CAA de BORDEAUX, 3ème chambre - formation à 3, 30/11/2017, 17BX01704, 17BX01705, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-11-30
Numéro : 17BX01704, 17BX01705
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : M. Laurent  POUGET L.
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : SOCIETE AVOCAT PEM

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : M. D...A...a demandé au tribunal administratif de la Martinique d'annuler l'arrêté du 1er juin 2015 par lequel le ministre des finances et des comptes publics a prononcé sa révocation. Par un jugement n° 1500421 du 21 mars 2017, le tribunal administratif de la Martinique a fait droit à cette demande et annulé l'arrêté du 1er juin 2015. Procédure devant la cour : I) Par un recours enregistré le 31 mai 2017 sous le n° 17BX01705, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Martinique ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. A...devant le tribunal. Il soutient que : - l'intervention de M. Blanc ne constitue pas un manque d'impartialité ; aucun texte n'interdit au président d'une commission administrative paritaire disciplinaire de prendre part aux débats et d'exprimer sa conviction ; il s'est en l'occurrence borné à rappeler que les débats n'ont apporté aucun élément nouveau pour l'appréciation de la gravité des faits reprochés ; - les éléments du dossier n'ont pas changé entre la procédure de 2012 et celle de 2015 ; la première décision de révocation a été annulée pour un vice de procédure et le second conseil a régularisé ce vice ; - la question de la proportionnalité de la sanction n'a jamais été examinée mais le tribunal de la Martinique a reconnu la gravité des faits reprochés à M.A... ; lors du conseil de discipline de 2015, aucun élément de fait ou de droit nouveau de nature à remettre en cause sa responsabilité n'a été présenté ; - ni M. Blanc ni M. B...n'ont exprimé antérieurement au conseil de discipline de 2015 une animosité particulière à l'encontre de M. A...; l'impartialité de M. Blanc n'a jamais été remise en cause par le tribunal et n'a pas servi de fondement à l'annulation de la révocation de 2013 ; - M. B...n'a pas davantage fait preuve de partialité ; il est intervenu devant le conseil en tant que représentant de l'autorité disciplinaire titulaire du pouvoir de sanction ; il a régulièrement conclu au maintien de la sanction ; il n'a pas exprimé son choix avant même la tenue du conseil de discipline comme l'a relevé le tribunal en dénaturant les faits. Par un mémoire en défense enregistré le 28 septembre 2017, M. A...conclut au rejet du recours. Il soutient que : - le signataire de l'arrêté attaqué est incompétent ; - le dossier de saisine ne comporte pas le rapport d'enquête de l'administration des douanes ; - la procédure administrative est affectée de graves irrégularités ; - l'article 9 du décret du 25 octobre 1984 a été violé ; - l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été violé ; - deux membres de la commission administrative paritaire, le président, M. Blanc et le représentant de l'administration, M.B..., ont fait preuve de partialité ; - l'article 8 du décret du 25 octobre 2014 a été violé ; - un tiers s'est maintenu pendant le délibéré de la commission ; - l'arrêté de révocation n'est pas motivé ; - la sanction est disproportionnée. II) Par un recours enregistré le 31 mai 2017 sous le n° 17BX01704, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour de prononcer le sursis à exécution de ce même jugement du tribunal administratif de la Martinique. Il soutient que : - l'intervention de M. Blanc ne constitue pas un manque d'impartialité ; aucun texte n'interdit au président d'une commission administrative paritaire disciplinaire de prendre part aux débats et d'exprimer sa conviction ; il s'est en l'occurrence borné à rappeler que les débats n'ont apporté aucun élément nouveau pour l'appréciation de la gravité des faits reprochés ; - les éléments du dossier n'ont pas changé entre la procédure de 2012 et celle de 2015 ; la première décision de révocation a été annulée pour un vice de procédure et le second conseil a régularisé ce vice ; - la question de la proportionnalité de la sanction n'a jamais été examinée mais le tribunal de la Martinique a reconnu la gravité des faits reprochés à M.A... ; lors du conseil de discipline de 2015, aucun élément de fait ou de droit nouveau de nature à remettre en cause sa responsabilité n'a été présenté ; - ni M. Blanc ni M. B...n'ont exprimé antérieurement au conseil de discipline de 2015 une animosité particulière à l'encontre de M. A...; l'impartialité de M. Blanc n'a jamais été remise en cause par le tribunal et n'a pas servi de fondement à l'annulation de la révocation de 2013 ; - M. B...n'a pas davantage fait preuve de partialité ; il est intervenu devant le conseil en tant que représentant de l'autorité disciplinaire titulaire du pouvoir de sanction ; il régulièrement a conclu au maintien de la sanction ; il n'a pas exprimé son choix avant même la tenue du conseil de discipline comme l'a relevé le tribunal en dénaturant les faits ; - l'exécution du jugement est de nature à entraîner des conséquences graves et difficilement réparables pour l'administration, compte tenu du retentissement local de l'affaire, qui porte atteinte au renom de l'institution douanière. Par un mémoire en défense et des pièces enregistrés le 28 septembre 2017, M. A...conclut au rejet du recours. Il soutient que : - le signataire de l'arrêté attaqué est incompétent ; - le dossier de saisine ne comporte pas le rapport d'enquête de l'administration des douanes ; - la procédure administrative est affectée de graves irrégularités ; - l'article 9 du décret du 25 octobre 1984 a été violé ; - l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été violé ; - deux membres de la commission administrative paritaire, le président, M. Blanc et le représentant de l'administration, M.B..., ont fait preuve de partialité ; - l'article 8 du décret du 25 octobre 2014 a été violé ; - un tiers s'est maintenu pendant le délibéré de la commission ; - l'arrêté de révocation n'est pas motivé ; - la sanction est disproportionnée. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ; - le décret n°84-961 du 25 octobre 1984 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Laurent Pouget, - les conclusions de M. C...de la Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de Me Edmond-Mariette, avocat de M.A.... Considérant ce qui suit : 1. Le ministre des finances et des comptes publics a, par un arrêté du 7 février 2013 pris après avis du conseil de discipline du 13 novembre 2012, prononcé la révocation de M. D...A..., inspecteur régional de 3ème classe en poste à la recette principale de l'aéroport du Lamentin (Martinique), au motif d'agissements constitutifs d'un délit de concussion et d'une infraction douanière, incompatibles avec le devoir de probité. Par un jugement définitif du 13 novembre 2014, le tribunal administratif de la Martinique a annulé cet arrêté au constat d'une violation des dispositions de l'article 8 du décret susvisé du 25 octobre 1984, relatif au fonctionnement du conseil de discipline. A l'issue d'une nouvelle procédure disciplinaire, le ministre a pris à nouveau la décision de révoquer M.A..., par un arrêté du 1er juin 2015 pris après avis du conseil de discipline du 10 avril 2015. Le ministre de l'action et des comptes publics relève appel du jugement du 21 mars 2017 par lequel le tribunal administratif de la Martinique a annulé cette décision du 1er juin 2015 et demande qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement. 2. Les deux recours du ministre de l'action et des comptes publics sont dirigés contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 3. Pour annuler l'arrêté contesté, le tribunal administratif s'est fondé sur le motif tiré de ce que M. A...avait été privé de la garantie de voir son cas examiné par le conseil de discipline en toute impartialité. Pour ce faire, il a relevé, d'une part, que M. Blanc, président, qui avait déjà siégé en cette qualité lors de la séance du conseil de discipline du 13 novembre 2012 au cours de laquelle il s'était borné à proposer la seule sanction de révocation, a indiqué, à l'issue des débats de la séance du conseil de discipline du 10 avril 2015, que ces débats " n'ont pas remis en cause sa conviction concernant le manque de probité de l'agent ainsi que son implication " et a rappelé " la lourde condamnation pénale " infligée à M.A..., d'autre part, que M.B..., qui a siégé, en qualité de représentant de l'administration, à la fois dans la commission siégeant en conseil de discipline du 13 novembre 2012 et dans celle du 10 avril 2015, avait entre-temps représenté l'autorité disciplinaire au cours de la séance du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat du 16 avril 2014 consacrée au cas de M.A..., et avait alors proposé la sanction de révocation. 4. Toutefois et d'une part, ayant pour seul objet, en tant qu'il s'applique à l'administration, d'empêcher que celle-ci ne soit détournée de ses missions d'intérêt général, le principe d'impartialité ne fait pas obstacle, en règle générale, à ce que les membres des autorités et commissions administratives connaissent de faits sur lesquels, à raison de leurs fonctions, ils ont déjà eu à porter une appréciation de même nature. D'autre part, quand bien même M. Blanc, en sa qualité de président du conseil de discipline, a exprimé en séance son opinion sur le caractère fautif du comportement de M.A..., il ne ressort pas des pièces du dossier, en particulier des éléments relevés par le tribunal administratif, que lui-même ou M. B...aient manifesté à l'égard de l'intéressé une quelconque animosité personnelle. Aucun autre élément, et notamment aucun conflit d'ordre privé, ne permettait de douter de la capacité de ces agents à délibérer, dans l'intérêt général, sur le comportement professionnel de M.A.... Dès lors, le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur le motif rappelé au point 3 pour annuler sa décision du 1er juin 2015. Il y a lieu d'examiner par l'effet dévolutif de l'appel les autres moyens soulevés devant le tribunal et la cour par M.A.... 5. En premier lieu, MmeE..., directrice générale des douanes, habilitée en cette qualité, par l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005, à signer au nom du ministre tous les actes relatifs aux affaires des services placés sous son autorité à l'exception des décrets, a été nommée par décret du 22 février 2013, publié le lendemain au journal officiel de la République française. Par suite, le moyen tiré par M. A...de ce que Mme E...n'aurait pas été compétente pour signer la décision litigieuse doit être écarté. 6. En deuxième lieu, M. A...soutient que la procédure suivie à son égard serait viciée en ce que le dossier de saisine du conseil de discipline ne comportait pas de rapport d'enquête de l'administration des douanes. Il ajoute que, alors qu'il n'a pas été mis à même de prendre connaissance des éléments d'enquête du service national de la douane judiciaire, la sanction ne pouvait reposer sur les seules constatations du juge pénal sans qu'une enquête administrative complémentaire soit menée. Il ressort cependant des pièces du dossier que l'intéressé a reçu communication, le 9 février 2015, de l'intégralité du dossier le concernant, lequel n'avait pas à inclure un rapport d'enquête administrative, une telle enquête n'étant prescrite par aucune disposition législative ou réglementaire. Ainsi que le fait valoir le ministre, le rapport établi par le service national des douanes judiciaires sur saisine du procureur de la République est couvert par le secret de l'instruction judiciaire et l'administration n'en disposait pas elle-même pour les besoins de la procédure disciplinaire, qui n'y trouve pas son fondement. M. A...se plaint encore de ce qu'une note du 15 janvier 2015 par laquelle le directeur interrégional des douanes a transmis le dossier le concernant à la direction générale des douanes ne lui aurait pas été communiquée, mais le moyen manque en tout état de cause en fait, l'administration justifiant lui avoir adressé cette pièce dix jours avant le conseil de discipline. 7. M. A...soutient, en troisième lieu, que l'administration ne pouvait réengager une procédure disciplinaire à son encontre avant le 28 janvier 2015, date de notification de sa réintégration à la suite de l'annulation contentieuse de la précédente décision de révocation le concernant. Mais en tout état de cause, en exécution de cette annulation contentieuse, c'est rétroactivement que, le 23 décembre 2014, M. A...a été réintégré à compter du 22 février 2013. 8. En quatrième lieu, une commission administrative paritaire réunie en conseil de discipline, qui ne constitue pas une juridiction, est appelée à se prononcer sur des droits et obligations de caractère civil et ne présente pas le caractère d'un tribunal au sens des stipulations du 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré par M. A...d'une violation de ces stipulations doit être écarté comme inopérant. 9. En cinquième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce qu'allègue M.A..., que la secrétaire de la séance du conseil de discipline du 10 avril 2015 aurait pris part au délibéré, en méconnaissance de l'article 6 du décret susvisé du 28 octobre 1984 selon lequel le conseil délibère à huis clos. 10. En sixième lieu, il convient d'écarter comme manquant en fait le moyen tiré d'une méconnaissance des dispositions de l'article 8 du décret du 28 octobre 1984 en vertu desquelles le président du conseil de discipline doit mettre aux voix, lors du délibéré, la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées puis, si cette sanction ne recueille pas l'accord de la majorité des membres du conseil, les sanctions figurant en suivant dans l'échelle des sanctions disciplinaires, en commençant par la plus lourde d'entre elles, jusqu'à ce que l'une d'elles recueille un tel accord. En effet, il ressort clairement des mentions du procès-verbal de la séance du conseil de discipline du 10 avril 2015 que toutes les sanctions ont été mises aux voix par ordre décroissant de sévérité, sans qu'aucune ne recueille une majorité. 11. Si, en septième lieu, M. A...soutient que le conseil de discipline s'est prononcé, en violation de l'article 9 du décret du 28 octobre 1984, au-delà du délai d'un mois à compter de sa saisine par le rapport de l'administration, ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité de la procédure. 12. M.A..., en huitième lieu, met en cause la matérialité des faits qui lui sont reprochés. Toutefois, la sanction contestée procède des constatations, faites dans le cadre d'une enquête pénale, qui fondent la peine de huit mois d'emprisonnement avec sursis en répression du délit de concussion, assortie du paiement d'une amende de 2 500 euros à titre de contravention douanière, à laquelle M. A...a été condamné par un arrêt de la cour d'appel de Fort-de-France du 12 janvier 2012. Ces constatations de fait sont ainsi revêtues de l'autorité absolue de chose jugée par le juge pénal, et leur matérialité doit par suite être regardée comme établie. 13. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de la transmission à la direction interrégionale des douanes d'Antilles-Guyane d'un renseignement obtenu lors de l'interception d'écoutes téléphoniques par l'office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants, une enquête judiciaire diligentée par le service national de la douane judiciaire a révélé que, depuis 2008, M. A...facilitait la sortie de colis sous douane déclarés " effets personnels " sans paiement des droits et taxes afférents. Ces colis étaient adressés à un commerçant de Fort-de-France, qui avait mis en place une organisation lui permettant d'importer puis de vendre en Martinique des vêtements volés chez des grossistes parisiens. Il a pu être établi que l'intéressé a par ailleurs, en connaissance de cause, usé à deux reprises de sa qualité de douanier pour faciliter la sortie de pièces automobiles importées par un garagiste, toujours sous la dénomination " effets personnels ". Ces faits ont justifié la condamnation pénale définitive susmentionnée. 14. M A...met en avant ses bons états de service et fait valoir qu'il ne lui a pas été reproché d'avoir eu connaissance de l'origine délictueuse du contenu de certains des colis dont il facilitait l'importation. Il ajoute qu'il n'a jamais reçu de contrepartie en échange de ses services. Si ce point n'est pas établi, il n'en demeure pas moins que le comportement de l'intéressé a revêtu en apparence, comme le juge répressif l'a relevé, un caractère clientéliste. Alors qu'il exerçait des fonctions et occupait une position d'autorité qui renforçait davantage encore ses obligations déontologiques et d'honorabilité, M. A...a commis de manière répétée les actes de concussion qui lui sont reprochés. Ce comportement, rendu public par la procédure judiciaire, relayé par la presse locale et ayant favorisé un trafic a, au surplus, nui à la réputation de l'administration des douanes. Dans ces conditions, et au regard de la gravité des faits en cause, en décidant sa révocation, le ministre n'a pas prononcé une sanction disproportionnée. 15. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a annulé la décision litigieuse du 1er juin 2015. Sur les conclusions à fin de sursis à exécution : 16. Le présent arrêt statuant au fond sur les conclusions du ministre de l'action et des comptes publics, ses conclusions tendant au sursis à exécution du jugement attaqué ont perdu leur objet. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'action et des comptes publics enregistré sous le n° 17BX01704. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif du 21 mars 2017 est annulé. Article 3 : La demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif est rejetée, de même que ses conclusions présentées en appel. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'action et des comptes publics et à M. D... A.... Copie en sera adressée au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 26 octobre 2017, à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président-assesseur, Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller, Lu en audience publique, le 30 novembre 2017. Le rapporteur, Laurent POUGETLe président, Aymard de MALAFOSSE Le greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 N° 17BX01704, 17BX01705