Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 23/10/2013, 355878, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 6ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-10-23
Numéro : 355878
Rapporteur : Mme Dominique Versini-Monod
Commissaire du gouvernement : M. Alexandre Lallet

Vu la requête, enregistrée le 16 janvier 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. F... C..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AK...E..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme Y...M..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme S...C..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AE...AH..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M. T...D..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AC...L..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M. AA... N..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M. W...AF..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AJ...AG..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AI...K..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme R...O..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme X...G..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme U...I..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M. B...AD..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M. AS..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme Q...AL..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M. AQ...AL..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, M.AR..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AM...A..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme AP...AB..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France, Mme P...AN..., élisant domicile à la trésorerie de l'ambassade de France ; M. C...et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du directeur général des finances publiques du 28 octobre 2011 relative à la durée de séjour dans le réseau des trésoreries à l'étranger et au dispositif de retour des personnels de catégorie B et C en fonction à l'étranger ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 35 euros en remboursement de la contribution pour l'aide juridique mentionnée à l'article R. 761-1 du même code ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; Vu le décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 ; Vu le décret n° 2010-982 du 26 août 2010 ; Vu le décret n° 2010-984 du 26 août 2010 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Dominique Versini-Monod, Conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ; 1. Considérant que les requérants doivent être regardés comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du directeur général des finances publiques du 28 octobre 2011 relative à la durée de séjour dans le réseau des trésoreries à l'étranger et au dispositif de retour des personnels de catégorie B et C en fonction à l'étranger, en tant qu'elle prévoit, d'une part, au point 1, qu'" après un séjour à l'étranger, il n'y a pas d'affectation consécutive dans une collectivité d'outre-mer régie par des textes spécifiques " et, d'autre part, au point 2, qu'" au titre du motif 'retour du réseau hors métropole', un agent affecté à l'étranger peut formuler, dès le début de son séjour à l'étranger, une demande à titre prioritaire pour le département métropolitain de son choix afin de prendre rang sur le tableau des demandes de mutation prioritaire " et peut solliciter un département d'outre-mer à la condition d'avoir un autre motif prioritaire à faire valoir ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat : 2. Considérant que l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief ; que tel est le cas des dispositions critiquées de la circulaire du 28 octobre 2011 qui excluent la possibilité d'une affectation dans une collectivité d'outre-mer régie par des textes spécifiques immédiatement après un séjour à l'étranger, prescrivent au service compétent de faire prendre rang sur le tableau des demandes de mutation prioritaires les demandes des agents affectés à l'étranger et subordonnent la possibilité de solliciter une affectation dans un département d'outre-mer à l'existence d'un " autre motif prioritaire " ; Sur la légalité des dispositions critiquées : 3. Considérant qu'aux termes de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. / (...) Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, les affectations prononcées doivent tenir compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. Priorité est donnée aux fonctionnaires séparés de leur conjoint pour des raisons professionnelles, aux fonctionnaires séparés pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité lorsqu'ils produisent la preuve qu'ils se soumettent à l'obligation d'imposition commune prévue par le code général des impôts, aux fonctionnaires handicapés (...) et aux fonctionnaires qui exercent leurs fonctions, pendant une durée et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles. Priorité est également donnée aux fonctionnaires placés en situation de réorientation professionnelle pour les emplois correspondant à leur projet personnalisé d'évolution professionnelle (...) " ; qu'en vertu de l'article 8 de la même loi, les modalités d'application de celle-ci sont précisées, pour les corps de fonctionnaires, par des décrets en Conseil d'Etat portant statuts particuliers ; 4. Considérant, en premier lieu, que si l'article 19 du décret n° 2010-982 du 26 août 2010 portant statut particulier du corps des contrôleurs des finances publiques et l'article 20 du décret n° 2010-984 du 26 août 2010 portant statut particulier des agents administratifs des finances publiques prévoient, pour les agents de ces deux corps, qu'une affectation à l'étranger n'est possible qu'à l'issue d'une affectation d'une durée minimale de deux ans en métropole et que la durée d'affectation à l'étranger est limitée à deux ans renouvelable une fois, ces décrets ne subordonnent l'affectation dans une collectivité d'outre-mer à aucune condition ; que l'article 2 du décret du 26 novembre 1996 relatif à la situation des fonctionnaires de l'Etat et de certains magistrats dans les territoires d'outre-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna prévoit seulement qu'une affectation dans l'une de ces collectivités ne peut être sollicitée qu'à l'issue d'une affectation d'une durée minimale de deux ans hors de ces collectivités ou de Mayotte ; qu'en affirmant, alors que cette règle ne résultait d'aucun texte, qu'après un séjour à l'étranger, un agent ne pourrait se voir affecté immédiatement dans une collectivité d'outre-mer régie par des textes spécifiques, l'auteur de la circulaire litigieuse ne s'est pas borné à donner des orientations aux services mais a édicté une règle nouvelle de caractère statutaire qui est, dès lors, entachée d'incompétence ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions de la circulaire litigieuse qui affirment que les agents affectés à l'étranger peuvent formuler, dès le début de leur séjour à l'étranger, une demande pour le département métropolitain de leur choix, afin de prendre rang sur le tableau des demandes de mutation prioritaires, instaurent une priorité en matière de mutations, au bénéfice de certains agents, non prévue par l'article 60 précité de la loi du 11 janvier 1984 ; que l'auteur de la circulaire litigieuse ne tenait d'aucun texte le pouvoir de prendre des mesures réglementaires, de caractère statutaire, pour fixer des règles générales de priorité en matière de mutation des fonctionnaires placés sous son autorité ; que, par suite, ces dispositions sont également entachées d'incompétence ; 6. Considérant, en dernier lieu, que les dispositions de la circulaire prévoyant qu'un agent affecté à l'étranger peut solliciter une affectation dans un département d'outre-mer à condition de pouvoir faire valoir un motif prioritaire autre que celui de l'affectation à l'étranger, qui édictent aussi une règle de caractère statutaire, sont également entachées d'incompétence ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, les requérants sont fondés à demander l'annulation des dispositions qu'ils attaquent de la circulaire du 28 octobre 2011, qui sont divisibles des autres dispositions de cette circulaire ; Sur les dépens et sur les conclusions tendant à l'application des l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 2 000 euros à verser à M. C... et aux autres requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de celles de l'article R. 761-1 du même code relatives au remboursement de la contribution pour l'aide juridique ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La dernière phrase du troisième paragraphe du 1 et le premier paragraphe du 2 de la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat du 28 octobre 2011 sont annulés. Article 2 : L'Etat versera à M. C...et autres une somme de 2 000 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. F...C..., premier requérant dénommé. Les autres requérants seront informés de la présente décision par MeV..., qui le représente devant le Conseil d'Etat et au ministre de l'économie et des finances.