Cour Administrative d'Appel de Marseille, 6ème chambre - formation à 3, 21/10/2011, 09MA00944, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Date de la décision : 2011-10-21
Numéro : 09MA00944
Président : M. GUERRIVE
Rapporteur : Mme Emilie  FELMY
Commissaire du gouvernement : Mme MARKARIAN
Avocat(s) : ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la requête et le mémoire, enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille les 16 mars et 28 juillet 2009, présentés pour M. René A, demeurant ..., par la société d'avocats Adamas affaires publiques ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0603942-0701620 du 30 décembre 2008 par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté en date du 14 novembre 2005, modifié par un arrêté du 29 mars 2006, par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré cessible au profit de la commune de Béziers ou de la société d'équipement du biterrois et de son littoral (SEBLI) la parcelle cadastrée sous le n° 9 de la section CY lui appartenant, nécessaire à la réalisation de la zone d'aménagement concerté de la Courondelle et, d'autre part, à l'annulation de l'arrêté en date du 30 janvier 2007 par lequel le préfet de l'Hérault a prorogé pour une durée de six mois la durée de validité de la déclaration de cessibilité fixée par l'arrêté du 14 novembre 2005 précité ; 2°) de constater l'illégalité de l'arrêté préfectoral en date du 20 janvier 2005 déclarant d'utilité publique les travaux et les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté de la Courondelle et d'annuler les décisions précitées ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions ; Vu l'arrêté du vice-président du Conseil d'Etat en date du 27 janvier 2009 fixant la liste des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel autorisés à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 septembre 2011 : - le rapport de Mme E. Felmy, rapporteur, - les conclusions de Mme Markarian, rapporteur public, - et les observations de Me Frenoy représentant M. A ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré enregistrée le 28 septembre 2011 présentée pour M. A ; Considérant que par arrêté en date du 20 janvier 2005, le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique les travaux et les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté de la Courondelle ; que par arrêté en date du 14 novembre 2005, modifié par un arrêté du 29 mars 2006, le préfet de l'Hérault a déclaré cessible au profit de la commune de Béziers ou de la société d'équipement du biterrois et de son littoral (SEBLI) la parcelle cadastrée sous le n° 9 de la section CY appartenant à M. A, nécessaire à la réalisation de la zone d'aménagement concerté de la Courondelle ; que, par arrêté en date du 30 janvier 2007, le préfet de l'Hérault a prorogé pour une durée de six mois la durée de validité de la déclaration de cessibilité fixée par l'arrêté du 14 novembre 2005 précité ; que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande d'annulation des arrêtés de cessibilité précités présentée par M. A ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que les premiers juges ont estimé, pour écarter le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, qu'il ressortait notamment des pièces du dossier que par délibération en date du 10 novembre 2004, le conseil municipal de Béziers avait approuvé la modification de son plan d'occupation des sols, permettant la réalisation du projet contesté ; que, toutefois, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions était inopérant dans la mesure où l'enquête publique avait pour objet la 10ème modification du POS de Béziers valant enquête préalable à la déclaration d'utilité publique de la ZAC de la Courondelle ; que, par suite, la circonstance que la délibération sur laquelle se sont fondés les premiers juges n'aurait pas figuré au dossier est sans conséquence sur la régularité du jugement ; Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté déclarant l'utilité publique du projet : En ce qui concerne l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique : Considérant que M. A soutient que l'acte déclaratif d'utilité publique du 20 janvier 2005 est entaché d'illégalité en raison de l'irrégularité affectant le déroulement de l'enquête publique, qu'en effet, l'enquête prescrite par arrêté du 25 mai 2004 portait à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de la commune et aurait dû être conduite par le préfet, selon les dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, qu'aucun affichage sur les lieux n'a été réalisé par l'expropriant en méconnaissance de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation, que le dossier d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique ne comportait pas l'ensemble des pièces nécessaires et qu'enfin, le préfet de l'Hérault doit être considéré comme ayant acquiescé aux faits exposés en l'absence de défense produite en première instance ; Considérant, en premier lieu, que par délibération en date du 4 juin 2002, le conseil municipal de la commune de Béziers a approuvé la convention publique d'aménagement conclue avec la SEBLI ; que, par délibération en date du 29 juillet 2003, le conseil municipal de Béziers a décidé la création de la ZAC de la Courondelle ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. - Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal (...). ; qu'aux termes de l'article L. 123-11 du même code : Lorsque l'enquête prévue à l'article L. 123-10 concerne une zone d'aménagement concerté, elle vaut enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux prévus dans la zone à condition que le dossier soumis à l'enquête comprenne les pièces requises par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que l'article R. 123-19 du même code, dans sa rédaction en vigueur, ajoute : (...) L'enquête concernant un plan local d'urbanisme vaut enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des opérations, acquisitions ou expropriations prévues à ce plan à l'intérieur d'une zone d'aménagement concerté lorsque le dossier soumis à l'enquête comprend les pièces mentionnées au I de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Dans ce cas, l'enquête publique est organisée dans les formes prévues par les articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Toutefois, le maire ou le président de l'établissement public exerce les compétences attribuées au préfet par les articles R. 11-14-2 à R. 11-14-5 et R. 11-14-7 à R. 11-14-15 du même code. ; qu'il résulte de ces dispositions que l'enquête publique préalable à l'adoption du plan local d'urbanisme concernant une zone d'aménagement concerté vaut enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux prévus dans cette zone sous réserve du respect de la composition du dossier d'enquête prévu par l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et des formes prévues par les articles R. 11-14-1 et suivants de ce même code ; qu'en outre, dans ce cadre, le maire exerce les compétences attribuées au préfet par les articles R. 11-14-2 à R. 11-14-5 et R. 11-14-7 à R. 11-14-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Considérant, par suite, qu'il appartenait au maire de la commune de Béziers d'ordonner l'ouverture de l'enquête publique relative au projet de modification du plan local d'urbanisme de la commune intégrant la ZAC de la Courondelle, laquelle valait enquête préalable à la déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement et des acquisitions foncières nécessaires à sa mise en oeuvre ; que les dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, en vertu duquel la déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si l'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en conformité du plan qui en est la conséquence et après intervention de diverses personnes publiques et organismes, n'étaient pas applicables à la présente procédure de déclaration d'utilité publique ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article ainsi que de celles de l'article R. 123-23 du code de l'urbanisme, qui n'est pas relatif aux zones d'aménagement concerté, est inopérant ; qu'également, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles R. 11-14-5 et R. 11-14-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est infondé dès lors que le maire, ainsi qu'il a été dit, exerce les compétences attribuées au préfet ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu des articles R. 11-14-5 et R. 11-14-7 du code de l'expropriation, l'enquête publique doit avoir une durée minimale d'un mois, et être annoncée quinze jours avant son début par insertion dans la presse et par affichage en mairie et sur les lieux ; qu'il ressort des pièces du dossier que les avis d'ouverture d'enquête publique ont fait l'objet de quatre publications dans les journaux L'Hérault du Jour et Midi Libre , lesquels font l'objet d'une diffusion dans le département de l'Hérault, dans leurs éditions des 1er juin et 24 juin 2004 ; qu'à supposer qu'il n'y ait pas eu d'affichage de cet avis sur les lieux, cette circonstance n'était pas de nature à vicier la procédure, dans la mesure où le requérant ne soutient pas que l'information ou la participation du public lors de celle-ci aurait été insuffisante ni que des personnes intéressées auraient été empêchées de prendre connaissance du dossier et de faire connaître leurs observations ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport du commissaire enquêteur mentionne que les pièces du dossier d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique ont été portées à la connaissance du public et indique que le dossier était complet ; que la circonstance que M. A ait demandé le 28 août 2007, plus de deux ans après l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, que lui soit communiqué l'entier dossier soumis à enquête publique sans que sa demande n'ait été totalement satisfaite ne suffit pas à prouver la méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qu'il allègue, alors même qu'il soutient dans la présente enquête que l'étude d'impact était insuffisante ; Considérant, en quatrième lieu, que si le requérant soutient que l'étude d'impact est insuffisante dès lors que les mesures envisagées pour supprimer, réduire ou compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement ne sont pas fixées avec suffisamment de précisions et que leur coût n'est pas fixé, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en cinquième lieu, qu'en se bornant à soutenir que les réunions du conseil municipal de Béziers à l'occasion desquelles celui-ci a sollicité du préfet le recours à la procédure d'expropriation et l'ouverture des enquêtes d'utilité publique et parcellaire, et notamment celle du 31 mai 2005, n'ont pas été régulièrement convoquées, tant en ce qui concerne le non-respect du délai de convocation que l'absence d'ordre du jour et de note de synthèse , M. A n'a pas assorti ce moyen, tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2541-2 du code général des collectivités territoriales, de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en sixième lieu, que les dispositions de l'article L. 123-11 du code de l'urbanisme, applicable à la procédure d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique litigieuse, suppose que le maire soit à l'origine de la transmission du dossier d'enquête ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 11-14-2 et R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui imposent la transmission au préfet par l'expropriant du dossier d'enquête publique, est sans incidence sur la légalité de l'acte déclaratif d'utilité publique ; Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant ; qu'il appartient au juge administratif de vérifier que l'inexactitude des faits exposés dans les mémoires du requérant ne ressort d'aucune pièce du dossier ; que si le préfet n'a pas produit de mémoire après la mise en demeure qui lui a été adressée par le tribunal administratif, il ressort du jugement attaqué et des pièces du dossier de première instance que la commune de Béziers et la SEBLI ont elles-mêmes produit des observations en défense qui apportent des éléments utiles à la solution du litige ; que, par suite, la circonstance que le préfet aurait acquiescé aux faits est sans influence sur le présent litige ; En ce qui concerne la compatibilité de l'opération avec le plan d'urbanisme et la légalité de la délibération approuvant la concession d'aménagement : Considérant, d'une part, qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si elle est compatible avec le plan d'urbanisme en vigueur ; que, toutefois, une déclaration d'utilité publique ne constitue pas une mesure d'application d'un document d'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de l'illégalité d'un schéma directeur ou de sa modification ou de l'illégalité d'un autre document d'urbanisme ne peut être utilement invoqué à l'encontre d'une déclaration d'utilité publique, alors même que ce document d'urbanisme ou sa modification aurait eu pour objet de rendre possible l'opération déclarée d'utilité publique ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 111-1-4 et L. 123-3 du code de l'urbanisme, est inopérant ; Considérant, d'autre part, que M. A soutient que la convention publique d'aménagement liant la SEBLI à la commune de Béziers, conclue le 30 septembre 2002, a été établie en méconnaissance des objectifs fixés par la directive 93/37/CEE du 14 juin 1993 puisqu'elle n'a pas été précédée des procédures de publicité et de mise en concurrence prévues par la directive et que la délibération du 4 juin 2002 précitée, approuvant la convention publique d'aménagement consentie à la SEBLI, serait donc entachée d'illégalité, ce qui rendrait illégal l'arrêté préfectoral du 20 janvier 2005 ; Considérant que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale ; que les actes, déclaration d'utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l'acquisition par voie d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté ne sont pas des actes pris pour l'application de la délibération approuvant la convention par laquelle la commune a confié à une société l'aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale ; qu'ainsi, l'exception d'illégalité de la convention d'aménagement invoquée par M. A à l'appui de sa contestation de la déclaration d'utilité publique est inopérante, alors même que cette déclaration était prise pour permettre la réalisation de cette opération d'aménagement et qu'elle précisait que l'expropriation était réalisée au profit de la société chargée de l'aménagement de la zone ; que l'illégalité de la délibération du 4 juin 2002 par laquelle le conseil municipal de la commune de Béziers a confié à la SEBLI l'aménagement de la ZAC de la Courondelle est sans incidence sur la légalité des arrêtés par lesquels le préfet de l'Hérault a successivement déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement et déclaré cessibles au profit de la SEBLI les terrains nécessaires à sa réalisation ; que pour les mêmes raisons, le moyen tiré des irrégularités ou illégalités entachant la procédure d'approbation d'une convention publique d'aménagement ainsi que celui tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique imposant la transmission au préfet par l'expropriant du dossier soumis à enquête publique, à supposer que la SEBLI ait cette qualité, sont inopérants ; Sur la légalité des arrêtés de cessibilité contestés : Considérant, en premier lieu, que par arrêté en date du 31 août 2005, puis par arrêté en date du 9 mars 2006, régulièrement publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture du département, le préfet de l'Hérault a délégué sa signature à M. Bernard Huchet, sous-préfet de Béziers, à l'effet de signer notamment la procédure et les arrêtés de déclaration d'utilité publique de travaux et acquisitions de mise en compatibilité des PLU ainsi que les expropriations ; que l'objet et l'étendue de cette délégation sont suffisamment précis, et incluent les déclarations de cessibilité ; que, par suite, M. Huchet était compétent pour signer les arrêtés du 14 novembre 2005, du 29 mars 2006 et du 30 janvier 2007 contestés ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R 11-26 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet le dossier, selon le lieu de l'enquête, soit au préfet, soit au sous-préfet qui émet un avis et transmet le dossier au préfet ; que si ces dispositions prévoient que le sous-préfet formule un avis en même temps qu'il transmet au préfet le dossier de l'enquête qui lui a été remis par le commissaire enquêteur lorsque l'enquête publique a été ouverte en un autre lieu que la préfecture, elles se bornent à rappeler les conditions de collaboration au sein des services préfectoraux et ne créent pas une formalité prescrite à peine de nullité de la procédure ; que, dès lors, la circonstance que le dossier d'enquête parcellaire n'aurait pas été accompagné de l'avis du sous-préfet prévu par ces dispositions n'a pas entaché la procédure d'enquête parcellaire d'une irrégularité substantielle de nature à entraîner l'annulation des actes attaqués ; Considérant, en troisième lieu, que M. A soutient également que la SEBLI, du fait de l'irrégularité qui entacherait la passation de la convention publique d'aménagement, ne pouvait avoir la qualité d'expropriant au sens de l'article R.11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, non plus que la commune de Béziers dans la mesure où l'ordonnance d'expropriation du 18 juin 2007 a été prise au profit de la SEBLI ; que, toutefois, aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme relatif à l'aménagement foncier, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête parcellaire : L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent livre à toute personne y ayant vocation. (...) / Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. (...). ; qu'il ressort de ces dispositions que tant le concédant que le concessionnaire peuvent poursuivre la procédure d'expropriation dans le cadre de l'acquisition des biens nécessaires à la réalisation d'une opération de création d'une zone d'aménagement concerté ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 11-19 précité ainsi que celui tiré de ce qu'il serait impossible d'identifier le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique et des arrêtés de cessibilité attaqués ne peuvent qu'être écartés ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 11-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Le préfet détermine par arrêté de cessibilité la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier si cette liste ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique. ; qu'aux termes de l'article R. 11-28 dudit code : Sur le vu du procès-verbal et des documents y annexés, le préfet, par arrêté, déclare cessibles les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire. Ces propriétés sont désignées conformément aux dispositions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et l'identité des propriétaires est précisée conformément aux dispositions de l'alinéa 1er de l'article 5 de ce décret ou de l'alinéa 1er de l'article 6 du même décret (...). et qu'aux termes de l'article R. 12-1 de ce même code, dans sa rédaction applicable à la date du premier arrêté de cessibilité : Le préfet transmet au greffe de la juridiction du ressort dans lequel sont situés les biens à exproprier un dossier qui comprend obligatoirement les copies : (...). 6° De l'arrêté de cessibilité ou de l'acte en tenant lieu, ayant moins de six mois de date. ; Considérant qu'il est constant que l'arrêté en date du 14 novembre 2005 du préfet de l'Hérault, déclarant cessibles des terrains situés dans la commune de Béziers au nombre desquels figuraient des parcelles appartenant à M. A, a été modifié par arrêté du 20 mars 2006 du même préfet ; que, cet arrêté tel que modifié ultérieurement a été pris par le préfet dans le délai prévu par la déclaration d'utilité publique du 20 janvier 2005 ; que la modification est justifiée par le risque de confusion sur l'identité des propriétaires des parcelles concernées par le premier arrêté de cessibilité ; que l'état parcellaire annexé au second arrêté de cessibilité ne modifie pas la liste des parcelles cadastrales comprises dans le périmètre de l'enquête parcellaire ni ne modifie l'emprise du projet objet des enquêtes d'utilité publique et parcellaire mais rectifie l'identité des propriétaires de certaines des parcelles mentionnées dans l'état parcellaire initial, sans toutefois le rapporter ; que ces rectifications n'entraînent aucune confusion sur l'identification des parcelles expropriées ni sur la détermination des propriétaires concernés et ne constituent pas un changement dans les circonstances de fait ou de droit de nature à rendre nécessaire l'ouverture d'une nouvelle enquête préalable à ce second arrêté ; que, dans ces conditions, l'arrêté du 20 mars 2006, qui n'a pas modifié la portée de la déclaration d'utilité publique, a pu légalement intervenir au vu de l'enquête parcellaire à laquelle il avait été procédé antérieurement à l'intervention de l'arrêté du 14 novembre 2005 ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R 11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Sur le vu du procès-verbal et les documents y annexés, le préfet, par arrêté, déclare cessibles les propriétés ou parties de propriété dont la cession est nécessaire ; que l'arrêté de cessibilité ne peut être contesté devant le juge de l'excès de pouvoir qu'en tant qu'il concerne la parcelle du requérant ; que, par suite, le moyen tiré du défaut d'identification ou de la mauvaise identification des parcelles des autres propriétaires concernés ne peut être utilement invoqué à l'appui des conclusions du requérant ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une quelconque somme au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. René A et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. '' '' '' '' 2 N° 09MA00944