CAA de LYON, 1ère chambre, 30/11/2021, 20LY00707, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-30
Numéro : 20LY00707
Président : Mme DEAL
Rapporteur : Mme Daniele  DEAL
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS P.O. SIMOND - A.FAUCHER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... C... et Mme F... G... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler les arrêtés des 9 novembre 2010, 4 janvier 2017, 15 mai 2017 et 11 août 2017 par lesquels le maire d'Onnion ne s'est pas opposé aux déclarations préalables de travaux déposées par M. B... E..., et de condamner la commune d'Onnion à leur verser la somme de 100 000 euros en réparation de leur préjudice. Par une ordonnance n° 430232 du 6 avril 2019, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a, en application de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, transmis au tribunal administratif de Lyon la demande présentée par M. C... et Mme G.... Par un jugement n° 1725565 du 19 décembre 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 février 2020 et le 5 mars 2021, M. A... C... et Mme F... G..., représentés par Me Simond, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 19 décembre 2019 en tant qu'il rejette leur demande d'annulation des arrêtés de non-opposition à déclaration préalable du 4 janvier 2017 et du 11 août 2017 et rejette leur demande d'indemnisation; 2°) d'annuler les arrêtés de non-opposition à déclaration préalable du 4 janvier 2017 et 11 août 2017 ; 3°) de condamner la commune d'Onnion à leur verser la somme de 100 000 euros au titre du préjudice qu'ils ont subi du fait de la carence du maire ; 4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune d'Onnion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - contrairement à ce qu'a retenu le jugement, irrégulier sur ce point, ils ont intérêt à agir contre la décision du 4 janvier 2017, dès lors qu'ils sont les voisins immédiats du terrain d'assiette des constructions et que celles-ci génèrent des nuisances en terme d'écoulement des eaux pluviales, de chute de neige et de vue ; En ce qui concerne l'arrêté du 4 janvier 2017 : - le dossier de déclaration préalable est incomplet puisqu'il ne comporte pas le relevé topographique et pas davantage de photographies de l'aspect extérieur de la construction ; - le projet de construction ne correspond en rien à la réalité de ce qui a été réalisé, puisqu'il ne s'agit nullement d'un abri de jardin et de stockage de bois mais bien d'un sas d'entrée pour l'habitation du pétitionnaire, que l'arrêté a pour objet de régulariser de manière détournée ; - l'annexe à construire n'a pas des dimensions limitées contrairement à ce que le tribunal a jugé et elle n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante et méconnait ainsi les dispositions de l'article L. 122-5 et suivants du code de l'urbanisme ; - le projet comprend une pente à un seul pan en méconnaissance des dispositions de l'article UC 11 du règlement du plan d'occupation des sols et les matériaux ne sont pas en harmonie avec le bâti existant ; En ce qui concerne l'arrêté du 11 août 2017 : - la superficie de la maison d'habitation serait de 744 m2 alors qu'elle est en réalité de 717 m2 dans les autres déclarations préalables ; - le dossier ne comporte pas de plan permettant d'apprécier les courbes de niveaux alors que le terrain appartenant au pétitionnaire est situé en pente, et n'indique pas les débords de toiture et les distances séparant le bâtiment principal et l'annexe ; - le terrain d'assiette est situé en zone bleue du PPRN et les prescriptions concernant l'écoulement des eaux pluviales dans l'arrêté en litige sont insuffisantes ; - les arrêtés litigieux autant que la carence du maire d'Onnion à faire respecter la règlementation d'urbanisme sont à l'origine d'un préjudice justifiant l'allocation de dommages-intérêts pour un montant de 100 000 euros et les juges de première instance en ne motivant pas précisément les raisons pour lesquelles leur demande d'indemnisation ne pouvait prospérer ont commis une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire enregistré le 28 août 2020, la commune d'Onnion, représentée par la SELARL Lex Publica (Me Brossard), conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. C... et de Mme G... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les requérants ne justifient pas des formalités prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - ils ne justifient pas d'un intérêt à agir ; - la demande indemnitaire est irrecevable faute de liaison du contentieux ; - les moyens ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 27 octobre 2021, M. E..., représenté par Me Bastid, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. C... et de Mme G... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que: - les requérants n'ont pas d'intérêt à agir à l'encontre des deux décisions restant en litige ; - aucun des moyens n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Danièle Déal, présidente-rapporteure ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 9 novembre 2010, le maire d'Onnion ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. D... pour la transformation en habitation du garage, situé au rez-de-chaussée de la maison dont il était alors propriétaire, au lieu-dit " Les Combes ". Par la suite, M. E..., devenu propriétaire de cette maison en 2011, a déposé une première déclaration préalable de travaux en vue de la régularisation d'une annexe qu'il avait fait édifier sans autorisation, destinée à être utilisée comme abri à bois et local de jardin. Par arrêté du 4 janvier 2017, le maire d'Onnion ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de M. E.... Par un troisième arrêté du 15 mai 2017, le maire ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. E... en vue du percement d'une fenêtre de toit, d'une porte-fenêtre et d'une fenêtre panoramique. Enfin, M. E... a déposé une déclaration préalable de travaux pour l'édification d'un abri de jardin et d'un sauna fermé en fond de parcelle, à laquelle le maire d'Onnion ne s'est pas opposé par un arrêté du 11 août 2017. M. C... et Mme G... relèvent appel du jugement du 19 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande à l'encontre de ces quatre décisions en tant seulement que ce jugement a rejeté leur demande à l'encontre des arrêtés du 4 janvier 2017 et 11 août 2017. Sur la recevabilité de l'appel : 2. Il ressort des pièces du dossier que M. C... et Mme G... ont notifié, dans le délai de quinze jours, la copie intégrale de leur requête d'appel tant au maire d'Onnion qu'à M. E..., comme l'exigent les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 4 janvier 2017 : En ce qui concerne l'intérêt à agir des requérants à l'encontre de cet arrêté : 3. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation " . Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une autorisation d'urbanisme, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Ainsi le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Enfin eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. 4. Il ressort des pièces du dossier que les requérants sont les voisins immédiats du terrain d'assiette du projet et que leur parcelle surplombe celle du pétitionnaire. Compte-tenu de la configuration des lieux et contrairement à ce qu'a retenu le tribunal la construction en litige implantée à moins de deux mètres de la limite de propriété en bordure d'un chemin étroit longeant les deux propriétés engendre un préjudice de vue directe depuis l'habitation des requérants. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a rejeté comme irrecevables les conclusions de la demande comme dirigées contre l'arrêté du 4 janvier 2017. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur ces conclusions présentées par M. C... et Mme G... devant le tribunal administratif de Lyon. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 4 janvier 2017 : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour (...) se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une demande de déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article R. 423-14 du même code : " Lorsque la décision est prise au nom de la commune (...) l'instruction est faite au nom et sous l'autorité du maire (...). " et de l'article R. 423-15 de ce code: " Dans le cas prévu à l'article précédent, l'autorité compétente peut charger des actes d'instruction : (...) b) Les services d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités. (...) " . 7. Il résulte de ces dispositions que même si les services de la communauté de communes des Quatre Rivières assurent depuis le 1er janvier 2017 l'instruction des autorisations d'urbanisme de la commune d'Onnion, cette instruction se fait sous l'autorité du maire de la commune. Compte tenu de la date d'édiction de l'arrêté en litige, quatre jours après le transfert de l'instruction des dossiers, et même si l'instruction de la demande faite antérieurement à la date de ce transfert a pu être faite par les services de la commune, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de cet arrêté. Par ailleurs, il est constant que la décision en litige a été signée par le maire de la commune et n'est ainsi pas entachée d'incompétence. 8. En deuxième lieu, la circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité de l'autorisation qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable . 9. Aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants (...) ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / d) S'il y a lieu, la surface de plancher nette et la destination des constructions projetées. / (...) ". Aux termes de l'article R. 431-36 du même code : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés (à l'article) R. 431-10 (...). " ; 10. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable déposée par le pétitionnaire comportait un plan de masse qui même s'il n'était pas côté comprenait cependant les dimensions de la construction existante ainsi que les distances de la construction existante par rapport aux limites séparatives permettant ainsi aux services instructions d'apprécier les dimensions de la construction projetée. Par ailleurs aucune des dispositions précitées ne prévoit la production d'un relevé topographique. Enfin, contrairement aux allégations des requérants, le dossier de déclaration préalable comprend des photographies du projet faisant apparaître l'annexe projetée. Ainsi l'autorité administrative a été mise en mesure de porter, en connaissance de cause, son appréciation au vu des plans et photos produits. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article UC7 du POS de la commune alors applicable : " La distance comptée horizontalement entre tout points du bâtiment à édifier au point de la limite séparative qui est le plus rapprochée doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points sans pouvoir être inférieur à 4 m. (....) Les constructions annexes dont la hauteur au faitage ne dépasse pas 3m (...) peuvent être construits jusqu'en limite de parcelle (...) ". La déclaration en litige porte sur la construction accolée à l'habitation principale d'un abri de jardin et de stockage de bois d'une hauteur de 3 mètres, qui constitue une annexe de la construction principale. Dans ces conditions la construction projetée distante de 1,3 mètres sur le côté a et de 1,8 mètres sur le côté b des limites séparatives ne méconnaît pas les dispositions précitées. 12. En quatrième lieu, les requérants soutiennent qu'en réalité la demande porte non pas sur la construction d'un abri de jardin et de stockage de bois mais correspond très exactement à un sas d'entrée dont la construction avait été refusée par un arrêté d'opposition à déclaration préalable en date du 23 mai 2014. Toutefois une autorisation d'urbanisme n'a pas d'autre objet que d'autoriser des constructions conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire et la circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces constructions risqueraient d'être ultérieurement transformées ou affectées à un usage non-conforme aux documents et aux règles générales d'urbanisme n'est pas par elle-même, sauf le cas d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date de la délivrance de l'autorisation, de nature à affecter la légalité de celui-ci. Ainsi les requérants ne peuvent invoquer la circonstance que des fenêtres auraient été ajoutées ultérieurement alors qu'aucune pièce du dossier ne permet d'établir une fraude pour soutenir que la construction en litige aurait un autre objet que celui indiqué dans la demande. 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Il est constant que la construction autorisée par la déclaration en litige constitue une annexe de l'habitation principale de 8 m2 alors que la maison d'habitation a une surface de 55 m2. Ainsi les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette construction méconnaît les dispositions précitées. 14. En sixième lieu, l'article UC 11 du règlement du POS applicable à la date de la décision en litige prévoit que : " (...) les toitures sont à deux pans.(...) les matériaux de couverture devront être adaptés aux pentes et seront de teinte en harmonie avec le bâti environnant (...) ". Il ressort des pièces du dossier et notamment des plans de la déclaration préalable que la construction projetée comporte un toit à deux pans et de la notice que le toit sera en tuiles avec des gouttières pour l'évacuation des eaux pluviales. Ainsi les requérants ne peuvent soutenir que la construction en litige est à un pan et ils ne démontrent pas en quoi les matériaux utilisés ne seraient pas adaptés alors que le toit de la construction principale est aussi en tuiles. Dans ces conditions les requérants ne peuvent invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article UC 11 précitées. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... et Mme G... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que le tribunal a rejeté leurs conclusions dirigées contre l'arrêté du 4 janvier 2017. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 11 août 2017 : 16. Si la déclaration préalable mentionne une surface de la parcelle assiette du projet de 744 m2 alors qu'elle est en réalité de 717 m2 dans les autres déclarations préalables, il est constant que la décision en litige mentionne effectivement une surface de parcelle de 717 m2 établissant ainsi que le maire a fondé sa décision sur une surface exacte. 17. M. C... et Mme G... soutiennent que l'arrêté du 11 août 2017 a été rendu sur la foi d'un dossier de déclaration préalable pourtant incomplet puisqu'il ne comportait pas le relevé topographique et que le dossier ne comportait pas davantage de plan permettant d'apprécier les courbes de niveaux alors que le terrain appartenant au pétitionnaire est situé en pente, et n'indiquait pas les débords de toiture et les distances séparant le bâtiment principal et l'annexe. Cependant, il ressort des pièces du dossier notamment du plan de masse produit que les courbes de niveaux apparaissent sur ce plan ainsi que les débords de toit. L'implantation de la construction est portée sur le plan de masse ainsi que ses dimensions permettant au service instructeur de se prononcer en toute connaissance sur la réalité du projet. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande doit être écarté. 18. S'il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet est située en zone bleue du plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé par un arrêté préfectoral du 24 décembre 1996, et si la déclaration préalable ne prévoyait aucun dispositif d'évacuation des eaux pluviales, par la décision en litige le maire a prescrit que les " aménagements réalisés sur le terrain d'assiette de l'opération doivent être raccordés au réseau public de collecte des eaux pluviales ou à défaut présenter un dispositif individuel d'évacuation (...) ". Ainsi et alors que la construction autorisée est une annexe à des constructions existantes d'une surface de 4m2 la prescription édictée est suffisante pour assurer le respect des dispositions du PPRN. 19. Il résulte de ce qui précède que M. C... et Mme G... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces conclusions. Sur les conclusions indemnitaires : 20. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que M. C... et Mme G... ne sont pas fondés à se prévaloir de l'illégalité des arrêtés du 4 janvier 2017 et du 11 août 2017 du maire d'Onnion pour soutenir que la commune aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Ils ne sont pas davantage fondés à soutenir que le maire d'Onnion aurait fait preuve de carence dans l'usage de ses pouvoirs de police en s'abstenant de prendre les mesures nécessaires pour faire respecter les règles d'urbanisme en vigueur. Leur demande d'indemnisation ne peut, et sans qu'il besoin de statuer sur sa recevabilité, par suite, qu'être rejetée. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. C... et Mme G... demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la commune d'Onnion, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... et Mme G... le versement d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. E... d'une part et par la commune d'Onnion d'autre part. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. C... et Mme G... est rejetée. Article 2 : M. C... et Mme G... verseront la somme de 1 000 euros à M. E... et la somme de 1 000 euros à la commune d'Onnion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et Mme F... G..., à M. B... E... et à la commune d'Onnion. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme Christine Psilakis, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2021. 3 N° 20LY00707