffisamment précise dans la délibération du 25 février 2010 des objectifs poursuivis par la commune en prescrivant l'élaboration du PLU et de délibération sur les modalités de la concertation, en l'absence de concertation de la population selon les modalités définies par la commune et de débat sur les modalités de la concertation ; - le classement de la majeure partie de leur parcelle en zone A du plan local d'urbanisme, une portion étant en zone Ub, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par ordonnance du 14 mars 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 13 avril 2018 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marianne Pouget, premier conseiller, - les conclusions de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant la commune de Moyrazès. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 25 février 2010, le conseil municipal de Moyrazès (Aveyron) a décidé la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d'urbanisme. Par une délibération du 15 octobre 2013, le conseil municipal de Moyrazès a approuvé le plan local d'urbanisme. La commune de Moyrazès relève appel du jugement du 12 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du conseil municipal du 15 octobre 2013. Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 2. La délibération du conseil municipal de Moyrazès ayant été annulée par le tribunal administratif de Toulouse, la commune a intérêt à interjeter appel de ce jugement. 3. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable à la date de l'arrêté contesté : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) / 16 D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ; (...) ". Aux termes de l'article L. 2132-1 du même code : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune. ". L'article L. 2132-2 de ce code dispose que : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat. 4. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Moyrazès a versé aux débats une délibération du 24 avril 2014 de son conseil municipal habilitant le maire de la collectivité et pour la durée de son mandat à intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle ainsi que la décision du maire en date du 5 décembre 2016 de faire appel du jugement attaquée. 5. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par Mme C...et M. F...doivent être écartées. Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 6. Pour prononcer l'annulation de la délibération précitée, le tribunal administratif de Toulouse a retenu le moyen tiré de ce que la délibération du conseil municipal de Moyrazès du 25 février 2010 prescrivant l'adoption du plan local d'urbanisme a insuffisamment défini les objectifs poursuivis par l'adoption du document d'urbanisme. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient à la cour de se prononcer sur cet unique motif d'annulation contesté devant elle. 7. Aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et le cas échéant, au président de l'établissement public [compétent pour élaborer le schéma de cohérence territoriale] (...) et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4.". L'article L. 300-2 de ce code dans sa rédaction alors en vigueur prévoit que : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère (....) ". 8 Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé 9. Par suite, la commune est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme. 10. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme C...et M. F...devant la juridiction administrative. Sur les autres moyens soulevés par Mme C...et M. F...: 11. Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. " 12. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués le 9 octobre 2013, pour la séance du conseil municipal prévue le 15 octobre 2013 au cours de laquelle le projet de plan local d'urbanisme a été adopté à la majorité. Dans ces conditions le moyen de la violation des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la convocation des conseillers municipaux doit être écarté. 13. Aux termes de l'article L. 2121-15 du code général des collectivités territoriales : " Au début de chacune de ses séances, le conseil municipal nomme un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire. / Il peut adjoindre à ce ou ces secrétaires des auxiliaires, pris en dehors de ses membres, qui assistent aux séances mais sans participer aux délibérations. ". Mme C...et M. F...se bornent à soutenir qu'aucun membre du conseil municipal n'a été nommé en qualité de secrétaire de séance. Toutefois, la désignation d'un secrétaire de séance n'a pas le caractère d'une garantie et, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de désignation d'un secrétaire aurait pu, en l'espèce, exercer une influence sur le sens de la décision prise. Le moyen doit par suite être écarté. 14. Aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales : " Elles (les délibérations) sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. ". Les formalités de signature prévues par cet article ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération en litige du 15 octobre 2013 n'aurait pas été signée par tous les élus présents à la séance est inopérant et doit être écarté. 15. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés (...) ". 16. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique prévue du 6 mai 2013 au 6 juin 2013 a été publié le 18 avril 2013 dans les journaux la Volonté Paysanne et Centre Presse, lesquels sont des journaux locaux diffusés dans tout le département de l'Aveyron, et rappelé dans les deux mêmes journaux le 9 mai 2013. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté. 17. Aux termes de l'article L. 123-8 du code de l'environnement applicable à la délibération attaquée : " Le président du conseil régional, le président du conseil général, et, le cas échéant, le président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, le président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains, le président de la communauté ou du syndicat d'agglomération nouvelle ainsi que ceux des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 ou leurs représentants sont consultés à leur demande au cours de l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme. Il en est de même des présidents des établissements publics de coopération intercommunale voisins compétents, des maires des communes voisines, ainsi que du président de l'établissement public chargé, en application de l'article L. 122-4, d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma, est limitrophe, ou de leurs représentants (...) ". Il n'est ni établi ni même allégué que les maires des communes voisines auraient demandé à être consultés au cours de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme et que ces demandes seraient restées vaines. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de ces derniers doit, en tout état de cause, être écarté. 18. Par délibération du 25 février 2010 prise en application de l'article L. 300-2 précité, le conseil municipal a défini les modalités de la concertation devant précéder l'adoption du plan local d'urbanisme en prévoyant un affichage en mairie, l'information du public par voie de presse, une réunion publique, une publication dans le bulletin municipal ou sur le site internet de la commune. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur, que les modalités de la concertation fixées par cette délibération ont été respectées. 19. Il ressort des pièces du dossier, notamment du document annexé arrêtant le bilan de la concertation, que le maire a présenté ce bilan en faisant état de ses modalités effectives et d'une brève synthèse des interventions du public et que le conseil municipal a été mis à même d'en délibérer lors de sa séance du 6 décembre 2012. En ce qui concerne le bien-fondé du classement de la parcelle cadastrée AI n° 369: 20. Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 21. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 22. Mme C...et M. F...sont propriétaires d'une grande parcelle à l'état naturel dont seule la partie nord a été classée en zone Ub et dont le reste a été classé en secteur Ap, lequel, selon le rapport de présentation, " vise à la fois la protection des terres agricoles mais également en complémentarité avec les zones N à la protection et à la valorisation des entités emblématiques des paysages (les versants et avants plans du paysage visibles depuis les grands axes de communication, les chemins ou points de vue panoramique) ". 23. Le projet d'aménagement et de développement durable, qui a pris le parti d'encadrer strictement les extensions des zones urbanisées pour préserver les espaces agricoles et naturels, énonce dans son article 1.7, au titre de l'action " modérer la consommation de l'espace et lutter contre l'étalement urbain ", la volonté de définir les zones d'extension de l'urbanisation en continuité de l'existant et de densifier l'existant tel que le comblement des dents creuses tout en protégeant l'activité agricole et la trame paysagère et urbaine existante. Il préconise, comme le rapport de présentation, la maîtrise du développement des constructions nouvelles en milieu rural et la protection en particulier de l'écrin paysager marquant l'entrée sud-est du bourg ainsi que la protection des paysages agricoles et naturels, dont les cours d'eau et les zones humides de type combes, les haies et les arbres. 24. Il ressort des plans joints au présent dossier que cette parcelle située précisément à l'entrée sud-est du bourg, à proximité de la RD 67, est dépourvue de toute construction, qu'elle s'insère dans un vaste espace naturel, qu'elle est bordée seulement dans sa partie nord de parcelles construites et qu'elle comporte dans sa partie sud des haies bocagères identifiées. En contrebas de la parcelle coule un ruisseau identifié par les auteurs du plan comme devant être protégé. 25. Ainsi, le classement d'une partie de la parcelle en zone Ap, qui permet de préserver cet espace naturel significatif, est compatible avec les orientations énoncées par le projet d'aménagement et de développement durable et les objectifs du rapport de présentation. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, et en dépit du fait que la parcelle est desservie par les réseaux et que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au classement en zone constructible de la parcelle dans son intégralité, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en zone Ap d'une partie de la parcelle ne peut qu'être écarté. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Moyrazès, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme C...et M. F...au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de Mme C...et M. F...la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Moyrazès au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1401040 du 12 octobre 2016 du tribunal administratif de Toulouse est annulé. Article 2 : La demande de Mme C...et de M. F...devant le tribunal et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : Mme C...et M. F...verseront à la commune de Moyrazès la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à à la commune de Moyrazès et à Mme C...et M.F.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé Copie en sera adressée pour information au préfet de l'Aveyron. M. Philippe Pouzoulet, président, Mme Marianne Pouget, président-assesseur, Mme Caroline Gaillard, conseiller, Lu en audience publique, le 25 mai 2018. Le rapporteur, Marianne Pouget Le président, Philippe Pouzoulet Le greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au Préfet de l'Aveyron en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 16BX03939 N° ***