Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 10/08/2005, 264739
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 6ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-08-10
Numéro : 264739
Président : M. Bonichot
Rapporteur : M. Sébastien  Veil
Commissaire du gouvernement : M. Devys
Avocat(s) : SCP PIWNICA, MOLINIE ; LE PRADO

Vu 1°), sous le n° 264739, la requête, enregistrée le 19 février 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par les SOCIETES ADP GSI FRANCE, ADP EUROPE et ADP FRANCE, dont le siège est 148, rue Anatole France à Levallois-Perret (92300) ; les SOCIETES ADP GSI FRANCE, ADP EUROPE et ADP FRANCE demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs dans l'intégralité de ses dispositions ; 2°) d'annuler le décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au « titre emploi-entreprise » ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 264937, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 février et 11 juin 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'INSTITUT FRANCAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES, dont le siège est 139, rue du Faubourg Saint-Honoré à Paris (75008) ; l'INSTITUT FRANCAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES demande au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au « titre emploi-entreprise » ; .................................................................................... Vu 3°), sous le n° 265118, la requête, enregistrée le 1er mars 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT G 10 SOLIDAIRES, dont le siège est 12, rue des Trembles à Grenoble (38100) ; le SYNDICAT G 10 SOLIDAIRES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au « titre emploi-entreprise » ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 4°), sous le n° 265992, la requête, enregistrée le 29 mars 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT SUD PTT DE L'ISERE, dont le siège est 12 bis, rue des Trembles à Grenoble (38100) ; le SYNDICAT SUD PTT DE L'ISERE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au « titre emploi-entreprise » ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 5°), sous le n° 266428, la requête, enregistrée le 9 avril 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour les EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE et le SYNDICAT EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE - REGION DE PARIS, dont le siège est 51, rue d'Amsterdam à Paris (75008), M. Gérard ZX, demeurant ... et M. Michel ZY, demeurant ... ; les EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au « titre emploi-entreprise » ; .................................................................................... Vu 6°), sous le n° 266882, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 avril et 11 juin 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'INSTITUT FRANCAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES, dont le siège est 139, rue du Faubourg Saint-Honoré à Paris (75008) ; l'INSTITUT FRANÇAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du 11 février 2004 du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité et du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées portant désignation des organismes de recouvrement du régime général habilités à gérer les centres nationaux de traitement du « titre emploi-entreprise » ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code du travail ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit ; Vu l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs ; Vu le décret n° 47-233 du 23 janvier 1947 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Sébastien Veil, Auditeur, - les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'INSTITUT FRANÇAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES, de Me Le Prado, avocat des EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE et autres, - les conclusions de M. Christophe Devys, Commissaire du gouvernement ; Considérant que l'article 5 de l'ordonnance du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs a inséré dans la partie législative du code de la sécurité sociale des dispositions prévoyant la création d'un « service emploi-entreprise » en vue de permettre aux entreprises qui y adhèrent de bénéficier d'une aide à l'accomplissement de leurs obligations déclaratives en matière sociale ; que le décret du 9 février 2004 a été pris pour l'application de ces dispositions ; que, par un arrêté du 11 février 2004, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité et le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées ont désigné les organismes de recouvrement du régime général habilités à gérer les centres nationaux de traitement du « titre emploi-entreprise » créé par le même décret ; que la requête des SOCIETES ADP GSI FRANCE, ADP EUROPE et ADP FRANCE est dirigée contre l'ordonnance du 18 décembre 2003 ainsi que contre le décret du 9 février 2004 ; que les requêtes du SYNDICAT G 10 SOLIDAIRES, du SYNDICAT SUD PTT DE L'ISERE et des EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE et autres sont dirigées contre ce même décret ; que les requêtes de l'INSTITUT FRANÇAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES sont dirigées contre ce décret et contre l'arrêté du 11 février 2004 ; qu'il y a lieu de joindre ces six requêtes pour statuer par une seule décision ; Sur l'ordonnance du 18 décembre 2003 : Considérant que le IX de l'article 78 de la loi du 9 décembre 2004 a ratifié l'ordonnance du 18 décembre 2003 ; que, par suite, les conclusions de la requête n° 264739 dirigées contre cette ordonnance sont devenues sans objet ; Sur le décret du 9 février 2004 : En ce qui concerne la consultation du Conseil d'Etat : Considérant qu'il résulte des termes de l'article L. 184-1 du code de la sécurité sociale que les dispositions réglementaires qui déterminent les modalités d'application du livre Ier de ce code sont, sauf disposition contraire, prises par décret en Conseil d'Etat ; Considérant que l'article 1er du décret attaqué, qui insère dans le code de la sécurité sociale (troisième partie : décrets) les articles D. 133-5 à D. 133-5-4, a été pris pour l'application des dispositions du I de l'article 5 de l'ordonnance du 18 décembre 2003, lesquelles ont été insérées aux articles L. 133-5-1 à L. 133-5-3 de ce code ; que, dès lors, ces mesures réglementaires auraient dû, en principe, faire l'objet d'un décret en Conseil d'Etat ; que, toutefois, les alinéas 2 et 6 du nouvel article L. 133-5-3 du même code précisent que la détermination du seuil maximum de l'effectif des entreprises pouvant utiliser le « titre emploi-entreprise », ainsi que celle des organismes habilités à recouvrer et contrôler les cotisations et contributions dues dans le cadre de ce dispositif sont fixées « par décret » ; que ces dispositions dérogent ainsi à l'obligation, posée par L. 184-1 du code de la sécurité sociale, de prendre les mesures réglementaires d'application du livre Ier de ce code par décret en Conseil d'Etat ; Considérant que, si les deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas du I de l'article D. 133-5 du code de la sécurité sociale, introduits par l'article 1er du décret attaqué, déterminent les modalités de fixation du seuil maximum de l'effectif des entreprises pouvant utiliser le « titre emploi-entreprise », si le I de l'article D. 133-5-2 et le 1er alinéa de l'article D. 133-5-4 du code de la sécurité sociale, issus du même article 1er, sont relatifs aux organismes habilités et si, par conséquent, ces mesures réglementaires pouvaient être prises par décret, l'ensemble des autres dispositions de l'article 1er du décret attaqué auraient dû être préalablement soumises au Conseil d'Etat ; que, par suite, celles-ci doivent être annulées ; Considérant, en revanche, que si le renvoi fait par le III de l'article 5 de l'ordonnance du 18 décembre 2003 à des dispositions prises « par voie réglementaire » n'implique pas, par lui-même qu'il puisse être dérogé à la nécessité d'un décret en Conseil d'Etat, les dispositions transitoires du III de cet article 5, sur le fondement desquelles a été pris l'article 2 du décret attaqué, n'ont pas été insérées dans le code de la sécurité sociale ; que, dans ces conditions, les mesures d'application de ces dispositions pouvaient faire l'objet d'un décret simple ; En ce qui concerne les moyens invoqués par les requêtes n°s 264739, 264937 et 266428 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 133-5-1 introduit dans le code de la sécurité sociale par l'ordonnance du 18 décembre 2003 : « Toute entreprise répondant aux conditions fixées aux articles L. 133-5-2 et L. 133-5-3 peut adhérer à un service d'aide à l'accomplissement de ses obligations déclaratives en matière sociale proposé par des organismes agréés ou habilités par l'Etat. Ce service, dénommé « service emploi-entreprise », comprend soit l'accès à une procédure informatisée de déclaration, dénommée « déclaration unifiée de cotisations sociales individualisée », soit la fourniture d'un « titre emploi-entreprise ». / Le recours à la « déclaration unifiée de cotisations sociales individualisée » ou au « titre emploi-entreprise » permet notamment à l'entreprise : / 1° D'obtenir du « service emploi-entreprise » le calcul des rémunérations dues aux salariés en application du présent code et des conventions collectives ainsi que de l'ensemble des cotisations et contributions d'origine légale et des cotisations ou contributions conventionnelles rendues obligatoires par la loi ; / 2 D'effectuer, dans les conditions mentionnées à l'article L. 133-5, les déclarations obligatoires relatives aux cotisations et contributions sociales qui doivent être adressées aux organismes gérant les régimes mentionnés au code de la sécurité sociale et aux articles L. 223-16 et L. 351-21 du code du travail » ; qu'aux termes de l'article L. 133-5-3 du même code, issu de la même ordonnance : « Lorsque l'employeur utilise le « titre emploi-entreprise », les cotisations et contributions dues au titre de l'emploi du salarié concerné sont recouvrées et contrôlées par des organismes habilités par décret selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale assises sur les salaires » ; Considérant, en premier lieu, qu'en prévoyant que le pouvoir réglementaire pouvait agréer des organismes chargés de recouvrer et de contrôler les cotisations et contributions dues au titre de l'emploi de salariés dans le cadre de ce dispositif simplifié, le législateur l'a nécessairement habilité à confier à certains organismes sociaux d'autres compétences que celles qui résultaient auparavant de la loi ; qu'ainsi, et alors même que l'ordonnance du 18 décembre 2003 n'a pas modifié les dispositions législatives relatives aux compétences de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et des unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait méconnu ces dispositions doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'article L. 133-5-1 du code de la sécurité sociale qu'il revenait au pouvoir réglementaire de déterminer les organismes habilités à recouvrer et à contrôler les cotisations et contributions dues par les entreprises recourant au « service emploi-entreprise » ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune disposition ne faisait obstacle à ce que le gouvernement choisisse de n'agréer qu'un nombre restreint d'organismes, et de retenir ceux qui sont chargés du recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale, eu égard à la mission de ces organismes ; Considérant, en troisième lieu, que si l'article L. 420-1 du code de commerce prohibe, « lorsqu'elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions », ni l'agrément ou l'habilitation d'organismes par l'Etat en vue de proposer un service d'aide aux entreprises pour l'accomplissement de leurs obligations déclaratives en matière sociale, prévus par les articles L. 133-5-1 et L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale issus de l'ordonnance du 18 décembre 2003, ni les accords entre les organismes nationaux gérant les régimes pour le compte desquels sont recouvrés les cotisations, ne sauraient être regardés, en eux-mêmes, comme constituant des « actions concertées », des « conventions », ou des « ententes » au sens des dispositions de l'article L. 420-1 du code de commerce ; qu'ainsi, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait intervenu en méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne : « 1. Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions » ; qu'aux termes de l'article 88 du même traité : « (...) 3. La Commission est informée en temps utile pour présenter ses observations des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l'article 87, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'Etat membre ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale » ; Considérant que le service permettant l'obtention du calcul des rémunérations dues aux salariés et des cotisations sociales, prévu par le dispositif de « titre emploi-entreprise », est directement lié à la simplification des déclarations sociales également prévue par ce dispositif ; que la circonstance que l'allègement des obligations déclaratives permis par le « titre emploi-entreprise » pourrait conduire certaines entreprises à ne plus faire appel à des experts-comptables ou à des sociétés de service n'est pas de nature à faire regarder cette mesure générale de simplification administrative comme ayant eu pour effet d'instituer une aide d'Etat au bénéfice des entreprises de moins de dix salariés ; que, dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le décret attaqué aurait dû, préalablement à son adoption, être notifié à la Commission ; Considérant, en cinquième lieu, que les dispositions attaquées n'instituent aucune forme de monopole pour l'aide à la gestion de la paie, les prestataires nationaux et étrangers restant libres de proposer aux entreprises concernées leurs services, lesquels ne se trouvent pas non plus renchéris par le dispositif du « titre emploi-entreprise » ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de libre prestation de services posé par les articles 49 et 50 du traité instituant la Communauté européenne ne peut être accueilli ; Considérant, enfin, que, pour les motifs précédemment énoncés relatifs à ratification de l'ordonnance du 18 décembre 2003, les moyens tirés de ce que le décret attaqué devrait être annulé comme étant pris sur le fondement d'une ordonnance illégale au regard des règles du droit national ne peuvent qu'être écartés ; En ce qui concerne les requêtes n°s 265118 et 265992 : Considérant que les moyens soulevés par les syndicats requérants ne concernent que celles des dispositions du décret qui, ainsi qu'il a été dit plus haut, doivent être annulées au motif qu'elles auraient dû faire l'objet d'un décret en Conseil d'Etat ; qu'ils n'invoquent aucun moyen à l'encontre des dispositions des deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas du I de l'article D. 133-5 du code de la sécurité sociale, du I de l'article D. 133-5-2 et du premier alinéa de l'article D. 133-5-4 du code de la sécurité sociale issus du même article 1er du décret attaqué, ni à l'encontre de l'article 2 ; que les conclusions de leurs requêtes doivent, par suite, être rejetées en tant qu'elles sont dirigées contre ces dernières dispositions ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation des dispositions de l'article 1er du décret du 9 février 2004, séparables des autres dispositions du décret attaqué, qui introduisent dans le code de la sécurité sociale les articles D. 133-5, à l'exception des deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas du I de cet article, D. 133-5-1, D. 133-5-2, à l'exception de son I, D. 133-5-3 et D. 133-5-4, à l'exception de son premier alinéa ; Sur l'arrêté du 11 février 2004 : Considérant que cet arrêté a été pris sur le fondement du quatrième alinéa du I de l'article D. 133-5-2 inséré dans le code de la sécurité sociale par le décret du 9 février 2004, qui charge le ministre de la sécurité sociale de désigner les organismes de recouvrement du régime général de sécurité sociale chargés de gérer les centres nationaux de traitement du « titre emploi-entreprise » ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er du décret du 23 janvier 1947 : « Les ministres et secrétaires d'Etat peuvent donner délégation pour signer tous actes individuels ou réglementaires, à l'exception des décrets, ainsi que toutes ordonnances de paiement, de virement ou de délégation et tous ordres de recettes : / 1° Aux directeurs, directeurs adjoints et chefs de leur cabinet en ce qui concerne les affaires pour lesquelles délégation n'a pas été donnée à l'une des personnes mentionnées au 2° ci-dessous ; / 2° Aux directeurs, chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs de leur administration centrale en ce qui concerne les affaires des services relevant de leur autorité » ; Considérant qu'en vertu de deux arrêtés du 17 avril 2003, le sous-directeur du financement de la sécurité sociale, signataire de l'arrêté attaqué, avait reçu délégation de signature, d'une part, du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées et, d'autre part, du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, lesquels étaient, chacun dans la limite de ses attributions, chargés de la sécurité sociale ; qu'aucune disposition n'interdisait aux ministres de déléguer leur signature au même fonctionnaire, dès lors que celui-ci relevait de l'une des catégories de personnes mentionnées au 2° de l'article 1er du décret du 23 janvier 1947 modifié ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été signé par une autorité incompétente doit être écarté ; Considérant, en second lieu, que, pour le surplus, l'INSTITUT FRANÇAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES invoque, à l'encontre de l'arrêté du 11 février 2004, les mêmes moyens que dans sa requête n° 264937 dirigée contre le décret du 9 février 2004 ; qu'il résulte de ce qui a été dit plus haut que ces moyens doivent être écartés ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'INSTITUT FRANÇAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté qu'il attaque ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement de ces dispositions par les SOCIETES ADP GSI FRANCE, ADP EUROPE et ADP FRANCE, par le SYNDICAT G 10 SOLIDAIRES et par le SYNDICAT SUD PTT DE L'ISERE ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 264739 dirigées contre l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003. Article 2 : L'article 1er du décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au « titre emploi-entreprise » est annulé, en tant qu'il introduit dans le code de la sécurité sociale les articles D. 133-5, à l'exception des deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas du I de cet article, D. 133-5-1, D. 133-5-2, à l'exception de son I, D. 133-5-3 et D. 133-5-4, à l'exception de son premier alinéa. Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée aux SOCIETES ADP GSI FRANCE, ADP EUROPE, ADP FRANCE, à l'INSTITUT FRANCAIS DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES, au SYNDICAT G 10 SOLIDAIRES, au SYNDICAT SUD PTT DE L'ISERE, à la fédération EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE, au SYNDICAT EXPERTS-COMPTABLES DE FRANCE - REGION DE PARIS, à M. Gérard ZX, à M. Michel ZY, au Premier ministre, au ministre de la santé et des solidarités, au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.