Conseil d'État, 3ème chambre, 08/07/2024, 467610, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-08
Numéro : 467610
Rapporteur : M. Paul  Levasseur
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux autres mémoires, enregistrés les 16 septembre 2022, 23 mai 2024 et 1er juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Défense des milieux aquatiques (DMA) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du 23 août 2022 de la Première ministre relatif à l'encadrement de la pêche professionnelle et de loisir du maigre commun (Argyrosomus regius) et modifiant l'arrêté du 26 octobre 2012 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins (pour une espèce donnée ou pour une zone géographique donnée) effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir et l'arrêté du 28 janvier 2013 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture et de débarquement des poissons et autres organismes marins pour la pêche professionnelle ; 2°) d'enjoindre sous astreinte à l'autorité administrative de réaliser une simulation bio-économique d'une augmentation progressive de la taille minimale du maigre, d'augmenter la taille minimale de capture à 60 centimètres pour les professionnels, à 80 centimètres pour les amateurs, dans toutes les eaux marines métropolitaines, y compris en Méditerranée, d'augmenter en conséquence le maillage minimal des filets pour la pêche ciblée des maigres et d'exclure les autres filets de pêche des principales zones de nourricerie du maigre. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Charte de l'environnement ; - le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2023 ; - le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Paul Levasseur, auditeur, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Par l'arrêté du 23 août 2022 relatif à l'encadrement de la pêche professionnelle et de loisir du maigre commun (Argyrosomus regius) et modifiant l'arrêté du 26 octobre 2012 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture des poissons et autres organismes marins (pour une espèce donnée ou pour une zone géographique donnée) effectuée dans le cadre de la pêche maritime de loisir et l'arrêté du 28 janvier 2013 déterminant la taille minimale ou le poids minimal de capture et de débarquement des poissons et autres organismes marins pour la pêche professionnelle, la Première ministre a rehaussé la taille minimale de capture du maigre de 30 à 35 centimètres pour la pêche professionnelle et de 45 à 50 centimètres pour la pêche de loisir et relevé la taille de maillage minimal des filets de pêche professionnelle à 100 millimètres maille étirée pour la pêche ciblée du maigre. L'association Défense des milieux aquatiques (DMA) demande, d'une part, l'annulation de cet arrêté, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint sous astreinte à l'autorité administrative d'augmenter la taille minimale de capture à 60 centimètres pour les professionnels, à 80 centimètres pour les amateurs, dans toutes les eaux marines métropolitaines, y compris en Méditerranée, d'augmenter en conséquence le maillage minimal des filets pour la pêche ciblée des maigres et d'exclure les autres filets de pêche des principales zones de nourricerie du maigre. Sur les interventions du comité départemental des pêches maritimes et des élevages marins de Charente-Maritime et du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins : 2. Le comité départemental des pêches maritimes et des élevages marins de Charente-Maritime et le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins justifient, eu égard à la nature et l'objet du litige, d'un intérêt suffisant au rejet de la requête. Leurs interventions en défense sont donc recevables et doivent, par suite, être admises. Sur le cadre juridique applicable 3. D'une part, aux termes de l'article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, " garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (...) met en œuvre l'approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin soient réduites au minimum (...) ". 4. Pour atteindre ces objectifs, le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques prescrit des mesures techniques de protection incluant la fixation pour certaines espèces d'une taille minimale de référence de conservation et délègue dans certaines hypothèses à la Commission européenne le pouvoir de fixer cette taille. L'article 19 du règlement (CE) n° 1380/2013 du 11 décembre 2013, applicable tant à la pêche professionnelle qu'à la pêche de loisir, permet en outre à chaque Etat membre d'" adopter des mesures pour la conservation des stocks halieutiques dans les eaux de l'Union ", à la triple condition que ces mesures " a) s'appliquent uniquement aux navires de pêche battant son pavillon ou, dans le cas d'activités de pêche qui ne sont pas menées par un navire de pêche, à des personnes établies sur cette partie de son territoire auquel le traité s'applique; / b) soient compatibles avec les objectifs énoncés à l'article 2 ; / c) soient au moins aussi strictes que les mesures existantes en vertu du droit de l'Union ". 5. D'autre part, l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que " la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : / 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (...), dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement (...) ". Pour la mise en œuvre de cette politique et sur le fondement de l'article L. 922-1 du même code, le II de son article D. 922-1 prévoit que, pour les espèces dont la pêche " est soumise à des totaux admissibles de captures (TAC) ou à un poids ou à une taille minimale de capture et de débarquement fixés par la réglementation européenne ", le ministre chargé des pêches maritimes " peut fixer par un arrêté applicable aux seuls navires battant pavillon français et aux pêcheurs à pied professionnels un poids ou une taille minimale de capture et de débarquement supérieur à celui prévu par la réglementation européenne, en tenant compte :/ 1° Des moyens à mettre en œuvre pour garantir une gestion durable des stocks, notamment en vue d'obtenir le rendement maximum durable (RMD) ; / 2° Des orientations du marché ; / 3° Des équilibres socio-économiques. ". Pour les autres espèces, le III du même article prévoit que " lorsqu'une bonne gestion de l'espèce le rend nécessaire, le ministre peut fixer par un arrêté applicable aux seuls navires battant pavillon français un poids ou une taille minimale de capture et de débarquement ". D'autres mesures techniques de protection peuvent être prises sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre II du livre IX du code rural et de la pêche maritime, selon le cas, par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et des autres autorités de l'Etat compétentes en vertu de son article R.* 911-3 ou par délibération du comité national ou des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins rendue obligatoire dans les conditions définies à son article L. 921-2-1, telles, notamment, que des restrictions spatiales et temporelles ou une règlementation des engins et procédés de pêche. Enfin, aux termes de l'article R. 921-84 du même code : " La pêche maritime de loisir est soumise aux dispositions réglementaires internationales, européennes ou nationales applicables aux pêcheurs professionnels en ce qui concerne la taille minimale des captures autorisées, les caractéristiques et conditions d'emploi des engins de pêche, les modes et procédés ainsi que les zones, périodes, interdictions et arrêtés de pêche. / Le ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine peut, par arrêté, fixer des règles relatives au poids ou à la taille minima de capture des espèces de poissons et autres animaux marins propres à la pêche de loisir. Dans ce cas, ces règles ne peuvent être plus favorables que celles applicables aux pêcheurs professionnels ". 6. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, lorsque les données disponibles font apparaître que, compte tenu des caractéristiques d'une pêcherie, de telles mesures, applicables aux seuls navires battant pavillon français, sont nécessaires et adéquates pour atteindre les objectifs énoncés par le droit de l'Union européenne et le droit national, notamment l'objectif de gestion durable des ressources halieutiques, il appartient aux autorités compétentes d'user du pouvoir qui leur est conféré d'instaurer des mesures techniques de protection et, en particulier, au ministre chargé des pêches maritimes de fixer une taille minimale de capture pour une espèce d'organisme marin dont la pêche n'est pas soumise à une telle taille par la réglementation européenne ou, si cette réglementation en prévoit une, de fixer une taille minimale plus élevée. Dans les deux hypothèses, si la taille minimale n'est pas obligatoirement égale à la taille moyenne de maturité de l'espèce considérée et si le ministre doit prendre en compte tant les incidences de sa fixation sur les équilibres socio-économiques du secteur que les possibilités raisonnables d'adaptation des engins et techniques de pêche, notamment en cas de pêcherie plurispécifique, cette taille doit assurer à tout le moins aux juvéniles de cette espèce une protection suffisante pour rétablir ou maintenir le stock de l'espèce à un niveau supérieur à celui qui permet d'obtenir le rendement maximal durable, compte tenu de l'ensemble des mesures techniques de protection qui s'appliquent à la même espèce. 7. Enfin, il appartient aux autorités concernées, dans la mise en œuvre de cette compétence, qui n'implique pas des prescriptions inconditionnelles résultant du droit de l'Union européenne mais suppose l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, de veiller au respect du principe de précaution garanti par l'article 5 de la Charte de l'environnement. 8. Dans ce cadre, il appartient aux autorités compétentes, saisies d'une demande de renforcement des mesures de protection existantes, de rechercher s'il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l'état des connaissances scientifiques, l'application du principe de précaution. Si cette condition est remplie, il leur incombe de veiller à ce que des procédures d'évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que des mesures de précaution soient prises. Il appartient au juge, saisi de conclusions dirigées contre la décision par laquelle les autorités compétentes ont refusé de prendre des mesures de précaution supplémentaires et au vu de l'argumentation dont il est saisi, de déterminer si l'application du principe de précaution est justifiée à la date à laquelle il se prononce, et dans l'affirmative, en cas d'erreur manifeste d'appréciation dans le choix des mesures de précaution déjà prises, caractérisant l'insuffisance globale de la protection assurée au regard des exigences rappelées au point 6, quelles sont les mesures qui doivent être ordonnées au titre de ses pouvoirs d'injonction. Sur l'application à l'espèce : 9. L'association DMA soutient que les mesures prises dans l'arrêté attaqué sont manifestement insuffisantes au regard des exigences du principe de précaution. 10. Par une décision n° 428271, 428276 du 8 juillet 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a estimé qu'il n'était pas établi avec certitude que l'état du stock de maigre dans le golfe de Gascogne imposerait l'adoption d'une taille minimale de capture plus élevée que celle en vigueur, mais que les éléments circonstanciés produits par l'Association de défense des ressources marines (ADRM), ancien nom de l'association DMA, accréditaient l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement de nature à justifier, en dépit des incertitudes subsistant sur sa réalité et sa portée en l'état des connaissances scientifiques, l'application du principe de précaution, et constaté qu'aucune des études préconisées en 2009 par l'IFREMER n'avait été réalisée ni aucune autre mesure de protection spécifique au maigre mise en œuvre, alors que l'IFREMER recommandait, en cas de maintien de la taille minimale de capture du maigre à 30 centimètres, de protéger à tout le moins les nourriceries de cette espèce. Le Conseil d'Etat en a déduit qu'en refusant de reconsidérer le niveau de la taille minimale de capture du maigre à la lumière de ces éléments alors qu'aucune autre mesure adaptée n'était prise, le ministre chargé des pêches maritimes avait méconnu les obligations découlant du principe de précaution. Il a pour ce motif, notamment, annulé les décisions implicites du ministre de l'agriculture et de l'alimentation refusant d'abroger les dispositions des arrêtés des 26 octobre 2012 et du 28 janvier 2013 relatives à la taille minimale de capture du maigre commun. 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a lancé un projet scientifique, piloté par l'IFREMER, associant scientifiques et pêcheurs professionnels, intitulé ACOST (Amélioration de la connaissance sur les stocks du golfe de Gascogne), en vue de procéder, sur la période 2021-2025, à l'évaluation, notamment, du stock de maigre commun. Si les résultats de cette étude ne sont pas connus à la date de la présente décision, ils doivent à terme contribuer à l'évaluation du risque mentionné au point précédent. 12. En deuxième lieu, si l'arrêté attaqué a, en particulier, procédé à un relèvement de la taille minimale de capture du maigre de 30 à 35 centimètres pour la pêche professionnelle et à un relèvement de la taille de maillage minimal de 60 à 100 millimètres maille étirée pour la pêche ciblée du maigre, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la nouvelle taille minimale de capture du maigre reste très éloignée des tailles de maturité de l'espèce, estimée, dans une note de l'IFREMER de mai 2022, à 53,85 centimètres pour les mâles et 57,5 centimètres pour les femelles, d'autre part, que les pêches au chalut ou aux filets fixes ou dérivants, qui sont plurispécifiques et ne ciblent pas uniquement le maigre, représentent la grande majorité des captures du maigre, de sorte que les effets du relèvement de la taille de maillage minimal seront nécessairement limités. 13. En troisième lieu, toutefois, il ressort des pièces du dossier que d'autres mesures de protection, qui doivent être prises en compte dans l'appréciation de la protection globale, ont été mises en œuvre par les autorités compétentes. Ainsi, le 28 juillet 2022, la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine a adopté un arrêté portant réglementation de la pêche maritime dans l'estuaire de la Gironde et à son embouchure, dont les dispositions pertinentes ont été reprises dans un arrêté du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine du 3 avril 2023. D'une part, cet arrêté instaure une relève décadaire obligatoire dans l'estuaire de la Gironde qui concerne tous les filets et engins permettant la pêche des poissons migrateurs et s'applique également aux filets et engins permettant la pêche du maigre en amont de la limite transversale de la mer. D'autre part, l'arrêté instaure des fermetures temporaires de pêche au cours de la période de reproduction du maigre dans deux zones de l'estuaire de la Gironde constitutives de frayères pour cette espèce. 14. En dernier lieu, si l'arrêté attaqué ne s'applique pas à la façade méditerranéenne, il ressort des pièces du dossier que l'estuaire de la Gironde constitue la seule zone de reproduction du maigre en Europe et que sa pêche européenne se déroule presque exclusivement dans le golfe de Gascogne. Contrairement à ce que soutient l'association DMA, la circonstance que l'arrêté attaqué, non plus que les arrêtés mentionnés au point précédent, ne régisse pas la pêche au maigre en mer Méditerranée est donc sans incidence sur le caractère suffisant des mesures prises. 15. Il résulte de tout ce qui précède que, si l'état des connaissances quant à la population de maigre n'a pas évolué, à la date de la présente décision, depuis celles rendues par le Conseil d'Etat le 8 juillet 2020, de sorte que demeure accréditée l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement de nature à justifier l'application du principe de précaution, les autorités compétentes ont pris des mesures afin que ce risque soit évalué ainsi que des mesures de précaution qui n'apparaissent pas, en l'état des informations disponibles, manifestement insuffisantes. 16. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation ainsi que, par conséquent, les conclusions aux fins d'injonction de l'association DMA doivent être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions du comité départemental des pêches maritimes et des élevages marins de Charente-Maritime et du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins sont admises. Article 2 : La requête de l'association DMA est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Défense des milieux aquatiques, à la Première ministre, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, au comité départemental des pêches maritimes et des élevages marins de Charente-Maritime, au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins et à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer. Délibéré à l'issue de la séance du 13 juin 2024 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat et M. Paul Levasseur, auditeur-rapporteur. Rendu le 8 juillet 2024. Le président : Signé : M. Stéphane Verclytte Le rapporteur : Signé : M. Paul Levasseur La secrétaire : Signé : Mme Elisabeth Ravanne