Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre (formation à 3), 02/05/2012, 11BX01777, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 2ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2012-05-02
Numéro : 11BX01777
Président : Mme MARRACO
Rapporteur : M. Philippe  CRISTILLE
Commissaire du gouvernement : M. BENTOLILA
Avocat(s) : CLOIX

Vu la requête enregistrée le 20 juillet 2011 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 22 juillet 2011 présentée pour la SOCIETE STSM dont le siège social est au PK 1,3 Rte de Stoupan à Matoury (97351) par la Selarl d'avocats Cloix et Mendes-Gil ; La SOCIETE STSM demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900776 du 21 avril 2011 par lequel le tribunal administratif de Cayenne a rejeté sa demande, d'une part, d'annulation de la décision par laquelle le préfet de la Guyane a implicitement rejeté sa demande tendant à la réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des conditions de fixation des prix du carburant en Guyane depuis 2000, d'autre part, de condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 584 829 euros augmentée des intérêts au taux légal ; 2°) d'annuler la décision susvisée et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 584 829 euros augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la demande préalable et de leur capitalisation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de commerce ; Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence ; Vu le décret n° 88-1044 du 17 novembre 1988 réglementant les prix de certains produits dans le département de la Guyane ; Vu le décret n° 2003-1241 du 23 décembre 2003 réglementant les prix des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique et modifiant les décrets n° 88-1046 et n° 88-1047 du 17 novembre 1988 réglementant les prix de certains produits dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique ; Vu le décret n° 2010-1332 du 8 novembre 2010 réglementant les prix des produits pétroliers et du gaz de pétrole liquéfié dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2012 : - le rapport de M. Philippe Cristille, premier conseiller ; - et les conclusions de M. Pierre-Maurice Bentolila, rapporteur public ; Considérant que la SOCIETE STSM a demandé au tribunal administratif de Cayenne la condamnation de l'Etat à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice qui lui aurait été causé par les carences de l'Etat en matière de fixation des prix des produits pétroliers en Guyane durant les années 2000 à 2008 ; que par jugement en date du 21 avril 2011, le tribunal administratif de Cayenne a rejeté sa demande ; que la SOCIETE STSM interjette appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement : Considérant que si la société requérante soutient que le tribunal administratif aurait jugé, sans explication, qu'il n'y avait pas eu de carence réglementaire de la part de l'Etat et que l'autorité préfectorale pouvait réglementer les prix du carburant, le jugement attaqué rappelle que le texte fondamental est l'article L. 410-2 du code de commerce sur lequel est légalement fondé le décret n° 88-1044 du 17 novembre 1988, ce dernier ayant servi de base légale aux deux arrêtés du préfet de la Guyane des 11 décembre 2001 et 11 juin 2004, indiquant ainsi qu'il n'y avait pas eu de carence réglementaire et que le préfet avait pu légalement réglementer les prix du carburant ; que si la société requérante reproche également au tribunal administratif ne pas avoir indiqué le motif pour lequel il rejette le moyen tiré de ce que la réglementation des prix par les arrêtés préfectoraux des 11 décembre 2001 et 11 juin 2004 aurait dû être fixée par un décret en Conseil d'Etat, le motif est indiqué par l'analyse de la succession des textes, article L. 410-2 du code de commerce puis décret du 17 novembre 1988 pris en application de l'article L. 410-2, signifiant ainsi que, dans ces conditions, les mesures édictées par les arrêtés préfectoraux, pris eux-mêmes sur le fondement du décret du 17 novembre 1988, n'avaient pas à être prises par décret en Conseil d'Etat ; que de plus le jugement, dans son cinquième considérant, répond de façon détaillée au moyen tiré de l'illégalité du décret du 17 novembre 1988, dont il fait l'analyse pour en conclure qu'il n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 410-2 du code de commerce et qu'en conséquence le préfet pouvait réglementer les prix sur les carburants sur le fondement du décret du 17 novembre 1988 ; que le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement doit être écarté ; Considérant que la circonstance que le tribunal administratif aurait répondu à un moyen que la société requérante n'avait pas invoqué, selon lequel le décret n° 88-1044 du 17 novembre 1988 serait entaché d'illégalité au motif qu'il ne prévoyait pas un système de réglementation des prix identique à celui prévu par le décret n° 2003-1241 du 23 décembre 2003, est en tout état de cause sans incidence sur la solution du litige puisque le tribunal administratif a rejeté ce moyen comme il a rejeté les autres moyens ; que cette circonstance est donc sans incidence sur la régularité du jugement ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait dénaturé les moyens invoqués par la société requérante doit être écarté ; Considérant que le tribunal administratif relève que l'arrêté du préfet de la Guyane du 11 juin 2004 précise les modalités de calcul des différents éléments entrant dans la composition des prix des carburants distribués dans le département ; qu'il examine de façon détaillée les moyens tirés de l'absence de cohérence économique de la fixation des prix des carburants et du coût élevé du prix des carburants ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, le tribunal administratif n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que le préfet de la Guyane aurait été défaillant dans son pouvoir de fixation des prix de vente des carburants ; que, par ailleurs, il n'était pas tenu de répondre aux arguments qui ne pouvaient pas être utilement invoqués tels que l'absence d'examen des comptes de la société Sara, l'absence d'audit de cette même société, ou l'absence d'examen des cuves de stockage de cette même société, aucune disposition législative ou réglementaire ne donnant de tels pouvoirs au préfet de la Guyane ; Considérant que si la société requérante soutient qu'elle avait identifié tous les éléments de coût du carburant dont le montant présentait un caractère excessif, tendant ainsi à démontrer le coût trop élevé du carburant, et que le tribunal administratif n'a pas examiné chacun de ces éléments, il ressort toutefois du jugement que le tribunal administratif a longuement répondu au moyen tiré du prix élevé des carburants puisqu'il y consacre onze considérants ; qu'il relève dans ces considérants les raisons structurelles et conjoncturelles qui selon lui sont à l'origine des prix élevés du carburant, écartant ainsi implicitement l'argument de la requérante selon lequel les éléments de prix qu'elle invoquait seraient à l'origine des prix élevés du carburant ; que, dans ces conditions, si le tribunal administratif n'a pas examiné précisément chacun des éléments de prix invoqués par la société requérante, cette circonstance est sans incidence sur la régularité du jugement ; Sur le bien-fondé du jugement : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence dont les dispositions ont été codifiées à l'article L.410-2 du code de commerce : " (...) Les prix des biens, produits et services relevant antérieurement de ladite ordonnance sont librement déterminés par le jeu de la concurrence. / Toutefois, dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'Etat peut réglementer les prix après consultation du Conseil de la concurrence " ; Considérant que sur le fondement des dispositions précitées alors en vigueur de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986, par son article 1er, le décret n° 88-1044 du 17 novembre 1988 réglementant les prix de certains produits dans le département de la Guyane, a fixé les prix de vente en gros et au détail, toutes taxes comprises, maxima, du supercarburant ; que son article 3 dispose que : " Les prix fixés toutes taxes comprises par le présent décret sont modifiés par arrêté préfectoral en fonction de la variation des droits et taxes assis sur les produits " ; qu'aux termes de l'article 4 : " Les prix de vente maxima fixés à l'article 1er sont majorés des frais de transport pour la distribution en dehors de l'île de Cayenne, ainsi que des communes de Kourou et de Saint-Laurent-du-Maroni (...) / Les frais de transport sont fixés par le préfet " ; qu'aux termes de l'article 5 : " Les prix fixés pour les produits pétroliers peuvent être modifiés par arrêté préfectoral en fonction de l'évolution du prix des produits importés. / Le préfet peut modifier, une fois par an, les prix prévus aux articles 1er et 2 compte tenu des variations justifiées des salaires et des autres éléments de prix de revient " ; Considérant que les dispositions précitées de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 laissaient au Premier ministre la plus grande liberté pour réglementer les prix dans le cas de situation de monopole dont il n'est pas contesté que c'était le cas en Guyane en matière d'approvisionnement en produits pétroliers ; qu'elles ne lui interdisaient pas d'attribuer compétence au préfet de la Guyane pour actualiser les prix fixés à l'origine par décret, suivant des paramètres précis énumérés dans ledit décret ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 codifiées à l'article L. 410-2 du code de commerce prévoyant que seul un décret en Conseil d'Etat pourrait réglementer les prix en Guyane doit donc être écarté ; Considérant que le décret du 17 novembre 1988 susvisé respecte les exigences de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 dès lors que son article 1er fixe les prix de vente maxima toutes taxes comprises, en francs par hectolitre, pour les ventes en gros et au détail du supercarburant, que ses articles 3, 4 et 5 indiquent les éléments qui doivent être pris en compte par le préfet de la Guyane pour modifier ces prix maxima (variation des droits et taxes assis sur les produits pétroliers, frais de transports pour la distribution en dehors de l'île de Cayenne, évolution du prix des produits importés, variations justifiées des salaires et des autres éléments du prix de revient) ; que les circonstances que plusieurs années après le décret contesté, un décret du 23 décembre 2003 a réglementé de façon plus détaillée les prix des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique, puis qu'un décret du 8 novembre 2010 a également réglementé de façon plus détaillée les prix de ces produits dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique, ne suffisent pas à établir que le décret du 17 novembre 1988 aurait été pris en méconnaissance des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ; que, de même, la circonstance que l'arrêté du préfet de la Guyane en date du 11 juin 2004 est très détaillé dans la fixation des éléments de prix utilisés pour la détermination des prix de vente maxima de gros et de détail des carburants ne permet pas de regarder le décret du 17 novembre 1988 comme entaché d'illégalité pour le motif qu'il serait insuffisant dans ses prescriptions en vue de la modification par le préfet de la Guyane des prix de vente maxima ; qu'en effet, les éléments de prix que l'arrêté prend en compte pour la modification des prix de vente maxima correspondent aux éléments préalablement déterminés par le décret du 17 novembre 1988 ; qu'à cet égard, l'article 5 du décret prévoit que la modification des prix de vente maxima est faite en fonction de l'évolution du prix des produits pétroliers importés, ce qui justifie la fixation du " prix plancher Sara " (prix normal d'importation des produits pétroliers par la société Sara) par l'arrêté du 11 juin 2004 ; que, de même, l'article 5 prévoit la prise en compte des salaires et des autres éléments du prix de revient des produits pétroliers, ce qui justifie le chiffrage des " frais amont " (frais des transactions financières, frais d'opération de navire...) et du " fret maritime " (frais de transports selon la distance parcourue par le pétrolier ravitailleur) ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le décret du 17 novembre 1988 serait entaché d'illégalité dès lors qu'il ne réglementerait pas le prix du carburant sur le territoire de la Guyane conformément à l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 et qu'il ne préciserait pas les modalités de fixation des prix par le préfet de la Guyane sur la base de paramètres clairement identifiés doit être écarté ; Considérant que, si la société requérante soutient que le jugement serait entaché d'erreur de droit dès lors que pour écarter le moyen tiré de l'illégalité du dispositif réglementaire en vigueur en Guyane il aurait considéré que le décret n° 2003-1241 du 23 décembre 2003 réglementant les prix des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique se serait appliqué de fait en Guyane, il ressort des termes mêmes du jugement contesté que le tribunal administratif a seulement relevé que la Guyane avait bénéficié en fait de l'application dans le département de la Martinique où la société Sara dispose de ses installations de raffinage, du décret du 23 décembre 2003, car l'ensemble de l'approvisionnement en produits pétroliers de la Guyane provient du produit de raffinage effectué par la société Sara, dont le coût initial est déterminé par un arrêté du préfet de la Martinique pris sur le fondement de ce décret ; qu'il suit de là que le tribunal administratif n'a pas entendu regarder comme légal le dispositif réglementaire applicable en matière de fixation des prix de vente maxima des carburants en Guyane en raison de l'application dans ce département d'un décret qui ne concernait que la Guadeloupe et la Martinique ; Considérant que la circonstance que la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la Guyane n'aurait pas calculé mensuellement les prix de gros et de détail du carburant comme le prévoyaient les arrêtés préfectoraux ne permet pas d'en déduire pour autant que la fixation des prix par le préfet de la Guyane n'aurait pas respecté les prescriptions précitées du décret du 17 novembre 1988 selon lesquelles ces prix de vente étaient modifiés en fonction de la variation des droits et taxes assis sur les produits, en fonction de l'évolution du prix des produits importés, des variations justifiées des salaires et des autres éléments du prix de revient ; qu'en relevant que l'invocation de la circonstance rappelée ci-dessus ne démontrait pas que les arrêtés préfectoraux de fixation des prix n'auraient pas reçu d'application, le tribunal administratif n'a pas inversé la charge de la preuve mais a simplement constaté que l'argumentation de la requérante ne suffisait pas à établir le bien-fondé de sa critique relative à la périodicité de l'actualisation des prix maximum ; Considérant que si la requérante soutient que le jugement serait entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il indiquerait clairement qu'avant 2003 la détermination du prix des carburants n'aurait pas pris en compte l'évolution du marché des produits pétroliers, démontrant ainsi l'illégalité du système de fixation des prix et des arrêtés préfectoraux de fixation des prix avant 2003, cette allégation n'est pas corroborée par les motifs du jugement ; Considérant qu'en affirmant par le jugement attaqué, pour l'essentiel, que la circonstance que la réduction du taux de passage (c'est-à-dire la rémunération de la société Sara pour le passage en dépôt de stockage du carburant) de 17 % à 12 % ne permettait pas d'établir que cela entraînerait une réduction significative du prix du carburant à la pompe, le tribunal administratif n'a pas inversé la charge de la preuve ; qu'il a seulement tiré cette constatation des documents produits par la requérante et notamment d'un rapport sur la fixation des prix des carburants dans les départements d'outre-mer, en date du 31 mars 2009 ; Considérant, enfin, que, d'une part, le jugement attaqué n'a pas estimé que les frais de trading (frais payés à la société de négoce à laquelle la société Sara fait appel) figurant dans les composants intervenant dans le calcul du prix des carburants auraient dû être réduits et que le préfet de la Guyane aurait commis une faute en ne les fixant pas à un niveau inférieur; qu'il a seulement constaté que la mission interministérielle qui a établi le rapport cité ci-dessus n'avait pas proposé la suppression de ces frais mais seulement leur réduction ; que, d'autre part, si le jugement relève que le système de fixation des prix des carburants mis en place en Guyane depuis 20 ans fait apparaître des distorsions notamment sur le plan de la concurrence, qui pourraient faire craindre l'apparition et le maintien des rentes de situation de certains intervenants, il résulte de l'instruction, notamment du rapport déjà cité du 31 mars 2009, que cet " effet anticoncurrentiel ", qui se matérialise par le fait que les distributeurs de carburant ne vendent leur carburant qu'aux prix maximum fixés par arrêté préfectoral à partir des critères d'actualisation prévus par le décret du 17 novembre 1988, n'est pas une conséquence directe de l'administration des prix dès lors que l'administration ne fixe que des prix de vente maximum, laissant aux distributeurs la possibilité de baisser leurs prix pour gagner des clients ; que cet " effet anticoncurrentiel " ne peut donc être considéré comme le résultat d'une faute qui aurait été commise par l'Etat dans son action d'administration des prix ; que cette distorsion ne révélant pas une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, la société requérante n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif a jugé qu'elle ne mettait en évidence aucune une faute lourde engageant la responsabilité de l'Etat ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE STSM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cayenne a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser des dommages et intérêts ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la SOCIETE STSM demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DECIDE Article 1er : La requête de la SOCIETE STSM est rejetée. 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