CAA de LYON, 5ème chambre, 04/06/2020, 19LY03209, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-04
Numéro : 19LY03209
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme H... D... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler : - la délibération du 14 mars 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Riom Limagne et Volcans a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Ours-les-Roches en tant qu'il classe sa parcelle cadastrée section ZX n° 50 en zone agricole ; - la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le président de la communauté de communes Riom Limagne et Volcans a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 1701720 du 11 juin 2019, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la délibération du 14 mars 2017 du conseil communautaire de la communauté de communes Riom Limagne et Volcans, en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZX n° 50 et a annulé la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le président de cette communauté de communes a rejeté le recours gracieux présenté par Mme D.... Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 13 août 2019, la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans, représentée par Me C..., avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 11 juin 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme D... devant le tribunal administratif ; 3°) de mettre à la charge de Mme D... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conseillers communautaires qui ont refusé l'envoi électronique ont bien été destinataires de la convocation et de ses annexes ; en tout état de cause, ces conseillers étaient bien présents ; - le dossier complet du plan local d'urbanisme (PLU) était annexé à la note de synthèse en vue de la réunion du conseil communautaire ; en outre, la note de synthèse et son complément faisaient bien état des choix qui ont été faits par les auteurs du PLU ; - la parcelle ZX n° 50 appartient à un vaste tènement agricole et elle n'est pas entourée de maisons au nord ; cette parcelle est enherbée. Son classement en zone agricole est cohérent. Par des mémoires enregistrés le 16 décembre 2019 et le 7 mai 2020, Mme H... D..., représentée par Me G... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la communauté de communes Riom Limagne et Volcans, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il ne ressort pas des pièces produites par la requérante que les élus ayant refusé la convocation électronique auraient été destinataires de la note de synthèse ; - les conseillers n'ont reçu que la note de synthèse qui constituait une information insuffisante ; - le PLU a été adopté en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - le classement de la parcelle en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - ce classement en zone agricole ne pouvait légalement être fondé sur l'application du périmètre de réciprocité. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me C..., représentant la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans et de Me B..., représentant Mme D... ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 28 septembre 2005, le conseil municipal de la commune de Saint-Ours-les-Roches a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Par une délibération du 27 juillet 2016, le conseil municipal de la commune a arrêté le projet de plan local d'urbanisme (PLU). La communauté de communes Riom Limagne et Volcans, dont la commune de Saint-Ours-les-Roches est membre, est devenue compétente en matière d'adoption des plans locaux d'urbanisme, ou des documents d'urbanisme en tenant lieu ainsi que des cartes communales, à compter du 1er janvier 2017. C'est ainsi que, par une délibération du 14 mars 2017, la communauté de communes Riom Limagne et Volcans a approuvé le plan local d'urbanisme applicable sur le territoire de la commune de Saint-Ours-les-Roches. Mme H... D... qui est propriétaire d'une parcelle cadastrée section ZX n° 50 sur le territoire de la commune de Saint-Ours-les-Roches a saisi le tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'une demande tendant à l'annulation de cette délibération du 14 mars 2017 approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe sa parcelle de terrain en zone agricole. Elle a également demandé l'annulation de la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le président de la communauté de communes Riom Limagne et Volcans, devenue communauté d'agglomération à compter du 1er janvier 2018, a rejeté son recours gracieux dirigé contre la délibération du 14 mars 2017. La communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans relève appel du jugement du 11 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a fait droit à la demande de Mme D.... 2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En vertu de ces dispositions il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un refus de permis de construire en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions précitées de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. 3. Le tribunal a prononcé l'annulation partielle de la délibération aux motifs, d'une part, qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que les membres du conseil qui n'ont pas donné leur accord à la mise à disposition des convocations par la voie électronique auraient été destinataires de la note de synthèse ou de documents permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat, en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Le tribunal a retenu, d'autre part, l'insuffisance du contenu de la note de synthèse transmise par voie électronique aux conseillers communautaires. Il a enfin retenu que le classement de la parcelle de terrain de Mme D... en zone agricole était entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (...) Pour l'application des dispositions des articles (...) L. 2121-12 (...) ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus (... ". Aux termes de l'article L. 2121 -12 de ce même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". L'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 5. Il résulte de ces dispositions combinées, que le défaut d'envoi d'une note explicative de synthèse entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que n'ait été transmis aux conseillers communautaires, avec la convocation, un document leur permettant de disposer d'une information conforme à l'exigence posée par les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 6. Il ressort des pièces du dossier que plusieurs conseillers communautaires ont été destinataires, d'un courrier électronique envoyé le 8 mars 2017 les convoquant à la réunion du conseil communautaire du 14 mars 2017 et leur transmettant les liens leur permettant de télécharger sur la plateforme " Orange " la note de synthèse correspondant à cette réunion. Contrairement à ce que prétend Mme D..., il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les annexes qui accompagnaient cette note n'auraient pu être également téléchargées. Pour établir que les conseillers communautaires qui n'ont pas donné leur accord pour que les convocations et les documents joints leur soient envoyés par voie électronique, la requérante produit des attestations des personnes concernées indiquant qu'elles ont été destinataires de la convocation, de la note de synthèse et de ses annexes, dans les cinq jours précédant la séance du conseil communautaire du 14 mars 2017, à leur domicile ou bien à l'hôtel de ville pour celles d'entre elles qui l'avaient demandé. Mme D... n'apporte aucun élément permettant de douter du caractère probant de ces attestations. Dans ces conditions, la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu ce premier motif d'annulation. 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse qui a été communiquée aux conseillers communautaires en vue de la réunion du 14 mars 2017 comprenait un rapport n° 15-02 relatif à l'approbation du PLU de la commune de Saint-Ours-les-Roches rappelant la procédure d'élaboration de ce plan et indiquant que le PLU devait être approuvé avant le 27 mars 2017, à défaut de quoi la commune de Saint-Ours-les-Roches serait soumise au règlement national d'urbanisme. Ce rapport indiquait également que l'enquête publique s'était déroulée dans un climat de relative tension et précisait les modifications du PLU qu'elle avait entraînées. L'annexe n° 15-02 qui, ainsi qu'il l'a été dit précédemment, accompagnait cette note de synthèse mentionnait le sens des conclusions du commissaire enquêteur, ainsi que les demandes de modification formulées par la région Auvergne-Rhône-Alpes et la société d'économie mixte Volcans qui n'ont pas pu être intégralement prises en compte. Ce document indiquait également que, dans son avis favorable émis le 9 mars 2017, le conseil municipal de la commune de Saint-Ours-les-Roches a confirmé son objectif de permettre l'évolution du site touristique Vulcania en tenant compte des enjeux environnementaux et paysagers. Dès lors, la note de synthèse accompagnée de ce document doit être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme répondant aux exigences d'information résultant de l'article L. 2121-13 précité du code général des collectivités territoriales. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcan avait méconnu les exigences des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 8. En dernier lieu, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Aux termes de l'article R. 151-23 de ce code : " Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". 10. Le rapport de présentation du PLU en litige s'est donné pour objectif de préserver les espaces agricoles, naturels et des fonctionnalités écologiques. A cet effet, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit de préserver les grands paysages et les grandes perspectives paysagères par le maintien des espaces agricoles et boisés dans leurs emprises actuelles dans les limites du développement urbain programmé. Le PADD a également fixé pour objectif de pérenniser les espaces agricole et forestier et d'optimiser la consommation foncière pour respecter les objectifs du schéma de cohérence territoriale du Grand Clermont. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZX n° 50 dont Mme D... est propriétaire est ouverte sur un vaste secteur agricole, se trouve implantée dans la continuité d'exploitations agricoles et présente un caractère enherbé. Dans ces conditions, alors même que cette parcelle est desservie par le chemin des étangs, lui-même desservi par la route départementale n°943 et qu'elle est située en limite de zone urbanisée, son classement en zone agricole n'apparait entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu ce dernier motif d'annulation. 11. Dès lors qu'aucun des moyens retenus par le tribunal pour prononcer l'annulation des décisions en litige n'est fondé, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par Mme D... à l'appui de sa demande. Sur les autres moyens : 12. En premier lieu, s'il résulte des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et reprises par les dispositions des articles L. 153-11 et L. 103-3 et suivants du même code, que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée cette concertation, délibérer sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme ainsi que sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut cependant, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU. Par suite, Mme D... ne peut utilement soutenir que la délibération du 28 septembre 2005 qui a prescrit la révision du PLU n'a pas suffisamment défini les objectifs poursuivis et les modalités de concertation. 13. En deuxième lieu, par une délibération du 9 décembre 2005, le conseil municipal de Saint-Ours-les-Roches a, en application des dispositions précitées du code de l'urbanisme, défini les modalités de la concertation prévue pour l'élaboration du PLU, en prévoyant la mise à disposition du public d'un registre en mairie, l'organisation d'une réunion publique d'information et la diffusion d'informations dans le bulletin municipal. Il ressort des énonciations de la délibération du 27 juillet 2016 que le conseil municipal s'est prononcé sur le bilan de la concertation présentée par le premier adjoint en charge de l'urbanisme. Le compte-rendu de la réunion du 27 juillet 2016 indique que le conseil municipal de Saint-Ours-les-Roches a été informé de ce que les courriers relatifs à l'élaboration du PLU reçus en mairie ont été consignés dans un registre et que le registre issu de la concertation compte environ 25 remarques. Il a été également rappelé que les réunions de travail et les études concernant ce sujet ont été évoquées au cours des différents conseils municipaux. Ainsi, il a été satisfait aux prescriptions précitées du code de l'urbanisme exigeant que le maire présente le bilan de la concertation et que le conseil municipal en délibère, alors même que la délibération ne mentionne pas la nature des demandes et des observations formulées par le public au cours de la concertation préalable, ni la suite susceptible de leur être réservée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 14. En troisième lieu, si la délibération du 27 juillet 2016 prévoit de soumettre pour avis le projet de PLU approuvé " aux personnes publiques associées ", sans les identifier, une telle circonstance n'est pas de nature à affecter la légalité de cet acte. 15. En quatrième lieu, la seule circonstance que le rapport de présentation de PLU mentionne que les terrains concernés par un périmètre de réciprocité agricole ont été retirés de l'enveloppe urbaine ne permet pas d'établir que la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcan aurait entendu mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime instaurant une règle de réciprocité concernant la distance d'éloignement entre les bâtiments à usage agricole et les nouvelles constructions. De même, il ressort des pièces du dossier et notamment du compte-rendu de la réunion du 27 juillet 2016 du conseil municipal de Saint-Ours-les-Roches, que les périmètres de réciprocité des exploitations agricoles n'ont pas été représentés sur les plans. Ainsi, le moyen tiré de l'erreur de droit doit en tout état de cause être écarté. 16. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux qui ont été exposés au point 10, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que le classement de la parcelle cadastrée section ZX n° 50 en zone agricole méconnait les dispositions précitées de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. 17. Il résulte de tout ce qui précède, que la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcan est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la délibération du 14 mars 2017 du conseil communautaire de la communauté de communes Riom Limagne et Volcans, en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZX n° 50 et la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le président de cette communauté de communes a rejeté le recours gracieux présenté par Mme D.... Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D... réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de condamner Mme D... à verser à la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 11 juin 2019 est annulé. Article 2 : La demande de Mme D... devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand est rejetée. Article 3 : Mme D... versera la somme de 2 000 euros à la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme H... D... et à la communauté d'agglomération Riom Limagne et Volcans. Délibéré après l'audience du 14 mai 2020 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme A..., présidente assesseure, Mme E..., première conseillère. Lu en audience publique, le 4 juin 2020. 2 N° 19LY03209