Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 21/05/2010, 04MA01493, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2010-05-21
Numéro : 04MA01493
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : M. Bernard  LAFFET
Commissaire du gouvernement : M. BACHOFFER
Avocat(s) : GUILLINI

Vu, en date du 9 décembre 2009 l'ordonnance n°299747-299774 par laquelle le président de la 2ème sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat, après avoir annulé partiellement l'arrêt en date du 19 octobre 2006 par lequel la cour, statuant sur la requête de M. et Mme A, avait, en premier lieu, déclaré solidairement responsables l'Etat et la commune du Rayol-Canadel du préjudice causé aux requérants par des décisions illégales relatives à la ZAC de la Teisonniere et, en second lieu, ordonné une expertise en vue de déterminer ce préjudice, a renvoyé à la cour administrative d'appel de Marseille le jugement de la requête n°04MA01493 ; Vu cette requête, enregistrée le 15 juillet 2004, présentée pour M. et Mme Guy A, élisant domicile ..., par Me Guillini ; M. et Mme A demandent à la cour : 1°/ d'annuler le jugement n° 03-1326 en date du 22 avril 2004 en tant que, par ce jugement, le Tribunal administratif de Nice a rejeté leurs conclusions indemnitaires tendant à la condamnation solidaire de la commune du Rayol-Canadel et de l'Etat à leur verser la somme de 1.720.935 euros, ainsi que celles tendant à la condamnation de la commune du Rayol-Canadel à leur verser la somme totale de 58.957 euros ; 2°/ de condamner solidairement la commune de Rayol-Canadel et l'Etat à leur verser la somme totale de 1.720.935 euros au titre des frais d'acquisitions du lot 62 de la ZAC de la Tessonnière, majorée des intérêts au taux légal à compter du 14 septembre 1996 et capitalisés annuellement à partir du 22 juin 1998 ; 3°/ de condamner la commune du Rayol-Canadel à leur verser la somme totale de 58.957 euros au titre des autres chefs de préjudice, majorée des intérêts au taux légal à compter du 14 septembre 1996 et capitalisés annuellement à partir du 22 juin 1998 ; 4°/ de condamner la commune du Rayol-Canadel et l'Etat à leur verser une somme de 2.500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ...................... Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 février 2005, présenté pour la commune du Rayol-Canadel, par la SCP Vier-Barthélémy-Matuchansky, avocats au Conseil d'Etat ; Elle conclut au rejet de la requête, à défaut à ce que l'Etat soit déclaré entièrement responsable du préjudice subi par les requérants et garantisse la commune pour l'intégralité de la dette éventuelle, et à la condamnation des parties perdantes à lui payer une somme de 3.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ......................... Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2005, présenté par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ; Il conclut au rejet de la requête et des conclusions d'appel en garantie formées par la commune du Rayol-Canadel ; .......................... Vu le mémoire enregistré le 28 novembre 2005, présenté pour la commune du Rayol-Canadel, par la SCP Vier-Barthélémy-Matuchansky, avocats au Conseil d'Etat ; ............................ Vu le nouveau mémoire enregistré le 9 janvier 2006, présenté pour M. et Mme A par Me Guillini et Me Viannay ; Ils maintiennent leurs conclusions initiales tout en portant leur demande au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative à la somme de 4.000 euros ; ............................. Vu le mémoire enregistré le 14 mars 2006, présenté par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ; Il maintient ses conclusions à fin de rejet et demande, à titre subsidiaire, dans l'hypothèse d'annulation du jugement, la condamnation conjointe et solidaire de la commune du Rayol-Canadel, de la société Empain-Graham, de la société International Amalgamated Investors (IAI) et de la société d'immeubles commerciaux locatifs (SICL) à garantir l'Etat des 2/3 des condamnations qui pourraient être prononcées contre lui et résultant du préjudice subi, à réévaluer en fonction d'une nouvelle expertise ; ......................... Vu le mémoire, enregistré le 15 septembre 2006, présenté pour M. et Mme A, par Me Guillini ; Ils versent au dossier une pièce complémentaire relative au prix des terrains dans le secteur du Rayol-Canadel, résultant du marché actuel ; Vu, enregistré le 7 septembre 2007 le mémoire après expertise produit pour M. et Mme A ; Vu, enregistrés les 7, 18 et 21 septembre 2007 les mémoires après expertise produit pour la commune du Rayol-Canadel ; Vu, enregistré le 10 septembre 2007 le mémoire après expertise produit pour le ministre de l'écologie du développement et de l'aménagement durable ; Vu, en date du 4 octobre 2007 l'ordonnance par laquelle le président de la cour a, pour la présente instance, liquidé et taxé à 997 euros TTC les frais de l'expertise réalisée par M. Bourdy-Vary, expert désigné le 6 novembre 2006 et dont le rapport a été déposé au greffe de la cour le 29 juin 2007 ; Vu, enregistré le 8 octobre 2007 le mémoire après expertise produit par le ministre de l'écologie du développement et de l'aménagement durable ; Vu, enregistré le 18 octobre 2007 le mémoire après expertise produit pour la commune du Rayol-Canadel ; Vu, en date du 10 mars 2008 l'ordonnance par laquelle le président de la cour a accordé à M. Bourdy-Vary une allocation provisionnelle d'un montant de 800 euros mise à la charge de la commune du Rayol Canadel ; Vu, en date du 24 mars 2010, l'ordonnance par laquelle le président de la 1ère chambre de la Cour administrative d'appel de Marseille a fixé la clôture de l'instruction de la présente affaire au 14 avril 2010 à 12:00 heures ; Vu, enregistré le 15 avril 2010 le mémoire produit pour M. et Mme A, par la Selarl Quadrige, avocats ; ils concluent aux mêmes fins que leur requête ; ......................... Vu, enregistré le 15 avril 2010 le mémoire en défense présenté pour le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ; Il conclut au rejet de la requête, eu égard à l'étendue de la chose jugée par le Conseil d'Etat ; Vu, enregistré le 3 mai 2010 le mémoire présenté pour la commune du Rayol-Canadel ; Vu, enregistré le 3 mai 2010 le mémoire produit pour M. et Mme A ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Vu le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions, et notamment son article 2 ; Vu l'arrêté du 27 janvier 2009 pris par le vice-président du Conseil d'Etat autorisant la cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 mai 2010 : - le rapport de M. d'Hervé, président assesseur ; - les conclusions de M. Bachoffer, rapporteur public ; - et les observations de Me Guillini pour M. A, de Me Monamy pour la commune de Rayol-Canadel, de M. Chrestian pour la direction départementale des territoires et de la mer pour le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et de Me Sirat pour la Société International Amalgamated Investors et la SNC d'immeubles commerciaux locatifs ; Considérant que M. et Mme A font appel du jugement du tribunal administratif de Nice qui a, d'une part, rejeté leur demande tendant à la condamnation de l'Etat et de la commune du Rayol-Canadel, en raison des fautes qu'ils ont chacun commises à l'occasion de l'élaboration du plan d'occupation des sols de la commune et dans la conduite de l'opération d'aménagement, à les indemniser des préjudices subis du fait de l'acquisition d'un lot dans la ZAC de la Tessonnière, et d'autre part, limité le montant de la condamnation de la commune à les indemniser des conséquences de la délivrance d'un permis de construire illégal à la somme de 7256,72 euros en principal, assortie des intérêts ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que M. et Mme A font grief aux premiers juges d'avoir omis de statuer sur le moyen tiré de ce que la responsabilité de l'Etat serait engagée sur le terrain de la faute simple, du fait de l'accord donné le 10 juin 1988 par le préfet du Var à l'urbanisation du terrain d'assiette de la ZAC de la Tessonnière ; Considérant qu'il résulte de l'examen du jugement attaqué qu'après avoir relevé que le terrain des requérants était situé dans un espace remarquable au sens de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme et que sa constructibilité était dès lors strictement déterminée par les dispositions de l'article R.146-2 du même code, directement applicables aux autorisations de construire, le tribunal a estimé que les fautes de la commune du Rayol-Canadel et de l'Etat n'étaient, en tout état de cause, pas directement à l'origine des préjudices invoqués dès lors que l'inconstructibilité du terrain et la perte de sa valeur vénale résultaient de la seule application de la loi Littoral ; qu'en conséquence le tribunal administratif de Nice qui s'est prononcé sur ce moyen n'a commis aucune omission à statuer et son jugement n'est, dès lors, pas entaché d'irrégularité ; Au fond : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 26 mai 1987, le conseil municipal de la commune du Rayol-Canadel (Var) a approuvé le plan d'occupation des sols de cette commune, qui classait en zone Nab le secteur du Haut-Rayol ; que le conseil municipal a, par délibérations des 16 juin et 21 juillet 1988, créé au sein du secteur du Haut-Rayol la zone d'aménagement concerté dite de la Tessonnière et approuvé son plan d'aménagement ; que le préfet du Var, saisi au titre des dispositions du II de l'article L.146-4 du code de l'urbanisme, a, préalablement aux délibérations des 16 juin et 21 juillet 1988, donné son accord à ces opérations, le 10 juin 1988 ; que, par une décision du 14 janvier 1994, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a confirmé l'annulation partielle du plan d'occupation des sols prononcée par le tribunal administratif de Nice, le 14 mars 1991, en tant qu'il créait la zone NAb, au motif que celle-ci s'inscrivait dans un site remarquable dans lequel aucune construction ne pouvait être légalement autorisée en application des dispositions de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme ; que, par jugement du tribunal administratif de Nice en date du 1er avril 1993, confirmé par décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux en date du 3 novembre 1997, les délibérations des 16 juin et 21 juillet 1998 du conseil municipal ont été annulées ; qu'entre temps, l'aménagement de la zone d'aménagement concerté de la Tessonnière, qui avait initialement été confié par convention à M. Ott, a été achevé par la SNC Empain Graham, qui a vendu la plus grande partie des lots créés ; que M. et Mme A ont ainsi acquis le lot n° 62 par acte du 6 décembre 1990 ; que le permis de construire délivré à M. et Mme A par le maire de la commune du Rayol-Canadel a été annulé par le tribunal administratif de Nice le 1er avril 1993 ; Considérant que M. et Mme A soutiennent principalement à l'appui de leur demande de condamnation de l'Etat et de la commune que les illégalités fautives commises respectivement par l'Etat et la commune dans les conditions ci-dessus rappelées sont la cause des préjudices qu'ils ont subis et qui consistent notamment dans l'impossibilité dans laquelle ils se sont trouvés de construire sur leurs lots et dans l'engagement à perte de l'ensemble des sommes qu'ils ont dû exposer pour acquérir un terrain qui s'est révélés inconstructibles ; Sur le préjudice lié à l'acquisition des terrains ; Considérant, en premier lieu, que la responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime ; qu'il ressort des pièces du dossier que, si la commune du Rayol-Canadel, en classant les terrains en cause en zone constructible puis en créant la zone d'aménagement concerté de la Tessonnière et en approuvant le plan d'aménagement de cette zone, ainsi que l'Etat, en donnant son accord à la création de la zone, ont commis des fautes de nature à engager leur responsabilité, le préjudice résultant pour les acquéreurs des terrains de la différence entre le prix auquel ils ont acquis ces terrains et la valeur réelle de ces derniers, à leur date d'acquisition, compte tenu de l'interdiction de construire dont ils étaient frappés en vertu de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme, trouve son origine directe non pas dans les actes ayant permis l'aménagement de la zone puis ultérieurement la vente des terrains, qui ne conféraient aucun droit à construire, mais dans les contrats de vente passés entre les acquéreurs et l'aménageur de la zone, lesquels pouvaient prévoir, en particulier, que la vente n'était conclue que sous réserve de l'obtention des permis de construire ; que, par suite, les préjudices que M. et Mme A soutiennent avoir subis du fait de l'annulation de l'opération d'aménagement, qui comprennent les frais d'acquisition, les frais de notaire qu'ils ont dû acquitter et dont ils pouvaient demander réparation en poursuivant l'aménageur devant le juge judiciaire, ne peuvent pas être regardés comme étant la conséquence directe des fautes commises par la commune et par l'Etat ; que si les requérants font état du caractère difficilement prévisible de l'application faite en l'espèce des dispositions du code de l'urbanisme relatives à la protection du littoral, et notamment de l'article L.146-6, en soutenant qu'ils ne pouvaient prévoir leurs conditions d'application sur l'emprise de la ZAC où ils ont acquis un terrain, ils ne mettent pas ainsi en cause d'autres agissements administratifs de l'Etat et de la commune que ceux intervenus en méconnaissance directe des dispositions du code de l'urbanisme, dont l'illégalité fautive a certes été établie dans les conditions précitées mais qui ne sont pas, ainsi qu'il vient d'être dit, la cause directe des préjudices dont ils entendent ainsi demander la réparation et qu'ils déduisent de l'acquisition d'un terrain inconstructible ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne ressort pas de l'instruction que les mentions du certificat d'urbanisme positif, dont ils n'étaient ni les demandeurs ni les destinataires et l'attestation de constructibilité du terrain, dont la délivrance se rattache à l'existence même de la ZAC, dont les requérants font état et qu'ils mentionnent comme ayant été joints à l'acte de vente par le vendeur ont été l'élément déterminant de l'acquisition du terrain à laquelle ils ont procédé ; que la correspondance du maire en date du 6 décembre 1990 dont font état les requérants se borne à faire état de l'existence de la ZAC et des conséquence en termes de possibilités de construire sur le terrain ; qu'il ne ressort pas davantage de l'instruction que l'Etat ou la commune auraient incité les requérants par d'autres actes ou comportements que ceux qualifiés par ailleurs comme constituant les illégalités fautives déjà évoquées, à acquérir le terrain en litige ; Considérant, en troisième lieu, que les requérants soutiennent que leur appauvrissement, qu'ils déduisent de l'acquisition d'un terrain commercialisé par l'aménageur de la ZAC à un prix tenant compte du caractère réputé constructible de ce terrain, correspond à un enrichissement corrélatif de l'Etat et de la commune ; qu'ils exposent que les indemnités auxquelles ces derniers ont été condamnés par le juge administratif par des décisions définitives pour réparer le préjudice directement subi par la société aménageur de la ZAC, en raison des illégalités fautives commises lors de la création de la zone, ont été minorées pour tenir compte des ventes déjà réalisées par l'aménageur ; que toutefois, le montant de la condamnation mise à la charge des personnes publiques condamnées a été déterminé par application des règles gouvernant la mises en oeuvre de la responsabilité pour faute des personnes publiques et notamment celles tenant à la détermination des préjudices indemnisables ; que cette circonstance s'oppose à ce que les requérants puissent se prévaloir d'un lien suffisamment direct entre un enrichissement de la commune et l'Etat, qui découlerait de la détermination juridictionnelle des indemnités mise à leur charge respective, et leur propre appauvrissement, intervenu au seul bénéfice du vendeur dont ils ont acquis le terrain et dont ils n'ont pu obtenir la rétrocession des sommes versées à perte ; qu'ainsi, et alors qu'ils disposaient d'une action contre leur vendeur, ils ne sont pas fondés à demander la condamnation, en raison de leur enrichissement réputé sans cause, de la commune et de l'Etat sur ce fondement quasi contractuel qui relève, en tout état de cause, d'une autre cause juridique que celle invoquée devant les premiers juges ; Sur les conclusions à fin de garantie présentées par la commune du Rayol-Canadel et l'Etat : Considérant que le rejet des conclusions indemnitaires de M. et Mme A rend sans objet les conclusions à fin de garantie présentées par la commune et l'Etat ; Sur le préjudice lié à la délivrance de permis de construire illégaux ; Sur l'évaluation du préjudice causé par l'illégalité du permis de construire : Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas de l'instruction qu'ainsi que l'ont retenu les premiers juges, les troubles de toute nature dont M. et Mme A demandent la réparation à hauteur de 30 490 euros et le préjudice moral qu'ils indiquent être liés aux nombreuses procédures judiciaires qu'ils ont dû intenter, soient la conséquence directe et exclusive de la délivrance illégale d'un permis de construire ; que le montant des honoraires qu'ils indiquent avoir versés dans le cadre de ces procédures et les frais liés au fonctionnement d'une association de défense ne sont pas davantage directement imputables à l'illégalité du permis de construire délivré ; qu'il en va de même des frais de location saisonnière qu'ils indiquent avoir dû supporter ainsi que les pertes de revenus d'une société dont le requérant était le gérant et qui ne sont pas justifiés ; Considérant, en second lieu, qu'en fixant à la somme de 7256,72 euros le montant du préjudice des requérants qui correspond au montant des honoraires versés à l'architecte auteur du projet, les premiers juges ont fait une exacte appréciation du préjudice directement lié à la délivrance du permis de construire illégal ; En ce qui concerne l'appel en garantie de l'Etat par la commune : Considérant, en premier lieu, que la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée à l'occasion de l'instruction des demandes d'occupation des sols que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ; que les conclusions de la commune, qui ne remet pas en cause le principe ou le montant de cette condamnation et qui se borne à demander la garantie par l'Etat des condamnations prononcées contre elle, sans établir l'existence d'une faute de cette nature, ne peuvent qu'être rejetées ; qu'en second lieu, les permis délivrés ayant été déférés au tribunal administratif par le préfet, la commune ne pourrait utilement rechercher la responsabilité de l'Etat pour une faute lourde commise à l'occasion du contrôle de légalité ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à demander la réformation du jugement du tribunal administratif de Nice ; Sur les dépens : Considérant que les frais d'expertise exposés devant la cour, liquidés et taxés à la somme de 997 euros par ordonnance du président de la cour le 4 octobre 2007, doivent être mis dans les circonstances de l'espèce à la charge de la commune du Rayol-Canadel ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la COMMUNE DU RAYOL-CANADEL, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement d'une somme au titre des frais exposés par M. et Mme A et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune du Rayol-Canadel au titre de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de se prononcer sur les appels en garantie formés par l'Etat et la commune du Rayol-Canadel en ce qui concerne l'indemnisation relative à l'acquisition du lot n° 62. Article 3 : Les conclusions de la commune du Rayol-Canadel tendant à être garantie par l'Etat des condamnations prononcées par le tribunal administratif en ce qui concerne le préjudice causé par la délivrance d'un permis de construire illégal sont rejetées. Article 4 : Les frais d'expertise d'un montant de 997 euros sont mis à la charge de la commune du Rayol-Canadel. Article 5 : Les conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A, à la commune du Rayol-Canadel et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. '' '' '' '' N°04MA01493 2