CAA de LYON, 6ème chambre, 24/02/2023, 21LY01304, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-24
Numéro : 21LY01304
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. Henri  STILLMUNKES
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : SCP CASADEI-JUNG ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 27 décembre 2018 par laquelle le directeur du centre hospitalier de ... a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. Par un jugement n° 1900414 du 25 février 2021, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du 27 décembre 2018 par laquelle le directeur du centre hospitalier de ... a prononcé le licenciement de Mme C... pour insuffisance professionnelle. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 23 avril 2021, ensemble un mémoire complémentaire enregistré le 7 octobre 2022, le centre hospitalier de ..., représenté par la SELARL Casadei-Jung, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1900414 du 25 février 2021 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) de rejeter la demande de Mme C... ; 3°) de mettre à la charge de Mme C... une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le centre hospitalier de ... soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : * contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, les manquements relevés et les capacités insuffisantes caractérisent une insuffisance professionnelle ; * la commission consultative paritaire n'avait pas à être consultée, compte tenu des dispositions transitoires de l'article 52 du décret n° 2017-1201 du 27 juillet 2017. Par un mémoire en défense enregistré le 21 mars 2022, ensemble un mémoire complémentaire enregistré le 20 octobre 2022, Mme A... C..., représentée par la SCP G. Thouvenin, O. Coudray, M. B..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge du centre hospitalier de ... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Mme C... soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : * c'est à juste titre que le tribunal a annulé la décision, aucune insuffisance professionnelle n'étant établie ; * elle a été victime de l'inimitié de son supérieur hiérarchique ; * en outre, la commission consultative paritaire aurait dû être consultée préalablement, en application de l'article 2-1, II, 1° du décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; * le compte-rendu du 9 octobre 2018 de l'entretien d'évaluation professionnelle réalisé le 5 septembre 2018 aurait dû être visé par l'autorité disposant du pouvoir de nomination en application de l'article 5 du décret n° 2010-1153 du 29 septembre 2010. Par ordonnance du 23 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 10 octobre 2022 à 16h30. Par ordonnance du 10 octobre 2022, la clôture d'instruction a été reportée au 20 octobre 2022 à 16h30. Par ordonnance du 20 octobre 2022, la clôture d'instruction a été reportée au 10 novembre 2022 à 16h30. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : * le code général de la fonction publique, ensemble l'ordonnance n° 2021-1574 du 21 novembre 2021 et notamment son article 11 ; * la loi n° 83-634 du 9 juillet 1983 ; * la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; * le décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; * le décret n° 91-868 du 5 septembre 1991 ; * le décret n° 2010-1153 du 29 septembre 2010 ; * le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 ; * le décret n° 2015-1434 du 5 novembre 2015 ; * le décret n° 2017-1201 du 27 juillet 2017 ; * l'arrêté du 8 janvier 2018 relatif aux commissions consultatives paritaires compétentes à l'égard des agents contractuels de la fonction publique hospitalière ; * l'arrêté du 4 juin 2018 fixant la date des prochaines élections professionnelles dans la fonction publique hospitalière ; * l'arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes du 23 mars 2018 portant désignation des établissements gestionnaires des commissions consultatives paritaires départementales à l'égard des agents contractuels de la fonction publique hospitalière ; * le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : * le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur, * les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, * les observations de Me Rainaud, représentant le centre hospitalier ... de ..., * et les observations de Mme C.... Considérant ce qui suit : 1. Par un contrat à durée indéterminée conclu le 5 janvier 2018 et qui précise qu'il annule et remplace un contrat du 3 novembre 2017, le centre hospitalier ... de ... a recruté Mme C... sur un poste de responsable des travaux à temps complet. Il résulte de l'organigramme produit qu'elle était responsable du service chargé des travaux et des services techniques correspondants, dans le cadre du pôle en charge des travaux, des achats et de la logistique. Une période d'essai de trois mois était prévue, renouvelable une fois. Par décision du 27 décembre 2018, le directeur du centre hospitalier a licencié Mme C... pour inaptitude professionnelle, avec un préavis de trois mois. Par un jugement du 25 février 2021, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé cette dernière décision. Le centre hospitalier de ... interjette appel de ce jugement. 2. Aux termes de l'article 41-2 du décret susvisé du 6 février 1991 : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle (...) ". 3. Le licenciement pour insuffisance professionnelle d'un agent public contractuel ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises ni qu'elle ait persisté après qu'il ait été invité à remédier aux insuffisances constatées. Par suite, une évaluation portant sur la manière dont l'agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement. 4. Il résulte des articles 1er et 2 du contrat conclu par Mme C... qu'elle a été recrutée pour exercer les fonctions de responsable des travaux, dont il est précisé qu'elles correspondent au grade d'ingénieur hospitalier principal, de catégorie A. Le décret susvisé du 5 septembre 1991 auquel il est ainsi renvoyé prévoit, dans son article 2, dans sa rédaction alors applicable, que : " I. - Les ingénieurs hospitaliers exercent leurs fonctions selon leur spécialité dans les domaines de l'ingénierie, de l'architecture, de l'appareillage biomédical, de l'informatique ou dans tout autre domaine à caractère technique et scientifique entrant dans les missions des établissements mentionnés à l'article 1er. / Dans les domaines de leur compétence, ils coordonnent les activités qui concourent à la réalisation des objectifs arrêtés par le directeur de l'établissement. / A ce titre, ils réalisent les études préalables et mettent au point les projets, élaborent et gèrent les programmes dont ils conduisent la réalisation, participent au choix, à l'installation et à la mise en œuvre des équipements, assurent la maintenance des matériels et l'entretien des bâtiments. Ils conseillent les agents qui utilisent les matériels et équipements, y compris médicaux. / Ils dirigent les personnels placés sous leur autorité et assurent leur formation technique. (...) ". 5. Pour caractériser l'insuffisance professionnelle, la décision de licenciement en litige retient plusieurs manquements répétés. Tout d'abord, des retards et défaillances dans l'élaboration des cahiers des charges des marchés publics de rénovation des services de consultation polyvalentes et d'orthopédie, ayant conduit à des surcoûts évalués à plus de 170 000 euros. Ensuite, une coordination insuffisante avec les services de soins et un défaut de priorisation ayant généré des retards, des oublis, ainsi que l'insatisfaction des services pour plusieurs chantiers. Il est également relevé que deux évaluations ont été réalisées, une première, en mars 2018, au terme de la période d'essai, puis l'évaluation annuelle pour 2018. 6. L'évaluation réalisée en mars 2018 souligne que l'intéressée ne semble pas avoir encore pris ses marques. Elle note des compétences constatées sensiblement inférieures aux attendus minimaux. Elle souligne en particulier des retards dans la réalisation des documents et une attention insuffisante aux budgets, alors que la fiche de poste mettait notamment en avant les missions de conception, contrôle et conduite de la politique d'investissement, ainsi que de pilotage financier des différentes missions dans le cadre du budget alloué. Elle relève également la nécessité d'apprendre à écouter pour pouvoir évoluer dans l'établissement, ainsi que l'importance de savoir adapter ses pratiques antérieures. L'évaluation de l'année 2018, qui a donné lieu à un entretien le 5 septembre 2018, relève toujours une faiblesse générale des compétences professionnelles et des carences importantes dans la manière de servir. Elle souligne, d'une part, le manque de rigueur dans le respect des délais et des budgets, par manque d'attention aux priorités institutionnelles, d'autre part, une écoute insuffisante et une difficulté à instaurer une collaboration et à mobiliser les équipes. Elle relève que la qualité du travail n'existe que pour les projets qui tiennent à cœur à Mme C... ou sont choisis par elle. Mme C... n'a pas contesté ces évaluations. Il est mentionné sur l'évaluation annuelle, au titre des observations éventuelles, que l'agent a bien entendu les axes d'amélioration. 7. S'agissant des retards et défaillances retenus comme révélateurs, il est relevé dans la décision de licenciement qu'en raison d'un défaut d'anticipation, des travaux d'aménagement de box de consultation du service orthopédique ont eu un coût de 198 000 euros au lieu des 120 000 envisagés. L'engagement des consultations en juin seulement, pour un projet envisagé depuis le mois de janvier, et pour des travaux souhaités en juillet, a conduit à retenir une offre très élevée de 154 000 euros, sans possibilité de relancer une consultation compte tenu des délais contraints. Par ailleurs, des travaux nécessaires avaient été omis dans les documents de consultation et leur coût a en outre dû s'ajouter à celui initialement prévu au marché, qui plus est en dehors de tout cadre contractuel régulier, générant une insécurité juridique. Par ailleurs, pour des travaux de rénovation des consultations polyvalentes, des surcoûts ont également été constatés, Mme C... ayant soutenu ne pas avoir eu connaissance du budget prévu et ayant retenu des crédits de 223 000 euros au lieu des 120 000 euros initialement envisagés. La note de synthèse réalisée sur ses insuffisances professionnelles et qui lui a été communiquée préalablement, relève un coût final engagé de 241 000 euros. 8. S'agissant des difficultés de coordination, il est constaté dans la décision de licenciement que des travaux nécessaires et urgents de reprise de sols souples dégradés et créant un risque de chute pour les agents et les patients, attendus par les services, ont été plusieurs fois reportés, le démarrage prévu le 4 juin 2018 n'étant toujours pas intervenu en octobre, aucun calendrier n'ayant été prévu au marché, lui-même publié à deux reprises, et aucune diligence utile n'ayant été accomplie à l'égard des entreprises pour qu'elles interviennent rapidement. Par ailleurs, il est relevé que des travaux de changement du système de flexibles de douche, demandés par l'agence régionale de santé en 2017, avaient été priorisés en psychiatrie pour prévenir toute tentative de suicide. Or le secteur le plus urgent n'a pas été priorisé dans la réalisation, une gronde des services de soins étant soulignée. Le non-respect de règles d'hygiène dans la réalisation de travaux dans le service d'orthopédie est également relevé, par défaut de cloisonnement, qui n'avait pas été anticipé. La note précitée précise que le médecin hygiéniste de l'établissement a dû intervenir. Des difficultés ont par ailleurs été signalées en juin 2018 par le service de chirurgie viscérale, en raison d'un défaut de coordination d'un chantier, concernant la gestion de déchets, et ont été examinées sans concertation avec la hiérarchie. Des changements dans les plans de la salle de petite intervention ont de même été opérés sans discussion préalable avec l'encadrement. Enfin, un projet de création d'une chambre d'isolement en psychiatrie, envisagé à l'initiative de l'agence régionale de santé fin 2017, n'avait pas été préparé pour une réunion organisée le 14 novembre 2018, alors que des premières visites préparatoires avaient été réalisées dès le mois d'avril, révélant un manque d'anticipation et de coordination avec le service. 9. Les incidents qui viennent d'être évoqués ne reprennent au demeurant pas la totalité des manquements relevés dans la note précitée et mentionnés dans les différents documents produits. Leur matérialité est suffisamment établie, notamment par un ensemble concordant de signalements précis et circonstanciés, réalisés par différents responsables du centre hospitalier et dont l'exactitude factuelle n'est pas contestée. Il est vrai que la requérante fait valoir la gestion antérieure, le nombre insuffisant d'agents et l'autonomie des entreprises attributaires des marchés. Elle allègue également l'inimitié de sa supérieure hiérarchique. Enfin, elle fait valoir qu'elle a par ailleurs effectué de nombreuses autres activités sans que des difficultés ne soient constatées. Toutefois, les incidents multiples et répétés relevés mettent en cause, sur une période de près d'un an, sa propre activité et l'exercice de ses attributions, sans que les causes extérieures invoquées ne puissent suffire à les expliquer entièrement. Ils font en particulier apparaitre un défaut récurrent d'insertion dans la hiérarchie et d'acceptation de l'autorité hiérarchique, une mauvaise prise en compte des impératifs institutionnels et un manque d'attention suffisante aux attentes particulières des différents acteurs de la communauté hospitalière et notamment des différents services de soins. Leur gravité et leur répétition révèle en l'espèce une inaptitude de Mme C... à exercer les fonctions de responsabilité dans un service gestionnaire des moyens communs, pour lesquelles elle a été recrutée par le centre hospitalier de ..., sans qu'elle puisse utilement alléguer l'absence de difficultés rencontrées pour des activités exercées dans le cadre d'un recrutement distinct antérieur dans un autre établissement de santé. Sa notation au titre de l'année 2014 relevait au demeurant déjà un " caractère fort " et une propension à la prise " d'initiatives y compris au-delà de son champ de compétences ", en soulignant que son efficacité " pourrait être améliorée en recentrant ses initiatives sur son champ de compétence ". Le centre hospitalier de ... est en conséquence fondé à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la décision de licenciement, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand s'est fondé sur ce que l'insuffisance professionnelle ne serait pas établie. 10. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l'entier litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par Mme C..., tant en première instance qu'en appel. 11. En premier lieu, si l'article 44 du décret du 6 février 1991 prévoit que les licenciements pour insuffisance professionnelle sont motivés, la décision de licenciement contestée expose de façon complète et circonstanciée les motifs de droit et de fait sur lesquels elle se fonde. Elle est, dès lors, suffisamment motivée. A cet égard, alors que la décision expose les éléments dont le directeur du centre hospitalier a estimé qu'ils révélaient une insuffisance professionnelle, il n'était tenu, en outre, ni d'analyser l'activité antérieure dans un établissement distinct, ni d'exposer l'intégralité des activités exercées par l'intéressée, ni enfin de reprendre toutes les explications que l'intéressée a pu avancer. 12. En deuxième lieu, les difficultés nombreuses précitées, liées à des carences dans l'activité de Mme C..., ont été relevées par de nombreux responsables du centre hospitalier, tant dans les services de gestion et de direction que dans les services de soins. Mme C... n'est dès lors pas fondée à soutenir que son licenciement ne serait imputable qu'à l'inimitié de la responsable du pôle dont les services dont elle avait la charge font partie et qui était sa supérieure hiérarchique. Aucun manquement au principe d'impartialité n'est d'ailleurs établi, le seul fait pour un responsable hiérarchique de relever le mauvais exercice de ses fonctions par un subordonné ne pouvant être regardé comme révélant sa partialité. 13. En troisième lieu, les articles 1er et 8 du décret susvisé du 15 juin 2011 prévoient que les agents publics, y compris contractuels, bénéficient d'un dossier unique, qui en cas de rupture d'un contrat suivi d'un recrutement par un nouvel employeur public, intègre les éléments de l'emploi antérieur. Mme C... soutient que le dossier qui lui a été communiqué préalablement à son licenciement pour insuffisance professionnelle ne comprenait pas d'éléments sur son activité antérieure dans un autre établissement. Toutefois le licenciement ne se fonde en l'espèce que sur son activité au sein du centre hospitalier de ..., pour apprécier ses capacités professionnelles au regard des stipulations du contrat conclu avec ce seul établissement. Par ailleurs, il n'y a jamais eu de contestation sur la qualité de ses activités antérieures, que l'intéressée a d'ailleurs pu faire valoir en temps utile, en particulier dans sa réponse détaillée à la note de synthèse précitée. La circonstance alléguée n'a donc, en l'espèce, privé effectivement Mme C... d'aucune garantie ni n'a eu d'incidence sur le sens de la décision. 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1-3 du décret susvisé du 6 février 1991 : " I.- Les agents recrutés pour faire face à un besoin permanent par contrat à durée indéterminée ou par contrat à durée déterminée supérieure à un an bénéficient chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à compte rendu. / Cet entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct (...) / II.- Le compte rendu est établi et signé par le supérieur hiérarchique direct de l'agent. (...) / (...) / Il est visé par l'autorité investie du pouvoir de nomination qui peut formuler si elle l'estime utile, ses propres observations. Le compte rendu est notifié à l'agent qui le signe pour attester qu'il en a pris connaissance puis le retourne à l'autorité investie du pouvoir de nomination qui le verse à son dossier (...) ". Mme C... n'a pas contesté sa notation pour l'année 2018, qui est devenue définitive, et elle ne peut dès lors exciper de son illégalité. Par ailleurs, si l'édition de l'entretien produite au dossier ne comporte pas le visa de l'autorité investie du pouvoir de nomination, ce document, dont il n'est pas contesté qu'il a été établi par le supérieur hiérarchique de Mme C..., récapitule l'appréciation globale portée sur les compétences et la manière de servir, et a été signé par Mme C... le 4 octobre 2018 sans qu'elle en conteste le contenu, les observations mentionnées faisant au contraire état, ainsi qu'il a été dit, de ce qu'elle " a bien entendu les axes d'amélioration ". Ainsi, la seule circonstance que le visa de l'autorité en charge du pouvoir de nomination en soit absent ne suffit pas à entacher d'irrégularité la décision de licenciement, qui pouvait se fonder sur tout élément utile permettant d'apprécier les aptitudes professionnelles de l'intéressée, et qui a au demeurant été adoptée par le directeur du centre hospitalier. 15. En cinquième lieu, aux termes de l'article 2-1 du décret du 6 février 1991, dans sa rédaction issue du décret susvisé du 5 novembre 2015 : " I.- Une commission consultative paritaire compétente à l'égard des agents contractuels mentionnés à l'article 1er est instituée, dans chaque département, par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé agissant au nom de l'Etat. Il en confie la gestion à l'un des établissements publics de santé dont le siège se trouve dans le département. / (...) / Les commissions consultatives paritaires comprennent, en nombre égal, des représentants de l'administration et des représentants des personnels mentionnés à l'article 1er. Leur composition et leur fonctionnement sont fixés par arrêté du ministre chargé de la santé / II.- Ces commissions sont obligatoirement consultées dans les cas prévus aux articles 17-1,17-2, 41-5 et 41-6 ainsi que sur les décisions individuelles relatives : / 1° Aux licenciements intervenant postérieurement à la période d'essai (...) ". Aux termes de l'article 44 de ce décret de 1991, dans sa rédaction issue du décret de 2015 : " Lorsqu'à l'issue de la consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 2-1, et de l'entretien prévu à l'article 43, l'administration décide de licencier un agent, elle lui notifie sa décision par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge (...) ". En application du IV de l'article 58 du décret du 5 novembre 2015 : " Les procédures dans lesquelles est prévue la consultation de la commission consultative paritaire restent régies par les dispositions du décret du 6 février 1991 susvisé dans sa rédaction antérieure au présent décret, jusqu'à l'installation de celle-ci ". Enfin, aux termes du V de ce même article 58 : " Les commissions consultatives paritaires sont mises en place au plus tard lors du prochain renouvellement général des commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière. ". Il résulte de ces dispositions que l'obligation de consultation des commissions consultatives paritaires sur les décisions individuelles relatives aux licenciements intervenant postérieurement à la période d'essai des agents contractuels des établissements hospitaliers, ne trouve à s'appliquer qu'à compter de la mise en place de ces commissions et, au plus tard, lors du prochain renouvellement général des commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière. Les modalités d'application des dispositions issues du décret du 5 novembre 2015 ont été précisées par l'arrêté susvisé du 8 janvier 2018 et la composition de ces commissions s'est opérée dans le cadre du renouvellement organisé par l'arrêté susvisé du 4 juin 2018, qui prévoit que, si la date des élections pour le renouvellement général des instances concernées, et notamment les commissions consultatives paritaires compétentes à l'égard des agents contractuels de la fonction publique hospitalière, est fixée au jeudi 6 décembre 2018, le mandat des nouveaux représentants des personnels au sein de ces instances ne débute cependant qu'à compter de la date d'entrée en vigueur de l'acte les nommant et, au plus tard, le 14 janvier 2019. Dans ce cadre, la commission compétente pour le centre hospitalier de ... avait été instituée par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes du 23 mars 2018. Il n'est toutefois pas contesté qu'à la date de la décision, soit le 27 décembre 2018, ses membres n'étaient pas désignés, l'arrêté de désignation n'ayant été édicté que le 17 janvier 2019, de telle sorte qu'à la date de la décision, en l'absence d'installation de la commission, la procédure consultative précitée ne s'appliquait pas. Mme C... n'est dès lors pas fondée à soutenir que le défaut de consultation de la commission constitue un vice de procédure de nature à entrainer l'annulation de la décision contestée. 16. Il résulte de ce qui précède que le centre hospitalier de ... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du 27 décembre 2018 par laquelle son directeur a prononcé le licenciement de Mme C... pour insuffisance professionnelle. 17. Mme C... étant partie perdante dans la présente instance, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le centre hospitalier de ... sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1900414 du 25 février 2021 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé. Article 2 : Les conclusions présentées pour Mme C... en première instance et en appel sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées pour le centre hospitalier de ... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier de ... et à Mme A... C.... Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Stillmunkes, président assesseur, Mme Bentéjac, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2023. Le rapporteur, H. Stillmunkes Le président, F. Pourny La greffière, F. Abdillah La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY01304