Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 12/11/2009, 09DA00059, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-12
Numéro : 09DA00059
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP BRIOT-TOURBIER

Vu la requête, enregistrée le 13 janvier 2009 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour Mme Violette A, demeurant ..., par la SCP Briot, Tourbier ; Mme A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0602719-0602720-0602721-0602722-0602723-0602724-0602725-0602726-0602815-0602817 du 4 novembre 2008 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 juin 2006 du conseil municipal de la commune d'Escames approuvant la carte communale et de l'arrêté en date du 12 septembre 2006 du préfet de l'Oise approuvant cette délibération ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) de dire que la commune devra tirer les conséquences de l'annulation des décisions ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Escames la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement est entaché de défaut de motivation en violation de l'article L. 9 du code de justice administrative dans la mesure où le Tribunal n'a pas précisé sur quels critères il se fondait pour retenir que certaines de ses parcelles étaient situées à l'extérieur du bourg alors qu'il s'agissait d'un point déterminant ; que le rapport de présentation méconnaît les dispositions de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il souffre de carences dans l'analyse de l'état initial de l'environnement en ne définissant et en ne délimitant pas précisément les bourgs existants, ce qui a conduit à une fixation arbitraire des zones constructibles et inconstructibles ; que le jugement est fondé sur des faits matériellement inexacts en ce qu'il a estimé que le classement en zone inconstructible des parcelles situées à l'extérieur des bourgs ne posait pas de difficultés alors que ses parcelles se trouvent en partie urbanisée puisqu'elles sont situées à proximité d'autres habitations, dans leur prolongement direct et notamment de celles des parcelles 396 et 440 et qu'en outre, la parcelle est desservie par les différents réseaux d'eau et d'électricité et se trouve à proximité d'une réserve d'incendie ; que contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, la carte communale est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des principes énoncés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dès lors que la maîtrise de l'expansion urbaine a été conçue de façon beaucoup trop restrictive ; qu'en effet, la carte communale a été instituée en tenant compte avant tout des intérêts des exploitants agricoles, seuls consultés, alors qu'ils ne représentent que 7 % de la population, et non en considération de l'intérêt général ; que le classement en zone inconstructible d'un grand nombre de parcelles ne permettra pas de remédier à la faiblesse de l'offre immobilière et fera obstacle à l'installation de nouveaux administrés sur le territoire de la commune alors que sa population vieillit ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2009, présenté pour la commune d'Escames, représentée par son maire en exercice, par la SCP Dagois-Gernez et Pelouse-Laburthe qui demande à la Cour de rejeter la requête, par la voie de l'appel incident ; d'annuler le jugement du Tribunal administratif d'Amiens en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet de l'Oise en tant qu'il approuvait la carte communale en ce qu'elle instituait un droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section B n° 521 ; de mettre à la charge de Mme A la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme faisaient obstacle à ce que le Tribunal juge recevables les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Oise dès lors que la notification des requêtes individuelles a été faite collectivement au préfet alors qu'elle aurait dû être faite individuellement ; que le Tribunal a suffisamment motivé son jugement en examinant la situation particulière de chaque parcelle et répondu point par point aux moyens soulevés ; que le rapport de présentation était complet et explicitait les choix faits par la commune ; que les parcelles cadastrées section B n° 9, 12, 521 et 633 ne se situent pas à proximité des parcelles 396 et 440 alors que la première est en zone inondable, que la deuxième est uniquement desservie par un chemin de terre sans que la commune ne puisse supporter financièrement le coût de la voirie qui serait de plus de 300 000 euros et la quatrième est hors de la partie urbanisée de la commune ; que s'agissant de la troisième parcelle qui n'est pas mentionnée par la requérante et sur laquelle un droit de préemption urbain a été institué que le Tribunal a annulé dès lors que la majeure partie de son emprise était située dans la zone inconstructible définie par la carte en violation de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, un tel droit peut être institué en particulier depuis la loi du 2 juillet 2003 sur le ou les périmètres dédiés à un équipement ou une opération précise délimités par une carte communale, ce qui est le cas et doit entraîner l'annulation du jugement sur ce point ; que comme l'a jugé le Tribunal, aucune disposition législative ou réglementaire n'exigeait l'organisation de la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ce qui fait que l'absence de consultation des habitants autres que les agriculteurs ne peut être utilement invoquée ; que comme il l'a estimé à juste titre, les possibilités d'implantation d'habitations sur 14 emplacements distincts ouvertes par la carte communale correspondent aux estimations des besoins de la population qui sont de 4 logements supplémentaires jusqu'en 2015, ce qui fait que la carte communale n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; Vu la lettre du 28 juillet 2009, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 8 septembre 2009, présenté pour Mme A qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que la parcelle B 521 se situe entre deux parcelles bâties et au coeur du village dont elle n'est distante que de cinquante mètres, étant en outre régulièrement desservie par les réseaux publics ; que la parcelle B 9 est régulièrement desservie par les réseaux publics et n'est pas située en zone inondable, le plan de prévention des risques naturels inondation n'ayant pas été réalisé et aucune inondation ne s'étant produite dans le secteur depuis près de cent ans, une construction ayant en outre été déjà édifiée sur le terrain dont le niveau du sol est celui de la route, ce qui signifierait qu'elle serait également inondable et avec elle le hameau ; que la parcelle B 12 est également contiguë à la zone urbanisée et n'est pas extérieure au bourg un raccordement au réseau est aisé ; que la parcelle B 633 est bordée par la route principale de la commune, est située en zone urbanisée et il suffit d'un raccordement aux réseaux publics proches ; Vu le mémoire, enregistré le 24 septembre 2009 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 28 septembre 2009, présenté pour la commune d'Escames qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, qu'elle n'a jamais prétendu que la parcelle B 521 serait située hors du bourg ; que s'agissant de la parcelle B 9 les habitations situées à environ 200 mètres sont totalement isolées et marquent la fin du hameau, elle est concernée par le plan de prévention des risques d'inondation et la route qui la borde est de fait inondée lors des crues ; que la parcelle B 12 est séparée des parcelles du secteur U par un chemin qui n'est pas carrossable, elle ne dispose d'aucune sortie sur la rue principale, le coût de la voirie qui serait nécessaire étant de 300 000 euros alors que la construction d'une maison d'habitation nécessiterait un renforcement du réseau électrique ; que la parcelle B 633, n'est pas entourée d'habitation, se situe à l'extérieur du périmètre construit et une construction impliquerait l'extension des réseaux ; Vu le mémoire, enregistré le 25 septembre 2009 par télécopie et régularisé par production de l'original le 29 septembre 2009, présenté par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que le jugement est suffisamment motivé ; que le classement en zone non constructible des parcelles propriété de Mme A n'est pas entachée d'erreur de fait dès lors qu'elles ne se situent pas au sein des parties urbanisées de la commune ; que le parti d'aménagement est de n'autoriser les constructions qu'en bordure de route sans s'étendre au sud de la rue principale ou aux parcelles ne bordant pas immédiatement les voies de circulation ; que tel n'est pas le cas de la parcelle B 521 pour la partie éloignée de la route ; que la parcelle B 9 est située au sud de la rue principale où aucune construction n'a été édifiée ; que la parcelle B 12 ne se trouve pas à proximité immédiate de la rue principale et une construction dessus conduirait à une extension trop poussée de l'urbanisation vers le nord au sein d'une zone agricole ; que la parcelle B 633, si elle borde la rue principale est située à l'extrémité du bourg et est située en-dehors de celui-ci compte tenu de sa configuration et de sa taille ; que la prise en compte du point de vue des agriculteurs, ne traduit pas l'existence d'un détournement de pouvoir alors que la commune est rurale et que la population a pu participer à l'élaboration de la carte communale au cours de l'enquête publique ; qu'il n'est pas établi que le classement des parcelles par la carte communale ait une influence sur le marché foncier de la commune ; que le préjudice financier allégué résultant du classement en zone inconstructible est sans influence sur la légalité de la délibération approuvant le document d'urbanisme de la commune ; que la commune n'a fait que tirer les conséquences de l'existant dans son classement ; que la baisse du marché immobilier susceptible d'être causée par le zonage retenu ne serait pas en tout état de cause de nature à faire regarder le classement comme entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que le classement retenu n'a ni pour objet, ni pour effet de réduire les possibilités de développement démographique compte tenu, en particulier que son objectif est de densifier les bourgs afin d'éviter le mitage ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Tourbier, pour Mme Violette A, Mme Belliard (maire) et M. Leroux (adjoint au maire), pour la commune d'Escames ; Considérant que par une délibération en date du 11 décembre 2002, le conseil municipal de la commune d'Escames a décidé l'élaboration d'une carte communale ; que le projet a été soumis à enquête publique du 1er au 30 mars 2006 ; que par une délibération du 14 juin 2006, le conseil municipal a approuvé la carte communale, d'une part, délimitant un secteur U du territoire de la commune où les constructions sont autorisées et un secteur N où, sauf exception, les constructions ne sont pas admises et, d'autre part, instituant un droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section B n° 521 propriété de Mme A ; que par un arrêté du 12 septembre 2006, le préfet de l'Oise a approuvé cette délibération ; que saisi par Mme A, le Tribunal administratif d'Amiens, par un jugement du 4 novembre 2008, a annulé cet arrêté en tant qu'il approuvait la délibération en ce qu'elle approuvait l'institution de ce droit de préemption urbain et a rejeté le surplus des conclusions de la demande ; que Mme A relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses demandes tendant à l'annulation du classement en secteur non constructible de ses parcelles cadastrées section B nos 9, 12 et 633 ; que par la voie de l'appel incident, la commune d'Escames demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il annule l'institution du droit de préemption urbain sur la parcelles cadastrée section B n° 521 ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que pour estimer que la carte communale n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation en décidant de classer en zone inconstructible les parcelles propriétés de la requérante, le tribunal administratif a relevé qu'elles se situaient à l'extérieur du bourg et que ce classement répondait au parti d'aménagement consistant à limiter l'urbanisation à ces derniers en y densifiant les habitations ; qu'il n'a pas, en s'abstenant de préciser plus en détail les éléments de fait sur lesquels il se fondait pour retenir l'inclusion ou l'exclusion de ces parcelles dans un bourg, entaché son jugement d'insuffisance de motivation ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal d'Escames du 14 juin 2006 : Considérant que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal d'Escames du 14 juin 2006 approuvant la carte communale au motif que Mme A, notamment, n'avait pas notifié son recours à la commune en violation des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme alors applicables ; que la requérante ne critiquant pas ce motif, ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération litigieuse ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Oise du 12 septembre 2006 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 124-1 du code de l'urbanisme : La carte communale après un rapport de présentation comprend un ou plusieurs documents graphiques. Le ou les documents graphiques sont opposables aux tiers ; qu'aux termes de l'article R. 124-2 du même code : Le rapport de présentation : 1º Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2º Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées (...) ; 3º Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; Considérant que le rapport de présentation de la carte communale d'Escames présente l'état initial de l'environnement de la commune, en faisant état en particulier du contexte paysager, naturel et agricole et expose de façon suffisante ses perspectives d'évolution, notamment du point de vue démographique en relevant l'évolution de la population ainsi que de du point de vue économique compte tenu de la dominante agricole des activités ; qu'il justifie les choix retenus pour délimiter les secteurs où les constructions sont autorisées, en relevant notamment la volonté de ne pas nuire à l'agriculture et de maîtriser l'expansion urbaine en densifiant les hameaux existants, à l'exception de celui de Longavesne, afin d'éviter l'extension linéaire et de ne pas supporter les coûts liés à l'extension des réseaux qui en résulterait tout en tenant compte de certains risques ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il définit et délimite de façon suffisante les hameaux existants par les descriptions et les graphiques qu'il comporte ; qu'il n'est pas contesté, enfin, que le rapport évalue les incidences des choix de la carte sur l'environnement tout en exposant la manière dont ce document prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 (...) ; que cet article L. 121-1 dispose que : (...) les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2º La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les besoins de la population de la commune d'Escames en matière d'habitat ont été estimés, selon une évaluation qui n'est pas sérieusement contestée, à quatre logements supplémentaires pour une période allant jusqu'à l'année 2015 ; qu'ainsi, en adoptant un parti d'aménagement consistant à limiter l'urbanisation aux bourgs composant la commune en y densifiant les habitations et à classer en secteur inconstructible le reste du territoire communal, les auteurs de la carte communale n'ont pas méconnu l'obligation de prévoir des capacités de construction suffisantes résultant des dispositions précitées, dès lors que ce choix permet l'implantation d'habitations sur quatorze emplacements distincts et d'envisager, selon les initiatives prévisibles de leurs propriétaires, la construction de cinq d'entre elles avant l'année 2015 ; que, par suite, et nonobstant la circonstance qu'il serait nécessaire de pallier le vieillissement de la population communale, le moyen tiré de l'incompatibilité de la carte communale litigieuse avec les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, en raison de l'atteinte à l'offre immobilière et à la situation démographique, ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : Les cartes communales (...) délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles ; qu'aux termes de l'article R. 124-3 du même code : Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. Ils peuvent préciser qu'un secteur est réservé à l'implantation d'activités, notamment celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées (...). Dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme définies au chapitre 1er du livre 1er et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section B nos 9, 12 et 633 propriétés de la requérante se situent à l'extérieur de la partie urbanisée du hameau d'Escames ; qu'en outre, comme l'ont relevé tant le commissaire enquêteur que la commune dans son rapport de présentation et n'est pas utilement contredit par les éléments dont se prévaut la requérante, la parcelle n° 9 est située dans une zone susceptible d'être fréquemment inondée par la rivière le Thérain, étant classée en aléa moyen du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation ; que, par ailleurs, la parcelle n° 12 ne bénéficie d'aucun accès sur la rue principale ; que, par suite, et nonobstant la desserte par les réseaux publics ou la possibilité d'un raccordement à certain de ces derniers, leur classement en zone non constructible, qui répond au parti d'aménagement retenu consistant à limiter l'urbanisation à ce hameau en y densifiant les habitations à l'exception de la partie sujette à inondation située entre la rue principale et le Thérain, n'est entaché ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en dernier lieu, que la seule circonstance que la commune d'Escames ait consulté les agriculteurs de la commune, alors même que l'ensemble de la population a été mise à même de présenter des observations lors de l'enquête publique préalable à l'adoption de la carte communale, n'est pas de nature à établir que celle-ci aurait été prise pour des motifs étrangers à l'intérêt général, ni même qu'elle méconnaîtrait le principe d'égalité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté le surplus de sa demande ; Sur l'appel incident de la commune d'Escames : Considérant que si la commune demande, par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement en tant qu'il a annulé l'institution du droit de préemption urbain sur une partie de la parcelle cadastrée section B n° 521 propriété de Mme A, elle soulève ainsi un litige distinct de celui de l'appel principal ; que, par suite, ses conclusions, formées après l'expiration du délai d'appel, ne sont pas recevables ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, ses conclusions à fin d'injonction doivent, en toute hypothèse, être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions susmentionnées font obstacle à ce que la somme de 1 000 euros demandée par Mme A soit mise à la charge de la commune d'Escames, qui n'est pas, dans la présente affaire, la partie perdante ; qu'il y a lieu en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de Mme A la somme de 1 000 euros qui sera versée à la commune d'Escames au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. Article 2 : Mme A versera à la commune d'Escames la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune d'Escames est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Violette A, à la commune d'Escames et au ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Copie sera transmise au préfet de l'Oise. '' '' '' '' 2 No09DA00059