Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 16/05/2022, 446923, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-16
Numéro : 446923
Rapporteur : Mme Catherine Moreau
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 26 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Fédération environnement durable demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 22 juin 2020 de la ministre de la transition écologique et solidaire portant modification des prescriptions relatives aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement, ainsi que la décision de la ministre rejetant son recours gracieux ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Charte de l'environnement ; - la directive 2008/98 du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2017-1078 du 24 mai 2017 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 515-46 du code de l'environnement : " L'exploitant d'une installation produisant de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent ou, en cas de défaillance, la société mère est responsable de son démantèlement et de la remise en état du site, dès qu'il est mis fin à l'exploitation, quel que soit le motif de la cessation de l'activité. Dès le début de la production, puis au titre des exercices comptables suivants, l'exploitant ou la société propriétaire constitue les garanties financières nécessaires ". Aux termes de l'article R. 515-106 du même code : " Les opérations de démantèlement et de remise en état d'un site après exploitation comprennent / 1° Le démantèlement des installations de production ; / 2° L'excavation d'une partie des fondations ; / 3° La remise en état des terrains sauf si leur propriétaire souhaite leur maintien en l'état ; / 4° La valorisation ou l'élimination des déchets de démolition ou de démantèlement dans les filières dûment autorisées à cet effet. / Un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe les conditions techniques de remise en état ". 2. Par un arrêté du 22 juin 2020, la ministre de la transition écologique a, en application du dernier alinéa de l'article R. 515-106, modifié les prescriptions relatives aux éoliennes soumises à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, qui étaient jusqu'alors prévues par deux arrêtés du 26 août 2011 portant respectivement, d'une part, sur les prescriptions générales relatives aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation et, d'autre part, sur la remise en état et la constitution des garanties financières pour ces installations, en ne laissant subsister que le premier de ces arrêtés. L'association Fédération environnement durable demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté du 22 juin 2020. Sur la légalité externe : 3. Aux termes de l'article L. 512-5 du code de l'environnement : " Pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, le ministre chargé des installations classées peut fixer, par arrêté, après consultation des ministres intéressés et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, les règles générales et prescriptions techniques applicables aux installations soumises aux dispositions de la présente section ". 4. L'association requérante soutient que le ministre de l'économie et des finances aurait dû être consulté en application de ces dispositions, dès lors qu'il résulte du décret du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l'économie et des finances que ce dernier est compétent pour " les orientations stratégiques industrielles et le suivi des secteurs industriels et des services " et " la politique des matières premières et des mines, conjointement avec le ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui concerne les matières énergétiques ". Toutefois, les règles générales et prescriptions techniques applicables aux éoliennes ne relèvent ni des orientations stratégiques industrielles, ni du suivi des secteurs industriels et des services, ni de la politique des matières premières et des mines. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le ministre de l'économie et des finances aurait dû être consulté préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué ne peut qu'être écarté. Sur la légalité interne : En ce qui concerne l'article 9 de l'arrêté attaqué : 5. Aux termes du 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, du " principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ". 6. Aux termes de l'article 9 de l'arrêté attaqué, qui remplace l'article 12 du premier arrêté du 26 août 2011 : " L'exploitant met en place un suivi environnemental permettant notamment d'estimer la mortalité de l'avifaune et des chiroptères due à la présence des aérogénérateurs. Sauf cas particulier justifié et faisant l'objet d'un accord du préfet, ce suivi doit débuter dans les douze mois qui suivent la mise en service industrielle de l'installation afin d'assurer un suivi sur un cycle biologique complet et continu adapté aux enjeux avifaune et chiroptères susceptibles d'être présents. Dans le cas d'une dérogation accordée par le préfet, le suivi doit débuter au plus tard dans les vingt-quatre mois qui suivent la mise en service industrielle de l'installation. / Ce suivi est renouvelé dans les douze mois si le précédent suivi a mis en évidence un impact significatif et qu'il est nécessaire de vérifier l'efficacité des mesures correctives. A minima, le suivi est renouvelé tous les dix ans d'exploitation de l'installation. (...) ". 7. Contrairement à ce que soutient l'association requérante, il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 110-1 du code de l'environnement citées au point 5 que l'obligation d'utiliser les meilleures techniques disponibles pour la prévention des atteintes à l'environnement impliquerait de mettre en place un suivi environnemental dès la mise en service de l'installation. Il ressort en outre des pièces du dossier, notamment de l'avis du 18 mai 2020 du Conseil supérieur de prévention des risques technologiques, qu'un tel suivi doit être réalisé sur un cycle biologique complet et adapté aux espèces auxquelles l'installation est susceptible de porter atteinte, ce qui peut exiger de ne le faire débuter qu'à une date postérieure à la mise en service de l'installation. La requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'article 9 méconnaît les dispositions précitées ainsi que le principe de prévention posé par l'article 3 de la Charte de l'environnement. En ce qui concerne l'article 15 de l'arrêté attaqué : 8. Aux termes de l'article 15 de l'arrêté attaqué, qui modifie l'article 21 du premier arrêté du 26 août 2011 : " Les déchets non dangereux (définis à l'article R. 541-8 du code de l'environnement) et non souillés par des produits toxiques ou polluants sont récupérés, valorisés ou éliminés dans des installations autorisées ". Ces dispositions, qui énumèrent les différents modes de traitement des déchets, ne méconnaissent pas, en elles-mêmes, l'article L. 541-1 du code de l'environnement qui, pour la transposition de l'article 4 de la directive 2008/98 du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets, opère une hiérarchie entre ces modes de traitement. En ce qui concerne l'article 20 de l'arrêté attaqué : S'agissant du nouvel article 29 : 9. L'article 20 de l'arrêté attaqué ajoute un article 29 au premier arrêté du 26 août 2011, aux termes duquel : " I. Les opérations de démantèlement et de remise en état prévues à l'article R. 515-106 du code de l'environnement comprennent : / - le démantèlement des installations de production d'électricité, des postes de livraison ainsi que les câbles dans un rayon de 10 mètres autour des aérogénérateurs et des postes de livraison ; / - l'excavation de la totalité des fondations jusqu'à la base de leur semelle, à l'exception des éventuels pieux. Par dérogation, la partie inférieure des fondations peut être maintenue dans le sol sur la base d'une étude adressée au préfet démontrant que le bilan environnemental du décaissement total est défavorable, sans que la profondeur excavée ne puisse être inférieure à 2 mètres dans les terrains à usage forestier au titre du document d'urbanisme opposable et 1 mètre dans les autres cas. (...) / II. Les déchets de démolition et de démantèlement sont réutilisés, recyclés, valorisés, ou à défaut éliminés dans les filières dûment autorisées à cet effet. / Au 1er juillet 2022, au minimum 90 % de la masse totale des aérogénérateurs démantelés, fondations incluses, lorsque la totalité des fondations sont excavées, ou 85 % lorsque l'excavation des fondations fait l'objet d'une dérogation prévue par le I, doivent être réutilisés ou recyclés. / Au 1er juillet 2022, au minimum, 35 % de la masse des rotors doivent être réutilisés ou recyclées. / Les aérogénérateurs dont le dossier d'autorisation complet est déposé après les dates suivantes ainsi que les aérogénérateurs mis en service après cette même date dans le cadre d'une modification notable d'une installation existante, doivent avoir au minimum : / - après le 1er janvier 2024, 95 % de leur masse totale, tout ou partie des fondations incluses, réutilisable ou recyclable ; / - après le 1er janvier 2023, 45 % de la masse de leur rotor réutilisable ou recyclable ; / - après le 1er janvier 2025, 55 % de la masse de leur rotor réutilisable ou recyclable ". 10. En premier lieu, d'une part, si l'obligation de démantèlement prévue par l'article L. 515-46 du code de l'environnement impose de démonter les aérogénérateurs et les constructions qui leur sont liées, elle n'implique pas nécessairement l'excavation complète de leurs fondations. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de l'article R. 515-106 du code de l'environnement en ce qu'il n'impose pas l'excavation complète des fondations. 11. D'autre part, les dispositions contestées prévoyant que le préfet peut décider, à partir d'une étude démontrant le caractère défavorable du bilan environnemental d'une excavation totale, le maintien dans le sol de la partie inférieure des fondations, par dérogation au principe de l'excavation de la totalité des fondations jusqu'à la base de leur semelle, sans que la partie excavée ne puisse être inférieure à deux mètres dans les terrains à usage forestier et à un mètre dans les autres cas, visent à permettre la remise en état du site tout en limitant les effets néfastes pour l'environnement des opérations d'excavation du béton eu égard à l'usage du terrain concerné. En outre, les exploitants d'éoliennes sont soumis, en vertu des dispositions des articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-12-1 du code de l'environnement relatifs aux régimes d'autorisation, d'enregistrement et de déclaration, à l'obligation générale qui s'impose à tous les exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement de placer le site, lors de la mise à l'arrêt définitif de l'installation, " dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 ". L'association requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué méconnait l'article L. 515-46 du code de l'environnement et permettrait une dégradation de l'environnement contraire aux objectifs fixés par l'article L. 110-1 du même code. 12. Enfin, l'article L. 541-1 du code de l'environnement, qui transpose la directive du 19 novembre 2008 relative aux déchets, définit le déchet comme " Toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'obligation de se défaire ". Aux termes de l'article L. 541-2 du même code : " Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu'à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement a un tiers. / Tout producteur ou détenteur de déchets s'assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge ". L'article L. 541-4-1 du même code prévoit cependant que ne sont pas soumis à ces dispositions : " (...) - les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés aux sols de manière permanente ". Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, les conditions et modalités de remise en état des sites et des sols pollués sont définies aux articles L. 556-1 et suivants du code de l'environnement. Il en résulte que les câbles et fondations laissés dans le sol à la fin de l'exploitation d'une installation classée pour la protection de l'environnement relèvent de la législation relative à ces installations et des dispositions relatives aux sites et sols pollués et non de celles applicables à la prévention et la gestion des déchets. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article 20 de l'arrêté attaqué méconnaîtrait l'article L. 541-1 du code de l'environnement doit être écarté comme inopérant. 13. En second lieu, aux termes du III de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " L'objectif de développement durable, tel qu'indiqué au II est recherché, de façon concomitante et cohérente, grâce aux cinq engagements suivants : (...) 5° La transition vers une économie circulaire ". 14. Contrairement à ce que soutient l'association requérante, en fixant à partir du 1er juillet 2022 la réutilisation ou le recyclage, d'une part, d'un taux minimum de la masse totale des aérogénérateurs démantelés et, d'autre part, d'un taux minimum de la masse des rotors, lesquels comprennent le moyeu et les pales, pour ensuite augmenter progressivement ces taux en 2023, 2024 et 2025, l'arrêté attaqué ne méconnait pas l'objectif de transition vers une économie circulaire fixé par le 5° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement. S'agissant du nouvel article 30 : 15. L'article 20 de l'arrêté attaqué ajoute un article 30 au premier arrêté du 26 août 2011, aux termes duquel : " Le montant des garanties financières mentionnées à l'article R. 515-106 du code de l'environnement est déterminé selon les dispositions de l'annexe I du présent arrêté ". Il résulte de l'annexe I que le montant initial de la garantie financière exigée pour une installation correspond à la somme des coûts unitaires de démantèlement, remise en état du site et traitement des déchets correspondant à chaque aérogénérateur composant cette installation. Ce coût unitaire est fixé de façon forfaitaire à 50 000 euros lorsque la puissance unitaire installée de l'aérogénérateur est inférieure ou égale à 2 MW. Lorsque cette puissance est supérieure à 2 MW, le montant des garanties financières est augmenté de 10 000 euros pour chaque mégawatt supplémentaire. Ce montant est actualisé tous les cinq ans en fonction de la variation de l'indice général des travaux publics et des éventuelles variations du taux de TVA applicable aux travaux de construction. 16. Il ressort des pièces du dossier que le montant du coût unitaire forfaitaire fixé par l'arrêté attaqué, qui a été déterminé en tenant compte des coûts effectifs de démantèlement des premiers parcs éoliens, prend en compte les perspectives de valorisation d'une grande partie des matériaux de construction des éoliennes. Par suite, l'association requérante, qui ne peut utilement se prévaloir de ce que ce montant serait inférieur à celui des garanties financières exigées dans d'autres pays, n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait sur ce point entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté qu'elle attaque. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Fédération environnement durable est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Fédération environnement durable et à la ministre de la transition écologique. Délibéré à l'issue de la séance du 13 avril 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Denis Piveteau, M. Fabien Raynaud, présidents de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, M. Jean-Philippe Mochon, Mme Suzanne von Coester, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, conseillers d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 16 mai 2022. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz La rapporteure : Signé : Mme Catherine Moreau La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain