CAA de LYON, 5ème chambre, 25/02/2021, 20LY00921, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-25
Numéro : 20LY00921
Président : Mme DECHE
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SALEN

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés le 28 février 2020, le 17 juin 2020 et le 29 janvier 2021, dont le dernier n'a pas été communiqué, la SAS Distribution Casino France et la SARL Leader Price Saint Just, représentées par Me Bolleau, avocat, demandent à la cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 30 décembre 2019 par lequel le maire de Bonson a délivré à la SNC Lidl un permis de construire en vue de la construction d'un magasin sur un terrain situé 4, avenue de la Mairie à Bonson ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Bonson et de l'Etat des sommes de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles disposent d'un intérêt à agir et leur requête est recevable ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est insuffisamment motivé ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est particulièrement incomplet et méconnaît l'article R. 752-6 du code de commerce ; ainsi, le demandeur n'a transmis aucune analyse d'impact du projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes de la zone de chalandise, ni même aucun élément portant sur le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise ; il transmet des informations insuffisantes concernant les flux de circulation ainsi que sur les garanties concernant la réalisation des aménagements routiers nécessaires à la desserte sécurisée du projet ; enfin, aucune information n'a été transmise concernant l'imperméabilisation du projet ; - le projet méconnaît les articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce dès lors qu'il aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, qu'il aura un impact significatif sur les flux de circulation, que la réalisation des aménagements routiers prévus est hypothétique, que le taux d'imperméabilisation des sols n'est pas précisé, qu'il en est de même de l'incidence sur la biodiversité locale et que l'insertion architecturale et paysagère est également insuffisante. Par des mémoires enregistrés les 1er avril et 17 juillet 2020, la commune de Bonson, représentée par Me B..., avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 800 euros soit mise à la charge des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les requérantes ne démontrent pas que leurs activités seraient susceptibles d'être affectées par le projet ; elles ne justifient pas d'un intérêt à agir ; - elles ne justifient pas avoir notifié leur recours formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial à la société Lidl, ce qui rend leur requête irrecevable ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est suffisamment motivé ; - une analyse d'impact a été produite au dossier de demande ; l'impact du projet sur la circulation a été évalué ; le dossier comprenait les garanties de financement et de réalisation des aménagements nécessaires à sa desserte ; - le projet doit permettre l'amélioration de la situation en ce qui concerne l'animation de la vie urbaine ; - le projet n'engendrera aucune difficulté de circulation d'autant plus qu'il est prévu la création d'un nouveau giratoire à l'entrée du magasin et que le site est bien desservi par les transports en commun ; - la consommation de l'espace sera très limitée et le projet ne remettra pas en cause l'habitat ou mode de vie des espèces d'oiseaux présentes sur la plaine ; - un effort important a été fait en matière d'insertion paysagère. Par un mémoire enregistré le 30 juin 2020, la SNC Lidl, représentée par Me D..., avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est suffisamment motivé ; - elle a produit une analyse d'impact concernant les effets du projet sur l'animation de la vie urbaine, une étude des flux de circulation, les éléments garantissant la réalisation des aménagements routiers prévus ainsi que les conditions d'imperméabilisation du terrain d'assiette ; - le projet aura un effet positif sur l'animation de la vie urbaine - le projet contribuera à l'animation de la vie locale ; il ne génèrera aucune difficulté supplémentaire de circulation, ne sera pas consommateur d'espace, respectera les exigences environnementales et permettra une insertion paysagère et architecturale de qualité. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me C... pour la SAS Distribution Casino France et pour la SARL Leader Price Saint Just, celles de Me B... pour la commune de Bonson et celles de Me F..., pour la SNC Lidl ; Considérant ce qui suit : 1. Le 7 juin 2019, la SNC Lidl a déposé auprès de la mairie de Bonson une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création d'un magasin sur le territoire de la commune de Bonson. Saisie de recours contre l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial de la Loire, le 10 septembre 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 19 décembre 2019, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 30 décembre 2019, le maire de Bonson a délivré à la SNC Lidl, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SAS Distribution Casino France et la SARL Leader Price Saint Just, qui exploitent des supermarchés au sein de la zone de chalandise du projet, demandent l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du maire de Bonson du 30 décembre 2019 : En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. " 3. L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La Commission nationale, dans son avis du 19 décembre 2019, a mentionné les textes applicables, en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis. En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation : 4. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / 1° Informations relatives au projet : / a) Pour les projets de création d'un magasin de commerce de détail : la surface de vente et le secteur d'activité ; / b) Pour les projets de création d'un ensemble commercial : / - la surface de vente globale ; / - la surface de vente et le secteur d'activité de chacun des magasins de plus de 300 mètres carrés de surface de vente ; / - l'estimation du nombre de magasins de moins de 300 mètres carrés de surface de vente et de la surface de vente totale de ces magasins ; / (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Contribution à l'animation des principaux secteurs existants ; / (...) c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes (...) g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; / (...) 6° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs, incluant les éléments suivants : / (...) / d) Evaluation des risques naturels, technologiques ou miniers et, le cas échéant, description des mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ; / (...) ". 5. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 6. En premier lieu, la requérante fait valoir que le pétitionnaire n'a pas produit l'analyse d'impact du projet qui est mentionnée par les III et IV de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Toutefois, l'article 12 du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale prévoit que les mesures prises pour l'application des dispositions législatives précitées ne concerneront que les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020. Ainsi, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions par le projet litigieux dont la demande d'autorisation a été déposée le 7 juin 2019. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a joint à sa demande une telle analyse alors qu'il n'y était pas tenu. 7. En deuxième lieu, le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale procède à l'évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet et comprend une étude de trafic réalisée par le bureau d'études Egis. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, cette analyse ne se limite pas à étudier la capacité du giratoire Avenue de la Mairie / Avenue de Sury mais porte également sur celle des carrefours limitrophes et mentionne des comptages réalisés à d'autres endroits. La circonstance que cette étude ne précise pas la nature du projet commercial qui devra remplacer le magasin Lidl actuel n'est pas de nature à établir qu'elle serait insuffisante et lacunaire et qu'elle n'aurait pas permis à la Commission nationale d'aménagement commercial de se prononcer en toute connaissance de cause. 8. En troisième lieu, le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale mentionne la création d'un giratoire permettant un accès direct au site à partir de l'avenue de la Mairie. Si la mention de cet aménagement a été omise sur l'un des plans, le dossier comporte un calendrier de réalisation des travaux indiquant une date d'achèvement au 30 septembre 2020, un protocole foncier, signé le 26 juin 2019 avec la commune de Bonson confirmant son engagement dans la réalisation de ces travaux ainsi que la participation financière du pétitionnaire et une délibération du 15 novembre 2018, par laquelle le conseil municipal de la commune de Bonson prévoit notamment le financement de l'opération. Ainsi, et alors que le pétitionnaire n'était tenu de produire aucune décision du département, l'avenue de la Mairie n'étant pas une voie départementale, les éléments produits au soutien de la demande étaient suffisants pour permettre à la Commission de statuer sur ce point. 9. En dernier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le pétitionnaire a transmis à la CNAC, notamment sous forme de tableau, les informations relatives aux surfaces perméables et imperméables du projet. En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce : 10. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés. " 11. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 12. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 13. D'autre part, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. L'analyse d'impact prévue par le III du même article vise à faciliter l'appréciation des effets du projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes et de l'emploi et n'institue aucun critère d'évaluation supplémentaire d'ordre économique. Enfin, les dispositions du IV de l'article L. 752-6, relatives à l'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie, ont pour seul objet d'instituer un critère supplémentaire permettant d'évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Ces dispositions n'ont pas pour effet d'interdire toute délivrance d'une autorisation au seul motif qu'une telle friche existerait. S'agissant de l'aménagement du territoire : 14. En premier lieu, le projet litigieux consiste à transférer à une distance de 70 mètres, au sein du centre-ville de la commune de Bonson, un supermarché à l'enseigne " Lidl " d'une surface de 920 m² et à l'étendre de 500 m². Le bâtiment laissé vacant devra permettre l'implantation d'une halle de marché destinée à accueillir notamment des petits commerces de bouche et à offrir des produits complémentaires à ceux proposés par le nouveau supermarché. Il ressort des pièces du dossier que ce projet participe à une opération de rénovation urbaine destinée à moderniser et à renforcer l'attractivité du centre-ville de la commune. Si les requérantes font valoir que ce projet risque de concurrencer l'animation des centres-villes des autres communes, il ressort des pièces du dossier que la population de la zone de chalandise est en constante augmentation. Enfin, les requérantes ne peuvent utilement soutenir que la densité commerciale après réalisation du projet sera nettement plus élevée que sur le reste du territoire, alors que la densité commerciale actuelle est déjà plus élevée que les moyennes nationale, régionale, départementale, intercommunale et communale, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figurant pas au nombre des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Dans ces conditions, le projet ne méconnaît pas le critère du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce relatif à l'aménagement du territoire. 15. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude de trafic produite par le pétitionnaire que le flux supplémentaire de circulation de véhicules par jour que devrait entraîner le projet cumulé avec le trafic lié à la création de la future halle de marché peut être absorbé par les voiries actuelles. Par ailleurs, la circulation des véhicules sur la zone concernée doit être fluidifiée par le giratoire dont la création apparaît suffisamment garantie, ainsi qu'il a été dit précédemment. 16. En dernier lieu, le projet prend place sur un terrain situé en centre-ville, dans un secteur dédié à la construction qui comprend plusieurs friches industrielles et urbaines, en partie recouvertes de végétation. Si les requérantes font valoir que le projet est inclus dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II comprenant plus d'une centaine d'espèces protégées d'oiseaux, il prévoit la création d'espaces végétalisés adaptés à la protection de ces espèces. Enfin, si les requérantes se prévalent d'une instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l'engagement de l'Etat en faveur d'une gestion économe de l'espace, prônant une logique de " zéro artificialisation nette ", il ressort des pièces du dossier que la totalité des places de stationnement sera réalisée en pavés drainants, afin de permettre l'infiltration des eaux pluviales. Dans ces conditions, le projet ne méconnaît pas le critère du b) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant du développement durable : 17. Il ressort des pièces du dossier que le projet comprendra des espaces verts représentant 28 % du terrain d'assiette, que le bâtiment disposera d'une toiture végétalisée et qu'il sera construit avec des matériaux issus de productions locales. Ainsi, le projet litigieux ne peut être regardé comme méconnaissant les objectifs fixés par le législateur en matière d'insertion paysagère et architecturale. 18. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, la SAS Distribution Casino France et la SARL Leader Price Saint Just ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 30 décembre 2019 par lequel le maire de Bonson a délivré à la SNC Lidl un permis de construire en vue de la construction d'un magasin sur un terrain situé 4, avenue de la Mairie à Bonson. Sur les frais liés à l'instance : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Distribution Casino France et la SARL Leader Price Saint Just au titre des frais qu'elles ont exposés à l'occasion de cette instance. 20. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces sociétés le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Bonson et une somme de 2 000 euros à la SNC Lidl au titre des frais exposés par elles dans cette instance. DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France et de la SARL Leader Price Saint Just est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France et la SARL Leader Price Saint Just verseront à la commune de Bonson une somme de 2 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La SAS Distribution Casino France et la SARL Leader Price Saint Just verseront à la SNC Lidl une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la SARL Leader Price Saint Just, à la SNC Lidl, à la commune de Bonson et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie en sera adressée au président de la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 4 février 2021 à laquelle siégeaient : Mme A..., présidente, Mme G..., première conseillère, Mme H..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2021. 2 N° 20LY00921