Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre (formation à 3), 19/02/2013, 11BX02721, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 6ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-02-19
Numéro : 11BX02721
Président : M. CHEMIN
Rapporteur : M. Jean-Emmanuel  RICHARD
Commissaire du gouvernement : M. GOSSELIN
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU & ASSOCIES

Vu I°), sous le n° 11BX02721, la requête enregistrée par télécopie le 29 septembre 2011, et régularisée par courrier le 3 octobre 2011, présentée pour la société entreprise routière du grand sud (ERGS), société par actions simplifiée (SAS) dont le siège social est situé 875 avenue des Terres Noires à Saint-Sulpice (81370), et pour la société d'aménagement de Piossane III, société à responsabilité limitée (SARL) dont le siège social est situé 14 rue des Glycines à Toulouse (31500), par la Scp Bouyssou et Associés ; La société entreprise routière du grand sud (ERGS) et la société d'aménagement de Piossane III demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0705491, 0800195, 0905691, 0905692 du 28 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, d'une part, rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 22 octobre 2009 par laquelle le maire de la commune de Verfeil a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération du 25 mars 2009 du conseil municipal de cette commune approuvant la modification du plan local d'urbanisme, et, d'autre part, a annulé, à la demande de l'association " Collectif de riverains Verfeil-Girou ", de la commune de Saint-Marcel Paulel et de M.A..., l'arrêté du 3 août 2007 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a autorisé la société ERGS à exploiter une centrale d'enrobage sur le territoire de la commune de Verfeil ; 2°) d'annuler la décision en date du 22 octobre 2009 ; 3°) de rejeter les demandes de l'association " Collectif de riverains Verfeil-Girou ", de la commune de Saint-Marcel Paulel et de M. A...dirigées contre l'arrêté du 3 août 2007 ; 4°) d'enjoindre à la commune de Verfeil d'abroger la modification de son plan local d'urbanisme dans un délai d'un mois, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 5°) de mettre à la charge solidaire des intimés le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu II°), sous le n° 11BX03158, la requête enregistrée le 5 décembre 2011, présentée pour la société entreprise routière du grand sud (ERGS), société par actions simplifiée (SAS) dont le siège social est situé 875 avenue des Terres Noires à Saint-Sulpice (81370), et pour la société d'aménagement de Piossane III, société à responsabilité limitée (SARL) dont le siège social est situé 14 rue des Glycines à Toulouse (31500), par la Scp Bouyssou et Associés ; La société entreprise routière du grand sud (ERGS) et la société d'aménagement de Piossane III demandent à la cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 0705491, 0800195, 0905691, 0905692 du 28 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, d'une part, rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 22 octobre 2009 par laquelle le maire de la commune de Verfeil a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération du 25 mars 2009 du conseil municipal de cette commune approuvant la modification du plan local d'urbanisme, et, d'autre part, a annulé, à la demande de l'association " Collectif de riverains Verfeil-Girou ", de la commune de Saint-Marcel Paulel et de M.A..., l'arrêté du 3 août 2007 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a autorisé la société ERGS à exploiter une centrale d'enrobage sur le territoire de la commune de Verfeil ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 janvier 2013 : - le rapport de M. Jean-Emmanuel Richard, premier conseiller ; - les conclusions de M. Olivier Gosselin, rapporteur public ; - les observations de Me B...de la Scp Bouyssou et associés, avocat de la société entreprise routière du grand sud (ERGS), de la société d'aménagement de Piossane III, de la société enrobés Midi-Pyrénées (EMP) et de la société DDR, de M. Laurent Dassa, président de la société ERGS et de la société EMP, et de Me C...substituant Me Montazeau, avocat de la commune de Verfeil ; Vu les notes en délibéré enregistrées les 29 janvier 2013 et 1er février 2013, présentées pour les sociétés ERGS, EMP, DDR et d'aménagement de Piossane III et pour la commune de Verfeil ; 1. Considérant que par un jugement n° 0705491, 0800195, 0905691, 0905692 du 28 juillet 2011 le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de la société entreprise routière du grand sud (ERGS) et de la société d'aménagement de Piossane III tendant à l'annulation de la décision du 22 octobre 2009 par laquelle le maire de la commune de Verfeil a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération du 25 mars 2009 du conseil municipal de cette commune qui avait approuvé la modification du plan local d'urbanisme ; que ce même jugement a annulé, à la demande de l'association " Collectif de riverains Verfeil-Girou ", de la commune de Saint-Marcel Paulel et de M.A..., l'arrêté du 3 août 2007 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a autorisé la société ERGS à exploiter une centrale d'enrobage sur le territoire de la commune de Verfeil ; que la société ERGS et la société d'aménagement de Piossane III font appel de ce jugement et demandent, par requête séparée, qu'il soit sursis à son exécution ; qu'il y a lieu de joindre ces deux requêtes pour statuer par un seul arrêt ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009, que c'est seulement quand la procédure de modification du plan local d'urbanisme peut être effectuée selon une procédure simplifiée que cette procédure est mise en oeuvre à l'initiative du maire ; que tel n'a pas été le cas de la procédure de modification du plan local d'urbanisme de la commune de Verfeil qui a été lancée par délibération du conseil municipal le 14 novembre 2008 et n'a pas été conduite sous une forme simplifiée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 25 mars 2009 approuvant la modification du plan local d'urbanisme de la commune de Verfeil aurait été prise selon une procédure irrégulière pour ne pas avoir été prise à l'initiative du maire en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme est inopérant ; qu'en ne répondant pas à un tel moyen, le tribunal administratif de Toulouse n'a pas entaché son jugement d'irrégularité ; 3. Considérant que contrairement à ce qu'affirment les sociétés requérantes, la commune de Verfeil a, dans l'instance n° 095691 devant le tribunal administratif, produit un mémoire en défense enregistré le 9 juin 2011 ; qu'elle ne saurait donc être regardée comme ayant acquiescé aux faits ; que le tribunal n'a pas dès lors pas commis d'irrégularité en rejetant la demande de la commune ; Sur les interventions de la société EMP et de la société DDR : 4. Considérant que la société EMP, qui a repris l'exploitation de la centrale d'enrobage, justifie d'un intérêt lui donnant qualité à intervenir à l'appui des conclusions tendant à l'annulation et au sursis à l'exécution du jugement attaqué ; que son intervention est recevable ; 5. Considérant, en revanche, que la société DDR, société holding des sociétés ERGS et EMP, n'a présenté un mémoire en intervention qu'au soutien des conclusions des sociétés requérantes formulées dans le cadre de la requête à fin de sursis à exécution du jugement attaqué ; que, par suite, son intervention n'est pas recevable ; Sur les conclusions présentées par la commune de Saint-Marcel Paulel et M. A... : 6. Considérant que la commune de Saint-Marcel Paulel et M. A...n'ont pas été condamnés par le jugement attaqué à verser une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, par suite, leurs conclusions tendant à l'annulation du jugement en tant qu'il aurait prononcé cette condamnation sont sans objet, et donc irrecevables ; Sur la légalité de la décision du 22 octobre 2009 de refus d'abrogation de la délibération du 25 mars 2009 du conseil municipal de la commune de Verfeil approuvant la modification du plan local d'urbanisme : 7. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; qu'en l'espèce, pour demander l'abrogation de la modification du plan local d'urbanisme de la commune de Verfeil, la société ERGS et la société d'aménagement de Piossane III invoquent l'illégalité de délibération du 25 mars 2009 approuvant cette modification ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a dit au point 2 ci-dessus, les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme n'interdisent pas au conseil municipal, hors l'hypothèse d'une modification simplifiée, de prendre l'initiative de la procédure de modification du plan local d'urbanisme ; que, dès lors, les sociétés requérantes ne sauraient utilement se prévaloir d'une méconnaissance de ces dispositions ; 9. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires " ; 10. Considérant que si les sociétés requérantes soutiennent que deux conseillers municipaux, anciens membres du collectif des riverains opposés à la présence de la centrale d'enrobage dans la zone d'activités de Piossane, ont pris part au vote relatif à la modification du règlement du plan local d'urbanisme destinée à interdire ces installations, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces personnes aient influencé le conseil municipal pour des motifs d'intérêt personnel ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, doit être écarté ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 110 du code de l'urbanisme : " (...) Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace (...) " ; que l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, dispose : " (...) les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. " ; 12. Considérant qu'en application des dispositions précitées, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, lequel exprime des prévisions et détermine les zones d'affectation des sols suivant l'usage principal qui doit en être fait, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour ces zones en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir ; qu'ainsi, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des zones qu'ils instituent, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ; 13. Considérant qu'il ressort de la notice explicative afférente à la modification en litige que celle-ci porte, notamment, sur l'édiction, dans les zones urbaines et à urbaniser, d'une nouvelle réglementation concernant l'implantation des installations classées au titre de la protection de l'environnement, des établissements industriels, artisanaux, de services et commerciaux, ainsi que des antennes de téléphonie mobile ; qu'elle prévoit, dans les zones urbaines et à urbaniser, que pourront seules être désormais autorisées les installations classées au titre de la protection de l'environnement et les établissements industriels, artisanaux, de services et commerciaux qui, d'une part sont nécessaires à la vie du quartier et, d'autre part, n'entraînent pas de nuisances pour le voisinage, telles que les émanations nocives ou malodorantes, fumées, poussières, altérations des eaux et nuisances sonores ; que s'agissant plus précisément des zones d'activités, notamment les zones Uf et Auf, sont désormais interdites les installations classées liées à l'exploitation du sol ou du sous-sol, celles comportant une activité de transit ou de traitement de déchets et celles comportant une activité de fabrication ou de transformation, ainsi que toutes installations connexes ; que la notice explicative indique que ces interdictions sont justifiées par le risque de cumul de nuisances dans les zones visées, la densification des constructions à proximité desdites zones, la présence, dans ces zones, d'établissements recevant du public et, enfin, par les caractéristiques intrinsèques de celles-ci, en cours d'achèvement, enclavées dans le tissu urbain et jouxtant des zones d'habitation qui ne sont protégées par aucune zone tampon ; qu'ainsi, la notice explicative explicite les motifs justifiant l'interdiction dans les zones Uf et Auf de certaines activités, polluantes ou à l'origine de nuisances ; que, dans de telles conditions, la modification prévue ne peut être regardée comme ayant pour unique objet de faire échec à l'activité exercée par la société ERGS ; 14. Considérant que comme l'ont relevé les premiers juges, il ressort du plan de zonage, que la zone Auf est bordée, au nord, à l'est et au sud, par des zones urbaines, sises à proximité de cette zone ; que sont implantées sur cette zone, outre la centrale d'enrobage exploitée par la société ERGS, deux installations classées, une déchetterie, un parc d'autobus, trois garages et une entreprise de carrosserie, une centrale à béton, une société de géotechnique, une société de construction frigorifique et trois sociétés intervenant dans les matériaux et le bâtiment ; que la notice explicative fait état du rapport rédigé par l'inspection des installations classées à la suite de la visite sur site réalisée le 26 août 2008, qui mentionne les nuisances générées, pour les riverains, par la centrale d'enrobage exploitée par la société requérante, et dont il n'est pas établi qu'elles ne seraient qu'occasionnelles ; qu'ainsi, et alors même qu'il existe d'autres installations classées sur le site, en retenant un parti d'aménagement consistant à interdire désormais l'implantation de certaines catégories d'installations classées dans les zones Uf et Auf, enserrées dans un tissu urbain susceptible de se densifier, le conseil municipal n'a pas entaché sa délibération d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des principes de sécurité et de salubrité publiques, de diversité des fonctions urbaines et de développement urbain maîtrisé, définis aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme pour la délimitation des différents secteurs de la commune et la détermination des activités qui peuvent y être exercées ; 15. Considérant, en quatrième lieu, que la modification du plan local d'urbanisme n'a par elle-même porté atteinte à aucun droit acquis au bénéfice de la société ERGS et de la société d'aménagement de Piossane III ; que, dès lors, les sociétés appelantes ne sauraient utilement invoquer les principes de sécurité juridique, de non rétroactivité des acte administratifs, non plus que les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 16. Considérant, enfin, qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment que la modification litigieuse du plan local d'urbanisme de la commune de Verfeil se justifie pour des motifs d'urbanisme et répond ainsi à des objectifs d'intérêt général ; que, dans ces conditions, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société ERGS et la société d'aménagement de Piossane III ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande dirigée contre la décision attaquée refusant d'abroger la modification du plan local d'urbanisme de la commune de Verfeil ; Sur l'annulation de l'arrêté du 3 août 2007 du préfet de la Haute-Garonne autorisant la société ERGS à exploiter une centrale d'enrobage sur la commune de Verfeil : 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, construction, plantation, affouillement ou exhaussement des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées par le plan. (...). " ; qu'il entre légalement dans la vocation d'un plan local d'urbanisme de fixer, pour le territoire qu'il couvre, des règles qui, comme cela ressort des dispositions précitées du code de l'urbanisme, sont opposables à l'ouverture d'installations classées ; que les sociétés requérantes ne sauraient dès lors utilement invoquer le principe de l'indépendance des législations ; 19. Considérant que le juge, lorsqu'il est saisi d'une demande dirigée contre une décision autorisant ou refusant d'autoriser l'ouverture d'un établissement classé pour la protection de l'environnement, fait application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur à la date de son jugement ; qu'au nombre des dispositions régissant les établissements classés figurent celles qui, dans les plans locaux d'urbanisme, déterminent les conditions d'utilisation des sols dans les zones déterminées par ces plans ; 20. Considérant que l'article Auf 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Verfeil, dans sa rédaction résultant de la modification adoptée par délibération du 25 mars 2009 applicable à la date du présent arrêt, interdit notamment " les installations classées pour la protection de l'environnement comportant une activité de fabrication ou de transformation et toutes installations connexes " ; qu'il résulte de ce qui dit plus haut que ces dispositions ne sont entachées d'aucune illégalité ; que, dès lors, l'arrêté préfectoral litigieux du 3 août 2007, qui autorise la société ERGS à exploiter en zone Auf une installation classée pour la protection de l'environnement de production d'enrobés routiers, méconnaît les dispositions de l'article Auf 1 du règlement du plan local d'urbanisme ; 21. Considérant que l'arrêté préfectoral du 3 août 2007, qui a fait l'objet d'un recours contentieux, relevant du contentieux de pleine juridiction, rendant applicables les dispositions en vigueur à la date à laquelle la juridiction statue, n'a créé aucun droit acquis au bénéfice de la société ERGS ; que, dès lors, la société appelante ne saurait utilement invoquer les principes de sécurité juridique, de non-rétroactivité, non plus que les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société ERGS et la société d'aménagement de Piossane III ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 3 août 2007 ; Sur les conclusions à fins d'injonction : 23. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fins d'annulation du jugement attaqué, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fins d'injonction présentées par les sociétés requérantes ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement attaqué : 24. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fins d'annulation du jugement attaqué, rend sans objet les conclusions de la société ERGS et de la société d'aménagement de Piossane III tendant à ce que soit prononcé le sursis à exécution de ce jugement ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 25. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Verfeil et l'association " Collectif de riverains de Verfeil-Girou ", qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, soient condamnées à verser à la société ERGS et à la société d'aménagement de Piossane III les sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des sociétés requérantes les sommes que la commune de Verfeil et l'association " Collectif de Verfeil demandent sur le fondement des mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : L'intervention de la société EMP est admise. Article 2 : L'intervention de la société DDR n'est pas admise. Article 3 : La requête n° 11BX02721 de la société ERGS et de la société d'aménagement de Piossane III est rejetée. Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 11BX03158 de la société ERGS et de la société d'aménagement de Piossane III tendant au sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Toulouse. Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Marcel Paulel et M. A...sont rejetées. Article 6 : Les conclusions de la commune de Verfeil et de l'association " Collectif de riverains de Verfeil-Girou " tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 Nos 11BX02721, 11BX03158