CAA de PARIS, 9ème Chambre, 03/05/2016, 13PA02213, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 9ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-03
Numéro : 13PA02213
Président : M. JARDIN
Rapporteur : M. Philippe  BLANC
Commissaire du gouvernement : Mme ORIOL
Avocat(s) : SEP UCJ AVOCATS ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le Syndicat de la fonction publique a demandé au Tribunal administratif de la Polynésie française l'annulation des décisions par lesquelles le ministre de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française a rejeté les demandes qu'il avait formulées dans sa lettre du 10 mai 2012 ainsi que la décision du directeur de l'environnement le 1er août 2012 par laquelle celui-ci a adressé un rappel à l'ordre à M.C.... Le Syndicat de la fonction publique a également demandé au tribunal administratif d'ordonner à la Polynésie française d'accorder à M. C...et à M. A...les décharges d'activité de service et congés dont il avait fait la demande, de lui transmettre la liste des agents de catégorie A et B exerçant des fonctions de juriste, de ne pas appliquer de sanction à M. C... pendant la durée de ses fonctions syndicales, de procéder au retrait de la sanction prononcée à son encontre par le directeur de l'environnement et de faire examiner toute mesure d'organisation du service par le comité technique paritaire compétent. Le Syndicat de la fonction publique s'est enfin prévalu du retard mis par l'autorité administrative pour satisfaire à sa demande de décharge concernant M. C...et M. A...et a demandé à ce titre le paiement d'une indemnité correspondant à une somme de 250 euros par jour ouvré de retard, à compter du jour du refus opposé à sa demande, jusqu'à la date d'attribution aux intéressés du crédit d'heures de décharge d'activité de service qu'il demandait, majorée des intérêts au taux légal. Par un jugement n° 1200455 du 26 février 2013, le Tribunal administratif de la Polynésie Française a décidé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur la demande du syndicat tendant à l'annulation de la décision de la Polynésie française refusant d'accorder une décharge d'activité de service à M. A...et a rejeté le surplus des conclusions présentées par le Syndicat de la fonction publique. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 7 juin 2013, et de nouveaux mémoires, enregistrés les 27 janvier 2014 et 15 septembre 2015, le Syndicat de la fonction publique, représenté par MeB..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200455 du 26 février 2013 en tant que le Tribunal administratif de la Polynésie française a partiellement rejeté ses conclusions ; 2°) d'annuler les décisions par lesquelles la Polynésie française a refusé d'accorder une décharge d'activité de service à M.C... ; 3°) d'annuler la décision par laquelle la Polynésie française a refusé d'accorder un congé de formation syndicale à M. C...; 4°) d'annuler la décision par laquelle la Polynésie française a refusé de lui communiquer la liste des agents relevant de la fonction publique territoriale exerçant des fonctions de juriste ; 5°) d'annuler la décision du directeur de l'environnement en date du 1er août 2012 ; 6°) d'enjoindre à la Polynésie française d'accorder à M. C...les décharge et congé demandés, dans un délai de 8 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 7°) d'enjoindre à la Polynésie française de lui transmettre la liste des agents de catégorie A et B exerçant des fonctions de juriste ; 8°) de lui attribuer une indemnité d'un montant total de 181 890 euros, majorée du taux légal d'intérêt, en raison du retard avec lequel la Polynésie française a fait droit à ses demandes ; 9°) de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 660 000 XPF sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Il soutient que : - le tribunal n'a pas été impartial, dès lors que l'un des trois magistrats ayant délibéré était l'épouse du directeur de cabinet du ministre de la Polynésie française en charge de la fonction publique ; - le tribunal n'a pas statué sur sa demande tendant à obtenir une indemnité en raison du retard d'une durée de plus de deux mois mis par la Polynésie française pour attribuer à M. A...la décharge d'activité qu'il sollicitait ; - le tribunal a rejeté à tort comme irrecevable sa demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle la Polynésie française a refusé d'accorder à M. C...un congé pour formation syndicale ; - le tribunal a rejeté à tort comme irrecevable sa demande tendant à obtenir une indemnité en raison du retard mis par la Polynésie française pour attribuer à M. C...la décharge d'activité qu'il sollicitait ; - le refus opposé par la Polynésie française à sa demande tendant à ce que soit accordée à M. C...une décharge d'activité d'une durée mensuelle de 161 heures n'est pas justifié, dès lors que l'autorité administrative avait la possibilité de recruter un agent contractuel pour le remplacer pendant la durée de ses fonctions syndicales ; - la décision du 1er août 2012 par laquelle le directeur de l'environnement a rappelé à l'ordre M. C...constitue une sanction qui n'est pas justifiée ; - le refus opposé par la Polynésie française à sa demande tendant à obtenir la communication de la liste des agents exerçant des fonctions de juriste méconnaît les dispositions de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 ; - le retard avec lequel la Polynésie française a fait droit à ses demandes tendant à l'attribution au profit de M. A...et de M. C...de décharges d'activité de service lui a causé un préjudice dont il demande réparation. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2013, et de nouveaux mémoires, enregistrés les 17 janvier 2014 et 13 novembre 2015, la Polynésie française, représentée par Me de Chaisemartin, conclut au rejet de la requête du Syndicat de la fonction publique et demande à la Cour de mettre à la charge de celui-ci une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le syndicat requérant n'a pas qualité pour présenter devant le juge administratif, à titre principal et en son nom propre, une demande tendant à l'annulation d'une sanction disciplinaire à l'égard d'un fonctionnaire ; - aucun des moyens invoqués par le syndicat de la fonction publique n'est fondé. Par un courrier adressé aux parties, le 5 avril 2016, la Cour les a informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, qu'elle était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande du Syndicat de la fonction publique tendant à l'annulation du refus opposé à la demande de congé formation syndicale présentée par M.C..., à défaut pour le syndicat requérant de justifier d'un intérêt à agir. Par un nouveau mémoire, enregistré le 13 avril 2016, le Syndicat de la fonction publique a répondu au moyen d'ordre public qui lui a été notifié. Il soutient qu'il était compétent pour demander l'attribution au profit de son secrétaire général du congé de formation prévu par l'article 56-3 de la délibération APF 95-215 du 14 décembre 1995 ; qu'il justifie ainsi de son intérêt à agir contre le refus opposé par l'autorité administrative à cette demande. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; - la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 ; - loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; - la délibération n° 95-215 AT du 14 décembre 1995 ; - la délibération n° 95-220 AT du 14 décembre 1995 - la délibération n° 95-223 AT du 14 décembre 1995 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Blanc, - les conclusions de Mme Oriol, rapporteur public, - et les observations de Me de Chaisemartin, avocat de la Polynésie Française. 1. Considérant que le Syndicat de la fonction publique a, par lettre du 10 mai 2012, demandé à la direction générale des ressources humaines du ministère de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française que le crédit d'heures mensuel attribué au titre des décharges d'activité de service en application de l'arrêté n° 345/PR du 13 avril 2012, fasse l'objet d'une répartition entre ses représentants et bénéficie, à hauteur de 21 heures par mois, à M.A..., trésorier du syndicat, et à hauteur de 161 heures par mois, à M.C..., son secrétaire général ; que M. C... a également sollicité à son profit, dans la lettre du 10 mai 2012, un congé pour formation syndicale ; que, par le même courrier, le syndicat a demandé à la Polynésie française la communication de la liste des personnes, qui, parmi les agents relevant de la fonction publique territoriale, exerçaient des fonctions correspondant à des " postes de juriste de catégorie A ou B " ; que, par un courriel du 1er août 2012, intitulé " rappel à l'ordre ", le directeur de l'environnement a demandé à M. C...de ne pas arriver à son travail après 8 heures pour le bon fonctionnement du service ; que le syndicat a saisi le Tribunal administratif de Polynésie française pour solliciter l'annulation des décisions par lesquelles le ministre de l'économie, du travail et de l'emploi a rejeté les demandes formulées dans sa lettre du 10 mai 2012 ainsi que la décision du directeur de l'environnement le 1er août 2012 ; que le syndicat a également demandé au tribunal la réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison du retard mis par l'autorité administrative pour satisfaire à sa demande tendant à obtenir l'attribution du crédit d'heures de décharge d'activité de service auquel il a droit ; que par un jugement n° 1200455 du 26 février 2013, le Tribunal administratif de la Polynésie française a, d'une part, décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la demande du syndicat tendant à l'annulation de la décision de la Polynésie française refusant d'accorder une décharge d'activité de service à M.A..., et d'autre part, a rejeté le surplus des conclusions présentées par le Syndicat de la fonction publique ; que celui-ci fait appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement rejeté ses demandes ; Sur la demande du Syndicat de la fonction publique tendant à obtenir la communication d'un document administratif : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au litige : " Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin (...) statue en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l'application de l'article R. 732-1-1 : (...) 3° Sur les litiges en matière de pensions, d'aide personnalisée au logement, de communication de documents administratifs, de service national (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 811-1 du même code : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance./ Toutefois, dans les litiges énumérés aux 1°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8° et 9° de l'article R. 222-13, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort.(...) " ; 3. Considérant qu'aux termes de la lettre du 10 mai 2012, adressée à la direction générale des ressources humaines du ministère de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française, le Syndicat de la fonction publique a demandé la communication de la liste des personnes, qui, parmi les agents relevant de la fonction publique territoriale, exerçaient des fonctions correspondant à des " postes de juriste de catégorie A ou B " ; que cette demande doit être regardée comme tendant à la communication d'un document administratif au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 ; qu'en vertu des dispositions de l'article R. 811-1 précitées, les conclusions présentées par le syndicat tendant à l'annulation du jugement attaqué, en tant que le tribunal administratif a rejeté cette demande, ne ressortissent pas à la compétence d'appel de la Cour mais à celle du Conseil d'Etat, statuant comme juge de cassation ; qu'elles ne peuvent être regardées comme connexes des conclusions indemnitaires, susceptibles d'appel, présentées par ailleurs par le syndicat ; qu'il y a lieu, dès lors, de transmettre ces conclusions au Conseil d'Etat ; Sur la demande du Syndicat de la fonction publique tendant à ce que soit ordonné à la Polynésie française d'accorder à M. C...une décharge d'activité : 4. Considérant que par arrêté du 12 août 2015, le ministre de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française a accepté d'accorder à M.C..., conformément à la demande du Syndicat de la fonction publique, la décharge d'activité de service qu'il a sollicitée à compter du 1er janvier 2016 ; qu'il n'y a, dès lors, plus lieu de statuer sur la demande du syndicat tendant à ce que soit ordonné à la Polynésie française d'accorder à M. C...une décharge d'activité pour une durée de 161 heures par mois, dès lors que cette demande est devenue sans objet en cours d'instance ; Sur la régularité du jugement attaqué : 5. Considérant, en premier lieu, que le syndicat requérant soutient que le tribunal administratif n'aurait pas été impartial, en se prévalant de ce que l'un des trois magistrats ayant délibéré sur sa demande, était l'épouse du directeur de cabinet du ministre de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française ; 6. Considérant que la décision du 1er octobre 2012, par laquelle a été rejetée la demande présentée par le syndicat le 10 mai précédent, a été signée par le ministre de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française ; qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre s'est opposé à cette demande du syndicat en tenant compte des avis défavorables, émis tant par le chef du service concerné que par la commission administrative paritaire, et non en fonction d'une position prise par le directeur de son cabinet ; que, par suite, la circonstance que l'épouse de celui-ci ait été membre de la formation de jugement en première instance, n'est pas, à elle-seule, de nature à faire naître un doute sur l'impartialité du Tribunal administratif de la Polynésie française ; 7. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du point 10 du jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté la demande indemnitaire présentée par le syndicat en estimant qu'aucune illégalité fautive ne pouvait être reprochée à la Polynésie française et qu'elle n'avait pas, au surplus, été précédée d'une demande préalable liant le contentieux ; qu'il ne peut être ainsi reproché au tribunal de ne pas avoir statué sur la demande indemnitaire dont il était saisi ; que si le syndicat fait valoir que le tribunal a considéré à tort que le contentieux n'avait pas été lié, dès lors que la Polynésie française avait répondu en première instance à sa demande d'indemnité sans opposer de fin de non-recevoir, le motif principal retenu par les premiers juges, tenant au caractère infondé de la demande indemnitaire présentée par le syndicat, suffisait, à lui seul, à justifier en tout état de cause le rejet de cette demande ; Sur les demandes du Syndicat de la fonction publique tendant à l'annulation du refus opposé à la demande de congé formation syndicale présentée par M. C... ainsi qu'à l'annulation de la décision du directeur de l'environnement du 1er août 2012 : 8. Considérant que le Syndicat de la fonction publique reproche au ministre de l'économie, du travail et de l'emploi de ne pas avoir accordé à M. C...un congé d'une durée de 12 jours pour formation syndicale, dont celui-ci avait réclamé le bénéfice sur le fondement de l'article 56 de la délibération n° 95-220 du 14 décembre 1995, et soutient, par ailleurs, que le rappel à l'ordre adressé par le directeur de l'environnement à M.C..., le 1er août 2012, constituait une sanction disciplinaire injustifiée ; 9. Considérant toutefois que si le Syndicat de la fonction publique est recevable à intervenir, le cas échéant, à l'appui d'une demande d'annulation de telles décisions présentée devant le juge administratif par le fonctionnaire intéressé, il n'a pas qualité pour en solliciter lui-même l'annulation, alors même que M. C...est le représentant élu de ce syndicat ; que, par suite, les demandes présentées par le Syndicat de la fonction publique devant le tribunal tendant à l'annulation du refus opposé à la demande de congé formation syndicale présentée par M.C... ainsi qu'à l'annulation de la décision du directeur de l'environnement du 1er août 2012 étaient irrecevables, faute pour ce syndicat de justifier d'un intérêt pour contester ces décisions ; qu'il n'est dès lors pas fondé à se plaindre qu'elles aient été rejetées par le jugement attaqué ; Sur le surplus des conclusions de la requête : 10. Considérant qu'aux termes de la lettre du 10 mai 2012 adressée à la direction générale des ressources humaines du ministère de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française, le syndicat requérant a demandé à ce qu'une partie du crédit d'heures mensuel auquel il avait droit, à hauteur de 161 heures, soit accordée à M.C..., en tant que secrétaire général du syndicat ; que, par décision du 1er octobre 2012, le ministre, après avoir tenu compte des avis défavorables émis par le chef du service employant l'intéressé ainsi que par la commission administrative paritaire, a refusé d'accéder à cette demande du syndicat, en l'invitant à désigner un autre agent pour bénéficier de la décharge d'activité de service sollicitée ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 93 de la délibération n° 95-215 AT du 14 décembre 1995 : " Sous réserve des nécessités du service, les responsables des organisations syndicales représentatives bénéficient de décharges d'activité de service. " ; qu'aux termes de l'article 21 de la délibération n° 95-223 AT du 14 décembre 1995 : " si la désignation d'un agent est incompatible avec la bonne marche du service, l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire, invite l'organisation syndicale a porté son choix sur un autre agent " ; 12. Considérant que pour justifier que les nécessités du service s'opposaient à ce qu'une décharge d'activité de service d'une durée de 161 heures par mois soit accordée à M.C..., la Polynésie française fait valoir que celui-ci est l'un des cinq fonctionnaires constituant la cellule en charge de l'instruction des demandes d'autorisation et du contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement et que l'attribution à son profit d'une décharge correspondant à l'équivalent d'un temps plein, à l'exception d'une journée, aurait été à l'origine de dysfonctionnements du service, en raison d'une diminution importante des capacités d'instruction des dossiers, alors que cette cellule souffrait déjà d'un manque de moyens au regard des missions qui lui étaient dévolues ; qu'aux termes d'une note du 31 mai 2012, le directeur de l'environnement faisait déjà état des difficultés importantes rencontrées par la cellule des installations classées pour la protection de l'environnement pour assurer ses missions, en raison du manque et de l'instabilité importante de son effectif, limité à cinq agents, dont deux étaient employés en vertu de contrats à durée déterminée, après le départ au cours du mois de septembre 2011 de deux ingénieurs, dont le coordinateur de la cellule ; qu'il n'est pas contesté par le syndicat requérant que cette cellule a dû faire face à un surcroît de sa charge de travail, en raison notamment de l'entrée en vigueur, au cours du mois décembre 2011, d'une réforme de la nomenclature applicable aux installations classées pour la protection de l'environnement, d'une augmentation sensible des demandes d'autorisation depuis 2009 et de difficultés rencontrées pour assurer un contrôle effectif des installations en cours d'exploitation ; que, par ailleurs, la Polynésie française invoque la situation budgétaire du ministère en 2012, laquelle s'opposait à un recrutement, hors poste prévu par le budget, pour assurer le remplacement de M. C...pendant la durée de ses fonctions syndicales ; que si le syndicat se prévaut de ce que des décharges d'activité avaient déjà été accordées à d'autres représentants syndicaux, il est constant que les agents concernés n'exerçaient pas leurs fonctions au sein de la direction de l'environnement et il ne ressort pas des pièces du dossier que les différents services, dans lesquels ils étaient employés, connaissaient des difficultés d'une ampleur comparable à celles auxquelles était confrontée en 2012 la cellule des installations classées pour l'environnement, dans laquelle M. C...était employé ; qu'ainsi, eu égard en particulier au manque de moyens dont disposait en 2012 cette cellule, aux difficultés qu'elle rencontrait pour remplir ses missions, et à l'impossibilité tant juridique que d'ordre budgétaire, pour recruter, à cette date, un agent pour remplacer l'intéressé, la décision du 1er octobre 2012 par laquelle le ministre a rejeté la demande du syndicat tendant à l'attribution d'une décharge d'activité de service d'une durée de 161 heures mensuelle à M. C...n'est pas entachée d'une erreur d'appréciation ; Sur les conclusions à fin indemnitaire : 13. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit précédemment au point 12 du présent arrêt, l'autorité administrative n'a pas commis d'illégalité fautive en refusant ou en n'acceptant que partiellement la décharge d'activité demandée par le syndicat avant de faire intégralement droit à cette demande à compter du 1er janvier 2016 ; que le Syndicat de la fonction publique n'est, dès lors, pas fondé à demander la réparation d'un préjudice subi en raison d'un retard de l'administration à octroyer à M. C...le crédit d'heures de décharge de service demandé ; 14. Considérant que si, aux termes de sa lettre en date du 10 mai 2012, le syndicat requérant a également demandé l'attribution à M. A...d'une décharge d'activité de service, il est constant qu'il a été intégralement fait droit à cette demande par arrêté du 25 septembre 2012 ; qu'à supposer que les nécessités du service ne s'opposaient pas à la demande du syndicat à la date à laquelle celle-ci a été présentée, celui-ci ne justifie pas, en tout état de cause, que le délai avec lequel le ministre de l'économie, du travail et de l'emploi de la Polynésie française a accordé une décharge d'activité de service à M.A..., qui n'a duré que cinq mois, lui aurait causé un préjudice ; que, par suite, les conclusions indemnitaires présentées par le syndicat à cet égard ne peuvent qu'être rejetées ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de transmettre au Conseil d'Etat la demande présentée par le Syndicat de la fonction publique tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de lui communiquer la liste des agents de la fonction publique territoriale de catégorie A et B exerçant des fonctions de juriste ; qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la demande du syndicat tendant à ce que soit ordonné à la Polynésie française d'accorder à M. C...la décharge d'activité de service d'une durée mensuelle de 161 heures ; que le Syndicat de la fonction publique n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif a rejeté le surplus de ses demandes ; Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du Syndicat de la fonction publique, ni à celles de la Polynésie française présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser la contribution pour l'aide juridique prévue à l'article R. 761-1 du code de justice administrative à la charge du Syndicat de la fonction publique ; DÉCIDE : Article 1er : Les conclusions de la demande présentée par le Syndicat de la fonction publique dirigées contre le jugement du Tribunal administratif de la Polynésie Française, en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de lui communiquer la liste des agents de la fonction publique territoriale de catégorie A et B exerçant des fonctions de juriste, sont transmises au Conseil d'Etat. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la demande du Syndicat de la fonction publique tendant à ce que soit ordonné à la Polynésie française d'accorder à M. C...une décharge d'activité de service d'une durée mensuelle de 161 heures. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la Polynésie française en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat de la fonction publique et à la Polynésie Française. Délibéré après l'audience du 14 avril 2016, à laquelle siégeaient : - M. Jardin, président de chambre, - M. Dalle, président assesseur, - M. Blanc, premier conseiller, Lu en audience publique, le 3 mai 2016. Le rapporteur, P. BLANCLe président, C. JARDIN Le greffier, C. MONGIS La République mande et ordonne au ministre des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 3 N° 13PA02213