CAA de NANCY, 1ère chambre, 23/07/2020, 19NC00073-19NC02139, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-23
Numéro : 19NC00073-19NC02139
Président : M. KOLBERT
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme KOHLER
Avocat(s) : DSC AVOCATS TA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... D... a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 8 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Montaigu a approuvé le plan local d'urbanisme, à tout le moins en ce qu'il institue les emplacements réservés n° 7 et n° 8 sur la parcelle cadastrée AC 254, d'annuler la décision du 8 janvier 2017 par laquelle le maire de Montaigu a implicitement rejeté son recours gracieux à l'encontre de cette délibération, d'enjoindre à la commune de Montaigu, à titre principal, de procéder à la modification du plan local d'urbanisme par suppression des emplacements réservés de la parcelle AC 254 et au classement de cette parcelle en zone U et, à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où l'intégralité du plan local d'urbanisme venait à être annulée par la décision à intervenir, de faire procéder à l'abrogation de la disposition du plan d'occupation des sols de 1984 qui instituait déjà un emplacement réservé sur la parcelle AC 254 et de faire procéder au classement de cette parcelle en zone U. Par un jugement n° 1700338 du 15 novembre 2018, le tribunal administratif de Besançon a annulé la délibération du 8 septembre 2016 du conseil municipal de Montaigu approuvant le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle a institué sur la parcelle AC 254 les emplacements réservés n° 7 et 8, ainsi que la décision de rejet implicite du recours formulé le 4 novembre 2016, a enjoint à la commune de Montaigu de procéder à la modification des documents du plan local d'urbanisme afin de retirer l'inscription de ces emplacements réservés de la parcelle AC 254, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, et a rejeté les conclusions de la commune de Montaigu tendant à l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée, sous le n° 19NC00073, le 11 janvier 2019, et deux mémoires enregistrés le 22 et 29 mai 2020, la commune de Montaigu, représenté par Me Suissa, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 15 novembre 2018 ; 2°) de mettre à la charge de Mme D... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande présentée par Mme D... devant le tribunal administratif de Besançon était irrecevable en tant qu'elle concernait les emplacements réservés puis que le règlement écrit du plan local d'urbanisme ne contient aucune disposition relative à de tels emplacements réservés et que la seule mention de ceux-ci sur le plan de zonage n'est pas opposable à l'intéressée et ne lui fait pas grief ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que la création des emplacements réservés n° 7 et 8 était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation alors que son intention de procéder à l'agrandissement du cimetière et à la création d'un espace public est réelle. Par des mémoires en défense enregistrés les 28 mai 2019 et 27 mai 2020, Mme D..., représentée par Me Bochet-Allanet, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'infirmer le jugement du 15 novembre 2018 en ce qu'il n'a pas retenu que la délibération du conseil municipal de Montaigu du 8 septembre 2016 était entachée d'illégalités externes ; 2°) de rejeter l'appel de la commune ; 3°) d'annuler la délibération du 8 septembre 2016, à tout le moins en ce que le plan institue les emplacements réservés n°7 et 8 sur la parcelle cadastrée AC 254, et la décision du maire de Montaigu du 8 janvier 2017 rejetant son recours gracieux ; 4°) d'enjoindre à la commune de Montaigu, à titre principal, de faire procéder à la modification du plan local d'urbanisme en ce qu'il institue des emplacements réservés sur la parcelle AC 254 et de faire procéder au classement de cette parcelle en zone U, dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le plan serait annulé dans son intégralité de faire procéder à l'abrogation de la disposition du plan d'occupation des sols de 1984, en ce qu'il institue un emplacement réservé sur la parcelle AC 254 et de faire procéder au classement de cette parcelle en zone U, dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Montaigu le versement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que : - l'appel de la commune de Montaigu et son mémoire enregistré le 22 mai 2020 sont irrecevables en l'absence de justification de l'autorisation donnée au maire d'interjeter appel et d'agir au nom de la commune dans le cadre de cet appel ; - sa demande devant le tribunal administratif de Besançon était recevable, dès lors que les emplacements réservés lui étaient opposables comme étant prévus par le règlement du plan local d'urbanisme ; - la délibération du 8 septembre 2016 est entachée d'illégalités externes en ce que la séance du conseil municipal du 8 septembre 2016 n'a fait l'objet d'un affichage public que le 6 septembre 2016 et les conseillers municipaux n'ont pas fait l'objet d'une convocation trois jours francs avant la tenue de la réunion en violation des dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - de même, cette délibération du 8 septembre 2016 est intervenue alors que les conseillers municipaux n'avaient pas été rendus destinataires des documents définitifs, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du même code ; - c'est à bon droit que le tribunal a jugé que la création des emplacements n° 7 et 8 étaient entachée d'erreur manifeste d'appréciation. II. Par ordonnance du 4 juillet 2019, la présidente de la cour administrative d'appel de Nancy a, sur la demande Mme D... enregistrée le 17 avril 2019, décidé, sous le n° 19NC02139, l'ouverture d'une procédure juridictionnelle en vue de pourvoir à l'exécution du jugement n° 1700338 du 15 novembre 2018 du tribunal administratif de Besançon. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public, - et les observations de Me Wintz pour la commune de Montaigu et de Me Bocher-Allanet, pour Mme D.... Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 8 septembre 2016, le conseil municipal de Montaigu a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un courrier du 4 novembre 2016, Mme D..., propriétaire d'une parcelle cadastrée AC 254, a formé un recours gracieux contre cette délibération en tant que ce plan a inscrit sur cette parcelle, les emplacements réservés n° 7 et n° 8. Ce recours ayant été implicitement rejeté, elle a saisi le tribunal administratif de Besançon qui, par jugement du 15 novembre 2018, a annulé, dans cette mesure, la délibération du 8 septembre 2016 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et a enjoint à la commune de Montaigu de procéder, dans les deux mois, à la modification des documents du plan local d'urbanisme afin de retirer l'inscription des emplacements réservés n° 7 et 8 sur la parcelle AC 254. La commune de Montaigu relève appel de ce jugement en tant qu'il a prononcé cette annulation. Mme D... qui conclut au rejet de l'appel de la commune de Montaigu, ainsi qu'à la réformation de ce jugement en tant qu'il n'a pas intégralement annulé la délibération du 8 septembre 2016, a également présenté devant la cour une demande d'exécution qui a fait l'objet d'une ordonnance du 4 juillet 2019, décidant, l'ouverture d'une procédure juridictionnelle qu'il y a lieu de joindre à l'instance d'appel. Sur l'appel de la commune de Montaigu : En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par Mme D... : 2. La commune de Montaigu a produit à l'instance les extraits des délibérations du 20 mars 2014 de son conseil municipal qui a autorisé le maire à ester en justice au nom de la commune, cette délégation étant consentie tant en demande qu'en défense devant toutes les juridictions sauf au pénal. Elle a également produit la délibération de son conseil municipal du 4 juin 2020 donnant au maire une délégation identique. Contrairement à ce que soutient Mme D..., le maire de Montaigu était régulièrement habilité à interjeter appel au nom de la commune, du jugement du tribunal administratif de Besançon du 15 novembre 2018 et à présenter un mémoire en réplique. En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 3. Aux termes de l'article L. 151-41 code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques (...) ". 4. Il ressort des documents constitutifs du plan local d'urbanisme que l'inscription sur la parcelle AC n° 254, dont Mme D... est propriétaire, des emplacements réservés n° 7 et 8 a pour but respectivement l'agrandissement du cimetière du lieu-dit de Montaigu et la création d'un espace public. Si le plan d'occupation des sols de la commune de Montaigu, approuvé en 1984, avait déjà institué sur cette parcelle un emplacement réservé en vue de l'agrandissement du cimetière, sans que ce projet ait, pour le moment, été effectivement réalisé, il ressort des pièces du dossier que la capacité de ce cimetière est désormais limitée à un nombre réduit d'emplacements compte tenu notamment des contraintes liées aux concessions perpétuelles, tandis que le nombre de personnes âgées résidant sur le territoire de la commune, non sérieusement contesté, laisse augurer des besoins supérieurs à cette capacité, indépendamment de l'évolution globale de la population communale. La circonstance, alléguée par Mme D..., que la surface cumulée de l'emplacement n° 7 et de l'emplacement n° 3, institué à proximité du cimetière de Vertagna, aurait pour effet de doubler la surface actuelle des cimetières situés sur le territoire communal n'est pas déterminante pour apprécier l'adéquation de cette surface globale aux besoins de la population communale, dès lors que l'inscription de l'emplacement réservé n°7 ne préjuge pas de la surface exacte qui sera susceptible d'être effectivement utilisée en vue de l'agrandissement du cimetière de Montaigu. Dans ces circonstances, ni la durée de la période pendant laquelle cette parcelle a déjà fait l'objet d'une telle inscription ni l'existence de surface de terrains alternatifs, sur lesquels il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer, ne sont de nature à établir, à la date de l'approbation du nouveau plan local d'urbanisme, un défaut manifeste d'intention de la commune de réaliser les projets pour lesquels ont été créés les emplacements réservés n° 7 et 8. 5. Il résulte de ce qui précède que la commune de Montaigu est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Besançon a, pour annuler les décisions contestées, jugé que la création de ces emplacements réservés était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 6. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme D... devant le tribunal administratif. En ce qui concerne les autres moyens : 7. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure ". 8. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Montaigu a convoqué les conseillers municipaux à la séance du conseil municipal devant se tenir à la mairie le 8 septembre 2016 par un courrier électronique daté du 1er septembre 2016. Il ressort des attestations de conseillers municipaux produites à l'instance que cette modalité d'envoi avait été généralisée depuis 2014 pour l'ensemble des convocations aux séances du conseil municipal et que les conseillers municipaux y avaient nécessairement consenti en fournissant leur adresse électronique. Dans ces conditions, la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal du 8 septembre 2016, intervenue, selon ces modalités, dans le respect du délai franc de trois jours prévu par les dispositions précitées de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, était régulière. Si cet article prévoit également que la convocation est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée, il n'exige pas que ces formalités aient lieu dans ce même délai franc. Il suit de là que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté. 9. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'alors que l'ensemble du dossier du plan local d'urbanisme avait été mis à la disposition des conseillers municipaux avant la séance au cours de laquelle a été adoptée la délibération contestée, ces derniers aient exprimé le souhait d'obtenir de manière spécifique la communication du compte-rendu de la réunion d'un comité de pilotage du 8 décembre 2015, qui figurait d'ailleurs en annexe du rapport de présentation du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré par Mme D... de ce que les conseillers municipaux n'auraient pas bénéficié d'une information conforme aux dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, s'agissant en particulier du traitement des recommandations du commissaire-enquêteur concernant les observations qu'elle avait déposées au cours de l'enquête publique, doit être écarté. 10. Il résulte de ce qui précède que la commune de Montaigu est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a annulé la délibération du 8 septembre 2016 en tant qu'elle a institué sur sa parcelle, les emplacements réservés n° 7 et 8 ainsi que la décision rejetant son recours gracieux. Sur l'appel incident de Mme D... : 11. Mme D... qui demande l'infirmation du jugement attaqué en ce qu'il n'a pas annulé intégralement la délibération du conseil municipal de Montaigu du 8 septembre 2016 comme également entachée d'illégalités externes, présente à l'appui de cet appel les mêmes moyens que ceux qu'elle avait développés en première instance. Ces moyens doivent être écartés par les mêmes motifs que ceux exposés aux points 8 et 9 du présent arrêt. 12. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon n'a pas annulé l'intégralité de la délibération du 8 septembre 2016. Sur la demande d'injonction : 13. Le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme D... doivent être rejetées. Sur la requête n° 19NC02139 : 14. Le présent arrêt annule le jugement attaqué. Dès lors, les conclusions de Mme D... tendant à obtenir l'exécution de ce jugement, faisant l'objet de la procédure juridictionnelle ouverte sous le n° 19NC02139, sont devenues sans objet. Sur les frais liés à l'instance : 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 16. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Montaigu, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par Mme D... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme D... la somme demandée par la commune de Montaigu, au titre de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Besançon du 15 novembre 2018 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme D... devant le tribunal administratif de Besançon est rejetée. Article 3 : Les conclusions d'appel incident et le surplus des conclusions de Mme D... sont rejetés. Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 19NC02139 de Mme D.... Article 5 : Les conclusions de la commune de Montaigu tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montaigu et à Mme C... D.... 2 N° 19NC00073, 19NC02139