Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 19/05/2016, 15NC01423, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-19
Numéro : 15NC01423
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  STEINMETZ-SCHIES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELARL DÔME AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B...ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 31 août 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel a adopté son plan local d'urbanisme, ensemble la décision du 14 janvier 2013 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1301155 du 27 avril 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 24 juin 2015 et 24 mars 2016, M. et MmeB..., représentés par MeC..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1301155 du tribunal administratif de Strasbourg du 27 avril 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 31 août 2012 ensemble la décision du 14 janvier 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel une somme de 1 500 euros à leur verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la procédure de concertation est irrégulière au regard des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges ; - le règlement applicable à la zone 1AU1 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au vu de l'importance des zones urbaines et d'extension urbaine ; - la création de l'emplacement réservé n° 1 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense enregistrés les 25 février et 22 avril 2016, la commune de Dossenheim-sur-Zinsel, représentée par la SELARL Dôme Avocats, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. et Mme B...le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges n'ont pas commis d'erreur de fait ; - les modalités de concertation ont été respectées ; - la suppression de la zone 2AU au sud de la Zinsel ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet ; - le règlement applicable à la zone 1AU1 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation - les premiers juges n'ont pas dénaturé les pièces du dossier ; - les zones urbaines et d'extension urbaine ne sont pas trop importantes ; - l'objectif de modération de consommation d'espace qui figure au SCOT de Saverne n'est pas méconnu ; - la création de l'emplacement réservé n° 1 n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me A...pour M. et Mme B...et de Me D...pour la commune de Dossenheim-sur-Zinsel. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B...ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 31 août 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel a adopté son plan local d'urbanisme ainsi que la décision du 14 janvier 2013 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux. M. et Mme B...relèvent appel du jugement du 27 avril 2015 qui a rejeté leur demande d'annulation de ces deux décisions. Sur la légalité de la délibération du 31 août 2012 : Sur la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 2. M. et Mme B...soutiennent que les modalités de concertation définies par la délibération du 4 novembre 2002 n'ont pas été respectées lors de la dernière période de concertation qui s'est tenue du 5 au 26 octobre 2011, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, et que les modifications apportées au projet modifient l'économie générale du plan local d'urbanisme. 3. Aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ". Il est spécifié, au cinquième alinéa de cet article, que ces documents d'urbanisme " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ". 4. Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, à la fois, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, et sur les modalités de la concertation. La méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé. 5. S'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme, il ne s'en déduit pas en revanche que le renouvellement de la concertation ou l'organisation d'autres formes de concertation en sus des modalités définies par cette dernière délibération aurait, par elle-même, pour effet d'entacher d'illégalité la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. 6. Par une délibération du 4 novembre 2002, le conseil municipal de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel a défini les modalités de la concertation devant précéder l'approbation du plan local d'urbanisme, en prévoyant que " les études et le projet de plan local d'urbanisme seront tenus à la disposition du public, à la mairie, pendant toute la durée de la révision du plan local d'urbanisme, jusqu'à l'arrêt du projet, que ces dossiers seront constitués et complétés au fur et à mesure de l'avancement des études et notamment lors des étapes de la procédure (lors de la présentation du diagnostic, lorsque les orientations du projet d'aménagement et de développement durable auront été définies, avant l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme) ". Cette délibération a également prévu une information dans le journal local, une réunion publique pour présenter le diagnostic réalisé à propos de la commune et proposer le projet d'aménagement et de développement durable, une exposition du projet de plan local d'urbanisme en mairie, avec un registre destiné à recueillir les observations du public et indiquait que le public pourrait faire part de ses observations auprès d'élus lors de permanences qui seraient organisées, préciser enfin que le début de la mise à disposition du dossier et les permanences susvisées feraient l'objet d'une information du public. 7. Il ressort des pièces du dossier que le 7 février 2011, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation qui respectait les modalités telles que définies par la délibération précitée du 4 novembre 2002 et arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Il a engagé, du 12 au 17 avril 2011 une nouvelle période de concertation et, par délibération du 28 avril 2011, annulé celle du 7 février en raison de problèmes matériels et arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Il a soumis le dossier pour avis aux personnes publiques associées, et a engagé, à la demande du préfet, du 5 au 26 octobre 2011, une nouvelle période de concertation. Le 7 novembre 2011, le maire a présenté le bilan de la concertation et le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Il a, à nouveau, transmis le dossier aux personnes publiques pour avis. Le 28 mars 2012, le maire a prescrit l'ouverture de l'enquête publique qui s'est déroulée du 20 avril au 21 mai 2012. Le commissaire enquêteur a émis un avis favorable avec recommandations et le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme par la délibération contestée du 31 août 2012. 8. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort du point 2 du jugement contesté que les premiers juges ont identifié trois périodes de concertation : celle qui a précédé la délibération du 7 février 2011 qui a tiré le bilan de la concertation, celle qui s'est déroulée du 12 au 17 avril 2011 et enfin celle du 5 au 26 octobre 2011, et considéré que le renouvellement de ces concertations ne pouvait nuire à l'élaboration du plan local d'urbanisme. 9. Il ressort par ailleurs, du point 4 du jugement contesté que les premiers juges, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ont implicitement considéré que le projet de plan local d'urbanisme était identique, de la première à la deuxième période de concertation, dès lors qu'il ressort du bilan de la concertation qu'une simple erreur matérielle a entaché la première période de concertation. Le dossier de plan local d'urbanisme qui devait être annexé à la délibération du 7 février 2011 n'ayant en effet pu être réalisé dans les formes, la commune a préféré retirer cette délibération et relancer une phase de concertation. 10. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la dernière période de concertation, qui s'est déroulée du 5 au 26 octobre 2011 a eu pour objet de prendre en compte les observations des personnes publiques associées, dont l'avis du préfet du Bas-Rhin qui souhaitait la suppression d'une zone 2 AU au sud de la Zinsel. Cette modification qui ne modifiait pas l'économie générale du plan local d'urbanisme ne nécessitait pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de reprendre toute la procédure de concertation, alors qu'au surplus, les requérants ont pu faire valoir leurs observations lors de l'enquête publique. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les modalités de la concertation, telles qu'adoptées par le conseil municipal dans sa séance du 4 novembre 2002 ont été respectées, préalablement à l'approbation du projet de plan local d'urbanisme et les habitants de la commune n'ont pas été privés d'une garantie. Sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le règlement applicable à la zone 1AU1 : 12. M. et Mme B...soutiennent que le règlement applicable à la zone 1AU1, aux termes duquel " l'urbanisation de la zone ne peut être effectuée qu'après réalisation d'une opération d'aménagement à vocation essentielle d'habitat (zone d'aménagement concerté, permis d'aménager, lotissement, permis groupé, association foncière urbaine...), dans le respect des principes fixés par les orientations d'aménagement ", est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il permet l'accueil d'activités artisanales dans une zone pavillonnaire. 13. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " (...) Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ". 14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 15. Il ressort du rapport de présentation que les auteurs du projet de plan local d'urbanisme souhaitent " préserver la qualité de vie des habitants de la zone, et que ne seront autorisées que des structures économiques de petites dimensions, ne générant pas de nuisances incompatibles avec la proximité d'habitations ". Ils prévoient de " permettre l'installation de professions libérales (médecins, infirmiers, bureau d'études...) et de petites structures artisanales (coiffeurs, esthéticiennes, orthodontistes...) dont les activités ne créent pas de gênes pour les voisins, participent à la vie du village et du quartier, et s'inscrivent dans une logique de proximité ". Par ailleurs, le règlement de la zone IAUI prévoit expressément en son article 2.2. " qu'à l'intérieur d'une opération d'aménagement, sont admises, sous réserve de respecter les conditions ci-après : les constructions à usage de bureaux et d'artisanat, si elles sont compatibles avec le caractère résidentiel de la zone (...) ". Dans ces conditions, en prévoyant que ne sont autorisées dans la zone en litige-qui ne peut faire l'objet d'une ouverture à l'urbanisation qu'à travers une opération d'aménagement-, que les constructions à usage de bureaux et d'artisanat lorsqu'elles sont compatibles avec le caractère résidentiel de la zone, les auteurs du plan local d'urbanisme, qui n'avaient pas l'obligation de fixer une liste d'entreprises interdites dans ladite zone, n'ont pas adopté une réglementation incohérente avec le parti retenu, celle-ci permettant l'examen des demandes au cas par cas, ni entaché leur appréciation d'une erreur manifeste. 16. La circonstance qu'il existe déjà des zones artisanales sur le territoire de la commune, zones qui ne sont pas entièrement consommées, n'établit pas l'erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, si les requérants soutiennent que le règlement de la zone n'interdit pas l'implantation d'un garage automobile, d'une scierie, d'une minoterie alors qu'il s'agit d'un quartier d'habitation à caractère résidentiel, il ressort des dispositions litigieuses que l'implantation de constructions pour professions médicales et de structures artisanales devra être compatible avec le caractère résidentiel de la zone. 17. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement applicable à la zone 1AU1 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. Sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation concernant l'importance des zones urbaines et des zones d'extension urbaine : 18. Les requérants soutiennent que sont inscrits au plan local d'urbanisme 5,4 hectares de zone d'extension urbaine, que la création de zones AU va permettre une progression démographique entre 200 et 230 personnes, soit un accroissement de la population de 20%, et que rien n'est prévu en terme de transport en commun et d'intermodalité, en méconnaissance du SCOT de Saverne. 19. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur: " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales en prévoyant des capacités de constructions et de réhabilitation suffisantes (...) en tenant compte en particulier des objectifs de (...) diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; ". Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. 20. Le SCOT de Saverne identifie la commune de Dossenheim-sur-Zinsel comme pôle d'intermodalité avec une desserte par le réseau TER sur route ou les lignes structurantes du conseil général du Bas-Rhin, précise que les objectifs poursuivis sont " d'aménager les extensions urbaines en cohérence avec l'existant " et fixe des objectifs d'évolution démographique et de logements pour la commune, à savoir 240 habitants et 100 logements supplémentaires pour une consommation supplémentaire d'espace de 5 ha de 2010 à 2020 et 168 habitants et 70 logements supplémentaires pour une consommation moyenne d'espace de 3,5 ha de 2020 à 2030. 21. La commune de Dossenheim-sur-Zinsel s'est donné pour objectifs, dans son projet de développement et d'aménagement durable, d'une part, en axe 3, " de favoriser l'accueil de nouveaux habitants par le renforcement des capacités d'accueil de nouveaux habitants, en hiérarchisant dans le temps et dans l'espace les extensions urbaines et en favorisant la diversité de l'offre de logements ", d'autre part en axe 5, " de favoriser la fluidité des circulations et l'utilisation de modes de déplacement doux, en favorisant les modes de déplacement alternatifs à la voiture ". 22. En réponse à ces objectifs, le rapport de présentation insiste (page 145) sur " la nécessité de calibrer et maîtriser la croissance démographique pour préserver l'équilibre des classes d'âge et la vie socio-économique de la commune ". Il souligne (page 146) que " l'offre locative et les petits logements restent trop peu nombreux au regard des besoins, ce qui ne favorise pas le maintien ou l'accueil des jeunes couples en début de parcours résidentiel ou de personnes âgées recherchant des logements plus adaptés à leurs nouveaux besoins " et qu'il est nécessaire (page 149) " de prendre en compte les besoins actuels de l'habitat dans les développements ultérieurs du village tout en favorisant les évolutions du bâti récent ". En termes de transports et de déplacements, le rapport de présentation insiste (page 151) sur la nécessité de " promouvoir les modes de déplacements alternatifs à la voiture en s'appuyant sur les réseaux cyclables existants ". 23. Or, l'analyse de l'évolution de la superficie des différentes zones montre (page 182 du rapport de présentation) que le total des zones urbaines croît de 6,76 hectares alors que les zones à urbaniser diminuent de 6,20 hectares, et que la zone 2 AU a été supprimée au sud de la Zinsel après concertation. Dès lors, la superficie des différentes zones urbaines et à urbaniser, telle qu'annoncée dans le rapport de présentation, est, contrairement à ce que soutiennent les requérants, compatible avec le SCOT de Saverne. Sur la légalité de l'emplacement réservé n°11 : 24. M. et Mme B...soutiennent que l'institution de l'emplacement réservé n° 11 présente des dangers pour la sécurité des usagers. 25. L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " (...) Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, ils peuvent : (...) / 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; (...) ". 26. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune (CE 17 mai 2002 n° 221186). 27. Il ressort des pièces du dossier que l'une des orientations du projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel est de maîtriser les problèmes liés aux déplacements et au stationnement. Il est précisé au terme du rapport de présentation du plan local d'urbanisme (page 151) qu'il est nécessaire de " promouvoir les modes de déplacements alternatifs à la voiture en s'appuyant sur les réseaux cyclables existants ", ce qui se réalisera grâce à la mise en place de sentiers piétonniers. 28. En conséquence, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en décidant d'instituer l'emplacement réservé n° 11 d'une emprise approximative de 507 m² en vue de créer un cheminement piéton reliant la zone d'équipements publics à la rue de la Forêt, cheminement dont en tout état de cause il n'est pas démontré qu'il porterait atteinte à la sécurité des usagers, le conseil municipal ait entaché sa délibération d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des orientations et objectifs retenus. 29. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 31 août 2012, ensemble le rejet de leur recours gracieux. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 30. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Dossenheim-sur-Zinsel qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. et Mme B...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme B...une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Dossenheim-sur-Zinsel au titre de ces mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme B...est rejetée. Article 2 : M. et Mme B...verseront une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la commune de Dossenheim-sur-Zinsel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme E...B...et à la commune de Dossenheim-sur-Zinsel. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. '' '' '' '' 3 N° 15NC01423