COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 15/05/2014, 12LY20659, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-15
Numéro : 12LY20659
Président : M. RIQUIN
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP GRANDJEAN - POINSOT

Vu la requête, enregistrée le 16 février 2012 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, présentée pour la commune de Saumane de Vaucluse, représentée par son maire ; La commune de Saumane de Vaucluse demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1000948 du 31 décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a annulé la délibération du 10 novembre 2009 par laquelle son conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme ; 2°) de rejeter le déféré du préfet de Vaucluse devant le tribunal ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le principe du contradictoire a été méconnu, le tribunal ayant retenu des éléments non invoqués par le préfet ; que la définition de l'agglomération au sens de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme telle qu'elle a été retenue par le tribunal est erronée en fait et en droit ; que le périmètre de l'agglomération ne peut excéder les limites administratives de la commune ; qu'elle n'est pas l'unité urbaine au sens de l'Institut national de la Statistique et des Etudes Economiques (INSEE) ; que les périmètres définis par cet institut sont sans valeur normative ; que l'article L. 122-2 se réfère seulement à la notion d'agglomération de plus de 50 000 habitants et non à celle d'unité ou d'aire urbaine ; que faute d'authentification, la délimitation retenue par l'INSEE n'est pas opposable ; qu'il y a atteinte portée au principe de sécurité juridique ; que le calcul de la zone de 15 km se fait par rapport à la périphérie de la zone bâtie continue ; que le tribunal a renversé la charge de la preuve ; que l'impossibilité dans laquelle la commune se trouve de démonter l'exactitude des limites de l'aire urbaine porte atteinte au principe d'égalité des armes ; qu'il y a erreur manifeste d'appréciation à considérer que la commune dépendrait de l'agglomération multi communale ; qu'elle réitère la question prioritaire de constitutionnalité dans le cas où ses moyens d'appel seraient écartés ; que l'article L. 122-2 méconnaît ainsi les articles 34 de la Constitution et 4, 5, 6 et 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le principe de clarté de la loi et le droit à recours effectif ainsi que le principe de répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 10 octobre 2012, présenté pour la commune de Saumane de Vaucluse qui conclut, comme précédemment, par les mêmes moyens, soutenant en outre qu'elle dépend du périmètre de l'aire urbaine et non de sa périphérie ; que depuis le dernier recensement, la commune de Saumane de Vaucluse a été intégrée dans l'agglomération d'Avignon ; que l'article L. 122-1 n'est pas opposable et l'accord du syndicat chargé du schéma de cohérence territoriale n'est pas requis ; que joue ici un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire, enregistré le 26 mars 2013, présenté par le préfet de Vaucluse qui conclut au rejet de la requête ; Il expose que la question prioritaire de constitutionnalité doit être écartée par les motifs exposés dans son mémoire du 2 novembre 2011 ; qu'il y indiquait que les lois n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) posant le principe de la constructibilité limitée par référence au recensement général de la population et la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 "urbanisme et habitat" qui porte le seuil de 15 000 à 50 000 habitants ont été déclarées conformes à la Constitution par des décisions n° 2000-436 et n° 2003-472 des 7 décembre 2000 et 26 juin 2003, notamment les articles 3 et 55 de la loi SRU ; qu'aucun changement de circonstances n'est survenu depuis lors ; que l'article L. 122-2 respecte les principes d'accessibilité et d'intelligibilité, de sécurité juridique, le champ d'application du dispositif étant suffisamment précis et la notion d'agglomération, explicitée dans les travaux parlementaires, répondant à des critères clairement énoncés, correspondant à la notion d'unité urbaine au sens de la nomenclature utilisée par l'INSEE ; que les principes d'intelligibilité, d'accessibilité et de clarté de la loi ont été respectés ; que le législateur a exercé pleinement sa compétence, le conseil constitutionnel ayant notamment admis qu'il pouvait se référer à une notion préexistante définie par l'INSEE ; qu'il n'y a pas eu méconnaissance du droit à un recours effectif ; que le principe de la séparation des pouvoirs n'est pas en cause, aucune mesure d'application n'étant ici nécessaire ; que l'unité urbaine est définie comme notamment un ensemble de communes d'au moins 2 000 habitants possédant plus de la moitié de sa population dans les zones où les constructions ne sont pas éloignées de plus de 200 m ; que l'appréciation à laquelle se livre l'INSEE n'est pas discutable ; que la commune de Saumane de Vaucluse n'est pas dans le périmètre de l'agglomération mais se trouve dans le périmètre de 15 km de la périphérie de cette agglomération, étant à moins de 3 km de la limite extérieure de la commune la plus proche, celle de Pernes les Fontaines, qui est dans le périmètre de l'agglomération d'Avignon ; que d'autres communes auraient pu servir de référence ; que l'accord du syndicat en charge du schéma de cohérence territoriale du bassin de vie Cavaillon-Coustelet-Isle /Sorgue, arrêté le 4 août 2005, était nécessaire pour ouvrir 33 hectares à l'urbanisation, comme le fait la délibération en litige qui est donc entachée d'incompétence ; que le schéma départemental d'assainissement n'est pas concerné par le jugement en cause ; que l'ouverture à l'urbanisation des secteurs de "Bellegarde" et de "Chinaies", à laquelle le syndicat en charge du schéma de cohérence territoriale s'est montré défavorable, qui génère une forte consommation de l'espace agricole, est contraire au schéma de cohérence territoriale ; que celui-ci, ne permet l'ouverture à l'urbanisation que de seulement 6 ha maximum ; que le moyen tiré de ce que, depuis le dernier recensement, la commune de Saumane de Vaucluse a été intégrée dans l'agglomération d'Avignon - liste des nouvelles unités urbaines incluant la commune dans l'agglomération d'Avignon, publiée sur le site de l'INSEE le 10 mai 2011, est inopérant, ce changement étant postérieur à la décision en litige du 10 novembre 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 10 juin 2013, présenté pour la commune de Saumane de Vaucluse qui, par les mêmes moyens, conclut aux mêmes fins que précédemment, soutenant par ailleurs que l'administration n'a pas compétence liée au regard du classement opéré par l'INSEE dont elle doit vérifier le bien fondé ; qu'il existe entre Saumane de Vaucluse et Pernes les Fontaines, Jonquerettes, Saint Saturnin, Velleron et Thouzon de vastes zones agricoles, qui sont des éléments de discontinuité ; que la nouvelle unité urbaine définie par l'INSEE en 2010, qui inclut Saumane de Vaucluse, n'est pas davantage pertinente ; que seule la commune de Vedene répond aux critères de l'unité urbaine ; que l'administration ne démontre pas le bien fondé du zonage retenu par l'INSEE ; Vu les mémoires, enregistrés les 5 et 27 septembre 2013, présentés par le préfet de Vaucluse qui maintient ses précédents moyens et conclusions, faisant en outre valoir que la carte produite à l'appui du déféré préfectoral montre clairement que la commune de Saumane de Vaucluse est comprise dans le périmètre de 15 km de la périphérie de l'agglomération d'Avignon ; que la limite extérieure de la partie agglomérée de Pernes les Fontaines est à 6,5 km de la limite extérieure de la partie agglomérée de Saumane de Vaucluse, donc dans le périmètre des 15 km de l'article ; Vu l'ordonnance en date du 17 décembre 2013 fixant la clôture d'instruction au 7 janvier 2014, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 14 février 2014, présenté pour la commune de Saumane de Vaucluse, qui n'a pas été communiqué ; Vu le courrier du 2 avril 2014 par lequel la cour, sur le fondement de l'article R. 611-6 du code de justice administrative a informé les parties de ce qu'elle était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de ce que, faute d'avoir été produite par mémoire distinct de la requête, la contestation par la commune de Saumane de Vaucluse du refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge était irrecevable ; Vu le mémoire, enregistré le 4 avril 2014, présenté pour la commune de Saumane de Vaucluse qui réitère, par mémoire distinct, sa contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité déjà présentée dans sa requête devant la cour ; Vu le mémoire, enregistré le 10 avril 2014, présenté par le préfet de Vaucluse, qui conclut au rejet de la question prioritaire de constitutionnalité, faisant valoir qu'aucune des conditions posées par l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 n'est remplie ; Vu le courrier du 7 avril 2014 par lequel la cour, sur le fondement de l'article R. 611-6 du code de justice administrative a informé les parties de ce qu'elle était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de ce que, faute d'avoir été produite par mémoire présenté dans le délai d'appel, la contestation par la commune de Saumane de Vaucluse du refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge était irrecevable ; Vu le mémoire, enregistré le 16 avril 2014, présenté pour la commune de Saumane de Vaucluse, qui n'a pas été communiqué ; Vu l'ordonnance par laquelle le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué le jugement de la requête à la Cour administrative d'appel de Lyon ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 avril 2014, présentée pour la commune de Saumane de Vaucluse ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain ; Vu la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 ; Vu la décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 du conseil constitutionnel ; Vu la décision n° 2003-472 DC du 26 juin 2003 du conseil constitutionnel ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 avril 2014 : - le rapport de M. Picard, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me Grandjean, avocat de la commune de Saumane de Vaucluse ; 1. Considérant que, par un jugement du 31 décembre 2011, le tribunal administratif de Nîmes a annulé, sur déféré du préfet de Vaucluse, la délibération en date du 10 novembre 2009 du conseil municipal de la commune de Saumane de Vaucluse qui portait notamment approbation de son plan local d'urbanisme ; qu'il a retenu que cette délibération avait été prise en violation des dispositions de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que le moyen tiré d'une méconnaissance du principe du contradictoire est dépourvu de toutes précisions permettant d'en vérifier le bien fondé ; qu'il ne peut donc qu'être écarté ; 3. Considérant en revanche que le tribunal a prononcé l'annulation totale de la délibération du 10 novembre 2009 qui portait approbation du plan local d'urbanisme mais également du zonage d'assainissement prévu à l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales alors que le préfet l'avait saisi de conclusions dirigées contre cette délibération uniquement en tant qu'elle concernait le plan d'urbanisme ; qu'en procédant ainsi, alors que le zonage d'assainissement est un document divisible du plan local d'urbanisme, le tribunal a statué au-delà de ce que lui demandait le préfet et, dans cette mesure, entaché son jugement d'irrégularité ; que la commune de Saumane de Vaucluse est donc fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il censure l'approbation, par la délibération en litige, du zonage d'assainissement ; Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 4. Considérant qu'aux termes de l'article 61-1 de la constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. " ; qu'aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance susvisée du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. " que selon l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux " ; 5. Considérant que, par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le conseil constitutionnel a déclaré conformes à la constitution les dispositions de l'article 3 de la loi susvisée du 13 décembre 2000 dont est issu le premier alinéa de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme et, par sa décision n° 2003-472 DC du 26 juin 2003, celles de l'article 3 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 qui a porté de 15 000 à 50 000 le seuil du nombre d'habitants pris en compte par l'article L. 122-2 précité pour définir la notion d'agglomération ; que faute de changement de circonstances survenu depuis ces décisions, qui serait de nature à justifier un examen par le conseil de la conformité de ces dispositions à la constitution, la question de la conformité de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme aux droits et libertés garantis par la constitution, en particulier les articles 34 de la Constitution et 4, 5, 6 et 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le principe de clarté de la loi et le droit à un recours effectif ainsi que le principe de répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire doit être écartée, alors même que les décisions ci-dessus ne se sont pas expressément prononcées sur les moyens soulevés par la commune dans la présente instance ; Sur la légalité de la délibération du 10 novembre 2009 portant approbation du plan local d'urbanisme : 6. Considérant que, en application de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Dans les communes qui sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population (...) et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle. (...) Il peut être dérogé aux dispositions des deux alinéas précédents soit avec l'accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture, soit, lorsque le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l'accord de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4. La dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l'urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l'environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de l'intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan. " ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires des lois " solidarité et renouvellement urbain " du 13 décembre 2000 et " urbanisme et habitat " du 2 juillet 2003 et d'où elles sont issues, que, pour apprécier la situation d'une commune par rapport à la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants " au sens du recensement général de la population ", il y a lieu de se référer à la notion d' " unité urbaine " retenue par l'INSEE ; que l'unité urbaine, telle que définie par l'INSEE à la date de la décision attaquée, est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de deux cents mètres entre deux constructions, les terrains servant à des " buts publics " ou à des " fins industrielles " ainsi que les cours d'eau traversés par des ponts n'étant pas pris en compte pour la détermination de la distance séparant les habitations ; qu'une telle appréciation ne saurait toutefois dépendre uniquement de l'inclusion par l'INSEE d'une commune dans une " unité urbaine ", laquelle est d'ailleurs dépourvue de toute portée juridique ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, à la date de la délibération en litige, la commune de Saumane de Vaucluse se trouvait, d'après la définition qu'en donnait l'INSEE sur la base du recensement de la population en 1999, à moins de quinze kilomètres de la limite extérieure de l'agglomération d'Avignon, correspondant à la périphérie du territoire de la commune de Pernes les Fontaines en situation de bâti continu avec le reste de cette agglomération, sans y être pour autant incluse ; que si la liste des nouvelles unités urbaines publiées sur le site de l'INSEE le 10 mai 2011 place désormais la commune au sein de l'agglomération d'Avignon, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas établi que, malgré le nombre d'habitants recensé en 2008, l'état de l'urbanisation se caractérisait déjà, à la date d'adoption du projet du plan local d'urbanisme en litige, par une continuité du bâti ; que la question de savoir si une commune est située à moins de 15 km des limites d'une " unité urbaine " ne reposant pas seulement sur la définition qu'en donne l'INSEE qui, comme il a dit ci-dessus, est, en tant que telle, dénuée de toute portée juridique, mais sur tout élément que les parties pourraient par ailleurs porter à la connaissance du juge, la commune n'est pas davantage fondée à soutenir que le refus de cet organisme de lui fournir des indications supplémentaires sur le périmètre de l'" unité urbaine " d'Avignon l'aurait, par lui-même, mis dans l'impossibilité de démontrer son caractère erroné, dans des conditions incompatibles avec le principe d'égalité des armes garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que la présence d'axes autoroutiers n'est pas de nature, eu égard à ce qui a été dit ci-dessus, à interrompre la continuité des espaces séparant les habitations ; que, par suite, comme l'a jugé le tribunal, qui n'a pas inversé la charge de la preuve mais s'est prononcé en fonction des éléments que les parties ont versés au dossier, la commune de Saumane de Vaucluse, du fait de sa situation à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants, relevait des dispositions de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant qu'il apparaît que la commune de Saumane de Vaucluse est comprise dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale du bassin de vie Cavaillon-Coustelet-Isle/Sorgue, arrêté le 4 août 2005 ; que, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, l'ouverture à l'urbanisation, par le plan local d'urbanisme contesté, de près de 33 ha de zones agricoles sur les secteurs de Bellegarde et des Chinaies, lesquelles constituent des zones naturelles au sens de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, exigeait, en application de ces dernières dispositions, l'accord préalable du syndicat chargé de ce schéma ; que faute pour la commune d'avoir recueilli et obtenu cet accord, la délibération de son conseil municipal du 10 novembre 2009, en tant qu'elle porte approbation du plan local d'urbanisme, se trouve entachée d'incompétence ; que, dès lors, la commune de Saumane de Vaucluse n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal en a prononcé l'annulation ; 10. Considérant que, par suite de ce qui précède, les conclusions présentées par la commune Saumane de Vaucluse sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 31 décembre 2011, en tant qu'il censure l'approbation, par la délibération du conseil municipal de Saumane de Vaucluse du 10 novembre 2009, du zonage d'assainissement, est annulé. Article 2 : La contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité opposé à la commune de Saumane de Vaucluse et le surplus des conclusions présentées par la commune de Saumane de Vaucluse sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saumane de Vaucluse et au ministre du logement et de l'égalité des territoires. Copie en sera transmise au Préfet de Vaucluse. Délibéré à l'issue de l'audience du 22 avril 2014, à laquelle siégeaient : M. Riquin, président de chambre, M. Picard, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 mai 2014. '' '' '' '' 1 8 N° 12LY20659 vv