Conseil d'État, 4ème chambre, 30/12/2021, 450359, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-30
Numéro : 450359
Rapporteur : M. Sylvain Monteillet
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Dieu

Vu la procédure suivante : M. P... K... a demandé au tribunal administratif de Grenoble, en premier lieu, d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 28 juin 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires dans la commune d'Annecy (Haute-Savoie), en deuxième lieu, de déclarer inéligibles M. O... G..., Mme C... U..., Mme T... I... et M. H... B... et, en troisième lieu, d'intégrer dans les comptes de campagne de la liste " Réveillons Annecy " le coût de fonctionnement des sites " Le canard du Lac " et " Ecologistes 74 ". Par un jugement n° 2003571 du 4 février 2021, le tribunal administratif a rejeté cette protestation. Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 mars, 4 avril et 10 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. K... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune d'Annecy ; 3°) de déclarer inéligible l'intégralité des candidats ayant été présents sur l'une des listes ayant fusionné au second tour avec la liste " Réveillons Annecy " ; 4°) de rejeter les comptes de campagne de M. G... et Mme I... ; 5°) de mettre solidairement à la charge de M. G..., Mme U..., Mme I... et M. B... la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes, - les conclusions de M. Frédéric Dieu, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue des opérations électorales qui se sont déroulées le 28 juin 2020 pour le renouvellement des conseillers municipaux et communautaires dans la commune d'Annecy (Haute-Savoie), les soixante-neuf sièges de conseillers municipaux et les quarante-sept sièges de conseillers communautaires ont été pourvus. Cinquante-et-un des sièges de conseillers municipaux et trente-cinq des sièges de conseillers communautaires ont été attribués à des candidats de la liste " Réveillons Annecy " conduite par M. O... G..., qui a obtenu 44,74 % des suffrages exprimés. Quinze sièges de conseillers municipaux et dix sièges de conseillers communautaires ont été attribués à des candidats de la liste " Pour Annecy naturellement ", conduite par M. P... K..., qui a obtenu 44,64 % des suffrages exprimés, tandis les trois autres sièges de conseillers municipaux et les deux autres sièges de conseillers communautaires ont été attribués à la liste " Les Annéciens " conduite par M. D... S..., qui a recueilli 10,61 % des suffrages exprimés. M. K... fait appel du jugement du 4 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa protestation tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées le 28 juin 2020 dans la commune d'Annecy, à ce que M. G..., Mme C... U..., Mme T... I... et M. H... B... soient déclarés inéligibles et à la réformation des comptes de campagne de la liste " Réveillons Annecy ". Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, si M. K... soutient que le tribunal administratif a omis de répondre au grief tiré de la rupture d'égalité entre les candidats à propos de l'envoi d'un courrier de la maire déléguée de Cran-Chevrier dans certains quartiers d'Annecy, il ne ressort pas des écritures de M. K... devant le tribunal administratif qu'un tel grief aurait été soulevé de façon distincte du grief tiré de la méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral, sur lequel le jugement attaqué s'est prononcé. 3. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, le tribunal administratif a répondu, au point 29 de son jugement, au grief tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral par l'utilisation des moyens de la commune pour l'impression de certains tracts. M. K... n'est par ailleurs pas fondé à soutenir que le tribunal administratif n'aurait pas répondu au grief tiré de la méconnaissance de l'article L. 48-2 du code électoral à propos de la diffusion d'un tract anonyme, alors que cet article n'était pas invoqué dans sa protestation. 4. En troisième lieu, M. K..., qui n'invoquait pas l'article L. 118-3 du code électoral devant le tribunal administratif, n'est pas fondé à soutenir que le tribunal administratif aurait omis de statuer sur des conclusions présentées sur le fondement de cet article. Par ailleurs, en écartant le grief relatif à la situation de M. B... au regard du dépôt de sa déclaration d'intérêts ainsi que les griefs relatifs au financement de la campagne électorale, le tribunal a, d'une part, expressément statué sur les conclusions tendant à ce que M. B..., M. G..., Mme U... et Mme I... soient déclarés inéligibles sur le fondement de l'article L. 118-4 du code électoral, et, d'autre part, répondu aux conclusions tendant à la rectification des comptes de campagne. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : S'agissant des conclusions tendant à l'annulation des opérations électorales : 5. Les griefs, qui ne sont pas d'ordre public, sont irrecevables en appel s'ils n'ont pas été soulevés en première instance ou, s'ils l'ont été, lorsqu'ils ne sont repris devant le Conseil d'État qu'après l'expiration du délai d'appel d'un mois à compter de la notification du jugement comportant l'indication de ce délai en application des dispositions de l'article R. 123 du code électoral. Ainsi qu'il est dit au point 2, les griefs tirés de ce qu'un courrier de la maire déléguée de Cran-Chevrier du 10 juin 2020 et la parution d'un article de presse du 25 juin 2020 auraient porté atteinte au principe d'égalité entre les candidats et méconnu l'article L. 48-2 du code électoral n'ont pas été soulevés devant les premiers juges. Il en va de même du grief tiré de ce que la diffusion d'un tract anonyme constituait un agissement prohibé par cet article. Par suite, ces griefs, qui ne sont pas d'ordre public, sont irrecevables en appel. En ce qui concerne la campagne électorale : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 51 du code électoral : " Pendant la durée de la période électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés par l'autorité municipale pour l'apposition des affiches électorales. / (...) Pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, tout affichage relatif à l'élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l'emplacement réservé aux autres candidats, ainsi qu'en dehors des panneaux d'affichage d'expression libre lorsqu'il en existe (...) ". D'une part, si des autocollants de la liste " Réveillons Annecy " ont été apposés sur du mobilier urbain fin janvier et début février 2020 en méconnaissance de ces dispositions, ces autocollants ont été immédiatement enlevés et il ne résulte pas de l'instruction que ces agissements se soient poursuivis. D'autre part, si M. K... fait état, par les éléments qu'il produit, d'affiches de la liste " Réveillons Annecy " dans certains halls d'immeuble, de la dégradation d'une de ses affiches ainsi que de l'apposition d'affiches polémiques à son encontre sur trois panneaux de la ville réservées à l'affichage d'expression libre, il ne résulte pas de l'instruction que ces agissements, pour regrettables qu'ils soient et bien qu'ayant été constatés, pour certains, quelques jours avant le second tour, aient revêtu un caractère massif et prolongé. Par suite, ces faits ne sauraient être regardés, en l'espèce, comme ayant altéré la sincérité du scrutin. 7. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que des tracts auraient été distribués par la liste " Réveillons Annecy " sur la voie publique au cours de la période de confinement résultant de l'état d'urgence sanitaire. 8. En troisième lieu, M. K... fait valoir qu'une photographie figurant sur un document de campagne de la liste " Réveillons Annecy " a comporté, après la fusion de cette liste avec la liste " Annecy Respire ", le visage de deux personnes qui figuraient initialement sur la liste " Annecy Respire " mais n'étaient plus candidates sur la liste fusionnée. Toutefois, cette circonstance, alors que les personnes concernées avaient la possibilité d'opposer un démenti auprès des électeurs et qu'il ne résulte pas de l'instruction que leurs noms aient été mentionnés sur la propagande officielle ou les bulletins de vote de la liste " Réveillons Annecy ", ne constitue pas, en elle-même, une irrégularité ayant altéré en l'espèce la sincérité du scrutin. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 49 du code électoral : " A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de : / (...) 2° Diffuser ou faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale (...) ". Le maintien sur un site internet, le jour du scrutin, d'éléments de propagande électorale ne constitue pas, en l'absence de modifications assimilables à la diffusion de nouveaux messages, une opération de diffusion prohibée par ces dispositions. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que les messages de M. A... E... en faveur de la liste " Réveillons Annecy ", contestés par M. K..., aient été diffusés seulement après la clôture de la campagne électorale. D'autre part, si M. J... fait valoir que M. Q... R... a diffusé sur son compte " Facebook " un message en faveur de la liste " Réveillons Annecy " la veille et le jour du scrutin du second tour, il résulte de l'instruction, en particulier du constat d'huissier joint au dossier, que ce même message avait déjà été diffusé sur le même réseau social dès le vendredi 26 juin. Par ailleurs, si M. J... soutient que le président d'une association a adressé le jour du scrutin des messages " SMS " incitant à voter en faveur de la liste " Réveillons Annecy ", il ne résulte pas de l'instruction que de tels messages aient été largement diffusés et aient pu constituer une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article L. 49 du code électoral ne peut qu'être écarté. 10. En cinquième lieu, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d'écarter le grief relatif à l'existence d'un conflit d'intérêts du fait de prises de position de deux candidates de la liste " Réveillons Annecy ", dans le cadre d'activités associatives, et de la parution d'un article de presse d'un candidat de cette même liste. En ce qui concerne le niveau de l'abstention : 11. L'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a reporté le second tour des élections, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020 " en raison des circonstances exceptionnelles liées à l'impérative protection de la population face à l'épidémie de covid-19 ". 12. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de 1 000 habitants et plus : " Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour. Il est attribué à la liste qui a obtenu le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. En cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ces sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges (...) ". 13. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020, le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue des premier et second tours de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 14. Si le taux d'abstention constaté au second tour de scrutin pour la commune d'Annecy était de 64,35 %, M. K... invoque seulement le faible écart de voix entre les listes et la circonstance que le contexte de la pandémie aurait dissuadé certains électeurs d'aller voter, sans faire état d'aucune autre circonstance relative spécifiquement au déroulement de la campagne électorale ou au scrutin dans la commune. Dans ces conditions, il résulte de ce qui est dit au point 13 que le niveau de l'abstention ne peut être regardé comme ayant altéré la sincérité du scrutin. En ce qui concerne les opérations électorales : 15. En premier lieu, aux termes de l'article R. 75 du code électoral : " Chaque procuration est établie sur un formulaire administratif, qui est tenu à disposition des autorités habilitées ou accessible en ligne. Elle est signée par le mandant. / L'autorité à laquelle est présenté l'un des formulaires de procuration, après avoir porté mention de celle-ci sur un registre spécial ouvert par ses soins, indique sur le formulaire ses noms et qualité et le revêt de son visa et de son cachet. / Elle remet ensuite un récépissé au mandant et adresse en recommandé, ou par porteur contre accusé de réception, la procuration au maire de la commune sur la liste électorale de laquelle le mandant est inscrit (...) ". Aux termes de l'article R. 76-1 du même code : " Au fur et à mesure de la réception des procurations, le maire inscrit sur un registre ouvert à cet effet les noms et prénoms du mandant et du mandataire, le nom et la qualité de l'autorité qui a dressé l'acte de procuration et la date de son établissement ainsi que la durée de validité de la procuration. (...) / Le défaut de réception par le maire d'une procuration fait obstacle à ce que le mandataire participe au scrutin ". 16. Si M. K... soutient qu'en raison de la réception tardive par la mairie d'Annecy de soixante-dix-sept procurations, vingt-cinq électeurs auraient été empêchés de participer au scrutin, il ne résulte pas de l'instruction, en l'absence notamment de toute attestation en ce sens de ces électeurs, que leur non-participation au scrutin serait uniquement imputable au retard d'acheminement des procurations. En outre, si M. K... soutient que doit également être pris en compte le défaut d'enregistrement de procurations établies par deux électeurs de la commune, M. N... et Mme M..., il résulte de l'instruction que ces deux procurations ont été prises en compte dans le total des vingt-cinq électeurs précédemment mentionnés. Le grief tiré de la réception tardive des procurations ne peut ainsi qu'être écarté, sans qu'il soit besoin d'ordonner la communication des listes d'émargement. 17. En deuxième lieu, si M. K... fait valoir qu'une électrice inscrite sur les listes électorales d'Annecy n'a pu voter dans le bureau de vote n° 68, il résulte de l'instruction que cette électrice était inscrite dans le bureau de vote n° 62. Par suite, l'irrégularité alléguée n'est pas établie. 18. En troisième lieu, la circonstance que M. B..., candidat sur la liste " Réveillons Annecy ", se soit abstenu de transmettre à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique les déclarations prévues par l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique au titre de ses anciennes fonctions de vice-président de la communauté d'agglomération du Grand Annecy, n'est pas, par elle-même, de nature à le rendre inéligible en application de l'article L. 118-4 du code électoral. Par suite, alors qu'il n'est pas allégué et ne résulte pas de l'instruction qu'une peine d'inéligibilité aurait été prononcée à l'encontre de M. B... en application de l'article 26 de la loi du 11 octobre 2013, le grief relatif à ce manquement, qui n'est par ailleurs pas susceptible en lui-même de porter atteinte à la sincérité du scrutin, ne peut qu'être écarté. S'agissant des conclusions tendant au rejet des comptes de campagne de M. G... et de Mme I... : 19. Les conclusions de M. K... tendant au rejet des comptes de campagne de M. G... et de Mme I... sont nouvelles en appel et par suite irrecevables. Sur les conclusions tendant à ce que l'intégralité des candidats ayant été présents sur l'une des listes ayant fusionné au second tour avec la liste " Réveillons Annecy " soient déclarés inéligibles : 20. Aux termes de l'article L. 118-4 du code électoral : " Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin (...) ". Il résulte de ces dispositions que, régulièrement saisi d'un grief tiré de l'existence de manœuvres, le juge de l'élection peut, le cas échéant d'office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, prononcer une telle sanction si les manœuvres constatées présentent un caractère frauduleux, et s'il est établi qu'elles ont été accomplies par les candidats concernés et ont eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. 21. En premier lieu, si M. K... soutient que les associations Roule et Co et Annecyclo ont consenti un avantage à la liste " Réveillons Annecy " en méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral, ce grief qui n'est pas d'ordre public, distinct du grief tiré de l'existence d'un conflit d'intérêts, est nouveau en appel et par suite irrecevable. 22. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral : " Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués (...) ". D'une part, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d'écarter le grief tiré de ce que la liste " Réveillons Annecy " a publié un article comportant un lien vers une émission mise en ligne sur le site internet de la commune. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que la circonstance que les frais afférents à la diffusion d'un tract anonyme et d'un courrier du 10 juin 2020 de la maire déléguée de Cran-Chevrier ait donné lieu à un remboursement de la commune après la proclamation des résultats du second tour de l'élection révèlerait une manœuvre frauduleuse ayant porté atteinte à la sincérité du scrutin et impliquant, par sa nature et son ampleur, de déclarer M. G... inéligible sur le fondement de l'article L. 118-4 du code électoral. 23. En troisième lieu, en ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral, les points 28 et 29 du jugement attaqué, qui sont relatifs à des faits distincts, concernant la diffusion d'un courrier daté du 10 juin 2020 aux habitants de trois quartiers de la ville, une opération d'affichage réalisée les 24 et 25 juin 2020 et l'impression de tracts, ne sont entachés d'aucune contradiction de motifs. 24. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 52-8-1 du code électoral : " Aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l'exercice de leur mandat ". 25. D'une part, s'il n'est pas contesté qu'un assistant parlementaire de Mme I... a participé à la campagne électorale de la liste que celle-ci conduisait au premier tour, il ne résulte de l'instruction ni qu'il a utilisé sa messagerie professionnelle dans ce cadre, ni que cette participation a eu lieu pendant ses heures de service. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que des courriels relatifs à la campagne auraient été envoyés de la messagerie personnelle de ce collaborateur en utilisant le matériel informatique mis à sa disposition. Enfin, si cet assistant parlementaire a bénéficié de trois autorisations d'absence rémunérées, portant sur six jours, il ne résulte pas de l'instruction que ces autorisations aient constitué en l'espèce une manœuvre prohibée par l'article L. 52-8-1 du code électoral. 26. D'autre part, s'il résulte de l'instruction que des documents de campagne ont été déposés dans la permanence parlementaire de Mme I... et que cette dernière a pu y rencontrer ses colistiers, il n'est toutefois pas établi que cet usage de la permanence aurait été régulier et d'une ampleur telle qu'il aurait constitué, en tout état de cause, une manœuvre susceptible d'altérer la sincérité du scrutin. En outre, il ne résulte, en tout état de cause, pas de l'instruction que l'utilisation d'un véhicule de fonction type " Zoé " dans une séquence-vidéo constituerait, notamment au regard de ses modalités de financement et par sa nature et son ampleur, une manœuvre frauduleuse au sens de l'article L. 118-4 du code électoral. 27. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de manœuvres frauduleuses, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité du grief tiré de ce que Mme I... a utilisé sa permanence parlementaire ainsi qu'un véhicule de fonction, les conclusions de M. K... tendant à ce que M. G..., Mme I... et tous les candidats ayant figuré sur l'une des listes ayant fusionné au second tour avec la liste " Réveillons Annecy " soient déclarés inéligibles ne peuvent qu'être écartées. 28. Il résulte de tout ce qui précède que M. K... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa protestation. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 29. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. G... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise solidairement à la charge de M. G..., Mme U..., Mme I... et M. B... qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. K... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. G... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. P... K..., à M. O... G..., représentant unique pour l'ensemble de ses cosignataires, à M. D... S... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Délibéré à l'issue de la séance du 2 décembre 2021 où siégeaient : Mme Maud Vialettes, présidente de chambre, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 30 décembre 2021. La présidente : Signé : Mme Maud Vialettes Le rapporteur : Signé : M. Sylvain Monteillet La secrétaire : Signé : Mme L... F...