Conseil d'État, 6ème / 1ère SSR, 11/02/2015, 370599, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème / 1ère SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-02-11
Numéro : 370599
Rapporteur : M. Guillaume Déderen
Commissaire du gouvernement : Mme Suzanne von Coester

Vu la requête, enregistrée le 26 juillet 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'association Collectif des éleveurs de la région des Causses, de la Lozère et leur environnement CERCLE, dont le siège est en mairie de Hures-la-Parade (48150), représentée par MM. A...F..., H...B..., C...E...et G...D..., co-présidents ; l'association demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 15 mai 2013 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt fixant les conditions et limites dans lesquelles les dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 16 mai 2013 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée pour la période 2013-2014 ; 3°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 16 mai 2013 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt fixant la liste des départements dans lesquels peuvent être délimitées les unités d'action prévues par l'arrêté du 15 mai 2013 fixant les conditions et limites dans lesquelles les dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, signée à Berne le 19 septembre 1979 ; Vu la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Guillaume Déderen, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ; 1. Considérant que, par un arrêté du 15 mai 2013, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ont fixé les conditions dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction de loups peuvent être accordées par les préfets ; que cet arrêté prévoit la fixation annuelle du nombre maximum des spécimens qui peuvent être détruits, la délimitation par les préfets, dans les départements dont la liste est fixée par arrêté ministériel, d'" unités d'actions " correspondant aux aires où la prédation du loup est probable, et la délivrance par les préfets qui définissent les zones d'intervention au sein des " unités d'actions " d'autorisations de destruction par la mise en oeuvre de tirs de prélèvement, qui peuvent intervenir lorsque des dommages importants dans les élevages persistent malgré la mise en oeuvre d'autres mesures ; que sont prévues, en outre, diverses mesures, telles que des tirs d'effarouchement ou l'utilisation de chiens de protection ; que, par un autre arrêté du 16 mai 2013, les ministres ont fixé le nombre maximal de spécimens de loups dont la destruction pouvait être autorisée pour la période 2013/2014 ; que, par un troisième arrêté du 16 mai 2013, les ministres ont fixé la liste des départements dans lesquels peuvent être délimitées les unités d'action prévues par l'arrêté précité du 15 mai 2013 ; que l'association CERCLE (Collectif des éleveurs de la région des Causses, de la Lozère et leur environnement) demande l'annulation pour excès de pouvoir de ces trois arrêtés ; 2. Considérant, en premier lieu, que le directeur général des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires et le directeur de l'eau et de la biodiversité, étaient habilités à signer les arrêtés attaqués au nom du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'écologie en vertu des dispositions du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; que le moyen d'incompétence soulevé par l'association requérante ne peut, par suite, qu'être écarté ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que les omissions alléguées dans les visas des arrêtés attaqués ne sont pas de nature à en affecter la légalité ; qu'au demeurant, les arrêtés litigieux visent les articles du code de l'environnement dont ils font application ; 4. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions réglementaires d'application des articles L. 411-1 à L. 411-3 du code de l'environnement ont été introduites par décret en Conseil d'Etat aux articles R. 411-1 à R. 411 14 du même code ; que le moyen tiré de ce que, pour ce motif, les arrêtés attaqués seraient entachés d'un défaut de base légale ne peut, en conséquence, qu'être écarté ; 5. Considérant, en quatrième lieu, que si l'association requérante soutient que le dispositif institué par les arrêtés attaqués apporterait à tort une réponse unique et donc inadaptée à des situations régionales et des pratiques d'élevage différentes, elle n'apporte aucune précision de nature à établir que les arrêtés seraient, comme elle le soutient, entachés d'erreurs matérielles ; 6. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes des stipulations de l'article 9 de la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe : " A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas à la survie de la population concernée, chaque Partie contractante peut déroger aux dispositions des articles 4, 5, 6, 7 et à l'interdiction de l'utilisation des moyens visés à l'article 8 : / (...) - pour prévenir des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et aux autres formes de propriété (...). " ; que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, ces stipulations n'impliquent pas, en tout état de cause, la création de zones d'exclusion du loup ; 7. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite " Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) " ; que le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive ; que l'article 16 de la même directive prévoit que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des article 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété " ; qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de cette directive : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques (...) sont interdits : 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) " ; que l'article L. 411-2 du même code dispose : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (...) ainsi protégés ; (...) 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : (...) a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, (...) " ; que l'article R. 411-13 du code dispose que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature " 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. " ; que l'association requérante ne précise pas dans quelle mesure les dispositions de droit interne ainsi rappelées seraient incompatibles avec la directive 92/43/CEE dont elles assurent la transposition ; 8. Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte pas des dispositions précitées que la faculté d'apporter des dérogations à l'interdiction de destruction d'animaux d'espèces protégées, en particulier pour prévenir des dommages importants à l'élevage, implique que les dérogations soient étendues lorsque la survie de l'espèce n'est plus menacée ; qu'aucun des textes précités n'impose la création de " zones d'exclusion du loup " ; que la directive " Habitats " ne fait pas obstacle à ce que les Etats fixent des objectifs de protection d'une espèce au niveau national, alors même que la survie de l'espèce ne serait pas menacée sur le territoire européen ; qu'enfin, contrairement à ce qui est soutenu, le dispositif retenu par les arrêtés attaqués n'est pas uniforme et rigide, en contradiction avec les orientations fixées par les textes précités, mais permet au contraire au préfet de prendre des mesures graduées, adaptées aux situations et pratiques d'élevage locales ; que les moyens tirés de la méconnaissance des textes mentionnés au point 7 doivent par suite être écartés ; 9. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes du II de l'article 6 de l'arrêté attaqué du 15 mai 2013 : " La destruction de loups ne peut être autorisée qu'en dehors du coeur des parcs nationaux et des réserves naturelles nationales constituées pour des motifs incluant la conservation de la faune sauvage. " ; que, contrairement à ce qui est soutenu, la notion de " réserve naturelle nationale constituée pour des motifs incluant la conservation de la faune sauvage " ne revêt aucune ambiguïté ; 10. Considérant, en huitième lieu, que l'association requérante soutient que les arrêtés attaqués seraient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'ils excluent du champ d'application des dérogations les zones mentionnées au point précédent et limitent les possibilités de dérogation à l'interdiction d'abattage des animaux ; qu'il résulte toutefois des dispositions rappelées au point 7 qu'elles font obstacle à un abattage dont l'importance serait susceptible de menacer le maintien des effectifs de loups dans leur aire de répartition naturelle ; que l'arrêté du 15 mai 2013 prévoit diverses mesures graduées permettant aux préfets, en tenant compte des situations locales, de concilier les objectifs de protection des loups et de prévention des dommages à l'élevage ; que le moyen doit donc être écarté ; 11. Considérant, en neuvième lieu, que les coeurs des parcs nationaux et les réserves naturelles nationales constituent des territoires dans lesquels peuvent être édictées, dans l'intérêt de la protection de l'environnement, des mesures renforcées de préservation des espèces animales menacées ; que le moyen tiré de ce que les arrêtés attaqués créeraient, en prévoyant de telles mesures, une différence de traitement illégale entre les éleveurs selon le lieu d'implantation de leurs exploitations ne peut qu'être écarté; que, par ailleurs, si l'association requérante soutient que les arrêtés méconnaîtraient les objectifs de protection de l'agropastoralisme pratiqué en Lozère retenus dans le cadre du classement du Causse Méjean en zone Natura 2000, il ne ressort pas des pièces du dossier que les arrêtés attaqués seraient susceptibles de compromettre l'activité d'élevage traditionnelle en Lozère ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés qu'elle attaque ; que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Collectif des éleveurs de la région des Causses, de la Lozère et leur environnement CERCLE est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Collectif des éleveurs de la région des Causses, de la Lozère et leur environnement CERCLE, à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement.