CAA de PARIS, 1ère chambre, 19/10/2023, 21PA04475, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-19
Numéro : 21PA04475
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : M. Stéphane  DIEMERT
Commissaire du gouvernement : M. DORE
Avocat(s) : ELFASSI

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 4 août 2021 et des mémoires enregistrés le 12 août 2021 et 21 janvier 2022, la société Parc éolien du bois de l'avenir, représentée par Me Elfassi (BCTG avocats), demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de Seine-et-Marne du 2 avril 2021 portant refus d'autorisation environnementale pour la construction et l'exploitation d'une installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent sur le territoire de la commune de Beaumont-du-Gâtinais, ensemble la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé à l'encontre de cet arrêté auprès du ministre de la transition écologique, intervenue le 7 août 2021 ; 2°) de délivrer l'autorisation environnementale sollicitée, assortie le cas échéant de prescriptions particulières ; 3°) à titre subsidiaire, enjoindre à l'administration de délivrer l'autorisation environnementale, ou à défaut de reprendre l'instruction de la demande correspondante et se prononcer sur celle-ci, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) mettre à la charge de l'État la somme d'un montant de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'intervention volontaire du préfet de Seine-et-Marne à l'instance est irrecevable, dès lors que l'intervention a un caractère accessoire et que l'intervenant doit s'associer aux conclusions en demande ou aux conclusions en défense ; en l'absence de production du défendeur, qui en l'occurrence est le ministre chargé de la transition énergétique, une intervention en défense est irrecevable ; - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé et méconnait ainsi les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et les administrations ; - les motifs de refus de l'autorisation sollicitée retenus par l'autorité préfectorale sont illégaux, dès lors, d'une part, que le projet ne porte pas atteinte à la protection des paysages et à la commodité du voisinage, eu égard à l'absence d'intérêt particulier du site d'implantation, à l'absence d'atteinte à la préservation du paysage, à l'absence d'atteinte aux hameaux, d'autre part, que le préfet ne pouvait se fonder sur l'avis défavorable du conseil municipal de Beaumont-du-Gâtinais, par ailleurs, eu égard à l'absence d'atteinte à la conservation des sites et des monuments protégés, compte tenu de l'éloignement des monuments historiques par rapport au projet (absence totale de co-visibilité avec le projet pour l'église et la halle du Beaumont-du-Gâtinais, peu de visibilité du projet depuis les autres monuments historiques, peu de co-visibilité entre lesdits monuments et le projet, effet de masque créé par le projet de Gâtinais 2 déjà autorisé, appréciation radicalement différente des co-visibilités similaires par la même administration en l'espace de quelques mois) ; - il appartenait donc au préfet de constater que des prescriptions spéciales pouvaient permettre de pallier les inconvénients paysagers résultant de l'implantation du projet ; - le préfet n'avait pas à suivre l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, tandis que cet avis est erroné en ce qui concerne les chemins d'accès au projet et la suffisance de l'étude d'impact en ce qui concerne les aspects naturalistes et alors que cet avis est fondé sur des données partielles, la commission ne disposant pas de l'intégralité du dossier de demande et que ses conclusions excèdent le champ de compétence de la commission et ne relèvent pas de l'expertise des membres qui la composent ; - le préfet n'avait pas à suivre l'avis de l'Agence régionale de santé et aurait dû procéder à un examen de l'étude acoustique ; - le juge administratif peut annuler un refus d'autorisation d'exploiter et délivrer l'autorisation en enjoignant au préfet de fixer les prescriptions dans un arrêté, dès lors que l'existence d'un droit à exploiter existe à son bénéfice et que la décision contestée qui épuise les motifs de refus sera annulée. Par un mémoire enregistré le 6 octobre 2021, le préfet de Seine-et-Marne conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et les administrations ; - le décret n° 2023-372 du 15 mai 2023 relatif à la déconcentration de la représentation de l'État devant les cours administratives d'appel pour les contentieux relatifs aux éoliennes terrestres ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Diémert, - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, - et les observations de Me Bergès substituant Me Elfassi, avocat de la société Parc éolien du bois de l'avenir. Une note en délibéré a été produite le 18 septembre 2023 par la société Parc éolien du bois de l'avenir. Considérant ce qui suit : 1. La société Parc éolien du bois de l'avenir demande à la Cour de prononcer l'annulation de l'arrêté du préfet de Seine-et-Marne du 2 avril 2021 portant refus d'autorisation environnementale pour la construction et l'exploitation d'une installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent, comprenant cinq aérogénérateurs, sur le territoire de la commune de Beaumont-du-Gâtinais, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique en date du 7 juin 2021, née le 7 août 2021. 2. La Cour est compétente, sur le fondement du 2° de l'article R. 311-5 du code de justice administrative, pour se prononcer en premier ressort sur cette requête, qui porte sur une décision de refus de délivrance de l'autorisation environnementale prévue par l'article L. 1811 du code de l'environnement, relativement à une installation " de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent classées au titre de l'article L. 511-2 " dudit code. Sur la recevabilité des écritures du préfet de Seine-et-Marne : 3. La société requérante soutient que le mémoire du préfet de Seine-et-Marne enregistré le 6 octobre 2021, se présentant comme un mémoire en intervention volontaire, est irrecevable dès lors que le ministre compétent n'a pas présenté de défense devant la Cour, comme lui seul y peut procéder en vertu de l'article R. 341-12 du code de justice administrative. 4. Toutefois, aux termes de l'article R. 431-12-1 du code de justice administrative, issu de l'article 1er du décret n° 2023-372 du 15 mai 2023 relatif à la déconcentration de la représentation de l'État devant les cours administratives d'appel pour les contentieux relatifs aux éoliennes terrestres : " Par dérogation aux dispositions de l'article R. 431-12, le préfet présente devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'État lorsque le litige est né de l'activité des services de la préfecture et porte sur les décisions mentionnées à l'article R. 311-5 relatives aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent classées au titre de l'article L. 511-2 du code de l'environnement, à leurs ouvrages connexes, ainsi qu'aux ouvrages de raccordement propres au producteur et aux premiers postes du réseau public auxquels ils sont directement raccordés." Ces dispositions, entrées en vigueur le 1er juillet 2023 en vertu de l'article 2 dudit décret, sont applicables aux instances en cours, dès lors qu'elles n'affectent pas la substance du droit au recours. 5. Par suite, le mémoire du préfet de Seine-et-Marne présenté le 6 octobre 2021 doit être regardé comme un mémoire en défense et, comme tel, est recevable en vertu des dispositions citées au point précédent. Sur la légalité de l'arrêté préfectoral contesté : 6. Pour refuser l'autorisation sollicitée, le préfet de Seine-et-Marne s'est fondé sur les circonstances que le projet sera trop proche des bâtiments emblématiques de la commune de Beaumont-du-Gâtinais au riche patrimoine protégé au titre des monuments historiques, qu'il aura un impact notable à la fois sur le cadre paysager de cette commune et aussi sur l'écrin visuel du clocher classé de son église, qu'il sera en situation de co-visibilité avec diverses églises situées dans son rayon, et qu'il est ainsi de nature à porter atteinte à la conservation de plusieurs monuments historiques, que, compte tenu de ses réelles incidences sur le paysage, ses impacts sur la conservation des sites et monuments protégés sont excessifs, que des parcs éoliens sont déjà en exploitation à proximité, que le projet contribuera à la densification du territoire, que le pétitionnaire ne dispose pas des autorisations requises pour utiliser les chemins agricoles existants, que des espèces protégées ne sont pas mentionnées dans l'étude d'impact, que les mesures de compensation environnementale en adéquation avec les enjeux concernés ne sont pas proposées, et que l'agence régionale de santé n'a pas pu émettre d'avis s'agissant des niveaux sonores auquel sera exposé le voisinage. En ce qui concerne la motivation : 7. Il ressort de la lecture même de l'arrêté attaqué qu'il comporte une motivation en droit et une ample motivation en fait, en rapport avec l'objet de la demande dès lors que le préfet de Seine-et-Marne a développé les multiples motifs de rejet qu'il a entendu retenir, relativement aux atteintes qu'il estime portées à la préservation du paysage, à la conservation des sites et des monuments protégés et à la commodité du voisinage, et notamment, s'agissant des effet acoustiques du projet que " l'Agence Régionale de Santé ne peut pas émettre d'avis, dans la mesure où l'étude acoustique ne permet pas d'évaluer les niveaux sonores auxquels sera exposé le voisinage ". La contestation du bien-fondé de cette motivation relève en tout état de cause de la légalité interne de l'acte. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et les administrations manque en fait et doit être écarté. En ce qui concerne la prise en compte d'avis émis par diverses autorités administratives : 8. D'une part, il ressort clairement des termes mêmes de la motivation de l'arrêté attaqué que son auteur, s'il mentionne les avis défavorables émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, et par l'architecte des bâtiments de France, se les est appropriés et ne s'est pas estimé tenu de s'y conformer. Par suite, les moyens tirés de ce que le préfet de Seine et-Marne n'était pas tenu de suivre ces avis, ne sont pas fondés et doivent être écartés. D'autre part, le préfet s'est borné, sans s'en approprier les termes, à mentionner l'existence de l'avis émis par le conseil municipal de la commune de Beaumont-du-Gâtinais le 22 octobre 2020, qui souhaite attendre que les projets en cours soient construits et en fonctionnement avant d'en envisager un nouveau. Par suite, si la société requérante soutient que cet avis est entaché d'une erreur de fait en tant qu'il relève que " les éoliennes projetées seraient installées face aux vents dominants et ainsi gêneraient le bon fonctionnement des éoliennes déjà implantées ", cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors que le préfet n'a pas repris cette motivation à son compte, et le moyen tiré de l'illégalité de l'avis doit être écarté comme inopérant. En ce qui concerne l'atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement : 9. En vertu de l'article L. 118-3 du code de l'environnement, l'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts notamment mentionnés à l'article L. 511-1 du même code ; aux termes de cet article : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, (...) soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ". Il résulte des dispositions précitées que, si les installations projetées portent notamment atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants aux sites ou aux paysages naturels, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer l'autorisation environnementale sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. 10. D'une part, pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder l'autorisation environnementale ou les prescriptions spéciales accompagnant sa délivrance, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article. 11. D'autre part, pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations. 12. Il ressort de l'avis de l'autorité environnementale que le site d'implantation du projet correspond à deux ensembles paysagers distincts, d'une part, à l'est, un paysage de cultures, horizontal et ouvert et, d'autre part, à l'ouest, un paysage de buttes, ondulé et boisé. Il existe en outre déjà, à sa proximité immédiate, un parc éolien, et d'autres projets d'implantation ont été autorisés. La société requérante soutient à cet égard, que son projet s'inscrit précisément dans le schéma régional éolien, lequel poursuit une logique de regroupement des parcs éoliens. Toutefois, un tel regroupement peut se heurter aux limites résultant notamment des effets d'écrasement et de saturation subis par les habitants alentour. Si, à cet égard, la société requérante fait valoir à juste titre que les incidences du projet doivent être appréciées in concreto et non à partir de l'étude théorique de saturation visuelle, il ressort très précisément des photomontages au dossier que les éoliennes seront particulièrement visibles, en particulier depuis l'entrée et la sortie des villages alentour et depuis les routes départementales les desservant. En outre, même si les différents projets de parcs éoliens sont présentés comme s'articulant entre eux de manière à créer une " harmonie ", et que les aérogénérateurs sont implantés à un kilomètre de toute habitation la plus proche, leur multiplication doit être regardée, en l'espèce, comme de nature à caractériser un effet de saturation, le projet conduisant ainsi à une densification de nature à caractériser une atteinte au site, alors au demeurant qu'il n'existe très peu de végétation pour dissimuler les installations au regard. Si la société requérante souligne que les vues sur les installations seront très réduites à partir de l'intérieur des agglomérations, compte tenu de l'existence du cadre bâti, il n'en ressort pas moins de l'instruction que l'impact en sera néanmoins réel en bordure de ces agglomérations, où s'est développé un habitat résidentiel orienté en direction du plateau. 13. Par ailleurs, le préfet s'est fondé sur deux avis de l'architecte des bâtiments de France, lequel a estimé que le projet, conçu comme trop proche de bâtiments protégés au titre des monuments historiques de la commune de Beaumont-du-Gâtinais, soit le clocher de l'église, une halle et un ancien château, aurait un impact notable sur le cadre paysager de la commune et sur l'écrin visuel du clocher, dès lors que, quoique les monuments en cause soient situés à plusieurs kilomètres des éoliennes, il existe néanmoins une covisibilité, l'architecte des bâtiments de France ayant relevé à cet égard que le hameau de Barnonville serait " enserré et dominé par les éoliennes ". Ces constatations sont établies par l'instruction. 14. En outre, si la société requérante observe qu'un autre parc éolien, plus proche de certains monuments et plus visible, a déjà été autorisé, le préfet pouvait légalement tenir compte de l'existence de ce parc et, par suite, de l'importance du nombre d'éoliennes résultant du cumul avec le projet en litige pour porter une appréciation différente et, ainsi, refuser l'autorisation sollicitée portant sur des installations supplémentaires. 15. Enfin, le préfet peut imposer des prescriptions spéciales permettant de limiter l'impact visuel du projet, la société requérante n'a proposé en l'espèce qu'une une " bourse aux arbres ", destinée à financer la mise en place d'écrans végétaux pour les particuliers. Une telle mesure, certes de nature à favoriser l'insertion du projet dans son environnement, ne permettrait toutefois pas d'occulter totalement le projet, en particulier depuis les entrées et sorties des villages et hameaux alentours. 16. Dans ces conditions, quand bien même le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable au projet, le préfet a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation ni se fonder sur des faits matériellement inexacts, refuser l'autorisation sollicitée en raison de l'atteinte portée aux paysages, aux sites et aux monuments. 17. D'autre part, s'agissant des conséquences du projet sur l'atteinte à la santé publique, résultant de l'absence de possibilité d'évaluer ses effets sonores sur le voisinage, le préfet a relevé, comme il a déjà été rappelé au point 6, que l'agence régionale de santé ne pouvait pas émettre d'avis dans la mesure où l'étude acoustique ne permet pas d'évaluer les niveaux sonores auxquels sera exposé le voisinage et ainsi, porté son appréciation sur le dossier et doit être regardé comme s'étant approprié les motifs de l'avis, purement consultatif du 9 mars 2020, duquel il ressort que l'impact cumulé du projet avec les parcs éoliens existant du Gâtinais I et en projet du Gâtinais II n'a pas été évalué. 18. Il ressort toutefois de l'instruction que, conformément à la méthodologie préconisée par le " Guide relatif à l'élaboration des études d'impacts de projets de parcs éoliens terrestres ", le bruit généré par les autres parcs éoliens a été intégré, pour les besoins de l'évaluation, au bruit résiduel, correspondant en cela à la configuration 2 de l'étude acoustique jointe à l'étude d'impact, et qu'ainsi, le motif retenu par le préfet manque en fait. 19. Dès lors que l'arrêté attaqué est fondé sur une pluralité de motifs, et qu'il résulte de l'instruction que la seule prise en compte de ceux mentionnés aux points 12 à 16, tirés de l'impact du projet sur la protection et la conservation des sites et monuments protégés aurait conduit à lui seul l'administration à prendre la décision contestée, la circonstance, à la supposer établie, que les trois motifs, tirés respectivement de l'insuffisance de l'étude d'impact en ce qui concerne les aspects naturalistes et de l'absence d'autorisation d'utilisation des chemins d'accès au projet, au demeurant repris d'un avis émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, reposeraient sur des faits matériellement inexacts n'est pas de nature à entacher l'arrêté contesté d'illégalité. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la société Parc éolien du bois de l'avenir n'est pas fondé à demander l'annulation, tant de l'arrêté du 2 avril 2021 par lequel le préfet de Seine-et-Marne a refusé de lui délivrer l'autorisation environnementale sollicité en vue de la construction et l'exploitation d'une installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent sur le territoire de la commune de Beaumont-du-Gâtinais, que de la décision implicite de rejet, intervenue le 7 août 2021, du recours hiérarchique par elle formé à l'encontre de cet arrêté auprès du ministre de la transition écologique. 21. Ses conclusions en ce sens doivent donc être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles tendant à la délivrance de l'autorisation environnementale sollicitée ou à ce qu'il soit enjoint à l'administration d'y procéder, et celles fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dès lors qu'elle succombe dans le cadre de la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Parc éolien du bois de l'avenir est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien du bois de l'avenir et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de Seine-et-Marne. Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - M. Gobeill, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 octobre 2023. Le rapporteur, S. DIÉMERTLe président, J. LAPOUZADE La greffière, Y. HERBER La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA04475