Conseil d'État, 10ème chambre, 22/12/2022, 453007, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-22
Numéro : 453007
Rapporteur : Mme Myriam Benlolo Carabot
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 27 mai 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... C... demande au Conseil d'Etat d'annuler le 1° de l'article 2 du décret n° 2021-493 du 22 avril 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; - le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ; - le décret n° 2020-1319 du 29 octobre 2020 ; - l'arrêté du 10 juillet 2020 identifiant les zones de circulation de l'infection du virus SARS-CoV-2 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Myriam Benlolo Carabot, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Une nouvelle progression de l'épidémie de covid-19 a conduit à l'adoption d'un décret du 14 octobre 2020 déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique. Sa prorogation a été autorisée par la loi du 14 novembre 2020, puis par la loi du 15 février 2021, jusqu'au 1er juin 2021 inclus. 2. Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code, dans sa version applicable en l'espèce : " I.- Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : (...) ; / 3° Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, au sens de l'article 1er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d'être affectées ; / 4° Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1er, à leur domicile ou tout autre lieu d'hébergement adapté, des personnes affectées ;(...) / II. Les mesures prévues aux 3° et 4° du I du présent article ayant pour objet la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement ne peuvent viser que les personnes qui, ayant séjourné au cours du mois précédent dans une zone de circulation de l'infection, entrent sur le territoire hexagonal, arrivent en Corse ou dans l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution. La liste des zones de circulation de l'infection est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. Elle fait l'objet d'une information publique régulière pendant toute la durée de l'état d'urgence sanitaire. / (...°). / Les mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement peuvent se dérouler, au choix des personnes qui en font l'objet, à leur domicile ou dans les lieux d'hébergement adapté. / Leur durée initiale ne peut excéder quatorze jours. (...°) / Les conditions d'application du présent II sont fixées par le décret prévu au premier alinéa du I, en fonction de la nature et des modes de propagation du virus, après avis du comité de scientifiques mentionné à l'article L. 3131-19. (...°) / III. Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. ". Selon l'article L. 3131-17 du même code : " Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / (....) II. - Les mesures individuelles ayant pour objet la mise en quarantaine et les mesures de placement et de maintien en isolement sont prononcées par décision individuelle motivée du représentant de l'Etat dans le département sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé. Cette décision mentionne les voies et délais de recours ainsi que les modalités de saisine du juge des libertés et de la détention. / Le placement et le maintien en isolement sont subordonnés à la constatation médicale de l'infection de la personne concernée. Ils sont prononcés par le représentant de l'Etat dans le département au vu d'un certificat médical. (...) / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent II. (...°). ". 3. Les articles R. 3131-19 à R. 3131-25 du code de la santé publique précisent les conditions dans lesquelles sont prises et renouvelées les mesures individuelles de mise en quarantaine et les mesures de placement à l'isolement, ainsi que les garanties procédurales qui leur sont associées, tel que prévu au II de l'article L. 3131-17 précité. Il ressort en particulier de l'article R. 3131-19 de ce code que : " (...) II.-Le préfet peut ordonner, par décision individuelle motivée prise sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé, des mesures de mise en quarantaine ou de placement en isolement. (...) / Lorsqu'il propose un placement en isolement le directeur général de l'agence régionale de santé accompagne sa proposition du certificat médical mentionnant que la personne est diagnostiquée porteuse du virus covid-19. (...) ". Par ailleurs, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, le Premier ministre a pris, le 16 octobre 2020, le décret n° 2020-1262 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, puis, le 29 octobre 2020, le décret n° 2020-1310 ayant le même objet qui l'a abrogé et remplacé, hormis, en application de son article 55, dans certains territoires mentionnés à l'article 72-3 de la Constitution où il est demeuré applicable, notamment modifiés par le décret du 22 avril 2022. 4. Aux termes de l'article 6 du décret du 29 octobre 2020, applicable aux déplacements en transport maritime et fluvial, dans sa rédaction issue des dispositions du 1° de l'article 2 du décret du 22 avril 2021, objet de la présente requête : " (...) V bis.- (...) les personnes de onze ans ou plus souhaitant se déplacer par transport maritime à destination du territoire métropolitain ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution depuis un pays ou territoire confronté à une circulation particulièrement active de l'épidémie ou à la propagation de certains variants du SARS-CoV-2 caractérisés par un risque de transmissibilité accrue ou d'échappement immunitaire, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé, présentent à l'embarquement : / 1° Soit le résultat d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 36 heures avant la traversée ne concluant pas à une contamination par le covid-19 ; / 2° Soit le résultat d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 72 heures avant la traversée, accompagné de celui d'un test permettant la détection de la protéine N du SARS-CoV-2 réalisé moins de 24 heures avant celle-ci, dont aucun des deux ne conclut à une contamination par le covid-19. / VI.- (...) Les passagers mentionnés au V bis déclarent en outre, avant leur embarquement, leur intention d'effectuer la mesure de quarantaine ou d'isolement mentionnée au II de l'article 24 soit à leur domicile ou dans un lieu d'hébergement adapté, en produisant un justificatif permettant d'en attester l'adresse et l'accessibilité pour les agents de contrôle, soit dans un lieu d'hébergement mis à disposition par l'administration. / A défaut de présentation de ces documents, l'embarquement est refusé et le passager est reconduit à l'extérieur des espaces concernés. ". 5. Aux termes de l'article 11 du décret du 29 octobre 2020, applicable aux déplacements par transport aérien, dans sa rédaction issue du 2° de l'article 2 du décret du 22 avril 2021 : " (...) II bis.- Par dérogation aux dispositions du II, les personnes de onze ans ou plus souhaitant se déplacer par transport maritime à destination du territoire métropolitain ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution depuis un pays ou territoire confronté à une circulation particulièrement active de l'épidémie ou à la propagation de certains variants du SARS-CoV-2 caractérisés par un risque de transmissibilité accrue ou d'échappement immunitaire, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé, présentent à l'embarquement : 1° Soit le résultat d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 36 heures avant le vol ne concluant pas à une contamination par le covid-19 ; 2° Soit le résultat d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 72 heures avant le vol, accompagné de celui d'un test permettant la détection de la protéine N du SARS-CoV-2 réalisé moins de 24 heures avant celui-ci, dont aucun des deux ne conclut à une contamination par le covid-19 (...). Les passagers mentionnés au II bis déclarent en outre, avant leur embarquement, leur intention d'effectuer la mesure de quarantaine ou d'isolement mentionnée au II de l'article 24 soit à leur domicile ou dans un lieu d'hébergement adapté, en produisant un justificatif permettant d'en attester l'adresse et l'accessibilité pour les agents de contrôle, soit dans un lieu d'hébergement mis à disposition par l'administration. ". 6. Enfin, aux termes de l'article 24 du décret du 29 octobre 2020, dans sa rédaction issue du 3° de l'article 2 du décret du 22 avril 2021 : " I.- Une mesure de mise en quarantaine ou de placement et maintien en isolement ne peut être prescrite à l'entrée sur le territoire hexagonal ou à l'arrivée en Corse ou dans l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution que pour les personnes ayant séjourné, au cours du mois précédant cette entrée ou cette arrivée, dans une zone de circulation de l'infection définie par arrêté du ministre chargé de la santé mentionné au II de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique./ II. Dans les conditions prévues aux articles L. 3131-17 et R. 3131-19 à R. 3131-25 du code de la santé publique, le préfet territorialement compétent : / 1° Prescrit la mise en quarantaine ou le placement et le maintien en isolement, lorsqu'elles arrivent sur le territoire national depuis l'étranger, des personnes présentant des symptômes d'infection au covid-19 ; / 2° Est habilité à prescrire la mise en quarantaine ou le placement et le maintien en isolement : / a) Des personnes ne pouvant justifier, à leur arrivée, du résultat d'un test ou d'un examen biologique de dépistage virologique réalisé moins de 72 heures avant l'embarquement ne concluant pas à une contamination par le covid-19 ; / b) Des personnes arrivant sur le territoire métropolitain ou dans l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution en provenance d'un pays ou territoire confronté à une circulation particulièrement active de l'épidémie ou à la propagation de certains variants du SARS-CoV-2 caractérisés par un risque de transmissibilité accrue ou d'échappement immunitaire, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ;/ c) Des personnes arrivant sur le territoire d'une collectivité mentionnée à l'article 72-3 de la Constitution en provenance du reste du territoire national. ". 7. Si M. C... ne dirige formellement ses conclusions que contre les dispositions du 1° de l'article 2 du décret du 22 avril 2021, celles-ci doivent être regardées, eu égard à son argumentation, comme tendant également à l'annulation des 2° et 3° du même article en tant qu'ils modifient respectivement les articles 11 et 24 du décret du 29 octobre 2020. 8. A la date d'entrée en vigueur du décret du 22 avril 2021, il ressortait de l'article 1-1 de l'arrêté du 10 juillet 2020 identifiant les zones de circulation de l'infection du virus SARS-CoV-2, tel que modifié par un arrêté du 22 avril 2021, que : " Pour l'application du V bis de l'article 6, du II bis de l'article 11 et de l'article 24 des décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 (...), les pays et territoires confrontés à une circulation particulièrement active de l'épidémie de covid-19 ou à la propagation de certains variants du SARS-CoV-2 caractérisés par un risque de transmissibilité accrue ou d'échappement immunitaire sont : /-l'Afrique du Sud ; /-l'Argentine ; /-le Brésil ; /-le Chili ; /-l'Inde ;/-la Guyane. ". 9. Ainsi, toute personne en provenance d'un pays ou territoire, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé, confronté à une circulation particulièrement active de l'épidémie ou à la propagation de certains variants caractérisés par un risque de transmissibilité accrue ou d'échappement immunitaire, était de droit soumise, à son arrivée sur le territoire national, à une mesure de quarantaine lorsqu'elle n'était pas contaminée, ou de placement et maintien en isolement lorsqu'elle était contaminée, ordonnée par le préfet territorialement compétent, sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé. Le passager devait présenter à l'entreprise de transport, avant son embarquement, un justificatif permettant d'attester du lieu où il envisageait d'effectuer cette quarantaine ou cet isolement. 10. En premier lieu, la carence alléguée de l'information diffusée sur le site Service-Public.fr, relative à l'isolement de dix jours obligatoire pour les voyageurs en provenance de certains pays, en ce qu'elle mentionne que : " Chaque personne en provenance de ces pays fait obligatoirement l'objet d'une mise en quarantaine pour 10 jours, décidée par arrêté préfectoral et accompagnée de restriction des horaires de sortie du lieu d'isolement ", sans préciser que cette mesure est ordonnée sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé, est sans incidence sur la légalité des dispositions attaquées, la mesure de quarantaine ou d'isolement devant, en tout état de cause, être ordonnée, conformément à l'article R. 3131-19 du code de la santé publique, par le préfet territorialement compétent sur proposition du directeur général de l'ARS. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique doit être écarté. 11. En deuxième lieu, le requérant soutient également que cette information méconnaît les exigences de l'article 66 de la Constitution, en ce qu'elle indique que " cette mise en quarantaine est accompagnée de restriction des horaires de sortie (10-12h) du lieu d'isolement ", sans mention de l'autorisation du juge judiciaire qui serait selon lui requise pour toute mesure imposant à l'intéressé de demeurer à son domicile ou dans son lieu d'hébergement pendant une plage horaire de plus de douze heures par jour. Toutefois, d'une part, ainsi qu'il l'a été indiqué au point précédent, cette information est sans incidence sur la légalité des dispositions attaquées et d'autre part, en tout état de cause, ainsi qu'il ressort de la décision du Conseil constitutionnel du 11 mai 2020, n° 2020-800 DC, c'est la prolongation au-delà de quatorze jours d'une telle mesure qui doit être autorisée par le juge des libertés et de la détention, préalablement saisi par le représentant de l'Etat dans le département. 12. En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 8, les dispositions contestées s'appliquaient aux voyageurs en provenance d'Afrique du Sud, d'Argentine, du Brésil, du Chili, de l'Inde et de la Guyane. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis du conseil scientifique Covid 19 du 16 avril 2021, que ces mesures ont été prises pour faire face au développement du variant brésilien dit BR-P1, variant alors largement dominant en Amérique du Sud et responsable d'une crise sanitaire majeure au Brésil. Si M. C... fait valoir que les caractéristiques de ce variant ne justifiaient pas de telles dispositions, au motif notamment que le variant " anglais ", plus contagieux, était prédominant sur le territoire métropolitain, que le variant BR-P1 présentait un faible risque d'échappement vaccinal et que des mesures alternatives à l'isolement auraient été plus efficaces, les incertitudes relatives à l'évolution de ce nouveau variant dans un contexte sanitaire qui demeurait très préoccupant rendaient souhaitable toute mesure en freinant l'introduction et la diffusion. Le moyen tiré de ce que celles décidées par le décret attaqué n'auraient pas été nécessaires, adaptées et proportionnées doit, par suite, être écarté. 13. En dernier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 14. Une mesure de quarantaine ou d'isolement peut en principe être prononcée à l'égard de tout voyageur, y compris un ressortissant français, à son entrée sur le territoire national, qu'il arrive d'un Etat européen ou d'un Etat tiers. Si l'obligation de présentation du justificatif attestant du lieu où la mesure de quarantaine ou d'isolement est envisagée n'est imposée qu'aux voyageurs soumis de droit à une telle mesure en application du b) du 2° du II de l'article 24 du décret du 29 octobre 2020 modifié, cette exigence est justifiée par la nécessité d'un contrôle renforcé des voyageurs en provenance des zones confrontées à la circulation particulièrement active du virus ou à la propagation d'un variant, tel le BR-P1. Par suite, le moyen tiré de la différence de traitement entre ressortissants nationaux selon qu'ils résident dans un Etat européen ou dans un Etat tiers doit être écarté. Par ailleurs, les ressortissants français ne sont pas placés dans la même situation, selon qu'ils sont déjà présents sur le territoire national ou y entrent en provenance de l'un des territoires à risque listés à l'article 1-1 de l'arrêté du 10 juillet 2020. La différence de traitement instaurée par le décret s'agissant de l'application des règles de quarantaine et d'isolement, qui est en rapport avec l'objet de la norme, laquelle vise à protéger la santé publique et prévenir la propagation de nouveaux variants du Covid-19, n'est pas manifestement disproportionnée au regard de cette différence de situation. Par suite, le requérant n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que les dispositions litigieuses méconnaîtraient le principe d'égalité. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C... doit être rejetée. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B... C..., Copie en sera adressée à la Première ministre et au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré à l'issue de la séance du 8 décembre 2022 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Myriam Benlolo Carabot, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 22 décembre 2022. Le président : Signé : M. Bertrand Dacosta La rapporteure : Signé : Mme Myriam Benlolo Carabot La secrétaire : Signé : Mme Sylvie Leporcq