CAA de PARIS, 8ème chambre, 19/11/2024, 24PA00104, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-19
Numéro : 24PA00104
Président : Mme MENASSEYRE
Rapporteur : Mme Cécile  VRIGNON-VILLALBA
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : POUILHE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) Artisan Crêpier a demandé au tribunal administratif de Montreuil : - d'annuler la décision du 25 août 2021 par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a retiré la décision n° 093BLLR0104 du 28 janvier 2021 et a refusé de lui délivrer l'autorisation de mise en activité partielle de trois salariés pour la période comprise entre le 15 mars 2020 et le 30 juin 2021, à hauteur de 6 500 heures de travail, ainsi que la décision implicite de rejet prise sur recours gracieux ; - d'annuler la décision du 25 août 2021 par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a retiré la décision n° 093BLLR0200 du 8 juillet 2021 et a refusé de lui délivrer l'autorisation de mise en activité partielle d'un salarié pour la période comprise entre le 1er juillet et le 31 décembre 2021, à hauteur de 950 heures de travail, ainsi que la décision implicite de rejet prise sur recours gracieux ; - d'annuler le titre exécutoire du 18 juillet 2022 émis à son encontre par l'Agence de services et de paiement et de la décharger du paiement de la somme de 12 387,90 euros. Par un jugement n° 2118092, 2118105, 2113064 du 8 novembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 8 janvier 2024, la société Artisan Crêpier, représentée par Me Pouilhe, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 8 novembre 2023 du tribunal administratif de Montreuil ; 2°) d'annuler les décisions du 25 août 2021 du préfet d'Ile-de-France et les décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par celui-ci sur les recours gracieux qu'elle a formés le 30 août 2021 contre ces décisions ; 3°) d'annuler le titre exécutoire du 18 juillet 2022 émis à son encontre par l'Agence de services et de paiement et de la décharger du paiement de la somme de 12 387,90 euros ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges n'ont pas répondu de manière suffisante au moyen tiré de l'incompétence du signataire des décisions attaquées dès lors qu'elle faisait valoir, d'une part, qu'il n'était pas justifié du texte habilitant le préfet à déléguer sa signature, et que, d'autre part, la publication des délégations dans le recueil des actes administratif était insuffisante ; - ils n'ont pas répondu au moyen qu'elle opposait à la demande de substitution de motif sollicitée par l'administration, et tiré de ce que la substitution demandée la priverait d'une garantie dès lors qu'une procédure contradictoire préalable aurait été nécessaire ; - ils ont irrégulièrement fait droit à la substitution de motifs demandée par le préfet de la région Ile-de-France ; - le jugement attaqué est entaché d'erreur de fait ; - l'auteur des décisions du 25 août 2021 ne justifie pas de sa compétence ; - les décisions du 25 août 2021 sont entachées d'erreur de fait dès lors qu'à la date des demandes d'autorisation préalable, le 13 janvier et le 23 juin2021, elle était à jour de ses obligations déclaratives ; - le préfet a implicitement reconnu cette erreur de fait en demandant une substitution de motifs à laquelle le tribunal ne pouvait pas faire droit sans la priver d'une garantie procédurale ; - le titre exécutoire contesté est insuffisamment motivé ; - il n'est pas fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la société Artisan Crêpier ne sont pas fondés. La requête a été communiquée à l'Agence des services de paiement, qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vrignon-Villalba, - et les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. La société Artisan Crêpier a sollicité le 26 avril 2020 puis, par plusieurs avenants successifs des 11 juin, 8 septembre, 20 octobre 2020 et 13 janvier 2021, l'autorisation préalable de mettre en activité partielle trois salariés, du 15 mars 2020 au 30 juin 2021, en raison de la suspension totale de son activité. Elle a aussi sollicité, le 23 juin 2021, l'autorisation préalable de prolonger en activité partielle un salarié du 1er juillet au 31 décembre 2021. Par un courrier informatique du 9 août 2021, la société requérante a été informée de ce que les décisions implicites d'acceptation prises sur ses demandes n° 093BLLR0104 et 093BLLR0200 des 13 janvier et 23 juin 2021 étaient susceptibles de faire l'objet d'un retrait pour fraude. Par deux décisions du 25 août 2021, le préfet de la Seine-Saint-Denis a retiré les décisions implicites d'acceptation nées les 28 janvier et 8 juillet 2021 et a refusé de délivrer à la société les autorisations de mise en activité partielle sollicitées. Par un courrier du 30 août 2021, la société Artisan Crêpier a formé un recours gracieux à l'encontre de ces décisions. Un titre exécutoire a été émis par l'Agence de services et de paiement le 18 juin 2022 pour le recouvrement auprès de la société requérante de la somme de 12 387,90 euros, correspondant aux indus d'indemnités perçues au titre de la mise en activité partielle de ses salariés pour les mois de mars, avril, mai, juin et juillet 2020. La société Artisan Crêpier a demandé au tribunal administratif de Montreuil l'annulation des décisions du 25 août 2021, de celles prises sur son recours gracieux, du titre exécutoire du 18 juin 2022 ainsi que la décharge du paiement de la somme de 12 387,90 euros. Par un jugement du 8 novembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. La société Artisan Crêpier relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. Il résulte des termes du point 3 du jugement attaqué que les premiers juges n'ont répondu qu'à la première branche du moyen soulevé par la société Artisan Crêpier dans sa requête introductive d'instance, tirée de ce que le préfet ne justifiait pas de ce que le signataire des décisions attaquées bénéficiait d'une délégation de signature. Ils n'ont en revanche pas répondu à la seconde branche du moyen, soulevée dans le mémoire en réplique de la société et qui n'était pas inopérante, tirée de ce que la publication dans le recueil des actes administratifs d'une préfecture ne constitue pas un mode de diffusion régulier. Il s'ensuit que le jugement, en tant qu'il statue sur les conclusions tendant à l'annulation des décisions du 25 août 2021 et de celles prises sur recours gracieux, est irrégulier, et qu'il doit être annulé sur ce point. 4. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement sur ces conclusions par la voie de l'évocation et de statuer sur l'effet dévolutif de l'appel sur le surplus des conclusions de la requête. Sur la légalité des décisions de retrait et de refus d'autorisation de mise en activité partielle : 5. Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail, dans sa version applicable au litige : " I. - Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable : /-soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement ; /-soit à la réduction de l'horaire de travail pratiqué dans l'établissement ou partie d'établissement en deçà de la durée légale de travail (...) ". Aux termes de l'article R. 5122-1 : " L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : (...) 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel ". Aux termes de l'article R. 5122-2 : " L'employeur adresse au préfet du département où est implanté l'établissement concerné une demande préalable d'autorisation d'activité partielle (...) La demande d'autorisation est adressée par voie dématérialisée dans les conditions fixées par l'article R. 5122-26 ". Aux termes de l'article R. 5122-4 : " La décision d'autorisation ou de refus, signée par le préfet, est notifiée à l'employeur dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de la demande d'autorisation (...) L'absence de décision dans un délai de quinze jours vaut acceptation implicite de la demande. La décision de refus est motivée ". Aux termes de l'article R. 5122-9 du code du travail, dans sa version applicable au litige : " I. - Une autorisation d'activité partielle peut être accordée pour une durée maximum de douze mois. Elle peut être renouvelée dans les conditions fixées au II (...) ". 6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ". 7. Enfin, aux termes de l'article R. 243-6 I du code de la sécurité sociale : " I. - Pour chaque établissement, les employeurs déclarent et versent les cotisations sociales aux organismes de recouvrement dont ces établissements et leurs salariés relèvent (...) ". Et aux termes de l'article L. 8221-5 du code du travail : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : (...) / 3° (...) de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement des contributions et cotisations sociales ou de l'administration fiscale en vertu des dispositions légales. " 8. En premier lieu, eu égard au caractère réglementaire des arrêtés de délégation de signature, soumis à la formalité de publication, le juge peut, sans méconnaître le principe du caractère contradictoire de la procédure, se fonder sur l'existence de ces arrêtés alors même que ceux-ci ne sont pas versés au dossier. En l'espèce, par un arrêté n° 2021-1938 du 19 juillet 2021, publié le même jour au bulletin d'informations administratives - Spécial DCPPAT, le préfet de la Seine-Saint-Denis a donné délégation de signature à M. B..., directeur régional et interdépartemental de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités d'Ile-de-France, à l'effet de signer les actes relatifs à " l'accord préalable d'autorisation d'activité partielle " et à " l'attribution de l'allocation d'activité partielle " relevant de sa compétence. Par une décision n° 2021-98 du 10 août 2021, publié au recueil des actes administratifs spécial n° IDF-019-2021-08 du 11 août 2021, M. B... a subdélégué sa signature à Mme C..., en cas d'absence ou d'empêchement de Mme A... et de MM. Leperchey et Martinet, à l'effet de signer les décisions relatives à l'indemnisation de l'activité partielle. La publication de ces délégations, respectivement, aux recueils des actes administratif des services de l'Etat en Seine-Saint-Denis et en région Ile-de-France au bulletin officiel du ministère de l'emploi et de la solidarité a, en raison de l'objet de telles décisions, été suffisante pour leur conférer date certaine et les rendre opposables aux tiers. Il n'est en outre pas établi ni même allégué que MM. Leperchey et Martinet n'étaient ni absents ni empêchés. Par suite, le moyen d'incompétence doit être écarté. 9. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions qui figurent sur les décisions attaquées, que pour retirer les acceptations implicites des demandes de la société de placer ses salariés en position d'activité partielle et rejeter ces demandes, le préfet de la Seine-Saint-Denis s'est fondé non pas sur l'absence, préalablement au dépôt de ces demandes, de déclaration à l'embauche des salariés de la société Artisan Crêpier, comme le soutient la requérante, mais sur la circonstance que la société n'avait pas procédé, avant de faire les demandes d'activité partielle, aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales, conformément aux dispositions, citées au point 7, de l'article R. 243-6 I du code de la sécurité sociale et que cette circonstance, que la déclaration a posteriori de ces salaires et cotisations ne saurait régulariser, était susceptible de caractériser l'infraction de travail dissimulé mentionné au 3° de l'article L. 8221-5 du code du travail et, partant, une fraude au dispositif de chômage partiel prévu à l'article L. 5122-1 du même code. Le préfet n'a donc pas demandé une substitution de motifs en cours d'instance, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante. En faisant uniquement valoir que le retard dans l'accomplissement de ces formalités déclaratives serait imputable à son comptable, et en produisant une attestation de celui-ci déclarant avoir été hospitalisé durant un mois à partir du 25 mars 2020 puis avoir été en convalescence durant trois mois, alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que de telles formalités soient effectuées par un expert-comptable, la société Artisan Crêpier n'établit pas que le manquement relevé par l'administration ne serait pas intentionnel et qu'elle n'a pas entendu utiliser le dispositif d'activité partielle de manière frauduleuse. Par suite, la société Artisan Crêpier n'est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées seraient entachées d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Artisan Crêpier n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions du 25 août 2021 par lesquelles le préfet de la Seine-Saint-Denis a retiré les décisions implicites d'acceptation des 28 janvier et 8 juillet 2021 et a refusé les demandes d'autorisation de mise en activité partielle des 13 janvier et 23 juin 2021, ainsi que des décisions prises sur recours gracieux. Sur les conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire du 18 juillet 2022 et à la décharge du paiement de la somme de 12 397,90 euros : 11. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 décembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 12. En l'espèce, le titre exécutoire du 18 juillet 2022 fait état des bases de liquidation de la créance ainsi que des différents éléments de calcul, et notamment les différentes allocations perçues les 6 et 14 mai, 22 juin, 6 juillet et 7 août 2020 dont le recouvrement est sollicité, pour un montant total identique à celui qui est indiqué dans les décisions de retrait et de refus d'autorisation du 25 août 2021. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation manque en fait et ne peut qu'être écarté. 13. En second lieu, dès lors que la fraude est établie, eu égard à ce qui a été relevé au point 9, l'Agence de service et de paiement était fondée à demander le remboursement de la somme indûment perçue par la société Artisan Crêpier au titre des allocations d'activité partielle, pour un montant de 12 387,90 euros. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Artisan Crêpier n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire émis à son encontre le 18 juillet 2022. Sur les frais de l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Artisan Crêpier demande au titre des frais de l'instance. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montreuil est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions tendant à l'annulation des décisions du 25 août 2021 du préfet de la Seine-Saint-Denis, ainsi que des décisions implicites rejetant ses recours gracieux. Article 2 : La demande présentée par la société Artisan Crêpier devant le tribunal administratif de Montreuil, tendant à l'annulation des décisions du 25 août 2021 du préfet de la Seine-Saint-Denis et des décisions rejetant les recours gracieux de la société Artisan Crêpier, et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Artisan Crêpier, à la ministre du travail et de l'emploi et à l'Agence de services et de paiement. Copie en sera adressée au préfet de la région d'Ile-de-France. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Menasseyre, présidente de chambre, - Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure, - Mme Larsonnier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024. La rapporteure, C. Vrignon-VillalbaLa présidente, A. Menasseyre La greffière, N. Couty La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l'emploi en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24PA00104