Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, 11/12/2013, 13DA00682, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-11
Numéro : 13DA00682
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : Mme Eliot
Avocat(s) : DUFLOT

Vu la requête, enregistrée le 6 mai 2013, présentée pour la commune d'Ostel, représentée par son maire en exercice, par Me E...B... ; La commune d'Ostel demande à la cour d'annuler le jugement n° 0700584 du 12 février 2013 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a condamné la commune d'Ostel à verser à l'Etat une somme de 101 360 euros et à M. D...H...une somme de 25 340 euros, en liquidation de l'astreinte prononcée par son jugement du 28 mai 2009 ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code rural ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - les conclusions de Mme Agnès Eliot, rapporteur public, - et les observations de Me Catherine Degandt, avocat de M. et Mme H...; 1. Considérant que, saisi par M. et MmeH..., propriétaires de parcelles agricoles desservies par les chemins ruraux dits " de Chavonne à Ostel " et " des Carrières de Chavonne à Ostel ", le tribunal administratif d'Amiens a, par un jugement du 28 mai 2009, annulé le refus implicite du maire de la commune d'Ostel de faire usage de ses pouvoirs de police pour rétablir la libre circulation sur ces deux chemins mis en culture par des exploitants agricoles ; que ce jugement a également enjoint au maire de la commune d'Ostel de faire usage de ses pouvoirs de police dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement et a fixé l'astreinte à 100 euros par jour de retard ; que, par un arrêt du 28 octobre 2010, la cour administrative d'appel de Douai a rejeté comme irrecevable la requête d'appel formée par la commune d'Ostel contre ce jugement ; que, saisie par M. et Mme H...d'une demande d'exécution de sa décision, la cour administrative d'appel de Douai a, par un arrêt du 3 juillet 2012, en premier lieu, rappelé qu'en application des dispositions de l'article L. 161-5 du code rural et, pour assurer l'exécution du jugement du tribunal administratif d'Amiens, il appartenait au maire de la commune, en cas de refus des exploitants agricoles entravant cette circulation, d'exécuter ses arrêtés de police et de faire lui-même procéder aux travaux propres à ce rétablissement, aux frais et risques de ces exploitants ; que, constatant ensuite, que la libre circulation n'était toujours pas, à la date de sa nouvelle décision, rétablie sur les deux chemins ruraux malgré les arrêtés de police pris par le maire de la commune, elle a enjoint de faire procéder d'office à ces travaux et ce, dans un délai de deux mois suivant la notification de cet arrêt ; qu'elle a, en dernier lieu, renvoyé M. et Mme H... devant le tribunal administratif d'Amiens pour qu'il procède à la liquidation de l'astreinte que cette juridiction avait elle-même fixée ; que, par un jugement du 12 février 2013, dont la commune d'Ostel relève appel, le tribunal administratif d'Amiens a liquidé l'astreinte et a mis la somme de 126 700 euros à la charge de la commune ; que cette somme a été répartie entre l'Etat et M. et Mme H...à hauteur respectivement de 80 et 20 % ; Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête de la commune d'Ostel : 2. Considérant, en premier lieu, que le jugement du 12 février 2013 rendu par le tribunal administratif d'Amiens a été notifié à la commune d'Ostel le 15 mars 2013 ; que, contrairement à ce qu'avancent M. et MmeH..., la requête de la commune d'Ostel a été enregistrée à la cour administrative d'appel le 6 mai 2013, soit dans le délai d'appel de deux mois ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée ; 3. Considérant, en second lieu, que le premier alinéa de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du même code : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires " ; 4. Considérant, d'une part, que si M. A...C...et M. F...C..., conseillers municipaux, sont liés à l'EARL de Rochefort qui, en exploitant l'un des deux chemins ruraux dont la commune devait assurer le retour à une libre circulation, a contribué à empêcher l'exécution de la décision de justice qui s'imposait à la collectivité publique, ils n'avaient toutefois pas, au sens et pour l'application de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, la qualité de conseillers municipaux intéressés à l'affaire portant sur la liquidation d'une astreinte destinée à assurer l'exécution d'un jugement rendu dans un litige auquel ils n'étaient pas parties ; 5. Considérant, d'autre part, qu'il résulte des mentions non contestées de l'extrait du registre des délibérations que six conseillers municipaux sur les huit en exercice étaient présents et ont été déclarés comme votants, lors de l'adoption de la délibération du 25 avril 2013 qui a autorisé le maire de la commune d'Ostel à relever appel du jugement attaqué du 12 février 2013 ; que cette délibération a été adoptée à une majorité de quatre voix au nombre desquelles ne figurent pas celles de M. A...C...et M. F...C... ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point 4, que M. A...C...et M. F...C...pouvaient valablement prendre part au vote ; qu'en étant présents et en décidant de s'abstenir, quelles que soient les raisons pour lesquelles ils l'ont fait, ils doivent être regardés comme ayant participé au vote ; que, dans ces conditions et contrairement à ce qui est soutenu par M. et MmeH..., la règle de quorum n'a pas été méconnue et la délibération du 25 avril 2013 n'a pas été adoptée dans des conditions irrégulières ; que, par suite, la requête de la commune d'Ostel, qui a été introduite par le maire de la commune régulièrement habilité, est recevable ; Sur la régularité du jugement : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés " ; qu'aux termes de l'article L. 911-7 du même code : " En cas d'inexécution totale ou partielle ou d'exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l'astreinte qu'elle avait prononcée. / Sauf s'il est établi que l'inexécution de la décision provient d'un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier le taux de l'astreinte définitive lors de sa liquidation. / Elle peut modérer ou supprimer l'astreinte provisoire, même en cas d'inexécution constatée " ; que selon l'article L. 911-8 de ce code : " La juridiction peut décider qu'une part de l'astreinte ne sera pas versée au requérant. / Cette part est affectée au budget de l'Etat " ; qu'il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle la juridiction ayant prononcé une astreinte provisoire statue sur sa liquidation présente un caractère juridictionnel et doit, par suite, être motivée ; qu'en particulier, il appartient à la juridiction d'énoncer les motifs qui la conduisent, soit à ne pas faire droit aux moyens dont elle est saisie en vue d'une modulation de l'astreinte, soit à procéder d'office à une telle modulation ; 7. Considérant que, pour prononcer la liquidation de l'astreinte au taux prévu de 100 euros par jour de retard à compter du 5 août 2009, soit un montant de 126 700 euros, le tribunal administratif d'Amiens s'est borné à constater qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que son jugement du 28 mai 2009 avait été exécuté dans le délai de deux mois suivant la notification intervenue le 4 juin 2009 ; qu'en statuant ainsi, sans justifier, même succinctement, sa décision de ne pas modérer ou supprimer l'astreinte, alors qu'il était saisi d'une argumentation en ce sens, le tribunal n'a pas suffisamment motivé son jugement ; que, par suite, le jugement du tribunal administratif d'Amiens du 12 février 2013 doit être annulé ; 8. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme H...devant le tribunal administratif d'Amiens tendant à ce que le tribunal procède à la liquidation de l'astreinte fixée par le jugement du 28 mai 2009 ; Sur les conclusions tendant à la liquidation de l'astreinte : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-6 du code de justice administrative : " L'astreinte est provisoire ou définitive. Elle doit être considérée comme provisoire à moins que la juridiction n'ait précisé son caractère définitif. Elle est indépendante des dommages et intérêts " ; que les dispositions des articles L. 911-7 et L. 911-8 du même code ont été rappelées au point 6 ; 10. Considérant qu'il résulte de l'intervention du jugement du 28 mai 2009 et de l'arrêt du 3 juillet 2012 que le tribunal administratif d'Amiens puis la cour administrative d'appel de Douai ont fixé un délai de deux mois, à compter de la notification de chacune de leur décision, à la commune d'Ostel pour rétablir la libre circulation sur les deux chemins ruraux en cause ; qu'il y a lieu, pour se prononcer sur la liquidation de l'astreinte jusqu'à la date de lecture du présent arrêt, de tenir compte de ces deux périodes dont la première a débuté le 5 août 2009 et la seconde le 6 septembre 2012, compte tenu des dates de notification du jugement et de l'arrêt à la commune d'Ostel ; En ce qui concerne la liquidation de l'astreinte au titre de la première période comprise entre le 5 août 2009 et le 6 septembre 2012 : 11. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'au cours des mois de juillet à décembre 2009, la commune d'Ostel a accompli des actes tendant au rétablissement de la libre circulation sur les deux chemins ruraux concernés ; qu'elle a adopté une délibération le 6 juillet 2009 autorisant la désignation d'un géomètre-expert en vue d'un nouveau bornage des chemins qui avaient été mis en culture par deux exploitants riverains, l'EARL de Rochefort et M.G... ; que le maire a procédé au choix de ce géomètre dès le 21 octobre suivant ; que le même jour, il a adressé une mise en demeure à l'EARL de Rochefort afin qu'elle libère l'un des chemins qu'elle exploitait, puis, le 21 décembre 2009, un document identique à M.G..., exploitant du second chemin ; que, toutefois, le sous-préfet de Soissons a demandé, par lettre du 19 février 2010, à la commune de retirer la mise en demeure adressée à l'EARL de Rochefort dès lors que, selon cette autorité, l'exploitant disposait de droits conférés sur ces terrains par des délibérations du conseil municipal ; que la commune d'Ostel s'est ensuite abstenue de toute démarche au cours de l'année 2010, attendant le résultat de son appel ; que sa requête ayant été rejetée par la cour administrative d'appel de Douai le 28 octobre 2010, le conseil municipal en a pris acte par une délibération du 15 janvier 2011 et s'est engagé à appliquer à nouveau le jugement du 28 mai 2009 ; que le maire de la commune, qui n'a pas donné suite à la demande de rachat du chemin rural par l'EARL de Rochefort, lui a enjoint de le libérer par un arrêté du 21 janvier 2011 ; qu'il a adressé un arrêté identique à M. G...le 23 mars 2011 ; qu'il résulte d'une audition du maire devant les services de gendarmerie du 9 mai 2011 auprès desquels il avait déposé plainte à l'encontre de l'EARL de Rochefort, qu'il avait constaté que M. G...avait " libéré l'emprise qu'il avait sur le chemin de Chavonne à Ostel " ; que cette plainte ayant été classée sans suite, le maire de la commune a adressé le 13 juillet 2011 une nouvelle mise en demeure comminatoire à l'EARL de Rochefort ; que cette société a contesté devant le tribunal administratif d'Amiens, d'une part, les arrêtés du maire la mettant en demeure et, d'autre part, la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet de la Somme sur ses recours hiérarchiques dirigés contre ces arrêtés ; que le tribunal administratif a rejeté ses requêtes par deux jugements du 30 avril 2013 ; qu'il a alors retenu, d'une part, que l'EARL de Rochefort n'établissant pas détenir un " réel titre ou contrat de bail à occuper lesdits chemins ", le conseil municipal d'Ostel n'était pas dans l'obligation de rapporter les prétendues autorisations délivrées par des délibérations de 1976 et 1985 et, d'autre part, que les arrêtés du maire constituaient des mesures de police visant l'EARL de Rochefort afin qu'elle retire les obstacles à la circulation des chemins et les remette en état ; que, le 3 octobre 2011, la SCP Vincent, géomètre-expert, a déposé son devis pour le bornage des chemins ; que, cependant, d'octobre 2011 à septembre 2012, la commune d'Ostel s'est à nouveau abstenue de toutes mesures concrètes tendant à assurer la libre circulation sur les chemins ruraux en litige ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui a été rappelé au point 11 que l'exécution effective du jugement impliquait non seulement l'intervention de la part du maire de mesures de police ainsi que leur suivi, mais également, compte tenu de l'inertie constatée des exploitants, l'intervention d'autres mesures destinées à assurer matériellement le rétablissement du tracé et de l'usage des deux chemins ruraux dans leur partie mise en culture ; que l'action de cette commune rurale d'environ quatre-vingt habitants s'est toutefois trouvée en partie contrariée par la complexité notamment juridique des situations ainsi qu'en témoignent la lettre du sous-préfet et les autres litiges nés de l'action de la collectivité ; qu'il résulte de l'instruction qu'en outre, le délai d'exécution de deux mois s'est, de toute façon, avéré en réalité largement insuffisant pour assurer le rétablissement effectif de la libre circulation sur ces voies ; que, cependant, il est constant qu'après environ trois ans, le jugement du 28 mai 2009 n'avait toujours pas été exécuté sans que les difficultés inhérentes à l'opération justifient à elles seules ce délai et cet échec ; qu'ainsi, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de procéder, pour cette première période, à la liquidation de l'astreinte qui avait été prononcée à titre provisoire ; qu'il y a également lieu, sur le fondement de l'article L. 911-7 du code de justice administrative, et compte tenu des conditions d'exécution rappelées ci-dessus, ainsi que des capacités financières réduites de la commune, de modérer le taux de cette astreinte, en le fixant à 50 euros par jour de retard, ainsi que la durée d'inexécution retenue au cours de cette première période d'environ trois ans, en la limitant à six cents jours; 13. Considérant qu'il résulte du point 12 que le montant de l'astreinte due au titre de la première période s'élève à la somme totale de 30 000 euros ; que M. et Mme H...ont dû supporter à titre principal les conséquences de cette inexécution pendant près de trois ans ; qu'il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 911-8 du code de justice administrative, d'attribuer 90 % du montant de cette partie de l'astreinte, soit 27 000 euros, à M.H..., seul demandeur en première instance ; qu'en vertu des mêmes dispositions, le surplus de ce montant, soit 3 000 euros, sera affecté au budget de l'Etat ; En ce qui concerne la liquidation de l'astreinte au titre de la seconde période débutant le 6 septembre 2012 : 14. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, la cour a, par son arrêt du 3 juillet 2012, explicité les modalités d'exécution par la commune de l'obligation de rétablissement de la libre circulation sur les deux chemins ruraux et a enjoint à celle-ci de procéder aux travaux de rétablissement de cette circulation " aux frais et risques des auteurs de l'infraction " avec un nouveau délai d'exécution de deux mois à compter de la notification de l'arrêt ; que la commune d'Ostel a reçu notification de cet arrêt le 6 juillet 2012 ; que, le 21 novembre 2012, sur la base d'un devis obtenu le 9 novembre 2012, le conseil municipal a autorisé l'exécution des travaux de terrassement aux frais des occupants des chemins ; que, le 10 décembre 2012, le devis du géomètre-expert a été accepté pour assurer le piquetage ; qu'il résulte de l'instruction que, compte tenu de ces opérations matérielles, la libre circulation a été rétablie, à partir du 25 mars 2013, sur la totalité du chemin rural de " Chavonne à Ostel ", intégralement mis en culture, ainsi que sur la partie du chemin rural dit " des Carrières de Chavonne à Ostel " qui avait été antérieurement mise en culture ; qu'ainsi qu'il a été rappelé au point 1, le jugement du 28 mai 2009 du tribunal administratif d'Amiens et l'arrêt du 3 juillet 2012 de la cour administrative d'appel de Douai impliquaient que la commune d'Ostel rétablisse la libre circulation sur ces deux chemins, seulement en tant qu'ils avaient été mis en culture par des exploitants agricoles ; que si M. et Mme H...se prévalent d'une absence de rétablissement de la libre circulation sur une partie du chemin rural dit " des Carrières de Chavonne à Ostel ", qui se prolonge dans les bois et dessert d'autres parcelles leur appartenant, cette circonstance, qui a trait en réalité à l'obligation d'entretien des chemins ruraux de la commune dès lors que la partie concernée n'avait pas été mise en culture, relève d'un litige distinct et, en tout état de cause, est sans influence sur le présent litige d'exécution ; que, par suite, la commune d'Ostel doit être regardée comme ayant assuré, à compter du 25 mars 2013, l'exécution complète du jugement du tribunal administratif d'Amiens du 28 mai 2009, confirmé par l'arrêt de la cour du 28 octobre 2010 ; que, dans les circonstances de l'espèce, compte tenu des efforts accomplis par la commune au cours de la seconde période définie au point 10, et dans le contexte analysé ci-dessus, il n'y a pas lieu de procéder à une nouvelle liquidation de l'astreinte pour la période qui a débuté le 6 septembre 2012 et qui s'est achevée le 25 mars 2013 ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Ostel, qui est la partie perdante, une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés tant en première instance qu'en appel par M. H...et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Amiens du 12 février 2013 est annulé. Article 2 : L'astreinte prononcée à l'encontre de la commune d'Ostel est liquidée à la somme totale de 30 000 euros. Article 3 : La commune d'Ostel versera un montant de 27 000 euros à M. H...ainsi qu'un montant de 3 000 euros qui sera affecté au budget de l'Etat. Article 4 : La commune d'Ostel versera à M. H...une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Ostel, à M. et Mme D...H..., au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie et des finances. Copie sera adressée pour information au préfet de l'Aisne. 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