Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 05/04/2013, 11NT02567, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : autres
Date de la décision : 2013-04-05
Numéro : 11NT02567
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : BUORS

Vu le recours, enregistré le 9 septembre 2011, présentée par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0802160 du 7 juillet 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes, statuant sur la demande de M. C... et de la SCI du Duc, a annulé la délibération du conseil municipal de Quéménéven du 7 septembre 2007 et la décision du préfet du Finistère du 11 novembre 2007 approuvant la carte communale de Quéménéven, en tant qu'elle classe en zone non constructible les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C... et la SCI du Duc ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 mars 2013 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de MeB..., substituant Me Lahalle, avocat de la commune de Quéménéven ; - et les observations de Me Buors, avocat de M. C... et de la SCI du Duc ; 1. Considérant que, par une délibération du 7 septembre 2007, le conseil municipal de la commune de Quéménéven (Finistère) en a approuvé la carte communale et que, par une décision née le 11 novembre 2007 du silence gardé par le préfet du Finistère à la suite de la transmission qui lui avait été faite de ce règlement d'urbanisme, il l'a également approuvé ; que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Rennes, saisi de la demande présentée par M. C..., qui possède dans cette commune une parcelle cadastrée section ZP n° 154, et par la SCI du Duc, qui y possède des parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126, a annulé ces délibération et décision, en tant que cette carte communale classe en zone inconstructible les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 ; que, par la voie de l'appel incident, M. C... et la SCI du Duc contestent ce jugement en ce qu'il n'a pas annulé cette carte communale en tant qu'elle classe en zone inconstructible la parcelle cadastrée section ZP n° 154 ; Sur l' " intervention volontaire " de la commune de Quéménéven : 2. Considérant que la commune de Quéménéven n'a pas relevé appel du jugement du 7 juillet 2011 dans le délai qui lui avait été ouvert par la notification de ce jugement ; qu'alors même que, de ce fait, elle ne peut avoir la qualité de partie en appel ni, ayant eu la qualité de partie en première instance, celle d'intervenante, elle a reçu communication du recours présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; que, dans ces conditions, le mémoire présenté au nom de cette commune constitue non une intervention mais de simples observations en réponse à cette communication ; Sur le recours du ministre : En ce qui concerne la légalité de la délibération du 7 septembre 2007 et de la décision du 11 novembre 2007, en ce que la carte communale de Quéménéven classe en zone inconstructible les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " En l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension des constructions existantes ; / (...) ; qu'en vertu de l'article L. 124-1 de ce code : " Les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme peuvent élaborer, le cas échéant dans le cadre de groupements intercommunaux, une carte communale précisant les modalités d'application des règles générales d'urbanisme prises en application de l'article L. 111-1 " ; que, selon les deux premiers alinéas de l'article L. 124-2 du même code : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. / (...) " ; 4. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que la circonstance qu'une parcelle n'est pas située en dehors d'une partie actuellement urbanisée d'une commune, au sens de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, ne fait en elle-même pas obstacle à ce que, le cas échéant, une carte communale inclue cette parcelle dans un secteur où les constructions ne sont pas admises, sous réserve des exceptions prévues au troisième alinéa de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme ; qu'il en résulte que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement est fondé à soutenir que c'est à tort que le jugement attaqué, après avoir estimé que les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 devaient être regardées comme incluses dans les parties actuellement urbanisées de la commune de Quéménéven, en a déduit qu'elles ne pouvaient légalement faire l'objet d'un classement en zone inconstructible par la carte communale litigieuse ; 5. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C... et la SCI du Duc à l'encontre de la délibération du 7 septembre 2007 et de la décision du 11 novembre 2007, en tant que la carte communale en litige classe en zone inconstructible les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 ; 6. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que, ce faisant, ils doivent respecter les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; que, s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 sont situées dans la partie sud du secteur de la Gare, lequel correspond à l'un des trois pôles principaux d'habitat de la commune de Quéménéven, avec les secteurs de Kergoat et du bourg de Quéménéven ; que ces deux parcelles, qui sont entièrement artificialisées, sont bâties et accueillent, sur la majeure partie de leurs superficies, des constructions de taille importante ; qu'elles sont bordées et desservies notamment par la route du Porzay (route départementale n° 61), sur l'accotement de laquelle elles possèdent des accès aménagés, ainsi que par les réseaux publics et, par suite, ne sont pas enclavées ; que la circonstance qu'une partie seulement de la première de ces deux parcelles soit incluse dans le périmètre de la zone de protection éloignée, Z2, d'une installation classée pour la protection de l'environnement dite " Seveso II " n'est pas de nature à justifier le classement de l'ensemble de ces parcelles comme inconstructible par la carte communale en litige dès lors, d'une part, qu'il ressort du règlement préfectoral applicable dans ce périmètre que peuvent y être autorisées notamment toutes constructions à l'exception des immeubles de grande hauteur et des établissement recevant du public des première à quatrième catégories, et, d'autre part, qu'une partie très importante ainsi qu'agglomérée du secteur de la Gare classée comme constructible par cette carte communale se trouve incluse dans ce périmètre, comme d'ailleurs dans le périmètre de la zone de protection rapprochée, Z1, délimitée autour de cette installation ; qu'il en va d'autant plus ainsi que le rapport de présentation ajoute que l'existence de ces périmètres limite le développement à l'est du secteur de la Gare, alors que les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 se trouvent dans la partie sud de ce secteur ; qu'en outre, si le rapport de présentation fait état, dans le secteur de la Gare, de l'existence de servitudes relatives aux chemins de fer ainsi qu'aux télécommunications, aucune précision n'est toutefois fournie propre à expliciter en quoi le caractère constructible des ces deux parcelles serait de nature à se heurter à ces servitudes, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dernières n'auraient d'effet qu'à l'égard des terrains construits situés, le long de la route de Porzay, au sud de l'emprise de la voie ferrée ; qu'enfin, si le rapport de présentation fait également état de ce que les abords du ruisseau du Moulin du Duc limitent le développement au sud de l'emprise de cette voie ferrée, cette circonstance est manifestement sans pertinence s'agissant de ces deux parcelles appartenant à la SCI du Duc, dès lors qu'elles sont déjà construites et que ce ruisseau, qui ne constitue au vu des pièces du dossier qu'un cours d'eau très modeste, s'écoule au moins à 150 mètres au sud et qu'elles en sont séparées par d'autres parcelles beaucoup plus vastes ; qu'ainsi, le ministre et la commune de Quéménéven n'établissent pas l'existence d'un intérêt de l'urbanisme propre à justifier le classement en zone inconstructible de ces deux parcelles bâties antérieurement classées en zone Uh du plan d'occupation des sols ; qu'eu égard à l'ensemble de ces éléments, M. C... et la SCI du Duc sont fondés à soutenir que ce classement procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; 8. Considérant, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, qu'aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de la délibération et de la décision contestées, en ce qu'elles approuvent le classement en zone inconstructible des parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 ; 9. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 7 septembre 2007 et la décision du 11 novembre 2007 approuvant la carte communale de Quéménéven, en tant que cette dernière classe les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 en zone inconstructible ; En ce qui concerne l'injonction prononcée par le jugement : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; que, selon l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé " ; qu'aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur ou le plan local d'urbanisme, la carte communale ou le plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur " ; 11. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 124-1 du code de l'urbanisme qu'une carte communale a uniquement pour objet de préciser les modalités d'application des règles générales d'urbanisme prises en application de l'article L. 111-1 ; qu'en l'absence de carte communale, ces règles s'appliquent de plein droit ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire, notamment pas l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme, ni aucun principe, n'impose, à la différence des plans locaux d'urbanisme, qu'une carte communale couvre l'intégralité du territoire d'une commune ou même, qu'en cas d'annulation partielle par le juge d'une carte couvrant l'intégralité du territoire communal, l'autorité compétente précise de nouveau les modalités d'application des règles générales d'urbanisme pour les secteurs du territoire communal concernés par l'annulation ; qu'il s'ensuit que l'annulation partielle de la carte communale de Quéménéven, en tant qu'elle classe en zone non constructible les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126, n'impliquait pas nécessairement que soit prise une mesure d'exécution ; qu'il en va d'autant plus ainsi, au regard des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qu'il ressort des pièces du dossier que cette commune était, avant l'entrée en vigueur de la carte communale en litige, couverte par un plan d'occupation des sols opposable ; que, dès lors et en méconnaissance du champ d'application des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, c'est irrégulièrement que l'article 2 du jugement ordonne à la commune de Quéménéven d'élaborer sans délai les nouvelles dispositions applicables à ces parcelles dans un délai de 4 mois à compter de sa notification ; qu'il y a lieu de l'annuler sur ce point ; 12. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions des consorts C...tendant à ce que, s'agissant des parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126, il soit ordonné à la commune de Quéménéven de prescrire l'élaboration d'une nouvelle carte communale dans un délai de deux mois ainsi que de l'approuver dans un délai de dix-huit mois à compter de la délibération prescrivant cette élaboration, et ce, sous astreinte de 230 euros par jour de retard ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'enregistrement du recours du ministre, le conseil municipal de Quéménéven, par une délibération du 6 juillet 2012, et le préfet du Finistère, par une décision du 20 août 2012, ont approuvé une révision de la carte communale, dont résulte que les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126 sont désormais classées en zone constructible ; qu'il en résulte que ces conclusions sont privées d'objet ; qu'il n'y a plus lieu d'y statuer ; Sur les conclusions d'appel incident présentées par M. C... et la SCI du Duc : 14. Considérant que, par la voie de l'appel incident, M. C... et la SCI du Duc relèvent appel du jugement du 7 juillet 2011 en ce qu'il n'a pas annulé la délibération du 7 septembre 2007 et la décision du 11 novembre 2007 en tant qu'elles approuvent le classement en zone non constructible de la parcelle cadastrée section ZP n° 154 ; que, toutefois et contrairement à ce que soutiennent M. C... et la SCI du Duc, les dispositions de la carte communale approuvée par ces décisions, en tant qu'elles classent de la sorte cette parcelle, sont divisibles de celles classant en zone inconstructible les parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126, seules concernées par le recours du ministre ; qu'il suit de là que ces conclusions d'appel incident soulèvent un litige distinct de celui auquel se rapporte ce recours ; qu'elles ont été enregistrées après l'échéance du délai d'appel ouvert à M. C... et à la SCI du Duc par la notification qui leur a été faite du jugement le 8 juillet 2011 ; que, dès lors, elles sont irrecevables ; que, par voie de conséquence, il en va de même des conclusions tendant à ce qu'il soit ordonné à la commune de Quéménéven d'élaborer de nouvelles dispositions applicables à la parcelle cadastrée section ZP n° 154 en classant cette parcelle en zone constructible ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat la somme globale de 2 000 euros que M. C... et la SCI du Duc demandent à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 juillet 2011 est annulé. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande de M. C... et de la SCI du Duc tendant à ce que, sous astreinte, il soit ordonné à la commmune de Quéméneven s'agissant des parcelles cadastrées section ZP nos 125 et 126, de prescrire l'élaboration d'une nouvelle carte communale dans un délai de deux mois et de l'approuver dans un délai de dix-huit mois à compter de la délibération prescrivant cette élaboration. Article 3 : Le surplus des conclusions du recours du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement est rejeté. Article 4 : Les conclusions d'appel incident présentées par M. C... et la SCI du Duc sont rejetées. Article 5 : L'Etat paiera à M. C... et à la SCI du Duc la somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'égalité des territoires et du logement, à M. A... C..., à la SCI du Duc et à la commune de Quéméneven. '' '' '' '' 1 N° 11NT02567 2 1