Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 12/05/2011, 10MA04368, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2011-05-12
Numéro : 10MA04368
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Frédéric  SALVAGE
Commissaire du gouvernement : Mme CHENAL-PETER
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS MONOD - COLIN

Vu la décision n° 318342 en date du 24 novembre 2010 par laquelle le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la Cour de céans n°05MA02420 du 13 mai 2008 en tant qu'il a rejeté les conclusions de l'ASSOCIATION FEDERALE D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT (FARE SUD), de M. Joël A et de Mme Agnès B tendant à l'annulation du jugement du 12 juillet 2005 du Tribunal administratif de Marseille en tant que ce jugement a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 20 décembre 2003 du conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et, dans la limite de la cassation ainsi prononcée, renvoyer l'affaire devant la Cour de céans ; Vu la requête enregistrée le 14 septembre 2005, présentée pour l'ASSOCIATION FEDERALE D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT, dont le siège est situé 1 boulevard Marcel Parraud à Marseille (13006), M. Joël A, demeurant ... et Mme Agnès B, demeurant ..., par Me Chétrit, avocat, et le mémoire complémentaire enregistré le 10 mars 2008 ; L'ASSOCIATION FEDERALE D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT (FARE SUD), M. Joël A et Mme Agnès B demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0404639 en date du 12 juillet 2005 par lequel le Tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation des articles 2 à 4 de la délibération DPEA 2/807/CC du 20 décembre 2003 du conseil de la Communauté urbaine Marseille Provence Métropole (CUMPM) approuvant le principe d'une délégation de service public (DSP) comme mode de gestion de la future unité de valorisation énergétique des déchets ménagers et assimilés ; 2°) d'annuler les articles 2 à 4 de la délibération sus mentionnée du Conseil de la communauté du 20 décembre 2003 ; 3°) d'enjoindre à la CUMPM de s'abstenir d'adopter ou de passer tout acte d'application de ces délibérations ; 4°) de condamner la CUMPM à lui payer une somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ........................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ; Vu la loi n°2002-285 du 28 février 2002 autorisant la ratification de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès de la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998, ensemble le décret n°2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de cette convention ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu l'article 1er de l'arrêté du 27 janvier 2009 qui autorise la Cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret du 7 janvier 2009, situant l'intervention du rapporteur public avant les observations des parties ou de leurs mandataires ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 avril 2011 ; - le rapport de M. Salvage, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Chenal-Peter, rapporteur public ; - et les observations de Me Jean-Daniel Chétrit, avocat de l'ASSOCIATION FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT (FARE SUD), M. Joël A et Mme Agnès B ; Considérant que par délibération du 20 décembre 2003, le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (CUMPM) a approuvé le principe d'une délégation de service public comme mode de gestion de la future unité de valorisation énergétique des déchets ménagers et assimilés des communautés de son périmètre, en application des dispositions de l'article L.1411-4 du code général des collectivités territoriales ; que par jugement du 12 juillet 2005 le Tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de l'ASSOCIATION FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT (FARE SUD) tendant, notamment, à l'annulation de cette délibération ; que FARE SUD, M. A et Mme B ont interjeté appel de ce jugement ; que par décision du 24 novembre 2010, le Conseil d'Etat a cassé l'arrêt de Cour de céans du 13 mai 2008 en tant qu'il jugeait cette délibération comme n'ayant qu'un caractère préparatoire et n'étant donc pas susceptible de recours et lui a renvoyé l'affaire dans la limite de la cassation prononcée ; Sur les conclusions aux fins d'annulation : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête de première instance ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L.1411-2 du code général des collectivités territoriales, Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. (...) Dans le domaine (...) des ordures ménagères et autres déchets, les délégations de service public ne peuvent avoir une durée supérieure à vingt ans sauf examen préalable par le trésorier-payeur général, à l'initiative de l'autorité délégante, des justificatifs de dépassement de cette durée. Les conclusions de cet examen sont communiquées aux membres de l'assemblée délibérante compétente avant toute délibération relative à la délégation. ; que selon les dispositions de l'article L.1411-4 du même code, Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L.1413-1. Elles statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la consultation préalable du trésorier payeur général n'est pas expressément prévue quand l'assemblée délibérante doit se prononcer sur le principe d'une délégation de service public ; qu'il n'est pas impératif à ce stade, que ladite assemblée soit saisie d'une proposition de durée de la délégation ; qu'en tout état de cause, une telle consultation ne s'impose que pour toute délégation ou tout avenant à une délégation ayant pour effet de donner à la convention une durée supérieure à vingt ans ou de prolonger une convention d'une durée supérieure à vingt ans ; que la délibération prise sur le principe d'une délégation de service public, qui intervient en amont de la décision effective sur la durée de ladite délégation, et même si elle propose déjà une durée, celle-ci pouvant encore évoluer, ne saurait se rattacher à ces hypothèses ; que, d'ailleurs, l'appréciation du trésorier payeur général a été demandée par la CUMPM ; que ce dernier n'a pas pu se prononcer utilement faute pour lui de disposer de documents qui n'étaient pas encore finalisés à ce stade de la procédure, et qui n'avaient pas à l'être ; que ce premier moyen tiré d'un vice de procédure ne saurait ainsi être accueilli ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant que l'avis de la commission consultative des services publics locaux, requis par les dispositions sus mentionnées de l'article L.1411-4 du code général des collectivités territoriales a été formulé le 19 décembre 2003 et était consultable lors de la séance du conseil de la communauté qui s'est tenue le lendemain ; qu'en outre, ladite commission étant favorable à l'unanimité au projet qui lui était présenté et ledit avis ne comportant que deux pages retraçant les débats, les appelants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que les élus n'ont pas pu en disposer en temps utile ; qu'enfin, comme il l'a été dit, il ne saurait être exigé que le projet soit abouti quand il est présenté à l'assemblée délibérante au stade du principe de la délégation de service public, les données financières pouvant encore évoluer de manière importante ; que FARE SUD ne saurait ainsi soutenir que l'avis serait vicié au seul motif que la somme discutée, soit 180 millions d'euros, aurait été sous estimée au regard des montants qui ont finalement été présentés à un stade ultérieur de la procédure ; Considérant, en troisième lieu, qu'en application des dispositions de l'article L.1411-4 du code général des collectivités territoriales, le conseil communautaire doit statuer au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire ; que ce rapport doit, notamment, comporter les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations ainsi que, s'il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu comme en dispose l'article L.1411-1 du même code ; qu'en l'espèce, le rapport remis au conseil de la communauté urbaine comporte un rappel des compétences de la CUM, des orientations générales de son programme de gestion déchets, du montage juridique proposé, du terrain d'implantation de l'unité, des caractéristiques générales des prestations que devra réaliser le prestataire, avec ses missions, l'obligation d'information à sa charge, la durée de la délégation de service public, ses caractéristiques techniques et financières, dont les modalités de rémunération du délégataire, et enfin la description de la procédure de délégation ; que ce rapport, qui ne saurait être qualifié de stéréotypé, répond ainsi aux obligations posées par la loi et n'avait pas à proposer une comparaison entre les différents mode de gestion du service public, ou entre les méthodes de traitement des déchets s'offrant aux élus ; Considérant, par ailleurs, que, comme il l'a été dit, la circonstance que les chiffres, dont il n'est pas démontré qu'ils ne reflétaient pas sincèrement ce qui était alors envisagé, aient évolué dans le temps ne saurait démontrer que l'information délivrée aux conseillers était insuffisante ; Considérant, en outre, que s'il est vrai que le plan départemental d'élimination des déchets ménagers a été annulé par le Tribunal administratif de Marseille le 24 juin 2003, cette annulation n'est pas de nature à vicier le contenu du rapport de présentation aux élus qui se borne, sans que cela soit d'ailleurs une obligation, à donner une indication sur le rattachement du projet envisagé à la politique conduite par la CUMPM ; qu'il en va de même de la référence à un document d'orientations générales non encore approuvé par l'assemblée délibérante ; Considérant que, comme l'a retenu le premier juge, le principe de l'indépendance des législations ne permet pas de regarder comme formant un ensemble indissociable la délibération querellée du 20 décembre 2003 et celle du 9 juillet 2004 approuvant le bail à construction entre le port autonome de Marseille et la CUMPM ; qu'est ainsi sans influence sur la décision contestée la non information des élus sur le montant du loyer conclu ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dit loyer, qui doit être à la charge du délégataire, aurait un impact déterminant sur l'équilibre financier du projet ; Considérant, enfin, que, comme il l'a été dit précédemment, le trésorier-payeur général n'avait pas, à ce stade, à être saisi pour porter une appréciation sur la durée de la délégation ; que la circonstance que des études et des discussions aient été menées au sein de la commission de travail et d'études en matière de déchets sans que ces éléments ne soient communiqués au conseil de la communauté urbaine est sans influence sur la régularité de la procédure ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré d'un défaut d'information des membres du conseil de la communauté urbaine doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, que l'article L.121-8 du code de l'environnement dispose I. - La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. /II. - En outre, les projets appartenant aux catégories définies en application du I mais dont le coût prévisionnel est d'un montant inférieur au seuil fixé en application du I, et qui répondent à des critères techniques ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat pour chaque nature de projet, sont rendus publics par leur maître d'ouvrage ou par la personne publique responsable du projet, qui en publie les objectifs et caractéristiques essentielles.(...)/ ; que le I de l'article 3 du décret du 22 octobre 2002 relatif à l'organisation du débat public et à la Commission nationale du débat public, aujourd'hui codifié à l'article R.121-3 du code de l'environnement, précise : La liste des catégories d'opérations relatives aux projets d'aménagement ou d'équipement dont les objectifs et les caractéristiques principales doivent, en application du II de l'article L.121-8 du code de l'environnement, être rendus publics par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet est fixée en annexe au présent décret ; que l'annexe à ce décret prévoit, s'agissant des équipements industriels , un coût des bâtiments et infrastructures supérieur à 300 millions d'euros pour les seuils et critères visés au I de l'article L.121-8 et un coût des bâtiments et infrastructures supérieur à 150 millions d'euros pour les seuils et critères visés au II du même article ; Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions ci-dessus rappelées du code de l'environnement et du décret du 22 octobre 2002 que, s'agissant des projets d'équipements industriels qui présentent un intérêt national au sens de l'article L.121-1 du code et qui font l'objet d'une saisine de la Commission nationale, ne doit être pris en compte, pour l'appréciation des seuils fixés par l'annexe au décret, que le seul coût des bâtiments et infrastructures ; qu'il suit de là que la Commission nationale, qui a qualifié à bon droit d'équipement industriel au sens du décret le projet litigieux d'unité de traitement de déchets ménagers, n'a pas commis d'erreur de droit en excluant du coût de l'installation, pour apprécier si elle avait été saisie à bon droit, les équipements dont elle sera dotée, destinés au traitement des déchets et pour rejeter ainsi la demande d'organisation d'un débat public qui lui avait été adressée ; Considérant, d'autre part, que la Commission nationale et les commissions particulières qu'elle constitue, le cas échéant, pour animer les débats publics qu'elle estime nécessaire d'organiser, peuvent, sur le fondement de l'article 7 du décret du 22 octobre 2002, une fois prise la décision d'organiser un débat public, demander à la personne publique responsable du projet de compléter le dossier destiné au public, ou de diligenter des expertises complémentaires ; que pour apprécier les conditions de sa saisine, il appartient à la Commission nationale d'apprécier le coût de ce projet tel qu'il peut être raisonnablement estimé sur le fondement du dossier prévu par le I de l'article L.121-8 du code de l'environnement, fourni par la personne publique responsable du projet, qui présente ses objectifs et ses principales caractéristiques ; qu'en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que la Commission nationale, en fondant son appréciation sur les montants mentionnés par le dossier établi par la communauté urbaine, aurait fait une inexacte application de ces dispositions, dès lors que, même si le coût du projet a évolué ultérieurement, il n'est pas établi par les appelants que les montants retenus à ce stade du projet étaient volontairement minimisés ; Considérant ainsi que FARE SUD, M. A et Mme B ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L.121-8 du code de l'environnement auraient été méconnues ; Considérant, en cinquième lieu, que lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en oeuvre des principes énoncés à l'article 7 de la Charte de l'environnement, la légalité des décisions administratives s'apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s'agissant de dispositions législatives antérieures à l'entrée en vigueur de la Charte de l'environnement, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de cette charte ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement doit être apprécié au regard des dispositions du code de l'environnement qui imposent à la commission nationale du débat public de veiller au respect de l'information du public et qui soumettent l'autorisation litigieuse à une procédure d'enquête publique ; que comme il l'a été dit, les dispositions du code de l'environnement n'ont pas été méconnues ; que l'enquête publique n'était pas encore prescrite à ce stade ; que le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 7 de la charte de l'environnement ne saurait dès lors être accueilli ; Considérant, en sixième lieu, que selon les stipulations de l'article 6 de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès de la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 : (....) 3 Pour les différentes étapes de procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public, conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement (...) 4. Chaque partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ; qu'aux termes de l'article 6 paragraphe 4 de la directive du 27 juin 1985 du Conseil : A un stade précoce de la procédure, le public concerné se voit donner des possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d'environnement visé à l'article 2, paragraphe 2, et, à cet effet, il est habilité à adresser des observations et des avis, lorsque toutes les options sont envisageables, à l'autorité ou aux autorités compétentes avant que la décision concernant la demande d'autorisation ne soit prise ; Considérant que les stipulations du paragraphe 3 de la convention d'Aarhus et du paragraphe 4 de la directive du Conseil n'impliquent pas, par elles-mêmes, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'organisation d'un débat public au sens des articles L.121-1 et suivants du code de l'environnement, débat qui n'est qu'une des procédures possibles pour assurer l'information et la participation, en temps utile, du public au processus décisionnel en matière d'environnement ; qu'en l'occurrence l'enquête publique, même si cette dernière intervient ultérieurement dans la procédure et après la délibération du conseil de la communauté urbaine sur le principe de la délégation de service public, est une procédure qui permet au public de formuler des observations avant que la décision concernant la demande d'autorisation ne soit prise, et alors que les options demeurent ouvertes ; qu'il en va de même du paragraphe 4 de la convention d'Aarhus qui, en tout état de cause, ne crée des obligations qu'entre les Etats parties et ne produit pas d'effet direct dans l'ordre juridique interne ; que les moyens tirés d'une violation de ces stipulations doivent ainsi être écartés ; Considérant, en septième et dernier lieu, que l'irrégularité alléguée de la délibération du 9 juillet 2004 relative au bail de construction entre le port autonome de Marseille et la CUMPM ne saurait être invoquée au soutien de l'irrégularité prétendue de la délibération attaquée qui lui est en tout état de cause antérieure ; que tous les arguments soulevés par les appelants relatifs à la dite délibération du 9 juillet 2004 et notamment ceux relatifs à l'appartenance du terrain en cause au domaine public sont inopérants à l'encontre de la décision contestée, les législations applicables à chacune de ces décisions étant en tout état de cause indépendantes ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que FARE SUD, M. A et Mme B ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Marseille a rejeté leurs demandes ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ; Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la CUMPM, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante soit condamnée à payer quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par l'ASSOCIATION FARE SUD, M. A et Mme B et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner ces derniers à payer solidairement à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole une somme de 3 000 euros à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête n°10MA04368 présentée par l'ASSOCIATION FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT, M. A et Mme B est rejetée. Article 2 : L'ASSOCIATION FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT, M. A et Mme B verseront à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole une somme de 3 000 (trois mille) euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT, à M. A, à Mme B et à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole. '' '' '' '' N° 10MA04368 2 vt