CAA de NANTES, 5ème chambre, 28/02/2020, 19NT00518, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-28
Numéro : 19NT00518
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : SELARL VALADOU JOSSELIN & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme C... et Anne-Christine A... ont demandé au tribunal administratif de Rennes, d'une part, d'annuler la délibération n° 2016-45 du conseil municipal de la commune de Clohars-Carnoët du 8 juillet 2016 par lequel il a émis un avis favorable au transfert d'office dans le domaine public communal des parcelles ouvertes à la circulation publique aux lieux dits La Grange, routes de Kermoal Kerlou et de Porsmoric et, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 3 mars 2017 du préfet du Finistère portant transfert d'office dans le domaine public communal des parcelles ouvertes à la circulation publique aux lieux dits La Grange, routes de Kermoal Kerlou et de Porsmoric sur le territoire de la commune de Clohars-Carnoët. Par un jugement Nos 1603228,1701481 du 3 décembre 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 février 2019, 4 octobre 2019 et 21 octobre 2019, M. et Mme C... et Anne-Christine A..., représentés par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement Nos 1603228,1701481 du 3 décembre 2018 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Clohars-Carnoët du 8 juillet 2016 et l'arrêté du 3 mars 2017 du préfet du Finistère précités ; 3°) de condamner la commune de Clohars-Carnoët et l'Etat à leur verser la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il ne comporte qu'une motivation particulièrement lacunaire dans ses points 9 et 10 ; - le tribunal ne s'est pas prononcé sur le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure tenant à la différence d'emprise entre la délibération du 9 juillet 2015 décidant d'engager la procédure de classement et l'arrêté du 3 mars 2017 ; - le jugement ne s'est pas prononcé sur le caractère irrégulier de la procédure ; - le jugement a omis de statuer sur la qualification des chemins situés à l'ouest et à l'est de la parcelle AO n°414 ; - les premiers juges auraient dû soulever d'office le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 3 mars 2017 ; - l'arrêté du 3 mars 2017 est entaché d'un vice d'incompétence ; - l'arrêté du 3 mars 2017 est entaché d'un défaut de motivation ; - la délibération du 8 juillet 2016 est un acte faisant grief ; - la délibération du 8 juillet 2016 a été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - ils peuvent utilement soulever l'exception d'illégalité de la délibération du 8 juillet 2016 à l'encontre de l'arrêté du 3 mars 2017 ; - le dossier soumis à enquête était incomplet en méconnaissance de l'article R. 318-10 du code de l'urbanisme ; - l'emprise des parcelles mentionnée dans l'arrêté préfectoral est plus large que l'emprise soumise à enquête publique ; - le commissaire enquêteur n'a pas émis un avis et des conclusions suffisamment clairs et motivés sur le projet de classement ; - l'arrêté est entaché d'erreur de droit, d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation car ils se sont toujours opposés à l'utilisation de leurs parcelles comme voie de circulation du public et, de plus, le projet ne présente aucune utilité publique ; - le transfert n'était pas permis en l'absence de bornage contradictoire et d'élaboration d'un document d'arpentage ; - l'arrêté est entaché d'un détournement de procédure ; - la délibération et l'arrêté satisfont des intérêts privés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 septembre 2019, 30 septembre 2019 et 14 octobre 2019, la commune de Clohars-Carnoët, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec et Prieur, demande à la cour de rejeter la requête et que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les moyens soulevés à l'encontre de la délibération du 8 juillet 2016 sont irrecevables dès lors qu'elle ne fait pas grief et il ne pouvait être excipé de son illégalité ; - le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté est inopérant et en tout état de cause manque en fait ; - le moyen tiré de l'absence de bornage contradictoire est inopérant ; - la notion d'utilité publique n'est pas prévue par l'article L.318-3 du code de l'urbanisme ; - les autres moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la voirie routière ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant M. et Mme A..., et de Me F..., représentant la commune de Clohars-Carnoët. Une note en délibéré présentée par M. et Mme A... a été enregistrée le 11 février 2020. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de la commune de Clohars-Carnoët a, par une délibération du 9 juillet 2015, décidé d'engager la procédure prévue par les dispositions des articles L. 318-3 et R. 318-10 du code de l'urbanisme aux fins d'incorporer, d'office et sans indemnités, dans son domaine public les parcelles ouvertes à la circulation publique aux lieux dits La Grange, routes de Kermoal Kerlou et de Porsmoric, cadastrées section AO n° 414, situées sur le territoire de la commune, et d'autoriser son maire à ouvrir l'enquête publique préalable. L'enquête publique s'est déroulée du 30 mars au 14 avril 2016 et le commissaire enquêteur a remis son rapport le 14 mai 2016. Par une délibération du 8 juillet 2016, le conseil municipal a émis un avis favorable au projet de classement d'office de cette voie. Plusieurs propriétaires concernés, dont M. et Mme A..., ayant manifesté leur opposition au classement d'office de la voie, le conseil municipal, par une délibération du 19 octobre 2016, a sollicité du préfet du Finistère le transfert d'office dans le domaine public communal. La décision portant transfert d'office a été prise par le préfet du Finistère par un arrêté du 3 mars 2017. M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation, d'une part, de la délibération du 8 juillet 2016 et, d'autre part, de l'arrêté préfectoral du 3 mars 2017. Par un jugement du 3 décembre 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes. Ils font appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, le jugement attaqué est suffisamment motivé dans ses points 9 et 10, s'agissant des réponses apportées aux moyens tirés de la volonté de M. et Mme A... de ne plus ouvrir la portion en cause du chemin de la Grange à la circulation publique et du détournement de procédure. 3. En deuxième lieu, si le tribunal ne s'est pas prononcé sur l'irrégularité de la procédure tenant à la différence d'emprise entre la délibération du 9 juillet 2015 décidant d'engager la procédure de classement et l'arrêté du 3 mars 2017, il s'agissait d'un simple argument auquel le tribunal n'était pas tenu de répondre au vu de sa formulation au milieu d'autres éléments mentionnés par les demandeurs. Il en est de même de l'argument des demandeurs, ne concernant d'ailleurs qu'une partie de la parcelle AO n°414, tenant au caractère irrégulier de la procédure dès lors que celle-ci aurait eu uniquement pour finalité de satisfaire des intérêts privés. La qualification des chemins situés à l'ouest et à l'est de la parcelle AO n°414 pouvait également être regardée non comme un moyen mais comme un argument, les demandeurs s'étant bornés à reprendre l'intégralité des conclusions du géomètre-expert. 4. En troisième et dernier lieu, la seule circonstance que l'arrêté du 3 mars 2017 ne vise pas d'arrêté de délégation ne suffit pas pour considérer que l'incompétence du signataire de l'arrêté en litige ressortait des pièces du dossier et aurait dû être soulevée d'office par les premiers juges. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. Aux termes de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations peut, après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale et réalisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration, être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. / La décision de l'autorité administrative portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés. / Cette décision est prise par délibération du conseil municipal. Si un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, cette décision est prise par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, à la demande de la commune. / L'acte portant classement d'office comporte également approbation d'un plan d'alignement dans lequel l'assiette des voies publiques est limitée aux emprises effectivement livrées à la circulation publique. (...) ". Le transfert des voies privées dans le domaine public communal prévu par les dispositions précitées de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme est subordonné à l'ouverture de ces voies à la circulation publique, laquelle traduit la volonté de leurs propriétaires d'accepter l'usage public de leur bien et de renoncer à son usage purement privé. 6. En premier lieu, la délibération du 8 juillet 2016 du conseil municipal de la commune de Clohars-Carnoët, alors même qu'elle mentionne une parcelle n'ayant pas été indiquée dans la délibération du 9 juillet 2015, n'est qu'une mesure préparatoire à l'arrêté préfectoral du 3 mars 2017 et ne fait pas grief. Dès lors, les requérants ne sont pas recevables à en demander l'annulation. 7. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 3 mars 2017 est entaché d'un vice d'incompétence doit être écarté comme manquant en fait, au vu de l'arrêté de délégation de signature du 19 septembre 2016, publié au recueil des actes administratifs du même jour. 8. En troisième lieu, aucun texte n'impose à un arrêté portant transfert d'office dans le domaine public communal des parcelles ouvertes à la circulation publique ni de justifier les raisons de droit et de fait ayant conduit au classement de la voie en cause, ni d'expliciter les raisons pour lesquelles il n'a pas été fait droit aux oppositions des époux A.... Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté préfectoral doit être écarté comme inopérant. 9. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la convocation du conseil municipal pour la séance du 8 juillet 2016 indiquait comme ordre du jour : " II- Urbanisme A- Classement d'office (...) ". La commune fait valoir sans être ensuite contredite que la convocation pour la séance du conseil municipal était accompagnée d'une note de synthèse, laquelle indique expressément que : " Le dossier d'enquête publique a été transmis par voie dématérialisée à l'ensemble des conseillers municipaux. Un exemplaire papier a été remis à chaque groupe. " Dès lors, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération du 8 juillet 2016 en raison de l'insuffisante information des conseillers municipaux doit, en tout état de cause, être écarté. 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 318-10 du code de l'urbanisme : " L'enquête prévue à l'article L. 318-3 en vue du transfert dans le domaine public communal de voies privées ouvertes à la circulation publique dans un ensemble d'habitation est ouverte à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. Le maire ouvre cette enquête, après délibération du conseil municipal, le cas échéant à la demande des propriétaires intéressés. Le dossier soumis à l'enquête comprend obligatoirement : 1. La nomenclature des voies et des équipements annexes dont le transfert à la commune est envisagé ; 2. Une note indiquant les caractéristiques techniques de l'état d'entretien de chaque voie ; 3. Un plan de situation ; 4. Un état parcellaire. (...) ". Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique comprenait un tableau indiquant notamment les dimensions, l'état d'entretien, la circulation, la présence de trottoirs, l'éclairage public, les places de stationnement publiques et était assorti de photographies. Dès lors, le moyen tiré de ce que la note indiquant les caractéristiques techniques de l'état d'entretien de chaque voie ne serait pas suffisante doit être écarté. 11. En sixième lieu, le moyen tiré de ce que l'emprise des parcelles mentionnée dans l'arrêté préfectoral est plus large que l'emprise soumise à enquête publique manque en fait, alors qu'au contraire il ressort des pièces du dossier que cette emprise a été réduite dans l'arrêté attaqué. 12. En septième lieu, le commissaire enquêteur a émis un avis détaillé sur chaque parcelle faisant l'objet d'opposition de la part des propriétaires, puis en a tiré une conclusion générale suffisamment motivée, en indiquant notamment que les voies sont ouvertes à la circulation publique. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'avis et les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas suffisamment motivés ne peut qu'être écarté, alors même qu'il n'a pas précisé en quoi le transfert permettait de clarifier la situation en droit. 13. En huitième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AO n°414 est utilisée depuis de nombreuses années comme voie ouverte à la circulation publique. D'une part, si M. et Mme A... y ont déposé des rochers, ces derniers n'ont eu pour effet que de rétrécir la voie et non pas d'empêcher toute circulation publique, l'emprise ayant été réduite en largeur après l'enquête publique pour tenir compte de ces obstacles. D'autre part, si des documents produits par les requérants font état de leur opposition au transfert de la voie dans le domaine public communal, ils ne font pas clairement état d'une opposition, dont aurait eu connaissance la commune, à l'ouverture à la circulation publique de cette voie. Dès lors, ils ne pouvaient pas être regardés comme n'ayant pas consenti tacitement à l'ouverture à la circulation publique de cette voie, telle que délimitée par les rochers qu'ils avaient eux-mêmes déposés. 14. En outre, il ressort des pièces du dossier que la procédure de transfert d'office permet d'assurer une liaison continue et pérenne au sein du lieu-dit La Grange et permet à la commune d'y effectuer des travaux, ce qui a d'ailleurs été fait en mars 2017, postérieurement à l'arrêté attaqué. 15. Dès lors, les moyens tirés de ce que les époux A... ne pouvaient être regardés comme ayant consenti tacitement à l'ouverture à la circulation publique de la voie et de ce que le transfert ne serait pas d'intérêt général doivent être écartés. 16. En neuvième lieu, le plan de cession valant plan d'alignement indique que les surfaces ne seront définitives qu'après bornage contradictoire. Toutefois, la circonstance qu'il n'y a eu ni bornage contradictoire, ni élaboration d'un document d'arpentage est sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué, alors que le plan d'alignement établi par un géomètre-expert est précis. 17. En dixième lieu, si les requérants se prévalent des procédures pendantes relatives à la réouverture de deux chemins devant la cour d'appel, d'une part, la commune fait valoir sans être ensuite contredite qu'elle n'est pas partie à ces instances et, d'autre part, cette circonstance n'est pas de nature en l'espèce à établir un détournement de procédure. Les réquérants font également état de procédures devant le juge administratif à l'encontre notamment de l'institution d'un emplacement réservé par le plan local d'urbanisme en vue du passage d'une voie sur la parcelle AO n°414. Mais en tout état de cause, ce contentieux a été clos par un arrêt de la cour administrative d'appel du 16 mars 2018 devenu définitif, rejetant la requête de M. et Mme A.... Dès lors, le moyen tiré du détournement de procédure ne peut qu'être écarté. 18. En onzième et dernier lieu, comme il a été dit au point 14, l'intérêt général du transfert est établi et la procédure bénéficie à l'ensemble des habitants du secteur. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige satisfait des intérêts privés ne peut qu'être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Clohars-Carnoët et de l'Etat, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement d'une somme au titre de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement à la commune de la somme demandée au titre des frais exposés à ce titre. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Clohars-Carnoët au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... et Anne-Christine A..., à la commune de Clohars-Carnoët et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie sera adressée au préfet du Finistère. Délibéré après l'audience du 7 février 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président assesseur, - Mme D..., premier conseiller. Lu en audience publique le 28 février 2020. Le rapporteur, P. D... Le président, T. CELERIER Le greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N° 19NT00518