CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 29/02/2024, 21BX00437, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-29
Numéro : 21BX00437
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Olivier  COTTE
Commissaire du gouvernement : Mme ISOARD
Avocat(s) : BOISSY AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... Z... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 2 mai 2018 par laquelle le maire de Bordeaux l'a licenciée pour insuffisance professionnelle, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1804795 du 4 décembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ces deux décisions. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 5 février 2021, la commune de Bordeaux, représentée par Me Boissy, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 4 décembre 2020 ; 2°) de rejeter la demande de Mme Z... ; 3°) de mettre à la charge de Mme Z... la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il ne comporte pas les signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - c'est à tort que le tribunal a retenu une inexactitude des faits, une erreur dans la qualification juridique des faits et une erreur d'appréciation ; il ne pouvait exonérer la directrice du CAPC de toute responsabilité dans la situation ayant conduit à une pétition signée par plus de la moitié des agents alors qu'elle était en poste depuis près de neuf mois et qu'elle était clairement et personnellement mise en cause dans le fait de ne pas avoir reçu tous les membres de l'équipe et en raison des doutes sur ses aptitudes managériales ; c'est du fait de l'identification de risques psychosociaux que la commune, saisie par le médecin de prévention, a recouru à une médiatrice et à un cabinet de conseil chargé notamment de l'assister dans l'élaboration du projet scientifique et technique et la mise en place d'un nouvel organigramme ; malgré ces outils, Mme Z... n'a pas été en mesure d'avancer sur le projet scientifique et culturel, n'a pas réussi à communiquer avec ses équipes, ni à définir des priorités ; elle n'a pas su s'appuyer sur les cadres de la commune et du CAPC pour avancer sur le projet, et alors que cela devait constituer sa priorité, n'était pas disponible pour le mettre en œuvre ; du fait de son éloignement géographique par rapport à la mairie et à la direction des ressources humaines, le management des équipes relevait incontestablement de la responsabilité de Mme Z... ; l'organisation interne a été délaissée au profit du développement des projets internationaux de programmation ; trois mois après la remise des conclusions de l'audit, le nouvel organigramme n'était toujours pas adopté ; une nouvelle alerte du médecin de prévention a eu lieu en 2018 ; en novembre 2017, face à la sollicitation d'entretiens confidentiels de plusieurs agents du musée et au turn-over important de l'équipe d'encadrement, il lui a été demandé la remise d'un schéma de gouvernance et de nouvelles propositions d'organisation du musée ; le projet remis avec beaucoup de retard, ce qui a aggravé le malaise social, ne permettait pas d'éclairer sur la structure interne de chaque service, sur les missions et interactions entre les agents et les services, sur les liens entre le comité de direction et la gestion des projets ; tous ces éléments, qui démontrent qu'elle n'a pas réussi à prendre les décisions de nature à mettre un terme au malaise social, ni à se recentrer sur l'organisation et le management des équipes, suffisent à caractériser une insuffisance professionnelle ; Mme Z... ne peut se retrancher derrière la nécessité de procéder à des recrutements dès lors que ceux-ci étaient conditionnés à la mise en place d'un projet scientifique et culturel et d'un nouvel organigramme. Par un mémoire en défense enregistré le 17 février 2022, Mme Z..., alors représentée par la SAS Seban Nouvelle Aquitaine, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de Bordeaux la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la commune n'apporte aucun élément de preuve au soutien de ses allégations, notamment pour la période après février 2017 ; - la décision de licenciement a été prise à un moment où le CAPC fonctionnait mieux que par le passé et où ses compétences étaient saluées par tous, avec des expositions à renommée nationale et internationale, un développement du mécénat, de bonnes relations avec l'association des amis du CAPC ou avec d'autres musées d'art contemporain ; son évaluation faite en février 2017 faisait ressortir une appréciation très satisfaisante, parfois supérieure aux attentes, et un management parfaitement adapté, et elle a d'ailleurs été renouvelée dans ses fonctions en février 2017 ; la commune ne peut soutenir sans contradiction que des doutes sur ses capacités managériales seraient nés après une alerte sociale de novembre 2015 ; ce courrier aborde surtout des problématiques générales précédant son arrivée au CAPC et qu'il ne lui appartenait pas de régler seule, comme le relevait d'ailleurs l'adjoint au maire dans un courriel de décembre 2015 ; alors que la commune fait valoir que la situation ne se serait pas améliorée par la suite, cela n'a pas empêché que lui soit attribuée une excellente notation en février 2017, le renouvellement de son contrat et un satisfecit de l'un des syndicats ; si la commune soutient qu'il était nécessaire d'attendre le résultat de l'audit du cabinet de conseil, celui-ci ne lui a rien reproché ; la commune n'établit pas que le médecin de prévention aurait confirmé l'alerte sociale en 2018, ni même qu'elle aurait reçu des plaintes, des pétitions ou des interventions des organisations syndicales ; les difficultés rencontrées par les agents ne lui étaient pas imputables ; d'ailleurs, le questionnaire remis aux agents dans le cadre de l'audit ne portait pas sur ses missions, mais sur le projet d'établissement et la préoccupation première qui en est ressortie était le problématique des moyens financiers et humains, ce qu'elle a d'ailleurs relayé en vain à la direction générale des affaires culturelles ; elle n'a pas obtenu de réponse à sa demande de règlement des astreintes des agents en mars 2017, et la fusion de deux postes de catégorie C pour créer un poste de catégorie A, pourtant approuvée par l'adjoint au maire, n'a jamais eu lieu ; il n'est pas établi que des retards auraient été pris dans l'élaboration d'un nouvel organigramme et d'un projet scientifique et culturel, ni au demeurant qu'ils lui seraient imputables ; la définition d'un nouvel organigramme, qui a été faite avec l'aide du cabinet de conseil, impliquait également la direction des ressources humaines et la direction générale des affaires culturelles de la ville, et c'est cette dernière direction qui a bloqué la validation du document ; le projet scientifique et culturel était lié à la réorganisation managériale, il a associé le personnel à qui il a été présenté le 23 mars 2017 et a reçu un accueil positif ; contrairement à ce que fait valoir la commune, les quelques départs qui ont eu lieu parmi les cadres ne sont pas liés à son management, mais à des motifs personnels ; c'est en vain qu'elle a alerté la DGAC sur ces départs et la nécessité de les remplacer ; son comportement n'a pas compromis gravement la bonne marche de l'établissement, condition pour que soit reconnue l'insuffisance professionnelle ; - la décision de licenciement est entachée d'un détournement de pouvoir, puisqu'elle ne visait qu'à réorienter la politique culturelle, comme en attestent les déclarations de l'adjoint au maire chargé de la culture et du patrimoine en mars 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Olivier Cotte, - les conclusions de Mme Charlotte Isoard, rapporteure publique, - et les observations de Me Danguy, représentant la commune de Bordeaux, et celles de Me Galinat, représentant Mme Z.... Considérant ce qui suit : 1. Mme Z..., commissaire d'exposition indépendante, a été recrutée par la commune de Bordeaux, par contrat du 24 février 2014, en qualité de conservateur en chef du patrimoine, afin d'occuper les fonctions de directrice du Musée d'art contemporain (CAPC) de la ville. Son contrat de trois ans a été renouvelé pour une nouvelle période de trois ans le 18 janvier 2017. Par une décision du 2 mai 2018, le maire de Bordeaux a licencié Mme Z... pour insuffisance professionnelle à compter du 1er août suivant. L'intéressée a saisi le tribunal administratif de Bordeaux afin de contester cette décision, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement du 4 décembre 2020 dont la commune de Bordeaux relève appel, le tribunal a annulé ces deux décisions. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement attaqué a été signé par la présidente de la formation de jugement, également rapporteure de l'affaire, l'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau et la greffière d'audience, conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article 39-2 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle. (...) ". 5. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, s'agissant d'un agent contractuel, ou correspondant à son grade, s'agissant d'un fonctionnaire, et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. 6. Pour justifier la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme Z..., le maire de Bordeaux a relevé un " manque de cohérence et de clarté dans la formulation des attendus et consignes auprès de [ses] collaborateurs ", " un insuffisant partage de l'information et notamment l'absence de temps d'échanges collectifs ", " une pression excessive entraînant un mal-être grandissant d'une grande partie des membres de [son] équipe ayant abouti à un épuisement professionnel voire au départ de collaborateurs, en particulier parmi les encadrants ", " une communication vécue par l'équipe comme distante et parcellaire dans la relation de travail " et, enfin, " une rupture du lien de confiance avec le collectif de travail ". Le maire fait valoir qu'une alerte sociale signée par les agents du CAPC en novembre 2015 a fait état de doutes sur ses méthodes managériales et d' " une situation insidieuse de souffrance au travail ", et que les insuffisances à ce sujet ont perduré malgré un accompagnement par un cabinet de conseil, entraînant des plaintes des agents auprès de la médecine du travail et le départ de nombreux collaborateurs. Il lui reproche des retards dans la mise en œuvre des objectifs stratégiques et dans la présentation d'un organigramme, des carences dans la conception et le portage du projet scientifique et culturel, un manque d'initiative, de propositions et de compte rendus, ainsi que des communications avec la presse sans concertation avec les élus. 7. Il ressort des pièces du dossier que si les compétences techniques de Mme Z..., laquelle a permis d'attirer des artistes contemporains renommés et a su nouer des partenariats avec d'autres établissement culturels prestigieux, nationaux et internationaux, ne sont pas mises en cause, son aptitude à l'encadrement a pu être mise en doute en raison du climat social tendu existant dans l'établissement et qui a été mis en lumière, non seulement par l'alerte sociale de novembre 2015, soit un an et neuf mois après la prise de poste de l'intéressée, mais aussi par les résultats du questionnaire adressé aux agents du musée par un cabinet de conseil en 2016, qui soulignaient le sentiment largement partagé d'une absence de soutien professionnel de la hiérarchie, une insuffisante reconnaissance de leur travail, un sentiment de devoir travailler dans l'urgence et de ne pas être suffisamment écoutés. 8. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que le compte rendu d'évaluation de Mme Z... pour l'année 2016, réalisé le 6 février 2017 par la directrice générale des affaires culturelles de la ville de Bordeaux alors en poste, fait état de compétences parfaitement adaptées, estimant que les critères relatifs au respect des délais et des échéances, à la connaissance de son environnement professionnel, à la maîtrise des compétences techniques du poste, à l'exigence de rendre compte et d'alerter, au besoin de fixer des objectifs et de les faire partager et à la capacité d'expertise étaient largement supérieurs à ceux attendus, tous les autres items, relatifs à sa capacité à entretenir des relations de qualité au sein de la collectivité et avec les usagers et partenaires, à écouter et communiquer, à travailler en équipe, à être force de proposition, de même que ses capacités d'encadrement et de conduite de projet étant considérés comme " parfaitement adaptés ". Cette évaluation a d'ailleurs justifié le renouvellement de son contrat pour une durée supplémentaire de trois ans. Les difficultés ayant donné lieu à l'alerte sociale de novembre 2015 mettent en cause des problématiques plus générales que le seul management de l'intéressée et il ressort des pièces produites que, contrairement à ce que soutient la commune, le recours à une médiatrice et à un cabinet de conseil n'a pas été justifié par les insuffisances de Mme Z..., mais par les problèmes antérieurs à sa nomination, ainsi que cela ressort notamment de courriels de l'adjoint à la culture et du directeur général des services de la ville, démontrant que le climat social tendu dans l'établissement préexistait à sa prise de fonctions. L'absence alléguée d'amélioration du climat social dans les années qui ont suivi n'est pas corroborée par les pièces du dossier, aucune plainte d'agents ni aucun élément factuel précis n'étant produits par la commune, si ce n'est un courriel du médecin de prévention qui, en janvier 2018, à la demande du directeur des ressources humaines de la ville, indique que, " de l'avis général ", le management de Mme Z... est sans aucun doute à l'origine du mal-être des équipes. Les résultats du questionnaire adressé en 2016 aux agents du musée par le cabinet de conseil, s'ils se sont avérés assez sévères sur l'organisation de l'institution, mettaient également en cause les relations de celle-ci avec la ville, à travers la question des moyens humains et matériels dont Mme Z... a régulièrement fait état auprès de la direction générale des affaires culturelles ou de la direction des ressources humaines de la ville, et dont le manque engendrait une charge de travail excessive pour les personnels en poste. Mme Z... a en outre tiré les conséquences de cet audit en s'impliquant davantage dans l'organisation interne des services, en prévoyant des réunions hebdomadaires avec le directeur adjoint, des séances de travail avec les équipes techniques et une permanence à destination des agents souhaitant bénéficier d'un entretien individuel. 9. Si la commune reproche le retard pris par Mme Z... dans l'élaboration d'un nouvel organigramme, celui-ci a été élaboré, par le cabinet de conseil engagé par la commune, en avril 2017, et le retard pris ultérieurement dans sa validation s'explique par la nécessité de procéder à la refonte des fiches de poste, en lien avec les directions concernées de la ville, processus qui a justifié, afin que la démarche soit réalisée collectivement, l'organisation d'ateliers de travail réunissant les agents. Le retard ne saurait donc être imputé à Mme Z... seule. La nécessité d'engager un travail collaboratif avec les agents explique également le retard pris dans la finalisation du projet scientifique et culturel, qui a été reçu positivement par les agents du musée, ainsi que l'a relevé le représentant de la commune lors du CHSCT du 13 avril 2017. 10. Dans ces conditions, et alors au demeurant que la commune de Bordeaux a publiquement communiqué sur le fait qu'elle réfléchissait depuis plusieurs mois à une inflexion de la ligne artistique de l'établissement pour " réinventer le CAPC " dans un contexte d'apparition de nouvelles institutions culturelles au sein de la ville, il ne ressort pas des pièces du dossier que la manière de servir de Mme Z..., à laquelle, ainsi qu'il a été dit, aucun reproche n'est fait sur la programmation culturelle qu'elle a mise en place en lien avec diverses institutions, serait de nature à compromettre le bon fonctionnement du CAPC et à justifier son licenciement pour insuffisance professionnelle. En prenant une telle décision, le maire de Bordeaux a méconnu les dispositions de l'article 39-2 du décret du 15 février 1988. 11. Il résulte de ce qui précède que la commune de Bordeaux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du 2 mai 2018, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux de Mme Z.... Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme Z..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Bordeaux demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bordeaux une somme de 1 500 euros à verser à Mme Z... au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Bordeaux est rejetée. Article 2 : La commune de Bordeaux versera la somme de 1 500 euros à Mme Z... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bordeaux et à Mme A... Z.... Délibéré après l'audience du 6 février 2024 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente assesseure, M. Olivier Cotte, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 février 2024. Le rapporteur, Olivier Cotte La présidente, Catherine Girault La greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21BX00437