CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 19/12/2019, 17BX02942, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-19
Numéro : 17BX02942
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Marianne  HARDY
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CAULIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... D... ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 5 mai 2015 par lequel le préfet de la Charente-Maritime leur a délivré un certificat d'urbanisme défavorable à la construction d'une maison d'habitation sur un terrain cadastré 0-ZS-67 situé au lieu-dit Les Coutres sur le territoire de la commune de Saint-Palais-de-Phiolin. Par un jugement n° 1502357 du 29 juin 2017, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 27 août 2017 et des mémoires enregistrés les 28 avril, 1er juin et 13 juillet 2018 et 22 mars 2019, M. et Mme D..., représentés par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 29 juin 2017 ; 2°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif délivré le 5 mai 2015 par le préfet de la Charente-Maritime ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal a commis une erreur de droit concernant le texte applicable à la date de la décision attaquée dès lors qu'il a été fait application d'une version de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme qui n'était pas en vigueur ; - le préfet a eu une attitude dilatoire en attendant 28 mois avant de répondre au recours déposé devant le tribunal concernant un précédent certificat d'urbanisme ; - en refusant de donner un accès au dossier, l'Etat a méconnu les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 ; - le règlement de la CDCEA méconnaît l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ; - l'avis de la commission est entaché d'irrégularité dès lors que deux membres titulaires sur les quinze n'ont pas été invités à se prononcer (ce qui démontre que le vote à distance contrevient aux dispositions du décret n° 2014-1627 du 26 décembre 2014), qu'il n'y a eu en réalité que huit votes et non neuf puisque le président de la CDCEA a voté à la fois pour le directeur de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) et a posteriori pour le préfet, que le quorum n'était pas atteint dès lors que le vote du représentant de la chambre des notaires a été prononcé hors délai, que deux maires et deux présidents de syndicats, qui sont membres titulaires de la commission, n'ont pas été contactés, que les mandats donnés au représentants des trois syndicats ne sont pas produits et un doute est donc permis sur la légalité des votes, que Mme C... a voté pour le président de la confédération paysanne alors qu'elle est désignée comme suppléante pour la chambre d'agriculture, qu'en l'absence de production des courriels échangés pour la consultation il n'est pas possible de contrôler le respect du délai légal de vote, que les travaux n'ont pas été ouverts par le président de la commission, que la chambre d'agriculture a exercé une influence sur les votes des organisations syndicales agricoles, que le président a retenu un motif défavorable qui n'est pas tiré des motivations des votants en méconnaissance des articles L. 211-1 à L. 211-8 du code des relations entre le public et l'administration, que le secrétaire de la commission a informé les membres plus de quinze heures après le début du vote en méconnaissance de l'article 3 du décret du 26 décembre 2014 et que les messages du président relatifs à l'ouverture et à la clôture des débats et au résultat du vote ne sont pas produits ; - l'avis de la commission est fondé sur des éléments erronés et incomplets (terrain entouré d'habitations, de hangars, d'ateliers, de piscine, présence des réseaux et inscription du projet dans la prévision de carte communale) et a fait l'objet d'un traitement en rupture d'égalité avec les autres dossiers ; - le tribunal a méconnu le champ d'application de la loi et a considéré, à tort, que la perspective de diminution de la population n'était pas avérée et que l'existence d'un intérêt général n'était pas caractérisée ; - le projet, qui va permettre d'accueillir un infirmier, présente une dimension d'intérêt communal social ; - la délibération, qui présente huit motifs cumulatifs, est suffisamment motivée ; - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, d'un détournement de procédure et d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire enregistré le 6 juin 2018, et des pièces produites le 13 mars 2019, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 ; - le décret n° 2014-1627 du 16 décembre 2014 ; - le décret n° 2015-644 du 9 juin 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F... B..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - et les observations de M. D.... Une note en délibéré présentée pour M. et Mme D... par Me E... a été enregistrée le 28 novembre 2019. Considérant ce qui suit : 1. M. D... a sollicité, le 13 mars 2015, l'obtention d'un certificat d'urbanisme pour la construction d'une maison individuelle sur un terrain cadastré 0-ZS-67 situé au lieu-dit Les Coutras sur le territoire de la commune de Saint-Palais-de-Phiolin. Par un certificat d'urbanisme délivré le 5 mai 2015, la préfète de la Charente-Maritime a indiqué que le terrain objet de la demande ne pouvait pas être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée. M. et Mme D... ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler ce certificat d'urbanisme négatif. Ils relèvent appel du jugement du 29 juin 2017 par lequel le tribunal a rejeté leur demande. 2. Pour délivrer à M. D... le certificat d'urbanisme négatif en litige, la préfète de la Charente-Maritime a considéré que l'opération envisagée ne pouvait être autorisée dès lors que le terrain d'assiette du projet est situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune et que, la commission départementale de la consommation des espaces agricoles ayant émis un avis défavorable, la délibération du 18 mars 2015, par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin s'était prononcé en faveur de la délivrance d'un certificat d'urbanisme à M. et Mme D..., ne pouvait être prise en compte, en application du II de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme. 3. Aux termes de l'article L.111-1-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée et cité à bon droit par le tribunal : " I.- En l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seuls sont autorisés, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : (...) 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. II -La construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° du I du présent article et les projets de constructions, aménagements, installations et travaux mentionnés aux 2° et 3° du même I ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par le représentant de l'Etat dans le département à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai d'un mois à compter de la saisine de la commission. La délibération mentionnée au 4° du I du présent article est soumise pour avis conforme à cette même commission départementale. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai d'un mois à compter de la saisine de la commission ". Aux termes de l'article 2 du décret du 9 juin 2015 relatif aux commissions départementales et interdépartementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers en métropole : " I. - Le présent décret entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant celui de sa publication. (...) II. - Les dossiers soumis à la commission départementale ou interdépartementale de la consommation des espaces agricoles pour lesquels celle-ci n'aurait pas encore émis d'avis à la date d'entrée en vigueur du présent décret sont transmis, sans délai, à la commission départementale ou interdépartementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers territorialement compétente qui en poursuit l'examen. III. - Les avis émis par la commission départementale ou interdépartementale de la consommation des espaces agricoles avant la date d'entrée en vigueur du présent décret sont réputés rendus par la commission départementale ou interdépartementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ". En ce qui concerne le texte applicable : 4. En l'espèce, l'avis visé par les dispositions précitées du 4° de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme a été donné, le 8 avril 2015, par la commission départementale de la consommation des espaces agricoles de la Charente-Maritime. Or, en application des dispositions du décret du 9 juin 2015 citées au point précédent, un tel avis est réputé avoir été rendu par la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait appliqué un texte qui n'était pas en vigueur doit être écarté. En ce qui concerne la légalité du règlement intérieur de la commission : 5. M. et Mme D... ne peuvent utilement invoquer, à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif contesté, la circonstance que le règlement de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles de la Charente-Maritime du 26 juillet 2012, qui mentionne dans son préambule que " l'administration n'est pas tenue de suivre les avis de la commission ", méconnaît les dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur en avril 2015 dès lors qu'il n'a pas été fait application de cette disposition en l'espèce. En ce qui concerne la régularité de l'avis émis par la commission : 6. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme D..., il ressort de la copie du courriel de consultation écrite de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles de la Charente-Maritime que ce courriel a bien été adressé à l'administrateur de l'association Nature Environnement, membre titulaire de la commission. Si aucune pièce ne permet d'établir que ledit courriel aurait été adressé au président de la communauté de communes Aunis Sud, il ressort cependant des pièces du dossier qu'il a été adressé à son suppléant. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le représentant de cette collectivité a bien été mis à même de voter. Il en est de même, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme D..., des représentants du syndicat des jeunes agriculteurs et de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles. Enfin ce courriel a bien été également adressé aux deux maires titulaires désignés par l'association des maires de Charente-Maritime. 7. Il ressort également des pièces produites en défense par le ministre, dont la valeur probante n'est remise en cause par aucune pièce du dossier, que neuf membres de la commission ont exprimé un vote. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme D..., dès lors que ce sont les représentants des présidents des organisations syndicales agricoles qui ont voté pour le compte de ces organisations, ils n'avaient pas besoin de produire le mandat prévu par les dispositions de l'article 1er du règlement de la commission. Par ailleurs, si la personne désignée en qualité de suppléante au titre la chambre d'agriculture a voté en qualité de mandataire du président de la confédération paysanne, les appelants ne précisent pas en quoi cette circonstance caractériserait une méconnaissance des dispositions du règlement intérieur de la commission qui précisent que " mandant et mandataire doivent défendre les mêmes intérêts ". Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme D..., la circonstance, à la supposer établie, que le représentant de la direction départementale des territoires et de la mer aurait voté pour le préfet, président de la commission, ne caractérise pas davantage une méconnaissance des dispositions de l'article 1er du règlement intérieur de la commission du 26 juillet 2012 qui précisent que " nul ne peut avoir plus d'un mandat " dès lors qu'il n'est pas établi que le représentant de la direction des territoires et de la mer aurait voté également pour une autre personne. Ainsi, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du règlement intérieur de la commission doivent, en tout état de cause, être écartés. Enfin, si, comme le soutiennent les appelants, le vote exprimé par le représentant de la chambre départementale des notaires a été émis après l'expiration du délai fixé par le courriel mentionné ci-dessus et ne peut donc être pris en compte, toutefois huit des quinze membres de la commission ont exprimé un vote dans des conditions régulières. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les appelants, la condition de quorum fixée par les dispositions du II de l'article 4 de l'ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial était remplie. 8. Par ailleurs, le courriel adressé aux membres de la commission le 1er avril 2015, qui comportait en pièce jointe les dossiers relatifs aux affaires examinées, précisait que la consultation écrite se déroulerait du 1er au 7 avril 2015 et que les votes devaient parvenir le 7 avril 2015 à minuit. Si ce courriel n'a été adressé aux membres de la commission qu'à partir de 15 heures le 1er avril, cette circonstance n'a pas été de nature à entacher d'irrégularité l'avis de la commission compte tenu de la période pendant laquelle ses membres pouvaient exprimer leur vote. La circonstance qu'aucune pièce du dossier ne permet de s'assurer que le président de la commission a ouvert et clos les débats par un message, comme le prévoient les articles 4 et 5 du décret du 26 décembre 2014 relatif aux modalités d'organisation des délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, n'est pas davantage de nature à entacher d'irrégularité cet avis dès lors que le courriel du 1er avril a été adressé par le secrétariat de la commission sous la direction de son président et que la date et l'heure limite pour la présentation des contributions fixées par ledit courriel n'ont pas été modifiées. 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des documents produits par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, que la commission départementale de consommation des espaces agricoles se serait fondée, pour donner son avis sur le projet présenté par M. D..., sur des éléments erronés ou incomplets. En particulier, la circonstance que le courriel de consultation ne précisait pas que le projet est inscrit en zone ZU dans le projet de carte communale de Saint-Palais-de-Phiolin, que les réseaux sont présents et que le terrain est entouré d'habitations et de hangars ne suffit pas pour considérer que les membres de la commission n'auraient pas voté en toute connaissance de cause dès lors qu'ils disposaient des orthophotos localisant le projet, des plans et de la délibération du conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin qui mentionnait, notamment, la population de la commune, la situation du terrain au regard des habitations existantes et la possibilité de procéder à une extension des réseaux d'eau et d'électricité. 10. Enfin, si la chambre d'agriculture et l'ensemble des organisations syndicales agricoles ont émis un avis dans les mêmes termes, cette circonstance ne suffit pas à permettre de considérer que les représentants de ces organismes n'auraient pas voté en toute impartialité et se seraient estimés liés par la position de la chambre d'agriculture. De même, la circonstance que le président de la commission n'a pas repris, dans l'avis du 8 avril 2015, les termes utilisés par les représentants des syndicats pour justifier leur avis défavorable n'est pas de nature à entacher d'irrégularité l'avis du 8 avril 2015 dès lors que cet avis, qui au demeurant est suffisamment motivé, reflète le sens de l'avis émis par la majorité des votants. 11. Il résulte de ce qui précède que l'avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles n'est pas irrégulier. Par suite, les moyens invoqués par M. et Mme D..., tirés de l'irrégularité de cet avis ainsi que de l'existence d'une rupture d'égalité dans l'instruction de leur demande, du détournement de procédure, de la méconnaissance du code des relations entre le public et l'administration et du principe du contradictoire doivent être écartés. En ce qui le bien-fondé de l'avis de la commission : 12. Pour émettre un avis défavorable au projet, la commission départementale de la consommation des espaces agricoles de la Charente-Maritime s'est fondée sur le motif tiré de ce que la construction envisagée poursuivait " une urbanisation diffuse au sein des espaces agricoles ". Si M. et Mme D..., qui ne contestent pas le motif ainsi retenu par la commission, invoquent l'intérêt communal à ce que le projet soit réalisé dans la mesure où la construction envisagée est destinée à accueillir leur fils qui souhaite s'installer comme infirmier dans la commune qui est située, selon eux, dans un bassin de vie médicalement déserté, il ressort toutefois de l'examen de la délibération du 18 mars 2015 que le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin n'a pas retenu un tel motif pour caractériser l'intérêt de la commune au sens des dispositions précitées du 4° de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, la définition de l'intérêt de la commune ainsi prévu par ces dispositions ne pouvant être " implicite " comme ils le soutiennent. Par ailleurs, en se bornant à indiquer, sans autres précisions ni aucun élément circonstancié, que " la population municipale est faible (214 habitants) et qu'il est important d'y maintenir les habitants ", que " la réalisation d'un tel projet permettrait le maintien du réseau économique local ", que " peu de permis de construire ont été accordés depuis quelques années ", que " le terrain (...) bien qu'en dehors d'une partie actuellement urbanisée, est près du lieu-dit " les Coudras " et à quelques mètres du terrain urbanisé " rue des Rentes ", que " les réseaux en eau et électricité existent déjà le long de la parcelle " et que le projet " n'entraînera pas un surcroît de dépenses publiques ", le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin ne peut être regardé, comme l'a estimé à juste titre le tribunal, comme ayant caractérisé l'existence d'un intérêt communal permettant d'autoriser la réalisation de la construction dont il s'agit en dehors des parties urbanisées de la commune. Enfin, si le document produit par M. et Mme D... montre que la population de la commune est en baisse depuis plusieurs décennies, il fait apparaître également que cette population se stabilise ces dernières années. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, le projet envisagé ne peut être regardé comme étant de nature à éviter une diminution de la population communale ni comme répondant à un intérêt particulier de la commune. Dans ces conditions, dès lors que les constructions envisagées, situées en dehors des parties urbanisées de la commune, étaient de nature à entrainer une urbanisation diffuse au sein des espaces agricoles, la commission départementale de la consommation des espaces agricoles n'a pas entaché son avis d'une erreur d'appréciation ni d'un détournement de pouvoir en donnant un avis défavorable au projet envisagé par M. et Mme D.... 13. Il résulte de ce qui a été dit précédemment, dès lors qu'il est constant que le terrain d'assiette du projet envisagé par M. et Mme D... est situé en dehors des parties urbanisées de la commune, qu'il ne relève pas des cas prévus aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme et que la délibération visée au 4° de cet article, par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin a demandé que le certificat d'urbanisme soit accordé, a fait l'objet d'un avis défavorable de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles, que la préfète de la Charente-Maritime était tenue de délivrer à M. et Mme D... un certificat d'urbanisme négatif. 14. Enfin M. et Mme D... ne peuvent utilement invoquer, à l'appui des conclusions dirigées contre le jugement du 29 juin 2017 et le certificat d'urbanisme attaqué du 5 mai 2015, les moyens tirés de l'attitude dilatoire qui aurait, selon eux, été celle du préfet dans le cadre d'une précédente instance relative à une autre demande de certificat d'urbanisme et de la méconnaissance, dans le cadre de cette précédente instance, de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif délivré le 5 mai 2015 par la préfète de la Charente-Maritime. Par suite leur requête doit être rejetée, y compris leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D... et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime. Délibéré après l'audience du 21 novembre 2019 à laquelle siégeaient : Mme F... B..., président, M. Didier Salvi, président-assesseur, M. David Terme, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 décembre 2019. Le président-rapporteur, Marianne B... Le président-assesseur, Didier Salvi Le greffier, Sophie Lecarpentier La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 17BX02942