Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3, 06/08/2010, 08DA01617, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3e chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-08-06
Numéro : 08DA01617
Président : M. Gayet
Rapporteur : Mme Marianne  Terrasse
Commissaire du gouvernement : M. de Pontonx
Avocat(s) : GOHON

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 19 septembre 2008 et régularisée par la production de l'original le 22 septembre 2008, au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai présentée pour la COMMUNE DE LENS, représentée par son maire en exercice dûment habilité, par Me Gohon ; la COMMUNE DE LENS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0503765-0503768-0605065 du 16 juillet 2008 du Tribunal administratif de Lille annulant, d'une part, l'arrêté du 13 mai 2005 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a autorisé la commune de Lens à se retirer du Syndicat intercommunal Lens-Avion pour l'aménagement du parc des Glissoires (SILA) et dissout le syndicat et, d'autre part, l'arrêté du même préfet en date du 22 mai 2006 fixant la répartition de l'actif et du passif du syndicat ; 2°) de rejeter les demandes du Syndicat intercommunal Lens-Avion et de la commune d'Avion tendant à l'annulation du premier de ces arrêtés et celle de la commune d'Avion tendant à l'annulation du second ; Elle soutient, à titre principal, qu'elle a demandé à de nombreuses reprises, en vain, une modification statutaire en ce qui concerne les contributions financières respectives des deux communes ; que ces dispositions statutaires portaient atteinte à l'intérêt communal résultant de sa participation à l'objet syndical ; que le code général des collectivités territoriales ne fixe aucune condition formelle ; à titre subsidiaire, que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en ne soulevant pas d'office le fait que le syndicat agissait depuis de nombreuses années en dehors des compétences qui lui étaient dévolues par ses statuts ; que le syndicat ne pouvait, par une simple délibération, non entérinée par un arrêté préfectoral, ajouter à ses compétences la gestion des aménagements au fur et à mesure de leur réalisation alors que le parc n'était pas encore ouvert au public ; que le syndicat devait être dissous dès l'achèvement de l'aménagement qui constituait son objet ; que tous les actes du SILA postérieurs à cet achèvement sont nuls au regard des principes de spécialité et d'exclusivité ; Vu le jugement et les arrêtés attaqués ; Vu le mémoire, enregistré le 27 octobre 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales qui conclut à l'annulation du jugement attaqué en faisant valoir que le Tribunal a considéré à tort que la COMMUNE DE LENS n'avait pas, préalablement à sa demande de retrait du syndicat, sollicité une modification statutaire, alors que celle-ci l'avait demandé dès décembre 2001, puis en novembre 2002 ; que l'extension des compétences du syndicat est dépourvue de base légale faute d'avoir fait l'objet d'un arrêté préfectoral et que la COMMUNE DE LENS pouvait à tout moment se prévaloir de cette illégalité ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 6 janvier 2010 et confirmé par la production de l'original le 8 janvier 2010, présenté pour la commune d'Avion, représentée par son maire en exercice, par Me Rapp, qui conclut au rejet de la requête, à l'annulation des deux arrêtés en cause, et à la condamnation de la COMMUNE DE LENS à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; s'agissant de l'arrêté du 13 mai 2005, elle fait valoir que la COMMUNE DE LENS n'a jamais sollicité de modification des statuts du SILA et que la procédure dérogatoire de l'article L. 5212-30 ne pouvait être utilisée ; que l'avis de la commission départementale de coopération intercommunale a été rendu irrégulièrement en raison de la participation aux débats du maire de Lens ; que le SILA avait pour objet sans limitation de durée l'aménagement du parc des Glissoires ce qui comprend nécessairement sa gestion ; que la COMMUNE DE LENS ne démontre pas subir un déséquilibre financier particulier ; que l'arrêté du 13 mai 2005 devait être motivé ; que si les statuts originels du syndicat ne prévoyaient pas de règles de répartition des biens et charges en cas de dissolution, les règles statutaires ont été adaptées de facto pour la fixation des participations financières par une modification, le 14 mai 1973, de l'article 16 des statuts, jamais remise en cause par le préfet depuis 1976 ; qu'aucun texte ne prévoit une indemnité en cas de préjudice ; que le préfet a retenu une répartition correspondant aux statuts originels et non aux statuts modifiés ; que le préfet n'a consulté ni les conseils municipaux ni le comité syndical sur l'affectation des personnels ; qu'il a violé l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales faute de consultation des commissions administratives paritaires compétentes ; qu'en ce qui concerne les équipements, tous sont de nature syndicale alors que l'arrêté met à la seule charge de la commune d'Avion les contrats concernant la station de relevage des eaux, le poste à haute tension et le groupe électrogène ; en ce qui concerne l'arrêté du 22 mai 2006, qu'il est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 13 mai 2005 et pour les mêmes motifs ; qu'il n'y a aucun enrichissement de la commune d'Avion et aucun préjudice pour celle de Lens et qu'aucune indemnité n'est due ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 8 janvier 2010 et confirmé par la production de l'original le 12 janvier 2010, présenté pour le SILA, dont le siège est Hôtel de Ville à Avion (62210), représenté par son Président, par Me Rapp, qui conclut au rejet de la requête, à l'annulation des deux arrêtés en cause, et à la condamnation de la COMMUNE DE LENS à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; le syndicat fait valoir les mêmes moyens de droit que la commune d'Avion ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 juillet 2010, présentée pour la commune d'Avion ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 ; Vu le décret n° 99-1152 du 29 décembre 1999 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de Mme Marianne Terrasse, président-assesseur, les conclusions de M. Alain de Pontonx, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Barre pour la COMMUNE DE LENS et Me Hollebecque pour la commune d'Avion et le Syndicat intercommunal de Lens-Avion ; Considérant que le Syndicat intercommunal de Lens-Avion (SILA) ayant pour objet l'aménagement du secteur dit des Glissoires en espace de loisirs a été créé entre les communes de Lens et d'Avion par arrêté préfectoral du 31 janvier 1972 ; que, par un premier arrêté du 13 mai 2005, le préfet du Pas-de-Calais a autorisé la COMMUNE DE LENS à se retirer du syndicat et a dissout ce dernier, puis, par un second arrêté du 22 mai 2006, a fixé la répartition de l'actif et du passif du syndicat entre les deux communes ; que la COMMUNE DE LENS relève appel du jugement du 16 juillet 2008 par lequel le Tribunal administratif de Lille a, à la demande du SILA et de la commune d'Avion annulé ce premier arrêté, et, à la demande de la seule commune d'Avion, annulé le second ; Sur les conclusions d'annulation dirigées contre les arrêtés préfectoraux : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5212-30 du code général des collectivités territoriales : Lorsqu'une commune estime que les dispositions statutaires relatives à la représentation des communes au comité du syndicat, ou aux compétences exercées par le syndicat, ou à la contribution des communes aux dépenses du syndicat, sont de nature à compromettre de manière essentielle son intérêt à participer à l'objet syndical, elle peut demander la modification des dispositions statutaires en cause dans les conditions prévues dans chaque cas par le présent code (...). A défaut de décision favorable dans un délai de six mois, la commune peut demander au représentant de l'Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45 d'autoriser son retrait du syndicat. L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois (...) ; qu'aux termes de l'article 15 des statuts du syndicat : Les charges de fonctionnement seront assurées au moyen d'une contribution financière des deux communes associées compte tenu des intérêts respectifs des deux communes dans la réalisation du programme ; qu'il ressort des pièces du dossier que la COMMUNE DE LENS a contesté auprès du SILA, notamment par un courrier du 14 mars 2002 la répartition en vigueur des charges financières du syndicat entre les deux communes au motif que seuls 13 hectares, dont 2 seulement aménagés, sur les 58 inclus dans le périmètre du parc, se situaient sur son territoire alors qu'elle contribuait pour plus de 60 % aux dépenses du syndicat ; que toute modification des statuts du SILA a été repoussée, seule une proposition d'étude financière ayant été faite par le maire d'Avion, également président du syndicat, le 9 décembre 2003 ; que le maire de Lens a une nouvelle fois exprimé, le 7 janvier 2004, son refus du maintien du partage des charges en vigueur en précisant qu'il envisageait, à défaut de solution amiable, le recours à la procédure prévue par les dispositions précitées, et en invoquant explicitement l'absence d'intérêt communal compte tenu de l'évolution des activités du syndicat ; que cette proposition a été renouvelée devant le conseil municipal de la COMMUNE DE LENS qui l'a acceptée lors de sa séance du 15 avril 2005 ; que cette délibération a ensuite été soumise au comité syndical du SILA qui l'a repoussée, faisant ainsi obstacle tant à la possibilité d'un retrait amiable qu'à la modification des dispositions financières des statuts du syndicat ; qu'ainsi, et malgré les imprécisions des courriers échangés entre la commune et le syndicat, c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que la COMMUNE DE LENS n'avait pas demandé une modification de la répartition des charges financières et que, par suite, les conditions d'application des dispositions de l'article L. 5212-30 du code général des collectivités territoriales n'étaient pas réunies ; que le préfet a pu légalement, sur le fondement de l'article L. 5212-30 du code général des collectivités territoriales précité, autoriser le retrait de la COMMUNE DE LENS du Syndicat intercommunal de Lens-Avion et en prononcer, par voie de conséquence, la dissolution compte tenu de sa composition limitée aux deux communes de Lens et d'Avion ; Considérant que c'est également à tort que le tribunal administratif a annulé, par voie de conséquence, l'arrêté du 22 mai 2006 fixant la répartition de l'actif et du passif du syndicat ; Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens présentés par le Syndicat intercommunal de Lens-Avion et la commune d'Avion ; En ce qui concerne l'arrêté du 13 mai 2005 : S'agissant de la motivation : Considérant que l'article 1er de l'arrêté en cause accepte le retrait du syndicat de la COMMUNE DE LENS ; qu'il s'agit d'une décision individuelle qui doit être motivée lorsqu'elle présente un caractère défavorable ; que, toutefois seule la COMMUNE DE LENS peut être regardée comme concernée par ladite décision ; que celle-ci, qui fait droit à la demande de la commune, ne présente donc pas un caractère défavorable ; Considérant que l'article 2 du même arrêté prononce la dissolution du Syndicat intercommunal de Lens-Avion ; qu'il s'agit d'un acte règlementaire qui n'a pas à faire l'objet d'une motivation ; Considérant qu'il suit de là que le moyen tiré de l'absence de motivation de l'arrêté du 13 mai 2005 doit donc être écarté ; S'agissant des consultations : Considérant, en premier lieu, que ni l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales, ni les articles R. 5211-30 et suivants du même code dans leur rédaction issue de la loi du 12 juillet 1999 et du décret du 29 décembre 1999 susvisés, n'interdisent la participation aux débats de la commission départementale de la coopération intercommunale consultée par le représentant de l'Etat dans le département sur toute demande de retrait d'un syndicat de commune présentée en application des articles L. 5212-29, L. 5212-29-1 et L. 5212-30, du représentant de la commune auteur de la demande ; que, par suite, la circonstance que le maire de Lens ait participé au vote lors de la réunion du 28 septembre 2004 n'a pu vicier la délibération en cause ; qu'en outre il ressort des pièces du dossier que la commission a donné un avis favorable unanime au retrait de la COMMUNE DE LENS ; Considérant, en second lieu, que le préfet a, par lettre du 12 novembre 2004, saisi le comité syndical afin qu'il délibère sur la demande de la COMMUNE DE LENS et saisisse ensuite les conseils municipaux concernés ; que le comité syndical s'est abstenu de donner suite à cette demande du préfet ; que la commune d'Avion et le syndicat ne sont pas fondés à invoquer l'absence de consultation de ces assemblées ; S'agissant de la rétroactivité dudit arrêté : Considérant que l'arrêté du 13 mai 2005 ne comporte aucune date d'entrée en vigueur ; que celle-ci n'est donc intervenue que lorsque les mesures de publicité adéquates ont été réalisées ; que, dès lors, le Syndicat intercommunal de Lens-Avion et la commune d'Avion ne sont pas fondés à soutenir que cet arrêté serait entaché de rétroactivité comme étant entré en vigueur le 14 mai 2005 préalablement à la notification qui leur en a été faite ; En ce qui concerne l'arrêté du 22 mai 2006 : Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 12 mai 2005 doit être écarté ; Considérant que l'article 15 des statuts du Syndicat intercommunal de Lens-Avion adoptés en 1971 et approuvés par le préfet en 1972 se bornait à indiquer que les charges de fonctionnement seraient assurées au moyen d'une contribution financière des deux communes compte tenu des intérêts respectifs des deux communes dans la réalisation du programme d'aménagement ; que si dès 1973 des dispositions plus précises ont été adoptées par le syndicat, cette modification statutaire n'a jamais fait l'objet d'une approbation par arrêté préfectoral ; que la commune d'Avion n'est donc pas fondée à soutenir que la répartition de l'actif et du passif du syndicat devait se faire sur la base de ces dernières dispositions ; que le préfet a donc pu légalement, d'une part, procéder à la répartition de l'actif et du passif du syndicat en se fondant sur le total des contributions apportées par chacune des deux communes durant toute la durée du syndicat soit 66,22 % pour la COMMUNE DE LENS et 33,78 % pour la commune d'Avion, et, d'autre part, prévoir une indemnisation de la COMMUNE DE LENS à hauteur des biens financés par elle et attribués à la commune d'Avion en raison de leur localisation ; Considérant que la commune d'Avion reproche au préfet de n'avoir pas appliqué le pourcentage ci-dessus cité pour l'attribution des emplois ; que le syndicat disposait de deux emplois affectés au gardiennage et à l'entretien du parc ; que, compte tenu du fait que 45 des 58 hectares constituant le parc des Glissoires, et la quasi-totalité de ses aménagements sont situés sur le territoire de la commune d'Avion, c'est à juste titre que ces deux emplois ont été attribués à cette commune ; que, contrairement à ce que soutient la commune d'Avion, il ressort des pièces du dossier que les commissions administratives paritaires compétentes ont été consultées le 18 mars 2005 et ont formulé un avis favorable à l'attribution des deux emplois à la commune d'Avion ; Considérant qu'il ressort de l'article 5 de l'arrêté du 22 mai 2006 que les charges résultant des contrats conclus par le syndicat et encore en cours d'exécution, à savoir les contrats relatifs à la station de relevage des eaux, au bloc électrogène et au poste de haute tension, ont été réparties, au prorata des prestations dont elles bénéficient, entre les deux communes, qui devront y pourvoir jusqu'à leur terme, sauf accord pour les dénoncer ; que le moyen tiré par la commune d'Avion de ce que ces contrats auraient été mis à sa seule charge, manque en fait ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE LENS est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a annulé, d'une part, l'arrêté du 13 mai 2005 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a autorisé la COMMUNE DE LENS a se retirer du Syndicat intercommunal Lens-Avion pour l'aménagement du parc des Glissoires et dissout le syndicat, et, d'autre part, l'arrêté du même préfet en date du 22 mai 2006 fixant la répartition de l'actif et du passif du syndicat ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la COMMUNE DE LENS, qui n'est pas la partie perdante, la somme que le Syndicat intercommunal de Lens-Avion et que la commune d'Avion demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lille du 16 juillet 2008 est annulé. Article 2 : Les demandes du Syndicat intercommunal de Lens-Avion n° 0503765 et n° 0503768 de la commune d'Avion et la demande n° 0605065 de la commune d'Avion sont rejetées. Article 3 : Les conclusions du Syndicat intercommunal de Lens-Avion et de la commune d'Avion tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE LENS, au Syndicat intercommunal de Lens-Avion, à la commune d'Avion et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Copie sera transmise au préfet du Pas-de-Calais. '' '' '' '' 2 N°08DA01617