Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère Chambre - formation à 5, 03/06/2004, 03MA01177, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère Chambre - formation à 5
Type de recours : suspension sursis
Date de la décision : 2004-06-03
Numéro : 03MA01177
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : Mme Cécile  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. HERMITTE
Avocat(s) : SCP COULOMBIE - GRAS - CRETIN - BECQUEVORT

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, le 12 juin 2003, sous le n° 03MA01177, et les mémoires enregistrés les 12 juin et 1er octobre 2003, présentés pour l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole, représentée par son président en exercice, dont le siège est, 138, rue des mimosas, à Villeneuve Les Maguelone (37750), par la S.C.P. d'avocats COULOMBIE-GRAS-CRETIN-BECQUEVORT ; Classement CNIJ : 44.02.02 C L'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole demande à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement, en date du 17 avril 2003, par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté la requête n° 03-161 présentée par la commune de Villeneuve-les-Maguelone et l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 31 décembre 2002, par lequel le préfet de l'Hérault a autorisé la communauté d'agglomération de Montpellier à exploiter, jusqu'au 31 décembre 2006, le centre de stockage de déchets ménagers des jardins de Maguelone et jugé qu'il n'y avait plus lieu à statuer sur la requête n°03-163 tendant à la suspension dudit arrêté, en tant seulement qu'il rejette la requête n° 03-161 ; 2°/ d'annuler l'arrêté en date du 31 décembre 2002 ; 3°/ de condamner l'Etat à lui payer la somme de 1.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que l'arrêté en date du 31 décembre 2002 est une nouvelle autorisation déguisée dans le but d'échapper aux dispositions hostiles du plan d'occupation des sols ; que le Tribunal administratif de Montpellier n'a que partiellement statué sur le moyen tiré de la violation du plan d'occupation des sols ; qu'il a dénaturé le moyen en fondant son examen avec celui du moyen tiré de la violation de l'article L.512-2 du code de l'environnement ; que le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que les dispositions du plan d'occupation des sols ne sont applicables qu'en cas de délivrance d'une autorisation d'ouverture d'une installation classée ; qu'en effet l'arrêté méconnaît les dispositions du règlement de la zone ND du plan d'occupation des sols de la commune de Lattes ; que la décharge des jardins de Maguelone a cessé d'être exploitée en 1983 au sens de l'article 1er de l'arrêté en date du 9 septembre 1997 relatif aux décharges existantes et réhabilitées ; que la cessation d'exploitation n'impliquait pas, à l'époque, d'arrêté préfectoral ni de notification mais une simple information du préfet par l'exploitant ; que l'article 34-1 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 n'a été introduit que par décret n° 94-484 en date du 9 juin 1994, en vigueur le 12 juin 1994 ; que l'ex-district avait transmis au préfet ses délibérations relatives à la cessation d'exploitation de la décharge, à sa réhabilitation et à l'ouverture des jardins au public ; que le préfet en avait pris acte et la D.D.E. avait suivi les travaux de réhabilitation ; que la décharge ne peut être regardée comme une installation existante à la date d'entrée en vigueur du plan d'occupation des sols en 1990 qui s'applique ; qu'à titre subsidiaire, si la cour considérait que l'acte attaqué autorise la poursuite de l'exploitation de la décharge des Marais de Maurin et non la réouverture de la décharge des jardins de Maguelone, l'arrêté méconnaît les dispositions du règlement de la zone ND du plan d'occupation des sols ; qu'une extension est illégale pour ce motif ; que les conditions d'exploitation de l'arrêté attaqué sont très différentes de celles de l'arrêté initial de 1967, notamment quant à la nature des déchets autorisés et la hauteur du stockage ; que dès lors que la décharge n'était pas exploitée dans les conditions prévues en 1967, elle ne peut bénéficier d'un droit acquis à fonctionner en violation du plan d'occupation des sols en vigueur à la date du jugement ; que les premiers juges n'ont pas statué sur ce point ; que le Tribunal administratif de Montpellier s'est référé à l'article 34-1 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 alors qu'il n'était pas applicable en 1983 ; que s'il n'avait pas été saisi d'une demande, le préfet aurait dû inviter l'exploitant à régulariser ; que le tribunal n'a pas examiné le contenu de l'arrêté ; qu'il ne s'agit pas d'un arrêté de mise en conformité ; qu'il ne faut pas confondre l'acte attaqué avec l'arrêté de mise en conformité relatif à la décharge du Thôt en date du 29 juin 2001 ; que l'autorisation aurait dû être précédée du dépôt d'un dossier complet de demande comportant une étude d'impact et soumis à enquête publique ; que le Tribunal administratif de Montpellier n'a pas statué sur le moyen tiré des changements notables d'exploitation ; qu'il y a méconnaissance de l'article L.512-15 du code de l'environnement ; que l'arrêté apporte plusieurs changements notables à l'autorisation initiale de 1967 ; que les arrêtés en date du 29 juin 2001 et 28 juin 2002 ne doivent pas être pris en compte car il ne s'agissait que d'arrêtés complémentaires ; que les changements résident dans la nouvelle quantité de stockage de déchets autorisée (400.000 tonnes), le fait que l'autorisation est délivrée à la communauté d'agglomération de Montpellier et non à la seule ville de Montpellier, le fait que l'autorisation est délivrée pour le site des Jardins de Maguelone qui a été réhabilité et ouvert au public en 1983 alors que seul le site voisin du Thôt est exploité depuis vingt ans, le fait qu'il autorise le stockage des déchets des catégories D, E1, E2, E3 tels que définis à l'annexe 1 de l'arrêté ministériel du 9 septembre 1997 alors que l'autorisation initiale n'autorisait que le stockage des ordures ménagères, le fait qu'il est délivré pour une longue période et le fait que la hauteur autorisée est de 23 mètres alors que la hauteur initiale était de 2,50 mètres ; que cette augmentation de la hauteur du stockage constitue à elle seule une extension obligatoire soumise à enquête publique ; que ces changements notables des conditions d'exploitation entraînent des nouveaux dangers ou inconvénients de la nature de ceux prévus aux articles L.511-1 et L.541-1 et suivants du code de l'environnement ; qu'il y a méconnaissance des dispositions combinées de l'article L.521-24 du code de l'environnement et de l'article 3-3 du plan départemental d'élimination des déchets et assimilé de l'Hérault révisé le 9 mars 2002 ; que la communauté d'agglomération de Montpellier, gestionnaire de la décharge dispose de moyens économiques et financiers importants et peut procéder à un traitement plus complet des déchets autorisés ; qu'il y a méconnaissance de l'article L.521-24 du code de l'environnement ; qu'il ne s'agit pas de déchets ultimes ; qu'ils n'ont fait l'objet d'aucun commencement d'extraction ; qu'il y a méconnaissance du principe de précaution prévu à l'article L.110-1 du code de l'environnement ; que le projet est situé au sein d'une zone inondable, à l'intérieur du périmètre du plan de prévention des risques d'inondation de la basse vallée du Lez ; que l'environnement immédiat est d'une valeur patrimoniale exceptionnelle et bénéficie de nombreuses protections réglementaires ; qu'il est affecté à de nombreuses activités humaines ; que l'étude commandée par la communauté d'agglomération conclut que le secteur des marais de Maurin remplit les critères rédhibitoires interdisant d'accueillir une décharge ; qu'il y a risque de pollution ; qu'il est urgent de se prononcer sur cette affaire ; que le site a été inondé le 22 septembre 2003 ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2003, présenté pour la communauté d'agglomération de Montpellier, représentée par son président en exercice, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole à lui payer la somme de 3.500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'il ne s'agit pas d'une nouvelle autorisation ; que, dès lors, les moyens tirés de la violation du plan d'occupation des sols et de l'article L.512-2 du code de l'environnement pouvaient être examinés ensemble et étaient inopérants ; qu'il s'agit d'une simple autorisation de poursuivre l'exploitation et non d'une autorisation de réouverture de la partie Nord du site dès lors que l'autorisation de 1967 concerne le site dans son ensemble ; qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que le titulaire d'une autorisation soit obligé d'exploiter en même temps la totalité du site sur lequel il dispose d'une autorisation ; que les aménagements réalisés en l'absence de déclaration de cessation d'activité, puisque l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 n'a pas été respecté, n'ont eu aucune incidence sur la validité de l'autorisation d'exploitation initiale ; qu'il ne s'agit pas d'une autorisation d'extension du centre d'enfouissement dès lors qu'aucune modification substantielle n'a été apportée ; que le périmètre n'a pas varié depuis 1967 ; qu'aucun tonnage n'était mentionné en 1967 ; que l'arrêté initial n'interdit pas le transfert d'exploitation ; qu'il n'existait qu'un seul centre d'enfouissement comprenant deux massifs de déchets ; que les déchets collectés au titre du tri sélectif sont valorisés ; que vingt déchetteries permettent d'écarter les déchets encombrants recyclables ainsi que les déchets d'espaces verts qui sont valorisés dans des installations spécifiques ; qu'il n'y a pas de solution alternative ; que quatre ans correspond à la durée alternative pour construire une usine de méthanisation ; qu'il ne faut pas confondre la hauteur de stockage avec l'épaisseur prévue pour chaque alvéole ; que c'est la mise en conformité de l'exploitation avec les prescriptions de l'article 3 de l'arrêté en date du 9 septembre 1997 qui a rendu nécessaire la mention dans l'arrêté du 31 décembre 2002 de la hauteur sur laquelle la zone à exploiter pouvait être comblée ; que l'arrêté ne modifie pas l'épaisseur des alvéoles qui reste fixée à 2,50 mètres ; qu'il n'y a pas de nouveaux dangers ; qu'il n'y a pas de risque d'effondrement ; que la S.P.A. et les riverains se sont installés à proximité du site en toute connaissance de cause ; que les allégations contenues dans le courrier du 29 septembre 2003 ne sont pas assorties d'éléments probants ; qu'il n'est rien advenu lors des inondations de septembre 2003 ; qu'en l'absence de changements notables dans les conditions d'exploitation de la décharge du Thôt, il n'y a pas lieu de s'interroger sur les exigences mentionnées aux articles L.511-1 et L.541-1 et suivants du code de l'environnement ; que la poursuite de l'activité n'est pas susceptible d'engendrer des nouveaux dangers ou inconvénients ; que s'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.541-24 du code de l'environnement et de l'article 3-3 du plan départemental d'élimination des déchets de l'Hérault, l'affirmation selon laquelle il serait possible de procéder à un traitement plus complet des déchets n'est pas assortie d'éléments probants ; qu'il n'existe pas de solution alternative dès lors que l'exposante n'est pas en mesure, en l'absence d'installations adéquates et pour un coût économiquement supportable, de valoriser de manière plus complète les déchets qu'elle reçoit ; qu'elle a déjà entrepris des programmes de valorisation des déchets économiquement et techniquement possibles en organisant notamment en amont un tri sélectif, un compostage et en faisant appel à des unités de traitement ; que les déchets autorisés ne sont pas des déchets ultimes ; qu'il y a mise en place d'un contrôle renforcé de l'accès au site ; qu'il y a eu une procédure d'information préalable ; que s'agissant de l'article L.541-24 du code de l'environnement et du plan départemental d'élimination des déchets ménagers de l'Hérault, il y a lieu de confirmer l'appréciation du Tribunal administratif de Montpellier ; que l'échéance posée pose un problème au niveau national ; que les premiers juges ont respecté l'esprit du texte ; qu'il n'y a pas méconnaissance du principe de précaution ; que des mesures propres à éviter un risque de dommage à l'environnement ont été prises ; qu'il n'existe pas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ; qu'il faut prendre en compte d'autres intérêts notamment le fait que le service de traitement des ordures devait se poursuivre pour des raisons de santé et de salubrité publique ; Vu le mémoire, enregistré le 21 novembre 2003, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient qu'il se rapporte aux écritures du préfet de première instance ; qu'il n'y a pas eu méconnaissance des dispositions de l'article L.512-2 et L.512-15 du code de l'environnement ; que l'arrêté limite la quantité à 100.000 tonnes et autorise la poursuite de l'exploitation sur un casier unique de 5,5 hectares alors que la précédente zone d'activité couvrait 40 hectares ; qu'il n'y a pas de nuisances supplémentaires ; que la cessation de l'activité n'est pas de nature à entraîner la caducité de l'autorisation ; qu'aucun document informant de la cessation d'activité n'a été adressé au préfet ; que les dispositions du document d'urbanisme de la commune d'implantation n'étaient pas applicables dès lors qu'il ne s'agissait pas d'une extension du centre d'enfouissement mais de la poursuite de l'activité de stockage dans un périmètre déjà autorisé ; que l'inobservation de l'arrêté d'autorisation est sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué ; qu'il n'y a pas méconnaissance du principe de précaution ; que la sensibilité du site et l'intérêt écologique des zones environnantes n'est pas contestable ; que de ce fait la communauté d'agglomération de Montpellier a engagé un programme de recherche de zones potentiellement favorables à l'implantation d'un nouveau centre de stockage ; que, toutefois, la situation peu propice de la décharge ne signifie pas que les mesures imposées par l'arrêté du 31 décembre 2002 seraient insuffisantes pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L.511-1 du code de l'environnement ; Vu le mémoire, enregistré le 6 janvier 2004, présenté pour l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et soutient, en outre, qu'il est urgent que la Cour se prononce ; Vu le mémoire, enregistré le 19 février 2004, présenté pour la communauté d'agglomération de Montpellier qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et soutient, en outre, que le centre ne pollue pas le milieu environnant et que la pollution n'a pas été aggravée lors des évènements pluvieux de septembre 2003 ; qu'il n'y a pas de contact des déchets avec le milieu aquatique environnant ; qu'il n'y a pas de contact entre les lixiviats ou les eaux pluviales et le milieu aquatique environnant ; que les analyses récentes corroborent la thèse de l'absence de pollution du milieu environnant ; Vu les mémoires, enregistrés le 24 février et le 15 mars 2004, présentés pour l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et soutient, en outre, que la décharge est inondable ; qu'il y a un contact des lixiviats et des eaux pluviales avec le milieu aquatique environnant ; que les analyses récentes révèlent la pollution du milieu aquatique environnant ; Vu le mémoire, enregistré le 28 avril 2004, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et soutient, en outre, que les incidents constatés le 22 septembre 2003 sont liés à l'intensité des précipitations et au retard dans la construction des alvéoles ; que l'exploitant a été mis en demeure, par arrêté en date du 26 novembre 2003 du préfet de l'Hérault, de prendre les mesures nécessaires pour garantir l'environnement autour du site ; que le non-respect des prescriptions de fonctionnement n'entache pas d'illégalité l'arrêté d'autorisation ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2004, présenté pour la communauté d'agglomération de Montpellier qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et soutient, en outre, que la partie adverse se contente de rappeler les évènements pluvieux qui ont eu lieu fin 2003 sans rapporter la preuve qu'il existerait un risque que les déchets enfouis sur le site Nord entrent en contact avec le milieu aquatique ; que le bilan des analyses de l'année 2003 est pertinent ; que des travaux de séparation des eaux pluviales et de gestion des lixiviats ont été réalisés à la suite de l'étude ANTEA de mai 2002 ; que le suivi des eaux souterraines est correctement réalisé ; Vu la note en délibéré enregistrée le 14 mai 2004 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 2004 : - le rapport de Mme FEDI, premier conseiller ; - les observations de Me JEANJEAN de la S.C.P. COULOMBIE-GRAS-CRETIN-BECQUEVORT ainsi que celles de Me RIVOIRE de la S.C.P. FERRAN-VINSONNEAU-PALIES-NOY pour la communauté d'agglomération de Montpellier ; - et les conclusions de M. HERMITTE, premier conseiller ; Considérant que l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole interjette appel du jugement, en date du 3 avril 2003, par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté la requête qu'elle avait présentée conjointement avec la commune de Villeneuve-les-Maguelone tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 31 décembre 2002, par lequel le préfet de l'Hérault a autorisé la communauté d'agglomération de Montpellier à exploiter, jusqu'au 31 décembre 2006, le centre de stockage de déchets ménagers «des jardins de Maguelone» ; Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement ; Considérant qu'aux termes de l'article L.512-1 du code de l'environnement : «Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L.511-1» ; qu'aux termes de l'article L.512-2 dudit code : «L'autorisation prévue à l'article L.512-1 est accordée par le préfet, après enquête publique relative aux incidences éventuelles du projet sur les intérêts mentionnés à l'article L.511-1 et après avis des conseils municipaux intéressés» ; qu'aux termes de l'article 34 du décret du 21 septembre 1977 en vigueur en 1983, date à laquelle la décision d'arrêter l'exploitation du site litigieux a été prise : «L'arrêté d'autorisation cesse de produire effet lorsque l'installation classée n'a pas été mise en service dans le délai de trois ans ou n'a pas été exploitée durant deux années consécutives, sauf le cas de force majeure» ; qu'aux termes de l'article 18 dudit décret dans sa version applicable à la date de l'arrêté litigieux : «Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental d'hygiène. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'arrêté 1er de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 susvisée rend nécessaire ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié» ; Considérant que, par arrêté en date du 18 juillet 1967, le préfet de l'Hérault a autorisé la commune de Montpellier, à laquelle s'est depuis substituée le district de Montpellier puis la communauté d'agglomération de Montpellier, à exploiter un dépôt d'ordures ménagères au lieu-dit «Les Marais de Maurin» comprenant deux sites, «Le Thôt» et «Les jardins de Maguelone» ; qu'il a été mis un terme à l'exploitation du site «Les jardins de Maguelone» en 1983 sur lequel un jardin a été ouvert au public en 1986 sur le fondement d'une décision du conseil du district de Montpellier en date du 18 juin 1982 ; que l'arrêté du 18 juillet 1967 en tant qu'il concerne le site «Les jardins de Maguelone» qui n'a pas été exploité durant plus de deux années consécutives, sans qu'une situation de force majeure soit invoquée, était donc devenu caduc à la date de l'arrêté litigieux ; que les circonstances que la fermeture intervenue en 1983 n'ait pas fait l'objet d'une déclaration de cessation d'activité prévue à l'article 34 du décret du 21 septembre 1977 alors en vigueur, et que l'exploitation du site «Le Thôt» ait perduré depuis son ouverture ne sont pas de nature à empêcher cette caducité ; que, dès lors, la décision de reprendre l'exploitation du site dont l'affectation avait été modifiée ne pouvait faire l'objet d'un arrêté complémentaire dans le cadre de l'article 18 du décret 21 septembre 1977 mais exigeait que soit prise une autorisation nouvelle dans le cadre des dispositions de l'article L.512-1 du code de l'environnement ; qu'il n'est pas contesté que l'arrêté en date du 31 décembre 2002 n'a pas été précédé de l'enquête publique prévue à l'article L.512-2 du code de l'environnement ; que dès lors, ledit arrêté doit être annulé ainsi que le jugement du Tribunal administratif de Montpellier en date du 3 avril 2003 ; Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par la communauté d'agglomération de Montpellier doivent dès lors être rejetées ; Considérant, d'autre part, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à payer à l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole la somme de1.000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Montpellier en date du 3 avril 2003 et l'arrêté du préfet de l'Hérault en date du 31 décembre 2002 sont annulés. Article 2 : L'Etat versera à l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole la somme de 1.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de Montpellier tendant à la condamnation de l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole au paiement des frais exposés et non compris dans les dépens sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour la défense de la nature et de l'environnement Maguelone-Gardiole, à la communauté d'agglomération de Montpellier, à commune de Villeneuve-les-Maguelone et au ministre de l'écologie et du développement durable. Délibéré à l'issue de l'audience du 6 mai 2004, où siégeaient : M. ROUSTAN, président de chambre, M. LAFFET, président assesseur, Mme FERNANDEZ, Mme BUCCAFURRI et Mme FEDI, premiers conseillers, assistés de Mme EJEA, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 3 juin 2004. Le président, Le rapporteur, signé signé Marc ROUSTAN Cécile FEDI Le greffier, signé Françoise EJEA La République mande et ordonne au ministre de l'écologie et du développement durable en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, NN 03MA01177 9