CAA de DOUAI, 1ère chambre, 09/03/2023, 21DA01850, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-09
Numéro : 21DA01850
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Denis  Perrin
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : BODART

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 30 juillet 2021, et un mémoire, enregistré le 30 juin 2022, la société Auchan Supermarché, représentée par Me Stéphanie Encinas, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré le 1er juin 2021 par le maire de Fourmies à la société Lidl ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Fourmies la somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les membres de la Commission nationale n'ont pas été régulièrement convoqués ; - l'autorisation délivrée méconnaît l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme ; - le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois ; - il ne répond pas aux objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 octobre 2021, la SNC Lidl, représentée par Me David Bozzi, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Auchan supermarché, de la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 21 mars 2022 et le 21 juillet 2022, la commune de Fourmies, représentée par Me Pierre-Etienne Bodart, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Auchan Supermarché d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. La procédure a été communiquée pour observations à la Commission nationale d'aménagement commercial Par une ordonnance du 17 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me Stéphanie Encinas représentant la société Auchan supermarché, de Me Marion Canal représentant la SNC Lidl et de Me Chloé Guilbaud représentant la commune de Fourmies. Considérant ce qui suit : Sur l'objet du litige : 1. La société Lidl a déposé, le 7 septembre 2020, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la reconstruction et l'extension d'un supermarché à Fourmies. La commission départementale d'aménagement commercial du Nord a donné un avis favorable à ce projet, le 21 janvier 2021. Saisie par la société Auchan supermarché, la Commission nationale d'aménagement commercial a également rendu un avis favorable, le 20 mai 2021. La société Auchan supermarché demande, par sa requête du 30 juillet 2021, l'annulation du permis de construire délivré à la suite de cet avis par le maire de Fourmies le 1er juin 2021 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions d'annulation : 2. La société Auchan supermarché invoque l'illégalité de l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial le 20 mai 2021 sur le fondement duquel le maire de Fourmies a refusé le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, le 1er juin 2021. En ce qui concerne la légalité externe : 2. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 3. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été convoqués pour la séance du 29 avril 2021 par un courriel du 12 avril 2021. Cette convocation comportait l'ordre du jour de la séance et indiquait que les dossiers dont la composition, telle que fixée par les dispositions précitées, était rappelée, seraient accessibles cinq jours avant la séance sur une plate-forme de téléchargement. La société Auchan supermarché n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la régularité de cette convocation. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'un vice dans la procédure de convocation devant la Commission nationale doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de la méconnaissance de l'article L.142-4 du code de l'urbanisme : 4. Aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : / (...) / 4° A l'intérieur d'une zone ou d'un secteur rendu constructible après la date du 4 juillet 2003, il ne peut être délivré d'autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, ou d'autorisation en application des articles L. 212-7 et L. 212-8 du code du cinéma et de l'image animée. ". 5. Si le tribunal administratif de Lille a annulé le schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois par un jugement du 2 mai 2019, la cour a annulé, par un arrêt du 26 janvier 2021, ce jugement. Par suite, à la date de la décision, la commune de Fourmies était couverte par un schéma de cohérence territoriale. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme doit donc être écarté comme inopérant, outre le fait qu'il n'est pas établi que le projet se situe dans un secteur rendu constructible uniquement après le 4 juillet 2003. S'agissant du motif tiré de la composition du dossier de demande concernant les aménagements envisagés pour la desserte du projet : 6. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " I. La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. / (...) / 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...)/ f) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial pour les aménagements pris en charge au moins pour partie par les collectivités territoriales, la mention des principales caractéristiques de ces aménagements, une estimation des coûts indirects liés aux transports supportés par les collectivités comprenant la desserte en transports en commun, ainsi qu'une présentation des avantages, économiques et autres, que ces aménagements procureront aux collectivités ; / ... ". 7. Les commissions d'aménagement commercial ne peuvent pas légalement délivrer l'autorisation demandée sur la base d'un dossier qui, par ses insuffisances, ne leur permettrait pas d'apprécier l'impact du projet au regard des objectifs et des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 8. La société requérante soutient que le dossier de demande de la société Lidl ne comprenait pas d'éléments garantissant le financement et la réalisation effective des aménagements de la route départementale permettant l'accès et la sortie du projet. Toutefois, ces aménagements, qui se limitent à l'aménagement d'un tourne-à-gauche pour les véhicules sortant du projet, ne sont pas nécessaires pour sa réalisation. La demande n'avait donc pas à comporter d'éléments garantissant leur financement et leur réalisation effective. Ce moyen doit donc être écarté. S'agissant de la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 9. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa version en vigueur : " I. L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. / III. La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires . (...)". 10. L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur un dossier de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet aux objectifs énoncés par la loi au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de la compatibilité avec le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 11. En matière d'aménagement commercial, s'il n'appartient pas aux schémas de cohérence territoriale, à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels ils peuvent contenir des normes prescriptives, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 12. Le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois approuvé le 3 juillet 2017 dispose que les surfaces de plus de 1000 m2 doivent préférentiellement se situer dans les centralités urbaines en respectant les critères cumulatifs d'implantation dans un secteur où le bâti est dense et continu, caractérisé par une mixité des fonctions urbaines, de dimensionnement limité, actuellement marchand à densifier commercialement et à proximité de l'offre existante. 13. Le projet se situe à l'entrée ouest de la ville de Fourmies, à laquelle le document d'orientations et d'objectifs reconnaît la qualité de " pôle urbain supérieur secondaire ". Si le projet, d'une surface de vente totale de 1 450 m², est localisé à la limite de l'enveloppe urbaine et est entouré, sauf au nord où il est mitoyen d'une usine de meubles, par des parcelles non bâties, il se situe dans le prolongement direct du centre-ville au sein d'un secteur comportant à proximité d'autres commerces, des services, des logements et des activités industrielles ou artisanales. Par ailleurs, il se limite à l'extension d'une surface de vente actuellement fixée à 980 m² et renforce donc la densité commerciale de ce secteur. La limite d'extension de 10 % des surfaces de vente préconisée par le schéma de cohérence territoriale ne s'applique qu'aux magasins ayant une surface initiale supérieure à 1 000 m². Ainsi le projet doit être considéré comme prenant place dans une localisation commerciale préférentielle telle que définie par le schéma de cohérence territoriale. Le document d'orientations recommande également que la localisation des équipements commerciaux soit cohérente avec les flux de personnes. De ce point de vue, le projet est situé sur une artère passante en entrée de ville, à moins de 700 mètres du centre-ville et est aisément accessible à pied depuis les parties denses de la commune, outre le fait qu'il est desservi par les transports en commun au moyen d'un arrêt de bus situé à 350 mètres. Enfin, le projet révèle un effort d'intégration, conformément à une autre recommandation du document d'orientations, notamment en consacrant 48 % de ces surfaces aux espaces verts. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le projet n'apparaît pas incompatible avec le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. S'agissant des autres critères d'aménagement du territoire : 14. En premier lieu, les dispositions du I de l'article L. 752-6 du code de commerce relatives à la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi du 23 novembre 2018, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020, se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale par les commissions d'aménagement commercial des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 15. En l'espèce, si le taux de vacance brut à Fourmies et dans neuf communes voisines est de près de 12 % et si la population de Fourmies a diminué de près de 11% entre 2010 et 2020, le projet se limite, ainsi qu'il a été dit, à l'extension limitée d'une surface de vente existante. La pétitionnaire fait valoir que l'extension permettra principalement d'améliorer les conditions de vente tant pour les clients que pour les salariés sans que la gamme des produits vendus concurrence les commerces de bouche de centre-ville. L'étude d'impact considère que les effets du projet sur les commerces du centre-ville sont limités. L'extension permet également, comme l'a relevé la Commission nationale d'aménagement commercial, de limiter l'évasion de clientèle vers Maubeuge. Si la société requérante critique les taux de vacance nets mentionnés dans l'avis de la Commission nationale, largement inférieurs aux taux de vacance bruts, ils ne sont que des éléments pris en compte par l'avis sans constituer le motif déterminant de celui-ci. Par ailleurs, la société requérante ne saurait se fonder sur le grand nombre d'équipements commerciaux comparables à proximité pour remettre en cause le projet, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figurant plus au nombre des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce, depuis la loi du 4 août 2008. Dans ces conditions, la délivrance de l'autorisation ne pouvant être subordonnée à l'absence de toute incidence négative sur les centres-villes, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas retenu ce critère pour émettre un avis défavorable sur le projet. 14. En deuxième lieu, si la société requérante souligne que le projet comporte 120 places de stationnement, il n'est pas contesté qu'il n'accroît pas la surface bâtie par rapport au supermarché actuel, une partie du stationnement se situant au rez-de-chaussée du nouveau bâtiment. 15. En troisième lieu, l'étude d'impact indique que la route départementale qui passe devant le supermarché a des capacités suffisantes pour absorber le trafic généré par le projet. En particulier, si elle note une difficulté à l'heure de pointe du vendredi soir, cette difficulté est limitée au tourne-à gauche en sortie de magasin et aura un impact non sur la route départementale mais sur le parking du magasin, sans pour autant en gêner la circulation intérieure. L'aménagement du tourne-à gauche, préconisé par le dossier de demande, n'est donc pas nécessaire à la réalisation du projet. Le rapport de la direction départementale des territoires et de la mer indique d'ailleurs que le gestionnaire de la voie a donné un avis favorable au projet. 16. En quatrième lieu, si la société requérante fait valoir que le projet n'est pas accessible par une piste cyclable, il n'est pas inaccessible à vélo et comporte d'ailleurs 20 emplacements de stationnement réservés à ce moyen de transport. Il est également accessible en transports en commun, un arrêt de bus étant situé à 350 mètres soit entre 5 et 7 minutes à pied. Par ailleurs, il est relié aux zones d'habitat et au centre-ville, situé à 700 mètres, par des cheminements piétons sécurisés. 17. Il résulte de ce qui précède que le projet, qui a recueilli l'avis favorable du ministre chargé de l'urbanisme, ne compromet pas les objectifs d'aménagement du territoire définis par l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant des critères de développement durable : 18. En premier lieu, le projet prévoit que 1 140 m² de toitures sont couverts par des panneaux photovoltaïques, ce qui représente plus de 30 % des surfaces de toitures. Par ailleurs, l'avis de la Commission nationale fait état de gains énergétiques qui ne sont pas remis en cause par la société requérante. 19. En deuxième lieu, le projet qui n'accroît pas la surface bâtie par rapport au magasin existant, augmente légèrement la perméabilité du terrain d'assiette qui passe de 47,47% à 54,74%. Le projet comprend en effet 48 % d'espaces verts avec notamment la préservation d'une zone humide et la plantation de nombreux arbres, en particulier par la constitution d'une haie arbustive en limite nord. Par ailleurs, le projet qui prévoit d'importantes façades vitrées ne s'implante pas dans un site remarquable. 20. En troisième lieu, si le projet s'implante dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II, il n'est pas établi qu'il porte atteinte aux intérêts recensés au sein de cette zone, alors qu'il préserve la zone humide située à l'est du bâtiment. De même, les nuisances environnementales du projet dans sa phase de démolition-reconstruction ne sont pas établies. 21. Il résulte également de ce qui précède que le projet ne compromet pas les objectifs de développement durable visés par l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de la protection des consommateurs : 22. Si la société Auchan supermarché met en exergue l'importance de l'offre alimentaire dans la zone de chalandise, la densité commerciale ne constitue plus, ainsi qu'il a été dit, un critère d'appréciation des demandes d'autorisation commerciale. Par ailleurs, si cette société reproche au projet de ne pas développer de concept novateur, le projet se limite à proposer une extension et une modernisation d'un magasin existant, en améliorant son insertion dans l'environnement. Le projet ne compromet pas non plus les objectifs de protection des consommateurs mentionnés par la loi. 23. Il résulte de tout ce qui précède que la société Auchan supermarché n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a rendu un avis favorable sur la demande de la société Lidl lors de sa séance du 20 mai 2021. Par suite, ses conclusions d'annulation du permis de construire, délivré par le maire de Fourmies, le 1er juin 2021, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, doivent être rejetées. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 24. Les dispositions de de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fourmies, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée à ce titre par la société Auchan supermarché. 25. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Auchan supermarché, la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Fourmies et une somme identique à verser à la société Lidl sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Auchan supermarché est rejetée. Article 2 : La société Auchan supermarché versera une somme de 1 000 euros à la commune de Fourmies et une somme de 1 000 euros à la société Lidl au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Auchan supermarché, à la SNC Lidl, à la commune de Fourmies et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience publique du 16 février 2023 à laquelle siégeaient : - M. Marc Heinis, président de chambre, - Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, - M. Denis Perrin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2023. Le rapporteur, Signé : D. Perrin Le président de la 1ère chambre, Signé : M. A... La greffière, Signé : C. Sire La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, C. Sire N°21DA01850 2