CAA de NANTES, 6ème chambre, 10/01/2020, 18NT03239, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-10
Numéro : 18NT03239
Président : M. COIFFET
Rapporteur : M. François  PONS
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : SELARL CADRAJURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... B... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 25 novembre 2015 par laquelle le ministre de l'économie et des finances a arrêté le tableau de mouvement définitif des postes de comptables de catégorie C 2 à compter du 1er janvier 2016, et, par suite, la décision rejetant la candidature de Mme B... visant à obtenir une mutation en promotion sur place sur un poste de comptable de catégorie C 2. Par un jugement n° 1600355 du 10 juillet 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 25 novembre 2015 en tant qu'elle n'y a pas fait figurer le nom de Mme B... et a enjoint au ministre des finances et des comptes publics de procéder au réexamen de la demande de Mme B... dans un délai de trois mois suivant la notification du jugement. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 août et le 28 février 2019, Mme B..., représentée par Me C..., doit être regardée comme demandant à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 10 juillet 2018, en tant qu'il a refusé de faire droit à ses conclusions à fin d'injonction formulées à titre principal ; 2°) à titre principal, d'annuler, pour tous les autres moyens d'illégalité soulevés dans le cadre de la présente instance, la décision contestée du 25 novembre 2015 ; 3°) à titre subsidiaire et avant dire droit, enjoindre au ministre de l'économie et des finances de communiquer toutes informations utiles sur les candidats admis, ainsi que l'avis de la commission administrative paritaire normalement consultée sur la question ; 4°) d'enjoindre au ministre de l'économie et des finances d'établir un nouveau tableau du mouvement en cause, faisant ainsi droit à sa demande de promotion au grade d'inspecteur divisionnaire hors-classe, avec effet rétroactif au 1er janvier 2016 ou, à défaut, de reprendre la procédure de mouvement en cause et de prendre une nouvelle décision concernant le tableau de mouvement des postes de comptables de catégorie C 2 à compter du 1er semestre 2016 et ce, dans les deux cas, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur le bien-fondé du jugement : - si le jugement attaqué a annulé la décision du 25 novembre 2015, il n'a pas enjoint au ministre de faire droit à sa demande de promotion au grade d'inspecteur divisionnaire hors-classe avec effet rétroactif au 1er semestre 2016 ; la décision de l'administration du 25 novembre 2015 aurait dû être annulée sur le fondement des autres moyens d'illégalité soulevés ; - la décision contestée est entachée d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ; elle a fait la preuve de ses compétences professionnelles indéniables, justifiant sa promotion en poste catégorie C 2. Sur les conclusions à fin d'injonction : - elle est fondée à solliciter qu'il soit enjoint, avant dire droit, au ministre de l'économie et des finances de communiquer toutes informations utiles sur les candidats inscrits sur le tableau de mouvement, c'est-à-dire notamment les dossiers des candidats et les propositions des chefs de service ; - elle est également fondée à solliciter les autres mesures d'injonctions susvisées ; Par un mémoire en défense, enregistrés le 29 janvier 2019, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent, à titre principal, que la requête de Mme B... est irrecevable, à titre subsidiaire, que les moyens ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n°2010-986 du 26 août 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant Mme B.... Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., inspecteur divisionnaire des finances publiques de classe normale, exerçant depuis le 1er octobre 2013 les fonctions de responsable de la trésorerie municipale de Guérande, a candidaté, pour la troisième fois, au mouvement sur les postes de comptables de " catégories C2/C3 " et d'emplois administratifs d'inspecteur divisionnaire au titre du premier semestre 2016. Le tableau de mouvement définitif des postes de comptables de " catégories C2/C3 " et d'emplois administratifs d'inspecteur divisionnaire a été arrêté par une décision du 25 novembre 2015 du ministre de l'économie et des finances et Mme B... n'y figurait pas. Cette dernière a, le 15 janvier 2016, saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 25 novembre 2015 ainsi que de celle rejetant sa candidature visant à obtenir une mutation en promotion sur place sur un poste de comptable de catégorie C2, et d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au ministre à titre principal, d'établir un nouveau tableau du mouvement en cause en faisant droit à sa demande. Par un jugement du 10 juillet 2018, le tribunal administratif de Nantes, qui a estimé que la décision du 25 novembre 2015 était entachée d'un vice de procédure tiré du défaut de consultation de la commission administrative paritaire sur le cas de Mme B..., en a prononcé l'annulation pour ce motif. Il a alors enjoint au ministre des finances et des comptes publics de procéder au réexamen de la demande de cet agent. Par la requête visée ci-dessus, Mme B... doit être regardée comme demandant à la cour l'annulation de ce jugement, en tant qu'il a refusé de faire droit à ses conclusions à fin d'injonction formulées à titre principal. Sur les fins de non-recevoir opposées par les ministres : 2. Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir juge fondé l'un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé. 3. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s'attachent à l'annulation prononcée par le juge de l'excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l'annulation. C'est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l'autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d'un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d'assortir ses conclusions à fin d'annulation de conclusions à fin d'injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu'il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-2 du même code. 4. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2. 5. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant. 6. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l'excès de pouvoir n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale. 7. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n'a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale. Il s'ensuit ainsi que la fin de non-recevoir opposée par le ministre dans son mémoire du 29 janvier 2019 doit être rejetée. Sur le bien-fondé du jugement : 8. Aux termes de l'article 2 du décret du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques : " Les fonctionnaires de la catégorie A mentionnés à l'article 1er sont répartis dans les grades ci-après : 1° Administrateur des finances publiques adjoint : 6 échelons ; 2° Inspecteur principal des finances publiques : 9 échelons ; 3° Inspecteur divisionnaire des finances publiques qui comporte deux classes : - hors classe : 3 échelons ; - classe normale : 4 échelons (...) ". Aux termes de l'article 20 du même décret : " Les inspecteurs divisionnaires des finances publiques hors classe sont choisis parmi les inspecteurs divisionnaires des finances publiques de classe normale ayant atteint au moins le 3e échelon et comptant quatre ans de services effectifs dans leur grade. (...) ". 9. Pour rejeter la candidature de Mme B... au mouvement sur les postes comptables de catégories C2/C3 et sur les emplois administratifs d'inspecteurs divisionnaires hors classe et de classe normale du 1er semestre 2016, afin d'obtenir une promotion sur place sur emploi comptable de catégorie C2, le ministre s'est notamment fondé sur l'avis défavorable du directeur départemental des finances publiques de Loire-Atlantique, supérieur hiérarchique de l'intéressée, en date du 15 septembre 2015. Ce dernier a relevé que : " Mme B... n'a malheureusement pas démontré ses capacités à gérer un poste comptable, elle est dépassée par les évènements et rencontre de réelles difficultés à réaliser certaines missions et à piloter son service. En 2014 elle n'a réalisé aucune vérification de régie, aucune analyse financière, aucun engagement partenarial avec ses ordonnateurs. En outre Mme B... a dû être assistée par la Division du Secteur Public Local (DSPL) pour élaborer ses plans CHD dans HELIOS car elle ne maîtrise pas des notions indispensables malgré plusieurs années d'exercice comptable. ". 10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est relevé par le directeur départemental des finances publiques de Loire-Atlantique dans son avis, Mme B... a procédé à la vérification d'une régie, en l'occurrence la régie de l'aire des gens du voyage le 8 aout 2014 et à l'analyse financière de la ville de Guérande en septembre 2014. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment des évaluations 2015 et 2016 de la requérante que, dans un contexte d'absentéisme marqué, les résultats obtenus par la Trésorerie de Guérande en 2014 et 2015 ont été en demi-teinte. Malgré une forte progression de l'IPC (Indicateur de Pilotage Comptable), les autres objectifs chiffrés n'ont pas été atteints, étant alors soulignées l'aggravation du délai de paiement du comptable et la dégradation des taux de recouvrement des produits locaux et des impôts. Il est également reproché à Mme B... d'avoir " négligé le contrôle des régies dont les enjeux ne sont plus à démontrer ". A cet égard, la circonstance que Mme B... ait effectivement procédé à la vérification d'une seule régie en 2014 ne saurait remettre en cause la négligence qui lui est reprochée concernant ce champ d'intervention. Les évaluations précitées relèvent également que : " Après une prise de fonction réussie en 2013, Mme B... n'a pas obtenu en 2014 les résultats qui étaient attendus d'elle ". S'agissant des compétences personnelles, son évaluateur relève que " d'une nature parfois directe, Mme B... doit veiller à avoir des réactions moins vives vis-à-vis de ses interlocuteurs, avec lesquels elle doit pouvoir entretenir des relations de qualité ". Mme B... a d'ailleurs reconnu, dans le cadre réservé à l'expression de l'agent suite à son évaluation 2015 " qu'en 2014, l'objectif de vérification des régies n'a pas été atteint, cependant la mise à jour des dossiers a été entreprise (...) Le délai global de paiement s'est allongé et le taux de recouvrement des produits locaux s'est dégradé, l'absentéisme pesant très lourdement sur le service.(...) Le recouvrement de l'impôt devrait par contre progresser en raison de l'effort de formation réalisé par mon adjointe et moi-même (...) Par ailleurs, je veillerai à modérer le côté " trop direct " de mon caractère dû en grande partie à la multiplication des difficultés rencontrées à mon arrivée dans le poste. " 11. En deuxième lieu, l'accélération de la mise en place de la dématérialisation des procédures en relation avec les collectivités locales, ne saurait pallier l'absence non contestée d'engagement partenarial, même si cet objectif n'est pas expressément mentionné dans la feuille de route de l'intéressée, un tel engagement relevant de la responsabilité générale d'un responsable de trésorerie municipale. De plus, les affirmations de la requérante selon lesquelles son absence de capacité à gérer le poste de comptable serait exclusivement liée au climat délétère ayant perturbé le bon fonctionnement du poste et à l'absentéisme ne sont pas suffisantes pour remettre en cause les appréciations détaillées de ses supérieurs hiérarchiques. Enfin, il n'est pas contesté que Mme B... a bénéficié d'une assistance par la DSPL (Division du Secteur Public Local). Si cette assistance n'est pas, en soi, de nature à être reprochée la requérante, elle tend néanmoins à corroborer les difficultés reprochées à gérer le poste comptable. 12. En dernier lieu, il est constant que la commission administrative paritaire compétente, réunie le 17 octobre 2018 dans le cadre du réexamen de la situation de Mme B..., en exécution du jugement contesté, a prononcé un avis partagé s'agissant de la candidature de Mme B..., avec trois abstentions de la part des représentants syndicaux. Dans ces conditions, il ne ressort pas de l'ensemble des pièces du dossier qu'en refusant de retenir la candidature de Mme B..., laquelle avait obtenu un avis défavorable de la part de son supérieur hiérarchique, le ministre de l'économie et des finances aurait entaché sa décision d'erreurs de fait ou commis une erreur manifeste d'appréciation. Enfin, le moyen tiré de l'erreur de droit alléguée par la requérante, qui n'est assorti d'aucune précision, ne peut qu'être écarté. La décision contestée du 25 novembre 2015 n'est pas, en conséquence, entachée d'illégalité sur le fond. 13. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué, qui a annulé la décision contestée du 25 novembre 2015 pour vice de procédure tiré du défaut de consultation préalable de la commission administrative paritaire sur la candidature de Mme B..., n'impliquait nullement, compte tenu de ce qui vient d'être dit, qu'il soit enjoint au ministre de faire droit à la demande de promotion au grade d'inspecteur divisionnaire hors-classe de l'intéressée. Par suite, Mme B... n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en ce qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions à fin d'injonction formulées à titre principal. 14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif a refusé de faire droit à ses conclusions à fin d'injonction formulées à titre principal. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B... n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par Mme B... au titre des frais liés au litige. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... B... et au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'action et des comptes publics. Délibéré après l'audience du 13 décembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Coiffet, président, - Mme Gélard, premier conseiller, - M. A..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 janvier 2020. Le rapporteur, F. A...Le président, O. COIFFET La greffière, E. HAUBOIS La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°18NT03239