CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 17/10/2019, 17BX01917, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-17
Numéro : 17BX01917
Président : M. POUZOULET
Rapporteur : M. Stéphane  GUEGUEIN
Commissaire du gouvernement : Mme LADOIRE
Avocat(s) : SCP BLAZY ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme F... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 17 mars 2015 par lequel le maire de la commune de Lespinasse a retiré le permis de construire qui lui avait délivré le 19 décembre 2014 pour un changement de destination d'une partie d'entrepôt en logement de fonction, situé sur un terrain situé 77 rue des Lacs à Lespinasse, ensemble la décision en date du 3 avril 2015 rejetant son recours gracieux Par un jugement n° 1501858 du 11 mai 2017, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 16 juin 2017 et des mémoires complémentaires enregistrés le 9 novembre 2017 et les 6,9 et 13 septembre 2019, Mme A..., représentée par la SELARL Fiorina-Matsitsila puis par la SCP B... et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 11 mai 2017 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2014 portant délivrance d'un permis de construire et l'arrêté du 17 mars 2015 portant retrait dudit permis, ensemble la décision du 3 avril 2015 portant rejet de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Lespinasse de lui délivrer une attestation du permis de construire tacite conformément aux dispositions de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, dans un délai de 15 jours suivant la notification de l'arrêté à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de l'expiration de ce délai en application de l'article L. 911-3 du CJA ; 4°) de mettre la somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Lespinasse au titre des sommes exposées et non compris dans les dépens. Elle soutient que : à titre principal, - le permis de construire du 19 décembre 2014 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière ; sa demande du 31 juillet 2014 a donné naissance à un permis tacite né le 31 octobre 2014 dès lors que la demande de pièces complémentaires du 25 août 2014 ne lui a pas été régulièrement notifiée dans le délai d'un mois suivant dépôt de la demande ; l'arrêté du 17 mars 2015 ne pouvait plus procéder au retrait de son permis de construire tacite ; cet arrêté est tardif dès lors qu'un tel retrait ne pouvait intervenir qu'avant le 31 janvier 2015 ; - le tribunal a estimé à tort que le permis de construire du 19 décembre 2014 a pu partiellement rapporter le permis tacite obtenu ; à titre subsidiaire, - l'arrêté du 17 mars 2015 est intervenu à l'issue d'une procédure méconnaissant son droit à une procédure préalable contradictoire ; elle n'a disposé que d'un délai de deux jours pour présenter des observations ; le fait qu'elle ait pu présenter des observations sommaires ne régularise pas la situation ; les premiers juges ont estimé à tort que les deux jours dont elle a disposé suffisaient ; on ne peut lui reprocher de ne pas être allé chercher le courrier recommandé avec accusé de réception dès lors que ce dernier ne lui est pas parvenu en raison de la renumérotation de la rue à laquelle a procédé la commune sans le lui signaler préalablement ; - la commune a irrégulièrement refusé la possibilité de présenter des observations orales ; - le recours gracieux du préfet est irrégulier dès lors qu'il ne lui a pas notifié ce recours dans les conditions prévues par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; ce recours daté du 24 février 2015 lui a été notifié par un courrier daté du 24 mars suivant ; la commune ne pouvait faire droit à un recours administratif irrégulier ; - la décision est entachée d'erreur d'appréciation quant au respect des dispositions de l'article UF 2.1 du PLU de la commune de Lespinasse ; en tant que gérante et seule responsable de l'activité, elle doit nécessairement être présente pour pouvoir assurer la direction de son activité de grossiste en literie dès lors qu'elle doit assurer des réception de livraisons vers quatre heures du matin ; l'absence de logement sur place n'est pas compatible avec une vie de famille normale ; les conditions de l'article UF 2.1 du règlement du PLU ne sont pas cumulatives ; depuis l'annulation elle habite sur place dans une caravane car son précédent logement était situé à plus d'une heure de route ; - les insuffisances de la notice explicative de l'architecte ne permettent pas de retirer le permis de construire sans qu'elle ait été mise en demeure, au préalable, de compléter cette notice ; - en qui concerne le moyen d'ordre public, le principe du contradictoire a été respecté dès lors que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 décembre 2014 ont été communiquées à la commune, qui y a répliqué ; il appartenait aux premiers juges de rouvrir les débats. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 septembre 2017, la commune de Lespinasse, représentée par la SELAS Seban et associés Occitanie, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés. Par courrier du 16 août 2019, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative que la cour était susceptible de fonder sa décision sur le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre " l'arrêté du 19 mars 2014 " portant permis de construire dès lors que ces conclusions, présentées pour la première fois par un mémoire enregistré le 5 avril 2017 au greffe du tribunal administratif de Toulouse, sont intervenues tardivement et étaient par conséquent irrecevables devant les premiers juges. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D... C..., - les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant Mme A... et de Me E..., représentant la commune de Lespinasse. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté en date du 8 avril 2014, le maire de la commune de Lespinasse a délivré à Mme A... un permis de construire pour l'agrandissement d'un entrepôt situé sur un terrain sis 77 rue des Lacs à Lespinasse affecté à une activité de grossiste en mobilier. Par un arrêté du 19 décembre 2014, le maire de la commune de Lespinasse a délivré un nouveau permis de construire en vue de la transformation d'une partie du bâtiment en habitation. A la suite d'un recours gracieux du préfet de la Haute-Garonne en date du 24 février 2015, le maire de la commune de Lespinasse a, par un arrêté en date du 17 mars 2015, retiré le permis de construire délivré le 19 décembre 2014. Mme A... interjette appel du jugement en date du 11 mai 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 mars 2015 portant retrait du permis de construire du 19 décembre 2014 et de la décision du 3 avril 2015 rejetant son recours gracieux. Elle demande également l'annulation de l'arrêté du 19 décembre 2014. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 décembre 2014 : Sur la recevabilité : 2. Il ressort des pièces du dossier que Mme A..., dans sa requête introductive d'instance devant le tribunal administratif de Toulouse, enregistrée le 17 avril 2015, ne sollicitait l'annulation que du seul arrêté en date du 17 mars 2015 portant retrait du permis de construire du 19 décembre 2014. Ainsi que le rappelle la requérante en réponse au moyen soulevé d'office par la cour dont elle a d'elle-même corrigé l'erreur de plume quant à la date du permis de construire délivré le 19 décembre 2014 (et non le " 19 mars 2014 "), les conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté n'ont été introduites dans le débat contentieux que par un mémoire enregistré le 5 avril 2017, alors que le délai du recours contentieux était expiré. Dans ces conditions, les conclusions étaient tardives et par suite irrecevables. Elles ne peuvent qu'être rejetées. En ce qui concerne l'existence d'un permis de construire tacite : 3. Aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. Un décret en Conseil d'Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis. ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : (...) b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code ajoute : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. " Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : (...) b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ". 4. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été enregistrée le 31 juillet 2014. Une demande de pièces complémentaires en date du 25 août 2014 a été envoyée par lettre recommandée avec accusé de réception le 26 août suivant à l'adresse de Mme A..., 77 rue des Lacs à Lespinasse, mais a été renvoyée à la commune au motif que le destinataire était inconnu à l'adresse indiquée. La procédure d'instruction a néanmoins pu se poursuivre car Mme A... a réagi à une réitération de la demande de pièces complémentaires par voie électronique en date du 1er septembre 2014 en complétant son dossier. 5. Mme A... soutient que l'absence de réception du pli serait imputable au changement de numérotation de son immeuble dont elle n'aurait pas été avertie et qui aurait eu pour effet de changer son adresse devenue le 77 bis de la rue des Lacs. Elle affirme que, par suite et en l'absence de notification régulière d'une demande de pièces pendant le délai d'un mois prévu par les dispositions précitées de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, elle était titulaire d'un permis de construire tacite né le 31 octobre 2014 ne pouvant être légalement retiré postérieurement au 31 janvier 2015. 6. Toutefois, l'allégation de Mme A... selon laquelle un changement de numérotation était déjà intervenu dans la rue des Lacs lorsque la commune lui a écrit pour lui demander de compléter son dossier n'est étayée par aucun commencement de preuve alors qu'elle est formellement démentie par la commune qui fait état d'un changement de numéro devenu effectif seulement après l'expédition du pli et opéré pour mettre un terme à un différend de voisinage à propos de la réception du courrier. Dans ces conditions, il y a lieu de regarder la demande de pièces complémentaires comme ayant été régulièrement notifiée et comme ayant valablement prolongé le délai d'instruction de la demande de permis de construire. Alors au surplus qu'il n'est pas contesté que les pièces complémentaires ont été produites le 23 septembre 2014, l'arrêté du 19 décembre 2014 portant permis de construire n'est pas intervenu après que la pétitionnaire est devenue titulaire d'un permis de construire tacite. En ce qui concerne la légalité du retrait du permis de construire délivré le 19 décembre 2014 : 7. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " (...) Le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire ". Compte tenu de l'objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur, qui ressort des travaux préparatoires de la loi du 13 juillet 2006 dont ces dispositions sont issues, l'autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l'expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été accordé. En ce qui concerne la régularité de la procédure : 8. En premier lieu, aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, désormais codifié aux articles L. 121-1, L. 121-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles... ". La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. 9. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 constitue une garantie pour le titulaire du permis que l'autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d'un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme oblige l'autorité administrative à mettre en oeuvre cette décision de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie et bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations écrites ou orales. Ces mêmes dispositions font également obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée. 10. Il n'est pas contesté que le courrier en date du 4 mars 2015 informant la requérante de l'éventualité du retrait du permis de construire du 19 décembre 2014 et lui demandant de présenter ses observations avant le 13 mars 2015 n'a pas pu lui être notifié par la voie postale et a été porté à sa connaissance le 11 mars 2015 par un agent de la police municipale. En dépit du délai fixé par la commune, le conseil de Mme A... a pu présenter dès le 12 mars 2015 des observations écrites contestant les motifs du retrait envisagé par le maire dans la lettre du 4 mars 2015. Ce courrier ne mentionne pas de demande d'entretien. Ce n'est que par un courrier en date du 16 mars 2015, envoyé par une lettre recommandée avec accusé réception reçue le 18 mars 2015, et transmis à la commune par télécopie le 16 mars 2015, qu'un second conseil de Mme A... a sollicité un entretien pour cette dernière sans toutefois préciser le motif pour lequel cette demande était qualifiée d'impérative. 11. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que Mme A..., qui n'a pas bénéficié d'un entretien avant le retrait de son permis de construire, n'a pas pu, de ce fait, porter à la connaissance de la commune des circonstances de droit ou de fait nouvelles qu'elle n'aurait pas pu mentionner dans le courrier de son conseil du 12 mars 2015. Dans les circonstances de l'espèce, compte tenu du délai mentionné au point 7 dans lequel le retrait du permis de construire pouvait encore régulièrement intervenir, la demande d'entretien telle qu'elle a été introduite présentait un caractère abusif et Mme A... ne peut pas être regardée comme ayant été effectivement privée de la garantie prévue par la loi. 12. En second lieu, le moyen tiré l'irrégularité du recours gracieux par lequel le préfet de la Haute-Garonne a demandé au maire de la commune de Lespinasse de retirer le permis de construire du 19 décembre 2014, en ce qu'il n'aurait pas satisfait aux prescriptions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, est inopérant. Sur la légalité interne du retrait de permis de construire : 13. En premier lieu, aux termes de l'article 2 des dispositions applicables à la zone UF du Plan local d'urbanisme de la commune de Lespinasse : " 1. Les constructions à usage d'habitation à condition qu'elles soient destinées au logement des personnes dont la présence est nécessaire pour assurer la direction, la surveillance ou la sécurité des établissements autorisés. ". 14. Mme A... exploite une activité de grossiste en mobilier. Si elle affirme qu'elle doit assurer la réception des marchandises ou la préparation des commandes très tôt le matin, et que cette contrainte n'est pas compatible avec sa vie familiale, cette circonstance, à la supposer même établie, ne suffit pas à justifier une résidence permanente sur les lieux de l'activité professionnelle de la requérante en vue d'assurer la direction ou la surveillance de l'établissement. Le maire était donc fondé à prononcer le retrait du permis pour le premier motif tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent. 15. En second lieu, aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " e) Lorsque la construction projetée est subordonnée (...) par un plan de prévention des risques technologiques approuvé, à la réalisation d'une étude préalable permettant d'en déterminer les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation, une attestation établie par l'architecte du projet ou par un expert certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception ". Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance de cette disposition de s'assurer de la production, par le pétitionnaire, d'un document établi par l'architecte du projet ou par un expert attestant qu'une étude a été menée conformément aux exigences de la règlementation et que ses résultats ont été pris en compte au stade de la conception du projet. Il ne saurait en revanche dans ce cadre porter une appréciation sur le contenu de l'étude et son caractère suffisant au regard des exigences des plans de prévention des risques qui en imposent la réalisation. 16. Il n'est pas contesté que le projet, situé en zone bleue d'exposition à des aléas de surpression faible en raison de la proximité d'un site de raffinage soumis à un plan de prévention des risques technologiques, est soumis à des prescriptions particulières. L'arrêté du 17 mars 2015 mentionne que la note de l'architecte établie en fonction du projet initial ne prend pas en compte les modifications pour lesquelles un second permis avait été sollicité le 31 juillet 2014. La commune n'a commis aucune erreur en constatant que la demande de permis de construire déposée le 31 juillet 2014 était incomplète. Mais la requérante est fondée à soutenir qu'il appartenait alors à la commune de solliciter une note actualisée de l'architecte attestant qu'il avait pris en compte la transformation d'une partie de l'entrepôt en logement et que ce motif ne pouvait justifier le retrait du permis de construire. 17. Toutefois, il résulte de l'instruction que le maire aurait, s'il n'avait retenu que le seul motif tiré de la méconnaissance de l'article 2 applicable en zone UF, pris la même décision à l'égard de Mme A..... 18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Sur les frais exposés par les parties au litige : 19. La commune de Lespinasse n'étant pas la partie perdante à l'instance, les conclusions susvisées de Mme A... doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Lespinasse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Lespinasse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... A... et à la commune de Lespinasse. Délibéré après l'audience du 19 septembre 2019 à laquelle siégeaient : M. Philippe Pouzoulet, président, M. Dominique Ferrari, président-assesseur, M. D... C..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 17 octobre 2019. Le rapporteur, Stéphane C... Le président, Philippe Pouzoulet La greffière, Sylvie Hayet La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 17BX01917