CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 18/10/2022, 20MA01829, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-18
Numéro : 20MA01829
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Laurent  LOMBART
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : WATHLE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille : - d'annuler les deux délibérations du 30 novembre 2017 par lesquelles la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Sud du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à son encontre et à l'encontre de l'association Jurisdictio une interdiction d'exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de trois ans ; - de dire que le président et le vice-président de la CLAC Sud sont " pris en flagrant délit de commissions volontaire pour leurs prises illégales d'intérêts par une personne dépositaire de l'autorité publique réprimé par l'article 432-4 du code pénal et [qu'ils] devront faire l'objet d'un signalement par l'instance et ce, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale, au procureur de la République " ; - de condamner le CNAPS à lui verser et à verser à l'association Jurisdictio la somme de 250 000 euros et " en ordonner l'exécution provisoire " ; - de dire que le CNAPS devra publier l'annulation des délibérations susvisées du 30 novembre 2017 sur son site Internet et dans son recueil des actes administratifs ; - de mettre à la charge du CNAPS la somme de 5 000 euros à verser à l'association Jurisdictio au titre des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile. Par un jugement n° 1801485 du 9 mars 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande, a prononcé, sur le fondement des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative, la suppression de certains passages des écritures de M. A... et a mis à la charge de ce dernier la somme de 500 euros à verser au CNAPS au titre de l'article L. 761-1 du même code. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée sous forme de courriel le 12 mai 2020, puis régularisée par un original dûment signé et un mémoire ampliatif, enregistrés respectivement les 18 mai 2020 et 6 avril 2021, M. A... et l'association Jurisdictio, représentés par Me Wathle, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 9 mars 2020 ; 2°) d'annuler ces deux délibérations de la CLAC Sud du CNAPS du 30 novembre 2017 ; 3°) de condamner le CNAPS à leur verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis et de l'atteinte à la liberté d'entreprendre dont il se serait rendu responsable, sous astreinte et " en ordonner l'exécution provisoire " ; 4°) de signaler au procureur de la République, sur le fondement des dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale, les prises illégales d'intérêt dont se seraient rendus coupables le directeur du CNAPS Zone Sud et le vice-président de la CLAC Sud ; 5°) d'ordonner au CNAPS de publier l'arrêt à intervenir sur son site Internet et sur le recueil des actes administratifs ; 6°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros à verser à leur conseil sur le fondement des dispositions des articles 700 du code de procédure civile et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que ce dernier renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat ; 7°) de mettre à la charge du CNAPS les entiers dépens de l'instance en application des dispositions de l'article 696 du code de procédure civile. Ils soutiennent que : - sa requête est recevable : . elle n'est pas tardive, compte tenu de la prorogation des délais décidée dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ; . il a introduit le recours administratif préalable obligatoire requis par les dispositions de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure ; - le jugement attaqué ne repose sur aucune base légale et est arbitraire : . le CNAPS ne lui a pas fourni son rapport de contrôle ; . les interdictions litigieuses ne visent qu'à écarter M. A... du domaine des activités de sécurité privées et constituent une atteinte à la liberté d'entreprendre ; . il en découle, pour M. A..., un préjudice certain ; - le jugement attaqué rendu par le tribunal administratif de Marseille est infondé en droit et en fait : les décisions contestées du 30 novembre 2017 sont entachées d'erreurs de droit et de fait ; ces décisions et le jugement attaqué se fondent exclusivement, afin de soumettre l'activité de l'association Jurisdictio à l'application des dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure, sur la présentation exposée sur le site Internet de cette association ; le CNAPS n'a pas démontré que M. A... ou cette association exerçaient des activités de recherches privées ; il est d'ailleurs constant que M. A... n'a pas pu finaliser la formation qu'il avait entreprise à cet effet et qu'il n'a pu dès lors être autorisé à exercer ladite activité, conformément aux dispositions des articles L. 622-1 et suivants du code de la sécurité intérieure ; en tout état de cause, l'interdiction litigieuse ne pouvait être prononcée au regard de la seule présentation de l'association Jurisdictio sur un site Internet qui n'est pas représentatif de l'activité réellement exercée et dont la nature n'a pas été démontrée par le CNAPS ; - contrairement à ce qui a été jugé par le tribunal administratif de Marseille, M. A... a lié le contentieux en sollicitant, dans son recours gracieux, l'indemnisation des préjudices subis en raison de l'illégalité des décisions contestées. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2021, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), représenté par Me Claisse, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 500 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - à titre principal, la requête est irrecevable, faute de contenir des moyens d'appel ; - à titre subsidiaire, et sur le bien-fondé du jugement attaqué : . les moyens de la requête ne sont pas fondés et c'est donc à bon droit que les premiers juges ont rejeté les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A... ; . aucun élément ne permet de démontrer que M. A... avait formulé une réclamation indemnitaire préalable auprès de ses services ; en tout état de cause, aucun comportement fautif ne saurait être retenu à son encontre ; M. A... ne justifie pas de la somme dont il demande le versement et il ne démontre pas l'existence d'un lien de causalité entre les décisions contestées et le préjudice qu'il allègue. Par une ordonnance du 20 juillet 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 septembre 2021, à 12 heures. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la requête en tant qu'elle est présentée dans les intérêts de l'association Jurisdictio, cette dernière n'ayant pas qualité pour faire appel, faute d'avoir été présente à l'instance devant le tribunal administratif de Marseille, ni d'avoir été régulièrement appelée à cette même instance. M. A... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Marseille du 23 octobre 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de procédure pénale ; - le code de la sécurité intérieure ; - la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me Wathle, représentant M. A... et l'association Jurisdictio, et de Me Bayle, substituant Me Claisse, représentant le CNAPS. Considérant ce qui suit : 1. A l'issue du contrôle dont l'association Jurisdictio a fait l'objet entre novembre 2016 et septembre 2017, par les agents de la délégation territoriale Sud du CNAPS, et après saisine du directeur dudit CNAPS sur le fondement des dispositions de l'article R. 634-1 du code de la sécurité intérieure, la CLAC Sud a, par les deux délibérations contestées du 30 novembre 2017, prononcé des interdictions d'exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de trois mois à l'encontre tant de cette association que de son président, M. A.... Ayant formé le recours administratif préalable obligatoire tendant au retrait de ces deux délibérations, M. A... devait être regardé, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, comme demandant au tribunal administratif de Marseille d'annuler les décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du CNAPS sur ce recours. Par un jugement du 9 mars 2020, le tribunal administratif de Marseille a principalement rejeté tant ces conclusions à fin d'annulation ainsi requalifiées que les conclusions indemnitaires présentées par M. A.... Ce dernier et l'association Jurisdictio relèvent appel de ce jugement. Sur la recevabilité de la requête en tant qu'elle est présentée pour l'association Jurisdictio : Aux termes du premier alinéa de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. " 2. En vertu des principes généraux de procédure, tels qu'ils sont rappelés à l'article R. 811-1 du code de justice administrative précité, le droit de former appel des décisions de justice rendues en premier ressort n'est pas ouvert aux personnes qui n'étaient pas partie ou mises en cause dans l'instance à l'issue de laquelle a été rendu le jugement qu'elles attaquent. Or, il ressort des pièces du dossier que l'association Jurisdictio, laquelle est dotée d'une personnalité juridique propre, distincte de celle de son président, n'était pas partie à l'instance engagée par le seul M. A... et enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille sous le n° 1801485. En outre, cette association n'a été ni appelée, ni mise en cause par les premiers juges. Elle n'a ainsi pas qualité de partie de première instance et est, par suite, sans qualité pour relever appel du jugement attaqué. Dès lors, en tant qu'elle est présentée dans les intérêts de l'association Jurisdictio, la présente requête est entachée d'une irrecevabilité qui n'est pas susceptible d'être régularisée. Dans cette mesure, elle doit être rejetée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué du 9 mars 2020 : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 3. Selon l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. " Selon l'article R. 633-9 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. / Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. (...) ". En effet, l'institution d'un recours administratif obligatoire préalable à la saisine du juge, vise à laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il appartient alors au juge administratif, statuant après que l'autorité compétente a définitivement arrêté sa position, de regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours administratif préalable, qui s'y est substituée. 4. Ainsi qu'il a été rappelé au point 1 ci-dessus, M. A... a saisi la CNAC du CNAPS du recours administratif préalable obligatoire requis par les dispositions précitées contre les deux délibérations contestées du 30 novembre 2017. Ses conclusions tendant à l'annulation de ces deux délibérations étaient donc irrecevables et devaient être regardées, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, comme étant dirigées contre les deux décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par la CNAC du CNAPS sur ce recours administratif préalable obligatoire. 5. En premier lieu, s'il soutient que le CNAPS ne lui a pas fourni le rapport de contrôle dont l'association Jurisdictio a fait l'objet, M. A... ne précise pas quelles dispositions législatives ou réglementaires auraient été méconnues par le défendeur et ainsi, il n'assortit pas ce moyen des précisions permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, et alors qu'au demeurant, ce rapport a été versé aux débats et soumis au contradictoire, ce moyen ne peut qu'être écarté. 6. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure, figurant au chapitre Ier du titre II : " Activités des agences de recherches privées " du livre VI de la partie législative : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts. " Le chapitre II précise les conditions d'exercice de ces activités des agences de recherches privées et il en ressort notamment que les personnes qui exercent une activité libérale consistant à recueillir des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts, doivent être titulaires d'un agrément délivré par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente. 7. D'autre part, selon l'article L. 632-1 du code de la sécurité intérieure : " Le Conseil national des activités privées de sécurité, personne morale de droit public, est chargé : / 1° D'une mission de police administrative. Il délivre, suspend ou retire les différents agréments, autorisations et cartes professionnelles prévus par le présent livre ; / 2° D'une mission disciplinaire. Il assure la discipline de la profession (...) ". Aux termes de l'article L. 633-1 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les commissions d'agrément et de contrôle territorialement compétentes sont chargées, au nom du Conseil national des activités privées de sécurité : / 1° De délivrer les autorisations, agréments et cartes professionnelles prévus au présent livre ; / 2° De refuser, retirer ou suspendre les agréments, autorisations et cartes professionnelles pour exercer ces activités dans les conditions prévues au présent livre ; / 3° De prononcer les sanctions disciplinaires prévues à l'article L. 634-4. (...) ". Cet article L. 634-4 dudit code dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. (...) / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 euros. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. " Enfin, l'article R. 631-14 de ce code précise que : " Respect des contrôles. / Les acteurs de la sécurité privée collaborent loyalement et spontanément à leur contrôle par les administrations, autorités et organismes habilités. Ils permettent, dans le respect des dispositions légales et réglementaires relatives à la protection de la vie privée et des secrets qu'elles protègent, la consultation, immédiate ou dans les plus brefs délais, de toute pièce réclamée, en version originale. Ils facilitent la copie de ces pièces par les agents de contrôle. " 8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre des investigations qu'ils ont menées entre novembre 2016 et septembre 2017, les agents de la délégation territoriale Sud du CNAPS ont recherché la nature exacte des activités de l'association Jurisdictio dont M. A... est le président. Ils ont alors consulté le site Internet de cette association et il n'est pas contesté par l'appelant que l'objet de celle-ci, alors présentée comme un " expert de la preuve ouverte juridico-légale exploitable près des tribunaux " et " à l'écoute pour vos recherches dans la plus grande confidentialité, discrétion ", était défini comme suit : " L'association Jurisdictio (...) se donne pour mission, au travers de son président et ses collaborateurs, lesquels pourront assister les adhérents sous mandat régulier et exclusif dans les conflits qui les opposent aux tiers (personne physique ou morale). (...) [de] faire triompher la vérité et faire valoir vos prétentions légitimes. Jurisdictio ménage à vos côtés l'administration de votre dossier par la preuve juridico-légale exploitable près les tribunaux ". De telles activités, qui, comme l'ont relevé à raison les premiers juges, s'adressaient, en plus de ses sociétaires, à des tiers, se rattachent à celles visées par les dispositions précitées de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure, alors même qu'il est constant que ni l'association Jurisdictio, ni M. A... ne remplissaient les conditions d'exercice des activités des agences de recherches privées fixées aux articles L. 622-1 et suivants du code de la sécurité intérieure. Si, tout en ne contestant pas la teneur des informations ainsi trouvées sur le site Internet de son association par les agents de la délégation territoriale Sud du CNAPS, M. A... affirme devant la Cour que la consultation de ce site n'est pas suffisamment probante pour déterminer la nature exacte des activités conduites par l'association Jurisdictio, il ressort des pièces du dossier qu'en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 631-14 du code de la sécurité intérieure, il n'a pas collaboré au contrôle dont cette association a fait l'objet. Il n'est en particulier ni établi, ni même allégué par M. A... que celui-ci aurait donné aux agents chargés de diligenter ce contrôle des indications ou des éléments leur permettant d'apprécier la teneur des activités menées par l'association qu'il préside. Par suite, par les deux délibérations du 30 novembre 2017, la CLAC Sud du CNAPS a légalement pu, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, et donc sans excéder sa compétence, ni entacher la procédure suivie d'un vice, infliger une sanction tant à l'association Jurisdictio qu'à son président, M. A..., et en confirmant ces décisions par son silence gardé sur le recours administratif préalable obligatoire présenté par ce dernier, la CNAC n'a commis aucune illégalité corrélative. L'ensemble de ces moyens doit, dès lors, être écarté. 9. En troisième lieu, et compte tenu de ce qui précède, en sanctionnant M. A... et l'association Jurisdictio, la CNAC, qui a ainsi fait usage de son pouvoir disciplinaire, dans les conditions et pour les motifs prévus par les textes législatifs et réglementaires applicables, n'a pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre. Par suite, ce moyen doit être écarté. 10. En quatrième et dernier lieu, le détournement allégué n'est pas établi au vu des pièces du dossier. Il suit de là que ce moyen doit être écarté. 11. Il s'ensuit que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation des deux décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par la CNAC du CNAPS sur son recours administratif préalable obligatoire. Ses conclusions à fin d'annulation doivent donc être rejetées. En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation : 12. Pour les motifs qui viennent d'être exposés, et en l'absence d'illégalité fautive, les conclusions indemnitaires présentées par M. A... doivent en tout état de cause également être rejetées. 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'ensemble des conditions de recevabilité de sa requête, dont la fin de non-recevoir opposée par le CNAPS en défense, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 9 mars 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A..., n'implique aucune mesure d'exécution. Ses conclusions à fin d'injonction doivent, par voie de conséquence, être rejetées. Sur les conclusions tendant à ce que la Cour saisisse le procureur de la République sur le fondement des dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale : 15. Le second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale dispose que : " Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. 16. Si M. A... demande à la Cour, comme il l'avait au demeurant fait devant le tribunal administratif de Marseille, de signaler au procureur de la République les prises illégales d'intérêt dont se seraient rendus coupables le directeur du CNAPS Zone Sud et le vice-président de la CLAC Sud, il n'apporte aucun commencement de preuve à l'appui de ses accusations. En tout état de cause, et en l'absence de disposition particulière, la Cour n'est pas tenue, dans l'exercice de ses fonctions juridictionnelles, de faire application du second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale. Les conclusions afférentes doivent, dès lors, être rejetées. Sur les dépens : 17. La présente instance n'a pas donné lieu à dépens au sens des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de M. A... présentées sur ce fondement ne peuvent donc qu'être rejetées. Sur les autres frais liés au litige : 18. D'une part, le CNAPS n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions de M. A... tendant à l'application combinée des articles 37 de la loi susvisée du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 19. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du CNAPS présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. A... et de l'association Jurisdictio est rejetée. Article 2 : Les conclusions du CNAPS tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à l'association Jurisdictio, à Me Camille Wathle et au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 2 No 20MA01829 ot