CAA de LYON, 5ème chambre A - formation à 3, 15/11/2018, 17LY00839, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre A - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-11-15
Numéro : 17LY00839
Président : Mme FISCHER-HIRTZ
Rapporteur : M. Eric  SOUTEYRAND
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : LETANG & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement le 24 février 2017 et le 6 mars 2018, la société ATAC, représentée par la SELARL Letang Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 26 décembre 2016 par lequel le maire de la commune de Moirans a délivré à la SCI de la Gare de Moirans un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, portant sur une surface de vente de 5 000 m², située rue Vincent Martin. 2°) de mettre à la charge de la commune de Moirans la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a intérêt à agir dès lors qu'elle exploite un supermarché à l'enseigne " Simply Market ", situé dans la commune de Voiron et dans la zone de chalandise du projet autorisé ; - les visas de l'arrêté contesté sont lacunaires au regard des prescriptions de l'article A 424-2 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas établi que les membres de la commission nationale d'aménagement commercial, dont l'avis sur le projet est intervenu le 16 juillet 2015, ont reçu les documents visés par l'article R 752-35 du code de commerce dans le délai de 5 jours avant la réunion ; - l'avis rendu de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) méconnaît les dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce, dès lors que la nouvelle demande déposée par la SCI de la Gare de Moirans était irrecevable faute d'avoir pris en compte les motifs de la décision du 1er avril 2014 par laquelle la CNAC, au regard du caractère prématuré du projet d'initiative publique d'aménagement de la gare de Moirans, avait refusé d'autoriser le projet, cet aménagement, qui inclut celui du quartier de la gare, n'étant toujours pas effectif à la date à laquelle la CNAC a été ressaisie pour rendre un nouvel avis ; - la CNAC ne s'est pas prononcée sur la compatibilité du projet avec les objectifs du schéma directeur valant schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la région grenobloise, alors que le projet litigieux est incompatible avec ce dernier à plusieurs égards : la zone d'aménagement commercial (ZACOM) d'assiette du projet n'autorise qu'à titre exceptionnel, notamment lorsqu'il s'agit d'aménager le quartier-gare, l'implantation des commerces autres que les commerces de proximité et à la condition de ne pas perturber les fonctionnements locaux, le document d'aménagement commercial (DAC) prévoit le renforcement du poids et de l'attractivité des centres urbains en donnant la priorité au confortement des linéaires commerciaux existants lorsqu'il y a une offre de transport et, seulement 2 500 m² de surface de vente pour 20 000 usagers, au lieu des 5 000 m² de surface commerciale autorisés ou, a minima, 3 490 m², si on ajoute à la surface autorisée du seul supermarché une surface de 1000 m² correspondant à la surface spécialisée en équipements de maison, qui forment un ensemble ; - l'objectif d'aménagement du territoire n'est pas respecté dès lors que, notamment, le programme de logements collectifs prévu au projet, ne présente aucune garantie de réalisation effective à la date à laquelle la CNAC a émis un avis favorable au projet en litige ; - en l'absence de réalisation des logements prévus, à population constante, le projet va fragiliser les commerces du centre-ville de Moirans, où existe déjà un supermarché à l'enseigne " Carrefour Market " de 1 354 m² de surface de vente et alors que de nombreux supermarchés sont déjà installés dans un rayon de 10 kilomètres alentours ; - le projet aura également une influence négative sur le flux de transport et les aménagements de voirie, en raison du triplement du nombre de véhicules rue Vincent Martin ainsi qu'un impact négatif rue de la gare qui n'a pas été pris en compte dans le projet alors que l'aménagement du carrefour entre la RD 1085 et la rue Vincent Martin n'est pas assuré et qu'aucun transport en bus ne desservira le projet ; - le projet ne s'inscrit pas dans un développement durable dès lors que les espaces verts ne représenteront pas plus de 32 % des 31 000 m² de la superficie de la parcelle, les 346 places de stationnement non perméables prévues excèdent du double la limite légale prévue dans la loi ALUR, le bilan énergétique est médiocre avec la pose prévue de seulement 400 m² de panneaux solaires ; - l'insertion du projet dans le paysage n'est pas assurée et le dossier ne comporte pas de notice paysagère ; - la desserte du projet par des modes de déplacement doux demeure inexistante, faute d'assurance sur les aménagements programmés du quartier de la gare ; - le projet va à l'encontre des objectifs de revitalisation du centre-ville de Moirans ; - le projet présente un danger potentiel pour la clientèle : d'une part, le terrain d'assiette est soumis à un risque d'inondation identifié au PPRI par remontée de la nappe phréatique et ne respecte pas les prescriptions du règlement de la zone BIR dudit plan, notamment en l'absence d'une étude de danger, d'autre part, la répartition et la circulation de la clientèle sur deux bâtiments séparés est de nature à augmenter le risque de collision entre les piétons et les véhicules ; - la surface des réserves du futur supermarché représente plus de 85 % de celle des espaces de vente, elle est disproportionnée et seulement inférieure de 10 m² au seuil des 2 500 m² à compter duquel le projet perd sa qualité de supermarché de " proximité ", le nombre excessif de places de stationnement témoigne de la volonté de masquer l'ampleur réelle et future du centre commercial. Par un mémoire, enregistré le 26 juillet 2017, la SCI de la Gare de Moirans, représentée par la SCP Bouyssou et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société ATAC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-35 du code de commerce doit être écarté dès lors qu'il n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, le vice de procédure allégué doit être neutralisé ; - la production d'articles de presse démontre que le projet était déjà entré en phase opérationnelle lorsque la CNAC a émis un avis favorable ; - les critères d'appréciation posés à l'article L. 752-6 du code de commerce sont respectés s'agissant du SCOT de la région urbaine de Grenoble, dans lequel la commune est identifiée comme un pôle principal et dont le DAC n'est pas méconnu, de l'objectif d'aménagement du territoire puisque le projet remplace une friche industrielle, dans une partie actuellement urbanisée de la commune et s'intègre dans le réaménagement du quartier de la gare de Moirans sans entraîner un bouleversement des flux de transports du secteur ; le projet répond à un réel besoin des habitants de la commune de Moirans et aura un effet positif sur l'animation urbaine ; l'objectif de développement durable est également respecté avec 32 % de l'emprise foncière couverte par des espaces verts, le critère de protection des consommateurs concernant l'accessibilité du projet aux cycles et aux piétons, dans un secteur qui n'est pas soumis à un risque important d'inondation. Par un mémoire, enregistré le 9 février 2018, la commune de Moirans, représentée par la SELARL CDMF Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société ATAC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - il n'est pas établi que les membres de la CNAC ne disposaient pas des éléments visés à l'article R. 752-35 du code de commerce, en tout état de cause, le vice de procédure allégué doit être neutralisé ; - le projet n'est pas situé en périphérie de la commune, il concerne des commerces de détail et de proximité, dont l'offre est composée pour 70 % de produits alimentaires ; en raison de sa conception, il n'est pas concerné par le plafond des 2 500 m² de surface commerciale ; le projet n'est pas incompatible avec le SCOT ; - il ressort des pièces produites en annexe que le projet public d'aménagement du quartier de la gare, qui s'articule en plusieurs phases, était suffisamment avancé, notamment s'agissant de la construction du parking en silo qui s'est achevée en 2017, lorsque la CNAC s'est prononcée. La voie de desserte existante par la rue Vincent Martin était suffisante au regard de l'étude d'impact réalisée ; - le projet ne porte pas atteinte aux objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce ; s'agissant de l'aménagement du territoire, la commission a pris en compte tant l'urbanisation existante que celle prévue à terme, le projet permettra de réaménager le quartier de la gare dans la continuité du centre-ville et renforcer l'attractivité de la commune en évitant l'évasion commerciale ; les voies de desserte existantes sont d'un gabarit suffisant. L'objectif de développement durable est également respecté, s'agissant de la dépollution du site, des matériaux utilisés en façade, ou de la création d'espaces verts, la surface du parking ayant été diminuée de 500 m² par rapport au projet initial. L'objectif de protection des consommateurs, le critère de la densité des surfaces commerciales existantes ne peuvent être utilement pris en compte. Les risques en matière d'inondation ne sont pas avérés. Par ordonnance du 5 septembre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 septembre à 16 heures 30. Le mémoire enregistré le 12 octobre 2018, présenté pour la commune de Moirans, n'a pas été communiqué. Une note en délibéré enregistrée le 30 octobre 2018, a été présentée pour la société ATAC. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Eric Souteyrand, président-rapporteur, - les conclusions de M. Bertrand Savouré, rapporteur public, - et les observations de Me C...pour la société ATAC, de Me D...pour la commune de Moirans et de Me A...pour la SCI de la Gare de Moirans. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 1er avril 2014, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) avait initialement refusé l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée par la société civile immobilière (SCI) de la Gare de Moirans pour un ensemble commercial de 5 000 m² situé dans la commune de Moirans, à proximité de la gare. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de l'Isère puis la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), saisies d'une nouvelle demande d'autorisation déposée par la SCI de la Gare de Moirans ont, respectivement, les 3 février et 16 juillet 2015, approuvé ce même projet. La société ATAC, qui exploite un supermarché, à l'enseigne " Simply Market " dans la commune de Voiron, distant de cinq kilomètres du projet autorisé, mais dans la zone de chalandise de ce dernier, demande l'annulation de l'arrêté du 26 décembre 2016 par lequel le maire de la commune de Moirans a délivré à la SCI de la Gare de Moirans un permis de construire valant autorisation commerciale. 2. Pour refuser, le 1er avril 2014, l'autorisation sollicitée par la SCI de la Gare de Moirans en raison de son caractère prématuré, la CNAC s'était fondée sur les motifs tirés, d'une part, de ce que la réalisation du projet, situé dans le quartier de la gare, à une distance d'environ 1,8 km du centre-ville, apparaissait prématurée au regard du projet d'initiative publique d'aménagement du quartier de la gare, d'autre part, de ce que l'impact du projet sur les flux routiers ne pouvait être vérifié en l'absence de toute voie existante permettant d'assurer la desserte de l'ensemble commercial et, enfin, de ce que le site n'était, en l'état d'avancement du projet, pas accessible par des modes de déplacement doux. Il est constant que la nouvelle demande d'autorisation, déposée le 6 janvier 2015 par la SCI de la Gare, porte sur le même projet et le même terrain et que la seule modification apportée par le pétitionnaire concerne la diminution à raison d'environ 500 m², des espaces de stationnement initialement réservés au personnel. 3. Aux termes de l'article L. 752-21 du code de commerce : " Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale. ". 4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme.(...) ". En application de ces dispositions et de celles de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, il appartient aux commissions d'aménagement commercial d'apprécier la compatibilité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis avec les orientations générales et les objectifs, pris dans leur ensemble, des schémas de cohérence territoriale. 5. Il est constant que le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la région urbaine de Grenoble, approuvé le 21 décembre 2012 et couvrant le territoire de la commune de Moirans, précise, en application des dispositions de l'article L. 122-1-8 du code de l'urbanisme, notamment les objectifs relatifs à l'équipement commercial et aux localisations préférentielles des commerces. En outre, ce document comporte également un document d'aménagement commercial (DAC) qui délimite les zones d'aménagement commercial (ZACOM) préférentielles et prend en compte les exigences d'aménagement du territoire. En l'espèce, le projet d'exploitation commerciale de la SCI de la Gare de Moirans se situe dans la ZACOM de type 1 " Espaces prioritaires du développement " et a vocation, selon les orientations rappelées dans la partie règlementaire du DAC, à accueillir " la majeure partie des nouvelles implantations commerciales (...) tous les types de commerce (et en priorité pour ceux qui sont compatibles avec la ville) (...) " et " tout particulièrement les commerces de détail et de proximité (...) " dans laquelle " Les nouvelles implantations commerciales devront, chaque fois que le type de commerce le permet, s'installer de manière préférentielle à l'intérieur des parties centrales les mieux équipées et desservies ", en évitant " de constituer des pôles concurrents des centres urbains ". En outre, ces dispositions règlementaires du DAC disposent que : " Les commerces de proximité (compatibles avec l'habitat) doivent s'implanter dans les centralités urbaines comprises à l'intérieur des ZACOM I. Ces centralités urbaines peuvent être soit des centres-villes, des centres de quartier ou des quartiers gare. Les documents d'urbanisme locaux devront délimiter ces différentes centralités lorsqu'elles existent, à l'échelle parcellaire, et préciser si nécessaire les règles d'implantation et d'insertion urbaine de ces commerces (...). Les implantions éloignées des linéaires commerciaux existants doivent être évitées (pas de concurrence avec l'espace urbain central), sauf s'il s'agit d'équiper un quartier gare (...). ". Dans ces conditions, compte-tenu de son éloignement de 1,8 km du centre-ville de Moirans, le projet autorisé n'est compatible avec les orientations générales du SCOT de la région urbaine de Grenoble, au sens des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce, que s'il s'inscrit dans le cadre de l'équipement du quartier de la gare de Moirans, lequel s'entend non seulement de la réalisation de logements mais aussi de la mise en place de services et ne saurait, dès lors, se limiter au seul aménagement de l'infrastructure ferroviaire et de ses voies d'accès. 6. Il ressort des pièces du dossier, qu'en complément aux études d'avant-projet et au plan de financement de ces études, approuvés le 7 janvier 2014 par le conseil municipal de la commune de Moirans et le conseil communautaire de la communauté du pays voironnais, qui avaient déjà été soumis à la première appréciation de la CNAC, figuraient, dans le dossier présenté par la SCI de la Gare à l'appui de sa nouvelle demande, des pièces attestant, d'une part, de la passation des marchés de travaux nécessaires à l'aménagement du pôle d'échange multimodal de la gare de Moirans, notamment pour la réalisation d'un parking en silo, et, d'autre part, de la signature, le 7 juillet 2014, d'une convention de délégation de maîtrise d'ouvrage conclue entre la commune de Moirans et la communauté d'agglomération du Pays Voironnais pour l'aménagement de la gare et de ses accès routiers, d'un montant total d'environ 8 000 000 euros, financés respectivement à hauteur de 1 022 000 et 5 670 000 euros par ces deux collectivités publiques. En revanche, il ressort des délibérations du 30 septembre 2014 et du 24 février 2015 de la communauté d'agglomération du Pays Voironnais relatives, d'une part, au " projet de quartier gare de Moirans ", prévoyant le lancement d'études pré-opérationnelles et la mise en place d'un comité de pilotage, d'autre part, de la demande d'une subvention auprès de la région Rhône-Alpes destinée à la réalisation d'études pré-opérationnelles et la validation d'une étude de circulation et de déplacements par le département de l'Isère, ainsi que de la délibération du 20 novembre 2014 de la commune de Moirans instaurant un taux majoré de 20 % de la part communale de la taxe d'aménagement dans le secteur du projet de quartier gare délimité au plan local d'urbanisme, que l'aménagement du " quartier de la gare ", lui-même, était resté au stade pré-opérationnel. En outre, ce n'est que par une délibération du 23 avril 2015 que la commune de Moirans a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme en vue, notamment, d'y intégrer " l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du quartier de la gare ". Enfin, appelé à conclure sur ce projet d'aménagement, le commissaire du gouvernement s'est également prononcé défavorablement en raison du caractère insuffisant des aménagements du quartier de la gare, suite aux avis également défavorables émis, les 6 et 9 juillet 2015, respectivement par les ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. 7. Ainsi et eu égard à l'absence d'avancement de l'aménagement du quartier de la gare de Moirans entre la décision du 1er avril 2014 et celle du 15 juillet 2015, le projet de la SCI de la gare de Moirans demeurait incompatible avec les orientations générales rappelées ci-dessus du SCOT de la région urbaine de Grenoble et présentait toujours un caractère prématuré à la date du second avis de la CNAC. Dès lors, en relevant que le projet commercial s'inscrit dans celui plus vaste et mixte d'aménagement du quartier de la gare comprenant des logements et des services et qu'il n'encourt plus le grief de " prématurité " qu'elle lui avait précédemment opposé, tout en admettant que le pétitionnaire ne pouvait justifier que du seul démarrage des travaux de la gare de Moirans et du pôle d'échange multimodal, la CNAC a entaché son nouvel avis émis le 15 juillet 2015 d'une erreur d'appréciation compte tenu des éléments du dossier qui lui était présenté. Par suite, et alors qu'il n'est pas contesté que le maire de Moirans a délivré l'autorisation d'exploitation commerciale litigieuse en se fondant sur cet avis du 15 juillet 2015 la société ATAC est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué, qui a été pris en méconnaissance des dispositions des articles L. 752-21 et L. 752-6 du code de commerce, doit être annulé. 8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision attaquée. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux demandes des parties au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 26 décembre 2016 du maire de la commune de Moirans est annulé en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la société ATAC et les conclusions de la commune de Moirans et de la SCI de la Gare de Moirans sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société ATAC, à la commune de Moirans et à la SCI de la Gare de Moirans. Copie sera adressée à la commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Fischer-Hirtz, président, M. Eric Souteyrand, président assesseur, Mme B...E..., première conseillère. Lu en audience publique, le 15 novembre 2018. 2 N° 17LY00839