CAA de LYON, 5ème chambre, 27/01/2022, 21LY00396, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-27
Numéro : 21LY00396
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL D'AVOCATS TOURNAIRE & MEUNIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. C... A... et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la délibération du 28 septembre 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Vichy communauté a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune du Vernet. Par un jugement n° 1800486 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Clermont Ferrand a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 9 février et 20 octobre 2021, M. et Mme A..., représentés par la SELARL Tournaire-Meunier, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 15 décembre 2020 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision susmentionnée ; 3°) d'ordonner un transport sur les lieux des magistrats composant la juridiction en application des dispositions de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Vichy communauté une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'avis du commissaire enquêteur concernant leur parcelle n'est pas motivé et n'est pas justifié ; - la délibération litigieuse est entachée d'illégalité interne dans la mesure où elle approuve un plan local d'urbanisme pris en contradiction avec le schéma de cohérence territoriale Vichy Val d'Allier 2030 ; - le tracé de la zone N est incohérent et le classement de leur parcelle en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement crée une discrimination anormale. Par un mémoire enregistré le 5 octobre 2021, la communauté d'agglomération Vichy communauté, représentée par Me Maisonneuve conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le commissaire a suffisamment motivé ses conclusions et la circonstance que son avis serait erroné est sans influence sur la suffisance de cette motivation ; - il n'existe pas de contradiction entre le plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale Vichy Val d'Allier 2030 ; - la parcelle des requérants présente un intérêt paysager majeur et n'aboutit pas à la constitution d'une dent creuse ; il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires enregistrés le 21 octobre 2021, la commune du Vernet, représentée par Me Maisonneuve conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le commissaire a suffisamment motivé ses conclusions et la circonstance que son avis serait erroné est sans influence sur la suffisance de cette motivation ; - il n'existe pas de contradiction entre le plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale Vichy Val d'Allier 2030 ; - la parcelle des requérants présente un intérêt paysager majeur et n'aboutit pas à la constitution d'une dent creuse ; il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me Meunier , , représentant M. et Mme A... et D..., représentant la communauté d'agglomération Vichy communauté et la commune du Vernet ; Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme A... sont propriétaires sur le territoire de la commune du Vernet, de la parcelle cadastrée ZA n° 187 lieudit Les Rès de Dursat d'une superficie de 1 410 m². Cette parcelle a été classée en zone N dans le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune du Vernet approuvé par une délibération du 28 septembre 2017 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Vichy communauté. M. et Mme A... relèvent appel du jugement du 15 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 28 septembre 2017. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 3. Si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, ces dispositions lui imposent d'indiquer, au moins sommairement, en tenant compte des principales observations et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions. L'irrégularité de l'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 4. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a examiné dans son rapport les observations formulées par le public, en en donnant la teneur, avant de formuler ses propres remarques et de leur apporter une réponse. Si les requérants reprochent au commissaire enquêteur de ne pas avoir explicité en quoi le classement de leur parcelle en zone N constituait un enjeu paysagé majeur, il ressort du rapport d'enquête publique que le commissaire enquêteur a également précisé que la parcelle des intéressés était située " en dehors de l'enveloppe urbanisée " et qu'elle présentait un intérêt paysagé majeur " dans le cadre de la conservation du cadre rural de la commune ". Par ailleurs, il n'appartient pas au juge d'apprécier le bien-fondé de l'avis personnel émis par le commissaire enquêteur sur le projet soumis à enquête publique. Les requérants ne peuvent ainsi utilement soutenir que l'appréciation du commissaire enquêteur serait erronée ou injustifiée. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code de l'environnement doit, dès lors, être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) " et aux termes de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine :/ 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ". 6. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 7. Les requérants font valoir que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune du Vernet qui prévoit de diminuer de 30 % la réserve foncière disponible contredit les termes du schéma de cohérence territoriale Vichy Val d'Allier 2030 approuvé en 2013 qui ambitionne d'accueillir 6 200 habitants supplémentaires à l'horizon 2030. Toutefois, si le PADD du plan local d'urbanisme de la commune du Vernet indique effectivement que " Les besoins en foncier constructible pour l'habitat ont été estimés à 28,25 hectares à horizon 2030 " et que " Cette estimation prend en compte une rétention foncière de 30 % ", il prévoit également un objectif de densité moyenne de 14 logements neufs par hectare, veillant ainsi à ne pas dépasser les objectifs de consommation foncière fixés par le schéma de cohérence territoriale. Sur ce point, les requérants ne démontrent pas plus en appel qu'en première instance que les prévisions de croissance démographique concernant la commune risqueraient de compromettre la réalisation des objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale relatifs notamment à l'accueil de la population supplémentaire et à la maîtrise de la consommation foncière. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique (...) 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ". 9. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. Les requérants font valoir que leur parcelle est entourée de tous côtés par des maisons d'habitation et qu'elle ne serait pas constitutive d'une entrée champêtre pour la commune du Vernet. Ils produisent à l'appui de leurs allégations un constat d'huissier ainsi que des photographies. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la parcelle prend place dans une zone située à l'entrée du Vernet, comprenant un espace naturel et boisé de plus de 45 000 m², longé de part et d'autre de voies de circulation et comprenant quelques habitations isolées. La seule circonstance que cet ensemble soit lui-même entouré de terrains classés en zone UB ne permet pas d'établir qu'il constituerait une dent creuse et que le classement en zone N serait de ce fait incohérent avec les objectifs du PADD. Egalement, il ressort des pièces du dossier que la parcelle des requérants se situe dans le prolongement de la côte Saint Armand que le PADD définit comme une des " vues les plus remarquables " à préserver notamment en limitant l'urbanisation autour du centre-bourg. Son classement en zone N vise également à permettre le respect des objectifs du PADD de conserver le caractère rural des entrées de ville et de maintenir des espaces de coupures entre les différents espaces bâtis. Compte tenu de ses caractéristiques et du parti d'urbanisme retenu, le classement de la parcelle des requérants en zone N ne procède ainsi d'aucune erreur manifeste d'appréciation alors même que ce terrain est desservi par une voie carrossable ainsi que par les différents réseaux et que les intéressés avaient bénéficié d'un certificat d'urbanisme positif concernant cette parcelle en 2014. 11. En dernier lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que le classement de la parcelle ZA n° 187 ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, il ne caractérise pas non plus une discrimination dont les intéressés seraient victimes. Par suite, ce moyen doit être écarté. 12. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de procéder à un déplacement sur les lieux sur le fondement des dispositions de l'article R 622-1 du code de justice administrative, M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent sur leur fondement soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Vichy communauté. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A..., partie perdante dans la présente instance, la somme de 1 000 euros à la communauté d'agglomération Vichy communauté et la somme de 1 000 euros à la commune du Vernet en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront la somme de 1 000 euros à la communauté d'agglomération Vichy communauté et la somme de 1 000 euros à la commune du Vernet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à Mme B... A..., à la commune du Vernet et à la communauté d'agglomération Vichy communauté. Délibéré après l'audience du 6 janvier 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 janvier 2022. 2 N° 21LY00396