Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 12/02/2020, 428414, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-12
Numéro : 428414
Rapporteur : Mme Coralie Albumazard
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : SCP PIWNICA, MOLINIE ; SCP BOUTET-HOURDEAUX

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 428414, par une requête enregistrée le 26 février 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association Trinationale de Protection Nucléaire demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, sur sa demande en date du 30 octobre 2018 tendant à la suspension immédiate et complète du fonctionnement de la centrale nucléaire de Fessenheim ; 2°) d'enjoindre au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, d'une part, d'édicter un arrêté prononçant la suspension du fonctionnement de la centrale nucléaire de Fessenheim à titre provisoire et, d'autre part, d'adresser à l'exploitant, au préfet et à la commission locale d'information un projet de décret ordonnant la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement de l'installation, le tout dans un délai maximum de trois mois ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 428415, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 février et 10 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association Trinationale de Protection Nucléaire demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par l'Autorité de sûreté nucléaire sur sa demande en date du 30 octobre 2018 tendant à ce qu'elle prononce la suspension immédiate et complète du fonctionnement de la centrale nucléaire de Fessenheim ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de sûreté nucléaire, d'une part, d'informer les ministres chargés de la sûreté nucléaire des risques graves que présente la centrale nucléaire de Fessenheim et, d'autre part, de prononcer la suspension immédiate et complète de son fonctionnement, le tout dans un délai maximum de trois mois ; 3°) de mettre à la charge de l'Autorité de sûreté nucléaire la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014 ; - le code de l'environnement ; - la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 ; - le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 ; - le décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Boutet-Hourdeaux, avocat de l'Association Trinationale de Protection Nucléaire et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société anonyme Electricité de France ; Considérant ce qui suit : 1. La création de la centrale nucléaire de Fessenheim, qui a été autorisée par un décret du 3 février 1972 et est exploitée par la société anonyme Electricité de France (EDF), comporte deux réacteurs d'une puissance électrique de 900 mégawatts chacun qui ont été mis en service respectivement les 31 décembre 1977 et 18 mars 1978. Par deux courriers datés du 30 octobre 2018, l'Association Trinationale de Protection Nucléaire a saisi le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, et l'Autorité de sûreté nucléaire de demandes tendant à la suspension du fonctionnement puis à la mise à l'arrêt définitif de cette installation, en raison des risques graves que cette installation présenterait, selon elle, pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques et pour la protection de la nature et de l'environnement. Par deux requêtes, elle demande l'annulation des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, et par l'Autorité de sûreté nucléaire sur ces demandes. Ces requêtes présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 593-1 du code de l'environnement : " Les installations nucléaires de base énumérées à l'article L. 593-2 sont soumises au régime légal défini par les dispositions du présent chapitre et du chapitre VI du présent titre en raison des risques ou inconvénients qu'elles peuvent présenter pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l'environnement ". Aux termes de l'article L. 593-21 du même code : " S'il apparaît qu'une installation nucléaire de base présente des risques graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, le ministre chargé de la sûreté nucléaire peut, par arrêté, prononcer la suspension de son fonctionnement pendant le délai nécessaire à la mise en oeuvre des mesures propres à faire disparaître ces risques graves. Sauf cas d'urgence, l'exploitant est mis à même de présenter ses observations sur la suspension envisagée et l'avis préalable de l'Autorité de sûreté nucléaire est recueilli. ". Aux termes de l'article L. 593-22 du même code : " En cas de risques graves et imminents, l'Autorité de sûreté nucléaire suspend, si nécessaire, à titre provisoire et conservatoire, le fonctionnement de l'installation. Elle en informe sans délai le ministre chargé de la sûreté nucléaire. ". L'article L. 593-23 prévoit : " Un décret en Conseil d'Etat pris après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire peut ordonner la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement d'une installation nucléaire de base qui présente, pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, des risques graves que les mesures prévues par le présent chapitre et le chapitre VI ne sont pas de nature à prévenir ou à limiter de manière suffisante. ". 3. L'application de ces dispositions est précisée aux articles R. 593-84 et R. 593-85 du code de l'environnement, qui ont repris en substance les articles 34 et 35 du décret du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives. Aux termes de l'article R. 593-84 de ce code : " I. - Si une installation nucléaire de base présente des risques graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, l'Autorité de sûreté nucléaire en informe le ministre chargé de la sûreté nucléaire qui peut faire application des dispositions prévues à l'article L. 593-21 et suspendre le fonctionnement de l'installation. / L'arrêté prononçant la suspension en définit la portée et précise, le cas échéant, les mesures nécessaires pour la mise en sûreté de l'installation. / L'arrêté assorti de l'avis de l'autorité est publié au Journal officiel de la République française, notifié à l'exploitant et communiqué au préfet et à la commission locale d'information. / Il est mis fin à la suspension par arrêté du ministre chargé de la sûreté nucléaire pris sur avis de l'autorité constatant la mise en oeuvre des mesures propres à faire disparaître les risques ayant justifié la suspension. L'arrêté mettant fin à la suspension est notifié à l'exploitant et fait l'objet des mesures de publication et de communication prévues à l'alinéa précédent. / II. - En cas de risques graves et imminents, l'Autorité de sûreté nucléaire peut prononcer la suspension, en tout ou en partie, du fonctionnement de l'installation à titre provisoire et pour une durée qui ne peut excéder trois mois. L'autorité notifie sa décision à l'exploitant et en informe sans délai le ministre chargé de la sûreté nucléaire, le préfet et la commission locale d'information. ". Aux termes de l'article R. 593-85 du même code : " Si une installation nucléaire de base présente, pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, des risques graves qui ne peuvent être prévenus ou limités de manière suffisante, le ministre chargé de la sûreté nucléaire adresse, après en avoir informé l'Autorité de sûreté nucléaire, un projet de décret ordonnant la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement de l'installation en application de l'article L. 593-23 à l'exploitant, au préfet et à la commission locale d'information qui peuvent présenter leurs observations dans le délai qui leur est imparti par le ministre. Ce projet est transmis après avoir été soumis à l'avis du conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. / Le projet de décret, éventuellement modifié pour tenir compte des observations et avis recueillis, est transmis par le ministre à l'autorité qui rend son avis dans un délai de deux mois. Ce délai peut être réduit à quinze jours en cas d'urgence. L'autorité communique son avis à l'exploitant. / Le décret en Conseil d'Etat ordonnant la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement est pris sur le rapport du ministre chargé de la sûreté nucléaire. Il est motivé et son contenu est conforme aux dispositions prévues au II de l'article R. 593-69. Il fait l'objet des mesures de notification, de communication et de publication définies à l'article R. 593-27. / L'autorité fixe les prescriptions nécessaires pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 dans les conditions définies au VI de l'article R. 593-69. ". 4. La requérante soutient que le fonctionnement de la centrale nucléaire de Fessenheim fait courir des risques graves pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques et pour la protection de la nature et de l'environnement en mettant en avant le défaut de fabrication dont est affecté le générateur de vapeur n° 335 installé dans le réacteur n°2, l'insuffisante performance du système ultime de refroidissement en cas de perte de la source froide primaire, l'absence de réalisation de travaux visant à la construction de moyens d'alimentation électrique supplémentaires et l'absence de réalisation d'une quatrième visite décennale dans les délais fixés par la réglementation communautaire. 5. En premier lieu, s'agissant du défaut de fabrication affectant le générateur de vapeur n° 335, il résulte de l'instruction que, dans le cadre d'une revue générale de la qualité de ses fabrications réalisée en 2016, la société Areva NP a constaté que la virole basse de ce générateur de vapeur, qui constitue l'un des trois générateurs de vapeur installés dans le réacteur n° 2, ne présentait pas les caractéristiques requises lors de sa conception, une partie de la masselotte du lingot dont elle issue étant demeurée dans cette pièce au lieu d'être éliminée lors de la fabrication, contrairement à ce qu'indiquait l'état descriptif de cet appareil. Cette circonstance étant susceptible de conduire à la présence d'inclusions et à une composition chimique locale du matériau pouvant dégrader sa soudabilité, sa capacité de vieillissement et ses propriétés mécaniques, le président de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) a, par une décision n° CODEP-CLG-2016-029245 du 18 juillet 2016, suspendu le certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335 fabriqué par Areva NP, qu'elle avait elle-même délivré le 1er février 2012, ce qui a conduit à la mise à l'arrêt du réacteur n° 2. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'à la suite de cette suspension, l'aptitude au service de cet équipement a fait l'objet d'une démarche de justification particulière par le fabricant, que l'ASN a estimée adaptée, reposant sur des contrôles non destructifs, des analyses chimiques et des essais mécaniques, lesquels ont mis en évidence que la présence d'une partie de la masselotte n'avait pas affecté les propriétés mécaniques des matériaux dans des proportions remettant en cause les hypothèses de conception, que la zone affectée thermiquement ne présentait pas de défaut qui pourrait être lié à la présence de ségrégations et que le procédé de fabrication n'avait pas généré de défauts affectant le niveau de sécurité attendu de la virole basse n° 335. Les contrôles, analyses et essais réalisés, dont les résultats ont été soumis à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ainsi qu'au Groupe permanent d'experts pour les équipements sous pression nucléaires, ont montré que l'insuffisance de coupe en tête de pièce lors des opérations de forgeage n'avait pas dégradé le niveau de sécurité attendu du générateur de vapeur n° 335, conduisant le président de l'ASN, par une décision n° CODEP-CLG-2018-012743 du 12 mars 2018, à lever la suspension du certificat d'épreuve du générateur de vapeur n° 335, autorisant ainsi la remise en service du réacteur n° 2. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction, compte tenu des résultats, non contestés par la requérante, des contrôles, analyses et essais pratiqués, que le défaut de fabrication dont est affecté le générateur de vapeur n° 335 présenterait des risques graves pour les intérêts visés à l'article L. 593-1 précité justifiant que le ministre chargé de la sûreté nucléaire et l'ASN mettent en oeuvre les procédures de suspension et de mise à l'arrêt définitif organisées par les articles L. 593-21 à L. 593-23 du code de l'environnement précités. 6. En deuxième lieu, s'agissant du système ultime de refroidissement en cas de perte de la source froide primaire, dont la requérante soutient qu'il serait insuffisant, en cas d'incident, pour éviter une fusion des réacteurs, il résulte de l'instruction que, contrairement à ce qu'elle allègue, le dispositif de réalimentation en eau par la nappe phréatique mis en place à Fessenheim constitue un dispositif complémentaire aux autres moyens de refroidissement de secours et que sa supposée insuffisante capacité théorique ne permet pas, en tout état de cause, de conclure à une défaillance ou à une insuffisance du système de refroidissement dans son ensemble. Il résulte en outre de l'instruction qu'une inspection inopinée réalisée le 28 mai 2018 n'a pas révélé que l'organisation mise en oeuvre sur le site de Fessenheim pour la gestion de crise ne serait pas satisfaisante et qu'un essai réalisé par EDF le 29 août 2018 a permis de vérifier que le débit de pompage de ce dispositif était conforme aux prescriptions édictées par l'ASN. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que les essais périodiques seraient insuffisants pour attester de l'autonomie requise pour le fonctionnement de la pompe immergée. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que le système de refroidissement de secours présenterait des risques graves pour les intérêts visés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement précité justifiant que le ministre chargé de la sûreté nucléaire et l'ASN mettent en oeuvre les procédures de suspension et de mise à l'arrêt définitif organisées par les articles L. 593-21 à L. 593-23 du code de l'environnement précités. 7. En troisième lieu, s'agissant de l'absence de réalisation de travaux tendant à la construction de moyens d'alimentation électrique supplémentaires, il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'accident survenu à la centrale de Fukushima (Japon) le 11 mars 2011, l'ASN a prescrit à EDF la réalisation d'une évaluation complémentaire de la sûreté de l'ensemble des réacteurs nucléaires situés en France, au terme de laquelle, après avoir estimé que ces installations présentaient un niveau de sûreté suffisant pour ne justifier l'arrêt immédiat d'aucune d'entre elles, elle a prescrit un certain nombre de mesures destinées à augmenter leur robustesse en cas de situation extrême. Par une décision n° 2012-DC-0284 du 26 juin 2012, elle a fixé un certain nombre de prescriptions complémentaires applicables à la centrale nucléaire de Fessenheim, demandant notamment à l'exploitant de mettre en place, avant le 31 décembre 2018, sur chacun des réacteurs du site, un moyen d'alimentation électrique supplémentaire permettant notamment d'alimenter, en cas de perte des autres alimentations électriques externes et internes, les systèmes et composants appartenant au " noyau dur " de dispositions matérielles et organisationnelles qu'elle a par ailleurs demandé à l'exploitant d'adopter pour faire face à des situations extrêmes. Toutefois, dans le contexte de mise à l'arrêt de cette centrale, désormais programmée à très brève échéance, l'ASN a, par une décision n° 2019-DC-0663 du 19 février 2019, renoncé, à la demande d'EDF, à cette prescription au profit d'un renforcement par l'exploitant de la fiabilité des sources électriques existantes, notamment par la réalisation rapide de contrôles in situ de leur conformité. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que l'absence de réalisation des travaux prescrits par la décision du 26 juin 2012 précitée, autorisée par l'ASN compte tenu du nouveau contexte concernant cette centrale, ferait par elle-même courir des risques graves pour les intérêts visés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement précité justifiant la mise en oeuvre des mesures prévues par les articles L. 593-21 à L. 593-23 du code de l'environnement. 8. En quatrième et dernier lieu, s'agissant de l'absence de réalisation d'une quatrième visite décennale, l'article L. 593-18 du code de l'environnement soumet l'exploitant d'une installation nucléaire de base à l'obligation de procéder périodiquement au réexamen de son installation, un tel réexamen devant avoir lieu en principe tous les dix ans, sauf si les particularités de l'installation justifient une périodicité différente. Les modalités de fixation de ce délai sont définies par l'article R. 593-62 du code de l'environnement, qui a repris en substance les dispositions de l'article 24 du décret du 2 novembre 2007 précité, l'article 68 de ce décret prévoyant toutefois que, pour les installations autorisées sur le fondement du décret du 11 décembre 1963, le délai est apprécié à compter du dernier examen déclaré par l'ASN comme répondant aux objectifs définis par la loi du 13 juin 2006. Conformément à ces dispositions, qui, contrairement à ce qui est soutenu, ne méconnaissent pas, en tout état de cause, les objectifs de la directive 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014, la centrale nucléaire de Fessenheim, qui a fait l'objet d'un réexamen périodique en 2010 pour le réacteur n° 1 et en 2012 pour le réacteur n° 2, doit être soumise à un quatrième réexamen en 2020 pour le réacteur n° 1 et en 2022 pour le réacteur n° 2. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette installation n'aurait pas été soumise à un quatrième réexamen périodique en méconnaissance de la réglementation ne peut qu'être écarté. 9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation de l'Association Trinationale de Protection Nucléaire doivent être rejetées, tout comme ses conclusions à fin d'injonction. 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat et de l'ASN, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'Association Trinationale de Protection Nucléaire la somme globale de 3 000 euros à verser à la société anonyme Electricité de France au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'Association Trinationale de Protection Nucléaire sont rejetées. Article 2 : L'Association Trinationale de Protection Nucléaire versera à la société anonyme Electricité de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Association Trinationale de Protection Nucléaire, à la ministre de la transition écologique et solidaire, à l'Autorité de sûreté nucléaire et à la société anonyme Electricité de France. Copie en sera adressée au Premier ministre.