Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 05/07/2016, 14BX01047, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-05
Numéro : 14BX01047
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Béatrice  MOLINA-ANDREO
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : CAMBOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme D...A...C...ont demandé au tribunal administratif de Pau, d'une part, d'annuler la délibération par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour a, le 16 décembre 2011, approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart, ensemble la décision du 4 juin 2013 par laquelle le président de ladite communauté d'agglomération a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 16 décembre 2011 ainsi que leur demande indemnitaire, d'autre part, de condamner la commune de Bidart à leur verser une somme de 100 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de la modification du classement urbanistique de la parcelle cadastrée AK n° 390 dont ils sont propriétaires sur le territoire de la commune. Par un jugement n° 1200579,1301345 du 28 janvier 2014, le tribunal administratif de Pau a, par son article 1er, annulé la décision susmentionnée du 4 juin 2013 du président de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour en tant qu'elle refuse d'envisager le classement en zone NH initialement envisagé par le conseil communautaire pour les terrains situés en continuité du quartier Dorréa et en tant qu'elle refuse l'abrogation du classement de la parcelle cadastrée AK390 en zone agricole, a, par son article 2, enjoint à la communauté d'agglomération d'abroger, dans un délai de deux mois, la délibération de son conseil communautaire ayant, le 16 décembre 2011, approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AK 390 en zone agricole, a, par son article 4, mis à la charge de la communauté d'agglomération une somme de 1 000 euros à verser à M. A...C...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a , par son article 5 rejeté les conclusions présentées par la communauté d'agglomération et la commune de Bidart sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril 2014 et 6 septembre 2015, la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour, représenté par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler les articles 1, 2, 4 et 5 de ce jugement du 28 janvier 2014 du tribunal administratif de Pau ; 2°) de mettre à la charge des époux A...C...une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, modifiée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béatrice Molina-Andréo, - et les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, Une note en délibéré présentée pour M. et Mme A...C...a été enregistrée le 17 juin 2016. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 16 décembre 2011, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour (Pyrénées-Atlantiques) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart. Par décision du 4 juin 2013, le président de la communauté d'agglomération a rejeté la demande datée du 4 avril 2013 de M. et Mme A...C...tendant à l'annulation de cette délibération en tant qu'elle concerne la parcelle cadastrée AK n° 390 dont ils sont propriétaires dans le secteur " Dorréa ", et au versement d'une somme de 100 000 euros au titre des préjudices que ces derniers estiment avoir subis du fait du classement de leur parcelle en zone agricole. M. et Mme A...C...ayant porté leurs demandes tant en annulation qu'indemnitaire devant le tribunal administratif de Pau, celui-ci a, par les articles 1, 2 et 4 de son jugement du 28 janvier 2014, d'une part, annulé la décision susmentionnée du 4 juin 2013 en tant qu'elle refuse d'envisager le classement en zone NH initialement envisagé par le conseil communautaire pour les terrains situés en continuité du quartier " Dorréa " et en tant qu'elle refuse l'abrogation du classement de la parcelle cadastrée AK 390 en zone agricole, d'autre part, a enjoint à la communauté d'agglomération d'abroger la délibération du 16 décembre 2011 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AK 390 en zone agricole, enfin mis à la charge de la communauté d'agglomération une somme de 1 000 euros à verser à M. et Mme A...C...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par ses articles 3 et 5, le jugement a respectivement procédé au rejet du surplus des demandes des époux A...C..., ainsi que des conclusions présentées par la communauté d'agglomération et la commune de Bidart sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La communauté d'agglomération Côte Basque-Adour interjette appel des articles 1, 2, 4 et 5 de ce jugement. Sur l'intervention volontaire : 2. Le litige, relatif à une demande d'annulation d'une délibération d'un conseil communautaire approuvant la révision d'un plan local d'urbanisme, ne relève pas de l'une des matières, limitativement énumérées à l'article R. 811-10-1 du code de justice administrative, dans lesquelles le préfet présente devant la cour administrative d'appel, par dérogation à l'article R. 811-10, les mémoires et observations au nom de l'Etat. Par suite, l'intervention du préfet des Pyrénées-Atlantiques, non régularisée avant la clôture de l'instruction, n'est pas recevable. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, applicables aux communes littoral, dans sa rédaction alors en vigueur : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / (...) ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 desquelles elles sont issues, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations. 4. Il ressort des pièces du dossier que les terrains situés dans le secteur " Dorréa " de la commune de Bidart, où se situe notamment la parcelle AK 390 appartenant à M. et Mme A...C..., ont été classés en zone N (naturelle) ou A (agricole) par le plan local d'urbanisme révisé, tel qu'approuvé par la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour du 16 décembre 2011. Pour annuler partiellement la décision du 4 juin 2013 contestée, le tribunal administratif de Pau a notamment accueilli l'exception d'illégalité de cette délibération du 16 décembre 2011, estimant que le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour avait méconnu les dispositions précitées de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme en ne regardant pas le secteur " Dorréa " comme une agglomération en continuité de laquelle une extension de l'urbanisation aurait été possible. 5. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des plans et photographies produites, que si le quartier " Dorréa " est desservi par cinq voies, la trentaine d'habitations qu'il comporte sur plusieurs hectares constitue une zone d'urbanisation diffuse entourée d'importants espaces naturels et agricoles, à l'écart du centre-ville situé à plusieurs kilomètres de l'autre côté de l'autoroute A 63. Ce secteur, dont il n'est pas allégué qu'il serait pourvu de services ou équipements collectifs, ne présente pas par lui-même une densité d'urbanisation suffisante pour revêtir le caractère d'une agglomération ou même d'un village au sens des dispositions précitées de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont retenu, par la voie de l'exception d'illégalité de la délibération du 16 décembre 2011, le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme pour annuler la décision susmentionnée du 4 juin 2013, en tant qu'elle refuse d'envisager le classement en zone NH (où une urbanisation modérée aurait été possible) initialement envisagé par le conseil communautaire pour les terrains situés en continuité du quartier Dorréa. 6. Si l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme d'une commune lui ayant transféré sa compétence en matière d'urbanisme, c'est au président de cet établissement qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion dudit organe délibérant. Par suite, le président de l'EPCI a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour de l'organe délibérant, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. En l'espèce, alors que la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour ne conteste pas l'illégalité du classement en zone A de la parcelle AK 390 relevée par les premiers juges, le président de cet établissement n'était pas, dans cette mesure, compétent, pour rejeter la demande d'abrogation de M. et Mme A...C.... En revanche, il résulte de ce qui a été dit au point 5, que le président de l'établissement en cause avait compétence pour rejeter ladite demande d'abrogation en ce qu'elle concernait le classement en zone NH des terrains situés en continuité du quartier Dorréa. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont, dans cette mesure, retenu le moyen tiré de l'incompétence du président de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour. 7. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, dans cette mesure d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme A...C...devant le tribunal ou devant elle. Sur la légalité de la décision du président de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour du 4 juin 2013 : 8. Il ressort des pièces du dossier de première instance que par délibération du 29 mars 2010, le conseil municipal de Bidart a prescrit la révision générale du plan d'occupation des sols approuvé le 6 mars 2000 et modifié le 21 novembre 2001. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune pour procéder à une telle prescription doit être écarté comme manquant en fait. 9. Si l'article 2.1 des statuts de la communauté d'agglomération Côte basque-Adour, dont la commune de Bidart est devenue membre à compter du 1er janvier 2011, prévoit que la communauté d'agglomération est compétente pour " les procédures réglementaires concernant l'élaboration et les différents types d'adaptation des plans d'occupation des sols intéressant les communes associés, en application des articles L. 123-3 et R. 122-3 du code de l'urbanisme ", à la date de rédaction de ces dispositions issues de la modification approuvée le 28 décembre 2010, les plans d'occupation des sols n'existaient plus et avaient été remplacés par les plans locaux d'urbanisme, en vertu de l'article 4 de la loi du 13 décembre 2000 susvisée. Dès lors, cette référence aux plans d'occupation des sols doit nécessairement être regardée comme une simple erreur de plume, la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour ayant en réalité compétence pour l'élaboration et la révision des plans locaux d'urbanisme des communes qui en sont membres. Par suite, M. et Mme A...C...ne sont pas fondés à soutenir que la délibération du 16 décembre 2011 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart aurait été adoptée par une autorité incompétente. 10. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du 16 décembre 2011 portant approbation du plan local d'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. / (...) ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation. 11. Par la délibération susmentionnée du 29 mars 2010, le conseil municipal de Bidart a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols " dans le but de favoriser la dynamisation du centre bourg la mixité sociale, l'optimisation des déplacements et le développement économique avec un souci constant de privilégier le développement durable ". Il ressort de l'examen de cette délibération qu'au cours de la séance ayant abouti à son adoption, le conseil municipal a plus précisément relevé la nécessité de réviser le plan d'occupation des sols approuvé le 6 mars 2000 et modifié le 21 novembre 2001, redevenu opposable à raison de l'annulation le 18 février 2010 du plan local d'urbanisme approuvé le 11 décembre 2007. Au titre des objectifs poursuivis, le conseil municipal a mentionné la volonté de permettre une redynamisation du centre-ville en favorisant la mixité sociale, l'optimisation du foncier et l'amélioration des circulations piétonnes, de transformer la route départementale RD 810 dans le secteur commercial en véritable avenue urbaine cumulant une mixité de fonctions (commerces, bureaux, logements) et des modes de déplacements (piétons, vélos et transports en commun) en facilitant la création de contre-allées, d'aménager les pénétrantes vers la partie intérieure de la commune en améliorant les liens entre les quartiers, de mettre en valeur la plaine de l'Uhabia en créant un véritable espace de loisirs et de découverte du milieu naturel, d'assurer la cohérence des équipements et des activités sportives dans ce même secteur et d'assurer la cohérence des équipements et des activités scolaires et périscolaires dans le vallon d'Ur Onéa. Ainsi, le conseil municipal de Bidart a délibéré, au moins dans ses grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du plan, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. 12. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées./ Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. / (...) ". Il résulte de ces dispositions, applicables à la révision d'un plan local d'urbanisme en vertu de l'article L. 123-13 du même code, que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. 13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'avis des services de l'Etat sur le projet de révision, émis en décembre 2010, était joint en pièce 0.C au dossier d'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de ce que cet avis ne figurait pas au dossier d'enquête publique doit être écarté comme manquant en fait. 14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet originel de révision du plan local d'urbanisme prévoyait, en particulier, que le quartier " Dorréa ", qui est situé à l'est de l'autoroute A63, serait en partie classé en zone NH, soit une zone où une urbanisation modérée était possible. Il ressort également des pièces du dossier que l'avis des services de l'Etat émis en décembre 2010 indique que " les zones NH situées à l'Est de l'A63 ne sont pas justifiées au regard de l'article L. 146-4-1 du code de l'urbanisme et devront être revues. Elles concernent en effet des secteurs urbanisés qui ne constituent pas des villages ou des agglomérations. Ainsi, ils ne sauraient admettre d'extension en surface par rapport à l'existant, et ce d'autant plus que ce secteur est très sensible (assainissement autonome sur le bassin de l'Uhabia) ". Cet avis ayant été rendu avant l'enquête publique, qui s'est déroulée du 11 février 2011 au 11 mars 2011, les modifications apportées au projet suite à cet avis, consistant en le classement des terrains du quartier " Dorréa " soit en zone N, soit en zone A, doivent être regardées comme procédant de l'enquête publique. Ces modifications ne remettent pas en cause le parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan et ne bouleversent pas l'économie générale du projet. Dès lors, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour a pu régulièrement apporter à son projet de plan d'urbanisme les modifications susmentionnées sans avoir à procéder à une nouvelle enquête publique. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté. 15. Aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) ". 16. A l'issue de l'enquête publique prescrite à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart, le commissaire enquêteur a rédigé un rapport dans lequel, après avoir notamment rappelé les modalités et le déroulement de l'enquête, il fait état de ce qu'a été tenu compte de l'avis des services de l'Etat en particulier relativement à la demande de suppression de certaines zones NH, de la cohérence du projet, des contraintes existantes en matière d'assainissement collectif et de l'extension du réseau de transport en commun. D'autre part, le commissaire enquêteur analyse, alors qu'il n'était pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, les observations du public, dont celles de l'avocat des époux A...C..., réparties en quatre rubriques selon qu'elles concernent des parcelles de l'espace littoral, l'espace rétro littoral de développement, l'arrière-pays ou des observations de portée générale, en les commentant et en y répondant positivement ou non. Dans ses conclusions, le commissaire enquêteur émet un avis favorable au projet de révision du plan local d'urbanisme, tout en demandant notamment que soit réexaminé avec compréhension chacun des cas qui a fait l'objet d'un avis favorable de sa part alors que le projet prévoyait une autre disposition. Ce faisant, le commissaire enquêteur, qui a donné son avis personnel, a suffisamment motivé ses conclusions, conformément aux exigences précitées de l'article R. 123-22 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis du commissaire enquêteur doit être écarté. 17. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Bidart est devenue membre de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour à compter du 1er janvier 2011, soit en cours de la procédure de révision de son plan local d'urbanisme. A compter de cette date, la communauté d'agglomération a conduit elle-même la procédure, procédant à l'examen du projet complet avant de l'approuver par la délibération susmentionnée du 16 décembre 2011. Alors qu'en application des dispositions de l'article 2-1 des statuts de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour, le plan révisé devait être " soumis pour accord " au conseil municipal de la commune de Bidart, la circonstance que celui-ci ait à ce titre procédé à l'examen complet du projet, ainsi que cela ressort de la délibération du 28 novembre 2011 émettant un avis favorable au dossier de révision, n'est pas de nature à établir que la communauté d'agglomération aurait renoncé à exercer la compétence qui lui a été transmise en la matière. 18. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision du président de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour du 4 juin 2013 refusant d'abroger la délibération du conseil communautaire de cet établissement du 16 décembre 2011 en tant qu'elle refuse d'envisager le classement en zone NH initialement envisagé par le conseil communautaire. Sur les conclusions à fin d'injonction : 19. L'illégalité, relevée en première instance et non contestée en appel, du classement de la parcelle AK 390 en zone agricole n'implique pas nécessairement son classement en zone N, alors qu'il avait initialement été envisagé de classer les terrains, notamment la parcelle AK390 situés dans le quartier Dorréa en zone NH. Dès lors, l'exécution du présent arrêt n'implique aucune autre mesure d'exécution que celle déjà prononcée par les premiers juges. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour, qui n'est pas, dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. et Mme A...C...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la requérante présentées sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention du préfet des Pyrénées-Atlantiques n'est pas admise. Article 2 : La décision du président de la communauté d'agglomération Côte Basque-Adour du 4 juin 2013 refusant d'abroger la délibération du conseil communautaire de cet établissement du 16 décembre 2011 est annulée seulement en tant que son refus porte sur le classement de la parcelle cadastrée AK 390 en zone agricole. Article 3 : Le jugement n° 1200579,1301345 du tribunal administratif de Pau du 28 janvier 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions de la communauté de communes Côte Basque-Adour et les conclusions présentées par M. et Mme A...C...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. '' '' '' '' 3 N° 14BX01047