Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 07/10/2010, 09NC01409, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-10-07
Numéro : 09NC01409
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : M. Ivan  LUBEN
Commissaire du gouvernement : Mme STEINMETZ-SCHIES
Avocat(s) : KERN BRUNO SELAS

Vu la requête, enregistrée le 14 septembre 2009, complétée par des mémoires enregistrés le 17 décembre 2009, le 9 février 2010 et le 7 mai 2010, présentée pour la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL, dont le siège est 6 rue de la Mutualité, BP 445, à Vesoul (Cedex 70007), représentée par son président, par la société d'exercice libéral par actions simplifiée (SELAS) Bruno Kern avocats ; La COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0701182 du 16 juillet 2009 par lequel le Tribunal administratif de Besançon a, d'une part, annulé, à la demande de la commune de Noidans-lès-Vesoul, divers titres de recettes qu'elle avait émis en vue du recouvrement des sommes dues par cette commune au titre de son obligation de reverser 80 % du montant des recettes fiscales provenant de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue auprès des entreprises implantées dans la zone industrielle du Durgeon et, d'autre part, lui a enjoint de rembourser à ladite commune les sommes effectivement versées en paiement de ces titres de recettes, augmentées des intérêts au taux légal à compter de la date d'encaissement desdites sommes ; 2°) de rejeter la demande de la commune de Noidans-lès-Vesoul devant le Tribunal administratif de Besançon ; 3°) d'enjoindre à la commune de Noidans-lès-Vesoul de déconsigner les sommes déposées avant le mois de février 2007 par ladite commune à la Caisse des dépôts et consignations, aux fins de lui régler lesdites sommes, sous astreinte de 100 euros par jour de retard dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Noidans-lès-Vesoul le paiement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il ne comporte dans ses visas aucune analyse de l'exception en défense qu'elle avait soulevée, tirée de ce que la commune de Noidans-lès-Vesoul ne pouvait plus utilement solliciter le remboursement des sommes versées par elle avant le mois de février 2007 sans méconnaître les règles applicables en matière de retrait des décisions administratives individuelles créatrices de droits ; - le jugement est également irrégulier en ce que les premiers juges ont omis de répondre à cette exception en défense, qui n'était pas inopérante ; - c'est à tort que les premiers juges ont considéré que la demande de la commune n'était pas tardive faute pour les décisions attaquées de comporter elles-mêmes l'indication des voies et délais de recours, sans avoir vérifié si, comme le prévoient les dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative, ces indications ne figuraient pas dans la notification desdites décisions ; - la commune de Noidans-lès-Vesoul ne pouvait solliciter le remboursement des sommes payées en exécution des titres de recettes émis entre 2003 et 2005 dès lors que chacune des décisions de paiement de ces titres était constitutive d'une décision créatrice de droits qui ne pouvait être retirée que dans le délai de quatre mois suivant son édiction conformément à la jurisprudence ; c'est en effet en toute connaissance de cause que la commune a décidé de procéder à ces paiements alors même qu'elle considérait que les sommes réclamées ne trouvaient aucune base légale dans les statuts de la communauté de communes, de sorte que chacun de ces paiements révèle l'existence d'autant de décisions administratives accordant un avantage financier ; - les sommes réclamées trouvent en tout état de cause une base légale dans les dispositions du II de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, qui permettent la perception de taxes foncières par une communauté de communes ; en effet, la poursuite, après la transformation du district urbain de Vesoul en communauté de communes, du reversement des recettes fiscales provenant de la taxe foncière sur les propriétés bâties révélait la commune intention de la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL et des communes membres de doter cet établissement public de coopération intercommunale d'une fiscalité mixte ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2009, complété par des mémoires enregistrés le 22 janvier 2010, le 13 avril 2010 et le 4 juin 2010, présenté pour la commune de Noidans-lès-Vesoul, représentée par son maire, par Me Gianina ; la commune conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la requête est irrecevable en ce qu'elle tend à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il concerne le titre de recettes n° 94 émis le 17 mars 2003, qui n'est pas mentionné par ce jugement ; si le jugement a été rectifié et complété sur ce point par ordonnance du 17 août 2009, ladite ordonnance est devenue définitive faute d'avoir été elle-même contestée ; - le jugement attaqué a suffisamment et complètement analysé le mémoire en défense présenté par la communauté de communes en première instance en indiquant, après avoir exposé les conclusions de ce mémoire, que cette collectivité soutenait que les moyens développés par la commune requérante n'étaient pas fondés ; - les premiers juges n'étaient pas tenus de répondre expressément à l'exception en défense soulevée par la communauté de communes et tirée de la méconnaissance des règles applicables en matière de retrait des actes créateurs de droit, compte tenu du caractère inopérant de cette exception ; - c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que la demande dont ils étaient saisis n'était pas tardive, la commune ayant seulement reçu des copies des titres de recettes dépourvues de mentions des voies et délais de recours ; - le seul paiement des sommes mises à sa charge par certains des titres de recettes en litige ne peut être regardé comme constituant une décision administrative accordant explicitement un avantage financier à la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL alors que la commune s'est acquittée de ces paiements dans les mêmes conditions qu'un débiteur de droit commun, qui ne peut retirer le versement d'une somme d'argent qu'il a effectué au profit de l'administration ; - en aucun cas l'émission et le paiement de ces titres de recettes ne peuvent être regardés comme instaurant au profit de la communauté de communes une fiscalité additionnelle en matière de taxes foncières, dès lors que l'instauration d'une telle fiscalité ne se présume pas et doit faire l'objet d'une délibération expresse de la part de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général des impôts ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 septembre 2010 : - le rapport de M. Luben, président, - les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, rapporteur public, - et les observations de Me Rouquet, avocat de la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL, ainsi que celles de Me Gianina, avocat de la commune de Noidans-lès-Vesoul ; Vu, enregistrée le 20 septembre 2010, la note en délibéré présentée pour la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL, par Me Rouquet ; Sur la recevabilité de la requête : Considérant que la commune de Noidans-lès-Vesoul soutient que la requête est irrecevable en ce qu'elle tend à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il concerne le titre de recettes n° 94 émis le 17 mars 2003 qui n'est pas mentionné par ce jugement ; que, toutefois, par ordonnance du 17 août 2009, prise sur le fondement de l'article R. 741-11 du code de justice administrative, le président du Tribunal administratif de Besançon a réparé l'omission matérielle de la mention de ce titre de recettes dans les visas et dans le dispositif du jugement attaqué ; que la requête d'appel formée le 14 septembre 2009 par la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL contre ledit jugement ainsi corrigé n'est donc pas dépourvue d'objet en ce qu'elle tend à l'annulation dudit jugement en tant qu'il concerne le titre de recettes en cause ; qu'il s'ensuit que doit être écartée la fin de non-recevoir invoquée par la commune de Noidans-lès-Vesoul ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ; Considérant que le jugement attaqué, s'il contient l'analyse des conclusions présentées par la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL, ne comporte ni dans ses visas, ni dans ses motifs l'analyse de l'exception soulevée par cette dernière dans son mémoire en défense et tirée de la méconnaissance des règles applicables en matière de retrait des actes créateurs de droit ; qu'ainsi, le jugement attaqué est entaché d'un vice de forme ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre chef d'irrégularité qu'elle invoque, la requérante est fondée à demander l'annulation dudit jugement ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la commune de Noidans-lès-Vesoul devant le Tribunal administratif de Besançon ; Sur la recevabilité de la demande: Considérant que si, aux termes du 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite (...) , ces dispositions n'excluent pas, s'agissant d'une action dirigée contre un titre de recettes et relevant de la compétence de la juridiction administrative, l'application de l'article R. 421-5 du code de justice administrative aux termes duquel : Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les voies et délais de recours contre les titres de recettes en litige aient été mentionnés soit dans la notification desdites décisions à la commune de Noidans-lès-Vesoul, soit dans la notification d'un premier acte procédant de ces titres soit dans la notification d'un acte de poursuite ; qu'il s'ensuit que doit être écartée la fin de non-recevoir tirée par la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL de la tardiveté de la demande ; Au fond : Considérant, en premier lieu, que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; que, toutefois, si la commune de Noidans-lès-Vesoul a procédé au paiement des sommes mises à sa charge par certains des titres de recettes en litige, ces paiements ne peuvent par eux-mêmes être regardés comme des décisions administratives explicites accordant un avantage financier à la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL et la contestation de ces titres de recettes devant le juge administratif ne peut au surplus être regardée comme une décision administrative de retrait soumise au délai fixé par la règle précitée ; que, par suite, doit être écartée l'exception tirée par ladite communauté de communes de ce que la commune de Noidans-lès-Vesoul ne peut utilement solliciter devant le juge administratif le remboursement des sommes versées par elle avant le mois de février 2007 en raison de l'expiration du délai de quatre mois susmentionné ; Considérant, en deuxième lieu, que si l'article 18 des statuts du district urbain de Vesoul disposait : Les recettes comprennent [...] En ce qui concerne les communes : elles verseront, en outre, 80 % du montant total des recettes fiscales provenant de l'implantation sur leur territoire des entreprises mises en place dans les zones industrielles créées par le district, à l'exclusion de celles qui sont dues à l'initiative des communes en dehors desdites zones [...] , il est constant que ces dispositions n'avaient pas été reprises dans les statuts de la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL à la date d'adoption des titres de recettes contestés ; que ces décisions ne peuvent dès lors trouver de base légale dans lesdits statuts ; que la communauté de communes n'est par ailleurs pas fondée à soutenir que les titres de recettes en cause trouveraient une base légale dans les dispositions du II de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dès lors que ces dispositions subordonnent la perception de taxes foncières par une communauté de communes à l'adoption préalable d'une délibération en ce sens du conseil de cet établissement public de coopération intercommunale et qu'il est constant qu'une telle délibération n'a pas été adoptée en l'espèce ; qu'il s'ensuit que les titres de recettes contestés sont dépourvus de base légale ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués par la commune de Noidans-lès-Vesoul à l'appui de sa demande, celle-ci est fondée à demander l'annulation de l'ensemble des titres de recettes contestés et, par voie de conséquence, à obtenir le remboursement des sommes litigieuses ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que doivent être rejetées les conclusions de la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Noidans-lès-Vesoul de déconsigner les sommes déposées par ladite commune à la Caisse des dépôts et consignations avant le mois de février 2007, aux fins de lui régler lesdites sommes, sous astreinte de 100 euros par jour de retard dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Noidans-lès-Vesoul, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme que la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Noidans-lès-Vesoul; D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 0701182 rendu le 16 juillet 2009 par le Tribunal administratif de Besançon est annulé. Article 2 : Les titres de recettes n° 90, n° 92, n° 94 et n° 96 du 17 mars 2003, n° 159 du 17 avril 2003, n° 224 du 19 mai 2003, n° 270 du 18 juin 2003, n° 335 du 11 juillet 2003, n° 339 du 12 août 2003, n° 388 du 15 septembre 2003, n° 412 du 15 octobre 2003, n° 433 du 17 novembre 2003, n° 7, n° 9 et n° 11 du 17 février 2004, n° 24 du 15 mars 2004, n° 43 du 13 avril 2004, n° 63 du 14 mai 2004, n° 83 du 14 juin 2004, n° 107 du 12 juillet 2004, n° 135 du 16 août 2004, n° 164 du 13 septembre 2004, n° 182 du 11 octobre 2004, n° 204 du 15 novembre 2004, n° 54, n° 55, n° 56, n° 57, n° 58 et n° 59 du 25 mai 2005, n° 90 du 15 juin 2005, n° 102 du 12 juillet 2005, n° 118 du 16 août 2005, n° 141 du 13 septembre 2005, n° 159 du 12 octobre 2005, n° 181 du 14 novembre 2005, n° 31, n° 32 et n° 33 du 8 mars 2006, n° 37 du 3 avril 2006, n° 61 du 11 avril 2006, n° 88 du 15 mai 2006, n° 117 du 12 juin 2006, n° 141 du 11 juillet 2006, n° 169 du 17 août 2006, n° 191 du 12 septembre 2006, n° 212 du 17 octobre 2006, n° 234 du 14 novembre 2006, n° 24, n° 25 du 13 février 2007, n° 52 du 13 mars 2007, n° 78 du 16 avril 2007, n° 99 du 14 mai 2007 et n° 120 du 11 juin 2007 émis par le président de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DE L'AGGLOMERATION DE VESOUL sont annulés. Article 3 : La COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL reversera à la commune de Noidans-lès-Vesoul les sommes correspondant aux titres de recettes annulés par l'article 2 ci-dessus et qui ont été effectivement versées à ladite collectivité, augmentées des intérêts au taux légal à compter de la date d'encaissement desdites sommes par le Trésor public. Article 4 : La COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL versera à la commune de Noidans-lès-Vesoul une somme de 1 500 euros (mille cinq cents) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DE L'AGGLOMÉRATION DE VESOUL et à la commune de Noidans-lès-Vesoul. Copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Saône et au trésorier-payeur général de la Haute-Saône. '' '' '' '' 2 N° 09NC01409