Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 06/10/2015, 14NT01557, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-06
Numéro : 14NT01557
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : CABINET GOUEDO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B...D...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 3 août 2011 par laquelle le directeur départemental des territoires de la Mayenne a fixé les modalités de répartition des plans de chasse " cerf " en forêt d'Hermet, l'arrêté du 24 mai 2012 par lequel le préfet de la Mayenne a fixé un plan de chasse triennal du grand gibier, en tant qu'il ne leur a accordé qu'un seul bracelet, ainsi que la décision du 10 juillet 2012 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1206832 du 4 avril 2014, le tribunal administratif de Nantes rejeté la demande de M. et MmeD.... Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 12 juin 2014, et un mémoire en réponse, enregistré le 11 septembre 2015, M. et MmeD..., représentés par MeA..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 avril 2014 ; 2°) d'annuler les décisions des 3 août 2011, 24 mai 2012 et 10 juillet 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à leur profit d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est entaché d'irrégularité, dès lors que le tribunal a soulevé d'office l'irrecevabilité de leurs conclusions dirigées contre la décision du 3 août 2011 au motif qu'il ne s'agissait pas d'un acte faisant grief et méconnu le principe du contradictoire ; - la décision du 3 août 2011, signée du directeur départemental des territoires, qui fixe les modalités de répartition des plans de chasse " cerf " en forêt d'Hermet, n'est pas un " relevé de conclusions " de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage du 8 juillet 2011, mais une décision créatrice de droits susceptible d'un recours pour excès de pouvoir ; - ils n'étaient pas tardifs pour contester cette décision, dès lors que sa notification ne comportait pas la mention des voies et délais de recours ; - ils pouvaient exciper de l'illégalité de cette décision, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, dès lors que celle-ci présente un caractère intemporel et ne concerne pas la seule campagne 2011-2012, mais trois campagnes de chasse ; - au fond, les décisions des 3 août 2011 et 24 mai 2012 sont entachées d'illégalité externe, dès lors que ses arguments n'ont pas été communiqués à la commission départementale d'examen des plans de chasse du grand gibier ; - elles sont également entachées d'illégalité interne, dès lors que l'autorité administrative devait prendre plusieurs critères pour l'attribution des bracelets afin d'assurer l'équilibre sylvo-cynégétique ; - le préfet, en prenant ses décisions des 3 août 2011, 24 mai et 10 juillet 2012, a fait une inexacte application de l'article L. 425-4 du code de l'environnement, dès lors qu'il n'a pris en compte qu'un critère de superficie ; - ces décisions sont entachées d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la diminution du nombre de cerfs dans la forêt d'Hermet n'est pas établie, à défaut de méthode fiable de comptabilisation, que les circonstances ayant donné lieu à l'attribution en plus grand nombre de bracelets l'année précédente n'ont pas été profondément modifiées, et que le schéma régional de gestion sylvicole des Pays de Loire, approuvé par arrêté du 26 janvier 2005, qui préconise en fonction du potentiel alimentaire une densité acceptable de 1 à 6 grands cervidés en cas de milieu sableux, argileux et hydromorphe, n'a pas été respecté ; - la disproportion existant entre la réglementation, qui entend établir la stabilité à hauteur de 28 grands cervidés, et le nécessaire respect de l'équilibre sylvo-cynégétique est constitutive d'une violation du principe de précaution, qui a valeur constitutionnelle. Une mise en demeure a été adressée le 6 novembre 2014 à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Un courrier du 28 mai 2015 a été adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. Un avis d'audience emportant clôture d'instruction immédiate a été adressé aux parties le 01er juillet 2015. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Charte de l'environnement instituée par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant M. et MmeD.... Une note en délibéré présentée par M. et Mme D...a été enregistrée le 17 septembre 2015. 1. Considérant que M. et MmeD..., sylviculteurs, exploitent 61,02 ha de bois en forêt d'Hermet sur le territoire de la commune de Mézangers (Mayenne) ; que par un jugement du 4 avril 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 3 août 2011 par laquelle le directeur départemental des territoires a fixé les modalités de répartition des plans de chasse " cerf ", de l'arrêté du 24 mai 2012 par lequel le préfet de la Mayenne, fixant un plan de chasse triennal du grand gibier à compter de la campagne de chasse 2012-2013, ne leur a accordé qu'un seul bracelet, ainsi que de la décision du 10 juillet 2012 rejetant leur recours gracieux ; que M. et Mme D...relèvent appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que dans son mémoire en défense enregistré le 21 février 2014, le préfet de la Mayenne, revenant sur sa position antérieure, a fait valoir que la " décision " du 3 août 2011 ne présentait pas de caractère décisoire, mais le caractère d'un simple relevé de conclusions de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage (CDCFS) du 8 juillet 2011, insusceptible de recours pour excès de pouvoir ; qu'il ressort de la fiche requête de première instance que ce mémoire, bien que visé et analysé par le jugement attaqué, n'a pas été communiqué à M. et Mme D...alors que le tribunal s'est fondé sur les éléments nouveaux qu'il contenait pour rejeter comme irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la " décision " du 3 août 2011 ; que, dans ces conditions, M. et Mme D...sont fondés à soutenir que ce jugement a été rendu en méconnaissance du principe du caractère contradictoire de la procédure et est, par suite, entaché d'irrégularité ; que ce jugement doit, pour ce motif, être annulé en tant qu'il porte sur les conclusions dirigées contre la " décision " du 3 août 2011 ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur ces conclusions et de statuer sur le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme D...par l'effet dévolutif de l'appel ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la " décision " du 3 août 2011 : 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la " décision " du directeur départemental des territoires (DDT) du 3 août 2011 consiste en un relevé de conclusions des réunions de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage des 10 mai et 8 juillet 2011, sur les avis de laquelle le préfet de la Mayenne s'est fondé pour prendre son arrêté du 5 août 2011 fixant le plan de chasse triennal du grand gibier pour la campagne de chasse 2011-2012 ; qu'un tel acte, alors même qu'il aurait été signé par le DDT et communiqué aux requérants, n'est pas susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir ; que, par suite, les requérants, contrairement à ce qu'ils prétendent, ne sont pas recevables à en demander l'annulation ; En ce qui concerne les décisions des 24 mai 2012 et 10 juillet 2012 : 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 425-9 du code de l'environnement : " Des demandes de révision des décisions individuelles peuvent être introduites auprès du préfet. Pour être recevables, ces demandes doivent être adressées par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, dans un délai de quinze jours à compter de la date de notification des décisions contestées ; elles doivent être motivées. Le silence gardé par le préfet dans un délai d'un mois vaut décision implicite de rejet. " ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'un recours administratif obligatoire préalablement à la saisine du juge a été institué en matière de demande de révision de plan de chasse afin de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration ; que la décision prise à la suite de ce recours se substitue nécessairement à la décision initiale ; que, dans ces conditions, les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 24 mai 2012 ne sont pas recevables ; S'agissant de la légalité externe de la décision du 10 juillet 2012 : 8. Considérant que si les requérants soutiennent que la commission départementale d'examen des demandes de plan de chasse du grand gibier, qui s'est réunie en formation plénière le 29 juin 2012, n'a pas donné un avis en connaissance de cause, dès lors que les arguments qu'ils entendaient faire valoir n'ont pas été communiqués à ses membres, il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de ladite réunion, que le recours de M. et Mme D... a été examiné en séance et a donné lieu à un vote ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure devant la CDCFS manque en fait ; S'agissant de la légalité interne de la décision du 10 juillet 2012 : 9. Considérant, en premier lieu, que la décision contestée refusant un bracelet supplémentaire " cerf élaphe " à M. et Mme D...pour la campagne 2012-2013, après examen de son recours gracieux, est fondée sur les orientations adoptées lors de la réunion " Bilan grand cervidés sur le massif d'Hermet " du 29 mars 2012, qui fait état d'une baisse de la population de cerfs, et d'un objectif de stabilisation des prélèvements au même niveau que la campagne précédente, ainsi que sur l'avis favorable rendu le 10 mai 2012 par la CDCFS ; que, par suite, les requérants ne sauraient, en tout état de cause, exciper de l'illégalité prétendue de la " décision " du 3 août 2011 à l'encontre de la décision du 10 juillet 2012, qui n'a pas été prise sur son fondement ; 10. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de la décision en litige : " L'équilibre agro-sylvo-cynégétique consiste à rendre compatibles, d'une part, la présence durable d'une faune sauvage riche et variée et, d'autre part, la pérennité et la rentabilité économique des activités agricoles et sylvicoles. Il est assuré, conformément aux principes définis à l'article L. 420-1, par la gestion concertée et raisonnée des espèces de faune sauvage et de leurs habitats agricoles et forestiers. L'équilibre agro-sylvo-cynégétique est recherché par la combinaison des moyens suivants : la chasse, la régulation, la prévention des dégâts de gibier par la mise en place de dispositifs de protection et de dispositifs de dissuasion ainsi que, le cas échéant, par des procédés de destruction autorisés. La recherche de pratiques et de systèmes de gestion prenant en compte à la fois les objectifs de production des gestionnaires des habitats agricoles et forestiers et la présence de la faune sauvage y contribue. (...) L'équilibre sylvo-cynégétique tend à permettre la régénération des peuplements forestiers dans des conditions économiques satisfaisantes pour le propriétaire, dans le territoire forestier concerné. Il prend en compte les principes définis à l'article L. 1er du code forestier ainsi que les dispositions des orientations régionales forestières. " ; qu'aux termes de l'article L. 425-6 du même code : " Le plan de chasse détermine le nombre minimum et maximum d'animaux à prélever sur les territoires de chasse. Il tend à assurer le développement durable des populations de gibier et à préserver leurs habitats, en conciliant les intérêts agricoles, sylvicoles et cynégétiques (...) " ; qu'aux termes de son article L. 425-14 : " Dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État, le ministre peut, après avis de la Fédération nationale des chasseurs et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. Dans les mêmes conditions, le préfet peut, sur proposition de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur ou un groupe de chasseurs est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. Ces dispositions prennent en compte les orientations du schéma départemental de gestion cynégétique " ; et qu'aux termes de l'article R. 425-10-1 de ce code : " les bénéficiaires de plans de chasse individuels concernant des territoires contigus appartenant à une même unité de gestion cynégétique peuvent les gérer ensemble dès lors que chacun d'eux a prélevé le nombre minimum d'animaux qui lui a été attribué. Les intéressés en informent le préfet par lettre recommandée avec accusé de réception. Le maximum de prélèvement autorisé s'apprécie globalement et est égal à la somme des maxima des plans de chasse individuels en cause. " ; 11. Considérant qu'il ressort du procès-verbal de la réunion du 10 mai 2012 de la CDCFS consacrée aux modalités de répartition des plans de chasse Cerf en forêt d'Hermet, qui a précédé la décision litigieuse, que la proposition de maintenir le principe d'un plan de chasse annuel, pour les 3 territoires de chasse où le cerf est régulièrement présent (soit une surface de 1100 ha sur les 1400 ha que représente le massif), et d'un plan de chasse triennal avec des bracelets indifférenciés avec un seuil minimum de 36 ha pour les petits territoires où le cerf est présent de manière plus occasionnelle, a été adopté à l'unanimité, moins une voix ; que cette proposition, validée par l'autorité administrative sur la base maximale de 2 cerfs pour 100 hectares (soit 28 animaux) norme qui n'était pas incompatible avec les repères d'équilibres sylvo-cynégétiques préconisés par le schéma régional de gestion sylvicole en milieu à potentiel alimentaire fort, prévoyait un prélèvement pour garantir la stabilité de 6 à 8 animaux, identique à celui de la campagne précédente (2011-2012) afin de pouvoir " apprécier la pression réelle du prélèvement sur la population " de cerfs, estimée de 20 à 25 animaux en fin de la saison de chasse 2011-2012 ; que sur ces bases, six animaux devaient être prélevés conformément aux plans de chasse annuels et deux animaux conformément aux plans de chasse triennaux, au titre des campagnes 2011-2012 et 2012-2013 ; 12. Considérant, d'une part, que si M. et Mme D...soutiennent que le nombre de cerfs est trop important sur leur territoire, et que cette population cause des dégâts à leurs plantations, ces affirmations sont contredites par les pièces du dossier, dès qu'il ressort des procès verbaux produits que la population de cerfs tend à diminuer dans le massif où est située leur propriété, avec 20 animaux estimés en 2012 contre 28 en 2011, que les dégâts constatés sur les propriétés voisines sont essentiellement le fait des chevreuils, et qu'en tout état de cause, aucune pièce n'établit que la forêt d'Hermet présenterait les caractéristiques d'un milieu à potentiel alimentaire faible justifiant un ratio d'équilibre sylvo-cynégétique de 0,5 cerf pour 100 hectares ; qu'ainsi, en décidant de stabiliser le prélèvement pour la nouvelle saison cynégétique au même niveau que la campagne précédente, en dépit d'une tendance à la baisse, qui a pu être estimée de façon suffisamment fiable par la méthode de comptage par indice kilométrique d'abondance (IKA), le préfet de la Mayenne, qui s'est déterminé, tant en fonction de la population de cerfs existante que des superficies boisées et non boisées des territoires de l'ensemble des propriétaires du massif et a pris sa décision au regard d'autres critères que la seule superficie, comme la composition de la forêt, ou la présence des dégâts éventuellement subis, n'a entaché sa décision ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste d'appréciation ; 13. Considérant, d'autre part, que si M.D..., alors seul demandeur, a pu recevoir deux bracelets lors de la campagne 2011-2012, il ne pouvait normalement prétendre qu'à un seul bracelet au titre de la campagne suivante, le territoire pour lequel il détenait un droit de chasse ayant une surface de 61, 02 hectares ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en 2012-2013, M. et Mme D...se soient associés à leur voisin, M.C..., ainsi que cela leur avait été proposé, afin d'augmenter la superficie de leur territoire de chasse et de bénéficier conjointement de deux bracelets, en application des dispositions précitées de l'article R. 425-10-1 du code de l'environnement ; qu'au contraire, M.C..., a présenté une demande individuelle au titre de la campagne 2012-2013, au regard des 25 hectares pour lesquels il disposait d'un droit de chasse, et a ainsi pu obtenir un bracelet, dans des conditions similaires ; que, par suite, M. et MmeD..., qui ne sauraient se prévaloir de droits acquis au maintien du nombre de bracelets obtenus l'année précédente, ne sont pas fondés à soutenir que les circonstances de fait n'étant pas modifiées, ils auraient au moins pu prétendre obtenir le même nombre de bracelets que pour la campagne 2011-2012 ; 14. Considérant, enfin, qu'il est énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage " ; que ces dispositions s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ; que si M. et Mme D...soutiennent que la densité d'animaux en forêt d'Hermet est sous-évaluée et menace l'environnement forestier, ils n'établissent pas qu'en leur refusant deux bracelets supplémentaires, l'autorité administrative n'aurait pas pris des mesures proportionnées permettant d'éviter un risque grave d'atteinte à l'environnement ; que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit, par suite, et en tout état de cause, être écarté ; 15. Considérant qu'il résulte de tout de ce qui précède que M. et Mme D...d'une part sont seulement fondés à demander l'annulation du jugement du 4 avril 2014, en tant qu'il statue sur leurs conclusions dirigées contre la " décision " du 3 août 2011, et d'autre part ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté le surplus des conclusions de leur requête dirigée contre les décisions des 24 mai et 10 juillet 2012 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. et Mme D...demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 avril 2014 est annulé, en tant qu'il statue sur les conclusions dirigées contre la " décision " du 3 août 2011. Article 2 : La demande présentée dans cette mesure par M. et Mme D...devant le tribunal administratif de Nantes et le surplus des conclusions de leur requête d'appel sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B...D... et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie en sera adressée au préfet de la Mayenne. Délibéré après l'audience du 15 septembre 2015, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Buffet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 6 octobre 2015. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14NT01557 1