CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 27/03/2018, 16LY00559, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-27
Numéro : 16LY00559
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : DEFAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association Valloire nature et avenir a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 9 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de Valloire a adopté le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1304519 du 15 décembre 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 16 février 2016 et un mémoire complémentaire enregistré le 14 décembre 2017 qui n'a pas été communiqué, la commune de Valloire, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 15 décembre 2015 ; 2°) de rejeter la demande de l'association Valloire nature et avenir ou, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme afin de permettre la régularisation de la délibération ; 3°) de mettre à la charge de l'association Valloire nature et avenir la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de l'absence de consultation de l'association Valloire nature et avenir sur le projet de PLU, alors que celle-ci a participé à plusieurs réunions, a présenté des observations pendant la phase de concertation puis lors de l'enquête publique ; - l'absence au dossier d'enquête publique de la note de présentation prévue à l'article R. 123-8 du code de l'environnement n'a pu influer sur le sens de la décision ou priver le public de garanties dès lors que le projet de développement et d'aménagement durables était joint au dossier ; - c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré d'une insuffisance du rapport de présentation en ce qui concerne l'évolution de la population, les travailleurs saisonniers et l'évolution de la population touristique ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que le classement en AU de la partie centrale de la zone des Verneys était entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que cette délimitation n'exclut pas que certains des terrains qui y sont situés accueillent une piste de ski ; - les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme précisant que les documents graphiques indiquent les espaces aménagés en vue de la pratique du ski ne présentent pas un caractère impératif ; - les autres moyens de la demande de première instance étaient infondés. Par un mémoire en défense enregistré le 14 novembre 2017, l'association Valloire nature et avenir, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la commune ne conteste pas qu'en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-5 et R. 123-16 du code de l'urbanisme, elle n'a pas donné suite aux demandes qu'elle avait présentées par courrier en vue d'être consultée et d'obtenir la communication du projet, sans que la commune puisse opposer des réunions publiques tenues dans le cadre de la concertation ; - l'absence au dossier d'enquête publique de la note de présentation a été de nature à rendre plus difficile l'accès au dossier soumis à l'enquête publique et à priver le public de la possibilité de présenter utilement ses observations ; - le rapport de présentation, qui tend à surestimer les besoins de construction de la commune, est insuffisant ; - la partie centrale du secteur des Verneys, qui doit accueillir une piste de ski, n'est pas destinée à l'urbanisation et ne pouvait être classée en zone AU ; - les documents graphiques méconnaissent l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 18 décembre 2017 par ordonnance du 16 novembre 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me B... pour la commune de Valloire, ainsi que celles de M. A... représentant l'association Valloire nature et avenir ; 1. Considérant que, par une délibération du 19 janvier 2010, le conseil municipal de la commune de Valloire a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU) ; que le projet de plan a été arrêté le 19 juin 2012 ; que l'enquête publique s'est déroulée du 12 décembre 2012 au 14 janvier 2013 ; que le PLU a été approuvé par une délibération du 9 avril 2013 ; que, par jugement du 15 décembre 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération à la demande de l'association Valloire nature et avenir ; que la commune de Valloire relève appel de ce jugement ; Sur le bien-fondé des moyens d'annulation retenus par le tribunal : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les associations locales d'usagers agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, ainsi que les associations agréées mentionnées à l'article L. 141-1 du code de l'environnement sont consultées, à leur demande, pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux d'urbanisme. Elles ont accès au projet de schéma ou de plan dans les conditions prévues à l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-16 du même code, alors en vigueur : " Les présidents des organes délibérants des collectivités publiques, des établissements publics des organismes associés et des associations agréées ainsi que les maires mentionnés aux deux premiers alinéas de l'article L. 123-8, ou leurs représentants, sont consultés par le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le maire à chaque fois qu'ils le demandent pendant la durée de l'élaboration ou de la révision du plan. (...) " ; que ces dispositions, qui visent à permettre que les associations agréées puissent être informées du contenu du projet de PLU afin, le cas échéant, de formuler un avis sur des points les intéressant, n'imposent pas que le maire ou ses représentants reçoivent individuellement les représentants des associations agréées à chaque demande de leur part ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'association Valloire nature et avenir, titulaire d'un agrément délivré en application de l'article L. 141-1 du code de l'environnement valable pendant la procédure d'élaboration du PLU, a demandé au maire de Valloire à être consultée sur l'élaboration du plan par des courriers en date des 1er mai 2010 et 9 février 2011 ; qu'elle a été conviée, avec les autres associations de la commune, à des réunions présentant l'avancement du projet qui se sont déroulées peu après ses demandes, les 7 juin 2010 et 23 août 2011, ainsi que le 27 mars 2012, réunions au cours de laquelle ses représentants ont pu faire valoir des observations ; qu'ainsi, l'association intimée a été consultée sur l'élaboration du PLU ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des courriers envoyés par l'association Valloire nature et avenir, que celle-ci a pu disposer, pendant la phase de concertation, du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), auquel elle avait demandé à avoir accès ; que, si elle a demandé en vain, par courrier du 6 mai 2012, à consulter le projet de règlement et l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) portant sur le secteur des Verneys, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle n'aurait pu avoir accès à des documents non préparatoires communicables, ni, en tout état de cause, que l'absence de mise à disposition de ces documents aurait pu la priver d'une garantie ou influer sur le sens de la décision de l'autorité administrative ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que, selon l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme alors en vigueur, le projet de PLU est soumis à l'enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement ; qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) 2° En l'absence d'étude d'impact ou d'évaluation environnementale, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou du responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment d point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; (...) " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique comportait le rapport de présentation et le PADD, qui exposent les objectifs des auteurs du plan et ses caractéristiques essentielles, notamment du point de vue de l'environnement ; que ces documents doivent être regardés comme tenant lieu de la note de présentation requise par les dispositions précitées ; qu'ainsi, c'est à tort que le tribunal a retenu ce moyen ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; (...) " ; 8. Considérant que le rapport de présentation expose de manière détaillée l'évolution démographique de la commune de Valloire sur les dernières décennies ; que, pour déterminer les besoins en logement, il prévoit un taux d'évolution annuelle de 1,4%, soit un taux moyen entre le taux constaté pour la période 1990-1999 (2,4%) et celui de la période 1999-2008 (0,4%), cette perspective s'inscrivant dans une politique visant à développer l'offre de logement pour permettre l'accueil sur la commune des familles avec enfants ; que, si le rapport de présentation ne comporte pas les données pour les années 2009-2012 au cours desquelles l'évolution fut proche de la période précédente, il justifie ainsi de manière suffisante les prévisions d'évolution démographique qu'il retient, alors même que celles-ci peuvent apparaître élevées ; que le rapport de présentation, qui indique le nombre de logements occupés par des travailleurs saisonniers et relève que leur taux d'occupation est de 100 % en période hivernale, présente sur ce point un caractère suffisant ; qu'enfin, ce rapport comporte une analyse de l'évolution du nombre de touristes par périodes et par types d'hébergements ; que l'association Valloire nature et avenir n'établit pas que les chiffres mentionnés pour les lits marchands seraient erronés ; que le rapport de présentation justifie les perspectives de création de lits marchands qu'il évalue à 2159 entre 2013 et 2020, par la nécessité d'attirer de nouveaux clients afin de répondre aux besoins financiers de la société d'économie mixte gérant le domaine skiable et de permettre de nouveaux investissements ; qu'ainsi, et sans que l'association Valloire nature et avenir puisse utilement critiquer la pertinence de cet objectif à l'appui d'un moyen relatif au contenu du rapport de présentation, ce rapport répondait, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, aux exigences des dispositions citées au point 7 ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la partie centrale du secteur des Verneys est classée en zones AUc ou AUcz, définies dans le rapport de présentation comme concernant des terrains dont les équipements sont présents en périphérie et dont l'urbanisation doit être organisée, dans le cadre d'un schéma d'organisation d'ensemble de la zone, pour garantir la réalisation des objectifs communaux en termes de logements permanents ou d'aménagements touristiques ; que si le rapport de présentation précise que la commune entend conserver l'espace ski débutant constituant la partie centrale de ce secteur, une telle limitation n'est pas incohérente avec l'objet de la zone, qui ne peut être ouverte à l'urbanisation que dans le cadre d'un schéma d'ensemble ; que, par ailleurs, le classement en zone à urbaniser des parcelles centrales de la zone des Verneys, qui sont englobées dans un secteur nécessitant un aménagement d'ensemble, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 10. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les documents graphiques font, en outre, apparaître s'il y a lieu : / (...) j) Les zones qui peuvent être aménagées en vue de la pratique du ski et les secteurs réservés aux remontées mécaniques en indiquant, le cas échéant, les équipements et aménagements susceptibles d'y être prévus. (...) " ; que les documents graphiques font apparaître le téléski pour débutants du secteur des Verneys ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette piste comporterait d'autres aménagements qui auraient dû figurer sur les documents graphiques ; que, par suite, le PLU ne méconnaît pas les dispositions précitées ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Valloire est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a retenu les moyens analysés aux points 2 à 10 pour annuler la délibération du 9 avril 2013 ; qu'il appartient dès lors à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les intimés en première instance et en appel ; En ce qui concerne les autres moyens d'annulation : 12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. " ; que la délibération en litige a été signée par tous les membres présents à la séance ; que par suite le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées manque en fait ; 13. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. " ; que ces dispositions, applicables à la procédure d'adoption d'un PLU soumise à enquête publique, n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan ni d'une délibération matériellement distincte de celle approuvant le projet ; qu'elles n'exigent pas davantage que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet, y compris lorsqu'il relève de la compétence de l'exécutif de la collectivité, en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur ; qu'il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été informés des conclusions du commissaire enquêteur avant l'adoption de la délibération par laquelle ils ont adopté le PLU ; que, dans ces conditions, et à supposer même que les conclusions du commissaire enquêteur puissent être regardées comme défavorables, la procédure d'adoption de la délibération en litige n'est entachée d'aucune irrégularité au regard des dispositions précitées ; 14. Considérant, en troisième lieu, que le rapport de présentation expose de manière suffisante les risques naturels auxquels est exposé le secteur des Verneys ; que, par ailleurs, il analyse les ressources en eau de la commune et les besoins qui pourraient résulter de l'évolution de la population, sans que l'association Valloire nature et avenir n'établisse le caractère manifestement erroné de ces données ; 15. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; (...) " ; 16. Considérant que l'association Valloire nature et avenir soutient que le projet porte atteinte de manière excessive aux espaces agricoles, en prévoyant une urbanisation de surfaces constituant actuellement des prairies de fauche et des pâtures nécessaires à l'activité agricole, en zone de production AOC Beaufort ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que si les perspectives démographiques et, par suite, les besoins en constructions pris en considération ont pu être surestimés, les auteurs du PLU ont entendu, d'une part, privilégier l'urbanisation à l'intérieur ou dans le prolongement des espaces urbanisés qu'ils souhaitent par ailleurs densifier, et, d'autre part, conserver les grandes unités agricoles d'un seul tenant plus aisément exploitables ; que, par ailleurs, les surfaces classées en U et AU dans le nouveau plan représentent une superficie de 104,62 ha contre 108,34 ha dans le plan d'occupation des sols précédent, alors que les surfaces agricoles représentent plus de 7600 ha ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles urbanisables dans le nouveau plan auraient un potentiel agricole supérieur ; que, dans ces conditions, et au regard de l'ensemble des objectifs poursuivis par la commune, le moyen tiré de ce que le PLU ne serait pas compatible avec les dispositions citées au point 15 doit être écarté ; 17. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-4 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. (...). / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. (...) " ; qu'aux termes de l'article 14 du règlement relatif à la zone Uc, applicables aux secteurs AUc en vertu de l'article AUc/AUd 14 : " Le coefficient d'occupation des sols est fixé à 0,50. / Il est fixé à 1,6 pour les hôtels. / Il n'est pas fixé de COS pour ce qui concerne les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. (...) " ; 18. Considérant que le PLU de Valloire comporte une OAP n° 8 portant sur le secteur des Verneys, dans lequel la commune entend développer l'implantation de logements touristiques autour d'une zone centrale dédiée, en saison hivernale, à la pratique du ski pour les débutants ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette orientation porterait sur un secteur concerné par des risques moyens ou forts d'inondation ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que, compte tenu des règles particulières fixées notamment pour les hôtels à l'article Uc 14 du règlement en matière de coefficient d'occupation des sols, l'indication selon laquelle la surface de plancher touristique serait comprise entre 9000 et 11000 m2 serait nécessairement contradictoire avec le règlement devant s'appliquer au secteur en litige ; qu'enfin, en envisagent une urbanisation en continuité du hameau existant, lequel ne présente pas d'unité architecturale contrairement à ce que soutient l'intimée, l'OAP n° 8 n'est pas incompatible avec les orientations définies par le PADD en matière de protection de l'activité agricole et du patrimoine bâti ; qu'enfin, le classement en secteur AUc ou AUcz de l'ensemble des parcelles de ce secteur n'est, pour les mêmes motifs, entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; 19. Considérant, enfin, que le moyen selon lequel l'OAP n° 1 au hameau du Col serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et incompatible avec les orientations du PADD n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Valloire est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 9 avril 2013 portant approbation du PLU ; Sur les frais liés au litige : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Valloire, qui n'est pas partie perdante, verse à l'association Valloire nature et avenir la somme que celle-ci demande au titre des frais qu'elle a exposés ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Valloire nature et avenir la somme que la commune de Valloire demande au titre des mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 15 décembre 2015 est annulé. Article 2 : La demande de l'association Valloire nature et avenir devant le tribunal administratif de Grenoble est rejetée. Article 3 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Valloire et à l'association Valloire nature et avenir. Copie en sera adressée au préfet de la Savoie. Délibéré après l'audience du 27 février 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 mars 2018. 2 N° 16LY00559