Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 17/07/2014, 13BX00456, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-07-17
Numéro : 13BX00456
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : SCP CLAIRE LE BRET-DESACHÉ

Vu la requête, enregistrée le 8 février 2013 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 11 février 2013, présentée pour Mme B...D...et M. C...D..., demeurant..., par la SCP Claire Le Bret-Desaché, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; Mme D...et M. D...demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903850 du 7 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2008 du préfet de la Haute-Garonne approuvant la convention de concession conclue entre l'Etat et Electricité de France pour l'aménagement et l'exploitation des chutes de Camon et Valentine sur le fleuve Garonne et le cahier des charges de cette concession ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et d'EDF la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le traité de l'Union européenne ; Vu la Constitution, notamment son préambule ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'énergie ; Vu la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ; Vu le décret n° 94-894 du 13 octobre 1994 relatif à la concession et à la déclaration d'utilité publique des ouvrages utilisant l'énergie électrique ; Vu le décret n° 2008-1009 du 26 septembre 2008 modifiant et complémentant le décret susvisé ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 1er juillet 2014 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - les observations de Me Le Bret-Desaché, avocat de M. et MmeD... ; - les observations de Me Simon, avocat de la société Electricité de France ; 1. Considérant que M. A...D..., qui était propriétaire d'une unité foncière en bordure de Garonne au lieu-dit Camon, sur le territoire des communes de Labarthe-Rivière et de Pointis-de-Rivière, était titulaire d'un droit d'usage de l'eau de ce fleuve, fondé en titre pour avoir été accordé à un de ses prédécesseurs par lettres patentes de Catherine de Navarre le 14 octobre 1488, antérieurement à l'édit de Moulin ; qu'il a donné à bail ce droit d'usage à la société Energie électrique de la Haute-Garonne, par un acte du 29 juin 1929, pour lui permettre d'aménager une usine hydroélectrique aux lieux-dits Camon et Valentine ; qu'après que la société a obtenu, par décret du 19 août 1930, la concession de l'exploitation de l'usine pour une période expirant le 31 décembre 2008, le bail du droit d'usage de l'eau a été modifié par avenant des 8 et 9 octobre 1930 pour être aligné sur la même durée ; que la société Electricité de France (EDF), substituée à la société Energie de la Haute-Garonne par l'effet de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz et des mesures réglementaires prises pour son application, a obtenu de l'Etat, représenté par le préfet de la Haute-Garonne, le renouvellement de la concession d'exploitation, par convention du 18 décembre 2008, dans des conditions déterminées par un cahier des charges ; que, par arrêté de ce même 18 décembre 2008, le préfet a approuvé ce cahier des charges et cette convention ; que Mme B...D...et M. C... D..., son fils, héritiers de M. A...D..., interjettent appel du jugement du 7 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté, au motif du défaut d'intérêt à agir, leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté susmentionné ; 2. Considérant que les décisions relatives à la réalisation et l'exploitation des ouvrages utilisant l'énergie hydraulique trouvent leur fondement juridique à la fois dans la loi du 16 octobre 1919 susvisée, dont les dispositions ont été reprises par les articles L. 521-1 et suivants du code de l'énergie et dans les articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement ; qu'elles relèvent, dès lors, en application de l'article L. 214-10 de ce code, d'un contentieux de pleine juridiction, dans les conditions fixées par l'article L. 514-6 ; 3. Considérant que le tribunal administratif de Toulouse a jugé que, si la concession des chutes de Camon et Valentine approuvée par l'arrêté du 18 décembre 2008 du préfet de la Haute-Garonne avait pour effet d'évincer Mme D...et M. D...de leur droit de prise d'eau sur le fleuve Garonne au lieu-dit Camon, les intérêts de ces derniers ne pouvaient pour autant être regardés comme lésés de manière directe et certaine dès lors que, non seulement la concession avait été accordée sous réserve des droits des tiers, mais également que l'article 6 de la loi du 16 octobre 1919 susvisée, repris par l'article L. 521-14 du code de l'énergie, comme les stipulations de l'article 23 du cahier des charges annexé à la convention de concession leur ouvraient un droit à une indemnité en nature ou en argent ; que, toutefois, le renouvellement de la concession d'aménagement et d'exploitation des chutes de Camon et Valentine pour le fonctionnement d'une usine hydroélectrique a eu nécessairement pour conséquence de priver les consorts D...de la liberté d'exploiter, à échéance de la précédente concession, le droit d'usage sur l'eau à leurs convenances, dans la limite de la consistance de ce droit ; que, par suite, et alors même que l'éviction du droit d'usage est susceptible de donner lieu à compensation en nature ou en argent, leurs intérêts sont affectés de manière suffisamment directe et certaine pour leur conférer intérêt à demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2008 ; que, dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté la demande des consorts D...comme étant irrecevable au motif du défaut d'intérêt à agir ; qu'ainsi, le jugement du tribunal administratif de Toulouse en date du 7 décembre 2012 doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme D...et M. D...devant le tribunal administratif de Toulouse ; Sur la procédure de passation de la convention : 5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 29 du décret du 13 octobre 1994 susvisé, dans sa rédaction applicable antérieurement au décret du 26 septembre 2008 également susvisé : " Avant la onzième année précédant la date normale d'expiration du titre de concession, le concessionnaire, par lettre adressée au ministre chargé de l'électricité, fait part de son intention, soit de continuer l'exploitation au-delà de cette date, soit d'y renoncer " et qu'aux termes de l'article 30 de ce même décret : " Cinq ans au moins avant la date normale de la fin de la concession, le ministre chargé de l'électricité fait connaître au concessionnaire sa décision de principe : soit l'arrêt de l'exploitation sous le régime de la concession hydroélectrique, soit la poursuite de la procédure en vue de la délivrance d'une nouvelle concession hydroélectrique. / (...) Dans le deuxième cas, le ministre invite le concessionnaire à déposer une demande de concession dans les conditions prévues aux articles 2 et 3 ci-dessus. / Faute pour ce concessionnaire de fournir le dossier dans le délai de deux ans à compter de cette invitation, le ministre chargé de l'électricité peut considérer que le concessionnaire renonce à demander une nouvelle concession... " ; que, d'autre part, aux termes de l'article 36 du décret du 26 septembre 2008 susvisé : " Les dispositions du décret n° 94-894 relatif à la concession et à la déclaration d'utilité publique des ouvrages utilisant l'énergie hydraulique dans sa rédaction antérieure à la date de publication du présent décret restent applicables : / (...) - au renouvellement des concessions hydroélectriques en cours à la date de publication du présent décret au profit des concessionnaires qui avaient la qualité d'établissement public à la date à laquelle ils ont été invités à déposer un dossier de demande dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article 30 du décret n° 94-894 précité dans sa rédaction antérieure à la date de publication du présent décret " ; 6. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'EDF, concessionnaire de l'exploitation des chutes de Camon et de Valentine par l'effet du transfert à son bénéfice des biens, droits et obligations de la Société électrique de la Haute-Garonne, a fait connaître son intention de poursuivre l'exploitation par lettre du 30 décembre 1997 ; qu'au vu des éléments d'orientation déposés par l'établissement public EDF auprès des services du ministre compétent, le 7 janvier 1998, le préfet de la Haute-Garonne a, le 22 décembre 2003, pris une décision favorable de principe sur cette demande de renouvellement de la concession et a invité l'établissement public à constituer le dossier dans un délai de deux ans ; que l'autorité préfectorale a confirmé sa position par la lettre du 10 février 2005, en donnant son accord au regroupement des concessions de Camon et de Valentine en une concession unique à l'occasion de la délivrance d'un nouveau titre ; que les consorts D...ne peuvent utilement se prévaloir des prescriptions du décret du 13 octobre 1994 susvisé dans sa rédaction issue du décret du 26 septembre 2008, notamment de l'article 2-4 introduit par ce dernier décret et qui prévoit une procédure de publicité communautaire quand l'octroi ou le renouvellement d'une concession est susceptible de comporter des travaux dont le montant total est égal ou supérieur à un seuil fixé par l'article 16 de la directive n° 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004, dès lors que la décision de retenir la candidature de l'établissement public EDF a été prise en décembre 2003, antérieurement au dispositif instauré par le décret du 26 septembre 2008 ; 7. Considérant que les consorts D...se prévalent des règles relatives aux obligations minimales de publicité et de transparence posées par les articles 43 et 49 du traité instituant la Communauté européenne et révélées par une décision de la Cour de justice des communautés européennes en date du 7 décembre 2000 ; que le décret précité du 26 septembre 2008, qui a eu pour objet de conformer le droit interne à ces règles, a instauré des dispositions transitoires pour le renouvellement des concessions hydroélectriques en cours au profit des concessionnaires qui avaient la qualité d'établissement public ; que cette exception à l'obligation de publicité communautaire, dont la portée est limitée, est justifiée tant par la spécialité des établissements concernées, que les particularités de la procédure de renouvellement, laquelle devait être déclenchée plusieurs années avant la date d'échéance de la concession, et l'impérieux motif d'intérêt général de maintenir les relations contractuelles engagées pour assurer la continuité de la production d'énergie électrique et son équilibre par rapport à la consommation de la population comme des services publics ; que, dans ces conditions, l'Etat et EDF sont fondés à se prévaloir du principe de sécurité juridique pour soutenir en défense que le défaut de publicité préalable n'affecte pas la validité de la convention de concession en litige ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des règles susmentionnées doit être écarté ; 8. Considérant qu'aucun texte ni aucun principe n'imposait à l'administration de faire connaître aux consorts D...l'intention d'EDF de poursuivre l'exploitation de l'usine hydroélectrique ; qu'en tout état de cause, il résulte de l'instruction que les intéressés ont été informés du projet d'EDF, par cette entreprise elle-même, dès le 11 janvier 2008, bien avant l'intervention de l'arrêté attaqué ; Sur les stipulations de la convention : 9. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 16 octobre 1919 susvisée, dont les dispositions ont été reprises par l'article L. 521-14 du code de l'énergie : " L'éviction des droits particuliers à l'usage de l'eau, exercés ou non, donne ouverture à une indemnité en nature ou en argent si ces droits préexistaient à la date de l'affichage de la demande de concession. / Lorsque ces droits étaient exercés à ladite date, le concessionnaire est tenu, sauf décision contraire du juge statuant ainsi qu'il a été dit à l'avant dernier paragraphe du présent article, de restituer en nature l'eau ou l'énergie utilisée et, le cas échéant, de supporter les frais des transformations reconnues nécessaires aux installations préexistantes à raison des modifications apportées aux conditions d'utilisation. / Pour la restitution de l'eau nécessaire aux irrigations, le concessionnaire dispose des droits donnés au propriétaire par les lois du 29 avril 1845 et du 11 juillet 1847. / Pour la restitution de l'énergie sous forme électrique, le concessionnaire dispose des servitudes d'appui, de passage et d'ébranchage prévues par l'article 12 de la loi du 15 juin 1906. / En cas de désaccord sur la nature ou le montant de l'indemnité qui est due, la contestation est portée devant la juridiction civile. Le juge devra, en prononçant, concilier le respect des droits antérieurs avec l'intérêt de l'entreprise concédée. / L'indemnité est due pour droits non exercés à la date de l'affichage de la demande fixée dans l'acte de concession " ; 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. A...D..., titulaire du droit d'usage de l'eau lors de l'instauration de la concession, exerçait effectivement ce droit pour l'irrigation de la propriété foncière cultivée à proximité du fleuve et la production de l'énergie nécessaire au fonctionnement d'une scierie ; que l'intéressé pouvait ainsi prétendre à une restitution en nature d'eau et d'énergie, en vertu du 3ème alinéa de l'article 6 précité de la loi du 16 octobre 1919 ; que le renouvellement de la concession, qui se traduit par le maintien de l'éviction du droit d'usage de l'eau, confère aux actuels titulaires de ce privilège un droit à restitution dans la même mesure ; qu'en stipulant, dans son article 23, qu' " Une restitution en nature d'eau et d'énergie doit a priori être maintenue au profit de M. D...à des conditions qui restent à contractualiser, ce sous réserve et en fonction de l'usage actuel " le cahier des charges annexé à la convention de concession conclue entre l'Etat et EDF reconnaît expressément ce droit à compensation en nature d'eau et d'énergie ; que les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l'article 23 du cahier des charges fait obstacle à l'indemnisation des gains que serait susceptible de leur procurer un autre usage de l'eau dès lors qu'un droit fondé en titre est circonscrit à la consistance qui était la sienne à l'origine et que les modifications de l'ouvrage concerné qui auraient pour effet d'accroître la force motrice correspondant à l'usage initial entraîneraient l'application du droit commun de l'autorisation ou de la concession pour la partie de la force motrice supérieure à la puissance fondée en titre ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les consortsD..., l'article 23 du cahier des charges ne comporte pas de restrictions par rapport à l'obligation que les dispositions législatives rappelées ci-dessus mettent à la charge du concessionnaire ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur des lois qu'ils jugent nécessaires pour règlementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général " ; qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité " ; qu'il résulte des stipulations précitées du 1er protocole comme des dispositions susrappelées de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que les restrictions apportées par les autorités publiques aux conditions d'exercice du droit de propriété doivent être justifiées par des objectifs d'intérêt général, proportionnées à ces objectifs et accompagnées, sous le contrôle du juge, de garanties de procédure et de fond en rapport avec le degré d'atteinte portée à ce droit ; que le régime d'éviction des droits particuliers à l'usage de l'eau mis en oeuvre par la loi du 16 octobre 1919, dont le cahier des charges annexé à la convention en cause fait application, n'a pas pour effet de déposséder les titulaires du droit d'usage de l'eau, mais apporte des restrictions dans l'exercice de ce droit pendant la durée de la concession ou de l'autorisation d'exploiter l'usine de production électrique sur le site auquel le droit d'usage est rattaché ; que ces restrictions, qui sont justifiées par l'objectif d'intérêt général que constitue l'exploitation d'une usine hydroélectrique sur le site, doivent donner lieu, aux termes de l'article 6 de la loi du 16 octobre 1919 à une restitution en nature d'eau et d'énergie correspondant à l'utilisation qui était faite dudit droit à l'instauration de la concession, ainsi que le rappelle d'ailleurs ledit article 23 ; que, dans ces conditions, la limitation du droit d'usage résultant du renouvellement de la concession n'est pas disproportionnée par rapport à l'objectif d'intérêt général poursuivi ; qu'en vertu de l'avant dernier alinéa de l'article 6 de la loi du 16 octobre 1919, repris par le III de l'article L. 521-14 du code de l'énergie, le désaccord sur la nature et le montant de l'indemnité due à ce titre peut être porté devant le juge judiciaire, que les consorts D...ont au demeurant déjà saisi ; qu'en outre, la force motrice produite par l'écoulement des eaux courantes ne peut faire l'objet que d'un droit d'usage et en aucun cas d'un droit de propriété au sens des dispositions de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que, dans ces conditions, alors même qu'elle a été approuvée avant que n'intervienne un accord entre EDF et les consorts D...sur la nature et le montant de la compensation, la convention de concession n'est pas incompatible avec l'article 1er du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, en tout état de cause, ni ne porte au droit des consorts D...une atteinte contraire à la Déclaration des droit de l'homme et du citoyen, ni ne caractérise une voie de fait à leur égard ; 12. Considérant que le droit à l'usage de l'eau constitue un droit réel immobilier qui peut, au demeurant, être cédé indépendamment de l'immeuble riverain auquel il est attaché ; qu'il résulte des écrits des parties que la société EDF n'a pas acquis les droits à l'usage de l'eau, le cahier des charges prévoyant d'ailleurs une restitution en nature d'eau et d'énergie au profit des titulaires évincés de l'exercice de ce privilège pendant la durée de la concession, ainsi qu'il a été dit au point 10 ; que, par suite, l'article 7 dudit cahier, relatif à l'acquisition des droits à l'usage de l'eau, indique à juste titre la mention " néant " ; qu'il ne résulte d'aucun élément au dossier que l'exploitation de l'usine hydroélectrique rende nécessaire la constitution de réserves en eau ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'article 37 du cahier des charges, qui définit en principe les obligations du concessionnaire en la matière, ne comporte aucune prescription ne peut qu'être écarté ; 13. Considérant que l'article 43 du cahier des charges assujettit le concessionnaire à une redevance proportionnelle au nombre de kilowattheures produits par l'usine génératrice, dont le montant est déterminé par une formule comportant au numérateur une inconnue, dénommée " n ", représentant le nombre de kilowattheures produits pendant l'année précédant celle de l'établissement de la redevance, diminué, d'une part, de la consommation des services auxiliaires et des fournitures d'énergie réservée, d'autre part, des restitutions en nature correspondant aux droits à l'usage de l'eau ; que, si les parties à la convention de concession ne connaissaient pas, le 18 décembre 2008, la puissance à restituer aux consorts D...faute d'entente entre EDF et ces derniers, non plus d'ailleurs que, de manière précise, la part de consommation des services auxiliaires de l'aménagement qui peut évoluer en fonction des modifications de l'installation, la formule critiquée par les requérants, qui a pour objet d'exclure des éléments déterminant le montant de la redevance la fraction de la production nécessaire à l'exercice même de l'exploitation, ne présente pas un degré d'imprécision tel qu'il affecterait la validité du contrat ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme D...et M. D...ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2008 du préfet de la Haute-Garonne ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : 15. Considérant que le présent arrêt n'appelle pas de mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions des consorts D...tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de rechercher la résolution du contrat de concession ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 0903850 du 7 décembre 2012 du tribunal administratif de Toulouse est annulé. Article 2 : Le surplus de la requête de Mme D...et de M. D...et leur demande devant le tribunal administratif de Toulouse sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la SA Electricité de France tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées. '' '' '' '' 3 No 13BX00456