CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 08/10/2018, 16BX01917, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-10-08
Numéro : 16BX01917
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CATTOIR DIDIER

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : Par trois recours distincts, Mme D...E...a demandé au tribunal administratif de Mayotte : - d'assurer l'exécution du jugement n° 1300264 du 16 octobre 2014 par lequel le tribunal a annulé le titre de perception émis le 21 août 2012 pour un montant de 74 142,68 euros ; - d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 24 avril 2015 pour un montant de 74 142,68 euros et la décision du 19 juin 2015 rejetant son recours gracieux ; de la décharger en conséquence du paiement de cette somme ; - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 74 142,68 euros en remboursement de la somme visée par le titre de perception annulé, outre une somme de 5 000 euros en réparation du préjudice subi. Par un jugement n° 1500327, 1500402, 1500632 du 7 avril 2016, le tribunal administratif de Mayotte a annulé le titre de perception émis à l'encontre de Mme E...le 24 avril 2015 pour un montant de 74 142,68 euros et la décision du 19 juin 2015 ayant rejeté son recours gracieux, déchargé Mme E...de la somme de 74 142,68 euros et dit qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la demande d'exécution. Procédures devant la cour : I.- Par une requête, enregistrée le 10 juin 2016 sous le n° 16BX01917, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1500327, 1500402, 1500632 du 7 avril 2016, le tribunal administratif de Mayotte ; 2°) de rejeter les demandes présentées par Mme E...devant le tribunal administratif de Mayotte. Il soutient que : - la prescription biennale prévue par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ne saurait s'appliquer, s'agissant d'un agent ayant obtenu une rémunération d'une manière frauduleuse ; en effet, Mme E...a tenté de se faire octroyer une prime exceptionnelle par fraude ; en tout état de cause, elle a transmis des informations inexactes sur sa situation personnelle aux fins de percevoir un régime indemnitaire auquel elle n'avait réglementairement pas droit ; - dès lors que la fraude empêche l'application de la prescription biennale, il convient d'appliquer le régime général des créances de l'Etat, c'est-à-dire la prescription quinquennale de l'article 2224 du code civil ; ainsi, à la date de l'émission du titre de recette en litige, soit le 24 avril 2015, la créance n'était pas prescrite ; l'exception de prescription doit donc être écartée ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 n'a pas été méconnu ; l'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement est signé par MmeB..., chef du centre des service interministériels de la préfecture et porte les mentions requises par les dispositions de l'article 4 ; si le titre de perception reçu par Mme E... porte le nom de MmeC..., elle n'est pas l'auteur de la décision en litige et la mention de sa qualité d'ordonnateur constitue une simple erreur matérielle sans incidence sur la légalité du titre de perception ; - le titre de perception est suffisamment motivé ; il mentionne que la somme réclamée correspond à un indu sur primes au titre des années 2010 et 2011 ; d'autre part, la réponse du DIRFIP de Mayotte à son recours préalable était accompagnée d'un état des indemnités et primes et mentionnait les plafonds réglementaires ; un deuxième document détaillait les charges salariales correspondant à ce trop-perçu et en déduisait le montant de la créance, qui correspond exactement au montant du titre de recettes en litige ; par suite, les bases et les éléments de calcul ont bien été portés à la connaissance de Mme E...au plus tard le 4 juillet 2013, soit préalablement à l'émission du titre de perception du 24 avril 2015. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 août 2017, MmeE..., représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le rapport du CGEDD, issu de l'enquête administrative doit être écarté des débats, dès lors qu'il ne lui a pas été soumis lors de la procédure disciplinaire et alors qu'une instance pénale est en cours ; - aucun des moyens soulevé par le ministre n'étant fondé, le jugement qu'il attaque doit être confirmé dans toutes ses dispositions ; en particulier, la fraude n'est pas établie, elle peut se prévaloir des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, l'article 4 de cette même moi a été méconnu, le titre est insuffisamment motivé. Une ordonnance en date du 22 mars 2017 a reporté la clôture de l'instruction au 30 avril 2018. Mme E...a produit un nouveau mémoire en défense, enregistré le 23 août 2018, qui n'a pas été communiqué. II.- Par une requête, enregistrée le 21 juin 2016 sous le n° 16BX02027, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement tribunal administratif de Mayotte du 7 avril 2016. Il soutient que les moyens qu'il soulève sont sérieux, pour les raisons exposées dans le contentieux de fond et sont de nature à justifier l'annulation du jugement attaqué. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 août 2018, MmeE..., représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'art L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés. Par une ordonnance en date du 24 août 2018, la clôture de l'instruction a été reportée au 7 septembre 2018. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ; - le décret n° 2001-272 du 30 mars 2001 pris pour l'application de l'article 1316-4 du code civil et relatif à la signature électronique ; - le code de procédure pénale ; - le code civil ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant MmeE.... Considérant ce qui suit : 1. Mme D...E..., inspecteur principal de l'action sanitaire et sociale a été affectée en position d'activité auprès du ministère de l'écologie, pour occuper les fonctions de secrétaire général de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) de Mayotte pour une période de deux ans à compter du 1er octobre 2009. Elle a été renouvelée dans ses fonctions pour une nouvelle période de deux ans à compter du 1er octobre 2011. A la suite d'une mission d'inspection organisée sur place en juin 2012 et après enquête administrative qui a eu lieu de juillet à novembre 2012, il est notamment apparu que Mme E... s'était indûment attribuée des primes et des frais de déplacement, sans fondement réglementaire. L'Etat a déposé une plainte puis s'est constitué partie civile et une information judiciaire a été ouverte par le procureur de la République. Une procédure disciplinaire a également été engagée à l'encontre de MmeE..., qui a conduit à lui infliger, le 3 juillet 2013, une sanction du 3ème groupe, d'exclusion temporaire de fonctions de deux ans, qui n'a pas été contestée. La trésorerie générale de Mayotte a, le 21 août 2012, émis à l'encontre de Mme E...un titre de recettes correspondant à un trop-perçu de primes pour un montant de 74 142,68 euros. Cependant, par un jugement du 16 octobre 2014, le tribunal administratif de Mayotte a annulé, au motif de son irrégularité formelle, ledit titre de perception. Par un nouveau jugement en date du 7 avril 2016, le même tribunal a annulé le nouveau titre de perception émis le 24 avril 2015 à l'encontre de Mme E...pour la même somme de 74 142,68 euros, motif pris de la prescription de la créance et de son irrégularité formelle et a déchargé Mme E...de l'obligation de payer cette somme. Par une requête, enregistrée sous le n° 16BX01917, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer fait appel de ce jugement en tant qu'il a annulé le titre de perception du 24 avril 2015 et son rejet du recours gracieux formé par MmeE..., puis déchargé cette dernière de l'obligation de payer mise à sa charge. Par une requête, enregistrée sous le n° 16BX02027, le ministre demande le suris à exécution du jugement qu'il attaque. Ces deux requêtes présentant des questions identiques à juger et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même arrêt. Sur la requête au fond : En ce qui concerne la demande de Mme E...tendant à ce que soit écarté des débats le rapport du CGED : 2. Mme E...demande à ce que le rapport issu de l'enquête administrative menée par le conseil général de l'environnement et du développement durable soit écarté des débats comme élément de preuve, au double motif que, ce document ayant fait partie de la transmission au procureur de la République effectuée par les services de l'Etat sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale, son utilisation dans le cadre du présent contentieux serait contraire au secret de l'instruction tel que défini par l'article 11 du même code et que, n'en ayant pas eu connaissance dans le cadre de la procédure disciplinaire, le principe du contradictoire a été violé. Cependant, alors que la circonstance que des exemplaires d'un rapport établi par une instance administrative ont été transmis à l'autorité judiciaire ne suffit pas à faire perdre à ce rapport son caractère de document administratif, l'article 11 précité ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif se fonde sur des éléments produits devant lui, dès lors qu'ils ont été soumis au contradictoire. En l'espèce, d'une part, le rapport en question a été établi au cours d'une enquête menée sur place contradictoirement, ce que ne conteste par Mme E...et, d'autre part, alors en tout état de cause que l'intéressée a eu communication de cette pièce au titre de l'instance judiciaire dans laquelle elle est mis en cause et qu'au demeurant elle produit elle-même l'intégralité dudit document, le ministre produit en appel de larges extraits de celui-ci, qui ont ainsi été soumis au contradictoire dans le cadre de la présente instance. Dans ces conditions, la demande présentée par Mme E...ne peut qu'être rejetée. En ce qui concerne l'exception de prescription : 3. D'une part, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, applicable en l'espèce : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement. ". 4. D'autre part, aux termes de l'article 2224 du code civil dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. ". 5. Le titre de perception du 24 avril 2015 se rapporte à la rémunération d'un agent public et, plus particulièrement, à des primes qui ont été perçues par Mme E...lors des années 2010 et 2011. Cependant, il résulte suffisamment de l'instruction, et notamment des mentions de l'enquête administrative précitée, comme de la motivation de l'arrêté interministériel du 3 juillet 2013 portant sanction disciplinaire, que Mme E...n'a pas attaqué dans le délai de recours contentieux, qu'elle a transmis des informations inexactes sur sa situation personnelle aux fins de percevoir un régime indemnitaire dont elle ne pouvait réglementairement bénéficier et a ainsi mis en place à son profit, en usant de ses fonctions de secrétaire général et donc d'ordonnateur de la DEAL, un régime exorbitant du droit commun, en particulier par l'attribution de primes de montants très largement supérieurs à ceux versés aux agents affectés en administration centrale. Si Mme E...fait valoir qu'elle a bénéficié d'une relaxe aux termes d'un jugement correctionnel du tribunal de grande instance en date du 25 juillet 2018, alors en tout état de cause que les procédures judiciaires et administratives sont indépendantes, il est constant que ladite relaxe porte sur de tout autres faits que ceux qui sont en litige au titre du présent contentieux. Dans ces conditions, les avantages financiers en cause ayant été obtenus par une volonté délibérée de se les attribuer irrégulièrement, la prescription biennale prévue par l'article 37-1 précité doit être écartée, conformément aux dispositions du deuxième alinéa de cet article. Par suite, il y a lieu d'appliquer la prescription quinquennale prévue par les dispositions de l'article 2224 du code civil. 6. L'administration a eu connaissance au plus tôt de l'existence de la fraude, et donc de la créance, fin 2011, la trésorerie générale de Mayotte ayant alors contrôlé la situation indemnitaire de MmeE.... Il s'ensuit que, le 24 avril 2015, date d'émission du titre exécutoire en litige, la créance n'était pas prescrite. En ce qui concerne la légalité externe du titre de perception : 7. En premier lieu, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la dette pour le recouvrement de laquelle il est émis, à moins que ces bases n'aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur. La personne publique ne peut ainsi mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge du redevable. 8. L'état exécutoire litigieux mentionne, au titre de l'objet de la créance : " Indu sur primes d'un montant de 74 142,68 euros sur l'année 2010 et 2011. Annulation de titre de perception par le TA de Mamoudzou sur le jugement 1300264-2 du 16 octobre 2014 ". Ce titre de recettes se réfère ainsi expressément au jugement précité du tribunal administratif de Mayotte qui a, sur la demande de MmeE..., annulé pour irrégularité de forme un premier titre du même montant et ayant exactement le même objet. Mme E...ayant été à l'initiative de ce contentieux et ayant eu communication de toutes les écritures et de toutes les pièces échangées lors des débats, elle a donc eu toute latitude pour contester le calcul et les bases de la liquidation de sa créance. Elle avait en effet parfaitement connaissance, dès l'introduction de son recours contentieux, de ces calculs et de ces bases puisqu'elle a joint à son mémoire introductif d'instance copie d'un courrier recommandé du directeur général des finances publiques de Mayotte en date du 31 mai 2013 rejetant son recours gracieux à l'encontre du titre de recette et comportant en annexe deux documents. Le premier mentionne, pour 2010 et 2011, le montant des primes réglementaires perçues par les agents appartenant au même corps que MmeE..., ainsi que les primes hors plafond, met en regard, pour ces deux catégories de primes, les sommes réellement perçues par MmeE..., et en déduit les montants de trop-perçus par cette dernière, soit un total de 76 420 euros. Le second document effectue le calcul des cotisations salariales s'imputant sur ce montant, l'établit à 2 277,32 euros, et en déduit un trop-perçu net de 74 142,68 euros, somme qui est exactement réclamée par le titre de recette contesté. La circonstance que ces documents aient été annexés au premier titre de perception, du même montant que celui qui est contesté, et qui a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Mayotte du 16 octobre 2014, est sans incidence sur la connaissance acquise qu'avait Mme E...des bases de la liquidation. Par suite, dans ces circonstances particulières, les bases de la créance doivent être regardées comme ayant été parfaitement et complètement portées à la connaissance de MmeE..., qui a en outre pu en discuter dans le cadre de l'instance qui a mené au jugement du 16 octobre 2014 auquel renvoie de façon expresse l'état exécutoire du 24 avril 2015. Par suite, ce titre de recette est suffisamment motivé. 9. En second lieu, aux termes de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " (...) / Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. " ; qu'aux termes de l'article 41 de la même loi : " (...) / II. - Les articles 1er à 4, 5 à 7, 9, 10, 43, le titre II, à l'exception des articles 17 et 25, ainsi que le titre IV, à l'exception de l'article 28, sont applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte. ". Aux termes du B du V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 : " Pour l'application du deuxième alinéa de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation. ". 10. En appel, le ministre produit l' " état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement ", émis le 24 avril 2015, sur lequel sont portés les références du titre de perception en litige ainsi que la signature, les nom, prénom et qualité de MmeB..., chef du centre des services partagés interministériel de la préfecture de Mayotte, agissant pour le préfet et par délégation. Par suite, en vertu des dispositions de l'article 55-V-B de la loi du 29 décembre 2010, celles de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 n'ont pas été méconnues. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a annulé le titre de perception émis à l'encontre de Mme E...le 24 avril 2015 pour un montant de 74 142,68 euros et la décision du 19 juin 2015 et a déchargé Mme E...de l'obligation de payer cette somme. Sur la requête à fin de sursis à exécution : 12. Le présent arrêt statue sur la requête au fond présentée par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Par suite, ses conclusions à fin de sursis à exécution sont devenues sans objet. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que demande Mme E...sur ce fondement. DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 16BX02027. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Mayotte n° 1500327, 1500402, 1500632 du 7 avril 2016 est annulé en tant qu'il a annulé le titre de perception émis à l'encontre de Mme E...le 24 avril 2015 et la décision de rejet de son recours gracieux du 19 juin 2015 et a déchargé Mme E...de l'obligation de payer la somme de 74 142,68 euros. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...E...et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie pour information en sera transmise au préfet de Mayotte, à la direction régionale des finances publiques de Mayotte et à la direction départementale des finances publiques de la Corrèze. Délibéré après l'audience du 24 septembre 2018 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, président-assesseur, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 octobre 2018. Le rapporteur, Florence Rey-GabriacLe président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 4 N°s 16BX01917, 16BX02027