COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 21/05/2015, 14LY01692, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-21
Numéro : 14LY01692
Président : M. WYSS
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : SELARL ALTANA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Bobsleigh et la société Distribution Casino France ont demandé au Tribunal administratif de Grenoble : - d'annuler la délibération du 19 mai 2011 du conseil municipal d'Aime, en tant qu'elle attribue au groupe Leclerc la réalisation d'un ensemble commercial ; - de mettre à la charge de la commune d'Aime la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ces sociétés ont également demandé au Tribunal administratif de Grenoble : - d'annuler la délibération du 28 juillet 2011 du conseil municipal de la commune d'Aime en tant qu'elle autorise le maire à signer une promesse de bail emphytéotique avec la société Aime Distribution ou toute autre société constituée par la coopérative Leclerc pour la réalisation d'un ensemble commercial, et à réitérer cette promesse et, subsidiairement, d'annuler le bail emphytéotique ; - de mettre à la charge de la commune d'Aime la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Par un jugement n° 1103527-1105220 du 25 mars 2014, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 26 mai 2014, ainsi que par des mémoires enregistrés le 9 et le 30 octobre 2014, la société Bobsleigh et la société Distribution Casino France, représentées par MeB..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1103527-1105220 du 25 mars 2014 du Tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les délibérations du conseil municipal d'Aime en date des 19 mai 2011 et 28 juillet 2011 ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler la promesse de bail emphytéotique conclue entre la commune d'Aime et la société Aime Distribution, ainsi que tout acte subséquent ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Aime une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que : - leur intérêt à agir, en tant que candidates évincées, est indiscutable ; - le juge administratif est compétent pour connaître de l'ensemble de leurs demandes ; c'est à tort que le Tribunal s'est estimé incompétent pour connaître des conclusions dirigées contre le contrat, qui comporte des clauses exorbitantes du droit commun ; ce contrat peut être qualifié de bail emphytéotique administratif ; - le contrat et les délibérations litigieuses méconnaissent le principe de transparence, applicable s'agissant d'un contrat de droit public relevant de la commande publique ; les critères ayant permis de sélectionner le groupe Leclerc n'ont pas été rendus publics, il a été sélectionné en urgence, les conditions financières ont évolué sans qu'elle en ait été informée, entraînant une rupture d'égalité et une distorsion de concurrence contraire aux principes généraux de la commande publique ; - la commune a méconnu les règles de passation qu'elle avait précédemment fixées ; le cahier des charges de 2007 n'a cessé de constituer le fondement des discussions avec les candidats jusqu'en 2011 ; - le principe de l'estoppel ne peut lui être opposé ; - le Tribunal a entaché son jugement d'erreurs de droit et d'erreur de fait ; Par des mémoires, enregistrés le 1er août 2014, le 13 octobre 2014 et le 20 novembre 2014, la SARL Aime Distribution, représentée par Me A...-E..., demande à la Cour : 1°) à titre principal, de se déclarer incompétente ; 2°) à titre subsidiaire, de rejeter la requête ; 3°) de mettre à la charge des requérantes, in solidum, une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la juridiction administrative n'est pas compétente pour statuer sur les conclusions tendant à l'annulation des délibérations et contrat litigieux ; - à titre subsidiaire, les demandes de première instance sont irrecevables pour défaut d'intérêt pour agir ; - les moyens de première instance, tirés du défaut de motivation des délibérations et du défaut d'information des membres du conseil municipal sont abandonnés en appel et ne sont pas fondés ; - le moyen tiré de la méconnaissance du principe de transparence est inopérant, s'agissant d'un bail emphytéotique de droit commun, qui ne peut être qualifié de marché de travaux ; - la promesse dont bénéficiait la société Bobsleigh est devenue caduque, la commune pouvait conclure une promesse de bail avec une autre société sans procédure préalable de publicité et de mise en concurrence et n'était plus tenue par les termes de la consultation qu'elle avait initiée en 2007 ; les appelantes ne peuvent se prévaloir d'une position contraire à celle prise antérieurement ; Par des mémoires, enregistrés le 4 août 2014, le 10 octobre 2014 et le 5 novembre 2014, la commune d'Aime, représentée par MeC..., demande à la Cour : 1°) à titre principal, de se déclarer incompétente ; 2°) à titre subsidiaire, de rejeter la requête ; 3°) de mettre à la charge des requérantes, in solidum, une somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens de l'instance; Elle soutient que : - la juridiction administrative n'est pas compétente pour statuer sur les conclusions tendant à l'annulation des délibérations litigieuses ; le jugement doit être réformé sur ce point ; c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que les conclusions dirigées contre le contrat relevaient de la compétence de l'ordre juridictionnel judiciaire ; - à titre subsidiaire, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de transparence est inopérant, s'agissant d'un contrat ne relevant pas de la commande publique ; - le contrat en litige est autonome par rapport à celui qui avait été conclu en 2008, la procédure initiale était définitivement close, elle n'avait aucune obligation de recourir à la même procédure que celle qu'elle avait initiée en 2007 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Samson-Dye, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - et les observations de Me D...pour les sociétés Bobsleigh et Distribution Casino France, de Me C...représentant la commune d'Aime et de Me A...pour la société Aime Distribution. 1. Considérant que les sociétés Bobsleigh et Distribution Casino France relèvent appel du jugement du 25 mars 2014 par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a, d'une part, rejeté comme présentées devant un ordre juridictionnel incompétent pour en connaître leurs conclusions tendant à l'annulation de la promesse de bail emphytéotique du 29 juillet 2011 conclue entre la commune d'Aime et la société Aime Distribution et, d'autre part, rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de deux délibérations du conseil municipal d'Aime, en date respectivement du 19 mai 2011, attribuant au groupe Leclerc la réalisation d'un ensemble commercial, et du 28 juillet 2011, autorisant le maire à signer une promesse de bail emphytéotique avec la société Aime Distribution ou toute autre société constituée par la coopérative Leclerc pour la réalisation d'un ensemble commercial, et à réitérer cette promesse ; Sur la compétence de la cour administrative d'appel : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 811-1 du code de justice administrative : " Dans le cas où un jugement rendu en premier ressort est susceptible d'appel, celui-ci est porté devant la juridiction d'appel compétente en vertu des dispositions du livre 3." ; que l'article l. 321-1 de ce code dispose : " Les cours administratives d'appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences que l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduit à attribuer au Conseil d'Etat et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2." ; 3. Considérant que le jugement attaqué a été rendu en premier ressort dans une matière ne relevant pas des contentieux mentionnés à l'article R. 811-1 du code de justice administrative ; que ce jugement ne relève pas des compétences que l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduit à attribuer au Conseil d'Etat et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2 ; que, par suite, la cour administrative d'appel de céans est compétente pour connaître de l'appel, alors même que le litige ne relèverait pas de la compétence de la juridiction administrative ; Sur la régularité du jugement : En ce qui concerne la compétence de la juridiction administrative : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date des actes en litige : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (...) Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif " ; 5. Considérant que le projet litigieux porte sur la construction d'un centre commercial qui contribuera à étendre la zone d'activité des Iles, qui figure parmi les opérations déclarées d'utilité publique par arrêté du préfet de la Savoie du 19 mars 2007, pris au profit de la commune d'Aime ; qu'une telle opération, de nature à développer l'emploi, et dont il n'est pas allégué qu'elle ne présenterait pas d'utilité dans le contexte local, constitue par suite une opération d'intérêt général relevant de la compétence de la commune ; que le contrat envisagé prévoit, pour le preneur, une obligation de construire, qui n'est pas envisageable dans le cadre d'un bail emphytéotique de droit commun ; que, dès lors, ce projet vise à la conclusion d'un bail emphytéotique administratif, au sens des dispositions législatives précitées ; qu'un tel contrat est un contrat administratif, conformément aux mêmes dispositions ; 6. Considérant que, contrairement à ce soutiennent la société Aime Distribution et la commune d'Aime, les demandes tendant à l'annulation des délibérations préalables à la conclusion d'un tel contrat administratif relèvent donc de la compétence de la juridiction administrative ; que, par suite, le jugement n'est pas irrégulier en tant qu'il statue sur les conclusions dont il est saisi ; 7. Considérant qu'en revanche, la promesse de conclure un bail emphytéotique administratif étant elle-même un contrat administratif, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté des conclusions tendant à l'annulation d'un tel contrat comme présentées devant un ordre juridictionnel incompétent pour en connaître ; que l'article 1er du jugement attaqué doit par suite être annulé ; qu'il y a lieu, pour la Cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur ces conclusions et de se prononcer, pour le surplus, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel ; Sur la légalité des actes litigieux : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des demandes de première instance ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune d'Aime retire un intérêt économique direct du bail emphytéotique administratif envisagé, puisqu'elle sera propriétaire des constructions réalisées par le preneur à l'issue de ce bail ; que la promesse de contrat prévoit par ailleurs, pour le preneur, une obligation de réaliser une construction déterminée ; que le projet doit, dans ces conditions, être regardé comme répondant à des besoins exprimés par la commune, au sens de la directive n° 2004/18 ; que, par suite, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le contrat en cause relève du champ de la commande publique et peuvent utilement se prévaloir du principe de transparence des procédures ; 9. Considérant toutefois que ce principe n'interdit pas, par lui-même, qu'une collectivité puisse négocier librement avec les personnes qu'elle choisit, sous réserve du respect des autres obligations qui s'imposent à elle en fonction du type de procédure applicable, et dans tous les cas, du principe d'égalité de traitement des concurrents ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, que par délibération du 11 janvier 2007, le conseil municipal de la commune d'Aime a décidé, dans le cadre de l'extension de la zone d'activité des Iles, de mettre des parcelles relevant de son domaine privé à la disposition d'un opérateur économique afin qu'il y développe des activités commerciales, au moyen d'un bail emphytéotique administratif ; qu'afin de choisir l'attributaire du contrat, une consultation a été lancée, à laquelle plusieurs candidats se sont présentés ; que par délibérations du 12 et du 17 juillet 2007, le conseil municipal a retenu la proposition de la société Onagan Promotion appartenant au groupe Casino, et a approuvé le projet de contrat à passer avec cette société ; qu'un bail emphytéotique administratif a été conclu le 18 septembre 2008 avec la société Bobsleigh, pour le groupe Casino, sous plusieurs conditions suspensives, dont la réalisation devait être constatée par acte notarié à une date fixée en dernier lieu au 15 septembre 2010 ; que la société Bobsleigh n'ayant pas honoré ces conditions, et ayant en particulier souhaité modifier son offre puis refusé de répondre à la sommation de signer l'acte le 22 novembre 2010 qui lui avait été adressée, par huissier, le contrat a été frappé de caducité ; que la commune d'Aime a alors décidé d'entendre à nouveau les autres groupes qui avaient présenté une proposition lors de la précédente consultation ; 11. Considérant que le contrat conclu avec la société Bobsleigh était devenu caduc, en absence de la signature de l'acte de réitération prévu, du fait de l'abstention de cette société, ce qui était assimilable à un retrait d'offre par un candidat après son acceptation par la collectivité ; qu'en s'abstenant de reprendre les négociations avec la société Bobsleigh, dans ce contexte particulier, la commune d'Aime ne peut être regardée comme ayant violé les principes de transparence des procédures ou d'égalité de traitement des candidats ; 12. Considérant par ailleurs que la commune ne s'était pas engagée, dans le cahier des charges édicté en 2007, à reprendre les discussions avec un candidat qui aurait refusé de réitérer son offre après son acceptation par la collectivité ; que, par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que la collectivité aurait méconnu une obligation qu'elle se serait volontairement impartie ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les sociétés Bobsleigh et Casino Distribution France ne sont pas fondées à demander l'annulation des délibérations et de la promesse de bail emphytéotique litigieux ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées par les sociétés requérantes ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune d'Aime et la société Aime Distribution ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement n° 1103527-1105220 du Tribunal administratif de Grenoble en date du 25 mars 2014 est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions d'appel et de première instance de la société Bobsleigh et de la société Distribution Casino France est rejeté. Article 3 : Les conclusions de la société Aime Distribution et de la commune d'Aime sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Bobsleigh, à la société Casino Distribution France, à la commune d'Aime et à la société Aime Distribution. Délibéré après l'audience du 30 avril 2015 où siégeaient : - M. Wyss, président de chambre, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 mai 2015. '' '' '' '' N° 14LY01692 2