CAA de NANTES, 2ème chambre, 16/07/2021, 20NT03052, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-16
Numéro : 20NT03052
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SEBAN ATLANTIQUE

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée les 28 septembre 2020, la société civile immobilière (SCI) 2G Immo, représentée par la SAS Seban Atlantique, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 4 août 2020 par lequel le maire de Grandchamp-des-Fontaines a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour un projet de création d'un ensemble commercial composé de six cellules commerciales, représentant une surface de vente totale de 7 469,05 m², au sein de la ZAC de la Belle Etoile ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer sa demande dans le délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : ­ sa requête est recevable ; ­ l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation quant à la nature du projet et quant à l'ensemble des motifs retenus dans cet avis. Par un mémoire, enregistré le 2 février 2021, la commune de Grandchamp-des-Fontaines, représentée par son maire en exercice, par SELARL MRV avocats, demande à la cour de faire droit à la requête de la SCI 2G Immo. Elle soutient que les moyens de la requête de la SCI 2G Immo sont fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ­ le code de commerce ; ­ le code de l'urbanisme ; ­ le décret n°2019-331 du 17 avril 2019 ; ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ­ le rapport de M. A...'hirondel, ­ les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, ­ et les observations de Me C..., représentant la SCI 2G Immo et de Me B..., représentant la commune de Grandchamps-des-Fontaines. Considérant ce qui suit : 1. La SCI 2G Immo a déposé le 29 juillet 2019, en mairie de Grandchamp-des-Fontaines, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'un ensemble commercial comprenant six cellules commerciales, représentant une surface de vente totale de 7 469 m², au sein de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de la Belle Etoile. Ce projet vient en extension de l'ensemble commercial " La Belle Etoile " sur lequel est déjà implanté un magasin à l'enseigne " Super U " faisant passer l'ensemble à une surface de vente de 11 145 m². La commission départementale d'aménagement commercial de la Loire-Atlantique a émis, le 28 novembre 2019, un avis favorable à ce projet. Saisie d'un recours contre cet avis par les sociétés Gelamar et Silène, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, lors de sa séance du 10 juin 2020, un avis défavorable sur le projet. Par un arrêté du 4 août 2020, le maire de Grandchamp-des-Fontaines, prenant acte de cet avis défavorable, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité valant autorisation d'exploitation commerciale. La SCI 2G Immo demande à la cour d'annuler cet arrêté. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, le projet en litige présenté par la SCI 2G Immo consiste en la création d'un ensemble commercial dit " Retail " composé de six magasins, représentant une surface totale de vente de 7 469 m². Les activités ou enseignes prévues sont : une cave à bière (324,91 m²), deux magasins dédiés, l'un, à l'alimentation animale ou au sport (322,29 m²), l'autre au bricolage (3 758,62 m²) et trois magasins à l'enseigne Biocoop (462,06 m²), Lidl (999,71 m²) et Centrakor (1 601,36 m²). N'ont pas été maintenus par rapport au projet initial le laboratoire d'analyses médicales, le magasin d'optique et la salle de sports. Si la société n'a pas, par ailleurs, retiré de son projet la cave à bière, c'est au motif, ainsi qu'il résulte de l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial de la Loire-Atlantique du 28 novembre 2019, qu'elle était désormais en mesure de justifier de l'absence de concurrence avec le commerce local. Il résulte, enfin, de ce même avis, que le demandeur a présenté, par rapport au projet précédent qui avait fait l'objet d'un avis défavorable de la même commission, un projet mieux intégré dans le site. En particulier, les cellules commerciales prendront dorénavant appui sur les haies bocagères traversantes et parallèles à la nouvelle voie de liaison, lesquelles seront maintenues. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce en retenant que le projet présenté par la SCI 2G Immo était à peu près identique au projet initial du fait que seul le laboratoire d'analyses médicales avait été retiré. 3. En second lieu, aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. (...) ". Aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / (...) 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II. - A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. / III. - La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que la commission d'aménagement commercial prend en considération trois séries de critères liés à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs. A titre accessoire, elle peut également prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. Lorsqu'elle est saisie, la commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux mêmes critères. Il suit de là que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être accordée que si, eu égard à ses effets, le projet ne compromet pas la réalisation des objectifs prévus par la loi. En ce qui concerne la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes : 5. La commission a relevé, alors que les deux communes de Grandchamp-des-Fontaines et de Treillières totalisent douze commerces dont une épicerie, que le projet d'ensemble commercial, qui est situé en périphérie, n'est pas de nature à contribuer à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes. 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige est distant de 3,8 kilomètres du centre-ville de Grandchamp-des-Fontaines et de 1,2 kilomètre du centre-ville de Treillières. La circonstance que le projet soit situé en périphérie de cette dernière localité n'est pas à elle seule de nature à établir qu'il ne pourrait pas effectivement contribuer à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes. 7. D'autre part, il ressort de ces mêmes pièces, en particulier de l'analyse d'impact du projet et ses annexes réalisée conformément au III de l'article L. 752-6 du code de commerce précité, qu'à l'échelle de l'aire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres dans laquelle s'inscrit le projet, le nombre de commerces est en légère progression (+ 6 % entre 2010 et 2014), alors que dans le département de la Loire-Atlantique, il est plutôt en stagnation (- 0,3 %). La dynamique commerciale de ce territoire est portée par le commerce de proximité qui représente 64 % de l'offre commerciale totale (contre 46% pour le département de la Loire-Atlantique) et est alimentée pour l'essentiel par la croissance démographique (+ 1,9% par an). S'agissant plus particulièrement de l'impact du projet sur le commerce des communes de Grandchamp-des-Fontaines et de Treillières, le projet en litige propose des commerces et services qui sont absents dans ces deux communes, leur centre-ville proposant des petits commerces alimentaires et non-alimentaires. Si le centre-ville de Treillières est agréable et bien aménagé en regroupant de nombreux équipements générateurs de flux (mairie, écoles primaires, infrastructures sportives, activités médicales ...), il ne dispose pas, en revanche, de cellules d'activité d'avance pour accueillir de nouveaux commerçants du fait de surfaces relativement petites. S'agissant des communes limitrophes, il résulte de l'analyse d'impact du projet que ce dernier n'entrera pas en concurrence avec les centres-villes de ces communes. Enfin, le projet doit s'implanter dans la ZAC de la Belle Etoile dont la création a été décidée, ainsi qu'il résulte de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres du 16 mai 2018 et du rapport de la direction départementale des territoires et de la mer du 22 novembre 2019, pour limiter l'évasion commerciale vers les pôles commerciaux extérieurs à la zone de chalandise. Ce dernier rapport précise également que " le choix d'installer des commerces sur l'îlot Sud de la ZAC permet de mettre en place un pôle global commerces / équipement aquatique / Loisirs à proximité du centre-ville de Treillières, distant d'un peu plus d'un kilomètre ". Le ministre en charge de l'urbanisme a, au demeurant, donné un avis favorable à ce projet au motif, notamment, qu'il " participe à l'animation de la vie urbaine ". 8. Il suit de là, et alors même que les habitations les plus proches seraient situées à plus de 500 mètres du site, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, que le projet serait de nature à compromettre la réalisation de l'objectif tenant à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes. En ce qui concerne la desserte du projet par les transports en commun et les modes doux : 9. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'analyse d'impact du projet et du rapport d'instruction, que le site est desservi par les transports en commun, à savoir le réseau Lila et la ligne 22, l'arrêt de bus se situant à 450 mètres de l'entrée du projet. Le réseau Lila dessert près de 30 fois par jour ce site en période scolaire, 21 fois hors période scolaire et 15 fois par jour le week-end. Au surplus, dans un avis précédent, concernant l'extension du magasin à l'enseigne " Super U " situé à proximité, la commission nationale avait admis que " le projet est accessible par les transports en commun, avec deux lignes de bus du réseau " Lila ". 10. D'autre part, il résulte du rapport d'instruction qu'il existe un cheminement piéton le long des futurs commerces depuis les accès via la route départementale (RD) 537 vers le centre aquatique et que cette route départementale dispose entre le rond-point nouvellement créé en direction de Grandchamp-des-Fontaines et le centre-ville de larges accotements, une piste en revêtement de sable longeant cette portion où le cheminement est sécurisé. Par ailleurs, la RD 26 est bordée d'une piste cyclable et piétonne. Enfin, le rapport note que le site du projet est accessible par les modes doux depuis le centre-ville de Treillières dès lors que le magasin à l'enseigne " Super U " est déjà desservi par des cheminements sécurisés. 11. Il résulte de ce qui précède, et ainsi que le souligne à juste titre le ministre en charge de l'urbanisme pour qui " le site est desservi par deux lignes de bus, à un arrêt situé à 450 m, avec une fréquence de passage correcte. Le site est accessible par voies piétonnes sécurisées et piste cyclables ", que la Commission a fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce en retenant le motif tiré de l'insuffisante desserte du projet par les transports en commun et par les modes doux. En ce qui concerne la mutualisation des places de stationnement : 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans joints à la demande d'autorisation d'exploitation commerciale, que, contrairement à ce qu'a retenu la Commission, les magasins projetés mutualisent les aires de stationnement, dans un souci de compacité. En ce qui concerne l'imperméabilisation d'une emprise naturelle : 13. Il ressort des pièces du dossier que le projet est destiné à s'implanter sur l'îlot Sud de la ZAC de la Belle Etoile dont l'aménagement a été autorisé par un arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 27 décembre 2018 pris antérieurement à l'avis contesté de la Commission. 14. Il résulte de cet arrêté que l'aménagement de la ZAC de la Belle Étoile a été conçu dans le cadre d'une démarche d'évitement et de réduction des impacts sur 1'environnement qui a notamment abouti à exclure la zone naturelle comprenant le vallon du ruisseau des bas prés ainsi que des arbres abritant le Grand capricorne. Les mesures compensatoires environnementales répondent aux impacts sur les espèces et habitats d'espèces protégées et des mesures d'accompagnement viennent les compléter et restaurer les continuités écologiques. En particulier, le projet dans sa globalité prend en compte de façon satisfaisante les enjeux liés à la gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques. Les aménagements prévus sont compatibles, d'une part, avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Loire-Bretagne 2016-2021 et, d'autre part, avec le plan d'aménagement et de gestion durable du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) estuaire de la Loire. Ils sont, en outre, conformes au règlement de ce dernier schéma. Le préfet, dans son arrêté, a notamment autorisé la destruction de zones humides d'une superficie de 1,15 hectare, qui ne pouvait être évitée, mais qui fait l'objet de mesures compensatoires adaptées (article 1.3). Les prescriptions particulières au titre de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques sont prévues au titre III tant en phase chantier qu'en phase d'exploitation. En particulier, des dispositions spécifiques s'agissant de l'assainissement des eaux pluviales sont prévues pour l'îlot sud (point III. 2. 1 de l'article III.2). Il ne ressort pas des pièces du dossier que les prescriptions prévues seraient insuffisantes. Dans ces conditions, en estimant, sans autre précision, que la réalisation du projet entraînera l'imperméabilisation d'une grande partie d'une emprise naturelle au seul motif que le site d'implantation est constitué de prairies et terres en culture quadrillées, la commission a fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce. 15. Il résulte de tout ce qui précède, que la Commission nationale d'aménagement commercial en estimant, par les motifs qu'elle a retenus, que le projet serait de nature à compromettre les objectifs fixés à l'article L. 752-6 du code de commerce, a entaché d'illégalité son avis. Par suite, la SCI 2G Immo est fondée à soutenir que l'arrêté du maire de Grandchamp-des-Fontaines du 4 août 2020 portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est, dans ces conditions, entaché d'illégalité et à demander son annulation. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 16. L'exécution du présent arrêt implique, sur le fondement de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, que le recours formé par les sociétés Galemar et Silène soit réexaminé par la Commission nationale d'aménagement commercial. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'enjoindre à la Commission de procéder à ce réexamen dans un délai de trois mois à compter de la notification qui lui sera faite de la présente décision. Sur les frais liés au litige : 17. Les conclusions présentées par la SCI 2G Immo en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie au litige, ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du maire de Grandchamp-des-Fontaines du 4 août 2020 est annulé. Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de procéder à un nouvel examen du dossier dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la SCI 2G Immo est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI 2G Immo, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la commune de Grandchamp-des-Fontaines. Délibéré après l'audience du 6 juillet 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. A...'hirondel, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juillet 2021. Le rapporteur, M. D...Le président, A. PEREZ La greffière, A. LEMEE La République mande et ordonne au ministre de l'Économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT03052