CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 27/02/2017, 15BX00711, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-27
Numéro : 15BX00711
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...D...a demandé au tribunal administratif de la Réunion d'annuler l'arrêté du 26 octobre 2011 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, l'a reclassé au 7ème échelon du premier grade de la hiérarchie judiciaire (3ème chevron du groupe B), avec effet au 25 janvier 2007. Par un jugement n° 1200359 du 29 décembre 2014, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 27 février 2015 et 15 février 2016, M.D..., représenté par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Réunion en date du 29 décembre 2014 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 26 octobre 2011 susmentionné ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - contrairement à ce qu'ont considéré les premiers juges, l'arrêté contesté du 26 octobre 2011 constitue un retrait d'une décision créatrice de droits qui aurait dû être motivé en application de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979. Or en l'espèce, cet arrêté est insuffisamment motivé en fait dès lors qu'il n'indique pas les raisons précises pour lesquelles son classement a été rétroactivement modifié ; - en violation du principe des droits de la défense, il n'a pas eu la possibilité de présenter des observations au préalable alors que l'arrêté attaqué a été pris en considération de sa personne ; - même si cette mesure ne constitue pas une sanction, elle présente en l'espèce un degré de gravité manifestement caractérisé, dès lors que l'application rétroactive de cette décision va le contraindre à reverser le trop-perçu depuis le 25 janvier 2007, alors que cette erreur résulte d'une grave négligence de l'administration qui ne pouvait ignorer qu'à compter du 15 janvier précédent, il bénéficiait d'un classement auquel sa nouvelle nomination ne donnait pas droit. - cet arrêté est entaché d'erreur de fait dès lors qu'à la date de son édiction, il n'était pas substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry, mais Avocat général près la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion ; - la décision, non matérialisée autrement que par son mandatement, par laquelle l'administration a continué de le rémunérer sur la base de l'échelon B bis du 1er grade dont il ne pouvait pourtant plus bénéficier à compter de sa nomination, le 15 janvier 2007, en qualité de substitut du Procureur général près la Cour d'appel de Chambéry, ne pouvait plus être retirée au-delà du délai de quatre mois prévu par la jurisprudence Ternon, dès lors qu'elle constitue une décision individuelle explicite créatrice de droit, et non une simple erreur de liquidation ; - les premiers juges ont nécessairement statué ultra petita en s'appuyant sur une pièce non versée aux débats par les parties, en l'occurrence son décret de nomination du 15 janvier 2007, dont ils ont inféré qu'il ne manifeste en aucune manière la volonté de l'autorité administrative de maintenir une telle rémunération au profit de l'intéressé. - au regard du caractère écrit de la procédure du contentieux administratif, le juge ne peut faire état que des pièces versées par les parties au débat. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2016, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête de M.D.... Il fait valoir que : - la circonstance que le tribunal se soit fondé sur le décret de nomination du 15 janvier 2007, au demeurant publié et ainsi librement accessible aux parties, n'implique pas qu'il ait statué au-delà des demandes présentées par les parties ; - l'arrêté de reclassement indiciaire contesté est motivé puisque, contrairement à ce qu'affirme le requérant, il est bien fait indication de faits relatifs aux motifs de la décision, à savoir la nomination et l'installation de M. D...dans des fonctions ne comportant pas de 8ème échelon du premier grade et donc n'ouvrant pas droit, au profit de l'intéressé, à la perception de la rémunération afférente au groupe hors-échelle, lettre B bis ; - cet arrêté ne constitue pas une décision prise en considération de la personne mais une stricte application, par l'administration, de la réglementation applicable, et notamment l'article 12 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature, qui implique que dès lors qu'un magistrat qui occupe un poste comportant un 8ème échelon du premier grade quitte ses fonctions, si ce n'est pour rejoindre un poste figurant dans la liste fixée par l'arrêté du 29 août 1957 relatif aux emplois supérieurs de l'Etat classés hors échelle, il perd, de facto, le bénéfice de la rémunération afférente au 8ème échelon et se trouve reclassé au troisième chevron du groupe hors-échelle lettre B (7ème échelon du premier grade, B3), par application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 3 de ce même arrêté ; - en application de la jurisprudence du Conseil d'Etat, N° 310300, du 12 octobre 2009, M.C..., le maintien indu du bénéfice de la rémunération afférente au 8ème échelon du premier grade ne peut que s'analyser en une erreur de liquidation que les arrêtés de reclassement viennent corriger. Or en l'espèce, à compter du 25 janvier 2007, date de son installation en qualité de substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry, M. D...ne pouvait plus prétendre au bénéfice de la rémunération afférente au 8ème échelon. Dès lors, il appartenait à la garde des sceaux de rectifier cette erreur et de procéder à son reclassement conformément aux dispositions de l'arrêté du 29 août 1957 relatif aux emplois supérieurs de l'Etat classés hors-échelle ; - dès lors que c'est en qualité de substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry que le classement indiciaire de M. D...devait être revu, il importe peu qu'à cette date le requérant n'ait plus exercé de telles fonctions mais ait été déjà nommé et installé dans ses fonctions d'avocat général près la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion depuis le 24 juin 2011. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée ; - le décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 modifié ; - l'arrêté du 29 août 1957 relatif aux emplois supérieurs de l'Etat classés hors échelle ; - les arrêtés des 28 avril 2004, 15 avril 2009 et 12 novembre 2010 fixant la liste des emplois du premier grade de la hiérarchie judiciaire comportant un 8e échelon ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B...D..., magistrat promu au premier groupe du premier grade par décret du 21 juillet 1997, exerçait depuis l'année 2001 les fonctions de procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bonneville, au titre desquelles il bénéficiait d'une rémunération calculée sur la base du 8ème échelon (spécial) dudit grade, lorsque, par décret du 15 janvier 2007, il a été nommé en qualité de substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry. Par décret en date du 25 mai 2011, M. D...a ensuite été nommé sur l'emploi hors hiérarchie d'avocat général près la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion. Toutefois, dans le cadre de la procédure de reclassement subséquente, l'administration s'est avisée de ce que l'intéressé avait continué de percevoir, à compter du 25 janvier 2007, date de son installation en qualité de substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry, le traitement afférent au 8ème échelon du premier grade, alors qu'un tel emploi ne figurait pas dans la liste fixée par l'arrêté du 29 août 1957 relatif aux emplois supérieurs de l'Etat classés hors échelle donnant droit à une telle rémunération. C'est ainsi que, par un arrêté du 26 octobre 2011, le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés publiques, a procédé à la régularisation de son classement indiciaire, en le reclassant du troisième chevron du groupe hors-échelle, lettre B bis (8ème échelon du premier grade, BB3) au troisième chevron du groupe hors-échelle, lettre B (7ème échelon du premier grade, B3) avec effet au 25 janvier 2007. M. D...relève appel du jugement du 29 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté ministériel. Sur la régularité du jugement : 2. M. D...soutient que les premiers juges ont " statué ultra petita " en s'appuyant sur une pièce non versée aux débats par les parties, en l'occurrence son propre décret de nomination du 15 janvier 2007 en qualité de substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry, en relevant que cet arrêté ne manifestait aucune volonté de l'autorité administrative de maintenir, à son profit, la rémunération afférente au 8ème échelon du premier grade au cours de la période litigieuse. Toutefois, en mentionnant cette pièce dans les motifs de son jugement, le tribunal n'a pas statué au-delà des conclusions dont il était saisi, ni soulevé d'office un moyen qui n'avait pas été débattu par les parties. En outre, à supposer que le requérant ait entendu se prévaloir d'un tel moyen, la circonstance que les premiers juges, après avoir relevé qu' " il ne résulte pas des pièces versées au dossier que l'autorité administrative ait explicitement décidé, durant la période litigieuse (...), de lui octroyer une rémunération correspondant au 8ème échelon du premier grade, ou se soit comportée de telle manière qu'une décision informelle en ce sens puisse être identifiée ", aient ajouté, " qu'à cet égard, le décret de nomination du 15 janvier 2007 ne manifeste en aucune manière la volonté de l'autorité administrative de maintenir une telle rémunération au profit de l'intéressé ", ne saurait suffire à faire regarder le jugement attaqué comme ayant été pris en violation du principe du caractère contradictoire de la procédure, tel qu'édicté par l'article L. 5 du code de justice administrative. Il s'ensuit que le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité sur ces différents points. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. D'une part, aux termes de l'article 12 du décret du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature : " Le premier grade de la hiérarchie judiciaire comporte huit échelons, le 8e échelon n'étant accessible qu'aux magistrats exerçant les fonctions dont la liste est fixée par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé du budget. (...) ". Selon l'article 1 de l'arrêté du 28 avril 2004 susvisé, abrogé au 24 avril 2009 puis repris par les arrêtés des 15 avril 2009 et 12 novembre 2010 susvisés : " Les emplois du premier grade de la hiérarchie judiciaire qui bénéficient, conformément à l'article 12 du décret du 7 janvier 1993 susvisé, d'un 8e échelon indiciaire sont les suivants : Présidents et procureurs de la République des tribunaux de grande instance et de première instance mentionnés dans le tableau A annexé au présent arrêté (...). ". Dès lors que le 8ème échelon ainsi prévu par les dispositions précitées constitue un échelon fonctionnel et non un échelon lié à l'ancienneté, il ne peut être atteint, puis conservé que si l'intéressé exerce les fonctions dont la liste est fixée par arrêté conjoint du garde des sceaux et du ministre chargé du budget. 4. D'autre part, une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Le maintien indu du versement d'un avantage financier à un agent public, alors même que le bénéficiaire a informé l'ordonnateur qu'il ne remplit plus les conditions de l'octroi de cet avantage, n'a pas le caractère d'une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation. Il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement. La décision de l'administration accordant un avantage financier à un agent public qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l'administration, qui témoignent de ce que le bénéfice de l'avantage ne résulte pas d'une simple erreur de liquidation, est créatrice de droits et ne peut être retirée, sauf dispositions législatives contraires ou demande en ce sens de l'intéressé, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. 5. Il résulte de l'instruction, ainsi que l'admet d'ailleurs lui-même l'appelant, que M. D... a continué de percevoir, à compter du 25 janvier 2007, date de son installation en qualité de substitut du procureur général près la cour d'appel de Chambéry, le versement du traitement afférent au 8ème échelon du 1er grade de magistrat alors qu'un tel emploi ne figure pas dans la liste fixée par les trois arrêtés susmentionnés des 28 avril 2004, 15 avril 2009 et 12 novembre 2010 donnant droit à une telle rémunération. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le ministre de la justice aurait, entre cette date du 25 janvier 2007 et le 23 juin 2011, exprimé expressément ou même implicitement sa volonté de poursuivre le versement d'un tel traitement au requérant. Ainsi, et contrairement à ce qu'il soutient, ce versement n'avait pas le caractère d'une décision créatrice de droits lui accordant un avantage financier mais constituait une simple erreur de liquidation qu'il appartenait à l'administration de corriger sans que l'intéressé soit fondé à se prévaloir de l'existence de droits acquis. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que l'administration ne pouvait procéder au rappel des rémunérations correspondantes au-delà d'un délai de quatre mois à compter de leur versement ne peut qu'être écarté. 6. Dès lors, ainsi qu'il vient d'être dit, qu'après avoir constaté que M. D...n'exerçait plus, depuis le 25 janvier 2007, les fonctions de procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bonneville ouvrant droit à la perception de la rémunération afférente au 8ème échelon du 1er grade de magistrat, l'administration était tenue de procéder à la régularisation de sa situation, sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l'espèce. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté contesté ne serait pas motivé au regard de la loi du 11 juillet 1979, aurait été pris en méconnaissance du principe des droits de la défense, et serait entachée d'erreur de fait sur la qualification de ses fonctions exactes à la date de son édiction doivent être écartés comme inopérants. 7. Il résulte de tout ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. D...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...D...et au garde des sceaux, ministre de la justice. Copie en sera transmise au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 30 janvier 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 février 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX00711