CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 09/03/2021, 19BX00304, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-09
Numéro : 19BX00304
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CABINET LYON-CAEN THIRIEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme E... ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 29 septembre 2017 par lequel le préfet de la Gironde a approuvé les modifications apportées aux statuts de l'association syndicale autorisée des riverains de Pyla-sur-Mer. Par un jugement n° 1705076 du 22 novembre 2018, le tribunal a annulé l'arrêté du 29 septembre 2017. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 janvier 2019, le 20 mai 2019 et le 5 janvier 2021, l'association syndicale autorisée des riverains de Pyla-sur-Mer, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n°1705076 du 22 novembre 2018 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. et Mme E... ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme E... la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est intervenu au terme d'une procédure irrégulière, est entaché de méconnaissance du principe du contradictoire et est entaché d'insuffisance de motivation, de contradiction de motifs et de dénaturation ; - son objet social est d'assurer la défense des terrains appartenant à ses membres contre l'action de la mer ; le coût des travaux d'entretien et de réparation des ouvrages de défense a toujours été supporté par ses membres ; il n'y a pas eu de modification substantielle de son objet social lors de la modification de ses statuts approuvée par l'arrêté en litige ; la prévention des risques naturels fait partie de l'objet social des associations syndicales autorisées en vertu de l'ordonnance du 1er juillet 2004 ; - en l'absence de modification substantielle de son objet social, c'est à tort que le tribunal a estimé que devait s'appliquer la procédure spécifique prévue à l'article 37 de l'ordonnance du 1er juillet 2004, laquelle implique notamment que la modification soit sollicitée par certaines autorités limitativement désignées et soumise à une enquête publique ; - en réalité, la modification en litige a seulement consisté à clarifier les missions de l'association ; une telle modification était soumise à la procédure simplifiée définie à l'article 39 de l'ordonnance du 1er juillet 2004. Par un mémoire en défense, présenté le 17 novembre 2020, M. et Mme E..., représentés par Me D..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association appelante la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés. Par ordonnance du 17 novembre 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 5 janvier 2021 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 ; - le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. G... A..., - les conclusions de Mme K..., rapporteure publique, - et les observations de Me J... représentant l'association syndicale autorisée des riverains de Pyla-sur-Mer, et de Me D... représentant M. et Mme E.... Considérant ce qui suit : 1. Propriétaires d'un immeuble situé 128 boulevard de l'Océan à Pyla-sur-Mer, sur le territoire de la commune de la Teste-de-Buch, M. et Mme E... sont à ce titre membres de l'association syndicale autorisée (ASA) des riverains de Pyla-sur-Mer. Créée en 1926, cette association, composée des propriétaires de terrains situés en front de mer, a pour mission d'assurer la défense de ces terrains contre la mer à l'intérieur d'un périmètre défini par ses statuts. Le 16 août 2017, les membres de l'association se sont réunis en assemblée générale pour délibérer sur un projet de modification des statuts. La délibération adoptée à l'issue de cette réunion a été transmise au préfet de la Gironde qui, par arrêté du 29 septembre 2017, a approuvé la modification statutaire. M. et Mme E... ont saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2017. Par un jugement rendu le 22 novembre 2018, dont l'association syndicale autorisée des riverains de Pyla-sur-Mer relève appel, le tribunal a annulé cet arrêté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. L'association appelante soutient que le jugement du tribunal est intervenu au terme d'une procédure irrégulière, qu'il est entaché d'une méconnaissance du principe du contradictoire et d'une insuffisance de motivation, sans aucunement assortir ces moyens des précisions permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, ces moyens doivent être écartés. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 1er juillet 2004 : " Peuvent faire l'objet d'une association syndicale de propriétaires la construction, l'entretien ou la gestion d'ouvrages ou la réalisation de travaux, ainsi que les actions d'intérêt commun, en vue : a) De prévenir les risques naturels (...) ". Aux termes de l'article 29 de la même ordonnance : " (...) l'association syndicale autorisée est propriétaire des ouvrages qu'elle réalise en qualité de maître d'ouvrage dans le cadre de son objet statutaire et, à ce titre, en assure l'entretien. Toutefois, les statuts peuvent prévoir, pour certaines catégories d'ouvrages, que leur propriété ou leur entretien peuvent être attribués à un ou plusieurs membres de l'association. ". 4. Aux termes de l'article 37 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 : " I. - Une proposition de modification statutaire portant (...) changement de son objet peut être présentée à l'initiative du syndicat, d'un quart des propriétaires associés, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales sur le territoire desquels s'étend ce périmètre ou de l'autorité administrative compétente dans le département où l'association a son siège. (...) La proposition de modification est soumise à l'assemblée des propriétaires. Lorsque la majorité, telle qu'elle est définie à l'article 14, des membres de l'assemblée se prononce en faveur de la modification envisagée, l'autorité administrative ordonne une enquête publique (...) III. - L'autorisation de modification des statuts peut être prononcée par acte de l'autorité administrative (...) ". La majorité définie à l'article 14 de l'ordonnance est atteinte quand les propriétaires représentant au moins les deux tiers de la superficie des propriétés ou quand les deux tiers des propriétaires représentant plus de la moitié de la superficie des propriétés se sont prononcés favorablement. 5. En revanche, l'article 39 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 prévoit que les modifications statutaires autres que celles prévues à l'article 37 font seulement l'objet, sur proposition du syndicat ou du dixième des propriétaires, d'une délibération de l'assemblée des propriétaires convoquée en session extraordinaire. Cette procédure simplifiée s'applique lorsque la modification statutaire n'emporte pas un changement de l'objet de l'association syndicale autorisée. 6. Le tribunal a jugé que le nouvel article 5 des statuts de l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer, issu de la modification approuvée par l'arrêté en litige du 29 septembre 2017, en ce qu'il prévoit que l'association a pour objet de " s'assurer de l'exécution et l'entretien des travaux de protection et de défense contre la mer ", traduit un changement substantiel de l'objet de cette association qui se voit attribuer une mission nouvelle n'existant pas dans ses précédents statuts. Selon les premiers juges, cette modification statutaire a confié à l'association une mission de gestion en s'assurant que les riverains procèdent eux-mêmes aux travaux qui leur incombent. Ils en ont déduit qu'un tel changement d'objet social ne pouvait être autorisé que dans le cadre de la procédure définie à l'article 37 précité de l'ordonnance du 1er juillet 2004. Et les premiers juges ont annulé l'arrêté du 29 septembre 2017 aux motifs que la modification en cause n'avait pas été proposée par l'une des autorités désignées à l'article 37 de l'ordonnance, qu'aucune enquête publique n'avait été organisée au préalable et que ces irrégularités avaient privé les propriétaires intéressés d'une garantie et eu une influence sur le sens de la décision contestée. 7. Il ressort des pièces du dossier que l'assemblée générale des propriétaires de l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer s'est réunie une première fois le 16 août 2016 pour débattre d'une modification de ses statuts. Le 6 février 2017, le préfet de la Gironde a fait savoir au président de l'association qu'il n'était pas en mesure d'apprécier la portée de la modification envisagée quant à l'objet de l'association, laquelle pouvait imposer la mise en oeuvre de la procédure définie à l'article 37 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 avec, notamment, l'organisation d'une enquête publique. Les nouveaux statuts ont finalement été adoptés par une délibération de l'assemblée générale de l'ASA du 16 août 2017 puis par le préfet dans son arrêté en litige du 29 septembre 2017. 8. Aux termes de l'article 5 des statuts de l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer, dans sa version approuvée le 22 juillet 2009 antérieurement à la modification statutaire contestée : " Objet de l'association syndicale. L'association syndicale a pour but et missions : 1) d'assurer l'exécution et l'entretien des travaux de protection et de défense contre la mer (...) ". Ni ces dispositions ni aucun autre article de ces statuts, en particulier l'article 22 relatif aux " bases de répartition des dépenses ", n'imposent aux propriétaires membres de l'ASA de prendre directement en charge les travaux d'entretien ou de reconstruction des perrés riverains de leurs propriétés ni n'autorisent l'association syndicale à attribuer aux propriétaires une partie de ses obligations consistant à assurer, sous sa responsabilité, les travaux d'entretien ou de reconstruction des perrés dont elle est propriétaire, comme le permettent, sans toutefois l'imposer, les dispositions précitées de l'article 29 de l'ordonnance du 1er juillet 2004. 9. Aux termes de l'article 5 des statuts de l'ASA, dans sa rédaction issue de la modification approuvée le 29 septembre 2017 : " Objet de l'association syndicale. L'association syndicale a pour but et missions : 1) s'assurer de l'exécution et de l'entretien des travaux de protection et de défense contre la mer, 2) Percevoir toutes indemnités ou subventions ayant trait à ces travaux (...) ". Dans le cadre de cette modification, il a été ajouté aux statuts de l'ASA un article 25 ainsi rédigé : " Exécution de travaux d'office. Conformément à l'article 5 des statuts, l'ASA s'assure de l'exécution et de l'entretien des travaux de protection et de défense contre la mer par les propriétaires riverains au droit de leur propriété. Elle peut (...) faire constater par tous moyens l'état d'entretien du perré concerné. Elle adresse au propriétaire n'ayant pas exactement satisfait à ses obligations d'entretien une mise en demeure d'avoir à réaliser sous un délai de trois mois les travaux nécessaires. Le propriétaire riverain peut faire valoir ses observations dans le même délai. En cas de désaccord persistant sur la nature et l'étendue des travaux d'entretien à réaliser, la partie la plus diligente saisira la juridiction compétente aux fins de voir désigné un expert en travaux de génie maritime qui aura pour mission de décrire les désordres et les moyens d'y remédier (...) Le propriétaire riverain procédera à la réalisation des travaux dans le délai préconisé par l'expert. A défaut par le propriétaire riverain de respecter cette obligation ou encore en cas de non-respect de la mise en demeure d'avoir à réaliser les travaux, l'ASA fera procéder d'office aux travaux de protection (...) Tous les frais de travaux et ceux occasionnés par la procédure seront mis à la charge du propriétaire défaillant et recouvrés par le comptable public de l'ASA (...) ". Ces dispositions ont pour objet, dans le cadre de la procédure qu'elles définissent, de permettre à l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer avant tout appel de fonds et sans bénéfice d'éventuelles subventions, de se décharger pour partie de sa maîtrise d'ouvrage des travaux de protection et de défense contre la mer et de contraindre ses membres à prendre directement en charge les travaux d'entretien et de réparation des ouvrages de défense contre la mer, situés au droit de leur propriété. Et en cas de refus des propriétaires, l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer s'est dotée du pouvoir de faire procéder d'office aux travaux nécessaires aux frais du propriétaire regardé comme défaillant. 10. Ce transfert d'une partie de ses responsabilités de maître d'ouvrage, cette mission de contrôle et ce pouvoir de contrainte n'existaient pas dans les statuts antérieurs à la modification contestée, quand bien même ces derniers prévoyaient que l'association agit pour la prévention des risques naturels. Par suite, et comme l'a jugé à bon droit le tribunal, l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer s'est dotée, à la suite de la modification approuvée par l'arrêté du 29 septembre 2017, de missions d'une nature juridique différente de celles que lui conféraient antérieurement ses statuts et a ainsi procédé à un changement de son objet statutaire au sens de l'article 37 précité de l'ordonnance du 1er juillet 2004. La circonstance que la modification décidée a permis de mettre les statuts en conformité avec une pratique qui serait déjà observée est sans incidence sur l'existence et la portée de la modification statutaire effectuée. Dans ces conditions, une telle modification, qui n'est pas une simple clarification des statuts pouvant être soumise à la procédure simplifiée de l'article 39 de l'ordonnance du 1er juillet 2004, devait être approuvée dans le cadre de la procédure définie à l'article 37, cité au point 4 du présent arrêt, de cette ordonnance. 11. Il est constant que la modification en litige n'est pas le résultat d'une proposition de l'une des autorités énumérées à l'article 37 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 et notamment du préfet de la Gironde qui a seulement demandé à l'association, dans son courrier du 6 février 2017, de lui adresser les pièces nécessaires pour apprécier la portée du changement statutaire débattu lors de la première assemblée générale du 16 août 2016. Par suite, l'arrêté du 29 septembre 2017 en litige, a été adopté en méconnaissance de la procédure définie à l'article 37 de l'ordonnance du 1er juillet 2004. 12. Il est constant également que la modification en litige n'a pas été précédée de l'enquête publique prévue à l'article 37 de l'ordonnance. 13. Comme l'a relevé à bon droit le tribunal, de telles irrégularités ont privé les propriétaires membres de l'association d'une garantie et ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la décision contestée. Dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont annulé l'arrêté du 29 septembre 2017. 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 29 septembre 2017 du préfet de la Gironde. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer, partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme E... et non compris dans les dépens. En revanche, les conclusions présentées par l'ASA des riverains de Pyla-sur-Mer sur ce même fondement doivent être rejetées dès lors que les époux E... ne sont pas la partie perdante à l'instance. DECIDE : Article 1er : La requête n° 19BX00304 est rejetée. Article 2 : L'association syndicale autorisée des riverains de Pyla-sur-Mer versera à M. et Mme E... la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association syndicale autorisée des riverains de Pyla-sur-Mer, à M. et Mme C... et Tania E... et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie pour information en sera délivrée au préfet de la Gironde. Délibéré après l'audience du 9 février 2021 à laquelle siégeaient : Mme I... B..., président, M. G... A..., président-assesseur, Mme F... H..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2021. La présidente, Elisabeth B... La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 19BX00304