CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 27/03/2020, 17MA03468, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-27
Numéro : 17MA03468
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jeannette  FEMENIA
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SELARL HOUDART ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association " La Mission Locale de Marseille " a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner l'Etat à lui verser la somme de 165 403,53 euros assortie des intérêts au taux légal, en réparation de son préjudice résultant de la minoration des crédits du fonds social européen. Par un jugement n° 1502733 du 30 mai 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 août 2017 et le 30 mai 2018, La Mission Locale de Marseille, représentée par le cabinet d'avocats Houdart et Associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 30 mai 2017 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 165 403,53 euros en réparation du préjudice financier résultant de la minoration des crédits du fonds social européen au titre des dossiers de subventionnement n° 31733, n° 34092 et n° 38962 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 112,86 euros au titre des intérêts moratoires dus à compter du 18 septembre 2014 ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros à titre d'indemnisation des charges de personnel exposées par la Mission Locale de Marseille pour répondre aux multiples demandes de justificatifs formulées par le cabinet Orcom ; 5°) d'assortir ces sommes des intérêts au taux légal à compter de la date de l'arrêt à intervenir, jusqu'à complet paiement ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ont omis de viser et de répondre aux moyens tirés de l'illégalité de la réduction communautaire due au titre du dossier n° 38962 et de l'absence de méthodologie du contrôle de service fait ; - le jugement est insuffisamment motivé en méconnaissance de l'article 9 du code de justice administrative ; - le règlement intégral par l'Etat en pure opportunité du dossier n° 42125 au mois d'octobre 2015, révèle implicitement sa responsabilité fautive ; - la décision du 23 octobre 2014 portant réduction de la participation communautaire due au titre du dossier n° 38962 à la suite du sur-contrôle effectué par la cabinet Orcom méconnaît l'article 23 de la convention de subventionnement dès lors qu'elle revient sur une précédente décision du 17 octobre 2012 par laquelle la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) avait validé le montant de la subvention à l'issue d'un premier contrôle de service fait réalisé en 2012 et alors que le bénéficiaire avait présenté l'ensemble des pièces justificatives demandées par le service instructeur ; - en s'abstenant de fixer un cadrage lui permettant de déterminer les justificatifs à fournir pour pouvoir obtenir le paiement du solde de la subvention conventionnée, l'Etat n'a pas respecté la procédure d'instruction prévue par la circulaire du 13 avril 2007 relative aux modalités d'instruction des dossiers du programme FSE " compétitivité régionale et emploi " 2007-2013 ainsi que l'instruction n° 2008-16 du 6 octobre 2008 du délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle ; - le contrôle de service fait a été réalisé sans véritable méthodologie en méconnaissance de l'instruction ministérielle du 6 octobre 2008 ; - s'agissant du dossier n° 38962, la DIRECCTE a violé le droit d'accès aux documents administratifs ainsi que le principe du contradictoire en refusant de communiquer le rapport de contrôle de service fait ; - le préjudice financier subi correspond à la différence entre les montants de la subvention au titre du Fonds social européen (FSE) et ceux effectivement perçus. Par un mémoire en défense enregistré le 3 janvier 2018, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la Mission Locale de Marseille ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision de notification de subvention dans le cadre du dispositif du fonds social européen, décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. L'expiration du délai juridictionnel de deux mois ou d'un délai raisonnable d'un an en cas d'omission de la mention des voies et délais de recours ou d'absence de notification, permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision dont l'objet est purement pécuniaire, fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée. La Mission Locale de Marseille a répondu à ce moyen d'ordre public par mémoire du 17 février 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 ; - le règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 ; - le décret n° 2007-1303 du 3 septembre 2007 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. B..., - et les observations de Me A... représentant la Mission Locale de Marseille. Considérant ce qui suit : 1. L'association " Mission Locale de Marseille " qui a vocation, notamment, à mener des actions visant à accompagner vers l'emploi des jeunes en grande difficulté, peu qualifiés voire sans qualification, a bénéficié de 2009 à 2013 du concours financier du fonds social européen (FSE) au titre du programme opérationnel " compétitivité régionale et emploi " pour la période de programmation 2007-2013 de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne. L'attribution de ces concours financiers a donné lieu à la signature de quatre conventions, n° 31733 du 14 novembre 2008 relative à l'année 2008, n° 34092 du 28 septembre 2009 portant sur l'année 2009, n° 38962 du 29 juin 2011 afférente à l'année 2011 et n° 42125 du 27 mars 2013 correspondant aux années 2012 et 2013. Dans ce cadre, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a confié à l'agence des services et de paiement (ASP), la réalisation d'un contrôle de service fait, à la suite de la remise du bilan d'exécution par la Mission Locale de Marseille. Puis, à la demande de la commission interministérielle de coordination et de contrôle (CICC), une vérification exhaustive de contrôles de service fait a été réalisée par le cabinet Orcom sur le programme opérationnel " Compétitivité régionale et emploi " pour la période de programmation 2007-2013. Le 10 septembre 2014, la mission locale de Marseille a adressé au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur une demande d'indemnisation du préjudice financier qu'elle aurait subi du fait de fautes dans la gestion des crédits du FSE. Par courrier du 25 septembre 2014, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a indiqué à la Mission Locale de Marseille qu'il n'autoriserait le règlement des dossiers qu'une fois la vérification des contrôles de service fait effectuée. Par jugement du 30 mai 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de la Mission Locale de Marseille tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 165 403,53 euros en réparation du préjudice résultant du non-versement de crédits du FSE. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. L'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés ". 3. Il ressort du jugement attaqué que pour rejeter la demande de l'association requérante, le tribunal a estimé " qu'à supposer même que les diverses fautes invoquées et leur imputabilité aux services de l'Etat soient établies, le préjudice qui en résulterait pour la mission locale de Marseille ne saurait, en toute hypothèse, correspondre au seul reliquat des subventions mentionnées dans les conventions signées, dont la requérante estime qu'il lui est dû et qui ne lui aurait pas été versé avant le terme du contrôle de service fait ; ". Se faisant le tribunal ne précise pas le raisonnement juridique permettant d'écarter le préjudice invoqué. L'association requérante est dès lors fondée à soutenir que le jugement est insuffisamment motivé au regard des exigences de l'article L. 9 du code de justice administrative. 4. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement attaqué et de statuer, par la voie de l'évocation, sur les conclusions présentées par la Mission Locale de Marseille devant le tribunal administratif de Marseille. Sur l'étendue du litige : 5. Il résulte de l'instruction que dans le dernier état de ses écritures, l'association requérante indique expressément ne plus contester le solde du au titre de la convention n° 42125 du 27 mars 2013 couvrant l'opération menée en 2012/2013qui, par décision préfectorale du 26 août 2015, a fait l'objet d'un règlement intégral de la subvention du FSE. Dès lors, il y a lieu pour la Cour de donner acte dans cette mesure du désistement des conclusions de la Mission Locale de Marseille aux fins de condamnation de l'Etat. Sur la fin de non-recevoir soulevée par la ministre du travail : 6. D'une part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. Cette règle, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne A... pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance. 7. D'autre part, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée. En ce qui concerne la convention de subvention n° 38962 du 29 juin 2011 couvrant l'année 2011 : 8. Il résulte de l'instruction que par courrier du 24 juin 2014, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi a communiqué les conclusions provisoires du contrôle de service fait à la Mission Locale de Marseille en vue de recueillir ses observations éventuelles dans le délai de trente jours. Des observations ont été présentées par courrier du 22 juillet 2014. Puis, par courrier du 23 octobre 2014 adressé en recommandé avec accusé de réception, le directeur régional du travail a notifié à l'association requérante le montant définitif de la participation due au titre du FSE, arrêté à 213 709,11 euros. Ce courrier qui comportait la mention des voies et délais de recours, n'a pas fait l'objet d'un recours, de sorte que cette décision, qui a un objet exclusivement pécuniaire, était devenue définitive. La mission locale a accusé réception de ce courrier le 30 octobre 2014 de sorte que la décision du 23 octobre 2014 était devenue définitive le 10 avril 2015, date à laquelle la demande de la Mission Locale de Marseille a été enregistrée par le greffe du tribunal administratif de Marseille. Par suite, les conclusions indemnitaires fondées sur l'illégalité de cette décision ne sont pas recevables. En ce qui concerne la convention de subvention n° 34092 du 28 septembre 2009 couvrant l'année 2009 : 9. Il résulte de l'instruction que l'association requérante a été destinataire d'un courrier du directeur de l'unité territoriale du travail des Bouches-du-Rhône en date du 2 août 2011 l'informant qu'après examen du bilan d'exécution, et " sous réserve des dernières vérifications de l'autorité de certification, le total FES est de 264 462,22 euros ". Compte tenu de la réserve ainsi émise, ce courrier ne saurait être regardé comme notifiant le montant définitif de la participation du FSE. Au demeurant, la date de notification de ce courrier, qui ne comporte pas la mention des voies et délais de recours, ou la date à laquelle la Mission Locale en aurait pris connaissance, ne ressortent pas des pièces du dossier. Par suite, les conclusions de la Mission Locale de Marseille fondées sur l'illégalité de cette décision sont recevables. En ce qui concerne la convention de subvention n° 31733 du 14 novembre 2008 couvrant l'année 2008 : 10. Il ne résulte d'aucune pièce du dossier que la convention de subvention du 14 novembre 2008 ait fait l'objet d'une décision expresse de notification du montant définitif de la subvention du FSE. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires de la Mission Locale de Marseille relatives à la convention susmentionnée sont recevables. 11. Il résulte de ce qui précède que seules les conclusions présentées par la Mission Locale de Marseille tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité au titre du préjudice financier résultant de la minoration des crédits du FSE pour le dossier de subventionnement n° 38962, sont irrecevables et doivent être rejetées. Sur les conclusions indemnitaires relatives aux conventions de subvention n° 31733 et n° 34092 : 12. En premier lieu, il résulte de l'instruction qu'en application de l'article 70 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil, une vérification exhaustive de contrôles de service fait a été réalisée à partir de juin 2009, sur demande de l'autorité d'audit pour les fonds européens en France (CICC), par le cabinet Orcom, sur le programme opérationnel " Compétitivité régionale et emploi " pour la période de programmation 2007-2013. Il ne résulte pas de l'instruction que ce contrôle aurait porté sur d'autres conventions que celle relative à l'année 2011, même s'il aurait entraîné la suspension des paiements des autres opérations en cours. En tout état de cause cette suspension, qui n'est que temporaire, à la supposer fautive, ne présente aucun lien de causalité avec le préjudice invoqué qui résulte du rejet comme inéligibles au dispositif de certaines dépenses effectuées par la mission locale. 13. En deuxième lieu, s'il est soutenu que l'Etat n'a pas respecté la procédure d'instruction résultant de la circulaire n° 5212/SG du 13 avril 2007, relative aux modalités d'instruction des dossiers du programme FSE " Compétitivité Régionale et Emploi " 2007-2013 " et de l'instruction DGEFP n° 2008-16 du 6 octobre 2008 relative à " la méthode de contrôle de service fait en vue du paiement de l'aide communautaire ", ces circulaire et instruction sont dépourvues de toute valeur réglementaire et ne peuvent être regardées comme des directives, ou lignes directrices, invocables par les administrés dès lors qu'en l'espèce l'administration ne dispose pas d'un pouvoir discrétionnaire. 14. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que les stipulations des conventions de subvention n° 31733 et n° 34092 sont suffisantes pour déterminer les dépenses éligibles et les justificatifs à produire, exposant notamment de façon détaillée la notion de coût éligible, la façon de valoriser un apport en nature, les modalités de paiement du solde et le bilan final d'exécution ou la conservation et la présentation des pièces relatives à l'opération. En outre, ces éléments reprennent les dispositions réglementaires applicables, notamment le règlement de la Commission n° 1828/2006 du 8 décembre 2006 et le décret du 3 septembre 2007 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes cofinancés par les fonds structurels pour la période 2007-2013. 15. En quatrième lieu, s'il est soutenu que les autorités chargées du contrôle procèdent par échange de mail, multiplient les demandes de justification de pièces, ont mis en place, sans véritable méthodologie, un contrôle discrétionnaire des dépenses, notamment celles de personnel, en méconnaissance du principe du contradictoire et dans le seul but de réduire le montant de la participation FSE, il ne résulte pas de l'instruction que le contrôle de service fait n'aurait pas été conforme aux réglementations européenne et nationale, elles-mêmes exigeantes quant aux documents à produire pour justifier les dépenses éligibles. En tout état de cause, la Mission Locale de Marseille ne démontre pas, pour chaque année, que les soldes non versés de la participation du FSE, soit 39 377,36 euros pour 2008 et 35 758,83 euros pour 2009, correspondraient à des dépenses effectivement éligibles qui n'auraient été écartées qu'en raison de fautes de l'administration, de sorte qu'elle ne justifie pas de l'existence d'un lien de causalité avec le préjudice invoqué. 16. Enfin, si la requérante soutient avoir supporté un surcroît de charges de personnel pour répondre aux multiples demandes de justificatifs du prestataire de l'administration, évalué à 3 000 euros, d'une part l'inutilité de ces demandes n'est pas démontrée, et, d'autre part, la matérialité du préjudice n'est pas établie. 17. Il résulte de ce tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 165 403,53 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi, résultant de la minoration des crédits du fonds social européen. Sur les intérêts : 18. En l'absence de condamnation, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant à l'octroi d'intérêts au taux légal sur les sommes réclamées. Sur les frais liés au litige : 19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la Mission Locale de Marseille demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1502733 du 30 mai 2017 du tribunal administratif de Marseille est annulé. Article 2 : Il est donné acte du désistement des conclusions de la Mission Locale de Marseille aux fins de condamnation de l'Etat au titre de la convention de subvention n° 42125 du 27 mars 2013. Article 3 : Le surplus des conclusions de la demande de la Mission Locale de Marseille présentée devant le tribunal administratif de Marseille et de ses conclusions d'appel est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Mission Locale de Marseille et à la ministre du travail. Copie en sera délivrée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte-D'azur. Délibéré après l'audience du 13 mars 2020, où siégeaient : - M. Pocheron, président - M. Guidal, président assesseur, - Mme C..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2020. N° 17MA03468 bb