CAA de LYON, 5ème chambre - formation à 3, 13/06/2019, 18LY00287, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-13
Numéro : 18LY00287
Président : M. SEILLET
Rapporteur : M. Eric  SOUTEYRAND
Commissaire du gouvernement : Mme BOURION
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : I. Par une requête enregistrée le 25 janvier 2018 sous le n° 18LY00287, la société en nom collectif (SNC) Eurocommercial Properties Taverny, dont le siège est 107, rue Saint-Lazare Paris (75 009), représentée par Me Vital-Durand avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 6 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Thoiry (Ain) a refusé de lui délivrer un permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale, pour l'extension de 18 418 m² de surfaces de vente de la galerie du centre commercial " Val Thoiry " situé lieu-dit Pré Jacquet ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Eurocommercial Properties Taverny soutient que: - la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis, le 12 octobre 2017, un avis irrégulier sur le projet, dès lors qu'il comporte une motivation, d'une part, insuffisante et, d'autre part, à tort, commune pour deux projets distincts, pouvant être autorisés séparément et ayant fait l'objet de deux demandes séparées de permis de construire ; - son avis défavorable repose sur une appréciation erronée de la conformité du projet au regard des critères d'évaluation posés à l'article L.752-6 du code de commerce : - s'agissant de l'aménagement du territoire, il n'est pas établi, d'une part, que le projet, qui va contribuer à l'animation de la vie locale, va nuire aux équilibres commerciaux du territoire, d'autre part, qu'il va accentuer les difficultés de circulation aux abords du site, alors qu'un projet urbain partenarial (PUP), dont le financement lui incombe pour 93 %, a été conclu le 1er mars 2017, pour le réaménagement de tous les axes d'accès principaux au regard d'une étude précise des flux de circulation ; - s'agissant du développement durable, le présent projet de réaménagement ne prévoit pas de nouvelle imperméabilisation des sols et, s'il est exact, s'agissant de l'autre projet, que la création du magasin à l'enseigne Leroy Merlin, va entraîner l'imperméabilisation de 34 642 m², correspondant à des parcelles qui ont perdu leur vocation agricole, en tout état de cause, le projet prévoit d'importants aménagements destinés à réduire l'impact quantitatif et qualitatif des eaux pluviales respectivement sur les voies et sur les milieux aquatiques, ainsi que des mesures de compensation, dès lors que des parcelles d'un total de 86 700 m² hectares seront transformées en prairies et mises à la disposition d'éleveurs agricoles avec un bail de 30 ans. Par un mémoire, enregistré le 23 juillet 2018, la commune de Thoiry, représentée par Me Thiry, avocat, fait valoir que l'avis de la CNAC du 12 octobre 2017 est irrégulier. La commune soutient que : - eu égard à l'avis défavorable de la CNAC du 12 octobre 2017, elle était en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire, alors que le projet de rénovation-extension d'un centre commercial réalisé en 1993 correspond aux besoins des habitants et aux orientations de la communauté de communes ; - l'avis de la CNAC est entaché d'erreurs d'appréciation, tant au regard de l'impact du projet sur les flux de circulation, eu égard à la convention PUP signée avec la société pétitionnaire, que sur la gestion économe de l'espace, dès lors que, comparativement au projet " OPEN " approuvé le 23 mai 2017 par la CNAC sur la commune voisine de Saint-Genis-Pouilly, l'imperméabilisation des sols est ici cinq fois inférieure et est assortie de mesures de compensation. Par un mémoire en intervention, enregistré le 21 septembre 2018, la communauté de communes du Pays de Gex, représentée par Me Petit, avocat, conclut à l'annulation de la décision du 6 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Thoiry (Ain) a refusé de délivrer à la société Eurocommercial Properties Taverny un permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale. La communauté de communes du Pays de Gex, fait valoir que : - le projet de rénovation-extension d'un centre commercial réalisé en 1993 correspond aux besoins des habitants et aux orientations de la communauté de communes ; - l'avis de la CNAC comporte une motivation, d'une part, insuffisante et, d'autre part, irrégulièrement commune pour deux projets distincts, pouvant être autorisés séparément et ayant fait l'objet de deux demandes séparées de permis de construire ; - sur le fond, c'est à tort que la Commission a estimé que le projet porte atteinte aux équilibres commerciaux du territoire, donc à l'animation de la vie urbaine, en se référant au seul accroissement de la densité d'équipements commerciaux, critère qui ne doit plus être pris en compte ; l'avis de la CNAC est entaché d'erreurs d'appréciation, tant au regard de l'impact du projet sur les flux de circulation que sur la gestion économe de l'espace. II. Par une requête enregistrée le 25 janvier 2018 sous le n° 18LY00290, la société en nom collectif (SNC) Eurocommercial Properties Taverny, dont le siège est 107, rue Saint-Lazare Paris (75 009), représentée par Me Vital-Durand avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 6 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Thoiry (Ain) a refusé de lui délivrer un permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale, pour le transfert et l'extension d'une surface de vente pour 10 550 m², par le déplacement d'un magasin à l'enseigne Leroy Merlin, avec un point de retrait permanent de 684 m² doté de six pistes de ravitaillement, ainsi que la modification d'un autre magasin, sans création d'une surface de vente, exploité à l'enseigne GEMO, situés rue de la gare, dans la zone commerciale au lieu-dit Pré Fontaine. 2°) et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative. La société Eurocommercial Properties Taverny soutient que : - la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 12 octobre 2017, un avis irrégulier sur le projet, dès lors qu'il comporte une motivation, d'une part, insuffisante et, d'autre part, à tort, commune pour deux projets distincts, pouvant être autorisés séparément et ayant fait l'objet de deux demandes séparées de permis de construire ; - son avis défavorable repose sur une appréciation erronée de la conformité du projet au regard des critères d'évaluation posés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; - s'agissant de l'aménagement du territoire, il n'est pas établi, d'une part, que le projet qui consiste, à titre principal, à déplacer et à étendre un magasin de vente d'articles de bricolage et de jardin, qui va contribuer à l'animation de la vie locale, va nuire aux équilibres commerciaux du territoire, d'autre part, qu'il va accentuer les difficultés de circulation aux abords du site, alors qu'un projet urbain partenarial (PUP), dont le financement lui incombe pour 93 %, a été conclu le 1er mars 2017, pour le réaménagement de tous les axes d'accès principaux au regard d'une étude précise des flux de circulation ; - s'agissant du développement durable, s'il est exact que la création du magasin à l'enseigne Leroy Merlin, va entraîner l'imperméabilisation de 34 642 m², correspondant à des parcelles qui ont perdu leur vocation agricole, en tout état de cause, les importants aménagements prévus au projet, destinés à réduire l'impact quantitatif et qualitatif des eaux pluviales respectivement sur les voies et sur les milieux aquatiques, ainsi que des mesures de compensation, dès lors que des parcelles d'un total de 86 700 m² hectares seront transformées en prairies et mises à la disposition d'éleveurs agricoles avec un bail de 30 ans, n'ont pas été pris en compte par la Commission. Par un mémoire, enregistré le 23 juillet 2018, la commune de Thoiry, représentée par Me Thiry, avocat, fait valoir que l'avis de la CNAC du 12 octobre 2017 est irrégulier. La commune soutient que : - eu égard à l'avis défavorable de la CNAC du 12 octobre 2017, elle était en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire, alors que le projet de rénovation-extension d'un centre commercial réalisé en 1993 correspond aux besoins des habitants et aux orientations de la communauté de communes ; - l'avis de la CNAC est entaché d'erreurs d'appréciation, tant au regard de l'impact du projet sur les flux de circulation, eu égard à la convention PUP signée avec la société pétitionnaire, que sur la gestion économe de l'espace, dès lors que, comparativement au projet " OPEN " approuvé par la CNAC sur la commune voisine de Saint-Genis-Pouilly, l'imperméabilisation des sols est ici cinq fois inférieure et est assortie de mesures de compensation. Par un mémoire en intervention, enregistré le 21 septembre 2018, la communauté de communes du Pays de Gex, représentée par Me Petit, avocat, conclut à l'annulation de la décision du 6 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Thoiry (Ain) a refusé de délivrer à la société Eurocommercial Properties Taverny un permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale. La communauté de communes du Pays de Gex, fait valoir que : - le projet de rénovation-extension d'un centre commercial réalisé en 1993 correspond aux besoins des habitants et aux orientations de la communauté de communes ; - l'avis de la CNAC comporte une motivation, d'une part, insuffisante et, d'autre part, irrégulièrement commune pour deux projets distincts, pouvant être autorisés séparément et ayant fait l'objet de deux demandes séparées de permis de construire. - sur le fond, c'est à tort que la Commission a estimé que le projet portait atteinte aux équilibres commerciaux du territoire, donc à l'animation de la vie urbaine, en se référant au seul accroissement de la densité d'équipements commerciaux, critère qui ne doit plus être pris en compte ; l'avis de la CNAC est entaché d'erreurs d'appréciation, tant au regard de l'impact du projet sur les flux de circulation que sur la gestion économe de l'espace. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Souteyrand, président-assesseur, - les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique, - et les observations de MeB..., représentant la société Eurocommercial Properties Taverny, de MeC..., représentant la communauté de communes du Pays de Gex et de MeA..., représentant la commune de Thoiry. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus étant dirigées contre la même décision il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 2. La société Eurocommercial Properties Taverny a déposé, le 17 février 2017, deux demandes de permis de construire, valant autorisation commerciale, en vue de réaliser, d'une part, le transfert et l'extension d'une surface de vente, pour 10 550 m², par le déplacement d'un magasin à l'enseigne Leroy Merlin, avec un point de retrait permanent de 684 m² doté de six pistes de ravitaillement ainsi que la modification d'un autre magasin, sans création d'une surface de vente, exploité à l'enseigne GEMO, situés rue de la gare, dans la zone commerciale dite Pré Fontaine dans la commune de Thoiry (Ain) et, d'autre part, l'extension de 18 418 m² de surfaces de vente de la galerie du centre commercial " Val Thoiry " situé à proximité au lieu-dit Pré Jacquet dans cette même commune. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de l'Ain a approuvé, le 22 mai 2017, ces deux projets, qui ont en revanche fait l'objet, le 12 octobre 2017, d'un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), saisie par les sociétés IF Allondon et Massonex, promotrices du projet concurrent " Open ", approuvé le 23 mai 2017 par la CNAC sur la commune voisine de Saint-Genis-Pouilly. La société Eurocommercial Properties Taverny demande l'annulation des deux arrêtés du 6 décembre 2017 par lesquels le maire de la commune de Thoiry a refusé de lui délivrer les deux permis de construire sollicités. Sur l'intervention de la communauté de communes du Pays de Gex : 3. Dans sa séance du 15 février 2017, la communauté de communes du Pays de Gex, compétente en matière de développement économique à l'échelle de son territoire, a décidé de conforter la vocation commerciale notamment de la zone de Val Thoiry, créée en 1993, afin d'éviter un " surdéveloppement " nuisible aux commerces des centres-bourgs. Elle justifie donc d'un intérêt propre de nature à la rendre recevable à intervenir dans le présent litige. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 4. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...). ". 5. Il résulte de ces dispositions que la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est subordonnée à l'avis favorable de la CDAC ou, si elle a été saisie, de la CNAC. Et si l'avis défavorable de la CNAC, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande de permis de construire, a le caractère d'un acte préparatoire et ne peut, dès lors, faire l'objet d'un recours contentieux de la part des personnes visées à l'article L. 752-17 du code de commerce, en revanche, il appartient à la juridiction, saisie par ces demandeurs de conclusions à fin d'annulation de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, de se prononcer sur les moyens contestant la régularité et le bien-fondé de l'avis de la CNAC. 6. En premier lieu, la CNAC, qui s'est prononcée défavorablement, le 12 octobre 2017, selon un avis commun, sur les deux projets précités, présentés séparément par la société Eurocommercial Properties Taverny, s'est fondée sur les motifs tirés de ce que, en premier lieu, les deux projets conduiront à une extension totale de 28 968 m² dans une zone commerciale déjà importante, en considérant que " ce projet semble surdimensionné et susceptible de nuire aux équilibres commerciaux du territoire ", en deuxième lieu, le surplus de fréquentation de la clientèle, essentiellement motorisée, est de nature à accentuer les difficultés de circulation aux abords du site et, enfin, la réalisation du magasin de bricolage sur une parcelle vierge de toute construction conduira à une importante imperméabilisation des sols. 7. Tout d'abord, nonobstant la circonstance que ces deux projets sont portés par un même opérateur et que l'emplacement libéré dans le centre commercial " Val Thoiry " par le magasin Leroy Merlin, à l'issue de son transfert dans la zone commerciale limitrophe, doit être occupé, à la suite de son déplacement, par le magasin Décathlon en l'état exploité dans la galerie commerciale dont est prévue l'extension de 18 418 m² de surfaces de vente, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce projet d'extension est indispensable à la réalisation, dans un premier temps, du projet autonome, portant à la fois sur le déplacement du magasin Leroy Merlin et sur la modification de l'implantation du magasin exploité à l'enseigne GEMO. Par suite, c'est à tort, que la CNAC a pris en compte, notamment au titre des équilibres commerciaux du territoire vis-à-vis desquels le projet de déplacement-extension du magasin existant n'aura aucun effet négatif, l'impact cumulé de ces deux projets, et selon une motivation indifférenciée, pour apprécier s'ils ne compromettaient pas les objectifs énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Et, ce vice de procédure dans l'instruction des demandes présentées par la société Eurocommercial Properties Taverny a, en l'espèce, nécessairement eu une influence sur les décisions de refus en litige. 8. Ensuite, en se bornant à affirmer, par une formulation générale, l'effet négatif du projet, d'une part, sur les flux de transports aux abords du site, d'autre part, sur les équilibres territoriaux, donc sur l'animation de la vie urbaine au sens de l'article L. 752-6 du code de commerce précité, sans mentionner les aménagements prévus pour absorber le trafic supplémentaire et la nature des commerces en cause, ni expliciter davantage les raisons pour lesquelles ces effets lui paraissaient inéluctables, la commission nationale a insuffisamment motivé sa décision. 9. En second lieu, aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ". 10. En application de ces dispositions, l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi, et il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. En ce qui concerne le projet de transfert-extension du magasin Leroy Merlin, couplé avec la modification de l'implantation du magasin exploité à l'enseigne GEMO : S'agissant de l'aménagement du territoire : 11. D'une part, ainsi que cela l'a été dit au point 7, le déplacement du magasin Leroy Merlin de la zone d'activité " Val Thoiry " vers la zone commerciale " Pré Fontaine ", qui la jouxte, pour y occuper une surface de vente de 10 550 m², ce qui constitue une extension de 4 560 m² de l'existant, n'aura pas d'impact sur les équilibres commerciaux du territoire, notamment sur les commerces situés dans le centre-ville des communes les plus proches de la zone d'activité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les travaux nécessaires pour assurer la fluidité du trafic routier, s'agissant de l'accès au site du projet depuis la RD 884, ont fait l'objet, à partir d'une étude incluant l'accroissement de la population jusqu'en 2023 dont les constats ne sont pas contredits par les services de l'Etat, d'une convention de projet urbain partenarial (PUP) passée le 1er mars 2017 entre la communauté de communes du pays du Gex et la société Eurocommercial Properties Taverny, pour un montant de 3 072 700 euros HT dont le financement incombera pour 93 % à cette dernière. Et, à l'issue de ces travaux, sur la période de charge maximale le samedi, il n'est pas contesté que la vitesse moyenne des véhicules pourrait être portée de 23,2 km/h actuellement à 30,5 Km/h. C'est donc à tort que la CNAC a estimé que le premier projet est de nature à compromettre l'objectif d'aménagement du territoire pris dans son ensemble. S'agissant du développement durable : 12. L'extension du magasin Leroy Merlin, qui comporte des toitures entièrement végétalisées, conduit, en incluant les parkings, à l'imperméabilisation d'une parcelle de 34 642 m² à l'état naturel. Mais, le projet prévoit un recalibrage des buses et des dispositifs de gestion des eaux pluviales, l'acquisition d'une parcelle de 7 700 m² qui sera plantée de vergers et de haies ainsi que, par compensation, la signature de deux conventions avec des éleveurs pour la mise à disposition d'un total de 86 700 m² de prairies. Par suite, c'est à tort que la CNAC a estimé que le projet est de nature à compromettre l'objectif de développement durable. En ce qui concerne le projet d'extension de la galerie commerciale : S'agissant de l'aménagement du territoire : 13. Tout d'abord, il ressort des pièces du dossier que le projet d'extension de 18 418 m² de surfaces de vente de la galerie marchande, qui comprennent le remplacement du magasin Décathlon, vise à permettre la création de 50 boutiques supplémentaires de surface de vente inférieure à 300 m², dans lesquelles il n'est pas établi que les activités qui y seront développées seront en concurrence avec celles des commerces du centre ville de Thoiry, qui, au demeurant, n'a pas été bénéficiaire du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) et connaît un forte croissance démographique de près de 50 % entre 1999 et 2014. Ensuite, ainsi qu'il l'a été dit au point 11, les travaux communs d'aménagement routier prévus sont de nature à permettre l'absorption des flux supplémentaire de véhicules induits par le projet. C'est donc encore à tort que la CNAC a estimé que ce second projet est de nature à compromettre les objectifs d'aménagements du territoire pris dans leur ensemble. S'agissant du développement durable : 14. Il ressort des pièces du dossier que le déplacement du magasin Décathlon et le projet d'extension de la galerie marchande portent sur des surfaces déjà imperméabilisées. Par suite, il ne méconnaît pas l'objectif de développement durable. 15. Il ressort de tout ce qui précède que la société Eurocommercial Properties Taverny est fondée à demander l'annulation des deux décisions du maire de la commune de Thoiry du 6 décembre 2017 à raison des illégalités qui entachent l'avis de la CNAC. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre des frais exposés par la société Eurocommercial Properties Taverny à l'occasion de la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : l'intervention de la communauté de communes du Pays de Gex est admise. Article 2 : Les décisions du 6 décembre 2017 du maire de la commune de Thoiry sont annulées. Article 3 : le surplus des conclusions de la société Eurocommercial Properties Taverny est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Eurocommercial Properties Taverny, à la commune de Thoiry, à la communauté de communes du Pays de Gex et à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). Copie sera adressé au ministre de l'économie. Délibéré après l'audience du 9 mai 2019 à laquelle siégeaient : M. Seillet, président, M. Souteyrand, président-assesseur, MmeD..., première conseillère. Lu en audience publique, le 13 juin 2019. Nos 18LY00287 - 18LY00290 2