CAA de LYON, 7ème chambre, 21/11/2024, 24LY00592, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-11-21
Numéro : 24LY00592
Président : M. PICARD
Rapporteur : Mme Irène  BOFFY
Commissaire du gouvernement : M. RIVIERE
Avocat(s) : MAUJEUL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner l'État à lui verser la somme de 51 214,17 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire due depuis le 15 février 2021. Par un jugement n° 2201032 du 29 décembre 2023, le tribunal a partiellement fait droit à sa demande, et a condamné l'État à verser à M. A... la somme de 25 607,09 euros avec intérêts au taux légal à compter du 11 octobre 2021 et capitalisation de ces intérêts. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er mars, 13 et 31 mai 2024, ce dernier non communiqué, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour d'annuler ce jugement. Il soutient que : - le jugement est irrégulier en ce que la minute n'est pas signée ; - le texte du sens des conclusions ne précise pas le montant de condamnation préconisé par le rapporteur public ; - le tribunal a commis une erreur de fait dès lors qu'aucun courrier en date du 31 décembre 2013 n'existe au dossier ; il s'est mépris sur la portée du courrier du 31 janvier 2013 qui ne constituait pas une décision créatrice de droits mais un simple courrier d'information ; aucune faute ne pouvait naître d'un défaut d'exécution d'une telle décision ; - le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant la requête recevable, alors que la décision du 28 novembre 2014 portant refus d'attribution de l'indemnité sollicitée était devenue définitive ; - M. A... ne remplissait pas toutes les conditions pour bénéficier de l'indemnité de départ volontaire ; aucune faute ne peut être retenue du fait du non versement d'une somme non due. Par un mémoire enregistré le 13 mai 2024, M. B... A..., représenté par Me Maujeul, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, demande à la cour : 1°) d'annuler l'article 3 du jugement en tant que le tribunal a limité le montant de la condamnation à 25 607,09 euros ; 2°) de porter cette somme au montant de 51 214,17 euros, avec intérêts à compter du 18 janvier 2022, et d'ordonner la capitalisation des intérêts échus ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - s'agissant de l'ensemble des moyens, ils ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier la portée ; - la minute du jugement a été signée ; - les parties ont été informées du sens des conclusions du rapporteur public avant l'audience ; - ses conclusions indemnitaires au titre du versement de la deuxième moitié de la somme due étaient recevables ; - la décision du 31 janvier 2013 était créatrice de droit ; le défaut d'exécution de cette décision est constitutif d'une faute de l'administration à l'origine d'un préjudice ; il a été privé du bénéfice de l'indemnité volontaire de départ, alors qu'il remplissait l'ensemble des conditions requises. Par une ordonnance du 13 mai 2024, l'instruction a été close, en dernier lieu, au 31 mai 2024. Un mémoire, présenté par M. A..., non communiqué, a été enregistré le 22 octobre 2024, après clôture de l'instruction. Vu la note en délibéré, enregistrée le 7 novembre 2024, présentée pour M. A... ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 ; - le décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Boffy, première conseillère ; - et les conclusions de M. Rivière, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'État, M. A... a été détaché du 1er octobre 2007 au 11 mars 2011 auprès de l'agence d'urbanisme de l'agglomération de Besançon, avant d'être mis en disponibilité pour convenances personnelles pour une durée d'un an à compter du 12 mars 2011. Il a été placé à sa demande en disponibilité pour création d'entreprise du 21 mars 2012, date de la déclaration de sa nouvelle activité professionnelle, au 20 mars 2014, puis en disponibilité pour convenances personnelles du 21 mars 2014 au 20 mars 2015. Il a été informé, par courrier du 31 janvier 2013, que l'indemnité de départ volontaire (IDV) qu'il percevrait en cas de démission définitive de la fonction publique d'État s'élevait à 51 214,17 euros. Par deux courriers des 8 janvier et 2 juillet 2015, M. A... a sollicité respectivement la prolongation de sa mise en disponibilité pour convenances personnelles pour une année supplémentaire, puis le versement d'une IDV recalculée par lui-même à hauteur de 62 638, 35 euros. Ses demandes se sont heurtées au silence de l'administration. Saisi d'une première requête de M. A... tendant à l'annulation de ces décisions implicites de rejet ainsi qu'à la condamnation de l'État au versement des sommes de 62 638,35 euros au titre de l'IDV et de 5 000 euros en réparation du préjudice moral subi, le tribunal administratif de Besançon, par un jugement n° 1501758 du 7 août 2017, confirmé par un arrêt n° 17NC02502 du 27 décembre 2019 de la cour administrative d'appel de Nancy, a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation, l'intéressé ayant obtenu un placement en disponibilité et ne remplissant pas les conditions pour bénéficier d'une indemnité volontaire de départ, et a rejeté ses conclusions indemnitaires. Sur une deuxième requête de M. A... tendant à l'annulation de la décision implicite du 29 décembre 2017 par laquelle l'administration a refusé de statuer sur ses demandes des 9 août 2017 et 9 janvier 2018, le tribunal administratif de Besançon, par un jugement n° 1800317 du 20 décembre 2018, a prononcé un non-lieu à statuer. Par un jugement n° 1900083 du 8 juillet 2020, ce tribunal a rejeté une troisième requête de M. A... tendant à l'annulation de la décision du 12 mars 2018 par laquelle l'administration a rejeté son offre de démission conditionnée au versement de l'indemnité de départ volontaire. 2. Le 6 octobre 2020, M. A... a présenté sa démission à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, acceptée par un arrêté du 17 décembre 2020 prenant effet le 24 décembre 2020. Le 14 janvier 2021, M. A... a créé sa seconde société " A... Urbanisme ". 3. Par une lettre recommandée avec accusé de réception du 15 février 2021, notifiée le 18 février 2021, M. A... a fait parvenir à l'administration l'extrait K bis de sa société pour obtenir le versement de la première moitié de l'IDV. Par une deuxième lettre recommandée avec accusé de réception du 6 octobre 2021, notifiée le 11 octobre 2021, l'intéressé a formé une réclamation préalable tendant au versement de cette somme, implicitement rejetée par l'administration. Par une troisième lettre recommandée avec accusé de réception en date du 17 janvier 2022, notifiée le lendemain, M. A... a sollicité le versement de la seconde moitié de l'IDV, également rejetée implicitement par la ministre de la transition écologique. 4. M. A... a demandé au tribunal administratif de Lyon de lui verser la somme de 51 214,17 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 octobre 2021 et de leur capitalisation. Par un jugement du 29 décembre 2023, dont le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel, le tribunal a partiellement fait droit à la demande de M. A... en condamnant l'État à lui verser la somme de 25 607,09 euros, et rejeté le surplus des conclusions. Par la voie de l'appel incident, M. A... demande la réformation de ce jugement en tant qu'il n'a que partiellement fait droit à ses demandes indemnitaires. Sur la régularité du jugement : 5. En premier lieu, si le ministre soutient que la minute du jugement n'a pas été signée, ce moyen manque en fait et ne peut qu'être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne ". La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter après les conclusions du rapporteur public à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public. 7. Il ressort des pièces du dossier de première instance qu'avant la tenue de l'audience de la cour, le rapporteur public a porté à la connaissance des parties le sens des conclusions qu'il envisageait de prononcer dans les termes suivants : " Irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à obtenir l'indemnisation de son préjudice en tant qu'elles excèdent la somme de 25 607,09 euros. /- condamnation de l'État à verser à M. A... la somme de 25 607,09 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la réclamation préalable et de leur capitalisation /- Mise à la charge de l'État d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ". Il a ainsi fait connaître sa position sur le montant de l'indemnisation qu'il proposait de mettre à la charge de l'État. Le moyen tiré de l'absence d'une telle mention doit également être écarté comme manquant en fait. 8. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / (...) ". La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d'autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d'une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d'une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur. Il n'est fait exception à ce principe que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. 9. Par un courrier du 6 octobre 2021, reçu le 11 octobre suivant, M. A... a présenté une demande indemnitaire au titre du versement de l'indemnité de départ volontaire. La décision, née le 11 décembre 2021 du silence gardé par l'administration, par laquelle celle-ci a rejeté la réclamation, a lié le contentieux pour l'ensemble des dommages allégués, causés par le même fait générateur invoqué, soit, selon la demande présentée devant les premiers juges, l'inexécution de la décision du 31 janvier 2013. D'après sa demande formée le 9 février 2022 devant le tribunal, M. A... a sollicité l'indemnisation de ses préjudices à hauteur de 25 607,09 euros. Il aurait alors pu augmenter ses prétentions, dès lors qu'elles relevaient du même fait générateur invoqué, mais seulement dans le délai du recours contentieux, soit jusqu'au 12 février 2022 au plus tard. Or M. A... n'a présenté des conclusions à fin de versement de la seconde moitié de l'IDV que dans un mémoire enregistré le 13 mai 2022, soit après l'expiration du délai de recours contentieux. En outre, M. A..., qui demandait le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire depuis plusieurs années et qui avait adressé au ministre, par lettre du 17 janvier 2022, donc avant l'introduction de sa requête devant le tribunal, son bilan comptable aux fins de bénéficier de son versement en totalité, ne se trouvait pas dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, se sont aggravés ou ont été révélés dans toute leur ampleur après le rejet de la réclamation préalable. Par suite, ses conclusions tendant au versement d'une somme correspondant à la seconde moitié de l'IDV, présentées pour la première fois le 13 mai 2022, étaient tardives et donc, comme l'a jugé le tribunal, irrecevables. 10. Il résulte de tout ce qui précède que les parties ne sont pas fondées à soutenir que le jugement du tribunal administratif de Lyon du 29 décembre 2023 serait irrégulier. Sur les conclusions indemnitaires : 11. Aux termes de l'article 1er du décret du 17 avril 2008 visé plus haut, dans sa version applicable à la date du 31 janvier 2013 : " Une indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique de l'État à la suite d'une démission régulièrement acceptée en application du 2° de l'article 24 de la loi du 13 juillet 1983 ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Nonobstant les dispositions de l'article 2 du présent décret, l'indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux agents mentionnés à l'article 1er qui quittent définitivement la fonction publique de l'État pour créer ou reprendre une entreprise au sens de l'article L. 351-24 du code du travail. ". L'article 4 du même décret prévoit que : " Sans préjudice de l'application des dispositions des articles 2 et 3, l'indemnité de départ volontaire peut être attribuée à un agent qui souhaite quitter l'administration pour mener à bien un projet personnel dès lors que sa demande de démission a été acceptée par l'administration. L'administration apprécie l'attribution de cette indemnité compte tenu du respect du principe de continuité et de la situation des effectifs du service. ". 12. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que seuls peuvent prétendre au bénéfice de l'indemnité de départ volontaire qu'elles instituent, les agents qui créent ou reprennent une entreprise, après avoir définitivement quitté la fonction publique de l'État. Le bénéfice d'une telle indemnité ne saurait être accordé aux agents qui ont créé ou repris une entreprise avant d'avoir définitivement quitté la fonction publique de l'État, notamment dans le cadre d'une disponibilité ou d'un congé non rémunéré, ces agents pouvant éventuellement être concernés par l'indemnité de départ volontaire instituée par les dispositions précitées de l'article 4 du décret du 17 avril 2008, pour mener à bien un projet personnel. 13. Si, par un courrier du 31 janvier 2013, M. A... a été avisé de ce que l'IDV à laquelle il pouvait prétendre s'élevait à 51 214,17 euros, il n'en reste pas moins que, compte tenu de la portée des informations qu'elle comportait, cette mesure constituait une simple proposition dépourvue de tout caractère décisoire créateur de droits. Il en résulte en particulier qu'un tel versement, à intervenir en deux temps, était subordonné à la présentation d'une lettre d'acceptation, dont un modèle type était joint, et d'une demande de démission, et que le dossier complété devait être transmis aux services de la direction des ressources humaines et à la trésorerie générale pour paiement. De son côté, M. A..., qui a initialement contesté le calcul de l'indemnité, n'a jamais présenté sa démission avant le 25 août 2017, la conditionnant toujours au versement de l'IDV, ni produit les compléments qui lui étaient demandés. Faute pour le courrier du 31 janvier 2013 de pouvoir s'analyser comme une décision créatrice de droits, l'administration, qui ne saurait être regardée comme l'ayant illégalement retirée après l'expiration d'un délai de quatre mois, n'était donc pas tenue de l'exécuter. Par ailleurs, les décisions portant refus d'accorder cette IDV du 28 novembre 2014 et du 12 mars 2018, ont été confirmées par des jugements et arrêt devenus définitifs. Par suite, et comme le soutient le ministre, l'absence d'exécution du courrier du 31 janvier 2013 n'est pas fautive. C'est dès lors à tort que le tribunal, pour donner partiellement satisfaction à l'intéressé, a estimé que l'administration, faute d'avoir tiré les conséquences de sa décision du 31 décembre 2013, a commis une faute. 14. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le requérant devant le tribunal administratif. Sur les autres moyens de la demande et l'appel incident : 15. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, M. A... n'est pas fondé à se prévaloir d'une faute de l'administration pour inexécution fautive d'une décision du 31 janvier 2013. 16. En deuxième lieu, aux termes de l'article 8 du décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019 visé plus haut : " Les indemnités de départ volontaires servies à la suite d'une démission devenue effective avant l'entrée en vigueur du présent décret en application de l'article 3 du décret du 17 avril 2008 susvisé ou des troisième et quatrième alinéas de l'article 1er du décret du 18 décembre 2009 susvisé restent régies par les dispositions antérieurement applicables. " Aux termes de son article 9 : " A titre transitoire, et sous réserve que la démission soit effective avant le 1er janvier 2021, les agents publics visés à l'article 1er peuvent demander, jusqu'au 30 juin 2020, à bénéficier des indemnités de départ volontaires servies en application de l'article 3 du décret du 17 avril 2008 susvisé ou des troisième et quatrième alinéas de l'article 1er du décret du 18 décembre 2009 susvisé dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du présent décret. ". 17. Il résulte de l'instruction que le 6 octobre 2020, M. A... a présenté sa démission, que le ministre a acceptée le 17 décembre 2020, et qu'il a été radié des cadres le 24 décembre 2020. Il a mis fin à son entreprise le 21 décembre 2020 et a créé une nouvelle entreprise le 14 janvier suivant, dont il a fait parvenir au ministre un extrait K bis le 15 février 2021, ayant également demandé le paiement de la première moitié de l'IDV. Vainement, il a de nouveau réclamé le 6 octobre 2021 au ministre le versement de cette somme et, le 17 janvier 2022, lui a adressé son bilan comptable et a demandé le paiement de l'IDV en totalité. Il n'en reste pas moins que, depuis le 30 juin 2020, et quand bien même il avait effectivement démissionné avant le 1er janvier 2021, M. A... ne pouvait plus solliciter, conformément aux dispositions ci-dessus, le bénéfice du versement de l'IDV. Les demandes qu'il a formées à cette fin à partir du 15 février 2021 étaient donc tardives. Aucune illégalité fautive de l'administration à avoir implicitement refusé de faire droit à ces demandes ne saurait donc être retenue. Dès lors, et en estimant que l'intéressé a également présenté des conclusions indemnitaires à ce titre, elles ne sauraient être admises. 18. Au surplus, M. A... ne peut sérieusement se prévaloir, au titre d'un comportement fautif de l'administration résultant d'un refus de lui accorder une telle indemnité, de la création d'une nouvelle entreprise le 14 janvier 2021, dans le même domaine d'activité, après acceptation de sa démission par le ministre le 24 décembre 2020, cette démission ne pouvant, ensuite de neuf années de disponibilité et huit ans après la création de sa première entreprise d'assistance à maîtrise d'ouvrage en commande publique, en qualité d'urbaniste libéral, être regardée comme intervenue pour la création ou la reprise d'une entreprise. 19. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a partiellement fait droit aux conclusions indemnitaires présentées par M. A.... Les conclusions de M. A... présentées par la voie de l'appel incident ainsi que sa demande présentée devant le tribunal administratif de Lyon doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'État, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à M. A... la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon en date du 29 décembre 2023 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Lyon et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024 à laquelle siégeaient : M. Picard, président de chambre. Mme Duguit-Larcher, présidente assesseure. Mme Boffy, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024. La rapporteure, I. BoffyLe président, V-M. Picard La greffière, A. Le Colleter La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, 2 N° 24LY00592 ar