Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 27/06/2013, 12NC01590, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-06-27
Numéro : 12NC01590
Président : M. VINCENT
Rapporteur : M. Joseph  POMMIER
Commissaire du gouvernement : M. WIERNASZ
Avocat(s) : SCP MAYRAN-REYNAUD-MARTY

Vu la requête, enregistrée le 11 septembre 2012, présentée pour la communauté de communes de Verdun, dont le siège est 11 rue du Président Poincaré, BP 80719, à Verdun Cedex (55107) et l'office du tourisme de Verdun, dont le siège est au Pavillon Japiot, Avenue du Général Mangin à Verdun (55100), par la SCP Mayran-Reynaud-Marty ; La communauté de communes de Verdun et l'office de tourisme de Verdun demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100551 du 10 juillet 2012 par lequel le Tribunal administratif de Nancy a rejeté comme irrecevable leur requête tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2011-0133 du 27 janvier 2011 du préfet de la Meuse portant transfert de gestion des forts de Vaux et Douaumont au profit du département de la Meuse ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté susévoqué ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que l'arrêté attaqué porte transfert de gestion des forts de Vaux et de Douaumont au profit du département de la Meuse et aux fins d'assurer l'accueil du public, de faciliter l'accès aux sépultures allemandes et de permettre l'organisation de cérémonies ; qu'il s'agit donc d'une convention de délégation de service public, puisque le département de la Meuse se voit ainsi confier la gestion et l'exploitation de ces deux sites historiques ; que le transfert porte sur le service public du tourisme ; que la mission dévolue au département est identique à celle contenue dans l'autorisation d'occupation temporaire du 19 décembre 2003 précédemment annulée ; que le Tribunal administratif a omis de prendre en considération les éléments extérieurs au contrat ; qu'un contrat portant occupation du domaine public doit être requalifié en délégation de service public dès lors qu'il confie au cocontractant la gestion d'une mission de service public ; qu'il y a bien un contrôle de l'Etat prévu par la convention signée par le préfet de la Meuse et le président du conseil général de la Meuse ; qu'il n'y a pas de transfert de gestion puisqu'il n'y a aucun changement d'affectation, c'est à dire modification de la destination du domaine public en cause ; que les règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux délégations de service public n'ont pas été respectées ; que la convention en cause est le support d'activité économique pouvant se développer sur un marché ouvert à la concurrence ; que sa passation devait donc faire l'objet d'une publicité adéquate ; que l'office du tourisme a intérêt à agir en sa qualité de partenaire de la communauté de communes de Charny en vertu d'une convention signée le 27 octobre 2008 ; que la communauté de communes de Verdun a par délibération du 11 mai 2010 créé une structure pour la gestion des forts de Vaux et de Douaumont ; qu'elle peut agir en dehors de sa compétence territoriale ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2012, présenté pour le département de la Meuse, par la SCP Wisniewski, Vaissier-Catarame, Dupied, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérantes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que l'Etat n'a pris aucune initiative en vue de développer un service public pour l'exploitation touristique des deux forts de Vaux et Douaumont ; qu'il se bornait à conserver les sépultures et organiser des cérémonies commémoratives et non à développer une activité touristique ; qu'au contraire le département a souhaité développer sa politique de mémoire ; que son action propre ne fait l'objet d'aucun contrôle ou d'aucune obligation mise à sa charge par l'Etat ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 14 mars 2013 et complété par mémoire enregistré le 28 mai 2013, présenté pour la communauté de communes de Verdun et l'office de tourisme de Verdun, qui concluent aux mêmes fins que la requête ; Elles soutiennent que l'exploitation à des fins touristiques des sites de Vaux et de Douaumont était déjà antérieurement mise en oeuvre par l'Etat ; que l'entretien et l'exploitation de monuments historiques à des fins mémorielles et touristiques constituent une mission de service public ; que le département de la Meuse dispose d'une réelle autonomie dans l'exploitation du site et la mise en oeuvre de la mission de sauvegarde et de développement touristique qui lui est confiée et assume le risque financier lié à l'exploitation des forts ; qu'ainsi les critères d'identification de la délégation de service public sont remplis ; que la qualification de marché public a vocation à s'appliquer à l'opération de transfert de gestion des forts en question ; que le préfet a omis volontairement de mentionner les éléments propres à faire apparaître l'existence d'une convention de gestion, afin d'éviter une requalification en délégation de service public ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2013, présenté par le ministre de la défense et des anciens combattants ; Le ministre précise s'associer aux écritures produites pour le département de la Meuse en tant que la requalification du contrat en délégation de service public est mal fondée et que les appelants n'ont pas intérêt à agir ; Il soutient en outre que rien dans la convention de mise en oeuvre du transfert de gestion ne permet d'établir que l'Etat aurait entendu ériger en service public la gestion des forts concernés ; que la convention ne met en place aucun contrôle spécifique de l'Etat sur l'activité du département ; Vu la mise en demeure adressée le 3 avril 2013 au ministre de l'intérieur, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu l'ordonnance en date du 7 mai 2013 fixant la clôture d'instruction au 28 mai 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 juin 2013 : - le rapport de M. Pommier, président, - les conclusions de M. Wiernasz, rapporteur public, - et les observations de Me Marty, avocat de la communauté de communes de Verdun et de l'office du tourisme de Verdun, ainsi que celles de Me Dupied, avocat du département de la Meuse ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 juin 2013, présentée pour la communauté de communes de Verdun et l'Office de tourisme de Verdun ; 1. Considérant que l'Etat est propriétaire des forts de Vaux et Douaumont, situés dans le département de la Meuse, affectés au ministère de la défense ; que ces ouvrages ont été mis à la disposition du département de la Meuse par autorisation d'occupation temporaire du 19 décembre 2003 conclue à la suite d'un appel à projets pour la gestion, l'occupation et l'animation de ces sites historiques ; que cette autorisation d'occupation temporaire a été annulée par un jugement du Tribunal administratif de Nancy en date du 5 août 2008, qui a retenu que la décision du 19 décembre 2003 devait en réalité être regardée comme un contrat organisant en outre une délégation de service public, sans que son attribution ait respecté les règles de publicité à laquelle elle était soumise ; que, par délibération du 8 avril 2010, le conseil général de la Meuse a décidé de soumettre à l'Etat une demande de transfert de gestion de ces forts en vue d'en poursuivre l'entretien, de les mettre aux normes relatives à la sécurité des établissements accueillant du public, tout en s'engageant à garantir le libre accès aux sépultures allemandes situées à l'intérieur du fort de Douaumont et à favoriser l'organisation de cérémonies commémoratives à l'extérieur des forts ; que, par décision du 15 juin 2010, le ministre de la défense a donné son accord au transfert de gestion de ces deux forts au département de la Meuse pour une durée de 50 ans ; que, par arrêté du 27 janvier 2011, le préfet de la Meuse a prononcé le transfert de leur gestion au profit du département de la Meuse en application de l'article L. 2123-3 du code général de la propriété des personnes publiques et de l'article R. 58 du code du domaine de l'Etat, alors applicable ; que la communauté de communes de Verdun et l'office du tourisme de Verdun relèvent appel du jugement par lequel le Tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté comme irrecevable faute d'intérêt leur donnant qualité pour agir ; Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics " ; qu'aux termes de l'article L. 2123-22 de ce code : " La gestion d'immeubles dépendant du domaine public de l'Etat peut être confiée, en vue d'assurer la conservation, la protection ou la mise en valeur du patrimoine national, à des collectivités territoriales ou à des établissements publics, à des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, ainsi qu'à des associations ou fondations reconnues d'utilité publique que leurs statuts habilitent à accomplir ces missions. Les conditions et la durée de la gestion sont déterminées par une convention passée par l'Etat. Cette convention peut habiliter le gestionnaire à accorder des autorisations d'occupation ou à consentir des locations d'une durée n'excédant pas dix-huit ans. Elle peut l'autoriser à encaisser directement à son profit les produits de l'immeuble, à condition de supporter les charges correspondantes, de quelque nature qu'elles soient. Elle ne stipule pas l'exigibilité d'une redevance domaniale mais peut prévoir le versement périodique à l'Etat d'une partie des produits de la gestion (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2123-23 du même code : " I.-Les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 peuvent opérer, entre elles, un transfert de gestion des immeubles dépendant de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeubles en fonction de leur affectation. La durée pendant laquelle la gestion de l'immeuble est transférée peut être déterminée dans l'acte. Dès que l'immeuble transféré n'est plus utilisé conformément à l'affectation prévue au premier alinéa, l'immeuble fait retour gratuitement à la personne publique propriétaire. (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort des termes de l'arrêté du préfet de la Meuse en date du 27 janvier 2011 que l'Etat a, sur le fondement de l'article L. 2123-23 du code général de la propriété des personnes publiques, transféré au département de la Meuse la gestion des forts de Vaux et Douaumont " en vue de les valoriser et de les sécuriser afin d'assurer l'accueil du public, de faciliter l'accès aux sépultures allemandes et l'organisation de cérémonies ", à titre onéreux et pour une durée de 50 ans ; que la convention conclue le 4 avril 2011 pour la mise en oeuvre de ce transfert stipule que la sauvegarde et l'exploitation des forts devront respecter le caractère particulier des lieux, que le département de la Meuse ne devra rien faire qui puisse entraver l'entretien de la nécropole allemande de Douaumont par les organismes habilités et devra faciliter l'accès des sites pour permettre l'organisation de cérémonies commémoratives ; qu'elle précise également que les travaux, affouillements ou excavations ne sont pas autorisés sauf dépollution préalable dans les conditions à déterminer par le ministère de la défense ; 4. Considérant, en premier lieu, que les obligations ainsi mises à la charge du département de la Meuse, qui ne vont pas au-delà de celles que le gestionnaire du domaine public peut imposer à son cocontractant tant dans l'intérêt du domaine que dans l'intérêt général, ne peuvent s'analyser en un droit de regard sur l'activité exercée par ce dernier ; qu'ainsi, comme l'a jugé à bon droit le Tribunal administratif, ce transfert de gestion ne présente en tout état de cause pas la nature d'une délégation de service public ; que, dès lors, sa passation n'était pas soumise à la procédure de mise en concurrence prévue à l'article L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ; qu'il suit de là que les requérantes ne peuvent se prévaloir d'une qualité de candidat évincé leur donnant intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'à supposer même que l'opération dont il s'agit ne puisse s'analyser comme un transfert de gestion, du fait que, comme le soutiennent les requérants, l'affectation des biens demeurerait inchangée, et qu'elle relèverait donc de l'article L. 2123-22 du code général de la propriété des personnes publiques, et non de l'article L. 2123-23, cette circonstance ne serait pas en elle-même de nature à la faire regarder comme révélant une délégation de service public ; 6. Considérant, en troisième lieu, que l'arrêté attaqué et sa convention de mise en oeuvre ne peuvent s'analyser davantage en l'attribution d'un marché public, dés lors que ladite convention ne porte pas sur la réalisation par le département de la Meuse de travaux ou de prestations répondant à des besoins définis par l'Etat en qualité de pouvoir adjudicateur mais transfère audit département la gestion de dépendances domaniales, à charge pour ce dernier de faire exécuter, à son initiative, les travaux qui lui apparaîtront nécessaires à leur affectation ; que les personnes publiques requérantes ne peuvent donc non plus se prévaloir d'une qualité de candidat évincé leur donnant intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'impose à une personne publique d'organiser une procédure de publicité préalable à la délivrance d'une autorisation ou à la passation d'un contrat d'occupation d'une dépendance du domaine public, ayant dans l'un ou l'autre cas pour seul objet l'occupation d'une telle dépendance ; qu'ainsi qu'il vient d'être dit la convention passée entre l'Etat et le département de la Moselle ne présente pas la nature d'une délégation de service public ; que cette convention définissant les modalités du transfert de gestion d'une dépendance du domaine public militaire constitue un titre d'occupation dudit domaine qui n'avait pas à être soumis à des règles de publicité préalable ; que si la communauté de communes soutient qu'une convention d'occupation du domaine public serait soumise aux règles de publicité issues du droit communautaire, elle ne précise pas quelles normes auraient ainsi été méconnues ; qu'il ne résulte d'ailleurs pas de l'instruction que cette convention serait un " support d'activité économique pouvant se développer sur un marché ouvert à la concurrence " ; que les personnes publiques requérantes ne justifient donc pas davantage d'une qualité de candidat évincé leur donnant intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ; 8. Considérant, en cinquième lieu, que les forts de Vaux et de Douaumont sont implantés sur le territoire des communes de Damloup, Vaux-devant-Damloup et Douaumont, lesquelles ne sont pas membres de la communauté de communes de Verdun ; que, dès lors, la gestion de ces forts ne peut être regardée comme d'intérêt communautaire pour ladite communauté de communes, en dépit de leur importance historique liée à la " bataille de Verdun " de 1916 et de ce qu'en vertu de ses statuts elle est compétente en matière de développement économique dans le domaine du tourisme ; que, pour le même motif, elle ne peut se prévaloir de ce que ses statuts lui donnent compétence pour l'entretien et le fonctionnement d'équipements culturels d'intérêt communautaire, alors d'ailleurs que les deux forts dont il s'agit ne peuvent être regardés comme des équipements culturels ; que si, par délibération du 11 mai 2010, la communauté de communes de Verdun a décidé du principe de la création d'une structure juridique, sous la forme soit d'un groupement d'intérêt public, soit d'une société d'économie mixte locale, en vue d'assurer la gestion de ces forts, cette circonstance ne suffit pas à lui conférer un intérêt pour agir à l'encontre de la décision attaquée ; qu'au demeurant seule cette personne juridique, distincte de la communauté de communes de Verdun, aurait alors, le cas échéant, intérêt à agir ; 9. Considérant, au surplus et en dernier lieu, s'agissant de l'office du tourisme de Verdun, établissement public industriel et commercial, que ce dernier a pour objet, selon ses statuts, " d'assumer les différentes missions liées à l'activité touristique sur le périmètre de la communauté de communes de Verdun " ; qu'ainsi il ne justifie pas d'un intérêt pour agir à l'encontre de la décision attaquée, qui ainsi qu'il a été dit plus haut, est relative à des ouvrages militaires qui ne sont pas situés dans ledit périmètre ; que la convention de coordination touristique conclue le 12 janvier 2009 entre l'office du tourisme de Verdun et l'office du tourisme verdunois, chargé en vertu de ses statuts de la promotion et l'animation du canton de Charny-sur-Meuse, a pour seul objet " d'harmoniser leurs stratégies et d'additionner leurs moyens " dans leurs opérations respectives, ayant trait pour ce qui concerne l'office du tourisme de Verdun à l'accueil des touristes, l'édition touristique générale, la promotion et la communication touristique, la coordination des professionnels locaux du tourisme, la commercialisation de prestations touristiques ; qu'au demeurant, conclue pour deux ans, elle avait cessé de produire effet à la date d'introduction du recours devant le Tribunal administratif et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait fait l'objet d'un renouvellement exprès ; que, par suite, cette convention n'est pas davantage de nature à donner à l'office du tourisme de Verdun intérêt pour déférer au juge de l'excès de pouvoir l'arrêté attaqué ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la communauté de communes de Verdun et l'office du tourisme de Verdun ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande comme irrecevable ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions susvisées font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance la partie perdante, la somme que demandent la communauté de communes de Verdun et l'office du tourisme de Verdun au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de mettre à la charge solidaire de ces derniers le versement d'une somme de 1 500 euros au département de la Meuse au même titre ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la communauté de communes de Verdun et de l'office du tourisme de Verdun est rejetée. Article 2 : La communauté de communes de Verdun et l'office du tourisme de Verdun verseront solidairement au département de la Meuse une somme de 1 500  (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de Verdun, à l'office du tourisme de Verdun, au ministre de la défense, au département de la Meuse et au ministre de l'intérieur. '' '' '' '' 2 N° 12NC01590